Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 394/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2,  art. 11,  art. 12,  art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 20,  art. 22,
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spraw.) Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. sprawy ze skargi L. i J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji w wysokości 10% należności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr[...] , wydaną po uprzednim uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji, podjętej w tej sprawie z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, Starosta G. działając na podstawie art. 5, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7, ust. 8, ust. 13 i ust. 14 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił, że L. i J. H. nie są zobowiązaniu do uiszczenia podwyższonej o 10% należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów bez wymaganego zezwolenia, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe – B, a przed wprowadzeniem zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków jako grunt orny klasy II o powierzchni 0,0508 ha oraz łąka klasy III o powierzchni 0,0430 ha, w granicach działki nr[...], obręb K., gmina J. i przedstawił w szczegółowy sposób (w punktach 2-5 decyzji) wyliczenie należności, z której zwolnieni zostali właściciele przedmiotowej działki. Ponadto w osnowie decyzji Starosta G. ustalił opłatę roczną stanowiącą 10% należności wyrażonej w tonach ziarna żyta za wyłącznie z produkcji roli klasy II o powierzchni 0,0508 ha i łąki klasy III o powierzchni 0,0430 ha w granicach działki nr[...] , obręb K.-M., gmina J.:

0,1x{(650t/hax0,0508 ha)+(500t/hax0,0430 ha)} = 5,452 t (słownie pięć ton czterysta pięćdziesiąt dwa kg ziarna żyta),

pouczając jednocześnie, że opłatę roczną należy uiszczać przez 10 lat, począwszy od 2009 roku do 2018 roku włącznie w terminie do 30 czerwca każdego roku, przyjmując za podstawę ustalenia równowartość ceny tony ziarna żyta stosowanej do wymierzenia podatku rolnego w danym roku na podane konto.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podał m.in., że postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów w granicach działki nr[...], obręb K. – M., gmina J., wszczęto z urzędu zawiadomieniem z dnia [...]r. (doręczone stronie w dniu [...]r.), w efekcie przeprowadzonej w [...] roku kontroli Najwyższej Izby Kontroli "Wyłączanie gruntów z produkcji rolnej i jego wpływ na aktualizację ewidencji gruntów i budynków oraz skutki podatkowe tych czynności", a podstawą do wszczęcia postępowania były:

- ostateczna decyzja Starosty G. z dnia [...] r. Nr [...] zezwalająca na wyłączenie z produkcji rolniczej 0,0485 ha użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych jako R kl. II, położonych w granicach działki nr [...] obręb K. - M., gmina J.;

- ostateczna decyzja Starosty G. z dnia [...] r. Nr [...] wprowadzająca zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającą na aktualizacji użytku gruntowego w granicach całej działki nr[...] , obręb K.- M., gmina J. z R klasy II oraz Ł klasy III na B – tereny mieszkaniowe (decyzja stała się ostateczna w dniu [...]r.).

Z uzasadnienia wynika również, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy J. zatwierdził projekt podziału działki nr[...], obręb K.-M. na działki nr [...] o powierzchni 0,0518 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0938 ha. W związku z podziałem L. i J. H. w dniu [...] r. zwrócili się do Starosty G. i wyrazili zgodę na zmianę decyzji tego organu z dnia [...]r. (Nr[...]) i zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej 33 m2 w obrębie działki nr[...]. (Starosta G. uwzględnił wniosek decyzją z dnia [...]r. Nr[...] , która stała się ostateczna w dniu [...]r.).

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że w dniu [...]r. na działce nr[...], obręb K.-M., gmina J. została przeprowadzona wizja lokalna, podczas której stwierdzono, że na działce znajdują się dwa budynki gospodarcze, wybieg dla psa wyłożony kostką pol-bruk oraz obiekty małej architektury w postaci murowanego grilla i studni ozdobnej. Analiza dokumentów zebranych w sprawie wykazała, że użytki rolne w granicach działki nr[...], powyżej opisanej, o powierzchni 0,0938 ha zostały wyłączone z produkcji bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Następnie Starosta G. opisał w wyczerpujący sposób wszystkie podjęte w toku postępowania prowadzonego w sprawie czynności procesowe, w tym czynności orzecznicze, a w zakończeniu uzasadnienia wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w swojej kasacyjnej decyzji z dnia [...]r., podjętej w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) ustaliło m.in., że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji rolnej bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 tej ustawy, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%, przy czym zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 12 ustawy należnością jest jednorazowa opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji. Natomiast w przepisach art. 12 ust. 6, 7 i 8 ustalony został sposób naliczania należności za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Z przepisów tych wynika m.in., iż jednorazowa należność pomniejszana jest o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Natomiast sankcją za wyłączenie gruntów rolnych przeznaczonych w planie miejscowym na cele inne niż rolnicze, jest zwiększenie należności o 10% (art. 28 ust. 2 ustawy). Ponieważ w przepisie tym ani w innych przepisach rozdziału 7 ustawy nie określono innego sposobu naliczania należności, organ przy określaniu kwoty podwyższonej należności zobowiązany jest pomniejszyć ją zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 6 ustawy, o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

Mając na uwadze powyższe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. zawarte w decyzji Nr [...] z dnia [...]r., organ orzekający postanowił pomniejszyć należność o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

Z uwagi na fakt, że wartość gruntu przewyższyła wyliczoną należność L. i J. H. zostali zwolnieni z obowiązku uiszczenia należności, natomiast zobowiązani zostali do uiszczenia opłaty rocznej stanowiącej 10% należności wyrażonej w tonach ziarna żyta w ilości 5,452 t płatnej przez 10 lat począwszy od [...]r. do [...] roku włącznie.

Starosta G. pouczył również, że w razie zbycia gruntu wyłączonego z produkcji, obowiązek uiszczania opłat rocznych przechodzi na nabywcę, a zbywający jest obowiązany uprzedzić o tym nabywcę oraz, że nieuiszczone w wyznaczonym terminie należność i opłaty będą egzekwowane w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.).

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wnieśli L. i J. H., zarzucając naruszenie przy jej wydawaniu przepisów art. 12 ust. 1 i ust. 6 w związku z art. 4 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wcześniej powoływanej, poprzez ich niewłaściwą interpretację, której skutkiem jest ustalenie opłaty rocznej w sytuacji, gdy wartość gruntu jest niższa od obliczonej należności.

Powołując się na ten zarzut wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie ze względu na brak podstawy prawnej do ustalania opłaty rocznej. W ocenie odwołujących się treść definicji "opłaty rocznej wskazuje, iż stanowi ona 10 % należności" wyrażonej w tonach ziarna. Opłata roczna jest więc pochodną wartości należności. W sytuacji więc braku możliwości ustalenia należności, z uwagi na treść art. 12 ust. 6 ustawy - brak jest także możliwości ustalania opłaty rocznej.

Zdaniem stron, art. 12 ust. 6 ustawy, który nakazuje obniżenie wartości należności o wartość gruntów, ma również zastosowanie przy ustalaniu opłat rocznych. Realizuje bowiem zamierzenie ustawodawcy do nieobciążania wygórowanymi należnościami i opłatami właścicieli i tak już drogich gruntów, których wartość jest wyższa od ustalanych należności i opłat. Ponadto L. i J. H. w razie nie uwzględnienia zaprezentowanej argumentacji, podtrzymali podnoszony na poprzednich etapach postępowania zarzut konieczności ustalania rzeczywistej powierzchni gruntów, na której podjęto inne niż rolnicze użytkowanie dla celów ustalenia opłat i należności.

Wskazali, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się bowiem pogląd, iż wyłączeniu z produkcji nie musi podlegać cała nieruchomość, na której nastąpić ma rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Decydujące znaczenie ma natomiast rzeczywista powierzchnia, na której podjęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów. Tym samym zezwolenie i opłata powinny obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej zaplanowano inwestycję i towarzyszącą jej infrastrukturę oraz jaka jest niezbędna na cele zaplanowanej i ściśle określonej budowy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Gd 732/07).

W ocenie stron, Starosta G. pominął te zasady, nie dokonując obliczeń co do faktycznej powierzchni, która została zajęta na potrzeby mieszkaniowe.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte orzeczenie Kolegium wyjaśniło, że jak wskazywało w swoich wcześniejszych decyzjach zgodnie z przepisem art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1366 z późn. zm.), wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, IIla, Illb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne -może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przy czym przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Jeżeli więc część gruntów działki budowlanej, wydzielonej geodezyjnie, będzie nadal użytkowana rolniczo, to nie wystąpi wyłączenie tych gruntów z produkcji w rozumieniu tego przepisu (art. 4 pkt 11). Natomiast obowiązek uiszczenia należności i opłat powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 12 ust. 1 ustawy) i odnosi się do powierzchni wyłączonej z produkcji pod inwestycje i towarzyszącą infrastrukturę.

W rozpatrywanej sprawie powierzchnię niezbędną do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej określił inwestor – L. i J. H., co stanowiło dla Starosty G. podstawę do wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] r., zezwalającej stronom na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów sklasyfikowanych jako rola kl. II o powierzchni 0,0485 ha, w granicach działki nr [...] (przed podziałem). Powierzchnia ta, w przypadku realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zwolniona z obowiązku uiszczenia należności (art. 12 a pkt 1 ustawy).

W przypadku natomiast stwierdzenia przez starostę, w ramach procedury wynikającej z art. 28 ust. 2 ustawy, że grunty przeznaczone w miejscowym planie na cele nierolnicze zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami cyt. ustawy (wyłączenie gruntów z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy), powstaje obowiązek wydania takiej decyzji z urzędu i podwyższenia wysokości należności o 10 %.

Zgodnie z cytowanym przepisem art. 28 ust. 2 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji rolnej bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %, przy czym, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 12 ustawy, należnością jest jednorazowa opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji. W przepisach art. 12 ust. 6, 7 i 8 ustalony został natomiast sposób naliczania należności za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, z których wynika, iż jednorazowa należność pomniejszona jest o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Sankcją za wyłączenie gruntów rolnych przeznaczonych w planie miejscowym na cele inne niż rolnicze, jest więc zwiększenie należności o 10 % (art. 28 ust. 2 ustawy).

Zdaniem Kolegium, wobec nieokreślenia przez ustawodawcę innego sposobu naliczania należności, organ przy określaniu kwoty podwyższonej należności zobowiązany jest pomniejszyć ją, zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 6 ustawy, o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. W niniejszej sprawie taka sytuacja ma miejsce, czego odzwierciedleniem jest pkt 3 i 4 rozstrzygnięcia, z którego wynika, iż wartość przedmiotowych gruntów działki nr[...], przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ("03 MN") ustalona według cen rynkowych stosowanych we wsi K. jest wyższa od należności. Uzyskane wartości skutkowały w efekcie nie obciążaniem skarżących podwyższoną należnością (pkt 1 rozstrzygnięcia).

W ocenie Kolegium brak jest natomiast, podstaw prawnych do zastosowania podobnego mechanizmu obliczania należności dla potrzeb ustalania kwoty opłaty rocznej. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest literalne brzmienie przepisu art. 4 pkt 13 ustawy, zgodnie z którym przez opłatę roczną rozumie się opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10 % należności wyrażonej w tonach ziarna żyta oraz z przepisu art. 12 ust. 14. Według tego przepisu opłaty roczne systematycznie wzrastają, jeżeli wzrasta cena tony ziarna żyta. Oznacza to, że podstawę obliczania kolejnych kwot opłat winna stanowić należność wynikająca z tabel, a nie faktycznie zapłacona przy uwzględnieniu zmniejszenia o wartość rynkową, gruntu (por. W. Radecki "Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Komentarz", wydawnictwo "Delfin", str. 113).

Uwzględniając powyższe regulacje prawne, Kolegium nie znalazło podstaw prawnych do uznania zarzutów skarżących w tym zakresie za zasadne.

Odnosząc się do zarzutu zawartego in fine odwołania (str. 2), Kolegium wyjaśniło, iż był on już przedmiotem rozważań w toku poprzedniego postępowania odwoławczego zakończonego decyzją Kolegium Nr [...] z dnia [...] r. oraz w toku postępowania skargowego, zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Zarzut ten dotyczy konieczności ustalania przez organ rzeczywistej powierzchni gruntów, na której podjęto inne niż rolnicze użytkowanie, co jest istotne przy ustalaniu należności i opłaty rocznej.

Literatura akt sprawy wskazuje, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy J. zatwierdził projekt podziału gruntów działki nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność J. i L. H.. W wyniku podziału powstały działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, położone na terenach przeznaczonych na cele budownictwa mieszkaniowego (03 MN). Z załącznika mapowego wynika, że grunty działki nr [...] zabudowane są budynkiem mieszkalnym. Natomiast grunty działki nr[...] , objęte niniejszym postępowaniem, zagospodarowane zostały, jak wynika z akt sprawy, w sposób następujący: 2 szopy drewniane, murowany grill, wybieg dla psa wyłożony kostką polbruk, studnia ozdobna i zieleń ozdobna. Wskazane części zagospodarowania terenu znajdują się poza powierzchnią objętą decyzją Starosty G. z dnia [...] r., zezwalającą na wyłączenie gruntów o powierzchni 0,0485 ha z produkcji rolniczej, stanowiącej po podziale działki nr [...] odrębną nieruchomość. Zagospodarowana w ten sposób działka nie może być zaliczona do gruntu rolnego, przy uwzględnieniu regulacji prawnych, wynikających z przepisów § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Jak już Kolegium wskazywało w poprzedniej decyzji z dnia [...] r., tego rodzaju grunty stanowiące ogródki przydomowe, nie stanowią bowiem użytku rolnego (gruntu ornego, łąki trwałej, pastwiska trwałego, sadu) w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia (vide: załącznik Nr 6 do rozporządzenia - "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych"), jak też w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Wchodzą bowiem w skład terenów zabudowanych i zurbanizowanych. Wskazany sposób zagospodarowania gruntów działki nr [...] de facto na cele mieszkaniowe pozwala na uznanie, iż nastąpiło trwałe wyłączenie tych gruntów z produkcji rolniczej bez wymaganego zezwolenia organu. Nie ma wpływu na powyższy sposób użytkowania fakt usytuowania na gruntach powyższej działki budynków gospodarczych (szop drewnianych gospodarczych).

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych nie zawierają definicji budynku gospodarczego. Definicja taka natomiast znajduje się w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Wynika z niej, że przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych, służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej, co w rozpoznanej sprawie nie ma miejsca, przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Uwzględniając powyższy stan faktyczny Kolegium uznało, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia omawianego zarzutu odwołania.

Zgodność z prawem decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali L. i J. H. poprzez skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zaskarżonej decyzji zarzucili: naruszenie art. 12 ust. 1 i ust. 6 w związku z art. 4 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na ich niewłaściwej interpretacji, której skutkiem jest ustalenie na ich podstawie opłaty rocznej w sytuacji, gdy wartość gruntu jest niższa od obliczonej należności, naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności na braku ustalenia faktycznej powierzchni działki, podlegającej zajęciu na inne cele niż rolne.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto o wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przekazaniu akt sądowi na podstawie art. 61 § 3 tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi L. i J.H. powołali argumenty zbieżne z przedstawionymi wcześniej w uzasadnieniu odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoistancyjnym, a dodatkowo wskazali, że znaczna powierzchnia przedmiotowej działki jest obsadzona zielenią, zaś warstwa gleby w żaden sposób nie została naruszona, co ma istotny wpływ na wynik sprawy i wysokość opłaty, która jest niewspółmiernie wygórowana w stosunku do rzeczywistych ograniczeń możliwości rolniczego użytkowania gruntu, które spowodowała ich inwestycja.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśniając dodatkowo, że wskazane w skardze obsadzenie znacznej powierzchni działki zielenią i nienaruszenie warstwy gleby nie mogą stanowić przesłanek do przyjęcia, że z produkcji rolniczej wyłączono tylko część gruntów działki i uznania żądania stron w tym przedmiocie za zasadne.

Ponadto postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast Sąd postanowieniem z dnia [...] r. również nie uwzględnił wniosku skarżących w tym przedmiocie.

Na rozprawie w dniu [...] r. skarżący J. H. oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte oraz przedłożył do akt sprawy zdjęcia przedmiotowej nieruchomości, kserokopię wypisu z rejestru gruntów, kserokopię decyzji z dnia [...]r.: w sprawie podatku rolnego i w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za rok[...].

W dniu [...]r. doręczone zostały Sądowi: decyzja Starosty G. z dnia [...]r. zatwierdzająca projekt budowy i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym[...], obręb K.-M. (wraz z przepustem drogowym), potwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...]r. przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy i niezgłoszenia sprzeciwu przystąpienia do użytkowania tego budynku, zaświadczenie Wójta Gminy G. z dnia [...] r. o posiadaniu przez skarżących gruntów rolnych; stwierdzenie rzeczoznawcy budowlanego z dnia [...] r., postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...]r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu wybudowania przez skarżących bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu dwóch drewnianych szop gospodarczych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w miejscowości K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i zastosowaniu przepisu art. 135 tej regulacji, stanowiącego, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należą do sfery prawa administracyjnego, a ich realizowanie powierzono organom administracji publicznej, których kompetencja wynika z przepisów ustrojowych, materialnych i procesowych.

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych – dostosowana do konstytucyjnej zasady zapewnienia przez władze publiczne bezpieczeństwa ekologicznego współczesnemu i przyszłym pokoleniom oraz obowiązku ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – reguluje m.in. kwestie związane w wyłączeniem z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i ograniczonego o określonych klasach bonitacyjnych oraz gruntów leśnych poprzez przeznaczenie ich i faktyczne wykorzystywanie na cele nierolnicze i nieleśne, a także konsekwencje prawne różnicowane wg kryterium legalności działania w tym zakresie.

O kwestiach tych rozstrzyga organ administracji publicznej o określonej właściwości w formie decyzji, opisanej w art. 104 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, wydawanej po przeprowadzeniu postępowania podporządkowanego przepisom tej regulacji.

Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty (jeżeli nie istnieją warunki do umorzenia postępowania, o których mowa w art. 105 kpa) następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje w następstwie tej czynności orzeczniczej właściwego organu ukształtowana w inny sposób niż przed wszczęciem postępowania. Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję decyzyjną może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, odpowiedniej rangi, do których stosowania ten organ jest uprawniony. Gwarancją zgodnego z prawem załatwienia sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego wymaga zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 kpa. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumpcji, dlatego pozostaje ona w bezpośrednim związku z zasadą praworządności statuowaną w art. 6 kpa i mającą również walor zasady konstytucyjnej ze względu na treść art. 7 ustawy zasadniczej, a ponadto przyjętą jako jedna z zasad podstawowych w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.

Praktycznymi aspektami tej zasady są m.in. : uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i przy zastosowaniu przyjętej teorii dowodów oraz ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972).

Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe w tym w art. 77 § 1 i art. 80 kpa, z treści których wynika – odpowiednio – że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie Sądu czynności organów orzekających w rozpoznawanej sprawie właściwych instancyjnie podjęte zostały z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów procesowych, co skutkowało – niezależnie od naruszenia prawa materialnego – wadliwością decyzji zaskarżonej oraz decyzji ją poprzedzającej, wymagającą ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W art. 11 ust. 1 stosowanej przez organy w postępowaniu, a wcześniej powoływanej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych przyjęta została zasada, wg której wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVa, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Ustawodawca uznał przy tym, że zmniejszenie areału gruntów rolnych poprzez nierolnicze wykorzystywanie (użytkowanie) powinno być rekompensowane odpowiednią daniną publiczną, która określona została w art. 12 ust. 1 stanowiącym, że: "Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych – także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji."

Sposób obliczenia należności – zdefiniowanej w art. 4 pkt 12 omawianej ustawy jako jednorazowa opłata z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji – określony został w art. 12 ust. 7 tej ustawy, przy czym z treści art. 12 ust. 6 tego aktu wynika, że należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną wg cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

Natomiast w art. 12 ust. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w postępowaniu administracyjnym postanowiono, iż równowartość tony ziarna żyta ustala się w wysokości stosowanej do wymierzenia podatku rolnego, ogłaszanej przez Główny Urząd Statystyczny.

Zdaniem Sądu należy również wskazać, że w art. 4 powoływanej ustawy, zawierającym słowniczek pojęć ustawowych, ustawodawca wyjaśnił, że ilekroć w ustawie jest mowa o gruntach bez bliższego określenia – rozumie się przez to grunty rolne i leśne (pkt 1). Definiując natomiast w art. 4 pkt 11 używane w ustawie pojęcie "wyłączenie gruntów z produkcji" wskazał, że rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Odczytując ten przepis z zastosowaniem art. 4 pkt 1 należy przyjąć, że przez wyłączenie gruntów rolnych i leśnych rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.

W uznaniu Sądu należy też zwrócić uwagę, że zbiorem informacji o gruntach, wywierającym określone skutki prawne jest – zgodnie z art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027) ewidencja gruntów. Ewidencja gruntów (i budynków) stanowi urzędowe źródło informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Nie tworzy ona stanów prawnych lecz je rejestruje (np. wyrok NSA z dnia 15 października 1988r., sygn. akt II SA 810/98, Lex nr 41304; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 października 2008r., sygn. akt I SA/Gd 489/08, Lex nr 497599; wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Ka 303/08, Lex nr 500941).

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy – jak wskazuje zawiadomienie z dnia 30 sierpnia 2006r. o wszczęciu postępowania – było wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego sklasyfikowanych jako R klasy II oraz Ł klasy III, stanowiących działkę nr[...] , obręb K.-M., gmina J. o powierzchni 0,1456 ha. Z akt sprawy wynika, że postępowanie to zostało w toku dalszych czynności procesowych ograniczone do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym[...], powstałej w wyniku podziału działki wskazanej w zawiadomieniu tj. działki o numerze[...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...]r. Nr[...], z której wynika, że po podziale działki nr [...] położonej w obrębie K.-M. powstała działka nr [...] o powierzchni [...] ha i działka nr [...] o powierzchni [...]ha. (Postępowanie w sprawie wyłączenia użytków rolnych z produkcji w części dotyczącej działki nr [...] zostało umorzone decyzją Starosty G. z dnia [...]r. Nr[...])

W decyzji Starosty G. kończącej pierwszoinstancyjne postępowanie w rozpoznawanej sprawie jednym z przepisów powołanych w podstawie prawnej był przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zamieszczony w rozdziale 7 tej ustawy oznaczonym jako kontrola wykonania przepisów ustawy. Zgodnie z jego treścią w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Z akt sprawy wynika, że organy orzekające za zachowanie odpowiadające zdefiniowanemu w art. 4 pkt 11 powoływanej ustawy wyłączeniu gruntów z produkcji, sankcjonowane ustawowo wobec braku stosownej decyzji, uznały posadowienie przez L. i J. H. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha dwóch drewnianych szop, murowaneog grilla i studni ozdobnej oraz urządzenie wybiegu dla psa, wyłożonego kostką pol-bruk.

Pozostałą, czyli nie zajętą przez te obiekty część działki zagospodarowano zielenią ozdobną. Okoliczności te stwierdzono poprzez przeprowadzenie w dniu [...]r. i w dniu [...] r. wizji lokalnych na działce nr [...] obręb K.-M. Sąd nie kwestionuje prawidłowości tych ustaleń ani oceny, że – co do zasady – zagospodarowanie w sposób powyżej opisany gruntu rolnego należy uznać za wyłączenie go z produkcji.

Zważyć natomiast należy, że z przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiącego podstawę czynności orzeczniczej organu pierwszej instancji wynika, że stosując ten przepis w warunkach w nim opisanych wydaje się z urzędu decyzję, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Oznacza to zatem, że decyzja wydawana w trybie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w swojej osnowie musi zawierać rozstrzygnięcie, opisane w art. 11 ust. 1 lub 2 tej ustawy tzn. zezwolenie na wyłączenie określonych gruntów (np. użytków rolnych).

Orzeczenie o należności i opłatach rocznych jest – wg przepisu art. 12 ust. 1 ustawy – konsekwencją uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji i nie ma charakteru autonomicznego. Przyczyna nałożenia obowiązku fiskalnego musi być wskazana (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Wr 1-29/07, Lex nr 467519). Rozstrzygnięcia o zezwoleniu L. i J.H. na wyłączenie użytków rolnych z produkcji nie zawiera decyzja Starosty G. z dnia [...]r., a uchybienia w tym zakresie nie skorygował też organ odwoławczy.

Zaznaczyć jednocześnie należy, że mimo dwukrotnego prowadzenia w rozpoznawanej sprawie postępowania instancyjnego organy nie wskazały daty fatycznego wyłączenia gruntów z produkcji, co jest istotną okolicznością ze względu na treść art. 12 ust. 1 i ust. 6 ustawy. (Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko przyjęte przez organy orzekające i prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wyłącza w żadnym zakresie stosowania postanowień art. 12 w tym także jego ust. 6 – np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Kr 1029/07, Lex nr 467519). Kierując się przesłankami racjonalnymi należy przynajmniej uznać, że nastąpiło to przed datą wszczęcia postępowania w sprawie. (W doręczonych Sądowi aktach administracyjnych brak jest zwrotnego poświadczenia odbioru zawiadomienia z dnia 30 sierpnia 2006r.) Wyjaśnienia w uzasadnieniu wymagało zatem stosowanie przy obliczaniu należności i opłat rocznych ceny tony ziarna żyta obowiązującej przy wymierzaniu podatku rolnego w 2004r. ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Monitorze Polskim Nr 49 z 2003r., poz. 771 oraz przyjęcie średniej wartości rynkowej przedmiotowego gruntu z roku 2007r. z jednoczesnym wskazaniem, że jest to jego wartość rynkowa w dniu faktycznego wyłączenia, który w ogóle nie został określony ani ustalony na żadnym etapie postępowania.

Niewiadomo też czy jest to średnia wartość rynkowa gruntu ornego klasy II czy łąki trwałej klasy III, bo takie oznaczenia klasy gleboznawczej istniały w odniesieniu do przedmiotowego gruntu w ewidencji gruntów i budynków przed wprowadzeniem zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków decyzją Starosty G. z dnia [...] r.

Żaden z organów orzekających w postępowaniu instancyjnym nie ustalił też zasadniczej przesłanki zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tzn. istnienia w dniu wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym ten grunt przeznaczony został na cele nierolnicze.

W uzasadnieniu organu odwoławczego dwukrotnie wskazano tylko, że grunt ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ("O3MN"). Nie wyjaśniono jednak w jakim akcie prawa miejscowego ustalono takie przeznaczenie i czy akt ten obowiązywał w dniu faktycznego wyłączenia.

W materiale sprawy znajduje się wprawdzie kopia decyzji Wójta Gminy J. w dniu [...] r. orzekająca o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w obrębie K.-M., w której uzasadnieniu powołano się na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy J., w którym działka nr [...] oznaczona jest symbolem "O3MN", ale nie wiadomo czy do tej uchwały nawiązywał organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu i czy to ten akt planistyczny umożliwiał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepis art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tym bardziej, że nie ustalono w postępowaniu administracyjnym dnia faktycznego wyłączenia przez L. i J. H. przedmiotowego gruntu. Organ prowadzący postępowanie był zobligowany ustalić w sposób bezpośredni okoliczność, o której mowa w hipotezie powoływanego przepisu art. 28 ust. 2 i od istnienia której zasadniczo uzależniona jest możliwość stosowania sankcji w nim określonych przy jednoczesnym zalegalizowaniu działania sprawcy wyłączenia poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Niezależnie od przedstawionych powyżej okoliczności należy zważyć, że wg art. 2 ust. 1 powołanej ustawy gruntami rolnymi podlegającymi ochronie m.in. poprzez ograniczanie ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy) są grunty:

1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;

2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa;

3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu;

4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych;

5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi;

6) pracowniczych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych;

7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodą, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi;

8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa;

9) torfowisk i oczek wodnych;

10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Z przepisu art. 20 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów – ich położenia, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowanych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Natomiast art. 20 ust. 3 wskazanej powyżej ustawy stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzoną w sposób jednolity dla całego kraju na podstawie urządzonej tabeli klas gruntów.

Należy też wskazać, że zgodnie z treścią § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy:

1) użytki rolne,

2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione,

3) grunty zabudowane i zurbanizowane,

4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R,

5) nieużytki, oznaczone symbolem - N,

6) grunty pod wodami,

7) tereny różne oznaczone symbolem – Tr.

Z kolei przepis § 68 ust. 1 tego aktu wykonawczego, zawierający katalog użytków rolnych wskazuje, że są nimi:

1) grunty orne, oznaczone symbolem - R,

2) sady, oznaczone symbolem złożonym z litery "S" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym założony został sad, np. S-R, S-Ł, S-Ps,

3) łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł,

4) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps,

5) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R, B-Ł, B-Ps,

6) grunty pod stawami, oznaczone symbolem - Wsr,

7) rowy, oznaczone symbolem - W.

W ustępie 3 powołanego powyżej przepisu prawodawca dokonał podziału gruntów zabudowanych i zurbanizowanych stanowiąc m.in., że należą do nich m.in. tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem – B (pkt 1).

Tereny te nie należą zatem do użytków rolnych o których mowa w § 67 pkt 1 i § 68 ust. 1 powoływanego powyżej rozporządzenia oraz w art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 ab initio ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Nie podlegają też klasyfikacji gleboznawczej, co wyjaśnione zostało szczegółowo w ostatecznej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej wprowadzenia zmiany użytków i zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w granicach działki nr[...], położonej w obrębie K.-M, gminy J., oznaczonej w operacie ewidencyjnym jako tereny mieszkaniowe oraz wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu zmian danych ewidencyjnych. Istotne też jest, że w załączniku nr 6 do powoływanego wcześniej rozporządzenia (pkt 3 ppkt 1) prawodawca wyjaśnił, że do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórze, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.), a także ogródki przydomowe.

Należy zwrócić uwagę, że symbolem B objęto – na podstawie prawomocnej decyzji Starosty G. z dnia [...] r. Nr[...] – poprzez wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K.-M. i zaktualizowanie użytków gruntowych całą działkę oznaczoną numerem[...], zatem także tą jej część, która w wyniku zatwierdzenia podziału tej działki stanowi działkę nr [...], której dotyczy prowadzone w tej sprawie postępowanie.

W uznaniu Sądu w określonych wcześniej warunkach prawnych istotne jest, czy faktyczne wyłączenie z produkcji gruntu należącego do działki o numerze[...], która przed wprowadzeniem zmiany w danych ewidencyjnych stanowiła użytki rolne R klasy II i Ł klasy III nastąpiło przed dniem, w którym decyzja wprowadzająca w operacie ewidencji gruntów i budynków dla tej działki symbol B oznaczający tereny mieszkaniowe (nie wykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej) stała się ostateczna, co uzasadnia ocenę, że sposób zagospodarowania części tej działki przez L. i J. H. należy kwalifikować jako wyłączenie użytku rolnego (R II lub Ł III), czy też po tym dniu. Zdaniem Sądu – nie podzielającego stanowiska prezentowanego przez organy właściwe instancyjnie – samo wprowadzenie zmian w danych ewidencyjnych (symbol – B w miejsce R II i Ł III) nie może być taktowane jako wyłącznie gruntów rolnych z produkcji, bowiem nie odpowiada definicji tego pojęcia zawartej w art. 4 pkt 11 ab initio ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która wymaga rozpoczęcia na gruncie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie, a zatem konkretnych działań dokonanych na gruncie.

Decyzja Starosty G. z dnia [...] r. wprowadzające zmianę danych ewidencyjnych w odniesieniu do działki nr [...] została podjęta na podstawie art. 22 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, w którym zobligowano m.in. właścicieli gruntów do zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni od dnia powstania tych zmian. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że czyniąc zadość temu obowiązkowi L. i J. H. zgłosili zabudowę działki nr [...] budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, zrealizowanym na podstawie decyzji Starosty G. z dnia [...] r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę, którego dotyczyła też decyzja Starosty G. z dnia [...] r. Nr [...] zezwalające na wyłączenie z produkcji użytków rolnych stanowiących cześć działki nr[...] . W uzasadnieniu decyzji wprowadzającej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków stwierdzono również, że do wniosku o wprowadzenie zmian rodzaju użytków gruntowych w granicach działki nr [...] położonej w obrębie K.-M. załączona została dokumentacja sporządzona przez uprawnionego geodetę, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zagospodarowanie przedmiotowego gruntu w sposób ustalony w tej sprawie po dniu uostatecznienia się decyzji wprowadzającej zmiany w danych ewidencyjnych dotyczących tego gruntu nie może być – w ocenie Sądu traktowane jako wyłączenie użytków rolnych z produkcji, bowiem tereny oznaczone symbolem – B nie stanowią użytku rolnego (nie stosuje się do nich klasyfikacji gleboznawczej), ani też – wobec oznaczenia pojedynczą literą B bez dodatkowego symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu np. B-R (§ 68 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wcześniej przywoływanego) – nie mogą być uznane za grunty rolne zabudowane, podlegające ochronie ustawowej. Zważyć też należy, że brak klasyfikacji gleboznawczej w przypadku gruntów oznaczonych symbolem B uniemożliwia ustalenie należności w sposób określony w art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w konsekwencji także opłat rocznych.

Ponadto należy wskazać, że w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia w zabudową zagrodową, a zatem nie można w niej też rozważać uwzględnienia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 powołanej powyżej ustawy, stanowiącego, że gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym należność powinna dotyczyć powierzchni gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji. (por. uchwała w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997r., sygn. akt OPS 13/96; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2355/06, Lex nr 319163; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2009r., sygn. akt II SA/Kr 345/09, nie publ.).

W tym przedmiocie organy nie poczyniły żadnych ustaleń, przy czym organ odwoławczy – odnosząc się do zarzutu L. i J. H. w tym przedmiocie, podnoszonego w toku postępowania administracyjnego – wyjaśnił, że wprowadzenie symbolu B w ewidencji gruntów dla całej działki nr[...], a tym samym całej działki nr [...] oznacza, że wyłączono z produkcji całą jej powierzchnię i bezprzedmiotowe jest ustalanie powierzchni gruntu faktycznie wyłączonego tzn. rzeczywistej powierzchni gruntów, na której rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie.

Odnosząc powołany wcześniej pogląd do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy uznać, że w przypadku, gdy zagospodarowanie przedmiotowego gruntu przez L.i J. H. w sposób stwierdzony w toku postępowania administracyjnego nastąpiło przed dokonaniem w sposób ostateczny zmian w danych ewidencyjnych poprzez wprowadzenie symbolu B dla terenu stanowiącego działkę nr[...]– co należałoby kwalifikować jako wyłączenie użytku rolnego z produkcji – przy wyliczaniu należności i opłat rocznych powinna być uwzględniona powierzchnia gruntów faktycznie wyłączonych z jednoczesnym ustaleniem, czy były to tereny klasyfikowane jako R klasy II czy jako Ł klasy III. Z materiału sprawy wynika bowiem, że teren przedmiotowej działki przed zmianą danych ewidencyjnych stanowiły grunty rolne klasy II o powierzchni 0,0861 ha i łąki trwałe klasy III o powierzchni 0,0595 ha.

Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wyniku z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ właściwy powinien przede wszystkim ustalić datę zagospodarowania przedmiotowej działki przez L. i J. H., a następnie podjąć w sposób zgodny z prawem czynności procesowe, stosując się do uwag Sądu zawartych w uzasadnieniu.

H.B. 16.04.2010r.