Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 978/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu L. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2022 r. nr SKO.4111/446/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej L. W. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu L. W. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (organ odwoławczy) z dnia 25 maja 2022 r. nr SKO.4111/446/2022 uchylająca decyzję Wójta

Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

W dniu 7 marca 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką E. W. legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. znak: [...] o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później, aniżeli w okresach o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia 25 maja 2022 r. nr SKO.4111/446/2022 działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.ś.r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Stosownie do art. 17 ust. 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne runowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Stosownie do art. 17b ust. 1 u.ś.r., w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio:

1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;

2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.

Z kolei, w myśl art. 3 pkt 21 u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to:

a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,

d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,

e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie jest spornym, że skarżąca jest córką osoby wymagającej opieki – E. W. Bezspornym jest również, że osoba wymagająca opieki orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, iż wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Z jego treści wynika również, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 kwietnia 2012 r. Bezspornym jest również, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., sygn. akt [...], skarżąca została ustanowiona opiekunem prawnym [...] E. W. Natomiast mąż osoby wymagającej opieki - nie żyje.

Organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji odmownej przez organ I instancji, w związku z datą, w której ustalono stopień niepełnosprawności u matki skarżącej, stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz błędnej wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Natomiast wytyczne Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, wskazane przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie stanowią źródeł powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przytaczając wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, organ wyjaśnił, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Organ odwoławczy podał, że podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie, z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. A zatem wydanie przez organ I instancji decyzji odmownej w związku z datą, w której ustalono stopień niepełnosprawności u matki odwołującej się, stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca prawo do przedmiotowego świadczenia opiera na przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organ wyjaśnił, że pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało uregulowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.o.) i polega ono na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy art. 17 ust. 1 u.ś.r. i art. 17 ust. 1a u.ś.r. w konfrontacji z przepisami k.r.o., jednoznacznie określają katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji, według kolejności tego zobowiązania.

Organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji zaniechał poczynienia ustaleń, czy w sprawie została spełniona przesłanka umożliwiająca przyznanie świadczenia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie istnienie bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

Organ odwoławczy dokonał analizy sprawozdania z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, zwracając uwagę, że w sprawie niezbędne jest prawidłowe ustalenie, czy rodzaj lub ilość czynności związanych z opieką nad matką uniemożliwia skarżącej podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej, w jakimkolwiek wymiarze i formie. Podstawą koniecznych w sprawie ustaleń i rozważań winno być więc poszerzone postępowanie wyjaśniające, które potwierdziłoby przedstawiany przez skarżącą sposób i zakres opieki sprawowanej nad matką, które wyeliminowałoby wątpliwości związane zarówno z samym faktem sprawowania przez ww. opieki nad matką, jak i zakresem koniecznej opieki. Organ winien też ustalić, czy osoba wymagająca opieki jest w stanie funkcjonować samodzielnie przez kilka godzin dziennie, co umożliwiałoby skarżącej podjęcie pracy, choćby w niepełnym wymiarze.

Organ odwoławczy podkreślił, że intencją ustawodawcy było, aby poprzez świadczenie pielęgnacyjne nieść pomoc tym osobom, które rzeczywiście nie mogą pracować, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W żadnym wypadku, regulacja ta nie powinna mieć natomiast zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z możliwością wykonywania pracy czy podjęciem innego zatrudnienia chociażby na część etatu, czy też w oparciu o umowę cywilnoprawną. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji bezzasadnie zaniechał poczynienia ustaleń w powyższym zakresie. Organ winien był ustalić, czy osobie niepełnosprawnej zapewniona jest opieka odpowiednia do stanu zdrowia w którym się znajduje, a także czy z uwagi na zakres sprawowanej opieki, w powiązaniu ze schorzeniami osoby niepełnosprawnej i ich rodzajem, a także możliwość pozostawania bez opieki uwzględniając zakres samoobsługi, jak również możliwość korzystania przez skarżącą z okazjonalnej pomocy innych osób, wyklucza czy też nie wyklucza - biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe - wykonywanie czynności zarobkowych. Dlatego też organ uznał, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie o przyznaniu bądź odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia należy uznać za przedwczesne.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że z załącznika do wniosku oraz odpowiedzi skarżącej na wezwanie organu wynika, iż osoba wymagająca opieki ma troje dzieci. J. K. ma 59 lat, mieszka w C., gm. [...] (ok. 100 km od miejsca zamieszkania matki), pracuje, ma własną rodzinę: męża i 4 dzieci, opiekuje się mężem, który jest po rozległym zawale serca. J. K. nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, zaś jej sytuacja rodzinna i finansowa nie pozwala zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu i zaopiekować się całodobowo i długoterminowo matką. A. W. ma 51 lat, mieszka w D., pracuje, ma własną rodzinę: żonę i 2 dzieci. Pracuje jako kierowca busa, ma nienormowany czas pracy, pracuje powyżej 8 godzin dziennie w nieregularnych godzinach. Posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu lekkim. Jest on po przebytej operacji przepukliny międzykręgowej, nie może dźwigać, ma problemy z krążeniem. Jego sytuacja zdrowotna, rodzinna i finansowa nie pozwala zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu i zaopiekować się całodobowo i długoterminowo matką. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym nie ma żadnej wzmianki na ten temat. Organ I instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, poprzestając jedynie na oświadczeniach skarżącej, w szczególności nie przesłuchał ww. osób w charakterze świadków, brak jest również w aktach sprawy oświadczeń tychże osób. Organ nie ustalił więc, czy pozostałe dzieci osoby wymagającej opieki, nie mają obiektywnych możliwości opieki nad matką, choćby w częściowym zakresie, by się między sobą podzielić się zakresem tej opieki, jak też, czy nie mają możliwości finansowych, aby wypełnić w ten sposób obowiązek alimentacyjny względem swojej matki. Brak należytych ustaleń w zakresie sytuacji mieszkaniowej, rodzinnej, zdrowotnej i finansowej rodzeństwa skarżącej powoduje, że nie można przyjąć (w oparciu jedynie o oświadczenia wnioskodawcy), że występują po stronie pozostałych dzieci osoby wymagającej opieki przeszkody do sprawowania opieki nad matką. Przyznanie bowiem świadczenia pielęgnacyjnego nie może obejmować sytuacji, w których pozostałe dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala im na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawiają jej sprawowania. Organ I instancji nie poczynił również ustaleń faktycznych, czy pozostałe dzieci osoby wymagającej opieki posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powoływane przez skarżącą okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej rodzeństwa nie daje podstaw do przyjęcia, że osoby te zwolnione są z obowiązku alimentacyjnego, którego przedmiotem jest dostarczanie środków niezbędnych do samodzielnej egzystencji osoby uprawnionej. Organ zauważył, że obowiązek alimentacyjny może polegać nie tylko na osobistych staraniach, ale także na pokrywaniu niezbędnych wydatków potrzebnych na sfinansowanie pomocy przez osoby trzecie. Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, która zabezpieczy w należyty sposób interesy uprawnionego. Bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, za przedwczesne należy uznać przesądzanie o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie. Natomiast, przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby niczym nieuzasadnione przerzucenie na Państwo (a w istocie na podatników) wydatków związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne k.r.o. Z tych też względów organ uznał, że zaniechanie przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w tym zakresie, nie stanowi o istnieniu obiektywnych przyczyn braku możliwości zajmowania się swoim rodzicem. Pomimo, iż organ nie kwestionuje faktycznego sprawowania przez skarżącą opieki nad matką i jej zaangażowania oraz poświęcenia, to jednak nie można nie dostrzegać, że wskazywane przez skarżącą przyczyny niemożności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej pozostałe dzieci, nie stanowią obiektywnych okoliczności, które nie pozwalałyby na realizację obowiązku alimentacyjnego w żaden możliwy sposób.

W ocenie organu odwoławczego, brak wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii powoduje, że nie jest możliwe poczynienie ustaleń odnoszących się do przesłanek przyznania w niniejszej sprawie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dlatego też wydanie decyzji uznać należy za przedwczesne.

Organ stwierdził również naruszenie przez organ I instancji art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego podjętej w sprawie decyzji. Wskazane wyżej braki w materiale dowodowym i ustaleniach, a także wskazane wątpliwości powodują, że organ odwoławczy nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji i orzec co do istoty sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest podyktowane koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zakres koniecznego uzupełnienia materiału dowodowego w oczywisty sposób przekracza ramy wyznaczone przez art. 136 k.p.a.

Organ odwoławczy nakazał, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji wyjaśnił dostrzeżone wątpliwości, uzyskał wskazane dowody, w szczególności mające na celu wykazanie związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia i sprawowaniem opieki, a także wymiaru i zakresu czynności opiekuńczych. Dodatkowo, organ winien poczynić niezbędne ustalenia faktyczne w zakresie ustalenia, czy pozostałe dzieci osoby wymagającej opieki nie mają obiektywnych możliwości opieki nad matką, choćby w częściowym zakresie, by się między sobą podzielić zakresem tej opieki, jak też, czy nie mają możliwości finansowych, aby wypełnić w ten sposób obowiązek alimentacyjny względem swojej matki (w tym jakie ma warunki mieszkaniowe, rodzinne, jaka jest jego sytuacja finansowa i zdrowotna, czy posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności), ewentualnie, czy rodzeństwo skarżącej ma obiektywną możliwość sprawowania opieki (pozwala im na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawiają jej sprawowania. Organ odwoławczy podkreślił, że uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Następnie, rozważając przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, organ I instancji powinien wziąć pod rozwagę przedstawioną powyżej wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Dodatkowo, rozważając przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, organ powinien wziąć pod rozwagę zaprezentowaną wykładnię sądów administracyjnych dotyczącą art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wreszcie organ I instancji powinien ustalić, czy zachodzą wszystkie przesłanki wymagane do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, o których mowa w art. 17 u.ś.r. oraz podjąć decyzję odpowiadającą stanowi faktycznemu oraz przepisom prawa. Wszystkie ustalenia i rozważania powinny zostać zawarte w decyzji, tak, by spełniała wymogi określone treścią art. 107 k.p.a.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca stwierdziło, że stanowisko organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie w związku z czym doszło do błędnego zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie tylko nie wziął pod uwagę całości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji, lecz również jego stanowisko sprzeczne jest z jednoznacznymi ustaleniami wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wynika z niego, że osoba niepełnosprawna (chora na chorobę [...], leżąca, całkowicie zależna od innych osób) nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i wymaga całodobowej opieki w każdej czynności. Z powyższego wynika więc, że organ odwoławczy kwestionuje ustalenia wywiadu środowiskowego nie wskazując czy i dlaczego jego zdaniem ustalenia wywiadu są niewiarygodne, a jedynie nakazując organowi I instancji ustalenie okoliczności, które już w przeprowadzonym wywiadzie ustalone zostały. Tym samym organ odwoławczy nie wykazał, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W odniesieniu do wskazania organu odwoławczego dotyczącego konieczności ustalenia, czy pozostałe dzieci osoby wymagającej opieki zdolne są do sprawowania bądź finansowania opieki nad matką zgodnie z ciążącym na nich obowiązkiem alimentacyjnym, skarżąca stwierdziła, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na przedmiotową sprawę, zatem nie może stanowić zakresu, którego wyjaśnienie jest niezbędne dla właściwego rozpoznania sprawy. Organ odwoławczy nie wskazał na jakiej podstawie prawnej uznał, że skarżącej należne będzie świadczenie pielęgnacyjne jedynie w sytuacji, w której pozostałe dzieci będą obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki. Z przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 5 pkt 2 lit. a wynika, że ustawodawca owszem ustanowił kolejność osób, które mają możliwość uzyskania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego oraz określił okoliczności umożliwiające wykluczenie ich z tej kolejności (śmierć, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozbawienie praw rodzicielskich etc.), co umożliwia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom uprawnionym w dalszej kolejności, jednak w żadnym z przepisów u.ś.r. nie określił żadnych "zasad kolizyjnych" między uprawnionymi w tym samym stopniu. Zgodnie z przepisami u.ś.r. dzieci osoby wymagającej opieki są na równi uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i każde z nich może, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, prawo do tego świadczenia uzyskać. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że zgodnie z przepisami k.r.o. dzieci osoby niepełnosprawnej są wszystkie obciążone obowiązkiem alimentacyjnej wobec swojej matki w częściach w jakich umożliwiają to im ich możliwości zarobkowe i majątkowe, jednak w u.ś.r. brak jest przepisu uzależniającego przyznanie prawa jednemu z dzieci od obiektywnego braku możliwości spełnienia obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu. Ustawa określa krąg osób uprawnionych do świadczenia jako osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, jednak nie wskazuje, że w przypadku, gdy żyje kilka osób zobowiązanych w równym stopniu to konieczne jest wykazanie, że wszystkie pozostałe poza wnioskodawcą są obiektywnie niezdolne do zrealizowania ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprzeciw jako uzasadniony został uwzględniony przez uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja organu odwoławczego z dnia 25 maja 2022 r. nr SKO.4111/446/2022 uchylająca decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy w administracyjnym toku instancji, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę administracyjną.

Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, należy stwierdzić, że organ ten naruszył przesłanki z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach jest zupełny, kompletny i wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.). W szczególności złożony przez skarżącą wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest kompletny, w sprawie został przeprowadzony wywiad środowiskowy, skarżąca złożyła stosowne oświadczenia dotyczące sprawowania opieki nad matką oraz zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Natomiast argumentacja organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji, nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy bowiem wskazać, że pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym dokładnie opisał sposób i zakres opieki sprawowanej nad E. W., w szczególności podając, że jest ona osobą leżącą, wymaga całodobowej opieki i pomocy przy każdej czynności (w tym przy jedzeniu, piciu, zmianie pielucho majtek, czynnościach higienicznych, zmianie pozycji w łóżku). Złożone przez skarżącą oświadczenia (również na wezwanie organu I instancji) są zbieżne z ustaleniami pracownika socjalnego. Trudno dostrzec zatem celowość uzupełniania materiału dowodowego na okoliczność możliwości pozostawiania E. W. bez opieki, a co za tym idzie, możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, choćby w ograniczonym zakresie lub na podstawie umowy cywilnoprawnej. Ponadto Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób należących do tego samego kręgu osób uprawnionych (tak jak w niniejszej sprawie), które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia. Taki kierunek wykładni potwierdza najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., I OSK 1898/21, LEX nr 3390401: "Artykuł 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wskazujący osoby uprawnione do ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne, nie określa kolejności uprawnień do tego świadczenia, uznając wszystkie osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, za jednakowo uprawnione do uzyskania wspomnianego świadczenia"). Tym samym uzupełnianie materiału dowodowego przez organ I instancji w powyższym zakresie również nie znajduje uzasadnienia.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uzupełnianie materiału dowodowego przez organ odwoławczy samodzielnie lub za pośrednictwem organu I instancji (w trybie zlecenia, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.) niewątpliwie wpływa korzystnie na poziom ochrony uzasadnionego interesu prawnego strony skarżącej, pozwalając na ostateczne i merytoryczne załatwienie sprawy w rozsądnym terminie.

Ponadto Sąd ponownie podkreśla, że warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które obiektywnie stanowią przeszkodę do zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji takiego szczegółowego uzasadnienia zabrakło, niemniej okoliczność tę Sąd wskazuje jedynie na marginesie, albowiem nie można przyjąć, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie wymaga uzupełnienia, choćby w ograniczonym zakresie.

Na koniec Sąd stwierdza, że aprobuje i podziela ocenę prawną organu odwoławczego co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne.

Mając na względzie powyższe przesłanki oraz działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł w punkcie I wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji, zasądzając jednocześnie na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony wnoszącej sprzeciw zwrot kosztów postępowania sądowego, które objęły koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł (punkt II wyroku).