Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2882/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 24 i art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 158/14 w sprawie ze skarg S. S., A. S. i R. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 158/14 oddalił skargi S. S., A. S. i R. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Podaniem z dnia 28 sierpnia 2012 r. A. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta Przemyśla o wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków zmian dotyczących przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent Miasta Przemyśla odmówił wprowadzenia do ewidencji żądanych zmian dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami o aktualnych numerach [...], [...], [...], [...] i [...].

Wskutek uwzględnienia odwołań R. S. i A. S., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po uzupełnieniu wniosku przez A. S. w piśmie z dnia 19 lutego 2013 r. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], Prezydent Miasta Przemyśla odmówił dokonania zmian w ewidencji w zakresie dotyczącym przebiegu granic działki nr [...] z działkami [...] i [...] oraz działki nr [...] z działkami [...] i [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ewidencję gruntów na terenie miasta Przemyśla założono w latach 1960 - 1964 na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów (Dz. U. Nr 6, poz. 32), a w operacie uwidoczniono m.in. działki nr [...] i nr [...] obr. [...]. Przebieg ich granic przyjęto według stanu użytkowania na gruncie w obecności właściciela działki nr [...] – J. S., natomiast nie była obecna przy tej czynności właścicielka działki nr [...] – P. G. Na szkicu polowym nr 4 z pomiaru szczegółów wzdłuż południowo-zachodniego odcinka granicy pomiędzy tymi działkami (punkty 115 i 129) wykonawca prac wpisał, że granica ta jest sporna. W rejestrze ewidencji gruntów wpisano m. in. działkę nr [...] o pow. [...]ha na rzecz J. S. oraz działkę nr [...] o pow. [...]ha na rzecz P. G. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym dołączonym do rejestru gruntów dla obr. [...], działka nr [...] powstała ze zniesienia parcel nr [...] i nr [...], a działka nr [...] ze zniesienia parcel nr [...] pb, nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Na wniosek M. S. w 1970 r. w operacie ewidencyjnym wykazano podział działki nr [...] na działki nr [...] o pow. [...]ha z wpisem prawa własności na rzecz M. S. oraz nr [...] o pow. [...]ha z wpisem prawa własności na rzecz dotychczasowego właściciela J. S.

W związku z regulacją własności gospodarstw rolnych Prezydent Miasta Przemyśla decyzją z dnia [...] października 1976 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez K. S. prawa własności do działki nr [...] i dlatego wykazany na mapie uzupełniającej L. Ks. robót [...] z dnia 30 czerwca 1976 r. podział działki nr [...] nie został uwidoczniony w operacie ewidencyjnym.

W 1978 r., w związku z wywłaszczeniem działek na poszerzenie ul. [...], sporządzono operat pomiarowy włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Przemyślu pod nr archiwalnym [...], który zawiera m.in. wykaz zmian gruntowych "w celu zlikwidowania błędnych powierzchni działek wprowadzonych przy zakładaniu ewidencji m. Przemyśla" oraz mapę uzupełniającą sporządzoną na kopii z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 z uwagą, że "przeprowadzono zmianę konfiguracji granic w celu zlikwidowania błędu kartowania granicy wynikłego przy zakładaniu ewidencji m. Przemyśla". Zgodnie z powyższą uwagą "działki w nowych granicach zgodnych ze stanem faktycznym na gruncie otrzymują nowe powierzchnie". Jednak w operacie tym brak jest dokumentów świadczących o tym, że dokonano na gruncie nowego pomiaru, a nowe granice działek okazano ich właścicielom. Na podstawie powyższego wykazu zmian gruntowych w 1983 r. z chwilą uwidocznienia nowego właściciela działki nr [...] – M. G., w rejestrze ewidencji gruntów wykazano zmianę powierzchni działek nr [...] z [...]ha na [...]ha, działki nr [...] z [...]ha na [...]ha oraz działki nr [...] z [...]ha na [...]ha. Przebieg granicy wykazany w powyższej dokumentacji zgodny jest ze stanem uwidocznionym na archiwalnej mapie ewidencyjnej obrębu nr [...].

W 2004 r. przeprowadzono modernizację ewidencji, w wyniku której działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha, bez zmiany przebiegu granic, zmieniły odpowiednio oznaczenie na działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha w obrębie nr [...]. Granicę działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] wykazano na podstawie danych pozyskanych z operatu zaewidencjonowanego w zasobie pod nr archiwalnym [...]. Pozostałe granice ww. działek wykazano w oparciu o dane zawarte w operacie pomiarowym włączonym do zasobu pod nr archiwalnym [...]. W oparciu o tak pozyskane współrzędne punktów granicznych obliczono powierzchnie działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Ponieważ obliczone powierzchnie nie mieściły się w dopuszczalnych "odchyłkach" w zmodernizowanym operacie wykazano ich nową powierzchnię. Natomiast granice tych działek wykazane w oparciu o powyższe materiały archiwalne są zgodne ze stanem wykazanym na archiwalnej mapie ewidencyjnej dawnego obr. [...]. Obecni na wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego właściciele działek nr [...] i nr [...] w aktualnym obr. [...] nie wnieśli żadnych zastrzeżeń do przebiegu granic działek i ich powierzchni. W trakcie prac modernizacyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] włączono operat pomiarowy z podziału działki nr [...] w obr. [...] na działki nr [...] (po modernizacji działka nr [...] w obr. [...]) i nr [...] (po modernizacji działka nr [...] w obr. [...]), przy czym do ustalenia granic działki dzielonej geodeta wykorzystał dane z nieobowiązującego jeszcze operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków obr. [...]. Z czynności przyjęcia przebiegu granic działki nr [...] w obr. [...] sporządzono protokół oraz szkic, a okazane na gruncie granice, w tym pomiędzy działkami nr [...], nr [...] i nr [...], zostały przez strony obecne na gruncie przyjęte bez zastrzeżeń.

W 2005 r. w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obr. [...], na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Przemyślu z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. I Ns 827/04, w miejsce dotychczasowego właściciela działki nr [...] J. S. wpisano K. S. wskutek zasiedzenia tej nieruchomości. W 2006 r. pod nr [...] zaewidencjonowano operat geodezyjny z podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...], a okazane na gruncie granice, w tym pomiędzy działkami nr [...], nr [...] i nr [...], zostały przyjęte przez strony obecne na gruncie bez zastrzeżeń.

W 2011 r. uwidoczniono w rejestrze ewidencji postanowienie Sądu Rejonowego w Przemyślu z dnia 2 listopada 2010 r. sygn. I Ns 5313/10 o stwierdzeniu nabycia spadku po K. S., w którego miejsce wpisano żonę Z. S. oraz dzieci: D. S., R. S., A. S. i W. S. W 2011 r. sporządzono dokumentację geodezyjną do celów prawnych włączoną do zasobu pod nr [...], wykonaną do regulacji stanu prawnego działki nr [...] o pow. [...]ha, objętej KW nr [...], prowadzoną dotychczas dla działki nr [...] o pow. [...]ha z wpisem prawa własności na rzecz J. S. na podstawie dokumentu nadania ziemi nr [...] z dnia 27 listopada 1955 r. W dokumentacji tej wykazano aktualny przebieg granic działki nr [...], zmianę jej powierzchni i oznaczenia w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, oraz zmiany dotyczące prawa własności. Ponieważ nie złożono wniosku do Sądu Rejonowego w Przemyślu Wydział VI Ksiąg Wieczystych opisane zmiany nie zostały ujawnione w księdze wieczystej. Analiza pozostałych ksiąg wieczystych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obejmujących odpowiednio działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], wykazała że uwidoczniony w nich stan prawny jest zgodny ze stanem uwidocznionym w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się do treści żądania Prezydent Miasta Przemyśla podał, że strony postępowania wyraziły odmienne stanowiska odnośnie prawa własności do spornej części gruntu, tj. "przejazdu" do działki nr [...], znajdującego się obecnie w granicach działki nr [...]. S. S. oświadczył, że grunt ten stanowił własność zmarłego J. S., natomiast A. S. wskazał jako właścicieli spadkobierców po zmarłym K. S. lub M. S. Z. S. i R. S. oświadczyli, że sporny grunt winien stanowić część działki nr [...]. Dlatego też w ocenie organu, jeżeli właściciele działki nr [...] roszczą sobie prawo do części działki nr [...], to powinni kwestię tę rozstrzygnąć w postępowaniu sądowym. Z tych powodów żądanie podziału działek nr [...] i nr [...] poprzez wydzielenie z nich części zajętej pod przejazd wzdłuż całej granicy z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] oraz o wpisanie prawa własności do tak wydzielonych działek na rzecz spadkobierców K. S. lub M. S. okazało się bezpodstawne, ponieważ część przejazdu znajduje się w chwili obecnej w granicach działki nr [...], do której wnioskodawca posiada już prawo własności, natomiast część przejazdu znajdująca się obecnie w granicach działki nr [...] stanowi własność M. G.

W świetle zatem przepisów ustawy z dnia ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków brak było podstawy do wprowadzenia żądanych zmian do ewidencji. Obowiązkiem organu jest bowiem utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W taki też sposób dokonywano rejestracji opisanych powyżej zdarzeń.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli S. S., Z. S. i A. S., zarzucając niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności związanych z istnieniem przejazdu na działce nr [...] o szerokości 3m stanowiącej dojazd do działki nr [...], a także nieuwzględnienie zgłaszanych wniosków dowodowych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, wskazując że A. S. domagał się wprowadzenia zmian przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] - położonymi po jednej stronie, a działkami nr [...], [...] i [...] – po drugiej. Z kolei w dniu 19 marca 2013 r. zażądał dodatkowo wydzielenia z działek nr [...] i [...] przejazdu na długości całej granicy z działkami nr [...], [...] i [...], a prawo tak wydzielonej działki wpisać na rzecz spadkobierców K. S. (właściciela dawnej działki nr [...]) bądź na rzecz spadkobierców M. S. (właściciel dawnej działki nr [...]). Twierdził, że przejazd nigdy nie stanowił własności M. G. ani P. G.; osoby te korzystały z niego wyłącznie na podstawie ustnej zgody K. S. Na rozprawie administracyjnej ustalono, że działka nr [...], stanowiąca własność M. G., oddzielona jest od działek nr [...] i [...] trwałym ogrodzeniem. Wzdłuż ogrodzenia od strony działki nr [...] znajduje się przejazd o szerokości 3m wyłożony kostką brukową (utwardzony przejazd kończy się około dwóch metrów od budynku znajdującego się na działce nr [...]). Obecni na rozprawie Z. S. oraz R. S. oświadczyli, że droga ta jest częścią działki nr [...]. Z. S. podała, że droga ta została wyłożona kostką brukową przez M. G. za zgodą jej męża K. S. S. S. oświadczył z kolei, że "od zawsze" w tym miejscu przebiegała droga, która stanowiła własność J. S. Natomiast M. G. oświadczył, że według map od 1978 r. droga ta stanowi jego własność i w 1982 r. otrzymał działkę w obecnych granicach.

Mając na względzie przestawione okoliczności organ odwoławczy wyjaśnił zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, powołując się na art. 20 i 21 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podkreślił przy tym, że ewidencja ta nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy.

Od założenia ewidencji w 1960 r. przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działkami nr [...], [...] i [...] był kilkakrotnie objęty bezpośrednim pomiarem na gruncie, a powstałe opracowania znajdują się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Przemyślu. Obowiązującą mapę ewidencyjną sporządzono w 2004 r. podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Przebieg przedmiotowej granicy jest zgodny ze stanem wykazanym na mapie ewidencyjnej sprzed modernizacji i podczas modernizacji strony nie kwestionowały tego stanu. Taki przebieg granicy został również potwierdzony przez zainteresowane strony podczas podziału działki nr [...], a następnie podziału działki nr [...]. Dowodem tego są protokoły opisu przyjętych granic z dnia 16 sierpnia 2003 r. oraz z dnia 24 marca 2006 r. wchodzące w skład operatów geodezyjnych włączonych do zasobu geodezyjnego pod nr [...] i [...], które zostały podpisane m.in. przez S. S. Z wyjaśnień Starosty zawartych w piśmie z dnia 2 grudnia 2013 r. wynika, że wykazany na opracowanej w 1978 r., podczas wywłaszczenia nieruchomości na poszerzenie ul. [...], mapie uzupełniającej L. ks. Zam. [...] przebieg granicy pomiędzy obecnymi działkami nr [...] i [...] (dawnym nr [...] i [...]) a działkami nr [...], [...] i [...] (dawnej nr [...]) jest zgodny z przebiegiem tej granicy wykazanym na mapie uzupełniającej opracowanej w 1976 r., tj. w czasie kompleksowych uwłaszczeń gospodarstw rolnych. Natomiast organy prowadzące ewidencję nie są właściwe do ustalania, kto jest właścicielem danej nieruchomości oraz dokąd sięga na gruncie prawo własności, ponieważ sprawy takie należą do właściwości sadów powszechnych. Nie mogą zatem rozstrzygnąć istniejącego pomiędzy właścicielem działki nr [...] a właścicielami działek nr [...] i [...] sporu co do własności pasa gruntu o szerokości 3m (dojazdu) przy granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i [...].

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem S. S., R. S. i A. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargi uznał za zgodne z przepisami prawa stanowisko organów ewidencyjnych, w kontekście ustalonego stanu faktycznego.

Podkreślono, że postępowanie mające na celu aktualizację ewidencji gruntów ma charakter rejestrowy, czyli wtórny do zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów. W pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów mieści się także usuwanie (prostowanie błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Zauważono jednak, że czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji gruntów, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję miedzy innymi przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Te oczywiste pomyłki, które mogą wprowadzać organy muszą znajdować potwierdzenie w dokumentacji bazowej ewidencji gruntów, a nie są wytworzone przez organy ewidencyjne. Dlatego też wnioskowane przez skarżących zmiany nie znajdują oparcia w dokumentacji geodezyjnej będącej podstawą dokonanych wpisów w ewidencji gruntów.

Zdaniem Sądu słusznie organ odwoławczy stwierdził, że poszukiwania rozwiązań spraw własnościowych, których konsekwencją ma być podział nieruchomości nr [...] należy poszukiwać na drodze przed sądami powszechnymi. Rola organów ewidencyjnych jest ograniczona do ewidencjonowania udokumentowanych stanów prawnych, aktualnie stan którego wprowadzenia do ewidencji gruntów domagają się skarżący nie jest udokumentowany i dlatego decyzja odmawiająca wprowadzenia zmian nie narusza prawa. W uzupełnieniu Sąd dodał, że skoro uregulowanie stanu prawnego działki nr [...] wymagało przeprowadzenia postępowania przed sądem powszechnym o zasiedzenie, to włączenie w granice działki nr [...] części nieruchomości nr [...] (sporny przejazd) nie może być dokonane w trybie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Stwierdzono również, że organy ewidencyjne starannie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zgromadziły materiał dowodowy, umożliwiły stronom zapoznanie się z nim zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto, w toku prowadzonego postępowania strony były informowane o każdej czynności. Powyższe pozwala przyjąć, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z dochowaniem jego reguł, a to czyni niezasadnym zarzuty zawarte w skardze odnośnie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Za takie naruszenie nie można również uznać odmowy przesłuchania w charakterze świadka autorów opracowań geodezyjnych z lat siedemdziesiątych, z uwagi na fakt włączenia sporządzonej dokumentacji do zasobu geodezyjnego, a także czynności na gruncie prowadzonych, które nastąpiły później to jest podział nieruchomości, modernizacja ewidencji gruntów. W postępowaniu wykazano, że brak jest możliwości przywrócenia granic działki z 1977 r., o co wnioskował w skardze R. S. Z tych samych wyżej opisanych przyczyn Sąd nie uznał za zasadne zarzuty zawarte w skardze A. S. Wszystkie trzy skargi co do formułowanych żądań i celów, które za ich pomocą chcą realizować skarżący są podobne, a przedstawiony stan sprawy powoduje konieczność uznania wszystkich skarg za nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S., zarzucając naruszenie:

I) przepisów postępowania, tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe wskazanie ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu jak za własne ustaleń dokonanych przez przez skarżony organ, podczas gdy w istocie stan faktyczny odbiega w rzeczywistości ustalonego w toku postępowania przez organy administracyjne, które to uchybienie niewątpliwie mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy;

2) art. 54 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez doprowadzenie, że skarżący nie otrzymał odpowiedzi na skargę pomimo złożenia Sądowi I instancji stosownego wniosku w tej sprawie, co miało istotne znaczenie w sprawie, gdyż skarżący nie został zapoznany z argumentacją organu wyrażoną w odpowiedzi na skargę, a tym samym został pozbawiony możliwości obrony swych praw;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, gdy Sąd I Instancji przyjął za własne wyłącznie błędne ustalenia poczynione przez organ, co mogło mieć istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy;

II) przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 184 Konstytucji RP poprzez doprowadzenie, że skarżący został pozbawiony prawa własności części nieruchomości stanowiącej jedyną drogę dojazdową do nieruchomości, której jest współwłaścicielem;

2) art. 20, art. 24 i art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 9, § 44 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz 454) poprzez ich niezastosowanie, przez co w rzeczonej sprawie ewidencja gruntów przesądziła o prawie własności nieruchomości, co jest niedopuszczalne w polskim porządku prawnym.

W oparcu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek A. S. z dnia 20 sierpnia 2012 r. było wprowadzenie w ewidencji gruntów i budynków zmiany przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] – położonych po jednej stronie, a działkami nr [...], [...], [...] – po drugiej stronie, zaś pismem z dnia 19 marca 2013 r. wnioskodawca dodatkowo zażądał wydzielenia z działek nr [...] i [...] przejazdu na długości całej granicy z działkami nr [...], [...], [...], a prawo tak wydzielonej działki wpisać na rzecz spadkobierców K. S. (właściciel dawnej działki nr [...]) bądź na rzecz spadkobierców M. S. (właściciel dawnej działki nr [...]). Jako podstawę wprowadzenia powyższych zmian w ewidencji gruntów wskazano decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Przemyślu z dnia [...] kwietnia 1970 r., która mimo, że uzyskała przymiot ostateczności nie została wprowadzona do ewidencji i gruntów, a także nieprawidłowości przy sporządzaniu w 1978 r. operatu nr archiwalny [...] w związku z wywłaszczeniem działek na poszerzenie ul. [...].

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 tj. pkt 1 i 2 p.p.s.a., mając jednak na uwadze, że podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 20, art.24 i art. 29 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że art. 29 ustawy nie był bo nie mógł być w tym postępowaniu stosowany. Artykuł 29 zawarty w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym rozgraniczanie nieruchomości, dotyczy bowiem innego postępowania jakim jest postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, organami właściwymi w tym postępowaniu jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast przedmiotem niniejszej sprawy było postępowanie ewidencyjne określone w rozdziale 4 ustawy zatytułowanym ewidencja gruntów i budynków, które prowadzą starostowie. Natomiast wskazany art. 20 ustawy określa jakie informacje obejmuje ewidencja gruntów i budynków stanowiąc w ust. 1 pkt 1 iż jeśli chodzi o grunty informacje te dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, zgodnie zaś z ust.2 pkt 1 w ewidencji wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a także zasady dotyczące wykazywania nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, dalsze ustępy art. 20 określają pozostałe zasady dotyczące informacji wykazywanych w ewidencji. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 20 ustawy jest bezprzedmiotowy, skarżący nie wskazał albowiem, aby doszło do naruszenia tego przepisu tj., aby w przedmiotowej sprawie ewidencja gruntów obejmowała informacje inne niż zostało to określone w art. 20 ustawy, bądź też nie zawierała informacji o których mowa w powołanym przepisie. Natomiast art. 20 ustawy nie określa, reguł, zasad wprowadzania wymaganych informacji do ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się zaś do naruszenia art. 24 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i niewprowadzenie żądanych zmian w ewidencji gruntów stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny. Podkreślić należy, że Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił dlaczego wniosek o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów nie mógł być uwzględniony.

Należy tym samym jeszcze raz podkreślić, że dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnymi dokumentami, które zostały uwidocznione w ewidencji gruntów, w niniejszej sprawie po okolicznościach na które powołuje się skarżący tj. decyzję z [...] kwietnia 1970 r. i operat z 1978 r., były dokonywane kolejne wpisy w ewidencji gruntów. Podstawą do dokonania tych wpisów było postępowanie modernizacyjne przeprowadzone w 2004 r., w wyniku którego działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha, bez zmiany przebiegu granic, zmieniły odpowiednio oznaczenie na działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha w obrębie nr [...]. Granicę działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] wykazano na podstawie danych pozyskanych z operatu zaewidencjonowanego w zasobie pod nr archiwalnym [...]. Pozostałe granice ww. działek wykazano w oparciu o dane zawarte w operacie pomiarowym włączonym do zasobu pod nr archiwalnym [...]. W oparciu o tak pozyskane współrzędne punktów granicznych obliczono powierzchnie działek nr [...], nr [...] i nr [...]. W trakcie prac modernizacyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] włączono operat pomiarowy z podziału działki nr [...] w obr. [...] na działki nr [...] (po modernizacji działka nr [...] w obr. [...]) i nr [...] (po modernizacji działka nr [...] w obr. [...]).

Nadto w 2005 r. w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obr. [...], na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Przemyślu z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. I Ns 827/04, w miejsce dotychczasowego właściciela działki nr [...] J. S. wpisano K. S. wskutek zasiedzenia tej nieruchomości. W 2006 r. pod nr [...] zaewidencjonowano operat geodezyjny z podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. W 2005 r. w rejestrze ewidencji gruntów i budynków obr. [...], na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Przemyślu z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. I Ns 827/04, w miejsce dotychczasowego właściciela działki nr [...] J. S. wpisano K. S. wskutek zasiedzenia tej nieruchomości. W 2006 r. pod nr [...] zaewidencjonowano operat geodezyjny z podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. W takich okolicznościach, mając na uwadze wskazane wpisy w ewidencji gruntów, które zostały dokonane po dokumentach na które powołuje się skarżący jako podstawę do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów, wniosek o wprowadzenie zmiany nie mógł być uwzględniony. Jak zaznaczono bowiem wcześniej dokumenty określające poprzedni stan działek nie mogą stanowić podstawy do zarejestrowania tego stanu, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnymi dokumentami wprowadzonymi do ewidencji. Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nie może powodować skutków prawnych z mocą wsteczną. Należy mieć na uwadze, iż dokonanie obecnie w ewidencji gruntów i budynków korekt kształtu i ilości działek prowadziłoby do zmiany skutków prawnych uwzględnionych dotąd w tej ewidencji czynności prawnych. Dokonanie tego rodzaju korekt poprzez zmiany w ewidencji gruntów i budynków byłoby niedopuszczalne. Dodatkowo należy zwrócić uwagę że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny. Organy ewidencyjne rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu. Wobec tego w postępowaniu dotyczącym zmiany w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Stąd też zawarte we wniosku do organu ewidencyjnego żądanie wydzielenia z działek nr [...] i [...] przejazdu na długości całej granicy z działkami nr [...], [...], [...] i wpisania prawa do tak wydzielonej działki na rzecz spadkobierców K. S., bądź na rzecz spadkobierców M. S. nie mogło być uwzględnione. Podkreślić jeszcze raz należy, że decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych dotyczące zasięgu prawa własności, w tym między innymi przebiegu granic i ustalenia powierzchni działki nie mogą więc być rozstrzygane w postępowaniu aktualizacyjnym (wyrok NSA z 8 października 2014 r., sygn. akt I OSK 580/13). Natomiast wskazane uwarunkowania nie wyłączają podjęcia właściwych czynności w celu uzyskania przed sądem powszechnym stosownego orzeczenia, które potwierdzałoby prawa do gruntów konkretnych osób w konkretnych granicach. Orzeczenie takie stanowiłoby podstawę dokonania wpisu w ewidencji gruntów.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 64 i art. 184 Konstytucji RP poprzez doprowadzenie, iż skarżący został pozbawiony prawa własności części nieruchomości stanowiącej jedyną drogę dojazdową do nieruchomości, należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji były decyzje odmawiające wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji gruntów, tym samym zaskarżone decyzje nie zmieniały, nie kształtowały w nowy treści operatu ewidencyjnego, a w konsekwencji w wyniku tych decyzji nie doszło do zmian skutkiem, których byłoby pozbawienie drogi dojazdowej, czy też pozbawienie prawa własności. Ponadto, jak wskazywano już wyżej, w postępowaniu w sprawie ewidencji gruntów nie można rozstrzygać sporów dotyczących prawa własności, wpisy w ewidencji gruntów dotyczące prawa własności nie korzystają z domniemania prawnego i mogą być zmieniane na podstawie orzeczeń sądów powszechnych. Stąd też zarzut dotyczący naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP jest bezprzedmiotowy.

Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art.141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku spełnia wszelkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem nie oznacza wadliwości uzasadnienia. Zarzucono również, że Sąd dokonał wadliwe wskazanych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu jak za własne ustaleń dokonanych przez organ. Zarzut ten jest niezasadny, jest on pochodną zarzutów materialnoprawnych, które jak wskazano wyżej nie były trafne. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne są adekwatne do przedmiotu postępowania, którym jest żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, natomiast ustalenia faktyczne nie mogły dotyczyć spornych kwestii dotyczących prawa własności, zasięgu tego prawa, przebiegu granicy, albowiem tych okoliczności nie może rozstrzygać organ ewidencyjny. Natomiast za zasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a., ale w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie to nie miało istnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.