Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 806/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M T na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M T – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. ([...]) odmawiającą stwierdzenia, na wniosek M T, nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. ([...] ) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku administracyjno-biurowego i produkcyjno - magazynowego na działkach nr ew. [...],[...] i [...] przy ul. [...] w [...].

Organ zaznaczył, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zostało wydane w oparciu o odtworzony materiał dowodowy. Uzyskano projekt budowlany budynku produkcyjno-magazynowego, projekt technologiczny z-du produkcji elementów wykończeniowych pokryć dachowych z budynkiem administracyjnym, potwierdzone notarialnie za zgodność z oryginałem kopie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., z dnia [...] marca 2001 r. o warunkach zabudowy dla budynku administracyjnego z załącznikami w tym graficznym, decyzję z [...] sierpnia 2000 r. o warunkach zabudowy hali produkcyjno-magazynowo-administracyjnej, potwierdzoną za zgodność kopię uchwały Rady Miejskiej z [...] września 1993 r. Nr [...]zatwierdzającą ogólny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Nie udało się uzyskać wniosku o pozwolenie na budowę, dokumentacji potwierdzającej prawo do dysponowania ww. działkami na cele budowlane, załącznika graficznego do ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r.

Na podstawie powyższej dokumentacji, Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Podzielając powyższe stanowisko organ oddwoławczy wskazał, że legitymacja prawna M T wynika z własności działki nr ew. [...], która graniczy z działkami inwestycyjnymi.

Następnie przestawił charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jako nadzwyczajnego środka jej wzruszenia oraz wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powołując się na orzecznictwo.

Dodał, że decyzja o pozwoleniu na budowę kontrolowana w powyższym trybie podlega ocenie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania.

Dalej przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 126, poz. 1126 ze zm.) i wskazał, że nie udało się uzyskać wniosku o pozwolenie na budowę jak i dokumentacji potwierdzającej prawo do dysponowania działkami nr ew. [...],[...], [...] na cele budowlane. Jednakże, jak wynika z odpisu zupełnego KW nr [...] na dzień wydania kontrolowanej decyzji właścicielami ww. nieruchomości byli inwestorzy D S i M D na zasadzie wspólności łącznej wspólników spółki cywilnej. Wobec powyższego decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Następnie organ powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego, nie stwierdził, aby budowa budynku administracyjnego naruszała rażąco decyzję z dnia [...] marca 2001 r. o warunkach zabudowy. W szczególności nie stwierdzono naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, przeznaczenia terenu, wysokości budynku (wymagane - budynek dwukondygnacyjny; projektowany - budynek dwukondygnacyjny).

Część obejmująca budowę budynku produkcyjno - magazynowego również nie narusza warunków zabudowy ustalonych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. Nie stwierdzono też naruszenia w zakresie przeznaczenia ternu (funkcja przemysłowa lub mieszkaniowa, usługowa jako uzupełniająca, z dopuszczeniem innych funkcji nieuciążliwych), wysokości budynku (wymagane do 10 m; projektowane 7,80 m), konstrukcji budynku (wymagana - stalowa; projektowana - konstrukcja hali produkcyjno- magazynowej stanowi jednonawowa rama stalowa (opis techniczny str. 5).

Następnie powołując art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego organ stwierdził, że analiza akt nie wykazała, aby inwestycja naruszała rażąco przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) w tym m. in. dotyczące usytuowania względem sąsiednich działek budowlanych, o których mowa w § 12. Budynek administracyjno biurowy zlokalizowany jest 12,5 m od granicy z najbliżej położoną działką nr ew. [...], a produkcyjno - magazynowy 4 m od granicy z działką nr ewid. [...].

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 32 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego podał, że przepis ten stanowi, iż pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. Stosownie zaś do art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, co do zasady przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast w § 2 pkt 4 lit d rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania ma środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589) wskazuje, że do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zalicza się inwestycje w przemyśle hutniczym, metalurgicznym i maszynowym obejmujące zakłady do powierzchniowej obróbki metali i powlekania metali (w tym galwanizerie).

Jak wynika z projektu technologicznego w hali produkcyjnej produkowane będą wkręty samowiercące do mocowania pokryć dachowych (ze specjalnie utwardzonej stali, galwanicznie cynkowanej, które następnie będą malowane proszkiem poliestrowym), podkładki pod wkręty (ze stalowej blachy galwanizowanej), kołnierze uszczelniające (z elastomeru EPDM lub silikonu z zatopioną na brzegu taśmą z elastycznego stopu aluminium) oraz uszczelnienia otworów technicznych (por. opis technologiczny str. 4 i 5). W ww. projekcie technologicznym wskazano również, że "w projektowanym zakładzie nie będą wykonywane procesy galwanizacji o czym świadczy wymienienie stali ocynkowanej w wykazie gotowych surowców do produkcji oraz brak ścieków technologicznych" (por. opis technologiczny str. 5). Analiza akt, nie wskazała, aby miała być prowadzona powierzchniowa obróbka.

Organ zauważył, że zgodnie z ww. przepisami, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymagane jest m. in. dla zakładów do powierzchniowej obróbki metali i powlekania metali. W języku prawnym i prawniczym użycie spójnika "i" odpowiada koniunkcji tj. zwykle łączy współrzędne części zdania o treściach uzupełniających się. Tym samym, uwzględniając § 2 pkt 4 lit d ww. rozporządzenia dnia 14 lipca 1998 r., wyłącznie jednoczesne prowadzenie powierzchniowej obróbki i powlekania metali spełnia wymóg koniczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zakres prac wskazany w projekcie technologicznym dotyczy powlekania metali, ale nie wskazuje, aby w hali miał być przeprowadzany proces obróbki powierzchniowej. Prowadzenie wyłącznie prac polegających na powlekaniu metali nie wywoływało, w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji, obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

W konsekwencji zarzut rażącego naruszenia art. 32 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 46 ust. 1 Prawo ochrony środowiska organ uznał za chybiony.

Odnosząc się zaś do zarzutów do postępowania odtworzeniowego należy wyjaśnić, że kpa nie zawiera norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, a zgodnie z przyjętą w doktrynie i orzecznictwie zasadą, winno się stosować w drodze analogii przepisy księgi czwartej kodeksu postępowania cywilnego, dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt - art. 716-729 k.p.c. (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r. IV SA 1438/96). Stosowanie tych przepisów nie jest formalnym obowiązkiem organu, lecz ma charakter czysto pomocniczy, sama zaś możliwość ich stosowania wynika tylko z praktyki orzeczniczej. Odtworzenie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym następuje na podstawie ogólnych rozwiązań kodeksowych. Obowiązek ten spoczywa zatem na tym organie administracji publicznej, który jest aktualnie właściwy (rzeczowo, miejscowo i instancyjnie) do rozpoznania i rozstrzygnięcia (w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym) określonej sprawy administracyjnej. W szczególności należy podkreślić, że rekonstrukcja przepadłych akt sprawy administracyjnej ostatecznie rozstrzygniętej należy do organu właściwego dla trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (por. G. Łaszczyca, Odtwarzanie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, ST 2009/9/50-61).

Organ stwierdził, że kontrlowana decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), z rażącym naruszeniem innych przepisów prawa, bądź bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Nie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), było niewykonalne w dniu jego wydania a niewykonalność ta miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 §1 pkt 7 k.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję złożyła M T zarzucając naruszenie:

- § 2 pkt. 4 cyt. rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji - dalej jako "rozporządzenie" - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zalicza się tylko takie zakłady, w których odbywają się zarówno procesy powierzchniowej

obróbki, jak i powlekania metali, a w konsekwencji uznanie, że zakłady, w których odbywa się tylko powlekanie metali nie zaliczają się do w/w inwestycji;

- art. 32 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 46 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc, że pozwolenie obejmowało budowę budynku administracyjno - biurowego i produkcyjno. W budynku produkcyjno - magazynowym od powstania zakładu prowadzone jest m.in. powlekanie poliestrową farbą proszkową metalowych wkrętów dachowych. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wymaganej przez ówczesne przepisy prawne. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt. 1 p.b. pozwolenie na budowę mogło być wydane jedynie po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wymaganego przepisami o ochronie środowiska. Była to regulacja spójna z art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 4 pkt. 2 p.o.ś., na podstawie którego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wymagało uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z § 2 pkt. 4d cyt. rozporządzenia, zakłady do powierzchniowej obróbki i powlekania metali (w tym galwanizernie), kwalifikowały się jako inwestycja mogąca pogorszyć stan środowiska. Inwestor sprowadza wkręty samowiercące wykonane z utwardzanej stali galwanicznie cynkowanej. W procesie produkcji w zakładzie inwestora, wkręty są pokrywane poliestrową farbą proszkową, najpierw metodą napylenia elektrostatycznego, a następnie poprzez stopienie i polimeryzację farby proszkowej w komorze pieca promiennikowego - na skutek zastosowania promieniowania podczerwonego. Z procesu utwardzania farby proszkowej powstaje emisja lotnych związków organicznych (LZO), która jest wprowadzana do powietrza atmosferycznego w sposób zorganizowany. Skoro inwestor prowadzi zakład, w ramach którego funkcjonuje instalacja do powlekania metali - co na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie zostało zakwestionowane, to oznacza to, że w tym przypadku istniał obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zdaniem skarżącej – procedura powinna być przeprowadzona w następujący sposób. Zgodnie z art. 48 ust. 4 w związku z art. 46 ust. 4 pkt. 2 p.o.ś. inwestor zobowiązany był do przeprowadzenia uzgodnień przedsięwzięcia z organem ochrony środowiska (którym, zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś. był starosta) oraz powiatowym inspektorem sanitarnym. W celu ich uzyskania powinien przedłożyć projekt budowlany wraz z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacją zawierającą dane określone w art. 49 ust. 3 p.o.ś., jeżeli sporządzenie raportu nie było wymagane. Informacje te powinny zgodnie z wyżej powołanym przepisem obejmować co najmniej dane wymienione w ww. przepisie. Natomaist organ wydaje się akceptować, że malowanie farbą proszkową stanowi powlekanie, jednak podnosi, że aby inwestycja została zaliczona do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, w zakładzie musiałby zachodzić nie tylko procesy powlekania, ale i powierzchniowej obróbki metali. Argumentacja ta opiera się na tym, że skoro w § 2 pkt. 4 lit. d rozporządzenia zapisano zakłady do powierzchniowej obróbki i powlekania metali (w tym galwanizernie), i więc z użyciem spójnika "i", jednak stwierdzenia zamiast "lub", to znaczy, że do zaliczenia zakładu do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, konieczne jest, aby w zakładzie prowadzono obydwa rodzaje procesów.

Według skarżącej wykładnia organu jest błędna. Zgodnie z zasadami logiki spójnik "i" oznacza koniunkcję. Użycie go w zdaniu będącego częścią aktu prawnego, powinno więc zasadniczo prowadzić do wniosku, że obydwie przesłanki wyrażone w danym przepisie, muszą być spełnione w danym stanie faktycznym jednocześnie, aby znajdował on zastosowanie. Jest to jednak wykładnia życzeniowa, ponieważ ustawodawca wielokrotnie używa spójnika "i" z oderwaniem od zasad logiki. Przykładów na ten proceder jest tak wiele, że nie ma sensu ich wymieniać. Wykładnia organu dokonana w oparciu o klasyczny rachunek logiczny, pozbawiałaby § 2 pkt. 4 lit. d rozporządzenia sensu. Za przyjęciem, że w zakładzie musiałyby zachodzić zarówno procesy powlekania, jak i powierzchniowej obróbki metali nie przemawia żaden argument o charakterze funkcjonalnym. Procesy powlekania mogą być dla środowiska równie, a w niektórych przypadkach nawet bardziej szkodliwe, niż procesy obróbki. Tym bardziej, że niemal zawsze powlekanie będzie zachodziło z użyciem odczynników chemicznych. Tymczasem obróbka powierzchniowa głównie będzie opierać się o metody oparte o procesy fizyczne (np. obróbka mechaniczna) która zapewne generuje hałas, jednak brak jest przy tym uwalniania związków chemicznych do atmosfery. Skoro zaś celem regulacji zawartej w rozporządzeniu jest ochrona środowiska, a organ i skarżąca interpretując ten sam przepis doszli do odmiennych wniosków, to przeprowadzenie wyżej przedstawionej wykładni funkcjonalnej jest jak najbardziej zasadne. Dodatkowo, za poparciem powyższej argumentacji przemawia fakt, że w § 2 pkt. 4 rozporządzenia znajdują się inne przykłady użycia spójnika "i" w oderwaniu od zasad klasycznego rachunku zdań. Przykładowo w lit. i wymieniono zakłady budowy i naprawy statków powietrznych. Żadne argumenty związane z ochroną środowiska nie przemawiają jednak za przyjęciem, że do zaliczenia zakładu do inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska, konieczne jest, aby zachodziły w nim zarówno procesy budowy, jak i naprawy statków powietrznych. To samo dotyczy lit. ł, w której wymieniono zakłady produkujące i powlekające drut i kable. Zwłaszcza ten ostatni przykład szczególnie dobitnie obnaża absurdalność wykładni organu, bo zgodnie z zasadami logiki do zaliczenia tych zakładów do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, konieczne byłoby prowadzenie w nich produkcji zarówno drutów, jak i kabli, a także dodatkowo powlekania - nie tylko drutów, ale i kabli. Tak więc zakład, w którym jedynie produkowano by kable, albo tylko powlekano druty nie zaliczałby się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska.

Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, jej wykładnię należy uznać za trafną.

Następnie skarżąca przedstawiła obszerną argumentację odnośnie konsekwencji nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla ważności decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdziła , że trzy przesłanki do stwierdzierdzenia nieważności w oparciu o art 156 § 1 pkt 2 kpa, są spełnione. Treść ówcześnie obowiązujących przepisów, nakładających obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest jasna.

Dalej z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że dokonanie błędnej, absurdalnej wręcz wykładni § 2 pkt. 4 lit. d rozporządzenia, nie może przesądzać o braku rażącej niezgodności decyzji z prawem. Nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowiła w tym przypadku jawną sprzeczność z tymi przepisami. Charakter przepisów nakładających obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest bardzo istotny i gwarantuje realizację przedsięwzięcia zgodnie z wymogami ochrony środowiska. Wreszcie, skutki społeczne, które spowodowała decyzja o pozwoleniu na budowę, są niemożliwe do zaakceptowania ż punktu widzenia zasad praworządności. Eksploatacja instalacji do powlekania, bez ustalenia środowiskowych wymagań realizacji tego przedsięwzięcia, może powodować poważne konsekwencje dla środowiska naturalnego i zdrowia okolicznych mieszkańców. Kontrowersje budzi zwłaszcza sposób odprowadzania gazów z instalacji do powlekania wkrętów do atmosfery. Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt. 1 p.o.ś. organ właściwy do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, miał możliwość nałożenia obowiązków dotyczących zapobiegania, ograniczania i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i gdyby przepisy dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostały w sprawie zastosowane, to zapewne sposób wentylacji hali produkcyjnej byłby uprzednio zweryfikowany i porównany z wymogami ochrony środowiska.

Skarżąca wskazała, że nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostało uznane wprost w orzecznictwie jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 934/2012).

W odpowiedzi na skargę organ postrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku administracyjno-biurowego oraz budynku produkcyjno - magazynowego na działkach nr ew. [...],[...] i [...] przy ul. [...] w [...]

Podkreślić zatem na wstępie trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym, nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem jej ocena pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną, co oznacza, że nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Do wzruszenia decyzji w omawianym trybie nie wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V S.A. 535/94, wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV S.A. 905/02, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt V S.A. 2998/99, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III S.A. 1935/99).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko organów, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę omawianej inwestycji nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą, o której mowa w pkt 2 tego przepisu tj. wada rażącego naruszenia prawa.

Stanowisko to potwierdza zgromadzony w aktach materiał dowodowy, a w szczególności dokumentacja zatwierdzona ww. decyzją, którą uzyskano w ramach postępowania odtworzeniowego.

Mając na uwadze podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 32 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, którego to naruszenia skarżąca upatrywała w nieprzeprowadzeniu w postepowaniu zwyczajnym oceny oddziaływania na środowisko pomimo treści § 2 pkt. 4 lit. d rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania ma środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589) wskazać należy, iż zgodnie z art. 32 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. W art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko ustawodawca uzależnił od przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast w § 2 pkt 4 lit d cyt rozporządzenia do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zaliczono inwestycje w przemyśle hutniczym, metalurgicznym i maszynowym obejmujące zakłady do powierzchniowej obróbki metali i powlekania metali (w tym galwanizerie).

Słusznie wyjaśnił organ, że w języku prawnym i prawniczym użycie spójnika "i" odpowiada koniunkcji i co do zasady łączy współrzędne części zdania o treściach uzupełniających się. Posłużenie się przez prawodawcę określonym rodzajem spójnika ma zatem doniosłe znacznie i powoduje określone skutki dla wykładni. Skoro w przytoczonej regulacji użyto spójnika “i", to do zakwalifikowania danej inwestycji, jako inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska - a więc wymagającej przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - niezbędne było jednoczesne spełnienie dwóch warunków: prowadzenia powierzchniowwej obróbki metali, jak i powlekania metali.

W projektcie technologicznym hali produkcyjnej (str. 4 i 5) wskazano natomiast, że produkowane będą wkręty samowiercące do mocowania pokryć dachowych - z utwardzonej stali, galwanicznie cynkowanej, które będą malowane proszkiem poliestrowym - podkładki pod wkręty z blachy stalowej galwanizowanej, kołnierze uszczelniające z elastomeru EPDM lub silikonu z zatopioną na brzegu taśmą z elastycznego stopu aluminium a także uszczelnienia otworów technicznych. W ww. projekcie technologicznym podkreślono przy tym wprost, że "w projektowanym zakładzie nie będą wykonywane procesy galwanizacji o czym świadczy wymienienie stali ocynkowanej w wykazie gotowych surowców do produkcji oraz brak ścieków technologicznych".

Skoro z opisu prac wymienionych w projekcie technologicznym nie wynika, że będzie wykonywany również proces obróbki powierzchniowej, to należy zgodzić się z organem, że nie doszło do rażącego, w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszenia art. 32 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 46 ust. 1 Prawo ochrony środowiska w brzeminiu obowiązującym w dacie wydania kontrlowanej deyzji.

Zdaniem Sądu, nawet gdyby nie podzielić wyżej przedstawionego stanowiska, to i tak § 2 pkt 4 lit d cyt rozporządzenia wymagał dokonania wykładni, a zatem już z tego powodu - wbrew stanowisku skarżącej – nie był przepisem oczywistym i jednoznacznym w swej treści, a tylko taki przepis mógłby podlegać ocenie pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Na konieczność dokonania interpretacji (wykładni) omawianego przepisu wskazuje również sama skarżąca w skardze.

Nie znajdując podstaw do zakwestionowania kontrolowanych decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.