Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 742/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8 a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , Magdalena Morawiec, Protokolant referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], na podstawie 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec J.P. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J.P. wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej służby, a także zadania jakie realizował od 1986 r. do 2016 r. Podkreślił, że nie wykonywał żadnych czynności operacyjnych ani procesowych związanych z działalnością SB, nie należał do PZPR, ani innych organizacji socjalistycznych. Po przejściu pozytywnej weryfikacji w 1990 r. pełnił służbę początkowo jako funkcjonariusz pionu prewencji, a od 1991 r. w pionie kryminalnym KRP, gdzie zajmował się zwalczaniem pospolitej przestępczości kryminalnej i gospodarczej, wielokrotnie brał udział w działaniach operacyjnych i procesowych, po czym zajmował m.in. stanowiska: Kierownika Referatu Dzielnicowych KRP, oficera dyżurnego KPP, zastępcy Komendanta oraz Komendanta KPP. Wskazał, że w czasie pełnienia służby w Policji dzięki jego zaangażowaniu doszło do ustalenia i zatrzymania sprawców różnego rodzaju przestępstw, w tym ciężkich, a prowadzone działania stanowiły realne zagrożenie dla życia i zdrowia funkcjonariuszy z uwagi na agresywne zachowania sprawców przestępstw. Podkreślił, że obowiązki służbowe wykonywał rzetelnie i sumiennie, potwierdzeniem czego są przyznane odznaczenia: Srebrny Medal za Długoletnią Służbę oraz Brązowa Odznaka Zasłużony Policjant.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmówił J.P. wyłączenia stosowania przepisów art. 15a, art. 22a i art. 24 a ustawy zaopatrzeniowej, wskazując, że służba na rzecz totalitarnego państwa nie była pełniona krótkotrwale, a zatem wnioskodawca nie spełnia pierwszej przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto brak jest dowodów, aby jego służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia oraz nie legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa, jak i jego osiągniecia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem niego art. 15 c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nakłada na organ obowiązek spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie organu zachodzi wówczas, gdy strona, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Z powyższego wynika, że uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Podkreślił, że wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywania zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności, uzasadnionej względami słuszności, w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidulanej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie regulacji wobec osób (funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych , co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności od tzw. uznania administracyjnego.

W toku postępowania ustalono, że J.P. pełnił służbę w okresie od dnia [...] lipca 1986 r. do dnia [...] stycznia 2016 r., tj. 29 lat, 6 miesięcy i 1 dzień, z czego na rzecz totalitarnego od dnia [...] kwietnia 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 2 lat i 4 miesięcy.

Skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 4 miesięcy to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, a służba z pewnością nie nosiła; znamion tymczasowości. W ocenie organu okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazany ponad 2-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Zaznaczył, że sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza, zgodnie z rotą ślubowania, gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu, nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia. Ocena powyższego powinna każdorazowo być dokonana na podstawię charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza.

Podkreślił, że organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez J.P. w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. Świadczą o tym informacje zawarte w opiniach służbowych, wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, brak stwierdzonych kar dyscyplinarnych, nagrody pieniężne, odznaczenia: Brązowa Odznaka Zasłużony Policjant i Srebrny Medal za Długoletnią Służbę. Wyjaśnił, że sam charakter zadań realizowanych przez funkcjonariusza do dnia zwolnienia ze służby, tj. do dnia [...] stycznia 2016 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Potwierdza to również Komendant Główny Policji oraz Komendant Powiatowy w [...], wskazując, że w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, brak jest również zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. W tej sytuacji przebieg służby funkcjonariusza nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Uwzględniając, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, nie jest możliwym, w rozpatrywanym stanie faktycznym, wyłączenie w stosunku do J.P. zastosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał, że jeżeli funkcjonariusz nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej na podstawie wyżej powołanych przepisów z uwagi na fakt błędnych jego zdaniem ustaleń, czy służba ta miała charakter działań na rzecz totalitarnego państwa, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej na wniosek organu emerytalnego IPN sporządza na podstawie akt osobowych i w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Stosownie do art. 13a ust. 5 tej ustawy, informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 ustawy, do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest zatem związany treścią informacji o pełnieniu służby, sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

Odnosząc się do zarzutu sprzeczności ustawy zaopatrzeniowej z Konstytucją RP należy wskazać, że zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, o zgodności ustaw z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.P. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej,

2. at. 7 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego,

3. art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niedokonanie należytej analizy okoliczności faktycznych i brak wyważenia słusznego interesu strony, przyjmując dowolne ustalenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu pierwszej instancji,

4. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak prawidłowego uzasadnienia, zaznaczając, że powinno ono być wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny mógł ocenić, czy zawarte w niej rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, a ponadto czy oparto je na ustaleniach faktycznych czy też jedynie na subiektywnych odczuciach osoby je sporządzającej,

5. art. 10 K.p.a., poprzez brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w postępowaniu odwoławczym,

6. art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa.

Skarżący podtrzymał argumentację zawartą zarówno we wniosku z dnia 12 kwietnia 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podał, że nie zgadza się ze stwierdzeniem organu o długotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 2 lat i 4 miesięcy, w sytuacji, gdy w jego ocenie, nigdy nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa. Podkreślił, że zaliczenie przez organ okresu nauki od dnia 31 lipca 1988 r. do służby w organach SB jest nieuprawnione. Faktyczna służba w organach bezpieczeństwa państwa mogła mieć miejsce jedynie w okresie od dnia [...] kwietnia 1988 r. do dnia [...] lipca 1988 r., tj. przez 4 miesiące, a zatem służba na rzecz totalitarnego państwa była okresem krótkotrwałym. Skarżący nie zgodził się z przyjętą przez organ definicją "krótkotrwałości" i zaproponował powołując się, na art. 32 ust 1 Konstytucji RP i art. 6 EKPCz, zdefiniowanie tego pojęcia w odmienny sposób. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2001 r., sygn. K. 33/00, (OTK ZU nr 7/2001, poz. 217), wskazując, że pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Stwierdził, że pojęcie "krótkotrwałości" można interpretować jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą. Za tą argumentacją przemawiają względy poczucia sprawiedliwości. Zdaniem skarżącego nie można przekładać okresu służby na rzecz państwa totalitarnego ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej Ojczyzny.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter wyjątkowy i zarazem uznaniowy.

Oczywiście uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Określone tam przesłanki zastosowania tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Muszą one wskazywać na wyjątkowy charakter rozpatrywanego, indywidualnego przypadku. Oznacza to, że sama krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. bez stwierdzenia rzetelnego wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. nie wystarcza do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie J.P., że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała. Zdaniem Sądu ponad dwuletni okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 29 lat, 6 miesięcy i 1 dzień, może być oceniony jako krótkotrwały. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

Nie jest również jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby J.P., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia 30 listopada 2017 r. z którego wynika, że skarżący po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Odnosząc się do tej kwestii Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ograniczył się do stwierdzenia, że potwierdzają to informacje zawarte w opiniach służbowych, wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe, brak orzeczonych kar dyscyplinarnych, przyznane nagrody pieniężne oraz odznaczenia. Ponadto "brak jest dokumentów", że skarżący pełnił "służbę z narażeniem zdrowia i życia" oraz brak jest zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury.

Sąd stwierdza, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko narażenie zdrowia i życia. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2262/18 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, iż "... ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona".

Ponadto organ (w konsekwencji uznania, że J.P. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy) w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po dniu 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo, że podnosił pewne okoliczności dotyczące tej służby, mogące wskazywać, że skarżący nie był przeciętnym funkcjonariuszem. Ta istotna kwestia została przez organ pominięta z uwagi na błędne założenie, iż przesłanka z art. 8a pkt 2 jest spełniona wówczas, gdy funkcjonariusz pełnił służbę narażając życie lub zdrowie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia i odniesć powyższe do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne, czy szczególnie wyróżniające. Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby przed dniem 12 września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę stosunek okresu służby na rzecz totalitarnego państwa do całkowitego stażu służby.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku.