Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 767/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 426/15 w sprawie ze skarg K. Ś. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] i [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 426/15, po rozpatrzeniu skarg K. Ś. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] i nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, oddalił skargi.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. Ś. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zasiłku okresowego na miesiąc grudzień 2014 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] grudnia 2014 r. K. Ś. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w sprawie przyznania od dnia [...] grudnia 2014 r. zasiłku okresowego w kwocie [...] zł. Mając na uwadze treść art. 61a § 1 kpa oraz fakt, że w sprawie toczy się postępowanie odwoławcze, organ I instancji odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania administracyjnego.

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. Ś. odmówił także wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zasiłku celowego na jeden ciepły posiłek dziennie w miesiącu grudniu 2014 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] K. Ś. zostało już przyznane świadczenie celowe w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności i przygotowanie jednego posiłku dziennie w miesiącu grudniu 2014 r. w kwocie [...] zł. Mając zatem na uwadze treść art. 61a § 1 kpa oraz fakt, że w sprawie toczy się postępowanie odwoławcze w tej sprawie, organ I instancji odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania administracyjnego.

Nie zgadzając się z tymi rozstrzygnięciami, K. Ś. wniósł zażalenia.

Po rozpatrzeniu złożonych zażaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniach zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 61a § 1 kpa i wyjaśnił, że w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku okresowego zapadło już rozstrzygnięcie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznające skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości [...] zł na okres od dnia [...] grudnia 2014 r. do dnia [...] lipca 2015 r. i obecnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadzi postępowanie odwoławcze w tej sprawie pod sygn. akt. [...]. Dlatego też w administracyjnym toku instancji nie jest możliwe ponowne zajmowanie się tą sprawą. Również w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku celowego na jeden posiłek dziennie w miesiącu grudniu 2014 r. zapadło w dniu [...] września 2014 r. rozstrzygnięcie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznające zasiłek celowy w kwocie [...] zł. Decyzja ta została zakwestionowana przez K. Ś., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następnie wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zatem w sprawie objętej ponownym wnioskiem zapadło już rozstrzygniecie ostateczne.

Skargi na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K. Ś. Strona skarżąca wyraziła w ich treści niezadowolenie z postępowania prowadzonego przez organy.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień.

Na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył sprawę o sygn. akt III SA/Kr 426/15 ze sprawą o sygn. akt III SA/Kr 427/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą III SA/Kr 426/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 426/15 uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie są postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zasiłku celowego na jeden posiłek dziennie w miesiącu grudniu 2014 r. oraz utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania zasiłku okresowego w miesiącu grudniu 2014 r. Sąd przywołał treść art. 61a § 1 kpa. W ocenie Sądu przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Z treści powołanego przepisu wynika zatem obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania danej instytucji procesowej.

W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o przyznanie w miesiącu grudniu 2014 r. zasiłku okresowego oraz o przyznanie zasiłku celowego na jeden ciepły posiłek dziennie w miesiącu grudniu 2014 r. Tymczasem z akt zgromadzonych w licznych sprawach skarżącego wynika, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]przyznał wnioskodawcy świadczenie w formie zasiłku okresowego w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od dnia [...] grudnia 2014 r. do dnia [...] lipca 2015 r., co więcej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do żądania przyznania zasiłku celowego na jeden posiłek dziennie w miesiącu grudniu 2014 r., Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] przyznał skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w miesiącu grudniu 2014 r. w kwocie [...] zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Z powyższego wynika, że w momencie złożenia obecnego wniosku we wskazanych sprawach zapadło już ostateczne rozstrzygniecie. W niniejszej sprawie należy zatem podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, bowiem organ I instancji nie mógł ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawy i nie naruszył tym samym przepisów prawa, w szczególności nie naruszył art. 61a kpa. W sprawie zaistniała "uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w tym przepisie, bowiem w tym przedmiocie zapadły już ostateczne rozstrzygnięcia. Organ nie mógł więc ponownie merytorycznie rozstrzygać tych kwestii, dopóki w obrocie prawnym pozostawały wskazane powyżej decyzje.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 426/15 wniósł K.Ś. Skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 133 § 1 w związku z art. 54 § 2, w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonych przez skarżącego postanowień i wydanie orzeczenia na podstawie okoliczności nie objętych aktami sprawy (orzeczenie nie na podstawie akt sprawy) i poprzestanie na powołaniu się w uzasadnieniu na "akta zgromadzone w licznych sprawach", w sytuacji gdy:

a. Prezydent Miasta odmówił wszczęcia postępowań na podstawie art. 61a § 1 kpa, powołując się na decyzje, których nie było w aktach sprawy, przez co nie było możliwości zweryfikować tożsamości podmiotowej i przedmiotowej spraw objętych tymi decyzjami i spraw objętych podaniami wnioskodawcy (skarżącego), oraz

b. Prezydent Miasta w uzasadnieniach postanowień powoływał się na prośbę wnioskodawcy z dnia [...].12.2015 oraz "odwołanie" z dnia [...].12.2016, których nie było w aktach sprawy, przez co nie było możliwości zweryfikować tożsamości podmiotowej i przedmiotowej spraw objętych wskazanymi przez organ pismami wnioskodawcy oraz decyzjami, na które powoływał się organ, ani nawet weryfikacji tego, dlaczego organ wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania ze wskazaniem w uzasadnieniu, że odnosi się ono do "odwołania" i bez wskazania, czy jest jakiekolwiek inne pismo wnioskodawcy, z którego wynikałby wniosek o rozpatrzenie sprawy, co do której organ odmówił wszczęcia postępowania, i jeśli tak - to czego dotyczy taki wniosek,

- art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 248 § 1 kpc, w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci decyzji sygn. akt [...] oraz [...] i niewezwanie Prezydenta Miasta do przedstawienia tych decyzji wraz z kompletnymi aktami spraw, w których zapadły te decyzje, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości powstałych z uwagi na niekompletne akta sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale,

- naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 134 § 1, w związku z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonych przez skarżącego postanowień i nieuwzględnienie skarg oraz nieuchylenie zaskarżonych postanowień, mimo wydania zaskarżonych postanowień z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, czyli art. 7 w związku z art. 8 i 9, w związku z art. 63-64 § 2 oraz 77 § 1 i art. 107 § 3, w związku z art. 126 i art. 124 § 2 kpa i art. 140 kpa.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, do chwili obecnej nie pokrytych w całości ani w części.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzutach dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Po ich analizie Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że trafny okazał się zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Oznacza to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym.

Z powyższego wynika, że sąd administracyjny powinien prawidłowo i jednoznacznie ustalić, opierając się na materiale dowodowym zawartym w aktach administracyjnych, stan faktyczny sprawy, w oparciu o który ustali stan prawny, dokona subsumcji i wyda rozstrzygnięcie. Jeżeli akta administracyjne nie pozwalają ustalić jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, to albo są nieprawidłowo skompletowane przez Sąd, albo postępowanie organu nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. To rzeczą sądu kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej jest dokonanie oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił wskazanemu przepisowi nakazującemu sądowi rozstrzyganie sprawy na podstawie jednoznacznie ustalonego, w oparciu o akta sprawy, stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia uchylenie z przyczyn proceduralnych zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania. Zważyć bowiem należy, że w nadesłanych przez Sąd I instancji wraz ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego aktach sprawy, mimo ich pokaźnych rozmiarów (13 tomów akt), brak jest decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] przyznającej skarżącemu świadczenie w formie zasiłku okresowego w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] grudnia 2014 r. do dnia [...] lipca 2015 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2014 r., nr [...], którą organ ten rozstrzygnął wniosek skarżącego o przyznanie w miesiącu grudniu 2014 r. zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie [...] zł. Trudno zaś bez przeanalizowania treści tych decyzji twierdzić, że Sąd I instancji dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, ponieważ nie ma możliwości zweryfikowania tożsamości podmiotowej i przedmiotowej spraw objętych powołanymi decyzjami i spraw objętych obecnie rozpatrywanymi wnioskami skarżącego.

Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że organ administracyjny musi przedstawić sądowi administracyjnemu kompletny materiał dowodowy sprawy. Dopiero na podstawie akt sprawy sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany oraz jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania aktu administracyjnego. Jeżeli ustalenie to wypadło dla organów administracji negatywnie, sąd administracyjny jest uprawniony i zarazem zobowiązany do uchylenia zaskarżonego aktu. W razie zatem, gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy (co powinno wynikać z tych akt) sąd wojewódzki nie powinien orzekać w sprawie, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia akt sprawy. Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem (K. Radzikowski – "Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy", ZNSA 2009, nr 2, s. 50-61).

Uchybienia proceduralne ze strony Sądu I instancji powodują, że zaskarżony wyrok wymyka się spod oceny instancyjnej oraz czynią rozważenie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej niewskazanym, gdyż byłoby ono przedwczesne. Zaskarżony wyrok nie mógł się więc ostać, a sprawa wymaga ponownego rozpoznania. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, Sąd I instancji będzie miał obowiązek jednoznacznie ustalić treść powołanych decyzji organu I instancji i ich ewentualny przedmiotowy związek z zaskarżonymi postanowieniami. Nadto Sąd I instancji ustali, czy obie te decyzje posiadają przymiot ostateczności w postępowaniu administracyjnym. W tym celu Sąd I instancji winien oprzeć się na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, który ewentualnie może, w trybie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.), uzupełnić o niezbędne do prawidłowego orzekania dokumenty.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.

Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 powołanej ustawy.