Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2235/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3, art .art. 6 ust. 1 i art. 10 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 204 poz 1195
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 13 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 141 par 4, art 106 par 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 50/12 w sprawie ze skargi F. L. na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie na rzecz F. L. kwotę 230 (dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi F. L. na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie zobowiązał ten organ do rozpoznania wniosku F. L. z dnia 30 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd I instancji odmówił wymierzenia Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie grzywny (sygn. akt II SAB/Kr 50/12).

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

F. L. 30 sierpnia 2011 r. złożył do Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej podmiotu, któremu został wydany abonament postojowy roczny "S0" na okaziciela na rok 2011 o numerze [...].

Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie postanowieniem nr [...] z dnia 16 września 2011 r. zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej z powodu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego kwestii posiadania przez Zarząd statusu organu władzy publicznej. Również w dniu 16 września 2011 r., pismem wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

Pismem z dnia 25 października 2011 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dokonało rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego ustalając, że kryterium sprawy (a nie charakter prawny, struktura organizacyjna lub funkcja) przesądza o zakwalifikowaniu danego podmiotu jako organu administracji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.)

Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie postanowieniem z dnia 14 listopada 2011 r. podjął zawieszone postępowanie oraz pismem znak [...] z dnia 14 listopada 2011 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia 30 sierpnia 2011 r. wskazując, że nie może podać, które ze służb otrzymała omawiane abonamenty.

W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący pismem z dnia 23 listopada 2011 r. wezwał Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie do usunięcia naruszenia prawa i udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 30 sierpnia 2011 r. Pismem z dnia 5 grudnia 2011 r. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 14 listopada 2011 r.

Ponadto, w dniu 23 września 2011 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zażalenie na postanowienie z dnia 16 września 2011r., w sprawie zawieszenia postępowania z powodu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Postanowieniem z dnia 25 października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

W dniu 23 stycznia 2012 r. F. L. złożył za pośrednictwem organu skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na pytanie zawarte we wniosku z dnia 30 sierpnia 2011 r. oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wnosił w pierwszym rzędzie o jej odrzucenie, oraz z ostrożności procesowej o oddalenie skargi.

Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący odebrał odpowiedź na wniosek w dniu 21 grudnia 2011 r. Natomiast skarga na bezczynność została złożona w dniu dnia 23 stycznia 2012 r., zatem z przekroczeniem przewidzianego ustawą trzydziestodniowego terminu.

Organ wskazał ponadto, że od momentu złożenia wniosku skarżący był powiadamiany o wszystkich rozstrzygnięciach, jakie w związku z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej podejmowano, zarówno tych dotyczących postępowania, jak i udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym nie może być mowy o bezczynności.

Odnosząc się do zakresu wnioskowanej informacji Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wyjaśnił, że dysponentami abonamentów S0 są poszczególne jednostki określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) tj: Policja, Inspekcja Transportu Drogowego, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu, Służba Kontrwywiadu Wojskowego, Służba Wywiadu Wojskowego, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Straż Graniczna, Służba Więzienna, Służba Celna, służby ratownicze, zarządy dróg, jednostki Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi oraz jednostki wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej.

Organ podał, że zgodnie z dotychczasową uchwałą nr XXXII/268/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r., jak i obecnie obowiązującą uchwałą nr XXI/229/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat, abonament S0 stanowił rodzaj identyfikatora pojazdu zwolnionego z opłat w strefie płatnego parkowania. Ustawa o drogach, jak również wskazane wyżej uchwały nie nakładają na zarząd drogi obowiązku prowadzenia ewidencji pojazdów zwolnionych z opłaty, jak również wydanych dotychczasowych abonamentów postojowych rocznych S0. Ponadto, z uwagi na charakter wykonywanych zadań przez podmioty zwolnione z opłaty - tj. zadań z zakresu bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego państwa - prowadzenie tego typu ewidencji jest nieuzasadnione. Te właśnie okoliczności spowodowały brak możliwości odpowiedzi na wniosek skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę F. L. wskazał na wstępie, że przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wobec powyższego nie było podstaw do odrzucenia skargi, o co wnosił organ.

Przystępując do rozpoznania skargi Sąd I instancji wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w ustalonym przepisami prawa terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wyjaśnił zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej jako: u.o.d.i.p.) oraz tryb udzielenia i odmowy udzielenia informacji, a także na ograniczenia prawa do informacji publicznej (art. 5 u.o.i.d.p.), cytując stosowne przepisy ustawy.

Zdaniem WSA w Krakowie bezczynność w sprawie o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ lub podmiot będący w jej posiadaniu milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, ale również wtedy gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku, lub informacji niejasnej, albo niepełnej, jak również gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie.

Sąd I instancji wskazał, że do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należało uwzględnić przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), a w szczególności art. 13 ust. 1 pkt 1, ust. 2 , 5 i 6 , art. 13b ust. 1 - 3. Z przepisów tych wynika generalny obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Ustawa wskazuje także na podmioty, które są zwolnione z tego obowiązku. Kompetencja do ustalenia strefy płatnego parkowania należy do rady gminy (rady miasta), zaś stosowna uchwała podejmowana jest na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Zarządcą drogi, w przypadku dróg publicznych (ulic) położonych w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, z tym że zarząd ten może zostać powierzony specjalnie utworzonej w tym celu jednostce organizacyjnej.

WSA w Krakowie zauważył, że w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, od dnia 4 lipca 2011 r. aktem prawa miejscowego normującym kwestie parkowania w strefie płatnego parkowania na terenie Krakowa była uchwała Nr XXI/229/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 20 lipca 2011r. Nr 363, poz. 3099), w związku z którą utraciła moc dotychczasowa uchwała Nr XXXII/268/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Krakowa, w strefie płatnego parkowania (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 400). Niemniej jednak, w § 5 ust. 2 nowej regulacji przewidziano, że abonamenty postojowe wydane na podstawie Załącznika nr 2 do uchwały, która utraciła moc zachowują ważność do czasu upływu terminu, na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2011 r.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że jak wynika z załącznika do uchwały Nr XLVIII/594/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 511 poz. 3306) w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Krakowski Zarząd Komunalny w Krakowie, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, zwany dalej w tych przepisach ZIKiT, jest samodzielną jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej Kraków, nie posiadającą osobowości prawnej, działającą jako wyodrębniona jednostka budżetowa (§ 1). Nadzór nad działalnością ZIKiT sprawuje Prezydent Miasta Krakowa (§ 2 ust. 2). Przedmiotem działalności podstawowej ZIKiT - w myśl § 3 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, jest organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie, w ramach planu finansowego - w zakresie nie powierzonym do realizacji innym miejskim jednostkom organizacyjnym, komórkom organizacyjnym Urzędu Miasta Krakowa lub podmiotom, wszystkich spraw związanych z gospodarką komunalną oraz transportem w Gminie Miejskiej Kraków. Na czele ZIKiT stoi Dyrektor, który kieruje jednostką jednoosobowo i ponosi pełną odpowiedzialność za całokształt jej pracy oraz osiągnięte przez tę jednostkę wyniki (§ 6 ust. 1). Załącznik do zarządzenia Nr 5/2010 z dnia 1 marca 2010 r. – Regulamin Organizacyjny Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (dostępny na stronie internetowej www.zikit. krakow.pl,) przewiduje, że w ramach działu - Strefa Płatnego Parkowania utworzono Sekcję Windykacji oraz Biuro Obsługi Strefy Płatnego Parkowania (§ 9), przy czym do zakresu działania tej ostatniej komórki organizacyjnej należy m.in. rozpatrywanie wniosków o wydanie abonamentów postojowych oraz ich wydawanie zgodnie z przepisami prawa miejscowego, przechowywanie dokumentacji strefy płatnego parkowania, w tym przesyłanych przez operatora druków ścisłego zarachowania, wydanych abonamentów, dokumentów dotyczących nie wpłaconych opłat, rozliczeń finansowych i dokonanych przelewów przez operatora strefy na konto ZIKiT gwarancji ( § 21 ust. 5).

W świetle powyższych rozważań Sąd I instancji stwierdził, że zarządzanie drogami publicznymi w tym ustanawianie stref płatnego parkowania należy do realizacji zadań publicznych, zaś dodatkowo ma wymiar majątkowy albowiem opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, są źródłem dochodów własnych gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt f ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Okoliczność komu został wydany abonament postojowy roczny służbowy SO na okaziciela na rok 2011 o numerze [...] ma charakter informacji publicznej, zaś Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie jako organ reprezentujący tę jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego winien posiadać żądaną przez skarżącego informację publiczną, co wynika choćby z wyżej powołanego regulaminu. Odrębnym zagadnieniem jest, czy taka informacja publiczna jest objęta ograniczeniem w jej udostępnieniu – stosownie do art. 5 u.d.i.p.

WSA uznał, że dopuszczone i przeprowadzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym na wniosek skarżącego dowody z dokumentów, których walor nie był kwestionowany (karty 23 – 51 akt WSA), a także dokumenty zgromadzone w aktach o sygn. II SAB/Kr 1517/11 potwierdzają, że pomimo braku nakazów rangi ustawowej, Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie posiada urządzenia ewidencyjne pozwalające na udzielenie przedmiotowej informacji publicznej. Także z pism skierowanych do skarżącego z dnia 14 listopada 2011 r. i 5 grudnia 2011r. - znak [...] nie wynika, że podmiot ten nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej. Brak konkretnej odpowiedzi będącej udzieleniem informacji publicznej zgodnie z wnioskiem stanowi o bezczynności Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w jego rozpoznaniu. O ile treść tych pism może naprowadzać, że przedmiotowa informacja jest uznawana za niepodlegającą udostępnieniu z uwagi na treść art. 5 u.d.i.p., niewydanie w terminie decyzji o odmowie jej udostępnienia również kwalifikuje się jako bezczynność w realizacji wniosku.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana słusznie bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie nie miała jednakże miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Do tej oceny upoważnia fakt, że nie pominął on milczeniem, a więc nie zignorował złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 30 sierpnia 2011r. Przedstawione akta potwierdzają fakt podjęcia czynności i wydawania postanowienia, które co prawda obiektywnie nie znajdowały umocowania w prawie bowiem w tym zakresie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w ocenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie zmierzały do nadania wnioskowi odpowiedniego biegu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest w szczególności:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne ustalenie i przedstawienie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne przyjęcie, iż Dyrektor ZIKiT pozostaje dysponentem informacji publicznej zgodnej z wnioskiem skarżącego.

2. art. 106 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 21 ust. 5 Zarządzenia Dyrektor ZIKiT Nr 5/2010 z dnia 1 marca 2010 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Organizacyjnego Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, poprzez przyjęcie nieprawdziwego faktu, jako powszechnie znanego.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest w szczególności:

1. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze. zm.), poprzez przyjęcie, iż udostępnieniu podlega również informacja, którą podmiot, do jakiego wniosek skierowano nie dysponuje.

2. art. 10 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, iż Dyrektor ZIKiT zobowiązany był również do udostępnienia informacji w sposób nie odpowiadający wnioskowi skarżącego.

3. art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z uregulowaniami Załącznika Nr 2 do uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXII/268/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Krakowa, w strefie płatnego parkowanie w związku z art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w związku z § 21 ust. 5 Zarządzenia Dyrektor ZIKiT Nr 5/2010 z dnia 1 marca 2010 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu Organizacyjnego Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie poprzez przyjęcie, iż identyfikator wydawany dla oznaczenia pojazdu zwolnionego z opłaty za parkowanie stanowi abonament w strefie, tj. dowód wniesienia opłaty w strefie, określony w art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Na wstępie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest określenie charakteru prawnego tzw. abonamentu rocznego S0, wydawanego podmiotom zwolnionym z opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Zgodnie z unormowaniami art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych Rada Miasta ustalając strefę płatnego parkowania, może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników dróg. Formy te jako odstępstwa od zasady pełnej odpłatności za parkowanie dotyczą jednakże wyłącznie podmiotów w odniesieniu do których istnieje obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w obszarze obejmowanym strefą płatnego parkowania. Całkiem odmienną kategorią są pojazdy pozostające we władaniu jednostek określonych w art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w zakresie których w ogóle nie powstaje obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie w strefie. Tzw. Abonamenty S0 stanowiły w istocie dokument identyfikacyjny, wydawany na rzecz podmiotów zwolnionych z opłat za parkowanie. W tym kontekście wyraźnego podkreślenia wymaga, iż abonament "S0" nie pozostawał dowodem wniesienia opłaty za parkowanie, o którym mowa w art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że Sąd I instancji powołał się na strukturę organizacyjną ZIKiT wprowadzoną Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1332/2012, zaś jako fakt powszechnie znany przyjęto Regulamin Organizacyjny ZIKiT zatwierdzony zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 5/2010, który nie przewidywał podziału ówczesnego odpowiednika komórki organizacyjnej ZIKiT oznaczonej nazwą Strefa Płatnego Parkowania, tj. Biura Strefy Płatnego Parkowania na Sekcje, Windykacji i Biuro Obsługi Klienta Strefy Płatnego Parkowania. Zatem w istocie za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto treść aktu innego niż dopuszczony jako powszechnie znany. Jednocześnie wskazania wymaga, iż problematyką wydawania dokumentów poświadczających pozostawanie pojazdem zwolnionym z opłat za parkowanie, w okresie obowiązywania obydwu powołanych Regulaminów, zajmował się Dział Administracji ZIKiT, nie zaś komórka organizacyjna jednostki odpowiedzialna za pobór opłat w strefie, tj. Biuro Strefy Płatnego Parkowania, a następnie Strefa Płatnego Parkowania, podzielona na dwie sekcje. Niniejsza okoliczność pozostaje relewantna w kontekście doniosłości, jaką sąd I instancji przypisał zakresowi obowiązków powołanych struktur ZIKiT, a tym samym dysponowania wnioskowaną informacją. Przytoczone uregulowanie zakresu kompetencyjnego komórek organizacyjnych ZIKiT wskazuje, iż Biuro Obsługi Klienta Strefy Płatnego Parkowania zajmuje się abonamentami postojowymi, tj. dowodami wniesienia opłaty za parkowanie w rozumieniu art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nie zaś abonamentami "S0", które pomimo podobnej nazwy, stanowią identyfikator pojazdu pozostającego w dyspozycji podmiotu zwolnionego z opłat za parkowanie, zatem znajdującego się w zakresie art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Pełnomocnik organu wskazał ponadto, że zarząd dróg wydawał, zgodnie z art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, abonamenty "S0" podmiotom takim jak: Policja, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu, Służba Kontrwywiadu Wojskowego, Centralne Biuro Antykorupcyjne. Działalność wymienionych służb odznacza się koniecznością zachowania całkowitej tajności i dyskrecji. W związku z tym, w ramach procedury wydawania identyfikatorów pojazdu służbie dysponującej pojazdem zwolnionym z opłat za parkowanie, można wyróżnić dwa etapy. Pierwszym z nich jest wystąpienie przez daną jednostkę o wydanie przedmiotowego dokumentu. Dział Administracji ZIKiT, w oparciu o przesłaną informacje weryfikuje, czy wnioskodawcą jest podmiot wymieniony w art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a następnie wydaje żądaną liczbę abonamentów "S0". Pomimo faktu zamieszczenia numerów na niniejszych drukach, są one wydawane losowo, tak by ZIKiT dysponował jedynie informacją, jaka liczba abonamentów została wydana, nie zaś w przedmiocie jakie identyfikatory o jakich numerach zostały przekazane danej służbie. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie zobowiązuje ZIKiT (jak wcześniej to zaznaczono) do prowadzenia ewidencji wydanych abonamentów "S0", czyli identyfikatorów przekazanych podmiotom dysponującym pojazdami zwolnionymi z opłat za parkowanie. Drugim etapem wydawania abonamentu "S0" jest rozdział ogólnej puli identyfikatorów, przesłanych danej służbie, pomiędzy konkretne pojazdy w ramach danej jednostki. W tym zakresie podmioty zwolnione z opłat za parkowanie dokonują dystrybucji poszczególnych dokumentów na własną odpowiedzialność.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że podmiot zobowiązany nie dysponuje informacją, której żądał F. L., o czym został on poinformowany w piśmie z dnia 5 grudnia 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Tego typu zarzut może być skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne, na podstawie których Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok, w zakresie dysponowania przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie informacją objętą wnioskiem skarżącego. Ustalenia te zostały poczynione na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a w szczególności dokumentów dopuszczonych przez Sąd I instancji jako dowody na wniosek skarżącego (k. 23-51 akt WSA).

Należy podkreślić, że ze wspomnianych dokumentów, w szczególności z odpowiedzi Dyrektora ZIKiT w Krakowie z dnia 2 czerwca 2011 r. (k. 28-32 akt WSA) w sposób oczywisty wynika, że dysponuje on informacjami zarówno o ilości abonamentów S0 wydanych konkretnym podmiotom, jak też numerami tych abonamentów. Wbrew konsekwentnym twierdzeniom organu, że nie jest w posiadaniu informacji, jakim podmiotom wydawane są abonamenty postojowe S0 o konkretnych numerach, w piśmie tym udzielił Stowarzyszeniu "O." szeregu informacji, w tym podał kilkakrotnie, komu zostały wydane abonamenty S0 z podaniem wprost ich numeru. Przykładowo można wskazać, że organ podał Stowarzyszeniu (reprezentowanemu przez W. L. – ojca skarżącego) numery abonamentów wydanych na rzecz Inspekcji Transportu Drogowego (k.28), Wojskowej Prokuratury Garnizonowej w Krakowie, Wojskowego Szpitala Klinicznego, Żandarmerii Wojskowej (k. 30), Aresztu Śledczego w Krakowie (k. 31). Ponadto ze złożonych przez skarżącego do akt sprawy dokumentów wynika, że Dyrektor ZIKiT w Krakowie zwracając się m. in. do wskazanych wyżej podmiotów o stanowisko dotyczące wniosku Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej nie pytał o numery udzielonych im abonamentów, a jedynie o to czy wyrażają zgodę na ich udostępnienie. Z przytoczonych okoliczności wynika, że twierdzenie organu o braku możliwości przypisania numeru abonamentu do ściśle określonego podmiotu nie jest prawdziwe. Nie bez znaczenia jest też fakt, że w opisanej sprawie dotyczącej wniosku Stowarzyszenia "O.", Dyrektor ZIKiT w Krakowie nie twierdził, że nie ma możliwości udzielania informacji dotyczącej numerów abonamentów S0. W przypadkach braku zgody podmiotów, którym zostały wydane te abonamenty organ wydał decyzje o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje w posiadaniu informacji publicznej żądanej przez skarżącego.

Niezasadny jest także drugi zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie nieprawdziwego faktu, jako powszechnie znanego.

Sąd I instancji wskazał, że z § 21 ust. 5 załącznika do zarządzenia Nr 5/2001 z dnia 1 marca 2010 r. – Regulamin Organizacyjny Zarządu Infrastruktury i Transportu w Krakowie (dostępnego w Internecie, a więc powszechnie znanego) wynika, że do zakresu działania Biura Obsługi Strefy Płatnego Parkowania należy m. in. rozpatrywanie wniosków o wydanie abonamentów postojowych, przechowywanie dokumentacji strefy, w tym dotyczącej wydanych abonamentów. Zdaniem Sądu I instancji z przepisów tego regulaminu wynika, że organ powinien posiadać żądaną przez skarżącego informację publiczną. Tymczasem strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że w zaskarżonym wyroku WSA w Krakowie powołał się na strukturę organizacyjną ZIKiT wprowadzoną Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1332/2012, zaś jako fakt powszechnie znany przyjęto Regulamin Organizacyjny ZIKiT zatwierdzony zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 5/2010, który nie przewidywał podziału ówczesnego odpowiednika komórki organizacyjnej ZIKiT oznaczonej nazwą Strefa Płatnego Parkowania. W uzasadnieniu omawianego zarzutu wskazano ponadto, że Sąd I instancji dopuszczając w ramach zaskarżanego orzeczenia fakt powszechnie znany, tj. treść Regulaminu Organizacyjnego ZIKiT, w sposób nietrafny utożsamił abonament postojowy wydawany przez zarząd dróg na mocy postanowień uchwały Nr XXXII/268/03 z identyfikatorem pojazdu zwolnionego z opłat za parkowanie, opatrzonego nazwą: abonament "S0", jaki wydawany jest przez Dział Administracji ZIKiT, który nie ma obowiązku ewidencjonowania przekazywanych abonamentów, ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych, ani żadne inne nie wprowadzają takiego obowiązku.

W ocenie NSA powołane przez Sąd I instancji przepisy regulujące wewnętrzny podział organizacyjny Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie oraz zakres kompetencji poszczególnych jednostek organizacyjnych nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Bez znaczenia jest także wskazana przez wnoszącego skargę kasacyjną okoliczność braku ustawowego obowiązku ewidencjonowania abonamentów S0 wydawanych podmiotom wymienionym w art. 13 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmioty ustawowo zobowiązane do udzielenia informacji publicznej udzielają takich informacji jeżeli są w ich posiadaniu. Oznacza to, że zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest każdy podmiot, który faktycznie posiada żądaną przez zainteresowanego informację, niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji i czy przepisy prawa zobowiązują do posiadania takiej informacji. Udostępnieniu podlega również informacja, która nie wynika z kompetencji podmiotu zobowiązanego, a została uzyskana od innego podmiotu. Zatem nie ma znaczenia czy przepisy prawa zobowiązują określony podmiot do posiadania informacji publicznej w określonej formie, czy też podmiot taki z własnej inicjatywy informację wytworzył. W związku z powyższym powołanie się przez Sąd I instancji posiłkowo na przepisy wewnętrzne regulujące sposób funkcjonowania Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty wymienione w tej części skargi kasacyjnej wiążą się z omówionymi wyżej zarzutami procesowymi, a to w konsekwencji powoduje, że dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1 i art. 10 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 13b ust. 4 pkt 2 oraz art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa niezamknięty katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu i prawidłowo go zastosował uznając żądaną przez skarżącego informację za informację publiczną. Natomiast, jak wskazano wyżej, obowiązek udzielenia posiadanej przez zobowiązanego informacji wynika z art. 4 ust. 3 cyt. ustawy.

Nie jest zrozumiały zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 10 ust. 1. w związku z art. 14 ust. 1 u.d.i.p poprzez przyjęcie, że Dyrektor Zarządu Infrastruktury jest zobowiązany do udostępnienia informacji w sposób niezgodny z wnioskiem. Sąd I instancji nie wyraził poglądu, że organ jest zobowiązany do udzielenia skarżącemu informacji w sposób inny, niż wskazany we wniosku. WSA w Krakowie zobowiązał Dyrektora ZIKiT w Krakowie do rozpoznania wniosku F. L. z dnia 29 sierpnia 2011 r. (pkt I sentencji wyroku). W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniał dodatkowo, że organ powinien udostępnić żądne informacje, bądź w przypadku zaistnienia przesłanek wykluczających jej udzielenie wydać decyzję administracyjną.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z uregulowaniami Załącznika Nr 2 do uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXII/268/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2003 r. w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych na terenie Krakowa, w strefie płatnego parkowania w związku z art. 13 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w związku z § 21 ust. 5 Zarządzenia Dyrektor ZIKiT Nr 5/2010 z dnia 1 marca 2010 r. Formułując ten zarzut autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji niesłusznie uznał, iż identyfikator wydany dla oznaczenia pojazdu zwolnionego z opłat na podstawie art. 13 ust. 3 cyt. ustawy stanowi abonament, o którym mowa w art. 13b ust. 4 ustawy. Zdaniem NSA kwestia charakteru prawnego dokumentów wydawanych podmiotom zwolnionym od obowiązku ponoszenia opłat na parkowanie w płatnej strefie parkowania, nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania jest bezczynność Dyrektor ZIKiT w Krakowie. Skoro ze stanu faktycznego sprawy wynika, że posiada on informację żądaną przez skarżącego, to nie ma znaczenia, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro z poczynionych ustaleń wynika, że organ jest w posiadaniu danych, o których udostępnienie wnosił skarżący, a mimo to danych tych nie udostępnił i nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej to Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ ten pozostaje w bezczynności. W konsekwencji organ powinien jeszcze raz rozważyć, czy przedmiotowa informacja może być udostępniona skarżącemu, czy z uwagi na ograniczenia wynikające z prawa, należy wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.