Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 5/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Sawczuk Asesor WSA Karolina Kisielewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] I) umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...], II) stwierdza, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem, o którym mowa w pkt I, prowadzone było przewlekle, III) stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV) oddala skargę w pozostałym zakresie, V) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r., sprostowanym pismem z dnia [...] maja 2018 r., P. K. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...]. Wskazaną decyzją ww. organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2004 r. uchylającą własną decyzję z [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] udzielającą [...]. S.A. pozwolenia na rozbiórkę dziewięciu budynków: 1) garażu, 2) fabrycznego, 3) kuźni, 4) warsztatu mechanicznego, 5) biurowego, 6) magazynu, 7) technicznego, 8) wiaty zabudowanej i kotłowni z podziemnym składem węgla, 9) gospodarczego, znajdujących się na działkach nr ewid. [...] przy ul. K., [...] przy ul. K., [...] przy ul. K., [...] przy ul. K., położonych w obrębie [...] Miasta T., w części odnoszącej się do rozbiórki budynków: fabrycznego na działce nr ewid. [...] i magazynowego na działce nr ewid. [...] usytuowanych przy ul. K. w T..

Złożona skarga zawiera wniosek o przyznanie skarżącemu odszkodowania w wysokości 20 000 zł. W jej uzasadnieniu skarżący wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego od 2012 roku przez pięć lat nie podjął działań w celu zakończenia postępowania.

Wniesienie skargi poprzedziło złożenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenia (art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie przedstawiając następujący stan sprawy:

Podaniem z [...] stycznia 2011 r. (data wpływu do organu: [...] lutego 2011 r.) P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2007 r., znak: [...].

Z uwagi na ujawnienie się faktu zgonu dwóch osób (K. K. i M. P.), będących stronami postępowania zakończonego rozstrzygnięciem objętym ww. wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a także brak możliwości ustalenia następców prawnych ww. osób, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2007 r. Postanowieniem z [...] marca 2012 r. (znak: [...]), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. postanowienie z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy.

Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. (znak: [...]), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął zawieszone postępowanie po ustaleniu następców prawnych zmarłych: K. K. i M. P..

W dniu [...] stycznia 2012 r. do organu wpłynął skrócony odpis aktu zgonu kolejnej strony postępowania – J. K.. Wobec powyższego, pismem z [...] stycznia 2012 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w T. z prośbą o udzielenie informacji, czy toczyło się postępowanie spadkowe po zmarłej J. K.. W odpowiedzi Sąd Rejonowy w T. pismem z [...] marca 2012 r. poinformował, iż nie było prowadzone postępowanie spadkowe po zmarłej J. K.. Ponadto, pismem z [...] lipca 2012 r., Sąd Rejonowy w T. poinformował, że nie było prowadzone postępowanie w sprawie ustanowienia kuratora spadku po zmarłej J. K..

Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., ponownie zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji własnej z [...] maja 2007 r., znak: [...]. Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., ([...]), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wskazane powyżej postanowienie własne z [...] grudnia 2012 r.

Na postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie zawieszenia postępowania skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego. W wyniku jej rozpoznania, wyrokiem z 20 lutego 2014 r., sygn. VII SA/Wa 292/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę tę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2702/15, oddalił skargę kasacyjną P. K. od wyroku Sądu I instancji z 20 lutego 2014 r.

Pismem z [...] grudnia 2012 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do siostry zmarłej J. K. – J. S. o wskazanie, czy znani są jej następcy prawni zmarłej. W piśmie z [...] stycznia 2013 r. J. S. oświadczyła, że następcy prawni po J. K. nie zostali ustaleni.

Pismami z [...] grudnia 2012 r, i [...] stycznia 2013 r. organ zwracał się do Sądu Rejonowego w T. o przekazanie informacji, czy prowadzone było postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej J. K..

Sąd Rejonowy w T. piśmie z [...] marca 2013 r., wskazał, że w latach 2005-2012 postępowanie spadkowe nie było prowadzone.

Pismem z [...] marca 2018 r., organ po raz kolejny zwrócił się do Sądu Rejonowego w T. o przekazanie informacji, czy prowadzone było postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej J. K., ewentualnie czy został ustanowiony kurator spadku, bądź zarządca masy spadkowej, a w takim przypadku, o wskazanie osoby (adresu do doręczeń) ustanowionej kuratorem, w celu umożliwienia jej udziału w postępowaniu.

Jednocześnie, pismem z [...] marca 2018 r., organ wezwał J. S. do wskazania: imion, nazwisk, ewentualnie adresów zamieszkania następców prawnych J. K. oraz dokumentu potwierdzającego następstwo prawne (testamentu, aktu poświadczenia dziedziczenia, orzeczenia sądu stwierdzającego nabycie spadku), ewentualnie wskazanie osoby (oraz adresu) sprawującej zarząd masą spadkową.

Sąd Rejonowy w T. w piśmie z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], wskazał, że spadkobiercą J. K. jest J. S. (postanowienia tego Sądu z [...] maja 2017 r., sygn. akt [...]).

J. . z pismem z [...] kwietnia 2018 r. przesłała kopię postanowienia Sądu Rejonowego w T. z [...] maja 2017 r., sygn. akt [...], stwierdzającego, że spadek po J. K. nabyła J. S..

W tych warunkach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. podjął z urzędu wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r., znak: [...].

Następnie, pismem z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...],[...], organ zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] o zwrot akt sprawy. Akta sprawy zostały przesłane wraz z pismem [...] maja 2018 r.

Pismem z [...] maja 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedłużył termin do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

W dniu [...] lipca 2018 r. organ załączył do akt sprawy decyzję własną z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...],[...], odmawiającą stwierdzenia na wniosek skarżącego nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą m. in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowań w sprawach dotyczących decyzji administracyjnych. Podstawę prawną działania sądu administracyjnego w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W odniesieniu do powołanych przepisów w orzecznictwie przyjmuje się, że do przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego dochodzi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Z art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W świetle art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy skutecznie będzie można organowi przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy podlegające ocenie postępowanie, w związku z wniesieniem skargi na przewlekłość, można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen w toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników, postawy stron tego postępowania oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania.

Przyjmując tak określone granice rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania we wszczętej wnioskiem skarżącego sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] maja 2007 r. znak: [...]. Z akt sprawy wynika, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wystąpił do organu w dniu [...] stycznia 2011 r., zaś decyzję w tej sprawie organ wydał dopiero [...] lipca 2018 r. W działaniu organu Sąd nie dostrzegł jednakże cech, które stwierdzoną przewlekłość pozwalałby zakwalifikować jako rażącą. Rażąca przewlekłość postępowania zachodzi wtedy, gdy nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowych okoliczności sprawy, można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie wykazał się całkowitą biernością (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 2075/14). Tego rodzaju oczywistość w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny miał to bowiem na względzie, że aczkolwiek postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się ponad 7,5 roku, to jednak w znaczącym okresie, obejmującym okresy od [...] lutego do [...] listopada 2012 r. oraz od [...] grudnia 2012 r. do [...] kwietnia 2018 r., postępowanie administracyjne było zawieszone. W czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może zaś podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.). Stosownie do art. 103 k.p.a., zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Z tego względu podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania administracyjnego oznacza, że okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności organu. Jednakże, w przypadku zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, w orzecznictwie zauważa się, że wpływ okresu zawieszenia postępowania na ocenę przewlekłości postępowania nie jest tak jednoznaczny, jak w przypadku skargi na bezczynność. Co do zasady, w okresie zawieszenia postępowania wyłączona jest możliwość postawienia organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, którego z uwagi na jego zawieszenie prowadzić przecież nie może. Z tego względu przyjmuje się, że określając czas trwania postępowania decydujący o jego przewlekłym prowadzeniu w odniesieniu do treści art. 35 § 5 k.p.a. Sąd, co do zasady nie uwzględnia okresu zawieszenia postępowania (zob. wyrok NSA z 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12) i bada jedynie, czy doszło do przewlekłości na etapie postępowania poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2015 r., I OSK 1247/15) oraz następującym po wydaniu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W sprawie ze skargi na przewlekłość kwestia prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania nie może być przedmiotem sądowej kontroli. Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego i jego wejście do obrotu prawnego tamuje dalsze rozpatrywanie sprawy przez organ administracji publicznej. Dopóki takie postanowienie pozostaje w obrocie prawnym, organ nie może prowadzić postępowania w dalszym ciągu i nie może wydać aktu administracyjnego, załatwiającego sprawę co do istoty. Konsekwencją powyższego musi być brak możliwości zarzucenia organowi administracji prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. W orzecznictwie trafnie zauważa się, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania przewlekłości, dając jednak stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Gdyby w postępowania, w którym organ administracji wydał postanowienie o jego zawieszeniu, sąd administracyjny stwierdził przewlekłość organu i zobowiązał go do wydania innego aktu albo podjęcia czynności, zakwestionowałby tym samym samo postanowienie o zawieszeniu. Tego zaś zrobić mu nie wolno, gdyż temu służy kontrola instancyjna. Stanowisko takie, przyjęte m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 19 maja 2015 r., sygn. IV SAB/Wa 7/15, skład orzekający w tej sprawie w całości podziela.

Kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie pozostaje jednak zupełnie bez wpływu na zakres oceny sądu administracyjnego. Przewlekłość może mieć bowiem miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia (wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12; z 8 stycznia 2015 r., II OSK 2564/14), np. na skutek niepodejmowania koniecznych czynności weryfikujących zasadność dalszego zawieszenia postępowania (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., II OSK 2854/16).

W odniesieniu do powyższych rozważań zauważenia wymaga, że pierwsze postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie, której dotyczy rozpoznawana skarga na przewlekłość, które zatamowało bieg postępowania do dnia [...] listopada 2012 r. (data podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), tj. do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach postępowania: K. K. i M. P., tj. postanowienie wydane w dniu [...] lutego 2012 r. wraz z utrzymującym je w mocy postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego.

Kolejne postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj. postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. wraz utrzymującym je w mocy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., stanowiło już przedmiot sądowej kontroli. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 292/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę wniesioną przez skarżącego na postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. oddalił, akceptując tym samym ustalenia organu, że okoliczność, iż zmarła J. K. była stroną wszczętego przez skarżącego postępowania nieważnościowego, uzasadniała zastosowanie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2017 r. (II OSK 2802/15) oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Status J. K. i jej następców prawnych w kontrolowanym obecnie w aspekcie przewlekłości postępowania postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. został zatem prawomocnie rozstrzygnięty (potwierdzony), a ocena wyrażona w ww. wyrokach wydanych w postępowaniu w przedmiocie zawieszenia postępowania, na zasadzie wynikającej z art. 170 p.p.s.a ("Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby") wiąże również skład orzekający w tej sprawie. Powyższą uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny poczynił w odniesieniu do ustalenia, że przedstawione mu akta sprawy obejmują kopię decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2007 r., której stwierdzenia nieważności w postępowaniu, któremu skarżący zarzuca przewlekłość, domaga się P. K., w której treści nie wskazano jednakże stron postępowania zakończonego tą decyzją. Z treści decyzji z [...] maja 2007 r. wynika, że strony postępowania wskazane są w odrębnym rozdzielniku, którego akta sprawy nie zawierają. W ocenie Sądu, powyższy brak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy z uwagi na to, że konieczność podejmowania przez organ czynności związanych z ustaleniem następców prawnych J. K., co ma niewątpliwie znaczenie dla oceny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, w świetle wskazanych powyżej wyroków, nie może budzić wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że w niniejszym postępowaniu ocena odnosząca się do zaistnienia stanu przewlekłości postępowania była przez Sąd analizowana w odniesieniu do następujących okresów postępowania: stanu sprawy istniejącym po dniu 11 kwietnia 2011 r. (data wprowadzenia instytucji przewlekłości w prowadzeniu postępowania) - do dnia [...] lutego 2012 r. (zawieszenie postępowania), następnie od dnia [...] listopada 2012 r. (podjęcie postępowania) do dnia [...] grudnia 2012 r. (ponowne zawieszenie postępowania) oraz od dnia [...] kwietnia 2018 r. (podjęcie postępowania) do dnia [...] lipca 2018 r. (wydanie decyzji), co łącznie stanowi okres ok. 26 miesięcy (dwa lata i dwa miesiące). Obejmowała ponadto, z przyczyn wskazanych powyżej, analizę działań organu w aspekcie czynności weryfikujących stan zawieszenia postępowania zaistniały na skutek postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r.

Dokonana przez Sąd w powyżej wskazanym przedziale czasowym analiza sprawności postępowania doprowadziła do przyjęcia zaakcentowanego już na wstępnie wniosku, że o ile można w sposób uprawniony stwierdzić przewlekłe prowadzenie kontrolowanego postępowania, o tyle brak jest podstaw do przypisania stwierdzonej przewlekłości cechy rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, aczkolwiek w następujących okresach: 1) od dnia [...] kwietnia 2011 r. (wprowadzenie do p.p.s.a. instytucji skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania) do dnia [...] lutego 2012 r. (zawieszenie postępowania), 2) od dnia [...] listopada 2012 r. (podjęcie postępowania) do dnia [...] grudnia 2012 r. (ponowne zawieszenie postępowania) oraz 3) od [...] kwietnia 2018 r. (podjęcie postępowania) do dnia [...] lipca 2018 r. (wydanie decyzji), organ, co do zasady, podejmował czynności w odpowiednich, krótkich odstępach czasu i nie można zarzucić mu braku działań zmierzających do koncentracji czynności procesowych w jednym czasie, celem doprowadzenia do wyjaśnienia poszczególnych aspektów sprawy, to stan przewlekłości nastąpił w 11 - miesięcznym okresie, jaki upłynął od ustąpienia przyczyny, dla jakiej organ zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. (ustalenie następców prawnych J. K., co nastąpiło [...] czerwca 2017 r. - data uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 2017 r., sygn. [...], w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po J. K.) do dnia wydania postanowienia o podjęciu postępowania ([...] kwietnia 2018 r.).

Ocena ta wynika z następujących względów:

Odnośnie do okresów: od [...] kwietnia 2011 r. [...] lutego 2012 r., od [...] listopada 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. oraz od [...] kwietnia 2018 r. do dnia [...] lipca 2018 r. zauważyć trzeba, że na skutek złożonego w dniu [...] lutego 2011 r. wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postępowania, w dniu [...] lutego 2011 r. organ zwrócił się do Sądu wypożyczenie akt administracyjnych sprawy i niezwłocznie po otrzymaniu żądanych akt, zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania. W związku zaś z powzięciem informacji o śmierci stron postępowania (K. K. i M. P.), pismami z dnia [...] maja 2011 r. zwrócił się do właściwego urzędu stanu cywilnego z prośbą o pilne przeslanie odpisów aktów zgonu, które otrzymał w dniach [...] i [...] maja 2011 r. Następnie organ niezwłocznie, tj. w dniu [...] maja 2011 r., zwrócił się do właściwego sądu rejonowego o wskazanie następców prawnych ww. osób zmarłych oraz przesłanie kopii prawomocnych orzeczeń o stwierdzeniu nabycia spadku. Pismem, które wpłynęło do organu w dniu [...] czerwca 2011 r. sąd rejonowy poinformował o nieprowadzeniu postępowań sprawie nabycia spadku. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. organ zwrócił się do J. K. o wskazanie następców prawnych K. K.. Jednocześnie organ ustalał aktualne adresy innych stron postępowania. Pismem z [...] sierpnia 2011 r. organ zasięgał informacji, czy został ustanowiony kurator spadku po K. K.i M. P.. Po uzyskaniu odpowiedzi przeczącej, wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Sądu Rejonowego w T. o ustanowienie kuratorów spadku. W okresie oczekiwania na rozstrzygnięcie sądu organ pozyskał informacje o śmieci kolejnej strony postępowania, J. K., zmarłej [...] listopada 2011 r., co skutkowało zwróceniem się do sądu (pismo z [...] stycznia 2012 r.) o informację w sprawie postępowania spadkowego po ww. zmarłej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. organ zawiesił postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych po K. K. i M. P.. W oparciu o informacje uzyskane w toku postępowania sądowego w sprawie wniosku organu o ustanowienie kuratora spadku (rozprawa przeprowadzona w dniu [...] października 212 r., sygn. [...]), w dniu [...] października 2012 r. organ uzyskał niezbędne informacje o następcach prawnych, wobec czego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. podjął zawieszone postępowanie. Z kolei, w nieco ponad dwumiesięczym okresie jaki upłynął od podjęcia postępowania w dniu [...] kwietnia 2018 r. do załatwienia sprawy ([...] lipca 2018 r.), jak wynika z akt sprawy, organ zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] o zwrot części przesłanych temu organowi akt sprawy (pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r.), zaś po ich otrzymaniu, co nastąpiło [...] maja 2018 r., zawiadomieniem z dnia [...] maja 2018 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy ([...] czerwca 2018 r.). Ostatecznie sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego załatwił z nieznacznym przekroczeniem tego terminu, tj. w dniu [...] lipca 2018 r. Opisany stan sprawy, zdaniem Sądu, wskazuje, że nie można przyjąć, iż w analizowanym powyżej okresie postępowanie administracyjne trwało dłużej niż było to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla jej rozstrzygnięcia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na gruncie tej sprawy częściowa zasadność skargi na przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji w sposób uprawniony może być odnoszona do 11 miesięcy obejmujących okres od [...] czerwca 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. w trakcie którego odpadła przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego. Ten okres postępowania należy zakwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania, które to pojęcie obejmuje działanie organu opieszałe i niesprawne, odnoszone do sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Nie budzi wątpliwości Sądu, że skutkiem braku monitorowania przez organ sprawy w tym okresie w celu weryfikacji zasadności dalszego zawieszenia postępowania doszło do przewlekłości postępowania, które i tak prowadzone było bardzo długo, albowiem - choć ze wskazanych powyżej przyczyn niezależnych od organu - w sumie toczyło się ponad 7 lat. W działaniu organu Sąd nie odnalazł jednak, jak wskazano powyżej, cech, które pozwoliłby stwierdzoną przewlekłość zakwalifikować jako rażącą. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym, naruszenie to musi być bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. W tej sprawie uwzględnić zaś należało znaczny upływ czasu od śmieci J. K. (zmarłej [...] listopada 2011 r.) do czasu zakończenie postępowania w sprawie nabycia spadku (maj 2017 r.) w trakcie którego – aczkolwiek w jego wcześniejszej fazie - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmował liczne działania zmierzające do jak najszybszego ustalenia następców prawnych zmarłej J. K., w tym w szczególności prowadził korespondencję z bratem zmarłej oraz jej siostrą (tj. J. S.), z którą J. K. zamieszkiwała, oraz wielokrotnie zwracał się w tej sprawie do Sądu Rejonowego w T.. Z akt sprawy wynika, że spadek po J. K. jej siostra J. S. nabyła na mocy testamentu własnoręcznie sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2007 r., jednak otwartego i ogłoszonego dopiero w dniu [...] października 2016 r. Częstotliwość podejmowania przez organ czynności procesowych w celu realizacji obowiązku organu bieżącego monitorowania stanu sprawy w aspekcie potrzeby dokonania kwalifikacji prawnej braku aktywności organu we wskazanym powyżej okresie przez pryzmat rażącego naruszenia prawa podlegać zatem musiała ocenie uwzględniającej perspektywę czasową, w jakiej toczyło się postępowanie w sprawie nabycia spadku oraz uzyskane przez organ informacje potwierdzające brak wszczęcia postępowania spadkowego w latach bezpośrednio następujących po śmierci J. K..

Wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2018 r. decyzji merytorycznie załatwiającej wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2007 r. daje podstawę do umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. postępowania sądowego w części, w jakiej w odniesieniu do 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd w sprawie tego rodzaju, co sprawa rozpoznawana, posiada uprawnienie do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji.

Okoliczności tej sprawy nie dawały ponadto Sądowi podstaw do zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 3 p.p.s.a., tj. wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. I OSK 1842/17; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 1769/17). Takich okoliczności w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a.; w punkcie II – w związku z uwzględnieniem rozpoznawanej skargi w części poprzez stwierdzenie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; w punkcie III na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie IV na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot wpisu od skargi, orzeczono jak w punkcie V na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.