Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1329/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz. 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: 1. Niedopuszczalne jest objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie, a zwłaszcza objęcie liniami oznaczającymi jeden obszar jednocześnie terenów o przeznaczeniu rolniczym i nierolniczym oraz leśnym i nieleśnym bez wyraźnego ich rozgraniczenia. Specyfika i zakres ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu dopuszcza jedynie stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, nie daje natomiast podstaw do ustalania "mieszanych" sposobów przeznaczenia terenów bez wyraźnego rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

2. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /t.j. Dz.U. 2004 nr 121 poz. 1266 ze zm./ nie uprawnia do twierdzenia, że przeznaczenie terenów pod różnorodne formy zieleni niskiej, a także zieleń o charakterze parkowym stanowi przeznaczenie rolnicze terenów.

3. Organem kompetentnym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy /miasta/ ponosząca odpowiedzialność za kształt podjętej uchwały. Ewentualne uchybienia organów zaangażowanych w proces planistyczny nie mogą usprawiedliwiać wadliwości uchwały podjętej przez organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

4. Niekwestionowana możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu powinna być stosowana wyjątkowo, zawsze uzasadniana ważnymi względami.

TEZY

1. Niedopuszczalne jest objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie, a zwłaszcza objęcie liniami oznaczającymi jeden obszar jednocześnie terenów o przeznaczeniu rolniczym i nierolniczym oraz leśnym i nieleśnym bez wyraźnego ich rozgraniczenia. Specyfika i zakres ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu dopuszcza jedynie stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, nie daje natomiast podstaw do ustalania "mieszanych" sposobów przeznaczenia terenów bez wyraźnego rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

2. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /t.j. Dz.U. 2004 nr 121 poz. 1266 ze zm./ nie uprawnia do twierdzenia, że przeznaczenie terenów pod różnorodne formy zieleni niskiej, a także zieleń o charakterze parkowym stanowi przeznaczenie rolnicze terenów.

3. Organem kompetentnym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy /miasta/ ponosząca odpowiedzialność za kształt podjętej uchwały. Ewentualne uchybienia organów zaangażowanych w proces planistyczny nie mogą usprawiedliwiać wadliwości uchwały podjętej przez organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

4. Niekwestionowana możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu powinna być stosowana wyjątkowo, zawsze uzasadniana ważnymi względami.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Barbara Pasternak AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. Nr LXXXIV/833/05 w zakresie § 18, w zakresie § 5 ust. 2 i 3, § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 pkt 5, § 10 ust. 1 pkt 8, § 12 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 2 pkt 6 - w części odnoszącej się do terenów otwartych oznaczonych symbolami ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4 oraz w zakresie rysunku planu dotyczącym terenów oznaczonych symbolami ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Sw. Bronisławy" I. stwierdza nieważność uchwały Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. w zakresie § 18, w zakresie § 5 ust. 2 tiret 2 i ust. 3 tiret 2, § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 pkt 5, § 10 ust. 1 pkt 8 w części objętej oznaczeniem "ZO 2", § 12 ust. 1 pkt 1 w części objętej słowami "terenu otwartego ZO 2", § 15 ust. 2 pkt 6 w części objętej słowami "terenów otwartych (ZO 2)" oraz w zakresie rysunku planu dotyczącym terenów oznaczonych symbolami ZO 1, ZO 2, ZO 3,ZO4; II. określa, że uchwała Nr LXXXlV/833/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski złożył skargę na uchwałę Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy" wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały:

1) w zakresie treści § 18 uchwały,

2) w zakresie treści § 5 ust. 2 i 3, § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 pkt 5, § 10 ust. 1 pkt 8, § 12 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 2 pkt 6 uchwały - w zakresie, w jakim odnoszą się do terenów otwartych oznaczonych symbolami ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4,

3) na rysunku planu w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4.

W uzasadnieniu skargi sprecyzowano, że wskazany wyżej zakres uchwały Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. stanowi przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca podniosła, że w dniu 6 lipca 2005 r. Rada Miasta Krakowa przyjęła uchwałę Nr LXXXIV/833/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy" w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.). W ocenie Wojewody Małopolskiego wyżej wymieniony plan zagospodarowania przestrzennego narusza obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności przepisy wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1587).

Wskazano w skardze, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi narzędzie regulacji zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jako akt normatywny powszechnie obowiązujący określa w sposób jednoznaczny, precyzyjny i szczegółowy przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania i zabudowy obszarów, ustalając granice tych obszarów i linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Uszczegółowieniem zapisów ustawowych jest przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl tego przepisu rozporządzenia na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe określone w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia. Jednakże na mocy przepisu szczególnego zawartego w ust. 4 § 9 wskazanego rozporządzenia, dopuszczalne jest stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, jeżeli przemawia za tym specyfika i zakres ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych.

Rada Miasta Krakowa, powołując się na specyfikę ustaleń planu, w § 18 uchwały uregulowała przeznaczenie i zasady zagospodarowania dużej części terenów objętych ww. planem, opisując je jako "Tereny otwarte" i oznaczając symbolami: Z01, ZO2, ZO3 i ZO4. Podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych tymi symbolami, w świetle zapisów planu, są różnorodne formy zieleni niskiej oraz użytkowanie rolnicze gruntów ornych, łąk i pastwisk, istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, a także zieleń o charakterze parkowym.

Zdaniem strony skarżącej tak ustalone przeznaczenie terenu nie spełnia wymogu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie zaś z ww. rozporządzeniem ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów.

Zdaniem strony skarżącej stosowanie w rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy takie działanie znajduje uzasadnienie w owej specyfice i zakresie regulacji planu, a w szczególności w sytuacji, gdy ze względu na ową specyfikę nie jest możliwym zakwalifikowanie terenów, których przeznaczenie reguluje miejscowy plan, do żadnej kategorii ustawowo określonego katalogu podstawowych oznaczeń. Jednakże w żadnym razie nie można tego czynić w sposób dowolny i swobodny, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W ocenie strony skarżącej bowiem byłoby to dopuszczalne przy założeniu, że ze względów urbanistyczno-architektonicznych planuje się pomieszanie funkcji planu tego rodzaju, iż bez zastosowania odpowiedniej skali nie będzie możliwym wyodrębnienie obszarów o określonym użytkowaniu albo takie faktyczne pomieszanie funkcji nastąpiło w terenie, np. łąka została faktycznie "pomieszana" z lasem, zieleń o charakterze parkowym "wymieszała się" z terenami parków, a "pomieszanie" to nastąpiło na tak małych lub wąskich obszarach, że nie można ich "wyrysować" na rysunku planu, bowiem przy zachowaniu obowiązującej skali powstałby jeden punkt lub jedna linia.

Strona skarżąca uważa zatem, iż dowolność w tym zakresie nie jest dozwolona prawnie. Gdyby bowiem tak było, to w danej działce ewidencyjnej lub wyodrębnionym obszarze planistycznym można byłoby wskazać jako dopuszczalne wszystkie rodzaje użytkowania, nie przypisując ich do konkretnego obszaru. Zdaniem strony skarżącej nie może być celem ustaleń planu przemieszanie tych funkcji w taki sposób, że nie jest możliwe przypisanie danej działce ewidencyjnej położonej w obrębie planu lub danemu wyodrębnionemu obszarowi planu ich konkretnego przeznaczenia w tym planie. Działanie takie jest sprzeczne z głównymi zasadami tworzenia aktów prawnych, dotyczących przede wszystkim ich przejrzystości, jasności i czytelności, a także powoduje to, iż tak utworzony akt prawny nie posiada żadnej roli regulacyjnej w opisanym wyżej zakresie.

Ponadto poprzez pomieszanie funkcji, w każdym miejscu danego obszaru dopuszczalna byłaby funkcja nierolna i nieleśna, podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha (dotyczy klas gleb MII), lub 1 ha (dotyczy klasy gleb IV oraz gruntów rolnych klas V i VI pochodzenia organicznego i torfowisk) na cele nierolnicze oraz gruntów leśnych na cele nieleśne, bez względu na ich wielkość - dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody organu właściwego.

W przedmiotowym miejscowym planie większość terenów oznaczonych symbolami Z01, Z02, ZO3, ZO4 leży w bezpośrednim sąsiedztwie. Wskazano, iż planem miejscowym objęto obszar o powierzchni ok. 264 ha, w którym "Tereny otwarte", według obliczeń przeprowadzonych szacunkowo przez stronę skarżącą na podstawie danych będących w jej posiadaniu, stanowią ok. 65 % powierzchni planu, co z kolei stanowi rząd wielkości ok. 170 ha gruntów w przeważającej części rolnych i w niewielkiej części leśnych. Każdy z terenów oznaczonych w planie jako "Teren otwarty" w wydzielonych kompleksach obejmuje obszar o powierzchni większej niż 1 ha, za wyjątkiem niewielkich terenów pokazanych czerwonym szrafem na załączniku graficznym dołączonym do skargi, a to implikuje konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze.

Zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne wymagają także istniejące tereny leśne na wyodrębnionych działkach geodezyjnych (przykładowo strona skarżąca zauważyła, iż użytkowanie leśne mają działki: nr 379 - w "Z01", nr 449/1 - w "Z02", nr 45/1 w "ZO3", nr 367 - w "ZO4"), znajdujące się w miejscowym planie w terenach oznaczonych jako tereny otwarte, a nie wyodrębnione w ww. planie jako tereny leśne.

Wedle informacji posiadanych przez stronę skarżącą dotychczasowe wyłączenia w tym obszarze dotyczące gruntów rolnych obejmują wyłączenia dokonane w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. Dodatkowo Rada Miasta w § 5 ust. 2 przedmiotowej uchwały przeznaczyła na cele nierolnicze tereny o ogólnej powierzchni 1,19 ha. Natomiast na cele nieleśne zostały wyłączone obszary, o których mowa w § 5 ust. 3 uchwały o powierzchni 0,98 ha.

Z treści § 5 ust. 1 i 2 uchwały nie wynika, aby tylko wymienione w omawianym zapisie obszary podlegały wyłączeniu z produkcji rolnej i leśnej. Strona skarżąca podnosi, że wprawdzie można by omawiany zapis uchwały odczytać w ten sposób i nadać temu wyliczeniu charakter enumeratywny, gdyby nie rysunek graficzny do planu, jego legenda oraz odniesienie do terenu otwartego "ZO2" i opis jego funkcji podstawowej. W świetle tych trzech wskazanych elementów z zapisów planu wynika, że w terenie oznaczonym symbolem ZO2, w każdym jego miejscu, dopuszcza się funkcję nierolniczą i nieleśną. Oznacza to możliwość potencjalnego "odlesienia" i "odrolnienia" w oparciu o plan całego obszaru oznaczonego jako "Z02" bez uzyskania zgody właściwego organu.

W świetle powyższego i wobec braku rozgraniczenia terenów, w stosunku do których uzyskano zgodę na ich wyłączenie z produkcji rolnej od tych, które tej zgody nie posiadają, zapisy kwestionowanego planu miejscowego są niedopuszczalne. Gdyby nawet uznać enumeratywny charakter wyliczenia z § 5 uchwały, czego strona skarżąca nie czyni, to wobec niezgodności zapisów § 5 uchwały z rysunkiem planu i opisem funkcji podstawowej terenu oznaczonego symbolem "ZO2", która to niezgodność czyni plan zupełnie nieczytelnym i sprzecznym z prawem, stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów uchwały w zakresie określonym w petitum skargi strony skarżącej jest celowe i konieczne.

Skarżący podkreślił, że przedstawione wyżej jego stanowisko nie wynika ze swobodnie dokonanej przez skarżącego oceny przedmiotowej sprawy, lecz jest rezultatem postępowania przeprowadzonego w sprawie i znajduje potwierdzenie w korespondencji prowadzonej ze stroną przeciwną.

Strona skarżąca podkreśla także, że zastosowane w przedmiotowym planie oznaczenie o symbolu "ZO - tereny otwarte" nie figuruje wśród symboli przewidzianych przepisami cytowanego powyżej rozporządzenia. Co więcej, użytkowanie oznaczone w przedmiotowym planie jednym symbolem "ZO", posiada swoje liczne odpowiedniki w niżej wymienionych podstawowych oznaczeniach, zgodnych z oznaczeniami określonymi w załączniku nr 1 do przywołanego powyżej rozporządzenia, które nie zostały wykorzystane w trakcie sporządzania planu:

- R - tereny rolnicze,

- RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich,

- RM - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

- ZP - tereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje.

Wobec faktu, iż rozporządzenie przewiduje bardzo szeroki zakres oznaczeń, które winny być stosowane w planie, zdaniem strony skarżącej brak jest podstaw do tworzenia i używania nowej symboliki na planie. Nie sposób natomiast uznać, iż ustalenia planu dotyczące przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych mają taką specyfikę i zakres, iż uzasadnionym byłoby wprowadzenie innych oznaczeń.

Strona skarżąca podkreśla, iż w przedmiotowej sprawie było prowadzone postępowanie nadzorcze. W jego wyniku, z uwagi na stopień trudności i zawiłość sprawy, organ nadzoru zdecydował się stwierdzić nieważność części zapisów uchwały w zakresie: § 8 ust. 2, § 18 ust. 3 w zakresie słów "za wyjątkiem dopuszczeń określonych w § 18 ust. 8", § 18 ust. 8, § 20 ust. 3 w zakresie słów "za wyjątkiem dopuszczeń określonych w § 20 ust. 7", § 20 ust. 7 oraz § 31 ust. 1 pkt 2 uchwały. Natomiast pozostałe regulacje uchwały, organ nadzoru postanowił wyjaśnić w toku dalszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę złożonej przez pełnomocnika Prezydenta Miasta Krakowa, strona przeciwna do skarżącej wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że w dniu 1 kwietnia 2004 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XLII/403/04 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy". Zgodnie z dyspozycją art. 17 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosowne ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa dnia 23 kwietnia 2004 r. zostało opublikowane w Dzienniku Polskim (dodatek Tygodnik Grodzki) oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu do organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. W dniu 13 lipca 2004 r. Zarządzeniem Nr 1195/2004 Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym w ogłoszeniu terminie zostały złożone do planu. Sporządzony projekt planu uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia (zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w tym również został pozytywnie uzgodniony przez skarżącego. Następnie projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 21 marca 2005 r. do 20 kwietnia 2005 r. Zgodnie z ustawą zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK w dniach 11 marca 2005 r. - 4 maja 2005 r. W przewidzianym terminie strona skarżąca nie złożyła żadnych uwag do planu. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone Zarządzeniami Prezydenta Miasta Krakowa Nr 924/05 z dnia 24 maja 2005 r.

W dniu 6 lipca 2005 r. Rada Miasta Krakowa podjęła Uchwałę Nr LXXXIV/833/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy", rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa ww. uchwały Wojewoda Małopolski, na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. W rozstrzygnięciu nadzorczym (pismo znak PN.II.0911-259-05) Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność uchwały Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy" - w zakresie § 8 ust. 2, § 18 ust. 3 w zakresie słów "za wyjątkiem dopuszczeń określonych w § 18 ust. 8", § 18 ust. 8, § 20 ust. 3 w zakresie słów "za wyjątkiem dopuszczeń określonych w § 20 ust. 7", § 20 ust. 7 oraz § 31 ust. 1 pkt 2 uchwały. Następnie skierował w/w uchwałę do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 476 z dnia 29 sierpnia 2005 r. Po upływie 30 dni od tej daty uchwała weszła w życie i stała się prawem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę odniesiono się do poszczególnych zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą.

Gdy chodzi o zarzut naruszenia prawa polegający na tym, że ustalone przeznaczenie terenu jako "Tereny Otwarte ZO" nie spełnia wymogu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albowiem "Rada Miasta Krakowa, powołując się na specyfikę ustaleń planu, w § 18 uchwały uregulowała przeznaczenie zasady zagospodarowania dużej części terenów objętych ww. planem, opisując je jako "Tereny otwarte" i oznaczając symbolami: ZO1, ZO2, ZO3 i ZO4. Podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych tymi symbolami, w świetle zapisów planu "są różnorodne formy zieleni niskiej oraz użytkowanie rolnicze gruntów ornych, łąk i pastwisk, istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, a także zieleń o charakterze parkowym" w pierwszej kolejności wyjaśniono, dlaczego w ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy" zastosowano dla znacznej części terenów oznaczenie "Tereny otwarte - ZO". Nawiązano w tych wyjaśnieniach do sytuacji przestrzennej obszaru objętego granicami planu oraz uwarunkowań przyrodniczo-krajobrazowych i kulturowych, jakie występują w tym obszarze, i z których wynika zakres i treść ustaleń planu.

Strona przeciwna wskazuje, że obszar planu "Wzgórze Św. Bronisławy" zawiera się bezspornie w najcenniejszym przyrodniczo i krajobrazowe rejonie Krakowa. W jego granicach oraz w najbliższym sąsiedztwie znajdują się również wybitne obiekty kulturowe. Obszar ten, obok Lasu Wolskiego, stanowi najistotniejszy fragment tzw. zachodniego klina zieleni, najważniejszego dla Miasta zespołu terenów zieleni i rekreacji. Podstawową ideą przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Św. Bronisławy" była ochrona wartości przyrodniczych i krajobrazowych obszarów zawierających się w granicach planu, co wyraźnie zostało sformułowane w uzasadnieniu do uchwały o przystąpieniu do sporządzania ww. planu. Podkreślono, że pośród występujących w tym obszarze wartości przyrodniczych dominują duże zespoły zieleni naturalnej. Obok większych zwartych kompleksów leśnych na zespoły te składa się mozaika łąk, zadrzewień i zakrzewień, niewielkich zbiorowisk leśnych, oraz jarów i form skalnych. Zespoły te uzupełnia zieleń ogrodów i pól uprawnych. Na skutek zaprzestawania upraw a nawet koszenia, na powierzchnię wielu łąk i pól, w naturalny sposób wkracza sukcesja, w postaci zakrzewień i zadrzewień, z czasem powiększająca obszary zieleni wysokiej, także o charakterze leśnym.

Mając na uwadze przywołane powyżej uwarunkowania występujące w omawianych terenach, dotyczące ich bogatego krajobrazu i różnorodnych form szaty roślinnej, oraz stosując się m.in. do zapisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (art. 72 ust. 1 pkt 5) i ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 78) pożądane jest utrzymanie w tych terenach naturalnych przekształceń środowiska przyrodniczego. Właśnie ten aspekt starano się uchwycić zapisując w omawianym planie zagospodarowania przestrzennego podstawowe przeznaczenie terenów jako "Tereny Otwarte - ZO", które to przeznaczenie pozostawi grunty w dotychczasowym sposobie użytkowania lub zmienionym na skutek naturalnych przekształceń, bądź też zgodnie z potrzebami właścicieli, ale w ramach ustalonych w planie zasad. Ustalenie zapisami planu różnych sposobów użytkowania rolniczego oraz regulowanie prawem miejscowym procesów przyrodniczych poszczególnych fragmentów obszaru, jak sugeruje strona skarżąca, nie ma w ocenie strony przeciwnej uzasadnienia w zakresie rozwiązań przestrzennych i uwarunkowań przyrodniczych.

W zakresie zastosowanych oznaczeń i nazewnictwa dla "Terenów otwartych", podniesiono, że zarówno nazwa tych terenów jak i ich oznaczenie symbolem "ZO" nie pozostaje w sprzeczności z regulacjami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to w Załączniku Nr 1 określa podstawowe oznaczenia graficzne i literowe wyodrębnionych terenów, a w § 9 ust. 4 dopuszcza - m.in. zastosowanie innych (uzupełniających i mieszanych) oznaczeń literowych i cyfrowych terenów w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów.

W planie przyjęto oznaczenie "Terenów otwartych" (ZO), jako terenów zieleni o różnorodnym (mieszanym) charakterze, a więc pierwszą literą "Z" tego oznaczenia nawiązano do podstawowego rodzaju ich zagospodarowania. Uzasadnione było przyjęcie rozszerzonego (innego) oznaczenia terenów różnych form zieleni, nie dających się ująć w ramy określonych w ww. rozporządzeniu prostych i nieskomplikowanych sytuacji, nie odpowiadających istniejącym uwarunkowaniom oraz zachodzącym w przyszłości (po uchwaleniu planu) zmianom stanu faktycznego i prawnego, które nie podlegają regulacjom planu miejscowego. Zgodnie z § 8 ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia, na rysunku planu zamieszczono objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń - w postaci legendy, z zastosowaniem nazewnictwa i oznaczeń umożliwiających jednoznaczne powiązanie rysunku planu z tekstem uchwały (tekstem planu).

Podkreślono, że zastosowany zapis mówiący, że podstawowym przeznaczeniem gruntów (terenów) w obszarach ZO "są różnorodne formy zieleni niskiej oraz użytkowanie rolnicze gruntów ornych, łąk i pastwisk, istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, a także zieleń o charakterze parkowym" znajduje odzwierciedlenie w stanie faktycznym i aktualnie zachodzących procesach, jest też zgodne z pożądanymi kierunkami przyszłych przekształceń tego obszaru. Obszar objęty sporządzanym planem charakteryzuje się bowiem wysoką bioróżnorodnością i mozaikowatością występujących form zieleni. Dodatkową cechą charakterystyczną jest fakt, że znaczna część obszaru to zieleń, którą określić można jako naturalną. Urozmaicone i wybitne walory krajobrazowe tych obszarów, znaczne nachylenia stoków o ekspozycjach w kierunku dolin rzecznych, szerokie panoramiczne otwarcia widokowe powodują, że mimo występowania zbiorowisk zieleni wysokiej, tereny te stanowią przestrzenie krajobrazu otwartego o urozmaiconej konfiguracji i zróżnicowanych formach zieleni. Stąd w planach użyto określenia takich obszarów jako "Tereny otwarte" (ZO), zdając sobie również sprawę, że obszary te nadal będą ulegać dalszej sukcesji i przekształceniom, co nie zmieni ich opisanego powyżej otwartego charakteru i nie zdezaktualizuje - z biegiem czasu - ustaleń planu.

Strona przeciwna wskazuje, że działalność rolnicza w obszarze planu występuje, ale coraz częściej ulega zaniechaniu, na skutek czego występująca w obszarze zieleń ulega zmianom. Są to najczęściej zmiany naturalne, powstałe na skutek odłogowania pól, w wyniku których zieleń upraw przekształca się w zieleń ruderalną lub wkraczają procesy naturalnej sukcesji, prowadzące do powstawania zakrzewień i zadrzewień. Naturalnie zachodzące przekształcenia środowiska przyrodniczego są pożądanym kierunkiem zagospodarowania przestrzennego obszaru objętego planem. Zawarte w planie regulacje zostały dostosowane w swym zakresie i stopniu szczegółowości do specyfiki przyszłych ewentualnych zmian w środowisku przyrodniczym omawianego obszaru.

Zasygnalizowano przy tym, że termin "tereny otwarte" jest pojęciem szeroko stosowanym w urbanistyce i w planowaniu przestrzennym i ma charakter merytorycznego określenia pewnej rzeczywistości przestrzennej, zastanej lub planowanej. Używany jest często w opracowaniach planistycznych, takich jak uwarunkowania do studiów i planów oraz w zapisach ustaleń studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Termin ten ma również adekwatne odpowiedniki w innych krajach, np. w języku angielskim w planowaniu występuje określenie "open areas", które oznacza "tereny otwarte", także kod urbanistyczny obowiązujący we Francji zawiera określenie "espaces libres et plantations" - co w języku polskim oznacza "przestrzenie otwarte i uprawy".

Wskazano także, że wg studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (przyjętego Uchwałą Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r.) obszar planu zlokalizowany jest w "Strefie Przedmieść - Zielonym Pierścieniu Krakowa", a znaczne jego obszary określa się jako "tereny otwarte o wysokich wartościach przyrodniczych i krajobrazowych...". Studium wyodrębnia różne kategorie terenów, w tym m.in. "ZO - Tereny Otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), dla których wyróżniono następujące funkcje: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zakrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne".

Ponadto sama strona skarżąca, jako organ uzgadniający, w odpowiedzi na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wzgórze Św. Bronisławy", wskazuje, iż przy sporządzaniu planu należy "... uwzględnić jednocześnie ustalenia odnoszące się do przedmiotowego obszaru zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa". Również Marszałek Województwa Małopolskiego, jako organ uzgadniający, w odpowiedzi na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia planu przekazał wytyczne dotyczące m.in.: "... ochrony terenów otwartych przed zainwestowaniem...". Wreszcie terminologia "Tereny Otwarte - ZO" została zastosowana wcześniej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla obszarów "III Kampus UJ - Wschód" oraz "III Kampus UJ - Zachód". Strona Skarżąca jako organ nadzorczy, przy badaniu zgodności z prawem procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samych uchwał o ww. planach nie zakwestionowała powyższych zapisów. Plany te są obowiązującym prawem miejscowym.

W odniesieniu do zarzutu skargi, że w ustaleniach planu dla terenów ZO (różnorodne formy zieleni niskiej oraz użytkowanie rolnicze gruntów ornych, łąk i pastwisk, istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, a także zieleń o charakterze parkowym) przemieszano funkcje tak, że nie jest możliwe przypisanie danej działce lub danemu obszarowi planu ich konkretnego jednorodnego przeznaczenia w planie, a działanie takie jest sprzeczne z głównymi zasadami tworzenia aktów prawnych, dotyczących przede wszystkim ich przejrzystości, jasności i czytelności, a także powoduje to, iż tak utworzony akt prawny nie posiada żadnej roli regulacyjnej, podniesiono, że argumentacja powyższa nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej, że równocześnie strona Skarżąca przywołuje jako regulację obowiązującą rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 (Dz. U. nr 164 poz. 1587), które np. terenom zieleni urządzonej ZP przypisuje jeszcze szerszą możliwość funkcji, niż zostało to zastosowane w planie "Wzgórze Świętej Bronisławy", obejmującą: parki, ogrody, zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje.

Strona przeciwna podnosi, że zastosowane w planie "Wzgórze Św. Bronisławy" podstawowe przeznaczenia terenów ZO są znacznie mniej zróżnicowane niż zawarte w ww. rozporządzeniu przeznaczenia terenów zieleni urządzonej ZP. Podstawowe przeznaczenia terenów ZO w ww. planie uwzględniają możliwość niewielkiej zmienności tych przeznaczeń np. na skutek naturalnych zmian, m.in. powstania zakrzewień w wyniku zarastania niekoszonej łąki lub niewielkich modyfikacji użytkowania terenów, np. zaprzestania orania gruntu i użytkowania go jako pastwisko. Natomiast, zawarte w przywoływanym rozporządzeniu przeznaczenia terenów ZP -gdzie np. zieleń towarzysząca obiektom budowlanym jest czymś absolutnie innym niż grodzisko lub kurhan - wcale nie jest uważane za takie, które może spowodować nieprzejrzystość czy nieczytelność oraz, że sporządzony z wykorzystaniem tego przeznaczenia akt prawny nie będzie posiadał roli regulacyjnej.

Co do zarzutu, że zastosowane w planie oznaczenie ZO nie figuruje wśród symboli przewidzianych w w/w rozporządzeniu, a użytkowanie oznaczone w planie jednym symbolem ZO, posiada liczne odpowiedniki w podstawowych oznaczeniach określonych w załączniku nr 1 do przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które nie zostały wykorzystane w trakcie sporządzania planu (tj. R -tereny rolnicze, RU - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich, RM - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, ZP - tereny zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje), podniesiono, że zacytowane oznaczenia nie odzwierciedlają w pełni rzeczywistości przestrzennej planu oraz jej przewidywanych, opisanych powyżej w uzasadnieniu, przyszłych przemian. Różne formy zieleni, które są dopuszczalne planem i nie stoją w sprzeczności z rolniczym przeznaczeniem gruntów, nie znajdują odniesienia w przywołanym rozporządzeniu. W rozporządzeniu symbol ZP zarezerwowany jest dla zieleni urządzonej, pozostałe kategorie terenu (R, RU, RM) dotyczą obszarów o całkowicie odmiennym charakterze niż obszar omawianego planu, wyraźnie odnosząc się do obszarów produkcji rolniczej i aktywnej gospodarki rolnej. Pozostałe symbole zawarte w rozporządzeniu dotyczące zieleni: ZN - dotyczą terenów zieleni objętych formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, ZŁ - lasów, ZD -ogrodów działkowych czy ZC - cmentarzy. Dla wielu terenów omawianego planu oznaczenia zawarte w rozporządzeniu nie znajdują zastosowania dla właściwej regulacji przestrzeni. Przyjęte w planie pod symbolem ZO przeznaczenie tych terenów znajduje uzasadnienie w wyżej opisanej specyfice obszaru, a następująca w czasie zmienność środowiska przyrodniczego tych terenów nie będzie powodować dezaktualizacji przyjętych w planie ustaleń.

Strona przeciwna podkreśla, że nie ma w omawianym rozporządzeniu określeń, którymi można objąć tereny zieleni naturalnej (poza leśną), a nie chronionej przepisami o ochronie przyrody, oraz takiej, która ulega naturalnym przemianom bądź modyfikowana jest w niewielkim stopniu. Utrzymanie właśnie takiej zieleni pożądane jest z punktu widzenia ochrony obszaru opracowywanego planu, zgodnie z celami jego podjęcia. Znaczne obszary planu stanowią otulinę naturalnych ostoi, np. lasów i stąd konieczne jest zachowanie na nich jak najwyższego procentu zieleni o naturalnym charakterze. Jednocześnie nie można na tych obszarach ograniczać możliwości ich ściśle rolniczego użytkowania, jeżeli będzie to wolą ich właścicieli. Planowanie przestrzenne nie jest władne tak daleko ingerować w to czy tereny rolnicze utrzymywane będą zgodnie z tzw. zasadami dobrej kultury rolnej.

Odnosząc się do zarzutu braku uzyskania dla terenów oznaczonych symbolami Z01, ZO2, ZO3, ZO4 zgody na wyłączenie ich z produkcji rolnej i leśnej ze względu na pomieszanie funkcji, jakie zostały określone dla tych terenów, podniesiono, że przyjęte regulacje przestrzenne omawianego planu miejscowego nie naruszają przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ustawa ta reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 7 ust. 1 i 2) przed innym niż rolnicze lub leśne zainwestowaniem i zagospodarowaniem. Wymagania w zakresie ochrony i ograniczenia przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, zostały zrealizowane w zapisach planu.

Wyjaśniono, że ustalenie dotyczące terenów ZO określają ich przeznaczenie (§ 18 Uchwały Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r.) -"Podstawowym przeznaczeniem terenów są różnorodne formy zieleni niskiej oraz użytkowanie rolnicze gruntów w formie gruntów ornych, łąk i pastwisk, istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, a także zieleń o charakterze parkowym".

Wyjaśniając poszczególne rodzaje użytkowania i zagospodarowania wskazane w w/w regulacjach planu, podkreślono, że: "różnorodne formy zieleni niskiej" oraz "zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne" mieszczą się w kategorii użytkowania rolniczego (art. 2 ust. 1 pkt 5 przywoływanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), "zieleń o charakterze parkowym" nie jest tożsama z terenami "parków" (miejskich) wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Użyte w planach określenie "...o charakterze..." oznacza możliwość użytkowania form naturalnej zieleni (zad rzewień, zakrzewień itp.) wzbogacających krajobraz obszaru, także w sposób umożliwiający ich pielęgnację i kształtowanie. Podkreślono raz jeszcze, że jednym z ważniejszych celów planu jest utrzymanie jak największych powierzchni zieleni o charakterze naturalnym, w której występuje duży procent gatunków rodzimych, przez co skuteczniej mogą pełnić rolę otuliny dla obszarów leśnych. Świadomie zatem zastosowano możliwość zagospodarowania terenu jako "zieleń o charakterze parkowym" a nie "zieleń urządzoną - ZP", która w rozporządzeniu odnosi się do zieleni urządzonej jako parki, zieleńce itp.

Wyjaśniając poszczególne rodzaje użytkowania gruntów przewidzianych w ramach przeznaczenia podstawowego terenów ZO zawartych w cytowanej wyżej regulacji planu stwierdzono, że nie zachodzi potrzeba uzyskania - w ramach planu -zgody na przeznaczenie tych gruntów na cele nieleśne lub nierolne, bowiem ww. ustalenia nie przewidują innych możliwości użytkowania terenów niż mieszczące się w kategoriach użytkowania rolniczego. W regulacji § 18 uchwały nie zostało zawarte przeznaczenie terenów ZO na cele leśne. W obszarze "Terenów otwartych" (ZO) - jak to wyjaśniono wcześniej znajdują się niewielkie tereny gruntów figurujących w ewidencji jako użytki "Ls" (nie wyodrębnione jako wydzielone tereny leśne). W stosunku do tych gruntów nie istnieje obowiązek (określony w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych) uzyskania zgody w przypadku przeznaczenia ich na cele rolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ewentualna zmiana na użytek rolny, zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, jest dopuszczalna i decyzje w tej sprawie, dla lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa, wydaje wojewoda na wniosek właściciela lasu.

Podniesiono, że w omawianych planach jako "Tereny leśne" (ZŁ) wydzielono grunty określone ewidencyjnie jako "Ls" i objęte planem urządzenia lasu, zgodnie z wymogiem art. 20 ust. 1 ustawy o lasach (w tym rezerwat leśny Panieńskie Skały jako teren "ZL/N"). Dodatkowo w planie Wzgórze Św. Bronisławy do "Terenów leśnych" (ZŁ), a nieobjętych planem urządzenia lasu zakwalifikowano również te fragmenty gruntów "Ls", które łączą się w całość z "Uroczyskiem Sikornik" i zapewniają jego ciągłość biologiczną na kierunku wschód-zachód (rejon południowo-zachodni - powyżej "Strzelnicy" oraz działki na północ od ul. Fabijańskich). Pozostałe niewielkie enklawy gruntów "Ls" nieobjęte planem urządzenia lasu, stanowiące własność prywatną i często nie odróżniające się przyrodniczo od terenów sąsiednich pokrytych naturalną sukcesją roślinności i kwalifikowanych w ewidencji jako tereny rolne lub tereny zadrzewień -zawarto w "Terenach otwartych" (ZO), z powodów wyżej przedstawionych.

Wskazano jednocześnie, że projekt planu podlegał ustawowemu procesowi uzgadniania i opiniowania. W żadnym z uzgodnień (w tym m.in. Zarządu Województwa Małopolskiego, Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych) oraz opinii (w tym m.in. Wojewody Małopolskiego w zakresie ochrony środowiska, Miejskiej Komisji Urbanistyczno Architektonicznej) nie kwestionowano przyjętych w projekcie planu sposobów zapisu dla terenów ZO.

Wreszcie w odniesieniu do twierdzeń strony skarżącej o konieczności uzyskania zgody rolnej dla terenów ZO2, gdyż z rysunku graficznego planu, jego legendy oraz odniesienia do terenu otwartego "ZO2", a także opisu jego funkcji podstawowej wynika, że w terenie oznaczonym symbolem ZO2, w każdym jego miejscu, dopuszcza się funkcję nierolniczą i nieleśną, co z kolei oznacza możliwość potencjalnego "odlesienia" i "odrolnienia" w oparciu o plan całego obszaru oznaczonego jako "ZO2" bez uzyskania zgody właściwego organu, a w konsekwencji o niezgodności zapisów § 5 uchwały z rysunkiem planu i opisem funkcji podstawowej terenu oznaczonego symbolem "Z02" strona przeciwna wskazała, że skarżący jako organ nadzorczy w cyt. wyżej rozstrzygnięciu nadzorczym unieważnił m.in. zapisy planu dotyczące terenu otwartego "ZO2" w zakresie możliwości lokalizacji obiektów sportowych oraz im towarzyszących (co wymagało uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej).

Oznacza to, że skarżący ograniczył przeznaczenie terenu otwartego Z02 tylko do przeznaczenia podstawowego - "podstawowym przeznaczeniem terenów są różnorodne formy zieleni niskiej oraz użytkowanie rolnicze gruntów w formie gruntów ornych, łąk i pastwisk, istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, a także zieleń o charakterze parkowym" oraz przeznaczenia dopuszczalnego - "lokalizacja niewyznaczonych na rysunku planu urządzonych ciągów pieszych i tras konnych, z dochowaniem zasady ich lokalizacji wyłącznie po linii przebiegu istniejących ścieżek i dróg polnych", "lokalizacja urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym, jeżeli nie ma innych technicznych możliwości przeprowadzenia ich w innym terenie - wymagane kablowanie linii". Ponadto na terenie "Z02" obowiązuje całkowity zakaz zabudowy.

W związku z powyższym - jak podnosi strona przeciwna - wyżej wymienione przeznaczenie terenu otwartego "ZO2" nie wymaga zgody na wyłączenie go z produkcji rolnej oraz nie ma tam jakiejkolwiek możliwości lokalizacji inwestycji, która by wymagała takowych.

Zgoda na wyłączenie z produkcji rolnej została dokonana dla obszaru o powierzchni 1,0478 ha dla działek nr ewid. 447, 448 oraz części 446, położonego w terenie otwartym "ZO2" w celu umożliwienia zlokalizowania tam obiektów sportów zimowych. Po stwierdzeniu przez skarżącego naruszenia prawa, rozstrzygnięciem nadzorczym zostały usunięte zapisy dot. takiej funkcji w terenie "Z02". W związku z powyższym podnoszenie przez skarżącego argumentów odnoszących się do konieczności uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej terenu "ZO2" jest bezpodstawne.

W dniu 23 maja 2006 r. wpłynęło do sądu pismo z dnia 22 maja 2006 r. strony skarżącej ustosunkowujące się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie w dniu 29 maja 2006 r. stawili się pełnomocnicy Wojewody Małopolskiego, którzy podtrzymali stanowisko zawarte w skardze oraz piśmie z dnia 22 maja 2006 r. Stawili się również pełnomocnicy Rady Miasta Krakowa prezentując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i w złożonym na rozprawie piśmie datowanym na dzień 28 maja 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn.: Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy" wyłącznie w zakresie treści § 18 uchwały, w zakresie treści § 5 ust. 2 i 3, § 6 ust. 1 pkt 4 lit.a i ust. 2 pkt 5, § 10 ust. 1 pkt 8, § 12 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 2 pkt 6 uchwały - w zakresie, w jakim odnoszą się do terenów otwartych oznaczonych symbolami ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4, oraz w zakresie rysunku planu dotyczącym terenów oznaczonych symbolami ZO1, ZO 2, ZO 3, ZO 4. Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r, nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253) określa m. in. art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Na gruncie rozpoznawanej sprawy istotne jest zwrócenie uwagi na kwestię określania w planie miejscowym przeznaczenia rolniczego i przeznaczenia nierolniczego terenów, a także przeznaczenia leśnego i przeznaczenia nieleśnego terenów.

Rada Miasta Krakowa w § 18 ust. 1 i 2 uchwały Nr LXXXIV/833/05 z dnia 6 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy" wyznaczyła obszar terenów otwartych (ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4) określając podstawowe przeznaczenie terenów jako różnorodne formy zieleni niskiej oraz użytkowanie rolnicze gruntów w formie gruntów ornych, łąk i pastwisk, istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, a także zieleń o charakterze parkowym.

Powyższe określenie w § 18 ust. 2 uchwały podstawowego przeznaczenia obszaru terenów otwartych (ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4) nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić jednego rodzaju przeznaczenia terenów. Systematyka tego przepisu wskazuje, że obok użytkowania rolniczego gruntów w formie gruntów ornych, łąk i pastwisk, podstawowym przeznaczeniem terenów są ponadto różnorodne formy zieleni niskiej, istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, a także zieleń o charakterze parkowym. O ile przeznaczenie terenu pod istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne można traktować jako przeznaczenie na cele rolnicze mając na uwadze treść art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o tyle przeznaczenie terenów pod różnorodne formy zieleni niskiej, a także zieleń o charakterze parkowym może budzić zasadnicze wątpliwości co do rolniczego charakteru tak określonego przeznaczenia. Zwłaszcza treść cyt. art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie uprawnia do twierdzenia, że przeznaczenie terenów pod różnorodne formy zieleni niskiej, a także zieleń o charakterze parkowym stanowi przeznaczenie rolnicze terenów. Zieleni o charakterze parkowym nie da się w szczególności zaliczyć do zieleni parków wiejskich, albowiem ustalenia przedmiotowej uchwały dotyczą terenów położonych na obszarze miasta Krakowa. Wątpliwości w zakresie jednorodności przeznaczenia terenów w obszarze terenów otwartych (ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4) pogłębia akcentowana już systematyka § 18 ust. 2 uchwały uprawniająca do twierdzenia, że obok przeznaczenia rolniczego obszaru terenów otwartych (użytkowanie rolnicze gruntów w formie gruntów ornych, łąk i pastwisk oraz istniejące zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne) określono w tym obszarze również inny sposób przeznaczenia terenów. Zasadny jest zatem zarzut strony skarżącej, że doszło w omawianej regulacji do przemieszania funkcji rolniczej i nierolniczej. W konsekwencji treść § 18 ust. 1 i 2 uchwały łącznie z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono linie rozgraniczające terenów otwartych (ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4) jest sprzeczna z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie nastąpiło rozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, albowiem wyznaczony liniami rozgraniczającymi na rysunku planu obszar terenów otwartych (ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4) nie obejmuje wyłącznie terenów o przeznaczeniu rolniczym. Mając na uwadze funkcję regulacyjną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego charakter prawa powszechnie obowiązującego, do którego tworzenia mają zastosowanie zasady techniki prawodawczej, a także skutkujący m.in. tym, że plan miejscowy może stanowić podstawę prawną rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, uzasadnione jest twierdzenie, że o sprzeczności § 18 ust. 1 i 2 uchwały łącznie z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono linie rozgraniczające terenów otwartych (ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4) z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza już sam sposób zredagowania przepisu uchwały nie pozwalający jednoznacznie określić ustalonego przeznaczenia terenów. Podkreślić ponadto należy, że przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego, które wespół z regulacjami ustawowymi stanowią podstawę do dekodowania norm prawnych podlegających konkretyzacji w ramach procesów stosowania prawa, a tym samym w konsekwencji do ingerencji w sferę prawną osób będących adresatami działań administracji, powinny być redagowane w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Posługiwanie się określeniami wysoce nieprecyzyjnymi, jak właśnie np. "zieleń o charakterze parkowym" nie może być pozytywnie ocenione z prezentowanego wyżej punktu widzenia. Zgodnie z § 143 w związku z § 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) w rozporządzeniu (akcie prawa miejscowego) nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. W doktrynie podkreśla się, że zakaz zamieszczania w treści rozporządzenia (aktu prawa miejscowego) przepisów niezgodnych z ustawami bądź ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi obejmuje nie tylko zakaz stanowienia norm regulujących pewne zagadnienia odmiennie od regulacji ustawowej, ale także zakaz zamieszczania przepisów, których stosowanie prowadzi do rezultatów niezgodnych, sprzecznych z rezultatami stosowania norm rangi ustawowej (Z. Ziembiński, (w:) A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1993, s. 214 i nast.). W konsekwencji należy stwierdzić, iż sąd administracyjny powołany do kontrolowania działań administracji publicznej według kryterium zgodności tych działań z prawem zobligowany jest do wyeliminowania z obrotu prawnego regulacji aktu prawa miejscowego, które będąc sprzeczne z obowiązującym prawem, stwarzają w przyszłości zagrożenie w zakresie poszanowania standardów demokratycznego państwa prawa.

Wadliwość § 18 ust. 1 i 2 uchwały łącznie z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono linie rozgraniczające terenów otwartych (ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4) jest tym większa, gdy weźmie się pod uwagę odrębny reżim przeznaczania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych i leśnych.

W zakresie określenia w planie miejscowym sposobu zagospodarowania podlegających ochronie gruntów rolnych i leśnych konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z ustawy tej wynika, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pt 1 i ust. 2 pkt 1), przy czym przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6). Z kolei z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgody właściwego organu wymaga przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas MII, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, pozostałych gruntów leśnych.

Dokumentacja zgromadzona w sprawie, tj. wypisy z ewidencji gruntów, której dane stanowią na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn.: Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027) podstawę m.in. planowania przestrzennego, wskazuje, że obszar terenów otwartych (ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4) obejmuje w przeważającej części grunty rolne, a także grunty leśne (m.in. użytkowanie leśne mają działki: nr 379, nr 529, nr 530, nr 531, nr 377, nr 282 - w ZO 1, nr 449/1 - w ZO 2, nr 45/1 w ZO 3, nr 367 - w ZO 4), większość terenów oznaczonych symbolami ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4 leży w bezpośrednim sąsiedztwie, a każdy z terenów oznaczonych w planie jako teren otwarty w wydzielonych kompleksach obejmuje obszar o powierzchni większej niż 1ha (za wyjątkiem niewielkich terenów pokazanych czerwonym szrafem na załączniku graficznym dołączonym do skargi). Oznacza to konieczność uzyskania zgody właściwego organu na etapie procedury poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, a także zgody na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne.

Regulacja § 18 ust. 1 i 2 uchwały łącznie z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono linie rozgraniczające obszar terenów otwartych (ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4) nie pozwalająca w sposób jednoznaczny ustalić wyłącznie rolniczego przeznaczenia tego obszaru ani wyodrębnić w tym obszarze granic terenów o przeznaczeniu rolniczym i nierolniczym, leśnym i nieleśnym nie daje zatem podstaw do twierdzenia, iż zgody właściwego organu wymagało przeznaczenie tylko niektórych działek gruntowych określonych w § 5 ust. 2 i 3 uchwały - w zakresie, w jakim postanowienia tego przepisu odnoszą się do terenów otwartych oznaczonych symbolem ZO 2. Pozostawanie w obrocie prawnym regulacji § 18 ust. 1 i 2 uchwały łącznie z załącznikiem graficznym, na którym zaznaczono linie rozgraniczające obszar terenów otwartych (ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4) stwarza w tym stanie rzeczy możliwość wykorzystywania gruntów rolnych w sposób nierolniczy bez zachowania wymogów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym rozstrzygnięcie takie jest sprzeczne z prawem, tj. z cytowanymi wyżej regulacjami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zasadne jest twierdzenie strony skarżącej, że poprzez pomieszanie funkcji, plan dopuszcza w każdym miejscu obszaru terenów otwartych (ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4) przeznaczenie nierolne i nieleśne terenów, co prowadzi w rzeczywistości do możliwości zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne bez zgody właściwego organu wymaganej na etapie procedury poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasygnalizowania wymaga, że istotą naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie jest wskazane wyżej pomieszanie sposobów przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu na skutek wadliwego określenia przeznaczenia terenów w uchwale Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy" w kształcie tej uchwały zmodyfikowanym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Małopolskiego z dnia 17 sierpnia 2005 r., znak: PN.11.0911-259-05. W związku z wyżej przedstawioną argumentacją nie można podzielić stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż wyeliminowanie § 18 ust. 8 uchwały z obrotu prawnego w drodze przytoczonego rozstrzygnięcia nadzorczego, powoduje, że kwestia konieczności uzyskania zgody właściwego organu na użytkowanie nierolnicze gruntów rolnych nie ma w sprawie znaczenia. Wbrew twierdzeniom organu nie tylko przepis § 18 ust. 8 uchwały przewidywał nierolniczy sposób zagospodarowania gruntów rolnych. Jak wyżej wykazano nierolnicze przeznaczenie i zasady zagospodarowania gruntów rolnych określa także częściowo § 18 ust. 2 uchwały.

Nie można także zgodzić się z poglądem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że w sytuacji, gdy uregulowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) przewidujące o wiele szersze zróżnicowanie funkcji, np. w terenach zieleni urządzonej ZP nie jest uważane za takie, które może spowodować nieprzejrzystość czy nieczytelność oraz pozbawiające plan miejscowy roli regulacyjnej, to nie można takiej nieprzejrzystości czy nieczytelności zarzucać mniej zróżnicowanemu przeznaczeniu podstawowemu terenów otwartych (ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4) określonemu w § 18 ust. 2 uchwały. Organ planistyczny nie dostrzega bowiem faktu, że rozbudowane nazewnictwo niektórych z przedmiotów oznaczenia wyliczonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie jest równoznaczne ze wskazaniem różnego sposobu przeznaczenia terenu w ramach poszczególnych jednostek (MN, MW, ZŁ, R itd.). Sam tytuł załącznika nr 1 do cyt. rozporządzenia wskazuje, że określa on oznaczenia graficzne i literowe przeznaczenia terenów, przewidując właśnie dla poszczególnych sposobów przeznaczenia inne oznaczenia graficzne i literowe. Analiza każdego z przedmiotów oznaczenia wyliczonych w cyt. rozporządzeniu nie uzasadnia wniosku, że wśród poszczególnych jednostek przewidziano różne sposoby zagospodarowania terenu, w tym również dopuszczalność objęcia jednym oznaczeniem terenów przeznaczonych na cele rolnicze i nierolnicze oraz na cele leśne i nieleśne. W odniesieniu do wskazywanej przez organ regulacji obejmującej tereny ZP, należy podnieść, że wszystkie przytoczone w rozporządzeniu formy zieleni urządzonej, takie jak: parki, ogrody, zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, zieleńce, arboreta, alpinaria, grodziska, kurhany, zabytkowe fortyfikacje stanowią określenie nierolniczego i nieleśnego sposobu i zasad zagospodarowania terenu.

Strona skarżąca zarzuca również organowi planistycznemu naruszenie § 9 ust. 1 i 4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dowolne i swobodne zastosowanie na rysunku planu nieprzewidzianego w tym rozporządzeniu oznaczenia literowego terenów otwartych (ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4). Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że regulacja § 9 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którą w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, stanowi wyjątek od cytowanej wyżej regulacji art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 9 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W związku z wyjątkowym charakterem regulacji § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. podlega ona wykładni ścieśniającej, która ponadto - jako zawarta w akcie podustawowym - nie może pozostawać w sprzeczności z regulacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można zatem przyjąć, że na podstawie § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszczalne jest, wbrew treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie, a zwłaszcza objęcie liniami oznaczającymi jeden obszar jednocześnie terenów o przeznaczeniu rolniczym i nierolniczym oraz leśnym i nieleśnym bez wyraźnego ich rozgraniczenia. Specyfika i zakres ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu dopuszcza jedynie stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, nie daje natomiast podstaw do ustalania "mieszanych" sposobów przeznaczenia terenów bez wyraźnego rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Stąd też o ile w sytuacji hipotetycznego zaakceptowania wykazywanej w odpowiedzi na skargę specyfiki terenu objętego planem, a w następstwie tego również specyfiki i zakresu ustaleń przeznaczenia tego terenu zasadniczo nie byłoby przeszkód określenia tego terenu używaną w wielu aktach planistycznych i mającą urbanistyczne uzasadnienie nazwą "tereny otwarte" z oznaczeniem ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4, tj. oznaczeniem mieszanym dwuliterowym składającym się z symbolu wskazanego w rozporządzeniu - Z i uzupełnionego symbolem O, i jednoczesnego odzwierciedlenia tego stanu rzeczy na projekcie rysunku planu miejscowego poprzez zastosowanie korespondujących z wprowadzonymi oznaczeniami literowymi i cyfrowymi uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych, to byłoby to dopuszczalne wyłącznie w sytuacji zachowania omówionych wyżej wymogów ustawowych określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymogów tych przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie z podanych wyżej przyczyn nie spełnia.

Należy jednocześnie podkreślić, że zawarte w odpowiedzi na skargę uzasadnienie potrzeby wprowadzania wyjątkowej regulacji terenów otwartych z oznaczeniem ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4 - pomimo rozbudowanej argumentacji nie jest przekonujące. Ponadto nie wykazano potrzeby wyodrębniania poszczególnych terenów o symbolach ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4, tj. nie wykazano specyfiki uzasadniającej wydzielenie w terenach otwartych czterech podgrup tych terenów.

W odniesieniu do stanowiska prezentowanego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym projekt planu podlegał ustawowemu procesowi uzgadniania i opiniowania, a w żadnym z uzgodnień (w tym m.in. Zarządu Województwa Małopolskiego, Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych) oraz w żadnej z opinii (w tym m.in. Wojewody Małopolskiego w zakresie ochrony środowiska, Miejskiej Komisji Urbanistyczno Architektonicznej) nie kwestionowano przyjętych w projekcie planu sposobów zapisu dla terenów otwartych ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4, należy podkreślić, iż organem kompetentnym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy (miasta) ponosząca odpowiedzialność za kształt podjętej uchwały. Ewentualne uchybienia organów zaangażowanych w proces planistyczny nie mogą usprawiedliwiać wadliwości uchwały podjętej przez organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odniesieniu do wątpliwości prezentowanych przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 22 maja 2006 r. a dotyczących niejasnych regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i sposobów ich interpretacji, zwłaszcza w zakresie mocy tzw. "zgód rolnych" wyrażonych pod rządami poprzednio obowiązującego planu miejscowego na obszarze Miasta Krakowa, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie tych wątpliwości nie miałoby wpływu na wyniku orzeczenia, jakie zapadło w niniejszej sprawie. Ponadto zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest dopuszczalne, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3). Materiał zgromadzony w aktach sprawy jest wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, nie istniały też żadne wątpliwości w zakresie treści orzeczenia, jakie zapadło w sprawie. Warto zasygnalizować, że w ocenie sądu drogą wyjaśniania wątpliwości prawnych organu nadzoru wiążących się wprawdzie z rozpoznawaną sprawą, wyłaniającą się przecież na gruncie określonych regulacji prawnych, jednak których rozstrzygnięcie nie przesądza o wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, nie powinna być droga postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę organu jednostki samorządu gminnego. Należy podkreślić, że kompetencja nadzorcza oznacza zarówno upoważnienie, jak i obowiązek organu nadzoru stania na straży legalności aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu gminnego. Z zasady kompetencyjności wynika obowiązek realizowania kompetencji przez organy administracji publicznej. Niekwestionowana możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu powinna być zatem stosowana wyjątkowo i zawsze uzasadniana ważnymi względami. Nierealizowanie kompetencji nadzorczych bez uzasadnionych podstaw i przekazywanie sprawy do rozstrzygnięcia sądu administracyjnego godzi w standardy państwa prawnego. Trzeba bowiem zauważyć, że rozstrzyganie o legalności uchwały lub zarządzenia organu gminy z pominięciem rozstrzygnięcia nadzorczego powoduje, że spośród trzech gwarantowanych prawnie orzeczeń w sprawie (rozstrzygnięcie nadzorcze wraz z orzeczeniami sądów administracyjnych obydwu instancji) wydane mogą być wyłącznie orzeczenia sądowe, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z kształtu prawnego ewentualnej skargi kasacyjnej, których to ograniczeń nie przewiduje konstrukcja skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji. Okoliczności powyższe uzasadniają tezę, że zaniechanie realizowania kompetencji nadzorczej powinno mieć charakter zupełnie wyjątkowy i zawsze uzasadniony ważnymi względami, do których nie sposób zaliczyć wątpliwości organu nadzorczego w zakresie interpretacji obowiązującego prawa.

Wszystkie wyżej przytoczone okoliczności wskazują, że zaskarżone regulacje uchwały Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wzgórze Św. Bronisławy" w zakresie, w jakim odnoszą się do terenów otwartych oznaczonych symbolami ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4 są sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z przytaczanymi wyżej regulacjami wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszają cytowane wyżej przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zwłaszcza jej art. 7 ust. 1 i 2. Naruszając powyższe przepisy organ planistyczny naruszył zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też - na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - należało stwierdzić nieważność uchwały Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. w zakresie treści § 18 uchwały, w zakresie treści § 5 ust. 2 i 3, § 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 pkt 5, § 10 ust. 1 pkt 8, § 12 ust. 1 pkt 1, § 15 ust. 2 pkt 6 uchwały - w zakresie, w jakim odnoszą się do terenów otwartych oznaczonych symbolami ZO 1, ZO 2, ZO 3, ZO 4, oraz w zakresie rysunku planu dotyczącym terenów oznaczonych symbolami ZO1, ZO 2, ZO 3, ZO4.

Uchwała Nr LXXXIV/833/05 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2005 r. jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, postępowanie sądowe w niniejszej sprawie jest wolne od opłat sądowych.