Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 37/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: ar.t 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Wykładnia dokonana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 wyklucza zarówno dopuszczalność pobrania opłaty, gdy zachodzi tożsamość przeznaczenia terenu w planie obecnie obowiązującym oraz w planie, jaki obowiązywał bezpośrednio przed aktualnym planem, a który wygasł uprzednio z powodu braku uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego przez gminę  i to niezależnie od tego czy do utraty mocy przez plan doszło na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, czy też art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i dopuszczalność naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obliczonej jako różnica pomiędzy wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w nowym planie, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, z jednoczesnym pominięciem przeznaczenia terenu w planie, który wygasł z mocy prawa w następstwie zaniechania przez gminę prowadzenia ciągłego planowania przestrzennego.

TEZY

Wykładnia dokonana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 wyklucza zarówno dopuszczalność pobrania opłaty, gdy zachodzi tożsamość przeznaczenia terenu w planie obecnie obowiązującym oraz w planie, jaki obowiązywał bezpośrednio przed aktualnym planem, a który wygasł uprzednio z powodu braku uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego przez gminę  i to niezależnie od tego czy do utraty mocy przez plan doszło na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, czy też art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i dopuszczalność naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obliczonej jako różnica pomiędzy wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w nowym planie, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, z jednoczesnym pominięciem przeznaczenia terenu w planie, który wygasł z mocy prawa w następstwie zaniechania przez gminę prowadzenia ciągłego planowania przestrzennego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2010 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta K. decyzją z dnia [...] 2008 r., nr [...]ustalił M. B. jednorazową opłatę związaną ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] (ark. mapy [...]), położonej w K. przy ul. D., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Wnioskiem z dnia 12 marca 2010 roku M. B., zwróciła się do Burmistrza Miasta K. o wznowienie, na podstawie art. 145a k.p.a., postępowania w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr geod. [...], przy ul. D. w K. zakończonego decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia [...] 2008 roku. W uzasadnieniu wniosku powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P/58/08, orzekający o niezgodności art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Postanowieniem z dnia 23 marca 2010 r. Burmistrz Miasta K. wznowił postępowanie a następnie decyzją z dnia 10 czerwca 2010 r. odmówił uchylenia swojej, wyżej opisanej, decyzji z dnia 23 września 2008 r.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 roku uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 150 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał sprawę w ostatniej instancji. Natomiast organem, który wydał ostateczną decyzję w sprawie ustalenia M. B. jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K..

Pismem z dnia 24 sierpnia 2008 r. Burmistrz Miasta K. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. wniosek M. B. z dnia 12 marca 2010 r. o wznowienie postępowania wraz z aktami, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2010 roku, wznowiło postępowanie w sprawie ustalenia M. B. jednorazowej opłaty w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [...] z dnia [...] 2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2010 r., Nr [...] odmówiło uchylenia dotychczasowej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Nr [...] z dnia [...] 2008 roku, utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. [...] z dnia [...]2008 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 roku, sygn. akt P 58/08 (Dz. U. Nr 24, poz. 124), w którym Trybunał orzekł, iż art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 roku, który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Organ wskazał także, iż do ustalenia opłaty z tytułu wzrosty wartości nieruchomości M. B. przyjęto faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 30 sierpnia 2005 r., podczas gdy przedmiotowa nieruchomość do dnia 31 stycznia 2003 r. objęta była ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w K. w rejonie ulic: S., D. z uwzględnieniem zmian zatwierdzonych uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 20 kwietnia 1993 r. (Dz. Urz. Woj. K. [...].), który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium stwierdziło, iż powoływany wyrok Trybunały Konstytucyjnego dotyczy sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo w obecnie obowiązującym planie miejscowym, jak i w planie miejscowym, który utracił moc w powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też należy dokonać porównania zapisy obu tych planów w części odnoszącej się do przedmiotowej nieruchomości.

I tak w planie miejscowym, który obowiązywał do 1 stycznia 2004 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się częściowo na terenie istniejącej i projektowanej zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej, częściowo na terenie użytkowanym rolniczo, przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, częściowo na terenie niezabudowanym, użytkowanym rolniczo, przeznaczonym pod realizację istniejącej intensywnej zabudowy wielorodzinnej 3-4 kondygnacyjnej, oraz częściowo na terenie projektowanej ulicy dojazdowej i ulicy lokalnej w zabudowie wielorodzinnej. Z kolei w planie miejscowym uchwalonym w 2005 r. i będącym podstawą naliczenia jednorazowej opłaty, przedmiotowa nieruchomość znajdowała się częściowo na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi w wydzielonych częściach budynku lub obiektach wolnostojących, częściowo na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi w wydzielonych częściach budynku, częściowo na terenie przeznaczonym pod drogi publiczne: klasy lokalnej i dojazdowej.

Kolegium stwierdziło, iż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w obu planach nie jest takie samo, a zatem nie wystąpiła okoliczność faktyczna, przy zaistnieniu której art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, jest niezgodny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej. Tym samym brak jest podstawy do uwzględnienie wniosku M. B. i uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

M. B. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając niezgodność decyzji Burmistrza Miasta K. z dnia [...] 2008 r., z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 roku, sygn. akt P 58/08.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z dnia [...] 2010 r. podtrzymując stanowisko, iż z analizy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 31 stycznia 2003 r. oraz planu uchwalonego w 2005 r. nie wynika, aby określone w nich przeznaczenie przedmiotowej działki nie uległo zmianie. Tym samym w rozpatrywanej sprawie nie występuje okoliczność faktyczna, przy wystąpieniu której art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 9 lutego 2010 roku, sygn. akt P 58/08 , jest niezgodny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. B. Skarżąca zarzuciła, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wziął pod uwagę interpretacji art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawartej w treści uzasadnienia do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., Zdaniem skarżącej zapisy ujęte w obydwu porównywanych planach zagospodarowania przestrzennego niczym się nie różnią, bowiem pojęcie zabudowa zagrodowa nie jest zdefiniowane ustawowo i nie wiadomo czego to pojęcie dotyczy, a jedynie gra słów powoduje, iż M. B. została obarczona znacznymi kwotami na rzecz samorządu bez wzięcia pod uwagę jej sytuacji majątkowej.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniając w jaki sposób zmieniło się przeznaczenie przedmiotowej działki w planie miejscowym obowiązującym od 2005 r. wobec ustaleń zawartych w planie miejscowym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. Kolegium wskazało, iż zmiana polegała na rozszerzeniu funkcji zabudowy mieszkaniowej o funkcję usługową (nieuciążliwą), zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna została zmieniona na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi, także nastąpiła likwidacja zabudowy zagrodowej oraz zmieniono miejsce usytuowania i szerokości pasów drogowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty okazały się trafne.

Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy w przedmiotowej sprawie – ze względu na jej stan prawny i faktyczny - miał zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) w kształcie nadanym mu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08, zgodnie z którym "Art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Niewątpliwie od dnia 15 lutego 2010 r. w związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wykładać zgodnie z Konstytucją w sposób wskazany przez Trybunał. Cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i nie eliminuje z obrotu prawnego art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz wiążąco wskazuje jak należy normę w nim zawartą rozumieć w odniesieniu do konkretnej sytuacji rozpatrywanej przez Trybunał w związku z granicami złożonego do niego pytania prawnego. Jednocześnie – już w sposób niewiążący Trybunał wskazał w uzasadnieniu – odpowiadającą wymogom zgodności z Konstytucją ogólną interpretację powyższej normy podnosząc, że przedmiotem pytania prawnego w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał była " wyprowadzona przez wojewódzki sąd administracyjny z kwestionowanego przepisu norma, która stanowi o obowiązku fiskalnym na rzecz gminy w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu, na którym wcześniej obowiązujący plan z mocy prawa wygasł". Zaprezentowane przez Trybunał rozważania mają charakter generalny nawiązujący do ciągłości procesów planistycznych i odnoszący się do konstytucyjnej zasady równości. Na tle tych rozważań zaprezentowany został pogląd wyrażony w cytowanym wyroku w granicach złożonego pytania prawnego. Trybunał stwierdził: "badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu, a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreśla, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych - zbywców nieruchomości w gminie. Poddaną kontroli regulację należy więc uznać za niezgodną z art. 32 Konstytucji. W planach miejscowych określa się przeznaczenie poszczególnych terenów, a także zasady ich zagospodarowania. Ustalają one status prawny poszczególnych działek, przesądzają o treści własności gruntowej poprzez określenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości objętej planem. Z przeznaczenia gruntu na określony cel wynika dopuszczalny sposób jego użytkowania, co czyni go mniej lub bardziej atrakcyjnym, co z kolei wpływa na wartość nieruchomości, realizowaną podczas jej sprzedaży. Planowanie przestrzenne jest procesem ciągłym i długotrwałym, a ustawodawca założył, że nie można dopuścić do sytuacji, by gminy, na terenie których 1 stycznia 1995 r. obowiązywały uchwalone wcześniej plany miejscowe, bez nich pozostały. (...) Obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest i nie był dla jednostek samorządu terytorialnego zadaniem nowym. Również od wielu lat wiadomo było, że wcześniej obowiązujące miejscowe plany utracą, z mocy prawa, swą ważność i konieczne jest ich zastąpienie nowymi planami miejscowymi. (...) Właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. (...) Wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami". Warto wreszcie podkreślić, że Trybunał jasno wskazał, że: "dopuszczalne jest dokonanie kontroli konstytucyjności art. 37 ust. 1 ustawy z art. 2 Konstytucji również w aspekcie wynikającej z niego zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, gdyż wykładnia ustawy musi być prowadzona w zgodzie z Konstytucją (art. 2 Konstytucji). Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, aby prawo miało charakter na tyle określony, aby jego adresat mógł je właściwie zinterpretować i zastosować (poddać się obowiązkowi). Ma to szczególne znaczenie dla obywateli w zakresie ich regulowanych konstytucyjnie praw i obowiązków, a takimi są m.in. uprawnienia związane z prawem własności, a także obowiązki opłatowe na rzecz władz publicznych".

Mając na uwadze powyższe stanowisko i stan prawny jaki powstał w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., P 58/08 należy stwierdzić, że nie jest zasadne stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym stan faktyczny niniejszej sprawy nie odpowiada przesłankom wskazanym w cytowanym wyroku, gdyż przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w obu planach nie jest takie samo a zatem nie wystąpiła okoliczność faktyczna, przy zaistnieniu której art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, jest niezgodna z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej.

Zauważyć bowiem należy, iż w realiach niniejszej sprawy również doszło do braku aktywności gminy w uchwalaniu miejscowego planu dla obszaru na terenie którego 1 stycznia 1995 r. obowiązywał uchwalony wcześniej plan miejscowy, co do którego od wielu lat wiadomo było, że utraci, z mocy prawa, swą ważność i konieczne jest jego zastąpienie nowym planem miejscowymi. Również w niniejszej sprawie doszło zatem do sytuacji, w której gmina posiadająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego doprowadziła do utraty jego mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze.

Wobec faktu, iż do sytuacji prawnej, w której brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w K. w rejonie ulic: Sienkiewicza, Dąbskiej, doszło w następstwie zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej przez gminę członkowie wspólnoty samorządowej nie powinni zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego.

Za trafny uznać bowiem należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, iż wzrost wartości nieruchomości skutkujący wymierzeniem renty planistycznej powinien być rozpatrywany wyłącznie jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami. Prawo gminy do pobierania opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego wiązać się musi z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia planu.

W ocenie Sądu, wykładnia dokonana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 wyklucza zarówno dopuszczalność pobrania opłaty, gdy zachodzi tożsamość przeznaczenia terenu w planie obecnie obowiązującym oraz w planie, jaki obowiązywał bezpośrednio przed aktualnym planem, a który wygasł uprzednio z powodu braku uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego przez gminę (niezależnie od tego czy do utraty mocy przez plan doszło na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, czy też art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 277/11, i z 18 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 286/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) jak i dopuszczalność naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obliczonej jako różnica pomiędzy wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w nowym planie, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, z jednoczesnym pominięciem przeznaczenia terenu w planie, który wygasł z mocy prawa w następstwie zaniechania przez gminę prowadzenia ciągłego planowania przestrzennego.

Również w tej drugiej sytuacji faktycznej doszłoby bowiem z jednej strony do osiągnięcia przez gminę korzyści w następstwie zaniedbań w prowadzeniu polityki przestrzennej, a jednocześnie do nałożenia na obywatela obciążeń o charakterze publicznoprawnym, których wysokość wynikałaby w pierwszym rzędzie z zaniedbań gminy w procesie planistycznym, a nie z faktycznego wzrostu wartości nieruchomości w następstwie objęcia danego terenu dotąd nieuwzględnianego w planowaniu przestrzennym nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że także w sytuacji gdy przed uchwalaniem aktualnie obowiązującego planu miejscowego na danym terenie wprawdzie obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. (który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym lub w art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ale przeznaczenie nieruchomości w każdym z tych planów miejscowych (aktualnie obowiązującym i wygasłym) zostało określone odmiennie, w procesie wykładni należy pominąć tę część przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nakazywałaby, przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości, porównywać przeznaczenie tej nieruchomości określone w obowiązującym planie miejscowym z faktycznym sposobem jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego planu. Zamiast tego należy przyjąć fikcję prawną, iż pomiędzy obu planami nie wystąpiła przerwa czasowa ("przerwa planistyczna").

Wyrażona wyżej ocena prawna jest odmienna od stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej przez nią w mocy, co skutkuje stwierdzeniem dokonania przez organ wadliwej wykładni art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruncie niniejszej sprawy, a w konsekwencji uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 dalej p.p.s.a.) zgodnie z którym, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowała treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 września 2010 r. nastąpiło natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji "pierwszoinstancyjnej" uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy obszernego postępowania wyjaśniającego dotyczącego de facto całości zagadnień będących przedmiotem postępowania.

Gwoli odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze zauważyć należy, iż oczywiście bezzasadnym jest zarzut nie wzięcia przez organy administracji pod uwagę jej sytuacji majątkowej skarżącej. Żaden z przepisów dotyczących opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uzależnia bowiem możliwości wymierzenia takowej opłaty od sytuacji majątkowej osoby zobowiązanej, jak też nie pozwala na miarkowanie opłaty ze względu na taką sytuację. Również przepisy k.p.a. regulujące instytucje wznowienia postępowania nie przewidują możliwości uchylenia decyzji ostatecznej będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego ze względu na trudną sytuację majątkową strony. Co za tym idzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie miało w niniejszym postępowaniu obowiązku ustalania sytuacji majątkowej skarżącej i uwzględniania jej w postępowaniu, albowiem sytuacja ta nie miała jakiegokolwiek znaczenia dla rozpoznania sprawy.

Mając na uwadze treść art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, należy podkreślić w pierwszej kolejności wiążący w niniejszej sprawie charakter wyrażonej wyżej oceny prawnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić okoliczność, iż porównując przeznaczenie przedmiotowej działki w planie zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w K. w rejonie ulic: S., D.z uwzględnieniem zmian zatwierdzonych uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 20 kwietnia 1993 r. (Dz. Urz. Woj. K. [...]. oraz w planie miejscowym z dnia 30 sierpnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego [...] ) będącym podstawą naliczenia jednorazowej opłaty zauważyć można, iż przeznaczenie co najmniej niektórych jej fragmentów jest takie samo w obu wskazanych powyżej planach. W "starym" planie który, utracił moc z dniem 1 stycznia 2003 r. wskazano bowiem, iż nieruchomość znajdowała się częściowo na terenie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej, częściowo na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, częściowo na terenie przeznaczonym pod realizację istniejącej intensywnej zabudowy wielorodzinnej 3-4 kondygnacyjnej, oraz częściowo na terenie projektowanej ulicy dojazdowej i ulicy lokalnej w zabudowie wielorodzinnej, zaś w planie miejscowym uchwalonym w 2005 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się częściowo na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi w wydzielonych częściach budynku lub obiektach wolnostojących, częściowo na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi w wydzielonych częściach budynku, częściowo na terenie przeznaczonym pod drogi publiczne: klasy lokalnej i dojazdowej.

Bezspornie zatem co najmniej w części przeznaczenie nieruchomości w obu planach było takie samo i obejmowało zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś w pozostałym zakresie było w istotny sposób zbliżone. Nie sposób zaś – w kontekście argumentacji przedstawionej przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 przyjąć, iż przesłanka tożsamości przeznaczenia terenu w planie obecnie obowiązującym oraz w planie, jaki obowiązywał bezpośrednio przed aktualnym planem, a który wygasł uprzednio z powodu braku uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego przez gminę, wykluczająca dopuszczalność wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ma zastosowanie wyłącznie, gdy tożsamość ta obejmuje całość nieruchomości z tytułu zbycia, której po uchwaleniu planu miejscowego, renta planistyczna jest wymierzana.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej wymogi konstytucyjne jakim winna odpowiadać wykładnia art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powyższe rodzi konieczność szczegółowego określenia przeznaczenia terenu przedmiotowej nieruchomości w obu planach i dokonania następnie pogłębionej analizy tegoż przeznaczenia, celem ustalenia czy przeznaczenie określone w obu planach faktycznie nie nosi waloru tożsamości pomimo odmiennego leksykalnie sformułowania poszczególnych jednostek redakcyjnych porównywanych planów miejscowych. Zauważyć należy, iż rozważania co do przeznaczenia przedmiotowej działki w obu wyżej wskazanych planach przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w niniejszej sprawie są zbyt ogólne i nie pozwalają na ustalenie braku lub istnienia tożsamości przeznaczenia tej działki, w całości bądź w konkretnie określonej części. Podkreślić należy, iż przez tożsamość przeznaczenia rozumieć należy sposób jej zagospodarowania (przeznaczenia) w obu porównywanych planach miejscowych, a nie prostą sytuację, w której ta sama działka znajdowała by się w identycznie określonym oznaczeniu planu. Co za tym idzie niezbędna analiza nie może ograniczać się do prostego przytoczenia przepisów zawartych w obu aktach prawa miejscowego.

W tej części w jakiej przeznaczenie terenów położonych na przedmiotowej nieruchomości w obu planach okaże się takie samo w sprawie winien znaleźć bezpośrednie zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08, zaś w tej części gdzie faktyczna zmiana przeznaczenia terenu pomiędzy postanowieniami zawartymi w obu planach nastąpiła, konstytucyjna zasada sprawiedliwości i równego traktowania podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną przesądzać będzie o konieczności naliczenia renty planistycznej w sposób przewidziany dla sytuacji, gdy do uchwalenia nowego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dochodzi jeszcze w okresie obowiązywania planu poprzedniego, to jest poprzez określenie wzrostu wartości nieruchomości stanowiącego różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, a więc pod rządami planu uprzednio obowiązującego.

Inaczej rzecz ujmując w stanie faktycznym i prawnym odpowiadającym niniejszej sprawie ustalenie renty planistycznej winno nastąpić jedynie co do części nieruchomości co do której przeznaczenie w nowym planie jest odmienne niż w poprzednio obowiązującym i przy uwzględnieniu kryterium przeznaczenia terenu w poprzednim planie, a nie kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu obecnie obowiązującego.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

/-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik