Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1434/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art.2 ust. 1  oraz art. 7  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skarg B. K., R. D., W. D., E. G. i J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2009r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących B. K. W. D., E. G. i J. G. kwoty po 500 zł (pięćset złotych ), a na rzecz R. D. kwotę 740 zł ( siedemset czterdzieści złotych ) - tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2009r. znak: AB.V.7330-2/08 nr AB.V.7330-1/09 Starosta Krakowski po ponownym rozpatrzeniu wniosku Inwestora Wójta Gminy Zielonki wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi dla przedsięwzięcia pn.: "Lokalizacja drogi gminnej mającej na celu budowę drogi gminnej wraz z odwodnieniem oraz jednostronnym chodnikiem w miejscowości Bibice i Bosutów — gmina Zielonki oraz Michalowice - przedłużenie ulicy Granicznej". Decyzja wydana został na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 z 2003 r. z późn. zm.) oraz art. 7 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4, 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25.07.2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw a także art. 16 ust. 21 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25.07.2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że niniejsza sprawa jest przedmiotem ponownego rozpoznania przez organ I instancji na skutek uchylenia przez Wojewodę Małopolskiego wcześniejszej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi ze względu nie niespełnienie wymogów określonych przepisami art. 2, art. 3 oraz art. 12 ust.4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak również przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie właściwości zarządy drogi. Uwzględniając stanowisko wyrażone w uchylającej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz w oparciu o uzupełniony przez inwestora wniosek Starosta Krakowski wszczął postępowanie zakończone wydaniem w dniu 20 kwietnia 2009 r. niniejszej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że do wniosku o ustalenie lokalizacji w/w drogi inwestor załączył komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w tym mapy w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku załączono również opinie wynikające z art. 3 w/w ustawy tj., opinię Wójta Gminy Zielonki z dnia 22.11.2007 r., Gminy Michałowice z dnia 22.11.2007 r., Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 27.11.2007 r., pismo Wójta Gminy Michałowice z dnia 19.05.2008 r., a w stosunku do wymaganej opinii Zarządu Powiatu w Krakowie, z uwagi na brak udzielenia jej w trybie art. 3 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych potraktowano to jako brak zastrzeżeń do wniosku o wydanie decyzji. O prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania w/w decyzji Starosta Krakowski zawiadomił strony postępowania w drodze obwieszczeń w siedzibie Urzędu Gminy Michałowice (wywieszone dnia 26.01.2009 r.) i Urzędu Gminy Zielonki (wywieszone dnia 26.01.2009 r.) oraz w dodatku lokalnym do gazety Dziennik Polski z dnia 27.01.2009 r.

Odwołanie od tej decyzji złożyli W.D. , G.S. , R.D. , E.G. J.G. ,J.N. . Niezależnie odwołanie złożył Z.L. działający jako pełnomocnik E.G. i J.G. , B.K. , J.N. , K.S. , G.S. , B.S. i M.S. W.D. zarzucił zaskarżonej decyzji m.in. naruszenie art. 12 ust. 1 i ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z art. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji polegające na dokonaniu ingerencji w jego prawo własności. W opinii skarżącego, naruszono przepisy postępowania (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) polegające na "całkowitym pominięciu w zaskarżonej decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a to mieszkańców nieruchomości położonych wzdłuż drogi objętej decyzją". Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 233 § 6 ustawy Kodeks Karny, poprzez podanie przez inwestora, we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi, nieprawdy. Skarżący stwierdził, że w przedmiotowej decyzji Starosta Krakowski nie ustalił żadnych wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zamieszkujących lub gospodarujących na nieruchomościach wzdłuż planowanej drogi, przede wszystkim ochrony przed hałasem oraz zapewnienia możliwości przekraczania drogi przez pieszych. Poprzestano jedynie na zobowiązaniu inwestora do zapewnienia dostępu do drogi publicznej i korzystania z infrastruktury technicznej właścicielom sąsiednich nieruchomości. W opinii skarżącego lokalizacja przedmiotowej drogi godzi w interesy właścicieli nieruchomości, które mają z nią sąsiadować, ponieważ zmienia ona charakter okolicznych terenów z rezydencjalno- rolno- rekreacyjnych na tereny narażone na uciążliwy hałas i zanieczyszczenia. Skarżący podniósł, że organ wydający zaskarżoną decyzję naruszył obowiązek rzetelnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy, wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ był informowany przez mieszkańców o konieczności ochrony ich interesów w związku z planowaną inwestycją, jednak, pomimo tych okoliczności, nie uwzględnił w treści decyzji żadnych środków, które chroniłyby mieszkańców okolicy przed negatywnym oddziaływaniem drogi i wynikającym z niego pogorszeniem warunków życia. Zdaniem skarżącej B.K. , objęta zaskarżoną decyzją droga publiczna ma przebiegać wzdłuż obszaru zabudowy jednorodzinnej, zaś w zamyśle inwestora służyć ma odciążeniu drogi krajowej nr 77 czyli będzie drogą o znacznym natężeniu ruchu. Skarżąca zarzuca realizację samowoli budowlanej w przedmiocie wykonania zjazdu na drogę powiatową K2153, bowiem w kwestii budowy w/w zjazdu inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, jednak jego procedowanie zostało zawieszone, co nie wstrzymało prac inwestora i zjazd został wykonany. Skarżąca stwierdza, że objęta zaskarżoną decyzją droga jest zbędna mieszkańcom i nie ma związku z wykorzystywaną przez nich siecią dróg w gminie Michałowice. Lokalizacja drogi objętej zaskarżoną decyzją wywołuje daleko poważniejsze skutki, bowiem godzi ona także w podstawowe prawa okolicznych mieszkańców taki jak prawo do życia w wolnym od zanieczyszczeń środowisku, prawo do swobodnego zagospodarowania swojej nieruchomości i spokojnego przemieszczania się w obrębie najbliższej okolicy. Skarżąca podniosła, że rozstrzygniecie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi godzi w jej prawa, a przy tym uszczerbkowi praw jednostek nie towarzyszy żadna korzyść dla interesów nadrzędnych. Skarżący R.D. podniósł, że decyzja Starosty Krakowskiego w istotny sposób ingeruje i narusza jego prawo własności, gdyż w wyniku zatwierdzenia skarżoną decyzją projektu podziału, część jego działki zostanie przeznaczona pod drogę gminną. Ponadto w jego ocenie, planowana droga gminna wraz z chodnikiem nie ma żadnego większego znaczenia komunikacyjnego, ponieważ dojazd do okolicznych działek już istnieje. Ustalona zaskarżoną decyzją lokalizacja przedmiotowej drogi będzie w istotny sposób ingerować w obecną zabudowę i charakter miejsca, bowiem obecnie jest to droga polna pełniąca funkcję deptaka spacerowego o istotnych walorach przyrodniczych, a w śladzie planowanej drogi gminnej istnieje obecnie liczna zabudowa budynkami mieszkalnymi. Skarżący, działając w imieniu E.G. i J.G. , wniósł te same zarzuty, które są zawarte w odwołaniu w/w osób.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 6 lipca 2009r. znak: WI.I.IV.5349-6-09 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, po. 721, z późn. zm.), w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z tym, że przedmiotowa sprawa została wszczęta przed dniem 10 września 2008 r. a wniosek złożono 1 kwietnia 2008 r., organ odwoławczy również stosuje przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obowiązujące w dacie złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej drogi. Po analizie zgromadzonych w sprawie dokumentów organ odwoławczy wskazał, że decyzja Starosty Krakowskiego zawiera rozstrzygnięcia wymagane przepisami art. 7 ust. 1 oraz art. 16 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tzn. ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, jak również wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury, potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Kontrolowana decyzja w ocenie organu odwoławczego czyni także zadość wymogom wynikającym z przywołanego art. 7 ust. 1 i art. 16 w/w ustawy, bowiem zawiera stosowne rozstrzygnięcia oraz wskazuje warunki, które powinny być uwzględnione na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Starosta Krakowski, zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. ustawy, doręczył decyzję wnioskodawcy w dniu 28 kwietnia 2009 r. oraz zawiadomił pozostałe strony postępowania o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Zielonki w dniach od 28.04.2009 r. do 25.05.2009 r., w Urzędzie Gminy Michałowice w dniach od 28.04.2009 r. do 18.05.2009 r., oraz opublikowanego w Dzienniku Polskim z dnia 28.04.2009 r. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. ustawy wysłał również zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji dotychczasowym właścicielom nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji. W aktach sprawy znajdują się potwierdzenia wykonania wyżej wymienionych czynności. Zaznaczono, że organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu nie ocenia celowości i zasadności zamierzenia inwestycyjnego, jak również nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi oraz w decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. O przebiegu drogi decyduje wnioskodawca, dołączając do wniosku mapy przedstawiające przebieg linii rozgraniczających, będących liniami podziału nieruchomości. Zarówno organ wydający decyzję, jaki i organ odwoławczy może działać tylko w granicach tego wniosku i nie ma możliwości ingerowania w przebieg inwestycji. Odnosząc się do zarzutu samowoli budowlanej w przedmiocie wykonania zjazdu na drogę powiatową, organ podniósł, że kwestia to nie należy do zakresu spraw rozpatrywanych przez organ odwoławczy w niniejszym postępowania, gdyż zgodnie z art. 81 ustawy Prawo budowlane, nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego należy do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Analizując zarzut dotyczący braku określenia lokalizacji chodnika, poinformowano, że przedmiotem decyzji Starosty Krakowskiego zgodnie z wymogami art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustalenie lokalizacji drogi, tj. określenie linii rozgraniczających teren niezbędny dla obiektów budowlanych, natomiast szczegółowe rozwiązania techniczno-wykonawcze zostaną przedstawione w projekcie budowlanym na etapie pozwolenia na budowę. Odnosząc się natomiast do kwestii zwiększonej emisji zanieczyszczeń i hałasu oraz innych utrudnień organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.07.1999r. sygn. Akt. IV SA 1492/98 w którym stwierdzono, że zarzuty dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji, nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżących, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Odnosząc się do kwestii ograniczenia możliwości zagospodarowania własnej nieruchomości i propozycji poprowadzenia planowanej drogi po innej trasie, zaznaczono, że zarówno organ administracyjny wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, jak również organ odwoławczy działa na podstawie i w granicach wniosku inwestora, oceniając, czy nie pozostaje on w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Tak więc, jeżeli zarządca drogi uznał, że do realizacji przedmiotowej inwestycji niezbędne jest zajęcie określonych we wniosku nieruchomości i przyjęcie zawartych w nim rozwiązań, to organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie mają podstaw ingerować w zakres wniosku inwestora. W odniesieniu do zarzutu o naruszeniu przez organ I instancji obowiązku rzetelnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że organ wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi dokonuje oceny czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Wskazano ponadto, że zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji może działać tylko w granicach złożonego wniosku i nie ma możliwości korygowania zaplanowanego przebiegu drogi. W związku z zarzutem braku zgodności ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z Konstytucją, a szczególnie z jej art. 21 i 64, organ stwierdził, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Budowa dróg, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest wymieniona jako cel publiczny. Kwestie odszkodowania reguluje art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Natomiast art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Organ odwoławczy wskazał nadto, że analizując zastrzeżenia dotyczące ograniczenia możliwości zagospodarowania działki w sposób uniemożliwiający jej zabudowę, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to inwestor decyduje o przebiegu drogi. Starosta Krakowski, na podstawie art. 12 ust. 1 w/w. ustawy, zatwierdził przedłożone przez inwestora projekty podziału nieruchomości, a zgodnie art. 12 ust. 2 linie rozgraniczające teren ustalone w/w decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. W odniesieniu do zarzutu o nieuwzględnienie walorów przyrodniczych i krajobrazowych w zaskarżanej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w powyższym zakresie, bowiem zgodnie z jej treścią teren planowanej-inwestycji nie znajduje się w obszarze podlegającym ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Skargę na tą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli B.K. , R.D. , E.G. i J.G. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 2a ust. 2, art. 7 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi na obszarze dwóch gmin i mającej pozostawać w zarządzie dwóch gmin po wszczęciu postępowania na wniosek jednej tylko gminy. Zarzucono nadto naruszenie art. 7 i art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego i rzetelnego zbadania zarzutów, jakie skarżący stawiali rozstrzygnięciu organu l instancji, a w szczególności na nie ustaleniu czy ingerencja w prawo własności dokonana wskutek ustalenia lokalizacji spełnia konstytucyjne wymogi dopuszczalności ingerencji w prawa jednostki. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji drogi publicznej. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi wydana została na wniosek Gminy Zielonki i tylko Gmina Zielonki jest jej adresatem, co oznacza, ze wydzielane pod drogę nieruchomości znajdujące się na terenie gminy Michałowice (jak i planowana na nich droga) miałyby stać się własnością Gminy Zielonki. Takie rozstrzygniecie w ocenie skarżących narusza przepisy o drogach publicznych, a także przepis art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – zgodnie z którym niniejsze postępowanie powinno toczyć się wniosku właściwego zarządcy drogi. Skarżący zarzucili także naruszenie Konstytucji twierdząc, że nie może być mowy o zgodności z Konstytucją w sytuacji gdy proponowane przez inwestora rozwiązania naruszają prawo jednostki w sposób zabroniony przez Konstytucję. Zdaniem skarżących obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie kontroli instancyjnej decyzji w oparciu o przestrzeganie w jej treści konstytucyjnych zasad proporcjonalności. Obowiązkiem organów administracji było zbadać zasadność poświęcania chronionych prawem uprawnień jednostki dla publicznego celu jakim jest budowa drogi. Skarżący podnieśli także, że wskutek zlokalizowania drogi objętej wnioskiem, znikną wszystkie dotychczasowe walory zabudowy jednorodzinnej. Organ zaniechał ustalenia jakie są interesy osób trzecich oraz warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, związane z realizacją drogi. Skargę na powyższą decyzję złożył także W.D. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt. 4, art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 6 i art. 7 i art. 77 k.p.a. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza prawo własności i znacząco wpływa na sposób użytkowania przez niego działki. Skarżący zarzucił także, ze zarówno Starosta jaki i Wojewoda nie przeprowadzili szczegółowego postępowania dowodowego w ramach swoich postępowań, a także bezkrytycznie przyjęli za prawdziwe twierdzenia wnioskodawcy.

W odpowiedzi na złożone skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania.

Zdaniem sądu skarga jest zasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi. W ocenie organów, wnioskujący o wydanie decyzji dopełnili obowiązków w zakresie koniecznym do wydania decyzji o ustalenie lokalizacji drogi. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Przede wszystkim wskazać należy, iż wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej złożony został 1 kwietnia 2008 r. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 6 ust 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 10 września 2008 r. - do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Regulacja ta przesądza, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 z 2003 r. z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do 9 września 2008 r.

Przepis art. 2 ust 1 tejże ustawy (uchylony z dniem 10 września 2008 r.) stanowił, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi. Wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione było zatem od złożenia stosownego wniosku o treści określonej w art. 5 ust 1 ustawy przez podmiot będący zarządcą drogi. Kwestia zarządu drogami publicznymi uregulowana jest w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2007 Nr 19 poz.115 z późn. zm.). Ustawa ta w art. 19 ust 1 stanowi, iż organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z kolei art. 19 ust 2 przesądza, iż zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg:

1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2) wojewódzkich - zarząd województwa;

3) powiatowych - zarząd powiatu;

4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Przepis art. 19 ust 4. stanowi z kolei, iż zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe.

Wyżej przytoczone przepisy przesądzają, iż w stosunku do dróg gminnych wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej winien złożyć właściwy zarządca drogi tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta - gminy przez które przyszła droga ma przebiegać. Jest to o tyle istotne, że na mocy samej decyzji lokalizacyjnej zawierającej projekt podziału nieruchomości - na podstawie art. 12 ust 4 pkt 2 ustawy – nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi stają się z mocy prawa własnością tych gmin.

Niniejsza sprawa dotyczy decyzji lokalizacyjnej drogi leżącej w obrębie dwóch gmin, mianowicie Gminy Zielonki i Gminy Michałowice. Zdaniem sądu w sytuacji takiej tj. kiedy droga ma przebiegać przez terytorium więcej niż jednej gminy, wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej powinien być złożony przez zarządcę drogi – wójta gminy któremu zarząd dogi został powierzony na mocy porozumienia o którym mowa w art. 19 ust 4 ustawy o drogach. Zdaniem sądu dopuszczalne także byłoby złożenie odrębnych wniosków przez wójtów gmin, przez które droga ma przebiegać, aczkolwiek w sytuacji takiej, zdaniem sądu, właściwy organ powinien wydać odrębne decyzje lokalizacyjne w stosunku do poszczególnych odcinków drogi w obrębie każdej z gminy, gdyż postępowanie dotyczyło by więcej niż jednego wniosku.

Zasadnym jest zarzut podnoszony w skardze, iż wymogu o którym mowa wyżej nie spełniło postępowanie lokalizacyjne będące przedmiotem badania sądu. Wniosek o wydanie decyzji o lokalizację drogi gminnej mającej przebiegać przez obszar dwóch gmin – Gminy Zielonki i Gminy Michałowice w dniu 1 kwietnia 2008 r złożył pełnomocnik ustanowiony w sprawie jedynie przez Wójta Gminy Zielonki P.Z. Stosownego wniosku nie złożył natomiast Wójt Gminy Michałowice. Początkowo organ I instancji wadliwość tą dostrzegł i wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków w tym przedmiocie (wezwanie z 6 maja 2006 r.). Pomimo nieuzupełnienia braków wniosku w tym zakresie, organ I instancji wydał decyzję lokalizacyjną, uchyloną następnie przez organ II instancji, między innymi z tego właśnie powodu tj. braku wniosku Wójta Gminy Michałowice. W aktach sprawy zalega pismo oznaczone jako "Protokół przyjęcia strony w sprawie zgłoszenia skargi/wniosku", sporządzony (jak przyjmują organy) w dalszym etapie postępowania tj. po wydaniu decyzji kasacyjnej z 28 października 2008 r. Protokół ten sporządzony odręcznym pismem, z którego wynika, iż 16 grudnia 2008 r. zgłosił się pełnomocnik ...., który precyzuje złożony wniosek o wydanie decyzji ULD w ten sposób ...., że inwestorem jest Wójt Gminy Michałowice i Wójt Gminy Zielonki. Zdaniem organów administracji w ten sposób pełnomocnik Wójta Gminy Zielonki.Z. , który przedłożył także pełnomocnictwo udzielone mu przez Wójta Gminy Michałowice (jako załącznik do protokołu) uzupełnił w sposób prawidłowy braki wniosku o ustalenie lokalizacji drogi, co dało podstawę do wydania decyzji lokalizacyjnej przez organ I instancji, utrzymanej w mocy w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Stanowiska tego nie sposób podzielić.

Przede wszystkim, daleko idące wątpliwości sądu budzi sama forma "protokołu". Sporządzony pismem odręcznym, miejscami nieczytelnym, nie wskazuje osoby która protokół ten sporządzała (zawiera tylko parafkę osoby przyjmującej – jak należy mniemać sporządzającej protokół), nie wskazuje też organu który przyjmuje oświadczenie ani nawet imienia i nazwiska pełnomocnika który się stawił by "sprecyzować wniosek" oraz nie określa pełnomocnikiem jakiego podmiotu jest osoba stająca. Wszystkich tych elementów można się jedynie domyślać, z wyjątkiem danych personalnych osoby sporządzającej protokół. Gdyby nawet przyjąć, że przed organem I instancji którym jest Starosta Krakowski, w dniu 16 grudnia 2008 r. stanął P.Z. , który przedkładając stosowne pełnomocnictwo udzielone mu przez Wójta Gminy Michałowice sprecyzował wniosek z dnia 1 kwietnia 2008 r. o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji drogi przebiegającej przez terytorium Gminy Michałowice i Gminy Zielonki, to i tak takie sprecyzowanie wniosku byłoby wadliwe. Wniosek o ustalenie lokalizacji drogi musi bowiem spełniać wymogi określone przepisem art. 5 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, których w sposób oczywisty nie spełnia "sprecyzowanie wniosku" zawarte w protokole. Stwierdzić przy tym należy, iż brak podtraw by sąd w trakcie kontroli legalności decyzji lokalizacyjnej, mógł przyjąć, że protokół zalegający w aktach administracyjnych miał treść jakiej dopatrują się organy administracji.

Także pełnomocnictwo złożone w aktach administracyjnych pod kartą 191 budzi poważne wątpliwości sądu. Pismo to wystawione w Zielonkach 11 grudnia 2007 r. udziela pełnomocnictwa P.Z. do występowania w sprawie załatwiania formalności związanych z budową drogi gminnej w miejscowości Bibice i Bosutów — gmina Zielonki oraz Michalowice - przedłużenie ulicy Granicznej. Pismo to podpisane jest przez Wójta Gminy Antoniego Rumiana. Z treści pisma nie wynika Wójtem jakiej Gminy jest Antoni Rumian. Skoro jak zakładają organy, pismo to pochodzi od Wójta Gminy Michałowice (aczkolwiek nie wynika to z jego treści) to dlaczego zostało wystawione w Zielonkach.

W końcu do protokołu nie zostało złożone porozumienie w sprawie ustanowienia zarządcy drogi o którym mowa w art. 19 ust 4 ustawy o drogach publicznych, które jest wymagane, by przyjąć, iż jeden wniosek może dotyczyć ustalenia lokalizacji drogi przebiegającej przez więcej niż jedną gminę.

Ponadto wskazać należy, iż nawet w "protokole" osoba stająca i składająca oświadczenie którą – jak przyjmują organy – jest P.Z. , nie precyzuje, że wniosek o ustalenie lokalizacji drogi który został złożony w dniu 1 kwietnia 2008 r. pochodzi także od zarządcy odcinka drogi mającej przebiegać przez Gminę Michalowice tj. od Wójta Gminy Michałowice, ale że inwestorem jest wójt Gminy Michałowice. Jeszcze raz przypomnieć należy, iż wniosek o ustalenie lokalizacji drogi składa zarządca drogi a nie inwestor.

Zasadnym jest także zarzut wadliwości decyzji organu I instancji w zakresie uchybienia ustawowemu wymogowi zawartemu w przepisie art. 7 ust 1 pkt 4, który stanowi, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności: wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Decyzja organu I instancji zawiera jedynie stwierdzenie, iż: "przy projektowaniu inwestycji należy uwzględnić interesy osób trzecich, w szczególności: a) poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, b) zapewnienie możliwości korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej: – przewidziane do przebudowy urządzenia uzbrojenia terenu winno się realizować zgodnie z warunkami podanymi przez odpowiednie instrukcje branżowe, w sposób umożliwiający korzystanie z urządzeń przez użytkowników". Zapis ten stwierdza rzeczy oczywiste. Projektowanie inwestycji uwzględniać musi dostęp do drogi publicznej oraz zapewnienie możliwości korzystania z infrastruktury technicznej, a uzbrojenie tereny powinno być realizowane zgodnie z obowiązującymi normami branżowymi, w sposób umożliwijący korzystanie z tych urządzeń prze ich przyszłych użytkowników (realizacja uzbrojenia terenu w sposób sprzeczny z normami i uniemożliwiająca korzystanie z urządzeń byłaby absurdem). Dlatego też zapis ten w faktyczny sposób nie wskazuje żadnych wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Należy przyjąć, iż racjonalny ustawodawca nie wprowadził wymagań dotyczących treści decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w części dotyczących zamieszczenia w niej wymagań ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jako zapisu abstrakcyjnego, nie wypełnionego treścią, który nie zobowiązuje organów administracji do faktycznych ustaleń tak w zakresie jakich to osób trzecich uzasadnione interesy należy w decyzji uwzględnić, jak też jakie są (na czym polegają) te uzasadnione interesy. Z cała pewnością nie sposób przyjąć, iż wskazanie w decyzji oczywistych warunków dotyczących projektowania inwestycji, wymogów tych nie spełnia. Podkreślić należy, iż postępowaniem administracyjnym rządzi zasada oficjalności. Organy administracji obowiązane są z urzędu ustalać okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Zobowiązane przez ustawodawcę do zawarcia w treści decyzji lokalizacyjnej wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zobowiązuje organ do ustalenia jakie są te wymagania i kogo one dotyczą. Zastępowanie tych ustaleń zapisami o umożliwieniu dostępu do drogi publicznej i infrastruktury technicznej, pomijając kwestię nie wskazania komu na etapie projektowania ma być ten dostęp zapewniony, w sposób oczywisty nie spełnia wymagań określonych w ustawie.

Z tych też powodów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są wadliwe z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego które miało wpływ na rozstrzygnięcie. Zaznaczyć przy tym należy, iż ponieważ wadliwością dotknięta jest całość decyzji organu I instancji, nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie dyspozycja art. 9 ust 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.