Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 699/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1087/10 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2010 r. nr BO7ł-781-O-28/10 w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1087/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2010 r., nr BO7ł-781-O-28/10, w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia 30 listopada 2009 r., nr GN.VII.7724/411/K/08/MW, orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy Pabianic, części nieruchomości położonej w obrębie G-53 miasta Łodzi, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) o powierzchni 0,5138 ha, dla której Sąd Rejonowy dla Łodzi – Śródmieścia prowadzi księgę wieczystą nr (...), stanowiącej własność E. K. Za wywłaszczoną część nieruchomości ustalił odszkodowanie w kwocie 410937 zł. Powołał się na przepisy art. 18, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w związku z art. 5 ust.2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz.1601 ze zm.) i art. 6 ust.2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 154, poz. 958), art. 112 ust.1-3, art. 113 ust. 1, art. 119 ust. 1, art. 121 ust.1, art. 123 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że działka nr (...) powstała z podziału działki nr (...) na działki oznaczone numerami (...) i (...). Działka nr (...) jest przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta Pabianice realizowanej na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego nr (...) z dnia 24 listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, uchylonej i zmienionej w części przez decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 kwietnia 2006 r. Wartość wywłaszczanej nieruchomości ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według jej stanu na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi krajowej i według cen aktualnie kształtujących się w obrocie nieruchomościami. W dniu 24 listopada 2005 r. działka nr (...) stanowiła grunt rolny. Określając jej wartość rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży niezabudowanych gruntów nabywanych pod drogi publiczne. Wojewoda nie uwzględnił zastrzeżeń skarżącej, podniesionych w trakcie rozprawy administracyjnej, że operat nie uwzględnia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr (...). Decyzja ta została wydana w dniu 29 maja 2009 r. Zgodnie z art. 18 ust. 1 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zw. z art. 5 ust. 2 noweli z dnia 18 października 2006 r., wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydawania decyzji o wywłaszczeniu. W dniu 24 listopada 2005 r. działka nr (...) nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi z dnia 3 kwietnia 2002 r. położona była w granicach strefy niezurbanizowanej.

W odwołaniu Eugenia Klucz podniosła, że nie zgadza się z operatem szacunkowym dotyczącym wyceny wywłaszczanej nieruchomości, gdyż operat traktuje działkę nr (...) jako rolną, nie biorąc pod uwagę decyzji o warunkach zabudowy. Nadto, pozostała część nieruchomości (działka nr (...)) traci na wartości, gdyż nie będzie miała dostępu do mediów (prąd, gaz, woda). Wspomina też, że odwołała się od decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Ustanowiony przez E. K. pełnomocnik – radca prawny B. S. w piśmie z dnia 21 stycznia 2010 r. uzupełnił zarzuty odwołania zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 8, art. 10 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie wniosku odwołującej się z dnia 16.11.2009 r. o przeprowadzenie kolejnego dowodu z opinii biegłego na okoliczność wartości nieruchomości,

- art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia rynkowej wartości nieruchomości,

- art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zw. z art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej wartości wywłaszczanej nieruchomości.

Pełnomocnik odwołującej się wniósł o uzupełnienie postępowania o kolejny operat szacunkowy, przeprowadzenie dowodu z zeznań E. K. oraz pracownika Urzędu Wojewódzkiego na okoliczność, że wniosek o sporządzenie nowego operatu został złożony ustnie, dowodu z decyzji SKO odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Minister Infrastruktury, decyzją z dnia 7 kwietnia 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uznał, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości zostało wszczęte i przeprowadzone prawidłowo. E. K. została złożona oferta nabycia nieruchomości, wyznaczony został termin zawarcia umowy, po bezskutecznym jego upływie wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe, sporządzono operat szacunkowy i wyznaczono rozprawę administracyjną. Kwestię sporną stanowi natomiast wysokość odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość. Operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, został sporządzony podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, a zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru metody dokonuje rzeczoznawca majątkowy, przy czym żadna z metod nie ma preferencji i zależy to od sytuacji na rynku oraz przesłanek wymienionych tym przepisie. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego dla położenia nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przepis § 36 ust. 1 tego rozporządzenia zobowiązuje do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeśli na właściwym rynku tego rodzaju transakcje wystąpiły. Z przeprowadzonej przez biegłego analizy wynika, że na terenie Łodzi w okresie od stycznia 2008 r. do marca 2009 r. zawarto ponad 120 transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi. Rzeczoznawca do porównań przyjął 16 takich transakcji nieruchomościami podobnymi, których różnice w cechach z nieruchomością wycenianą zostały skorygowane odpowiednim współczynnikiem. Minister uznał zatem, że operat odpowiada wszystkim cechom wymaganym przez ustawę i rozporządzenie. Odnosząc się do zarzutu o nieuwzględnienie w operacie decyzji o warunkach zabudowy Minister wskazał, że wszelkie zmiany stanu prawnego i stanu faktycznego, jakie wystąpiły po dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, nie mogą zostać uwzględnione. Odwołał się przy tym do art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera definicję stanu nieruchomości, obejmującą również stan prawny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. K., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła:

1. naruszenie art. 10 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niepoinformowanie jej o zakończeniu postępowania dowodowego w II instancji, w związku z czym nie mogła wypowiedzieć się co do zgromadzonych dowodów,

2. naruszenie art. 8, art. 10 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie wniosku skarżącej z dnia 16 listopada 2009 r. o przeprowadzenie kolejnego dowodu z opinii biegłego na okoliczność wartości nieruchomości, wobec wad dotychczasowego operatu,

3. naruszenie art. 15 K.p.a poprzez brak powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się do kontroli i powielenia argumentów organu I instancji,

4. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności dowodom wskazanym przez stronę,

5. naruszenie art. 136 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez skarżącą,

6. naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w zw. z art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego decyzji o warunkach zabudowy,

7. naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej wartości wywłaszczanej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 15 K.p.a., gdyż wbrew twierdzeniom skargi organ II instancji rozpoznał powtórnie istotę sprawy, a nie tylko odwołanie, oceniając we własnych rozważaniach poprawność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i jego przebieg, następnie zaś ocenił sposób sporządzenia operatu szacunkowego. Okoliczność, że organ nie uwzględnił wniosków dowodowych strony nie znaczy, że nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy. Co najwyżej mogło to mieć wpływ, z innych powodów, na poprawność rozstrzygnięcia.

Sąd uznał trafność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Organ II instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w celu wypowiedzenia się w kwestii zebranych materiałów, ale zaniechanie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Skoro organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnych nowych czynności dowodowych, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w I instancji, a wnioski dowodowe strony zostały złożone już w piśmie procesowym uzupełniającym odwołanie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, brak zawiadomienia, o jakim mowa w art. 10 § 1 K.p.a., nie miał wpływu na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego, dotyczący ustalenia wartości tej samej nieruchomości, nie mógłby pozbawić mocy dowodowej operatu z dnia 24 czerwca 2009 r. Tego mogłaby dokonać jedynie ocena operatu przeprowadzona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu, wnioskowany dowód byłby więc nieprzydatny do zakładanego celu dowodowego, a o opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na temat wykonanego operatu skarżąca nie wnioskowała. Nie uczynił tego też organ, gdyż w jego ocenie operat był poprawny. Z tej perspektywy tylko zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ nie przeprowadził wnioskowanego dowodu, wydaje się zasadny. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Do dowodu z opinii SKO odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy organ odniósł się pośrednio, oceniając wpływ decyzji o warunkach zabudowy na stan nieruchomości, w rozumieniu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W tym zakresie, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. jest niezasadny.

Sąd podzielił opinię organu, że operat został sporządzony zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut, że metoda porównywania parami ma pierwszeństwo przed metodą korygowania ceny średniej. Jeśli na lokalnym rynku występuje wystarczająca ilość transakcji (kilkanaście) nieruchomościami podobnymi, przeznaczonymi pod drogi (§ 36 ust. 1 rozporządzenia) i spełnione są inne przesłanki z § 4 ust. 4 rozporządzenia, to nie ma przeszkód do stosowania tej metody. Decyduje o tym rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W ocenie Sądu, rzeczoznawca majątkowy przy wyborze podejścia, metody oraz przy wyborze nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania, nie popełnił błędu, który skutkowałby naruszeniem treści normy prawnej, odnoszącej się do zasad sporządzania operatu szacunkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Po pierwsze, przez stan nieruchomości rozumie się, zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosowanym z mocy art. 23 specustawy drogowej, stan zagospodarowania nieruchomości. Ten zaś, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy drogowej w wersji z 2005 r., należy ustalać na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi. Rację ma więc organ II instancji, że decyzja o warunkach zabudowy wydana po dniu 24 listopada 2005 r. nie ma wpływu na stan nieruchomości. Po drugie, z mocy § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., do porównania przyjmuje się w pierwszej kolejności, jeśli występują na właściwym rynku – a tak jest w niniejszej sprawie, transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Dopóki przepis ten korzysta z domniemania zgodności z aktami hierarchicznie wyższymi, dopóty żądanie ustalania wartości wywłaszczanej nieruchomości poprzez porównanie jej z nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną należy uznać za bezzasadne.

Skargę kasacyjną złożyła E. K.. Zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r. Oparła skargę kasacyjną na podstawie:

1) naruszenia przepisu materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającym na nieuwzględnieniu skargi w wyniku niewłaściwej wykładni art. 18 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) naruszenia przepisu postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającym na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ II instancji art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 136 K.p.a., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponowiła argumentację zawartą w uzasadnieniu pisma procesowego uzupełniającego odwołanie oraz w uzasadnieniu skargi. Dodała, że operat rzeczoznawcy podlega takiej ocenie jak inne dowody. Kwestia prawidłowości stanowiska o nieuwzględnieniu decyzji o warunkach zabudowy jest kwestią wykładni i stosowania przepisów prawa, nie należy do uprawnień organizacji zawodowej rzeczoznawców. Nadto, organ zobowiązany jest do wszechstronnej oceny materiału dowodowego i to organ zobowiązany jest wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców. Błędne jest czynienie przez Sąd pierwszej instancji zarzutu bierności w zakresie owego wniosku, tym bardziej, że skarżąca wykazała inicjatywę dowodową adresowaną do organu, która została jednak całkowicie zignorowana. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że przez "stan nieruchomości" należy rozumieć stan określony w art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 18 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych samoistnie określa kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Kryteriami tymi są: stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o lokalizacji inwestycji oraz wartość rynkowa nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Jest to przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 29/08, skarżąca stwierdziła, że stan nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej to stan faktyczny, a nie stan prawny. Nie jest także trafny argument Sądu pierwszej instancji dotyczący wykładni § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Nie jest dopuszczalna wykładnia polegająca na zastosowaniu normy niższego rzędu, jeżeli osiągnięty rezultat będzie sprzeczny z norma ustawową nakazującą przyznanie odszkodowania odpowiadającego rynkowej wartości nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Poz.270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że w obu podstawach kasacji wadliwie powołano odpowiednią jednostkę redakcyjną przepisu art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten jest podzielony na punkty i litery, tymczasem autor skargi kasacyjnej nie podał punktu. Ten brak precyzji, biorąc pod uwagę brzmienie całego przepisu art. 145 P.p.s.a. i fakt, że litery odnoszą się jedynie do art. 145 § 1 pkt 1, nie uniemożliwia merytorycznej kontroli kasacyjnej.

Najpierw należy omówić proceduralną podstawę skargi kasacyjnej. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 136 K.p.a. Przepis art. 136 K.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Nie można zaaprobować tezy skargi kasacyjnej, jakoby z tego przepisu wynikał obowiązek przeprowadzenia przez organ z urzędu dowodu z oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji, gdy strona kwestionuje prawidłowość ustaleń operatu rzeczoznawcy. Obowiązki dowodowe organu administracyjnego nie mogą być oceniane w oderwaniu od tego, czy strona występuje sama, czy jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W niniejszej sprawie strona była reprezentowana przez radcę prawnego już w postępowaniu odwoławczym. W tej sytuacji organ nie miał obowiązku informowania strony o treści art. 157 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - w chwili wydania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), według którego sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust.1. Nie miał także obowiązku zainicjować z urzędu oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Obowiązku tego nie wywołało złożenie przez pełnomocnika strony żądania przeprowadzenia dowodu z drugiego operatu szacunkowego. Był to przecież wniosek o przeprowadzenie dowodu innego, niż ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Ponadto, zarzuty strony i jej pełnomocnika wobec operatu rzeczoznawcy majątkowego nie stanowiły podstawy do przeprowadzenia z urzędu dowodu z oceny, o której mowa w art. 157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie było podstaw prawnych i faktycznych do ustalenia stanu nieruchomości w 2006 r. w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 2009 r. Kontrowersja dotycząca takiego sposobu ustalenia stanu nieruchomości nie mogła być usunięta w drodze oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jest to kwestia materialna. Wiarygodności operatu szacunkowego nie podważa również przyjęta metoda wyceny wartości nieruchomości. Była to metoda zgodna z przepisami art. 154-156 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W związku z omawianym wnioskiem dowodowym dodać jeszcze trzeba, że w świetle przytoczonej wyżej treści art. 157 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powoływanie dowodu z opinii – operatu innego rzeczoznawcy byłoby nieprzydatne dla ustalenia wartości nieruchomości.

W konsekwencji trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji o takim naruszeniu przez organ odwoławczy art. 10 K.p.a., które nie miało wpływu na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok nie narusza także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 9 K.p.a. Zagadnienie naruszenia przez organ odwoławczy zasad postępowania administracyjnego nie jest w skardze kasacyjnej przedstawione w sposób klarowny. W podstawie kasacji powołano art. 8 i art. 9 K.p.a. W tejże podstawie opis sposobu naruszenia prawa procesowego przez Sąd wskazuje na bezzasadne nieuwzględnienie skargi. Taki opis sposobu naruszenia odpowiada art. 151 P.p.s.a., a nie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W podstawie kasacji nie ma natomiast opisu sposobu naruszenia związanego z bezzasadną akceptacją dla naruszeń art. 8 i 9 K.p.a. przez organ. Naruszenia te wylicza odnośny fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej: "nieprzeprowadzenie, a dalej nieustosunkowanie się do wniosków dowodowych skarżącej o kolejny operat i niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn takiego stanu rzeczy, zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy". Opis ten nie odnosi się do zasady, o której mowa w art. 9 K.p.a. Niezależnie od tego przypomnieć można, że w trakcie rozprawy, w operacie szacunkowym oraz w obszernym uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji skarżąca była informowana istotnych o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Powtórzyć zaś trzeba, że od fazy odwoławczej postępowania administracyjnego skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego. Obowiązki organów administracyjnych wynikające z art. 9 K.p.a. nie polegają na informowaniu radcy prawego o treści przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygania sprawy, w której radca ten występuje jako pełnomocnik strony.

Zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. byłby zasadny, gdyby potwierdziły się naruszenia proceduralne organu stanowiące w pierwszym rzędzie naruszenie innych norm procedury administracyjnej – w tym przypadku (z uwagi na treść opisu sposobu naruszenia) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Żaden z tych przepisów nie został powołany w proceduralnej podstawie skargi kasacyjnej. Skoro jednak w uzasadnieniu tego zarzutu wnosząca kasacje wskazała art. 7 K.p.a., to można powtórzyć, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z jeszcze jednego operatu szacunkowego. Zarzut zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia sprawy nie został natomiast poparty żadnym uzasadnieniem. Abstrahując od wskazanych wadliwości omawianej podstawy kasacji można stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono dlaczego organ nie przeprowadził żądanego dowodu, ale Sąd pierwszej instancji przekonująco wyjaśnił, że było to uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut o charakterze materialnym. Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 grudnia 2006 r. (w dalszych uwagach będzie podawana nazwa ustawy zmieniona z dniem 16 grudnia 2006 r. - ustawa o zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że stan nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie, oznacza stan nieruchomości w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej. Z tego powodu nie można było uwzględnić przeznaczenia nieruchomości wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy, wydanej w kilka lat po decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej. Tak więc główna przyczyna, dla której nie wzięto pod uwagę stanu nieruchomości wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy polegała na tym, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 29 maja 2009 r. nie odzwierciedla stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej, a nie z różnicy między "stanem nieruchomości" w znaczeniu prawnym lub faktycznym.

Skoro jednak w podstawie kasacji podniesiono to zagadnienie w nawiązaniu do rozumienia pojęcia stanu nieruchomości, to stwierdzić należy, że posłużenie się w drodze wykładni systemowej treścią art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie było błędem. Z mocy art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale, tj. Rozdziale 3 – Nabywanie nieruchomości pod drogi, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Definiowanie pojęć jest zabiegiem z dziedziny wykładni prawa, a nie stosowania prawa. Z tego powodu trudno mówić o stosowaniu, w postępowaniu opartym o art. 18 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, przepisu art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.), zawierającego ustawową definicję stanu nieruchomości. Nie ma jednak podstaw by w ramach wykładni systemowej, w postępowaniu o wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie odwoływać się do pojęcia zdefiniowanego w art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Omawiana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie jest aktem normatywnym zajmującym odległe miejsce od ustawy o gospodarce nieruchomościami w systemie polskiego prawa. Ustawa ta normuje proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych. W tej mierze stanowi akt szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. Marian Wolanin "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", C. H. Beck 2009, s. 286), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), które regulują proces inwestycyjny w odniesieniu do obiektów nieobjętych normami szczególnymi. Ustawą podstawową, w zakresie dotyczącym wywłaszczania nieruchomości, stanowiącą legi generali w stosunku do innych szczegółowych uregulowań, jest ustawa o gospodarce nieruchomościami. Ze względu na powszechny charakter obowiązywania, szeroki zakres przesłanek wywłaszczenia oraz związki, jakie uregulowania szczegółowe przewidują z tą ustawą, należy ją uznać za podstawowe źródło prawa w zakresie wywłaszczania nieruchomości (patrz: Tadeusz Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot", Wyd. LexisNexis 2007, s. 42). Skład orzekający opowiada się za poglądem, według którego, jeżeli dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w akcie normatywnym, to zasadniczo wolno posłużyć się jego definicją zawartą w przepisach źródłowych, a więc w przepisach, które są źródłem danej instytucji prawnej (por. Lech Morawski "Zasady wykładni prawa", TNOiK 2006, s. 97). Skoro sprawa ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uregulowana została w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., to z mocy jej art. 23, w tym zakresie nie stosuje się przepisu art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie oznacza to jednak, z powodów wskazanych wyżej, że interpretując pojęcia niezdefiniowane w ustawie szczególnej, nie może sięgnąć do pojęć zdefiniowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Odnosi się to także do pojęcia "stan nieruchomości". Przyjmując, że stan nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust.1, oznacza stan zagospodarowania nieruchomości, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 18 ust.1 ustawy szczególnej.

Stan zagospodarowania nieruchomości został ustalony w drodze oględzin. Nieruchomość nie była zabudowana, stanowiła grunt rolny. Ustalając taki stan nieruchomości organy administracyjne prawidłowo zastosowały art. 18 ust. 1 ustawy szczególnej. W tym miejscu przypomnieć należy, że chodzi o brzmienie tego przepisu wynikające z art. 5 ust. 2 noweli ustawy z dnia 18 października 2006 r. oraz z art. 6 ust. 2 noweli z dnia 25 lipca 2008 r. Według treści przepisu art. 18 ust. 1 obowiązującej wówczas, obciążenie nieruchomości nie było wprost wymienione jako element wpływający na wysokość odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 29/08). Obecnie kwestia ta jest uregulowana w przepisach art. 18 ust. 1 a-d ustawy szczególnej. Problem, czy tak rozumiany stan prawny należało mieć na względzie w trakcie kontrolowanego postępowania administracyjnego nie ma znaczenia, gdyż nieruchomość skarżącej nie była obciążona i nie doszło do obniżenia wysokości odszkodowania z tego tytułu.

Nie było uchybieniem materialnym ustalenie wysokości odszkodowania w sposób przewidziany w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Przepis ten, w brzmieniu stosowanym przez organy, obowiązywał od dnia 7 października 2005 r. do dnia 26 sierpnia 2011 r. Z przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia wynika zasada, według której przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne zasadą jest stosowanie podejścia porównawczego (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 98/110). Podejście to, uwzględniające umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, nie zakłada, samo przez się, porównania do cen transakcyjnych niższych, niż ceny osiągnięte za sprzedaż gruntów w innym celu, niż budowa dróg (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1548/09). Nie jest wykluczona sytuacja szczególna, w której porównanie do transakcji związanych z budową dróg byłoby dla właściciela wywłaszczonej nieruchomości niekorzystne. Jednak takiego, opartego o konkretne ustalenia faktyczne, twierdzenia skarżąca nie przedstawiła w trakcie postępowania administracyjnego. Z czego wywodzi swoje pokrzywdzenie, pomijając już omówiona kwestię uzyskanych warunków zabudowy, skarżąca nie wskazała również w trakcie postępowania sadowego, w tym także w skardze kasacyjnej. Zastosowanie wobec gruntu stanowiącego niezabudowany grunt rolny reguły wynikającej z § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia nie stanowiło więc uchybienia materialnoprawnego. W tej konkretnej sytuacji nie ma także podstaw do przyjęcia, że wycena oparta o przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia doprowadzi do naruszenia zasady słusznego odszkodowania przewidzianej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wycena dokonana w niniejszej sprawie, odnosząca się do niezabudowanego i nieprzeznaczonego pod zabudowę gruntu rolnego nie jest bowiem oderwana od przeznaczenia nieruchomości – aktualnego zanim zapadła decyzja o lokalizacji inwestycji drogowej. Takie oderwanie jest najpoważniejszym argumentem, który legł u podstaw wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich co do konstytucyjności przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zakresie w jakim odnosi się do gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę, następnie przejmowanych pod drogi publiczne (patrz: uzasadnienie wniosku RPO o zbadanie zgodności 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także z art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP – w TK wnioskowi nadano sygn. akt K 4/10).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wskazać jeszcze należy, że przepisy art. 203-204 P.p.s.a. nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.