Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 826/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 112, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze sprzeciwu W. S. oraz E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz W. S. oraz E. S. kwotę [...](słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. dokonał zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2016 nr [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami, urządzeniami technicznymi i pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], [...] i działce nr [...], [...], obręb miasto P..

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko Własnościowa z/s w P. zarzucając naruszenie art. 155 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej "Kpa") poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uzyskania od stron postępowania zgody na zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzez zaniechanie badania interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 9 i 11 Kpa poprzez wadliwe uzasadnieni decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2017r., nr [...] uchyliło zaskarżona decyzję Burmistrz Miasta i Gminy P. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, iż z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 Kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zgoda o jakiej mowa art. 155 Kpa musi być zgodą wyrażoną przez stronę jasno, a więc nie w sposób dorozumiany.

Dalej organ wskazał, że za stronę postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy uważa się właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Stąd w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 Kpa istnieje wymóg uzyskania przez organ prowadzący postępowanie zgody wszystkich stron, które w postępowaniu zwyczajnym mogłyby podejmować aktywną obronę swoich interesów. Kolegium wskazało, iż organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wystąpić do wszystkich stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy o wyrażenie zgody na wnioskowaną zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Organ wyjaśnił, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. W ocenie Kolegium proponowana zmiana dotyczy istotnej kwestii w zakresie infrastruktury technicznej, a zatem sporządzona analiza urbanistyczna powinna wykazać możliwość zastosowania obok zaopatrzenia w ciepło z osiedlowej sieci ciepłowniczej również możliwość podłączenia do sieci gazowej. Zdaniem Kolegium musi to wprost wynikać z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która została sporządzona na potrzeby decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. Na koniec organ pierwszej instancji winien również przeanalizować niniejszą sprawę czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Kolegium zwróciło również uwagę, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa.

Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżyli E. S. oraz W. S. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 107 Kpa oraz art. 10 Kpa przez niewskazanie w przedmiotowej decyzji, czy rozpoznanie sprawy w dniu [...] czerwca 2017 r. nastąpiło na posiedzeniu niejawnym czy na rozprawie oraz brak zawiadomienia skarżącego o terminie posiedzenia, co powodowało naruszenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania.

2. naruszenie art. 155 Kpa przez błędną jego wykładnie i zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż dla zmiany decyzji wymagana jest zgoda strony - Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w P., w sytuacji, gdy taka zgoda w przypadku decyzji zmieniającej wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy nie jest wymagana.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentacje zawarta w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przysługiwał sprzeciw, o którym mowa w Dziale III Rozdziale 3a aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej "Ppsa"), a nie jak błędnie pouczył organ – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Od dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która nakazuje do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych po tej dacie stosować przepisy w brzmieniu zmienionym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tejże ustawy zmieniającej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy Ppsa w brzmieniu dotychczasowym.

Przepisy Ppsa w nowym brzmieniu wprowadziły instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa, w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. W myśl art. 64a Ppsa od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – "Kpa"), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Tym samym wniesione w niniejszej sprawie pismo zatytułowane "skarga" Sąd potraktował jako sprzeciw. Sąd przy tym miał na uwadze, iż pismo skarżącego zawierało wyłącznie wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia, tj. wniosek odpowiadający w swej istocie treści art. 64 b § 2 Ppsa.

Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 Ppsa sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została doręczona skarżącym w dniu [...] lipca 2017 r. Zatem 14 – dniowy termin do wniesieniu sprzeciwu upływał z dniem [...] lipca 2017 r. Tymczasem skarżący środek zaskarżenia złożyli dopiero w dniu [...] lipca 2017 r. (data stempla pocztowego na kopercie).

Jednakże Sąd mając na uwadze art. 112 Kpa uznał, że pomimo wniesienia sprzeciwu po upływie 14 dni, ale w terminie 30 dni, o którym pouczył skarżących organ, sprzeciw został wniesiony skutecznie.

Zgodnie z art. 112 Kpa, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Nie ulega wątpliwości, że regulacja zawarta w ww. przepisie stanowi jedną z istotniejszych konsekwencji naruszenia przez organ prowadzący postępowanie obowiązku udzielania stronom rzetelnych informacji o ich uprawnieniach, w odniesieniu do bardzo doniosłej ich sfery – wnoszenia środków zaskarżenia. Weryfikacja decyzji, czy postanowienia, mająca na celu ochronę praw i interesów stron postępowania, stanowi jednocześnie instytucję służącą zapewnieniu praworządności działania administracji publicznej w jej stosunkach z jednostką (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 538).

W doktrynie wskazuje się, iż przepis powinien znajdować zastosowanie nie tylko w obszarze obowiązywania KPA, lecz również KPC – w odniesieniu do powództwa wnoszonego do sądu powszechnego oraz skargi wnoszonej do sądu administracyjnego zgodnie z przepisami Ppsa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 453).

Na gruncie art. 112 Kpa ukształtowały się dwa odmienne poglądy, co do skutków wniesienia środka zaskarżenia z uchybieniem terminu będącego wynikiem zastosowania się przez stronę do pouczenia zawartego w decyzji.

Pierwszy z nich zakłada, że zastosowanie się do błędnego pouczenia bądź jego brak sanuje tę wadliwość z mocy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1899/98, z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 169/08). Drugie podejście przyjmuje natomiast, że uchybienie terminowi niezawinione przez stronę, będące wynikiem błędnego pouczenia bądź jego braku, wymaga przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności (por. postanowienie NSA z dnia 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97, wyr. NSA z 21.12.2005 r., sygn. akt I OSK 271/05).

Skład orzekający w niniejszej sprawie popiera pogląd, że w przypadku uchybienia terminu do wniesienia środka prawnego w wyniku błędnego pouczenia organu, jego wniesienie z zachowaniem terminu wskazanego w tym pouczeniu uznać należy za skuteczne (pod. E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 137; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., I OSK 840/10, LEX nr 593399, GP 2010, nr 8, s. 160).

W ocenie Sądu w tych przypadkach nie może znajdować zastosowania regulacja dotycząca przywrócenia terminu. W wyroku z dnia 4 stycznia 2013 r., I OSK 1553/11, LEX nr 1269625, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że :"Jeżeli przepis prawa z mocy prawa udziela stronie ochrony prawnej, a tak expressis verbis stanowi art. 112 Kpa, nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa w działaniu organu, który zastosował tę ochronę. Nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa".

Dokonując powyższej wykładni należy mieć na uwadze, iż już samo wymaganie od strony, która została błędnie pouczona o przysługującym środku zaskarżenia, aby ta podjęła określone dodatkowe środki prawne celem skutecznego wniesienia środka zaskarżenia stanowi już dla niej negatywne skutki. W szczególności gdy weźmie się pod uwagę, iż złożenie wniosku o przywrócenie terminu, zarówno na gruncie przepisów Ppsa jak i Kpa, jest obwarowane 7 dniowym i co najważniejsze nieprzywracalnym terminem. Powyższe skutkuje, że w razie uchybienia temu terminowi, nawet na skutek okoliczności za które strona nie ponosi odpowiedzialności np. ciężka choroba i związany z tym pobyt w szpitalu, termin ten nie będzie mógł zostać przywrócony. Powyższe zaś powoduje, iż na skutek błędnego pouczenia organu strona zostanie pozbawiona możliwości weryfikacji decyzji, co stanowi w dalszej kolejności naruszenie konstytucyjnych gwarancji praw i wolności, tzn. prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).

Ponadto należy mieć na względnie, iż w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stronie zagwarantowano prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Nie ulega wątpliwości, iż wprowadzenie do Ppsa instytucji sprzeciwu miało stanowić wyraz realizacji tego prawa. Zatem instytucja sprzeciwu miała sprzyjać szybszemu rozpoznaniu sprawy, a nie wydłużeniu tego czasu przez zbytni formalizm.

W uzasadnieniu projektu do ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Sejm RP VIII kadencji, Nr druku: 1183) czytamy, iż "w aktualnym stanie prawnym, efektywność zaskarżenia decyzji kasatoryjnej i wikłania się przez stronę w długotrwały spór sądowy co do istnienia podstaw do takiego rozstrzygnięcia jest poważnie ograniczona. Rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e Ppsa niweluje te niedogodności, wprowadzając szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania decyzji kasatoryjnych (...)".

Odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, a nie temu miała służyć omawiana nowelizacja.

Ponadto należy mieć na uwadze, iż przyjęcie poglądu, że uchylenie się od skutków uchybienia terminu na skutek błędnego pouczenia organu może nastąpić wyłącznie poprzez złożenie wniosku o przywrócenie terminu prowadzi do uznania, że regulacja art. 112 Kpa jest zbędna.

Podkreślić należy, iż zarówno na gruncie Kpa i Ppsa wprowadzono regulację przywrócenia terminu, które zapewniają stronie możliwość uchylenia się od negatywnych konsekwencji zastosowania się do błędnego pouczenia. Należy mieć przy tym na uwadze, iż w doktrynie jak i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż w prawie administracyjnym nie można przyjmować fikcji powszechnej znajomości prawa (por. A. Turska, O fikcji, s. 310–311; Z. Duniewska, Ignorantia iuris, s. 99 i n., wyrok NSA z dnia 28 listopada 200 r., sygn. akt IV SA 1899/98).

Dlatego też na organy został nałożony obowiązek udzielenia stronom informacji prawnej (art. 9). Jak słusznie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 200 r., sygn. akt IV SA 1899/98 postanowienia zawarte w art. 112 Kpa stanowią wyraz konsekwencji naruszenia zasady ogólnej informowania stron, w tym do bardzo doniosłej sfery, dotyczącej wnoszenia środków zaskarżenia (podobnie B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 453).

Konstytucyjne prawo do sądu i szybkiego załatwienia sprawy przemawia za uznaniem, że strona jest chroniona od negatywnych konsekwencji błędnego pouczenia z mocy prawa bez konieczności podejmowania przez nią dodatkowych czynności. Zdaniem Sądu strona nie może bowiem być w nadmierny sposób obciążana koniecznością samodzielnego "sanowania" uchybień proceduralnych organu, jak również strona nie może być obciążana konsekwencjami tego błędu.

Ponadto zauważyć należy, że wprawdzie w art. 112 Kpa ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie art. 64b § 1 Ppsa do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Reasumując skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 Kpa w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu.

Z powyższych względów Sąd uznał, że sprzeciw, pomimo uchybienia terminu, został wniesiony skutecznie.

Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa ( art. 64e Ppsa ).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie.

Istotne jest, że organ drugiej instancji wydał decyzję na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kpa, a jednocześnie nie wykazał zaistnienia przesłanek w nim opisanych. Formułując przepis art. 138 § 2 Kpa ustawodawca jasno wskazał, ze organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ukształtowane na tle przytoczonej normy prawnej stanowisko judykatury jednoznacznie podkreśla, iż decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 Kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 Kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 Kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 Kpa nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 25 maja 201 r., sygn. akt I SA/Sz 1255/13; w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydanie decyzji określonej w art. 138 § 2 Kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 Kpa, a doprecyzowaną w art. 127 Kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszej instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014).

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie może też umknąć uwadze treść przepisu art. 136 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ocena, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem pierwszej instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych organu odwoławczego, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 274/16, LEX nr 2104710).

Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, że zaistniały przesłanki wymienione w art. 138 § 2 Kpa.

Uchylając zaskarżona decyzję organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wystąpić do wszystkich stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy o wyrażenie zgody na wnioskowaną zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r.. Ponadto Kolegium podniosło, że proponowana zmiana dotyczy istotnej kwestii w zakresie infrastruktury technicznej, a zatem sporządzona na potrzeby decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. analiza powinna wykazać możliwość zastosowania obok zaopatrzenia w ciepło z osiedlowej sieci ciepłowniczej również możliwość podłączenia do sieci gazowej. Organ zwrócił również uwagę, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa.

Z analizy uzasadnienia wynika, ze przy ponownym rozpoznawaniu sprawy obowiązkiem organu byłoby zwrócenie się stron o wyrażenie zgody na zmianę decyzji oraz ponowna ocena analizy urbanistycznej i zbadanie czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie składu orzekającego ponowna ocena analizy urbanistycznej czy też konieczność sporządzenia prawidłowego uzasadnienia nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Nie ulega wątpliwości, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego oraz zbadanie czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony nie wymaga gromadzenia dowodów ale wyłącznie oceny dotychczas zgromadzonych dowodów. Tym samym powyższe nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy miał obowiązek z ramach swoich obowiązków dokonać powyższej oceny. Natomiast uchylanie się od powyższego nie dość, że stanowi naruszenie art. 138 § 2 Kpa, to dodatkowo narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W ocenie Sądu również konieczność uzyskania zgody pozostałych uczestników postępowania nie uzasadniała uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skoro organ odwoławczy uznał, że w sprawie konieczne jest uzyskanie takiej zgody, to mógł w ramach swoich uprawnień sam zwrócić się do pozostałych, poza wnioskodawcą, stron postępowania o wyrażenie takiej zgody.

W tym miejscu warto wskazać, że decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie art. 155 Kpa zapaść może wyłącznie w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją pierwotną. Stąd w postępowaniu tym istnieje wymóg uzyskania przez organ zgody wszystkich stron, które w postępowaniu zwyczajnym mogłyby podejmować aktywną obronę swoich interesów. Powyższe nie oznacza jednak, że musi zawsze zachodzić tożsamość podmiotów w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nadzwyczajnym z art.155 Kpa. Można być stroną postępowania w sprawie, w której zapadła ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy, a po jej wydaniu np. utracić prawo własności nieruchomości sąsiedniej pozostającej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zatem stroną postępowania nadzwyczajnego nie będzie podmiot, który uczestniczył w postępowaniu zwykłym ale nowy właściciel nieruchomości sąsiedniej. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia. Zatem skoro Spółdzielnia brała udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i z tego samego tytułu wywodzi swój interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym, to tym samym twierdzenie strony skarżącej, że w niniejszej sprawie nie jest wymagana zgoda Spółdzielni stoi w sprzeczności z treścią art. 155 Kpa.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że już przez sam fakt wniesienia odwołania strona wyraża swoje niezadowolenie z zapadłego orzeczenia o zmianie decyzji ostatecznej, a tym samym wyraża swoją niechęć do zmiany takiej decyzji. Brak jest przeszkód aby takie odwołanie traktować jako sprzeciw (brak zgody) na zmianę decyzji ostatecznej.

Mając powyższe na uwadze na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 Ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa w zw. z art. 64b § 1 Ppsa .