Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 559/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) WSA Donata Starosta po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w N. T. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie uchwał numer: - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa C. , - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa D. N., - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa G. ., - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa K. , - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa M. , - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa K. , - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa M. , - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Ś. , - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa T., - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa T. , - nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa W.; stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy K. , działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) podjęła na sesji w dniu [...] października 2010 r. jednakowo brzmiące (co do redakcji przepisów i ich treści, poza nazwami sołectw) uchwały:

nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa C. ,

nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa D. N.,

nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa G. ,

nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa K. ,

nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa M. .,

nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa K. ,

nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa M. ,

nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Ś. ,

nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa T.,

nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa T. ,

11) nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa W..

Prokurator Prokuratury Rejonowej w N. T. pismem z [...] marca 2020 r. wniósł jednakowo brzmiące skargi na powyższe uchwały Rady Gminy K. , zarzucając przy ich wydaniu naruszenie:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g., przez niepoddanie projektów uchwał społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji,

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 10 pkt 3 oraz § 33 ust. 1 zaskarżonych uchwał organowi uchwałodawczemu - jakim jest Zebranie Wiejskie - kompetencji do wyboru i odwoływania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej w sytuacji, gdy z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych,

- art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 26 ust. 1 zaskarżonych uchwał wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej żadnego kworum, a zatem każdy wybór, bez względu na frekwencję będą ważne i ........ oraz członków rady sołeckiej.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator na podstawie art. 147 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał.

W uzasadnieniach skarg Prokurator podniósł, iż zaskarżone uchwały obarczone są szeregiem istotnych uchybień. Powołał przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., stanowiący podstawę prawną przyjętych statutów, wskazujący na wymóg poprzedzenia przyjęcia statutu konsultacjami z mieszkańcami sołectwa. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Oznacza to, że uchwały z 28 października 2010 r. powinny poprzedzać konsultacje z mieszkańcami poszczególnych (wymienionych w skargach) sołectw. Brak takich konsultacji i podjęcie uchwał w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w tym przedmiocie. Prokurator zaznaczył, że przed podjęciem zaskarżonych uchwał nie zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami. W uchwałach przyjmujących statuty brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat uprzednio przeprowadzonych konsultacji.

Dalej Prokurator podniósł, iż w § 10 ust. 3 uchwał wskazano, iż wybieranie i odwoływanie sołtysa i członków rady sołeckiej należy do kompetencji zebrania wiejskiego. Z kolei w § 33 uchwał wskazano, że Sołtys i każdy członek rady sołeckiej mogą być przez zebranie wiejskie odwołani przed upływem kadencji. Zdaniem Prokuratora zapisy te stoją w sprzeczności z art. 6 ust. 1 u.s.g., na podstawie którego zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym, a słotys - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada. Skarżący powołał art. 36 ust. 1 u.s.g. dotyczącym sposobu wyboru organów sołectwa i zważył, iż wynika z niego uprawnienie zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru i odwoływania sołtysa, czy rady sołeckiej. Z art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika zaś, że prawo wyboru tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa uprawnionym do głosowania. Zebranie nieistotne jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo, iż skład obu gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., bowiem ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Z kolei art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.

Prokurator za sprzeczne z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznał również § 26 ust. 1 statutów, w których określono, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/10 osób posiadających prawo wybierania sołtysa i rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikuje mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należałoby również uznać zapisy § 26 ust. 2 statutów dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru rady sołeckiej i sołtysa w sytuacji braku kworum.

W odpowiedziach na skargi Rada Gminy K. wniosła o ich oddalenie. Organ wskazał, że choć fakt przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami sołectw nie został odzwierciedlony, że w treści uchwał o przyjęciu statutów, to wspomniano o tym w uzasadnieniach uchwał. Wskazano w nich, że "Komisja Organizacyjno-Statutowa Rady Gminy w K. przygotowała nowy projekt Statutu organów pomocniczych zachowując procedury jego uchwalenia tzn. statuty zostały poddane konsultacji społecznej w sołectwach gminy K.". Na fakt przeprowadzonych konsultacji wskazują także protokoły zebrań wiejskich z marca 2010 r. W protokołach zamieszczono informacje o przeprowadzeniu konsultacji i to rozumianych jako rzeczywiste omówienia z mieszkańcami proponowanych rozwiązań i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii czy zgłoszenie uwag. W porządku zebrań wiejskich poświęcono odrębny punkt sprawie przedstawienia projektów nowych statutów sołectw w Gminie K.. Projekty nowych statutów na zebraniach omówił Wójt Gminy, który wskazał najważniejsze zmiany względem obowiązujących statutów, jednakże przewidziane w planie zebrań dyskusje nie rozwinęły się, a mieszkańcy nie zgłosili zastrzeżeń ani uwag. Podkreślono, że nowe rozwiązania statutowe nie wzbudziły zainteresowania mieszkańców, tak jak inwestycje w drogi, boisko, renowacje stawu i inne omawiane, ale w praktyce sołeckiej jest to powszechne i naturalne. Mieszkańcy nie interesują się problematyką statutową i nie sposób ich do tego nakłaniać wbrew ich woli. Natomiast bezspornym jest fakt, rozpytywania mieszkańców w tej materii, zbierania uwag i propozycji. Istotą sprawy jest by, mieli oni wiedzę o proponowanej treści statutu i mieli prawdziwa możliwość wypowiedzenia, a nie pozorną. Rada wskazała, że przed podjęciem skarżonych uchwał analizowano przedkładane Radzie projekty statutów, przy czym przewodniczący Komisji Statutowej referując sprawy przywołał fakt odbytych konsultacji z mieszkańcami wsi podczas zebrań wiejskich (protokół z sesji Rady Gminy). Reasumując Rada stwierdziła, że uchwalając statuty sołectw [...] października 2010 r. Rada Gminy dysponowała materiałem z konsultacji i uznała go za wystarczający do podjęcia uchwał.

Odnośnie zarzutu dotyczącego § 10 pkt. 3 statutów Rada wskazała, że wywody skargi wskazują na istnienie rożnych bytów tych samych składów osobowych podmiotów funkcjonujących w jednostce pomocniczej jaką jest sołectwo. W § 10 pkt. 3 statutów wskazano bowiem na kompetencje Zebrania Wiejskiego do wyboru i odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej oraz stwierdzenia wygaśnięcia ich mandatu. A w § 11 statutów zapisano: "Członkami zebrania Wiejskiego są stali mieszkańcy sołectwa posiadający prawo do głosowania." Wiadomym jest Zebranie Wiejskie jest niczym innym jak organem uchwałodawczym w sołectwie w skład, którego wchodzą osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania na terenie tego sołectwa i uprawnione są do głosowania. Wynika to z art. 1 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym wspólnotę samorządowa tworzą z mocy prawa mieszkańcy gminy. Mieszkańcy ci zaś muszą mieć w tej wspólnocie możliwość decydowania w glosowaniu powszechnym lub za pośrednictwem organów czyli mieć czynne prawo wyborcze. Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonują właśnie stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, czyli ci sami którzy de facto tworzą Zebranie Wiejskie. A zatem dokładnie to samo gremium składa się na Zebranie Wiejskie jak i wybiera sołtysa i rade sołecką. To właśnie wynika z kwestionowanych w skardze zapisów tj. § 10 pkt. 3 i § 11 ust. 1 Statutów. Przy czym zakres przedmiotowy działań zebrania wiejskiego nie jest literalnie określony w przepisach u.s.g., co do zasady przyjmuje się jednak, że zebranie to jest właściwe we wszystkich sprawach nie zastrzeżonych na rzecz sołtysa i rady soleckiej. Rodzi się więc pytanie o sens wyróżniania kolejnych bytów zebrań mieszkańców wsi, występujących w różnych rolach w tych samych uwarunkowaniach i okolicznościach.

Zdaniem Rady jasność i przejrzystość funkcjonowania samorządu wiejskiego jest ważna dla aktywizowania mieszkańców do działania na rzecz wspólnoty.

Co do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. Rada zważyła, że ów przepis wskazuje bezwzględne wiążące zasady glosowania przy wyborach sołtysa i rady soleckiej. Są to wybory tajne i bezpośrednie spośród nieograniczonej liczby kandydatów. Jednocześnie jednak ustawodawca wskazał kompetencję rady gminy do określenia w statucie jednostki pomocniczej zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych. Oznaczy to, że regulacja art. 36 ust. 2 u.s.g. nie jest wyczerpująca. Oczywistym jest, że że statut nie może zmienić reguł wskazanych w art. 36 ust 2, bo norma ta jest wiążąca i może jedynie być doprecyzowana tak jak uzna to za właściwe kompetentna tu rada gminy. Jak bowiem inaczej możnaby rozumieć delegację z art. 35 ust. 2 pkt 3. Jeśli istnieje delegacja do uregulowania zasad wyboru, to dlaczego rada gminy nie miałaby wprowadzać np. kworum. Taki właśnie wymóg kworum nie stoi w sprzeczności z tajnością, czy bezpośredniością wyborów, nie ogranicza też prawa wyborczego i dlatego zapisano go w § 26 statutów. Skorzystanie z wyraźnej delegacji do unormowania w statucie zasad glosowania zobowiązuje wręcz do wypełnienia delegacji rzeczywistą treścią. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, art. 32 u.s.g. nie jest regulacją kompletną i wyczerpującą, gdyby bowiem tak było, w art. 35 ust. 2 pkt. 3 nie byłoby mowy o określeniu szczegółowych zasad wyboru sołtysa i rady soleckiej.

Odnośnie żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonych uchwał Rada podniosła, że były i są one oparciem dla działań podejmowanych przez poszczególne sołectwa i ich organów w okresie ostatnich 10 lat. Były też przedmiotem analizy Wojewody W. kontrolującego ich zgodność z prawem. Przez 10 lat organy prokuratury nie dostrzegły - istotnych w jej ocenienie - nieprawidłowość w działalności sołectw funkcjonujących w oparciu o skarżony statut, natomiast wzorce stosowanych przez Gminę K. rozwiązań statutowych czerpano literalnie z opracowań ekspertów prawa samorządowego kształcących kadry urzędów gmin.

Rada zwróciła uwagę na skutki społeczne, jakie wiążą się z wnioskowanym przez skarżącego orzeczeniem nieważności statutu. W konsekwencji oznacza to kwestionowanie samych organów sołectw - po wyborach przeprowadzanych w trybie i na zasadach przewidzianych w statutach - jak i skuteczności bądź ważności czynności podjętych przez te organy. Z uwagi na brak doprecyzowania przez ustawodawcę w art. 147 § 1 p.p.s.a. tego, co stanowi naruszenie prawa sankcjonowane nieważnością Rada wskazała, że należy odwołać się do art. 91 u.s.g. W orzecznictwie i piśmiennictwie zaś uznaje się, że istotnym naruszeniem prawa będzie uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, wpływających na treść uchwały lub zarządzenia. W tym aspekcie ocena uchybień wskazanych przez Prokuratora - w treści statutów i procedurze ich uchwalania - jako istotnych nie jest oczywista. W odniesieniu do zaskarżonych uchwał, kompetencja organu tj. rady gminy do uchwalenia była bezsporna, a wymienione w skargach naruszenia prawa materialnego nie polegały na bezpośredniej sprzeczności z przepisem, ale jego odmiennej wykładni. Naruszenie przepisów w kwestii procedury podejmowanych uchwał jest istotnym uchybieniem, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie nastąpiło. W istniejącym stanie faktycznym nie ma podstaw, by sądzić, że nawet przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami w innej niż zastosowano formule prowadziłoby do uchwał odmiennych treści. Kończąc Rada postawiła pytanie, czy skutek w postaci wyboru sołtysa bądź rady sołeckiej przez identyczne - co wskazuje Prokurator - gremium albo wymaganie kworum dla wyborów tych organów są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, natomiast do zaakceptowania jest zakwestionowanie tych wyborów w ogóle i podważanie skutków działania organów sołeckich w okresie ostatnich 10 lat, choć często ich czynności wywołały nieodwracalne już skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875)

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Do grupy takich aktów należą natomiast zaskarżone w rozpoznawanej sprawie uchwały z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa C. , nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa D. N., nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa G. ., nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa K. , nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa M. , nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa K. , nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa M. , nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Ś. , nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa T., nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa T. , nr [...] w sprawie uchwalenia statutu sołectwa W.. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zaskarżone uchwały stanowią akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skargę na przedmiotową uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a.

Rozpoznaniu skargi Prokuratora na przedmiotowe Uchwały nie stoi także na przeszkodzie okoliczność, że Wojewoda po doręczeniu mu zaskarżonych Uchwał w trybie nadzoru (art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w brzmieniu na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.s.g.") nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, ani nie zaskarżył Uchwał do sądu administracyjnego.

Nadto w świetle art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019r., poz. 740), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego, jeżeli Wojewoda W. w trybie nadzoru nie dostrzegł istotnego naruszenia prawa i nie zakwestionował postanowień przedmiotowej Uchwały, bądź poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź złożenie skargi do sądu administracyjnego, nie stoi to na przeszkodzie złożeniu przez Prokuratora skargi o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości lub części do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy zdaniem Prokuratora doszło do istotnego naruszenia prawa.

Skarga Prokuratora na powyższe Uchwały jest zatem dopuszczalna.

Uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonych uchwał mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne, na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z treści skargi, zakresu zaskarżenia oraz wniosków skargi wynika, że Prokurator w istocie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a to z powodu naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez nie poddanie projektu uchwały społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzania takich konsultacji.

W tym miejscu zaznaczyć należy, jak to podnosił organ, że istotnie z przepisu art. 5 ust. 2 i art. 5a ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 u.s.g., ani żadnego innego przepisu u.s.g. nie wynika konieczność umieszczania w treści uchwały, że została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Brak takiego postanowienia w treści uchwały oczywiście nie może przesądzać, że uchwała została podjęta bez przeprowadzenia takich konsultacji. Prokurator w istocie zarzucił, że konsultacje nie zostały przeprowadzone w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale rady dotyczącej zasad i trybu przeprowadzania konsultacji.

Podniesiony zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. dotyczący braku należytego przeprowadzenia konsultacji jest najdalej idącym zarzutem, w związku z naruszeniem zasad i trybu podjęcia zaskarżonej Uchwały, zatem uwzględnienie tego zarzutu skutkuje stwierdzeniem nieważności Uchwały w całości bez dalszej merytorycznej oceny zarzutów odnoszących się do poszczególnych postanowień Uchwały. Dlatego ten zarzut w szczególności Sąd rozpoznał w pierwszej kolejności.

Podstawę prawną zaskarżanych Uchwał stanowił w szczególności art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jednostkę pomocniczą w myśl art. 5 ust. 2 u.s.g. tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (art. 5a ust. 1 u.s.g.). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach przewidzianych ustawą. Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów u.s.g. (art. 4 ust. 1 pkt 1-3, art. 5 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1). Natomiast konsultacje fakultatywne będą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że zaskarżone Uchwały dotyczące statutu każdego z przedmiotowych sołectw powinny zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z jego mieszkańcami. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. wyrok WSA w Krakowie z [...] września 2018 r., III SA/Kr [...] i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z [...] października 2012 r., II SA/Gd [...]; NSA z [...] września 2013 r., II OSK [...]; WSA w Krakowie z [...] października 2013 r., III SA/Kr [...]).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z [...] lutego 2019 r., III SA/Kr [...]). Ponadto wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii (por. wyrok WSA w Krakowie z [...] listopada 2018 r., III SA/Kr [...]).

O legalności działania organu rozstrzyga bowiem to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 tej ustawy, zatytułowanym "Władze gminy". W jej rozdziale 1, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003 nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g., wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 u.s.g. jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, zachowuje jednak swoją aktualność także na gruncie ustawy obowiązującej na dzień podjęcia poddanych pod rozstrzygnięcie tut. Sądowi spraw.

Kwestia prawidłowego, zgodnego z przepisami, przeprowadzenia konsultacji ma zatem znaczenie kardynalne z punktu widzenia ważności uchwały w sprawie nadania statutu sołectwu. Jak bowiem wskazał w jednej ze spraw Naczelny Sąd Administracyjny (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK [...]) "stwierdzenie przez Sąd, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcia zaskarżonej Uchwały, stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz § 2 ust. 4 Uchwały Rady Gminy U. z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie zasad i trybu konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy, prowadzić musiało do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej Uchwały. Przy takim bowiem uchybieniu proceduralnym nie miało znaczenia, że zaskarżone zostały tylko niektóre postanowienia Uchwały". Co więcej, w judykaturze podnosi się, że "Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą.", "Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu." (tak: WSA w Kielcach z [...] lutego 2020r., sygn. akt II SA/Ke [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zaznaczyć należy, że Rada Gminy w odpowiedzi na skargę oraz wezwana do uzupełnienia akt administracyjnych i przedłożenia konkretnej dokumentacji dotyczącej przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, w pismach kierowanych do Sądu odnośnie poszczególnych sołectw wskazała, że przeprowadzenie konsultacji w przedmiocie Statutu sołectwa C. znajduje potwierdzenie w protokole Zebrania Wiejskiego z [...] marca 2010r., w przedmiocie Statutu sołectwa C. znajduje potwierdzenie w protokole Zebrania Wiejskiego z [...] marca 2010r., w przedmiocie Statutu sołectwa D. N. znajduje potwierdzenie w protokole Zebrania Wiejskiego z [...] marca 2010 r., w przedmiocie Statutu sołectwa G. znajduje potwierdzenie w protokole Zebrania Wiejskiego z [...] marca 2010r., w przedmiocie Statutu sołectwa K. znajduje potwierdzenie w protokole Zebrania Wiejskiego z [...] marca 2010r., w przedmiocie Statutu sołectwa M. znajduje potwierdzenie w protokole Zebrania Wiejskiego z [...] marca 2010r., w przedmiocie Statutu sołectwa K. znajduje potwierdzenie w protokole Zebrania Wiejskiego z [...] marca 2010r., w przedmiocie Statutu sołectwa M. znajduje potwierdzenie w protokole Zebrania Wiejskiego z [...] marca 2010r., w przedmiocie Statutu sołectwa Ś. znajduje potwierdzenie w protokole Zebrania Wiejskiego z [...] marca 2010r., w przedmiocie Statutu sołectwa T. znajduje potwierdzenie w w protokole Zebrania Wiejskiego z [...] marca 2010r., w przedmiocie Statutu sołectwa T. znajduje potwierdzenie w protokole Zebrania Wiejskiego z [...] marca 2010r., w przedmiocie Statutu sołectwa W. znajduje potwierdzenie w protokole Zebrania Wiejskiego z [...] marca 2010r., oraz treści dyskusji, jaka toczyła się przed podjęciem tych uchwał na Sesji Rady Gminy. Obecnie po 10 latach od czasu prac nad projektem uchwał gmina nie dysponuje innymi materiałami, które mogłyby posłużyć szczegółowemu przedstawieniu przebiegu konsultacji. Po tak długim czasie – mija 3 kadencja obowiązywania przedmiotowych uchwał – brak szczegółowych wiadomości o okolicznościach konsultacji prowadzonych w 2009r., również od osób w nich uczestniczących.

W przedmiotowej sprawie na poparcie twierdzenia, że konsultacje zostały przeprowadzone Gmina przedłożyła:

- protokóły ze wskazanych powyżej zebrań wiejskich poszczególnych Sołectw -brak natomiast list obecności na zebraniu;

- wyciąg z protokołu nr [...] z posiedzenia [...] Sesji Rady Gminy w K. z dnia [...] października 2010r. w części dotyczącej Porządku Obrad [...] Sesji Rady Gminy V Kadencji oraz pkt 22 dotyczącego dyskusji nad procedurą uchwalania statutów,

- protokoły prac Komisji Organizacyjno-Statutowej Rady Gminy, z których wynika, że materiały dotyczące projektowanych uchwał statutów sołeckich przekazywano wówczas celem analizy i uzyskania stanowiska zebrań wiejskich.

Wójt nie przedłożył kluczowej w sprawie uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Sąd z urzędu sprawdził czy w Dzienniku Urzędowym Województwa W. przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały opublikowana został taka uchwała regulująca zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy i stwierdził, że Rada Gminy w K. podjęła [...] marca 2005r. na podstawie art. 5a u.s.g. uchwałę Nr [...] w sprawie: zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy K. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2005r. Nr [...], poz. 2082).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, może nastąpić bądź odrębną uchwałą dla każdej jednostki pomocniczej, bądź - tak jak uczyniła to Rada Gminy K. - w uchwale obowiązującej dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych z mieszkańcami na obszarze gminy w przypadkach, gdy wymagają tego przepisy powszechnie obowiązującego prawa (§ 1 uchwały z 16 marca 2005r.). Przepis art. 5a u.s.g. nie określa bowiem, że regulowanie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji musi nastąpić odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej gminy, a więc oddzielnie dla każdego sołectwa. W kontrolowanym przypadku, w § 3 uchwały z 16 marca 2005r. wskazano, że konsultacje przeprowadza się na zebraniach z mieszkańcami gminy, chyba że organ gminy zarządzający konsultacje postanowi inaczej, Zgodnie z § 4 tej uchwały o przeprowadzeniu konsultacji na wniosek mieszkańców, lub z własnej inicjatywy, decyduje Rada Gminy w odrębnej uchwale. Rada Gminy podejmuje uchwalę przedmiocie konsultacji w terminie 60 dni od daty złożenia wniosku. O przeprowadzeniu konsultacji w sytuacji określonej w § 1 lub z własnej inicjatywy, decyduje wójt w formie zarządzenia (§ 6 uchwały z [...] marca 2005r.). Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 uchwały z [...] marca 2005r. postanawiając o przeprowadzeniu konsultacji organ gminy podaje do wiadomości publicznej w szczególności: a) przedmiot konsultacji oraz cele, b) terytorialny zasięg konsultacji, c) datę rozpoczęcia i zakończenia konsultacji, d) sposób i tryb podsumowania zgłoszonych opinii, uwag i propozycji. Po zakończeniu konsultacji z mieszkańcami sporządza się dokument zawierający wyniki konsultacji i przedstawia Radzie Gminy. Dokument powinien zawierać następujące dane – przedmiot konsultacji, - termin przeprowadzenia, - ogólna liczbę uprawnionych do udziału w konsultacji, - liczbę osób opowiadających się za poszczególnymi rozwiązaniami (§ 10 ust. 1 uchwały z [...] marca 2005r.).

Dla oceny zasadności zarzutu podniesionego w pkt 1 skargi wskazać należy, że dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą w tym przedmiocie - z [...] marca 2005r. w niniejszej sprawie.

Jak wynika z przedłożonych przez Gminę do odpowiedzi na skargi oraz ich uzupełnienia, brak jest pełnych dokumentów o jakich mowa w uchwale z [...] marca 2005r. i związanych z przeprowadzeniem konsultacji w sprawie projektu statutów przedmiotowych Sołectw. Zgodnie z treścią uchwały z [...] marca 2005r. w pierwszej kolejności podjęta powinna być przez Radę Gminy uchwała w sprawie konsultacji, następnie wydane powinno być Zarządzenie Wójta o przeprowadzeniu konsultacji zawierające określone elementy umożliwiające zapoznanie się mieszkańców z przedmiotem konsultacji. Takiej uchwały Rady Gminy ani Zarządzenia Wójta Gmina nie przedłożyła, a także związanego z tym dowodu udostępnienia tego Zarządzenia mieszkańcom Sołectwa C. , D. N., G. , K. , M. , K. , M. , Ś. , T., T. , W. .. Nadto po przeprowadzeniu konsultacji do Rady Gminy winien trafić dokument zawierający wyniki konsultacji, który powinien określać w szczególności ogólną liczbę uprawnionych do udziału w konsultacjach. O ile takim dokumentem mogą być protokóły z zebrań przedłożone do akt sprawy, to nie wynika z nich ilu mieszkańców realnie brało udział w tym zebraniu, brak jest bowiem list obecności na zebraniu.

W tym stanie rzeczy słusznie zarzuca Prokurator, że wymagane ustawą konsultacje zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy.

Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że przedłożone przez Radę dokumenty nie pozwalają przyjąć, aby konsultacje społeczne spełniające powyżej wskazane wymogi, zostały przeprowadzone przed przyjęciem zaskarżonych Uchwał w sposób zgodny z uchwałą w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy K., zatem w sposób prawidłowy. Nie stanowi bowiem dowodu przeprowadzenia stosownych konsultacji - w wymagany uchwałą sposób - powoływany przez Radę wyciąg z protokołu [...] Sesji Rady Gminy w K. z dnia [...] października 2010r. w części dotyczącej Porządku Obrad [...] Sesji Rady Gminy V Kadencji oraz pkt 22 dotyczącego dyskusji nad procedurą uchwalania statutów, ani protokoły prac Komisji Organizacyjno-Statutowej Rady Gminy. Dodać należy, że z dokumentów tych, z uwagi na brak list obecności na zebraniach wiejskich nie wynika ilu rzeczywiście mieszkańców uczestniczyło w zebraniu, zatem ilu mieszkańców realnie zapoznało się z projektem Uchwały i ilu dyskutowało nad jego postanowieniami.

W tym stanie przyjąć należy, że brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że projekt statutu został realnie udostępniony mieszkańcom Sołectwa przed podjęciem zaskarżonej Uchwały, w szczególności brak jest jakichkolwiek informacji o terminie i miejscu udostępnienia projektu statutu.

Wobec powyższego niewystarczające jest wyjaśnienie Wójta, że konsultacje zostały przeprowadzone. Nie można bowiem przyjąć, że informacja o zebraniu wiejskim w sprawie konsultacji dotarła do chociażby większości mieszkańców Sołectwa oraz że projekt Uchwały był udostępniony wszystkim mieszkańcom przed zebraniem wiejskim Sołectwa oraz bezpośrednio na zebraniu wiejskim.

Podkreślić bowiem należy, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste udostępnienie i umożliwienie zapoznania się oraz omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji, a także umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat (wyr. WSA w Krakowie z [...] listopada 2018r., sygn. akt III SA/Kr [...], dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że ustawowy wymóg przeprowadzenie konsultacji dotyczy konsultacji rzeczywistych, dających możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szanse na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska (Jaworska-Dębska Barbara. Art. 35. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2013).

Takie rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców Sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy.

Zdaniem Sądu takich rzeczywistych konsultacji w rozpoznawanych sprawach nie przeprowadzono. Wprawdzie organ argumentował, że od podjęcia poszczególnych Uchwał upłynął okres 10 lat i brak jest innych dokumentów, to jednak organ przedłożył protokóły z zebrań wiejskich, protokół z sesji Rady, na której podjęto zaskarżone Uchwały, a także wyciągi z protokołów z obrad Komisji Organizacyjno-Statutowej Rady z 2009 i 2010r., to przyjąć można, że Rada dysponowała tylko takimi dokumentami poprzedzającymi podjęcie zaskarżonych Uchwał, a z nich nie wynika ze konsultacje zostały przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z obowiązującą uchwałą z [...] marca 2005r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy K..

Dokonując oceny tej okoliczności, wyjaśnić trzeba, że konsultacje społeczne są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji. Nie jest przy tym wystarczającym formalne przeprowadzenie konsultacji społecznych. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia jego postanowień (por.: A. Skoczylas [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. R. Hauser, Z. Niewiadomski), wyd, 1, Legalis). Za konsultacje społecznie nie mogą zostać zatem uznane działania ograniczające się do poinformowania społeczności lokalnej o zamiarze przyjęcia statutu jednostki pomocniczej, czy też jedynie przedstawienie tej społeczności gotowego projektu statutu (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz (red. P. Chmielnicki, LEX/el.).

Brak przeprowadzenia prawidłowych konsultacji z mieszkańcami Sołectw poprzedzających podjęcie zaskarżonych Uchwał, stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 1 u.s.g. i prowadzić musiało do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu procedury podjęcia zaskarżonej Uchwał, a taki charakter naruszenia skutkować musiał stwierdzeniem nieważności Uchwał w całości.

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z [...] września 2017 r., I OSK [...]; NSA z dnia [...] lutego 1998 r., II SA/Wr [...], publ. OSP [...]/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] września 2005 r., IV SA/Wa [...], Lex nr 192932).

Tym samym niezależnie od zarzutów skargi należy przyjąć, że zaskarżone Uchwały nie zostały w sposób odpowiadający prawu poddane konsultacjom społecznym z mieszkańcami Sołectw, co świadczy o istotnym naruszeniu prawa art. 35 ust. 1 u.s.g. Doktryna stoi na stanowisku, że skutkiem podjęcia uchwały, dla której zastrzeżono wymóg obligatoryjnych konsultacji, bez ich faktycznego przeprowadzenia, będzie jej kwalifikowana wadliwość. W takim przypadku zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności [tak: S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018].

W związku z powyższym przyjąć należy, że zaskarżone Uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa z uwagi na podjęcie ich bez przeprowadzenia wymaganych przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. konsultacji. Omawiane uchybienie świadczy o istotnym naruszeniu przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał w przedmiocie statutu sołectwa. Stwierdzone naruszenia przesądzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonych Uchwał w całości (por. wyrok NSA z [...] września 2013 r., II OSK [...]).

Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał powodują ich nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonych Uchwał.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone Uchwały w sposób istotny naruszają prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.