Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 982/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, ust. 3 pkt 4a
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1631/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1631/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Prezydent m. st. Warszawy, działając na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm., dalej uPb), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1592 ze zm., dalej Usp) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego warszawy (Dz. U. Nr 41 z 2002 r., poz. 361 ze zm.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. z/s w Warszawie (dalej: Spółka) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem na terenie działek nr ew. [...],[...],[...] oraz [...] z obrębu 1-11-13 przy ul. [...] w Warszawie.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., wniosła ww. Spółka.

WSA w Warszawie wskazał dalej, że rozpoznając wniesione odwołanie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja nie jest zgodna z treścią § 4 ust. 3 uchwały Nr XXXVI/1090/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe – Kabaty (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2008 r., Nr 138 poz. 4870 ze zm., dalej MPZP z 2008). Wojewoda zauważył, że przepis § 4 ust. 3 cyt. MPZP, stanowiący, że teren objęty wnioskiem inwestora przeznaczony jest na inwestycje celu publicznego, wprawdzie pozostaje w zbieżności przedmiotowej z uchylonym § 42 ust. 1 ww. uchwały, niemniej jest to ciągle obowiązujący przepis prawa miejscowego. Z tego względu, zdaniem organu należy wyłączyć z kategorii inwestycji celu publicznego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie złożyła [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji w skardze i jej uzupełnieniu skarżąca Spółka zarzuciła:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 6 K.p.a. w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "Ppsa") polegające na naruszeniu zasady praworządności wyrażające się w zaniechaniu zastosowania się do, wiążących organ, prawomocnych wyroków WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r. (IV SA/Wa 127/10) oraz z dnia 27 kwietnia 2009 r. (IV SA/Wa 1963/08), w zakresie w jakim stwierdzono w nich, że rozmieszczenie inwestycji celu publicznego na działkach nr ew. [...] i [...] w MPZP z 2008 r. jest niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy przyjętym Uchwałą Rady m. st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. (dalej "Studium");

- mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego poprzez:

(a) błędną wykładnię przepisów § 4 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 3, § 42 ust. 2 pkt 3-5 i 7-15 oraz § 42 ust. 3-5 MPZP w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej: "Upzp"), w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 Upzp oraz z art. 15 ust. 3 pkt 4a Upzp, wyrażającą się w błędnym przyjęciu, że mimo stwierdzenia częściowej nieważności MPZP z 2008 wobec braku przeznaczenia działek gruntu o nr [...] i [...] na cele publiczne w Studium, nadal pozostają one przeznaczone pod inwestycje celu publicznego,

(b) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 3, § 42 ust. 2 pkt 3-5 i 7-15 oraz § 42 ust. 3-5 MPZP z 2008 oraz w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, wyrażające się w niezasadnym przyjęciu, że projekt budowlany zakładający budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem z ul. [...] na działkach o numerach ewidencyjnych [...] (przed podziałem w: [...]),[...] (przed podziałem w: [...]) z obrębu 1-11-13 oraz o numerach ew. [...] i [...] z obrębu 1-11-13 dla zjazdu jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca podniosła, że z rozstrzygnięciem Wojewody Mazowieckiego nie zgadza się, gdyż narusza ono prawo, to jest art. 6 K.p.a. (zasadę praworządności) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 15 ust. 3 pkt 4a Upzp, oraz art. 170 Ppsa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, że ustalenia sposobu zagospodarowania podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo. Organy administracji publicznej nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującej mocy przepisów prawa miejscowego uchwalanych przez organy gminy. Ze względu na tak kategorycznie sformułowany w § 4 MPZP z 2008 dopuszczalny rodzaj zabudowy - w ocenie sądu wojewódzkiego - organ I instancji zasadnie nałożył na inwestora obowiązek określony w stosownym postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb dot. przedstawienia projektu budowlanego zgodnego z ustaleniami planu miejscowego.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze sąd I instancji uznał je za chybione. Nie są trafne, w ocenie WSA w Warszawie, zarzuty niezastosowania się do prawomocnych wyroków tego sądu odnoszących się do ustaleń MPZP z 2008. Sąd podkreślił, że rozpoznaje skargę nie na akt prawa miejscowego, ale na decyzję, której treść determinują ustalenia MPZP z 2008. Jedyne ustalenie odnoszące się do przeznaczenia terenu pod planowaną inwestycję, a zawarte w obowiązującym tekście znajduje się w § 4 MPZP z 2008, który określa ten teren jako kontur 25 UOp. UOp to w ustaleniach ogólnych tego planu obszar przeznaczony jako teren publicznych usług oświaty. W § 4 ust. 3 planu, który nie został wyeliminowany w obrotu prawnego, ustalono m. in., że teren oznaczony powyższym symbolem jest przeznaczony pod inwestycje celu publicznego. Działki nr [...] i [...] znajdują się w tym obszarze jako w konturze 25 UOp.

WSA w Warszawie uznał ponadto, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze przepisów konstytucyjnych odnośnie ograniczenia prawa własności. Nie naruszono także, zdaniem sądu wojewódzkiego, przepisu art. 170 Ppsa odnośnie nakazu związania prawomocnymi orzeczenia sądów. Sąd wojewódzki podkreślił, że nakaz ten odnosi się przede wszystkim do sentencji wyroków, przywoływanych przez Spółkę, a odnoszących się do stwierdzenia nieważności § 40 i 42 MPZP z 2008. Związanie tymi wyrokami dotyczy tylko tego, co stanowiło przedmiot rozpoznania. Ponieważ wzruszono tylko oznaczoną część planu miejscowego, to pozostałe ustalenia planistyczne pozostają obowiązującymi.

W konkluzji stwierdzono, że działanie organów orzekających w sprawie nie naruszała prawa, to zaś nakazywało oddalenie skargi.

Skargą kasacyjną reprezentowana przez pełnomocnika [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie zaskarżyła ww. wyrok w całości i na podstawie art. 176 Ppsa sądowi I instancji zarzuciła:

I. w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa - naruszenie:

przepisów § 4 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 3, § 42 ust. 2 pkt 3-5 i 7-15 oraz § 42 ust. 3-5 MPZP z 2008 w zw. z art. 4 ust. 1 Upzp w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 Upzp i z art. 15 ust. 3 pkt 4a Upzp w stanie prawnym powstałym wskutek wydania i uprawomocnienia się wyroków WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., IV SA/Wa 127/10 oraz z dnia 27 kwietnia 2009 r., IV SA/Wa 1963/08, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że mimo stwierdzenia częściowej nieważności miejscowego planu wobec braku przeznaczenia działek gruntu o nr [...] i [...] na cele publiczne w Studium, nadal pozostają one przeznaczone pod inwestycje celu publicznego;

§ 4 ust. 3 MPZP z 2008 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy ten przepis miejscowego planu nie określa w sposób precyzyjny przeznaczenia terenu nim objętego, "a tym samym rodzaju inwestycji celu publicznego, jakie mogą być na nim realizowane, a tym samym nie kształtuje statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości w sferze planowania przestrzennego i nie może stanowić kryterium oceny zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nie powinien być przyjęty za podstawę prawną dla zaskarżonej skargą decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę";

II. w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa - naruszenie mających istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 141 § 4 Ppsa polegające na zaniechaniu przedstawienia, w uzasadnieniu skarżonego wyroku, stanowiska sądu I instancji co do zarzutów skargi, w

tej części, w jakiej zarzucono utratę waloru normatywnego przez § 4 ust. 3 MPZP z 2008, jako nie regulującego przeznaczenia terenu w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 1

Upzp, a tym samym nie kształtującego statusu prawnego przedmiotowych działek

gruntu w sferze planowania przestrzennego;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3, § 4 ust. 3, § 42 ust. 2 pkt 3-5 i 7-15 oraz § 42 ust. 3-5 MPZP z 2008 w zw. z art. 4 ust. 1 Upzp, z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 Upzp i z art. 15 ust. 3 pkt 4a Upzp oraz w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na nie uchyleniu decyzji Wojewody Mazowieckiego mimo, że naruszała ona powołane wyżej przepisy prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię wyrażającą się w pozbawionym podstaw przyjęciu, że mimo stwierdzenia częściowej nieważności miejscowego planu wobec braku przeznaczenia działek gruntu o nr [...] i [...] na cele publiczne w Studium, nadal pozostają one przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, a w konsekwencji, także poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niezasadnym przyjęciu, że projekt budowlany zakładający budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem z ul. [...] na działkach o numerach ew. [...] (przed podziałem w: [...],[...] (przed podziałem w: [...]) z obrębu 1-11-13 oraz o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu 1-11-13 dla zjazdu jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

art. 170 Ppsa polegające na zaniechaniu zastosowania się do wiążących sąd prawomocnych wyroków WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., IV SA/Wa 127/10 oraz z dnia 27 kwietnia 2009 r., IV SA/Wa 1963/08, w zakresie, w jakim stwierdzają one nieważność § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 6 MPZP z 2008, co skutkuje niemożliwością uznania, że działki te pozostają przeznaczone pod inwestycje celu publicznego;

art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej "Pusa") polegające na zaniechaniu przeprowadzenia prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i utrzymaniu jej w mocy w sytuacji, gdy została ona wydana w oparciu o § 4 ust. 3 MPZP z 2008, podczas gdy wobec uprzedniego stwierdzenia nieważności części § 42 miejscowego planu odpadło przeznaczenie terenu 25 UOp na cele oświatowe, które "predeterminowało jego kwalifikację do celów publicznych, a tym samym § 4 ust. 3 MPZP z 2008 utracił normatywny charakter";

W oparciu o wywiedzione powyżej zarzuty Spółka wniosła, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa, o przeprowadzenie dowodu z odpisu postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2010 r. na okoliczność potwierdzenia przez ten organ, że po stwierdzeniu częściowej nieważności miejscowego planu, brak jest przeznaczenia dla obszaru oznaczonego jako 25 UOp, w przypadku uznania przez Sąd, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 188 w zw. z art. 176 oraz art. 135 w zw. z art. 193 Ppsa o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Spółki poprzez uchylenie w całości zarówno decyzji zaskarżonej w postępowaniu przed WSA, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., w każdym innym przypadku, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 Ppsa o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Ponadto, w każdym stanie rzeczy Spółka wnosi na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podkreśla, że wyeliminowanie części MPZP z 2008 tj. jego § 42 odnoszących się do działek [...] i [...], według których § 4 ust. 1 pkt 3 MPZP z 2008 oznaczał tereny "UOp" (a więc tylko 25 UOp) jako tereny publicznych usług oświaty, a których przeznaczenie pod inwestycje celu publicznego potwierdzał jedynie w powyższym zakresie § 4 ust. 3 MPZP z 2008, prowadzi do stwierdzenia, że działki [...] i [...] nie mogą być obecnie uznane za przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, bowiem ten ostatni przepis utracił swój normatywny charakter i precyzyjnie nie wskazuje żadnej inwestycji celu publicznego, która na przedmiotowym terenie miałaby być zlokalizowana. Wyrokiem z 27 kwietnia 2009 r. IV SA/Wa 1963/08 WSA w Warszawie stwierdził nieważność § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 6 MPZP z 2008 w części dot. działki nr [...], z kolei wyrokiem z 3 marca 2010 r., IV SA/Wa 127/10 WSA w Warszawie stwierdził nieważność § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 6 MPZP z 2008 w części dot. działki nr [...]. Wyroki te są prawomocne. W powyżej wskazanych ustaleniach planu miejscowego określane było szczegółowe przeznaczenie terenu 25 UOp, a do takich ustaleń nawiązuje treść § 4 MPZP z 2008. Z tego względu nie jest trafne stwierdzenie Wojewody Mazowieckiego jakoby to z § 4 MPZP z 2008 dało się wyprowadzać normę implikującą niezgodność zamierzenia inwestycyjnego Spółki z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. § 4 MPZP z 2008 musi być interpretowany w całości i z uwzględnieniem treści prawomocnych wyroków odnoszących się do szczegółowego przeznaczenia terenu oznaczonego konturem planistycznym 25 UOp. Nie może samodzielnie funkcjonować norma wyprowadzana z treści § 4 ust. 3 MPZP z 2008, przydzielająca teren 25 UOp do terenów przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego, albowiem oznaczenie "UOp" utraciło, wskutek uprzednio wymienionych prawomocnych wyroków sądu administracyjnego, swą treść normatywną. Ustalenie zawarte w § 4 ust. 3 MPZP z 2008 w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki miało i ma znaczenie wyłącznie informacyjne, nie może obecnie samodzielnie kształtować normy określającej przeznaczenie terenu, wskutek usunięcia z obrotu prawnego tych postanowień miejscowego planu, w których znajdowało się szczegółowe przeznaczenie terenu. Na taki sposób wykładni przepisów planu miejscowego wskazuje treść postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z [...] października 2010 r., gdy organ ten uznawał, iż wobec usunięcia z obrotu prawnego części ustaleń planistycznych nie można ustalić przeznaczenia oznaczonych działek ewidencyjnych. Sąd I instancji dopuścić się miał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, a to wyłuszczonych w skardze kasacyjnej przepisów Upzp, wobec nie uwzględnienia faktu stwierdzenia częściowej nieważności MPZP z 2008.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki WSA w Warszawie naruszyć miał przepis art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak odniesienia się do zarzutu o utracie treści normatywnej przepisu § 4 ust. 3 MPZP z 2008, co skutkować miało wadliwym oddaleniem skargi. Nietrafne z kolei zinterpretowanie przepisów prawa miejscowego implikowało nie uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wedle art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, jest dokonanie oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wadliwe ustalenie na potrzeby rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy treści MPZP z 2008 doprowadziło do nietrafnej akceptacji orzekających organów, jakoby obszar planowanej inwestycji nadal był przeznaczony pod inwestycje celu publicznego. Nie uwzględniono przy tej wykładni treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w aspekcie potrzeby ochrony prawa własności, nie przeprowadzono poprawnie sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Naruszyć miał także WSA w Warszawie przepis art. 170 Ppsa ograniczając się do zauważenia faktu prawomocnego wyeliminowania części postanowień szczegółowych MPZP z 2008, nie wyprowadzając zaś z wyroków IV SA/Wa 127/10 i IV SA/Wa 1963/08 konsekwencji dla treści obowiązujących ustaleń planu miejscowego, prezentując uproszczone rozumienie tego planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Nie można nie uznać, aby skarga kasacyjna nie miała częściowo usprawiedliwionych podstaw.

Wniosek skarżącej kasacyjnie Spółki o przeprowadzenie dowodu z odpisu postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z [...] października 2010 r. na okoliczność potwierdzania przezeń, iż po stwierdzeniu częściowej nieważności MPZP z 2008 brak jest przeznaczenia dla obszaru oznaczonego konturem 25 UOp, nie podlegał uwzględnieniu. Stosowanie przepisu art. 106 § 3 Ppsa, wedle którego "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie", mającego z mocy art. 193 Ppsa odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jest dopuszczalne jedynie takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265). Z punktu widzenia sprawy, którą miał do rozstrzygnięcia Sąd – a jest nią ocena zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku – jest to dowód zbędny.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgadza się z argumentacją sądu I instancji odnośnie treści obowiązującego MPZP z 2008, jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Wbrew wywodom Spółki sąd a quo odniósł się do zarzutu skargi odnośnie obowiązujących ustaleń planistycznych dla terenu oznaczonego konturem 25 UOp, podzielając w tym względzie stanowisko organów co do obowiązywania § 4 MPZP z 2008, którego treść determinowała odmowę udzielenia pozwolenia na budowę (por. s. 8 i n. uzasadnienia wyroku). Zupełnie odrębną kwestią jest z kolei, czy ten wywód jest trafny. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny i prawny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3 poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi IV SA/Wa 1631/13 postawić nie można.

Nie mogą być uznane za uzasadnione zarzuty błędnej wykładni przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 i art. 15 ust. 3 pkt 4a Upzp oraz w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 4 ust. 1 Upzp stanowi, że "Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Dalsze przepisy Upzp wskazane w skardze kasacyjnej przez Spółkę, które miał naruszyć sąd a quo to przepisy, z których wynika m. in. obowiązkowa i fakultatywna treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Cyt. przepis art. 4 ust. 1 Upzp nie był przedmiotem wykładni sądu I instancji, a sedno sprawy sprowadzało się do wykładni samych przepisów MPZP z 2008, jako uzasadnienia dla poglądu o sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami prawa miejscowego. Tym samym organ odwoławczy wskazanych przepisów Upzp oraz Konstytucji RP nie stosował.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, gdy idzie o zarzut naruszenia przepisów art. 170 Ppsa oraz przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb, § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 MPZP z 2008. Istota sprawy sądowoadministracyjnej rozstrzyganej przez sąd wojewódzki sprowadzała się do oceny trafności decyzji Wojewody Mazowieckiego utrzymującego w mocy odmowę udzielenia Spółce pozwolenia na budowę, w aspekcie wykładni przepisów MPZP z 2008. Innymi słowy chodzi o to, czy zasadnie WSA w Warszawie oddalając skargę Spółki zaakceptował stanowisko orzekających w sprawie organów, wedle których MPZP z 2008, inaczej niż zamierza to inwestor, określa przeznaczenie terenów pod planowaną inwestycję, a mianowicie jako pod inwestycję celu publicznego.

Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Zgodnie z art. 35 ust. 4 uPb "W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Z kolei wedle art. 35 ust. 3 uPb "W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę". W podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołano się m. in. właśnie na ten ostatni przepis jako motyw odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W podstawach prawnych skargi kasacyjnej co prawda nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 uPb, ograniczając się do wskazania − gdy idzie o naruszenia przepisów uPb − wyłącznie przepisu jej art. 35 ust. 1 pkt 1, niemniej jednak podnosząc taki zarzut i kwestionując trafność wykładni przepisów MPZP z 2008, gdy idzie o przeznaczenie terenu oznaczonego konturem 25 UOp, w aspekcie "stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1", Spółka kwestionuje w istocie trafność odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z powołaniem się na ustalenia obowiązującego MPZP z 2008. Zasadnie także, w ocenie Sądu, podniesiono w skardze kasacyjnej, że z punktu widzenia treści art. 170 Ppsa istotne znaczenie ma przede wszystkim ustalenie skutków, jakie wywołały prawomocne wyroki WSA w Warszawie w sprawach IV SA/Wa 1963/08 i IV SA/Wa 127/10.

Art. 170 Ppsa stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Niesporne jest, że wyrokiem z 27 kwietnia 2009 r. IV SA/Wa 1963/08 WSA w Warszawie stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 6 MPZP z 2008 w części dotyczącej działki nr [...]. Z kolei wyrokiem z 3 marca 2010 r., IV SA/Wa 127/10 WSA w Warszawie stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 6 MPZP z 2008 w części dotyczącej działki nr [...]. Oba te wyroki stały się w tych częściach prawomocne wobec oddalenia skarg kasacyjnych wniesionych w sprawach o sygn. II OSK 1275/09 oraz II OSK 1303/10. Nie jest ponadto sporne, że z wyroków tych wynika, że zakwestionowano przepis, który przeznaczenie działek o nr [...] i [...] jako położonych w konturze 25 UOp określał uprzednio jako "tereny publicznych usług oświaty". Pod zamiar inwestycyjny Spółka zamierzała teren obejmujący m. in. obszar działek o nr [...] i [...] z obrębu 1-11-13 przy ul. [...] w Warszawie. Dla organów i stron postępowania faktem notoryjnym pozostaje, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], zaś działka [...] powstała z podziału działki nr [...] (por. s. 5 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Dla Wojewody Mazowieckiego zasadniczym i wyłącznym argumentem dla utrzymania w mocy odmownej decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek Spółki, było to, że zamiar inwestycyjny pozostaje w sprzeczności z treścią § 4 ust. 3 MPZOP z 2008. To z kolei stanowisko podzielił orzekający w sprawie IV SA/Wa 1631/13 WSA w Warszawie.

W dacie podejmowania zaskarżonej decyzji § 4 MPZP z 2008 w ust. 1 pkt 3 posiadał następujące brzmienie: "Ustala się przeznaczenia dla terenów oznaczonych symbolem literowym oraz numerem porządkowym, według ustaleń szczegółowych dla terenów:... UOp - tereny publicznych usług oświaty", z kolei ust. 3 cyt. przepisu określał, że: "Ustala się, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 25 UOp, 40.1-40.3 KDG, 40.4 KDZ, 40.5-40.12 KDL, 40.13-40.23 KDD oraz fragmenty terenów 14 U(UC)(KDs), 40.9 KDL i 40.3 KDG - wskazane pod podziemny parking strategiczny "parkuj i jedź" i fragmenty terenów 14 U(UC)(KDs) i 40.9 KDL - miejsce pętli autobusowej, są terenami przeznaczonymi pod inwestycje celu publicznego". Zdaniem WSA w Warszawie wyrażonym w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku "jedyny obowiązujący zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem 25 UOp zawarty jest w § 4" MPZP z 2008, nadto nie został on "w żadnym postępowaniu wyeliminowany i pozostaje obowiązującym zapisem prawa miejscowego wiążącym organy". To z kolei implikowało uprzednie stanowisko tego sądu, wedle którego skoro kontur 25 UOp jest przeznaczony pod tereny publicznych usług oświaty, jako teren inwestycji celu publicznego, to planowana inwestycja Spółki – budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i zjazdem – jest sprzeczna z ustaleniami MPZP z 2008. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten wywód nie jest uprawniony w świetle art. 170 Ppsa i prawomocnych wyroków WSA w Warszawie, jakie zapadły wobec MPZP z 2008 w zakresie odnoszącym się do działek przeznaczonych pod planowaną inwestycję.

Trafnie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazuje, że wykładnia § 4 MPZP z 2008 winna uwzględniać całość tej jednostki redakcyjnej, nadto winna ona uwzględniać treść § 42 cyt. uchwały planistycznej. WSA w Warszawie umknęło uwadze, że § 4 ust. 1 MPZP z 2008 określający przeznaczenie określonych konturów planistycznych wyraźnie czynił to odniesienie "według ustaleń szczegółowych". Tymczasem ustalenie szczegółowe, o którym mowa w § 4 ust. 1 MPZP z 2008 znajdowało się w § 42 ust. 1 tej uchwały. Wymienionymi powyżej wyrokami WSA w Warszawie prawomocnie stwierdzono nieważność tego ostatniego przepisu określającego przeznaczenie terenu pod publiczne usługi oświaty. Sąd I instancji za relewantne na potrzeby rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy uznał motywy tych wyroków, którymi stwierdzono nieważność § 42 ust. 1 MPZP z 2008. Jak wynika z lektury wyroku IV SA/Wa 1963/08 stwierdzono nieważność cyt. przepisu z uwagi na sprzeczność takiego ustalenia planistycznego z ustaleniami Studium. W studium obszar działki nr [...] oznaczony został "jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (s. 104 powołanego Studium). Jednakże w rozdziale XVIII pkt 2.3. powołanego Studium (s. 154) stwierdzono, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego i ich rozmieszczenie wskazano na rysunku Studium nr 25. Z porównania mapy planu miejscowego ze wskazanym rysunkiem 25 wynika, iż obszar działki gruntu skarżących o nr ew. [...] nie jest objęty ustaleniem lokowania celów publicznych w zakresie infrastruktury społecznej" (por. motywy wyroku w sprawie IV SA/Wa 1963/08). W cyt. wyroku wyraźnie stwierdzono, że "samo więc skonkretyzowanie w zaskarżonej uchwale obiektów możliwych do zrealizowania w ramach publicznych usług oświaty, tj. szkoły podstawowej, przedszkola i poradni psychologiczno-pedagogicznej było dopuszczalne, aczkolwiek tylko w tych obszarach, w których zachowana zostanie zgodność z ustaleniami Studium". Analogiczne wywody zawarto w wyroku IV SA/Wa 127/10, dodatkowo wskazując tam, iż podobną ocenę odnośnie do niezgodności ustaleń szczegółowych planu miejscowego, gdy idzie o przeznaczenie na cele oświatowe terenów znajdujących się w konturze 25 UOp wyraził WSA w Warszawie w wyroku IV SA/Wa 2074/09 w odniesieniu do sąsiedniej działki w stosunku do działki nr [...]. Oddalając skargę kasacyjną Rady m. st. Warszawy od wyroku IV SA/Wa 127/10, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1303/10 wyłuszczył, że jeżeli studium określiło obszary przeznaczone wyłącznie na cele budownictwa mieszkaniowego oraz tereny, gdzie dodatkowo dopuszczalne jest również budownictwo realizujące cele publiczne, to bez zmiany tych części studium niedopuszczalne jest dokonywanie całkowicie odmiennych ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie przeto Spółka argumentuje w ten sposób, który prowadzi do wniosku, że w świetle wskazanych w skardze kasacyjnej prawomocnych wyroków WSA w Warszawie nie można z treści § 4 ust. 3 MPZP z 2008 zrekonstruować normy, z której da się wyprowadzić wniosek, że teren działek o nr [...] i [...] objętych zamiarem inwestycyjnym, jest przeznaczony w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod inwestycje celu publicznego. Odmienna wykładnia treści § 4 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 MPZP z 2008, która znalazła się w wyroku sądu I instancji w istocie stanowiła zignorowanie prawomocnych wyroków sądu administracyjnego, co z kolei przekonuje o trafności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 170 Ppsa. Z tych względów uznać także trzeba, że sąd wojewódzki orzekający w sprawie wadliwie przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, czym naruszył przepisy art. 1 § 1 i 2 Pusa, z których wynika, iż kryterium kontroli wykonywania administracji publicznej stanowi "prawo". Tym "prawem" w przedmiotowej sprawie był MPZP z 2008, którego wykładnia winna uwzględniać prawomocne wyroki odnoszące się do jego treści.

Wyłuszczone uprzednio uwagi prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy. Wszystkie okoliczności, które powyżej ujawniono nakazywały uznać zarazem, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 Ppsa, co przy częściowo usprawiedliwionych podstawach skargi kasacyjnej nakazywało uchylić zaskarżony wyrok oraz jednocześnie uchylić zaskarżoną decyzję. Wojewoda Mazowiecki dopuścił się naruszenia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 i 3 uPb oraz art. 170 Ppsa, skoro utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, ograniczył się w swej ocenie do uznania, że zamierzenie inwestycyjne pozostaje w sprzeczności z treścią § 4 ust. 3 MPZP z 2008, podczas gdy przepis ten nie mógł, w świetle prawomocnych wyroków IV SA/Wa 1963/08 oraz IV SA/Wa 127/10, stanowić normy uzasadniającej wywód o sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Poza zakresem uwagi organu odwoławczego pozostała kwestia niezgodności projektu budowlanego z § 66 ust. 2 pkt 9 MPZP z 2008, na co wskazano w decyzji organu I instancji (por. s. 5 uzasadnienia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 8 stycznia 2013 r.). Ponownie rozpoznając odwołanie Spółki organ odwoławczy odniesie się do powyższej kwestii, uwzględniając zarazem ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Weźmie także organ odwoławczy pod rozwagę motywy wyroku WSA w Warszawie z 16 marca 2015 r., IV SA/Wa 1027/14, na mocy którego m. in. stwierdzono nieważność § 4 ust. 3 MPZP z 2008, tj. wyrazów "25 UOp" w odniesieniu do działki nr 72/8 oraz 72/11 z obręb 1-11-13 przy ul. [...] w Warszawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.