Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 225/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 5 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy w Rogowie z dnia 28 grudnia 2012 roku nr 124/XXII/2012 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rogów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust.1 pkt. 1-18, § 4 ust.3 pkt 4, § 5 ust.1 pkt. 1- 5, pkt. 7 i 8; § 7 ust.1, ust.2 i ust.7-10, § 8 ust.2, § 9, § 10, § 21, § 27 ust.1, pkt. 4 i 7, ust.3 i 4, § 30 ust.3-8, § 31; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie ujętym w pkt. 1 wyroku nie podlega wykonaniu do dnia jego uprawomocnienia. a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 28 grudnia 2012 r. Rada Gminy w Rogowie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – w dalszej części przywoływana jako: ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 6c ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., Nr 69, poz. 391 ze zm. – w dalszej części przywoływana jako: ustawa), podjęła uchwałę Nr 124/XXII/2012 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rogów.

Prokurator Rejonowy w B. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Prokurator Rejonowy w B. zarzucił naruszenie:

- § 137 i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, dalej jako: rozporządzenie) w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy, poprzez powtórzenie w postanowieniach § 3 ust. 1 pkt 1 do pkt 18 Regulaminu, przepisów oraz definicji pojęć zawartych w ustawie oraz innych ustawach.

- § 135 i rozporządzenia w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy, poprzez zamieszczenie w postanowieniach: § 4 ust. 3 pkt 4; § 5 ust. 1 pkt 1 do pkt 4, pkt. 5, pkt 7 ppkt od a do b, ust. 8; § 7 ust. 1, ust. 2, ust. od 7 do 10; § 8 ust. 2; § 9 ust. 1 do 4; § 10 ust. 1 wraz z ppkt od 1 do 6; ust. § 21; § 27 ust. 1 pkt 4 i 7; ust. 3 i ust. 4; § 30 ust. 3, 4, 5, 7, 8; § 30 ust. 3 i 4; § 31 Regulaminu, przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe Rady.

Wskazując na powyższe Prokurator Rejonowy w B. wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Uzasadniając Prokurator Rejonowy wywodził, iż Rada Gminy Rogów w dniu 28 grudnia 2012 r. podjęła uchwałę, do której załącznikiem jest Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rogów, który zawiera szereg uregulowań będących powtórzeniem definicji ustawowych (w postanowieniach § 3 ust. 1 pkt. 1 do 18 Regulaminu), które występują w randze ustawowej. W postanowieniach, Regulaminu, a poniżej wskazanych dopuszczono się powtórzenia definicji pojęć:

- w § 3 ust. 1 pkt 1 dokonano powtórzenia definicji właściciela nieruchomości, pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy;

- w § 3 ust. 1 pkt. od 5 do 13, 15, 16 dokonano powtórzenia definicji odpadów zdefiniowanych w ustawie;

- w § 3 ust. 1 pkt 14 dokonano powtórzenia definicji gospodarstwa domowego zdefiniowanego w ustawie o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań (Dz. U 2010 Nr 47 poz. 277);

- w § 3 ust. 1 pkt 17 dokonano powtórzenia definicji pojęcia zwierzę domowe, zdefiniowanego już w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2013 r. poz. 856);

- w § 3 ust. 1 pkt 18 dokonano powtórzenia definicji pojęcia zwierzęcia gospodarskiego, zdefiniowanego już w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 133 poz. 921).

Nadto w § 5 ust. 1 pkt 1, 2, 5, 6, 7, 9, w § 7 ust. 6 i 7, 8 Regulaminu powtórzono obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymywania nieruchomości w należytym stanie sanitarno-higienicznym, oczyszczania chodników, przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, gromadzenia nieczystości w zbiornikach bezoodpływowych i gromadzenia nieczystości ciekłych, które to obowiązki wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 3a, 4 i 5 ustawy.

Powyższe rozwiązania w ocenie Prokuratora Rejonowego nie znajdują uzasadnienia. Regulamin winien określać szczegółowe zasady utrzymania w czystości i porządku w gminach a nie powtarzać tych obowiązków, które już zostały w ustawie uregulowane. Ocena powyższej sytuacji dokonana przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 września 2002 r. prowadzi do wniosku, iż doszło do naruszenia zasad techniki prawodawczej z jednoczesnym naruszeniem prawa.

Wskazany Regulamin przyjmuje w § 5 ust. 1 pkt. 1, 2 3, 4 i w § 7 ust. 1, 2, 3, 5, 9, obowiązki, które zawierają wskazania konkretnych zachowań, zostały ustanowione mimo braku delegacji ustawowej - ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Nadto powyższy Regulamin w zapisach wskazuje: w § 9 ust. 1, który stanowi, iż dopuszcza się mycie i naprawę pojazdów mechanicznych, poza myjniami i warsztatami samochodowymi wyłącznie dla własnych potrzeb i pod warunkiem, że czynność ta nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska naturalnego oraz nie będzie stanowić to uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, w § 9 ust. 4 dopuszczenie drobnych napraw i regulacji pod warunkiem, iż czynności te nie będą uciążliwe dla środowiska. W ocenie skarżącego, powyższe uzależnienie - mycie pojazdów przy użyciu środków nie stwarzających uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości czy dla środowiska jest zbyt daleko idące. Nadto nie tylko wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, ale wprowadza warunek nie powodowania uciążliwości, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go zachować. Z kolei w § 9 ust. 1 posłużono się określeniem nie znanym ustawie tj. warsztaty samochodowe, podczas gdy winno być użyte określenie warsztaty naprawcze.

Również w: § 7 ust. 4 postanowienie, iż zakazuje się zgarniania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię, § 9 ust.3 zakazu mycia i napraw pojazdów samochodowych we wskazanych w Regulaminie miejscach, § 10 ust. 1 zakazy wskazanych w Regulaminie zachowań jak np. wypalania traw i innych odpadów komunalnych itd., § 27 ust. 1 pkt. 7 zakaz nie wprowadzania psów do budynków użyteczności publicznej, § 27 ust. 4 zobowiązanie właścicieli gadów, ptaków, płazów i owadów do zabezpieczenia ich przed wydostaniem się z pomieszczenia, § 29 ust. 1 i 2 zobowiązanie właściciela zwierzęcia czy właściciela nieruchomości do określonego sposobu postępowania z padłym zwierzęciem, zostały wprowadzone z przekroczeniem legitymacji ustawowej. Wskazać należy, iż przytoczone zakazy wynikają także z innych aktów prawnych, takich jak ustawa o odpadach. Nadto należy podkreślić, iż art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, nie zezwala na wprowadzanie zakazów, a jedynie określenia warunków. Treść zapisów uchwały powoduje także konieczność odniesienia się do treści rozwiązania przyjętego w § 5 ust. 1 pkt 7 pkt. a i ust. 8 - wskazania, iż właściciel nieruchomości jest zobowiązany do zawarcia umów z przedsiębiorcą posiadającym stosowne zezwolenie na wywóz nieczystości ciekłych oraz iż jest zobowiązany do przechowywania i okazywania ww. umowy oraz dowodów płacenia za usługi. Jednocześnie wskazano termin przechowywania tych dowodów na okres 12 miesięcy. Unormowanie to również należy ocenić jako przekraczające delegację ustawową. Brak jest upoważnienia ustawowego do określenia czasu w jakim konieczne jest przechowywania dowodów potwierdzających korzystanie z usług. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie określa czasu w jakim właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywać takie dowody. Oczywistym jest, iż w takiej sytuacji Rada Gminy nie może dokonywać wskazania tego czasu.

Nadto Regulamin zawiera, umieszczone w § 30 ust. 1 postanowienie, iż właściciele nieruchomości zobowiązani są do zaopatrzenia się w środki gryzoniobójcze oraz prowadzenia deratyzacji na swój koszt oraz w § 30 ust. 3 postanowienie, iż termin i obszar przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji ogłasza Wójt Gminy Rogów w uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Również i to rozwiązanie jest przykładem wystąpienia przez Radę Gminy poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Przepis znajdujący się w § 31, iż osoby nie wykonujące powyższych obowiązków (określonych w Regulaminie) podlegają karze przewidzianej odrębnymi przepisami, budzi poważne zastrzeżenia. Również i w tym przypadku, jego podjęcie nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej. Treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie upoważnia Rady do przyjmowania postanowień dotyczących odpowiedzialności karnej wynikającej z niewykonania obowiązków ujętych w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Skarżący podkreślił, iż zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowane w Regulaminie, muszą dotyczyć jedynie kwestii, które zostały wymienione w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach. Wyliczenie wskazane w art. 4 ma charakter wyczerpujący. Charakter ten oznacza, iż uchwała rady miejskiej czy gminy, nie może zawierać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Wszelkie zaś odstępstwa winny być traktowane jako istotne naruszenia prawa. Podkreślić należy, iż nadto konieczne jest aby uchwała zawierała postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów zamieszczonych przy art. 4 ww. ustawy. Rozwiązanie to ma ogromne znaczenie, z uwagi, iż niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie, rodzi odpowiedzialność za wykroczenie określone w art. 10 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rogów wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, iż zaskarżona uchwała została opublikowana i weszła w życie z dniem 1 marca 2013 roku. Organ nadzoru nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały i nie wydal strzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Rada Gminy uznała je za bezzasadne. Zarzut naruszenia § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nie zasługuje, w ocenie organu, na uwzględnienie. Przede wszystkim bowiem powtórzenie w postanowieniach Regulaminu przepisów oraz definicji pojęć zawartych w ustawie oraz w innych ustawach nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały. Ponadto fakt istnienia takich powtórzeń, winien być oceniany przez pryzmat funkcji jaką ma pełnić konkretna uchwała. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Określenie powyższych zasad musi odbywać się poprzez odwołanie się do regulacji zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych ustawach. Mając na względzie, że regulamin ma pełnić również funkcję informacyjną dla kręgu jego odbiorców, w ocenie organu zasadnym jest powtórzenie w jego postanowieniach przepisów oraz definicji pojęć zawartych w ustawach. W przeciwnym bowiem wypadku adresat aktu prawa miejscowego nie znalazłby w jego treści informacji o ciążących na nim obowiązkach w zakresie utrzymania czystości i porządku a jedynie odwołania do przepisów ustawowych, z których mógłby te obowiązki poznać, co w ocenie organu, czyniłoby regulamin niepełnym i nieczytelnym dla mieszkańców gminy.

Również zarzut naruszenia § 135 rozporządzenia w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez zamieszczenie w poszczególnych postanowieniach regulaminu przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe Rady Gminy w Rogowie, uznać należy za nieuzasadniony.

Zgodnie z § 135 rozporządzenia w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2. Stosownie zaś do § 134 rozporządzenia, podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw, wyznacza zadania lub kompetencje danego organu. Zaznaczyć należy, że zakwestionowane przez stronę postanowienia regulaminu w całości stanowią wskazanie obowiązków mieszkańców gminy wynikających z przepisów rangi ustawowej, w tym z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy o odpadach i zostały umieszczone w regulaminie w celu poinformowania mieszkańców Gminy Rogów o ciążących na nich obowiązkach ustawowych. Fakt ich występowania w regulaminie winien być, w ocenie organu, oceniany przy uwzględnieniu faktu, że regulamin ma pełnić dla mieszkańców gminy również funkcję informacyjną. Dodatkowo, w ocenie organu, samo przytoczenie w regulaminie obowiązków ustawowych mieszkańców gminy, nie stanowi naruszenia § 135 rozporządzenia w związku z art. 4 ust. 1 i 2, jeśli było konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej poparł skargę i wszystkie zarzuty sformułowane w skardze. Sprostował je w ten sposób, że wskazał, iż w miejsce ust. 8 w § 5 winien być pkt 8, a także zakwestionował § 10 w całości. Prokurator oświadczył, że żąda stwierdzenia nieważności zapisów uchwały zawartych w treści zarzutów skargi, a nie w jej uzasadnieniu.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi z tym, że uznał jej zasadność co do zarzutu odnośnie treści § 9 ust. 1. Oświadczył również, iż od miesiąca maja br. obowiązuje nowy regulamin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy powołanej na wstępie uzasadnienia ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Istotne jest, iż regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, stanowi delegację ustawową. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Podkreślić trzeba, iż regulacja przepisu art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które winny znaleźć się w regulaminie czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ustawy brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca. Takie też stanowisko ugruntowało się orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekając w niniejszej sprawie podziela (por. wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2012 r., sygn.akt II OSK 2012/12; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn.akt II OSK 2058/11, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn.akt II OSK 170/10 oraz wyroki WSA w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., sygn.akt IV SA/Po 748/13; z dnia 3 października 2013 r., sygn.akt IV SA/Po 507/13, z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn.akt II SA/Sz 238/13 - wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując powyższe, stwierdzić trzeba, iż w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, zatem wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Jedynie regulamin utrzymania czystości i porządku w sposób ścisły odpowiadający treści art. 4 ustawy, a więc zawierający jedynie regulacje do których zobowiązuje ten przepis, nie powtarzający zapisów ustawowych (w tym jakiejkolwiek ustawy), a jednocześnie regulujący wszystkie kwestie objęte zapisem art. 4 ustawy może być uznany za zgodny z prawem.

Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu stwierdzić należy, iż zakwestionowane w skardze postanowienia regulaminu świadczą o wykroczeniu przez Radę Gminy w Rogowie poza zakres delegacji ustawowej dokonując nieuprawnionej modyfikacji norm ustawowych, stanowiąc przepisy wykraczające poza materię, która może być unormowana w regulaminie czystości i porządku, bądź dokonując nieuprawnionego powtórzenia treści norm ustawowych.

Przechodząc do szczegółowej analizy, na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący § 3 ust. 1 pkt 1-18 Regulaminu. Lektura postanowień § 3 ust. 1 pkt 1-18 nie budzi wątpliwości, iż Rada Gminy w Rogowie zdefiniowała liczne pojęcia, które w istocie stanowią powtórzenie definicji ustawowych do czego niewątpliwie nie upoważnia brzmienie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Zgodzić się w tym miejscu trzeba, ze stanowiskiem NSA zaprezentowanym w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2058/11, że w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ustawy brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. Jak wskazano to już wyżej, niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (pkt.1, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 13) Zatem niezależnie od motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy Rogów umieszczając w regulaminie liczne definicje pojęć w nim użytych, nawet jeśli miało to tylko postać odesłania adresata regulaminu do definicji zawartych w innych ustawach, w celu zapewnienia jego przejrzystości i czytelności, to niewątpliwie nie posiadała do tego delegacji ustawowej.

Dodatkowo zwrócić trzeba uwagę, iż Rada Gminy w Rogowie przywołując definicje ustawowe zaczerpnięte z innych ustaw i rozporządzeń pominęła fakt, iż w okresie pomiędzy uchwaleniem regulaminu a czasem jego obowiązywania zachodzą zmiany legislacyjne, a co za tym część z przywołanych definicji ustawowych uległa zmianie lub całkiem została wyeliminowana na skutek utarty mocy obwiązującej danego aktu (pkt. 5, 9, 10, 11, 12, 14). W następstwie chociażby w § 3 ust. 1 pkt 5 Regulaminu Rada Gminy przywołuje definiując "odpady komunalne" art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w sytuacji gdy ustawa ta została uchylona z dniem 23 stycznia 2013 r., obecnie zaś obowiązuje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21) gdzie nie tylko znajduje się częściowo odmienna definicja ustawowa pojęcia "odpadów komunalnych" ale również w innej jednostce redakcyjnej niż przywołana w Regulaminie. Podobnie rzecz się ma z pkt. 9, 10, 11. W praktyce zatem dochodzi do rozbieżności i niespójności pomiędzy powtórzoną definicją Regulaminu ze wskazanym przez organ jej źródłem.

Z kolei sformułowany w § 4 ust. 3 pkt 4 Regulaminu obowiązek utrzymania w należytym stanie sanitarnym pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych oraz miejsc ich ustawienia stanowi wprost powtórzenie zapisu art. 5 ust. 1 ustawy. Jak już podkreślono w uwagach wstępnych, regulamin nie powinien być jedynie powtórzeniem przepisów ustawowych ale musi ustanawiać, na podstawie i w granicach upoważnienia, zasady o charakterze szczegółowym i wymagania związane z utrzymaniem czystości i porządku.

Także i kolejne z postanowień regulaminu - § 5 ust. 1 pkt 15, pkt 7 i pkt 8 Regulaminu – zasługiwały na wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności. W § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania czystości, porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości. Tymczasem art. 4 ust. 2 ustawy nie uprawnia gminy do nakładania tego rodzaju obowiązków na właścicieli nieruchomości. Poza tym w istocie obowiązek, o którym mowa jest sformułowany nieprecyzyjnie, tzn. nie wiadomo w jaki sposób odczytywać pojęcie "należyty stan sanitarno-higieniczny" i w jaki sposób dokonywana będzie ocena, czy powyższy warunek jest spełniony, czy też nie.

W kolejnym pkt 2 i pkt 3 ust. 1 § 5 Regulaminu, Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek niezwłocznego oczyszczania chodnika położonego wzdłuż nieruchomości ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń oraz usuwania na bieżąco sopli lodu z okapów, rynien i innych części elewacji oraz nawisów śniegu z dachu, stwarzających zagrożenie dla przechodniów. Zauważyć trzeba, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy precyzyjnie ustala zakres obowiązków właścicieli nieruchomości nakazując im utrzymanie porządku i czystości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a czynność dotyczyć może jedynie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 633/08). Ustawa uprawnia radę gminy do określania zasad utrzymania czystości i porządku przez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, to jednak należy podkreślić, że dachy (okapy, rynny), nie stanowią części nieruchomości służących do użytku publicznego, nawet wówczas, jeżeli usytuowane są nad terenami powszechnie dostępnymi (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Gl 1198/13 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Go 869/13). Poza tym wydaje się, że kwestia ta w wystarczającym stopniu uregulowana jest w art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury (...), w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r., II SA/Łd 1196/14).

Zgodzić należy się również ze skarżącym, że zapis § 5 ust. 1 pkt 4 Regulaminu, gdzie Rada nałożyła na właściciela nieruchomości obowiązek dbania o czystość i estetykę budynków i ogrodzeń wykracza poza delegację określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy. Rada Gminy nie miała zatem upoważnienia ustawowego do formułowania takiego obowiązku.

Kolejne powtórzenie zapisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy odnajdujemy z kolei w § 5 ust. 1 pkt 5 Regulaminu. Obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, jednakże przepis ten nie upoważnia rady gminy do określenia terminu, w jakim przyłączenie to ma nastąpić. Ustanowienie w przepisach prawa miejscowego wskazanego terminu wymagało w tej materii jasnej delegacji ustawowej. Jednocześnie art. 5 ust. 7 ustawy upoważnia i obliguje organ gminy do wydania decyzji nakładającej na właściciela obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

Podobnie uczyniła Rada Gminy w Rogowie formułując § 5 ust. 1 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu, które odpowiednio stanowią powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 3a i 3b i art. 6 ust. 1 ustawy.

Sąd stwierdził także nieważność zapisów zawartych w § 7 ust. 1, ust. 2, ust. 7-10 Regulaminu. W § 7 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu wprowadzono uszczegółowienie obowiązków związanych z oczyszczaniem chodników i innych części nieruchomości służących do użytku publicznego ze śniegu i lodu, m.in. przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Odnośnie tej regulacji ustanowionej przez Radę Gminy należy w sposób analogiczny przywołać uwagi dotyczące omawianego wyżej § 5 ust. 1 pkt 1- 3 Regulaminu. Brak jest bowiem podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy i nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku oczyszczania innych części nieruchomości służących do użytku publicznego ze śniegu i lodu (niebędących chodnikiem zlokalizowanym bezpośrednio przy granicy nieruchomości), jak również usuwania śliskości chodników przy użyciu "dozwolonych materiałów". Stanowisko takie jest powszechnie prezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych, wśród których dla przykładu można wskazać wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1169/14, WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 646/14; WSA w Łodzi z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 413/13 oraz z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1196/14. Nadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy nie tylko nie uprawnia do wskazania sposobu w jaki ma być uprzątnięta część nieruchomości służąca do użytku publicznego, ale również powołany przepis regulaminu narusza art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem skoro wymieniony przepis obliguje właściciela nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, to Rada Gminy nie jest upoważniona do stanowienia przepisu zobowiązującego właściciela nieruchomości do działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika.

Z kolei zapisy § 7 ust. 7-10 Regulaminu to odpowiednio powtórzenie zapisów art. 5 ust. 3 ustawy (§7 ust. 7), art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy (§7 ust. 8), art. 5 ust. 5 ustawy (§ 7 ust. 9), art. 5 ust. 5 (§ 7 ust. 10). Przywołane punkty Regulaminu stanowią powtórzenie lub modyfikację obowiązków wynikających wprost z ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

W § 8 ust. 2 Regulaminu zapisano, że jeżeli na terenie nieruchomości znajduje się piaskownica dla dzieci, zaleca się wymianę piasku przed sezonem oraz przynajmniej dwa razy w jego trakcie, a zabezpieczenie przed dostępem psów i kotów należy do właścicieli nieruchomości. Zdaniem sądu, nałożenie na właścicieli wskazanych obowiązków nie wynika z treści art. 5 ustawy, brak jest podstaw do wprowadzania tak sformułowanego obowiązku w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie również w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy. Nie można utożsamiać obowiązku "regularnej wymiany piasku w piaskownicach" i "zabezpieczenia ich przed dostępem psów i kotów" z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", jak też "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że wskazane uregulowanie wykracza poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego, ponadustawowego (por. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 258/14; WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 946/13; WSA we Wrocławiu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 289/13).

Kolejnym zapisem Regulaminu, który wymagał zakwestionowania jest § 9 ust. 1- 4, który dotyczy kwestii związanych z myciem i naprawą pojazdów, przy czym zaznaczyć należy, że pełnomocnik organu uznał zasadność skargi co do § 9 ust. 1. Zwrócić trzeba uwagę, iż przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy uprawnia do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten uprawnia jedynie do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów, co nie jest jednak jednoznaczne z uprawnieniem do wprowadzenia zakazu mycia i napraw pojazdów. Ustawa nie wprowadza generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych, a jedynie zaleca - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy - określenie wymagań dotyczących przeprowadzenia tych czynności. Z tego też względu, nawet przy słusznych intencjach Rady Gminy, na podstawie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach nie da się wywieść zbyt daleko idącego wniosku dotyczącego wprowadzania zakazów mycia i naprawy pojazdów. Uzależnienie możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla innych osób wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 k.c.

Brak również w art. 4 ust. 2 i art. 5 ustawy upoważnienia dla Rady Gminy do formułowania zakazów opisanych w § 10 Regulaminu. Zapisy te stanowią wykroczenie poza upoważnienie ustawowe, brak bowiem podstaw normatywnych do nakładania na właścicieli dodatkowych (ponad określone w art. 4) obowiązków, a takie właśnie obowiązki nakładają zakwestionowane punkty § 10. Zakwestionowane regulacje wykraczają poza upoważnienie ustawowe normy kompetencyjnej. Inaczej mówiąc, kwestię tę regulują normy ustawowe w akcie prawnym innym, niż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, chociażby ustawa o odpadach, czy kodeks wykroczeń.

Wykroczeniem poza kompetencje ustawowe jest także zapis § 21 Regulaminu, który zobowiązuje właścicieli terenów, na których organizowane będą imprezy masowe do zapewnienia dostatecznej liczby pojemników bądź kontenerów do gromadzenia odpadów, a także szaletów przenośnych. Obowiązki organizatora imprez masowych określone są w art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. 2013, poz. 611) i nie mogą one być powtórzone w akcie prawa miejscowego.

Wadliwy jest także zapis § 27 ust. 1 pkt 4 i 7, ust. 3 i ust. 4 Regulaminu, gdzie w pkt 4 na osoby utrzymujące zwierzęta domowe nałożony został obowiązek poddania psów jeden raz w roku szczepieniu ochronnemu przeciw wściekliźnie oraz uiszczenia opłaty od posiadanego psa w kwocie ustalonej przez Radę Gminy w stosownej obowiązującej uchwale oraz nie wprowadzania ich do obiektów użyteczności publicznej.

W ust. 3 § 27 czytamy zaś, iż utrzymywanie psa rasy agresywnej znajdującej się w wykazie ras psów uznawanych za agresywne (zgodnie z rozporządzeniem MSWiA z dnia 28 kwietnia 2003 r.) wymaga zezwolenia Wójta Gminy (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt). Z kolei utrzymujący gady, płazy, ptaki i owady w lokalach mieszkalnych lub użytkowych zobowiązani są zabezpieczyć je przed wydostaniem się z pomieszczenia (§ 27 ust. 4).

Odnosząc się do przywołanych zapisów podkreślić trzeba, iż kwestię obowiązkowego poddawania psów szczepieniom ochronnym reguluje ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.). W art. 56 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy zawarto obowiązek poddawania psów w wieku powyżej 3 miesiąca raz na 12 miesięcy szczepieniu przeciwko wściekliźnie. Powyższe oznacza, że przepis § 27 ust. 1 pkt 4 Regulaminu nie stanowi materii podlegającej uregulowaniu przepisami prawa miejscowego. Ustawodawca nie upoważnił również rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (por. WSA w Poznaniu w wyrokach: z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 789/13 i z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 725/13). Natomiast obowiązek uzyskania zezwolenia Wójta na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, wynika jednoznacznie z art. 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856), zbędne było zatem powtórzenie tej regulacji, z odwołaniem do odpowiedniej ustawy, w regulaminie. Natomiast odnośnie § 27 ust. 4 Regulaminu trudno przyjąć, że gady, płazy, ptaki i owady są zwierzętami domowymi w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w związku z art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie przyrody. Przepisy przedmiotowego regulaminu jako aktu prawa miejscowego powinny dotyczyć zwierząt przebywających zwyczajowo z człowiekiem, w jego domu lub innych odpowiednich pomieszczeniach, nie zaś gadów, płazów czy owadów utrzymywanych dla przemijającej mody, ekstrawagancji czy osobistych zainteresowań, których nie można uznać za tradycyjnie przebywających na terenie danej gminy z człowiekiem.

W kwestii zapisu § 30 ust. 3-8 Regulaminu wyjaśnić należy, iż zasady postępowania z padłymi zwierzętami zostały uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342). Z kolei uprawnienia gminy w zakresie obowiązkowej deratyzacji odnoszą się wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających tym działaniom oraz terminów ich przeprowadzenia. W art. 4 ust. 2 ustawy nie mowy o możliwości obciążania właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji (por. wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 553/13; WSA w Warszawie z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1470/13; WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2013 r.; WSA w Łodzi z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1146/14). Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 916/13).

Ostatni z zakwestionowanych zapisów, którego nieważność należało stwierdzić to § 31 Regulaminu, który przewiduje, iż osoby nie wykonujące powyższych (zapisanych w Regulaminie) obowiązków podlegają karze przewidzianej odrębnymi przepisami - stanowi powtórzenie art. 10 ust. 2a ustawy. Ustawodawca przewidział bowiem w tym przepisie, iż karze grzywny podlega także ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie. Zaznaczyć należy więc, że Rada Gminy nie może określać kar związanych z przestrzeganiem ustaw, w tym ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Zasadność zakwestionowania opisanych wyżej zapisów omawianego Regulaminu uzasadniała stwierdzenie ich nieważności i wobec tego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z kolei, wobec skutecznego zakwestionowania jedynie części kontrolowanego aktu, należało w pozostałym zakresie skargę oddalić (pkt 2). W pkt 3 stwierdzono, że zaskarżona uchwała w zakresie ujętym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do dnia jego uprawomocnienia się, w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

ms