Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1298/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 133, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 55, art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 6, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej im. T. K. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 447/13 w sprawie ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej im. T. K. w K. i S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 447/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. T. K. w K. i S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 22 lutego 2012 r., ustalił na wniosek M. D., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa budynku hotelu "D." o pawilon Sali konferencyjnej na działce Nr ... obr. ... K. przy ul. G. ... w K.."

W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania w sprawie, wskazując, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i n. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwaną dalej: "u.p.z.p.". Wskazano na uzyskane w toku postępowania opinie. Organ I instancji podkreślił, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydana decyzja określa warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (zał. Nr 1) oraz dołączono do niej załączniki graficzne (zał. Nr 2, nr 4) i zał. opisowy - wyniki analizy (zał. Nr 3).

Po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji, wniesionych przez: S. C., Spółdzielnię Mieszkaniową im. T. K. w K. oraz D. SA z siedzibą w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozstrzygnięciem z dnia 30 sierpnia 2012r., działając na podstawie art. 53 ust. 4 i ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust 1, i 4, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 oraz 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwaną dalej: "k.p.a.",: w pkt 1 umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania S. C., w pkt 2 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji uznał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy.

Za niezrozumiały uznano zarzut Spółdzielni, iż w rozważnej sprawie nie można mówić o kontynuacji funkcji. W ocenie organu II instancji, planowana rozbudowa kontynuuje już funkcję istniejącą na samym terenie inwestycji (funkcjonujący hotel D.) i co więcej w obszarze analizowanym poza funkcją mieszkalną w obszarze występuje niewątpliwie zabudowa usługowa np. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z funkcją usługową w parterach na dz. ..., ..., ..., czy samodzielne obiekty: teren stadionu W. (dz. ...) i właśnie hotel D..

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono od 17 do 19 % jako wynikający z analizy, przy istniejącym już na działce wskaźniku wynoszącym ok. 17%, a więc nastąpi jedynie niewielki wzrost tej wartości, przy czym średni wskaźnik w terenie analizowanym wynosi ok. 31 %, a więc wartość istniejąca już na terenie inwestycyjnym jest znacznie niższa niż średnia w obszarze, a więc dopuszczenie zwiększenia tego wskaźnika przy jednoczesnym zaobserwowaniu w terenie analizowanym także wartości takich jak ustalona (np. na dz. ...) nie można uznać za nieuzasadnione.

Przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w oparciu o przepis § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej: "rozporządzeniem MI z 2003"), bierze się pod uwagę działki zabudowane.

Decyzja przewidywała także ograniczenie zabudowy z uwagi na wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Organ ustalił powierzchnię wolną od zabudowy (biologicznie czynną) na nie mniej niż 30 %.

Kolegium nie zakwestionowało również ustalonego parametru szerokości elewacji frontowej, ustalono ją łącznie dla istniejącej i planowanej zabudowy od 14 m do 19 m zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzeniem MI z 2003, tj. jako wynik analizy. Podano przy tym uzasadnienie dla tak ustalonego parametru (zał. Nr 3 do decyzji) wskazując, iż szerokość istniejącego budynku wynosi ok. 14 m, a wstępna koncepcja inwestycji wpływa na poszerzenie elewacji frontowej do ok. 19 m. Dopuszczono taką szerokość zgodnie z wnioskiem z uwagi na zaobserwowanie tego parametru w elewacji budynków usytuowanych w sąsiedztwie terenu inwestycji (na dz...., ...). Należy przy tym podać, co wynika z analizy, iż średnia w obszarze wynosi 36 m. Organ odwoławczy wskazał, iż już także na podstawie dokumentacji graficznej można zaobserwować, iż w obszarze różnie kształtuje się omawiany wskaźnik, bez wyraźnej jednorodnej tendencji, stąd zdaniem Kolegium brak podstaw do nieuwzględnienia wniosku inwestora w tym względzie.

Kolegium nie kwestionuje ustalonego parametru wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki ustalonego od 3 m do 5 m zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia tj. jako wynik analizy, gdyż wartość taka jest zbliżona do wysokości odpowiednich budynków usytuowanych w sąsiedztwie terenu inwestycji tj. budynków na dz. ..., ....

Następnie organ odwoławczy uznał, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przy zachowaniu przepisów szczególnych (ustawy o drogach publicznych) i w nawiązaniu jeszcze do linii zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej tj. jako przedłużenie linii zabudowy na działce ... ... ... ... (budynek nr ...) nie może być uznane za wadę decyzji powodującej konieczność jej uchylenia. Kolegium podzieliło w tym zakresie wskazania zawarte m.in. w wyroku NSA z dnia 9 września 2010r. II OSK 1311/09, gdzie stwierdzono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, stwierdzając w szczególności: "ustawa zaś, ani rozporządzenie nie zawierają przepisów, w oparciu o które można byłoby stwierdzić, iż zamiarem prawodawcy było określenie miejsca lokalizacji zabudowy ściśle według wyznaczonej linii zabudowy. Aby tego rodzaju ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości mogły być prawnie skuteczne, musiałyby wynikać z wyraźnego przepisu prawa. (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 967/07)."

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia § 8 ww. rozporządzenia, wskazano, że w obszarze analizowanym stwierdzono występowanie dachów o zróżnicowanej geometrii i różnym kącie nachylenia dachu. W obszarze analizowanym zaobserwowano dachy płaskie o kacie nachylenia do 15°, jak też dachy strome i jedno, dwu i wielopołaciowe o kącie nachylenia połaci od ok. 30° do ok. 45°. Przepis nie formułuje w tym przypadku ścisłych reguł ustalania geometrii dachu. Ustawodawca posłużył się sformułowaniem odpowiednio, a wiec wskazał na kształtowanie omawianego parametru na zasadach pewnej analogii, a wiec dopuszczając nawet w tym względzie pewne modyfikacje do zastanego w terenie stanu. Podkreślono, że użycie określenia "odpowiednio" oznacza w orzecznictwie i w doktrynie, iż występujące rozwiązania na danym terenie dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują ewentualnie z pewnymi dostosowaniami czy odrębnościami". Zatem ustalenie w rozważanej sprawie zasad kształtowania dachu jak w decyzji tj. dopuszczenie dachu stromego :jedno, dwu lub wielopołaciowego o kącie nachylenia połaci od ok. 30° do ok. 45° mieści się w zaobserwowanych na obszarze analizowanym. W tym względzie Kolegium nie podziela zarzutu odwołania Spółdzielni.

Jako zupełnie niezrozumiały oceniono również zarzut wskazujący na możliwość usytuowania obiektu w zbliżeniu do granicy, gdy jak podaje Spółdzielnia brak takich sytuacji w terenie. Decyzja właśnie nie przesądza o dopuszczalności usytuowania budynku w granicy, co wskazano wyraźnie w decyzji, gdyż z analizy nie wynika konieczność takiego usytuowania planowanej zabudowy. Odnosząc się dalej do sformułowanych w odwołaniu zarzutów, organ II instancji podkreślił, iż kwestie związane z samą realizacją ochrony zieleni w tym zachowanie drzew szczególnie cennych (jesionów pensylwańskich, klonu) i wskazano na prowadzenie prac w sposób nieszkodzący roślinności, w decyzji znalazły się i inne warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń, a wynikające ze stosownych przepisów szczególnych dot. ochrony środowiska. Decyzja precyzuje w sposób właściwy wymagania w tym zakresie przy uwzględnieniu warunków wynikających ze stosownej opinii jednostki wyspecjalizowanej (Wydziału Kształtowania Środowiska UMK). Organ II instancji zaznaczył, iż na tym etapie postępowania nie można orzekać i przesądzać w zakresie braku zgody na wycięcie drzew, gdyż w tej kwestii stosowny organ (wójt, burmistrz, prezydent) decyduje poprzez wydanie odrębnej decyzji w sprawie (w kwestii drzew ozdobnych powyżej 10 lat).

Następnie Kolegium wyjaśniło, w odniesieniu do zarzutu o braku wystarczającego uzbrojenia terenu, iż wnioskodawca posiada już umowy o świadczenie usług w zakresie dystrybucji energii elektrycznej, wody, ścieków, gazu ziemnego a teren jest uzbrojony w media w związku z istniejącym już na terenie inwestycji budynkiem hotelowym. Uznano zatem, iż uzbrojenie jest wystarczające dla inwestycji. Wskazano, że inwestor po wezwaniu przez organ oświadczył, że projektowane zapotrzebowanie na media zostanie pokryte z rezerw jakie posiada istniejący już budynek hotelowy.

W ocenie organu II instancji należało umorzyć postępowanie odwoławcze z odwołania S. C. zgodnie z art. 105 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa z powodu wniesienia odwołania przez podmiot nieuprawniony.

Wyżej wymienioną decyzję SKO z dnia 30.08.2012r. zaskarżyli: Spółdzielnia Mieszkaniowa im. T. K. w K. oraz S. C..

Skarżąca Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 55 w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie wiąże organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w kwestii usytuowania zamierzenia inwestycyjnego; art. 59 ust. 1 i art. 61 ust.1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że złożony przez inwestora wniosek zawierał wszystkie wymogi formalne, w szczególności w zakresie infrastruktury technicznej, jak również błędne przyjęcie, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności przesłanka kontynuacji funkcji i sposób zagospodarowania; § 3, § 6, § 8 rozporządzenia MI z 2003r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności błędne przyjęcie sposobu ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, jak również wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik postępowania, a w szczególności: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w sposób nie spełniający wymogów tego przepisu.

Skarżąca S. C. zarzuciła natomiast naruszenie: przepisów art.138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez osobę nieuprawnioną, a przez to naruszenie kardynalnych zasad procedury administracyjnej, tj. art.7, art.8, art.9 oraz art.10 k.p.a., art.28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż jej mocodawca, nie posiada statusu strony w wymienionych powyżej postępowaniach administracyjnych organu I i II instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, ani przepisów prawa materialnego. Nadto Sąd I instancji nie dopatrzywszy się z urzędu w zaskarżonej decyzji niczego, co oznaczałoby naruszenie zasad bezstronności oraz obowiązku rozpatrzenia całości dowodów, podzielił w pełni stanowisko organu odwoławczego.

Odnosząc się do zarzutów skarżących stron, Sąd I instancji stwierdził, że za całkowicie nieuzasadnione należało uznać stanowisko, iż kwestia związana z możliwością usytuowania obiektu budowlanego w granicy działek rozstrzygana jest na etapie postępowania o ustalenia warunków zabudowy, albowiem z przepisu art. 54 u.p.z.p., mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że decyzja taka winna określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie, a nie określać w sposób szczegółowy usytuowania planowanego obiektu w terenie. Tak właśnie czynią zaskarżone decyzje, które nie tylko nie nakazują, ani nie przewidują lokalizacji planowanej inwestycji (budowy pawilonu sali konferencyjnej) w granicy z działką sąsiednią, ale nawet nie zawierają zapisów umożliwiających zastosowanie wyjątku z § 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wręcz przeciwnie, w decyzji I instancji znalazł się zapis jasno wykluczający sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, na zasadzie wyjątku z § 12 ust.2 cyt. rozporządzenia. Inwestor projektując budowę sali konferencyjnej, będzie musiał to uwzględnić i stosować się do zasad sytuowania budynku (4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy) wynikających z § 12 ust.1 cyt. rozporządzenia, która to kwestia będzie badana w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Jak wskazał Sąd, rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu może podjąć dopiero organ architektoniczno – budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania i naruszałoby zarówno przepis art. 54 omawianej ustawy, jak i przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. (vide: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2065/10, M. Bator, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2010, nr 6, poz. 105).

Sąd nie stwierdził również uchybienia przepisom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji nie uznał, skarżącej S. C. za stronę przedmiotowego postępowania. Biorąc pod uwagę wielkość, przeznaczenie, charakter planowanej inwestycji oraz charakter tytułu prawnego skarżącej nie znaleziono podstaw, by uznać jej interes prawny w sprawie.

Z przytoczonych względów, Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.", skargi oddalił.

Skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, jak też zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji braku wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego obarczonego cechą dowolności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ administracyjny prowadzącego do błędnego przyjęcia, iż:

-złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zawierał wszystkie wymogi formalne,

-zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące możliwość ustalenia warunków zabudowy,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona zasadna,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz §3, §6, §8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji zastosowania przez organ administracyjny błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy oraz rozporządzenia skutkującej przyjęciem, iż:

-decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie wiąże organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę w kwestii usytuowania zamierzenia inwestycyjnego,

-uznaniem, iż wniosek inwestora spełnia wszystkie wymogi formalne,

-zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy,

-zastosowane przez organ I instancji parametry szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu są zgodne z wymogami prawa,

4. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie wynikającego ze wskazanego przepisu nakazu wyprowadzania oceny prawnej legalności działania organu administracyjnego na gruncie wszystkich faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy skutkujące przyjęciem, iż decyzja organu jest w pełni legalna, mimo iż materiał dowodowy w sprawie przemawiał za bezpodstawnością i dowolnością tejże decyzji,

5. art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiające się w braku odniesienia do części zarzutów podniesionych przez skarżącego, a mianowicie do zarzutu:

-niespełnienia przesłanki wystarczającego uzbrojenia dla zamierzenia budowlanego, -braku kontynuacji rodzaju, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu -zastosowanie niewłaściwego parametru szerokości elewacji i geometrii dachu, które to zarzuty w przypadku ich zasadności powinny prowadzić do uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w załączniku nr 2 do decyzji ustalającej warunki zabudowy, linie rozgraniczające teren inwestycji są naniesione w granicach sąsiadujących działek z działką nr ... a szerokość elewacji frontowej dla istniejącej i planowanej budowli ustalono Od 14 do 19 m, co w konsekwencji stworzyło możliwość dowolnego usytuowania budynku, w tym usytuowania w granicy działki.

Zatem decyzja ustalająca warunki zabudowy, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, wyraźnie dopuściła możliwość posadowienia budynku w granicy z działką sąsiednią, czego organ administracyjny w żadnej mierze nie uzasadnił i co nie wynika z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Zakwestionowano twierdzenie, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie wiąże organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę w kwestii usytuowania zamierzenia inwestycyjnego, ponieważ kwestionowane granice inwestycji nie będą mogły być zmienione na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

Podniesiono, że inwestor nie spełnił warunku niezbędnego dla wydania decyzji wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. nie udowodnił, iż istniejące uzbrojenie terenu w media jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Organ administracyjny w procesie ustalenia czy została spełniona przedmiotowa przesłanka w sposób nieuprawniony poprzestał na zapewnieniu inwestora. Sam Sąd oceniając przedmiotową kwestię ograniczył się do stwierdzenia, iż w całości popiera rozważania organu II instancji w tym zakresie.

Zarzucono, że organy I instancji i II błędnie przyjęły, iż planowana inwestycja będzie kontynuacją rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż sąsiedzka zabudowa ma w przeważającej mierze charakter mieszkaniowy, co w konsekwencji stwarza zagrożenie, iż planowana inwestycja nie będzie mogła bezkolizyjnie współistnieć lub znacznie ograniczy korzystanie z sąsiednich nieruchomości, jak również doprowadzi do zmiany zagospodarowania terenu nie uwzględniającej tzw. zasad dobrego sąsiedztwa, do czego Sąd I instancji nie odniósł się.

Zarzucono też, że organ I instancji wadliwie i niezgodnie z przepisami rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, przyjął jako prawidłowy sposób ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Wywodzono również, że organ I instancji niesłusznie dopuścił możliwość przekroczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, ponad ten, który wynika w analizie architektoniczno-urbanizacyjnej czyli 19 %, jak też organ ten nie poczynił dokładnych ustaleń dotyczących warunków ochrony środowiska, zwłaszcza ingerencji w stan drzewostanu okolicy, kwestii komunikacyjnych, a także nie odniósł się do potencjalnego negatywnego wpływu inwestycji na bezpieczeństwo w okolicy.

Podkreślono, ze Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, niedostateczne wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia poprzez brak odniesienia do części zarzutów podniesionych przez skarżącego, a mianowicie do zarzutu niespełnienia przesłanki wystarczającego uzbrojenia dla zamierzenia budowlanego, zarzutu braku kontynuacji rodzaju, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zarzutu zastosowania niewłaściwego parametru szerokości elewacji i geometrii dachu, które to zarzuty w przypadku ich zasadności powinny prowadzić do uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej wysunięto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które należało uznać za niezasadne.

Odnosząc sie do zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., przez to, że -złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie zawierał wszystkie wymogi formalne oraz - nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące możliwość ustalenia warunków zabudowy, należało zauważyć, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano, jakich to konkretnie wymogów formalnych nie spełniał wniosek o warunki zabudowy oraz jakie przesłanki nie zostały spełnione do uzyskania warunków zabudowy. Skarga kasacyjna nie zawiera też wyjaśnienia, jakie znaczenie miałaby wskazane uchybienie dla sprawy i jak wpłynęłyby one na jej wynik. Trzeba bowiem mieć na względzie, że zgodnie z przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania decyduje wykazanie wyłącznie takiego naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym przez "wpływ" rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Przedstawione powyżej zarzuty nie spełniają powyższych wymogów, przez co brak jest warunków do merytorycznego ustosunkowania się do nich.

Wysuwając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 151 poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona zasadna, nie powiązano wskazanych przepisów z jakimkolwiek innym przepisem, którego naruszenie było w ocenie autora skargi kasacyjnej przyczyną wadliwego zastosowania normy zawartej w ww. przepisach.

Należy zauważyć, że w wskazane przepisy mają charakter norm wynikowych i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie więc powyższych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem ani art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ani też art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tak powoływane odrębnie, jak i wspólnie. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut ich złamani, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 jak też art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12).

Nie okazał się zasadny również zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz §3, §6, §8 rozporządzeniem MI z 2003 r. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej nie określono dalszych jednostek redakcyjnych przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz §3 oraz §6, Rozporządzenia MI z 2003 r., to jednak treść jej uzasadnienia sprecyzowała wysunięte zarzuty. Przechodząc więc do szczegółowego omówienia wysuniętych wytyków należy w pierwszym rzędzie odnieść się do zarzutu związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę w kwestii usytuowania zamierzenia inwestycyjnego w granicy działki skarżącej.

Powyższy zarzut nie jest zasadny. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano miejsca usytuowania inwestycji, lecz określono linie rozgraniczające teren inwestycji, co było koniecznym elementem decyzji o warunkach zabudowy i co miało oparcie w przepisie art. 54 ust. 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji nie określono miejsca usytuowania nowoplanowanej rozbudowy, lecz jedynie dopuszczalność jej wykonania na określonym terenie. Kwestia odległości budynku od granic działki sąsiedniej jest rozstrzygająca na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (w ramach postępowania o pozwolenie na budowę).

Nie można odmówić Sądowi I instancji racji w zakresie uznania słuszności stanowiska organu odwoławczego co do uznania, że teren inwestycji po pierwsze, jest uzbrojony w media w związku z istniejącym już na terenie inwestycji budynkiem hotelowym, a po wtóre, jest również objęty zawartymi przez inwestora umowami o świadczenie usług w zakresie dystrybucji energii elektrycznej, wody, ścieków, gazu ziemnego. Jakkolwiek umowy te były zawierane w związku z potrzebami funkcjonującego już hotelu, to jednak charakter planowanej inwestycji nie wymaga zawarcia dodatkowych umów w omawianym zakresie. Hotel ma bowiem zostać rozbudowany, nie o nową część mieszkalną, lecz jedynie o część konferencyjną, co nie wpłynie na zwiększenie liczby pokoi hotelowych. Stąd zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że dotychczasowe zaopatrzenie w media będzie wystarczające.

Konstruując zarzut przyjęcia w zbyt szerokim zakresie rozpiętości w określeniu szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu, nie wskazano w jaki sposób uchybia to porządkowi prawnemu. Tymczasem ani przepisy u.p.z.p. ani rozporządzenia MI z 2003 r., nie stanowią o braku możliwości przyjęcia paramenrów określanych w pewnych granicach od minimalnej do maksymalnej.

Takie określenie parametrów nowej zabudowy nie jest naruszeniem prawa, pozwalającym na eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Pogląd o dopuszczalności takiego formułowania parametrów nowej zabudowy wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11; - wyrok NSA z dniia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2262/13; - wyrok NSA z dnia 10.06.2014 r., sygn. akt II OSK 72/13). Istotne jest natomiast by organy wyjaśniły przyjęcie takiego sposobu i wartości w decyzji o warunkach zabudowy, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, albowiem w decyzji udzielającej warunków zabudowy (załączniku nr 3 będącej jej integralną częścią) organ wskazał, jakimi względami kierował się w tym zakresie.

Jako niezasadny i częściowo niezrozumiały należy uznać zarzut dopuszczenia możliwość przekroczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy powyżej 17 %. Należy zauważyć, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono od 17 do 19 % jako wynikający z analizy, przy istniejącym już na działce wskaźniku wynoszącym ok. 17%. Założenie więc, że brak jest warunków na przekroczenie wartości 17 %, oznaczałoby brak możliwości przedsięwzięcia jakiejkolwiek inwestycji budowlanej polegającej na wzniesieniu nowego obiektu, a ponadto dyskryminowałoby to potencjalnego inwestora, skoro w obszarze analizowanym średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wynosi ok. 31 %. Zwiększenie na terenie inwestycyjnym tej wartości do 19 % jest więc w pełni uzasadnione.

Zupełnie natomiast niezrozumiały, jak i niezasadny jest zarzut, co do braku kontynuacji dotychczasowej funkcji terenu, oraz że zamierzenie inwestycyjne znacznie ograniczy korzystanie z sąsiednich nieruchomości, jak również doprowadzi do zmiany zagospodarowania terenu nieuwzględniającej tzw. zasad dobrego sąsiedztwa. Trzeba bowiem zauważyć, że na terenie objętym planowanym zamierzeniem inwestycyjnych będzie kontynuowana dotychczasowa funkcja w zakresie usług hotelarskich, co w istocie sprawi, że nie zmienią się dotychczasowe przeznaczenie terenu.

Co sie tyczy zarzutu niepoczynienia dokładnych ustaleń dotyczących warunków ochrony środowiska, zwłaszcza ingerencji w stan drzewostanu okolicy, kwestii komunikacyjnych, a także bezpieczeństwo, to wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, zagadnienia te zostały omówione w załączniku nr 1 do decyzji pierwszoinstancyjnej.

Wysuwając zarzut naruszenia przepisu art. 133 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej, ani nie wskazał pełnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, składającego się z trzech paragrafów, ani też nie wskazał jakie fakty nie zostały przez Sąd I instancji uwzględnione. Należy stwierdzić, że sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie z art. 133 p.p.s.a., po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Sąd ustala, czy zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Naruszenie przepisu art. 133 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.

Nie można uznać również zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 141 §4 p.p.s.a. Powyższy przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazać należy, że obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć, jako obowiązku szczegółowego przedstawienia wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymaganych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd skontrolował w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi omawianego przepisu. Sąd I instancji dokonał w sposób wystarczający kontroli zaskarżonej decyzji, czego dokonał w sposób czytelny i wystarczająco jasny by można było przeanalizować sposób jego argumentacji, w tym przyjętych za swoje motywacji organu odwoławczego w zakresie problemu kontynuacji funkcji oraz prawidłowości ustalonych wskaźników.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu