Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 753/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. S. i S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO" albo "Organ"), po rozpoznaniu odwołania M.B. i S. B. (dalej "Skarżących") od decyzji Zarządu [...] (dalej "Zarządu [...] ") nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na terenie działki ewd. nr [...] z obrębu [...] położonej w rejonie ul. [...] w [...] – utrzymało decyzję Zarządu [...] w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2018 r. R. B. (dalej "Inwestorka"), reprezentowana przez J. K., wystąpiła o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, na zasadach określonych w art.59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p." albo "ustawy", warunków zabudowy dla inwestycji polegającej budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na terenie działki ewd. nr [...] z obrębu [...] położonej w rejonie ul. [...] (dalej odpowiednio: "planowana inwestycja", "teren planowanej inwestycji").

2. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Zarząd [...] ustalił żądane warunki zabudowy.

3. Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. Skarżący wnieśli do SKO odwołanie od decyzji Zarządu [...] (za pośrednictwem tego organu), podnosząc, iż ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło w oparciu o wadliwie przeprowadzoną analizę stanu zagospodarowania sąsiedztwa terenu inwestycji, skutkujące wadliwym ustaleniem jej parametrów.

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie SKO rozpoznało odwołanie Skarżących od decyzji Zarządu [...] , utrzymując tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego wskazano w szczególności, co następuje:

(i) Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż ustalenie przez organ I instancji warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło w zgodzie z wymaganiami wynikającymi z przepisów u.p.z.p. (w tym w szczególności z wymaganiami zastrzeżonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenia".

Stosownie do §3 ust.1 rozporządzenia organ I instancji przeprowadził w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji Zarządu [...] .

Jak wynika ze w/w analizy działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

W analizie określono parametry wszystkich obiektów, które znalazły się w obszarze analizowanym i w oparciu o nie ustalono warunki zabudowy w skarżonej decyzji.

W terenie analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Planowana inwestycja stanowi zatem kontynuację funkcji mieszkaniowej w rejonie. Zarówno linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, wysokość planowanego budynku jak i pozostałe parametry planowanej inwestycji zostały ustalone w oparciu o przeprowadzoną analizę. Wskaźnik powierzchni zabudowy odpowiada średniemu wskaźnikowi występującemu w obszarze analizowanym. W decyzji Zarządu [...] prawidłowo określono wskaźniki i parametry, przewidziane w rozporządzeniu.

W sprawie dokonano uzgodnień wymaganych art. 53 ust 4 pkt. 5a w zw. z art. 64 ust.1 ustawy.

(ii) Zarzuty odwołań są niezasadne. W analizowanym obszarze występuje bowiem zabudowa wielorodzinna, a parametry nowej zabudowy odpowiadają parametrom występujących w terenie analizowanym, takim jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. D la ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadał planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację.

IV. Pismem z dnia 25 lutego 2020 r. Skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą SKO, podnosząc w szczególności, co następuje:

(i) Skarżący są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (ul. [...] ), na której jest posadowiony budynek wielorodzinny, wpisany do gminnej ewidencji zabytków nieruchomych [...] pod nr [...] . Nieruchomość Skarżących graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji oraz z działką nr ew. [...] , dla których to obu nieruchomości wydano decyzje ustalające warunki zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi.

(ii) Wszystkie w/w nieruchomości znajdują się na obszarze urbanistycznym, oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] jako [...] , co oznacza tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zalecanym maksymalnym wskaźnikiem zabudowy do wysokości 12 m nad poziom terenu. Obszar ten (pomiędzy torami kolejowymi i ulicą [...] ) został zabudowany w obecnym kształcie jeszcze w latach 30-tych przed II wojną światową stanowi obecnie "starą" część [...] , w odróżnieniu od powojennej zabudowy oznaczonej w Studium jako tereny [...] i [...] , które od strony południowej graniczą z analizowanym obszarem urbanistycznym.

Dla obu sąsiadujących ze sobą działek zostały przeprowadzone przez Urząd szczegółowe i analizy zagospodarowania i uzgodnienia urbanistyczne, które w swoim podstawowym i zakresie powinny doprowadzić do takich samych wniosków i ustaleń określających dopuszczalne rozwiązania architektoniczne, ponieważ nie występują żadne istotne rozbieżności, które uzasadniałyby zróżnicowanie parametrów dla planowanych inwestycji.

Jednak przedmiotowe decyzje różnią się istotnie, co najmniej w zakresie jednego parametru: maksymalna wysokość zabudowy (głównej kalenicy) dla działki ew. nr. [...] została ustalona na 11,7 m (do trzech kondygnacji naziemnych), natomiast decyzja dla działki ew. nr [...] dopuszcza "zróżnicowaną" maksymalną wysokość budynku do 15,5 m (bez określania liczby kondygnacji naziemnych). Jak widać, decyzja dla maksymalnej wysokości zabudowy dla działki ew. nr [...] mieści się w granicach zalecanego maksymalnego wskaźnika zabudowy do wysokości 12 m, natomiast decyzja dla działki ew. nr [...] wykracza poza tą granicę, co stanowi wystarczającą podstawę do jej zaskarżenia.

Zwłaszcza, że jedynym uzasadnieniem dla dopuszczenia wysokości zabudowy do 15,5 m w zaskarżonej decyzji była błędnie przeprowadzona analiza zagospodarowania obszaru wokół działki [...] , gdzie cyt. "...w nawiązaniu do średniej (wysokości) dla budynków wielorodzinnych oraz przedłużenia krawędzi budynków wielorodzinnych zlokalizowanych na działce ew. [...] po przeciwnej stronie skweru...". Tymczasem działka ew. [...] znajduje się w innym obszarze urbanistycznym oznaczonym w Studium jako [...] , i nie są tam zlokalizowane żadne budynki wielorodzinne, ponieważ jest to działka niezabudowana - tereny zielone, skwery i plac zabaw.

Podobną opinię wyraziło Biuro Architektury i Planowania Miejscowego Urzędu [...] w odpowiedzi na wniosek Urzędu o stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji polegającej na budowie 5-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków i zagospodarowania przestrzennego [...] (pismo nr. [...] z dnia [...].08.2019 r.) cyt. ".. .planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętego Uchwałą nr [...] Rady [...] , z dnia [...] października 2006 r. ze zm. w zakresie niedotrzymania wskaźników urbanistycznych, m.in. i wysokiej intensywności oraz maksymalnej zabudowy...".

(iii) Kolejnym istotnym uchybieniem zaskarżonej decyzji jest brak wystąpienia przez Urząd z wnioskiem o opinię do Biura [...] Konserwatora Zabytków dla działki nr [...].

[...] Konserwator Zabytków, pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r. znak: [...] , wyraził swoją opinię o planowanej inwestycji na działce ew. nr [...] , cyt. "...[...] Konserwator Zabytków po przeprowadzeniu analizy terenu i załączonych rysunków poglądowych stwierdził, że realizacja planowanego wielorodzinnego, pięciokondygnacyjnego budynku niekorzystnie zdominuje istniejący zabytek (ul. [...]- dz. ew. [...] z obrębu [...] ) i zaburzy jego wizualną percepcję. A zatem, skala nowoprojektowanego obiektu powinna uwzględniać sąsiedni zabytkowy obiekt i harmonijnie nawiązywać do jego wysokości oraz gabarytów, co umożliwi utrzymanie ładu przestrzennego i poszanowanie historycznej zabudowy..

Powyższe wskazuje jednoznacznie, że Urząd oraz SKO nie wziął pod uwagę wszystkich istotnych aspektów niezbędnych do rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy, prze co doprowadził do sytuacji, w której dla niemal identycznej działki nr ew. [...] wydana zostały inna decyzja administracyjna po zasięgnięciu opinii odnośnych organów administracyjnych, natomiast zaskarżoną decyzję należy wycofać z obrotu prawnego.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 30 marca 2020 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. W piśmie procesowym z dnia 6 lipca 2020 r. Skarżący wskazali w szczególności, co następuje:

SKO nie odniosło się do zarzutów dotyczących błędów popełnionych w analizie urbanistycznej, tj.:

(-) błędnego wyliczenia wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) dla działki ew. nr [...] . Zwłaszcza, że jedynym uzasadnieniem dla dopuszczenia wysokości zabudowy do 15,5 m w zaskarżonej decyzji była błędnie przeprowadzona analiza zagospodarowania obszaru wokół działki [...] ,gdzie cyt. ".. .w nawiązaniu do średniej (wysokości) dla budynków wielorodzinnych oraz przedłużenia krawędzi budynków wielorodzinnych zlokalizowanych na działce [...] po przeciwnej strome skweru..". Tymczasem działka ew. [...] znajduje się w innym obszarze urbanistycznym oznaczonym w Studium jako [...] i nie są tam zlokalizowane żadne budynki wielorodzinne, ponieważ jest to działka niezabudowana - tereny zielone, skwery i plac zabaw. Tym samym należy stwierdzić, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny na analizowanym obszarze, a organ II instancji nie przeprowadził rzetelnej analizy w postępowaniu odwoławczym. Wobec powyższego bezsprzecznym jest, że jedynym budynkiem wielorodzinnym sąsiadującym z przedmiotową nieruchomością inwestycyjną jest zabytkowy budynek [...] , którego właścicielami są Skarżący;

(-) braku jakiejkolwiek wzmianki w analizie urbanistycznej o tym, że planowana inwestycja sąsiaduje bezpośrednio z budynkiem, który jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków nieruchomych [...] pod nr [...] (dodatkowo należy podkreślić, że przedmiotowa działka inwestycyjna nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...], która razem z historycznym budynkiem [...] oraz działką nr [...] stanowiły wcześniej wspólną całość);

(-) nieuzyskania opinii [...] Konserwatora Zabytków dla przedmiotowej inwestycji. Tymczasem dla działki nr ew. [...] bezpośrednio sąsiadującej zarówno z inwestycyjną V jak i działką Skarżących [...], Konserwator na wniosek tego sam organu I instancji, wydał taką opinię, która nakazuje inwestorowi harmonijnie nawiązanie do wysokości oraz gabarytów zabytkowej nieruchomości [...] (działka [...]);

(-) nieuzyskania opinii Biura Architektury i Planowania Miejscowego Urzędu [...] dla przedmiotowej inwestycji. Tymczasem dla działki nr ew. [...] bezpośrednio sąsiadującej zarówno z działką inwestycyjną [...] jak i działką skarżących [...], Biuro na wniosek tego samego organu I instancji, wydało taką opinię, która dopuszcza na tym terenie jedynie 3 kondygnacje naziemne.

Przy ocenie sprawy należy uwzględnić fakt, że w dniu [...] grudnia 2019 r. ten sam organ, tj. Zarząd [...] wydał decyzję Nr [...] , ustalającą warunki zabudowy dla sąsiedniej działki ew. nr [...], która to decyzja, w przeciwieństwie do decyzji wydanej w sprawie niniejszej, w pełni odpowiada przepisom u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja SKO nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej SKO prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było ustalenie na wniosek Inwestorki, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym.

Trafnie uznały orzekające w sprawie organy, iż planowana inwestycja spełnia stosowne wymagania przewidziane w przepisach u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obligujące do pozytywnego rozpatrzenia wniosku Inwestora.

Zarzutów skargi nie można było w tej sytuacji uwzględnić.

2. Zasady ustalania w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla inwestycji budowlanych uregulowano w art.59 – 67 u.p.z.p. oraz w przepisach rozporządzenia. Stosownie do powyższego:

Szczegółowe materialnoprawne przesłanki, warunkujące dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy, które muszą być spełnione łącznie, wskazuje art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowym stwierdza się zgodnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zatem zobowiązany do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623).

Zasadnicze znaczenie w kontekście ustawowych wymogów, stawianych nowej inwestycji, należy przypisać obowiązkowi poszanowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (termin przyjęty w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie), wynikającej z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, która bezwzględnie uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji.

Art.61 ust.1 pkt 1 ustawy uzależnia zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 - opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). "Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 56/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak konsekwentnie podkreśla się w orzecznictwie, praktyczne stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga zachowania niezbędnej elastyczności, uzasadnionej czytelnymi i obiektywnymi wymogami ładu przestrzennego i nie może się sprowadzać do dogmatycznego egzekwowania od inwestorów kształtowania planowanej zabudowy w sposób identyczny do zabudowy okolicznej. Oceniając spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, należy podkreślić, iż nie wymaga on dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17).

Z kolei w rozporządzeniu wykonującym delegację zawartą w art.6 ust.6 ustawy określono sposób ustalania w/w wymagań, w tym w szczególności dotyczących: linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrii dachu, tj. kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (§ 8), przewidując w tym zakresie szczegółowe wytyczne. Rozporządzenie stanowi przy tym, że podstawą do dokonywania przez organ niezbędnych ustaleń faktycznych jest dowód w postaci obligatoryjnie sporządzanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, zawierającej część tekstową i graficzną i stanowiącą załącznik do decyzji (§ 3 ust. 1 oraz § 9 ust.2 rozporządzenia).

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

3.1. Obowiązkiem orzekających w sprawie organów było w szczególności wyjaśnienie, czy planowana inwestycja w postaci zabudowy wielorodzinnej da się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., tj. czy nawiązuje ona do zabudowy - już istniejącej w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z §3 rozporządzenia - cechami wymienionymi w tymże art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. (kontynuacja funkcji, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu).

Podstawowe znaczenie w tym kontekście miało ustalenie, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji obszaru analizowanego. Spełnienie się tego warunku w sprawie zostało jednoznacznie wykazane przez organy, które prawidłowo ustaliły, że:

(-) teren inwestycji obejmuje dz. ew. o nr ew. [...] z obrębu [...], położoną w centralnej części [...] w rejonie ul: [...] w drugiej linii zabudowy,

(-) w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz budynki mieszkalne wielorodzinne,

(-) wzdłuż ulicy [...] przebiega granica rozdzielająca teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (po zachodniej stronie ulicy) od zabudowy mieszanej jedno i wielorodzinnej (po wschodniej stronie ulicy),

(-) teren inwestycji jest zlokalizowany na granicy obszaru zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej i z trzech stron otoczony jest budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi,

(-) po wschodniej stronie ul. [...] dominuje zabudowa tzw. "średnio wysoka" - od 12 m do około 16 m wysokości o umiarkowanym stopniem zagęszczenia. Na obszarze zabudowy wielorodzinnej znajduje się również jeden budynek mieszkalny wielorodzinny o wysokość ok. 30 m (XI kondygnacji).

Nie ulega zatem wątpliwości, że realizacja na terenie inwestycji zabudowy wielorodzinnej będzie stanowiła kontynuację funkcji obszaru analizowanego. Powyższego zresztą nie kwestionuje skarga, wywodząca w to miejsce, iż w sprawie doszło do: (-) wadliwego wyznaczenia wysokości głównej kalenicy planowanego budynku (tj. dopuszczono wysokość zbyt dużą, tj. do 15,5 metrów), (-) zaniechania uzgodnienia projektu decyzji z organem ochrony konserwatorskiej. Zdaniem Skarżących właściwy standard zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w tej części obszaru analizowanego odwzorowuje wydana równolegle i uwzględniająca postanowienia aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego decyzja ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...], sąsiadującej zarówno z terenem inwestycji (działka nr [...] ), jak i z działką Skarżących (działka nr [...]). Decyzja wydana dla działki nr [...] ustala dopuszczalną wysokość inwestycji na 11,7 metra. Stosownie do powyższego:

3.2. Zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości głównej kalenicy regulują § 7 i 8 rozporządzenia.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust.1).

Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust.2).

Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust.3).

Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust.4).

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8).

Z porównania pkt 1.1 tiret czwartego i piątego decyzji Zarządu [...] wynika, iż wyznacza ona taką samą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz głównej kalenicy. Wysokość ta została zróżnicowana w następujący sposób:

(-) na obszarze pomiędzy zachodnią granicą działki, a linią przerywaną opisaną na załączniku graficznym nr 1 jako granica zmiany wysokości - dopuszcza się wysokość do 12,0 m

(-) na obszarze pomiędzy linią przerywaną opisaną na załączniku graficznym nr 1, jako granica zmiany wysokości, a wschodnią granicą działki dopuszcza się wysokość do 15,5 m

- licząc od rzędnej istniejącego poziomu terenu tj.; od 108,8 do 109,2 m n.p.m., dopuszcza się I kondygnację podziemną.

W pkt 2.4 wyników analizy ("Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki") wskazano, iż: "Budynki zlokalizowane w sąsiedztwie mają wysokość od 2 do 9 kondygnacji. Wysokości elewacji frontowych wszystkich budynków w obszarze analizowanym kształtują się od 5 m do 30,2 m. - średnia dla jedno i wielorodzinnej zabudowy wynosi ok. 10.6 m. Średnia arytmetyczna wysokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych w obszarze analizowanym wynosi ok. 15,3 m. Biorąc po uwagę istniejące w sąsiedztwie budynki mieszkalne wielorodzinne, wyznacza się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od ok.12 m (w nawiązaniu do budynku na dz. [...]) do 15,5 metra (w nawiązaniu do średniej dla budynków wielorodzinnych oraz jako przedłużenie krawędzi budynków wielorodzinnych zlokalizowanych na dz. ew. [...] po przeciwnej stronie skweru). (...) Tak ukształtowana wysokość pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z § 7.1. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza sie dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.".

Z powyższego wynika, że wysokość planowanej inwestycji zróżnicowano wzdłuż osi wschód – zachód, nawiązując od strony działki Skarżących (tj. od strony zachodniej) do wysokości budynku Skarżących (tj. 12 metrów) oraz zwiększając tę wysokość do 15,5 metra od strony wschodniej (co miałoby stanowić nawiązanie zarówno do średniej wysokości dla budynków wielorodzinnych oraz jako przedłużenie krawędzi budynków wielorodzinnych zlokalizowanych na dz. ew. [...] po przeciwnej stronie skweru). Co do zasady zatem stwierdzić należy, iż przy wyznaczaniu w/w wysokości uwzględniono potrzebę ochrony elementów ładu przestrzennego, ukształtowanych przez zabudowę posadowioną na działce Skarżących (poprzez nawiązanie do wysokości tej zabudowy od tej strony terenu inwestycji, która przylega do działki Skarżących). Skarga podnosi, iż takie rozwiązanie jest niewystarczające, albowiem wysokość planowanej inwestycji niezasadnie zwiększono w odniesieniu do reszty terenu inwestycji. Zdaniem Sądu jednakże kwestionowane zwiększenie wysokości nie budzi zastrzeżeń co do jego legalności w sytuacji, w której nawiązuje ono do ustalonej przez organy średniej wysokości zabudowy wielorodzinnej, posadowionej w obszarze analizowanym (15,3 metra). Nieznaczne wykroczenie poza w/w wartość średnią (tj. do 15, 5 metra), ułatwiające racjonalne wykorzystanie poszczególnych kondygnacji zabudowy uznać należy za uzasadnione.

Należy wyraźnie podkreślić, iż decydującego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji SKO oraz decyzji Zarządu [...] nie może fakt wydania przez ten sam organ w innej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej (tj. działki nr [...]), w której wyznaczono inne parametry zabudowy (w tym niższą wysokość planowanego budynku) ani fakt objęcia terenu inwestycji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Odnośnie pierwszej ze w/w kwestii stwierdzić należy, iż o ile oczywiście organy orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winny co do zasady kierować się konsekwencją i jednolitością kryteriów przy rozpatrywaniu spraw, w których występuje zbliżony stan faktyczny, o tyle nie musi stąd wynikać konieczność uznania za bezwzględnie wadliwy takiego stanu, w którym rozstrzygnięcia wydane w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym wykazują pewne odrębności. Bezspornie zatem pomiędzy decyzją I instancji, wydaną w niniejszej sprawie w dniu [...] maja 2019 r., a przedłożoną przez Skarżących decyzją tego samego organu, wydaną ponad 6 miesięcy później (tj. w dniu [...] grudnia 2019 r.) dla inwestycji planowanej na działce nr [...] , sąsiadującej zarówno z terenem inwestycji w sprawie niniejszej (tj. działką nr [...] ), jak i z działką Skarżących (tj. działką nr [...]), zachodzi różnica polegająca na odmiennym ustaleniu wysokości zabudowy (od 12 do 15,5 metra w sprawie niniejszej oraz 11,7 metrów w odniesieniu do działki nr [...]). Odnotować jednak należy, iż: (-) inwestycja na działce nr [...] łączy się z rozbiórką istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego wraz z garażem, co oznacza, iż jest to inwestycja przewidująca realizację zabudowy mieszkaniowej bezpośrednio od frontu działki (tj. od ulicy [...]), w pierwszej linii zabudowy, a zatem w ciągu zabudowy, w którym jest posadowiony m.in. bezpośrednio sąsiadujący budynek Skarżących, (-) będąca przedmiotem niniejszej sprawy inwestycja planowana na działce nr [...] nie jest natomiast inwestycją planowaną w pierwszej linii zabudowy od strony ulicy [...] (teren inwestycji, tj. działka nr [...], jest bowiem oddzielony od pasa drogowego ulicy [...] działką Skarżących, tj. działką nr [...]), (-) jak już wcześniej wskazano, wysokość obecnie planowanej zabudowy zróżnicowano w ten sposób, aby od strony działki Skarżących nawiązywała ona do wysokości posadowionej tam zabudowy, zwiększając się w głąb terenu inwestycji. Powyższe okoliczności upoważniają do sformułowania wniosku, iż: (-) sposób wyznaczenia parametrów planowanej inwestycji nie narusza w żadnym zakresie harmonijności zabudowy od strony drogi publicznej, która to cecha posiada zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ładu przestrzennego, (-) w tym kontekście zróżnicowanie warunków zagospodarowania działek nr [...] i [...] znajduje racjonalne uzasadnienie.

W odniesieniu natomiast do kwestii ewentualnego wpływu postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stwierdzić należy, w ślad za orzecznictwem sądowym, iż z uwagi na nieposiadanie przez ten akt waloru prawa powszechnie obowiązującego (adresatem studium są bowiem wyłącznie organy gminy, odpowiedzialne za przeprowadzanie procedury planistycznej), zapisy studium nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć w przedmiocie w/w warunków zabudowy. Jak zatem trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1439/11, publ. CBOSA: "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada - podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.".

3.3. Wbrew stanowisku skargi w niniejszej sprawie brak było podstaw do przeprowadzania uzgodnień projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z organami ochrony konserwatorskiej a to z uwagi na fakt, iż teren planowanej inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską. Stosownie do powyższego:

Z art.64 ust.1 w związku z art.53 ust.4 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Z art.53 ust.5 u.p.z.p. wynika, iż przedmiotowe uzgodnienie następuje w trybie uregulowanym w art. 106 k.p.a.

Z art.7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, iż formami ochrony zabytków są: 1) wpis do rejestru zabytków; 1a) wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Przepis art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków stanowi natomiast, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie zaś z zapisem art. 22 ust. 5, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; i pkt 3) ustawy o ochronie zabytków wskazuje, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (zabytki nieruchome wpisane do rejestru ujęte są w pkt 1 ust. 5 art. 22 tej ustawy).

Z zestawienia w/w przepisów wynika, iż uzgodnienie, o którym mowa w art.53 ust.4 pkt 2 u.p.z.p., wymagane jest tylko w tych przypadkach, w których inwestycję planuje się na terenie objętym ochroną konserwatorską bądź to w wyniku ustanowienia na nim formy ochrony zabytków bądź to w wyniku objęcia terenu gminną ewidencją zabytków. W decyzji Zarządu [...] jednoznacznie wskazano (str.3), iż teren planowanej inwestycji nie podlega ochronie konserwatorskiej. Skarżący nie przedłożyli jakichkolwiek dowodów na to, iż ustalenie organów jest wadliwe, tj. że teren planowanej inwestycji w rzeczywistości podlega w/w ochronie, podnosząc w to miejsce, iż podstawą do przeprowadzenia w sprawie stosownych uzgodnień konserwatorskich był sam fakt sąsiadowania terenu inwestycji z ich działką, na której posadowiony jest budynek wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Sama ta okoliczność nie stanowi jednakże przesłanki do dokonania uzgodnień.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.