Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1463/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść,, Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Protokolant Barbara Kroczak, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2001r., Nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku handlowo-mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 5 lutego 2001 r. nr [...] nakazał U. i S. E. wstrzymanie użytkowania budynku handlowo-mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym nr 24.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art.123 K.p.a.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ nadzoru budowlanego wszczął na wniosek Prokuratury Rejonowej postępowanie administracyjne w sprawie ewentualnego wybudowania obiektu handlowo-mieszkalnego, zlokalizowanego na opisanej wyżej działce, z naruszeniem prawa budowlanego oraz warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W dniu 15 stycznia 2001 r. został przeprowadzony dowód z oględzin, podczas którego ustalono, że na terenie działki nr 24 w K. został wybudowany obiekt handlowo-mieszkalny, piętrowy z poddaszem użytkowym, który jest użytkowany.

Biorąc powyższe pod uwagę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał użytkowanie w/w obiektu podkreślając, że decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie podjęta odrębnie.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył S. E., który wnosił o jego uchylenie wskazując, że w 1999 r. zgłosił w/w obiekt do użytkowania i właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu.

Rozpatrując powyższe zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 marca 2001 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu l instancji w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku handlowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 24 przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że ponieważ organ l instancji nie stwierdził samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku to brak było przesłanek do prowadzenia postępowania na podstawie art. 71 ust. 3 prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i 51 w/w ustawy.

Na powyższe postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła H. K. - właścicielka sąsiedniej nieruchomości.

Wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego skarżąca wskazywała, że budowa przedmiotowego obiektu rozpoczęta została na podstawie decyzji z dnia 19 czerwca 1995 r. nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę.

Na skutek wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem w/w decyzji, po wznowieniu postępowania Wojewoda w dniu 24 lutego 2000 r., rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 6 grudnia 1999 r. nr [...] odmawiającej uchylenia o postępowaniu wznowieniowym decyzji z dnia 19 czerwca 1995 r., ostatecznie odmówił i inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym w ocenie skarżącej przedmiotowy budynek wybudowany został bez pozwolenia na budowę w ramach tzw. samowoli budowlanej, co obligowało organ do zastosowania art. 48 prawa budowlanego tj. do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Ponadto skarżąca zakwestionowała stanowisko organu odwoławczego, że brak zmiany sposobu użytkowania obiektu nie uzasadniał podjęcia przez organ działań na podstawie art. 50 prawa budowlanego.

Skarżąca wskazywała, że chociaż inwestor zgłosił zakończenie budowy i wystąpił o wydanie zezwolenia na użytkowanie obiektu, to jednak takiego zezwolenia nie uzyskał albowiem wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne nie zostało zakończone gdyż zawieszono je do czasu rozstrzygnięcia sprawy wszczętej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wybudowania obiektu z naruszeniem przepisów prawa budowlanego oraz warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem skarżącej skoro zgodnie z przepisem art. 54 i 55 prawa budowlanego użytkowanie obiektu możliwe jest po uzyskaniu pozwolenia na jego użytkowanie to brak takiego pozwolenia uzasadnia nakazanie wstrzymania użytkowania.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z powołaniem się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że budynek handlowo mieszkalny położony w K. przy ul. [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 24 został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 czerwca 1995 r. oraz, że w 1999 r. inwestorzy zgłosili w/w obiekt do użytkowania. W decyzji z 19 czerwca 1995 r. nałożono na inwestorów na podstawie art.36 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.) obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Po ustaleniu, że obiekt wybudowany został z naruszeniem wymogów prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane a Wojewoda w toku postępowania wznowieniowego w dniu 24 lutego 2000 r. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 19 czerwca 1995 r.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że w związku z uchyleniem w/w decyzji uznać należało, że inwestycja zrealizowana została w ramach tzw. samowoli budowlanej obligującej organ do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego wyjaśnić należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 18 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1399/96 nie pub.; wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SN952/99 - LEX nr 54192) inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Dotyczy to również sytuacji, gdy decyzja ta została następnie uchylona (wyeliminowana z obrotu prawnego).

Oznacza to, że zrealizowanie przez takiego inwestora obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycją przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszaniu na inwestorze doprowadzania obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Pierwszym rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego wydanym w toku postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia wykonywanych robót budowlanych w sytuacji wystąpienia jednej z przyczyn wymienionych wart. 50 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.

Następnie w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych organ nadzoru budowlanego, w przypadku potwierdzenia wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1, ma obowiązek wydać, w zależności od charakteru i stanu zaawansowania robót budowlanych, decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, jeżeli nie ma możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem; określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, określając jednocześnie termin wykonania tych czynności.

Ustęp 4 art. 51 umożliwia odpowiednie zastosowanie regulacji zawartych w ust. 1-3 do robót budowlanych objętych dyspozycją art. 50 ust. 1, ale już wykonanych.

W stosunku do robót wykonanych zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania. Organ nadzoru budowlanego powinien więc od razu wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli nie będzie możliwe doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, albo określającą czynności, jakie należy wykonać w tym celu i w celu uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie (art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane).

W rozpoznawanej sprawie w chwili wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego roboty budowlane były już wykonane, a zatem brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 50.

Okolicznością bezsporną jest również, że inwestor nie dopuścił się samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Z tych też przyczyn brak było podstaw prawnych do powołania przez organ I instancji przepisu art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Z akt sprawy i uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lutego 2001 r. jednoznacznie wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z uwagi na wykonanie przez inwestora robót budowlanych w sposób odbiegający o ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa budowlanego.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 zawiera wyczerpujące wyliczenie rodzajów rozstrzygnięć, które wydaje organ nadzoru budowlanego w przypadku potwierdzenia wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Oznacza to, że na podstawie tego przepisu nie może nastąpić wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego.

Ponadto analiza przepisów art. 54 i 55 w/w ustawy uzasadnia twierdzenie, że przystąpienie do użytkowania obiektu przed uzyskaniem wymaganego pozwolenia na jego użytkowanie, w sytuacji braku zmiany sposobu użytkowania, również nie przewiduje możliwości wstrzymania użytkowania. Odnosząc się do formy rozstrzygnięcia zastosowanej przez organ odwoławczy tj. postanowienia uchylającego w całości zaskarżone postanowienie i umarzającego postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego stwierdzić należy, że zgodnie z art. 144 K.p.a. w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Odpowiednie zastosowanie znajduje zatem art. 138 k.p.a. regulujący rodzaje decyzji odwoławczych.

Powołany odpowiednio art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie rozstrzygnąć kwestię będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia lub je uchylić.

Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W innych zaś przypadkach konieczne będzie umorzenie postępowania w l instancji (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, l Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck, W-wa 1996 r., str. 606). Takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego uzasadnione będzie zdaniem Sądu m. in. gdy organ l instancji wydał orzeczenie w sprawie prowadzonej w związku z odstąpieniem przez inwestora od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach stosując przepisy dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, w sytuacji gdy kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem postępowania.

W rozpatrywanej sprawie zarówno prokurator jak i skarżąca nie wskazywali na to, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku

Ze wskazanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji.