Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 703/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, art. 104 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 41
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 792/10 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2010 r. nr SKO.PS/4110/266/2010 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 792/10 oddalił skargę G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 kwietnia 2010 r. nr SKO.PS/4110/266/2010 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

G. K. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wadowicach z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na bieżące leki oraz opłaty za media i jedzenie, uzasadniając wniosek wysokimi cenami za media, złym stanem zdrowia, chorobą syna, a także brakiem pracy. Skarżąca posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, pozostaje w stałym leczeniu wielu poradni specjalistycznych w Wadowicach i w Krakowie z powodu choroby wielonarządowej – tocznia. Syn skarżącej cierpi na astmę. Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem D., mąż S. mieszka z rodziną, ale prowadzi osobne gospodarstwo domowe. Kryterium dochodowe pozwalające zakwalifikować rodzinę skarżącej do świadczeń z pomocy społecznej na ogólnych zasadach wynosi 702 zł (351 zł na osobę). Dochód netto rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a więc w miesiącu grudniu 2009 r. wyniósł 711 zł netto.

Decyzją z dania 25 lutego 2010 r. Burmistrz Wadowic odmówił skarżącej przyznania żądanej pomocy. W uzasadnieniu podniesiono, że pomimo przekroczenia kryterium finansowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, rozważano w granicach uznania administracyjnego, możliwość przyznania skarżącej ewentualnej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego pieniężnego. Nie stwierdzono ku temu dostatecznych podstaw albowiem uznano, że skarżąca ma możliwość poprawienia swojej sytuacji materialnej egzekwując od męża zasądzone na siebie alimenty w wysokości 400 zł miesięcznie. Zaznaczono też, że skarżąca w sposób stały korzystała z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego w wysokości 30 zł, zasiłku okresowego w wysokości 140 zł, świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego w kwocie 400 zł i świadczeń rodzinnych w wysokości 141 zł miesięcznie – wszystkie te świadczenia wypłacane były z MOPS-u.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Podniosła w nim, że udzielana jej pomoc nie jest wystarczająca na pokrycie wszystkich niezbędnych wydatków, w tym wysokich kosztów leczenia siebie i syna. Podkreśliła, że zarówno ona, jak i jej syn cierpią na poważne schorzenia. Do odwołania dołączyła kserokopie rachunków za leki, żywność i środki czystości.

Decyzją z dnia 21 kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdzono, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Podkreślono, że instytucja pomocy społecznej ma charakter jedynie pomocniczy, natomiast strona sama powinna wykazać się aktywnością zmierzającą do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze powtórzyła, że udzielana jej pomoc jest niewspółmierna do potrzeb. Skarżąca zakwestionowała stwierdzenie organów, że samodzielnie nie dąży do poprawienia swojej sytuacji życiowej. Podkreśliła, że wraz z mężem podejmowała próby podjęcia zatrudnienia, jednak okazały się one bezskuteczne.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że kwestia przyznania zasiłku celowego została uregulowana w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z jego treścią zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

W art. 2 ust. 1 powołanej ustawy zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad i zarazem fundamentalna zasada, pomocy społecznej. Mowa tu o pomocniczości (subsydiarności). Wynika z niej zakaz wyręczania jednostki z zadań, które może ona zrealizować samodzielnie, zaś pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Wskazany przepis przewiduje zastosowanie pomocy społecznej przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: wystąpienia trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia.

W myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, prawo do tego świadczenia przysługuje osobie pozostającej w rodzinie, w której dochód na członka rodziny nie przekracza kwoty 351 zł (zgodnie z § 1 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz.U. Nr 127, poz.1055). W szczególnie uzasadnionych przypadkach rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego, który nie podlega zwrotowi oraz zasiłek okresowy lub celowy, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku (art. 41 powołanej ustawy). Przyznanie zatem zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 powołanej ustawy uzależnione jest od wysokości dochodu osiąganego przez osobę zainteresowaną, natomiast przyznanie świadczeń na mocy art. 41 powołanej ustawy może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach nawet gdy osiągany dochód przekracza kryterium dochodowe.

Ponieważ dochód przypadający na członka rodziny skarżącej przekracza kwotę 351 zł, organ prawidłowo zastosował art. 41 ustawy o pomocy społecznej.

Z brzmienia art. 41 powołanej ustawy wynika, że decyzja podejmowana przez organ administracji ma charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 K.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).

Sąd podkreślił, że uznanie administracyjne obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Organ pomocy społecznej nie ma obowiązku przyznania świadczenia w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczenia jej środków utrzymania. Z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż celem pomocy społecznej jest jedynie pomoc i wspieranie rodzin w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb oraz zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuacje życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się rodzin, a nie do zapewnienia dożywotniego utrzymania bądź pogłębienia istniejącego niskiego dochodu.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ uwzględnił wskazane wyżej kryteria. Organy nigdy nie kwestionowały, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że od wielu lat korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej stąd jej sytuacja jest znana pracownikom opieki społecznej. Dlatego też mimo przekroczenia kryterium dochodowego pozwalającego zakwalifikować rodzinę skarżącej do świadczeń z pomocy społecznej, organy rozważyły czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i czy istnieje możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. Stwierdzono jednak, że nie zachodzą takie okoliczności, m.in. z uwagi na to, że skarżąca nie wykazuje aktywności zmierzającej do poprawienia swojej sytuacji życiowej. Ponadto skarżąca stale utrzymywała się z wypłacanego przez MOPS zasiłku stałego, zasiłku okresowego, świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego i świadczeń rodzinnych, a także ma możliwość poprawienia swojej sytuacji materialnej egzekwując od męża zasądzone na siebie alimenty w wysokości 400 zł miesięcznie. Biorąc pod uwagę, że organ kompleksowo zbadał sytuację skarżącej, czemu dał wyraz w należytym uzasadnieniu swego stanowiska, Sąd stwierdził, że nie przekroczono granic uznania administracyjnego, a wydana decyzja odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła G.K., reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżając wyrok w punkcie I – oddalającym skargę – zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 14, art. 15 i art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 K.p.a. poprzez brak rozpoznania przez Sąd I instancji w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu przejawiającego się w pominięciu okoliczności wskazujących, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przy wydawaniu decyzji z dnia 21 kwietnia 2010 r. nie dysponowało pełnymi aktami sprawy, co zaś stanowiło rażące naruszenie wskazanych przepisów procedury administracyjnej, które winno skutkować uchyleniem decyzji organu II instancji. Niezależnie od powyższego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 104 § 2 oraz art. 136 K.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, iż zgromadzony przez organy administracji publicznej materiał dowodowy jest wystarczający dla rozpatrzenia istoty sprawy, w tym kontroli uznania administracyjnego, w sytuacji gdy w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono koniecznych czynności dowodowych, tj. przesłuchania świadków i przesłuchania skarżącej w charakterze strony, pozwalających na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i wydanie decyzji administracyjnej odpowiadającej prawu.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m.in., że wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał w pełnym zakresie zaskarżonego aktu. Sąd powinien rozpatrzyć wszystkie wnioski i zarzuty zawarte w skardze, a także inne nieprawidłowości w toku postępowania administracyjnego. Kluczowa dla sprawy jest okoliczność, czy w momencie wydawania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie organ dysponował pełnymi aktami sprawy, na co zdaniem autorki skargi kasacyjnej wskazuje korespondencja pomiędzy organami i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie powołana w skardze kasacyjnej. Sprzeczność między stanowiskiem MOPS w Wadowicach wyrażonym w piśmie z dnia 14 czerwca 2010 r. a stanowiskiem Kolegium z dnia 24 czerwca 2010 r. pozwalają przyjąć, że w dniu wydawania decyzji organ odwoławczy nie dysponował pełnymi aktami sprawy, na co także wskazuje wysoce oszczędne i lakoniczne uzasadnienie decyzji Kolegium.

Brak odniesienia się przez Sąd do kwestii czy organ odwoławczy w dacie wydawania decyzji dysponował pełnymi aktami sprawy stanowi nierozpatrzenie w pełnym zakresie zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem.

Ponadto zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania w innych aspektach sprawy. Zgromadzony przez organy materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji odmownej. Organy kierowały się kryteriami dowolnymi, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego wymagało przesłuchania świadków oraz wnioskodawcy w charakterze strony, organ II instancji nie konwalidował w tym zakresie postępowania poprzez uzupełnienie dowodów w trybie art. 136 k.p.a.

Przesłuchanie świadków, w tym męża i syna skarżącej, pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie, czy rzeczywiście skarżąca nie czyniła starań o samodzielną poprawę swojej sytuacji oraz jakie są jej relacje z mężem w kontekście sytuacji materialnej. O niepełnym postępowaniu dowodowym świadczy, że Sąd podał jakoby skarżąca nie egzekwowała od męża zasądzonych alimentów w sytuacji, gdy złożyła ona wniosek do komornika o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Mimo że organy wskazały na trudną sytuację materialną i rodzinną skarżącej nie wyjaśniły dostatecznie sprawy, a Sąd mimo zarzutów odnośnie braku przeprowadzonych dowodów kwestie te pominął i przedwcześnie uznał, że rozstrzygnięcie mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny, który obowiązany jest zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. wziąć pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania nie stwierdził, by w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 tej ustawy.

Oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza treści tych zarzutów w świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy, w oparciu o który stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok, nie dała podstaw, by podzielić stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy rozpoznaniu sprawy nie uchybił art. 3 § 1 p.p.s.a., Sąd dokonał kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w tym przepisie. Oddalenie skargi, wobec niestwierdzenia podstaw do jej uwzględnienia, nie upoważnia do twierdzenia, że Sąd naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie został też naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę w granicach wynikających z tego przepisu, nie pominął istotnych dla sprawy kwestii.

Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 6, art. 14, art. 15 i art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez brak rozpoznania przez Sąd I instancji w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu przejawiający się w pominięciu okoliczności wskazanych, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, przy wydawaniu decyzji z dnia 21 kwietnia 2010 r., nie dysponowało pełnymi aktami sprawy. Przede wszystkim nie znajduje uzasadnienia sugestia, że skoro organ odwoławczy po wniesieniu przez G. K. skargi nie przekazał do Sądu niezwłocznie akt pierwszoinstancyjnych, które przekazane zostały Sądowi ze znacznym opóźnieniem, to niewątpliwie w dniu wydawania decyzji odwoławczej organ ten nie dysponował pełnymi aktami sprawy. Twierdzenie dotyczące niedysponowania przez organ odwoławczy aktami organu pierwszej instancji w dniu 21 kwietnia 2010 r., aby mogło być skuteczne, powinno odwoływać się do dokumentacji aktowej prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego. W żadnym zaś razie stwierdzenie, iż "uzasadnienie decyzji Kolegium z dnia 21 kwietnia 2010 r. jest wysoce oszczędne i lakoniczne" nie mogło być uznane za wystarczające potwierdzenie postawionego zarzutu. Dodać trzeba, że strona skarżąca nie podała jakie konkretnie wady posiada to uzasadnienie, a przede wszystkim nie zarzuciła naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co powoduje, że zarzut dotyczący treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie mógł być rozważany.

Skoro w ogóle nie wykazano, że organ odwoławczy wydając decyzję nie dysponował pełnymi aktami, to nie można było rozważać, czy gdyby taka sytuacja miała miejsce okoliczność ta stanowiłaby naruszenie art. 6, art. 7, art. 14, art. 15 i art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a.

Również drugi zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej – obrazy art. 3 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 104 § 2 oraz art. 136 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy jest wystarczający dla rozpatrzenia istoty sprawy, w tym kontroli uznania administracyjnego w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono koniecznych czynności dowodowych, tj. przesłuchania świadków i skarżącej nie mógł być skuteczny.

Rozpatrzony w sprawie przez organy wniosek o przyznanie zasiłku celowego "na bieżące leki oraz opłaty za media i jedzenie" z uwagi na przekroczenie przez rodzinę skarżącej kryterium dochodowego mógł być rozpoznany jedynie na podstawie art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Odmawiając przyznania G. K. wnioskowanej pomocy w tym szczególnym trybie organy rozważyły sprawę w granicach uznania administracyjnego, podając motywy rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty dotyczące zasad postępowania dowodowego nie wykazują konkretnych, istotnych dla sprawy okoliczności, które nie zostały w sprawie właściwie wyjaśnione. Sformułowane zostały w formie polemiki ze stanowiskiem organów, które Sąd uznał za prawidłowe, opartej na przekonaniu skarżącej, że w sprawie konieczne było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków i strony – G. K.. Taki zarzut nie mógł być skuteczny.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach pomocy prawnej udzielonej przez ustanowionego z urzędu adwokata orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.