Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 4/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Burmistrz O. ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami, budowy dwóch zbiorników odpływowych na nieczystości ciekłe na terenie części działki o działce nr [...] w miejscowości N., gm. O..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Burmistrz O. przeniósł decyzję z dnia [...] czerwca nr [...], na rzecz J. Ś. w zakresie obejmującym działkę o nr [...] powstałą na podstawie decyzji podziałowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wydanej dla działki o nr ewid. [...], a następnie kolejną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], przeniósł decyzję z dnia [...] czerwca nr [...] na rzecz E. O. w zakresie obejmującym działkę o nr [...] powstałą na podstawie decyzji podziałowej nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wydanej dla działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości N., gmina O..

W dniu [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "K.p.a.") w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 i art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), a także § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej również jako "rozporządzenie") stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami, budowy dwóch zbiorników odpływowych na nieczystości ciekłe na terenie części działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości N., gmina O..

Uzasadniając powyższe stanowisko Burmistrz wyjaśnił, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nie zaistniała negatywna przesłanka o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. do wydania orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., bowiem dokonanie – na podstawie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy – podziału geodezyjnego nieruchomości nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych o jakich mowa w tym przepisie. Nie ma bowiem przeszkód do przywrócenia uprzedniego stanu prawnego skoro istnieje przedmiot sprawy (informacja o możliwości zabudowy terenu) oraz podmiot, któremu to prawo przysługuje.

W odniesieniu do przesłanek pozytywnych uzasadniających stwierdzenie nieważności Kolegium stwierdziło, że przy wydaniu przez Burmistrza O. decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., doszło do rażącego naruszenia prawa, polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia pozostającego w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Kolegium stwierdziło, iż Burmistrz O., w rażącej sprzeczności z treścią § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie załączył do swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. załącznika w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, a także załącznika graficznego do tej analizy obrazującego zabudowę i zagospodarowanie analizowanego terenu. Zdaniem Kolegium brak tych niezbędnych dokumentów stanowił o rażącym naruszeniu prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.

Ponadto w ocenie organu decyzja Burmistrza O. wydana została także z rażącym naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w zakresie ustalania obszaru analizowanego. Nieruchomość (działka nr [...]) miała powierzchnię 13.4346 ha, a sporządzona analiza obejmowała tylko część nieruchomości, nieoznaczonej wielkości. Ponadto analizę tą sporządzono na nieoznaczonej co do skali i rodzaju mapie.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. wnieśli R. B., S. Z., E. B. oraz T. Ś.. W jednobrzmiących środkach zaskarżenia wyżej wymienieni podnieśli, iż organ bezpodstawnie uznał, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki. Wskazano także, iż decyzja Burmistrza O. dotycząca warunków zabudowy została przeniesiona na osoby trzecie, a tym samym zaskarżona decyzja Kolegium została skierowana do osób niebędących stronami postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. zawiadomiło E. O. oraz J. Ś. o toczącym się postępowaniu w sprawie nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], a następnie wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. doręczyło E. O. oraz J. Ś. decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł J. Ś. podnosząc, iż w związku z nabyciem przez niego części przedmiotowej nieruchomości i uzyskaniem pozwolenia na budowę zaszły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., co najmniej w części dotyczącej aktualnej działki nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]

Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. rażącym naruszeniem przepisów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Burmistrza Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium wyjaśniło, iż w świetle treści § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników będących integralną częścią decyzji, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa. Tymczasem decyzja Burmistrza O. z [...] czerwca 2010 r. nie zawiera jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część tj. wyników sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tej analizy. Załączniki te, a w szczególności wyniki analizy, były konieczne dla ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy. Kolegium wskazało jednocześnie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzone było analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże czym innym jest analiza, a czym innym są wyniki analizy, które stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Do decyzji została załączona jedynie część graficzna decyzji na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, przy czym mapa ta również nie spełnia wymagań ustawowych bowiem nie obejmuje całej działki nr [...]. Ponadto, w ocenie Kolegium decyzja Burmistrza O. wydana została z rażącym naruszeniem § 3 ust. 2 powoływanego rozporządzenia w zakresie ustalania obszaru analizowanego. Działka nr [...] ma powierzchnię 13.4346 ha, a sporządzona analiza obejmuje tylko część nieruchomości, o nieoznaczonej wielkości. Ponadto analizę tą sporządzono na nieoznaczonej co do rodzaju kserokopii mapy w skali 1:5000. Kolegium podzieliło też pogląd, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka dla stwierdzenia nieważności. Decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała j nieodwracalnych skutków prawnych. Późniejsze zatwierdzenie podziału nieruchomości w oparciu o wydaną decyzję o warunkach zabudowy, nie powoduje niemożności stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. B., R. B. oraz S. Z.. W skargach nie wskazano jakie konkretnie przepisy prawa materialnego i procesowego miałyby zostać naruszone przez zaskarżoną decyzję, na czym naruszenia te miałyby polegać oraz jaki był ich wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniami z dnia [...] października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy ze skarg S. Z. i E. B. ze sprawą ze skargi R. B., w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Po [...].

Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014r. Nr [...]

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak podkreślił Sąd, jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – przy czym w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie posiada definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego (nie wymagającego wykładni) przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać naruszenia może wyjątkowo dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Następnie Sąd zauważył, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – spełniona jest tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa". Równocześnie, poza regulacjami o charakterze materialnoprawnym, do jakich należy przywołany wyżej przepis 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawa ta wprowadza szereg uregulowań o charakterze proceduralnym, będących normami szczególnymi wobec postanowień K.p.a. Środkiem dowodowym służącym ustaleniu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa jest analiza urbanistyczno – architektoniczna sporządzana w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to rozporządzenie zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle zasady dobrego sąsiedztwa zabudowy, jak i jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy.

Sąd nie podzielił przy tym stanowiska organu, że właśnie naruszenie przez decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. § 9 rozporządzenia oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia ustawy stanowiło w ocenie Kolegium przesłankę stwierdzanie nieważności tego orzeczenia, albowiem miało zdaniem organu charakter rażący. Zdaniem Sądu, jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym nie dołączenie do decyzji wszystkich wymaganych załączników, czy też niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno – architektonicznej może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, zdaniem Sądu, o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie przeprowadziło tego rodzaju oceny kwestionowanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nie zbadało bowiem decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. pod kątem jej zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ograniczając się jedynie do wykazania braków formalnych decyzji polegających na niedołączeniu do niej wszystkich prawem wymaganych załączników oraz formalnej wadliwości mapy na której przeprowadzono analizę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium błędnie utożsamiając oczywistość naruszenia prawa z rażącym charakterem naruszenia, ograniczyło się przy tym do wykazania oczywistości stwierdzonych naruszeń prawa, pomijając zupełnie ocenę ewentualnego wpływu tych naruszeń na zastosowanie przepisów prawa materialnego i sposób merytorycznego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stwierdzone przez Kolegium uchybienia w procedowaniu nie stanowiły zaś rażącego naruszenia prawa, albowiem same w sobie nie powodowały skutków prawnych niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym pastwie prawnym.

Sąd zwrócił uwagę, że pomimo niedołączenia do decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną, analiza takowa faktycznie została w sprawie przeprowadzona – w aktach sprawy znajduje się bowiem dokument zatytułowany "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy nr UGG [...]" sporządzony w dniu [...] marca 2010 r. przez M. K. wpisaną na listę członków Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów pod nr [...] Również okoliczność, że obszar analizowany oznaczono na mapie w niewłaściwej skali, samo w sobie nie przesądza o nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem na mapie tej znalazł się fragment działki objętej wnioskiem. Również ewentualne niewłaściwe wyznaczenie na tej mapie obszaru analizowanego nie oznacza automatycznie, iż niemożliwe było określenia parametrów i usytuowania planowanej zabudowy, jak również nie powodowało sprzeczności planowanej zabudowy z istniejącym w okolicy ładem przestrzennym. Nie można bowiem w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu nieważnościowym przesądzić, iż wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia doprowadziłoby do zmiany dotychczasowych ustaleń przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji i zagospodarowania terenu wniosku i stwierdzenia, iż określone w kwestionowanej decyzji z [...] czerwca 2010 r. warunki zabudowy są całkowicie sprzeczne z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i nie do pogodzenia z nim.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno ustalić strony postępowania nieważnościowego, bowiem jak wynika z akt sprawy decyzjami z dnia [...] stycznia 2011 r. Burmistrz O. przeniósł decyzję z dnia [...] czerwca 2010 nr [...] na rzecz J. Ś. w zakresie obejmującym działkę o nr ewid. [...] oraz na rzecz E. O. w zakresie obejmującym działkę o nr [...], które to działki powstały w wyniku podziału działki o nr ewid. [...]. W związku z powyższym konieczne stało się ustalenie, czy R. B., S. Z., E. B. oraz T. Ś., którym jako współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej nr [...] bezsprzecznie przysługiwał status strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy zakończonym decyzją Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r., status ten przysługuje także w aktualnie prowadzonym postępowaniu dotyczącym nieważności tej decyzji, a jeśli tak to z jakiego tytułu.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], działając na postawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia, albowiem nie załączono do niej wymaganych załączników tj. wyników sporządzonej analizy i załącznika do tej analizy obrazującego zabudowę i zagospodarowanie analizowanego terenu, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Wyjaśniono, że załączniki te były konieczne dla ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy i ustalenia, czy możliwy jest sposób zagospodarowania działki określony we wniosku.

Odnosząc się zaś do wskazań Sądu zawartych w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku Kolegium uznało, że przedmiotowa decyzja i planowana zabudowa nie spełniają zasady dobrego sąsiedztwa. Organ wyjaśnił, iż z załączonej informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] składa się z gruntów ornych o pow. 13.4346 ha od klasy IIIB do klasy VI. Załączona do decyzji mapa zasadnicza obejmująca część działki nr [...] wskazuje, że w sąsiedztwie działki, na której zaplanowano inwestycję brak jest jakiejkolwiek zabudowy. W obszarze analizowanym znajdują się zaś grunty rolne niezabudowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, że wydanie decyzji bez wymaganych prawem załączników, tj. wyników analizy i załącznika graficznego do tej analizy urbanistycznej należy uznać za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2016 r. wystąpili: J. Ś., E. O., S. Z., T. Ś., oraz E. B., zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenym poprzez uznanie, że decyzja Burmistrza O. wydana została z naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że powyższa decyzja Burmistrza O. została wydana z rażącym naruszeniem prawa; art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) poprzez niezastosowania się do zaleceń Sądu wyrażonych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku. Wnioskodawcy wnieśli o uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W motywach wniosków podniesiono, iż ustalony w sprawie stan faktyczny jest niepełny i nieprawidłowy. Sąd wydając w sprawie wyrok stwierdził, że dopiero brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa. Zdaniem wnioskodawców Kolegium nie wykonało zaleceń Sądu, albowiem nie zbadało wszechstronnie i wyczerpująco stanu faktycznego. Odwołujący się wskazali, iż organ oparł się jedynie na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, które sam kwestionował jako nieprzydatne do dokonania prawidłowej analizy urbanistycznej, czym naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. Ich zdaniem Kolegium powinno było zlecić przeprowadzenie analizy urbanistycznej. Zasadnym było też dokonanie oględzin terenu objętego kwestionowaną decyzją. Jednocześnie wnioskodawcy stwierdzili, że w dacie wydania decyzji burmistrza O. spełnione zostały wszelkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zasada dobrego sąsiedztwa. Ponadto strony podniosły, iż Kolegium nie zbadało kwestii, czy w stosunku do decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. nie znajdował zastosowania przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję Kolegium stwierdziło, iż rażącym naruszeniem prawa – art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było wydanie przez Burmistrza O. decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. poprzez rozpatrzenie wniosku niezawierającego kopii mapy zasadniczej lub katastralnej terenu, którego wniosek dotyczy, a także obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Nadto wskazano, że sama decyzja została wydana bez koniecznych załączników tj. wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a wraz z nią załącznika graficznego przedstawiającego zagospodarowanie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), a także bez mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Okoliczności te stanowią zdaniem Kolegium istotne naruszenie § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia, a także art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium prawidłowo w poprzedniej decyzji stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja nie spełniała wymogu dobrego sąsiedztwa, ponieważ działka obejmująca teren inwestycji otoczona jest gruntami rolnymi, które nie są zabudowane. Ponadto stwierdzono, że postępowanie Kolegium zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasad procedury administracyjnej w taki zakresie, w jakim było to konieczne w ramach postępowania nadzwyczajnego. Wskazano, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie dokonuje się na nowo ustaleń koniecznych do merytorycznego załatwienia sprawy, a jedynie weryfikuje się uprzednio dokonane ustalenia pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Sporządzenie więc nowej analizy urbanistycznej bądź prowadzenie nowych ustaleń w terenie (oględziny) byłoby sprzeczne z zasadami, na których opiera się tryb nadzwyczajnej weryfikacji decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutu niezastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało, że przedmiotowa inwestycja nie miała charakteru zabudowy zagrodowej ponieważ działka, na której ją zaplanowano nie wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. Kolegium uznało też, że uprzednio orzekając zastosowano się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku wydanym w niniejszej sprawie.

R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, formułując zarzuty tożsame do powołanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi wniosło o oddalenie skarg i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W pierwszej kolejności należy zważyć, iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję związane są oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu wydanym w dniu [...] stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po [...], a wydanym w niniejszej sprawie, którym to uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami, budowy dwóch zbiorników odpływowych na nieczystości ciekłe na terenie części działki o działce nr [...] w miejscowości N., gm. O..

Przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) jasno stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przy tym wyjaśnić, że art. 153 powołanej powyżej ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3548/15, Baza NSA). Tym samym obowiązkiem Sądu było w niniejszej sprawie ustalenie, czy organy dokonały właściwej oceny prawnej oraz zrealizowały wytyczne Sąd zawarte w wyroku z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po [...].

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie Kolegium ponownie rozpatrując sprawę dopuściło się naruszenia art. 153 P.p.s.a. nie stosując się do oceny prawnej i wytycznych Sądu zawartych w powołanym wyżej wyroku.

Dokonując powyższej oceny wskazać należy w pierwszej kolejności, że w wyroku z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po [...] wskazano, że jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym niedołączenie do decyzji wszystkich wymaganych załączników, czy też niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej (naruszenie § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia), może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Konsekwentnie, o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. Konsekwentnie, dla stwierdzania nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2010 r. konieczne było dokonanie oceny powyższej decyzji pod kątem jej zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Równocześnie Sąd zaznaczył, że pomimo niedołączenia do decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną, analiza takowa najprawdopodobniej została w sprawie przeprowadzona albowiem w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji, do którego dołączony został dokument zatytułowany wyniki analizy (k. 14 akt administracyjnych).

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium po raz kolejny błędnie uznało, że uchybienia natury procesowej, do których doszło w kontrolowanym postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r., mogą stanowić wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że przy wydaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia i stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Otóż Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że rażącym naruszeniem prawa – art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było wydanie przez Burmistrza O. decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. po rozpatrzeniu wniosku niezawierającego kopii mapy zasadniczej lub katastralnej terenu, którego wniosek dotyczy, a także obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Ponadto Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja została wydana bez koniecznych załączników tj. wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, a wraz z nią załącznika graficznego przedstawiającego zagospodarowanie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2). Organ uznał, że okoliczności te stanowią istotne naruszenie § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia, a także art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie w ocenie Sądu Kolegium ponownie rozpoznając sprawę, wbrew wyraźnym zaleceniom sformułowanym w wyroku z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po [...] nie dokonało rzetelnej oceny prowadzącej do ustalenia, czy kwestionowana decyzja rażąco narusza normę zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym., tj. czy planowana budowa budynku mieszkalnego z garażem na części działki nr [...] w m. N. rażąco narusza wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa.

Za spełnienie wytycznych sądu w tym zakresie nie można bowiem uznać lakonicznego stwierdzenia organu zawartego w decyzji z dnia [...] maja 2016 r., iż z załączonej informacji z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] składa się z gruntów ornych o pow. 13.4346 ha od klasy IIIB do klasy VI. Bezsprzeczne jest, że nie sporządzono żadnej analizy urbanistycznej, a z załączonych do wniosku o wydanie decyzji, jak i do samej decyzji map zasadniczych wynika, że w sąsiedztwie działki brak jest jakiejkolwiek zabudowy.

Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2016 r. Kolegium stwierdziło, że wydając decyzję "pierwszoinstancyjną" prawidłowo orzeczono, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, ponieważ działka obejmująca teren inwestycji otoczona jest gruntami rolnymi, które nie są zabudowane. Dodatkowo Kolegium zastrzegło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie dokonuje się na nowo ustaleń koniecznych do merytorycznego załatwienia sprawy, a jedynie weryfikuje się dokonane ustalenia pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Przygotowanie więc nowej analizy urbanistycznej bądź przeprowadzenie oględzin byłoby sprzeczne z zasadami, na których opiera się tryb nadzwyczajnej weryfikacji decyzji.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Kolegium dopuściło się nie tylko naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz i przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż nie zbadało w oparciu o całokształt materiału dowodowego (zarówno zgromadzonego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jak i możliwego do pozyskania w toku postępowania nieważnościowego), czy przy wydaniu decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd podkreśla, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a.) i może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, co oznacza, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. W postępowaniu administracyjnym na mocy art. 16 § 1 K.p.a. obowiązuje bowiem zasada ostateczności decyzji, a zatem wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz zachowania decyzji w obrocie prawnym, a nadto domniemywa się jej zgodność z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt I OSK 925/15, Baza NSA). Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy, przy zachowaniu oceny prawnej i wytycznych sformułowanych przez Sąd w wydanym w sprawie prawomocnym wyroku, tylko bezsprzeczne i rażące naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) mogło być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. Warunek powyższy nie został spełniony, a Kolegium nie wykazało ponad wszelką wątpliwość, że planowana budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na części działki nr [...] w N. stoi w rażącej sprzeczności z ładem przestrzennym otoczenia.

Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu Kolegium zabrakło rzetelnej analizy wszelkich, tak znajdujących się w aktach sprawy, jak i potencjalnie dostępnych dokumentów, które obrazują sposób zagospodarowania w obszarze, który prawidłowo winien zostać ustalony jako obszar analizowany. Co charakterystyczne, uzasadniając swoje stanowisko Kolegium popadło w wewnętrzną sprzeczność, albowiem z jednej strony przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji dopatrywało się w uchybieniach proceduralnych polegających na braku przeprowadzenia w sprawie prawidłowej analizy oraz braku odpowiednich załączników do decyzji, w tym załącznika graficznego obrazującego zabudowanie i zagospodarowanie terenu, a jednocześnie swoje ustalenia faktyczne co do braku zabudowy w sąsiedztwie oparło właśnie na tych mapach zasadniczych, których przydatność dowodową trafnie zakwestionowało.

Wobec powyższego jednoznaczne stwierdzenie Kolegium, iż działka obejmująca teren inwestycji otoczona jest gruntami rolnymi, które nie są zabudowane, wydaje się co najmniej przedwczesne, albowiem dla uzasadnienia tego poglądu Kolegium winno dysponować mapą zasadniczą, a następnie zweryfikować czy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, to jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów wokół działki, której dotyczył wniosek, występuje taki sposób zagospodarowania terenu, który pozwala na zweryfikowanie, czy planowana budowa budynku mieszkalnego z garażem na części działki nr [...] w rażący sposób narusza wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa. Sąd zwraca bowiem uwagę na znajdującą się w aktach sprawy mapę opisaną jako "Rysunek analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – załącznik do decyzji o warunkach zabudowy Nr [...]" (k. 12 akt administracyjnych), na której oznaczony został obszar analizowany. Co charakterystyczne, wyznaczony obszar obejmuje częściowo zabudowaną działkę nr [...], która według legendy mapy, stanowi teren zabudowy zagrodowej. Brak jest jednak zarówno w "Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" (k. 14 akt administracyjnych), jak i na samej opisanej powyżej mapie, bliższych informacji dotyczących rodzaju zabudowy występującej na powyższej działce.

Jednocześnie mapa ta pozwala na powzięcie uzasadnionych wątpliwości co do rzetelności poczynionych przez Kolegium w postępowaniu nieważnościowym ustaleń faktycznych wyrażających się w stwierdzeniu, iż w sąsiedztwie działki inwestora brak jest jakiejkolwiek zabudowy.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w świetle przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 2 i n. rozporządzenia ustalenia, czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonuje się uwzględniając zabudowę i sposób zagospodarowania obszaru analizowanego, a nie tylko działek bezpośrednio sąsiadujących, z frontem działki, której kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja dotyczy. W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy mapy zasadnicze można zaś wprawdzie poczynić ogólne ustalenia, co do sposobu zagospodarowanie terenów znajdujących się na terenie analizowanym, jednakże akta administracyjne nie pozwalają obecnie na jednoznaczną ocenę, jak czyni to Kolegium, że planowana inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa".

Nieoparte na materiale dowodowym znajdującym się w aktach kontrolowanej sprawy i co za tym idzie co najmniej przedwczesne uznać należy stanowisko Kolegium jakoby dla udzielenia przedmiotowych warunków zabudowy nie sporządzono analizy urbanistycznej. Już samo istnienie dokumentu zatytułowanego jako analiza funkcji oaz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy, aczkolwiek dokument ten niewątpliwie nie spełnia kryteriów do uznania go za rzetelną analizę urbanistyczną, zdaje się uprawdopodabniać fakt, iż analiza takowa prawdopodobnie została w sprawie przeprowadzona. Tym samym obowiązkiem Kolegium ponownie procedującego w sprawie było jednoznaczne zweryfikowanie tej okoliczności, chociażby poprzez zwrócenie się do organu, który wydał zakwestionowaną decyzje z dnia [...] czerwca 2010 r. z zapytaniem czy pozostaje on w posiadaniu materiałów służących do sporządzenia tej lakonicznej i zdawkowej analizy, która znajduje się w aktach sprawy, względnie zwrócenie się z odpowiednim zapytaniem do osoby, która analizę ta opracowywała.

Sąd podkreśla, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło w toku postępowania jakiegokolwiek własnego postępowania dowodowego, a swoje rozstrzygnięcia oparło tylko i wyłącznie na – trafnie ocenionym przez Kolegium jako niekompletny i wadliwy – materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., które to środki dowodowe, jak wyżej wskazano, nie pozwalały przecież na weryfikację, czy planowana na działce nr [...] jest zgodna z wymogami ładu przestrzennego wynikającymi z zasady dobrego sąsiedztwa, czy tez pozostaje w sprzeczności z tą zasadą, a jeśli tak to czy sprzeczność ta ma charakter rażącego naruszenia prawa materialnego. Taki sposób procedowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewątpliwie naruszył zaś podstawowe zasady prawa administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i § 77 § 1 K.p.a. mając a zastosowanie także w postępowaniach nadzwyczajnych, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności decyzji. Stąd też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA).

Powyższe nie oznacza jednakże zakazu prowadzenia w tymże postępowaniu jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Choć bowiem organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana, to jednak może, a wręcz o ile wymaga tego stan sprawy powinien, gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, w tym w szczególności czy pierwotnie przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13 oraz z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2175/14, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Taki zakres ewentualnego postępowania dowodowego wynika wprost z charakteru rozstrzygnięcia kończącego postępowanie nieważnościowe, gdzie organ - odmiennie niż w postępowaniu wznowieniowym - nie orzeka co od istoty sprawy, a jedynie wydaje decyzję o charakterze kasatoryjnym, której skutkiem jest powrót szeroko rozumianej sprawy administracyjnej do etapu sprzed wydania decyzji kończącej postępowanie.

Jakikolwiek przepis prawa nie zakazuje przy tym prowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania nieważnościowego, jak również nie określa katalogu dowodów, które w tym postępowaniu mogą być wykorzystywane, względnie, wyniki przeprowadzenia których mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to sytuacja zasadniczo inna niż chociażby w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego, gdzie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wprost stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż wobec konieczności zweryfikowania przez organ w postępowaniu nieważnościowym czy planowana zabudowa jest oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie daje się z nim pogodzić nie sposób z góry wykluczyć dopuszczenia przez organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym dowodu z opinii biegłego z dziedziny urbanistyki na powyższą okoliczność, w szczególności w sytuacji braku w aktach sprawy poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym rzetelnej analizy urbanistyczno-architektonicznej i będącej tego skutkiem niemożności jednoznacznego stwierdzenia czy planowana zabudowa pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, względnie istotnej trudności w poczynieniu przez organ wymagających wiedzy specjalistycznej ustaleń.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie poczynienie ustaleń co do dotychczasowe sposobu zagospodarowania terenów znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym wokół planowanej inwestycji oraz ustalenie parametrów inwestycji, które odpowiadać będą zasadzie dobrego sąsiedztwa może wymagać wiadomości specjalnych, co w razie potrzeby ustalania tego rodzaju okoliczności uzasadni dopuszczenie dowodu z opinii biegłego urbanisty.

Uznawszy zatem, że prowadząc ponownie postępowanie SKO w P. dopuściło się naruszenia przepisów postępowania (art.153 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono w pkt I. sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem Kolegium będzie, w zgodzie z zapisami art. 153 P.p.s.a., uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w obu wydanych w niniejszej sprawie wyrokach, w szczególności dokonanie w oparciu o kompletny i wyczerpujący materiał dowodowy, który Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zgromadzić, oceny czy decyzja Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2010 r. rażąco narusza wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych w kwocie uiszczonego wpisu od skargi wynoszącego [...] zł.