Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1648/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2,7 i 8 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 21
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych
article: art. 132 ust. 1a w zw. z art. 134
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2021 r. sprawy ze skargi E. S. i J. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia (...) maja 2020 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania E. S. i J. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., nr: [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, [...] położona w obrębie [...], gminie [...], objęta została decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...] o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, pn.: "[...]" obejmującej obiekty: [...] (km [...], [...] (km [...] ) oraz [...] (km [...]), utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2017 r., nr [...]w zakresie obejmującym przedmiotową nieruchomość. Z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, tj. [...] kwietnia 2017 r., przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

Zgodnie z treścią księgi wieczystej KW [...] opisana wyżej nieruchomość stanowiła własność E. S. oraz J. S. we wspólności ustawowej małżeńskiej. W dziale [...] wpisane były ustanowione na rzecz Banku Spółdzielczego "[...]" hipoteki: umowna zwykła w kwocie [...] zł oraz umowna w kwocie [...] zł. Jak wynika z akt postępowania przed organem I instancji na dzień [...] kwietnia 2017 r. wierzytelności nie istniały.

Decyzją z [...] lipca 2019 r. Wojewoda [...] orzekł:

-w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. S. oraz J. S. we wspólności ustawowej za nieruchomość oznaczoną jako działki: nr [...] oraz nr [...] w kwocie [...] zł,

-w pkt 2 o odmowie powiększenia odszkodowania o kwotę odpowiadającą 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości,

- w pkt 3 o ustaleniu, że odszkodowanie zostanie wypłacone jednorazowo przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowe Gospodarstwo [...] w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. S. i J. S. wnosząc o jej zmianę poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego A. S. z [...] grudnia 2018 r., o powiększenie odszkodowania o 5% ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto zwrócono się o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A. S. z [...] grudnia 2018 r., który został złożony w postępowaniu przed organem I instancji, na okoliczność wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Rozpoznając sprawę Minister wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowywania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 933 ze zm. dalej specustawa przeciwpowodziowa) oraz przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej "ugn") wraz z przepisami wykonawczymi.

Minister wskazał, że stosownie do art. 9 pkt 5 lit. a specustawy przeciwpowodziowej decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji zawiera oznaczenie według katastru nieruchomości, nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

Za przejmowane nieruchomości, zgodnie z art. 20 ust. 1 specustawy, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Natomiast jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia w zakresie kwoty odszkodowania, to stosownie do dyspozycji art. 20 ust. 2 specustawy wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji.

W niniejszej sprawie nie zawarto porozumienia w kwestii wysokości odszkodowania i tym samym ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie art. 20 ust. 3 specustawy, tj. decyzją wydaną przez Wojewodę [...].

Odszkodowanie za przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. zgodnie z art. 20 ust. 7 specustawy przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Na mocy odesłania wyrażonego w art. 20 ust. 8 specustawy do jego ustalenia i wypłacenia stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 21 specustawy, który stanowi że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji oraz według wartości z dnia w którym następuje ustalenie wartości wysokości odszkodowania.

Zgodnie z art. 21 ust. 7 specustawy, jeżeli dotychczasowy właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji, odpowiednio, wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, o której mowa w art. 25,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji rygoru natychmiastowej wykonalności,

3) w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna,

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Minister podał, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 130 ust. 2 ugn, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca, zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn, sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] oraz nr [...] stanowi operat szacunkowy z [...] maja 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. S. (uprawnienia nr [...]).

Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że nieruchomość położona jest w północno - wschodniej części obrębu [...] na wschód od zabudowań miejscowości przy wale przeciwpowodziowym. Teren przy wale przeciwpowodziowym użytkowany był rolniczo, nieruchomość nie była uzbrojona w media. Na nieruchomości brak było urządzeń infrastruktury technicznej, a jej bezpośrednie sąsiedztwo stanowiły tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo. Przez działkę nr [...] przebiegała linia napowietrzna elektroenergetyczna sN, przy czym, jak wskazał rzeczoznawca, nie miała ona wpływu na wartość działki. Na nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej przeprowadzone były prace agrotechniczne związane z orką zimową.

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły podał, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] przedmiot wyceny znajduje się na terenie oznaczonym jako [...] - tereny zieleni oraz tereny rolnicze.

Rzeczoznawca zastosował do oszacowania wartości rynkowej 1 m2 gruntu podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru, co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji rynkowych. Zgodnie art. 153 ust. 1 ugn ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Badając czy w sprawie występuje zasada korzyści, biegły objął analizą dwa rynki: nieruchomości o przeznaczeniu rolnym i terenów zielonych oraz nieruchomości przeznaczonych pod wały przeciwpowodziowe. W wyniku badania okazało się, że średnia cena z analizowanego zbioru transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia wyniosła [...] zł za 1 m2 i jest wyższa od średniej ceny dla transakcji nieruchomościami pod tereny zielone i rolne, która wyniosła [...] zł za 1 m2, więc zasada korzyści znajduje zastosowanie.

Rzeczoznawca zbadał rynek transakcji nieruchomościami niezabudowanymi o przeznaczeniu pod wały przeciwpowodziowe, które były przedmiotem transakcji w okresie od września 2010 r. do dnia wyceny. Okres badania rynku został wydłużony ze względu na specyficzny charakter przedmiotu wyceny. Występowanie tego typu transakcji jest uzależnione od inwestycji o charakterze przeciwpowodziowym. Analizą objęto obszar całego województwa [...], ze względu na brak dostatecznej liczby transakcji na terenie miasta [...] i powiatu [...].

Biegły przyjął 14 transakcji nieruchomościami o takim przeznaczeniu. Ceny kształtowały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, z ceną średnią wynoszącą [...] zł za 1 m2. Nie zanotowano wzrostu cen w czasie.

Rzeczoznawca ustalił że w stosunku do działek o przeznaczeniu pod wały przeciwpowodziowe głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna (70%), stopień zagospodarowania otoczenia (30%). Jednostkowa wartość wycenianej działki została określona na kwotę [...] zł. za m2. Wartość rynkowa nieruchomości wyniosła [...] zł. Wartość prac agrotechnicznych oszacowana została na kwotę [...] zł. Łączna wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wyniosła [...] zł.

W ocenie Ministra brak jest podstaw do powiększenia kwoty odszkodowania o 5% z uwagi na niewydanie przedmiotowej nieruchomości w ustawowym terminie. Jak wynika z akt sprawy zawiadomienie o wydaniu decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych zostało doręczone odwołującym [...] stycznia 2017 r., a protokół przekazania nieruchomości został podpisany [...] lipca 2017 r, więc po upływie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. W związku z tym nie było podstaw do przyznania powiększonego odszkodowania. Dotychczasowi właściciele zostali prawidłowo zawiadomieni o wydaniu ww. decyzji. Organ podkreślił, że uprawnienie do powiększenia kwoty odszkodowania wynika z treści samego przepisu, a jego przyznanie nie zależy od uprzedniego poinformowania przez organ lub inny podmiot o konieczności dokonania określonych działań w celu uzyskania powiększonej kwoty odszkodowania.

Przechodząc do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy organ wskazał na przepisy ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie).

W myśl art. 134 ust. 1, 3 i 4 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Na podstawie art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z [...] maja 2019 r. organ wskazał, że zawiera on wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Biegły po określeniu przeznaczenia planistycznego wycenianej nieruchomości, kierując się tzw. zasadą korzyści, prawidłowo dokonał analizy dwóch segmentów rynku: nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny zielone i rolnym oraz nieruchomości przeznaczonych pod wały przeciwpowodziowe. Ostatecznie rzeczoznawca wycenił nieruchomość opierając się o przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia. Biegły uzasadnił szeroki zakres czasowy badania rynku oraz konieczność rozszerzenia analizy poza lokalny rynek transakcji nieruchomościami.

W ocenie organu odwoławczego założenia biegłego w powyższym zakresie są spójne i logiczne, dlatego też organ odwoławczy podzielił je w całości. Autor operatu yczerpująco opisał przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości, co uznać należy za zgodne z treścią art. 154 ust. 1 ugn, który stanowi, iż wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Biegły szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek nieruchomości. Uzasadnił też konieczność wyjścia poza lokalny rynek nieruchomości w przypadku poszukiwania transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu pod wały przeciwpowodziowe.

W ocenie organu opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz właściwym doborze nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia i został sporządzony zgodnie z zasadami oraz procedurą szacowania nieruchomości.

Minister wskazał, że odwołujący zarzucili biegłemu, iż przy ustalaniu, czy w sprawie występuje zasada korzyści błędnie przyjął przeznaczenie rolne wycenianej nieruchomości, co jest niezgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołali się na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym oznaczenie Z - strefa zieleni, zostało zakwalifikowane jako szeroko pojęta zieleń miejska. Odwołujący podkreślili również, że dokument ten określa najważniejsze kierunki polityki przestrzennej w zakresie terenów zieleni miejskiej, a także zawiera wnioski dla terenów zieleni, jako dowód, że tereny zieleni w rozumieniu studium miasta [...] stanowią odrębną kategorię planistyczną o ściśle określonym przeznaczeniu, innym niż kategoria planistyczna R - grunty rolne. Zarzucili, że w istocie biegły nie zastosował zasady korzyści, skoro porównał wartość nieruchomości jak dla faktycznego sposobu korzystania (grunty orne) z pominięciem przeznaczenia w studium (zieleń miejska), odrzucając transakcje nieruchomościami wyraźnie przeznaczonymi pod zieleń miejską, na które wskazywała strona.

Minister podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy odniósł się do tego zarzutu już na etapie postępowania przed organem I instancji. W piśmie z [...] maja 2019 r. udzielił wyjaśnień, że rejon na którym znajdowała się wyceniana nieruchomość to, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tereny zieleni oraz tereny rolnicze i dlatego do analizy przyjął tereny rolne oraz zieleń typu pastwiska i łąki. Biegły stwierdził, że analiza transakcji pod zieleń miejską, czyli urządzoną tak jak parki, skwery byłaby w tym przypadku nadużyciem i prowadziłaby do błędnych szacunków, a transakcje, które podaje w swoim piśmie strona są to transakcje gruntami pod parki i skwery i nie są podobne do przedmiotu wyceny.

Organ odwoławczy podał, że w toku postępowania przed organem I instancji został złożony kontroperat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. z [...] grudnia 2018 r.

Jednakże operat ten nie może zostać uznany za dowód na podstawie którego można określić wartość przedmiotowej nieruchomości, gdyż jego autor błędnie zastosował podstawę prawną do opisania zasady korzyści. Biegły określił, że wyceniana nieruchomość jest przeznaczona pod tereny zielone i dobrał również transakcje nieruchomościami o takim przeznaczeniu, przy badaniu czy w sprawie występuje zasada korzyści, co jest jednak niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Autor operatu szacunkowego z [...] grudnia 2018 r. powołał się na przeznaczenie wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r. określone jako tereny zieleni oraz tereny rolnicze, podobnie jak biegły w wycenie sporządzonej na zlecenie organu. Przede wszystkim niezrozumiałym jest powoływanie się przez skarżących na przeznaczenie nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, skoro rzeczoznawcy majątkowi zgodnie określili przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uznając, że przedmiotowa nieruchomość była położona na obszarze jego obowiązywania. Studium, na które powołują się skarżący zostało przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2010 r., podczas gdy w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z [...] grudnia 2015 r., wobec czego ustalenia studium nie mogą mieć już zastosowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca A. S. całkowicie pominął częściowe przeznaczenie nieruchomości pod tereny rolnicze, co jest działaniem niedopuszczalnym. Przyjęcie do porównań z nieruchomościami o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia, nieruchomości przeznaczonych wyłącznie pod tereny zielone (w tym parki i skwery) mogło prowadzić do zniekształcenia wyniku wyceny. Natomiast biegły sporządzający operat na zlecenie organu, uwzględnił zarówno przeznaczenie rolne, jak i przeznaczenie pod tereny zielone, określając je jako łąki i pastwiska co odpowiada charakterowi przedmiotowej nieruchomości. Nie można zatem uznać, że biegły ustalając przeznaczenie nieruchomości, oparł się wyłącznie na faktycznym sposobie jej użytkowania.

Odwołujący zarzucili, że rzeczoznawca na potrzeby wyceny przyjął transakcję zamieszczoną w tabeli nr 1 operatu szacunkowego, która nie może zostać uznana za podobną, gdyż obejmuje grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zieleń i drogę publiczną. W zakresie tego zarzutu biegły przedstawił wyjaśnienia na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. W piśmie z [...] sierpnia 2018 r. wyjaśnił, że do dalszej analizy przyjął transakcje gruntami nabywanymi pod tereny wałów przeciwpowodziowych, a ich analiza wkracza w wiadomości specjalne nie podlegające weryfikacji przez stronę.

Kolejny zarzut dotyczył przyjęcia, jako nieruchomości podobnych, nieruchomości położonych na terenach wiejskich, czyli niepodobnych do wycenianych działek, ze względu na położenie. Biegły w wyjaśnieniach z [...] sierpnia 2018 r. stwierdził, że zdając sobie sprawę z różnic w cenach nieruchomości położonych na terenach wiejskich i miejskich, uwzględnił ten fakt w cesze "lokalizacja", a każda z nieruchomości zlokalizowana na terenie miejskim otrzymała najwyższą ocenę w tej cesze. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w operacie z [...] maja 2019 r., w którym zróżnicowano przyjęte nieruchomości według kryterium odległości od głównych miast (niekoniecznie od [...]). Najwyższe oceny otrzymywały nieruchomości położone w głównych miejscowościach regionu.

Organ II instancji podkreślił, że ze względu na specyfikę przeznaczenia pod wały przeciwpowodziowe znacznie utrudnione jest odszukanie nieruchomości w takiej liczbie w miastach. O tym może świadczyć wyjście rzeczoznawcy poza obszar miasta [...] oraz bardzo szeroki zakres czasowy badania rynku, ze względu na fakt, że występowanie tego typu transakcji jest uzależnione od występowania inwestycji tego typu.

Odwołujący zarzucili, że na niepodobieństwo do wycenianej nieruchomości wskazuje także ich znaczne oddalenie od przedmiotu wyceny, a biegły pomimo przyjętej w cesze rynkowej gradacji oddalenia - 5, 10 oraz ponad 15 km od głównych miast nie wskazał żadnych transakcji w przedziale 5 i 10 km, więc taki podział należy uznać za fikcję na potrzeby wyceny i zaniżenia wycenianej wartości. Skarżący na dowód tego twierdzenia zamieścili w odwołaniu stosowną tabelę z danymi.

Organ odwoławczy nie podzielił tego zarzutu. Najwyżej wyceniana nieruchomość była położona w [...], niektóre z przyjętych nieruchomości również położone były na terenie innych miast. Cztery transakcje z miejscowości [...] osiągnęły cenę jednostkową zbliżoną do transakcji odnotowanej w [...]. Natomiast sam fakt, że w zbiorze nieruchomości mogło nie być nieruchomości z danego przedziału nie może świadczyć o chęci zaniżenia wartości rynkowej przedmiotu wyceny, zwłaszcza, że biegły uznał położenie względem głównych miast jako cechę rynkową.

Minister wskazał, że w toku postępowania pełnomocnik stron wniósł o wstrzymanie wydania decyzji z uwagi na fakt utraty aktualności operatu sporządzonego na zlecenie stron. Jak wskazał pełnomocnik brak jest możliwości potwierdzenia aktualności operatu z uwagi na śmierć ich autora. Odnosząc się do powyższego wniosku Minister wskazał, że organy obu instancji odmówiły mocy dowodowej przedmiotowemu operatowi z uwagi na stwierdzone w nim uchybienia, nie zaś z uwagi na brak aktualności wyceny. Biorąc pod uwagę powyższe ewentualne potwierdzenie aktualności kontroperatu, w świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy, byłoby zbędne.

Organ wskazał, że przedmiotowy operat utracił aktualność w niedługim czasie po wpłynięciu odwołania. Mając na uwadze czas trwania postępowania organ uznał, że zapewniono stronom odpowiedni czas na składanie dowodów i wyjaśnień, w tym przedłożenie klauzuli aktualizacyjnej bądź nowego operatu szacunkowego, bez uszczerbku dla uprawnień procesowych stron.

Organ odwoławczy dysponując kompletnym materiałem dowodowym oraz ocenionym jako prawidłowy operatem szacunkowym sporządzonym na zlecenie Wojewody nie stwierdził przeciwskazań do wydania rozstrzygnięcia. Tym samym uwzględnienie wniosku pełnomocnika prowadziłoby do nadmiernego wydłużenia postępowania odwoławczego, które toczyło się na tyle długo, że stwarzało możliwość stronom wykonania nowej opinii, tym bardziej, że o fakcie utraty aktualności operatu strony miały wiedzę od [...] grudnia 2019 r.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju z [...] maja 2020 r. złożyli E. S. i J. S. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili :

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 21 ust 1 w zw. z art. 20 ust 8 specustawy przeciwpowodziowej, w zw. z art. 134 ugn w zw. z art. 4 pkt 16), art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ugn, poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego biegłego K. S. z [...] maja 2019 r. twierdząc, że jest to operat sporządzony prawidłowo w oparciu o prawidłowy dobór nieruchomości podobnych przeznaczonych i zakupionych pod wały przeciwpowodziowe, gdy tymczasem jedna z istotnych transakcji wykorzystanych w procesie szacowania (nr 1 z tabeli na str. [...] operatu oznaczona, jako rep. A nr [...] z [...] września 2010 r.) jest transakcją przeznaczoną w mniejszej części pod uregulowanie terenów pod wałem przeciwpowodziowym i terenów zielonych przy wale przeciwpowodziowym, a w większej części pod tereny zielone poza terenem wałów oraz pod drogę publiczną klasy głównej, zatem jest to transakcja o przeznaczeniu mieszanym, niepodobnym do przedmiotu wyceny. W konsekwencji operat ten nie powinien stanowić podstawy ustalenia odszkodowania.

2) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 kpa, poprzez bezkrytyczne oparcie się na operacie biegłego K. S. z [...] maja 2019 r. sporządzonym rzekomo wyłącznie w oparciu o transakcje przeciwpowodziowe oraz dalszych bezpodstawnych twierdzeniach biegłego, jakoby dobór transakcji stanowił wiedzę specjalną biegłego niepodlegającą weryfikacji, a w procesie wyceny wykorzystano wyłącznie transakcje przeciwpowodziowe, gdy tymczasem w ramach swobodnej oceny dowodów organy administracyjne mają obowiązek dokonania oceny warunku podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny przez biegłego, tym bardziej w świetle konkretnego zarzutu strony i jego uwiarygodnieniu w postępowaniu administracyjnym, że wskazana transakcja istotna z punktu widzenia procesu szacowania nie jest transakcją podobną i jako taka nie może być wykorzystana przy szacowaniu w niniejszej sprawie.

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 kpa, poprzez odmówienie wiarygodności ustaleniom z operatu szacunkowego A. S. z [...] grudnia 2018 r. ze wskazaniem, że transakcje wykorzystane w tym operacie to transakcje pod parki, skwery i ogrody, gdy tymczasem jest to powielone bezpodstawne i niezweryfikowane przez organ twierdzenie biegłego K. S. w sytuacji, w której w rzeczonym operacie szacunkowym nie ma takiego stwierdzenia, a wręcz przeciwnie, wyłącznie ustalenia zgodne z dokumentacją planistyczną i transakcje podobne do przedmiotu wyceny.

Skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu:

- z wypisu i wyrysu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] (obecnie [...],[...]) i [...] obręb [...] oraz [...],[...] i [...], [...] obręb [...] w [...] według stanu na [...] września 2010 r., tj. na dzień transakcji nr [...] objętej aktem notarialnym rep. A nr [...] z [...] września 2010 r. z operatu szacunkowego biegłego K. S. z [...] maja 2019 r., na okoliczność treści, w szczególności mieszanego, w tym drogowego, przeznaczenia wykorzystanej transakcji,

- z aktu notarialnego rep. A nr [...] z [...] września 2010 r. na okoliczność treści, w szczególności braku wskazania, by nieruchomość będąca przedmiotem transakcji została nabyta przez Gminę [...] pod tereny wałów przeciwpowodziowych, jak twierdzi biegły,

- w postaci oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust 1 ugn, która zostanie przedstawiona niezwłocznie po jej otrzymaniu, na okoliczność treści, w szczególności ostatecznego rozstrzygnięcia błędu wskazanego przez skarżącą w postępowaniu przed organem I instancji oraz organem II instancji i w konsekwencji prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę decyzji w niniejszej sprawie, tj. dowodów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i które nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 20 maja 2021 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym pełnomocnicy: skarżących, organu oraz uczestnicy postępowania zostali powiadomieni.

Postanowieniem z 17 września 2021 r. Sąd, w trybie art. 106 § 3 ppsa, dopuścił dowód z wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z aktu notarialnego rep. A nr [...] z [...] września 2010 r. załączonych do skargi na okoliczności w niej wskazane, a w pozostałym zakresie wnioski dowodowe oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, a w szczególności przepis art. 20 tej ustawy, którego treść organy przytoczyły.

Przepis ten przewiduje generalną zasadę, że z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, będących częścią inwestycji i niezbędnych do jej realizacji, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Jeśli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji (art. 20 ust. 2). Odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 20 ust. 7 ustawy). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 21.

Jak wynika z akt sprawy nie doszło między inwestorem, a skarżącymi do uzgodnienia w zakresie kwoty odszkodowania. Została zatem spełniona przesłanka do ustalenia tego odszkodowania w drodze administracyjnej.

Skoro została otwarta droga postępowania administracyjnego, to stosownie do art. 21 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ I instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 ugn dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Wartością nieruchomości jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ugn), przy określeniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 ugn).

W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy z [...] maja 2019 r. sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego K. S.

Jak wynika z jego treści przedmiotowe działki położone są przy wale przeciwpowodziowym. Na dzień wydania decyzji teren był niezabudowany użytkowany rolniczo, a przebiegająca przez działkę nr [...] napowietrzna linia elektroenergetyczna nie miała wpływu na wartość nieruchomości, z uwagi na brak ustanowienia służebności przesyłu. Jak wynika z ustaleń planu nieruchomość położona była na terenie oznaczonym [...]- tereny zieleni oraz rolnicze.

Biegły w celu zbadania, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi zasada korzyści przeanalizował rynek gruntów przeznaczonych pod tereny zielone i rolne oraz przeznaczonych na cele budowli przeciwpowodziowych. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdził, że ceny gruntów przeznaczonych pod wały przeciwpowodziowe są wyższe od cen gruntów przeznaczonych pod tereny zielone i rolne na badanym terenie obejmującym miasto [...].

Wycena wartości rynkowej prawa własności gruntu przeprowadzona została z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej.

W celu wytypowania nieruchomości porównawczych biegły przeprowadził analizę rynku regionalnego nieruchomości przeznaczonych pod wały przeciwpowodziowe, zdefiniowanego jako województwo [...], gdyż brak było wystarczającej liczby transakcji na terenie miasta [...] i powiatu [...]. Ceny jednostkowe w utworzonym przez rzeczoznawcę zbiorze transakcji zawierały się w przedziale od [...] zł/m² do [...] zł/m², ze średnią ceną [...] zł/m². Biegły wskazał, że nie notuje się wzrostu cen tego typu nieruchomości. Następnie ustalił cechy rynkowe wpływające na wartość wycenianej nieruchomości i ich wagi procentowe: lokalizacja (waga 70%) i stopień zagospodarowania otoczenia (waga 30%).

Wartość rynkową prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł.

Zdaniem Sądu organy dokonały prawidłowej oceny operatu. Jak wyżej zaznaczono, zgodnie z art. 134 ust. 2, 3 i 4 ugn przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Należy zgodzić się z organem, że operat szacunkowy z [...] maja 2019 r. zawiera wszystkie elementy wymagane powołanymi w decyzji przepisami specustawy, ugn i rozporządzenia. Był aktualny na datę wydania zaskarżonej deczji.

Biegły wyjaśnił przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Zważyć należy, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, co oznacza, że organ nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca.

Sąd nie znalazł podstaw aby tę ocenę zakwestionować. Operat spełnia wymogi prawa materialnego, regulującego zasady i tryb wyceny nieruchomości zawarte w specustawie, ugn i rozporządzeniu. Nie są więc trafne zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 75 § 1,77§ 1, 80 i 84 § 1 kpa. Organy dokonały oceny operatu i doszły do uprawnionego wniosku, że odpowiada on przepisom prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, że choć operat sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego, który posiada specjalistyczne umiejętności, to jednak podlega ocenie zarówno przez strony postępowania, jak i organy administracji publicznej prowadzące postępowanie, a nawet, w razie konieczności zbadania jego prawidłowości - przez zespół oceniający wyznaczony przez organizację zawodową zgodnie z art. 157 ugn.

Organy prawidłowo wskazały i uzasadniły brak podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Ze wszystkich powyżej omówionych przyczyn chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 21 ust 1 w zw. z art. 20 ust 8 specustawy w zw. z art. 134 ugn w zw. z art. 4 pkt 16), art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ugn.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przyjętej przez biegłego K. S. transakcji nr [...] wskazać należy, że kwestia przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem tej transakcji została wyjaśniona przed organem I instancji. Otóż biegły w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. podkreślił, że do wyceny przyjął działki nabywane pod budowę wałów przeciwpowodziowych.

Zważyć należy, że pojęcie nieruchomości przeciwpowodziowej należy interpretować szeroko i nie może ono ograniczać się tylko i wyłącznie do nieruchomości przeznaczonych pod tereny przeciwpowodziowe w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ma żadnych przeszkód, aby w procesie wyceny uwzględnić zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele przeciwpowodziowe w dokumentach planistycznych, jak i ceny transakcyjne nieruchomości, które zostały nabyte (wywłaszczone) na cele przeciwpowodziowe, bądź taki charakter wynikał z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości (por. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., I OSK 1843/14). Nie było zatem podstaw, by przy ustalaniu wartości wycenianej nieruchomości odrzucić, jako niepodobną nieruchomość, która według skarżących została nabyta częściowo pod tereny wałów przeciwpowodziowych. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że nieruchomość będąca przedmiotem transakcji nie została "w całości" zakupiona pod wał przeciwpowodziowy. Skoro chociażby w części została nabyta pod regulację gruntu pod wałem i faktycznie wykorzystywana jest pod wał przeciwpowodziowy, to istnieje podstawa do uznania, że taka transakcja wpływa na rynek nieruchomości przeznaczonych na cele przeciwpowodziowe. Natomiast brak wskazania w akcie notarialnym załączonym do skargi nabycia gruntu z przeznaczeniem na cele przeciwpowodziowe nie podważa prawidłowości wyceny i ważności operatu. Zważyć należy, że działki opisane w akcie notarialnym zostały nabyte przez Gminę [...] w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z realizacją celu publicznego. Zgodnie natomiast z art. 6 pkt 4 ugn celem publicznym w rozumieniu ustawy jest, m.in. budowa oraz utrzymanie obiektów i urządzeń służących regulacji przepływów i ochronie przed powodzią. Oznacza to, że nieruchomość ta mogła być uznana za podobną, w rozumieniu przepisów ugn, a w konsekwencji posłużyć za podstawę wyceny nieruchomości o takim przeznaczeniu. Oceny powyższej nie zmienia dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. wypisu i wyrysu z planu na okoliczności wskazane w skardze. Natomiast jeżeli chodzi o przeprowadzenie dowodu z oceny operatu przez organizację rzeczoznawców, wskazać należy, że ocena taka nie została złożona do akt sprawy.

Odnosząc się do zarzutu odmowy wiarygodności operatowi szacunkowemu sporządzonemu [...] grudnia 2018 r. przez biegłego A. S. wskazać należy, że organy odniosły się do tego operatu i trafnie uznały, że nie może on mieć w sprawie zastosowania. Otóż operat ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji utracił aktualność. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn operat może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Ponadto należy podzielić stanowisko organów, że biegły wadliwie przyjął, że analizą rynku nieruchomości, zgodnie z aktualnym przeznaczeniem, powinien zostać objęty rynek nieruchomości przeznaczonych pod zieleń miejską. Z planu miejscowego wynika, że przeznaczenie podstawowe dla symbolu terenu oznaczonego [...] to: tereny zieleni (typu pastwiska i łąki) i tereny rolnicze. Wobec tego dokonana analiza przez biegłego rynku nieruchomości przeznaczonych pod zieleń miejską, zamiast rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny zieleni i rolne była nieprawidłowa i niezgodna z przeznaczeniem planistycznym nieruchomości. Nie spełniają warunku podobieństwa działki o przeznaczeniu pod zieleń miejską, z działkami o przeznaczeniu pod tereny zielone/rolne.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.