Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1654/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 136
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2554/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z [...] stycznia 2003 r. B. J. oraz M. B. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej z [...] listopada 1946 r. wydanej w odniesieniu do majątku [...]. Decyzją z [...] stycznia 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził, że dwór w [...] wraz z otaczającym go parkiem, wchodzący w skład majątku ziemskiego "[...]", stanowiącego uprzednio własność J. J., o ogólnym obszarze [...] ha, położony na terenie gminy [...], podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 4, poz. 17 ze zm., dalej przywoływanego jako dekret PKWN lub dekret z 1944 r.). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy ww. decyzję. Wyrokiem z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA Wa 476/04, WSA w Warszawie orzekł o nieważności decyzji Ministra i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1946 r., natomiast nie złożyli wniosku, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pomimo to, organy obu instancji wydały decyzję stwierdzającą, że dwór w [...] wraz z otaczającym go parkiem podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944r.

Wnioskiem z [...] czerwca 2006 r. B. J. wystąpiła o wydanie decyzji, że dwór w [...], położony na terenie gminy [...], nie podlegał działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku B. J., powołując się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, stwierdzające, że § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. utracił moc obowiązującą w 1958 r. i organy administracji publicznej nie mają podstawy prawnej do orzekania czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Wnioskiem z [...] stycznia 2011 r. B. J. oraz M. B. ponownie wystąpili o wydanie decyzji stwierdzającej, że dwór w [...] nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Wojewoda [...] stwierdził, że zespół dworsko-parkowy, położony obecnie na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] arów (KW nr [...]), stanowiący byłą własność J. J., położony w gminie [...], powiat [...], województwo [...], podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 6 września 1944 r. Decyzją z [...] września 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi: 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej, że zespól dworsko-parkowy w [...], oznaczony jako część działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz działka nr [...] o powierzchni [...] arów (KW nr [...]), stanowiący byłą własność J. J., położony w gminie [...], powiat [...], województwo [...], podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN; 2) orzekł, że zespół dworsko-parkowy w [...], położony na obecnych działkach: nr [...] o powierzchni [...] ha, z wyłączeniem części tej działki o pow. [...] ha ograniczonej z trzech stron: działką nr [...], działką nr [...], drogą oznaczoną jako działka nr [...] oraz z czwartej strony przedłużeniem działki [...] łączącej się z drogą (działką nr [...]) oraz działce nr [...] o powierzchni [...] arów (KW nr [...]), stanowiący byłą własność J. J., położony w gminie [...], powiat [...], województwo [...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN; 3) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Skargę na decyzję Ministra wniosła Gmina [...]. Wyrokiem z 11 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2086/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z [...] września 2017 r., wskazując, że niemożność określenia położenia części działki nr [...] o pow. [...] ha na mapie oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony. Sąd wytknął również, że organ pomimo świadomości, że przedmiotowe działki są podzielone od 2002 r. nie posłużył się nowymi oznaczeniami geodezyjnymi.

W ocenie Sądu, organ powinien zlecić biegłemu geodecie naniesienie na mapę części działki nr [...] (podlegającą działaniu dekretu o reformie rolnej) i pozostałej części ze wskazaniem linii i punktów granicznych oraz z uwzględnieniem aktualnych numerów geodezyjnych działek. Brak takiej mapy nie pozwala na ustalenie położenia części działki podlegającej działaniu przepisów dekretu o reformie rolnej i części tym która tym przepisom nie podlegała, a następnie dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił dowód z opinii biegłego w przedmiocie sporządzenia opinii dotyczącej podziału działki nr [...] według wskazań organu oraz obliczenia powierzchni poszczególnych części tej działki oraz powołał na biegłego geodetę uprawnionego L. P. do wydania pisemnej opinii.

Następnie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2019 r. orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. w całości oraz orzekł, że zespół dworsko-parkowy w [...] znajdujący się na działce [...] o pow. [...] ha i na części działki nr [...] (oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji jako "działka [...] część 2") o pow. [...] ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, a pozostała część działki nr [...] (oznaczona na mapie stanowiącej załącznik do decyzji jako "działka [...] – część I") o pow. [...] ha podpadała pod działanie dekretu.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (poświadczony odpis pisma Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] listopada 1946 r. oraz zaświadczenie stanowiące załącznik do tego pisma), wynika że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowej nieruchomości z mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. Nadto, z zachowanych dokumentów wynika, że powierzchnia ogólna majątku wynosiła [...] ha, z czego rozparcelowano i oszacowano [...] ha (w tym ornego [...] ha, łąk [...] ha), a wyłączono z szacunku [...] ha. W przypadku nieruchomości ziemskiej [...] została zatem spełniona norma obszarowa, umożliwiająca jej przejęcie na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. Organ wskazał także, że załączona przy piśmie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], Delegatury w [...] z [...] czerwca 2012 r., ewidencja parku wraz z mapą zawiera podstawowe wiadomości o historii parku i dworu w [...]. Dokumenty konserwatora zabytków charakteryzują stan nieruchomości na początek lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku oraz zawierają informacje o jego kształcie historycznym. Jak można się dowiedzieć z "Charakterystyki stanu aktualnego" – park dworski w [...] był dużym obiektem. Obecnie zachowała się tylko część dawnego założenia parkowego. Opisując granicę północno-wschodnią parku zauważono, że pozostałe fragmenty dawnego założenia parkowego zajmuje obecnie pole lub pastwisko. Ślady podziału poprzecznego są zatarte, oś widokowa za dworem zakryta samosiewami drzew. Część ogrodu ozdobnego blisko dworu została zamieniona na ogrody użytkowe. Z dwóch stron ogród ozdobny był otoczony sadem, obecnie na tym miejscu są pola. Pewien "ubytek" terenu na południe od wejścia do parku został spowodowany lokalizacją w tym miejscu gorzelni. Zewnętrzne granice całego założenia są utrwalone rzędowymi nasadzeniami drzew. Park nie podlegał przebudowie, wymieniano jedynie drzewostan, zapewne zmienił się układ alejek i dróg. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 1983 r. o wpisaniu do rejestru zabytków województwa [...] dworu – dwór murowany, zbudowany został pod koniec XIX w., otoczony dużym założeniem parkowym o geometrycznym układzie, jest przykładem adaptacji wzorów klasycystycznego budownictwa rezydencjonalnego na terenie Polski środkowej. Zgodnie z uzasadnieniem ww. decyzji, park powstały na początku XIX w., stanowi przykład regularnego kształtowania zieleni otaczającej dwór. Geometryczny kształt parku, usytuowanie dworu i podział wewnętrzny wskazują, że jest to ogród klasycystyczny oparty na planie starszego, regularnego założenia, posiadający wartość zabytkową. Z mapy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] wiadomo, że zespół dworsko – parkowy oddzielały od wsi [...] oraz pozostałej części nieruchomości należącej do rodziny J. nasadzenia i szpalery drzew ogrodowego założenia klasycy stycznego, rozbudowywanego w XIX w. Dodatkowo na teren zespołu wjeżdżało się przez bramę, a zeznania świadków i protokół przejęcia potwierdzają, że przed wojną istniało drewniane ogrodzenie, parkan oddzielający zespół dworsko-parkowy i przyległą do niego część gospodarczą (gdzie znajdowała się chlewnia, kurnik, obora). Tak trwale oddzielone od zewnątrz założenie parkowe z dworem przetrwało w znacznej części do czasów obecnych i odróżnia się wyraźnie w okolicy zdominowanej przez pola.

Organ wskazał także, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz "Mapy z rozliczeniem działki nr [...]", będącej załącznikiem do niniejszej decyzji, centrum gospodarcze znajdowało się częściowo na obszarze działki nr [...] (oznaczonym na powołanej mapie jako "działka [...] część 1"), jego pozostała część poza obszarem objętym wnioskiem stron (działka [...]). Zdaniem świadków, od lewej strony wjazdu znajdowała się rządcówka (mieszkał rządca – B. M.), po skosie od rządcówki ok. 20 m znajdowała się nieistniejąca już gorzelnia, przy drodze dojazdowej do wsi [...] i przy drodze dojazdowej do dworu znajdowała się stajnia (obecnie nie istnieje). Po prawej stronie drogi dojazdowej do dworu znajdowała się chlewnia i kurnik (pozostały fragmenty murów), a w dalszej części była jedna duża stodoła. W pkt 5 protokołu przejęcia nieruchomości wymieniono, w oparciu o dane z polis ubezpieczeniowych, budynki: stajnię cugową i wozownię, dwór, rządcówkę i magazyn spir. (zdaniem organu prawdopodobnie spirytusu), gorzelnię i spichlerz, stajnię oraz spichrz. Dookoła zabudowań gospodarczych znajdował się parkan drewniany, a droga od bramy wjazdowej do obory i stajni była brukowana (pkt 5 protokołu). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (wydruki map z Archiwum Wojskowego Instytutu Geograficznego dostępne pod adresem http://maps.mapywig.org/, plany z zespołów Archiwum Państwowego w [...]: Starszy Inspektor Fabryczny [...] oraz Rząd [...] w aktach sprawy) potwierdza nadto, że na terenie objętym wnioskiem istniał zespół budynków gospodarczych tworzących odrębne centrum gospodarcze, w skład których wchodziły rządcówka, gorzelnia, stajnia, stodoły oraz kilka innych mniejszych budynków gospodarczych. W ocenie Ministra, odmiennie do pałacu i parku służyły one do obsługi prac związanych z produkcją rolną w majątku [...] i, jako takie, dzieliły los pozostałej części nieruchomości przeznaczonej na cele reformy rolnej, wypełniając dyspozycję art. 6 dekretu z 1944 r. Organ zauważył również, że w gorzelni wykorzystywane były płody pochodzące z produkcji rolnej, tj. różne owoce oraz ziemniaki, co wskazuje na związki działalności gorzelni z działalnością rolną i możliwość wykorzystywania powyższych zakładów do produkcji rolnej. Tym samym także gorzelnia mogła być przeznaczona na cele produkcji, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN. Dlatego orzekając w sprawie z wniosków B. J. oraz M. B. zasadne, zdaniem organu, było wyłączenie z obszaru zespołu dworsko-parkowego w [...], położonego na obecnych działkach: nr [...] o powierzchni [...] ha, oraz działce nr [...] o powierzchni [...] arów (KW nr [...]), część działki nr [...] o pow. [...] ha, ze względu na znajdujący się na działce objętej wnioskiem, fragment ośrodka gospodarczego majątku, na którym znajdowała się gorzelnia i inne budynki gospodarcze.

Jednocześnie Minister uznał, że skoro zasadnicza część nieruchomości objętej wnioskiem nie miała charakteru rolnego w rozumieniu przepisów nacjonalizacyjnych, należy zbadać czy określona we wniosku część nieruchomości ziemskiej należącej do rodziny J., pozostawała w związku funkcjonalnym z pozostałą jej rolniczą częścią. W judykaturze wyrażany jest przy tym pogląd, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie.

Zdaniem organu, fakt zamieszkania przez właściciela nieruchomości ziemskiej w pałacu i korzystanie przez niego z parku wskazuje, że obiekt ten pełnił funkcję mieszkaniowo-rezydencjalną. Okoliczność tę podnoszą wnioskodawcy oraz potwierdzają przesłuchani świadkowie. B. J. w oświadczeniu z [...] listopada 2006 r. stwierdziła, że dwór we wsi [...], gm. [...], służył jako dom mieszkalny rodziny J. od 1857 r. Jako osoba pamiętająca wysiedlenie z majątku [...] w 1945 r. stanowczo oświadczyła, że we dworze nie było żadnej kancelarii związanej z majątkiem ani mieszkania rządcy. Mieszkali w nim jej rodzice – Z. i J. J., jej starsza siostra i wnosząca oświadczenie B. J., jak również ich krewni, zwłaszcza w czasie okupacji niemieckiej. Z protokołu przejęcia nieruchomości, szkicu nieruchomości na cele konserwatora zabytków, zeznań świadków, a także stanowiska wnioskodawców – następców prawnych byłych właścicieli majątku [...] wiadomo, że w rządcówce, nieopodal dworu mieszkał, określany przez świadków jako rządca – B. M.. Poza tym, z własnoręcznego życiorysu Z. J. załączonego do akt sprawy wynika jedynie, że w czasie okupacji dostał on posadę administratora w tym majątku (w związku z czym po zajęciu majątku w [...] przez wojska [...] został wywieziony, jak i pozostali okoliczni administratorzy poniemieccy, do [...] skąd powrócił po roku). Organ uznał, że ponieważ na cele związane z przejęciem nieruchomości na podstawie dekretu z 1944 r. miarodajny jest jej stan na dzień jego wejścia w życie, czyli 13 września 1944 r., nie bierze się pod uwagę zmian, jakim podlegała nieruchomość w okresie okupacji podczas drugiej wojny światowej. Okoliczność powierzenia pracy w charakterze administratora majątku Z.J. świadczy zatem, w ocenie organu, jedynie o tym, że w tak rozległym majątku potrzebny był rządca, mimo odmiennych twierdzeń zawartych w powołanym wyżej oświadczeniu B. J.. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych nie może mieć istotnego znaczenia podnoszona kwestia, gdzie zamieszkiwał faktycznie rządca majątku, lecz istotne są obiektywne cechy nieruchomości ziemskiej, tzn. czy bieżący zarząd mógł być skutecznie sprawowany inaczej niż z wykorzystaniem części rezydencjalnej. Związek obiektu (części nieruchomości) z prowadzeniem produkcji rolnej musi mieć charakter obiektywny i nie może być uzależniony od tego, kto w poszczególnych okresach zamieszkiwał dany zespół pałacowo-parkowy, względnie na ile właściciel nieruchomości interesował się zarządem gospodarstwa rolnego. Jak wynika z omówionej powyżej dokumentacji (powołany pkt 5 protokołu przejęcia), w majątku [...] była wydzielona część gospodarcza, z której w naturalny sposób można było skutecznie zarządzać zarówno pracownikami majątku, jak i jego zasobami. Wymienione przykładowo w pkt 6 protokołu elementy inwentarza wskazują też na to, że oprócz wyposażenia gospodarskiego, roboczego, istniała obsługa części mieszkalnej, rezydencjalnej (poprzez dostarczanie pojazdów, zwierząt pociągowych), co było niezbędne do normalnego funkcjonowania dworu, ale nie świadczyło o nierozerwalnej więzi dworu z częścią gospodarczą (folwarkiem). Dla zaistnienia natomiast związku funkcjonalnego między częścią pałacowo-parkową a częścią gospodarczą majątku ziemskiego, a tym samym dla przejęcia części pałacowej na reformę rolną nie wystarczają same: kryteria podmiotowe (tożsamość właściciela obu części majątku), kryteria ekonomiczne (finansowanie pałacu z dochodów pochodzących z części rolnej), kryteria zarządcze (właściciel pałacu miał decydujący głos w sprawach strategicznych dla gospodarki majątku). Przy ustaleniu, że część gospodarcza i pałacowa mogły funkcjonować odrębnie, uznać należy, że zespół pałacowy nie miał przeznaczenia rolnego. W rozpoznanej sprawie zespół dworsko-parkowy pełnił funkcje reprezentacyjne, mieszkalne i wypoczynkowe, a nie był przydatny do produkcji rolnej. Celom rekreacyjnym, związanym z zamieszkiwaniem na terenie zespołu dworsko-parkowego służyły: ogród kwiatowy, oranżeria, wreszcie czynne wówczas w części parkowej stawy. Brak jest informacji o tym, by stawy były wykorzystywane w celach innych niż ozdobne, związanych np. z [...].

Organ wyjaśnił, że stosownie do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 22 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 731/18, przeprowadził dowód z opinii biegłego, geodety uprawnionego. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że zalegający w aktach plan podziału tych działek nie został ostatecznie przeprowadzony i pozostano przy dotychczasowej ich numeracji, o czym świadczy kserokopia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2004 r. oraz najnowszy wypis z ewidencji dostarczony przez Starostę [...]. Do decyzji załączona jest mapa sporządzona przez biegłego, która ilustruje położenie i powierzchnię części 1 działki [...] o pow. [...] ha, pełniącej funkcję gospodarczą oraz części 2 działki [...] o pow. [...] ha, właściwej części rezydencjalnej niepodlegającej przepisom dekretu PKWN.

Z powyższych względów organ uznał odwołanie w części za zasadne wskazując, że Wojewoda [...] niesłusznie stwierdził, iż zespół dworsko-parkowy, oznaczony jako działki o numerach: [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] arów (KW nr [...]), stanowiący byłą własność J. J., położony w gminie [...], powiat [...], województwo [...], podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r.

Organ wyjaśnił także, że nie ma znaczenia niewielka różnica w powierzchni zespołu dworsko-parkowego pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji sporządzonej w latach 1948-1951 r., po przekazaniu polskiej administracji majątku w 1946 r. ([...] ha), wielkością działek nr [...] i [...] ([...] ha) wykazywaną w dokumentach w aktach, a rzeczywistą powierzchnią zespołu dworsko-parkowego w oparciu o ustalenia wynikające z uzasadnienia niniejszej decyzji (część działki nr [...] i działka nr [...] - [...] ha). Granice zespołu są wyraźnie widoczne w granicach działek, o których mowa we wniosku B. J. i M. B. (działki nr [...] i [...]). Podobnie widoczny jest zarys szerszego, regularnego, klasycznego założenia (por. granica ochrony konserwatorskiej na szkicu).

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2019 r. złożyła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie prawa, tj.:

- art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, która nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy oraz błędnym przyjęciu, że zespół dworsko-parkowy w [...] znajdujący się na działce [...] opow. [...] ha i na części działki nr [...] o pow. [...] ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz że przejmowany obszar nie stanowił w całości jednej nieruchomości ziemskiej, a także błędnym przyjęciu, że działki nie pozostawały w funkcjonalnej łączności z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz że zespół dworsko-parkowy był prawnie i faktycznie wyodrębniony od majątku ziemskiego,

- art. 1 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że zespól dworsko-parkowy nie realizował celów reformy rolnej, pomimo przekazania resztówki na cele przemysłu rolnego, a dworu na cele oświatowe (utworzono szkołę podstawową),

- prawa procesowego, to jest:

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, wybiórczy oraz nieustaleniu przedmiotu postępowania, powieleniu interpretacji wnioskodawców, z całkowitym pominięciem prawidłowych ustaleń wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i uznanie, że zespól dworsko-parkowy w [...] nie służył prowadzeniu działalności powiązany funkcjonalnie z częścią rolniczą majątku z którą stanowił jedną nieruchomość ziemską.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie dla strony kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa oddalił powyższą skargę.

Wskutek wniesionej skargi kasacyjnej przez Gminę [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrok Sądu I instancji uchylił i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, ogranicza się do przytoczenia in extenso treści obowiązującej regulacji prawnej i powtórzenia konkluzji prawnej organu, brak w nim oceny zgromadzonego materiału dowodowego sprawy rozumianej jako odniesienie się do poszczególnych dowodów.

W kontrolowanym uzasadnieniu w sposób ogólny odniesiono się do materiału dowodowego poprzez aprobatę ustaleń organu odwoławczego. Sąd nie przeprowadził oceny w odniesieniu do poszczególnych dostępnych w sprawie dowodów, tj. dokumentów, map, zeznań świadków, opinii biegłego.

Tymczasem żadnych ustaleń nie można przyjmować bezkrytycznie, także wówczas gdy ma to miejsce podczas kontroli sądowoadministracyjnej działań przeprowadzonych przez organy. Ogólnikowość, lakoniczność i brak konkretnego odniesienia się do zgromadzonych w sprawie dowodów, niewyjaśnienie, czy i którym wiary odmówiono, jeśli tak to z jakich przyczyn, sprawia wrażenie dokonania takiej kontroli w sposób pobieżny.

Kontrolowane uzasadnienie pomija także ocenę istotnych dla wyniku sprawy zarzutów podniesionych w skardze skierowanej do Sądu I instancji, a odnoszących się do legalności zaliczenia części gruntu z budynkiem rządcówki jako podpadających pod działanie dekretu, z jednoczesnym zakwalifikowaniem pozostałej części tego budynku i związanego z nim gruntu jako niepodpadających pod reformę rolną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane zaniechania uczyniły kontrolowane rozstrzygnięcie wadliwym i to w stopniu uniemożliwiającym kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, zgodnie z którym na cele reformy rolne podlegały przejęciu nieruchomości ziemskie, które miały charakter rolniczy, a więc mogły być wykorzystanej na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, pod warunkiem, że stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych i o ile ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione wyżej przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu.

Zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu zastosowania powyższych przepisów dekretu PKWN ma ustalenie znaczenia terminu "nieruchomość ziemska". Obecnie w orzecznictwie sądowym (np. uchwała składu 7 sędziów NSA z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5 poz. 123; uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2 poz. 23) ugruntował się pogląd, zgodnie z którym na gruncie tego przepisu, na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie może tu zatem chodzić o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d i e dekretu. Nie bez znaczenia pozostaje też pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26, s. 174), że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, tzn. takie, które są lub mogą być wykorzystywane do produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej.

W sprawach dotyczących podpadania bądź niepodpadania określonych nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej organy muszą zatem ustalać, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały bezpośrednio charakter rolniczy bądź, w przypadku braku takiego stwierdzenia, były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską. Z kolei tzw. związek funkcjonalny należy rozumieć jako możliwość (bądź jej brak) prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Pojęcie związku funkcjonalnego, jako warunku objęcia zespołu pałacowo-parkowego (dworsko-parkowego) przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie jest wprawdzie normatywnie definiowane, lecz należy powtórzyć, że w judykaturze wiąże się z tym pojęciem określone skutki, wyrażany jest już ugruntowany pogląd, iż "związek funkcjonalny" zachodzi gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Zauważyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, iż powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne zespołów pałacowo – parkowych z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej nie mogą przesądzić o istnieniu związku funkcjonalnego. Nie ma zatem znaczenia, czy został on fizycznie oddzielony od zabudowań gospodarczych, ani czy park graniczył z częścią gospodarczą majątku. Istotną rolę odgrywa natomiast, czy możliwe jest faktyczne określenie granic części nieruchomości ziemskiej, która nie służyła ze swej natury produkcji rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. w całości oraz orzekł, że zespół dworsko-parkowy w [...] znajdujący się na działce [...] o pow. [...] ha i na części działki nr [...] (oznaczonej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji jako "działka [...] część 2") o pow. [...] ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, a pozostała część działki nr [...] (oznaczona na mapie stanowiącej załącznik do decyzji jako "działka [...] – część I") o pow. [...] ha podpadała pod działanie dekretu.

Należy zaznaczyć, że decyzja ta została wydana po uchyleniu poprzedniej decyzji organu II instancji z dnia [...] września 2017 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2086/17, w którym Sąd nakazał zlecenie biegłemu geodecie naniesienie na mapę części działki nr [...] podlegającej działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i pozostałej części ze wskazaniem linii i punktów granicznych oraz z uwzględnieniem aktualnych numerów geodezyjnych działek.

Minister zastosował się do wytycznych Sądu i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. dopuścił dowód z opinii biegłego w przedmiocie podziału działki nr [...].

Sąd obecnie orzekający uznał jednak, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji nie dostarczyło wszystkich niezbędnych materiałów dowodowych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy i podjęcia merytorycznej decyzji. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie wszystkich przesłanek warunkujących możliwość zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz podniesionych w uzasadnieniu złożonego wniosku zagadnień było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie Ministra nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organ przed podjęciem merytorycznej decyzji nie wyjaśnił dokładnie sprawy, a także nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co oznacza, że podjęta decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ nie uzasadnił z jakiego powodu uznając, że na terenie objętym wnioskiem istniał zespół budynków gospodarczych tworzących odrębne centrum gospodarcze, w skład którego wchodziła m.in. rządcówka znajdująca się częściowo na działce nr [...] i nr [...] przyjął, że cała działka nr [...] nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przy czym dodać należy, że zlecając biegłemu geodecie sporządzenie podziału działki nr [...] Minister nie wskazał jakimi kryteriami ma się kierować geodeta sporządzając mapę stanowiącą załącznik zaskarżonej decyzji, czym naruszył art. 84 § 1 k.p.a.

Ponadto Minister dokonał ustaleń faktycznych w dużej mierze w oparciu o zeznania świadków, jednak dowód ten został przeprowadzony zdaniem Sądu z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaś art. 80 k.p.a. wymaga by oceny udowodnienia określonej okoliczności organ administracji publicznej dokonywał w oparciu o całokształt materiału dowodowego w sprawie. Należy zwrócić uwagę, że aby zeznanie świadka można przyjąć jako miarodajny dowód w postępowaniu administracyjnym, musi ono przede wszystkim stanowić tzw. oświadczenie wiedzy, a więc odnosić się do rekonstruowanych przez jednostkę je składającą własnych doświadczeń i obserwacji. Tego rodzaju wymogu zeznania świadków złożone w niniejszej sprawie nie spełniają. Jak wynika bowiem z protokołu przesłuchania świadków z dnia [...] czerwca 2007 r. (k. 191 akt administracyjnych) i wbrew twierdzeniom Ministra, świadkowie zostali przesłuchani zbiorczo, co jest niedopuszczalne. Z przesłuchania każdego z tych świadków powinien być sporządzony oddzielny protokół aby ich zeznania mogły zostać ocenione zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. Z protokołu nie wynika przede wszystkim skąd każdy ze świadków czerpał wiedzę na temat funkcjonowania majątku ziemskiego [...], jaki był wiek świadków w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co umożliwiłoby dokonanie oceny wiarygodności ich zeznań. Wskazane zaś braki w zeznaniach świadków uniemożliwiają dokonanie ich oceny jako miarodajnego środka dowodowego.

Ponownie podkreślić należy, że w sprawach dotyczących podpadania bądź niepodpadania określonych nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej organy muszą ustalać, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały bezpośrednio charakter rolniczy bądź, w przypadku braku takiego stwierdzenia, były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską. Z kolei tzw. związek funkcjonalny należy rozumieć jako możliwość (bądź jej brak) prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej (Dz. U. z 1944 r. Nr 4, poz. 17) "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (...)". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9). Zmiana polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym". "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [wyrażonym w powyższej uchwale], należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Nie można również przyjąć, że z dniem 13 września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem 19 stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej (...). Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r."

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości powyższe stanowisko podziela.

Reasumując stwierdzić należy, że z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej (13 września 1944 r.) przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret nie obejmował jednak (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, jak np. przedsiębiorstwa przemysłu rolnego (zob. art. 6 dekretu). Zarząd, o jakim mowa w tym ostatnim przepisie, mógł być obejmowany tylko nad nieruchomościami, które przechodziły na własność Skarbu Państwa.

Jak wskazano wyżej, obowiązkiem Ministra było ustalenie zatem jaką powierzchnię zajmował zespół dworsko-parkowy, na terenie którego nie mogła znajdować się rządcówka prawidłowo zakwalifikowana przez organ do zespołu budynków gospodarczych.

Reasumując, Minister rozpatrując sprawę niniejszą dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, 75 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) .

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania, uzupełni materiał dowodowy o prawidłowo przeprowadzony dowód z przesłuchania świadków, poprzez np. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., a nadto zleci biegłemu geodecie sporządzenie mapy z uwzględnieniem usytuowania rządcówki, która jak wskazano wyżej nie może znajdować się jako budynek bezpośrednio związany z częścią gospodarczą majątku częściowo na terenie uznanym przez Ministra za niepodpadający działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a częściowo poza nim. Po prawidłowo zaś przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ wyda decyzję odpowiadającą prawu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.