Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1199/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) Marek Stojanowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 681/04 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2006r., sygn. akt IV SA/Gl 681/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oraz poprzedzającą ja decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...], określając, że decyzja nie może być wykonana. Zasądzono też od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Rady Miejskiej przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], na podstawie art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego L. B .

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i trójką dzieci. Średnie miesięczne dochody rodziny wynoszą 1739,38 zł brutto, a z analizy budżetu domowego wynika, że miesięczne wydatki rodziny wynoszą około 2500 zł. W ocenie organu oznacza to, iż rodzina wydaje więcej niż deklaruje, że posiada, wobec czego istnieje podejrzenie, że rodzina posiada dodatkowe dochody, których nie ujawnia.

W ocenie organu okoliczności sprawy wskazują, że istnieją rażące dysproporcje pomiędzy wykazanymi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym strony, a o zasobności osób ubiegających się o dodatki mieszkaniowe decydują nie tylko zadeklarowane dochody, ale i posiadane dobra, świadczące o stanie majątkowym wnioskodawcy. Takim dobrem w ocenie organu jest samochód, który wnioskodawca kupił za środki, których celem było zabezpieczenie materialne rodzinny w okresie pozostawania bez pracy i możliwości zarobkowania.

Ponadto organ wskazał, że koszty utrzymania samochodu stale rosną, co obciąża budżet domowy. Dodatki mieszkaniowe są przeznaczone natomiast dla osób niezamożnych, często pozostających bez pracy lub innego stałego dochodu, które są w trudnej sytuacji finansowej i przy wykorzystaniu własnych możliwości finansowych nie potrafią zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych. Zakup i utrzymanie samochodu, spłata kredytu i rat w ocenie organu do takich potrzeb nie należą.

W odwołaniu L. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub jej zmianę i przyznanie mu dodatku mieszkaniowego, wyjaśniając, że spełnia przesłanki zawarte w art. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych wymagane do przyznania dodatku mieszkaniowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując argumenty wyrażone przez organ pierwszej instancji.

Przywołując treść art. 7 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych Kolegium wywiodło, że przepis ten upoważnia organ do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, mimo spełnienia kryteriów do jego otrzymania wówczas, gdy występują określone w nim sytuacje, a podjęta decyzja ma charakter uznaniowy.

W ocenie organu odwoławczego ustalenia faktyczne poczynione w sprawie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dawały podstawy do przyjęcia, iż istnieje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w deklaracji o dochodach, a stanem majątkowym wnioskodawcy, skutkująca odmową przyznania dodatku mieszkaniowego w oparciu o art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] L. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji celem jej rozpatrzenia, bądź wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z jego wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wniesiono też o zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz sprzeczność ustaleń ze stanem faktycznym i wydanie decyzji z rażącą obrazą art. 107 k.p.a.

L. B. przedstawił argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu, dodając, że samochód posiadał już w momencie korzystania z dodatku mieszkaniowego, a obecny samochód nabył w okolicznościach, które wykazywał przy zamianie pojazdu.

Dodał, że w obecnych czasach posiadanie samochodu nie jest zbędnym luksusem, lecz umożliwia zarobkowanie i zmniejsza koszty utrzymania rodziny w związku z codziennymi kosztami przeznaczonymi na zakup biletów.

Wyrokiem z dnia 9 marca 2006r., sygn. akt IV SA/Gl 681/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oraz poprzedzającą ja decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd wskazał, że przepisy o przyznawaniu świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zawarte są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U Nr 71, poz. 734 ze zm.). Z mocy art. 7 ust. 3 tej ustawy, organ właściwy do wydania decyzji w sprawie dodatku mieszkaniowego mógł odmówić przyznania tego świadczenia, jeżeli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniająca przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Chodzi więc o taki stan rzeczy, w którym wnioskodawca deklaruje niskie dochody, pozostające w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, który to stan przemawia przeciwko przyznaniu dodatku.

Sąd wskazał, że orzekające w sprawie organy oparły swe rozstrzygnięcia o założenie, że na stwierdzenie rażącej dysproporcji, o której mowa w art. 7 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, pozwalał w niniejszej sprawie fakt, iż skarżący jest właścicielem samochodu osobowego Skoda Felicja rocznik 1997 kupionego w 2000r. za odprawę otrzymaną w związku ze zwolnieniem z pracy oraz za pieniądze z kredytu liniowego, przy wskazaniu, że z dodatku mieszkaniowego rodzina ta korzysta od 1998r. Ponadto organ wskazał na dysproporcje wynikające z analizy budżetu domowego określającego tak zwane wydatki i dochody rodziny.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, należało wykazać, czy od daty wydania ostatniej decyzji przyznającej skarżącemu dodatek mieszkaniowy jego stan majątkowy uległ tak znacznej poprawie, że uzasadnia zastosowanie art. 7 ust. 3 tej ustawy. Organy orzekające nie wyjaśniły bowiem czy samochód, który posiada skarżący nie jest mu niezbędny do zarobkowania.

Ponadto Sąd wskazał, że skarżący zeznał też, że zanim kupił samochód Skoda Felicja, to miał inny samochód. Wymagało zatem wyjaśnienia, jakie w rzeczywistości skarżący ponosił w tym zakresie wydatki, bowiem ze zgromadzonych w aktach dowodów nie wynika nawet za jaką kwotę został kupiony samochód, a także jaką stanowi on wartość materialną. Zatem posiadanie przez skarżącego samochodu winno być wyjaśnione także pod względem potrzeb związanych z charakterem wykonywanej przez niego pracy, a także sytuacji rodzinnej skarżącego.

Wobec tego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stwierdzenie, że wskazane środki nie zostały przeznaczone na właściwy cel są co najmniej przedwczesne i dowolne.

Sąd wskazał ponadto, że z analizy dokumentu znajdującego się w aktach niniejszej sprawy zatytułowanego "Analiza budżetu" wynika , że wysokość wydatków miesięcznych skarżącego wynosi 2.568,30 zł, a dochód miesięczny rodziny wynikający z deklaracji o dochodach kształtuje się na poziomie 1739,38 zł. Zestawienie tych dokumentów wskazuje więc na różnice między wykazanymi dochodami a wydatkami, jednak z dokumentu "analiza budżetu", jak i z treści wywiadu środowiskowego nie wynika, w oparciu o jakie źródła został on sporządzony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podniósł natomiast, że na rozprawie sądowej skarżący wyjaśnił, iż wysokość wydatków w dokumencie "analiza budżetu" została określona w ten sposób, że osoba sporządzająca wywiad powiedziała, iż takie są normy i tak przeciętnie rodziny wydają np. na żywność, środki czystości.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, budzi uzasadnione wątpliwości, czy sporządzone przez osobę przeprowadzającą wywiad zestawienie miesięcznych wydatków, odzwierciedla rzeczywisty stan rzeczy. Skoro skarżący w odwołaniu podnosił zarzuty w tym zakresie, to organ odwoławczy także i te kwestie powinien bliżej wyjaśnić i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a skoro tego nie zrobił, to naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to bowiem mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak dokładnych ustaleń w powyższym zakresie spowodować mogło nieuzasadnioną odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 marca 2006r. skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], radca prawny A. O., wnosząc uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 8 października 2004r. polegającej na przyjęciu, że odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego jedynie na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i odebranego oświadczenia o stanie majątkowym jest dowodem niewystarczającym i należy prowadzić dalsze postępowanie dowodowe w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zastosowanie art. 7 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych wymaga ustalenia dla konkretnego przypadku w drodze wykładni pojęcia " rażąca dysproporcja ".

Wskazano, że uchylając decyzje administracyjne organów obu instancji Sąd błędnie przyjął, że organy te miały obowiązek prowadzić dalsze postępowanie dowodowe, zarzucając tym samym naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Sąd pominął też fakt, iż art. 7 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu sprzed nowelizacji określa w sposób jednoznaczny, że podstawowym dowodem w sprawie jest wywiad środowiskowy i ewentualne oświadczenie o stanie majątkowym. Powołano się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2006, sygn. akt I OSK 662/05.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w szczególności bez znaczenia pozostaje zarzut, iż wcześniej posiadając również samochód, strona pobierała dodatek mieszkaniowy, podkreślając jednocześnie, że gdyby strona wykorzystywała samochód do celów służbowych, wówczas z tego tytułu otrzymywałaby dodatkowe "wynagrodzenie" wynikające z rozliczenia delegacji służbowych lub cywilno – prawnej umowy. Takie "wynagrodzenie" jest dochodem w rozumieniu art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, którego wartość pracodawca miałby obowiązek wykazać w zaświadczeniu o zarobkach, a strona w deklaracji o wysokości dochodów.

Strona skarżąca podkreśliła też, że dokument noszący nazwę " Analiza budżetu " został podpisany przez L. B., a zatem jest to jego oświadczenie woli, w związku z czym zarzut, że wydatki budżetu domowego strony zostały zasugerowane przez osobę przeprowadzającą wywiad jest nie do przyjęcia, gdyż strona jest osobą dorosłą, która powinna zdawać sobie sprawę z treści dokumentów, które sporządza i podpisuje, a pracownik przeprowadzający wywiad nie miał żadnego interesu, by poprzez sugestie, wpływać na to, w jakiej wysokości strona zadeklaruje wydatki ma żywność lub środki czystości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie podstawę skargi kasacyjnej stanowi naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.). Przepis ten stanowi, że pomimo, iż dana osoba spełnia wszystkie ustawowe kryteria otrzymania dodatku mieszkaniowego, organ może odmówić przyznania tego świadczenia, jeżeli z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazywanymi w deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], do którego jednak nie zastosowało się w przedmiotowej sprawie, że każda sprawa kończąca się wydaniem decyzji na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy wymaga dokonania ustaleń faktycznych, które będą podstawą do ustalenia, czy zachodzą przesłanki uzasadniające przyjęcie "rażącej dysproporcji" co do stanu majątkowego i uzyskiwanych dochodów w konkretnej sprawie. Chodzi bowiem o wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy byłby wypłacany osobom, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające pobieranie świadczenia, a więc o osoby osiągające dochody nielegalnie. Dysproporcja między deklarowanymi dochodami a rzeczywistym stanem majątkowym musi być rażąca, a wiec istotna, oczywista i niewątpliwa.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że wyjątkowość powołanego przepisu wymusza ścisłe przestrzeganie jego dyspozycji i interpretację zawężającą. Zastosowanie powyższego przepisu powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szerokiego postępowania dowodowego, dokonaniem wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwym rozważeniem wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis ma charakter uznaniowy, stąd konieczność pełnego i przekonywującego zaprezentowania tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw decyzji, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, że organy orzekające nie uzasadniły w sposób wystarczający, na czym w niniejszej sprawie polega "rażąca dysproporcja", o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy i niefortunnie powiązały koszty utrzymania samochodu z niezbędnymi potrzebami strony.

Całkowicie niewystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca posiada samochód osobowy marki Skoda Felicja rocznik 1997 kupiony w 2000r., bez wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności celu nabycia tego samochodu oraz faktu, że eksploatacja przedmiotowego pojazdu może w efekcie stanowić swojego rodzaju oszczędność w zestawieniu miesięcznych i rocznych wydatków, gdyby wziąć pod uwagę koszty biletów i innych przejazdów, które musiałby ponosić L. B. i jego rodzina, gdyby takiego samochodu nie posiadali. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił przedmiotową decyzję. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy powinny ustalić wartość samochodu i ustosunkować się do argumentów wskazanych przez skarżącego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach trafnie uznał, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno wykazać, czy od daty wydania ostatniej decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy, stan majątkowy L. B. uległ tak znacznej poprawie, że uzasadniałoby to zastosowanie art. 7 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, mając przy tym na uwadze fakt, iż ustawodawca w art. 7 ust. 3 tej ustawy użył określenia "rażąca dysproporcja", co pozwala na przyjęcie, że musi to być dysproporcja bardzo znaczna i oczywista w odbiorze i postrzeganiu. Nie można pojęcia tego interpretować w sposób rozszerzający.

Zatem w świetle niniejszej sprawy oraz okoliczności jej towarzyszących uznać należy, że zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest chybiony, tym bardziej, że Sąd uchylił przedmiotową decyzję na podstawie niewyjaśnionych okoliczności sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.