Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1616/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1, art. 92 ust. 3, art. 12, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 234 poz 1997
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity
article: par. 1 pkt. 4, par. 2 pkt. 4, par. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 118 poz 1014
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania  funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także  sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania.
article: art. 188, art. 193, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a, art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Wa 588/07 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] i decyzję poprzedzającą Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz A. B. kwotę 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 588/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], w przedmiocie utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], na podstawie art. 96 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 3 oraz art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej ( Dz. U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997) oraz § 1, 5, 6, i 7 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.) w związku z art. 336, art. 924 i art. 925 K.c. oraz art.104 K.p.a., orzekł o utracie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez A. B. z dniem 2 maja 2003 r., uznając, że z tym dniem funkcjonariusz stał się, z tytułu dziedziczenia ustawowego, współwłaścicielem domu jednorodzinnego położonego w miejscowości S. [...]. Zdaniem organu funkcjonariusz będąc współwłaścicielem domu jest także jego współposiadaczem i od dnia 2 maja 2003 r. posiada uprawnienia do korzystania z rzeczy wspólnej.

Komendant Główny Straży Granicznej, w wyniku rozpoznania odwołania A. B., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję, wskazując, że w obowiązującym stanie prawnym, prawo do równoważnika pieniężnego powstaje, jeżeli funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej). Natomiast w myśl § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada domu jednorodzinnego.

Organ podkreślił, że nabycie w drodze dziedziczenia, uprawnia funkcjonariusza do zamieszkania wraz z rodziną w posiadanym domu, natomiast fakt, że w tym domu nie mieszka jest spowodowany wyłącznie subiektywnymi powodami.

Na tę decyzję A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów powołanej ustawy o Straży Granicznej i powołanego Rozporządzenia.

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 588/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], wskazując, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie kwestionował faktu, że zamieszkuje w domu jednorodzinnym położonym w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Bezsporny jest również fakt, że dom jednorodzinny w miejscowości S. stanowił własność jego rodziców, a w dniu 2 maja 2003 r. zmarł ojciec funkcjonariusza. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast ustalenie, czy do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest niezbędne, aby posiadany dom jednorodzinny spełniał normy mieszkalne oraz ustalenie, czy po śmierci ojca skarżący stał się posiadaczem domu jednorodzinnego w rozumieniu art. 96 ust. 1 powołanej ustawy o straży granicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 96 ust. 1 powołanej ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 3 tej ustawy, za miejscowość pobliską uważa się taką miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby, nie przekracza 30 km. W związku z tym, Sąd zwrócił uwagę, że art. 96 ust. 1 tej ustawy, nie określa powierzchni lokalu, tzn. nie stanowi się w nim, iż musi to być lokal odpowiadający przysługującej rodzinie powierzchni mieszkalnej.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt I SA 665/03, Sąd pierwszej instancji uznał, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli funkcjonariusz posiada lokal bądź dom jednorodzinny, bez względu na normy mieszkaniowe. Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że funkcjonariusz Straży Granicznej może stracić uprawnienie do równoważnika pieniężnego na skutek zmiany okoliczności faktycznych polegających na tym, że stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

W związku z tym, zdaniem Sądu, skoro w niniejszej sprawie zgon ojca skarżącego nastąpił w dniu 1 maja 2003 r., to w tej sytuacji organ był uprawniony do wydania decyzji o utracie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu pieniężnego od dnia 2 maja 2003 r. (a nie o cofnięciu tego uprawnienia), bowiem chwila śmierci ojca skarżącego przesądziła o składzie majątku spadkowego, zaś nabycie spadku, w myśl art. 925 k.c., nie było uzależnione ani od złożenia przez skarżącego oświadczenia o przyjęciu spadku, ani też od uzyskania przez niego orzeczenia odpowiedniego organu, nastąpiło bowiem z mocy prawa. Sąd podkreślił przy tym, że dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możliwość korzystania, w związku z czym Sąd uznał, że skarżący jest posiadaczem tej nieruchomości w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, mimo, że nie stwierdzono jeszcze nabycia spadku, a w konsekwencji ewentualnego działu spadku.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył A. B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), polegającą na pominięciu wykładni celowościowej norm tzw. "mieszkaniowych", zawartych w rozdziale 12 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej" - art.92 i nast., z których wynika, iż ustawodawca zapewnia funkcjonariuszom Straży Granicznej prawo do lokalu lub do świadczenia zastępczego, którego to prawa zarówno organy Straży Granicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówiły skarżącemu, jak również przyjęcie poglądu, że każdy rodzaj posiadania - którego definicja i funkcja określona w prawie cywilnym została w przedmiotowym wyroku przytoczona w oderwaniu od regulacji art. 336 k.c. - przez funkcjonariusza domu jednorodzinnego, niezależnie od tego, czy jest to rzeczywiste korzystanie, czy też sama możliwość korzystania bez uwzględnienia przysługujących skarżącemu norm mieszkaniowych, pozbawia go prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W ocenie skarżącego, zarówno organy Straży Granicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonały błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, pomijając całkowicie analizę sytuacji mieszkaniowej skarżącego w kontekście przysługujących mu norm mieszkaniowych, pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, czy też otrzymania lokalu w drodze przydziału decyzją administracyjną, z którymi to uprawnieniami jest nierozerwalnie związane prawo skarżącego do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, opierając się jedynie na dosłownym, wyrwanym z kontekstu, brzmieniu normy zawartej w art.96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż wskazywał, że z chwilą śmierci swojego ojca stał się jednym z jego spadkobierców, przy czym do dnia jego śmierci mieszkał u rodziców żony w K. [...]. Wskazano ponadto, że do spadku po ojcu weszła jedynie połowa domu rodzinnego skarżącego, spadkobierców natomiast jest czterech, zatem posiadany przez skarżącego udział w spadku to 1/4 masy spadkowej czyli 7,42 m2 powierzchni mieszkalnej, a powierzchnia ta nie wyczerpuje przysługującej skarżącemu normy powierzchni mieszkalnej ustalonej w przepisach resortowych. Wskazano, że z art. 99 ust.2 powołanej ustawy o Straży Granicznej można wyprowadzić wniosek, że jeżeli funkcjonariusz stał się współposiadaczem (a nie posiadaczem) lokalu mieszkalnego w częściach ułamkowych, nieodpowiadającego przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, to wówczas równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego będzie takiemu funkcjonariuszowi przysługiwał. Podkreślono, że z powołanej ustawy o Straży Granicznej wynika posiadanie lokalu mieszkalnego jako całości, a nie współposiadanie czy współwłasność w częściach ułamkowych takiego lokalu.

W związku z tym, w ocenie autora skargi kasacyjnej, należy przede wszystkim dokonać ustaleń faktycznych co do wielkości nabytego przez skarżącego udziału spadku po ojcu, gdyż ma to zasadnicze znaczenie dla ustalenia prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wskazano także na brzmienie art. 336 k.c., zgodnie z którym, aby mówić o posiadaniu, należy spełnić równocześnie dwie przesłanki: władanie rzeczą jak właściciel oraz zamiar władania rzeczą dla siebie (element psychiczny). Podkreślono, że w niniejszej sprawie nie występuje zarówno element fizycznego władania rzeczą, bowiem od momentu zawarcia związku małżeńskiego skarżący nie mieszkał i nie mieszka z żoną i dziećmi w domu rodzinnym, jak również nie występuje opisany wyżej element psychiczny, rozumiany jako zamiar władania rzeczą dla siebie, co wynika z materiału dowodowego niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że w skardze kasacyjnej błędnie podniesiono, że treść przepisów ustawy nakazuje rozumieć przez zwrot "posiadanie" tylko posiadanie lokalu mieszkalnego jako całości. Bezzasadne jest twierdzenie, iż władanie rzeczą przez właściciela wyłącznie polega na faktycznym wykonywaniu władztwa, a nie na samej możliwości władania. Powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1986r. III CRN 60/86 ( OSN z 1987r. Nr 9, poz. 138), wskazano, że posiadaczem jest każdy współwłaściciel jako uprawniony do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej. Cecha samoistnego posiadania wyraża się bowiem w występowaniu po stronie posiadacza faktycznej możliwości władania rzeczą w sposób do jakiego uprawniony jest właściciel.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.

Istota problemu, jak wynika z uzasadnienia podstawy kasacyjnej, sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez organy i podzielonej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.

Przepis art. 96 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Definicję miejscowości pobliskiej zawiera ust. 3 art. 92 tej ustawy. Z kolei w świetle § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi Straży Granicznej, w służbie stałej jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast z § 2 pkt 4 tego rozporządzenia wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi pod warunkiem, że nie odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, który odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wyżej wymienionego artykułu ustawy o Straży Granicznej przez uznanie, że użyte w tym przepisie sformułowanie posiadanie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, należy interpretować wyłącznie w oparciu o przepis art. 336 Kodeksu cywilnego oraz że zawarte w powołanych paragrafach i punktach w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. regulacje oznaczają, że normy zaludnienia nie mają znaczenia przy przyznawaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada dom jednorodzinny należy poprzedzić uwagami natury ogólnej.

Analiza rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej, prowadzi do wniosku, że celem tej regulacji jest zapewnienie funkcjonariuszowi w służbie stałej prawa do lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Członków rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego określa art. 93 cyt. ustawy. Prawo do lokalu mieszkalnego jest natomiast wyłączone w przypadkach, gdy w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej funkcjonariusz lub jego małżonek posiada już lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (art. 99 pkt 2 i 3 powołanej ustawy). Dodatkowe warunki przyznania pomocy mieszkaniowej określa art. 92 in fine ustawy o Straży Granicznej - prawo do pomocy mieszkaniowej przysługuje z uwzględnieniem liczby członków rodziny funkcjonariusza oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Natomiast w sytuacji, gdy funkcjonariusz w służbie stałej pomimo braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie otrzymał pomocy mieszkaniowej w postaci lokalu mieszkalnego, to wówczas przysługuje mu prawo do pomocy zastępczej,. tj. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej) lub prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ust. 1 tej ustawy). Należy przy tym mieć na uwadze to, że te zastępcze formy realizacji prawa funkcjonariusza do mieszkania w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, są konsekwencją niezrealizowania uprawnień funkcjonariusza do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, oceniając uprawnienie skarżącego do otrzymywania równoważnika pieniężnego bądź brak tego uprawnienia, należało wyjaśnić, czy użyte w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej pojęcie posiadania przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego oraz zawarte w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. pojęcie posiadania domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, należy interpretować wyłącznie w oparciu o art. 336 Kodeksu cywilnego, który to przepis formułuje definicję posiadania.

Unormowanie to stanowi, iż posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten kto nią faktycznie włada jako użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Zwrócić uwagę należy przy tym na to, że podział na posiadanie samoistne i posiadanie zależne wskazuje na element woli posiadacza. W przypadku posiadania samoistnego posiadacz ma wolę władania jak właściciel, zaś w przypadku posiadania zależnego jego wola jest ograniczona zakresem uprawnień wynikających ze stosunku prawnego będącego podstawa władztwa.

Odmianą posiadania jest "współposiadanie rzeczy". Taka sytuacja zachodzi wówczas, gdy jednolite identyczne w zakresie charakteru posiadanie rzeczy wykonuje kilka osób. Natomiast za współposiadanie nie można uznać przypadku, w którym wobec określonej rzeczy jednej osobie przysługuje posiadanie samoistne, a innej posiadanie zależne.

W świetle zaś art. 206 Kodeksu cywilnego każdy z współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Natomiast stosownie do art. 346 Kodeksu cywilnego roszczenie o ochronę posiadania nie przysługuje w stosunkach pomiędzy współwłaścicielami tej samej rzeczy, jeżeli nie da się ustalić zakresu współposiadania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wykładni art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie jest wystarczające posłużenie się jedynie pojęciem posiadania, o którym mowa w art. 336 Kodeksu cywilnego. Niezbędne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej tego przepisu. Celem regulacji zawartej w rozdziale 12 ustawy o Straży Granicznej w tym art. 96 ust. 1 tej ustawy było zapewnienie funkcjonariuszom potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez nich obowiązków. Potrzeby te są zaspokajane wówczas, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający określone kryteria. A zatem, posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 96 ust. 1 cyt. ustawy lub domu jednorodzinnego, o którym mowa w § 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. oznacza faktyczną, realną możliwość zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych w powiązaniu z tytułem prawnym umożliwiającym mu niezakłócone dysponowanie.

Mając na względzie powyższą argumentację stwierdzić należy, iż śmierć ojca skarżącego nie była wystarczającą podstawą do uznania, że stał się on posiadaczem (współposiadaczem) domu jednorodzinnego, a więc tym samym utracił prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Z tych względów zarzut autora skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych wyżej przepisów przez ich błędną wykładnię uznać należy za trafny.

Jednocześnie wydaje się koniecznym poczynienie jeszcze kilku uwag na temat przysługujących funkcjonariuszom norm zaludnienia zwłaszcza przy stwierdzeniu, prezentowanym przez organy administracyjne a podzielonym przez Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada dom jednorodzinny to normy zaludnienia (przepis § 1 pkt 4 w związku z § 2 pkt 4 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. ) nie muszą być spełnione.

Jak wyżej była o tym mowa, funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Norma zaludnienia lokalu mieszkalnego przysługująca funkcjonariuszowi wynosi 7-10 m2 powierzchni mieszkalnej, zaś powierzchnią mieszkalną jest liczba pokoi (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Analiza tych uregulowań prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wówczas, gdy jego lokal mieszkalny odpowiada normie zaludnienia.

Z kolei przepis art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, a także § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 118, poz. 1014) wyklucza przyznanie lokalu mieszkalnego, a także równoważnika pieniężnego za jego brak w sytuacji, gdy funkcjonariusz albo członek jego rodziny posiadają dom jednorodzinny. Przepisy te nie wiążą jednak braku prawa do tych form pomocy mieszkaniowej z normą zaludnienia i powierzchnią mieszkalną w takim domu.

Jednakże interpretacja tych przepisów przyjmująca, że posiadanie przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny każdego domu jednorodzinnego bez względu na to, czy powierzchnia mieszkalna zapewnia normę zaludnienia, wyklucza jego uprawnienie zarówno do otrzymania lokalu mieszkalnego jak i równoważnika pieniężnego za jego brak - jest nieuprawniona. Nie uwzględnia ona bowiem celu instytucji pomocy mieszkaniowej i wprowadza niekorzystne dla funkcjonariusza zróżnicowanie jego sytuacji prawnej w zależności od tego, czy posiada on lokal mieszkalny czy też dom jednorodzinny. W świetle konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), takie zróżnicowanie nie może być akceptowane.

Ponadto zauważyć należy, iż ustawodawca posługując się pojęciem lokalu mieszkalnego i domu jest niekonsekwentny, gdyż np. w art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy o Straży Granicznej stwierdza, że funkcjonariusz jest obowiązany do opróżnienia lokalu mieszkalnego, o który mowa w art. 94 ust. 1 jeżeli: w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro można odebrać funkcjonariuszowi lokal mieszkalny tylko w przypadku gdy uzyskał on dom, który spełnia określone normy zaludnienia, to te same kryteria powinny być stosowane w przypadku odbierania funkcjonariuszowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż użyte w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej określenie - posiada lokal mieszkalny - oraz zawarte w § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. - określenie dom jednorodzinny oznacza realną możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza Straży Granicznej potrzeb mieszkaniowych w granicach norm zaludnienia w powiązaniu z tytułem prawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienny pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku był wynikiem błędnej wykładni tych przepisów.

Brak naruszeń przepisów postępowania, przy naruszeniu jedynie przepisów prawa materialnego, pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę stosownie do odesłania zawartego w art. 193 tej ustawy i orzeka na podstawie przepisów, które miały zastosowanie w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Omówione wyżej naruszenia prawa materialnego dotyczyły nie tylko zaskarżonego wyroku, ale również decyzji organu drugiej instancji i uzasadniały jej uchylenie (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ powołanej ustawy) zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.