Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2222/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 8 ust. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 153
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów  Wiejskich na lata 2007-2013
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 291/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności na zalesienie w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 14 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 291/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy na zalesianie w pomniejszonej wysokości.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] 18 lipca 2014 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Puławach wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2014 r., w którym zadeklarował do zalesienia działkę rolną o powierzchni 1,41 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Puławach 17 września 2014 r. wydał postanowienie o spełnieniu warunków do przyznania pomocy na zalesianie, które zostało doręczone w dniu 19 września 2014 r.

17 kwietnia 2015 r. [...] złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Puławach oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia dołączając jednocześnie zaświadczenie Nadleśnictwa Puławy o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia oraz protokół sporządzony z odbioru gruntów zalesionych w ramach działania Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne objętego PROW na lata 2007-2013.

29 czerwca 2015 r. została przeprowadzona wizytacja w zakresie prawidłowości wykonania zalesienia działek ewidencyjnych nr [...] i [...].

Wyniki przeprowadzonej wizytacji zostały zawarte w raporcie z czynności kontrolnych z 29 czerwca 2015 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Puławach wydał [...] lipca 2015 r. decyzję w sprawie przyznania [...] pomocy na zalesianie w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu:

- wsparcia na zalesienie w wysokości [...] zł, w tym kwota pomocy z tytułu grodzenia uprawy leśnej 2-metrową siatka metalową w kwocie [...]0 zł, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia,

- premii pielęgnacyjnej w wysokości:

• [...] zł, płatne w pierwszym roku uczestnictwa w programie zalesieniowym,

• [...] zł, płatne od drugiego roku do piątego roku uczestnictwa w programie zalesieniowym,

- premii zalesieniowej w wysokości:

• [...] zł, płatne w pierwszym roku uczestnictwa w programie zalesieniowym,

• [...] zł, płatne od drugiego roku do piętnastego roku uczestnictwa w programie zalesieniowym.

Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Elizówce k. Lublina zawiadomieniem z dnia 16 maja 2016 r. poinformował [...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Puławach z [...] lipca 2015 r., a następnie w dniu 13 czerwca 2016 r. wydał decyzję o stwierdzeniu jej nieważności.

Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Prezes ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2016 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Elizówce k. Lublina.

Następnie Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Elizówce k. Lublina [...] października 2016 r. wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Puławach z [...] lipca 2015 r.

Od przedmiotowej decyzji [...] wniósł odwołanie do Prezesa ARiMR.

Uznając bezzasadność wniesionego odwołania organ wskazał, że [...] nie uzyskał w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku o pomoc dochodu z rolnictwa w wysokości uprawniającej do uzyskania premii zalesieniowej i tym samym nie był uprawniony do jej otrzymania. Jeżeli przepisy szczególne uzależniają przyznanie osobom fizycznym określonych świadczeń od wysokości ich dochodów, pojęcie to należy interpretować w świetle ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, zgodnie z którą dochodem jest nadwyżka przychodów nad kosztami ich uzyskania bez możliwości odliczenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne czy też należnego podatku. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Puławach rozstrzygając sprawę przyznania [...] pomocy na zalesienie na 2014 r., w tym premii zalesieniowej, powinien był wziąć pod uwagę dochód brutto w wysokości [...] zł wynikający z zaświadczenia o wysokości dochodu podatnika w podatku dochodowym od osób fizycznych z 14 maja 2014 r. oraz dochód z gospodarstwa rolnego [...] ustalony na podstawie zaświadczeń uzyskanych w wyniku weryfikacji dochodu w wysokości [...] zł. Zatem udział procentowy dochodu z rolnictwa w stosunku do ogółu dochodów wynosi 21,51 %. Zatem decyzją z [...] lipca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Puławach przyznając premię zalesieniową pomimo faktu, że dochody z rolnictwa nie stanowiły co najmniej 25% ogółu dochodów osiąganych przez stronę, rażąco naruszył § 8 ust. 8 rozporządzenia zalesieniowego, zgodnie z którym premia zalesieniowa, jest przyznawana rolnikowi uzyskującemu co najmniej 25 % dochodów z rolnictwa.

Decyzję organu odwoławczego zaskarżył [...] zarzucając jej naruszenie:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa WSA w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że organ na podstawie zaświadczenia o wysokości dochodu podatnika w podatku dochodowym od osób fizycznych wydanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Puławach oraz zaświadczenia Wójta Gminy Baranów o wysokości podatku rolnego i dochodzie z gospodarstwa rolnego wyprowadził prawidłowy wniosek, że udział procentowy dochodu z rolnictwa w stosunku do ogółu dochodów wynosił w przypadku skarżącego 21,51 %.

Premię zalesieniową przyznano zatem skarżącemu wbrew wymogowi przewidzianemu w § 8 ust 8 rozporządzenia zalesieniowego (zgodnie z którym premia zalesieniowa jest przyznawana rolnikowi uzyskującemu co najmniej 25% dochodów z rolnictwa.

Wypłacając premię naruszono niewątpliwie ww. przepis. Naruszenie to miało charakter rażący, jednak w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności całej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Puławach z [...] lipca 2015 r. Przepis § 8 ust. 8 rozporządzenia zalesieniowego dotyczy wyłącznie premii zalesieniowej, albowiem przyznanie tylko tej płatności obwarowane jest obowiązkiem uzyskania przez beneficjenta płatności co najmniej 25 % dochodów z rolnictwa. Inne formy pomocy na zalesianie przewidziane w § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia zalesieniowego (wsparcie na zalesianie i premia pielęgnacyjna) nie są obwarowane powyższym wymogiem, stąd też organ winien rozważyć potrzebę stwierdzenia nieważności ww. decyzji jedynie w części odnoszącej się do premii zalesieniowej (w zakresie jej pkt. 3).

[...] zaskarżył ten wyrok w części – w zakresie pkt 1. sentencji, tj. w zakresie w jakim Sąd uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2016 r., zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r. poz. 153, z poźn. zm.), poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Puławach z [...] lipca 2015 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy na zalesienie rażąco narusza prawo, podczas gdy powołany wyżej przepis rozporządzenia jest niejasny, niejednoznaczny oraz budzi poważne problemy interpretacyjne i w związku z tym przedmiotowa decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. oparta na jednej z dopuszczalnych jego interpretacji nie może rażąco naruszać prawa;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lipca 2015 r. o przyznaniu pomocy na zalesienie rażąco narusza prawo, albowiem została wydana bez poczynienia ustaleń faktycznych wskazujących na uzyskiwanie przez wnioskodawcę co najmniej 25 % dochodów z rolnictwa, podczas gdy decyzja to została wydana w oparciu o wszystkie wymagane dokumenty, a nadto jest to decyzja uwzględniająca żądanie skarżącego i jako taka nie zawiera uzasadnienia w tym zakresie i może być uznana co najwyżej za decyzję wydaną na skutek błędnej oceny zebranych dowodów, a nie jako wydaną bez całkowitego poczynienia ustaleń faktycznych;

2. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1379, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, a także poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazano argumentów i reguł interpretacyjnych przemawiających za przyjętą przez Sąd I instancji wykładnią § 8 ust. 8 powołanego wyżej rozporządzenia i ograniczenie wywodu w tym zakresie do wskazania, iż w przepisie tym "chodzi o uzyskiwanie co najmniej 25 % dochodów z rolnictwa, co oznacza, że pozostałe dochody muszą mieć pozarolniczy charakter i że odnoszą się do nich (wbrew twierdzeniom skarżącego) inne definicje i regulacje", bez wyjaśnia jak winno być rozumiane kluczowe dla sprawy pojęcie "pozostałe dochody" ani też jakie "inne definicje i regulacje" mają do tego pojęcia zastosowanie, przez co wyrok w tym zakresie nie poddaje się kontroli instancyjnej;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, tylko i wyłącznie z uwagi na to, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Puławach z dnia [...] lipca 2015 r. w całości i wedle Sądu I instancji organ winien rozważyć potrzebę stwierdzenia nieważności ww. decyzji jedynie w części odnoszącej się do premii zalesieniowej, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 8 powołanego wyżej rozporządzenia, albowiem decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Puławach z dnia [...] lipca 2015 r. w żadnej z części nie narusza prawa w sposób rażący, które to naruszenie powinno stanowić podstawę do jej uchylenia przez Sąd i tak też winny być sformułowane zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2016 r. nr [...], podczas gdy decyzja ta tak i zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 8 powołanego wyżej rozporządzenia albowiem decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Puławach z dnia [...] lipca 2015 r. w żadnej z części nie narusza prawa w sposób rażący i uchylenie tej decyzji jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, a także uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] października 2016 r. bądź też uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Puławach z dnia [...] lipca 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy przed NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Pełnomocnik skarżącego upatruje naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów pomimo, że zaskarżony wyrok uwzględnia skargę, to zawiera niekorzystną dla skarżącego ocenę prawną, wskazującą, iż decyzja z [...] lipca 2015 r. w zakresie rozstrzygnięcia o przyznaniu premii zalesieniowej rażąco narusza prawo. Ocena ta jest wynikiem błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 8 ust. 8 rozporządzenia zalesieniowego.

Wywody poczynione przez autora skargi kasacyjnej uznać należy częściowo za uzasadnione. Lektura zaskarżonego orzeczenia wskazuje, że WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję zgodnie z wnioskiem skarżącego, jednakże za niezasadne uznał zarzuty dotyczące premii zalesieniowej i w tym zakresie zobligował organ do rozważenia potrzeby stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2015 r.

W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący upatruje go m. in. w braku odniesienia się przez ów Sąd do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy wskazane w przywołanym przepisie, albowiem przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty i wskazano podstawę prawną uchylenia decyzji, przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, przez co w pełni poddawało się ono kontroli instancyjnej.

Ponadto, w drodze tego zarzutu kasator próbuje zakwestionować prawidłowość rozstrzygnięcia, co zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem, jest niedopuszczalne. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (tak przykładowo wyroki NSA: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3218/19, z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I GSK 175/18, z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1789/17 - publikowane w CBOSA

Dalej, podważając w części zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, skarżący stawiając, w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a, zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. poprzez błędne zastosowanie tego środka i uznanie, że decyzja z [...] lipca 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego to jest § 8 ust. 8 rozporządzenia w sprawie zalesienia, wskazuje, że powołany przepis rozporządzenia jest niejasny i budzi problemy interpretacyjne.

Natomiast w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. wskazując, że decyzja z [...] lipca 2015 r. może być uznana co najwyżej za decyzję wydaną na skutek błędnej oceny zebranych dowodów, a nie jako wydaną bez całkowitego poczynienia ustaleń faktycznych.

Odnosząc się do przedmiotowych zarzutów, wskazać należy, że objęte kontrolą instancyjną decyzje wydane zostały w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, to jest postępowaniu zmierzającym do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji z [...] października 2016 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

To w ramach tego postępowania organ I instancji dokonywał ustaleń, w tym wyliczał uzyskiwany przez [...] dochód z rolnictwa. W prowadzonym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2015 r. wyjaśniono, że strona opłacała podatek dochodowy od osób fizycznych na zasadach ogólnych, ponownie zweryfikowano dowody zebrane w 2015 r.( zaświadczenie Wójta Gminy Baranów z 29 kwietnia 2014 r. oraz zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Puławach z 14 maja 2014 r. o wysokości dochodu podatnika w podatku dochodowym od osób fizycznych). Dokonując oceny powyższych dowodów organy przyjęły, że strona w dniu wydania decyzji przyznającej pomoc na zalesienie nie spełniała warunku do otrzymania premii zalesieniowej określonego w § 8 ust 8 rozporządzenia zalesieniowego. Natomiast, co istotne w sprawie - decyzja z [...] lipca 2015 r. przyznająca [...] płatność na zalesienie nie zawiera żadnego uzasadnienia w zakresie przyznania premii zalesieniowej, a przyznając płatność niewątpliwie uznał, że wnioskodawca spełnił wymagane przepisami warunki.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że podając przyczyny stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, organ wskazał na rażące naruszenie przepisu § 8 ust 8 rozporządzenia w sprawie zalesiania, zgodnie z którym premia zalesieniowa przyznawana jest rolnikowi uzyskującemu co najmniej 25% dochodów z rolnictwa. W niniejszej sprawie organy wyliczyły, że dochód z rolnictwa skarżącego wynosi 21,51 %, ponownie zatem dokonano weryfikacji dochodu.

W ocenie Sądu I instancji, dokonane przez organy obliczenia są prawidłowe, a zatem premię zalesieniową przyznano skarżącemu wbrew treść przepisu § 8 ust. 8 rozporządzenia zalesieniowego. Naruszenie to miało charakter rażący.

W tym miejscu należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Dodać trzeba, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, że ocenie podlega sama decyzja, a więc wada kwalifikowana musi tkwić w niej samej.

W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

W literaturze podnosi się, że "rażące naruszenie prawa" ma miejsce między innymi wówczas, gdy zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do stanu rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] lipca 2015 r. nastąpiło z powodu jej sprzeczności z § 8 ust. 8 rozporządzenia zalesieniowego wyrażającej się w pominięciu powołanego przepisu przy wydawaniu tej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczność ta nie wynika z porównania treści rozstrzygnięcia z treścią § 8 ust. 8 rozporządzenia zalesieniowego, a zatem nie jest ona oczywista. Z decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] lipca 2015 r. nie wynika bowiem, by skarżący nie uzyskiwał co najmniej 25% dochodów z rolnictwa, a tym samym nie spełniał warunku przyznania premii zalesieniowej. Innymi słowy na podstawie decyzji nie sposób ustalić, że w sprawie zaistniały podstawy do odmowy przyznania pomocy na zalesianie. O oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu można byłoby mówić, gdyby Kierownik Biura ARiMR ustalił, że skarżący nie wypełnił dyspozycji § 8 ust. 8 rozporządzenia zalesieniowego, lecz mimo to wydał decyzję o przyznaniu pomocy na zalesianie. Tymczasem, jak już wspomniano, wszystkie wyliczenia i poczynione na ich podstawie ustalenia odnośnie do wysokości dochodu z rolnictwa zostały dokonane w postępowaniu nadzwyczajnym i znalazły wyraz w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie, nie zaś w decyzji z [...] lipca 2015 r. W związku z tym stanowią one nowe ustalenia faktyczne. Niewątpliwie spełnienie warunku wymienionego w § 8 ust. 8 rozporządzenia zalesieniowego jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Zauważyć w związku z tym należy, że niewyjaśnienie okoliczności odnoszących się do spełnienia wymogu określonego w powołanym przepisie może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa.

Podkreślenia wymaga, że w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organy obu instancji dokonywały ustaleń, w tym wyliczały uzyskiwany przez skarżącego dochód w rolnictwie. Decyzja z [...] lipca 2015 r. przyznająca [...] pomoc na zalesienie nie zawiera bowiem w tym zakresie żadnego uzasadnienia. Należy jednak zauważyć, że Kierownik Biura ARiMR uwzględniając żądanie strony i przyznając pomoc na zalesianie niewątpliwie uznał, że wnioskodawca spełnił wymagane przepisami warunki. Dodać należy, że uprawnienia organu prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie, załatwianej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, do przeprowadzenia oceny w ramach art. 80 k.p.a., nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonanie przez ten organ na nowo własnych ustaleń faktycznych.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa tj. § 8 ust. 8 rozporządzenia zalesieniowego, nie zachodzi bowiem oczywista sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia podjętego przez Kierownika Biura ARiMR a powołanym ostatnio przepisem.

Pomimo zasadności zarzutów naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 8 ust. 8 rozporządzenia zalesieniowego, skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Bez wątpienia orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Niewątpliwie taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Jedynym zatem skutkiem uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez stronę skarżącą na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylającego zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, pomimo jej oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a., będzie wyeliminowanie uzasadnienia Sądu I instancji. Oznacza to, że organ podatkowy, ponownie rozpoznając sprawę oraz sąd, nie są związani w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oceną prawną, zawartą w uzasadnieniu. W to miejsce bowiem wiążąca jest ocena prawna zawarta w niniejszym wyroku.

Mając na względzie powyższe oraz art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.