Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2551/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 35 ust.1 pkt1 i 2, art. 156 par.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skarg J. P., E. S. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję w części stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...] września 2009 r., nr [...] II. oddala skargę E. S.i W. S., III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. P. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych przez J. P. oraz E. S. i W. S. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania E. S. i M. J. od decyzji Wojewody [...] z[...]lipca 2013 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2009 r. [...].

Ostatnio wymienioną decyzją, Starosta [...] powołując się na przepis art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla J. P. na budowę Zakładu [...] , projektowanego na działkach nr ewid. [...],[...], zlokalizowanych w [...], przy ul. Z.

Zaskarżoną decyzją, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) uchylił decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2009 r. [...], w zakresie dotyczącym czterech miejsc parkingowych usytuowanych w odległości 3 m od granicy z działką nr ewid. [...]i jednego miejsca parkingowego w granicy z działką nr ewid. [...]i stwierdził nieważności decyzji Starosty [...] w tym zakresie, w pozostałym zakresie utrzymał decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż jak wynika z akt sprawy, Starosta [...] decyzją z [...] września 2009 r. [...], udzielił J. P. pozwolenia na budowę budynku Zakładu [...] na działkach o nr ewid. [...] i [...]przy ul. Z. w [...]. Analiza projektu budowlanego wykazała, iż zakładał on również realizację ośmiu miejsc parkingowych na ww. działkach. Organ podał w tym miejscu, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W przypadku stwierdzenia naruszeń w w/w zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. I dalej, organ II instancji podał, że zgodnie z treścią § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., wg stanu na dzień wydania badanej decyzji), odległość wydzielonych miejsc postojowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie i 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, projekt zagospodarowania terenu zakładał usytuowanie na działkach nr ewid. [...] i [...]czterech miejsc postojowych w odległości 3,0 m i trzech miejsc postojowych w odległości ok. 7,5 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...]oraz jednego miejsca postojowego dla niepełnosprawnych w granicy z działką budowlaną nr ewid. [...]. W tym miejscu organ II instancji zaznaczył, że koncepcja zagospodarowania terenu nie pozwala na ocenę, iż w ramach inwestycji zostaną zrealizowane grupy miejsc postojowych zawierające określoną ilość stanowisk, nie przekraczającą 4. W tym kontekście zachodzą podstawy pozwalające uznać, że przedłożoną koncepcję zagospodarowania terenu należało traktować jako projekt budowlany m. in. parkingu na 7 miejsc postojowych, czyli jako jednego zgrupowania takiej ilości stanowisk. Organ wskazał w tej kwestii na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2015/10. Z powyższego wynika (jak stwierdził), że projektowane miejsca postojowe na działkach o nr ewid. [...] i [...], nie spełniają warunków określonych w § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Powyższe ustalenia obligują do stwierdzenia, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2009 r. [...]w części, w której udzieliła pozwolenia na budowę czterech miejsc parkingowych usytuowanych w odległości 3 m od granicy z działką nr ewid. [...]i jednego miejsca parkingowego w granicy z działką nr ewid. [...], wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ wskazał przy tym, iż stosownie do treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo - administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki z całą pewnością zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Również niemożliwe do zaakceptowania są skutki stwierdzonego naruszenia. Wymaga bowiem podkreślenia (jak wskazał organ), że naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich.

Przechodząc do kontroli decyzji Starosty [...] z [...] września 2009 r. [...]w pozostałym zakresie, organ II instancji podał, że nie stwierdził aby decyzja Starosty w tej części była dotknięta wadą nieważności. Organ przywołał przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż decyzja Starosty [...] z [...] września 2009 r. [...]nie narusza w sposób rażący przywołanych wyżej przepisów, a to z tej przyczyny, iż składając w dniu 7 lipca 2009 r. wniosek o pozwolenie na budowę inwestor – J. P., złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane. Dalej, organ zauważył, że jak wynika z akt sprawy działki, na których realizowana jest sporna inwestycja w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były postanowieniami uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto [...], w którym obszar, na którym znajdują się ww. działki inwestycyjne oznaczony jest symbolem [...]. Paragraf 31 wyżej wskazanej uchwały stanowi, że na terenie oznaczonym symbolem B9.MN/U przewiduje się jako przeznaczenie podstawowe terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie zabudowy wolnostojącej oraz usługi nieuciążliwe, sytuowane w budynkach mieszkalnych lub w oddzielnych budynkach na działkach z zabudową mieszkaniową, jak również na osobnych działkach. Z powyższego wynika, że na działkach nr ewid. [...]i [...]położonych przy ul. Z. w [...] jest możliwa lokalizacja usług nieuciążliwych bez konieczności realizacji zabudowy mieszkaniowej. Ponadto, § 7 pkt 6 lit. a uchwały Rady Miasta [...] z dnia 29 listopada 2007 r. stanowi, że ilekroć w uchwale jest mowa o usługach nieuciążliwych należy przez to rozumieć usługi, których uciążliwość nie wykracza poza granice własnej działki i nie będące przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko wymienionymi w obowiązujących przepisach prawa, tj. inwestycji dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest ani nie musi być wymagany, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Organ wyjaśnił, iż sporna inwestycja - budynek Zakładu [...]- nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji organu powiatowego. Akta sprawy nie wykazały również, aby sporne przedsięwzięcie powodowało uciążliwości w emisji substancji i energii. Podsumowując powyższe organ wskazał, że na terenie oznaczonym w planie symbolem B9.MN/U, jest możliwa lokalizacja budynku Zakładu [...]. Za bezzasadną uznał argumentację odwołujących się - E. S. i M. J., dotyczącą powyższej kwestii i podważającą w istocie (jak zaznaczył) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 29 listopada 2007 r. Podniósł przy tym, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Ponadto, organ II instancji zauważył, że parametry projektowanej inwestycji nie naruszają ustaleń ww. uchwały Rady Miasta [...] z dnia 29 listopada 2007 r., Nr [...], co do linii zabudowy oraz wysokości zabudowy - do 12 m (maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne). Wyjaśnił, że § 7 pkt 17 uchwały w sprawie miejscowego planu stanowi, że ilekroć w uchwale jest mowa o maksymalnej wysokości zabudowy - należy przez to rozumieć ustaloną w planie nieprzekraczalną ilość kondygnacji nadziemnych budynku (w analizowanym przypadku - 3 kondygnacje) lub największą odległość pomiędzy poziomem terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (w analizowanym przypadku -0,18 m) a najwyższym punktem przekrycia dachu (w analizowanym przypadku 11,82 m). Projektowana wysokości zabudowy wynosi więc 12,00 m i 3 kondygnacje nadziemne, a tym samym bezzasadna jest argumentacja odwołujących się, dotycząca powyższej kwestii. Potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym nie znajduje także -zdaniem organu II instancji- zarzut odwołania M. J. dotyczący faktu, iż cyt. "teren inwestycji - działek nr [...] i [...]został podwyższony o ponad 50 cm", gdyż dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany ukształtowania terenu. Całkowicie chybiona jest również argumentacja odwołania E. S., jakoby parametry projektowanego budynku Zakładu [...]" rażąco naruszały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto [...], co do maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (max. 0,7) i powierzchni biologicznie czynnej działek budowlanych (nie mniejsza niż 50%). W szczególności organ podkreślił, że wskaźnik intensywności zabudowy nie jest tożsamy z powierzchnią zabudowy. Zgodnie bowiem z § 7 pkt 16 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 29 listopada 2007 r., Nr [...], ilekroć w uchwale jest mowa o maksymalnym wskaźniku intensywności zabudowy, należy przez to rozumieć stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych (w analizowanym przypadku - 509,59 m) na danej działce do jej ogólnej powierzchni (w analizowanym przypadku - 749 m). Jednocześnie stosownie do § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o powierzchni terenu biologicznie czynnej - należy przez to rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50 % powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. W projekcie budowlanym (Projekt budowlany - Opis planu zagospodarowania terenu - str. 2) zatwierdzonym ww. decyzją Starosty [...] z [...] września 2009 r. [...] określono, że wskaźnik intensywności zabudowy został zaprojektowany na poziomie 0,69, natomiast powierzchnia biologicznie czynna działek budowlanych wynosi 50%. Organ zauważył przy tym, że teren inwestycyjny ma 749 m², a powierzchnia zabudowy 174 m². Zatem powierzchnia działki zajętej pod budynek stanowi 23% działki. Główny Inspektor wskazał także, że ilość miejsc parkingowych obliczona wg danych określonych w projekcie budowlanym dotyczących powierzchni usług i liczby zatrudnionych jest zgodna z § 24 ust. 13 pkt 3 uchwały w sprawie miejscowego planu. Jednocześnie wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno- budowlanej, dokonując badania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym opierają się na danych wynikających ze znajdującej w aktach sprawy dokumentacji projektowej. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. W aktualnym stanie prawnym brak bowiem przepisów prawnych, które obligowałby organy administracji do podejmowania czynności sprawdzających w tym zakresie. Merytoryczna kontrola projektu budowlanego dokonywana przez organ nie jest uzasadniona. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny. Natomiast kwestia kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem należy do właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Ponadto organ II instancji wskazał, odnosząc się jednocześnie do argumentacji odwołania E. S., iż zgodnie z § 16 ust. 10 pkt 6 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 29 listopada 2007 r., Nr [...], na terenach objętych planem zaleca się dostosowanie architektury budynków do otaczającego krajobrazu, poprzez staranne opracowanie projektowe oraz zastosowanie tradycyjnych materiałów wykończeniowych (dachówka) i dachów o zmiennej geometrii, o nachyleniu połaci dachowych wynoszącym od 20°do 60°, przy czym dopuszcza się inne przekrycia zwieńczone attykami, gzymsami lub dachami płaskimi, w tym z urządzoną zielenią. Z powyższego przepisu nie wynika bezwzględne stosowanie dachówki jako materiału wykończeniowego dachy ("dopuszcza się inne przykrycia"), jak również nie wynika, iż nowo projektowane dachy mają mieć kąt nachylenia połaci dachowej wynoszący od 20°do 60° (a jedynie, że są one zalecane). W konsekwencji, organ II instancji stwierdził, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty E. S. i M. J. dotyczące nieprzystosowania projektowanego obiektu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach położonych w sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Wskazał, że o kwestiach zachowania ładu przestrzennego przy realizacji nowych przedsięwzięć przesądzają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś dane zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto [...], nie sposób zarzucić skutecznie, aby naruszało ono miejscowy ład przestrzenny. Organ zauważył także, że[...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...]maja 2009 r., znak: [...], zmienioną decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 2009 r., znak: [...], wyraził zgodę na omawianą inwestycję. I w końcu, organ wskazał, że badana decyzja nie narusza rażąco również warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. organ zauważył, że elewacja wschodnia z otworami okiennych i drzwiowych projektowanego budynku znajduje się w odległości 17,0 m od granicy z działką o nr ewid. [...] (ul. Z.), natomiast elewacja zachodnia z otworami okiennych i drzwiowych znajduje się w odległości od 5,0 m do 5,2 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Elewacja północna z otworami okiennych i drzwiowych znajduje się w odległości 4,3 m od granicy z działką o nr ewid. [...], natomiast elewacja południowa z otworami okiennych i drzwiowych znajduje się w odległości 4,30 m od granicy z działka o nr ewid. [...]. Wskazał też, że sporna inwestycja nie narusza rażąco przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nadto, kwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] września 2009 r. w zakresie, w którym nie dotyczy budowy czterech miejsc parkingowych usytuowanych w odległości 3 m od granicy z działką nr ewid. [...]i jednego miejsca parkingowego w granicy z działką nr ewid. [...], nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Decyzja ta nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Ponieważ decyzja Starosty [...]z [...] września 2009 r., w części, w której nie udzieliła pozwolenia na budowę czterech miejsc parkingowych usytuowanych w odległości 3 m od granicy z działką nr ewid. [...]i jednego miejsca parkingowego w granicy z działką nr ewid. [...], nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., należało odmówić stwierdzenia jej nieważności w tej części.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. orzeczenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zarejestrowanej pod sygn. akt VII SA/Wa 2581/13), skarżąca – J. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2009 r. i zasądzenia kosztów sądowych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż zaszły przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności (decyzji Starosty) w części dotyczącej 5 miejsc postojowych, w szczególności w zakresie skutków społeczno-ekonomicznych przyjętego rozwiązania zagospodarowania terenu w tym zakresie,

-art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że miejsca parkingowe należy potraktować jako parking na 7 miejsc postojowych, czyli jako jednego zgrupowania takiej ilości stanowisk oraz uznanie, że przyjęte rozwiązanie powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek,

-art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn, dla których organ uznał, że doszło do takiego rodzaju naruszenia przepisów, które nie dają się pogodzić ze skutkami społeczno-ekonomicznymi przyjętego rozwiązania zagospodarowania terenu w zakresie 5 miejsc postojowych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ dokonał błędnej interpretacji stanu faktycznego, co przejawia się uznaniem, że miejsca parkingowe należy potraktować jako 7 miejsc postojowych, czyli jako jednego zgrupowania takiej ilości stanowisk oraz uznanie, że przyjęte rozwiązanie powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Powyższe rozumowanie jest niezgodne ze stanem faktycznym i zawiera wewnętrzną sprzeczność, gdyż w sytuacji gdy 5 miejsc parkingowych, których usytuowanie zostało zakwestionowane stanowiłoby jedno zgrupowanie, sentencja decyzji nie odnosiłaby się do 4 miejsc parkingowych od granicy z działką nr ew. [...]i jednego miejsca parkingowego od granicy z działka nr ew. [...]. Dodatkowo wskazano na to, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakiego rodzaju ograniczenie zagospodarowania organ miał na myśli, wskazując to jako powód do uznania, że decyzja Starosty w zakresie, w którym stwierdzono jej nieważność, powoduje skutki nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. orzeczenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zarejestrowanej pod sygn. akt VII SA/Wa 2551/13), skarżący – E. i W. S. zakwestionowali ww. decyzję w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję organu wojewódzkiego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (tj. w części nie uwzględniającej odwołania). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części objętej skargą, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa lub ich uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 24 pkt 13.6 (zamiast ust. 13 pkt 6) uchwały Rady Miasta [...] z dnia 19 listopada 2007 r. w sprawie miejscowego planu, poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w całości, mimo stwierdzenia naruszenia polegającego na wadliwym obliczeniu niezbędnych do obsługi obiektu miejsc parkingowych, które to naruszenie, wbrew stanowisku organu I instancji ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem potwierdza brak co najmniej 3 miejsc parkingowych, a to oznacza brak możliwości realizacji inwestycji o założonej w projekcie budowlanym powierzchni i kubaturze; przy czym – brak obowiązywania norm w sposób jednoznaczny pozwalający na stosowanie zasad pomiaru powierzchni użytkowej jak i przywołany przez organ brak w planie zasad obliczania powierzchni nie może oznaczać całkowitej dowolności, którą w tym przypadku zaakceptował Starosta [...], jak i Wojewoda [...];

-art.art. 7, 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji a zwłaszcza brak merytorycznego odniesienia się do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów;

-art. 35 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i w zw. z przepisami uchwały Rady Miasta [...] z dnia 19 listopada 2007 r. w sprawie planu miejscowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli zgodności wniosku o pozwolenie na budowę z zapisami planu miejscowego na skutek błędnej wykładni jego zapisów, a zwłaszcza § 31 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 7 pkt 18 i § 6 poprzez przyjęcie, że możliwe jest łączenie kilku działek, na których realizowana jest jedna inwestycja, § 31 w zw. z § 7 pkt 18 i § 6 poprzez uznanie, iż na terenie B9 MN/U funkcja usługowa należy do przeznaczenia podstawowego co może być rozumiane jako możliwość lokalizowania na dowolnej ilości działek obiektów pełniących wyłącznie funkcję usługową w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia wyklucza samodzielną funkcję usługową obiektów bez jej powiązania z zabudową mieszkaniowa, która w tym przypadku musi być uznana za dominującą, § 31 w zw. z § 7 pkt 18 i § 6 poprzez zrównanie pojęcia działki inwestycyjnej o jakiej mowa w § 7 pkt 18 z pojęciem działki budowlanej o jakiej mowa w § 31 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego, § 16 ust. 10 pkt 16 planu miejscowego poprzez niedostrzeżenie rażącego naruszenia prawa w zaakceptowaniu zastosowanych w projektach kątów nachylenia połaci dachowych i pokrycia dachu, § 17 pkt 17 planu miejscowego poprzez niedostrzeżenie i nie dostateczne wyjaśnienie rozbieżności istniejących w projekcie pomiędzy poziomami odniesienia -0,18, a poziomem wejścia w zestawieniu z poziomem 0,00, które w ocenie skarżących stanowią, iż rzeczywista wysokość budynku przekracza 12 m, § 24 poprzez ewidentne niedostrzeżenie rażącego naruszenia wskaźnika intensywności zabudowy i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej – m. in. rachunkowe zestawie 696 m² do 749 m² wykazuje wynik 0,9, co jest wartością oczywiście wyższą od dopuszczalnego 0,7.

Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i w zw. z przepisami uchwały Rady Miasta[...]z dnia 19 listopada 2007 r. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie wyrażające się przyznaniem pierwszeństwa prawu zabudowy stanowiącej realizację prawa własności pomimo istnienia jednoznacznego ograniczenia tego prawa w przypadku nieruchomości objętych przedmiotową decyzją w postaci wymogów narzuconych planem miejscowym, które nie pozwalają na realizację obiektu w kształcie określonym pozwoleniem na budowę. Stwierdzone odstępstwa od planu miejscowego organy potraktowały jako nie mające charakteru rażącego – co jest możliwe tylko przy założeniu potraktowania planu jako wytycznych – postulatów, a nie jako bezwzględnie obowiązujących wymogów dotyczących zabudowy.

W uzasadnieniu skargi tak postawione zarzuty zostały krótko rozwinięte. W szczególności skarżący podnieśli, ż w niniejszej sprawie organy administracji publicznej przed wydaniem decyzji dokonały kontroli zgodności (przedłożonego projektu budowlanego) z planem miejscowym w sposób całkowicie wadliwy. W efekcie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyrażającego się w całkowitej niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z warunkami określonymi w planie.

Odpowiadając na ww. skargi, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 ., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) połączyć sprawę ze skargi J. P. oraz sprawę ze skargi E. S. i W. S. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i dalej prowadzić pod wspólną sygn. VII SA/Wa 2551/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga J. P. okazała się zasadna. Sąd podzielił zarzuty i argumentację w niej zawartą, a w konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja w części w jakiej stwierdza nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2009 r. [...]została wydana z istotnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wymagała w tej części uchylenia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie (ze skargi E. i W. S.), Sąd uznał, iż odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżących są nieuzasadnione.

-Na wstępie, przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r. znak: [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a przedmiotem tego postępowania była decyzja Starosty [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] pozwolenie na budowę [...], na działkach o nr ewid. [...],[...], zlokalizowanych w [...], przy ul. Z. Zaskarżoną decyzją organ uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. znak: [...], w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...]września 2009 r. [...], w zakresie dotyczącym czterech miejsc parkingowych usytuowanych w odległości 3,0 m od granicy z działką nr ewid. [...]i jednego miejsca parkingowego w granicy z działką nr ewid. [...], i stwierdził nieważności decyzji Starosty [...] w tym zakresie, w pozostałym zakresie utrzymał decyzję I instancji w mocy. Organ II instancji przyjął, iż badana decyzja w części odnoszącej się do ww. miejsc postojowych została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. Natomiast, badając ww. decyzję Starosty w pozostałej części, organ II instancji uznał, iż jest ona prawidłowa i nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zatem, jak wynika z powyższego, spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy decyzja Starosty [...] z [...] września 2009 r., udzielająca pozwolenia na budowę, jest dotknięta wadą nieważności. Wojewoda [...] orzekając w sprawie w I instancji takiej wady nie stwierdził, natomiast organ odwoławczy uznał wskazaną decyzję za częściowo wadliwą, z czym nie zgodziła się J. P. W ocenie pozostałych skarżących decyzja Starosty [...] jest przede wszystkim niezgodna z ustaleniami planu miejscowego, a to świadczy o jej wydaniu z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

-Przed odniesieniem się do zaistniałych w sprawie kwestii spornych (a tym samym do prawidłowości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora), zauważyć przede wszystkim należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Co istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Niniejsze postępowanie, zakończone zaskarżoną decyzją nie stanowiło więc kolejnej instancji postępowania zwykłego, dotyczącego udzielenia J. P. pozwolenia na budowę. Przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie może (ponownie) przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu, którego przedmiotem jest zbadanie decyzji przez pryzmat przesłanek nieważności nie rozstrzyga się bowiem o sprawie administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją.

Powyższe wymagało zaznaczenia, a to w szczególności z tej przyczyny, iż treść skargi E. i W. S. może wskazywać na niezrozumienie przez skarżących zakresu niniejszego postępowania, w którym to nie wszystkie naruszenia prawa popełnione przy wydawaniu badanej decyzji mogą być uwzględnione, tj. mieć znaczenie prawne, nadto – nie ma podstaw do tego, aby raz jeszcze analizować merytorycznie sprawę. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga zupełnie innego podejścia. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

Zauważyć również trzeba, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jednocześnie wskazać należy, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05 (Lex 196694) dostrzegając, iż "stanowisko to wynika również z dotychczasowego orzecznictwa Sądu, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1994 roku (sygn. akt III SA 640/94) i z dnia 28 sierpnia 1996 roku (sygn. akt SA/Łd 1612/95), w których to orzeczeniach stwierdzono, iż odmienność wykładni przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji". Powyższe oznacza, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania złożonej wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona. Podkreślić przy tym należy, iż istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być oczywiste. Zatem, w przypadku zastosowania przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu ww. art.156 § 1 pkt 2. Podzielić należy bowiem wielokrotnie prezentowany pogląd, że nietrafna wykładnia, nieoczywistych i nieprecyzyjnych przepisów prawa nie może być uznana za kwalifikowane naruszenie prawa. Wybór jednej z rozbieżnych interpretacji prawa, uznanych później za wadliwą, nie może być w ten sposób oceniany i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego aktu.

Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)".

-I tak, kierując się powyższym i kontrolując wskazaną decyzję Głównego Inspektora, mając przy tym na względzie tak zarzuty sformułowane w obu skargach, jak i akta sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja w części kwestionującej decyzję Starosty jest nieprawidłowa.

Organ II instancji orzekając w sprawie przyjął, iż w zakresie w jakim badana decyzja zaakceptowała zaprojektowane na działce inwestycyjnej usytuowanie 5 miejsc postojowych, jest wadliwa, wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (w brzmieniu z daty wydania badanej decyzji). Przypomnieć należy, iż projekt zagospodarowania terenu zakłada usytuowanie na działkach nr ewid. [...] i [...]ośmiu miejsc postojowych, w tym: czterech miejsc postojowych w odległości 3,0 m od granicy z działką budowlaną o nr ewid. [...], trzech miejsc postojowych w odległości ok. 7,5 m (jak wskazał organ II instancji) od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...] (a jednocześnie od strony drogi, tj. ul. Z.) oraz jednego miejsca postojowego dla niepełnosprawnych w granicy z działką budowlaną nr ewid. [...]. Organ II instancji zakwestionował sposób usytuowania czterech miejsc postojowych w odległości 3,0 m od granicy z działką budowlaną o nr ewid. [...] oraz sposób usytuowania miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych. Wskazał na § 19 warunków technicznych i uznał, iż usytuowanie ww. miejsc w odległości mniejszej niż 6 m jest niezgodne z treścią tego przepisu, a to świadczy o tym, iż organ architektoniczno-budowlany nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w brzmieniu z daty wydania badanej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie natomiast z § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 warunków technicznych (w brzmieniu z daty wydania badanej decyzji), odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie. Analizując sprawę, organ II instancji uznał, iż koncepcja zagospodarowania terenu nie pozwala na ocenę, iż w ramach inwestycji zostaną zrealizowane grupy miejsc postojowych zawierające określoną ilość stanowisk, nie przekraczającą 4. Przyjął, że przedłożoną koncepcję zagospodarowania terenu należało traktować jako projekt budowlany m. in. parkingu na 7 miejsc postojowych, czyli jako jednego zgrupowania takiej ilości stanowisk. Sąd nie podzielił takiej oceny organu odwoławczego. Przede wszystkim Sąd zauważa, iż Główny Inspektor nie orzekał w postępowaniu zwykłym, a będąc w postępowaniu nieważnościowym winien był nie tyle opowiedzieć się za określoną koncepcją zagospodarowania terenu dla potrzeb zastosowania ww. § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, co rozważyć, czy przepis ten może być różnie interpretowany, i czy dopuszczalna jest także taka interpretacja, w świetle której projekt zagospodarowania terenu nie byłby niezgodny z prawem. Nie wyjaśnił w konsekwencji, czy rzeczywiście tak jak przyjął, należy odczytywać projekt budowlany, a co więcej, że tylko i wyłącznie takie odczytanie projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora jest prawidłowe, a każde inne stanowić będzie rażące naruszenie prawa. Na powyższe zwrócił uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2015/10, wskazanym w zaskarżonej decyzji na poparcie stanowiska organu w omawianej materii. Sąd zauważa przy tym, iż cyt. powyżej § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego można odczytywać albo w ten sposób, iż stosując go należy uwzględnić wszystkie miejsca postojowe związane z inwestycją, albo pewne grupy miejsc, w zależności od tego, czy są zbliżone najbardziej do tej samej czy innej działki budowlanej. Można więc stosując ten przepis przyjąć dwie różne jego interpretacje. W realiach niniejszej sprawy dostrzec zaś trzeba, iż zaprojektowane miejsca postojowe można podzielić albo na trzy albo na dwie grupy miejsc, a także można traktować je jako jedno zgrupowanie miejsc. W konsekwencji, zdaniem Sądu, brak było podstaw w sprawie do zakwestionowania badanej decyzji w części dotyczącej czterech miejsc postojowych usytuowanych w odległości 3,0 m od granicy z działką budowlaną o nr ewid. [...]. Naruszenie prawa dostrzeżone przez organ w tym zakresie nie miało bowiem charakteru oczywistego. Natomiast należało zgodzić się z organem II instancji co do tego, iż sposób usytuowania miejsca dla osób niepełnosprawnych w sposób oczywisty narusza ww. § 19 ust. 2, albowiem miejsce to zostało zaprojektowane w granicy z działką budowlaną o nr ewid. [...]. Niemniej, samo oczywiste naruszenie prawa nie stanowi jeszcze o konieczności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dopiero bowiem ocena skutków społeczno-gospodarczych wywołanych naruszeniem, decyduje o jego kwalifikacji. W zaskarżonej decyzji nie wykazano zaś, aby skutki te były tego rodzaju, że są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Przy czym, samo wskazanie na bezwzględny charakter naruszonych przepisów o skutkach takich nie przesądza, a do tego w istocie sprowadza się argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, ten aspekt sprawy wymagał głębszej analizy. Należało w szczególności rozważyć, czy usytuowanie miejsca postojowego w granicy z działką o nr ewid. [...]ogranicza sposób zagospodarowania tej działki. Oceny takiej zabrakło, dlatego też Sąd uznał zaskarżoną decyzję i w tym zakresie za wadliwą.

Reasumując, Sąd podzielił zarzuty podniesione przez J. P., i zgodził się ze skarżącą, iż organ II instancji błędnie przyjął, że badana decyzja w zakresie dotyczącym czterech miejsc postojowych usytuowanych w odległości 3,0 m od strony działki budowlanej o nr ewid. [...]została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, nawet jeżeli w tej materii doszło do naruszenia, to (wobec brzmienia ww. § 19 ust. 2) nie miało ono charakteru oczywistego. Stąd też -zdaniem Sądu- decyzja Głównego Inspektora w opisanym zakresie wydana została z istotnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 i 2 warunków technicznych. Natomiast w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja dotyczy miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych, Sąd uznał, iż jest ona co najmniej przedwczesna, albowiem organ nie wykazał, iż naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter kwalifikowany, a to z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze jakie to naruszenie za sobą pociąga (które to nie zostały dostatecznie w sprawie rozważone).

-Kontrolując zaskarżoną decyzję w pozostałej części, Sąd uznał, iż odpowiada ona prawu.

Zdaniem Sądu, organ II instancji prawidłowo bowiem przyjął, iż badana decyzja nie została wydana ani z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ani art. 33 ust. 2 pkt 2, czy (budzącego największe wątpliwości) art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Decyzja S. P. z [...] września 2009 r. zapadła po rozpatrzeniu wniosku inwestora – J. P., do którego załączono prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. We wniosku o pozwolenie na budowę wskazano na działkę pod inwestycję o nr ewid. [...] i [...] przy ul. Z. w [...], i do tych nieruchomości ww. oświadczenie się odnosi. Wydając ww. decyzję Starosta [...] dokonał zaś sprawdzeń przewidzianych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dał temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia wskazując na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego wówczas na terenie inwestycyjnym. W kontekście zapisów planu miejscowego rozważał takie parametry inwestycji jak wysokość obiektu, wskaźnik intensywności zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna. Wziął także pod uwagę, iż działki pod inwestycję objęte są strefą ochrony konserwatorskiej, stąd też dostrzegł, że do wniosku załączono decyzje konserwatora zabytków wyrażające zgodę na projektowane przedsięwzięcie. Analiza tej decyzji o pozwoleniu na budowę, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, nie wykazała, aby ustalenia organu architektoniczno-budowlanego co do zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem były wadliwe, i aby w tej kwestii doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

I tak, odpowiadając na zarzuty skargi E. i W. S., zauważyć przede wszystkim należy, iż sporna inwestycja – Zakład [...] została zaprojektowana na dwóch działkach przy ul Z. w [...], objętych uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...],poz. [...] ze zm., dalej: plan miejscowy). Zgodnie z planem miejscowym wskazane działki znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem B9. MN/U. Zgodnie z § 31 ust. 1 planu miejscowego, dla terenu oznaczonego symbolem B9. MN/U: ustala się, że przeznaczeniem podstawowym terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie zabudowy wolnostojącej oraz usługi nieuciążliwe, sytuowane w budynkach mieszkalnych lub w oddzielnych budynkach na działkach z zabudową mieszkaniową jak również na osobnych działkach. W § 31 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu przewidziano, iż na terenie, o którym mowa w ust. 1 obowiązują następujące zasady zagospodarowania: ustala się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej z zastrzeżeniem, że na jednej działce budowlanej może być zlokalizowany jeden budynek mieszkalny, oraz zabudowy usługowej w oddzielnych budynkach na działkach z zabudową mieszkaniową jak również na osobnych działkach. W § 31 ust. 3 planu miejscowego ustalono natomiast dla analizowanego terenu (w ramach zasad kształtowania zabudowy), że maksymalna wysokość zabudowy wynosi do 12,0 m (maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne) – pkt 1, parkingi i garaże dla wszystkich nowo wznoszonych obiektów powinny być zlokalizowane na terenie posesji, na której obiekt będzie wznoszony - wg minimalnego wskaźnika ustalonego w § 24 – pkt 2, maksymalna intensywność zabudowy nie może przekraczać wskaźnika 0,7 – pkt 5. W § 31 ust. 4 uregulowano zaś zakaz lokalizacji usług i działalności uciążliwej oraz, że powierzchnia biologicznie czynna działek budowlanych nie może być mniejsza niż 50% ich powierzchni.

Rozważając sprawę w kontekście przywołanych ustaleń planu miejscowego, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja opierała się na wadliwej ich interpretacji, czy błędnej ocenie stanu sprawy.

Z przytoczonych zapisów planu wynika, iż dla terenu oznaczonego w planie symbolem B9. MN/U przewidziano usługi nieuciążliwe jako przeznaczenie podstawowe terenu, które mogą być sytuowane również w oddzielnych budynkach na działkach bez zabudowy mieszkaniowej. Nadto, z zapisów tych wynika także, że tego rodzaju zabudowa może być zlokalizowana na dwóch działkach budowlanych. § 31 ust. 2 pkt 2 planu wprowadza wprawdzie ograniczenie w sytuowaniu więcej niż jednego obiektu na jednej działce, jednakże nie oznacza to, że jeden obiekt nie może powstać na dwóch działkach budowlanych. Warto dodać, iż w § 7 pkt 6a planu miejscowego zdefiniowano na użytek planu usługi nieuciążliwe i planowana inwestycja jest z tą definicją zgodna. Nadto, zdaniem Sądu, planowana inwestycja spełnia pozostałe wymogi planu, na co słusznie zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji. I tak, projektowany budynek nie przekracza 12 m wysokości i posiada 3 kondygnacje. Wysokość obiektu została ustalona w sprawie z uwzględnieniem danych wynikających z projektu budowlanego i definicji zawartej w § 7 pkt 17 planu dotyczącej maksymalnej wysokości zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,69 i został wyliczony z uwzględnieniem § 7 pkt 16 planu miejscowego definiującego maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy. Do jego wyliczenia należało przyjąć sumę powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych na danej działce do jej ogólnej powierzchni. Zgodnie z projektem budowalnym suma powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji to 509,59 m², a wielkość działki to 749 m². Stosunek tych wielkości daje wynik 0,69. Również wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został zachowany, biorąc pod uwagę, iż całkowita powierzchnia działki to 749 m², a powierzchnia projektowanej zabudowy wynosi 174 m², do której należy dodać powierzchnie dróg i placów, tj. 200,4 m². I w końcu, brak jest podstaw do przyjęcia, iż projekt budowlany jest w sposób rażący sprzeczny z planem miejscowym w zakresie ilości projektowanych miejsc postojowych. Dostrzec trzeba, iż projekt budowlany zawiera wyliczenie ilości miejsc postojowych, z uwzględnieniem prawidłowego przepisu, tj. § 24 ust. 13 pkt 3 planu miejscowego. Zgodnie z tym unormowaniem, dla usług i handlu oraz administracji ustalono następujące minimalne wskaźniki parkingowe - 30 stanowisk / 1000 m2 p. u. i 35 miejsc na 100 zatrudnionych, nie mniej jednak niż 3 miejsca na jeden lokal. Wskazać też należy, iż plan miejscowy nie precyzuje, jak należy obliczyć powierzchnię, od której uzależniono wyliczenie minimalnej ilości miejsc parkingowych. Tym samym należy zgodzić się z organem II instancji co do tego, iż również w tej kwestii nie można stwierdzić kwalifikowanej niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z przepisami prawa. Nie sposób bowiem w takiej sytuacji uznać, iż ewentualne naruszenie prawa polegające na przyjęciu do wyliczenia miejsc parkingowych zaniżonej powierzchni użytkowej, miało charakter oczywisty. Pamiętać zaś należy, że sprawa prowadzona była w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a ewentualne naruszenie prawa, aby mogło w tym trybie odnieść skutek, musi być przede wszystkim niewątpliwe i dotyczyć nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych przepisu prawa.

Konkludując, z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż zarzuty podniesione przez E. i W. S.nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzuty te w szczególności nie wykazały, aby badana decyzja dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa, a to w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i konkretnymi, wskazanymi w skardze zapisami planu miejscowego, w tym aby była niezgodna w sposób rażący z § 16 ust. 10 pkt 6 planu, mającego charakter jedynie "zalecenia".

Z tych też przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja w części w jakiej stwierdza nieważność decyzji Starosty [...] jest nieprawidłowa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1, 3 i 4 sentencji wyroku.

Podzielając natomiast w pozostałej części ocenę dokonaną w sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 2 sentencji orzekł o oddaleniu skargi E. i W.S.