Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 324/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi B. G. i K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2019 r. wydaną po ponownym rozpatrzeniu odwołań [...] sp. z o. o. sp. k. (dalej: "inwestor"), [...] od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę budynku biurowego z garażem podziemnym w [...] przy ul. [...] róg ul. [...] (działki nr ewid. [...] z obrębu [...]), uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 3 marca 2017 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku biurowego z garażem podziemnym przy ul. [...] róg ul. [...] w [...] (działki nr ewid. nr [...] z obrębu [...]).

Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę ww. budynku biurowego przy ul. [...] róg ul. [...] w [...].

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli [...].

Wojewoda [...] decyzją nr [...] r. z [...] listopada 2017 r. uchylił w całości powyższą decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania inwestorowi pozwolenia na budowę ww. budynku biurowego.

Organ pierwszej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "pr.bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: "k.p.a."), a także przepisów ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o ustroju Miasta [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że inwestor utrzymuje w projekcie budowlanym nieprawidłową odległość pochylni zjazdowe do garażu od granicy działki inwestycyjnej. Stanowi to niewykonanie obowiązku nałożonego na inwestora postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. W związku z powyższym organ pierwszej instancji zobowiązany był odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego.

4. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli inwestor oraz [...], a także [...]. Odwołujący się zarzucili organowi prowadzenie postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 14, art. 77 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 i ust 3 pr.bud. i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych").

5. Po rozpatrzeniu ww. odwołań, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dniu 15 maja 2019 r. do Wojewody [...] wpłynął prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 44/19, uchylający zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r. Sąd stwierdził, że w badanej sprawie organ drugiej instancji niewłaściwie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie wykazał, że zebrany w sprawie materiał nie jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy.

W rezultacie ww. wyroku Wojewoda [...] był zobowiązany do rozpatrzenia odwołań od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2018 r.

6. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] nr [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wydał ww. decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud. Organ powołał się również na ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2019 r., wydany w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 44/19.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że w odniesieniu do nieruchomości położonej na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...] w [...] doszło do prowadzenia przez organy równoległych postępowań. Niezależnie bowiem od postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta [...] nr [...] toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2019 r. W tej drugiej sprawie Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę budynku biurowego z garażem podziemnym w [...] przy ul. [...] róg ul. [...] (działki nr ewid. [...] z obrębu [...]).

Należy w związku z tym zauważyć, że inwestor wystąpił z dwoma odrębnymi wnioskami o udzielenie pozwolenia na budowę zamierzeń usytuowanych dokładnie w tym samym miejscu. Rozpatrzenie obu wniosków co do istoty sprawy powodowałoby w stosunku do wniosku, który zostanie rozpatrzony jako późniejszy, wystąpienie przesłanki nieważności decyzji, ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Wojewody [...] między decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2018 r., kontrolowaną w niniejszej sprawie, a ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r., zachodzi tożsamość sprawy.

Odnosząc się do kwestii grożącej nieważności należy podkreślić, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tego typu sytuacja stanowi o przesłance nieważności drugiej (w kolejności) z wydanych decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym, w obrocie prawnym nie mogą bowiem funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne, wydane w tej samej sprawie. Jednakże, w razie gdyby ta druga z decyzji nie była jeszcze ostateczna, to – tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie – organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może bowiem dotyczyć wyłącznie decyzji "ostatecznych", tj. decyzji od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt. III SA/Kr 402/18).

Przedstawiona kolizja postępowań wymagała więc od organu odwoławczego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, że sprawa administracyjna została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną, powoduje konieczność zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość sprawy wynikała z faktu, że przedmiot sprawy w granicach której wydano zaskarżoną decyzję nr [...], został już rozstrzygnięty przez organ odwoławczy decyzją nr [...].

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pismem z 17 stycznia 2020 r. [...] (dalej: "skarżący") złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili organowi drugiej instancji naruszenie:

1) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sprawie, mimo że decyzja Wojewody [...] nr [...] nie doprowadziła jeszcze do zakończenia postępowania oraz

2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ zdaniem skarżących umorzeniu powinno podlegać postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] nr [...].

8. Odpowiadając w dniu 7 lutego 2020 r. na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wskazał, że zarzuty podniesione przez skarżących, stanowią jedynie polemikę z ustaleniami poczynionymi w tym zakresie przez organ wojewódzki, a zatem pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. Sąd oddalił skargę skarżących mając na uwadze zarówno treść zaskarżonej decyzji nr [...], jak i treść decyzji nr [...] oraz orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 44/19.

Niewątpliwie Wojewoda [...] jako organ odwoławczy nie mógł przejść do porządku dziennego nad równoległym prowadzeniem dwóch postępowań zwykłych wszczętych przez ten sam podmiot w tym samym zakresie. W obu przypadkach doszło bowiem do wydania decyzji merytorycznych w odniesieniu do praktycznie identycznych projektów budowlanych przewidujących budowę budynku biurowego z garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...].

Należy jednak wyjaśnić, że przyczyną wspomnianej równoległości postępowań był błąd Prezydenta [...] polegający na tym, że decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] odmówił on zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a kiedy otrzymał informację o uchyleniu tej decyzji przez Wojewodę [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] był przekonany, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] zakończyło sprawę. Dlatego też ponownie rozpatrzył wniosek inwestora o pozwolenie na budowę i decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku biurowego.

Tymczasem okazało się, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wyrokiem z 15 lutego 2019 r. została uchylona. Używając prawniczego określenia "odżyła" więc decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...] maja 2018 r. odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę.

Jednocześnie po wskazanym wyroku Sądu z 15 lutego 2019 r. Wojewoda [...] przyjął, że jest zobowiązany rozpatrzyć odwołanie [...] z 11 czerwca 2018 r. Do Wojewody [...] wpłynęły jednak już wcześniej odwołania [...] oraz [...] od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2019 r. Formalnie zatem Wojewoda [...] powinien rozstrzygnąć co do istoty sprawę z wniosku inwestora na podstawie wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji, czyli decyzji nr [...] z [...] maja 2018 r., a także uchylić decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r. nr [...], jako wydaną w sprawie rozstrzygniętej już przez organy i umorzyć postępowanie w sprawie.

Wojewoda [...] postąpił wszakże odwrotnie: decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] marca 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, a równocześnie decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydent [...] nr [...] z [...] maja 2018 r. (odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego) i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W opinii Sądu powyższe rozstrzygnięcia Wojewody [...] nie były w pełnym zakresie zgodne z literą prawa. Należy jednak przyjąć, że w ostateczności rozstrzygnięcia Wojewody [...] w obu sprawach prowadzą do rezultatów zgodnych z prawem. Zatwierdzony przez Prezydenta [...] projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę zostały utrzymane w mocy i stały się ostateczne. Jednocześnie również w wyniku wydania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji nr [...] usunięto z obrotu prawnego drugą decyzję co do istoty rozstrzygającą w przedmiocie pozwolenia na budowę ww. budynku biurowego na działkach nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] róg ul. [...], a tym samym wyeliminowano równoległość postępowań administracyjnych w tej samej sprawie.

11. Dostrzegając wyżej wymienione nieprawidłowości w stosowaniu przepisów prawa administracyjnego Sąd uznał jednak, że w imię sprawności postępowań administracyjnych należy wziąć pod uwagę przede wszystkim skutki rozstrzygnięć organu odwoławczego. Nie bez znaczenia był również fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 279/20 rozpatrywał również skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r. Sąd oddalił skargę na wskazaną decyzję nr [...]. Tym samym, decyzja Prezydenta [...] nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę została przez Sąd utrzymana w obrocie.

Należy przy tym podkreślić, że obie kontrolowane przez Sąd decyzje Wojewody [...] wydane były tego samego dnia [...] listopada 2019 r., a więc organ odwoławczy nie ukształtował w sposób wiążący chronologii obu aktów w sposób, który miałby znaczenie dla ich skutków.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie, w której przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody [...] nr [...] należy oddalić skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję Prezydenta [...] nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę oraz o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. Wbrew skarżącym w całym kontekście procesowym dwóch równoległych postępowań administracyjnych i dwóch postępowań sądowoadministracyjnych zastosowanie przez Wojewodę [...] art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. należy uznać za zgodne z prawem.

12. W przekonaniu Sądu zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. nie może zostać zredukowana wyłącznie do zasady legalizmu, mającej również konstytucyjne umocowanie w art. 7 ustawy zasadniczej. Z punktu widzenia obywatela podstawowe znaczenie mają bowiem skutki działania organów administracji, a nie tylko nieskazitelna zgodność takich działań z przepisami prawnymi, w tym obowiązującymi procedurami. W opinii Sądu uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] i równocześnie decyzji nr [...] prowadziłoby do kontynuacji postępowania bez silnego przekonania o potrzebie zmiany treści rozstrzygnięcia. Takie rozwiązanie procesowe nie wydaje się ani praworządne, ani sprawiedliwe.

13. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.