Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 483/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 . art. 49 , art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Krystyna Daniel Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie odmowy nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A.J. kwotę 10 /dziesięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...]., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , po rozpoznaniu wniosku A.J. , współwłaścicielki budynku przy ulicy [...] w K., na podstawie art. 51 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07. 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz.414 z późn. zm. w tym Dz.U. nr 106 poz.668 z 1998r.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę schodów prowadzących na poziom parteru budynku przy ulicy [...] w K.

W uzasadnieniu tej decyzji organ l instancji wskazał, że na podstawie wizji w terenie oraz przedłożonych dokumentów ustalono, iż w 1995r. istniały betonowe stopnie na belce wspornikowej, prowadzące z terenu działki na taras, a w latach późniejszych wykończono je barierkami, nawierzchniami stopni i podestu oraz daszkiem. Zatem, roboty te nie zostały zakończone przed 1995r. i dlatego w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zastosował przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego . Nadto organ l instancji podniósł, że z przedłożonych do akt dokumentów wynika, że schody żelbetowe zewnętrzne zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie powodują żadnego zagrożenie dla użytkowników, ani ich mienia.

Podkreślono przy tym, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma także treść wyroku Sądu Rodzinnego z dnia [...] maja 1992r. w sprawie rozwodu małżonków A. i S.J. , w którym wskazano, że po rozwodzie S. J. będzie użytkował wyłącznie suterynę domu wraz z pomieszczeniami w przyziemiu, zaś A.J. będzie użytkowała piętro domu wraz z przynależnościami, a cały parter domu strony będą użytkowały wspólnie. Zdaniem organu administracyjnego, lokalizacja wewnętrznej klatki schodowej budynku nie pozwala na taki podział jego użytkowania, a zatem schody zewnętrzne są jedyną drogą dostępu i ewakuacji dla użytkowników l piętra oraz zapewniają A.J., dojście do części wspólnej - parteru, zgodnie z wyrokiem Sądu Rodzinnego i bez naruszania strefy przyznanej S J.

Dokonując oceny prawnej tak ustalonego stanu faktycznego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że przedmiotowe schody nie podlegają rozbiórce w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie są nowo-wzniesionym obiektem, lecz elementem budowli - domu dwurodzinnego, nie mogącym samodzielnie funkcjonować, a umożliwiającym jedynie użytkowanie części obiektu, jakimi są parter i l piętro budynku. Uwzględniając zaś prawo własności, stanowią one jedyne możliwe dojście do poziomu parteru i na piętro budynku. W sytuacji, gdy pierwotna klatka schodowa budynku nie spełnia swojej funkcji - nie jest dostępna dla użytkowników l piętra - rozbiórka przedmiotowych schodów zewnętrznych, uniemożliwiłaby użytkowanie części domu mieszkalnego zajmowanej przez wnioskodawczynię.

W odwołaniu od powyższej decyzji, A.J. - nie precyzując wniosków co do treści oczekiwanego rozstrzygnięcia sprawy - zarzuciła, że organ l instancji, stosownie do art. 48 ustawy Prawo budowlane, winien był nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanych schodów zewnętrznych. Podkreśliła przy tym, że w niniejszej sprawie, nie ma znaczenia wyrok rozwodowy, określający sposób użytkowania domu przez byłych małżonków, gdyż organ zobowiązany jest do zbadania legalności inwestycji.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07. 1994 r. Prawo budowlane ( tj. z 2000 r. Dz. U. nr 106 poz. 1126 z p.zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu l instancji.

Organ odwoławczy uzasadniając bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie, wskazał, że Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...]., znak [...] wstrzymał S.J. prowadzenie robót budowlanych przy budowie schodów zewnętrznych na taras budynku przy ul. [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody z dnia [...], znak: [...].

Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta K. nakazał S.J. dostarczenie stosownych dokumentów, pozwalających na stwierdzenie, że przedmiotowe schody zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a po ich przedłożeniu - decyzją z dnia [...] - udzielił S.J. pozwolenia na użytkowanie schodów zewnętrznych, stanowiących wejście na poziom parteru od strony ogrodu posesji przy ul. [...]. Decyzja ta została jednak uchylona przez Wojewodę - decyzją z dnia [...]., znak: [...] - a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że materiał dowodowy, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, nie jest kompletny.

W ocenie organu II instancji, wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]., nakazującej S.J. dostarczenie określonych dokumentów, prowadzenie postępowania nadzorczego, zmierzającego do doprowadzenia wykonanych robót -polegających na dobudowie schodów zewnętrznych - do stanu zgodnego z prawem, należało uznać za naruszenie podstawowych zasad procedury administracyjnej. Podniesiono przy tym, że w wyniku uchylenia przez Wojewodę decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na użytkowanie schodów zewnętrznych budynku przy ul. [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, nie została dotychczas załatwiona sprawa pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych schodów, której rozstrzygnięcie pozostaje poza właściwością rzeczową organów nadzoru budowlanego i bezprzedmiotowym czyni prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, która w związku z reformą sądownictwa administracyjnego została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie - A.J. wniosła o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła m.in., że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...], nr [...], na której treść powołał się organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu, nie jest zarówno decyzją "legalizującą" budowę spornych schodów, jak również rozstrzygnięciem merytorycznym, kończącym postępowanie w sprawie, bowiem wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 prawa budowlanego - nakazuje S.K. uzupełnienie dokumentów dotyczących budowy przedmiotowych schodów. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej, umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego jest nieuzasadnione. Skarżąca podniosła, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. wskazuje na brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygniecie co do istoty. W skardze podano, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości zatem organ odwoławczy winien był rozpoznać sprawę dotyczącą rozbiórki schodów.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji -wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 września 2006r, sygn. akt II SA/Kr 622/03, uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę schodów prowadzących na poziom parteru budynku przy ul. [...] w K. oraz decyzję z dnia [...]., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. , nr [...] w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej.

Uchylając w/w rozstrzygnięcia organów administracyjnych, Sąd stwierdził w uzasadnieniu, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. bezpodstawnie przyjął, iż prowadzenie postępowania administracyjnego -dotyczącego legalności budowy schodów zewnętrznych prowadzących na poziom parteru budynku przy ul. [...] w K. - było bezprzedmiotowe, zaś organ I instancji naruszył prawo materialne, poprzez zastosowanie art. 51 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzone naruszenia, według Sądu l instancji, miały wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który był podstawą nałożenia na inwestora obowiązku w decyzji z dnia [...]., mógł stanowić także podstawę do nakazania zaniechania dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania powyższej decyzji, przepis ten umożliwiał organowi nadzoru budowlanego nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Sąd podzielił przy tym pogląd, prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja wydana w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać konkretne czynności faktyczne, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Gdyby przyjąć, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu może nakładać obowiązek jedynie przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedłożonych dokumentów, organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (art. 104 k.p.a.) - istotą sprawy zaś, nie jest przedstawienie dokumentów, które stanowią element postępowania dowodowego.

Po drugie Sąd l instancji stwierdził, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie, była prawidłowa kwalifikacja robót budowlanych wykonanych przez inwestora - S.J. w warunkach samowoli, a dopiero następnie w kontekście tych ustaleń, organy mogły prawidłowo rozważyć o możliwości, bądź braku możliwości legalizacji tych robót we właściwym trybie. Za nieprawidłowe w tym zakresie uznano stanowisko organu l instancji, że przedmiotowe schody nie podlegają rozbiórce w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie są nowo-wzniesionym obiektem lecz elementem budowli - domu dwurodzinnego, nie mogącym samodzielnie funkcjonować, a umożliwiającym jedynie użytkowanie części obiektu, jakimi są parter i l piętro. Sąd zważył przy tym, że przez budowę należy rozumieć także przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 Prawa budowlanego), pod pojęciem którego, mimo braku definicji legalnej, rozumie się zmianę układu funkcjonowania istniejącego obiektu budowlanego, mogącą dotyczyć elementów konstrukcyjnych. W niniejszej sprawie, wybudowanie nowych schodów zewnętrznych, niewątpliwie miało skutkować faktyczną zmianą funkcjonowania przedmiotowego budynku, na dwa odrębne lokale mieszkalne z odrębnymi, samodzielnymi wejściami, co oznacza, że przedmiotowe schody stanowiły i stanowią część obiektu budowlanego. W tym stanie, zastosowanie winien mieć art. 48 ustawy Prawo budowlane, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nakładał na organ obowiązek orzeczenia, w drodze decyzji, nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem, organ l instancji, błędnie zastosował reguły z art. 51 powołanej ustawy, dotyczące tylko robót budowlanych innych, niż określone wart. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto w ocenie Sądu l instancji należało przyznać rację skarżącej, że bez znaczenia dla oceny legalności przedmiotowej inwestycji pozostaje treść wyroku rozwodowego, określająca sposób korzystania ze wspólnego domu przez byłych małżonków. Orzeczenie to nie rodzi dla inwestora podstawy do dokonania podziału domu na dwa odrębne lokale mieszkalne i wykonania robót budowlanych zapewniających odrębne wejścia, w tym poprzez dobudowanie schodów. W tym stanie rzeczy, ocena o dokonanej przez inwestora samowoli budowlanej, nie mogła budzić wątpliwości.

Mając na uwadze przytoczone okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skargę kasacyjną wywiedli B. i S.J. - reprezentowani przez pełnomocnika, adwokata

P W.

Strony wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A.J. , względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest::

1) art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego;

2) art. 141 § 4 i art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), poprzez brak w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd l instancji art. 106 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strony podniosły, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały całkowicie pominięte istotne okoliczności faktyczne sprawy. W pierwszej kolejności, wskazano na pominięcie przez Sąd faktu, że w obrocie prawnym nadal istnieje decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] , nr [...], udzielająca inwestorowi - S.J. pozwolenia na użytkowanie schodów zewnętrznych, stanowiących wejście na poziom parteru od strony ogrodu nieruchomości budynkowej, przy ul. [...] w K. Zgodnie zaś z art. 233 § 1 i 2 k.p.c., który - na mocy art. 106 § 5 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - znajduje odpowiednie zastosowanie do postępowania sądowoadministracyjnego, sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Sąd ocenia na tej samej podstawie, jakie znaczenie nadać odmowie przedstawienia przez stronę dowodu lub przeszkodom stawianym przez nią w jego przeprowadzeniu, wbrew postanowieniu sądu. Uwzględniając powyższe reguły dowodowe, strony wskazały, że powołana powyżej decyzja z dnia [...]r. wyrażała zgodę organu na użytkowanie spornych schodów. Rozstrzygnięcie to zostało co prawda uchylone przez Wojewodę - decyzją z dnia [...], nr [...]- jednakże tylko z powodu jego wydania na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie kwestionował natomiast faktu, że sprawa dotyczy zezwolenia na użytkowanie spornych schodów zewnętrznych. Tym samym, w ocenie stron, przyjąć należy, że nigdy nie zostało podniesione w postępowaniu prowadzonym przed organami administracyjnymi, iż schody te stanowią samowolę budowlaną. Podkreślono przy tym, że organy nadzoru budowlanego konsekwentnie traktują przedmiotowe schody, jako część składową nieruchomości budynkowej przy ul. [...] w K.

W skardze podniesiono, że wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie rozbiórki przedmiotowych schodów, jako samowoli budowlanej, gdyż dotychczas Prezydent Miasta K. nie rozstrzygnął sprawy pozwolenia na użytkowanie spornych schodów. Zatem, uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie -zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 września 2006r. - rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego powinny zostać uznane za w pełni prawidłowe i jako takie utrzymane w mocy. Przychylono się w tym miejscu do poglądu, wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 kpa, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty.

Niezależnie od powyższych wywodów, w skardze postawiono zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w zaskarżonym wyroku, nie wskazał, jak powinno przebiegać dalsze postępowanie w sprawie, przez co naruszył art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołano przy tym pogląd, S. Hanausek (w:) W. Siedlecki (red.), System ..., s. 319, że "wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych."

Zdaniem stron wnoszących skargę kasacyjną, treść wspomnianych wskazań i oceny prawnej powinna ściśle odpowiadać ustaleniom dokonanym w toku narady nad orzeczeniem, gdyż naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w orzeczeniu sądu), w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Podsumowując ten zarzut, skarżący - powołując wyrok NSA z dnia 9 września 2005r., Sygn. akt FSK 2033/04 - stwierdzili, że uzasadnienie wyroku, które w przypadku określonym w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przedstawia dosłownie niezbędnych i jednoznacznych wskazań, co do dalszego postępowania organu administracji, narusza w sposób oczywisty wskazaną normę prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej B. i S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 622/03 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji, wyrokiem z dnia [...] marca 2008r. , sygn.II OSK 254/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu NSA podał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie jej zarzuty uznano za uprawnione.

Wskazano, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które - zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy - tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie dostrzegł okoliczności, które wskazywałyby naruszenie przez Sąd l instancji art. 106 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W/w przepis reguluje bowiem zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który, zgodnie z art. 106 § 3 powołanej ustawy, obejmuje możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu odwoławczego wskazać przy tym należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym może dotyczyć tylko dokumentu nie znajdującego się w aktach administracyjnych, przekazanych sądowi przez organ administracji publicznej wraz ze skargą. Rozstrzygnięcie w kwestii konieczności przeprowadzenia dowodu z dokumentu pozostawiono zaś do uznania sądu administracyjnego.

NSA podał, że przedmiotowy dokument (decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...]., nr [...], udzielająca inwestorowi -S.J. pozwolenia na użytkowanie schodów zewnętrznych, stanowiących wejście na poziom parteru od strony ogrodu nieruchomości budynkowej, przy ul. [...] w K. ) stanowił integralną część akt administracyjnych, którymi dysponował Sąd wydając zaskarżony wyrok. Zatem należało przyjąć, że stosownie do art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokument ten był brany pod uwagę przez Sąd z urzędu, co wyklucza naruszenie art. 106 § 3 w/w ustawy. NSA ocenił, iż brak prowadzenia przez Sąd l instancji dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie, nietrafną czyni także zarzut naruszenia przez Sąd art. 106 § 5 tej ustawy, gdyż przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, w tym także powołanego przez strony art. 233 § 1 i 2 kpc, mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko w przypadku przeprowadzania uzupełniającego dowodu z dokumentu.

Sąd odwoławczy uznał jednak, powołaną przy tym zarzucie argumentację, dotyczącą pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych okoliczności faktycznych sprawy, za zasadną w zestawieniu z zarzutem naruszenia przez Sąd l instancji art. 141 § 4 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania.

W ocenie Sądu l instancji, kluczowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, było rozważenie dopuszczalności zbiegu

postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie spornych schodów oraz postępowania w sprawie o nakazanie ich rozbiórki. Sądowi l instancji zarzucono, że nie odniósł się do powyższej kwestii oraz przesądził, że przedmiotowe schody podlegają reżimowi określonemu w art. 48 ustawy prawo budowlane, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nakładał na organ obowiązek wydania, w drodze decyzji, nakazu ich rozbiórki. NSA stwierdził, że jednoznaczne twierdzenie Sądu l instancji co do kwestii rozbiórki, nie poparte wskazaniami dla organów nadzoru budowlanego, co do dalszego postępowania, sugerować mogłoby, że w sprawie należy orzec bezwzględny nakaz rozbiórki spornych schodów. W tych okolicznościach, za zasadny uznano zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd l instancji art. 141 § 4 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania.

Uchylając zaś, poza decyzjami wydanymi w sprawie nakazu rozbiórki schodów, także decyzję podjętą przez inny organ w sprawie nakazania czynności określonych w art. 51 ustawy Prawo budowlane, WSA w Krakowie nie uzasadnił w dostateczny sposób zasadności skorzystania z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który dopuszcza możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydanego w innym postępowaniu, niż zaskarżona decyzja, ale w granicach danej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podnieść należy, iż przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była decyzja z dnia [...]., nr [...], Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. uchylająca zaskarżoną decyzję organu l instancji w całości i umarzająca postępowanie przed tym organem w sprawie o nakazanie rozbiórki spornych schodów.

Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął, iż prowadzenie postępowania administracyjnego - dotyczącego legalności budowy schodów zewnętrznych prowadzących na poziom parteru budynku przy ul. [...] w K. - było bezprzedmiotowe, przez co naruszył art. 105 k.p.a. oraz art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., zaś organ l instancji naruszył prawo materialne, poprzez zastosowanie art. 51 ust.1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisy postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ponadto wskazać należy, że organ l instancji w decyzji z dnia [...], nr [...] zawarł niewłaściwe rozstrzygniecie o odmowie wydania decyzji zamiast o ewentualnej odmowie nakazania rozbiórki. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie z dnia 18 marca 2008r. wskazano, iż zaskarżone rozstrzygniecie organu II instancji miało charakter jedynie procesowy, nie odnoszący się do istoty sprawy, czy sporne schody zostały dobudowane w warunkach samowoli budowlanej, obligującej organ do podjęcia działań nadzorczych mających na celu ich legalizację, ewentualnie orzeczenie ich rozbiórki.

W konsekwencji, zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w uzasadnieniu cyt. wyroku, podstawowym zadaniem Sądu l instancji, rozpoznającym ponownie sprawę, winno być odniesienie się do kwestii dopuszczalności zbiegu, ewentualnie przyznanie pierwszeństwa prowadzonym w sprawie postępowaniom - postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowych schodów oraz postępowaniu o nakazanie ich rozbiórki.

Tym samym, idąc za poglądem NSA rozstrzygającym przedmiotowe zagadnienie, należy stwierdzić, że prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu nie wyklucza jednoczesnego prowadzenia postępowania w sprawie nakazu jego rozbiórki, z tym jednak wskazaniem, iż w prawidłowej kolejności powinno najpierw zostać zakończone postępowanie w sprawie o rozbiórkę obiektu.

W oparciu bowiem o wytyczne NSA w Warszawie, należy podnieść, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki spornych schodów, wymaga uprzedniego rozważenia możliwości uwzględnienia ich indywidualnych cech oraz przesłanek, o których mowa w art. 49 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, gdy do dnia [...] 2001 r. czyli wydania decyzji przez organ l instancji dotyczącej kwestii rozbiórki nie było prowadzone postępowanie w tym zakresie.

Organy nadzoru budowlanego winny przy tym mieć na uwadze, iż ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), przyjęte zostało nowe unormowanie w art. 48 ustawy Prawo budowlane, przewidujące w pierwotnym swoim brzmieniu nakładanie bezwzględnego obowiązku rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Obecnie dopuszczona została procedura legalizacyjna w stosunku do obiektów powstałych w wyniku samowoli budowlanej, pod warunkiem spełnienia wymogów z art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy, do których należy:

1) stwierdzenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku takiego planu;

2) stwierdzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Ustalenie, że istnieją warunki do zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, następuje na podstawie odpowiednich zaświadczeń organów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W tym celu, organ nadzoru budowlanego nakłada na stronę obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto dokumentów wskazanych w art. 33 ustawy Prawo budowlane. Przedłożenie w wyznaczonym terminie tych dokumentów otwiera drogę do zalegalizowania budowy (art. 48 ust. 5), a w przypadku niespełnienia tego obowiązku organ nakłada obowiązek rozbiórki (art. 48 ust. 1 i ust. 4).

Należy w tym miejscu wskazać, ze organ administracyjny powinien mieć na względzie treść przepisu art. 103 powołanej ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym:

1. Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji, w związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Podsumowując powyższe podkreślić należy, iż nie został zakwestionowany podgląd WSA w Krakowie wyrażony w wyroku z 12.09.2006r., który podziela również obecny skład orzekający, iż stanowisko organu l instancji, że przedmiotowe schody nie podlegają rozbiórce w trybie art.48 ustawy prawo budowlane bowiem nie są nowowzniesionym obiektem, lecz są elementem budowli - domu dwurodzinnego nie mogącym samodzielnie funkcjonować, a umożliwiają jedynie użytkowanie części obiektu jakimi są parter i l piętro nie jest prawidłowe.

Zważyć bowiem trzeba, że przez budowę należy rozumieć także przebudowę obiektu budowlanego (art.3 prawa budowlanego), a pojęcie to jakkolwiek nie zostało zdefiniowane to przyjmuje się jednak, że przebudowę obiektu stanowi zmiana układu funkcjonowania istniejącego obiektu budowlanego mogąca dotyczyć elementów konstrukcyjnych. W przedmiotowej sprawie wybudowanie nowych schodów zewnętrznych niewątpliwie miało skutkować faktyczna zmianą funkcjonowania domu jednorodzinnego na dwa odrębne lokale mieszkalne znajdujące się w tym budynku z odrębnymi, samodzielnymi wejściami. W tym stanie zastosowanie winien mieć art.48 prawa budowlanego, a nie art.51 cyt. ustawy. Słusznie A.J. podniosła, że bez znaczenia dla oceny legalności przedmiotowej inwestycji miała treść wyroku rozwodowego, określająca sposób korzystania ze wspólnego domu przez byłych małżonków. Rozstrzygnięcie to nie rodziło dla inwestora podstawy do dokonania podziału domu na dwa odrębne lokale mieszkalne i wykonania robót budowlanych zapewniających odrębne wejścia (w tym poprzez wybudowane schody) do części domu zajmowanych odrębnie przez byłych małżonków. Stanowisko to nie zostało zakwestionowane przez NSA w Warszawie w wyroku z 18.03.2008r, a co więcej zawarte w jego uzasadnieniu wytyczne podzielają tę analizę.

Rozpoznając ponownie sprawę organ l instancji powinien:

- wyjaśnić czy ostatecznie zostało zakończone postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych schodów;

- zastosować prawidłową kwalifikację prawną robót budowlanych (budowa zewnętrznych schodów wykonanych przez inwestora - S.J. ) i przeprowadzić w tym względzie postępowanie wyjaśniające.

Jest to niezbędne celem dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz zachowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art.7 i art.8.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , nr [...] z dnia [...]., nr [...].

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).