Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 414/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4,, 148, art. 149 par. 1, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71a ust. 1 i ust. 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1.
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji umarzającej postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Z. D. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 lipca 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 15 maja 2015 r., nr [...], o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 8 października 2014 r., nr [...], którą umorzono postępowanie dotyczące oceny legalności zmiany sposobu użytkowania prowadzonego w sprawie warsztatu mechanicznego w budynku gospodarczo-garażowym oraz na przyległej działce rolnej i sadowniczej, położonego w [...] przy ul. [...] na działkach nr ewid. a i b.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim wszczął z urzędu postępowanie, którego przedmiotem była ocena legalności zmiany sposobu użytkowania prowadzonego w sprawie warsztatu mechanicznego w budynku gospodarczo-garażowym oraz na przyległej działce rolnej i sadowniczej, położonego w [...] przy ul. [...] na działkach nr ewid. a i b, a następnie po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, decyzją z dnia 8 października 2014 r. nr [...] umorzył ww. postępowanie. W uzasadnieniu, powołując się na wyniki przeprowadzonego postępowania organ podał, że w dniu 7 grudnia 2013 r., H. Z. zgłosił zmianę sposobu użytkowania części ww. budynku gospodarczo – garażowego dwustanowiskowego na usługę związaną z naprawą elektronicznych urządzeń sterujących. Dotychczas budynek ten wykorzystywany był bowiem wyłącznie jako garaż dwustanowiskowy oraz magazyn podręczny. W ocenie organu, skoro zmiana sposobu użytkowania polegająca na naprawie elektronicznych urządzeń sterujących została zgłoszona w odpowiednim organie i jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), zwanej dalej Prawem budowlanym, to postępowanie, wobec braku jego przedmiotu, należało umorzyć. W postępowaniu tym za stronę postępowania organ uznał wyłącznie H. Z., inwestora i właściciela ww. nieruchomości.

W dniu 6 lutego 2015 r. Z. D. złożyła ustnie do protokołu wniosek o wznowienie zakończonego ww. decyzją postępowania administracyjnego. Jako przyczynę wznowienia podała brak udziału w postępownaiu z uwagi na nieuznanie jej za stronę postępowania.

Postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 K.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją. W uzasadnieniu organ zauważył, że okoliczność, czy strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu, może zostać zbadana dopiero podczas wznowionego postępowania. Wskazał też, że wniosek Z. D. o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym miesięcznym terminie biegnącym od dnia dowiedzenia się o wydanej decyzji.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. organ I instancji wezwał Z. D. do wskazania interesu prawnego i przepisów uzasadniających jej status strony w sprawie. W odpowiedzi z dnia 20 kwietnia 2015 r. skarżąca wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz przepisy art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Podała także, że prowadzone na sąsiednich działkach roboty są niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego i powodują uciążliwości dla sąsiednich gruntów, a także obniżają realną wartość jej nieruchomości. W konsekwencji związane są z ochroną jej interesów włascicielskich.

W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim decyzją z dnia 15 maja 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia 8 października 2014 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie prowadzenia warsztatu mechanicznego w budynku gospodarczo-garażowym oraz na przyległej działce rolnej i sadowniczej, położonego w [...] przy ul. [...] na działkach nr ewid. a i b. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyznania Z. D. statusu strony, ponieważ nie posiada ona interesu prawnego, wywodzącego się z konkretnych przepisów prawa. Zdaniem organu, wskazane przez Z. D. orzecznictwo sądów administracyjnych nie ma zastosowania w tym stanie faktycznym. Organ ustalił także, że nie doszło do naruszenia przepisu prawa miejscowego - uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 19 czerwca 2002 r., nr LVI/395/2002 - obowiązującego na spornym terenie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. D., wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie błędnej interpretacji art. 28 K.p.a. poprzez nieuznanie jej za stronę postępowania wszczętego przez organ I instancji w 2013 r. wskutek nie stwierdzenia naruszenia jej interesu prawnego. W uzasadnieniu po raz kolejny podniosła, że jej status strony wynika z przedstawionego orzecznictwa sądów administracyjnych, przepisów art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego oraz z faktu niezgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego inwestycji podejmowanej na sąsiednich działkach, co uniemożliwia jej swobodne korzystanie z jej nieruchomości. Powieliła też zarzut, iż prowadzone roboty obniżają realną wartość jej nieruchomości. Ponadto nie zgodziła się z ustaleniami organu I instancji, że nie doszło do naruszenia przepisu prawa miejscowego - uchwały Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z dnia 19 czerwca 2002 r., nr LVI/395/2002 - obowiązującego na spornym terenie

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 lipca 2015 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu po zrelacjonowaniu stanu faktycznego organ odwoławczy zauważył, iż do ustalenia kręgu stron w sprawie legalności wykonania robót budowlanych czy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a jedynie art. 28 K.p.a. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy ustalił, że sporny budynek warsztatu znajduje się na działce nr b w odległości ok. 23 metrów od granicy najbliżej położonych działek c i d należących do Z. D. Wskazał, że pomiędzy powyższymi działkami przebiega działka nr e o szerokości ok. 20 m, która stanowi własność osoby trzeciej. Dostrzegł też, że budynek gospodarczo-garażowy został wybudowany na podstawie decyzji Starosty Strzeleckiego z dnia 15 stycznia 2001 r. i jest obecnie użytkowany częściowo jako garaż, a częściowo do prowadzenia usług polegających na naprawie elektronicznych elementów sterujących. Analizując ustalony stan faktyczny w kontekście posiadania przez Z. D. interesu prawnego uzasadniającego przyjęcie istnienia po jej stronie statusu strony w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zaakcentował, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. nr 213, poz. 1397) przedmiotowa inwestycja nie została zaliczona do inwestycji mogących zawsze bądź potencjalnie oddziaływać znacząco na środowisko. Nadto argumentował, że obecny sposób użytkowania mniejszej części obiektu do wykonywania jednoosobowo napraw urządzeń elektronicznych nie stanowi źródła hałasu, wibracji, nieprzyjemnych zapachów wpływających na możliwość korzystania przez Z. D., zgodnie z przeznaczeniem (pola i ogrody) z należących do niej działek. W szczególności brak bezpośredniego sąsiedztwa odwołującej z działkami inwestora powoduje, iż przedmiotowy obiekt nie ogranicza możliwości jej zabudowy czy sposobu użytkowania swoich działek. Nie prowadzi też do zacienienia nieruchomości odwołującej i nie wprowadza zmian w zakresie odprowadzania wód opadowych. W konsekwencji powyższego organ ustalił, że Z. D. nie posiada interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa cywilnego bądź materialnego prawa administracyjnego uzasadniającego uznanie ją za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną PINB w powiecie strzeleckim z dnia 8 października 2014 r. W kwestii użytkowania obiektu niezgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywodził, że okoliczność ta nie stanowi przesłanki do uznania, że został naruszony interes prawny odwołującej. Naruszenie przepisu planu uzasadnia prowadzenie postępowania legalności budowy lub użytkowania obiektu budowlanego, rzutuje na możliwość legalizacji samowoli budowlanej, natomiast nie jest wystarczające do uznania, że osoba kwestionująca legalność inwestycji jest stroną postępowania, gdyż prowadziłoby do sytuacji niemożliwego do określenia kręgu stron postępowania. Dlatego też do uznania za stronę postępowania oprócz naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagane jest wykazanie naruszenia interesu prawnego wynikającego z praw i obowiązków konkretnego podmiotu, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję Z. D., wnosząc o jej uchylenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie:

- prawa materialnego art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140, 144 i 222 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż skarżącej nie przysługiwał status strony w sprawie prowadzenia warsztatu mechanicznego w budynku gospodarczo – garażowym oraz na przyległej działce rolnej i sadowniczej, położonego w [..] przy ul. [...] na działkach nr ewid a i b;

- prawa procesowego art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji oraz art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż dwukrotnie składała zawiadomienie do organu I instancji dotyczące naruszenia planu zagospodarowania przestrzennego przez inwestora spornego warsztatu mechanicznego, jednakże za każdym razem organ nie uznawał jej za stronę postępowania i nie informował jej o podjętych, w tym zakresie działaniach. Nadto podniosła, że już w piśmie z dnia 20 kwietnia 2015 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu, wskazywała że jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z inwestycją, która powoduje uciążliwości, posiada interes prawny wynikający z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Powoływała w nim, że podejmowane przez inwestora inwestycje na sąsiedniej działce są niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego i powodują uciążliwości w postaci hałasu przyjeżdżających do warsztatu samochodów, emisji spalin, na terenie oznaczonym jako pola i ogrody, przez co niemożliwe jest swobodnie korzystanie przez nią z jej nieruchomości. Wskazywała też, że prowadzone na sąsiednich działkach inwestycje powodują obniżenie realnej wartości jej nieruchomości. W ocenie skarżącej, o interesie prawnym nie decyduje bezpośrednie sąsiedztwo, ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz ich stopień. Nadto oddzielająca ją od inwestycji działka nr e, pas szerokości ok. 20 m., której właściciele nie użytkują przez większość roku, albowiem zamieszkują za granicą, nie zmniejsza w żaden stopień oddziaływania uciążliwości warsztatu. Końcowo zarzuciła, iż organ odwoławczy nie wskazał kto i kiedy i na podstawie jakich pomiarów dokonał oceny, iż obecny sposób użytkowania warsztatu mechanicznego nie stanowi źródła hałasu, wibracji, nieprzyjemnych zapachów. Zauważyła też, że organ mimo uznania braku przesłanek do wznowienia postępowania odniósł się merytorycznie do rozpoznania sprawy administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika dowodziła, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa. Ponadto przedłożyła do akt pisma, z których jej zdaniem wynika, nienależyte wykonanie obowiązków i bezczynność organu I instancji, jak również nienależyte przeprowadzenie przez organ merytorycznej kontroli. Wyjaśniała, że prowadzona przez jej sąsiada działalność w postaci warsztatu samochodowego jest dla niej uciążliwa, a miejscowy plan zagospodarowania dopuszcza prowadzenie jedynie działalności nieuciążliwej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a).

Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził, by naruszała ona prawo, w zakresie który pozwalałby na uwzględnienie skargi.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 3 lipca 2015 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim z dnia 15 maja 2015 r. o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 8 października 2014 r., nr [...] umarzającej postępowanie, w sprawie oceny legalności zmiany sposobu użytkowania prowadzonego warsztatu mechanicznego w budynku gospodarczo-garażowym oraz na przyległej działce rolnej i sadowniczej, położonego w [...] przy ul. [...] na działkach nr ewid a i b. Decyzja odmowna organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Na wstępie dostrzec należy, że decyzje obu organów orzekających zostały wydane w związku z żądaniem Z. D. wznowienia postępowania, z uwagi na brak uznania jej za stronę postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), w sprawie zakończonej decyzją z dnia 8 października 2014 r., nr [...] umarzającą ww. postępowanie, w którym organ badał legalność zmiany sposobu użytkowania ww. warsztatu. Przypomnieć należy, iż na mocy ww. decyzji organ umarzając postępowanie stwierdził, iż wobec zgłoszenia przez inwestora H. Z. w dniu 7 grudnia 2013 r. zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego warsztatu do zmiany tej doszło w sposób legalny.

Wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w razie zaistnienia błędów w sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie kwestionowanej - we wznowieniu - ostatecznej decyzji administracyjnej. Podstawy wznowienia postępowania zostały wyliczone w przepisie art. 145 oraz w art. 145a K.p.a. Podkreślić należy, że każda z przesłanek podanych w art. 145 § 1 K.p.a., łączy się z wadliwością samego postępowania administracyjnego, zaistniałą jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Odnotować także przyjdzie, że z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a., wykładnia przesłanek wznowienia postępowania winna mieć charakter ścieśniający, bowiem przy wznowieniu postępowania chodzi o sprawdzenie, czy w czynnościach procesowych poprzedzających wydanie w trybie zwykłym decyzji doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 - 8 K.p.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka braku winy strony oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezależnych. Stąd, przesłanka uzasadniająca wznowienie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. odnosi się do wymienionych powyżej okoliczności postępowania i obejmuje wszystkie jego stadia. Dodać także trzeba, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest "zasada czynnego udziału strony", według której organ winien zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Dlatego też, z datą złożenia wniosku o wznowienie postępowania opartego o ustawową przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w pierwszej kolejności obowiązkiem organu będzie ustalenie, czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu zwykłym. W przypadku stwierdzenia przez organ, iż w obiegu prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna, w następnej kolejności organ sprawdza - określony w art. 148 K.p.a. - termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Jeżeli termin został zachowany, organ powinien dokonać wznowienia postępowania w formie postanowienia - art. 149 § 1 K.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2527/12 wraz z orzeczeniami tam przywołanymi i z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1828/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2884/13, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaakcentować także należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w jakim doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w przepisach prawa procesowego (art. 145, art. 145a K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie organ na zasadzie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił postępowanie, bowiem bezsporną okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest spełnienie wymogu formalnego wniosku skarżącej w przedmiocie dochowania terminu oraz istnienie w obiegu prawnym decyzji ostatecznej, a zatem wszczęcia dokonano z poszanowaniem przepisów z art. 16 § 1 i art. 149 § 1 K.p.a. Sporną kwestią w tej sprawie jest okoliczność posiadania przymiotu strony przez skarżącą w sprawie umorzenia postępowania, bowiem tylko fakt "niebrania udziału przez stronę bez jej winy" w tym postępowaniu stanowi przesłankę do weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania (tego oczekiwała skarżąca w niniejszej sprawie).

W tym miejscu wyjaśnić należy, że strona zajmuje kluczową pozycję w postępowaniu administracyjnym, albowiem postępowanie to prowadzi się w celu rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach. Nie może się ono toczyć bez udziału strony, gdyż brak jest wówczas podmiotu, którego te prawa i obowiązki mają dotyczyć. Stosownie do przepisu art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Omawiany przepis wiąże zatem pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. Innymi słowy jest się stroną postępowania, jeżeli posiada się w danym postępowaniu interes prawny lub obowiązek prawny, albo jeżeli żąda się postępowania ze względu na posiadany interes prawny lub obowiązek. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, zgodnie z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia, ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a tym samym nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny" (zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i Postępowanie przed sądami administracyjnymi, LexisNexis Warszawa 2009 r. s. 84 i powołane tam orzecznictwo).

Dążąc do ustalenia czy po stronie skarżącej występuje interes prawny, oba organy orzekające, przywołując treść art. 28 K.p.a. dokonały wykładni pojęcia interesu prawnego, który ma podstawowe znaczenie w postępowaniu administracyjnym. W szczególności organ odwoławczy podał, że ustalając krąg stron w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), a art. 28 K.p.a. Zauważył też, iż poza tą regulacją występują również inne przepisy prawa, które mogłyby wskazywać na interes prawny skarżącej. W tym zakresie powołał się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. nr 213, poz. 1397) i ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie została zaliczona do inwestycji mogących zawsze bądź potencjalnie oddziaływać znacząco na środowisko. Nadto argumentował, że obecny sposób użytkowania mniejszej części obiektu do wykonywania jednoosobowo napraw urządzeń elektronicznych nie stanowi źródła hałasu, wibracji, nieprzyjemnych zapachów wpływających na możliwość korzystania przez Z. D. zgodnie z przeznaczeniem (pola i ogrodu) należących do niej działek. Tym bardziej, że jak wynika z ustaleń tego organu, nieruchomość skarżącej składająca się z działek o nr c i d i nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestora o nr b, na której posadowiony został sporny budynek warsztatu, a znajduje się w odległości ok. 23 metrów od jej granicy. Taki stan rzeczy wynika z tego, iż pomiędzy działkami skarżącej o nr c i d, a działką inwestora o nr b przebiega działka o nr e o szerokości ok. 20 m, stanowiąca własność osoby trzeciej. W tych okolicznościach organ, biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uznał, iż funkcjonowanie spornego warsztatu mechanicznego nie ma wpływu (nie oddziaływuje) na nieruchomości stanowiące własność skarżącej, a zatem na prawnie chronione jej interesy.

Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić. Wyjaśnić od razu trzeba, iż w judykaturze, nie jest kwestionowane, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona (art. 28 K.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1801/10, LEX nr 1152053). Przyjąć przeto należy, że przymiot strony posiadają właściciele lub wieczyści użytkownicy działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, choć nie jest to regułą. Może się również zdarzyć, że za stronę postępowania zostanie również uznany właściciel położonej dalej, a nie tylko sąsiedniej nieruchomości, jeżeli wykaże, że planowana inwestycja narusza jego interes prawny. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 578/12, LEX nr 1241307).

W piśmie z dnia 20 kwietnia 2015 r., stanowiącym odpowiedź na zapytanie organu w zakresie wykazania jej interesu prawnego, Z. D. powołała się na przepisy prawa cywilnego art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz na niezgodność użytkowania spornego obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Choć niewątpliwie, co wskazane zostało powyżej, normy prawnej będącej podstawą interesu prawnego można upatrywać w przepisach prawa cywilnego to dostrzec jednak należy, że samo powołanie się przez Z. D. na art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego nie przesądzało jeszcze o istnieniu jej interesu prawnego, konieczne było bowiem dodatkowe wykazanie, że w konkretnej sprawie jest on realny, indywidualny, własny i bezpośredni. W ocenie Sądu, skarżąca tak określonego interesu prawnego podczas całego prowadzonego postępowania nie wykazała, a jedynie interes faktyczny - czyli stan, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności Z. D. nie wykazała bezpośredniego wpływu (oddziaływania) spornego warsztatu mechanicznego na jej nieruchomości w sytuacji, gdy pomiędzy jej działkami nr c i d, a działką inwestora o nr b przebiega działka nr e o średnicy ok. 20 m, należąca do osoby trzeciej. Nie można bowiem za taki wpływ uznać bliżej nieokreślone przez skarżącą uciążliwości związane z funkcjonowaniem spornego warsztatu mechanicznego, czy też jedynie dokuczliwy charakter prowadzonej przez inwestora działalności. Przypomnieć też należy, że skarżąca dopiero na etapie postępowania sądowego podała, że konkretnie chodzi jej o hałas przyjeżdżających do warsztatu mechanicznego samochodów, emisję spalin oraz związany z tym brak możliwości swobodnego korzystania z jej nieruchomości. W tym miejscu wskazać należy, że Sąd orzeka co do zasady na podstawie zgromadzonych przez organy administracyjne akt administracyjnych. Niezależnie jednak od powyższego Sąd zauważa, iż nawet wskazane na etapie skargi okoliczności, w żaden sposób nie zmieniają dokonanej przez organy oceny, co do braku wpływu spornego warsztatu mechanicznego bezpośrednio na nieruchomość skarżącej. Wyjaśnić bowiem należy, że żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia, zwłaszcza położonego nie w bezpośredniej bliskości. Trzeba podkreślić, że możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym hałasem czy też ruchem pojazdów i osób w okolicy istniejącej inwestycji wskazują wyłącznie na faktyczny charakter interesu właściciela nieruchomości dotkniętej takimi utrudnieniami, który nie skutkuje jednak uznaniem go za stronę postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 61/11, LEX nr 1152179). W ocenie Sądu, nie można zatem uznać, aby subiektywne odczucie skarżącej, co do ewentualnych następstw spodziewanego ruchu pojazdów czy np. spadku wartości nieruchomości położonej w pobliżu spornego warsztatu mechatroniki, a nie samochodowego (por. ekspertyza techniczna z dnia 7 grudnia 2012 r. - akta administracyjne dotyczące legalności zmiany sposobu użytkowania) mogło mieć wpływ na ocenę interesu prawnego (było jego źródłem) i skuteczne domaganie się wznowienia postępowania. Jak już wyżej akcentowano interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak z kolei bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie zezwala na uznanie jej za stronę (zob. postanowienie NSA z 30 maja 1984 r., sygn. akt II SA 789/84, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Skoro skarżąca poza przywołaniem ww. przepisów nie wykazała bezpośredniości wpływu (oddziaływania) spornego warsztatu mechatroniki, który nie graniczy z jej nieruchomościami należało się zgodzić z organami, iż nie posiada interesu prawnego wynikającego z art. 140, 144 oraz 222 Kodeksu cywilnego.

Odnosząc się do wskazywanej przez Z. D. okoliczności użytkowania spornego warsztatu mechatroniki niezgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd podziela w tym zakresie argumentację organu odwoławczego, iż do uznania za stronę postępowania oprócz wskazywania naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagane było również wykazanie możliwości zagrożenia interesu prawnego wynikającego z praw i obowiązków skarżącej. Zdaniem Sądu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie tworzy praw podmiotowych, a tym samym nie stanowi źródła interesu prawnego, lecz określa przeznaczenie, sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości nim objętych (por. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm.). Reasumując, przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie przysługujących jej praw. W ramach postępowania zwyczajnego zakończonego decyzją ostateczną PINB w powiecie strzeleckim z dnia 8 października 2014 r., dotyczącego legalności zmiany sposobu użytkowania organ nadzoru mógł wydać którąś z decyzji wskazanych w przepisie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.). Art. 71 ust. 1 stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części (pkt 1); nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (pkt 2). Tylko w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 4).

Powyższe dowodzi, że skarżąca nie mogła mieć interesu prawnego w tym zakończonym postępowaniu, gdyż wydany akt prawny nie dotyczył sfery jej praw i obowiązków, a także nie godził w jej prawem chronione interesy, wynikające z prawa własności nieruchomości, które nie są nieruchomościami bezpośrednio sąsiadującymi z nieruchomościami stanowiącym własność inwestora.

W związku z powyższym stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Także sposób prowadzenia wznowionego postępowania administracyjnego przez organy obu instancji, z wniosku skarżącej opartego o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, nie naruszał zasad postępowania, w tym art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji brak jest też zasadności zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wobec powyższego, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalono skargę.