Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 240/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M R - R i A R na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2021 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), dalej: u.p.z.p., w wyniku rozpatrzenia zażalenia M. R. i A. R. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...](dalej: RDOŚ) z [...] grudnia 2020 r. znak: [...]odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, GDOŚ przyjął, że pismem z 4 grudnia 2020 r. znak: [...] (doręczonym 7 grudnia 2020 r.) Burmistrz Miasta i Gminy P. wystąpił do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. [...], obręb L., gmina P..

Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. RDOŚ na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., art. 106 § 5 i art. 124 k.p.a., art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, ze zm.), dalej: u.o.p. oraz uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016 r. poz. 4171), dalej: uchwała Nr [...], odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy. RDOŚ przyjął, że realizacja inwestycji będzie się wiązać z naruszeniem zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...], tj. zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247), dalej: u.o.o.ś. Organ w tym zakresie wyjaśnił, że działka nr ew. [...], obręb L. stanowi niezabudowane grunty rolne o powierzchni 0,5011 ha. Planowana inwestycja o określonych parametrach i wrysowanych nieprzekraczalnych liniach zabudowy (w odległości 6 m od drogi) nie przekracza powierzchni zabudowy 0,5 ha., tym niemniej do uzgodnienia został przesłany jeszcze inny projekt decyzji ustalający warunki zabudowy dla działki sąsiedniej (tworzącej jeden kompleks), w którym inwestorem jest ta sama osoba. Wniosek ten dotyczą działki nr ew. [...], której powierzchnia wynosi 0,1689 ha. Tym samym łączna powierzchnia dopuszczona do realizacji inwestycji w obrębie wszystkich działek objętych wnioskami jest większa niż 0,5 ha. Uwzględniając fakt, że dla zespołu tej zabudowy inwestorem jest ten sam podmiot, a wszystkie działki tworzą wyodrębniony przestrzennie kompleks zabudowy mieszkaniowej, zdaniem RDOŚ, należy uznać zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. [...], obręb L. za część kompleksu zabudowy mieszkaniowej i zsumować parametry charakteryzujące to przedsięwzięcie z parametrami planowanej inwestycji na działce przyległej nr ew. [...] zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), dalej: r.p.m.z.o.ś., uznając, że stanowią one jedno przedsięwzięcie. Oznacza to, że planowana inwestycja kwalifikuje się w myśl § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 1 r.p.m.z.o.ś. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co pozostaje w sprzeczności z projektem decyzji o warunkach zabudowy, w którym widnieje informacja, że inwestycja nie zalicza się do tego rodzaju przedsięwzięć. RDOŚ stwierdził również, że analizowany projekt umożliwia budowę budynków na obszarze wodno-błotnym, gdyż wskazuje na to sposób, w jaki został wyznaczony teren inwestycji na załączniku graficznym do projektu decyzji. Powyższe narusza zakaz wymieniony § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...]. Jakkolwiek tylko południowo-zachodnia część terenu inwestycji zlokalizowana jest na obszarze wodno-błotnym, tym niemniej wrysowana na złączniku graficznym do projektu decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy dopuszcza budowę obiektów budowlanych w jego obrębie. Zakres uzgodnienia obejmuje zamierzoną treść projektu decyzji o warunkach zabudowy i wystarczy tylko potencjalna możliwość naruszenia przepisów obowiązujących na danej formie ochrony przyrody w związku z realizacją inwestycji, aby organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy pod kątem ochrony przyrody stwierdził jego niezgodność z przepisami.

Pismem z 31 grudnia 2020 r. zażalenie na powyższe postanowienie złożyli M. R. i A. R., wnosząc o jego uchylenie. Wnoszący zażalenie wskazali, że łączenie działki nr ew. [...] z działką nr ew. [...] w sytuacji rozpatrywania wniosku dotyczącego tylko tej pierwszej działki jest w całości nieuzasadnione. Sprzeciwili się również uznaniu części terenu działki za obszar wodno-błotny.

We wskazanym wyżej postanowieniu z [...] listopada 2021 r. GDOŚ stwierdził, że kontrolowane postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy odpowiada prawu. Organ zażaleniowy wskazał, że w sprawie istotne było wyjaśnienie, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami u.o.p. wynikającymi z utworzenia uchwałą Nr [...] obszaru chronionego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Zauważył, że organ I instancji przyjął w sprawie, iż realizacja inwestycji w połączeniu z pozostałymi planowanymi przez inwestora na analizowanym terenie inwestycjami będzie się wiązać z naruszeniem zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...], tj. zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, których katalog określa r.p.m.z.o.ś. Przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. [...]. Choć na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy, nie można z całą pewnością stwierdzić, jaki obszar ulegnie przekształceniu, dlatego też zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji obejmującymi całą działkę, która ma powierzchnię 0,5011 ha, uznać należy, że przekształceniu może ulec cały teren inwestycji. Biorąc pod uwagę powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, przyjąć z tego względu, zdaniem GDOŚ, trzeba, że planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, naruszając zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały. M. R. wraz z przedmiotowym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ([...]) wystąpiła również z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla takiego samego rodzaju inwestycji (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego) na działce nr ew. [...], obręb L., której powierzchnia wynosi 0,1689 ha. Łącznie powierzchnia obu działek przeznaczonych pod realizację kompleksu mieszkaniowego wynosi 0,67 ha. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 1 r.p.m.z.o.ś., podstawą do sumowania parametrów przedsięwzięć o tym samym charakterze jest położenie obiektów budowlanych w kompleksie wydzielonych działek - na jednej działce lub na kilku działkach bezpośrednio przylegających i np. połączonych tą samą drogą wewnętrzną (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1847/17). Choć powyższa informacja nie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż określone w rozpatrywanym projekcie decyzji o warunkach zabudowy zamierzenie z uwagi na powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia i tak kwalifikuje je do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc nawet bez uwzględnienia inwestycji na działce nr ew. [...] planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...], to uwzględnienia wymaga, jak podniósł GDOŚ, cel regulacji dotyczącej oceny skutków środowiskowych wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, zakazujący dzielenia przedsięwzięć. GDOŚ wskazał, że organ ochrony przyrody zobowiązany jest orzekać w zakresie swoich kompetencji, a więc w zakresie obszarowych form ochrony przyrody oraz na podstawie przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ ochrony przyrody ocenia zatem przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, pod kątem jego zgodności z przepisami prawa w zakresie swoich kompetencji, a następnie uzgadnia, bądź też odmawia uzgodnienia tego projektu. Wyjaśniając wątpliwości wnoszących zażalenie co do zasadności kwalifikacji inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w sytuacji, gdy inwestycje różnią się od siebie osobami wnioskującymi o uzyskanie ww. decyzji (działka nr ew. [...] jest własnością M. R., a działka nr ew. [...] jest współwłasnością także A. R.), GDOŚ stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku występuje ten sam inwestor, co stanowi podstawę do powiązania planowanych inwestycji i zakwalifikowania ich jako jednego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kwalifikacji dokonuje się na podstawie przeznaczenia obiektu, rodzaju użytku gruntowego, na terenie którego planowana jest budowa obiektu, lokalizacji przyszłego obiektu względem granic form ochrony przyrody oraz na podstawie powierzchni zabudowy przyszłego obiektu. W związku z tym samo przeznaczenie działek pod zabudowę mieszkaniową nie oznacza jednocześnie, że każda inwestycja może zostać uzgodniona albo, że nie dojdzie do kwalifikacji podzielonych przedsięwzięć (szczególnie o takim samym rodzaju i w tej samej lokalizacji) jako jednego przedsięwzięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GDOŚ z [...] listopada 2021 r. złożyli M. R. i A. R., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili brak rzeczowego odniesienia się do stanowiska sformułowanego we wniesionym zażaleniu. Podkreślili, że nie zgadzają się ze stanowiskiem odmownym organu opartym na łączeniu dwóch niezależnych wystąpień o ustalenie warunków zabudowy dla położonych obok siebie działek. Skarżący wskazali, że załączyli mapę fragmentu terenu, na którym znajdują się działki (przed ich podziałem i po podziale). Zauważyli, że dla należącej do skarżących działki nr ew. [...] ustalone zostały warunki zabudowy. Podobnie dla działki nr ew. [...] wydano warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków. Dwie działki (nr ew. [...] i [...]) zostały sprzedane. W związku ze negocjacjami dotyczącymi sprzedaży trzeciej działki (nr ew. [...]) obejmującymi porozumienie, by obecny jej właściciel wystąpił o warunki zabudowy, skarżąca złożyła stosowny wniosek, który stał się przedmiotem odmownej wypowiedzi organu. W ocenie skarżących, działanie organu narusza prawo i należy je traktować podobnie jak nadinterpretację przepisów prawa budowlanego, dyskryminację i nadużycie władzy, którego się dopuścił Starosta [...] w związku z budową przez skarżących budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...]. Skarżący do skargi dołączyli załączniki obejmujące kopie dokumentów, które ich zdaniem, odnoszą się do realizacji spornej inwestycji i oceny jej zgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie GDOŚ nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności.

Postanowienie GDOŚ, utrzymujące w mocy postanowienie z [...] grudnia 2020 r., zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wyspecjalizowanymi organami, w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w punkcie 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony przyrody, jak się przyjmuje, jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska, w tym środowiska przyrodniczego. Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu ma gwarantować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1488/18).

Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Przepis ten normuje tryb współdziałania. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. Opierając się na założeniu, że ocena wymagań materialnoprawnych koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia ma bezpośredni wpływ na czynności podejmowane w postępowaniu wyjaśniającym, nie może budzić wątpliwości to, iż w rozpatrywanym przypadku ze względu na stosowaną normę art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przyznającą regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska kompetencję do współdziałania z organem wydającym decyzję ustalającą warunki zabudowy, obowiązkiem dowodzenia należało objąć okoliczności materialnoprawne wynikające z dyspozycji art. 2 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 3 u.o.p., § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret pierwszy r.p.m.z.o.ś. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś.

Na potrzeby tak określonej podstawy materialnoprawnej organy ustaliły, że objęta ustaleniem warunków zabudowy działka nr ew. [...], obręb L. położona w gminie P. znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], wnioskowane przez skarżących zamierzenie inwestycyjne ma polegać na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (wolnostojących) wraz z wyznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6,0 m od pasa drogowego drogi wewnętrznej (działka nr ew. [...]). Z uwagi na położenie planowanej inwestycji na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.p.), w postępowaniu uzgodnieniowym organy były zobowiązane wypowiedzieć się na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody oraz ocenić zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, które stanowią w zakresie określonym w art. 24 u.o.p. instrumenty prawne dla ochrony wartości będących przyczyną ustanowienia tejże formy przyrody. Powyższe stwarzało podstawę do wzięcia pod uwagę przez organ treści uchwały Nr [...], w tym zamieszczonego w tymże akcie prawa miejscowego katalogu zakazów obowiązujących na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], wymienionych w § 5 ust. 1 w celu zapewnienia czynnej ochrony ekosystemów leśnych, nieleśnych ekosystemów lądowych i ekosystemów wodnych tego Obszaru.

W kontekście powyższego wniosku wymaga równocześnie przypomnienia, że przedmiotem uzgodnienia jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, który podlega ocenie organów ochrony przyrody w takiej postaci, w jakiej został im przedłożony do uzgodnienia i w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. Na tę kwestię zwrócił uwagę GDOŚ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ współdziałający nie ma prawa ingerować w przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji ani zmieniać jego ustaleń. Zasady konstrukcyjne trybu współdziałania wskazują na to, że organ, do którego właściwości należą sprawy z zakresu ochrony przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.), działając jako organ uzgadniający, nie rozstrzyga sprawy w zakresie badania, czy zamierzone przedsięwzięcie, w tym przypadku budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych, może być zrealizowane na wskazanym przez wnioskodawcę terenie będącym częścią obszaru chronionego krajobrazu, ale wypowiada się odnośnie do tej kwestii jedynie pośrednio, badając wyłącznie, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia wszystkie cele i ograniczenia wynikające z przepisów u.o.p. i wydanych na jej podstawie przepisów. Przybiera to formalną postać uzgodnienia projektu decyzji albo odmowy jego uzgodnienia (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. II OSK 3562/19; wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1477/18; wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 957/14; wyrok NSA z 21 października 2015 r. sygn. II OSK 3204/14). Wystąpienie przesłanek określonych w przepisach stanowiących podstawę formułowania stanowiska w ramach współdziałania podlega dowodzeniu przez organ uzgodnieniowy, niemniej powinno zostać zbadane w aspekcie tego stanu rzeczy, który wynika z przedłożonego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. II OSK 1867/20; wyrok NSA z 15 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1847/17).

Zgodnie ze stanowiskiem GDOŚ, zgromadzony materiał dowodowy nakazywał stwierdzić, że przedstawione w projekcie decyzji zamierzenie inwestycyjne koliduje z regulacją uchwały Nr [...] w zakresie określonym w jej § 5 ust. 1 pkt 2, która stanowi o zakazie realizacji na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.o.o.ś. Sporną inwestycję można bowiem zaliczyć do przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 1 r.p.m.z.o.ś., przy równoczesnym ustaleniu, że wyłączenia, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały Nr [...], wnioskowanego przedsięwzięcia nie obejmują.

Wniosek ten, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie jest obarczony istotnym błędem. Nie obciążają go wadliwości powołane w skardze, ponieważ zarzut odwołujący się do nadużycia władzy przez GDOŚ i RDOŚ pomija przyznaną ww. organom kompetencję nakazującą zweryfikować w trybie współdziałania, czy inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wykazuje cechy nakazujące uznać ją za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Zbadanie kwestii poddanej rozważeniu GDOŚ wymagało w pierwszym rzędzie nadania prawidłowego znaczenia użytemu w § 1 ust. 2 pkt 2 r.p.m.z.o.ś. wyrażeniu "powierzchnia zabudowy". Przepis ten definiuje je jako powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym warunek ten odnosi się do powierzchni terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia, przez co za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia należy uznać całą powierzchnię, która ulegać ma zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia, obejmującą nie tylko teren zajęty pod obiekty budowlane (budynki), ale również inne tereny utwardzone oraz obszary, na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1165/17).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela wniosek GDOŚ, że w zakresie objętym hipotezą § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] wnioskowana inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych może być kwalifikowana jako zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarze objętym formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.p. w znaczeniu wskazanym w powołanym wyżej przepisie r.p.m.z.o.ś. Stanowisko powyższe organ zażaleniowy uzasadnił, po pierwsze, tym, że powierzchnia działki przeznaczona do przekształcenia (0,5011 ha) pozostaje wyższa od wskaźnika powierzchni zabudowy określonego w powołanym przepisie r.p.m.z.o.ś. (powierzchnia nie mniejsza niż 0,50 ha), a po drugie, obowiązkiem traktowania wnioskowanego przedsięwzięcia jako powiązanego z przedsięwzięciem tego samego rodzaju planowanym na sąsiedniej działce nr ew. [...]. Wzgląd na ten fakt sprawiał, że wymagane było zsumowanie parametrów obu inwestycji jako jednego przedsięwzięcia na potrzeby oceny, czy nie wymaga ono uzyskania decyzji o środowiskowych wymaganiach przed ustaleniem warunków zabudowy (72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś.).

Podzielenie wniosku GDOŚ odnośnie do zastosowania w sprawie § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] nie oznacza, że w pełni trafna jest wspierająca go argumentacja, za zasadny, zdaniem Sądu, powinien bowiem zostać uznany wyłącznie ostatni z przytoczonych wyżej argumentów, który nakazywał GDOŚ podzielić stanowisko organu I instancji wskazujące, iż Burmistrz Miasta i Gminy P. nie mógł w sprawie odstąpić od analizy wniosku skarżących w kontekście zabudowy jednorodzinnej planowanej do realizacji na działce nr ew. [...]. Błędne było natomiast stwierdzenie, że działka nr ew. [...] przekracza parametr 0,50 ha, a równocześnie z projektu decyzji wynika, że cała jej powierzchnia może ulec przekształceniu na potrzeby inwestycji. Wypowiadając taki podgląd, GDOŚ nie nadał właściwego znaczenia treści pkt. 2 lit. b rozstrzygnięcia zamieszczonego w projekcie decyzji w odniesieniu do ustaleń dotyczących ochrony środowiska, w którym zapisane zostało wymaganie: "powierzchnia podlegająca przekształceniu i zabudowaniu – poniżej 0,5 ha". Nie ma podstaw, by temu postanowieniu projektu decyzji nadać inne znaczenie niż to, które dotyczy dyspozycji § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] w zw. z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 1 r.p.m.z.o.ś. Obowiązywanie ustaleń uchwały Nr [...] odnosić trzeba również do wynikającego z projektu decyzji dla jej adresata zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych oraz likwidowania obszarów wodno-błotnych (§ 5 ust. 1 pkt 3 i 7 uchwały Nr [...]).

W zakresie zastosowania § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje, że zabudowa mieszkaniowa obejmująca budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych przewidzianych na działce nr ew. [...] mogła być traktowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jednakże ta ocena opierać się musi na uwzględnieniu, że parametr powierzchni zabudowy (nie mniejszej niż 0,5 ha) przedsięwzięcia na obszarze chronionego krajobrazu wynika z zsumowania powierzchni zabudowy spornej inwestycji jako powierzchni podlegającej przekształceniu w znaczeniu ujętym w § 1 ust. 2 pkt 2 r.p.m.z.o.ś. z inwestycją dotyczącą planowanej realizacji zabudowy mieszkaniowej na przyległej działce nr ew. [...] o powierzchni 0,1689 ha. Z załączonej przez skarżących do skargi dokumentacji wynika, że pismem z 4 grudnia 2020 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zaplanowanej również na ww. działce nr ew. [...] (zał. nr 12; k. 39 akt sądowych) i w tej sprawie dotyczącej zamierzenia polegającego na budowie przez skarżącą budynku mieszkalnego jednorodzinnego RDOŚ postanowił nie uzgodnić w zakresie ochrony przyrody projektowanej decyzji z uwagi na dyspozycję § 5 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] (postanowienie z [...] grudnia 2020 r., znak [...]; zał. nr 4, k. 23 akt sądowych). Potrzeba dokonania w toku ustalenia warunków zabudowy szczegółowej analizy spornej inwestycji pod kątem jej kwalifikacji środowiskowej w łączności z przedsięwzięciami planowanymi na terenach sąsiednich była konieczna, jeżeli się zważy, że Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z [...] sierpnia 2018 r. znak [...] ustalił już dla skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. [...], obręb L.. Na podstawie decyzji podziałowej (decyzja Burmistrza Miasta P. z [...] listopada 2019 r. znak: [...]) dokonany został podział ww. działki posiadającej powierzchnię 0,4991 ha na cztery mniejsze działki (nr ew. [...], [...], [...] i [...]) i jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, w tym również wyjaśnień skarżących, teren ten podlegać ma zabudowie.

Zdaniem Sądu, GDOŚ nie nadał w sprawie błędnego znaczenia § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś., przyjmując, że przeznaczenie sąsiadujących ze sobą działek należących do tego samego inwestora pod zabudowę mieszkaniową powinno mieć charakter kluczowy dla kierunku podejmowanego rozstrzygnięcia, ponieważ zamiar ustalenia warunków zabudowy na każdej z działek w oparciu o odrębne wnioski złożone przez skarżącą, nawet zakładając, że w przyszłości miałoby dojść do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy na inny podmiot w ślad za przeniesieniem prawa własności nieruchomości, nie mogło oznaczać, że przedmiotem kwalifikacji powinno pozostawać podzielone przedsięwzięcie. Powołany przepis r.p.m.z.o.ś. stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Pojęcie "przedsięwzięcia" definiuje art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś., wskazując, że jest nim zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

Nie budzi wątpliwości Sądu nakaz uwzględnienia przez RDOŚ i GDOŚ reguły określonej w § 3 ust. 2 pkt 3 r.p.m.z.o.ś. z uwagi na wymóg przestrzegania zasady prewencji oraz skuteczność zakazu dzielenia przedsięwzięć. W utrwalonym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że jeżeli szereg przedsięwzięć ujmowanych łącznie może potencjalnie wywrzeć znaczące skutki w środowisku w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. L 26 z 28.1.2012 r., s. 1), ich skumulowany wpływ na środowisko należy ocenić, traktując je jako jedną całość. Celem dyrektywy jest bowiem całościowa ocena skutków wywieranych na środowisko naturalne przez przedsięwzięcia lub ich zmianę (por. wyrok TSUE z 28 lutego 2008 r., C-2/07, Abraham i inni, ECLI:EU:C:2008:133, pkt 42). Z uwagi na to, że przedsięwzięcia pozostające przedmiotem kontroli mogą stanowić część większego zamierzenia, konieczne jest w tych warunkach zbadanie, czy przedsięwzięcia te powinny być traktowane łącznie, biorąc pod uwagę ich bliskie położenie w stosunku do siebie, podobieństwa oraz oddziaływania między nimi. Zakaz dzielenia przedsięwzięć oznacza, że niedopuszczalne jest, aby podział przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadził do tego, że choćby jedna z wydzielonych w ten sposób części uniknie przeprowadzenia oceny przez to między innymi, że znajdzie się poniżej progu wielkościowego określonego w przepisach (por. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., II OSK 216/19; wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r., II OSK 501/17). Spod zakazu dzielenia przedsięwzięć nie są wyłączone inwestycje polegające na realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na sąsiadujących ze sobą działkach. Wymóg uwzględniania wskazanego zakazu w toku rozpatrzenia sprawy, w której zastosowanie znajdują przepisy r.p.m.z.o.ś., spoczywa nie tylko na organie właściwym do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale również organie uzgadniającym jej projekt (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1165/17).

Powyższe względy skutkują uznaniem, że GDOŚ zasadnie odmówił uzgodnienia przedłożonego przez Burmistrza Miasta i Gminy P. przy piśmie z 4 grudnia 2020 r. projektu decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli istotne wątpliwości budzi poprawność zamieszczonych w nim postanowień odnoszących się do charakterystyki prawnej uzgadnianej inwestycji w zakresie tego, czy faktycznie nie stanowi ona przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie wskazuje na popełnienie przez organ orzekający błędu, który miałby wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym postanowieniu podstawy zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione przez GDOŚ w treści uzasadnienia, które spełnia podstawowe wymagania art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.