Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2697/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia WSA del. Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 333/12 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 333/12, oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

7 marca 2011 r. do Starosty Pabianickiego wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi o sprawdzenie kwalifikacji A. A. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w związku z otrzymaniem łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 15 stycznia 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wykazał, że na łączną sumę 26 punktów składają się naruszenia ruchu drogowego dokonane: 15 stycznia 2010 r. (4 punkty karne), 19 stycznia 2010 r. (10 punktów karnych), 15 marca 2010 r. (6 punktów karnych), 31 sierpnia 2010 r. (6 punktów karnych).

Pismem z 17 marca 2011 r. A. A. przesłał wyjaśnienia, przekazane przez organ I instancji do Komendanta Wojewódzkiego Policji.

Starosta Powiatowy postanowieniem z [...] marca 2011 r. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi pismem z 4 kwietnia 2011 r. potwierdził aktualność złożonego wniosku z [...] lutego 2011r. o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. Starosta Pabianicki podjął zawieszone postępowanie w przedmiotowej sprawie. Pismem z 18 kwietnia 2011 r. A. A. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji o cofnięcie złożonego wniosku z [...] lutego 2011 r., a następnie pismem z 18 kwietnia 2011 r. wnioskował do Starosty Pabianickiego o zawieszenie prowadzonego postępowania. Postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. Starosta zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Pismem z 9 maja 2011 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi potwierdził aktualność złożonego wniosku z [...] lutego 2011 r. o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, w związku z czym Starosta Pabianicki postanowieniem z [...] maja 2011 r. podjął zawieszone postępowanie w przedmiotowej sprawie. Pismem z 30 maja 2011 r. A. A. złożył zażalenie na powyższe postanowienie Starosty Pabianickiego.

Postanowieniem z 1 czerwca 2011 r. Starosta Pabianicki wstrzymał wykonanie postanowienia z 17 maja 2011 r.

Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi pismem z 7 czerwca 2011 r. jeszcze raz potwierdził aktualność złożonego wniosku

z [...] lutego 2011 r. podnosząc jednocześnie, iż szkolenie, które odbył A. A.

10 września 2010 r., nie spowodowało zmniejszenia liczby punktów karnych.

Starosta Pabianicki postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie skierowania A. A. na egzamin sprawdzający kwalifikacje.

30 czerwca 2011 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi rozpoznając złożone zażalenia, postanowieniami z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] i z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] stwierdziło ich niedopuszczalność.

[...] września 2011 r. Starosta Pabianicki wydał decyzję nr [...] o skierowaniu A. A. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii A. B, C, C+E, określając w niej, że w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do 12 listopada 2011 r. zostanie wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a [...] listopada 2011 r. decyzją nr [...] umorzył postępowanie dotyczące wznowienia z urzędu postępowania w sprawie skierowania A. A. na egzamin sprawdzający kwalifikacje.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b w związku z art. 130 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Wskazał, że nie przekroczył 24 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego i w związku z powyższym brak było podstaw prawnych do wydania ww. decyzji.

Podniósł ponadto, iż Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa naliczył punkty karne i nie odjął 6 punktów z tytułu odbytego 10 września 2010 r. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Piotrkowie Trybunalskim szkolenia w trybie art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym.

Decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i skierowało A. A. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, C, C+E, w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W uzasadnieniu organ, powołując się na przepis art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, podkreślił, że kompetencje organów obydwu instancji nie obejmują zasadności naliczenia punktów karnych, jak również samego prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, w tym również pomniejszania liczby naliczonych punktów karnych w wyniku szkolenia, o którym mowa wyżej. Kompetencje w tym zakresie ma wyłącznie Policja.

Organ podał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym prowadzone przez organ Policji czynności ewidencyjne, o których mowa w przepisach rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, mają charakter materialno-techniczny i mogą być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się o podjęcie określonego aktu i czynności przez właściwy organ Policji, a w razie jego milczenia może skorzystać ze skargi w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako "P.p.s.a.".

Organ podał, iż akta sprawy zawierają m. in. wniosek wystawiony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z [...] lutego 2011 r., [...], sporządzony na podstawie przepisu art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wniosek ten wskazuje zarówno daty w jakich skarżący naruszył przepisy ruchu drogowego, rodzaj naruszeń, jak i przypisaną tym naruszeniom odpowiednia liczbę punktów, określoną zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2002 r., Nr 236, poz. 1998).

Organ podkreślił, że Starosta nie jest organem uprawnionym do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, a orzekając w przedmiotowej sprawie związany był domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym, tj. sformalizowanej informacji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, co do uzyskania przez A. A. 26 punktów karnych. Fakt ich posiadania został potwierdzony kilkakrotnie, również po odbyciu szkolenia przez skarżącego. Powyższe uzasadnia skierowanie go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, co wypełnia dyspozycję art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Ponadto zauważył, że zaskarżona decyzja, obok skierowania A. A. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, określała również, że w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do 12 listopada 2011 r., zostanie wydana decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące terminu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uznało, że w obowiązujących przepisach brak jest podstawy materialnoprawnej upoważniającej Starostę Pabianickiego do wyznaczenia skarżącemu terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów, otrzymanych za naruszenie przepisów Prawa o ruchu drogowym, co stanowiło o podjętym w sprawie rozstrzygnięciu.

Na powyższą decyzję A. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej niezgodność z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 130 ust. 2, 3, 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, bowiem brak było w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego podstaw prawnych do uznania, że zostały spełnione przesłanki dające podstawę do przyjęcia, że przekroczył 24 punkty otrzymane na podstawie art. 130 ust. 1 ww. ustawy oraz nierozpoznanie przez organ II instancji istoty sprawy – zarzutów stawianych przez stronę pod adresem decyzji Starosty Pabianickiego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Pabianickiego z [...] września 2011 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

6 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi wydał powołany na wstępie wyrok.

W jego uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1.

Użyte w treści przepisu sformułowanie "podlega" oznacza, że decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu nie są pozostawione uznaniu organu orzekającego lecz mają charakter rozstrzygnięcia związanego.

Sąd I instancji wskazał, iż skarżący został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami na podstawie wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z [...] lutego 2011 r. We wniosku określono, że skarżący w okresie od 15 stycznia 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, otrzymując łącznie 26 punktów karnych.

W ocenie Sądu powyższy stan faktyczny uzasadniał wydanie decyzji, a zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd wskazał również, że odnośnie naruszenia przepisów ruchu drogowego toczyło się postępowanie sądowe zakończone wyrokiem Sądu Rejonowego w Zduńskiej Woli z 17 września 2010 r., który uprawomocnił się

2 lutego 2011 r. Z tą datą skarżący został prawomocnie uznany winnym popełnienia wykroczenia drogowego z 15 stycznia 2010 r., za które miał do tej pory tymczasowo wpisane 4 punkty karne. Jednakże, w ocenie Sądu, ta okoliczność nie ma znaczenia dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż art. 130 ust. 1 ustawy jednoznacznie przesądza, że organem prowadzącym ewidencję kierowców naruszających przepisy o ruchu drogowym jest policja. Tylko ten organ jest uprawniony, zarówno do dokonywania wpisu przypisanych kierowcy punktów karnych, jak i do ich usuwania. Przy czym czynności ewidencyjne mają charakter czynności materialno-technicznych, które mogą być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Strona zainteresowana wykreśleniem punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się do organu o podjęcie określonego aktu lub czynności, a w razie milczenia organu skorzystać ze skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Skoro zatem skarżący kwestionował wpis w ewidencji kierowców, to mógł wystąpić do policji o usunięcie kwestionowanych punktów, a w razie odmowy bądź też milczenia organu skorzystać z przysługującej mu skargi do sądu. Jeżeli jednak z tej drogi nie skorzystał, to w postępowaniu dotyczącym skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów nie może skutecznie kwestionować ilości punktów wpisanych do ewidencji. Sąd podkreślił również, że organy prowadzące postępowanie w tej sprawie nie są uprawnione do korygowania wpisów dokonywanych przez organ prowadzący ewidencję.

W ocenie Sądu nieuzasadniony jest też zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r.

Regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. Udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego.

Zaakceptowanie stanowiska przedstawionego w skardze pozostawałoby w kolizji z celem ustawy oraz mogłoby doprowadzić do zagrożenia dla ruchu drogowego, poprzez dopuszczenie do niego kierowców, którzy z różnych przyczyn utracili zdolność bezpiecznego kierowania pojazdami. Stwierdzenie, iż kierowca mógłby w drodze odbycia szkolenia zmniejszyć liczbę punktów karnych (po przekroczeniu limitu 24), niweczyłoby też w ogóle możliwość stosowania środka z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. ustawy.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej A. A..

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił obrazę prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a mianowicie art 114 ust. 1 pkt 1 b, art. 130 ust. 3 i art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego i przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a mianowicie art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1, przez ustalenie w realiach stanu faktycznego, że przy wydawaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, a wcześniej przez Starostę Pabianickiego nie doszło do obrazy wskazanych przepisów prawa materialnego.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania – art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie są uprawnione do korygowania wpisów dokonywanych przez organ prowadzący ewidencję i że jedyną drogą mającą temu służyć jest skorzystanie przez stronę ze skargi na podstawie powołanego wyżej przepisu.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] listopada 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Pabianickiego

z [...] września 2011 r. oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za wszystkie instancje według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że przepis art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym przewiduje dla każdego kierowcy możliwość zmniejszenia liczby punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego w drodze odbycia stosownego szkolenia – możliwość, a nie obowiązek, wyłączając to uprawnienie jedynie ściśle określonym kierowcom, wskazanym w ostatnim zdaniu tego przepisu, do grupy których skarżący się nie zalicza. Skarżący kasacyjnie podniósł, że skorzystał z możliwości, jaką przewiduje art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, bowiem odbył szkolenie, o którym mowa w tym przepisie, spełniając wszystkie wymagania w nim określone, jednakże wbrew ustawie nie zmniejszono mu liczby punktów, których odjęcie miało znaczenie, bowiem skutkowało, że na jego koncie w ewidencji ilość tzw. punktów karnych nie dawała podstaw najpierw do skierowania stosownego wniosku, a następnie wydania decyzji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1b Prawa o ruchu drogowym. W przypadku zgodnego z prawem odjęcia z jego konta 6 punktów, nie przekroczył on bowiem liczby 24 punktów. Kasator stwierdził, że przepis art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym wyznacza ramy materii prawnej powierzonej do uregulowania rozporządzeniem ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. W odniesieniu do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 tej ustawy, wymienia jedynie kwestię związaną z ustaleniem ilości punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, bez wskazania, że aktem tym minister uprawniony jest do wprowadzenia dodatkowych wymogów, przesłanek do odejmowania tych punktów w związku z odbyciem przez kierowcę takiego szkolenia, w stosunku do zakreślonych przepisem art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym.

Ponadto stwierdził, że § 8 ust. 6 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w zakresie w jakim uzależniania skutki odbycia szkolenia, o których mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowego, tj. zmniejszenie o 6 liczby punktów, od przesłanek, których przepis rangi ustawy nie wprowadza, stanowi o niekonstytucyjności tego przepisu. Jest on bowiem sprzeczny z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie skarżącego kasacyjnie błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że organy prowadzące postępowanie w sprawie nie są uprawnione do korygowania wpisów dokonywanych przez organ prowadzący ewidencję punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego i że jedyną możliwą drogą do zweryfikowania wpisów jest droga skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można uznać za "milczenie" tego organu, a w konsekwencji bezczynność, stanowiska zajmowanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi na pisma kierowane przez skarżącego kasacyjnie o skorygowanie liczby punktów.

Akceptowanie uchylania się przez organy administracji, a także przez Sąd od oceny zasadności podstawowej przesłanki, która oprócz wniosku komendanta wojewódzkiego Policji, jest niezbędnym warunkiem do wydania prawidłowej decyzji, jawi się jako uchylanie od rozpoznania istoty sprawy. Podstawą bowiem wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy jest przekroczenie przez kierowcę dopuszczalnego limitu 24 punktów, a nie ilość tych punktów formalnie wynikająca z ewidencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te okazały się nieuzasasdnione.

W rozpoznawanej sprawie o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w istocie przesądza odpowiedź na pytanie, czy organ orzekający w sprawach wydawania prawa jazdy i z tego względu również o skierowaniu kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w związku z przekroczeniem przez kierowcę limitu 24 punktów karnych, ujawnionych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji, jest uprawniony do samodzielnego, w toku prowadzonego ww. postępowania administracyjnego, ustalenia, niezależnie od treści wpisu istniejącego w ewidencji – ilości punktów przypisanych kierowcy z uwagi za naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego.

Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje do ewidencji.

Na zasadzie art. 130 ust. 4 ww. ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu i Ministrem Sprawiedliwości, ze względu na konieczność dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia:

1. sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego;

2. warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;

3. programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3;

4. liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia;

5. podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1.

W wykonaniu tak zakreślonej delegacji ustawowej, w rozporządzeniu z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego określono, że ewidencję takich kierowców prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Osoba zainteresowana ma przy tym prawo uzyskać od Policji ustną informację lub zaświadczenie o wpisach ostatecznych lub tymczasowych, dotyczących punktów odpowiadających dokonanym przez nią naruszeniom. Informacji udziela się lub wydaje się zaświadczenie w siedzibie organu prowadzącego ewidencję, albo – w miarę możliwości technicznych – w innej jednostce Policji (§ 9 rozporządzenia.). Poza tym, informacji o wpisach udziela się podmiotom wymienionym w § 10 rozporządzenia.

Natomiast stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1.

Z kolei zgodnie z § 7 ww. rozporządzenia, komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Analiza treści powyższych regulacji prawnych pozwala na wyprowadzenie wniosku, że ewidencja, o której mowa w cytowanym art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Także tylko ten organ ma kompetencje do usuwania punktów karnych, przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ww. ustawy. W sytuacji bowiem, gdy danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu, przy braku odmiennych postanowień w tym zakresie, tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2013 r., I OSK 855/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

W tym miejscu zasadnym jest odwołanie się do poglądu ugruntowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że w przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Takich kompetencji nie posiada natomiast inny organ w toku prowadzonego przez siebie postępowania. Jest on związany treścią danych zawartych w ewidencji (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 127/13, z 12 października 2012 r., I OSK 1203/11 i I OSK 1306/11, z 15 września 2010 r., I OSK 1456/09).

Uwzględniając powyższe jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut naruszenia art 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że Sąd I instancji w rzeczywistości przepisu tego nie stosował. Przywołał go jedynie w ramach odwołania się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2006 r. (I OSK 1087/05) i dla wskazania sposobu postępowania kierowcy w sytuacji, gdy organ, pomimo wniosku kierowcy, nie podejmuje czynności zmierzających do wykreślenia punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Inaczej mówiąc odwołanie się przez Sąd do tego przepisu nastąpiło w ramach argumentacji mającej na celu wykazanie, iż czynności ewidencyjne organów Policji mogą być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego, w tym skargi na bezczynność w sytuacji milczenia organu wobec wniosku kierowcy.

Reasumując, jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, że ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Organy te – stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym – wiąże wniosek komendanta wojewódzkiego Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający jego kwalifikacje, który to wniosek jest składany, gdy w ewidencji wykazane zostało, że kierowca ten przekroczył limit 24 punktów karnych.

Dlatego też w rozpoznawanej sprawie Starosta Pabianicki, po otrzymaniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z [...] lutego 2011 r . o sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w stosunku do A. A., obowiązany był wszcząć procedury zmierzające do przeprowadzenia wnioskowanego sprawdzenia. Na podkreślenie zasługuje przy tym, że w toku trwającego postępowania, właściwy organ Policji kilkakrotnie potwierdził prawidłowość i aktualność danych odnoszących się do liczby punktów, a zawartych w ww. wniosku.

Zauważyć nadto trzeba, że A. A. nie występował do sądu administracyjnego ze skargą w celu przeprowadzenia kontroli poprawności liczby punktów ujętych w ewidencji.

Uwzględniając powyższe jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd I instancji dokonał zarówno prawidłowej jego wykładni, jak również właściwie go zastosował.

Skoro jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ww. ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, liczba punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność.

Z tej przyczyny w analizowanej sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 130 ust. 4 pkt 4 tej ustawy w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Przepisy te mają bowiem jedynie zastosowanie w postępowaniu przed organem Policji prowadzącym ewidencję. Z tego też względu jako nieusprawiedliwione należy ocenić zarzuty kasacyjne odnoszące się do tych przepisów, jak również zarzut naruszenia art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozstrzygnięcie o tym, czy przepis § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w tym sensie, że wykracza poza delegację ustawową, czy też jest bardziej restrykcyjny niż przepis ustawowy (art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym) winno być przedmiotem rozważań w innym, odrębnym postępowaniu. Również tylko w ramach takiego postępowania poddawana analizie może być kwestia uwzględniania punktów wpisanych tymczasowo, a branych pod uwagę przy ustalaniu limitu punktów, przekroczenie którego czyni odbyte szkolenie nieskutecznym, w tym znaczeniu, że nie powoduje zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Jedynie więc informacyjnie podać można, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest obecnie stanowisko, że choć zgodnie z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego (z wyłączeniem kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy), a w myśl § 8 ust. 6 ww. rozporządzenia odbycie takiego szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów karnych wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych, wpisanych tymczasowo przekroczyła liczbę 24, to nie można twierdzić, iż ww. przepis rozporządzenia wykracza poza zakres delegacji przewidzianej ustawą – Prawo o ruchu drogowym, a tym samym narusza przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia służy w pełni realizacji celu unormowań ustawowych. Udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczając kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze potrzebę dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami, do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszeniu przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakceptowanie stanowiska przeciwnego pozostawałoby w kolizji z celem ustawy oraz mogłoby doprowadzić do zagrożenia dla ruchu drogowego, poprzez dopuszczenie do niego kierowców, którzy z różnych przyczyn utracili zdolność bezpiecznego kierowania pojazdami (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2012 r., I OSK 1306/11 i I OSK 1203/11, z 1 czerwca 2012 r., I OSK 225/12, 20 października 2011 r., I OSK 1812/10 i 16 grudnia 2010 r., I OSK 275/10 publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie prezentowane jest również stanowisko, iż przyznanie więcej niż 24 punktów za wykroczenia drogowe, których dopuścił się kierujący pojazdem w ciągu roku, wyklucza usunięcie tych punktów z ewidencji, niezależnie od daty wpisów dokonanych w tej ewidencji, nawet wówczas, gdy nastąpiły one po upływie roku od dnia popełnienia naruszenia. Istotna jest data naruszenia, które to zdarzenie musi mieć miejsce w ciągu roku od dnia pierwszego naruszenia, a nie data prawomocności rozstrzygnięcia wydanego w sprawie tego naruszenia, wpisu punktów w ewidencji, czy wreszcie data przekwalifikowania punktów tymczasowych w punkty ostateczne. Uprawomocnienie się orzeczenia w postaci wyroku sądu, postanowienia sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatu karnego lub orzeczenia dyscyplinarnego jest warunkiem koniecznym do wystąpienia o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, ale pozostaje bez wpływu na sposób oceny, wynikającej z art. 130 ust. 2 ww. ustawy negatywnej przesłanki, uniemożliwiającej usunięcie punktów karnych z ewidencji, w przypadku dopuszczenia się przez kierowcę przed upływem 1 roku od pierwszego wykroczenia kolejnych wykroczeń, za które przyznana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty (vide np. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2010 r., I OSK 1152/09, z 31 marca 2011 r., I OSK 1013/10 z 31 października 2012 r., I OSK 1084/12, z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 2256/11).

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.