Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 540/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1pkt 4, art. 148 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2010 r. nr [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 440,- zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 6 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie prowadzonych robót remontowo- budowlanych w budynku mieszkalno- handlowym w G. przy ul. S. nr 21, należącym do I. H.. Następnie postanowieniem z dnia 20 października 2008 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyłączył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od załatwienia spraw dotyczących robót remontowo- budowlanych w przedmiotowym budynku, wyznaczając do dalszego prowadzenia sprawy organ nadzoru budowlanego w K..

Po dostarczeniu ekspertyzy technicznej i przeprowadzonych oględzinach nieruchomości w dniu 19 grudnia 2008 r. organ stwierdził, iż zakres robót i zamiar ich dalszego wykonywania wymagają pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 11 lutego 2009 r. wstrzymał dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku, nakładając jednocześnie na jego właścicielkę obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót oraz ocenę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Zobowiązana w wyznaczonym terminie dostarczyła opracowania, w których stwierdzono, że wykonane dotychczas prace budowlane odpowiadają przepisom techniczno- budowlanym. Wskazując na powyższe okoliczności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 9 marca 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową w budynku mieszkalno- handlowym w G. przy ul. S. nr 21 wskazując na to, że roboty zostały zakończone. Zdaniem organu, jeżeli roboty budowlane prowadzone są na podstawie zgłoszeń (co miało miejsce w niniejszej sprawie- kolejne zgłoszenia dotyczyły zamiaru wykonania robót budowlanych takich jak m.in. malowanie elewacji, szpachlowanie, zakładanie instalacji, wymiana stolarki okiennej i drzwiowej zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na handlowo- usługowy, prace remontowo- budowlane dotyczyły budynku wpisanego do rejestru zabytków po dawnym kinie o powierzchni 1000 m2 przebudowy), lecz zgłoszenia nie były prawidłowe, bo roboty wymagały pozwolenia na budowę, na organie nadzoru budowlanego ciążył obowiązek przeprowadzenia postępowania naprawczego (art. 50, art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym).

W dniu 6 kwietnia 2010 r. do organu wpłynął wniosek Gminy G. z dnia 30 marca 2010 r. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 9 marca 2009 r. z uwagi na to, iż Gmina bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a jako właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością remontowaną winna być jego stroną. Gmina stwierdziła, iż inwestor wykonał prace polegające na wykuciu otworów okiennych od strony drogi gminnej, wybudował schody częściowo na działce Gminy i przekroczył granice nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. organ na podstawie art. 104 § 1 oraz art.151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 9 marca 2009 r. Zdaniem organu I. H. w dniu 14 maja 2007 r. dokonała zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w G. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej w budynku położonym w G. przy ul. S. nr 21 z terminem rozpoczęcia realizacji w dniu 12 czerwca 2007 r., uzupełniając to zgłoszenie w dniu 31 maja 2007 r. o pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia 29 maja 2007 r. na wykonanie prac przy przedmiotowym budynku polegających na remoncie elewacji, wymianie okien i drzwi według załączonego projektu budowlanego i przebudowę elewacji budynku mieszkalno- handlowego obejmującego między innymi sporne schody. Starosta G. zaświadczeniem z dnia 1 czerwca 2007 r. potwierdził przyjęcie tegoż zgłoszenia oświadczając, że nie wnosi sprzeciwu, a wykazane prace budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Nie wyrażenie sprzeciwu w formie decyzji uprawniało inwestora do podjęcia robót budowlanych. Organ stwierdził, iż na etapie prowadzonego postępowania nie ma przesłanek prawnych, aby badać przy wykonywaniu robót budowlanych prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora. Ten aspekt bada organ administracji architektoniczno- budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Tak, więc zajęcie chodnika w pasie drogi w celu zlokalizowania części schodów prowadzących do istniejącego budynku, nie mając odniesienia w przepisach Prawa budowlanego, może być objęte tylko sporem cywilnoprawnym. Odnośnie zarzutów, co do nietrafności podjętej decyzji, organ zwrócił uwagę na to, że przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje merytorycznego rozstrzygnięcia w wypadku stwierdzenia przez organ, że wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane nie uchybiają przepisom techniczno- budowlanym. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Przedłożona przez inwestora dokumentacja, która sporządzona została zgodnie z nałożonym na niego obowiązkiem, podlegała ocenie organu prowadzącego postępowanie i w następstwie oceny tychże dokumentów podjęta zostaje decyzja administracyjna kończąca postępowanie legalizacyjne (bądź to przez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bądź przez umorzenie postępowania legalizacyjnego- art.105 § 1 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie.

Nadto organ stwierdził, iż po wydaniu postanowienia z dnia [...] 2010 r. o wznowieniu postępowania, inwestor ujawnił dowód z którego wynikało, że Gmina G. o wydanej decyzji z dnia [...] 2009 r. wiedziała dużo wcześniej, niż na miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania (wniosek z dnia 30 marca 2010 r. wpłynął do organu 6 kwietnia 2010 r.). Dołączono kserokopię pisemnej odpowiedzi organu datowaną na 14 września 2009 r. informującą o wydaniu spornej decyzji, która stanowiła załącznik do wniosku z dnia 22 marca 2009 r. złożonego przez I. H. do Burmistrza G. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Gmina o wydanej decyzji z dnia 9 marca 2009 r. wiedziała zatem, od co najmniej 22 października 2009 r., a nie jak wskazała we wniosku o wznowienie postępowania, że od dnia 17 marca 2010 r. Skoro więc wniosek o wznowienie postępowania uchybia ustawowej przesłance wskazanej w art. 148 §1 i § 2 K.p.a. oraz nie stwierdzono zaistnienia innych przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 K.p.a., to w ocenie organu mogła zapaść jedynie decyzja w oparciu o art. 151 §1 pkt 1 K.p.a., odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina G., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 107 § 3 i art. 151 pkt 1 K.p.a. Decyzją z dnia [...] 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zadaniem organu I instancji było ustalenie m.in. czy zaistniała przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tzn. czy Gmina G. ma interes prawny w postępowaniu w sprawie robót budowlanych związanych z remontem i przebudową budynku mieszkalno- handlowego znajdującego się na działce położonej w G. przy ul. S. 21. Nadto organ II instancji wskazał na to, iż skoro organ I instancji wznowił postępowanie, to tym samym uznał, iż wniosek wpłynął z zachowaniem terminu z art. 148 K.p.a., a wobec tego merytoryczna decyzja kończąca wznowione postępowanie nie powinna zawierać rozważań podważających zachowanie terminu do złożenia takiego wniosku.

Skargę na powyższą decyzję złożyła I. H., domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art.138 § 2 w związku z art. 136 i art. 12 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając powyższą skargę, wyrokiem z 18 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę I. H. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2010 r. Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie jej zgodności z prawem, Sąd uznał, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu II instancji, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie ustalił należycie stron postępowania. Ocena legitymacji do bycia stroną postępowania przez Gminę G. w przedmiotowej sprawie powinna opierać się o art. 28 K.p.a., nawiązując do posiadania przez nią interesu prawnego, znajdującego potwierdzenie w przepisach prawa materialnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji bez znaczenia dla oceny interesu prawnego Gminy G. pozostaje fakt, iż Starosta Powiatu w G. przyjął zgłoszenie I. H. w sprawie wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalno- handlowym znajdującym się na działce położonej w G. przy ul. S. 21. Organ nadzoru budowlanego I instancji błędnie łączył kwestię stron postępowania administracyjnego z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za zasadną uznał też Sąd konieczność ustosunkowania się przez organ I instancji do pisma z dnia 1 września 2008 r., w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wezwał przedstawiciela Gminy G. do udziału w rozprawie administracyjnej w charakterze pełnomocnika strony postępowania administracyjnego. Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 22 września 2010 r. w czynności procesowej brał udział przedstawiciel Burmistrza G.. Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko organu odwoławczego co do tego, iż skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wznowił postępowanie na skutek wniosku Gminy G., to tym samym uznał, iż wniosek wpłynął z zachowaniem terminu wskazanego w art. 148 K.p.a., a merytoryczna decyzja kończąca wznowione postępowanie nie powinna zawierać rozważań podważających zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.

Za wadliwe uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko organu I instancji, który uważa, że zajęcie przez I. H. części nieruchomości stanowiącej własność Gminy G. nie ma odniesienia w przepisach Prawa budowlanego, a spór z tym związany może zostać rozstrzygnięty tylko na drodze postępowania cywilnoprawnego. Kwestia przekroczenia granic nieruchomości przy prowadzeniu robót budowlanych ma istotne znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej dokonanej przez inwestora. Posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest warunkiem legalności prowadzenia robót budowlanych. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ może zażądać oświadczenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego również w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Nadto, zdaniem Sądu, w sprawie, której dotyczy niniejsze postępowanie skarżąca wykonała roboty budowlane, bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził też, iż brak było podstaw prawnych do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Z samego, bowiem faktu prowadzenia bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych wynika, że postępowanie administracyjne dotyczące ich wykonania nie jest bezprzedmiotowe i musi zostać zakończone decyzją rozstrzygającą sprawę, co do istoty w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Jeżeli nawet w wyniku prowadzonego postępowania okaże się, że roboty zostały wykonane prawidłowo z punktu widzenia przepisów techniczno- budowlanych, to należy orzec o zaniechaniu dalszych robót budowlanych (art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego), co dopiero spowoduje zalegalizowanie wykonanych robót.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie dopatrzył się naruszenia przez organ II instancji przepisów K.p.a. w szczególności art. 138, art. 136 i art. 12, co podnosiła skarżąca, a decyzja tegoż organu została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. H.. Wyrokiem z 31 stycznia 2013r. (II OSK 1718/11) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu NSA za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 148 § 2 kpa w zakresie, w jakim skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu co do możliwości oceny tego, czy Gmina G. zachowała miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Okoliczność ta nie została co prawda ostatecznie ustalona w sprawie, gdyż organ odwoławczy nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, jednakże skutki, jakie wywiódł z faktu wydania przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania, a których niezakwestionowano zaskarżonym wyrokiem, są nie do zaakceptowania. O ile istotnie, co do zasady etapowość postępowania wznowieniowego zakłada, że badanie zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest dokonywane w jego wstępnej fazie (art. 149 § 1 kpa), o tyle nie można wykluczyć dalszej analizy tej przesłanki, na kolejnym etapie postępowania. Ma to miejsce szczególnie wtedy, gdy organ nabiera wątpliwości, co do zachowania terminu w świetle zebranego właśnie w tej fazie materiału dowodowego, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Co prawda uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie powinno skutkować odmową wznowienia postępowania, jednakże jeżeli organ błędnie wznowi postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności, może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 kpa. Zachowanie terminu stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć.

Ustalenie analizowanej kwestii, w świetle powyższych rozważań pozostaje, zatem kluczowe dla dalszych losów prowadzonego postępowania i jego merytorycznego bądź formalnego zakończenia. W ocenie NSA, Sąd I instancji zasadnie podzielił pogląd organu odwoławczego, że organ I instancji błędnie łączył kwestię stron postępowania administracyjnego z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale wpływu tego stwierdzenia na konieczność wydania decyzji kasacyjnej i powtórzenia tym samym całości postępowania administracyjnego przez organ I instancji w żaden sposób nie poddano kontroli sądowoadministracyjnej. Kwestionując stanowisko organu I instancji Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony przeszedł do oceny decyzji ostatecznej z dnia 9 marca 2009 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego stwierdzając wprost że "brak było podstaw prawnych do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego". Pomimo że art. 135 ppsa przewiduje możliwość orzekania we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, to jednak sąd I instancji ani nie wyjaśnił jakie były przyczyny dokonania tak daleko posuniętej kontroli, ani też nie można dopatrzeć się jej motywów w świetle pozostałych rozważań Sądu odnoszących się głównie do błędnie określonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Z przyczyn powyżej wskazanych NSA uznał zarzuty kasacji w części, w której wskazywano na sposób ustalenia przymiotu strony Gminy G., tj. art. 28 kpa w związku z art. 50 i art. 51 pr.bud. oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 8, art. 10, art. 76, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 kpa, za zasadne. W pozostałym zakresie, w jakim strona skarżąca domagała się przesądzenia braku posiadania przez Gminę przymiotu strony, zarzuty te należało uznać za przedwczesne (k. 124-134 akt sądowych).

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 czerwca 2013r. uchylił decyzję WINB z [...] 2010r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że po wydaniu przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia [...] 2010 r. skarżąca w piśmie z dnia 26 maja 2010 r. skierowanym do PINB zwróciła uwagę, że Burmistrz wiedział o wydaniu decyzji z dnia [...]2009 r. już od 22 października 2009 r., załączając na dowód tego pismo PINB z dnia [...] 2009 r., nr [...] , skierowane do skarżącej, z którego treści wprost wynika fakt wydania przez PINB decyzji z dnia [...]2009 r. Pismo to zostało złożone w Urzędzie Miejskim w G. dnia 22 października 2009 r., w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy polegających na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń kinowych na mieszkania z ociepleniem i malowaniem elewacji całego budynku w G., przy ul. S. 21, czego dowodem jest pieczątka w postaci prezentaty Urzędu Miejskiego w G., znajdująca się na piśmie z dnia 14 września 2009 r. WWINB w wydanej decyzji z dnia 9 listopada 2010 r. pominął zaistniałe w sprawie okoliczności skutkujące potrzebą ponownego dokonania analizy zachowania przez podmiot wnoszący podanie o wznowienie postępowania terminu o którym stanowi art. 148 §2 kpa. Jak wskazał w tym zakresie NSA, brak autorytatywnego przesądzenia tej kwestii uniemożliwiał wydanie decyzji w oparciu o art. 151 kpa. Ewentualne przesądzenie przez WWINB zachowania miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, powoduje konieczność przesądzenia, czy Gminie G. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 9 marca 2009 r. NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1718/11 wskazał w tym zakresie na zasadność poglądu, że organ I instancji błędnie łączył kwestię stron postępowania administracyjnego z oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale wpływu tego stwierdzenia na konieczność wydania decyzji kasacyjnej i powtórzenia tym samym całości postępowania administracyjnego przez organ I instancji w żaden sposób nie poddano kontroli sądowoadministracyjnej. NSA podkreślił przy tym, że we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145 a i b kpa, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot będący stroną postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 kpa. Tylko gdy z twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Jeśli istnieją natomiast wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji powinno zostać poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 kpa, a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 kpa.

WWINB wydając decyzję z dnia [...] 2010 r. pomimo zamieszczenia w uzasadnieniu wydanej decyzji obszernego wywodu na temat ogólnego rozumienia pojęcia interesu prawnego, w tym wykładni art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 pr.bud. nie przesądził w sposób ostateczny, czy Gmina G. legitymuje się tym interesem w niniejszej sprawie, wydając decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 §2 kpa. Rację ma w tym zakresie skarżąca zarzucając, że decyzja z dnia 9 listopada 2010 r. zapadła z naruszeniem art. 136 i 138 §2 kpa. Co do zasady w administracyjnym postępowaniu odwoławczym powinna zapaść decyzja co do meritum prawy, a rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 §2 kpa stanowi w tym zakresie wyjątek. WWINB wydając decyzję w oparciu o art. 138 §2 kpa nie wskazał przesłanek, które uniemożliwiły jemu merytoryczne zakończenie sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę WWINB decyzją z [...] 2014r. ([...]) uchylił w całości decyzję PINB w K. z 12 lipca 2010r. i umorzył postępowanie wznowione postanowieniem PINB w K. z [...]2010r. sygn. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie udało się uzyskać od I. H. pisma PINB w K. z [...] 2009r. ([...], w wersji z oryginalną pieczęcią potwierdzającą wpływ tego pisma do Urzędu Miejskiego w G. Organ wskazał, iż pracownik ww. Urzędu D. N. potwierdziła, iż na kserokopii tego pisma znajduje się pieczęć Urzędu Miejskiego w G. z jej podpisem. W związku z powyższym WINB dał wiarę stronie postępowania I. H., iż złożyła ona w Urzędzie Miejskim w G. kopię pisma PINB w K. z 14 września 2009r. Pomimo tak kategorycznego stwierdzenia organ odwoławczy wskazał w dalszej części uzasadnienia decyzji, iż istnieją wątpliwości co do zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez Gminę G. i "nie udało się wykluczyć", że ww. pismo z 14 września 2009r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w G. 22 października 2009r. Ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych zaistniałe w sprawie niedające się usunąć wątpliwości należy interpretować zawężająco. Organ zaniechał również przesłuchania w charakterze świadków I. H., A. M. i K. K., bowiem – jak wskazał - ich zeznania potwierdziłyby dotychczasowe wnioski I. H..

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina G. zarzucając:

- naruszenie art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Gmina G. nie dochowała jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania;

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- naruszenie art. 76a § 2 k.p.a. poprzez uznanie za dowód w sprawie kserokopii dokumentu, którego zgodność z oryginałem nie została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem lub radcą prawnym;

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego i ustalenie, że okoliczność złożenia w Urzędzie Miejskim w G. pisma PINB w K. z 14 września 2009r. została w toku postępowania wykazana;

- naruszenie art. 16 k.p.a. poprzez uznanie, że zasada trwałości decyzji ostatecznych przejawia się w rozstrzyganiu wątpliwości na niekorzyść strony, która w przypadku przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego wnosi o wznowienie postępowania.

W konkluzji skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu pod względem zgodności z prawem była decyzja WWINB z dnia 18 marca 2014r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe organów nadzoru budowlanego zainicjowane podaniem z dnia 30 marca 2010 r. działającego w imieniu Gminy G. jej Burmistrza o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 9 marca 2009 r., na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa.

Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze, że była ona przedmiotem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1718/11 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 czerwca 2013r. (sygn. akt IV SA/Po 225/13).

Tutejszy Sąd pozostawał związany dokonaną w sprawie przez NSA i WSA w Poznaniu wykładnią. Związanie to oznacza, że sąd I instancji obowiązany jest uwzględnić sposób dokonanej przez ww. Sądy interpretacji znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przyjmując sposób wykładni uzyskany i zaprezentowany w pisemnym uzasadnieniu orzeczeń. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 13 czerwca 2013r. (IV SA/Po 225/13) nie przesądził czy przedłożona przez I. H. kserokopia pisma PINB w K. z 14 września 2009r. (k. 549 akt administracyjnych) stanowi dowód, iż korespondencja ta wpłynęła do Urzędu Miasta w G. 22 października 2009r.

WSA wyraził co prawda wątpliwość czy wobec przedłożenia ww. kserokopii możliwe będzie ustalenie, iż Gmina G. dochowała terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a., jednak uczynił to zanim okazało się, że nie jest możliwe uzyskanie przez organy postępowania administracyjnego wersji pisma PINB w K. z 14 września 2009r. zawierającej oryginał pieczęci Urzędu Miejskiego w G. potwierdzającej wpływ tego dokumentu w dniu 22 października 2009r.

Zgodnie z art. 148 § 2 kpa, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 714/08, lex nr 574438, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 99/09, lex nr 595668). Zatem miarodajnym dla rozpoczęcia biegu miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania jest moment powzięcia obiektywnej wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia.

W przedmiotowej sprawie istotą sporu była okoliczność czy znajdująca się na k. 549 (tom III) akt administracyjnych kserokopia pisma PINB w K. z 14 września 2009r. może być uznana za dokument, na podstawie którego można by wywnioskować, iż skarżąca Gmina uzyskała już 22 października 2009r. informację o istnieniu decyzji PINB z 9 marca 2009r. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność bardzo ostrożnej oceny wiarygodności kserokopii dokumentów. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 września 1999r. sygn.. akt III SA 7375/98 stwierdził, iż niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów w zdecydowanej większości nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane (LEX nr 40052).

Sąd zważył, iż w toku postępowania administracyjnego kserokopia dokumentu jedynie wyjątkowo może zrównana w zakresie mocy dowodowej z oryginałem dokumentu. Może to nastąpić jedynie wtedy gdy z całokształtu okoliczności nie budzi żadnych wątpliwości, iż pozostająca w dyspozycji organu kserokopia dokumentu jest wiernym odwzorowaniem oryginału dokumentu.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Strona postępowania Gmina G. konsekwentnie podważała wiarygodność widniejącej na przedmiotowej kserokopii dokumentu kserokopii pieczęci Urzędu Miejskiego w G. wraz z datą. Co więcej skarżąca Gmina przedstawiła logiczną argumentację, potwierdzającą wniosek, iż wspomniana pieczęć nie mogła znaleźć się na kserokopii dokumentu, względnie na jego oryginale. Z zeznań G. Z. i D. N. którzy przedstawili zasady przyjmowania korespondencji w Urzędzie Miasta G. wynika, iż pieczęć urzędu wraz z datą przykładana jest wyłącznie na piśmie procesowym (piśmie przewodnim), czyni się na nim również adnotację o złożonych załącznikach. Pieczęcią tą nie opatruje się natomiast samych załączników. Z wykazu pism przychodzących wynika natomiast, iż w dniu 22 października 2009r. I. H. złożyła w Urzędzie Miasta G. wyłącznie jedno pismo – wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wraz z dwoma załącznikami – mapami, co zostało odnotowane na samym wniosku. Brak przy tym było adnotacji o złożeniu kolejnego załącznika do wniosku.

W konsekwencji Sąd zważył, iż strona skarżąca w sposób logiczny uprawdopodbniła, iż przedmiotowe pismo PINB z 9 marca 2009r. nie mogło się znaleźć w siedzibie Urzędu Miejskiego w G. w dacie 22 października 2009r. Organ odwoławczy dostrzegł tę wątpliwość, jednak uznał, iż skoro nie zostało udowodnione ponad wszelką wątpliwość, iż pismo powyższe w ww. dacie do Urzędu Miejskiego w G. nie wpłynęło, wątpliwość tę należy rozstrzygnąć na niekorzyść Gminy G. Zdaniem Sądu nie sposób zaakceptować takiego rozumowania organu odwoławczego, bowiem w takim przypadku skarżąca Gmina by doprowadzić do wznowienia postępowania musiałaby udowodnić, że przedmiotowe pismo nie wpłynęło do siedziby strony w dniu 22 października 2009r. Oczekiwanie to nie znajduje jednak oparcia w obowiązujących przepisach. Organ odwoławczy popadł w tym zakresie w sprzeczność, bowiem sam wskazał, że zgodnie z obowiązującą procedurą domagająca się wznowienia postępowania strona winna udowodnić w jakiej dacie dowiedziała się o wydaniu decyzji stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

W przedmiotowej sprawie, w toku postępowania administracyjnego Gmina G. wykazała, że o wydaniu decyzji z 9 marca 2009r. dowiedziała się 17 marca 2010r. Strona przeciwna – I. H. dokonała próby podważenia tej okoliczności, wskazując na podstawie opisanej powyżej kserokopii PINB w K. z 14 września 2009r., iż istnieje inna, wcześniejsza data poinformowania Gminy G. o wydanej decyzji. Ani I. H., ani organom obu instancji nie udało się jednak potwierdzić wiarygodności tego twierdzenia I. H.. Sąd zważył, iż z powodów opisanych powyżej istnieją poważne wątpliwości co wiarygodności tych twierdzeń. Właśnie z powodu tych wątpliwości w toku postępowania nie udało się zakwestionować twierdzenia Gminy G., iż o decyzji PINB w K. z [...] 2009r. dowiedziała się dopiero 17 marca 2010r. Organ II instancji zatem błędnie zakwestionował stanowisko Gminy G. Zauważyć należy, iż w toku postępowania administracyjnego dokonano próby zapoznania się z oryginałem pieczęci widniejącej na przedłożonej kserokopii pisma PINB w K. z 14 września 2009r. Strona postępowania I. H. oświadczyła jednak, iż pisma z oryginałem pieczęci nie posiada. Na etapie postępowania sądowego Sąd zwrócił się do I. H. o przedłożenie kopii złożonego w Urzędzie Miejskim w G. 22 października 2009r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Celem tego żądania był zamiar porównania pieczęci prezentaty Urzędu Gminy G. na ww. wniosku z kserokopią pieczęci z tej samej daty widniejącej na kserokopii pisma PINB w K. z 14 września 2009r. znajdującej się na k. 549 akt administracyjnych. Takie porównanie mogłoby przesądzić lub wykluczyć czy nie doszło do przeniesienia przy pomocy kserografu pieczęci prezentaty z wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy na kopię pisma PINB z 14 września 2009r. Oczywistym jest, iż takie przeniesienie, poprzez skopiowanie fragmentu jednego pisma nałożonego na drugie pismo jest czynnością niezwykle prostą. W tym zakresie podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawarte w wyroku z 23 października 2007r. sygn. akt I SA/Rz 44/07, (LEX nr 488294). Uczestnik postępowania I. H. na wezwanie Sądu nie zareagowała. Powyższe okoliczności potęgują opisane powyżej wątpliwości co do wiarygodności twierdzeń I. H. o złożeniu pisma PINB w K. z 14 września 2009r. w Urzędzie Miejskim w G.

Reasumując błędne i nieznajdujące poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym było stwierdzenie organów obu instancji, iż ww. oświadczenie I. H. zasługuje na wiarę. Na marginesie należy zauważyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pojawiła się sprzeczność, albowiem WINB z jednej strony dał wiarę I. H. co do faktu złożenia ww. dokumentu, a na kolejnej stronie uzasadnienia organ wskazał, iż co do tej okoliczności istnieją niedające się usunąć wątpliwości. Organy obu instancji w powyższym zakresie dopuściły się naruszenia prawa materialnego art. 148 § 2 k.p.a. które miało wpływ na treść wydanych decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a),uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także poprzedzającą ją decyzję PINB w K. z [...] 2010r. Jak wynika bowiem z argumentacji przedstawionej na stronach 4 i 5 decyzji organu I instancji, to właśnie niedochowanie – zdaniem organu - przez Gminę G. terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a. legło u podstaw wydania przez PINB w K. decyzji z [...] 2010r. o odmowie uchylenia swojej decyzji z [...] 2009r. ([...]). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. ust,. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. O wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a

Rozpoznając ponownie sprawę PINB w K. winien uwzględnić wnioski Sądu przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. O ile postępowanie administracyjne nie zostanie wzbogacone o pismo PINB w K. z 14 września 2009r. w wersji zawierającej oryginalną pieczęć Urzędu Miejskiego w G., potwierdzającą wpływ tej korespondencji 22 października 2009r. PINB winien uznać, iż wniosek skarżącej Gminy o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. W toku dalszego postępowania orzekające organy winny również uwzględnić wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1718/11, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 czerwca 2013r. (sygn. akt IV SA/Po 225/13).