Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 120/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 i art. 18
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 130 ust. 2, art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 10 par.1, art. 81 w zw. z art. 14 par. 1, art. 80 art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi A.S, Z.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta Poznański działając na podstawie art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U z 2008r. nr 193, poz. 1194 – dalej ustawa) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm. –dalej u.g.n.), decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak [...] ustalił odszkodowanie na rzecz A. i Z.S. w łącznej kwocie [...] zł. i określił termin jego wypłaty. Powyższe odszkodowanie zostało ustalone za przejęcie nieruchomości położonej w L., oznaczonej geodezyjnie jako: działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb L., arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu. Przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Miasta L. na podstawie decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] ([...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - budowa drogi gminnej - ulicy D. w L.

Odwołanie od w/w decyzji wniósł Burmistrz Miasta L. zarzucając niewłaściwy dobór transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego A.J. w operacie szacunkowym z dnia 13 lipca 2011 r. Zdaniem strony odwołującej się, wśród transakcji przyjętych do porównania nie uwzględniono transakcji z Miasta L. pomimo, że w ciągu ostatnich dwóch lat, na tym terenie występowały co najmniej 22 transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogę publiczną, gdzie cena m2 nie przekraczała 75,00 zł. Tymczasem operat szacunkowy ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości w wysokości 210,85 zł za m2. W załączeniu skarżący przedłożył 22 kserokopie aktów notarialnych potwierdzonych za zgodność z oryginałem. W kontekście powyższego, niezrozumiałym jest dla strony nie objęcie w operacie szacunkowym nieruchomości z Miasta L.

Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy, nieruchomości objęte decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej stają się własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem w którym decyzja zezwalająca na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem. Według art. 12 ust. 5 ustawy, do ustalenia i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18. W myśl art. 18 ust. 1 wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartość nieruchomości wywłaszczonej określa rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy, na którego podstawie organ I instancji ustala odszkodowanie za wywłaszczenie. Jednakże, to organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sprawie. Stosownie do treści art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Art. 134 ust. 2 stanowi natomiast, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W myśl art. 175 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, (...) zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Z powyższego wynika zatem, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego winien odpowiadać również wymogom określonym w przepisach wykonawczych, to jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2108 ze zm. – dalej rozporządzenie). Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż rolą organu administracyjnego jest ocena zgodności sporządzonej w formie operatu szacunkowego opinii pod względem przepisów prawa. Zatem, to na organie administracji spoczywa obowiązek traktowania opinii rzeczoznawcy jak każdego innego dowodu w sprawie i stosownie do art. 80 k.p.a., jego dopuszczenie bądź odrzucenie.

Organ prowadzący postępowanie winien przy tym w szczególności sprawdzić prawidłowość sporządzenia operatu. W tym celu organ odwoławczy poddał analizie operat szacunkowy sporządzony dnia 13 lipca 2011r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.J., w oparciu o przepisy cytowanych aktów prawnych. W wyniku tejże analizy organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o § 36 rozporządzenia, który utracił moc prawną z dniem 26 sierpnia 2011 r., kiedy to weszła w życie zmiana rozporządzenia wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985). Zmiana polegała w szczególności na wprowadzeniu całkowicie nowej treści § 36 rozporządzenia, polegającej między innymi na wskazaniu nowych, zupełnie odmiennych od dotychczasowych, wytycznych dotyczących sposobu szacowania wartości nieruchomości przejętych z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy. Powołując się na treść art. 156 ust. 3 u.g.n., organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z istotną zmianą uwarunkowań prawnych, wskazujących sposoby i tryby dokonywania oszacowania wartości nieruchomości, która powoduje, że operat szacunkowy sporządzony w jej toku na podstawie przepisów, które utraciły moc prawną, nie może być już wykorzystywany do celu w jakim został sporządzony, czyli utracił aktualność, a co za tym idzie moc dowodową.

Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż zgodnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jednakże, w przedmiotowej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, nie mamy do czynienia z uzupełnieniem dowodów, ale zachodzi tu konieczność ponownego oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości i przygotowania nowego operatu szacunkowego w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa. W takiej sytuacji organ odwoławczy w trosce o zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego może jedynie przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W trybie art. 136 k.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, tym samym - konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu decyzji odniósł się również do pisma z dnia 29 sierpnia 2011r., w którym rzeczoznawca majątkowy A.J. oświadczył, iż wchodzące z dniem 26 sierpnia 2011 r. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. nie wpływają na wartość nieruchomości oszacowanej zgodnie z obowiązującymi na dzień sporządzenia operatu szacunkowego przepisami prawa. Organ odwoławczy nie podzielił tego poglądu i wskazał, że z treści operatu szacunkowego jednoznacznie wynika, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. – zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta Luboń nr XXIII/129/2008 z dnia 25 września 2008 r. - przedmiotowa działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy na potrzeby operatu szacunkowego do porównania przyjęto grunty przeznaczone pod drogi, co jest sprzeczne z treścią aktualnie obowiązującego § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wojewoda Wielkopolski wskazał również, iż sam biegły w piśmie z dnia 22 listopada 2011 r. poddał w wątpliwość zastosowanie przez siebie § 36 ust. 1 rozporządzenia, albowiem przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a przyjęte do porównania nieruchomości przeznaczone były pod drogi.

Zdaniem Wojewody, ocena wartości dowodowej zebranego materiału dokonana przez Starostę Poznańskiego była błędna, albowiem niewłaściwie ocenił on operat szacunkowy stanowiący kluczowy dowód w sprawie, a w konsekwencji tego oparł swoją decyzję na materiale dowodowym, który utracił aktualność i moc dowodową. W uznaniu organu odwoławczego, organ I instancji niesłusznie przyjął tłumaczenie biegłego, że zmiana rozporządzenia nie wpływa na wartość wycenionej nieruchomości. W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Zgodnie z treścią tego przepisu, wycena przedmiotowej nieruchomości powinna być sporządzona w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, a nie w oparciu o transakcje nieruchomościami nabytymi pod drogi.

Mając na uwadze fakt, iż wspomniany operat szacunkowy utracił swoją aktualność - i co za tym idzie - swoją wartość dowodową, organ odwoławczy uznał, iż ustosunkowanie się do podnoszonych przez stronę odwołującą się zarzutów dotyczących operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie i dokonanej w nim wyceny nieruchomości, jest bezprzedmiotowe.

Tym samym, z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., jak również konieczność sporządzenia nowej wyceny, organ odwoławczy stwierdził, iż należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

A.S. i Z.S. kwestionując powyższą decyzję, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie stanu prawnego, w szczególności poprzez brak należytej oceny kluczowego dla sprawy dowodu w postaci opinii oraz oświadczeń biegłego A.J. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 8 kpa i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak należytej interpretacji przepisów § 36 ust. 4 rozporządzenia, co w efekcie doprowadziło do błędnego uznania, iż zmiana przepisów powoduje zmianę sytuacji prawnej skarżących. Zdaniem skarżących, naruszono również art. 10 § 1 k.p.a., 81 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. poprzez brak pisemnego powiadomienia strony o przysługującym prawie do zgłoszenia żądań i zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co skutkowało pozbawieniem strony tzw. prawa ostatniego słowa przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. Poprzez wydanie decyzji kasacyjnej skarżący zarzucili także naruszenie art. 136, art. 138 § 2 kpa i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 1, § 36 ust. 4 rozporządzenia, art. 156 ust. 3, art. 154 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a co za tym idzie, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "ul. Dworcowa", zatwierdzonym uchwałą nr XXXIX/189/2005 Rady Miasta Luboń z dnia 22 września 2005. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 28 października 2005r., nr 152, poz. 4169), odcinek ul. D. stanowiący grunt wywłaszczony przez Starostę Poznańskiego, oznacza się jako teren dróg publicznych i tylko takie przeznaczenie gruntów należało wziąć pod uwagę przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, co rzeczoznawca uczynił w sporządzonym przez siebie operacie.

Analizując zmiany rozporządzenia wchodzące w życie z dniem 26 sierpnia 2011r., a w szczególności nowy § 36, skarżący podkreślili, iż nie można traktować przepisu prawnego zawężająco, odnosząc się tylko do § 36 ust.1, na który powołuje się organ odwoławczy, bowiem przedmiotowa sprawa wypełnia przesłanki §36 ust. 4 w aktualnym brzmieniu. Zmiana przepisów nie może być zatem, zdaniem skarżących, uznana za istotną zmianę uwarunkowań prawnych, o której mowa w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji. Operat szacunkowy mimo, iż sporządzony w poprzednim stanie prawnym, powinien być wykorzystany do celu w jakim został sporządzony, bowiem w świetle obowiązujących przepisów jest nadal aktualny, a co za tym idzie posiada moc dowodową.

Zdaniem skarżących, Wojewoda Wielkopolski nie poddał ocenie operatu szacunkowego tylko uznał, iż zmiana przepisów rozporządzenia dyskwalifikuje aktualność dowodu i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Brak prawidłowej analizy przeznaczenia wywłaszczanej nieruchomości spowodował błędną ocenę stanu faktycznego sprawy, a mianowicie przeznaczenie przedmiotowej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy zarówno z decyzji wywłaszczeniowej jak i z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika przeznaczenie pod drogi publiczne.

Skarżący wskazali, iż w doktrynie prezentowany jest pogląd, że wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. Uzasadniając naruszenie art. 138 §2 k.p.a., przywołano również treść w/w przepisu obowiązującą od 11 kwietnia 2011r., zgodnie z którą organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżących, prawidłowa ocena dowodu w połączeniu z właściwą interpretacją aktualnych przepisów rozporządzenia winna doprowadzić organ II instancji do wniosku, iż przeznaczenie nieruchomości pod drogi uwzględnione przez biegłego w operacie jest tożsame z przeznaczeniem, o którym mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia, a zatem nie wymaga przeprowadzenia dowodu w całości.

Skarżący uznając, iż decyzja organu I instancji winna być utrzymana w całości w mocy, poddają w wątpliwość nie tylko błędne uchylenie jej w całości, ale i brak dostrzeżenia przez organ II instancji możliwości ewentualnego uchylenia decyzji w części. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z brzmienia powyższego przepisu, zdaniem skarżących, wynika, że organ ma możliwość częściowego uchylenia decyzji, co do której nie ma podstaw do jej utrzymania, zważając na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Powyższa norma znajduje zastosowanie do niniejszej sprawy, gdyż Burmistrz Miasta L., będący stroną postępowania odpowiedzialną za wykonanie decyzji Starosty Poznańskiego, odwołując się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania wskazał, iż sporna część postępowania dotyczy jedynie składnika wyceny rzeczoznawcy w zakresie wysokości odszkodowania za nieruchomości gruntowe. Pozostałe elementy wyceny, tj. wysokość odszkodowania za nakłady budowlane oraz wartość drzew i krzewów ozdobnych nie zostały zakwestionowane przez Burmistrza na żadnym etapie postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżący podkreślili, iż Wojewoda winien dostrzec sporną część postępowania, tj. wysokość odszkodowania za nieruchomość gruntową i przy takim stanie rzeczy utrzymać w mocy decyzję w kwestii dot. pozostałych składników operatu.

Skarżący podnieśli, iż treść aktualnego § 36 ust 4 rozporządzenia reguluje sytuację, w której inwestycje drogowe lokalizowane są na podstawie ustawy na obszarach, które przeznaczone zostały na realizacje inwestycji drogowych. W przedmiotowej sprawie biegły wskazał 13 transakcji przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod komunikację, najbardziej odpowiadających w swej charakterystyce przedmiotowi opracowania - zestawienie transakcji zostało przedstawione w formie tabelarycznej na stronie 14 operatu szacunkowego. Mając powyższe na uwadze, zdaniem skarżących, zmiana w/w rozporządzenia w aspekcie konkretnego stanu faktycznego analizowanej sprawy znalazła odzwierciedlenie jedynie w zmianie jednostki redakcyjnej § 36, z § 36 ust. 1 na § 36 ust 4. Zmiana ta nie może być jednak uznana za istotną zmianę uwarunkowań prawnych, o której mowa w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji. Operat szacunkowy mimo, iż sporządzony w poprzednim stanie prawem, powinien być wykorzystany do celu w jakim został sporządzony, bowiem w świetle obowiązujących przepisów jest nadal aktualny, a co za tym idzie, posiada moc dowodową.

Błędna wykładnia polega więc, zdaniem skarżących, na mylnym rozumieniu przez Wojewodę Wielkopolskiego treści przepisu art. 156 ust. 3 u.g.n., który zaniedbując rzetelną interpretację porównawczą przepisów w starym i nowym brzmieniu doszedł do niesłusznego wniosku, iż zmiana treści przepisu stanowi tyle samo, co zmiana uwarunkowań prawnych, co w sposób bezpośredni przełożyło się w przedmiotowej sprawie na niesłuszne uznanie utraty mocy dowodowej operatu szacunkowego, a co za tym idzie niesłuszne uchylenie decyzji Starosty Poznańskiego.

Uzasadniając naruszenie art. 154 ust. 1 , art. 175 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazano, iż wartość nieruchomości jest ustawowym wyznacznikiem ustalenia odszkodowania za odebranie praw, które do niej przysługują. Odebranie praw w przedmiotowej sprawie ma przy tym charakter przymusowy, nie jest bowiem zależne od woli dotychczasowych właścicieli. Konstytucyjna zasada, wynikająca z art.21 ust. 1 Konstytucji RP oznacza, iż słuszne odszkodowanie jest obok celu publicznego drugą podstawową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia. Określenie wysokości odszkodowania powinno być słuszne, a więc ekwiwalentne do wartości wywłaszczonej nieruchomości, pozwalające na odtworzenie przez właściciela rzeczy przejętej przez państwo. Słuszne odszkodowanie w państwie prawnym należy rozumieć jako odszkodowanie nie krzywdzące obywateli, stąd też nie może być w żaden sposób uszczuplane i to nie tylko w drodze sposobu obliczania odszkodowania, lecz i trybu jego wypłacania. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., ustawodawca uprawnił rzeczoznawcę majątkowego do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, który dokonując takiego wyboru musi uwzględnić cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. O ile zasadnicze elementy podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości określone zostały w u.g.n. oraz w rozporządzeniu, to jednak znaczącą rolę w ukształtowaniu wyniku wyceny ma rzeczoznawca majątkowy, którego postulowana w art. 175 ust. 1 u.g.n. bezstronność (profesjonalizm) w dokonywaniu wyceny w dużej mierze zależy od prawidłowego zastosowania metodologii tej wyceny. Podnosząc zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji skarżący podkreślili, że organ II instancji poprzez błędną ocenę dowodu niesłusznie uchylił decyzję Starosty Poznańskiego, pozbawiając skarżących słusznego odszkodowania. Skarżący, nie kwestionując wysokości odszkodowania ustalonego w operacie szacunkowym rzeczoznawcy A.J. zwrócili uwagę na fakt, iż ocena dowodu dokonana przez Wojewodę niesłusznie pozbawia go mocy dowodowej, co odnosi bezpośredni skutek dla interpretacji określonego w Konstytucji "słusznego odszkodowania".

Wojewoda Wielkopolski odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] ustalającą odszkodowanie na rzecz A.S. i Z.S. za przejęcie nieruchomości położonej w L., oznaczonej geodezyjnie jako: działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb L., arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji organu odwoławczego stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższej regulacji normatywnej wynika, że dla podjęcia decyzji kasacyjnej konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to jednak nie stanowi przesłanki wystarczającej; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, opublikowany w Lex/el).

Dokonując w realiach rozpoznawanej sprawy oceny prawidłowości podjętej decyzji kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należało, iż przedmiot niniejszej sprawy dotyczył ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która na podstawie decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - budowa drogi gminnej - ulicy D. w L., stała się własnością Gminy L., w myśl art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 4f tej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5). Art. 18 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1). Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie, wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu warunków określonych w art. 151 ust. 1 ugn.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zawiera natomiast rozporządzenie. W rozpoznawanej sprawie, jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za opisaną wyżej działkę gruntu wydzieloną pod inwestycje drogową, przyjęto operat szacunkowy sporządzony w dniu 13 lipca 2011r. przez rzeczoznawcę majątkowego A.J.

Dokonując wyceny nieruchomości, biegły zastosował metodę określoną w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania operatu, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego słusznie zauważono, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji zmianie uległy przepisy rozporządzenia. Z dniem 26 sierpnia 2011 roku weszło bowiem w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985) i wprowadzające zasadę, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§36 ust. 4 rozporządzenia). Celem tej zmiany było dostosowanie przepisów rozporządzenia do znowelizowanej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zakresie regulacji dotyczącej wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Jedną z istotnych zmian jest odejście od sposobu określania wartości nieruchomości wyłącznie na podstawie danych z rynku nieruchomości drogowych. Dotychczas przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosowało się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Według nowych przepisów, wartość nieruchomości określana będzie na podstawie cen transakcyjnych, pochodzących z rynków nieruchomości właściwych dla wycenianej nieruchomości, np. mieszkaniowych, rolnych, przemysłowych. Określenie wartości jest też możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia ze strony rzeczoznawcy sporządzającego operat jak i organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Właściwe uzasadnienie decyzji i sporządzonego operatu szacunkowego w zakresie odejścia od obowiązującej zasady przyjmowania przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych na rzecz uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych jest bowiem elementem koniecznym i wpływającym na ocenę sporządzonego operatu szacunkowego.

W operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A.J. nie uwzględniono jednak treści przepisu §36 (w tym §36 ust. 1 i 4) rozporządzenia w nowym brzmieniu. Z operatu (k. 10 operatu) wynika, iż do jego sporządzenia przyjęto starą treść przepisu i nie uwzględniono nowej treści w szczególności, §36 ust. 4 rozporządzenia. Podważa to moc dowodową operatu sporządzonego na podstawie starego przepisu. Wobec wprowadzonych zmian, dotychczasowa treść tych przepisów została bowiem formalnie derogowana z katalogu powszechnie obowiązujących norm prawnych. Rozporządzenie zmieniające nie zawiera przy tym żadnych regulacji intertemporalnych, co oznacza, iż zmienione przepisy miały zastosowanie nie tylko do spraw wszczętych po ich wejściu w życie, ale także do postępowań administracyjnych będących w toku w chwili wejścia w życie znowelizowanych przepisów. Zasada praworządności działania organów administracji publicznej wymaga, aby wydawane przez nie rozstrzygnięcia oparte były na podstawie prawnej istniejącej w momencie podejmowania rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1566/99, LEX nr 745088 i wyrok SN z dnia 7 maja 2002 r., III RN 59/01, OSNP 2003/3/56). Za niewystarczające uznać należy wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego z dnia 29.08.2011r. (k. 123 akt). Dokumentu tego nie można uznać za aktualizację operatu. Biegły w powyższym piśmie nie podaje bowiem nowej treści przepisu §36 rozporządzenia i nie analizuje wpływu zmian przepisu na opracowany przez siebie operat. Analizy tej nie dokonuje również organ I instancji.

Zakwestionowanie mocy dowodowej operatu uniemożliwiało utrzymanie decyzji organu I instancji w części. Wada operatu stanowiącego podstawę decyzji wydanej przez organ I instancji, wynikająca z nieuwzględnienia w operacie szacunkowym zmiany treści przepisu rozporządzenia, obligowała więc organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I w całości. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia ta, sporządzana w formie operatu szacunkowego, odpowiadać musi wymogom prawa przewidzianym w przepisach działu IV ustawy – Wycena nieruchomości, Rozdziału 1 Określanie wartości nieruchomości, oraz rozporządzenia. Jak wykazano powyżej, sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawierał wadę uniemożliwiającą ustalenie wysokości odszkodowania na jego podstawie. Mając więc na uwadze fakt, iż operat szacunkowy jest obligatoryjnym i zasadniczym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za utracone prawo własności w związku z realizacją inwestycji drogowej, przy stwierdzeniu wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego wynikającej z nieuwzględnienia zmiany treści § 36 rozporządzenia, zasadnym było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Postępowanie wyjaśniające w tej sprawie w znacznej części opiera się bowiem na tym środku dowodowym. Brak takiego dowodu lub jego istotna wadliwość oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i stanowi przesłankę uzasadniająca zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji nie ma więc kompetencji do prowadzenia w niniejszej sprawie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów procedury, które nie mogłyby zostać sanowane w toku postępowania odwoławczego bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Wskazać należy przy tym , iż organ I instancji w decyzji nie dokonał samodzielnej oceny operatu szacunkowego z uwzględnieniem zmiany przepisu, w całości i bezkrytycznie przyjmując treść oświadczenia rzeczoznawcy, czym naruszył treść art. 80 k.p.a. Organy administracji mają bowiem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (zob Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2008 r. sygn. I OSK 374/07, publ. Lex 454007). Powyższe dotyczy również oceny operatu pod względem jego zgodności z obowiązującym prawem i wpływu zmiany przepisów na zakres ustaleń poddanych analizie w operacie szacunkowym. Organ I instancji, mając na uwadze zmianę obowiązujących przepisów winien więc ustalić zakres i wpływ tych zmian na wydaną opinię, jak również winien rozważyć zobowiązanie rzeczoznawcy do zweryfikowania opinii w świetle nowych uregulowań.

Odnosząc się do zarzutów, dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 10 §1, art. 81 w zw. z art. 14 §1 k.p.a. poprzez brak pisemnego powiadomienia o przysługującym prawie do zgłoszenia żądań i zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co skutkowało pozbawieniem strony tzw. prawa ostatniego słowa przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie., stwierdzić należy, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 10 k.p.a., jednak powołany przepis został naruszony tylko w ten sposób, że przed wydaniem decyzji organ II instancji nie stworzył stronie postępowania możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Powyższe, z uwagi na treść rozstrzygnięcia przekazującego sprawę ponownie do organu I instancji nie stanowi jednak takiego naruszenia, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W wyniku dalszego prowadzenia postępowania skarżący będą bowiem mieli możliwość ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego. Stąd, stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, nie miało istotnego wpływu na treść kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

ja