Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 217/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi M.P. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa; 2) zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 23 sierpnia 2017 r. w terminie 14 dni; 3) w pozostałym zakresie oddala skargę; 4) zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem datowanym na dzień 3 listopada 2017 roku M.P.(dalej także: wnioskodawca, skarżący) wniósł, za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. (dalej także: organ, MOPS), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach — przekazaną do tut. Sądu za pismem organu z 6 października 2018 roku — na bezczynność w załatwieniu jego wniosku z dnia 23 sierpnia 2017 roku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 06 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm., dalej: ustawa lub u.d.i.p.). Podniósł w niej, że wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2017 r. zwrócił się do MOPS-u o udostępnienie informacji publicznej:

- ile w złotych polskich wynosił koszt obsługi prawnej (włączając czas konsultacji, sporządzenie i gromadzenie dokumentacji, w tym sporządzenie pism procesowych oraz koszt zastępstwa procesowego) w sprawach o sygn. akt: [...] oraz apelacji wniesionej przez MOPS od wyroku we wskazanej sprawie,

- ile w złotych polskich MOPS wydał na obsługę prawną spraw (z wyłączeniem wyżej wymienionych), które prawomocnym wyrokiem sąd pracy rotrzygnął na niekorzyść MOPS- licząc od sierpnia 2015 roku,

- o wydanie kserokopii wszystkich umów wraz z aneksami na obsługę prawną obowiązujących w okresie od sierpnia 2015 roku, do chwili obecnej. Ze względy na jawny charakter przetargów i/ lub konkursów na wymienioną usługą wskazał, że wnosi o niedokonywanie anonimizacji danych w umowach.

W odpowiedzi organ pismem z dnia 06 września 2017 roku, nr [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, sygnując pismo — na co zwrócił uwagę — podpisem Zastępcy Dyrektora MOPS. Wyjaśnił przy tym, że jak wynika z § 6 pkt 1 Regulaminu Organizacyjnego MOPS w C. - załącznik do zarządzenia Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...] — Zastępca Dyrektora wydaje decyzje administracyjne w zakresie zadań własnych i zleconych. Tymczasem, na co zwrócił uwagę, przytoczone powyżej pismo za nr [...] stanowiące wezwanie do uzupełnienia wniosku decyzją administracyjną nie jest.

Prezentując chronologię następujących po sobie zdarzeń — po skierowaniu wniosku z 23 sierpnia 2017 r. i wezwaniu go do uzupełnienia jego braków formalnych — wskazał, że pismem z 13 września 2017 roku ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej uzupełniając braki formalne.

Następnie organ pismem z dnia 06 października 2017 roku nr [...] poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 sierpnia 2017 roku, uzupełniony następnie pismem (wnioskiem) z dnia 13 września 2017 roku został pozostawiony bez rozpoznania.

Tym samym ocenie strony skarżącej do dnia kierowania skargi do tut. Sądu organ administracji publicznej nie udostępnił jej żądanej informacji w całości lub w części, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin określony w jej art. 13 ust. 1.

Jednocześnie autor skargi wniósł o:

1) zobowiązanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

2) orzeczenie, że bezczynność postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a oraz

4) zasądzenie kosztów postępowania.

W jej uzasadnieniu, po prezentacji dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń i wskazaniu regulacji prawnych z przedmiotu postępowania, zacytował fragmenty orzeczeń sądowoadministracyjnych na jej poparcie. W tych ramach — co do istoty — wskazał, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym wart. 13 ustawy (przy uwzględnieniu wymienionych wyżej wyjątków) odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w toku postępowania o udzielenie informacji publicznej zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej z 23 sierpnia 2017 roku wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków złożonego wniosku poprzez wskazanie dodatkowych informacji niezbędnych do jego prawidłowego rozpoznania. Wnioskodawca, jak zaznaczył, pomimo wezwania nie uzupełnił braków, a jedynie w piśmie z dnia 13 września 2017 roku podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko de facto rozszerzając swoją argumentację w sprawie.

W takiej sytuacji, jak wyjaśnił, organ na postawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej K.p.a.) pozostawił wniosek bez rozpoznania. Zaznaczył także, że zgodnie z poglądami orzecznictwa NSA tam, gdzie organ ma rozstrzygnąć sprawę decyzją może żądać od strony uzupełnienie braków formalnych w trybie art. 64 § 2 K.p.a., a co za tym idzie w razie nieuzupełnienia tych braków pozostawia taki wniosek bez rozpoznania. Na poparcie wyrażonego stanowiska zacytował wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1428/16, w którym stwierdzono, że "(...) Wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ decyzji administracyjnej (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a." (LEX nr 2495286, a także wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Mając to na uwadze uznał złożoną skargę na niezasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz.U. z 1993 roku, nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 roku, sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 p.p.s.a., stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169 ze zm.) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 roku zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo.

Z uwagi na stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, co do okoliczności mających wpływ na terminowość udzielenia odpowiedzi, podkreślenia wymaga, iż w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności w szczególności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób i w zakresie przez nią wskazanym, w terminie 14-dniowym wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym zauważenia wymaga także, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy prezentacji stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania w tej części uzasadnienia.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena czy organ ustosunkował się do żądania strony, czy też pozostawał w bezczynności w związku z wnioskiem strony skarżącej z dnia 23 sierpnia 2017 roku.

Jak wskazano powyżej, celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Nadto, co także poniesiono powyżej, dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji.

Rozważając podmiotowy aspekt sprawy Sąd wskazuje, że definicję ustawową pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego zawiera art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a., zgodnie z którym o ile w kodeksie jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Niewątpliwie zatem przyjąć należy, że objęty skargą wniosek został skierowany do organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Wobec tego w przedmiotowej sprawie należało uznać adresata wniosku za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Prawo dostępu do informacji publicznej, co wymaga zauważenia, wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: Konstytucja), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Aktem prawnym regulującym tę problematykę jest przywołana na wstępie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W tym miejscu należy się odwołać do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.i.d.p., który zakreśla odnoszący się do danych publicznych zakres informacji podlegających udostępnieniu i wyjaśnia, że jest to: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych.

Z kolei w ust. 2 art. 6 u.i.d.p. wyjaśniono, że pod pojęciem dokumentu urzędowego należy rozumieć treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych. (tak: wyrok NSA z dnia 18.11.2013r. o sygn.I OSK 1558/13, publ. LEX nr 1404009, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751).

W ocenie Sądu dokumentem podlegającym udostępnieniu będą zatem takie dokumenty jak umowy, które zostały wytworzone oficjalnie i włączone obiegu prawnego, zwłaszcza te gdy konieczność ich wytworzenia w określonej formie przewidują obowiązujące przepisy. Takim dokumentem jest umowa zawarta ze zleceniobiorcą, usługodawcą etc., jeżeli w wyniku jej realizacji czy też wykonania rozdysponowano środki publiczne. Nie stanowią informacji publicznej dokumenty wytworzone nieoficjalnie, mające charakter doradczy, czy techniczny, zwłaszcza jeżeli nie zostały włączone do dokumentacji z realizacji usługi, a ich wytworzenia nie wymagają ani przepisy, ani zawarta z jej wykonawcą umowa a do jej realizacji nie zadysponowano środków publicznych. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazania wymaga, że na ten czas w utrwalonej linii orzecznictwa wskazuje się, że udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega także informacja o wysokości kwoty wypłaconej ze środków publicznych z tytułu wykonania usługi na rzecz strony umowy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2016 r. – wykrystalizowało się jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące, że umowy cywilnoprawne finansowane ze środków publicznych stanowią informację publiczną, odnoszą się one wszak do sprawy publicznej (zob. wyroki NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 634/15; z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14; z 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 650/14; z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14; z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14). Pogląd ten wzmacnia zasada jawności finansów publicznych z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2385/14; czy też wyroki NSA z 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2508/12, a także z 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2317/14).

W powyższym zakresie przytoczyć należało ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego, według której – informacje o fakcie zawarcia umowy przez podmiot publiczny, o podmiotach, z którymi podmiot publiczny zawarł umowy, ich dat oraz kwot wypłaconych lub planowanych do wypłacenia na podstawie tych umów – nie stanowią informacji technicznej, technologicznej czy organizacyjnej przedsiębiorstwa w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów. Nie odnoszą się wszak do kwestii technicznych, technologicznych czy organizacyjnych. Jednocześnie organ nie wykazał w jakikolwiek sposób w zaskarżonej decyzji, aby żądane informacje miały określoną wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 3133/14). Wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, że udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega – uwidoczniona na fakturze lub rachunku – kwota wypłacona za wykonanie usługi na rzecz podmiotu publicznego, gdyż dotyczy gospodarowania środkami publicznymi.

W ocenie Sądu, będące w posiadaniu organu dokumenty z zakresu spraw publicznych, stanowią – co do zasady – informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej obejmuje również prawo wglądu do dokumentów urzędowych i uzyskania informacji publicznej zawierającej wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p.). Niemniej jednak nie można a priori przyjąć, że wszystkie dokumenty takiego podmiotu będą podlegały udostępnieniu na tożsamych zasadach. W tym miejscu zauważyć należy, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. – tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05.

Ponadto z uwagi na tryb procedowania organu z wnioskiem strony wskazania wymaga, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Nie jest zatem wymagane, by podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej musiał wskazywać w swoim wniosku, iż żąda udostępnienia takiej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż kwestią decydującą o rozpoznaniu wniosku jest zatem ustalenie:

po pierwsze – czy podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji, jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1- 3 u.d.i.p., a tym samym czy w jego gestii leży objęte wnioskiem działanie. Zgodnie z przywołaną regulacją obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, są m.in. władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5);

po drugie – czy z wniosku wynika w sposób wystarczający, co jest jego przedmiotem. To przedmiot zapytania, wniosku decyduje bowiem o tym, czy w danej sprawie znajdzie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. O ile więc przedmiotem wniosku jest informacja publiczna – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to organ administracyjny lub też inny podmiot zobowiązany do jego załatwienia winien rozpoznać go w trybie uregulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie – z uwagi na zarzuty zawarte w skardze i argumenty podniesione w odpowiedzi na nią – podkreślenia wymaga, że wobec braku wyraźnego, ustawowego, zdefiniowania pojęcia "informacji publicznej" czy to w art. 1, czy też w art. 6 u.d.i.p., to rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo.

W pierwszej kolejności należy zdefiniować i zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje, tj. czy występuje:

po pierwsze – z żądaniem udzielenia informacji o stanie konkretnej sprawy, czy też o sposobie jej załatwienia, czy też o wgląd do akt z niej i udostępnienia materiałów zgromadzonych w nich, ale także jaki ma ona charakter i w jakim trybie odbywa się jej procedowanie (np. cywilnym, administracyjnym, karnym);

po drugie – jaka jest faza czy etap postępowania, tj. czy jest ono w toku czy też jest zakończone, jeżeli tak to czy jest zakończone prawomocnie czy wprost przeciwnie;

po trzecie – z żądaniem informacyjnym, czyli regulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej, w której – co wymaga podkreślenia – już na wstępie regulacji ustawodawca czyni zastrzeżenie (w jej art. 1 ust. 2), że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej – wyłącznie – do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 tej ustawy.

Toteż ażeby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym ale i niewątpliwie pierwszym, czyli warunkiem sine qua non, jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera on w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też nie.

W dalszej kolejności następuje przejście do drugiego etapu, czyli badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.

W objętym skargą postępowaniu skarżący upatruje bezczynności organu polegającej na nie rozpoznaniu jego wniosku w całości, zgodnie z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym organ nie udzielił mu – w jego ocenie – odpowiedzi na wniosek. Skład orzekający zwraca przy tym uwagę, że przedmiotowy wniosek o informację publiczną, co nie może budzić wątpliwości, został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia a zatem wymagał procedowania w jej trybie. Skoro tak, to stosownie od art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Wyjątek od tej zasady stanowi sytuacja, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Zatem dopuszczalne odstępstwo od tej zasady, które przewidziane zostało w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. może być uzasadnione wyłącznie brakiem po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej środków technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany jest powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, wskazując w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Podsumowując ten wywód podkreślenia wymaga, że zdaniem Sądu, zarówno adresata wniosku można zakwalifikować, jako podmiot legitymowany prawnie do jego załatwienia jak i jego treść, jako informację publiczną, skoro jest związana z funkcjonowaniem organu, co nakazuje procedowanie w jej granicach.

W ocenie Sądu analiza toku postępowania prowadzi do konkluzji, że organ dopuścił się bezczynności, w zakresie oznaczonym w skardze na bezczynność. Organ nie uwzględnił w całości żądania, zawartego we wniosku strony o udostępnienie jej, ani też nie działał w prawnie określonych w ustawie o dostępie o informacji publicznej formach. Tłumaczenie organu, że nie mógł tego uczynić gdyż protokoły odbioru, faktury, karty przekazania odpadów nie są dokumentami urzędowymi, nie niosą komunikatów w sprawach publicznych nie uwolniło go od skutecznego zgłoszenia zarzutu bezczynności.

Sąd podkreśla, że w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

a) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej;

b) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

c) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

d) może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p.

Przy czym – zgodnie z art. 13 u.d.i.p. – organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy. Dopiero zatem brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

W świetle powyższego, uznając za zasadną konkluzję strony skarżącej, że organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie objętym niniejszą skargą, Sąd zobowiązał organ do jego załatwienia. Tym samym, z uwagi na twierdzenia organu, powtórzenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia następujące formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, tj.: 1) zawiadomienie o braku zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej z powodu zamieszczenia jej w biuletynie; 2) zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej; 3) powiadomienia określone w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy – co wystąpiło w przedmiotowej sprawie; 4) udostępnienie informacji publicznej; 5) decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że ocena konkretnego dokumentu pod kątem spełniania przezeń wymogów informacji publicznej powinna być dokonywana w świetle procedury w trakcie której dokument został wytworzony. Przepisy konkretnej procedury mogą zawierać regulacje odmawiające dokumentowi, nawet wytworzonemu przez organ władzy publicznej, cechy informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Jest to tyle istotne, że nie tylko sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. Stanowisko zbieżne z wyrażonym powyżej wyrażono w wyrokach NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14 oraz z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2948/12). Stosownie z kolei do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: a) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej; b) udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 u.d.i.p.; c) wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.

Z przytoczonego powyżej katalogu sposobów udostępnienia informacji publicznej istotne jest w niniejszej sprawie udostępnienie informacji publicznej na wniosek podmiotu zainteresowanego (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).

Zaznaczyć również należy, że Ustrojodawca formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom, szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego – por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt l OSK 1774/10.

Toteż mając powyższe na uwadze Sąd wskazuje, że stosownie do treści art. 14 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust.1). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Nadto, co jakby pominął organ, ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Toteż podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) czy też poinformować pismem o powodach nieudzielenia informacji. Rozstrzygając indywidualną sprawę w formie administracyjnej decyzji orzekający podmiot zobowiązany jest do zachowania poziomu rzeczowości odpowiedniego do przedmiotu sprawy. Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Wskazać także należy, że wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonych czynności.

Ponadto, co wymaga powtórzenia i podkreślenia, gdyż wadliwie w załatwieniu wniosku strony procedował organ, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów K.p.a. zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że ewentualne uzupełnianie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 K.p.a. może następować jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej organ zmierza bezpośrednio do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania, a więc jest zobligowany do stosowania procedury administracyjnej, a nie jest możliwe wydanie tej decyzji bez uzupełnienia braku formalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09).

Podkreślić przy tym należy, że dotyczy to wyłącznie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikających z niedopełnienia wymagań ściśle określonych w przepisach prawa, np. w postaci braku podpisu osoby składającej wniosek bez którego wniosek ten nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem, co wymaga zauważenia, dopiero w sytuacji odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, adresat wniosku zobowiązany jest do wszczęcia z urzędu postępowania jurysdykcyjnego i zakończenia go poprzez wydanie decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji tego, tylko w tych przypadkach, uprawniony jest do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w wyroku z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w jej art. 15 ust. 2. Uzasadnienie niestosowania kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że ewentualne uzupełnianie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 K.p.a. może następować jedynie w sytuacji, gdy zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej organ zmierza bezpośrednio do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania, a więc jest zobligowany do stosowania procedury administracyjnej, a nie jest możliwe wydanie tej decyzji bez uzupełnienia braku formalnego (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09).

Podsumowując podkreślenia wymaga, że dotyczy to wyłącznie braków formalnych a nie merytorycznych wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikających z niedopełnienia wymagań ściśle określonych w przepisach prawa np. w postaci braku podpisu osoby składającej wniosek bez którego wniosek ten nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania administracyjnego.

Przystępując z kolei do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13).

Powracając na grunt rozpatrywanej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej dotyczył spraw i problemów, które w ocenie organu, aczkolwiek niezasadnie, wymagały uzupełniania wniosku, czym adresat wniosku usprawiedliwił swoją bezczynność wskazując, że w nie doszło, po skutecznym wezwaniu w trybie art. 64 § 2 K.p.a., do prawidłowego jego uzupełnienia. Toteż organ pozostawał błędnie w przekonaniu o braku podstaw do dalszego działania w przedmiocie żądanych informacji, a tym samym bezczynności. Tym samym Sąd uznał, że nie można jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 p.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że zachowanie organu nie przybrało postaci rażącego naruszenia prawa. Skład orzekający uznaje że organ działał w usprawiedliwionej zwłoce wskazując tak tok, jak i mylną ocenę prawną toku procedowania, co także uzasadnia odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, dlatego też w tej części skargę oddalano. Grzywna realizuje funkcję dyscyplinująco – restrykcyjną, która na tym etapie nie zrealizowałby jej, gdyż organ szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, tłumacząc przy tym dokonaną ocenę wniosku strony potrzebą ochrony posiadanych danych. Wymierzenie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., pełni także funkcję prewencyjną, ma przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i doprowadzenie do sprawnego i terminowego prowadzenia postępowania, a jej wysokość miarkuje w zależności od stopnia winy organu w zakresie niezachowania terminu. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na twierdzenia organu, wymierzenie grzywny nie odnosiłoby oczekiwanego rezultatu i byłoby zbyt restrykcyjną reakcją na jego zachowanie. W związku z tym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego) nie miała charakteru rażącego. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.