Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 161/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 5, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] [...], Komendant [...] Policji – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w całości w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., którą nałożono na A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako skarżąca spółka) karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lipca 2007 r. w W., na ul. [...] przy ul. [...] skontrolowano samochód marki [...] o nr rej. [...], który był użytkowany przez skarżącą spółkę, a kierowany przez J. F. W wyniku kontroli stwierdzono, iż ww. pojazd wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy), zainstalowane na dachu tego pojazdu i na urządzeniu tym widniał napis "[...]" [...]. W środku pojazdu zamontowany był natomiast taksometr fiskalny marki "[...]" o nr fabrycznym [...], a na bokach i masce umieszczono napis "[...]", "[...]". Przesłuchany w charakterze świadka kierowca wyjaśnił, że jest zatrudniony w skarżącej spółce, gdzie zajmuje się przewozami okazjonalnymi osób i przedstawił wystawione przez nią zaświadczenie o spełnianiu wszystkich wymagań ustawy o transporcie drogowym, jak również wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób, wystawionej na skarżącą spółkę oraz świadectwo legalizacji taksometru. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną, zabezpieczono paragon fiskalny wystawiony w imieniu skarżącej spółki, a kontrolowany kierowca podpisał bez zastrzeżeń protokół kontroli.

Skarżąca spółka w odpowiedzi na zawiadomienie z dnia [...] lipca 2007 r. o wszczęciu postępowania poinformowała, iż w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o transporcie drogowym została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego RP. Odnosząc się do zarzutów związanych z posiadaniem w ww. pojeździe taksometru oraz oznaczeń zamieszczonych na tym pojeździe, a także umieszczenia na jego dachu lampy stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym – dalej u.t.d. - w brzmieniu przyjętym nowelą ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W jej ocenie zakazy określone w art. 18 ust. 5 u.t.d. nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Zakazy te mogą natomiast dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe, jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Uznała, że zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Wskazała, że interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. nie może zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców, wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Niezależnie od powyższego skarżąca spółka uznała, iż ww. przepisy zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji, jak i budzą zastrzeżenia co do ich zgodności z prawem europejskim.

Mając powyższe ustalenia i wyjaśnienia na względzie, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 ze zm.) oraz Lp. 2.9.1, 2.9.3 załącznika do u.t.d., nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych. W decyzji tej jako organ ją wydający wskazano "Komendę [...] Policji".

W odwołaniu z dnia [...] listopada 2007 r. strona zarzuciła Komendantowi Rejonowemu Policji [...] naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne.

W jej ocenie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 kpa, gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Zarzuciła, że z przedstawionych dokumentów wynikał fakt współpracy skarżącej spółki z innym podmiotem, ale organ nie ustosunkował się do dowodu, iż strona jest uprawnioną do korzystania z wypisu z licencji. Podkreśliła, iż to właśnie konieczność wzajemnych rozliczeń pomiędzy spółką, a osobą z nią współpracującą uzasadniała obecność w pojeździe urządzenia nazwanego taksometrem.

Skarżąca ponownie wskazała, iż została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, których naruszenie zarzucił jej organ I instancji. Stwierdziła, iż z wykładni systemowej ustawy o transporcie drogowym wynika, że przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W jej ocenie zakazy określone w cyt. przepisach ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym, bo stanowiłoby to naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona podtrzymała również stanowisko, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, Komendant [...] Policji wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] października 2007 r. o jego niedopuszczalności.

W wyniku wydania powyższego postanowienia, Komendant Rejonowy Policji [...] wydał decyzję nr [...] r. z dnia [...] listopada 2007 r., którą nałożono na skarżąca spółkę karę pieniężna w wysokości 10.000 złotych za stwierdzone powyżej naruszenia ustawy o transporcie drogowym.

Po rozpoznaniu odwołania, Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r. oddalił skargę (sygn. akt VI S.A./Wa 836/08).

Po rozpoznaniu wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r. (sygn. akt II GSK 981/08) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1509/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2007 r. dotyczyła sprawy rozstrzygniętej już wcześniejszą ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. z tej przyczyny decyzja organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., posiadającą kwalifikowaną wadę prawną rażąco naruszyła prawo, będąc dotkniętą wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 kpa.

Pismem z dnia [...] września 2010 r. Komendant [...] Policji zawiadomił skarżącą spółkę o przysługujących jej prawach, wynikających z art. 10 kpa. Skarżąca spółka z możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie skorzystała.

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania, Komendant [..] Policji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nakładającą na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż po analizie zebranego materiału dowodowego w sprawie uznał, że w aktach sprawy znajdują się wystarczające dowody potwierdzające zasadność wydania zaskarżonej decyzji, bowiem z dokuumentacji zebranej w postępowaniu niezbicie wynika, iż w pojeździe poddanym kontroli zainstalowany był taksometr należący do skarżącej spółki, na podstawie którego - i wskazań na jego wyświetlaczu - kierujący rozliczał się z pasażerem po wykonaniu usługi przewozowej. W ocenie Komendanta [...] Policji, dokumentacja fotograficzna i protokół przesłuchania świadka dowiodły, że urządzenie to pokazywało kwotę pieniężną, zatem organ przyjął, iż był to taksometr, co w konsekwencji oznacza, że doszło do naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. Ponadto, organ II instancji stwierdził, że w zakresie naruszenia zakazów umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych dokumentacja fotograficzna - wskazująca że urządzenie to jest nośnikiem reklamy i spełnia funkcję przekazania pewnej informacji - była wystarczającym dowodem potwierdzającym naruszenie zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp. Tak więc twierdzenie skarżącej spółki, iż nie jest to urządzenie techniczne było nieadekwatne do zebranych dowodów, zatem organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione.

Na powyższą decyzję Komendanta [...] Policji skarżąca spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła naruszenie przepisów:

1. art. 157 § 1 kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., podczas, gdy NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. II GSK 981/08 stwierdził, że powyższa decyzja była obarczona wadą nieważności

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wobec braku ustalenia przez ten organ przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki wykonywania tego przewozu w krajowym transporcie drogowym, przesłanki umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz przesłanki umieszczenia na pojeździe lampy lub urządzenia technicznego, podczas gdy są to podstawowe przesłanki przemawiające za odpowiedzialnością skarżącej spółki za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c) u.t.d.;

3. art. 75 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 87 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 2 obowiązującego w dacie przeprowadzania kontroli drogowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego - poprzez ustalenie rodzaju usługi, na podstawie paragonu fiskalnego, którego organ kontroli nie miał prawa zabezpieczyć w toku kontroli, bowiem z art. 87 ust. 1 u.t.d. wprost wynika, okazania których dokumentów mogą domagać się od osoby kontrolowanej upoważnione organy. W konsekwencji dowód w postaci paragonu fiskalnego dopuszczono, jako dowód sprzeczny z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia i art. 87 ust. 1 t.d., z mającym wpływ na wynik postępowania naruszeniem art. 75 § 1 zd. pierwsze kpa w zw. z art. 6 kpa,

4. art. 138 § 1 ust. 1 kpa, art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 2 i art.. 80 kpa, nadto art. 6 -8, art. 10 § 1 kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji podczas, gdy organ pierwszej instancji oddalił wnioski dowodowe – dotyczące okoliczności istotnych w sprawie - z których wynikał brak odpowiedzialności skarżącej za zarzucane naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c) u.t.d.

5. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. - poprzez bezzasadne przyjęcie wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, iż w pojeździe był zamontowany i używany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikała okoliczność, iż urządzenie zamontowane w pojeździe jest taksometrem oraz przyjęcie, iż był on używany, podczas gdy z dowodów zebranych w postępowaniu przez organ I instancji wynikała powyższa okoliczność, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne obydwu instancji w tym zakresie oraz oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez Komendanta Rejonowego Policji,

6. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. - poprzez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne obydwu instancji w tym zakresie oraz oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez Komendanta Rejonowego Policji,

7. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d. - poprzez przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracyjne przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia, na czym miałaby polegać usługa wykonana przez skarżącą,

8. naruszenie art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji -poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z ww. przepisami Konstytucji.

W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podając, że przed Trybunałem Konstytucyjnym RP toczy się postępowanie, którego przedmiotem jest stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d.

W uzasadnieniu skarżąca spółka powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu i wskazała, że jej zdaniem z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynikała okoliczność wykonywania przez nią w dniu kontroli przewozu okazjonalnego osób (art. 4 ust. 11 u.t.d.), bądź krajowego transportu drogowego (art. 4 ust. 4 i ust. 1 u.t.d.), co w konsekwencji wykluczało jej odpowiedzialność za naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym. Strona wskazała, że art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje on możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d., na podstawie protokołu kontroli. Podkreśliła, że w kontrolowanym pojeździe zamontowany – umieszczony był drogomierz, a nie taksometr, a dla zastosowania art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. koniecznym jest żeby był zamontowany i używany taksometr, a nie drogomierz. Także nie zgodziła się z ustaleniem, że zamontowane na dachu pojazdu urządzenie, było lampą lub innym urządzeniem technicznym, określonym w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Strona podkreśliła, że na pojeździe nie był umieszczony jej nr telefonu i oznaczenie jej firmy, ale innego przedsiębiorcy. Podnosiła m.in. brak podstaw prawnych do zabezpieczania przez organ paragonu fiskalnego, czego skutkiem jest niemożność ustalania na jego podstawie stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej w toku postępowania materiał dowodowy nie został wyczerpująco zgromadzony, bowiem nie wskazywał on, że w dniu kontroli świadczyła ona usługę przewozu osób z naruszeniem art. 18 ust. 5 u.t.d. Wskazała, że urządzenie zamontowane w pojeździe było drogomierzem, a nie taksometrem. Skarżąca zakwestionowała również pominięcie przez organ wniosków dowodowych strony oraz przyjęcia odpowiedzialności skarżącej. W ocenie skarżącej, z dowodów, których przeprowadzenia zażądała, ewidentnie wynikają okoliczności, które zaprzeczają zasadności nałożenia na stronę kary administracyjnej a ich przeprowadzenie należy uznać za niezbędne z punktu widzenia zasad określonych w art. 7 kpa, 77 §1 kpa, 85 kpa oraz 80 kpa.

W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej zajęte stanowisko.

Wydanym na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek strony skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Sąd administracyjny nie ocenia postanowienia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, ani nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi, Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na toczące się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Oceniając wystąpienie przesłanki zawieszenia postępowania z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznać należy, iż instytucja zawieszenia postępowania stanowi zaprzeczenie zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd Administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Konfrontacja przesłanek zawieszenia postępowania z nakazem wynikających z cytowanego art. 7 p.p.s.a. prowadzić musi do wniosku, że zasadność zawieszenia postępowania powinna być w każdym wypadku ceniona w celu ustalenia, czy zaistniała w toku postępowania przeszkoda faktycznie uzasadnia odstąpienie od zasady szybkiego rozpoznania sprawy. Celowość zawieszenia postępowania powinna być analizowana także z punktu widzenia ewentualnego wystąpienia w przyszłości przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub aktem, jak i przesłanek do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym toczącym się postępowaniu. Zdaniem Sądu złożenie wniosku o charakterze abstrakcyjnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania. Nie uzasadnia wniosku o zawieszenie postępowania zakwestionowanie przez stronę postępowania administracyjnego konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie ani oczekiwanie na ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w tej materii. Związek pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem sprawy jest jedynie pośredni, potencjalny, a zakwestionowane przepisy korzystają z domniemania zgodności z Konstytucją.

Przechodząc do merytorycznej oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie o transporcie drogowym, w szczególności art. 18 ust. 5 u.t.d., jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności: art. 6-8 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 77 § 1, art. 78 kpa, art. 80 kpa, art. 138 § 1 i 2 kpa i art. 140, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Organy Policji obu instancji prawidłowo oceniły, iż poddany kontroli drogowej kierowca J. F. świadczył usługi przewozowe na rzecz skarżącej spółki. Wskazuje na to materiał dowodowy w postaci powołanych w decyzjach dokumentów okazanych w trakcie kontroli, fotografie pojazdu oraz zeznania złożone przez tego kierowcę, jako świadka.

Sąd nie podzielił poglądu skarżącej spółki o naruszeniu przez organ administracji art. 4 pkt 11 u.t.d. Zdaniem wnoszącej skargę w momencie kontroli nie był wykonywany żaden przewóz, gdyż w pojeździe nie było pasażera, więc nie można było uznać, że zostały naruszone przepisy ustawy o transporcie drogowym. Należy zauważyć, że kontrolowany pojazd był konstrukcyjnie przystosowany wyłącznie do przewozów osobowych, a na jego dachu znajdowało się urządzenie podobne, jakim posługują się taksówki, nadto w pojeździe tym znajdował się taksometr współpracujący z kasą fiskalną. Kierujący pojazdem nie wykazał, by był w czasie kontroli na urlopie, lub by znajdował się na drodze w celach prywatnych. Natomiast w swoich zeznaniach podał, że wykonywał skontrolowanym pojazdem (należącym do skarżącej spółki) usługi przewozu osób na rzecz skarżącej spółki. Dowodem na potwierdzenie tych faktów są zeznania kierowcy oraz zabezpieczony paragon fiskalny.

Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.t.d., wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga odpowiedniej licencji, której udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę - związek komunalny (art. 6 ust. 4 u.t.d.).

Zgodnie z art. 12 ust. 1b u.t.d. licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści wymienionych przepisów wskazuje, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób są odrębnym rodzajem przewozów, niż przewozy dokonywane w ramach transportu drogowego taksówką.

W świetle przedstawionych wywodów, w ocenie Sądu, podniesione w skardze zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 pkt 11 nie są zatem usprawiedliwione.

Według ustaleń organów Policji dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca spółka A. Sp. z o.o. posiadała licencję, uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem

Licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem przedstawiona do wglądu organom kontrolnym licencja uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".

W następstwie tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a)-c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także,

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Zatem uznać należy, iż ustawodawca dokonując nowelizacji kwestionowanych przepisów w lipcu 2005 r. kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów niebędących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d., przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy.

Używanie taksometru oraz umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d. należą ewidentnie do cech charakterystycznych tylko i wyłącznie dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach "licencji taksówkowej". W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają "licencji taksówkowej", nie mogą- zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

W tej sytuacji, uprawnionym jest twierdzenie, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego, jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona, przede wszystkim z uwagi na dobro konsumenta.

Trudno zatem przyjąć, że unormowania przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszają w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (vide: art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Ponadto należy zauważyć, iż sama wolność działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. /w:/ wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31).

Trudno również uznać, aby postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, należy zauważyć, iż przyjęta przez Konstytucję RP formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości, jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie /w:/ L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.).

Nadto, jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40).

Można przytoczyć orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. sygn. II GSK 911/08 stwierdził, iż: "Ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdów przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, przewidziane w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym (...), nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP (...)". W powyższym orzeczeniu sąd administracyjny ponadto podniósł, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, przyczynia się natomiast do zapewnienia równości szans przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą.

Mając na względzie przedstawione poglądy doktryny jak i orzecznictwa należy stwierdzić jednoznacznie, iż unormowania art. 18 ust. 5 u.t.d. nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Sądu negowane przez skarżącą spółkę zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Przyjęta w 2005 r. przez ustawodawcę regulacja traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej "licencji transportowej", wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 u.t.d., zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d.), które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.

W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się z zarzutem, by w wyniku zastosowania przez organy Policji uregulowań prawnych przyjętych w drodze nowelizacji art. 18 u.t.d. zostały naruszone jakiekolwiek konstytucyjne uprawnienia skarżącej spółki.

Mając na uwadze zarzuty skarżącej dotyczące błędnej wykładni art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d., Sąd uznał za nietrafne argumenty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy w zakresie zamontowania w kontrolowanym pojeździe taksometru oraz umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego (reklamowego), wbrew regulacjom ustawowym. Treść protokołu kontroli i zeznań kierowcy koresponduje ze zgromadzoną w aktach administracyjnych sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu, tak że organy Policji miały podstawę, by uznać po stronie skarżącej spółki wykonywanie przewozu okazjonalnego z naruszeniem zakazów określonych w przepisach ww. art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d.

Odnosząc się do zarzutu błędnego, zdaniem skarżącej spółki, utożsamienia drogomierza z taksometrem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Nadto, kwestia różnic pomiędzy drogomierzem (dalmierzem) a taksometrem, która w opinii skarżącej powinna zaważyć na wydanym rozstrzygnięciu, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt. II GSK 911/08 uznał, że "Dalmierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest licencja, której skarżący nie posiadali". Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 202/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w składzie niniejszym, powyższy pogląd podziela.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 404/09, wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu.

Jako niezasadny należało również uznać zarzut o bezpodstawnym nałożeniu kary za umieszczenie na dachu kontrolowanego pojazdu urządzenia technicznego, która to okoliczność, zdaniem skarżącej, nie została wykazana przez organy administracji. Stanowisku skarżącej przeczą ustalenia poczynione przez kontrolujących utrwalone w protokole kontroli, z których wynika, że na dachu pojazdu umieszczone było podświetlane urządzenie, baner reklamujący usługi przewozowe osób "[...]" [...].

W ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że tzw. baner reklamowy stanowi urządzenie techniczne, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Jednocześnie Sąd podziela także pogląd, że nie ma znaczenia, w jakim celu urządzenie to zostało zainstalowane, bowiem art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. zakazuje prób identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, jako że tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń (poza pojazdami specjalnymi) – por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 467/09.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa uznając, że organy administracji w sposób wyczerpujący zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. W sprawach takich jak niniejsza najistotniejsze są ustalenia poczynione w trakcie kontroli. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, kierowcę przesłuchano, została sporządzona dokumentacja fotograficzna zgodnie z możliwościami, jakie daje art. 73 ust. 1 pkt 3 i 4 u.t.d. Dowody te analizowane łącznie, zdaniem Sądu, pozwoliły organom Policji na ustalenie stanu faktycznego, który stanowił podstawę odpowiedzialności przedsiębiorcy w imieniu którego działał kierowca, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej.

Za całkowicie niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 10 kpa, tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka została powiadomiona o wszczętym postępowaniu, brała w nim czynny udział i przed wydaniem decyzji I instancyjnej złożyła pismo procesowe zawierające jej stanowisko.

Wobec zarzutów skargi co do zakresu postępowania dowodowego, na podkreślenie zasługuje, że zgodnie z art. 75 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Regulacja zawarta w art. 87 u.t.d. dotyczy enumeratywnego wyliczenia dokumentów, które kierowca obowiązany jest mieć przy sobie i okazać, na żądanie uprawnionego organu kontroli. Nie można z tej normy wyprowadzić wniosku, że tylko w oparciu o dokumenty wymienione w tym przepisie możliwe jest ustalenie stanu faktycznego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustalaniu faktu. Zawarta w przepisie art. 75 kpa zasada równej mocy środków dowodowych, dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w tej normie, także dowody z dokumentów, zdjęcia fotograficzne, zeznanie świadka - tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, o ile mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej wyjaśnienia, czy skarżąca naruszyła zakazy objęte dyspozycją art. 18 ust. 5 ustawy (tak m.in. /w:/ wyrok NSA z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 404/09).

Także judykatura i orzecznictwo stoi na stanowisku, że w przepisach kpa nie ma podstaw do wprowadzenia zróżnicowania środków dowodowych. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 2005 r., s. 393). Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91. stwierdzając, iż ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa.

Na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw, aby dezawuować protokół kontroli, zeznania świadka oraz dokumentację fotograficzną i inne dowody wskazane w zaskarżonej decyzji, jako niewystarczające środki dowodowe w zakresie potwierdzenia faktu zainstalowania na dachu pojazdu "innego urządzenia technicznego". Ocena materiału dowodowego dokonana w tym zakresie przez organy, przy uwzględnieniu zasady wynikającej z art. 80 kpa jest dostatecznie przekonywująca.

Zdaniem Sądu, nie było konieczności sięgania przez organ do kolejnych środków dowodowych, w tym oględzin, czy też opinii biegłego, celem ustalenia okoliczności umieszczenia na dachu pojazdu "innego urządzenia technicznego". Poczynione przez organ ustalenia w oparciu o przeprowadzone dowody oraz ich ocena celowościowa nie budzą wątpliwości.

Reasumując należy stwierdzić, że skoro przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany w dniu [...] lipca 2007 r. przez skarżącą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z L.p. 2.9.1 i 2.9.3 załącznika do tej ustawy, nakładając na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000 złotych. Zdaniem Sądu, należy jednocześnie uznać, iż organy Policji obu instancji dostatecznie zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 kpa.

Na marginesie rozważań, Sąd odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 157 § 1 kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., podczas gdy NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. II GSK 981/08 stwierdził, że powyższa decyzja była obarczona wadą nieważności - zwraca uwagę, iż w powyższym wyroku NSA przesądził, iż jedynie decyzje: organu I instancji z dnia [...] listopada 2007 r. oraz organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2008 r. dotknięte były wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 kpa. Decyzja Komendanta [...] Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., jako zgodna z prawem weszła do obrotu. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 157 § 1 kpa Sąd uznał za bezpodstawny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.