Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 207/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 224/16 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. S. 6700 (sześć tysięcy siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 224/16 oddalił skargę P. S. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR) przyznał skarżącemu pomoc finansową z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" PROW 2007-2013 z zastrzeżeniem dopełnienia warunków.

Pismem z 26 czerwca 2015 r. Dyrektor OR ARiMR zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu ,,Ułatwiania startu młodym rolnikom’’.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Dyrektor OR ARiMR decyzją z [...] lipca 2015 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach działania ,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ w wysokości 50 000,00 zł. W podstawie prawnej powołał m. in. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.), art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) w związku z § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (aktualnie t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 201 ze zm.; dalej: rozporządzenie wykonawcze).

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Prezes ARiMR decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OR ARiMR. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z przepisem § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego Beneficjent powinien samodzielnie prowadzić gospodarstwo, na które przyznano pomoc, do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika natomiast, iż w terminie 5 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. od dnia 10 czerwca 2009 r. Skarżący nie prowadził samodzielnie gospodarstwa, na które przyznano pomoc, gdyż w latach 2009-2013 nie był faktycznym posiadaczem działki nr [...] o powierzchni 23,51 ha użytków rolnych, położonej obręb G., gmina L., powiat ż. województwo l., wskazanej jako gospodarstwo, na które została przyznana pomoc finansowa i nie użytkował jej rolniczo. Prezes ARiMR powołał przepis § 20 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19. Zaznaczył, że zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego w przypadku niespełnienia warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 1 zwrotowi podlega 100 % kwoty pomocy.

W ocenie organu odwoławczego zdarzenia zaistniałe w następstwie wypadku motocyklowego Beneficjenta nie uzasadniają zastosowania przez ARiMR przepisów art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 2006.368.15 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1974/2006) lub § 22 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego dotyczących kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany.

Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) uznał za słuszną ocenę organu, że skarżący nie prowadził samodzielnie gospodarstwa, na które została przyznana pomoc finansowa do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy, wobec czego zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego zasadne jest żądnie zwrotu całkowitej kwoty przyznanej pomocy.

Zdaniem Sądu I instancji organy orzekające prawidłowo oceniły również, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie otrzymanej płatności. WSA podniósł, że skarżący pismem z 17 kwietnia 2012 r. wystąpił do organu o odstąpienie od dochodzenia zwrotu wypłaconej pomocy, powołując się na skutki wypadku motocyklowego i przedkładając dokumentację medyczną potwierdzającą okresy przebywania skarżącego na leczeniu w placówkach szpitalnych. Wniosek ten stanowił odpowiedź na powiadomienie skarżącego przez organ – pismem z 10 kwietnia 2012 r. – o możliwości zwrotu nienależnie przyznanych płatności. WSA zauważył, że skarżący wezwany został pismem z 24 października 2013 r. przez Dyrektora OR ARiMR do przedłożenia dowodów potwierdzających m. in. stan zdrowia w okresach w których skarżący nie przebywał na leczeniu w placówkach szpitalnych. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla ustalenia dnia od którego skarżący był w stanie dokonać powiadomienia organu o przypadku siły wyższej lub wyjątkowych okolicznościach zwalniających z obowiązku zwrotu pomocy wypłaconej skarżącemu, a w konsekwencji oceny czy powyższe pismo skarżącego z 17 kwietnia 2012 r. złożone zostało z zachowaniem 10 dniowego terminu, o którym mowa w art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006. Podkreślił, że skarżący nie przedłożył dowodów w omawianym zakresie, nie wskazał również dnia w którym według niego termin 10 dniowy rozpoczął swój bieg. Zdaniem WSA słuszne w tej sytuacji jest stanowisko organów, że skarżący nie udowodnił aby składając wniosek pismem z 17 kwietnia 2012 r. o odstąpienie od żądania zwrotu wypłaconej pomocy zachował termin wymagany art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2004. Przypomniał, że ciężar udowodnienia początku biegu terminu do zgłoszenia przypadku siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności na podstawie art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 – przerzucony został na stronę, gdyż z faktu tego wywodzi skutki prawne.

W świetle powyższego w ocenie WSA zasadne jest stanowisko organów orzekających, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, które uzasadniałyby na gruncie art. 47 rozporządzenia nr 1974/2004 odstępstwo od wymogu żądania zwrotu pomocy wypłaconej skarżącemu. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały również przesłanki wymienione w § 22 rozporządzenia wykonawczego.

Niezasadny w ocenie Sądu jest zarzut skargi wskazujący na błędne przyjęcie przez Dyrektora OR ARiMR, że skarżący przed tym organem działał przez pełnomocnika. W aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego adwokatowi A. J. w dniu 20 lutego 2014 r., które upoważniało pełnomocnika do reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed organem I instancji. Z prezentaty umieszczonej na powyższym pełnomocnictwie wynika, że wpłynęło ono do organu I instancji w dniu 21 lutego 2014 r., tj. przed wszczęciem postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. Pełnomocnik skarżącego zakwestionował fakt jego złożenia w powyższej dacie. Nie zakwestionował natomiast w żaden sposób faktu udzielenia pełnomocnictwa ani jego zakresu, który wskazuje, że był on umocowany do reprezentowania skarżącego już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o: jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, dopuszczenie i przeprowadzenie zawnioskowanych skargą dowodów z dokumentów na okoliczność ustalenia przed jakim konkretnie organem administracji publicznej i do jakiej konkretnie sprawy skarżący złożył pełnomocnictwo z dnia 20.02.2014 r. w odpisie potwierdzonym za zgodność z oryginałem, a tym samym na okoliczność stwierdzenia, iż skarżący nie składał żadnego pełnomocnictwa (ani w kopi ani tym bardziej w oryginale) do postępowania przed Dyrektorem L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa, w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom", a także zasądzenie zwrotu wszelkich kosztów i wydatków postępowania (wpis od skargi, opłata za odpis wyroku z uzasadnieniem, wpis od skargi kasacyjnej), w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje oraz kwoty 20,50 zł tytułem opłat związanych z udzielonym do sprawy pełnomocnictwem.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w z zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obrazę przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wskutek naruszenia przepisów art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. poprzez podjęcie wadliwego rozstrzygnięcia, zastosowanie niewłaściwych środków, a tym samym dokonanie niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć, w tym dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo braku ku temu podstaw tak faktycznych, jak i prawnych m.in. w następstwie błędnego ustalenia, iż decyzja organu administracyjnego I instancji została skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżącego, podczas gdy skarżący na tym etapie postępowania w tej konkretnej sprawie, tj. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w wysokości 50.000 zł nie był reprezentowany przez żadnego pełnomocnika, a przy tym wskutek błędnego ustalenia że znajdujący się w aktach zupełnie innej sprawy ledwie odpis oryginału pełnomocnictwa z dnia 20.01.2014 r. potwierdzony za zgodność z oryginałem (a więc kopia pełnomocnictwa) mógł być następnie potwierdzony za zgodność z oryginałem (którego rzeczywiście nie było, bo była tylko kopia), a w konsekwencji wskutek uznania przez Sąd I instancji poprawności stosowania przez organy administracji publicznej art. 6-11, art. 32, art. 33 § 3, art. 40 § 2, art. 61 § 4 i art. 109 § 1 k.p.a.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zarzuty, jak i wnioski skargi kasacyjnej precyzuje skarżący kasacyjnie podmiot w złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego środku zaskarżenia.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

W skardze kasacyjnej postawiono jeden zarzut, dotyczy on naruszenia prawa procesowego. Co do zasady zarzut ten należało uznać za usprawiedliwiony. W konsekwencji naruszenia przepisów o postępowaniu doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia oraz decyzji organu odwoławczego.

W zarzucie tym skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a. poprzez podjęcie wadliwego rozstrzygnięcia, zastosowanie niewłaściwych środków, a tym samym dokonanie niewłaściwej oceny zgodności z prawem zaskarżonych rozstrzygnięć, w tym dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi pomimo braku ku temu podstaw tak faktycznych, jak i prawnych, m.in. w następstwie błędnego ustalenia, iż decyzja organu administracyjnego I instancji została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi Skarżącego, podczas gdy Skarżący na tym etapie postępowania w tej konkretnej sprawie, tj. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w wysokości 50.000 zł nie był reprezentowany przez żadnego pełnomocnika, a przy tym wskutek błędnego ustalenia, że znajdujący się w aktach zupełnie innej sprawy ledwie odpis oryginału pełnomocnictwa z dnia 20 stycznia 2014 r. (winno być 20 lutego 2014 r.) potwierdzony za zgodność z oryginałem (a więc kopia pełnomocnictwa) mógł być następnie potwierdzony za zgodność z oryginałem (którego rzeczywiście nie było, bo była tylko kopia), a w konsekwencji wskutek uznania przez Sąd I instancji poprawności stosowania przez organy administracji publicznej art. 6- 11, art. 32, art. 33 § 3, art. 40 § 2, art. 61 § 4 i art. 109 § 1 k.p.a.

Zasadność tego zarzutu, w ocenie NSA, przejawia się, choćby w zakresie naruszenia art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy w następstwie błędnego ustalenia, iż decyzja organu administracyjnego I instancji została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi Skarżącego, podczas gdy Skarżący na tym etapie postępowania w tej konkretnej sprawie, tj. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w wysokości 50.000 zł nie był reprezentowany przez żadnego pełnomocnika, a w konsekwencji wskutek uznania przez Sąd I instancji poprawności stosowania przez organy administracji publicznej, m.in. art. 33 § 3 oraz art. 40 § 2 k.p.a.

W okolicznościach stanu faktycznego sprawy nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji, iż Skarżący przed organem I instancji działał przez pełnomocnika.

Jak wskazał w uzasadnieniu Sąd I instancji, w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez Skarżącego adwokatowi w dniu 20 lutego 2014 r., które upoważniało pełnomocnika do reprezentowania Skarżącego w postępowaniu przed organem I instancji (vide k-719 tom 2 akt administracyjnych). Z prezentaty umieszczonej na powyższym pełnomocnictwie wynika, że wpłynęło ono do organu I instancji w dniu 21 lutego 2014 r., tj. przed wszczęciem postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. Pełnomocnik Skarżącego zakwestionował fakt jego złożenia w powyższej dacie. Nie zakwestionował natomiast w żaden sposób faktu udzielenia pełnomocnictwa ani jego zakresu, który wskazuje, że był on umocowany do reprezentowania Skarżącego już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Przede wszystkim w kontekście powyższego stwierdzenia WSA, zauważyć należy, że przedmiotowe pełnomocnictwo (jego odpis) nie wpłynęło do organu I instancji, jak uznał w sprawie Sąd I instancji. Organem I instancji, który wydał decyzję w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych, w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", był Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. Do tego organu to pełnomocnictwo, mimo takiego błędnego uznania przez Sąd I instancji, wcale nie wpłynęło w dniu 21 lutego 2014 r. Dokument ten został bowiem złożony w tym dniu, ale w Oddziale Regionalnym ARiMR-u Biurze Powiatowym w N., tj. wpłynął do organu, który nie prowadził, jak i nie był właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych. Złożenia tego dokumentu w siedzibie Biura Powiatowego dowodzi prezentata tego Biura, naniesiona na przedstawiony odpis pełnomocnictwa, ze wskazaną datą wpływu odpisu pełnomocnictwa do tego organu w dniu 21 lutego 2014 r. Także potwierdzenie za zgodność z oryginałem tego dokumentu dokonane przez pracownika tego Biura Annę Koperek, potwierdza, że przedmiotowe pełnomocnictwo wpłynęło do Biura Powiatowego w N. Przedmiotowy odpis pełnomocnictwa został złożony w Biurze Powiatowym w N w związku z czynnościami procesowymi strony, którą reprezentował przed tym organem pełnomocnik, jednak w zupełnie innych sprawach, w których właściwym do ich rozpoznania był Kierownik Biura Powiatowego w N. Wynika to z akt sprawy, m.in. z pisma skarżącego z dnia 26 stycznia 2017, skierowanego do WSA.

Potwierdzenie za zgodność z oryginałem tego odpisu pełnomocnictwa w dniu 17 kwietnia 2015 r., także nie przekonuje, że ten dokument został złożony przez stronę lub jej pełnomocnika do akt postępowania dotyczącego ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", prowadzonego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. Zaznaczyć należy, że wskazana data 17 kwietnia 2015 r. potwierdzenia odpisu za zgodność z oryginałem, nie wiąże się z żadnym postępowaniem i działaniem organu, ani też z jakąkolwiek czynnością procesową strony.

Odnotować konsekwentnie dalej trzeba, że w dacie 17 kwietnia 2015 r., nie toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych. Zostało ono bowiem wszczęte przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. dopiero w dniu 26 czerwca 2015 r. Zauważyć należy, że gdyby strona chciała, aby reprezentował ją w tym postępowaniu ustanowiony pełnomocnik (na mocy przedmiotowego pełnomocnictwa ogólnego), to złożyłaby odpis tego pełnomocnictwa osobiście lub przez ustanowionego pełnomocnika do akt postępowania dotyczącego ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych. Uczyniłaby to po wszczęciu postępowania w tym zakresie, czyli po 26 czerwca 2015 r. i to przed organem właściwym, tj. przed Dyrektorem Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G.

Warto też zauważyć niekonsekwencję organu odwoławczego, który najpierw wzywał stronę w dniu 3 września 2015 r., czyli w toku prowadzonego przed organem II instancji postępowania dotyczącego ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", do usunięcia braków, w tym przedłożenia pełnomocnictwa do złożenia odwołania. Wskazuje to, że na tym etapie postępowania organ odwoławczy nie uznał odpisu pełnomocnictwa ogólnego, gdyby było inaczej, to zbędne byłoby wzywanie w tym zakresie do uzupełnienia braku, gdyż odpis pełnomocnictwa ogólnego znajdującego się w aktach sprawy, upoważniał adwokata do reprezentowania strony zarówno przez organem I instancji, jak i przed organem odwoławczym. Następnie, mimo udzielonej w dniu 30 września 2015 r. przez pełnomocnika odpowiedzi wraz ze złożonym odpisem pełnomocnictwa oraz informacją o jego umocowaniu do działania w sprawie tylko przed organem odwoławczym, utrzymał w mocy w dniu [...] grudnia 2015 r. zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji. Tym samym przyjął ostatecznie, że przed organem I instancji skarżący reprezentowany był przez pełnomocnika.

Zgodnie z powołanym w zarzucie kasacyjnym art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony.

Zauważyć przede wszystkim należy, że pełnomocnictwo ogólne złożone do konkretnej sprawy odnosi skutego w tej konkretnej sprawie. Nie rozszerza zakresu swej mocy, inaczej mówiąc skuteczności, na inne sprawy. Z orzecznictwa NSA jednoznacznie wynika, że jeżeli w danej sprawie ma działać ustanowiony pełnomocnik, to strona lub ten pełnomocnik winien złożyć do akt takiego postępowania pełnomocnictwo lub uwierzytelniony odpis takiego pełnomocnictwa. Organ nie jest uprawniony, ani też zobowiązany do poszukiwania takiego pełnomocnictwa. Organ nie może z urzędu decydować za stronę o tym, że w danej sprawie ma być ona reprezentowana przez pełnomocnika. Nie wolno zatem organowi ściągać pełnomocnictwa z innej sprawy do akt prowadzonego postępowania. To strona posiada kompetencję do decydowania czy w danej konkretnej sprawie będzie reprezentował ją pełnomocnik.

Warto w tym miejscu dla poparcia przedstawionej argumentacji przywołać poglądy prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie NSA. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 599/08, LEX nr 516110, a także wyroki NSA: z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 219/19, LEX nr 2689363 oraz z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt I GSK223/19, LEX nr 2689439). Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Natomiast nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa. Dopiero od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 273/17, LEX nr 2619437). Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 kpa, należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn.. akt II GSK 690/12, LEX nr 1610656). Pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym ma obowiązek dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa już przy pierwszej, podejmowanej przez siebie czynności procesowej (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2659/17, LEX nr 2501018). Ważne jest nie tylko to aby w aktach znajdowało się pełnomocnictwo, ale znaczenie ma także to kto je złożył. Ustanowienie pełnomocnika jest prawem strony, zatem w każdym postępowaniu winna ona wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika natomiast organ nie może podjąć działania w tym zakresie za stronę (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 2513/10, LEX nr 1244239).

Przepisy regulujące doręczenia pełnią funkcję gwarancyjną dla ochrony strony postępowania, szczególną w przypadku doręczania decyzji, od którego zależy związanie organu wydanym indywidualnym aktem administracyjnym. Strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji zaniedbań organów, których efektem jest brak doręczenia. Wyłącznie zatem doręczenie zgodne z regułami przewidzianymi przez ustawodawcę (...) winno skutkować wejściem do obrotu prawnego decyzji oraz związaniem organu, jak i strony postępowania treścią decyzji. Tylko taka decyzja wywiera skutki prawne, materialne i procesowe oraz załatwia sprawę podatkową (por. postanowienie NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1309/15, LEX nr 2379270).

Dalej wypada zauważyć uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00 z aprobującymi glosami A. Bartosiewicza i R. Kubackiego, przywoływaną w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3337/16, LEX nr 2251836), z której uzasadnienia wynika, że decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Fakt, ze organ administracji do chwili doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji nie jest nią związany, oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać jeszcze przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Bez tego przymiotu nie może wiązać ani organu, ani też strony. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymagania formalne), ale niedoręczona nie załatwia sprawy administracyjnej. Nie załatwia tej sprawy, ponieważ nie wiąże ani organu, ani strony (por. uchwałę NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, ONSA 2001/2/56, OSP 2002/12/154, M.Podat. 2001/2/2, a także wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3335/16, LEX nr 2251834, wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3336/16, LEX nr 2251835, a także postanowienie NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1309/15, LEX nr 2379270).

Samo wydanie decyzji nie wystarcza, aby weszła ona do obrotu prawnego. Tak długo jak nie zostanie doręczona stronie, nie wywiera żadnych skutków materialnych i procesowych, jak również nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Innymi słowy samo wydanie decyzji nie rodzi po stronie skarżącego żadnych obowiązków i nie ma wpływu na jego sytuację prawną. Z przedstawionych powyżej powodów decyzji, która nie została wprowadzona do obrotu prawnego, nie można skutecznie zaskarżyć w postępowaniu podatkowym i poddać merytorycznej ocenie w toku kontroli instancyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2016, s. 926 oraz S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2010, s. 871, jak również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3336/16, LEX nr 2251835, z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1439/14, z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I FSK 1309/14, z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I FSK 441/15, z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 543/12 a także postanowienie NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1309/15, LEX nr 2379270).

Końcowo wypada zauważyć, na co zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie w uzupełnieniu skargi kasacyjnej, że w analogicznej sprawie prowadzonej w stosunku do strony postępowania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. w postanowieniu z dnia [...] marca 2018 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, ze względu na to, że zaskarżona odwołaniem decyzja w ogóle nie weszła do obrotu prawnego, gdyż została doręczona osobie, która w tej sprawie nie została ustanowiona pełnomocnikiem. Sprawa ta dotyczyła tego samego pełnomocnictwa.

Ponowne postępowanie winno być przeprowadzone przez organy z uwzględnieniem przedstawionej argumentacji, przede wszystkim w sposób skuteczny winna wejść do obrotu prawnego decyzja organu I instancji.

Odnosząc się do wniosku skargi kasacyjnej o przeprowadzenia przez NSA dodatkowego postępowania dowodowego, stwierdzić należy, że nie mógł on odnieść oczekiwanego przez stronę skutku.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, nie ustala stanu faktycznego, nie ma takich kompetencji, ocenia jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat postawionych zarzutów kasacyjnych. NSA nie może oceniać zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem nowych dowodów nieznanych WSA. Uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. NSA mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 40/15, LEX nr 2304054 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 25/14, LEX nr 2033721). Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy co do zasady postępowania przed sądem pierwszej instancji. W myśl art. 193 p.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jeżeli nie ma szczególnych, stosuje się wyłącznie odpowiednio. [...] Postępowanie kasacyjne polega na kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem podstaw, na których środek zaskarżenia oparto (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 938/16, LEX nr 2470962).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) uchylił zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go decyzję organu odwoławczego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r. poz. 1800 ze zm.).