Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 483/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3 pkt 4 , art. 1 pkt 3, art. 1a pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 9 poz 31
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.
article: art. 21
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art. 1 pkt 3 , art. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 200 poz 1953
law: Ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 4 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Teza: Jeżeli treść art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991. r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 grudnia 2003 r. do 31 grudnia 2006 r. została wprowadzona ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 z późn. zm.), w której ustawodawca równocześnie zdefiniował pojęcia "pas drogowy" i "droga" (art. 1 pkt 3), a w art. 2 zmienił brzmienie art. 2 ust. 3 pkt 4 upol obejmującym te pojęcia, to oznacza to, że te właśnie definicje należy stosować także na gruncie wykładni art. 2 ust. 3 pkt 4 upol.

TEZY

Jeżeli treść art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991. r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 grudnia 2003 r. do 31 grudnia 2006 r. została wprowadzona ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 z późn. zm.), w której ustawodawca równocześnie zdefiniował pojęcia "pas drogowy" i "droga" (art. 1 pkt 3), a w art. 2 zmienił brzmienie art. 2 ust. 3 pkt 4 upol obejmującym te pojęcia, to oznacza to, że te właśnie definicje należy stosować także na gruncie wykładni art. 2 ust. 3 pkt 4 upol.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stefan Babiarz (sprawozdawca), Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia WSA del. Jadwiga Danuta Mróz, Protokolant Janusz Bielski, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Ol 582/06 w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 2 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2005 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2) zasądza od S. L. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Ol 582/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję oraz określił, że nie podlega ona wykonaniu. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. (SKO) z dnia 2 października 2006 r., nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2005 r.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w decyzję organu pierwszej instancji z dnia 3 lipca 2006 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2005 r. w kwocie 233,10 zł. Powołując się na treść art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991. r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.) – zwanej dalej upol podatnik twierdził, że wymierzenie podatku od nieruchomości za grunty zajęte pod drogę nie znajduje podstawy prawnej. Podniósł, że jego działka o nr [...] jest wydzielonym geodezyjnie pasem gruntu przeznaczonym na drogę.

Organ podatkowy stwierdził, że znowelizowany ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw art. 2 ust. 3 pkt 4 upol (Dz. U Nr 200, poz. 1953) – zwanej dalej ustawą zmieniającą stanowił, iż wyłączono z zakresu opodatkowania podatkiem od nieruchomości pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczaniem i obsługą ruchu. Poszerzył on zakres wyłączenia o kategorię dróg innych niż publiczne. Uznał, że drogę w potocznym tego słowa znaczeniu należy odróżnić od gruntu pod nią, gdyż droga to budowla w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 2 upol. Sam zaś fakt oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków jako droga (dr) nie jest wystarczający do wyłączenia go z opodatkowania. Tego rodzaju grunt bez posadowionej na nim budowli drogi winien być opodatkowany podatkiem od nieruchomości wg stawki dla gruntów tzw. pozostałych. Dany grunt - jako pas drogowy - podlegałby wyłączeniu z opodatkowania w przypadku gdyby ustalono, że znajduje się na nim budowla drogi. Nawet gdy grunt jest jedynie ujeżdżony przez przejeżdżające pojazdy nie może być traktowany jako pas drogowy.

W skardze na decyzję SKO podatnik wniósł o uchylenie zapadłych w sprawie decyzji, zarzucając rażące naruszenie art. 2 ust. 3 pkt 4 upol. Zdaniem skarżącego, organy podatkowe w sposób dowolny i nieuprawniony przywołują ustawę o drogach publicznych, gdyż w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych nie ma delegacji ustawowej do jej stosowania. Sporna działka nie jest drogą publiczną. Wyjaśnił, że na działce wykarczowano drzewa owocowe, zniwelowano skarpę od strony drogi publicznej i boczne nachylenie terenu, zaś położenie działki nie wymaga odwodnienia. Podniósł, że decyzją z dnia 3 października 2001 r. postanowiono o przejęciu działki na własność gminy, którą następnie zmieniono decyzją z dnia 15 lutego 2002 r., pozostawiając ja właścicielowi jako drogę wewnętrzną.

Sąd pierwszej instancji – uzasadniając rozstrzygnięcie – wskazał, że w świetle obowiązującego przed rokiem 2004 stanu prawnego na mocy art. 2 ust. 3 pkt 4 upol wyłączone od opodatkowania podatkiem od nieruchomości były budowle dróg publicznych wraz z pasami drogowymi oraz zajęte pod nie grunty. Z dniem wejścia w życie tj. od dnia 9 grudnia 2003 r. ustawy zmieniającej zmieniono treść art. 2 ust. 3 pkt 4 upol stwierdzając, że nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

Dokonując wykładni art. 2 ust. 3 pkt 4 upol w wersji obowiązującej w 2005 r. Sąd uznał, że z mocy ustawy nie podlegają opodatkowaniu nieruchomości stanowiące pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Nie podzielił poglądu, że od stycznia 2004 r. w dalszym ciągu wyłączone są z opodatkowania tylko drogi publiczne, które spełniają określone wymagania techniczne, gdyż takie stanowisko jest niezgodne z nowym brzmieniem art. 2 ust. 3 pkt 4 upol. Zakres wyłączenia z opodatkowania został rozciągnięty również na drogi inne niż publiczne. Twierdzenia tego nie można obalić, jak czyni to SKO, przyjmując definicję "drogi" jako budowli w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 2 upol. Sąd powołał się na pojęcie "budowli" użyte w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) i stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 4 upol opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Z treści tego przepisu wynika, że desygnaty "pas drogowy", "droga" i "obiekt budowlany" są pojęciami odrębnymi. Nie ma definicji drogi w ustawie o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086). Natomiast w tej ustawie drogi dzielą się na publiczne i wewnętrzne. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1). Pojęcie "drogi publicznej" nie występuje w omawianym przepisie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W związku z tym w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie podlegają opodatkowaniu drogi wewnętrzne, jeżeli zostały sklasyfikowanie w ewidencji gruntów.

W ocenie WSA, dla potrzeb podatku od nieruchomości, podstawowe znaczenie mają zapisy dokonane w ewidencji gruntów i budynków. Organy podatkowe nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń, co do przeznaczenia gruntu. Drogi wewnętrzne, określone w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, sklasyfikowane i stosownie oznaczone w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 4 upol, podlegają zwolnieniu od podatku od nieruchomości. Wskazał, że działka nr [...] jest przedmiotem współwłasności, została wyodrębniona geodezyjnie jako droga wewnętrzna i została sklasyfikowana i stosownie oznaczona w ewidencji gruntów i jest wykorzystywana jako droga dojazdowa do przylegających do niej działek budowlanych. W przedmiotowej sprawie zachodzą więc przesłanki określone w art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) - zwanej ord. pod., a więc zaskarżona decyzja został wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dokonana bowiem subsumcja ustalonego w sprawie stanu faktycznego przez organ podatkowy w stanie prawnym obowiązującym w roku 2005 rażąco narusza treść normy prawnej określonej w art. 2 ust. 3 pkt 4 upol. Nie można wywnioskować, że powyższy przepis dotyczy tylko dróg, które muszą spełniać określone warunki techniczne.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną SKO, które wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zarzuciło:

- błędną wykładnię art. 2 ust. 3 pkt 4 upol, polegającą na przyjęciu, że opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr", a nie wyłącznie pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, mimo że przepis ten w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 9 grudnia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. wyraźnie wyłączał z opodatkowania pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że bezsporne jest, iż w okresie od dnia 9 grudnia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. podlegały wyłączeniu od opodatkowania podatkiem od nieruchomości wszystkie pasy drogowe wraz z drogami - bez względu na to, do jakiej kategorii drogi te należały (czy były to drogi publiczne, czy niepubliczne, wewnętrzne). Powołując się na art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), a także wyroki NSA wskazał, że ewidencja gruntów i budynków może być podstawą do wymiaru i poboru podatków jedynie wtedy, gdy klasyfikuje kategorię gruntów wskazanych w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych (bądź w ustawie o podatku rolnym).

Dla pojęcia użytego przez ustawodawcę w art. 2 ust. 3 pkt 4 upol "pas drogowy", ewidencja gruntów i budynków nie przewiduje żadnego szczególnego oznaczenia. Pas drogowy jest gruntem, który może być sklasyfikowany jako "dr" (drogi), ale także w inny sposób. Znaczna część dróg wewnętrznych nie jest położona na gruncie sklasyfikowanym symbolem "dr", co w praktyce oznaczałoby, że nie mogły one korzystać z wyłączenia od opodatkowania podatkiem od nieruchomości. W przepisie art. 2 ust. 3 pkt 4 upol ustawodawca wskazał trzy różne kategorie przedmiotów, które są wyłączone od opodatkowania podatkiem od nieruchomości: pasy drogowe, drogi oraz obiekty budowlane związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Nie zdefiniował jednak w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych pojęć "pas drogowy" i "droga" (w zakresie pojęcia "obiekt budowlany" posłużono się odniesieniem do przepisów prawa budowlanego). Ustawodawca definiując pojęcie budowli (art. 1 a ust. 1 pkt 2 ustawy) również posłużył się odniesieniem do przepisów Prawa budowlanego. Pojęcie budowli jest zdefiniowane w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Stąd właśnie SKO miało podstawę do twierdzenia, że droga jest budowlą w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 2 upol. Organ stanął na stanowisku, że z treści samego art. 2 ust. 3 pkt 4 upol wynika pojęcie "pasa drogowego" jako gruntu, na którym znajduje się droga (i obiekty związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu). Pasy drogowe są kategorią ściśle związaną z drogami (nie może być pasa drogowego bez drogi). Aby więc określony grunt mógł być "pasem drogowym" musi być na nim umiejscowiona budowla drogi.

Autor skargi kasacyjnej wyraził wątpliwość, czy grunt (działka) zarośnięty w przeważającej części trawą i chwastami; w części też zresztą zagrodzony i użytkowany jako ogródek; w części "wydeptany" bądź "wyjeżdżony"; na który około 2 tygodnie przed datą oględzin został (na odcinku ok. 13 m w głąb działki) nawieziony piasek - mógł być w roku podatkowym 2005 (oględziny były przeprowadzone w dniu 2 czerwca 2006 r.) uznany za przedmiot wyłączony od opodatkowania podatkiem od nieruchomości - tj. pas drogowy i droga tylko z tego względu, że w ewidencji gruntów i budynków jest oznaczony symbolem "dr". Organ podatkowy nie ma wątpliwości, że zakres wyłączenia z opodatkowania został "rozciągnięty" również na drogi inne niż publiczne i twierdzenia tego nie miało zamiaru "obalać". SKO twierdziło, że dla wyłączenia z opodatkowania na podstawie art. 2 ust. 3 pkt 4 upol nie jest niezbędne to, aby pas drogowy wraz z drogą znajdował się na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" (drogi). Takiemu wyłączeniu podlegały bowiem zarówno drogi publiczne, jak i drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc też drogi wewnętrzne: m. in. drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, dojazdowe do gruntów leśnych. Organ nie dokonywał samodzielnych ustaleń co do przeznaczenia gruntu. W sytuacji gdyby ustawodawca wyłączył w analizowanym przepisie od podatku od nieruchomości "grunty oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem dr" - wówczas ustalanie przez organ odwoławczy faktycznego przeznaczenia gruntu byłoby niedopuszczalne.

Ustalenia oględzin działki nr [...] były jednoznaczne; w przeciwnym przypadku SKO dopuściłoby ("z urzędu") dowód z opinii biegłego. Organ podatkowy miał obowiązek ustalenia, czy rzeczywiście na gruncie jest usytuowana budowla drogi (przy czym bezspornie budowla ta nie musiała spełniać warunków technicznych właściwych dla dróg publicznych). Jeżeli takiej drogi w rzeczywistości nie ma (już albo jeszcze), to brak było podstaw do wyłączeniu tego gruntu z opodatkowania, bowiem grunt ten nie był ani pasem drogowym ani też drogą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i dlatego zaskarżony wyrok podlega uchyleniu.

Jest niewątpliwym to, że w skardze kasacyjnej przytoczono szereg uzasadnionych argumentów dotyczących wykładni art. 2 ust. 3 pkt 4 upol. Przepis ten dotyczy wyłączenia z opodatkowania podatkiem od nieruchomości "pasów drogowych wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu" i co charakterystyczne został wprowadzony istotnie, tak jak przyjął Sąd pierwszej instancji, ustawą zmieniającą od dnia 9 grudnia 2003 r. i obowiązywał do dnia 31 grudnia 2006 r. Brzmienie art. 2 ust. 3 pkt 4 upol obowiązujące przed dniem 9 grudnia 2003 r. wprowadzało wyłączenie dotyczące tylko "budowli dróg publicznych wraz z pasami drogowymi oraz zajętymi pod nie gruntami". Porównanie zakresów tych wyłączeń z opodatkowania wskazuje, że przed dniem 9 grudnia 2003 r. wyłączenie z opodatkowania odnosiło się tylko do trzech kategorii przedmiotów, a mianowicie : a) pasów drogowych, b) budowli dróg publicznych, c) oraz zajętych pod nie gruntów. Od powyższej daty, w związku z inną budową stylistyczną tego przepisu, a przede wszystkim skreśleniem słowa "publiczne" niewątpliwe jest rozszerzenie zakresu wyłączenia z opodatkowania i objęcie nim nie tylko dróg publicznych, ale i wszelkich innych, a więc i wewnętrznych, co zresztą organy podatkowe, jak i Sąd pierwszej instancji wyraźnie zaakcentowały.

Jednakże zauważyć należy to, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, a zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w przepisie art. 2 ust. 3 pkt 4 upol w brzmieniu obowiązującym w okresie od 9 grudnia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. ustawodawca objął wyłączeniem od podatku od nieruchomości trzy kategorie przedmiotów opodatkowania: a) pasy drogowe, b) drogi, c) obiekty budowlane związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Z powyższego zaś wynika to, że zarówno pojęcie "pas drogowy", jak i "droga" to pojęcia nietożsame, a tak w konsekwencji przyjął Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że podlegają one wyłączeniu z opodatkowania wówczas, gdy w ewidencji gruntów zostały zaklasyfikowane jako "dr", a więc jako grunty. Tymczasem nie sposób utożsamiać pojęć "droga", "pas drogowy" oraz grunty, albowiem rozróżnia je ustawodawca na gruncie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w § 68 ust. 3 pkt 4 wskazano, że grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się m. in. na tereny komunikacyjne, w tym drogi, oznaczone symbolem – dr. Nie ma w nim wymienionego pojęcia "pas drogowy". Już tylko z tego powodu brak jest podstawy prawnej do stosowania do wyłączenia z opodatkowania przedmiotów, określonych w art. 2 ust. 3 pkt 4 upol, przepisów art. 21 ustawy z dnia 27 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.). Zachodzi więc pytanie o wykładnię tych trzech kategorii wyłączenia z opodatkowania, a mianowicie czy ustawodawcy chodziło o potoczne znaczenie tych wyrażeń, czy też zawarte w języku tekstów prawnych, mimo tego, że ustawa o podatkach i opłatach lokalnych nie zawiera stosownego odesłania w tym zakresie. Niewątpliwe jest tylko to, że ustawa ta nie zawiera w słowniczku (art. 1a ust. 1 pkt 1-7 i ust. 2 pkt 1 i 2 upol) definicji ustawowej pasa drogowego i drogi. Zauważyć jednak należy, ze pojęcie "pas drogowy" w istocie nie jest pojęciem języka potocznego, bo nie jest wymieniane w słownikach (zob. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka. t. II Warszawa 1979, s. 611-612; S. Skorupka. Słownik frazeologiczny języka polskiego. Warszawa 1985, t. I s. 650-651; Słownik poprawnej polszczyzny pod red. W. Doroszewskiego. Warszawa 1976, s. 492-493), odmiennie niż pojęcie drogi, jako wydzielonego pasa ziemi przystosowanego do komunikacji. Jednakże jak się wydaje, nie o takie potoczne znaczenie tych wyrażeń chodziło ustawodawcy. Otóż, jeżeli treść art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 grudnia 2003 r. do 31 grudnia 2006 r. została wprowadzona ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 z późn. zm.), w której ustawodawca równocześnie zdefiniował pojęcia "pas drogowy" i "droga" (art. 1 pkt 3 ), a w art. 2 zmienił brzmienie art. 2 ust. 3 pkt 4 upol obejmującym te pojęcia, to oznacza to, że te właśnie definicje należy stosować także na gruncie wykładni art. 2 ust. 3 pkt 4 upol. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia także i jego wykładnia historyczna. Otóż w wyroku NSA z dnia 20 października 2005 r., FSK 2198/04, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 149 Sąd dokonując wykładni tych samych pojęć także odwołał się do ich rozumienia na gruncie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą o drogach publicznych. W związku z tym, że tego rodzaju stanowisko NSA przyjmował także i w innych orzeczeniach (np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2003 r., I SA/Gd 1058/02, ONSA 2004, nr 2, poz. 65), to oznaczało to, że było ono utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i ustawodawca je zaakceptował.

W konsekwencji więc zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych "pasem drogowym" będzie wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługa ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zaś "drogą" – budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego zlokalizowana w pasie drogowym. To zaś niewątpliwie oznacza, że przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji wykładni pojęcia "droga" jako gruntu, a nie jako budowli było błędne. Trafnie więc wywodził w skardze kasacyjnej jej autor, że "droga" na gruncie art. 2 ust. 3 pkt 4 upol to budowla. To zaś pojęcie rozumieć należy zgodnie z definicją ustawowa zawartą w art. 1 pkt 3 upol, jako "obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem".

W końcu podkreślenia wymaga także i to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji glosatorów do zaskarżonego wyroku (R. Dowgier, L. Etel: glosa do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2007 r., I SA/582/06 Finanse Komunalne 2007, nr 3, s. 49), co do konieczności językowego rozumienia pojęć "pas drogowy", "droga", o jakich mowa w art. 2 ust. 3 pkt 4 upol.

W rozpoznawanej sprawie – w skardze kasacyjnej nie kwestionowano ustaleń faktycznych dotyczących spornej drogi jako gruntu zarośniętego trawą i chwastami, w części zagrodzonego i użytkowanego jako ogródek, w części "wydeptanego" i "wyjeżdżonego" nawiezionego piaskiem. To zaś oznacza, że w żadnym wypadku sporna droga nie odpowiada pojęciu "drogi" rozumianej jako budowla (art. 1a pkt 2 upol, art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). W konsekwencji więc Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2, art. 210 § 1 p.p.s.a. oraz art. 199 p.p.s.a. w zw. z § 6 pkt 1, § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.).