Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 376/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismami z dnia [...] r. i [...] r. skierowanymi do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. S. i J. S. wnieśli o przeprowadzenie kontroli urządzeń infrastruktury technicznej - w tym gazociągu P. - R..

Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. , powołując się na art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania z powyższego wniosku, a wobec złożonego przez M.S. i J. S. zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił to postanowienie, wskazując na obowiązek uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, a dopiero następnie w zależności od poczynionych ustaleń zakończenie tego postępowania właściwym rozstrzygnięciem.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie przebiegu sieci gazowej zlokalizowanej na parceli nr [...] w R. przy ulicy [...] należącej do M.i J. S.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie, w tym dokonane oględziny, potwierdziły, że sieć gazowa zlokalizowana na przedmiotowej działce wykonana została na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę ([...] z dnia [...] r.), a zakończenie budowy zostało zgłoszone w dniu [...] r. i sieć oddana została do użytkowania.

W wyniku złożonego odwołania przez M. i J. S., sprawę rozpatrywał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., który decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ podniósł, że organ pierwszej instancji nie poinformował stron tego postępowania ani o jego wszczęciu, ani o innych czynnościach wyjaśniających w trakcie tego postępowania, przez co pozbawiono strony czynnego udziału w tym postępowaniu. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy przyznał rację odwołującym, iż przedmiotowa decyzja nie posiada wymaganego przepisami prawa uzasadnienia. Nadto w ocenie organu odwoławczego, w świetle poczynionych ustaleń umorzenie postępowania wydaje się przedwczesne. Oddanie do użytkowania obiektu nie przekreśla możliwości wszczęcia później postępowania naprawczego, jeśli stwierdzone zostanie istnienie nieprawidłowości przy jego realizacji.

Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy gazociągu na parceli nr [...] w R., a następnie po uzupełnieniu materiału dowodowego decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie przebiegu sieci gazowej zlokalizowanej na wymienionej powyżej parceli. W uzasadnieniu stwierdzono, że w dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę przewidziano przebieg gazociągu średniego ciśnienia [...] przez działkę nr [...] wzdłuż istniejącej linii, a jego rzeczywisty przebieg nie odbiega od planowanego przebiegu. Stwierdzono tym samym, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem i brak jest podstaw do dalszego postępowania.

W wyniku rozpoznania złożonego przez M. i J. S. odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, iż kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Przywołał w uzasadnieniu fakt zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę "[...]" decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. [...] z dnia [...] r. przewidujący przebieg tego gazociągu na działce nr [...]. Wprawdzie częściowo na odcinku tej działki zrealizowano gazociąg o średnicy 315mm, to jednak mimo wskazania w sentencji decyzji gazociągu średnioprężnego [...] mm nie można tego kwestionować, gdyż w zatwierdzonym projekcie gazociąg nie miał jednolicie określonej (na całym przebiegu) średnicy, przeciwnie na poszczególnych odcinakach przewidywał zróżnicowanie tej średnicy. Organ dodał też, że w dokumentacji powykonawczej znajduje się inwentaryzacja wykonanego uzbrojenia terenu, na której oznaczono przebieg zrealizowanego gazociągu. Stwierdził, że analiza wymienionej decyzji z dnia [...] r. oraz zatwierdzonego nią projektu, jak również ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego np. w postaci oświadczeń kierownika budowy, protokołów odbioru itp. dowodzi, iż obiekt zrealizowano zgodnie z zatwierdzonym projektem. Brak stwierdzonych naruszeń powoduje, że po stronie organ nadzoru nie powstaje obowiązek podjęcia postępowania zmierzającego do zlikwidowania stanu niezgodności z prawem. Tym samym organ nie ma podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych do ingerencji organów nadzoru budowlanego, prawidłowo organ pierwszej instancji orzekł o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących legalności decyzji o pozwoleniu na budowę spornego gazociągu z uwagi na brak prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, organ stwierdził, iż mogą one być przedmiotem odrębnego postępowania dot. stwierdzenia nieważności tej decyzji. Może ono być wszczęte w wyniku złożenia przez skarżących odpowiedniego wniosku do organu właściwego. Dopiero w tym nowym postępowaniu przedmiotem badania może być udzielona zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane udzielone w tym konkretnym przypadku.

Wskutek złożenia przez M. i J. S. odrębnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. [...] z dnia [...] r. [...] w części dotyczącej działki nr [...] . W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskujący swój wniosek oparli na regulacji art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując, że wskazana powyżej decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż inwestor nie posiadał zgody współwłaściciela działki nr [...] - J. J. na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu analiza akt sprawy doprowadziła do potwierdzenia tego faktu, gdyż organ dysponował jedynie zgodą H.G., nie przedstawił natomiast zgody J. J.. Zatem w sytuacji, gdy konieczność wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z podstawowych kwestii przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę, dlatego też uwzględnienie wniosku inwestora przez organ administracji publicznej bez spełnienia wskazanego warunku, traktowane być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i skutkować powinno stwierdzeniem nieważności takiego pozwolenia.

Pismem z dnia [...] r. M. S. i J. S. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. [...] wniosek o podjęcie kontroli budowy gazociągu relacji [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. [...] decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowił umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami gazociągu [...] na parceli nr [...] w R. przy ulicy [...] .. W uzasadnieniu stwierdził, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę gazociągu na działce nr [...] należącej do M. i J. S., zaistniały okoliczności uzasadniające prowadzenie postępowania, w trybie art. 51 Prawa budowlanego, mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu takim może być nakazane wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, ale nie można żądać od inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przeprowadzone w trakcie postępowania oględziny potwierdziły przebieg gazociągu, jego wybudowanie na podstawie uchylonej obecnie decyzji z dnia [...] r. i jego oddanie do użytkowania w dniu [...] r. (zgłoszenia przyjęte bez sprzeciwu).

Doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie ich do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. W trakcie postępowania organ ustalił, że lokalizacja gazociągu jako sieci infrastruktury technicznej, służącej terenom zabudowanym nie jest sprzeczna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a działka nr [...] znajduje się w strefie mieszkaniowo- usługowej oraz w strefie dróg publicznych według obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zachowane zostały warunki, jakim odpowiadać powinny sieci gazowe, obowiązujące w dacie jego budowy, tj. rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995 r. (także w zakresie odległości od budynków czy innych przeszkód - np. do drzew czy innych sieci). Wobec stwierdzenia, że wykonana inwestycja zgodna jest z obowiązującymi w trakcie budowy przepisami, organ uznał, że brak jest podstaw do nakazywania wykonania określonych czynności czy robót w celu doporowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Tym samym brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. S. i J. S., wnosząc o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia względnie jej uchylenie i orzeczenie co do istoty, tj. nakazanie usunięcia gazociągu zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w R.. W uzasadnieniu swego stanowiska w pierwszej kolejności stwierdzili, że postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Kwestionowany gazociąg nadal bowiem pozostaje na ich działce, pomimo iż wykonany został w warunkach samowoli. Z obrotu prawnego wyeliminowana została, wobec braku dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzja z dnia 28 listopada 1996r. będącą podstawą budowy tego gazociągu. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę, przedkłada oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Cytując orzeczenia sądów administracyjnych podkreślili, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru nie ma wprawdzie prawa domagać się przedłożenia takiego oświadczenie, ale zobowiązany jest badać sprawę pod tym kątem, a w razie stwierdzenia braku takiego prawa - wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - nakazującą rozbiórkę obiektu.

W realiach niniejszej sprawy organ w ogóle nie ustalił, czy inwestor spornego gazociągu posiada czy też nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością (działka nr [...] ) na cele budowlane, a tym samym nie wypełnił swoich obowiązków. Odwołujący pokreślili, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę na konieczność badania przez organy prowadzące postępowanie naprawcze tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane. W ich ocenie stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy to nie tylko zgodność z przepisani technicznymi ale także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przywołując uchwałę z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 podnieśli, że choć stwierdzono w niej, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o prawie dysponowania na cele budowalne, to jednak w trackie postępowania naprawczego po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego przez ustawę prawa do terenu na cele budowlane, może skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma kluczowe znaczenie w tym postępowaniu, stąd organ winien ustalić czy inwestor takim dysponuje.

Odwołujący podkreślili, że w niniejszej sprawie stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego, stąd wykonane roboty budowalne nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Zatem w ocenie odwołujących taka sytuacja oznacza konieczność rozważenia sporządzenia w sprawie przez inwestora projektu zamiennego. Podkreślając, iż w niniejszej sprawie inwestor nie legitymuje się zgodą właścicieli nieruchomości- działki nr [...] na dysponowanie nią dla celów budowlanych, jak również nie istnieje projekt budowlany dotyczący realizacji gazociągu na tej działce zatwierdzony decyzją z dnia [...] r., wobec stwierdzenie jej nieważności, trudno uznać za słuszne i zasadne stanowisko organu pierwszej instancji, który nie widział podstaw i konieczności merytorycznego orzeczenia w sprawie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 80 ust. 2 , art. 81, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. [...] w całości i w to miejsce orzekł o nakazaniu "A". obowiązku rozbiórki gazociągu [...]) w części znajdującej się na działce ewidencyjnej nr [...] w R. przy ulicy [...] .

W uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ przyznał rację odwołującym, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do wszczęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego określonego w art. 50- 51 ustawy Prawo budowlane. Zadaniem tego postępowania jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez m.in. wydanie przez organ nakazów w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. W przypadku, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa - organ obowiązany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę.

Problemem w niniejszej sprawie jest kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Problem ten jest dyskusyjny, w przeważającej jednak mierze orzecznictwo sądów administracyjnych stanęło na stanowisku, że w toku postępowania naprawczego organ obowiązany jest badać i uwzględniać stany własnościowe. W realiach niniejszej sprawy - wobec kategorycznego stanowiska właścicieli gruntu o braku zgodny na pozostawienie gazociągu na działce nr [...] w R. oraz braku dowodów na rzecz posiadania tego prawa przez "A" - decyzja organu pierwszej instancji nie może się utrzymać w obiegu i stąd organ odwoławczy orzekł jak w sentencji. Wobec bowiem braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bezcelowe jest dalsze rozważanie czy gazociąg nadaje się do doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami i jakiego rodzaju należałoby obowiązki należałoby nałożyć na inwestora . Podkreślono, że stan ten dotyczy nie całego gazociągu, lecz tylko odcinka znajdującego się na działce nr [...] .

Organ wyjaśnił, że niniejsze rozstrzygnięcie jest możliwe mimo pozostawiania w obrocie prawnym wcześniejszej decyzji [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 czerwca 2013 r.(utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. [...] o umorzeniu postępowania), gdyż w sprawie zaszła istotna zmiana stanu faktycznego, tj. częściowe (dotyczące tylko działki nr [...] ) stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła "A" . w siedzibą w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i wyborze najbardziej restrykcyjnej formy zakończenia postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 7 tej ustawy w sprzeczności z prokonstytucyjnym stosowaniem przepisu art. 51 § 1 uwzględniającym zasady wynikające z art. 2 Konstytucji i nieuwzględniającym okoliczności, iż obiekt budowalny, którego dotyczy rozbiórka wybudowany został jako inwestycja celu publicznego oraz art. art. 51 ust. 1 pkt 2 polegające na jego niezastosowaniu, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy, tj. art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na jego niezastosowaniu i wydaniu decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu, podczas gdy istniały podstawy do umorzenia postępowania, art. 28 Kodeksu, polegające na niezawiadomieniu o toczącym się postępowaniu wszystkich stron mających interes prawy w jego rozstrzygnięciu, tj. wszystkich, którzy zawarli umowy o przyłączenie do sieci gazowej (art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne) lub na rzecz których skarżąca świadczy usługę dystrybucji paliwa gazowego, w ramach umowy dystrybucyjnej lub umowy kompleksowej, o której mowa w art. 3 pkt 30 cytowanej ustawy, a którzy zostaną narażeni na wstrzymanie dostaw paliwa gazowego w przypadku wykonania nakazu rozbiórki gazociągu stanowiącego jedyne źródło zasilania dla odbiorców z rejonu miejscowości R. oraz art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na brak przeprowadzenia czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania. Wskazując na naruszenie interesu prawnego polegającego na brak możliwości wywiązania się z obowiązków wynikających z art. 9c Prawa energetycznego wniosła o uwzględnienie skargi w całości i na podstawie art. 145 §1 lit.a i lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięte zostały wskazane powyżej zarzuty. Skarżąca przyznała, że w toku postępowania ujawniono, że jeden z współwłaścicieli działki nr [...] J.J. nie złożył swego podpisu na przedstawionym przez inwestora blankiecie zawierającym oświadczenie o wyrażeniu zgodny na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Jednak w ocenie skarżącej przedstawione wyliczenie odszkodowania i fakt, iż właściciel przyjął to odszkodowanie potwierdza, iż w istocie istniała zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Fakt, iż następca prawny inwestora nie był w stanie przedstawić potwierdzenia wypłaty odszkodowania na rzecz współwłaścicieli przesądził o tym, iż Wojewoda zdecydował o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. w części dotyczącej działki nr [...] , stąd prowadzone postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. [...], który zasadnie umorzył to postępowanie. W ocenie skarżącej Spółki z ostrożności procesowej należy dodać, że decyzja o umorzeniu postępowania byłaby z pewnością poprawna, gdyby przyjąć, że w toku postępowania naprawczego organ winien ograniczyć się jedynie do badania zgodności wykonanego obiektu z przepisami techniczno- budowlanymi, a w postępowaniu ustalonoby, podobnie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, iż obiekt budowalny wykonany został zgodnie z tymi przepisami. Inaczej sytuacja wyglądałaby, gdyby uznać konieczność badania przez organ kwestii regulowanych normami prawa cywilnego, choć w ocenie skarżącej także w tym przypadku trzeba umorzenie uznać za słuszne. W ocenie skarżącego umorzenie postępowania należałoby uznać za prawidłowe także w sytuacji, gdyby w toku postępowania stwierdzono "braki" dot. tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca podkreśliła, że linia orzecznicza nie jest w tym zakresie jednolita. Stanowisko, zgodnie z którym kwestie natury prawno-własnościowej nie podlegają badaniu w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego znajduje oparcie w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanej w rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2013 r. Sygn. akt II SA/Gl 1314/13. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono m.in., że prawidłowo organ odwoławczy nie zajmował się kwestią tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której nastąpiła realizacja przedmiotowych robót budowlanych odsyłając skarżącego w tym zakresie na drogę postępowania cywilnego". Skarżąca Spółka w pełni podziela ten pogląd, podkreślając, iż skoro badanie kwestii prawno- własnościowych pozostaje poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego, a inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi, to jedynym sposobem zakończenia postępowania naprawczego było wydanie decyzji o jego umorzeniu, co też słusznie organ pierwszej instancji uczynił.

Z ostrożności procesowej Spółka zacytowała także orzeczenia sądów, gdzie zaprezentowano odmienne stanowisko, a mianowicie uznano, że postępowanie takie nie jest postępowaniem bezprzedmiotowym, a zatem nie powinno kończyć się decyzją o umorzeniu postępowania. Nie wyjaśniono jednak, jakiego rodzaju decyzją powinno zakończyć się takie postępowanie.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał konieczność wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, przy czym z uwagi na całkowitą zgodność inwestycji z przepisami techniczno- budowlanymi brak było możliwości do nałożenia na następcę prawnego inwestora na podstawie art. 51 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązków zmierzających do przywrócenia zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W szczególności brak było możliwości nałożenia na właściciela gazociągu obowiązku dostarczenia – post factum pisemnej zgodny właściciela nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, czy też złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na te cele. Stąd też brak było podstaw do nałożenia na skarżącą jakichkolwiek obowiązków, których wykonanie umożliwiłoby doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a organ przyjął, że jedynym rozstrzygnięciem było nakazanie wykonania rozbiórki obiektu na podstawie art. 51 § pkt 1 ustawy.

W ocenie skarżącego istotą postępowania naprawczego jest bowiem doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i co do zasady należy przez to rozumieć zgodność z przepisami o charakterze techniczno- budowlanym. Z sytuacją taką mamy do czynienia wtedy, gdy inwestycja zgodna jest z przepisami techniczno- budowlanymi a wadliwości dotyczą sfery prawno- własnościowej, podlegającej regulacjom prawa cywilnego. W tym zakresie odwołując się do Komentarza Z. Niewiadomskiego wskazała na możliwość dochodzenia swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego ale przed sądem cywilnym. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tej mierze jednolite. Na poparcie swego stanowiska przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Op 181/14.

Podkreślono także w sposób bardzo wyraźny, że przy orzekaniu organ odwoławczy nie uwzględnił zasad sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, kiedy dobro ogół przeważa nad interesem indywidualnym, przy czym interes indywidualny i tak jest chroniony przez prawo (możliwość ustanowienie służebności przesyłu w związku z przebieg gazociągu). Zasady te wymagają poszanowania interesów tych odbiorców paliwa gazowego, dla których gazociąg relacji P.- R. stanowi jedyne źródło zasilania. Spółka podkreśliła, że nakaz rozbiórki dotyczy w tym przypadku części obiektu, z którego korzysta szerszy krąg osób, którym zgodnie z ustawą Prawo energetyczne przysługuje roszczenie o zawarcie umowy o przyłączenie do sieci gazowej (art. 7 powołanej ustawy). Tym samym o toczącym się postępowaniu powinni być powiadomieni wszyscy odbiorcy gazu zasilani z gazociągu na odcinku z działką nr [...] (stosownie do przepływu gazu). W konsekwencji bowiem dojdzie do wyłączenia z eksploatacji gazociągu stanowiącego inwestycję celu publicznego. Podkreśliła, że ograniczenie prawa właścicieli działki nr [...] wynikające w ułożenia spornego gazociągu na stanowiącej ich własność nieruchomości może być prawnie usankcjonowane – ustanowienie służebności przesyłu, a w przypadku rozbiórki tego gazociągu ucierpi dobro ogółu mieszkańców z terenu miasta R.. Podkreślono też, że obecni właściciele nabyli przedmiotową nieruchomość już z istniejącym gazociągiem, a poprzedni właściciele nie wnosili odwołania od decyzji o pozwoleniu na jego budowę, ani nie zgłaszali jakichkolwiek roszczeń finansowych dot. budowy i eksploatacji spornego odcinka sieci dystrybucyjnej. Zwróciła przy tym uwagę na orzecznictwo, w których wyraża się pogląd, że roszczenie negatoryjne o usunięcie sieci gazowej stanowiącej inwestycje celu publicznego jawi się jako nadużycie prawa sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.

Wskazano też, że przedmiotowa decyzja nakazująca rozbiórkę fragmentu sieci gazowej, wymusza niejako na inwestorze budowę nowej sieci, a stąd stoi w sprzeczności z istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowanego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Ustosunkowując się do zgłoszonych zarzutów, organ stwierdził, że podmioty, z którymi zawarto umowy o podłączenie do sieci nie mają przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Nawet gdyby uznać odmiennie, to każda ze stron mogłaby kwestionować swój brak udziału w postępowaniu. W zakresie obowiązku konieczności uwzględnienia w postępowaniu naprawczym prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

Na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że nie posiada żadnych informacji na temat rozmów prowadzonych przez spółkę z właścicielami przedmiotowej działki. Nie zostały też odnalezione dokumenty świadczące o wypłacie odszkodowania dla właścicieli tej działki czy inne dokumenty świadczące o tym, że drugi ze współwłaścicieli nie wyraził zgody na dysponowanie tą działką na cele budowlane. O brakach formalnych Spółka dowiedziała się dopiero w toku niniejszej sprawy. Nie wiadomo jest także, czy J.J. żyje, podobnie jak i druga współwłaścicielka, która wyraziła zgodę na dysponowanie działką na cele budowlane. Nie dysponuje także Spółka żadnym dokumentem jak i kiedy M. i J. S. nabyli tę działkę, o której twierdzą, że są jej właścicielami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) tylko w przypadku gdyż Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. uchylające w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. [...] z [...] r. umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe w przedmiocie doprowadzenia do zgodności z przepisami gazociągu relacji [...] oraz orzekającą o obowiązku rozbiórki tego gazociągu, w części dotyczącej jego lokalizacji na działce nr [...] w R..

Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., a decyzja wydana została w postępowaniu prowadzonym w trybie wymienionego powyżej art. 51. Powodem do podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego była okoliczność podniesiona przez uczestników postępowania M. i J. S., właścicieli działki nr [...] , iż z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja (pozwolenie) w części dotyczącej działki nr [...] , na podstawie której inwestor wykonał roboty budowlane na tej działce. Faktycznie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę gazociągu średnioprężnego [...] relacji [...], w części dotyczącej wymienionej powyżej działki nr [...] . Wobec powyższego, w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w części dot. przedmiotowej działki, czyli wobec uchylenia podstawy działań inwestora, organy nadzoru zobowiązane były przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50- 51 Prawa budowlanego. Trzeba jednak podkreślić, że inwestor przeprowadził roboty budowlane związane z budową przedmiotowego gazociągu na podstawie ostatecznej obowiązującej wówczas decyzji o pozwoleniu na budowę i w całości zrealizował wszystkie roboty budowlane, a następnie zgłosił zakończenie przedmiotowej inwestycji (pismem skierowanym do Starostwa Powiatowego w W. z dnia [...] r.), które zostało przyjęte bez sprzeciwu.

Fakt, że dopiero następnie wyeliminowano z obrotu owo pozwolenie w części dotyczącej działki nr [...] , nie może być traktowany jako wykonanie przedmiotowych robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto uchylenie w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę (w tej części) nie przesądza sytuacji obiektu budowlanego objętego tym pozwoleniem, skoro prowadzenie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która dopiero po zrealizowaniu w całości zamierzenia inwestycyjnego została wyeliminowana z obrotu prawnego (i to w części). W takiej sytuacji postępowanie organu nadzoru budowlanego powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem, czyli konieczne jest przeprowadzenie procedury określonej w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r. sygn.. akt II OSK629/07, Lex nr 347905, z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1336/10, Lex nr 1151844, czy z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 560/11, Lex nr 1219253).

W niniejszym przypadku w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności postępowania wyjaśniającego organ dokonał oceny zgromadzonego materiału i w sposób jednoznaczny stwierdził, że inwestor wykonał całość robót budowlanych przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w części, jak również ustalił ponad wszelką wątpliwość, że roboty te wykonane zostały zgodnie z tym udzielonym pozwoleniem budowlanym, ważnym i wiążącym w trakcie realizacji całego zamierzenia inwestycyjnego. Zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowego gazociągu, przyjęte bez sprzeciwu, pośrednio potwierdza prawidłowość i zgodność z przepisami prawa (w tym techniczno- budowlanymi) wykonanej inwestycji. Wobec powyższego prowadzone postępowanie legalizacyjne w stosunku części gazociągu usytuowanego na działce, w stosunku do której uchylono pozwolenie na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. [...] zakończył decyzją z dnia [...] r., w której przywołując art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowił umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami gazociągu.

Stwierdzenie, iż przedmiotowy gazociąg został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi (a potwierdza to także w sposób pośredni, fakt nie zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy) doprowadził organ pierwszej do konkluzji, iż brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż wobec zgodności inwestycji z przepisami nie ma potrzeby zobowiązywać inwestora do wykonania określonych czynności czy robót budowlanych dla doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu obiekt wykonany został zgodnie z przepisami, obowiązującymi normami i sztuką budowlaną.

Jednak w ocenie organu odwoławczego przedstawiona przez organ pierwszej instancji argumentacja nie jest prawidłowa. Stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę gazociągu spowodowało jej wycofanie z obiegu prawnego. Ostatecznie, jak wynikało z poczynionych ustaleń, inwestor prowadzący przedmiotową budowę nie dysponował nieruchomością - tj. działką nr [...] na cele budowlane, a to wobec potwierdzenia na podstawie dostępnych w sprawie dokumentów, iż jeden z ówczesnych współwłaścicieli tej działki, J. J., nie wyraził swojej woli (zgody) w sposób wyraźny- w formie pisemnej, a zgoda taka została udzielona tylko przez drugą współwłaścicielkę - H. G.. W ocenie organu odwoławczego w toku tzw. postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest uwzględniać kwestie własnościowe, w szczególności badać prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko takie jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co organ przytoczył odpowiednie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Organu odwoławczego, wobec braku możliwości usunięcia tego braku należało na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 orzec o rozbiórce tego fragmentu przedmiotowego gazociągu, który zlokalizowany jest na działce nr [...] .

Tutejszy Sąd w wielu orzeczeniach stanął także na stanowisku, iż pomimo, że art. 51 Prawa budowanego nie zawiera wprost uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak za nieprawidłowe należy uznać działania organów ograniczające się wyłącznie do badania zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi, pomijając kwestie dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości. Co do zasady zatem kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest istotna i podlega badaniu w postępowaniu naprawczym. W niniejszej sprawie brak ten doprowadził wszak do eliminacji z obrotu prawnego pozwolenia na budowę z [...] r. Jednak, co w warunkach tej sprawy należy wyraźnie podkreślić, fakt ten został ujawniony dopiero po zakończeniu całości prac związanych z inwestycją, czyli gdy budowa przedmiotowego gazociągu została zakończona i został on oddany do użytkowania. Podkreślenia i uwzględnienia wymaga także fakt, że w sprawie mamy do czynienia z inwestycją liniową celu publicznego, wykonaną w całości na podstawie uzyskanego i funkcjonującego wówczas w obiegu prawnym pozwolenia na budowę. Nie można przy inwestycji liniowej celu publicznego gazociągu średnioprężnego [...] mm relacji [...] pominąć odrębności sytuacji i szczególnego jej charakteru. Wynika to z możliwości korzystania przez mieszkańców z tego obiektu, jako funkcjonalnej całości, zasilającej ten teren w paliwo niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania wielu gospodarstw domowych. Jak podniosła skarżąca Spółka w skardze i dodatkowo udokumentowała to odrębnym pismem z dnia [...] r. "[...] przebiegający przez działkę nr [...] położonej w R. [...] przy ulicy [...] jest jedynym źródłem zasilania odbiorców w mieście R. - długość sieci zasilanej z w/w [...] km, ilość odbiorców - [...]. Nie istnieje inne alternatywne źródło zasilania w paliwo gazowe miasta R.. Konsekwencją rozbiórki fragmentu gazociągu będzie przerwa w dostawie gazu dla wszystkich przyłączonych odbiorców do sieci gazowej na terenie miasta R.. Mając na uwadze powyższe zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego środka najbardziej restrykcyjnego w postaci orzeczenia rozbiórki, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania, a to z uwagi na fakt, iż w ocenie składu orzekającego prowadzi to do naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród przesłanek nieważności decyzji administracyjnych w przywołanym punkcie 6 wymieniona jest okoliczność - "w razie jej wykonania wywołałby czyn zagrożony karą". Przy czym przez "czyn zagrożony karą" należy rozumieć nie tylko czyny zagrożone sankcją karną przewidzianą w przepisach karnych (w Kodeksie karnym, Kodeksie wykroczeń, czy Karno-skarbowym) ale także czyny zagrożone karami administracyjnymi wymierzanymi przez organy administracji w trybie administracyjnym.

W niniejszej sprawie ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t,jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1059) w art. 56 przewiduje takie kary. Wśród tych kar jest także kara m.in. w przypadku nieprzestrzegania obowiązków, o których mowa w art. 5a ust. 1 do 3 (art. 56 ust. 1 pkt 17).. W myśl wskazanego art. 5a ustawy sprzedawca z urzędu jest obowiązany do zapewnienia świadczenia usługi kompleksowej i do zawarcia umowy kompleksowej, na zasadach równoprawnego traktowania, z odbiorcą paliw gazowych lub energii elektrycznej (....). Z kolei według art. 3 pkt 30 - usługa kompleksowa oznacza usługę świadczoną na podstawie umowy zawierającej postanowienia umowy sprzedaży i umowy o świadczenie usługi przesyłania lub dystrybucji paliwa gazowych lub energii albo umowy sprzedaży, umowy o świadczenie usługi przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych i umowy o świadczenie usługi magazynowania paliw gazowych.

Reasumując, o ile w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu i ma wpływa na treść podejmowanego rozstrzygnięcia, o tyle w sytuacji niniejszej - w sytuacji inwestycji liniowej celu publicznego musi ono być ocenione w odmienny sposób. Pamiętając, iż ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy wykonane roboty budowlane odpowiadają wymogom stawianym przez warunki techniczno- budowlane, zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego prowadziłoby do naruszenia art. 156 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Należy w tym miejscu podkreślić, że przedmiotowy nakaz rozbiórki dotyczący części obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] należącej do inicjujących niniejsze postępowanie M.i J. S., dotyka w istocie szerszy krąg osób, a mianowicie odbiorców, którym na podstawie ustawy Prawo energetyczne przysługuje roszczenie o zawarcie umowy na dostawę paliwa gazowego. Dlatego też istotne jest rozważenie naruszenia i ochrony tak interesu prawnego indywidualnego właścicieli działki, jak również interesu zbiorowego społecznego. Niewątpliwie ochroną prawną powinny być objęte - tak indywidualny interes właścicieli działki ale także i interes ogółu odbiorców. Słusznie przy tym podkreśla strona skarżąca, że pozostawienie spornego odcinka gazociągu na działce nr [...] , nie pozbawia ich właścicieli możliwości skorzystania z ochrony ich praw w innym postępowaniu - m.in. do ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem w związku z jego przebiegiem.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami.. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy, uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi