Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 427/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 3 pkt 1, art. 23 ust. 3, art. 2 ust. 1 pkt 11 lit. c
journal: Dz.U. 2008 nr 204 poz 1281
law: Ustawa z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu z dnia 20 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia niezgodności z wymogami weterynaryjnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Prudniku z dnia 12 kwietnia 2012 r., nr [...], w części, w jakiej nakładają obowiązek dokonania zgłoszenia do rejestru zwierząt gospodarskich danych dotyczących liczby zwierząt, które przybyły lub ubyły ze stada w [...] i w [...]; oraz prowadzenia wpisów w księdze rejestracji świń, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Powiatowy Lekarz Weterynarii w Prudniku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 12 kwietnia 2012 r., nr [...], nakazał P. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A", usunięcie niezgodności z wymogami weterynaryjnymi, polegających na braku zgłoszenia do rejestru zwierząt gospodarskich danych dotyczących stanu faktycznego liczby zwierząt, które przybyły lub ubyły ze stada w [...] i w [...], oraz braku wpisów w księdze rejestracji świń. Dodatkowo nakazał naprawę częściowo uszkodzonej rampy załadowczej w skupie zwierząt w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w trakcie rutynowej kontroli przeprowadzonej w dniach 21 i 22 marca 2012 r. ujawniono objęte nakazem nieprawidłowości, co stanowi podstawę do wydania przedmiotowej decyzji.

Z decyzją tą nie zgodził się P. S. Zakwestionował nakaz dotyczący zgłaszania do rejestru zwierząt gospodarskich danych dotyczących stanu faktycznego liczby zwierząt, które przybyły lub ubyły ze stada oraz prowadzenia wpisów w rejestrze świń. Podkreślił, że jako podmiot organizujący obrót trzodą chlewną nie prowadzi księgi stada, gdyż jego działalność polega na "połączeniu (poinformowaniu) sprzedającego z odbierającym w zakresie miejsca, czasu i ilości sprzedawanych świń". W żadnym momencie nie jest posiadaczem świń, gdyż nie kupuje ich na swój rachunek i nie odsprzedaje dalej. Stwierdził, że ustawodawca nie przewidział takiej formy działalności, jaką prowadzi, stąd Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaniechała w jego przypadku rejestracji stada, przyjmując za zasadne wyjaśnienia, iż to rolnik sprzedający i rzeźnia kupująca świnie zgłaszają wyrejestrowanie do Agencji. Nadmienił, że będące w podobnym położeniu firmy transportujące zwierzęta, które też uczestniczą w procesie obrotu świniami, nie mają obowiązku zgłaszania przemieszczeń świń. Ponadto, wykonanie nałożonych obowiązków, które nie dotyczą jego osoby, naraziłoby go na poniesienie zbędnych kosztów. Zdaniem odwołującego, w rozważanej sytuacji nie występuje władztwo tymczasowe, o jakim mówi ustawa, gdyż władanie zwierzęciem wiąże się zawsze z jego własnością i możliwością dysponowania nim. W tym zakresie odwołał się do treści art. 336-342 K.c. Końcowo wskazał, że fakt ładowania świń w punkcie skupu jest odnotowywany w rejestrze skupu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 20 lipca 2012 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Opolu utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Decyzja wydana została m. in. na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm.), w związku z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 ze zm.), art. 9 pkt 1, art. 12 ust. 3 pkt 1, art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281), § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia działalności w zakresie obrotu zwierzętami, pośrednictwa w tym obrocie lub skupu zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 122, poz. 790), art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 1997 r. Nr 111, poz. 724), art. 336, 337 i 348 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93). Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że wobec zarzutów odwołania niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy stało się wyjaśnienie pojęcia posiadacza zwierząt, w tym wypadku świń. W tym zakresie odwołał się do treści art. 2 ust. 1 pkt 11 lit. c ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, oraz art. 336 i nast. K.c. wywodząc, w jakich sytuacjach można mówić o posiadaniu samoistnym, a w jakich o posiadaniu zależnym. Następnie organ argumentował, że w przypadku pośrednictwa mamy do czynienia z działalnością polegającą na organizowaniu transakcji kupna-sprzedaży pomiędzy dwoma podmiotami, np. gospodarstwem pochodzenia zwierząt i rzeźnią. Natomiast maksymalny czas pobytu zwierząt w miejscu skupu określa § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia działalności w zakresie obrotu zwierzętami (...). Tak więc właściciel skupu oraz pośrednik są posiadaczami zwierząt. Gdy podmiot włada zwierzętami z tytułu przeprowadzanej transakcji, to w czasie jej trwania jest tzw. posiadaczem zależnym. Z kolei pojęcie "władanie zwierzęciem tymczasowo" oznacza, że podmiot władający zwierzęciem tylko przez czas np. przeprowadzania transakcji kupna sprzedaży jest posiadaczem zwierząt. Nie jest ważne jak długo podmiot (posiada) włada zwierzętami (może to być czas przeładowania z samochodu dotychczasowego właściciela zwierząt na pojazd następnego właściciela). Organ podkreślił, że m.in. na podmiocie prowadzącym skup, który na czas skupu staje się tymczasowym posiadaczem zwierząt, spoczywają określone obowiązki. Wskazał, że P. S. prowadzi pośrednictwo w obrocie świń, które polega na organizowaniu i przeprowadzaniu transakcji kupna-sprzedaży pomiędzy dwoma podmiotami. Działalność ta może dotyczyć bezpośredniego przemieszczenia zwierząt od hodowcy do np. rzeźni lub gospodarstwa lub też pośredniego - przez punkt skupu. W dalszej części uzasadnienia Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii podał, że z nadesłanych przez Powiatowego Lekarza informacji wynika, iż na wniosek strony dotyczący wpisu do rejestru działalności w zakresie: "Prowadzenie skupu zwierząt i pośrednictwo w obrocie zwierzętami" wydano tylko decyzje zezwalające na prowadzenie działalności w zakresie skupu zwierząt - gatunku świnia (w dwóch obiektach), nadając dwa weterynaryjne numery identyfikacyjne. Tak więc P. S. może prowadzić działalność polegającą tylko na skupie zwierząt. Dalej organ podniósł, że obowiązek prowadzenia księgi rejestracji zwierząt nakłada art. 4 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Z kolei sposób ustalania pochodzenia zwierząt opiera się o System Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, który w przypadku świń obejmuje księgi rejestracji świń. Również ustawa o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt w art. 24 ust. 3 (powinno być art. 23 ust. 3 - dopisek Sądu) stanowi, że posiadacz świń jest obowiązany prowadzić księgę rejestracji, w której umieszcza numer siedziby stada oraz liczbę zwierząt gospodarskich w tej siedzibie. Zdaniem organu, z powyższego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że podmiot prowadzący działalność nadzorowaną w zakresie skupu zwierząt jest zobowiązany do prowadzenia księgi rejestracji zwierząt. Natomiast nakazany w pkt 1 decyzji obowiązek zgłaszania do rejestru zwierząt gospodarskich danych dotyczących stanu faktycznego liczby zwierząt, które przybyły lub ubyły ze stada, wynika z art. 12 ust. 3 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Odnosząc się do zarzutu "dublowania" i zbędności dokonywania przez odwołującego się zgłoszenia przemieszczeń zwierząt organ wyjaśnił, że celem systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt jest m. in. umożliwienie ustalenia miejsca pochodzenia oraz prześledzenia historii przemieszczeń zwierząt. W zakresie pozostałych argumentów odwołania organ wskazał na ustawowe wyłączenia z przedmiotowych obowiązków, z których korzystają podmioty transportujące zwierzęta, a także podkreślił, że nie jest władny do wypowiadania się w kwestiach podatków wynikających z prowadzonej przez podmiot działalności, czy w sprawie jej opłacalności. Reasumując organ stwierdził, że każdy podmiot prowadzący skup (ale i pośrednictwo w obrocie) jest obowiązany prowadzić dwa rodzaje dokumentacji. Pierwszy jest określony rozporządzeniem w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia działalności w zakresie obrotu zwierzętami (...) i dotyczy zwierząt będących przedmiotem jego działalności. Drugi rodzaj dokumentacji przewiduje ustawa o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt i nakłada ona na posiadacza zwierząt obowiązek zgłoszenia siedziby stada do Agencji w celu nadania numeru siedziby stada, obowiązek prowadzenia dla każdej siedziby księgi rejestracji stada oraz zgłaszania zwierząt, które ubyły lub przybyły do stada. Końcowo organ uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., jednak powyższe naruszenie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W skardze na powyższą decyzję P. S. zarzucił, że narusza ona przepisy prawa materialnego, w tym art. 336 K.c. i art. 337 K.c. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, poprzez błędną interpretację i uznanie, że jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa skupu świń jest ich posiadaczem, a co w rezultacie zobowiązuje go do prowadzenia księgi rejestracji świń i zgłaszania do rejestru zwierząt gospodarskich danych dotyczących stanu faktycznego liczby zwierząt, które przybyły lub ubyły ze stada w [...] i w [...]. Skarżący postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art 10 § 1 i art. 77-80 K.p.a., przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej jest posiadaczem świń, z czym związanie są obowiązki prowadzenia księgi rejestracji świń i zgłaszania do rejestru zwierząt gospodarskich stosownych danych. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości. W motywach skargi, odwołując się do poglądów doktryny wyrażonych na tle wykładni przepisu art. 336 K.c. wskazał, że w trakcie wykonywania czynności związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą nigdy nie był posiadaczem samoistnym lub zależnym świń. W związku z tym, że nie był posiadaczem świń, nie dokonywał też ich zgłoszenia, gdyż nie miał takiego obowiązku. Podkreślił, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zajmował się jedynie przekazywaniem informacji pomiędzy faktycznym sprzedającym a kupującym odnośnie miejsca i czasu transakcji. Natomiast w jakimkolwiek zakresie nie przekazywano mu władztwa nad świniami. Zaakcentował również, że niezbędną przesłanką posiadania jest psychiczny zamiar władania rzeczą. Tymczasem, jako osoba pośrednicząca w przekazywaniu informacji pomiędzy potencjalnym kupującym a potencjalnym sprzedającym nie dysponował zwierzętami i nie wykazywał woli władania zwierzętami jako posiadacz samoistny lub posiadacz zależny, co zostało całkowicie pominięte w zaskarżonej decyzji. Nie zgodził się również z ustaleniem organu, że prowadzi działalność w zakresie skupu zwierząt i pośrednictwa w obrocie zwierzętami. Skarżący przyznał, że we wpisie do rejestru działalności gospodarczej widnieje taki zapis, jednak faktycznie prowadzi działalność z zakresu pośrednictwa w obrocie zwierzętami, co jednak nigdy nie czyniło go posiadaczem tych zwierząt. Reasumując skarżący stwierdził, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisów art. 336 i art. 337 K.c., bowiem w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej nie występuje element posiadania ani psychiczny czynnik zamiaru władania.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Na rozprawie sądowej w dniu 22 listopada 2012 r. skarżący podtrzymał w całości skargę oraz argumenty w niej zawarte. Przedłożył stosowne dokumenty na okoliczność rejestracji stada w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, które to postępowanie zmierzało do realizacji zaskarżonej decyzji. Dodatkowo skarżący oświadczył, że przeprowadzone w niniejszej sprawie kontrole odbywały się w dniu transakcji. Wyjaśnił, że w dniach, w których nie przeprowadza transakcji w miejscach skupu nie ma zwierząt. Podał także, że w trakcie transakcji między rolnikiem a rzeźnią zwierzęta nie zawsze znajdują się w pomieszczeniach skarżącego, ponieważ zdarzają się sytuacje, gdy zwierzęta przemieszcza się z wózka na samochód rzeźni. Skarżący wskazał, że jest doradcą Związku Doradztwa Rolniczego w [...] i do niego zwracają się rolnicy chcący zbyć świnie. Jeżeli uzna, że jest odpowiednia liczba zgłoszonych świń, wówczas informuje rzeźnię, która wysyła samochód. Wtedy to rzeźnia wystawia rolnikowi dokument WZ, a potem fakturę. Natomiast skarżący otrzymuje z tytułu pośrednictwa prowizję od rzeźni. Z kolei właściciel świń przebywa z nimi do czasu, aż zabierze je rzeźnia. Jeśli nie ma transportu z rzeźni, to zwierzęta w ogóle nie są wyprowadzane z wózków. Nie zdarza się również, aby świnie były przechowywane z dnia na dzień w pomieszczeniu, gdyż przebywają w miejscu transakcji tylko chwilowo. Z kolei pełnomocnik organu - r. pr. A. W. przedłożył pismo Inspekcji Weterynaryjnej z 10 kwietnia 2012 r. w sprawie zasad prowadzenia księgi rejestracji zwierząt przez podmioty zajmujące się działalnością w zakresie obrotu, pośrednictwa w obrocie lub skupu zwierząt oraz prowadzące miejsca gromadzenia zwierząt.

Przy piśmie procesowym z 30 listopada 2012 r. skarżący przedłożył dokumentację dotyczącą postępowania w przedmiocie odmowy rejestracji przez ARiMR w Nysie stada dla skupu w [...] i w [...].

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, w piśmie procesowym z 6 grudnia 2012 r. Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Opolu wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym P. S. jako podmiot prowadzący skupy zwierząt w [...] oraz w [...], w ramach prowadzonej działalności polegającej na obrocie zwierzętami w rozumieniu ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, staje się - wedle ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - posiadaczem zwierząt. W konsekwencji, zgodnie z art. 23 ust. 3 tej ustawy jest obowiązany prowadzić księgę rejestracji. Organ dowodził, że niezarejestrowanie punktu skupu prowadzonego przez P. S. powoduje wyłom w misternym systemie śledzenia żywności, w tym przemieszczania się zwierząt i może prowadzić do zagrożenia zdrowia zwierząt, a także ludzi. Organ zaznaczył, że prowadzona przez P. S. dokumentacja dotycząca skupowanych zwierząt jest prowadzona niezgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia działalności w zakresie obrotu zwierzętami, pośrednictwa w tym obrocie lub skupu zwierząt. Dokumentacja powinna bowiem zawierać adres podmiotu miejsca pochodzenia zwierząt i nr świadectwa zdrowia świń. Dalej organ wskazał, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Nysie decyzją z 5 września 2012 r. nie odmówiła P. S. rejestracji siedziby stada, ponieważ nie należy jej zarejestrować. Organ podkreślił, że z treści przedłożonej decyzji wynika, że Agencja uznaje P. S. za posiadacza zwierząt. Organ podał, że według ustawy o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt skomunikowanie sprzedawcy i nabywcy to "prezentacja w celu sprzedaży, oferowanie do sprzedaży". P. S. w celu skomunikowania zbywającego i nabywcy lub "jako osoba pośrednicząca w przekazaniu informacji" prowadzi dwa obiekty skupu, spełniające wymogi weterynaryjne. Obiekty te są ogrodzone, posiadają maty wjazdowe i wyjazdowe oraz na wejściach i wyjściach, posiadają pomieszczenia: do przetrzymywania zwierząt, w tym do izolowania zwierząt chorych, podejrzanych o zakażenie i agresywnych, z urządzeniami do karmienia i pojenia, oraz socjalne i biurowe. Obiekty skupu posiadają system odprowadzania ścieków i przechowywania odchodów zwierzęcych. W skupie znajduje się też odpowiednio oświetlone miejsce do przeprowadzania badań lekarsko-weterynaryjnych, a P. S. zatrudnia osoby przeszkolone w zakresie obsługi zwierząt będących przedmiotem skupu lub pośrednictwa. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie zachodzi zarówno aspekt fizycznego posiadania (corpus), jak i subiektywnej woli władania rzeczą (animus). Fakt informowania posiadaczy zwierząt przez skarżącego o mającym się odbyć skupie stanowi chęć władania świniami. W ocenie organu, spełnia to element posiadania określany jako animus, ponieważ stanowi o subiektywnej woli władania rzeczą dla siebie, w swoim interesie. Odnośnie elementu określanego jako corpus, a więc fizycznego władania zwierzęciem organ podniósł, że wyjaśnienia złożone przez P. S. na rozprawie rozmijają się znacznie ze stanem faktycznym jaki ma miejsce w punktach skupu przez niego prowadzonych. Nie jest prawdą, że zwierzęta nie przebywają w obiektach i budynkach skupu. Organ stwierdził, że oświadczenia lekarzy weterynarii wykonujących czynności weterynaryjne w skupach P. S. oraz pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w Prudniku z 26 listopada 2012 r. potwierdzają, iż podczas transakcji i badania weterynaryjnego zwierzęta przebywają na terenie jego obiektów i w jego budynkach. Ponadto z treści faktur wynika jednoznacznie, że P. S. płaci Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii za nadzór nad miejscami gromadzenia, skupami zwierząt, co stoi w sprzeczności z jego zapewnieniami składanymi na rozprawie, iż zajmuje się wyłącznie kontaktowaniem ze sobą kupującego i sprzedającego, a w takiej sytuacji nadzór weterynaryjny w skupie byłby zbędny. Na poparcie powyższej argumentacji organ dołączył do pisma stosowaną dokumentację.

Na rozprawie sądowej w dniu 20 grudnia 2012 r. skarżący podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Odczytał również pismo z 19 grudnia 2012 r. stanowiące polemikę z pismem pełnomocnika organu z 6 grudnia 2012 r. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sprawowanie kontroli oznacza zatem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach. Sąd ten jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W literaturze przedmiotu trafnie przyjmuje się, że w sytuacji gdy zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. M. Masternak-Kubiak [w:] M. Masternak-Kubiak, Tadeusz Kuczyński, Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 21).

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Oceniając - według powyższych kryteriów - prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie w części, w jakiej nakładają na skarżącego obowiązek dokonania zgłoszenia do rejestru zwierząt gospodarskich danych dotyczących liczby zwierząt, które przybyły lub ubyły ze stada w [...] i w [...]; oraz w części dotyczącej nakazu prowadzenia wpisów w księdze rejestracji świń.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 12 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, posiadacz świń jest obowiązany zgłosić kierownikowi biura w terminie 30 dni zwiększenie lub zmniejszenie liczebności stada, z wyjątkiem urodzenia, przywozu z państw trzecich albo państw członkowskich, z podaniem liczby zwierząt, które przybyły lub ubyły ze stada, oraz miejsca pochodzenia lub przeznaczenia zwierzęcia. Z kolei art. 23 ust. 3 ustawy stanowi, że posiadacz świń, z wyłączeniem podmiotu prowadzącego rzeźnię, zarobkowy transport zwierząt oraz przetrzymującego zwierzęta w miejscach gromadzenia zwierząt albo na wystawach, pokazach lub konkursach, jest obowiązany prowadzić księgę rejestracji, w której umieszcza numer siedziby stada oraz liczbę zwierząt gospodarskich w tej siedzibie. Powołane przepisy, na podstawie których nałożono na skarżącego przedmiotowe nakazy odwołują się do pojęcia "posiadacza świń". Definicja legalna "posiadacza zwierzęcia" zawarta została w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy i w odniesieniu do świń oznacza osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, władającą zwierzęciem, nawet tymczasowo (lit. c). Natomiast pojęcie władztwa nie zostało zdefiniowane w omawianej ustawie, a więc słusznie - ze względów systemowych - zarówno organ odwoławczy, jak i skarżący dla odkodowania jego znaczenia odwołali się do cywilistycznej konstrukcji posiadania rzeczy (zwierzęcia), rozumianego jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą (art. 336 i nast. Kodeksu cywilnego). Zauważyć jednak należy, że prawidłowe zastosowanie bądź niezastosowanie tych przepisów jest możliwe dopiero w przypadku pełnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy. Stosownie bowiem do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa więc na organie i nie może być przerzucony na stronę. Organ, wykorzystując zatem dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dlatego, dokonując oceny, czy P. S. w zakresie prowadzonej działalności wyczerpał dyspozycję art. 12 ust. 3 pkt 1 i art. 23 ust. 3 ustawy, organ winien był ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy jest on posiadaczem zwierząt, w niniejszym przypadku świń. Tylko bowiem pozytywne ustalenie w tym zakresie dawało organom uprawnienie do nałożenia na skarżącego spornych nakazów. Tymczasem organy obu instancji w ogóle nie badały charakteru faktycznie prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, podczas gdy w toku całego postępowania administracyjnego twierdził on konsekwentnie, że na żadnym etapie prowadzonej działalności nie posiada jakiegokolwiek władztwa nad zwierzętami, a jego rola ogranicza się do "kojarzenia" sprzedającego z nabywcą i zabezpieczenia miejsca, w którym przeprowadzana jest transakcja. W ocenie Sądu, z samego faktu prowadzenia pośrednictwa w zakresie obrotu zwierzętami nie wynika jeszcze, że pośrednik jest posiadaczem zwierzęcia. Podobnie, nie można mówić o posiadaczu zwierzęcia tylko na tej podstawie, że podmiot posiada formalne zezwolenie na prowadzenie m.in. skupu zwierząt. Istotne jest bowiem, czy skup taki jest w rzeczywistości prowadzony. Przedstawiając argumentację w tym zakresie trafnie obie strony postępowania sądowego wskazywały na dwa rodzaje posiadania (samoistne i zależne) oraz na konieczne jego elementy, tj. faktyczne władztwo nad rzeczą (także możność władania) - "corpus" oraz wolę posiadania rzeczy dla siebie - "animus", lecz wyłącznie P. S. podjął się oceny prowadzonej przez siebie działalności w kontekście kodeksowej konstrukcji posiadania, a przede wszystkim jego niezbędnego elementu, jakim jest władanie rzeczą ("jak właściciel" lub "jak mający inne prawo do władania cudzą rzeczą"). Organ odwoławczy generalnie nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, zaś rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji mają charakter jedynie teoretyczny i polegają w znacznej mierze na stawianiu pewnych tez - często mylących, bo odwołujących się do sytuacji niezwiązanych z niniejsza sprawą - których prawidłowości nie można zweryfikować z uwagi na brak poczynienia przez organ jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Stwierdzić zatem należy, że zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i organu pierwszej instancji zostały podjęte przedwcześnie, bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Wykazane braki postępowania dowodowego powodują, że kwestia kluczowa dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, tj. okoliczność, czy skarżący z uwagi na charakter prowadzonej działalności dysponuje (rozporządza) zwierzętami i można uznać go za posiadacza zwierząt, w tym także, czy można zasadnie twierdzić, że włada zwierzętami "dla siebie", w ogóle nie została ustalona, co stanowi o naruszeniu wskazanych przepisów procedury administracyjnej. Komentowany brak ustaleń faktycznych czyni natomiast niemożliwym dokonanie przez Sąd oceny wystąpienia przesłanek określonych w omawianych przepisach. Jak już powiedziano wcześniej, sąd administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy administracji i dokonywania ustaleń we własnym zakresie, gdyż stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego wynikającego z akt sprawy, a istniejącego w dacie wydania decyzji. Z kolei, brak ustaleń w powyższym zakresie zwalnia tut. Sąd z konieczności badania tych zarzutów skargi, które dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem przesądzenie, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, umożliwia subsumcję występującego w sprawie stanu faktycznego do konkretnej normy prawa materialnego.

Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd stwierdził ponadto, że podjęte przez organy decyzje naruszają także art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zważywszy na wyraźną treść tej regulacji, nie sposób uznać, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji mieści się w standardach procedury administracyjnej, gdyż nie zawiera ono praktycznie żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji odwoławczej, że naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 K.p.a. w tak poważnym rozmiarze nie miało wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Taka ocena organu odwoławczego stoi w sprzeczności z zawartą w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Z kolei dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, a tego w niniejszej sprawie zabrakło. Oceniając natomiast prawidłowość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w świetle wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., należy stwierdzić, że ogranicza się ono do przywołania podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia i formułowania ogólnych twierdzeń i wniosków, bez ich odniesienia do stanu faktycznego sprawy. W sferze faktów zaskarżona decyzja nie zawiera praktycznie żadnego uzasadnienia. Tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia stronie poznanie i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek faktycznych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez Sąd. W tym miejscu podkreślić wypada, że uzasadnienie decyzji jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Nie ulega również wątpliwości, że uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno ponadto umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że zarówno uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, jak i organu pierwszej instancji nie spełnia powyższych wymogów, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a.

Końcowo już tylko odnotować należy, że organ odwoławczy w piśmie procesowym z 6 grudnia 2012 r. uzupełnił częściowo brakującą argumentację prawną przez jej doprecyzowanie, podjął również próbę ustalenia stanu faktycznego sprawy, przedstawiając w tej mierze stosowną argumentację i dowody, jednak wskazywane okoliczności, rozważania i oceny, które nie były zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie stanowiły przedmiotu postępowania poprzedzającego jej wydanie, w tym także oświadczenia lekarzy z daty późniejszej niż daty podjętych aktów, nie mogą być przedmiotem oceny Sądu. Podkreślić również trzeba, że pismo procesowe kierowane do Sądu nie może stanowić uzupełnienia uzasadnienia faktycznego decyzji wydanej wcześniej przez organ, a następnie zaskarżonej przez stronę.

W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji w części określonej w sentencji wyroku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.

Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i sprowadzają się przede wszystkim do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w zależności od poczynionych ustaleń, do zastosowania odpowiednich przepisów oraz do opracowania decyzji zgodnie z wymogami procedury administracyjnej.