Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1033/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 7, art. 63 ust. 1, art. 64, art. 66, art. 67, art. 71 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 2 i 3, art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 25 ust. 4 i 5, art. 27
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: par. 3 ust. 1 pkt 80
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2016 roku sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz W. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., utrzymało w mocy Wójta Gminy W. , znak: [...], z dnia [...], odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania hali produkcyjnej na halę produkcji paliwa alternatywnego wraz z odzyskiem odpadów w miejscowości W., na działkach nr ewid. 480/82, 480/97, 480/98, obręb geodezyjny [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że przedmiotowa sprawa wszczęta została wnioskiem W. S. wniesionym w dniu 27 października 2011r. Organ I instancji uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r., nr 213, poz. 1397 ze zm.). W wyniku toczącego się postępowania wydano w dniu [...] stycznia 2012r. decyzję znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] uchylona, a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę, organ uzyskał wymagane prawem opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej PPIS) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. (dalej RDOŚ) w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. W dniu 20 sierpnia 2012r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem społeczeństwa, a następnie postanowieniem z dnia [...] września 2012r., znak: [...], nałożony został obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Po przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko uzyskano opinię PPIS i uzgodnienie RDOŚ co do warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. W sprawie zapewniony został udział społeczeństwa i stron. Po przeprowadzeniu analizy przedłożonego przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mając na uwadze złożone w prowadzonym postępowaniu wnioski i uwagi, organ I instancji stwierdził, że raport nie wyjaśnia wszystkich istotnych kwestii odnoszących się do przedsięwzięcia i w wezwaniu z dnia 23 stycznia 2014r., znak: [...], wskazał na konieczność uzupełnienia raportu w określonym zakresie. W odpowiedzi na ww. wystąpienie organu inwestor pismem z dnia 11 lutego 2014r. poinformował, że w toczącej się sprawie wydane zostały stosowne uzgodnienia, natomiast wniesione przez mieszkańców uwagi i wątpliwości były wielokrotnie wyjaśniane, a zawarte w piśmie pytania nie wnoszą nic nowego do sprawy, w związku z czym należy wydać decyzję w oparciu o zgromadzony materiał, który (zdaniem inwestora) jest wystarczający w sprawie. Wezwaniem z dnia 23 lutego 2014r. ponowiono wystąpienie o uzupełnienie raportu o wskazane informacje. Inwestor tym razem również nie złożył stosownych wyjaśnień, a w piśmie otrzymanym w dniu 18 marca 2014r. poinformował jedynie, że wszystkie informacje zostały zawarte w raporcie oraz pismach uzupełniających. Po poinformowaniu stron o zebranym materiale dowodowym i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, wniesienia uwag i zastrzeżeń, w dniu [...] czerwca 2014r. została wydana decyzja odmawiająca ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, która to decyzja w postępowaniu odwoławczym została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ dwukrotnie wzywał inwestora do uzupełnienia raportu środowiskowego czego inwestor nie uczynił. Na podstawie szczegółowej analizy zebranego materiału dowodowego, w związku z niezłożeniem stosownych wyjaśnień przez wnioskodawcę, Wójt Gminy W. postanowił ponownie odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wskazano bowiem, że w raporcie brak było szczegółowych informacji na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na sąsiednich terenach. Z raportu wynikało, że źródłem zanieczyszczeń do powietrza z planowanego przedsięwzięcia będą jedynie pojazdy poruszające się po jego terenie i dowożące odpady do produkcji paliwa alternatywnego. W decyzji organu I instancji podniesiono również, że w pobliżu miejsca realizacji przedsięwzięcia znajdują się obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne. Wskazany w raporcie opis, dotyczący możliwego oddziaływania na zabytki jest zbyt lakoniczny, w raporcie stwierdzono tyko, że przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na zabytki chronione, ponieważ nie leży w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Ponadto z przedłożonych w raporcie informacji można było wywnioskować, że na terenie działki będą się znajdować duże ilości odpadów, m.in. odpady przeznaczone do odzysku, odpady przeznaczone do składowania oraz produkt finalny. W ocenie organu I instancji, kwestią wymagającą szczególnego wyjaśnienia było zagrożenie pożarowe na terenie planowanej inwestycji. Organ uznał to za istotne, gdyż w bliskim sąsiedztwie znajduje się zabudowa jedno i wielorodzinna, park i wille, w zakresie których toczy się postępowanie, dotyczące wpisu do rejestru zabytków. Magazynowanie odpadów powoduje duże zagrożenie pożarowe. Poza tym raport środowiskowy zawiera informacje, że odpady przeznaczone do odzysku lub unieszkodliwiania będą magazynowane nie dłużej niż przez okres 3 lat oraz że odpady przeznaczone do składowania będą magazynowane (jedynie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko) nie dłużej niż 1 rok. Brak informacji w raporcie, jaką ilość odpadów inwestor uważa za wystarczającą do transportu, jak długo planuje się magazynować produkt finalny, który niekoniecznie będzie bezpośrednio wywożony do odbiorcy miał zatem istotny wpływ na odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Dodatkowo podniesiono, że gromadzenie dużych ilości odpadów powoduje ryzyko rozprzestrzeniania się gryzoni na terenie zakładu oraz na sąsiednie działki, a inwestor nie wskazał żadnych rozwiązań w tym zakresie. Organ I instancji wyjaśnił także, że sporządzony raport winien uwzględniać zakres określony w postanowieniu z dnia [...] września 2012r., znak: [...], stwierdzającym potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W przedmiotowym postanowieniu, niekwestionowanym przez inwestora, określono m. in., że należy wskazać informacje na temat źródła pochodzenia odpadów do produkcji paliwa alternatywnego oraz logistyki związanej z ich dowozem i przechowywaniem, wskazać odległości od planowanej inwestycji do najbliższych obiektów wpisanych do ewidencji konserwatorskiej, przedstawić analizę i ocenę możliwych zagrożeń i szkód dla zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - raport nie zawierał wyczerpujących informacji w powyższym zakresie. Podniesiono również, że na skutek konsultacji społecznych organ prowadzący postępowanie zażądał uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko o informacje wskazane przez społeczeństwo i strony postępowania. Organ I instancji wskazał również, że uzyskał pozytywną opinię PPIS i uzgodnienie RDOŚ, jednak są to organy współdziałające. W zakresie ich działań jest opiniowanie i uzgadnianie warunków realizacji przedsięwzięcia. Opinie i uzgodnienia nie odnoszą się do uwag zgłoszonych przez społeczeństwo i strony postępowania. Organ I instancji uznał, że brak złożenia, w związku z wezwaniami, uzupełnień i wyjaśnień uniemożliwił zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z realizacją inwestycji. Przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera, co prawda elementy wymienione w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.) – dalej: "u.o.ś." – lecz pod względem merytorycznym są one niewystarczające do ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia. Decyzja organu I instancji wyszczególniała także w ujętej w niej tabeli uwagi, wnioski i żądania, jakie wpłynęły do organu w toku prowadzonego postępowania.

Następnie Kolegium wskazało, że ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] zakwestionował W. S., uważając ją za niezgodną z prawem i wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący podniósł, że wezwanie do uzupełnienia raportu nastąpiło po wydaniu uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. i pozytywnej opinii przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. oraz po zawiadomieniu inwestora o przewidywanym terminie wydania orzeczenia kończącego postępowanie. Decyzja odmowna całkowicie pomija uzgodnienie RDOŚ, które jest wiążące dla organu wydającego decyzję. Wezwanie do uzupełnienia raportu nie wnosi nic do przeprowadzonego postępowania, powtarza zagadnienia, które były wcześniej wyjaśniane bądź wykracza poza zakres objęty postępowaniem. Zdaniem odwołującego, miało ono wyraźnie na celu usprawiedliwić decyzję odmowną, tym bardziej, że nie zaszły żadne nowe okoliczności, mające wpływ na toczące się postępowanie, które wymagałyby uzupełnienia. Postępowanie w sprawie toczyło się wyjątkowo długo i w jego trakcie rozważono wszelkie możliwe aspekty sprawy, wnioskodawca udzielał wielu wyjaśnień i dokonywał uzupełnień, uczestniczył w spotkaniach z mieszkańcami i w wizjach lokalnych. W końcowym etapie, po wydaniu wymaganych prawem opinii i uzgodnień, organ prowadzący zamiast wydać decyzję na podstawie zgromadzonego materiału niespodziewanie wrócił do wyjaśniania spraw, w ocenie odwołującego, już dawno wyjaśnionych, pozorując w istocie prowadzenie postępowania, które de facto zostało zakończone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczywszy treść art. 71 ust. 1 i 2 u.o.ś. wyjaśniło, że planowane przez odwołującego przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W przedmiotowej sprawie stwierdzony został obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ustalony zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, na podstawie art. 63 ust. 1 u.o.ś. Dalej organ odwoławczy w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2, art. 37 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 62 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.ś. wyjaśnił na czym polega ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zasady jej przeprowadzania w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przybliżył poszczególne etapy tego postępowania oraz wskazał jakie warunki winna spełniać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem organu odwoławczego, z powyższych przepisów wynika, że koniecznym elementem postępowania, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jest zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu i ustalenie wyników postępowania z udziałem społeczeństwa, gdyż przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania obowiązany jest wziąć pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa (rozpatrzyć uwagi i wnioski), a w uzasadnieniu decyzji zawrzeć informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, składane uwagi i wnioski służą wielokierunkowemu rozpatrzeniu sprawy, prowadzonej z udziałem społeczeństwa oraz mają zagwarantować, że żaden jej aspekt nie zostanie pominięty. W tym celu nałożono na organ prowadzący postępowanie obowiązek rozpatrzenia uwag i wniosków.

W ocenie organu odwoławczego, Wójt Gminy W. skrupulatnie rozważył uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa w postępowaniu. W stosunku do wielu z nich uznał za konieczne uzupełnienie raportu o podnoszone w toku postępowania zagadnienia, które nie nalazły swego odzwierciedlenia w dokumencie przedłożonym przez inwestora. Organ gminy kilkakrotne wzywał zatem inwestora do jego uzupełnienia w konkretnym zakresie. Zdaniem Kolegium, przedstawione wyżej wątpliwości organu I instancji, odnoszące się do planowanego przedsięwzięcia, wynikające przede wszystkim z uwag i wniosków zgłoszonych w sprawie prowadzonej z udziałem społeczeństwa, ważnej dla lokalnej społeczności, uzasadniały wystąpienie do inwestora o uzupełnienie informacji wynikających z raportu.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ II instancji wyjaśnił, że skutkiem zapewnienia udziału społeczeństwa nie jest przypisanie każdemu podmiotowi przymiotu strony postępowania, lecz umożliwienie wyłącznie społeczeństwu, które wzięło udział w postępowaniu, zapoznania się z rezultatami swojej procesowej aktywności. Zamierzony cel prawodawcy to poinformowanie społeczeństwa o tym, czy jego działania okazały się skuteczne i ewentualnie na ile.

Kolegium nie podzieliło stanowiska zawartego w odwołaniu, że decyzja organu I instancji jest niezgodna z prawem. Przede wszystkim podkreślono, że RDOŚ i PPIS działają w sprawie jako organy współdziałające, natomiast organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia jest Wójt Gminy W. (art. 75 ust. 1 pkt 4 u.o.ś.). Ten organ jest też właściwy do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącej część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 2 u.o.ś.). Uzgodnienie - w przeciwieństwie do opinii - jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Nie oznacza to jednak, że organ właściwy w sprawie wydania decyzji środowiskowej, na którym ciążą jeszcze inne obowiązki (niż tylko uzyskanie uzgodnienia RDOŚ i opinii PPIS co do warunków realizacji inwestycji) poprzedzające wydanie decyzji (o których już była mowa wyżej), pozbawiony jest możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie. Ustawowy wymóg uzyskania uzgodnienia i opinii organów współdziałających co do warunków realizacji przedsięwzięcia nie oznacza, że decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jest wydawana przez organ gminy "automatycznie" poprzez ujęcie w niej (przeniesienie do treści decyzji) jedynie warunków określonych w uzgodnieniu i opinii organów współdziałających. Przepisy u.o.ś. nie wykluczają, aby w takiej decyzji organ właściwy do jej wydania nie wprowadził jeszcze innych dodatkowych warunków realizacji przedsięwzięcia. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego zawartego w odwołaniu, że wezwanie do uzupełnienia raportu nastąpiło po wydaniu uzgodnienia przez RDOŚ ł opinii przez PPIS podniesiono, że organ gminy, tj. organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej, nie jest pozbawiony możliwości wyjaśniania sprawy, jeżeli uzna to za konieczne, po przedstawieniu stanowisk organów współdziałających. Innymi słowy, uzyskanie uzgodnienia i opinii nie zamyka organowi gminy drogi do dalszego wyjaśnienia sprawy przez wezwanie inwestora do uzupełnienia raportu bądź udzielenia informacji czy złożenia wyjaśnień, jeżeli jest to potrzebne do załatwienia sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie, raport jako jeden z ważniejszych środków dowodowych w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań, pozostaje środkiem dowodowym, podlegającym ocenie w świetle pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wspólnymi dla pozostałych dowodów.

Kolegium zgodziło się także z organem I instancji, że w zakresie działań PPIS i RDOŚ jest opiniowanie i uzgadnianie warunków realizacji przedsięwzięcia, natomiast opinie i uzgodnienia nie odnoszą się do uwag zgłoszonych przez społeczeństwo i strony postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że o prawidłowym przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko nie można mówić, gdy organ poddał ocenie sporządzany raport o oddziaływaniu na środowisko oraz dokonał konsultacji z innymi organami. Niezbędnym warunkiem jego poprawności jest także przeprowadzenie całej procedury postępowania z udziałem społeczeństwa. Postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jest postępowaniem administracyjnym, a zatem mają w nim zastosowanie zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, czy wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy służy pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił, że co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie administracji spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem. Jeżeli strona - tak jak w niniejszej sprawie - wezwana do uzupełnienia przedłożonego raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko w konkretnie przedstawionym zakresie niezbędnym do rozpatrzenia uwag i wniosków zgłoszonych w postępowaniu z udziałem społeczeństwa, reaguje na wezwania organu, ale tylko w celu polemiki z celowością tego wezwania, to takie zachowanie podlega ocenie przez organ właściwy do wydania decyzji. Oceniając niewykonanie wezwań przez odwołującego, organ I instancji wskazał, że brak złożenia, w związku z tymi wezwaniami, uzupełnień i wyjaśnień uniemożliwił zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych, związanych z realizacją inwestycji, co uniemożliwia też ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium, zasadnie organ gminy odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez odwołującego przedsięwzięcia, skoro uzupełnienie przedstawionego przez niego raportu czy złożenie wyjaśnień w zakresie koniecznym dla wydania decyzji środowiskowej, znajduje się w zasięgu możliwości odwołującego, tyle że kilkakrotne wezwania organu skarżący w zasadzie zignorował. Nie można bowiem uznać za odniesienie się w sposób merytoryczny do wezwań organu ww. czterech pism odwołującego z 11 lutego, 18 marca, 17 października i 15 listopada 2014r. Bez współdziałania odwołującego organ nie mógł dokonać uzupełnienia raportu czy wyjaśnienia wątpliwości co do jego treści. Ta okoliczność oczywiście nie obciąża organu, który wzywał inwestora do sprecyzowania konkretnych danych przez uzupełnienie raportu. Organ ocenia jednak takie zachowanie, a skutkiem tego może być np. wydanie decyzji odmownej. Skoro, jak słusznie wskazał organ gminy, przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera, co prawda wymienione w art. 66 u.o.ś. elementy, lecz pod względem merytorycznym są one niewystarczające do zajęcia w sprawie stanowiska, a inwestor zlekceważył wezwania organu do uzupełnienia raportu, co pozwoliłoby rozwiać wątpliwości, to odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia była zasadna. Raport winien odpowiadać zakresowi określonemu w postanowieniu stwierdzającym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a informacje w nim dostępne powinny być wystarczająco szczegółowe, aby ocenić oddziaływanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego na środowisko. Raport powinien być rzetelny, spójny, nie budzić zastrzeżeń i nie zawierać nieścisłości czy nieprawidłowości, a nadto pozwalać zweryfikować tok rozumowania autora raportu. Raport podlega w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ocenie nie tylko organów współdziałających, ale też i przede wszystkim ocenie organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej musi sam ocenić raport, a nie tylko poprzestać na ocenie organów współdziałających. Jak to już wskazano wyżej, jest to konieczne, ponieważ przy wydawaniu decyzji środowiskowej organ musi wziąć pod uwagę (oprócz wyników uzgodnienia i opinii) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa (musi rozpatrzyć zgłoszone uwagi i wnioski), jak i ustalenia zawarte w raporcie, a w uzasadnieniu decyzji zawrzeć informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione (oprócz stanowisk organów współdziałających) także uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa oraz ustalenia zawarte w raporcie.

Według organu odwoławczego w przedstawionej sytuacji nie można było zgodzić się z ogólnie przedstawionym stanowiskiem inwestora wynikającym z odwołania, że wezwanie do uzupełnienia nie wnosi nic do przeprowadzonego postępowania, powtarza zagadnienia, które były wcześniej wyjaśniane bądź wykracza poza zakres objęty postępowaniem. O tym, jakie kwestie muszą być dogłębnie wyjaśnione dla podjęcia decyzji w sprawie decyduje organ właściwy do jej wydania. Jeszcze raz należy podkreślić, że realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany, przed załatwieniem sprawy, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. W wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego mieści się także wymóg realizacji zasady przekonywania. W sytuacji, gdy organ administracji zwraca się do strony o dokonanie określonej czynności bądź udzielenie informacji, a strona nie udziela konkretnej odpowiedzi, organ nie może na nią oczekiwać "bez końca", lecz powinien sprawę zakończyć, nawet jeżeli brak oczekiwanej odpowiedzi może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożył W. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., gdyż organ wyższego stopnia:

a. nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 77 § k.p.a., bowiem w poczynionych ustaleniach faktycznych, zawartych w uzasadnieniu decyzji, brakuje dowodu, dla którego przeprowadzenia wymagane są wiadomości specjalne i który w sposób jednoznaczny odmawiałby szczególnej mocy dowodowej raportowi odziaływania na środowisko; ponadto organ odwoławczy nie ocenił zasadności żądania organu l stopnia, pomimo braku uprzednich dowodów wskazujących, że raport o oddziaływaniu na środowisko nie może zostać uznany za dowód wiarygodny; organ nie przeprowadził także dowodu wykazującego, że raport o odziaływaniu nie jest rzetelny, spójny i kompletny w kontekście uzyskanych wymaganych prawem opinii i uzgodnień odrębnych organów;

b. nie wskazał, jakie potencjalne zagrożenia związane z realizacją przedsięwzięcia stanęłyby na przeszkodzie w przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, mając na uwadze dopuszczalny zakres działania organu, wyznaczony zasadą praworządności, co sprawiło, że uzasadnienie nie realizuje zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.;

c. naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez niewłaściwą ocenę znaczenia i wartości dla sprawy wyjaśnień uzupełniających skarżącego po uzyskaniu wymaganych prawem opinii i uzgodnień;

d. nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji wyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa;

2. art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 80 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w oparciu o przesłanki nie występujące w przepisach prawa i to w sytuacji, gdy z przepisów prawa wynika konieczność ustalenia tych uwarunkowań (decyzja związana);

3. art.8, art. 11 i art.15 k.p.a. przez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów odwołania w części dotyczącej wezwania do uzupełnienia raportu po zawiadomieniu skarżącego o przewidywanym terminie wydania decyzji kończącej postępowanie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw, tj. art. 80 ust. 1 i 2 - w zw. z art. 70 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i art. 77 ust. 1 u.o.ś przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pozytywna opinia i uzgodnienie strony Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) nie są wystarczające dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu skargi W. S. podniósł, że bezsporny jest fakt, iż raport o oddziaływaniu na środowisko załączony w poczet dowodów w sprawie przez inwestora odpowiada warunkom formalnym przewidzianym w art. 66 u.o.ś. Zakres raportu odpowiada także zakresowi wyznaczonemu postanowieniem Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2012r., znak: [...]. Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Jest przy tym kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym. Niewątpliwie sporządzenie raportu wymaga specjalistycznej wiedzy. Podważenie ustaleń raportu mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów, dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Zarzuty stawiane raportowi powinny być oparte na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem prawa.

W materiale zgromadzonym przez organ l stopnia, a następnie rozpatrzonym bez uzupełnienia w ramach postępowania odwoławczego, brakuje dowodu, wskazującego, że zawartość merytoryczna raportu nie pozwala na przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Nie sposób zgodzić się z organem wyższego stopnia, że dokonane wyjaśnienia i uzupełnienia skarżącego uniemożliwiły organowi ustalenie zagrożeń, związanych z realizacją przedsięwzięcia. Po pierwsze dlatego, że wezwania do wyjaśnień i uzupełnień nie korespondują z żadnym uprzednio przeprowadzonym merytorycznym dowodem, który biorąc pod uwagę złożoność materii objętej raportem podważałby jego treść. Po drugie, obowiązek wzięcia pod uwagę wyników postępowania z udziałem społeczeństwa nie może oznaczać, iż niezadowolenie społeczności będącej stroną postępowania, bez przedstawienia dowodów przeciwnych na treść raportu, jest wystarczająca dla przyjęcia niemożności dokonania oceny oddziaływania na środowisko. Organ powinien ocenić treść zastrzeżeń społeczeństwa, szacując ich zawartość merytoryczną, biorąc pod uwagę zaoferowane, czy też przeprowadzone dowody w sprawie, a ponadto mając na względzie, iż ocenę odziaływania determinuje skala przedsięwzięcia i jego charakterystyka wskazane przez inwestora.

Zdaniem skarżącego organ wyższego stopnia powinien mieć na względzie charakter i cel postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i nadal pełni wobec niego w istocie funkcję prejudycjalną. Zatem ocena oddziaływania powinna postawać w związku z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym i jego rozmiarem.

Skarżący podniósł, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej może badać i ustalać jedynie te okoliczności, o których mowa w omawianej ustawie. Przepisy tej ustawy nie dają natomiast organowi kompetencji do oceny, czy dane przedsięwzięcie może być realizowane ze względu na sprzeczność z innymi przepisami. Brak bowiem przepisu, który dawałby organowi kompetencje do badania, czy zamierzone przedsięwzięcie zgodne jest z szeroko rozumianym prawem. Zatem zakres potencjalnych zagrożeń, związanych z realizacją przedsięwzięcia powinien pokrywać się z zakresem, wynikającym z przepisów powołanej ustawy.

Skarżący podniósł także, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy, wykazania znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazania że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38 lit. j ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (art. 81 ust. 3 ustawy). O ile zatem żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań. Wydawana decyzja na podstawie przepisu art. 80 u.o.ś jest decyzją związaną, a nie decyzją wydawaną w granicach uznania administracyjnego.

Skarżący podkreślił, że organ nie jest też zobowiązany uzgadniać swojego stanowiska z uczestnikami postępowania. Z kolei to, że nie wszyscy członkowie społeczności lokalnej są przekonani co do celowości realizacji planowanego przedsięwzięcia nie może stanowić przesłanki, uniemożliwiającej organowi ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Wobec uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z właściwymi organami (PPIS i RDOŚ), w sytuacji gdy obowiązek przeprowadzenia oceny odziaływania został ustalony, powinna zostać wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie jest to równoznaczne z przyjęciem, że organ w postępowaniu środowiskowym nie ma żadnej aktywnej roli i nie ma wpływu na treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jest dokładnie odwrotnie. Organ, w ramach dokonywanej oceny może określać warunki środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje planowanego przedsięwzięcia w oparciu o dokonaną uprzednio ocenę oddziaływania.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...], znak [...], a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz.1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził że zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji naruszają przepisy prawa, w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Przy czym planowana do realizacji inwestycja to zmiana sposobu użytkowania hali produkcyjnej na halę produkcji paliwa alternatywnego wraz z odzyskiem odpadów. Organy obu instancji zgodnie uznały, że nie zostały spełnione warunki do wydania w sprawie decyzji pozytywnej dla inwestora.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do regulacji art. 59 ust. 7 ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; bądź

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy.

Kwalifikacja przedsięwzięć dokonywana jest natomiast na podstawie zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397, powoływanego dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z zapisami § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia planowana inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten bowiem stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m. in. instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w 2 ust. 1 pkt 41 – 47.

Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 63 ust. 1 ustawy), uwzględniając łącznie uwarunkowania takie jak rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia (pkt 1) oraz usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (pkt 2). Organ musi mieć także na względzie usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do wymienionych uwarunkowań, wynikających z zasięgu oddziaływania – obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać, transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze, wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej, prawdopodobieństwa oddziaływania, jak i czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania (art. 63 ust. 1 pkt 3 ustawy). Postanowienie, o którym mowa w art. 63 właściwy organ wydaje po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska i właściwego inspektora sanitarnego (art. 64 ustawy).

W stanie faktycznym sprawy, inwestor występując z wnioskiem inicjującym postępowanie dołączył do niego dokument zatytułowany "Karta informacja przedsięwzięcia", uzupełniony w toku postępowania. Po uzyskaniu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska i powiatowego inspektora sanitarnego, organ pierwszej instancji w drodze postanowienia nałożył w rezultacie na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia i ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, określając szczegółowo jego zakres. Z uwagi na konieczność złożenia raportu, organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Po złożeniu przez inwestora raportu, organ podjął zawieszone postępowanie oraz przedstawił raport do uzgodnienia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska i zasięgnął opinii powiatowego inspektora sanitarnego, zgodnie z regulacją art. 77 ust. 1 ustawy. Organ uzgadniający, czyli regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdziwszy, iż przedłożony raport nie spełnia wymagań, wynikających z postanowienia, określającego zakres raportu, kilkakrotnie wzywał inwestora do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia zawartych w nim informacji. Zagadnienia wymagające uzupełnienia, wyjaśnienia bądź doprecyzowania zostały w stosownych wezwaniach szczegółowo określone. Po złożeniu kolejnego uzupełnienia, regionalny dyrektor ochrony środowiska w drodze postanowienia uzgodnił, a powiatowy inspektor sanitarny w formie opinii sanitarnej zaopiniował warunki realizacji przedsięwzięcia. Zarówno podmiot uzgadniający, czyli regionalny dyrektor ochrony środowiska, jak i podmiot opiniujący, którym był w sprawie powiatowy inspektor sanitarny, przed uzgodnieniem warunków realizacji przedsięwzięcia analizowali kompletność złożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosownie do wymagań określonych w postanowieniu organu pierwszej instancji o nałożeniu obowiązku złożenia tegoż raportu. Kompletność i prawidłowość raportu w tym samym zakresie, była również przedmiotem zainteresowania organu pierwszej instancji, który ocenił ją negatywnie. Ocenia wspomniana wiązała się natomiast z zaniechaniem inwestora uzupełnienia raportu o zagadnienia zgłoszone w toku postępowania z udziałem społeczeństwa, dla oceny których, w ocenie organu, przedłożony raport był niewystarczający. Dotyczyło to takich zagadnień jak: oddziaływanie na zabytki, ryzyko powstania poważnej awarii przemysłowej, ochrony przyrody, wskazania typu urządzenia linii sortowniczej, jaka jest planowana do realizacji oraz skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć o podobnym charakterze na terenach po byłych Zakładach A, częstotliwości przejazdów samochodów dowożących odpady i zabierających produkt finalny, sposobu wyliczenia wielkości odpadów wykorzystywanych do produkcji względem ilości produktu finalnego oraz powstałego balastu oraz szczegółowego zagospodarowania odpadu o kodzie 19 12 12, rozwiązań zapobiegającym rozprzestrzenianiu się szkodników, weryfikacji wielkości szacunkowych odpadów przewidzianych do odzysku w formie paliw alternatywnych, opisu "gęstości zaludnienia na omawianym terenie", wskazania okresu na jaki planuje się magazynowanie odpadów przed ich przerobem oraz okresu magazynowania produktu finalnego, odniesienia się do aktualnie istniejących konfliktów społecznych oraz zweryfikowania rodzaju dróg położonych w sąsiedztwie.

W ocenie organów obu instancji, nieuzupełnienie przedłożonego raportu o wskazane wyżej informacje, uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co z kolei uzasadnia odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Wymagało zatem oceny, czy wskazana przez organ podstawa prawna i faktyczna rozstrzygnięcia uzasadnia jego treść.

Wskazać zatem należy, że podzielając co do zasady stanowisko wyrażone w przywołanym przez organ wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 listopada 2014r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 789/14, dopuszczalność wydania negatywnej dla strony decyzji środowiskowej z uwagi na niedostarczenie przezeń dowodów, które znajdują się w zasięgu jej możliwości, wiązać należy z dyskwalifikującą oceną dowodów przedłożonych, przy czym ocena ta musi odnosić się do regulacji ustawowej, formułującej wymagania dla określonego dowodu. W postępowaniu środowiskowym, ów dowód o charakterze kluczowym stanowi raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jego merytoryczna zawartość winna odpowiadać zapisom art.66 i 67 u.o.ś oraz, w przypadku przedsięwzięć potencjalnie oddziaływujących na środowisko, treści postanowienia, nakładającego obowiązek jego sporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został sporządzony. Był on przedmiotem pozytywnego uzgodnienia i opiniowania przez wyspecjalizowane organy współdziałające. Zaskarżona decyzja nie podważa ani nawet nie odnosi się do żadnego z ustaleń raportu (wskazując wręcz, że spełnia on wymagania stawiane przez przepisy prawa), koncentrując się jedynie na jego niekompletności (w zakresie elementów przytoczonych powyżej), niepozwalającej na dokonanie oceny środowiskowej przedsięwzięcia. Konsekwencją natomiast zignorowania przez inwestora wezwań do jego uzupełnienia, winna być, zdaniem organów, odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Stanowiska tego nie można podzielić. Faktem jest, że organ prowadzący postępowanie środowiskowe, wydając decyzję środowiskową, obowiązany jest uwzględnić wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa (art. 80 ust. 1 pkt 3 u.o.ś.). Sprzeciw społeczności lokalnej w stosunku do inwestycji nie może wszakże być podstawą do decyzji odmownej, co ma związek z charakterem tej decyzji i celami, dla których jest wydawana. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia. Określenie to następuje na podstawie dokumentów, opinii i uzgodnień uzyskanych w toku postępowania, a w przypadku gdy była przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, po przeprowadzeniu postępowania z udziałem społeczeństwa. Wyniki tego postępowania mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie, np. poprzez wybór wariantu realizacji przedsięwzięcia. Organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie może jednak odmówić wydania decyzji z powołaniem się na wątpliwości co do możliwości realizacji inwestycji zgodnie z ustalonymi standardami, jeżeli nie towarzyszy temu np. zakwestionowanie miarodajności raportu. (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 1566/13)

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest bowiem decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Zgodzić się przy tym należy ze stroną skarżącą, że odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań, zgodnie z przepisami ustawy, uzasadniają, co do zasady jedynie: niezgodność lokalizacji inwestycji z planem miejscowym (art. 80 ust. 2 ustawy), odmowa uzgodnienia warunków realizacji inwestycji przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy), brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, gdy organ skorzysta z możliwości wskazanej w art. 81 ust. 1 ustawy, wykazanie negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym brak spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazanie, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy). Zaniechania inwestora w zakresie gromadzenia materiału dowodowego mogą natomiast, jak wyżej wskazano, stanowić podstawę do wydania decyzji negatywnej, lecz wyłącznie przy zakwestionowaniu merytorycznej wartości przedłożonego przezeń raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W rozpoznawanej sprawie wskazane przez organy braki raportu odnoszą się, niemal w całości (poza kwestią gryzoni i zagrożenia pożarowego), do zagadnień, które zostały w tymże raporcie poruszone (zabytki, odpady, kumulacja oddziaływań, awarie, konflikty społeczne). Organ, nie kwestionując zatem zapisów raportu w tym zakresie, potwierdzając natomiast jego "formalną poprawność", nie mógł skutecznie powołać się na braki tego rodzaju, które uniemożliwiały przeprowadzenie oceny środowiskowej. Zakres badania środowiskowego, określają bowiem przepisy

Wskazać także należy, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Ocena oddziaływania na środowisko jest więc szczególną procedurą mającą na celu ocenę skutków realizacji przedsięwzięcia dopiero planowanego. Na tym etapie nie jest zatem uzasadnione oczekiwanie od inwestora szczegółowych rozwiązań dotyczących obsługi komunikacyjnej inwestycji (kwestia ta będzie przedmiotem badania na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę), zabezpieczenia przeciwpożarowego (rozstrzyganego na etapie pozwolenia na budowę), czy gospodarki odpadami w zakresie, w jakim podlegała będzie ocenie organu właściwego w sprawach zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów.

Ponadto podnieść należy, że niektóre kwestie, uznane przez organ za niewystarczająco wyjaśnione wynikają albo wprost z ustawy (jak np. zagadnienie okresów magazynowania odpadów – art. 25 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach – tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 21, czy źródeł ich pozyskiwania – art. 27 ustawy o gospodarce odpadami) albo też dokumentów zgromadzonych w toku postępowania (np. pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 września 2012r. nr [...]), które pozwalają na ocenę przedłożonego raportu we wskazanym zakresie. Ocena ta winna być przez organ przeprowadzona z zastosowaniem wszystkich dostępnych możliwości procesowych. Uchylenie się od tej oceny i poprzestanie na konkluzji, iż raport spełnia wprawdzie "formalnie wymogi z art. 66 u.o.ś." lecz jest niewystarczający dla przeprowadzenia oceny środowiskowej, uznać należy za pozbawione konsekwencji i naruszające wymogi art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej należnemu wpisowi sądowemu (200,-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym ustalonemu w oparciu o treść § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 490) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804) na kwotę 240,-zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17-zł.)

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organy uwzględnią sformułowane powyżej poglądy prawne oraz podejmą rozstrzygnięcie, umotywowane zgodnie z zasadami, określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art.85 ust. 2 u.o.ś.

ds