Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 495/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: ART 147 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 91 ust 1 w zw z ust 4, art 94 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant referent Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia "Regulaminu udziału mieszkańców w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami dla właścicieli posesji na terenie miejscowości M. i części W. objętej planem zagospodarowania przestrzennego" stwierdza nieważność uchwały w całości


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia przez Prokuratora Rejonowego w [...] (dalej skarżący) była uchwała Rady Gminy w [...] (dalej organ) z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu udziału mieszkańców w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami dla właścicieli posesji na terenie miejscowości [...] i części [...] objętej planem zagospodarowania przestrzennego".

Stan sprawy był następujący:

W dniu [...] listopada 1999 r. Rada Gminy w [...] podjęła Uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu udziału mieszkańców w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami dla właścicieli posesji na terenie miejscowości [...]. Na podstawie tej Uchwały w § 1 wprowadzono Regulamin udziału mieszkańców w kosztach budowy kolektora sanitarnego wraz z przyłączami dla właścicieli posesji na terenie miejscowości [...] i części [...] objętej planem zagospodarowania przestrzennego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, dalej u.s.g.). Zgodnie z treścią Uchwały Zarząd Gminy [...] zobowiązał się do budowy kolektorów sanitarnych w ulicach, w których co najmniej 60% właścicieli posesji zadeklaruje udział w kosztach budowy wodociągu, uzależniając tę budowę od partycypacji mieszkańców w jej kosztach. Deklaracją miało być podpisanie formularza i uiszczenie wpłaty w wysokości 20% udziału właściciela posesji. Udział ten określiła samodzielnie Rada Gminy [...]. Nieuzyskanie minimalnej ilości wpłat spowodować miało wykreślenie nieprzystąpienie gminy do realizacji budowy a pobrane już wpłaty zostaną zwrócone. Kwotę udziału mieszkańców w budowie wodociągu ustalono w wysokości 1 300 złotych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości - jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa - oraz zarzucono istotne naruszenie prawa, tj. art, 7 i art. 84 w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust, 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa i nałożenie bez podstawy prawnej na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia kosztów budowy kanalizacji sanitarnej w § 2 Uchwały oraz w § 2-4 wprowadzonego Uchwałą Regulaminu udziału mieszkańców w kosztach budowy kolektora sanitarnego wraz z przyłączami dla właścicieli posesji na terenie miejscowości [...] i części [...] objętej planem zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że uchwała jest nieważna z powodu podjęcia jej jako aktu prawa miejscowego bez właściwego upoważnienia ustawowego. Przywołany w uchwale art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. w ówczesnym brzmieniu stanowił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy a w szczególności zadania własne obejmują sprawy m.in. wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną. Natomiast przywołany art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowił że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy te zatem nie mogły stanowić podstaw do nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku udziału mieszkańców gminy w ponoszeniu kosztów budowy wodociągu.

Zdaniem skarżącego zaskarżona Uchwała nakłada na mieszkańców gminy opłaty mające cechy jednostronnie narzuconej daniny publicznej, wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem budowy wodociągów zbiorowych. Nie można ich traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącym świadczeniom usług na podstawie umowy zawieranej między dwoma równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Powołane w Uchwale jako podstawa prawna przepisy w ogóle nie zawierały upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, więc tym bardziej nie mogły upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych.

Skarżący wskazał również, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Z kolei art. 84 Konstytucji RP stanowi, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Zgodnie z treścią tego przepisu jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

W konsekwencji skarżący stwierdził, że przedmiotowa uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy, ustalone przepisami art. 40 u.s.g. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego, nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4). Zaskarżona uchwała, ustalając zasady udziału mieszkańców w finansowaniu budowy wodociągu, wydana zatem została z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 94 Konstytucji, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wadliwe zastosowanie przepisów prawnych stanowiących podstawę podjęcia uchwały wskazanych w jej treści musi być uznane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności z uwagi na negatywną przesłankę określoną w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze żm.). Wskazał także, iż rada gminy z mocy swoich ogólnych kompetencji prowadzenia spraw gminy i sprawowania nadzoru nad podległymi jej podmiotami organizacyjnymi, określonych w art. 18 ustawy o samorządzie terytorialnym, może w formie aktów kierownictwa wewnętrznego ustalać warunki, na jakich podmioty te mogą zawierać w imieniu gminy umowy z innymi osobami, w tym także określać warunki ustalania w tych umowach wynagrodzeń, opłat, czynszów i cen bądź ustalać bezpośrednio stawki tych wynagrodzeń, opłat, czynszów i cen. Z takiego uprawnienia skorzystała Rada Gminy w [...] , która w treści "Regulaminu udziału mieszkańców w kosztach kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami dla właścicieli posesji na terenie miejscowości [...] i części [...] objętej planem zagospodarowania przestrzennego" wyznaczyła Zarządowi Gminy [...] szczegółowe zasady zawierania umów w przedmiocie realizacji zadania inwestycyjnego polegającego na budowie kolektorów sanitarnych wraz z przyłączami. Treść opisanego regulaminu było bezpośrednio adresowana do organu wykonawczego Gminy [...], a nie do mieszkańców [...] i [...], którzy mogli dobrowolnie stać się stroną umowy skonstruowanej w oparciu o wzór załączony do regulaminu z dnia 23 listopada 1999 roku.

W kontekście powyższego błędne jest twierdzenie Prokuratury Rejonowej w [...] że na podstawie zaskarżonej uchwały mieszkańcy uczestniczyli w finansowaniu inwestycji sanitarnych. Po pierwsze, Prokuratura Rejonowa w [...] nie wykazała, że jakikolwiek mieszkaniec [...] i [...] współfinansował budowę kolektorów sanitarnych wraz z przyłączami w oparciu o konkretny zapis zaskarżonej uchwały. Po drugie, jeśli do tego doszło, to następowało to na podstawie umowy zawartej przez Zarząd Gminy [...] według instrukcji zawartych w "Regulaminie udziału mieszkańców w kosztach kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami dla właścicieli posesji na terenie miejscowości [...] i części [...] objętej planem zagospodarowania przestrzennego".

Prokuratora Rejonowa w [...] nie podjęła czynności wyjaśniających, zmierzających do ustalenia rzeczywistego charakteru zaskarżonej uchwały, która bez wątpienia nie miała charakteru aktu prawa miejscowego, o którym mowa w art. 84 i 94 Konstytucji RP i miała ewidentnie wewnętrzny charakter i była adresowana wyłącznie do Zarządu Gminy [...].

Organ podniósł, że każdorazowo by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne jak i formalne. Konieczne jest ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Materialnoprawna treść zaskarżonej uchwały ewidentnie wskazuje na to, że Rada Gminy w [...] zobowiązała Zarząd Gminy [...] do uaktywnienia lokalnej społeczności w zakresie przyśpieszenia procesów inwestycyjnych dotyczących kanalizacji sanitarnej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) w nawiązaniu do art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) nie stanowił prawnej przeszkody do tego, aby zlecić Zarządowi Gminy [...] pozyskanie inwestorów wśród mieszkańców [...] i [...].

Organ wskazał na brzmienie § 6 "Regulaminu udziału mieszkańców w kosztach kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami dla właścicieli posesji na terenie miejscowości [...] i części [...] objętej planem zagospodarowania przestrzennego", według którego "przyjęcie niniejszego regulaminu przez Radę Gminy daje podstawę do zawarcia umów przez Zarząd Gminy z mieszkańcami na warunkach określonych w niniejszym regulaminie". Przywołany zapis koresponduje z poglądem, według którego rada gminy, jako organ wspólnoty samorządowej może na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 toku o samorządzie terytorialnym (...) ustalać zasady dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji zadań inwestycyjnych gminy, określać warunki organizacyjne tego udziału, a także przewidywać formy świadczeń ludności (pieniężną, robociznę, sprzętową).

W konsekwencji, zdaniem organu, Prokuratura Rejonowa w [...] dopuściła się interpretacyjnego nadużycia stwierdzając, że zaskarżona uchwała "nakłada na mieszkańców gminy opłaty mające cechy jednostronnie narzuconej daniny publicznej". W efekcie powyższego wydanie zaskarżonej uchwały nie nastąpiło wbrew przepisom wymienionym w treści zarzutów skargi z dnia 4 stycznia 2018 roku, co powinno skutkować jej oddaleniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art, 7 i art. 84 w zw. z art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust, 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.)

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Należy też zaznaczyć, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała podjęta została niemal 20 lat temu, nie uniemożliwia orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa bowiem z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem kontroli sądowo - administracyjnej jest kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Kontrola ta winna uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie, na podstawie zaskarżonej uchwały mieszkańcy uczestniczyli w finansowaniu inwestycji sanitarnych. Z tego powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już wprawdzie okres dłuższy niż okres 1 roku przewidziany w art. 94 ust. 1 u.s.g., niemniej jednak ze względu na normatywny, zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny charakter norm zawartych w zaskarżonej uchwale, jest ona aktem prawa miejscowego. W zatem niniejszej sprawie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co umożliwia stwierdzenie nieważności uchwały pomimo upływu rocznego terminu od dnia jej podjęcia.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że z powodów opisanych w treści niniejszej skargi uchybień stanowiących istotne naruszenie prawa, zgodnie z dyspozycją art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, Uchwała z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] winna zostać wyeliminowana z porządku prawnego w całości poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Odnosząc się do charakteru zaskarżonej Uchwały, należy wskazać, iż wbrew stanowisku organu jest ona aktem prawa miejscowego. Zawiera katalog inwestycji, które miałyby być realizowane na jej podstawie oraz regulują istotne elementy współudziału mieszkańców w realizacji inwestycji lokalnych, w tym aspekty finansowe. Rada Gminy zatem jednostronnie uregulowała kwestie inwestycji lokalnych z udziałem ludności, obciążając mieszkańców obowiązkami. Mając na uwadze skutki, jakie wywoływała zaskarżona uchwała, należy ocenić, że ma ona charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego - aktu prawa miejscowego. Na jej podstawie dochodziło bowiem do wiążącego obciążenia mieszkańców gminy obowiązkiem ponoszenia opłat za współuczestnictwo w finansowaniu inwestycji gminnych. Adresaci uchwały zostali określeni generalnie, a nie imiennie, a stanowią oni ogół mieszkańców zamieszkujących teren Gminy [...] . Tym samym Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

W ówczesnym stanie prawnym jedyną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. urządzeń wodociągowych i kanalizacji budowlanych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości, były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich. Poza tą ustawą w polskim systemie prawnym żaden przepis nie dawał gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. W związku z powyższym w podstawie zaskarżonej uchwały nie może być powołany art. 18 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten przewiduje domniemanie właściwości na rzecz rady gminy. Domniemanie to wskazuje z kolei wyłącznie na pozycję rady gminy jako organu gminy, nie zawiera zaś normy o charakterze delegacyjnym.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00, zgodnie z którym przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Z istoty upoważnienia, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g., wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Art. 18 u.s.g. nie może stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Art. 18 ustawy o samorządzie gminnym określa zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie tego przepisu rada nie posiada jednak kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego. A zatem powołany w podstawie prawnej uchwały przepis prawny, nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podjęcia przedmiotowych uchwał. Podstawą prawną do nakładania obowiązków na mieszkańców gminy nie mogą być także art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określające wyłącznie zakres działania gminy i wymieniające przykładowy katalog tych zadań.

Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA 2320/00, że ustanawiane przez gminę opłaty, mogą być jedynie ustalonymi należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Tymczasem świadczenia finansowe w postaci opłaty za budowę wodociągu wprowadzone zaskarżoną uchwałą niosą w sobie element przymusowości, uzależniając w sposób dosłowny budowę tego przyłącza od finansowego udziału w niej mieszkańców. Warunkiem bowiem przyłączenia się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej było ich uiszczenie przez odpowiednią liczbę osób. Element przymusu w ich uiszczeniu czynił je daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Zważyć zaś należy, że mieszkańcy ponosili koszt realizacji przez Gminę jej własnych zadań ustawowych, a w związku z tym Gmina była obowiązana zabezpieczyć środki finansowe na ich wykonanie wyłącznie we własnym budżecie.

Reasumując : obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być bowiem nałożony jedynie w drodze ustawy. Natomiast podjęcie uchwały będącej aktem prawa miejscowego bez wymaganego upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa i obliguje do stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc się do wywodów odpowiedzi na skargę wypada jedynie wskazać dodatkowo, co następuje.

W przepisach obowiązujących na dzień wejście w życie Uchwały nie przewidziano dla organu wykonawczego gminy - jakim jest jej zarząd - upoważnienia dla określenia wysokości opłat z tytułu realizacji przez gminę czy jej wyodrębnione jednostki, jakiekolwiek czynności z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzenie ścieków. W szczególności upoważnienie w danym zakresie nie zawierały przepisy regulujące wówczas daną problematykę w dziale IV rozdział III ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Nie przewidziano tam określania opłat, związanych z korzystanie z komunalnej sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej, w drodze władczych aktów organu gminy.

W odpowiedzi na skargę podnoszono, że określona Uchwałą opłata stanowi w istocie ekwiwalent za wybudowanie kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami. Wskazuje się, że chodzi o czynności formalne, związane z określeniem warunków przyłączenia, co materializuje się w praktyce w formie stosownego dokumentu (na tę okoliczność przedłożono kopie umowy z dnia 16 października 2001r.).

Należy wskazać, że zarówno przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 139) jak i w świetle jej regulacji organ gminy nie był upoważniony, aby aktem władczym określić wysokości opłaty, jaką należy wnieść z tytułu uzyskanie możliwości podłączenia do sieci. Nawet jeżeli faktycznie opłaty z tego tytułu nie miały charakteru daniny publicznej wobec zgody na przyłączenie (opłaty administracyjnej za możliwość skorzystania z infrastruktury komunalnej) lecz ekwiwalentny - wobec czynności, jakie operator infrastruktury realizuje na rzecz podmiotu zainteresowanego korzystaniem z usług - ich wysokość nie może (ani nie mogła) być określona w drodze aktu normatywnego - rozstrzygnięcia władczego o charakterze abstrakcyjnym, skierowanego do określonego adresata, wydanego przez organ wykonawczy gminy. Jak trafnie wywiedziono w skardze, właśnie charakter aktu prawa miejscowego miała zaskarżona Uchwała. W takiej sytuacji niezbędne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności.

Jeszcze raz wypada podkreślić, że stwierdzenie nieważności Uchwały było niezbędne, wobec braku legalnych podstaw dla jej wydania. Nie może ona w praworządnym państwie (wobec zasady legalizmu działania organów władzy publicznej) wywoływać żadnych skutków prawnych na przyszłość. Nie można uważać też jej za skuteczną od dnia jego wydania (wobec wstecznych skutków prawnych stwierdzenia nieważności aktu normatywnego). Wyeliminowanie z obrotu danego aktu, jako wydanego bez podstawy prawnej, nie może być natomiast rozumiane jako tożsame z pobieraniem opłat oczywiście nienależnych. Jeżeli stanowiły one w istocie ekwiwalent czynności formalnych i faktycznych, realizowanych przez operatora komunalnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, wniesione opłaty nie mogą być kwalifikowane jako niezależne. Stanowiły bowiem odzwierciedlenie kosztów świadczeń na rzecz osoby zainteresowany korzystaniem z sieci. Ówczesne ani późniejsze przepisy nie stanowiły zaś reguły, że dana usługa - w zakresie przyłączenia do sieci - musi być świadczona przez operatora infrastruktury komunalnej nieodpłatnie. Wręcz przeciwnie, w stosownych regulacjach - od 2006 roku - wskazywano wprost na możliwość obciążenia tego rodzaju. Problem, czy pobierane na podstawie Uchwały opłaty miały faktycznie charakter ekwiwalentny może podlegać ocenie wyłącznie w sprawach indywidualnych, jeżeli doszłoby do sporu ma gruncie żądania zwrotu opłaty pobranej wobec treści Uchwały. Problematyka ta wykracza więc poza granice mniejszej sprawy. Jej przedmiotem była włącznie ocena, czy legalne było określenie wysokości udziału mieszkańców w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w drodze aktu normatywnego, wydanego przez organ gminy.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.