Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2540/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 251
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4. art.36, art. 37 ust. 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku nr [...] - dwukondygnacyjnego pawilonu handlowego przy ul. [...] i budynku nr [...] - jednokondygnacyjnego przy ul. [...] oraz płyty fundamentowej na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] (obr. [...]) w Dzielnicy [...] w [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy, po rozpatrzeniu odwołania "[...] " [...] w [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że odwołującemu przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu użytkowego w budynku nr [...]. Zgodnie z art. 172 ust. 1. ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest prawem zbywalnym, przechodzi na spadkobierców i podlega egzekucji. Jest ono ograniczonym prawem rzeczowym. Zgodnie z art. 251 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964r., Nr 16, poz.93 ze zm.,), dalej kc, do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności.

Podniósł, że zgodnie z art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu objętego wnioskiem.Nie jest zatem możliwa rozbiórka budynku, w którym strona posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu bez jej zgody.

Inwestor złożył oświadczenie, z którego wynika zgoda właściciela obiektu tj. Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ". Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. odwołujący wskazał, że posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w tym budynku. Jeśli organ miał wątpliwości, czy odwołujący takie prawo posiada, powinien był przed wydaniem decyzji ten fakt ustalić. Tymczasem organ I instancji [...] marca 2012 r. zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu bez zakreślenia terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym, a następnie [...] kwietnia 2012 r. wydał decyzję. Nie uwzględnił więc stanowiska strony. Ocena zastrzeżeń strony tylko przez organ odwoławczy stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W związku powyższym, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w [...] zarzucając naruszenie przepisów:

1. prawa procesowego mające wpływ na wynik postępowania:

1. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 127 § 1 kpa poprzez rozpoznanie odwołania podmiotu, który nie jest stroną tego postępowania, a także uwzględnienie odwołania poprzez uznanie, iż postępowania organu I instancji nie przeprowadzono w znacznej części;

2. art. 7 i art. 107 kpa poprzez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego i brak ustalenia w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy;

2. przepisów prawa materialnego:

1. art. 28 ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię tj. uznanie, że "[...] " [...] posiadająca spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w budynku przy ul. [...] jest stroną postępowania, podczas gdy przepis ten wskazuje katalog uczestników postępowania i stanowi lex specialis do art. 28 kpa, co oznacza, że uczestnik nie jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę;

2. art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem przepis ten nie jest związany z koniecznością zgody właściciela obiektu objętego wnioskiem;

3. art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że nie jest możliwa rozbiórka budynku, w którym strona posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu bez jej zgody, podczas gdy zgoda taka wymagana jest wówczas, gdy wnioskującym o rozbiórkę nie jest właściciel budynku, co w sprawie nie miało miejsca;

4. art. 172 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 251 kc poprzez uznanie, iż spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu chronione jest na takich zasadach jak prawo własności, podczas gdy ochrona z art. 251 kc ma jedynie odpowiednie zastosowanie i dotyczy prawa cywilnego w kontekście skargi windykacyjnej i petytoryjnej, a nie przepisów postępowania administracyjnego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów procesu.

Zdaniem skarżącej podmiot posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie jest strona w tej sprawie, bowiem krąg uczestników postępowania w procesie budowlanym określa art. 28 ust. 2 ustawy i są to jedynie inwestor, właściciel, użytkownik

wieczysty oraz zarządca nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Oznacza to, że organ naruszył art. 138 § 2 kpa, bowiem wydał orzeczenie na podstawie odwołania podmiotu nieuprawnionego.

Skarżąca wskazała,że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, a ewentualne uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy. Dodała, że uczestnik w pismach przedstawił stanowisko przed wydaniem ww. decyzji. Pismo z [...] kwietnia 2012 r. doręczone po wydaniu decyzji jest tożsame z wcześniejszymi pismami. Błędne było zatem twierdzenie, iż nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Odnośnie naruszenia art. 7 i 107 kpa skarżąca wskazała, że z decyzji i akt nie wynika, aby organ I instancji miał wątpliwości czy spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu przysługuje uczestnikowi. Uznał bowiem uczestnika za stronę doręczając mu decyzję i zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy. Jest to wadliwa czynność, lecz wobec korzystnego rozstrzygnięcia organu I instancji, skarżąca nie miała podstaw do zaskarżenia decyzji.

Następnie skarżąca powtórzyła opisany wyżej zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy wskazując brak podstaw do przyjęcia, iż osoba posiadająca spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na rozbiórkę. Prawo to zgodnie z art. 244 kc jest bowiem wyłącznie ograniczonym prawem rzeczowym i nie stanowi prawa własności.

Podkreśliła,że ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nie pozbawia właściciela budynku prawa własności. Dodała, że planuje wyburzyć budynek w celu zbudowania nowego budynku, w którym zaproponowała korzystne i wiarygodne ustanowienie prawa na rzecz uczestnika.

Błędne jest przyjęcie, iż osoba której przysługuje ww. prawo musi wyrazić zgodę na rozbiórkę budynku, bowiem zgoda na rozbiórkę wymagana jest jedynie wówczas, gdy wnioskodawcą nie jest właściciel budynku. W tej sprawie wnioskodawcą jest skarżąca jako właściciel budynku.

Dokonano błędnej interpretacji art. 172 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 251 kc - ustawodawca przyznał osobom uprawnionym z tytułu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu ochronę odpowiednią do ochrony własności. Prawidłowa wykładania celowościowa wskazuje, że jest to ochrona związana ze sferą prawa cywilnego określonego w dziale V "Ochrona własności", czyli związanej głównie ze skargą windykacyjną oraz petytoryjną. Ochrona ta w ocenie skarżącej nie jest związana z postępowaniami administracyjnymi, bowiem spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu zostałoby zrównane z prawem własności. Mimo licznych podobieństw, prawa te nie są tożsame, co w konsekwencji oznacza konieczność ich różnicowania pod względem uprawnień oraz obowiązków.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa.

W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbiórkę m.in. budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] i przekazująca sprawę do rozpoznania przez organ I instancji. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że skoro odwołująca "[...] " [...] w [...] posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w ww. budynku, to jej zgoda była wymagana do udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, stosownie do wymogu wynikającego z art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy (chodziło o art. 33 ust. 4 pkt 1).

W związku z powyższym przede wszystkim przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć m.in. zgodę właściciela obiektu.

Nie było kwestionowane w rozpatrywanej sprawie, że właścicielem budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], objętym wnioskiem o rozbiórkę jest skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] ", a "[...] " [...] w [...] przysługuje w tym budynku spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu.

Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w budynku spółdzielni mieszkaniowej stosownie do art. 172 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest prawem zbywalnym, przechodzi na spadkobierców i podlega egzekucji. Jest ono ograniczonym prawem rzeczowym, a zatem prawem na rzeczy cudzej (iura in re aliena).

Zgodnie zaś z art. 251 kc do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności.

Odpowiednie zastosowanie mają zatem tylko przepisy o ochronie własności regulowane ustawą Kodeks cywilny. Z powyższego przepisu nie można zatem wyprowadzić wniosku, że sytuacja prawna posiadacza spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego jest tożsama z uprawnieniem przysługującym właścicielowi obiektu, a tylko taki podmiot w świetle art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy winien wyrazić zgodę na rozbiórkę.

W związku z powyższym nie można było podzielić stanowiska organu II instancji, że osoba posiadająca spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w budynku stanowiącym własność innego podmiotu winna udzielić zgody na rozbiórkę takiego obiektu. Jak zasadnie wskazano w skardze ratio legis powołanego przepisu dotyczy jedynie sytuacji, w których wnioskującym o wydanie pozwolenia na rozbiórkę jest podmiot inny niż właściciel budynku.

Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut skargi o braku przymiotu strony "[...] " [...] w [...] w rozpatrywanej sprawie.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że legitymacji do udziału [...] w [...] w niniejszym postępowaniu należało poszukiwać na gruncie art. 28 kpa, a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, skoro jego przedmiotem nie było udzielenie pozwolenia na budowę, tylko pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego.

Przypomnieć zatem trzeba, że w myśl art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2005 roku, II GSK 52/05, LEX nr 166076 ).

[...] w [...] jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej [...], która występuje w tej sprawie jako strona.

Stosownie do art. 1 ust. 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 - ze zm.) w sprawach w niej nieuregulowanych zastosowanie będą miały rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.). Zgodnie zaś art. 48 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze działalnością spółdzielni kieruje zarząd, który również reprezentuje ją na zewnątrz. Oznacza to, że co do zasady, to zarząd spółdzielni reprezentuje swoich członków na zewnątrz. Od przedstawionej wyżej zasady dopuszczalny jest jednak wyjątek. W sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, naruszony został jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes może legitymować się przymiotem strony, w rozumieniu art. 28 kpa (por. wyrok WSA w Warszawie dnia 8 maja 2006r" VII SA/Wa 254/06, LEX nr 283057, oraz z dnia 13 kwietnia 2005r., VII SA/Wa 473/04, LEX nr 169406).

Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, skoro realizacja planowanych robót budowlanych będzie miała bezpośredni wpływ na prawo członka Spółdzielni do korzystania ze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w przedmiotowym budynku.

Przyznanie [...] w [...] statusu strony nie przesądza jednak - jak wykazano wyżej - że zgoda tego podmiotu była wymagana do uzyskania pozwolenia na rozbiórkę pawilonu handlowego przy ul. [...] w [...].

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 oraz art. 200 i art. 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.