Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3406/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4,  art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1219/17 w sprawie ze skarg A. K., M. D., D. D., T. K. (K.), M. K., M. K., I. K. (K.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1219/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi A. K., M. D., D. D., T. K., M. K., M. K. oraz I. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] października 2017 r. w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Prezydent Miasta C. nałożył na spółkę [...] Spółka Jawna z siedzibą w C. (dalej "Spółka") obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-magazynowego do konfekcjonowania jelit na konfekcjonowanie nawozów i stymulatorów wzrostu roślin, planowanego w C. przy ulicy G., na terenie działek o numerach ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] (K.). Decyzja została wydana na podstawie art. 63 ust. 1 i 4, art. 64 ust. 1, art. 65 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej "u.i.o.ś.").

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Spółka, a osobne zażalenia wnieśli M. i D. D., A. K., M. K., I. K. i T. K.

Wymienionym postanowieniem z [...] października 2017 r. SKO w C. uchyliło postanowienie organu I instancji i orzekło o braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem SKO w sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek przewidzianych w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś.

Skargę na postanowienie SKO wnieśli M.K., I. K., T. K., M. K. i A. K.

Zaskarżonym wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę na wymienione postanowienie SKO. Sąd podzielił stanowisko SKO, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest w rozpoznawanej sprawie zbędne. Sąd podkreślił przy tym, że takie samo stanowisko w tej kwestii zajęli Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska i Powiatowy Inspektor Sanitarny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie tj.:

1. art. 63 ust. 1 u.i.o.ś., poprzez błędną subsumcję normy prawnej do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i przyjęcie, że przedsięwzięcie nie będzie skutkować wprowadzeniem do środowiska ani substancji ani energii oraz poprzez przyjęcie, że nie ziściły się przesłanki przewidziane w tym przepisie, a w konsekwencji uznanie, że brak jest po stronie wnioskodawcy obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

2. art. 64 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że organ wydający decyzję w sprawie jest zobowiązany do dążenia do uzyskania jednolitego stanowiska podmiotów wydających swoje opinie odnośnie planowanego przedsięwzięcia, nie ma zaś kompetencji do dokonania własnej analizy i oceny planowanego przedsięwzięcia w kontekście uzyskanych odmiennych od własnego stanowisk organów opiniujących;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji w sytuacji przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego z uchybieniem podstawowych reguł postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i brak wnikliwego rozpoznania sprawy; przyjęcia za własne twierdzeń inwestora oraz dowolną ocenę materiału dowodowego. Było to spowodowane oparciem rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale dowodowym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz nieuwzględnieniem wszystkich uwarunkowań mających znaczenie dla orzeczenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji błędnie przyjęto, że w niniejszej sprawie brak było potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób uniemożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia i kontrolę instancyjną orzeczenia w zakresie podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych, w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd I instancji uznał te zarzuty za niezasadne.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania [...] Spółka Jawna z siedzibą w C. wnosząc o jej oddalenie.

Skarżąca kasacyjnie zrzekła się ponadto przeprowadzenia rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania się temu nie sprzeciwiła, w związku z czym przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach odpowiada prawu.

Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzecznicza, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, dost. LEX nr 596025).

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób uniemożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia i kontrolę instancyjną orzeczenia w zakresie podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych, w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd I instancji uznał te zarzuty za niezasadne

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. II OSK 1457/11, publ. ONSAiWSA 2012/6/101). Nadto zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09 publikowany ONSAiWSA 2010/3/39, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. II OSK 1054/17, dost. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Dopiero pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącego kasacyjnie może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. II GSK 506/17, dost. w CBOSA).

Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprostało, a okoliczność, że stanowisko Sądu I instancji, co do braku po SKO naruszeń przepisów było zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zbyt lakoniczne nie przekreśla tejże oceny jako prawidłowej.

Podkreślić należy, iż Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej obszernie wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia, w tym wskazał, iż ustalenia co do charakterystyki przedsięwzięcia oparł na karcie informacyjnej przedsięwzięcia, której treść szczegółowo omówił. Dalej wskazał na istotne w jego ocenie okoliczności faktyczne jakimi są to, że zamierzenie będzie polegać na budowie nowej instalacji do konfekcjonowania nawozów i stymulatorów wzrostu roślin, na terenie istniejącego zakładu, w którym wcześniej prowadzone było konfekcjonowanie jelit oraz iż opis technologiczny przedsięwzięcia wskazuje, iż cały powyższy proces będzie odbywał się w procesie zamkniętym (hermetycznym). Zatem eksploatacja instalacji, w warunkach normalnych, nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko oraz nie będzie skutkować wprowadzaniem do środowiska ani substancji ani energii. W ocenie Sądu I instancji uwzględniając parametry produkcji, nie można stwierdzić, iż skala przedsięwzięcia będzie duża oraz, iż brak jest kumulacji oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami.

Sąd I instancji dokonał także oceny prawnej planowanego przedsięwzięcia wskazując, że nie zostały spełnione pozostałe przesłanki przewidziane w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzasadniające stwierdzenie przez organ obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wskazał wreszcie na okoliczność, że stanowisko, iż w odniesieniu do przedsięwzięcia "zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowo-magazynowego do konfekcjonowania jelit na konfekcjonowanie nawozów i stymulatorów wzrostu roślin" nie zachodzi potrzeba przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko zajęli także regionalny dyrektor ochrony środowiska i powiatowy inspektor sanitarny.

Powyższe doprowadziło Sąd I instancji do konstatacji, że Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nie można zarzucić tak naruszenia przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, jak i naruszenia art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. będącego materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia.

Znamiennym jest przy tym, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jakich to konkretnych zarzutów skargi Sąd I instancji nie rozpoznał, względnie jakich innych niezbędnych w świetle wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu, elementów uzasadnienie to nie zawiera.

W świetle streszczonych powyżej rozważań Sądu I instancji za zupełnie gołosłowne uznać przy tym należy twierdzenia skarżącej kasacyjnie jakoby w następstwie wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku była ona pozbawiona sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej odnoszącej się do konkretnego procesu logicznego lub wywodu dokonanego przez Sąd I instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem w sposób niewątpliwy jaki stan faktyczny i w oparciu o jakie dowody ustalił Sąd I instancji oraz jaki był tok rozumowania, który doprowadził ten Sąd do konkluzji, iż zaskarżone postanowienie nie jest obarczone naruszeniami prawa skutkującymi koniecznością jego uchylenia.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny zgromadzonego materiału dowodowego (zob. wyroki NSA z 27 września 2017 r., sygn. I OSK 2535/16; z 17 września 2018 r., sygn. II OSK 3343/17; z 27 marca 2019 r., sygn. II OSK 1046/17 – dost. CBOSA)

Inaczej rzecz ujmując na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wskazuje to, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu.

Nie okazał się trafny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego z uchybieniem podstawowych reguł postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i brak wnikliwego rozpoznania sprawy; przyjęcia za własne twierdzeń inwestora oraz dowolną ocenę materiału dowodowego.

O bezzasadności tegoż zarzutu przesądza w pierwszym rzędzie okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakie to konkretne środki dowodowe niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia sprawy nie zostały wykorzystane przez organ.

Odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazać w tym miejscu należy, iż zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. Prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. To przepisy prawa materialnego określają bowiem przesłanki zastosowania odpowiednich regulacji, a więc przesądzają o tym jakie okoliczności faktyczne są istotne prawnie dla rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej.

Inaczej rzecz ujmując ciążący na organach z mocy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i oceny kompletnego materiału dowodowego nie oznacza konieczności przeprowadzania wszelkich dowodów, lecz jedynie tych dowodów, które dotyczą okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy istotnych. Analogicznie wynikający z art. 80 K.p.a. obowiązek organu czynienia ustaleń faktycznych w oparciu o całokształt materiału dowodowego dotyczy wyłącznie dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy istotnych.

Uwzględniając powyższe przypomnieć należy, iż przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji orzeczenia organu I instancji było wyłącznie stwierdzenie czy planowane przez inwestora przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz czy odnośnie do tego planowanego przedsięwzięcia konieczne jest – biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. – przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Postanowienie to wydawane jest w ramach postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, które zgodnie z art. 73 ust. 1 tej samej ustawy wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Do wniosku tego dołączyć należy zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. - w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku gdy wnioskodawca wystąpił o ustalenie zakresu raportu w trybie art. 69 - kartę informacyjną przedsięwzięcia, zaś w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - kartę informacyjną przedsięwzięcia.

Z powyższego wynika w pierwszym rzędzie, iż to wniosek strony inicjującej postępowanie, a obejmujący wskazanie jakie przedsięwzięcie, w jakim kształcie i w jakich rozmiarach zamierza zrealizować jest wiążący dla organu procedującego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, w tym dokonującego stwierdzenia czy dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko koniecznym jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, czy też brak jest podstaw do stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Inaczej rzecz ujmując to wnioskodawca wskazuje dla jakiego przedsięwzięcia, w tym jak w niniejszej sprawie dla jakiej wielkości produkcji konfekcjonowanego produktu, chce uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i nie sposób domniemywać już na tym etapie postępowania, że w rzeczywistości prowadził będzie działalność w większym rozmiarze niż deklarowany.

Co za tym idzie dla oceny tegoż wniosku, który dotyczy zamierzeń na przyszłość (planowanego przedsięwzięcia) nie ma znaczenia dotychczasowy sposób prowadzenia innej działalności przez wnioskodawcę, jak też to w jaki sposób prowadzone są przez inne podmioty przedsięwzięcia już działające, a w ocenie skarżącej kasacyjnie podobne do przedsięwzięcia planowanego przez wnioskodawcę.

Jednocześnie z treści art. 74 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. wprost wynika, że w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zasadniczym dowodem jest właśnie obowiązkowo przedkładana karta informacyjna przedsięwzięcia. Karta ta podlega ocenie jak każdy dowód, ale w sytuacji braku wykazania jej nierzetelności brak jest przesłanek dla kwestionowania jej przydatności dowodowej. Takowych przesłanek dla zakwestionowania przydatności dowodowej karty informacyjnej przedsięwzięcia złożonej przez inwestora w kontrolowanej sprawie nie wskazano w skardze kasacyjnej.

Co za tym idzie nie sposób podzielić wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądu jakoby uchybieniem Sądu I instancji, a wcześniej organu było czynienie ustaleń faktycznych w oparciu o informacje zawarte we wniosku inicjującym postępowanie i karcie informacyjnej przedsięwzięcia.

Nie sposób wreszcie podzielić argumentu strony skarżącej kasacyjnie jakoby organ II instancji pominął kwestie związane z ruchem ciężkich pojazdów obsługujących planowane przedsięwzięcie, a Sąd wadliwie to zaakceptował. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wprost wskazał bowiem – opierając się na treści karty informacyjnej przedsięwzięcia, iż nawozy i stymulatory wzrostu roślin w postaci płynnej dostarczane będą do zakładu cysternami oraz wskazał dobową i roczną wielkość planowanej produkcji polegającej na konfekcjonowaniu tych środków do opakowań handlowym. Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że uwzględnił, że planowana inwestycja generować będzie ruch pojazdów ją obsługujących, zaś fakt, iż nie przypisał tej okoliczności takiego znaczenia prawnego jak skarżąca kasacyjnie nie świadczy o wadliwości poczynionych ustaleń faktycznych, czy też niekompletności materiału dowodowe, a może być oceniane jedynie pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego określających przesłanki stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wskazać wreszcie należy, iż tak z treści omawianego zarzutu kasacyjnego, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym polegać by miało zarzucone naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., w tym w szczególności jakich wymaganych tym przepisem elementów nie zawierało uzasadnienie postanowienia SKO w C. z [...] października 2017 r. Wobec związania granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy też stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie oba zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do oceny tych zarzutów w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż wobec braku skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące stają się ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2004 r., sygn. FSK 181/04, publ. ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 36).

Dalej wskazać należy, iż wskazany jako wzorzec kontroli art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. w dacie wydania kwestionowanego postanowienie SKO w C. stanowił, iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące kryteria:

1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem:

a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, a także istotnych rozwiązań charakteryzujących przedsięwzięcie,

b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,

c) różnorodności biologicznej, wykorzystywania zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi,

d) emisji i występowania innych uciążliwości,

e) ocenionego w oparciu o wiedzę naukową ryzyka wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, w tym ryzyka związanego ze zmianą klimatu,

f) przewidywanych ilości i rodzaju wytwarzanych odpadów oraz ich wpływu na środowisko, w przypadkach gdy planuje się ich powstawanie,

g) zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji;

2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym i planowanym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające:

a) obszary wodno-błotne, inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, w tym siedliska łęgowe oraz ujścia rzek,

b) obszary wybrzeży i środowisko morskie,

c) obszary górskie lub leśne,

d) obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych,

e) obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin, grzybów i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000, oraz pozostałe formy ochrony przyrody,

f) obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone lub istnieje prawdopodobieństwo ich przekroczenia,

g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne,

h) gęstość zaludnienia,

i) obszary przylegające do jezior,

j) uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej,

k) wody i obowiązujące dla nich cele środowiskowe;

3) rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1, wynikające z:

a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać,

b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze,

c) charakteru, wielkości, intensywności i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej oraz przewidywanego momentu rozpoczęcia oddziaływania,

d) prawdopodobieństwa oddziaływania,

e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania,

f) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,

g) możliwości ograniczenia oddziaływania.

Regulacja ta wskazywała zatem kryteria, którymi winien kierować się organ orzekając w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Sposób skonstruowania powyższego przepisu dzielącego się na szereg jednostek redakcyjnych takich jak punkty i litery nakładał na autora skargi kasacyjnej obowiązek precyzyjnego wskazania jakich kryteriów nie uwzględnił w jego ocenie organ, a co błędnie zaaprobował Sąd I instancji.

Powyższe wynika wprost z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażonej w art. 183 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. I FSK 1536/11, dost. LEX nr 1218336).

Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało.

Dalej wskazać trzeba, iż skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Zarzut kasacyjny powinien zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest wskazać na czym polega to naruszenie oraz jego postać, czy jest to błąd w wykładni, czy w zastosowaniu przepisu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowała się w tym zakresie jednoznaczna teza, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z 18 marca 2011 r., sygn. I GSK 140/10, LEX nr 990041, z 12 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 217/11, LEX nr 1081761, z 1 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 349/10, LEX nr 1080116, z 8 maja 2014 r., sygn. I GSK 1005/12, LEX nr 1480759, z 27 marca 2013 r., sygn. I GSK 1581/11, LEX nr 1360579). Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie NSA z 20 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 752/11, LEX nr 1239462 oraz wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. OSK 421/04, LEX nr 146732).

Wymogów powyższych rozpatrywany zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. nie spełnia, co powoduje, iż nie mógł on okazać się skuteczny w sytuacji, gdy autor skargi kasacyjnej nie określił – poprzez wskazanie właściwych jednostek redakcyjnych – jakich określonych w nim kryteriów nie uwzględnił orzekający w sprawie Sąd I instancji.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. g u.i.o.ś., jednakże uczyniono to w związku z przywołaniem treści orzeczenia organu I instancji, w którym stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Nawet przyjmując, iż powyższy znajdujący się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zapis stanowi doprecyzowanie zarzutu kasacyjnego zauważyć jednakże należy, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. g u.i.o.ś., albowiem tak organ odwoławczy jak i Sąd uwzględniły w swoich rozważaniach kryterium zaistnienia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wynikającego z emisji wskazując, że planowane przedsięwzięcie polegać ma na rozlewaniu gotowych produktów, przy czym będzie się to odbywało w procesie zamkniętym (hermetycznym) i nie będzie skutkować wprowadzaniem do środowiska substancji i energii.

W związku z tym za gołosłowne uznać należy twierdzenia skargi kasacyjnej co do występowania emisji zagrażających zdrowiu ludzi. Wbrew twierdzeniom kasatora nie jest bowiem oczywiste, że pewne, bliżej przez niego nieokreślone wyziewy będą emitowane do atmosfery przez system wentylacji mechanicznej. Emitowanie ewentualnych wyziewów zależy bowiem wyłącznie od przyjętej technologii funkcjonowania przedsięwzięcia i w sytuacji, gdy inwestor ubiega się o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia o określonej technologii, obejmującej pewien zamknięty proces, to nie można mu przypisywać zamiaru odmiennego jej ukształtowania w przyszłości.

Na zagrożenia zdrowia ludzi, w tym wynikające z emisji nie wskazują także wywody autora skargi kasacyjnej dotyczące wpływu przedsięwzięcia na klimat akustyczny, czy też możliwej emisji hałasu, tym bardziej, że nie zostały powiązane z jakąkolwiek argumentacją wskazującą na przepisy prawa, z których miałby wynikać obowiązek wykonania emisji hałasu dla planowanego przedsięwzięcia. Analogiczne uwagi odnieść należy także do zgłaszanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ryzyka zaistnienia potencjalnych konfliktów społecznych.

Podkreślić jedynie w tym miejscu trzeba, iż strona skarżąca kasacyjnie w swoich wywodach zupełnie pomija specyfikę planowanego przedsięwzięcia polegającą na tym, iż nie wiąże się ono z budową nowych obiektów, względnie przeznaczeniem pod działalność gospodarczą obiektów i terenów o zupełnie innym dotychczasowym przeznaczeniu, lecz polega jedynie na zmianie sposobu użytkowania budynku z konfekcjonowania jelit na konfekcjonowanie nawozów i środków ochrony roślin.

W toku postępowania nie można nadto pomijać stanowiska zajętego w sprawie przez wyspecjalizowane i dysponujące wiedzą fachową organy w postaci regionalnego dyrektora ochrony środowiska i państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, które dla planowanego przedsięwzięcia, zgodnie wskazały na brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 u.i.o.ś. Wskazywany przez kasatora jako naruszony przepis ustanawiał bowiem jedynie wymóg zasięgnięcia przed wydaniem postanowienia o jakim mowa w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. (a w dacie orzekania przez organy także w ust. 2 tego samego artykułu) opinii wskazanych w nim organów, zaś w kontrolowanej sprawie opinie takowe zostały uzyskane.

Przepis ten nie wprowadzał natomiast inkryminowanych w skardze kasacyjnej regulacji dotyczących zobowiązania organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia do uzyskania jednolitego stanowiska podmiotów wydających opinie odnośnie planowanego przedsięwzięcia, czy też nie ograniczał kompetencji organu do dokonania własnej analizy i oceny przedsięwzięcia. Zauważyć wreszcie należy, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawił w ogóle poglądów prawnych i ocen, które autor skargi kasacyjnej usiłuje zwalczać za pomocą tego zarzutu. Znamiennym jest także, iż zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej w jakikolwiek sposób uzasadniony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.