Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2401/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2555/16 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2555/16 oddalił skargę Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Infrastruktury I Budownictwa decyzją z [...] lipca 2016 r. po rozpatrzeniu odwołania radcy prawnego T. C., pełnomocnika [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., orzekającą w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz R. i K. G. w wysokości 3.950,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/1 o pow. 0,0395 ha, położonej w gminie G., obrębie R., przeznaczonej pod budowę drogi wojewódzkiej nr [...] R. – C. na odcinku od obszaru niezabudowanego w miejscowości Z. do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości G., w pkt. 2 o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] w [...] do zapłaty odszkodowania, w pkt. 3 o zapłacie odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 27 lipca 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z. S.

Biegły ustalił, że nieruchomość gruntowa, oznaczona jako działka nr [...]/1 o pow. 0,0395 ha, położona w gminie G., obrębie R., powstała z podziału działki ewidencyjnej oznaczonej jako działka nr [...]. Działka stanowi fragment pobocza drogi asfaltowej, wydzielony z niezabudowanej nieruchomości rolnej, użytkowanej rolniczo, w uprawie. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości autor operatu stwierdził, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w G. z [...] kwietnia 2002 r. wyceniana działka nr [...]/1 na dzień [...] maja 2013 r. położona była na terenach przeznaczonych pod poszerzenie drogi wojewódzkiej o symbolu [...].

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dla potrzeb niniejszej wyceny biegły określił segment rynku jako nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod drogi publiczne lub ich poszerzenie, usytuowane poza strefami zabudowy miejskiej. Określając obszar rynku biegły wskazał na województwo mazowieckie ze szczególnym uwzględnieniem części północnej jako rynku regionalnego.

Przedział czasowy w jakim dokonano analizy transakcji obejmował zakres do dwóch lat wstecz od dnia wyceny. Na badanym rynku odnotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi i nabywane pod drogi lub ich poszerzenie, usytuowane poza strefami zabudowy miejskiej. Ceny z odnotowanych transakcji lokowały się w przedziale od 10,00 zł/m2 do 20,07 zł/m2, przy cenie średniej 16,33 zł/m2. W badanym segmencie rynku i przedziale czasowym dla nieruchomości drogowych nie obserwuje się zmian cen jednostkowych w funkcji czasu.

Z przyjętego zbioru 15 transakcji wybrano nieruchomości o cenie minimalnej i cenie maksymalnej oraz dokonano ich charakterystyki. Na str. 19 opracowania obliczono wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych, a następnie obliczono wartość prawa własności gruntu na kwotę 3.950,00 zł (10,00 zł/m2).

W ocenie organu odwoławczego, powyższy operat szacunkowy spełniał wszystkie wymogi formalne, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) i opierał się na: prawidłowych danych, dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych. Tym samym nie stwierdzono podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu.

Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że określenie stron uprawnionych do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, poprzez wskazanie imienia i nazwiska nie powoduje niewykonalności decyzji. Podkreślił, że przepis art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. łączy niewykonalność decyzji z istnieniem przeszkód natury obiektywnej w jej wykonaniu, tj. z przeszkodami istniejącymi w dacie wydania decyzji i - co do zasady - nieusuwalnymi przez cały czas (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2012 r. I OSK 108/12). Tymczasem zarzucane przez stronę uchybienie nie stanowiło nieusuwalnej przeszkody uniemożliwiającej wykonanie obowiązku ustalonego w zaskarżonej decyzji. Adresy stron postępowania wraz ze zwrotnymi poświadczeniami odbioru korespondencji wskazującymi na prawidłowość doręczeń, znajdowały się bowiem w aktach sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., i art. 29 k.p.a. w związku z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 §1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. poprzez pominięcie ustalenia strony postępowania, jej danych adresowych, na rzecz której ma być wypłacone odszkodowanie, a w konsekwencji wydanie decyzji, która jest niewykonalna w dniu jej wydania, naruszenie zasady zaufania do organu w sposób uniemożliwiający właściwe i szybkie wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa działka nr [...]/1 przeszła z mocy prawa na własność Województwa [...].

Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 – dalej jako "specustawa drogowa"), a także ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 – dalej jako "u.g.n.").

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu co do prawidłowości i wiarygodności operatu szacunkowego z dnia 27 lipca 2015 r., stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

W ocenie Sądu zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, gdyż wydana decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani nie jest niewykonalna.

Bez znaczenia zdaniem Sądu dla prawidłowości oznaczenia strony w decyzji ma to, w którym miejscu dane jednoznacznie określające stronę będącą osobą fizyczną zostaną podane. W praktyce stosowane są różne metody, niekiedy zależne od konstrukcji decyzji i jej przejrzystości, ilości stron. Dlatego oznaczenie strony może być wskazane zarówno w części wstępnej decyzji, jak też w sentencji, czy też na jej końcu, a więc w rozdzielniku.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie warunek prawidłowego, jednoznacznego oznaczenia strony został spełniony.

Przede wszystkim w sentencji decyzji wydanej przez organ I instancji wskazano imiona i nazwiska osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, zaś na końcu decyzji w rozdzielniku wskazano ich miejsce zamieszkania. Nie ma więc żadnych podstaw do twierdzenia, że strony uprawnione do otrzymania od skarżącego odszkodowania nie zostały prawidłowo wskazane w decyzji, a tym samym decyzja już w dacie jej wydania była niewykonalna, a stan ten utrzymuje się.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy i dokonał jego wszechstronnej oceny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Województwo [...] reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Sądowi I instancji zarzucono, że naruszone zostały:

I. przepisy prawa procesowego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie:

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 106 § 3 ust. 1 p.p.s.a., art. 134 §1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie właściwej kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawie wyznaczonej wnioskiem Województwa [...] mimo ujawnienia przez skarżącego niewątpliwej okoliczności wskazującej na naruszenie przepisów prawa skutkujących nieważnością zaskarżonego aktu, zaś naruszenia powyższych przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziłyby do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę skarżącego.

II. przepisy prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 ust. 1 lit. a p.p.s.a., a mianowicie:

- art. 11f ust. 3, art. 18 ust. 1d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 8 pkt 14 ustawy o ewidencji ludności (Dz.U. z 2017 poz. 657) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie że dla właściwego oznaczenia adresu osoby fizycznej uprawnionej do wypłaty odszkodowania wystarczającym jest wskazanie jej adresu poprzez ustalenia tylko miejscowości, w której osoba ta zamieszkuje bez wskazania dokładniejszych danych dotyczących tej osoby.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Jedną z podstaw skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przy naruszeniu prawa procesowego w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd pierwszej instancji oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawdopodobnić jaki byłby inny wynik sprawy gdyby uchybienia nie popełniono. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych może być naruszenie wyłącznie takich przepisów, które stosował albo miał zastosować sąd. Wskazać należy, że powołanie podstawy kasacyjnej nie może być gołosłowne, lecz wymaga uzasadnienia podniesionych zarzutów.

Skarżący kasacyjnie w jednym zarzucie powołał wiele norm prawnych bez skonkretyzowania, na czym polega naruszenie każdej z nich, co uniemożliwia należyte ustosunkowanie się do tego zarzutu.

Odnosząc się kolejno do wskazanych jako naruszonych przepisów wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego w ocenie Sądu nie zachodziły podstawy do uznania zarzutu skargi.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem rozpoznania Sądu wojewódzkiego była decyzja o ustaleniu odszkodowania i temu zagadnieniu poświęcone są rozważania merytoryczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarżący w skardze kasacyjnej nie uzasadnił w żaden sposób zarzutów naruszenia 106 § 3 ust. 1 (powinien być §) p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dlatego nie wiadomo jakich to dowodów Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził, ani też jakie zdaniem skarżącego wystąpiło w sprawie zagadnienie wstępne. W konsekwencji zarzuty te są niezasadne.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Adresatem zarzutu naruszenia powyższych przepisów może być Sąd pierwszej instancji, kiedy nie dostrzegł naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów k.p.a. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko zajęte przez Sąd meriti co do zgodności z prawem (w tym procesowym) wydanych decyzji. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy oraz wyrażona na jego tle ocena prawna są prawidłowe. Organy wyjaśniły sprawę do rozstrzygnięcia i poprawnie ją rozważyły, a uczyniły to w sposób nie uchybiający zasadom procedury, nadto swe rozstrzygnięcia właściwie umotywowały. Dlatego Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać trzeba, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wskazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Zgodnie z treścią art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1474) stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Z kolei art. 18 ust 1 powyżej ustawy wskazuje, że kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustaloną na dzień, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały.

Stosownie zaś do art. 8 pkt 14 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657 ze zm.), w rejestrze PESEL i rejestrach mieszkańców gromadzone są następujące dane dotyczące adresu i daty zameldowania na pobyt stały.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niestosował i nie dokonał wykładni powyższych przepisów. Także w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej brak wykładni powyższego przepisu. Z powyższych względów również zarzut naruszenia prawa materialnego jest chybiony.

Ubocznie wskazać należy, że o tym, do kogo dana decyzja jest skierowana, decyduje jej treść, w której musi się znaleźć miejsce na oznaczenie strony (art. 107 § 1 k.p.a.). Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie warunek prawidłowego, jednoznacznego oznaczenia adresata decyzji został spełniony. Zarówno bowiem sentencja decyzji, jej uzasadnienie, jak i kontekst wynikający z akt sprawy wskazuje, iż decyzja dotyczyła R. i K. G. Natomiast miejsce zamieszkania strony wynika z rozdzielnika decyzji, jak i zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Bezsporne jest również w sprawie, że R. i K. G. współwłaścicielom działki nr [...]/1 została doręczona zaskarżona decyzja.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.