Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1254/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. E. w G. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta W. decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], na podstawie art.124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.):

1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej wspólność ustawową majątkową małżeńską M. Z. i J. Z. (dalej określani jako Uczestnicy) położonej w obrębie S. gmina K., powiat w., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha poprzez udzielenie zezwolenia E. S.A. w G. (dalej określana jako Skarżąca lub Inwestor) na budowę podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV, rozbiórkę odcinka linii napowietrznej SN-15 kV oraz wymianę przewodów i 3 słupów linii napowietrznej SN-15 kV; przebieg podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15 kV, napowietrznej elektroenergetycznej linii SN-15 kV oraz powierzchnię zajęcia nieruchomości o powierzchni [...] m2 oznaczono na załączonej mapie zajętości terenu na działce stanowiącej integralną część decyzji administracyjnej;

2. ustalił, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości polegać będzie na obowiązku jej udostępnienia Inwestorowi na czas realizacji ww. inwestycji, a także na czas wykonywania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii; obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej;

3. zobowiązał Inwestora do poinformowania właściciela nieruchomości o terminie wykonania prac, o których mowa w pkt 1, nie później niż 14 dni przed ich rozpoczęciem; 4. zobowiązał Inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót inwestycyjnych;

5. wskazał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zgodnie z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Jedną z podstawowych przesłanek wydania decyzji w trybie art. 124 ugn jest odmowa wyrażenia zgody przez właścicieli nieruchomości - negatywny wynik rokowań. Z treści notatki z [...] .06.2018 r. ze spotkania pełnomocnika Inwestora z Uczestnikiem wynika, że potrzebuje on czasu do zastanowienia. Z treści notatki z [...] .07.2018 r. z kolejnego spotkania wynika, że Uczestnik nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości na zaproponowanych warunkach. Proponuje skablowanie całej linii SN-15 kV i oczekuje wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości. Na skierowane przez pełnomocnika Inwestora do Uczestników pismo z [...] .07.2018 r. w sprawie wyrażenia zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii brak było odpowiedzi. Z treści notatki z [...] .01.2019 r. ze spotkania pełnomocnika Inwestora ze Uczestnikiem wynika, że żąda on skablowania istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV wzdłuż granic działki nr [...] i nr [...] , nie chce ustanawiać służebności przesyłu dla działki nr [...], wnosi o wypłatę wynagrodzenia jako miesięczny czynsz dzierżawny. Na skierowane przez pełnomocnika Inwestora do Uczestników zaproszenie do rokowań z dnia [...] .03.2019 r. brak było odpowiedzi.

Z powyższego wynika, że Uczestnik nie wyraził zgody na wejście i wykonywanie jakichkolwiek prac na terenie działki na warunkach przedstawionych przez Inwestora, natomiast Uczestniczka nie uczestniczyła w spotkaniach i nie udzieliła pisemnej odpowiedzi na zawarte w korespondencji propozycje i warunki. W przedmiotowej sprawie zaistniała więc sytuacja braku zgody współwłaścicieli nieruchomości. Strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia, ponadto brak odpowiedzi na zaproszenie do rokowań, niereagowanie jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na pisma Inwestora zawierające warunki udostępnienia nieruchomości na potrzeby wykonania inwestycji skutkuje brakiem zgody współwłaściciela na przeprowadzenie prac na gruncie.

Zgodnie z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dopuszczalność planowanej inwestycji na terenie przedmiotowej nieruchomości wynika z uchwały Rady Gminy w K. Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części gminy K. w miejscowościach S. i Ł. - Obszar A (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r. poz. [...], dalej określana jako mpzp).

W dniu [...] .08.2019 r. w Starostwie Powiatowym w W. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której strony nie doszły do porozumienia.

Starosta W., analizując zgromadzone akta w sprawie, stwierdził, że zakres koniecznego zajęcia gruntu dla potrzeb przedmiotowej inwestycji jest niezbędny do realizacji planowanej inwestycji. Ograniczenie korzystania z nieruchomości zgodnie z załącznikiem nr 1 stanowiącym integralną część niniejszej decyzji jest w pełni uzasadnione oraz najmniej uciążliwe dla właściciela nieruchomości.

Odwołanie od. ww. decyzji złożyli Uczestnicy, wskazując, że w ich ocenie negocjacje powinny zaspokoić wszystkie roszczenia z tytułu posadowienia na ich nieruchomości urządzeń elektrycznych. Podkreślili, że nie jest prawdą, co napisano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie wyrażają zgody na udostępnienie nieruchomości. Oferta przedstawiona przez Uczestnika na rozprawie administracyjnej jest ofertą rynkową. Negocjacje nie zostały zerwane z ich winy. Inwestor cały czas próbuje za darmo uzyskać tytuł prawny do nieruchomości. Chcieliby poznać zasady wyliczenia jednorazowego odszkodowania w kwocie proponowanej przez Inwestora.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., znak [...], na podstawie art. 9a, art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej powoływana jako ugn) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie wynikającym z wniosku Inwestora z [...] .06.2019 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie już dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, tj. wyrokami z 1.06.2020 r., II SA/Bd 182/20 oraz z 23.12.2020 r., II SA/Bd 913/20, w których uchylał zaskarżone decyzje Wojewody [...] . W drugim z cyt. wyroków Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał merytorycznej oceny decyzji organu I instancji, tylko ogólnie zakwestionował brak zaznaczenia w planie przebiegu inwestycji. Ponadto Sąd zakwestionował stanowisko Wojewody w odniesieniu do zarzutów podniesionych przez Skarżących w zakresie rokowań, że organ odwoławczy jest związany poglądem wyrażonym przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z 1.06.2020 r., II SA/Bd 182/20. Sąd uznał, że rozpoznając sprawę ponownie, organ jest zobowiązany do wyrażenia własnego stanowiska w kwestii prowadzonych rokowań.

Wojewoda podkreślił, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi rodzaj decyzji o wywłaszczeniu. Z tego powodu mają do niej odpowiednie zastosowanie pozostałe przepisy rozdziału 4 ugn dotyczącego wywłaszczania nieruchomości, w tym przede wszystkim art. 112 ust. 1 tej ustawy, określający dopuszczalność wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości tylko wówczas, jeżeli nieruchomość lub jej część objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w których to dokumentach planistycznych określona została dopuszczalność lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124 ust. 1 powołanej ustawy. Publiczny charakter tych urządzeń musi wynikać z ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo z warunków określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Fakt ten powinien zostać stosownie udokumentowany w aktach sprawy. Oznacza to, że zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony przebieg lub usytuowanie takiej inwestycji. Usytuowania takiej inwestycji nie można ustalić tylko na podstawie ogólnych zapisów planu, ale należy inwestycję w tym planie wskazać (por. wyroki WSA w Rzeszowie z 29.03.2012 r., II SA/Rz 3/12, WSA w Bydgoszczy z 3.09.2014 r., II SA/Bd 461/14). W przypadku ustalenia, że planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, organ winien wskazać szczegółowo jej przebieg w sposób pozwalający na precyzyjne określenie jego umiejscowienia.

Z uwagi zatem na fakt, że plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do ingerencji w prawo własności, przesłanki ograniczenia korzystania przez właściciela z nieruchomości należy interpretować ściśle. Wszelka bowiem rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego, to jest na niekorzyść właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem o ograniczenie, byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. Prowadzi to ostatecznie do wniosku, że plan miejscowy musi dopuszczać realizację celu publicznego i jednocześnie w sposób: jasny, precyzyjny i konkretny określać lokalizację takiej inwestycji. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego.

Organ odwoławczy ustalił, że teren objęty wnioskiem objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej działki ustalono przeznaczenie - tereny rolnicze. Z dołączonego wyrysu z planu dla wskazanego terenu nie wynika, aby wskazano w nim lokalizację przebiegu linii elektroenergetycznych średniego napięcia, brak jest również precyzyjnej i konkretnej lokalizacji modernizowanych, rozbudowywanych i budowanych systemów infrastruktury technicznej, w tym realizacji sieci elektroenergetycznej jako podziemnej oraz modernizacji, przebudowy i budowy sieci średniego napięcia. Teren planowanej inwestycji objęty jest ogólnymi ustaleniami planu w zakresie dopuszczalności inwestycji z zakresu elektroenergetyki (§ 14), jednakże zapisy te mogą być zdaniem Wojewody podstawą do realizowania wskazanych inwestycji po uzyskaniu zgody właściciela w zwykłym trybie. Gdyby art. 124 ugn można było stosować jedynie w oparciu o ogólne zapisy miejscowych planów, zbędnym byłoby szczegółowe planowanie inwestycji celu publicznego, a wszelkie dokumenty planistyczne mogłyby ograniczyć się jedynie do ogólnych ustaleń, co stoi jednak w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności prywatnej i możliwości wywłaszczenia jedynie na cele publiczne.

Kolejną okolicznością wymagającą wyjaśnienia w warunkach przedmiotowej sprawy pozostaje kwestia braku zgody właścicieli działki na dobrowolne posadowienie wskazanej infrastruktury, a to w kontekście prawidłowego przeprowadzenia wymaganych przepisami prawa rokowań. Wojewoda uważa za zasadne wskazanie na kształtującą się linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w tym na pogląd zaprezentowany w wyroku z 15.05.2018 r., I OSK 2866/17, gdzie NSA podniósł, że "udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 GospNierU, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 GospNierU. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zauważyć przy tym wypada, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rokowania", a nie ulega wątpliwości, że jest to instytucja prawa cywilnego. Zasadnie zatem podnosi w skardze kasacyjnej jej autor, że w takim przypadku ww. instytucja winna być wykładana zgodnie z treścią art. 72 § 1 kodeksu cywilnego. Przepis ten zaś stanowi, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Podkreślić także należy, że kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest: w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 KC.). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 § 3 GospNierU wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 GospNierU, poprzedzały rokowania a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której - jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Skarżącemu oraz jego współmałżonce została przedstawiona jedynie przez inwestora pewna propozycja, a której skarżący nie przyjął. Powoływanie się zaś przez Sąd Wojewódzki na wymianę szeregu pism, która miała miejsce pomiędzy właścicielami nieruchomości a inwestorem, a co - zdaniem Sądu i I instancji - miało dowodzić przeprowadzenia w tym wypadku owych rokowań, nie było uzasadnione. Treść powyższych pism dotyczyła bowiem tylko warunków ustanowienia służebności przesyłu a nie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 § 1 GospNierU. Obie zaś instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można było utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości".

Rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny zatem dotyczyć warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy. Rokowania nie obejmujące wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn, co dyskwalifikuje rozstrzygnięcie wydane we wskazanym trybie (por. wyrok WSA w Łodzi z 6.04.2018 r., II SA/Łd 1020/17).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność Uczestników, a zatem z nimi powinny być przeprowadzone rokowania. Z notatki ze spotkania przedstawiciela Inwestora z Uczestnikiem spisanej [...] .06.2018 r., dotyczącej uzgodnienia warunków wyrażenia zgody na wykonanie robót budowlanych, wynika, że pełnomocnik Inwestora przedstawił i omówił z właścicielem projekt umowy dotyczącej ustanowienia służebności przesyłu, a także mapę ukazującą lokalizację przewodów i urządzeń na terenie przedmiotowej nieruchomości. Na spotkaniu omówiono także zakres planowanych robót w ramach omawianego zadania inwestycyjnego, a także wpływ wykonania robót na obecny i przyszły sposób użytkowania danej nieruchomości. Właściciel nieruchomości zgłosił uwagi i zastrzeżenia w odniesieniu do lokalizacji przewodów i urządzeń na nieruchomości, sposobu wykonania robót budowlanych związanych z realizacja zadania inwestycyjnego oraz określonej w umowie wysokości wynagrodzenia. Z notatki wynika, że właściciel potrzebuje czasu do zastanowienia. Natomiast z notatki ze spotkania przedstawiciela Inwestora z Uczestnikiem spisanej [...] .07.2018 r. wynika, że właściciel nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości na zaproponowanych warunkach. Proponuje on skablowanie całości linii SN-15kV i oczekuje wynagrodzenia na udostępnienie nieruchomości.

W aktach sprawy znajdują się pisma pełnomocnika Inwestora z [...] .07.2018 r. skierowane do Uczestników w sprawie wyrażenia nieodpłatnej zgody na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej.

Z kolejnej notatki ze spotkania Uczestnika z przedstawicielem Inwestora spisanej [...] .01.2019 r. wynika, że właściciel żąda skablowania istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV i nie chce ustanawiać służebności przesyłu, wnosi o wypłatę wynagrodzenia jako miesięczny czynsz dzierżawny.

Następnie Inwestor pismami z [...] .03.2019 r. skierowanymi do Uczestników wystąpił z zaproszeniem do rokowań w sprawie założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej. Spółka w ww. pismach wystąpiła o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej. W zamian za udzielenie zgody zaproponowano Uczestnikom zapłatę jednorazowego wynagrodzenia w kwocie łącznej dla obu właścicieli – [...] zł. Jednocześnie poinformowano Uczestnika, że Inwestor nie wyraża zgody na wybudowanie linii kablowej SN wraz z wypłatą zaproponowanego przez niego wynagrodzenia. Na powyższe pismo Uczestnicy nie udzielili odpowiedzi.

Ponadto z akt sprawy wynika, że w [...] .08.2019 r. w Starostwie Powiatowym w W. odbyła się rozprawa administracyjna, w której udział wzięli J. Z. i pełnomocnik Inwestora, i która nie doprowadziła do porozumienia.

Dokonując oceny przedstawionego powyżej przebiegu negocjacji, Wojewoda zauważył, że negocjacje były prowadzone tylko z jednym współwłaścicielem nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.

Skargę na ww. decyzję złożyła E. S.A. w G., zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 1 i 3 ugn przez błędną wykładnię i uznanie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób jasny, precyzyjny i konkretny określa lokalizację danej inwestycji, zaś jej usytuowanie nie może nastąpić wyłącznie na podstawie ogólnych postanowień planu miejscowego, podczas gdy nie wynika to z ww. przepisów;

b. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej powoływana jako upzp) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zamieszczenie w miejscowym planie wszystkich szczegółowych danych co do przebiegu inwestycji jest elementem obowiązkowym planu miejscowego, a ustalenie lokalizacji inwestycji na podstawie ogólnych postanowień planu miejscowego nie jest wystarczające dla wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.;

c) art. 35 § 2 k.r.o. w zw. z art. 361 k.r.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeden z małżonków nie może skutecznie brać samodzielnego udziału w rokowaniach dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy zgodnie z tym przepisem każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym, zaś Uczestniczka nigdy nie zgłosiła sprzeciwu co do przebiegu rokowań z udziałem jej męża;

d) art. 124 ust. 3 ugn przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku braku odpowiedzi przez właściciela nieruchomości na przedstawioną propozycję odszkodowania i zaproszenie do rokowań Skarżąca nie spełniła obowiązku przeprowadzenia z Uczestniczką negocjacji, podczas gdy w ww. przepisie nie zawarto żadnych reguł w zakresie prowadzenia rokowań, z wyjątkiem obowiązku ich zainicjowania przez przedstawienia propozycji odszkodowania (co Skarżącą uczyniła), a ponadto - jak zostało wskazane powyżej, Uczestnik był w pełni uprawniony do tego, by prowadzić ze Skarżącą negocjacje w imieniu obojga małżonków;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.:

a) art. art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi, jakoby negocjacje były prowadzone tylko z jednym współwłaścicielem nieruchomości, podczas gdy Skarżąca prowadziła negocjacje także z Uczestniczką, wysyłając do niej dwukrotnie zaproszenie do rokowań oraz przedstawiając propozycję zapłaty odszkodowania;

b) art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, podczas gdy zaskarżona decyzja była zgodna z prawem i nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 145a § 1 ppsa o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu rozwiązania sprawy (tj. uwzględnienia w całości wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości), ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była zasadna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jej art. 124 ust. 1, "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego".

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Stanowisko takie poparte jest orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że "realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędne dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości" (zob. wyroki NSA z 20.09.2019 r., I OSK 2713/17 oraz z 12.10.2016 r., I OSK 3417/15). Co więcej, sam ustawodawca w art. 6 pkt 2 ugn wskazał, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nie budzi więc wątpliwości, że również przebudowa czy modernizacja sieci elektroenergetycznych mieści się w pojęciu celu publicznego.

Z kolei zgodnie z art. 124 ust. 3 ugn, "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań".

W sprawie sporne były dwie okoliczności, po pierwsze właśnie okoliczność, czy udzielenie zezwolenia przez Starostę W. było poprzedzone rokowaniami, oraz po drugie, czy ograniczenie nastąpiło zgodnie z planem miejscowym.

Ad. 1)

W ocenie Sądu, organ I instancji prawidłowo ocenił, że miały miejsce rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 ugn. Z powołanego wyżej przepisu wprost wynika, że ustawodawca nie określił trybu prowadzenia rokowań i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie, a zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. W analizowanej sprawie Inwestor zainicjował rokowania, które nie doprowadziły do udzielenia zgody przez Skarżących na przeprowadzenie określonej inwestycji celu publicznego. Bezsporne było bowiem to, że najpierw pismem z [...] .07.2018 r. Skarżąca wystąpiła do obydwojga Uczestników o wyrażenie nieodpłatnej zgody na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej. Następnie pismem z [...] .03.2019 r. Skarżąca zaprosiła oboje współwłaścicieli nieruchomości do rokowań, proponując im zapłatę jednorazowego wynagrodzenia w kwocie [...] zł dla każdego z nich. Uczestnicy nie udzielili na ww. pisma żadnej odpowiedzi. Natomiast Uczestnik prowadził bezpośrednie rozmowy z przedstawicielami Skarżącej. Miały one miejsce [...] .06.2018 r., [...] .07.2018 r. i [...] .01.2019 r. Z treści notatek z ww. spotkań wynika, że strony nie doszły do porozumienia.

Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko jednolicie prezentowane w orzecznictwie, że "ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem »negocjacje«), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia" (wyrok NSA z 7.01.2018 r., I OSK 1703/17, a także wyrok NSA z 6.07.2016 r., I OSK 1723/15). Proces rokowań nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn (vide np. wyroki NSA w sprawach I OSK 970/17, I OSK 534/20). Przyjmując stanowisko Wojewody, należałoby stwierdzić, że nie podejmując żadnych reakcji na pisma Inwestora, Uczestnicy mogliby uniemożliwić wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn.

Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy, wskazać należy, że Inwestor przedłożył obojgu Uczestnikom dwie pisemne propozycje, jednakże żadna z nich nie zyskała aprobaty właścicieli nieruchomości, ponieważ w żaden sposób nie ustosunkowali się do tych propozycji. Uczestnik natomiast w trakcie spotkań z przedstawicielami Inwestora zaproponował warunki, których ten nie przyjął. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Wojewody, że prowadzenie rokowań i dokonywanie ustaleń związanych z wykonywaniem prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 ugn, stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd majątkiem wspólnym i jako takie muszą one odbywać się z udziałem wszystkich współwłaścicieli. Jednakże wskutek skierowania przez Inwestora do obydwojga Uczestników pism z [...] .07.2018 r. i [...] .03.2019 r. stwierdzić trzeba, że odbyły się rokowania, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ugn. Nie mają przy tym żadnego znaczenia dla sprawy rozważania Wojewody dotyczące tego, że Inwestor proponował Uczestnikom ustanowienie służebności, co miałoby powodować, że nieprawidłowy był przedmiot rokowań w trybie art. 124 ugn. Jak bowiem wynika z treści ww. pism Inwestora kierowanych do uczestników, ich przedmiotem nie było ustanowienie służebności.

ad. 2)

Jak wskazano wcześniej, ograniczenie o jakim mowa w art. 124 ust. 1 następuje zgodnie z planem miejscowym. Również ta przesłanka została, w ocenie Sądu, spełniona. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze, gdzie planowana jest inwestycja: "14. Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej: (...) 5) w zakresie elektroenergetyki ustala się:

- realizację sieci elektroenergetycznej jako podziemnej,

- zaopatrzenie w energię elektryczną z istniejących i projektowanych sieci niskiego napięcia nn oraz średniego napięcia SN, z możliwością ich modernizacji, przebudowy i budowy (...)".

Jak wynika z treści wniosku, i co zostało następnie rozstrzygnięte w decyzji organu I instancji, planowana inwestycja ma polegać na rozbiórce linii napowietrznej SN-15kV i wymianie przewodów i 3 słupów linii napowietrznej oraz budowie podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej SN-15kV. Jak wynika z załącznika do decyzji organu I instancji oraz rysunku znajdującego się na k. 99 akt organu II instancji, zdecydowana większość inwestycji przebiega w taki sam sposób, jak miało to miejsce wcześniej. Mając na uwadze cytowaną wyżej treść § 14 pkt 5 mpzp, zezwalającą na modernizację i przebudowę istniejących linii elektroenergetycznych, stwierdzić trzeba, że planowana inwestycja spełnia te warunki, co przesądza o jej zgodności z planem miejscowym w rozumieniu art. 124 ust. 1 ugn.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja, jako naruszająca zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa"), podlegała uchyleniu.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda weźmie pod uwagę ww. rozważania, które sprowadzają się do konkluzji, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 124 ugn, przemawiające za koniecznością pozytywnego rozpatrzenia wniosku Skarżącej z [...] .06.2019 r.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 5 stycznia 2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictw w kwocie 34 zł.