Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 154/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w L. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2018 roku w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. wraz regulaminem stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały zarzucając

I. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2019.2010 tj.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019. 506 tj. ), poprzez:

- nałożenie w § 2 ust. 1 i w § 6 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania wymienionych odpadów, podczas gdy według stanu prawnego obowiązującego w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości ;

- określenie w § 2 ust. 2 regulaminu sposobu uprzątania błota, śniegu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jako niepowodującego zakłócenia w ruchu pieszych i pojazdów, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1b (w brzmieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązującym do 6 września 2019 roku);

- określenie w § 2 ust. 3 regulaminu sposobu mycia i napraw pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi, jako niepowodującego zanieczyszczeń środowiska, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 1c (w brzmieniu ustawy jw.);

- określenie w § 3 ust. 1 i § 8 ust. 2 regulaminu cech i właściwości, jakim powinny odpowiadać pojemniki do zbierania odpadów komunalnych, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy;

- brak określenia w § 3 ust. 2 pkt 1-3 i § 8 ust. 1 pkt 1-3 regulaminu, w należyty sposób, minimalnej pojemności pojemników, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości;

- częściowe powtórzenie w § 10 ust. 1 regulaminu obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.u.c.p.g. w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych;

- nałożenie w § 10 ust. 3 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku udostępnienia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na czas ich odbierania, poprzez wystawienie pojemników poza teren nieruchomości w miejsce umożliwiające swobodny dojazd;

- określenie w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 regulaminu częstotliwości opróżniania zbiorników bezodpływowych jako zależnej od ilości zużytej wody oraz zakazu odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe, podczas gdy takiej regulacje nie mają oparcia w upoważnieniu ustawowym z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- określenie w § 12 ust. 2 regulaminu częstotliwości opróżniania z osadów ściekowych zbiorników przydomowych oczyszczalni jako wynikającej z danych zawartych w dokumentacji, co jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- określenie w § 14 pkt 1regulaminu obowiązku sprawowania stałego i skutecznego nadzoru nad zwierzętami, mimo uregulowania wskazanej kwestii w przepisach rangi ustawowej (art. 77 ustawy Kodeks wykroczeń z dnia 20 maja 1971 roku);

- określenie w § 14 pkt 2 i 3 regulaminu generalnego nakazu wyposażenia psów w

obroże lub szelki, a psów ras agresywnych w kaganiec oraz prowadzenia psa na uwięzi w miejscu publicznym, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.;

- nałożenie w § 15 regulaminu na posiadaczy zwierząt obowiązku niezwłocznego powiadomienia służb weterynaryjnych lub Wójta Gminy o objawach wzbudzających podejrzenie zachorowania zwierzęcia na chorobę zakaźną, mimo uregulowania wskazanej kwestii w przepisie rangi ustawowej (art. 42 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt z dnia 11 marca 2004 roku, Dz.U. 2018.1967 tj.);

- określenie w § 17 pkt 1-3 regulaminu warunków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej (tj. przestrzeganie zasad sanitarno-epidemiologicznych, przeprowadzenie deratyzacji pomieszczeń, w których utrzymywane są zwierzęta, dwa razy w roku - wiosną i jesienią oraz uniemożliwienie samowolnego opuszczenia nieruchomości przez zwierzęta), co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art.4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g.

Powołując się na treść art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wraz z regulaminem stanowiącym załącznik do uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), dalej jako "ustawa".

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 ustawy. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dodatkowo należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez:

1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych;

3) zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a; gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych;

3a) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi;

3b) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości;

4) właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

5) realizację innych obowiązków określonych w regulaminie.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w jego treści jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, tak jak w art. 4 ust. 2 ustawy, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12).

Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r. sygn. II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r. sygn. II OSK 2012/12).

W § 2 ust. 1, § 6 i § 7 zaskarżonej uchwały prawodawca gminny nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek zbierania 16 rodzajów odpadów komunalnych, w istocie wprowadzając obowiązek ich selektywnego zbierania, do czego brak jest podstawy ustawowej. Nałożenia takiego obowiązku nie przewiduje w szczególności art. 4 ust. 2 ustawy. Jedynie na gminy nałożono obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 5) oraz tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2 pkt 6). Rada gminy może zachęcać do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów wyłącznie poprzez zastosowanie niższych stawek za gospodarowania odpadami komunalnymi, prowadzenie akcji informacyjnych i edukacyjnych. Wskazać należy, że dopiero od 6 września 2019 roku (po nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) - art. 5 ust. 1 pkt. 3 otrzymał brzmienie: ,,Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. Ma zatem rację Skarżący, że o tym czy odpady zbierane będą w sposób selektywny czy też nie decyduje na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości.

W § 2 ust. 2 regulaminu dokonano określenia sposobu uprzątania błota, śniegu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, tak aby nie powodowało to zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Zasadnie podnosi Prokurator, że nie ma podstaw do sformułowania takiego obowiązku, gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1b (w brzmieniu ustawy obowiązującym do 6 września 2019 roku) dotyczy jedynie określenia wymagań we wskazanym zakresie. Wskazać należy, że przepisy ustawowe nie upoważniają do wskazania sposobu, w jaki ma byt uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie, tym samym bezpodstawne jest nałożenie (...) obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu i innych zanieczyszczeń " w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów ".

W § 2 ust. 3 regulaminu dopuszczono mycie i naprawę pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi określając sposób mycia i napraw pod warunkiem niezanieczyszczania środowiska. Zdaniem Sądu użyty zwrot: "niezanieczyszczania środowiska" jest pojęciem niedookreślonym, bowiem nie wiadomo, w jaki sposób się do niego zastosować, zatem stwierdzić należy, że zarzut Skarżącego dotyczący tego zapisu za zasadny. Akty prawne organów jednostek samorządu terytorialnego powinny być bowiem formułowane jasno, precyzyjnie i jednoznacznie, tak, aby nałożone obowiązki były zrozumiałe i możliwe do wykonania. Sformułowanie "niezanieczyszczania środowiska" nie spełnia zaś tych wymogów, bowiem nie można z niego odczytać, na czym ma ono polegać i jak ten zakaz przestrzegać.

W § 3 ust. 1 i § 8 ust. 2 regulaminu Rada określiła cechy i właściwości, jakim powinny odpowiadać pojemniki do zbierania odpadów komunalnych. Zauważyć należy, że w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazano, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników. Ma rację Skarżący, że zakresie upoważnienia ustawowego nie mieści się określenie cech i właściwości pojemników, jak również nakaz opatrzenia pojemników logiem lub nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie odbierania odpadów. Sprzeczne z prawem są również postanowienia § 3 ust. 2 pkt 1-03 i § 8 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu w którym określono pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości w sytuacji, gdy upoważnienie ustawowe obejmuje jedynie wskazanie minimalnej pojemności pojemników. Kwestionowana regulacja nie pozostawia jakiejkolwiek swobody w tym zakresie (co jest możliwe przy określeniu minimalnej pojemności). Brak określenia minimalnej pojemności stanowi zatem pominiecie uchwałodawcy lokalnego w tym zakresie.

W § 10 ust. 1 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, gwarantujący zachowanie czystości i porządku na nieruchomości. Z kolei w u.u.c.p.g. w myśl art. 5 ust. 1 pkt 3b nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Wskazać należy, że organ uchwałodawczy powinien mieć na uwadze, że regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach, bowiem postanowienia regulaminu mają uszczegółowiać regulacje ustawowe. Zgodne z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). W myśl natomiast § 116 i § 136 w zw. z § 143, w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treść. Taka modyfikacja uznawana jest za istotne naruszenie prawa.

Zasadny jest również zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie obowiązków, o których mowa w § 10 ust. 3 zaskarżonej uchwały, tj. nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowego, nieprzewidzianego w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, na czas odbierania odpadów, obowiązku wystawiania pojemników poza teren nieruchomości w miejsce umożliwiające swobodny dojazd. W gestii właściciela nieruchomości leży bowiem zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a kwestie związane z ustaleniem czasu odbierania pojemników winny być regulowane umową dotyczącą wywozu odpadów komunalnych.

W § 12 ust. 1 pkt 1 regulaminu określono częstotliwość opróżniania zbiorników bezodpływowych w zależności od ilości zużytej wody, aby zapewnić nieprzepełnienie zbiornika odpływowego. Natomiast w pkt 2 sformułowano zakaz odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że taki sposób określenia częstotliwości opróżniania zbiorników ma nieprecyzyjny charakter. Z kolei przez płynne odchody zwierzęce oraz podsiąki z obornika należy rozumieć gnojowicę, a więc zgodnie z art.2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 10 lipca 2007 roku o nawozach i nawożeniu (Dz.U.2018.1259 tj.) jeden z nawozów naturalnych. Zasady przechowywania i stosowania nawozów naturalnych reguluje cytowana ustawa o nawozach i nawożeniu oraz art. 102 i nast. ustawy z 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (Dz.U.2018.2268 tj.). Naruszenie wskazanych przepisów w zakresie zasad przechowywania i stosowania nawozów naturalnych może prowadzić do zastosowania sankcji przewidzianych przez obydwie ustawy. Zatem w tym zakresie kontrolowane unormowania regulaminu wkroczył w materię regulowaną przepisami rangi ustawowej.

W § 12 ust. 2 regulaminu określono częstotliwość opróżniania z osadów ściekowych zbiorników przydomowych oczyszczalni, poprzez odwołanie się do danych zawartych w dokumentacji zbiornika, co zasadnie ocenił skarżący jako rozwiązanie niewystarczające, dodatkowo mało precyzyjne, niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g.

Zawarty w § 14 pkt 1 zaskarżonej uchwały zapis, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy stały i skuteczny nadzór nad zwierzętami ma charakter nieprecyzyjny. Celem regulaminu w tej części, która dotyczy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe jest ustalenie takich reguł zachowania (obowiązków), które będą chronić osoby trzecie przed zagrożeniem lub uciążliwością ze strony tych zwierząt, czego kontrolowany zapis nie zawiera.

Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego Rada Gminy w § 14 pkt 3 nałożyła obowiązek prowadzenie psa na uwięzi w miejscu publicznym W ocenie Sądu ustalone obowiązki, określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące. Kategoryczne brzmienie § 14 pkt 3 Regulaminu, które nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów tylko na uwięzi stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, generalny nakaz wyprowadzania psów na uwięzi niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (por. wyroki z 13 września 2012 r. sygn. II OSK 1492/12; z 14 listopada 2017 r. sygn. II OSK 443/16). Pojęcie "humanitarne traktowanie zwierząt" zostało określone w ustawie z 21 sierpnia 1997 r .o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) i rozumie się przez nie: "traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę" (art. 4 pkt 2). Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Treść § 15 regulaminu nakładający na posiadacza zwierząt obowiązek niezwłocznego powiadomienia służb weterynaryjnych lub Wójta Gminy o objawach wzbudzających podejrzenie zachorowania zwierzęcia na chorobę zakaźną wkracza w materię uregulowaną w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt z 11 marca 2004 r. (Dz. U. 2018, poz. 1967). Przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony.

Sformułowany w § 17 pkt 1 warunek utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej przestrzegania przepisów sanitarno – epidemiologicznych jest uregulowaniem zbyt ogólnym, nie niosącym dla adresata konkretnych treści normatywnych. Z kolei przekraczając zakres upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. nałożono w pkt 2 § 17 warunek przeprowadzania deratyzacji pomieszczeń, w których utrzymywane są zwierzęta, dwa razy do roku wiosną i jesienią. Norma kompetencyjna cyt. przepisu nie obejmuje bowiem upoważnienia do regulowania przez radę gminy kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, a takim niewątpliwie jest podmiot utrzymujący zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej.

Mając na uwadze rodzaj stwierdzonych uchybień, a w szczególności istniejące pominięcia uchwałodawcze, Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości - art. 147 § 1 Ppsa.