Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 631/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a par 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi Gminy. L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2020 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a. oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067), dalej: u.o.z.i.o.z., w wyniku rozpatrzenia zażalenia Gminy [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2018 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) wyjaśnił, że pismem z [...] września 2018 r. Gmina [...] wystąpiła o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych obejmujących wykonanie remontu elewacji oraz dachu budynku przy ul. [...], na obszarze wpisanym do rejestru zabytków średniowiecznego układu miejskiego w [...] (nr rejestru [...]).

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: [...]WKZ) postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 5 u.o.z.i.o.z., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia, że zgodnie z art. 36 ust. 5 u.o.z.i.o.z., pozwolenia, o których mowa w ust. 1 i 1a ustawy, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa albo do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym, do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1609), dalej: rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2018 r., do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych dołącza się dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniający do występowania z tym wnioskiem. Na potwierdzenie tytułu prawnego do zabytku wnioskodawca przedłożył decyzję Naczelnika Miasta [...] z [...] kwietnia 1984 r. znak: [...] o przejęciu przez Gminę [...] w zarząd i administrację budynku przy ul. [...]. Omawiany zarząd, podobnie jak i inne władcze sposoby zarządu sprawowane przez Państwo nad nieruchomościami nie stanowiącymi własności Skarbu Państwa, jak zauważył organ, nie łączy się z władaniem nieruchomością w charakterze właścicielskim, prowadzącym do zasiedzenia, lecz ma charakter władania za właściciela lub za dotychczasowego posiadacza. Rozpatrując tę formę władania nieruchomością w kontekście enumeratywnie wymienionych tytułów prawnych do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 i 1a u.o.z.i.o.z., organ stwierdził, że powołany przez wnioskodawcę tytuł prawny nie mieści się w zamkniętym katalogu podstaw ujętych w art. 36 ust.5 u.o.z.i.o.z. Nie sposób bowiem zakwalifikować decyzji Naczelnika Miasta [...] znak: [...] o przejęciu przez Gminę [...] w zarząd i administrację budynku przy ul. [...] do żadnej z enumeratywnie wymienionych przez ustawodawcę podstaw tj. własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego czy też stosunku zobowiązaniowego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania.

We wskazanym postanowieniu z [...] lutego 2020 r. MKiDN stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postanowienie organu I instancji jest prawidłowe. Organ zauważył, że Gmina [...] na potwierdzenie swojej legitymacji do skutecznego złożenia wniosku przedłożyła decyzję Naczelnika Miasta [...] z [...] kwietnia 1984 r., która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. z 1974 r. Nr 14 poz. 84), dalej: Prawo lokalowe. Zgodnie z tym przepisem, terenowy organ administracji państwowej mógł postanowić o objęciu zarządem właściwych organów lub jednostek gospodarczych powołanych do sprawowania zarządu budynkami mieszkalnymi stanowiącymi własność państwową, budynków niestanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej: na wniosek właściciela (pkt 1), w przypadku, gdy zarząd nie był przez właściciela w ogóle sprawowany (pkt 2 ) oraz jeżeli właściciel nie sprawował zarządu w sposób zapewniający utrzymanie budynku w należytym stanie (pkt 3). W myśl art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1994 r. Nr 105 poz. 509 ), dalej: u.n.l.m., z dniem wejścia w życie ustawy do czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie art. 25 ust. 2 i 3 Prawa lokalowego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. W tej kwestii zgodzić się należy ze stanowiskiem Gminy, iż do czynności podejmowanych w ramach zarządu nieruchomością sprawowanego przez nią stosuje się przepisy k.c. o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. Jednakże, co ma kluczowe znaczenie w badanej sprawie, jak stwierdził MKiDN, badając legitymację wnioskodawcy do wystąpienia o pozwolenie w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z.i.o.z., a następnie uzyskanie takiego pozwolenia, właściwy organ powinien uwzględnić nie tylko art. 36 ust. 5 u.o.z.i.o.z., ale również § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. Powyższe unormowania nakazują przyjąć, że obowiązkiem organów orzekających w sprawie jest ustalenie, czy sprawowanie przez Gminę zarządu nieruchomością, do którego stosuje się przepisy k.c. o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, stanowi tytuł do uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Odnosząc się do tej kwestii, MKiDN przywołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zawarte w wyroku z [...] listopada 2017 r. sygn. II SA/Ke 416/17. W ww. wyroku Sąd wskazał, że cyt. "uregulowane w tytule XXII księgi III kodeksu cywilnego prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia jest zdarzeniem prawnym, którego skutkiem prawnym jest powstanie stosunku prawnego obligacyjnego między prowadzącym cudzą sprawę, a zainteresowanym. Jest więc swoistym źródłem zobowiązania. Stosunek prawny w ten sposób powstały ma charakter pozaumowny. Samo prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia jest więc innym czynem, zgodnym z prawem, który wywołuje skutki prawne niezależnie od woli działającego, określanym w doktrynie jako działanie prawne (M. Nesterowicz (w:) J. Winiarz, Komentarz, t. II, 1989, s. 693; A. Szpunar (w:) System prawa cywilnego, t. III, cz. 2, s. 686). Określenie "bez zlecenia" oznacza brak jakiegokolwiek tytułu prawnego - obowiązku, uprawnienia lub upoważnienia do działania w cudzej sprawie, wynikającego z czynności prawnej lub jakiegokolwiek innego źródła, w tym przepisów ustawowych, orzeczenia sądu względnie decyzji administracyjnej (wyrok SN z dnia 17 kwietnia 2015 r., III CSK 272/14, LEX nr 1710362; wyrok SN z dnia 29 listopada 2012 r., V CSK 568/11, LEN nr 1289053; uchwała SN z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP125/09). Z samej istoty więc prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia wynika, że nie może ono stanowić, ani mieścić w sobie uprawnienia do wykonywania robót budowlanych." Z powyższego, w ocenie MKiDN, zatem nie wynika, że przywołany przez Gminę [...] tytuł zobowiązaniowy tj. sprawowanie przez Gminę zarządu, do którego stosuje się przepisy k.c. o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, mieści w sobie uprawnienie do wykonywania robót budowlanych objętym przedmiotowym wnioskiem tj. wykonanie remontu elewacji oraz remontu dachu w budynku przy ul. [...] [...] w [...]. Prowadzi to do wniosku, że Gmina [...] nie posiada legitymacji do wszczęcia postępowania konserwatorskiego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie MKiDN z [...] lutego 2020 r. złożyła Gmina [...], zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającego je postanowienia [...]WKZ. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 5 u.o.z.i.o.z.

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że z art. 36 ust. 5 u.o.z.i.o.z. wynika wyraźnie, iż sam tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego daje wnioskodawcy prawo strony. Przepis w żaden sposób nie wymaga, aby tytuł prawny w rozumieniu art. 36 ust. 5 u.o.z.i.o.z. uprawniał do prowadzenia robót budowlanych. Organ ochrony zabytków nie może tego w ogóle badać. W przypadku robót budowlanych oceny, czy tytuł prawny uprawnia do wykonywania robót budowalnych dokonują organy wydające pozwolenie na budowę i w tym zakresie ustawa wyraźnie odsyła w art. 36 ust. 8 u.o.z.i.o.z., do p.b. Skoro u.o.z.i.o.z. w żaden sposób nie pozwala organowi ochrony zabytków na badanie, czy tytuł prawny uprawnia do prowadzenia robót budowlanych, to już sam tytuł prawny, bez względu na treść uprawnień, powoduje, że wnioskodawca jest stroną postępowania. Organy powinny więc rozpatrzeć wniosek merytorycznie, zamiast odmawiać wszczęcia w sprawie postępowania.

W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w wydanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] lutego 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie MKiDN narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Artykuł 61a § 1 k.p.a., będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest prezentowane jednolite stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca, wprowadzając art. 61a § 1 k.p.a., zdecydował o ustanowieniu dwu autonomicznych przesłanek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, umownie nazywanych – podmiotową i przedmiotową. Pierwsza z nich odnosi się do przypadku wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji procesowej do żądania dokonania przez organ konkretyzacji normy administracyjnego prawa materialnego. Inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania – jako przesłanka przedmiotowa - nie mają jednolitej natury i nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej w piśmiennictwie wskazuje się, że odnosić je należy do przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania (por. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 212). Są to okoliczności, które powodują, że postępowanie nie mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej, stanowią zatem bezwzględne przyczyny niedopuszczalności postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015 r., nr 5, s. 18-19).

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednocześnie jednolicie uznaje się zastosowanie regulacji art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy brak jest w sprawie podstaw do prowadzenia postępowania. Dotyczy to tak odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn", które powinny być widoczne niejako "na pierwszy rzut oka" (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. sygn. I OSK 2205/17), jak i z powodu braku posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony. Dla prawidłowego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. brak przymiotu strony powinien być oczywisty i nie wymagać specjalnych ustaleń i rozważań, albowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające (por. wyrok NSA z 15 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3273/17; wyrok NSA z 12 września 2019 r. sygn. II OSK 2395/18; wyrok NSA z 16 lutego 2017 r. sygn. I OSK 988/15; wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. II OSK 330/17). Przypadek niewymagający dokonywania ustaleń faktycznych to zasadniczo sytuacja, gdy już z zestawienia normy prawa materialnego z treścią żądania wynika, że żądający wszczęcia postępowania w sprawie nie ma interesu prawnego (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r. sygn. II OSK 953/20).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania należy uznać za wadliwe, albowiem przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie i prowadzenie żądanego postępowania nie jest okoliczność wystąpienia przez Gminę [...] o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w sytuacji, gdy, zdaniem MKiDN, wnioskodawca nie posiada legitymacji do wykonania remontu elewacji oraz dachu budynku przy ul. [...] [...], na którym sprawuje zarząd na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] z [...] kwietnia 1984 r. znak:[...]. Powyższa kwestia, zdaniem Wojewódzkiego Sądu administracyjnego, w świetle przytoczonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które Sąd podziela, w sposób oczywisty wykracza poza przesłankę określoną w art. 61a § 1 w zw. z art. 36 ust. 5 u.o.z.i.o.z., wobec czego jej rozważenie powinno nastąpić w toku postępowania, w którym Gminie [...] przysługiwałyby uprawnienia procesowe do wykazania posiadanego interesu prawnego. Nie jest bowiem tak, że brak interesu prawnego skarżącego był oczywisty, co redukowało czynności organu podjęte w sprawie do prostego zestawienia dyspozycji art. 36 ust. 5 u.o.z.i.o.z. z treścią podania z 27 września 2018 r.

Poza wskazaną kwestią formalną, której błędne ocenienie zaważyło na wadliwości zaskarżonej postanowienia, wpływ na wynik sprawy, zdaniem Sądu, łączyć trzeba również z nieprawidłowym znaczeniem przypisywanym art. 36 ust. 5 u.o.z.i.o.z. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia, o których mowa w ust. 1 i 1a u.o.z.i.o.z., wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa albo do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.

Jakkolwiek w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że tytuł prawny do korzystania z zabytku, który jest zobowiązany posiadać wnioskodawca, by uzyskać pozwolenie konserwatorskie, powinien zasadniczo równocześnie stanowić tytuł pozwalający wykonać roboty budowlane, tym niemniej taki warunek formułuje się wyłącznie w przypadku, gdy zgoda organu konserwatorskiego dotyczy robót nie wymagających wystąpienia o udzielnie pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2943/16; wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1346/14). W sytuacji, gdy roboty budowlane przy zabytku poddane są reglamentacji z punktu widzenia p.b. kontrola uprawnienia wnioskodawcy do realizacji planowanych robót nie jest konieczna, gdyż w ramach postępowania prowadzonego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany on będzie do wykazania spełnienia warunku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 p.b.

Z tego względu przesłance posiadania tytułu prawnego do korzystania z zabytku wynikającego z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego oraz łączącego się z nią warunku dołączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem (§ 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r.) MKiDN nie mógł w niniejszej sprawie nadać znaczenia obejmującego weryfikację tego, czy w ramach wykazanego tytułu zobowiązaniowego mieści się, jak to określił organ, uprawnienie Gminy [...] do wykonania robót budowlanych, jeżeli temu twierdzeniu nie towarzyszyło jednocześnie ustalenie, że wnioskowane roboty budowlane wnioskodawca może wykonać bez dokonania ich zgłoszenia lub wystąpienia o udzielenie pozwolenia na budowę.

Odrębnym zagadnieniem pozostaje w sprawie dokonanie przez organ uproszonej oceny tytułu prawnego, na którym Gmina [...] oparła swoje żądanie wydania pozwolenia konserwatorskiego na remont elewacji oraz dachu budynku przy ul. [...] [...] położonego na obszarze wpisanym do rejestru jako zabytkowy układ miejski. Nie budzi wątpliwości Sądu oczywista nieadekwatność oceny prawnej wynikającej z przytoczonego w treści zaskarżonej decyzji wyroku WSA w [...] do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, w której Gmina [...] działa jako zarządca budynku na podstawie decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 Prawa lokalowego. W sprawie rozpatrywanej przez WSA w [...] przedmiotem kontroli było zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych przez osobę użytkującą bezumownie lokal mieszkalny, która swój tytuł prawny do planowanych robót oparła na "obywatelskim obowiązku troszczenia się o mienie Skarbu Państwa". W kontrolowanej sprawie tymczasem można mówić, zdaniem Sądu, o obowiązku prawnym spoczywającym na skarżącej Gminie w zakresie zarządu nieruchomością budynkową, co sprawia, że trudno twierdzić, że Gmina, zarządzając nieruchomością, prowadzi cudze sprawy bez zlecenia w rozumieniu art. 752-757 k.c. i jej sytuację prawną należy bez żadnej odpowiedniości odnosić bezpośrednio do regulacji k.c. Nie jest sporną okolicznością to, że z dniem wejścia w życie u.n.l.m. do czynności jednostek zarządzających nieruchomościami na mocy decyzji wydanej na podstawie powołanego przepisu Prawa lokalowego stosować należy przepisy k.c. o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia (art. 61 ust. 1 u.n.l.m.). Stosowanie tych przepisów, zdaniem Sądu, wymusza jednakże poczynienie określonych zastrzeżeń, albowiem trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym, że przepisy o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia modelowo znajdują zastosowanie wtedy, gdy prowadzącego nic nie upoważnia, ani nic nie zobowiązuje do działania na rzecz osoby zainteresowanej. Konsekwentnie, nie może być mowy o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia w sytuacji, gdy istnieje jakikolwiek obowiązek prawny do podjęcia określonych czynności. Zakres podstaw do działania, które wykluczają zakwalifikowanie go jako prowadzenie cudzych spraw bez zlecenia, jest szeroki. Podstawę taką może stanowić stosunek cywilnoprawny albo administracyjnoprawny, może ona wynikać bezpośrednio z ustawy. W szczególności, osoba pełniąca funkcję na podstawie uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego, w zakresie tych czynności, nie jest osobą prowadzącą cudzą sprawę bez zlecenia (por. wyrok SN z 30 czerwca 2005 r. sygn. IV CK 784/04). Ten pogląd w sposób bezpośredni należy odnieść do zarządu nieruchomością, który znajdując swoje pierwotne źródło w decyzji wydanej na podstawie Prawa lokalowego, przekształcił się w zarząd określony w art. 61 ust. 1 u.n.l.m.

Należy mieć na uwadze, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie była kwestionowana dopuszczalność obciążenia podmiotu wykonującego zarząd budynkiem na mocy powołanych wyżej przepisów obowiązkiem sporządzenia oceny technicznej budynku w przypadku jego niewłaściwego stanu technicznego, jak też obowiązkiem wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 66 p.b. (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1705/19; wyrok NSA z 1 lutego 2011 r. sygn. II OSK 208/10; wyrok NSA z 25 czerwca 2009 r. sygn. II OSK 1035/08, ONSAiWSA 2010/6/112). Pogląd ten czerpie swoje uzasadnienie z uznania, że gmina (gminna jednostka organizacyjna) zarządzająca budynkiem w następstwie decyzji o oddaniu budynku w zarząd, wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 lub art. 25 ust. 2 Prawa lokalowego, jest zarządcą budynku w rozumieniu art. 81c ust. 1 p.b. Taka wykładnia, poza argumentami z zakresu wykładni gramatycznej, jest uzasadniona potrzebą zapewnienia, mimo zmian przepisów prawnych, ciągłości w sprawowaniu pieczy nad obiektem budowlanym w interesie bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony zdrowia i mienia ludzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela powyższe zapatrywanie. Jakkolwiek nie można obecnie utożsamiać aktualnie wykonywanych przez skarżącą Gminę czynności odnośnie przyznanych uprawnień zarządcy z zarządem sprawowanym na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] października 1974 r. w sprawie przejmowania budynków nie stanowiących własności jednostek gospodarki uspołecznionej w zarząd terenowych organów administracji państwowej lub jednostek gospodarczych (Dz. U. Nr 37, poz. 222), to niewątpliwie w okresie trwania zarządu, jak trafnie przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z 17 marca 2004 r. sygn. II CK 71/03, gmina ma obowiązek wykonywania wszystkich czynności związanych z należytym, w świetle prawa cywilnego i prawa administracyjnego, realizowaniem praw i obowiązków właściciela nieruchomości, odnośnie do których można jest przyjąć domniemaną jego wolę lub które wynikają z ustaw lub zasad współżycia społecznego bez względu na wolę właściciela (art. 752, art. 754 k.c.). Wzgląd na powyższe każe uznać, że w sytuacji stwierdzenia złego stanu technicznego zarządzanego budynku Gmina jest uprawniona do wykonania robót budowlanych polegających na remoncie zapewniającym spełnienie przez obiekt wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, a w konsekwencji w tym zakresie Gmina jako zarządca budynku musi być traktowana jako podmiot posiadający tak tytuł prawny do korzystania z budynku, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.o.z.i.o.z. w celu uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, jeżeli obiekt podlega ochronie, jak i posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b. Odmienne stanowisko MKiDN ograniczające posiadane przez Gminę [...] uprawnienia wynikające ze sprawowanego zarządu budynkiem na podstawie 61 ust. 1 u.n.l.m. do "zdarzenia prawnego" rozumianego w sposób ogólnie określony w k.c., nie znajduje uzasadnienia, czego konsekwencją jest uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia [...].

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dostosuje się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu i rozpozna wniosek skarżącej Gminy o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dotyczących budynku przy ul. [...] [...] w [...], na obszarze wpisanym do rejestru zabytków średniowiecznego układu miejskiego, przyjmując, że w sprawie rozważona przesłanka, o której mowa w art. 36 ust. 5 u.o.z.i.o.z., nie powinna prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.