Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2596/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 pkt 3, 4, 10
journal: Dz.U. 2000 nr 122 poz 1319
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 62/17 w sprawie ze skargi F. w [...] na bezczynność L. S.A. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 62/17, zobowiązał L. S.A. w [...] do załatwienia wniosku F. w [...] z dnia [...] września 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; stwierdził, że bezczynność L. S.A. w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił wniosek o wymierzenie grzywny oraz zasądził od wyżej wskazanej spółki na rzecz skarżącej f. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.

F. w [...] wniosła skargę na bezczynność L. S.A. w [...] polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] września 2016 r., żądając zobowiązania spółki do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, stwierdzenia, że bezczynność spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i orzeczenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że we wniosku z [...] września 2016 r., przesłanym drogą elektroniczną, domagała się od L. S.A. w [...] informacji o kwotach brutto wynagrodzeń wypłaconych w 2015 r. poszczególnym członkom zarządu oraz rady nadzorczej, kwoty nagród wypłaconych poszczególnym członkom zarządu w 2015 r. i 2016 r., kopii uchwał lub innych dokumentów, w których znajduje się uzasadnienie dla przyznanych nagród oraz kwoty odpraw wypłaconych poszczególnym członkom zarządu w 2015 r. i 2016 r. F. zaznaczyła również, że w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek w dniu [...] października 2016 r. przesłała ponownie drogą elektroniczną wiadomość z przypomnieniem o tym, że minął termin na udzielenie odpowiedzi, jednak spółka do dnia wniesienia skargi nie udostępniła żądanej informacji.

W odpowiedzi na skargę L. S.A. w [...] wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a, z uwagi na to, że sprawa objęta tą skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, spółka podniosła, że w dniu [...] listopada 2016 r. F. złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w L. skargę na bezczynność spółki w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej: wysokość wynagrodzeń brutto wypłaconych w 2015 r. poszczególnym członkom zarządu oraz rady nadzorczej spółki, kwoty nagród wypłaconych poszczególnym członkom zarządu w 2015 r. oraz w 2016 r., kopie uchwał bądź innych dokumentów zawierających uzasadnienie dla przyznanych nagród oraz kwoty odpraw wypłaconych poszczególnym członkom zarządu w 2015 r. oraz 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., wydanym w sprawie sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] - na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a. - odrzucił skargę z dnia [...] listopada 2016 r. wniesioną przez powyższą f., zaś od tego postanowienia f. wniosła zażalenie. Obecnie sprawa czeka na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Spółka wyjaśniła ponadto, że nie posiada statusu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 – określanej dalej jako u.d.i.p), o których udostępnienie zwróciła się skarżąca, nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów tej ustawy.

Uwzględniając częściowo skargę opisanym na wstępie wyrokiem, Sąd I instancji w pierwszej kolejności uznał za niezasadny wniosek o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. W dniu złożenia przez spółkę odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie wprawdzie toczyło się postępowanie ze skargi F. na bezczynność L. S.A. w [...] w przedmiocie wniosku z dnia [...] września 2016 r. (sygn. akt [...]), skarżąca f. wniosła bowiem zażalenie na postanowienie Sądu I instancji z dnia [...] stycznia 2017 r., wydane w sprawie sygn. akt [...], odrzucające skargę z dnia [...] listopada 2016 r., które oczekiwało na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jednakże w dniu [...] kwietnia 2017 r., a zatem w dacie poprzedzającej wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wydał w sprawie o sygn. akt [...] orzeczenie, którym oddalił zażalenie na postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. Jako, iż miarodajny jest stan prawny aktualny w dacie orzekania, Sąd I instancji wskazał, że nie mógł przyjąć, że sprawa ze skargi F. z dnia [...] listopada 2016 r. jest w toku.

Zdaniem WSA w Lublinie kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie było wyjaśnienie, czy L. S.A. była zobowiązana do udzielenia informacji publicznej, a także, czy informacje, o których udostępnienie wystąpiła F. stanowią informację publiczną, do udostępnienia której mają zastosowanie zasady i tryb określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, zwanej dalej u.d.i.p.).

Odnosząc się do tej pierwszej kwestii Sąd I instancji wskazał, iż L. S.A. jest spółką prawa handlowego, w której [...]% udziałów posiada G. (http://[...]), będąca spółką, w której pozycję dominującą posiada Skarb Państwa ([...]% udziału w kapitale zakładowym spółki). W związku z powyższym L. S.A. jest niewątpliwie podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że L. S.A. jest producentem [...], stosowanego przede wszystkim do [...]. Odbiorcami surowca są w głównej mierze firmy przemysłowe, przede wszystkim podmioty prowadzące działalność w branży [...] zlokalizowane [...] (http://[...]). Produkcja [...], ze względu na znaczenie [...] dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, jest niewątpliwie "zadaniem publicznym" w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie WSA w Lublinie nie budziło zatem wątpliwości, że L. S.A., jako podmiot realizujący zadania publiczne, jest podmiotem objętym u.d.i.p.

Natomiast odnosząc się do kwestii, czy żądane przez skarżącą f. informacje stanowią informację publiczną, Sąd I instancji przytoczył art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (definicja informacji publicznej) oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p., który wprost stanowi, że informacją publiczną są informacje o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c oraz o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, natomiast w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., taki walor mają informacje o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów kodeksu spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat.

Przenosząc powyższe przepisy na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż Skarb Państwa dysponuje większością akcji w G., która z kolei dysponuje większością akcji w L. S.A. Skoro zatem Skarb Państwa zaangażował w spółce środki publiczne, to nie można uznać, że jej majątek ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów, nie zachował charakteru "majątku publicznego", a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej. Stąd też kwoty wydatkowane na wynagrodzenia, odprawy i nagrody członków zarządu i rady nadzorczej spółki, która wykonuje zadania publiczne i w której akcjonariuszem jest Skarb Państwa, uznać należy za informację publiczną. Szczegółowe informacje dotyczące wynagrodzeń, łącznie z wynagrodzeniami z zysku wypłaconych lub należnych osobom wchodzącym w skład organów zarządzających, nadzorujących lub administrujących spółek handlowych (dla każdej grupy osobno) za rok obrotowy zawarte się w dodatkowych informacjach i objaśnieniach, również stanowiących część sprawozdania finansowego (art. 45 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości (Dz. U z 2016 r. poz. 1047), które spółka jest zobowiązana przekazywać do Krajowego Rejestru Sądowego i które są dostępne publicznie w tym rejestrze, jak również są dostępne w ogólnokrajowym dzienniku urzędowym "Monitor Sądowy i Gospodarczy", stanowiącym publicznie dostępny publikator, co wynika z art. 8, art. 8a ust. 1 pkt 5 i art. 13 ust.1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 700) oraz art. 70 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Stosownie do art. 8 a ust. 2 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, każdy ma prawo otrzymać drogą elektroniczną, poświadczone kopie dokumentów wymienionych w ust. 1 tej ustawy.

Wniosek skarżącej f. nie dotyczył jednak zbiorczych danych o wynagrodzeniach, odprawach i nagrodach, ale podania ich wysokości w odniesieniu do konkretnych członków władz spółki, które są rekompensatą za wykonywanie ich obowiązków. Nie są one ujawniane w sprawozdaniu finansowym, stąd też w ocenie Sądu można domagać się ich udostępnienia w trybie wnioskowym. Jeśli natomiast za informację publiczną uznaje się wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz gospodarujące mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, to jest nią również informacja dotycząca uzasadnienia przyznanych nagród.

WSA uznał ponadto, że uchwały rady nadzorczej, w których ustalono wysokość wynagrodzeń, nagród i odpraw, nie są jedynie dokumentami wewnętrznymi. Taki charakter mają dokumenty służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy i nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu. O ile więc nie odnoszą się do spraw publicznych, a jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych, o tyle nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. Kwestie związane z wysokością wynagrodzenia i nagród wypłacanych osobom pełniącym funkcje w statutowych organach spółki nie sposób uznać za sprawy organizacyjne lub porządkowe. Uchwały rady nadzorczej, jako statutowego organu spółki, są bowiem wyrazem jej stanowiska i są wiążące, stąd też stanowią informację publiczną.

Zdaniem Sądu I instancji, w świetle powyższego trafny okazał się zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro spółka nie udostępniła żądanych informacji zgodnie z wnioskiem, należało uznać, że w dacie orzekania przez Sąd pozostawała w bezczynności, co obligowało do zobowiązania jej do rozpatrzenia wniosku f. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

WSA w Lublinie ocenił, że brak jest podstaw do uznania, że bezczynność spółki miała charakter rażący, a zawarty w skardze wniosek o zasądzenie od spółki kwoty pieniężnej z tytułu jej bezczynności na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bezzasadny. Jednocześnie Sąd I instancji nie dopatrzył się okoliczności, które miałyby uzasadniać przyznanie omawianego świadczenia, tym bardziej, że nie było podstaw do uznania bezczynności spółki jako rażącej, a sama skarżąca nie podała jakiegokolwiek uzasadnienia swojego żądania. Z tego powodu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w tej części oddalono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła L. S.A. w [...], zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 1 in principio u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że zawarty w tym przepisie termin "podmioty wykonujące zadania publiczne" obejmuje swoim zakresem podmioty prowadzące działalność polegającą na produkcji [...];

1. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 229 – określanej dalej jako u.o.k.k.) przez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na błędnym uznaniu, że osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub jednostki samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, o której mowa art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest także osoba prawna, w której w kapitale zakładowym Skarb Państwa nie posiada bezpośrednio żadnych udziałów/akcji, przy czym jednocześnie Skarb Państwa posiada większościowy udział (ponad [...]%) udziałów/akcji w kapitale zakładowym innego podmiotu, który to podmiot posiada większościowy udział (ponad [...]%) udziałów/akcji w kapitale zakładowym osoby prawnej, niezależnie od tego, czy pośrednia wysokość udziału Skarbu Państwa w kapitale zakładowym osoby prawnej wynosi co najmniej [...] %, czy jest od tej wartości niższa;

2. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, tj. błędne zastosowanie tego przepisu wskutek błędnej wykładni przepisów określonych w pkt 1 i 2 powyżej, w sytuacji, w której prawidłowo przepis ten nie miał zastosowania;

3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i e u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na ich błędnym zastosowaniu przez sąd I instancji, w sytuacji, w której prawidłowo nie miały one zastosowania;

4. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. , poz. 1639 – określanej dalej jako u.o.p.) w zw. z "§ 91 pkt 6 ppkt 17" rozporządzenia Ministra Finansów z 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa, niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2014 r. poz. 133 - określanego dalej jako r.i.b.) przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na błędnym ich niezastosowaniu przez sąd I instancji, w sytuacji, w której prawidłowo powinny one zostać zastosowane.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność jako oczywiście bezzasadnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Skarżącą kasacyjnie w pierwszej kolejności eksponowała w rozpoznawanym środku odwoławczym, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który stanowi, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że podany w nim katalog podmiotów ma charakter otwarty, przykładowy. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że obowiązany do udostępniania informacji publicznej jest m. in. każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., I OSK 1603/14).

Pojęcie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od pojęcia "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, zadania władzy publicznej mogą być bowiem realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyroki NSA z dnia: 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10 i 4 listopada 2016 r., I OSK 900/15).

U.d.i.p. nie definiuje pojęcia zadań publicznych, wobec czego celem ustalenia jego zakresu znaczeniowego w orzecznictwie podjęto taką próbę odwołując się do poglądów doktryny, m.in. opracowania S. Biernata, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna (Warszawa 1994). Uznano, że chodzi o zadania służące zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizujących interes społeczny, które zachowują swój publiczny status także w przypadku, gdy w drodze tzw. prywatyzacji zadań publicznych zostają one przeniesione z podmiotów publicznych, jakie tradycyjnie je wykonywały, na podmioty prawa prywatnego, w coraz większym stopniu współdziałające w wykonywaniu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2017 r., I OSK 3195/15)

W kontekście powyższych uwag nie można z omawianej kategorii wyłączyć zadań realizowanych wprawdzie przez przedsiębiorców w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, ale zaspokajających jednocześnie powszechne potrzeby obywateli i z tego powodu istotnych z punktu widzenia celów i zadań państwa, czego dowodzi orzecznictwo dotyczące obowiązku udzielania informacji publicznej przez przedsiębiorstwa [...], których sytuacja jest pod tym względem zbliżona do położenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2013 r., I OSK 1858/13). Jednakże należy uznać za zbyt daleko idący pogląd, iż podmioty współpracujące z takimi przedsiębiorcami, dostarczające niezbędnych surowców, również w związku z tym wykonują zadania publiczne. Prowadziłoby to do rozszerzania stosowania u.d.i.p. w sposób, który nie dałoby się pogodzić z celami tego aktu prawnego oraz zakresem dostępu do informacji publicznej wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Mimo błędnego stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie zaskarżony wyrok odpowiadał jednak prawu. Trafnie bowiem tenże Sąd uznał, iż skarżąca kasacyjnie spółka była podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, wskazując na dominującą pozycję w spółce Skarbu Państwa. Podkreślić bowiem należy, że w zacytowanym wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca wyodrębnił aż trzy grupy podmiotów zobowiązanych. Są to: 1) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, 2) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które dysponują majątkiem publicznym, 3) osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., I OSK 3288/15).

Przede wszystkim należy uznać za błędne stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż dla zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. konieczne jest, aby Skarb Państwa posiadał bezpośrednio udziały albo akcje osoby prawnej, które pozwalają mu na zajęcie pozycji dominującej. Taka wykładnia prowadziłaby do niedopuszczalnego - z punktu widzenia aksjologii przepisów o dostępie do informacji publicznej - wyłączenia spod kontroli społecznej majątku publicznego, który przekazywany byłby przez podmiot pierwotnie utworzony przez Skarb Państwa lub w którym Skarb Państwa ma udziały kolejnym podmiotom. Stąd w orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż ze względów celowościowych zasadnym jest traktowanie w ten sam sposób wszystkich spółek, które dysponują mieniem publicznym. Majątek tych kolejnych podmiotów, jeśli idzie o informację publiczną powinien podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący bezpośrednio własnością Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., I OSK 248/17). Na podkreślenie zasługuje także, że wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskiej jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 937/14).

Zdaniem NSA - w przypadku pośredniego udziału Skarbu Państwa w strukturze kolejnych podmiotów – nie są zasadne arytmetyczne działania polegające na przeliczaniu wielkości udziału w poszczególnych spółkach w sposób w jaki uczyniono to w skardze kasacyjnej, prowadzące do wykazywania, iż Skarb Państwa nie ma dominującej pozycji w skarżącej spółce.

Podkreślić należy, iż odwołanie się w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów jest zabiegiem legislacyjnym prowadzącym do niejasności interpretacyjnych. Pojęcie pozycji dominującej zostało w u.o.k.k. zdefiniowane w art. 4 pkt 10, stanowiącym, iż pozycja dominująca to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%, odnosi się ono jednak do pozycji przedsiębiorcy na rynku, w związku z czym nie jest adekwatne do przedmiotu regulacji art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Obowiązująca ustawa, podobnie jak poprzedzająca ją ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2000 r., nr 122 poz. 1319 ze zm.) posługuje się jednak pojęciem dominacji w dwóch kontekstach. Obok powołanego wyżej i związanego z sytuacją podmiotu na rynku, wyróżnia także dominację w rozumieniu kontroli nad innym podmiotem. W tym kontekście u.o.k.k. posługuje się w art. 4 pkt 3 pojęciem przedsiębiorcy dominującego, czyli takiego, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą, zaś w art. 4 pkt 4 u.o.k.k. przez posiadanie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców; uprawnienia takie tworzą w szczególności:

- dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami,

- uprawnienie do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami,

- członkowie jego zarządu lub rady nadzorczej stanowią więcej niż połowę członków zarządu innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego),

- dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami,

- prawo do całego albo do części mienia innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego),

- umowa przewidująca zarządzanie innym przedsiębiorcą (przedsiębiorcą zależnym) lub przekazywanie zysku przez takiego przedsiębiorcę.

Stąd zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że błędne jest odwoływanie się do art. 4 pkt 10 u.o.k.k. w celu ustalenia objęcia zakresem przedmiotowym u.d.i.p. danej spółki handlowej, bowiem przepis ten dotyczy sytuacji przedsiębiorcy na rynku, na którym prowadzi on działalność. Natomiast art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nakazuje pozycję dominującą ustalać w kontekście stosunku Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki. Słuszniejszym byłoby korzystanie z zawartej w u.o.k.k. definicji "przedsiębiorcy dominującego", przez którego rozumie się w świetle art. 4 pkt 3 u.o.k.k. przedsiębiorcę, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2018 r., I OSK 2205/16, B. Wilk: Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych. "Rejent" 2015, nr 8, s. 113-114).

Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela. Stąd konieczne jest w indywidualnej sprawie zbadanie relacji związanych ze strukturą własnościową spółki. Kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną zgodnie z brzmieniem 4 pkt 3 i 4 u.o.k.k. Taką analizę Sąd I instancji przeprowadził wykazując, iż L. S.A. jest spółką prawa handlowego, w której [...] % udziałów posiada G., w której pozycję dominującą posiada Skarb Państwa ([...]% udziału). Dysponuje więc w sposób pośredni większością głosów na zgromadzeniu akcjonariuszy. W konsekwencji to właśnie Skarb Państwa ma wspomniany decydujący wpływ na skarżącą spółkę, a tym samym niewątpliwie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., czego zresztą jest w pełni świadoma - poza niniejszym postępowaniem - prowadząc Biuletyn Informacji Publicznej (https://[...]). Z powyższych względów niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i e u.d.i.p. w myśl których każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) oraz udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: majątku publicznym, w tym majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach ( art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat ( art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e), podkreślić należy, iż pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko, a zatem za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., I OSK 881/18). O ile brak jest podstaw do uznania w kontrolowanej sprawie, iż wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczył bezpośrednio majątku pochodzącego z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.d u.d.i.p., to niewątpliwie żądane przez skarżącą f. informacje odnosiły się do dysponowania dochodami spółki, w której – jak wykazano powyżej - Skarb Państwa miał pozycję dominującą, a mianowicie na wynagrodzenia członków organu zarządzającego oraz organu nadzorującego. Stąd co do zasady informacje, których domagała się skarżąca f., były informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p.

Jeśli natomiast chodzi o zarzut sformułowany w pkt 5 skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, iż wobec niekwestionowanej okoliczności, iż skarżąca jest spółką publiczną w rozumieniu art. 4 pkt 20 u.o.p., notowaną na Giełdzie Papierowych Wartościowych w Warszawie, obowiązana była zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a u.o.p. do przekazywania Komisji Nadzoru Finansowego, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji bieżących i okresowych, m.in. raportu rocznego, obejmującego stosownie do § 91 ust. 6 pkt 17 r.i.b. wartość wynagrodzeń, nagród lub korzyści, w tym wynikających z programów motywacyjnych lub premiowych opartych na kapitale emitenta, w tym programów opartych na obligacjach z prawem pierwszeństwa, zamiennych, warrantach subskrypcyjnych (w pieniądzu, naturze lub jakiejkolwiek innej formie), wypłaconych, należnych lub potencjalnie należnych, odrębnie dla każdej z osób zarządzających, nadzorujących albo członków organów administrujących emitenta w przedsiębiorstwie emitenta, bez względu na to, czy odpowiednio były one zaliczane w koszty, czy też wynikały z podziału zysku. Stosownie natomiast do art. 63 ust. 1 u.o.p. emitent, dla którego Rzeczpospolita Polska jest państwem macierzystym, zapewnia publiczną dostępność informacji okresowych przez okres co najmniej 10 lat od dnia przekazania ich do publicznej wiadomości przez zamieszczenie ich w sieci Internet na swojej stronie. Dodatkowo obowiązany jest - zgodnie z art. 58 ust. 1 u.o.p. – do przekazywania wspomnianych informacji bieżących i okresowych agencji informacyjnej, która zapewnia powszechny dostęp do tych informacji (art. 58 ust. 2 u.o.p.).

Zasadnie skarżąca kasacyjnie wskazuje, iż powyższe przepisy stanowią odrębny tryb udostępniania informacji publicznej, wyłączający zastosowanie u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 1 ust.. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej ,,centralnym repozytorium''. Ponadto - jak wskazuje się w orzecznictwie - z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami u.d.i.p. mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku i traktowania wyjątków od u.d.i.p. w sposób ścisły. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ograniczenie prawa do informacji musi zaś posiadać wyraźną podstawę w ustawie i nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Nie wyłącza też prawa do uzyskania w trybie wnioskowym informacji objętych jego zakresem w sytuacji, gdyby nie doszło do ich ogłoszenia zgodnie z regulacjami odrębnymi. W takim przypadku nie mamy bowiem do czynienia z istnieniem informacji ogólnie dostępnej. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie dotyczy informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Wniosek zainteresowanego rodzi zatem po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, przy czym publiczny obieg należy kojarzyć z tymi formami rozpowszechniania informacji publicznej, które są bezpośrednim ustawowym lub regulaminowym narzędziem informacyjnym, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej (por. uchwałę NSA 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2003 r., II SAB 372/03, wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., I OSK 1499/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2005 r., II SAB/Wa 355/04, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2011 r. II SAB/Bk 6/11; podobnie M. Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Warszawa 2008 r., s. 151 i n.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż w zakresie w jakim informacja o wynagrodzeniach członków organu zarządzającego i organu nadzorczego została faktycznie udostępniona publicznie zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a u.o.p. w sposób określony w art. 63 ust. 1 i 58 ust. 2 u.o.p. skarżąca spółka nie była zobowiązana do ich udostępniania w trybie wnioskowym, wynikającym z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Nie zwalniało to jednak skarżącej kasacyjnie spółki z obowiązku poinformowania skarżącej f., iż nie może udostępnić żądanej informacji ze względu na konieczność zastosowania przepisów szczególnych, podając konkretne regulacje prawne oraz konkretne miejsca opublikowania tych informacji (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, U.d.i.p. Komentarz, Lex 2015, t. 8 do art. 1 i t. 12 do art. 10). Powyższego wymogu konkretyzacji zawiadomienia nie spełnia niewątpliwie mail skarżącej kasacyjnie spółki z dnia [...] listopada 2016 r., którego treść sprowadzała się do: "Proszę zadzwonić do D. lub przejrzeć raport roczny za 2015 r. na naszej stronie internetowej". Ponadto niewątpliwie w niniejszej sprawie powyższy szczególny tryb udostępniania informacji publicznej nie obejmował obowiązku udostępniania kopii uchwał lub innych dokumentów, w których znajduje się uzasadnienie dla przyznanych nagród, a więc w tej części miała zastosowanie procedura udostępniania informacji wynikająca z u.d.i.p., do której skarżąca kasacyjnie spółka nie zastosowała się.

Z powyższych względów zasadnie Sąd I instancji uznał, iż skarżąca kasacyjnie spółka dopuściła się bezczynności i zobowiązał ją do załatwienia wniosku f. z dnia [...] września 2016 r. W związku z tym zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu, a w konsekwencji skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.