Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 398/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Dnia 26 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. – G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 roku, znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. S. – G. kwotę 1171 (słownie: jeden tysiąc sto siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżąca E. S. złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 lutego 2022 roku, znak: SKO.ZP/415/57/2022 utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy Krzeszowice (dalej Burmistrz) z dnia 21 grudnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości położonej w Gminie Krzeszowice, obręb Nawojowa Góra, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki [...] i [...].

Przedmiotowa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Decyzją z dnia 21.12.2020 r., nr WGP.6725.3.559.2019, Organ I instancji orzekł o ustaleniu Pani E. S. - G. opłaty w wysokości 22 830,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,22 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,32 ha, położonej w obrębie Nawojowa Góra [...]), w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie wszczęto w związku ze zbyciem aktem notarialnym umową sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia 22.10.2019 r. nieruchomości położonej w miejscowości Nawojowa G., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,22 ha oraz nr [...] o powierzchni 0.32 ha. W toku postępowania rzeczoznawca majątkowa M. C.-G. sporządziła operat szacunkowy określający różnicę wartość rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej, stanowiący podstawę do ustalenia powyższej opłaty. W treści operatu szacunkowego rzeczoznawca wykazała, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością uwzględniona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu. W przedmiotowej sprawie powyższa różnica dla części Ul - tereny zabudowy usługowej zgodnie z treścią operatu wyniosła 76 000 zł, zaś dla części KDW wyniosła 600 zł. co przy zastosowaniu stawki procentowej w wysokości 30% dla części Ul i stawki procentowej w wysokości 5 % dla części KDW, zgodnie z § 53 Uchwały Rady Miejskiej w Krzeszowicach, dało łączną kwotę opłaty w wysokości 22 830. 00 zł. Ponadto organ podkreślił, że sytuacja planistyczna działek nr [...] i nr [...] miała charakter ciągły. Podkreślono, że nowy plan spowodował zmianę przeznaczenia nieruchomości, a co za tym idzie nowe możliwości jej wykorzystania.

Odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy Krzeszowice wniosła skarżąca (dalej też jako odwołująca). W uzasadnieniu wskazała, że nie zgadza się z operatem szacunkowym, który określa wartość nieruchomości. Odwołująca zarzuciła organowi I instancji brak oceny operatu szacunkowego pod kątem doboru przez rzeczoznawcę podobnych nieruchomości. W ocenie odwołującej operat pomija dopuszczalny sposób przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na gruncie poprzednio obowiązującego planu. W jej opinii operat szacunkowy wykonany jest nierzetelnie oraz zawiera uchybienia, które mają wpływ na wysokość opłaty np. rzeczoznawca pominęła, że w ramach działki nie ma możliwości budowania zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności, co jest związane z położeniem działki w sąsiedztwie cmentarza. W związku z powyższym zaskarżona decyzja, jak podaje Pani E. S. - G., stanowi naruszenie przepisów art. 80 k.p.a. przez uznanie za pełny i rzetelnie sporządzony operat szacunkowy.

W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 maja 2021 roku, znak: SKO.ZP/415/40/2021 uchylił decyzję Burmistrza Gminy Krzeszowice i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu do decyzji Kolegium wskazało, że ma wątpliwości, co do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Uwagi dotyczą zarówno części opracowania w zakresie wyceny nieruchomości według przeznaczenia przed uchwaleniem mpzp jak i po uchwaleniu mpzp. Wskazując zestawienie transakcji rynkowych przyjętych do porównań (ujętych w dwa zbiory po 7 transakcji w tabeli nr 1 i nr 6; s. 17, 23 operatu) podano wyłącznie lokalizację działek (powiat, gmina, miejscowość), datę transakcji, powierzchnie nieruchomości, przeznaczenie w mpzp oraz cenę transakcji. Operat nie zawiera jednak uzasadnienia, dlaczego nieruchomości te uznano za nieruchomości podobne do działki wycenianej. Operat szacunkowy nie zawiera wystarczającego opisu nieruchomości.

Organ II instancji wskazał, że niemożliwym jest zweryfikowanie przypisanych ocen do poszczególnych cech nieruchomości. Opis działek w zakresie wyceny po wejściu w życie planu powinien zawierać informacje odnośnie: lokalizacji i otoczenia, dostępności i warunków komunikacyjnych, dostępności infrastruktury technicznej, kształtu i powierzchni działki a także inne cechy, które wpływają na wartość. Zaś opis działek w zakresie wyceny przed wejściem w życie planu powinien zawierać informacje odnośnie: lokalizacji ogólnej, lokalizacji szczegółowej, dojazdu, powierzchni nieruchomości oraz zagospodarowania. Nieruchomości winny być opisane na tyle precyzyjnie, aby umożliwić weryfikację prawidłowości przypisania ocen do poszczególnych nieruchomości porównawczych i przedmiotu wyceny. Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Kolegium wskazuje, że operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowania nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (min. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do niej oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (tak: wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, Baza Orzeczeń LEX nr 437627). Powyższego zabrakło w opracowaniu stanowiącym podstawę do naliczenia opłaty planistycznej. W operacie sporządzono bazy transakcji nieruchomościami, których podobieństwo nie jest wykazane w sposób możliwy do weryfikacji, dlatego też, w ocenie Kolegium, z uwagi na brak należytego opisu nieruchomości przyjętych do porównań w obu ocenianych stanach nie można stwierdzić, iż nieruchomości te są istotnie nieruchomościami podobnymi. Należy stwierdzić, iż nie może mieć miejsca sytuacja gdy, lektura operatu nie pozwala na ocenę podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań z nieruchomością wycenianą, przy czym nie chodzi o konkretne i szczegółowe dane. Istotne są bowiem przy takiej ocenie cechy wytypowanych nieruchomości, określone w taki sposób aby możliwa była weryfikacja ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej.

Nadto Kolegium zauważyło, na co również zwracała uwagę Odwołująca, że znaczna większość nieruchomości znajduje się w granicach Stefy ochrony sanitarnej od cmentarza 50m. Strefa ta stanowi istotne ograniczenie w możliwości zagospodarowania przedmiotowej działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Jak wynika z § 3 ust. 1 Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze - odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Operat w zakresie opisu wycenianej nieruchomości winien przeanalizować przedmiotowe ograniczenie w kontekście możliwości lokalizowania nowej zabudowy w strefie ochrony sanitarnej od cmentarza 50 m. Winien zawierać informacje w jaki sposób przedmiotowe ograniczenie wpływa na możliwość realizacji na tym terenie zabudowy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium ograniczenie się do zastosowania współczynnika korekcyjnego "K" jest niewystarczające. Jak sam biegły wskazuje w operacie uwzględnienie współczynnika korekcyjnego K powinno być w każdym wypadku uzasadnione przez rzeczoznawcę majątkowego. Zatem opis nieruchomości wycenianej po zmianie planu miejscowego winien być uzupełniony o analizę możliwości wykorzystywania i możliwości zagospodarowania działki w ramach ustalonego przeznaczenia. Tylko pełna ocena przeznaczenia nieruchomości, dokonana z uwzględnieniem wszystkich związanych z nim ograniczeń i uwarunkowań, da obraz możliwości zagospodarowania nieruchomości, a jednocześnie pozwoli na zweryfikowanie podobieństwa pomiędzy działkami wziętymi do porównania a nieruchomością wycenianą oraz da możliwość zastosowania współczynnika korygującego "K".

Podsumowując, operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie budzi zastrzeżenia powodujące, że nie może on zostać uznany za wiarygodny dowód na okoliczność, że na skutek uchwalenia zmiany mpzp wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła w wartości, w jakiej określił to rzeczoznawca majątkowy. Wątpliwości te dotyczą wyceny dokonanej, zarówno przed jak i po uchwaleniu mpzp.

Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Gminy Krzeszowice po raz kolejny zlecił wykonanie operatu tej samej rzeczoznawcy, która sporządziła kolejny operat z dnia 10 września 2021 roku. W oparciu o ten operat Burmistrz Gminy Krzeszowice decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r. znak WGP.6725.3.559.2019 ustalił dla Pani E. S. - G. jednorazową opłatę w wysokości 22 475,70 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,22 ha oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,32 ha położonych w obrębie Nawojowa Góra [...]), w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu streszczono przebieg postępowania. W szczególności podniesiono, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 22 października 2019 r. obejmującym umowę sprzedaży nastąpiło zbycie nieruchomości położonych w miejscowości Nawojowa Góra stanowiącej działkę nr [...] oraz działkę nr [...].

Uwzględniając zalecenia Kolegium, w operacie szacunkowym przekazanym w dniu 16 listopada 2021 r. rzeczoznawca majątkowy m.in. dokonała analizy zmiany przeznaczenie nieruchomości w następujących po sobie planach miejscowych. Podniesiono, że zapisy dwóch, następujących po sobie uchwał wyraźnie wskazują na zmianę przeznaczenia nieruchomości, co za tym idzie możliwości jej wykorzystania. W poprzednim planie obie działki były położone w terenach zieleni nieurządzonej, w którym obowiązywał całkowity zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych. W obowiązującym planie działki znajdują się w terenach zabudowy usługowej, której oprócz przeznaczenia podstawowego, dopuszcza się zabudowę usługową uzupełniając przeznaczenie podstawowe w zakresie administracji, gastronomii, handlu, hotelarstwa i opieki zdrowotnej. Zgodnie z wypisem z mpzp działki częściowo znajdują się w granicach strefy ochrony sanitarnej od cmentarzy 50m, w której zakazuje się zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących żywność, zakładów żywienia zbiorowego i zakładów przechowujących żywność oraz studzien dla celów konsumpcyjnych. Rzeczoznawca majątkowy zaznaczyła, iż wskazane ograniczeni: strefy sanitarnej cmentarza absolutnie nie wykluczają usługowego wykorzystania nieruchomości. Ograniczenia te dotyczą jedynie produkcji i usług związanych z przetwórstwem i przechowywanie żywności.

W celu określenia wartości nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy wybrała podejście porównawcze - metodę porównywania parami. Podniesiono, że Kolegium w uprzednio wydanej decyzji zwróciło uwagę, iż ograniczenie się rzeczoznawcy majątkowego do zastosowania współczynnika korygującego "K" jest niewystarczające. Operat szacunkowy został zweryfikowany przez Organ I instancji i nie stwierdzono, aby rzeczoznawca zastosowała współczynnik korekcyjny "K". Zastosowano natomiast ekstrapolację ze względu na niekorzystne położenie, warunki dojazdu, warunki fizyczne i prawne działki, nieodnotowane w przypadku żadnej z nieruchomości porównawczych.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji w ustawowym terminie złożyła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego, pomimo że:

a) biegła sporządziła operat z naruszeniem art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) i § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez sporządzenie wyceny przy wykorzystaniu podejścia porównawczego bez spełnienia warunku polegającego na przyjęciu do porównania nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt. 16 u.g.n.;

b) operat został sporządzony w sposób, który nie pozwala na weryfikację dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń, w szczególności poprzez wyznaczenie wartości nieruchomości na podstawie analizy zaprezentowanej w postaci wykresów, na podstawie których nie jest możliwe ustalenie czego dotyczą zaprezentowane dane (str. 15 operatu), a tym samym wyniki nie poddają się jakiejkolwiek kontroli;

c) biegła zaniechała dokonania ustaleń, czy na dzień zbycia nieruchomości istniała możliwość podłączenia obiektów budowlanych do sieci wodociągowej, a w konsekwencji, czy w przypadku przedmiotowej nieruchomości zastosowanie będzie miała strefa ochronna szerokości 50 czy też 150 m od cmentarza (§ 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze),

d) biegła sporządziła operat z naruszeniem art. 155 ust. 2 u.g.n. oraz § 56 ust. 4 Rozporządzenia polegającym na niedołączeniu do operatu istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzeniu, w szczególności: wyrysów z ewidencji gruntów, w tym dla działek przyjętych do porównania; wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym dla działek przyjętych do porównania; odpisów lub wyników badania ksiąg wieczystych nieruchomości przyjętych do porównania; wyników oględzin nieruchomości przyjętych do porównania.

Decyzją z dnia 15 lutego 2022 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium Odwoławcze nie kwestionuje, że w niniejszej sprawie zrealizowane zostały merytoryczne przesłanki ustalenia omawianej opłaty, jaką jest okoliczność wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślono, że autorka operatu szacunkowego wyjaśniła w operacie szacunkowym (str. 2), że możliwe jest przyjęcie do porównań nieruchomości o odmiennych niż wyceniana powierzchniach. Do porównań wybrano 7 niezabudowanych nieruchomości, które były podobne do wycenianej nieruchomości: mające cechy wspólne (mają to być te same cechy, ale nie muszą być one identyczne przyjmowanych wartości w przyjętych skalach pomiarowych między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównań). Powierzchnie nieruchomości wzięte do porównań zawierają się w przedziale od 1300 m2 do 5700 m2 i przeznaczone są do zabudowy usługowej. Przyjęte do porównań działki zlokalizowane są w rejonie węzła autostrady A4, czyli w strefie zagrożeń i uciążliwości autostrady, podobnie jak działka wyceniana, która również charakteryzuje się uciążliwościami w strefie sanitarnej cmentarza. W dalszej części operatu rzeczoznawca dokonała charakterystyki nieruchomości w aspekcie cech rynkowych, dla których zastosowała ekstrapolację ze względu na niekorzystne położenie nieruchomości, niekorzystne warunki dojazdu, jak również na niekorzystne warunki fizyczne działki (strefa sanitarna cmentarza). Rzeczoznawca majątkowy uwzględniając ponadto wskazane uprzednio wytyczne Kolegium szczegółowo opisała cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które przedstawia tabela nr 4 na str. 20 operatu szacunkowego. Charakterystyka tych działek umożliwia weryfikację prawidłowości przypisania ocen do nieruchomości wycenianej. Na podstawie opisu atrybutów zilustrowano cechy nieruchomości porównawczych, zestawiając je z wycenianymi działkami.

Odnośnie zbadania możliwości wykonania przyłącza wodociągowego do nieruchomości, załączony do operatu szacunkowego rysunek mapy zasadniczej wskazuje, że na wysokości działki [...] znajduje się sieć wodociągowa. Ten końcowy odcinek sieci zakończony studnią nie stanowi zasilania żadnej nieruchomości. Można zatem wnioskować, że może być on źródłem dla wycenianej nieruchomości. Autorka operatu prawidłowo podniosła, że analogicznie w przypadku nieruchomości przyjętych do porównań, możliwości uzbrojenia ocenia się na podstawie dostępnych map, a nie warunków przyłączeniowych wydanych przez odpowiednie organy.

W operacie podniesiono, że położenie w strefie sanitarnej cmentarza nie wyklucza usługowego wykorzystania nieruchomości i wskazano wynikające z niego ograniczenia dotyczące tylko zabudowy o konkretnym profilu działalności (związana z produkcją żywności i żywienia). Położenie w strefie cmentarza nie wyklucza każdej innej działalności.

Na przedmiotową decyzję skarżąca wniosła skargę, w której podniosła zarzuty:

1. błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji polegający na uznaniu, że na wysokości działki [...], w działce drogowej nr [...], przebiega sieć wodociągowa, kiedy w rzeczywistości, przedstawiony na mapie zasadniczej odcinek urządzenia wodociągowego ma średnicę 32 mm (w32), przebiega przez działki prywatne i swój koniec ma w działce nr [...], a w konsekwencji nie może być on uznany za sieć wodociągową i może być uznany jedynie za przyłącze, a tym samym nie jest możliwe podłączenie nieruchomości do tego urządzenia;

2. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej kpa) polegającym na braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego, pomimo że:

a. operat został sporządzony w sposób, który nie pozwala na weryfikację dokonanych przez rzeczoznawcę ustaleń, w szczególności poprzez wyznaczenie wartości nieruchomości na podstawie analizy zaprezentowanej w postaci wykresów, na podstawie których nie jest możliwe ustalenie czego dotyczą zaprezentowane dane (str. 15 operatu), a tym samym wyniki nie poddają się jakiejkolwiek kontroli.

b. biegła sporządziła operat z naruszeniem art. 155 ust. 2 ugn oraz § 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegającym na niedołączeniu do operatu istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzeniu, w szczególności: wyrysów z ewidencji gruntów, w tym dla działek przyjętych do porównania; wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla działek przyjętych do porównania; odpisów lub wyników badania ksiąg wieczystych nieruchomości przyjętych do porównania; wyników oględzin nieruchomości przyjętych do porównania

3. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez uznanie, że ocena okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy może być dokonywana na podstawie domniemań, które nie mają oparcia w obowiązujących przepisach prawa

4. naruszeniu art. 4 pkt 16 ugn polegającym na błędnej wykładni normy tego przepisu, poprzez przyjęcie, że nieruchomości o kilkukrotnie mniejszej powierzchni od powierzchni nieruchomości będącej przedmiotem wyceny mogą być uznane za nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., a ponadto, że za nieruchomości podobne można uznać nieruchomości przeznaczone pod usługi położone w okolicy autostrady oraz nieruchomości położone w strefie sanitarnej cmentarza

5. naruszeniu art. 176 ugn w zw. z art. 24 § 1 pkt. 5 kpa polegającym na ich niezastosowaniu pomimo, że miały one zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie jako dowodu operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę, który podlegał wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości.

Powołując się na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, potrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do zapisów art. 24 § 1 pkt. 5) K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy także wskazać, że stosownie do zapisów art. 24 § 3 K.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Jakkolwiek z literalnego brzmienia art. 176 u.g.n. wynika, że przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. stosuje się wprost do rzeczoznawcy, to jednak należy przyjąć, że stosowanie tego przepisu będzie wymagało uwzględnienia, że chodzi o wyłączenie rzeczoznawcy a nie pracownika organu. Co więcej przedmiotowe podstawy wyłączenia powinny uwzględniać istotę i zawodowy charakter, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji - jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.).

W orzecznictwie podnosi się, że o ile w aspekcie proceduralnym, rola rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., to z uwagi na szczegółowe regulacje u.g.n. dokonanie wykładni art. 24 k.p.a. w kontekście przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, wymaga uwzględnienia także odmienności od pozycji procesowej biegłego, uregulowanej wyłącznie w k.p.a. Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z kolei w myśl art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Rzeczoznawca majątkowy nie jest ani pracownikiem organu, ani biegłym, którego potrzeba powołania w sprawie zależy w istocie od uznania organu. Rzeczoznawca majątkowy nie podlega także, co do zasady, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, na zasadach i w trybie określonych w art. 24 k.p.a. dla pracowników organu administracji. Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, czyli czynnościach związanych z określeniem wartości nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie tych przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie może nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymaga dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego (por. np. wyroki NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. II OSK 1706/15, z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. I OSK 1815/17, dostępne w CBOSA).

W kontekście szczególnej roli rzeczoznawcy oraz odczytywania przesłanek wyłączenia z art. 24 K.p.a. należy zauważyć, że stosownie do art. 146 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest obowiązany do dokonania aktualizacji operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia. Aktualizacja operatu natomiast, zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. zawiera analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. (to znaczy: w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych). Aktualizacja faktycznie potwierdza rzetelność oraz prawidłowość sporządzonego operatu. Co istotne aktualizacji dokonuje, w myśl wskazanej regulacji, rzeczoznawca, który uprzednio wykonał operat. Aktualizacja dokonywana jest przez niego nawet wówczas, gdy ma miejsce już w toku postępowania odwoławczego przez organem drugiej instancji (art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n.). W takiej sytuacji rzeczoznawca nie podlega wyłączeniu, pomimo że dokonuje aktualizacji swojego operatu przed organem odwoławczym. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie termin, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. znajduje zastosowanie nie tylko w stosunku do orzekającego na podstawie sporządzanego w sprawie operatu szacunkowego organu I instancji, ale również organu odwoławczego. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 2 października 2012 roku, sygn. II OSK 1058/11). Podobnie ewentualnie zgłaszane zarzuty pod adresem operatu, jak i jego aktualizacji, także w toku postępowania odwoławczego rozpatruje ten sam rzeczoznawca, który uprzednio sporządził operat w toku postępowania przed organem I instancji.

Jednocześnie wyrażane jest powszechnie w doktrynie jak i orzecznictwie stanowisko, o niedopuszczalności merytorycznej weryfikacji treści operatu, który podlega sprawdzeniu jedynie pod względem spójności, niesprzeczności czy logiczności. Powyższe jest podyktowane koniecznością uwzględnienia istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji - jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.) (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 24 marca 2021, sygn. I OSK 1335/19).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2009 r., I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11; wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., I OSK 1612/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2019 r. I OSK 1906/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18, z dnia 1 grudnia 2021 roku, sygn. I OSK 6/19).

Reasumując należy podkreślić szczególną rolę rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu administracyjnym. Nie jest on biegłym, aczkolwiek przedstawia operat szacunkowy, który w zasadzie jest bardzo zbliżony do opinii biegłego. Wspomnieć także należy na ograniczone możliwości weryfikacji i oceny wartości operatu przez organ, które sprowadzają się jedynie do kwestii raczej formalnych, a w minimalnym zakresie warstwy merytorycznej, nie wspominając o niemożliwości weryfikacji prawidłowości przyjętej metodologii wyceny. Rola rzeczoznawcy jest istotna, w szczególności w postępowaniach, których zasadniczą kwestią – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – jest ustalenie wartości nieruchomości, które stanowi bezpośredni punkt odniesienia dla ustalenia wysokości opłaty.

Odnosząc się natomiast do wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie (art. 24 K.p.a.), należy wskazać, że prawo strony do wyłączenia pracownika z ogólnego postępowania administracyjnego nie jest ani bezpośrednim prawem konstytucyjnym, ani też nie wynika z przepisów obowiązującego prawa materialnego. Instytucja wyłączenia pracownika na gruncie k.p.a. jest instytucją proceduralną, która służy realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcie sprawy (por. uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2005 r., sygn. P 8/03). O zdolności organu do prowadzenia postępowania administracyjnego przesądza - obok właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej tego organu - instytucja wyłączenia. Wyznacza ona kompetencję szczególną organu, a u jej podstaw leży fundamentalna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 103).

Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego. Identyczna decyzja podjęta przez inne biorące udział w postępowaniu w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, świadczy o tym, że sprawa administracyjna była identycznie merytorycznie oceniona przez dwa różne składy orzekające. Mniejsze znaczenie w odczuciu społecznym (brak obiektywizmu) może mieć decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może wpływać także negatywnie na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej (por. uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 roku, sygn. P 57/07).

Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Celem wyłączenia pracownika jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy" (por. uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 roku, sygn. P 57/07; oraz uzasadnienia do wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 19/02, z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt SK 53/04, oraz uzasadnienie do uchwały składu 7 Sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn I GPS 2/06). Względy prawdy obiektywnej nakazują zatem wyłączyć członka SKO od udziału w postępowaniu, gdy brał wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie. W związku z tym w uzasadnieniu takiej decyzji nie można poprzestać na odesłaniu do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nawet w sytuacji gdy SKO utrzymuje w mocy swoje poprzednie orzeczenie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1303/05). Jakkolwiek powyższe poglądy zostały wypowiedziane w kontekście wyłączenia członka SKO, to jednak na poziomie zapewnienia standardu obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy przez organ zachowują one również aktualność na gruncie niniejszej sprawy, na co wskazuje również powoływane wyżej orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.

Przychylić się należy do stanowiska, że "sprawiedliwość", o której mowa w art. 2 Konstytucji RP, w tym sprawiedliwe rozpoznanie sprawy wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście, w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny (por. uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 roku, sygn. P 57/07, uzasadnienie do uchwały składu 7 Sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn I GPS 2/06, oraz np. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, Warszawa 2007, s. 173). Sąd przychyla się do stanowiska, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" powinno być rozumiane tak szeroko, jak tego wymaga zachowanie zasady bezstronności w kontekście zasady prawa do sądu, w tym prawa do uczciwego - bezstronnego – postępowania (por. uzasadnienia do: wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 roku, sygn. SK 6/07, uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 roku, sygn. II GPS 2/06 wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2005 roku, sygn. OSK 1491/04 – poglądy wyrażone na gruncie art. 18 § 1 pkt. 6) p.p.s.a. – na poziomie zapewnienia standardu obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy przez organ zachowują również aktualność w odniesieniu do wyłączenia pracownika na gruncie art. 24 K.p.a.; por. też W. Chróścielewski [w:] pod red. G. Łaszczyca, A. Matan, System prawa administracyjnego procesowego Tom II Cześć 1 Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego ogólnego, W-wa 2018, s. 174-180, Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, W-wa 2014, s. 136 – 157).

W ocenie Sądu powyższe okoliczności, w tym konieczność zapewnienia możliwości niezależnego, ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji, uzasadnia przyjęcie stanowiska o konieczności – w realiach niniejszej sprawy – wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w sprawie. Konieczność wyłączenia biegłego ma miejsce w sytuacji, gdy przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu II instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane (merytorycznie) z treścią opinii rzeczoznawcy (biegłego), co miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy. W takiej sytuacji biegła nie powinna ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5) K.p.a. (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 stycznia 2014 roku, sygn. I OSK 1382/12, NSA z dnia 21 października 2015 roku, sygn. I OSK 2638//14, WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2020 roku, sygn. I SA/Wa 928/20, NSA z dnia 27 lutego 2020 roku, sygn. I OSK 1947/18). Zgodzić się należy przy tym ze stanowiskiem, że zakres stosowania instytucji wyłączenia wymaga uwzględnienia z jednej strony gwarancji realizacji prawdy obiektywnej, a z drugiej rozwiązań ustrojowych powiązanych z wykonywaniem kompetencji przez organy administracji publicznej. Nie ma zatem uzasadnionych racji automatyzm w stosowaniu przepisów o wyłączeniu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 13 października 2017 roku, sygn. I OSK 173/18 i z dnia 13 grudnia 2017 roku, sygn. I OSK 1400/17). Trzeba zaznaczyć, że na gruncie niniejszej sprawy poprzednio wydana decyzja w tej sprawie przez Burmistrza Gminy Krzeszowice została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a jedyną podstawą uchylenia decyzji były istotne wady operatu, które nie zostały zresztą skorygowane podczas ponownego sporządzania operatu, o czym jeszcze poniżej.

Podnoszone natomiast przez skarżącą konsekwentnie jeszcze w toku postępowania administracyjnego, zarówno przed organem I jak i II instancji, zarzuty pod adresem sporządzonego operatu, które ostatecznie okazały się skutecznie, stanowią o konieczności wyłączenia rzeczoznawcy, na podstawie art. 24 § 1 pkt. 5) K.p.a., ale należy także wskazać, że nie bez znaczenia są tutaj również zapisy art. 24 § 3 K.p.a. Konieczność wyłączenia rzeczoznawcy na gruncie przedmiotowej sprawy ma służyć, w ocenie Sądu, zapewnieniu w postępowaniu administracyjnym gwarancji obiektywizmu w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność biorących udział w wydaniu decyzji (por. m.in. uzasadnienia do powoływanych powyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego). W ocenie Sądu dwukrotne wykonanie operatu szacunkowego przez tego samego rzeczoznawcę, w sytuacji podnoszonych uprzednio skutecznych zarzutów pod adresem sporządzonego przez niego operatu, których waga była na tyle istotna, że skutkowała ostatecznie uchyleniem decyzji organu I instancji, stanowi w realiach niniejszej sprawy o naruszeniu zapewnienia w postępowaniu administracyjnym gwarancji pełnego obiektywizmu w orzekaniu. Podkreślić też trzeba, że rzeczoznawca aktywnie współdziała z organami wydającymi decyzję wyjaśniając wątpliwości i odnosząc się do podniesionych zarzutów (por. uzasadnienie decyzji SKO z dnia 31 maja 2021 roku). Zapewnienie zatem pełnej neutralności i obiektywizmu zarówno ze strony organu, ale również i ze strony rzeczoznawcy uzasadnia na gruncie niniejszej sprawy jego wyłączenie.

Niezależnie od powyższego, trzeba także wskazać na niezweryfikowanie sporządzonego operatu szacunkowego przez organy. Organ administracji nie może poprzestać tylko na ogólnym wskazaniu, że charakterystyka działek przyjętych do porównania umożliwia weryfikację prawidłowości przypisania ocen do nieruchomości wycenianej (k. 167 a.a.). Faktycznie jednak organ nie dokonał weryfikacji prawidłowości przeprowadzonej wyceny.

Na gruncie niniejszej sprawy jest to o tyle istotne, że jedynym powodem uchylenie decyzji Burmistrza Gminy Krzeszowice z dnia 21 grudnia 2020 r. były wady operatu szacunkowego. Kolegium w uzasadnieniu do decyzji z dnia 31 maja 2021 roku wskazało na konkretne uchybienia i braki, którymi obarczony był operat.

Jedynie tytułem przykładu należy wskazać, że Kolegium wskazało, że operat "nie zawiera uzasadnienia, dlaczego nieruchomości przyjęte do porównania uznano za nieruchomości podobne do działki wycenianej. Operat szacunkowy nie zawiera wystarczającego opisu nieruchomości".

Organ II instancji wskazał, że "opis działek w zakresie wyceny po wejściu w życie planu powinien zawierać informacje odnośnie: lokalizacji i otoczenia, dostępności i warunków komunikacyjnych, dostępności infrastruktury technicznej, kształtu i powierzchni działki a także inne cechy, które wpływają na wartość. Zaś opis działek w zakresie wyceny przed wejściem w życie planu powinien zawierać informacje odnośnie: lokalizacji ogólnej, lokalizacji szczegółowej, dojazdu, powierzchni nieruchomości oraz zagospodarowania. Nieruchomości winny być opisane na tyle precyzyjnie, aby umożliwić weryfikację prawidłowości przypisania ocen do poszczególnych nieruchomości porównawczych i przedmiotu wyceny. Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Kolegium wskazuje, że operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowania nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych" (str. 6-7 uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia 31 maja 2021 roku).

Pomimo jednak takich wskazań Kolegium operat nadal nie spełnia powyższych warunków. Jakkolwiek uzupełnione zostały pojedyncze zapisy przykładowo w tabeli nr 4, to jednakże trudno szukać w operacie wyjaśnienia powyższych kwestii, na które uwagę zwróciło Kolegium. Pominięcie natomiast zweryfikowania i zbadania tych kwestii przez Kolegium przy załatwianiu sprawy zakończonej decyzją z dnia 15 lutego 2022 roku stanowi o wadliwości przeprowadzonego postępowania.

W uzasadnieniu do decyzji z dnia 31 maja 2021 roku organ II instancji wskazał, że powodem uchylenia jest niemożliwość zweryfikowania przypisanych ocen do poszczególnych cech nieruchomości. Zaznaczono ponadto, że znaczna większość nieruchomości znajduje się w granicach strefy ochrony sanitarnej od cmentarza, co łączy się z istotnym ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości. W związku z tym, jak wskazano w uzasadnieniu do wydanej decyzji, operat powinien zawierać informacje, w jaki sposób ograniczenie to ma wpływ na możliwość realizacji na tym terenie zabudowy, zgodnie z planem miejscowym. Przy czym – na co zwrócił uwagę organ – ograniczenie się do współczynnika korekcyjnego "K" jest niewystarczające, a poza tym jego przyjęcie powinno być uzasadnione przez rzeczoznawcę. Opis nieruchomości przyjętych do porównania powinien zatem być uzupełniony o analizę możliwości wykorzystania i możliwości zagospodarowania działki w ramach ustalonego przeznaczenia. Tymczasem sporządzony operat przyjmuje ponownie te same nieruchomości dla celów porównawczych i nie zawiera żadnych dodatkowych opisów ani analiz, które dotyczą możliwości zagospodarowania tych nieruchomości, co więcej nie zawiera również współczynnika korekcyjnego. Tego współczynnika nie zawierał również pierwszy operat (z grudnia 2020 roku), na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji w uzasadnieniu do decyzji z dnia 20 grudnia 2021 roku. Niewłaściwe jest jednak przyjęcie do porównania nieruchomości, znajdujących w sąsiedztwie węzła autostrady A4 bez jakiegokolwiek uzasadnienia i bliższego przeanalizowania, różnych jednak warunków zagospodarowania tych nieruchomości z nieruchomością wycenianą, na co zresztą zwróciło już uwagę Kolegium w uzasadnieniu do decyzji z dnia 31 maja 2021 roku.

Niezależnie Kolegium, w uzasadnieniu do decyzji z dnia 31 maja 2021 roku, wskazało, że w operacie w zakresie opisu wycenianej nieruchomości należy przeanalizować ograniczenie w kontekście możliwości lokalizowania nowej zabudowy w strefie ochrony sanitarnej od cmentarza wynoszącej 50 m. Powinny być w nim zawarte informacje, w jaki sposób przedmiotowe ograniczenie wpływa na możliwość realizacji na tym terenie zabudowy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Takich jednakże informacji operat nie zawiera a ogranicza się jedynie do wskazania przeznaczenia w miejscowym planie, co jest jednak dalece niewystarczające.

Pomimo tego jednak, że Kolegium w uzasadnieniu do decyzji z dnia 31 maja 2021 roku wskazało na konkretne uchybienia, jakimi jest obarczony operat, a dodatkowo skarżącą w odwołaniu podnosiła zarzuty dotyczące wprost operatu i jego nieprawidłowości, to jednak organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się do tych kwestii przyjmując ogólnikowo, że operat jest sporządzony poprawnie.

Ponadto organy nie zweryfikowały również i dalszych zarzutów kierowanych pod adresem sporządzonego operatu przez odwołującą się, jak chociażby zarzutu nieopisania wykresów, w tym zmiennych, które w nich występują (str. 15 operatu), przez co niektóre części operatu są całkowicie nieczytelne. Organ natomiast jest zobligowany do weryfikacji prawidłowości sporządzenia całego operatu w trybie art. 157 u.g.n. w każdej sytuacji, a w szczególności pod kątem podniesionych zarzutów. Akceptacja przeciwnego stanowiska, które zwalniałoby organy od weryfikacji operatu oznaczałaby, iż ocena okoliczności sprawy miałby wyłącznie charakter iluzoryczny, co prowadzi jednocześnie do naruszenia dyrektyw postępowania wyjaśniającego, które określone są art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgłaszane przez skarżącą zarzuty dotyczące wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, winny stanowić podstawę oceny organu, czego wyraz powinien znajdować się w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

Ponadto na marginesie można jeszcze wskazać, że operat jest niekompletny. W operacie na stronie 36 wymieniono 7 załączników, z których jednakże faktycznie załączono tylko 2.

Zaniechanie przez organ przeprowadzenia weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast o naruszeniu wskazanych powyżej norm (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 1 grudnia 201 roku, sygn. I OSK 6/19).

Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 3) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis w wysokości 500 zł, koszty zastępstwa radcy prawnego, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 roku, poz. 265) w wysokości 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.