Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1653/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 5 art. 48 par. 1 art. 45
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1639/12 w sprawie ze skargi B. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1639/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę B. P., uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 61a § 1 i 2 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku B. P., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej BT 43561 "O." wydanej na rzecz "P." S.A.

W uzasadnieniu organ wskazał, że największy zasięg szkodliwego promieniowania, zgodnie z raportem oddziaływania na środowisko, może wynieść 44,7 m na wysokości ponad 43 m n.p.t. Zasięg ten od strony południowej zamyka się przed korytem rzeki Dobrzycy. Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że wnioskodawczyni jest właścicielką działek nr [...]. Wszystkie działki są zlokalizowane poza obszarem oddziaływania inwestycji określonej w raporcie o oddziaływaniu na środowisko stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej. Zasięg oddziaływania promieniowania ponadnormatywnego zastosowanych anten nie wchodzi w przestrzeń najbliżej od inwestycji położonej działki wnioskodawczyni, tj. działki nr [...].

Po przeprowadzeniu analizy przepisów szczególnych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) organ uznał, że działki wnioskodawczyni nie są objęte obszarem oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zaskarżonym postanowieniem GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu zażalenia B. P., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ odwoławczy do ustaleń organu I instancji dodał, że przedmiotowa stacja bazowa zaprojektowana na działce nr ewid. [...] jest oddalona od granicy najbliżej położonej działki skarżącej nr ewid. [...] o ok. 45 m i oddzielona od niej działkami o nr ewid. [...].

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działek wnioskodawczyni. Położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie za sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do wnioskodawczyni, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Organ odwoławczy uznał również, że nieruchomości wnioskodawczyni nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto sporna inwestycja nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 ww. rozporządzenia z 2002 r. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów – Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

Organ powołał się także na znajdującą się w aktach sprawy mapę z naniesionym przewidywanym rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (tj. 0,1 W/m2), które powodują ograniczenia w sposobie zagospodarowania, wytwarzane przez anteny stacji w trzech azymutach, z której wynika, że pola te swym zasięgiem nie obejmują nieruchomości wnioskodawczyni.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skoro decyzja Starosty W. nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku B. P. – stosownie do treści art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając naruszenie:

- art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez niewskazywanie, jakie typy anten, o jakiej mocy były przedmiotem analizy, jaki poziom tła elektromagnetycznego przyjęto za wyjściowy, czy uwzględniono zjawisko odbić oraz błąd metody obliczeniowej wynoszący nawet 50%;

- art. 6 oraz 104 § 1 oraz 2 K.p.a. w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP przez przeprowadzenie postępowania poza uregulowaniami określonymi w przepisach;

- art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez niewskazanie, jaki przepis odrębny był podstawą do ustalania obszaru oddziaływania inwestycji oraz czy uwzględniono moce maksymalne anten według danych katalogowych (wyrok NSA z 25 października 2011 r., II OSK 1485/10) błąd metody obliczeniowej na poziomie 50% oraz odbicia (tak Jakub Szulc w imieniu Ministra Zdrowia);

- § 4 ww. rozporządzenia z 2004 r. przez nieodniesienie się do podniesionego w odwołaniu zjawiska kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku. Konieczność stosowania powyższego przepisu potwierdza NSA w wyroku z 14 grudnia 2011 r., II OSK 1695/10 (uwzględnienie skargi kasacyjnej organizacji), NSA w wyroku z 25 października 2011 r., II OSK 1485/10 (udział organizacji);

- art. 144 ust. 1 oraz ust. 2 Prawa ochrony środowiska w powiązaniu z art. 64 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 w związku z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP w odniesieniu do § 1 pkt 1a oraz § 1 pkt 1b ww. rozporządzenia z 2003 r. przez pominięcie okoliczności, że inwestycja zmienia standardy środowiska w odniesieniu do miejsc przeznaczonych pod zabudowę i tym samym wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1639/12, uwzględniając skargę wskazał, że obowiązujący od 11 kwietnia 2011 r. art. 61a § 1 K.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania lub gdy zaistniały inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania.

Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że postanowienia organów obu instancji były nieprawidłowe, ponieważ podstawą tych rozstrzygnięć było ustaleniu, że działka skarżącej nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. To, że skarżąca nie była stroną w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję nie oznacza, że nie ma przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Sąd wskazał, że wystąpienia interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Nie jest więc zasadne uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Oczywiście ocena w powyższym zakresie może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej lub drugiej instancji (por. wyroki NSA: z 19 lipca 2012 r., II OSK 647/11, z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10).

W ocenie Sądu, sprzeczne z takim kierunkiem orzeczniczym jest zatem działanie Wojewody oraz GINB odmawiające wnioskodawczyni przymiotu strony w fazie wstępnego badania wniosku, podczas gdy zarzuty podnoszone we wniosku – związane z jej interesem prawnym – wymagają rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Ponadto Sąd wskazał, że działka skarżącej, jak wskazał GINB, znajduje się w odległości ok. 45 metrów od spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. Z decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2004 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że w odległości 50 m od anten zachować należy teren wolny od nowej zabudowy o wysokości przekraczającej 39 m ppt. Okoliczność ta została pominięta przez organy w niniejszym postępowaniu, a niewątpliwie, zdaniem Sądu, może wpływać na ocenę interesu prawnego skarżącej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku oparte na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył P. sp. z o.o. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

P. sp. z o.o. w swojej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca Spółka zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. przez niewezwanie do udziału w sprawie P. sp. z o.o., której oczywiście przysługuje interes prawny w toczącym się postępowaniu jako beneficjentowi ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym pozbawienie P. sp. z o.o. możności obrony swoich praw przed Sądem I instancji, co w rezultacie spowodowało nieważność postępowania przed WSA stosownie do przepisu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że w przedmiotowym przypadku organ administracji nie miał prawa skorzystać z trybu odmowy wszczęcia postępowania przewidzianego tym przepisem podczas gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodziło od pomiotu oczywiście niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem organy I i II instancji wydały prawidłowe rozstrzygnięcia;

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez uwzględnienie skargi B. P. i jej nieoddalenie, mimo że B. P. w sposób oczywisty nie przysługuje prawo do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi pochodzącej od podmiotu oczywiście niebędącego stroną w rozumieniu powołanego przepisu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi GINB zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię przepisu art. 61a § 1 K.p.a. polegającą na wskazaniu, że w sytuacji, gdy brak legitymacji materialnej wnioskodawcy nie miał charakteru oczywistego, przepis ten nie mógł być stosowany i wymagane było wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, co skutkowało uchyleniem postanowienia w sytuacji gdy postanowienie było prawidłowe;

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 61a K.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że istnieje konieczność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, pomimo że wnioskujący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne B. P. wskazała, że wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozpoznania wymaga zarzut zawarty w skardze kasacyjnej P. sp. z o.o. dotyczący nieważności postępowania, jako ten który podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny również z urzędu na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom P. sp. z o.o., w okolicznościach niniejszej sprawy nie można dopatrzeć się by zaskarżony wyrok został wydany z wadą nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Nie można bowiem stwierdzić, że P. sp. z o.o. została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Po pierwsze, udział określonego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wiąże się nie tylko z określonymi prawami, ale także obowiązkami, tj. informowania sądu administracyjnego o istotnych dla toku postępowania okolicznościach w ramach przyznanego prawa stronom do składania pism procesowych. Jeżeli strona powołuje się na określone okoliczności przed sądem powinna w odpowiednim czasie, tj. przed rozprawą złożyć takie pismo. Taki obowiązek strony wynika z art. 48 § 1 w związku z art. 45 p.p.s.a. Przepisy prawa procesowego mają służyć sprawnemu załatwieniu sprawy przez sąd. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do rozpatrzenia przez sąd jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Z przepisów procedury nie można zatem uczynić narzędzia, które uniemożliwia sądowi rozpatrzenie sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Po drugie, w niniejszej sprawie w wyniku przekształcenia organizacyjnego Spółki, która była stroną postępowania administracyjnego zmieniła się wyłącznie forma organizacyjna tego podmiotu. W takiej sytuacji spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej (art. 553 § 1 K.s.h.). Oznacza to, że spółka ta nie wstępuje, ale jest cały czas podmiotem tych praw i obowiązków, również w zakresie zdolności sądowej i procesowej, jaka wiązała się z byciem stroną postępowania administracyjnego w poprzedniej formie organizacyjnej takiego podmiotu. Mamy więc w takim przypadku do czynienia z kontynuacją praw i obowiązków, ponieważ w tym zakresie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadzają żadnych szczególnych rozwiązań w stosunku do przepisów Kodeksu spółek handlowych. W takiej sytuacji nie ma poprzednika i następcy prawnego, ale istnieje ta sama spółka w zmienionej formie (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 12 września 2013 r., I ACz 1170/13, LEX nr 1363347; wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r., II FSK 2289/11). Nie doszło tym samym do zakończenia bytu prawnego Spółki P. i utraty jej zdolności sądowej w wyniku przekształcenia. Potwierdzeniem powyższej tezy są przepisy art. 124 i art. 125 p.p.s.a., które z przekształceniem spółki kapitałowej nie wiążą zaistnienia przeszkód do prowadzenia postępowania sądowego. Po trzecie, z urzędu sąd administracyjny nie jest obowiązany do poszukiwania aktualnej formy organizacyjnej strony postępowania będącej spółką. To strona korzystająca ze swoich praw i obowiązków procesowych, w ramach uprawnienia do składania pism procesowych, stosowne do treści art. 46 § 1 pkt 1 p.p.s.a., powinna poinformować Sąd I instancji o zmianie formy organizacyjnej Spółki. Spełnieniu takiej powinności nie stało na przeszkodzie zawiadomienie o rozprawie jakie zostało odebrane w imieniu Spółki P. pod adresem ul. [...] w W. w dniu 6 listopada 2012 r. przez pracownika kancelarii ogólnej – A. J.. Doręczenie to nastąpiło zatem już po dokonanym przekształceniu formy organizacyjnej Spółki, ponieważ postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia 7 maja 2012 r., sygn. akt [...], wpisano do rejestru przedsiębiorców P. sp. z o.o., która powstała w wyniku przekształcenia P. S.A. Pomimo tego Spółka nie poinformowała Sądu o swoim przekształceniu przed wyznaczonym terminem rozprawy, choć informacja o wyznaczonym terminie rozprawy dotarła do tej Spółki w dniu 6 listopada 2012 r.

Powyższe oznacza, że brak było przeszkód prawnych do rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji, jak i brak było przeszkód do podjęcia stosownych działań procesowych ze strony Spółki, do której niewątpliwie dotarło zawiadomienie o terminie rozprawy. Nie można zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do pozbawienia P. sp. z o.o. możności obrony swoich praw przed Sądem I instancji. Nie doszło do naruszenia art. 33 p.p.s.a., ponieważ w stopniu wystarczającym zagwarantowano Spółce udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a okoliczność skierowania zawiadomienia o terminie rozprawy do Spółki ze wskazaniem starej formy organizacyjnej (funkcjonującej przed przekształceniem), w świetle nieprzejścia, a kontynuacji dotychczasowych praw i obowiązków spółki przekształcanej, nie miało wpływu na naruszenie praw procesowych P. sp. z o.o. Wbrew zatem stanowisku Spółki nie doszło w niniejszej sprawie w rezultacie do zaistnienia przesłanki nieważności postępowania przed WSA, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Natomiast nie mogło dojść do naruszenia art. 32 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy stron takich jak skarżąca (tj. wnosząca skargę) oraz organ, do których to podmiotów przed Sądem I instancji nie zaliczała się skarżąca kasacyjnie Spółka, lecz jej udział w postępowaniu wynikał w związku treścią art. 33 § 1 p.p.s.a., tj. bycia uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.

Z tych względów zarzut naruszenia art. 33 § 1 w zw. z art. 32 i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto, wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z pozostałych okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał pozostałe zarzuty obu skarg kasacyjnych. Ma rację Sąd I instancji, że przyczyny w oparciu, o które organy nieważnościowe obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. Zasadnie bowiem wywodzi Sąd, że zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest jednolite. Problem ten nie wymaga zatem szerszego omówienia, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wypowiadał się kiedy organy administracyjne mogą odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, tj. wtedy gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2014 r., II OSK 150/13; z 16 maja 2014 r., II OSK 2980/12; z 9 maja 2014 r., II OSK 2945/12; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2872/12; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 18 stycznia 2013 r., I OSK 1504/11; z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1573/11; z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11; z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; z 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04). Wykładnia ww. przepisu dokonana przez Sąd I instancji w tym zakresie była prawidłowa.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo argumentuje, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane, w sytuacji gdy organy prowadziły postępowanie wyjaśniające, ponieważ podstawą ich rozstrzygnięć było przeprowadzenie analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a w konsekwencji uznaniem, że przedmiotowa inwestycja, objęta ww. decyzją o pozwoleniu na budowę w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania, jak i możliwość korzystania z nieruchomości stanowiących własność B. P.. Zatem rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane w związku z dokonaną merytoryczną oceną akt sprawy, co zasadniczo mogło nastąpić po wszczęciu postępowania nieważnościowego i jego przeprowadzeniu. Dlatego nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten mógłby mieć natomiast zastosowanie tylko w sytuacji gdyby na wstępnym etapie badania wniosku nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. w sytuacji gdy bez przeprowadzenia takiej analizy organy mogłyby stwierdzić, że B. P. nie jest stroną postępowania. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem stron skarżących kasacyjnie, że postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania było prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy w niniejszej sprawie kwestię oceny przymiotu strony B. P. uzależniły od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. To z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy obu instancji w związku ze swoimi ustaleniami powinny wydać decyzje administracyjne, oparte na zupełnie innej podstawie prawej i zawierające inne merytoryczne rozstrzygnięcie. Poza tym Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. zapisów decyzji lokalizacyjnej, która w związku z przedmiotową inwestycją wprowadza ograniczenia w zabudowie sąsiednich działek w odległości 50 m od stacji bazowej. Skarżąca kasacyjnie Spółka w tym zakresie wskazuje, że działka skarżącej położona jest w odległości 53 m, jednak na tę okoliczność nie przedstawiła żadnego wiarygodnego dowodu. Dane ze strony internetowej nie mają waloru dowodowego; mogą zaś rodzić uzasadnione wątpliwości czy organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie na wstępnym etapie badania wniosku, ponieważ materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczną odpowiedź w tym zakresie. Natomiast istotnie dla sprawy ma znaczenia to jakie mają przeznaczenie działki należące do skarżącej, co jednak nie ma znaczenia dla ogólnego prawa do korzystania z przysługującego właścicielowi prawa własności, w tym korzystania i czerpania pożytków. Inwestycja musi bowiem uwzględniać uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Poza tym przepisy Prawa budowlanego kładą nacisk na wymogi ochrony środowiska. Z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji są to kwestie zasadnicze dla wyniku postępowania. Nie może bowiem zostać wydana pozytywna decyzja o pozwoleniu na budowę jeżeli planowana inwestycja narusza takie wymogi, a ustalenia w tym zakresie bezpośrednio wiążą się z ustaleniami kręgu stron postępowania. Biorąc pod uwagę charakter przedmiotowej inwestycji należy uwzględnić, że jej funkcjonowanie może mieć negatywny wpływ na środowisko, w tym na kwestie ochrony zdrowia i życia. W uzupełnieniu stanowiska Sądu I instancji wskazania wymaga, że i w tym zakresie organy obu instancji pominęły istotne okoliczności wynikające z akt sprawy. Nie uwzględniły bowiem kwestii kumulacji promieniowania anten, który to warunek wynika wprost z przepisów prawa. Jednak na podstawie akt sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w oparciu o kwestię kumulowania pól elektromagnetycznych można w niniejszej sprawie ustalić czy B. P. posiada przymiot strony. Znajdujący się w aktach sprawy raport oddziaływania na środowisko nie wypowiada się w zakresie kumulowania się pól elektromagnetycznych, natomiast projekt budowlany wskazuje na moc sumaryczną 52,7 W, jednak tej wartości nie odnosi do granicznej dla zdrowia wielkości 0,1 W/m2 oraz jak ta sumaryczna wielkość ma się do odpowiednich odległości oddziaływania stacji bazowej. Poza tym ta sumaryczna moc dotyczy 12 nadajników, podczas gdy w pozwoleniu na budowę mowa jest o 16 nadajnikach. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie kwestia ustalenia przymiotu strony B. P. będzie wymagała wszczęcia postępowania i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie przy uwzględnieniu charakteru przedmiotowej inwestycji. Z tych względów zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a., art. 61a K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W tych warunkach Sąd I instancji, dostrzegając wady postępowania nieważnościowego w postaci braku wszczęcia tego postępowania i braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.