Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4821/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 146, art. 48 i art. 147 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości S. Spółka z o.o. w upadłości z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1880/20 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości S. Spółka z o.o. w upadłości z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz Syndyka Masy Upadłości S. Spółka z o.o. w upadłości z siedzibą w [...] kwotę 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1880/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości S. Spółka z o.o. w upadłości z siedzibą w [...] (skarżący) na decyzję Ministra Klimatu z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany decyzji ostatecznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Marszałek Województwa [...] wyraził firmie S. Sp. z o.o. w upadłości zgodę na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (paleniskowych) zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Decyzja ta przewidywała przeprowadzenie w terminie do dnia [...] września 2019 r. rekultywacji rzeczonego składowiska odpadów poprzez wykonanie okrywy rekultywacyjnej (biologicznej) z wykorzystaniem odpadów o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe.

Następnie skarżący wystąpił do Marszałka, z wnioskiem o zmianę ww. decyzji w części:

1. dotyczącej harmonogramu działań związanych z technicznym zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne (paleniskowych), tj. w zakresie terminu wykonania prac (pkt III) - w ten sposób, że termin zostanie określony na dzień [...] marca 2020 r.

2. dotyczącej terminu zakończenia rekultywacji składowiska odpadów niebezpiecznych (pkt V) w ten sposób, iż przedmiotowy termin zostanie określony na dzień [...] marca 2020 r.

Marszałek decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], znak: [...] odmówił zmiany decyzji. W uzasadnieniu wskazał, iż zapadłe rozstrzygnięcie uzasadnia wygaśnięcie w dniu [...] września 2019 r. zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R3 polegającym na wykorzystaniu odpadów w ramach prac związanych z zamknięciem składowiska odpadów paleniskowych P. S.A. [...] w [...] przy ul. [...].

Z decyzją Marszałka nie zgodził się skarżący i w odwołaniu do Ministra Klimatu zarzucił mu naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 146 i 147 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.) – dalej: "u.o." oraz art. 155 w zw. z art. 8 k.p.a.

Minister Klimatu decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż już w momencie złożenia przez skarżącego odwołania termin wykonania obowiązku rekultywacji składowiska upłynął (okrywa rekultywacyjna miała powstać do dnia [...] września 2019 r.), zatem brak jest możliwości dokonania zmiany decyzji w zakresie, w którym upłynął wyznaczony nią termin na wykonanie określonych obowiązków w ramach prowadzonej rekultywacji składowiska odpadów.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. Zarzucił w niej Ministrowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej: "k.p.a.", art. 15 k.p.a., art. 155 k.p.a. w zw. z art. 147 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o. i wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Klimatu z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż należy mieć na uwadze, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) oraz to, że rozstrzygnięcie podejmowane przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy i podejmowane jest za zgodą strony, o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Dalej Sąd podzielił stanowisko organu, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnił również, iż zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany, a więc oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę praw lub obowiązków adresatów decyzji. Jednocześnie wskazał, że chociaż ustawodawca nie zawarł zastrzeżenia, iż decyzja uchylana lub zmieniana musi obowiązywać w dacie uchylania lub zmiany, to warunek ten jednoznacznie wynika z celu, jakiemu instytucja ta służy.

Następnie Sąd wskazał, iż decyzja, o zmianę której wnosił skarżący, jest decyzją nakładającą na niego obowiązek przeprowadzenia w terminie do dnia [...] września 2019 r. rekultywacji składowiska odpadów poprzez wykonanie okrywy rekultywacyjnej (biologicznej) z wykorzystaniem odpadów o kodzie 19 08 05. Zauważył również, iż bezsporne jest, że okres obowiązywania decyzji Marszałka z dnia [...] czerwca 2019 r. upłynął z dniem [...] września 2019 r. Tym samym, zdaniem Sądu, po tej dacie skarżący nie może już realizować uprawnień płynących z tej decyzji, bowiem przestała ona bowiem funkcjonować w obrocie prawnym. Wyjaśnił, iż określenie w decyzji administracyjnej terminu jej ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na który została wydana, czyli w konsekwencji przestaje kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać jakiekolwiek inne skutki prawne. W konsekwencji Sąd wskazał, że po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, zmiana jest niedopuszczalna.

Następnie Sąd wyjaśnił, iż sytuacji tej nie zmienia regulacja wprowadzona przepisami ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz.797 t.j.) (art. 48 u.o.). Wyjaśnił także, że powyższych skutków prawnych nie znosi okoliczność, iż w sprawie kolejny wniosek o zmianę decyzji, co do terminu ważności zezwolenia określonego na dzień [...] września 2019 r., złożony został przez skarżącego jeszcze przed dniem jej wygaśnięcia (pismo z dnia [...] lipca 2019 r.), bowiem wniosek o zmianę terminu obowiązywania decyzji administracyjnej nie powoduje skutku w postaci przerwania biegu tego terminu, czy też jego przedłużenia do czasu rozpatrzenia wniosku przez organ.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi skarżącego, w sytuacji w której niestwierdzony został przez WSA w Warszawie brak całościowego zweryfikowania przez organ administracji okoliczności faktycznych sprawy, a tym samym oparcie decyzji o niezgodne ze stanem faktycznym okoliczności nieuwzględniające natury i dynamiki procesu rekultywacji i prowadzące do wniosku, że nie jest możliwa zmiana decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska odpadów wobec wygaśnięcia decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, wbrew obowiązkowi spoczywającemu na organach administracji publicznej wymagającemu od nich przeprowadzenia kompleksowego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego, które w niniejszej sprawie powinno prowadzić do uznania dopuszczalności zmiany decyzji;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 11 k.p.a. przez oddalenie skargi skarżącego, mimo (I) braku odniesienia się w decyzji przez organ do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, (II) braku spełnienia przez organ obowiązku przekonującego i wyczerpującego wyjaśnienia motywów zapadłej decyzji, w tym w szczególności wyjaśnienia, jakie powody stanowiły przyczynę odmówienia zasadności stanowisku skarżącego, (III) pobieżnego i ogólnikowego uzasadnienia przez organ swojego stanowiska, bez wskazania, jakie okoliczności przemawiały za jego zajęciem, (IV) braku wyjaśnienia, co stanowiło przyczynę odstąpienia przez organ od obowiązującej linii orzeczniczej umożliwiającej zmianę ostatecznej decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska odpadów w sytuacji upływu wskazanego w niej terminu na wykonanie obowiązku rekultywacji;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo braku wyjaśnienia przez organ istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności bezrefleksyjnie powielenie przez niego argumentacji organu I instancji z decyzji I instancji, co było skutkiem braku przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego oraz analizy okoliczności prawnych sprawy, jak również na skutek błędnego przyjęcia, że złożenie odwołania od decyzji I instancji po terminie wskazanym w decyzji zezwalającej na wykonanie obowiązków związanych z zamknięciem składowiska uniemożliwiało zmianę decyzji I instancji przez organ, gdy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i trwa do zakończenia rozpoznawania sprawy przez organ lI instancji;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 147 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o. przez oddalenie skargi mimo zachodzenia przesłanek dla wnioskowanej przez skarżącego zmiany decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska odpadów w sytuacji, kiedy zostały zrealizowane przesłanki przedmiotowej zmiany, w szczególności (I) przemawia za tym słuszny interes strony, a (ii) nie sprzeciwia się temu interes społeczny i wadliwe uznanie, że nie można zastosować w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a., gdyż decyzja już wygasła, kiedy:

i) nie sposób uznać, aby wykluczone było wnoszenie o jej zmianę w czasie płynięcia terminu na wypełnienie obowiązków związanych z zamknięciem składowiska odpadów i nie sposób przyjąć, aby złożenie odwołania od odmowy zmiany decyzji już po jego upływie skutkowało niemożnością rozpoznania sprawy przez organ wobec jego wygaśnięcia;

ii) decyzja dotyczyła sprawy zgody na zamknięcie składowiska odpadów regulowanej m. in. art. 147 u.o., wskutek czego niesłusznie WSA w Warszawie odniósł realia tej sprawy do art. 48 u.o., który reguluje przesłanki wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na ich przetwarzanie, nie zaś o zamknięciu składowiska;

iii) w świetle powyższego doszło do błędnego utożsamienia decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska odpadów z decyzją zezwalającą na przetwarzanie odpadów o jakiej mowa w art. 41 u.o., jak również pominięcia, że decyzją faktycznie umożliwiającą wykonanie obowiązków w zakresie zamknięcia składowiska odpadów jest zezwolenie na ich przetwarzanie, które jest następcze w stosunku do zezwolenia wydanego na zasadzie art. 147 u.o. i jest decyzją komplementarną wobec takiego orzeczenia;

iv) powiązane z powyższym błędne przyjęcie, że na skutek upływu terminu na wykonanie obowiązków związanych z zamknięciem składowiska, w tym z przeprowadzeniem rekultywacji decyzja wygasa, a także nie może być przeprowadzone postępowanie dotyczące jej zmiany, gdy nie stwierdzono wygaśnięcia zezwolenia, jak również skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji nadmiernej długotrwałości postępowania przed organami administracji publicznej;

v) w dacie złożenia wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. pozostawała ona nadal w obrocie, co powoduje, że na czas trwania tego postępowania decyzja nie wygasła i funkcjonowała w obrocie prawnym, co umożliwiało jej modyfikację zgodnie z wnioskiem;

vi) takie rozumienie tego zagadnienia powoduje niemożność wykonania obowiązków nałożonych decyzją w tym też wynikających wprost z prawa, w tym u.o., a to związanych z technicznym zamknięciem i rekultywacją co skutkuje uznaniem, iż narusza ona również art. 6 k.p.a. i jest nielegalna;

5. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 oraz 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. przez oddalenie skargi wskutek braku przeprowadzenia w sposób prawidłowy przez WSA w Warszawie postępowania i weryfikacji zapadłych w niniejszej sprawie aktów administracyjnych tj. decyzji i decyzji I instancji w związku z bezrefleksyjnym powieleniem analizy i ustaleń organu wyrażonych w decyzji;

6. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi skarżącego wskutek pominięcia istotnej dla sprawy okoliczności, że wniosek o zmianę decyzji organu i instancji na zasadzie art. 155 k.p.a., wniósł on w dniu [...] lipca 2019 r. (tj. przed wyznaczonym na rekultywację ostatecznym terminem [...] września 2019 r.) i błędne ustalenie, że skoro odwołanie od tej decyzji zostało złożone w dniu [...] września 2019 r., to zezwolenie już nie obowiązywało, gdy postępowanie administracyjne było nadal w toku, wskutek czego nie sposób uznać, aby niemożliwa była zmiana zezwolenia;

7. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 146 i 147 u.o. poprzez powielenie błędnego stwierdzenia organu, jakoby decyzja zezwalająca wygasła wobec bezskutecznego upływu terminu na wykonanie nałożonych przez nią na skarżącego obowiązków, w sytuacji, gdy wniosek o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. został złożony przed upływem terminu określonego w zezwoleniu, natomiast na skutek działania organów administracji terminy postępowania uległy wydłużeniu w sposób przekraczający termin określony w zezwoleniu na wykonanie obowiązków;

8. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 48 i 146 oraz 147 u.o. przez sprzeczne z prawem uznanie, że wygaszenie zezwolenia nastąpiło na zasadzie art. 48 u.o., gdy przepis ten nie reguluje tych kwestii, co powoduje, że zastosowanie ma do nich regulacja ogólna z art. 162 § 1 k.p.a. i uznanie, że zezwolenie wygasło mimo braku stwierdzenia tego faktu przez organ właściwy;

9. art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. przez brak uchylenia przez WSA w Warszawie skarżonej decyzji wobec podstaw dla jej uchylenia wynikających z opisanych wyżej zarzutów;

10. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym w szczególności zarzutu określonego w punkcie 1, za wyjątkiem ich przytoczenia, oraz brak odniesienia się do wskazywanej w uzasadnieniu skargi linii orzecznictwa, która dopuszcza dokonanie zmiany decyzji pomimo upływu terminu jej obowiązywania w sytuacji, w której wniosek w przedmiocie dokonania zmiany został złożony ze stosownym wyprzedzeniem, a to organ ponosi odpowiedzialność za wydanie aktu administracyjnego po upływie terminu obowiązywania decyzji.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 146 oraz 147 ust 1 pkt. 2 i 3 u.o., a także art. 48 pkt 1 u.o. w zw. z art. 155 k.p.a. oraz ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której wniosek o zmianę terminu obowiązywania zezwolenia został złożony przed upływem terminu wygaśnięcia zezwolenia, co skutkować powinno uznaniem, że skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji długotrwałego rozpatrywania sprawy przez organy administracji publicznej, jak również błędne przyjęcie, że zezwolenie w takich okolicznościach wygasło, gdy nie stanowi o tym żaden przepis u.o., natomiast powołany przez WSA w Warszawie art. 48 u.o. odnosi się wyłącznie do decyzji zezwalających na składowanie oraz przetwarzanie odpadów.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, że procesy wymagane do przeprowadzenia w ramach zamykania składowiska, zwłaszcza ich złożoność, a także cel któremu mają służyć, stoją u podstaw dla rozwiązania przyjętego w u.o., w której brak jest określonych granic czasowych dla zamknięcia składowiska lub jego wydzielonej części. Wskazał, iż z uwagi na możliwy różny przebieg i charakter procesu rekultywacji nie została wprowadzona górna granicy ustalania terminu jej zakończenia. W ocenie skarżącego, termin ten ma być ustalany oddzielnie dla każdego przypadku, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza możliwej dynamiki przywrócenia terenu do użytku. Zauważył, iż z uwagi na złożony charakter procesu rekultywacji dopuścić należy możliwość zmiany raz określonego terminu jej zakończenia, jeżeli konieczność ta wynika z obiektywnych okoliczności związanych z prowadzeniem rekultywacji. Wskazał, że decyzja zezwalająca na zamknięcie składowiska odpadów ma charakter uprawniająco-zobowiązujący, zaś kluczowy aspekt czynności podejmowanych w celu zakończenia fazy eksploatacyjnej (w rozumieniu art. 123 ust. 1 pkt 2 u.o.), tj. rekultywacja, jest procesem rozciągniętym w czasie i swoiście dynamicznym, dlatego też nie może być ona postrzegana jako możliwa do wykonania w apriorycznie ustalonym terminie. W konsekwencji, w jego ocenie, dopuścić należy możliwość jego zmiany, celem umożliwienia ubiegającemu się o modyfikację terminu wykonania nałożonego na niego obowiązków, które służą przede wszystkim interesowi publicznemu i szeroko pojętej ochronie środowiska.

Wskazując na orzecznictwo zauważył, iż skutki wygaśnięcia decyzji nie mogą obciążać strony, która przed upływem terminu wygaśnięcia decyzji, złożyła stosowny wniosek o jej przedłużenie. Możliwość merytorycznego rozpoznania przez organ sprawy prawidłowo wszczętej nie może być uzależniona od długości trwającego postępowania, a wiec od okoliczności bliżej nieokreślonych i niepewnych, na które strona nie ma żadnego wpływu.

Dalej podniósł, że WSA w Warszawie wadliwe zinterpretował art. 147 u.o., zwłaszcza odnosząc go do uregulowań ujętych w art. 48 u.o., w których wyraźnie ograniczono stosowanie tego przepisu do zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Ponadto, w jego ocenie, brak jest w wyroku wykazania dlaczego zdaniem Sądu doszło do wygaszenia decyzji, w sytuacji, gdy brak jest legalnych podstaw dla takiego wniosku, jak również generuje to rzeczywisty problem dotyczący relacji pomiędzy upływem takiego terminu a przedłużaniem trwania postępowania administracyjnego. Zastrzeżenia skarżącego budzi również okoliczność, że w swojej analizie Sąd skupił się jedynie na dacie złożenia odwołania w sprawie ([...] września 2019 r.), całkowicie pomijając okoliczności, że znamienny powinien być dla ocen upływu terminów dzień złożenia wniosku. W konsekwencji doszło do pominięcia istotnej okoliczności faktycznej, wynikającej z materiału dowodowego i wywiedzenie wniosku sprzecznego z naturą postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 15 k.p.a. jest dwuinstancyjne. Sztucznie został wobec tego podzielony jego etap przed I i II instancją z pominięciem, że obie instancje powinny być traktowane jako całość zainicjowana wnioskiem.

Ponadto skarżący wskazał, iż w odróżnieniu od zezwolenia na przetwarzanie odpadów, określony w zezwoleniu na zamknięcie składowiska termin nie ma charakteru terminu obowiązywania decyzji. Jego zdaniem sam fakt odmowy przedłużenia terminu obowiązywania zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie może determinować odmowy określenia terminu zamknięcia i rekultywacji składowiska, bowiem są to decyzje odmienne jakościowo, gdyż określenie w decyzji o zamknięciu składowiska działań i dat wykonania poszczególnych etapów oraz zakończenia prac związanych z rekultywacją nie świadczy o tym, że decyzja ta została wydana na czas oznaczony, z upływem którego wygasa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty oparte były na usprawiedliwionych podstawach prawnych.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że nie jest możliwa zmiana decyzji w oparciu o treść art. 155 k.p.a., albowiem termin rekultywacji składowiska odpadów upłynął jeszcze przed złożeniem odwołania. Sąd I instancji uznał, że w takiej sytuacji należy przyjąć, iż decyzja wygasła i nie pozostaje, już w obrocie prawnym, a w konsekwencji przestaje kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne.

Powyższe stanowisko nie zasługuje na aprobatę.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, że tryb wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych lub do decyzji, przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. W doktrynie wskazuje się na szerokie rozumienie praw nabytych, o których mowa w art. 155 k.p.a. Treścią prawa nabytego jest również rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 898). Decyzje nakładające obowiązek są decyzjami, na mocy których strony nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków określonych w decyzji a nie innych. Istotna dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest kwestia temporalnego zastosowania art. 155 k.p.a., a w szczególności zastosowanie tego trybu po upływie terminu wykonania decyzji. Z treści przepisu wynika, że weryfikacja decyzji w tym trybie może nastąpić "w każdym czasie". Generalnie rzecz ujmując, termin początkowy to dzień, w którym decyzja stała się ostateczna, a termin końcowy, to dzień wyeliminowania decyzji z obrotu prawego w innym trybie lub z mocy prawa. Dla temporalnego aspektu możliwości weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. znaczenie ma to, czy na mocy danej decyzji jej adresat nabywa prawo w ścisłym rozumieniu czy też nakładany jest na niego obowiązek. W przypadku decyzji przyznających jakieś uprawnienie ograniczonych terminem wskazuje się, że wraz z upływem terminu tracą one moc obowiązującą, nie podlegają egzekucji administracyjnej i nie mogą wówczas być już uchylane lub zmieniane w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 września 2018 r., II OSK 3351/17, wyrok NSA z 17 września 2009 r., II OSK 1406/08). Natomiast w przypadku decyzji nakładających obowiązek, upływ terminu nie ma wpływu na obowiązywanie danej decyzji, lecz powstaje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania nałożonego obowiązku. Decyzje nakładające obowiązki, w których został wskazany termin ich wykonania mogą być weryfikowane w trybie art. 155 k.p.a. również po upływie tego terminu.

Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska odpadów paleniskowych zlokalizowanych w [...] w części dotyczącej harmonogramu działań związanych z technicznym zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, to jest w zakresie terminu wykonania prac (pkt III) – w ten sposób, że przedmiotowy termin zostanie określony na dzień [...] marca 2020 r. oraz w części dotyczącej terminu zakończenia rekultywacji składowiska odpadów niebezpiecznych (pkt V) – w ten sposób, że przedmiotowy termin zostanie określony na dzień [...] marca 2020 r.

Nie można więc podzielić stanowiska Sądu I instancji, że zmiana tego rodzaju decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie wyznaczonego terminu jest niedopuszczalna tylko i wyłącznie z tego powodu, że termin jej wykonania już upłynął.

Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że wygaśnięcie nałożonych w decyzji obowiązków, wraz z upływem zastrzeżonego w niej terminu, byłoby niemożliwe do wyegzekwowania z uwagi na utratę mocy obowiązującej decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3134/18, z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3351/17).

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że sama ta okoliczność stanowi wystarczającą podstawę do odmowy zmiany przedmiotowej decyzji nie może zostać uznane za prawidłowe.

Przemawia to za zasadnością skargi kasacyjnej w części, w której zarzuca ona naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w zw. z art. 147 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.

W konsekwencji jako zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Organ administracji bowiem przyjmując w sposób nieuprawniony, że po upływie wskazanego w decyzji terminu do wykonania obowiązku, termin ten nie może zostać zmieniony, nie badał żadnych innych przesłanek dotyczących zmiany decyzji ostatecznej, to jest czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ odwoławczy poprzestał bowiem na stwierdzeniu braku przesłanki formalnej dotyczącej funkcjonowania w obrocie decyzji ostatecznej.

Nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszania art. 141§ 4 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 i 147 u.o. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego, w jego ocenie, organ odmówił skarżącemu kasacyjnie zmiany decyzji ostatecznej. Ponadto zauważyć należy, że Sąd I instancji zajął stanowisko, co do kwestii złożenia wniosku o zmianę decyzji przed dniem [...] września 2019 r.

Prawidłowość zajętego przez Sąd I instancji stanowiska nie może być kwestionowana poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, co do kwestii wygaśnięci tej decyzji, także nie może być kwestionowana przy zastosowaniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Powyższy przepis określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów w zakresie zmiany decyzji, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Wskazać należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09). W opisanych wyżej warunkach podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 135 p.p.s.a. zauważyć należy, że przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, to jest w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką zastosowania tegoż przepisu jest bowiem stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Zgodnie przyjmuje się, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną, a tym samym w takich sytuacjach naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji - również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący. Skarżący kasacyjnie przy pomocy tego zarzutu usiłował zakwestionować ocenę prawną i faktyczną dokonaną przez Sąd I instancji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to jest art. 146, 147 i 48 pkt 1 u.o.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r.). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Powołane omawianym zarzucie art. 146 i 147 u.o. składają się z wielu jednostek redakcyjnych, które nie zostały przez skarżącego kasacyjnie doprecyzowane, ani w zarzucie ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a co za tym idzie zarzut naruszenia tych przepisów nie mógł zostać uwzględniony.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszania art. 48 pkt 1 u.o. nie zasługiwał on na uwzględnienie, gdyż przepis ten dotyczy wygaśnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o zmianę decyzji tej treści, tylko o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska.

Nieuwzględnienie powyższych zarzutów nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem uwzględnienie pozostałych zarzutów przesądziło o zasadności skargi kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Klimatu z dnia 23 czerwca 2020 r.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.