Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2827/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 455/11 w sprawie ze skargi I.B. na uchwałę Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 455/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w punkcie 1 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], w przedmiocie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata oraz w punkcie 2 zasądził od Rady Miejskiej w Wasilkowie na rzecz skarżącej I.B. kwotę 557 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych:

Uchwałą z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], Rada Miejska w Wasilkowie określiła zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. W pkt 2 rozdziału VI zawarto zapis, "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, opłatę adiacencką z tego tytułu ustala się na 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale". Uchwała weszła w życie z dniem 1 grudnia 2002 r. i została ogłoszona w Gazecie Wasilkowskiej oraz na tablicy ogłoszeń zgodnie z § 18 uchwały.

Następnie uchwałą z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], dokonano zmiany powyższej uchwały w części II w § 10 ust. 1 poprzez dodanie po pkt 1 pkt 1a. Kolejna zmiana została dokonana uchwałą z dnia [...] października 2007 r., nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczyła ona pkt 2 rozdziału VI, który otrzymał następujące brzmienie: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, opłatę adiacencką z tego tytułu ustala się na 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale". Ostatnią uchwałą zmieniającą z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] skreślono ust. 1 w § 9, w części II i dodano ust. 5 w § 13 w części V. Wszystkie uchwały zmieniające zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego.

I.B. pismem z dnia 22 marca 2011 r. wezwała Radę Miejską w Wasilkowie do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały z dnia [...] listopada 2002 r. jako niezgodnej z prawem.

W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na uchwałę z dnia [...] listopada 2002 r. I.B. zarzuciła naruszenie art. 2 w zw. z art. 84 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz przez ograniczenie własności naruszającej jej istotę, a także naruszenie art. 98 a ust. 1, 1a i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały. W uzasadnieniu skargi podała, uchwała z dnia [...] listopada 2002 r. została uchylona uchwałą z dnia 31 marca 2011 r., jednakże korzystniejszym dla niej rozwiązaniem byłoby stwierdzenie jej nieważności, gdyż odnosiłoby to skutek również w stosunku do decyzji już wydanych na podstawie tej uchwały, a więc między innymi do decyzji, na podstawie której ustalono skarżącej jednorazową opłatę z tytułu podziału nieruchomości.

Według skarżącej podstawą stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] listopada 2002 r. jest niezgodność tego aktu prawa miejscowego z obowiązującym porządkiem prawnym. Zmianie uległa ustawa o gospodarce nieruchomościami, ze względu na orzeczenie TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., a pomimo to nie uchylono uchwały, która była niezgodna z Konstytucją RP i ustawą o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej orzeczenie TK skutkowało wprost utratą mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione zarzuty za bezzasadne. W uzasadnieniu podano, że kwestie których dotyczy skarga reguluje powołana uchwała Rady Miejskiej z tym, że w brzmieniu ustalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Uchwała ta zmieniła uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r..

Organ podał, że z uwagi na obowiązujący w dacie ostateczności decyzji o podziale nieruchomości skarżącej (7 lutego 2011 r.) stan prawny ukształtowany uchwałą z dnia [...] października 2007 r., skarżąca nie wykazała interesu prawnego do kwestionowania uchwały w poprzednio obowiązującym brzmieniu. Podobnie interes prawny skarżącej nie uzasadnia prawa do skarżenia powołanego aktu w całości. Obecnie obowiązujący przepis art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od 9 września 2004 r., w oparciu o który Rada ustaliła stawkę opłaty pozbawiony jest wad dostrzeżonych przez Trybunał Konstytucyjny. Końcowo organ podał, że kwestionowana uchwała została uchylona, niemniej z innych przyczyn niż wnosiła o to skarżąca. Nie stanowi to jednak, w ocenie organu, przeszkody w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Jak słusznie bowiem podnosi skarżąca, nie skutkuje to ex tunc w odniesieniu do podjętych w oparciu o nią decyzji.

Pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. poparł skargę i sprecyzował, że domaga się stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] listopada 2002 r. ze względu na brak jej właściwego ogłoszenia i w konsekwencji wniósł również o stwierdzenie nieważności zmian tejże uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności wskazał, że kontrolą objęto tylko i wyłącznie uchwałę Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], dotyczącą określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Uchwała ta, jako że określa zasady zarządu mieniem gminy, stanowi akt prawa miejscowego - zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jak wynika z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2 art. 88). W aktualnym stanie prawnym jest to ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 197 poz. 1172). Weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., obowiązywała zatem w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały. Analogicznie stanowi art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Kwalifikacja uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Stosownie do art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1).

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skoro przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem § 18 uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem 1 grudnia 2002 r. i podlega ogłoszeniu w Gazecie Wasilkowskiej oraz na tablicy ogłoszeń. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że za zasadny należałoby uznać wniosek pełnomocnika skarżącej dotyczący stwierdzenia nieważności również zmian tej uchwały. W realiach sprawy wniosek ten jednak nie mógł być uwzględniony. Po pierwsze dlatego, że intencją samej skarżącej było zakwestionowanie tylko i wyłącznie uchwały z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...]. Nawet gdyby jej intencją było wyeliminowanie z obrotu również zmian tej uchwały, to bez wątpienia dotyczyłoby to jedynie zmiany z dnia [...] października 2007 r., dokonanej uchwałą nr [...] polegającej na tym, że zmieniono całkowicie treść pkt 2 rozdziału VI, w ten sposób, że wysokość opłaty adiacenckiej ustalono na 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale zamiast 50%. Dwie pozostałe zmiany nie dotyczyły natomiast natomiast interesu prawnego skarżącej.

W ocenie Sądu uchwała z dnia [...] października 2007 r. pomimo, że została nazwana uchwałą zmieniającą, jest uchwałą samoistną, nie związaną z uchwałą pierwotną. Nowa treść pkt 2 rozdziału VI zastąpiła, a nie zmieniła dotychczasowe brzmienie tej regulacji i stanowi samodzielną normę prawną. Oznacza to, że dla bytu prawnego tej uchwały nie ma znaczenia fakt, że uchwała pierwotna nie weszła w życie. Uchwała ustalająca nową wysokość opłaty adiacenckiej została w prawidłowy sposób ogłoszona i weszła w życie w terminie 14 dni od daty jej ogłoszenia (§ 3 uchwały). Faktycznie podstawą prawną decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej jest uchwała zmieniająca, albowiem nałożona opłata stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przyjęcie koncepcji zgodnie z którą uchwała ta dotyczy samoistnej normy prawnej oznacza, że skarżąca może ją kwestionować po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku nie uwzględnienia wezwania skargą do sądu administracyjnego poprzez sformułowanie zarzutów i argumentacji dotyczących tej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I.B., domagając się jego uchylenia w punkcie 1 i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i merytorycznego rozpoznania skargi oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego:

- przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 82, § 83 pkt 1, § 85 ust. 1 i 4, § 86, § 87 ust 1 i 2, § 90, § 93 ust. 1 i 2 oraz § 96 ust. 1 "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z dnia 5 lipca 2002 r, nr 100, poz. 908), poprzez przyjęcie, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] października 2007 r. nie jest uchwałą zmieniającą, lecz uchwałą samoistną, niezwiązaną z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r.,

przez niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez stwierdzenie, że ważna jest uchwała zmieniająca uchwałę pierwotną, uznaną za nieważną ze względu na brak spełnienia wymagań formalnych w zakresie jej należytej publikacji,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 1 § 1 i § 2 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 133 § 1 i z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez poczynienie błędnych ustaleń w zakresie dotyczącym zakwalifikowania uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] października 2007 r., jako uchwały samoistnej, niezwiązanej z uchwałą pierwotną, tj. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r., a w rezultacie uznanie, że stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r., nie odnosi skutku w stosunku do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] października 2007 r., a co za tym idzie - jest ona uchwałą ważną, wywołującą skutki prawne,

art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141§4 P.p.s.a., polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r., a pomimo to, zaznaczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zmiana tej uchwały, tj. uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] października 2007 r. jest uchwałą ważną, samoistną, niezwiązaną z uchwałą pierwotną oraz nie odniesienie się do pozostałych dwóch zmian uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r., tj. uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] i uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], pomimo wniosku skarżącej w tym przedmiocie.

Skarżąca kasacyjnie nie podzieliła zdania Sądu, że uchwała zmieniająca nie jest związana z uchwałą pierwotną bowiem spełnia ona wymogi przewidziane dla uchwał zmieniających w "Zasadach techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z dnia 5 lipca 2002 r., nr 100, poz. 908).

W ocenie strony skarżącej nie ulega wątpliwości, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] października 2007 r., jest uchwałą zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r. Nigdy nie była ona traktowana inaczej przez sam organ, który ją wydał, co wynika ze stanowisk zajmowanych przez organ w pismach, znajdujących się w aktach niniejszego postępowania. Nadto, uchylając uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r., uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2011r., Rada Miejska w Wasilkowie, podała również w §1 uchwały uchylającej zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r., co również świadczy o tym, że uchwały zmieniające nie były uchwałami samoistnymi, niezwiązanymi z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, niekonsekwentnie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, traktuje początkowo uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] października 2007 r., jako uchwałę zmieniającą, dalej stwierdzając, że uchwałą zmieniającą jednak ona nie jest. Poza tym, gdyby przyjąć konstrukcję "samoistności" uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] października 2007 r., to należałoby stwierdzić, że ta sama kwestia ( opłaty adiacenckiej) była uregulowana odmiennie w dwóch obowiązujących jednocześnie uchwałach, przy czym w jednej z nich - niezgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami.

Rozważając wpływ stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r., na możliwość dalszego, samodzielnego funkcjonowania w obrocie prawnym uchwał ją zmieniających, tj., m. in. uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] października 2007 r. skarżąca kasacyjnie wywiodła, że przepisy zmieniające mają charakter niesamodzielny. W przeciwieństwie do przepisów merytorycznych, nie służą one bezpośrednio do wyrażania norm prawnych, lecz do wprowadzania zmian w obowiązujących przepisach merytorycznych, co nie oznacza, że nie mają one charakteru normatywnego. Niesamodzielny charakter przepisów zmieniających oznacza natomiast, że mają one charakter jednorazowy. Wobec tego to nie uchwała zmieniająca podlega stosowaniu, lecz uchwała nią zmieniona. Tym samym podstawą ostatecznego orzeczenia jest uchwała znowelizowana, podczas gdy uchwała zmieniająca stanowi jedynie podstawę ustalenia obowiązującego brzmienia uchwały zmienionej.

Zatem przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie musiała być uchwała zmieniająca, gdyż jej byt prawny podzielił los Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r. Pogląd ten wydaje się potwierdzać Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzając, że skoro nieopublikowany akt prawa miejscowego nie obowiązuje, za zasadny należałoby uznać również wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności zmian tej uchwały. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie przyjąć należy, że stwierdzenie nieważności uchwały powoduje, że nie odnosi ona skutku prawnego, ponieważ należy traktować ją tak, jakby nigdy nie weszła w życie, zatem również jej zmiany nie powinny wywoływać żadnych skutków prawnych.

Uznając w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] października 2007 r., zmieniająca uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r. jest uchwałą samoistną, niezwiązaną z uchwałą pierwotną, przez co stwierdzenie nieważności uchwały pierwotnej nie odniosło skutku w stosunku do uchwały zmieniającej oraz pomijając milczeniem pozostałe uchwały zmieniające tę uchwałę, Sąd I instancji - w ocenie skarżącej - naruszył przepisy art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 P.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny - w ocenie strony skarżącej - naruszył również art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., stwierdzając nieważności Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r., przyjmując jednocześnie - w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - że zmiana tej uchwały jest ważną, samoistną, niezwiązaną z uchwałą pierwotną uchwałą.

Powołane naruszenie przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, choć, sama sentencja zaskarżonego wyroku jest dla skarżącej satysfakcjonująca, bowiem uwzględnia jej skargę na akt prawa miejscowego, to z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku, dotyczącym "ważności" zmian zaskarżonej uchwały, skarżąca zgodzić się nie może, dlatego niniejsza skarga jest -- w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uzasadniona.

W dniu 19 stycznia 2012 r. I.B. zwróciła się do Sądu I instancji o uzupełnienie wyroku poprzez orzeczenie co do ważności zmian uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie z [...] listopada 2002 r., to jest uchwał zmieniających: z [...] sierpnia 2004 r. nr [...], z [...] października 2007 r. nr [...] oraz z [...] listopada 2008 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 455/11 WSA w Białymstoku odmówił uzupełnienia wyroku. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone skarga kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 25 lipca 2012 r., wydanym w sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie z uwagi na okoliczność, że w dniu 19 kwietnia 2012 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się z wnioskiem o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, która miała wyjaśnić "Czy zdolność procesową w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, ma wójt (burmistrz, prezydent) czy rada gminy?"

Poszerzony skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął w dniu 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, uchwałę w której przyjął, że "w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej".

Wskutek podjęcia uchwały ustała przyczyna zawieszenia i w sprawie w dniu 19 listopada 2012 r. podjęto zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Na samym wstępie należy podkreślić, ze przedmiotem orzekania przez Sąd I instancji była wyłącznie uchwała Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], dotyczącą określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. W skardze skierowanej do WSA skarżąca wyraźnie wskazała, ze właśnie ta uchwała ta jest przedmiotem zaskarżenia, także wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczyło jedynie regulacji zawartych w tej uchwale. Prawidłowo w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zakreślił zakres możliwej sądowej kontroli ze skargi I.B., ograniczając ocenę do kwestionowanej uchwały.

Jednakże w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wykroczył poza zakres rozpoznawanej sprawy, odnosząc się także do kwestii legalności zmian kwestionowanej uchwały, w szczególności uchwały z dnia [...] października 2007 r. W przekonaniu Naczelnego Sadu Administracyjnego powyższe stanowi uchybienie, które nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Większość zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się bezpośrednio do tej części uzasadnienia wyroku, w której sąd I instancji, wykraczając poza zakres rozpoznawanej sprawy, zawarł rozważania dotyczące zmian uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] uchwałami z [...] listopada 2002 r. i z [...] października 2007 r. oraz z [...] listopada 2008 r.. W szczególności dotyczy to zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, tj. § 82, § 83 pkt 1, § 85 ust. 1 i 4, § 86, § 87 ust 1 i 2, § 90, § 93 ust. 1 i 2 oraz § 96 ust. 1 "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z dnia 5 lipca 2002 r., nr 100, poz. 908). Naruszenia przytoczonych przepisów upatruje skarżąca kasacyjnie w uznaniu za samodzielny i odrębny akt prawa miejscowego uchwały z [...] października 2007 r., którą w jej przekonaniu należy uznać za akt zmieniający uchwałę, której nieważność Sąd I instancji stwierdził. W konsekwencji skarżąca domaga się uznania przez Sąd II instancji, że wyeliminowanie uchwały z [...] listopada 2002 r. powoduje niemożność obowiązywania uchwał z [...] listopada 2002 r. i z [...] października 2007 r. oraz z [...] listopada 2008 r.

Podkreślić należy, że skarżąca złożyła w trybie art. 157 § 1 P.p.s.a. wniosek o uzupełnienie wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r. o rozstrzygniecie w przedmiocie ważności trzech uchwał nowelizujących. Postępowanie prowadzone w trybie art. 157 P.p.s.a. jest postępowaniem rektyfikacyjnym, jego celem jest uzupełnienie rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu sądowym uruchomionym skargą lub wnioskiem w sprawie sądowoadministracyjnej. Wniosek o uzupełnienie wyroku może zostać zgłoszony, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi. Postanowieniem z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 455/11, WSA w Białymstoku odmówił uzupełnienia kontrolowanego wyroku. Rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie uzupełnienia wyroku stanowi oddzielny przedmiot zaskarżenia, który mógłby zostać objęty odrębną skargą kasacyjną, pozwalającą Sądowi II instancji na weryfikacje stanowiska, czy istotnie przedmiotem rozstrzygnięcia winna zostać objęta także uchwała z [...] października 2007 r. Natomiast nie jest możliwe, aby przy kontroli wyroku z 15 grudnia 2011 r. Sąd II instancji rozpoznał zarzuty podniesione pod adresem rozstrzygnięcia o odmowie uzupełnienia wyroku, które nie zostało zaskarżone. Jeżeli skarżąca chciała skutecznie podnieść powyższe zarzuty powinna odrębnie zaskarżyć rozstrzygnięcie Sądu I Instancji z 8 marca 2012 r.

Należy przy tym podkreślić, że skarga wniesiona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy konkretnego aktu prawa miejscowego, w tym przypadku uchwały Rady Miejskiej. Kwestionowanie takiej uchwały poprzedzone jest wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku nie uwzględnienia wezwania złożeniem skargi do sądu administracyjnego poprzez sformułowanie zarzutów i argumentacji dotyczących tej uchwały. Kontroli sądu administracyjnego podlega bowiem zaskarżona uchwała, nie zaś norma prawa miejscowego nią ustanowiona. W szczególności sąd administracyjny nie ma możliwości dokonania wykładni normy prawa miejscowego ustanowionego kwestionowaną uchwałą w kontekście jego zmian wprowadzonych uchwałami zmieniającymi.

Wyżej wskazane przepisy prawa materialnego, których naruszenie zarzucano nie miały w sprawie zastosowania, tym samym nie mogły zostać naruszone. Jak już wyżej podniesiono Sąd I instancji nie orzekał w przedmiocie uchwał, którymi zmieniono uchwałę z [...] listopada 2002 r..

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczy potencjalnego naruszenia przepisu art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez stwierdzenie, że ważna jest uchwała zmieniająca uchwałę pierwotną, uznaną za nieważną ze względu na brak spełnienia wymagań formalnych w zakresie jej należytej publikacji. Ponownie podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie orzekał o ważności uchwał nowelizujących. Natomiast Sąd ten prawidłowo zastosował w sprawie art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP uznając, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jej wejście w życie możliwe jest 14 dni od dnia ogłoszenia. Sąd II Instancji podziela stanowisko Sądu I instancji, że brak publikacji uchwały stanowi powód do stwierdzenia jej nieważności, jak to się stało w zaskarżonym wyroku. Wskazane zatem przepisy odnoszące się do obowiązku publikacji i łączące warunek obowiązywania przepisów akta prawa miejscowego z opublikowaniem zostały w sprawie prawidłowo zastosowane i należycie Sąd I instancji ocenił ich regulacje względem kontrolowanej uchwały.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.