Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 13/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Marta Semiczek, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i cofającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012r., Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art.91 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2011r., Nr 287, poz.1687 ze zm.) § 6 rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.) oraz art.29 i art.30 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r., Nr 8, poz.67 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. W. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] października 2012r., Nr [...] uchylającej decyzję własną z dnia [...] maja 1998r., Nr [...] o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2005r., Nr [...] i cofającej od dnia 1 stycznia 2006r. prawo do przedmiotowego równoważnika pieniężnego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy rozstrzygnięcie swe oparł na następujących ustaleniach faktycznych i prawnych.

Zawiadomieniem z dnia 1 października 2012r. Komendant Powiatowy Policji w K. poinformował K. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji Komendanta Rejonowego Policji w K. Nr [...] z dnia [...] maja 1998r. zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2005r. oraz cofnięcia od dnia 1 stycznia 2006r. prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przyznanego ww. emerytowi.

W dniu 16 października 2012r. organ I instancji zakończył postępowanie wydaniem opisanej wyżej decyzji Nr [...], podkreślając, w uzasadnieniu tejże decyzji, iż uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. (Dz. U. Nr 100 poz. 919 ze zm.), spowodowało nie tylko to, że nie ma przepisu jakiejkolwiek rangi, z którego wynikałoby uprawnienie emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, ale też to, iż gdyby nawet uznać istnienie takiego uprawnienia, byłoby ono niemożliwe do zrealizowania. Nie istnieją bowiem przepisy pozwalające na ustalenie wysokości tego równoważnika, który należałoby wypłacić w danym roku kalendarzowym emerytowi policyjnemu.

Zdaniem organu I instancji, decyzja ta winna być wyeliminowana z obrotu prawnego jako, że uprawnienia nią nadane nie znajdują podstaw prawnych a pozostawienie jej w obrocie, będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany.

W dniu 9 listopada 2012r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. wpłynęło odwołanie K. W. od w/w decyzji Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] października 2012r.

Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie jest uzasadnione i nie zasługuje na uwzględnienie, podkreślając, że K. W. od dnia 31 stycznia 1995r. jest emerytem policyjnym. Decyzją KRP w K. Nr [...] z dnia [...] maja 1998r. zmienioną decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2005r. Komendant Powiatowy Policji w K. przyznał stronie - jako emerytowi policyjnemu - prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, na podstawie której K. W. pobierał przedmiotowe świadczenie.

Organ wskazał, że zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały określone w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. (Dz. U. z 2002 Nr 100, poz. 919), które zostało wydane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji.

Zdaniem organu, uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługujące osobie posiadającej prawo do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych wynikało nie wprost z przepisów rangi ustawowej, lecz z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Przedmiotowe świadczenie skarżący pobierał do roku 2005, gdyż uprawnienie emerytów i rencistów w tym zakresie określone zostało w § 8 ww. rozporządzenia, który z dniem 1 stycznia 2006 roku został uchylony nowelizującym rozporządzeniem wykonawczym MSWiA (Dz.U. z 2005 Nr 266, poz. 2246), pozbawiając tym samym uprawnień do tego świadczenia osoby pobierające je z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego.

Organ podkreślił przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt K 7/04, dokonując oceny zgodności z Konstytucją RP m. in. zapisu art. 91 ust. 2 ustawy o Policji stwierdził, że krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego w sposób oczywisty określa art. 91 ust. 1 ustawy o Policji stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Stosownie do oceny dokonanej przez Trybunał, zgodnie z treścią przywołanego wyżej przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, w którym jest mowa o przyznaniu równoważnika jedynie policjantowi, przyjąć zatem należy, że podmiotem uprawnionym do otrzymywania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego jest jedynie policjant w służbie czynnej.

Świadczenie to, podobnie jak inne świadczenia mieszkaniowe, przewidziane bowiem zostało w ustawie o Policji jako przywilej związany z pełnieniem służby. Omawiany przepis art. 91 ust. 1 tej ustawy od początku swego obowiązywania nie przyznawał prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego ani emerytom, ani rencistom policyjnym.

Akty wykonawcze wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji tj. zarządzenie z dnia 30 września 1997r., rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999r. oraz rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. w zakresie, w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, wykraczały w ocenie organu - poza granice delegacji ustawowej. Fakt, że świadczenia takie były przyznawane i wypłacane wynikał natomiast z związania organów administracji publicznej obowiązującym prawem - czyli uregulowaniami powołanych wyżej aktów wykonawczych - oraz związaną z tym koniecznością przestrzegania i stosowania przez organy obowiązującego porządku prawnego. W celu doprowadzenia do zgodności zapisów aktu wykonawczego, wydanego na podstawie 91 ust. 2 ustawy o Policji, z tą ustawą, konieczne było uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. stanowiącego o przyznaniu równoważnika także emerytom i rencistom policyjnym. Dokonano tego przepisem § 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006r.

Konsekwencją omawianego zabiegu prawnego jest zdaniem organu odwoławczego - brak istnienia podstaw do stosowania od tej daty przepisów rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych.

Nadto organ odwołał się do kolejnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008r., sygn. akt U 4/08, gdzie Trybunał wyraził pogląd, iż uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługują funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 - ze zm.), nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Powyższa ustawa zaś jako uprawnienia tychże emerytów i rencistów, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art.29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (art. 30).

Organ przywołał także wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2011r., sygn. akt. I OSK 1144/11, gdzie Sąd stwierdził, iż rozumowanie, że treść art. 30 dowodzi, iż poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła, jest prawidłowe, bowiem jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie to wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 ustawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że po wejściu w życie nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r., która uchyliła § 8 i § 9 ust. 2, a której skutkiem jest utrata z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych, przestała z tym dniem istnieć podstawa prawna do kontynuacji wypłacania równoważnika pieniężnego dla tej grupy osób.

Komendant Wojewódzki Policji odnosząc się do zastosowanego przez organ I instancji przy wydaniu opisanej wyżej decyzji z dnia [...] października 2012r. przepisu art. 163 k.p.a., w związku z § 6 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r., jako podstawy uchylenia decyzji KRP w K. Nr [...] z dnia [...] maja 1998r., zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2005r. - stwierdził, iż działanie to nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej wyroku sygn.akt I OSK 1144/11 stwierdził, iż przepis art. 163 k.p.a. nie może być proceduralną podstawą uchylenia jakiejkolwiek decyzji, lecz pełni jedynie funkcję swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją "uchylenia decyzji", a materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia", której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej. Materialnoprawną zaś instytucją "cofnięcia uprawnienia" jest w rozpatrywanej sprawie powołany już wyżej przepis § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że prawo do przedmiotowego świadczenia przysługuje osobie, która łącznie spełnia dwie przesłanki: jest policjantem oraz zajmuje lokal mieszkalny na podstawie jednej z wymienionych w rozporządzeniu podstaw prawnych.

Skoro z dniem 1 stycznia 2006r. - na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - został uchylony § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. statuujący uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, to z tym dniem przestali oni spełniać pierwszą z przesłanek wymienionych w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, a co za tym idzie, ziściły się przesłanki wymienione w § 6 rozporządzenia, nakazujące wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego (por. w/w wyrok NSA sygn.akt I OSK 1144/11).

Organ odwoławczy podzielił zatem pogląd organu I instancji, iż zachodziła podstawa podjęcia rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 1998r., zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2005r. i cofnięciu od dnia 1 stycznia 2006r. prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przyznanego K. W.- już jako emerytowi policyjnemu.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy orzekł jak na wstępie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję K. W. zarzucając naruszenie § 3 ust.6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez zastosowanie; art. 241 ust. 6 Konstytucji RP w związku z art. 87 ust. 1 i art. 92 ; 6 § 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ; art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; art. 138 § 2 k.p.a. przez wadliwą kontrolę decyzji organu pierwszej instancji, wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi K. W. wskazał, że na emeryturze jest od 31 stycznia 1995 r. Decyzję przyznającą równoważnik pieniężny na remont lokalu nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. otrzymał będąc już emerytem. Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. do dnia 17 października 1999 r. stanowiło źródło powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie potwierdza się, że stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie, konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie. Wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Zauważa to NSA w wyroku z 3 lutego 2011 r., sygn.akt I OSK 1655/10.

Zdaniem skarżącego powoływanie i przytaczanie wyroków Trybunału nie rozstrzyga samoistnie o indywidualnym żądaniu konkretnego obywatela – emerytowanego funkcjonariusza Policji w zakresie ustalenia prawa do ekwiwalentu, czy też wypłaty świadczenia w sytuacji, gdy legitymuje się on pozostającą nadal w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak czy remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Skarżący powołał się na wyroki NSA oznaczone sygn.akt I OSK 1169/11 i I OSK 2/10 i postawił pytanie o treści, cyt.

"Może w tym zakresie potrzebna jest pomoc TK - pytanie prawne – zagadnienie prawne?"

W dalszej części skargi, skarżący stwierdził, że niezasadne jest powoływanie się w decyzji na przepis § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., skoro w dniu wydania decyzji przyznającej równoważnik na remont mieszkania w dniu 28 maja 1998 r. od 31 stycznia 1995 r. był emerytem.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy powinien mieć umiejętność rozróżniania rodzaju decyzji (decyzja deklaratoryjna i decyzja konstytutywna) i jej rolę w postępowaniu. Skarżący stwierdził, że przyjmuje się w doktrynie, że działania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. posiadają charakter czynności faktycznych, są to tzw. czynności materialno-techniczne.

Nadto skarżący zauważył, że w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych stwierdza się, że w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji, Rada Ministrów miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed wejściem w życie Konstytucji wymagają stosownie do art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji zastąpienia ich przez rozporządzenia i zobowiązana została do przedstawienia projektu Sejmowi. Bezsporną okolicznością jest, że w terminie do 17 października 1999 r. stosownie do powołanego przepisu Rada Ministrów nie ustaliła, które zarządzenia ministrów wymagają zastąpienia przez rozporządzenia. Ani Konstytucja, ani inny przepis prawny nie określiły, aby wydane zarządzenia straciły moc prawną po upływie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji.

W konsekwencji powyższego, skarżący zauważył, że okolicznością bezsporną jest, iż decyzję przyznającą równoważnik za remont mieszkania otrzymał 28 maja 1998r. tj. w okresie do dnia 17 października 1999 - kiedy zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. – było źródłem powszechnie obowiązującego prawa. W tych okolicznościach skarżący wniósł o uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we W. podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. /t.j. Dz. U. z 2012r., poz.270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności, przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 p.p.s.a./. Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie.

Niesporne jest w sprawie, że decyzją z dnia [...] maja 1998r., Nr [...] wydaną na podstawie art.91 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz.179 ze zm.) oraz § 9 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (...) , zmienioną decyzją z dnia [...] maja 2005r., Nr [...]- Komendant Rejonowy Policji w K. przyznał skarżącemu równoważnik za remont zajmowanego lokalu od 1 stycznia 1998r. z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia, zaś od dnia 1 stycznia 2002r. powołując się na § 8 rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r - przyznano skarżącemu przedmiotowy równoważnik w wysokości 2 norm.

Niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że powyższe świadczenie przyznano skarżącemu, będącym już wówczas emerytem policyjnym.

Niesporne jest także w sprawie, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2012r., Nr [...], wydaną z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art.91 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2011r., Nr 287, poz.1687 ze zm.), § 6 rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.), § 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005r. (Dz.U. Nr 266, poz.2246 oraz art.29 i art.30 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r., Nr8, poz.67 ze zm.), Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] października 2012r., Nr [...] o uchyleniu opisanej wyżej decyzji z dnia [...] maja 1998r., Nr [...] o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zmienionej decyzją z dnia [...] maja 2005r., Nr [...] oraz cofającą od dnia 1 stycznia 2006r. prawo do przedmiotowego równoważnika pieniężnego, wydaną z powołaniem się m. innymi na przepis art.163 k.p.a..

Kluczową zatem kwestią jest udzielenie odpowiedzi, czy w okolicznościach niniejszej sprawy i obowiązującego stanu prawnego, organy zasadnie wydały decyzje o pozbawieniu skarżącego przyznanego wcześniej prawa do przedmiotowego równoważnika pieniężnego.

Podkreślić należy, że problematyka równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego została uregulowana w Rozdziale 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011r., Nr 287, poz.1687 ze zm.).

I tak zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W art. 91 ust. 2 przewidziano upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia, m.in. wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania. W ramach tegoż upoważnienia w/w Minister wydał w dniu 28 czerwca 2002r. rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), stanowiąc w § 8, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin , zaś w § 9 ust. 2 określając właściwość organów w powyższych sprawach. Wskazany wyżej przepis § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. stanowił podstawę do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym przedmiotowego równoważnika, co też miało miejsce w odniesieniu do skarżącego z dniem 1 stycznia 2002r., gdy zaś w roku 1998r. podstawę prawną przyznania skarżącemu przedmiotowego równoważnika - stanowił przepis § 9 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997r. w sprawie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz.708).

Istotne jest w sprawie, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 28 grudnia 2005 r. dokonał nowelizacji w/wyżej rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., poprzez uchylenie przepisów § 8 i § 9 ust. 2, powodując tym samym utratę z dniem 1 stycznia 2006r. przez emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy, trafnie organ odwoławczy powołuje się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141), gdzie wyrażono pogląd, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym.

Powyższa ustawa wymienia dla tychże emerytów i rencistów jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy (art. 29) oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.

W tym kontekście, w ocenie Trybunału, uchylenie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r., dokonane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r., nie zmieniło stanu prawnego przez pozostawienie emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego (za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego), skoro takie uprawnienie nie wynikało z ustawy.

Niezależnie od powyższego, uprawnienie stwierdzone w opisanej wyżej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1998r. wydanej na podstawie zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M.P. Nr 76, poz. 708 ze zm.) - było zdaniem Sądu uprawnieniem pochodnym w stosunku do statusu emeryta policyjnego, co wynikało z treści § 12 tego zarządzenia i z treści § 8 w/w rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r., a które to przepisy pozostawały zbieżne treściowo. Istotne zatem staje się rozważenie skutku uchylenia § 8 rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2006 r., w kwestii cofnięcia uprawnienia uzyskanego przed tym dniem, w sytuacji gdy w tej dacie uprawniony był już emerytem.

Podkreślić należy, ze w/w decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 1998r., Nr [...] mogła rodzić skutki prawne w postaci wypłaty równoważnika pieniężnego, albowiem realizowała ona stosowne przepisy aktów wykonawczych. Miała ona charakter prawny decyzji deklaratoryjnej, jedynie potwierdzającej na dzień jej wydania spełnianie przesłanek do przyznania równoważnika pieniężnego. Decyzje deklaratoryjne trzeba tu odróżnić od decyzji konstytutywnych, które stanowią samoistną i samodzielną podstawę do kształtowania sytuacji prawnej jednostki (np. decyzja o nałożeniu świadczeń osobistych na wypadek wojny, decyzja o pozwoleniu na budowę itp.). Jednakże zdaniem Sądu - co w niniejszej sprawie nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia - realizacja przez uprawnione osoby uprawnienia do równoważnika nie powinna wynikać z jednej "generalnej" decyzji stwierdzającej uprawnienie, ale w myśl § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia wykonawczego uprawnienie to powinno być przyznawane rokrocznie każdorazowo na wniosek uprawnionej osoby.

Istotne jest w sprawie, że w niniejszej sprawie organy powołują się na § 6 rozporządzenia wykonawczego, na mocy którego decyzję o cofnięciu uprawnienia wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Przyjęto tym samym, że jeśli podmiot uprawniony utracił status policjanta, o którym mowa w § 1 ust. 1 w związku z § 8 rozporządzenia, przyznane uprawnienie można cofnąć. Wiążąc zaś z utratą tego statusu fakt uchylenia od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisu § 8 tego rozporządzenia, organy uznały, że cofnięcie uprawnienia na gruncie tych przepisów jest rozwiązaniem zgodnym z prawem. Stanowisko to należy zaaprobować. Uchylenie § 8 rozporządzenia wykonawczego, który był jedyną podstawą uzyskiwania równoważnika pieniężnego przez emerytów policyjnych, stanowi okoliczność powodującą, że od dnia 1 stycznia 2006 r. nie sposób skarżącego zaliczyć do kręgu policjantów, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Przemawia za tym również brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, który nakazuje organowi ocenę uprawnień policjanta do równoważnika każdorazowo, gdy złoży on oświadczenie mieszkaniowe (por.wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 363/10, opubl: CBOSA).

Oznacza to, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały § 6 w/w rozporządzenia wykonawczego, cofając uprawnienie do równoważnika pieniężnego stwierdzone w/w decyzją nr [...]. W konsekwencji należy przyjąć, że jeżeli istnieje podstawa prawna do wydawania decyzji o cofnięciu policjantowi prawa do równoważnika na gruncie § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia, to nie można uznać, iż § 6 nie stanowi podstawy do cofnięcia uprawnienia skarżącemu, którego uprawnienia są pochodne wobec statusu emeryta, a podstawa rozciągnięcia uprawnień na emeryta odpadła, ponieważ został uchylony przepis ją kreujący (podobnie: wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 465/11; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011r., sygn.akt I OSK 409/11; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011r, sygn.akt I OSK 862/11; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011r., sygn.akt I OSK 1668/11; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012r., sygn.akt I OSK 1799/11, opubl. CBOSA).

Odnosząc się do zastosowanego przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisu art. 163 k.p.a., stwierdzić należy, że przepis ten sam w sobie nie może stanowić podstawy uchylenia jakiejkolwiek decyzji. W niniejszej sprawie - materialnoprawną podstawą "cofnięcia skarżącemu uprawnienia" jest powołany wyżej przepis § 6 w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., mający charakter przepisu szczególnego w rozumieniu cyt. wyżej art.163 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011r., sygn.akt 409/11; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011r., sygn.akt I OSK 862/11; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2012r., sygn.akt I OSK 1021/11, publ.CBOSA).

Powołany wyżej przepis § 6 rozporządzenia nakazuje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, m. in. w sytuacji, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Skoro zaś z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 rozporządzenia wykonawczego, statuujący uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, to z tym dniem przestali oni spełniać pierwszą z przesłanek wymienionych w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, a co za tym idzie ziściły się przesłanki wymienione w § 6 rozporządzenia, nakazujące wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja również w części utrzymującej w mocy decyzję komendanta powiatowego w zakresie uchylenia decyzji nr [...] nie podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego i skarga w tym zakresie również nie zasługiwała na uwzględnienie (podobnie wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011r., sygn.akt I OSK 465/11)..

Jak już wykazano, prawo do równoważnika pieniężnego należy rozumieć w ten sposób, iż jest to prawo do otrzymania tego równoważnika, wynikające z danego przepisu prawa, a nie abstrakcyjne uprawnienie do żądania jego wypłaty wykreowane przez decyzję administracyjną.

Z powyższych względów nie można podzielić zarzutów skargi, jakoby decyzja o uchyleniu decyzji nr 144/98 i cofnięciu uprawnień do równoważnika pieniężnego od dnia 1 stycznia 2006 r. odebrała skarżącemu prawo słusznie nabyte, skoro prawo to nie zostało przyznane przez ustawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r, sygn. akt I OSK 415/10, opubl.: CBOSA). Innymi słowy, dopóki obowiązywał przepis prawa powszechnie obowiązujący, przyznający emerytowi policyjnemu prawo do równoważnika pieniężnego, dopóty mogła pozostawać w obrocie deklaratoryjna decyzja stwierdzająca prawo skarżącego do tego równoważnika. Jednakże wobec tego, że od dnia 1 stycznia 2006 r. prawo do równoważnika pieniężnego skarżącemu nie przysługuje, brak jest przekonujących argumentów za dalszym utrzymywaniem w obrocie prawnym w/w decyzji 144/98, ponieważ nie wywiera ona już żadnych skutków w sferze praw skarżącego.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne, przyjmując w tym zakresie za trafną argumentację organu przyjętą w zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, jako że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, nie wykazała – wbrew zarzutom skarżącego, by zaskarżona decyzja, jak poprzedzająca ją decyzja o organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł zatem uwzględnić skargi z braku uzasadnionych ku temu podstaw i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że zaprezentowane w niniejszej sprawie stanowisko jest zbieżne z prezentowanym w orzecznictwem poglądem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 września 2012r.,sygn.akt IV S.A./Wr 543/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn.akt IV S.A./Wr 791/12).

Z tych to także względów, Sąd nie przychylił się do prezentowanego odmiennego stanowiska sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011r., sygn.akt II S.A./Wa 1871/11; Wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013r., sygn.akt I OSK 715/12).