Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2893/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1098/16 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz S.B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1098/16 oddalił skargę S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wójt Gminy Mińsk [...], po rozpatrzeniu wniosku S. i E. B., Z. i M. B., D. L. i M. C. o wszczęcie z urzędu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w X, oznaczonych numerami działek ewidencyjnych [...] oraz [...], postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a §1 i §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że brak jest w sprawie interesu społecznego, ponieważ wniosek o wszczęcie postępowania złożony został przez osoby posiadające swoje nieruchomości po południowej stronie drogi. Organ wyjaśnił, że podejmowano mediacje dotyczące uregulowania stanu prawnego ww. nieruchomości, między innymi złożony był wniosek do Rady Gminy [...] celem nabycia nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Wniosek ten nie został jednak przez Radę Gminy podjęty. Organ wskazał ponadto, że w Starostwie Powiatowym w M. toczyło się postępowanie dotyczące spornych granic, zaś geodeta wykonujący czynności na zlecenie Starostwa Powiatowego odnalazł w terenie punkty graniczne na północnej granicy działki [...] oraz na zachodniej granicy działki [...].

S. B. i Z. B. wnieśli na powyższe postanowienie zażalenie zarzucając mu naruszenie art. 61 §1 K.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. 2015, poz. 520 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.g.k.", poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie występuje interes społeczny, w sytuacji gdy uregulowanie stanu prawnego ww. działek poprawiłoby komunikację na ulicy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy M. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu jest ograniczone przez określone w art. 30 ust. 2 p.g.k. przesłanki jego wszczęcia. Z przepisu tego wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe może być wszczęte z urzędu przy scalaniu gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Oznacza to, że powiązanie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego ze spełnieniem jednej ze wskazanych przesłanek wyklucza uznanie organu administracji publicznej co do wszczęcia tego postępowania, jak też uznanie co do wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w innych przypadkach niż wymienione w art. 30 ust. 2 p.g.k. Organ wskazał, że w sprawie nie toczy się postępowanie w przedmiocie scalenia gruntów, brak jest wniosku strony o rozgraniczenie nieruchomości, a także nie występują potrzeby gospodarki narodowej. Ponadto skarżący nie są stronami postępowania rozgraniczeniowego, o którego wszczęcie wnoszą.

Odnosząc się do interesu społecznego organ wskazał, że ustalenia organu pierwszej instancji znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Nie budzi wątpliwości, że w roku 2012 uprawniony geodeta – M. K. wznowił znaki graniczne między nieruchomością oznaczoną nr ewid. [...] położoną w miejscowości X, gm. [...], będącą we władaniu Gminy [...], a działkami oznaczonymi numerami ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], które stanowią własność P. P. (działka nr [...]), M. i Z. B. (działka nr [...]), M. C. (działka nr [...]), E. i S. B. (działka [...]), D. L. (działka nr [...]) i H. G. (działka nr [...]), znajdujące się we władaniu: Skarbu Państwa (działka nr [...]),[...] Zarządu Dróg Wojewódzkich (działka nr [...]). Wznowienia znaków granicznych geodeta wykonał w oparciu o: operat jednostkowy [...],[...],[...], operat modernizacji ewidencji gruntów [...], operat ewidencji gruntów [...]. Granica między działkami nr [...] i nr [...] przebiega przez punkty [...],[...] i [...]. Prace związane ze wznowieniem znaków granicznych zakończono w dniu [...] października 2012 r. Tym samym organ uznał, że granica między działkami nr [...] i nr [...] jest ustalona.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że podstawą wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu nie mogą być roszczenia o poszerzenie drogi gminnej właścicieli działek położonych po przeciwnej stronie tej drogi. Podstawą wszczęcia takiego postępowania nie mogą być również wskazane w zażaleniu założenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do planowanego przebiegu drogi oznaczonej w planie symbolem [...], ponieważ dopiero budowa, rozbudowa lub przebudowa tej drogi będzie skutkować przejęciem przez Gminę gruntu oznaczonego wymienionym symbolem. Podniosło również, że bez wpływu na uznanie interesu społecznego, skutkującego rozgraniczeniem nieruchomości, pozostaje planowany – niedoszły do skutku, zakup przez Gminę działki nr ewid. [...].

Kolegium wyjaśniło poza tym, że w przypadku wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu właściciele działek usytuowanych po przeciwnej stronie drogi oznaczonej nr ewid. [...], w tym S. B. i Z. B. nie byliby stronami postępowania rozgraniczeniowego między działkami o numerach ewid. [...] i [...].

S. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2016 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a., poprzez poczynienie niekompletnych ustaleń odnośnie do okoliczności i przyczyn zmniejszenia powierzchni działki o nr ewidencyjnym [...], w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania wznowienia znaków granicznych w roku 1990, a w konsekwencji pominięcie okoliczności, że nieprawidłowości w przebiegu granic powstały z winy organu administracji publicznej, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i 2 p.g.k. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że nie wykazano interesu społecznego zwłaszcza, że wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie dotyczył działek, które stanowiłyby własność wnioskodawców, a władającym działką nr [...] (objętą wnioskiem) jest gmina.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ administracji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i przeprowadził wnikliwą analizę całości materiału dowodowego. Podzielił stanowisko organu, że powiązanie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego ze spełnieniem jednej z wskazanych w art. 30 ust. 2 p.g.k. przesłanek, wyklucza możliwość uznania organu administracji publicznej co do możliwości wszczęcia tego postępowania. Przy czym ustawa jednoznacznie rozstrzyga formę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, czy to na wniosek czy też z urzędu, poprzez wydanie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 12 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1124/11, Sąd przyjął, że z art. 30 ust. 4 p.g.k. wynika obowiązek przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości związany jest wnioskiem strony i nie ma możliwości zbadania jego zasadności, w tym zakresu żądania, na tym etapie postępowania, tj. przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zasadnie organy obu instancji "przeprowadziły postępowanie wyjaśniające przed wszczęciem postępowania" i trafnie przyjęły, że nie toczy się postępowanie w sprawie scalania gruntów, brak jest wniosku strony o rozgraniczenie nieruchomości, jak również nie występują potrzeby gospodarki narodowej. Ponadto skarżący nie jest stroną postępowania rozgraniczeniowego, o którego wszczęcie wnosi. Postępowanie rozgraniczeniowe jest bowiem przeprowadzane w interesie właściciela danej nieruchomości, który uważa, że granica między jego działką i działką sąsiednią wytyczona została błędnie. Ustalenie zatem innego niż dotychczasowy przebiegu granic co do zasady powinno leżeć w interesie prywatnym a nie społecznym. Skarżący nie jest zaś właścicielem ani działki [...], ani też [...], o których rozgraniczenie wnosił.

Odnosząc się do wskazywanego przez skarżącego interesu społecznego Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w 2012 r. uprawniony geodeta – M. K. wznowił znaki graniczne między nieruchomością oznaczoną nr ewid. [...] będącą we władaniu Gminy [...], a działkami oznaczonymi numerami ewid.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Ponadto wyjaśniono, że granica między działkami nr [...] i nr [...] przebiega przez punkty [...],[...] i [...]. Granica między działkami nr [...] i nr [...] jest zatem ustalona. Rozgraniczenie nieruchomości tymczasem następuje wtedy, gdy granice nie zostały ustalone, chociażby były niesporne albo wtedy, gdy były już ustalone, ale stały się sporne. Z akt sprawy jednoznacznie natomiast wynika, że brak jest sporu granicznego między właścicielem działki nr ewid. [...] a władającym działką nr ewid. [...]. Ponadto granica jest wytyczona w drodze wznowienia znaków granicznych przez uprawnionego geodetę w oparciu o istniejące dokumenty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. B., reprezentowany przez adwokata D. P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 30 ust. 2 w związku z ust. 1 p.g.k. poprzez jego błędną wykładnię w zakresie przesłanki wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu ze względu na interes społeczny, uzasadniający przeprowadzenie rozgraniczenia – przejawiającą się w uznaniu, że interes społeczny nie uzasadnia wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy wystąpienie o wszczęcie postępowania z urzędu nie dotyczyło działek, które stanowiłyby własność skarżącego, a władającym działki nr [...] (objętej wnioskiem) stanowiącej drogę uczęszczaną przez mieszkańców (a w przyszłości drogę gminną), jest jednostka samorządu terytorialnego, w rezultacie niezastosowanie tego przepisu;

b) art. 29 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 i 2 p.g.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy poprzez wyprowadzenie wniosku, że postępowanie rozgraniczeniowe nie może być przeprowadzone z uwagi na brak sporu pomiędzy właścicielem działki nr [...] a władającym działką nr [...] (gminną) co do przebiegu granic i ustalenie granic między tymi działkami w sytuacji, gdy nie odpowiada to rzeczywistości – granice nie są bezsporne ani ustalone;

c) art. 29 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 i 2 p.g.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego jest uzasadnione nie tylko w przypadku istnienia sporu "sąsiedzkiego", ale także w sytuacji gdy "brak jest dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków", co stanowiło podstawę wniosku skarżącego, którym negowano prawidłowość wznowienia znaków granicznych i sporządzenia wadliwego protokołu wznowieniowego w 1990 r.;

2) przepisów postępowania:

a) art. 145 §1 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.),powoływanej dalej jako "P.p.s.a." w związku z art. 156 §1 pkt 2 i art. 126 oraz art. 61a §1 K.p.a. poprzez niewydanie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. i poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy [...] pomimo, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa jako utrzymujące w mocy postanowienie wydane bez podstawy prawnej;

b) art. 151 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) i art. 161 §3 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie narusza przepisy art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez wyprowadzenie nieprawidłowych wniosków w oparciu o niepełny materiał dowodowy i przyjęcie, że granica pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i nr [...] została ustalona przez biegłego, a nadto, że nie jest sporna w sytuacji, gdy powyższe ustalenia są sprzeczne z załączonymi do skargi pismami (decyzją Starostwa Powiatowego w M. z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] kwietnia 2015 r.), wskazującymi na nieprawidłowości w ustalaniu granic przedmiotowych działek (w 2012 r.), sporność granic i świadczącymi o nieustaleniu granicy przez biegłego, a także bez rozważenia wadliwości protokołu granicznego z 1990 r., a których to decyzji i okoliczności z nich wynikających zarówno Sąd jak i organy nie wzięły pod uwagę;

c) art. 141 §4 w związku z art. 151 oraz 134 §1 i art. 161 §3 P.p.s.a. i art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 i 2 p.g.k. poprzez brak przeanalizowania i odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, czego konsekwencją jest niezrealizowanie zasady pełnej kontroli zgodności z prawem aktu administracyjnego w pełnych granicach sprawy, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, a ponadto pominięcie części materiału sprawy, w tym decyzji Starostwa Powiatowego w M. z [...] sierpnia 2014 r. i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] kwietnia 2015 r., z których wynika, że granice działek nr [...] i nr [...] są sporne i nie zostały ustalone, a nadto poprzez pobieżną analizę protokołu granicznego z 1990 r. i wskazanych przepisów p.g.k.;

d) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 §1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi pomimo, że ze zgromadzonych dowodów wynika, że w sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że wystąpienie skarżącego do Wójta [...] dotyczyło wszczęcia postępowania z urzędu rozgraniczenia działek, z których jedną włada właściciel "publiczny" a nie podmiot prywatny. Ponadto działka nr [...] stanowi drogę, która w przyszłości stanie się drogą publiczną, ma ona być drogą gminną, której nadano nazwę. Niewątpliwie zatem, zdaniem skarżącego, postępowanie rozgraniczeniowe nie dotyczyłoby w tej sytuacji realizacji prywatnych interesów, a interesów szerszego kręgu społeczeństwa. Ponadto Sąd pierwszej instancji wyprowadził nieprawidłowy wniosek, że postępowanie rozgraniczeniowe nie może być przeprowadzone w sprawie z uwagi na brak sporu pomiędzy właścicielem działki nr [...] a władającym działką nr [...] co do przebiegu granic i ustalenie granic między tymi działkami, w sytuacji gdy nie odpowiada to rzeczywistości - granice nie są bezsporne ani ustalone. Podniósł, że prowadzone przez Starostę [...] postępowanie w sprawie [...] wskazywało, że doszło do błędnego ustalenia znaków granicznych w 1990 r. Na mocy decyzji Starosty Powiatu M. z [...] sierpnia 2014 r. umorzono postępowanie dotyczące aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu X w zakresie działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] na podstawie operatu geodezyjnego wznowienia znaków granicznych zaewidencjonowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z [...] listopada 2012 r. Ustalenia Starostwa [...] skutkowały wyprowadzeniem wniosku, że "przebieg granicy działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...],[...],[...],[...] i [...] jest sporny". Jednocześnie ustalenia zawarte w ww. decyzjach wskazują na wniosek, że wznowienie granic z 2012 r. pozbawione zostało doniosłości prawnej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania. W piśmie z [...] września 2016 r. wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

W podstawach skargi kasacyjnej powołano się zarówno na art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 P.p.s.a. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 P.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego art. 61a §1 K.p.a.

Na wstępie należy przypomnieć, że wnoszący skargę kasacyjną winien przyporządkować każdy z zarzutów do konkretnej podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 P.p.s.a. Ma to istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego. W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest bowiem wskazanie formy naruszenia. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r., I OSK 733/06, CBOSA). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06; CBOSA).

Autorka skargi kasacyjnej błędnie przypisała zarzut naruszenia art. 61a §1 K.p.a. do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przepis art. 61a §1 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego, gdyż nie jest możliwe badanie dopuszczalności wniosku złożonego do organu administracji, a zwłaszcza legitymacji wnioskodawcy, jeśli się nie ustali regulacji prawa materialnego, mogącej stanowić podstawę do rozpatrywania określonej sprawy. Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r., II FSK 636/09, z 13 marca 2008 r., II OSK 223/07, CBOSA). Wymóg ten w rozpoznawanej sprawie jest spełniony.

Przepis art. 61a §1 K.p.a. stanowi podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania zaskarżonym postanowieniem oraz utrzymanym nim w mocy postanowieniem Wójta Gminy [...]z [...] grudnia 2015 r. nastąpiła w związku z art. 30 ust. 1 i 2 p.g.k. W myśl tych przepisów wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony (ust.1); postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia (ust. 2).

W sprawie nie jest sporne, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu. W aktach sprawy znajduje się pismo E. B., M. B., D. L. i M. C. z [...] grudnia 2015 r. zatytułowane "wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu" (k - 19-21 akt administracyjnych). Zostało ono wystosowane w związku z wezwaniem Wójta Gminy M. o jednoznaczne określenie żądania, tj. o wypowiedzenie się, czy żądanie dotyczy wszczęcia postępowania na wniosek czy z urzędu (k - 22).

Ustalenie to zostało przyjęte również przez Sąd pierwszej instancji, który w uzasadnieniu wyroku wskazuje, że nie ma wniosku strony o rozgraniczenie nieruchomości (s. 6). Równocześnie Sąd jednak uznał zasadność przyjęcia przez organy administracyjne formy postanowienia wydawanego na podstawie art. 61a §1 K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Argumentacja na poparcie tego poglądu zawarta w uzasadnieniu wyroku wskazuje na obowiązek właściwego organu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, z tego powodu, że organ administracji publicznej nie może być związany tylko wnioskiem strony i nie może nie mieć możliwości zbadania zasadności wniosku, w tym zakresu żądania na tym etapie postępowania. Sąd pomija zatem fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu i nie było potrzeby badania zasadności wniosku strony w toku postępowania jurysdykcyjnego. Argumentacja Sądu w tym zakresie byłaby zasadna, gdyby dotyczyła postępowania o rozgraniczenie nieruchomości wszczynanego na wniosek. Zasadne wówczas byłoby stosowanie art. 61a §1 K.p.a. W razie zaś złożenia wniosku przez osobę niebędącą stroną, ale za stronę postępowania uważającą się, zasadne byłoby stosowanie art. 61 §1 w celu zbadania interesu prawnego i kolejno zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. Cytowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2012 r. sygn. akt 1124/11 na poparcie wyrażonego wyżej przez Sąd stanowiska również dotyczyło sprawy wszczynanej na wniosek.

Problem zatem dopuszczalności oceny przez organ administracji publicznej – na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego – legitymacji osoby zgłaszającej żądanie wszczęcia takiego postępowania oraz związana z tym kwestia dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku stwierdzenia braku takiej legitymacji u osoby zgłaszającej żądanie, nie dotyczy rozpoznawanej sprawy. Problem, do którego powinien był odnieść się Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy administracyjne, dotyczył sposobu, w tym formy, załatwienia żądania wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości przez organ działający z urzędu.

Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, jeżeli przepis prawa materialnego daje podstawę do podjęcia postępowania z urzędu, a w zakresie tym nie powstaje związek z prawem (obowiązkiem) jednostki, nie może ona skutecznie domagać się wszczęcia postępowania. Ma bowiem wyłącznie interes faktyczny, co daje jej podstawę do złożenia skargi powszechnej - Dział VIII K.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 345). W razie postępowania wszczynanego z urzędu problem odmowy wszczęcia postępowania nie powstaje, chyba że chodzi o wnioski osób uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania z urzędu. W tych jednak przypadkach przepisy kodeksu przewidują wydanie odpowiednich aktów administracyjnych lub zobowiązują organ do wszczęcia postępowania z urzędu (A. Wróbel, Komentarz do art. 61a K.p.a., stan prawny na 5 grudnia 2016 r., System Informacji Prawnej LEX).

W sprawie niniejszej problem sprawdza się do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu jako reakcji na wniosek o rozgraniczenie nieruchomości z urzędu złożony nie przez właściciela nieruchomości. Podnieść należy, że ustawodawca w p.g.k. nie określił jednoznacznie sytuacji i formy odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Wszczęcie postępowania z urzędu jest autonomiczną decyzją organu. Prawidłową formą reakcji na wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu jest zatem pismo informujące o braku podstaw do wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 449/11). Wniosek o "wszczęcie postępowania z urzędu" nie jest wnioskiem, o którym mowa w art. 61 K.p.a., nie wszczyna więc postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. W takiej sytuacji nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do tego żądania przepisu art. 61a K.p.a. i odmowa wszczęcia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Organ administracji nie powinien mieszać trybów wszczęcia postępowania. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł zaś, że odnosząc się do tak sformułowanego żądania, organ administracyjny działał z urzędu.

Podzielić tym samym należało zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę naruszył art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61a §1 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie. Choć nie można podzielić w zupełności argumentacji skargi kasacyjnej przywołanej na poparcie tego zarzutu. Nieprawidłowości w stosowaniu przez organy administracyjne art. 61a §1 K.p.a., skarżący kasacyjnie dopatruje się przede wszystkim w tym, że w razie wniesienia przez jakiś podmiot żądania wszczęcia postępowania z urzędu, organ w odpowiedzi na taki wniosek powinien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania i rozpoznać argumenty "wnioskodawcy". Po stwierdzeniu, że nie chce on prowadzenia postępowania z jego wniosku (bądź gdy nie wykazał on interesu prawnego) i przy jednoczesnym stwierdzeniu, że nie zachodzą przesłanki prowadzenia postępowania z urzędu, organ powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe w dalszej części. Pogląd ten cytowany za wskazanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeniami sądowymi był jak najbardziej aktualny, tyle że przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego z 11 kwietnia 2011 r. W aktualnym stanie prawnym natomiast możliwość odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, przez wydanie zaskarżalnego postanowienia, jest przewidziana wprost w art. 61a §1 K.p.a. Wszczęcie zaś postępowania z urzędu jest autonomiczną decyzją organu, jak wskazano powyżej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 §1 pkt 2 i art. 61a §1 K.p.a. jest zbyt daleko idący, z tego względu, że dopuszczalność stosowania tego ostatniego przepisu wywoływała rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie, tym samym nie można było uznać powyższego naruszenia prawa za naruszenie o charakterze rażącym.

Nie można przy tym zgodzić się z poglądem autorki skargi kasacyjnej, że organ powinien wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe z urzędu, a dopiero po ustaleniu, że brak jest przesłanek (z art. 30 ust. 2 p.g.k.) do dalszego prowadzenia postępowania, zakończyć je decyzją o umorzeniu. Postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, o którym mowa w art. 30 ust. 4 p.g.k., niezależnie od braku wyrażenia w ustawie wprost takiej normy prawnej, jest aktem inicjującym, a przez to legalizującym procedowanie organu w sprawie. Należy przyjąć, że ta forma wszczęcia postępowania z urzędu ma na celu jedynie wykazanie przez organ uzasadnienia dla istnienia przesłanek do przeprowadzenia rozgraniczenia z urzędu, tj. istnienie potrzeb gospodarki narodowej lub interesu społecznego, choćby z uwagi na koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszone przez organ.

Wobec tego niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 30 ust. 1 i 2 p.g.k. Zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 1 i 2 p.g.k. (pkt I ppkt 2 i 3 skargi kasacyjnej) są o tyle niezasadne, że przepisy te nie były stosowane w sprawie. Nie doszło bowiem do wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Zarzuty te, niezależnie od tego, że dotyczą ustaleń stanu faktycznego, a te nie mogą być zwalczane przez zarzut praw materialnego, w istocie kwestionują wznowienie punktów granicznych w 2012 r. W tym zakresie zaś strony postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków albo powinny były przedstawić stosowną dokumentację geodezyjną określającą przebieg granic działki nr [...] albo przenieść spór co do granic do sądu powszechnego.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 §1 P.p.s.a. to wynikający z niego obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Do takiej sytuacji zaś nie doszło w sprawie.

Zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. jest zasadny, gdyż Sąd Wojewódzki zaaprobował stosowanie art. 61a §1 K.p.a. w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki przyjął ustalenia stanu faktycznego co do braku wniosku wszczynającego postępowanie, stosowanie zaś art. 61a §1 K.p.a. odniósł do sytuacji, w której postępowanie jest wszczynane na wniosek. Sprzeczność rozumowania Sądu w tym zakresie świadczy o naruszeniu art. 141 §4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd pierwszej instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Wadliwość uzasadnienia wyroku w niniejszej sprawie wynika też z tego, że stanowisko Sądu stanowi w dużej mierze powtórzenie argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., nie zawiera własnych rozważań prawnych i nie odnosi się do zarzutów skargi.

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ.

Zarzut naruszenia art. 161 §3 P.p.s.a. nie może być uwzględniony, gdyż nie ma przepisu §3 w tym artykule; przepisy tego artykułu ujęte są w dwa paragrafy.

Zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w powiązaniu z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. jest sformułowany o tyle niepoprawnie, że pierwsze dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 P.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Powiązanie zaś art. 151 P.p.s.a z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego jest zasadne, jednakże nie ma wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy, tak jak twierdzi skarżący kasacyjnie, wynika, że spór co do przebiegu granicy działki nr [...] istnieje, gdyż skarżący i właściciele sąsiednich działek w stosunku do działki nr [...] nie podpisali protokołu wznowienia granic z [...] października 2012 r. Organy ewidencyjne rzeczywiście wskazały, że spór ten jest do rozstrzygnięcia na drodze postępowania sądowego albo rozgraniczeniowego, tyle że wskazały również, że rozgraniczenie może dotyczyć przebiegu granicy działki drogowej nr [...] z działką skarżącego kasacyjnie (nr [...]); tymczasem żądanie rozgraniczenia z urzędu dotyczyło działek o numerach [...] i [...].

Powyższa analiza sprawy jednoznacznie wykazała brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości z urzędu. Z uwagi na to, że istota niniejszej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istnieją podstawy do zastosowania art. 188 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 188 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 193 P.p.s.a, uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2016 r. nr [...] i postanowienie Wójta Gminy M. z [...] grudnia 2015 r. nr [...].

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).