Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 342/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 93 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 9 ust. 5, art. 10 ust. 2a, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 ust. 1, art. 152, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Sadkowice z dnia 17 grudnia 2013 roku nr XXXI/190/2013 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sadkowice 1. stwierdza nieważność punktu h) w rozdziale 5.3. załącznika nr 2 uchwały Rady Gminy Sadkowice z dnia 17 grudnia 2013 roku nr XXXI/190/2013 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Sadkowice; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie 1. wyroku nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 4. zasądza od Rady Gminy Sadkowice na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 342/14

Uzasadnienie

Pismem z dnia 19 lutego 2014 r. Wojewoda Łódzki wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Sadkowice z dnia 17 grudnia 2013 r. nr XXXI/190/2013 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sadkowice.

Organ nadzoru zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego tj. art. 9 ust. 2 i 3, art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej powoływana jako "u.p.z.p.") oraz § 7 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej powoływana jako "rozporządzenie") poprzez naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisu w punkcie 2c tiret 4 w rozdziale 3.8 na stronie nr 60 oraz punkcie h w rozdziale 5.3 na stronie nr 66 tekstu studium. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wyjaśnił, że dnia 23 grudnia 2013r. przedmiotowa uchwała została przedłożona celem oceny jej zgodności z prawem. W związku z tym pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. znak PNK-I.4131.39.2014 wszczął postępowanie nadzorcze. W dniu 20 stycznia 2014 r. Przewodniczący Rady Gminy Sadkowice złożył wyjaśnienia, które zostały częściowo uwzględnione, w szczególności w zakresie opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W ocenie Wojewody Łódzkiego studium naruszyło zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 9 ust. 3 u.p.z.p., bowiem stosownie do treści wskazanego przepisu studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Z kolei, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, w studium wyznacza się obszary rozmieszczenia tych urządzeń wraz ze strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Natomiast Rada Gminy Sadkowice ustaliła w treści punktu 2c tiret 4 w rozdziale 3.8 tekstu studium, iż instalacja turbin wiatrowych przy granicy z sąsiednią gminą uzależniona będzie od wyznaczenia stref ochronnych przez tę sąsiednią gminę. Odnośnie punktu h rozdziału 5.3 tekstu studium Wojewoda Łódzki wskazał, że nieprawidłowy jest zapis stanowiący, iż granice stref ochronnych dla turbin wiatrowych są granicami orientacyjnymi i w planie miejscowym dopuszcza się możliwość zmiany tych granic. Oznacza to bowiem, że zapis wprowadza ruchome granice strefy ochronnej i narusza zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obecne zapisy umożliwiają umiejscowienie stref ochronnych poza granicami administracyjnymi gminy Sadkowice. W ocenie strony skarżącej wskazane wyżej zapisy tekstu studium naruszają § 7 pkt 3 wyżej powołanego rozporządzenia z uwagi na sprzeczność tekstu z rysunkiem studium. Na rysunku studium zarówno obszary rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW jak i ich strefy ochronne wyznaczone są prawidłowo.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sadkowice wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że nie ma sprzeczności między rysunkiem planu a tekstem planu, który stanowi rozwinięcie i uszczegółowienie rysunku. W ocenie organu gminy przyjąć należy, że granica sfery ochronnej jest do pewnego stopnia orientacyjna w opisie i tak też należy ją rozumieć w części graficznej. Ewentualna zmiana stref ochronnych stanowiłaby w takim samym stopniu zmianę części opisowej jaki i graficznej studium. Organ wskazał na podstawowe różnice pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym akt o znacznym stopniu ogólności i wyznaczającym pożądany kierunek zmian lub utrwalenia ładu przestrzennego, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z uregulowań u.p.z.p. wynika obowiązek wskazania rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, co stanowi zapis mniej precyzyjny niż obowiązek ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego granic terenów pod budowę takich urządzeń oraz granic stref ochronnych. Wskazanie rozmieszczenia jest podaniem "orientacyjnych" granic przestrzennych zamierzenia, które zostaną sprecyzowane w planie miejscowym. W przepisach rozporządzenia powołanego w skardze brak zapisu o obowiązku wskazania granic stref ochronnych. Organ gminy podkreślił, że postanowienia studium mają charakter nienormatywny, gdyż kierowane są do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Postanowienia studium wyznaczają jedynie pewne ogólne dyrektywy na przyszłość stanowiące podstawę do bardziej szczegółowych ustaleń w zapisach planu miejscowego. Zdaniem Rady Gminy Sadkowice obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii został spełniony. Dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego istnieje obowiązek określenia konkretnych granic terenów pod budowę tych urządzeń oraz granic stref ochronnych. Linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu na rysunku studium mają charakter bardziej orientacyjny z uwagi na ogólny charakter studium i większą skalę, w jakiej sporządza się rysunek studium. Organowi planistycznemu nie można stawiać zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wprost w studium została przewidziana możliwość dokonania korekty granic terenów o różnym przeznaczeniu przy sporządzaniu planu miejscowego poprzez przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających. Dodatkowo organ gminy wskazał, że wyznaczone strefy na rysunku studium są otoczone pasami zabudowy o kierunkach rozwoju wykluczających oddziaływanie turbin lub granicami sąsiednich gmin. Podstawowym kryterium wyznaczenia stref jest zachowanie odległości 400 m i większych od potencjalnych lokalizacji turbin do terenów istniejącej i projektowanej zabudowy. Ewentualne poszerzenie strefy będzie uwarunkowane zachowaniem warunków ochrony środowiska zamieszkania i zostanie ograniczone do niewielkiego zakresu w granicach błędu przeskalowania z rysunku studium na rysunek planu. Na rysunku planu miejscowego obszary stref ochronnych zostaną pomniejszone.

Ponadto organ gminy wskazał, że studium nie reguluje sytuacji przestrzennej na obszarze innej gminy i nie narusza warunków zagospodarowania sąsiednich gmin i nie wykracza poza dopuszczalny terytorialny zakres kompetencji. Studium stanowi postulat uwzględnienia działań planistycznych gmin sąsiednich przy projektowaniu własnego planu. Studium przewiduje jedynie możliwość takiej lokalizacji elektrowni wiatrowych, która mogłaby przebiegać wzdłuż granic gmin i warunkuje wprowadzenie takich postanowień planu od wydania wcześniejszych dokumentów planistycznych przez zainteresowaną gminę sąsiednią. W ocenie organu gminy wprowadzona regulacja jest słusznym rozwiązaniem, gdyż po znalezieniu inwestora i wykonaniu badań kierunkowych nie zajdzie konieczność zmiany studium, gdyż dopuszczalne będą tylko niewielkie przesunięcia stref oddziaływania inwestycji. W konkluzji organ administracji stwierdził, że ustalenia studium są korzystne dla wspólnoty samorządowej i proporcjonalne do zakładanego celu, a ponadto uwzględniają konieczne późniejsze korekty w obecnych zapisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga Wojewody Łódzkiego jest częściowo zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływana dalej także jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić również należy, że stosownie do art. 147 p.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2013 r. poz. 594 ze zm.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 wymienionej ustawy. Po upływie wskazanego terminu, uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały wygasa, natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powstaje uprawnienie organu nadzoru do kwestionowania legalności uchwały w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez organ nadzoru w trybie wyżej wskazanego art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, iż tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę stwierdzić przyjdzie, iż procedura uchwalania studium została przeprowadzona prawidłowo, bowiem dopełniono czynności wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i określonych przepisami wyżej wskazanego rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium.

Po podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sadkowice, wójt gminy zamieścił ogłoszenie w prasie i na stronie internetowej oraz dokonał obwieszczenia w tym zakresie, informując że wnioski dotyczące studium mogą być składane w terminie do dnia 31 stycznia 2012 r. w siedzibie Urzędu Gminy Sadkowice. Następnie wystosowano zawiadomienia do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu studium. W trakcie sporządzania projektu studium zostały rozpatrzone wnioski złożone do projektu studium. Uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie od właściwych organów. Prawidłowo ogłoszono wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu w dniach od 5 września 2013 r. do 7 października 2013 r., a więc z zachowaniem wskazanego ustawie okresu 21 –dniowego. Poinformowano o dyskusji publicznej oraz o możliwości składania uwag przez podmioty zainteresowane w nieprzekraczalnym terminie do dnia 28 października 2013 r. Dokonano wyłożenia projektu przedmiotowego studium. Dnia 18 września 2013 r. przeprowadzona została dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w tymże projekcie. Uwagi do wyłożonego projektu studium zostały rozstrzygnięte przez wójta, zaś nieuwzględnione uwagi przedstawione zostały radzie gminy wraz z projektem studium. Tym samym zachowane zostały wymogi procedowania określone w art. 11 i następnych u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia.

Przeprowadzona w sprawie kontrola w wyżej wskazanym zakresie nie dostarczyła argumentów pozwalających na podważenie legalności studium z punktu widzenia zachowania określonego trybu sporządzania i właściwości organów w tym zakresie. W tej sytuacji uzasadniona jest analiza zaskarżonej uchwały pod względem zarzutów sformułowanych przez Wojewodę w skardze, sprowadzających się do naruszenia zasad uchwalania aktu planistycznego.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 9 ust. 2 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por.: Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2009; wyrok NSA z 25 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 1778/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przypomnieć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkową formą realizacji polityki przestrzennej gminy. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt o charakterze wewnętrznym, a jego adresatami są jednostki organizacyjnie podporządkowane organom gminy. Studium wraz ze strategią rozwoju gminy stanowi podstawowy instrument polityki przestrzennej gminy i zasadniczo winno być aktem elastycznym, który pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9). W studium dokonuje się zatem ogólnej kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Z kolei miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 14 ust. 1 ustawy, sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów studium.

Pamiętać należy, iż ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zapisy planu muszą wykazywać zgodność z kierunkami zagospodarowania przestrzennego przewidzianymi w studium gminy. Organ planistyczny nie może dokonywać dowolnej interpretacji ustaleń studium czy też ich zmiany (vide wyroku WSA: w Krakowie z dnia 17 maja 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 261/13, w Łodzi z dnia 7 maja 2013 r. o sygn. akt II SA/Łd 1325/12 , dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kierunków zagospodarowania gminy mają wynikać dla organów gminy wskazania co do treści postanowień przyszłych planów miejscowych.

W odróżnieniu od ustaleń planu miejscowego postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mają charakteru normatywnego, lecz należy mieć także na uwadze, że w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać także na interes prawny lub uprawnienia obywateli i innych podmiotów znajdujących się poza aparatem gminy. Konieczne jest zatem prawidłowe, odpowiadającym przepisom prawa sformułowanie zapisów zawartych w studium.

Pierwszy zarzut w zakresie zasad sporządzania studium dotyczy zapisu punktu 2c tiret 4 w rozdziale 3.8 na stronie 60 tekstu studium, stanowiącego, iż w sytuacji, gdy granica strefy ochronnej przebiega wzdłuż granicy gminy sąsiedniej, przeznaczenie planem miejscowym terenu pod urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW w zbliżeniu do tej granicy jest dopuszczalne, o ile na obszarze sąsiedniej gminy zostaną wyznaczone granice stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu od tych urządzeń przez właściwy organ gminy. Zdaniem organu nadzoru przytoczony przepis narusza art. 9 ust. 3 u.p.z.p., mówiący o tym, iż studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy i może wywołać skutek w postaci wyjścia stref ochronnych poza granice gminy Sadkowice.

W ocenie Sądu stanowisko Wojewody w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę. Wskazany zapis tekstu studium ustanawia w istocie jedynie dodatkowe kryterium, które należy brać pod uwagę w trakcie opracowywania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidujących rozmieszczenie obszarów posadowienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Zrozumiałe jest, że wokół urządzeń wytwarzających energię konieczne jest wyznaczenie stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Zatem, aby zapewnić organowi planistycznemu oraz inwestorom swobodę związaną z lokalizacją turbin wiatrowych przy granicy z inną gminą, uchwałodawca słusznie wprowadził zastrzeżenie, że taka lokalizacja będzie możliwa, ale na obszarze sąsiedniej gminy winny być również wyznaczone granice stref ochronnych. Jest to zalecenie dla organu planistycznego Gminy Sadkowice, a organów gmin sąsiednich. Intencją tego przepisu jest racjonalizowanie rozwiązań planistycznych, tak aby nie tamować zamierzeń inwestycyjnych, które mogą obejmować obszar gmin sąsiednich. Taki zapis może ułatwić takie zaplanowanie obszarów tych inwestycji, które pozwoli na optymalne wykorzystanie obszaru. Autorska wykładnia tego zapisu studium, dokonana w odpowiedzi na skargę, nie budzi wątpliwości.

Ustalenie to natomiast w żadnym razie nie oznacza, że gmina Sadkowice wkracza w granice władztwa planistycznego gminy sąsiedniej . Wbrew twierdzeniom strony skarżącej sporny zapis nie uprawnia organu uchwalającego plan Gminy Sadkowice do decydowania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu poza własnymi granicami administracyjnymi. Na terenie gmin sąsiadujących pożądanym zjawiskiem jest bowiem współpraca w zakresie gospodarowania przestrzenią i kwestionowany zapis stanowi jedynie przejaw możliwości dokonywania uzgodnień w zakresie lokalizacji inwestycji planowanych bezpośrednio przy granicach gmin. Rozwiązanie to pełni funkcję koordynującą kształtowanie polityki przestrzennej gmin sąsiednich i zapewnia pewną elastyczność planowania przestrzennego sprzyjającej realizacji potencjalnych inwestycji na jej terenie. Jak słusznie wskazała Rada Gminy Sadkowice, zapis ten nie stanowi naruszenia kompetencji innej gminy do sprawowania władztwa planistycznego na jej obszarze. Postuluje jedynie uwzględnienie interesów gmin sąsiednich w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarach zbliżonych do granicy.

Następnie należy wskazać, że w części tekstowej studium w rozdziale 3.8 punkt 2 c (strona nr 60) wskazano, że na rysunku studium wyznaczono granice stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu od urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (turbin wiatrowych) o mocy przekraczającej 100 kW. Przewidziano dopuszczalność realizacji turbin wiatrowych na terenach w obrębie wyznaczonych (na rysunku) stref ochronnych. Natomiast w zakwestionowanym w skardze w punkcie h rozdziału 5.3 ma stronie 66 studium określono, że granice stref ochronnych są granicami orientacyjnymi. Należy stwierdzić, że zapis ten jest nieprawidłowy. W studium granice te winny być określone ściśle, bowiem wytyczenie w tym akcie obszarów rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW jest obowiązkiem gminy, jeśli na jej obszarze przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których lokalizowane będę takie urządzenia (art. 10 ust. 2a u.p.z.p.). Obowiązkowi temu nie czyni zadość zapis studium, że granice stref ochronnych dla wskazanych rysunkiem obszarów są granicami orientacyjnymi. Takie sformułowanie wytycznych dla organu planistycznego nie jest wystarczające, nawet mimo zawarcia zastrzeżenia, iż granice te mogą być rozszerzone przy zachowaniu warunków ochrony środowiska zamieszkania lub ograniczone w zależności od zastosowania rozwiązań technicznych urządzeń.

Należy zauważyć, że organ wyznaczył granice obszaru ochronnego dla tego typu inwestycji, nie wskazując obszarów ich rozmieszczenia. Można przyjąć, że taki zapis nie jest sprzeczny z treścią art. 10 ust. 2a u.p.z.p., o ile obszar rozmieszczenia tych inwestycji zostanie ujęty w planie przy uwzględnieniu podanych przez organ kryteriów - zachowania warunków ochrony środowiska zamieszkania lub w zależności od zastosowania rozwiązań technicznych urządzeń. Ustalając granice obszaru rozmieszczenia organ uchwałodawczy będzie musiał zachować ustalone przez studium granice obszaru ochronnego.

Tym bardziej jednak teren, o którym mowa w art. 10 ust.2a u.p.z.p. został określony zbyt ogólnie, poprzez użycie zwrotu "granice orientacyjne". W rzeczywistości określenie granic jest niejednoznaczne i pozostawia zbyt dużą swobodę organom gminy przy uchwalaniu planu miejscowego. Sąd zgadza się z tezą przyjętą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2460/12, iż po 2003 r. tj. wejściu w życie obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium winno zawierać konkretne wytyczne dla organów planistycznych, przejawiające się m.in. w precyzyjnym określeniu obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 3-16 oraz art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Aktualnie studium nie jest aktem sprowadzającym się do określenia prognozy polityki przestrzennej gminy, jak to miało miejsce w poprzednio obowiązujących regulacjach z zakresu planowania przestrzennego. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie. Treść planu miejscowego powinna wynikać z niepozostawiających wątpliwości ustaleń studium.

Studium jest wiążące dla organu planistycznego, a zatem winno zawierać czytelne wytyczne co do kierunków zagospodarowania w ramach ścisłe określonych terenów. Jeżeli ustawodawca przewidział w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wskazanie rozmieszczenia w studium terenów pod urządzenia wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW i ich stref ochronnych to wyznaczenie tych obszarów winno być wyraźne. Na rysunku zaskarżonej uchwały w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sadkowice łącznie jedną linią wyznaczono granice stref ochronnych i obszarów rozmieszczenia turbin wiatrowych. Takie wyznaczenie obszarów określonych w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest dopuszczalne, lecz jednocześnie stwierdzić należy, iż granice te nie mogą być określone w sposób dopuszczający ich dowolną zmianę. A taką dowolność stwarza w ocenie sądu zapis o orientacyjnym charakterze granic tego obszaru..

Nie sposób podzielić poglądu organu, iż ustawodawca nie wymaga w studium określenia granic dla terenów o odmiennym przeznaczeniu. Wyznaczenie obszaru odbywa się wszak poprzez wyraźne zakreślenie jego linii, a więc granicy. Odwołując się do wcześniejszych uwag dotyczących ściślejszego związania organu planistycznego zapisami studium po nowelizacji w 2003 roku podnieść należy, że również zapisy studium winny być na tyle jasne, aby – pozostawiając organowi planistycznemu pewną swobodę w kształtowaniu zasad zabudowy czy zagospodarowania terenu - nie stwarzały zagrożenia dowolności.

Granice terenów wymienionych w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. winny być zatem już na etapie uchwalania studium określone wyraźnie jako nieprzekraczalne granice takiego sposobu wykorzystania terenu. Jest to istotne zwłaszcza w sytuacji, gdy organ wskazując jednocześnie obszar rozmieszczenia tych szczególnych inwestycji i obszar ochronny, wytycza granice jedynie tego ostatniego obszaru. Uściślenie tych granic z możliwością niewielkiej korekty w planie winno wynikać przede wszystkim z rozbieżności skali map, w jakiej sporządzane jest studium i plan miejscowy. Należałoby dopuścić również ewentualną możliwość przesuwania lokalizacji elektrowni wiatrowych, gdyż w zapisach studium jak i planu miejscowego nie jest możliwe ostateczne określenie lokalizacji danej inwestycji. Możliwość dokonania zmiany takiej lokalizacji winna się jednak odbywać w precyzyjnie określonych, niepozostawiających wątpliwości interpretacyjnych granicach stref ochronnych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Stanowi to o istotnym naruszeniu art. 10 ust.2a u.p.z.p.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 3 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części Sąd orzekł na podstawie art. 151 ww. ustawy. Koszty postępowania zasądzono na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

LS