Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3573/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 in fine
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 494  § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
article: art. 99 ust. 3 i art. 101 pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
Teza: Rekonstrukcja treści zastrzeżenia, o którym mowa w art. 492 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm.) prowadzi do wniosku, że ustawą stanowiącą inaczej w jego rozumieniu, jest  ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), a ściśle rzecz ujmując te spośród jej przepisów, które określają warunki (zarówno pozytywne, jak i negatywne), od których uzależnione jest wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Przejęcie zezwolenia i wykonywanie wynikających z niego uprawnień, nie może bowiem abstrahować od określonych ustawą aktualnych warunków jego udzielenia.

TEZY

Rekonstrukcja treści zastrzeżenia, o którym mowa w art. 492 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm.) prowadzi do wniosku, że ustawą stanowiącą inaczej w jego rozumieniu, jest  ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), a ściśle rzecz ujmując te spośród jej przepisów, które określają warunki (zarówno pozytywne, jak i negatywne), od których uzależnione jest wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Przejęcie zezwolenia i wykonywanie wynikających z niego uprawnień, nie może bowiem abstrahować od określonych ustawą aktualnych warunków jego udzielenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 3197/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 3197/15 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 15 grudnia 2014 r. skarżąca wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o zmianę zezwolenia z dnia 22 kwietnia 2005 r., udzielonego na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej przy ul. [...] w [...] - w zakresie zmiany nazwy apteki z "X." na "Y." oraz zmiany oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki z "M." Sp. z o.o. w [...] na A. Sp. z o.o. w B. Strona uzasadniła wniosek tym, że nastąpiło połączenie A. Sp. z o.o. w B. z "M." Sp. z o.o. w [...] na podstawie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm.; zwanej dalej: k.s.h.), poprzez przeniesienie całego majątku spółki "M." na skarżącą Spółkę.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] zmienił zezwolenie z dnia 22 kwietnia 2005 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej przy ul. [...] w [...] w zakresie nazwy apteki i odmówił dokonania zmiany tego zezwolenia w części dotyczącej zmiany podmiotu uprawnionego do prowadzenia tej apteki z "M." Sp. z o.o. w [...] na A. Sp. z o.o. w B. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zmiana zezwolenia w części dotyczącej zmiany podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki nie może być dokonana, gdyż spowodowałaby, że grupa kapitałowa, której skarżąca spółka jest członkiem przekroczyłaby limit aptek, o jakim mowa w art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), które może prowadzić na trenie województwa [...] grupa kapitałowa. Zdaniem organu, przepis ten wyłącza przejście na skarżącą spółkę zezwolenia na prowadzenie ww. apteki na podstawie art. 494 § 2 k.s.h.

W wyniku odwołania skarżącej Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pełni podzielając i akceptując stanowisko w niej zajęte. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji trafnie wskazał, że przepis art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo farmaceutyczne jest przepisem szczególnym wobec art. 494 § 2 k.s.h., wyłączającym możliwość przejścia na skarżącą zezwolenia na prowadzenie apteki w wypadku, gdyby w wyniku połączenia spółek miało dojść do przekroczenia limitów określonych w art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo farmaceutyczne.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 99 ust. 3 ustawy – Prawo farmaceutyczne, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia na następcę prawnego z mocy prawa, wskutek czego ustanawia pozbawione podstawy prawnej przesłanki skuteczności przejścia zezwolenia z mocy art. 494 § 2 k.s.h., podczas gdy art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo farmaceutyczne odnosi się wyłącznie do udzielenia zezwolenia;

- art. 494 § 2 k.s.h., polegający na oczywistym pominięciu w rozpatrywanej sprawie skutku prawnego wynikającego z tego przepisu (pominięcie skutku następstwa ex lege).

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przedstawił treść przepisów stanowiących podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wyłączone jest stosowanie art. 494 § 2 k.s.h. W sytuacji przejęcia spółki "M." przez spółkę A., skutkującego wykreśleniem spółki przejmowanej z Krajowego Rejestru Sądowego nastąpiła likwidacja spółki przejmowanej w rozumieniu art. 104 pkt 3 ustawy – Prawo farmaceutyczne, a zatem zezwolenie dla spółki "M." na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wygasło.

Zdaniem Sądu I instancji, przyjęcie takiego stanowiska potwierdza ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1015), w której w art. 1 pkt 1 lit. a) dodano ust. 2a do art. 99 ustawy – Prawo farmaceutyczne, w którym generalnie wyłączono stosowanie m.in. art. 494 § 2 k.s.h. W uzasadnieniu projektu tejże ustawy (druk sejmowy VIII.1126) stwierdzono, że podstawowe uzasadnienie dla wyłączenia stosowania 494 § 2 k.s.h. do zezwoleń na prowadzenie aptek ma norma prawna zawarta w art. 101 pkt 4 ustawy – Prawo farmaceutyczne stanowiąca, że udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej uzależnione jest od dawania przez podmiot ubiegający się o zezwolenie rękojmi należytego prowadzenia apteki. Okoliczność, że każda z przejmowanych spółek samodzielnie daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, nie oznacza bowiem, że taką rękojmię daje podmiot, który powstał w wyniku połączenia spółek. Sąd podkreślił ponadto, że przepis art. 101 pkt 4 ustawy – Prawo farmaceutyczne w takim samym brzmieniu obowiązuje od daty wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 1 października 2002 r.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że mimo braku wyraźnego wcześniejszego wyłączenia w Prawie farmaceutycznym stosowania art. 494 § 2 k.s.h., istnienie wymogu legitymowania się rękojmią należytego prowadzenia apteki przez wnioskodawcę uniemożliwiało sukcesję zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Dlatego skarga została oddalona.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 494 § 2 k.s.h. polegające na pominięciu w rozpatrywanej sprawie skutku prawnego wynikającego z tego przepisu (pominięcie skutku następstwa ex lege);

- art. 494 § 2 k.s.h. w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy - Prawo Farmaceutyczne polegające na błędnej wykładni tych przepisów wyrażającej się w przyjęciu, iż art. 101 pkt 4 ustawy - Prawo Farmaceutyczne wyłącza, w odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie aptek, skutek w postaci sukcesji generalnej praw i obowiązków ex lege, albowiem spółka będąca następcą prawnym nie może dłużej legitymować się rękojmią należytego prowadzenia apteki, która przysługiwała spółce przejętej, podczas gdy po pierwsze, art. 101 pkt 4 ustawy - Prawo Farmaceutyczne ustanawia jedynie przesłankę negatywną uzyskania zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej, po drugie zaś, prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż procesy transformacyjne w spółkach kapitałowych prowadzących apteki, w tym ich łączenia, nie mają wpływu na kwestię posiadania i trwania rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania D. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania E. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości.

W piśmie z dnia 27 lipca 2020 r. F. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na tą decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie należało przypisać art. 101 pkt 4 ustawy – Prawo farmaceutyczne, a to z tego powodu, że – według Sądu I instancji – konsekwencje wynikające z zawartej w nim regulacji prawnej wyrażają się w wyłączeniu stosowania art. 494 § 2 k.s.h. (s. 13 – 18 uzasadnienia wyroku) co oznacza, że w spornym w sprawie zakresie, to jest w odniesieniu do żądania zmiany pierwotnie wydanej decyzji w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej z "M." sp. z o.o. z siedzibą w [...] na A. sp. z o.o. z siedzibą w B., organy administracji publicznej bez naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia kontrolowanej decyzji odmówiły dokonania wnioskowanej zmiany.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające zgodnie z zasadą dyspozycyjności granice rozpoznania sprawy, nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Wyrok ten bowiem, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a wskazany jego mankament – o którym szerzej dalej – nie daje podstaw, aby kontrolowane orzeczenie uchylić. Jak stanowi bowiem art. 184 in fine p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozumieniu zaś tego przepisu prawa sytuacja, w której zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sądu administracyjnego I instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wnioskami wynikającymi z tego uzasadnienia, natomiast ewentualne błędy w nim zawarte dotyczą wykładni prawa, czy nawet podstawy prawnej, a nie ulega wątpliwości, że po ich usunięciu sentencja nie uległaby zmianie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15).

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że jakkolwiek Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, to jednak z całą pewnością niezasadnie przyjął, że oddalenie tej skargi znajduje swoje uzasadnienie w art. 101 pkt 4 ustawy – Prawo farmaceutyczne, który – według tego Sądu – w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy wyłącza stosowanie art. 494 § 2 k.s.h.

Stanowisko to nie jest trafne i na gruncie zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej strona skarżąca zasadnie podważa jego zgodność z prawem.

Abstrahując od szczegółowych argumentów podnoszonych w uzasadnieniu tego zarzutu – którym, w kontekście rysujących się na tym tle refleksji, zasadniczo nie sposób jest odmówić racji – należy przede wszystkim podnieść, że przywołany pogląd Sądu I instancji – który trzeba zakwestionować – oparty został na błędnym założeniu odnośnie do prawnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie zmian dokonanych w ustawie – Prawo farmaceutyczne ustawą nowelizującą z dnia 7 kwietnia 2017 r., której art. 1 pkt 1 lit. a) wprowadził do art. 99 ustawy nowelizowanej ust. 2a, z którego wynika, że do zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie stosuje się przepisów art. 494 § 2 i art. 531 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych, a także odnośnie do konsekwencji tych zmian dla oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, a tym samym dla oceny skuteczności przeprowadzonych przekształceń podmiotowych w relacji do skuteczności wniosku i zawartego w nim żądania zmiany pierwotnie wydanej decyzji w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej.

Stanowisko Sądu I instancji oraz prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja – zbudowana w omawianym zakresie, na treści uzasadnienia projektu przywołanej ustawy nowelizującej, w tym na tym jego motywie, że "Podstawowe uzasadnienie dla wyłączenia stosowania 494 § 2 k.s.h. do zezwoleń na prowadzenie aptek ma norma prawna zawarta w art. 101 pkt 4 ustawy – Prawo farmaceutyczne, stanowiąca, że udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej uzależnione jest od dawania przez podmiot ubiegający się o zezwolenie rękojmi należytego prowadzenia apteki", lecz jednocześnie bez uwzględnienia istoty deklarowanych przez ustawodawcę celów wprowadzanych zmian w relacji do potrzeb uzasadniających ich wprowadzenie – nie jest i nie może być uznana za prawidłową. I to nawet w sytuacji, gdy – jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i z czym jednocześnie nie sposób polemizować – przepis art. 101 pkt 4 ustawy – Prawo farmaceutyczne w niezmienionym brzmieniu obowiązuje od daty wejścia w życie przywołanej ustawy, albowiem również i ta okoliczność pozbawiona jest znaczenia.

Jeżeli bowiem, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego wydana została w dniu [...] października 2015 r., zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz ustanowionej na jego gruncie zasady determinowanej istotą sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej wynika, że sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności), po wydaniu którego nie jest zasadniczo uwzględniana zaistniała zmiana stanu faktycznego lub prawnego, to ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie mogła być dokonywana z perspektywy przedstawionego powyżej założenia oraz budowanych na jego podstawie argumentów, a to dlatego, że przywołana ustawa nowelizująca uzyskała moc obowiązującą z dniem 25 czerwca 2017 r. To zaś oznacza, że treść oraz konsekwencje wynikających z niej zmian w relacji do daty jej wejścia w życie, nie mogły stanowić miarodajnych kryteriów oceny legalności decyzji, która wydana została w zupełnie innym stanie prawnym, niż stan prawny do którego błędnie odwołał się Sąd I instancji, a który ukształtowany został dalece późniejszą interwencją ustawodawcy.

W związku z powyższym, w sytuacji gdy dla potrzeb kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji odwołał się do stanu prawnego nieobowiązującego w dacie jej wydania, to jego stanowisko o wyłączeniu przez art. 101 pkt 4 ustawy – Prawo farmaceutyczne stosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy art. 494 § 2 k.s.h., nie mogło być uznane za prawidłowe. W dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywały bowiem regulacje prawne podobne do przywołanej, to jest regulacje z których miałyby wynikać konsekwencje wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odwoływanie się zaś w tym zakresie, dla wykazania tezy przeciwnej, do uzasadnienia projektu noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. ocenić należy nie inaczej, jak tylko jako nieprzydatne.

Wadliwość podejścia Sądu I instancji do oceny wzajemnej relacji przywołanych przepisów prawa nie oznacza jednak, jak podkreślono na wstępie, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.

Stwierdzając, że kontrolowana decyzja wydana została bez naruszenia prawa dającego podstawę do jej uchylenia, Sąd I instancji – jakkolwiek nie bez innych jeszcze mankamentów towarzyszących argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – słusznie oddalił skargę na tą decyzję. Jakkolwiek zasadniczym motywem podjętego w sprawie rozstrzygnięcia był – wadliwy – pogląd o wyłączeniu przez art. 101 pkt 4 ustawy – Prawo farmaceutyczne stosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy art. 494 § 2 k.s.h., to jednak nie sposób jest nie przyjąć, że w konsekwencji oddalenia skargi na decyzję w przedmiocie (odmowy) zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki, w rozpatrywanej sprawie doszło jednak do prawidłowego uwzględnienia znaczenia oraz wszystkich konsekwencji wynikających z art. 494 § 2 k.s.h., którego stosowanie – wbrew stanowisku Sądu I instancji – w stanie prawnym sprawy nie było wyłączone. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z punktu widzenia tego właśnie wzorca kontroli jej legalności, nie uzasadnia twierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do jego naruszenia.

Odnosząc się do tej kwestii – a co za tym idzie, również do zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej – w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 494 k.s.h. ustanawiającym zasadę sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków, spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki (§ 1) i na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej (§ 2).

Nie kwestionując wyrażonej na gruncie przywołanej regulacji prawnej zasady sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków, a co więcej podzielając również argumentację strony skarżącej odnośnie do jej istoty oraz funkcji, zwrócić należy jednak uwagę na to, że wymieniona zasada nie ma nieograniczonego charakteru, albowiem we wskazanym zakresie "ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi" może stanowić inaczej (por. w tej mierze również np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1414/16).

Tego też właśnie aspektu obowiązywania wymienionej zasady, a ściślej rzecz ujmując zakresu wyłączeń od jej stosowania, dotyczy istota spornej w sprawie kwestii, co w kontekście treści zaskarżonej decyzji wymaga odpowiedzi na pytanie, czy istotnie uwzględnieniu wniosku strony w odniesieniu do zmiany pierwotnie wydanej decyzji w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, sprzeciwiały się "ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi", gdyż stanowią inaczej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie – który w tej mierze nie podziela poglądu prawnego wyrażonego w wyroku tego Sądu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 2510/17 i z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3025/17 – na tak postawione pytanie należało udzielić odpowiedzi twierdzącej, a przekonują o tym następujące argumenty.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że we wniosku z dnia 15 grudnia 2014 r. skarżąca spółka wnosiła o zmianę pierwotnie wydanego na rzecz "M." sp. z o.o. z siedzibą w [...] zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z dnia 22 kwietnia 2005 r. w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, z "M." sp. z o.o. z siedzibą w [...] na A. sp. z o.o. z siedzibą w B., uzasadniając to połączeniem wymienionych spółek. W tym też zakresie – to jest w części dotyczącej zmiany podmiotu uprawnionego – organy administracji publicznej odmówiły uwzględnienia żądania wnioskodawcy.

Przywołanie wskazanej okoliczności oraz podkreślenie jej znaczenia w rozpatrywanej sprawie uzasadnione jest tym znamiennym jej elementem, w świetle którego za oczywiste trzeba uznać to, że tak zainicjowanie postępowanie – gdy chodzi o jego istotę – wymagało podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, nie zaś dokonania li tylko korekty w jego oznaczeniu uzasadnianej połączeniem spółek.

Jeżeli tak, to za równie oczywisty zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać wniosek, że orzekanie w przedmiocie uprawnienia do prowadzenia apteki nie może zasadniczo abstrahować od przepisów powszechnie obowiązującego prawa określających warunki, od spełnienia których uzależnione jest uzyskanie w drodze zezwolenia uprawnienia do prowadzenia apteki ogólnodostępnej, co odnieść należy zarówno do warunków pozytywnych, jak i warunków negatywnych udzielenia wymienionego zezwolenia. I to również w sytuacji, gdy miałoby to następować w okolicznościach takich jak wskazane powyżej, a mianowicie w drodze sukcesji. Skoro bowiem jej przedmiotem są wynikające z zezwolenia uprawnienia, z których przejmowany podmiot, po ich przyznaniu i do czasu dokonania przekształcenia, mógł efektywnie korzystać (i nie został ich pozbawiony), to tym bardziej warunki korzystania z tych uprawnień musi spełnić również podmiot przejmujący. Znajduje to swoje uzasadnienia także w tym zasadniczym argumencie, który nakazuje uwzględniać szczególny rodzaj oraz specyfikę przedmiotu działalności polegającej na prowadzeniu aptek, jego zakotwiczenie w funkcjonującym systemie ochrony zdrowia, a co za tym idzie oczywistą wręcz potrzebę objęcia tej działalności ścisłą reglamentacją, kontrolą i nadzorem motywowanymi, między innymi, względami ochrony zdrowia, co w tym kontekście prowadzi do wniosku, że podmiot przejmujący omawiane uprawnienie do prowadzenia apteki, pierwotnie przyznane podmiotowi przejmowanemu, również musi spełniać warunki, od spełniania których, co do zasady, uzależnione jest korzystanie z tychże uprawnień.

Tym samym, przejęcie zezwolenia i wykonywanie wynikających z niego uprawnień, nie może abstrahować od określonych ustawą aktualnych warunków jego udzielenia. To zaś oznacza, że orzekanie w sprawie zmiany pierwotnie wydanej decyzji "w części dotyczącej podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej", miało zdecydowanie inny wymiar i walor, niż sugeruje to strona skarżąca, a jeżeli tak – co w świetle powyższego trzeba uznać za oczywiste – to nie mogło w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy pomijać konieczności rozważenia, czy uwzględnieniu żądania wniosku nie sprzeciwiała się – między innymi – ustawa, jeżeli w tym względzie miałaby ona stanowić inaczej, jak wynika to z art. 494 § 2 k.s.h.

Rekonstrukcja treści zastrzeżenia, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa prowadzi do w pełni uzasadnionego wniosku, że ustawą stanowiącą inaczej w jego rozumieniu, jest ustawa – Prawo farmaceutyczne, a ściśle rzecz ujmując te spośród jej przepisów, które określają warunki (zarówno pozytywne, jak i negatywne), od których uzależnione jest wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Skoro bowiem – jak powyżej podkreślono – przejęcie zezwolenia i wykonywanie wynikających z niego uprawnień, nie może abstrahować od określonych ustawą aktualnych warunków jego udzielenia, to za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że w odniesieniu do spornej w sprawie kwestii wymieniona ustawa stanowi inaczej.

Jeżeli więc, podmiot przejmujący zezwolenie pierwotnie udzielone podmiotowi przejmowanemu musi spełniać warunki, od spełnienia których jest uzależnione jego przyznanie, albowiem przejęcie zezwolenia, a co za tym idzie wykonywanie wynikających z niego uprawnień, nie może abstrahować od określonych ustawą aktualnych warunków jego udzielenia – zwłaszcza, że chodzi przecież o te same uprawnienia, to jest o uprawnienie do prowadzenia konkretnej apteki ogólnodostępnej – zaś niekwestionowany stan faktyczny rozpatrywanej sprawy potwierdza zmaterializowanie się negatywnego warunku udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 99 ust. 3 ustawy – Prawo farmaceutyczne, to w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba uznać wniosek o zaktualizowaniu się w związku z powyższym wyjątku od zasady sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków, o którym mowa w art. 494 § 2 in fine k.s.h.

To zaś prowadzi do wniosku, że organy administracji publicznej zasadnie odmówiły uwzględnienia żądania strony odnośnie do zmiany zezwolenia, a Sąd I instancji słusznie – jakkolwiek błędnie argumentując – oddalił skargę strony od negatywnej dla niej decyzji.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.