Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 201/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1,  art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 15 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. I. uchyla decyzje I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L. decyzją z dnia 15 lutego 2010 r. nr ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania P. K. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia 13 października 2009 r. ustalającej jednorazową opłatę w kwocie 3184,75 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sprzedażą przez P. K. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości S. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja ta podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 2 maja 2008 r. Wójt Gminy M. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy Męcinka miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Męcinka (uchwała nr XXXIX/182/05 z dnia 29 grudnia 2005r.).

W toku postępowania Wójt Gminy M. działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) trzykrotnie wydawał decyzje nakładające na P. K. obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dwie z tych decyzji – najpierw decyzja z dnia 15 września 2008 r. a następnie decyzja z dnia 26 stycznia 2009 r. – w wyniku kontroli instancyjnej zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzjami z dnia 29 października 2008 r. i z dnia 15 kwietnia 2009 r. W obu przypadkach przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia były liczne nieprawidłowości w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym. Organ odwoławczy wyliczając te nieprawidłowości zalecił przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w zakresie korekty operatu szacunkowego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy M. decyzją z dnia 13 października 2009 r., na podstawie art. 36, art. 37 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązał P. K. do uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości 3 184, 75 zł.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] dokonanego po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy Męcinka nr XXXIX/182/05 w dniu 29 grudnia 2005 r. Zgodnie z tym planem działka nr 264 położona była w części na obszarze oznaczonym symbolem MN1- tereny planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a w części symbolem RM- tereny planowanej zabudowy zagrodowej, obiektów gospodarczych wraz z obiektami usługowymi o charakterze rolniczym na terenach użytkowanych rolniczo z możliwością jej rozbudowy i uzupełnienia. Przed dniem 29 grudnia 2005 r. działka leżała na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i była użytkowana rolniczo. Według stanu na dzień uchwalenia planu, działka nr [...] była "częścią składową działki" o nr [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji szeroko wyjaśnił podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia wskazując przede wszystkim na przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przedstawił ich brzmienie. W oparciu o przywołane normy stwierdził, że przesłankami ustalenia jednorazowej opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 są: obiektywny wzrost wartości nieruchomości będący wynikiem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycie nieruchomości w drodze umowy w formie aktu notarialnego przed upływem pięciu lat od dnia w którym uchwalony plan lub jego zmiana stały się obowiązujące. Wyjaśnił dalej, że wzrost wartości nieruchomości określany jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z uwzględnieniem zasad wynikających z § 50 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Mając na uwadze przywołane regulacje organ podał, że wartość rynkową nieruchomości przed uchwaleniem planu rzeczoznawca oszacował w oparciu o ceny działek rolnych położonych, podobnie jak przedmiot wyceny, w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy. Natomiast wartość rynkową nieruchomości po uchwaleniu planu, określono jako sumę wartości części działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową oraz części działki przeznaczonej pod zabudowę zagrodową. Dokonując oceny przyjętego operatu szacunkowego organ stwierdził, że wartość nieruchomości oszacowana została zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym oraz z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny. Wartość nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 264 według wartości na dzień zbycia wynosiła przed uchwaleniem planu 9052 zł a po uchwaleniu planu 24443 zł. Działka nr 264/1 (wydzielona z działki nr 264) przed uchwaleniem planu stanowiła teren użytków rolniczych, jej wartość wynosiła więc 7856 zł natomiast po uchwaleniu planu znalazła się w obszarze oznaczonym w planie symbolami MN i RM więc jej wartość wynosi 20595 zł. Tym samym wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 12739 zł.

Przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście to polega na określeniu wartości nieruchomości, przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 152 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Przez nieruchomości podobne rozumie się natomiast, nieruchomość porównywalną z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W sporządzonym operacie przyjęto nieruchomości podobne, "które przeanalizowano zarówno przed uchwaleniem m.p.z.p". Istotę podejścia porównawczego stanowi wybór najbardziej porównywalnych nieruchomości (będących przedmiotem obrotu) do wycenianej i odpowiednia korekta ich cen transakcyjnych. Korekta ta obejmuje również uwzględnienie trendu czasowego, czyli przyjęcie współczynnika określającego wzrost wartości nieruchomości. Organ nie zgodził się z argumentacją strony, która dowodziła, że przed uchwaleniem planu nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę zagrodową. Wyjaśnił również, że nie wnioskowany przez stronę dowód w postaci zeznań świadka pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 151 ust.1, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez przyjęcie wartości rynkowej nieruchomości przed uchwaleniem planu określonej jak dla gruntów rolnych. Odwołujący się zarzucał, że w operacie szacunkowym wadliwie ustalono faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przyjmując że wykorzystywana była na cele rolnicze. Jego zdaniem faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości (o którym mowa w § 50 rozporządzenia) nie odnosi się tylko do rodzaju i położenia nieruchomości, jej powierzchni, stanu zagospodarowania ale dotyczy przede wszystkim cech użytkowych i ekonomicznych. Strona wielokrotnie wskazywała na lokalizację nieruchomości (między zabudowaniami, przy drodze publicznej) oraz na to, że pozostałości zabudowań przedwojennych (gruz, kamienie, itp.) uniemożliwiały wykorzystywanie działki na cele rolnicze. Te cechy użytkowe działki wpływały więc na jej wartość ekonomiczną. Ustalając wzrost wartości nieruchomości organ nie uwzględnił również, że działka przed uchwaleniem planu nie była objęta zakazem budowy budynków mieszkalnych i gospodarczych zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem strony, rzeczoznawca określając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu przyjął ceny nieruchomości całkowicie niepodobnych do nieruchomości szacowanej oraz świadomie i celowo pominął ceny transakcyjne działek, które ze względu na położenie, takie jak działki szacowanej, osiągnęły ceny działek budowlanych. Z tych względów uważa, że biegły nie wykazał związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem planu. Powyższe świadczy natomiast o naruszeniu § 50 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jak też art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, zdaniem odwołującego się, organ pierwszej instancji naruszył również przepisy procesowe 9 (między innymi art. 7, art. 77 § 1 k.pa.) przez ustalenie wzrostu wartości nieruchomości tylko na podstawie błędnie sporządzonego operatu szacunkowego z pominięciem innych dowodów np. informacji o sprzedaży innych podobnych działek w S. (informacje o sprzedaży nieruchomości przekazywane są przez Starostwo Powiatowe do Urzędu Gminy i organ z urzędu posiada wiedzę na ten temat) czy też dowodu z zeznań świadka na okoliczność ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przed zmianą planu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. rozpoznając sprawę w toku instancji nie podzieliło zarzutów odwołania i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaskarżoną obecnie decyzją utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia 13 października 2009r.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że ponieważ główne zarzuty odwołania dotyczyły operatu szacunkowego stanowiącego podstawę naliczenia opłaty, zwróciło się do organu pierwszej instancji o zajęcie w powyższej kwestii stanowiska przez rzeczoznawcę majątkowego. Biegły wypowiedział się w piśmie z dnia 26 stycznia 2010 r. odnosząc się do poszczególnych zarzutów dotyczących operatu szacunkowego. Stanowisko biegłego zostało przytoczone w treści uzasadnienia.

Mając na uwadze treść odwołania jak też zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy znajdujący się w aktach sprawy uwzględnia przepis art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego z zachowaniem zasady szczególnej staranności oraz z uwzględnieniem "stanu nieruchomości" (w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami) z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, i cen z dnia zbycia nieruchomości (§ 50 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego – powinno być 21 września 2004 r. – przy. Sądu). Rzeczoznawca majątkowy stan nieruchomości przyjął na dzień 27 lipca 2007 r. tj na dzień sprzedaży nieruchomości. Przystępując do wyceny poprzedził ją stosowną analizą rynku nieruchomości, co wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2 , § 26 ust. 1 i 3 oraz § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Przywołane przepisy zobowiązują bowiem rzeczoznawcę do poprzedzenia ustalenia wartości nieruchomości szczegółową analizą rynku nieruchomości podobnych, obejmującą w szczególności wskazanie rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, biegły dokonał wyboru podejścia oraz metody szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Mając na uwadze powyższe, jak też dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia 26 stycznia 2010 r. a stanowiące odpowiedź na zarzuty odwołania, Kolegium uznało, że argumenty odwołania nie zasługują na uwzględnienie a przedmiotowy operat szacunkowy może stanowić podstawę ustalenia opłaty planistycznej. Dodatkowo wyjaśniono, że podstawą do ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej może być tylko i wyłącznie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, dlatego też nie może być uwzględniony wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka na okoliczność ustalenia wartości zbytej nieruchomości.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem P. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając:

1/ naruszenie przepisów art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez ustalenie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości działki nr [...] z kwoty 7856 do kwoty 20595 zł, w sytuacji, gdy przed uchwaleniem planu, działka nie była objęta zakazem zabudowy budynków mieszkalnych i gospodarczych, przez co faktyczna jej wartość odpowiadała wartości działek budowlanych;

2/ naruszenie przepisów art. 151 ust.1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 pkt 16 art. 155 ust. 1 tej ustawy 17 oraz w związku z § 50 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w części dotyczącej określenia wartości rynkowej działki przed uchwaleniem planu miejscowego poprzez:

- określenie wartości działki w sposób sprzeczny z § 50 ust. 3 przywołanego rozporządzenia, gdyż określając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu rzeczoznawca majątkowy oraz organy administracji obu instancji, nie powołali się na wskazany przepis i nie wykazali, że jako podstawę określenia wartości przyjęto faktyczny sposób jej wykorzystania przed uchwaleniem planu. Tymczasem działka faktycznie wykorzystana była pod zabudowę, gdyż przepisy prawne nie zakazywały realizacji na niej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej. Strona uważa więc, że "uchwalenie planu nie mogło mieć bezpośredniego związku przyczynowego na ustalony w decyzji Wójta Gminy M. wzrost wartości działki" o 262% i powołuje się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. nr P 58/08;

- określenie wartości rynkowej działki przed uchwaleniem planu miejscowego w oparciu o ceny nieruchomości niepodobnych do nieruchomości szacowanej oraz świadome i celowe pominięcie cech transakcyjnych działek, które ze względu na położenie takie jak działka szacowana, osiągnęły ceny działek budowlanych;

- określenie wartości działki z pominięciem cen działek położonych w S. oraz w innych miejscowościach Gminy M. będących przedmiotem sprzedaży w okresie bezpośrednio poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego oraz z pominięciem dowodów z zeznań świadka na okoliczności dotyczące określenia wartości działki przed uchwaleniem planu. Zdaniem strony dowody te pozwoliłby ustalić, że wartość rynkowa nieruchomości przed i po uchwaleniu planu praktycznie się nie różniła.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W toku postępowania sądowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 14 czerwca 2010 r. poinformowało na żądanie Sądu, że dla obszaru zawartego w granicach działki nr [...] do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Męcinka przyjęty uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr VIII/33/89 z dnia 21 grudnia 1989 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania stanowiące naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – zwanej w dalszej części u.p.z.p.

Przepis art. 36 ust 4 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt burmistrz lub prezydent miasta, pobiera jednorazową opłatę określoną w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei według art. 37 ust. 1 przywołanego aktu, wysokość tej opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wartość nieruchomości przed uchwaleniem lub zmianą planu i po jego uchwaleniu lub zmianie określa rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, Nr Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – dalej u.g.n.. Ponadto zastosowanie znajdują również regulacje zawarte w § 50 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem.

Według § 50 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p., określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu lub jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jak natomiast stanowi ust. 3 powołanego przepisu, w przypadku, gdy przed uchwaleniem planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy określaniu wartości nieruchomości dla celów o których mowa w ust. 1, przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.

Przedstawiając powyższe unormowania należy również mieć na uwadze, że jeszcze przed podjęciem zaskarżonej decyzji przez Kolegium, przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, w związku z pytaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w ar. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Wyrok ten został opublikowany został z dniem 15 lutego 2010 r. w Dzienniku Urzędowym nr 24, poz. 124 i od tego dnia stał się prawomocny i obowiązujący. Oznacza to, że od dnia jego wejścia z życie zarówno organy administracji jak i sądy są nim związane (art. 190 Konstytucji RP). Zauważyć należy, że data obowiązywania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego pokrywa się z datą podjęcia decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. Organ odwoławczy winien zatem przy rozpoznaniu sprawy uwzględnić prawomocne orzeczenie Trybunału. Również Sąd zobowiązany jest, przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji uwzględnić przywołany wyrok i wynikające z niego skutki. Sprowadzają się one do tego, że w przypadku, jeżeli nieruchomość objęta postępowaniem w sprawie ustalenia renty planistycznej położona jest na obszarze, dla którego przed dniem 1 stycznia 1995r. uchwalony był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą z mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i w tym nieobowiązującym już planie, przeznaczenie nieruchomości było takie samo jak w planie uchwalonym po dniu 1 stycznia 2004 r., brak jest podstaw do wymierzania jednorazowej opłaty. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wyjaśnił, że użyte w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. sformułowanie " jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła...", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. Z tego względu, ustalając wzrost wartości nieruchomości można brać pod uwagę jedynie te okoliczności wpływające na wzrost, które mają bezpośredni związek, są następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Trybunał zauważył, że istotną cechą wynikającego z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. obowiązku poniesienia opłaty, jest potencjalna korzyść za którą uznać należy, ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Jak stwierdzono w wyroku "z tego faktu wynika konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobierania opłat wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia planu miejscowego". Trybunał podkreślił również, że "brak aktywności gminy w uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione".

Z powyższego – zdaniem Sądu obecnie orzekającego - wywieść należy, że w sytuacji, gdy w nowo uchwalonym planie, przeznaczenie zbytej nieruchomości jest takie samo jak przeznaczenie przewidziane dla niej w planie miejscowym, który utracił moc obowiązującą ze względu na regulację art. 87 ust. 3 u.p.z.p.., – w istocie nie dochodzi do wzrostu wartości nieruchomości będącej bezpośrednim następstwem uchwalenia przez gminę planu miejscowego. Powyższe potwierdza stanowisko Trybunału który wskazał, że właściciele nieruchomości nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniedbania władzy lokalnej. Jak bowiem słusznie zauważył WSA w Krakowie, wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami.

Z przedstawionych wyżej wywodów (stanowiących w większości powtórzenie uzasadniania przywołanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) wynika zatem wymóg zbadania i wyjaśnienia, czy dana nieruchomość (objęta postępowaniem w sprawie wymierzenia jednorazowej opłaty) położona była uprzednio na obszarze dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p.. Jeżeli tak, pojawia się następnie wymóg porównania przeznaczenia jakie przewidywał dla niej poprzednio obowiązujący plan (który utracił moc), w stosunku do jej przeznaczenia w nowym planie. Wymierzenie renty planistycznej będzie uzasadnione, jeżeli nowy plan zmienia dotychczasowe przeznaczenie danej działki wynikające z planu który utracił moc, gdyż to zdarzenie bezsprzecznie powoduje zwiększenie jej wartości. Jeżeli zmiana taka nie zostanie wykazana, brak podstaw do wymierzenia opłaty. Dopiero w razie braku ustaleń tożsamości przeznaczenia wynikającego z "nowego" i "starego" planu, badaniu będą podlegały przesłanki art. 37 ust. 1 u.p.z.p. (sposób faktycznego wykorzystania nieruchomości).

W niniejszej sprawie organy administracji w toku postępowania ustaliły, że nieruchomość z tytułu zbycia której ustalono rentę planistyczną, tj. działka nr [...] położona była na obszarze dla którego Rada Gminy M. w dniu 29 grudnia 2005r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie organ pierwszej instancji podał, że przed dniem wejścia w życie tego planu miejscowego działka leżała na obszarze nie objętym planem i była użytkowana rolniczo. Takie samo stwierdzenie zawarte jest w operacie szacunkowym. Jednakże, ani organ ani też rzeczoznawca nie wyjaśnili, czy dla obszaru na którym położona jest nieruchomość przed dniem 1 stycznia 1995 r. uchwalony był i obowiązywał jakikolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z treści decyzji organu pierwszej instancji nie wynika bowiem czy stwierdzenie o braku planu spowodowane jest utratą mocy obowiązującej planu miejscowego z dniem 31 grudnia 2003 r., czy też tym, że dla przedmiotowego terenu nigdy żadnego planu nie uchwalono. Brak wyjaśnień w tym zakresie w decyzji organu pierwszej instancji mogło uzasadniać to, że w świetle przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji przez Wójta - przeznaczenie w planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. pozostawało bez znaczenia dla określenia wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym organ gminy mógł pominąć ustalenia w tym zakresie. Sytuację zmieniło jednak przywołane wcześniej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego – którego zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP organ odwoławczy a na obecnym etapie Sąd, nie może pominąć. Organ odwoławczy natomiast w ogóle nie analizował w swojej decyzji, czy nieruchomość położona była wcześniej na terenie na którym do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy a jeżeli tak, jakie było jej przeznaczenie w tym planie. W świetle przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego przeznaczenie nieruchomości wynikające z planu miejscowego który utracił swoją moc z dniem 31 grudnia 2003 r. bezsprzecznie może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej, że jak wynika z informacji przedstawionej na żądanie Sądu już po wniesieniu skargi teren na którym położona jest działka nr [...], przed dniem 31 grudnia 2003 r. objęty był ustaleniami ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Męcinka przyjętego uchwałą z dnia 21 grudnia 1989 r. nr VII/33/89. W takiej sytuacji konieczne jest porównanie przez organy administracji przeznaczenia nieruchomości we wcześniej obowiązującym planie i w zależności od wyników, dokonanie oceny, czy w ogóle dopuszczalne jest wymierzenie renty planistycznej z zastosowaniem normy art. 37 ust. 1 ustawy. Dopiero bowiem po ustaleniu czy przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego który utracił swoją moc uległo zmianie (i w jakim zakresie) w stosunku do planu uchwalonego w dniu 29 grudnia 2005 r. pozwoli na wnioski, czy istnieje możliwość wymierzenia w sprawie jednorazowej opłaty z prawidłowym zastosowaniem przepisu art. 37 ust. 1. Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie świadczy, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa jednocześnie, że badanie w powyższym zakresie winno być przeprowadzone na podstawie dokumentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co najmniej wypisu i wyrysu z planu) przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Przeprowadzenie w tym zakresie kontroli przez Sąd wobec pierwszeństwa drogi postępowania administracyjnego przed sądowadministracyjnym nie jest zaś możliwe.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał za konieczne zwrócenie uwagi na inne uchybienia w postępowaniu prowadzonym przed organem drugiej instancji. W toku postępowania odwoławczego uzyskano nowy dowód w postaci stanowiska rzeczoznawcy majątkowego co do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i określenia wartości rynkowej nieruchomości. Wyjaśnienia rzeczoznawcy zostały w całości zaaprobowane przez organ odwoławczy. Z akt sprawy nie wynika jednak aby po uzyskaniu tego dowodu, strona miała możliwość zapoznania się z nim na etapie postępowania odwoławczego pomimo, że stanowił on podstawę orzekania przez Kolegium, o czym świadczy treść uzasadnienia. Zważyć zatem należy, że organ drugiej instancji nie jest zwolniony z obowiązku stosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym również zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, w tym również na etapie postępowania odwoławczego. W takiej sytuacji przed wydaniem decyzji Kolegium winno było pouczyć stronę o jej prawie do zapoznania się dowodem uzyskanym na tym etapie postępowania i o możliwości wypowiedzenia. Uchybienie temu obowiązkowi prowadziło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Wobec przedstawionych wyżej uchybień Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji a mając na uwadze brzmienie art. 135 u.p.p.s.a. również decyzji organu pierwszej instancji.

Konieczne jest jednak wskazanie, że - gdyby w wyniku ponownego zbadania sprawy organ ustalił, że dopuszczalne jest stosownie przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. - to pojęcie faktycznego użytkowania nieruchomości o którym mowa w ww. przepisie powinno obejmować nie tylko konkretny sposób korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, ale również to w jaki sposób mógłby on z niej korzystać. O możliwości przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową lub zagrodową decyduje bowiem nie tylko to czy zabudowa taka na danej nieruchomości istnieje lub jest realizowana lecz również i to, czy zabudowa taka na określonym terenie jest dopuszczalna. Istotne jest zatem wyjaśnienie, czy przed wejściem w życie planu ustalającego przeznaczenie danej nieruchomości np. pod zabudowę mieszkaniową lub jednorodzinną, istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Nie można nie dostrzec, że gdyby taka możliwość istniała, to powinna ona zostać objęta pojęciem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Dla potencjalnego nabywcy nieruchomości istotne jest bowiem to, jak faktycznie może wykorzystać nieruchomość a nie to jak rzeczywiście z niej korzystał. Takie też stanowisko wyrażone zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 24 marca 2010 r.,(sygn. akt II SA/Wr 48/10), które aprobowane jest przez skład orzekający w niniejszej sprawie.

Reasumując: przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ winien wyjaśnić jakie było przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym przed dniem 31 grudnia 2003 r. i czy nowo przyjęta dla tego terenu funkcja rzeczywiście spowodowała wzrost wartości w stosunku do całości nieruchomości. Jeżeli plan nie obowiązywał organ ustali faktyczny sposób korzystania z nieruchomości w sposób wyżej rozumiany.

Dopiero po wyjaśnieniu powyższych kwestii organ, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób zgodny z wymogami procesowymi określonymi w k.p.a. raz jeszcze rozważy, czy i w jakiej wysokości istnieją podstawy do wymierzenia jednorazowej opłaty i podejmie stosowną decyzję.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu.