Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 64/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 345/18 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 345/18 oddalił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w Szewnie (dalej: "skarżąca", lub "Grupa") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu wspierania grup producentów rolnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 7 marca 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od dnia 9 lutego 2016 r. do dnia 8 lutego 2017 r., tj. za piaty rok korzystania z pomocy. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR odmówił Grupie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych, w okresie od dnia 9 lutego 2016 r. do dnia 8 lutego 2017 r. Po rozpoznaniu odwołania Grupy od ww. decyzji, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W treści uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wypłaty Grupie pomocy finansowej za okres od dnia 9 lutego 2016 r. do dnia 8 lutego 2017 r., tj. za piąty rok działalności.

W toku postępowania odwoławczego Prezes ARiMR ustalił, iż skarżąca została zawiązana (akt notarialny Repertorium A Nr [...]) w dniu 24 sierpnia 2011 r. i wpisana do rejestru grup producentów rolnych decyzją Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...]. Spółka została utworzona w grupie produktów: "drób żywy (bez względu na wiek), mięso lub jadalne podroby drobiowe: świeże, chłodzone, mrożone – kurczaki". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor Oddziału ARiMR przyznał Grupie pomoc finansową na lata 2007 -2013, w okresie od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia 8 lutego 2017 r. Członkami Grupy, w okresie w którym Grupa ubiega się o pomoc, są: E. Z. , C. Z. , S. S. , E. S. oraz J. S. . Ustalono, że wszyscy członkowie Grupy prowadzą działalność w ramach hodowli drobiu, przy czym produkcja drobiu prowadzona jest przez trzech członków Grupy we własnych kurnikach, zaś dwóch pozostałych członków (E. S. i J. S. ) prowadzi działalność w dzierżawionych budynkach gospodarczych. Członkowie Grupy są osobami spokrewnionymi.

Analizując ilość produktów sprzedawanych Grupie przez jej poszczególnych członków za okres objęty wnioskiem o płatność organ stwierdził, iż C. Z. , E. Z. oraz S. S. , posiadają dominujący potencjał produkcyjny w ilości sprzedawanych produktów wytworzonych w gospodarstwach członków Grupy. Produkty pochodzące od ww., stanowią w sumie ponad 90% całości dostarczonych do Grupy. Organ odwoławczy zauważył, iż 98,56 % produktów wytworzonych w gospodarstwach członków Grupy sprzedawana jest do U. Sp. J. E. i C. Z. . Udziałowcami spółki jawnej jest członek Grupy C. Z. posiadający 60% udziałów oraz jego żona E. Z. posiadająca 40% udziałów, co może mieć bezpośredni wpływ na wielkość sprzedaży Grupy. U. Sp. J. E. i C. Z. jest faktycznie jedynym odbiorcą hurtowym produkcji Grupy, będącym osobowo i kapitałowo zależnym od dwóch członków Grupy.

Organ odwoławczy stwierdził, że wielkość produkcji dostarczonych do Grupy produktów przez poszczególnych jej członków w okresie objętym wnioskiem świadczy o tym, iż nie został spełniony jeden z podstawowych celów Grupy, ujęty w umowie spółki z dnia 24 sierpnia 2011 r., jakim jest "planowanie produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej jakości i ilości". Prezes ARiMR ustalił nadto, że w przypadku skarżącej, nie doszło do planowanego zwiększenia skali produkcji drobiu przez członków Grupy, a co za tym idzie poprawy efektywności gospodarowania. Organ stwierdził, że potencjał produkcyjny grupy producentów rolnych jest taki sam, jak przed podziałem G. S.C. C. Z. , S. S. , tworzy go faktycznie trzech producentów posiadających własną bazę produkcyjną, tj. E. Z. , C. Z. oraz S. S. . Pozostali członkowie prowadzą produkcję w oparciu o specjalnie na okoliczność powołania Grupy, wydzieloną bazę produkcyjną C. Z. a oraz S. S.. z F. E. i C. Z. pochodzi produkcja dwóch członków Grupy E. Z. oraz C. Z. a. Prezes ARiMR wywiódł wniosek, że produkcja G. s.c. C. Z. , S. S. uległa rozdrobnieniu pomiędzy 3 podmioty - E. S. , J. S. a oraz G. s.c. C. Z. , S. S. ., a powstanie Grupy nie doprowadziło do koncentracji, stanowiącej cel działania "Grupy producentów rolnych", co wskazuje na stworzenie przez Grupę sztucznych warunków, celem ominięcia warunku wskazanego w art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 88 poz. 983 ze zm.), dalej: "ustawa o grupach producentów rolnych" i uzyskania płatności. Wniosek ten potwierdza też, zdaniem organu fakt, że baza produkcyjna E. Z. powstała przez podział bazy produkcyjnej C. Z. a, a bazy produkcyjne J. S. i E. S. powstały przez faktyczny podział nieruchomości będących własnością spółki cywilnej, której wspólnikami są inni dwaj członkowie Grupy, w tym S. S. , który jest ojcem J. S. a i mężem E. S. . Przy czym w każdym z ww. przypadków powstanie baz miało miejsce tuż przed powstaniem Grupy. Zdaniem organu odwoławczego, funkcjonowanie skarżącej zdeterminowane jest możliwością uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych w ramach środków finansowych przewidzianych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, nie zaś potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu oraz centralizacji sprzedaży, tj. celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005.

Organ wskazał, że Grupa została utworzona w wyniku połączenia członków dwóch rodzin współpracujących ze sobą wcześniej od wielu lat. W związku z powyższym stwierdził, że w omawianym przypadku stworzono sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, które miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia grup producentów rolnych. Natomiast zgodnie z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (DZ.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r. ze zm.), dalej: "rozporządzenie 1306/2013", bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w niniejszej sprawie w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez skarżącą w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 345/18, oddalił skargę Grupy na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Sąd wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach organów nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że zasady organizowania się producentów rolnych w grupy producentów oraz zasady i warunki udzielania ze środków publicznych pomocy finansowej związanej z ich organizowaniem i funkcjonowaniem określa ustawa o grupach producentów rolnych. Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa z 7 marca 2007 o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2016 r. poz. 1387 ze zm.; dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich".

Sąd I instancji wyjaśnił, że organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa. Wobec uzyskania przez skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa rejestru, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że Grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych. Jednakże organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić nie tylko, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi. Tak więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia (Rady) rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1 ze zm.), dalej: "rozporządzenie 1698/2005" i rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8 ze zm.), dalej: "rozporządzenie 65/2011". Sąd I instancji podkreślił, że na podstawie rozporządzenia 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu. W związku z tym, że istotą pomocy jest wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu należy przyjąć, że chodzi o działania wspólne, czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy.

Sąd I instancji rozpoznając skargę uznał, że wbrew zarzutom skargi organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organy, w tym organ II instancji, odniósł się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a."). Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 8 oraz art. 11 k. p. a. Wbrew zarzutom skarżącej organ II instancji właściwie ustalił stan faktyczny oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie, opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej wydawana jest po sprawdzeniu spełnienia przez Grupę określonych § 3 ust. 1 rozporządzenia wymogów formalnych, zaś wniosek o płatność składany jest po upływie konkretnego okresu faktycznej działalności Grupy i realizacji przyjętego przez nią celu działania.

W ocenie Sądu I instancji odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego stwierdził, że rozpoznanie sprawy wymaga oceny, czy w związku z tym zasadne jest postawienie skarżącej zarzutu stworzenia przez Grupę sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, o czym stanowi art. 60 rozporządzenia "rozporządzenie 1306/2013. Analizując materiał dowodowy Sąd I instancji doszedł do przekonania, że działania podjęte przez Grupę w okresie objętym wnioskiem istotnie wskazują, iż produkcja G. s.c. C. Z. , S. S. uległa rozdrobnieniu pomiędzy trzy podmioty - E. S. , J. S. a oraz G. s.c. C. Z. , S. S. Powstanie Grupy nie doprowadziło do koncentracji, stanowiącej cel działania "Grupy producentów rolnych", co wskazuje na stworzenie przez grupę sztucznych warunków, celem ominięcia warunku wskazanego w art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych i uzyskania płatności. Podkreślono, że bazy produkcyjne J. S. i E. S. powstały przez faktyczny podział nieruchomości będących własnością spółki cywilnej, której wspólnikami są inni dwaj członkowie Grupy, w tym S. S., który jest ojcem J. S. a i mężem E. S. Przy czym w każdym z ww. przypadków powstanie baz miało miejsce tuż przed powstaniem Grupy. Ponadto E. Z. prowadzi produkcję w obiektach stanowiących współwłasność z C. Z. Małżeństwo wspólnie ponosi koszty produkcji. E. Z. nie zwiększyła potencjału produkcyjnego Grupy, korzysta bowiem z bazy produkcyjnej F., E. i C. Z. . Także fakt, iż U. Sp. J. E. i C. Z. jest faktycznie jedynym odbiorcą hurtowym produkcji Grupy, będącym osobowo i kapitałowo zależnym od dwóch członków Grupy, wskazuje pozorność działań w zakresie wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Ustalono, że 98,56 % produktów wytworzonych w gospodarstwach członków Grupy sprzedawana jest do ww. U. , której udziałowcami jest członek Grupy C. Z. (60% udziałów) oraz jego żona E. Z. (40% udziałów).

Reasumując Sąd I instancji doszedł do przekonania, że zasadnie organy wskazują, że utworzenie Grupy doprowadziło do sytuacji przeciwnej do celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, tj. do sztucznego rozdrobnienia produkcji, mającego na celu umożliwienie wykazania się jakąkolwiek produkcją oraz umożliwienie skarżącej wypełnienia warunku minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych. Chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy wskazuje, jak zasadnie w sprawie przyjęto, że zamiarem osób zawiązujących ją oraz jej poszczególnych członków, było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych". Organy słusznie przyjęły brak samodzielności członków Grupy w prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie hodowli i chowu drobiu. Taka metoda gospodarowania w żaden sposób nie wpływa na zwiększenie mocy produkcyjnej Grupy, gdyż w danym kurniku możliwa jest do wyprodukowania z góry określona liczba brojlerów, bez znaczenia kto w danym czasie je wytwarza. W związku z powyższym, organy zasadnie wywiodły, iż w takim przypadku nie można mówić o jakiejkolwiek koncentracji podaży oraz poprawie efektywności gospodarowania. Z akt sprawy wynika, że w przypadku skarżącej, nie doszło do planowanego zwiększenia skali produkcji drobiu przez członków Grupy i co za tym idzie poprawy efektywności gospodarowania. W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, Grupa w niniejszej sprawie w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez Skarżącą w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Dlatego też Sąd I instancji doszedł do przekonania, że wniosek organu, że w istocie doszło do decentralizacji, a nie centralizacji produkcji między podmiotami będącymi członkami Grupy, co stanowi jeden z wymogów celu działania grupy producentów określonym w art. 35 ust. 1 pkt b rozporządzenia 1698/2005, jest uprawniony. Sąd podziela stanowisko organu, że utworzenie grupy producentów produkujących ten sam produkt, tworzonych w istocie przez te same osoby fizyczne, miał na celu obejście przepisów odnoszących się do maksymalnego limitu kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych", o jakich jest mowa w treści załącznika nr 1 do rozporządzenia 1698/2005. Tym samym, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organy prawidłowo uznały, że mimo formalnego spełnienia warunków uzyskania płatności, nie jest ona należna ze wskazanych wyżej powodów.

II

Skarżąca w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 a contrario i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględniania z uwagi na to, że organ administracyjny, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia:

a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzącą do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy;

b) art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania jej uczestników do władzy publicznej, w szczególności zaś poprzez brak wyjaśnienia uczestnikom postępowania przyczyn nieuwzględnienia wyjaśnień złożonych przez stronę postępowania;

c) art. 80 k.p.a., polegające na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) sporządzenie przez Sąd uzasadnienia wyroku w sposób nieprzekonujący, ogólnikowy, polegający na braku wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, bez odniesienia się do każdego dowodu z osobna;

b) sporządzenie przez Sąd uzasadnienia wyroku z pominięciem argumentacji zawartej w skardze, opierające się na powtórzeniu argumentacji organów administracyjnych i akceptacji w całej rozciągłości wszystkich ustaleń organów, gdy tymczasem uzasadnienie wyroku winno polegać na ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, w celu uzyskania jednoznaczności co do ustaleń faktycznych i prawnych;

- którego naruszenie w istocie uniemożliwia wydanego wyroku zarówno pod kątem ustalonego stanu faktycznego jak i kontrolę prawidłowości przepisów prawnych, które należało zastosować i ich wykładni

- brak uzasadnienia odnośnie oddalenia wniosku dowodowego złożonego przez skarżącą na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 roku;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Dyrektora Kujawko - Pomorskiego Oddziału ARiMR w Toruniu z dnia 20 czerwca 2013 roku, która to decyzja wskazuje, iż organ ARIMR przy tożsamej sytuacji faktycznej przyznał skarżącej pomoc za I rok działalności w wysokości 407.400,00 zł, a więc nie stwierdził po stronie skarżącej stworzenia tzw. 'sztucznych warunków";

4) obrazę przepisów prawa materialnego w postaci przepisu:

a) art. 60 rozporządzenia 1306/2013, poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie

ewentualnie poprzez niczym nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że wypełniono którekolwiek z kryteriów uznania działania skarżącej za tworzenie tzw. sztucznych warunków;

b) art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego błędną interpretację zmierzająca do nieuzasadnionego przyjęcia, że to na stronie postępowania spoczywa ciężar wykazania, że nie dopuszcza się tworzenia sztucznych warunków, podczas gdy ciężar ten spoczywa na organie administracji, który nie sprostał obowiązkowi wykazania zaistnienia tej okoliczności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 203 p.p.s.a., wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

III

Organ odpowiadając na skargę kasacyjną, w pełni podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, jak również zgodził się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na skutek zarządzenia Przewodniczącej I Wydziału Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami).

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, uznając sformułowane w niej zarzuty za niezasadne.

Skarżąca kasacyjnie sformułowała zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte na art. 174 pkt 2 p.p.s.a oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego oparte na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Jako pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty procesowe najdalej idące, sformułowane w pkt 2 ppkt a i b petitum skargi kasacyjnej. Dotyczą one naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez nieuzasadnienie oddalenia skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wbrew stanowisku skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Przypomnieć trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Uchybienie to musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomnieć także należy, że wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niE. jaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (patrz: wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (patrz: wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt: I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Podkreślenia też wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (patrz: wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).

Sporządzone przez WSA uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym we wskazanej regulacji, gdyż zawiera wszystkie wymagane elementy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł obszerny wywód dotyczący uznanych okoliczności sprawy zarówno w ich ujęciu czasowo-organizacyjnym (w tym wskazano między innymi kolejno na działania podjęte przez Grupę w okresie objętym wnioskiem które wskazują, iż produkcja G. s.c. C. Z. , S. S. uległa rozdrobnieniu pomiędzy trzy podmioty - E. S. , J. S. a oraz G. s.c. C. Z. , S. S. .), osobowym (w tym m.in.: powiązań rodzinnych pomiędzy członkami skarżącej), jak i formalnoprawnym (przede wszystkim analiza powiązań własnościowych i udziałów w poszczególnych elementach Grupy, jak i czas ich powstania).

W tym zakresie Sąd I instancji weryfikował ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Całokształt ustaleń faktycznych doprowadził do ustalenia, że działalność gospodarcza Grupy dowodzi, że jej istnienie i funkcjonowanie na rynku jako odrębnego podmiotu gospodarczego miało jedynie pozorny charakter, a jej utworzenie doprowadziło do sytuacji przeciwnej do celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. a) oraz lit. b) rozporządzenia 1698/2005, tj. do sztucznego rozdrobnienia produkcji, mającego na celu umożliwienie wykazania się jakąkolwiek produkcją oraz umożliwienie skarżącej wypełnienia warunku minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych. Chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy wskazuje, jak zasadnie w sprawie przyjęto, że zamiarem osób zawiązujących skarżącą oraz jej poszczególnych członków, było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Drobiu". Organy słusznie przyjęły brak samodzielności członków Grupy w prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie hodowli i chowu drobiu. Uzasadnienie wyroku wskazuje przy tym (tak jak i kontrolowana przez ten Sąd decyzja) jakie konkretnie przepisy prawa unijnego oraz krajowego w wyniku przedsięwziętych i opisanych działań zostały naruszone i w jaki sposób (poprzez jakie działania) to nastąpiło.

Skarżąca kasacyjnie w powyższym kontekście (zarzutu wyartykułowanego w pkt 4 ppkt b) wskazuje także na naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z tym, że organ, jako wywodzący skutki prawne (tj. odmawiając płatności) nie wykazał, w ramach ciążącego na nim ciężaru dowodu, że to skarżąca dopuściła się tworzenia sztucznych warunków i który to nie sprostał obowiązkowi wykazania zaistnienia tej okoliczności. NSA za zasadne uznał wskazanie, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe oznacza, że art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wprowadza szczególne w stosunku do k.p.a. reguły postępowania. W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. Przy czym organ, zarzucając stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności (odmawiając płatności), jest zobowiązany do wykazania stworzenia tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny, w sposób niebudzący wątpliwości, wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnoszący skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania skarżącego czy też informowania skarżącego o przysługujących mu prawach. Należy zaznaczyć, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w art. 21 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Zastosowanie odmiennej regulacji od art. 7 k.p.a., ma na celu uaktywnienie stron tego postępowania. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a wnioskodawca ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to, zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (patrz: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r. I GSK 1471/18).

W rozpoznawanej sprawie nastąpiło rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co zostało uczynione przez organy i co trafnie zaaprobował WSA. Prezes ARiMR odniósł się bowiem do dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. W przeprowadzonym postępowaniu oparto się o dokumenty i twierdzenia przedstawione przez skarżącą, znajdujące się aktach sprawy. Ponadto organy dokonały ustalenia stanu faktycznego w oparciu o ogólnie dostępne rejestry publiczne. Organy, wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, zbadały zasadność utworzenia Grupy, czemu dały wyraz w obszernych uzasadnieniach decyzji.

W ocenie NSA powyższe modyfikacje nie oznaczają jednak, że organy ARiMR zwolnione zostały z konieczności oparcia podejmowanego rozstrzygnięcia na niebudzącym wątpliwości, wystarczającymi i przekonywującym materiale dowodowym. Podkreślić też należy, że organy nie zarzuciły skarżącemu niespełnienia warunków przyznających przedmiotową płatność, wykazały natomiast że warunki do jej otrzymania zostały wykreowane w sposób sztuczny, a taka organizacja działalności rolniczej została dokonana jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. Organy badały aspekty związane z faktycznym użytkowaniem gruntów, ich zarządzeniem oraz współdziałaniem osób je użytkujących i deklarujących do płatności. Analiza ta wykazała, że wszystkie gospodarstwa rolne były ściśle powiązane osobowo, organizacyjne i ekonomicznie.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie został naruszony art. 107 § 3 k.p.a.. WSA prawidłowo uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności świadczących o sposobie zarządzania Grupą. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji, jak również wskazał na potencjalne korzyści, które w ten sposób zamierzono uzyskać. Wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącego kasacyjnie, nie realizuje on celów wsparcia, a jego działanie wraz z pozostałymi powiązanymi osobami zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

Odnosząc się zatem do zarzutów dotyczących uchybienia przepisom prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pomimo tego, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, Naczelny Sad Administracyjny wskazuje, ze jest on bezpodstawny. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W sprawie niniejszej sztuczne warunki odnoszą się zarówno do struktury podmiotów wchodzących w skład Grupy i podmiotów nabywających od Grupy produkty rolne oraz wzajemnych ich powiązań osobowo kapitałowych, potwierdzających stworzenie sztucznych warunków. Powiązania wzajemne wynikają w sposób precyzyjny z zebranego w sprawie materiału dowodowego. ustalenia faktyczne związane z funkcjonowaniem Grupy, jej powstaniem, organizacją, podejmowanych działaniach nie zostały one również podważone przez skarżącą. Ustalenia organów, które zostały zaakceptowane przez Sąd I instancji, w tym m.in. że 98,56 % produktów wytworzonych w gospodarstwach członków Grupy sprzedawana jest do U. , której udziałowcami jest członek Grupy C. Z. (60% udziałów) oraz jego żona E. Z. (40% udziałów). Ocena możliwości produkcyjnych członków Grupy przed jej powstaniem, jak i w trakcie jej funkcjonowania, zakres sprzętowy i lokalowy, nie doprowadził do koncentracji. Bazy produkcyjne J. S. i E. S. powstały przez faktyczny podział nieruchomości będących własnością spółki cywilnej, której wspólnikami są inni dwaj członkowie Grupy, w tym S. S. , który jest ojcem J. S. a i mężem E. S. . Przy czym w każdym z ww. przypadków powstanie baz miało miejsce tuż przed powstaniem Grupy. Należy również podkreślić, że E. Z. prowadzi produkcję w obiektach stanowiących współwłasność z C. Z.. Małżeństwo wspólnie ponosi koszty produkcji. E. Z. nie zwiększyła potencjału produkcyjnego Grupy, korzysta bowiem z bazy produkcyjnej F, E. i C. Z. ; Czyli produkcja G. s.c. C. Z. , S. S. uległa rozdrobnieniu pomiędzy trzy podmioty - E. S. , J. S. a oraz G. s.c. C. Z. , S. S. . Powstanie Grupy. Także fakt, iż U. Sp. J. E. i C. Z. jest faktycznie jedynym odbiorcą hurtowym produkcji Grupy, będącym osobowo i kapitałowo zależnym od dwóch członków Grupy, wskazuje pozorność działań w zakresie wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Tym samym powstanie Grupy nie doprowadziło do koncentracji, stanowiącej cel działania "Grupy producentów rolnych", co wskazuje na stworzenie przez grupę sztucznych warunków. Zasadnie organy wskazują, że utworzenie Grupy doprowadziło do sytuacji przeciwnej do celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, tj. do sztucznego rozdrobnienia produkcji, mającego na celu umożliwienie wykazania się jakąkolwiek produkcją oraz umożliwienie skarżącej wypełnienia warunku minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych. Chronologia kolejnych zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy wskazuje, jak zasadnie w sprawie przyjęto, że zamiarem osób zawiązujących Grupę oraz jej poszczególnych członków, było działanie mające na celu w pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych". Organy słusznie przyjęły, a za nimi Sąd I instancji, że brak jest samodzielności członków Grupy w prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie hodowli i chowu drobiu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie będącej przedmiotem sporu mamy do czynienia z podjęciem czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie TSUE takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane [patrz:. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53]. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącej, ocena grupy producentów rolnych musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na relacje (powiązania) gospodarcze i organizacyjne z innymi osobami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich, w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Dokonana przez WSA ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli wyroku z 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym TSUE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Treść tego przepisu jest zbieżna z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Dla porównania, według art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, natomiast według art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Pozwoliło to, mimo że w niniejszej sprawie wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku jest art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a nie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, na odwołanie się do wyrażonych w tym wyroku poglądów prawnych. Tym bardziej, że ocena czy dany podmiot spełnia podstawowe warunki do uzyskania płatności rolnych (w tym czy jest rolnikiem oraz czy posiada gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów rozporządzenia 73/2009) powinna być taka sama, bez względu na wnioskowaną płatność rolną. Co chociażby potwierdza wprowadzenie jednorodnie brzmiących klauzul generalnych do obu powołanych rozporządzeń, które tworzą podstawę prawną dla działań właściwych organów krajowych, mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Z rozważań TSUE wynika, że przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia. W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

WSA prawidłowo podzielił stanowisko organu, że w sprawie wystąpił zarówno element obiektywny wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy poprzez utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005, jak i element subiektywny poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności spowodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia, warunkujące zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Przy czym WSA trafnie wskazał, że organy nie kwestionowały, że skarżąca spełniła formalne warunki konieczne do uzyskania statusu grupy producentów rolnych. Organy zasadnie zakwestionowały faktyczny powód powstania skarżącej grupy. Dlatego też nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 60 rozporządzenia 1306/2013 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że grupa producencka stworzyła sztuczne warunki do otrzymania płatności, jak również nie spełnia celów w zakresie których udziela się wsparcia grupom producentów.

Za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut wyartykułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. oddalenia na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. wniosku dowodowego o prowadzaniu dowodu z dokumentów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego, lecz bada, czy w trakcie postępowania przed organem administrującym zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, czy były one uwzględnione i w jaki sposób zostały ocenione przez organ (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., II OSK 554/07). Sąd I instancji prawidłowo wywiązał się z tego obowiązku, dokonał poprawnej oceny decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a wskazać należy, że zgodnie z jego treścią "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Powyższy przepis nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (patrz wyroki NSA: z 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; z 25 października 2015 r., I OSK 300/14). Celem postępowania dowodowego, o którym mowa powyższym przepisie, jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego (patrz: wyrok NSA z 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje zatem podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania przed organem jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 w zawiązku z § 14 ust. 2 lit. b), rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed Sądem I instancji.