Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1408/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienia org. I inst.
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218, art. 219
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Jacek Bursa WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. F. i M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. F. i M. F. kwotę 374 zł ( trzysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 10 lipca 2015 r., znak [...], po rozpoznaniu wniosku z dnia 2 lipca 2015 r., datowanego na 29 czerwca 2015 r., A. F. oraz M. F. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. "o zgodności wykonanego muru oporowego - zlokalizowanego pomiędzy działkami [...] i [...] obr. [...] przy ul. K. - z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu dla obszaru "Las Wolski", uchwalonego uchwalą Rady Miasta Krakowa nr CIII/1385/10 z dnia 9 czerwca 2010 r.".

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że do wniosku z dnia 2.07.2015r. dołączono:

* opinię konserwatorską Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z dnia 1.02.2005 r.,

* kserokopię postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 18.03.2015 r., znak: [...],

* dokumentację fotograficzną wykonaną przed wybudowaniem muru.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] nałożył na inwestora postanowieniem z dnia 18.03.2015 r., znak: [...], obowiązek przedłożenia cyt. "(...) dokumentów związanych z budową przedmiotowego muru ogrodzeniowego, tj.: (...) Zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności wykonanego muru oporowego, zlokalizowanego pomiędzy działkami nr [...] i [...] obr. [...] i działkami [...] i [...] obr. j.w. przy ul. K., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu dla obszaru "Las Wolski" uchwalonego Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CIII/1385/10 z dnia 9 czerwca 2010 r. (...)".

Organ wskazał, że przedmiotowy teren podlega ustaleniom obowiązującego od dnia 9 sierpnia 2010 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" zatwierdzonego uchwałą nr CIII/1385/10/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 352, poz. 2426 z dnia 9 lipca 2010 r.), zgodnie z którym:

1. działka nr [...] obr. [...] znajduje się w:

- terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem MN.15

* terenach zieleni - ogrodów oznaczonych na rysunku planu symbolem ZPo.11

2. działka nr [...] obr. [...] znajduje się w:

* terenach zieleni - ogrodów oznaczonych na rysunku planu symbolem ZPo.11.

Ponadto działki nr [...] i nr [...] (z budynkiem nr [...] dawnego zespołu folwarcznego), pomiędzy którymi wybudowano mur oporowy stanowiący mur ogrodzeniowy znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej, co zaznaczono na rysunku planu stanowiącym załącznik do uchwały.

Wnioskodawcy składając wniosek wykazali swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści. Organ przywołał art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "P.b.".

W związku z powyższym organ przeanalizował, czy zakres prac wykonanych bez pozwolenia na budowę, jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały nr CIII/13 85/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", dalej "m.p.z.p." i stwierdził, że:

1. Zgodnie z zapisami § 10 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" (Ustalenia w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego) ustala się zakaz lokalizacji:

(...)

f) ogrodzeń pełnych, za wyjątkiem terenu Ur/mz

g) ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, za wyjątkiem terenów Ur/mz, ZP/zoo oraz US,

przy czym przez ogrodzenie pełne należy rozumieć mur pełny lub takie ogrodzenie, w którym powierzchnia prześwitów widocznych w kierunku prostopadłym do elewacji ogrodzenia wynosi mniej niż 20% na każdy metr bieżący ogrodzenia, z zastrzeżeniem, że nie dotyczy to murów oporowych.

2. Zgodnie z ustaleniami w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu w § 11 ust. 2 pkt 7 ustalono nakaz ochrony ukształtowania terenu, w tym form skalnych, skarp i obwałowań, za wyjątkiem rekonstrukcji zniszczonych fragmentów ziemnych form fortyfikacji oraz robót budowlanych wynikających z ustaleń planu.

3. Plan "Las Wolski" wskazuje w § 12 ust. 2 objęte ochroną konserwatorską obiekty, ujęte w gminnej ewidencji zabytków (obiekty w dawnym zespole folwarcznym, ul. K.).

Zgodnie z § 12 ust. 3: w celu ochrony obiektów i zespołów zabytkowych oraz prawidłowego kształtowania ich otoczenia i sąsiedztwa, a także przedpola widokowego na te obiekty, ustała się i określa na rysunku planu strefę ochrony konserwatorskiej.

W § 12 ust. 4 pkt 2 lit c zapisano: w granicach strefy konserwatorskiej oraz dla nieobjętych strefą obiektów i zespołów ujętych w gminnej ewidencji zabytków obowiązują następujące ustalenia: (...) przy realizacji wszelkich inwestycji - zgodnych z pozostałymi ustaleniami planu oraz przepisami odrębnymi – w tym również obiektów małej architektury stanowiących wyposażenie przestrzeni, wymagane jest ich zharmonizowanie z otoczeniem, stosowanie form o wysokich walorach estetycznych, użycie wysokiej jakości materiałów, a także nieprzesłanianie przez nie istniejących otwarć widokowych oraz widoku na zabytek.

Przywołane powyżej zapisy planu wskazują na brak zgodności wykonanego muru oporowego pomiędzy działkami [...] i [...] obr. [...] z m.p.z.p. obszaru "Las Wolski". Mur oporowy pomiędzy działkami nr [...] i [...] ma wysokość 3,0 m oraz nie spełnia przywołanych wyżej zapisów dotyczących ochrony konserwatorskiej. Dołączona do wniosku opinia Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z dnia 1.02.2005 r. nie dotyczy tej inwestycji, a więc nie ma znaczenia w sprawie.

Zdaniem organu nie można zatem wydać zaświadczenia o treści żądanej.

Jednocześnie organ wskazał na fakt, że treść wniosku o wydanie zaświadczenia nie jest tożsama z treścią postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 18.03.2015 r., znak: [...]. Postanowienie PINB dotyczy zarówno muru oporowego o wysokości 3,0 m pomiędzy działkami nr [...] i [...] obr. [...] o długości 20,60m, jak i muru oporowego pomiędzy działkami [...] i [...] (działka drogowa) obr. j.w. o wysokości 2,60 m i długości ok. 24,80 m przy ul. K. A w K., natomiast wnioskodawcy ograniczyli żądanie wydania zaświadczenia o zgodności z planem do muru oporowego zlokalizowanego pomiędzy działkami [...] i [...] obr. [...] przy ul. K.. Organ stwierdził, że zarówno w jednym, jak i drugim przypadku, nie ma zgodności z planem.

A. F. i M. F. wnieśli na powyższe postanowienie zażalenie, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem żalących postanowienie narusza przepisy:

- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia,

- § 27 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Las Wolski" dotyczących przeznaczenia terenów MN15, poprzez nieuwzględnienie tego przepisu przy rozstrzyganiu sprawy,

- § 39 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Las Wolski" dotyczących przeznaczenia terenów ZPo.11, poprzez nieuwzględnienie tego przepisu przy rozstrzyganiu sprawy.

Podnieśli, że w treści złożonego wniosku zawarli m.in. informację, że mur oporowy nie był realizowany jako nowy, a jako remont i odtworzenie istniejącego wcześniej muru wykonanego z kamienia wapiennego, a będącego w katastrofalnym stanie technicznym zagrażającym bezpieczeństwu otoczenia i nie spełniających swej roli - zabezpieczenia terenu osuwiskowego. Na dowód powyższego do wniosku dołączona została dokumentacja fotograficzna istniejącego dotychczas muru, przed przeprowadzeniem remontu i odtworzenia muru.

Odnośnie zakresu wniosku żalący podnieśli, że jego zakres zawiera się w zakresie obowiązku przedłożenia zaświadczenia nałożonego postanowieniem PINB w K. Powiat [...] z dnia 18.03.2015 r. znak [...], co potwierdza organ w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższe, a także niekwestionowaną zasadę załatwienia sprawy w zakresie wynikającym z wniosku strony, wystąpienie o zaświadczenie dotyczące jednego z dwóch murów uznać należy za zgodnie prawem.

Dodatkowo wyjaśnili, że dwa mury oporowe mają inne uwarunkowania faktyczne oraz prawne i z tego powodu rozważanie zgodności z planem każdego z nich oddzielnie jest zasadne, a nawet konieczne.

W świetle powyższego stwierdzili, że skarżone postanowienie narusza przepisy prawa zarówno materialnego, jak i procesowego i z tego powodu winno być uchylone, a sprawa wydania zaświadczenia przekazana do ponownego rozpatrzenia .

Żalący zarzucili naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez brak rzeczywistego uzasadnienia zawierającego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa.

Organ oparł się wyłącznie na przepisach dotyczący zasad dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dotyczących ogrodzeń określonych w § 10 ustaleń planu oraz zasad w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zawartych w § 11 ust. 2 ustaleń planu oraz zasad ochrony konserwatorskiej zawartych w § 12 ustaleń planu.

Organ nie wyjaśnił, dlaczego ocenił, iż będący przedmiotem oceny mur oporowy nie spełnia wymogów powyższych przepisów.

Nadto w uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ nie dokonał oceny zgodności z planem przedmiotowego muru oporowego w świetle podstawowych dla sprawy przepisów, dotyczących ustaleń przeznaczenia dla terenów ZPo.11, określonego w § 39 ustaleń planu i przeznaczenia terenów MN.15, określonego w § 27 ustaleń planu.

Powyższe nieprawidłowości uzasadnienia odmowy wydania zaświadczenia stanowią istotne naruszenie prawa, które musi skutkować uchyleniem skarżonego postanowienia.

Skarżone postanowienie narusza przepisy m.p.z.p. poprzez negatywną ich interpretację i brak zapisu tych ustaleń, które zakazywałyby remontu i odtworzenia istniejących murów oporowych (co naruszałoby system prawa gospodarki przestrzennej, w szczególności przepisy P.b. dotyczące utrzymania obiektów budowlanych zawarte w art. 5 jak i w art. 61 tej ustawy).

Z rysunku plan u wynika, że działka [...] usytuowana jest w części północnej w obszarze ZPo.11, natomiast w części południowej w obszarze MN.15. Będący przedmiotem oceny mur oporowy usytuowany jest przy granicy działki nr [...] i działki nr [...], jednakże w całości usytuowany jest na działce nr [...] i jak wynika z rysunku planu w zasadniczej części w jej terenie MN.15, w niewielkiej części ok. 20 % w części działki nr [...] objętej terenem ZPo.11.

Zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym dla terenu ZPo.11, określonym w § 39 ust. 2 pkt. 1 lit. b) ustaleń planu w terenach ZPo.1 do ZPo.12 ustala się zasady i warunki zagospodarowania wyznaczonych terenów w tym dopuszczenia budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

Zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym dla terenów MN.15, określonym w § 27 ust. 2 pkt. 1 lit. a) ustaleń planu w terenach MN.15 ustala się zasady i warunki zagospodarowania wyznaczonych terenów w tym dopuszczenia budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

Żalący podnieśli, że z ustaleń planu dotyczących przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego dla poszczególnych terenów wynika, że tego typu urządzenia infrastrukturalne, jak mury oporowe, są dopuszczalne.

Niezależnie do powyższego stwierdzili, że odbudowa istniejącego przed uchwaleniem planu muru oporowego jest konieczna i możliwa w każdym przypadku, a wynika to z przepisów P.b., w szczególności z przepisu art. 5 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7, m.in. wymaganiami określonymi w pkt 1 tego przepisu, tj. wymaganiami bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2015 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 217 i 219 K.p.a. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zarzuty żalących się są chybione. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe w swej istocie i jako takie powinno być utrzymane w mocy.

SKO wskazało, że w rozumieniu K.p.a. zaświadczenie jest to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie, w postaci dokumentu urzędowego, pewnego stanu rzeczy - prawnego lub faktycznego - przez właściwy organ administracji publicznej (vide m.in.: J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988, nr 2, s.14; Komentarz do art. 217 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Wydawanie zaświadczeń uregulowane zostało w rozdziale VII K.p.a., w przepisach art. 217 i następnych. Organ przywołał treść art. 217 i art. 219 K.p.a. i wskazał, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na żądanie osoby uprawnionej. Organ administracyjny jest związany żądaniem strony, to znaczy, że nie może wydać zaświadczenia o treści innej niż ta, którą sformułowała strona w podaniu. Organ właściwy w sprawie zaświadczenia nie ma kompetencji do ograniczania, rozszerzania, czy też zmiany zakresu żądania strony. Tekst ewentualnego zaświadczenia musi pokrywać się z tekstem zawartym we wniosku o jego wydanie.

Organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawy z dnia 13 czerwca 2006, VI SA/Wa 1040/05.

W przypadku, gdy organ nie może uczynić zadość żądaniu strony, czyli zaświadczyć, zgodnie z jej wskazaniem, o prawdziwości określonego stanu faktycznego, czy prawnego, jest obowiązany odmówić jego wydania. Czyni to, zgodnie z art. 219 K.p.a., w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

SKO wskazało, że zapisy m.p.z.p. "Las Wolski" wyraźnie zakazują lokalizowania, na obszarze jego obowiązywania, budowli o formie i gabarytach muru oporowego, wybudowanego przez żalących się.

Są to przede wszystkim powołane przez organ l instancji przepisy § 10 ust. 3 pkt f - zakazujący lokalizacji ogrodzeń pełnych, za wyjątkiem terenu Ur/mz oraz pkt g - gdzie sformułowany jest zakaz lokalizacji ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.

Mur oporowy zlokalizowany pomiędzy działkami nr [...] i [...] obr [...], położonymi przy ul. K., wybudowany przez żalących się, kwalifikuje się jako ogrodzenie pełne (mur pełny – zob. §5 ust.1 pkt 11 m.p.z.p.), poza tym mierzy on 3 m wysokości.

Zdaniem SKO niezgodność z wymogami m.p.z.p. jest tu zatem oczywista i nie wymaga dalszego komentarza. Samo to sprawia, że nie było możliwe wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez A. F. i M. F.. Organ l instancji słusznie zwrócił także uwagę na niezgodność z zapisami m.p.z.p. w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu - w § 11 ust. 7 sformułowany jest nakaz ochrony ukształtowania terenu, w tym form skalnych, skarp i obwałowań, za wyjątkiem rekonstrukcji zniszczonych fragmentów ziemnych form fortyfikacji oraz robót budowlanych wynikających z ustaleń planu, a także w zakresie ochrony konserwatorskiej - zapis § 12 ust. 4 pkt 2 lit. c wskazuje, że przy realizacji wszelkich inwestycji - zgodnych z pozostałymi ustaleniami planu oraz z przepisami odrębnymi - w tym również obiektów małej architektury stanowiących wyposażenie przestrzeni, wymagane jest ich zharmonizowanie z otoczeniem, stosowanie form o wysokich walorach estetycznych, użycie wysokiej jakości materiałów, a także nieprzesłanianie przez nie istniejących otwarć widokowych oraz widoku na zabytek.

Obiekty zlokalizowane przy ul. K. (obiekty w dawnym zespole folwarcznym) są natomiast objęte ochroną konserwatorską ( zob. §12 ust. 2 pkt 10 m.p.z.p.). Na podstawie zdjęć znajdujących się w aktach niniejszej sprawy organ stwierdził, że wybudowany przez żalących się mur oporowy, niezależnie od jego funkcjonalności, nie komponuje się harmonijnie z otoczeniem, a jego walory estetyczne mogą być dyskusyjne.

Wobec powyższego Prezydent Miasta prawidłowo odmówił żalącym się wydania zaświadczenia postanowieniem z dnia 10 lipca 2015 r. [...].

W tym kontekście – zdaniem SKO - nie mają znaczenia podnoszone przez żalących się kwestie związane ze złym stanem technicznym muru, nie spełniającym swej funkcji i zagrażającym nawet bezpieczeństwu otoczenia. Z przepisów prawa budowlanego wynikają określone obowiązki, w tym dbałości o należyty stan techniczny obiektów budowlanych (art. 5 ust. 2 P.b.), lecz nie oznacza to, że roboty budowlane podejmowane w celu realizacji tychże obowiązków, mogą być wykonywane bez wymaganych pozwoleń, w tym niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego.

SKO wyjaśniło też, że z zapisów § 27 i § 39 m.p.z.p. nie wynika dopuszczalność lokalizowania murów oporowych na terenach przeznaczonych odpowiednio pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - symbol planu MN.15 i terenach przeznaczonych pod ogrody - symbol planu ZPo.1 - ZPo.12. Po pierwsze, tego rodzaju mur nie stanowi w żadnym wypadku urządzenia infrastruktury technicznej - do takich urządzeń zalicza się drogi oraz wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne (zob. art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2015.782 - j.t.). Po drugie, zapisy § 27 i § 39 m.p.z.p. nakazują uwzględnianie przy wszystkich podejmowanych przedsięwzięciach ustaleń zawartych w Rozdziale l i II (czyli m.in. §10, §11 i §12 m.p.z.p.), a także ochronę obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, zgodnie z zapisami Rozdziału II (zob. § 27 ust. 2 pkt a, b; § 39 ust. 2 pkt 2 a, b.).

A. F. i M. F. wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności:

- § 1 ust. 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, poprzez nie uwzględnienie w rozstrzygnięciu przedmiotowych przepisów,

- § 10 ust. 2 pkt 3 lit. f) i g) w związku z § 5 ust. 1 pkt 11 m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że konstrukcja oporowa stanowi ogrodzenie w rozumieniu § 10 ust. 2 pkt 3 lit f) i g) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Las Wolski", a jej lokalizacja w przedmiotowym miejscu jest zakazana,

- § 11 m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że konstrukcja oporowa nie spełnia zapisów dotyczących ochrony środowiska ochrony i krajobrazu, bez wskazania, na czym organ oparł swoje twierdzenie i bez jakiegokolwiek uzasadnienia,

- § 12 m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że konstrukcja oporowa nie spełnia zapisów dotyczących ochrony konserwatorskiej, bez wskazania, na czym organ oparł swoje twierdzenie,

- § 27 ustaleń m.p.z.p. dotyczących przeznaczenia terenów MN.15, poprzez nieuwzględnienie tego przepisu przy rozstrzyganiu sprawy,

- § 39 ustaleń m.p.z.p. dotyczących przeznaczenia terenów ZPo.11, poprzez nieuwzględnienie tego przepisu przy rozstrzyganiu sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności:

- art. 6, 7, 11, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

- art. 124 § 2, art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, błędów logicznych oraz nie ustosunkowanie się do zarzutów skarżących, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący podnieśli, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w zakresie zarzutów stawianych przez skarżących zostało sprowadzone do zacytowania przepisów, w oparciu o które doszło do rozstrzygnięcia, z krótkim komentarzem, m.in. że "dalszy komentarz jest zbędny, a postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe".

Organy dokonały błędnej interpretacji § 10 ust. 2 pkt 3 lit f) i g) w związku z § 5 ust. 1 pkt 11 m.p.z.p. poprzez przyjęcie, że prace przy istniejącym już wówczas murze oporowym wykonane przez skarżących spowodowały, że konstrukcja oporowa stała się ogrodzeniem pełnym o niedozwolonej wysokości w znaczeniu przedmiotowego planu, a co za tym idzie jego lokalizacja jest zakazana. W świetle wskazanych przepisów lokalizacja ogrodzeń pełnych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m jest zakazana (§ 10 ust. 2 pkt 3 lit. f) i g) m.p.z.p.). Jednakże uwzględniając definicję zawartą w § 5 ust. 1 pkt 11 m.p.z.p. skarżący stwierdzili, że przez ogrodzenie pełne należy rozumieć mur pełny lub takie ogrodzenie, w którym powierzchnia prześwitów widocznych w kierunku prostopadłym do elewacji ogrodzenia wynosi mniej niż 20% na każdy metr bieżący ogrodzenia, z zastrzeżeniem, że nie dotyczy to murów oporowych. Jak z tego wynika definicja ogrodzenia pełnego nie może być stosowana do murów oporowych takich jak będący przedmiotem niniejszego postępowania. Ograniczenia dotyczące ogrodzeń pełnych nie mają zastosowania do murów oporowych. Organ orzekający w niniejszej sprawie utożsamia mur z ogrodzeniem, co jest błędem i prowadzi do nieuprawnionych wniosków.

Konstrukcje oporowe zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie.

Skarżący przywołali § 1 i § 3 ww. rozporządzenia.

W ramach ustaleń postępowania administracyjnego, odnośnie wysokości muru oporowego wskazano, iż różnica pomiędzy poziomami gruntu z dwóch stron konstrukcji oporowej wynosi średnio około 2 metry. Owa różnica określana jest w Polskiej Normie PN-83/B-03010 jako wysokość uskoku naziomu. Zgodnie z tą Normą określenie "ściany oporowe" oznacza budowle utrzymujące w stanie statecznym uskok naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych albo innych materiałów rozdrobnionych, które można scharakteryzować parametrami geotechnicznymi. Norma ta określa także zasady projektowania i obliczeń statycznych ścian oporowych. Definicja konstrukcji oporowej zawarta jest także w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie i zgodnie z § 3 pkt 4 jest to budowla przeznaczona do utrzymywania w stanie stateczności uskoku naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych.

Zdaniem skarżących dokumentacja zgromadzona w postępowaniu wskazuje, iż przedmiotowy mur oporowy pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z działki [...] na działkę [...] położoną znacznie poniżej. Ponadto, jak wskazują dokumenty, owa konstrukcja istniała w tym samym miejscu przed wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym nie może być uznana za sprzeczną z jego postanowieniami, bowiem została w planie uwzględniona. Ustalenia te potwierdzają, że wykonane prace nie pozbawiły muru jego pierwotnej i głównej funkcji, jaką jest zabezpieczanie przed osuwaniem ziemi. Mur spełnia funkcję konstrukcji oporowej, bowiem wspiera powierzchnię terenu podwyższoną o średnio 2 metry w stosunku do poziomu sąsiedniej działki nr [...]. Taki charakter obiektu wynika też z oświadczeń skarżących, którzy w toku postępowania przyznali, że wykonali prace w celu poprawy bezpieczeństwa działki nr [...].

Skarżący wskazali, że zgodnie z powszechnie przyjętym w orzecznictwie poglądem, decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja, jaką on pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 15.04.2010 r., sygn. akt II SA/Bk 54/10, niepubl.). Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący mogą traktować sporny obiekt, usytuowany pomiędzy dwoma działkami, jako ogrodzenie.

W świetle powyższego nieuprawnione jest przyjęcie przez organ, że mur oporowy to to samo, co ogrodzenie, a tym samym uznanie, że istnieje zakaz lokalizacji tego rodzaju konstrukcji. Już samo przeznaczenie konstrukcji oporowej świadczy, że brak jest zasadności dla wykonania jej z materiałów zapewniających prześwit. Mur oporowy powstrzymuje ziemię przed osuwaniem i taki jest jego cel. Z tego względu plan zagospodarowania przestrzennego nie uznaje murów oporowych za ogrodzenia pełne. Nie można również uznać, że mur oporowy jest ogrodzeniem tylko dlatego, że oddziela dwie sąsiednie działki. Ponadto wskazać należy, iż mur istniał na długo przed wprowadzeniem plan zagospodarowania przestrzennego i nie jest zasadne traktowanie owej konstrukcji jako nowej, powstałej po wprowadzeniu planu.

Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz błędów logicznych, co uniemożliwia dokonanie jego kontroli.

Ponadto we fragmencie uzasadnienia organ stwierdził, że "Na podstawie zdjęć znajdujących się w aktach niniejszej sprawy wypada stwierdzić, że wybudowany przez żalących się mur oporowy, niezależnie od jego funkcjonalności, nie komponuje się harmonijnie z otoczeniem, a jego walory estetyczne mogą być dyskusyjne".

Skoro więc organ uznaje walory estetyczne za dyskusyjne, powinien w swym uzasadnieniu wskazać, jak rozumieć należy ową dyskusyjność. Winien również wskazać, dlaczego mur oporowy winien być inny, niż jest i wskazać dlaczego. Zdaniem skarżących konstrukcje oporowe mają do siebie to, że nie są przeźroczyste. Ich funkcją jest zachowanie bezpieczeństwa, a nie dyskusyjnej harmonii. W świetle powyższego trudno odnieść się do decyzji organu, bowiem treść uzasadnienia ogranicza się do wskazania przepisów bez komentarza.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji/postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej/jego wydania.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 29 czerwca 2015 r. wnioskodawcy wystąpili do organu administracji o wydanie zaświadczenia "o zgodności wykonanego muru oporowego - zlokalizowanego pomiędzy działkami [...] i [...] obr. [...] przy ul. K. - z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu dla obszaru "Las Wolski", uchwalonego uchwalą Rady Miasta Krakowa nr CIII/1385/10 z dnia 9 czerwca 2010 r.".

Organy odmówiły wnioskodawcom wydania ww. zaświadczenia, jako podstawę prawną wskazując art. 219 K.p.a..

Istotą sporu w tej sprawie jest więc, czy organ administracji zasadnie odmówił wnioskodawcom wydania zaświadczenia, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., czyli zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Jeśli chodzi o drugi przypadek, który ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Zatem postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII K.p.a. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (Rozdziału 4) K.p.a..

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Podkreślić też należy, iż wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno–techniczną. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych.

W sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie może bowiem zmieniać sytuację faktyczną strony, np. dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono np. wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym, jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2014 r., II SA/Kr 445/14, LEX nr 1467866: "W sprawach o wydawanie zaświadczeń nie chodzi w zasadzie o stosowanie normy materialnej. Zaświadczenie może bowiem zmieniać sytuację faktyczną strony, na przykład dostarczać jej środek dowodowy, nie zmienia jednak zakresu jej praw i obowiązków, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych, choć może mieć wpływ na realizację niektórych praw i obowiązków. Może ono na przykład wywołać skutki prawne przez to, że będzie stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym jako rodzaj dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a.").

Od zaświadczenia należy odróżnić decyzję deklaratoryjną, która stwierdza istnienie pewnego stanu prawnego. Tym, co je w istocie różni, jest ich charakter prawny. Decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie jest to jego główny cel.

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zatem zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu fatycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Stosownie do art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia przybiera formę postanowienia. Biorąc zaś pod uwagę fakt, iż jest to postanowienie zaskarżalne, powinno być wydane w formie pisemnej i zawierać elementy rozstrzygnięcia zaskarżalnego, tj. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Wskazane bowiem w uzasadnieniu faktycznym powody odmowy wydania zaświadczenia w połączeniu z uzasadnieniem prawnym składają się na zajęte przez organ stanowisko w sprawie, wyjaśniają powody takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowią również dla strony podstawę do polemiki z argumentami organu, a jednocześnie pozwalają na kontrolę prawidłowości takiego rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, a przede wszystkim z wniosku o wydanie zaświadczenia, wynika interes prawny wnioskodawców w ubieganiu się o zaświadczenie. We wniosku zostało także wskazane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 18 marca 2015r., znak: [...].

Należy wskazać, że jeżeli organ miał wątpliwość co do zakresu złożonego w dniu 2 lipca 2015 r. wniosku, winien był, mając na uwadze regulację art. 7 K.p.a., wezwać wnioskodawców o doprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie, czy chodzi o wydanie zaświadczenia "o zgodności wykonanego muru oporowego - zlokalizowanego pomiędzy działkami [...] i [...] obr. [...] przy ul. K. - z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu dla obszaru "Las Wolski"(...)" – jak wskazali wnioskodawcy w pierwszym akapicie swojego wniosku, czy też o wydanie zaświadczenia "(...) o zgodności wykonanego muru oporowego, zlokalizowanego pomiędzy działkami nr [...] i [...] obr. [...] i działkami [...] i [...] obr. j.w. przy ul. K., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu dla obszaru "Las Wolski"(...)" – jak tego zażądał od skarżących Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] w postanowieniu z dnia 18 marca 2015 r., znak: [...]. Skarżący bowiem w trzecim akapicie swojego wniosku zwracają się "(...) o wydanie żądanego przez PINB zaświadczenia (...)", co winno wzbudzić wątpliwość organu co do zakresu złożonego wniosku (do którego wnioskodawcy załączyli kopię postanowienia PINB z dnia 18 marca 2015 r..

Ponadto w niniejszej sprawie nie było rolą organu rozstrzyganie charakteru przedmiotowego obiektu budowalnego (czy jest to ogrodzenie, czy mur oporowy). Należy wskazać, że charakter obiektu budowlanego jest badany przez organ nadzoru budowlanego prowadzący odpowiednie postępowanie legalizacyjne (z uwzględnieniem, czy budowa danego obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czy też mogła być prowadzona w oparciu o zgłoszenie).

Na marginesie jedynie należy wskazać, że jeżeli dany obiekt budowlany wzniesiony na granicy poziomów gruntów konstrukcyjnie i funkcjonalnie służy powstrzymaniu osuwania się ziemi z działki położonej wyżej, to obiekt taki należy traktować jako mur oporowy, przy czym to, że przy okazji mur taki może pełnić również funkcję ogrodzenia, jest bez znaczenia. Obiekt budowlany należy bowiem kwalifikować mając na uwadze jego główne przeznaczenie. Jeżeli jest nim zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, obiekt należy traktować jako mur oporowy.

Rolą organu w niniejszej sprawie było wydanie zaświadczenia o zgodności wykonanego obiektu budowlanego, zakwalifikowanego przez PINB jako mur oporowy, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieuprawnione jest więc stanowisko organu II instancji, iż "(...) mur oporowy zlokalizowany pomiędzy działkami nr [...] i [...] obr [...], położonymi przy ul. K., wybudowany przez skarżących, kwalifikuje się jako ogrodzenie pełne (mur pełny – vide § 5 ust.1 pkt 11 m.p.z.p.), poza tym mierzy on 3 m wysokości, zatem niezgodność z wymogami m.p.z.p. jest tu zatem oczywista i nie wymaga dalszego komentarza(...)". Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z zapisami § 10 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", tj. uchwały nr CIII/1385/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r., (Ustalenia w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego) ustala się zakaz lokalizacji:

(...)

f) ogrodzeń pełnych, za wyjątkiem terenu Ur/mz

g) ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, za wyjątkiem terenów Ur/mz, ZP/zoo oraz US,

przy czym – zgodnie z brzmieniem § 5 ust.1 pkt 11 m.p.z.p. - przez ogrodzenie pełne należy rozumieć mur pełny lub takie ogrodzenie, w którym powierzchnia prześwitów widocznych w kierunku prostopadłym do elewacji ogrodzenia wynosi mniej niż 20% na każdy metr bieżący ogrodzenia, z zastrzeżeniem, że nie dotyczy to murów oporowych.

Organ powinien więc przyjąć, że co do zasady m.p.z.p. nie wyklucza lokalizacji murów oporowych, a na taki charakter przedmiotowego obiektu budowlanego wskazuje PINB, a dopiero potem organ winien rozważyć zgodność takiego obiektu z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, czy ochrony konserwatorskiej obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków (§11 i § 12 m.p.z.p.), czy też dokonać oceny zgodności z planem przedmiotowego muru oporowego w świetle przepisów dotyczących ustaleń przeznaczenia dla terenów ZPo.11 i przeznaczenia terenów MN.15 (§ 39 i § 27 m.p.z.p.). Rację ma przy tym organ, iż dołączona do wniosku opinia Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z dnia 1 lutego 2005 r. nie dotyczy tej inwestycji, a więc nie ma znaczenia w sprawie.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że organy w tej sprawie, zajmując błędne stanowisko, iż niezgodność wykonanego muru oporowego, uznanego przez organ za ogrodzenie pełne (mur pełny), z wymogami m.p.z.p. "(...) jest zatem oczywista i nie wymaga dalszego komentarza (...)", niezasadne odmówiły wnioskodawcom wydania zaświadczenia. Stanowi to naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 K.p.a..

Uznając zatem, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i wskazania wyrażone powyżej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 374 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw (2x17 zł).