Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1232/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a, 156  par. 1, 157, 158   par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141  par. 2,  art. 152, 170, 171 i  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi L. M., K. M., A. D., M. D., R. T., K. T. i E. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących: - L. M., K. M., A. D., M. D., R. T., K. T. i E. D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego, - R. T., L. M., M. D. i E. D. kwoty po 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych oraz K. M. i A. D. kwoty po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...].

W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.

Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1977 r. Skarb Państwa nabył od H. i E małżonków M. nieruchomość położoną w B. przy ul. [...], ozn. nr [...], nr [...] i nr [...] o pow.[...] ha.

W dniu 23 stycznia 1996 r. z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpiła H. M. i spadkobiercy E. M. – U. Z. i S. M.

Po rozpoznaniu tego wniosku Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...], uzupełnioną decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...], orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców, nieruchomości położonej w B., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] oraz nr [...], a także udziału w działkach nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz części działek nr [...] i nr [...], umorzył postępowanie w stosunku do zwrotu działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz orzekł o rozliczeniach finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 1996 r.,

nr [...] uchylił decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] lipca 1996 r. i z dnia [...] lipca 1996 r. oraz orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców, nieruchomości położonej w B., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] oraz odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] , nr [...], nr [...] oraz części

nr [...] i nr [...] , umorzył postępowanie zwrotowe w stosunku do działek nr [...] oraz orzekł o rozliczeniach finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 18 listopada 1997 r., sygn. akt II SA/Łd 1554/96 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 1996 r.

Sąd wskazał, że istnienie współwłasności działek nie może stanowić podstawy odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i że należy zbadać sposób wykorzystania nieruchomości w odniesieniu do celu jej nabycia.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...] uchylił decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] lipca 1996 r. i z dnia [...] lipca 1996 r. i przejął sprawę do ponownego rozpoznania jako organ I instancji.

Ponieważ - na skutek zmian w ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce

nieruchomościami - od dnia 1 stycznia 1999 r. organem I instancji w sprawach zwrotu nieruchomości stał się starosta, dlatego też Wojewoda przesłał akta niniejszej sprawy do Starostwa Powiatowego w B.

Starosta B. decyzją z dnia [...] marca 2000 r., nr [...]:

- orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w B., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz części działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha na rzecz H. M., U. Z. oraz S. M,

- odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...],

- zobowiązał H. M., U. Z. oraz S. M. do zwrotu na rzecz Miasta B. odszkodowania wypłaconego za zwróconą nieruchomość.

Zaś Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...]

utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2000 r. - w całości popierając pogląd i argumentację organu I instancji.

Wojewoda stwierdził, że nieruchomości podlegające zwrotowi to nieruchomości, które - jak to zaznaczono w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1977 r. - decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1975 r. zostały przeznaczone na cele inwestycyjne związane z realizacją osiedla [...] w B. i według załącznika graficznego miano tam wybudować parking, zieleń, ciągi komunikacyjne.

Działki nr [...] były przeznaczone na ciągi pieszo-jezdne związane z osiedlem i zieleń - a służą jako zaplecze i dojścia do wybudowanych przez prywatnych właścicieli pawilonów handlowych; na działkach nr [...] miała być urządzona zieleń miejska - a wybudowany został parking strzeżony dzierżawiony przez osobę fizyczną; [...] części we współwłasności działek

nr [...] była przeznaczona na ciągi komunikacji pieszej i zieleń - a powstał na tym terenie prywatny pawilon handlowy.

Natomiast odmówiono zwrotu działek oznaczonych numerami [...] - gdyż działki nr [...] zostały sprzedane osobom fizycznym i prawa tych osób są wpisane do ksiąg wieczystych, zaś pozostałe działki są wykorzystywane zgodnie z celem określonym w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny na ciągi piesze, ulicę, chodniki i zieleń.

Zarząd Miasta B. zaskarżył tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie.

W skardze zarzucił iż działki nr [...], nr [...] oraz nr [...] stanowią dojście i zaplecze do istniejących pawilonów handlowych. Ich zwrot pozbawi właścicieli pawilonów i osoby z nich korzystające możliwości dojścia do tych obiektów. Nie można także pozbawiać właścicieli pawilonów dojazdu do ich zapleczy. Zwrot przedmiotowego gruntu pozbawi też budynki na działkach nr [...] i nr [...] możliwości dojazdu do nich służb ratowniczych. Z kolei działki nr [...],[...] wchodzą w skład ogrodzonego parkingu strzeżonego, z którego korzystają mieszkańcy osiedla i który jest dla nich konieczny. Natomiast działki nr [...] zostały zabudowane pawilonem handlowym przez osoby trzecie i zwrot ich części spowoduje niejasną sytuację prawną ich właścicieli.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 1322/00 oddalił skargę Zarządu Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. - uznając, że argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że zwrot przedmiotowych działek nie prowadzi automatycznie do pozbawienia prywatnych pawilonów dojazdu do zaplecza, prawo cywilne przewiduje bowiem możliwość ustanowienia drogi koniecznej. Zwrot działek i zmiana ich właściciela nie oznacza także automatycznego pozbawienia mieszkańców osiedla parkingu, obecnie prowadzonego przez osobę fizyczną. Nie może być także uznany za zasadny argument skargi, nie związany z interesem prawnym skarżącego Zarządu Gminy, że działki nr [...] są zabudowane pawilonem handlowym przez osoby trzecie i zwrot ich części spowoduje niejasną sytuację prawną dla ich właścicieli. Również dla takich sytuacji prawo cywilne przewiduje rozwiązania, a sytuacja prawna właścicieli pawilonów nie ulegnie zmianie z uwagi na zmianę właściciela części zabudowanych nimi działek (zwrotem objęto należący do Gminy - Miasta B. udział [...] części we współwłasności).Nadmienić też trzeba, iż część działek nie mogła już w obecnym stanie prawnym zostać zwrócona byłym właścicielom mimo, że wykorzystano je sprzecznie z celem określonym w decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, bo - wykupując je na ściśle określone cele publiczne – sprzedano je następnie prywatnym właścicielom.

Pismami z dnia 16 lipca 2009 r. oraz 31 sierpnia 2009 r. A. D., M. D., R. T., K. T., K. M., L. M., E. D., M. W., A. W. i J. S., - spadkobiercy poprzednich właścicieli nieruchomości - wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] w części orzekającej o zwrocie na rzecz H. M., U. Z. oraz S. M nieruchomości położonej w B., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], o pow. [...] ha, nr [...] o pow[...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...]ha oraz części działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha w [...]. na rzecz H. M. oraz po [...] cz. na rzecz U. Z. i S. M.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. przekazał ww. wniosek według właściwości Ministrowi Infrastruktury.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty B. z dnia [...] marca 2000 r., nr[...].

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...].

Minister uznał, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, iż sprawa zwrotu nieruchomości była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2001 r. sygn. akt SA/Łd 1322/00, oddalił skargę Zarządu Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...].

Stosownie do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06 lipca 2005r., sygn. akt OSK 1677/2004.

Prawomocny wyrok oddalający skargę oznacza, iż kontrolowana przez sąd decyzja nie jest prawnie wadliwa, a zatem - wobec związania tym wyrokiem - ograniczona jest możliwość weryfikacji takiej decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania. Wynikająca z tego unormowania prawomocność materialna zamyka organom administracyjnym i podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed organami administracji możliwość stwierdzenia nieważności na podstawie

art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.04.2008 r., sygn. akt II OSK 422/2007, LEX Polonica nr 2075571). Tym bardziej, że zgodnie z

art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd nie jest związany granicami skargi i z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności wymienione w art. 156 § 1 Kpa.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydania badanej decyzji, a zatem żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracyjny, a wszystkie mogą zostać ujawnione przed sądem administracyjnym.

Zatem stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 Kpa decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd - w odniesieniu do której zapadł wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem - stanowiłoby niedopuszczalną polemikę z oceną prawną dokonaną przez sąd.

Na powyższą decyzję L. i K. M., A. i M. D., R. T, K. T., i E. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - wnosząc o jej uchylenie.

Decyzji tej zarzucili naruszenie :

- przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że wydane w 2000 roku decyzje nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa,

- przepisu art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu obywateli (skarżących) oraz prowadzenie postępowania w sposób me budzący zaufania stron.

Skarżący podnieśli, że Minister nie ma racji twierdząc, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z 10.11.2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1317/05 (LEX nr 321517): "Ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi element stanu prawnego sprawy, gdyż zawiera wypowiedź w zakresie zgodności skontrolowanego aktu z prawem. Nie wyklucza to jednak uwzględnienia przez organy administracji publicznej innych zdarzeń wpływających na stan prawny, szczególnie w sytuacji, gdy okoliczności te nie były znane składowi orzekającemu w sprawie."

Dodali, że Naczelny Sąd Administracyjny - utrzymując w mocy w 2001 r. zaskarżone decyzje - nie znał wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym nie mógł ich wziąć pod uwagę. Nie zbadał należycie przesłanek nieważności decyzji, w szczególności nie zauważył, iż wydane decyzje rażąco naruszają obowiązujące przepisy prawa. Nie można przy tym uznać, że skoro Sąd miał obowiązek zbadać przesłanki nieważności decyzji z urzędu, to zrobił to z całą pewnością. Jest bowiem oczywiste, że skoro Sąd nie znał wszystkich faktów i okoliczności - to nie mógł należycie ocenić przesłanek nieważności decyzji.

Zatem przepis art. 99 ww. ustawy nie pozbawia organy administracji możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zmianie uległ stan faktyczny lub prawny, pojawiły się nowe okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy lub też Sąd Administracyjny w wyroku nie odniósł się do określonej, istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii.

Następnie skarżący wskazali, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.04.2001 r. nie wziął pod uwagę, że przez działki nr [...] biegną sieci: kanalizacyjna, gazowa, wodociągowa, sanitarna oraz kanały deszczowe, które na własny koszt wybudowali właściciele sąsiednich pawilonów handlowych. To w połączeniu z faktem, że działki te stanowią dojazd do pawilonów handlowych sprawia, iż nieruchomości te służą tylko i wyłącznie potrzebom działek sąsiednich i właścicielom pawilonów. Ponadto wybudowane sieci z pewnością mają większą wartość niż zwrócona nieruchomość - do czego w żaden sposób Sąd się nie odniósł. Wybudowanie sieci ma o tyle istotne znaczenie, że należy to traktować jako wykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Zresztą już wykorzystanie nieruchomości jako dojazd i dojście do pawilonów handlowych należało potraktować jako wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w decyzji wywłaszczeniowej. W stosunku do ww. działek cel na jaki zostały przeznaczone pozostał tożsamy - realizacja inwestycji osiedle [...].

Ponadto Sąd nie wziął pod uwagę faktu, że budynki pawilonów handlowych swoim zadaszeniem częściowo znajdują się nad ww. działkami, a tym samym ta część działek nie powinna być zwracana byłym właścicielom.

Sąd nie uwzględnił również treści przepisu art. 140 k.c. określającego granice prawa własności - gdyż prawa właściciela nieruchomości ograniczają przepisy prawa oraz zasady współżycia społecznego. Tymczasem przedmiotowe działki służą tylko i wyłącznie właścicielom pawilonów handlowych, zaś osoby, które otrzymały te działki robią wszystko, żeby utrudnić właścicielom pawilonów życie, z ogrodzeniem działek i zakazem wstępu włącznie, co powoduje konflikty i sprawy sądowe, których łatwo można by było uniknąć, gdyby tylko urzędnicy lub Sąd wykazali się wyobraźnią i przeanalizowali sprawę w świetle jej wszystkich aspektów i przepisów prawa. Zamiast tego Naczelny Sąd Administracyjny skupił się jedynie na przepisach art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zresztą błędnie je stosując w niniejszej sprawie (co mogło wynikać z braku pełnego rozeznania w okolicznościach faktycznych sprawy), pomijając inne przepisy prawa oraz zasady współżycia społecznego.

Skarżący uznali również, iż nieuzasadniony był także zwrot udziału [...] w działkach o nr [...] - podkreślając, że w stosunku do tych działek cel, na jaki zostały wywłaszczone, został zrealizowany. Nie ma znaczenia przy tym fakt, że pierwotnie planowano na nieruchomości wybudować ciągi komunikacji pieszej i zieleń a wybudowano pawilon handlowy. Zarówno jedno jak i drugie przeznaczenie gruntu odpowiadało celowi wywłaszczenia - budowie osiedla [...]. Tymczasem także tej kwestii Sąd nie wziął w ogóle pod uwagę i nie rozstrzygnął jej w żaden sposób.

Ponadto zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 23.01.2009 r. w sprawie II SA/Kr 1119/08: "Nie jest możliwy zwrot udziału we własności nieruchomości." Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w wyroku z 2001 r. w zupełności nie wziął tego faktu pod uwagę i ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że prawo cywilne pozwala na zniesienie współwłasności, a zmiana współwłaściciela nie zmieni sytuacji pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Dodali, że w tym punkcie Sąd bardzo się pomylił, bowiem nowi współwłaściciele w sposób rażący utrudniają korzystanie ze wspólnej nieruchomości, wysuwają pod adresem pozostałych współwłaścicieli nieuprawnione żądania i pozywają ich do sądu o wszelkie możliwe i niemożliwe świadczenia.

Na zakończenie uzasadnienia skargi skarżący przywołali także treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt I OPS 6/09, w której podkreślono, że: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k. p. a.".

Wobec powyższego Minister Infrastruktury, przyjmując wniosek stron o stwierdzenie nieważności decyzji z prawem, w sytuacji, gdy nie wydał decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, winien ten wniosek rozpoznać merytorycznie. Zamiast tego organ administracji ograniczył się wyłącznie do powołania się na przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę (...) oraz prawomocność rozstrzygnięcia sadowego, tj. na argumenty, które uzasadniałyby odmowę wszczęcia postępowania, ale nie odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem w zaskarżonych decyzjach brak jest jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do przedmiotu wniosku i decyzji o zwrocie nieruchomości. Przyjęcie sprawy do rozpoznania oznacza, że organ administracji uznał argumenty wniosku stron i winien sprawę rozpoznać merytorycznie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] - z uwagi na okoliczność, iż sprawa zwrotu nieruchomości była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2001 r. sygn. akt SA/Łd 1322/00, oddalił skargę Zarządu Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...].

Minister podkreślił, że prawomocny wyrok sądu oddalający skargę oznacza, iż kontrolowana przez sąd decyzja nie jest prawnie wadliwa, a zatem - wobec związania tym wyrokiem - ograniczona jest możliwość weryfikacji takiej decyzji w nadzwyczajnym trybie postępowania. Wynikająca z tego unormowania prawomocność materialna zamyka organom administracyjnym i podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed organami administracji możliwość stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Zatem stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd - w odniesieniu do której zapadł wyrok oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem - stanowiłoby niedopuszczalną polemikę z oceną prawną dokonaną przez sąd.

Wobec powyższego należało rozważyć, czy organ administracji publicznej ma możliwość rozpoznania merytorycznie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, od której skargę oddalono już prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Kwestia ta budziła wiele wątpliwości, dlatego też była przedmiotem rozważań przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 stwierdził, że: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa. (ONSA i WSA 2010, nr 2, poz. 18).

Sąd uznał, że problem ten trzeba rozpatrywać wraz z art. 171 p.p.s.a., w myśl którego, prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Podzielił też pogląd, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" -

T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515.

W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.

Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi - w świetle przedstawionych wywodów - konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.). Dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać na zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. W obecnym stanie prawnym nie jest to bynajmniej rzadkością, gdyż zgodnie z art. 141 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a., w razie oddalenia skargi, uzasadnienie wyroku sporządzane jest na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu jego sentencji. Zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie sprawi, iż przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji.

Uwzględniająca ogół okoliczności konkretnego przypadku ocena w przedmiocie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie tym samym formalny wyraz w postaci decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania, bądź też stworzy podstawę dla dokonania czynności wewnętrznego urzędowania, otwierającej drogę do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji o zasadności wniesionego żądania.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Infrastruktury przedwcześnie wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. - tylko z uwagi na okoliczność, iż sprawa zwrotu nieruchomości była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2001 r. oddalił skargę Zarządu Miasta B. na tę decyzję.

Minister nie zbadał bowiem, jaki był zakres kontroli sądowej zaskarżonej decyzji, co było przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd.

Rozpoznając zatem ponownie wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] marca 2000 r., organ centralny zbada najpierw, czy zarzuty skargi Zarządu Miasta B. - które były rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi ww. wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2001 r. - są tożsame z zrzutami aktualnych wniosków. Następnie zaś ustali, czy nie zachodzi przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania tych wniosków, czy wniesione obecnie żądania skarżących nie wkraczają w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując pogląd o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).

W dalszej kolejności - jeżeli organ uzna, że zachodzi przeszkoda czyniąca rozpoznanie wniosków niedopuszczalnym - to wyda postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61 a k.p.a.

W przeciwnym wypadku będzie zobowiązany rozpoznać merytorycznie żądanie skarżących stosując art. 158 § 1 w z art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.