Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1473/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skarg M. P. i M. L., A. G., M. M. i A. M., A. B. oraz K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015r.:

1. ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] na rzecz: K. P., D.L., E. T., A.T., R. T., S. R., Z.G., M. L., M. P.;

2. ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt 1 w wysokości [...] PLN netto;

3. odmówił osobom wymienionym w pkt 1 decyzji ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...];

4. odmówił osobom wymienionym w pkt 1 decyzji ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. nr [...], położonego w W. przy ul. [...], wchodzącego w skład działki nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...];

Organ I instancji ustalił, że objęcie niniejszego gruntu w posiadanie przez Gminę W. nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112).

Termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał 23 lipca 1948 r.

W dniu 22 czerwca 1948 r. H.P. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] ozn. hip. nr [...].

Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w [...] - Wydział Hipoteczny nr [...] z dnia [...] grudnia 1945 r. wynika, iż tytuł własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] ozn. hip. nr [...] o powierzchni [...] sążni kwadratowych (w przeliczeniu [...] m2), uregulowany był jawnym wpisem na imię H. P. z tytułu nabycia z mocy aktu z dnia [...] czerwca 1919 r.

Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...] odmówiło H. P. przyznania prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1950 roku nr [...].

Aktualnie dawną nieruchomość hipoteczną stanowią:

- działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2

- działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2

- działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2

Ponadto część ([...] m2) dawnej nieruchomości hip. [...] wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. (Uchwała Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r.) powyższa nieruchomość znajduje się w strefie C.20 na którym ustala się priorytet dla lokalizowania:

- usług z zakresu: administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu, łączności itp. - o charakterze międzynarodowym, krajowymi ogólnomiejskim,

- funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej.

Dopuszcza się lokalizowanie innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi.

Organ I instancji ustalił, iż korzystanie z gruntu przez spadkobierców i następcę prawnego dawnego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste posadowiony jest budynek, który nie spełnia warunków art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. O powyższej okoliczności świadczą:

- pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędy Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2000 r.,

-materiały Archiwum Państwowego W. przekazane przy piśmie z dnia [...] marca 1998 r.,

- pisma Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy [...] Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. i z dnia [...] lutego 1997 r.

- karta rejestracji nieruchomości,

- fotokopie z akt znajdujących się w Biurze Organizacji Urzędu [...] - Wydział Archiwum.

Organ ustalił, że w budynku przy ulicy [...] dokonano sprzedaży lokali nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...], wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego w ułamkowych częściach związanym z własnością w/w lokali. Udział sprzedanych lokali w przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] części.

Prezydent przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podzielając stanowiska w nich zaprezentowane, z których wynika, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz podmiotów trzecich na gruncie komunalnym stanowi negatywną przesłankę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku dawnego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Ekspektatywa przyznania prawa własności czasowej znajduje w takim przypadku nieusuwalną przez organ administracyjny przeszkodę prawną, która powoduje konieczność wydania decyzji orzekającej w tej części o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.

W zakresie działki ewidencyjnej nr [...] w skład której wchodzi [...] m2 powierzchni dawnej nieruchomości hip. nr [...] organ stwierdził, że zachodzą inne przestanki uniemożliwiające ustanowienie prawa użytkowania wieczystego - na części gruntu po dniu wejścia w życie cyt. dekretu został wzniesiony budynek wykraczający poza granice dawnej nieruchomości hipotecznej.

W ocenie Prezydenta W. istotą rozpatrywania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jest obecnie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, nie wolno jednakże pomijać faktu, iż od dnia wejścia w życie przepisów cyt. dekretu minęło już kilkadziesiąt lat. Upływ czasu spowodował zmiany w systemie prawa jak i stanie faktycznym przedmiotowej nieruchomości uniemożliwiające jej racjonalne zagospodarowanie przez spadkobierców dawnych właścicieli. Powyższe okoliczności powodują niezasadność ustanawiania prawa użytkowania wieczystego także w zakresie działki ewidencyjnej nr [...].

Odwołania od decyzji Prezydenta W. wnieśli:

1. A. G., K. G., M. B., M. M., A. M., A.B. - w całości za wyjątkiem pkt 3 i 4 decyzji. Z uzasadnień odwołań wynika, że skarżący kwestionują pkt 1 decyzji jako wydany z naruszeniem art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, polegającym na przyznaniu udziału w prawie użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy przepis nie daje podstawy przyznania prawa użytkowania wieczystego w udziale działki;

2. M. P. i M. L. - w części dot. pkt 1 (zaskarżenie pkt 1 w części), oraz pkt 3 i 4. Skarżące w odwołaniu zaskarżyły decyzję w części jej pkt 1 dotyczącym nie przewidzianego przepisami prawa (dekretu) uzależnienia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu od warunku sprzedaży części budynku stanowiącego własność W. (udział [...]) i zapłaty ceny określonej w protokole rokowań i operatu szacunkowego oraz warunku wydania przez [...] Konserwatora Zabytków zgody na ustanowienia użytkowania wieczystego. Skarżące uznały za niezgodną z prawem odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z pkt 3 i 4 decyzji. Ponadto skarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 7 ust. 1, 2, 3, 4 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie przejawiającą się w ustaleniu dodatkowych warunków dla rozstrzygnięcia roszczeń, nie wynikających z dekretu, który przewiduje jedynie pogodzenie przeznaczenia gruntu wg planu zabudowania (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz nie zaoferowaniu innego gruntu o równej wartości użytkowej. W ocenie skarżących organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. (gdyż nie wykazał w uzasadnieniu decyzji informacji o terminie sprzedaży lokali w budynku mieszkalnym przy ul. [...] oraz nie wyjaśnił możliwości dokonania podziału i wydzielenia części gruntu działki ewidencyjnej nr [...] w skład której wchodzi [...] m2 oraz nie wyjaśnił dlaczego budynek przy ul. [...] nie spełnia przesłanek z art. 5 dekretu) oraz art. 77 k.p.a. (poprzez zaniechanie ustalenia przez biegłego możliwości dokonania podziału i wydzielenia części nieruchomości, w której odmówiono skarżącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego);

3. K.P., S. R., Z. G., R.T., D. L., A.T., E. T.- w części pkt 8 w zakresie zawartych w tym punkcie warunków pod jakimi zawarta ma zostać umowa o oddanie gruntu opisanego w pkt 1 decyzji w użytkowanie wieczyste. Skarżący, decyzji w zaskarżonej części, zarzucili błędne oraz bez podstawy prawnej przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mający określić wartość części budynku mieszkalnego posadowionego na gruncie opisanym w pkt 1 decyzji, zostanie wykonany na zlecenie W. po uprawomocnieniu się skarżonej decyzji, podczas gdy na gruncie postępowania administracyjnego przymiot wykonalności uzyskują decyzje ostateczne, a decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne winny być uważane za ostateczne, tj. mający istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 269 k.p.a. W ocenie skarżących organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak powołania faktów oraz wyjaśnienia podstawy prawnej w odniesieniu do warunków zawartych w pkt 8 decyzji. W ocenie skarżących decyzja Prezydenta W. w skarżonej części narusza przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne i bez podstawy prawnej uzależnienie umowy o oddanie gruntu opisanego w pkt 1 decyzji od wydania przez [...] Konserwatora zabytków decyzji, podczas gdy w świetle obowiązujących przepisów decyzja taka nie jest wymagana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując sprawę niniejszą stwierdziło, że Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...] jako działka nr [...].

Nieruchomość [...] oznaczona Nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i w jej skład wchodzą działki ewidencyjne: nr [...], nr [...] (zabudowana budynkiem mieszkalnym [...]), część działki nr [...] o pow. [...] m i nr [...], co zostało ustalone na podstawie pism Urzędu W. z dnia [...].05.2010 r. i z dnia [...].05.2010 r.

Sąd Powiatowy dla [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1957 r., sygn. akt [...] stwierdził, że prawa do spadku po H. P. nabyli: K. B., F. T., G. T., N. L. i J. P., każdy po 1/5 części całości spadku.

Krąg osób uprawnionych do spadku po G.T. został ustalony na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...].06.1997 r., sygn. akt [...] oraz umowy darowizny z dnia [...].05.1998 r., rep. A nr [...].

Spadkobierców N. L. ustalono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...].06.1997 r., sygn. akt [...] oraz aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...].04.2014 r., rep. A Nr [...].

Krąg spadkobierców po F. T. został ustalony na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...].10.1997 r., sygn. akt [...], postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...].07.1998 r., sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...].09.2009 r., sygn. akt [...] podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...].04.1999 r., sygn. akt [...] oraz umowy sprzedaży z dnia [...].09.2014 r., rep. A Nr [...].

Krąg osób uprawnionych do spadku po J. P. został ustalony na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].11.1999 r., sygn. akt [...], postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...].03.2000 r., sygn. akt [...] oraz umowy sprzedaży z dnia [...].09.2014 r. rep. A Nr [...].

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że zostały spełnione warunki określone w art. 7 ust. 1-3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50. poz. 279; dalej określany jako "dekret").

Wskazane wyżej dokumenty potwierdzają, że osoby na rzecz których zostało ustanowione prawo użytkowania [...] do działki nr [...] są uprawnione do spadku po byłym właścicielu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej Nr hip. [...] H.P., a działka nr [...] stanowi część dawnej nieruchomości warszawskiej Nr hip. [...].

Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić w ocenie organu odwoławczego podstawy do wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu z uwagi na niemożność wykazania przesłanki możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela (następców prawnych) zgodnie z jej przeznaczeniem w planie. Taka interpretacja art. 7 ust. 2 dekretu stałaby w sprzeczności z jego celem, który miał być narzędziem w sprawnym odbudowaniu W. Zatem brak unormowań planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących danej nieruchomości, nie może stanowić przeszkody pozytywnego rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Brak planu oznacza bowiem, że każde korzystanie z gruntu przez byłego właściciela (w granicach prawa) da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego - bowiem przeznaczenie gruntu nie zostało ograniczone w prawie miejscowym. Brak jest w tej sytuacji kryterium, w oparciu o które należy badać ww. zgodność. W przypadku braku planu pomocne są także inne akty określające przeznaczenie terenu, tj. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzone przez organ I instancji badanie zgodności korzystania z gruntu z powołanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Kolegium uznało za prawidłowe.

Organ II instancji wskazał, że przepis art. 7 ust. 1-2 dekretu formułuje dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego), które zostały spełnione, co wykazano powyżej.

Podniesione w odwołaniach zarzuty, w ocenie Kolegium są niezasadne.

Nie jest prawidłowe stanowisko skarżących o braku możliwości ustanowienia na podstawie art. 7 dekretu prawa użytkowania wieczystego do udziału w nieruchomości. Przepis art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.) wprost stanowi, że własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Współwłasność jest podzielnym według udziałów wspólnym prawem własności. Można również stwierdzić, że zespolone udziały tworzą wspólne prawo własności (tak. R. Gniewek (red.) System Prawa Prywatnego, Prawo rzeczowe, Tom 3, Warszawa 2013, s. 673, nb 46). Przytoczona przez skarżących teza wyroku NSA nie ma związku z postawionym przez nich zarzutem, gdyż odnosi się do braku możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego do udziału w gruncie, który został oddany w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, a nie dotyczy całkowitego braku możliwości ustanawiania prawa użytkowania wieczystego do udziałów w gruncie.

Za niezasadne uznano również zarzuty przedstawione w odwołaniu M.P. i M. L. Kolegium podzieliło stanowisko sądów administracyjnych, które uznają, że właściciel nieruchomości warszawskiej (następca prawny) nie może dochodzić swoich praw w sytuacji, gdy na nieruchomości tej ustanowiono już prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej (zob. wyrok NSA z 24.05.2013 r., sygn. akt. I OSK 2168/11, wyrok NSA z 16.04.2014r., sygn. akt. I OSK 2224/12) i podkreśliło, że ewentualna decyzja ustanawiająca na rzecz następców prawnych byłego właściciela użytkowanie wieczyste do gruntu, który jest już takim prawem obciążony, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. byłaby z chwilą jej wydania nieważna jako trwale niewykonalna. Pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu może nastąpić jedynie w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność gminy, będącego w jej posiadaniu, do którego innym podmiotom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego.

Kolegium podniosło, że zarzuty dotyczące nieprzewidzianego przepisami prawa uzależnienia ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu od spełnienia określonych w pkt 8 warunków odnoszą się do elementu dodatkowego decyzji, z którego nie można wyprowadzić żadnych skutków prawnych obciążających stronę. Kolegium podzieliło stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2870/13, w którym Sąd stwierdził: "Wprawdzie w art. 7 ust. 3 in fine dekretu wskazuje się, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta, niemniej określenie tych "warunków" - regulowanych obecnie przepisami kodeksu cywilnego - odnosi się do fazy postępowania cywilnego, które będzie prowadzone dopiero po wydaniu wyżej wymienionej decyzji. Oznacza to, że wyłącznie w granicach drugiego etapu rozstrzyga się o "warunkach" zawarcia umowy użytkowania wieczystego. Przepisy dekretu, nie zawierają żadnych regulacji pozwalających organowi administracji publicznej na kształtowanie - na etapie postępowania administracyjnego - obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych ze zwrotem nakładów, czy innych warunków, które mogą być uzgadniane wyłącznie w fazie postępowania cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 5.03.2007 r., sygn. I OSK 580/06 LEX nr 337477 oraz z 5.08.2010 r. I OSK 1364/09 LEX nr 744982). Postanowienia organu w opisanym zakresie (pkt. [...] decyzji) nie mogą zatem skutecznie kształtować sytuacji prawnej wnioskodawców w postępowaniu zwykłym. W konsekwencji - skoro nie miały one jakiegokolwiek normatywnego znaczenia w tej fazie postępowania - należy je traktować wyłącznie jako niewiążącą informację, a nie władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony (por. wyrok WSA w W-wie z dnia 13 listopada 2013r., sygn. akt I SA/Wa 369/13 publ. w centralnej bazie orzeczeń NSA)".

Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. P., M. L., A. G., A.B., K. G. oraz M. i A. M.

M.P. i M. L. zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów dekretu warszawskiego, ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego uzależnione jest od uprzedniego dokonania spłat na rzecz gminy, a ponadto błędnym ustaleniu, że ustanowienie użytkowania wieczystego nie jest możliwe z powodu przekroczenia granicy przez budynek. Ponadto organ nie wyjaśnił dlaczego nie może zostać wypłacone odszkodowanie. Zdaniem skarżących decyzja jest niesprawiedliwa, skrajnie narusza ich interesy polegające na prawie do słusznego odszkodowania.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie stwierdzenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Pozostali skarżący wnieśli identyczne w swej treści skargi i zarzucili zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w stosunku do osób zmarłych – H. i J. L., bez ustalenia następstwa prawnego, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania określoną w art. 156 k.p.a.

2. naruszenie art. 76a k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych w zakresie zbycia praw do wierzytelności jedynie na kopii wypisu aktu notarialnego z dnia [...] maja 1998 r. - umowie darowizny,

3. naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na nieczytelnych fotokopiach wykonanych w wydziale architektury,

4. naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wykonania przez organ operatu geodezyjnego wbrew stanowisku Urzędu Miasta W. z dnia [...]maja 2010 r,

5. naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyznaniu udziału w prawie użytkowania wieczystego w sytuacji gdy przepis nie daje podstawy przyznania prawa użytkowania wieczystego w udziale działki,

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że toczy się postępowania rozgraniczeniowe w celu ustalenia granic i powierzchni przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym organ powinien zawiesić niniejsze postępowanie.

Skarżący wskazali, iż organy w sposób nieprawidłowy dokonały podziału masy spadkowej, przyznając każdej z osób odpowiedni udział w prawie użytkowania wieczystego. W skład zaś masy spadkowej po H. P. wchodziła wyłącznie ekspektatywa wierzytelności o przyznanie własności czasowej. Wierzytelność ta jak i samo świadczenie ma charakter niepodzielny w rozumieniu art. 379 kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżących dopiero dział spadku umożliwi organowi przyznanie prawa własności w określonych ułamkach — każdej z poszczególnych osób. Skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko, wskazujące, iż dekret nie przewidywał przyznawania udziału w prawie własności czasowej. Zwrócili uwagę, iż w budynku wyodrębnione są samodzielne lokale. Do przedmiotowej nieruchomości znajduje więc zastosowanie ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i orzekania sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1473/15, I SA/Wa 1474/15, I SA/Wa 1475/16, I SA/Wa 1476/15 i SA/Wa 1477/15 pod jedna sygnaturą I SA/Wa 1473/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargi należy uznać za niezasadne.

Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Warunkiem przyznania własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) było zatem złożenie wniosku przez uprawniony podmiot zgodnie z treścią wyżej przywołanego przepisu dekretu.

Jak zasadnie przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie wniosek dekretowy został złożony przez H. P. (właściciela) z zachowaniem ustawowego terminu. Za prawidłowe należy również uznać dodatkowe stanowisko o braku możliwości ustanowienia prawa użytkowania do części przedmiotowego gruntu z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Artykuł 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania). Jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku możliwość skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Dawny grunt nieruchomości oznaczonej Nr hip. [...] aktualnie wchodzi m.in. w skład działki nr [...] zabudowanej powojennym budynkiem stanowiącej własność W. Jak wynika z zaświadczenia z dnia [...] maja 1970 r. (k. 23 akt administracyjnych), budynek położony przy ul. [...] został wybudowany po roku 1945. Z inwentaryzacji zniszczeń (k. 80 akt administracyjnych) wynika, że przedwojenny budynek był wypalony kompletnie. Z pism z dnia 19 sierpnia 1996 r., z dnia 28 lutego 1997 r. i z dnia 21 lipca 1997 r. (k. 118, 119 i 120 akt administracyjnych) wynika, ze budynek przedwojenny został podczas wojny doszczętnie wypalony wraz ze stropami i odbudowany w 1952 r. od poziomu terenu. Zasadnie zatem organy uznały, że nie spełnia on wymogów z art. 5 dekretu.

W tej sytuacji zwrócić należy uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1149/05, niepubl. (od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1195/06), które Sąd orzekający podziela, zgodnie z którym w przypadku, gdy przedmiotem wniosku dekretowego obecnie jest zabudowany grunt, będący własnością jednostki samorządu terytorialnego, Prezydent W. obowiązany jest ustalić, czy możliwe jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, jak tego wymaga art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 235 k.c. Mimo że dekret warszawski przewiduje powstanie użytkowania wieczystego na skutek wydania decyzji administracyjnej, to jednak jest to sprawa cywilna załatwiana w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 k.c. oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami".

W tym miejscu należy zauważyć, że od dnia wejścia w życie dekretu minęło ponad 70 lat. Na tę regulację prawną zaczęły "nakładać się" następne uregulowania prawne tj. np. ustawowa regulacja instytucji użytkowania wieczystego zawarta w przepisach Kodeksu Cywilnego z 1964 r. (art. 232 do 243), a także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Taki stan prawny powoduje w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych dekretem kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu. Zdaniem Sądu orzekającego nie ma prawnej możliwości wyizolowania przepisów dekretu z obowiązującego systemu prawa. Aktualnie przepisy tego aktu prawa należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa, którego przepis ten jest częścią. Brak jest bowiem podstaw prawnych do całkowitego wyalienowania tej regulacji prawnej z systemu prawa. Skoro zatem dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego zapisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. W sytuacji zatem, gdy działka nr [...] zabudowana jest budynkiem , w którym w część lokali mieszkalnych została sprzedana i ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego do gruntu związanego z tymi lokalami, to w obecnym stanie prawnym co do tej części nieruchomości nie ma możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów. Zasadnie w związku z powyższym organy orzekające uznały, że co do udziału wynoszącego [...] części zabudowanej działki nr [...] o pow. [...] m2 nie ma możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych właściciela przeddekretowego.

Zasadnie również zdaniem Sądu organ I instancji odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w zakresie działki nr [...], w której skład wchodzi [...] m2 dawnej nieruchomości hipotecznej, ponieważ po dniu wejścia w życie dekretu został wybudowany budynek wykraczający poza granice dawnej nieruchomości hipotecznej. Sprzedawane zaś budynki muszą w całości znajdować się na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste. W przeciwnym wypadku musiałaby istnieć możliwość wydzielenia samodzielnego obiektu budowlanego w granicach mającego powstać prawa użytkowania wieczystego. W realiach niniejszej sprawy biorąc pod uwagę powierzchnię wchodzącą obecnie w skład działki nr [...] dawnej nieruchomości hipotecznej oczywistym jest, że taka możliwość nie istnieje.

Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji organu I instancji do osób nieżyjących, należy uznać powyższe uchybienie za nie mające wpływu na wynik sprawy. Organ II instancji powyższe uchybienie konwalidował kierując swoje rozstrzygnięcie do A. L. – właściciela lokalu nr [...]. Ponadto należy mieć na uwadze, że A. L., jak wynika z akt sprawy brał udział w niniejszym postępowaniu, ustanowił nawet pełnomocnika.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego tego, że organy orzekające oparły ustalenia faktyczne na kopii aktu notarialnego z dnia [...] maja 1998 r. należy zarzuty te uznać za bezzasadne. Jest to okoliczność pozostająca bez wpływu na uprawnienia skarżących-właścicieli lokali znajdujących się w budynku posadowionym na działce nr [...], ponieważ dotyczy umowy darowizny dokonanej przez A. T., której przysługują prawa do spadku po H. P. na rzecz siostry E. T. Dla właścicieli lokali bez znaczenia jest czy przypadający udział w użytkowaniu wieczystym otrzymałaby A. T. w całości, czy też po połowie z siostrą. W świetle zgromadzonych zaś materiałów dowodowych nie ulega wątpliwości, że A. T. jest jednym ze spadkobierców H.P.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący nieczytelnych fotokopii, na których organ oparł ustalenia faktyczne, to należy przyznać, że częściowo są one nieczytelne. Jednakże akurat fotokopie dotyczące nieruchomości położonej przy ul. [...] są czytelne i dotyczą prac budowlanych przy budynku wykonywanych w okresie powojennym. Należy zauważyć, że kwestia wybudowania budynku w okresie powojennym nie była przez strony kwestionowana, a ponadto fakt ten potwierdzają inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, a powołane wyżej.

W ocenie Sądu w odniesieniu do działki nr [...], wbrew zarzutom skarg zbędne było wykonywanie operatu geodezyjnego, ponieważ jak wynika z ustaleń organów, które potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie cała działka nr [...] wchodzi w skład dawnej nieruchomości hipotecznej. Organ I instancji w tym stanie rzeczy uprawniony był, a nawet zobligowany przepisami dekretu warszawskiego do ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych przeddekretowego właściciela, oczywiście w zakresie jedynie udziału w działce, co do którego nie zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz właścicieli lokali. W tej sytuacji za niezasadny należy uznać również zarzut dotyczący konieczności zawieszenia niniejszego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe. Wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego.

W niniejszej sprawie wynik postępowania rozgraniczeniowego nie jest przesłanką niezbędną do wydania rozstrzygnięcia zważywszy przede wszystkim na okoliczność, że organ rozpoznając wniosek dekretowy zobowiązany jest do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 7 dekretu, a przy ich zaistnieniu zobowiązany jest ustanowić prawo użytkowania wieczystego. Tym bardziej, że rozstrzygnięcie organu w rozpoznawanej sprawie dotyczy działki określonej i wskazanej w jej granicach ewidencyjnych.

Za zupełnie niezrozumiały należy uznać zarzut dotyczący braku w świetle treści art. 7 dekretu możliwości przyznania prawa użytkowania wieczystego w udziale działki. Należy wskazać na wyrażoną w judykaturze zasadę, że w wypadkach nieuregulowanych w art. 232-243 k.c. oraz w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste należy przy wykładni tych przepisów posługiwać się analogią, przede wszystkim do przepisów zawartych w Kodeksie cywilnym dotyczących treści i wykonywania własności. (uchwała składu siedmiu sędziów Sadu Najwyższego z dnia 11 grudnia 1975r. III CZP 63/76 (OSNC 1976, nr 12, poz. 259).

Zgodnie zaś z art. 195 k.c. własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność).Współwłasność jest albo współwłasnością w częściach ułamkowych, albo współwłasnością łączną. (art.196 § 1 k.c.). Ponadto zgodnie z art. 234 k.c. do oddania gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości. Również do przeniesienia użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości.(art. 237 k.c.).

Dodać należy, że z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku by prawo własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) przysługiwało niepodzielnie jednej osobie.

W tym miejscu podnieść należy, że w postanowieniu z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OZ 1762/15 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający zażalenie A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1474/15 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji przyznał rację Sądowi I instancji, który stwierdził, że ewentualne pozostanie w obiegu decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości pozostaje bez wpływu na uprawnienia właścicielskie skarżącego. Samo ustanowienie użytkowania wieczystego, a także związana z nim sprzedaż części budynku, nie będą miały wpływu na przysługujące właścicielom wyodrębnionych już lokali udziały w nieruchomości wspólnej.

Sąd orzekający pogląd ten podziela, który zresztą jest wiążący zgodnie z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się natomiast do kwestii nieprzyznania w decyzji Prezydenta W. odszkodowania za tę część dawnej nieruchomości [...], co do której odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego, Sąd zwraca uwagę, że przedmiot sprawy prowadzonej na podstawie art. 7 dekretu dotyczy wyłącznie przyznania prawa użytkowania wieczystego. Poza przedmiot tej sprawy wykracza przyznanie odszkodowania w formie pieniężnej, jak tego domagały się skarżące M. P. i M. L. W tej sytuacji Prezydent w niniejszej sprawie nie miał kompetencji do rozstrzygania w tym zakresie. Uszło uwadze skarżących, że dekret, jeżeli chodzi o przepisy w zakresie ustalania odszkodowania, nie został nigdy wykonany. Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Skarbu nie określił w rozporządzeniu składu i trybu postępowania miejskiej komisji szacunkowej, zasad i sposobu ustalania odszkodowania oraz przepisów o emisji papierów wartościowych, przeznaczonych na ten cel, czego wymagał przepis art. 9 ust. 3 dekretu.

Trzeba wskazać, że możliwość ubiegania się o odszkodowanie za nieruchomość warszawską nie będącą gospodarstwem rolnym przewiduje obecnie przepis art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się zaś do stwierdzeń Prezydenta W. zawartych w treści decyzji z dnia [...] marca 2015 r. oznaczonych jako pkt: 5-12 Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że tego rodzaju stwierdzenia nie należą do osnowy decyzji wydawanej w trybie przepisu art. 7 dekretu.

Ustalając przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego prowadzonej w trybie art. 7 dekretu trzeba odwołać się do przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną wniosku dekretowego. Z przepisów art. 7 ust. 1-3 dekretu wynika, że realizacja roszczeń dekretowych ma charakter dwustopniowy. W pierwszym etapie Prezydent W. w trybie postępowania administracyjnego orzeka w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania, co do zasady, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...]. Ocenie w tym postępowaniu podlegają następujące kwestie: 1) czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) został wniesiony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę; 2) czy wniosek złożyły osoby uprawnione – jeżeli chodzi o osoby fizyczne, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące; 3) czy korzystanie z gruntu przez osobę fizyczną, dotychczasowego właściciela (jego następcę prawnego), da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania; 4) czy stan geodezyjno-prawny gruntu stoi na przeszkodzie w uwzględnieniu wniosku dekretowego. Jeżeli wniosek dekretowy jest zasadny, wówczas ostateczna decyzja orzekająca o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości i ustalająca z tego tytułu czynsz symboliczny kończy sprawę administracyjną. W takim przypadku realizacja roszczeń dekretowych przechodzi do drugiego etapu. W tej fazie dochodzi do określenia konkretnych warunków zawarcia w formie aktu notarialnego umowy cywilnoprawnej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie pozytywnej dla wnioskodawców decyzji wydawanej w trybie art. 7 dekretu winno zawierać orzeczenie o przyznaniu konkretnym osobom prawa użytkowania wieczystego do konkretnej nieruchomości oraz rozstrzygnięcie ustalające czynsz symboliczny. Zagadnienia dotyczące administrowania nieruchomością, (przyszłego) przeniesienia w umowie o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste własności budynku posadowionego na gruncie i rozliczenia nakładów na budowę budynku, nienaruszania przez przyznane użytkowanie wieczyste praw osób trzecich nie są elementem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wydawanej w trybie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.

Stwierdzenia Prezydenta W. zapisane pomiędzy rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem decyzji mają charakter informacyjny i w żaden sposób nie kształtują sytuacji prawnej skarżących. Wskazane wyżej stwierdzenia nie tworzą rozstrzygnięcia decyzji, o którym mowa w przepisie art. 107 § 1 k.p.a., nie wiążą organu na mocy przepisu art. 110 k.p.a. W tym zakresie decyzja Prezydenta W. nie uzyskuje cechy ostateczności i wykonalności (art. 16 § 1 i art. 130 § 1 k.p.a.).

Reasumując należy uznać zarzuty skarg za niezasadne, a rozstrzygnięcia organów odpowiadające prawu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.