Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1213/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 21 ust 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Jacek Bursa Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 2 lutego 2016 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku M.G. , Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku biurowo-usługowego o jedną kondygnację z przeznaczeniem na potrzeby biurowe na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...], przy ul. [...] w K.

Organ administracji podał, że obszar analizowany wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Na podstawie ww. analizy ustalono, że nadbudowa o jedną kondygnację budynku nr [...] przy ul. [...] na dz. nr [...] ,[...] ,[...] do wysokości 25,2 m prowadzi do naruszenia ukształtowanej w sposób jednorodny wysokości elewacji budynków w układzie zwartym na dz. nr [...] oraz na dz. nr [...] ,[...] ,[...] tj. budynków skomponowanych jako całość względem ukształtowania architektonicznego bryły oraz wyrazu architektonicznego elewacji. Wysokość ta narusza również wysokości sąsiedniej zabudowy przy ul. [...], z którą bezpośrednio koresponduje: wysokość głównej bryły 22,88 m na dz. nr [...] -vis'a vis przedmiotowej zabudowy oraz wysokość 21,59 m na dz. nr [...] w kolejnym budynku przy ul. [...]. Lokalne przewyższenie do 25,09 m w elewacji tego budynku stanowi tylko niewielki jego fragment w charakterystycznie dla niego komponowanej bryle o zróżnicowanych wysokościach - lokalne podniesienie wysokości w budynku ukształtowanym z główną bryłą o mniejszej wysokości nie przesądza o możliwości przedłużenia tej wysokości na teren inwestycji. Wysokość istniejącej zabudowy na dz. nr [...], z którą przedmiotowy budynek stanowi kompozycyjno - estetyczną całość, stanowi wytyczną w zakresie kontynuowania górnej krawędzi elewacji frontowej, jako przedłużenie krawędzi attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich zgodnie z dyspozycją § 7.1 rozporządzenia. Wnioskowana wysokość elewacji frontowej 25,2 m wymaga odstąpienia od wyznaczenia wysokości planowanej zabudowy zgodnie z regułą § 7.1 w/w rozporządzenia.

Podał organ, że wobec zróżnicowanych wysokości elewacji w budynku na dz. nr [...] i na dz. nr [...] wykazano średnią wysokość elewacji frontowej w obszarze - 21,4 m. Wnioskowana wysokość nadbudowy do 25,2 m przekracza wartość średnią tego parametru w obszarze analizowanym. Z analizy obszaru, w myśl § 7.4 w/w rozporządzenia nie wynika możliwość kształtowania wysokości elewacji frontowej z naruszeniem wysokości charakterystycznych dla głównej bryły budynków sąsiednich na dz. nr [...] ,[....], a w szczególności budynku [...] na dz. nr [...], z którym przedmiotowy budynek na dz. nr [...] ,[...] ,[...] tworzy kompozycyjno-estetyczna całość.

Zabudowa ukształtowana na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie pozwala na wnioskowaną nadbudowę budynku na dz. nr [...] ,[...] ,[...]. Nadto organ podał, z opinii z dnia 28 lipca 2015 r. Konserwatora Zabytków wynika, że wnioskowana nadbudowa budynku zaburzyłaby jego proporcje w stosunku do domu [...] , jak również wobec stanowiących jego bliskie sąsiedztwo, figurujących w gminnej ewidencji zabytków budynków przy ul. [...] oraz mogłaby stać się precedensem dla podobnych inwestycji, które w niekorzystny sposób przekształciłyby zabudowę ul. [...].

Organ stwierdził, że brak jest działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowana zabudowa nie spełnia więc wszystkich cytowanych wymogów zawartych w pkt. 1 ust. 1 art. 61 ww. ustawy. W obszarze analizy brak jest bowiem części elementów stanowiących punkt odniesienia dla kontynuacji parametrów, cech i wskaźników przestrzenno-architektonicznych obiektów usytuowanych w sąsiedztwie terenu zamierzonej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M.G. , zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowani terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego i pominięcie w ramach pisemnej analizy urbanistycznej kluczowych obiektów na działkach sąsiednich, to jest budynku Biblioteki [...] na dz. [...] o wysokości 29 m; rozbudowanej części budynku Uniwersytetu [...] na dz. [...] o wys. 26 m; budowanego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę budynku hotelowo-usługowo-biurowego na dz. [...] o wysokości 25,55 pomimo ich ujęcia na części graficznej tej analizy, co w razie ich uwzględnienia pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego, w którym istnieją obiekty wyższe od planowanej nadbudowy, co dowodzi braku zachwiania harmonii zabudowy wskutek podniesienia wysokości budynku przy ul [...] o jedną kondygnację (do 25,2 m);

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1 poprzez wadliwe przyjęcie, że planowana nadbudowa prowadzi do naruszenia ukształtowanej w sposób jednorodny wysokości elewacji budynków w układzie zwartym na dz. nr [...] oraz na dz. nr [...] ,[...] ,[...] podczas gdy wnikliwa analiza zabudowy działek sąsiednich, w tym również w kontekście historycznym, wskazuje na brak bezwzględnego wymogu zachowania jednolitej wysokości elewacji budynków i możliwości dalszego jej kształtowania w sposób kaskadowy, albowiem nie narusza to warunków kompozycyjno-estetycznych przestrzeni.

Wskazał odwołujący się, że istotnym zagadnieniem jest także aspekt krajobrazowy, czyli harmonia rozleglejszych planów widokowych. W ekspozycji od [...] przedmiotowa nadbudowa wznosi się dopiero w trzecim planie, a i tak będzie niższa od obiektu powstającego na bezpośrednio sąsiadującej działce. Planowana nadbudowa nie może stanowić żadnej dysharmonii w krajobrazie tego otwarcia widokowego. Z kolei w pierzei ul.[...] budynek Muzeum [...] piętrzy się bryłami znajdując swoją kulminację w elewacji frontowej Schroniska Młodzieżowego i dalszą w zabudowie Uniwersytetu [...]. W związku z tym podniesienie budynku przy ul. [...] o jedną kondygnację stanowi jedynie uzupełnienie, a nie dysharmonię utrwalonych historycznie gabarytów.

Decyzją z dnia 28 lipca 2016 r. ( [...] ) na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz.788), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, co następuje:

W przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje spełnienie przez planowaną inwestycję przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Powyższe wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej z dnia 4 listopada 2015 r. sporządzonej przez osobę dysponująca uprawnieniami urbanistycznymi.

W części opisowej analizy architektoniczno-urbanistycznej z dnia 4 listopada 2015 r. sporządzonej przez osobę dysponująca uprawnieniami urbanistycznymi przedstawiono sposób wyznaczenia obszaru analizy, wskazując, że jego granice ustalono w odległości 75 m. od granic terenu inwestycji, co stanowi trzykrotność frontu działki, wynoszącego ok. 24 m. Sposób ustalenia granic analizy oraz przyjęty zakres badania tak wyznaczonego terenu jest prawidłowy. Nie ma też podstaw do uwzględnienia w analizie działki nr [...] (zajętej pod budynki Uniwersytetu [...]) i działki [...] (zajętej pod budynek Biblioteki [...], na które wskazuje odwołujący się. Działki te znajdują się na pograniczu obszaru analizy, zaś zabudowa na nich występująca jedynie tylko w znikomym fragmencie znajduje się w ustalonych granicach wyznaczonego obszaru. Nie istnieją też szczególne konkretne uwarunkowania przestrzenne, które przemawiałyby za istnieniem ścisłego związku tejże zabudowy pogranicznej z budynkiem objętym inwestycją. Budynki te nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, a kształtują obudowę ul. [...] na jej dalszym odcinku, pozostając na dalszym planie względem planowanej inwestycji. Nie zaistniały zatem przesłanki do poszerzenia analizy o sposób zagospodarowania tychże działek. Tym bardziej nie można uznać za skuteczny zarzut odwołania wskazujący na rozbieżności miedzy częścią graficzną analizy, a częścią opisową.

Prawidłowa jest również część opisowa analizy w zakresie, w jakim dotyczy charakterystyki terenu inwestycji, funkcji oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym oraz cech istniejącej zabudowy. Dokonując charakterystyki badanego terenu uwzględniono historyczne i zabytkowe znaczenie obiektów na nim zlokalizowanych, przedstawiając genezę powstawania poszczególnych budynków objętych ochroną konserwatorską, znajdujących się w obudowie ul. [...] ,[...] akcentując przy tym istotne, reprezentacyjne znaczenie badanego obszaru dla miasta K . Wskazano na bliskość badanego obszaru względem przebiegającej wzdłuż alei [...] granicy obszaru uznanego za pomnik historii "[...]". Z uwagi na sąsiedztwo gmachów użyteczności publicznej, kompleksów zieleni i terenów rekreacyjnych i sportowych wpisanych do rejestru zabytków: m.in. bliskość [...] i [...] oraz widoczną ekspozycję widokową, przypisano temu rejonowi również najwyższe walory krajobrazowe przestrzenni. Dokonano też szczegółowej charakterystyki terenu inwestycji (działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] ) uwzględniając, że teren pozostaje wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] a nadto znajduje się w sąsiedztwie innych obiektów, wpisanych do rejestru zabytków oraz do ewidencji konserwatorskiej. Opisano też historię powstawania budynku objętego wnioskiem uwzględniając, że stanowi on dobudowane skrzydło, znajdującego się na działce nr [...] Domu [...] z Muzeum [...] , wpisanego do rejestru zabytków i posiadającego niezaprzeczalnie istotne znacznie kulturowe i historyczne dla całego miasta K. Zwrócono przy tym uwagę, że dobudowany budynek, objęty przedmiotowym wnioskiem, dostosowany został do architektury głównego gmachu ww. budynku historycznego na działce nr [...]. W sposób dostateczny wyróżniono więc istotne cechy badanego terenu oraz ustalono znaczenie zabudowy tej części miasta na płaszczyźnie kulturowej, historycznej, zabytkowej, na potrzeby realizacji planowanej inwestycji.

Nie ma również podstaw do zakwestionowania sposobu ustalenia poszczególnych cech istniejącej zabudowy, mających znaczenie dla ustalenia parametrów nowej zabudowy, określonych w przepisach rozporządzenia. Kompleksowo przedstawiono bowiem istniejącą na badanym obszarze formę architektoniczną, wskazując na zauważone cechy architektoniczne występujące w bryłach poszczególnych obiektów znajdujących się w obszarze analizy, zwłaszcza tych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Opisano też ukształtowanie wysokości budynków z perspektywy al. [...] i [...] Z analizy wynika, że kompozycja poszczególnych obiektów oparta jest wprawdzie o zróżnicowanie wysokościowe poszczególnych brył, jednakże zachowana jest jednolita, porównywalna wysokość brył głównych, tworzących zasadniczy gabaryt obiektów. Zważywszy na cechy architektoniczne całego układu, a w szczególności te znajdujące się w najbliższym kontekście, tj. na działce nr [...] i działkach nr [...], [...] i [....] wskazano na niedopuszczalność nadbudowy planowanego budynku.

W sposób dostateczny opisano też poszczególne parametry zastanej zabudowy w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, udziału powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskazując w odniesieniu do większości z nich (poza linią zabudowy) na konkretne wartości parametrów zastanej zabudowy. Jednocześnie, mając na uwadze zakres inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku, nie pociągającej za sobą zmiany powyższych parametrów, odstąpiono od szczegółowej analizy opisanych parametrów istniejącej zabudowy w kontekście możliwości realizacji inwestycji. Rezygnacja z dalszej analizy w tym zakresie, pozostaje w pełni dopuszczalna ze względu na charakter i program planowanej inwestycji.

Analiza wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, stanowi pełny i kompletny opis zastanych wysokości każdego z obiektów znajdujących się w obszarze analizy. Parametr ten obliczony został nie tylko

w odniesieniu do brył głównych budynków, ale także ich pozostałych rozczłonkowanych brył. Ustalono przy tym wysokości budynków na podstawie skanu miasta, jak i w oparciu o ustalone rzędne terenu, przez co wielkości te w znacznym stopniu zbliżone są do rzeczywistych. Oprócz takiej szczegółowej konkretyzacji odnoszonej indywidualnie do każdego obiektu, dokonano porównania zauważonych wysokości pomiędzy poszczególnymi budynkami. Porównania tego dokonano zarówno w pożądanym najwęższym kontekście tj. dla budynków na działce nr [...] i działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] jak w szerszym kontekście tj. dla budynków wzdłuż pierzei [...] oraz ul. [...] potwierdzając wykazywaną wcześniej ogólnie jednolitość wysokości zabudowy. Odnotowano też, że budynek na działce nr [...] sąsiadujący z terenem inwestycji od jego strony północnej posiada lokalne podwyższenie do wysokości podobnej jak wnioskowana, tj. do poziomu ponad 25 m. Wysokość ta nie dotyczy jednak bryły głównej, która pozostaje niższa i ma charakter lokalny. Wysokość ta nie powinna więc stanowić odniesienia dla planowanej inwestycji.

Oparte na tak przeprowadzonej analizie urbanistyczno - architektonicznej rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazujące na brak realizacji przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy z uwagi na stwierdzony brak możliwości kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy w zakresie wysokości elewacji frontowej, pozostaje spójne z wynikami analizy.

Organ I instancji oceniając możliwość wyznaczenia powyższego parametru nowej zabudowy na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia zasadnie uwzględnił, że budynek objęty planowaną nadbudową nie stanowi odrębnej zabudowy, lecz został dobudowany do zabytkowego Domu im. [...], znajdującego się na działce nr [...], tworząc jego dodatkowe skrzydło usytuowane wzdłuż ul. [...] . Dobudowa ta została zrealizowana z zachowaniem cech architektonicznych już istniejącego budynku w zakresie jego gabarytów, formy architektonicznej, bryły i horyzontalnym podziałem elewacji; ukształtowano też w sposób jednorodny wysokość elewacji frontowych obu budynków na poziomie ok. 22,5 m. Budynki te ze względu na ww. podobieństwa traktować należy jako zwarty kompleks jednorodnej zabudowy. Wobec tak jednorodnie ukształtowanej wysokości elewacji frontowej głównych brył obu budynków, postulowane przez Wnioskodawcę dodatkowe podniesienie wysokości przedmiotowego budynku na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] jako nawiązanie do wysokości odrębnego budynku sąsiedniego znajdującego się na działce nr [...] (do ponad 25 m) stanowiłoby naruszenie ładu przestrzennego w tym wąskim kontekście przestrzennym. Większa wysokość budynku na działce nr [...] występuje na jego niewielkim fragmencie, nie determinując wysokości jego bryły głównej (pozostającej na niższym poziomie, zbliżonym do wysokości zespołu zabudowy na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ) i jako cecha niereprezentatywna dla badanego obszaru nie powinna być odwzorowywana na sąsiednim kompleksie zabudowy.

Uzasadnione jest więc stanowisko organu I instancji odmawiające wyznaczenia przedmiotowego parametru w oparciu o § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. Podobne stanowisko zajął Miejski Konserwator zabytków w opinii z dnia 28 lipca 2015 r.

Nie jest również zasadne stanowisko zawarte w odwołaniu o możliwości uwzględnienia w sprawie zamierzonej wysokości budynku, realizowanego na działce [...] Przyszłe, zamierzone zmiany zagospodarowania działek sąsiednich nie powinny być bowiem uwzględniane przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z przepisów art. 61 § 1 pkt 1 ww. ustawy i § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika bowiem, że organ orzekający ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy według istniejącego stanu zagospodarowania terenu działki sąsiedniej tj. według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nieuprawniona pozostaje więc ocena hipotetycznego stanu faktycznego, ustalonego w oparciu o wydane dotychczas decyzje o warunkach zabudowy dla działek sąsiednich, czy też decyzje o pozwoleniu na budowę, jeżeli stan zagospodarowania w terenie nie został w sposób zgodny z tymi decyzjami zmieniony, a budynki powstałe w oparciu o takie akty, jako legalne, nie zostały oddane do użytkowania. Stanowisko takie pozostaje ugruntowane również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. II OSK 1130/07, II SA/Po 580/07).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji rozważał możliwość zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia. Wobec bowiem dostrzeżonych różnic w wysokościach budynku na działce nr [...] i na dz. nr [...], tj. występowania w tym zakresie uskoku, obliczono średnią wysokość elewacji frontowej w obszarze, która wyniosła 21,4 m. Obliczona w ten sposób średnia wysokość pozostaje niższa niż wnioskowana przez Inwestora nadbudowa (do poziomu 25, 2 m) oraz niższa, niż aktualna wysokość budynku objętego wnioskiem. Nie ma więc możliwości innego wyznaczenia tego parametru, na zasadzie odstępstwa przewidzianego w §7 ust. 4 rozporządzenia. W obszarze analizy poza budynkiem na działce nr [...], w odniesieniu do którego wyniki analizy nie pozwalają na dowiązanie planowaną nadbudową, brak jest innych obiektów sąsiednich o wysokości wyższej, aniżeli dotychczasowa wysokości budynku objętego wnioskiem. Mając zatem na uwadze i ten kontekst przestrzenny, nie ma zabudowy o wysokości elewacji frontowej, pozwalającej na zapewnienie kontynuacji parametrów dla planowanej nadbudowy.

W konsekwencji stwierdzić należy, że nadbudowa na wskazanym terenie inwestycji nie spełnia wymagań ładu przestrzennego, nakazujących wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny oraz nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy.

Na powyższą decyzję M.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015.199 ze zm.) w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez: nieuwzględnienie w ramach decyzji oraz analizy urbanistycznej budynku hotelowo-usługowo-biurowego powstałego na działce [...] o wysokości 25,55 m w sytuacji, kiedy budynek ten, realizowany w oparciu o ostateczne decyzje w.z. oraz o pozwoleniu na budowę w sposób realny i aktualny kształtuje ład przestrzenny najbliższego otoczenia działki objętej wnioskiem; niepoczynienie ustaleń faktycznych odnośnie stanu zaawansowania budowy budynku na działce nr [...], skutkiem czego organ odwoławczy oparł się na założeniu, że zabudowa działki nr [...] ma charakter wyłącznie hipotetyczny, podczas gdy już w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w sposób rzeczywisty wpływa ona na ład przestrzenny w najbliższym sąsiedztwie, w tym na działki objęte wnioskiem Skarżącego;

- § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 i 3 poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego i pominięcie w ramach pisemnej analizy urbanistycznej (zał. 1 do decyzji) kluczowych obiektów na działkach sąsiednich, to jest: budynku [...] na dz. [...] o wysokości 29 m; rozbudowanej części budynku Uniwersytetu [...] na dz. [...] o wys. 26 m; budowanego na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę budynku hotelowo-usługowo-biurowego na dz. [...] o wysokości 25,55 m pomimo ich ujęcia na części graficznej tej analizy (zał. 2 do decyzji), co w razie ich uwzględnienia pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego, w którym istnieją obiekty wyższe od planowanej nadbudowy, co dowodzi braku zachwiania harmonii zabudowy wskutek podniesienia wysokości budynku przy ul. [...] o jedną kondygnację (do 25,2 m);

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1 poprzez wadliwe przyjęcie, że planowana nadbudowa budynku nr [...] przy ul [...] prowadzi do naruszenia ukształtowanej w sposób jednorodny wysokości elewacji budynków w układzie zwartym na dz. Nr [...] oraz na dz. Nr [...] ,[...] ,[...] , podczas gdy wnikliwa analiza zabudowy działek sąsiednich, w tym również w kontekście historycznym, wskazuje na brak bezwzględnego wymogu zachowania jednolitej wysokości elewacji budynków i możliwości dalszego jej kształtowania w sposób kaskadowy, albowiem nie narusza to warunków kompozycyjno-estetycznych przestrzeni.

Podniósł skarżący, że decyzja opiera się na zawężonej obszarowo analizie urbanistycznej, która w sposób sztuczny ograniczona została do ścisłego sąsiedztwa terenu planowanej inwestycji z pominięciem dalszych budynków razem stanowiących spójną całość kompozycyjną oraz na uznaniowej, nieweryfikowalnej i nieobiektywnej ocenie co do niedopuszczalności zróżnicowania poziomu dachów budynku położonego na działce nr [...] oraz budynku objętego wnioskiem (tj. położonego na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...]).

Wedle skarżącego z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie wynika wprost wymóg, aby obiekt budowlany znajdujący się w sąsiedztwie planowanej inwestycji uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z powołanym przepisem, dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu konieczne jest, aby przynajmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dodał, że na sąsiedniej działce dostępnej z tej samej drogi publicznej istnieje budynek, który w swojej bryle głównej (do którego to pojęcia odwołuje się SKO w kontekście porównania z budynkiem na działce nr [...]) osiąga poziom ok. 25,55 m, a zatem powyżej postulowanego przez Skarżącego poziomu podniesienia budynku na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] Nadto wszelkie elementarne cechy pozwalające na dokonanie rzetelnej analizy urbanistycznej (bryła, wysokość i szerokość elewacji, geometria dachu, gabaryty i wielkość powierzchni zabudowy) są już w chwili obecnej ukształtowane i dostrzegalne, w szczególności zaś - kluczowa z punktu widzenia przedmiotowej sprawy - wysokość budynku. Brak jest zatem przekonujących racji, wywodzonych z przełożenia obowiązującego stanu prawnego na obiektywny stan faktyczny, by z obszaru analiz urbanistycznych wyłączać budynek na działce nr [...] .

Wedle skarżącego obszar analizy został bezzasadnie zawężony do okręgu wyznaczonego w promieniu 75 metrów od granic terenu inwestycji, przy czym pominięte zostały obiekty, które w całości nie mieściły się w tak wyznaczonym obszarze np. gmach Biblioteki [...] czy też rozbudowana część Uniwersytetu [...] Powyższe narusza §3 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p., albowiem w przedmiotowej sprawie istniały merytoryczne podstawy do tego, aby obszar analizy był większy niż minimum określone w §3 ust. 2 Rozporządzenia.

Organ odwoławczy nie odniósł się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu, a jedynie przedstawił rozbudowaną argumentację zbieżną z decyzją organu I instancji. Stan obecny układu budynków przy ul. [...] nie może zostać uznany za układ jednorodny i skończony, gdyż nie realizuje założenia pierwotnego i nie utrzymuje zasady spiętrzenia brył charakterystycznej dla tego rejonu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swój dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Zadaniem Sądu rozpoznającego skargę jest ocena, czy w sprawie doszło do naruszenia prawa i czy stwierdzone naruszenie miało lub mogło mieć wpływ na wynika sprawy. Sąd - co do zasady – nie zastępuje organu i nie ocenia jego działań z punktu widzenia słuszności.

Przeprowadzona według opisanych reguł kontrola zaskarżonej decyzji nie potwierdziła zasadności skargi.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia zastosowania prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wobec tego wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu został określony, stosownie do delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 cytowanej ustawy, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003/164/1588). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. Analiza architektoniczno-urbanistyczna podlega ocenie organu rozpoznającego sprawę: stanowi ona część materiału dowodowego sprawy i wymaga oceny organu, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Ocena ta obejmuje również sposób ustalenia granic obszaru analizowanego.

Wymaga szczególnego podkreślenia fakt, że przedmiotem oceny organów była inwestycja mająca polegać na nadbudowie istniejącego budynku, a nie na zupełnie nowym zagosdporawiu terenu dotychczas niezabudowanego. Ten charakter inwestycji zdeterminował zakres przeprowadzonego postępowania i w konsekwencji wpłynął na treść rozstrzygnięcia. Odmowa uwzględnienia wniosku inwestora nie oznaczała pozbawienia właściciela realizacji prawa zabudowy w ogóle (bo prawo to zostało już zrealizowane), a tylko prawo to ograniczyła. Zasadność takiego ograniczenia organy prawidłowo wykazały.

W rozpatrywanej sprawie, tak jak wskazał to organ w uzasadnieniu decyzji, obszar wyznaczono przy uwzględnieniu szerokości frontu działki, a promień obszaru nie jest mniejszy od 50 metrów. Tak wyznaczony obszar analizy dawał pełne podstawy do ustalenia funkcji i parametrów zabudowy i dokonania adekwatnej oceny co do możliwości ich kontynuacji. Jego granice wyznaczono bez naruszenia wskazanej przepisami prawa wielkości minimalnej i przy uwzględnieniu zasady "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". W obszarze tym znalazły się nieruchomości zabudowane dostępne z tej samej drogi publicznej, które dla zamierzonej inwestycji mogły stanowić i stanowiły punkt odniesienia. W kontekście zawartych w analizie i zaprezentowanych przez organ rozważań stwierdzić należy, że istniejący, opisany i utrwalony na zdjęciach stan faktyczny nie uzasadnia żadną miarą zarzutu skarżącego o wadliwym wyznaczeniu obszaru analizy. Wymienione w skardze obiekty, wyższe od obiektu przedmiotowego, znalazły się w zasadzie poza obszarem analizy (Biblioteka [...], budynek Uniwersytetu [...] i nie zostały uwzględnione w wyliczeniu. Nie stanowią one bezpośredniego sąsiedztwa, a jedynie "obudowę" obszaru o charakterystycznym wyrazie. Nie ma podstaw do kwestionowania konkluzji organu, że nie ma szczególnych konkretnych uwarunkowań przestrzennych, które przemawiałyby za istnieniem ścisłego związku tej zabudowy pogranicznej z budynkiem inwestora. To właśnie poszerzanie obszaru analizy w poszukiwaniu zabudowy o oczekiwanych parametrach uznać można byłoby za zabieg zmierzający do obejścia prawa.

Wysokość budynku (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) jest jednym z parametrów nowej zabudowy ustalanym na podstawie przepisów rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zważywszy na charakter zamierzonej inwestycji stwierdzić należy, że to ten właśnie parametr ma w sprawie decydujące znaczenie. Stwierdzenie, że podwyższenie budynku byłoby niezgodne z prawem oznacza konieczność wydania decyzji odmownej. W takiej bowiem sytuacji nie byłoby możliwe ustalenie innej niż zaproponowana przez wnioskodawcę, wartości omawianego parametru.

W przepisach rozporządzenia dotyczących ustalania poszczególnych wymagań dla nowej zabudowy, uregulowano w pierwszej kolejności zasady, ale następnie dopuszczono od nich wyjątki. Korzystanie z odstępstw każdorazowo uzasadnione być musi naczelnym kryterium ochrony ładu przestrzennego mającym na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu.

Zgodnie z § 7 w/w rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1) . Jeżeli wysokość, o której mowa powyżej, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym(ust. 3) . Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4 ) . Przepis ten formułuje dwie zasady: pierwszą, zgodnie z którą wysokość ma stanowić przedłużenie wysokości na działkach sąsiednich oraz drugą, zgodnie z którą, w razie istnienia na sąsiednich działkach uskoku wysokość ma stanowić średnią wysokości z obszaru analizowanego. Jest oczywiste, że w znaczeniu omawianego przepisu działki sąsiednie to te najbliższe planowanej zabudowy, bo tylko przy takim rozumieniu możliwe jest odniesienie zamierzenia do linii stanowiącej "przedłużenie", lub stanowiącej "uskok". Do wysokości nowej zabudowy, jako średniej wysokości z całego obszaru analizy nawiązuje zasada druga, realizująca się tylko wtedy, kiedy wysokości budynków z działek (bezpośrednio) sąsiadujących stanowią uskok.

W rozpoznawanej sprawie wysokość budynku, który ma zostać nadbudowany jest zasadniczo równa wysokości budynku bezpośrednio sąsiadującego znajdującego się na działce nr [...] Zabudowa działek [...] ,[...] ,[...] ,[...] stanowi zwarty kompleks i – jak wynika z analizy – znaczące zróżnicowanie wysokości części tego kompleksu stanowić będzie zaburzenie porządku. Już zatem obecnie istniejący stan odpowiada zasadzie wymienionej jako pierwsza, a każda zmiana tego stanu stanowić musi odstępstwo, a więc wyjątek od zasady. Zastosowanie zaś wyjątku musi znajdować uzasadnienie szczególne, a takie z analizy nie wynika. Zawarte w analizie i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji szczegółowe rozważania na ten temat nie wymagają powtarzania, a jedynie stwierdzenia, że na ich tle brak jest podstaw do kwestionowania wniosku o braku możliwości zrealizowania przedmiotowego zamierzenia bez naruszenia zastanego ładu urbanistycznego. Wbrew zarzutom skargi analiza została prawidłowo przez organy oceniona. Zawiera ona, osadzony w istniejącym i szczegółowo opisanym kontekście urbanistycznym, przekonujący wywód prowadzący do jednoznacznego wniosku. Rzeczywiście autor analizy skupił się na najbliższym sąsiedztwie przedmiotowego budynku, ale nie uczynił tego w sposób dowolny. Konieczność takiego podejścia wynikała po pierwsze z w/w cytowanego przepisu § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia, a po drugie z istniejącego układu architektoniczno – urbanistycznego. W układzie tym przedmiotowy budynek znajduje się w środku obszaru otoczonego punktowo budynkami wyższymi, stanowiącymi jego obudowę. Sformułowany na tym tle wniosek, że owa obudowa nie może stanowić właściwego odniesienia dla poprawnego ustalenia wskaźnika wysokości, zasługuje na aprobatę. W związku zaś z powyższym pominięcie w wyliczeniach budynków z dalszego sąsiedztwa, których tylko znikoma część objęta została granicami obszaru analizowanego (np. Biblioteki [...] ), należało uznać za właściwe.

Za nietrafny uznać należało zarzut pominięcia przez organ nowopowstającego budynku na działce nr [...] . Skarżący podważa wyrażony przez organ pogląd, że analiza architektoniczna – urbanistyczna nie powinna obejmować obiektów, których budowa nie zastała faktycznie i prawnie zakończona. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie tego sporu nie jest konieczne. Organ bowiem prawidłowo uznał, że dla ustalenia możliwości i warunków podwyższenia przedmiotowego obiektu, punktem odniesienia jest najbliższe sąsiedztwo, a nie budynki stanowiące "obudowę" zwartego kompleksu, om którym mowa była wyżej.

Ostatecznie stwierdzić należy, że istniejący obecnie stanowi odpowiada stanowi pożądanemu tj. takiemu, który wynika z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a zmiany tego stanu nie uzasadnia poprawnie przeprowadzona analiza.

Z tego powodu skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.