Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1230/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w całości
stwierdzono niezgodność z prawem uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Nr XX/186/2016 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom" i skargi M. K. na uchwałę nr XXXVI/361/2017 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom" I. stwierdza nieważność uchwały Nr XX/186/2016 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom" w całości; II. stwierdza niezgodność z prawem uchwały Nr XXXVI/361/2017 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom" ; III. zasądza od Miasta i Gminy Wolbrom na rzecz skarżącej M. K. kwotę 1654 zł (jeden tysiąc sześćset pięćdziesiąt cztery złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zwraca skarżącej M. K. z funduszu Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 600 zł ( sześćset złotych) tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Skarżąca M. K., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., Nr XX/186/2016 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 1625/17), domagając się stwierdzenia nieważności uchwały dla terenu działek należących do skarżącej (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] Gmina Wolbrom) z uwagi na istotne naruszenie zasad i procedury sporządzania studium, a także zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca opisując swój interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały podniosła, że jest właścicielem nieruchomości w gminie Wolbrom uregulowanych w księgach wieczystych o numerach KW [...], KW [...], KW [...], KW [...], na które składają się następujące działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] Gmina Wolbrom. Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała uchwalająca nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu całej gminy Wolbrom. Jednocześnie skarżąca wskazała, iż wywodzi interes prawny w przedmiotowej sprawie z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zaznaczono przy tym, że działki skarżącej położne są na terenie zaskarżonego studium, które zawiera niesatysfakcjonujące skarżącą ustalenia. Skarżąca podała, iż brała czynny udział na etapie składania uwag do studium, jednak uwagi te zostały odrzucone. Zdaniem skarżącej, w czasie procedury uchwalania zaskarżonego aktu nastąpiły naruszenia, zarówno zasad jak i trybu uchwalania studium, natomiast prawidłowe przeprowadzenie procedury umożliwiłoby uwzględnienie wszystkich, a co najmniej większości uwag do studium składanych przez skarżącą. Podkreślono, że naruszenia prawa wywarły istotny wpływ na kształt ustaleń studium dla działek skarżącej.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła brak spełnienia wymogu określonego w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, tj. niewykonanie obowiązkowych analiz uzasadniających ustalenie kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy, wynikających z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, zgodnie z normą ustawową po nowelizacji z dnia 18 listopada 2015 r. Ponadto za bezprawne zdaniem skarżącej, należało uznać ustalenie studium pkt 16.4 ppkt 3 o treści "zgodne z ustaleniami studium jest przyjmowanie w planach miejscowych dla terenów: funkcji (przeznaczenia) parametrów i gabarytów zabudowy odmiennych niż ustalenia studium, które wynikają z aktualnego przeznaczenia z obowiązujących planów miejscowych, wydanych decyzji i pozwoleń". W ocenie skarżącej, takie ustalenie jest logicznie sprzeczne, skoro plany miejscowe powinny być zgodne / niesprzeczne z ustaleniami studium zgodnie z art. 32 ust. 3 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym według skarżącej, ustalenie to prowadzi do uchwalania nowych planów niezgodnych lub sprzecznych ze studium. Dodatkowo zarzucono, że studium nie spełnia standardów art. 10 ust. 2 pkt 9 ww. ustawy, ponieważ nie określono w nim terenów (obszarów), gdzie gmina zamierza sporządzić plany miejscowe fakultatywnie, w tym obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stanowić miało – zdaniem skarżącej – naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., a co potwierdził również Wojewoda Małopolski w swoim piśmie, stanowiącym załącznik nr 2 do skargi (str. 10 i 11). W dalszej kolejności zarzucono, że w studium nie określono (nie wyznaczono) obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, czym, według skarżącej, naruszono art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., choć treść studium zakłada takie inwestycje. Podniesiono przy tym, że ustalenie studium, że "realizacja infrastruktury technicznej dopuszczona jest na terenie wszystkich jednostek funkcjonalnych" nie jest wypełnieniem normy ustawowej. Kolejny z podniesionych zarzutów dotyczy tego, że zdaniem skarżącej, do studium bezprawnie wprowadzono ustalenia dotyczące inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym, która nie została umieszczona w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Małopolskiego, ani w żadnym programie i planie określonym w art. 48 ust. 1 u.p.z.p., tj. realizacja napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV relacji GPZ Wolbrom – PZ Pilica, której przebieg wyznaczono na rysunku studium, a opisano w treści studium. Ponadto w ocenie skarżącej, naruszono treścią studium także art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zaliczenie elektrowni wiatrowych do inwestycji celu publicznego, gdyż w rozdziale 26 "obszary lokalizacji celu publicznego" w podrozdziale 26.1 Inwestycje celu publicznego wymieniono w pkt 1a) jako inwestycje celu publicznego "budowę elektrowni wiatrowych". Według skarżącej nie były też inwestycją celu publicznego inne przedsięwzięcia określone w podrozdziale 26.1, tj. ochrona i rewaloryzacja obiektów i obszarów o wysokich walorach kulturowych, ochrona obiektów i obszarów o wysokich walorach przyrodniczych, utrzymanie i modernizacja obiektów będących we władaniu gminy (wszystkich i nawet tylko we władaniu). Jednocześnie zdaniem skarżącej, w studium bezprawnie zamieszczono wytyczne, co do kolejności sporządzania planów na terenie gminy, co naruszało art. 32 ust. 1 u.p.z.p., gdyż to burmistrz powinien opracować wieloletnie programy sporządzania planów miejscowych w nawiązaniu do ustaleń studium. Skarżąca zarzuciła również, że Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom nie wydał odrębnego zarządzenia / pisma o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do studium, które by było upublicznione i informowałoby obywateli o sposobie rozstrzygnięcia uwag. Wyjaśniono przy tym, że o tym, które uwagi są odrzucone można było dowiedzieć się jedynie z załącznika do zaskarżonej uchwały, gdzie zamieszczone było również rozstrzygnięcie rady, co do odrzuconych uwag. Dodano, że brak dokumentu, z którego wynika jak zostały rozstrzygnięte przez Burmistrza uwagi uniemożliwia analizę prawidłowości i kompletności ich wprowadzenia do tekstu załącznika nr 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Skarżąca podniosła również, że projekt zmienionego studium w wyniku uwzględnienia uwag z pierwszego wyłożenia powinien być ponownie uzgodniony ze stosownymi organami / instytucjami, co najmniej w zakresie dokonanych zmian w treści studium, czego jednak nie dokonano.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom działając w imieniu Rady Miejskiej w Wolbromiu, wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że w ocenie Rady Miejskiej w Wolbromiu zaskarżona uchwała, z uwagi na jej charakter prawny, nie narusza interesu prawnego, ani uprawnienia skarżącej wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej jej sytuację prawną. Podniesiono bowiem, że uchwała w przedmiocie studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, a jest jedynie aktem polityki przestrzennej gminy wiążącym organy gminy przy sporządzaniu prawa miejscowego (planów miejscowych), stąd też charakter norm w niej zawartych z zasady nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. W ocenie organu, samo posiadanie nieruchomości w granicach objętych regulacjami studium nie pozwala na przyjęcie, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, dlatego nie posiada legitymacji do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę. Zaznaczono przy tym, że jako właścicielka nieruchomości położonych w granicach objętych zaskarżoną uchwałą skarżąca ma interes prawny do jej kwestionowania, niemniej jednak zwrócono uwagę, że przesłanką posiadania legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy nie jest wykazanie samego istnienia interesu prawnego skarżącej, ale wykazanie, że ten interes prawny został naruszony. Ponadto powołując się na regulacje prawne ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.), wskazano, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 25 lutego 2016 r, bowiem skarga na tę uchwałę wniesiona została po upływie roku od jej podjęcia (data wpływu skargi do Biura Rady Miejskiej w Wolbromiu – 27 listopada 2017 r). W dalszej części odpowiedzi na skargę szczegółowo odniesiono się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, wyjaśniając ich bezzasadność.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1625/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując się na treść art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), odrzucił skargę M. K. na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., Nr XX/186/2016 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżąca z tego powodu, iż jest właścicielką nieruchomości położonej na terenie gminy ma interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jednakże do przyjęcia, iż jest legitymowana do wniesienia skargi na taką uchwałę konieczne jest jeszcze wykazanie, że ten interes prawny zaskarżoną uchwałą został naruszony. Tymczasem w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej M. K., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1891/18) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, wskazując, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że w jego ocenie w skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, iż skarżąca w skardze nie wskazała wprost, na czym naruszenie jej interesu prawnego polegało, ale z akt sprawy, treści skargi i załączonych do niej dokumentów jasno wynikało, na czym owo naruszenie polega. Zwrócono bowiem uwagę, że skarżąca w skardze powołała się na to, iż jest właścicielką nieruchomości położonych na terenie miasta i gminy Wolbrom, a jednocześnie twierdziła, że zaskarżone studium "zawiera niesatysfakcjonujące [ją] ustalenia". Już to – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – mogło świadczyć o tym, że naruszenie interesu prawnego skarżącej jest związane z tym, iż ustalenia zaskarżonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy negatywnie, w odczuciu skarżącej, oddziałują na wykonywanie przysługującego jej prawa własności nieruchomości. Zdaniem Sądu II instancji, potwierdzenie i uszczegółowienie tej tezy można było znaleźć w dokumentach planistycznych, w szczególności w tej ich części, która dotyczy uwag skarżącej do projektu zaskarżonego studium, z których wynikało, że skarżąca domagała się przeznaczenia w studium nieruchomości, których jest właścicielką, w większym zakresie na budownictwo mieszkaniowe oraz że te żądania nie zostały w całości uwzględnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma też skarżąca, gdy powołuje się na dołączone do skargi pismo Wojewody Małopolskiego z dnia 30 sierpnia 2016 r., gdyż jego lektura pozwalała się wstępnie zorientować, na czym polega istota żądania skarżącej i naruszenie jej interesu prawnego. Wskazano w nim bowiem, jakie uwagi do projektu studium skarżąca zgłaszała i jak one zostały rozpoznane. Tym samym według Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę w tej sytuacji było możliwe ustalenie, na czym zdaniem skarżącej polega naruszenie jej interesu prawnego. Co więcej, podkreślono, że można było ustalić, iż zachodzą okoliczności wskazujące na to, że ten interes prawny został naruszony. Sąd II instancji podzielił przy tym stanowisko orzecznictwa dopuszczające, mimo wewnętrznego charakteru studium, możliwość naruszenia postanowieniami tego aktu interesu prawnego właścicieli nieruchomości położonych w jego granicach. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna była zasadna, zaś zaskarżone postanowienie powinno być uchylone, a sprawa ponownie rozpoznana. Jednocześnie wskazano, że Sąd I instancji powinien ponadto rozważyć, jakie znaczenie dla oceny, czy interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą ma to, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 maja 2017 r., Nr XXXVI/361/2017 zaskarżoną przez skarżącą w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1626/17. Podkreślono przy tym, że w szczególności istotne jest rozstrzygnięcie, czy uchwała z dnia 25 maja 2017 r., mimo że została określona jako zmiana studium w istocie nie uchyla poprzedniego studium, gdyż na takie rozumienie tej uchwały mogłoby wskazywać to, że uchwalono nią nowy jednolity tekst studium. Z drugiej jednak strony zaznaczono, że istotne są okoliczności, jakie spowodowały uchwalenie uchwały z dnia 25 maja 2017 r., w szczególności to, że została ona podjęta w ramach "procedury naprawczej".

Jednocześnie skarżąca M. K., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 maja 2017 r., Nr XXXVI/361/2017 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 1626/17), domagając się stwierdzenia nieważności uchwały dla terenu działek należących do skarżącej (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] Gmina Wolbrom) z uwagi na istotne naruszenie zasad i procedury sporządzania studium, a także zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisując swój interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały podniosła, że jest właścicielem nieruchomości w gminie Wolbrom uregulowanych w księgach wieczystych o numerach KW [...], KW [...], KW [...], KW [...], na które składają się następujące działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] Gmina Wolbrom. Skarżąca wskazała, iż wywodzi swój interes prawny w przedmiotowej sprawie z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wyjaśniono przy tym, że działki skarżącej położne są na terenie uchwalonego studium, którego zmiany dotyczy zaskarżona uchwała, której powodem są błędy proceduralne popełnione podczas uchwalania studium, a wytknięte przez Wojewodę Małopolskiego. Zdaniem skarżącej, niemożliwe jest naprawienie błędnie przeprowadzonej procedury przy uchwalaniu studium poprzez wszczęcie nowej procedury. Podkreślono przy tym, że również błędów merytorycznych w uchwale (XX/186/2016 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r.) dotyczącej uchwalenia studium nie można też naprawić poprzez wszczęcie nowej procedury. Wobec powyższego zdaniem skarżącej, uchwała pierwotna w sprawie uchwalenia studium nadal pozostanie wadliwa. Skarżąca podniosła także szereg zarzutów względem zaskarżonej uchwały wskazując, że zmiany w studium wprowadzone zaskarżoną uchwałą przekraczają zakres określony w uchwale inicjującej procedurę zmiany studium, uwagi do projektu zaskarżonej uchwały wykraczały poza zakres wszczęcia, brak było ogłoszenia o zbieraniu wniosków do zmiany studium dokonanej zaskarżoną uchwałą, brak było ogłoszenia o zbieraniu wniosków do prognozy oddziaływania na środowisko w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a nadto, że zaskarżona uchwała nie spełnia wymogu określonego w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z wynikami analizy "Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę" oraz że zaskarżona uchwała (jak i zmienione nią studium) nie spełnia wymogu określonego w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c u.p.z.p. Jednocześnie skarżąca zarzuciła, że wprowadzone zmiany do studium nie wypełniły wskazań naprawczych Wojewody Małopolskiego wskazanych w uchwale o wszczęciu procedury zmiany studium. Skarżąca rozwinęła przy tym powyżej wskazane zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom działając w imieniu Rady Miejskiej w Wolbromiu, wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że w ocenie Rady Miejskiej w Wolbromiu zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej jej sytuację prawną. Zaznaczono przy tym, że jako właścicielka nieruchomości położonych w granicach objętych zaskarżoną uchwałą skarżąca ma interes prawny do jej kwestionowania, niemniej jednak zwrócono uwagę, że przesłanką posiadania legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy nie jest wykazanie samego istnienia interesu prawnego skarżącej, ale wykazanie, że ten interes prawny został naruszony. W dalszej części odpowiedzi na skargę szczegółowo odniesiono się do zarzutów podniesionych przez skarżącą, wyjaśniając ich bezzasadność.

Postanowieniem z dnia 7 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1626/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując się na art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 maja 2017 r., Nr XXXVI/361/2017 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżąca z tego powodu, iż jest właścicielką nieruchomości położonej na terenie gminy ma interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jednakże do przyjęcia, iż jest legitymowana do wniesienia skargi na taką uchwałę konieczne jest jeszcze wykazanie, że ten interes prawny zaskarżaną uchwałą został naruszony. Tymczasem w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznaczył, że nieprawomocnym postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1625/17) odrzucono skargę M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., Nr XX/186/2016 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom, zajmując analogiczne stanowisko, które Sąd w tej sprawie w pełni podzielił.

W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej M. K., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1892/18) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, wskazując, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że w jego ocenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. został w rozpoznawanej sprawie niewłaściwie zastosowany, gdyż oparto na tych przepisach postanowienie o odrzuceniu skargi, pomimo że nie wyjaśniono zależności pomiędzy zaskarżoną uchwałą a uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., Nr XX/186/2016 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom. Podniesiono bowiem, że ze skargi wynikało, iż została ona wniesiona w związku z tym, że zaskarżoną uchwałą zmieniono uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., Nr XX/186/2016 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom. Jednocześnie zwrócono uwagę, że z uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynikało, że Sądowi temu znany był fakt, iż skarżąca wniosła także skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., Nr XX/186/2016 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom. Zdaniem Sądu II instancji, zaskarżona uchwała nie jest jednoznaczna w swojej treści, gdyż mimo, że została ona określona jako zmiana studium, to może być też rozumiana jako uchwała, którą uchwala się nowe studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na takie jej rozumienie mogłoby wskazywać to, że uchwalono nią nowy jednolity tekst studium, a w związku z tym, w tej sytuacji naruszenie interesu prawnego skarżącej przez zaskarżoną uchwałę mogłoby wynikać z tego, że podczas uchwalania uchwały z dnia 25 lutego 2016 r., Nr XX/186/2016, która zaskarżoną uchwałą w znacznej części została "przeniesiona" do aktualnie obowiązującego "jednolitego tekstu studium", zostały określone sposoby zagospodarowania nieruchomości skarżącej, które w jej ocenie nadmiernie ograniczają jej prawo własności. Zaznaczono bowiem, że wówczas zaskarżona uchwała stanowiłaby podstawę obowiązywania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom i odnosiłyby się do niej te wszystkie uwagi w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącej, które Naczelny Sąd Administracyjny sformułował w postanowieniu z dnia 22 sierpnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1891/18, dotyczącym skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1625/17), którym odrzucono skargę skarżącej na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., Nr XX/186/2016. Mając powyższe na uwadze zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna była zasadna, zaś zaskarżone postanowienie powinno było zostać uchylone, a sprawa ponownie rozpoznana. Jednocześnie wskazano, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien przede wszystkim rozważyć połączenie przedmiotowej sprawy ze sprawą ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., Nr XX/186/2016 do wspólnego rozpoznania, a następnie uwzględniając wyżej przedstawioną ocenę prawną przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz ocenę prawną zawartą w postanowieniu z dnia 22 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1891/18) rozstrzygnąć o tym, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej i ewentualnie – w razie przyjęcia, że narusza – rozpoznać skargę na tę uchwałę.

Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., sprawę o sygn. akt II SA/Kr 1231/18 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 1230/18 i prowadzenia ich dalej pod sygn. akt II SA/Kr 1230/18.

Ponadto na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. pełnomocnik organu podniósł, że dz. nr [...], [...], [...], [...] w obowiązującym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego z 2008 r. są przeznaczone pod zieleń nieurządzoną o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Zaznaczono przy tym, że wskazany plan nadal obowiązuje. Jednocześnie zwrócono uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 1166/14) ze skargi m.in. M. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skargi skarżącej zostały uwzględnione w zakresie wskazanym odpowiednio poniżej.

I. W pierwszej kolejności zostanie poddana obecnie kontroli Sądu ze skargi M. K., uchwała Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., Nr XX/186/2016 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 1625/17). Wersja elektroniczna załączników do uchwały znajduje się na płycie CD w II tomie akt planistycznych.

Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności ww. uchwały dla terenu działek należących do skarżącej (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] [...] Gmina Wolbrom) z uwagi na istotne naruszenie zasad i procedury sporządzania studium, a także zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie obecnie orzekającego składu Sądu I instancji kwestia posiadania i naruszenia interesu prawnego skarżącej przez normy kwestionowanej uchwały/Studium z dnia 25 lutego 2016 r., Nr XX/186/2016 została przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2018-08-22, sygn. akt II OSK 1891/18, o czym będzie mowa odpowiednio poniżej. Wyjaśniając i przytaczając odpowiednie podstawy prawne trzeba stwierdzić, że w myśl art. 58 § 1 pkt § 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę: 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;". Zgodnie z treścią art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U.2019.506 t.j.: " 1. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił".

Jednocześnie zgodnie z art. 94 u.s.g.: "1. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. 2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio". Zgodnie z treścią art. 90 u.s.g. " 1. Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia".

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2018-08-22, sygn. akt II OSK 1891/18 uchylającym postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1625/17 o odrzuceniu skargi stwierdził : "Rację ma też skarżąca, gdy powołuje się na dołączone do skargi pismo Wojewody Małopolskiego z 30 sierpnia 2016 r. Lektura tego pisma pozwalała się wstępnie zorientować, na czym polega istota żądania skarżącej i naruszenie jej interesu prawnego. Wskazano w nim bowiem, jakie uwagi do projektu studium skarżąca zgłaszała i jak one zostały rozpoznane. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę w tej sytuacji było możliwe ustalenie, na czym zdaniem skarżącej polega naruszenie jej interesu prawnego. Co więcej, można było ustalić, że zachodzą okoliczności wskazujące na to, że ten interes prawny został naruszony. NSA w składzie rozpoznającym sprawę podziela to stanowisko orzecznictwa, według którego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może naruszyć interes prawny właścicieli nieruchomości położonych w jego granicach oraz że to naruszenie, mimo wewnętrznego charakteru studium, wynika z jego znaczenia przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z tego, że wiąże ono organy gminy przy sporządzaniu tych planów. W tym zakresie NSA odwołuje się do postanowienia NSA z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 420/18 i powołanego tam orzecznictwa. W związku z tym w sytuacji, która polega na tym, że w studium ustalono, że określona nieruchomość ma być przeznaczona na taki sposób zagospodarowania, z którym wiąże się większy zakres ograniczeń w wykonywaniu prawa własności niż w przypadku innego przeznaczenia, np. przeznaczenie nieruchomości na zieleń urządzoną zamiast na budownictwo mieszkaniowe, nie sposób przyjąć, że studium nie narusza interesu prawnego właściciela tej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, zaś zaskarżone postanowienie powinno być uchylone, a sprawa ponownie rozpoznana". W tym miejscu obecnie orzekający skład wskazuje na treść art. 170 p.p.s.a. zgodnie z którym "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Z kolei art. 153 p.p.s.a. stanowi, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". W ocenie Sądu I instancji, formułowanej w ślad za powyżej przedstawionym jednoznacznym stanowiskiem NSA, normy kontrolowanego Studium wprowadzające funkcje/przeznaczenie ZR j. obszary zieleni nieurządzonej o funkcji rolniczej - ZR a mające odpowiednio zastosowanie do działek skarżącej zawężają możliwości ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób posiadający znamiona naruszenia jej prawa własności. Z dokumentów planistycznych wynika, że skarżąca m.in. domagała się przeznaczenia w Studium nieruchomości: działki nr [...] i działki nr [...], których jest właścicielką, w całości na budownictwo mieszkaniowe MN1 lub co najmniej do wysokości północnej granicy działki do wysokości północnej granicy działki [...] (teren sąsiedni) oraz że te żądania nie zostały w całości uwzględnione. Wnioskowane działki według wersji Studium wyłożonej w pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu znajdowały się w następujących jednostkach: [...] (MN1 - cz. południowa, ZR cz. północna), [...] (ZR). Burmistrz w uzasadnieniu do tego punktu napisał dla działek [...] i [...] - uwaga nieuwzględniona, dalej podając argumentację dlaczego uwaga nie została uwzględniona. Porównując wersję z pierwszego wyłożenia, drugiego oraz uchwaloną wersję Studium należy stwierdzić, że uwaga nie została uwzględniona tak jak to wskazał Burmistrz w rozstrzygnięciu. W tej sytuacji Sąd stwierdza, że skoro w kontrolowanym Studium/uchwale ustalono, iż określona nieruchomość ma być przeznaczona na obszary zieleni nieurządzonej o funkcji rolniczej - ZR to przy takim sposobie zagospodarowania wskazanym w Studium, z którym w sposób oczywisty wiąże się większy zakres ograniczeń w wykonywaniu prawa własności niż w przypadku innego przeznaczenia jak n.p. na wnioskowane budownictwo mieszkaniowe, nie sposób nie przyjąć, że zaskarżone Studium nie narusza interesu prawnego skarżącej jako właściciela ww. nieruchomości/działek. Z kolei już samo stwierdzenie, że interes ten został naruszony otwiera drogę do sądowej kontroli zakwestionowanej uchwały.

Zatem wbrew temu co podnosi organ gminy rozpatrzenie skargi M. K. jest uzasadnione faktem naruszenia przez normy kwestionowanego Studium jej interesu prawnego. Dla tej oceny Sądu nie ma znaczenia podnoszony przez organ gminy fakt, że na dzień uchwalania Studium obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, i że normy uchwalanego Studium nawiązywały do jego postanowień.

Zgodnie z brzmieniem art. 28 u.p.z.p. na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały "1. Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części".

Trzeba w tym miejscu wyjaśni, że pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Aktem prawnym m.in. regulującym szczegółowo zasady sporządzania projektu studium jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233), zwane dalej rozporządzeniem. Natomiast, pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, LEX nr 510042; z dnia 25 maja 2009 r., sygn., akt II OSK 1778/08, LEX nr 574411).

Zgodnie z treścią art. 10 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały:

1. W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z:

1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;

2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony;

3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego;

4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

4a) rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych;

5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia;

6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia;

7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę;

8) stanu prawnego gruntów;

9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych;

10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych;

11) występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla;

12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych;

13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami;

14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych;

15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej.

2. W studium określa się w szczególności:

1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d:

a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego,

b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy;

2) (uchylony);

3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego i uzdrowisk;

4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1;

8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej;

9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej;

11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych;

12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny;

13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. z 2015 r. poz. 2120);

14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji, rekultywacji lub remediacji;

14a) obszary zdegradowane;

15) granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych;

16) obszary funkcjonalne o znaczeniu lokalnym, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie.

2a. Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie".

Skarga okazała się zasadna w zakresie wskazanym poniżej. W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że zakwestionowaną uchwałę podjęto z pominięciem treści art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c) oraz lit. d), art. 10 ust. 5 u.p.z.p., a zatem istotnie naruszając zasady uchwalania Studium o których w nich mowa, gdyż bezsprzecznie nie sporządzono dla potrzeb kontrolowanej procedury: analizy finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy oraz bilansu, o których jest mowa w tych ww. przepisach.

W konsekwencji podczas uchwalania kontrolowanej uchwały w sprawie Studium uchwałodawca lokalny nie mógł w żaden sposób zgodnie z prawem wykonać normy kierunkowej zawartej w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w myśl której "W studium określa się w szczególności: 1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy;". Sąd jest zdania, że zasady sporządzania studium, o których jest mowa w art. 28 u.p.z.p. mają wymiar materialnoprawny, merytoryczny i są wprowadzane dla zachowania odpowiednich wymogów treści uchwalanego Studium. W sytuacji, w której uchwałodawcza lokalny pomija w procedurze przygotowania ww. analizy/dokumenty, to podejmowana bez niego uchwała narusza materialne zasady uchwalania studium i posiada zarazem walor arbitralności. Jednocześnie co trzeba podkreślić, prawne skutki braku przedmiotowego bilansu są nadto kwalifikowane tym, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 u.p.z.p. " Dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

6. Działania, o których mowa w ust. 5, mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium.

7. Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę:

1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat;

2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%.".

Obecnie orzekający skład Sądu podziela zarazem dla potrzeb kontrolowanej uchwały stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Opolu z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 1/18, zgodnie z którym: "jak słusznie zauważa organ nadzoru, przy uchwalaniu zmiany studium zastosowanie znajduje art. 10 u.p.z.p., który określa obligatoryjne elementy dotyczące uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, które gmina zobowiązana jest uwzględnić przy uchwalaniu studium oraz wskazuje, co powinno znaleźć się w treści studium. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (lit. d pkt 7). Przepis art 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. konkretnie wskazuje, jakie elementy "w szczególności", a więc elementy obligatoryjne należy uwzględnić w uwarunkowaniach planistycznych. Zatem bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi konieczny element studium, z prawidłowym określeniem zapotrzebowania na nową zabudowę wyrażoną w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 1 u.p.z.p.). (.....) Brak sporządzenia prawidłowego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, czyli sprzecznie z art. 10 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i powoduje stwierdzenie nieważności uchwały o studium".

W toku sprawdzania treści Studium Sąd stwierdził, że w tekście Studium (w uwarunkowaniach) brakuje natomiast analiz, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. c i d ww. ustawy. Z treści Uwarunkowań zmiany Studium nie wynika, że organ sporządzający Studium wykonał i opisał czynności, o których mowa w art. 10 ust. 5 u.p.z.p.. Zamieszczone do uchwały uzasadnienie zawierające m.in. informacje o przyroście terenów inwestycyjnych wyrażone w procentach nie spełnia jednak wymagań jakie stawia ustawodawca wobec bilansu terenu wyrażonego w art. 10 ust. 5 pkt. 1, 2, 3, 4, 5. Sąd zwraca również uwagę, że uzasadnienie do uchwały nie stanowi treści uchwalonego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania.

Sąd zarazem nadmienia, że zmiana Studium dotyczyła całego obszaru gminy, a nie niewielkiej części lub wybranych zagadnień (np. złóż, obszarów chronionych) w związku z czym w jego ocenie zachodziły przesłanki do wykonania bilansu dla całej gminy. Powyższe naruszenie zasad sporządzania studium należy uznać jako istotne z uwagi na zakres opracowania, gdyż zmiana Studium dotyczyła całej gminy. Brak jest bowiem prawnego uzasadnienia dla niewykonania omówionego powyżej bilansu oraz wymaganych analiz.

W konsekwencji powyższych prawnych i faktycznych ustaleń zdaniem obecnie orzekającego składu WSA w Krakowie nie sporządzenie, pominięcie przedmiotowego bilansu w sposób oczywisty determinuje stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w przedmiocie Studium. Trzeba zarazem w tym miejscu podkreślić, że w kontrolowanej sprawie Sąd ma do czynienia z o tyle nietypową sytuacją, że sam kontrolowany organ gminy z perspektywy upływu czasu konstatuje w uzasadnieniu uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 maja 2017 r., Nr XXXVI/361/2017 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom - wady obecnie kontrolowanej w tym miejscu uchwały, stwierdzając akceptująco, że wobec uchwały Nr XX/186/2016 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., uchwalającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom - Wojewoda Małopolski oceniając zgodność uchwalonego dokumentu z przepisami prawa w zakresie: kompletności i zawartości dokumentacji prac planistycznych, prawidłowości wykonania czynności trybu sporządzania studium oraz zawartości i treści przedłożonej uchwały, pismem nr [...] z dnia 24 sierpnia 2016 r., wskazał na uchybienia w trybie i zasadach sporządzania studium oraz jego zawartości. Zdaniem organu uchwałodawczego i organu nadzoru: "Uchybienia te polegały m.in. na: konieczności dokonania ponownego uzgodnienia projektu studium z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie zmian wprowadzonych w dokumencie wynikającymi z wniosków mieszkańców; braku sporządzenia analiz dotyczących finansowania wykonywania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służące realizacji zadań własnych gminy oraz bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; dopuszczenia możliwości zabudowy w granicach stref sanitarnych cmentarza; zapisów dotyczących obszarów dla których gmina zamierza sporządzić plany miejscowe oraz terenów dla których istnieje obowiązek opracowania planów miejscowych; zaliczenia farm wiatrowych do inwestycji celu publicznego; a także uzupełnienia zapisów studium w zakresie projektowanego użytku ekologicznego". Także i w ocenie Sądu te ww. wady wystąpiły i w konsekwencji z uwagi na fakt, że istotne naruszenie ustawowej zasady sporządzania analiz dotyczących finansowania wykonywania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy oraz ustawowej zasady sporządzania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę - powoduje merytoryczną dezintegralność całego uchwalonego Studium - Sąd stwierdził nieważność całej uchwały Nr XX/186/2016 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., uchwalającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom. Odnośnie zarzutu braku ponowienia uzgodnień w związku ze sposobem rozpatrzenia uwag podczas wyłożeń, o czym mowa w pkt 3.1.9. skargi skarżącej, Sąd zauważa, że brak jest ponowienia uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K., w zakresie wyznaczenia nowych terenów przeznaczonych do zainwestowania w granicach Otuliny Parku Krajobrazowego Orlich Gniazd. Zgodnie z przepisami u.p.z.p. co potwierdza Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 grudnia 2010 r. (sygn. akt. II SA/Kr 934/10) ustawodawca - w przeciwieństwie do procedury poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego - nie wprowadził obowiązku ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium przez wójta. Rozwiązanie takie koresponduje w pewien sposób z charakterem prawnym studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a zatem procedura jego uchwalania nie wymaga wprowadzania takich gwarancji, jakie są uzasadnione w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego. Pomimo tego, że potrzebę ponowienia czynności studialnych można ująć - w myśl wykładni systemowej i analogii z procedurą w przedmiocie planu miejscowego (dopuszczalnej jako korzystnej dla sytuacji prawnych podmiotów administrowanych) w kategoriach fakultatywnych – jednakże nie można wykluczyć w ocenie Sądu, że brak takiego ponowienia można jednak traktować jako istotne naruszenie trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie obecnie orzekającego Sądu na kwalifikację braku wyrażonego wprost ustawowego obowiązku powtarzania czynności proceduralnych określonych w art. 11 ustawy w razie zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienia uwag akceptowanego również w piśmiennictwie (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 123) trzeba jednak patrzeć w myśl wykładni dynamicznej z perspektywy poglądu orzecznictwa, że studium może potencjalnie naruszać interesy prawne podmiotów administrowanych. W konsekwencji w realiach kontrolowanej uchwały, w ocenie Sądu, nie dokonanie ponownego uzgodnienia nie wyeliminowało uzasadnionych zobiektywizowanych wątpliwości, które zgodnie z zasadą praworządności i obowiązku działania powinien wyeliminować uchwałodawczy, że w wyniku zmian wprowadzonych do projektu studium (po uwzględnieniu uwag w pierwszym wyłożeniu) - ustalenia zmienionego kontrolowanego obecnie Studium mogą być sprzeczne z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (pismo znak: :[...] z 24.12,2014 r.). W postanowieniu tym RDOŚ w K. podniósł, że ekspansja terenów budowlanych oraz zawężanie i zamykanie korytarzy ekologicznych, łączących kompleksy lasów i otwartych terenów rolnych jest niezgodne z celami ochrony Parku Krajobrazowego Orlich Gniazd, określonymi w rozporządzeniu Wojewody Małopolskiego nr 81/05 z dnia 29 grudnia 2005 roku w sprawie Parku Krajobrazowego Orlich Gniazd (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 50, poz. 281), do których należą: - ochrona wartości przyrodniczych m.in. poprzez ochronę naturalnej różnorodności florystycznej i faunistyczne, zachowanie naturalnych i półnaturalnych zbiorowisk roślinnych, ze szczególnym uwzględnieniem roślinności kserotermicznej, torfowiskowej oraz wilgotnych łąk, a także zachowanie korytarzy ekologicznych; - ochrona walorów krajobrazowych poprzez zachowanie otwartych terenów krajobrazów jurajskich, ochronę przed przekształceniem terenów wyróżniających się walorami estetyczno - widokowymi; - społeczne cele ochrony, realizowane m.in. poprzez racjonalna gospodarkę przestrzenią i hamowanie presji urbanizacyjnej. Po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu przedmiotowego studium Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z pismem dotyczącym powtórnego przeanalizowania warunków punktowego uzgodnienia projektu Studium dla terenów położonych na obszarze Jurajskiego Parku Krajobrazowego i jego otulinie. Do ww. pisma załączone zostały tylko mapy pokazujące wnioskowane obszary (na tle obowiązującego planu miejscowego). W odpowiedzi na ww. pismo Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził: "Jakkolwiek wskazane przez Państwa w piśmie nowe obszary zabudowy zlokalizowane są w sąsiedztwie już istniejących, bądź przeznaczonych na ten cel obszarów w obowiązujących dokumentach planistycznych, a co za tym idzie proponowana zmiana ich przeznaczenia nie powinna budzić większych zastrzeżeń z punktu widzenia ochrony przyrody i krajobrazu, to jednak wiążące zajęcie stanowiska przez tut. Dyrekcję nastąpić może jedynie po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji planistycznej. Należy zaznaczyć, że dokładna analiza i ocena oddziaływania planowanej zmiany zagospodarowania terenu na środowisko przyrodnicze i krajobrazowe powinna zostać przeprowadzona w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej na potrzeby planowanej zmiany studium." W tej sytuacji, wobec powyższych ustaleń Sąd stwierdza, że poszerzenie terenów przeznaczonych do zainwestowania (oznaczonych czerwoną obwiednią na rysunku Studium podczas drugiego wyłożenia) w granicach otuliny Parku Krajobrazowego Orlich Gniazd, w wyniku uwzględnienia uwag wniesionych podczas pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu projektu przedmiotowego studium może naruszać cele ochrony tej formy ochrony przyrody, o czym wspomniał RDOŚ w swoim piśmie. W związku z tym w ocenie Sądu uzasadnionej powyżej zauważyć trzeba, iż pomimo braku jednoznacznych nakazów ustawowych w zakresie ponawiania czynności procedury planistycznej studium, niedopuszczalne jest dowolne zmienianie projektu studium w wyniku uwzględnienia uwag, bez uzyskania ostatecznego stanowiska organu właściwego w sprawach ochrony przyrody. Takie działanie organu uchwałodawczego naruszyło jednocześnie istotnie tryb sporządzania studium i materialne zasady sporządzania studium. W pewnych sytuacjach w zależności od stanu prawnego i faktycznego i rangi wartości chronionych prawem w konstytucyjnej hierarchii wartości korzystanie przez organ uchwałodawczy z procedur fakultatywnych, dopuszczalnych staje się powinnością organu, jeżeli pominięcie czynności fakultatywnych, dopuszczalnych może narazić na uszczerbek obiektywny porządek prawny w zakresie ochrony środowiska.

Odnośnie zarzutu skarżącej braku spełnienia standardów art. 10 w tym: art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. - przez nieokreślenie terenów/obszarów, gdzie gmina zamierza zrealizować plan zagospodarowania przestrzennego fakultatywnie, Sąd stwierdza, że nie określono prawidłowo obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zamieszczono wykaz czynności poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z dyspozycją normy art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W zakresie tego przepisu połączono dwie różne sytuacje: - kiedy gmina zamierza uchwalić plan miejscowy dla wybranego obszaru oraz, - kiedy gmina zamierza przeznaczyć pod działalność inwestycyjną obszary dotychczas rolne i leśne, co na mocy regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga uchwalenia planu miejscowego (za Z. Niewiadomski (red,) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. 6. wydanie Warszawa 2011, str. 106). W jednostce 29.3 tekstu Studium: Obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego - zamieszczono różne zalecenie zawierające czynności podejmowane przed podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, które wynikają z przepisów prawa (in.in. wykonanie analiz zasadności sporządzenia planu zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., jak i takich które nie wynikają z przepisów prawa (np. wykonanie wariantowych koncepcji zagospodarowania terenu przed podjęciem uchwały intencyjnej w sprawie planu). Powyższe "wytyczne" nie spełniają wymagań art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., ponieważ nie wskazują obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić plan miejscowy. Ponadto zawierają normy otwarte nakładające na organy gminy dodatkowe czynności nie wynikające z aktualnie obowiązującego prawa w tym zakresie. Sąd nadto wskazuje, iż dodatkowo w kontrolowanym Studium zamieszczono wytyczne, co do kolejności realizacji planów na terenie gminy, co narusza normę art. 32 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym to wójt opracowuje wieloletnie programy sporządzania planów miejscowych w nawiązaniu do ustaleń studium. Na rysunku kierunków przedmiotowego Studium oznaczono grunty pokryte glebami II i III klasy bonitacyjnej, dla których zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z analizy rysunku kierunków omawianego aktu wynika, że organ sporządzający Studium ustalił na gruntach klasy II-III kierunki zagospodarowania, które będą (w przypadku sporządzania planu) wymagały uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W tekście Studium (Jednostka 29.3 Obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego), jak i na rysunku kierunków, nie wyszczególniono omawianych powyżej gruntów jako tych, dla których gmina zamierza sporządzić plan miejscowy. W ocenie Sądu powyższe stanowi naruszenie normy art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy u.p.z.p. w związku: z brakiem oznaczenia terenów gleb klas I-III dla których wyznaczono kierunek zagospodarowania inny niż rolniczy jako terenów dla których sporządzenie planu jest fakultatywne; z zawarciem norm otwartych zobowiązujących organy gminy do wykonania czynności nie wynikających z przepisów prawa. Ponadto Sąd wskazuje na naruszenie normy art. 32 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym to organ wykonawczy gminy "decyduje" o kolejności sporządzania miejscowych planów w wieloletnich programach sporządzania planów miejscowych. Studium nie powinno zawierać wytycznych co do kolejności realizacji planów, powinno wskazywać jedynie tereny, dla których ich sporządzenie jest obowiązkowe lub fakultatywne.

0dnośnie zarzutu braku spełnienia standardów art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. - że, nie określono (nie wyznaczono) obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, ale mimo to ustalenia studium dla terenów funkcjonalnych określonego rodzaju np. wszystkie MN1 zakładają realizację celów publicznych, Sąd zauważa , iż w kontrolowanej uchwale naruszono normę art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy przez zaliczenie elektrowni wiatrowych do inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z normą z art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy u.p.z.p. w studium uwzględnia się w szczególności obszary na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W rozdziale 26. Obszary lokalizacji inwestycji celu publicznego w jednostce 26.1 inwestycje o znaczeniu lokalnym wymieniono następujące inwestycje:

1. W zakresie infrastruktury technicznej:

a. budowa elektrowni wiatrowych;

b. rozbudowa i modernizacja kanalizacji deszczowej i sanitarnej;

c. rozbudowa i modernizacja sieci wodociągowej i innych sieci infrastruktury technicznej,

d. inne inwestycje celu publicznego, zgodnie z przepisami odrębnymi.

2. W zakresie komunikacji;

a. budowa nowych i modernizacja istniejących dróg gminnych;

b. modernizacja i budowa nowych szlaków rowerowych.

3. Ochrona i rewaloryzacja obiektów i obszarów o wysokich walorach kulturowych, w szczególności ścisłego centrum miasta Wolbrom oraz obiektów zabytkowych znajdujących się w wyznaczonych strefach konserwatorskich.

4. Ochrona obiektów i obszarów o wysokich walorach przyrodniczych.

5. Utrzymanie i modernizacja obiektów będących we władaniu gminy.

W rozdziale tym oraz na rysunku kierunków studium nie wskazano niektórych obszarów, na których rozmieszczone będą niektóre z ww. inwestycji. Z analizy rysunku kierunków i tekstu Studium wynika, że: - budowa elektrowni wiatrowych będzie realizowana w granicach obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wraz ze strefami ochronnymi. W ocenie Sądu błędnie zaliczono przedsięwzięcie polegające na budowie elektrowni wiatrowych do inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 2 ust, 5 ustawy u.p.z.p poprzez pojęcie "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015. 1774 j.t. z późn. zm.). Pojęcie celu publicznego nie jest zatem dowolne i przy jego interpretacji nie można odwoływać się do potocznego, czy ogólnego znaczenia. Powyżej przytoczona definicja wskazuje dwie cechy "inwestycji celu publicznego" tj. określenie czy dane przedsięwzięcie może być zaliczone do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym lub krajowym oraz określenie celu danego zamierzenia, czyli stwierdzenie czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art, 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cele publiczne są enumeratywnie wyliczone w przepisie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Katalog ten jest zamknięty, w związku z tym niniejszy przepis nie może być interpretowany rozszerzające. Aby dane przedsięwzięcie inwestycyjne mogło być zaliczone do inwestycji celu publicznego niniejsze przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przepis art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do celów publicznych zalicza tylko i wyłącznie budowę i utrzymywanie urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, jak również innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z urządzeń przesyłowych. W związku z powyższym, chodzi o urządzenia, które służą do transportu energii elektrycznej w celu dostarczenia jej do sieci dystrybucyjnych lub do odbiorców końcowych, którzy są przyłączeni do sieci przesyłowych. Podstawową zaś funkcją elektrowni wiatrowej jest przede wszystkim wytwarzanie energii elektrycznej, w związku z czym nie można zaliczyć elektrowni wiatrowych do inwestycji celu publicznego. W odniesieniu do zasygnalizowanych wad części tekstowej kontrolowanego Studium dot. zaliczenia farm wiatrowych do inwestycji celu publicznego, Sąd obecnie orzekający podziela dla potrzeb kontrolowanej sprawy pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 2008-05-15, II OSK 548/07, podnoszącym , "iż obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej ex definitione stanowi w tym zakresie cel publiczny, a pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą ("niezbędnością do korzystania"), to sam fakt wytwarzania i przetwarzania energii w elektrowni wodnej (celem jej późniejszego przekazania do sieci przesyłowych) nie powinien być interpretowany jako wskazujący na ww. niezbędność. Także dlatego, że prowadziłoby to do sytuacji, w której do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego wystarczałaby już więź funkcjonalna, o którą w systemie obiektów i urządzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Takie działanie pozostawałoby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który stanowiąc art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustanowił katalog zamknięty celów publicznych. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna". Stanowisko obecnie orzekającego składu jest spójne z poglądami wyrażonymi przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 985/12, zgodnie z którym: " Tak samo brzmienie art. 6 pkt 2 u.g.n. nie pozwala na zaliczenie budowy urządzeń wytwarzających energię do inwestycji celu publicznego, gdyż taki charakter mają jedynie inwestycje polegające na budowie i utrzymaniu urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, nie zaliczając do nich budowy i utrzymania urządzeń do wytwarzania energii, jakimi są elektrownie wiatrowe (por. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., II SA/Sz 224/08, Lex nr 435125, WSA w Kielcach z dnia 30 października 2008 r., II SA/Ke 343/08, Lex nr 512174, WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2007 r., IV SA/Wa 2339/06, Lex nr 319125, WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., II SA/Kr 735/08, Lex nr 519780, WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., II SA/Ol 987/08, Lex nr 550313, WSA w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2009 r., II SA/Bd 844/09, Lex nr 589070, wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., II OSK 1412/09, Lex nr 746520). Reasumując, art. 6 u.g.n. nie uprawnia do uznania budowy elektrowni wiatrowej za inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., brak jest w tym zakresie również przepisów szczególnych, które przesądzałyby o takim statusie elektrowni wiatrowej (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., II OSK 1370/09, Lex nr 746493, wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r., II OSK 1412/09, Lex nr 746520, wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., II OSK 806/10, Lex nr 1081910)". W konsekwencji zaliczenie farm wiatrowych do inwestycji celu publicznego w treści kontrolowanego Studium jest sprzecznej z ww. przepisami prawnymi obowiązującymi w dniu jego uchwalenia.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że - wobec niesprzecznego i oczywistego wystąpienia ww. wad w kontrolowanej uchwale Nr XX/186/2016 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., uchwalającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom posiadających odpowiednio znamiona istotnego naruszenia zasad lub trybu uchwalenia Studium, z uwagi na konsekwencje tych wad dla treści studium, która potencjalnie mogła by być inna gdyby nie te wady, a która zarazem w ich wyniku podległa merytorycznej i materialnoprawnej dezintegracji - i w jego ocenie potraktowane łącznie wszystkie wyżej wskazane wady kwalifikują obecnie kontrolowaną uchwałę do stwierdzenia jej nieważności w całości.

Zdaniem Sądu wykazanie powyższych istotnych uchybień w przedmiocie zasad i trybu sporządzania uchwały w sprawie Studium, kwalifikuje całe kontrolowane Studium do stwierdzenia jego nieważności. Jednocześnie uchybienia tymże zasadom mogło potencjalnie przełożyć się na sposób przeznaczenia działek skarżącej w kontrolowanym Studium w jego części tekstowej i rysunku Studium. Sąd tu ma przede wszystkim na uwadze brak obligatoryjnego dokumentu tj. bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz fakt, że w studium określa się w szczególności - uwzględniając bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d : a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Z uwagi na stwierdzenie nieważności całej zakwestionowanej uchwały Sąd nie odnosi się do oceny, czy naruszenie ww. interesów prawnych skarżącej jako właścicielki nieruchomości przez postanowienia studium jest zgodne z prawem z uwagi na to, że jest to ze względu na powyższą konstatację w chwili obecnej bezprzedmiotowe.

W tym miejscu Sąd zauważa, że niezależnie od tego, że skarżąca wnioskowała o stwierdzenie nieważności zakwestionowanie uchwały w sprawie Studium tylko w zakresie obejmującym jej ww. działki - to jednak z uwagi na fakt, że w kontrolowanej sprawie potwierdziły się zarzuty dotyczące istotnego naruszenia zasad sporządzania zaskarżonej uchwały w sprawie Studium, Sąd nie będąc związany w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., i kontrolujący zaskarżoną uchwałę według kryterium legalności jak w treści art. 28 u.p.z.p. - nie miał innej możliwości prawnej jak stwierdzenie nieważności w całości kontrolowanej uchwały w sprawie Studium. Samo naruszenie interesu prawnego skarżącej przez normy kontrolowanej uchwały w przedmiocie Studium uruchomiło bowiem kontrolę Sądu według wzorca z art. 28 u.p.z.p. wobec całej uchwały. Sąd jednocześnie wyjaśnia, że z uwagi na jednodniowe uchybienie obowiązkowi przedłożenia kontrolowanej uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, o jakim stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g. (miesiąc luty w 2016 r. posiadał 29 dni, a dokumentację planistyczna dostarczono osobiście do siedziby organu nadzoru w dniu 4 marca 2016 r. ) - Sąd był zobligowany do skorzystania z kompetencji w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. Z kolei wskazane powyżej istotne naruszenia zasad sporządzenia Studium determinujące niemożność stwierdzenia uchwały w przedmiocie Studium w części a to z uwagi na fakt pozbawienia integralności jej treści – uzasadniały w ocenie Sądu stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości.

II. W tym miejscu Sąd przystępuje do kontroli uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 maja 2017 r., Nr XXXVI/361/2017 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom. Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności ww. uchwały dla terenu działek należących do skarżącej (dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] Gmina Wolbrom) z uwagi na istotne naruszenie zasad i procedury sporządzania studium, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarga skarżącej na tę uchwałę jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

W uzasadnieniu skargi na ww. uchwałę skarżąca opisując swój interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały podniosła, że jest właścicielem nieruchomości w gminie Wolbrom uregulowanych w księgach wieczystych o numerach KW [...], KW [...], KW [...], KW [...], na które składają się następujące działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] Gmina Wolbrom i wywodzi swój interes prawny w przedmiotowej sprawie z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wyjaśnia przy tym, że jej działki położne są na terenie uchwalonego studium, którego zmiany dotyczy zaskarżona uchwała, której powodem są błędy proceduralne popełnione podczas uchwalania studium, a wytknięte przez Wojewodę Małopolskiego. Zdaniem skarżącej, niemożliwe jest naprawienie błędnie przeprowadzonej procedury przy uchwalaniu studium przez wszczęcie nowej procedury. Podkreśliła przy tym, że również błędów merytorycznych w uchwale (XX/186/2016 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r.) dotyczącej uchwalenia studium nie można też naprawić poprzez wszczęcie nowej procedury. Wobec powyższego zdaniem skarżącej, uchwała pierwotna w sprawie uchwalenia studium nadal pozostanie wadliwa. W tym miejscu Sąd zauważa jak to już było podnoszone, że z uzasadnienia kwestionowanej a kontrolowanej obecnie uchwały w przedmiocie zmiany Studium bezsprzecznie wynika, że " Rada Miejska w Wolbromiu uchwałą Nr XX/186/2016 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom. Wojewoda Małopolski oceniając zgodność uchwalonego dokumentu z przepisami prawa w zakresie: kompletności i zawartości dokumentacji prac planistycznych, prawidłowości wykonania czynności trybu sporządzania studium oraz zawartości i treści przedłożonej uchwały, pismem nr WN.II.021-43-16 z dnia 24 sierpnia 2016 r., wskazał na uchybienia w trybie i zasadach sporządzania studium oraz jego zawartości. Uchybienia te polegały m.in. na: (......). W związku z powyższym Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom zobowiązał się do podjęcia działań w kierunku usunięcia uchybień wskazanych przez organ nadzoru". Jednocześnie z uchwały NR XXVIII/274/2016 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 27 października 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom w ramach "procedury naprawczej", wynika że "Na podstawie art.18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 poz. 446) oraz art. 9 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016r poz. 778 z późn. zm.) - Rada Miejska w Wolbromiu uchwala, co następuje: § 1. Przystępuje się do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom uchwalonego uchwałą Nr XX/186/2016 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., w granicach administracyjnych Gminy Wolbrom, w zakresie "procedury naprawczej" dotyczącej: 1) Trybu sporządzania studium; 2) Zasad sporządzania studium; zakwestionowanych przez organ nadzorczy Wojewody Małopolskiego". Zarazem w OGŁOSZENIU BURMISTRZA MIASTA I GMINY WOLBROM w elektronicznym Miejsko-Gminnym Serwisie Informacyjnym z dnia 2017-02-13 godz. 16.58 o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom, jest mowa o tym, że organ ten zawiadamia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom wraz z prognozą oddziaływania ustaleń Studium na środowisko. Przedmiotem wyłożenia jest część tekstowa projektu zmiany Studium w zakresie zmian oznaczonych kolorem czerwonym oraz część rysunkowa projektu zmiany Studium wraz z częścią tekstową i rysunkiem prognozy.

W pierwszej kolejności zadaniem Sądu - zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r. , sygn. akt II OSK 1892/18 - jest ocena, czy zaskarżona uchwała w przedmiocie zmiany Studium narusza interes prawny skarżącej. Zdaniem NSA "Zaskarżona uchwała nie jest jednoznaczna w swojej treści. Mimo że została ona określona jako zmiana studium, to może być też rozumiana jako uchwała, którą uchwala się nowe studium. Na takie jej rozumienie mogłoby wskazywać to, że uchwalono nią nowy jednolity tekst studium". Według obecnie orzekającego składu WSA w Krakowie dla oceny tego zagadnienia prawnego istotne znaczenie ma ocena ostrości/jasności/precyzji procedowanego zakresu przedmiotowego zarówno w części tekstowej jak i graficznej zaskarżonej uchwały w przedmiocie zmiany Studium a także kwestia zachowania przez organ uchwałodawczy trybu uchwalania studium, czy też zmiany studium.

Zgodne z treścią art. 11 u.p.z.p. obowiązującego na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały : "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu studium;

3) (uchylony);

4) sporządza projekt studium rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego; w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego województwa lub niewprowadzenia do planu zagospodarowania przestrzennego województwa zadań rządowych, uwzględnia ustalenia programów, o których mowa w art. 48 ust. 1;

5) uzyskuje od gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej opinię o projekcie studium;

6) występuje o uzgodnienie projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, z zarządem związku metropolitalnego w zakresie jego zgodności z ramowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego i z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1, oraz występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do:

a) starosty powiatowego,

b) gmin sąsiednich,

c) właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków,

d) właściwych organów wojskowych, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

e) dyrektora właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

f) właściwego organu nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

g) właściwego organu administracji geologicznej,

h) ministra właściwego do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

i) dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w zakresie zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią,

j) regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

k) (uchylona),

l) właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie:

– lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii,

– zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii,

– nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

m) właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego;

7) (uchylony);

8) (uchylony);

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;

10) ogłasza w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu oraz publikuje na stronach internetowych urzędu gminy na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami;

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium;

12) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

W myśl art. 12u.p.z.p.: "1. Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. 2. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami, o których mowa w ust. 1, oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi".

W realiach proceduralnych kontrolowanej uchwały trzeba przyznać rację skarżącej, że organ uchwałodawczy w ogłoszeniu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium - pominął bezsprzecznie określenie formy, miejsca i terminu składania wniosków dotyczących zmiany studium, nie krótszego jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia - co w ocenie Sądu stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania zmiany Studium. W ocenie Sądu przyjęcie przez kontrolowany organ uchwałodawczy koncepcji, że przystępuje do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom uchwalonego uchwałą Nr XX/186/2016 Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., w granicach administracyjnych Gminy Wolbrom, w zakresie "procedury naprawczej" dotyczącej: 1) Trybu sporządzania studium; 2) Zasad sporządzania studium; zakwestionowanych przez organ nadzorczy Wojewody Małopolskiego" – nie zwalnia go w żaden sposób od ustawowego obowiązku, o którym jest mowa w art. 11 pkt 1 u.p.z.p. Zapewnione przez treść art. 11 pkt 1 u.p.z.p. prawo składania wniosków dotyczących zmiany studium stanowi o demokratyzacji procedury uchwalania studium i stanowi wyznacznik realizacji wartości, którym służy zasada demokratycznego państwa prawnego. Mając na uwadze już te wstępne konstatacje Sąd stwierdza, że kontrolowana uchwala narusza interes prawny skarżącej jako właścicielki działek znajdujących się na obszarze objętym zmianą w związku z pozbawieniem jej z wynikającego z prawa udziału w procedurze uchwałodawczej na etapie składania wniosków dotyczących zmiany studium. Potencjalnie ten udział mógł się przełożyć na ew. zmiany korzystne dla skarżącej.

Jednocześnie w ocenie Sądu treść ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium zawęża przedmiot zmian tego studium do zakresu "procedury naprawczej" dotyczącej: 1) Trybu sporządzania studium; 2) Zasad sporządzania studium; zakwestionowanych przez organ nadzorczy Wojewody Małopolskiego", co nie oznacza, że nie może on być poszerzony, ale poszerzenie musi być jasno i wyraźnie wyartykułowane w ramach prowadzonej procedury. Trzeba w tym miejscu zdaniem Sądu zauważyć, że w ww. ogłoszeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom, jest mowa o tym, że przedmiotem wyłożenia jest część tekstowa projektu zmiany Studium w zakresie zmian oznaczonych kolorem czerwonym oraz część rysunkowa projektu zmiany Studium wraz z częścią tekstową i rysunkiem prognozy. W ocenie Sądu treść ogłoszenia jest względnie nieprecyzyjna co do części rysunkowej projektu zmiany Studium, a z analizy dokumentacji w sprawie kontrolowanej zmiany studium wynika, że przedłożono część tekstową projektu zmiany Studium w zakresie zmian oznaczonych kolorem czerwonym oraz część rysunkową projektu zmiany Studium, na której nie odzwierciedlono graficznie w sposób wyraźny zakresu zmian wynikających ze zmian oznaczonych czerwonym kolorem w części tekstowej studium.

W związku z tym Sąd stwierdza, że wskazana niejednoznaczność zakresu przedmiotu części tekstowej wobec części graficznej procedowanych zmian stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 9 ust. 3a u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 3a u.p.z.p. " Zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1". W ocenie Sądu w procedurze uchwałodawczej część tekstowa i rysunek studium powinny być kompatybilne, a wprowadzane zmiany powinny być wyraźnie oznaczone. Podmioty w tym administrowane uczestniczące w procedurze uchwałodawczej muszą mieć zarazem jasność co do tego, w jaki sposób zmieniana część tekstowa Studium odnosi się do części graficznej zmienianego Studium. Inaczej ich udział w procedurze uchwałodawczej jest pozbawiony sensu i prawnego znaczenia. Działania uchwałodawcze kontrolowanego organu naruszyły w sposób istotny zasady pewności przedmiotu procedowania w relacji część tekstowa-cześć graficzna studium w ramach trybu sporządzania zmiany do studium z roku 2016 wynikające m.in. z treści art. 9 ust. 3a, art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 4, z art. 11 pkt 10-11, art. 12 ust. 1 u.p.z.p., w tym także w związku z zasadą zaufania obywatela człowieka do organu w demokratycznym państwie prawnym a także zasadą praworządności. Jednocześnie, co szczególnie istotne, skutki te potencjalnie nie dotyczą tylko skarżącej ale wszystkich zainteresowanych podmiotów prawa, stąd w ocenie Sądu uzasadnione jest stwierdzenie niezgodności z prawem kontrolowanej uchwały w całości. W ocenie Sądu wady poprzedniej uchwały w sprawie Studium, które jak to powyżej zostało przedstawione i uzasadnione powyżej kwalifikują ww. uchwałę Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 lutego 2016 r., Nr XX/186/2016 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom do stwierdzenia jej nieważności w całości - a w związku z tym - wady te nie kwalifikują się w żadnym wypadku do ich uzdrawiania na bazie/gruncie tej uchwały w drodze jej zmiany, na marginesie w domyśle z mocą wsteczną, w późniejszych procedurach dotyczących zmian tejże uchwały. Zatem procedowanie w sprawie jej późniejszej zmiany potencjalnie nie ma znaczenia prawnego z uwagi na to, że potencjalne stwierdzenie nieważności uchwały pierwotnej/zmienianej wywołuje skutek prawny ex tunc, czyli od wtedy w przyszłość. W konsekwencji także i przyjmując konstytutywny walor kontrolowanej obecnie uchwały zmieniającej Studium, wobec powyższej konstatacji Sądu co do istotnej wadliwości uchwały zmienianej ("pierwotnej"), postanowienia uchwały zmieniającej (niezależnie od jej ww. wadliwości proceduralnej ) mają potencjalnie walor jedynie kadłubowy, wykazujący się brakiem integralności materialnoprawnej. Jest to wyraz stanu niepewności bytu prawnego uchwał z zakresu administracji publicznej mających potencjalne znaczenie dla interesów prawnych podmiotów administrowanych. Sąd jest także zdania, że fakt swoistych pertraktacji organu gminy z organem nadzoru nie kwalifikuje sam przez się czynności uchwałodawczych późniejszych mających na celu poprawę/eliminacje istotnych zasad i trybu uchwalenia danej uchwały w przeszłości - jako zgodnych z prawem i wywołujących "motywacyjnie" zarazem niemożliwy w tym przypadku skutek prawny ex tunc. Kontrolowana uchwała w sprawie zmiany Studium ma skutek prawny ex nunc i nie może uzdrawiać wbrew intencji uzasadnienia kontrolowanej uchwały treści i rysunku Studium uchwalonych w przeszłości. Sąd stwierdza podsumowująco, że w jego ocenie uchwała Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 maja 2017 r., Nr XXXVI/361/2017 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom stanowi "jedynie" istotnie sprzeczną z zasadami i trybem zmianę studium (zasada pewności przedmiotu procedowania w czescy tekstowej i rysunku studium). W jego ocenie nie jest to także uchwała, którą uchwalono skutecznie nowe studium. Uchwalenie nowego jednolitego tekstu studium powinno bowiem być wyraźnie sformułowane a nadto wyraźnie procesowo i materialnie skonsolidowane z rysunkiem studium obejmującym cały obszar gminy i powinno, i co najważniejsze odbywać się przy pełnym zachowaniu zasad i trybu procedury uchwalania studium, co nie ma miejsca w przypadku kontrolowanej uchwały. A zatem w tym kontrolowanym przypadku w ocenie Sądu nie można dopuścić swoistego "uzdrowienia" kontrolowanej uchwały jako uchwały uchwalającej całkowicie nowe studium, a przez to pominąć istotne wady tej uchwały wynikające z istotnego naruszenia trybu i zasad procedury uchwałodawczej związane z tym, że ma m.in. spełniać ustawowe ww. atrybuty i przesłanki uchwały zmieniającej, które doprowadziły do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tekst Studium uchwalony na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 maja 2017 r., Nr XXXVI/361/2017 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom wprowadza bezsprzecznie nowe treści wobec rysunku uprzedniego Studium. Są nimi sygnalizowane powyżej postanowienia zawarte w jednostce oznaczonej (k. 157-158) 29.3. części tekstowej zmiany studium (k. 157-158) OBSZARY, DLA KTÓRYCH GMINA ZAMIERZA SPORZĄDZIĆ MIEJSCOWE PLANY ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO. Zgodnie z nimi "Na rysunku studium (kierunki rozwoju przestrzennego) przedstawiono obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (grunty klas I-III, dla których przewidziano inny sposób zagospodarowania niż rolniczy), które to poza granicami administracyjnymi miasta, będą mogły zostać przeznaczone na cel inny niż rolniczy wyłącznie na etapie planu miejscowego. Z uwagi na występowanie tych gruntów poza granicami administracyjnymi miasta, ich przeznaczenie na cele nierolnicze, będzie wymagało (zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami prawa) uzyskania stosownej zgody od właściwego minister na etapie planu miejscowego". Ponadto w ramach jednostki 30 części zmiany tekstowej studium (k. 167) "W strukturze docelowych jednostek terenowych wyróżniono następujące ich typy funkcjonalne (przeważające przeznaczenie): (.....) • Granice obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wraz ze strefami ochronnymi"

W ocenie Sądu treści te nie były wyraźnie oznaczone w wyłożonym projekcie części graficznej jako zmiany odpowiadające zmianom części tekstowej oznaczonej na czerwono, co koresponduje ze stanowiskiem przedstawionym powyżej. Zarazem w OGŁOSZENIU BURMISTRZA MIASTA I GMINY WOLBROM w elektronicznym Miejsko-Gminnym Serwisie Informacyjnym z dnia 2017-02-13 godz. 16.58 o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom, jak i w innych ogłoszeniach wymaganych ustawą, jest mowa o tym, że przedmiotem wyłożenia jest część tekstowa projektu zmiany Studium w zakresie zmian oznaczonych kolorem czerwonym oraz część rysunkowa projektu zmiany Studium wraz z częścią tekstową i rysunkiem prognozy. Zdaniem Sądu część tekstowa o jakiej jest mowa w ostatniej części zdania odnosi się do rysunku prognozy. A zatem w ocenie Sądu część tekstu projektu zmiany Studium nie zaznaczona na czerwono czerpie swoją moc prawną z uprzedniej uchwały, w ramach której była podjęta. Uzasadnia do dodatkowo tezę, że obecnie kontrolowana uchwała nie uchwala nowego studium

Sąd jednocześnie wyjaśnia, że z uwagi na dotrzymanie obowiązku przedłożenia kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej w Wolbromiu z dnia 25 maja 2017 r., Nr XXXVI/361/2017 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wolbrom w terminie określonym w art. 90 ust. 1, o jakim stanowi art. 94 ust. 1 u.s.g. - Sąd był zobligowany z uwagi na wykazane powyżej istotne naruszenia trybu sporządzania zmiany studium do skorzystania z kompetencji w przedmiocie stwierdzenia, że kontrolowana uchwała jest niezgodna z prawem.

Mając na uwadze powyższe Sąd działając m.in. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 28 u.p.z.p. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd działając na m.in. podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 28 u.p.z.p. orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach postępowania jak w pkt III i IV sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).