Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 659/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 i nast.
journal: Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia działalności na rynku żywnościowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 659/09

Uzasadnienie

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (PPIS) decyzjami z dnia [...]., nr [...]i nr [...]na podstawie art. 10, 77 § 1 i 4, art 80, 81 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), dalej powoływanej jako kpa, oraz art. 4 i 25 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 późn. zm.), dalej powoływanej jako "ustawa o PIS," w związku z art. 61, 62 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2006 r., Nr 171, poz. 1225), dalej powoływanej jako "ustawa o bżż", art. 31 ust. 2 lit. b i c, 54 ust. 1 i 2 lit. h Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia [...] o zatwierdzenie zakładu magazynowania, transportu i sprzedaży detalicznej z obiektu ruchomego jaj konsumpcyjnych do rejestru zakładów objętych urzędową kontrolą oraz po zapoznaniu się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie, w szczególności protokołem kontroli sanitarnej nr [...] z dnia [...] przeprowadzonej w następstwie wniosku strony, odmówił zatwierdzenia działalności na rynku żywnościowym prowadzonej przez [...] -skarżącego, w zakresie magazynowania i transportu jaj konsumpcyjnych oraz sprzedaży detalicznej jaj konsumpcyjnych z ruchomego punktu sprzedaży na terenie Powiatu [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że pomimo informowania skarżącego od maja 2008 r., przez pracowników PSSE w [...]o konieczności spełnienia określonych obowiązków, w tym zatwierdzenia prowadzonej działalności gospodarczej, oraz otrzymania w grudniu 2008 r. decyzji zatwierdzającej prowadzoną przez siebie działalność warunkowo, skarżący nie spełnił do końca marca br. nakazanych prawem obowiązków. Nie udostępnił organowi do urzędowej kontroli środka transportu oraz magazynu do przechowywania jaj konsumpcyjnych oraz nie przedstawił stosownej dokumentacji opartej na systemie HACP, co więcej po upływie obowiązywania decyzji warunkowej prowadził nadal sprzedaż jaj konsumpcyjnych z pojemników transportowych ustawionych bezpośrednio na płycie rynku, bez jakiegokolwiek zabezpieczenia przed bezpośrednim wpływem warunków atmosferycznych i promieni słonecznych, gdy tymczasem taka forma sprzedaży nie jest ruchomym punktem sprzedaży lub pomieszczeniem tymczasowym, dlatego też nie może zostać zaakceptowana (rozdział III załącznika II rozporządzenia 852 oraz rozporządzenie 589). Wziąwszy pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, oraz dotychczasową postawę skarżącego wobec wypełniania obowiązków wynikających z prawa żywnościowego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uznał prowadzoną przez skarżącego działalność na rynku żywnościowym w zakresie transportu, magazynowania i sprzedaży detalicznej jaj konsumpcyjnych, nie tylko za niespełniającą wymogów prawa żywnościowego, ale za zagrażającą zdrowiu i życiu ludzi dokonujących zakupów jaj spożywczych oferowanych przez skarżącego. Organ wskazał, że na targowisku, co potwierdzają kontrole, wprowadzane do obrotu jaja konsumpcyjne ulegają wpływom czynników atmosferycznych (opady atmosferyczne, zbyt niska i za wysoka temperatura, bezpośredni wpływ promieniowania słonecznego) i nie są chronione przed wtórnym zanieczyszczeniem (wpływ osób postronnych, kurz i nieczystości przenoszone podmuchami wiatru z płyty rynku). Skarżący zaś oferuje do sprzedaży jaja z pękniętą skorupką lub z ubytkami skorupki. Zapewnienia jakoby tak uszkodzone jaja były oddawane do ich producenta nie znalazły potwierdzenia w prowadzonym postępowania administracyjnym, co PPIS uznał za świadome wprowadzanie w błąd organu.

Skarżący złożył odwołanie od powyższych decyzji PPIS. Wniósł o ich uchylenie w całości i zatwierdzenie działalności na rynku żywnościowym w zakresie magazynowania i transportu oraz sprzedaży detalicznej jaj konsumpcyjnych z ruchomego punktu sprzedaży na terenie powiatu chełmińskiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

1) art. 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), co do żądania złożenia dokumentacji GHP/GMP w siedzibie PSSE w [...],

2) Rozporządzenia (WE) nr 852/2004; Rozporządzenia 853/2004, Rozporządzenia 1234/2007, Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 589/2008 z dnia 23 czerwca 2008 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w sprawie norm handlowych w odniesieniu do jaj, co do konieczności mierzenia temperatury w skrzyniach ładunkowych pojazdów, którymi jaja są dostarczane, określenia zakresu temperatur w jakich jaja mogą być transportowane, magazynowane i sprzedawane oraz określenia sposobu i terminu dokonywania pomiarów temperatury podczas transportu, przechowywania i sprzedaży jaj w odniesieniu do opracowanej dokumentacji GHP/GMP opartej na zasadach HACCP,

3) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570), co do dyskwalifikacji pracownika przy kaszlu, skaleczeniu (zaopatrzonym wodoodpornym opatrunkiem), lekkiej gorączce, w odniesieniu do opracowanej dokumentacji GHP/GMP opartej na zasadach HACCP,

4) art. 6 Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004, art.3 ust 2 Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004. art. 80a oraz art. 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), co do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek (jako podstawy odmowy wydania decyzji z powodu odmowy przeprowadzenia kontroli),

5) art. 107 § 1 kpa w zakresie braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w odniesieniu do zastrzeżeń Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] dotyczących braku przedstawienia stosownej dokumentacji GHP/GMP opartej na zasadach HACCP.

W uzasadnieniu odwołań skarżący podniósł, że w dniu 3 grudnia 2008 r., na podstawie przeprowadzonych w dniach 2 grudnia 2008 r. i 3 grudnia 2008 r. wizytacjach, PPIS wydał zaświadczenie o wpisie do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, opinię sanitarną [...] i decyzję [...]. Dokumenty te potwierdziły spełnienie wymagań higieniczno - sanitarnych magazynu jaj oraz działalności polegającej na dystrybucji i sprzedaży detalicznej w handlu okrężnym jaj konsumpcyjnych na terenie powiatu [...], oraz transportu jaj samochodem dostawczym Ford Transie [...]. W uzasadnieniu decyzji zatwierdzenia warunkowego na okres 3 miesięcy wskazano jedynie brak dokumentacji GHP oraz rozpoczętego wdrażania systemu HACCP. Opracowana dokumentacja GHP/GMP oparta na zasadach HACCP została przedstawiona PPIS w dniu 2 marca 2009 r. i na tą okoliczność została sporządzona adnotacja służbowa. Z uwagi na wniesione przez PPIS w [...] zastrzeżenia dotyczące przedstawionej dokumentacji skarżący zwrócił się w dniu 4 marca 2009 r. o podanie wykładni prawnej w odniesieniu do wymagań celem poprawy i doprecyzowania odpowiednich obszarów w dokumentacji GHP/GMP. Zastrzeżenia PPIS w [...] dotyczyły m.in. żądania pozostawienia dokumentacji w PSSE w [...], a nie tylko jej przedstawienia do wglądu i oceny. Żądanie to zostało powtórzone w kolejnych pismach PPIS w [...] z 6 marca 2009 r. i z 19 marca 2009 r., co zdaniem skarżącego jest niezgodne z zapisem art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mówiącym, o tym, że organ administracji publicznej nie ma prawa żądania jakichkolwiek dokumentów, których konieczność złożenia nie wynika wprost z przepisu prawa. Skarżący podkreślił, że ma świadomość, iż opracowana dla jego działalności dokumentacja GHP/GMP podlega kontroli i w tym celu przedstawił ją w dniu 2 marca 2009 r., a także jest dostępna dla organów urzędowej kontroli żywności w siedzibie przedsiębiorcy. Przedsiębiorca ma prawo i obowiązek dokonywania zmian i aktualizacji w/w dokumentacji a uprawniony organ do kontroli m.in. prawidłowości stosowania zasad systemu HACCP podczas urzędowych kontroli żywności. Ponadto zastrzeżenia PPIS dotyczyły dyskwalifikacji pracownika przy kaszlu, skaleczeniu (zaopatrzonym wodoodpornym opatrunkiem), lekkiej gorączce, co nie znajduje uzasadnienia w zapisach ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz przepisów wykonawczych. Także wymóg konieczności mierzenia temperatury w skrzyniach ładunkowych pojazdów, którymi jaja są dostarczane, określenia zakresu temperatur, w jakich jaja mogą być transportowane, magazynowane i sprzedawane oraz określenia sposobu i terminu dokonywania pomiarów temperatury podczas transportu, przechowywania i sprzedaży jaj, jest w ocenie skarżącego niezgodny z zapisami Rozporządzenia (WE) nr 852/2004; Rozporządzenia 853/2004, Rozporządzenia 234/2007, Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 589/2008 z dnia 23 czerwca 2008 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w sprawie norm handlowych w odniesieniu do jaj. Skarżący podał, że podczas opracowywania dokumentacji opierał się na innych, niż w/w, mogących stanowić materiał poglądowy, przepisach np. Rozporządzenia MiRiRW z dnia 29 grudnia 2006 r., czy wskazówkach zawartych w Poradnikach GHP, GMP, HACCP, Kodeksie Żywnościowym oraz na informacji GIS-BŻ-WS-077-4/EN/09.

Z uwagi na wątpliwości, co do zgodności wymagań stawianych przez PPIS z wymaganiami prawa, skarżący dwukrotnie zwracał się o uzasadnienie faktyczne i prawne w tych kwestiach. Dotychczas uzyskał dwie (z dnia 6 marca 2009 r. i z dnia 19 marca 2009 r.) wymijające odpowiedzi PPIS, w części niezgodne z prawem, w których powielono żądania ujęte w adnotacji służbowej z dnia 2 marca 2009 r. Udzielone w w/w pismach wyjaśnienia są zdaniem skarżącego na tyle ogólnikowe, że nie można dokonać weryfikacji opracowanej dokumentacji GHP/GMP przedłożonej PPIS w dniu 2 marca 2009 r. Stwierdził, że PPIS unika przywołania szczegółowych przepisów tj. artykułów, paragrafów, ustępów, punktów, na podstawie których mógłby określić swoje obowiązki wynikające z uregulowań prawa żywnościowego i dokonać odpowiednich zmian w dokumentacji GHP/GMP. Podniósł, że PPIS w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o zatwierdzenie działalności nie wykorzystał możliwości prawnych polegających na możliwości przedłużenia warunkowego zatwierdzenia o dalsze 3 miesiące, aby załatwić sprawę niezwłocznie, tak jak to przewiduje kpa, lecz wydał decyzję z dnia [...] w której odmawia zatwierdzenia działalności na rynku żywnościowym. Odnosząc się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji skarżący stwierdził, że właśnie z uwagi na znajomość stosownych przepisów nie może spełnić żądań PPIS, a dotychczasowe odpowiedzi PPIS na jego zapytania nie znajdują usytuowania w uregulowaniach prawnych oraz, że spełnił wymagania higieniczno- sanitarne dotyczące magazynu jaj a także działalności polegającej na dystrybucji i sprzedaży detalicznej w handlu okrężnym jaj konsumpcyjnych na terenie powiatu [...], transportu jaj samochodem dostawczym Ford Transie[...], czego dowodem było wydanie przez PPIS decyzji[...], opinii sanitarnej [...] i zaświadczenia o wpisie do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dniu 3 grudnia 2008 r., na podstawie przeprowadzonych wizytacji w dniach 2 grudnia 2008 r. i 3 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji zatwierdzenia warunkowego na okres 3 miesięcy wskazano jedynie brak dokumentacji GHP oraz rozpoczętego wdrażania systemu HACCP, co wypełnił w dniu 2 marca 2009 r. (dowód: adnotacja służbowa PPIS). Wskazał także, że w dniu 2 marca 2009 r. przedstawił PPIS opracowaną dokumentację GHP/GMP opartą na zasadach HACCP, spełnił więc warunki konieczne do prowadzenia działalności co potwierdzają dokumenty wydane przez PPIS w [...] w dniu 3 grudnia 2008 r., jak kontrola tematyczna z dnia 12 marca 2009 r. i wizyta związana z wnioskiem o zatwierdzenie z dnia 31 marca 2009 r., oraz to, że w punkcie II.2 sporządzonych protokołów nie podano przepisów, które winny być przywołane w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, ponadto nie wydano doraźnych zaleceń, co świadczy o braku stwierdzenia uchybień. Podniósł, że sposób organizacji sprzedaży jaj na targowisku wyklucza możliwość wtórnego lub przypadkowego zanieczyszczenia jaj oraz bezpośrednich wpływów atmosferycznych z uwagi na fakt ochrony jaj przez właściwe opakowanie – jaja w wytłaczankach umieszczone w skrzynkach dystrybucyjnych plastykowych z możliwością przykrycia – są sukcesywnie odkrywane w czasie obsługi klienta. Taki sposób opakowania zapewnia utrzymanie względnie stałej temperatury, a jaja są donoszone sukcesywnie z samochodu w czasie sprzedaży z ruchomego punktu. Ponadto skrzynki z jajami umieszczone są na pustych skrzynkach stanowiących izolację od podłoża. W zależności od warunków atmosferycznych (nasłonecznienia lub opadów) punkt wyposażony jest w namiot. Bezprawne jest także, zdaniem skarżącego twierdzenie PPIS, że oferował do sprzedaży stłuczki jaj, gdyż sam fakt odkładania jaj z pękniętą skorupą zauważonych podczas sprzedaży potwierdza jego troskę o zapewnienie właściwej jakości zdrowotnej wprowadzanych do obrotu jaj, a PPIS w prowadzonym postępowaniu nie wezwał go do okazania dokumentów potwierdzających zwrot stłuczek do producenta. Podkreślił, że PPIS rozpatrując jego wniosek z dnia 2 marca 2009 r. nie uwzględnił materiału dowodowego, który zebrał w toku postępowania od 19 listopada 2008 r., a wydając zaskarżoną decyzję po raz kolejny naruszył prawo i jego słuszny interes.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (PWIS), działając jako organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w[...], nr [...] i nr [...], znak sprawy: [...] z dnia [...] dotyczących odmówienia zatwierdzenia działalności na rynku żywnościowym w zakresie magazynowania i transportu jaj konsumpcyjnych oraz sprzedaży detalicznej jaj konsumpcyjnych z ruchomego punktu sprzedaży, utrzymał zaskarżone decyzje w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że prowadzona przez skarżącego działalność polegająca na dystrybucji jaj konsumpcyjnych musi spełniać podstawowe wymagania higieniczne i zdrowotne z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wprowadzanych do obrotu środków spożywczych. Specyfika środka spożywczego, jakim są jaja wymaga szczególnego trybu postępowania, szczególnie w przypadku ich sprzedaży na targowisku. Ważnym kryterium jakości jaj są warunki przechowywania, które określono w załączniku III Sekcja X, Rozdział I, pkt 1 i pkt. 2 rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego oraz rozporządzeniu (WE) nr 589/2008 z dnia 23 czerwca 2008 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w sprawie norm handlowych w odniesieniu do jaj. Stosownie do tych przepisów jaja należy, przechowywać i transportować w temperaturze zapewniającej optymalne zachowanie ich właściwości higienicznych, najlepiej stałej oraz skutecznie zabezpieczać przed wstrząsami i bezpośrednim działaniem promieni słonecznych. W Załączniku II, Rozdział IX ust. 2, 3 i. 5 Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, zawarto ogólne zasady dotyczące magazynowania środków spożywczych wskazując, że powinny być przechowywane w odpowiednich warunkach, aby zapobiegać ich zepsuciu i chronić je przed zanieczyszczeniem. Organ wskazał, że w dniu 18 listopada 2008 r. skarżący złożył wniosek o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie sprzedaży detalicznej, transportu magazynowania jaj spożywczych, dołączając zaświadczenie o zmianie we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 28 października 2008 r. W związku ze złożonym wnioskiem, w dniu 3 grudnia 2008 r. przeprowadzono kontrolę sanitarną tematyczną dotyczącą zatwierdzenia zakładu dystrybucji i sprzedaży jaj spożywczych. Na podstawie tej kontroli PPIS wydał w dniu [...] decyzję nr [...] zatwierdzającą warunkowo na okres 3 miesięcy do dnia 3 marca 2009 r. magazyn oraz działalność polegającą na dystrybucji i sprzedaży detalicznej w handlu okrężnym jaj spożywczych na terenie powiatu [...] oraz transporcie jaj samochodem marki Ford Transie [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podano przyczynę warunkowego zatwierdzenia zakładu wskazując, że nie opracowano wymaganych instrukcji Dobrej Praktyki Higienicznej opartych na zasadach systemu HACCP. W dniu 2 marca 2009 r. skarżący przedstawił PPIS, do wglądu dokumentację dotyczącą Dobrej Praktyki Higienicznej opartej na zasadach HACCP, jednak dokonana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] ocena tej dokumentacji wykazała istotne nieprawidłowości, które zostały zawarte w notatce służbowej. W dniu 3 marca 2009 r. skarżący złożył kolejny wniosek o zatwierdzenie zakładu - obiekt ruchomy sprzedaży, magazyn oraz transport jaj w powiecie chełmińskim. PPIS pismem z dnia 6 marca 2009 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia zakładu. W dniu 31 marca 2009 r. przeprowadzono kontrolę sanitarną w związku z prowadzonym postępowaniem o zatwierdzenie ruchomego punktu sprzedaży, magazynowania oraz transportu jaj spożywczych. W wyniku kontroli stwierdzono, że skarżący prowadził działalność polegającą na sprzedaży jaj spożywczych na terenie targowiska w [...]. Odmówił on jednak udostępnienia do kontroli magazynu oraz środka transportu. Skarżący nie przedstawił również dokumentacji zdrowotnej oraz uzupełnionej dokumentacji dotyczącej Dobrej Praktyki Higienicznej dla prowadzonej działalności. W tej sytuacji na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji i protokołu z kontroli z dnia 31 marca 2009 r. PPIS wydał decyzje nr [...] i nr [...]z dnia [...] odmawiające zatwierdzenia prowadzonej przez skarżącego działalności w zakresie magazynowania i transportu jaj konsumpcyjnych oraz sprzedaży detalicznej jaj konsumpcyjnych z ruchomego punktu sprzedaży. W ocenie PWIS wydanie tych decyzji przez PPIS było uzasadnione. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 2 lit. c) Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, właściwy organ może udzielić zatwierdzenia jedynie wtedy, gdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo żywnościowe wykaże, że spełnia odpowiednie wymagania prawa żywnościowego. W art. 31 ust. 2 lit. d) cytowanego rozporządzenia wskazano również, że właściwy organ w przypadku wydania zatwierdzenia warunkowego może bezwarunkowo zatwierdzić zakład jedynie wtedy, gdy z nowej kontroli urzędowej wynika, że zakład spełnia odpowiednie wymagania prawa żywnościowego. Oczywistym jest więc, że w świetle przywołanego przepisu zatwierdzenie zakładu wymaga przeprowadzenia nowej kontroli urzędowej. Próba przeprowadzenia takiej kontroli nie udała się w odniesieniu do magazynu jaj i środka transportu, ponieważ w dniu 31 marca 2009 r. skarżący odmówił udostępnienia tych obiektów do kontroli. W tej sytuacji PPIS nie mógł również przedłużyć warunkowego zatwierdzenia, ponieważ warunkowe przedłużenie byłoby możliwe, gdyby stwierdzono wyraźny postęp w zakresie spełnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych, a nie można było tego stwierdzić z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia kontroli, jak również z uwagi na nie przedłożenie uzupełnionej dokumentacji Dobrej Praktyki Higienicznej. PWIS podkreślił, że na podstawie art. 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, przedsiębiorstwa sektora spożywczego są zobowiązane do opracowania, wykonania i utrzymania procedur opartych na zasadach HACCP i dostarczają właściwemu organowi dowodów w tym zakresie w sposób, w jaki wymagają tego właściwe organy, uwzględniając charakter i rozmiar danego przedsiębiorstwa. Tak więc skarżący miał obowiązek przedstawić PPIS odpowiednie procedury Dobrej Praktyki Higienicznej opracowane dla prowadzonej działalności. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego na prośbę PWIS skarżący w dniu 12 maja 2009 r. przedstawił instrukcje Dobrej Praktyki Higienicznej opracowane dla prowadzonej działalności. Dokumentacja ta została włączona do akt postępowania odwoławczego. Ocena tej dokumentacji wykazała, że istotnie pewne elementy znajdujące się w opracowanych instrukcjach wymagają poprawy, bądź uzupełnienia. Konieczne jest uzupełnienie dokumentacji w zakresie uwzględnienia w instrukcji GHP-1 w tabeli, zapisu dotyczącego orzeczenia lekarskiego, wymaganego od osoby mającej kontakt z żywnością, przedstawienia sposobu postępowania z odpadami żywnościowymi (jajami) zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi i uznania, że jaja są produktami klasyfikowanymi jako odpady kategorii III (GHP-4), określenia metody monitorowania obecności szkodników, szczególnie w pomieszczeniu magazynowym (GHP-5), wskazania szczegółowych warunków przechowywania jaj, określenie temperatur granicznych magazynowania, przewozu i sprzedaży jaj oraz postępowania w przypadkach nie spełnienia wymaganych kryteriów (GMP-2). Poprawy wymagają również inne elementy np. w GHP-3 należy uwzględnić również wymianę instalacji wodociągowej, konieczne jest także uwzględnienie oznakowania miejsca wyznaczonego do gromadzenia odpadów (GHP-4, GMP-3) i zmiana zapisu tytułu formularza dotyczącego szkolenia pracownika poprzez uwzględnienie możliwości prowadzenia również innych szkoleń. Należy również zmienić treść tytułu formularza dotyczącego ewidencji wycofanych jaj poprzez usunięcie dodatkowego zapisu zawartego w nawiasie. Istotne jest również, to aby składając wniosek o zatwierdzenie działalności strona precyzyjnie opisała w jaki sposób zorganizowane będzie stoisko sprzedaży jaj i całej działalności. Z wniosku powinno wynikać, czy sprzedaż będzie prowadzona ze stołu, lady, z samochodu, czy też będzie prowadzona w inny sposób oraz jaka będzie ochrona wprowadzanej do obrotu żywności przed zanieczyszczeniem i warunkami atmosferycznymi w tym promieniowaniem słonecznym (namiot, pod parasolem).

Analizując materiał dowodowy organ II instancji uznał, że wobec istotnych braków w opracowanych zasadach Dobrej Praktyki Higienicznej organ I instancji słusznie odmówił zatwierdzenia zakładu w zakresie sprzedaży detalicznej jaj konsumpcyjnych z ruchomego punktu sprzedaży oraz magazynowania i transportu jaj. Przedłożone bowiem instrukcje Dobrej Praktyki Higienicznej nie gwarantują spełnienia wszystkich wymogów prawa żywnościowego, a tym samym nie zapewniają właściwego bezpieczeństwa wprowadzanej do obrotu żywności. Tak więc wydanie zatwierdzenia na prowadzoną działalność w zakresie sprzedaży, magazynowania i transportu jaj konsumpcyjnych uzależnione jest wyłącznie od spełnienia obowiązujących wymogów prawa żywnościowego, w tym poddanie się urzędowej kontroli. Nie można zgodzić się także, zdaniem PWIS, z zarzutem dotyczącym nie przestrzegania przez PPIS przepisów art.80 a ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ na mocy art. 84a pkt 7 tej ustawy, art. 80a nie stosuje się wobec działalności przedsiębiorców w zakresie objętym sprzedażą dokonywaną poza punktem stałej lokalizacji (sprzedaż obwoźna i obnośna na targowiskach w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych). Skoro nie zostały spełnione podstawowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa wprowadzanych do obrotu jaj, trudno także uznać, że działania PPIS były tendencyjne lub mało obiektywne. Wobec czego wniosek o wyłączenie z postępowania w sprawie zatwierdzenia działalności polegającej na dystrybucji jaj konsumpcyjnych jest w ocenie PWIS bezpodstawny.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzających decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji PWIS skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów:

1) art. 8 i 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) co do żądania złożenia dokumentacji GHP/GMP w siedzibie PSSE w [...] oraz pozostałych żądań w dokumentacji GHP/GMP nie mających oparcia w przepisach prawa,

2) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia (Dz. U. Nr 61, poz. 417) co do konieczności określenia sposobu i częstotliwości badania wody w odniesieniu do opracowanej dokumentacji GHP/GMP opartej na zasadach HACCP,

3) ustawy z dnia 11 listopada 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84 z późn. zm.) co do żądania monitorowania penetracji gryzoni oraz owadów przez zastosowanie odpowiednich urządzeń specjalistycznych oraz zakazu przeprowadzania zabiegów dezynfekcji, dezynsekcji i deratyzacji ogólnie dostępnymi w obrocie środkami chemicznymi posiadającymi atest i instrukcję stosowania w odniesieniu do opracowanej dokumentacji GHP/GMP opartej na zasadach HACCP,

4) Rozporządzenia (WE) nr 852/2004; Rozporządzenia 853/2004, Rozporządzenia 1234/2007, Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 589/2008 z dnia 23 czerwca 2008 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w sprawie norm handlowych w odniesieniu do jaj, co do konieczności mierzenia temperatury w skrzyniach ładunkowych pojazdów, którymi jaja są dostarczane, określenia zakresu temperatur w jakich jaja mogą być transportowane, magazynowane i sprzedawane oraz określenia sposobu i terminu dokonywania pomiarów temperatury podczas transportu, przechowywania i sprzedaży jaj w odniesieniu do opracowanej dokumentacji GHP/GMP opartej na zasadach HACCP,

5) ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz.1570) co do dyskwalifikacji pracownika przy kaszlu, skaleczeniu (zaopatrzonym wodoodpornym opatrunkiem), lekką gorączką w odniesieniu do opracowanej dokumentacji GHP/GMP opartej na zasadach HACCP,

6) art. 6 Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004, Art.3 ust 2 Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004), art. 80a oraz art. 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) co do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek (jako podstawy odmowy wydania decyzji z powodu odmowy przeprowadzenia kontroli),

7) art. 6, 7, 8, 9, 11 kpa co do sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego,

8) art. 35 § 1 i 3 oraz 36 kpa co do przekroczenia terminu na załatwienie odwołań i niezawiadomienia strony o przyczynach zwłoki.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że PWIS nie odniósł się w swojej decyzji do zarzutów jakie skarżący przedstawił w stosunku do decyzji PPIS, a dotyczących:

1) naruszenia przez ten organ art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez żądanie złożenia dokumentacji GHP/GMP w siedzibie PSSE w [...], w sytuacji gdy skarżący w dniu 2 marca 2009 r. przedstawił je w siedzibie stacji i gdy była ona dostępna dla organów kontroli w siedzibie przedsiębiorcy,

2) niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawa żądania przez PPIS w [...] konieczność określenia sposobu i częstotliwości badania wody,

3) zakazu przeprowadzenia zabiegów dezynfekcji, dezynsekcji i deratyzacji ogólnie dostępnymi środkami chemicznymi posiadającymi atest i instrukcję stosowania w odniesieniu do opracowanej dokumentacji GHP/GMP opartej na zasadach HACCP i żądania monitorowania penetracji gryzoni oraz owadów przez zastosowanie odpowiednich urządzeń specjalistycznych pomimo, że żądania te nie znajdują uzasadnienia w zapisach ustawy o substancjach i preparatach chemicznych i pozostają w sprzeczności ze wskazaniami zawartymi w sekcji VI pkt 6.3 Kodeksu Żywnościowego,

4) żądania zmian w opracowanej dokumentacji GHP/GMP opartej na zasadach HACCP co do dyskwalifikacji pracownika przy kaszlu, skaleczeniu (zaopatrzonym wodoodpornym opatrunku) z lekką gorączką, które to żądania nie znajduje oparcia w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi,

5) naruszenia przez PPIS art. 107 § 1 kpa polegającego na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji z dnia 6 kwietnia 2009 r. w odniesieniu do zastrzeżeń organu dotyczących nieprzedstawienia stosownej dokumentacji GHP/GMP opartej na zasadach HACCP.

Ponadto skarżący stwierdził, że nałożenie przez organy obu instancji obowiązki dotyczące konieczności mierzenia temperatury w skrzyniach ładunkowych pojazdów, którymi jaja są dostarczane, określenia zakresu temperatur w jakich jaja mogą być transportowane, magazynowane i sprzedawane oraz określenia sposobu i terminu dokonywania pomiarów temperatury podczas transportu, przechowywania i sprzedaży jaj, są niezgodnie z zapisami wynikającymi z Rozporządzenia (WE) nr 852/2004, 853/2004, 1234/2007, 589/2008 z dnia 23 czerwca 2008 r. oraz z innymi dokumentami, materiałami poglądowymi i rozporządzeniami, które stanowiły podstawę opracowania dokumentacji przez skarżącego. Skarżący wskazał, że w dokumentach tych nie określono zakresów temperatur magazynowania, przewozu i sprzedaży, a jedynie podano ogólnie, aby przechowywać i transportować w temperaturze zapewniającej zachowanie ich optymalnych właściwości higienicznych, najlepiej stałej. Skarżący podniósł także, że niezgodne z prawdą i przepisami prawa jest stwierdzenie PWIS, że nie udostępnił on do kontroli magazynu i środka transportu. W ocenie skarżącego kontrola w kwestii zatwierdzenia zakładu nie jest kontrolą urzędową lecz kontrolą na wniosek i winna być uzgodniona z przedsiębiorca, co wynika z art. 6 rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 r. Skarżący stwierdził ponadto, że nieprawda jest jakoby nie poczynił postępu w zakresie spełnienia wymagań higienicznych i zdrowotnych od czasu wydania przez organ zatwierdzenia warunkowego, ponieważ przedstawił PPIS w [...], w dniu 2 marca 2009 r. dokumentację GHP i była prowadzona korespondencja na ten temat, co uzasadnia wydanie chociażby drugiego zatwierdzenie warunkowego, a czego organ nie zaproponował. Skarżący wskazał, że w postępowaniu odwoławczym, w rozmowie z przedstawicielem PWIS została ustalona forma kontroli oraz to, że jej termin będzie ustalony telefonicznie, lecz do kontroli tej z niewiadomych dla niego powodów nie doszło, co jego zdaniem stanowi naruszenie art. 31 ust. 2 lit. d rozporządzenia (WE) Nr 882/2004, zgodnie z którym kontrola jest przeprowadzona w ciągu trzech miesięcy od chwili udzielenia zatwierdzenia warunkowego i powoduje, że nie zostało udokumentowane spełnienie wszystkich wymagań wynikających z przepisów prawa. Skarżący podniósł także, że wymagania stawiane przez PPIS w [...] w odniesieniu do dokumentacji są niezgodne z obowiązującymi przepisami i różnią się od tych, jakie zawarto w uzasadnieniu decyzji PWIS. W uzasadnieniu skargi znalazły się także wywody na temat zasad postępowania administracyjnego zakończone konstatacją o ich nie dochowaniu przez organy obu instancji w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i obszernie odniósł się do zarzutów skargi. Podał także, że skarżący zdecydował się poprawić instrukcję Dobrej Praktyki Higienicznej i ustalił górną granicę temperatury składowania wprowadzonych do obrotu jaj spożywczych na +23ºC, dzięki czemu w dniu 29 czerwca 2009 r. została wydana decyzja zatwierdzająca jego działalność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonych postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, że decyzja ta nie uchybia prawu. W szczególności zaś nie narusza tych przepisów prawa, które skarżący wskazał w zarzutach skargi.

Podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (dalej "ustawa o bżż") cytowanej na wstępie, która określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. (Dz. Urz. WE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6 str. 463), oraz rozporządzenie (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319), zwane dalej "rozporządzeniem nr 852 /2004" i rozporządzenie (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym... (Dz. Urzęd. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200), zwane dalej "rozporządzeniem nr 882/ 2004."

Zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 ustawy o bżż podmioty działające na rynku spożywczym mają obowiązek złożenia do powiatowego inspektora sanitarnego wniosku o wpis do rejestru zakładów i zatwierdzenie zakładu. Wniosek ten powinien zawierać między innymi określenie rodzaju i zakresu działalności, która ma być prowadzona w zakładzie, w tym rodzaju żywności, która ma być przedmiotem produkcji lub obrotu, a także określenie lokalizacji zakładu lub miejsca prowadzenia działalności gospodarczej (art. 64 ust. 2). Stosownie do treści art. 61 ustawy o bżż, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jest organem właściwym w sprawach rejestracji oraz zatwierdzenia, warunkowego zatwierdzenia, przedłużenia warunkowego zatwierdzenia, zawieszania oraz cofania zatwierdzenia zakładów, które produkują lub wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego lub wprowadzają do obrotu produkty pochodzenie zwierzęcego - w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 i rozporządzeniu nr 882/2004. Wpis do rejestru zakładów następuje na podstawie decyzji o zatwierdzeniu lub warunkowym zatwierdzeniu zakładu, jeżeli są spełnione wymagania określone w art. 31 ust. 2 lit. b-d rozporządzenie nr 882/2004. Zgodnie zaś z tym przepisem właściwy organ po otrzymaniu wniosku o zatwierdzenie od podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe składa wizytę na miejscu i zatwierdza zakład do celów określonej działalności jedynie wtedy, gdy podmiot prowadzący to przedsiębiorstwo wykaże, że spełnia odpowiednie wymagania prawa paszowego i żywnościowego. Ponadto właściwy organ może udzielić warunkowego zatwierdzenia, jeżeli stwierdzi, że zakład spełnia wszystkie wymagania w zakresie infrastruktury i wyposażenia, natomiast bezwarunkowego zatwierdzenia udziela jedynie wtedy, gdy z nowej kontroli urzędowej zakładu, przeprowadzonej w ciągu trzech miesięcy od chwili udzielenia zatwierdzenia warunkowego wynika, że zakład spełnia inne odpowiednie wymagania prawa paszowego lub żywnościowego. Jeżeli dokonano wyraźnego postępu, ale zakład nadal nie spełnia wszystkich odpowiednich wymagań, właściwy organ może przedłużyć urzędowe zatwierdzenie na okres sześciu miesięcy. Odnosząc powyższe rozwiązania prawne do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że PPIS w [...], w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem oraz na podstawie kontroli sanitarnej dotyczącej zatwierdzenia zakładu dystrybucji i sprzedaży jaj spożywczych, wydał w dniu [...] decyzję zatwierdzającą warunkowo, na okres trzech miesięcy – do dnia 3 marca 2009 r. magazyn oraz działalność polegającą na dystrybucji i sprzedaży detalicznej w handlu okrężnym jaj spożywczych na terenie powiatu chełmińskiego oraz transporcie jaj samochodem marki Ford Transit [...]. Przyczyną warunkowego zatwierdzenia zakładu było nie opracowanie przez skarżącego instrukcji Dobrej Praktyki Higienicznej (GHP) opartej na zasadach HACCP – systemu analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli. W świetle powyższego oraz przytoczonych powyżej przepisów prawa za oczywiste należy uznać po pierwsze to, że w celu uzyskania zatwierdzenia zakładu skarżący powinien umożliwić PPIS przeprowadzenie nowej kontroli urzędowej oraz w związku z żądaniem organu przedłożyć instrukcję GHP. Potwierdzeniem tego stanowiska jest także przepis art. 5 ust. 4 lit. a rozporządzenia nr 852/2004 zgodnie, z którym przedsiębiorstwa sektora spożywczego dostarczają właściwemu organowi dowodów dotyczących zgodności działania z ust. 1 w sposób, w jaki wymagają tego właściwe organy, uwzględniając charakter i rozmiar przedsiębiorstwa sektora spożywczego. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 1 przedsiębiorstwa sektora spożywczego opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurą lub procedury na podstawie zasad HACCP. Podkreślić należy, że treść art. 5 rozporządzenia nr 852/ 2004 organ II instancji przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a wcześniej organ I instancji wskazał na niego w piśmie kierowanym do skarżącego, z dnia 19 marca 2009 r. Co do konieczności przeprowadzenia przez PPIS przed wydaniem zatwierdzenia zakładu, przynajmniej jednej, niezapowiedzianej kontroli urzędowej wskazać należy, za organem II instancji, na przepis art. 3 ust. 3 pkt 49 ustawy o bżż. Zgodnie z tym przepisem urzędowe kontrole żywności to urzędowe kontrole w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 882/2004 w zakresie odnoszącym się do bezpieczeństwa żywności. Stosownie zaś do tego przepisu kontrola urzędowa oznacza każdą formę kontroli, którą właściwy organ lub wspólnota wykonuje do celów sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości co do tego, że wizyta przeprowadzona w celu zatwierdzenia zakładu, o której mowa w art. 31 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004 jest wykonywana w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym. Wobec tego jest kontrolą urzędową i jako taka przeprowadzana jest bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt, w których jest koniecznie uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzone ad hoc – art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004. Wskazać także należy, że zgodnie z art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia kontrole urzędowe przeprowadza się na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji pasz lub żywności. Obejmują one kontrole przedsiębiorstw żywnościowych, wykorzystanie żywności, magazynowanie żywności, wszelkich procesów, materiałów, substancji, działań lub czynności, łącznie z transportem stosowanym w odniesieniu do żywności, wymagane do osiągnięcia celów tego rozporządzenia. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy skarżący odmówił pracownikom Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej (PSSE) w [...] udostępnienia do kontroli środka transportu oraz magazynu jaj (vide: protokół kontroli z dnia [...]. Nr [...], k 35-40). Odmówił także przedłożenia w siedzibie organu instrukcji dobrej praktyki lekarskiej. Skarżący zezwolił pracownikom PPIS jedynie na przejrzenie instrukcji i to wyłącznie w jego obecności, co ze względu na okazanie instrukcji około godz. 14:00 trwało tylko przez około półtorej godziny (vide: notatki służbowe z dnia 2 marca 2009 r., k. 5-11). Mając na uwadze powyższe, a także przytoczone na wstępie rozważań przepisy prawa stwierdzić należy, że organy administracji słusznie w tej sytuacji odmówiły skarżącemu zatwierdzenia jego działalności. Podkreślić też należy, że uzasadniając swoje rozstrzygnięcie PPIS, jako główny powód odmowy zatwierdzenia działalności wskazał właśnie odmowę udostępnienia obiektów do kontroli oraz odmowę przedłożenia instrukcji GHP, przywołując na poparcie swojego stanowiska stosowne przepisy prawa. Inne nieprawidłowości wskazane przez PPIS w uzasadnieniu decyzji, jak np. prowadzenie przez skarżącego sprzedaży jaj na rynku bez zabezpieczenia przed bezpośrednim wypływem warunków atmosferycznych i bez zatwierdzenia działalności, stanowiły tylko dodatkowe argumenty uzasadniające odmowę zatwierdzenia działalności. Organ II instancji natomiast, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, po zapoznaniu się z instrukcją GHP, wskazał wprawdzie na konieczność jej uzupełnienia w zakresie niektórych rozwiązań, ale jako podstawowy powód utrzymania w mocy decyzji PPIS wskazał także na nie poddanie się przez skarżącego kontroli urzędowej oraz nie przedstawienia PPIS instrukcji GHP. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Po części dotyczą one bowiem naruszenie przepisów prawa regulujących kwestie, których organ nie przedstawił jako powodu odmowy zatwierdzenia działalności. Takim właśnie zarzutem jest naruszenie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia, ustawy z dnia 11 listopada 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych i ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Organ I instancji w swojej decyzji w ogóle tych przepisów nie wskazywał, a organ II instancji, który miał możliwość zapoznania się z instrukcją GHP, dostrzegł jedynie konieczność uzupełnienia instrukcji w zakresie określenia metody monitorowania obecności szkodników w pomieszczeniu magazynowym, uwzględnienia wymiany instalacji wodociągowej, a kwestii dyskwalifikacji pracownika przy koszyku, skaleczeniu lub lekkiej gorączce w ogóle nie poruszył i nie miała ona żadnego wpływu na toczące się postępowanie. Powyższe wskazania organu II instancji uznać należy poza tym za słuszne. Wymagania odnośnie zapewnienia odpowiedniego zaopatrzenia w wodę pitną wynikają z załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004. Wskazać ponadto należy, że zakład sektora spożywczego musi być zaopatrzony w wodę, która spełnia kryteria określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61, poz. 417). Jakość wody z instalacji wewnętrznej danego zakładu musi być monitorowana przez przedsiębiorcę. Przedsiębiorca określając częstotliwość i miejsca poboru oraz zakres badania próbek wody, powinien określić ryzyko zagrożenia zdrowia konsumenta, jakie może spowodować stosowanie wody o niewłaściwej jakości zdrowotnej w czasie prowadzonego procesu technologicznego w odniesieniu do jakości wody, przy czym stopień ryzyka uzależniony jest od rodzaju prowadzonej działalności. Ocena i analiza zagrożeń musi przekładać się na częstotliwość badania wody uzasadnioną w świetle występującego w danym zakładzie zagrożenia. Badania wody w zakładzie sektora spożywczego niezależnie od badań planowanych w ramach kontroli wewnętrznej należy przeprowadzić każdorazowo w przypadku nowego przyłącza wykonanego w zakładzie, w przypadku dokonywania jakichkolwiek zabiegów w sieci zakładowej np. uzdatniających wodę po wystąpieniu sytuacji awaryjnej, w przypadku podejmowania działalności w danym zakładzie. Ponadto wynik badania wody z instalacji wewnętrznej potwierdzające jej jakość powinny znajdować się w zakładzie do wglądu na żądanie Inspekcji Sanitarnej (vide: Obowiązki i odpowiedzialność przedsiębiorcy sektora spożywczego podlegającego kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej, B. Jackiewicz, wyd. oddk, Gdańsk 2008, s. 21). Konieczność zapewnienia procedur zapewniających kontrolę obecność szkodników wynika także z załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004 – rozdział IX, pkt 4 oraz z innych zapisów tego rozporządzenia. Wskazać należy, że działania przedsiębiorcy powinny skupić się przede wszystkim na profilaktyce zapobiegania obecności szkodników w zakładzie - uszczelnienie wszystkich otworów, zamontowanie ekranów w otwieranych oknach, na otworach wentylacyjnych, poprzez które szkodniki mogłyby dostać się do żywności. Miejsca przechowywania, gromadzenia śmieci muszą być utrzymywane w czystości, pojemniki powinny być zamykane, a śmieci usuwane z częstotliwością uniemożliwiającą zagnieżdżeniu się szkodników. Natomiast sposób monitorowania obecności szkodników i dokumentowania skuteczności działań powinien ustalać przedsiębiorca we własnym zakresie. Obowiązujące przepisy nie narzucają obowiązku korzystania z usług firm DDD w tym zakresie (vide: B. Jackiewicz, Odpowiedzialność..., przytoczone powyżej). Co do pozostałych zarzutów skargi, to stwierdzić należy, że organy nie naruszyły przepisu art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ żądanie złożenia dokumentacji GHP w siedzibie organu, jak powyżej zostało to wykazane, znajduje swoje uzasadnienie w przepisie art. 5 ust. 4a rozporządzenia nr 852/2004, a także w przepisach procedury administracyjnej – art. 77 § 1 i art. 14 § 1 kpa. Powyżej także wyjaśniono z jakich przepisów wynika konieczność poddania się przez skarżącego niezapowiedzianej kontroli urzędowej, co czyni zarzut naruszenia przez organy art. 6 rozporządzenia nr 852/2004 art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 oraz art. 80a i art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nieuprawnionym. W odniesieniu zaś do kwestii konieczności mierzenia temperatury w skrzyni ładunkowej pojazdu, którym jaja są wożone i określenia zakresu temperatur, w jakich jaja mogą być transportowane, magazynowane i sprzedawane oraz określenie sposobu i terminu dokonywania pomiarów temperatury podczas transportu, przechowywania i sprzedaży jaj, to wskazać należy, że z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa nie wynika maksymalna graniczna temperatura składowania jaj. Za organem II instancji stwierdzić należy, że nie oznacza to dowolności w tym względzie. Przedsiębiorca dla zapewnienia bezpieczeństwa konsumentom powinien sam określić w instrukcji GHP wysokość temperatury, w jakiej przechowuje jaja. Potwierdzeniem tego poglądu są stosowne zapisy rozporządzenia nr 852/2004. I tak w art. 1 pkt 1 lit.f stwierdzono, że niezbędne jest ustanowienie kryteriów mikrobiologicznych i wymogów kontroli temperatury opartych na naukowej ocenie ryzyka, a w załączniku II, rozdz. I, pkt 2 lit.d wskazano, że przedsiębiorca w miarę potrzeby zapewnia warunki przetwarzania i składowania o odpowiednich warunkach termicznych wystarczające do odpowiedniego utrzymywania środków spożywczych we właściwej temperaturze oraz zaprojektowane w ten sposób, aby temperatura ta mogła być monitorowana i, w razie potrzeby zapisywana. Ponadto w rozporządzeniu (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urzęd. UE L139 z 30 kwietnia 2004 r., str. 55) ustanowiono, że do chwili sprzedaży ostatecznemu konsumentowi jaja należy przechowywać i transportować w temperaturze zapewniającej optymalne zachowanie ich właściwości higienicznych, najlepiej stałej, o ile właściwy organ nie ustanowi krajowych wymogów w zakresie temperatury w pomieszczeniach służących do składowania jaj oraz w pojazdach służących do przewożenia jaj z i do takich zakładów ( załącznik III, sekcja X, rozdz. I pkt 2). Jeżeli więc, tak jak w niniejszej sprawie, polski organ sanitarny zwracał uwagę skarżącego na konieczność ustalenia temperatur bezpiecznych dla składowania jaj, wyjaśniając przy tym, czym grozi przechowywanie jaj w zbyt wysokich temperaturach (rozwojem drobnoustrojów, w tym zwłaszcza salmonelli), to skarżący powinien uwagi tego organu uwzględnić umieszczając stosowne zapisy w instrukcji GHP, zapewniając tym samym minimum bezpieczeństwa dla sprzedawanych przez siebie produktów. Wskazać w tym miejscu należy, że ostatecznie skarżący zastosował się do uwag organów sanitarnych i dokonał stosownych zapisów w instrukcji GHP, dzięki czemu decyzją z dnia [...] pomimo nie spełnienia jeszcze paru warunków (monitoring obecności szkodników, badanie wody z sieci wewnętrznej), uzyskał zatwierdzenie swojej działalności.

Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy nie potwierdza także zarzutu naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Organy administracji, tak jak to już powyżej przedstawiono, działałby na podstawie obowiązujących przepisów prawa, podejmując wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w zgodzie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. W toku postępowania administracyjnego organy zarówno ustnie, jak i pisemnie wyczerpująco informowały skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem tego postępowania, a także wyjaśniały skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy (vide: notatka służbowa, k-11,13, pismo z 6 marca 2009 r., k-19 i z dnia 19 marca 2009 r. k 23-31). Taka postawa organów powinna, zaowocować pogłębianiem zaufania skarżącego do organów i przez to pełniejszą współpracą skarżącego z organami przy załatwieniu jego sprawy. Jeżeli jednak tak się nie stało, co daje się zauważyć w wypowiedziach pisemnych i ustnych skarżącego, to w ocenie Sądu nie można winić za to organów administracji, które ze swojej strony dołożyły należytej staranności w celu załatwienia sprawy skarżącego i to zachowując przewidziane w kpa terminy.

Mając na uwadze powyższe, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza przepisu prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o oddaleniu skargi.