Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2045/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B., H. W., A. W., G. G., I. O., J. W., F. W., B. R., R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 778/12 w sprawie ze skargi K. B., H. W., A. W., G. G., I. O., J. W., F. W., B. R., R. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 778/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. B., H. W., A. W., G. G., I. O., J. W., F. W., B. R., R. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] , w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. zw. z art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 1 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w G., stanowiącej działki o nr 95/26, [...], [...], [...] i [...], pozostające w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpili spadkobiercy poprzednich właścicieli: K. B., H. W., A. W., G. G., I. O., J. W., F. W., B. R., R. W.

Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. wyłączył Prezydenta Miasta G. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej od załatwienia tego wniosku i wyznaczył Prezydenta Miasta S. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do załatwienia przedmiotowej sprawy. Z uwagi na fakt, że wobec działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], nie zachodziły przesłanki wyłączenia Prezydenta Miasta G.określone w art. 142 ust. 2 u.g.n., wniosek w tym zakresie został przekazany do rozstrzygnięcia zgodnie z właściwością.

W toku postępowania organ I instancji ustalił na podstawie kopii umowy sprzedaży z dnia [...] października 1980 r., rep. A nr[...], że K. i A. W. zbyli na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 i 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o pow. 3,3799 ha z KW nr [...] prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w G. Powyższą sprzedaż potwierdza wykaz zmian gruntowych znajdujący się w aktach sprawy. Zgodnie z jego treścią, zbyta przez K. i A. W. działka nr [...] o pow. 3,3799 ha, objęta KW [...] zmieniła właściciela na Skarb Państwa i została przeniesiona do KW [...]. Ponadto działka ta zmieniła powierzchnię, nastąpił przybytek powierzchni na skutek nowego pomiaru oraz została podzielona na działki nr [...],[...],[...],[...]. Przedmiotowe działki na skutek scalenia z innymi działkami weszły w skład nowo powstałej działki nr [...]o pow. 12,0041 ha, która umową z dnia [...] kwietnia 1984 r., rep. [...], została oddana przez Skarb Państwa w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w G."[...]", a dla nieruchomości założono w dniu [...] czerwca 1984 r. KW nr [...].

Z treści Księgi wieczystej [...] wynika, że w dniu [...] czerwca 1984 r. nastąpił wpis prawa użytkowania wieczystego działki na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G.. Wnioskowane do zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0537 ha, [...] o pow. 0,3642 ha, [...] o pow. 0,1922 ha, [...] o pow. 0,1387 ha i [...] o pow. 3,9661 ha, powstały w wyniku dalszych scaleń i podziałów oddanej w użytkowanie wieczyste działki nr [...].

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 229 u.g.n. stanowi jednak, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W stosunku do wnioskowanych do zwrotu działek spełnione zostały przesłanki określone w art. 229 u.g.n., wyłączające zwrot nieruchomości, z uwagi na łączne spełnienie obu warunków, które wyłączają możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości. Przepis ten stanowi samodzielną negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą również badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli. K. B., H. W., A. W., G. G., I. O., J. W., F. W., B. R. oraz R. W.

W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 229 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez interpretację tego przepisu w sposób sprzeczny z Konstytucją.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że wydana została zgodnie z zasadami i trybem przewidzianym w k.p.a. oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje rozdział 6 dział III u.g.n. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 przepisy tego działu stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), tj. ustawy, na podstawie której nieruchomość objętą wnioskiem o zwrot przejęto na własność Państwa. Powołując się na orzecznictwo dotyczące art. 229 u.g.n. organ wyjaśnił, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Zaznaczył przy tym, że wskazany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego. Istotne jest, aby prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Przepis art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3. Użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr[...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, że wpisu do księgi wieczystej nr [...] prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" dokonano w dniu [...] czerwca 1984 r., zatem żądanie jej zwrotu na rzecz wnioskodawców nie może zostać uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego. Oddanie bowiem w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie u.g.n. i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. skutkuje odmową jej zwrotu, bez konieczności badania, czy nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Przepis art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. Regulacja zawarta w art. 229 u.g.n. nie narusza art. 21 w zw. z art. 64 i w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Organ dodatkowo stanął na stanowisku, że organy orzekające w sprawie nie są uprawnione do odmowy zastosowania przepisów rangi ustawowej niezgodnych z Konstytucją. Wskazywane przez odwołujących normy konstytucyjne mają charakter reguł generalnych, których uszczegółowienie może nastąpić dopiero w przepisach ustaw, a zatem nie jest możliwe ich bezpośrednie zastosowanie.

Skargę na powyższą decyzją wnieśli K. B., H. W., A. W., G. G., I. O., J. W., F. W., B. R. oraz R. W.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego w postaci art. 229 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na przyjęciu przez organ II instancji, że skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podczas gdy zastosowany przez organ art. 229 u.g.n. w zakresie, w jakim wyłącza możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest niezgodny z wyżej wymienionymi przepisami Konstytucji RP. Z ostrożności procesowej zawnioskowano o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność art. 229 u.g.n. z Konstytucją. W uzasadnieniu skargi wskazano argumentację przemawiającą za niekonstytucyjnością przepisu art. 229 u.g.n. Skarżący podtrzymali stanowisko, że w sytuacji braku realizacji celu wywłaszczenia ziszczeniu ulega przesłanka żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 maja 2013 r., II SA/Gd 778/12, stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Uznał, że zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie jest prawidłowe w świetle ustalonych przez organy obu instancji okoliczności i znajduje podstawę w przepisach art. 105 § k.p.a. oraz art. 229 u.g.n.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że umową z dnia [...] kwietnia 1984 r., rep. [...] na przedmiotowych działkach ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. Bezsporne jest również, że prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] w dniu [...] czerwca 1984 r. W chwili obecnej stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość, składająca się z działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...] i [...], wpisana jest do księgi wieczystej [...]. Działki te pozostają w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G., stanowiąc jednocześnie własność Gminy Miasta G.

Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W takiej sytuacji postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 października 2010 r., I OSK 1673/09, LEX nr 745124).

Skoro zatem przed dniem wejścia w życie u.g.n. na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości ustanowiono, a następnie ujawniono w księdze wieczystej, prawo użytkowania wieczystego, to postępowanie w sprawie o zwrot tejże nieruchomości podlegało umorzeniu. I takie też rozstrzygnięcie podjęły w niniejszej sprawie organy administracji obydwu instancji.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie mają wyłącznie powyższe okoliczności, które zresztą są bezsporne. Stąd też nie mogą odnieść skutku twierdzenia skargi dotyczące ziszczenia się przesłanki żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu braku realizacji celu wywłaszczenia. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 229 u.g.n. Z uwagi na wystąpienie w niniejszej sprawie określonej tym przepisem negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości brak było podstaw do wyjaśniania kwestii zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w umowie sprzedaży nieruchomości, w rozumieniu art. 137 u.g.n. Okoliczności dotyczące zrealizowania celu wywłaszczenia mogłyby być rozpatrywane dopiero po ustaleniu, że nie zachodzą negatywne przesłanki z art. 229 u.g.n. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1880/11). Stan faktyczny przedmiotowej sprawy wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 229 u.g.n., która uniemożliwia zwrot wskazanych działek spadkobiercom byłych właścicieli.

Zdaniem Sądu I instancji nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 229 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że istota normy zawartej w art. 229 i jej cel sprowadzają się do ochrony praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W kwestii tej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 679/09, że regulacja zawarta w art. 229 u.g.n. nie narusza art. 21 w zw. z art. 64 i w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Pogląd ten w całości podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Z tych też względów Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego. Przesłanką przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego jest wystąpienie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki natomiast takich wątpliwości nie powziął.

Sąd I instancji wskazał nadto, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości po stwierdzeniu przez organ administracji wystąpienia przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. Jednakże kontrolując decyzje wydawane po stwierdzeniu wystąpienia negatywnych przesłanek z art. 229 u.g.n., sądy administracyjne uznają, że zarówno wydanie decyzji umarzającej postępowanie zamiast odmownej, jak i wydanie decyzji odmownej zamiast umarzającej postępowanie nie stanowi uchybienia powodującego konieczność uchylenia takich decyzji, akcentując skutki podjętego w takiej sytuacji rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, LEX nr 745124; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2010 r., IV SA/Po 710/10, LEX nr 758595 ).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2013 r., II SA/Gd 778/12, wnieśli: K. B., H. W., A. W., G. G., I. O., J. W., F. W., B. R. i R. W. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1. prawa materialnego – art. 229 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię, polegające na błędnym przyjęciu przez Sad I instancji, iż brak jest podstaw do uznania, że art. 229 u.g.n. narusza wyżej wymienione przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepis ten, w zakresie, w jakim wyłącza możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest niezgodny z wyżej wymienionym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 229 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na nieuzasadnionym oddaleniu przez Sad I instancji skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2012 roku, w wyniku błędnego przyjęcia, iż brak jest podstaw do uznania, że art. 229 u.g.n. narusza wyżej wymienione przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepis ten, w zakresie, w jakim wyłącza on możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed dniem wejścia w życie u.g.n. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, jest niezgodny z wyżej wymienionym przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2011 r.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2011 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Pod rozwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego poddano także możliwość zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności art. 229 u.g.n. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej omówiono wybrane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, obrazujące rozumienie przez Trybunał przepisów Konstytucji wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej. Podniesiono między innymi, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który – dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" – tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Ustawową konkretyzację i gwarancję realizacji przedmiotowej zasady stanowią przepisy art. 136 i 137 u.g.n.

Regulacja zawarta w art. 229 u.g.n. stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uniemożliwia bowiem byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy dochodzenie roszczenia o zwrot w razie zaistnienia zdarzeń prawnych w tym przepisie wskazanych. Co znamienne, konieczność zastosowania art. 229 u.g.n. całkowicie wyklucza badanie przez organy administracji publicznej merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n.

Stosowanie art. 229 u.g.n. prowadzi do sytuacji, w której kwestia wykorzystania lub niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, uregulowana wprost w ustawie zasadniczej jako jeden z warunków dopuszczalności wywłaszczenia, ustąpić musi przed dodatkową, nieprzewidziana w Konstytucji przesłanka negatywną. W konsekwencji, fakt niezrealizowania na nieruchomości celu publicznego nie wystarcza do uwzględnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, i to pomimo istnienia w tym zakresie wyraźnej normy konstytucyjnej. Stąd też skarżący stoją na stanowisku, iż przewidziane w art. 229 u.g.n. ograniczenie praw wynikających z ochrony prawa własności nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia.

Wszelkie ograniczenia wyżej wymienionych praw winny mieć uzasadnienie w przepisach Konstytucji i pozostawać w zgodności z wyrażoną w art. 31 ust 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności. W ocenie skarżących art. 229 u.g.n. nie spełnia jednak tego wymogu. Ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności wprowadzone przepisem art. 229 u.g.n. zarówno nie spełnia wymogu konieczności, jak również narusza istotę tych praw. Tym samym przepis ten należy ocenić jako niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zamierzone przez ustawodawcę usankcjonowanie stosunków prawnych powstałych przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie stanowi wartości uzasadniającej pozbawienie byłych właścicieli lub ich spadkobierców prawa do dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie przemawia za tym żadne z dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, ani też jakakolwiek inna wartość konstytucyjna.

Skarżący stoją na stanowisku, że ustanowione kwestionowanym przepisem ograniczenie nie jest niezbędne dla realizacji założonego przez ustawodawcę celu. Zakreślona w art. 229 u.g.n. cezura czasowa nie oznacza, że prawa użytkowników wieczystych wywłaszczonych nieruchomości powstałe po dniu 31 grudnia 1997 r. nie korzystają z prawnej ochrony przed roszczeniem byłego właściciela lub jego spadkobiercy o zwrot. Wręcz przeciwnie, fakt pozostawania wywłaszczonej nieruchomości we władaniu osoby trzeciej, innej niż określona jednostka samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, w dalszym ciągu stanowi przeszkodę w dochodzeniu zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W obowiązującym stanie prawnym taka nieruchomość nie może zostać "automatycznie" zwrócona, prowadziłoby to bowiem do niemożliwej z punktu widzenia polskiego systemu prawnego sytuacji istnienia użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność osoby prywatnej, nie mówiąc już o tym, iż w takim przypadku decyzja o zwrocie mogłaby się stać w ogóle niewykonalna. Tym jednak, co zasadniczo różni oba rozpatrywane przypadki, jest fakt, iż w tej drugiej sytuacji (tj. w sytuacji ustanowienia użytkowania wieczystego po dniu 31 grudnia 1997 r.) przeszkoda w dochodzeniu zwrotu nieruchomości nie ma charakteru definitywnego i może zostać usunięta w drodze rozwiązania stosunku użytkowania wieczystego, np. w trybie art. 240 k.c.). Takiej możliwości nie ma natomiast w stanach faktycznych objętych zakresem stosowania art. 229 u.g.n. Przepis ten bowiem, w razie spełnienia przesłanek w nim wskazanych, całkowicie zamyka byłemu właścicielowi i jego spadkobiercy drogę do dochodzenia roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Skutkiem powyższego jest uregulowanie sytuacji prawnej użytkownika wieczystego w sposób nieporównanie korzystniejszy, niż ma to miejsce w przypadku pozbawionego swojego prawa właściciela. Tymczasem rozwiązanie takie nie tylko nie znajduje uzasadnienia w żadnej wartości konstytucyjnej, ale jest też całkowicie niezrozumiałe z punktu widzenia zasad rządzących prawem rzeczowym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w polskim systemie prawnym to właśnie z instytucją prawa własności, a nie z prawem użytkowania wieczystego, wiąże się najszerszy zakres uprawnień do korzystania i rozporządzania rzeczą, a co za tym idzie – również najpełniejszy zakres ochrony prawnej.

Przepis art. 229 u.g.n. jest niezgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa zawartą w art. 2 Konstytucji, przez to, że uzależnia zwrot wywłaszczonej nieruchomości od zaistnienia zdarzeń prawnych, z którymi do tej pory prawo nie wiązało takich skutków. Na gruncie art. 69 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) poprzedni właściciel lub jego następca prawny miał bowiem prawo żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości także w wypadku, gdy ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i osoba ta nie zrealizowała celu, na który wywłaszczono nieruchomość.

Przepis ten bez uzasadnionego powodu różnicuje także sytuację prawną uprzednich właścicieli (lub ich spadkobierców) ubiegających się o zwrot nieruchomości. Zasada równości zawarta jest w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednym z przepisów konkretyzujących ogólną zasadę równości jest m.in. art. 64 ust. 2 Konstytucji, ustanawiający równą dla wszystkich ochronę własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Art. 229 u.g.n. dzieli podmioty charakteryzujące się taką samą cechą relewantną na takie, na których nieruchomościach ustanowiono prawo użytkowania wieczystego przed dniem 1 stycznia 1998 r., oraz na takie, w odniesieniu do których przedmiotowe prawo powstało począwszy od tej daty. Kryterium różnicującym przyjętym w tym przypadku przez ustawodawcę jest więc termin wejścia w życie u.g.n., w oparciu o który podmioty podobne zostały potraktowane w sposób niejednakowy. Wprowadzenie kwestionowanego przepisu spowodowało zróżnicowanie byłych właścicieli lub ich spadkobierców co do prawa domagania się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, na których nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Otóż prawo to zostało zachowane tylko w odniesieniu do przedstawicieli drugiej z wymienionych grup. Pozostali byli właściciele wywłaszczonych nieruchomości i ich spadkobiercy zostali natomiast pozbawieni prawa do żądania ich zwrotu tylko z tego powodu, że w ich przypadku prawo użytkowania wieczystego ustanowiono na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie art. 229 u.g.n.

W piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2015 r. uczestnik postępowania [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, gdyż w jej przekonaniu zarzuty w niej podniesione mogą być jedynie przedmiotem skargi konstytucyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna formalnie została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., przy czym w istocie zawiera ona zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 229 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – ma charakter wynikowy i zależy od oceny zarzutów dotyczących prawa materialnego. Te ostatnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak za nieusprawiedliwione.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że art. 229 u.g.n. w brzmieniu: "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej" – jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zauważyć przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej w jej podstawach nie stawia wprost zarzutu niezgodności z Konstytucją art. 229 u.g.n. lecz uważa, że można go wykładać w zgodzie z konstytucją, co miałoby oznaczać odmowę jego zastosowania w sprawie. Nie na tym jednak polega prokonstytucyjna wykładnia przepisów. Odmowa zastosowania przepisu ustawy jest możliwa tylko wówczas, gdy sąd we własnym zakresie uzna go za sprzeczny z Konstytucją w jednostkowej sprawie. Zagadnieniem kontrowersyjnym jest przy tym, czy sąd może to uczynić bez potwierdzenia owej niezgodności przez Trybunał Konstytucyjny na drodze pytania prawnego, zadanego w trybie art. 193 Konstytucji. W kontekście sugerowanego pytania do Trybunału Konstytucyjnego wyjaśnić należy, że pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego ma charakter środka subsydiarnego w tym sensie, że jest ono dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu innych możliwości. Przedmiotem pytania prawnego winno być tego rodzaju zagadnienie prawne, którego rozwiązanie możliwe jest wyłącznie przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie TK z 7 lipca 2004 r., sygn. P 22/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 76). Trybunał Konstytucyjny wskazywał także, że "skład sądu, który ma wątpliwość co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, powinien w pierwszej kolejności we własnym zakresie zmierzać do jej wyjaśnienia, musi przy tym uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego oraz zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i aby najlepiej realizowały normy konstytucyjne" (postanowienie z 22 października 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118). Jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni, to pytanie prawne jest niedopuszczalne. Dopiero gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie miał nawet wątpliwości, co do zgodności art. 229 u.g.n. z podanymi w skardze kasacyjnej wzorcami konstytucyjnymi.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem zgodności z Konstytucją art. 229 u.g.n. był już rozstrzygany wielokrotnie. W wyroku z dnia 20 sierpnia 2008 r., I OSK 1179/07, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "Co do zarzutu błędnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami przede wszystkim nie można się zgodzić z przekonaniem autora skargi kasacyjnej, że wywłaszczeni właściciele (bądź ich następcy prawni) bezwzględnie nabyli prawo do zwrotu nieruchomości w czasie obowiązywania oraz na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, którego przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., z naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa do własności i dziedziczenia (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), ich pozbawił. Przyznać należy, że rzeczywiście w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie było przepisu stanowiącego odpowiednik art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niemniej, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmowano, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, jeśli Skarb Państwa albo gmina nią nie władają. Sam fakt utraty władania nieruchomością przez Skarb Państwa albo gminę stanowił negatywną przesłankę orzeczenia o zwrocie nieruchomości bez badania, czy nieruchomość została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 1998 r. IV SA 390/98 LEX nr 45941, z dnia 14 maja 1998 r. IV SA 1174/96 LEX nr 45927, z dnia 11 sierpnia 1998 r. IV SA 1687/96 LEX nr 45912). W świetle powyższego nie można tracić z pola widzenia faktu, iż ratio legis uregulowania zawartego w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami było usankcjonowanie stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ochrona praw nabytych w dobrej wierze. Z tych względów nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z zasadami wyrażonymi w art. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji RP (...)" (LEX nr 496210). Podobne poglądy wypowiadane były też w innych sprawach (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.01.2007 r., I OSK 386/06, LEX nr 290617; wyrok NSA z 3.03.2010 r., I OSK 679/09, LEX nr 595463).

Podzielając powyższe stanowisko orzecznictwa zauważyć należy, że nie polega na prawdzie zarzut skargi kasacyjnej, stawiany w kontekście art. 2 Konstytucji, iż na gruncie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) poprzedni właściciel lub jego następca prawny miał prawo żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości także w wypadku, gdy ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i osoba ta nie zrealizowała celu, na który wywłaszczono nieruchomość. Cytowane wyżej orzecznictwo takiej tezie zaprzecza. Zresztą również obecnie, pod rządami u.g.n., oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej stanowi przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (zob. uchwałę NSA z dnia 13.04.2015 r., I OPS 3/14).

Jeśli zaś chodzi o naruszenie przez art. 229 u.g.n. zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) zauważyć należy, że negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, niewykorzystanych na cel wywłaszczenia, ma służyć ochronie wolności i praw innych osób, a więc spełniona została dyspozycja normy konstytucyjnej (art. 31 ust. 3) w zakresie dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw. Art. 229 u.g.n. nie narusza też, co do zasady, możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, niewykorzystanych na cel wywłaszczenia (w kontekście prawa wynikającego z art. 21 ust. 2 Konstytucji), ale to prawo ogranicza w przypadkach koniecznych dla ochrony praw innych osób. Nie narusza więc istoty zasady zwrotu nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia. Skarżący kasacyjnie mylą zatem naruszenie istoty prawa konstytucyjnego – zasadę zwrotu, której fundamentów kwestionowany przepis nie usuwa – z ograniczeniem tego prawa w przypadkach koniecznych dla ochrony innych wartości konstytucyjnych, jak ma to miejsce w art. 229 u.g.n.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji), a rzekoma nierówność miałaby polegać na arbitralności terminu (wejście w życie u.g.n.), w oparciu o który podmioty podobne zostały potraktowane w sposób niejednakowy. Zdaniem skarżących kasacyjnie wprowadzenie kwestionowanego przepisu spowodowało zróżnicowanie byłych właścicieli lub ich spadkobierców, co do prawa domagania się zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, na których nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Prawo to zostało zachowane tylko w odniesieniu do właścicieli wywłaszczonych po dniu wejścia w życie u.g.n. Pozostali byli właściciele wywłaszczonych nieruchomości i ich spadkobiercy zostali natomiast pozbawieni prawa do żądania ich zwrotu tylko z tego powodu, że w ich przypadku prawo użytkowania wieczystego ustanowiono na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie art. 229 u.g.n.

Tak oczywiście nie jest, gdyż jak wyjaśniono wcześniej, oddanie wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste zarówno przed wejściem w życie u.g.n., jak i po wejściu w życie tej ustawy, co do zasady stanowi przeszkodę do zwrotu, z powodu ochrony praw osób trzecich. W istocie skarżącym kasacyjnie chodzi o to, że czynność ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, dokonana po dniu wejścia w życie u.g.n., może zostać uznana za nieważną z powodu naruszenia przesłanek z art. 136 i art. 137 u.g.n. przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy zwrotu i wówczas przeszkoda do zwrotu przestaje istnieć, a w przypadkach, o jakich mowa w art. 229 u.g.n., takiej możliwości nie ma. Taka teza też nie jest prawdziwa. Sąd Najwyższy rozpatrując taki casus w wyroku z dnia 4 marca 2011 r., I CSK 39/11, stwierdził między innymi, że "Nieruchomość sprzedana przez powoda Skarbowi Państwa została oddana przez nowego właściciela w użytkowanie wieczyste umową zawartą [...] czerwca 1991 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji, w postępowaniu prowadzonym z wniosku powoda o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, niezależnie od konieczności oceny przesłanek określonych w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 136 u.g.n., organ administracji musiałby uwzględniać także przesłankę z art. 229 u.g.n., jako istotną dla wyniku postępowania w sprawie. Wiążąca ocena ważności umowy cywilnoprawnej należy jednak nie do organów administracji, lecz do sądów powszechnych, a skoro o wyniku postępowania w sprawie administracyjnej ma zadecydować ustalenie, że nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie ważnie zawartej umowy, to powód ma interes prawny w zgłoszeniu powództwa zmierzającego do ustalenia, czy umowa oddania gruntu w użytkowanie wieczyste została ważnie zawarta. Odmienna ocena interesu prawnego powoda decydującego o dopuszczalności zgłoszenia żądania prowadzi do zarzucanego naruszenia art. 189 k.p.c." (LEX nr 848123). Zatem istnieje również możliwość ustalenia nieważności czynności prawnej podjętej przed wejściem w życie u.g.n. z naruszeniem przesłanek zwrotu i może tego dokonać strona postępowania o zwrot, a na czas rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego może żądać zawieszenia postępowania "zwrotowego", jeśli takie powództwo wytoczy. Możliwość ustalenia nieważności w takim przypadku umowy potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r., III CSK 182/09 (LEX nr 530573). Nie należy jednak utożsamiać możliwości unieważnienia umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste z powodu naruszenia przesłanek zwrotu, z możliwością rozwiązania umowy w oparciu o art. 240 k.c.

Ponadto wprowadzony przez art. 229 u.g.n. termin (dzień wejścia w życie ustawy), poza tym, że nie uniemożliwia rozwiązania umowy zawartej przed wejściem w życie u.g.n., nie stanowi więc bezwzględnej przeszkody do ewentualnego zniesienia negatywnej przesłanki zwrotu, to również nie może być uznany za arbitralny, gdyż po wejściu w życie u.g.n. przesłanki zwrotu zostały ukształtowane odmiennie, niż na gruncie art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Dzień wejścia w życie u.g.n. może więc stanowić swoistą cezurę dla praw nabytych przed tą datą, w szczególności jako regulacja przejściowa.

Mając więc powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.