Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2366/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] sierpnia 2018r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.- k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania J. L. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. [...], odmawiającej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę młyna M. dz. nr ew. [...], [...], [...], obr. K., przy ul. M. w K. (sprostowanej 7 listopada 2017 r.)

Organ przestawił specyfikę postępowania nieważnościowego i wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa a art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., w dniu wydania decyzji) w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Następnie podkreślił, że instytucja "uzgodnienia" zakłada współdziałanie organów, z których jeden prowadzi postępowanie główne (organ architektoniczno - budowlany), a drugi incydentalne. W celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Organ architektoniczno - budowlany rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, a współdziałający w formie postanowienia (por. wyrok WSA z 29 września 2016 r., VII SA/Wa 2765/15). Stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, jest wiążące w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Jeżeli stanowisko jest negatywne, to stanowi podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2015 r., sygn. IV SA/Po 280/15).

GINB stwierdził, że ww. budynek młyna o pn. M., na podstawie zarządzenia Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], wpisano do gminnej ewidencji zabytków.

Postanowieniem z [...] marca 2016 r. [...], [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia rozbiórki młyna.

Decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r., nie została zatem wydana z rażącym naruszeniem art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wobec powyższych ustaleń, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje Ekspertyza Techniczna, z której wynika konieczność rozbiórki młyna z uwagi na zły stan techniczny. Zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 23 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 318/09, zły stan techniczny obiektu budowlanego nie może być powodem uznania, że zachodzą przesłanki do rozbiórki obiektu znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, bez potrzeby uzyskania uprzedniej zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. W ocenie GINB powyższe ustalenia mają także zastosowanie do obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków.

Według organu, na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (ustawowe określenie "zabytek" oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową) i art. 13 ust. 1 cyt. ustawy (Zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru). Przepisy te nie mogły mieć bowiem zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę. Tym samym nie mogły zostać rażąco naruszone.

Ponadto, ww. zarzuty kwestionują w istocie zasadność wpisu młyna do gminnej ewidencji zabytków oraz kwestionowania postanowienia [...] WKZ w K. z [...] marca 2016 r. Natomiast organy architektoniczno-budowlane nie są właściwe do oceny tych kwestii. Organ podkreślił, że na postanowienie z [...] marca 2016 r. stronom przysługiwało zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z którego skarżący nie skorzystał.

Organ nie dopatrzył się również rażącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Decyzja ta nie jest zatem obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.,

Skargę na powyższą decyzję złożył J. L. zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy :

- art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie skutkujące niestwierdzeniem rażącego naruszenia prawa decyzją Wojewody [...];

- art. 7 w zw. z 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz braku wyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności Ekspertyzie Technicznej z września 2014 r. pomimo, że wynika z niej konieczność rozbiórki i działania prowadzące do braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję przy odmiennym stanie faktycznym tj. zignorowaniu ekspertyzy;

- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zbyt ogólne stwierdzenia, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i kontrolę zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie istoty rażącego naruszenia prawa.

2. przepisów prawa materialnego

- art. 3 ust. 1 ustawy 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003r. nr 162 poz. 1568) – dalej u.o.z. poprzez bezzasadne usankcjonowanie decyzji Wojewody [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbiórkę ww. młyna wynikającej z uwzględnienia przez Starostę niewłaściwego stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Delegatura w C. w postanowieniu z [...] marca 2016 r., które nie uzgodnił rozbiórki, w sytuacji gdy budynek nie stanowi świadectwa minionej epoki, jest typow na tym obszarze dla końca XIX w a jego zachowanie nie leży w interesie społecznym ze względu na brak wartości historycznej, artystycznej i naukowej;

- art. 13 ust. 1 u.o.z. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy ww. decyzję Starosty [...], które polegało na pominięciu faktu utraty przez młyn M. jego wartości historycznej, artystycznej oraz naukowej;

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji

Zaskarżona decyzja obarczona jest wadą z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a., polegającą na wydaniu jej z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 , art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003 nr 162 poz. 156) oraz art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., co zostało nieprawidłowo rozpatrzone i pominięte w decyzji GINB.

Skarżący przytoczył art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego ( Dz. U Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) i zaznaczył, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (WKZ) nie uzgodnił projektu rozbiórki wskazując, iż rozbiórka drewnianych kondygnacji obiektu stoi w sprzeczności z uzgodnieniami między inwestorem a Konserwatorem (pismo z 30 czerwca 2015r.). Według WKZ koncepcja przebudowy i adaptacji młyna nie mogła wiązać się z całkowitą rozbiórką kondygnacji drewnianych. GINB nienależycie odniósł się do faktów i okoliczności świadczących, że Konserwator błędnie ocenił ekspertyzę techniczną, z której - w jego nieprawidłowej ocenie - nie wynikała konieczność rozbiórki budynku. Wskazał, że co prawda poszczególne elementy wykazują duży stopień zużycia, co odnosi się zwłaszcza do ściany południowej, a Starosta [...] zupełnie bezkrytycznie, w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania, bez jakiejkolwiek analizy materiału przychylił się do tego stanowiska. Co istotne WKZ sam potwierdził zły stan techniczny budynku, wynikający z wieloletnich zaniedbań, braku oszalowania, a także wykonania częściowej rozbiórki przez skarżącego zgodnie z prawem. WKZ błędnie zinterpretował ekspertyzę stwierdzając, że stan zachowania elementów konstrukcyjnych młyna nie wyklucza jego remontu, w tym koniecznego wzmocnienia lub odtworzenia i wymiany elementów. Jednocześnie przywołany argument ekonomiczny z punktu widzenia Konserwatora nie przesądzał o konieczności rozbiórki budynku. Obiekt winien zatem pozostać w pierwotnej formie. Wobec powyższego stanowiska WKZ dalsze postępowanie wg. Starosty [...] stało się bezprzedmiotowe, ponieważ stałoby w sprzeczności z art. 4 pkt. 2b u.o.z.

Następnie przytoczył definicję legalną zabytku, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.o.z., podkreślając, że jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wskazane wartości zasługują na zachowanie, przy czym posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz winno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami, co skarżący wykonał. Ekspertyza jasno wskazywała nie tylko konieczność rozbiórki, ale i fakt utraty wartości historycznych, naukowych oraz artystycznych.

Skarżący podał, że w definicji istotą są sformułowania: "dzieło człowieka", "miniona epoka lub zdarzenie", "interes społeczny", "wartości", które powinny mieć odniesienie do obiektu, by móc uznać go za zabytkowy. Tak więc obiekt powinien mieć cechy związane z działalnością człowieka w przeszłości, która jest wartościowa w sferze materialnej i niematerialnej oraz istotna dla społeczeństwa. Czas powstania obiektu nie jest głównym kryterium uznania go za zabytek. Owszem, należy brać pod uwagę określenie "miniona epoka", co jest odniesieniem do przeszłego okresu, zamkniętego jakimś ważnym wydarzeniem historycznym, a nie precyzyjnym sformułowaniem chronologicznym. Koniecznym warunkiem jest także pozytywne nacechowanie estetyczne (którego ww. budynek nie posiada bo jest on ruiną) lub badawcze obiektu zabytkowego oraz wartości społeczne czy kulturowe, których młyn nie posiada. Przesłanką warunkującą wykreślenie z ewidencji, a docelowo wydanie pozwolenia na rozbiórkę, jest zniszczenie obiektu w stopniu powodującym całkowitą utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Także w przypadku uzyskania nowych ustaleń naukowych, które nie potwierdzą wcześniejszych danych o wartości obiektu, takie skreślenie a w niniejszej sprawie wydanie pozwolenia na rozbiórkę, winno mieć miejsce. W doktrynie i orzecznictwie podnosi się, że zabytek powinien pełnić istotną rolę w wyjaśnianiu znaczenia przeszłych zdarzeń, być wysoko oceniany ze względu na indywidualnie odczuwane piękno i walory artystyczne, bądź służyć do weryfikacji hipotez czy badań naukowych. Posiadanie powyższych przymiotów jest kwestią dowodową, która została rozstrzygnięta niewłaściwie, a należycie udowodniona przez skarżącego, iż obiekt nie posiada cech zabytku.

Wbrew twierdzeniom Konserwatora młyna jest obiektem, nieposiadającym żadnych walorów estetycznych, krajobrazowych ani tym bardziej historycznych, nie przedstawia szczególnej wartości dla lokalnej społeczności. Zachowanie budynku, którego zły stan techniczny przemawia za rozbiórką nie leży w interesie społecznym i jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 u.o.z., gdyż obiekt nie spełnia definicji zabytku.

Po powołaniu art. 13 ust.1 u.o.z. wskazującego przesłanki do wykreślenia zabytku z rejestru skarżący wskazał, że wartości, które podlegały ochronie w chwili wpisania budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków, zostały utracone w stopniu uzasadniającym rezygnację z ochrony konserwatorskiej. Obiekt nie posiada już najmniejszej wartości zabytkowej w tym historycznej, bo uległ zniszczeniu.

Ponadto stwarza realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, bo uległ zniszczeniu w stopniu uniemożliwiającym zachowanie lub polepszenie jego stanu technicznego. Z ekspertyzy technicznej wynika, że nie istnieją techniczne możliwości utrzymania obiektu i należy go zburzyć.

GINB nie uwzględnił naruszeń art. 7 k.p.a. przez Wojewodę. Organ m.in. pominął, że ekspertyza techniczna potwierdziła konieczność rozbiórki. Nie wziął pod uwagę, iż obiekt w momencie kupna przez skarżącego 11 kwietnia 2014 r. był w bardzo złym stanie technicznym i groził zawaleniem. Nie podlegał nadzorowi konserwatorskiemu. Ekspertyza techniczna z września 2014 r. zawiera ustalenia dotyczące konieczności rozbiórki budynku.

W kontekście zasad wynikających z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. skarżący zaznaczył ponownie, że organ nie wziął pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli zwłaszcza w odniesieniu do zagrożenia jakie niesie tj. realnego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi znajdujących się w pobliżu budynku, bo uległ zniszczeniu w stopniu uniemożliwiającym zachowanie lub polepszenie jego stanu technicznego. GINB nie wziął pod uwagę, tego co jest niezwykle istotne tj. wniosków ekspertyzy. Stwierdzono w niej bowiem, że przesłanki umieszczenia budynku w ewidencji nie zostały spełnione, przede wszystkim z tego względu, że nie jest on obiektem "stanowiącym świadectwo minionej epoki". Zgodnie z oceną budynek nie ma schodów, poszycia wewnętrznego, stan ścian i stropów uniemożliwia użytkowanie obiektu, naroża ścian zewnętrznych zagrażają bezpieczeństwu i powinny być jak najszybciej rozebrane. Strop jest w złym stanie technicznym, jego drewniane elementy uległy destrukcji biologicznej i nie spełniają wymagań konstrukcyjnych. Przebywanie osób na stropie jest niedozwolone bez podstemplowania. Oddziaływanie zmiennych warunków atmosferycznych będzie prowadziło do dalszego pogorszenia stanu technicznego budynku. Uszkodzenia zachodniej zewnętrznej ściany budynku ściany budynku osłabiają jego strukturę i powodują rozluźnienie elementów murowanych (cegła, kamień wapienny) i umożliwiają dalszy destrukcyjny wpływ opadów atmosferycznych na strukturę ściany. Stan techniczny budynku od strony południowej wskazuje na widoczne uszkodzenia ściany murowanej, zerwane jest zewnętrzne obmurowanie ściany drewnianej, widoczna jest zaawansowana korozja biologiczna (silne zagrzybienie, zawilgocenie, zbutwienie oraz spróchnienie) niezaprzeczalny fakt stanowi częściowy brak elementów ściany zagraża bezpieczeństwu osób które mogą przebywać w obiekcie. Stan techniczny szkieletu drewnianego ściany południowej zagraża bezpieczeństwu budynku. Ponadto widoczna jest znaczna deformacja konstrukcji dachu jednospadowego spowodowana odkształceniami krokwi objawiająca się wygięciem linii okapu. Ściana Północna (fot. 11, 12) może zostać przewrócona w wyniku silnego podmuchu wiatru i stanowi zagrożenie bezpieczeństwa. Stan techniczny stropu drewnianego (fot. 13,14,15) nad parterem grozi katastrofę. Zgodnie z oceną ekspertyzy istnieje bezwzględny zakaz wchodzenia na strop bez zabezpieczenia konstrukcji. Uszkodzenia belek, brak podciągu i słupa grozi zawaleniem, istnieje realne zagrożenia bezpieczeństwa osób przebywających w tej strefie. Z oceny stanu budynku i jego dalszej przydatności do użytkowania lub planowanej przebudowy wynika, iż stan budynku jest bardzo zły i nie jest możliwe jego dalsze użytkowanie o jakimkolwiek przeznaczeniu. Instalacje w budynku nie przedstawiają żadnej wartości użytkowej. Ściany fundamentowe budynku nierównomiernie osiadają, co grozi zawaleniem, jedynym płynącym zaleceniem przy obecnym stanie młyna uzasadnionym ekonomicznie byłoby wyłącznie wyburzenie, gdyż budynek nie nadaje się do remontu, a dalsze jego posadowienie grozić może katastrofą budowlaną.

Zachodziły zatem przesłanki wymienione w art. 13 ust. 1 u.o.z. Skarżący przywołał orzecznictwo: "Sam fakt zniszczenia przedmiotu, który jest lub może być wpisany do rejestru zbytków nie powoduje utraty przez ten przedmiot wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Aby dany przedmiot mógł zostać skreślony z rejestru zabytków bądź też, by taki przedmiot nie został wpisany do rejestru zbytków muszą wystąpić obydwie przesłanki łącznie to jest zniszczenie przedmiotu i utrata przez ten przedmiot wymienionych wart. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wartości" (wyrok NSA 25 września 2015 r., sygn. akt II OSK173/14). "O istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej. Zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować skreślenia. Organy oceniające zasadność wpisu do rejestru zabytków obiektu, który uległ zniszczeniu, powinny więc oceniać, czy stan zachowania tego obiektu jest na tyle zły, że nie przedstawia on już żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej" (wyrok NSA z 25 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1157/10).

Kilkakrotnie jeszcze strona zwracała uwagę, że młyn M. od lat jest całkowicie zniszczony i utracił wszelkie wartości wymienione w art. 3 ust. 1 u.o.z., co potwierdza ekspertyza. Był budynkiem typowym dla okresu w którym powstał, nie mającym żadnego znaczenia kulturowego. W znacznym stopniu był przebudowywany oraz remontowany z użyciem nowszych technologii, a więc nie zachował się od początku w oryginale. Nie przedstawia więc żadnej wartości dla najbliższej okolicy i regionu. Powoduje zeszpecenie krajobrazu, stoi i straszy, jego opłakany stan techniczny grozi zawaleniem, co może nastąpić w każdej chwili.

GINB pomija sytuację prawną skarżącego. Jako właściciel obiektu budowlanego ponosi on bowiem odpowiedzialność za jego stan techniczny. W przypadku zawalenia budynku będzie odpowiedzialny za wszelkie szkody. Ponadto, przez szereg lat obiekt nie był objęty ochroną konserwatorską, bo nie spełniał warunków. Na wiele lat przed jego kupnem przez skarżącego był ruiną, grożącą zawaleniem. Skarżący miał pełną świadomość, iż budynek nie jest zabytkiem, oraz że jest on ruiną nadającą się wyłącznie do rozbiórki. W dniu 15 sierpnia 2014 r. zawarł umowę dotyczącą rozbiórki budynku i przystąpił zgodnie z prawem budowlanym do jego rozbiórki, co uniemożliwiono przez natychmiastowe wpisanie do Gminnej Ewidencji Zabytków 25 sierpnia 2014 r.

W ocenie strony, Starosta [...] nie wziął ww. okoliczności pod uwagę.

Ponadto, umieszczenie młyna M. w ewidencji nastąpiło bez wiedzy skarżącego i z pozbawieniem możliwości obrony jego praw i prawnie chronionych interesów, a uzasadnienie nie zostało mu nigdy doręczone, a więc nie miał najmniejszej możliwości wypowiedzenia się w sprawie. To samo dotyczy sposobu sporządzenia dokumentacji konserwatorskiej. Decyzja o wpisie obiektu do rejestru zabytków powinna być potwierdzona wnikliwą analizą takiego wpisu, powinna też wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. W ocenie skarżącego przesłanki umieszczenia budynku w ewidencji nie zostały spełnione, gdyż nie jest on obiektem "stanowiącym świadectwo minionej epoki". Budynek ten i nie wyróżnia się wśród innych obiektów wzniesionych w tym czasie oraz nie posiada szczególnej wartości historycznej, artystycznej ani naukowej. W ewidencji nie ma natomiast miejsca dla dóbr kultury współczesnej, za które budynek ten ewentualnie mógłby zostać uznany. Żaden z organów nie wziął pod uwagę, że Burmistrz [...] wydając zarządzenie naruszył prawo także poprzez zastosowanie nieprawidłowej formy czynności wpisu do ewidencji tj. zarządzeniem. Z uwagi na ograniczenie właściciela w dysponowaniu nieruchomością, jakie niesie wpis do ewidencji, rozstrzygnięcie powinno nastąpić w drodze decyzji. Tak daleka ingerencja w prawa właściciela wymaga zapewnienia mu udziału w postępowaniu.

Wskazując na art. 3 ust. 1 u.o.z. skarżący zaznaczył, że w interesie społecznym pozostaje ochrona zabytków jako obiektów będących materialnym świadectwem historii społeczeństwa, Państwa i narodu, czego wyrazem jest art. 5 Konstytucji. Z tego też względu własność, chroniona przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, może być ograniczona przez inne ustawy i zasady współżycia społecznego, do których należy także ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przewidująca możliwość objęcia ochroną prawną obiekty stanowiące zabytki, a w zależności od formy tej ochrony przewiduje także określone ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Z uwagi na ingerencję w sferę prawa własności właściciela domniemanego zabytku, spowodowaną ewentualnym wpisem do ewidencji, w orzecznictwie, jak i w doktrynie uznaje się, iż przekazanie wykazu zabytków przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) jest zwykłą czynnością administracyjno - techniczną, mającą jedynie na celu wykonanie przez konserwatora ciążących na nim obowiązków, nałożonych omawianą nowelizacją, a wydający bądź odmawiający pozwolenia na rozbiórkę nie jest związany przekazaną mu listą i mając do tego odpowiednie możliwości powinien poczynić własne ustalenia. Podniesienia wymaga , że wpis nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków stanowi olbrzymią uciążliwość w przypadku ewentualnego remontu bądź rozbiórki przedmiotowego budynku. Ponadto co wielokrotnie podkreślano budynek młyna M. stanowi ogromne zagrożenie pożarowe dla sąsiednich drewnianych zabudowań i w efekcie stanowi on realne zagrożenie dla życia I zdrowia ludzi. Dlatego ważne jest, aby organ poczynił odpowiednie ustalenia na gruncie art. 3 ust. 1 u.o.z.

GINB ustalił zatem stan faktyczny w sposób wadliwy i dowolny nie wykazując w pełni, jakie przesłanki zadecydowały o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a.

Tego rodzaju wady i uchybienia w niniejszej sprawie nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W świetle zarzutów skargi, przede wszystkim zaznaczyć należy, że przedmiotem niniejszej sprawy była wyłącznie kontrola – pod kątem wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - decyzji Starosty [...] z 20 kwietnia 2016 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę młyna M. przy ul. M. w K. Ocenie Sądu podlegała zatem tylko prawidłowość aktów wydanych w tym przedmiocie, to jest decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę ww. budynku.

W tym postępowaniu nie mogły zostać zatem uwzględnione, tak obszernie uzasadnione zarzuty skargi, skierowane w istocie do prawidłowości wydanego w postepowaniu incydentalnym uzgodnienia konserwatorskiego, jak i zasadności, procedury oraz formy w jakiej dokonano wpisu młyna M. do Gminnej Ewidencji Zabytków.

Przechodząc do rozważań ogólnych na wstępie podkreślić trzeba, że w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w którym - jako nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego - obowiązują określone zasady. Przede wszystkim przesłanki zastosowania tej regulacji zostały wyczerpująco wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od zasady ogólnej trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.), co oznacza, że organ posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym nie rozstrzyga o istocie sprawy tak jak w trybie zwykłym. W tym trybie przedmiotem postępowania jest bowiem decyzja, a nie sprawa.

Ponadto, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny przyjmuje się, iż z zasady określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W pozstępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być uwzględnione, bo nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

Organ zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa decydują kumulatywnie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który naruszono oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Co istotne, to ta ostatnia przesłanka winna mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu gradacji naruszenia.

W konsekwencji, nawet jednoznaczne naruszenie prawa nie może być uznane za rażące, skoro o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić wyłącznie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2018 r. sygn.. akt VII SA/Wa 903/17, LEX nr 2445108).

Poddana kontroli organów i Sądu na powyższych zasadach decyzja Starosty [...] odmawiała wydania pozwolenia na rozbiórkę spornego obiektu z uwagi na negatywne w tym zakresie stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przedstawione w postanowieniu z [...] marca 2016 r.

Wyjaśnić zatem należy, że postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego dotyczy obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z. Ujęcie zabytku nieruchomego (niewpisanego do rejestru i nieznajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków) w gminnej ewidencji zabytków następuje wskutek wskazania określonego obiektu nieruchomego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i przypisania mu w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wartości zabytkowej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 2189/13).

Z przytoczonych przepisów wprost zatem wynika, że w stosunku do obiektów budowlanych wpisanych do gminnej ewidencji budynków pozwolenie na rozbiórkę wydaje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej "w uzgodnieniu" z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tym samym wyłącznie organ konserwatorski – jako organ wyspecjalizowany w tej dziedzinie - uprawniony jest do wypowiadania w sposób merytoryczny odnośnie przedstawionych mu do uzgodnienia przez organ architektoniczno budowlany rozwiązań projektowych.

Jak słusznie wyjaśniono w zaskarżonej decyzji przewidziana w powołanej regulacji instytucja "uzgodnienia" nakłada na organy architektoniczno budowlane obowiązek współdziałania, w związku z podziałem specjalizacji i kompetencji. Organ prowadzący postępowanie główne może wydać decyzję administracyjną dopiero wówczas, gdy postanowienie zawierające stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków stanie się ostateczne (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 09.11.1998 r., OPS 8/89, ONSA 1999, nr 1, poz. 7).

W konsekwencji organ architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę obiektu wpisanego do gminnej ewidencji nie może wydać korzystnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia, jeżeli organ konserwatorski nie udzieli zgody na przedstawioną do uzgodnienia propozycję.

Skoro w postepowaniu zwyczajnym Starosta [...] miał obowiązek prawny uwzględnienia stanowiska organu konserwatorskiego, to - wbrew zarzutom skargi – był związany negatywnym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2016 r. i mógł jedynie odmówić wydania pozwolenia na rozbiórkę. Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu, którego przedmiotem jest ochrona zabytków, czy też ich kwestionowanie przez organ nieuprawniony, wytwarzałoby stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. W piśmiennictwie podnosi się, że "do wspólnego mianownika dają się sprowadzić trzy formy współdziałania: »w porozumieniu«, »po uzgodnieniu« i »za zgodą«. Wspólną ich cechą jest to, że aby decyzja mogła być wydana, musi być zbieżność woli organów współdziałającego i wydającego decyzję" (zob. J. Borkowski, Współdziałanie organów administracji państwowej przy wydawaniu indywidualnych decyzji administracyjnych, ZNUŁ, Nauki Humanistyczne, seria I, z. 31, Łódź 1963, s. 78). Zwrot »po uzgodnieniu« rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego.

Należało zatem podzielić stanowisko organu odwoławczego, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym miejscu dodać należy, że skarżący nie był pozbawiony możliwości kwestionowania omawianego uzgodnienia wnosząc zażalenie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Z prawa tego jednak nie skorzystał.

W związku z powyższym, tylko na marginesie Sąd wyjaśnia, że organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, natomiast poprzedzające ją stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest w formie postanowienia. Z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. wynika bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od rozstrzygnięcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1), co następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 5).

Natomiast zarządzenie wydane w oparciu o art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. stanowi akt organu samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej i podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (por. postanowienie NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12).

Wobec powoływanego w skardze orzecznictwa zaznaczenia również wymaga to, że gminna ewidencja zabytków pozostaje poza katalogiem prawnych form ochrony zabytków wymienionych w art. 7 u.o.z. Prowadzi ją organ wykonawczy gminy w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: (1) zabytki ruchome wpisane do rejestru, (2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz (3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Do tych dwóch ostatnich kategorii zabytków odnosi się art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, który wprowadza obowiązek wydania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę w stosunku do tych obiektów oraz obszarów w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (zob. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 26 do art. 39).

Powtórzyć zatem trzeba, że kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy nie było dokonanie oceny, czy organ konserwatorski niezasadnie odmówił uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę młyna M.z uwagi na to – jak podnosił skarżący – że nie jest on zabytkiem, czy też utracił te wartości w wyniku degradacji substancji budynku, ale to, czy organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] dokonały prawidłowej oceny tej decyzji w oparciu o kryteria wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy w sposób rzetelny - z zachowaniem podstawowych zasad posterowania administracyjnego – w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego wykazały brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, której wyeliminowania z obrotu prawnego domagał się skarżący.

W konsekwencji nie mogły odnieść zamierzonego skutku także zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji. Dodać przy tym należy, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. To właśnie stosowne przepisy ustawowe wprowadzają uzasadnione ograniczenia w możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli, a tym samym wraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczają granice prawa własności nieruchomości, w tym związany z tym prawem, prawo rozbiórki.

Z podanych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.