Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 519/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia 5 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 5 marca 2020 r., którą uchylono decyzję Starosty (dalej jako "Starosta") z dnia 3 czerwca 2019 r. i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 19 lutego 2019 r. A. B. ubiegał się pozwolenie na budowę z zakresie utwardzenia działki rolnej, na terenie działki nr [..] w G. W toku postępowania Starosta wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentu potwierdzającego służebność przejazdu na działce nr [..] dla każdorazowego właściciela działki nr [..] obręb G., na całym odcinku planowanej inwestycji.

Następnie właściciele działki objętej wnioskiem, H. i Z. małżonkowie F., poinformowali, że nie zgadzają się na jej utwardzenie. W dniu 10 kwietnia 2019 r. inwestor wskazał, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [..], w dziale III wpisano dla tej działki ograniczone prawo rzeczowe związane z inną nieruchomością, określone jako "nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu, przechodu i przeprowadzenia wszelkich mediów przez działkę nr [..] KW nr [..], pasem gruntu zaznaczonym na mapie stanowiącej załącznik do umowy będącej podstawą wpisu kolorem zielonym, na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [..] obszaru 0.20.46 ha" oraz "nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność drogi przez działkę nr [.]. ([..]), pasem gruntu zaznaczonym na mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik do ugody sądowej będącej podstawą wpisu kolorem czerwonym, na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [..] ([..])". Zdaniem inwestora posiadanie takiej służebności wiąże się z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane z wykonywaniem prawa wjazdu, przejazdu i przechodu.

Decyzją z dnia 3 czerwca 2019 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania małżonków F., Wojewoda decyzją z dnia 5 marca 2020 r. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę uznając, że inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda ustalił przywołując treść księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [..], że pas terenu, na którym ustanowiono służebność został przeznaczony jedynie do "przejazdu, przechodu i przeprowadzenia wszelkich mediów". Służebność przechodu i przejazdu przez działkę nie może być utożsamiana z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Interpretacja taka prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia uprawnień właściciela nieruchomości władnącej poza zakres określony w ustanowionej służebności. Powołując się na orzecznictwo NSA Wojewoda stwierdził, że służebność powinna jednoznacznie określać nieruchomość oraz charakter i robót i obiektów budowlanych, jakie mają być na niej wykonywane. Jeżeli więc zostanie ustanowiona służebność przejazdu i przechodu bez wskazania zakresu robót budowlanych, nie będzie ona stanowiła prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla właścicieli nieruchomości władnącej.

W celu realizacji zamiaru utwardzenia drogi stanowiącej służebność drogi koniecznej niezbędna jest więc zgoda właścicieli nieruchomości obciążonej lub odpowiednie orzeczenie sądu w tym zakresie. Wynika z faktu, że w myśl art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako P.b., prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza tytuł prawny wynikający m.in. z ograniczonego prawa rzeczowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Istnienia tego uprawnienia nie można natomiast domniemywać. Wojewoda przywołał szereg przepisów P.b, w tym art. 32 ust. 4 oraz art. 35.

Dodatkowo, na zarzut odwołujących się, Wojewoda ocenił, że przedmiotowe roboty są niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów lub maszyn rolniczych, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc budowę drogi. Działka nr [..] objęta jest ustaleniami uchwały Nr XLVI/485/10 Rady Gminy z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu G. i położona jest na terenie oznaczonym symbolem C.08.MU, dla którego ustalono zasady zagospodarowania: teren wydzieleń wewnętrznych oznaczonych jako 08/1.1.KDW, 08/1.2.KDW, 08/1.3.KDW przeznacza się dla dróg wewnętrznych. Projektowane utwardzenie terenu, mające pełnić funkcję drogi wewnętrznej, jest natomiast usytuowane wzdłuż terenu wydzielonego pod drogę wewnętrzną o symbolu 08/1.1.KDW, jednak obok, na terenie C.08.MU przeznaczonym pod zabudowę. Tym samym lokalizacja planowanej drogi wewnętrznej nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, który ustala, że obsługa komunikacyjna działek położonych na terenie C.08.MU ma się odbywać po terenie 08/1.1.KDW.

W skardze skarżący podniósł, że wydana przez Wojewodę decyzja jest niesprawiedliwa, gdyż godzi w prawo strony do użytkowania prawa służebności nieruchomości gruntowej, która nie nadaje się do użytku bez stosownego utwardzenia jej części.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest decyzja Wojewody z 5 marca 2020 r. uchylająca decyzję Starosty i odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego ora udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na utwardzeniu działki rolnej, na terenie działki nr [..] w G.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę było stwierdzenie, że inwestor nie wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie jest możliwe jego uzyskanie W tej sytuacji nie zostały spełnione wszystkie wymogi wydania takiego pozwolenia, o których mowa w art. 32 ust. 4 P.b., co uzasadniało odmowę udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 tej ustawy. W ocenie sądu stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe.

Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 32 ust. 4 P.b pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2169 oraz z 2020 r. poz. 284), jeżeli są one wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W związku z tym przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. przewiduje, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością.

Powyższe obowiązki są konsekwencją ogólnej zasady, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 P.b.). W myśl zaś art. 3 pkt 11 tej ustawy prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Wprawdzie w orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie posiadanego przez inwestora prawa do nieruchomości na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 29/20, dostępny w CBOSA), lecz jednocześnie nie ulega wątpliwości, że oświadczenie to ma charakter dowodowy i organ rozpoznający wniosek ma obowiązek dokonać jego oceny, przede wszystkim w sytuacji, gdy kwestia ta jest przedmiotem sporu między inwestorem a właścicielami działki inwestowanej. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie i spór ten zarysował się już przed organem pierwszej instancji.

Spełnienie wymagań określonych w art. 32 ust. 4 P.b., w tym wymogu dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ma istotne konsekwencje dla inwestora, bowiem stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że są one spełnione obliguje ten organ do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę (art. 35 ust 4 Prawa budowlanego). W przeciwnym wypadku pozytywne rozpoznanie wniosku nie jest możliwe.

W niniejszej sprawie teren inwestycji został określony jako działka nr [..], a inwestorem jest A. B. Przy czym, z księgi wieczystej tej nieruchomości wynika, że jej właścicielami są małżonkowie F, posiadający status strony postępowania, którzy w jego toku wyraźnie sprzeciwili się inwestycji i oświadczyli, że nie wyrażają na nią zgody. W tej sytuacji należało uznać, że skarżący, jako podmiot nie będący właścicielem działki, na której planuje roboty, i nie posiadający zgody właścicieli, nie dysponuje nieruchomością w celach budowlanych. Oceny tej nie zmienia fakt, że w księdze wieczystej została ujawnione ograniczone prawo rzeczowe - służebność na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [..], a której aktualnie właścicielem jest skarżący.

Istotne znaczenie ma zatem treść tego ograniczonego prawa rzeczowego. Zostało ono opisane "prawo przejazdu, przechodu i przeprowadzania wszelkich mediów przez działkę nr [..]". Zatem zakres służebności został jednoznacznie określony i wszelkie inne działania oprócz wymienionych naruszają owo prawo. Taki charakter, przekraczający ustanowioną służebność, mają zaplanowane przez właściciela działki nr [..] roboty utwardzające na działce nr [..], a służebność przechodu i przejazdu o treści wskazanej i opisanej w uzasadnieniu decyzji Wojewody nie może być utożsamiana z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Służebność gruntowa może więc polegać na każdego rodzaju obciążeniu nieruchomości jakie ustalą między sobą strony w umowie lub sąd w orzeczeniu ustanawiającym służebność. Należy zgodzić się, że służebność gruntowa może też polegać na obciążeniu nieruchomości na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem wykorzystania jej do realizacji określonych robót, lecz musi to jasno wynikać z treści służebności (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2939/12, dostępny w CBOSA).

W związku z tym nie można z góry wykluczyć, że służebność jako ograniczone prawo rzeczowe będzie stanowić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym istotne znaczenie dla takich ustaleń ma treść tego prawa, a zwłaszcza wynikające z niego uprawnienie do wykonania określonych robót budowlanych (por wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2876/19, dostępny jw.).

Natomiast w niniejszej sprawie treść ustanowionego prawa obciążającego działkę nr [..] służebnością gruntową sformułowana w protokole z dnia 14 maja 2018 r. przed Sądem Rejonowym w sprawie sygn. akt [..] wyklucza uznanie, że inwestorowi przysługiwało na jej podstawie prawo zabudowy działki nr [..] i do wykonywania na jej terenie jakichkolwiek prac budowlanych. Treść tej służebności, jak już podano, została jednoznacznie określona i dotyczyła prawa przejazdu, przechodu i przeprowadzania mediów, a obszar jaki objęto służebnością został zaznaczony na dołączonej do protokołu mapie kolorem czerwonym. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do nieuprawnionego i sprzecznego z wolą właścicieli nieruchomości służebnej rozszerzeniem uprawnień podmiotu będącego właścicielem nieruchomości władnącej i niweczyłoby cel instytucji służebności, polegającej jedynie na częściowym, o określonych granicach, ograniczeniu praw przysługujących właścicielom nieruchomości obciążonej.

Mając to na uwadze sąd stwierdził, że ustalenia Wojewody co do braku prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane były prawidłowe. Źródłem tych praw nie mogła być bowiem ustanowiona na jego rzecz służebność gruntowa, gdyż zaplanowane roboty nie mieściły się w granicach tej służebności. Co więcej, analiza projektu budowlanego i mapy obrazującej zakres służebności na działce nr [..] prowadzi do wniosku, że utwardzenie miało dotyczyć dłuższego odcinka, niż objęty służebnością. Według projektu utwardzenie będzie przebiegać przez działkę [..] wzdłuż działki [..]-[..] oraz na południowym odcinku działki nr [..], która dochodzi do ul. K., na wysokości działki nr [..]. Natomiast na mapie ewidencyjnej z 16 listopada 2017 r. zaznaczono, że służebność obejmuje wyłącznie ten odcinek działki [..], który biegnie od działki nr [..] do ul. K., na wysokości działki nr [..]. Oczywistym jest zatem, że teren inwestycji dotyczy obszaru działki nr [..], który nie jest objęty służebnością. W takim wypadku tym bardziej zasadne jest twierdzenie, ze inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo, w toku postępowania pozyskano stanowisko właścicieli działki nr [..], którzy jednoznacznie oświadczyli, że nie wyrażają zgody na projektowaną inwestycję, co potwierdza ustalenia organu odwoławczego, że rzeczona służebność nie dotyczyła możliwości wykonywania przez właściciela nieruchomości władnącej na terenie objętym służebnością robót budowlanych

Nie może zatem podlegać akceptacji jedyny zarzut skargi, z którego wynika, że skarżący wywodzi swoje prawo z braku użyteczności służebności bez utwardzenia części nieruchomości obciążonej.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że oświadczenie złożone wraz z wnioskiem nie wypełniało przesłanki z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., gdyż wskazane w nim prawo nie mogło stanowić źródła prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec zaś niespełnienia wymogu określonego w tym przepisie nie było możliwe wydanie decyzji zatwierdzającej przedłożony projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b. Poczynienie powyższych ustaleń na etapie postępowania odwoławczego uzasadniało zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie o odmowie udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Przy tym, zdaniem sądu, przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie nie narusza zasad określonych w kodeksie, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienie wydanej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec tego sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody jest zgodna z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).