Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 224/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
odrzucono skargę 2 skarżących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze skarg: M. B., E. B., J. B., H. C., S. C., E. G., D. G., M. D., P. D., J. R., M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. odrzuca skargi M. D. i P. D., II. w uwzględnieniu skarg M. B., E. B., J. B., H. C., S. C., E. G., D. G., J. R., M. W. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, III. zasądza od Wojewody na rzecz M. B. i E. B. solidarnie, J. B., H. C. i S. C. solidarnie, kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. zasądza od Wojewody na rzecz E. G. i D. G. solidarnie oraz M. W. kwoty po 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, V. zwraca M. D. i P. D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 sierpnia 2020 r., znak [...] Starosta Suski postanowił: I. zatwierdzić projekt scalenia gruntów części obszaru wsi Ł. gmina [...] o łącznej powierzchni 1065,7207 ha uwidoczniony na "Mapie obszaru scalenia - projekt szczegółowy" stanowiącej załącznik nr 1 do przedmiotowej decyzji oraz w rejestrze szacunku porównawczego po scaleniu zgodnie z załącznikiem nr 2 do przedmiotowej decyzji - "Wykaz zmian danych ewidencyjnych"; II. określić przebieg nowych granic nieruchomości wydzielonych w wyniku scalenia, który oznaczony został na załączniku nr 1 "Mapa obszaru scalenia - projekt szczegółowy" kolorem czerwonym; III. uwzględnić zastrzeżenia do projektu scalenia jak w załączniku nr 3 do przedmiotowej decyzji zatytułowanym "Wykaz uwzględnionych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów części obszaru wsi Ł., wraz z uzasadnieniem"; IV. uznać za bezzasadne zastrzeżenia do projektu scalenia jak w załączniku nr 4 do przedmiotowej decyzji zatytułowanym "Wykaz nieuwzględnionych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów części obszaru wsi Ł., wraz z uzasadnieniem"; V. zobowiązać uczestników scalenia, którzy otrzymali grunty o wyższej wartości niż posiadali przed scaleniem, wyszczególnionych w załączniku nr [...] decyzji zatytułowanym "Wykaz dopłat za grunty wydzielone w wyniku scalenia gruntów", do dokonania należytych wpłat na konto Starostwa Powiatowego w S. B. na rachunek nr [...], w terminie do dwóch miesięcy od daty, kiedy przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna; VI. przyznać dopłaty z tytułu wydzielenia gruntów zamiennych o mniejszej wartości od gruntów posiadanych przed scaleniem uczestnikom scalenia wyszczególnionym w załączniku nr 6 do przedmiotowej decyzji zatytułowanym "Wykaz wypłat za gruntu wydzielone w wyniku scalenia gruntów", które zostaną wypłacone w terminie do dwóch miesięcy od daty kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, z konta Starostwa Powiatowego z rachunku nr [...]; VII. przenieść obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych urządzonych dla nieruchomości objętych scaleniem, na grunty wydzielone w wyniku scalenia gruntów; VIII. znieść współwłasności gruntowe i leśne, według załącznika nr 7 do przedmiotowej decyzji zatytułowanego "Wykaz znoszonych współwłasności"; IX. znieść bez odszkodowania ciążące na gruntach poddanych scaleniu służebności gruntowe, które utraciły swoje znaczenie, według załącznika nr 8 do przedmiotowej decyzji zatytułowanego "Wykaz służebności przeznaczonych do wykreślenia"; X. pozostawić służebności gruntowe niezbędne dla użytkowników gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, według załącznika nr 9 do przedmiotowej decyzji zatytułowanego "Wykaz służebności podlegających ujawnieniu w księdze wieczystej"; XI. zatwierdzić przejście na własność Gminy J. gruntów wydzielonych na cele użyteczności publicznej tj. drogi dojazdowe do pól, działki o podanych tam numerach oraz działkę nr [...] na zbiornik małej retencji i działkę nr [...] na wiatę turystyczną, miejsce na biwak i parking, z chwilą kiedy przedmiotowa decyzja stanie się ostateczna; XII. ustalić zasady i terminy objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, jak w załączniku nr 10 do przedmiotowej decyzji zatytułowanym "Warunki i terminy objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia"; XIII. zatwierdzić zakres zagospodarowania poscaleniowego gruntów położonych w obrębie Ł., zgodnie z załącznikiem nr 11 do przedmiotowej decyzji zatytułowanym "Zakres zagospodarowania poscaleniowego" część tabelaryczna i załącznikiem nr 12 do przedmiotowej decyzji zatytułowanym "Mapa obszaru scalenia - zakres zagospodarowania poscaleniowego". W punkcie XIV Starosta wskazał, że decyzja stanowi tytuł do ujawnienia z urzędu nowego stanu prawnego nieruchomości w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. W punkcie XV Starosta stwierdził, że decyzja przedmiotowa nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem.

Decyzja zawiera następujące załączniki:

Nr 1 - Mapa obszaru scalenia - projekt szczegółowy,

Nr 2 - Wykaz zmian danych ewidencyjnych,

Nr 3 - Wykaz uwzględnionych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów części obszaru wsi Ł., wraz z uzasadnieniem,

Nr 4 - Wykaz nieuwzględnionych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów części obszaru wsi Ł., wraz z uzasadnieniem,

Nr 5 - Wykaz dopłat za grunty wydzielone w wyniku scalenia gruntów,

Nr 6 - Wykaz wypłat za grunty wydzielone w wyniku scalenia gruntów,

Nr 7 - Wykaz znoszonych współwłasności,

Nr 8 - Wykaz służebności przeznaczonych do wykreślenia,

Nr 9 - Wykaz służebności podlegających ujawnieniu w księdze wieczystej,

Nr 10 - Warunki i terminy objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku

scalenia,

Nr 11 - Zakres zagospodarowania poscaleniowego,

Nr 12 - Mapa obszaru scalenia - zakres zagospodarowania poscaleniowego.

W uzasadnieniu decyzji Starosta Suski stwierdził, że zatwierdzany decyzją projekt scalenia gruntów części obszaru wsi Ł. został opracowany w wyniku postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów, a w zakresie nią nieuregulowanym, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego. Podniesiono, że podstawą projektowania rozłogów pól i przebiegu dróg wewnętrznych były założenia do projektu scalenia gruntów ww. miejscowości. Zgodnie z tymi założeniami, oprócz części geodezyjnej dotyczącej scalenia przewidziano wykonanie zagospodarowania poscaleniowego, o którym mowa w art. 1 ust. 2, pkt 9 ww. ustawy. W ocenie Starosty, jego obowiązki jako organu prowadzącego postępowanie scaleniowe wynikające z przepisów prawa, zostały wykonane w sposób właściwy, zabezpieczający żywotne interesy uczestników scalenia oraz gwarantujący stronom udział w każdym stadium realizowanej procedury.

Organ wskazał, że postępowanie scaleniowe obszaru o pow. 1063.3400 ha wsi Ł., gmina [...] zostało wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia postanowieniem Starosty [...] z dnia 14 marca 2017 r., znak: [...] Postanowienie to zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu 07 kwietnia 2017 r., a następnie wywieszone w trybie określonym w art. 7 ust. 3 ww. ustawy. O terminie i miejscu zebrania, na którym odczytano postanowienie, uczestnicy scalenia zostali powiadomieni w trybie określonym w art. 31 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Na przedmiotowe postanowienie nie wpłynęło żadne zażalenie.

Dalej Starosta podniósł, że Rada Uczestników Scalenia została wybrana przez uczestników scalenia na zebraniu w dniu 20 lipca 2017 r. zgodnie z art. 9 ust. 1, 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W skład Rady weszło osiem osób. O terminie i miejscu zebrania uczestnicy scalenia zostali poinformowani w trybie art. 31 ww. ustawy. Następnie Starosta zarządzeniem Nr [...] z dnia 25 września 2017 roku powołał komisję pełniącą funkcję doradczą do szacowania oraz opracowania projektu scalenia gruntów, o której mowa w art. 10 ww. ustawy.

Organ stwierdził, że na zebraniu w dniu 10 sierpnia 2017 r. (drugi termin) uczestnicy scalenia podjęli uchwałę nr 1/2017, w sprawie określenia zasad szacunku gruntów. Podjęcie ww. uchwały na zebraniu w pierwszym terminie w dniu 20 lipca 2017 r. było niemożliwe wobec braku wymaganego kworum, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. O terminie i miejscu zebrania w pierwszym i drugim terminie uczestnicy scalenia zostali poinformowani w trybie art. 31 ww. ustawy. Organ wyjaśnił, że wyniki oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych, objętych postępowaniem scaleniowym zgodnie z ustalonymi zasadami, zostały ogłoszone na zebraniu uczestników w dniu 16 października 2017 r. Szacunek ten został udostępniony do publicznego wglądu w dniach od dnia 17 października 2017 r. do dnia 21 października 2017 r. i od 23 października 2017 r. do dnia 24 października 2017 r. w kancelarii terenowej [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K., mającej siedzibę w Ł. 204. Na zebraniu w dniu 16 października 2017 r. oraz w okresie wyłożenia wyników oszacowania gruntów do publicznego wglądu uczestnicy scalenia nie wnieśli zastrzeżeń na dokonany szacunek. Zgodę na dokonany szacunek uczestnicy scalenia wyrazili w dniu 14 listopada 2017 r. w formie uchwały nr 2/2017, podjętej na zebraniu w drugim terminie. Podjęcie ww. uchwały na zebraniu w pierwszym terminie w dniu 13 listopada 2017 r. było niemożliwe wobec braku kworum, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. O terminie i miejscu zebrania w pierwszym i drugim terminie uczestnicy scalenia zostali poinformowani w trybie art. 31 ww. ustawy.

Starosta [...] podkreślił, że opracowany przez upoważnionego geodetę mgr inż. A. N. (upoważnienie nr [...] z. dnia 18 lipca 2017 r.) projekt scalenia gruntów został wyznaczony, zamarkowany drewnianymi palikami i okazany na gruncie uczestnikom scalenia, oraz udostępniony do wglądu w dniach od 15 listopada 2018 r. do dnia 16 listopada 2018 r. oraz od 19 listopada 2018 r. do dnia 23 listopada 2018 r. w kancelarii terenowej [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K., mającej siedzibę w Ł. [...] O terminie i miejscu okazania projektu na gruncie i udostępnienia do wglądu uczestnicy scalenia zostali zawiadomieni indywidualnie, listownie za zwrotnym potwierdzeniem odbioru oraz w trybie art. 31 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Uczestnicy zostali również poinformowani, że zgodnie z przepisami ustawy w ciągu 14 dni mogą składać do Starosty [...] pisemne zastrzeżenia do okazanego projektu.

Starosta podniósł, że podczas projektowania geodeta projektant w miarę możliwości uwzględnił życzenia uczestników scalenia, które były złożone pisemnie do kart uczestnika scalenia. Zgodnie z art. 8 ust. 1 i art. 14 ust. 2 uczestnicy scalenia otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej (za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy ± 3 %) oraz różnicy powierzchni nieprzekraczającej 20 % powierzchni gruntów objętych scaleniem. W przypadkach różnicy wartości gruntów, zostaną one wyrównane dopłatami, obliczonymi na podstawie szacunku gruntów ustalonego w drodze uchwały przez uczestników scalenia.

Starosta wskazał dalej, że w okresie 14 dni po okazaniu projektu scalenia wpłynęły 44 zastrzeżenia do opracowanego projektu scalenia. W okresie od 16 kwietnia 2019 r do 15 listopada 2019 r odbyły się posiedzenia Komisji pełniącej funkcję doradczą, mające na celu opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia. O miejscu i terminie posiedzenia Komisji zgłaszający zastrzeżenia zostali powiadomieni listownie. Uczestnicy scalenia, którzy złożyli zastrzeżenia do projektu scalenia, brali udział w posiedzeniu Komisji osobiście lub w ich imieniu działali pełnomocnicy.

Organ podniósł, że w trakcie rozpatrywania zastrzeżeń, na prośbę członków Komisji Scaleniowej, projektant scalenia z [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych Pani A. N. przedstawiała i omawiała szczegółowo projekt scalenia opracowany dla każdej osoby składającej zastrzeżenie. W wyniku rozpatrzenia tych zastrzeżeń, po zasięgnięciu opinii komisji, został ustalony szczegółowy sposób rozstrzygnięcia poszczególnych zastrzeżeń, o czym strony postępowania zostały indywidualnie pisemnie powiadomione (ustalenia i zwrotki w aktach postępowania scaleniowego). Dokumentacja techniczna powstała w wyniku scalenia gruntów została przyjęta do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego: część I w dniu 20 marca 2020 pod numerem ewidencyjnym [...], część II w dniu 10 lipca 2020 pod nr ewidencyjnym [...]

Organ wyjaśnił ponadto, że w toku realizowanego postępowania scaleniowego, nastąpiła zmiana powierzchni obszaru scalenia z 1063,3400 ha na 1065,7207 ha. Zaistniała różnica wynika z dokonanego ustalenia granic obszaru scalenia, obliczenia powierzchni obiektu scaleniowego na podstawie danych z pomiaru bezpośredniego i analitycznego obliczenia powierzchni z dokładnością do 1m2, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 Nr 263. poz. 1572).

Podsumowując, Starosta Suski wskazał, że scalenie gruntów w obrębie ewidencyjnym Ł. zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. Organ realizując zasady prawne wynikające z ww. przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz Kodeksu postępowania administracyjnego zapewnił uczestnikom scalenia czynny udział na każdym etapie postępowania. Począwszy od wszczęcia postępowania scaleniowego, poprzez wybór Rady Uczestników Scalenia, udział w zwoływanych zebraniach, określenie zasad szacunku gruntów, zatwierdzenie szacunku gruntów i okazanie projektu, każda ze stron prowadzonego postępowania, korzystając z przysługujących środków prawnych, mogła aktywnie uczestniczyć w technicznych pracach scaleniowych.

Organ podkreślił ponadto, że postępowanie scaleniowe charakteryzuje wysoki stopień trudności i skomplikowania. Celem prowadzonej procedury jest zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy scalaniu i wymianie gruntów "tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów, gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu".

Starosta wskazał też, że scalenie gruntów, jak często się podnosi w doktrynie i orzecznictwie, to zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny, cechujący się rozwiązaniami mającymi charakter techniczny, przy uwzględnieniu przepisów prawa, zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W postępowaniu administracyjnym determinowanym wielością stron, niezwykle istotne jest dotarcie do każdego z uczestników postępowania scaleniowego. Przepis art. 31 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowi, że o działaniach organu i poszczególnych etapach procedur scalenia, uczestnicy są powiadamiani przez obwieszczenie lub w inny, zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Obowiązek ten został wypełniony, strony były prawidłowo zawiadamiane o swych prawach i obowiązkach brały udział w poszczególnych czynnościach, co potwierdzał własnoręcznym podpisem.

W ocenie organu, w ramach postępowania scaleniowego interesy wszystkich uczestników zazębiają się wzajemnie i chociaż w istocie rzeczy mają one charakter indywidualny (każdy z uczestników postępowania ma swoją sprawę), to jednak nie można tych interesów rozpatrywać w oderwaniu, należy uwzględniać interesy całej zbiorowości. Przywołano również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 1988 r., II SA 760/88, w którym stwierdzono, że: "Decyzja w przedmiocie sposobu wydzielenia gruntów przy zachowaniu uprawnień do ekwiwalentu zawiera w sobie rozstrzygnięcia oparte na uznaniu administracyjnym. Organy prowadzące scalenie gruntów mogą z kilku możliwych rozwiązań, przyjąć jedno - o określonym sposobie wydzielenia ekwiwalentu - i nie popadają w kolizję z prawem".

Starosta dodał, że projekt scalenia został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami, a uczestnicy scalenia za posiadane grunty przed scaleniem otrzymali należne im ekwiwalenty. Wszystkie słuszne zastrzeżenia do projektu zostały uwzględnione oraz została spełniona obligatoryjna przesłanka, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym "projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu (...) większość uczestników nie zgłosiła do niego zastrzeżeń".

Organ wskazał również, że realizując zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 K.p.a. zawiadomieniem z dnia 24 lipca 2020 r. znak: [...] r. poinformował uczestników scalenia o prawie do zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania scaleniowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Zawiadomienie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy J. jak i Starostwa Powiatowego w S. B. w dniach 24 lipca 2020 r. – 17 sierpnia 2020 r.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli: H. C., S. C., A. B., J. R., J. D., S. D., M. B., E. B., C. M., M. D., P. D., J. B., M. W., T. M., J. C., P. C..

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 15 grudnia 2020 r., znak [...] w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów części obszaru wsi Ł. gmina [...] o łącznej powierzchni 1065,7207 ha, w zakresie uzgodnień i dopłat pieniężnych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, dotyczących działek ujawnionych w jednostce rejestrowej nr [...], w tym w zakresie odwołania wniesionego przez Pana C. M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W punkcie II Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję "w zakresie odwołań, które złożyli Państwo: 1. H. i S. C.; 2. A. B.; 3. J. R.; 4. J. i S. D.; 5. M. i E. B.; 6. E. i D. G.; 7. C. M. (dot. gruntów jednostki rejestrowej nr [...]); 8. M. a i P. D.; 9. J. B.; 10. M. W. - działająca przez adwokata S. J.; 11. T. M. - działający przez radcę prawnego P. S.; 12. J. i P. C. - działający przez adwokata S. J.".

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na reprezentowany w literaturze pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu scaleniowym mamy do czynienia z odrębną formą współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, polegającą na tym, że między większą ilością podmiotów istnieją więzi wewnętrznej współzależności i materialnego związku. Przepisy prawa materialnego nadają niekiedy taki kształt sprawie administracyjnej, że w określonym stanie faktycznym decyzja "załatwiająca sprawę", np. scalenia gruntów, może być tylko jedna, orzekająca o wspólnych prawach i obowiązkach stron. Jednocześnie - z punktu widzenia podmiotowego - decyzja taka zawiera tyle indywidualnych rozstrzygnięć (decyzji), ile podmiotów zaangażowanych jest w danej sprawie swoimi interesami prawnymi lub obowiązkami. Każdy ze współuczestników postępowania będzie adresatem decyzji w swojej sprawie i każdy z nich ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach. Ten typ współuczestnictwa, na podobieństwo jednej z form współuczestnictwa przewidzianego w postępowaniu cywilnym (art. 72 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania cywilnego), można określić mianem współuczestnictwa materialnego. Z klasycznym przykładem tego typu współuczestnictwa mamy do czynienia w sprawach scalania gruntów, wynikających z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Postępowanie dotyczące scalenia określonej powierzchni gruntów dotyczy jednej sprawy, w której stronami jest wielu właścicieli czy posiadaczy gospodarstw (uczestników scalenia) i która powinna zostać załatwiona wydaniem jednej decyzji rozstrzygającej i konkretyzującej prawa i obowiązki wszystkich uczestników scalenia. Współuczestnictwo materialne może przybierać różne formy, "typowe" ("właściwe") współuczestnictwo materialne występuje w sprawach, w których więź między dwiema lub więcej stronami wyprowadzana jest z istnienia tej samej podstawy prawnej i tego samego stanu faktycznego. W takich przypadkach uprawnienia (obowiązki) współuczestników nie są wspólne, ale pomiędzy interesami prawnymi poszczególnych podmiotów istnieją więzy wewnętrznej zależności i materialnego związku. Taki charakter mają właśnie sprawy scalenia lub wymiany gruntów. Prowadzone są one w jednej sprawie i wymagają rozstrzygnięcia jedną decyzją administracyjną (por. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, s. 275-277).

Wojewoda wywiódł, że wniesienie odwołania od decyzji przez jednego ze współuczestników materialnych ma charakter zaskarżenia częściowego zarówno w aspekcie przedmiotowym, dotyczy bowiem sprawy sensu largo, jak i w płaszczyźnie podmiotowej (por. wyrok WSA w Kielcach z 7 października 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1079/14). Stanowisko to potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 27 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1614/17, oddalającym skargi wniesione na decyzję Wojewody Małopolskiego, której przedmiotem było rozpatrzenie odwołań od decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, zapadłej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jedynie w tej jej części, która odnosiła się bezpośrednio do gruntów wydzielonych odwołującym. W ocenie organu odwoławczego z taką sytuacją (zaskarżenia częściowego) mamy do czynienia zawsze wtedy, gdy wniesienie odwołania od decyzji scaleniowej zapadłej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczy jedynie tej jej części, która odnosi się bezpośrednio do gruntów wydzielonych odwołującym, nie dotyczy gruntów dotyczących innych uczestników tego scalenia, którzy takiego odwołania nie wnieśli (zwłaszcza w sytuacji, w której interesy prawne takich osób nie pozostają w żadnym związku z interesem prawnym odwołujących), a także gdy przeprowadzone przez organ I instancji czynności w postępowaniu administracyjnym wspólne dla wszystkich uczestników scalenia, to jest m.in.: wszczęcie postępowania scaleniowego, wybór rady uczestników scalenia, uchwalenie zasad szacunku, przeprowadzone zostały prawidłowo, zaś samo rozstrzygnięcie wolne jest od wad uzasadniających jego uchylenie.

Następnie Wojewoda Małopolski przedstawił uzasadnienie podjęcia scalenia w przedmiotowej sprawie oraz tok postępowania scaleniowego. W tym kontekście organ odwoławczy podniósł, że po okazaniu projektu scalenia, w ustawowym terminie zastrzeżenia wniosło 44 uczestników scalenia; 31 zastrzeżeń do projektu scalenia zostało uwzględnionych w całości lub częściowo. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji. Z kolei ust. 3 tego przepisu stanowi, że o terminie i miejscu posiedzenia komisji oraz dokonywania oględzin powiadamia się zainteresowanych uczestników scalenia na piśmie lub w inny sposób przyjęty w danej miejscowości, co najmniej na 3 dni przed wyznaczonym terminem. Natomiast nieobecność zainteresowanych uczestników scalenia na posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin nie ma wpływu na przebieg jej czynności, jeżeli zainteresowani uczestnicy zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwani do udziału w tych czynnościach. W ocenie organu odwoławczego, po zmianach komisyjnych nastąpiło ponowne okazanie projektu zainteresowanym stronom. Sposób rozpatrzenia wymienionych wyżej, zastrzeżeń został przedstawiony przez Starostę w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji. Z kolei pozostałych 13 zastrzeżeń nie uwzględniono, co wraz z uzasadnieniem zostało przedstawione przez Starostę w załączniku nr 4 do zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustalił, że w ww. wykazach nie znalazły się zastrzeżenia C. M. odnośnie do gruntów wydzielonych w jedn. rej. nr [...] Powyższe doprowadziło organ odwoławczy do konkluzji, zgodnie z którą, za wyjątkiem zarzutów odwołania C. M. dotyczących wydzielonych gruntów jednostki rejestrowej nr [...], zarzuty podniesione w odwołaniach okazały się niezasadne.

Jeżeli chodzi o zarzuty braku zawiadomienia o posiedzeniu komisji rozpatrującej zastrzeżenia w danej sprawie, podnoszone w odwołaniu przez M. i E. B., J. B., J. i P. C., organ odwoławczy ustalił, że w jego ocenie ww. uczestnicy zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwani do wzięcia udziału w pierwszym posiedzeniu komisji i mieli możliwość czynnego w nim udziału, w tym przedstawienia swoich zastrzeżeń, które komisja rozpatrywała w ich obecności. W przypadku podejmowania kolejnych prób uzgadniania przebiegu projektowanych granic z właścicielami gruntów sąsiednich ostatecznie opinia komisji zapadała na kolejnym jej posiedzeniu, co jednak nie stanowiło naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy w stopniu powodującym konieczność uchylenia z tego tytułu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta, po zasięgnięciu opinii komisji. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, decydujące w tej kwestii zdanie należy ostatecznie do starosty. Z tego względu zarzuty ww. odwołań uznaje się w tym zakresie za niezasadne. Należy także zauważyć, że uczestnikom, którzy złożyli zastrzeżenia, Starosta przekazał pisemnie swoje stanowisko w danej sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do złożonych w odwołaniach Państwa J. i P. C. oraz Pani M. W. wniosków o przeprowadzenie oględzin wskazanych w nich gruntów organ uznał je w okolicznościach sprawy za niezasadne. Zastosowanie takiego środka dowodowego miałoby na celu udowodnienie okoliczności wynikających z akt postępowania, o istnieniu których zarówno projektant scalenia jak i organ prowadzący scalenie mieli wiedzę, a które zostały uznane ostatecznie jako nie stanowiące o konieczności zmiany projektu scalenia.

Odnosząc się do zarzutów C. M. organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty odnoszące się do jednostki rejestrowej nr [...] W zakresie gruntów wydzielonych w jednostce rejestrowej nr [...] Wojewoda przywołał treść art. 14 ust. 1 i 2 ustawy, a dalej wskazał, że na podstawie ewidencji gruntów przed scaleniem Panu C. M. w jedn. rej. nr [...] przysługiwało prawo współwładania na zasadach samoistnego posiadania w udziale 62/1000. W skład jednostki rejestrowej wchodziło 15 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 5,5446 ha, z czego 5,1407 ha stanowiły grunty leśne wyłączone z szacunku, a pozostałe grunty o pow. 0,4039 ha zostały oszacowane na 10,58 punktów. W nowym stanie skarżącemu przysługuje dalej prawo współwładania na zasadach samoistnego posiadania w udziale [...]. W skład jednostki rejestrowej wchodzi w dalszym ciągu 15 działek ewidencyjnych, ale o łącznej powierzchni 4,9410 ha, z czego powierzchnię 4,6429 ha, czyli przeważający obszar gruntów tej jednostki stanowią grunty leśne wyłączone z szacunku, a powierzchnię 0,2981 ha stanowią inne grunty oszacowane na 10,27 punktów. Z uwagi na fakt, że grunty leśne zostały, na podstawie podjętej uchwały, wyłączone przez uczestników scalenia z szacunku, należało wydzielić dla tej jednostki zarówno ekwiwalent wartościowy jak i ekwiwalent powierzchniowy, co zresztą wynika z adnotacji geodety projektanta scalenia, cyt.: "wydzielono ekwiwalent powierzchniowy". Wojewoda przypomniał, że w zakresie życzeń do projektu scalenia, które 13 marca 2018 r. złożyło 7 osób, w karcie uczestnika scalenia nr [...] zapisano: "działki leśne pozostawić w dotychczasowych granicach i tej samej konfiguracji", a także: "działki leśne wydzielić według wskazań na gruncie". W ocenie Wojewody w okolicznościach sprawy, ze względu na złożone życzenia do projektu scalenia istotny okazał się także przepis art. 20 ustawy, który stanowi, iż stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się w postępowaniu scaleniowym według danych ewidencji gruntów. Wojewoda wskazał, że co do zasady w przypadku istotnych rozbieżności między stanem faktycznym istniejącym w terenie a stanem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków, konieczne jest uprzednie dokonanie stosownej aktualizacji ewidencji gruntów stanu "starego" odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, gdyż stan ten ma wpływ na należny ekwiwalent.

Zdaniem organu odwoławczego, różnica wartości szacunkowej samych gruntów szacowanych dla tej jednostki rejestrowej przed i po scaleniu wynosi - 2,93%. Jednakże w zakresie gruntów leśnych jedn. rej 723 jednocześnie nie został spełniony przepis art. 14 ust. 1 ustawy, gdyż z uwagi na ubytek powierzchni, ani nie zostały wydzielone użytki możliwie tego samego rodzaju i tej samej jakości, ani inne użytki wraz z dopłatą pieniężną, odpowiadającą różnicy wartości drzewostanów, drzew i krzewów, a także innych części składowych gruntów. Ponadto w aktach sprawy brak informacji, czy uczestnicy scalenia dla gruntów wchodzących w skład jedn. rej. [...] wyrażali zgodę na przydzielenie innych użytków odpowiadających wartości ewentualnej dopłaty. Kwestie te wymagają – w ocenie Wojewody - wyjaśnienia przez Starostę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wskazano dalej, że różnica pól powierzchni samych gruntów leśnych wyłączonych z szacunku przed i po scaleniu wynosi 0,6790 ha, co stanowi ubytek 13,21% w stosunku do powierzchni gruntów ujawnionej przed scaleniem w operacie ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na powyższe ustalenia, a także wątpliwą aktualność danych w zakresie gruntów tej jednostki rejestrowej, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wydzielony ekwiwalent nie przekracza dopuszczalnej wartości 3%, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy.

Wojewoda dostrzegł, że co prawda Starosta w piśmie z 15 lipca 2019 r. znak [...], rozpatrując zastrzeżenia do projektu scalenia w zakresie gruntów objętych jednostką rejestrową nr [...], poinformował C. M., że działki leśne zostały zaprojektowane zgodnie z wieloletnim stanem użytkowania według istniejących kopców, kamieni, zaciosów, które o tym świadczą, jednakże z pisma nie wynika, aby dotyczyło to także gruntów jednostki rejestrowej nr [...] Akta nie dowodzą, aby dla działek wchodzących w skład tej jednostki rejestrowej stan faktyczny na gruncie był inny niż stan ujawniony w ewidencji.

W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na brak wyjaśnienia powyższych kwestii przez Starostę, brak uzgodnień w tym zakresie z zainteresowanymi uczestnikami scalenia (jedn. rej. nr [...]), a także brak weryfikacji konieczności przydzielenia z tego tytułu odpowiedniej dopłaty, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy, organ I instancji naruszył przepisy art. 8 ust. 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w tym zakresie i przekazania tej sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że z akt zgromadzonych w sprawie (m.in. wykazów uwzględnionych i nieuwzględnionych zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów stanowiących załącznik do zaskarżonej decyzji) nie wynika, aby komisja i Starosta rozpatrywali złożone zastrzeżenie C. M. zawarte w piśmie z 5 grudnia 2018 r. co do gruntów wydzielonych w projekcie scalenia w jednostce rejestrowej nr [...] (zwanych w odwołaniu "rolą [...]").

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy, który stanowi, że zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta po zasięgnięciu opinii komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1, oraz przepisów art. 25 tej ustawy regulujących pracę komisji, a przy tym podstawowych zasad prowadzenia postępowania wynikających z k.p.a., a w szczególności art. 7, 8, 77, 80 k.p.a., w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie zarzutów C. M. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skargi na decyzję Wojewody złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: M. W., M. B. i E. B., J. B., H. C. i S. C., M. D. i P. D., E. G. i D. G., J. R..

M. W. zaskarżyła decyzję Wojewody Małopolskiego z 15 grudnia 2020 r. w zakresie punktu II, zarzucając jej: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, polegające na zmianie granic nieruchomości skarżącej prowadzącej do pogorszenia warunków korzystania z niej, w szczególności w zakresie dostępu do budynków, jak również pogorszenia warunków gospodarowania w rolnictwie poprzez niedostosowanie granic nowych działek do rzeźby terenu oraz istniejących szlaków drogowych; 2 naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.pa. oraz art. 24 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez uchybienie obowiązkowi prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą dowodu z oględzin nieruchomości oraz nagrania, których przedmiotem są okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy; 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, iż: 1) warunki korzystania z nieruchomości uległy poprawie, w sytuacji gdy warunki korzystania z niej, w szczególności dostęp do budynków oraz sposób prowadzenia gospodarstwa rolnego uległy pogorszeniu, 2) skarżąca uzyskała dostęp do drogi publicznej bezpośrednio ze swoich gruntów, a nie jak miało to miejsce wcześniej, przez działki sąsiada, w sytuacji gdy wcześniejszy dojazd do drogi publicznej przebiegał również przez działki, których skarżąca jest współwłaścicielem lub władającym. M. W. wniosła, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

E. G. i D. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów: 1. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez pogorszenie korzystania z gospodarstwa skarżących wskutek wydanych decyzji oraz nieuwzględnienie celów ustawy, w szczególności przyjęcie rozwiązań nie uwzględniających całkowicie obecnego systemu dróg; 2. art. 2 ust. 3 ww. ustawy poprzez brak zgody skarżących jako właścicieli gruntu zabudowanego na wydzielenie jego części na rzecz innego uczestnika scalenia i przy braku warunków wskazanych w przedmiotowej normie prawnej; 3. art. 2 ust. 3a ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez zmianę granic nieruchomości zabudowanej skarżących, składającej się z działek o numerach [...] (nieruchomość skarżących z domem, budynkami gospodarczymi, w tym garażem) pogarszającą warunki korzystania z przedmiotowej nieruchomości, w szczególności w zakresie dostępu do budynku garażowego skarżących; 4. art. 8 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez błędne ustalenie powierzchni nieruchomości, do których skarżącym przysługuje prawo własności, a w rezultacie nie przyznanie skarżącym odpowiedniego ekwiwalentu pieniężnego; 5. art. 26 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez nieokazanie skarżącym jako zainteresowanym uczestnikom postępowania ostatecznych zmian dotyczących ich nieruchomości; 6. art. 7, 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego; 7. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że powierzchnia nieruchomości skarżących wynosi 2,9402 ha podczas gdy faktycznie wynosi 3,3788 ha; 8. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji istniejącego systemu dróg.

W swojej skardze M. D. i P. D. sprzeciwili się decyzji wydanej przez Wojewodę Małopolskiego z dnia 15 grudnia 2020 r. Wskazali, że decyzja dotyczy między innymi gruntów rolnych będących ich własnością, a w szczególności gruntu rolnego przekwalifikowanego w czasie użytkowania przez pokolenia w ich rodzinie jako teren leśny o powierzchni 0,2249 ha projektowanej jednostki rejestrowej [...]. Przedstawione uzasadnienie decyzji Wojewody Małopolskiego nie uwzględnia meritum w sprawie, a to z powodu pominięcia elementu wkroczenia w prywatną własność, przez naniesienie na teren działki nr [...] terenu sąsiada o numerze [...], z czym skarżący stanowczo się nie zgadzają. Oświadczyli również, że teren leśny działki [...] wchodzi w skład ich prywatnej własności od kilku pokoleń w rodzinie i jest użytkowany bez żadnych zastrzeżeń od strony sąsiadów i krewnych, zgodnie z przedstawioną mapą ewidencyjną z lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku.

J. R. wniosła skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 grudnia 2020 r. w zakresie punktu II, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego w sprawie postanowienia, a to: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a i 80 k.p.a poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej i dokonaniu nieprawidłowej analizy zebranych w sprawie dokumentów oraz dowodów, wskutek czego decyzja Starosty zatwierdzająca scalenie została utrzymana w mocy; 2. art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w ten sposób, że organ uchybił obowiązkowi przeprowadzenia postępowania w sposób, który zapewniłby zaufanie skarżących do organów państwa, organy procedowały z pominięciem ustaleń faktycznych w sprawie, o których skarżąca informowała, wskutek czego nakazano utrzymać decyzję w mocy. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o zmianę decyzji i uwzględnienie jej odwołania od decyzji Starosty Suskiego o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów części obszaru położonych we wsi Ł., ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

J. B. objął skargą punkt II zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez prowadzenie postępowania scaleniowego w sposób naruszający zasadniczy cel scalenia gruntów, a wynikający z przywołanej ustawy, którym jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie, w szczególności poprzez poprawę struktury gospodarstw rolnych, co w konsekwencji doprowadziło do nieracjonalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie nieruchomości skarżącego, a w konsekwencji pogorszenia struktury jego nieruchomości; 2. art. 26 ustawy o scalaniu poprzez zaniechanie jego zastosowania przez organ, po wyznaczeniu na gruncie i okazaniu skarżącemu ostatniego projektu scalenia w dniu 10 i 11 września 2018 r. Pomimo dokonania w tym projekcie zmian organ zaniechał ponownego ich wyznaczenia na gruncie i okazania Skarżącemu, co uniemożliwiło mu złożenie zastrzeżeń do dokonanych zmian i doprowadziło do wydania niekorzystnej dla niego decyzji; 3. art. 27 ust 1 i 3 w zw. z art. 26 ustawy o scalaniu, poprzez jego zastosowanie i zatwierdzenie projektu scalenia gruntów przez Starostę w formie decyzji, pomimo, iż naruszona została procedura, o której mowa w art. 26 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a skarżący został pozbawiony możliwości ustosunkowania się do wprowadzonych niezgodnie z procedurą w projekcie zmian - po ostatnim okazaniu mu projektu w dniu 10 i 11 września 2018 r. - które nie zostały okazane Skarżącemu, co w konsekwencji uniemożliwiło mu zgłoszenie zastrzeżeń przed wydaniem decyzji Starosty; 4. art. 8 ust 1 i 2 ustawy o scalaniu, poprzez zaniechanie ich zastosowania i przekazanie skarżącemu gruntów o "nierównej" wartości szacunkowej, bo przekraczającej 3%, co wynika z okoliczności niezgodnego z prawem "dołączenia" do projektu scalenia działki projektowanej nr [...], której nie zawierał ostatni projekt scalenia okazany skarżącemu 10 i 11 września 2018 r.

J. B. zarzucił również decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 15 grudnia 2020 r. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: 1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i pominięcie podnoszonych w odwołaniu przez skarżącego okoliczności i dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do subiektywnej ich oceny i wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji; 2. art. 10 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady zapewniającej skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania; 3. art. 104 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. polegający na zaniechaniu właściwego uzasadnienia wydanej decyzji, w szczególności pominięcia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia niekorzystnego dla skarżącego, bo utrzymującego decyzję organu I instancji w mocy.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b, c p.p.s.a. J. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej skarżącego, dodatkowo wnosząc o rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. w zw. z art. 135 p.p.s.a., a nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania i w oparciu o treść art. 205 §2 p.p.s.a. o zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

E. B. i M. B. zaskarżyli decyzję Wojewody Małopolskiego w zakresie punktu II, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez pogorszenie warunków gospodarowania gruntami, których skarżący są właścicielami, jak również brak stworzenia skarżącym korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, a ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a, art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, w szczególności w zakresie dojazdu do domu skarżących, gdyż od 60 lat po działce [...] przebiega droga asfaltowa do domu skarżących wybudowanego na działce [...], a nie została ujęta w projekcie; 3. art. 80 k.p.a. polegające na wyprowadzeniu z materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, że działki skarżących zostały zaprojektowane w sposób racjonalny, podczas gdy organ pozostawił działkę nr [...], która nie ma dla skarżących żadnego znaczenia i zgodzili się na włączenie jej do działki sąsiada – właściciela działki nr [...], a jednocześnie działka skarżących nr [...] została zmniejszona przy granicy z działką nr [...], a ponadto utworzono działki nr [...], które – zgodnie z ustaleniami i pierwotnymi projektami miały być drogą gminną; 4. art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ stronie postępowania, jakimi organ kierował się utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, podczas gdy pismem z 11 października 2019 r. poinformował skarżących, że uwzględni ich zastrzeżenia, następnie w zaskarżonej decyzji zmienił stanowisko, czym naruszono również art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a.; 5. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ zebranego materiału w sposób wyczerpujący oraz niedokonanie jakiejkolwiek oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie projektowanych dróg, gdyż nie jest konieczne prowadzenie drogi (działka nr [...]) przez całą działkę skarżących nr [...], jak również drogi (działka nr [...]) przez całą działkę nr [...]; 6. art. 138 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie w zaskarżonym zakresie decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zaś na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. - o wstrzymanie wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.

H. C. i S. C. zaskarżyli decyzję Wojewody Małopolskiego w zakresie punktu II, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz wyciągnięcie dowolnych, nie znajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym wniosków, co doprowadziło Wojewodę Małopolskiego do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych w kwestii przyznania gruntu H. i S. C. o zmniejszonej wartości; 2. art. 8 w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób; 3. art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez pogorszenie warunków gospodarowania gruntami H. i S. C., tj. działki nr [...] według projektu scalenia ([...] przed scaleniem), jako że poprzez jej przesunięcie w stosunku do pierwotnego położenia sprawia, że zostali oni pozbawieni faktycznej możliwości zagospodarowania działki w jej granicach, z uwagi na usytuowanie blisko potoku Zembalówka oraz pasa drogowego o szerokości 0,7 m; 4. art. 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez przyznanie H. i S. C. gruntu o mniejszej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane; 5. art. 25 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie oględzin pomimo tego, że sprawa tego wymagała co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia zastrzeżeń H. C. do projektu scalenia gruntów i przyznania działki nr [...] według projektu scalenia (27/5 przed scaleniem) w granicach, które sprawiają, że H. i S. C. pozbawieni zostali faktycznej możliwości zagospodarowania działki w jej granicach z uwagi na jej usytuowanie blisko potoku [...] oraz pasa drogowego o szerokości 0,7 m. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedziach na wszystkie skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020 r. poz. 875). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Postanowieniami z 27 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył sprawy ze skarg M. W. (II SA/Kr 224/21), E. G. i D. G. (II SA/Kr 225/21), M. D. i P. D. (II SA/Kr 226/21), J. R. (II SA/Kr 227/21), J. B. (II SA/Kr 228/21), M. B. i E. B. (II SA/Kr 229/21), H. C. i S. C. (II SA/Kr 230/21) do łącznego rozpoznania i dalszego prowadzenia pod wspólną sygnaturą II SA/Kr 224/21.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że skarga M. D. i P. D. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W wykonaniu zarządzenia Starszego Referendarza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący M. D. i P. D. zostali wezwaniu do złożenia 15 odpisów skargi poświadczonych za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanych, stosownie do art. 47 § 1 p.p.s.a., w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wezwania zostały doręczone skarżącym 24 marca 2021 r. (k. 27-28 akt sąd.). W wyznaczonym terminie skarżący P. D. przedłożył jeden egzemplarz skargi, opatrzony adnotacją "za zgodność z oryginałem", podpisany tylko przez niego (k. 48). Plik dokumentów dołączony do tego odpisu (k. 49-99) nie zawierał dalszych odpisów, o które skarżący byli wzywani. W tej sytuacji należało uznać, że skarżący M. D. i P. D. nie uzupełnili w terminie braków skargi, pomimo prawidłowego wezwania do usunięcia braków, co skutkowało odrzuceniem złożonej przez nich skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku.

Pozostałe skargi należało uwzględnić, chociaż nie wszystkie zarzuty skargi Sąd podzielił.

Przedmiot skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie stanowi decyzja Wojewody, którą organ ten w punkcie I uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów części obszaru wsi Ł. gmina [...] o łącznej powierzchni 1065,7207 ha, "w zakresie uzgodnień i dopłat pieniężnych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, dotyczących działek ujawnionych w jednostce rejestrowej nr [...], w tym w zakresie odwołania wniesionego przez Pana C. M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W punkcie II zaś Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję "w zakresie odwołań, które złożyli Państwo: 1. H. i S. C.; 2. A. B.; 3. J. R.; 4. J. i S. D.; 5. M. i E. B.; 6. E. i D. G.; 7. C. M. (dot. gruntów jednostki rejestrowej nr [...]); 8. M. i P. D.; 9. J. B.; 10. M. W. - działająca przez adwokata S. J.; 11. T. M. - działający przez radcę prawnego P. S.; 12. J. i P. C. - działający przez adwokata S. J.".

Rozpocząć należy od wykazania specyfiki sprawy scaleniowej, która zdeterminowana jest pojęciem obszaru scalenia, o którym stanowi art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2018 r. poz. 908, dalej również jako: ustawa). Obszarem scalenia są grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach. Obszar ten wyznaczony zostaje, stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, przez określenie granic i powierzchni obszaru scalenia w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego. Postanowienie to musi więc w sposób jednoznaczny wyznaczać granice i ustalać powierzchnię obszaru scalenia. Treść art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, jak podkreśla się w literaturze, "wyznacza procesowe granice sprawy scaleniowej. Określa ona przedmiot postępowania scaleniowego i rozstrzyga o sposobie traktowania tego przedmiotu w granicach toczącego się postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Postanowienie wszczynające scalenie rozstrzyga o granicach, więc o powierzchni obszaru scalenia. Taki przepis ustawy nie pozwala organom ani sądowi traktować obszaru scalenia w sposób zmodyfikowany, stosownie do sytuacji, która w postępowaniu może się pojawić" (Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 3(30)/2010, s. 42).

Podobne stanowisko, podzielane przez Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę, wyrażono w orzecznictwie sądowym, w którym wskazuje się, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa zatem na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. Wyznaczony obszar scalenia ma charakter wiążący dla całego postępowania i wyznacza zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej (tak: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 842/09, oraz z 22 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 113/17, wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 547/11orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela również pogląd, zgodnie z którym "konsekwencją tak ukształtowanej sprawy postępowaniu administracyjnym jest ujęcie sprawy sądowoadministracyjnej, a tym samym wymóg oceny całego postępowania, pomimo złożenia skargi tylko przez niektórych uczestników scalenia. Wprawdzie w skład obszaru scalenia wchodzą działki indywidualnie oznaczone, jednak decyzja scaleniowa nie jest sumą jednostkowych decyzji skierowanych do poszczególnych działek" (Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego..., s. 44).

Na marginesie zauważyć należy, że dopuszczalną modyfikacją obszaru scalenia jest sytuacja, w której podana w postanowieniu o wszczęciu postępowania scaleniowego powierzchnia obszaru scalenia ulega weryfikacji w wyniku czynności scaleniowych przy zachowaniu tożsamości gruntów. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. W postanowieniu o wszczęciu postępowania wskazano obszar scalenia o powierzchni 1063,34 ha, zaś w decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia wskazano obszar 1065,7207 ha. Rozbieżność pomiędzy tymi wartościami, wynikająca z aktualizacji pomiarów działek, nie stanowi o wadliwości decyzji.

Przyjęcie powyższego stanowiska co do sposobu rozumienia sprawy scaleniowej skutkuje dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotnymi konsekwencjami.

Pierwszą z nich jest objęcie kontrolą Sądu decyzji Wojewody Małopolskiego w całości, w tym rozstrzygnięcia kasatoryjnego zawartego w punkcie I decyzji, nie zaś tylko punktu II decyzji, który kwestionowali skarżący, za wyjątkiem skarżących E. G. i D. G., którzy kwestionowali całość decyzji Wojewody. Należało mieć na względzie treść art. 134 § 1 p.p.s.a. nakazującego Sądowi rozstrzyganie w granicach danej sprawy bez związania zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Drugą konsekwencją przyjętego stanowiska co do rozumienia sprawy scaleniowej jest konieczność zakwestionowania decyzji Wojewody Małopolskiego w całości, tj. w zakresie w punktu I, w którym organ ten uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Suskiego "w zakresie uzgodnień i dopłat pieniężnych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, dotyczących działek ujawnionych w jednostce rejestrowej nr [...], w tym w zakresie odwołania wniesionego przez Pana C. M., a także w zakresie punktu II, którym organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty w zakresie odwołań złożonych przez pozostałe strony. W ocenie Sądu, tak sformułowane rozstrzygnięcie Wojewody w sposób niedopuszczalny podzieliło przedmiot postępowania, wyodrębniając z niego sprawę zwróconą organowi pierwszej instancji, o granicach wyznaczonych "uzgodnieniami i dopłatami, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów", działkami w jednostce rejestrowej nr [...], a nadto zakresem odwołania C. M.. Nawet gdyby przyjąć, że rozstrzygnięcie dotyczy po prostu konieczności przeprowadzenia postępowania scaleniowego w odniesieniu do działek w jednostce rejestrowej nr [...], taki podział sprawy Sąd uznaje za niedopuszczalny ze względów wyżej podanych.

W ocenie Sądu nie zachodzi tu przypadek wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w części zwierającej odrębne rozstrzygnięcie mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, co w orzecznictwie sądowym uznaje się za dopuszczalne. Na zasadność takiego stanowiska wskazuje m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 3015/19: "W ugruntowanym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej fragmentu, jeżeli ten fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć objętych decyzją, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Dopuszczalne jest wówczas zaskarżenie i wzruszenie decyzji jedynie w części. Jeżeli odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień (części) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, pomimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest z kolei wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (vide: wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 872/13 - LEX nr 1636871; z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2492/12; wyroki WSA: Opolu z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 174/18 - LEX nr 2563697; w Łodzi z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 233/17 - LEX nr 2296959; w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 463/16 - LEX nr 2201090; w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1525/16 - LEX nr 2189619)". W realiach rozstrzyganej sprawy, wyodrębnienie ze sprawy scaleniowej fragmentu obszaru scalenia doprowadziłoby do jej dezintegracji, prowadząc do skutków dla Sądu w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę nieakceptowalnych.

Należy również wskazać na treść 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), który określa katalog dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Zgodnie z art. 138 §1 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Niewątpliwie art. 138 § 2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu na uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji, nie pozwala zaś temu organowi na podział sprawy administracyjnej, jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Skoro więc organ odwoławczy doszedł do przekonania, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, powinien był uchylić zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazać sprawę do rozpatrzenia temu organowi. Wydając zaskarżoną decyzję, Wojewoda naruszył zatem art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Już w tym miejscu Sąd zauważa, że stanowisko Wojewody co do istnienia podstawy uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było prawidłowe, co finalnie przesądziło o uchyleniu przez Sąd nie tylko decyzji organu drugiej, ale i pierwszej instancji, stosownie do art. 135 p.p.s.a.

Z powyższym wiąże się również wadliwe określenie przez organ odwoławczy przedmiotu rozpoznania, który – biorąc pod uwagę sentencję zaskarżonej decyzji –ograniczony został do odwołań wniesionych przez strony postępowania, podczas gdy przedmiotem rozpoznania nie tylko organu pierwszej instancji, lecz również organu odwoławczego, powinna być administracyjna sprawa scaleniowa w całości.

Przypomnieć należy, że odwołanie jest zwyczajnym środkiem zaskarżenia, który uruchamia tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Skutkiem wniesienia odwołania jest przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do następnej (J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej (tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym) przez organ drugiej, co do zasady wyższej, instancji (por. A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 919). Z tego wynika konieczność odrzucenia jako niedopuszczalnego a priori stanowiska, zgodnie z którym rola organu odwoławczego może ograniczać się tylko do weryfikacji zarzutów odwołania. Odwołanie jest środkiem niezbędnym do uruchomienia toku instancji, ale nie determinuje – co do zasady – zakresu rozpoznania sprawy przez organ administracji. W świetle powyższych założeń odwołanie jest wnioskiem o ponowne zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja..., s. 185). W konsekwencji odwołanie skutkuje uruchomieniem kompetencji organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania sprawy, ale nie przesądza o zakresie działania organu odwoławczego, który nie jest związany granicami środka zaskarżenia, ale granicami sprawy administracyjnej, kształtowanymi przez prawo materialne i relewantne fakty (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, AUW No 503, Prawo LXXXVIII, Wrocław 1980, s. 147–148; J. Zimmermann, Administracyjny tok..., s. 55-56). Zauważyć trzeba ponadto, że odwołanie nie jest sformalizowanym środkiem prawnym. Jak wynika z art. 128 k.p.a., nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Kodeks nie formułuje w stosunku do niego szczególnych wymogów, w tym np. konieczności sformułowania zarzutów, jak też przymusu adwokacko-radcowskiego. Ochrona, którą zyskuje strona, nie polega więc na tym, że organ odwoławczy zbada, czy odwołujący się nie został pokrzywdzony, lecz należy jej upatrywać w tym, że zyskuje gwarancję wydania nowego aktu przez organ drugiej instancji. Wobec tego organ odwoławczy nie może być związany odwołaniem, skoro powinien zastosować normę prawa materialnego w zgodzie z bezwzględnym jej obowiązywaniem i zasadą aktualności (J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 192 i 195).

Wszystkie powyższe założenia odnieść należy do postępowania w przedmiocie scalenia i roli organu odwoławczego w tym postępowaniu. Odrębności w tym zakresie nie implikuje przedmiot postępowania scaleniowego, chociaż z pewnością wykazuje on specyfikę, dostrzeganą w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Specyfika tego postępowania nie pozwalała jednak organowi odwoławczemu na ograniczenie rozstrzygnięcia tylko do złożonych odwołań. Sąd dostrzega wprawdzie, że Wojewoda badał prawidłowość czynności scaleniowych dotyczących ogółu uczestników scalenia, co wynika z uzasadnienia decyzji, jednak działanie to miało za podstawę tylko fragment materiału dowodowego, który zgromadził organ pierwszej instancji. Należy bowiem zauważyć, że w związku z przekazanymi odwołaniami Wojewoda pismami z 22 września 2020 r. i 7 października 2020 r. wezwał Starostę Suskiego o niezwłoczne przesłanie mu akt postępowania scaleniowego. Pismem z dnia 8 października 2020 r. Starosta [...] przekazał Wojewodzie akta postępowania scaleniowego wraz z decyzją zatwierdzającą projekt scalenia, wymieniając jako załączniki: 1 segregator – akta sprawy postępowania scaleniowego oraz decyzja z dnia 27.08.2020 r., znak: [...] oraz 1 teczka – załączniki do decyzji (12 załączników) – 383 kart. Odrębnymi pismami z 8 października 2020 r. Starosta przekazał Wojewodzie dokumentację scalenia dotyczącą uczestników scalenia (k. 99-110). Następnie Wojewoda zwrócił się do organu pierwszej instancji o przesłanie skanu lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem wymienionych tam dokumentów (k. 153). Kolejnym pismem z 26 października 2020 r. Wojewoda zwrócił się o niezwłoczne przesłanie skanu załącznika nr 4 pn.: "Wykaz nieuwzględnionych zastrzeżeń do projektu gruntów (...)" oraz załącznika nr 11 – pn.: "Zakres zagospodarowania poscaleniowego", z uwagi na stwierdzony brak ciągłości numeracji porządkowej występujący w treści tych załączników, przesłanych uprzednio przy piśmie z 8 października 2020 r. znak WG:661.2.3.2017.2020, a ponadto o przesłanie skanu załącznika nr 1 do postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego tj. mapy obszaru objętego postępowaniem scaleniowym. Kolejne dokumenty dosłał Starosta [...] pismem z 8 grudnia 2020 r. (k. 280-285). Z powyższego wynika jednoznacznie, że w dacie orzekania Wojewoda dysponował jedynie częścią akt postępowania administracyjnego, w szczególności nie dysponował całością obszernego operatu scaleniowego, który przekazano Wojewodzie dopiero 18 stycznia 2021 r. (vide: rewers - k. 335 akta adm. organu II inst.). Powyższe wskazuje na naruszenie art. 133 k.p.a. stanowiącego obowiązek organu pierwszej przesłania organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, przez co należy rozumieć całość akt sprawy, nie zaś wybraną przez organ pierwszej instancji lub przez organ odwoławczy ich część. Z drugiej strony, z art. 133 k.p.a. wynika obowiązek organu odwoławczego domagania się od organu pierwszej instancji całości akt sprawy, czego w przedmiotowej sprawie Wojewoda zaniechał.

Dalej Sąd poddał analizie czynności podjęte w toku postępowania scaleniowego.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty. Stosownie do art. 7 ust. 2, postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego w szczególności powinno zawierać:

1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów;

2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów;

3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych.

Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia (art. 7 ust. 3). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 3, postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia (art. 7 ust. 4). Stosownie do art. 7 ust. 6 ustawy, na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego służy zażalenie.

Według art. 9 ust. 1 ustawy, jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia w składzie 3-12 osób, jako społecznego organu doradczego, wybieranego i odwoływanego przez uczestników scalenia z każdej wsi objętej scaleniem. Rada uczestników scalenia jest wybierana na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę (art. 9 ust. 2).

W postępowaniu tym kluczową rolę pełni upoważniony przez starostę geodeta-projektant, który szacuje grunty objęte scaleniem oraz opracowuje projekt scalenia przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze (art. 10 ust. 1). W skład komisji (dalej: komisja doradcza) wchodzą:

1) wszyscy uczestnicy scalenia, a jeśli liczba uczestników jest większa niż 10 osób - rada uczestników scalenia;

2) przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników;

3) przedstawiciel Krajowego Ośrodka będącego uczestnikiem scalenia;

4) przedstawiciel starosty, na którego terenie działania są położone grunty objęte scaleniem;

5) przedstawiciel izby rolniczej, na której terenie działania są położone grunty objęte scaleniem.

Komisja wybiera przewodniczącego spośród swoich członków (art. 10 ust. 2). Starosta, na wniosek komisji, może powołać do jej składu rzeczoznawców (art. 10 ust. 3).

W przedmiotowej sprawie pismem z 9 września 2016 r. Wójt Gminy J. zwrócił się do Starosty [...] o wszczęcie postępowania scaleniowego na obszarze gminy [...], obręb Ł., pow. 1063,36 ha, określając, że dotyczy ono III etapu scalenia. Wskazano tam, że o wszczęcie postępowania zwróciło się 227 z 260 właścicieli gospodarstw leżących w obrębie projektowanego scalenia, co stanowi 87,3077% ogólnej liczby gospodarstw. Wraz z wnioskiem przedłożono decyzję Starosty [...] z 19 sierpnia 2016 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W dniu 14 marca 2017 r. Starosta [...] wydał postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego gruntów o ogólnej powierzchni 1063,3400 ha. Załączniki do tego postanowienia stanowi mapa obszaru scalenia (załącznik nr 1) i wykaz uczestników scalenia - 1446 osób (załącznik nr 2). Określono również przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych, tj. 31 grudnia 2019 r.

W dniu 14 marca 2017 r. Starosta [...] obwieścił o zebraniu uczestników scalenia w dniu 7 kwietnia 2017 r., celem odczytania postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego.

W dniu 7 kwietnia 2017 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia, podczas którego odczytano postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego.

W dniu 20 czerwca 2017 r. Starosta [...] obwieścił o zebraniu uczestników scalenia w dniu 20 lipca 2017 r. celem wyboru rady uczestników scalenia.

W dniu 20 czerwca 2017 r. Starosta [...] obwieścił o zebraniu uczestników scalenia celem określenia zasad szacunku w dniu 20 lipca 2017 r.

W dniu 18 lipca 2017 r. Starosta [...] upoważnił geodetę projektanta A. N. do szacowania gruntów, wyłożenia wyników szacowania gruntów oraz opracowania projektu scalenia i okazania projektu scalenia gruntów na obszarze scalenia Ł. III etap.

W zebraniu uczestników scalenia w dniu 20 lipca 2017 r. wzięły udział 72 osoby i wybrano radę uczestników scalenia w liczbie 8 osób. Wybrano również przewodniczącego rady uczestników scalenia – E. K..

Zarządzeniem nr [...] z 21 sierpnia 2017 r. Starosta [...] powołał Komisję pełniącą funkcję doradczą przy szacowaniu oraz opracowaniu projektu scalenia gruntów części obszaru wsi Ł..

Zarządzeniem nr [...] r. z 25 września 2017 r. Starosta [...] uchylił zarządzenie nr [...] i powołał Komisję pełniącą funkcję doradczą przy szacowaniu oraz opracowaniu projektu scalenia gruntów części obszaru wsi Ł. (dalej: komisja doradcza).

W dniu 25 września 2017 r. Starosta [...] obwieścił o zebraniu uczestników scalenia w dniu 26 października 2017 r.

W dniu 26 września 2017 r. odbyło się posiedzenie komisji doradczej, podczas którego dokonano wyboru przewodniczącego komisji – E. K..

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, określają zasady szacunku gruntów. Jeżeli jednak starosta w drodze postanowienia uzna, że szacunek ten byłby sprzeczny ze słusznym interesem uczestnika, stosuje się przepis ust. 2. Wartość szacunkową lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych stanowi wartość szacunkowa gruntów, obliczona na podstawie szacunku wykonanego w sposób określony w ust. 1 lub 2, oraz wartość drzewostanów, drzew i krzewów, a także innych części składowych gruntów, ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami (art. 11 ust. 3). Jeżeli scaleniem zostały objęte grunty leśne o takiej samej wartości, z drzewostanami o jednakowych elementach szacunkowych, można zaniechać szacowania drzewostanów (art. 11 ust. 4).

Stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy wyniki oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych ogłasza się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a następnie udostępnia się je do publicznego wglądu na okres 7 dni we wsiach objętych scalaniem. Na zebraniu, o którym mowa w ust. 1, oraz w okresie wyłożenia wyników oszacowania gruntów do publicznego wglądu, uczestnicy scalenia mogą wnosić zastrzeżenia do dokonanego szacunku (ust. 2). Zastrzeżenia do szacunku gruntów bada komisja, o której mowa w art. 10 ust. 1, która z wynikami swoich ustaleń zapoznaje uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę. W razie utrzymywania się zastrzeżeń do szacunku gruntów, uczestnicy scalenia mogą na tym zebraniu powołać dodatkowy zespół, składający się z osób niezainteresowanych, który przedstawi swoją opinię (ust. 3).

Po myśli art. 13 ust. 1 ustawy, zgodę na dokonany szacunek gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały. Uchwały, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 11 ust. 1, są podejmowane na zebraniu zwołanym przez starostę. Zebraniu przewodniczy przedstawiciel tego organu. Uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy każdemu uczestnikowi postępowania scaleniowego przysługuje jeden głos.

W przedmiotowej sprawie w dniu 20 lipca 2017 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia celem określenia zasad szacunku gruntów. W protokole stwierdzono brak ustawowej większości uczestników scalenia (protokół z 20 lipca 2017 r.).

Starosta Suski obwieścił w dniu 21 lipca 2017 r. o zebraniu uczestników scalenia w dniu 10 sierpnia 2017 r. celem określenia zasad szacunku (2 termin).

W dniu 10 sierpnia 2017 r. podjęta została uchwała nr 1/2017 uczestników postępowania scaleniowego w sprawie określenia zasad szacunku gruntów (protokół z 10 sierpnia 2017 r.). Zasady szacunku porównawczego gruntów wsi Ł. stanowią załącznik do tej uchwały.

Przeprowadzono szacunek porównawczy scalanych gruntów dokonany z komisją w dniach 14 sierpnia 2017 r. – 12 sierpnia 2017 r. (protokół z 12 sierpnia 2017 r.).

Obwieszczeniem z 25 września 2017 r. Starosta Suski zwołał zebranie uczestników scalenia na dzień 16 października 2017 r. celem ogłoszenia wyników oszacowania.

Na zebraniu uczestników scalenia w dniu 16 października 2017 r. przedstawiono obecnym uczestnikom scalenia wyniki oszacowania gruntów na mapie szacunku porównawczego gruntów. Poinformowano, o tym, że w dniach 17 października – 21 października 2017 r., 23 października – 24 października 2017 r. zostaną udostępnione do publicznego wglądu wyniki oszacowania, a także o tym, że uczestnicy scalenia mogą wnosić do nich zastrzeżenia (protokół z 16 października 2017 r.).

Z wynikami oszacowania zapoznało się 45 uczestników. Nikt nie wniósł zastrzeżeń (protokół z 24 października 2017 r.).

W dniu 25 października 2017 r. Starosta [...] obwieścił o zebraniu uczestników scalenia w sprawie wyrażenia zgody na szacunek w dniu 13 listopada 2017 r. – pierwszy termin, a w razie niepodjęcia uchwały – drugi termin w tym samym miejscu w dniu 14 listopada 2017 r.

W dniu 13 listopada 2017 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia. Nie podjęto uchwały w sprawie zgody na dokonany szacunek gruntów ze względu na brak ustawowej większości uczestników scalenia (protokół z 13 listopada 2017 r.).

W drugim terminie zebrania uczestników scalenia, tj. w dniu 14 listopada 2017 r., podjęta została uchwała nr 2/2017 uczestników postępowania scaleniowego w sprawie zgody na dokonany szacunek gruntów. Uchwałę podjęto jednomyślnie (protokół z 14 listopada 2017 r.).

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, projekt scalenia gruntów powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy sporządzaniu projektu scalenia gruntów biorą udział, z głosem doradczym, członkowie komisji doradczej (ust. 2). Stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy, projekt scalenia lub wymiany gruntów określa proponowane granice wydzielonych gruntów oraz następujące zasady obejmowania tych gruntów w posiadanie: 1) plony upraw jednorocznych zbiera dotychczasowy właściciel gruntów; 2) plony upraw wieloletnich zbiera dotychczasowy właściciel gruntów w okresie do dnia 1 września następnego roku po zakończeniu scalenia, z tym że dotychczasowy właściciel gruntów powinien na ten okres zezwolić uczestnikowi scalenia, któremu przypadły te grunty, na korzystanie z odpowiedniego obszaru swoich gruntów lub dokonać rozliczeń z tego tytułu w inny sposób; 3) dotychczasowy właściciel gruntów zabudowanych, do czasu rozbiórki lub przeniesienia zabudowań, powinien zezwolić uczestnikowi scalenia, któremu przypadły te grunty, na korzystanie z odpowiedniego obszaru swoich gruntów lub dokonać rozliczeń z tego tytułu w inny sposób; 4) sposób rozliczeń za pozostałe części składowe gruntów, które przypadły innym uczestnikom scalenia, może być ustalony na zgodny wniosek zainteresowanych.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, projekt scalenia lub wymiany wyznacza się na gruncie i okazuje uczestnikom scalenia lub wymiany. Następnie, na podstawie art. 24 ust. 1 uczestnicy scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu. Zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta, po zasięgnięciu opinii komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy (dalej: komisja doradcza), stosownie do art. 24 ust. 1. Opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję doradczą odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji. W razie potrzeby komisja lub upoważnieni przez nią członkowie dokonują oględzin (ust. 2). O terminie i miejscu posiedzenia komisji oraz dokonywania oględzin powiadamia się zainteresowanych uczestników scalenia na piśmie lub w inny sposób przyjęty w danej miejscowości co najmniej na 3 dni przed wyznaczonym terminem (ust. 3). Nieobecność zainteresowanych uczestników scalenia na posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin nie ma wpływu na przebieg jej czynności, jeżeli zainteresowani uczestnicy zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwani do udziału w tych czynnościach (ust. 4). Jak stanowi art. 26 ustawy, każdorazowe zmiany, wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Projekt scalenia zatwierdza, w drodze decyzji, starosta (art. 27 ust. 3). Zgodnie z art. 27 ust. 4 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, poza wymogami określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna określać: 1) obszar scalenia lub wymiany gruntów; 2) terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia lub wymiany oraz sposoby rozliczeń, o których mowa w art. 2 ust. 3, art. 8, art. 14 ust. 1 oraz w art. 23 ust. 1; 3) przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia (ust. 2).

W przedmiotowej sprawie w dniu 29 października 2018 r. Starosta Suski obwieścił o okazaniu projektu scalenia gruntów z projektem zasad obejmowania tych gruntów w posiadanie w dniach 15-16 listopada 2018 r. oraz 19-23 listopada 2018 r., oraz że w terminie 14 dni od ostatniego dnia okazania można zgłaszać zastrzeżenia.

Po okazaniu projektu scalenia wniesiono 44 zastrzeżenia.

W dniu 26 września 2019 r. Starosta Suski obwieścił o wykonaniu stabilizacji punktów granicznych nowo projektowanych działek i terminie przyjęcia stron przez wykonawcę prac scaleniowych zainteresowanych wizją w terenie.

W dniu 24 lipca 2020 r. Starosta Suski obwieścił o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów.

W dniu 4 sierpnia 2020 r. Starosta Suski obwieścił o zwołaniu zebrania uczestników scalenia na dzień 27 sierpnia 2020 r. celem odczytania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów (lista obecności z 27 sierpnia 2020 r. zawierająca imiona i nazwiska 84 osób).

W dniu 27 sierpnia 2020 r. Starosta Suski wydał decyzję zatwierdzającą projekt scalenia i podano jej treść do wiadomości uczestników scalenia, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy.

Analiza przeprowadzonej procedury scaleniowej pozwala stwierdzić, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził czynności postępowania dotyczące wszczęcia postępowania scaleniowego, wyboru rady uczestników scalenia, komisji doradczej, jak też szacunku nieruchomości. O terminach zebrań uczestników scalenia, o wyłożeniu do publicznego wglądu wyników oszacowania gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych, o terminie okazania projektu scalenia gruntów zawiadamiano uczestników postępowania zgodnie z art. 31 ustawy, obwieszczenie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty. Zasady szacunku zostały określone bez naruszenia prawa. Przyjęto w nich – jako podstawę szacunku – przydatność rolniczą gruntów według obecnego stanu użytkowania i przeznaczenie gruntów określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalono w nich również wartość podstawową 1 ha w wysokości: grunty orne i użytki zielone - 30, grunty zadrzewione i zakrzewione - 25, grunty zabudowane i zurbanizowane oraz przeznaczone w MPZP pod: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej, zabudowy usługowej, tereny usług publicznych - 40; drogi gminne - 25, nieużytki -10, wody stojące - 15. Natomiast co wyłączono z szacowania grunty leśne, drogi powiatowe i wody płynące (potoki w zarządzie RZGW).

Istotnych wadliwości Sąd dopatrzył się co do etapu sporządzania projektu scalenia i jego przedstawiania uczestnikom scalenia.

Jak już wskazano, Sąd ocenił jako prawidłowe ustalenia organu odwoławczego odnoszące się do pominięcia przez organ pierwszej instancji procedury wyjaśniającej zastrzeżenia C. M. w odniesieniu do jednostki rejestrowej [...] Wojewoda Małopolski prawidłowo ustalił, że Starosta Suski nie przeprowadził uzgodnień z zainteresowanym uczestnikami scalenia z jednostki rejestrowej G723, nie ustalił kwestii ewentualnych dopłat, a zatem nie ustalił istotnych kwestii wymaganych na podstawie art. 8 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W tym zakresie również nie poddano projektu scalenia opiniowaniu komisji doradczej, stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy. W konsekwencji Starosta nie rozpatrzył zarzutów, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy. Nie wyjaśniając istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdził również, że doszło do istotnego naruszenia art. 25 ust. 1 i 4 ustawy w związku z brakiem zawiadomienia zainteresowanych uczestników scalenia o kolejnym posiedzeniu komisji rozpatrującej zastrzeżenia do projektu scalenia, co dotyczy M. B. i E. B., J. B., którzy wnieśli skargi, a także J. C. i P. C.. Z akt sprawy wynika, że osób tych nie powiadomiono o posiedzeniu komisji opiniującej zastrzeżenia do projektu scalenia, na którym zapadało stanowisko komisji. Zgodnie z art. 25 ust. 1 opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję, o której mowa w art. 10 ust. 1, odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji. Z kolei, art. 25 ust. 4 ustawy stanowi, że nieobecność zainteresowanych uczestników scalenia na posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin nie ma wpływu na przebieg jej czynności, jeżeli zainteresowani uczestnicy zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwani do udziału w tych czynnościach. A contrario, jeżeli zainteresowani uczestnicy nie zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwani do udziału w posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin, ich nieobecność podczas tych czynności co najmniej mogła mieć wpływ na ich przebieg. Wbrew stanowisku Wojewody nie sanuje tego błędu fakt, że to do starosty należy "ostatnie słowo" co do uwzględnienia bądź nieuwzględnienia zastrzeżeń. Gdyby przyjąć takie stanowisko, zbędna byłaby procedura opiniowania przez komisję. Tymczasem opiniowanie stanowi istotny element postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do poszczególnych uczestników scalenia, umożliwia im przedstawienie osobiście okoliczności spornych, a w razie potrzeby uczestniczenie w oględzinach (vide: art. 25 ust. 3 ustawy). Opiniowanie to ma znaczenie tym większe, jeśli weźmie się pod uwagę specyfikę postępowania scaleniowego. Ma ono charakter postępowania masowego ze względu na dużą lub bardzo dużą liczbę uczestniczących w nim stron, a przy tym dotyczy żywotnych interesów uczestników scalenia związanych z prawem własności, w które bezsprzecznie ingeruje scalenie i to dotkliwie. W tej sytuacji obowiązkiem organu i wszystkich podmiotów (organów) pomocniczych działających w tym postępowaniu, jest rzetelne i wnikliwe prowadzenie czynności dotyczących poszczególnych uczestników tak, aby zapewnić w możliwie najpełniejszym zakresie realizację przysługujących im gwarancji procesowych, w tym wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza z zasady zaufania do organów władzy (art. 8 § 1 k.p.a.), jak też z zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Dalej wskazać należy, że kwestią wymagającą wyjaśnienia w tym postępowaniu była kwestia zgodności projektu scalenia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, "projekt scalenia powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Obowiązek uwzględnienia w projekcie scalenia ustaleń miejscowego planu oznacza, zdaniem Sądu, związanie ustaleniami miejscowego planu w kształtowaniu granic działek i ich przeznaczenia w takim zakresie, w jakim miejscowy plan o nich stanowi. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 r., poz. 741) w miejscowym planie określa się obowiązkowo, miedzy innymi przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (pkt 5), czy też zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). W kontekście scalenia szczególne znaczenie zdają się mieć ustalenia w miejscowym planie co do przebiegu i parametrów dróg występujących na obszarze scalenia, co wiąże się również z celem scalenia wyrażonym w art. 1 ust. 1 ustawy. Celem tym jest mianowicie tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. System dróg, o którym stanowi przywołana norma, obejmuje zarówno drogi istniejące, jak i planowane. Założyć przy tym trzeba, że lokalny prawodawca, określając w planie miejscowym – akcie prawa miejscowego stanowiącym prawo powszechnie obowiązujące – sieć dróg, ich podstawowe parametry, kierował się znajomością lokalnych uwarunkowań, w tym potrzebą zapewnienia odpowiednich warunków komunikacyjnych dla zakładanego w planie przeznaczenia terenu, a także koniecznością uwzględnienia powiązań komunikacyjnych z innymi obszarami. W konsekwencji należało przyjąć, że starosta, przygotowując, ale i zatwierdzając projekt scalenia, związany jest ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze scalenia.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie można jednoznacznie ustalić, czy Starosta Suski, sporządzając projekt scalenia, uwzględnił ustalenia obowiązującego na obszarze scalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po myśli art. 22 ust. 1 ustawy. Z akt sprawy wynika, że na terenie objętym scaleniem obowiązuje uchwała nr VI/47/2015 Rady Gminy Jordanów z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jordanów dla Sołectwa Ł. (Dz. Urz. Woj. Mał. 2015 r. poz. 3239). Uchwała ta została przywołana w Zasadach szacunku porównawczego wsi Ł. stanowiących załącznik nr 1 do uchwały nr 1/2017 uczestników scalenia wsi Ł. z 10 sierpnia 2017 r. Z punktu 2 wynika, że jedną z determinant szacunku gruntów jest przeznaczenie gruntów określone w ww. planie. Natomiast z notatki z 24 kwietnia 2019 r., sporządzonej ze spotkania przedstawiciela [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w K. z członkami Komisji Gospodarczej - organu doradczego Rady Gminy Jordanów - dotyczącego uzgodnień w zakresie sytuowania, przebiegu i szerokości istniejących i projektowanych dróg dojazdowych położonych na terenie obszaru scalenia gruntów wsi Ł., wynika, że wykazano rozbieżności pomiędzy projektem scalenia a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą Rady Gminy Jordanów z XIV/89/2004 z dnia 17 lutego 2004 r. (k. 2936). Sąd dostrzega, że ani w decyzji organu pierwszej instancji, ani w decyzji Wojewody Małopolskiego wątek ten nie został dostrzeżony. Nie wskazano jednoznacznie, ustalenia którego z wymienionych planów wzięto pod uwagę przy tworzeniu projektu scalenia.

Z treści przytoczonej notatki wynika, że na etapie sporządzania projektu scalenia dostrzeżono rozbieżności polegające m.in. na braku zachowania w projekcie scalenia zakładanej w miejscowym planie szerokości dróg w liniach rozgraniczających, jak też braku realizacji w scaleniu części dróg. W treści notatki wskazano, że duże rozdrobnienie gruntów wymusiło realizację dużej liczby nowych dróg dojazdowych – dużo większej niż przewidywały założenia planu miejscowego. Wskazano też, że: "Do ok 35 km dróg gminnych w obszarze scalenia doprojektowano 21 km dróg które po scaleniu przejdą na własność gminy i zapewnią dojazdy do działek. Nie wszędzie udało się zrealizować założone w planie miejscowym szerokości dróg. Duża liczba nowych dróg spowodowała, że nie można było zaprojektować wszędzie szerokich dróg w ramach zakładanych przez ustawę o scaleniu gruntów 3 procentowych potrąceń wartości szacunkowych wartości nieruchomości. W ramach możliwości projektowych gmina dostała bez ponoszenia kosztów wykupu gruntów ok 12 hektarów więcej niż wykazane w ewidencji gruntów". Zdaniem Sądu, powyższe naprowadza na poważne wątpliwości co do tego, czy uwzględniono w projekcie scalenia obowiązujący plan miejscowy w zakresie dróg. Zakładając, że rozbieżności wskazane w notatce dotyczyły w istocie planu obowiązującego na obszarze scalenia, organ scaleniowy powinien dostrzec te rozbieżności między projektem scalenia i miejscowym planem i je usunąć. W przeciwnym razie nie można mówić o uwzględnieniu w projekcie scalenia ustaleń miejscowego planu. Zaniechanie wyjaśnienia powyższych kwestii stanowi niewątpliwie o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczona powyżej notatka uwypukla kolejny doniosły problem projektu scalenia zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, związany już z zasadami scalenia w zakresie wydzielania dróg i dopłatami z tego tytułu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy uczestnik scalenia lub wymiany, z zastrzeżeniem ust. 2-3a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Jeżeli wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo nieuzasadnione za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%, o czym stanowi art. 8 ust. 2. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne oraz na wykonanie i utrzymanie albo przewidziane do takiego wykonania i utrzymania urządzeń wodnych stanowiących własność Skarbu Państwa wydziela się z gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa lub gminy. Jeżeli na terenie objętym scaleniem nie ma gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i gruntów gminy, grunty pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych wydziela się z gruntów uczestników scalenia, a każdemu z nich zmniejsza się przysługujący mu obszar gruntów o część, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na wymieniony cel do wartości wszystkich scalanych gruntów (art. 17 ust. 2). Stosownie do art. 17 ust. 2a ustawy, uczestnikom scalenia, o których mowa w ust. 2, przysługują dopłaty, które uiszcza gmina. Przepis art. 8 ust. 5 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 17 ust. 3 ustawy, grunty wydzielone na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi przechodzą na własność gminy.

W przedmiotowej sprawie ani z decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, ani z decyzji Wojewody, ani też z akt scaleniowych nie wynika, by zasady określone w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy w przedmiotowej sprawie były zastosowane lub chociażby rozważane. Z decyzji nie wynika również, by przyznano dopłaty, o których stanowi art. 17 ust. 2a ustawy. Przeciwnie, treść decyzji oraz materiał zgromadzony w aktach postępowania naprowadza na konkluzję, zgodnie z którą organ wadliwie zastosował zasadę braku dopłat, kierując się art. 8 ust. 2 zamiast art. 17 ust. 2a ustawy.

Kolejną kwestią, która w postępowaniu wymagała zweryfikowania, a której dotyczyły również zarzuty zgłoszone przez M. W. oraz E. i D. G., stanowi sposób uwzględnienia w projekcie scalenia zasad dotyczących gruntów zabudowanych. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wydzielenie gruntów zabudowanych, w wyniku scalenia gruntów innemu uczestnikowi scalenia jest dopuszczalne tylko za zgodą tego uczestnika scalenia oraz za zgodą dotychczasowego właściciela i pod warunkiem: 1) rozbiórki lub przeniesienia przez dotychczasowego właściciela zabudowań w oznaczonym terminie, albo 2) wyrażenia zgody przez dotychczasowego właściciela na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce lub w innej formie. Z kolei, art. 2 ust. 3a stanowi, że zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków.

Sąd zauważa, że z art. 2 ust. 3 i ust. 3a ustawy wynikają normy wiążące bezwzględnie, co do których organ musi poczynić własne ustalenia, i to niezależnie od tego, czy zgłoszono zastrzeżenia w odniesieniu do konkretnych gruntów. Co więcej, normy te wyrażają zasadę szczególnej ochrony w postępowaniu scaleniowym gruntów zabudowanych, rozumianych – zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy – jako grunty pod budynkami, a także obszary do nich przyległe, w tym podwórza, umożliwiające właściwe wykorzystanie budynków.

W związku z powyższym, w toku postępowania scaleniowego należało ustalić na podstawie danych z ewidencji gruntów (vide: art. 20 ustawy) grunty zabudowane występujące na obszarze scalenia, uzyskać zgody, o których stanowi art. 2 ust. 3 ustawy oraz ustalić, że zmiana granic nie pogorszy to warunków korzystania z nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków, stosownie do art. 2 ust. 3a ustawy. W toku kontrolowanego postępowania scaleniowego takich ustaleń w istocie nie poczyniono, skoro w aktach sprawy Sąd nie dopatrzył się materiału dowodowego umożliwiającego weryfikację twierdzeń skarżących, wcześniej odwołujących się, co do istniejącej na obszarze scalenia zabudowy. Jako gołosłowne Sąd ocenia stanowisko Wojewody co do zgłoszonych wniosków dowodowych, skoro nie dysponował on chociażby mapą ewidencyjną, na której zostałyby uwidocznione kontury budynków na gruntach M. W., ani też nie odniósł się do materiału dowodowego przedłożonego przez Ewę i D. G.. Powyższe stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania dowodów, na jakich oparł się organ, wydając decyzję.

Odnosząc się już do zarzutów podniesionych w skargach, należy wskazać, że wypowiedź Sądu co do zarzutów naruszenia prawa materialnego na tym etapie byłaby przedwczesna ze względu na stwierdzone powyżej uchybienia.

Co do naruszeń prawa o charakterze procesowym, których nie dotyczą wcześniejsze wywody, Sąd wskazuje, że nie dopatrzył się zarzucanego przez E. G. i D. G. naruszenia art. 26 przez nieokazanie skarżącym zmian dotyczących ich nieruchomości. Zauważyć trzeba, że skarżący nie zgłaszali zastrzeżeń w toku postępowania scaleniowego, nie brali również udziału w okazaniu projektu szczegółowego na działce. W karcie uczestnika scalenia nr [...] znajduje się notatka podpisana przez oboje skarżących: "W dniu 19.11.2018 zgłosili się G. E. i D.. Wszystkie działki z gospodarstwa przyjmuję bez zastrzeżeń". Adnotacja podobnej treści, z tej samej daty, podpisana przez E. G., znajduje się w karcie uczestnika scalenia nr 2006 i dotyczy działki nr [...]. Jako bezpodstawne Sąd uznaje również zgłoszone przez E. G. i D. G. zarzuty dotyczące niewłaściwej powierzchni nieruchomości skarżących. Na uwagę zasługuje fakt, że skarżący nie podnosili tej kwestii w toku czynności scaleniowych. Zarzutu tego nie zgłosili również w odwołaniu od decyzji. Wobec czego Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania ustaleń poczynionych przez organy, jak wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę, m.in. na podstawie wypisu z rejestru gruntów z 20 października 2020 r., kart uczestników scalenia nr [...] oraz zamieszczonych w nich oświadczeń skarżących.

W odniesieniu do zarzutów zgłoszonych przez J. R. Sąd wskazuje, że z akt scaleniowych wynika, że skarżąca złożyła zastrzeżenia do projektu scalenia zarzucając, że nie mogła wziąć udziału w okazaniu projektu scalenia na gruncie, a to ze względu na krótkie odstępy czasu wyznaczone pomiędzy wyznaczonymi terminami okazani (co pół godziny), trudnościami w dostępie do miejsc okazania oraz wiekiem i stanem zdrowia wyznaczone w dniach 16 i 17 października 2018 r. Sąd stwierdza, że w karcie uczestnika scalenia nr [...] znajduje się oświadczenie o następującej treści: "W dniu 16, 17 i 18.10.2018 zostały mi okazane punkty załamania granic działki nowo projektowanej o numerze roboczym [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]" opatrzone adnotacją "Okazano: R. J. – odmówiła podpisu bez podania przyczyny" podpisaną przez geodetę A. B.. Zaś w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w karcie widnieje adnotacja, że strona nie zgłosiła się mimo prawidłowego zawiadomienia.

W związku z powyższym należy wskazać, że chociaż organ zawiadamiał skarżącą o prowadzonych czynnościach scaleniowych, to nie odniósł się do zgłoszonego przez nią w toku postępowania braku możliwości dotarcia na wszystkie miejsca okazania, co miało też związek ze sposobem wyznaczania terminów okazania. Organ nie odniósł się też do wniosku o ponowne okazanie granic nieruchomości. Dostrzegając złożoność postępowania scaleniowego i jego masowy charakter, Sąd ponownie podkreśla, że znajdują w nim zastosowanie zasady ogólne postępowania, w tym wspomniana już zasada prowadzenia postępowania w sposób budzących zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zasada informowania (art. 9 k.p.a.), zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), jak też zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.). Uwzględnienie tych zasad wymagało od organu, by w okolicznościach sprawy organ umożliwił skarżącej wzięcie udziału w czynnościach scaleniowych w dodatkowym terminie.

Jako niezasadny jawi się zarzut dotyczący naruszenia art. 26 ustawy przez brak okazania skarżącemu J. B. działki nr [...] (nr rob. [...]). Skarżący zarzucał, że okazanie projektu końcowe projektu nastąpiło w dniu 10 i 11 września 2018 r. i nie uwzględniało przekazania skarżącemu działki nr [...], która decyzją Starosty została mu przyznana. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji, w której wskazywał, że działka nr [...] (nr rob. [...]) została skarżącemu J. B. okazana. Sąd stwierdza, że ustalenie to znajduje odzwierciedlenie w aktach scalenia. W karcie uczestnika scalenia nr [...] znajduje się oświadczenie datowane na dzień 11 września 2018 r., podpisane przez J. B., z którego wynika, że zostały mu okazane punkty załamania granic działki nowo projektowanej o numerze roboczym [...], [...], [...], [...], [...] (podkreśl. – WSA). W oświadczeniu J. B. zakwestionował usytuowanie działki nr [...], zwrócił się o odtworzenie granic działki pierwotnej o numerze [...], zgodnie ze stanem pierwotnym, a także oświadczył "Do pozostałych działek mam zastrzeżenia co do przebiegu i ustalenia granic". Sąd ustalił również, że na załączniku nr 2 do notatki z 13 maja 2019 r. z posiedzenia komisji opiniującej zastrzeżenia do projektu scalenia znajduje się działka nr [...], stanowiąca po scaleniu działkę nr [...], co również wskazuje na to, że działka ta była przedmiotem procedury wyjaśniania zastrzeżeń, jako działka przypisana skarżącemu. Inną rzeczą jest natomiast to, czy organ nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa w tej sprawie, kierując się motywami, które nie są zgodne z celem scalenia wyrażonym w art. 1 ust. 1 ustawy. Zgodzić się należy ze skarżącym, że okoliczność niezamieszkiwania przez J. B. na terenie wsi Ł. nie mieści się w uwarunkowaniach, które może wziąć pod uwagę organ scaleniowy. Sąd zauważa dalej, że J. B. nie zgłaszał zastrzeżeń wprost co do lokalizacji inkryminowanej działki, ani też przebiegu trzech linii energetycznych o znacznej mocy na ww. działce, a podniósł tę kwestię dopiero w złożonym odwołaniu. Z drugiej jednak strony, starosta, ani komisja doradcza, nie dążyły do pełnego wyjaśnienia zastrzeżeń skarżącego, tj. nie wezwały go do sprecyzowania zastrzeżeń, co naruszało art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 11 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów zgłoszonych przez H. C. i S. C. Sąd stwierdza, że nie poddają się kontroli Sądu ustalenia co do przebiegu drogi asfaltowej, według której miała zostać ustalona granica tej działki z działką drogową. Uzasadnienia w tym względzie nie dostarcza również "Wykaz nieuwzględnionych zastrzeżeń" stanowiący załącznik nr 4 do decyzji Starosty. W tym zakresie należało zatem stwierdzić naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutów M. B. i E. B. Sąd zauważa, że organ odwoławczy nie odniósł się do istotnych zarzutów odwołania, w tym zarzutu nieuwzględnienia istniejącej drogi asfaltowej na działce [...] stanowiącej dojazd do domu skarżących na działce nr [...], co stanowiło o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast co do zmian, jakie zostały dokonane w zatwierdzonym projekcie scalenia, które skarżącym nie zostały okazane we właściwym trybie, Sąd stwierdza, że ze względu na stwierdzoną powyżej wadliwość w procedurze opiniowania przez komisję doradczą, należało uznać za wadliwe dalsze czynności prowadzone w stosunku do skarżących.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że ze względu na stwierdzone powyżej uchybienia konieczne stało się uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, doprowadzi do uwzględnienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w projekcie scalenia, zweryfikuje spełnienie wymogów dotyczących gruntów zabudowanych, o których stanowią art. 2 ust. 3 i 3a ustawy, przeprowadzi wymagane czynności scaleniowe dotyczące jednostki rejestrowej G723, ewentualnie innych jednostek rejerestrowych, jeśli okaże się to niezbędne przy uwzględnieniu zgłoszonych zastrzeżeń C. M., a nadto ponownie przeprowadzi pozostałe czynności, które Sąd uznał za wadliwe. Organ będzie miał również na uwadze, że przy ustalaniu dopłat z tytułu wydzielenia dróg nie znajduje zastosowania art. 8 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, lecz art. 17 ust. 3 tej ustawy.

W punkcie III sentencji wyroku Sąd zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących tam wymienionych, nie reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, kwoty po 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, co obejmuje kwotę uiszczonego wpisu, na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

W punkcie IV sentencji wyroku Sąd zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz wymienionych tam skarżących kwoty po 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, co obejmuje uiszczony wpis, koszty zastępstwa radcy prawnego lub adwokata oraz opłatę od pełnomocnictwa, na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W punkcie V sentencji wyroku, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono o zwrocie wpisu uiszczonego przez M. D. i P. D., których skargę Sąd odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku).