Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 170/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3 i 3a, art. 40 ust. 1-3, ust. 5, ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, 162 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Anna Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi M. O. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. O. i M. O. kwotę 574 zł (pięćset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z 17 stycznia 2007 r., Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, zezwolił na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych, M. i M. O. na umieszczenie w pasie drogowym ul. K. w O. - dz. Nr "[...]" obr. geod. "[...]"urządzenia projektowanego przyłącza wodociągowego do zasilenia budynku mieszkalnego zgodnie z zał. graficznym nr 1.

Następnie wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2007r. i 31 grudnia 2007r. A" Sp. z o.o. w O. wystąpiła do Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni (dalej: MZDMiZ) o wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogowego ul. K. w O. celem wykonania przyłącza wodociągowego - szt. 3.

Kolejnymi decyzjami z dnia 22 sierpnia 2007 r. oraz 31 grudnia 2007 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni wydał dla "A" Sp. z o.o. w O. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulicy K. w rejonie posesji nr "[...]" - działki nr "[...]", obr. geod. "[...]" w celu umieszczenia przyłącza wodociągowego tj. rury o średnicy 32 mm i długości 30 m odpowiednio w terminie od 29 sierpnia do 31 grudnia 2007 r. oraz od 1 stycznia do 31 grudnia 2008 r. ustalając jednocześnie opłatę z tego tytułu.

Pismem z dnia 14 stycznia 2009 r. "A" Sp. z o.o. w O. poinformowała, iż nie występuje o dalsze przedłużenie decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym ul. K. w O. przyłącza wodociągowego z uwagi na okoliczność, iż przestała być jego właścicielem. Dołączono kserokopię protokołu z przeglądu przyłączy oraz dwie pierwsze strony kserokopii aktu notarialnego umowy przeniesienia prawa własności niezabudowanej działki nr "[...]" o pow. 0,1018 ha na rzecz pp. M. i M. O.

Pismem z 21 sierpnia 2009 r. MZDMiZ zawiadomił B Sp. z o.o. w Olsztynie (dalej: B) o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. K. w O. z przekroczeniem terminu określonego w decyzji z 31 grudnia 2007 r. zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza wodociągowego, a następnie po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie decyzją z 21 grudnia 2009 r. wymierzył temu Przedsiębiorstwu karę pieniężną za zajecie bez zezwolenia pasa drogowego ul. K. w O. z przekroczeniem terminu określonego w decyzji.

Na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 25 czerwca 2010 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego wobec braku nie budzących wątpliwości ustaleń, czy w sprawie tej doszło do zmiany właściciela przyłącza wodociągowego, jak również braku ustalenia najistotniejszej kwestii jaką jest związanie przedmiotowego przyłącza z instalacją należącą do sieci wodociągowej.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego pismem z 31 grudnia 2010 r. zawiadomiono pp. M. i M. O. o wszczętym postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. K. w O. z przekroczeniem terminu określonego w decyzji z dnia 31 grudnia 2007r., decyzją z dnia 23 lutego 2011 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępca Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), wymierzył M. i M. O. karę pieniężną w wysokości 429 zł za zajęcie pasa drogowego ul. K. w O. - część działki nr "[...]" obr. geod. "[...]" położonej w ciągu drogi gminnej z przekroczeniem terminu określonego w decyzji z 31 grudnia 2007 r. poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami tj. urządzenia wodociągowego składającego się z rury o średnicy 32 mm i długości 12 m w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 22 lutego 2011 r.

W motywach uzasadnienia przedstawiono przebieg prowadzonego postępowania w toku którego ustalono, iż inwestorami przyłącza wodociągowego do budynku byli pp. O., co wynika z uzyskanej decyzji o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego wraz z przyłączami, w tym przyłączem wodociągowym. Wprawdzie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego występowała "A" Sp. z o.o. lecz ustawa o drogach publicznych nie przesądza, kto może z takim wnioskiem wystąpić, natomiast bezwzględnie postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia należy prowadzić w stosunku do właściciela urządzenia infrastruktury technicznej. Wobec ustalenia, iż przyłącze wodociągowe do budynku strony nie jest tak ściśle związane z instalacją sieci wodociągowej, iż jego odłączenie zakłócałoby jej funkcjonowanie oraz braku umowy przekazującej to przyłącze na stan majątkowy "B" w O. koniecznym było uzyskanie przez p. O. u zarządcy drogi zezwolenia na umieszczenie tego urządzenia w pasie drogowym i ponoszenie z tego tytułu cyklicznych opłat na podstawie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Skoro zaś właściciele budynku o takie zezwolenie nie wystąpili to należało wymierzyć im karę za zajęcie pasa drogowego. Powołano treść art. 40 ust. 1, ust. 3 i ust. 12 tej ustawy wyjaśniając sposób wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego przy zastosowaniu stawki wynikającej z uchwały nr "[...]" Rady Miasta z "[...]"października 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego na terenie Miasta (Dz. Urz. "[...]"), gdzie stawka roczna za zajęcie pasa w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznego nie związanego z zarządzaniem drogami wynosi 20 zł.

Od tej decyzji M. i M. O. wnieśli odwołanie zarzucając, iż wymierzenie im kary jest bezzasadne. Podali, iż nie byli świadomi toczącego się postępowania w latach poprzednich, gdyż powiadomiono ich o nim dopiero w listopadzie 2010 r. Z toku postępowania wynika, iż organ miał trudności z ustaleniem osoby czy podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego lecz nie wystąpił do właścicieli - inwestorów z takim zapytaniem mimo, iż już w styczniu 2009 r. "A" poinformowała organ, że protokołem przekazała przyłączce wodociągowe i przestała być jego właścicielem. Zarzucili, iż wymierzono im karę za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w decyzji z 31 grudnia 2007 r. podczas, gdy taka decyzja nigdy nie była im wystawiona. Zaproponowali zawarcie ugody na podstawie art. 114 Kpa, mocą której zobowiązują się do poniesienia kosztów umieszczenia przyłącza w pasie drogowym za lata 2009 i 2010, jednak nie w wysokości dziesięciokrotności obowiązującej opłaty z tego tytułu.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]"grudnia 2011 r. nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu przytoczono ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, z których wynika, iż do 31 grudnia 2008 r. "A" posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. K. na umieszczenie urządzenia wodociągowego. Po dniu 1 stycznia 2009 r. nie występowała o nie, gdyż przestała być właścicielem przyłącza, na potwierdzenie czego przedłożyła kopię protokołu z 29 maja 2008 r. z odbioru przyłącza do budynku przy ul. K. sporządzonego przez "B" w O. oraz kserokopię aktu notarialnego - sprzedaży nieruchomości przy ul. K. Z wyjaśnień Urzędu Miasta wynika, że urządzenie kanalizacji sanitarnej umieszczone w pasie drogowym nie zostało przekazane na majątek Gminy, jak również z pisma "B" w O. wynika, że przyłącze wodociągowe do tej nieruchomości nie zostało przekazane na stan majątkowy przedsiębiorstwa.

Kolegium przywołało treść art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych wskazując, iż zarządca drogi jest zobligowany do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w każdym przypadku zaistnienia jednej ze wskazanych wyżej przesłanek tj. zajęcie pasa bez zezwolenia zarządcy, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, bądź z przekroczeniem powierzchni określonej w zezwoleniu. W omawianej sprawie kwestią sporną pozostaje jedynie ustalenie, kto jest zobowiązanym do ponoszenia odpłatności za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej nie związanego z zarządzaniem drogami. Poza sporem pozostaje bowiem powierzchnia zajęcia pasa drogowego oraz okres tego zajęcia.

Wyjaśniono, że zagadnienie "przyłączy" było przedmiotem licznych rozważań Sądu Najwyższego, który na przestrzeni ostatnich lat zajmował odmienne stanowiska. I tak w uchwale składu siedmiu sędziów SN z 8 marca 2006 r. (sygn. III CZP 105/05) wyjaśniono, że z art. 49 kodeksu cywilnego wynika, iż wejście w skład przedsiębiorstwa urządzeń w nim wymienionych jest jedynie przesłanką ich wyłączenie spod działania zasady superficies solo cedti wyrażonej w art. 48 i art. 191 k.c., zaś kwestia ich własności pozostaje poza zakresem regulacji art. 49 k.c. Z chwilą wejścia tych urządzeń w skład przedsiębiorstwa przestają być one własnością właściciela nieruchomości lecz muszą być kwalifikowane jako rzeczy ruchome, jak i części składowe takich rzeczy. Przez połączenie z siecią stają się składnikiem przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55¹ k.c. Decydujące znaczenie dla statusu prawnego tych urządzeń jest ich stopień fizycznego i funkcjonalnego powiązania z siecią należącą do przedsiębiorstwa. Jeżeli na skutek przyłączenia uzyskują status części składowej tej instalacji to skutkiem tego dotychczasowy właściciel traci ich własność na rzecz przedsiębiorstwa sieciowego, jeżeli natomiast nie dochodzi do tak ścisłego związania z instalacją, wówczas mimo przyłączenia do sieci pozostają one własnością dotychczasowego właściciela. Organ wyjaśnił, iż wprawdzie ustawa z 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw znowelizowała art. 49 k.c. lecz nadal w § 1 tego przepisu zachowano zapis, iż urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa, zaś w § 2 zastrzeżono, iż osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń i jest ich właścicielem, może żądać aby przedsiębiorca który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej. Wobec powyższego może dojść do przeniesienia ich własności na rzecz przedsiębiorstwa w drodze umowy z przedsiębiorcą. Zatem fakt sfinansowania kosztu budowy urządzeń, które po połączeniu z siecią stają się samoistnymi rzeczami ruchowymi ma znaczenie dla określenia kto jest ich właścicielem. Pogląd taki został wyrażony w dwóch wyrokach SN z dnia 22 stycznia 2010 r. (sygn. V CSK 206/09 i sygn. V CSK 195/09. Wynika z tego, że z chwilą przyłączenia do sieci właściciel przyłącza nie traci jego własności, a skoro do chwili obecnej p. O. nie zawarli porozumienia co do własności przyłącza to nadal oni pozostają jego właścicielami i na nich ciążył obowiązek uzyskania zezwolenia na dalszy okres zajmowania pasa drogowego.

Odnośnie zarzutu zbyt późnego poinformowania o toczącym się postępowaniu wyjaśniono, iż okoliczność ta nie ma wpływu na termin zajęcia pasa drogowego, jak też ustalona kara, jako 10-krotność wysokości opłaty, jest obligatoryjna w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Na tę decyzję M. O. i M. O., działający przez pełnomocnika radcę prawnego O. Z., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) poprzez przyjecie, że skarżący zajęli pas drogowy z przekroczeniem terminu określonego w decyzji z 31 grudnia 2007 r. mimo, iż nie byli stroną tego postępowania i jej adresatami, jak również nie zostali zapoznani z jej treścią;

- art. 49 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że są posiadaczami urządzenia wodociągowego umieszczonego w pasie drogowym na odcinku od ogólnej sieci do granicy ich nieruchomości, a zatem są zobowiązani do uzyskania zezwolenia i ponoszenia opłat;

- art. 2 pkt 6, 7 i 16 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: ustawa o zaopatrzeniu w wodę) poprzez przyjęcie, że przyłącze wodociągowe będące przewodem łączącym sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w ich nieruchomości jest urządzeniem wodociągowym;

- art. 32 pkt 1 Konstytucji RP oraz art. 7, 77 § 1, 78 i 80 Kpa polegające na naruszeniu konstytucyjnej zasady równego traktowania oraz praworządności poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący.

W konkluzji stwierdzono, że Kolegium wydało decyzję zarówno z naruszeniem prawa materialnego jak i zasad postępowania, w wyniku czego to na skarżących nałożono karę pieniężną nie zaś na przedsiębiorstwo, w którego posiadaniu pozostaje urządzenie wodociągowe. Pełnomocnik przywołał zapisy ustawy o zaopatrzeniu w wodę, z których wynika, iż to w posiadaniu przedsiębiorstwa pozostają urządzenia wodociągowe, a skoro w art. 40 ust. 3 u.d.p. wskazuje się, iż obowiązek późniejszego utrzymania w pasie drogowym urządzeń spoczywa na ich posiadaczu, to na przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym spoczywa obowiązek regulowania należnych opłat.

Nadto podkreślono, iż w stosunku do sąsiadów skarżących tj. właścicieli nieruchomości przy ul. K. w O. także było prowadzone identyczne postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego lecz w tych dwóch wypadkach przy identycznym stanie faktycznym i prawnym Kolegium decyzjami z 15 listopada 2011 r. nr "[...]" i nr "[...]" uchyliło zaskarżone decyzje organu I instancji i postępowanie umorzyło. Zatem decyzje te pozostają w sprzeczności z kwestionowanym rozstrzygnięciem, a to stawia skarżących w sytuacji gorszej niż ich sąsiadów i narusza konstytucyjną zasadę równości. Przywołano także orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego, z których to orzeczeń wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty obciąża jedynie i wyłącznie podmiot, który jest w posiadaniu urządzenia umieszczonego w pasie drogowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w skarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, iż kwestia podłączeń urządzeń nie zmienia niczego w stosunkach właścicielskich, z czym koresponduje zapis art. 31 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Skarżący jednak nie zawarli porozumienia z przedsiębiorstwem wodociągowym na temat odpłatnego zbycie urządzeń, czy też ich nieodpłatnego przekazania. Pozostają one nadal ich własnością. W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia zasady równości wskazano, iż organ podtrzymuje swoje stanowisko w tej sprawie, zaś odmienny pogląd wyrażony przez inny skład Kolegium uznaje za nietrafny i niezasadny. Nadto respektowanie zasady równości nie może prowadzić do powielania niewłaściwego rozstrzygnięcia, a za takie uznaje wcześniejszy pogląd w tej sprawie wyrażony we wskazanych decyzjach.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżących poinformował, że wszelkie koszty budowy urządzenia wodociągowego zostały pokryte na mocy umowy przez wykonawcę budowy. Na powyższą okoliczność przedłożył umowę na wybudowanie domu w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod katem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy, stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie z podaniem analizy poczynionych ustaleń w świetle mających w spawie zastosowanie przepisów prawa. W przypadku bowiem braku pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie jest możliwa prawidłowa analiza mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 grudnia 2011 r. nr "[...]" utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 23 lutego 2011 r. w sprawie wymierzenia M. i M. O. kary pieniężnej w wysokości 429 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. K. w O. (działki nr "[...]") położonej w ciągu drogi gminnej z przekroczeniem terminu określonego w decyzji z 31 grudnia 2007 r., poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami tj. urządzenia wodociągowego składającego się z rury o średnicy 32 mm i długości 12 m o powierzchni rzutu poziomego 1 m ² w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 22 lutego 2011 r.

Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej przez organ I instancji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm), zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, stosowną karę pieniężną. W świetle tej regulacji, nałożenie kary może nastąpić jedynie w sytuacji takiego zajęcia pasa drogowego, które wymagało uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, a którym to zezwoleniem strona nie legitymowała się zajmując ten pas. Jednakże pomimo tak określonej podstawy prawnej decyzji organy orzekające podają również kolejną przesłankę wymierzenia stronie kary tj. zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w decyzji z dnia 31 grudnia 2007 r.

Jak wynika z treści art. 40 ust. 12 u.d,p. zarządca drogi wymierza karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, w wysokości 10-krotniści opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 w przypadku zajęcia pasa drogowego: 1/ bez zezwolenia zarządcy drogi, 2/ z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3/ o powierzchni większej, niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Z powyższego wynika, że uregulowane zostały trzy niezależne przesłanki zobowiązujące organ do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, które to przesłanki z chwilą zaistnienia obligują organ do określonego działania. W każdym przypadku jednak należy określić, która z przesłanek zaistniała w rozpoznawanym stanie faktycznym. W wydanych decyzjach organy administracji swobodnie przywołują zarówno przesłankę wymienioną w pkt 1 jak i 2 ust. 12 art. 40 tej ustawy. Działanie takie skutkuje tym, iż strona, na którą nałożono karę nie jest pewna, która z przesłanek została w jej przypadku stwierdzona, czy zajęcie pasa drogowego drogi gminnej bez zezwolenia zarządcy drogi, czy też z przekroczenie terminu zajęcia określonym w decyzji zarządcy. Uchybienie powyższe uniemożliwia stronie podjecie rzeczowej polemiki z ustaleniami organu, gdyż nie jest pewna w stosunku do którego stanowiska organu winna się ustosunkować.

Należy także zwrócić uwagę, iż organy zarzucają skarżącym przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w decyzji zarządcy drogi z 31 grudnia 2007 r. udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie do 31 grudnia 2008 r. podczas, gdy decyzja ta nigdy nie została skarżącym doręczona, jak również nie zostali o niej poinformowani czy zapoznani z jej treścią, nie byli także jej adresatem. Z akt sprawy wynika, że przywołana decyzja została wydana na wniosek Grupy Inwestycyjnej "A" będącej wykonawcą budynku mieszkalnego wraz z przyłączami. W uzasadnieniu decyzji organy pominęły tę okoliczność nie wyjaśniając z uwagi na jakie poczynione ustalenia uznały, iż decyzja z 31 grudnia 2007 r. wywiera skutek w stosunku do skarżących i w oparciu o z jakie dowody uznają, że doszło po stronie skarżących do przekroczenia terminu posiadanego zezwolenia.

Działanie takie budzi uzasadnione wątpliwości Sądu, czy organy orzekające w sposób pełny i wyczerpujący ustaliły stan faktyczny tej sprawy przed podjęciem decyzji i do ustalonego stanu faktycznego zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego.

Niezależnie jednak od wadliwego przywołania podstawy prawnej decyzji nakładającej karę pieniężną należy wskazać także na inne uchybienia w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w efekcie których doszło do wydania kwestionowanych rozstrzygnięć.

I tak zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zajęcie to dotyczy m.in. umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę - art. 40 ust. 3 tej ustawy.

Jak wynika z akt administracyjnych tej sprawy poza decyzjami wydanymi przez zarządcę drogi dla "A" zarządca ten decyzją z 17 stycznia 2007 r., zezwolił na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. skarżącym na umieszczenie w pasie drogowym ul. K. w O. - dz. nr "[...]" urządzenia projektowanego przyłącza wodociągowego do zasilenia budynku mieszkalnego zgodnie z zał. graficznym nr 1. Zezwolenie to zostało udzielone bezterminowo. Zawarto w nim zapis zobowiązujący inwestora przed przystąpieniem do prowadzenia robót w pasie drogowym do wystąpienia do zarządcy o wydanie decyzji na prowadzenie robót w pasie drogowym i ustalenie opłaty z tego tytułu oraz decyzji ustalającej opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z zarządzaniem drogami pod rygorem zastosowania art. 162 § 2 kpa.

W świetle tej decyzji oraz treści art. 40 ust. 12 u.d.p. pozostaje uzasadniona wątpliwość, nie wyjaśniona w toku postępowania przed organami administracji, czy w sprawie tej doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, gdyż niesporne pozostaje w doktrynie i orzecznictwie sądów stanowisko, że w sytuacji gdy określone przepisy nakładają na podmiot karę administracyjną, muszą być one stosowane ściśle. W tym miejscy należy przywołać stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2001r. sygn. II SA 1391/00 (publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), które w całości akceptuje Sąd w niniejszej sprawie, zgodnie z którym "sformułowanie: pobiera się kary pieniężne za m.in. zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym, przepisie. Aby możliwe było pobranie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, działanie w tym względzie musi mieć charakter samowolny. Cechę samowolności można przypisać działaniu wyłącznie według własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego zezwolenia, dodatkowo charakteryzującym się lekceważeniem prawa, z pełną świadomością jego pogwałcenia".

W tej sprawie organ nałożył karę nie uwzględniając okoliczności wydania skarżącym decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym przyłącza wodociągowego do ich nieruchomości oraz okoliczności, iż na mocy tej decyzji wydanej bezterminowo i pozostającej w obrocie prawnym skarżący byli zobowiązani do uiszczania opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, nie zaś kary za zajęcie pasa drogowego. Nadto, jak wynika z materiałów sprawy z wnioskiem o uiszczenie takiej opłaty występowała Spółka, która faktycznie zajmowała ten pas drogowy w celu wybudowania przyłącza. Jak wynika z przedłożonej na rozprawie w trybie art. 106 § 3 ustawy ppsa. umowy, zawartej w dniu 21 lipca 2007 r. pomiędzy skarżącymi a Spółką, mającej za przedmiot wybudowanie na rzecz skarżących domu w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami, to na Spółce ciążył obowiązek ponoszenia wszelkich opłat związanych z wybudowaniem przyłączy do budynku - § 3 pkt 10 tej umowy.

Okoliczności powyższe nie były jednak przedmiotem analizy przed organami orzekającymi w tej sprawie, zatem nie sposób bez uwzględnienia tych istotnych okoliczności merytorycznie przesądzać, czy na stronie skarżącej ciążył w ogóle obowiązek poniesienia kary z tytułu zajęcia pasa drogowego - art. 40 ust. 12 u.d.p., czy też jedynie obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu zlokalizowania w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej - przyłącza wodociągowego, na mocy art. 40 ust. 3 i 5 u.d.p., przy wcześniejszym ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości, czy to na stronie skarżącej czy też na "B" ciąży wskazany wyżej obowiązek.

Wbrew bowiem prowadzeniu postępowania przez okres ponad trzech lat do chwili obecnej brak jest jednoznacznego ustalenia, co też pozostaje kwestią sporną pomiędzy organami i skarżącymi, kto jest właścicielem wykonanego przyłącza wodociągowego do budynku skarżących. W tym zakresie słuszny pozostaje zarzut skarżących, iż pomimo tak długiego okresu prowadzonego postępowania organy nie zwróciły się do nich o wykazanie, czy też przedstawienie dowodów potwierdzających tytuł własności wskazanego przyłącza wodociągowego określonego w decyzji organów jako urządzenie wodociągowe. Brak takiego ustalenia stanowi naruszenie zasady zbierania i pełnego rozpatrywania materiału dowodowego wynikającej z art. 77 § 1 kpa., który obliguje do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Także w sposób bardzo niekonsekwentny organy orzekające w tej sprawie posługują się pojęciami "przyłącza wodociągowego" i "urządzenia wodociągowego", na co zwracają uwagę skarżący podczas, gdy pojęcia te zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 6 i 16 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w sposób odmienny i stanowią odrębne instytucje. Nadto jak wynika z zapisu tej ustawy, inny podmiot jest zobowiązany do wykonania przyłącza wodociągowego, zaś kto inny do budowy urządzeń wodociągowych - art. 15 ust. 1 i 2 ustawy. Wprawdzie zarówno przyłącza wodociągowe jak i urządzenia wodociągowe mogą być przekazane odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie (art. 31 ustawy o zaopatrzeniu w wodę), to z poczynionych w sprawie ustaleń nadal nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, czy przyłącze wodociągowe wybudowane do budynku skarżących, na mocy pozwolenia na budowę z dnia 22 lutego 2007 r. (k. 51 akt), zostało na mocy takiej umowy przekazane przedsiębiorstwu czy też nie. Organy orzekające w sprawie nie dokonany prawnej oceny powołanego przez Spółkę A dokumentu tj. protokołu nr "[...]" z dnia 29 maja 2008 r. z odbioru przyłączy m.in. wodociągowych do budynku przy ul. K. sporządzonego przez B w O.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności organy orzekające w tej sprawie będą zobowiązane do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o przedłożony na rozprawie dokument umowy o wybudowanie budynku mieszkalnego i dokonanie jego oceny zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, jak również w ocenie tej uwzględnienie decyzji MZDiM w O. z 17 stycznia 2007 r, mocą której zezwolono skarżącym na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej nie związanego z potrzebami zarządzania drogami - przyłącza wodociągowego. Dopiero bowiem ustalenie, iż to na stronie skarżącej ciąży obowiązek ponoszenia opłat z tytułu umieszczenia w pasie drogowym ul. K. w O. przyłącza wodociągowego niezbędnym będzie dokonanie oceny, czy w świetle wydanej decyzji z 17 stycznia 2007 r. skarżącym można przypisać samowolne działanie, o którym mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż błędnie uznano na mocy art. 49 kodeksu cywilnego, iż to skarżący są posiadaczami urządzenia wodociągowego umieszczonego w pasie drogowym na odcinku od ogólnej sieci do granicy ich nieruchomości, a tym samym są zobowiązani do uzyskania zezwolenia oraz uiszczania stosownych opłat należy wyjaśnić, iż przeprowadzone w tej sprawie postępowanie wyjaśniające nie pozwala na obecnym etapie przesądzić tej okoliczności, gdyż sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania w toku postępowania sądowoadministracyjnego własnych ustaleń w rozstrzyganej sprawie, zatem wpierw co do nowych okoliczności przedstawionych na rozprawie winny ustosunkować się organy orzekające, natomiast Sąd władny jest jedynie stwierdzić, iż przeprowadzone w tej sprawie postępowanie wyjaśniające nie jest wyczerpujące. Z tego powodu Sąd uznał za niezbędne uzupełnienie postępowania poprzez poczynienie ustaleń z uwzględnieniem wskazanych wyżej okoliczności.

Natomiast prawidłowo Kolegium przedstawiło interpretację art. 49 § 1 i 2 kodeksu cywilnego z uwzględnieniem zarówno uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2006 r. sygn. III CZP 105/05, jak i wyroków SN z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. V CSK 206/09 oraz sygn. V CSK 195?09 pub. OSNC 2010/7-8/1160, z których to wynika, iż z chwilą podłączenia urządzenia do sieci właściciel przyłącza nie traci jego własności. Aby jednak można było powyższy pogląd prawny odnieść do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy to organ musi wpierw uzupełnić postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem wyższej wskazanych okoliczności, w tym chociażby ponownej oceny w kwestii właściciela przyłącza wodociągowego do nieruchomości na odcinku od połączenia z siecią główną do granicy nieruchomości skarżących, skoro ten odcinek przyłącza nie stanowi własności właściciela nieruchomości z chwilą jego przyłączenia do sieci z uwagi na wyłączenie działania w tym zakresie zasady superficies solo cedit - art. 49 § 1 k.c. i przyłącza te stają się samoistnymi rzeczami ruchomymi, które mogą być przedmiotem odrębnej własności i obrotu.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy ppsa., orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 i art. 205 § 2 wskazanej ustawy obejmujących koszty sądowe - wpis oraz wynagrodzenie działającego w sprawie radcy prawnego.