Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 801/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 4, art. 94 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Teza: Plan ochrony parku krajobrazowego stanowi akt prawa miejscowego jedynie w części dotyczącej ustaleń wymienionych w art. 20 ust. 4a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.)  i w tym zakresie wywiera bezpośredni wpływ na wykonywanie prawa własności, ograniczając to prawo co do możliwości zabudowy działek zlokalizowanych w obszarze w jakim plan obowiązuje. W pozostałym zakresie adresowany jest do organów uchwalających studia i plany i nie może być uznany za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Nie ma wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy.

TEZY

Plan ochrony parku krajobrazowego stanowi akt prawa miejscowego jedynie w części dotyczącej ustaleń wymienionych w art. 20 ust. 4a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.)  i w tym zakresie wywiera bezpośredni wpływ na wykonywanie prawa własności, ograniczając to prawo co do możliwości zabudowy działek zlokalizowanych w obszarze w jakim plan obowiązuje. W pozostałym zakresie adresowany jest do organów uchwalających studia i plany i nie może być uznany za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Nie ma wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Ch. i H. Ch. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania opinii w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] października 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Ł. z [...] września 2022 r. nr [...] odmawiające wydania pozytywnej opinii na dokonanie podziału, zgodnie ze wstępnym projektem podziału nieruchomości w obrębie ewidencyjnym [...] Z., jednostce ewidencyjnej [...] Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...].

Postanowienie zostało wydane na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

We wniosku z [...] sierpnia 2022 r. H. Ch. i J. Ch. zwrócili się do Wójta Gminy Ł. o wydanie opinii w sprawie podziału działki nr [...] obręb Z., zgodnie z załączonym wstępnym projektem podziału. Jednocześnie wskazali, że podział dokonywany jest na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy nr [...].

Postanowieniem nr [...] z [...] września 2022 r. Wójt Gminy Ł., działając na podstawie art. 93 ust. 4 i 5, art. 94 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), odmówił wydania pozytywnej opinii na dokonanie podziału, zgodnie ze wstępnym projektem podziału nieruchomości w obrębie ewidencyjnym [...] Z., jednostce ewidencyjnej [...] Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że działka nr [...] (objęta ostateczną decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z [...] lipca 2022 r. na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych) położona jest na obszarze Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Przełomowa Dolina Narwi" oraz specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 "Ostoja Narwiańska". Zgodnie z § 56 ust. 7 pkt 1 planu ochrony Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi (ustanowionym uchwałą nr 111/20/11 Sejmiku Województwa Podlaskiego z 10 stycznia 2011 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi), dla terenów zabudowy rekreacji indywidualnej oraz terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - poza obszarami istniejącej zabudowy - dla których z chwilą wejścia w życie planu ochrony brak jest obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustala się następujące warunki architektoniczno-urbanistyczne: minimalna szerokość działki 24 m, minimalna powierzchnia działki 1500 m2. W związku z tym stwierdzono, że wstępny podział ww. nieruchomości przewidujący wydzielenie działek o powierzchni: 8792 m2, 1129 m2, 1134 m2, 1138 m2 i 1523 m2 jest sprzeczny z § 56 ust. 7 pkt 1 uchwały nr 111/20/11 Sejmiku Województwa Podlaskiego z 10 stycznia 2011 r.

Z postanowieniem tym nie zgodzili się H. i J. Ch. i wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W zażaleniu zwrócili się o uchylenie postanowienia i wydanie pozytywnej opinii, ponieważ plan ochrony ŁPKDN nie stanowi przepisów prawa miejscowego a zatem nie może skutkować zakazem podziału ich nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie i wskazało, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze dlatego, że błędnie wywodzi się, że plan ochrony Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi nie stanowi przepisów prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości organu, że przedmiotowy plan ochrony, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały nr 111/20/11 Sejmiku Samorządowego Województwa Podlaskiego z 10 stycznia 2011 r., który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2011 r., nr 23, poz. 334 jest aktem prawa miejscowego. Plan ten został uchwalony przez Sejmik Województwa Podlaskiego i obowiązuje na obszarze jego działania oraz został ogłoszonym w dzienniku urzędowym.

Po drugie błędnie wywodzi się, że przepisy planu ochrony, w szczególności przepis § 56 ust. 7 pkt 1, nie miał zastosowania przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku. W sprawie bezsporne jest, że decyzją nr [...] z [...] lipca 2022 r. Wójt Gminy Ł. ustalił na rzecz J. Ch. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, czterech budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie obejmującym część działki nr [...], obręb Z., gm. Ł. W punkcie 3 sentencji tej decyzji zawarto warunek, że "(...) przy realizacji inwestycji należy uwzględnić wymagania określone w planie ochrony Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi, który został ustanowiony uchwałą nr 111/20/11 Sejmiku Samorządowego Województwa Podlaskiego z dnia 10 stycznia 2011 r. (opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2011 r., nr 23, poz. 334) (...)", zatem przepis § 56 ust. 7 pkt 1 planu ochrony miał zastosowanie przy opiniowaniu wstępnego projektu podziału działki nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że proponowane we wstępnym projekcie podziału powierzchnie działek nr [...], nr [...] i nr [...] nie spełniają warunku minimalnej powierzchni 1500 m2, wynikającej z przepisu § 56 ust. 7 pkt 1 planu ochrony, zatem nie został spełniony warunek wynikający z art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Skargę na to postanowienie do sądu administracyjnego wnieśli H. i J. Ch. i wskazali, że podział dokonywany jest w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, której projekt został uzgodniony z RDOS w B. Uprawniony planista sporządził projekt ww. decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że podział jest zgodny z ustaleniami zawartymi w warunkach zabudowy i stanowi w części konsekwencję ich wydania. Budowa kilku budynków mieszkalnych jednorodzinnych wiąże się z powstaniem oddzielnych działek budowlanych (tak też zostało to przedstawione w koncepcji do wniosku).

Skarżący podnieśli, że plan ochrony parku krajobrazowego zawiera wytyczne dla organów podejmujących uchwały w zakresie planowania przestrzennego (vide: wyrok NSA w z 14.01.2011 r., II OSK 2035/09, LEX nr 953008). Zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. W sprawie niniejszej rozstrzygnąć należy czy przedmiotowy plan ochrony stanowi akt prawa miejscowego. Zdaniem skarżących plan ten nie stanowi aktu prawa miejscowego, przy czym o rozstrzygnięcie tego zagadnienia wnoszą do WSA w Białymstoku. SKO nie odniosło się do treści ww. wyroku NSA, co dla skarżących jest niezrozumiałe i nieprofesjonalne.

Zdaniem skarżących analizując, jednak ustalenia planu stwierdzić należy, że § 56 ust. 7 pkt nie ma w sprawie zastosowania. Regulacja ta dotyczy obszarów poza istniejącą zabudową, a nieruchomość położona jest na obszarze, na którym występuje zabudowa. W promieniu 200 m od działki zrealizowanych jest co najmniej 8 budynków mieszkalnych, najbliższy użytkowany 70 m, a w budowie jest co najmniej 5, z czego jeden w odległości 20 m od działki 49. W promieniu 100 m od działki zostało wydane kilka decyzji o warunkach zabudowy na budowę kolejnych kilkunastu budynków mieszkalnych. Trudno, zatem mówić o lokalizacji działki poza obszarem istniejącej zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza przeprowadzenie analizy, na podstawie której ustala się tzw. "dobre sąsiedztwo". Brak zabudowy w obszarze analizowanym dyskwalifikowało by wydanie tej decyzji. Z analizy wynika wprost, że na terenie sąsiednim istnieje zabudowa.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obydwu instancji i wydanie pozytywnej opinii bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zwrócili się o przeanalizowanie w kontekście wyroku NSA z 14 stycznia 2011 r., II OSK 2035/09, czy plan stanowi akt prawa miejscowego a jeśli tak to czy zakazy zawarte w planie mają zastosowanie w sprawie niniejszej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuję.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanego postanowienia.

Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Ł. z [...] września 2022 r. nr [...] odmawiające wydania pozytywnej opinii na dokonanie podziału, zgodnie ze wstępnym projektem podziału nieruchomości w obrębie ewidencyjnym [...] Z., jednostce ewidencyjnej [...] Ł., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...].

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 93 ust. 4 i 5, art. 94 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).

Zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie – ust. 2 art. 93 ustawy.

Przepis art. 94 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:

1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo

2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W sprawie niniejszej przedmiotowa nieruchomości położona jest na obszarze na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w związku z tym należało ocenić czy zostały spełnione warunki z art. 94 ust. 1 ustawy.

Bezspornym w sprawie jest, że decyzją nr [...] z [...] lipca 2022 r. Wójt Gminy Ł. ustalił na rzecz J. Ch. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, czterech budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie obejmującym część działki nr [...], obręb Z., gm. Ł. W pkt 3 sentencji tej decyzji zawarto warunek, że przy realizacji inwestycji należy uwzględnić wymagania określone w planie ochrony Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi, który został ustanowiony uchwałą nr III/20/11 Sejmiku Samorządowego Województwa Podlaskiego z 10 stycznia 2011 r. (pub. Dz.U. Woj. Podl. z 2011 r., nr 23, poz. 334).

W związku z powyższym organy zobligowane były do oceny czy wstępny projekt podziału działki jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednym z warunków określonym w tej decyzji jest zgodność z planem ochrony Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi. Organy stwierdziły, że zastosowanie ma § 56 ust. 7 pkt 1 planu ochrony. Jako, że proponowane we wstępnym projekcie podziału powierzchnie działek nie spełniają warunku minimalnej powierzchni 1500 m2 wynikającej z tej regulacji to w konsekwencji nie został spełniony warunek z przepisu art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Spór w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny charakteru prawnego planu ochrony parku krajobrazowego, tj. czy jest to akt prawa miejscowego i czy akt ten może wywierać bezpośrednie skutki prawne.

Zdaniem organu nie budzi wątpliwości, że plan ochrony Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały nr 111/20/11 Sejmiku Samorządowego Województwa Podlaskiego z 10 stycznia 2011 r., który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2011 r., nr 23, poz. 334, jest aktem prawa miejscowego. Plan ten został uchwalony przez Sejmik Województwa Podlaskiego i obowiązuje na obszarze jego działania oraz został ogłoszonym w dzienniku urzędowym. Z kolei skarżący powołując się na wyrok NSA z 14 stycznia 2011 r., II OSK 2035/09 twierdzą, że ustalenia zawarte w planie ochrony adresowane są do organów uchwalających studia i plany i nie mogą być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne.

Odnosząc się do tego zagadnienia wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.) park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony. Przepis art. 19 ust. 6 stanowi, że regionalny dyrektor ochrony środowiska ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, plan ochrony dla rezerwatu przyrody w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania projektu planu. Plan ochrony może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony przyrody. Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 6a ustawy sejmik województwa ustanawia, w drodze uchwały, plan ochrony dla parku krajobrazowego w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania projektu planu albo odmawia jego ustanowienia, jeżeli projekt planu jest niezgodny z celami ochrony przyrody. Plan ochrony może być zmieniony, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony przyrody.

Z powyższego wynika, że co do zasady plan ochrony parku krajobrazowego nie jest źródłem prawa – aktem prawa miejscowego. Przesądza o tym redakcja przepisu art. 19 ust 1 pkt 6a ustawy, który to przepis w odróżnieniu od art. 19 ust 1 pkt 6 planom ochrony parku krajobrazowego nie nadaje (w odróżnieniu od planu ochrony dla rezerwatu przyrody) statutu aktu prawa miejscowego.

W ocenie sądu w ujęciu generalnym, plan ochrony parku krajobrazowego to akt kierownictwa wewnętrznego, nakierowany dla stanowienia ochrony przyrody w zakresie zgodnym z art. 16 ust 1 ustawy, kierowany do prawodawców lokalnych tworzących akty planistyczne, w tym akty prawa miejscowego. Świadczą o tym przepisy 20 ust 3 pkt 7, a przede wszystkim art. 20 ust 4 pkt 6 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi, że plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych (tak też WSA w Krakowie w postanowieniu z 8 października 2020 r., II SA/Kr 339/20, pub. CBOSA).

Uwaga ta ma charakter ogólny, ponieważ w ograniczonym zakresie plan ochrony parku krajobrazowego jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 4 pkt 4a plan ochrony dla parku krajobrazowego, w części dotyczącej:

1) określenia granic stref, o których mowa w ust. 4 pkt 7,

2) wykazu obiektów o istotnym znaczeniu historycznym i kulturowym, o których mowa w ust. 4 pkt 8,

3) wprowadzenia zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1a

- jest aktem prawa miejscowego.

Tak więc określenie w planie ochrony stref ochrony krajobrazu wraz z zakazami obowiązującym w tej strefie, w tym dotyczącym zakazów zabudowy (art. 17 ust 1a ustawy) jest aktem prawa miejscowego. Tym samym w tym zakresie plan ochrony wywiera bezpośredni wpływ na wykonywanie prawa własności, ograniczając to prawo co do możliwości zabudowy działek zlokalizowanych w obszarze w jakim plan obowiązuje. Wnioskując a contrario przyjąć należy, że inne aspekty niż określenie granic stref ochrony krajobrazu regulowane planem ochrony, nie są aktami prawa miejscowego. Plan ochrony krajobrazu stanowi akt prawa miejscowego jedynie w części dotyczącej ustaleń wymienionych w art. 20 ust. 4a ustawy (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 23 lipca 2020 r., II SA/Wr 133/20 i II SA/Wr 401/19).

Przepis art. 20 ust. 4a ustawy wszedł w życie 11 września 2015 r. Wyrok wskazywany w skardze II OSK 2035/09 został wydany 14 stycznia 2011 r. a więc przed wejściem w życie tej regulacji stąd prawdopodobnie dlatego w wyroku tym przyjęto, że plan ochrony parku krajobrazowego jest aktem prawa miejscowego (aczkolwiek obowiązywały już przepisy art. 19 ust. 6 i 6a, które weszły w życie 15 listopada 2008 r.). Sąd w wyroku tym zajął stanowisko, że nie przesądza to jednak o uznaniu przepisów tego planu za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pryzmat których dokonuje się oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Plan ten nie zawiera bowiem przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy. Przepisy ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody nie zawierają uregulowania analogicznego do zawartego w art. 13a ust. 4 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r., nr 99, poz. 1079 ze zm.), przewidującego że ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak wyraźnej normy, określającej wiążący charakter ustaleń zawartych w planie ochrony, nie pozwala na uznanie, że ustanowione w planie zakazy, w tym dotyczące określonego rodzaju zabudowy, stanowić mogą podstawę decyzji w sprawie warunków zabudowy. Na gruncie ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. ustalenia planów ochrony nie są wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy. Zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych określone w pkt 7 ust. 6 art. 20 ustawy adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględniane przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (tak też oprócz wyroku powołanego w skardze wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1175/19, VII SA/Wa 1083/21, II OSK 1443/11, VII SA/Wa 2464/21, pub. CBOSA).

Z powyższych rozważań wynika, że plan ochrony parku krajobrazowego stanowi akt prawa miejscowego jedynie w części dotyczącej ustaleń wymienionych w art. 20 ust. 4a ustawy i w tym zakresie wywiera bezpośredni wpływ na wykonywanie prawa własności, ograniczając to prawo co do możliwości zabudowy działek zlokalizowanych w obszarze w jakim plan obowiązuje. W pozostałym zakresie adresowany jest do organów uchwalających studia i plany i nie może być uznany za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Nie ma wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc te rozważania na grunt sprawy niniejszej w pierwszej kolejności wskazać należy, że błędne jest rozumowanie organu, że sam fakt opublikowania danego aktu przesądza o tym, że jest to akt prawa miejscowego. O tym czy dany akt jest prawem miejscowym przesądzają przede wszystkim normy zawarte w takim akcie, czyli czy mają one charakter generalny i abstrakcyjny. Charakter zaś planu ochrony parku krajobrazowego przesądził sam ustawodawca.

W dalszej kolejności zgodzić się należy ze skarżącymi, że zasadniczo plan ochrony parku krajobrazowego nie ma charakteru wiążącego w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Niemniej jednak sprawa niniejsza dotyczy kontroli postanowienia odmawiającego wydania pozytywnej opinii na dokonanie podziału a nie decyzji ustającej warunki zabudowy. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją ostateczną i prawomocną. Funkcjonuje w obrocie prawnym co oznacza, że organy w sprawie niniejszej, stosowanie do art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy, musiały ocenić zgodność podziału nieruchomości z warunkami tej decyzji. Jednym z warunków określonym w tej decyzji jest zgodność inwestycji z planem ochrony parku krajobrazowego. Prawidłowo, zdaniem sądu, organy stwierdziły, że proponowane we wstępnym projekcie podziału powierzchnie działek nie spełniają warunku minimalnej powierzchni 1500 m2 wynikającej z § 56 ust. 7 pkt 1 planu ochrony a w konsekwencji nie został spełniony warunek z przepisu art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Legalności tego stanowiska nie podważa zarzut skargi dotyczący tego, że § 56 ust. 7 pkt 1 planu ochrony nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, gdyż przedmiotowa działka położona jest na obszarze istniejącej zabudowy. Odnosząc się do tego wskazać należy, że § 56 ust. 7 pkt 1 dotyczy zabudowy rekreacji indywidualnej oraz terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na których z chwilą wejścia planu ochrony parku krajobrazowego nie istniała zabudowa. Przepis ten nie dotyczy obszarów na których z chwilą wejścia planu istniała zabudowa. Jest to logiczne. Plan ochrony parku krajobrazowego, który wszedł w życie 10 stycznia 2011 r. sankcjonuje istniejącą zabudowę, ale jednocześnie dla działek nie zabudowanych w dniu wejścia w życie planu wprowadza wymóg zabudowy na działkach odpowiedniej wielkości. Bez wątpienia działka nr [...] nie była zabudowana w dniu wejścia w życie planu ochrony parku krajobrazowego stąd obowiązek spełnienia warunku z § 56 ust. 7 pkt 1. Bez znaczenia dla oceny spełniania tego warunku pozostaje okoliczność istnienia zabudowy na działkach sąsiednich. Mogła być to bowiem zabudowa, która istniała w dniu wejścia w życie planu jak również zabudowa na działkach spełniających warunek powierzchni z § 56 ust. 7 pkt 1. W sprawie niniejszej istotne był to, że działka nr [...] nie była obszarem na którym istniała zabudowa w dniu wejścia w życie planu ochrony parku krajobrazowego.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).