Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 250/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3, art. 6k, art. 6j, art. 6c
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Kurasz, Sędziowie sędzia WSA Ewa Izabela Fiedorowicz, asesor WSA Kamil Kowalewski (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Anna Skorupska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na uchwałę Rady [...] W. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwały Rady [...] W. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada [...] W. (dalej też jako Rada) w dniu [...] listopada 2021 r., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz., poz. 10074 – dalej też jako Uchwała). W § 1 ust. 1 Uchwały Rada dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których zamieszkują mieszkańcy przyjmując, że opłata ta będzie ustalane metodą ryczałtową od gospodarstwa domowego. Następnie w § 1 ust. 2 Uchwały Rada ustaliła stawkę opłaty od gospodarstwa domowego w nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym w zależności od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego:

1) do 30,00 m2 – w wysokości 52,00 zł;

2) od 30,01 m2 do 40,00 m2 – w wysokości 77,00 zł;

3) od 40,01 m2 do 60,00 m2 – w wysokości 88,00 zł;

4) od 60,01 m2 do 80,00 m2 – w wysokości 94,00 zł;

5) od 80,01 m2 – w wysokości 99,00 zł.

Następnie w § 1 ust. 3 Uchwały ustalono stawkę opłaty od gospodarstwa domowego w nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w wysokości 107,00 zł.

Uchwała w ramach czynności nadzorczych została poddana kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., która uchwałą z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] (dalej też jako Uchwała RIO) stwierdziła nieważność w części uchwały Rady, tj. § 1 ust. 2 i § 4 pkt 1 – 5, z powodu istotnego naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 oraz ust. 2a, a także art. 6k ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.).

Uchwała RIO nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stała się więc prawomocna, co oznaczało usunięcie z treści Uchwały Rady wspomnianych przepisów. W reakcji na to rozstrzygnięcie RIO Rada w dniu [...] grudnia 2021 r., podjęła Uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz.U. Woj. Maz. poz. 12044 – dalej też jako Uchwała zmieniająca). Mocą § 1 pkt 1 i 2 Uchwały zmieniającej w § 1 Uchwały Rady po ust. 2 dodany został ust. 2a w brzmieniu: "Ustala się stawkę opłaty od gospodarstwa domowego w nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym w wysokości 85,00 zł.", zaś w § 4 po pkt 1 dodaje się pkt 1a w brzmieniu "w § 1 ust. 2a - w wysokości 170,00 zł".

W ten sposób w Uchwale Rady wprowadzone zostały dwie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach na których zamieszkują mieszkańcy. Obie mają charakter ryczałtowy, a ustalane są w odniesieniu do gospodarstwa domowego przy czym ta przewidziana w § 1 ust. 2a Uchwały Rady dotyczy gospodarstwa domowego w nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym i została określona na poziomie 85,00 zł, zaś druga określona w § 1 ust. 3 Uchwały Rady odnosi się do gospodarstwa domowego w nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i wynosi 107,00 zł.

W dniu 20 grudnia 2021 r. skargę na Uchwałę Rady wniosła Spółdzielnia [...] reprezentowana przez adwokata A. C. (dalej też jako Skarżąca). Zaskarżyła Uchwałę Rady w całości natomiast zarzuciła jej naruszenie:

1) art. 2 ust. 3 w zw. z art. 6h w zw. z art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6k ust. 2 w zw. z 6k ust. 2a w zw. z art. 6k ust. 2b w zw. art 6j ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zw. z art. 40 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i dokonanie przez Radę wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób niezgodny treścią przepisów w szczególności art. 6j ust. 1 pkt ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez uzależnienie opłaty od powierzchni użytkowej lokalu, przy czym ustalenie to nie odnosi się do rzeczywistej powierzchni użytkowej lokalu a zakłada że wysokość opłaty rośnie w sposób przyjęty w Uchwale, co rezultacie może spowodować, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami będzie nieproporcjonalna w stosunku do rzeczywistej powierzchni użytkowanych lokali, a wejście w życie zaskarżonej uchwały spowoduje skokowy wzrost opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, który będzie znacząco odczuwalny dla osób mniej i średnio zamożnych będących osobami uprawnionymi z różnych tytułów prawnych do korzystania z tych lokali,

2) art. 2 ust. 3 w zw. z art. 6h w zw. z art. 6k ust. 1 w zw. z art. 6k ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 2a w zw. z art. 6k ust. 2b w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zw. z art. 40 u.s.g. poprzez oparcie ustalenia powierzchni użytkowej lokali od oświadczenia wiedzy składanego przez osobę/podmiot właściwy do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, treści księgi wieczystej lub oświadczenia właścicieli lokali, podczas gdy z treści art. 6j ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach wynika wprost, że w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane;

3) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r, (Dz. U. Nr 78, poz. 483; dalej: "Konstytucja RP" lub "ustawa zasadnicza) w zw. z art. 7 zw. z art. 8 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 84 w zw. z art. 94 w zw. z art. 168 oraz z art. 217 ustawy zasadniczej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie przez Radę Miasta Stołecznego regulacji w drodze zaskarżonej uchwały dotyczących metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób:

a) godzący w zasady sprawiedliwości;

b) wychodzący granice prawa;

c) uchybiający przepisom Konstytucji RP;

d) zasadzie równości wobec prawa wszystkich obywateli;

e) niezgodny z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

co w szczególności wynika z faktu, wprowadzona metoda ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie odnosi się; do rzeczywistej powierzchni każdego lokalu, co narusza standardy sprawiedliwości i równości wobec prawa wynikających z Konstytucji RP a poprzez sprawia. zaskarżona uchylająca jest niezgodna z prawem i wykracza poza granice prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie wydania zaskarżonej Uchwały z naruszeniem prawa, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w rym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpatrując złożoną skargę Sąd zwrócił pod uwagę, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej też jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym stosownie do art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm. – dalej też jako u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu w części oznaczonej w skardze w pierwszej kolejności – działając zgodnie z powołanym art. 50 § 1 P.p.s.a., a także art. 101 ust. 1 u.s.g. – obowiązany był dokonać wstępnej oceny dopuszczalności skargi. W przypadku skarg na akty prawa miejscowego czynnikiem decydującym o posiadaniu uprawnienia do złożenia skargi jest wykazanie, że dana uchwała narusza interes prawny skarżącego. Weryfikując dopuszczalność skargi przy uwzględnieniu tak ukształtowanego kryterium stwierdził, że Skarżąca jest podmiotem, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z woli ustawodawcy wyrażonej w tym przepisie Skarżącą obciążają obowiązki przewidziane w ustawie dla właścicieli nieruchomości w tym więc obowiązek składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ponoszenia tej opłaty. Skoro zaś przepisy zaskarżonego aktu dotyczą ustalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to w ocenie Sądu godzić mogą one w prawny interes skarżącej związany z obowiązkiem ponoszenia odpłatności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dlatego Sąd stanął na stanowisku, że wywiedziona skarga jest dopuszczalna.

Spór prawny w niniejszej sprawie dotyczy zaś w istocie oceny zgodności z prawem przyjętego przez Radę [...] W. kryterium zróżnicowania wysokości ryczałtowej stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi przewidzianej dla gospodarstwa domowego na nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy.

Zaznaczyć należy też, że skarżona Uchwała Rady w pierwotnym brzmieniu, zgodnie z twierdzeniami Skarżącej, zawierała przepisy, które przewidywały zróżnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których zamieszkują mieszkańcy w zależności od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. W związku z tak przyjętym kryterium rozróżnienia opłaty istotnie właściciele nieruchomości mieli obowiązek deklarowania powierzchni użytkowej lokali, dla których ustalana byłaby wysokość opłaty. Nie można tracić jednak z pola widzenia tego, że przepisy te, a mianowicie § 1 ust. 2 wprowadzający gradację opłaty z uwagi na powierzchnię lokalu i § 4 pkt 1 – 5 dotyczące sposobu obliczania podwyższonej opłaty za gospodarowania odpadami zostały uznane za nieważne w uchwale Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] z uwagi na istotne naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 oraz ust. 2a, a także art. 6k ust. 3 u.c.p.g. W następstwie tego Rada podjęła kolejną uchwałę – Uchwałę zmieniającą, mocą której w miejsce narastającej stawki opłaty dla gospodarstwa domowego w zabudowie wielolokalowej, uzależnionej od powierzchni użytkowej lokalu, wprowadziła jedną ryczałtową stawkę opłaty dla gospodarstwa domowego w zabudowie wielolokalowej na poziomie 85,00 zł

Wprawdzie Sąd zna i zgadza się z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Dlatego ewentualne uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały nie czyni – co do zasadny – bezprzedmiotowym prowadzonego przez sąd postępowania kontrolnego (tak m.in. w wyrokach WSA w Kielcach z dnia 28 września 2017 r., II SA/Ke 505/17, WSA w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 1193/18, czy z dnia 18 lutego 2020 r., II SA/Bd 44/20). Odróżnić należy jednak skutki zmiany lub uchylenia uchwały wywołane działaniami legislacyjnymi organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, która działają wprzód (ex nunc) od tych, jakie powstają w związku ze stwierdzenia nieważności danego aktu lub jego części, które powoduje taki stan, jakby ów akt lub konkretny przepis nigdy nie został podjęty (ex tunc). Mając na uwadze te jakże istotne różnice Sąd stwierdził, że w dacie składania skargi przepisy Uchwały w zaskarżonym kształcie już nie obowiązywały. Utraciły one bowiem moc na skutek stwierdzenia ich nieważności przez RIO. Po tym dopiero do Uchwały wprowadzone zostały regulacje, które finalnie spowodowały, że przyjęcie dwóch wysokości stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach, na których zamieszkują mieszkańcy. Zwarzywszy zaś, że skarga Spółdzielni została złożona już po stwierdzeniu nieważności w części Uchwały Rady i podjęciu Uchwały zmieniającej i mając na uwadze określony zakres zaskarżenia obejmujący całą skarżoną uchwałę stwierdził, że kontrolą pod względem zgodności z prawem powinna być objęta cała Uchwała Rady lecz w kształcie nadanym jej przepisami Uchwały zmieniającej.

Rozpatrując skargę w tak zakreślonych granicach Sąd przyjął, że wątpliwe może być przyjęte przez Radę rozróżnienie stawki opłaty w zależności od tego czy gospodarstwo domowe znajduje się w budynku wielolokalowym i zabudowie jednorodzinnej. Analizując tę kwestię składa orzekający dostrzegł, że ustawodawca w art. 6k ust. 1 u.c.p.g. w aktualnym brzmieniu, przyznał radzie gminy kompetencje do dokonania – w drodze uchwały – wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród tych, które przewidziane są w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. Nakazał jej również ustalić stawkę takiej opłaty, uznał przy tym za dopuszczalne stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Zatem już z treści analizowanego przepisu wynika, że istnieją dwie alternatywne metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, potwierdza to analiza treści art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., do którego odsyła się w powołanym przepisie.

Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 oraz z 2022 r. poz. 88, 1557, 1768, 1783 i 1846),

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

Z kolei art. 6j ust. 2 u.c.p.g. stanowi, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Tu przywołać warto też art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który przewiduje, że rada gminy może zróżnicować stawki opłat, o których mowa w ust. 1 i 2, w zależności od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, liczby osób lub ilości zużytej wody w gospodarstwie domowym, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy lub od faktu objęcia nieruchomości uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłat.

Dla porządku dodać należy, że przytoczone przepisy w powołanym wyżej brzmieniu obowiązują od dnia 23 września 2021 r., zatem w takim kształcie funkcjonowały też w dacie podejmowania spornej uchwały, co miało miejsce dniu 22 listopada 2021 r. Uwaga ta jest o tyle istotna, że na skutek nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. poz. 1648 – dalej też jako ustawa zmieniająca) w istotny sposób – rzutujący na sposób rozstrzygnięcia zagadnienia będącego osią sporu w niniejszej sprawie – zmodyfikowana została przede wszystkim treść art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Przed wejściem w życie ustawy zmieniającej przepis ten stanowił bowiem, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.

Wprawdzie nie ma to bezpośredniego wpływu na kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ale wspomnieć warto też, że ustawa zmieniająca zmodyfikowała też treść art. 6j ust. 1 u.c.p.g., konkretnie pkt 3 tego przepisu, który przed jej wejściem w życie przewidywał, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogła m.in. stanowić iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

W ocenie Składu orzekającego Sądu ocena zmian, jakie dokonane zostały nowelizacją z dnia 23 września 2021 r. w szczególności w obrębie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. jest o tyle ważna dla podejmowanego rozstrzygnięcia, że przepis ten jeszcze przed wejściem w życie ustawy zmieniającej był przedmiotem analizy sądów administracyjnych w tym też Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w swych rozważaniach zaprezentowały konkretne wskazania co do sposobu jego interpretacji. Przepis ten w brzmieniu sprzed nowelizacji w zdaniu pierwszym rozpoczynał się sformułowaniem "rada gminy może zróżnicować stawki opłaty", zaś dalej wskazano w nim w oparciu o jakie kryteria owo zróżnicowanie mogło być przeprowadzone, a były to: powierzchnia lokalu mieszkalnego, liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbieranie odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Pozwalał on tym samym radzie gminy ustalającej stawę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym na wprowadzenie jej w zróżnicowanej wysokości uzależnionej od kryteriów w nim wymienionych. Rzecz w tym, że ustawodawca konstruując jego treść posłużył się wyrażeniem stawki opłaty, to w połączeniu czynnikami, jakie miały determinować jej wysokość skłoniły sądy administracyjne do przyjęcia stanowi w myśl którego jeżeli rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to pozbawiała się możliwości dalszego różnicowania stawki. Oznaczało to, że w przypadku wyboru stawki ryczałtowej ustalanej zgodnie z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dla gospodarstwa domowego nie było możliwe dalsze jej różnicowanie. Sądy zwróciły bowiem uwagę, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1., zaś pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z "wielkością – liczebnością" gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem (tak NSA w wyroku z dnia 29 września 2021 r., III FSK 2596/21). Sąd podkreślił, dokonując językowej interpretacji powołanych przepisów, że w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca posłużył się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, zaś w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Już z tego względu uznał za błędne stanowisko że gmina mogłaby zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 tej ustawy.

Nie poprzestając na tym jednym argumencie NSA przy uwzględnieniu dyrektyw wykładni systemowej zwrócił uwagę na umiejscowienie regulacji dotyczących różnicowania stawek opłat. Sąd ocenił jako racjonalne zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a dopiero następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty. Jednak z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosiła się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1a nie wymienionej w u.c.p.g. Natomiast w zdaniem NSA z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynikało upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. NSA skorzystał w swoim wywodzie również z metody historycznej analizując zmiany towarzyszące dodaniu do art. 6j u.c.p.g. ustępu 2a, po czym stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r., kiedy przepis ten wszedł w życie, brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane. Jednocześnie tytułem podsumowania podkreślił, że ocena prawna, którą przedstawił jest oparta na utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie do wykładni 2a u.c.p.g. w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r.

Zastrzeżenie to, odnośnie do aktualności oceny prawnej NSA, jest niezwykle istotne, gdyż jednoznacznie wskazuje, że tak ukształtowana argumentacja Sądu nie może mieć bezpośredniego odniesienia do aktualnej, zmienionej z dniem 23 września 2021 r. treści art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Zmiana ta zaś z punktu widzenia rozstrzyganego sporu ma kapitalne znaczenie nowelizując analizowany przepis ustawodawca wykreślił bowiem eksponowane w argumentacji NSA słowo "opłaty", co do której rada gminy mogła wprowadzić zróżnicowanie i zastąpił je wyrażeniem "opłat, o których mowa w ust. 1 i 2". W ten sposób art. 6j ust. 2a in concreto zyskał brzmienie "rada gminy może zróżnicować stawki opłat, o których mowa w ust. 1 i 2, w zależności od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, liczby osób lub ilości zużytej wody w gospodarstwie domowym, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy lub od faktu objęcia nieruchomości uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1.

Należy zatem przyjąć, że na skutek tej zmiany zróżnicowana przez radę gminy może być już nie tylko wysokość opłaty obliczanej według wzoru przewidzianego w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., ale też zryczałtowana stawka opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Inaczej mówiąc w aktualnym stanie prawnym niezależnie od przyjętej przez radę gminy metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dopuszczalne jest zróżnicowanie jej wysokości. Zróżnicowaniu może podlegać więc tak opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy ustalana według kryteriów przewidzianych w ust. 1 art. 6j u.c.p.g., jak i ryczałtowa stawka tej opłaty. Zatem, co należy stwierdzić w tym miejscu w sposób jednoznaczny, stawka opłaty ustalona w sposób ryczałtowy, tak jak ma to miejsce w analizowanej uchwale może podlegać różnicowaniu, a zastosowanie takiego rozwiązania nie jest sprzeczne z prawem.

To co w ocenie Składu orzekającego Sądu jest w zaistniałym sporze istotne, to jakie kryteria mogą być uwzględnione przy różnicowaniu stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czy to tej określonej według art. 6j ust. 1 u.c.p.g., czy też tej przyjętej zgodnie z art. 6j ust. 2 tej ustawy. Otóż Sąd stoi na stanowisku, że stawki te mogą być zróżnicowane jedynie ze względu na czynniki jakie zostały wymienione wprost w art. 6j ust. 2 a u.c.p.g., a więc mogą się różnić w zależności od:

1) powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego,

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub lokalu mieszkalnego,

3) liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość,

4) liczby osób lub ilości zużytej wody w gospodarstwie domowym,

5) odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich,

6) od rodzaju zabudowy lub

7) od faktu objęcia nieruchomości uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1.

Jest to siedem czynników, które mogą być wzięte pod uwagę przez radę gminy przy wprowadzaniu zróżnicowania wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mając zaś na uwadze sposób w jaki sformułowany została ten przepis należy przyjąć, że wyliczenie to ma charakter zamkniętego katalogu. Oznacza to, że tylko te wymienione w sposób enumeratywny względy mogą być przyjęte za podstawę zróżnicowania wysokości stawki opłaty. Każda inna przyczyna, jako nieznajdująca oparcia w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., nie będzie mogła posłużyć do wprowadzenia rozróżnienia wysokości tej stawki.

Zaskarżoną uchwałą Rada [...] W. w § 1 ust. 1 dokonała wyboru sposobu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach na których zamieszkują mieszkańcy decydując się na wprowadzenie stawki ryczałtowej od gospodarstwa domowego. Jednocześnie w § 1 ust. 2a dodanym uchwałą z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego) i w § 1 ust. 3 tej uchwały wprowadzone zostało rozróżnienie na dwie stawki tej opłaty wynoszące odpowiednio 85,00 zł i 107,00 zł. Pierwsza – niższa przewidziana została dla gospodarstwa domowego w nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym, druga zaś – wyższa miałaby mieć zastosowanie do gospodarstwa domowego w nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Stawka opłaty została więc w tym wypadku zróżnicowana w istocie ze względu na to, że gospodarstwo domowe za które ponoszona ma być opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi usytuowane jest w budynku wielolokalowym lub budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Tak przeprowadzona delimitacja wysokości stawek opłaty nie ma więc związku z powierzchnią użytkową lokalu mieszkalnego, ilością zużytej wody z danej nieruchomości lub lokalu mieszkalnego, liczbą mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, liczby osób lub ilości zużytej wody w gospodarstwie domowym, odbieraniem odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, ani faktem objęcia nieruchomości uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1. Pozostaje więc do rozważenia kryterium rodzaju zabudowy, jako mogące stanowić podstawę do rozróżnienia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Trzeba więc zauważyć, że pojęcie "zabudowy" nie zostało zdefiniowane na gruncie u.c.p.g. Spotkać je można w tekstach aktów prawnych dotyczących szeroko rozumianego procesu budowlanego. Występuje ono przede wszystkim w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm. – dalej też u.p.b.) oraz ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.), tym nie mniej przypisy tych aktów również nie definiują czym jest zabudowa, a i sposób, czy kontekst w jaki zostało w nich użyte nie do końca do końca będzie pomocny przy ustalenia w jaki sposób należy rozumieć pojęcie zabudowy w rozumieniu art. 6j ust. 2 a u.c.p.g. Dlatego w ocenie Sądu – kierując się obowiązującymi dyrektywami wykładni teksu prawnego - w pierwszym rzędzie należy rozważyć jakie jest potoczne znaczenie tego pojęcia. I tak zabudowa, zgodnie z definicją proponowaną w słowniku języka polskiego, to zabudowanie lub zabudowywanie jakiegoś terenu lub powierzchni albo budynki znajdujące się na jakimś terenie (https://sjp.pwn.pl/sjp/zabudowa). Skoro więc pod pojęciem zabudowy należy rozumieć budynki znajdujące się na danym ternie, to można przyjąć, że na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. ustawodawca dopuścił możliwość zróżnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właśnie ze względu na rodzaj budynków posadowionych na terenach, z których odbierane maja być opłaty komunalne.

Z tego punktu widzenia – w ocenie Sądu – zdaje się dopuszczalnym być i nie prowadzącym do naruszenia ta przepisów u.c.p.g. przyjęcie zróżnicowanych stawek opłat za odbieranie odpadów komunalnych z gospodarstw domowych znajdujących się w budynkach mieszkalnych wielolokalowych i tych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych. Rozróżnienie to opiera się więc na odmiennym potraktowaniu gospodarstw domowych w zabudowie wielolokalowej i gospodarstwa domowych w zabudowie jednorodzinnej. Uchwalona przez Radę [...] W. opłata za gospodarowanie odpadami ustalona jest dopuszczalną na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. metodą ryczałtową zakładającą przyjęcie określonej stawki opłaty od gospodarstwa domowego, której wysokość zgodnie z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. różni się w zależności od rodzaju zabudowy i inna jest w przypadku gospodarstw domowych w zabudowie wielolokalowej i w zabudowie jednorodzinnej.

Takie rozróżnienie – w ocenie Sądu – nie tylko nie może być uznana za sprzeczną z prawem, ale znajduje racjonalne uzasadnienie. Inna jest bowiem specyfika organizacji odbioru odpadów z gospodarstw domowych funkcjonujących w obiektach wielolokalowych inna zaś w gospodarstwach domowych w zabudowie jednorodzinnej. Jak słusznie w odpowiedzi na skargę zauważył organ uchwałodawczy, posiłkując się w swej argumentacji stanowiskiem piśmiennictwa, obieranie odpadów z gospodarstw domowych – co łatwo sobie wyobrazić kierując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego – może wymuszać zastosowanie odmiennych rozwiązań organizacyjnych. Te zaś w prosty sposób przekładają się na koszty odbioru opadów powstających na nieruchomościach, na których zamieszkują mieszkańcy, a które inne są dla gospodarstw domowych w domach jednorodzinnych i dla tych w zabudowie wielolokalowej.

Zasadniczo z tych względów Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną. Tu podkreślić należy, że zgodnie funkcjonującym w orzecznictwie poglądem do zakresu sądowej kontroli działalności administracji publicznej, której granice zakreślają przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 p.p.s.a., nie należy badanie zaskarżonych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego pod kątem celowości czy racjonalności przyjętych w nich rozwiązań. Kontrola legalności kwestionowanego aktu sprowadza się wyłącznie do badania jego zgodności z prawem (tak NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r., II FSK 1240/14). Poruszając się w tak wytyczonych graniach Sąd stwierdził dokonując analizy m.in. art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stwierdził, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od wyliczonych w ww. przepisie kryteriów. Ustawodawca pozostawił więc organowi uchwałodawczemu swobodę w zakresie w wyboru zróżnicowania stawek opłaty lub zaniechanie tego (por. min. w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2017 r., II FSK 3081/16). Jednocześnie w przepisie tym wyraźnie wskazał przesłanki, które mogą decydować o stosowaniu przez radę gminy odmiennych stawek opłat i w ocenie Sądu dopuszczalne jest – zgodne z prawem zastosowanie każdej z nich, zaś to do organy stanowiącego zależy, które z kryteriów przewidzianych w ustawie (lub kilka z nich – bo takie rozwiązanie również jest dopuszczalne stosownie do art. 6j ust. 2a zd. 2) zastosuje. Zważywszy, że przewidziany w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. katalog stanowi zamknięte wyliczenie niedopuszczalne byłoby wprowadzenie dodatkowego, innego kryterium różnicującego opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi. Natomiast dopóki organ porusza się w ramach katalogu parametrów mogących różnicować wysokość tej opłaty działa w zgodzi z prawem i zachowuje przy tym autonomie w zakresie wyboru tego, które kryterium uzna za właściwe dla ustalenia właściwej wysokości opłaty.

Jedynie na zakończenie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 6r ust. 2 u.c.p.g., pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty:

1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;

2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

3) obsługi administracyjnej tego systemu;

4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi.

Dlatego zgodnie z art. 6k ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę m.in. koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d. Zdaje się więc, że wolą ustawodawcy było przyznanie organom stanowiącym gminy prawa do możliwie elastycznego kreowania systemu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wykorzystując przy tym różne metody ustalania tej opłaty i dalej różnicowania jej przy uwzględnieniu katalogu cech wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Uczynił to po to by tworząc ten system organ uchwałodawczy zabezpieczył koszty efektywnego funkcjonowania gospodarki odpadami na terenie danej jednostki.

Dlatego, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.