Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 425/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 113 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3007/15 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 10 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3007/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji (KIGEiT) na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) z dnia 10 września 2015 r. nr DHRT-WORK-6082-9/14(48) w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezes UKE wydał decyzję z dnia 29 września 2010 r. nr DHRT-WORK-6082-4/10(109) – dalej jako "Decyzja", na mocy której została zatwierdzona, a następnie zmieniona Oferta SOR.

Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Komunikacji wnioskiem z 22 lipca 2014 r. zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o wyjaśnienie wątpliwości co do treści Decyzji zatwierdzającej Ofertę SOR w zakresie Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 1 lit. q Oferty SOR, poprzez wskazanie do jakich Usług Regulowanych odnosi się ww. zapis. Zgodnie z ww. zapisem kara umowna przysługuje: "za każdą rozpoczętą godzinę przerwy ponad dopuszczony okres od chwili zakończenia świadczenia Usługi Regulowanej przez TP na rzecz Abonenta w wysokości 1/30 opłaty abonamentowej w przypadku przekroczenia przez TP dopuszczonej Przerwy w świadczeniu Usługi Regulowanej".

Wskazała, że przedmiotowe postanowienie odnosi się do przerwy w działaniu Usługi Regulowanej, która jest definiowana w Ofercie SOR jako: "usługi w przedmiocie dostępu telekomunikacyjnego, świadczone przez TP na poszczególnych rynkach właściwych, na których TP została wyznaczona jako operator posiadający znaczącą pozycję rynkową, lub do których świadczenia TP obowiązana jest z mocy prawa, w szczególności: połączenia sieci i udogodnień towarzyszących (Usługa RIO), hurtowego dostępu do sieci (Usługa WLR), dostępu pełnego lub współdzielonego do Łącza Abonenckiego (Usługa LLU), dostępu do strumienia bitów (Usługa BSA)".

KIGEiT powołała się na definicję "Przerwy" zawartej w ofercie SOR, która definiowana jest jako: "przerwa w świadczeniu Usługi Regulowanej, nie będąca Awarią, spowodowana w szczególności pracami planowymi albo przerwą w świadczeniu Usługi Abonenckiej".

Według KIGEiT, w cyt. fragmencie używane jest zarówno pojęcie Przerwy, odpowiadające powyższej definicji oraz przerwy, której jej zdaniem należałoby (wobec nieużycia definicji) nadać znaczenie językowe. Nie dla wszystkich Usług Regulowanych Oferta SOR przewiduje jakikolwiek dopuszczalny poziom przerwy (lub Przerwy), co wzbudza wątpliwości co do zakresu hipotezy normy wynikającej z Oferty SOR.

Prezes UKE zawiadomił: KIGEiT, O. P. S.A. oraz Polską Izbę Informatyki i Telekomunikacji z siedzibą w Warszawie (zwaną dalej PIIT) o wszczęciu w dniu 24 lipca 2014 r., na wniosek KIGEiT, postępowania administracyjnego w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści Decyzji zatwierdzającej Ofertę SOR w zakresie objętym wnioskiem KIGEiT.

Po wszczęciu postępowania, pismem z 27 sierpnia 2014 r. O. P. S.A. przedstawiła stanowisko szczegółowo odnosząc się m.in. do wątpliwości KIGEiT wyrażonych we wniosku poprzez udzielenie odpowiedzi na postawione pytania. Wskazała, że Prezes UKE celowo rozróżnił w tym punkcie pojęcie "przerwy", rozumianej zgodnie z regułami znaczeniowymi przyjętymi w języku polskim oraz zgodnie z definicją określoną w Ofercie SOR. Oznacza to, że nie występują wątpliwości interpretacyjne w zakresie brzmienia Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 1 lit. q Oferty SOR. Kara umowna za przerwę ma zastosowanie wyłącznie dla realizacji migracji między operatorskich w modelu MWM i w przypadku kiedy przerwa w świadczeniu usługi wynika z przyczyn leżących po stronie OPL. Poprzez przerwę należy rozumieć czas od zakończenia świadczenia usługi przez OPL dla Dawcy, do czasu uruchomienia przez OPL świadczenia usługi dla Biorcy.

W dniu 11 maja 2015 r. Prezes UKE wydał postanowienie I, w którym odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści Decyzji w zakresie objętym wnioskiem KIGEiT tj. w zakresie Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 1 lit. q Oferty SOR poprzez wyjaśnienie wątpliwości, do jakich Usług Regulowanych odnosi się ww. zapis Oferty SOR. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie zachodzą przesłanki z art. 113 § 2 k.p.a.

Prezes UKE rozpoznając ponownie wniosek postanowieniem z dnia 10 września 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie I. Ustalił ponownie zakres wniosku KIGEiT i wskazał, że przytoczone sformułowania Oferty SOR są jasne, klarowne i nie wywołują jakichkolwiek wątpliwości. Zarówno pojęcie Usługi Regulowanej jak też Przerwy zostało, jak wskazała również KIGEiT, zdefiniowane na gruncie Oferty SOR. W oparciu o powyższe definicje oraz sposób sformułowania rozpatrywanego postanowienia Oferty SOR możliwość ustalenia do jakich Usług Regulowanych odnosi się kara umowna, o której mowa w Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 1 lit. q Oferty SOR nie budzi wątpliwości, ani nie powoduje trudności interpretacyjnych. Intencją wprowadzenia przez Prezesa UKE definicji Usługi Regulowanej jak i Przerwy było właśnie usunięcie mogących się pojawić potencjalnych wątpliwości w odczytaniu sensu ww. postanowień Oferty SOR. Powyższe postanowienia nie zawierają w swojej treści niejasnych lub zawiłych sformułowań, jak również niejednoznacznych skrótów utrudniających lub uniemożliwiających odczytanie ich sensu. Postanowienia Oferty SOR zawarte w Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 1 lit. q odczytane w świetle definicji Usługi Regulowanej oraz Przerwy są jasne i klarowne, tym samym brak jest podstaw do wyjaśnienia wątpliwości co do treści Oferty SOR w powyższym zakresie.

Prezes UKE uznał jednocześnie, że podnoszone przez KIGEiT wątpliwości oznaczają, że przedmiot wniosku KIGEiT wykracza poza ramy rozstrzygnięcia, możliwego do podjęcia na gruncie art. 113 § 2 kpa. Z treści wniosku wynika, że pomimo znajomości treści definicji Usługi Regulowanej oraz Przerwy, nie jest ona w stanie określić Usługi Regulowanej, której dotyczyłyby postanowienia zawarte w Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 1 lit. q Oferty SOR w zakresie kary umownej.

Prezes UKE uznał, że wniosek KIGEiT, po pierwsze, sprowadza się do żądania wskazania przez Prezesa UKE wszystkich usług mieszczących się w definicji Usługi Regulowanej, do której odnoszą się ww. postanowienia Oferty SOR dotyczące kary umownej. Świadczy o tym analiza treści wniosku KIGEiT, który określa zakres wyjaśnienia wątpliwości co do treści Decyzji w następujący sposób: "do jakich Usług Regulowanych odnosi się Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 1 lit. q Oferty SOR". Po drugie, treść wniosku KIGEiT, w szczególności zacytowanego fragmentu wskazuje, że skutkiem jego pozytywnego rozpatrzenia nie byłoby wyjaśnienie wątpliwości co do treści Decyzji w zakresie postanowień Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 1 lit. q Oferty SOR, ale doprowadzenie w ramach niniejszej sprawy do zmiany wskazanych przez KIGEiT jako budzących wątpliwości postanowień Decyzji zatwierdzającej Ofertę SOR, polegającej na ich nieuprawnionym uzupełnieniu.

Prezes UKE wskazał bowiem, że Usługa Regulowana została zdefiniowana na gruncie Oferty SOR: zawiera opis rodzajów usług kwalifikujących się na Usługę Regulowaną oraz wymienia usługi należące do katalogu Usług Regulowanych. Zastosowanie powyższej definicji w takiej postaci w omawianym postanowieniu Oferty SOR było celowym działaniem Prezesa UKE.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że istotą postępowania w sprawie było rozpoznanie wniosku złożonego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Wyjaśnienie wątpliwości dotyczyło zakresu decyzji ostatecznej, wskazanego we wniosku skarżącej w treści decyzji ostatecznej, zatwierdzającej Ofertę SOR.

W rozpatrywanej sprawie KIGEIT we wniosku domagała się wyjaśnienia treści Decyzji zatwierdzającej Ofertę SOR w zakresie odpowiedzi na pytanie, "do jakich Usług Regulowanych odnosi się Część I Rozdział 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 lit. q Oferty SOR".

Sąd wskazał, że rozpatrując tak sformułowany wniosek "o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji Prezesa UKE z dnia 29 września 2010 r. nr DHRT-WORK-6082-4/10(109) jako Decyzji zatwierdzającej Ofertę SOR organ uwzględnił jej częściowe zmiany, częściowe uchylenia oraz częściowe utrzymanie w mocy wymienionymi kolejno decyzjami Prezesa UKE: z dnia 5 kwietnia 2011 r., z dnia 4 października 2011 r. nr DHRT-WORK-6082-2/11(70), z dnia 3 marca 2014 r. nr DHRT-WORK-6082-1/12(283), z dnia 26 maja 2014 r. nr DHRT-WORK-6082-1/12(330), z dnia 30 maja 2014 r. nr DHRT-WORK-6082-7/13(76), z dnia 2 czerwca 2014 r. nr DHRT-WORK-6082-3/11(448), z dnia 26 lutego 2015 r. nr DHRT-WORK-6082-2/13(133), z dnia 5 maja 2015 r. znak: DHRT-WORK-6082-7/13(177), z dnia 7 maja 2015 r. nr DHRT-WORK-6082-1/13(319), z dnia 9 czerwca 2015 r. nr DHRT-WORK-6082-4/12(194), z dnia 3 lipca 2015 r. nr DHRT-WORK-6082-3/11(611) oraz z dnia 12 sierpnia 2015 r. nr DHRT-WORK-6082-1/12(454) – stąd powołany do wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. zakres wniosku dotyczący "Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 1 lit. q Oferty SOR" odnosi się do uregulowania sposobu ustalenia kary umownej "za każdą rozpoczętą godzinę przerwy ponad dopuszczony okres od chwili zakończenia świadczenia Usługi Regulowanej przez TP na rzecz Abonenta w wysokości 1/30 opłaty abonamentowej w przypadku przekroczenia przez TP dopuszczonej Przerwy w świadczeniu Usługi Regulowanej".

WSA stwierdził, że regulacja "Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 1 lit. q Oferty SOR" nie budzi wątpliwości, bowiem jednoznacznie wskazuje na sposób ustalenia kary umownej przy świadczeniu i zakończeniu Usługi Regulowanej przez TP na rzecz Abonenta, natomiast zakwestionowana regulacja nie wymienia rodzaju Usług Regulowanych.

Sąd wskazał, że mimo pytania skarżącej zawartego we wniosku z 22 lipca 2014r. "do jakich Usług Regulowanych odnosi się Część I Rozdział 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 lit. q Oferty SOR", to rodzaj Usług Regulowanych nie budzi u skarżącej żadnych wątpliwości, skoro de facto sam odpowiedział na to pytanie w pkt 2 uzasadnienia wniosku. Wskazał bowiem wprost, jak definiowana jest Usługa Regulowana w Ofercie SOR i podał odpowiedni cytat wskazujący na zakres tych usług (k. 2 wniosku, pierwszy akapit). Sam wniosek zatem wskazuje, iż postanowienie określone w Części I Rozdział 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 lit. q Oferty SOR odnosi się do przerwy w działaniu Usługi Regulowanej, która jest definiowana w Ofercie SOR jako: "usługi w przedmiocie dostępu telekomunikacyjnego, świadczone przez TP na poszczególnych rynkach właściwych, na których TP została wyznaczona jako operator posiadający znaczącą pozycję rynkową, lub do których świadczenia TP obowiązana jest z mocy prawa, w szczególności: połączenia sieci i udogodnień towarzyszących (Usługa RIO), hurtowego dostępu do sieci (Usługa WLR), dostępu pełnego lub współdzielonego do Łącza Abonenckiego (Usługa LLU), dostępu do strumienia bitów (Usługa BSA)".

WSA za prawidłowe uznał stanowisko organu administracji, który stwierdził, że zapis w zakresie postanowień Części I Rozdział 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 lit. q Oferty SOR nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Skoro jest jasny i zrozumiały, to nie wymaga wydania postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. i w konsekwencji trafna jest odmowa wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia 22 lipca 2014 r. w zakresie postanowień Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 1 lit. q Oferty SOR.

Sąd zwrócił uwagę, że wniosek KIGEIT idzie dalej, bowiem wynika z jego treści, że żądane wyjaśnienie treści Decyzji zatwierdzającej miałoby polegać na odpowiedzi na pytanie, do jakich Usług Regulowanych odnosi się Część I Rozdział 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 lit. q Oferty SOR, zgodnie z którym kara umowna została ustalona: "za każdą rozpoczętą godzinę przerwy ponad dopuszczony okres od chwili zakończenia świadczenia Usługi Regulowanej przez TP na rzecz Abonenta w wysokości 1/30 opłaty abonamentowej w przypadku przekroczenia przez TP dopuszczonej Przerwy w świadczeniu Usługi Regulowanej".

Zdaniem Sądu, ma rację organ administracji, że uwzględnienie tak sprecyzowanego żądania w trybie art. 113 § 2 k.p.a. prowadziłoby w istocie do niedopuszczalnej merytorycznej zmiany postanowień ostatecznej Decyzji zatwierdzającej poprzez ich uzupełnienie.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał za niedopuszczalną zmianę zakresu stosowania postanowienia zawartego w Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 1 lit. q Oferty SOR co do kary umownej, poprzez wymienienie konkretnych usług, do których zastosowanie miałoby znaleźć powyższe postanowienie Oferty SOR dotyczące kary umownej.

Tak sprecyzowane uregulowanie postanowień Części I Rozdziału 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 1 lit. q Oferty SOR nie może być zmienione w innym trybie, jak w toku instancji, bądź zmiany decyzji ostatecznej. Ma zatem racje organ wskazując na niedopuszczalne wprowadzenie tak sformułowanych żądań do postanowień Decyzji w trybie wyjaśnienia wątpliwości. Zakres wniosku nie dotyczył bowiem wątpliwości co do treści ww. Decyzji.

WSA uznał, że prawidłowa jest ocena, iż tak sformułowany wniosek wykraczał ewidentnie poza ramy postępowania uregulowanego w art. 113 § 2 k.p.a., albowiem w wyniku jego uwzględnienia doszłoby do zmiany rozstrzygnięcia określonego w Decyzji Prezesa UKE z dnia 18 czerwca 2014 r. nr DHRT-WOR-6082-1/13(202) zmieniającej "Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych", a nie prowadziłoby w istocie do wyjaśnienia wątpliwości w zakresie wskazanym we wniosku.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 j.t., dalej: p.p.s.a.)

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła KIGEiT zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. z art. 113 § 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi KIGEiT, podczas gdy istniały i istnieją wątpliwości co do treści decyzji, które powinny zostać wyjaśnione przez Prezesa UKE;

2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, przez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymogom, w szczególności poprzez pominięcie argumentacji Izby oraz brak odniesienia się do kluczowych aspektów dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Prezesa UKE, co w konsekwencji utrudnia lub uniemożliwia kontrolę instancyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną O.P. S.A., wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie przed NSA pełnomocnik Prezesa UKE wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W rozpoznanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej podniesiono w oparciu o drugą z podstaw, to jest naruszenie przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności rozpoznania wymagał zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności.

W powołanym przepisie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznanej sprawie nie występuje żadna z tych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd zawarł w nim opis przebiegu postępowania administracyjnego oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia omawianego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej WSA odniósł się do wszystkich istotnych w sprawie kwestii, w szczególności do kwestii zdefiniowania w Decyzji pojęć, których możliwość zrozumienia skarżąca kasacyjnie KIGEiT kwestionuje.

Z przedstawionych przyczyn nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest uzasadniony również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 2 k.p.a.

Stosownie do treści art. 113 § 2 k.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.

Według ukształtowanego w orzecznictwie i doktrynie poglądu instytucja wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji powinna być stosowana wtedy, gdy treść decyzji jest niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. (v: J. Borkowski (w:) A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz,1996, s.516 Lex). Wyjaśnienie wątpliwości w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności (v: wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4715/16 i przywołane tam: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, Wydanie 3, s. 473, wyrok NSA, z dnia 21.05. 1999 r., sygn. akt I SA 1456/98, wyrok NSA z dnia 27.01. 2003 r., sygn. akt III SA 662/01). Wyjaśniając treść decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Za niedopuszczalne uznać też należy wkraczanie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. w kwestie zastrzeżone dla trybu uzupełnienia, sprostowania, czy też zmiany decyzji.

Z wniosku skarżącej KIGEiT o wyjaśnienie treści decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 29 września 2010 r. (wielokrotnie zmienianej) zatwierdzającej Ofertę SOR wynika, że strona domagała się wyjaśnienia do jakich Usług Regulowanych odnosi się Część I Ogólna, Rozdział 1, pkt 1.9.3., ust.1 lit.q Oferty SOR.

Zgodnie z ww. zapisem Decyzji kara umowna przysługuje: "za każdą rozpoczętą godzinę przerwy ponad dopuszczony okres od chwili zakończenia świadczenia Usługi Regulowanej przez TP na rzecz Abonenta w wysokości 1/30 opłaty abonamentowej w przypadku przekroczenia przez TP dopuszczonej Przerwy w świadczeniu Usługi Regulowanej".

Jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji już z uzasadnienia wniosku skarżącej KIGEiT o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wskazanego fragmentu Oferty SOR, poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie "do jakich Usług Regulowanych odnosi się Część I Rozdział 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 lit. q Oferty SOR", wynika, że rodzaj Usług Regulowanych nie budzi u skarżącej żadnych wątpliwości, skoro de facto sama odpowiedziała na to pytanie w pkt 2 uzasadnienia wniosku. Wskazała bowiem wprost, że Usługa Regulowana jest zdefiniowana w Ofercie SOR i podała odpowiedni cytat wskazujący na zakres tych usług (k. 2 wniosku, pierwszy akapit). Sam wniosek skarżącej zatem wskazuje, iż postanowienie określone w Części I Rozdział 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 lit. q Oferty SOR odnosi się do przerwy w działaniu Usługi Regulowanej, która jest definiowana w Ofercie SOR jako: "usługi w przedmiocie dostępu telekomunikacyjnego, świadczone przez TP na poszczególnych rynkach właściwych, na których TP została wyznaczona jako operator posiadający znaczącą pozycję rynkową, lub do których świadczenia TP obowiązana jest z mocy prawa, w szczególności: połączenia sieci i udogodnień towarzyszących (Usługa RIO), hurtowego dostępu do sieci (Usługa WLR), dostępu pełnego lub współdzielonego do Łącza Abonenckiego (Usługa LLU), dostępu do strumienia bitów (Usługa BSA)".

NSA zauważa, że również pozostałe sformułowania wskazanego fragmentu Oferty SOR nie budziły wątpliwości skarżącej, ponieważ we wniosku wskazała ona, że określenie "Przerwa" jest zdefiniowane w Ofercie SOR, a pojęciu "przerwa", wobec nieużycia definicji należy nadać znaczenie językowe.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ponieważ wskazany zapis Oferty SOR jest jasny i zrozumiały, to brak było podstaw do wydania postanowienia w trybie art.113§2 k.p.a.

Ponadto uwzględnienie tak sprecyzowanego żądania KIGEiT prowadziłoby w istocie do merytorycznej zmiany postanowień ostatecznej Decyzji zatwierdzającej Ofertę SOR poprzez ich uzupełnienie, co nie jest dopuszczalne w trybie art. 113 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).