Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 793/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 282/18 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 282/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie z dnia [...] listopada 2017 roku nr [...] w części odmawiającej przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 25 maja 2013 roku do dnia 16 listopada 2017 roku; oraz w pkt II. zasądził od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067) w związku z § 1 ust. 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.) Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie z dnia [...] listopada 2017 r. przyznającą skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 17 listopada 2017 r. oraz odmawiającą przyznania mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 25 maja 2013 r. do dnia 16 listopada 2017 r.

Jako powód odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 25 maja 2013 r. do dnia 16 listopada 2017 r. organy obu instancji wskazały niezłożenie przez funkcjonariusza w tym okresie stosownego wniosku. Podniosły, że prawo do równoważnika pieniężnego nie powstaje z urzędu, na skutek określonego zdarzenia, np. narodzin dziecka, ale dla jego powstania konieczne jest złożenie wniosku. Organy podkreśliły, że funkcjonariusz złożył taki wniosek wraz z oświadczeniem mieszkaniowym dopiero w dniu 17 listopada 2017 r., żądając przyznania równoważnika za okres wstecz, tj. od 25 maja 2013 r. Organy wyjaśniły, że skoro wniosek został złożony przez funkcjonariusza dopiero w dniu 17 listopada 2017 r., to od tej daty należało ustalić prawo do równoważnika pieniężnego, co w sprawie uczyniono. Decyzja o przyznaniu tego świadczenia ma bowiem charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne jedynie na przyszłość.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zaskarżając ją w części obejmującej utrzymanie w mocy punktu drugiego decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie z dnia [...] listopada 2017 r., odmawiającego przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 25 maja 2013 r. do dnia 16 listopada 2017 r. i zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym określeniu charakteru decyzji w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego i nieprzyznanie za okres wstecz od dnia złożenia dokumentów potwierdzających prawo skarżącego w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tych w przepisów wskazuje, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu powstaje z mocy prawa, a złożenie wniosku oraz stosowna decyzja mają charakter jedynie deklaratoryjny - potwierdzający uprzednio powstałe uprawnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że art. 88 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W myśl art. 92 ust. 1 tej ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Szczegółowe regulacje dotyczące równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają:

1. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej;

2. spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu;

3. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego;

4. lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2;

5. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji;

6. tymczasowej kwatery.

W myśl § 6 cytowanego rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo:

1. otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów,

2. jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1,

3. bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym,

4. w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Dalej Sąd zauważył, że w świetle § 3 i § 6 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. uprawnienia policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego ustala się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego zainteresowanego funkcjonariusza.

Następnie, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny, potwierdza wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek. Z uwagi na powyższe, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stałej lub w miejscowości pobliskiej przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu wspomnianego oświadczenia mieszkaniowego za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji wyszły z błędnego założenia, że decyzja o przyznaniu równoważnika pieniężnego ma charakter konstytutywny, a zatem tworzący prawo do tego świadczenia. Organy w żaden sposób nie wykazały, że funkcjonariusz w okresie objętym skargą nie spełniał przesłanek otrzymania równoważnika, niewłaściwie uznając, że niezbędną przesłanką przyznania tego świadczenia jest złożenie stosownego wniosku, co już samo w sobie obliguje do uchylenia decyzji organów obu instancji w zaskarżonej części.

Stosownie do treści § 3 powołanego wyżej rozporządzenia, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Funkcjonariusz składał stosowne oświadczenia mieszkaniowe, w dniu 1 stycznia 2013 r., w dniu 1 stycznia 2014 r., w dniu 1 stycznia 2015 r. oraz w dniu 1 stycznia 2016 r. Organ miał zatem obowiązek rozważyć prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego w okresie objętym zaskarżoną decyzją.

Sąd I instancji wskazał także, że równoważnik pieniężny ma charakter świadczenia okresowego, ulegającego przedawnieniu. Funkcjonariusz Policji może żądać przyznania równoważnika za cały okres, w którym spełniał wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji przesłanki do jego przyznania, z uwzględnieniem zawartych w ustawie przepisów o przedawnieniu roszczeń. Art. 107 § 1 ustawy o Policji stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Równoważnik za brak lokalu jest świadczeniem wypłacanym miesięcznie, co czyni go podobnym do innych dodatków płacowych, które ulegają przedawnieniu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)

P.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji w zaskarżonych częściach z uwagi na istotne naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 3 i § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Końcowo wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni wykładnię przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku oraz ponownie oceni prawo skarżącego do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu w okresie od dnia 25 maja 2013 r. do dnia 16 listopada 2017 r., biorąc pod uwagę reguły przedawnienia tego świadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że decyzja przyznająca funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny, co doprowadziło Sąd do uznania, że funkcjonariusz nabywa uprawnienie do otrzymania świadczenia, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, z mocy prawa, również za okres sprzed daty złożenia wniosku, podczas gdy zarówno treść przepisu oraz jego cel jak i charakter instytucji równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przemawia za przyjęciem, że prawo do tego świadczenia powstaje dopiero od dnia złożenia wniosku w tym zakresie;

2. art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie na skutek uznania, że rozstrzygnięcie organu odmawiające przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 25 maja 2013 r. do dnia 19 listopada 2014 r. było nieprawidłowe, podczas gdy w związku z przedawnieniem należności za ten okres rozstrzygnięcie organu odpowiadało prawu.

W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 13 sierpnia 2021 r., poinformowano strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

W odpowiedzi na powyższe, zarówno organ jak i skarżący wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który uznał, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania.

Ze stanowiskiem takim należy się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, zasadnicze znaczenie ma rozstrzygnięcie kwestii charakteru decyzji wydawanej w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje zmiany prawa, a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji.

Przepis art. 92 ust. 1 umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i bezspornie nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych zawartych tam norm. Z regulacji tych wynika zaś, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1). Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest zatem prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane, w grę wchodzą inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przysługuje", oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji.

Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy zatem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. "Niedopuszczalne są wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r, sygn. akt III AZP 23/95, OSN 1996/15/205).

Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., na którego przepis § 3 powołuje się autor skargi kasacyjnej, wydane zostało z upoważnienia wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w brzmieniu "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". Zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika.

Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą będą przepisy ustawy o Policji.

Jak już wyżej wspomniano, decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Z poglądem skarżącego kasacyjnie organu, że datą graniczną, do której organ decyzyjny może sięgnąć wstecz, jest data złożenia przez uprawnionego policjanta oświadczenia mieszkaniowego, nie można się zgodzić. Pogląd ten opiera się na błędnym założeniu. Nie uwzględnia on bowiem faktu, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji.

Ponadto należy zauważyć, że kwestia charakteru (konstytutywnego bądź deklaratoryjnego) decyzji wydawanej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji była wielokrotnie przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Aktualna linia orzecznicza - co zostało podniesione w zaskarżonym orzeczeniu - wskazuje zaś jednolicie na deklaratoryjny charakter takiej decyzji, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1294/14; 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1132/16; 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2206/16; 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1217/18; 31 stycznia 2019 r., sygn. akt 2046/18; 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3175/18, 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 696/19).

Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, okazał się niezasadny.

Również postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego tj. niezastosowanie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji nie jest uzasadniony i nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustalenie w okolicznościach sprawy czy roszczenie skarżącego nie jest przedawnione (i za jaki okres), jest elementem stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.