Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1998/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Spółki komandytowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2751/13 w sprawie ze skargi B. Spółki komandytowej w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 8 kwietnia 2014r. sygn. akt: V SA/Wa 2751/13, Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Spółka komandytowa z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2013r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.

Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję

Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji

Rolnictwa w Ł. z [...] sierpnia 2013r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji

Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w

B. o przyznaniu B. Spółce komandytowej z siedzibą w B. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011.

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. o numerze [...] Kierownik Biura przyznał

Spółce płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w łącznej wysokości 2.063.253,00 zł. Po

wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, decyzją z

[...] sierpnia 2013r. Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z 13

grudnia 2011 r. na podstawie art. 156§1 pkt 2 i art. 158§1 ustawy z 14 czerwca 1960r.

Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a,).

Spółka podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2010 w pakiecie 2-Rolnictwo

ekologiczne, wariant 2.4-Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 1.315,49 ha oraz w pakiecie 5-Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk

przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1-Ochrona siedlisk lęgowych ptaków

Natura 2000 na powierzchni 1.315,49 ha. W roku 2010 Spółka zadeklarowała działkę rolną A

o łącznej powierzchni 444,62 ha, za którą otrzymała płatność rolnośrodowiskową. W roku

2011 powierzchnia zadeklarowanej działki rolnej A uległa zmniejszeniu o 126,89 ha. W

ocenie Dyrektora Oddziału, powyższe działania Spółki stanowiły naruszenie §5 ust. 1 pkt 1 i

2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009r. w sprawie

szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania

"Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata

2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Jednocześnie w tym samym roku (2011)

Skarżąca zwiększyła powierzchnię zobowiązania w wariancie 5.1 do 1.443,16 ha.

1. Dyrektor Oddziału uznał, iż Kierownik Biura rażąco naruszył prawo, wskazując na § 27 ust. 4

rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem przyznając płatności rolnośrodowiskowe na

rok 2011 nie uwzględnił nieprawidłowości w wariancie 2.4 oraz 5.1 i nie zastosował 20%

sankcji. Organ stwierdził także, iż w sprawie nie znajduje zastosowania §27 ust. 5

rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że Spółka w 2010

otrzymała płatność rolnośrodowiskową do działki rolnej oznaczonej identyfikatorem A,

zadeklarowanej w wariancie 2.4 i 5.1 o powierzchni 444,62 ha, natomiast w roku 2011

powierzchnię działki rolnej A zmniejszyła o 126,89 ha, co potwierdzono w dniu 29 września

2011 r. w złożonym oświadczeniu pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją Prezes ARiMR utrzymał w mocy

decyzję pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zaaprobował w całości stanowisko zajęte w I instancji o rażącym

naruszeniu prawa, wskazując jednocześnie na naruszenie §27 ust. 4 rozporządzenia

rolnośrodowiskowego, powołując się na takie same motywy co Dyrektor Oddziału. W

szczególności podniesiono, iż w drugim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego

(2011) Skarżąca zmniejszyła powierzchnię trwałych użytków zielonych w stosunku do

podjętego w 2010 zobowiązania w zakresie utrzymania trwałych użytków zielonych. Zatem

płatność winna być pomniejszona o 20%, jak nakazywał §27 ust. 4 rozporządzenia

rolnośrodowiskowego. Prezes ARiMR za prawidłowe uznał także stanowisko w zakresie

niezastosowania §27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego podnosząc, iż Spółka

otrzymała płatność do gruntów rolnych wycofanych następnie z programu

rolnośrodowiskowego w roku 2011.

II.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka

wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości, a także o

zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm

przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa mające wpływ na treść

rozstrzygnięcia:

a) art. 156§1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, iż decyzja

Kierownika Biura z 13 grudnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa

poprzez niezastosowanie i tym samym naruszenie §27 ust. 4 rozporządzenia

rolnośrodowiskowego, tj. niezastosowanie sankcji skutkującej pomniejszeniem płatności

rolnośrodowiskowych oraz naruszenie §27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego

poprzez jego zastosowanie skutkujące zwolnieniem z sankcji, mimo że podstawą

stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. może być wyłącznie rażące

naruszenie §27 ust 4 oraz §27 ust. 5 a nie ich odmienna wykładnia, którą to odmienną

wykładnię organ I i II instancji błędnie uznał za rażące naruszenie prawa stanowiące

podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, mimo iż odmienna wykładnia przepisu nie może

stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej;

b) art. 156§1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, iż decyzja

Kierownika Biura z 13 grudnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa

poprzez niezastosowanie i tym samym naruszenie §27 ust. 4 rozporządzenia

rolnośrodowiskowego, mimo że art. 73 rozporządzenia Nr 1122/2009 obligował Kierownika

Biura do przyznania Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2011 bez stosowania

obniżek i wykluczeń;

c) art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego

oraz wybiórczą jego ocenę poprzez lakoniczne ustosunkowanie się przez organ II instancji

do interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków

odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z §27 ust. 4 rozporządzenia

rolnośrodowiskowego;

d) art. 107§1 i §3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności

faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - poprzez lakoniczne

ustosunkowanie się przez organ II instancji do interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

PBrś-053-42- 4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z

§27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego;

e) art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu

rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz

Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. U. z 2013r., poz. 173) poprzez wprowadzenie w błąd

wnioskodawcy, poprzez stosowanie odmiennej wykładni odnośnie §27 ust. 4 rozporządzenia

rolnośrodowiskowego niż to wynika z interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-

053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z §27

ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mimo że została sporządzona przez organ

będący twórcą rozporządzenia wykonawczego;

f) art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu poprzez

naruszanie zasady równości poprzez stosowanie odmiennej wykładni odnośnie §27 ust. 4

rozporządzenia rolnośrodowiskowego w sprawie dotyczącej analogicznej sytuacji faktycznej i

prawnej (decyzja nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych na rok

2012 podmiotowi Ś. Spółka Jawna z 13 lutego 2013r.);

g) naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy o

wspieraniu poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o

okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie zakresu ich

praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, poprzez brak

poinformowania przez ARiMR wnioskodawcy, iż interpretacja Ministra Rolnictwa i Rozwoju

Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji

wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie wiąże ARiMR mimo że

została sporządzona przez organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego.

Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i

wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014r. Sąd oddalił

zgłoszony w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była niezasadna.

Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji była weryfikacja w trybie postępowania nadzorczego

decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji

Rolnictwa w Ł. z [...] grudnia 2011 r. o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 r. do mniejszej, zgłoszonej powierzchni niż w podjętym zobowiązaniu w pakiecie TUZ. Płatność tę przyznano w ramach kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego

odjętego przez spółkę w 2010. Przyznanie płatności w weryfikowanej decyzji nastąpiło bez tosowania sankcji przewidzianej §27 ust.4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Płatność olnośrodowiskowa jest pomocą finansową objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich

a lata 2007-2013, co wynika z treści art. 36 pkt. a ppkt. iv rozporządzenia Rady (WE) nr. 698/2005 z 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez

Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, DZ. U. UE L 005.277.1).

W stosowanym w sprawie rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 w art. 2 pkt.34,

35, 36 znajdują się również stosowne definicje. "Normy" oznaczają normy określone przez

państwa członkowskie zgodnie z art. 6 rozporządzeniu (WE) nr. 73/2009 oraz załącznikiem

III do niego, jak również, co ważne w tej sprawie, zobowiązania odnośnie do trwałych

użytków zielonych określone w art.4 wymienionego rozporządzenia. Wymóg w kontekście

zasady wzajemnej zgodności oznacza każdy z wymogów w zakresie zarzadzania wynikający

z jakiegokolwiek artykułu, o którym mowa w załączniku II do rozporządzeniu (WE) nr

73/2009 w ramach danego aktu, i którego charakter różni się od innych wymogów zawartych

w tym samym akcie. Niezgodność oznacza wszelką niezgodność z wymogami oraz

normami.

Naruszenie treści własnego zobowiązania przez Spółkę jest naruszeniem normy.

Jedną z koniecznych okoliczności występujących w podjętym zobowiązaniu rolnika jest czas

jego realizacji. Czas realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego jest elementem

zobowiązania rolnośrodowiskowego. O tym czasie realizacji zobowiązania jest mowa w art.

39 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 ( z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat),

w ww. ustawie krajowej w art. 10 wskazującej, że pomoc ta jest przyznawana przy spełnianiu

warunków określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie jej delegacji

zawartej w art. 29 ust. 1 pkt.1. oraz w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym będącym

wykonaniem ww. art. 29 ustawy, tj. w jego §2 ust.1 pkt. 3 (pięcioletnie zobowiązanie

rolnośrodowiskowe). Kolejnym elementem zobowiązania jest obszar nim objęty. W §2 pkt. 3

rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest mowa o spełnianiu przez rolnika wymogów na

gruntach , na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania.

Spółka w 2010 roku podjęła pięcioletnie zobowiązanie i otrzymała na ten rok płatność

rolnośrodowiskową do działki rolnej oznaczonej identyfikatorem A, zadeklarowanej w

wariancie 2.4 i 5.1 o powierzchni 444,62 ha, natomiast w roku 2011 powierzchnię działki

rolnej A zmniejszyła o 126,89 ha. Zmniejszenia o taką powierzchnię nie można uznać za

przypadek drobnej niezgodności. Zmniejszenie tej powierzchni w okresie objętym

zobowiązaniem jest według treści §27 ust.4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego

niezachowaniem któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w

planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu

rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w §4 ust.2 pkt. 1 rozporządzenia. Jest

tu mu mowa wprost o odstępstwie od wielkości trwałych użytków zielonych określonych w

planie działalności rolnośrodowiskowej wyrażającym treść zobowiązania

rolnośrodowiskowego. Uzasadnia to użyte sformułowanie " jeżeli rolnik nie zachował". W

ramach regulacji systemowej jest to nawiązanie do zobowiązania rolnośrodowiskowego,

które w trakcie realizacji co do zasady nie podlega zmianie (poza przypadkami

enumeratywnie wskazanymi, wyżej omówionymi, nie obejmującymi przedmiotowego stanu

faktycznego sprawy). Nie ma w tym sformułowaniu wskazania przyczyny niezachowania

wielkości trwałych użytków zielonych objętych tym zobowiązaniem.

Zaistnienie powyższej przesłanki powoduje powstanie podstawy do zastosowania

sankcji w postaci zmniejszenia płatności o 20% w roku, w którym stwierdzono to uchybienie.

Nie stanowił kwalifikowanego uchybienia brak odniesienia się organu do

przedstawionego przez Spółkę pisma Dyrektora Departamentu płatności bezpośrednich

Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 października 2012r., w którym wyrażono opinię,

iż tylko w przypadku zniszczenia trwałego użytku zielonego nakłada się sankcje z §27 ust.4

rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Skarżąca Spółka działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy

wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzuciła:

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.:

-naruszenie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. w zw z §27 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i

Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania

pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem

Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013- poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i

stwierdzenie, iż decyzja z [...] grudnia 2011 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego w B., na mocy, której skarżącemu przyznano płatność rolnośrodowiskową na 2011

rok została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez niezastosowanie i tym samym

naruszenie §27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego tj. niezastosowanie sankcji w

wysokości zmniejszonej o 20% na rok 2011 oraz naruszenie §27 ust. 5 cyt. rozporządzenia

poprzez jego zastosowanie skutkującego zwolnieniem z sankcji skarżącego mimo, że

podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. może być

wyłącznie rażące naruszenie §27 ust. 4 oraz §27 ust. 5 a nie ich odmienna wykładnia, którą

to odmienną wykładnię organu I i II instancji WSA w Warszawie błędnie uznał za rażące

naruszenie prawa stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji mimo, iż

odmienna wykładnia przepisu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności

decyzji administracyjnej,

- naruszenie art. 166§1 pkt 2 k.p.a. w zw z §27 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i

Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania

pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem

Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013-poprzez jego błędną wykładnię i

stwierdzenie , iż decyzja z [...] grudnia 2011 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego w B., na mocy, której skarżącemu przyznano płatność rolnośrodowiskową na 2011

rok została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez niezastosowanie i tym samym

naruszenie §27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego tj. niezastosowanie sankcji w

wysokości zmniejszonej ó 20% na rok 2011 oraz naruszenie §27 ust. 5 cyt. rozporządzenia

poprzez jego zastosowanie skutkującego zwolnieniem z sankcji skarżącego mimo, że w

przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nałożeniem sankcji w

wysokości 20% przewidziane przez §27 ust. 4 rozporządzenia co może mieć miejsce

jedynie w przypadku zniszczenia trwałego użytku zielonego (np. zaoranie),

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które

mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy :

-art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.-przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów

przez organ administracji przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności i wątpliwości

w sprawie co do faktów i ich znaczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy- w zw. z:

a. art. 7 k.p.a. w zw z art. 76 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący jest winny ewentualnych

nieprawidłowości we wniosku, mimo, iż działał on w uprawnionym zaufaniu do interpretacji

Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi PBrś-053-42-4/12 w sprawie przypadków odstąpienia od

stosowania sankcji wynikających z §27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego,

b. art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. przez zaniechanie rozpoznania dowodów znajdujących się w

zasobach ARiMR tj. wykazu decyzji administracyjnych w których zastosowano jednakową

wykładnię przepisu prawa §27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26

lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej

w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów

Wiejskich na lata 2007-2013, polegająca na niezastosowaniu sankcji pomniejszenia

płatności o 20%,

c. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie (oddalenie skargi) zamiast zastosowania art.

150 p.p.s.a. zgodnie z którym skargę należało uwzględnić,

d. art. 145§1 pkt 1 lit. c w zw z art. 141 §4 p.p.s.a. przez niewzięcie pod uwagę całego

materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co miało wpływ na jej wynik

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i

przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o przeprowadzenie dowodu z

decyzji administracyjnych zgodnie z załączonym wykazem na okoliczność stosowania przez

ARiMR wykładni przepisu prawa §27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy

finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju

Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, polegającej na niestosowaniu sankcji pomniejszenia

płatności w 20% w latach 2010, 2011, 2012,2014 w przypadku wyłącznie zmniejszenia

powierzchni wnioskowanej we wnioskach kontynuacyjnych oraz o zasądzenie kosztów

postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych

zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w

granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność

postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Działając w granicach związania, o którym stanowi powołany art. 183 § 1 p.p.s.a.

skład orzekający NSA uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, podstawy

na których ją oparto nie znajdują bowiem usprawiedliwienia.

W świetle zarzutów postawionych Sądowi I instancji, istota sporu dotyczy tego czy w

sprawie właściwie zastosowano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - upatrując rażące naruszenia prawa

w niezastosowaniu przez organ § 27 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju

Wsi z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy

finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju

Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji - odwołując się do

orzecznictwa NSA - z treści objętego podstawami skargi kasacyjnej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

wywiódł, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia

prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -

skutki, które wywołuje decyzja. Sąd ten stwierdził, że oczywistość naruszenia prawa polega

na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa

stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie

przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Skutki, które wywołuje

decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z

punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia,

których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu

wydanego przez organy praworządnego państwa.

Przedstawiona wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa skarga kasacyjną

kwestionowana nie jest. W sprawie wiąże zatem pogląd, zgodnie z którym rażące naruszenie

prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a

rozstrzygnięciem objętym decyzją. Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w

sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje

wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części

obowiązujących przepisów. Decyzja zostaje wydana wbrew nakazowi lub zakazowi

ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano

prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę

obowiązkiem albo uchylono obowiązki. Rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy

orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy

prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

Uwzględniając powyższe - zdaniem NSA - należy stwierdzić, że przepis § 27 ust. 4 i

5 powoływanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. jest

czytelny i nie wymaga dokonania rozbudowanych zabiegów interpretacyjnych.

Wskazany § 27 ust. 4 rozporządzenia stanowi bowiem, że jeżeli rolnik nie zachował

któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności

rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego

nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa

przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono

takie uchybienie. Wg zaś przywołanego § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, rolnik realizujący

zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i

określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2

lit.c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi",

oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej

przyrody.

W ocenie składu orzekającego NSA z brzmienie przytoczonych uregulowań żadną

miarą nie można wywieść, że "niezachowanie", o którym mowa w § 27 ust. 4 rozporządzenia

rolnośrodowiskowego, oznacza - jak twierdzi strona - tylko zniszczenia lub zmiany uprawy

dotychczasowej. Z taką wykładnia w sposób oczywisty pozostaje w sprzeczności treść § 27

ust. 5 aktu wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem mianowicie, przepisu ust. 4 nie stosuje

się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie

rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i

elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w

drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy

krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów

nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Nie ulega zatem kwestii, że prawodawca

jednoznacznie pod pojęciem "niezachowania" trwałych użytków zielonych i elementów

krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo rozumie także przeniesienia lub utraty

posiadania gruntów". Przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania

gruntów - na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu

nieużytkowane rolniczo - jest przy tym tylko przykładem niezachowania trwałych użytków

zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. Niezachowanie jest

przeciwieństwem zachowania (utrzymania, posiadania, przestrzegania) dotychczasowego

stanu rzeczy.

Skoro tak, przyjąć trzeba, że każdy rodzaj niezachowania trwałych użytków zielonych

i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo - na podstawie § 27 ust. 4

rozporządzenia musi skutkować zmniejszeniem płatności (o 20%). Wprawdzie przytoczony

wyżej § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewiduje wyjątek od stosowania

ust. 4 - a zatem wyjątek od przyznawania płatności w pomniejszonej wysokości - jednakże

tylko w sytuacji określonej w tym przepisie, która to sytuacja w okolicznościach sprawy nie

zachodzi.

W rozpatrywanym przypadku poza sporem we wniosku kontynuacyjnym

zadeklarowano powierzchnie mniejsze od pierwotnie zgłoszonych - z naruszeniem

obowiązku podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Zasadnie przyjęto więc, że przyznanie płatności bez koniecznego pomniejszenia

stanowi oczywiste naruszenie jasnego - jak wywiedziono - przepisu, który może być

stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a

przepisem prawa stanowiącym jego podstawę rzuca się w oczy. Przytoczony przepis § 27

ust. 4 i 5 rozporządzenia obiektywnie nie powinien budzić wątpliwości interpretacyjnych -

zatem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powinien go zastosować, czego nie uczynił. Nie

powinno przy tym budzić wątpliwości, że przyznanie oczywiście zawyżonej płatności nie

może być akceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności. Stąd też, zaniechanie

zastosowania w sprawie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa, zasadnie

zakwalifikowano jako rażące naruszenie prawa.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 27 ust. 4 i 5

rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie uzasadnia wniosku o uchylenia zaskarżonego

wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do argumentacji autora skargi

kasacyjnej, która odwołuje się do treści pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak PBrś-

053-42-4/12, stoi na stanowisku, że dokument ów nie świadczy o tym, że sporny przepis §

27 ust. 4 obiektywnie może być różnie rozumiany. Biorąc pod uwagę, że pismo to kierowane

było do innego podmiotu a także uwzględniając datę pisma - nie ma też uzasadnionych

podstaw by twierdzić, że strona (jak podniesiono w skardze kasacyjnej) działała w

uprawnionym zaufaniu do interpretacji w piśmie tym zawartej.

Ustosunkowując się zaś do wniosku dowodowego, tj. wykazu decyzji, w których

organy administracji wydały w podobnych stanach faktycznych inne rozstrzygnięcia -

wskazać należy, że odmienne rozstrzygnięcie danej kwestii nie świadczy o tym, że wykładnia normy zawartej w § 27 ust. 4 rozporządzenia nie budzi wątpliwości.

Pamiętać bowiem należy, że obiektywnie sens przepisu jest bowiem wątpliwy wtedy, gdy

którakolwiek ze stron czy uczestników wysuwa uzasadniony zarzut, że nie da się bezspornie

określić do jakich stanów faktycznych zdarzeń lub obiektów przepis lub jego fragment się

odnosi a przy tym nie można powiedzieć by związana z tym zarzutem wątpliwość została

jednoznacznie w orzecznictwie lub doktrynie rozstrzygnięta (por. uchwała TK z 7 marca 1995

r., sygn. W 9/94). W świetle tego, co zostało wyżej przedstawione, uznać trzeba natomiast,

że taka sytuacja na gruncie § 27 rozporządzenia nie ma miejsca.

W tym stanie rzeczy niezasadne są też sformułowane w podstawach skargi

kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Podkreślenia wymaga, że badanie

czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa - przez niezastosowanie przepisu,

wykładnia którego nie budzi uzasadnionych wątpliwości - nie jest kwestią ustaleń

faktycznych sprawy, w istocie nie zasadza się na ocenie materiału dowodowego

zgromadzonego w sprawie.

Ponadto odnośnie tych zarzutów stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna nie zawiera

wywodu, o którym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie wywodu dotyczącego

naruszenia prawa procesowego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174

pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom

postępowania (postanowienie NSA z 19 stycznia 2012r., sygn. akt: II GSK 2409/11, LEX nr

1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie

przez sąd I instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na

wynik sprawy. A zatem między ewentualnym uchybieniem procesowym, a wydanym w

sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący

na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Poza tym wymagane

jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego

rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia

(por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., sygn. akt: I OSK 513/11, LEX nr 1069664, wyrok

NSA z 26 lutego 2014r., sygn. akt: II GSK 1868/12, wyrok NSA z 7 maja 2014r., sygn. akt: I

GSK 1021/12, wyrok NSA z 21 marca 2014r., sygn. akt: I GSK 681/12, wyrok NSA z 2

kwietnia 2014r., sygn. akt: II GSK 161/13, wszystkie dostępne na: www.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia

wskazanych w niej przepisów postępowania, nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez

jej autora.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.

orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

2

#

4

5

3

IV.

7

6

'

10

11

* 1 *