Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 493/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 i pkt 7a, art. 28, art. 48 ust. 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej [...]WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB ) z dnia [...]r. nr [...].

Utrzymaną w mocy decyzją organ I instancji nakazał P.S.i B.S. rozbiórkę samowolnie wzniesionego budynku użytkowanego jako zakład produkcji i montażu elektroniki samochodowej i instalacji LPG, który znajduje się na działce nr a w M., przy ul. [...] . Decyzja ta zapadła w toku prowadzonego od [...] r. postępowania przed organami nadzoru budowlanego, które dotyczyło wpierw zgodnego z prawem użytkowania przedmiotowego obiektu, a następnie legalności jego budowy. Utrzymaną w mocy decyzję PINB poprzedził dwoma wcześniej wydanymi orzeczeniami, a to postanowieniem z dnia [...] r. wydanym w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego, którym nakazał inwestorowi wstrzymanie użytkowania części budynku służącej do montażu i serwisu instalacji gazowej LPG oraz zobowiązał go do przedłożenia dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania warsztatu. Następnie decyzją z dnia [...] r. organ ten nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu wskazanej we wcześniej wydanym postanowieniu. Oba te orzeczenia zostały uchylone decyzją [...] WINB z dnia [...] r.. W jej uzasadnieniu organ ten wskazał na konieczność poprzedzenia postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku ustaleniem czy został on zrealizowany w zgodzie z przepisami prawa budowlanego.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt został samowolnie zrealizowany po [...] r., a zatem pod rządami obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Ustalenia te organ oparł zasadniczo na dokumentach uzyskanych z Urzędu Miasta, dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora P.S. oraz na zeznaniach świadków. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że nieruchomość oznaczoną jako działka nr a P.S. nabył wraz z B.S. oraz T.S. w [...] r. Z aktu notarialnego wynika, że w dacie zakupu działka ta była niezabudowana. Poprzedni właściciel tej nieruchomości K.W. oświadczył jednak, że wybudował na niej w latach [...] budynek garażowy. Obiekt ten miał wymiary [...] i został wykonany z płyt betonowych, a dach był pokryty płytami prefabrykowanymi. Okoliczność tę potwierdzili właściciele sąsiednich działek, a także potwierdzają ją mapki geodezyjne dowodzące wcześniejszego istnienia na działce nr a obiektu o znacznie mniejszych rozmiarach niż aktualnie znajdujący się na niej budynek. Z porównania starszych map ze szkicem polowym wykonanym w dniu [...] r. przez uprawnionego geodetę, w trakcie postępowania o wznowienia granic, wynika także, że obiekt w którym prowadzona jest działalność gospodarczą został częściowo zrealizowany na sąsiedniej działce nr b stanowiącej własność J.C. a poprzednio istniejący budynek był od granicy tej działki oddalony o 1,5 m. Ustalenia te pośrednio potwierdza również decyzja Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r., którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji na przedmiotowej działce budynku garażowo-produkcyjnego o wymiarach [...] m, a zatem dla obiektu odpowiadającego wielkością istniejącemu budynkowi. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy P.S. wskazał wreszcie, że wykona rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego.

W oparciu o zgromadzone dowody PINB uznał, że zakres zrealizowanych przez małżonków S. robót budowlanych był na tyle szeroki, że nie można ich potraktować jako przebudowy połączonej rozbudową istniejącego wcześniej obiektu wybudowanego przez poprzedniego właściciela działki. Organ ustalił także, że inwestorzy nie uzyskali stosownego pozwolenia na budowę, a zatem przedmiotowy budynek warsztatu został wybudowany samowolnie po wykonaniu rozbiórki wcześniej istniejącego budynku.

PINB rozważył jednocześnie możliwość wdrożenia w sprawie postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Po zaznajomieniu się jednak z ustaleniami obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia 24 lutego 2009 r., Nr XXXI/575/2009 (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r. Nr 68, poz. 1521) organ doszedł do przekonania, że nie pozwalają one na utrzymanie istniejącej lokalizacji przedmiotowego obiektu. W § 7 pkt 4 lit c tego planu dla zachowania ładu przestrzennego, a w szczególności utrzymania charakteru zabudowy nakazano bowiem sytuowanie budynków w stosunku do granic działki i sąsiedniej zabudowy z zachowaniem wymogów przewidzianych w przepisach odrębnych. Przepisami tymi są zaś regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej rozporządzenie MI). W § 12 ust. 2 tego rozporządzenia w szczególności dopuszczono bowiem sytuowanie budynków w stosunku do granicy działki w odległości 1,5 m bądź bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Dodać trzeba, że budynek ten znajduje się ponadto w odległości od ścian budynków gospodarczych na sąsiedniej działce o ok. [...] cm od strony północnej i ok. [...] cm od strony południowej. PINB podkreślił także, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany z przekroczeniem granic działki, a zatem jego legalizacja nie jest możliwa również dlatego, że inwestorzy w ramach postępowania toczącego się w trybie art. 48 Prawa budowlanego winni wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( ust. 3 pkt 2).

Odwołanie od tej decyzji wniósł P.S. , zastępowany, przez adwokata R.G., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił wydanie zaskarżonego aktu w oparciu o błędne ustalenia faktyczne stwierdzające wybudowanie przedmiotowego obiektu po [...] r. oraz brak podstaw do jego legalizacji .Ponadto odwołujący się wskazał na naruszenie przez PINB: art. 138 § 2 k.p.a przez nieuwzględnienie wszystkich zaleceń organu odwoławczego; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i niewskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapełnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i art. 28 k.p.a. poprzez nie wezwanie do udziału w postępowaniu w charakterze strony wszystkich uprawnionych osób.

Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji [...] WINB wskazał, że budynek gospodarczo-garażowy pierwotnie posadowiony na działce nr a został zrealizowany w oparciu o pochodzący z dnia [...] r. aneks do decyzji Naczelnika Miasta M. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-użytkowego – zaplecze budowlane na działce [...] . Inwestor, którym był wówczas K.W. , pismem z dnia [...] r. zawiadomił Burmistrza Miasta M. o przekazaniu do użytku budynku mieszkalnego wraz z garażem. W zawiadomieniu tym podał, że powierzchnia zabudowy garażu wynosi [...] m², a jego kubatura [...] m³. [...] WINB wskazał następnie na wydaną w 2000 r. przez Burmistrza Miasta M., na wniosek P.S. , decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku garażowo- produkcyjnego o wymiarach zbliżonych do aktualnie istniejącego obiektu. Wskazał dalej, że w dniu [...] r. P.S. złożył wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego o wymiarach odpowiadających aktualnie istniejącemu budynkowi. Decyzją Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. otrzymał zaś zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek garażowo-produkcyjny (warsztat do produkcji i montażu urządzeń elektroniki samochodowej). W następstwie przeprowadzonej na wniosek sąsiada kontroli obiektu znajdującego się na działce nr a P.S. złożył w PINB w dniu [...] r. wniosek o legalizację istotnego odstępstwa od decyzji Burmistrza Miasta M.z [...] r. Do wniosku tego dołączył inwentaryzację przedmiotowego obiektu, z której wynikało, że ma on wymiary w rzucie [...] m. W następstwie tego PINB umorzył postępowanie w sprawie legalizacji istotnego odstępstwa od zatwierdzonego, projektu budowlanego, wydając postanowienie o wstrzymaniu użytkowania części tego obiektu wykorzystywanej do montażu i serwisu instalacji LPG oraz decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. W dalszej części uzasadnienia [...]WINB zrelacjonował przebieg postępowania dowodowego toczącego się przed PINB w sprawie samowolnie zrealizowanego budynku przy ul. [...] w M. ( przedmiot tego postępowania PINB określił postanowieniem z dnia [...] r. ).

Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WINB wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił brak podstaw do zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej przewidzianej przepisami art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Podzielił także ustalenia faktyczne tego organu stwierdzające samowolne wybudowanie przedmiotowego obiektu po [...] r.. [...]WINB odniósł się także do skutków prawnych pozostającej w obrocie prawnym decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] r., którą organ ten udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek garażowo-produkcyjny. Zdaniem organu II instancji decyzja ta nie mogła wywrzeć skutków na sytuację prawną wskazanego w niej obiektu, a w szczególności nie spowodowała jego legalizacji. . W ocenie [...]WINB uzyskanie tej decyzji miało służyć obejściu prawa, celem doprowadzenia do zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu i używania go jako warsztatu bez przewidzianej prawem jego legalizacji. Zauważył, że stanowisko to znajduje także oparcie w postanowieniu Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. wydane w sprawie [...], w którym stwierdzono, że przedmiotowy budynek warsztatu został wybudowany samowolnie wskazując jednocześnie na przedawnienie karalności przestępstwa z art. 90 Prawa budowlanego, jakiego dopuścił się P.S..

Organ odwoławczy uznał za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 107 § 3 czy art. 10 k.p.a. Odnośnie pierwszego z tych zarzutów podał, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu PINB w sposób szczegółowy odniósł się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów wskazując, które z nich uznał za uzasadnione, a którym odmówił wiarygodności. Pozbawiony podstaw, w ocenie [...]WINB, był także zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu związany z przeprowadzeniem w dniu [...] r. oględzin terenu działki nr a pod nieobecność inwestora. O terminie tych oględzin został bowiem powiadomiony ustanowiony w sprawie profesjonalny pełnomocnik P.S. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez PINB przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ wyjaśnił, że wytyczne zawarte w decyzji kasacyjnej nie wiążą organu I instancji. [...] WINB nie dopatrzył się w związku z tym naruszenia także art. 7 i art. 77 § 1 tej ustawy, bowiem organ I instancji mógł odstąpić od zaplanowanych wcześniej czynności dowodowych, jeśli uznał zebrany materiał dowodowy za wystarczający. Wreszcie w opinii [...]WINB za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z pominięciem w postępowaniu w charakterze jego strony właściciela działki nr c G.B.. Samowolnie zrealizowany obiekt nie ingeruje bowiem sferę interesu prawnego właściciela tej działki, gdyż ma ona szerokość [...] m i służy wyłącznie jako droga dojazdowa do działki nr b, a budynek stanowiący przedmiot postępowania leży od niej w odległości [...] m.

W skardze do sądu administracyjnego P.S., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji [...]WINB, wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze powtórzona została praktycznie większość zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W szczególności zarzucono w niej ponownie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to : art. 138 § 2 poprzez stwierdzenie zastosowania się organu I instancji do zaleceń zawartych we wcześniejszej decyzji kasacyjnej [...]WINB; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się od całego materiału dowodowego; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wreszcie art. 28 tej ustawy poprzez brak wezwania do udziału w sprawie wszystkich uprawnionych do występowania w niej w charakterze strony. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w decyzji kasacyjnej [...]WINB nakazano organowi I instancji prowadzenie postępowania głównie w oparciu o nieosobowe źródła dowodowe, a zwłaszcza w oparciu od dokumenty przekazane przez organy administracyjne bądź sądy. Zdaniem skarżącego organy nie zapoznały się jednak z dokumentacją zgromadzoną w aktach wieczystoksioegowych Sądu Rejonowego w M. prowadzonych dla działki nr [...] . Ponadto organy nie zapoznały się z dokumentacją sprawy o wykroczenie toczącej się przeciwko skarżącemu obwinionemu o dopuszczenie się wykroczenia z art. 93 ust. 9b Prawa budowlanego. Skarżący częściowo nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego co do związania organu I instancji wskazaniami zawartymi w decyzji kasacyjnej dowodząc, że organ ten mimo, iż sam dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego to jednak zalecenia organu odwoławczego wiążą go co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nim wskazanych. W wyniku tego doszło , w jego ocenie, do naruszenia również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Innych uchybień dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji skarżący dopatrywał się w zaniechaniu przesłuchania świadków, którzy nie stawili się na pierwsze jego wezwanie. W wyniku zaniechania przeprowadzenia dowodów z tych przesłuchań doszło - zdaniem skarżącego – do wyrywkowego potraktowania źródeł dowodowych, co zaaprobował organ odwoławczy. Zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a. organ może co prawda w każdym stadium postępowania zmieniać swoje postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodu, nie może jednak tego czynić wyłącznie z tego powodu, że wezwani świadkowie nie stawili się na przesłuchanie. Oceniając złożone zeznania świadków organ zanalizował z kolei jedynie zeznania wskazujące na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Nie uzasadnił natomiast w wystarczający sposób dlaczego pominął zeznania T.S. byłego współwłaściciela działki nr a i "z dużą ostrożnością potraktował zeznania B. i P.S.. Uchybienie to dowodzi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Obrazy art. 10 § 1 k.p.a. skarżący ponownie upatrywał w przeprowadzeniu bez jego udziału w dniu [...] r. oględzin terenu nieruchomości. Zakwestionował także dokonane w ich trakcie ustalenia dotyczące usytuowania spornego budynku. Oględziny te organ I instancji przeprowadził bowiem mimo, że inwestor, z powodu pilnego wyjazdu, poprosił o zmianę ich terminu. W związku zaś z nieobecnością skarżącego pracownicy organu nie mogli wejść na teren jego nieruchomości, co w efekcie rzutuje na jakość dokonanych w trakcie tych oględzin ustaleń. Dodał, że strona reprezentowana w postępowaniu przez pełnomocnika nie jest pozbawiona uprawnień do udziału w czynnościach procesowych.

Rozwijając wreszcie zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. skarżący powtórzył argumentację dotyczącą pominięcia w sprawie w charakterze strony G.B., właściciela działki sąsiadującej z terenem inwestycji.

W podsumowaniu uzasadnienia skargi strona wskazała na brak podstaw do przyjęcia, że stanowiący przedmiot postępowania budynek powstał po [...] r. oraz , iż miała miejsce całkowita rozbiórka wcześniej istniejącego obiektu. Zebranie całego materiału dowodowego i rzetelna jego analiza doprowadziłaby bowiem do wniosków przeciwnych. W konsekwencji doszło do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę i zastosowania niewłaściwych przepisów w zakresie postępowania legalizacyjnego. Z ostrożności procesowej skarżący odniósł się także do kwestii dotyczących braku możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. W jego ocenie niewystarczające było oparcie się na szkicu polowym sporządzonym [...] r. Z wyjaśnień Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa w M. wynika bowiem, że nie jest ono w stanie udzielić informacji, czy obiekt został zrealizowany w granicach działki, ani podać odległości od tej granicy. Informacji takiej może dostarczyć zaś dopiero pełna dokumentacji geodezyjno-kartograficzna, której w toku postępowania nie pozyskano.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał je za nieuzasadnione i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...]., nr [...], [...]WINB działając w oparciu o art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a.) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

PINB pismem z dnia [...] r. przesłał na adres Sądu odpis decyzji Wojewody [...]z dnia [...] r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. nr [...], którą udzielono zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku warsztatowego położonego w M. przy ul. [...] , na parceli a na budynek garażowo-produkcyjny ( warsztat do produkcji i montażu urządzeń elektroniki samochodowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż wbrew jej zarzutom kontrolowana decyzja nie narusza prawa w stopniu pozwalającym Sądowi na jej uchylenie czy stwierdzenie jej nieważności. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nakłada to na Sąd obowiązek oceny zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, a w razie stwierdzenia naruszenia przepisów dokonania oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Ustalenia te sąd przeprowadza wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i w ich toku nie jest zaś związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu stwierdzić należy, że w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów nie może ulegać wątpliwości, że skarżący przystąpił do robót budowlanych na działce położonej w M., przy ul. [...] ok. [...] roku. Za przyjęciem tej daty przemawia treść decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] r. ustalającej na wniosek skarżącego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji odpowiadającej aktualne istniejącemu budynkowi garażowo-produkcyjnemu. Przyjmując za skarżącym, że roboty te polegały na jedynie na przebudowie i rozbudowie budynku garażu wybudowanego przez jego poprzednika prawnego na budynek garażowo-produkcyjny (wykorzystywany następnie jako zakład produkcji i montażu urządzeń elektroniki samochodowej oraz montażu i serwisu instalacji LPG) dostrzec trzeba, że w ówczesnym stanie prawnym zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ) zarówno rozbudowa jak i przebudowa obiektu budowlanego zaliczane były do robót budowlanych polegających na budowie. Zgodnie zaś z art. 28 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji przedmiotowego budynku) roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Wymienione przepisy Prawa budowlanego zawierały zamknięty katalog robót budowlanych, do których można było przystąpić bez uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wymienił obiekty, których budowa nie wymagała pozwolenia na budowę, jednak do tych obiektów nie zostały zaliczone budynki garażowo- produkcyjne niezależnie od ich powierzchni oraz niezależnie od tego czy ich realizacja stanowiła budowę, rozbudowę bądź jedynie przebudowę. Tym samy skoro co do zasady warunkiem zgodnego z prawem rozpoczęcia robót budowlanych było uzyskanie pozwolenia na budowę, a wyjątki zostały wymienione w art. 29 ustawy, to logicznym jest, że brak ujęcia wskazanej budowy w grupie wyjątków przesądza o zastosowaniu do niej ogólnej zasady, która sprowadzała się do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Wskazać należy też, że zakres wykonanych przez skarżącego robót budowlanych nie mieści się w aktualnym rozumieniu przebudowy. Zgodnie z art. 3 ust. 7a dodanym do ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Tym samym skoro budynek stanowiący przedmiot postępowania ma kilkakrotnie większą powierzchnię zabudowy oraz kubaturę to nie ulega wątpliwości, ze zrealizowanych prac nie można zakwalifikować do robót budowlanych polegających na przebudowie, która aktualnie, w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, nie stanowi budowy.

Zgodzić należy się także ze stanowiskiem organów obu instancji, że realizacja przedmiotowego obiekt nie mogła zostać objęta także hipotezą przepisu art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Burmistrza Miasta M. decyzji z dnia [...] r, którą zezwolono na zmianę sposobu użytkowania istniejącego na działce a budynku garażu wzniesionego przez poprzedniego jej właściciela). Decyzje wydawane w trybie powołanego przepisu nie zwalniały bowiem inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową istniejącego obiektu. Wskazać tutaj należy na obowiązujący w dacie wydawania ostatnio wskazanej decyzji Burmistrza Miasta M. przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części ( Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli z treści wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wynikało, że zmiana taka wiąże się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, właściwy organ wydaje postanowienie, w którym: wzywa wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, określa, jakimi dokumentami należy uzupełnić złożony wcześniej wniosek w celu uzyskania pozwolenia na budowę i wyznacza termin do dokonania tych czynności. Konsekwencją niezastosowanie się w wyznaczonym terminie przez inwestora do tego wezwania była zaś odmowa pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu ( § 11 ust. 3 cyt. rozporządzenia).

Analiza przywołanych przepisów dowodzi tym samym niezbicie, że orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, iż stanowiący przedmiot postępowania budynek garażowo-produkcyjny został wybudowany samowolnie bez wymaganego pozwolenia na jego budowę, a zatem zasadnie zastosowały w sprawie unormowania zawarte w art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przez nie decyzji. Dodać należy, że aktualny stan obiektu nie pozwala na orzeczenie nakazu rozbiórki wyłącznie w odniesieniu do jego rozbudowanej części. Części takiej nie można bowiem wskazać, gdyż w toku prowadzonych robót budowlanych rozebrane zostały ściany budynku garażu oraz zmieniono konstrukcję jego dachu.

Odnośnie postawionego w skardze zarzutu wydania zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia procedury legalizacyjnej wskazać należy, że unormowania zawarte w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego stanowią złagodzenie rygoryzmu prawnego wynikającego z ust. 1 omawianego przepisu, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, umożliwia bowiem przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego wobec samowolnie zrealizowanego obiektu. Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji. Dokonując oceny możliwości wdrożenia w niniejszej sprawie opisanej procedury legalizacyjnej należy dojść do wniosku, że słusznie organy nadzoru budowlanego obu instancji stwierdziły brak możliwości jej zastosowania w niniejszej sprawie. Na przeszkodzie wdrożeniu takiej procedury stanęły bowiem przepisy techniczno-budowlane regulujące kwestię sytuowania budynków w odniesieniu do granic sąsiedniej działki budowlanej zawarte w § 12 rozporządzenia MI. Biorąc pod uwagę wielkość zrealizowanego budynku ([...] w rzucie), jego funkcję, a także szerokość działki nr a ([...] m) zgodzić się należy z organami, że wyklucza to możliwość jego usytuowania ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki. W ocenie organów w sprawie doszło ponadto - jak wynika ze szkicu polowego sporządzonego przez uprawnionego geodetę – do zajęcia przez ten budynek częściowo terenu sąsiedniej działki. Tym samym usytuowanie spornego budynku narusza przepisy zamieszczone w § 12 rozporządzenia MI, a co zatem idzie wyklucza jego legalizację. Do przedmiotowego budynku zastosowanie znajdzie bowiem § 12 ust. 1 rozporządzenia MI, , który nakazuje sytuowanie budynku w stosunku do granicy sąsiedniej działki budowlanej w odległości 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi stronę tej granicy lub 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych stronę tej granicy. Wprawdzie przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia MI dopuszcza sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy działki ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bądź bezpośrednio przy granicy dzialki, ale na takie jego sytuowanie winien zezwalać plan miejscowy albo decyzja o warunkach zabudowy. Obowiązujący tymczasem dla terenu inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej M. z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. dla terenów położonych w B.) nie przewiduje odstępstw od zasad usytuowania budynków w stosunku do granic sąsiedniej dzialki budowlanej, odsyłając w tej kwestii do przepisów odrębnych, a zatem zawartych w omawianym rozporządzeniu MI ( § 7 pkt 4 lit c uchwały). Organ odwoławczy w uzupełnieniu stanowiska zajętego w omawianej kwestii przez PINB zasadnie zwrócił także uwagę na brak możliwości zastosowania w sprawie przepisów § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia MI z uwagi na szerokość działki oraz rodzaj zabudowy działki sąsiedniej.

Treść przywołanych przepisów techniczno-budowlanych oraz unormowanie zawarte w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego wypełniają dyspozycję art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, implikując konieczność orzeczenia rozbiórki przedmiotowego obiektu. Stwierdzić też należy poprawność uzasadnień decyzji organów obu instancji w zakresie ich treści odnoszących się do wykluczenia możliwości zastosowania w realiach kontrolowanej sprawy przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodzić się trzeba natomiast z twierdzeniem skarżącego, że szkic polowy ze wznowienia granic między działkami [...] a [...] i [...] sporządzony przez uprawnionego geodetę w dniu [...] r. nie jest wystarczający do ustalenia rzeczywistego przebiegu tych granic. W świetle przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) prawidłowe ustalenie przebiegu granic wymaga bowiem ponadto zgodnego oświadczenia stron, a w przypadku braku takiej zgody decyzji wójta, burmistrza (prezydenta miasta) o rozgraniczeniu czy ewentualnie orzeczenia sądu. W realiach kontrolowanej sprawy nie można jednak podważać w oparciu o te stwierdzenia prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia zakresie wykluczenia możliwości zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty dotyczące naruszenia przez [...]WINB wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły bowiem stan faktyczny w oparciu o przeprowadzone zgodnie z wymaganą procedurą postępowanie dowodowe. Do poczynionych ustaleń faktycznych prawidłowo także zastosowały one przepisy prawa materialnego. W ocenie sądu również treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie narusza także dyspozycji art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Zauważyć trzeba, wbrew twierdzeniom skarżącego, że większość ustaleń faktycznych organy poczyniły na podstawie nieosobowych źródeł dowodowych, a to dokumentów urzędowych. Nie jest zasadny także zarzut pominięcia w sprawie dokumentów sądowych. W aktach sprawy znajduje się bowiem zarówno odpis aktu notarialnego z dnia [...] r., mocą którego B.S. i P.S. nabyli udział w działce nr [...]. W aktach tych znajduje się także wydruk z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych dotyczący księgi wieczystej [...] urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Ponadto w aktach tych znajduje się także kopia postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r., sygn. akt [...] wydanego w sprawie odmowy wszczęcia dochodzenia w sprawie o przestępstwo z art. 90 ustawy Prawo budowlane. Do treści tego postanowienia odniósł się zresztą organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji. Postępowanie toczące się przed tym Sądem w związku z zarzutem popełnienia przez skarżącego wykroczenia z art. 93 ust. 9 b ustawy Prawo budowlane pozbawione było natomiast znaczenia w sprawie z uwagi na treść wydanego rozstrzygnięcia, które nie dotyczyło samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lecz samowoli budowlanej określonej w art. 48 tej ustawy.

Zgodzić się należy także ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nie można dopatrzyć się naruszenia przez PINB zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., a to w związku z przeprowadzeniem oględzin terenu nieruchomości skarżącego pod jego nieobecność. Skarżący na tym etapie postępowania był bowiem reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, który o terminie tych oględzin został prawidłowo powiadomiony stosownie do art. 40 § 2 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. Dodać też należy, że oględziny nieruchomości skarżącego miały miejsce kilka razy, w tym były one prowadzone również przez inspektorów [...]WINB.

Wreszcie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w z uwagi na pominięcie w sprawie udziału w charakterze strony właściciela działki nr [...] G.B.. Podzielić należy w tej kwestii stanowisko [...]WINB, że kontrolowane postępowanie nie ingerowało w sferę interesu prawnego właściciela przedmiotowej działki. Działka ta co prawda graniczy z terenem nieruchomości skarżącego jednak jest oddalona o ok. [...] m od stanowiącego przedmiot postępowania budynku. Ponadto stanowi on użytek drogowy i posiada szerokość [...] m. Gdyby jednak nawet przyjąć, że prowadzone przez organy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dotyka sfery interesu prawnego właściciela działki nr [...] , to wskazać trzeba na ukształtowane od kilku lat stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. II OSK 754/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08) oraz 10 lutego 2011 r. - część wyroków dostępna w systemie informacji prawnej Lex, a część na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ostatnim ze wskazanych wyroków NSA wprost zaś stwierdził, że "jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uchylić zaskarżoną z innych powodów i przez inne strony decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a."

Przeprowadzone rozważania w konsekwencji prowadzić musiały do oddalenia skargi na zasadzie wynikającej z art. 151 p.p.s.a.