Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 58/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt 19, art. 9 ust. 2 pkt. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 105, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A z siedzibą w S. oraz M. L. na decyzję Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 17 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie likwidacji rozbudowy rowu melioracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego A w S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej M. L. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia 17 listopada 2017 r., po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia A.oraz M. L. od decyzji Starosty z dnia 21 lutego 2017 r. nakazującej M. L. (właścicielce działki nr [..] obr. S.) likwidację rozbudowy rowu melioracyjnego R-B na działce nr [..] na wskazanym odcinku w celu dostosowania szerokości dna rowu do zgodnego z ewidencją wód, urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów dla wsi S. (ustalając jednocześnie warunki i termin wykonania likwidacji), uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 21 lutego 2017 r. w całości oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W związku z wnioskiem B. D. - pełnomocnika Stowarzyszenia A. Starosta, w dniu 1 czerwca 2015 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dokonania oceny legalności wykonanych przez S. L. robót związanych z udrożnieniem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, tj. rowu o nazwie R-B na działkach geodezyjnych nr [..]-[..] w obrębie S. oraz nr [..], obręb T. z wylotem na granicy działek nr 6 i 7 obręb T., gm. T.

W dniu 21 lutego 2017 r. Starosta wydał decyzję, w której nakazał M. L., właścicielce działki nr [..] w obrębie S., gm. T. likwidację rozbudowy rowu melioracyjnego o nazwie R-B na działce geodezyjnej nr [..] graniczącej z działkami nr [..]-[..] w obrębie S., gm. T., na odcinku od studzienki drenarskiej SI na rowie R-B do granicy z działką geodezyjną nr [..] w obrębie S., gm. T. w celu dostosowania szerokości dna rowu do zgodnego z Ewidencją wód, urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów dla wsi S., prowadzonej w imieniu Marszałka Województwa przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Terenowy Oddział w T. W pkt. 2. przedmiotowej decyzji Starosta ustalił warunki wykonania ww. obowiązku:

a) dostosować rów R-B do szerokości dna 0,4 m, nachylenie skarp od 1:1 do 1:1,5, spadek podłużny dna 5 ‰,

b) środkiem rowu winna przebiegać granica działki geodezyjnej nr [..] z działkami nr [..]-[..] w obrębie S., gm. T.,

c) po zakończeniu robót opracować i przedstawić Staroście dokumentację powykonawczą wraz z operatem geodezyjnym, które potwierdzą parametry i lokalizację rowu zgodne z ww. punktami 2 lit. a) i b).

Starosta ustalił termin wykonania decyzji - 90 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Przedmiotowa decyzja jest rozstrzygnięciem powtórnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego dotyczącego oceny legalności robót wykonanych przez S. L.

Organ ustalił, że działka nr [..] została zakupiona przez obecnego właściciela w 2013 r. Grunt działki w czasie zakupu pokryty wodą na powierzchni ok. 80%. W wyniku przeprowadzonego postępowania, a zwłaszcza ekspertyzy biegłego - rzeczoznawcy budowlanego w zakresie melioracji wodnych uznanego przez SITWM NOT, Starosta uznał, co do następujących prac dokonanych przez S. L.:

a) oczyszczenie i udrożnienie rurociągu odpływowego na odcinku od studzienki SI na rowie R-B do wylotu do rowu R-A (na granicy działek 6 i 7 w obrębie T.),

b) uzupełnienie i wymienienie fragmentu rurociągu w miejscu zniszczonej studni,

c) oczyszczenie i odmulenie studni na wlocie do rurociągu

że zostały one wykonane w ramach utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Starosta wskazał, że przywrócenie właściwego działania urządzenia dla realizacji przypisanej mu funkcji w rozumieniu art.64 ust. 1 Prawa wodnego służy konserwacja i remont.

Z kolei w przypadku wykonania robót związanych z oczyszczeniem rowu melioracyjnego R-B na działce geodezyjnej nr [..] graniczącej z działkami nr [..]-[..] w obrębie S., gm. T., na odcinku od studzienki drenarskiej SI do granicy z działką geodezyjną nr [..] w obrębie S., gm. T. zdaniem Starosty, w odróżnieniu od wniosku rzeczoznawcy, doszło do rozbudowy urządzenia wodnego, poprzez zwiększenie szerokości rowu w dnie z 0,4 do 0,6-1,6 m, na co wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z przepisami Prawa wodnego obowiązek likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego ciąży nie na jego wykonawcy lecz na właścicielu tego urządzenia, w tym przypadku właścicielce działki geodezyjnej nr [..] w obrębie S. Starosta wyraził stanowisko, że w omawianym przypadku doszło do rozbudowy rowu, co wiąże się z tym, że urządzenie wodne istniało, bo gdyby było przeciwnie niemożliwe byłoby jego udrożnienie. Jednocześnie Starosta nie zgodził się z zarzutem uczestniczącego w postępowaniu Stowarzyszenia A., że S.L. dokonał budowy nowych urządzeń wodnych, gdyż urządzenia takie nie istniały. W konsekwencji tego również nie podzielił opinii, że należy usunąć rów całkowicie. Dowodem istnienia rowu R-B są ewidencje: gruntów oraz urządzeń melioracji wodnych. Na podstawie konturów klasyfikacyjnych na mapie ewidencji gruntów można ustalić, że rów (W) na rozpatrywanym odcinku zajmuje pas o szerokości od 4,9 do 8,8 m. S. L. wykonując prace związane z udrożnieniem rowu wykonywał je w imieniu i za zgodą M.L. (córki S. L., wcześniej występującej pod nazwiskiem M.), o czym świadczy jej pismo z dnia 31 marca 2015 r. Z uwagi na fakt, że rów R-B wpisuje się w sieć rowów odwadniających, a jego drożność wpływa na inne grunty, należy zaznaczyć, że działania S. L. leżą w interesie innych rolników, których grunty są podtapiane lub zalewane skutkiem niedrożności urządzeń melioracyjnych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie A. oraz M. L. Odwołująca wskazała, że niewłaściwie zastosowano art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne przyjmując, iż działania S. L. mają charakter rozbudowy urządzenia wodnego. Zgodnie z opinią biegłego S. M. dotyczącą całości urządzenia melioracyjnego żaden z elementów wykonanych robót związanych z udrożnieniem dolnego odcinka rowu R-B nie kwalifikuje się do zaliczenia go jako odbudowa, przebudowa, rozbudowa lub likwidacja urządzenia wodnego wymagająca uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem skarżącej wniosek o poszerzeniu szerokości dna rowu, tj. o jego domniemanej przebudowie jest błędny, bowiem opiera się na danych z ewidencji, a właściwe jest oparcie się na opinii biegłego. W ocenie odwołującej się należało uznać, że skoro ewidencja potwierdza stan, który istniał w chwili jej sporządzenia, a biorąc pod uwagę, że została sporządzona w czasie, gdy zaniedbania w czyszczeniu urządzeń melioracyjnych nadal trwały, to ewidencja ta nie stwierdzała pierwotnej szerokości dna urządzenia - pierwotnie szerszej. W ocenie odwołującej się organ administracji nie jest związany opinią biegłego i może ona podlegać jego ocenie, niemniej ocena ta powinna być dokonywana przy uwzględnieniu kryteriów zgodności z zasadami logiki i wiedzy powszechnej, poziomu wiedzy biegłego, podstaw teoretycznych opinii, sposobu motywowania oraz stopnia stanowczości wniosków wyrażonych w opinii. Starosta nie wyjaśnił jednak dlaczego przyjął odmienne ustalenia niż wskazane przez biegłego.

Z kolei odwołujące się Stowarzyszenie twierdzi, że działania S. L. nie można zakwalifikować jako udrożnienie rowu R-B, bowiem rów ten od ponad 30 lat nie spełnia swojej funkcji, co stwierdzono także w opinii biegłego. Stowarzyszenie podniosło, że Dyrektor RZGW uchylając poprzednią decyzję Starosty nakazał ustalenie, czy urządzenia w dniu podjętych pierwszych robót funkcjonowały, czy też nie spełniały swej funkcji, a skoro sam biegły stwierdza, że rów od lat 80 - tych nie spełnia swojej funkcji (powstał całkowicie nowy ekosystem), to nie można mówić o jakimkolwiek istniejącym urządzeniu.

W ocenie Stowarzyszenia S. i M. L. budują nowe urządzenia wodne, całkowicie odmienne od tych które istniały na działkach objętych postępowaniem kilkadziesiąt lat temu, nawet nie w tych samych miejscach. Działania te powinny być kwalifikowane jako wykonanie urządzeń wodnych, są one celowym zmierzaniem do osuszenia całości rozlewiska. Działania S. L. nie wpisują się w prace utrzymaniowe, o których mowa w art. 77 ustawy Prawo wodne, bowiem w wyniku zaniku funkcji jaką pełniły urządzenia powstał nowy ekosystem (tak też w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 805/13).

Według Stowarzyszenia Starosta zignorował, że w obrocie prawnym jest decyzja RDOŚ z dnia 29 listopada 2016 r. nakazująca S. L. przywrócenie warunków siedliskowych oraz restytucję obszaru wodno - błotnego, w wyniku czego zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z rzeczoną decyzją RDOŚ. Zdaniem odwołującego się organ winien nakazać likwidację całości prac określonych jako rozbudowa rowu, a nie jedynie w zakresie wykraczającym poza parametry rzekomo wynikające z dokumentacji, natomiast po likwidacji rowu, właściciel nieruchomości ewentualne prace związane z melioracją gruntową powinien rozpocząć od uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, przy czym pozwolenie to powinno uwzględniać fakt powstania nadzwyczajnego ekosystemu - rozlewiska w S.

Decyzją z dnia 17 listopada 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 21 lutego 2017 r. oraz umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości.

Uzasadniając decyzję organ w pierwszej kolejności zreferował dotychczasowe postępowanie w sprawie.

Organ podkreślił, że istnieje spór pomiędzy państwem S. i M. L. i częścią właścicieli działek, które pokryte są rozlewiskiem, popierającymi działania służące odprowadzeniu wód z rozlewiska, a częścią właścicieli działek, będącymi za utrzymaniem dotychczasowego stanu na gruntach, tj. rozlewiska, celem ochrony gatunków roślin i zwierząt bytujących w jego obrębie. W ocenie organu przedmiotem rzeczonego postępowania jest ustalenie czy przeprowadzone prace związane z systemem melioracyjnym w miejscowości S. na wskazanych działkach należy zakwalifikować jako prace utrzymaniowe niewymagające pozwolenia wodnoprawnego (a zatem nie wymagające legalizacji), czy też prace wykraczające poza utrzymanie wymagające pozwolenia wodnoprawnego, a zatem i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego (lub likwidacyjnego).

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że nie można przyjąć stanowiska organu pierwszej instancji ani stanowiska M. L. za słuszne. Zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma analiza, czy na dzień podjęcia prac przez S. L. dane urządzenia spełniały swoją funkcję. Aby uznać dane prace za utrzymaniowe należy wziąć pod uwagę stan tych urządzeń na dzień podjęcia czynności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prace mające na celu utrzymywanie urządzeń wodnych prowadzone są, kiedy funkcja urządzenia nie ustała. Kiedy stan urządzeń skutkuje ustaniem funkcjonowania lub kiedy doszło do zmiany funkcji tych urządzeń, działania remontowe i inne prace utrzymaniowe powinny być podjęte jak najszybciej. Jeżeli natomiast wieloletnie nieutrzymywanie systemu melioracyjnego (zaniechanie wykonywania prac utrzymaniowych) spowodowało zalanie gruntów (stopniowe) oraz wytworzenie się na danym obszarze gatunków prawnie chronionych, prace nazywanie "utrzymaniowymi" można zakwalifikować wyłącznie do odbudowy tych urządzeń. Prace utrzymaniowe, niewymagające pozwolenia wodnoprawnego, prowadzi się w celu zachowania funkcji, jednakże w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia nie z zachowaniem funkcji urządzenia, lecz z przywróceniem tej funkcji po kilkudziesięciu latach, którą urządzenia te zatraciły w wyniku ich wieloletniego nieutrzymywania. Jeżeli w dniu podjęcia prac przez S. L. urządzenie nie działało w ogóle, o czym świadczy bez wątpienia powstałe na przestrzeni kilkudziesięciu lat rozlewisko, nie można w tym przypadku mówić o pracach utrzymaniowych, czy też remoncie w celu zachowania funkcji. Nawet jeżeli niektóre z tych urządzeń były widoczne (tu rurociąg), znaczenie ma, czy na dany moment spełniały swoją funkcję. W ocenie organ nie jest dopuszczalnym, aby pod pretekstem udrożnienia i przywrócenia funkcjonowania w terenie do zgodności z widniejącym w dokumentach systemem, dokonywać prac nie mając na względzie zmian stosunków gruntowo-wodnych powstałych w ciągu kilkudziesięciu lat oraz zmian występujących na tym terenie gatunków zwierząt i roślin prawnie chronionych. Gdyby przyjąć stanowisko Starosty wyrażone w zaskarżonej decyzji za słuszne należałoby uznać za legalne działania bezprawne polegające na odbudowie niefunkcjonującego już na danym terenie systemu, czym doprowadzono do zmiany stosunków gruntowo - wodnych i być może nawet szkody w środowisku. Nie jest dopuszczalne pozwalanie na zatracanie funkcji systemu melioracyjnego, aby potem po kilkudziesięciu latach - gdy jego zanik doprowadził do zmian gruntowo - wodnych na przedmiotowym terenie, bez konsekwencji zmieniać te warunki.

Organ odwołał się do treści art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. W ocenie Dyrektora RZGW wykazano bezspornie, że działania S. L. związane z tzw. udrożnieniem urządzeń wodnych były nielegalne, niemniej jednak, aby nałożyć w drodze decyzji obowiązek likwidacji urządzenia należy ustalić warunki i termin wykonania tego obowiązku. Kwestia ustalenia terminu nie budzi zastrzeżeń, jednak aby wskazać warunki zmierzające do doprowadzenia stanu sprzed wykonania prac przez S. L. należałoby określić, w jaki sposób dokonać zasypania rowu otwartego oraz likwidacji urządzeń drenarskich, aby przywrócić po określonym czasie taki poziom wody, jaki istniał przed wykonanymi kilka lat temu pracami i aby nie pogorszyć stanu na tym gruncie. Warunki związane z likwidacją odbudowanego urządzenia powinny zostać ustalone w taki sposób, aby likwidacja urządzenia nie spowodowała niepożądanych skutków. W przedmiotowej sprawie problem likwidacji urządzenia, tj. jego odbudowy związany jest ze skutkiem tej likwidacji, tj. przywrócenia rozlewiska na gruntach. Ze względu na brak jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o faktycznym poziomie wód sprzed podjęcia działań przez S. L. oraz informacji, z których wynikałoby w jaki sposób utrzymywał się dany poziom wód w rozlewisku, a dowody te w ocenie organu drugiej instancji są nie do ustalenia na dzień dzisiejszy, bowiem każda ich próba będzie rozważaniem teoretycznym, brak jest możliwości nałożenia obowiązku doprowadzenia do likwidacji wykonanych urządzeń, tak aby decyzja po jej wykonaniu nie doprowadziła do większego zgromadzenia się wód (zwiększenia poziomu wody ponad ten sprzed wykonania odbudowy urządzeń melioracyjnych).

W związku z tym zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, bowiem legalizuje nielegalną odbudowę urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (w wyniku uznania przez organ pierwszej instancji, że tylko część prac jest nielegalna i wykracza poza prace utrzymaniowe). Niemniej jednak ze względu na brak możliwości ustalenia pierwotnych danych, na podstawie których należałoby nałożyć obowiązek likwidacji stanu nielegalnego na podstawie art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne, tj. doprowadzić do przywrócenia stanu poprzedniego powstałego na skutek nieutrzymywania tych urządzeń, nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu i nałożenie obowiązków w tym trybie, w związku z czym organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie złożyło Stowarzyszenie A., zaskarżając przedmiotową decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania ze względu na rzekomy brak możliwości ustalenia pierwotnych danych, na podstawie których należałoby nałożyć obowiązek likwidacji stanu nielegalnego na podstawie art. 64a ust. 5 Prawa wodnego;

b) art. 7, 77, 107 k.p.a. w związku z art. 64a ust. 5 Prawa wodnego poprzez zaniechanie wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego co miało skutkować bezpodstawnym umorzeniem postępowania ze względu na rzekomy brak możliwości ustalenia pierwotnych danych na podstawie których należałoby nałożyć obowiązek likwidacji stanu nielegalnego na podstawie art. 64a Prawa wodnego.

Jak wynika z uzasadnienia skargi Stowarzyszenie podziela stanowisko organu, że działania S. L. są nielegalne. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Dyrektora RZGW co do umorzenia postępowanie z uwagi na brak możliwości ustalenia pierwotnych danych, na podstawie których należałoby nałożyć obowiązek likwidacji stanu nielegalnego. W jego ocenie stanowisko to godzi w art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. W świetle tych przepisów, bezprzedmiotowość sprawy oznacza, że brak podstaw prawnych (a nie trudności dowodowe) do rozpoznania danej sprawy. W niniejszej sprawie w ocenie skarżącego nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania przed organem pierwszej instancji, a sprawa powinna być rozstrzygnięta co do jej istoty. Organ powinien ewentualnie dopuścić dowód z opinii biegłego, względnie wyjątkowo uchylić decyzję organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucił, że Dyrektor RZGW nie podjął inicjatywy dowodowej, aby móc określić warunki likwidacji samowoli wodnoprawnej.

Skargę od powyższej decyzji tylko w zakresie jej uzasadnienia wniosła również M. L., domagając się uchylenia wskazanych szczegółowo w skardze fragmentów uzasadnienia decyzji.

Przedmiotowemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz zasad postępowania wymienionych w art. 6, 8 i 11 k.p.a. poprzez zaniechanie kompleksowego ustalenia stanu faktycznego - w tym w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia stosownych dowodów na okoliczność pierwotnych parametrów urządzeń melioracyjnych, pomimo zdyskredytowania opinii biegłego S. M. i oparcie się na Ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów dla wsi S., określającej stan nieruchomości i urządzeń melioracyjnych jedynie na moment jej sporządzania,

2. prawa materialnego w postaci art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 tej ustawy poprzez niezasadne przyjęcie, że prace przeprowadzone przez S. L. miały charakter wykonywania urządzeń wodnych, a nie prac utrzymaniowych w celu zachowania istniejącej funkcji urządzeń melioracyjnych, a w konsekwencji przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wymagane było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, bądź też decyzji legalizującej poddane pracom utrzymaniowym urządzenia melioracyjne istniejące na nieruchomości Skarżącej,

3. prawa materialnego w postaci art. 64a ust. 1 i 5 ustawy – Prawo wodne, poprzez niezasadne przyjęcie, że prace przeprowadzone przez S. L. miały charakter wykonywania urządzeń wodnych, a nie prac utrzymaniowych w celu zachowania istniejącej funkcji urządzeń melioracyjnych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że pomimo poprawności sentencji zaskarżonej decyzji, nie może się zgodzić z uzasadnieniem rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej brak nałożenia na nią, jako na właścicielkę gruntu na którym znajduje się rów R-B obowiązku likwidacji urządzenia, czy też zmiany jego parametrów technicznych, nie wynika z niemożności precyzyjnego określenia tych rzekomo poprzednio odmiennych parametrów, lecz z faktu, że prace przeprowadzone przez S. L. miały wyłącznie charakter robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji, a zatem w niniejszej sprawie w ogóle nie było wymagane do ich realizacji uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, czy też ich legalizacja.

W odpowiedzi na obie skargi Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2018 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 59/18 połączono sprawy z obu skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc je pod sygn. akt II SA/Gd 58/18.

Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego.

Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Nadto według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przeprowadzona przez sąd w ramach tak nakreślonej kognicji kontrola postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarski Wodnej z dnia 17 listopada 2017 r. wykazała, że było ono dotknięte naruszeniem przepisów proceduralnych mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym decyzja ta stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c winna zostać uchylona.

Podstawą rozstrzygnięcia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym były przepisy art. art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a, art. 9 ust. 2 pkt 1 lit a., art. 9 ust. 2 pkt 2 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.), zwanej dalej Prawo wodne, właściwe dla daty zaskarżonego rozstrzygnięcia. Obecnie bowiem ustawa ta została uchylona z dniem 1 stycznia 2018 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566), jednakże według art. 545 ust. 4 nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie, niewymienionych w ust. 1-3d stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z treści art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego wynika, że przez urządzenie wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. Do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się: 1) rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, 1a) drenowania, 2) rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m, 3) stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych, 4) ziemne stawy rybne, 4a) groble na obszarach nawadnianych, 5) systemy nawodnień grawitacyjnych i ciśnieniowych - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1. Cel ten, wynikający z art. 70 ust. 1, to polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami (por. art. 73 ust. 1 ustawy).

Z ustaleń organów obu instancji wynika, że postępowanie dotyczy robót dokonanych przez S. L., a związanych z udrożnieniem rowu o nazwie R-B na działkach nr [..] oraz [..]-[..] w obrębie S. oraz nr [..] obr. T., gmina T. Ustalono, między innymi na podstawie informacji z dnia 26 października 2015 r. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa, Terenowego Oddziału w T. i nadesłanej mapy, że rów melioracyjny R-B wchodzi w skład systemu melioracyjnego, wskazanego na mapie Ewidencji wód, urządzeń wodnych i zmeliorowanych gruntów dla wsi S., prowadzonej w imieniu Marszałka Województwa przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa, Terenowy Oddział w T. Rów R-B jest rowem zbiorczym dla rowów melioracyjnych R-B1, R-B2, R-B3. Wg wykazu urządzeń i budowli ww. Ewidencji rów R-B ma całkowitą długość 760 m, szerokość dna 0,4 m. Środkiem rowu przebiega granica pomiędzy działką geodezyjną nr [..] i działkami sąsiednimi. Rów melioracyjny R-B zakończony jest studzienką betonową S1 o średnicy 0,8 m, od której odpływ stanowią ułożone obok siebie dwa rurociągi z rurek ceramicznych o średnicy 12,5 cm każda. Rurociągi przebiegają przez działki geodezyjne o nr [..], [..] (droga), [..] (jar) w obrębie S. oraz nr [..], [..] (droga) z wylotem do rowu R-A na granicy działek nr 6 i 7 w obrębie T., gm. T.

Za słuszne należy uznać stanowisko Dyrektora RZGW, że przedmiotowe urządzenie należy do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i należy do niego podejść jako do jednego systemu o charakterze liniowym, a nie traktować jego odcinków samodzielnie, bowiem przedmiotowy rów R-B jako całość, a nie poszczególne jego elementy, służył celom wymienionym w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego.

Stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa wodnego, przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych. Z kolei "wykonanie urządzeń wodnych" należy stosować odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji (art. 9 ust. 2 pkt 2 tej ustawy). Za utrzymywanie urządzeń wodnych należy rozumieć ich eksploatację, konserwację oraz remonty w celu zachowania ich funkcji (art. 64 ust. 1).

Z ustaleń organów obu instancji, w oparciu o ekspertyzę biegłego, wynika że począwszy od 2012 r. S. L. dokonał prac polegających na oczyszczeniu i rowu melioracyjnego R-B na działce o nr [..], oczyszczeniu i udrożnieniu rurociągu odpływowego, uzupełnieniu i wymianie fragmentu rurociągu w miejscu zniszczonej studni, oczyszczeniu i odmuleniu studni na wlocie do rurociągu. Istota sporu w postępowaniu administracyjnym sprowadzała się do oceny, czy prace są jedynie pracami remontowymi, niewymagającymi pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ polegają na utrzymaniu urządzenia w celu zachowania jego funkcji, czy też są czynnościami, które wymagają pozwolenia wodnoprawnego.

Z ekspertyzy biegłego wynika, że w konsekwencji degradacji odcinka rowu od lat 80, odprowadzanie wód uległo praktycznie zanikowi, doszło do zamulenia i utraty drożności rurociągów na rowie R-B, powstała niedrożność całkowita lub częściowa. Powyższe, jak słusznie zauważył organ II instancji skutkowało tym, że urządzenie melioracji wodnych szczegółowych przestało spełniać swoje funkcje, skutkiem czego było zaprzestanie odpływu wody i powstanie nowego systemu wodnego.

Jak już wyżej wskazano, cel urządzenia melioracji wodnych szczegółowych jest nieodłącznie związany z polepszeniem zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Tymczasem jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy, cel ten nie było realizowany przez kilkadziesiąt lat, skutkiem czego powstało rozlewisko. Skoro bowiem ta funkcja rowu nie istnieje, to nie można wówczas mówić "konserwacji czy remoncie w celu zachowania funkcji", jak stanowi art. 64 ust. 1. Innymi słowy nie można "zachować" funkcji, jeżeli ta funkcja od dawna nie istnieje, można jednakże dokonać odbudowy urządzenia w celu jej przywrócenia". Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że jeżeli w momencie podjęcia prac przez S. L. urządzenia nie działały w ogóle i to nie działały od kilkudziesięciu lat, nie można wskazanych prac zakwalifikować jako prac utrzymaniowych, niewymagających pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze M. L., zgodnie z którym opisane w zaskarżonej decyzji prace miały charakter prac utrzymaniowych.

W ocenie sądu w tym zakresie organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń i oceny materiału dowodowego jak i trafnej wykładni przepisów prawa materialnego przyjmując, że opisane prace wymagały pozwolenia wodnoprawnego.

Jednakże sąd nie podziela stanowiska Dyrektora RZGW co do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, skutkującego umorzeniem postępowania pierwszej instancji. Decyzja dotknięta jest w tym zakresie naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a. oraz zasady oficjalności wyrażonej w art. 7 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ drugiej instancji nie dostrzegł przede wszystkim, że umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest dopuszczalne na podstawie art. 105 k.p.a., gdyż w tym przepisie wymienia się przyczyny stanowiące podstawę umorzenia postępowania. W § 1 art. 105 przewiduje się umorzenie postępowania (w całości lub w części) w sytuacji, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Z uzasadnienia decyzji organu należy sądzić, że ten właśnie przepis miał być podstawą rozstrzygnięcia. Przedmiot postępowania zostaje zaś określony w żądaniu strony wszczęcia postępowania oraz w zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z urzędu. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest orzekanie o prawach i obowiązkach stron tego postępowania. Przepis art. 64a ust. 5 Prawa wodnego stanowi o nałożeniu obowiązku likwidacji urządzenia wodnoprawnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Ratio legis tego przepisu jest likwidacja urządzenia, które samo w sobie bezprawnie ingeruje w zastane stosunki wodne na danym obszarze (stanowi zatem lex specialis do normy zawartej w art. 29 Prawa wodnego). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zatem stwierdzenie obowiązku likwidacji urządzenia wodnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oraz bez uzyskania decyzji legalizacyjnej. Oznacza to, że dopóki istnieje przedmiotowe urządzenie, a jego właściciel nie dysponuje odpowiednią decyzją legalizacyjną, dopóty istnieje przedmiot niniejszego postępowania.

Według organ drugiej instancji problem likwidacji urządzenia związany jest ze skutkiem tej likwidacji, tj. przywróceniem rozlewiska na gruntach. Słusznie zauważa Dyrektor RZGW, że warunki związane z likwidacją odbudowanego urządzenia powinny zostać ustalone w taki sposób, aby likwidacja nie spowodowała niepożądanych skutków. Niemniej wskazać należy, że zgodnie z cytowanym wyżej art. 64a ust. 5 Prawa wodnego kompetencja (a zatem i obowiązek) ogranicza się do stwierdzenia obowiązku likwidacji nielegalnie wybudowanego urządzenia wodnego i określenia jego warunków, a utrzymywanie całego rozlewiska w jego aktualnym lub poprzednim stanie wykracza poza tę kompetencję. Zdaniem sądu nie stanowi istoty niniejszego postępowania administracyjnego ustalenie poziomu rozlewiska celem jego przywrócenia, lecz likwidacja samowoli wodnoprawnej bądź jej legalizacja, a to mieści się w kompetencjach organu właściwego dla prowadzonej sprawy.

Organ odwoławczy naruszył również dyspozycję art. 77 k.p.a., zgodnie z którym obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dyrektor RZGW ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie warunków likwidacji rowu R-B nie sposób określić i zawarł enigmatyczne stwierdzenie, że poziomu wody w rozlewisku nie da się ustalić. Podkreślić jednak ponownie należy, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami zadaniem organu nie jest określanie (a tym bardziej regulacja) wody w rozlewisku, lecz stwierdzenie obowiązku likwidacji nielegalnie odbudowanego urządzenia melioracyjnego i ustalenie jego warunków. Tymczasem organ drugiej instancji nie przeprowadził na tę okoliczność jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a zawarta w aktach dokumentacja wskazuje na stanowisko zgoła odmienne. Chociażby w Opinii naukowej dotyczącej szkód w rozlewisku w S. autorstwa dr. W. P. stwierdzono: "Nie ma powodów do obaw, że zaprzestanie odwadniania mogłoby spowodować dalszy wzrost powierzchni zbiornika. Taka sytuacja byłaby możliwa tylko w sytuacji radykalnej zmiany klimatu na znacząco bardziej wilgotny". Także z opinii technicznej mgr. inż. W. S. wynika, że "na działce nr [..] zwierciadło wody w rozlewisku kształtowało się na rzędnej 73,80 m n.p.m. (stan na 2013 r.), a rzędna zwierciadła wody na dolnym stanowisku rowu R-B po przeprowadzonych pracach wynosi 71,60 m".

W tym kontekście, w ocenie sądu, zarzuty skargi Stowarzyszenia podnoszące naruszenie przez Dyrektora RZGW przepisów art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. są w pełni zasadne. Natomiast zarzuty skargi M. L. skoncentrowane na polemice ze stanowiskiem Dyrektora RZGW co do przyjęcia, że prace wykonane przez S. L. przy odtworzeniu przedmiotowego systemu melioracji miały charakter odbudowy wymagającej pozwolenia wodnoprawnego, są całkowicie chybione. Sąd bowiem aprobuje w pełni dokonane w tym zakresie ustalenia i ocenę materiału dowodowego przyjętą przez Dyrektora RZGW. Niemniej, ponieważ sąd administracyjny nie jest związany ani zarzutami ani wnioskami skargi, również skarga M. L. została uwzględniona, co znalazło wyraz w orzeczeniu o kosztach.

Tak więc ponownie rozpatrując sprawę organ drugiej winien ustalić warunki likwidacji samowolnie wybudowanego urządzenia melioracji wodnych szczegółowych w postaci urządzenia liniowego – rowu R-B na podstawie zebranego materiału dowodowego. Jeżeli ustalenie warunków likwidacji będzie wymagało wiadomości specjalnych, organ winien rozważyć sięgnięcie do dowodu z opinii biegłego, mając jednak na uwadze warunki uzupełniającego postępowania dowodowego określone w art. 136 k.p.a.

Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Na zasądzone od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odrębnie na rzecz każdego ze skarżących koszty składają się: równowartości uiszczonych wpisów sądowych – po 300 zł, koszty zastępstwa procesowego skarżących reprezentowanych przez radców prawnych – po 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) oraz koszty uiszczonych opłat skarbowych od pełnomocnictw - po 17 zł.