Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 955/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 809/08 w sprawie ze skargi K. M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego z dodatkami oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 809/08, oddalił skargę K. M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] października 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego z dodatkami.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania K. M. R. zasiłku rodzinnego z dodatkami.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Katarzyna M. R. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łapach o przyznanie zasiłku rodzinnego na E. R. - uczennicę Liceum, P. R. - ucznia Gimnazjum i M. R. - w wieku 5 lat wraz z dodatkami z tytułu: wychowywania w rodzinie wielodzietnej na E., kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na M., rozpoczęcia roku szkolnego na E. i P. oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na E.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. decyzją z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] odmówił przyznania K. M. R. zasiłku rodzinnego z dodatkami.

Kolegium rozpoznając odwołanie skarżącej od powyższej decyzji podało, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583 zł. Spełnienie kryterium dochodowego jest jednym z ustawowych warunków do przyznania świadczenia, o które ubiega się odwołująca.

Zasady ustalania wysokości dochodu wynikają wprost z przepisów ustawy. Dochód rodziny, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy, oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Okresem zasiłkowym, jak wskazuje treść art. 3 pkt 10 ustawy, jest okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Z powyższego wynika, iż do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy od dnia 1 września 2008 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. przyjmuje się dochód członków rodziny z roku kalendarzowego 2007.

Tymczasem jak ustalono w oparciu o załączone do wniosku zaświadczenie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2008 r., mąż wnioskującej w 2007 r. osiągnął dochód w wysokości 56.336,60 zł, który po pomniejszeniu o składki na ubezpieczenia społeczne - 9.116,43 zł oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne - 3.269,50 zł, wyniósł 43.307,20 zł. Do kwoty tej doliczono dochód uzyskiwany z gospodarstwa rolnego w wysokości 220,22 zł, co łącznie dało -43.527,42 zł. Przy tej wysokości dochodu pięcioosobowej rodziny, średni miesięczny dochód wyniósł 3.627,29 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie - 725,46 zł. A zatem dochód ten jest wyższy niż określone w art. 5 ust. 2 ustawy kryterium dochodowe, tj. 583 zł.

Kolegium dodało także, iż wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie na który jest ustalany (aktualnie jest to kwota 48 zł), zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W tych uwarunkowaniach dochodem uprawniającym rodzinę wnioskującej do zasiłku rodzinnego byłby dochód na osobę w rodzinie nieprzekraczający kwoty 631 zł (583 zł kryterium dochodowe + 48 zł najniższy zasiłek rodzinny). Biorąc jednak pod uwagę, że miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie skarżącej wynosi 725,46 zł, brak jest podstaw do przyznania zasiłku rodzinnego w oparciu o tenże przepis.

Stosownie zaś do art. 8 ustawy wymienione w nim dodatki są dopełnieniem do zasiłku rodzinnego, co oznacza, że dodatki przysługują wówczas, gdy nabywa się uprawnienie do zasiłku rodzinnego. W niniejszej sprawie nie został spełniony warunek dochodowy, nie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego, więc nie mogą być przyznane dodatki do zasiłku rodzinnego.

Kolegium wskazało również, że rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczeń rodzinnych ma charakter decyzji związanej, a to oznacza, iż jest ściśle determinowane przepisami prawa i nie zależy od uznania organu.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. M. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzuciła ona nieuwzględnienie podstawowego celu ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. - udzielanie pomocy najuboższym rodzinom wychowującym dzieci, co skutkowało pozbawieniem świadczeń rodzinę, w której wychowywane jest troje dzieci, w tym dziecko niepełnosprawne. Zdaniem skarżącej Kolegium dopuściło się także naruszenia: przepisów art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej - poprzez nieuwzględnienie celów pomocy społecznej oraz zasady indywidualizacji świadczeń z pomocy społecznej, podstawowych praw konstytucyjnych (art. 18, 32, 67, 68 i 71 ust. 1 Konstytucji RP), a także zasady ogólnej z art. 9 kpa, tj. obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz art. 11 kpa w zw. z art. 107 kpa poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie decyzji, które nie pozwala na ustalenie, w jaki sposób obliczony został miesięczny dochód na osobę w rodzinie i zweryfikowanie czy został on obliczony prawidłowo, zwłaszcza że wliczono premię konsolidacyjną, która jest świadczeniem wypłacanym wyjątkowo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), świadczeniami rodzinnymi jest między innymi zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka - art. 4 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, czyli rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Stosownie do art. 5 ust. 2 w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł.

W niniejszej sprawie w związku z tym, iż K. M. R. wychowuje dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności znajduje zastosowanie kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 2 ustawy, a zatem dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie może przekraczać kwoty 583 zł. Tymczasem jak ustaliły organy obu instancji dochód pięcioosobowej rodziny skarżącej wyniósł 43.527,42 zł rocznie, co średnio miesięcznie stanowi - 3.627,29 zł, a w przeliczeniu na osobę - 725,46 zł. Powyższa kwota bez wątpienia przekroczyła określone w art. 5 ust. 2 ustawy kryterium dochodowe, tj. 583 zł. Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji uznał, iż warunek przyznania wnioskowanego świadczenia nie został spełniony.

Sąd stwierdził ponadto, iż powyższe okoliczności wynikają w sposób nie budzący wątpliwości z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Analiza sytuacji dochodowej rodziny została przeprowadzona w oparciu o dołączone do wniosku zaświadczenie o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, wystawione przez Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2008 r. i o zaświadczenie Urzędu Miejskiego w Ł. o wielkości gospodarstwa. W ocenie Sądu, zaświadczenia te spełniają warunki określone w art. 23 ust. 4 ustawy.

Sąd podkreślił również, że stosownie do przepisu art. 3 pkt 2 ustawy dochodem rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, zaś zgodnie z art. 31 1 lit. a dochodem są między innymi przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Błędne jest zatem twierdzenie skarżącej, iż do dochodu rodziny za 2007 r. nie powinna być wliczona premia konsolidacyjna, gdyż jest ona świadczeniem o charakterze wyjątkowym, wypłacanym jednorazowo z uwagi na przejęcie zakładu pracy przez inny podmiot. W ocenie Sądu, przychody z tego tytułu bez wątpienia podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, stąd w myśl art. 3 pkt 1 lit. a ustawy są dochodem rodziny. Organ prawidłowo też przyjął, iż stosownie do art. 3 pkt 23 w sprawie nie wystąpiło żadne zdarzenie opisane w powołanym przepisie, pozwalające na pomniejszenie dochodu rodziny będącego podstawą ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego.

Sąd pierwszej instancji zgodził się także z poglądem Kolegium, iż w niniejszej sprawie nie można było przyznać świadczenia na zasadzie wyjątku, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy.

W tej sytuacji Sąd uznał, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż ustalony dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny skarżącej w 2007 r. przekraczał kryterium ustawowe, co musiało skutkować odmową przyznania żądanych świadczeń. Konsekwencją powyższych okoliczności jest niemożność przyznania wnioskowanych dodatków (art. 8 pkt 2), albowiem uprawnienia do nich są ściśle skorelowane z prawem do zasiłku rodzinnego. Zasadą jest bowiem, iż dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują temu uprawnionemu, który ma prawo do samego zasiłku rodzinnego i odwrotnie, gdy nie przysługuje ten zasiłek nie przysługuje też jakikolwiek dodatek do niego.

Sąd podkreślił także, że kontrolowana decyzja ma charakter związany, tzn. determinowany przepisami prawa, co oznacza, iż omawiane świadczenie przyznawane jest przy spełnieniu ściśle opisanych prawem przesłanek i nie zależy od uznania organu czy też woli strony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 11 kpa). Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 9 kpa i podziela stanowisko wyrażone w tym względzie przez organ odwoławczy.

Sąd wskazał również, iż świadczenia rodzinne przyznawane na podstawie omawianej ustawy stanowią odrębny od świadczeń z pomocy społecznej system udzielania wsparcia. Zasady, o jakich mowa w ustawie o pomocy społecznej, w tym wskazywane przez skarżącą w art. 2 i 3 nie mają zastosowania przy wydawaniu decyzji w sprawach o świadczeniach rodzinnych.

Za niezasadny uznał również Sąd zarzut naruszenia norm prawa konstytucyjnego. Wskazał, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez podwyższone kryterium dochodowe dla rodzin, których członkiem jest dziecko niepełnosprawne realizuje nałożony na władze publiczne w art. 69 Konstytucji RP obowiązek pomocy osobom niepełnosprawnym.

W ocenie Sądu przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych zapewniają gwarantowaną w art. 71 Konstytucji RP szczególną pomoc materialną dla rodzin. W art. 18 ust. 1 powołanej ustawy przewidziano, że kwoty, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2, oraz wysokości świadczeń rodzinnych podlegają weryfikacji co 3 lata z uwzględnieniem wyników badań progu wsparcia dochodowego rodzin. Próg wsparcia dochodowego rodzin, jest kategorią pozwalającą ocenić, na jakim poziomie kształtują się aktualne wymagania dochodowe i wydatkowe rodziny, podmiotem zobowiązanym do badania i przedstawienia wskazanego progu jest Instytut Pracy i Spraw Socjalnych. Minister Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 25 kwietnia 2005 r. w sprawie sposobu ustalania progu wsparcia dochodowego rodzin (Dz. U. Nr 80, poz. 700) stosownie do delegacji ustawowej z art. 18 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych określił sposób ustalania progu wsparcia dochodowego rodzin, w tym grupy wydatków i ich zakres, źródła danych, okres, z jakiego przyjmuje się wysokość cen towarów i usług uwzględniając poziom wydatków gospodarstw domowych.

Ponadto, z zasady subsydiarności, której wyraz daje np. art. 72 ust. 2 i preambuła Konstytucji RP wynika, że Państwo udziela pomocy dopiero wówczas, gdy rodzina sama nie jest w stanie zapewnić sobie środków na utrzymanie. W konsekwencji, jeżeli rodzina uzyskuje określone dochody przekraczające limit ustawowy nie może otrzymać pomocy Państwa.

Sąd pierwszej instancji wskazał także, że nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność przepisów omawianej ustawy z Konstytucją RP.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. M. R. i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i nie zastosowania bezpośrednio stosowanych artykułów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z art. 134. § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak przyjęcia przy rozpatrywaniu sprawy powyższej, stosowanych bezpośrednio artykułów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej:

- art. 9 w zw. z art. 2 poprzez brak realizacji zasady państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej poprzez niezastosowanie powszechnie obowiązujących przepisów prawa międzynarodowego w postaci art. 13 i 16 Europejskiej Karty Społecznej, sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. wraz z protokołem zmieniającym z dnia 21 października 1991 r, oraz artykułów 3, 23, 24, 26 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. w zakresie opisanym poniżej;

- art. 5 poprzez orzekanie w ewidentnej sprzeczności z międzynarodowymi standardami regulującymi prawa człowieka;

* art. 7 poprzez akceptację stanu rzeczy, w którym to organ władzy publicznej działa na podstawie wybiórczego stosowania powszechnie obowiązujących reguł prawnych pomijając całość powszechnie obowiązującego prawa;

* art. 18 poprzez brak realizacji Konstytucyjnej ochrony rodziny i rodzicielstwa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej na podstawie art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8 - 10, art. 11 a - 15, art. 24, art. 26 w zw. z art. 3 pkt. 1 lit. a i c pkt 2, pkt 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych mimo jej oczywistej sprzeczności z powyższym artykułem Ustawy Zasadniczej oraz poruszanymi w skardze niniejszej przepisami prawa międzynarodowego;

- art. 30 poprzez naruszenie rozstrzygnięciem sądowym utrzymującym w mocy krzywdzącą decyzję właściwego organu przyrodzonej, niezbywalnej i nienaruszalnej godności, której ochrona jest obowiązkiem władz publicznych.

* art. 32 poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia przepisów prawa sprzecznych z Konstytucją oraz dyskryminujących w życiu społecznym osoby niepełnosprawne;

* art. 68 ust. 1 i 3 poprzez stosowanie w rozstrzygnięciu sporu przepisów ustawowych stojących w jawnej sprzeczności z w/w artykułem Ustawy Zasadniczej w zakresie braku zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom i osobom niepełnosprawnym oraz naruszających zasadę prawa do ochrony zdrowia.

* art. 71 ust. 1 poprzez zastosowanie przepisów ustawowych naruszających w sposób ewidentny zasadę prawa do szczególnej pomocy rodzinie;

* art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia sprawy przepisów naruszających prawa dziecka zapisanych w prawie międzynarodowym;

2) naruszeniu przepisów prawa w postaci artykułów 13 i 16 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. wraz z protokołem zmieniającym z dnia 21 października 1991r.w zw. z art. 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w związku z art. 134. § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzestrzeganie prymatu regulacji prawa międzynarodowego na podstawie art. 91 ust. 2. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt. 2 Konstytiicji Rzeczpospolitej Polskiej wiążącego Rzeczpospolita Polską i oparciu rozstrzygnięcia w przedmiotowym sporze jedynie na nie zgodnych z w/w regulacjami przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych co jednocześnie narusza artykuły 2, 5 ,7 ,18, 30,32,68 ust. 1 i 3, 71 ust. 1 oraz 72 ust. 1 zdanie pierwsze Ustawy Zasadniczej;

3) naruszeniu przepisów prawa w postaci artykułów 3, 23, 24, 26 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. w zw. z art. 9 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzestrzeganie prymatu regulacji prawa międzynarodowego na podstawie art. 91 ust. 2 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wiążącego Rzeczpospolitą Polską i oparciu rozstrzygnięcia w przedmiotowym sporze jedynie na niezgodnych z w/w regulacjami przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych;

4) naruszeniu przepisów proceduralnych które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 115 § 1 i 2 w zw. z art. 6 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak pouczenia strony o możliwości rozwiązania sporu w drodze mediacji,

5) naruszeniu prawa poprzez brak zastosowania art. 3. ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym w zw. z art. 193. Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z artykułami 173 i 174 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tym samym nie realizując konstytucyjnej zasady Rzeczpospolitej Polskiej jako państwa prawnego płynącej z art. 2 Ustawy Zasadniczej w sytuacji, w której od odpowiedzi na pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem,

6) naruszeniu przepisu proceduralnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak przyjęcia w badaniu legalności wydania zaskarżonej decyzji powszechnie obowiązujących przepisów prawa międzynarodowego, w tym w szczególności wymienionych w punktach 2 i 3 zakresu zaskarżenia.

7) artykułowi 3. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zarzucam brak dostosowania definicji dochodu do reguł i deklaracji zawartych w Europejskiej Karcie Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. wraz z protokołem zmieniającym z dnia 21 października 1991r., a szczególnie z art. 16 w/w źródła prawa międzynarodowego w zakresie braku wprowadzenia regulacji podatkowych stanowiących realizację dyrektyw płynących z w/w aktu prawa międzynarodowego.

8) artykułowi 5. ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych zarzucam niezgodność z przedstawionymi powyżej przepisami Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez brak dostosowania kryteriów udzielania pomocy społecznej do konkretnego adresata świadczonej pomocy, w tym ustalenie sztywnych kwot dochodowych bez uwzględnienia realnej sytuacji finansowej rodziny ustanawiając niezmienne ramy bez wzięcia pod uwagę rzeczywistego dochodu na członka rodziny czyli dochodu po odliczeniu środków koniecznych na utrzymanie i rehabilitację chorego dziecka, co prowadzi do jawnej dyskryminacji rodzin ponoszących większe koszty leczenia chorego dziecka.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie wzięto pod uwagę, że blisko 2/3 dochodu gospodarstwa domowego skarżącej, tj. ok. 2000 zł to niezbędne koszty utrzymania niepełnosprawnego M., zatem na pozostałych członków rodziny przypada ok. 1600-1700 zł miesięcznie , co daje od 400zł do 425zł miesięcznie na osobę i to jest właśnie realna kwota przeznaczana na utrzymanie jednego członka rodziny skarżącej. Po dokonaniu wszelkich niezbędnych płatności mających na celu utrzymanie przy życiu syna, rodzina nie jest zatem w stanie sama zapewnić sobie utrzymania bez pomocy Państwa.

Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa międzynarodowego tj. Europejskiej Karty Społecznej i Konwencji o Prawach Dziecka wskazał, iż przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie zapewniają warunków niezbędnych do pełnego rozwoju rodziny, jak również nie uwzględniają stanu zdrowia dziecka, jego realnych potrzeb życiowych, przez co stoją w jawnej sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami powszechnie obowiązującego prawa międzynarodowego.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż Sąd nie zastosował art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym w zw. z art. 193. Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z artykułami 173 i 174 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, tym samym nie realizując konstytucyjnej zasady Rzeczpospolitej Polskiej jako państwa prawnego płynącej z art. 2 ustawy zasadniczej w sytuacji, w której od odpowiedzi na pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego kasator zarzucił przepisowi art. 3 w zw. z art. 5 ustawy oświadczeniach rodzinnych brak dostosowania definicji dochodu do reguł deklaracji zawartych w Europejskiej Karcie Społecznej sporządzonej w Turynie w dniu 18 października 1961 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie( pkt.1), 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt.2).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna - w zakresie sformułowanych w niej zarzutów - nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć trzeba, iż organy administracji, zgodnie z zasadą praworządności, działać mogą wyłącznie na podstawie powszechnie obowiązującego prawa i nie posiadają uprawnień do rozpatrywania spraw w oparciu o zasady słuszności i współżycia społecznego. Jeżeli zatem wydana w sprawie decyzja znajduje pełne oparcie w przepisach prawa materialnego, a nadto pozostaje w zgodzie z regułami procedury administracyjnej, mimo, iż nie odpowiada oczekiwaniu strony, jest legalna. Wojewódzkie sądy administracyjne zaś dokonują wyłącznie oceny zgodności z prawem skarżonego orzeczenia.

Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji obowiązujących przepisów prawa międzynarodowego w postaci art. 13 i 16 Europejskiej Karty Społecznej, sporządzonej w Turynie oraz artykułów 3, 23, 24, 26 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do żądania skargi kasacyjnej bezpośredniego stosowania Konstytucji RP oraz ww. przepisów Konwencji o prawach dziecka i Europejskiej Kart Społecznej, z pominięciem art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy wskazać, że po pierwsze organy rozstrzygające niniejszą sprawę zastosowały obowiązujące przepisy prawa, stosownie do treści art. 6 K.p.a. Z zasady legalności określonej w tym przepisie postępowania wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie obowiązującego prawa, co w istocie dotyczy całego systemu prawa, łącznie z Konstytucją i wiążącymi Polskę przepisami prawa międzynarodowego. Jednakże organy administracji nie mają uprawnienia do dokonywania oceny zgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP i umowami międzynarodowymi i z tych przyczyn organy obu instancji orzekające w rozpoznawanej sprawie nie mogły pominąć obowiązujących przepisów prawa materialnego, uznając że są one sprzeczne z ustawą zasadniczą bądź ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Po drugie Sąd I instancji rozpoznający sprawę nie może odmówić zastosowania przepisów ustawy uznając je za niezgodne z Konstytucją (ratyfikowaną umową międzynarodową). Jeśli zaś Sąd ma to przekonanie (lub wątpliwości) co do niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją, to na podstawie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Dopiero stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją otwiera możliwość niezastosowania przez sąd tego przepisu. Wskazać też trzeba, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) Trybunał ten jest organem władzy sądowniczej, powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji (art. 1 ust. 1). Stosownie zaś do treści art. 3 wymienionej wyżej ustawy oraz art. 193 Konstytucji RP, sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. I już tylko na marginesie, NSA zaznacza, że ww. konwencje nie mają bezpośredniego zastosowania, lecz są skierowane do Państwa polskiego i poprzez ich ratyfikację znajdują swój wyraz w ustawodawstwie krajowym. Zawarta w wymienionych przepisach gwarancja prawa do zabezpieczenia społecznego nie może być rozumiana jako źródło określonego stosunku, z wynikającym z niego prawem do świadczeń. O formach i zakresie świadczeń decydują bowiem ustawy.

Ponadto przepisy Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dotyczą m.in. przysługującemu każdemu dziecku prawa do odpowiedniego poziomu życia. Zarazem jednak przepisy te nakładają na rodziców lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko odpowiedzialność za zapewnienie dziecku warunków niezbędnych dla jego rozwoju. Na państwo zaś Konwencja nakłada obowiązek podjęcia wszelkich kroków, które są niezbędne dla zapewnienia, że te świadczenia na utrzymanie dziecka będą spełniane przez rodziców, czy inne zobowiązane do tego prawnie osoby. Przepis ten zobowiązuje także państwo, ale jedynie do wspomagania rodziców w realizacji prawa dziecka do odpowiedniego poziomu życia. Obowiązek wspomagania rodziców przez państwo został w Konwencji ograniczony poprzez odwołanie się do warunków krajowych oraz do środków, jakim dysponuje konkretne państwo.

Za nietrafne należało także uznać zarzuty naruszenia art. 5 poprzez orzekanie w ewidentnej sprzeczności z międzynarodowymi standardami regulującymi prawa człowieka, art. 7 poprzez akceptację stanu rzeczy, w którym to organ władzy publicznej działa na podstawie wybiórczego stosowania powszechnie obowiązujących reguł prawnych pomijając całość powszechnie obowiązującego prawa, art. 18 poprzez brak realizacji Konstytucyjnej ochrony rodziny i rodzicielstwa poprzez utrzymanie w mocy decyzji pozostającej w sprzeczności z powyższym artykułem Ustawy Zasadniczej oraz poruszanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa międzynarodowego, art. 30 poprzez naruszenie rozstrzygnięciem sądowym utrzymującym w mocy krzywdzącą decyzję właściwego organu przyrodzonej, niezbywalnej i nienaruszalnej godności, której ochrona jest obowiązkiem władz publicznych, a także art. 32 poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia przepisów prawa sprzecznych z Konstytucją oraz dyskryminujących w życiu społecznym osoby niepełnosprawne, art. 68 ust. 1 i 3 art. 71 ust. 1.oraz art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia sprawy przepisów naruszających prawa dziecka zapisanych w prawie międzynarodowym.

Odnosząc się do ww. żądań skarżącej stwierdzić należy, iż organy działając stosownie do treści złożonego wniosku wszczęły postępowanie w sprawie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wynika, iż dokonały ustaleń w zakresie uzyskiwanego przez rodzinę skarżącej dochodu. Prawidłowe wyliczenia matematyczne dokonane przez organ doprowadziły do ustalenia, iż przekroczona została kwota progowa, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie można zatem postawić organom zarzutu dokonania nieprawidłowych ustaleń. Wbrew stanowisku skarżącej, nie ma podstaw prawnych do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Pojęcie dochodu nie jest pojęciem uznaniowym lecz zdefiniowanym w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji do powyższego trzeba przyjąć, iż zaskarżona decyzja nie uchybia prawu, co mogłoby być wyłączną przyczyną jej uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia Konstytucji RP, a w szczególności art. 2, 18 oraz 30, 32 , 71, 72 Konstytucji, na wstępie należy powiedzieć, iż stosownie do treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Wynikająca z przytoczonego przepisu zasada równości była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i wynika z nich najogólniej, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, to jest bez różnicowań zarówno faworyzujących jak i dyskryminujących. Jednocześnie zasada równości zakłada odmienne traktowanie tych podmiotów prawa, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej (relewantnej). Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się istotną cechą wspólną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Sąd nie dostrzegł w niniejszej sprawie naruszenia wymienionej zasady w odniesieniu do skarżącej, która nie spełnia ustawowych przesłanek by otrzymać wnioskowane świadczenie. Wskazany z kolei jako podstawa zarzutów skargi art. 18 Konstytucji stanowi, że małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast według art. 71 ust. 1 Konstytucji, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Według poglądu Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 10 lipca 2000r. w sprawie SK 21/99 (OTK ZU z 2000r., nr 5, poz. 144), "przepisy te ujęte w postać zasad polityki państwa, a nie praw jednostki, nie mogą stanowić podstawy indywidualnego dochodzenia roszczeń. Uważa się powszechnie, nie tylko w doktrynie prawa konstytucyjnego, że tak sformułowane postanowienia określające cele działalności organów władzy publicznej są normami programowymi i jako takie nie mogą być podstawą roszczeń obywatela (...)". Mając to na uwadze, słusznie Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości, które uzasadniałyby przedstawienie pytania prawnego co do zgodności przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z przytoczonymi przepisami Konstytucji RP oraz wskazanymi umowami międzynarodowymi. Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zapewnienie pomocy finansowej państwa rodzinie, w której są dzieci, a która jest w niedostatku. Temu służy wyznaczenie kryterium dochodowego, obiektywizujące sytuację rodziny, uprawniające (przy zachowaniu dodatkowych przesłanek) do pomocy finansowej państwa w postaci świadczeń przewidzianych w omawianej ustawie. Uzyskanie przez skarżącą dochodu przewyższającego ustanowione w ustawie kryterium oznacza, iż w rozumieniu ustawy strona nie jest w danym momencie osobą na tyle ubogą, by otrzymywać przedmiotowe świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw, by w omawianym zakresie kwestionować politykę finansową państwa. Wskazując na powyższe, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zarzutów odnośnie naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP i umów międzynarodowych. Sąd na marginesie zwraca jednak uwagę, że poszczególne rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w omawianej ustawie o świadczeniach rodzinnych mogą być przedmiotem krytycznych ocen oraz wniosków de lege ferenda, co nie oznacza, iż każdy tak oceniony przepis uzasadnia twierdzenie o jego niekonstytucyjności.

Poza zasadniczymi rozważaniami dla oceny legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji i zasadnością skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny godzi się wskazać, iż skład orzekający rozumie trudną sytuacje skarżącej, zajmującej się wychowaniem dziecka niepełnosprawnego, jednakże kwestia pomocy takiej osobie leży w gestii odpowiednich organów administracyjnych oraz stosownych regulacji prawnych i nie mogła być podstawą oceny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.