Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1539/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 § 1 pkt 2, 6, 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz, Protokolant asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.U., J.U. i E.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2500/14 w sprawie ze skargi J.U., J.U. i E.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w części oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 2500/14 oddalił skargę J.U., J.U. i E.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] czerwca 2014 r. znak: [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [..] grudnia 1958 r., nr [..].

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [..] grudnia 1958 r. nr [..] odmówiono I.U. przyznania własności czasowej do nieruchomości położonej w W. stanowiącej "część osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi Z. nr [..]", w części dotyczącej gruntu gminnego, będącego własnością m.st. Warszawy, tj. stanowiącego obecnie działki nr [..] z obrębu [..], nr [..] z obrębu [..], nr [..] z obrębu [..], nr [..] z obrębu [..], nr [..] z obrębu [..], nr [..] i [..] z obrębu [..] i nr [..] z obrębu [..].

Pismem z dnia 18 września 2012 r. J.U. E.D., J.U. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia lub o uznanie go za wydane z rażącym naruszeniem prawa, podnosząc, że aby odmówić byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego gruntu organ musiał wykazać sprzeczność pomiędzy korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela a przeznaczeniem wynikającym z planu zabudowy, czego nie uczyniono. Ponadto, powołując się na uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt: I OPS 5/08 podniesiono, że ogólnikowe stwierdzenie przeznaczenia nieruchomości, jak w tym przypadku, nie wykluczało możliwości przyznania własności tymczasowej. Organ nie mógł wykluczyć przyznania prawa własności czasowej tylko z tego powodu, że grunt ten znajdował się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [..] maja 2013 r., znak: [..] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [..] grudnia 1958 r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność m.st. Warszawy, t.j. działek: nr [..] z obrębu [..], nr [..] z obrębu [..], nr [..] z obrębu [..], nr [..] z obrębu [..], nr [..] z obrębu [..], nr [..] i [..] z obrębu [..] i nr [..] z obrębu [..].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że warunkiem uruchomienia procedury przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości na rzecz przedwojennego właściciela było złożenie wniosku zgodnie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 279). Tymczasem ustalono, że wniosek taki nie został złożony, wobec czego organ nie był uprawniony do wszczęcia postępowania i wydania orzeczenia w sprawie, co przesądziło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia.

Pismem z dnia 15 maja 2013 r. J.U., J.U. oraz E.D. wystąpili o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 8, 10, 11, 76, 77 § 1, 80, 107 § 1 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego - art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r., nr 50, poz. 279) poprzez niczym nie poparte twierdzenie, że skarżący (ich poprzednicy prawni) nie spełnili wymogów określonych tym przepisem. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Kolegium powinno ograniczyć swoje rozstrzygniecie do merytorycznych podstaw odmowy, pozostawiając ewentualne ustalenia, czy został skutecznie złożony wniosek w trybie przepisów Dekretu Warszawskiego organowi, który będzie po stwierdzeniu nieważności orzeczenia prowadził postępowanie w celu rozpoznania tego wniosku, lub Sądowi, który w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa orzeczeniem z 1958 r. rozpozna roszczenie o ewentualne odszkodowanie. W innym wypadku ustalenia SKO powinny być poprzedzone gruntownie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym z wykorzystaniem wszelkich dopuszczalnych dowodów. Wskazano przy tym, że w istocie skarżący kwestionują końcową treść uzasadnienia, w związku z którym utracą możliwość uzyskania prawa do nieruchomości. Wskazano, że wprawdzie w aktach nie ma wniosku "dekretowego" byłych właścicieli, jednak nie daje to podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [..] grudnia 1958 r. w oparciu o ustalenie, że wniosek taki nigdy nie został złożony, nie tylko dlatego, że z treści skarżonej decyzji wynika wprost, że organ do wniosku się odnosi, ale z uwagi na obowiązujące domniemanie legalności i prawidłowości działania organów (art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP). Mając na uwadze powyższe domniemanie, w przypadku braku konkretnych dokumentów przyjąć należy, że organ wydał rozstrzygniecie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Według rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, obowiązującego w dacie wydawania decyzji z 1958 r., zasada legalizmu również wówczas obowiązywała (art. 46, art. 75, art. 76 rozporządzenia). W oparciu o powyższe domniemanie przyjąć obecnie należy, że organ wydając orzeczenie ustalił, że wniosek w trybie art. 7 dekretu warszawskiego został złożony przez osoby uprawnione.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [..] czerwca 2014 r., nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję z dnia [..] maja 2013 r. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, że wniosek o przyznanie własności czasowej nie został złożony. Akta własnościowe nieruchomości nie zawierają wniosku dekretowego, ponadto Wojewoda Warszawski w piśmie z dnia [..] grudnia 2013 r., znak: [..] wskazał, że w rejestrze wniosków dekretowych i kancelaryjnym rejestrze wniosków dekretowych brak jest zapisu dotyczącego złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [..], zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi Z. nr [..] i [..]. Organ nie był więc umocowany do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i wydania orzeczenia w sprawie. Grunty przechodziły bowiem na własność gminy m. st. Warszawy z mocy samego dekretu – art. 1. Zgodnie z art. 2 dekret stanowił podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy m.st. Warszawy tytułów własności gruntów, określonych w art. 1. W podstawie prawnej przedmiotowego orzeczenia z 1958 r. organ nie powołał się na art. 7 ust. 2 dekretu, który to przepis, jako jedyny, mógł stanowić podstawę jego działania. Tym samym badane orzeczenie obarczone jest bez wątpienia wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (orzeczenia), która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kwestionowane w trybie nadzoru orzeczenie wydane zostało zatem bez podstawy prawnej.

Jednocześnie Kolegium poinformowało, że w odniesieniu do pozostałych działek ewidencyjnych objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [..] grudnia 1958 r., nr [..] jest Wojewoda Mazowiecki.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [..] czerwca 2014 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.U., E.D. i J.U. zarzucając naruszenie: 1) art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3) art. 6 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 4) art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego skarżący wskazali, że z uwagi na znaczny upływ czasu od okresu kiedy wnioski w trybie art. 7 dekretu były przez poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych składane, osoby ubiegające się o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej, w sposób całkowicie uprawniony mogą nie dysponować stosownymi dokumentami potwierdzającymi tę czynność. Pomimo jednak upływu kilkudziesięciu lat od okresu przewidzianego na złożenie wniosków, obowiązek ich przechowywania nadal spoczywa na organie administracyjnym, który kwestionowaną decyzję wydał. Powyższe oznacza, że w przypadku, gdy zachowała się decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej powinna być zachowana cała dokumentacja, w oparciu o którą orzeczenie administracyjne zostało wydane. W przypadku braku dokumentacji potwierdzającej przebieg postępowania, w wyniku którego orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne przewiduje obowiązek zastosowania domniemania legalizmu działania organów administracji. Domniemanie to jest wprawdzie wzruszalne, ale wymaga wykazania, w oparciu o istniejące dowody, że organ działał sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem skarżących art. 6 k.p.a. przerzuca ciężar dowodów na tego, kto zasadzie legalizmu przeczy. Podkreślono, że z treści orzeczenia administracyjnego wprost wynika, że zostało ono wydane w wyniku rozpoznania złożonego wniosku o przyznanie własności czasowej (a zatem, że wniosek taki był złożony), ale też ocena zebranych przez organ dowodów, zgodnie z obowiązującymi zasadami nie pozwalała na poczynienie odmiennych, negatywnych dla następców prawnych byłych właścicieli w tym zakresie ustaleń. Skarżący wskazali też na inną praktykę redagowania treści orzeczeń odmownych, w przypadku braku wniosku lub złożenia wniosku po terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pomimo przyjętego istotnego z punktu widzenia uzasadnienia decyzji założenia, że nie został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, nie ustaliło ani daty objęcia nieruchomości, ani też w konsekwencji okresu kiedy wniosek powinien być złożony (daty granicznej złożenia wniosku). Ponieważ faktu i daty skutecznego objęcia gruntu w posiadanie nie można domniemywać, zaś ich ustalenie, jako że od tej chwili biegł termin do złożenia wniosku jest niezbędne dla zbadania, czy zgromadzony materiał dowodowy, w tym w szczególności nadesłane akta nieruchomości dotyczą całego okresu podlegającego ocenie i tym samym mogą posłużyć do obalenia powołanego na wstępie domniemania wynikającego z zasady legalizmu, rozstrzygnięciu organu przypisać należy niedopuszczalny arbitralny charakter. Zdaniem skarżących rejestry wniosków prowadzone przez Wojewodę nie mają mocy dowodowej z uwagi na ich niekompletność.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził prawidłowość ustaleń organu w zakresie nieistnienia wniosku złożonego przez osoby uprawnione i wskazał, że w podstawie prawnej orzeczenia z 1958 r. organ nie powołał się na art. 7 ust. 2 dekretu, który to przepis, jako jedyny, mógł stanowić podstawę jego działania. Z treści orzeczenia w żaden sposób nie wynika, że rozstrzygnięcie zostało wydane na skutek wniosku dekretowego. Przeciwnie, w uzasadnieniu orzeczenia powołano się na art. 1 dekretu wskazujący, że "...wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy", a w dniu wydania orzeczenia już na własność Skarbu Państwa. Równie dobrze można więc przyjąć odmienne od skargi założenie, że kwestionowane w trybie nadzoru orzeczenie zostało wydane "z urzędu", dla potwierdzenia tego, co nastąpiło z mocy prawa. Sąd I instancji wskazał, że na domniemaniu legalizmu działania organów administracji nie można oprzeć twierdzenia, że wniosek dekretowy został złożony, skoro w kwestionowanym orzeczeniu w ogóle nie ma mowy o wniosku, a tym bardziej o rozpatrzeniu wniosku byłych właścicieli. O wniosku takim nie wspomina także akt notarialny z dnia [..] września 1949 r., Rep. [..], na mocy którego I.U. nabyła od ojca wszystkie jego prawa "przysługujące mu jako dotychczasowemu właścicielowi w ramach dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy" do określonych tam działek. Gdyby S.L., ojciec I.U., złożył wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu – a zaniechanie wyjaśnienia tej okoliczności zarzucają organowi nadzoru skarżący – to powinien powołać się na ten fakt, w ramach praw przysługujących mu jako dotychczasowemu właścicielowi.

Sąd podkreślił, że z treści kwestionowanego w trybie nadzoru orzeczenia nie wynika, że zostało ono wydane na skutek wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, wniosku takiego nie ma w aktach własnościowych nieruchomości, nie ma też żadnej wzmianki o nim w innych ujawnionych dokumentach, nie ma także o takim wniosku śladu w rejestrach prowadzonych przez Wojewodę (co ustalił organ nadzoru), jak również kopią takiego wniosku nie dysponują skarżący. Nawet jeśli przyjąć, że akta własnościowe nieruchomości są niekompletne, to żaden z innych ujawnionych dowodów nie wskazuje, że może brakować w nich wniosku "dekretowego" byłych właścicieli.

Dodatkowo Sąd stwierdził, że badanie, w jakiej dacie miasto st. Warszawa weszło w posiadanie nieruchomości objętej orzeczeniem z dnia [..] grudnia 1958 r., miałoby znaczenie, gdyby ustalono, że wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu został złożony. Skoro jednak wniosku w ogóle nie było i to ustalenie stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [..] grudnia 1958 r., to ustalenie daty otwarcia terminu do złożenia wniosku z tego punktu widzenia nie ma żadnego znaczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J.U., E.D. i J.U. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie bezzasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisów prawa materialnego, w świetle których postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu następowało wyłącznie na wniosek pochodzący od uprawnionego podmiotu, a ewentualna odmowa przyznania ww. prawa znajdowała uzasadnienie wyłącznie w obowiązujących przepisach planów zagospodarowania przestrzennego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne, mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenie za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w świetle którego poprzednicy prawni skarżących nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej i w konsekwencji tego uchybienia bezzasadne przyjęcie, że podstawą uzasadniającą stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego znak: [..] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej było jego wydanie z urzędu przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w dniu [..] grudnia 1958 r., jak również poprzez mające istotny wpływ na wynik sprawy pominięcie obowiązującej przy ocenie materiału dowodowego zasady legalności i prawidłowości działania organów administracyjnych, zgodnie z którą, w zakresie w którym obecnie orzeczenia nie można jednoznacznie zweryfikować, przyjąć należało, że skoro w świetle przepisów Dekretu orzeczenie w przedmiocie przyznania/odmowy praw do gruntu następowało wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, wydanie przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w dniu [..] grudnia 1958 r. merytorycznego orzeczenia nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem, tj. w wyniku rozpoznania złożonego na podstawie art. 7 Dekretu wniosku, a nie miało jedynie na celu potwierdzenie z urzędu faktu przejęcia własności nieruchomości;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz nie odniesieniu się do istotnych zarzutów podniesionych w skardze związanych z brakiem merytorycznych podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej wynikających z właściwych planów zagospodarowania przestrzennego i w efekcie, w związku z ograniczeniem się do ustalenia braku wniosku dekretowego, niewyjaśnienie istoty wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [..] grudnia 1958 r.

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie za podstawę stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [..] grudnia 1958 r. braku wniosku o przyznanie prawa własności czasowej - podczas gdy stwierdzenie nieważności winno nastąpić wyłącznie z uwagi na bezzasadną, nie znajdującą oparcia w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego odmowę przyznania prawa własności czasowej jak również pominięcie, że postępowanie, w wyniku którego przyznawano lub odmówiono przyznania prawa własności czasowej, wszczynał wniosek uprawnionego podmiotu, co oznacza, że wszczęcie postępowania nie następowało nie z urzędu.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumenty na jej poparcie. Poza podtrzymaniem stanowiska prezentowanego w toku dotychczasowego postępowania podkreślono, że z użytego w sentencji orzeczenia z 1958 r. określenia "odmawiam" wynika, że nie wyrażono zgody na żądanie osoby, do której orzeczenie było adresowane i która skierowała żądanie wszczynające postępowanie. Powołano się ponadto na orzeczenia NSA z dnia 13 czerwca 2000 r., I SA 1026/99 i z dnia 28 lutego 2008 r., I OSK 188/07, zgodnie z którymi w związku z obowiązującym domniemaniem legalności działania organów administracyjnych przy wydawaniu decyzji, w przypadku braku w aktach sprawy dokumentów niezbędnych do jej wydania należy przyjąć, że niezbędna do rozstrzygnięcia okoliczność faktyczna została wówczas prawidłowo przez organ ustalona.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła uczestnicząca w postępowaniu [..] Spółka z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o jej oddalenie i popierając stanowisko Sądu I instancji w zakresie ustalenia prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania strony skarżące kasacyjnie podnoszą w pierwszej kolejności, że Sąd I instancji "bezzasadnie oddalił skargę pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisów prawa materialnego" przy czym wskazują, że zgodnie z przepisami prawa materialnego "postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu następowało wyłącznie na wniosek pochodzący od uprawnionego podmiotu, a ewentualna odmowa przyznania ww. prawa znajdowała uzasadnienie wyłącznie w obowiązujących przepisach planów zagospodarowania przestrzennego". W ten sposób miało dojść do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zarzut powyższy został skonstruowany wadliwie. Zgodnie z ugruntowanymi i trafnymi poglądami doktryny i orzecznictwa podstawa kasacyjna zawarta w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli. W uchwale z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia przepisów zarówno postępowania sądowoadministracyjnego, jak i odpowiedniego postępowania przed organami administracji. Oznacza to, że obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jako naruszonych odpowiednich przepisów postępowania przed sądem administracyjnym bądź postępowania przed organem administracji publicznej przy czym ograniczenie w podstawach kasacyjnych zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania jedynie do wskazania jako naruszonych przepisów procedury stosowanej przez organy administracji nie powoduje automatycznej dyskwalifikacji takich zarzutów z powodu ich wadliwej konstrukcji, tylko ich merytoryczną ocenę, chociaż optymalnym sposobem sformułowania skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów objętych art. 174 p.p.s.a. jest kierowanie ich wobec zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., II GSK 299/14, LEX nr 1677467) poprzez wykazanie wadliwej kontroli przepisów stosowanych przez organy. Nie ulega jednak wątpliwości, że nie może osiągnąć skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania jeżeli w ramach tego zarzutu nie wskazano na tego rodzaju przepisy.

Przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) określał podmiotowe i przedmiotowe przesłanki nabycia prawa wieczystej dzierżawy nieruchomości lub prawa zabudowy, co oznacza że miał charakter materialnoprawny. Również przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który choć zawarty jest w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny i może stanowić podstawę skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222). Nie jest również trafne wskazywanie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (również w związku z art. 151 p.p.s.a.), ponieważ przepis ten nie określa kompetencji Sądu I instancji w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania, lecz w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego. Wszystko to sprawia, że omawiany zarzut ze względu na jego wadliwą konstrukcję nie mógł być uwzględniony. Zarzut ten nie mógł być uwzględniony również przy uwzględnieniu stanowiska prezentowanego w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 52/11). Sformułowanie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie czyni zadość temu wymogowi. Należy bowiem zwrócić uwagę, że - jak wielokrotnie podkreślano to już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. składa się z hipotezy: "Jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego..." oraz dyspozycji w postaci: "...uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów materialnych przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.) na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów materialnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277). Ponadto, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego konieczne było wykazanie na czym polegało naruszenie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego nie uczyniono ani w ramach omawianego zarzutu, ani w ramach podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w ramach omawianego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strony skarżące kasacyjnie wskazują, że "postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu następowało wyłącznie na wniosek pochodzący od uprawnionego podmiotu, a ewentualna odmowa przyznania ww. prawa znajdowała uzasadnienie wyłącznie w obowiązujących przepisach planów zagospodarowania przestrzennego". Skoro w niniejszej sprawie ani organ ani Sąd I instancji nie kwestionował, że postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu następowało wyłącznie na wniosek pochodzący od uprawnionego podmiotu, a kwestia odmowy przyznania powyższego prawa ze względu na przesłanki wymienione w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie była przedmiotem analizy, to nie znajduje podstaw twierdzenie, że doszło do naruszenia tych przepisów w którejś z postaci naruszenia prawa materialnego, tj. bądź przez błędną ich wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie. Z kolei w ramach podniesionego w skardze kasacyjnej – w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej - zarzutu naruszenia powyższych przepisów, strony skarżące kasacyjnie wskazują, że do naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. doszło "poprzez przyjęcie za podstawę stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [..] grudnia 1958 r. braku wniosku o przyznanie prawa własności czasowej - podczas gdy stwierdzenie nieważności winno nastąpić wyłącznie z uwagi na bezzasadną, nie znajdującą oparcia w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego odmowę przyznania prawa własności czasowej jak również pominięcie, że postępowanie, w wyniku którego przyznawano lub odmówiono przyznania prawa własności czasowej, wszczynał wniosek uprawnionego podmiotu, co oznacza, że wszczęcie postępowania nie następowało nie z urzędu". Sposób sformułowania tego zarzutu wskazuje, że naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. strony skarżące kasacyjnie upatrują w niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów będącym wynikiem ich błędnej wykładni. Zarzut ten nie jest niezasadny. Sąd I instancji trafnie przyjął w wyniku analizy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, że postępowanie, w wyniku którego przyznawano lub odmówiono przyznania prawa własności czasowej, nie następowało z urzędu, a mogło być wszczęte jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu. Na podstawie treści tych przepisów nie sposób ustalić, czy w konkretnej sprawie organ wszczął postępowanie prawidłowo, tj. na wniosek uprawnionego podmiotu czy też wadliwie, tj. z urzędu. Z faktu, że przepisy nie dopuszczały wszczęcia postępowania z urzędu nie wynika wniosek, że organ zachował się zgodnie z prawem i nie wszczął postępowania z urzędu. Kwestia ta była badana właśnie w toku postępowania nadzorczego, a prawidłowości ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie nie można kwestionować podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego. W dalszej kolejności należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może się toczyć jedynie na wniosek, jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy strona niewątpliwie taki wniosek złożyła. Rozpoczęcie czynności procesowych i wydanie decyzji bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości wypełniające przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim przypadku dochodzi bowiem do skonkretyzowania treści stosunku prawnego, zanim jeszcze zrealizuje się jedna z przesłanek decydujących o jego powstaniu, a mianowicie zanim uprawniony podmiot złoży oświadczenie wyrażające wolę uzyskania takiej konkretyzacji (zob. H. Knysiak-Molczyk (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Komentarz do art. 61 k.p.a., teza 2, Lex/e 2015). Nie jest zatem zasadne stanowisko stron skarżących kasacyjnie, że wyłączną podstawą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [..] grudnia 1958 r. nr [..] mogła być "bezzasadna, nie znajdującą oparcia w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego odmowa przyznania prawa własności czasowej".

W ramach drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania zakwestionowano prawidłowości ocen, nieuwzględniającej zasady legalności, że poprzednicy prawni skarżących kasacyjnie nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a orzeczenie z dnia [..] grudnia 1958 r. zostało wydane z urzędu. W ten sposób zdaniem skarżących kasacyjnie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z wyżej wskazanych względów nie mogły odnieść skutku wskazane w ramach omawianego zarzutu naruszenia przepisów o charakterze materialnoprawnym, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W stosunku do pozostałych przepisów wskazanych w ramach omawianego zarzutu należy przyjąć, na podstawie analizy treści zarzutu w świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej, że strony skarżące kasacyjnie kwestionują w istocie niewłaściwe oddalenie skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy w ich przekonaniu zaistniała podstawa do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Z treści art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. wynikają zasady praworządności i legalności. Do naruszenia tych przepisów doszłoby zatem w przypadku zaakceptowania przez Sąd I instancji działania organu nie na podstawie i nie w granicach prawa. W realiach niniejszej sprawy miałoby to miejsce, gdyby kwestionowana w skardze kasacyjnej ocena stanu faktycznego została dokonana bez oparcia w przepisach regulujących sposób dokonywania tego rodzaju oceny lub z naruszeniem tych przepisów. W skardze kasacyjnej wskazano w tym zakresie na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. co oznacza, że w przypadku niezasadności zarzutów naruszenia tych przepisów jako niezasadne należałoby ocenić również zarzuty naruszenia zasad praworządności i legalności.

Mając na uwadze strukturę przepisu art. 77 k.p.a. należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Przepis art. 77 k.p.a. składa się z czterech ustępów, a strony skarżąca kasacyjnie nie wskazują konkretnej jednostki redakcyjnej, która ich zdaniem została naruszona. Niezależnie jednak od wadliwej konstrukcji powyższego zarzutu w zakresie powołania w nim całego art. 77 k.p.a. bez wskazania na konkretną jednostkę redakcyjną tego przepisu, należy stwierdzić, że nawet przy przyjęciu – w oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej - że w istocie strony skarżące kasacyjnie zarzucają naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., zarzut naruszenia tego przepisu i przepisu art. 7 k.p.a. nie mógł osiągnąć skutku. Naruszenia prawa strony skarżące kasacyjnie upatrują bowiem w wadliwiej ocenie zabranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w wadliwej ocenie treści i sposobu sformułowania orzeczenia z dnia [..] grudnia 1958 r. Okoliczności niemożliwości dotarcia do dokumentu będącego wnioskiem dekretowym strony skarżące nie kwestionują, podnosząc jednakże, że prawidłowa ocena zgromadzonej dokumentacji sprawy powinna prowadzić do konkluzji, że wniosek dekretowy został złożony. Tymczasem z art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a konkretyzację tego obowiązku stanowi treść art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. Ocena materiału dowodowego jest więc regulowana przepisem art. 80 k.p.a., przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. są naruszone wówczas, gdy organ nie dokonana wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Z powyższego wynika, że w ramach podniesionego zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. strona skarżąca kasacyjnie nie mogła skutecznie zarzucić w niniejszej sprawie błędnego stanowiska Sądu I instancji w zakresie wskazanym w uzasadnieniu zarzutu. Należy podkreślić, że nie można utożsamiać kwestii prawidłowości ustaleń faktycznych z ich oceną prawną.

Konieczna w tym stanie rzeczy była więc ocena prawidłowości zastosowania w sprawie art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Z regulacji tej wynika zasada swobodnej oceny dowodów, co do której przyjmuje się w orzecznictwie, że nie wyznacza ona organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, a oznacza, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., II GSK 1940/11, LEX nr 1331838). Ocena dokonana przez organ w niniejszej sprawie, a zaakceptowana przez Sąd I instancji nie jest oceną dowolną bądź arbitralną. W sprawie w sposób przekonujący przedstawiono argumenty, które legły u podstaw tej oceny, a stanowisko stron skarżących kasacyjnie nie wykazuje w istocie błędów w rozumowaniu organu i Sądu I instancji, lecz stanowi polemikę z tym rozumowaniem. Sąd I instancji wskazał, że w treści orzeczenia z 1958 r. nie powołano art. 7 ust. 2 dekretu, który to przepis, jako jedyny, mógł stanowić podstawę jego działania, a w uzasadnieniu orzeczenia wskazano na art. 1 dekretu, zgodnie z którym "wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy". Brak zawartej w treści orzeczenia informacji o złożonym wniosku został skonfrontowany z pozostałą dokumentacją sprawy, w której nie ma żadnej wzmianki o złożonym wniosku, w tym z rejestrami prowadzonymi przez Wojewodę, jak i z treścią aktu notarialnego z dnia [..] września 1949 r., Rep. [..], na mocy którego I.U. nabyła od ojca wszystkie jego prawa "przysługujące mu jako dotychczasowemu właścicielowi w ramach dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy" do określonych tam działek, a w treści tego aktu S.L., ojciec I.U., nie powołuje się na fakt złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, w ramach praw przysługujących mu jako dotychczasowemu właścicielowi. Wniosek o tym, że przeanalizowana dokumentacja nie wskazuje, że może brakować w niej wniosku "dekretowego" byłych właścicieli, nie był zatem wnioskiem dowolnym. Na tym tle nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że użycie w sentencji orzeczenia z 1958 r. określenia "odmawia" może stanowić podstawę do przyjęcia, że stanowi ono wyraz ustosunkowania się do złożonego wniosku dekretowego. Odmowa uwzględnienia interesu prawnego lub prawa określonych osób nie daje podstaw do automatycznego przyjęcia, że postępowanie w sprawie było prowadzone w związku z konkretnym wnioskiem dekretowym. Z kolei ewentualne domniemanie istnienia takiego wniosku oparte na stwierdzeniu użycia w sentencji orzeczenia z 1958 r. określenia "odmawia" nie wytrzymuje konfrontacji z całokształtem pozostałych – wyżej wskazanych – okoliczności. Oznacza to, że omawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być uznany za uzasadniony.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz nieodniesieniu się do istotnych zarzutów podniesionych w skardze związanych z brakiem merytorycznych podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej wynikających z właściwych planów zagospodarowania przestrzennego i w efekcie niewyjaśnienie istoty wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [..] grudnia 1958 r.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu, należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego bądź jego oceny, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1958 r. w określonej części. Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W sytuacji gdy Sąd I instancji przyjął, że orzeczenie z 1958 r. podlega stwierdzeniu nieważności ze względu na brak wniosku dekretowego, to nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do merytorycznej treści orzeczenia z punktu widzenia prawidłowości zastosowania w tym zakresie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie naruszało art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wyżej wskazano, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.