Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2732/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 18, art. 20 ust. 1-3, art. 21, art. 22 ust. 1 pkt 5, art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 16, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133, art. 141 § 4, art. 145 § 1  pkt 1 lit. a ic, art. 151, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.S., H.W., L.K. i N.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1028/19 w sprawie ze skargi S.S., H.W., L.K. i N.K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. oddalił skargę S.S., H.W., L.K. i N.K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1972 r. o wywłaszczeniu nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 ust. 1-2 w zw. z art. 1 oraz art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, z późn. zm.), dalej: ustawa wywłaszczeniowa, przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w dacie wydania decyzji istniały podstawy do uznania niezbędności wywłaszczenia nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], co potwierdza materiał dokumentacyjny, w tym decyzja Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. z [...] maja 1964 r. o lokalizacji szczegółowej, podczas gdy analiza treści decyzji z [...] kwietnia 1972 r. nie pozwala przyjąć, że została ona wydana po dokonaniu przez organ wywłaszczeniowy analizy wystąpienia celu wywłaszczenia nieruchomości oraz wymogu rzeczywistej niezbędności wywłaszczenia do realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, w szczególności wobec braku powołania w podstawie prawnej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości art. 3 ustawy wywłaszczeniowej normującego wymogi, których spełnienie było niezbędne do przymusowego pozbawienia własności, a nadto istnieje wyłącznie wzmianka odnośnie decyzji o lokalizacji szczegółowej, przy czym w aktach sprawy nie zachował się żaden z jej egzemplarzy;

b) art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej z uwagi na jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja organu wywłaszczeniowego z [...] kwietnia 1972 r. zawierała niezbędne elementy, a jej braki nie mogą być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, podczas gdy treść przedmiotowej decyzji nie zawierała motywów pozwalających ocenić logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, a nadto nie określono w niej faktów uznanych za udowodnione oraz pominięto konieczność przedstawienia wywodu prawniczego potwierdzającego zgodność decyzji z powszechnie obowiązującym prawem, a w związku z tym przy wydawaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości została spełniona przesłanka w postaci rażącego naruszenia prawa;

c) art. 16 ust. 1, art. 18, art. 20 ust. 1, art. 21 oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ze względu na znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji nie można przyjąć założenia, że nie istniały dokumenty, których nie udało się odnaleźć, podczas gdy przepisy ustawy wywłaszczeniowej nie dają podstaw do usprawiedliwienia braków w dokumentacji akt sprawy z uwagi na znaczny upływ czasu, w szczególności, że część dokumentów została jednak zachowana i podlegała archiwizacji, a nadto istnienie dokumentów tj. potwierdzenie odbioru przez skarżących pisma z [...] kwietnia 1971 r. stanowiącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wyznaczonej na dzień [...] maja 1971 r., pełnomocnictwo udzielone A.S. i N.K. od pozostałych właścicieli do prowadzenia rokowań, protokół rozprawy administracyjnej, czy egzemplarze zwrotnych potwierdzeń odbioru kwestionowanego orzeczenia z [...] kwietnia 1972 r. oraz ich analiza pozwoliłyby ocenić przedmiotową decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa;

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, polegające na oddaleniu skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na oddaleniu skargi wskutek błędnego przyjęcia, że istniały podstawy do uznania niezbędności wywłaszczenia nieruchomości, wydana w tym celu decyzja zawiera niezbędne elementy, a o rażącym naruszeniu prawa nie świadczy brak w aktach sprawy wymaganych prawem dokumentów, tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie, pełnomocnictwa do prowadzenia rokowań, protokołu rozprawy administracyjnej, czy egzemplarzy zwrotnych potwierdzeń odbioru kwestionowanego orzeczenia, podczas gdy decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości z powyższych względów wydana została warunkach pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji;

c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 133 § 1w zw. z art. 141 § 4 ppsa polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności nieprzeprowadzeniu jego właściwej oceny przez błędne przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna ze względu na realizację zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, a decyzję o wywłaszczeniu cechuje kompletność, gdyż zawiera ona niezbędne elementy, podczas gdy analiza uzasadnienia przedmiotowej decyzji nie pozwala stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że przedmiotowa nieruchomość była w istocie niezbędna dla planowanej realizacji na jej terenie budownictwa mieszkaniowego oraz błędne przyjęcie, że nie sposób zakwalifikować braków dokumentacji jako konsekwencji rażącego naruszenia przepisów ówcześnie obowiązującego prawa, podczas gdy stanowisko Sądu w tym zakresie jest lakoniczne i sprzeczne z zasadami logiki z uwagi na to, że część dokumentów zachowała się jednak w aktach sprawy i podlegała archiwizacji, a nadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że mimo braku w aktach sprawy stosownych dowodów przyjęto nieuprawnione i niekorzystne dla skarżących domniemanie, że skarżący zostali właściwie zawiadomieni o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, terminie rozprawy oraz możliwości przeglądania akt, a nadto doszło do przeprowadzenia rozprawy, wysłuchania na niej opinii biegłych, a współwłaściciele nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia ustanowili pełnomocników do reprezentowania ich interesów.

d) art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na niewyjaśnieniu w sposób dogłębny i prawidłowy przyczyn uznania przez Sąd, że organ w sposób wyczerpujący odniósł się do brakujących dowodów i wykazał na podstawie innych dokumentów, że nie można wykluczyć, że istniały one w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w sytuacji, gdy Minister powoływał się przede wszystkim na istnienie dokumentów w postaci decyzji o lokalizacji szczegółowej z [...] maja 1964 r. wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. oraz wniosku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w B. z [...] marca 1971 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, które to dokumenty nie pozwalają rozstrzygnąć wątpliwości w zakresie spełnienia wszystkich warunków przewidzianych prawem obowiązującym w trakcie wywłaszczania oraz istnienia w czasie wydania decyzji dokumentów potwierdzenia odbioru przez skarżących zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie, pełnomocnictwa od pozostałych właścicieli do prowadzenia rokowań, protokół rozprawy administracyjnej oraz egzemplarzy zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji z [...] kwietnia 1972 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej sformułował w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednakże te drugie przedstawił jako skutek przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny określonego poglądu w sferze prawa materialnego. Zatem właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (ust. 1). Na obszarze miasta lub osiedla może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (ust. 2 zd. 1). Jednocześnie w myśl art. 20 ust. 2 tej ustawy orzeczenie zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania. Mając powyższe na uwadze, odnotować należy, że przepisy analizowanej ustawy nie określały sposobu przeprowadzenia i utrwalenia procesu ustalenia czy wywłaszczana nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cele wskazane we wniosku o wywłaszczenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że przeprowadzenie powyższej analizy mogło odbyć się przez ustalenie, że określony teren został przeznaczony na konkretny cel, a jego realizacja wymaga przejęcia przez Skarb Państwa, gdyż brak przejęcia nieruchomości uniemożliwi osiągnięcie zamierzonego celu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1249/06). Ustalenie bowiem, że realizacja tego celu nie może odbyć się bez przejęcia określonej nieruchomości wskazuje na spełnienie warunku niezbędności na cel wywłaszczenia. Zaznaczyć przy tym należy, że organ wywłaszczeniowy dysponował stosunkowo szeroką swobodą w zakresie oceny niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia. Przed wydaniem decyzji mógł bowiem zgodnie z treścią art. 20 ust. 3 zarządzić ponowne rozpatrzenie przez właściwe organy celowości i prawidłowości lokalizacji oraz ewentualne przedstawienie przez wnioskodawcę możliwości innej lokalizacji, a także wystąpić do ministra właściwego dla wnioskodawcy o oświadczenie się co do niezbędności objęcia wywłaszczeniem nieruchomości w rozmiarze określonym we wniosku o wywłaszczenie. Wskazana powyżej swoboda i możliwość weryfikacji lokalizacji czy nawet zarządzenia zmiany tej lokalizacji uzasadniają twierdzenie, że dla przyjęcia, że przesłanka niezbędności została zrealizowana, nie było konieczne ustalenie, że planowana inwestycja mogła być realizowana tylko w miejscu wskazanym przez wnioskodawcę i wystarczające było przyjęcie przez organ wywłaszczeniowy, że lokalizacja inwestycji realizującej cel wywłaszczenia jest w określonym miejscu uzasadniona na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 749/16). Jednocześnie brak w aktach odpisu bądź kopii decyzji w przedmiocie lokalizacji szczegółowej nie świadczy o rażącym naruszeniu przepisów prawa w toku wywłaszczania nieruchomości. Brak bowiem takiego odpisu bądź kopii nie świadczy o tym, że decyzja taka nie została wydana, czego też nie podnosi w skardze kasacyjnej jej autor. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dopiero oparcie weryfikowanej decyzji na akcie, który nie występuje w obrocie prawnym w dacie wydania decyzji weryfikowanej stanowi wadę kwalifikowaną decyzji wywłaszczeniowej w postaci rażącego naruszenia przepisów prawa uzasadniającą uchylenie decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1142/09). Skoro w rozpoznawanej sprawie nie wykazano nieistnienia w obrocie prawnym decyzji z [...] maja 1964 r., to brak było podstaw do uznania, że decyzja wywłaszczeniowa z 1972 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak powołania się w treści decyzji z 1972 r. na przepis art. 3 ustawy wywłaszczeniowej nie można uznać za podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niewątpliwie bowiem przepis ten obowiązywał w dacie wydania decyzji z 1972 r. i znalazł zastosowanie w tym postępowaniu. Oznacza to, że decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej. Wyjaśnić także należy, że niepowołanie podstawy prawnej decyzji nie może zostać uznane za rażące naruszenie przepisów prawa. O uznaniu naruszenia przepisów za kwalifikowane nie przesądza bowiem wyłącznie niezastosowanie się do ich wyraźnej, jednoznacznej treści. Stwierdzenie bowiem, że określone naruszenie prawa ma charakter rażącego, wymaga ustalenia czy naruszenie to powoduje niemożliwe do zaakceptowania skutki, a nie jakiekolwiek skutki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2658/18). W rozpoznawanej sprawie skutki takie nie wystąpiły, gdyż pomimo niepowołania określonego przepisu jako podstawy prawnej wydania decyzji podstawa taka istniała i umożliwiała wydanie tej decyzji, a z całokształtu akt postępowania wywłaszczeniowego wynikało, że była ona podstawą wydania decyzji z 1972 r. Brak zatem powołania określonego przepisu jako podstawy prawnej wydania decyzji nie może być zatem kwalifikowany jako naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1651/20).

W świetle powyższych wywodów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 oraz art. 20 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej przewidującego, że orzeczenie o wywwłaszczeniu powinno w szczególności zawierać szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy wskazać, że przepis ten nie wskazuje, do jakiego stopnia szczegółowości powinien dążyć organ wywłaszczeniowy. Niewątpliwie rację ma autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że uzasadnienie decyzji powinno umożliwić sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie decyzji z 1972 r. funkcję tę spełnia i możliwe jest wyczytanie z niego motywów, którymi kierował się organ, wydając to rozstrzygnięcie. Określone braki tego uzasadnienia i jego lakoniczność wynikająca z dostępnej ówcześnie technologii sporządzania pism urzędowych nie powodują, że uzasadnienie decyzji z 1972 r. może zostać uznane za sporządzone w sposób wskazujący na rażące naruszenie przepisów prawa. W dalszym ciągu umożliwia ono zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia i realizuje zasadę przekonywania stron. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten również należało uznać za nieuzasadniony.

Za nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 16 ust. 1, art. 18, art. 20 ust. 1, art. 21 oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej przez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji faktu braku określonych dokumentów w aktach postępowania i bezpodstawne przyjęcie, że dokumenty te istniały w dacie wydania decyzji z 1972 r. W tym miejscu należy wskazać, że przepisy te regulują sposób wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, przeprowadzenie obowiązkowej rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych powołanych w celu określenia wysokości odszkodowania oraz doręczania decyzji wywłaszczeniowej i możliwości złożenia odwołania od niej. Zaznaczyć należy, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od wynikającej z art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Jako wyjątek zatem nie może być on stosowany na zasadzie wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu przepisów prawa, w tym również przepisów procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2441/20) można mówić, gdy okoliczności sprawy wskazują, że w toku postępowania zakończonego wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia nie doszło do podjęcia czynności, których przeprowadzenie było nakazane przepisami obowiązującego ówcześnie prawa. Zauważyć w tym miejscu należy, że w rozpoznawanej sprawie brak jest dostatecznych dowodów wskazujących na nieprzeprowadzenie czynności wymaganych wskazanymi powyżej przepisami, a dowodów takich nie powołał również autor skargi kasacyjnej, który ograniczył się wyłącznie do wskazania braku określonych dokumentów w aktach sprawy. W tym miejscu należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołany prawidłowo przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ powinien ocenić taki materiał dowodowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/01). Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak określonych dokumentów w aktach postępowania przeanalizowany przez Ministra Inwestycji i Rozwoju nie wskazuje, że decyzję z 1972 r. wydano z naruszeniem procedury pozwalającym uznanie tej decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji powyższego zarzut naruszenia art. 16 ust. 1, art. 18, art. 20 ust. 1, art. 21 oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej należało uznać za niezasadny.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów proceduralnych, należy odnotować, co zresztą zostało wskazane już powyżej, że stanowią one konsekwencję zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i wskazują na błędne zdaniem autora skargi kasacyjnej oddalenie skargi przez ten Sąd zamiast uchylenie zaskarżonej decyzji. W takim stanie rzeczy w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej nie wykazał skutecznie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 133 § 1w zw. z art. 141 § 4 ppsa. Odnotować bowiem w tym miejscu należy, że zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, jak i art. 151 ppsa mają charakter wynikowy. Sąd administracyjny ma obowiązek zastosowania tych przepisów w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie (art. 151 ppsa), bądź stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa) albo stwierdzi inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa, wskazać należy, że w myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z naruszeniem przytoczonego przepisu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3380/18). Zaskarżony wyrok analizowany pod tym kątem nie wykazuje powyższych wad, przy czym należy odnotować, że autor skargi kasacyjnej rozpoznawany zarzut oparł wyłącznie na wadach uzasadnienia uniemożliwiających dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Wyrok Sądu I instancji zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyjaśnił w sposób czytelny, dlaczego nie uznaje braku określonych dokumentów w aktach postępowania za wadę powodującą, że decyzja z 1972 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie można przy tym zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że stanowisko to zostało oparte na ustaleniach organu dotyczących wyłącznie braku decyzji o szczegółowej lokalizacji. Sąd ten przywołał bowiem, w ślad za organem, orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące kwalifikowania braku dokumentów w aktach administracyjnych sprawy, przy czym odniósł je do wszystkich dokumentów, z których nieodnalezieniem w aktach administracyjnych pierwotnego postępowania autor skargi kasacyjnej wiąże rażące naruszenie przepisów prawa. Oznacza to, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można skutecznie postawić zarzutu fragmentaryczności czy wybiórczości powodującego, że wymyka się ono spod kontroli instancyjnej. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa należało uznać za niezasadny.

Na koniec stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zasadność wywiedzionej skargi kasacyjnej nie może abstrahować od tego, że od wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji upłynęło blisko 50 lat. Aktualna treść art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa co prawda nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od doręczenia lub ogłoszenia aktu upłynęło 10 lat. Nie mniej jednak w prawidłowo przywołanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn.. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, organ ten uznał art. 156 § 2 kpa za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W ocenie Trybunału zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

Zatem, ze wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, ONSA i WSA 2019/6/107).

Skoro zatem przez blisko 50 lat skarżący kasacyjnie i ich poprzednicy prawni nie zwrócili uwagi na niekorzystne następstwa ocenianego stanu, który według nich był niezgodny z prawem, to oznacza, że nie miało to dla nich istotnego znaczenia".

Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.