Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 558/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par 1, art. 145 par 1 pkt 1 lit c-c, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 184 ust. 1, art. 206 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt p lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.) Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Ś. (dalej: zarząd, instytucja zarządzająca, IZ) decyzją z [...] nr [...] na skutek ponownego rozpoznania sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z [...] nr [...] określającą M. Ż., przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w łącznej wysokości 71.533,26 udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Organ wyjaśnił, że IZ ogłosiła 21 sierpnia 2017 r. konkurs zamknięty nr [...] [...] naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 2.5 pn. "Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020. W treści ogłoszenia o ww. konkursie zawarto informację, iż szczegółowe zasady składania wniosków zostały zamieszczone w Regulaminie konkursu zamkniętego nr [...] dostępnym na stronie internetowej IZ tj. Regulamin, będący załącznikiem do Uchwały nr [...] Zarządu z 28 sierpnia 2017 r., stanowił uszczegółowienie informacji zawartych w ww. ogłoszeniu konkursowym. Przed sporządzeniem wniosku o dofinansowanie każdy wnioskodawca był zobowiązany do zapoznania się z zasadami zawartymi w ww. regulaminie oraz załączonych do tego regulaminu dokumentami zamieszczonymi na stronie internetowej [...] które organ wymienił.

W wykazie obowiązujących aktów prawnych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 (zwany dalej: "RPOWŚ 2014-2020") we wzorze Umowy o dofinansowanie, zamieszczonym na ww. stronie internetowej wskazano, iż obowiązują zapisy Ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zwanej dalej: "ustawą wdrożeniową".

Ponadto, w wykazie obowiązujących aktów prawnych znajdującym się we wzorze Umowy o dofinansowanie wskazano, iż obowiązują zapisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347/320 z 20.12.2013 r.), zwanego dalej: "rozporządzeniem ogólnym".

Każdy wnioskodawca zgodnie z Regulaminem zobowiązany był również do zapoznania się z dokumentem pn. "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 lipca 2017 r.", opracowanym przez Ministra Rozwoju i Finansów i zamieszczonym na stronie internetowej [...]

W zamieszczonym na ww. stronie internetowej IZ wzorze umowy o dofinansowanie projektu zamieszczono definicje pojęć: wytycznych, wytycznych horyzontalnych, projektu, wydatków kwalifikowalnych, nieprawidłowości, korekty finansowej.

W § 2 ust. 2 wzoru umowy o dofinansowanie wskazano, że: "Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. W przypadku zmian w Projekcie dokonanych w trakcie jego realizacji na podstawie § 22 Umowy, Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu uwzględniając zaakceptowane przez IZ zmiany zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie."

Ponadto, w § 3 ust. 1 wzoru umowy o dofinansowanie projektu określono obowiązek Beneficjenta polegający na jego zobowiązaniu "do realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o ustawę o finansach publicznych w zakresie dotyczącym wydatkowania środków publicznych, wytycznymi horyzontalnymi, a także procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu, o których mowa w § 7 Umowy w trakcie realizacji Projektu oraz w okresie jego trwałości".

W § 7 wzoru umowy o dofinansowanie projektu na Beneficjenta nałożono obowiązek realizacji Projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości Projektu. Jednocześnie w § 7 ust. 2 ww. wzoru umowy o dofinansowanie wskazano, że w przypadku braku osiągnięcia zakładanych wskaźników na koniec okresu realizacji Projektu Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dofinansowania w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy wartością docelową wskaźnika, a osiągniętą wartością wskaźnika lub całości dofinansowania w przypadku nieosiągnięcia celu Projektu.

W § 10 ustalono, że "Jeżeli zostanie stwierdzone, że Beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, Beneficjent zobowiązuje się do zwrotu tych środków, odpowiednio w całości lub w części, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek Beneficjenta, na zasadach określonych w ufp.", a w przypadku, gdy te środki, podlegające zwrotowi nie zostałyby w odpowiednim terminie zwrócone przez Beneficjenta to Zarząd Województwa Ś. wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin od którego nalicza się odsetki (§ 10 ust. 5 wzoru umowy).

Ustalił, że do konkursu zamkniętego przystąpił M. Ż. składając 26 października 2017 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "[...]." na wnioskowaną kwotę dofinansowania w wysokości: [...] zł.

We wniosku o dofinansowanie w pkt XIV-Wskaźniki Beneficjent ujął następujące wskaźniki rezultatu, jakie miały być osiągnięte w wyniku realizacji Projektu:

1. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI8) [EPC]" - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 5 stanowisk pracy,

2. "Liczba wprowadzonych innowacji procesowych [szt.]" - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 2 innowacje procesowe,

3. "Liczba wprowadzonych innowacji produktowych [szt.]" - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 3 innowacje produktowe,

4. "Liczba wprowadzonych innowacji nietechnologicznych [szt.]" - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 5 innowacji nie technologicznych."

5."Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach - mężczyźni [EPC]" - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 5 zatrudnionych mężczyzn.

Następnie organ ustalił, że do wniosku o dofinansowanie Beneficjent załączył Załącznik nr 1 tj. "Oświadczenie o spełnianiu kryteriów MSP", w którym w części A dotyczącym przedsiębiorstwa [...] wskazano wielkość zatrudnienia w roboczych jednostkach pracy w roku 2016 na poziomie 42,57, w roku 2015 na poziomie 47,59 oraz w roku 2014 na poziomie 49,05. Ponadto, do wniosku o dofinansowanie załączono dokument pn. Biznes Plan, w którym w pkt 1-7 wskazano, że aktualna liczba pracowników zatrudnionych w przedsiębiorstwie na etatach wynosi: 36,41, a. w kolejnym punkcie tego dokumentu tj. 2-1 pod. pkt. 13 Beneficjent wskazał, że: "Wnioskodawca deklaruje ponadto, że wszystkie osoby uwzględnione w etatach w ramach kryterium punktowego pn. Wpływ projektu na tworzenie miejsc pracy" w zgłoszeniu do ubezpieczenia, będą mieć adres (druk ZUS ZUA - część dotycząca adresu zameldowania na stałe miejsce pobytu) z terenu województwa [...]o." Następnie w punkcie 2-2 Biznes Planu, pod pkt. 8 - Wpływ realizacji projektu na tworzenie nowych miejsc pracy, w ramach wymaganego szczegółowego opisu nowo tworzonych stanowisk pracy spójnego z wskaźnikami rezultatu ujętymi we wniosku o dofinansowanie, Beneficjent wykazał, że w ramach projektu zobowiązuje się do utworzenia 5 nowych stanowisk pracy takich jak:

1. Operator automatycznej poziomej maszyny pakującej oraz automatycznej linii pakującej z maszyną pakującą zakupionej w ramach projektu - 1 etat,

2. Piekarz piecowy do obsługi pieca obrotowego zakupionego w ramach projektu - 1 etat,

3. Piekarz ciastowy do przygotowania ciasta i obsługi miesiarki spiralnej z dzieżą wyjezdną zakupioną w ramach projektu - 1 etat,

4. Pomocnik piekarza ciastowego do przygotowania ciasta do wypieku, umieszczania ciasta do form, dzielenia ciasta na kęsy, formowania kęsów - 1 etat,

5. Krojczy pieczywa do krojenia gotowego wyrobu tj. pieczywa bezglutenowego na krajalnicy zakupionej w ramach projektu, pakowania i przygotowania do wysyłki - 1 etat.

Jednocześnie w punkcie 2-2 Biznes Planu, podpkt. 9 Beneficjent stwierdził, że w ramach projektu nie przewiduje jednak większych problemów ze znalezieniem pracowników, ponieważ będzie zatrudniał osoby do prostych prac fizycznych takich jak: przygotowanie ciasta, formowanie kęsów, krojenie pieczywa, a prace te jak wskazał Beneficjent nie wymagają specjalnych umiejętności i mogą je wykonywać pracownicy fizyczni, w tym osoby bezrobotne. Jedynie w odniesieniu do , stanowiska pracy dotyczącego piekarza piecowego, Beneficjent stwierdził, że będzie konieczne zatrudnienie wykwalifikowanej osoby lub przeszkolenie pracownika w bardzo krótkim czasie, ponieważ obecnie produkowane piece obrotowe działają z pełną automatyzacją oraz z użyciem intuicyjnego panelu dotykowego. W pkt 5-1 podpkt 1 Biznes Planu Beneficjent zawarł informację, że wskazani pracownicy zostaną zatrudnieni w ostatnich dwóch miesiącach 2018 r., aby umożliwić im przeszkolenie potrzebne do wykonywania pracy na przydzielonym stanowisku. Następnie, w pkt 5-1 podpkt 2 Biznes Planu Beneficjent wskazał, że dokonując analizy finansowej do wniosku o dofinansowanie uwzględnił 2% roczny wzrost wynagrodzeń związany z faktem, iż zgodnie z projektem jednostka zwiększy zatrudnienie o 5 dodatkowych osób na umowę o pracę.

W wyniku przeprowadzonej przez IZ oceny merytorycznej, przedmiotowy wniosek o dofinansowanie, na podstawie Uchwały Nr [...] Zarządu z 20 czerwca 2018 r. został zakwalifikowany do wsparcia w ramach Działania 2.5 w kwocie dofinansowania w wysokości: [...] zł, uzyskując 61 punktów i 55 miejsce na liście rankingowej projektów złożonych i wybranych do wsparcia w ramach konkursu. Instytucja Zarządzająca zawarła [...] z M. Ż. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą: [...] z siedzibą [...] K. W., jako Beneficjentem tego Programu, Umowę nr [...] o dofinansowanie Projektu nr [...] pn.: "[...]." (dalej "umową o dofinansowanie") na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości [...] zł. Beneficjent zobowiązany był do zapoznania się z warunkami i postanowieniami zawartymi w przedmiotowej Umowie o dofinansowanie przed jej podpisaniem. W niniejszej Umowie o dofinansowanie znalazły się wszystkie wyżej omówione postanowienia zawarte w jej wzorze, stanowiącym załącznik do ww. Regulaminu konkursu zamkniętego.

Beneficjent podpisując Umowę o dofinansowanie został poinformowany, że zobowiązany jest do realizacji Projektu zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie oraz w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości Projektu. Jednocześnie, zgodnie z podpisaną umową o dofinansowanie Beneficjent został poinformowany, że zobowiązany jest do realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o zapisy wytycznych horyzontalnych oraz zgodnie z procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie.

Do przedmiotowej umowy o dofinansowanie w [...] r. Beneficjent przekazał integralny załącznik tj. zaktualizowany wniosek o dofinansowanie, w którym w pkt XIV-Wskaźniki ujął następujące wskaźniki rezultatu, jakie miały być osiągnięte w wyniku realizacji Projektu:

1. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (C18) [EPC]" - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 5 stanowisk pracy,

2. "Liczba wprowadzonych innowacji procesowych [szt.]" - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 2 innowacje procesowe,

3. "Liczba wprowadzonych innowacji produktowych [szt.]" - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 3 innowacje produktowe,

4. "Liczba wprowadzonych innowacji nietechnologicznych [szt.]" - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 5 innowacji nietechnologicznych,

5. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach - mężczyźni [EPC]" - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 5 zatrudnionych mężczyzn.

W trakcie realizacji projektu Beneficjent wnioskował o zmiany w jego realizacji, ale nie dotyczyły one kwestii wskaźników rezultatu wniosku o dofinansowanie dotyczących zatrudnienia, również zapisy dokumentu Biznes Plan omówione powyżej w jego zaktualizowanej wersji z dnia 12.12.2018 r. oraz z dnia 14.01.2019 r. nie zmieniły się i pozostały tożsame z wersją złożoną na konkurs zamknięty.

W dniu 29 marca 2019 r. Beneficjent przekazał do IZ wniosek o płatność końcową potwierdzając jednocześnie zakończenie realizacji projektu.

W związku z zakończeniem realizacji projektu oraz przed zatwierdzeniem wniosku o płatność końcową przeprowadzono 25 kwietnia 2019 r. kontrolę końcową w miejscu realizacji projektu. W wyniku kontroli sporządzono Informację Pokontrolną Nr [...], w której IZ zawarła informację o poziomie realizacji wskaźników rezultatu projektu:

"Kluczowe wskaźniki rezultatu:

1. Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (Cl 8) [EPC] - do dnia kontroli wskaźnik nie został zrealizowany. Docelowa wartość wskaźnika wynosi 5 EPC.

2. Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach - kobiety [EPC] - nie zakładano realizacji wskaźnika.

3. Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach - mężczyźni [EPC] - do dnia kontroli wskaźnik nie został zrealizowany. Docelowa wartość wskaźnika wynosi 5 EPC.

4. Wzrost zatrudnienia we wspieranych podmiotach (innych niż przedsiębiorstwa) [EPC]- nie zakładano realizacji wskaźnika.

5. Liczba wprowadzonych innowacji produktowych [szt.] — do dnia kontroli wskaźnik nie został zrealizowany. Docelowa wartość wskaźnika 3 szt.

6. Liczba wprowadzonych innowacji procesowych [szt.] - do dnia kontroli wskaźnik nie został zrealizowany. Docelowa wartość wskaźnika 2 szt.

7. Liczba wprowadzonych innowacji nietechnologicznych [szt.] - do dnia kontroli wskaźnik nie został zrealizowany. Docelowa wartość wskaźnika 5 szt.

8. Liczba nowo utworzonych miejsc pracy - pozostałe formy [EPC] — nie zakładano realizacji wskaźnika.

9. Liczba utrzymanych miejsc pracy [EPC] - nie zakładano realizacji wskaźnika."

Wobec przeprowadzonej kontroli IZ stwierdziła, że do dnia kontroli Beneficjent nie zrealizował na poziomie założonym we wniosku o dofinansowanie następujących wskaźników: wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach; wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach –mężczyźni; liczba wprowadzonych innowacji produktowych; liczba innowacji procesowych; liczba wprowadzonych innowacji nietechnologicznych.

Beneficjent w trakcie kontroli końcowej przekazał do organu pismo z 25 kwietnia 2019 r., w którym wskazał, że obecne zatrudnienie w przedsiębiorstwie wynosi 26,125 wg stanu na dzień 25 kwietnia 2019 r. W załączeniu przekazał dokument pn. "Oświadczenie dotyczące osiągnięcia wskaźników", w którym złożył oświadczenie, że wskaźniki rezultatu zostaną osiągnięte do 12 miesięcy od zakończenia projektu.

IZ w Informacji pokontrolnej z 14 maja 2019 r. wskazała Beneficjentowi, że zgodnie z wynikającą z Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z 19 lipca 2017 r. (dalej: Wytycznymi kwalifikowalności wydatków) regułą proporcjonalności, IZ w zależności od stopnia nieosiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie powinna uznać wszystkie lub odpowiednią cześć wydatków za niekwalifikowalne.

Jednak mając na uwadze zapis zawarty w Instrukcji wypełniania wniosków o dofinansowanie z EFRR (sekcja 14 wskaźniki) mówiący, że docelowa wartość wskaźnika rezultatu powinna zostać osiągnięta w momencie zakończenia realizacji projektu, bądź w okresie bezpośrednio po tym terminie (co do zasady - w okresie 12 miesięcy od zakończenia okresu realizacji projektu, określonego w umowie o dofinansowanie), w Informacji Pokontrolnej zaleciła Beneficjentowi osiągnięcie ww. wskaźników, nie później niż w terminie do dnia 31 marca 2020 r. oraz przedłożenie stosownych dokumentów potwierdzających ich osiągnięcie w ciągu 14 dni od upływu ww. terminu.

Wobec powyższego w Informacji Pokontrolnej nie została nałożona korekta finansowa z tytułu naruszenia ww. zapisów Wytycznych kwalifikowalności wydatków oraz odpowiednich zapisów umowy o dofinansowanie, ale jednocześnie na Beneficjenta został nałożony obowiązek zrealizowania ww. zaleceń pokontrolnych w terminie do dnia 31 marca 2020 r. (tj. 12 dodatkowych miesięcy na wykonanie ww. wskaźników liczonych od dnia zakończenia realizacji projektu, który przypadał na dzień 31 marca 2019 r.). IZ przekazała Beneficjentowi Informację Pokontrolną w załączeniu do pisma znak: [...] z dnia 14 maja 2019 r., informując, że w terminie 14 dni ma możliwość odmowy podpisania Informacji Pokontrolnej i jej zwrotu wraz z informacją o przyczynach takiej decyzji. Informacja Pokontrolna została podpisana przez Beneficjenta i przekazana zwrotnie 30 maja 2019 r. do IZ. Beneficjent nie wniósł zastrzeżeń ani wyjaśnień co do jej wyników i ustaleń pokontrolnych. W dniu 4 czerwca 2019 r. został zatwierdzony wniosek o płatność końcową.

W ramach projektu Beneficjentowi wypłacono łączne środki dofinansowania z EFRR w kwocie: [...] zł.

W związku z wynikami kontroli końcowej oraz ostatecznie wydatkowaną przez Beneficjenta z tytułu realizacji projektu niższą kwotą wydatków kwalifikowalnych: [...] zł, w tym dofinansowania ze środków EFRR: [...] zł, sporządzono Aneks końcowy do umowy o dofinansowanie, uwzględniającego ww. faktyczną wartość poniesionych wydatków. W dniu 4 października 2019 r. Beneficjent przekazał zaktualizowaną wersję wniosku o dofinansowanie z 30 września 2019 r., w której wskazał ww. kwoty ostatecznie poniesionych wydatków i dofinansowania ze środków EFRR, a w pkt XIV-Wskaźniki potwierdził wartość docelową wskaźników rezultatu tj. wartość tych wskaźników do osiągnięcia była tożsama z wartością wskazywaną uprzednio w pierwszej i kolejnych wersjach wniosku o dofinansowanie i jednocześnie była tożsama z ich wartością wskazaną w ww. zaleceniach pokontrolnych z kontroli końcowej realizacji projektu. IZ w odniesieniu do niniejszego wniosku o dofinansowanie oraz z uwagi na rozliczenie końcowe projektu i wyniki kontroli końcowej sporządziła Aneks nr [...], który został przesłany do Beneficjenta celem jego zaakceptowania i podpisania. Beneficjent 25 października 2019 r. podpisał Aneks do umowy o dofinansowanie, potwierdzając ostateczną wersję wniosku o dofinansowanie, w której zobowiązał się do realizacji wskaźników rezultatu na następującym poziomie:

1. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI8) [EPC]" - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 5 stanowisk pracy,

2. "Liczba wprowadzonych innowacji procesowych [szt.]" - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 2 innowacje procesowe,

3. "Liczba wprowadzonych innowacji produktowych [szt.]" - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 3 innowacje produktowe,

4. "Liczba wprowadzonych innowacji nietechnologicznych [szt.]" - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 5 innowacji nietechnologicznych,

5. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach - mężczyźni [EPC]" - wartość docelowa jaka miała być osiągnięta to 5 zatrudnionych mężczyzn.

Beneficjent nie wniósł żadnych uwag czy zastrzeżeń co do nałożonych do wykonania zaleceń pokontrolnych oraz zobowiązał się do ich wykonania m.in zgodnie z oświadczeniem z 25 kwietnia 2019 r. oraz podpisanym aneksem z 25 października 2019 r.

Następnie organ ustalił, że 20 kwietnia 2020 r. Beneficjent przekazał pismo, w którym poinformował o osiągnięciu wskaźników rezultatu zgodnie z zaleceniami pokontrolnymi z Informacji Pokontrolnej z 14 maja 2019 r. tj. załączył 5 kserokopii umów o pracę z zatrudnionymi w ramach projektu pracownikami oraz kserokopie deklaracji zgłoszeniowych zatrudnionych pracowników do ZUS. Beneficjent także załączył dokumentację potwierdzającą wprowadzenie na rynek 3 nowych, nie produkowanych dotychczas produktów (tj. chleba bezglutenowego jasnego, chleba bezglutenowego ciemnego, chleba bezglutenowego ciemnego z ziarnami) oraz dokumentację potwierdzająca wdrożenie w przedsiębiorstwie 2 innowacji procesowych (tj. innowacyjnej technologii produkcji pieczywa bezglutenowego na bazie naturalnych surowców bezglutenowych, bez dodatku polepszaczy czy emulgatorów i nowej technologii w skali przedsiębiorstwa w zakresie pakowania nowych produktów), a także dokumentację potwierdzającą wdrożenie w przedsiębiorstwie 5 innowacji nietechnologicznych (tj. sklepu internetowego z pieczywem dla osób z nietolerancją glutenu, wdrożenia systemu CRM, wydzielenia regałów dla pieczywa prozdrowotnego i ekologicznego w sklepach firmowych, nowych form marketingu z zastosowaniem nowych narzędzi elektronicznych takich jak Facebook czy informacji o nowych produktach na stronie internetowej, ofert do sklepów i hurtowni ze zdrową żywnością). Beneficjent wyjaśnił również, że opóźnienie w złożeniu ww. dokumentacji stanowiącej odpowiedź na zalecenia pokontrolne z kontroli końcowej wynikało z trudności w jej skompletowaniu, spowodowanej ogłoszonym stanem epidemii COVID-19.

W odpowiedzi IZ pismem z 14 maja 2020 r. wezwała do przesłania informacji o stanie zatrudnienia w prowadzonym przedsiębiorstwie w miesiącach marzec i kwiecień 2020 r. (tj. zestawienia tabelarycznego na podstawie umów o pracę oraz druków ZUS RCA-imiennych raportów miesięcznych o należnych składkach i wypłaconych świadczeniach zatrudnionych pracowników), celem potwierdzenia realizacji wskaźnika rezultatu pn. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach".

Uzupełnienie dokumentacji było konieczne z uwagi na fakt, że z przekazanej przez Beneficjenta przy piśmie z 10 kwietnia 2020 r. dokumentacji niemożliwe było ustalenie czy w związku z realizacją projektu nastąpił wzrost zatrudnienia w przedsiębiorstwie.

W odpowiedzi Beneficjent 28 maja 2020 r. przekazał pismo z 25 kwietnia 2020 r. wraz z załącznikami tj. Tabelaryczny stan zatrudnienia na podstawie umów o pracę za miesiące marzec i kwiecień 2020 r., Informację o średnim zatrudnieniu w firmie za rok bieżący 2020 (miesiące od stycznia do kwietnia 2020 r.) oraz Deklaracje ZUS RCA zatrudnionych pracowników. W tabelarycznym zestawieniu stanu zatrudnienia Beneficjent wskazał, że w marcu 2020 r. liczba osób zatrudnionych wynosiła 30, a w miesiącu kwietniu 2020 r. liczba ta wyniosła 32 osoby. Natomiast średni poziom zatrudnienia w firmie w przeliczeniu na etaty na koniec marca 2020 r. wynosił 28,14, a na koniec kwietnia 2020 r. wynosił 31,14, a średnie zatrudnienie narastająco w firmie w marcu wynosiło 29,47 a w kwietniu wynosiło 29,64.

W dniu 23 czerwca 2020 r. Beneficjent przekazał pismo, w którym zawnioskował o umorzenie wskaźnika rezultatu pn. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach" z uwagi na wątpliwości powstałe na etapie weryfikacji osiągnięcia wskaźnika w trakcie oceny wykonania zaleceń pokontrolnych. Beneficjent stwierdził, że zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie zatrudnił 5 osób na pełne etaty do Zakładu Produkcji Pieczywa Bezglutenowego, na potwierdzenie czego przekazał stosowną dokumentację, a etaty te są do chwili obecnej utrzymane. Ponadto, Beneficjent wskazał, że w ocenie IZ wskaźnik rezultatu dotyczący wzrostu zatrudnienia w przedsiębiorstwie nie został osiągnięty z uwagi na brak utrzymania dotychczasowej liczby miejsc pracy w całej firmie. Beneficjent przedstawił powody braku utrzymania miejsc pracy w całej firmie.

W piśmie z 17 czerwca 2020 r. Beneficjent wskazał, że projekt został zrealizowany w pełnym zakresie rzeczowo-finansowym określonym we wniosku o dofinansowanie (tj. powstał nowoczesny budynek produkcyjno-magazynowy - zakład produkcji żywności bezglutenowej wyposażony w odpowiednią infrastrukturę techniczną), a pozostałe wskaźniki produktu i rezultatu zostały osiągnięte w 100%, w wyniku realizacji projektu stworzono nową markę pieczywa pozbawionego zbóż glutenowych, na potwierdzenie czego uzyskano certyfikat z symbolem przekreślonego kłosa, wprowadzone zostały tym samym innowacje produktowe i organizacyjno- marketingowe. W związku z czym w niniejszym piśmie Beneficjent zawnioskował o ewentualne umorzenie wskaźnika rezultatu dot. wzrostu zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach i podtrzymanie decyzji o współfinansowaniu projektu zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie.

Instytucja Zarządzająca w piśmie z 20 lipca 2020 r. poinformowała, że niemożliwe jest umorzenie wskaźnika wzrostu zatrudnienia, gdyż prowadziłoby to do zmniejszenia uzyskanych przez projekt liczby punktów w sposób skutkujący wykreśleniem projektu z listy rankingowej projektów wybranych do dofinansowania w ramach konkursu zamkniętego nr [...]

IZ w piśmie z 20 lipca 2020 r. wskazała, że wartość wskaźnika "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach" jest to liczba brutto nowych miejsc pracy we wspieranych przedsiębiorstwach w przeliczeniu na pełne etaty, a wskaźnik ten ukazuje zmianę "przed-po" i obejmuje część wzrostu zatrudnienia w przedsiębiorstwie będącego bezpośrednim skutkiem zakończenia realizacji projektu. Wskazała, że w ramach tego wskaźnika uwzględnia się obsadzone miejsca pracy (tj. wakaty nie są liczone), które zwiększają łączną liczbę miejsc pracy w przedsiębiorstwie, a brak wzrostu w całkowitym zatrudnieniu w przedsiębiorstwie oznacza, że wartość wskaźnika jest równa zero, co traktuje się jako wyrównywanie miejsc pracy, a nie wzrost. Wyjaśniła, że: "Nie wlicza się miejsc pracy np. utrzymanych dzięki realizacji projektu. Oznacza to, że wzrost zatrudnienia w wyniku realizacji projektu może mieć miejsce wyłącznie w przypadku jednoczesnego utrzymania poziomu zatrudnienia wykazanego jako podstawa wyliczenia wzrostu. Wzrost liczony jest na koniec realizacji projektu w porównaniu do ostatniego zamkniętego roku obrotowego przed rozpoczęciem realizacji projektu. Zgodnie z definicją MŚP zawartą w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu do liczby pracowników wliczani są również wlaściciele-kierownicy. "

IZ wskazała Beneficjentowi w piśmie z 20 lipca 2020 r., że wskaźnik wzrostu zatrudnienia w przedsiębiorstwie nie został zrealizowany z uwagi na fakt, że Beneficjent zatrudnił 5 osób na pełne etaty w wyniku realizacji projektu, ale jednocześnie nie utrzymał wielkości zatrudnienia w ostatnim roku obrotowym przed rozpoczęciem realizacji projektu (tj. zredukował zatrudnienie o 5 pełnych etatów bądź więcej).

Na skutek wyzerowania wskaźnika wzrostu zatrudnienia Beneficjent otrzymałby 15 punktów mniej w kryterium punktowym nr 6 - Wpływ realizacji projektu na tworzenie nowych miejsc pracy w części "C" karty oceny merytorycznej, co w efekcie skutkowałoby otrzymaniem 46 punktów z ogólnej liczby uzyskanych 61 punktów i odrzuceniem projektu na etapie oceny punktowej z powodu nieosiągnięcia wymaganego minimum punktowego wynoszącego 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania w konkursie zamkniętym, a co za tym idzie niemożliwe jest umorzenie wskaźnika rezultatu.

W związku z powyższym, IZ w piśmie z 18 sierpnia 2020 r. poinformowała Beneficjenta, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 25 kwietnia 2019 r. w miejscu realizacji projektu kontroli końcowej stwierdzono, że Beneficjent nie osiągnął wskaźników rezultatu: "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI 8) [EPC] "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach - mężczyźni [EPC], a zgodnie z założeniami projektu Beneficjent zobowiązany był do zatrudnienia 5 nowych osób (mężczyzn). Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie w roku obrotowym poprzedzającym rok złożenia tego wniosku, Beneficjent podał wielkość zatrudnienia na poziomie 42,57 etatów, a w związku z realizacją projektu powinien nastąpić wzrost wielkości zatrudnienia o 5 etatów, natomiast z dokumentacji przekazanej 17 czerwca 2020 r. wynika, że ze względu na sytuację ekonomiczno-gospodarczą na rynku Beneficjent nie jest w stanie osiągnąć zakładanych wskaźników rezultatu.

IZ pismem z 18 sierpnia 2020 r. na podstawie art. 143 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., art. 9 ust. 2 pkt.8 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, z późn. zm.) oraz § 7 ust.2 umowy o dofinansowanie ustaliła wartość korekty, której szczegółowe wyliczenie przedstawiła w decyzji. Wyjaśniła, że w wyniku stwierdzenia ww. naruszenia zapisów umowy o dofinansowanie (tj. niezrealizowania wskaźnika rezultatu pn. Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach) IZ w piśmie z 18 sierpnia 2020 r. uznała za niekwalifikowalną kwotę dofinansowania ze środków EFRR w wysokości: [...] zł i zaleciła jej zwrot wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma.

Następnie organ przedstawił przebieg wymiany korespondencji z Beneficjentem w zakresie realizacji wskaźników i stanowisk w tym zakresie, wywodząc że do końca roku 2020 strona, ani jej pełnomocnik, nie przekazał żadnego nowego stanowiska w sprawie, a także nie został dokonany zwrot należności wskazanej w ww. wezwaniu z 7 października 2020 r.

Z uwagi na brak wymaganego zwrotu, IZ pismem nr [...] z 15 lutego 2021 r. w oparciu o art. 61 § 4 ustawy K.p.a. oraz zgodnie z art. 207 ust.9 ustawy u.f.p. zawiadomiła Beneficjenta, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, oraz sposobu zwrotu środków w formie decyzji w sprawie zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami. W zawiadomieniu IZ wyznaczyła 7 dniowy termin na wniesienie uwag oraz zapoznanie się z materiałami dotyczącymi sprawy. Zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi 25 lutego 2021 r. Beneficjent nie wniósł uwag ani też nie dokonał zwrotu wymaganej należności.

Zarząd jako IZ RPOWŚ 2014-2020 wydał [...]. decyzję nr [...] orzekającą o zwrocie przez stronę środków dofinansowania z EFRR w łącznej wysokości:71.533,26 zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W dniu 8 czerwca 2021 r. do IZ na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w przewidzianym prawem terminie wpłynął wniosek Beneficjenta z 2 czerwca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił przyjęcie błędnej wykładni zobowiązań strony w kontekście § 7 umowy z dnia [...] r. w związku z treścią wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach osi priorytetowych 1-7 RPOWŚ na lata 2014-2020, jednocześnie wnosząc o uwzględnienie wskazanych w uzasadnieniu wniosku argumentów i w konsekwencji umorzenie postępowania w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu ze środków EFRR.

Organ rozpoznając ponownie sprawę przytoczył treść przepisów ustawy wdrożeniowej – art. 6, art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust.2 pkt 9 lit. a oraz przepisy prawa wspólnotowego, a nadto zapisy pkt 2.1.3 ppkt 12 Wytycznych w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych. IZ wywiodła, że wobec działań kontrolnych oraz monitorowania wykonania nałożonych zaleceń pokontrolnych z kontroli końcowej stwierdziła naruszenie przez Beneficjenta treści § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie poprzez nieosiągnięcie wskaźnika rezultatu pn. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI 8) [EPC] założonego do osiągnięcia zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie.

Wobec stwierdzenia naruszenia przez Beneficjenta zapisów umowy o dofinansowanie, obowiązujących przy wydatkowaniu środków dofinansowania zobowiązana była do określenia kwoty nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania zgodnie z postanowieniami ww. art. 9 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

IZ odwołując się do definicji nieprawidłowości wyjaśniła, że oznacza ona każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego. Beneficjent w analizowanej sprawie naruszył postanowienia ww. umowy o dofinansowanie. Naruszeniem w analizowanej sprawie jest nieosiągnięcie wskaźnika rezultatu pn. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI 8) [EPC]".

Organ wskazał, że wskaźniki rezultatu zawarte we wniosku o dofinansowanie nie zostały Beneficjentowi w żaden sposób narzucone, albowiem na etapie tworzenia projektu i wypełniania wniosku o dofinansowanie w sposób całkowicie autonomiczny i samodzielny określił, że deklaruje i konstruuje wskaźniki, które zamierza osiągnąć realizując cel projektu.

Z ustaleń dokonanych przez IŻ wynika, że Beneficjent nie osiągnął tego poziomu zatrudnienia ani na moment zakończenia realizacji projektu, ani też na moment 12 miesięcy liczonych od dnia zakończenia realizacji projektu. W ramach przekazanej dokumentacji w zakresie wykonania zaleceń pokontrolnych z kontroli końcowej bezsprzecznie wynikało, że Beneficjent nie osiągnął założonego we wniosku o dofinansowanie poziomu wzrostu wielkości zatrudnienia w przedsiębiorstwie, bowiem zatrudnienie w przedsiębiorstwie prowadzonym przez Beneficjenta spadło poniżej wartości wskazanej w dokumentacji projektowej tj. do poziomu 32 etatów.

Zdaniem organu doszło do naruszeń postanowień § 7 ust.1 i 2, § 2 ust.2 oraz § 3 ust.1 umowy o dofinansowanie w związku z nie osiągnięciem przez Beneficjenta założonego poziomu wskaźnika rezultatu dotyczącego wzrostu zatrudnienia w przedsiębiorstwie. Ponownie odwołał się do treści § 2 ust.2 umowy o dofinansowanie w którym Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a co za tym idzie powinien osiągnąć wzrost wielkości zatrudnienia w przedsiębiorstwie o 5 etatów, zgodnie z pkt XIV-Wskaźniki wniosku o dofinansowanie czyli wzrost ten powinien wynosić na dodatkowo wydłużony okres 12 miesięcy od zakończenia realizacji projektu wielkość 47,57 etatów, a wielkość tego wskaźnika osiągnęła docelowo wartość 32 etatów, nawet poniżej wielkości zatrudnienia wykazanej na moment wnioskowania o dofinansowanie (42,57 etatów). W związku z czym stanowi to o realizacji projektu niezgodnie z wnioskiem o dofinansowanie tj. 42,57 etatów + 5 etatów = 47,57 etatów, ą zrealizowano 32 etaty < 42,57 etatów < 47,57 etatów czyli stopień realizacji tego wskaźnika wynosi: 0,00.

W świetle powyższego organ stwierdził naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków dofinansowania, którymi są poza obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego również wytyczne programowe i postanowienia umowy o dofinansowanie.

W konsekwencji wskazał, że nieosiągnięcie efektu utworzenia tych 5 nowych miejsc pracy, czyli nie osiągnięcie wzrostu wielkości zatrudnienia w przedsiębiorstwie o te 5 nowych miejsc pracy oznacza inaczej wyzerowanie wartości tego wskaźnika, a co za tym idzie Beneficjent otrzymałby 15 punktów mniej w ww. kryterium merytorycznym pn. "Wpływ realizacji projektu na tworzenie nowych miejsc pracy" w części C karty oceny merytorycznej. W efekcie oznaczałoby to, że z ogólnej liczby uzyskanych 61 punktów projekt otrzymałby tylko 46 punktów tj. 61 -15 = 46 punktów. To z kolei skutkowałoby odrzuceniem projektu na etapie oceny punktowej z powodu nieosiągnięcia wymaganego minimum punktowego wynoszącego 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania w konkursie zamkniętym nr [...] [...] tj. max. 85 punktów * 60% = 51 punktów. Na liście rankingowej projektów wybranych do dofinansowania w ramach ww. konkursu zamkniętego znalazły się bowiem projekty, które uzyskały minimalną liczbę punktów 51, a analizowany projekt bez uzyskania 15 punktów za tworzenie nowych miejsc pracy miałby 46 punktów i byłby poniżej minimalnego poziomu punktów na liście rankingowej i w rezultacie nie uzyskałby dofinansowania ze środków wspólnotowych.

Zatem bez zadeklarowania utworzenia 5 nowych etatów i wzrostu wielkości zatrudnienia w przedsiębiorstwie o te 5 etatów, projekt nie zakwalifikowałby się do dofinansowania w ramach RPOWŚ na lata 2014-2020.

Następnie organ powołując się na zasadę proporcjonalności zgodził się z organem pierwszej instancji w zakresie wartości wyliczonej korekty na poziomie 11,11 %.

Zdaniem IZ udowodniono, że strona nie wywiązała się z procedur opisanych w umowie o dofinansowanie, a zatem zaistniała przesłanka do wydania decyzji określającej kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu. Wykorzystanie środków z naruszeniem procedur wiąże się z obowiązkiem ich odzyskania. Zatem zaszła podstawa do wydania decyzji określającej kwotę zwrotu środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w odniesieniu do M. Ż., w łącznej wysokości: [...] zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Na powyższą decyzję M. Ż. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej jej decyzji z [...] r. Zarzucił:

1. naruszenie art. 184 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm., dalej: u. f. p.) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: Rozporządzenie) oraz art. 143 ust. 2 Rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, tj. braku osiągnięcia zadeklarowanego przez Stronę skarżącą we wniosku o dofinansowanie wskaźnika rezultatu " Wzrósł zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI8) [EPC]" przy jednoczesnym braku osiągnięcia niezadeklarowanego przez Stronę skarżącą we wniosku o dofinansowanie wskaźnika rezultatu "Liczba utrzymanych miejsc pracy", skutkującego obowiązkiem zwrotu środków przez Stronę Skarżącą, podczas gdy:

(a) wskaźnik wzrostu zatrudnienia w związku i w ramach Projektu został osiągnięty w pełni;

(b) wszystkie uzyskane środki Strona skarżąca przeznaczyła na wykonanie Projektu, w związku z jego realizacją i osiągnięcie celu Projektu;

(c) strona skarżąca nie naruszyła żadnej z procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich;

(d) wszystkie wydatki zostały zaakceptowane przez IZ;

(e) nie wykazano spełnienia wszystkich przesłanek nieprawidłowości

(f) nie wykazano, a nawet nie uprawdopodobniono w żaden sposób tego, że działanie Strony skarżącej spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej.

2. naruszenie art. 26 ust. 2 ustaw z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r. poz. 1057 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i brak zapewnienia przez Instytucję zarządzającą przejrzystości reguł zawartych w dokumentacji konkursowej, zastosowanych przy dokonaniu oceny realizacji Projektu oraz dowolną interpretację obowiązków Strony skarżącej w zakresie realizacji Projektu na podstawie umowy o dofinansowanie, a w szczególności poprzez wyciągnięcie wobec niej konsekwencji finansowych z uwagi na rzekome nieosiągnięcie wskaźnika rezultatu " Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI8) [EPC]", które miało być spowodowane nieosiągnięciem wskaźnika rezultatu "Liczba utrzymanych miejsc pracy",

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: K.p.a.), w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pomijając interes społeczny i słuszny interes obywateli, i poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, z pominięciem zasad doświadczenia życiowego oraz logiki, skutkujące uznaniem, że:

(a) rzekome naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków w rozumieniu w art. 184 ust. 1 u.f.p. stanowiło jednocześnie nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia;

(b) na skutek działania lub zaniechania strony skarżącej doszło do wyrządzenia potencjalnej lub rzeczywistej szkody w budżecie UE;

podczas, zachowanie (działanie lub zaniechanie) Strony skarżącej nie może być zgodnie z przepisami prawa w sposób automatyczny zakwalifikowane jako stanowiące nieprawidłowość, lub skutkujące zaistnieniem szkody potencjalnej lub rzeczywistej w budżecie UE.

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a §1 w zw. z art. 11 w zw. art. 6 K. p. a., poprzez brak wyjaśnienia stronie skarżącej przesłanek nierozstrzygnięcia na korzyść Strony skarżącej zaistniałych w sprawie wątpliwości prawnych, które istnieją co do zastosowanej przez Instytucję zarządzającą normy prawnej wobec stanu faktycznego jakim było stworzenie 5 nowych stanowisk pracy w ramach Projektu, które w obliczu likwidacji znacznej części punktów sprzedażowych strony skarżącej, ze względu na ich nierentowność, i w konsekwencji konieczności redukcji zatrudnienia w przedsiębiorstwie, która to norma nie reguluje w pełni konsekwencji prawnych sytuacji do jakiej doszło w wyniku realizacji Projektu (utworzenie stanowisk), i w wyniku konieczności likwidacji punktów sprzedażowych (likwidacja stanowisk), czyli w sumie spadku bezwzględnej ilości etatów w przedsiębiorstwie strony skarżącej, przez co niekorzystnie dla strony skarżącej uznano, że mimo wątpliwości, to Strona skarżąca poniesie odpowiedzialność za taki stan, poprzez nałożony decyzją obowiązek zwrotu kwoty dofinansowania wraz odsetkami, podczas gdy należało wątpliwości te rozstrzygnąć na korzyść strony skarżącej, i uznać, że przedmiotowa norma prawna nie reguluje w pełni wyżej wymienionej sytuacji, w związku z czym, nie można na jej podstawie kreować obowiązku strony skarżącej, albowiem nie było podstawy prawnej do wydania takiej decyzji.

5. naruszenie interesu prawnego strony skarżącej, co wywołało negatywnie konsekwencje prawne i faktyczne, skutkujące zaistnieniem obowiązku zwrotu dofinansowania, w sytuacji, gdy strona skarżąca w otrzymaniu dofinansowania w pełnej kwocie, posiada w pełni uzasadnione podstawy prawne i faktyczne - co powoduje, że decyzja IZ jest niezgodna z prawem.

W uzasadnieniu skargi strona opisała przebieg postępowania w sprawie. Strona ponad zarzuty wyżej opisane podniosła, że bezspornie utworzyła 5 nowych miejsc pracy, na dowód czego przedstawiła IZ kopie umów o pracę, które jednoznacznie wskazują na związek zatrudnionych pracowników, i ich stanowisk pracy z realizacją Projektu. Zlikwidowane miejsca pracy nie miały żadnego związku z Projektem.

Przedmiotowy wskaźnik, którego niespełnienie zarzuca organ ma odniesienie do realizacji Projektu, a nie działania całego przedsiębiorstwa. IZ w swoich decyzjach jest nie tyle niekonsekwentna w argumentacji swojego stanowiska, ale wprost sobie zaprzecza. Z jednej strony bowiem wskazuje, że dla osiągnięcia wskaźnika musi powstać 5 nowych stanowisk pracy związanych z realizacją Projektu, a z drugiej strony wskazuje, że wystarczające dla osiągnięcia tego wskaźnika będzie osiągnięcie wzrostu sumy zatrudnienia w całym przedsiębiorstwie - nie odnosząc się w ogóle w tym zakresie do realizacji Projektu. Takie rozumowanie jest całkowicie niezrozumiałe, i niepoparte podstawami prawnymi. Dla realizacji celu Projektu i zasadności wydatku w. dofinansowaniu tego Projektu, najistotniejsze było utworzenie pięciu nowych stanowisk pracy - i to zostało osiągnięte. Organ pomija ten fakt w swoich wywodach. Skupia się ona na sumie zatrudnionych w przedsiębiorstwie pracowników, abstrahując od celu Projektu i jego realizacji. Czy zatem w sytuacji gdyby dofinansowanie, które powinno zostać wydatkowane na realizację Projektu, było przeznaczone nie na nowe stanowiska pracy, lecz na utrzymanie niezwiązanych z Projektem stanowisk pracy - byłoby wydatkiem uzasadnionym, czy nieuzasadnionym. Skarżący podniósł, że dochował najwyższej staranności, by osiągnąć zadeklarowane i punktowane wskaźniki i cel Projektu. Jest wysoce nieuprawnione obarczanie odpowiedzialnością finansową za wystąpienie okoliczności, na które strona nie miała wpływu. Wymuszenie zaś przez IZ zatrudnienia dodatkowych osób, mimo iż takich możliwości finansowych strona skarżąca na obecny moment nie ma, godzi nie tylko w swobodę wykonywania działalności gospodarczej, ale również - w sposób pośredni - godzi w interesy publiczne. Podkreślić należy, że celem prowadzenia przedsiębiorstwa jest uzyskiwanie odpowiednich rezultatów ekonomicznych i finansowych, które następnie przeznaczane są na rozwój przedsiębiorstwa. Strona z pewnością rozwijać będzie swoją działalność, niemniej aby to osiągnąć nie może za wszelką cenę zwiększać zatrudnienia w nieracjonalny sposób.

Celem projektu i przedmiotem umowy, która została zawarta pomiędzy Stronami, było " [...]". Cel ten miał być osiągnięty w drodze prac badawczo-rozwojowych - a więc na bazie działań twórczych, nastawionych na tworzenie nowych, oryginalnych rozwiązań, o charakterze unikatowym, specyficznym, niepowtarzalnym. Cel ten, co wskazuje sama IZ - został w pełni osiągnięty. Bezpośrednio z celem Projektu związane było utworzenie 5 nowych stanowisk pracy co zostało osiągnięte.

Nadto należy mieć na uwadze, że w wytycznych w sprawie kwalifikowalności wskazano, że nieosiągnięcie wskaźników może, a nie musi oznaczać nieprawidłowość oraz skutkować nałożeniem korekty finansowej – IZ uznała bez dogłębnego zbadania, że nieprawidłowość była. W ocenie strony skarżącej nieprawidłowość nie miała miejsca w niniejszej sprawie, albowiem nie spełniono przesłanek nieprawidłowości, w tym, w szczególności zachowanie Strony skarżącej nie spowodowało, i nie mogło spowodować szkody w budżecie UE. Zachowanie musi mieć związek bezpośredni lub chociażby pośredni z realizacją Projektu.

Naruszenie postanowień umowy nie oznacza automatycznie naruszenie prawa unijnego, czy prawa krajowego, które dotyczy prawa unijnego - tego zagadnienia również IZ nie analizowała.

Organ w decyzji jedynie domniemywa, że zatrudnienie w przedsiębiorstwie za sprawą realizacji Projektu powinno przekroczyć 47,57 etatów - a takie założenie nie tylko nie ma uzasadnienia faktycznego, ale przede wszystkich brak podstaw prawnych do uznania takiego wniosku za uzasadniony. Realizacja Projektu podniosła zatrudnienie, albowiem stworzono 5 zupełnie nowych stanowisk pracy, w zakresie Projektu. Niezrozumiałe jest powiązywanie zatrudnienia niezwiązanego z realizacją Projektu, z utworzonymi miejscami pracy związanymi bezpośrednio z Projektem. Gdyby uznać inaczej, wystarczające dla osiągnięcia tego wskaźnika rezultatu było utworzenie jakichkolwiek miejsc pracy, byleby tylko suma zatrudnienia w całym przedsiębiorstwie, bez powiązania z Projektem, była wyższa o 5 miejsc pracy, niż przed rozpoczęciem realizacji Projektu. Z całą pewnością nie taki cel przyświecał Projektowi, i samemu celowi instytucji dofinansowania Projektu.

Zdaniem skarżącego adekwatną podstawą byłaby podstawa ilościowo- jakościowa, odnosząca się do ilości konkretnych, nowo utworzonych stanowisk. Wzrost wskaźnika liczony w sposób ilościowo-jakościowy został zrealizowany w pełni. Inny sposób obliczenia spełnienia wskaźnika - w szczególności sposób, przy którym upiera się IZ nie pozwala zweryfikować czy dofinansowanie Projektu rzeczywiście przeznaczone zostało na utworzenie nowych stanowisk pracy.

Jedynym powodem dla którego IZ żąda zwrotu części dofinansowania było jej - niezgodne z własnymi wymaganiami — zachowanie (zaniechanie) w zakresie oceny formalnej wniosku strony skarżącej, albowiem wtedy też eksperci działający w ramach Komisji Oceny Projektów, oceniający wniosek winni byli wnieść odpowiednie zastrzeżenia co do wskaźnika "utrzymania zatrudnienia", którego skarżący nie deklarował do osiągnięcia. Obecnym zachowaniem próbuje organ "naprawić" swój błąd, odpowiedzialnością jednak za niego, obarczając stronę. Jest to oczywiście niedopuszczalna praktyka. Rezultatem Projektu nie może być wynik całego przedsiębiorstwa - celowość dofinansowania zamyka się w celu Projektu. Inna interpretacja mogłaby tworzyć niebezpieczne precedensy, pozwalające na wydatkowanie środków publicznych w sposób niecelowy, niegospodarny czy nawet przestępczy.

Następnie wskazując na zapisy zawarte w regulaminie konkursu skarżący podniósł, że wskaźnik "liczba utrzymanych miejsc pracy" - nie był wskaźnikiem obowiązkowym, ani tym bardzie punktowanym dla realizacji celów Projektu. Skoro zatem nie punktowano tego wskaźnika podczas oceny wniosku - jego niespełnienie nie może mieć żadnych negatywnych konsekwencji dla strony, w szczególności nie może pociągać za sobą obowiązku zwrotu dofinansowania. Jej zdaniem jeżeli Sąd uzna jednak, że niespełnienie tego wskaźnika może stanowić nieprawidłowość, to całkowicie nieuzasadnione jest obliczenie kwoty należnej do zwrotu w oparciu o inny wskaźnik, i uznanie, że wartość 11,11% dofinansowania wraz z odsetkami realnie oddaje wartość dofinansowania nienależnego stronie. IZ po pierwsze uznała, że przeliczenie zwrotu będzie oparte na relacji niezrealizowanego w jej ocenie wskaźnika, do łącznej ilości wszystkich wskaźników, przyjmując całość (100 %) jako 9 wskaźników, a więc w odniesieniu do jednego wskaźnika przyjęła wartość 11,11 %. Powołując się na podstawy prawne wskazane przez organ przyjętego wyliczenia strona podniosła, że żaden z tych przepisów nie daje podstawy określenia wartości korekty finansowej na poziomie 11,11% pełnej wartości wskaźników. Uznana przez IŻ korekta w wysokości 11,11% całości dofinansowania, została oparta w oparciu tylko o jeden element - relację niespełnionego wskaźnika do łącznej ilości wskaźników. Brano więc pod uwagę wyłącznie elementy ilościowe do określenia korekty. IZ powinna uznać wysokość korekty na poziomie 11,11% dofinansowania za wysokość maksymalną korekty jaką można w przypadku niespełnienia jednego na dziewięć wskaźników nałożyć. Po określeniu tej maksymalnej wartości możliwej korekty, powinno nastąpić jej miarkowanie, biorąc w szczególności pod uwagę fakt, że korekty finansowe w maksymalnej wysokości zarezerwowane są wyłącznie dla poważnych nieprawidłowości.

Rzekomą nieprawidłowością (zaniechaniem) wskazaną przez IZ było: "nie dokonanie uzupełnienia zatrudnienia pracowników miejsce pracowników zwalnianych lub pracowników, którzy z własnej inicjatywy odeszli z pracy. Zaniechanie to doprowadziło w efekcie do sytuacji braku wzrostu wielkości zatrudnienia w prowadzonym przedsiębiorstwie, które jak się okazało w dokumentacji złożonej na potwierdzenie realizacji zaleceń pokontrolnych osiągnęło przeciwny do zakładanego efekt, tj. efekt spadku wielkości zatrudnienia, a nie jego wzrostu. Zachowaniem w tej sytuacji powinno być według IZ albo nielikwidowanie nierentownych punktów sprzedażowych, wraz z utrzymaniem miejsc pracy, lub w razie likwidacji nierentownych punktów sprzedażowych w7raz z redukcją zatrudnienia, uzupełnienie zatrudnienia, poprzez stworzenie nowych miejsc pracy. Takie działanie, którego oczekiwałaby IZ nie tylko nie znajdowałoby uzasadnienia w rachunku ekonomicznym, ale mogłoby prowadzić do zaburzeń płynności finansowej skarżącego, zwiększania zadłużenia, w końcu nawet niewypłacalności i ogłoszenia upadłości.

Dalej wskazał, że w momencie składania wniosku nie przewidywał zmniejszenia zatrudnienia, ani w wyniku realizacji Projektu, ani bez udziału Projektu. Zaznaczona wartość wskaźnika na poziomie "0" dla wskaźnika rezultatu pn. utrzymanie zatrudnienia została odznaczona w ramach wymogów technicznych dla składanego wniosku, i związku z tym, że nie deklarowano żadnych zmian (wzrostu/braku spadku) zaznaczono wartość bazową na "0", i wartość docelową również na "0", albowiem nie było możliwości zaznaczenia wartości ujemnej dla tego wskaźnika. Skoro zatem nie był to wskaźnik punktowany, nie został zadeklarowany jako "do osiągnięcia", jego osiągnięcie nie było dotowane, a jego wypełnienie było jedynie czynnością techniczną związaną z obsługą samego wniosku, który był w formie elektronicznej, a bez którego to wniosek byłby formalnie niepoprawny - to jego niespełnienie nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla strony. Nie można było zaznaczyć wskaźnika "utrzymanie zatrudnienia" inaczej niż poprzez wartość "0" - jako wartość bazowa, jak i docelowa. Brak było możliwości zaznaczenia tego wskaźnika na poziomie np. "-1" - co by przecież oznaczało nieutrzymanie zatrudnienia w negatywnym sensie. Dopiero zaznaczenie jako wartości docelowej "1" byłoby wskazaniem na pozytywną realizację wskaźnika, tj. utrzymanie zatrudnienia. Ta deklaracja wynikała przede wszystkim z charakteru Projektu, którego celem było "Uruchomienie produkcji pieczywa bezglutenowego na bazie wyników B+R" - a więc stworzenie osobnego działu w przedsiębiorstwie, zajmującego się tylko i wyłącznie produkcją pieczywa bezglutenowego. Oddziaływanie tego Projektu na pozostałe działy przedsiębiorstwa jest tylko pośrednie - nie ma on bowiem znaczącego znaczenia dla zatrudnienia np. w punktach sprzedażowych.

IZ w zaskarżonej decyzji argumentując swoje stanowisko wskazuje na literalne brzmienie wskaźnika: "przecież sama nazwa tego wskaźnika rezultatu zawiera pojęcie «przedsiębiorstwa»" nie odnosi się do celu Projektu i tego, że jego realizacja ma się zawierać w bezpośredniej realizacji zadeklarowanych wskaźników - a korzystając ze sposobu argumentacji Instytucji zarządzającej należy wskazać, na literalne brzmienie wartości docelowej wskaźnika, która odnosi się do utworzenia "5 nowych stanowisk pracy", a nie do utworzenia 5 nowych stanowisk pracy i utrzymanie pozostałych miejsc pracy.

Stan zatrudnienia w przedsiębiorstwie przed złożeniem wniosku nie był wartością bazową dla wskaźnika zwiększenia zatrudnienia - albowiem wartość docelowa została określona we wniosku na 5 nowych stanowisk pracy, a nie na wartość 47,57 etatów, która to wartość jest błędnie interpretowana przez IZ jako wartość docelowa.

Końcowo strona wskazała, że zarzucane zachowanie (zaniechanie w utrzymaniu zatrudnienia) jedynie "może oznaczać nieprawidłowość", a nie oznacza ją automatycznie. Aby decyzja o zwrocie dofinansowania miała podstawę prawną, należy wpierw wykazać, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z "nieprawidłowością" o której mowa w Rozporządzeniu. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione łączne przesłanki nieprawidłowości, albowiem - nie doszło do naruszenia prawa unijnego ani prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego; naruszenie nie jest spowodowane działaniem czy zaniechaniem strony, naruszenie ani nie powoduje, ani mogłoby powodować szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, albowiem naruszenie to nie stanowi nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wyeliminować z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) można jedynie rozstrzygnięcie naruszające prawo w sposób opisany w cytowanym wyżej przepisie. Nadto co istotne, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniami nie mającymi zastosowana w badanej sprawie).

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy

decyzję z [...] r. nr [...] wydaną przez Zarząd określającą M. Ż., przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w łącznej wysokości [...] zł z tytułu zwrotu części dofinansowania przekazanego na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. IZ obszernie i wszechstronnie przedstawiła okoliczności wskazujące na naruszenie przez skarżącego postanowień umowy o dofinasowanie, które w konsekwencji spowodowały wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. IZ stwierdzając naruszenie przez Beneficjenta zapisów umowy o dofinansowanie, obowiązujących przy wydatkowaniu środków dofinansowania zobowiązana była do określenia kwoty nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania zgodnie z postanowieniami ww. art. 9 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Przed zasadniczym odniesieniem się do kwestii spornych i merytorycznej oceny zarzutów skargi wyjaśnienia wymaga kwestia wniosku organu zawartego w odpowiedzi na skargę w zakresie odrzucenia skargi. Otóż organ uwypuklił okoliczność, że przekazana skarga nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 46 § 3 p.p.s.a. Do skargi nie załączono pełnomocnictwa (co wynika z wykazu załączników na k. 24 skargi). Pełnomocnictwo z 20 października 2020 r. udzielone r.pr. P. Z. znajdujące się w aktach postępowania-t . V k. 2250 jest zakreślone wyłącznie do reprezentowania M. Ż. w stosunku do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. w K. i nie obejmuje zastępstwa przed sądami administracyjnymi. W świetle powyższego Sąd wezwał pełnomocnika strony zarządzeniem z 29 września 2021 r. do usunięcia braków formalnych skargi poprzez złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu skarżącego przed sądem w trybie art. 37 § 1 p.p.s.a. W wykonaniu powyższego w zakreślonym przez sąd terminie pełnomocnik uzupełnił ww. brak formalny pismem z 13 października 2021 r.

Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ zgodnie z zachowaniem reguł procedury administracyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.f.p. regulujące na gruncie prawa krajowego zwrot dotacji udzielonej ze środków unijnych. W myśl art. 206 ust. 1 u.f.p., szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy z.p.p.r. Zgodnie z treścią art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W art. 184 ust. 1 ww. ustawy przewidziano, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16 zajął stanowisko, że procedury, jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy interpretować w powiązaniu z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, zgodnie z którym każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem stanowi nieprawidłowość, której stwierdzenie w operacjach nakłada na państwo członkowskie - zgodnie z art. 143 rozporządzenia - obowiązek dokonania korekt finansowych. Zauważyć więc należy, że wskazana "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy na skutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy więc rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. NSA w wyroku z 15 września 2015 r., sygn. II GSK 2370/14 zaakceptował pogląd, zgodnie z którym przy orzekaniu o zwrocie środków nie można poprzestać wyłącznie na ustaleniu, że doszło do ich wydatkowania z naruszeniem procedur, ale konieczne jest również stwierdzenie czy i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego UE, gdyż nie każda nieprawidłowość będzie powodować konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania. Aby zatem orzec o zwrocie środków, niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE (por.m.in. wyrok NSA z 11 października 2018 r., sygn. I GSK 2162/18 i poczynione tam rozważania).

Analiza treści zaskarżonej decyzji wskazuje, że IZ orzekając o zwrocie części dofinasowania, oceniała zaistnienie tych dwóch przesłanek w stanie faktycznym sprawy.

Nadto zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy wdrożeniowej, do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych albo w umowie o dofinansowanie projektu lub w decyzji o dofinansowaniu projektu, w tym wydawanie decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa odpowiednio w art. 189 ust. 3b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zgodnie zaś z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego jest zarząd województwa. Do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi (vide: art. 9 ust. 2):

- dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów,

- prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów - w przypadku regionalnego programu operacyjnego,

- monitorowanie postępów realizacji programu operacyjnego,

- odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych albo w umowie o dofinansowanie projektu, albo w decyzji o dofinansowaniu projektu.

Przechodząc dalej odnotowania w wymaga, że zgodnie z treścią § 2 ust.2 umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a co za tym idzie powinien osiągnąć wzrost wielkości zatrudnienia w przedsiębiorstwie o 5 etatów. Z kolei w świetle treści § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie Beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o ustawę o finansach publicznych w zakresie dotyczącym wydatkowania środków publicznych, wytycznymi horyzontalnymi, a także procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu, o których mowa w § 7 Umowy w trakcie realizacji Projektu oraz w okresie jego trwałości. Zgodnie zaś z treścią § 7 ust. 1 i 2 umowy Beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości Projektu. W przypadku braku osiągnięcia zakładanych wskaźników na koniec okresu realizacji Projektu Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dofinansowania w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy wartością docelową wskaźnika a osiągniętą wartością wskaźnika lub całości dofinansowania w przypadku nieosiągnięcia celu Projektu.

Sąd w pełni akceptuje stanowisko zaprezentowane przez organ, że w niniejszej sprawie Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości polegającej na naruszeniu procedur – tj. postanowień umowy o dofinansowanie, co doprowadziło do powstania potencjalnej szkody w budżecie Unii w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością. Nieprawidłowość oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego. W realiach rozpoznawanej sprawy Beneficjent naruszył postanowienia § 2 ust.2, § 3 ust.1 i § 7 umowy o dofinansowanie. Naruszeniem w analizowanej sprawie jest nieosiągnięcie wskaźnika rezultatu pn. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI 8) [EPC]". Powyższe naruszenie przez Beneficjenta zapisów umowy o dofinansowanie, obowiązujących przy wydatkowaniu środków dofinansowania obligowało IZ do określenia kwoty nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania zgodnie z postanowieniami ww. art. 9 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Przy ocenie powyższego należy mieć na względzie to, że w przedmiotowej sprawie w postępowaniu zainicjowanym przez stronę wobec złożenia wniosku o dofinansowanie 26 października 2017 r. na konkurs zamknięty, Beneficjent w pkt III. Informacje o Beneficjencie pole pn. "Określenie statusu przedsiębiorstwa" wskazała, że w poprzednim roku obrotowym poprzedzającym złożenie wniosku tj. 2016 r. osiągnęła wielkość zatrudnienia w ramach przedsiębiorstwa zgłoszonego do wsparcia unijnego na poziomie 42,57 etatów. Dane te zostały również zaprezentowane w dokumentacji konkursowej, na którą złożyło się m.in. Oświadczenie o spełnianiu kryteriów MŚP z 25 października 2017 r. tj. na str. 6 tego dokumentu wskazano w 2016 r. wielkość zatrudnienia na poziomie 42,57 etatów. Jednocześnie w pkt XIV - Wskaźniki wniosku o dofinansowanie przekazanego w dniu 26 października 2017 r. Beneficjent wskazał wartość wskaźnika pn. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach (CI 8) [EPC}" do osiągnięcia w wartości docelowej 5 etatów, czyli biorąc wielkość zatrudnienia w przedsiębiorstwie z roku poprzedzającego złożenie tego wniosku należało się spodziewać efektu wzrostu zatrudnienia w przedsiębiorstwie do poziomu 47.57 etatów.

O tym, że doszło do nie nieosiągnięcia ww. wskaźnika rezultatu świadczy wprost przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe, które wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego zostało przeprowadzone zgodnie i z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Beneficjent nie osiągnął w założonej w projekcie wielkości ww. wskaźnika rezultatu dotyczącego wzrostu zatrudnienia w przedsiębiorstwie, co nastąpiło w sposób niezgodny z założeniami wskazanymi we wniosku o dofinansowanie, podlegającemu w tak wskazanym zakresie ocenie merytoryczno-technicznej wskutek której przyznano dofinansowanie. Wszystkie ww. założenia projektowe brane były pod uwagę przy ocenie formalnej i merytoryczno-technicznej wniosku o dofinansowanie i miały wpływ na pozytywną ocenę tego wniosku i w konsekwencji jego dofinansowanie oraz zawarcie przez IZ umowy o dofinansowanie projektu.

Należy bowiem zauważyć, że nieosiągnięcie efektu utworzenia 5 nowych miejsc pracy, czyli nie osiągnięcie wzrostu wielkości zatrudnienia w przedsiębiorstwie o 5 nowych miejsc pracy oznacza inaczej wyzerowanie wartości tego wskaźnika, a co za tym idzie Beneficjent otrzymałby 15 punktów mniej w kryterium merytorycznym pn. "Wpływ realizacji projektu na tworzenie nowych miejsc pracy" w części C karty oceny merytorycznej, a co za tym idzie z ogólnej liczby uzyskanych 61 punktów projekt otrzymałby 46 punktów tj. 61 -15 = 46 punktów. Powyższe skutkowałoby odrzuceniem projektu na etapie oceny punktowej z powodu nieosiągnięcia wymaganego minimum punktowego wynoszącego 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania w konkursie.

Generalnie argumentacja skargi sprowadza się do tego jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, że wywód skarżącego odnoszący się do błędnej oceny przez organ faktu realizacji wskaźnika wzrostu zatrudnienia w przedsiębiorstwie opiera się wyłącznie o błędne założenie sposobu sprawdzenia realizacji wskaźnika. W ocenie skarżącego do oceny realizacji wskaźnika wzrostu zatrudnienia w przedsiębiorstwie wystarcza wykazanie, iż w przedsiębiorstwie utworzono w ramach realizacji projektu nowe, wcześniej nie istniejące stanowiska pracy (k. 12 skargi), czyli tak jak to czyni skarżący wskazując na utworzenie 5 nowych stanowisk, w oderwaniu zarówno od obecnego stanu zatrudnienia jak i od wcześniejszego stanu zatrudnienia w przedsiębiorstwie. Wbrew takiej interpretacji skarżącego nie jest to jednak prawidłowy sposób oceny realizacji wskaźnika wzrostu zatrudnienia w przedsiębiorstwie. Trafnie bowiem argumentuje organ w udzielonej odpowiedzi na skargę, że już sama nazwa wskaźnika: "wskaźnik wzrostu zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach" sugeruje wyraźnie, że jest to wskaźnik obrazujący zmianę wzrostową liczby osób zatrudnionych w przedsiębiorstwie, czyli rozumując logicznie zmianę polegającą na zwiększeniu ilości osób zatrudnionych w całym przedsiębiorstwie w stosunku do stanu przed realizacją projektu. Idąc dalej należało podzielić konstatacje organu, że nie można się również zgodzić z twierdzeniami skarżącego, że wskaźnik ten ma "określone granice przedmiotowe, które są wyznaczone przez stan zatrudnienia w ramach projektu przed rozpoczęciem jego realizacji i po zakończeniu jego realizacji". Taki sposób rozumowania byłby bowiem nielogiczny i sprzeczny z celami na jakie były i są wydatkowane środki europejskie w ramach programów wspierających przedsiębiorstwa. Środki te w kwestii odnoszącej się do zatrudnienia są wydatkowane w celach utrzymania stanowisk pracy w przedsiębiorstwie (tego zaś wskaźnika skarżący nie wskazał) bądź zwiększania zatrudnienia w przedsiębiorstwie, czyli tworzenia nowych, obok już istniejących, miejsc pracy. Tak rozumiał ten wskaźnik również sam skarżący na etapie składania wniosku wskazując, że w założeniach do RZiS uwzględnił zatrudnienie 5 dodatkowych osób na umowę o pracę od listopada 2018 r. (t.1 k. 634 akt sprawy). Powyższe jest zgodne ze sposobem wyliczania wskaźnika przyjętym przez organ, jak wskazano bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zgodnie z sekcją 14 pn.: "Wskaźniki" zawartą w Instrukcji wypełniania wniosków EFRR w przypadku wskaźników rezultatu oznaczających trend (wzrost, zmniejszenie, liczba dodatkowych, spadek) jako wartość docelową należy podać planowany do osiągnięcia przyrost lub spadek, a w studium wykonalności/biznes planie powinny znaleźć się dane, na podstawie których wyliczono przyrost lub spadek. Ponadto, zgodnie z komunikatem Instytucji Zarządzającej opublikowanym na stronie internetowej RPOWS w dniu 24 sierpnia 2017 r., wskaźnik ten ukazuje zmianę "przed-po" i obejmuje część wzrostu zatrudnienia w przedsiębiorstwie będącego bezpośrednim skutkiem zakończenia realizacji projektu.

Zatem zdaniem Sądu organ prawidłowo ustalił, że skarżący w oświadczeniu o spełnieniu kryteriów MŚP wykazał zatrudnienie w ostatnim roku obrotowym przed rozpoczęciem realizacji projektu w wysokości 42,57 etatów i od tej wartości został wyliczony wskaźnik "Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach", a co za tym idzie w związku z realizacją projektu powinien nastąpić wzrost wielkości zatrudnienia o 5 etatów tj. do wysokości 47,57 etatów. Tymczasem, zgodnie z oświadczeniami skarżącego zatrudnienie w przedsiębiorstwie spadło poniżej wartości wskazanej w dokumentacji projektowej tj. do ustalonego poziomu 32 etatów, czyli nie doszło do spełnienia wskaźnika wzrostu zatrudnienia w przedsiębiorstwie.

W nawiązaniu do powyższego skarżący w sposób nieuprawniony zarzuca organowi, że ten akceptując złożony wniosek przyjął sposób rozumienia obliczania wskaźnika wzrostu zatrudnienia w przedsiębiorstwie skarżącego popełniając przy tym błąd, który usiłuje naprawić w postępowaniu zwrotowym (k. 13 skargi). Powyższe stanowisko strony skarżącej jest wewnętrznie sprzeczne. Z regulaminu konkursu i dokumentacji z nim związanej wynikało bowiem, które wskaźniki Beneficjent zechce zrealizować. Niezrozumiała w tym zakresie jest argumentacja strony dotycząca wskaźnika utrzymania zatrudnienia, która argumentuje, że skoro nie wskazał realizacji tego wskaźnika, to organ nie ma prawa oceniając wzrost zatrudnienia w przedsiębiorstwie odwoływać się do stanu zatrudnienia w przedsiębiorstwie przed realizacją projektu. Nie wskazanie realizacji wskaźnika utrzymania zatrudnienia nie ma żadnego wpływu na sposób obliczania wskaźnika wzrostu zatrudnienia, gdyby miał, to wówczas w instrukcji wypełniania wniosków znalazłoby się stosowne pouczenie, a wszyscy beneficjenci byliby zobowiązani do wykazywania obu wskaźników łącznie. Tymczasem wskaźnik utrzymania zatrudnienia jest wskaźnikiem odrębnym, dobrowolnym, którego realizację wybierali beneficjenci nie przewidujący wzrostu zatrudnienia, a chcący przy pomocy środków europejskich, utrzymać istniejące miejsca pracy. Tym samym argumentacja skarżącego stanowi zanegowanie ocen i wniosków wyprowadzonych przez organ i próbą przedstawienia własnej (korzystnej) subiektywnej oceny materiału dowodowego w sprawie, w tym tego odnoszącego się do braku realizacji założonego wskaźnika, która to ocena nie znajduje poparcia ani w zasadach logicznego rozumowania ani w materiale dowodowym. Z tych względów za chybiony należało ocenić zarzut wskazany w pkt 1 skargi.

Należy podkreślić, że strona dobrowolnie, z własnej inicjatywy przystąpiła do konkursu, w ramach którego przedstawiła swój projekt. Następnie we wniosku o dofinansowanie ustaliła w sposób dobrowolny suwerenny i samodzielny we wniosku o dofinansowanie taką wartość tego wskaźnika (tj. 5 stanowisk pracy) i jak wynika z materiału dowodowego uzasadniła jego wielkość łatwością znalezienia niekoniecznie wykwalifikowanej siły roboczej na rynku pracy do pełnienia właściwych funkcji w ramach realizacji projektu. Taka wartość wskaźnika była przedmiotem oceny merytoryczno-technicznej wniosku o dofinansowanie, skutkującej przyznaniem określonej - konkretnej liczby punktów i umieszczeniem na odpowiednim miejscu listy rankingowej projektów wybranych do dofinansowania, o czym mowa była już wyżej.

W konsekwencji akceptując podejmowane w postępowaniu czynności organu oraz przyjmując kompletność ich stanu do orzekania w sprawie Sąd nie uwzględnił zawartych w skardze zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego (pkt 3 i 4 skargi).

Z powyżej przedstawionych względów niewłaściwie również strona podnosi naruszenie art. 26 ust 2 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (pkt 2 skargi). W stanie faktycznym sprawy nie budzi wątpliwości, że nieprawidłowość wywołało nieosiągnięcie wskaźnika rezultatu pn. "Wzrost zatrudnienia we wspieranych", co jest konsekwencją naruszenia postanowienia § 2 ust.2, § 3 ust.1 i § 7 umowy.

Nadto zdaniem Sądu, określając kwotę zwrotu dofinansowania organ, prawidłowo ustalił sposób obliczenia korekty finansowej i jej wysokości. Skarżący nie deklarował realizacji wskaźnika utrzymania miejsc pracy, a więc brak jego realizacji nie stanowił podstawy nałożenia korekty. To brak realizacji wskaźnika wzrostu zatrudnienia w przedsiębiorstwie stanowił nieprawidłowość będąca podstawą wyliczenia korekty. W tym zakresie trafnie organ wskazał, że analiza okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w kontekście zapisów umowy o dofinansowanie pozwala stwierdzić, że IZ zastosowała wobec Beneficjenta spośród możliwych łagodną sankcję związaną z wykrytą nieprawidłowością związaną z nieprawidłowym wykorzystaniem środków europejskich. Nie osiągnięcie wzrostu wielkości zatrudnienia w prowadzonym przedsiębiorstwie (tj. nie osiągnięcie ww. wskaźnika rezultatu) doszło w efekcie do sfinansowania wydatku, który nie doprowadził do realizacji założonego celu projektu. Trafnie wywodząc organ przyjął, że wymiar szkody w budżecie Unii Europejskiej, do której doszło poprzez wypłatę środków EFRR na realizację ww. projektu, którego jeden z celów nie został w ogóle osiągnięty w wymaganym okresie, został ustalony w sposób proporcjonalny co do wartości procentowej wskaźnika nieosiągniętego odniesionego do wszystkich wskaźników założonych do osiągnięcia w projekcie IZ wyliczyła stosunek procentowy nieosiągnięcia jednego z wskaźników w stosunku do wszystkich wskaźników jakie były założone do osiągnięcia w projekcie tj. wzięła pod uwagę liczbę niezrealizowanych wskaźników rezultatu czyli 1 do liczby wskaźników założonych do osiągnięcia w projekcie których było 9. Stosunek procentowy tej proporcji wyniósł liczbę: 11,11% pełnej wartości wskaźników (tj. 1/9 * 100 = 11,11%). Przedmiotowy stosunek procentowy został odniesiony do wartości łącznej wypłaconych środków EFRR w ramach projektu, którego jeden z celów (wskaźników) nie został osiągnięty, a które to środki wynosiły kwotę dofinansowania: [...] zł. W związku z powyższym, korekta finansowa została wyliczona przez organ według następującego wzoru:

Kod * % = Wk

[...] zł * 11,11 % = [...] zł,

gdzie znaczenie poszczególnych symboli jest następujące:

Wk - wartość korekty finansowej,

% - wartość procentowa wskaźnika nieosiągniętego do wszystkich założonych w projekcie,

Kod - kwota otrzymanego dofinansowania (64 69 zł).

Tym samym myli się skarżący, że organ nie uzasadnił sposobu naliczenia korekty. Wpływ nieprawidłowości na budżet UE również został szczegółowo wyjaśniony w zaskarżonej decyzji (k. 37-39). Organ w sposób jasny i czytelny przedstawił stanowisko w tym zakresie.

Zatem jako niezasadne należało ocenić także zarzuty skargi odnoszące się do sposobu obliczenia korekty i jej sposobu.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a zarzuty skargi nie są uzasadnione Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.