Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1105/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi W. S., E. B. i M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących W. S., E. B. i M. M. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), określanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. S., M. M. oraz E. B. (określanych dalej jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1974 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. nr [...], odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. M. [...], ozn. nr hip. [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu Minister wyjaśnił, że budynek znajdujący się na nieruchomości przy ul. M. [...] był wprawdzie budynkiem mieszkalnym, lecz nie stanowił on domu jednorodzinnego w rozumieniu ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - z oświadczenia właściciela hipotecznego nieruchomości i jego następców prawnych oraz operatów szacunkowych wynika, że budynek ten był domem wielorodzinnym, zbudowanym na potrzeby wynajmu dla lokatorów, z odrębnymi 4 kuchniami już w okresie przedwojennym.

W dniu [...] września 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek W. S., M. M. oraz E. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r.

Skarżący podnieśli, iż podstawą odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. nie mogły być równocześnie ust. 1 i 2 art. 53 ustawy wywłaszczeniowej. W ocenie skarżących odmowę przyznania odszkodowania uzasadniono ilością izb w budynku z powołaniem się na ówcześnie obowiązujące przepisy dotyczące gospodarki lokalami, wydane po wejściu w życie dekretu. Nadto skarżący podnieśli, iż Minister Infrastruktury i Budownictwa poczynił własne ustalenia faktyczne w sprawie oraz merytorycznie rozpatrzył sprawę przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, czym wyszedł poza ramy postępowania nadzorczego.

Minister Infrastruktury ocenił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] września 2016 r. jako prawidłowe. Wskazał, że nieruchomość położona przy ul. M. [...], ozn. nr hip. [...] o pow. 995 m2, stanowiąca własność S. S., objęta została działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr [...], poz. [...]).

Budynki znajdujące się na ww. nieruchomości warszawskiej zostały przejęte na własność z dniem upływu terminu na złożenie wniosku dekretowego, bowiem właściciel nieruchomości nie złożył w ustawowym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 7 ww. dekretu.

Decyzją z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] Prezydium [...] Rady Narodowej Warszawa [...] odmówiło oddania w wieczyste użytkowanie gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. M. [...] ozn. nr hip. [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 1974 r. N Naczelnik [...] odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. M. [...] wskazując, iż budynek mieszkalny posadowiony na gruncie przedmiotowej nieruchomości nie może być uznany za dom jednorodzinny w świetle obowiązujących przepisów. Następnie decyzją z dnia [...] marca 1974 r. nr [...] Prezydent [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] z dnia [...] stycznia 1974 r.

Podstawą prawną wydania kwestionowanych decyzji z dnia [...] marca 1974 r. oraz z dnia [...] stycznia 1974 r. był art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.), określanych dalej jako ustawa wywłaszczeniowa.

W myśl art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, przepisy tego aktu dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po dniu [...] kwietnia 1958 r.).

Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 2 przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].

Organ wyraził stanowisko, że dla przyznania odszkodowania w trybie powyższej ustawy, za nieruchomość objętą działaniem dekretu, konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek:

nieruchomość winna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze albo działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz

poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po dniu [...] kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność Państwa.

W ocenie organu w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka dotycząca zabudowania przedmiotowej nieruchomości domem jednorodzinnym.

Dokumentacja, jaką dysponuje organ nadzoru, w postaci operatów szacunkowych oraz oświadczenia właściciela hipotecznego i jego następców prawnych potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości, że budynek posadowiony na gruncie przedmiotowej nieruchomości nie był domem jednorodzinnym.

Stosownie do treści protokołu uzgodnienia opinii szacunkowych z dnia [...] czerwca 1973 r. oraz załączonego operatu szacunkowego zabudowań i urządzeń znajdujących się na nieruchomości [...], położonej przy ul. M. [...], na nieruchomości tej znajdował się jednopiętrowy murowany wielorodzinny budynek mieszkalny niepodpiwniczony o pow. [...] m2, wybudowany na podstawie zatwierdzonych projektów - w dniu [...] lutego 1927 r. nr [...] - jako podstawowego oraz z dnia [...] stycznia 1936 r. nr [...] i z dnia [...] sierpnia 1966 r. nr [...] w zakresie nadbudowy części zachodniej.

Zgodnie z treścią pisma S. S. z dnia [...] kwietnia 1965 r. (będącego wnioskiem o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. M. [...] ), na terenie działki znajdował się budynek mieszkalny [...] izbowy [...] lokalowy. Z treści pisma J. S. z dnia [...] sierpnia 2002 r. wynika zaś, iż wśród [...] izb znajdowały się 4 kuchnie. Wskazana zabudowa istniała od okresu przedwojennego, bowiem została zrealizowana zgodnie z projektami z dnia [...] lutego 1927 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 1936 r. nr [...].

Zatem z analizy wskazanej dokumentacji bezsprzecznie wynika, iż już w okresie przedwojennym budynek posadowiony na gruncie przedmiotowej nieruchomości warszawskiej był domem wielorodzinnym, zbudowanym na potrzeby wynajmu dla lokatorów, z odrębnymi 4 kuchniami.

I mimo, iż z analizy pozostałej dokumentacji wynika, że przesłanka utraty możliwości władania nieruchomością pod dniu [...] kwietnia 1958 r. została spełniona, okoliczność zabudowania nieruchomości budynkiem niebędącym domem jednorodzinnym powodowała, iż nie została spełniona jedna z wymaganych obligatoryjnie przesłanek do przyznania odszkodowania. Zatem organ odszkodowawczy zasadnie odmówił przyznania odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, wskazać należy, iż w toku postępowania nadzorczego nr [...] nie była przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa rozpoznawana merytorycznie sprawa przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ nadzoru poczynił ustalenia niezbędne dla oceny istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności przedmiotowych rozstrzygnięć odszkodowawczych - tj. ustalenia, czy przeprowadzone postępowanie odszkodowawcze i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1974 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 1974 r.

W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżących, iż umieszczenie przepisów ust. 1 i 2 art. 53 ustawy wywłaszczeniowej w podstawie prawnej decyzji stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

Odmowę przyznania odszkodowania organ uzasadnił wskazując, że budynek mieszkalny posadowiony na gruncie przedmiotowej nieruchomości nie może być uznany za dom jednorodzinny w świetle obowiązujących przepisów. Argumentował, że skoro w uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do kwestii domu jednorodzinnego, dysponując jednocześnie dokumentacją, to bezzasadny jest zarzut skarżących, iż organ odszkodowawczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie ustalił charakteru budynku posadowionego na przedmiotowej nieruchomości.

Odnośnie do zarzutu skarżących dotyczącego powołania w uzasadnieniu odmowy przyznania odszkodowania przepisów ustawy z dnia [...] maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych, tj. przepisów nieobowiązujących w dniu wejścia w życie dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], organ podkreślił, iż istotne dla oceny prawidłowości i zasadności decyzji odmawiających przyznania odszkodowania jest głównie ustalenie, czy budynek zaspokajał potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny już w dacie wejścia w życie dekretu z dnia [...] października 1945 r. Organ nadzoru ocenił na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, iż zostało udowodnione, że budynek posadowiony na gruncie nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. M. [...], w dniu [...] listopada 1945 r. - tj. dniu wejścia w życie dekretu z dnia [...] października 1945 r. - nie był domem jednorodzinnym (charakter domu wielorodzinnego miał już w okresie przedwojennym).

Minister zauważył ponadto, że organy odszkodowawcze prawidłowo zbadały przesłanki wynikające z art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Wskazał, że niespełnienie którejkolwiek z przesłanek, tj. niezabudowanie przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu domem jednorodzinnym, spowodowało, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 1974 r. oraz Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1974 r. odmówili przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W skardze wywiedzionej na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. W. S., M. M. i E. B., zaskarżyli w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1974 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. Zarzuciły naruszenie następujących przepisów:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wyjście poza granice orzekania wyznaczone zakresem rozpoznania sprawy w postępowaniu nadzorczym, polegające na prowadzeniu postępowania merytorycznego zmierzającego do ustalenia przez

Ministra Infrastruktury i Budownictwa, czy zachodzą przesłanki do wypłacenia odszkodowania zgodnie z art. 53 wywłaszczeniowej zamiast przeprowadzenia analizy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1974 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. pod kątem rażącego naruszenia przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania ww. decyzji, a ponadto poprzez przyjęcie, że oparcie decyzji przez organy odszkodowawcze na restrykcyjnych przepisach lokalowych, wprowadzających ograniczenia prawa jednostki, w tym prawa własności, które weszły w życie po dekrecie z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Dodatkowo skarżące zakwestionowały uznanie, że oparcie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1974 r., utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. na ust. 1 i 2 art. 53 ustawy wywłaszczeniowej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy oba powołane ustępy przedmiotowego artykułu nie mogły być równocześnie podstawą odmowy przyznania przez organy administracji odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z uwagi na fakt, że ust. 1 dotyczył gospodarstwa rolnego a ust. 2 domu jednorodzinnego i działki przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne; a nadto już z treści obu decyzji wynika, że organy odszkodowawcze nie badały w ogóle przeznaczenia gruntu, a wyłącznie charakter domu, a zatem nie badały w ogóle spełnienia przesłanki z art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, a tym samym nie mogły się powołać na ten ustęp.

Skarżące wywiodły ponadto zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wypływających, a mianowicie, że dom posadowiony na gruncie nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. M. [...] w dniu wejścia w życie dekretu nie stanowił domu jednorodzinnego i stan taki istniał w dacie wejścia dekretu w życie, pomimo, że:

organy wydające decyzje odmawiające przyznania odszkodowania nie ustaliły, ani jaki był charakter budynku w dniu wejścia ww. dekretu w życie, ani czy były w nim wynajmowane lokale,

organy wydające decyzje odszkodowawcze nie ustaliły, czy budynek służył zaspokojeniu potrzeb jednej rodziny,

- oświadczenie znajdujące się w aktach, na które powołał się Minister Infrastruktury i Budownictwa zostało złożone - co sam wskazał - w roku 1965 r. i odnosiło się do charakteru nieruchomości i sposobu jej zagospodarowania właśnie na tę chwilę, nie zaś na dzień wejścia dekretu w życie.

Skarżące podniosły również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji i lakoniczne odniesienie się do zarzutów skarżących, dotyczących wyjścia przez organ nadzoru poza ramy postępowania nadzorczego oraz nieustalenia charakteru nieruchomości przez organy odszkodowawcze, tym bardziej, że nie zachowały się jakiekolwiek dokumenty dotyczące budynku mieszkalnego. Zakwestionowały również uznanie przez Ministra, że decyzja powołująca się na restrykcyjne przepisy ograniczające prawa jednostki, ze względu na powierzchnię budynku lub ilość izb, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. w całości.

Odnośnie do zarzutu powołania się przez organy odszkodowawcze na przepisy nieobowiązujące w dniu wejścia w życie dekretu skarżące podkreśliły, że organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny.

Skarżące wywodziły, że w postępowaniu zakończonym zaskarżonymi decyzjami Minister rażąco naruszył art. 156 K.p.a., bowiem wyszedł poza granice orzekania wyznaczone zakresem rozpoznania sprawy w postępowaniu nadzorczym i przedmiotem swoich rozważań uczynił ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki z art. 53 ustawy wywłaszczeniowej, niezbędne do ustalenia i przyznania odszkodowania. Wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi, Minister nie dokonał analizy wystąpienia przesłanki nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1974 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., a w szczególności nie dokonał oceny tej decyzji pod kątem zarzutów wskazanych przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczych, ani też we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wręcz przeciwnie, Minister dokonał rozpatrzenia sprawy w granicach sprawy odszkodowawczej i rozpoznał sprawę od nowa, zastępując organy odszkodowawcze. Skarżące przytoczyły tezy z orzecznictwa sądowoadministracyjego, odnoszące się do ograniczonej roli organu prowadzącego postępowanie w trybie nadzorczym, wskazującego m.in. na brak możliwości prowadzenia postępowania dowodowego.

W ocenie skarżących Minister nie badał prawidłowości wydanych decyzji odmawiających przyznania odszkodowania, a organy odszkodowawcze nie ustaliły charakteru budynku, ani jego przeznaczenia, na datę wejścia w życie dekretu. Wszelkie ustalenia, co do charakteru domu przy ul. M. [...], organy odszkodowawcze czyniły na datę wydania decyzji odszkodowawczych. Z żadnego dokumentu, ani też z treści uzasadnienia obu decyzji odszkodowawczych, nie wynika, by odmowa przyznania odszkodowania nastąpiła z uwagi na fakt, że budynek nie służył zaspokajaniu potrzeb jednej rodziny, a wyłącznie dlatego, że budynek usytuowany na działce ma [...] izb, co zostało stwierdzone w elaboratach szacunkowych z czerwca 1973 r., a zatem w świetle obowiązujących wówczas przepisów lokalowych nie może być uznany za jednorodzinny. Przepisy te natomiast, co skarżący podnosili już we wniosku o stwierdzenie nieważności i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mogły być podstawą dla ustalenia charakteru budynku na potrzeby odszkodowania ustalanego w trybie art. 53 ustawy wywłaszczeniowej. Definicja pojęcia "dom jednorodzinny" zawarta w przepisach prawa ustanowionego po wejściu w życie dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] nie może stanowić podstawy dla oceny przesłanki, o której mowa w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Pogląd taki prowadzi bowiem do retroaktywności i narusza podstawową zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżące przywołały na poparcie tej tezy wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1305/09 oraz wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 314/07.

Skarżące podważyły prawidłowość uznania przez Ministra, że na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału w sprawie, zostało udowodnione, że budynek posadowiony na gruncie nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. M. [...], tj. w dniu wejścia dekretu z dnia [...] października 1945 r. - nie był domem jednorodzinnym, bowiem Minister nie wskazał, w oparciu o jakie dokumenty z akt sprawy przyjął, a wręcz uznał za udowodnione, że budynek miał już przed wojną charakter budynku wielorodzinnego. Argumentowały, że fakt, iż przedmiotowy budynek był wybudowany na podstawie projektów z 1927 r. i z 1936 r. nie przesądza w żadnym razie iż był wybudowany jako budynek wielorodzinny i nie można tego przesądzić na podstawie wyłącznie ilości izb w budynku, czy ilości kuchni, czy nawet lokali. Co więcej, rozbudowa budynku nastąpiła na podstawie projektu z 1966 r., a zatem znacznie po wojnie. Natomiast elaborat szacunkowy sporządzany był w 1973 r. i brak w nim odniesienia do charakteru domu przed wejściem dekretu w życie.

Nadto skarżące wywodziły, że skoro Minister opierał się na aktach sprawy zakończonej decyzjami odszkodowawczymi i nie prowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego co do charakteru domu na dzień wejścia dekretu w życie, to z całą pewnością nie mógł ustalić, że budynek posadowiony na gruncie przy ul. M. [...] był budynkiem wielorodzinnym, z odrębnymi lokalami, które nie służyły zaspokajaniu potrzeb jednej rodziny i to już w dacie wejścia dekretu w życie.

W ocenie skarżących powoływanie się przez Ministra na pismo S. S. z dnia [...] kwietnia 1965 r., jako na przyznanie faktu, że budynek był już przed wejściem dekretu w życie budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, bowiem posiadał [...] izb i [...] lokali, nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Pismo to dotyczyło wniosku S. S. o przyznanie własności czasowej i w żaden sposób nie zostało w nim wskazane, że budynek nie jest jednorodzinny, a sam fakt, że było w nim [...] izb i [...] lokali nie może prowadzić do przyjęcia z góry założenia o jego wielorodzinnym charakterze. W tym skarżący upatrują naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a.

Fakt braku ustaleń organu co do charakteru nieruchomości - zdaniem skarżących - potwierdza również powołanie się w decyzjach odszkodowawczych na oba ust. art. 53 ustawy wywłaszczeniowej. Gdyby bowiem organy w ogóle badały z jaką nieruchomością mają do czynienia w postępowaniu odszkodowawczym i prawidłowo ustaliły jej przeznaczenie oparłyby decyzję na właściwej podstawie prawnej. Przepisy art. 53 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej nie mogły być jednocześnie podstawą odmowy przyznania odszkodowania, bowiem ust. 1 dotyczył odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze, których poprzedni właściciele lub ich następcy prawni prowadzący te gospodarstwa pozbawieni zostali użytkowania po dniu [...] kwietnia 1958 r. Przepis art. 53 ust. 2 powołanej ustawy dotyczył natomiast odszkodowania za dom jednorodzinny i jedną działkę pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po dniu [...] kwietnia 1958 r. na własność Państwa. Skarżące uznały, że niewyjaśnienie tej kwestii w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazuje na wadliwość decyzji w stopniu rażącym, skoro ust. 1 i 2 art. 53 ustawy wywłaszczeniowej nie mogły być równocześnie podstawą odmowy przyznania odszkodowania i nie wiadomo który ustęp będzie miał w sprawie zastosowanie, a zatem jaki charakter ma nieruchomość - stanowi naruszenie prawa i to w stopniu rażącym. Skarżące polemizowały z poglądem Ministra, że "powoływanie w sentencji decyzji obu ustępów art. 53 nie stanowi o wadliwości decyzji". Tym bardziej argument organu, "że skoro w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ odniósł się do kwestii domu jednorodzinnego (...) bezzasadny jest zarzut skarżących, iż organ odszkodowawczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie ustalił charakteru budynku posadowionego na przedmiotowej nieruchomości", nie zasługuje na uwzględnienie, a nadto potwierdza, że decyzje odmawiające ustalenia odszkodowania rażąco naruszały prawo. Skoro - jak twierdzi Minister - organy te prawidłowo ustaliły charakter nieruchomości, winne były w podstawie decyzji powołać nie tylko właściwą jednostkę redakcyjną przepisu.

Okoliczności, iż zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie przez Ministra uzasadnienia. Godzi się bowiem zauważyć, że rolą uzasadnienia decyzji, w tym zwłaszcza decyzji organu odwoławczego, nie jest wyłącznie przedstawienie przez organ jego własnej argumentacji w sprawie, ale również należyte wyjaśnienie motywów, którymi się kierował i wyjaśnienie dlaczego przyjął takie właśnie rozstrzygnięcie, jak też wszechstronne i wyczerpujące ustosunkowanie się do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tym bardziej w sytuacji, gdy skarżący już w tym wniosku wskazywali na pominięcie przez Ministra działającego jako organ I instancji zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1974 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. Minister w zaskarżonej decyzji jedynie lakonicznie odniósł się do zarzutów, stwierdzając głównie, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Skarżące zarzuciły, że Minister - wbrew zasadzie przekonywania - nie wyjaśnił także, z czego wywodzi, że w postępowaniu nadzorczym winien przede wszystkim ustalić, czy były przesłanki do wypłaty odszkodowania z art. 53 ustawy wywłaszczeniowej, nie zaś ocenić decyzje odszkodowawcze, co ma kluczowe znaczenie, a nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uznanie przez Ministra, że poczynił on "ustalenia niezbędne do oceny istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności przedmiotowych rozstrzygnięć odszkodowawczych - tj. ustalenia, czy przeprowadzone postępowanie odszkodowawcze i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania kwestionowanych decyzji" skarżące nie uznały za równoznaczne z należytym wyjaśnieniem podstawy działania Ministra i odniesienie się do zarzutów. Zakwestionowały w tym zakresie dalsze twierdzenia organu, że "istotne dla oceny prawidłowości i zasadności decyzji odmawiających przyznania odszkodowania jest głównie ustalenie, czy budynek zaspakajał potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny już w dacie wejścia w życie dekretu", przy czym Minister nie wyjaśnia, w oparciu o jakie przepisy prawa to właśnie jest głównym ustaleniem, którego winien on dokonać. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności głównym i jedynym celem Ministra jest ustalenie, czy decyzja oparta o wskazane w niej przepisy jest zgodna z ówcześnie obowiązującym prawem.

Odwołując się do orzecznictwa administracyjnego dotyczącego interpretacji wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. skarżące podniosły, że organ nie odniósł się w zasadzie do zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia prawa poprzez oparcie decyzji na obu ustępach art. 53 ustawy wywłaszczeniowej, a samo odniesienie się do kwestii statusu domu nie może sanować oparcia decyzji na nienależycie sprecyzowanej podstawie prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...], którą Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1974 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest istnienie podstaw do uznania decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. oraz Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1974 r. za rażąco naruszające prawo.

W ocenie organu dokumentacja, jaką dysponuje organ nadzoru, w postaci operatów szacunkowych oraz oświadczenia właściciela hipotecznego i jego następców prawnych potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości, że budynek posadowiony na gruncie przedmiotowej nieruchomości nie był domem jednorodzinnym. Minister stwierdził także, że już w okresie przedwojennym budynek był domem wielorodzinnym, zbudowanym na potrzeby wynajmu dla lokatorów, z odrębnymi, czteroma kuchniami.

Odnosząc się do materialnej podstawy decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. oraz Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1974 r. należy wskazać, że słusznie organ skonstatował, że istotne dla oceny prawidłowości i zasadności decyzji odmawiających przyznania odszkodowania jest głównie ustalenie, czy budynek zaspakajał potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny już w dacie wejścia dekretu w życie.

Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie dekretu z dnia [...] października 1945 r. nie posługiwały się pojęciem "budownictwo jednorodzinne", ani pojęciem "dom jednorodzinny". Wyjaśnienia tego pojęcia nie zawierało również rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202, ze zm.).

Odnośnie do zarzutu powołania się przez organy odszkodowawcze na przepisy nieobowiązujące w dniu wejścia w życie dekretu Minister stwierdził, że "ponownie należy podkreślić, iż słusznie organ skonstatował, że istotne dla oceny prawidłowości i zasadności decyzji odmawiających przyznania odszkodowania jest głównie ustalenie, czy budynek zaspakajał potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny już w dacie wejścia dekretu w życie".

Organ skonkludował, że wobec zbadanych przesłanek nie można uznać, iż decyzje wydane w postępowaniu o przyznania odszkodowania zostały wydane z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do argumentacji skarżących stwierdzić należy, że przepisy 53 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którymi przepisy tej ustawy, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za: gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (ust.1), oraz o do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 (ust. 2).

Po myśli natomiast art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji (a które to przepisy znajdują się w rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe" podczas, gdy art. 53 ustawy zawarty został w rozdziale 8 zatytułowanym: "Przepisy przejściowe i końcowe"), po przeprowadzeniu rozprawy naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie zaś z art. 22 cyt. ustawy, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, przy czym opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Oceniając regulację prawną, zawartą w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej w kontekście jednej z przesłanek do stwierdzenia nieważności jaką jest rażące naruszenie prawa, zwrócić należy szczególną uwagę na fakt, że przytoczone przepisy zawierały wprawdzie odesłanie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale było to odesłanie tylko "odpowiednie". Przepis art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowi bowiem, iż przepisy o odszkodowaniach stosuje się "odpowiednio". Jak przyjmuje się zaś zgodnie w doktrynie prawa, pojęcie "odpowiednio" oznaczać może iż: przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Powyższe skutkuje więc tym, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2519/14, dot. art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1978/15 dot. art. 53 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.).

Sądy administracyjne oceniając regulację prawną, zawartą w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1978/15, CBOSA), zwracają uwagę na fakt, że ww. przepisy zawierały odesłanie "odpowiednie", co skutkuje tym, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2519/14, dot. art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 878/16 z dnia 29 września 2016 r., CBOSA) podkreśla się, że pojęcie "domu jednorodzinnego", czy "budownictwa jednorodzinnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach obowiązujących przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego. Próba definicji tych pojęć nastąpiła dopiero od lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. W orzecznictwie zaczęto wówczas wskazywać, że przez pojęcie domu jednorodzinnego należy rozumieć budynek zaspokajający potrzeby jednej rodziny, bez ograniczeń liczby pomieszczeń i powierzchni, jakie wprowadzono w późniejszych regulacjach prawnych (vide: wyrok NSA z 25 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1671/97). Pogląd powyższy został podzielony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 314/07, CBOSA.

Skoro zatem do oceny legalności kwestionowanej decyzji miarodajny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania, to nie można postawić organowi zarzutu działania wbrew późniejszemu rozumieniu tego przepisu prawa. W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo zatem, w postępowaniu nadzorczym, badając wystąpienie tej przesłanki, nie wziął pod uwagę pojęcia, które zostało zdefiniowane w przepisach, obowiązujących w latach późniejszych. Swoje rozumienie tego pojęcia organ wydający decyzję odnosił bowiem do ilości izb oraz powierzchni budynku.

Dodatkowo za powyższym wnioskiem przemawia specyfika postępowania nadzorczego, w którym została wydana zaskarżona decyzja oraz decyzją ja poprzedzająca. Wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2810/16, CBOSA).

Jak bowiem wskazano uprzednio, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Przy czym już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu - to znaczy taki - który nie wymaga wykładni. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 190/12, z 16 stycznia 2013 r" sygn. akt II GSK 1975/11, CBOSA).

W świetle obowiązującego wówczas przepisu art. 53 stanowiska organu nie można zatem uznać za rażąco naruszającego prawo, co słusznie ocenił organ w postępowaniu nieważnościom. Stwierdzenie nieważności decyzji nie znajduje zastosowania, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze, a akta administracyjne sprawy potwierdzają, że budynek, z uwagi na ilość pomieszczeń mieszkalnych i kuchni nie miał charakteru jednorodzinnego. Należy również podnieść, że skarżący ani we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, ani w jego trakcie, podobnie jak w skardze nie sformułowali wniosku przeciwnego w oparciu o kontrdowody, ani nie uprawdopodobnili wniosku przeciwnego.

Wniosek o stwierdzenie nieważności nie ma zatem wystarczających podstaw, zarówno biorąc pod uwagę wykładnię prawa, jak i błąd polegający na niewłaściwej subsumpcji z uwagi na wadliwe ustalenie stanu faktycznego.

Postępowanie toczące się w przedmiocie stwierdzenia nieważności polega wyłącznie na ustaleniu, czy badana w nim decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie chodzi zatem - jak wskazano powyżej - o ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zakres postępowania nieważnościowego jest ograniczony jedynie do weryfikacji kontrolowanej decyzji - a to w konsekwencji determinuje sposób gromadzenia materiału dowodowego, które to działanie ma inny cel niż w postępowaniu zwykłym. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości Minister podjął działania zmierzające do uzyskania materiału dowodowego, występując m.in. do: Urzędu [...], Urzędu [...] (pisma z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz z dnia [...] marca 2016 r.), Archiwum Państwowego w [...] (pismo z dnia [...] września 2014 r.) - teczka [...] i [...] akt administracyjnych sprawy. Dlatego też poszukiwania archiwalnych dokumentów sprawy Sąd uznał za wyczerpujące.

Należy wyraźnie zaznaczyć, że ocena stopnia naruszenia określonego przepisu prawnego (czy naruszenie tego przepisu jest czy nie jest rażące) oraz związku tego naruszenia z wydaną decyzją wymaga w każdej sprawie dokonania ustaleń w kontekście innych przepisów, które łącznie określają tok rozpoznawania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, że naruszenie jakiegokolwiek przepisu, nawet jeżeli stwierdzi się jego naruszenie, oznacza per se, iż decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czego skutkiem ma być stwierdzenie jej nieważności.

Powyższe wskazuje, że w niniejszej sprawie nie naruszono przepisów regulujących postępowanie dowodowe przed organem administracji publicznej i dochodzenie do ustaleń faktycznych (art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art.

107 § 3 K.p.a.), a zatem ocena procesowa postępowania nadzorczego jest odmienna od przyjętej przez skarżące.

Ustosunkowując się do argumentacji skarżących Sąd wskazuje, że błędne powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie jest równoznaczne z brakiem podstawy prawnej do wydania decyzji (por. komentarz do art. 156, pkt IV ppkt 9 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006).

Organ - wbrew twierdzeniom wyrażonym w skardze - nie rozstrzygał sprawy uprzednio już rozstrzygniętej w zwykłym postępowaniu jurysdykcyjnym. Dokonał jedynie kontroli aktu administracyjnego w zakresie podniesionych przez skarżących zarzutów, ukierunkowanej na zbadanie jej prawidłowości w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z wykorzystaniem dostępnych materiałów dowodowych, tj. z zachowaniem art. 7, art. 77 oraz art. 79 i art. 80 K.p.a., które to przepisy nie są wyłączone w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności.

Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.