Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 240/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1-2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 2, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 pkt 11, art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 6, art. 15 ust. 3 pkt 7, art. 28 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 60 ust. 3, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 2 pkt 9, art. 4 ust. 2c
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi P.K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr LXIV/792/10 w sprawie uchwalenia oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] położonej w [...], II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącego P.K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2007 roku Rada Miasta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591z późn. zm. ) i art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm. ) podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta.

Po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych przez osoby fizyczne dotyczących projektu planu zagospodarowania przestrzennego zgłoszonych na podstawie art. 17 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta w drugiej połowie grudnia 2009 roku przedstawił radzie miasta projekt planu zagospodarowania przestrzennego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Żadna ze zgłoszonych uwag nie dotyczyła przeznaczenia działki gruntu o numerze [...].

W dniu [...] marca 2010 roku Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia oraz zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta. Zgodnie z tym planem zabudowana działka gruntu oznaczona numerem [...] o powierzchni 1.860 metrów kwadratowych położona w [...] została zakwalifikowana jako teren zamknięty, nie objęty ustaleniami planu i oznaczona na rysunku planu symbolem TZ. Znajduje się ona w jednostce urbanistycznej oznaczonej na planie symbolem D4.

W chwili podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia oraz zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta użytkownikiem wieczystym tej działki były P Spółka Akcyjna.

W dniu [...] czerwca 2012 roku została zawarta w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży nieruchomości położonej w [...] obejmującej zabudowaną działkę gruntu o numerze [...]. Zgodnie z tą umową P S.A. sprzedały P.K. prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości gruntowej wraz z prawem własności posadowionego na tej nieruchomości budynku.

W dniu 20 listopada 2012 roku do Rady Miasta wpłynął wniosek P.K. o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki oznaczonej numerem [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że powyższa działka bezpodstawnie została oznaczona na planie zagospodarowania przestrzennego jako teren zamknięty. Została ona bowiem wyłączona z terenów zamkniętych decyzją Ministra Infrastruktury nr 45 z dnia 17 grudnia 2009 roku w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych. Decyzja ta weszła w życie z dniem 14 stycznia 2010 roku. Rada gminy nie jest zdaniem skarżącego organem uprawnionym do samodzielnego zakwalifikowania danego terenu jako terenu zamkniętego.

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 roku Rada Miejska nie uwzględniła wniesionego przez P.K. wezwania do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zakwalifikowaniu spornej działki gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego jako terenu zamkniętego. O powyższym stanowisku rady miasta P.K. został zawiadomiony pismem z dnia [...] stycznia 2013 roku.

W skardze z dnia [...] lutego 2013 roku P.K. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta z dnia [...] marca 2010 roku w sprawie uchylenia oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta w części dotyczącej działki numer [...] położonej w [...] oraz o zasądzenie kosztów postepowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut naruszenia:

- art. 15 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo iż ustalenie tego planu pozostaje

w sprzeczności z treścią decyzji Ministra Infrastruktury nr 45 z dnia 17 grudnia 2009 roku w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (D. Urz. MI, Nr 14, poz. 51), wydanej na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy

z dnia 17 maja 1998 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r.,

Nr 240, poz.2027 z późn. zm. ), treścią księgi wieczystej KW nr [...], jak również danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków Urzędu Miasta, w konsekwencji czego wadliwie określone zostało przeznaczenie działki nr [...] jako terenów zamkniętych,

- art. 15 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1998 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez dokonanie kwalifikacji działki nr [...], jako terenów zamkniętych, pomimo iż kompetencje do dokonania ustaleń w tym zakresie należą wyłącznie do właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej o numerze [...], która została bezpodstawnie zakwalifikowana jako teren zamknięty w palnie miejscowego zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta. Nastąpiło to z naruszeniem właściwości organów w zakresie kompetencji w tym zakresie im przysługującym. Tym samym Rada Miasta dokonując błędnej kwalifikacji spornej nieruchomości jako terenu zamkniętego naruszyła przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zasad sporządzania planu miejscowego. Podniesiono, że błąd Rady Miasta wyrażający się nieprawidłowym oznaczeniem spornej działki jako terenu zamkniętego godzi w interes prawny skarżącego. W chwili obecnej pozbawiony jest on jakiejkolwiek możliwości realizacji swoich uprawnień w stosunku do nieruchomości w tym planów inwestycyjnych. Dalsze utrzymywanie istniejącego stanu rzeczy grozi skarżącemu szkodą np. na skutek wypowiedzenia kredytu hipotecznego na kwotę 528.000 złotych.

W złożonej odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł

o oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przyjęta przez Radę Miasta uchwała z dnia [...] marca 2010 roku w sprawie uchwalenia oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta nie narusza interesu prawnego ani uprawnień P.K.. W momencie uchwalania w/w planu nie posiadał on żadnego prawa do spornej nieruchomości. Natomiast w chwili zakupu tej nieruchomości jej przeznaczenie było mu znane z ustaleń uchwalonego planu. Określenie sposobu zagospodarowania i zabudowy poszczególnych nieruchomości następuje wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ewidencji gruntów i budynków, a także księgi wieczystej, na zapisy których powołuje się skarżący, są tylko rejestrami, w których zawarte są dane liczbowe i opisowe dotyczące danej nieruchomości, jak i jej właścicieli. Procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta została przeprowadzona zdaniem organu administracji publicznej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Fakt ten znajduje potwierdzenie w piśmie Wojewody z dnia [...] maja 2010 roku stwierdzającego zgodność z prawem uchwały Nr LXIV/792/10 Rady Miasta z dnia [...] marca 2010 roku w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta. O podjętej uchwale z dnia [...] kwietnia 2007 roku Rady Miasta w sprawie przystąpienia do sporządzania oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta zawiadomiono strony poprzez zamieszczenia ogłoszenia w prasie lokalnej, na tablicy ogłoszeń urzędu oraz na miejskiej tablicy ogłoszeń. Na podstawie zebranych wniosków od zainteresowanych stron, instytucji i organów uprawnionych do opiniowania i uzgodnienia projektów planów miejscowych oraz w oparciu o niezbędne dokumenty planistyczne, opracowany został projekt tekstu oraz rysunki planu wraz z prognozą oddziaływania jego ustaleń na środowisko. W sierpniu 2009 roku projekt został przekazany celem uzgodnienia i zaopiniowania do odpowiednich instytucji i organów, w tym do P S.A. – Zakład [...]. Po uzyskaniu pozytywnych opinii i uzgodnień projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został przedłożony do publicznego wglądu w dniach od 7 do 29 października 2009 roku. O terminie wyłożenia, terminie dyskusji publicznej na przyjętymi w projekcie rozwiązaniami oraz o możliwości składania uwag do planu poinformowano w ogłoszeniach zamieszczonych w prasie lokalnej, na tablicy ogłoszeń urzędu oraz na miejskiej stronie internetowej. Po rozpatrzeniu przez Prezydenta Miasta złożonych uwag, projekt planu wraz z listą uwag nieuwzględnionych został przedstawiony na sesji Rady Miasta, która odbyła się w dniu [...] marca 2010 roku. W uzasadnieniu nadto podniesiono, że procedura sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przeprowadzona do końca 2009 roku. Tymczasem decyzja Ministra Infrastruktury nr 45 z dnia 17 grudnia 2009 roku, na którą powołuje się skarżący, została opublikowana w dzienniku urzędowym z dnia 30 grudnia 2009 roku i weszła w życie 14 stycznia 2010 roku. Zgodnie natomiast z wymogami dotyczącymi standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1578 ), materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnień, natomiast materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu. Tym samym zdaniem organu administracji publicznej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa lub zaniedbaniach ze strony organu opracowującego projekt planu miejscowego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono również, że w dniu [...] listopada 2011 roku Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia dla działki o numerze [...]. Z uwagi na sąsiedztwo drogi publicznej i planowanej przebudowy znajdującego się w pobliżu ronda, Rada Miasta odrzuciła projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konwalidacji zaistniałego uchybienia w zakresie zakwalifikowania spornej działki jako terenu zamkniętego sprzeciwia się plan rozbudowy ulicy [...]. Zdaniem organu administracji publicznej na zapisy zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego wpływają nie tylko potrzeby i wnioski zainteresowanych stron, ale także inne uwarunkowania wynikające zarówno

z dokumentów planistycznych, analiz, jak i dokonywanych w trakcie procedury planistycznej uzgodnień i wyrażane opinie różnych instytucji i organów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył ,co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych ( D. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. ), zwanej dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie

w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga P.K. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostanie naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia- zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2010 roku dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postepowaniu administracyjnym ( art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, tym samym został spełniony formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Jak wynika bowiem z przedłożonych dokumentów skarżący wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] listopada 2012 roku. Mimo, że pismo to zatytułowano "Wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania terenu" to z treści tego pisma wynika, że skarżący zakwestionował zakwalifikowanie jego nieruchomości w planie miejskiego zagospodarowania przestrzennego jako teren zamknięty. Nastąpiło to z przekroczeniem kompetencji rady miasta w tym zakresie. Rada Miasta uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 roku postanowiła nie uwzględnić wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym poinformowano skarżącego pismem noszącym datę [...] grudnia 2012 roku, a które to pismo odebrał pełnomocnik skarżącego w dniu 8 stycznia 2013 roku. Skarżący wniósł skargę w dniu 7 lutego 2013 roku. Jest to data złożenia skargi w biurze Rady Miasta. Tym samym należy stwierdzić, że skarga została wniesiona w terminie o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Drugą przesłanką konieczną dla skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie przez skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia

o samorządzie gminnym należy dowieść, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno – materialną skarżącego, czyli

np. pozbawia go pewnych gwarantowanych uprawień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego interesu prawnego jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z mocy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną. Przy czym interes ten musi być bezpośredni i realny ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 roku, sygn. akt I OSK 1414/11, LEX nr 1149171). Na naruszenie interesu prawnego w przypadku uchwały, której treścią jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwalą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia

20 lutego 2008 roku sygn.. akt II SA/Gd 706/07 LEX nr 437515 ). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyrażono pogląd, że naruszenie interesu prawnego polega nie tylko na odjęciu wartości prawnej, ale również na spowodowaniu, że w przyszłości uprawnienie właściciela nie będzie mogło być zrealizowane ( wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 lutego 2009 roku, sygn. akt

II SA/Bk 343/2008, Lex Polonica nr 2120779 ).

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości obejmującej działkę gruntu o numerze [...] i właścicielem budynków posadowionych na tej działce. Zaskarżona uchwała zawiera postanowienia, na mocy których nieruchomość ta została zakwalifikowana jako teren zamknięty. Oznacza to, że w myśl ustaleń zaskarżonej uchwały, nieruchomość skarżącego została objęta ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego w tym znaczeniu, że zostały wyznaczone wokół tej nieruchomości granice terenu zamkniętego. Dla oceny, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, niezbędnym jest odniesienie się do przepisów dotyczących charakteru terenów zamkniętych. W pierwszej kolejności wskazać należy na treść art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm. ), który stanowi, że planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych. W myśl art. 4 ust. 3 tej ustawy, w odniesieniu do terenów zamkniętych ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje w odniesieniu do inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych wydaje wojewoda. Z art. 60 ust. 3 ustawy wynika, że decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje również wojewoda. Z powyższych unormowań wynika, że nie sporządza się planów miejscowych dla terenów zamkniętych, a jeżeli tereny wchodzą w skład szerszego obszaru, na takim planie ustala się granice tych terenów i ich stref ochronnych.

Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zatem, że dla terenów zamkniętych, których granice w planie miejscowym zostały ustalone, plan taki obowiązuje, jednakże wyłączony jest wpływ jego ustaleń na sposób przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustawa nie formułuje bezwzględnego zakazu lokalizacji inwestycji na tych obszarach. Wymaga jednak, aby w odniesieniu do tego rodzaju terenów decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzja o warunkach zabudowy była wydawana przez wojewodę. Przy czym o możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonych na terenach zamkniętych rozstrzygające znaczenie mają przede wszystkim przepisy odrębne. W świetle wyżej przytoczonych rozważań

i uregulowań prawnych uznać należy, że w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi teren zamknięty, możliwość uzyskania dla tej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy doznaje daleko idących ograniczeń, wynikających wprost z przepisów prawa.

Jak wynika z twierdzeń skarżącego zakwalifikowanie jego nieruchomości w planie miejscowym do terenów zamkniętych pozbawia go możliwości realizacji planów inwestycyjnych. W przypadku wystąpienia przez skarżącego o ustalenie warunków zabudowy przez właściwego wojewodę, wobec jednoznacznych ustaleń zaskarżonej uchwały o zaliczeniu tej nieruchomości do terenów zamkniętych, postepowanie wyjaśniające byłoby ograniczone do zbadania czy nieruchomość ta faktycznie stanowi teren zamknięty. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. Jednym z nich jest, przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. W zakresie terenów zamkniętych za tego rodzaju przepisy należy rozumieć przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 z późn. zm. ). To do tej ustawy odsyła ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli chodzi o definicję terenu zamkniętego. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 11 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ilekroć w ustawie jest mowa

o terenie zamkniętym – należy przez to rozumieć teren zamknięty, o którym mowa

w art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 9 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne przez teren zamknięty rozumieć należy tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Zaliczenie nieruchomości skarżącego do terenów zamkniętych w zaskarżonej uchwale prowadzi zatem do ograniczenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tego terenu wyłącznie do stwierdzenia zgodności z ustawą prawo geodezyjne

i kartograficzne, pozostawiając poza zakresem postępowania wyjaśniającego pozostałe przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc te przesłanki których zaistnienie podlega ustaleniu w zwykłym reżimie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący nie może wystąpić do wojewody o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż jego nieruchomość utraciła charakter terenu zamkniętego jeszcze przed uchwaleniem planu. Prowadzi to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego jako użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej zaliczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do terenów zamkniętych, albowiem w sposób istotny i rzeczywisty ogranicza możliwości zabudowy nieruchomości z uwagi na ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie jego nieruchomości, co oznacza ograniczenie w korzystaniu z prawa użytkowania wieczystego wynikającego

z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny. Skarżący, jako użytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej zaliczonej w planie miejscowym do terenów zamkniętych, ma zatem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą tenże plan. Nie pozbawia skarżącego legitymacji do wniesienia skargi fakt, że nabył tytuł prawny do nieruchomości już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nowy właściciel nieruchomości ( jej użytkownik wieczysty ) – jako następca prawny – wstępuje bowiem w prawa i obowiązki

o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed zbyciem nieruchomości, to nabywca ( nowy właściciel lub użytkownik wieczysty ), posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym ( por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 roku, sygn. akt II OSK 1064/12, LEX 1219245, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 roku, sygn. akt II OSK 2105/12 ). Za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatami postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, przemawia również zasada prawa do sądu. Nie można interpretować przepisów obowiązujących ustaw w ten sposób, który powodowałby, że nawy właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich uprawień. W tym poprzez wniesienie skargi do sadu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszającego jego prawo własności, czy też użytkowania wieczystego.

Z uwagi na istnienie w niniejszej sprawie legitymacji skargowej po stronie skarżącego zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie.

Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy

w całości lub części. Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc; zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego , wydanie 6 strona 267 ).

W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu skarżący słusznie podniósł zarzut,

że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały doszło, w stosunku do nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym, do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Dla oceny, czy postanowienia zaskarżonej uchwały, dotyczące nieruchomości skarżącego uzasadniały uwzględnienie skargi, niezbędne jest odwołanie się na częściowo cytowane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne odnoszące się do charakteru terenów zaliczanych do zamkniętych. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym da zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Przepis ten wyraża zasadę samodzielności planistycznej gminy, przy czym w myśl przepisów art. 4 ust. 3 w zw. z art. 16 ust. 4, spod określonej samodzielności gminy wyłączone zostały między innymi tereny zamknięte. Dla terenów tych bowiem nie sporządza się planu miejscowego, a jedynie ustala się w planie ich granice oraz granice stref ochronnych. Kompetencja organów planistycznych gminy do wyznaczenia granic terenów zamkniętych jest zatem realizowana wyłącznie w odniesieniu do istniejących terenów o tym charakterze. Jeżeli zaś na obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego nie występują tereny zamknięte, wówczas cały ten obszar winien być poddany procedurze planistycznej, z uwzględnieniem wszystkich wymogów, zawartych w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego oraz standardów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Zasadę wyłączenia istniejących terenów zamkniętych spod ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za zasadę sporządzania planu miejscowego, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której naruszenie winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Określenie granic terenu zamkniętego stanowi bowiem, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 7 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, jeden z elementów treści planu miejscowego,

a zatem dotyczy problematyki zawartości planu i ujętych w nim ustaleń.

Dla prawidłowej oceny, czy dany obszar stanowi teren zamknięty, niezbędne jest natomiast odniesienie się do przepisów określających tryb ustalania i znoszenia terenów zamkniętych. Powtórzenia wymaga zatem treść art. 2 pkt 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym przez tereny zamknięte rozumieć należy tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych

w drodze decyzji, które to organy administracji publicznej w oparciu o przepis art. 4 ust. 2a tejże ustawy czynią w drodze decyzji. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jeżeli teren zamknięty utracił taki charakter, zarządzający nim obowiązany jest przekazać właściwemu staroście dokumenty geodezyjne i kartograficzne oraz sporządzone mapy celem włączenia ich do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślić należy, że decyzje o określeniu terenu zamkniętego oraz utracie przez teren charakteru zamkniętego stanowi w istocie akty o charakterze normatywnym, objęte przepisami ustawy z dnia 20 lipca 200 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2011 r., nr. 197, poz. 1172 z późn. zm. ), a nie indywidualnym. Podlegają one publikacji w dzienniku urzędowym organu centralnego, który je wydał, a co za tym idzie są publicznie dostępne w tym dzienniku. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, że ogłoszenie w dzienniku urzędowym decyzji określającej przebieg terenu zamkniętego nie nadaje jej charakteru normatywnego. Decyzja ta reguluje stan prawny określonego obszary, który uzyskuje lub traci w ten sposób status terenu zamkniętego. Z opisanego charakteru decyzjo określającej teren zamknięty, a także znoszącej taki charakter terenu wynika, że decyzja ta stanowi element stanu prawnego, który winien być uwzględniony przez radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie Rada Miasta nie uwzględniła jednak zmiany tego stanu, wynikającej z wydanej przez Ministra Infrastruktury decyzji Nr 45 z dnia 17 grudnia 2009 roku w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych ( Dz. Urz. MI z dnia 30 grudnia 2009 roku ). Pokreślić należy, że decyzja ta weszła w życie w dniu 14 stycznia 2010 roku, tj. 14 dni po jej ogłoszeniu, a więc w toku procedury planistycznej zmierzającej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tą decyzją utraciła moc decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 roku w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają tereny kolejowe, jako tereny zamknięte. Zgodnie z decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2005 roku nieruchomość położona w [...] obejmująca działkę o numerze [...] posiadała status terenu zamkniętego. Natomiast z treści decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 19 grudnia 2009 roku nieruchomość ta taki charakter utraciła. Nie została wymieniona w załącznikach nr 1-16 stanowiących integralną cześć tej decyzji. Rada Miasta podjęła bowiem uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miast w dniu [...] kwietnia 2007 roku. Natomiast uchwała Rady Miasta w sprawie uchwalenia oraz zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta została podjęta w dniu [...] marca 2010 roku. W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały tj. w dniu [...] marca 2010 roku nieruchomość skarżącego nie posiadała więc charakteru terenu zamkniętego. W konsekwencji brak jest podstaw, aby Rada Miasta włączając tę nieruchomość do obszaru objętego ustaleniami planu miejscowego, ustaliła jego granice jako granice terenu zamkniętego. Stanowi to naruszenia zasad wyłączania istniejących terenów zamkniętych spod ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższej oceny nie może zmienić analiza stanowiska zajmowanego przez Radę Miasta w uchwale z dnia [...] grudnia 2012 roku w przedmiocie rozpatrzenia wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa oraz stanowisko zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Dokonując oceny zgodności planu zagospodarowania przestrzennego należy tej oceny dokonać na datę jego uchwalenia. Obowiązujące w tej właśnie dacie przepisy determinują treść zapisów planu miejscowego. W niniejszej sprawie jak wyżej wykazano w dacie podejmowania uchwały przez Radę Miasta w przedmiocie uchwalenia oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta nieruchomość skarżącego nie posiadała charakteru terenu zamkniętego. Tym samym włączenie nieruchomości skarżącego do terenów zamkniętych stanowi naruszenie zasad sporządzania planów miejscowego zagospodarowania określonych w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi to naruszenie prawa w zakresie, w jakim tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego faktycznie miały charakter terenów zamkniętych. Nie może stanowić również podstawy oddalenia skargi fakt, że w dniu [...] listopada 2011 roku Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia dla działki numer [...] należącej obecnie do skarżącego, jednak projekt zmian planu zagospodarowania przestrzennego na sesji w dniu [...] kwietnia 2012 roku został odrzucony wobec nie uwzględnienia planu rozbudowy ulicy [...]. Brak uwzględnienia projektu rozbudowy ulicy nie może bowiem stanowić podstawy do nieuwzględnienia zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego zagospodarowania. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza jedynie nieważność uchwały w zaskarżonej części. Nie czyni natomiast ustaleń w zakresie jakie winny być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tej części. Nadal pozostaje to w kompetencji władztwa planistycznego danej jednostki samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zaskarżoną uchwałę za niezgodną

z prawem w części dotyczącej należącej do skarżącego działki numer [...] na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że zaskarżona uchwała wobec uwzględnienia skargi nie podlega wykonaniu znajduje uzasadnienie w treści art. 152 p.p.s.a. ( punkt II sentencji wyroku ).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.