Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 545/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5 i art. 18
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 130
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2017 roku numer [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej W. J. kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga został wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie przedłużenia ul. [...] w B., na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] z dwupoziomowym skrzyżowaniem z torami kolejowymi w kierunku K., m.in. na nieruchomości gruntowej, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0.0691 ha w obr. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna [...] maja 2016 r. i z tym dniem przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Miasta B..

W dniu [...] lipca 2015 r. Prezydent Miasta B., działający jako Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że w dniu uzyskania klauzuli ostateczności przez ww. decyzję, nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów miasta B. jako działka nr [...] (tj. działka, z której wydzielono geodezyjnie dz. nr [...]), stanowiła własność W. J. w udziale 1/1 części nieruchomości.

W pierwszym operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] września 2015r. przez rzeczoznawcę majątkowego I. W. wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę 130.979,00 zł. Operat ten stał się podstawą wydania pierwszej decyzji o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz W. J. w wysokości 137.527,95 zł (decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2016 r. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że Zespół Oceniający RSRM z siedzibą w L. ocenił negatywnie przedmiotowy operat szacunkowy. W związku z powyższym w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji zlecić wykonanie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

W toku ponownie prowadzonego postępowania wyłoniony został rzeczoznawca majątkowy J. W. W sporządzonym przez nią operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2017 r. stwierdzono, że oszacowana wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynosi łącznie 142.352,00 zł w tym: wartość gruntu w kwocie 139.209,00 zł; wartość nasadzeń w kwocie 3.143,00 zł.

Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wniósł zastrzeżenia do operatu szacunkowego, załączając dwie opinie prywatne z dnia [...] kwietnia 2017 r. Pełnomocnik podniósł zarzuty dotyczące przyjętej przez rzeczoznawcę metodologii wyceny oraz posługiwania się przez rzeczoznawcę nieznanymi narzędziami oraz formułami matematycznymi. Wskazał że w pkt 10.7.1 przedmiotowego operatu szacunkowego, błędnie przyjęto za punkt wyjścia do określenia wartości cechy "lokalizacja działki gruntu w obrębie ewidencyjnym" średnią arytmetyczną logarytmów cen z transakcji odnotowanych w danym obrębie, podczas gdy należało przyjąć logarytm naturalny średniej arytmetycznej cen z tych transakcji. Zdaniem pełnomocnika rzeczoznawca popełnił analogiczny błąd określając wartość tej cechy dla nieruchomości wycenianej. Podniesiono również, że użyty w przedmiotowym operacie szacunkowym test K., na podstawie wyniku którego przyjęto, że wartości zmiennej In cena* 10 pochodzą z rozkładu normalnego nie jest testem właściwym do testowania normalności rozkładu. Ponadto pełnomocnik wskazał, że rzeczoznawca powinien dokonać wszechstronnej oceny 21 nieruchomości porównawczych drogowych zestawionych w tabeli w pkt 10.5 w ramach siedmiu "podcech" i w ostatecznym rezultacie na podstawie tych ocen każdej nieruchomości przypisać stan opisowy cechy: "dobry", "średni" lub "słaby". Podobnie rzeczoznawca musiał ocenić nieruchomość wycenianą. Dodatkowo zarzucono, że wartość cechy rynkowej "lokalizacja w obrębie ewidencyjnym" (najwięcej ważąca zmienna objaśniająca modelu regresyjnego) została wywiedziona wprost ze zmiennej objaśnianej In cena *10 wskazując, co jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na zarzuty rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wyjaśnił, że w operacie szacunkowym zastosowano klasyczną metodę porównywania parami (szczegółowo omówioną w podręczniku prof. M. Prystupy, Wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, wyd. PFSRM Warszawa 2001), w której nieruchomość wyceniana porównywana jest z 19 nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane były ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz ich cechy. Korekty cen transakcyjnych dokonano zgodnie ze wzorem: korekta ceny (zł/m2) = (stan cechy rynkowej nieruchomości wycenianej - stan cechy rynkowej nieruchomości podobnej)* poprawka kwotowa (współczynnik równania regresji). Biegły wskazał, że operacie szacunkowym dokładnie został opisany sposób, w jaki przeprowadzono analizę rynku, w następstwie której wyodrębniono cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości. Ponadto biegły wyjaśnił, że analizowany był zbiór 21 transakcji. Do określenia wartości przyjęto 19 transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi. Nie było możliwości zastosowania nieograniczonej ilości zmiennych (cech rynkowych), ponieważ taka czynność spowodowałaby niepoprawność szacowania. Przyjęto więc cechę rynkową możliwości i ograniczenia, w której opisano - przyjmując 3 stopniową skalę oceny - pozostałe cechy nieruchomości, które mogą wpływać na cenę transakcyjną. Biegły także wyjaśnił, że cechy rynkowe wpływające na wartość przedmiotu wyceny zostają przyjęte po przeprowadzonej analizie rynku, która jest oparta o ceny transakcyjne nieruchomości zbywanych/nabywanych. Każda więc cecha rynkowa jest pochodną cen transakcyjnych, niezależnie od tego czy jest cechą ilościową czy jakościową. Biegły podkreślił, że posiada wiedzę specjalną w zakresie szacowania wartości, natomiast nie posiada wiedzy w zakresie formuł zawartych w programach służących do analizowania danych. Toteż sporządzony operat szacunkowy określający wartość nieruchomości w całości podtrzymuje.

W piśmie z dnia z [...] czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżącej zobowiązał organ do udzielenia odpowiedzi na pytania postawione w piśmie z [...] maja 2017 r. na które, jego zdaniem, nie otrzymał odpowiedzi. W związku z powyższym organ pierwszej instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o udzielenie szczegółowej odpowiedzi na pytania postawione w piśmie z dnia [...] maja i z dnia [...] czerwca 2017r. W odpowiedzi rzeczoznawca wyjaśnił, że w piśmie z [...] czerwca 2017r. udzielone zostały odpowiedzi na wszystkie pytania dotyczące wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłych w dziedzinie szacowania wartości nieruchomości. Wskazał również, że na pytania niedotyczące meritum sprawy nie udzielił odpowiedzi, ponieważ nie dotyczyły one wiadomości specjalnych. Podkreślił, że w pracy zawodowej korzysta z programów specjalistycznych renomowanych firm, które wymagają odpowiedniej wiedzy w zakresie matematyki czy analiz danych rynkowych. Formuły statystyczne są zasadniczą częścią tych programów. Znajomość formuł od korzystającego z nich rzeczoznawcy majątkowego nie jest wymagana. Ponadto pytania pełnomocnika z dziedziny statystyki czy matematyki dotyczą analizy rynku. Te w żadnych przepisach prawa dotyczących szacowania wartości nieruchomości nie są wskazane w przedmiocie sporządzania. Analizę rynku rzeczoznawca majątkowy wykonuje w granicach posiadanej wiedzy dotyczącej przeprowadzenia analiz oraz w granicach posiadanych narzędzi do przeprowadzania analiz. Narzędzia jakimi dysponowano sporządzając wycenę opisane zostały w rozdziale "klauzule" przedmiotowego operatu szacunkowego. Biegły wskazał, że w operacie szacunkowym, w wyjaśnieniach do zarzutów do operatu szacunkowego, jak również w piśmie z [...] czerwca 2017 r. usiłował stronie przybliżyć sposób przeprowadzonej analizy rynku. Wyjaśnił też dlaczego wartość nieruchomości nie może zostać oszacowana w wysokości proponowanej przez stronę. Stwierdził, że stawiane zarzuty wynikają jedynie z niezadowolenia z wartości określonej w operacie szacunkowym. Ponadto, wskazał że analiza rynku została wykonana w sposób prawidłowy w oparciu o przepisy prawa, z wykorzystaniem właściwych programów stosowanych w szacowaniu nieruchomości, co zostało wyjaśnione w piśmie z [...] czerwca 2017 r. W przedmiotowym operacie szacunkowym zastosowane zostały metody określania wartości, które są najbardziej poprawne, natomiast cytowane przez pełnomocnika rozwiązania matematyczne na poziomie akademickim są jedynie wyrażeniem niezadowolenia z ustaleń zawartych w przedmiotowym operacie szacunkowym. Odnośnie uwagi pełnomocnika dotyczącej zniżenia/zawyżenia wartości w obrębie mniej lub bardziej atrakcyjnym wskazano, że cecha rynkowa "możliwości i ograniczenia" ze względu na swój jakościowy charakter (szczegółowo opisana w tabeli cech), pozwoliła na jednoznaczną ocenę, bez możliwości niedoszacowania/przeszacowania wartości. W przypadku przedmiotowej nieruchomości wartość została określona w sposób prawidłowy, co zostało zaprezentowane w piśmie z [...] czerwca 2017 r. (tabela s. 6). Dlatego biegły podtrzymał swoje stanowisko zawarte w operacie szacunkowym.

W kolejnym piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej wniósł zastrzeżenia do przebiegu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Zdaniem pełnomocnika rzeczoznawca lekceważy pytania i zastrzeżenia, a organ prowadzący przedmiotowe postępowanie winien rozważyć powierzenie sporządzenia operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy. Ponadto, pełnomocnik zarzucił organowi pasywną postawę w kwestii istniejących wątpliwości, dołączając wyciągi z orzecznictwa, które wskazują jak powinien być oceniony dowód w postaci operatu szacunkowego.

Decyzją z dnia [...] września 2017r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił na rzecz W. J. odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną nr geod. [...] o pow. 0,0691, położoną w B., przejętą z mocy prawa na rzecz Miasta B. pod drogę powiatową. Odszkodowanie ustalono w wysokości 142.352,00 zł, na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] czerwca 2017 r. Odszkodowanie powiększono o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj. 7.117,60 zł, z tytułu spełnienia przesłanki z art. 18 ust.1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.), zwanej dalej "specustawą". Do wypłaty odszkodowania w łącznej kwocie 149.469,60 zł w terminie określonym w decyzji zobowiązano Prezydenta Miasta B..

Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie organ pierwszej instancji ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem zasad wskazanych w ustawie i zawiera wszystkie elementy wymagane ustawą. W przedmiotowej opinii oraz dokonanych przez biegłego obszernych wyjaśnieniach znajduje się opis stanu nieruchomości, jej stanu prawnego oraz opis czynności szacunkowych. Operat zawiera w swej treści informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny nieruchomości, tj. wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań, uzasadnienie wyboru podejścia i metody szacowania, doboru działek do analizy, wyliczenia arytmetyczne cen transakcji, określenie cech rynkowych i analizę wag tych cech a także wartość przedmiotu wyceny. Jednocześnie organ wywiódł, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych z ostatnich lat prowadzi do wniosku, iż ukształtowały się dwie linie orzecznicze dotyczące oceny operatów szacunkowych. Z jednej strony sądy administracyjne opowiadają się za pełną oceną prawidłowości sporządzania operatów szacunkowych, obejmującą także ocenę czynności rzeczoznawcy majątkowego, natomiast inne składy orzekające prezentują stanowisko, że ocena operatów nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałyby dotyczyć wiadomości specjalnych rzeczoznawców majątkowych.

Organ pierwszej podniósł, że powyższa rozbieżność wynika z braku określenia granicy pomiędzy zakresem prowadzonego postępowania dowodowego a zakresem oceny opinii rzeczoznawcy majątkowego występującego w charakterze biegłego. Zdaniem organu pierwszej instancji powyższy problem dotyczy trzech aspektów dokonywanej przez organy oraz sądy oceny operatów szacunkowych. W pierwszej kolejności operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie sądy administracyjne, pod kątem spełnienia określonych warunków formalnych, tj. czy zostały sporządzone i podpisane przez osobę uprawnioną, czy zawierają wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawierają niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby posiadły wartość dowodową. Kolejnym zagadnieniem jest możliwość oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Ocena ta zarówno przez organy jak i przez sąd jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza operatu budzi uzasadnione wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności a także wtedy, gdy operat zawiera nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe czy też pomija niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy. Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu, ani sądu. Oznacza to, że w sytuacji gdy operat szacunkowy budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych organ powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu ocenę operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z drugiej strony organ pierwszej instancji podniósł, że jego rolą było pouczenie strony o możliwości zwrócenia się do takiej organizacji o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, co też w sprawie niniejszej uczyniono. Strona z tego prawa nie skorzystała i swoje zarzuty oparła jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu. Dlatego też, zdaniem organu pierwszej instancji, postawione w sprawie niniejszej zarzuty należy uznać za polemikę z ustaleniami biegłego, niepopartą żadnym rzetelnym dowodem. Odnośnie załączonych opinii prywatnych organ stwierdził, że nie można przypisać im żadnego waloru dowodu. Jako, że teren przedmiotowej nieruchomości stanowią mokre łąki bez prawa zabudowy, które nie są przedmiotem zainteresowania inwestorów na rynku, a ich ceny kształtują się znacznie niżej niż ceny gruntów pod zabudowę organ pierwszej instancji uznał, że ustalone odszkodowanie jest adekwatne do konfiguracji przedmiotowej nieruchomości.

Końcowo organ stwierdził, że w sprawie niniejszej została spełniona dyspozycja art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy i dlatego też zasadnym jest powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Odwołanie od tej decyzji wniosła W. J. i zarzuciła jej naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

- art. 7, 8, 77 § 1, 80, 84 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładną analizę operatu szacunkowego, który organ przyjął do ustalenia wysokości odszkodowania, pobieżną analizę wyjaśnień składanych w toku postępowania przez biegłego i przyjęcie wbrew logice i doświadczeniu życiowemu, że biegły w sposób wiarygodny odniósł się do pytań i wątpliwości zgłaszanych przez stronę postępowania;

- art. 80 K.p.a., przez przyjęcie za dowód operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego pomimo, że operat nie spełnia wymogów określonych w § 55 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z uwagi na nieprzedstawienie części rozwiązań merytorycznych i częściowe nieprzedstawienie toku obliczeń;

- art. 83 § 1 z zw. z art. 84 § 2 i art. 83 § 2 K.p.a., przez odmowę przez rzeczoznawcę odpowiedzi na pytania stawiane przez stronę postępowania, co spowodowało niewyjaśnienie wątpliwości co do dowodu w sprawie (operatu szacunkowego) i w konsekwencji miało wpływ na wynik postępowania;

- art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. oraz art. 176 u.g.n. oraz art. 7, 8, 75 § 1. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., przez odmowę bez rzetelnego uzasadnienia wyłączenia biegłego z postępowania na skutek odmowy przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego z innego postępowania administracyjnego na okoliczność stwierdzenia braku bezstronności biegłego, a konsekwencji zaniechanie zbadania, czy zachodzą przesłanki do wyłączenia biegłego i niewyłączenie biegłego z postępowania mimo istnienia ku temu oczywistych przestanek;

- art. 10 § 1 w zw. z art. art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a., przez wydanie decyzji niezwłocznie po wydaniu postanowienia o odmowie wyłączenia biegłego z udziału w postępowaniu, w wyniku czego uniemożliwiono stronie złożenie dodatkowych wniosków, które mogły doprowadzić do skutecznego wyłączenia biegłego w wyniku zastosowania innej podstawy prawnej niż wskazana w nieuwzględnionym przez organ wniosku M. L. z dnia [...] sierpnia 2017 r.

Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik wnoszącej odwołanie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wywiódł, że w przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z [...] marca 2017 r., a kwota odszkodowania została dodatkowo powiększona o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, tj. 7.117,60 zł. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. rzeczoznawca majątkowy, po przeprowadzeniu ponownej analizy rynku nieruchomości, potwierdził aktualność tego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wskazał, że na badanym obszarze rynku odnotowano 21 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Ceny nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi mieściły się w przedziale 81,30 zł/m2 -1000 zł/m2, przy czym cena średnia wynosiła 261,23 zł. Oszacowana wartość prawa własności nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod drogę uwzględnia dane uzyskane w trakcie analizy rynku nieruchomości na badanym obszarze, w szczególności cechy i tendencje wpływające na aktualną wartość. W wyniku wyceny biegły ustalił wartość 1m2 nieruchomości na 201,46 zł. Wartość nieruchomości ustalono na kwotę 142.352,00 zł, w tym wartość gruntu: 139.209.00 zł, wartość nasadzeń: 3.143,00 zł. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił kryteria, które stosował ustalając podobieństwo nieruchomości, a także wskazał, dlaczego do porównania przyjął określone nieruchomości z bazy transakcji umieszczonej w operacie szacunkowym, odnosząc się do cech każdej z tych nieruchomości. Stronom umożliwiono zapoznanie się z operatem szacunkowym. W toku postępowania pełnomocnik odwołujących wielokrotnie składał pisma zawierające zastrzeżenia co do wyceny, do których to zastrzeżeń pisemnie ustosunkowywał się rzeczoznawca majątkowy. Rzeczoznawca stoi na stanowisku, że prawidłowo określił wartość przedmiotowej nieruchomości i podtrzymuje powyższą wartość określoną w operacie szacunkowym.

W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia biegłego przedstawiające tok obliczeń oraz wyjaśniające metodologię wyceny są klarowne, spójne, logiczne i przekonujące, zaś wnioski końcowe znajdują pokrycie w ustaleniach biegłego oraz w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. Tym samym wycena dokonana przez rzeczoznawcę zasadnie uznana została przez organ pierwszej instancji za prawidłową.

Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że dotyczą one merytorycznej treści operatu, a więc wiadomości specjalnych, których organ nie posiada, gdyż inaczej bezcelowe byłoby powoływanie biegłego do spraw wyceny nieruchomości. Zarzuty te nie mogą być podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, bowiem polemika z wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego nie mieści się w zakresie oceny decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy. Udzielanie kolejnych odpowiedzi na identyczne w zasadzie pisma pełnomocnika prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Organ odwoławczy podniósł, że chociaż wiedza rzeczoznawcy majątkowego nie jest, jak to ujął pełnomocnik "wiedzą tajemną", to wciąż pozostaje wiedzą specjalistyczną, zaś uzyskanie uprawnień rzeczoznawcy majątkowego jest uzależnione od spełnienia ściśle określonych w ustawie wymagań. Trudno oczekiwać od organu wiedzy specjalistycznej w tym zakresie, podobnie jak i w innych dziedzinach, gdzie powoływani są biegli. Należy więc zadbać o ocenę wyceny zgodnie z wymaganiami formalnymi oraz z zasadami logiki, zaś zgodnie z logiką oraz doświadczeniem organu odwoławczego określona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości jest wartością prawidłową, zważywszy na fakt jej niekorzystnego położenia i kształtu, co wyraził także biegły w sporządzonej opinii. Po zbadaniu poprawności formalnej sporządzonej opinii organ odwoławczy stwierdził, że formalnie operat został wykonany poprawnie i nie zawiera żadnych uchybień, które nie pozwoliłyby na uznanie go za dowód w sprawie. Podkreślono przy tym, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pozostaje w gestii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez tę organizację. Przy czym nie można oczekiwać wystąpienia do takiej organizacji przez organ, skoro w ocenie organu zastosowane współczynniki nie budziły wątpliwości.

Skargę na ta decyzję do sądu administracyjnego wniosła W. J. zarzucając jej naruszenie:

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w wyniku zaniechania oceny operatu szacunkowego w zakresie nie ingerującym w sferę wiedzy specjalnej rzeczoznawcy, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

- art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., przez nie odniesienie się do argumentacji podniesionej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, nierozpatrzenie materiału dowodowego, brak analizy treści operatu szacunkowego, który przyjęto do ustalenia wysokości odszkodowania, brak analizy wyjaśnień złożonych przez biegłego, co skutkowało całkowicie dowolnym, niepopartym jakąkolwiek argumentacją przyjęciem w uzasadnieniu decyzji, jakoby biegły w sposób wiarygodny i logicznie spójny odniósł się do pytań i wątpliwości zgłaszanych przez strony oraz ograniczeniem oceny operatu jedynie do kwestii formalnych;

- art. 80 K.p.a., przez uznanie za dowód operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego pomimo, że operat nie spełnia wymogów określonych w § 55 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z uwagi na nieprzedstawienie części rozwiązań merytorycznych i częściowe nieprzedstawienie toku obliczeń;

Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania jest ustalenie odszkodowania za grunt o pow. 0,0691 ha przejęty pod drogę jako działka nr [...] położona w B. w obrębie ewidencyjnym [...].

Podstawę prawną wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), a w szczególności przepis art. 18 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ; dalej powoływana jako u.g.n.), ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości.

Operat szacunkowy w sprawach o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele publiczne jest dowodem kluczowym w sprawie, bowiem zawiera ustalenie wartości wywłaszczanego lub przejmowanego prawa będące podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania. Stąd tak ważna jest ocena operatu, a także eliminowanie operatów wadliwych oraz ustalanie wysokości odszkodowań na podstawie operatów spełniających wszelkie kryteria formalne tego dowodu oraz kryteria merytoryczne dowodu opartego na wiedzy specjalnej. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (vide: wyroki w sprawach II SA/Gd 167/16 z 3 sierpnia 2016 r.; II SA/Kr 587/16 z 20 września 2016 r.; I OSK 373/09 z 2 stycznia 2011 r.; I OSK 379/10 z 7 października 2011 r. dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej jako CBOSA).

Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącą "głębokości" oceny operatu szacunkowego możliwej do przeprowadzenia przez organ. Rozbieżność ta ma jednak walor historyczny. Tutejszy Sąd wielokrotnie wskazywał, że do obowiązku organów należy ocena operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym, ale także jako wartości dowodowej, zgodnie z wymogami regulacji art. 80 K.p.a. (vide wyroki WSA w Białymstoku w sprawach: II SA/Bk 156/18 z dnia 10 maja 2018 r., II SA/Bk 236/18 z dnia 14 czerwca 2018 r. oraz vide wyroki w sprawach I OSK 1395/13 z 5 listopada 2014 r.; I OSK 961/11 z 10 grudnia 2010 r.; II SA/Po 215/14 z 10 lipca 2014 r.; II SA/Wa 1682/10 z 10 grudnia 2010 r., CBOSA). Dowód w postaci operatu podlega bowiem, jak każdy inny dowód zgromadzony przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, ocenie pod względem jego wiarygodności. Dowód z operatu szacunkowego stanowi dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. i również może zostać poddany ocenie tak przez organ, jak i przez sąd. Nietrafiony jest zatem pogląd zaprezentowany przez organy w sprawie niniejszej, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu bez wkraczania w merytoryczną poprawność operatu. Stwierdzenie jednakże, iż organ administracji powinien ocenić merytoryczną poprawność operatu należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy, ale organ może, jest wręcz do tego zobowiązany, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera niejasności, błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 364/15, CBOSA). Natomiast istotnie, sfera stricte wiadomości specjalnych podlega ocenie organu lub sądu, ale wyłącznie w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Innymi słowy, o ile naruszenie prawa lub ewidentne błędy nieobjęte wiedzą specjalistyczną podlegają wyjaśnieniu przez organ, o tyle treść operatu opartą na wiadomościach specjalnych może zweryfikować wyłącznie podmiot dysponujący identyczną wiedzą specjalną. Dodać należy, że w razie istnienia wątpliwości co do treści operatu, zasadne może być również rozważenie dopuszczenia dowodu z innego operatu szacunkowego.

W sprawie niniejszej, jak trafnie zarzuca skarga, zabrakło czynności kontrolnych organów, które nie dokonały prawidłowej kontroli przedłożonego operatu i zignorowały zarzuty strony do operatu. Jak wynika z akt sprawy, operat w trakcie postępowania był poddany wielokrotnie krytycznym uwagom pełnomocnika strony, uwagi te były konkretne, odnosiły się do konkretnych fragmentów operatu, jego ustaleń i ocen. Co prawda wyjaśnień w tym zakresie udzielał rzeczoznawca, ale również i one spotkały się z wieloma zastrzeżeniami strony, a zastrzeżenia te dotyczyły na tyle specjalistycznych kwestii, że sposób ich wyjaśnienia przez biegłą nie mógł zostać zweryfikowany przez organ we własnym zakresie.

Skarżąca między innymi konsekwentnie wskazywała na błędy matematyczne i podnosił, że wartości liczbowe (np. w zakresie stanów cen rynkowych) nie zostały w operacie w żaden sposób uzasadnione, w szczególności nie przedstawiono stosownych obliczeń w tym zakresie. Tymczasem, w jej ocenie, operat zawiera wartości liczbowe w postaci "nieokrągłych" liczb, które powinny być możliwe do zweryfikowania nie tyle pod względem założeń merytorycznych, co samej matematycznej poprawności obliczeń. Nie może również ujść uwadze, że pełnomocnik skarżącej w trakcie postępowania przedstawił dwie opinie prywatne podważające matematyczną poprawność przyjętych wyliczeń, autorstwa M. R. i M. T. Organ odwoławczy ustosunkował się do tych opinii jednym zdaniem, iż nie mogą one stanowić wartości dowodowej. Takie działanie nie stanowi prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów i wymaganej od organu weryfikacji materiału dowodowego. Opinie te zawierają wyliczenia i wywody, których wartości dla oceny operatu organ nie podważył, zaś zawarte w nich stwierdzenia o braku poprawności matematycznej operatu pozostały "bez echa" jeśli chodzi o stanowisko organu.

W ocenie Sądu, nie sposób także podzielić oceny organów, że rzeczoznawca wyjaśnił wątpliwości podnoszone przez skarżącego. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił zastosowaną metodologię polegającą na zastosowaniu równań regresji i zawarcie danych w formie logarytmów. Takie ustosunkowanie się do konkretnych zarzutów do operatu, wbrew ocenie organów, nie stanowi wyjaśnienia wątpliwości i nie dostarczyło ani stronie, ani organom wiadomości niezbędnych do prawidłowej analizy operatu. Brak wyjaśnienia wątpliwości stronom postępowania potwierdzają kolejne pisma skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r. i z dnia [...] sierpnia 2017 r. w których zarzucono brak odpowiedzi na pytania zawarte w pierwotnym piśmie z dnia [...] maja 2017 r. W ocenie Sądu, także postępowanie organów świadczy o tym, że nie były one w stanie odczytać wartości wyrażonych w logarytmach, a jednocześnie nie spowodowały zweryfikowania tej wiedzy przez organ posiadający wiedzę specjalną. Kolejne pismo skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r., złożone już po wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego, zostało przekazane rzeczoznawcy celem udzielenia szczegółowej informacji. Odpowiedź rzeczoznawcy sprowadza się właściwie do stwierdzenia, że posługiwał się on metodami statystycznymi z wykorzystaniem mechanizmów zaimplementowanych w specjalistycznym oprogramowaniu oraz że na po raz kolejny postawione zagadnienia udzielił już odpowiedzi. Podkreślić należy, że rzeczoznawca wprost wskazał na s. 1 pisma z dnia [...] lipca 2017 r., że "Znajomość formuł od korzystającego z nich rzeczoznawcy majątkowego wymagana nie jest", a zatem że posiada ograniczoną wiedzę w zakresie matematyki i statystyki matematycznej. Wcześniej także, w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r., rzeczoznawca wskazał, że nie odniósł się do treści przedłożonych opinii prywatnych dotyczących zagadnień statystyki, bowiem "nie posiada wiedzy w zakresie formuł zawartych w programach służących do analizy danych". A zatem rzeczoznawca nie udzielił odpowiedzi na podnoszone wątpliwości i stwierdził, że problem nie dotyczy sfery wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego.

W oparciu o takie stanowisko rzeczoznawcy majątkowego organy obu instancji przyjęły, że biegły przedstawił tok obliczeń i wyjaśnił w sposób klarowny, spójny, logiczny i przekonujący metodologię wyceny. Na uzasadnienie powyższego posłużono się fragmentami z pisma rzeczoznawcy majątkowego. W uzasadnieniach decyzji brak jest dowodu na to, że organy przeprowadziły weryfikację operatu pod kątem ewentualnych błędów arytmetycznych. Pomimo konkretnych zarzutów organ nie wykazał, że obliczenia prowadzące do oszacowana wartość nieruchomości nie zawierają błędów w zakresie dodawania, odejmowania, mnożenia, dzielenia czy logarytmowania. Zgodnie z treścią § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, operat szacunkowy powinien zawierać przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Oznacza to, że operat powinien wyjaśniać w jaki sposób obliczono wszystkie zawarte w nim wartości liczbowe, aby obliczenia te mogły zostać swobodnie zweryfikowane przez stronę oraz organ. Zdaniem Sądu, organy obu instancji zaaprobowały poprawność przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego obliczeń, pomimo że zastosowana przez niego metodologia uniemożliwiła analizę przeprowadzonych przez niego obliczeń. Powyższe potwierdza stanowisko wyrażone przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2019 r. , który stwierdził, że "organ nie podejmował nawet oceny zarzutów, bo nie był w stanie ich ocenić, gdyż do tego potrzebna jest wiedza specjalistyczna".

Tak sporządzony operat szacunkowy, zdaniem Sądu, nie zawierał materiału umożliwiającego jego ocenę ani przez organ, ani przez Sąd. Biegły w udzielanych odpowiedziach na zastrzeżenia co prawda wyjaśniał, w jego ocenie, wątpliwości, jednakże wyjaśnienia te spotkały się również z licznymi zastrzeżeniami strony postępowania, która formułowała konkretne zarzuty, podważała konkretne elementy operatu, przedstawiła dwie specjalistyczne opinie prywatne podważające zawarte w operatach obliczenia – co wyklucza możliwość przyjęcia, że doszło do wyjaśnienia wątpliwości odnośnie treści operatu. W takiej sytuacji, gdy organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia rozbieżnych stanowisk strony i rzeczoznawcy, materiał dowodowy w postaci operatu nie może być oceniony jak to uczyniły organy jako wystarczający i zupełny. Zdaniem Sądu, organ powinien był powziąć wątpliwości, które mógł rozstrzygnąć wyłącznie poszerzeniem materiału dowodowego w taki sposób, aby sporządzony operat został zweryfikowany przez podmiot niezależny lub przez dopuszczenie dowodu z innego operatu. Wybór w tym zakresie należy do organu. Zauważyć dodatkowo należy, że organ odwoławczy nie mógł się zasłaniać przepisem art. 157 u.g.n. i wskazaniem, że strona miała prawo zwrócić się do właściwej organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu. Umknęło organowi, że strona już raz z takiej możliwości w przedmiotowym postępowaniu skorzystała dowodząc wadliwości pierwszego w sprawie operatu. Zdaniem Sądu, strona wykazała w postępowaniu aktywność dowodową, której organ nie zrównoważył własną aktywnością nakierowaną na wyjaśnienie sprawy, przerzucając ciężar w tym zakresie na stronę a jednocześnie nie podejmując własnej inicjatywy mimo niewątpliwie istniejących w sprawie podstaw ku temu. Zarzuty formułowane przez stronę organ zignorował, co w świetle jego obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 w związku z art. 84 K.p.a. stanowi o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rację ma zatem skarżący, że decyzję oparto na operacie niezweryfikowanym, budzącym poważne zastrzeżenia, a przez to niemogącym być wiarygodnym dowodem w sprawie. Także organy nie sprostały obowiązkom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. Powielenie argumentacji rzeczoznawcy z pism wyjaśniających (organ pierwszej instancji) oraz ocena budzącego tak liczne zastrzeżenia operatu jako spójnego, logicznego i wiarygodnego (organ drugiej instancji) nie może zostać przez Sąd zaakceptowana. Dlatego decyzje podlegały uchyleniu.

Ponownie rozpoznając sprawę na skutek niniejszego wyroku uzupełni organ postępowanie wyjaśniające w sposób, który pozwoli na prawidłowe, niebudzące wątpliwości i klarowne w swej argumentacji ustalenie odszkodowania. Sposób w jaki uczyni to organ, tj. czy dopuści dowód z nowego operatu, czy wystąpi do organizacji rzeczoznawców majątkowych, zależy od wyboru organu. Istotne jest, aby dowód z operatu, na podstawie którego zostanie ustalona wysokość odszkodowania zawierał niezbędne wyjaśnienia i objaśnienia rzeczoznawcy pozwalające prześledzić sposób ustalenia wartości nieruchomości i uzasadnienie zarówno przyjętej metody jak i technik wyceny. W sytuacji wniesienia do operatu zarzutów przez stronę rzeczoznawca winien się do nich wyczerpująco ustosunkować.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2) orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a. Do kosztów zaliczono koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (3 600 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).