Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2138/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1992/18 w sprawie ze skargi B. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 16 sierpnia 2018 r. nr 2837 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. B. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1992/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę B. B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 16 sierpnia 2018 r. nr 2837 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżony rozkaz personalny nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Organy obu instancji prawidłowo wyjaśniły, dlaczego w przypadku skarżącego zachodzi przesłanka do zwolnienia z Policji wskazana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.). Zdaniem Sądu, wskazana w tym przepisie przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na ocenę prowadzącą do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. W kontrolowanym postępowaniu organ nie rozstrzygał, czy funkcjonariusz popełnił zarzucane mu przestępstwo, a wyłącznie, czy pomimo postawionych zarzutów mógłby on pozostać w gronie funkcjonariuszy Policji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczności sprawy prowadzą do wniosku o zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd wziął pod uwagę fakt postawienia skarżącemu zarzutu popełnienia czynu z art. 229 § 3 k.k. w zw. z art. 18 § 2 k.k. w zw. z art. 271 § 3 k.k. w zw. z art. 273 k.k. w zw. z art. 286 § 1 k.k. w. zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k. i wszczęcia odrębnego postępowania dyscyplinarnego, dotyczącego dwóch zarzutów, zakończonego orzeczeniem o uznaniu skarżącego winnym popełnienia przewinień dyscyplinarnych. Zachowanie skarżącego funkcjonariusza Policji budzi uzasadnione wątpliwości co do posiadania przez skarżącego przymiotów uprawniających do wykonywania zawodu policjanta. Według Sądu, udział skarżącego w zachowaniach naruszających porządek publiczny, a także naruszających prawo, stanowi podstawę do uznania, że został naruszony ważny interes służby.

Skargę kasacyjną złożył B. B., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji przez błędne przyjęcie i powielenie stanowiska organów I i II instancji, wyrażających się w przyjęciu, że wystarczającym dla uznania, iż postawienie zarzutów skarżącemu w postępowaniu karnym nadzorowanym przez Prokuraturę Okręgową w R. pod sygn. akt [...] jest wystarczające dla uznania, że zwolnienia ww. ze służby w Policji wymaga ważny interes służby, w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana jego wykładnia i okoliczności stanu faktycznego nie pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło zagrożenie interesu służby, a w związku z tym brak było możliwości zwolnienia go ze służby na podstawie tego przepisu. W szczególności przyjęcie przez Sąd I Instancji, że kwalifikacja czynu zarzucanego skarżącemu jest tego rodzaju, że dalsze pozostawanie skarżącego w służbie naruszałoby jej ważny interes. Sąd I instancji oparł się jedynie na kwalifikacji prawnej zarzucanego skarżącemu czynu, podczas gdy analiza treści samego zarzutu powinna budzić wątpliwości Sądu co do rangi zarzucanego ww. czynu. Z treści postanowienia o przedstawieniu zarzutu skarżącemu wynika bowiem, że ww. miałby wręczyć korzyść majątkową innej osobie w celu uzyskania dla siebie poświadczającego nieprawdę zaświadczenia lekarskiego ZUS ZLA w wysokości co najmniej 100 zł. Analizując treść stawianego zarzutu, biorąc pod uwagę zasady logiki i doświadczenia życiowego, korzyść majątkowa w wysokości 100 zł w zamian za wystawienie przez lekarza zwolnienia lekarskiego w gabinecie prywatnym jawi się jako absurdalna, bowiem sama wizyta lekarska na wolnym rynku kosztuje co najmniej 100 zł. Biorąc pod uwagę powyższe, ocena Sądu I instancji uznająca, że zarzucany skarżącemu czyn zabroniony jest takiego rodzaju, że nie może on pozostawać w szeregach Policji jest nieprawidłowa i nieuzasadniona, a w konsekwencji utrzymująca w mocy decyzje organów I i II instancji wydane na skutek postępowań przeprowadzonych w sposób nieprawidłowy i naruszający przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego pominięcie okoliczności wykazanych w postępowaniu przed organem I instancji, a dotyczących dotychczasowego przebiegu jego służby doprowadziło do sytuacji, że przy dokonywaniu oceny, czy pozostawienie funkcjonariusza w służbie jest zgodne z jej interesem, będzie uzależnione od samego faktu postawienia zarzutów w postępowaniu karnym. W ocenie Sądu I instancji brak jest wskazania, za jakie przestępstwa należy funkcjonariusza zwolnić ze służby, a za jakie do zwolnienia nie powinno dojść. Jakie są stosowane kryteria przy ocenie, czy funkcjonariusza nie można uznać za osobę o nieposzlakowanej opinii. Zdaniem skarżącego przestępstwo pozostaje przestępstwem, nie powinno mieć znaczenia jakiego jest charakteru. W konsekwencji stosowania niewiadomych kryteriów przy ocenie konkretnego funkcjonariusza nie jest możliwa jakakolwiek obrona ze strony takiej osoby, bowiem żadne argumenty nie mają znaczenia dla ustalenia wskazanych okoliczności, tak jak nie miały one znaczenia w przedmiotowym przypadku, nie miał też znaczenia dotychczasowy przebieg służby skarżącego, nie był przeciętnym funkcjonariuszem, a osobą nadzwyczaj zaangażowaną w służbę.

Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik zaskarżonego orzeczenia, tj.:

2. art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., przez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób dowolny, na podstawie niepełnego materiału dowodowego zgromadzonego podczas postępowań przed organami I i II instancji a dotyczącego przedmiotu sprawy, uznające za nieprzydatne dla postępowania żądania strony przeprowadzenia dowodów z dokumentu - orzeczenia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z [...] marca 2018 r. wydanego po rozpatrzeniu odwołania w sprawie orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji w L. dot. B. B. i z przesłuchania w charakterze świadka - Komendanta Powiatowego Policji w L., pominięcia dowodów przemawiających na korzyść strony, które to uchybienia miały istotny wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżący został ukarany dyscyplinarnie, podczas, gdy decyzja Komendanta Powiatowego Policji w L. została uchylona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. i ww. nigdy nie został ukarany dyscyplinarnie. Sąd l instancji przyjął nieprawidłowo, że doszło do dyscyplinarnego ukarania B. B. i okoliczność ta została wzięta przez Sąd pod uwagę przy ocenie postawy funkcjonariusza jako osoby, której w związku z tym nie można uznać za policjanta o nieposzlakowanej opinii. Wskazane uchybienia przepisów postępowania, zdaniem skarżącego są takiego rodzaju, że miały wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W jego ocenie zaskarżony wyrok jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, ponieważ prawidłowo WSA w Warszawie uznał, że organ nie naruszył przepisów prawa, które mogłoby stanowić podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z 23 listopada 2021 r., poinformowano strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

W odpowiedzi na powyższe, zarówno organ jak i skarżący kasacyjnie wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z 10 grudnia 2021 r. B. B. wskazał, że od czasu wniesienia skargi kasacyjnej nie został prawomocnie skazany za zarzucane mu przestępstwo, który to fakt legł u podstaw decyzji o wydaleniu skarżącego ze służby w Policji. Zwrócił uwagę na przewlekłość postępowania przygotowawczego, które pomimo upływu blisko 4 lat nie zakończyło się sformułowaniem aktu oskarżenia. Powyższe poddaje w wątpliwość oczywistość przypisania winy skarżącemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14; wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12,). Wskazuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., I OSK 1567/17).

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. Uchybienia pełnomocnika skarżącego co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i ograniczają ich skuteczność.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. "art. 7 kpa, 75 § 1 kpa, art. 77 kpa, art. 78 kpa w zw. z art. 80 kpa". W przepisach art. 77 i art. 78 k.p.a. autorka skargi kasacyjnej nie podała ich pełnych jednostek redakcyjnych a przepisy te składają się z kilku paragrafów, które stanowią przepisy o zróżnicowanej treści normatywnej. To utrudnia odniesienie się do zarzucanych naruszeń. Jednak zarzut ten sformułowano wadliwie przede wszystkim z innego jeszcze powodu. Bowiem dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być bowiem m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Skoro w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów k.p.a. nie powiązano z naruszeniem przez Sąd przepisów procedury sądowoadmnistracyjnej, a przepisy k.p.a. stosowały organy Policji, to ten wadliwie skonstruowany zarzut naruszenia przepisów k.p.a., należy ocenić w odniesieniu do działań tych organów a nie do Sądu pierwszej instancji. Wbrew temu zarzutowi, organy Policji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy. Natomiast Komendant Główny Policji dokonał swobodnej a nie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy Policji prawidłowo uznały, że zbędne jest dopuszczenie dowodu z orzeczenia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z [...] marca 2018 r. wydanego po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji z [...] stycznia 2018 r. o uznaniu winnym popełnienia przewinień dyscyplinarnych i wymierzenia mu kary wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Jak to bowiem wskazał organ pierwszej instancji, Komendant Powiatowy Policji poinformował pismem z [...] kwietnia 2018 r., że Komendant Wojewódzki Policji w R. [...] marca 2018 r. wydał orzeczenie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po uzupełnieniu materiałów postępowania Komendant Powiatowy Policji w L. orzeczeniem nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. ponownie uznał skarżącego winnym popełnienia przewinień dyscyplinarnych i wymierzył mu karę wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Na powyższe orzeczenie [...] kwietnia 2018 r. skarżący ponownie złożył odwołanie. Według tej informacji sprawa ta nie została zatem prawomocnie zakończona. Ponadto to postępowanie dyscyplinarne dotyczyło zdarzenia z [...] października 2017 r. związanego z utratą przez skarżącego legitymacji służbowej. Zarzuty postawione skarżącemu w tym postępowaniu nie są związane z toczącym się przeciwko skarżącemu postępowaniem karnym. Należy tu podkreślić, że o ile organ pierwszej instancji w stanie faktycznym uwzględnił to postępowanie, to organ drugiej instancji pominął tą okoliczność i w swoim orzeczeniu nie uznał tego postępowania dyscyplinarnego za jedną z przesłanek zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Jedyną podstawą zwolnienia było podejrzenie popełnienia przestępstwa, w związku z którym toczy się przeciwko skarżącemu postępowanie karne.

W tych okolicznościach kwestia przedmiotowego postępowania dyscyplinarnego została dostatecznie wyjaśniona a kwestia wadliwości tego postępowania, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Również przesłuchanie w charakterze świadka Komendanta Powiatowego Policji w L. było zbędne. Kwestia jakim był funkcjonariuszem skarżący, w jaki sposób wywiązywał się ze swoich obowiązków służbowych, jakim jest człowiekiem, jakie wartości reprezentuje i powodów przyznawania mu nagród, została już wyjaśniona przez złożone przez skarżącego dowody z dokumentów oraz akt osobowych a także na podstawie zeznań bezpośredniego przełożonego skarżącego – D. P. Przy czym zauważyć tu należy, że organy Policji nie kwestionują tego, że skarżący do czasu przedstawienia mu zarzutów dyscyplinarnych i karnych był bardzo dobrym policjantem, za co otrzymywał nagrody, potwierdzeniem tego są okoliczności wynikające z dopuszczonych przez organ dowodów. Powyższe świadczy też o tym, że chybione jest twierdzenie skarżącego, że organy Policji pominęły dowody przemawiające na niekorzyść skarżącego. Organy Policji były zobowiązane wziąć pod uwagę okoliczności konkretnego przypadku, dotyczące zachowania skarżącego w służbie, w tym jego ponadprzeciętne zaangażowanie i prawidłowe zachowanie w życiu prywatnym. Jednak, w okolicznościach niniejszej sprawy, charakter przestępstwa (łapownictwa) o popełnienie, którego jest podejrzany skarżący, powoduje, że interes służby (interes społeczny) przeważa nad słusznym interesem skarżącego i przemawia za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonywującej argumentacji podważającej stanowisko organów w tym zakresie.

W konsekwencji za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej wadliwego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący został ukarany dyscyplinarnie w sytuacji gdy postępowanie to jeszcze prawomocnie nie zakończyło się, przypomnieć trzeba, że autorka skargi kasacyjnej nie powiązała zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, których nie stosuje Sąd, z naruszeniem przepisów procedury sądowoadmnistracyjnej. Zatem zarzut w tym zakresie nie poddaje się kontroli kasacyjnej i tym samym jest bezskuteczny.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, trzeba zauważyć, że autorka skargi kasacyjnej nie do końca precyzyjnie wskazała czy naruszenia tego upatruje w jego błędnej wykładni czy w jego niewłaściwym zastosowaniu. Co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że Sąd dokonał błędnej wykładni, ale szerokie powiązanie tego zarzutu ze stanem faktycznym i to nie tym, który ustaliły organy Policji, lecz który uznaje za prawidłowy autorka skargi kasacyjnej wskazuje, że chodzi również, a może przede wszystkim o niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Prawidłowe zrozumienie treści tego zarzutu dodatkowo komplikuje niejasne sformułowanie, że "Sąd I instancji błędnie dokonał wykładni tego przepisu w odniesieniu do skarżącego, a uchybienie to było wynikiem wadliwej oceny, nacechowanej wybiórczym doborem zebranych dowodów". Sąd kasacyjny nie dostrzega w wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dokonanej przez Sąd I Instancji, aby była ona w jakikolwiek sposób uzależniona od ustalonego przez organy stanu faktycznego. Autorka skargi kasacyjnej powtarzając zarzuty zawarte w skardze nie dostosowała ich do wymogów przewidzianych dla skargi kasacyjnej. Nie wskazała precyzyjnie w jakim zakresie uznaje wykładnię Sądu za nieprawidłową a jaka wykładnia jest według skarżącego prawidłowa.

Odnosząc się do tak nieprecyzyjnie sformułowanego zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wykładnia tego przepisu dokonana w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa, oparta jest na ugruntowanym już od dłuższego czasu orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji skutecznie podważającej rozumienie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przez Sąd pierwszej instancji. Powtórzyć za tym Sądem należy, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pomimo, iż pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie o Policji bliżej określone, w praktyce słusznie przyjmuje się, że na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy Policji, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Jednocześnie, należy wskazać, iż użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. I choć prawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego, jako interes społeczny. Zatem rolą organu Policji - wydającego rozstrzygnięcie w sprawie o zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji - jest jednoznaczne wykazanie, że za zwolnieniem skarżącego funkcjonariusza przemawia ważny interes służby, bowiem został przez jego zachowanie naruszony. Organ jest obowiązany wykazać, w czym upatruje tegoż ważnego interesu (na czym on polega), a także, w jaki sposób został on w danej sprawie naruszony. W postępowaniu o zwolnienie ze służby w Policji organ nie rozstrzyga, czy funkcjonariusz popełnił przestępstwo, czy też nie. Takie ustalenia wymykają się bowiem kognicji organu.

Należy też przypomnieć, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący, że decyzja administracyjna podejmowana na omawianej podstawie prawnej ma charakter uznaniowy, oznacza to, że sądowoadministracyjna kontrola takich rozstrzygnięć jest ograniczona. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem do oceny, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Sąd nie jest natomiast uprawniony do ingerowania w kwestie celowości i słuszności dokonanego przez przełożonych wyboru sposobu załatwienia sprawy. Sąd bada tym samym, czy rozstrzygnięcie organu nie zostało oparte na niedozwolonych kryteriach oraz czy jego argumentacja nie jest dowolna i arbitralna. Sąd administracyjny nie może natomiast analizować celowości i słuszności zwolnienia danego funkcjonariusza ze służby w Policji, a także, nie powinien badać, czy - ze względów słusznościowych - mógłby on nadal pozostać w gronie funkcjonariuszy Policji.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia i oceny, czy w ustalonym w niej stanie faktycznym, w szczególności w kontekście przedstawienia przez Prokuratora Okręgowego w R. skarżącemu zarzutu popełnienia czynu z art. 229 § 3 k.k. w zw. z art. 18 § 2 k.k. w zw. z art. 271 § 3 k.k. w zw. z art. 273 k.k. w zw. z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k. i w związku z dalszym przebiegiem postępowania prowadzonego w tej sprawie, pozostawienie skarżącego w służbie naruszałoby jej ważny interes. W odróżnieniu od organu I instancji Komendant Główny Policji nie powoływał się na toczące się przeciwko skarżącemu w innej sprawie postępowanie dyscyplinarne i na przebywanie skarżącego na długotrwałym zwolnieniu lekarskim od [...] września 2017 r. do [...] marca 2018 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie zaistniały przesłanki umożliwiające rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego w trybie. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a organy Policji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Policjantów obowiązują bowiem szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Każdy policjant przed przyjęciem do służby ślubuje m.in. pilnie przestrzegać prawa, dyscypliny służbowej oraz wykonywać rozkazy i polecenie przełożonych, a także strzec honoru i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy o Policji, policjant jest zobowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania. Dlatego też policjant powinien zawsze mieć wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji. Powinien zatem unikać wszelkich sytuacji, które godziłyby w dobre imię Policji. Natomiast policjant, któremu postawiono zarzuty dotyczące podejrzenia o popełnienie przestępstwa ściganego z urzędu, traci przymiot "nieskazitelności charakteru". Stąd też pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się powyższym przymiotem ,,narusza ważny interes służby". Powyższa sytuacja wpływa bowiem demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutuje na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym, co przekłada się na utratę zaufania do organów Państwa.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę na to, że istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może – mimo niezakończonego postępowania karnego – pozbawić właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariusza publicznego innych, pozakarnych dolegliwości, włącznie z możliwością rozwiązania z nim stosunku służbowego, zwłaszcza gdy wymaga tego interes służby (por. wyrok TK z 19 października 2004 r. K 1/04). Z uwagi na cele realizowane przez Policję, służbę może w niej pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust 1 ustawy o Policji). Więc podejrzenie funkcjonariusza Policji o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu" służby (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1886/10). Podkreślenia wymaga, iż każdy policjant, aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe w macierzystej formacji, musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Samo postawienie policjantowi zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a tym samym co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostawaniem w służbie (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 977/16). Zaznaczyć także należy, iż zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z wynikiem prowadzonego postępowania karnego. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Biorąc to pod uwagę, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie skarżącemu zarzutu korupcyjnego, bez względu na inne okoliczności korzystne dla skarżącego, między innymi związane z prawidłowym wykonywaniem obowiązków służbowych, przyznawaniem mu nagród, wartości jakie prezentuje, nie niwelują zagrożenia interesu służby. Charakter tego typu przestępstwa. Dodatkowo, postępowanie karne obejmuje również kilkadziesiąt innych osób podejrzanych o popełnienie takich samych czynów, co spotkało się z oczywistym szerokim zainteresowaniem mediów. W tych warunkach już samo podejrzenie skarżącego o popełnienie przestępstwa korupcyjnego mogło stanowić podstawę do zwolnienia go ze służby w Policji. Irrelewantne są przy tym akcentowane w skardze kasacyjnej okoliczności związane z treścią samego zarzutu tj. niską wartością wręczonej korzyści majątkowej. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej doświadczenie życiowe i logika wskazują, że za wystawienie niezasadnego zwolnienia lekarskiego nie jest przewidziany jakikolwiek "taryfikator", w szczególności uzależniony od kosztu wizyty lekarskiej. Wręczana za to korzyść majątkowa jest zapewne zależna od konkretnych okoliczności. Ponadto należy zaznaczyć, że skarżącemu postawiono zarzut wręczenia korzyści majątkowej w kwocie "co najmniej 100 złotych". Zatem mogła być to wyższa kwota. Ponadto zarzucono mu działanie w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez wypłatę mu nienależnego wynagrodzenia za okres niezdolności do służby w kwocie 2926,89 złotych, na szkodę Komendy Wojewódzkiej Policji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd i organy Policji, określiły według jakich kryteriów uznały, że skarżący utracił nieposzlakowaną opinię co skutkowało zwolnieniem go ze służby. Kryteria te wynikają z dokonanej przez nie prawidłowej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, ani organy ani Sąd nie były zobowiązane wskazywać "za jakie przestępstwa należy funkcjonariusza zwolnić ze służby, a za jakie do zwolnienia nie powinno dojść". Wystarczająca była indywidualna ocena okoliczności dotyczących skarżącego, wskazujących na to, że ważny interes służby wymaga aby zwolnić go ze służby w Policji.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ani przez jego błędną wykładnię ani przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pomimo, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że podstawą faktyczną zwolnienia skarżącego ze służby było nie tylko postępowanie karne ale także zakończone postępowanie dyscyplinarne wszczęte przeciwko skarżącemu w innej w sprawie [...], to jednak zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji jest zgodny z prawem. Wobec tego zaskarżony wyrok oddalający skargę, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.