Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1575/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147, 3, 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 88
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 42, 91
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 2, 13
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art. 11 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Podgórze w Krakowie na uchwałę Nr XLI/287/2014 Rady Miejskiej w Proszowicach z dnia 24 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2014 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy dla Krakowa Podgórza w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Proszowice numer Nr XLI/287/2014 z 24.02.2014 r. w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2014 r, wraz z załącznikiem w postaci "Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na rok 2014 w całości. Uchwale zarzucił:

1.rażące naruszenie art. 1 pkt 1 w zw. z art. 11a z dn. 21.08.1997 r o ochronie zwierząt w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a u.o.z, poprzez sformułowanie w ustępie 3. Załącznika do zaskarżonej uchwały punktu 9 dotyczącego edukacji w zakresie odpowiedzialnego i humanitarnego traktowania zwierząt;

2.art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt 1 załącznika zaskarżonej ustawy, obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących zapewnienia bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy i Miasta Proszowice schroniska, bez wskazania konkretnego schroniska z jego adresem, do którego mają być przewożone zwierzęta; nie zindywidualizowanie osoby uprawnionej do wyłapywania zwierząt poprzez wskazanie konkretnego przedsiębiorcy posiadającego wymagane zezwolenia, który zawarł ze schroniskiem umowę na przyjęcie zwierząt;

3.art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt 3 załącznika zaskarżonej ustawy obowiązku, wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczącej podmiotu uprawnionemu do odławiania zwierząt, bez wskazania konkretnego uprawnionego podmiotu;

4.art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt 4 załącznika zaskarżonej ustawy, obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących dotyczącej obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt bez wskazania konkretnego schroniska z podaniem jego adresu oraz wskazania konkretnego lekarza /lekarzy/, który będzie wykonywał zabiegi sterylizacyjne

5. art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt 6 załącznika zaskarżonej ustawy obowiązku, wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących usypiania ślepych miotów bez wskazania konkretnego schroniska z podaniem jego adresu oraz wskazania konkretnego lekarza /lekarzy, który będzie wykonywał zabiegi;

6. art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie w ustępie 3 pkt 8 załącznika zaskarżonej ustawy obowiązku, wynikającego z upoważnienia ustawowego i ogólnikowe uregulowanie kwestii dotyczących zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt bez dostatecznego sprecyzowania podmiotów do których należy sprawowanie takiej opieki.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że ujęcie w załączniku do uchwały Nr V/287/2014, w ust. 3 pkt 9 zadania gminy związanego z edukacją mieszkańców gminy w zakresie prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt jako działanie w ramach Programu Opieki na Zwierzętami Bezdomnymi oraz Zapobieganiu Bezdomności wśród Zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2014 r przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 11a u.o.z. Zadanie to ustawa o ochronie zwierząt w art. 8 ust. 1 - powierzyła Ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania oraz ust. 3 Zarządowi województwa.

Zarzuty sformułowane w punktach od 2 do 6 dotyczą braku wystarczającej precyzji i szczegółowości w uregulowaniu wszystkich punktów wskazanych w art. 11a u.o.z. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że rada gminy w przedmiotowym programie musi określić szczegółowo sposób realizacji zawartych tam zadań. Uchwała jest podejmowana na okres jednego roku co wpływa na możliwość i jednocześnie konieczność precyzji i odpowiedniego stopnia konkretyzacji jej zapisów. Upoważnienie z art. 11ust. 1 u.o.z. skierowane jest do organu stanowiącego gminy co sprawia, że organ ten jest uprawniony ale też zobowiązany do ustanowienia regulacji prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem w sprawie

z 13.09.2016 r., sygn. II SA/ Kr 398/16 wskazał, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i od ust.5 do 7 u.o.z. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy z zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi doprowadzić do uznania nieważności uchwały.

Rada Miasta i Gminy Proszowice nie dopełniła wskazań ustawy gdyż:

- nie wskazała konkretnego schroniska dla zwierząt działającego na terenie Gminy, które jest zobowiązane do realizacji zadań zawartych w Programie - zarzut podniesiony w pkt 2, 4, 5, 6 skargi

- nie wskazała konkretnego podmiotu - osoby lub firmy, z podaniem adresu kontaktowego, który posiada uprawnienia do wyłapywania zwierząt aktualne w roku obowiązywania powyższej uchwały - zarzut podniesiony w pkt 2 i 3 skargi

- nie wskazała konkretnego lekarza weterynarii zobowiązanego do podjęcia działań w ramach Programu takich jak kastracja i sterylizacja zwierząt, usypiane ślepych miotów oraz całodobowa opieka weterynaryjna w przypadkach zdarzeń losowych z udziałem zwierząt - zarzut podniesiony w pkt 4,5 i 6 skargi.

Z uwagi na fakt, iż skarga dotyczy uchwały będącej aktem prawa miejscowego, brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, co wynika z treści art. 53 ust 3 p.p.s.a.

Równocześnie okoliczność, że zaskarżona uchwała przestała obowiązywać w związku z podjęciem przez Radę Miasta i Gminy w Proszowicach

w dniu 26.02.2015 r. uchwały nr V/26/2015 w sprawie uchwalenia programu opieki na zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2015 r. nie może stanowić podstawy do odstąpienia od jej zaskarżenia. Zaskarżona uchwała wywołała bowiem skutki prawne i nawet fakt, że utraciła ona moc nie zniósł skutków jej obowiązywania przed datą w której przestała obowiązywać.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Proszowice wniósł o:

1) odrzucenie skargi względnie jej oddalenie,

2) o połączenie niniejszej sprawy ze sprawami ze skarg tego samego skarżącego, wniesionymi w tym samym dniu i zawierającymi te same zarzuty a dotyczących uchwał Rady Miejskiej w Proszowicach:

a) nr XXVIII/206/2013 z dnia 21 marca 2013 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2013 r.,

b) nr V/26/2015 z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2015 r.,

c) nr XXII/165/2016 z dnia 14 marca 2016 r, w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2016 r.,

d) nr XXXVI/272/2017 z dnia 16 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2017 r.,

- w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia albowiem sprawy te pozostają ze sobą w integralnym związku i mogły być objęte jedną skargą,

3) wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania,

4) przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika.

Ustosunkowując się do zarzutów zamieszczonych w skardze, organ podniósł że orzecznictwo sądów administracyjnych, co do uznania uchwał w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami za prawo miejscowe, jest rozbieżne i zmieniało się na przestrzeni kolejnych lat, niemniej istnieje szereg rozstrzygnięć przyjmujących, że uchwały te nie są jednak prawem miejscowym. Na okoliczność powyższego organ powołał przykładowe sygnatury spraw.

Z uwagi na to orzecznictwo, a także zbieżne z nim rozstrzygnięcia organów nadzoru prawnego nad działalnością jednostek samorządu (np. z ostatniego okresu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego Nr 48/2017 z 8 maja 2017 opublikowane w Dz.Urz. Woj.Kuj.-Pomor. z 2017 r., poz. 2171), stosownie do zaleceń organu nadzoru nad Gminą Proszowice, począwszy od 2013 r. zaprzestano publikowania, rocznych programów opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Na niejednolitość orzecznictwa w tym zakresie zwracało również uwagę Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji- Departament Współpracy Z Jednostkami Samorządu Terytorialnego, swoim wystąpieniu z 12 lutego 2014 r. DWJST-WSUST.7240.1.2014.

Gdyby więc przyjąć, że gminny roczny program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, nie jest prawem miejscowym, to przedmiotowa skarga Prokuratury Rejonowej dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, z uwagi na uchybienie 6 miesięcznemu terminowi, przewidzianemu w art. 53 ust. 3 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winna być odrzucona.

Abstrahując od powyższego, organ podniósł, że kwestionowane zapisy załącznika do uchwały, będącej rocznym programem aktualnie nie funkcjonują w obrocie prawnym od ponad 3 lat przed wniesieniem skargi przez Prokuraturę Rejonową dla Kraków-Podgórza w Krakowie, zatem organ reprezentuje pogląd, iż wniesiona skarga jest bezzasadna i z tego powodu, że jej przedmiot, który miałby być poddany kontroli sądu, nie istnieje od lat. W tych okolicznościach postępowanie sądowe w tej sprawie, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winno być umorzone jako bezprzedmiotowe (vide: postanowienie NSA z 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK2032/09). Z daleko idącej ostrożności procesowej organ podniósł także, iż zakwestionowane zapisy nie istniejącego aktu prawnego, nie wywołały żadnych negatywnych skutków prawnych, zarówno w czasie ich obowiązywania, jak i po ich uchyleniu w sferze praw i obowiązków osób, których ten program objął, dlatego nawet rozróżniając skutki uchylenia aktu prawnego od stwierdzenia jego nieważności, nie jest celowe i dopuszczalne kontrolowanie takiego aktu przez sąd.

Podejmując uchwałę w sprawie rocznego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, nadano mu charakter kierunkowy i ogólny przyjmując, że stanowi on zmienny plan działania gminy w określonym zakresie i czasie. To dopiero na jego podstawie, udzielano zamówienia publicznego podmiotom zewnętrznym spełniającym warunki określone w tym programie, na realizację wynikających z niego zadań, zawierając umowy z wyłonionymi w tym trybie podmiotami. W umowach tych zostały skonkretyzowane obowiązki usługobiorcy wraz z wynagrodzeniem za ich wykonywanie. Taki charakter programu, tj. bez wskazania schroniska z adresem, konkretnej osoby lub firmy uprawnionych do wyłapywania i odławiania zwierząt, konkretnego lekarza weterynarii i jego adresu, wykonującego zabiegi kastracji, sterylizacji, usypiania ślepych miotów oraz pełniącego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń losowych z udziałem zwierząt sterylizacyjne - pozwalał gminie na zmianę usługobiorcy nienależycie wywiązującego się z umowy, bez potrzeby zmiany uchwały w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Skarżony organ reprezentował stanowisko, że przyjmując do realizacji, w ramach programu, zadania określone w art. 11a ust. 2 pkt 1, 3-4 ustawy o ochronie zwierząt, bez wskazania konkretnych z indywidualizowanych podmiotów, którym te zadania w ramach umowy powierzyła gmina, nie uchybiono należnej zwierzętom ochronie.

Natomiast odnośnie zarzutu jakoby w zaskarżonej uchwale, wprowadzono z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, jako jedną z form realizacji programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, edukację w zakresie odpowiedzialnego i humanitarnego traktowania zwierząt, organ zaznaczył, że edukacja ta została wprowadzona do programu w uwzględnieniu wniosków złożonych przez organizacje społeczne działające na obszarze Gminy Proszowice, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, w ramach przysługujących im, na podstawie art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, uprawnień. Ponadto, będący podstawą uchwalenia rocznego gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt przewiduje otwarty, przykładowy katalog zadań, jakie mają zostać określone w tym programie, toteż wprowadzenie do niego w/w edukacji, pozostającej w związku z tym programem nie można uznać za przekroczenie upoważnienia ustawowego i rażące naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875, dalej "u.s.g."). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Rady Gminy Proszowice numer Nr XLI/287/2014 z 24.02.2014 r. w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na 2014 r, wraz z załącznikiem nr 1 w postaci "Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Proszowice na rok 2014 w całości.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wprawdzie nie w sposób oczywisty, ale spełnia te kryteria (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2017 r., II SA/Kr 1036/17). Pogląd, że uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego, jest obecnie powszechnie i jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 19.12. 2017 r. sygn. akt II SA/kr 1497/17).

W związku z powyższym, ponieważ zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to zgodnie z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy).

Zaskarżona uchwala poddana sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, co jak wynika z odpowiedzi na skargę wiąże z błędnym uznaniem przez Radę Miejską w Słomnikach, iż uchwała ta nie jest ona aktem prawa miejscowego. Powyższa okoliczność stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem ponieważ uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy wtedy nie tyle określonych jej postanowień, ile całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Powyższe naruszenie w tym przepisu art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości (por. wyrok WSA w Krakowie 19.12. 2017, sygn. akt II SA/kr 1497/17 i wyrok z 5. 10. 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 873/17). W związku z powyższym jako całkowicie nieprawidłowe należy uznać stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym roczny program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest prawem miejscowym, a zatem nie podlega tez publikacji. Jak wykazano wyżej stanowisko organu jest błędnie.

Niejako dodatkowo, mając na uwadze zarzuty podniesione w skardze, wskazać należy, iż w większości są one także zasadne.

Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, dalej u.o.z.), który upoważnia i zarazem zobowiązuje radę gminy do jej podjęcia. Uchwała ta została zatem podjęta przez właściwy organ i ma podstawę prawną. Zgodnie z treścią art. 11 a ust. 2 u.o.z. obligatoryjnymi elementami programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt są w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszu,kiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; Ponadto w art. 11a ust. 5 zawarty jest obowiązek wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. Fakultatywne elementy programu określone zostały w art. 11a ust. 3 i 3a u.o.z. i są nimi: plan znakowania zwierząt i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt.

Zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich wyżej wymienionych obligatoryjnych elementów. I tak, w załączniku do przedmiotowej uchwały nie zostało wskazane konkretne gospodarstwo rolne, zapewniające miejsca dla zwierząt gospodarskich, co stanowi naruszenie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Co prawda, w jednostce redakcyjnej tekstu załącznika do uchwały, oznaczonej numerem 3 pkt. 7 wskazano, że pomoc taka będzie realizowana w ramach umowy zawartej przez gminę z jednym z wytypowanych gospodarstw (niewskazanych jednak w załączniku), ale nie zostało ono w żaden sposób skonkretyzowane, a zatem uchybiono jednoznacznej normie z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt. Nadto nie zostało wskazane konkretne schronisko dla zwierzat, a jedynie w tekście załącznika (oznaczonym 3 pkt. 1) umieszczono zapis, że będzie zawarta umowa ze schroniskiem dla zwierząt. W punkcie tym wskazano także, iż zostanie zawarta umowa z przedsiębiorca posiadającym wymagane zezwolenia na wyłapywanie zwierząt, przy czym w kolejnym programu (punt 3) doprecyzowano, że odławianie będzie miało charakter ciągły. Ze względu na niewskazanie konkretnego schroniska dla zwierząt odesłania poczynione także punktach: 4 (dotyczącym obligatoryjnej kastracji i sterylizacji zwierząt), oraz 5 ( poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt) należy uznać za niedookreślone, a zatem nieprawidłowe.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie istotnym uchybieniem jest także brak wskazania w jaki sposób będą wydatkowane środki finansowe przeznaczone na realizacje przedmiotowego programie ( w części oznaczonej nr 4).

Nadto należy wskazać na naruszenia normy z art. 124 ust. 1 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa RM z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. 2016. 283) poprzez przyjęcie w obrębie programu innej jednostki redakcyjnej niż paragraf, zgodnie bowiem z ww. przepisem podstawową jednostką redakcyjną rozporządzenia, a także uchwały jest paragraf (§), paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tiret. Uchybienie to nie stanowiłoby jednak wystarczającej podstawy do stwierdzeniem nieważności uchwały.

Mając na uwadze okoliczności wskazane w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.