Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 835/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami oddala skargę Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania J. C. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. orzekającej o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje z zakresu prawa jazdy kategorii B na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej złożenia egzaminu i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, iż określiło termin przystąpienia do egzaminu na dwa miesiące od daty otrzymania decyzji i w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji wskazał, iż w sierpniu 2006 r. J. C. zwróciła się o wydanie wtórnika prawa jazdy, wydanego w dniu [...] lipca 1988 r., z powodu zmiany danych. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. prawa jazdy wydane w okresie od 1 stycznia 1984 r. do 30 kwietnia 2005 r. podlegały wymianie w ostatecznym terminie do dnia 30 kwietnia 2005 r., tracąc, zgodnie z § 7 cyt. rozporządzenia, ważność po tej dacie. Organ uznał, iż w tej sytuacji J. C. nie powinna od dnia 30 kwietnia 2005 r. korzystać z uprawnień prawa jazdy. Istnieją zatem uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji wyżej wymienionej.

W odwołaniu od tej decyzji J. C. podniosła, iż prawo jazdy nie zostało jej odebrane, nie utraciła uprawnień do kierowania pojazdem a wydanie wtórnika jest czynnością materialno-techniczną. W uzasadnieniu wyraziła niezadowolenie ze sposobu działania Urzędu [...], Wydział Obsługi Mieszkańców Dzielnicy [...], podkreślając, iż nie rozumie powodów odmowy wydania prawa jazdy, nie wskazano podstawy prawnej takiego postępowania ani nie wykazano istnienia uzasadnionych przesłanek co do braku jej kwalifikacji. Dodała, iż domniemanie organu, że od ponad roku nie kierowała pojazdem mechanicznym nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości.

Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 114 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem skierowana decyzją właściwego organu w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. Decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu mają charakter rozstrzygnięcia związanego i braki w uzasadnieniu decyzji I instancji nie wpływają na zasadność rozstrzygnięcia. Prowadzenie pojazdu mechanicznego bez ważnego prawa jazdy, do czego przyznała się w odwołaniu J. C., nie jest aprobowane przez przepisy regulujące bezpieczeństwo uczestników ruch drogowego. Nieznajomość przepisów teoretycznych nie pozwala w praktyce jeździć poprawnie tak więc istnieją zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy uzasadniające skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Ponieważ minął termin stawienia się na egzamin sprawdzający określony przez organ I instancji organ odwoławczy wyznaczył nowy termin. Dodatkowo wskazał, iż postępowanie nie dotyczy odmowy wydania wtórnika prawa jazdy.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. C. zwana dalej skarżącą, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 kpa oraz art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż prawo jazdy, w myśl art. 150 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zachowuje ważność do czasu jego wymiany, na blankiecie potwierdzającym uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B widnieje napis "ważne bezterminowo" a rozporządzenie z dnia 29 kwietnia 2002 r. zostało wydane przez Ministra Infrastruktury z przekroczeniem delegacji ustawowej. Osoby w analogicznej sytuacji jak skarżąca traktowane były diametralnie różnie - tylko dwie osoby zostały skierowane na egzamin sprawdzający, co więcej, niezastosowanie się przez skarżącą do jednego przepisu, budzącego wątpliwości i niemającego żadnego wpływu na poprawność jazdy, wskazuje, iż została gorzej potraktowana, niż inni kierowcy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Skarżąca w skardze wniesionej do Sądu domagała się unieważnienia decyzji organów administracji obu instancji.

Wskazać należy, iż uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności orzeczenia następuje w wypadku ustalenia, iż zaskarżony akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa.

Rażącym naruszeniem prawa jest wyłącznie naruszenie prawa materialnego, które zaważyło na treści decyzji a katalog wad skutkujących nieważnością jest enumeratywnie wyliczony w art. 156 § 1 kpa. Tak więc, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, lecz wynikają z samej decyzji, której treść pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Inaczej mówiąc - gdy na pierwszy rzut oka widać, iż nie można było danego przepisu zastosować do konkretnej sytuacji. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 114 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 601 ze. zm.), który stanowi, iż kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlegają osoby posiadające uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowane decyzją starosty w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji. Trafnie więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż postępowanie administracyjne dotyczyło nie odmowy wydania wtórnika prawa jazdy ale skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca, zgodnie z obowiązującymi przepisami, winna wymienić prawo jazdy do dnia 30 kwietnia 2005 r. O konieczności tej przypominała prowadzona przez dłuższy czas zakrojona na szeroką skalę kampania. Bezspornym jest, iż skarżąca nie zastosowała się do tego obowiązku a tym samym stwierdzić należy, iż zlekceważyła określone normy prawne odnoszące się do osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami. Z wnioskiem o wydanie wtórnika prawa jazdy skarżąca zwróciła się w sierpniu 2006 r. Zauważyć należy, iż wniosek został złożony nie z powodu nałożonego przez prawo obowiązku a z powodu zmiany danych. Tak więc zasadnie organ odwoławczy przyjął, iż skarżąca wykazała się nieznajomością przepisów teoretycznych dotyczących ruchu drogowego. Wypada przypomnieć, iż od osób kierujących pojazdami wymaga się nie tylko umiejętności poruszania się po drogach ale także i znajomości teorii - egzamin na prawo jazdy składa się bowiem z dwóch części - praktycznej i teoretycznej. Podkreślić należy, że użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "podlegają" oznacza, że decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu nie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego, lecz mają charakter rozstrzygnięcia związanego.

Skarżąca podniosła także w skardze, iż uzasadnienia decyzji obu organów są zupełnie różne. W myśl art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności wyraża regułę, iż wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Chodzi tutaj o zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy, prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia prawidłowości orzeczenia. Dewolutywny charakter środka zaskarżenia sprzyja zobiektywizowaniu i urealnieniu kontroli prawidłowości wydanych rozstrzygnięć. Tak więc istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.

Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ zaskarżoną decyzją zasady równości wszystkich wobec prawa i prawo do równego traktowania.

Zasada równego traktowania oznacza nakaz równego traktowania tych wszystkich adresatów norm prawnych, których - ze względu na przynależność do określonej klasy – uznać należy za podobnych (vide: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, praca pod red. Leszka Garlickiego, Wyd. Sejmowe 2003 r. str. 8). Równość wobec prawa nie oznacza wszakże, że wszyscy mają takie same prawa i obowiązki, lecz że "jednakowe prawa i obowiązki będą dotyczyć wszystkich osób należących do tych samych kategorii, przy czym wyróżnienie owych kategorii nie będzie arbitralne, lecz oparte na demokratycznym państwie prawnym" (Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.). Adresatem prawa do równego traktowania w zakresie stosowania prawa są organy władzy publicznej. Naruszenie zasady równego traktowania może mieć miejsce wtedy, gdy osoby należące do tej samej kategorii, przy spełnieniu identycznych przesłanek, są traktowane przez organ administracji publicznej różnie w identycznym stanie faktycznym. W rozpatrywanej sprawie trudno uznać, iż miało miejsce naruszenie zasady równego traktowania. Skarżąca, zarzucając naruszenie zasady równego traktowania, zaledwie przybliżyła okoliczności na jego potwierdzenie i nie jest zadaniem Sądu przeprowadzanie na potwierdzenie tego zarzutu postępowania dowodowego. Tak więc zarzut skarżącej, iż tylko dwie osoby zostały skierowane na egzamin sprawdzający, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem Sąd rozstrzyga tylko w granicach skargi dotyczącej skarżącego.

Reasumując, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Ponieważ upłynął termin do kiedy skarżąca winna stawić się na egzamin sprawdzający, określony w decyzji organu I instancji, zasadnym było wyznaczenie przez organ odwoławczy nowego terminu.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

VI SA/Wa 835/07

Zdanie odrębne

Nie zgadzam się z wydanym rozstrzygnięciem z następujących względów:

1/ Na wstępie wskazać należy, że wymiana praw jazdy przewidziana art. 150 prawa o ruchu drogowym /dalej pr.r.dr./ i wydanym na jego podstawie Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. była "operacją" techniczną mającą na celu wymianę blankietów na nowe i nie służyła weryfikacji uprawnień nadanych wymienianymi dokumentami. Wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 20 czerwca 2006 r. /sygn. akt I OSA 933/05 i I OSA 934/05/.

2/ Art. 150 ust. 1 pr.r.dr. stanowi, że prawa jazdy wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zachowują ważność do czasu ich wymiany w zakresie na jaki zostały wydane /a nie do czasu wymiany przewidzianego rozporządzeniem/.

3/ Delegacja dla Ministra zawarta w art. 150 ust. 2 pr.r.dr. uprawniała go do wydania rozporządzenia określającego warunki i terminy wymiany praw jazdy oraz wysokość opłat za ich wymianę. Nie uprawniała natomiast Ministra do określenia w rozporządzeniu skutków nie dokonania wymiany praw jazdy w zakreślonym ustawą terminie, a w szczególności skutku w postaci utraty ważności przez niewymienione prawo jazdy. W tym stanie rzeczy przepis § 7 rozporządzenia stanowiący, że dokumenty podlegające wymianie tracą ważność po upływie terminów ustalonych dla ich wymiany, wykracza poza granice upoważnienia ustawowego i pozostaje w jawnej sprzeczności z cytowanym wyżej art. 150 ust. 1 pr.r.dr., a zatem nie powinien być przez sąd stosowany z uwagi na treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy wniosek, że prawo jazdy po terminie przewidzianym dla jego wymiany traci ważność - jest nieuprawniony.

4/ Wskazać też należy, że cytowane rozporządzenie w § 8 stanowi, że dokumenty niewymienione w terminach w nim określonych podlegają wymianie w dowolnym czasie na zasadach określonych w rozporządzeniu. Z tego wynika, że z niedokonaniem wymiany w oznaczonym terminie ustawodawca nie wiązał żadnej dodatkowej procedury przy wymianie. Dodać można, że taka dodatkowa procedura, ani też jakakolwiek kara, czy sankcja nie jest też przewidziana w ustawie pr.r.dr.

5/ Należy pamiętać, że czym innym jest uprawnienie do kierowania pojazdami, a czym innym dokument potwierdzający to uprawnienie. Mimo niedokonania wymiany blankietu prawa jazdy na nowy, uprawnienie skarżącej do kierowania pojazdami nadal jest aktualne.

6/ W sprawie jest niesporne tylko to, że skarżąca nie dokonała wymiany prawa jazdy w terminie zakreślonym rozporządzeniem z dnia 29 kwietnia 2002 r. Nie zostało jednak w żaden sposób ustalone, czy skarżąca w okresie od daty, w której powinna wymienić prawo jazdy, do daty złożenia wniosku prowadziła samochód używając "starego" prawa jazdy, czy też nie prowadziła samochodu w ogóle. Z żadnej z tych okoliczności, jako nieustalonych, nie można więc wywodzić skutków prawnych, jak to uczynił organ w decyzji, dowolnie przyjmując, że skarżąca prowadziła samochód bez ważnego prawa jazdy, co wywołuje uzasadnione zastrzeżenia, co do jej kwalifikacji. Zdaniem moim w sprawie niniejszej ani nie wiadomo czy skarżąca rzeczywiście prowadziła samochód, gdyż nikt tego nie próbował ustalić /skarżąca nie była przesłuchana na tę okoliczność/, ani też z przyczyn wskazanych wyżej, nie jest uprawniony wniosek, że jej prawo jazdy było rzeczywiście nieważne.

7/ Na zakończenie wskazać należy, że art. 114 ust. 1 p. 1 lit. a) pr.r.dr. obliguje starostę do skierowania osoby uprawnionej do kierowania pojazdami na egzamin sprawdzający "w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji". Nie ulega wątpliwości, że jest to przepis, który ma za zadanie zwiększanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym i zmuszenie osób, których kwalifikacje do kierowania pojazdami są wątpliwe do ich uzupełnienia i zweryfikowania egzaminem. Moim zdaniem organ w sposób zupełnie nieuprawniony uczynił z omawianego przepisu rodzaj sankcji za niedopełnienie formalności wymiany blankietu prawa jazdy, zaś gdy chodzi o skarżącą nie zostało wykazane, że są uzasadnione zastrzeżenia co do jej kwalifikacji prowadzenia pojazdów.

8/ Niedokonanie w terminie wymiany blankietu prawa jazdy świadczy tylko o niewykonaniu nałożonego obowiązku. W razie nieustalenia przyczyn niedokonania wymiany, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, nie można jednak nawet stwierdzić, czy działanie takie było naganne i czy rzeczywiście świadczyło o lekceważeniu porządku prawnego. Różne mogą być przyczyny omieszkania terminu /np. długotrwała nieobecność w kraju i prowadzenie pojazdu za granicą/, a bez ich ustalenia wnioskowanie o lekceważeniu prawa wywołującym zastrzeżenia co do kwalifikacji jest przedwczesne. Skoro ustawodawca nie przewidział żadnej sankcji za niedokonanie wymiany w terminie, a przeciwnie wskazał, że wymiana taka może być dokonana na zasadach określonych w rozporządzeniu w dowolnym czasie, to konstruowanie sankcji z innych i czemu innemu służących przepisów uważam za nieuprawnione.

9/ Ze wskazanych względów uważam, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego polegającym na niedokonaniu stosownych ustaleń co do istnienia rzeczywistych zastrzeżeń do kwalifikacji skarżącej oraz z naruszeniem prawa materialnego polegającym na przyjęciu, że po dacie przewidzianej dla dokonania wymiany prawa jazdy prawo to utraciło ważność, a skarżąca przez ponad rok prowadziła pojazd z nieważnym dokumentem.