Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 4082/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3-5; art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c;
journal: Dz.U. 2014 poz 637
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity
article: art. 7; art. 77 par 1; art. 80; art. 107 par 3;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2015 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 31 ust. 2a oraz art. 24 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 637 i 993), decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy uchwałę Nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy uchwałę Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiającą wpisania T. S. (zwanego dalej "skarżącym" lub "odwołującym") na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w O.

Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] lutego 2014 r. skarżący wystąpił do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych we W. z wnioskiem o wpis na listę radców prawnych w trybie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych. W celu udokumentowania przesłanek wpisu na listę radców prawnych, o których mowa w tym przepisie, skarżący przedłożył wymagane dokumenty w postaci:

- urzędowo poświadczonego odpisu dyplomu ukończenia wyższych studiów prawniczych,

- urzędowo poświadczonego odpisu dyplomu doktora nauk prawnych,

- informacji o niekaralności z dnia [...] lutego 2014 r.,

- zaświadczenia burmistrza J. o zatrudnieniu w Urzędzie Miejskim w J. od dnia [...] grudnia 2006 r. na stanowisku sekretarza gminy.

Uchwałą Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych we W. z dnia [...] marca 2014 r. sprawa wniosku pana T. S. o wpis na listę radców prawnych została przekazana według właściwości do rozpatrzenia Radzie Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. .

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku o wpis na listę radców prawnych poprzez przedłożenie, potwierdzonych za zgodność z oryginałem, dokumentów potwierdzających, iż wykonywał czynności bezpośrednio związane z opracowywaniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego.

Skarżący przesłał kilka przykładowych uchwał Rady Miejskiej oraz protokołów posiedzeń Komisji Statutowej tej Rady wraz ze sprawozdaniem z jej prac, na okoliczność brania udziału, w ramach zatrudnienia w Urzędzie Miejskim w J., w wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem aktów prawa miejscowego. Ponadto załączył również:

- wybrane Regulaminy Organizacyjne Urzędu Miejskiego w J.;

- zakres czynności wraz z aneksem z dnia [...] stycznia 2009 r.;

- zarządzenie nr [...] Burmistrza J. z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie zasad trybu przygotowywania projektów uchwał na sesje Rady Miejskiej oraz zarządzeń Burmistrza;

- zarządzenia Burmistrza powołujące skarżącego na pełnomocnika burmistrza do spraw wyborów wraz z porozumieniem pomiędzy Burmistrzem J. a Krajowym Biurem Wyborczym w W. w sprawie zasad współdziałania pełnomocnika do spraw wyborów urzędnika wyborczego.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. w siedzibie Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. podczas rozmowy kwalifikacyjnej, mającej na celu zbadanie przesłanek wpisu na listę radców prawnych, o których mowa w art. 24 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 1 pkt. 5 lit. c ustawy o radcach prawnych, skarżący złożył dodatkowe wyjaśnienia w zakresie wykonywanych czynności.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. odmówiła skarżącemu wpisu na listę radców prawnych. Rada uznała, iż skarżący nie udokumentował przesłanek wpisu, określonych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych, bowiem z przedłożonych przez niego dokumentów oraz rozmowy kwalifikacyjnej wynika, że wprawdzie posiada stopień naukowy doktora nauk prawnych i w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis łącznie przez okres co najmniej 3 lat był zatrudniony w urzędzie organu władzy publicznej, ale faktycznie nie wykonywał w nim wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. W ocenie Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. czynności wykonywane przez wnioskodawcę miały charakter czynności nadzorczych i organizacyjnych, a zatem nie stanowiły czynności, o których mowa w 25 ust. 1 pkt. 5 lit c ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.

Od powyższej uchwały skarżący złożył odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych. Jego zdaniem wykonywane czynności wymagają również wiedzy prawniczej i są bezpośrednio związane z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego, co potwierdza zaświadczenie wydane w tej sprawie przez pracodawcę, tj. Burmistrza J. oraz Regulamin Organizacyjny Urzędu Miejskiego. W odwołaniu skarżący podniósł m. in., że bezpośrednio odpowiada za pracę Biura Rady Miejskiej, które przedkłada do uchwalenia projekty aktów prawa miejscowego. Ponadto wskazał, że jego zdaniem bezpośrednie przygotowanie projektu aktu prawa miejscowego, o którym mowa w cyt. przepisie, to również opracowanie jego założeń, weryfikacja obowiązującego stanu prawnego, uwzględnienie istniejącego orzecznictwa, analiza innych obowiązujących rozwiązań, określenie przewidywanych skutków przyjęcia określonego aktu prawa miejscowego. Dodatkowo wyjaśnił, że w jego przypadku, jak również w zdecydowanej większości urzędów gmin prace ściśle legislacyjne są wykonywane przez poszczególnych merytorycznych pracowników, bowiem nie funkcjonują komórki typowo legislacyjne. Do odwołania skarżący załączył projekty uchwał.

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie, uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę o odmowie wpisu na listę radców prawnych, uznając iż uchwała organu I instancji jest zgodna z prawem materialnym i przepisami postępowania. Organ odwoławczy podzielił ocenę, że skarżący nie spełnia przesłanki określonej w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych, która uprawnia do ubiegania się o wpis na listę radców prawnych bez wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż skarżący, będąc zatrudniony na stanowisku Sekretarza Gminy J., nie wykonywał jednak wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem aktów prawa miejscowego w zakresie pozwalającym na zwolnienie z wymogu odbycia aplikacji i złożenia egzaminu radcowskiego. W szczególności organ odwoławczy zgodził się z dokonaną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. oceną charakteru czynności wykonywanych przez skarżącego, które miały charakter czynności nadzorczych oraz organizacyjnych.

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych odniosło się do dokumentów załączonych przez skarżącego do odwołania. Zdaniem organu odwoławczego, na żadnym z nich nie widnieje adnotacja o tym, aby projekt sporządził skarżący. Dodatkowo wyjaśnił, że z załączonych do akt protokołów posiedzeń Komisji, sesji Rady Miejskiej w J., Komisji Statutowej nie wynika, kto dany projekt uchwały opracował. Dowodzą one jedynie, że Sekretarz Gminy przedstawił je, omówił lub uczestniczył w danym posiedzeniu, co nie jest równoznaczne z wykonywaniem wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego. Nadto, z protokołu Nr [...]z posiedzenia Komisji ds. Edukacji, Sportu i Bezpieczeństwa Publicznego w J. z dnia [...] stycznia 2014 r. wprost wynika, iż projekt uchwały w sprawie przyjęcia programu stypendialnego "[...]" opracowała ww. Komisja. Podobnie, z czterech protokołów z posiedzeń Komisji Doraźnej Rady Miejskiej w J. powołanej do opracowania projektu podziału gminy na okręgi wyborcze wynika, iż Komisja opracowała stosowny projekt, który został przedłożony Burmistrzowi. W przypadku Komisji Statutowej, jak wynika z załączonych protokołów, część jej prac miała miejsce przed rozpoczęciem 5-letniego okresu przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych. Niemniej jednak, protokoły te wskazują, że skarżący przedstawił propozycje zmian w Statucie Gminy, które opatrzył adnotacją "opinia zawiera własne poglądy i oceny autora". Przebieg prac nad projektem uchwały prowadziła Komisja Statutowa, a propozycje zmian zostały przedstawione do zaopiniowania adwokatowi. Odnosząc się do projektów uchwał załączonych do odwołania, organ odwoławczy podniósł, iż dwa projekty uchwał i projekt zmiany jednej z nich dotyczą tylko i wyłącznie wyborów, co sugeruje, że skarżący przygotował je jako powołany pełnomocnik do spraw wyborów (urzędnik wyborczy), a nie w ramach obowiązków służbowych sekretarza gminy i podkreślił, iż czynności wykonywane w tym charakterze są jednostkowe i doraźne, nie cechują się dużą intensywnością.

W ocenie organu odwoławczego w materiale dowodowym sprawy nie znajdowały się dokumenty potwierdzające wykonywanie przez skarżącego czynności wymagających wiedzy prawniczej przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego w zakresie niezbędnym do spełnienia przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych. Wskazywane przez niego czynności wykonywane na stanowisku sekretarza gminy w większości nie mogą zostać zaliczone do praktyki niezbędnej do spełnienia ww. przesłanki. Natomiast tylko wykazanie, iż zasadniczą część obowiązków stanowi wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego może uzasadniać pozytywną ocenę w tej kwestii.

Od powyższej uchwały skarżący złożył odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w którym zarzucił naruszenie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych. W odwołaniu podniósł, że niecelowe jest odwoływanie się do celów jakie powinna spełniać aplikacja radcowska oraz egzamin radcowski, gdyż przepis, z którego chciał skorzystać, w sposób wyczerpujący i jednoznaczny reguluje jego sytuację. Przywołał przy tym projekt ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, z którego uzasadnienia wynika, że intencją autorów projektu ustawy było, zarówno w przypadku adwokatów, jak i radców prawnych, poszerzenie katalogu osób uprawnionych do wpisu na listę adwokatów bez konieczności odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego. Jego zdaniem intencje ustawodawcy były zupełnie inne, zmierzające do większej deregulacji, niż to wynika z ustaleń organu II instancji. Ponadto, z uwagi na to, że jego zatrudnienie w badanym okresie miało miejsce w wymiarze całego etatu, nie podzielił stanowiska Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych co do braku odpowiedniej intensywności pracy przy tworzeniu aktów prawa miejscowego. Nie zgodził się też ze stanowiskiem, zgodnie z którym czynnościami związanymi bezpośrednio z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego są prace wykonywane w komórkach stricte legislacyjnych. Jego zdaniem taka interpretacja dyskryminowałaby osoby zatrudnione w zdecydowanej większość urzędów organów władzy publicznej (typu samorządowego). Tylko w największych urzędach jednostek samorządu terytorialnego funkcjonują bowiem komórki (wydziały) tego typu (wydziały prawne). W zdecydowanej większości urzędów gmin (miejskich) prace ściśle legislacyjne wykonywane są przez poszczególnych merytorycznych pracowników, bowiem nie funkcjonują w tych urzędach komórki typowo legislacyjne, czy też prawne. Zdaniem odwołującego, skoro nawet pracownik samorządowy, zatrudniony na jednym z najniższych rangą stanowisk, może i często wykonuje bezpośrednio czynności związane z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego, to tym bardziej dokonuje tego sekretarz gminy, odpowiedzialny w dużej mierze za wszystkie projekty aktów prawa miejscowego. Jak podkreślił, "Wydawać by się mogło, że są to kryteria zbyt łatwe do spełnienia, by skorzystać ze zwolnienia z wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego. Jednak są one przecież związane z równoczesnym posiadaniem stopnia naukowego doktora nauk prawnych oraz odpowiednim okresem faktycznego wykonywania omawianych czynności." Ponadto odwołujący stwierdził, że pełnienie jednocześnie funkcji sekretarza gminy oraz Kierownika Referatu Organizacyjnego i Spraw Społecznych i Zastępcy Kierownika USC nie rzutuje negatywnie na "intensywność" wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem aktów prawa miejscowego. W praktyce, jego zdaniem, taki stan rzeczy przemawia za uznaniem, że ponosząc odpowiedzialność za działanie całego referatu jeszcze pełniej, na każdym etapie prac, bierze on udział w przygotowywaniu projektów aktów prawa miejscowego. Fakt, że w Regulaminie Organizacyjnym, który obowiązuje od [...] stycznia 2014 r. pojawia się przypisane mu zadanie: "nadzór nad przygotowywaniem i przygotowywanie aktów prawnych, w tym także elektronicznych", nie oznacza, że czynności tej nie wykonywał wcześniej. Zmiana ta nie wprowadziła nowego zadania, ale usankcjonowała istniejący wcześniej stan faktyczny. Regulaminy organizacyjne są bowiem nowelizowane okresowo, gdy koniecznych do wprowadzenia zmian jest sporo lub gdy są one zasadnicze. Przypomniał również, że także w Regulaminie Organizacyjnym z [...] stycznia 2007 r. do jego obowiązków było przypisane zadanie: "nadzór nad przygotowywaniem projektów uchwał Rady Miejskiej". Ponadto odwołujący podkreślił, że Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nie odniosło się do dołączonych uchwał, na okoliczność przygotowywania projektów aktów prawa miejscowego, na których widnieje adnotacja o ich sporządzeniu przez niego.

Dodatkowo podał, że wykonuje w ramach codziennej pracy czynności związane z bezpośrednim przygotowaniem projektów aktów prawa miejscowego, w postaci opracowania ich założeń, weryfikacji obowiązującego stanu prawnego, uwzględnienia istniejącego orzecznictwa, analizy innych obowiązujących rozwiązań, określenia przewidywanych skutków przyjęcia określonych aktów prawa miejscowego.

W zakresie dokonanej przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych oceny innych dokumentów, w szczególności protokołów z posiedzeń właściwych komisji Rady Miejskiej, odwołujący zarzucił pominięcie znajdujących się w protokołach adnotacji: "Projekt uchwały omówił Sekretarz Gminy", "Pan Sekretarz wyjaśnił... ", " W dalszej części dyskusji, w oparciu o art. 42 ust. 3 ustawy "Karty Nauczyciela" Pan Sekretarz przedstawił informację odnośnie ilości tygodniowego wymiaru godzin określonych dla poszczególnych nauczycieli.". Jego zdaniem te sformułowania, jak również tryb pracy organów gminy dotyczący uchwalania uchwał potwierdzają, że w posiedzeniach uczestniczył jako osoba bezpośrednio przygotowująca projekty aktów prawa miejscowego.

Odwołujący zarzucił również Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nieodniesienie się do innych dołączonych dokumentów, z których wynika, że wykonywał wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego, jak protokół z sesji Rady Miejskiej w J. z dnia [...] stycznia 2014 r., w którym zapisano, że w imieniu burmistrza przedstawiał projekt uchwały. Jak bowiem stwierdził, zgodnie z powszechną praktyką osobą omawiającą projekty w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta) jest pracownik, który przygotowywał konkretny projekt. Zdaniem skarżącego, nie uwzględnione zostało też zaświadczenie Burmistrza z [...] lutego 2014 r.

Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie wskazał na brzmienie przepisów art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-5 oraz art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych, które to określają warunki, jakie muszą zostać spełnione, by dana osoba została wpisana na listę radców. Zdaniem organu w niniejszej sprawie skarżący powołuje się na przesłankę wpisu, polegającą na posiadaniu stopnia naukowego doktora nauk prawnych i wykonywaniu w okresie od [...] grudnia 2006 r. do złożenia wniosku o wpis wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego. W ocenie Ministra Sprawiedliwości skarżący spełnia przesłanki wpisu, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-5 ustawy o radcach prawnych, gdyż ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra, korzysta w pełni z praw publicznych, ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. W odniesieniu natomiast do przesłanek, wymienionych w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy, zgodnie z którym wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego nie stosuje się do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego organ ustalił, że skarżący posiada stopień naukowy doktora nauk prawnych nadany uchwałą Rady Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu [...] z dnia [...] maja 2013 r., wobec czego spełnia pierwszą część przesłanki określonej w art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c. Drugą część przesłanki stanowi wykazanie, iż w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat był zatrudniony w urzędach organów władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywał wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, w odniesieniu do wymaganej praktyki zawodowej, fakt zatrudnienia skarżącego przez wymagany okres w urzędzie organu władzy publicznej został udowodniony.

Jednakże w ocenie organu dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma - sporna między odwołującym a organami samorządu radcowskiego - sprawa przewidzianego w cyt. wyżej przepisie wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, organy samorządowe dokonały właściwej oceny materiału dowodowego. Skarżący jako sekretarz gminy i kierownik Referatu Organizacyjnego i Spraw Społecznych w zakresie czynności ma wśród obowiązków szczegółowych także "nadzór nad przygotowywaniem projektów uchwał Rady Miejskiej". Jest to jedyne zadanie związane z legislacją prawa miejscowego. Charakter tego zadania można ustalić na podstawie zarządzenia Nr [...] Burmistrza J. z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie zasad i trybu przygotowywania projektów uchwał na sesje Rady Miejskiej oraz zarządzeń Burmistrza, którego § 17 przewiduje w ust. 1, iż pracownicy odpowiedzialni za merytoryczne przygotowanie uchwały są zobowiązani do przedłożenia jej projektu sekretarzowi gminy, a w ust. 3, że sekretarz gminy sprawdza projekt pod względem redakcyjnym. W ust. 2, 5 i 6 jest przewidziana podstawowa rola radcy prawnego w odniesieniu do strony prawnej projektu. Zaświadczenie burmistrza z dnia [...] lutego 2014 r. potwierdzające, iż skarżący wykonywał w odpowiednim okresie wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego nie odnosi się do intensywności pracy w tym zakresie ani jej charakteru, które to okoliczności organy samorządowe ustaliły na podstawie innych dokumentów i czynności podejmowanych w toku postępowania o wpis.

Jak podkreślił organ, nie ulega wątpliwości, że czynności takie, choć miały miejsce, to nie należały one do zasadniczych obowiązków służbowych odwołującego, wykonywanych stale i nieprzerwanie, co uzasadniałoby uznanie, iż pracował jako legislator.

W ocenie Ministra ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. poz. 829) wprowadziła zmiany w ustawie Prawo o adwokaturze i ustawie o radcach prawnych, prowadzące do rozszerzenia dostępnych opcji rozwoju i awansu zawodowego w zawodach prawniczych, które polegały w szczególności na poszerzeniu możliwości uzyskania wpisu na listę radców prawnych bez wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego poprzez przyznanie tego uprawnienia między innymi osobom, które zdały egzamin notarialny po dniu 22 kwietnia 1991 r. oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych, łącznie przez okres co najmniej 3 lat były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej lub państwowych jednostkach organizacyjnych i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw i rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Ustawa o radcach prawnych przewiduje takie rozwiązania w zakresie dopuszczenia do wykonywania zawodu radcy prawnego bez aplikacji i egzaminu radcowskiego, które gwarantują odpowiednio długą i intensywną praktykę zawodową. Potwierdza to przepis art. 25 ust. 4 ustawy. Zatem, w ocenie Ministra Sprawiedliwości, przesłanka z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych będzie spełniona, jeżeli osoba ubiegająca się o wpis wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw i rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego stale i nieprzerwanie, w ramach podstawowych obowiązków, przez cały wymagany okres, nie zaś jedynie incydentalnie bądź tymczasowo. Wobec powyższego organ za niesłuszny uznał pogląd odwołującego, że praca w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku nielegislacyjnym wystarczy do spełnienia przesłanki wpisu z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy.

Za chybiony Minister Sprawiedliwości uznał również zarzut dyskryminacji pracowników merytorycznych, którzy wykonują czynności legislacyjne wobec braku komórek do spraw legislacji. Organ wyjaśnił, że przepis wymaga by czynności te miały dwie cechy: wymagały wiedzy prawniczej oraz były bezpośrednio związane z tworzeniem projektów ustaw i rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. Wyjaśnił, że nie chodzi zatem o jakichkolwiek pracowników przygotowujących projekty, lecz o prawników opracowujących projekt zgodnie z zasadami sztuki legislacyjnej. Takie czynności powinny być przypisane do zajmowanego stanowiska i stanowić istotną część zakresu czynności.

Minister Sprawiedliwości w zakresie uchwał, do których zdaniem odwołującego nie odniosło się Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, a na których widnieje jego adnotacja o ich sporządzeniu, stwierdził że pierwsza z nich bez wątpienia była opracowana dużo wcześniej niż w ciągu 5 lat poprzedzających wniosek o wpis. Odnosząc się do pozostałych, to uchwały Nr [...] z dnia [...].03.2009 r., uchwały Nr [...] z dnia [...].03.2009 r. oraz uchwały Nr [...] z dnia [...].09.2011 r. stwierdził, że jako udowodnione jednostkowe przypadki przygotowania przez odwołującego niektórych projektów aktów prawa miejscowego nie mają wpływu na ostateczną ocenę organu, jako że nie dowodzą odpowiednio intensywnej praktyki legislacyjnej.

Ustosunkowując się do pozostałych szczegółowych zarzutów odwołującego Minister Sprawiedliwości stwierdził, że również są chybione. Stanowią w istocie polemikę z dokonaną oceną stanu faktycznego, w tym pominięciem okoliczności uznanych za nie mające wpływu na istotę rozstrzygnięcia.

Od decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] września 2014 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła jej naruszenie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit c ustawy o radcach prawnych. Uzasadniając skargę skarżący w pełni powtórzył dotychczasowe swoje stanowisko w sprawie i argumenty, które stanowiły uzasadnienie jego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej także "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymane nią w mocy uchwały organu samorządu radcowskiego nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Objęte skargą rozstrzygnięcia zapadły w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2014 r. o wpis na listę radców prawnych.

Organ wpisowy tj. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. jak również kolejne organy odwoławcze tj. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych oraz Minister Sprawiedliwości nie negowały, że skarżący spełnia przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5 ustawy o radcach prawnych. Oceniając, czy odpowiada on wymogom z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy ustalono, że skarżący posiada stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz, że w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis, łącznie przez okres co najmniej 3 lat był zatrudniony w urzędach organów władzy publicznej jednakże jego praktyki zawodowej nie można uznać jako wykonywanie wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa miejscowego. Według organów orzekających w sprawie tylko w nielicznych przypadkach skarżący był autorem projektów uchwał, zaś w przeważającej części sprawował czynności organizacyjne i nadzorcze nad przygotowywaniem i uchwalaniem aktów prawa miejscowego, co nie pozwala przyjąć, że stale i nieprzerwanie pracował jako legislator, bo tak należy interpretować wymóg wykonywania czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem prawa.

W złożonej skardze T. S. zarzuca Ministrowi Sprawiedliwości błędną ocenę materiału dowodowego co w ostatecznym wyniku doprowadziło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy o radcach prawnych.

Powyższe zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skargi Minister Sprawiedliwości zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. wnikliwie i wszechstronnie zbadał materiały dowodowe przedłożone przez skarżącego, do których obszernie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd w całości zgadza się z oceną dowodów, dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości i z ostatecznym rozstrzygnięciem co do niespełnienia przez T. S. wymogu z art. 25 ust. 1 pkt 5c) ustawy o radcach prawnych.

Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżący od kilku lat zawodowo związany jest z działalnością samorządu terytorialnego zaś od 2006 roku pozostaje na stanowisku sekretarza gminy J. i Kierownika Referatu Organizacyjnego i Spraw Społecznych, który koordynuje i nadzoruje prace referatu oraz Zastępcy Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego. Złożony przez skarżącego Regulamin Organizacyjny Urzędu Miejskiego w J. z [...] stycznia 2007 r. wskazuje, że do licznych obowiązków strony należał m.in. nadzór nad przygotowaniem projektów Uchwał Rady Miejskiej i było to jedyne zadanie związane z legislacją prawa miejscowego. Charakter tego zadania został ustalony na podstawie zarządzenia nr [...] Burmistrza J. z [...] listopada 2007 r. w sprawie zasad i trybu przygotowywania projektów uchwał na sesje Rady Miejskiej oraz zarządzeń Burmistrza, którego § 17 ust. 1 przewiduje, że pracownicy odpowiedzialni za merytoryczne przygotowanie uchwały są zobowiązani do przedłożenia jej projektu Sekretarzowi Gminy, a ust. 3, że Sekretarz Gminy sprawdza projekt pod względem redakcyjnym. W § 17 ust. 2, 5 i 6 wymienionego zarządzenia została przewidziana podstawowa rola radcy prawnego w odniesieniu do strony prawniczej projektu. Rozszerzenie zadań skarżącego o przygotowywanie aktów prawnych nastąpiło na mocy § 15 ust. 4 pkt 6 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w J. z dnia [...] grudnia 2013 r., który wszedł w życie z dniem [...] stycznia 2014 r., a więc nieco ponad miesiąc przed złożeniem wniosku o wpis na listę radców prawnych.

Minister Sprawiedliwości ocenił też wiarygodność zaświadczenia Burmistrza J. z dnia [...] lutego 2014 r., na które kilka razy powoływał się T. S. w toku sprawy. Sąd zgadza się z poglądem organu, że zaświadczenie to z uwagi na jego ogólnikowość nie odgrywa istotnej roli w ocenie charakteru czynności skarżącego związanych z tworzeniem prawa. Spośród licznych projektów uchwał, przedstawionych przez skarżącego tylko 4 z nich były autorstwa strony i 3 projekty wiązały się z tym, że skarżący był pełnomocnikiem do spraw wyborów. Co do pozostałych projektów udział skarżącego sprowadzał się do przedstawienia ich w czasie posiedzenia Komisji lub sesji Rady Miejskiej w J.. A zatem organy orzekające w sprawie doszły do słusznego wniosku, że wykonywane przez skarżącego czynności nie spełniały przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych.

Sąd w całości zgadza się z dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości i organy samorządu radcowskiego wykładnią ww. art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o radcach prawnych. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego.

Podkreślenia wymaga, że mowa jest w nim o wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego. A zatem nie może być to jedno z licznych obowiązków, które wykonuje kandydat na radcę prawnego a powinno to być zajęcie główne i wykonywane intensywnie przez określony w ustawie okres. Niewątpliwie przesłankę tę spełniają osoby zajmujące się wyłącznie legislacją w organach władzy publicznej lub w państwowych jednostkach organizacyjnych, przy czym bez znaczenia jest czy pracują w wydzielonych jednostkach legislacyjnych czy też poza nimi. Wykonywanie czynności bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów aktów prawa ma być ekwiwalentem dla aplikacji radcowskiej i egzaminu radcowskiego, dlatego też rozmiar tych czynności i ich intensywność powinna świadczyć, że dana osoba posiada stosowną wiedzę do wykonywania zawodu radcy prawnego.

Z powyższych względów uznając zarzuty skargi za niezasadne Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.