Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3185/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 38 ust. 1, par. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Artur Kot, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant ref. staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2015r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: ARiMR) utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2015 r. nr [...], wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. w W. (dalej: organ I instancji) o ustaleniu J. Z. (dalej: Strona, Skarżąca) kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 78.153,43 zł.

Jak wskazano w decyzji organu I instancji, Skarżący w dniu [...] maja 2010r. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. w W. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, w którym zadeklarował realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 86,59 ha,

pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.10 – Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) do powierzchni 21,35 ha,

pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.4 – Trwałe użytki zielone (w okresie przestawienia) do powierzchni 86,59 ha.

Organ I Instancji, decyzją nr [...] z [...] grudnia 2010r. przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową do powierzchni deklarowanej w wysokości 94.688,55 zł za realizację pakietu 3 i 2. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na wskazany przez nią rachunek bankowy w dniu 27 grudnia 2010r. Strona zobowiązała się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego od 15 marca 2010r. do 16 marca 2015r.

W dniu [...] maja 2011r. Strona złożyła wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 w ramach:

pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA 2000 na powierzchni 16,13 ha,

pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarem NATURA 2000 w wariancie 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 83,22 ha,

pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.4 – Trwałe użytki zielone (w okresie przestawienia) do powierzchni 99,35 ha,

pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.10 – Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) do powierzchni 21,35 ha.

Organ I Instancji, decyzją nr [...] z [...] stycznia 2012r. przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową do powierzchni deklarowanej w wysokości 191.594,00 zł za realizację pakietu 2, 4 i 5. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na wskazany przez nią rachunek bankowy w dniu 31 stycznia 2012r.

W dniu [...] maja 2012r. Strona złożyła wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w ramach pakietu 5 – na powierzchni 16,47 ha, pakietu 4 na powierzchni 99,69 ha oraz pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 99,69 ha, pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.10 – Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) do powierzchni 21,35 ha.

Kierownik ARiMR, decyzją nr [...] z [...] lutego 2013r. przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową do powierzchni deklarowanej w wysokości 181.778,90 zł za realizację pakietu 2, 4 i 5. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na wskazany przez nią rachunek bankowy w dniu 4 marca 2013r.

W dniu [...] maja 2013r. Strona złożyła wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w ramach:

pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – NATURA 2000 na powierzchni 16,10 ha,

pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarem NATURA 2000 w wariancie 4.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 83,22 ha,

pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 99,32 ha,

pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.9 – Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 21,29 ha.

W trakcie weryfikacji ww. wniosku, w oparciu o raporty z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy, organ I instancji uznał, że producent pomniejszył powierzchnię użytków zielonych, na których powinien realizować program rolnośrodowiskowy oraz nie przestrzega wymogów określonych dla deklarowanych wariantów w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm. dalej jako rozporządzenie z 2009r.) tj. na działce rolnej D o powierzchni użytków rolnych wynoszącej 21,29 ha inspektorzy terenowi stwierdzili, iż rolnik nie utrzymał minimalnej obsady drzew i krzewów, zaś zastosowany materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań.

Dodatkowo, powołując się na § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361) – dalej: rozporządzenie z 2013r., organ I instancji przyznał płatność rolnośrodowiskową w wysokości 142.740,20 zł za realizację pakietu 2 (w wariancie 2.3), 4 i 5 oraz odmówił przyznania płatności do pakietu 2 (w wariancie 2.9). Przyznane środki finansowe zostały przekazane na wskazany przez nią rachunek bankowy w dniu 27 lutego 2014r.

W dniu [...] czerwca 2014r. Kierownik ARiMR wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, ustalając do zwrotu kwotę 76.860,00 zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z [...] listopada 2014r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Kierownik ARiMR uzasadniając swoją decyzję z [...] lutego 2015r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, przyznanych Stronie na mocy decyzji nr [...] z [...] stycznia 2012r. oraz decyzji nr [...] z [...] lutego 2013r., powołał się m.in. na przepis art. 29 ust. 1, 1a, 2 i 8 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm.) oraz przepisy § 39 § 38 ust. 3, 5, 6 rozporządzenia z 2013r., a także art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Seria L z 2011 r. Nr 25, poz. 8 ze zm.) - dalej: rozporządzenie nr 65/2011. Organ wyjaśnił, że na działce rolnej D o powierzchni 21,29 ha stwierdzono nieprawidłowości: E2 (2.9/2.10) materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań oraz E7 (2.9/2.10) nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów. Skarżący tym samym wypełnił przesłanki warunkujące pomniejszenie tej płatności i obowiązek zwrotu płatności w części, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2) – tu: 21,29 ha, a jednocześnie zachodziły warunki do zastosowania 100%-towej sankcji w związku z uchybieniami w realizacji programu rolnośrodowiskowego – skarżący zaniechał prowadzenia działalności na powierzchni objętej zobowiązaniem PRŚ oraz nie spełnił wymogów minimalnej obsady drzew i krzewów.

W odwołaniu od powyższej decyzji Strona wniosła o jej uchylenie lub umorzenie postępowania, gdyż zdaniem strony organ nie posiadał uprawnień aby ustalić nienależnie pobrane płatności bo w latach 2011-2012 rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 13 marca 2013r. nie obowiązywało. Wszelkie uchybienia, jak zaznaczył odwołujący się powstały bez jego winy, a stwierdzonym nieprawidłowościom nie mógł w żaden sposób zapobiec. Strona wskazała również, że organ w trakcie prowadzonego postępowania naruszył zasady postepowania administracyjnego tj. art.7 -9 kpa.

Dyrektor ARiMR nie uwzględnił odwołania i zaskarżoną decyzją z [...] maja 2015r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu przywołał treść § 39 ust. 2 pkt 2 i § 38 ust. 1 rozporządzenia z 2013r., oraz § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 26 lutego 2009r., a także art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 (Dz.Urz.UE L 181 z 20 czerwca 2014r.). Zdaniem organu brzmienie tego ostatniego przepisu wskazuje jednoznacznie na to, że odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli beneficjent nie spełnił zobowiązań lub innych obowiązków ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich (...), a przy podejmowaniu decyzji o zwrocie państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia. A w przypadku zobowiązań wielkoletnich, co podkreślił organ odwoławczy cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację.

Dyrektor ARiMR wskazał, że w związku ze stwierdzonymi uchybieniami w realizacji programu rolnośrodowiskowego, płatność ta została odmówiona (do działki rolnej D sankcja 100 %), co skutkuje koniecznością zwrotu płatności przyznanych beneficjentowi w latach 2011-2012 za powierzchnię ww. działki w wys. 76.644,00 zł. Organ odwoławczy podał ponadto, że w decyzji organu I instancji wskazano na zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011, które straciło moc z dniem 1 stycznia 2015r. Tym samym Dyrektor ARiMR dokonał uzupełnienia decyzji organu I instancji i zastosował art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 w wys. 78.153,43 zł.

Odnosząc się do zarzutów strony, organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji gdy zostanie stwierdzone, że rolnik w danym roku nie realizuje na danej działce rolnej wymogów, płatność rolnośrodowiskowa za dany rok podlega zmniejszeniu w wysokości określonej w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013r. lub w przepisach określonych w § 38 tego rozporządzenia. Jednocześnie mając na uwadze brzmienie art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli w latach poprzednich (tj. od 2011r.) była do działki, na której stwierdzono nieprawidłowość, przyznana płatność rolnośrodowiskowa za realizację danego wariantu lub pakietu, rolnik zobowiązany jest zwrócić przyznaną za dany wariant kwotę płatności rolnośrodowiskowej do tej działki rolnej w wysokości jako odpowiada % zmniejszeniu za daną nieprawidłowość ustaloną w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Producent, jak wskazał organ odwoławczy zaniechał realizacji programu rolnośrodowiskowego na części gruntów objętych zobowiązaniem, co zgodnie z brzmieniem § 39 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego skutkuje obowiązkiem zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w części, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem.

Odpowiadając na zarzut strony dotyczący braku podstawy prawnej do nałożenia obowiązku zwrotu płatności, to organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 13 marca 2013r., a przepisy rozporządzenia z 26 lutego 2009r. – obowiązującego w dacie podjęcia przez stronę 5 -letniego zobowiązania – zostały nimi zastąpione.

W dalszej części organ odwoławczy omówił wskazane w przepisach art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95 przypadki, w których obowiązek zwrotu otrzymanej pomocy został wyłączony i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna ze wskazanych w tych przepisach sytuacji, podobnie jak nie zachodziły przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.

W skardze wniesionej do tutejszego Sądu na powyższą decyzję Strona wniosła o jej uchylenie w całości, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Strona zarzuciła naruszenie:

- § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez błędne zastosowanie przedmiotowego przepisu,

- art. 7 kpa, poprzez dowolne podjęcie rozstrzygnięcia i brak rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy,

- art. 8, art. 9 i art. 11 kpa poprzez naruszenie słusznego interesu strony i w szczególności nieudzielenie w sposób należyty informacji o możliwości zwrotu płatności w chwili podejmowania przez stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W ocenie skarżącego w chwili podejmowania przez niego zobowiązania nie istniały przepisy, które zobowiązywałby go do zwrotu płatności. Jak podkreślił rozporządzenie rolnośrodowiskowe weszło w życie z dniem 15 marca 2013r. tj. już po dacie podjęcia przez niego realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Autor skargi wskazał, że kontrole przeprowadzone w latach 2011-2012 przez jednostkę certyfikującą nie wykazały żadnych uchybień czy też nieprawidłowości w zakresie nieutrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów czy niespełnienia określonych wymagań przez materiał szkółkarski.

Odpowiadając na skargę, Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując pogląd i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga beneficjenta na decyzję Dyrektora ARiMR, utrzymującą w mocy decyzję Kierownika BP o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 78.153,43 zł. Zarzuty skarżącego koncentrują się wokół dwóch problemów: procesowego oraz materialnego.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się ww. naruszeń dających podstawę do uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy obu instancji, nie doszło do uchybień w zakresie gromadzenia i ustalenia stanu faktycznego oraz oceny dowodów, w szczególności nie zostały naruszone zasady określone w art. 7, art. 8 oraz art. 9 i art. 11 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że kwestia ustalenia nienależnych lub nadmiernie pobranych środków publicznych przez rolnika jest indywidualną sprawą administracyjną rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 21 ust. 1 ustawy PRŚ do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji wydawanych przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy tejże ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Powyższe zasady stanowią powtórzenie reguł zawartych w k.p.a, z zaznaczeniem wszakże ich pewnej odrębności. Pierwszą z nich jest zasada praworządności, którą odzwierciedlają postanowienia art. 7 k.p.a. Według zaś reguły drugiej, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że druga z zasad została ograniczona w stosunku do ogólnej reguły w k.p.a., ponieważ na organ został nałożony obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jednakże bez zobowiązania tego organu do podejmowania z urzędu wszelkiej inicjatywy co do zebrania materiału dowodowego. Wprowadzenie takiego uregulowania nie może pozostać bez związku z zasadą rozłożenia ciężaru dowodu. Rozwiązania przyjęte w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Agencji wskazują, że to strona musi wykazywać się wzmożoną aktywnością w gromadzeniu oraz przedstawianiu dowodów i nie może oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował wszelkie środki dowodowe niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Jak stanowi art. 21 ust. 3 ustawy PRŚ, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Takie ograniczenie wynika z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawa nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa.

Zdaniem Sądu postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, z uwzględnieniem wskazanych powyżej przepisów, a istotne okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości. Jak bowiem wynika z ustaleń organów, pomimo rozpoczęcia 17 marca 2010r. realizacji zobowiązania pięcioletniego w ramach pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone na powierzchni 86,22 ha oraz w pakiecie 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.10 – Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) na powierzchni 21,35 ha oraz wariant 2.4 – Trwałe użytki zielone (w okresie przestawienia) na powierzchni 86,22 ha, (w 2011r. producent dokonał zmiany pakietu 3 na pakiet 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000 oraz pakiet 4 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 -

Ochrona siedlisk lęgowych ptaków.) – w roku 2013r. J. Z. zmniejszył powierzchnię gruntów rolnych, na których zobowiązany był prowadzić działalność rolniczą.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, iż pomoc finansowa w postaci płatności rolnośrodowiskowej z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przewidziana była w ramach realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich określonego w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE z 2005 r., Nr L 277, s. 1). Ogólne zasady określone w rozporządzeniu Rady zostały uszczegółowione w rozporządzeniach wykonawczych. Na gruncie regulacji krajowych warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania tej pomocy określa przywołana wyżej ustawa PRŚ. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 14 tego aktu, realizacja Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie "Program rolnośrodowiskowy". Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. Wnioskodawca zatem sam określa treść swojego żądania, a decyzję w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej organ ARiMR wydaje w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane we wniosku.

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określają rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie art. 29 ustawy PRŚ. W odniesieniu do płatności za rok 2011 - 2012 obowiązywało przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r., zaś od 15 marca 2013 r. obowiązuje rozporządzenie z 2013 r.

Z obydwu rozporządzeń wynika, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzeń z 2009 i 2013 r.).

W analizowanej sprawie, producent rolny złożył wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej [...] maja 2010r. deklarując w ramach pakietu 3 oraz pakietu 2 uprawy na powierzchni odpowiednio 86,22 ha oraz 21,35 ha i 86,22 ha.

Powyższe było podstawą do wydania przez Kierownika BP decyzji z [...] grudnia 2010r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej do zadeklarowanej działalności rolniczej w kwocie 94.688,55 zł. Termin rozpoczęcia 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego przyjęto na dzień [...] maja 2010r. Następnie [...] maja w 2011r. beneficjent złożył wniosek kontynuacyjny w ramach realizacji ww. zobowiązania. Na tej podstawie decyzją z [...] stycznia 2012r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w kwocie 191.594,00 zł. W kolejnym wniosku kontynuacyjnym z [...] maja 2012r. beneficjent złożył wniosek kontynuacyjny w ramach realizacji ww. zobowiązania. Na tej podstawie decyzją z [...] lutego 2013r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w kwocie 181.778,90 zł. W kolejnym roku beneficjent złożył [...] maja 2013r. wniosek kontynuacyjny w ramach realizacji ww. zobowiązania. W trakcie kontroli stwierdzono uchybienia w przestrzeganiu wymogów 5-letniego zobowiązania.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, stwierdzić należy, że niewątpliwie istniały podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącemu w Programie Rolnośrodowiskowym za lata 2011 - 2012.

Z uwagi na stwierdzone w roku 2013 nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego znalazł zastosowanie § 38 ust. 1 rozporządzenia z 13 marca 2013r., zgodnie z którym, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej: działek rolnych lub zwierząt, stref buforowych – w stosunku, do których stwierdzono takie uchybienie, z tym , że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

Zgodnie z § 50 ust. 1 ww. rozporządzenia rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia z 2009r. – dot. pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu z 2009r.

Nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że w chwili podejmowania się realizacji zobowiązania na podstawie rozporządzenia z 2009r. nie istniały przepisy, które zobowiązywały beneficjenta do zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich.

Przepisy rozporządzenia z 2009r. obowiązującego w dacie podjęcia przez stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego, jak również w okresie składania wniosków kontynuacyjnych na lata 2011-2012 przewidywały również obowiązek zwrotu płatności w przypadku niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 28 ust. 2 pkt 1 lit. b płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązania rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem.

W przedmiotowej sprawie w związku ze stwierdzonymi w 2013r,. uchybieniami w realizacji programu, skutkuje to koniecznością zwrotu płatności przyznanych beneficjentowi w latach 2011-2012 w wys. 78.153,43 zł.

Zgodnie z § 39 ust. ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta części płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. Stwierdzone w 2013r. uchybienia dotyczą płatności 2011 wariant 2.10 – Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) powierzchnia uchybienia (działka rolna D), stawka płatności z 2011r. x 100% (sankcja) 21,29 ha x 1.800,00 zł/ha x 100% = 38.322,00 zł oraz płatności 2012 wariant 2.10 – Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia) powierzchnia uchybienia (działka rolna D), stawka płatności z 2012r. x 100% (sankcja) 21,29 ha x 1.800,00 zł/ha x 100% = 38.322,00 zł.

Z uwagi na powyższe kwota nienależnie pobranych przez J.Z. płatności rolnośrodowiskowych wynosi 78.153,43 zł, w tym: za rok 2011 – 39.106,93 zł (z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego w wys. 784,93 zł oraz z tytułu nieprzestrzegania wymogów dla poszczególnych pakietów i wariantów w wys. 38.322,00 zł) oraz za rok 2012 – 39.046,50 zł (z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego w wys. 724,50 zł oraz z tytułu nieprzestrzegania wymogów dla poszczególnych pakietów i wariantów w wys. 38.322,00 zł).

Jednocześnie analiza orzecznictwa wskazuje, że sądy administracyjne przyjmują jednolite stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniana w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków, zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego, w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2013 r., II GSK 714/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 25 listopada 2014 r., I SA/Bk 480/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 października 2014 r., III SA/Wr 417/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 kwietnia 2014 r., I SA/Rz 211/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 25 listopada 2014 r., I SA/Bk 480/14; publ.: cbois).

Zasadnie więc organy przyjęły, że stwierdzone nieprawidłowości mają wpływ na wysokość pomocy i obowiązek zwrotu płatności za lata 2011-2012.

W świetle przytoczonych przepisów i zobowiązań przyjmowanych przez rolnika składającego pierwotny wniosek o płatność rolnośrodowiskową jest oczywiste, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Gwarancją zachowania tych warunków jest właśnie zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności oraz art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014r., który stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, cofnięcia w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację. Rozporządzenie to, jako akt ustawowy i bezpośrednio skuteczny prawa unijnego, znajduje zastosowanie w systemie krajowym zgodnie z zasadami pierwszeństwa prawa unijnego i skutku bezpośredniego.

W związku z powyższym wobec stwierdzenia w 2013 r. zmniejszenia obszaru objętego zobowiązaniem, płatność rolnośrodowiskowa przyznana w roku 2011 i 2012 podlega zwrotowi, gdyż beneficjent na działce rolnej D wykorzystał materiał szkółkarski nie spełniający określonych wymagań oraz nie utrzymywał minimalnej obsady drzew i krzewów.

W odniesieniu do zarzutów skargi wskazać należy, że wbrew jej zarzutom ustalenia organu są prawidłowe, zarzuty skarżącego, że kontrole przeprowadzone przez jednostkę certyfikującą E. nie wykazały uchybień, nie zmienia przyjętych w sprawie ustaleń. Podkreślić należy, że jednostka certyfikująca nie kontroluje powierzchni, tylko przyjmuje taką, jaką zadeklarował rolnik, a poza tym sprawdza tylko prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z zasadami rolnictwa.

Zaznaczyć przy tym należy, że organy ARiMR dokonały prawidłowego zastosowania § 38 i 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., a zatem chybione są argumenty strony skarżącej. Obowiązkowi zwrotu płatności zdaniem Sądu nie przeczą argumenty skarżącego, że w latach 2011-2012 nie obowiązywało rozporządzenie z 13 marca 2013r. oraz fakt, że uchybienia powstały, jak zaznaczył beneficjent bez jego winy i powstałym nieprawidłowościom nie mógł w żaden sposób zapobiec. Postawione zarzuty nie są odczytywane przez Sąd jako potwierdzające stanowisko skarżącego, co do braku podstaw do żądania zwrotu płatności za 2011 i 2012r.

Jednocześnie Sąd wskazuje, iż rozpoznając przedmiotową sprawę (ustalając kwotę do zwrotu) organ zbadał, czy nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od ustalenia należności. Na podstawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

W przedmiotowej sprawie płatność została przekazana rolnikowi w dniu 31 stycznia 2012r. oraz 4 marca 2013r. na rachunek bankowy i nie wynikała z pomyłki ARiMR.

Organ zbadał również kwestię ewentualnego przedawnienia obowiązku zwrotu płatności w oparciu o art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95, który stanowi, że okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub w części ze środków unijnych wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia, a w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu.

W przedmiotowej sprawie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości (zmniejszenia obszaru objętego zobowiązaniem) uznać należy dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności na 2013r. tj. [...] maja 2013r., a okres przedawnienia biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu – w tym przypadku do 31 grudnia 2015r., który to okres jeszcze nie upłynął.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności wskazujące na możliwość odstąpienia od konieczności zwrotu płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 – 2012.

Stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe i pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm procesowych, czy też norm materialnych, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, mając zatem na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.