Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1177/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 49 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 3, art. 15 ust. 1, art. 85 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Teza: Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosowanego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie akt, o jakim mowa w art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym zostanie uchwalony i przekazany do Sądu Administracyjnego

TEZY

Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosowanego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie akt, o jakim mowa w art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym zostanie uchwalony i przekazany do Sądu Administracyjnego


SENTENCJA

II OSK 1177 / 10 POSTANOWIENIE Dnia 30 czerwca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Wołowskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 84/10 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Powiatu Wołowskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia Powiatu Wołowskiego do spółki do nazwą [...] Spółka Akcyjna postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

II OSK 1177 / 10

UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 17 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Powiatu Wołowskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu Wołowskiego z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie przystąpienia Powiatu Wołowskiego do spółki pod nazwą [...] Spółka Akcyjna.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 11 stycznia 2010 r. pełnomocnik Powiatu Wołowskiego- adwokat R. W. wniósł skargę na ww. nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2009 r.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z dnia 22 lutego 2010 r. wezwano pełnomocnika strony skarżącej do uzupełnienia braków wniesionej skargi, poprzez dołączenie uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do sądu w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi.

Pismem z dnia 3 marca 2010 r., oznaczonym jako "wniosek o przedłużenie terminu" pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że Rada Powiatu podejmie stosowną uchwałę dopiero na najbliższej sesji, która planowana jest na drugą połowę miesiąca marca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazując na treść art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym), stwierdził, że co do zasady uchwała ta winna zostać podjęta przed wniesieniem skargi do sądu, jednakże wymóg przewidziany przepisem art. 85 ust. 3 cyt. ustawy będzie spełniony wówczas, gdy uchwała taka zostanie podjęta wprawdzie po złożeniu skargi do sądu, jednakże przed upływem trzydziestodniowego terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W rozpoznawanej sprawie, uchwała o jakiej mowa ww. przepisie, nie została złożona, a jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika, Rada Powiatu uchwały takiej w ogóle nie podjęła. Pełnomocnik strony skarżącej wnosił co prawda o przedłużenie terminu do jej złożenia, wywodząc, że przepisy nie wskazują w jakim terminie powinna zostać podjęta taka uchwała, jednak zdaniem Sądu, pogląd taki należy uznać za nieuprawniony.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również w ocenie Sądu wniosek pełnomocnika o przedłużenie terminu do usunięcia braków formalnych wniesionej skargi, bowiem termin ten jest terminem ustawowym, wynikającym wprost z przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a, a jako taki nie może być przez Sąd skracany ani wydłużany.

W świetle przedstawionych okoliczności Sąd pierwszej instancji przyjął, że strona skarżąca nie spełniła wymagań ustawowych przewidzianych dla zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, a zatem skarga jako niedopuszczalna zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) podlegała odrzuceniu.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł Powiat Wołowski, zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

1. rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną jego wykładnię w wyniku przyjęcia, że nie podjęcie przez radę powiatu uchwały w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przed wniesieniem skargi na to rozstrzygnięcie względnie przed upływem trzydziestodniowego terminu do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje niedopuszczalność wniesienia skargi i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.,

2. rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 49 § 1 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię w wyniku przyjęcia, że nieprzedłożenie uchwały organu powiatu przy wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest brakiem formalnym skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Powiat wskazał, iż zgodnie z linią orzeczniczą Sądu Najwyższego w świetle art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym- prawo złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze związane jest wyłącznie z faktem podjęcia tej uchwały, a nie z datą w jakiej została ona podjęta. Zawarty w tym przepisie zwrot, że podstawą wniesienia skargi jest uchwała organów powiatu, należy rozumieć w ten sposób, że podstawą rozpoznania skargi przez sąd administracyjny musi być jako jedna z przesłanek prawnomaterialnych przedstawiona uchwała właściwych jej organów, która właśnie ze względów prawnomaterialnych, a nie tylko procesowych, może być przedłożona aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego zasadność skargi. Nieprzedłożenie uchwały organów powiatu, o której wspomina art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym w dniu wniesienia skargi, nie upoważnia sądu administracyjnego do jej odrzucenia.

Ponadto zdaniem strony skarżącej Sąd pierwszej instancji błędnie powołał się na art. 49 § 1 p.p.s.a. Nie dołączenie do skargi uchwały rady powiatu, stanowiącej podstawę jej wniesienia nie jest brakiem formalnym pisma w rozumieniu powołanego przepisu, bowiem skarga czyni zadość wymaganiom przewidzianym w art. 46 § 1 tej ustawy. Uchwała ta zarówno w ujęciu czynnościowym jak i funkcjonalnym stanowi zdarzenie odrębne od samego wniesienia skargi. W związku z powyższym nie jest możliwe przyjęcie, że skarga wniesiona do sądu administracyjnego bez przedłożenia wspomnianej uchwały, jako niespełniająca wymagań ustawowych jest niedopuszczalna. W związku z tym w razie niedołączenia uchwały rady powiatu do skargi, nie ma podstaw do zastosowania art. 58 § 1 p.p.s.a. Strona skarżąca wskazała, że przedmiotowa uchwała została podjęta w dniu 25 marca 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym do złożenia skargi, o której mowa w ust. 1 tej ustawy, uprawnionym jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, i jak stanowi omawiany przepis podstawą wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Stwierdzić trzeba, iż trafnie wskazano we wniesionej kasacji, iż w przepisie tym nie określono terminu, w którym uchwała ta winna zostać podjęta. Taki też pogląd został przyjęty zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92, LEX nr 10908; postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94, OSNP/1994/12/186; postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94, OSNP/1994/12/185; postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, OSNP/1994/9/138), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007/1/6).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano w odniesieniu do analogicznego rozwiązania zastosowanego w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), zawartego w art. 98 ust. 3, że przepis ten powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Z tego też względu w orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosowanego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r. sygn. akt III ARN 13/92, LEX nr 10908; z dnia 7 lipca 1994 r. sygn. akt III ARN 42/94, OSNP 1994 r. nr 9, poz. 138; z dnia 21 września 1994 r. sygn. akt II ARN 43/94, OSNP 1994 r. nr 12, poz. 185; z dnia 5 października 1994 r. sygn. akt III ARN 53/94, OSNP 1994 r. nr 12, poz. 186 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 290/05, OSP 2007 r. nr 1, poz. 6; z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1158/07, niepubl.; z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 410/07 niepubl.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano również, iż niedołączenie stosownej uchwały lub zarządzenia do dnia wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest brakiem formalnym pisma ani inną przyczyną jej niedopuszczalności, która uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu. Nie stanowi to również podstawy do jej odrzucenia, bez uprzedniego wyznaczenia terminu do złożenia stosownego aktu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 września 1994 r. sygn. akt III ARN 43/94, OSNP 1994 r. nr 12, poz. 185; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1142/04, OSS 2005 r. nr 4, poz. 100). Zwrócić trzeba uwagę, że zgodnie z dalej idącym poglądem wyrażonym w orzecznictwie, uchwała jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody może być złożona w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi (postanowienie z dnia 7 lipca 1994 r. sygn. akt III ARN 42/94, OSNP 1994 r., z. 9, poz. 138). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 290/05, odwołując się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 1992 r. sygn. akt III AZP 53/94 (OSNP 1992 r. nr 7-8, poz. 119) podkreślił, iż cel tego przepisu nie wyklucza podjęcia uchwały lub zarządzenia po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego ani podjęcia jej po upływie terminu do wniesienia skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 204/06, niepubl.).

Konkludując powyższe uwagi należy uznać, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosowanego zarządzenia, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie akt, o jakim mowa w art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym zostanie uchwalony i przekazany do Sądu Administracyjnego.

Zasadność powyższego twierdzenia wypływa również z argumentacji natury konstytucyjnej. Prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego winno być bowiem interpretowane w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu jednostki samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro prawo to wynika wprost z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, w szczególności w aspekcie zapewnienia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wobec organu administracji rządowej, które sprawują nadzór nad samorządem z punktu widzenia legalności, poprzez zapewnienie im w jak najszerszy sposób prawa do Sądu i kwestionowania zasadności podejmowanych środków nadzoru. Zasada, iż samodzielność powiatu podlega ochronie sądowej została również powtórzona przez ustawodawcę w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Jest to natomiast o tyle istotne, iż rada powiatu jest organem obradującym na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż co kwartał (art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Zatem sesyjny tryb działania tego organu, minimum czasowe zwoływania sesji określone jako kwartał oraz stosunkowo krótki termin wniesienia skargi do sądu administracyjnego wraz z podjętą w tym przedmiocie uchwałą, mogą prowadzić do nieuzasadnionego zawężenia prawa organów jednostki samorządu terytorialnego do kwestionowania legalności podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego przed sądem administracyjnym.

W niniejszej sprawie stosowna uchwała Rady Powiatu została podjęta już po wniesieniu skargi do Sądu Administracyjnego, to jest w dniu 25 marca 2010 r. Biorąc więc pod uwagę fakt, iż reagując na wezwanie Sądu strona skarżąca zwróciła się o udzielenie jej realnego terminu do przedstawienia żądanego dokumentu, uwzględniając przy tym cel omawianej regulacji prawnej, jakim jest umożliwienie kontroli rozstrzygnięć nadzorczych przez Sąd Administracyjny oraz utrwalone orzecznictwo, Sąd pierwszej instancji powinien nadać bieg przedmiotowej skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego naruszył art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, iż wadliwie strona skarżąca określiła go jako zarzut naruszenia prawa materialnego, błędnie też wskazała, iż brak przedłożenia uchwały nie jest brakiem formalnym skargi. Jednakże zauważyć trzeba, iż podstawą do odrzucenia skargi może być tylko taki brak formalny, którego nie usunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu. Skoro zatem, jak przyjęto powyżej, uchwała rady powiatu mogła być przedstawiona do czasu rozpoznania sprawy przez sąd, to nie można było przyjąć, iż był to taki brak formalny, którego nie uzupełnienie w wyznaczonym terminie, uzasadniało odrzucenie tej skargi.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.