Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1813/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art. 159 par. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1070
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.

SENTENCJA

Dnia 17 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 318/12 w sprawie ze skargi J. S. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 318/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), wobec bezskutecznego upływu terminu 30 dni od dnia wezwania Rady Miejskiej w N. do podjęcia odpowiedniej uchwały, po powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego – J. S. Powołując treść przepisu art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm., dalej: u.s.p.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 109, poz. 627), z mocą obowiązującą od dnia 14 czerwca 2011 r., zgodnie z którym ławnikiem nie może być radny powiatu, gminy i województwa, organ nadzoru wskazał, że punkt 9 został dodany do § 1 art. 159 przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 169, poz. 1413) i obowiązuje od początku bieżącej kadencji rad gmin. Do takiej konkluzji prowadzi bowiem wnioskowanie a contrario z regulacji zawartej w art. 5 tej ustawy stanowiącym, iż do ławników wybranych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wywodził, że zgodnie z art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.), jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a ww. ustawy, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Oznacza to, że po upływie tego terminu mandat wygasa z mocy prawa. W takiej sytuacji rada na podstawie art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej, stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Ponadto, zgodnie z art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej, w przypadku określonym w ust. 1 pkt 2a przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Podał, że przepisy Ordynacji wyborczej znajdują zastosowanie w kontrolowanej sprawie na mocy art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.). Zdaniem Wojewody z regulacji tej wynika, że ustawę z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie, co nastąpiło z dniem 1 sierpnia 2011 r. oraz do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów.

Wobec tego Wojewoda podniósł, że J. S. w dniu wyborów na radnego Rady Miejskiej w N. oraz w dniu [...] listopada 2010 r., kiedy złożył ślubowanie radnego, pełnił funkcję ławnika sądowego w Sądzie Okręgowym w O. kadencji 2008-2011, a pismo Prezesa Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] grudnia 2011 r. potwierdza, że w styczniu 2011 r. uczestniczył w rozprawie i nie złożył rezygnacji z funkcji ławnika sądowego. Uznał zatem, że radny naruszył ustawowy zakaz łączenia funkcji radnego Rady Miejskiej w N. z funkcją ławnika, gdyż w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, tj. od dnia [...] listopada 2010 r., ani nie zrzekł się funkcji radnego, ani nie zrzekł się funkcji ławnika. Przyjęta w art. 190 Ordynacji wyborczej konstrukcja przesądza, że mandat radnego ustaje z mocy prawa z chwilą wystąpienia wskazanych w tym przepisie przesłanek. Podkreślił, że przyczynę wygaśnięcia mandatu radnego J. S. stanowi niezaprzestanie pełnienia funkcji ławnika, które nastąpiło dopiero w dniu [...] marca 2011 r.

Zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2012 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. S. domagając się uchylenia tego aktu. W ocenie skarżącego wskazany przez Wojewodę art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. nie miał w sprawie zastosowania, gdyż będąc radnym uczynił zadość przepisom art. 190 Ordynacji wyborczej i zaprzestał w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania pełnić funkcję ławnika - ostatni raz orzekając w sprawie karnej w dniu [...] stycznia 2011 r. Wygaszenie mandatu w związku z jego udziałem w ww. rozprawie jest niedopuszczalne, gdyż mógł jako ławnik orzekać jeszcze przez trzy miesiące od dnia złożenia ślubowania, tj. do dnia [...] lutego 2011 r. Według skarżącego istotne jest też to, że został wybrany na ławnika w roku 2008 i kadencja trwała do 2011 r. Tymczasem zakaz łączenia funkcji radnego z funkcją ławnika został wprowadzony nowelizacją u.s.p. z dnia 14 czerwca 2011 r., więc w trakcie trwania jego kadencji i po wyborach samorządowych. Zaakcentował, że poinformował pracowników Sądu o wyborze na radnego i od stycznia 2011 r. nie uczestniczył w składach orzekających. Stąd uznał, że nieuczestniczenie w rozprawach i przekazanie informacji do Sądu o wyborze na radnego stanowiło jednoznaczną rezygnację z funkcji ławnika.

Zdaniem skarżącego Wojewoda przekroczył również wynikające z jego kompetencji nadzorczych uprawnienia i naruszył w rażący sposób art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z dnia 25 listopada 1994 r.), według którego kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Tymczasem organ nadzoru wygasił jego mandat radnego w sytuacji, gdy od dnia [...] stycznia 2011 r. zaprzestał pełnić funkcję ławnika, a kadencja ławników dobiegła końca i zakończyła się w dniu [...] grudnia 2011 r. Zgodnie z przepisami EKSL i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, organ nadzoru nie jest uprawniony do interwencji w chwili, gdy nie istnieją bądź wygasły przesłanki do podjęcia działania. W jego przypadku doręczenie zarządzenia zastępczego organu nadzoru nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2012 r., zaś Radę Miejską w N. Wojewoda wezwał do wygaszenia jego mandatu w dniu [...] grudnia 2011 r., czyli w takim terminie, że niemożliwe byłoby zwołanie sesji Rady i zajęcie stanowiska przez Radę przed zakończeniem kadencji ławników, tj. dnia 31 grudnia 2011 r. Przytaczając orzecznictwo w tej kwestii podkreślił, że Wojewoda nie miał żadnych uzasadnionych przesłanek do wszczęcia postępowania w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Na wstępie Sąd zaznaczył, że kluczową w niniejszej sprawie jest kwestia, czy zmiany art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. wprowadzone z dniem 14 czerwca 2011 r. dotyczą kadencji radnych samorządu gminnego wybranych na lata 2010-2014. Niesporny przy tym pozostaje stan faktyczny, zgodnie z którym, w chwili wprowadzenia zmian art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. z dniem 14 czerwca 2011 r., skarżący pełnił funkcję ławnika w Sądzie Okręgowym w O. na kadencję 2008-2011 oraz funkcję radnego Rady Miejskiej w N. na kadencję 2010-2014 (ślubowanie złożył w dniu [...] listopada 2010 r.).

Jak zaznaczył Sąd, przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, którymi wprowadzono zmiany do art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p., nie zawierają postanowień przejściowych, które regulowałyby sytuacje wątpliwe związane z wprowadzaniem nowych przepisów. Brak przepisów przejściowych nie przesądza jednakże o luce w zakresie regulacji intertemporalnej. W polskiej kulturze prawnej zostały bowiem wykształcone reguły międzyczasowe, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa. Jeżeli brak jest wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć na podstawie tych właśnie reguł, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (tak G. Wierciński w: Komentarzu do § 30 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej – Dz.U. Nr 100, poz. 908; oraz wyrok NSA z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1194/06). Przy ocenie woli ustawodawcy pomocne zatem będą zasady stosowania wykładni prawa, w tym wykładni funkcjonalnej polegającej na interpretacji przepisów prawa zgodnie z intencją ustawodawcy i celem, jaki mu przyświecał. W kontekście powyższych rozważań Sąd zwrócił uwagę na ratio legis wprowadzonej zmiany art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p., wyrażone między innymi w uzasadnieniu projektu ustawy, w którym ustawodawca wskazał, że: "Powyżej przytoczone i omówione propozycje będą miały faktyczne zastosowanie podczas kolejnych wyborów ławników sądów, tj. w roku 2011, z wyjątkiem tych sytuacji, kiedy zaistnieje konieczność przeprowadzenia wyborów uzupełniających." Prawodawca przedstawił zatem swoje intencje do stosowania reguł interpretacyjnych i choć nie przekładają się one wprost na przepis stanowiący o wygaśnięciu mandatu radnego, a mianowicie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej, nie można pominąć wyrażonego w uzasadnieniu stanowiska prawodawcy. Skoro bowiem nie zawarł w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych, to istnieje podstawa by przypuszczać, iż nie przewidział takiej sytuacji kolizyjnej z uwagi na jednoznaczność jego woli, znajdującej odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu ustawy.

Wobec powyższego Sąd uznał, że nie znajduje uzasadnienia pogląd wyrażony przez Wojewodę Opolskiego w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, jakoby skarżący powinien się zrzec funkcji ławnika wobec wejścia w życie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. zmieniającej przepis art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. Taka interpretacja nakładałaby konieczność stosowania tego przepisu prawa, a stan taki jest niedopuszczalny, bowiem obywatel nie może być zobowiązany do stosowania obowiązków gdy przepis nie stanowi o tym wprost. W sytuacjach, gdy ustawodawca chce wyeliminować sytuacje konfliktowe, które nie dają się pogodzić z warunkami przewidzianymi w nowym przepisie daje możliwość doprowadzenia do sytuacji bezkolizyjnej w odpowiednim czasie. W tym przypadku ustawodawca dał pewne wskazówki do zastosowania nowych przepisów a mianowicie, iż należy je stosować do wyborów ławników w nowej kadencji.

Z powyższych względów Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 111/13 i zawartą w nim argumentację, wywodząc, że mandat radnego gminnego wybranego na kadencję 2010 – 2014 i jednocześnie pełniącego funkcję ławnika w kadencji 2008 – 2011 nie wygasa na skutek zmian przepisu art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p. wprowadzonych z dniem 14 czerwca 2011 r. przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy u.s.p. Pogląd ten zgodny jest z zasadą, że w czasie trwania kadencji organów samorządowych nie powinno się zmieniać reżimów prawnych dotyczących zasad ich funkcjonowania, gdyż godzi to w konstytucyjną zasadę trwałości prawa.

Prawidłowość powyższego stanowiska, jak wskazał Sąd, potwierdza także treść art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1281). Ten przepis stanowi, że przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, mające związek z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mają zastosowanie do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Gdyby ustawodawca chciał, by nowy i zmieniany powołaną ustawą Kodeks wyborczy, miał zastosowanie także do wcześniej rozpoczętej kadencji, nie wprowadzałby przepisu stanowiącego, że związane z Kodeksem wyborczym nowe przepisy zmieniające ustawy samorządowe, mają zastosowanie dopiero w kolejnej nowej kadencji. Ustawodawca może swobodnie zmieniać nowy Kodeks wyborczy, ale zmiany te nie mogą dotyczyć kadencji rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego (tak: w wyroku NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 304/12, w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1363/12). Naprzeciw takiej wykładni wskazanych regulacji wyszedł także ustawodawca w następnych zmianach Kodeksu wyborczego wykonujących wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. (sygn. akt K 9/11, OTK-A 2011 r., nr 6, poz. 61), który ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. 2012, poz. 1399) po ust. 2 dodał ust. 2a w brzmieniu: "Do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe."

Odnosząc się do oceny naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji ze skutkiem w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, Sąd uznał za stosowne odnieść się ponadto do norm konstytucyjnych i dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny, ich interpretacji. Powołując zatem wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, Sąd wskazał, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców, a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Zgodnie zaś z poglądem Trybunału wyrażonym w orzeczeniu z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. akt K 29/95 dopuszczalność odniesienia nowo ustanowionych ograniczeń do radnych bieżącej kadencji, musi być też rozważana z punktu widzenia charakteru ustrojowego rady gminy. Wprawdzie przepisy konstytucyjne nie regulują czasokresu kadencji rad gmin, ale nie ulega wątpliwości, że ich kadencyjny charakter jest oczywistą konsekwencją ich wybieralności, można go więc uznać za konstytucyjnie konieczną cechę tych organów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kadencyjność oznacza zaś nie tylko nadanie pełnomocnictwom danego organu z góry znanych ram czasowych, ale oznacza też nakaz stabilizacji składu personalnego tego organu w ramach kadencji. Innymi słowy, sytuacje w których skład personalny organu wybieralnego (kadencyjnego) ulega zmianom w okresie kadencji należy traktować jako wyjątki. Powyższa zasada nabiera dodatkowej wyrazistości w odniesieniu do tych organów, których wybór dokonywany jest bezpośrednio przez wyborców.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że nie można zarzucić skarżącemu jakiegokolwiek naruszenia prawa, w tym art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej, gdyż zarówno na funkcję radnego jak i ławnika został wybrany zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili dokonania wyboru. Natomiast wprowadzona zmiana, jeżeli miałaby oddziaływać na sytuację już wybranych radnych musiałaby wprost wynikać z przepisu prawa, w przeciwnym razie nastąpiłoby naruszenie zasady równości.

Ponadto Sąd zauważył, że gdy wprowadzano zmiany przepisu art. 159 § 1 pkt 9 ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy u.s.p. (Dz. U. Nr 169, poz. 1413) w art. 5 wprowadzono przepisy przejściowe, z których wprost wynika, iż do ławników wybranych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ten przepis precyzyjnie określił sytuację wskazanych w nim podmiotów, zaś nieuregulowanie tej kwestii w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. spowodowało, iż ten brak należało wypełnić powyższą interpretacją.

Ponadto, jak podkreślił Sąd, w sytuacji faktycznej niniejszej sprawy, to zmiana przepisu prawa w trakcie kadencji spowodowała sytuację kolizyjną bez jakiegokolwiek podjęcia działania przez radnego, stąd nie można stawiać mu zarzutu niezgodnego z prawem działania lub podjęcia funkcji. Dla oceny sytuacji faktycznej, zdaniem Sądu, również ma znaczenie okoliczność, iż skarżący w rzeczywistości nie pełnił funkcji ławnika po wprowadzonych zmianach, co świadczy, że faktycznej kolizji nie było, zwłaszcza, na co słusznie wskazał skarżący, że działania organu nadzorczego zostały podjęte kiedy już faktycznie kolizja nie istniała.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Opolski, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakaz łączenia funkcji radnego gminy z funkcją ławnika został wprowadzony przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 109, poz. 627),

2. art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych – w brzmieniu obowiązującym od dnia 14 czerwca 2011 r., który został zmieniony przez art. 1 pkt 2 o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych rozszerzając swój zakres o radnych powiatu i województwa, przez jego niewłaściwe zastosowanie;

3. art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, przez jego błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że nie istniała przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego gminy z art. 159 § 1 pkt 9 ww. ustawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lub przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz Wojewody Opolskiego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zgodnie z ust. 2 art. 190 Ordynacji wyborczej (...) wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Jeżeli zaś radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5).

Jednym z przepisów odrębnych określającym przypadek objęty zakazem łączenia funkcji radnego jest art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, który w 2005 r. wprowadził zakaz wykonywania funkcji ławnika przez radnych gminy, której rada dokonuje wyboru ławników. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 169, poz. 1413), która weszła w życie w dniu 7 października 2005 r. Celem powyższej regulacji było zapobieżenie przypadkom, w których w składzie sądu rozpoznającego sprawę, w której stroną jest miejscowa gmina, zasiadałby ławnik pełniący w niej funkcję radnego. Z mocy art. 5 ustawy zmieniającej, do ławników wybranych przed dniem wejścia w życie tej ustawy zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe.

Kolejna zmiana art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych została dokonana ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. (Dz.U. Nr 109, poz. 627) przyjmując, że powyższy zakaz dotyczy generalnie radnych gminy, powiatu i województwa. Ustawa ta weszła w życie w dniu 14 czerwca 2011 r., jednakże – co istotne w niniejszej sprawie – nie zamieszczono w niej przepisów wyznaczających regułę służącą rozgraniczeniu czasowego zakresu zastosowania reżimu dawnego i nowego prawa oraz określającej wpływ nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji. Wobec braku takich przepisów koniecznym dla rozpoznania niniejszej sprawy okazało się wyjaśnienie, czy do radnych, w trakcie kadencji których powyższa zmiana została dokonana, zastosowanie znajdą przepisy ustawy nowelizującej z dnia 15 kwietnia 2011 r. Udzielając odpowiedzi na tak zadane pytanie, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że brak w ustawie nowelizującej przepisów intertemporalnych, sprawia, że dla oceny wpływu nowej regulacji na stosunki objęte działaniem poprzedniej ustawy uwzględnić należało systematykę i przepisy przedmiotowej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Wobec powyższego należało uwzględnić, że - pochodzące z wyborów - zarówno funkcja ławnika sądowego, jak i radnego sprawowane są kadencyjnie. Jak zaś zasadnie podkreślił Sąd I instancji, konstytucyjna zasada trwałości prawa, nakazuje przyjąć, że w odniesieniu do zasad funkcjonowania organów pochodzących z wyborów w trakcie jednej kadencji należy stosować ten sam reżim prawny. Powyższe oznacza, że do ławników w kadencji 2008 – 2011 wybranych na radnych gmin, powiatów i województwa w kadencji 2010 - 2014 zastosowanie znajdzie przepis art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z dnia 1 lipca 2005 r. Zmiana art. 159 § 1 pkt 9 Prawa o ustroju sądów powszechnych dokonana ustawą nowelizującą z dnia 15 kwietnia 2011 r. mocą której uniemożliwiono łączenie funkcji ławnika z pełnieniem funkcji radnego gminy, powiatu, województwa nie znajdzie zatem zastosowania do pełniącego już funkcję radnego kadencji 2010 – 2014, który sprawuje funkcję ławnika w kadencji 2008 – 2011.

Odnosząc powyższe do ustalonego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że J. S. będąc ławnikiem w Sądzie Okręgowym w O. kadencji 2008 – 2011 w dniu złożenia ślubowania jako radny Rady Miejskiej w N., tj. [...] listopada 2010 r. nie naruszał ustawowego zakazu łączenia funkcji, który powodowałby konieczność zrzeczenia się przez radnego funkcji ławnika, bądź też – w przypadku braku rezygnacji z tej funkcji - konieczność wygaszenia mandatu radnego, stosownie do art. 190 ust. 2 i 5 Ordynacji wyborczej (...). Zmiana legislacyjna uniemożliwiająca łączenie funkcji ławnika z funkcją radnego gminy innej niż ta, która dokonała wyboru ławników, wprowadzona została ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych i weszła w życie w toku obu kadencji: radnego (2010 – 2014) i ławnika (2008 – 2011). Zmiana ta – wobec braku przepisów przejściowych - nie mogła zatem sprawić, by skarżący pełniąc dotychczas funkcję ławnika i następnie radnego musiał rezygnować z mandatu, jaki otrzymał w drodze przeprowadzonych wyborów.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że art. 190 ust. 2a Ordynacji wyborczej (...) formułuje zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem, a zatem z realizacją, czy pełnieniem, określonych funkcji. Tymczasem, jak wielokrotnie w sprawie podkreślano, radny J. S., po poinformowaniu pracowników Sądu o wyborze na radnego, ostatni raz jako ławnik brał udział przy rozpoznawaniu sprawy karnej w dniu [...] stycznia 2011 r. Zaprzestanie zatem wykonywania działalności na tym polu w terminie nieprzekraczającym 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania stanowiło istotną okoliczność uniemożliwiającą przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z piastowaniem funkcji ławnika.

Powyższe czyni zasadnym przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oparte na stwierdzeniu, że radny wykonywał funkcję, której łączenie z mandatem radnego naruszało zakaz określony w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.