Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2043/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2  pkt 1,  art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12,  art. 35,  art. 144,  art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18, art. 33, art. 35,  art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej także "GINB", postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. W. D. i B. D., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej także "[...] WINB", z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], oddalające skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Skarga dotyczyła wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej zwanego także "PINB") z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia GINB wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.".

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr.bud."), nakazał J. S., J. S. i M. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny na działce w [...], przy ul. [...], działka nr ewid. [...].

Po rozpatrzeniu odwołania J. S., J. S. i M. S., [...] WINB, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w zakresie podstawy prawnej nałożonego obowiązku i w to miejsce powołał art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 pr.bud. oraz art. 104 k.p.a., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Nakaz rozbiórki został zatem utrzymany w mocy z uwagi na niewykonanie przez odwołujących się obowiązku dostarczenia określonych dokumentów będących warunkiem legalizacji ww. budynku, w szczególności oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z innych dokumentów w sprawie wynika przy tym, że odwołujący się dysponują jedynie udziałem we współwłasności zabudowanej nieruchomości wynoszącym 1/3 i pozostają w konflikcie z pozostałymi współwłaścicielami.

Na decyzję [...] WINB z dnia [...] czerwca 2014 r. J. S., J. S. i M. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący w powoływanej sprawie podnosili, że jako spadkobiercy H. S. w dniu [...] stycznia 2014 r. złożyli do Sądu Rejonowego w [...], VI Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w [...] wniosek o orzeczenie sądu zastępujące zgodę współwłaścicieli w związku z zamiarem legalizacji samowoli budowlanej, a sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą [...].

W trakcie oczekiwania na rozpatrzenie skargi przez WSA, [...] WINB wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], którym wstrzymał wykonanie własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. do czasu rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wniesionej w sprawie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 869/14, oddalił skargę na decyzję [...] WINB z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...]. WSA w Poznaniu stwierdził, że toczące się przed sądem cywilnym postępowanie o wyrażenie zgody zastępczej za współwłaścicieli nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania, którego przedmiotem jest przywrócenie do stanu zgodnego z prawem wzniesionej samowoli budowlanej.

W dniu [...] maja 2015 r. do [...] WINB w [...] wpłynęła skarga J. W. D. i B. D. z dnia [...] maja 2015 r. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB w [...] w celu wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...]. B. D., nabyła bowiem wcześniej udział (1/3) w prawie własności nieruchomości, tj. działki nr ewid. [...], na której zlokalizowany jest samowolnie przebudowany budynek. Obie skarżące podnosiły w skardze do [...] WINB, że utrzymana przez WSA w Poznaniu decyzja [...] WINB z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie rozbiórki stała się ostateczna, a mimo to nie jest wykonywana przez zobowiązanych.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...],[...] WINB jako organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu skargi J. W. D. i B. D. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki – oddalił skargę.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. organ wojewódzki stwierdził, że skarżące chociaż są stronami w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozbiórki, nie posiadają jednak takiego statusu w postępowaniu na podstawie art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm., dalej "u.p.e.a."). W ocenie organu wojewódzkiego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] nie można było zarzucić przewlekłości postępowania egzekucyjnego, bowiem jako wierzyciel i organ egzekucyjny jednocześnie, podjął dostępne dla niego i przewidziane przez przepisy prawa środki zmierzające do wykonania obowiązku ciążącego na J. S., J. S. i M. S. z mocy ostatecznej decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2014r.

Na postanowienie [...] WINB z dnia [...] czerwca 2015 r. J. W. D. i B. D. złożyły, z zachowaniem ustawowego terminu, zażalenie.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] WINB z dnia [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 § 2 u.p.e.a., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, skarga przysługuje również wierzycielowi, niebędącemu równocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. Spełnienie takich przesłanek musi jednak być wykazane przez stronę składająca skargę.

GINB podkreślił także, że przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku lub obowiązek zostanie wyegzekwowany później niż mógłby być wyegzekwowany. Przewlekłości postępowania egzekucyjnego nie można wprost utożsamiać z łącznym czasem trwania postępowania egzekucyjnego. O przewlekłości można mówić tylko wtedy, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, z przyczyn leżących po stronie organu.

Z akt sprawy wynika przy tym, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 869/14, stał się prawomocny od dnia 24 stycznia 2015 r. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r., PINB w [...] upomniał zobowiązanych o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanych nałożonego obowiązku PINB w [...] przystąpił do jego wyegzekwowania i w dniu [...] marca 2015 r. wystawił tytuły wykonawcze nr [...] z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. J. S. wniosła zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, po rozpatrzeniu którego PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], uznał zgłoszony zarzut, dotyczący wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego, za nieuzasadniony.

W niniejszej sprawie, zdaniem organu drugiej instancji, główne zagadnienie dotyczy oceny, czy długość postępowania egzekucyjnego w tej konkretnej sprawie można uznać za uzasadnioną, zatem nie przewlekłą w rozumieniu zawinionego działania organu. W ocenie organu odwoławczego decydują o tym przede wszystkim następujące okoliczności i kryteria: stopień skomplikowania sprawy, zachowanie organów właściwych do rozpatrzenia sprawy i zachowania zobowiązanych.

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że organ egzekucyjny podejmował wszelkie czynności w sposób celowy i bez zbędnej zwłoki. Wprawdzie nie doprowadził jeszcze do wyegzekwowania wykonania obowiązku nałożonego decyzja PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., jednak nie można zarzucić mu prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sposób przewlekły.

Na postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. D. (dalej zwana "skarżącą"), zarzucając mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej, GINB wadliwie uznał, że w sprawie nie wystąpiła przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi przez GINB w trybie autokontroli poprzez uchylenie zaskarżanego postanowienia i wydanie nowego orzeczenia, a w przypadku nieuwzględnienia skargi przez GINB – uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że nałożony decyzją [...] WINB z dnia [...] czerwca 2014 r. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego podlegał wykonaniu po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 869/14, z dnia 17 grudnia 2014 r. oddalającego skargę na to postanowienie. Wyrok ten, wobec niezłożenia skargi kasacyjnej, stał się prawomocny w dniu 24 stycznia 2015 r.

Oznacza to, zdaniem skarżącej, że zobowiązani, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., powinni niezwłocznie wykonać nałożony obowiązek i pisemnie powiadomić o jego wykonaniu. Zobowiązani, do dnia złożenia skargi, nie przystąpili do jakichkolwiek czynności nakazowych, a organ co prawda wszczął postępowanie egzekucyjne, ale żadnych efektów tego postępowania nie widać. Skarżąca dodała, że działania zobowiązanych nie są niczym innym jak "grą na zwłokę". Budynek stanowiący samowolę budowlaną jest bowiem cały czas użytkowany. Następcy prawni sprawcy samowoli budowlanej (J. S. i jej dzieci J. i M.) pobierają pożytki z wynajmu mieszkań, a współwłaściciele, w tym skarżąca, są w istocie bezradni wobec inercji organów nadzoru budowlanego (sprawa trwa już ponad osiem lat).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, Sąd po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron oraz podniesionych przez nie argumentów, stwierdza, że skarga na postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., oddalające skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, jest bezzasadna.

Sąd wziął pod uwagę zarówno okoliczności prawne, jak i istotne elementy stanu faktycznego sprawy.

W płaszczyźnie prawnej kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie ma ustalenie kryteriów, które pozwalałyby stwierdzić, czy postępowanie toczy lub toczyło się odpowiednio sprawnie. Art. 54 ust. 1 u.p.e.a. posługuje się tylko wyrażeniem "przewlekłość postępowania egzekucyjnego", lecz kryteriów takiego stanu nie określa. Oznacza to, że w zakresie wykładni omawianego wyrażenia przepis art. 54 ust. 1 u.p.e.a. należy traktować jako przepis odsyłający, wymagający sięgnięcia do ogólnych przepisów prawa publicznego.

Definicji "przewlekłości" nie ma również w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, który ma odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 18 u.p.e.a. Ustawa ta wyznacza jednak pewne standardy prowadzenia postępowania administracyjnego, a niekiedy zawiera wskazania mogące służyć za adekwatny kontekst interpretacyjny w procesie wykładni art. 54 ust. 1 u.p.e.a. Przede wszystkim wśród zasad ogólnych postępowania administracyjnego znajdujemy art. 12 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, a także posługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Oznacza to, że organy powinny osiągać rozsądną równowagę między z jednej strony wnikliwością i dociekliwością badania dowodów już zgromadzonych lub wciąż gromadzonych w sprawie, a szybkością postępowania z drugiej strony. Nacisk na postępowanie dowodowe, a więc działania mające prowadzić do jak najbardziej precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jest także powtarzany w § 2 art. 12 k.p.a. Podkreśla się w nim, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Te same wzorce wyrażone zostały w art. 35 k.p.a. W § 1 art. 35 ustala się generalną zasadę, że organy administracji publicznej mają obowiązek załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Można zatem przyjąć, że długi czas postępowania sam w sobie nie prowadzi do naruszenia zasad postępowania według k.p.a. Sprzeczność z prawem pojawia się wówczas, gdy organ dopuszcza się zwłoki w swoim działaniu, a zwłaszcza w wyniku zaniechania, a zwłoka ta może być uznana za zbędną. Jeśli więc uzasadnione jest w sprawie zawieszenie postępowania lub jeśli niezbędne jest przeprowadzenie określonych, nawet pracochłonnych dowodów, to nie dochodzi do zwłoki, a tym bardziej - zbędnej zwłoki. Jeśli zatem organ nie podejmuje czynności wyznaczonych przez przepisy prawa, a ściśle rzecz biorąc przez przepisy kompetencyjne, zarówno obligatoryjne, jak i fakultatywne, to dochodzi do "zbędnej zwłoki". Gdy zaś takie czynności są podejmowane, nie ma podstaw do postawienia właściwemu organowi zarzutu opóźniania postępowania, albo nawet wspomnianej wyżej "przewlekłości postępowania", co się wydaje kwalifikowaną postacią takiego opóźnienia.

Kodeks wyznacza nawet bardziej szczegółowe ramy czasowe dla rozstrzygania spraw. W art. 35 § 2 k.p.a. wskazuje się, że niezwłocznie, czyli bez jakiejkolwiek zwłoki, a na pewno zbędnej zwłoki, powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. I w tym przypadku podkreśla się, że długotrwałość postępowania może być wynikiem wnikliwego lub nie dość sprawnego zbierania i badania dowodów.

Wreszcie art. 35 § 3 k.p.a. wskazuje dalsze dookreślenie kryteriów szybkiego postępowania. Zgodnie z tym przepisem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Dla uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych w art. 35 § 5 k.p.a. dodaje się, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Niespełnienie tych wymogów może narazić organ na konsekwencje skargi przewidzianej w art. 227 k.p.a.

W przypadku ustalenia podstaw oceny, czy w określonym przypadku doszło do przewlekłości postępowania możliwe jest także posiłkowe odwołanie się do unormowań zawartych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, ze zm.). Z przepisu art. 2 ust. 2 tej ustawy wynika, iż dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności:

a) ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy egzekucyjnej,

b) uwzględnić charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości oraz znaczenie dla strony, która wniosła skargę dotyczącą zagadnień w niej rozstrzygniętych,

c) ocenić zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania.

Pożądane jest również odwołanie się (na podstawie art. 18 u.p.e.a.), do zasady szybkości, wnikliwości i prostoty postępowania przewidzianej w art. 11 k.p.a., oraz zasady stosowania środków prowadzących do bezpośredniego wykonania obowiązków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a. (patrz np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 114/08, LEX nr 489607).

Z powyższych przepisów wynikają zatem ważne kryteria oceny okresu trwania postępowania w sprawie:

1) sprawność działania organu i czas trwania postępowania ocenia się biorąc pod uwagę czynności podejmowane przez organ przy założeniu, że działania organu nie są przerywane lub spowalniane przez okoliczności od organu niezależne, a zwłaszcza przez działanie stron bądź osób trzecich. Przykłady takich zdarzeń wydłużających okres trwania postępowania wskazuje art. 35 § 5 k.p.a., ale nie jest to oczywiście wyczerpująca lista okoliczności w usprawiedliwiony sposób przedłużają okres działania organu. W szczególności nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (patrz np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 67/16);

2) w szczególności nie można formułować zarzutu przewlekłości postępowania, jeśli strony korzystają z przysługujących im środków prawnych (skarg, zażaleń, odwołań, wniosków o dokonanie przez organ określonych czynności) i jeśli z tych względów łączny czas postępowania wydłuża się. Jest bowiem oczywiste, że w takich sprawach organ nie może doprowadzić do rozstrzygnięcia satysfakcjonującego dla strony, zwłaszcza dla jednej ze stron, gdy pozostaje ona w konflikcie z inną osobą (osobami) mającą również przymiot strony;

3) długość trwania postępowania w konkretnych przypadkach ocenia się w odniesienia do "sprawy" rozumianej wąsko, tzn. sprawy jako ciągu działań rozpoczynających się od czynności lub zdarzenia inicjującego postępowanie (np. wniosek strony), a kończących się rozstrzygnięciem właściwego organu. Jeśli zatem określone zadanie, problem, spór, a zwłaszcza konflikt wymaga kolejno różnych rozstrzygnięć, mamy do czynienia z wielością etapów działania organów administracji, wielością "spraw" (o sytuacji wielu różnych, równoległych postępowań patrz np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 169/15). W rezultacie należy brać pod uwagę okoliczność, czy na każdym etapie wykonywania kompetencji organu organ podejmował odpowiednie działania w terminach wyznaczonych przez art. 35 § 3 k.p.a. Jeśli tak, to nie ma podstawy dla przypisania działaniom organu cechy przewlekłości. Dopiero zaniechanie podejmowania takich działań może skutkować uzasadnieniem zarzutu z art. 37 § 5 k.p.a., art. 227 k.p.a. lub art. 54 ust. 1 u.p.e.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 1164/14: "Organ, który z wydaniem decyzji zwleka 10 miesięcy od wszczęcia postępowania administracyjnego, dopuszcza się rażącej bezczynności, jeśli nie potrafi przedstawić poważnych przyczyn tak długiego czasu trwania postępowania." (patrz też np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt VII SAB/Wa 122/14);

4) istotnym kryterium oceny sprawności i szybkości działania organu powinien być również stopień skomplikowania sprawy rozpatrywanej przez organ. Jeśli postępowanie dowodowe w konkretnej sprawie wymaga bardziej wnikliwego badania lub uwzględnienia okoliczności regulowanych przez przepisy innych dziedzin prawa niż prawo administracyjne, to działanie organu może trwać dłużej bez podstawy dla zarzutu o przewlekłość postępowania.

Powyższe zasady rozstrzygania o przewlekłości postępowania wynikające z przepisów polskich ustaw zostały również potwierdzone przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Między innymi w wyroku ETPCz z dnia 6 października 2009 r. w sprawie o sygn. 13771/02 (K. przeciwko Polsce) Trybunał przyjął, że rozstrzygając o tym, czy w określonej sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy kierować się standardem "rozsądnego terminu". Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o następujące kryteria: złożoność sprawy, postępowanie samego skarżącego i właściwych organów oraz znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. Jeśli długość postępowania w sprawie nie spełnia wymogu "rozsądnego terminu" należy stwierdzić naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, otwartej do podpisu w dniu 4 listopada 1950 r., która weszła w życie 3 września 1953 r. Notabene, Rzeczpospolita Polska jest strona konwencji od dnia 19 stycznia 1993 r.

Odnosząc powyższe kryteria do postępowania w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – budynku gospodarczego z adaptacją na budynek mieszkalny położonego w [...], przy ul. [...], działka nr ewid. [...], Sąd stwierdza, że zarzut prowadzenia przez organy administracji postępowania w sposób przewlekły nie jest uzasadniony.

W rozpatrywanej sprawie miało już wcześniej miejsce stwierdzenie bezczynności organu. Mianowicie, w związku z zawieszeniem w dniu [...] stycznia 2013 r. przez PINB w [...] postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania (przebudowy budynku gospodarczego) na działce nr ewid. [...] budynku mieszkalnego bez zezwolenia budowlanego, J. W. D. złożyła zażalenie na postanowienie PINB, a w dniu [...] lipca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd ten wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 92/13, stwierdził bezczynność PINB i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca. Dalsze czynności następców prawnych inwestora, prowadzące do kolejnych rozstrzygnięć organów administracji oraz kolejnych orzeczeń WSA w Poznaniu udaremniły realizację powyższego nakazu.

Na obecnym etapie postępowania, organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie nie znalazły podstaw do analogicznego rozstrzygnięcia. Nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku na działce nr ewid. [...] nałożony został decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2014 r. Wwyniku odwołania następców prawnych inwestora [...] WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. zmienił podstawę prawna nakazu, ale utrzymał nakaz rozbiórki co do meritum. W związku z tym PINB w [...] w dniu [...] lipca 2014 r. wystosował do zobowiązanych – J. S., J. S. i M. S. upomnienie i wezwał ich do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2014r.

Następcy prawni inwestora podjęli jednak ustawowe środki prawne w celu podważenia decyzji [...] WINB. W następstwie działania zobowiązanych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 9 września 2014, sygn. akt IV SA/Po 869/14 oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Kolejno, ten sam sąd wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. oddalił skargę J. S., J. S. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r.

Wyrok WSA w Poznaniu wpłynął do PINB w [...] w dniu [...] lutego 2014 r. Wobec tego PINB w [...], w dniu [...] lutego 2015 r. ponownie wystosował do zobowiązanych J. S., J. S. i M. S. upomnienie i wezwał ich do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o nakazie rozbiórki. Następnie organ pierwszej instancji wystąpił do Urzędu Miejskiego w [...] o wskazanie numeru PESEL zobowiązanych. Informację Urząd Miejski w [...] przekazał w dniu [...] marca 2015r. W tym samym dniu organ pierwszej instancji wystawił tytuły wykonawcze wobec zobowiązanych. Ponadto pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. udzielił informacji skarżącym o stanie sprawy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. J. S. złożyła zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 u.p.e.a. zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu. Zarzut został oddalony przez PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r.

Mimo powyższych działań organów administracji, dodajmy, podejmowanych w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., w dniu [...] maja 2015 r. J. W. D. i B. D. złożyły skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB w [...].

Po rozpatrzeniu ww. skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego [...] WINB jako organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. oddalił skargę jako bezzasadną. Na to postanowienie [...] WINB J. W. D. i B. D. złożyły zażalenie do Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżących GINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. Od tego rozstrzygnięcia wpłynęła skarga B. D. do niniejszego Sądu.

Śledząc kolejne czynności organów administracji począwszy od dnia [...] stycznia 2014 r., czyli o dnia wydania przez PINB nakazu rozbiórki, należy uznać, że czynności podejmowane przez organy były zgodnie z przepisami prawa materialnego i przepisów o postępowaniu administracyjnym, w tym o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Co więcej były one podejmowane w terminach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

W takim stanie rzeczy, jeśli do działań organów zastosujemy szczegółowo omówione wyżej kryteria uznania postępowania za przewlekłe, należy uznać, że w sprawie w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...] nie doszło do przewlekłości postępowania.

Bezzasadne są zarzuty podnoszone przez skarżące zarówno co do istoty skargi – przewlekłości postępowania, jak i w odniesieniu do podstawy prawnej. Powołany art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (stosowany w związku z art. 144 k.p.a.) został prawidłowo zastosowany. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ drugiej instancji nie stwierdził naruszenia prawa przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skoro tak, to GINB zobowiązany był wydać na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienie o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia [...] WINB.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, a przede wszystkim okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga całkowicie niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.