Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2630/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4 art. 17 pkt 4 art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 48/13 w sprawie ze skargi K. Ż. i T. Ż. na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Ż. na rzecz Gminy Ł. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 48/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Z. i T. Z. na uchwałę Rady Gminy Łąck z dnia 30 grudnia 2011 r. nr VIII/69/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że K. Z. i T. Z., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy w Łącku z 30 grudnia 2011 r. nr VIII/69/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jeziora Zdworskiego położonego na terenie Gminy Łąck i gruntów przyległych do jeziora w strefie do 300 m, w części dotyczącej działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...].

Uchwale zarzucili naruszenie art. 17 pkt. 4 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z (Dz. U. z 2012, poz. 647) – dalej jako u.p.z.p., poprzez stwierdzenie w uchwale, że nie narusza ona ustaleń studium i nieuwzględnienie wniosku skarżących o zmianę przeznaczenia ich działek pod zabudowę mieszkaniową, w sytuacji, w której w Studium działki te znajdowały się na terenie częściowo rolnym a częściowo na terenie pod zabudowę letniskową. Skarżący zarzucili także naruszenie procedury planistycznej poprzez nierozpoznanie ich wniosku o zmianę przeznaczenia ich działek, co w świetle art. 17 pkt 1 i 4 u.p.z.p. warunkowało podejmowanie dalszych czynności związanych z uchwalaniem planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej do ich działek w odniesieniu do zapisu dotyczącego ograniczenia prawa zabudowy do 300 m od linii brzegu jeziora Zdworskiego. Na rozprawie zgłosili zarzut dotyczący niezgodności zapisów planu z załącznikiem graficznym studium, nie precyzując zakresu tej niezgodności.

Swój interes prawny skarżący wywodzili z faktu, iż są właścicielami działek nr ewid. [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 lutego 2011 r. stwierdzono nieważność uchwały nr II/15/10 Rady Gminy w Łącku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Jeziora Zadworskiego. Wobec tego organ, na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.z.p., przystąpił do powtórzenia czynności od momentu wyłożenia planu do publicznego wglądu. Zakres ponawianych czynności wynikał z zakresu wskazanego w rozstrzygnięciu nadzorczym. Po wyłożeniu planu skarżący nie zgłosili wniosków. Poprzednio złożone, a dotyczące zmiany przeznaczenia ich działek na działki o charakterze mieszkaniowym, nie mogły być uwzględnione, gdyż działki położone są w całości na terenie Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego Jeziora Zdworskiego ustanowionego rozporządzeniem nr 220 Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lipca 2001 r. w sprawie wprowadzenia zespołów przyrodniczo-krajobrazowych na terenie województwa mazowieckiego (D. Urz. Woj. Maz. N. 162, poz. 2402) oraz zlokalizowane na obszarze Gostynińsko-Gąbińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, zgodnie z rozporządzeniem nr 15 Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Gostynińsko-Gąbińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (D. Urz. Woj. Maz. Nr 157, poz. 6152). Zgodnie z tymi aktami zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jezior z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. O tym ograniczeniu skarżący wiedzieli, biorąc czynnie udział w opracowywaniu planu. Organ dodał, że uchwała była przedmiotem ponownej kontroli Wojewody Mazowieckiego, który nie dopatrzył się naruszenia prawa przy jej uchwalaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że skarżący spełnili warunki formalne zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Rady Gminy w Łącku z dnia 30 grudnia 2011 r., o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej jako: u.s.g, i art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej jako: p.p.s.a. Skarżący posiadają także interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, ponieważ są współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczą ustalenia planu, a oceny niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd dokonuje w granicach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., tj. w granicach przysługującego skarżącym interesu prawnego zwiazanego z określonym prawem do nieruchomości.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Choć istotnie w procedurze planistycznej organ dopuścił się naruszenia tej procedury poprzez nierozpoznanie wniosku skarżących z dnia 7 kwietnia 2011 r., to jednak okoliczność ta nie miała wpływu na treść uchwały, ponieważ i tak nie było podstaw do zmiany zapisów planu w zakresie określenia zakazu zabudowy obiektami budowlanymi w odległości 100 m od linii brzegowej jeziora – § 8 pkt 2 planu. Brak tych ograniczeń doprowadziłby do naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa.

Przepisami tymi są rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lipca 2001 r. w sprawie wprowadzenia zespołów przyrodniczo-krajobrazowych na terenie województwa mazowieckiego i rozporządzenie nr 15 Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lipca 2006 r. o utworzeniu Gostynińsko-Gąbińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w którym w § 3 ust. 1 pkt. 8 ustanowiono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej za wyjątkiem lokalizowania obiektów budowlanych zgodnie z ustaleniami obowiązującymi w dniu wejścia w życie rozporządzenia (26 sierpnia 2006 r.) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (§ 3 pkt. 4).

Wcześniej uchwałą nr IV/93/99 z dnia 30 listopada 1999 r. Rady Gminy Łąck uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łąck, w którym ustalono strefę ochronną jeziora poprzez wyłączenie pasa o zalecanej szerokości 200-300 m, w którym należy wykluczyć lokalizację obiektów kubaturowych naziemnych i podziemnych, w tym również zbiorników nieczystości. Przewidziano zagospodarowanie strefy wyłącznie zielenią urządzoną lub poprzez zadrzewienia i zakrzewienia (załącznik nr 2 do uchwały – Tereny wyłączone z zabudowy). Tym samym już w studium dla terenów położonych w tej strefie wyłączono jakiekolwiek możliwości zabudowy.

Sąd zwrócił uwagę, że działki skarżących położone są w granicach zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego Jeziora Zdworskiego w całości w granicy 300 m od jeziora i w odległości 100 m od tej granicy, o jakiej mowa w rozporządzeniu nr 15 z dnia 27 lipca 2006 r. (mapa – k. 8 akt). Fakt, że w poprzednio obowiązującym planie z 1994 r. działki były położone w strefie o wyłącznej funkcji letniskowej i w części rolnej, nie może w takim wypadku skutkować nieważnością zapisów planu. Poprzednio obowiązujący plan został uchwalony w 1994 r. a następnie – z uwagi na jego wygaśnięcie – uchwalone zostało w 1999 r. Studium. W kolejnych latach doszło do ograniczenia możliwości zabudowy tych terenów na skutek wprowadzania kolejnych ograniczeń wynikających z celu, jakim jest ochrona terenów przyległych do jeziora i samego jeziora. Kolejno w 2001 r., a następnie w 2006 r., wydano wyżej powołane rozporządzenia, na mocy których ustanowiono bezwzględny zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od granicy zbiornika wodnego. Rozporządzenie nr 15 jako prawo powszechnie obowiązujące wyłączyło więc możliwość jakiejkolwiek zabudowy na tych terenach. Konsekwencją wprowadzenia w życie tego rozporządzenia była konieczność dostosowania ustaleń planu do przepisów bezwzględnie obowiązujących – rozporządzenia, gdyż w przeciwnym wypadku ustalenia planu byłyby sprzeczne z przepisami prawa, a tym samym nieważne. Sąd stwierdził, że nawet gdyby plan nie został uchwalony, a skarżący ubiegaliby się o wydanie warunków zabudowy na podstawie art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie otrzymaliby zgody na budowę na tym terenie z uwagi na obowiązujące rozporządzenie nr 15. Organ uchwałodawczy prawidłowo zatem określił zakaz zabudowy na terenie, na którym położone są działki skarżących, a zapisy te jako zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa nie naruszają interesów prawnych skarżących.

Dalej Sąd wyjaśnił, że uprawnienia planistyczne gminy, o jakich mowa w przepisach art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zwane władztwem planistycznym, nakazują uwzględnianie przy uchwalaniu planów zagospodarowania przestrzennego prawa własności. Prawo to chronione jest art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości. Sąd podkreślił, że prawo własności nie ma oczywiście charakteru absolutnego. Ograniczenia w zakresie korzystania z wolności konstytucyjnych możliwe jest jedynie w ustawie i tylko gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Taką ustawą jest m.in. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody Wojewoda Mazowiecki wydał rozporządzenie z dnia 27 lipca 2006 r. Ograniczenie zabudowy znajduje więc umocowanie w ustawie o ochronie przyrody i stanowi dopuszczalne konstytucyjnie ograniczenie prawa własności. Zarzuty dotyczące przekroczenia władztwa planistycznego w ocenie Sądu nie zasługują zatem na uwzględnienie, bowiem dopiero ograniczenie nieznajdujące umocowania w przepisach prawa stanowiłoby przekroczenie władztwa planistycznego.

Zdaniem Sądu w trakcie procedury planistycznej organ dopuścił się naruszenia prawa poprzez nierozpoznanie wniosków skarżących o dokonanie zmian w zakresie przeznaczenia ich działek pod zabudowę, jednak – jak już wcześniej wyjaśnił, uchybienie to nie ma wpływu na treść podjętej uchwały. Wyjaśnił, że nawet rozpoznanie tych wniosków nie doprowadziłoby do zmiany zapisów planu o zakazie zabudowy.

Bez wpływu na powyższą ocenę Sąd uznał fakt, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność poprzedniej uchwały nr II/15/10 Rady Gminy w Łącku z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jeziora Zdworskiego, uznając że zapadła ona z istotnym naruszeniem prawa. Wskazana wówczas wadliwość zapisów planu nie dotyczyła kwestii związanych z zakresem ograniczenia możliwości wykorzystania działek skarżących. Po poprawieniu planu w zakresie wskazanym w tym rozstrzygnięciu nadzorczym plan został ponownie wyłożony do publicznego wglądu przy uwzględnieniu postanowień art. 28 ust. 2 i art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. Takie postępowanie organu Sąd uznał za prawidłowe, gdyż zakres wadliwości poprzedniego planu nie uzasadniał przeprowadzenia procedury w całości, a jedynie we fragmencie, tj. począwszy od wyłożenia do publicznego wglądu projektu poprawionego planu, celem umożliwienia zainteresowanym zapoznania się z nim i ewentualne zgłoszenie wniosków.

Sąd stwierdził również, że nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały niezgodność zapisów planu z częścią graficzną studium, tym bardziej, że zarzut ten nie został ostatecznie przez stronę skarżącą sprecyzowany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. Z. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i przyjęcie, że późniejsze akty prawne, wydane po uchwaleniu w dniu 20 listopada 1999 r. uchwałą nr IV/93/99 Rady Gminy w Łącku studium, skutkują możliwością inkorporowania do treści planu miejscowego treści tych aktów, bez zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez pominięcie treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie wiążącej dla późniejszego planu miejscowego mocy studium, w tym sensie, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium; w tym konkretnym przypadku stwierdzenie zawarte w uchwale Rady Gminy Łąck z dnia 30 grudnia 2011 nr VIII/69/2011 w zakresie działek skarżących nr [...] i [...] pozostaje niezgodne z prawdą. W studium działki skarżących nr [...] i [...] przeznaczone są częściowo jako użytki rolne, a częściowo jako tereny o funkcji letniskowej (oznaczenie terenu AML), tymczasem w uchwalonym planie miejscowym działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 27 ZN (gdzie obowiązuje zakaz budowy nowych obiektów kubaturowych, nieprzewidziany w studium);

3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną ocenę treści art. 17 ust. 4 u.p.z.p. w kontekście konieczności rozpoznania wniosku skarżących z dnia 7 kwietnia 2011 r.;

4) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie treści art. 134 ust. 1 p.p.s.a., iż sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zawarte w stwierdzeniu, że nie został sprecyzowany przez skarżących zarzut niezgodności planu z częścią graficzną studium. W ocenie skarżącego zarzut ten został sprecyzowany już w skardze, a następnie w toku postępowania. Jeżeli zarzut taki został postawiony, to Sąd – oceniając, iż zarzut być może nie jest precyzyjny – z urzędu winien przeprowadzić ocenę podjętej uchwały w kontekście zgodności studium w zaskarżonym zakresie treści działek będących własnością skarżących. Powyższy zarzut nabiera znaczenia w kontekście treści art. 28 ust 1 u.p.z.p., zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i trybu jego sporządzania, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

W związku z powyższym wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona ją wnosząca rozwinęła postawione na wstępie zarzuty.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, iż nierozpoznanie wniosków skarżących z dnia 7 kwietnia 2011 r. nie miało wpływu na treść uchwalonego planu, zastąpił w kompetencjach wójta i uznał, że wnioski i tak nie mogły być rozpatrzone pozytywnie. Tymczasem Sąd winien ocenić stosowanie procedury planistycznej przez właściwe organy, a nie własną oceną dokonywać uzupełnienia błędów proceduralnych dokonanych w trakcie uchwalania planu. Ustawa nie daje sądowi administracyjnemu prawa do dokonywania oceny wniosków składanych w toku procedury planistycznej ani w kontekście obowiązujących aktów prawnych, ani też w kontekście studium, dlatego wnioski Sądu, nawet merytorycznie słuszne, nie są uprawnione i nie mogą konwalidować błędów popełnionych przed podjęciem uchwały.

Sąd ocenił także wniosek w kontekście poprzednio obowiązującej uchwały Rady Gminy w Łącku z dnia 30 grudnia 2010 nr 11/15/1, której nieważność stwierdził Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 lutego 2011 r. Sąd wzajemnie sprzecznie ocenił konieczność rozpoznania wniosku skarżących przez organ gminy – co do zasady stwierdził, że wniosek nie musiał być rozpoznany, a z drugiej strony ocenił, że nierozpoznanie wniosku nie miało wpływu na treść uchwały.

Skarżący podniósł, że Sąd błędnie ocenił uchwalenie planu miejscowego w stosunku do obowiązującej treści studium z dnia 30 listopada 1999 r. Odnośnie terenu przyległego do jeziora Zdworskiego obowiązywało studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, które dla działek nr ewid. [...] oraz [...] przewidywało przeznaczenie jako działki częściowo letniskowe i częściowo rolne. Uchwalony plan miejscowy nie uwzględnił treści studium, co pozostaje w sprzeczności z wymogami art. 20 ust 1 u.p.z.p. Plan miejscowy zakłada dla spornych działek przeznaczenie rolne odnośnie całości ich granic, co przy treści obowiązującego studium czyni stwierdzenie zawarte w zaskarżonej uchwale, iż nie narusza ona studium, niezgodnym z prawdą i powoduje nieważność uchwały w tej części.

Po uchwaleniu studium Wojewoda Mazowiecki, działając w trybie art. 23 ust 2 ustawy o ochronie przyrody, wydał rozporządzenie z dnia 10 lipca 2001 r. oraz rozporządzenie nr 15 z dnia 27 lipca 2006 r., gdzie ustanowiono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii jezior i innych zbiorników wodnych. Po wydaniu tych aktów gmina nie zmieniła studium z 1999 r., gdzie obowiązywała strefa ochronna jeziora o zalecanej szerokości 200-300 m, jednak wbrew temu, co ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, strefa ta nie przewidywała zakazu jakiejkolwiek zabudowy, ale jedynie ograniczenia w zabudowie. Rada Gminy, pomimo zobowiązania ustawowego z art. 32 u.p.z.p. do aktualizacji studium co najmniej jeden raz w trakcie kadencji, nie dokonała tego ani razu od uchwalenia studium, co zostało dowiedzione przez skarżącego, a całkowicie pominiętego przez Sąd.

W ocenie skarżących wejście w życie rozporządzeń z 2001 r. i z 2006 r. pozostaje bez znaczenia dla rozpoznania skargi i skargi kasacyjnej, gdyż plan należy ocenić w kontekście zgodności ze studium będącym podstawą jego uchwalenia.

Zdaniem skarżącego, Sąd dopuścił się naruszenia prawa, dokonując oceny uchwalonego planu poza treścią studium, także błędnie ocenił treść merytoryczną studium. Prawidłowa ocena procedury planistycznej w oparciu o art. 20 ust 1 i art. 28 ust. u.p.z.p. winna prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

Skarżący stwierdził, że uchwała co do przeznaczenia działek pozostaje sprzeczna ze studium i bez znaczenia pozostaje ewentualna zgodność uchwały z rozporządzeniami Wojewody Mazowieckiego.

W ocenie skarżącego nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy stwierdzenie Sądu, że skarżący nie sprecyzowali ostatecznie zarzutu niegodności planu z częścią graficzną studium. Wskazał, że sam zarzut obligował Sąd do podjęcia działań z urzędu celem jego wyjaśnienia, a niewyjaśnienie w sposób dostateczny przez Sąd stanowi naruszenie procedury rzutujące na wynik sprawy. Wskazał ponadto, że przedstawiciel organu dostarczył wypis i wyrys ze studium z zaznaczonym położeniem działek skarżących na okoliczność przeznaczenia tego terenu w studium jako zabudowy letniskowej, zatem zarzut braku zgodności uchwały ze studium został całkowicie wyjaśniony i dowiedziony.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Sąd nie dopuścił się naruszenia zarzucanych mu w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazany przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić wówczas, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona (tj. gdyby uczynił przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę) lub gdyby nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA: z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 2027/13 i z dnia z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1764/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznał postawiony przez skarżących zarzut niezgodności planu miejscowego z częścią graficzną studium, bowiem wyraźnie stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia z tego powodu nieważności zaskarżonej uchwały. Bardzo lakoniczne sformułowanie przez skarżących powyższego zarzutu i brak przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji na jego poparcie spowodowały istotne trudności w szczegółowym odniesieniu się Sądu do tak postawionego zarzutu. Nie zmienia to jednak faktu, że Sąd rozpoznał ten zarzut, nie dostrzegając podnoszonej przez skarżących niezgodności planu z częścią graficzną studium. Ocena ta była ściśle związana z dostrzeżoną przez Sąd koniecznością uwzględnienia w planie miejscowym zapisów aktów prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym, jakimi są rozporządzenie nr 220 Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lipca 2001 r. w sprawie wprowadzenia zespołów przyrodniczo-krajobrazowych na terenie województwa mazowieckiego oraz rozporządzenie nr 15 Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Gostynińsko-Gąbińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Nieuzasadnione okazały się również postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Stwierdzić należy, że Rada Gminy w Łącku w zaskarżonej uchwale w § 1 dokonała stwierdzenia zgodności przepisów miejscowego planu ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego gminy Łąck" zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Łąck nr IV/93/99 z dnia 30 listopada 1999 r., a więc spełniony został wymóg określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wymóg podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak również wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1863/06 – ONSAiWSA 2008/1/14, OSP 2008/4/37; z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1627/07; z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1875/10 – CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie miał podstaw, by kwestionować ani formę, ani też treść uchwały Rady Gminy w Łącku w sprawie zgodności planu miejscowego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 listopada 1999 r.

Należące do skarżących działki o nr ewid. [...] i [...] położone są w całości w odległości 100 m od jeziora Zdworskiego. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Łąck, zatwierdzonym uchwałą nr 22/V/94 Rady Gminy w Łącku z dnia 5 grudnia 1994 r., działki te były położone w strefie o wyłącznej funkcji letniskowej i w części rolnej. Z uwagi na wygaśnięcie tego planu z dniem 31 grudnia 2003 r. (na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p.) uchwalone zostało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łąck, zatwierdzone uchwałą Rady Gminy Łąck nr IV/93/99 z dnia 30 listopada 1999 r. W Studium działki skarżących znajdowały się na terenie częściowo rolnym, a częściowo na terenie pod zabudowę letniskową. Jednocześnie w Studium ustalono strefę ochronną jeziora poprzez wyłączenie pasa o zalecanej szerokości 200-300 m, w którym należy wykluczyć lokalizację obiektów kubaturowych naziemnych i podziemnych, w tym również zbiorników nieczystości. Przewidziano też zagospodarowanie strefy wyłącznie zielenią urządzoną lub poprzez zadrzewienia i zakrzewienia (załącznik nr 2 do uchwały – Tereny wyłączone z zabudowy).

Studium z 1999 r. nie jest jednak jedynym aktem określającym przeznaczenie terenów położonych w gminie Łąck, w tym dla jeziora Zdworskiego wraz z pasem przybrzeżnym, na określone cele oraz ustalającym zasady zagospodarowania i zabudowy tych terenów. Rozporządzeniem nr 220 Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lipca 2001 r. w sprawie wprowadzenia zespołów przyrodniczo-krajobrazowych na terenie województwa mazowieckiego, wydanym na podstawie art. 31, art. 31a i art. 32 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.), ustanowiono Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy Jeziora Zdworskiego. Następnie rozporządzeniem nr 15 Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Gostynińsko-Gąbińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, wydanym na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), ustanowiono Gostynińsko-Gąbiński Obszar Chronionego Krajobrazu. W ostatnim wymienionym rozporządzeniu w § 3 ust. 1 pkt 8 zabroniono lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Powyższe rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego są aktami prawa miejscowego, które na podstawie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W efekcie wydania powyższych rozporządzeń działki skarżących znalazły się w całości najpierw w granicach Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego Jeziora Zdworskiego, a następnie w granicach Gostynińsko-Gąbińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Oznacza to, że już z chwilą wejścia w życie ostatniego rozporządzenia nr 15 Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lipca 2006 r. działki o nr ewid. 168/2 i 172/1, z uwagi na ich lokalizację w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, zostały objęte zakazem lokalizowania na nich obiektów budowlanych (§ 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpująco wyjaśnił, iż funkcjonowanie w obrocie prawnym przywołanych wyżej rozporządzeń Wojewody Mazowieckiego nr 220 i nr 15 wiązało się z koniecznością respektowania ich bezwzględnie obowiązujących postanowień. Dostosowanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jakimi są omawiane rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego, było warunkiem zapewnienia zgodności z prawem uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przeciwnym wypadku, gdyby ustalenia tego planu zawierały zapisy sprzeczne z treścią rozporządzeń Wojewody Mazowieckiego, uchwała rady gminy byłaby nieważna. Nie można zatem zgodzić się ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, iż kwestia zgodności planu miejscowego z przepisami rozporządzeń Wojewody Mazowieckiego z 2001 r. i z 2006 r. nie ma znaczenia dla oceny uchwalonego planu.

Jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, zatem nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, a zarazem – na podstawie art. 9 ust. 4 tej ustawy, jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z innymi źródłami prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie w odniesieniu do działek o nr ewid. [...] i [...] zapisy Studium są zbieżne ze sposobem ochrony tych terenów przewidzianym w przywoływanych już rozporządzeniach Wojewody Mazowieckiego. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że już w Studium z 1999 r. dla terenów położonych w pasie o szerokości 200-300 m od granicy jeziora Zdworskiego wykluczono lokalizację obiektów kubaturowych naziemnych i podziemnych. Celem wyłączenia tych terenów z zabudowy była ochrona samego jeziora oraz terenów do niego przyległych. Realizacji tego samego celu służy ograniczenie możliwości zabudowy działek położonych najbliżej granicy jeziora, dokonane rozporządzeniem nr 220 Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lipca 2001 r. i rozporządzeniem nr 15 Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lipca 2006 r.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będącym przedmiotem skargi działki skarżących znalazły się na terenie określonym symbolem ZN (tereny zieleni objęte prawną formą ochrony przyrody – tereny Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego Jeziora Zdworskiego), dla którego obowiązuje m.in. zakaz budowy nowych obiektów kubaturowych (§ 12 pkt 3 lit. a). Plan miejscowy wyraźnie wskazuje również na ochronę terenów i obiektów na podstawie przepisów odrębnych, tj. dla Gostynińsko-Gąbińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (cały obszar objęty planem) obowiązują przepisy rozporządzenia Nr 15 Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Gostynińsko-Gąbińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jezior z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 8 pkt 1 lit. a planu), zaś dla fragmentu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jezioro Zdworskie" oznaczonych symbolem ZN obowiązują przepisy rozporządzenia nr 220 Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lipca 2001 roku w sprawie wprowadzenia zespołów przyrodniczo-krajobrazowych na terenie województwa mazowieckiego (§ 8 pkt 1 lit. b planu). Z powyższego wynika, że przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakaz zabudowy na terenie, na którym położone są działki skarżących, jest zgodny zarówno z ustaleniami Studium, jak i z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. rozporządzeniami Wojewody Mazowieckiego z 2001 r. i z 2006 r.

Ze wskazanych wyżej przyczyn nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Brak jest podstaw do uwzględnienia także zarzutu naruszenia art. 17 ust. 4 u.p.z.p.

Niespornym jest, że skarżący w dniu 7 kwietnia 2011 złożyli wniosek do projektu planu miejscowego o zmianę przeznaczenia działek o nr ewid. [...] i [...] z przeznaczeniem ich pod budownictwo mieszkaniowe. Organ w trakcie procedury planistycznej nie rozpoznał powyższego wniosku, czym niewątpliwie naruszył prawo – art. 17 pkt 4 u.p.z.p. Sąd I instancji dostrzegł to uchybienie, lecz nie uwzględnił z tego powodu skargi, uznając, iż nie ma ono wpływu na treść podjętej uchwały. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Jak zostało bowiem wykazane, nawet gdyby wniosek skarżących został merytorycznie rozpoznany, nie mógłby on być uwzględniony i rozstrzygnięcie o przeznaczeniu tego terenu byłoby takie same, jak przyjęte w zaskarżonej uchwale. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działek skarżących pod zabudowę mieszkaniową nie było możliwe z powodu wcześniejszego już objęcia ich zakazem zabudowy na mocy przepisów prawa powszechnie obowiązującego – rozporządzenia Nr 15 Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lipca 2006 r.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W doktrynie oraz w orzecznictwie podnosi się, że regulacja zawarta w przepisie art. 147 p.p.s.a. nie jest zupełna i należy ją uzupełniać bardziej szczegółowymi rozwiązaniami dotyczącymi form i treści wyroków sądu administracyjnego uwzględniających skargi na uchwały, zawartymi np. w ustawie o samorządzie gminnym – m.in. art. 91 ust. 1 i 4 tej ustawy. Przesłanki nieważności aktów organów gmin, powiatów i województw nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji i postanowień (art. 156 § 1 k.p.a.) i tylko "istotne naruszenie prawa" aktem organu samorządu terytorialnego oznacza nieważność tego aktu. Uwzględnienie skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. musi być poprzedzone ustaleniami w tej mierze i oceną "istotności" naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt II OSK 1492/04, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, str. 463-464). Stwierdzić zatem należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie sąd administracyjny orzekający w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do dokonania wnikliwej oceny wagi stwierdzonego naruszenia prawa, a więc również przewidywanych skutków stwierdzonego naruszenia na treść podjętego rozstrzygnięcia. Od oceny "istotności" naruszenia prawa uzależniona jest bowiem treść wydanego rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi.

W rozpoznawanej sprawie z całą pewnością stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie art. 17 pkt 4 u.p.z.p. nie może być uznane za istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, skoro nierozpoznanie wniosku skarżących nie miało wpływu na treść podjętej uchwały. Z tego powodu nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.