Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 664/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Teza: 1. Decyzje administracyjne z zasady mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, uregulowanym w jej art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a".

2. Podmiotom objętym decyzjami administracyjnymi /podmiotom, do których je skierowano/ służy przymiot strony w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ich udostępnienie w trybie przywołanej ustawy

TEZY

1. Decyzje administracyjne z zasady mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, uregulowanym w jej art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a".

2. Podmiotom objętym decyzjami administracyjnymi /podmiotom, do których je skierowano/ służy przymiot strony w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ich udostępnienie w trybie przywołanej ustawy


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2004 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej o d d a l a s k a r g ę.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia [...] - skierowanym do Prezydenta Miasta T. – M.F. domagał się udostępnienia informacji publicznej - w drodze zapoznania się w Urzędzie Miasta z wydaną przez ten organ decyzją z dnia [...], tamże bliżej oznaczoną, a stanowiącą pozwolenie na budowę, oraz z wnioskiem o jej wydanie.

Odpowiadając na to podanie pismem z dnia [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Naczelnik Wydziału Architektury Urzędu Miasta T., powołując się na przepisy art.1 ust.1 i art.6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198), odmówił uwzględnienia żądania. W jego ocenie przedmiotowa informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów cytowanej ustawy, gdyż dotyczy sprawy indywidualnej. Zdaniem organu zadośćuczynieniu wnioskowi sprzeciwia się nadto interes strony tegoż postępowania, który chroniony jest przepisami ustawy o ochronie danych osobowych, albowiem w aktach administracyjnych zalegają różne wiadomości dotyczące stron. Na koniec wyraził pogląd, wedle którego prawo przeglądania akt administracyjnych służy jedynie stronom postępowania, podczas gdy wnioskodawca nie należał do tego kręgu.

Rozstrzygnięcie zawarte w powyższym piśmie zaskarżył odwołaniem M. F., który postulował jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zajął stanowisko, iż pismo to stanowi w istocie decyzję administracyjną, ponieważ zawiera minimum wymaganych dla tego aktu elementów. Zaś co do meritum zakwestionował zasadność rozumowania organu, podając, iż żądana informacja należy do zakresu działania organu, do którego się zwrócił i nie dotyczy specjalnego obiektu budowlanego, podlegającego ochronie. Dlatego odmowę jej udzielenia uznał za chybioną.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznając opisane na wstępie pismo z dnia [...] za decyzję administracyjną, uchyliło ją i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W obszernych motywach tego rozstrzygnięcia zaprezentowano pogląd, wedle którego skoro pismo to wyposażone zostało w minimum niezbędnych składników decyzji, a to oznaczenie organu, który ją wydał, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej jako organ administracyjny, należało je potraktować jako decyzję administracyjną. Tym bardziej, że odmowa udzielenia informacji publicznej, po myśli art.16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, następuje w tej formie. W konsekwencji czego za dopuszczalne organ uznał zaskarżenie jej odwołaniem. Rozpatrując je organ drugiej instancji nie podzielił argumentacji podniesionej w kwestionowanej decyzji. W szczególności za błędne uznał stanowisko, iż treść żądania nie mieści się w zakresie przedmiotowym cytowanej ustawy. Zwalczył wywód odwołujący się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2001 r. krytyką przedstawionej w nim argumentacji przez przedstawicieli doktryny, faktem wydania go przed dniem wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz odmiennym poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r.. W konsekwencji czego organ ten doszedł do przekonania, że indywidualne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej i akta spraw, w których je wydano, mogą być przedmiotem udostępnienia w trybie cytowanej ustawy. W tym przedmiocie przytoczył regulację przepisu art.4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, iż każda decyzja administracyjna jest wydawana w ramach realizacji zadań publicznych, zatem podlega co do zasady udostępnieniu w tym trybie. Natomiast udzielenie zawartych w nich informacji jest inną kwestią, która winna podlegać ocenie z punktu widzenia negatywnych przesłanek. Tych okoliczności nie miał na uwadze organ pierwszej instancji, który rozpoznał sprawę pomijając regulację przywołanej ustawy. Nie mógł go w tym zastąpić organ odwoławczy, gdyż, w jego ocenie, naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności. Dlatego nie mógł się organ ten ustosunkować do merytorycznej zasadności żądania. Z tych przyczyn rozstrzygnął jak w osnowie decyzji.

Zaskarżyła ją skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.G., będąca stroną w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadła decyzja stanowiąca przedmiot żądania opisanego na wstępie, gdyż pozwolenie na budowę obejmowało budynek zajmowany przez nią na zasadzie spółdzielczego własnościowego prawa do domu mieszkalnego oraz garaż. Domagała się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art.5 §1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który w ocenie skarżącej uzasadniał odmowę udostępnienia żądanej informacji, jako że dotyczyła ona indywidualnej sprawy, w której wnioskodawca nie brał udziału. Nadto zaczepiła naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art.28 i art.40 §1 k.p.a. przez uniemożliwienie jej udziału w postępowaniu, w którym winna być stroną, oraz art.138 §2 k.p.a. przez uchylenie decyzji pierwszej instancji przy braku ku temu podstaw. W uzasadnieniu skargi nadto wskazała, iż wnioskodawca nie ma interesu prawnego w domaganiu się przedmiotowej informacji, której – zwłaszcza w świetle jej charakteru – nie powinno się jemu udzielić.

W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie ze względu na brak przymiotu strony służącego skarżącej w sprawie, a z ostrożności procesowej z uwagi na jej bezzasadność z powodów zaprezentowanych w motywach zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadła zaskarżona decyzja, gdyż nie ma ona interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w udziale w nim poprzez to, że dotyczy jej żądana informacja. Taki zaś interes, w jego opinii, nie uzasadnia legitymacji czynnej w tym postępowaniu. Wskazano na fakt, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się do przedmiotu uregulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej jedynie wówczas, gdy zapaść ma decyzja odmowna. Zatem w odmiennej sytuacji niepodobna powoływać się na przepisy tej ustawy, które dlatego nie mogły zostać naruszone kwestionowanym rozstrzygnięciem. W ocenie tego organu udział skarżącej w postępowaniu odwoławczym byłby uzasadniony przeto jedynie wtedy, gdyby żądane informacje podlegały udostępnieniu, podczas gdy taka konkluzja na tym etapie postępowania przedwczesna jest przedwczesna. Gdyby jednak nie podzielić tej argumentacji i uznać skarżącą za stronę postępowania, to decyzja organu pierwszej instancji podlegałaby również uchyleniu z powodu pozbawienia skarżącej (i innych jeszcze podmiotów) możliwości udziału w postępowaniu. Bowiem tej wady nie może sanować dopuszczenie do postępowania odwoławczego, zaś jej usunięcie możliwe jest tylko w razie ponowienia czynności przed organem pierwszej instancji. Jeśli zaś chodzi o meritum sprawy, w odpowiedzi na skargę wyrażono pogląd, iż zarzuty uchybienia przepisom prawa materialnego są nietrafne już tylko z tego powodu, iż organ odwoławczy nie stosował przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, które skarżąca zaczepiła w skardze. Wskazał jedynie, iż te przepisy winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia opisanego na wstępie podania. Nie mogło przy tym Kolegium wydać rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż do udzielenia informacji publicznej nie jest powołane, zaś odmowa uwzględnienia żądania okazała się przedwczesna.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę skarżąca podała, iż w jej ocenie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i zasady tego postępowania wskazują na służący jej przymiot strony w postępowaniu, w którym zapadły kontrolowane decyzje. Poza tym podtrzymała dotychczasowe zarzuty.

Trzeba jeszcze dodać, iż postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wstrzymało wykonanie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ponownego rozpatrzenia sprawy, zaś odmówiło wstrzymania w części uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że stosownie do brzmienia art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie publicznoprawnym. Koreluje z tym przepisem art.3, oraz następne przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), które zakreślają szczegółowe ramy właściwości sądów administracyjnych, obejmując ich kognicją m.in. decyzje administracyjne. Trzeba też wskazać, iż dokonując oceny legalności (zgodności z przepisami prawa materialnego lub procesowego) decyzji sądy administracyjne, po myśli art.134 §1 ustawy proceduralnej nie są związane zarzutami i wnioskami skargi, zatem realizują opisane zadania również badając podstawy skargowe z urzędu.

Kontrola legalności może jednak nastąpić tylko wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, i tylko na podstawie skargi, która odpowiada wymogom formalnym, wniesionej przez uprawniony podmiot. Dlatego też na początek należało ustalić czy przedmiot sprawy mieści się w kognicji sądu administracyjnego, a zatem czy w sprawie chodzi o informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jest to nie tylko kluczowe zagadnienie w całokształcie sprawy, ale przede wszystkim kwestia, od wyjaśnienia której zależy dopuszczalność skargi. W omawianej materii sądy administracyjne powołane są wyłącznie do orzekania w sprawach ze skarg na decyzje i na bezczynność w takim zakresie, w jakim dotyczą one informacji publicznej. Obecny skład Sądu opowiada się za stanowiskiem, wedle którego w przeciwnym wypadku skargi podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanych postanowieniach z dnia 15 maja 2002 r., sygn. akt II SA 943/02, z dnia 28 czerwca 2002 r., sygn. akt II SAB/Po 80/02, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w niepublikowanym postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SAB 4/04 oraz Małgorzata Jaśkowska w: Dostęp do informacji publicznych – zagadnienia wybrane – Warszawa 2002 r.). Zresztą decyzje w tym zakresie mogą być wydawane tylko wówczas, gdy ich przedmiotem jest informacja publiczna (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, Wokanda 2003 r., nr 6, str.33 i z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, Monitor Prawniczy 2003 r., nr 5, str.195). Prezentowany przez organ pierwszej instancji pogląd jakoby z tego powodu, iż będąca przedmiotem żądania udostępnienia decyzja zapadła w sprawie indywidualnej oraz zawierała elementy prawem chronione, nadto dlatego, że jest częścią akt, do których wgląd mają tylko strony postępowania, nie jest przedmiotem informacji publicznej, należy ocenić jako co do zasady chybiony. Prowadzi bowiem do wyłączenia wszelkich rozstrzygnięć organów administracyjnych spod regulacji przywołanej ustawy, a przecież nie to było intencją ustawodawcy. Natomiast prawnie chronione dobra, jak też inne negatywne przesłanki, mogą się sprzeciwiać jej udzieleniu, lecz jest to kwestia dalsza.

Zatem w niniejszej sprawie przyszło dojść do przekonania, że zakres przedmiotowy sprawy, a więc pierwotne żądanie wnioskodawcy, mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu przywołanej powyżej ustawy. W świetle brzmienia art.1 ust.1 tego aktu prawnego informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja ta nie jest jednak jednoznaczna i wyczerpująca, przeto należy się odwołać do dalszych jego przepisów. Art.4 ust.1 stanowi, iż obowiązane do udzielenia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym m.in. organy władzy publicznej (pkt 1), zaś art.6, że można żądać udostępnienia informacji publicznej, w szczególności danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (ust.1 pkt 4 lit. a). W ocenie Sądu ten ostatni przepis w oczywisty sposób przekonuje do konkluzji, iż decyzje administracyjne stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przywołanej ustawy. Trzeba wszak w tym miejscu uczynić zastrzeżenie, iż wniosek ten nie jest równoznaczny z obowiązkiem udostępnienia każdej decyzji, czy udostępnienia całości decyzji, czy całości akt administracyjnych, jak też nie oznacza obowiązku udostępnienia tych rozstrzygnięć każdemu żądającemu. Stanowi tylko o zasadzie, jaką jest zaliczenie decyzji do zakresu pojęciowego informacji publicznej. Na poparcie tej tezy przywołać można treść uzasadnienia niepublikowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02. A zatem godzi się podzielić pogląd organu odwoławczego wyrażony w motywach zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę. Co więcej, w przekonaniu Sądu również taką zasadę należy sformułować w odniesieniu do akt administracyjnych, lecz również z podniesionymi zastrzeżeniami. Takie też stanowisko zajął w stosunku do akt zakończonego przygotowawczego postępowania karnego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 357/02 (Wokanda 2003 r., nr 10, str.35). Konkludując tę część wywodów należy stwierdzić, iż decyzje administracyjne z zasady mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198), uregulowanym zwłaszcza w jej art.1 ust.1 i art.6 ust.1 pkt 4 lit. a. Natomiast ich dostępność musi być oceniana w świetle wszystkich ustawowych przesłanek, szczególnie wymienionych w art.5 ust.1 i 2 tej ustawy. Zatem należało przejść do zbadania dalszych przesłanek wstępnych.

Po pierwsze konieczną była ocena, także w wyniku zarzutu organu, czy skarżąca jest stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, a więc czy służy jej legitymacja skargowa w tej sprawie. W art.32 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi się, iż stronami tego postępowania są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zakłada on jakby szerokie rozumienie pojęcia strony, bowiem nie statuuje żadnych warunków dla skarżącego. Tak jednak nie jest, bowiem już brzmienie przepisu art.33 tej ustawy zdaje się wskazywać na wymóg udziału w postępowaniu administracyjnym (§1) oraz odwołuje się do interesu prawnego (§2), który wyraźnie reguluje przepis art.50 §1 tej ustawy. Przy czym obecny skład Sądu opowiada się za brakiem wymogu spełnienia warunku udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż jednoznacznie odnosi się on wyłącznie do organizacji społecznych. Zawężenie kręgu osób uprawnionych do wniesienia skargi do stron postępowania administracyjnego skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę uważa za nietrafne i nie mające uzasadnienia w brzmieniu stosownych przepisów postępowania. Wyraża pogląd, że rozważania dotyczące przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy każdorazowo odnieść do stanu konkretnej sprawy, nie pomijając zarówno opisanych aspektów, jak też innych okoliczności, w tym przykładowo skutków decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, w którym skarżąca nie brała udziału. Wydaje się więc, że ów udział w takim postępowaniu nie jest warunkiem dopuszczalności skargi, natomiast istotne jest istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego we wniesieniu skargi. Otóż pod tym pojęciem – w pewnym uproszczeniu - rozumie się rozumie się mające oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnienie do określonego działania. Treścią jego jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie jednostce korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym (p. Janusz Borkowski w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., str.229). W tym kontekście należało opowiedzieć się za przymiotem strony służącym skarżącej zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w niniejszym postępowaniu sądowym. Zdaniem Sądu fakt, iż w sprawie chodzi o dostęp do informacji publicznej w postaci aktu administracyjnego nie może pomijać jego treści i przesłaniać faktu, iż dotyczy on innych niż wnioskodawca podmiotów. Tymczasem one mają prawo wiedzieć czy komuś informacja taka zostanie udzielona, czy nastąpi to prawidłowo pod względem materialnym i formalnym i czy nie dojdzie do naruszenia przepisów, kolizja z którymi winna skutkować odmową uwzględnienia żądania, a więc czy prawidłowo zadośćuczyniono żądaniu. Osoby, których dotyczy decyzja administracyjna będąca przedmiotem wniosku o udostępnienie jej treści jako informacji publicznej mają prawo dochodzić ochrony już na etapie oceny zasadności wniosku, a nie tylko post factum, korzystając z instytucji chroniących ich dobra w razie naruszenia dokonanego poprzez udzielenie takiej informacji. Pozostawienie zaś tej kwestii wyłącznie organom udzielającym informacji – w ocenie Sądu – nie byłoby wystarczające i mogłoby nie zapewnić właściwej ochrony zainteresowanym podmiotom na etapie dokonania tej czynności. W ocenie Sądu nie przeczy tej konkluzji regulacja art.22 ust.2 ustawy o dostępie..., stwarzająca uprawnienie do udziału takiej osoby w postępowaniu sądowym wszczętym na skutek wniesienia pozwu o udostępnienie informacji, której odmówiono z powodu wyłączenia jawności. Jest to bowiem przepis szczególny procedury cywilnej, a więc nie wpływający na ocenę regulacji postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Nie ma też znaczenia fakt, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego istotnie stosuje się wyłącznie w razie odmowy udzielenia informacji, gdyż oznacza to tylko korzystanie ze sformalizowanej drogi i procedur w wypadku zaistnienia negatywnych przesłanek udzielenia informacji publicznej. W takim wypadku kontroli poddany jest akt z uwagi na interes żądającego. Tymczasem brak jest powodów, dla których interes podmiotu, który jest niejako objęty informacją, nie był chroniony. Prowadziłoby to zresztą do wadliwej sytuacji, w której taki podmiot, z racji spełnienia przesłanek z art.28 k.p.a., miałby zagwarantowane prawo udziału w postępowaniu wówczas, gdyby zapadło dla niego korzystne rozstrzygnięcie (odmowa), natomiast pozbawiony byłby prawa udziału w postępowaniu, w którym miałoby dojść do udostępnienia informacji (poprzez czynność materialno-techniczną), co przy wyłączeniu przepisów k.p.a. pozbawiałoby podstaw do żądania udziału w postępowaniu. W tym zakresie niepodobna więc podzielić wywodów organu odwoławczego zaprezentowanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Trzeba też wyjaśnić, iż w opinii obecnego składu Sądu dla legitymacji skargowej nie ma znaczenia fakt, iż skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, w jakim zapadła zaskarżona decyzja (i decyzja ją poprzedzająca). Ten fakt nie wyłącza dopuszczalności skargi, gdyż uznanie braku uprawnienia do jej wniesienia musiałoby łączyć się z koniecznością odesłania skarżącej na drogę nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (wznowienia postępowania), a to – zwłaszcza w świetle spełnienia pozostałych przesłanek dopuszczalności skargi – byłoby co najmniej nieekonomiczne. Nadto brak jest wyraźnego wyłączenia owej legitymacji w takiej sytuacji w przepisach procedury sądowoadministracyjnej. Jeżeli zatem decyzja, o udostępnienie której chodzi w sprawie zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego, do którego skarżącej służy ograniczone prawo rzeczowe, oraz udziela pozwolenia na budowę garażu, i skarżąca jest wnioskodawczynią i inwestorką tej budowy, to z pewnością ma interes prawny w udziale w postępowaniu dotyczącym jej udostępnienia. Wynika on choćby z materialnoprawnych przepisów chroniących dobra osobiste czy dane osobowe oraz przepisów właściwych dla meritum sprawy, w której decyzję wydano. Odmienny pogląd organu zasadzający się na przyznaniu skarżącej wyłącznie interesu faktycznego nie nadaje się do obrony. W konsekwencji konkluzji, iż podmiotom objętym decyzjami administracyjnymi (podmiotom, do których je skierowano) służy przymiot strony w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ich udostępnienie w trybie przywołanej ustawy, przyjąć należało dopuszczalność skargi również pod względem podmiotowym i uznać legitymację skarżącej do udziału w obu postępowaniach w omawianej materii. Na marginesie wypadnie dodać, iż taką legitymację zdaje się mieć również druga wnioskodawczyni oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa A, na rzecz której powyższego pozwolenia udzielono. W tym miejscu godzi się jeszcze tylko wskazać, iż uznaniu dopuszczalności skargi nie przeciwstawia się brak wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji z dnia [...], choć brzmienie przepisu art.52 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może nasuwać wątpliwość. Wszak już w poprzednim stanie prawnym, który w tej materii był identyczny, w orzecznictwie utrwalił się pogląd, wedle którego wystarczające jest wyczerpanie środków zaskarżenia przez którąkolwiek stronę, niekoniecznie wymagane jest wniesienie odwołania przez skarżącego, bo przecież chodzi tylko o to, aby przedmiotem skargi była decyzja drugoinstancyjna. Nie ma też przeszkód w postaci regulacji art.53 §1 tej ustawy, który zdaje się wskazywać, iż legitymacja skargowa służy wyłącznie tej stronie, której doręczono zaskarżony akt. Byłby to bowiem wniosek zbyt daleko idący nie tylko z powodów wyżej wskazanych, ale też dlatego, że celem przepisu jest przestrzeganie terminu w nim wskazanego. W przypadku skarżącej tak się stało, bowiem wniosła ona skargę w terminie otwartym liczonym od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji wnioskodawcy.

Ten wywód pozwolił na przejście do merytorycznego rozpoznania skargi. Jest ona nieuzasadniona. W istocie bowiem, jak słusznie przyjął organ odwoławczy, pismo z dnia [...] organu pierwszej instancji było decyzją administracyjną. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela wywody zawarte w motywach zaskarżonej decyzji, przeto zbędne jest szczegółowe ich przytaczanie. Dość powiedzieć, iż pismo to zawierało minimum wymaganych ustawą składników decyzji, nadto rozstrzygało o żądaniu wniosku poprzez odmowę udostępnienia informacji z powodu wystąpienia negatywnych przesłanek, aczkolwiek w początkowym fragmencie uznało żądanie za wykraczające poza informację publiczną (w takim wypadku słusznie załatwionoby wniosek negatywnie pismem, gdyż forma decyzji zastrzeżona jest dla odmowy udostępnienia informacji publicznej). Trafnie też zwrócił uwagę organ odwoławczy, iż rozstrzygnięcie w nim zawarte jest co najmniej przedwczesne, gdyż sprawa nie dojrzała do końcowego załatwienia, nadto zajęte przez organ pierwszej instancji stanowisko jest błędne. Jak to już wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia przedmiot sprawy mieści się w pojęciu informacji publicznej, toteż wniosek wszczynający postępowanie winien być rozpatrzony na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozpatrzenie to winno uwzględnić fakt, iż decyzje administracyjne stanowią informacje publiczne, które wszak podlegają udostępnieniu w całości lub części jedynie do granic kolizji z przepisami zawierającymi wyłączenie ich dostępności, albo nie podlegają udostępnieniu z tych właśnie powodów (decyzja odmowna dotyczy tylko informacji publicznej), przy czym wyraźne wskazówki ograniczające znaleźć można w treści art.5 ust.1 i 2 oraz art.22 ust.1 omawianej ustawy. Przeto rzeczą organu orzekającego było ustalenie tychże granic kolizji i wydanie rozstrzygnięcia stosownego do tych ustaleń. Wydaje się, iż ochrona prywatności i danych osobowych w zakresie decyzji administracyjnych obejmuje zatarcie takich informacji, które ich bezpośrednio dotyczą. W takiej sytuacji organ winien rozważyć czy taka operacja nie przekreśla istoty żądania i ewentualnie odmówić wnioskowi z tego powodu. Wszak w przeciwnym wypadku uwzględnienie żądania byłoby tym bardziej proste dla realizacji, gdy zważyć, iż wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji w siedzibie właściwego urzędu. Przy czym baczyć należy, iż ochronie podlegają inne jeszcze podmioty, których udział w sprawie administracyjnej był konieczny, a więc na przykład projektant sporządzający projekt budowlany, będący integralną częścią pozwolenia na budowę. Te powody legły u podstaw zasadnego przekonania organu, iż przeprowadzenie koniecznego postępowania w przedmiocie żądania przekraczało ramy postępowania odwoławczego, zatem uchylenie decyzji słusznie powiązano z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest władny do udzielenia informacji publicznej.

Z tych przyczyn zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego podniesione w skardze okazały się chybione. Zatem skarga ta nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.