Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1251/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi I. R., B. J. i P. J. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku I. R., B. J. i P. J., na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] września 2005 r. przez Uniwersytet [...] nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, KW nr [...] (pochodzącej z dawnych nieruchomości hipotecznych oznaczonych jako "[...]" oraz "[...]").

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 572), stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa, z dniem [...] września 2005 r. przez Uniwersytet [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2016 r. I. R., B. J. oraz P. J. wystąpili do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. została wydana pomimo niepozostawania przedmiotowej nieruchomości w zarządzie uczelni oraz pomimo skutecznego zgłoszenia roszczeń dekretowych spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości, które nie zostały rozpatrzone. Tym samym zadaniem wnioskodawców organ wojewódzki błędnie uznał, że prawo użytkowania wieczystego Uniwersytetu [...] powstało z mocy prawa i mogło następnie ex lege przekształcić się we własność. Ponadto wskazano na brak udziału wnioskodawców w postępowaniu uwłaszczeniowym, pomimo legitymowania się przez nich interesem prawnym. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił tryb i zasady postępowania organu w tzw. trybie nadzoru. Wyjaśnił także znaczenie pojęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Następnie Minister przywołał treść art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym stanowiącego podstawę wydania decyzji Wojewody. Wyjaśnił, że przedmiotowa działka nr [...] powstała na skutek podziału działki nr [...], na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. Z ustaleń organu wynika, że część obszaru przedmiotowej działki nr [...] położona jest w granicach dawnych nieruchomości hipotecznych oznaczonych jako "[...]" oraz "[...]". Właścicielami tej nieruchomości [...] byli: A. z W. P., K. P. oraz P. z P. J.. Spadkobiercami dawnych właścicieli nieruchomości hipotecznych są I. R., B. J., P. J. oraz T. D., co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty sądowe. Skarb Państwa własność przedmiotowej nieruchomości nabył na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w związku z ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

Odwołując się do orzecznictwa sądowego, organ nadzoru wyjaśnił treść, charakter oraz znaczenie powołanego art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. zawierającego odrębny od systemowych uregulowań Kodeksu cywilnego mechanizm "uwłaszczenia" uczelni z mocy samego prawa, o ile w dacie wejścia w życie ustawy spełniona była przesłanka pozostawania danej nieruchomości gruntowej w użytkowaniu wieczystym uczelni. Minister wyjaśnił również, że w rozpatrywanej sprawie badania przez organ faktu pozostawania przedmiotowego gruntu w dniu [...] września 2005 r. w użytkowaniu wieczystym uczelni nie można dokonać bez odniesienia się do przepisu art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), którego treść przywołał. Minister stanął na stanowisku, że organ administracyjny, prowadzący w trybie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. postępowanie uwłaszczeniowe z uwagi na szczególny charakter trybu postępowania ocenia jedynie, czy uczelnia publiczna przedstawiła decyzję lub umowę, wskazującą na legitymowanie się przez nią prawem zarządu, które ex lege w trybie przepisu art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego. Oznacza to, że w takim postępowaniu organ administracji nie jest uprawniony do dokonywania oceny, czy wnioskodawca nabył skutecznie prawo użytkowania wieczystego gruntów, tym bardziej ustanowione w trybie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r., czy też do rozstrzygania o ewentualnych prawach rzeczowych nabytych pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Kwestie te w razie sporu należą do wyłącznej właściwości sądów powszechnych, które nie mogą uchylać się od dokonania tego rodzaju oceny. Na poparcie prawidłowości tego stanowiska organ nadzoru powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i powszechnych.

Minister wskazał, że w ramach kontrolowanego postępowania Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie i faktycznym władaniu Uniwersytetu [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r., na podstawie której, zgodnie z art. 182 ww. ustawy, z dniem 27 września 1990 r. przeszła w użytkowanie wieczyste Uniwersytetu [...]. W tym zakresie organ nadzoru odwołał się do treści znajdującego się w aktach sprawy dokumentu, czyli decyzji Szefa Urzędu Rady Ministrów wyrażonej w piśmie z dnia [...] czerwca 1990 r. skierowanym do Rektora Uniwersytetu [...]. W ocenie organu pismo to, jakkolwiek nie stanowiło klasycznej decyzji administracyjnej, zawiera jednak elementy pozwalające uznać je za decyzję administracyjną, której przedmiot stanowi przekazanie na rzecz Uniwersytetu wymienionych w niej obiektów. Dodatkowo Minister odwołał się do protokołu przekazania z dnia [...] lipca 1990 r. dotyczącego budynku istniejącego na przedmiotowej nieruchomości, znajdującego się dotychczas w użytkowaniu Akademii Nauk Społecznych na rzecz Uniwersytetu [...], które nastąpiło w oparciu o decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 1990 r., znak [...]. Wśród powołanych przez organ nadzoru dokumentów znajduje się także oświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997 r., Rep. A nr [...], którego treść Minister omówił. Zdaniem Ministra konsekwencją wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1990 r. było przejęcie przez Uniwersytet [...] od Ministerstwa Spraw Wewnętrznych powyższej nieruchomości w zarząd w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowania nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 45, poz. 240). Podsumowując, organ nadzoru stanął na stanowisku, że organ wojewódzki słusznie stwierdził, że przedstawione i omówione dokumenty świadczyły o legitymowaniu się przez Uniwersytet [...] prawem zarządu przedmiotową nieruchomością, który z mocy prawa przekształcił się w prawo użytkowania wieczystego, co uprawniało organ wojewódzki do potwierdzenia, że podmiot ten z dniem [...] września 2005 r. stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (powstałej z dawnej działki nr [...]).

Minister wyjaśnił również, że prowadząc postępowanie w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r., nie może samodzielnie rozstrzygnąć kwestii skutecznego nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu w oparciu o art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r., jak również prawidłowości ustaleń Wojewody w tej kwestii, w szczególności pod kątem zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., tj. wadliwości ustaleń Wojewody w zakresie przekształcenia prawa użytkowania w prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z uwagi na naruszenie praw osób trzecich. Wynika to z faktu, że ani Minister, ani Wojewoda nie są uprawnieni do przeprowadzenia czynności w celu oceny prawidłowości przekształcenia prawa użytkowania w prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym z uwagi na ewentualne naruszenie praw osób trzecich. Prawo zarządu przedmiotową nieruchomością zostało w niniejszym postępowaniu wykazane dokumentami przedstawionymi przez Uniwersytet [...], w szczególności decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 1990 r., znak [...]. Z uwagi na powyższe Wojewoda nie miał podstaw ani uprawnień do podważenia prawidłowości tych dokumentów. Organ nadzoru podkreślił przy tym, że art. 256 ustawy nie zawiera zastrzeżenia o braku możliwości uwłaszczenia nieruchomości w przypadku naruszania praw osób trzecich. Tym samym w niniejszym postępowaniu organ nie jest władny do badania tej kwestii w kontekście prawidłowości uzyskania przez Uniwersytet [...] prawa użytkowania wieczystego w stosunku do działki nr [...].

Odnosząc się do zarzutu braku udziału stron w postępowaniu, Minister wyjaśnił, że wadliwość taka może być kwalifikowana jedynie jako przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), a nie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa).

W tej sytuacji organ nadzoru stanął na stanowisku, że ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dała podstaw do przyjęcia, aby kwestionowana decyzja Wojewody obarczona była którąkolwiek z wad nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli I. R., B. J. i P. J..

W uzasadnieniu skargi zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów, czyli:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 572) poprzez odmowę stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie uwzględniała "praw osób trzecich", tj. spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej, oznaczonej jako działka nr [...] położona w [...] przy ul. [...], którzy w ustawowym terminie wystąpili z roszczeniem dekretowym do przedmiotowej nieruchomości, a roszczenie to nie zostało rozpoznane,

- art. 256 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że ustawodawca przy uwłaszczeniu uczelni publicznych nie wymaga uwzględnienia "praw osób trzecich", co powoduje, że postępowanie prowadzone w trybie art. 256 ust. 1 nie wymaga uczestnictwa w nim podmiotów, które tego typu prawa do uwłaszczanej nieruchomości zgłaszają,

- art. 182 ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość z dniem [...] września 1990 r. przeszła z mocy prawa w użytkowanie wieczyste Uniwersytetu [...], pomimo niepozostawania jej w zarządzie uczelni oraz skutecznego zgłoszenia roszczeń dekretowych spadkobierców byłych właścicieli, które nie zostały rozpoznane,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, pomimo że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem dokonano uwłaszczenia uczelni publicznej, pomimo nierozstrzygnięcia dwóch zagadnień wstępnych, tj. roszczenia dekretowego oraz powództwa z art. 189 kpc o ustalenie istnienia lub nieistnienia po stronie Uniwersytetu [...] prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, opcjonalnie

- art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 100 § 1 kpa przez jego niezastosowanie, objawiające się w braku zawieszenia postępowania nieważnościowego w sytuacji, gdy brak było jednoznacznych dowodów potwierdzających skuteczność nabycia przez Uniwersytet [...] prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a przysługiwanie Uniwersytetowi prawa użytkowania wieczystego było okolicznością sporną, zaś wnioskodawcy nie wystąpili z powództwem z art. 189 kpc. Ustalenie przez sąd powszechny istnienia bądź nieistnienia takiego prawa było zagadnieniem wstępnym, bowiem rozstrzygałoby jedną z podstawowych kwestii koniecznych do zbadania prawidłowości dokonanego uwłaszczenia;

- art. 8 kpa i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, że wynikiem tego wytworzono u skarżących poczucie braku zaufania do organów administracji i naruszono tym samym świadomość i kulturę prawną u obywateli uczestniczących w tym postępowaniu,

- art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Mając powyższe zarzuty na uwadze, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Kontrolowana w sprawie decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju została zatem wydana w ramach postępowania nieważnościowego, prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Podkreślić należy, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Postępowanie nadzorcze ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dodatkowo wyjaśnić należy, że użyte w tym przepisie pojęcie "rażące naruszenie prawa" oznacza naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, ustrojowego i procesowego w sposób rażący, co oznacza, że treść zapadłej decyzji będzie sprzeczna w sposób oczywisty z konkretnym przepisem, a więc bez konieczności czynienia skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych bądź rozważania zasadności przyjęcia jednej z alternatywnych ocen stanu faktycznego.

Kontrolowana przez Ministra w trybie nadzoru decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdzała nabycie z mocy prawa z dniem [...] września 2005 r. przez Uniwersytet [...] nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji - t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 572 ze zm.). Zgodnie z jego treścią z dniem wejścia w życie ustawy (czyli z dniem 1 września 2005 r.) grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Wartość tych gruntów zwiększa fundusz zasadniczy uczelni publicznej. Nabycie prawa własności o którym mowa stwierdzał w drodze decyzji właściwy wojewoda. Oznacza to, że podstawową przesłanką do nabycia w tym trybie prawa własności nieruchomości było legitymowanie się przez uczelnię w dniu 1 września 2005 r. prawem użytkowania wieczystego.

Składając wniosek o przekształcenie Uniwersytet powoływał się na przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości nabyte z mocy prawa na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu z dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli z dniem 27 września 1990 r.) grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej stają się jej własnością, pozostałe składniki mienia uczelni państwowej stają się jej własnością. Przy czym brak jest przepisu upoważniającego organ administracji do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym w drodze decyzji administracyjnej. Ani sąd administracyjny, ani organy administracji nie mają zatem kompetencji do dokonywania ustaleń w tym zakresie w żadnym trybie administracyjnym. Z tego względu w przypadku sporu o przekształceniu praw do gruntu może orzec wyłącznie sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Oznacza to, że dopiero ewentualne posiadanie przez stronę skarżącą wydanego w trybie art. 189 kpc wyroku sądu powszechnego ustalającego, że w stosunku do spornej nieruchomości nie powstało z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego w trybie powołanego art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym mogłoby być podstawą do uruchomienia w ramach postępowania administracyjnego nadzwyczajnego trybu weryfikacji deklaratoryjnej decyzji Wojewody. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca, aby doprowadzić do wycofania z obiegu prawnego decyzji o nabyciu własności nieruchomości przez Uniwersytet na podstawie art. 256 ust. 1 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym, z uwagi, jak twierdzi, na nienabycie przez Uczelnię użytkowania wieczystego w oparciu o art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, musi dysponować orzeczeniem sądu powszechnego ustalającym, że Uniwersytet nie nabył użytkowania wieczystego z dniem [...] września 1990 r. Okoliczności wynikające z ewentualnie zapadłego w przedmiotowej sprawie wyroku ustalającego mogą być podstawą do uruchomienia w ramach postępowania administracyjnego nadzwyczajnego trybu weryfikacji kwestionowanej decyzji Wojewody.

Nieuzasadnione jest twierdzenie skarżących, że obowiązkiem Wojewody rozpoznającego wniosek Uczelni o potwierdzenie nabycia własności gruntu w trybie art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym było ustalenie skutku prawnego działania art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym w stosunku do przedmiotowej działki gruntu oraz istnienia bądź nie "praw osób trzecich", o których mowa w art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, tj. spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej. W orzecznictwie sądowym przyjęło, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do ustalania, czy uczelnia skutecznie i bez naruszenia "praw osób trzecich" nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu państwowego, a także prawo własności budynków i innych urządzeń, jak również innych składników majątkowych w trybie art. 182 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA 603/99). Bezpośrednią konsekwencją tego stanowiska jest pogląd, że Wojewoda prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez uczelnię publiczną prawa własności gruntu Skarbu Państwa nie jest uprawniony do rozstrzygania w trakcie tego postępowania o ewentualnych prawach rzeczowych uczelni nabytych pod rządami nieobowiązującej ustawy o szkolnictwie wyższym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 274/07 niepubl., z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 579/07 niepubl.). Oznacza to, że w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego z mocy prawa, postępowanie np. o ewentualny zwrot obciążonej tym prawem nieruchomości może toczyć się dopiero po ewentualnym rozwiązaniu użytkowania wieczystego przez sąd powszechny na drodze cywilnoprawnej. Badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię nie leży w zakresie kompetencji organów administracji i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1880/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2005 r. sygn. akt I OSK 4/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2008 r. sygn. I OSK 751/07)

Wyjaśnić również należy, że o ile zasadą jest, że wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny, o tyle w przypadku uwłaszczeniowego nabycia tego prawa przez Uczelnię, wpis ten ma charakter deklaratoryjny. Przepis art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym nie wymagał bowiem dla powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej dokonania wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstawało w tym wypadku z mocy samego prawa, a wpis taki ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, a nie konstytutywny. W razie stwierdzenia istnienia wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece), rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni nabywcy użytkowania wieczystego na podstawie art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt II CSK 451/12).

Ze względu na podniesione w skardze zarzuty wyjaśnić należy, że w kontekście przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa postawiony w tym zakresie w skardze zarzut jest chybiony. Postępowanie administracyjne podlega bowiem zawieszeniu wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Utrwalone jest stanowisko, że zawieszenie postępowania administracyjnego w tym trybie może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy postępowanie w przedmiocie zagadnienia wstępnego jest w toku. Tymczasem poza sporem pozostaje fakt, że tego rodzaju postępowanie w rozpatrywanej sprawie się nie toczyło i nie toczy. Poza tym organy, jak już powyżej zostało to wyjaśnione, nie są powołane do dokonywania ustaleń ani prowadzenia postępowania w kierunku wykazania posiadania (lub nieposiadania) prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu przez Uczelnię, co obejmuje również możliwość wszczęcia takiego postępowania z urzędu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1074/09).

Odnosząc się do zarzutu braku udziału stron w postępowaniu uwłaszczeniowym, za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Ministra, który wyjaśnił, że wadliwość taka może być kwalifikowana jedynie jako przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), a nie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa). Oba nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji administracyjnych są odrębnie uregulowane i w ich ramach oceniane są inne przesłanki wadliwości kontrolowanych decyzji.

Na zakończenie dodatkowo jedynie Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, szczegółowo opisane i omówione przez organ nadzoru w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, na które powołuje się Uczelnia, mogące świadczyć o tym, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie i faktycznym władaniu Uniwersytetu [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r., na podstawie której, zgodnie z art. 182 ww. ustawy, z dniem 27 września 1990 r. przeszła w użytkowanie wieczyste Uniwersytetu [...]. Są to: decyzja Prezesa Rady Ministrów o której mowa w piśmie z dnia [...] czerwca 1990 r. skierowanym do Rektora Uniwersytetu [...], protokół przekazania z dnia [...] lipca 1990 r. budynku istniejącego na przedmiotowej nieruchomości, znajdującego się dotychczas w użytkowaniu Akademii Nauk Społecznych na rzecz Uniwersytetu [...], które nastąpiło w oparciu o decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 1990 r. oraz akt notarialny z dnia [...] lipca 1997 r., nr Rep. A nr [...], zawierający oświadczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] działającego w imieniu właściciela spornej nieruchomości, czyli Skarbu Państwa. Fakt istnienia decyzji Prezesa Rady Ministrów, o której mowa w piśmie z dnia [...] czerwca 1990 r. skierowanej do Rektora Uniwersytetu [...], mimo jej fizycznego braku w aktach sprawy, nie jest kwestionowany. Sporną kwestią jest jedynie forma wydania tej decyzji (ustna czy pisemna) oraz możliwość uznania pisma z dnia [...] czerwca 1990 r. za taką decyzję. Niemniej z treści pisma z dnia [...] czerwca 1990 r. wynika, że sporna nieruchomość decyzją Prezesa Rady Ministrów po zakończeniu procesu likwidacji Akademii Nauk Społecznych miała zostać przekazana na rzecz Uniwersytetu. Potwierdza to treści "Protokołu Przekazania" z dnia [...] lipca 1990 r., który również odwołuje się do decyzji Prezesa Rady Ministrów, a z którego wynika, że na jego mocy Prorektor likwidowanej wówczas Akademii Nauk Społecznych przekazał budynek położony na spornej działce, będący dotychczas w użytkowaniu Akademii na rzecz Uniwersytetu [...]. W protokole zawarto stwierdzenie: "protokół ten wraz z decyzją Prezesa Rady Ministrów stanowią podstawę do wystąpienia Uniwersytetu [...] do odnośnych władz o wydanie decyzji w przedmiocie oddania nieruchomości w użytkowanie". Podkreślić należy, że zgodnie z treścią decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] Akademia Nauk Społecznych posiadała sporną nieruchomość w użytkowaniu na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1971 r. wydanej przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...]. Natomiast z treści § 2 aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1997 r. zatytułowanego "Oświadczenie Potwierdzające" wynika, że działając w imieniu Skarbu Państwa, Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] potwierdził, że Uniwersytet [...] przejął od Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, za wiedzą i zgodą Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] sporną nieruchomość w zarząd w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowania nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości miedzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 45, poz. 240). Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] w § 3 aktu notarialnego potwierdził także, że w świetle art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385) nie ma przeszkód prawnych do ujawnienia w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu i własności budynków stanowiących odrębną nieruchomość na rzecz Uniwersytetu [...]. Podkreślić przy tym należy, że zawierające te istotne oświadczenia akt notarialny nigdy nie został wycofany z obiegu prawnego, a na skutek stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...] (ze skutkiem ex tunc), bez wątpienia stanowi bardzo istotny i wartościowy dowód w sprawie istnienia po stronie Uczelni prawa zarządu co do spornej nieruchomości. Również prawdziwość zawartych w tym akcie notarialnym oświadczeń organu nie została w żaden sposób skutecznie podważona. W ocenie organu nadzoru i wojewody dokumenty te były wystarczające do przyjęcia istnienia po stronie Uniwersytetu najpierw prawa zarządu, a następnie prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości i po analizie całości akt sprawy Sąd orzekający zgadza się z tym stanowiskiem organów. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, że merytoryczna wartość tych dokumentów niewątpliwie mogła i nadal może podlegać ocenie i weryfikacji jedynie w postępowaniu o ustaleniu (art. 189 kpc) przez właściwy sąd powszechny. Takiej analizy i oceny nie może, jak już zostało to wyjaśnione powyżej, dokonać w sposób wiążący ani organ administracji, ani sąd administracyjny orzekający w niniejszej spawie.

Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie nadzorcze zakończone zaskarżoną decyzją Ministra zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego merytorycznie rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.