Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5863/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 882/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób, powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania uchyla zaskarżony wyrok w części, w jakiej oddala skargę w zakresie § 1 ust. 3, § 2 ust. 3, § 3 ust. 2 i § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały oraz stwierdza nieważność § 1 ust. 3, § 2 ust. 3, § 3 ust. 2 i § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 listopada 2020 r. III SA/Kr 882/20, oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] na uchwałę nr VIII/40/2011 Rady Gminy [...] z 31 marca 2011 r. w sprawie regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Prokurator Rejonowy [...] złożył do WSA w Krakowie skargę na uchwałę nr VIII/40/2011 Rady Gminy [...] z 31 marca 2011 r. w sprawie regulaminu zespołu interdyscyplinarnego, w części dotyczącej § 1 pkt 3; § 2 pkt 1, 3, 4, § 3 pkt 2; § 4 pkt 1, 2, 3, 15; § 5 pkt 1, 2, 3, 4, 5; § 6 pkt 1, 2 ww. regulaminu, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w następującej postaci:

I. Art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a, 9b, 9c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2020 r. poz. 218) oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) przez przekroczenie delegacji ustawowej poprzez:

1) wskazanie w § 1 pkt 3 oraz § 2 pkt 3 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, skoro o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie oraz fakultatywnie wchodzą w jego skład i ani przepis art. 9a pkt 15 ustawy, ani żaden innych przepis ustawy nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny;

2) modyfikację w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały - w którym określono zakres upoważnienia do przetwarzania danych w ramach realizacji zadań - obowiązującego przepisu art. 9c ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, który zawiera enumeratywnie określony katalog; Prokurator podniósł w tej kwestii, że takie unormowanie może doprowadzić do nieuprawnionego, niezgodnego z upoważnieniem przetwarzania danych przez członków zespołu interdyscyplinarnego, co będzie bezpośrednio wpływać na prawidłowość stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, s. 1), czy też ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781);

3) wskazanie § 5 pkt 3 załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład grupy roboczej, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie;

4) przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 2 przesłanek odwołania członka Zespołu przez Wójta Gminy [...] na skutek zmiany miejsca zatrudnienia, naruszenia zasad współpracy, naruszenia zasady zaufania, poufności i danych uzyskanych przy realizacji zadań, niezrealizowania zasad zespołu, 50 % nieusprawiedliwionych nieobecności na posiedzeniu zespołu interdyscyplinarnego w ciągu roku kalendarzowego, złożenia pisemnego oświadczenia o rezygnacji z pełnionej funkcji przez członka zespołu lub też przedmiot wchodzący w skład zespołu interdyscyplinarnego; tymczasem zgodnie z delegacją ustawową art. 9a ust. 15 ustawy - rada gminy była zobowiązana określić, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, a zaskarżone postanowienia załącznika do uchwały nie określają ani trybu, ani sposobu odwoływania członków zespołu, ani warunków jego funkcjonowania; Prokurator wskazał, że wprowadzenie w kwestionowanym przepisie ograniczenia nie ma charakteru proceduralnego, lecz kompetencyjny, nie tylko przyznaje organowi wykonawczemu uprawnienie do merytorycznej weryfikacji członka zespołu i jego relegowania, lecz wprowadza także subiektywne przesłanki, w oparciu o które organ gminy może zrealizować swoją prerogatywę;

5) modyfikację § 4 ust. 2 załącznika do uchwały obowiązującej normy art. 9a ust. 1 oraz 9b ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, skoro zgodnie z art. 9b ust. 1 ustawy, gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym, stosownie zaś do treści art. 9a ust. 1 ustawy Zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, a tymczasem w myśl postanowień § 4 pkt 2 załącznika do uchwały - Zespół Interdyscyplinarny realizuje zadania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

II. Art. 9a ust. 2, 6, 7, 10, 13, 14 i art. 9b ust. 2 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez:

1) określenie w § 4 pkt 3 załącznika do uchwały, iż do zadań zespołu interdyscyplinarnego należy w szczególności: diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, co stanowi powtórzenie tekstu ustawy;

2) powtórzenie w § 5 pkt 1, 4, 5 oraz § 4 pkt 15 załącznika do uchwały tekstu ustawy, że grupy robocze powołuje zespół interdyscyplinarny, które można utworzyć w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie, a do zadań grup roboczych należy w szczególności opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach, monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych wystąpieniem przemocy, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań, nadto prace w grupach roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach;

3) powtórzenie w § 6 pkt 1 załącznika do uchwały tekstu ustawy, że członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych;

4) powtórzenie w § 4 pkt 1 załącznika do uchwały tekstu ustawy, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące;

5) powtórzenie w § 2 pkt 4 załącznika do uchwały tekstu ustawy , że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu wśród jego członków;

6) powtórzenie w § 2 pkt 1 załącznika do uchwały tekstu ustawy, że zespół interdyscyplinarny powołuje Wójt Gminy [...].

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł – powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej: u.s.g.) – o stwierdzenie nieważności w zaskarżonej części aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ zgodził się, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie w części pkt I ppkt 1) chociaż nie z powodu podnoszonych przez Prokuratora przyczyn, ppkt 2), 3), częściowo ppkt 4) i ppkt. 5), natomiast w pozostałej części wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 20 listopada 2020 r. III SA/Kr 882/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ skarżący Prokurator dokonał zbyt formalistycznej interpretacji zaskarżonej uchwały. Podstawą jej podjęcia był art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Stanowi on, że Rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Treść tego przepisu wskazuje na kompetencję rady gminy do uregulowania "szczegółowych warunków funkcjonowania" zespołu interdyscyplinarnego. Jednocześnie owe "szczegółowe warunki funkcjonowania" zespołu są czymś innym niż zapisy uchwały dotyczące powoływania i odwolywania członków zespołu – skoro sam art. 9a ust. 15 powołanej ustawy czyni takie rozróżnienie.

Niezasadny był zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez określenie kręgu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. W konkretnej sprawie zaskarżonej uchwały w praktyce wymienione zostały podmioty określone w ustawie. W uchwale Rada jedynie zindywidualizowała skład zespołu odnosząc je do konkretnej gminy. W ocenie Sądu I instancji, takie uregulowanie czyniło zaskarżoną uchwałę czytelniejszą i kompleksowo regulującą dane zagadnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie zasad techniki prawodawczej nie zawsze powoduje nieważność aktu prawa miejscowego. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez organ wyroku z 15 października 2019 r. II OSK 2880/17, zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym, tym samym "należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., w sprawie o sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 15/05, OTK-A 2006). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego".

Z tych to powodów Sąd I instancji uznał również za niezasadne pozostałe zarzuty Prokuratora. W ocenie Sądu I instancji rację miał również Wójt Gminy [...], podkreślając absurdalność problematyki prawnej, z jaką zmagają się jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wypełnienia delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która nie określa materialnych przesłanek, z którymi wiąże się utrata członkostwa w zespole interdyscyplinarnym, a jednocześnie ustawa nakłada na gminę obowiązek uregulowania trybu i sposobu odwołania członków zespołu, czyli procedury.

W ocenie Sądu I instancji, skoro ewentualne zarządzenie Wójta w przedmiocie odwołania konkretnego członka zespołu lub grupy roboczej podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego, to nie ma niebezpieczeństwa arbitralności rozstrzygnięcia, a wręcz byłoby pożądane i zgodne z prawem, aby uchwała dotycząca trybu i sposobu powoływania i odwolywania członków zespołu określała okoliczności, w jakich może to nastąpić.

Zdaniem Sądu określenie "tryb" oznacza wskazanie w uchwale kto i w jakich sytuacjach powołuje i odwołuje poszczególnych członków zespołu. Zaskarżona uchwała poprzez wskazanie w jakich sytuacjach może nastąpić odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego – mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego. Prokurator nie wykazał przy tym, aby wskazane w jej treści przyczyny umożliwiające odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego w inny sposób naruszały prawo.

Prokurator nie wykazał również, aby upoważnienie do przetwarzania danych osób dotkniętych przemocą i stosujących przemoc w rodzinie mogło doprowadzić do naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie upoważnia członków zespołu i grup roboczych do przetwarzania danych osobowych i to tych najbardziej wrażliwych (art. 9c). W ocenie Sądu zakres danych wrażliwych wskazany w uchwale nie został faktycznie zmodyfikowany co do brzmienia obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 listopada 2020 r. III SA/Kr 882/20, wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej [...]. Zaskarżając wyrok w części zarzucił mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 9 ust. 15 ustawy z dnia 11 lutego 2020 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. 2020 r., poz. 218) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wskazaną normę kompetencyjną do stanowienia prawa miejscowego można interpretować rozszerzająco, co skutkowało przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że rada gminy była uprawniona do uchwalenia prawa miejscowego niezgodnego z aktem wyższego rzędu (tj. modyfikującego treść ustawy), jak też uchwalenia aktu prawa miejscowego w zakresie przekraczającym delegację ustawową;

2. art. 9a ust. 2-5, 11-12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że samodzielne uregulowanie przez radę gminy katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego oraz grupy roboczej nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Wobec tak podniesionych zarzutów wniósł "o zmianę w/w rozstrzygnięcia w części i stwierdzenie nieważności § 1 pkt 3, § 2 pkt 3, § 5 pkt 3 oraz § 3 ust. 2 postanowień załącznika nr 1 do uchwały NR VIII/40/2021 Rady Gminy [...] z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zanim jednak Naczelny Sąd Administracyjny przejdzie do meritum zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, wyjaśnienia wymagają dwie kwestie formalne. Po pierwsze, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w zarzucie pierwszym chodzi o art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej: u.p.p.r.), a nie jak omyłkowo wskazano w zarzucie "art. 9 ust. 15 ustawy z dnia 11 lutego 2020 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. 2020 r., poz. 218)", co Naczelny Sąd Administracyjny uznaje - wobec argumentów podanych przez Prokuratora w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - za oczywistą omyłkę. Po drugie, autor skargi kasacyjnej podaje, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w części, nie wskazując na wstępie, o jaką część wyroku chodzi. Dopiero z wniosków skargi kasacyjnej wynika, że chodzi tę część wyroku oddalającego skargę, która dotyczy części uchwały, której stwierdzenia nieważności żąda Prokurator. Przy czym wyjaśnić należy, że wskazane we wnioskach skargi kasacyjnej paragrafy załącznika do uchwały, wobec których zawarte jest żądanie stwierdzenia nieważności, zawierają ustępy, a nie punkty.

Przechodząc zatem do meritum sprawy wyjaśnić należy, że zasadny jest zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. polegającej na przyjęciu, że przepis ten umożliwia określenie w § 1 ust. 2, § 2 ust. 3 i § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego i składu grup roboczych, a także, że § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, formułujący przesłanki materialne odwołania przez Wójta Gminy [...] członka zespołu interdyscyplinarnego, mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Prawidłowo strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. (tak też np. NSA w wyroku z 24 listopada 2021 r. III OSK 4190/21; wyrok NSA z 29 września 2021 r. III OSK 3964/21; wyrok NSA z 1.06.2022 r. III OSK 5134/21, LEX nr 3355559). Ustawodawca w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnił radę gminy do ustalania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zakwestionowany w skardze kasacyjnej § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały dotyczył natomiast ustalenia negatywnych przesłanek zasiadanie w zespole interdyscyplinarnym. Nie jest to zakres obejmujący "tryb" lub "sposób" odwoływania członków zespołu. Wykluczone jest w tym zakresie domniemywanie upoważnienia ustawowego do ustalania przesłanek uzasadniających odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy. Zgodnie zaś z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), zwanego dalej rozporządzeniem, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone, m.in. w § 115 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Stąd należy stwierdzić, że § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako wydany bez podstawy prawnej zawartej w upoważnieniu ustawowym, winien być unieważniony.

Co zaś się tyczy przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały (§ 1 ust. 2, § 2 ust. 3 i § 5 ust. 3), które regulowały skład zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, dodać jeszcze należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych, tym bardziej, że powtórzenie takie nie było dosłownym odzwierciedleniem ustawy, na co zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie Prokurator (pewne podmioty wymienione w ustawie nie zostały uwzględnione w zaskarżonej uchwale). Nie można podzielić tej argumentacji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzebna delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. II OSK 1042/19, LEX nr 3030693).

Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, LEX nr 1081742; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, LEX nr 1990891; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, LEX nr 2339667).

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok w zaskarżonej części i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] stwierdził nieważność § 1 ust. 3, § 2 ust. 3, § 3 ust. 2 i § 5 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały uznając, że skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie było przeszkód przed jej częściowym unieważnieniem. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.