Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 266/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2005-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi A.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2004 r. Nr rep. [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. wydaną z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr rep. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1, art. 5, art. 6, art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), po rozpatrzeniu odwołania A.L. od decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. znak: [...] wydanej z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej podano, że A.L. w oświadczeniu o stanie majątkowym nie wykazał zakupionego w czerwcu 2003 r. samochodu osobowego. Ponadto w okresie od dnia 1 lutego 1995 r. do dnia 31 maja 2003 r. otrzymywał dodatek mieszkaniowy, a dochody wykazane w deklaracji o wysokości dochodów nie świadczyły o możliwości poniesienia dodatkowych wydatków związanych z zakupem i użytkowaniem samochodu.

Od tej decyzji A.L. wniósł odwołanie, podnosząc, że w czerwcu 2003 r. leżał w stanie ciężkim w szpitalu, co uniemożliwiało mu zakup czegokolwiek. Ponadto od kilku lat choruje, rehabilitacja, leczenie, dieta oraz ciągłe dowożenie na konsultacje do L. drogo kosztują. Wniósł również uwagi na temat zaniedbań pracowników przeprowadzających wywiad.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji podniosło, że materialnoprawną podstawą decyzji w zakresie dodatków mieszkaniowych są przepisy zawarte w ustawie o dodatkach mieszkaniowych oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), a także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadów środowiskowych, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. Nr 156, poz. 1828).

Z wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego A.L. wynika, że zajmuje on mieszkanie lokatorskie, w którym zamieszkują 4 osoby. Według deklaracji o wysokości dochodów dochód tego gospodarstwa domowego za miesiące października, listopad i grudzień 2003 r. wynosi [...] zł, na członka rodziny daje to [...]. Źródłem dochodu jest wynagrodzenie żony A.L., A.L. w wysokości [...] zł za owe trzy miesiące oraz zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł. Wnioskodawca oświadczył, że nie posiada dochodu; deklarację własnoręcznie podpisał.

Natomiast z poświadczonej urzędowo informacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wynika, że wnioskodawca otrzymał za miesiące październik-grudzień 2003 r. zasiłek stały wyrównawczy w kwocie [...] zł. Ponadto według informacji Wydziału Komunikacji Urzędu Miasta z dnia 27 stycznia 2004 r. małż. L. są właścicielami samochodu osobowego zarejestrowanego w dniu 18 czerwca 2003 r. W deklaracji o dochodach oraz w oświadczeniu złożonym w trakcie wywiadu środowiskowego brak jest informacji o prowadzonej przez A.L. działalności gospodarczej i uzyskiwanej z tego tytułu dochodach. Nabycie samochodu potwierdziła A.L. w dniu 8 marca 2004 r. potwierdzając również fakt prowadzenia działalności gospodarczej, z której nie osiąga dochodów.

W świetle powyższego organ drugiej instancji uznał, że sytuacja dochodowa rodziny przewyższa skalę wydatków.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje kwestia uznaniowego charakteru przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. W większości typowych spraw załatwianych na podstawie tego przepisu organy administracji publicznej mają swobodę w podejmowaniu decyzji. Kontrola sądu ogranicza się w tego typu sprawach do zbadania czy właściwie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i, czy z ustaleń wyciągnięto prawidłowe wnioski.

Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych organ przyznający dodatek mieszkaniowy może odmówić przyznania dodatku, jeżeli w wyniku przeprowadzonego wywiadu ustali, że występują rażące dysproporcje między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniające przyznanie pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2004 r. A.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko jak w decyzji.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, zatem zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje kwestia uznaniowego charakteru przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. W większości typowych spraw załatwianych na podstawie uznania administracyjnego organy administracji publicznej mają swobodę w podejmowaniu decyzji. Kontrola Sądu w tego typu sprawach ogranicza się do zbadania, czy właściwie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i czy z ustaleń faktycznych wyciągnięto prawidłowe wnioski.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod powyższym względem, stwierdzić należy, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] stycznia 2004 r. znak: [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zgodnie z którą powinno być prowadzone postępowanie wyjaśniające, jest wyrażona w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Rozwiązanie to nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej mają więc obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podmiotem uprawnionym jest strona i organ obowiązany jest z urzędu udzielać jej informacji. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej (patrz: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 2447/00, LEX Nr 54741; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s.78-80).

Jak wynika z akt sprawy, wątpliwości w sprawie budzi fakt, czy organ administracji dopełnił w niniejszej sprawie ciążący na nim obowiązek udzielania informacji prawnej i faktycznej stronie, bowiem mimo że miał do czynienia z osobą ciężko chorą, doświadczoną przez los, znajdującą się w ciężkich warunkach materialnych, nieporadną, nie udzielił jej szczegółowych informacji w przedmiocie skutecznego złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, w szczególności na temat rodzajów dochodów wchodzących w zakres dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), na temat wykazywania działalności gospodarczej jako źródła dochodu nawet w sytuacji, gdy działalność ta dochodu nie przynosi, na temat konieczności wyczerpującego powiadamiania w oświadczeniach o stanie majątkowym o składnikach majątku objętego wspólnością ustawową. Organy administracji publicznej powinny mieć na uwadze, że sprawa dotyczy kwestii przyznawania dodatków mieszkaniowych czyli pomocy finansowej na cele mieszkaniowe dla osób nie będących w stanie ponosić wszystkich wydatków mieszkaniowych.

W stanie faktycznym sprawy strona w licznych wystąpieniach niekwestionowanych przez organ, podnosiła, że nie została zarówno podczas składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, jak i wypełniania oświadczenia o stanie majątkowym - prawidłowo i wyczerpująco poinformowana przez organ o warunkach skutecznego wniesienia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Powyższe potwierdza fakt, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8, natomiast w przypadku A.L. wliczenie w kwotę łącznego dochodu gospodarstwa domowego - otrzymywanego przez niego dodatku stałego wyrównawczego nie przekroczy wyżej wymienionego limitu (kwota zasiłku stałego wyrównawczego w okresie trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku wynosiła łącznie [...] zł, stąd dochód gospodarstwa domowego wynosił [...] zł, a średni łączny dochód na 1 członka gospodarstwa domowego [...] zł, tj. miesięcznie [...] zł, podczas gdy 125% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym wynosiło na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej [...] zł). Zatem uprawnionym wydaje się stanowisko, że niewykazanie w zakresie dochodu własnego - zasiłku stałego wyrównawczego jako nie mające wpływu na przekroczenie kwoty limitu wymienione w art. 3 ust. 1 ustawy - nie może być uznane za celowe wprowadzenie organów w błąd, lecz za skutek nieznajomości przepisów prawa i braku informacji na ich temat.

Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i praktyki obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać mu ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 kodeksu. Podkreślić również należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 września 1989 r., K. 3/89 OTK 1989, poz. 5; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lutego 1991 r., W. 3/90, OTK 1991/I, poz. 27; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lutego 1992 r., K. 14/91, OTK 1992/I, poz. 7 i z dnia 29 stycznia 1992 r., K. 15/91, OTK 1992/I, poz. 8; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 1992 r., K. 8/91, OTK 1992/I, poz. 5; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1990 r., U. 1/90, OTK 1990, poz. 9), jak również w orzecznictwie Sądu Najwyższego (z dnia 14 lutego 1991 r., I PRN 1/91, OSNCP 1992/11, poz. 207) utrwaliła się tzw. zasada ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji i sądów, z której wynika, iż nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, że odnoszące się doń działania (między innymi informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu.

W ocenie Sądu organy dopuściły się naruszenia uregulowanego w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązku czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Podnieść również należy, że w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji powołano się na art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym organ może odmówić przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, nieuzasadniająca przyznanie pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Jak podniesiono na wstępie, organy skorzystały tu z możliwości wydania decyzji uznaniowej, jednakże działanie na podstawie uznania administracyjnego wymaga przeprowadzenia starannego postępowania wyjaśniającego, dokładnego zbadania i wyczerpującego rozważenia okoliczności danej sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Z uzasadnień przedmiotowych decyzji nie wynika, żeby Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie oraz organ odwoławczy odniosły się do owej zasady ogólnej postępowania administracyjnego.

Ponadto skoro w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – to uchylając jako niezgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego sąd administracyjny uprawniony będzie również do uzasadnionego uchylenia poprzedzających go rozstrzygnięcia, o którym wymienione orzekało, albowiem rozstrzygnięcia te wydane zostały w jednym, tym samym postępowaniu, prowadzonym dla załatwienia danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Łd 1269/97, LEX Nr 40856). Z uwagi zatem na to, że w przedmiotowej sprawie w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji pozostałaby w obrocie prawnym poprzedzająca ją wadliwa decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. znak: [...], decyzja pierwszoinstancyjna również powinna zostać uchylona.

Z tych względów działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.

w.