Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 388/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych.

N. Sp. z o.o. z siedzibą we W. wnioskiem z dnia 12 listopada 2015 r. wystąpiła do Prezydenta W. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przy al. [...] we W.. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] organ administracji architektoniczno-budowlanej orzekł zgodnie z wnioskiem strony zatwierdzając projekt budowlanego i udzielając pozwolenia na budowę obejmującego przedmiotowe przedsięwzięcie. Decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym, jako że na skutek wniesionego odwołania Wojewoda D. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wskazuje na stwierdzenie nieprawidłowości w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, które głównie dotyczyły poprawności wyznaczenie strefy oddziaływania obiektu budowlanego i wiążącego się z tym zagadnienia ustalenia stron postępowania. Dodatkowo Wojewoda D. wykazał uchybienia proceduralne dotyczące niedostatków w uzasadnieniu decyzji.

Prezydent W. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą wydał pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji oraz zatwierdził przedłożony projekt budowlany jednak B. G. i W. K. złożyli od niej odwołanie. W toku postępowania odwoławczego zapadło postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając niemerytoryczne zakończenie postępowania odwoławczego Wojewoda D. uznał samo odwołanie za przedwczesne, ze względu na wykreowanie wnioskiem stron postępowania nowej sytuacji procesowej. Zaznaczyć należy, że poza odwołaniem do organu I instancji wpłynął wniosek o uzupełnienie decyzji, który został rozpoznany postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...]. Po otrzymaniu wskazanego wyżej postanowienia B. G. i W. K. ponownie złożyli odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...]. Rozpoznając odwołanie Wojewoda D. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie badając sprawę Prezydent W. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił N. Sp. z o.o. z siedzibą we W. pozwolenia na budowę dla budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą przy al. [...] we W. obręb B., działka nr [...], AM-2. Oceniając przedłożony wniosek organ I instancji po przytoczeniu definicji strony postępowania administracyjnego zamieszczonej w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu do terenów sąsiednich został ustalony przez projektanta do działek nr [...], AM-2, obręb B.. Za strony nie zostali uznani właściciele działek nr [...], AM-2, obręb B., którzy zostali przez organ poinformowani, że obszar oddziaływania planowanego do realizacji obiektu nie obejmuje nieruchomości, których są właścicielami. Wyjaśniono także, że współwłaściciele działki nr [...], Am-2, obręb B. M. i J.K. zmarli, wobec czego wystąpiono do Urzędu Stanu Cywilnego we W. z prośbą o potwierdzenie informacji o zgonie tych osób, na skutek czego przesłano do organu odpisy skrócone aktu zgonu M. i J.K.. Ponadto pełnomocnik strony przesłał listę spadkobierców M. i J. K..

Prezydent W., co wynika z treści uzasadnienia decyzji, przeprowadził analizę planowanego zamierzenia na gruncie regulacji wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny i został wykonany oraz sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Budowa budynku biurowego wraz z infrastrukturą techniczną jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie al. [...] i [...] oraz ulic [...] i [...] we W. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 23 maja 2013 r., nr [...]. Znajduje się on na terenie historycznego osiedla B., które figuruje w gminnej ewidencji zabytków ale Miejski Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uzgodnił projekt budowlany. Nadto projekt budowlany wykonany jest i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, zawiera wymagane prawem opinie, pozwolenia i uzgodnienia, decyzje pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych D. Konserwatora Zabytków oraz decyzję Wydziału Środowiska i Rolnictwa na usunięcie drzew.

Powyższa decyzja została oprotestowana odwołaniem B. G. i W. K., którzy zażądali jej uchylenia. W treści obszernego odwołania opisano przebieg procesu decyzyjnego dotyczącego pozwoleń na budowę dla przedmiotowej nieruchomości, przy czym odwołujący się przedłożyli kserokopie wydanych rozstrzygnięć. Argumentacja odwołania w znakomitej większości sprowadzała się do wykazania, istniejącej zdaniem jego autorów, sprzeczności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Szereg twierdzeń dotyczyło zmian właścicielskich nieruchomości oraz wydawania przez organy sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć odnośnie tej samej nieruchomości. W odwołaniu wskazywano też na nieprawidłowości proceduralne, których odwołujący się upatrywali w nieterminowym zawiadamianiu ich o czynnościach procesowych, czy też wydawaniu rozstrzygnięć przed okresem świątecznym, co miało wpływ na ich transparentność.

Po przekazaniu sprawy organowi II instancji Wojewoda D. pismami z dnia 27 stycznia 2017 r. wystąpił do Prezydenta W. oraz do pełnomocnika inwestora z żądaniem odpowiednio wyjaśnienia podstaw prawnych ustalenia następców prawnych M. i J.K. oraz wyjaśnienia, czy inwestor posiada dokumenty dotyczące następstwa prawnego. Organ I instancji i inwestor udzielili Wojewodzie D. pisemnych odpowiedzi na powyższe wezwania.

W dniu [...] r. Wojewoda D. wydał decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej – k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał dotychczasowe rozstrzygnięcia wydane względem wniosku spółki oraz przytoczył zasadnicze przesłanki uchylania decyzji pierwszoinstancyjnych zapadłych w postępowaniu odwoławczym. W tym kontekście zaznaczono, iż powodem uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] było prowadzenia przez organ I instancji postępowania bez udziału osób będących następcami prawnymi zmarłych M. K. i J. K.. Zaleceniem zamieszczonym przez organ w decyzji z dnia [...] r., nr [...], było ustalenie następców prawnych po tych osobach. Wskazując na przyjęty przez Prezydenta W. krąg stron postępowania zaznaczono, iż w toku postępowania odwoławczego uzupełniono akta sprawy o kopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla W.-K. we W. VI Wydział Cywilny z dnia 18 października 2016 r., (sygn. akt [...]), którym stwierdzono, że spadek po J. K. nabyli: D. R., K. K.-T. i J. W. K.. Według Wojewody D. organ I instancji w dalszym ciągu nie ustalił następców prawnych po M. K.. Wobec tego uznano, że postępowanie pierwszoinstancyjne było prowadzone bez udziału osoby lub osób będącej następcą prawnym osoby zmarłej. Podkreślając brak udziału strony w postępowaniu jako przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uznano za konieczne orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ze względu na to, że decyzja organu I instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, poprzez pominięcie w toku całego postępowania osoby czy osób posiadających określony w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane tytuł prawny do działki nr [...]. Na koniec podkreślono, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a Wojewoda D. musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe w rozmiarach wykraczających poza określone w art. 136 k.p.a.. W decyzji zamieszczono nadto zalecenie dla organu I instancji określenia aktualnych stron postępowania poprzez ustalenie następców prawnych M. K..

Z powyższą decyzją nie zgodziła się N. Sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania oraz wniosła o dopuszczenie dowodów z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. – K. VI Wydział Cywilny we W. (sygn. akt: [...]) i odpisu księgi wieczystej nr [...].

Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. polegającym na uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy istniała możliwość zweryfikowania prawidłowości ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania na etapie postępowania odwoławczego w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, która to weryfikacja potwierdziłaby, że na etapie udzielania pozwolenia na budowę przez organ I instancji krąg stron postępowania ustalony był w sposób prawidłowy, gdyż spadkobiercy J. K. są tożsami ze spadkobiercami M. K., z czego w sposób jednoznaczny wynika, iż nie istniała podstawa prawna do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- art. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezpodstawne i trzykrotne poprzestanie przez organ II instancji na wydaniu decyzji kasacyjnej, bez odniesienia się do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu, co ma bezpośredni wpływ na przedłużanie prowadzenia postępowania administracyjnego i w efekcie godzi w prawo skarżącej do zabudowy nieruchomości będącej jej własnością,

- art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy czynności oraz uchylenie się od merytorycznego rozpoznania sprawy, skutkujące trzykrotnym ograniczeniem się przez organ II instancji do wydania decyzji kasacyjnej,

- art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie jest nie do pogodzenia z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa

W szczegółowych motywach pisma procesowego skarżąca zwróciła uwagę na wydanie przez organ II instancji trzeciej już decyzji kasacyjnej w sprawie, w sytuacji gdy Wojewoda D. nieprawidłowo uznał, że nie istniała możliwość przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a.. Opierając się na dotychczas zebranym materiale dowodowym wskazano spadkobierców M.K. i J. K. z jednoczesnym wyjaśnieniem, że brali oni udział w charakterze strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez organ I instancji decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzucono organowi II instancji, że w toku postępowania odwoławczego nie wezwał spadkobierców do złożenia wyjaśnień i bezrefleksyjnie uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez pozbawione stron możliwości udziału w postępowaniu.

Nie zgodzono się ze stanowiskiem organu II instancji dotyczącym niemożliwości zweryfikowania kręgu stron postępowania w trybie art. 136 k.p.a.. Potwierdzając wadliwość tego poglądu podano, że gdyby organ wypełnił ciążący na nim obowiązek wnikliwego działania w sprawie, uzyskałby informację od spadkobierców J.K., iż są oni również spadkobiercami M. K., co umożliwiłoby mu rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, w miejsce decyzji kasacyjnej. Nie zaszła też w sprawie okoliczność polegającą na braku udziału stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, która mogła uzasadniać uchylenie decyzji Prezydenta W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca swoje stanowisko poparła orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Na koniec autor skargi zarzucił, że organ II nie uwzględnił faktu, iż jak wynika z załączonej do skargi kopii księgi wieczystej doszło do zbycia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] zatem to decyzja organu II instancji została wydana bez zapewnienia udziału w postępowaniu stronie postępowania, tj. nowemu właścicielowi działki nr [...]. Okoliczność tą oceniono jako istotne naruszenie przepisów postępowania, na które wskazuje w zaskarżonej decyzji Wojewoda D., z tym że doszło do owego naruszenia na etapie postępowania drugoinstancyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie jednocześnie wyjaśniając, że podejmował czynności zmierzające do wyjaśnienia kwestii stron postępowania wzywając pełnomocnika inwestora do potwierdzenia powołanych przez niego dokumentów, jednak do dnia wydania decyzji ich nie otrzymał. Ponadto orzeczenie sądu cywilnego zostało przedłożone przez pełnomocnika dopiero na etapie wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja kasacyjna Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r., nr [...] i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka treść omawianego przepisu funkcjonuje od 11 kwietnia 2011 r. na skutek ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).

W związku z treścią znowelizowanego art. 138 § 2 k.p.a., ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiące konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Zakwestionowana przez skarżącą decyzja ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego wyżej przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek zawartych w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., II OSK 65/15, Lex nr 2177618, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, publ. LEX nr 364783, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., IV SA.Po 152/14, publ. Lex nr 1504190, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2016 r., II SA/Gl 545/16, publ. cbosa). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a.

Orzekając na podstawie tego artykułu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wskazano, decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia, ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu odwoławczego to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. W tym miejscu warto odnotować, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym.

Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien mieć zastosowanie jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można rozpoznać sprawy co do istoty. Kontrolowana decyzja do takich przypadków, zdaniem Sądu, nie należy.

Analizując dokładnie treść zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę a także zgromadzone w toku postępowania akta administracyjne, trudno oprzeć się wrażeniu, że organ II instancji zasadniczo skoncentrował się wyłącznie na kwestii prawidłowości ustalenia stron postępowania i mimo, że wcześniej już uchylił decyzję pierwszoinstancyjną właśnie ze względu na tą okoliczność, zdecydował się na ponowną kasację decyzji organu I instancji. Z akt administracyjnych wyłania się też prowadzone przez organ II instancji dodatkowe postępowanie wyjaśniające, któremu jednak nie nadano właściwego kierunku. Organ odwoławczy zwrócił się bowiem do organu I instancji z żądaniem wyjaśnienia podstaw ustalenia kręgu stron postępowania, zaś odnośnie ustalenia spadkobierców po zmarłych właścicielach nieruchomości, (choć wiadomym było, że w postępowaniu biorą udział zstępni tych osób), wyjaśnień zażądał wyłącznie od wnioskodawcy. Wiadomym jest, że w przypadku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę to wnioskodawca jako potencjalny inwestor jest najbardziej zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy. Jednak chociaż mamy do czynienia z postępowaniem inicjowanym wnioskiem trudno oczekiwać aby sam wnioskodawca niejako za organ rozstrzygał istotne kwestie procesowe czy na jego zlecenie poszukiwał odpowiednich dokumentów np. potwierdzających nabycie spadku. Tym bardziej, że są to kwestie natury cywilistycznej, które dotyczą innych stron postępowania. Tego rodzaju czynności wyjaśniające pozostają powinnością organu, który posiada przypisane mu przez ustawodawcę szerokie instrumentarium służące uzyskania konkretnych dokumentów czy informacji. Wątpliwe procesowo okazuje się zlecanie wnioskodawcy wskazania konkretnych dokumentów z jednoczesnym pominięciem w tym względzie innych uczestników postępowania czy zaniechania samodzielnego ich żądania od innych organów.

W realiach niniejszej sprawie po uprzednim uchyleniu decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy Prezydent W. ustalił strony postępowania, korzystając zresztą z zaleceń organu odwoławczego, zaś wydanie przez ten organ merytorycznej decyzji potwierdza, że doszedł on do przekonania, iż przyjęty katalog stron odpowiada aktualnemu stanowi prawnemu i faktycznemu. Dość w tym miejscu wskazać, że przy piśmie z dnia 6 marca 2017 r. będącym reakcją na wezwanie Wojewody D. jednoznacznie wyjaśniono, iż organ w oparciu o wskazane dokumenty uznał osoby będące spadkobiercami wskazanej nieruchomości i dodano w tym zakresie kolejne wyjaśnienie dotyczące kodeksowej zasady zapewnienia stronom udziału w postępowaniu czyniąc zapis ,,które brały udział w prowadzonym postępowaniu". Oczywiste jest, że organ odwoławczy mógł kwestionować stanowisko organu I instancji lub też uznać już zebrane dowody za niewystarczające. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym okoliczność ta nie mogła jednak stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia i zaleceniem, po raz kolejny, przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W świetle poczynionych wyżej uwag o charakterze ogólnym, pominięcie przez organ II instancji możliwości wynikających z art. 136 k.p.a., czy też przeprowadzenie własnego postępowania wyjaśniającego w sposób pobieżny nie daje podstaw do zasadnego uruchomienia art. 138 § 2 k.p.a..

W niniejszej sprawie argumentacja skargi, w szczególności załączone do niej dokumenty, dają podstawę do przyjęcia, że na etapie postępowania odwoławczego doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej związanych z nieuwzględnieniem zmian właścicielskich zaistniałych już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Zasadnie zatem autor skargi podnosi, że organ odwoławczy sam naruszył przepisy, których naruszenia dopatrzył się na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Okoliczność ta stanowi o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej bez udziału stron postępowania kreowanych na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, uzasadniony jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem trudno uznać za zasadne stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie tego przepisu. Zdaniem Sądu orzekającego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A skoro tak, to przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie będzie naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r., V SA/Wa 3052/16, publ. cbosa). Istniejące wątpliwości były usuwalne w ramach postępowania wyjaśniającego, jakie mógł samodzielnie przeprowadzić organ II instancji.

Reasumując, z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni przy orzekaniu przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.