Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 639/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 139
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 130a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 9
journal: Dz.U. 2010 nr 152 poz 1018
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P Spółki z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wynagrodzenia za dozór pojazdu oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P Spółki z o.o. kwotę 717 (siedemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. P. Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika, wezwała Starostę do wydania postanowienia o obowiązku zapłaty wynagrodzenia za pojazdy usunięte z drogi i zapłatę wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów samochodowych, w łącznej wysokości 1. 104. 558, 45 zł, w tym o przyznanie należności z tytułu usunięcia i przechowywania samochodu osobowego m-ki [...] nr rej. [...] usuniętego z drogi w dniu 29 grudnia 2008 r. w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej p.r.d.), wobec którego postanowieniem Sądu Rejonowego, z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...] orzeczono przepadek na rzecz Powiatu. We wniosku zażądano przyznania kwoty 14. 380, 00 zł netto, w tym 80,00 zł netto za usunięcie pojazdu m-ki [...] nr rej. [...] z drogi, przy stawce 10,00 zł netto za każdą dobę jego przechowywania, podatku VAT oraz ustawowych odsetek od dnia wymagalności do dnia zapłaty.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] Starosta postanowił:

1. przyznać wnioskodawcy zwrot koniecznych wydatków poniesionych na dozór w wysokości 3 716, 19 po następującej stawce:

-78, 90 zł miesięczny koszt dozoru

za okres od dnia usunięcia z drogi tj. [...] grudnia 2008 r. do dnia odbioru pojazdu tj. dnia [...] listopada 2012 r.;

2. odmówić przyznania wynagrodzenia za dozór;

3. przyznać kwotę 80 zł za dokonanie usunięcia pojazdu;

4. odmówić zwrotu kosztów i wynagrodzenia po stawce wskazanej przez stronę;

5. odmówić przyznania ustawowych odsetek od dnia wymagalności do dnia zapłaty;

6. odmówić naliczenia podatku VAT, jako że w przedmiotowej sprawie nie występuje podatek VAT, a przyznana należność jest wartością brutto.

W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, że we wniosku, który wpłynął do organu w dniu 13 grudnia 2012 r., za usunięcie i przechowywanie przedmiotowego pojazdu w okresie od [...] grudnia 2008 r. do [...] listopada 2012 r., strona zażądała przyznania kwoty 14. 380,00 zł netto, w tym: 80,00 zł netto za usunięcie pojazdu z drogi i 10,00 netto za każdą dobę jego przechowywania, podatku VAT oraz ustawowych odsetek od dnia wymagalności do dnia zapłaty.

Organ I instancji wskazał na treść art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.), który stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Przepis ten przewiduje dwa rodzaje roszczeń dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór. Jeśli chodzi o pierwszy składnik należności dozorcy, tj. zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w postępowaniu administracyjnym należy ustalić rzeczywiste wydatki poniesione przez dozorcę na wykonywanie dozoru.

Ponadto, z dyspozycji art. 102 § 2 u.p.e.a. wynika, że dozorca nie tylko powinien wskazać konieczne wydatki poniesione na dozór przedmiotowego pojazdu, ale musi również przedstawić w jaki sposób kwoty te zostały wyliczone. Natomiast jeżeli chodzi o wynagrodzenie za dozór, w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia.

Wobec nie wskazania przez wnioskodawcę sposobu wyliczenia i nie udokumentowania poniesionych kosztów, organ I instancji wezwał stronę do wskazania konkretnych wydatków poniesionych na dozór poszczególnych pojazdów

i przedstawienie na jakiej podstawie ustalono żądaną kwotę. Wezwano wnioskodawcę do wyjaśnienia rozbieżności między żądaną kwotą za dobę przechowywania pojazdu, tj. 10,00 zł netto za każdą dobę, a kwotą wynikającą z przywołanej, w pismach strony umowy, zawartej z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego, z zapisów której wynika kwota 117,40 zł brutto za miesiąc przechowywania pojazdu.

Wnioskodawca poinformował, że nie wyliczył kwot przechowywania pojazdów zgodnie z umowami zawartymi z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego, z uwagi na to,

iż obowiązywały one wyłącznie do dnia 31.12.2009 r., a stroną tych umów nie było Starostwo Powiatowe. Poinformowano jednocześnie, że dokonanie takiego wyliczenia obejmującego kilka lat wstecz jest czasochłonne, a stawianie przechowawcy warunków wypłaty wynagrodzenia za przechowanie jest ze strony organu jedynie przewlekaniem postępowania. Natomiast kwoty wynagrodzenia zostały wyliczone w oparciu o ceny rynkowe notowane przy tego rodzaju usługach przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność.

W postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało konieczność jednoznacznego sprecyzowania przez wnioskodawcę rodzaju oraz wysokości dochodzonych roszczeń z tytułu wydatków oraz wynagrodzenia za dozór.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ przyznał zwrot wydatków oraz wynagrodzenie za dozór 68 pojazdów od dnia 4 września 2010 r. do dnia ich odbioru.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższe postanowienie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.

Wykonując wytyczne SKO, organ wezwał P sp. z o. o. do jednoznacznego sprecyzowania rodzaju należności za dokonanie usunięcia i przechowywania przedmiotowego pojazdu, wskazując że art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje dwie odrębne podstawy roszczeń dozorcy, a mianowicie zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór.

W odpowiedzi strona wskazała, że domaga się za usunięcie przedmiotowego pojazdu kwotę 80,00 zł netto i 10,00 zł netto za każdą dobę jego przechowywania (plus podatek VAT). Kwota wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu została wyliczona w oparciu o ceny rynkowe notowane przy tego rodzaju usługach przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność tj. P.H.U. M P.K., Zakład M.R. oraz Firma M.B..

W związku w powyższym oraz stanowiskiem strony i wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji, wobec braku możliwości weryfikacji zarówno kosztów jak i wynagrodzenia z tytułu przechowania przedmiotowego pojazdu, wskazanych przez stronę, przeprowadził analizę rynku lokalnego na okoliczność ustalenia średnich stawek przyjętych w danych stosunkach. Organ zwrócił się do podmiotów prowadzących działalność w miejscowości [...], których profil działalności zbliżony jest do profilu P sp. z o. o. z prośbą o podanie wysokości średnich stawek pobieranych za przechowywanie pojazdów.

Dalej organ I instancji wskazał, że na rynku lokalnym w latach przechowywania przedmiotowego pojazdu, tj. 2007-2012 istniał, poza stroną, tylko jeden parking depozytowy (P.H.U. M P.K.), jedynym możliwym do zastosowania w sprawie było porównanie stawek tegoż parkingu oraz stawek abonamentowych (dot. długoterminowego przechowywania pojazdów) przyjętych na parkingach strzeżonych działających na terenie [...]. A skoro pojazd był przechowywany (dozorowany) przez dłuższy okres czasu, zasadnym było oparcie się na stawkach opłat miesięcznych (abonamentowych). Kalkulacja tych opłat uwzględnia bowiem czas przechowywania pojazdu. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest okazjonalna, trwająca przez krótki czas nieoznaczony, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu. Przy czym "abonamentowe" parkowanie nie jest równoznaczne z ciągłą rotacją, a raczej stałym zajmowaniem miejsca i strzeżeniem pojazdu. Przechowywanie powyżej 6 miesięcy przedmiotowego pojazdu usuniętego z drogi, nie wymagało zajmowania większej powierzchni parkingowej, ani zapewnienia odpowiedniej przestrzeni manewrowej umożliwiającej swobodny wjazd i wyjazd pojazdu z miejsca postojowego. Dozorca parkingu znał też termin odbioru takiego pojazdu z parkingu. Z uwagi na niską wartość pojazdu, przeznaczonego w konsekwencji do demontażu, dozorca nie ponosił też wysokich kosztów oraz ryzyka związanego z zapewnieniem im odpowiedniej ochrony. Odmiennie w tym względzie przedstawia się sytuacja w przypadku typowej umowy przechowywania pojazdu na parkingu, kiedy to właściciel w dowolnej chwili może odebrać ten pojazd, co wymaga zapewnienia stałego dostępu i odpowiedniej drogi dojazdowej oraz odpowiedniej szerokości miejsca postojowego. Właściciel parkingu ponosi także znacznie większe ryzyko związane z utratą bądź uszkodzeniem powierzonego mu pojazdu z uwagi na jego znacznie większą wartość. Tym samym brak jest podstaw do przyznania stronie znacznie wyższych należności z tytułu wykonywanego dozom niż to ma miejsce w przypadku należności ponoszonych w związku z przechowywaniem pojazdu na ogólnie dostępnych parkingach. Tym bardziej, iż strona prowadziła oprócz parkingu depozytowego także parking dla klientów indywidualnych. Podkreślono, że zakres działalności Spółki podczas przechowywania przedmiotowych pojazdów był i jest szeroki, obejmuje ona m. in. parking pojazdów usuniętym z innej przyczyny niż art. 130a ustawy prawo o mchu drogowym, wynajem części parkingu dla stacji LPG, czy usługi Assistance, a sposób ewidencjonowania kosztów przez Spółkę sprawia, iż nie ma możliwości bezpośredniego ustalenia kosztów dozorom konkretnego pojazdu.

Zdaniem organu I instancji średnia stawka abonamentowa, stosowana na terenie [...] przy zawieraniu umów parkingowych na okres jednego miesiąca jest miarodajna i najbardziej zbliżona do rzeczywistych wydatków i godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozom nad pojazdem przechowywanym przez dłuższy okres czasu. Podmioty gospodarcze, świadczące tego rodzaju usługi

w sposób właściwy kalkulują koszty, kierując się też prawami rynku. Gdyby zatem P Sp. z o. o. nie zawarła z Urzędem Skarbowym umów o przechowanie pojazdów, mogłaby liczyć na tego rodzaju przychód, który zawiera zarówno wydatki, jaki i kalkulowany dochód (wynagrodzenie).

W konsekwencji zadaniem organu było przyznanie P Sp. z o. o. zwrotu wydatków i wynagrodzenia na przedmiotowy pojazd na podstawie średniej stawki miesięcznej, stosowanej na terenie miejscowości [...], którą obliczył przy uwzględnieniu stawek z trzech parkingów, tj. P.H.U.M P.K., który prowadził

w przedmiotowych latach parking depozytowy przy ulicy [...], N Z.G. oraz P.H.U. P M.U.. Ta średnia miesięczna stawka opłat w latach 2007 – 2013 wynosiła 87, 67 zł. brutto.

Organ I instancji podkreślił, że nie wziął pod uwagę stawek zawartych w pismach przedłożonych przez stronę, z uwagi na to, iż stawki w nich zawarte są stawkami dobowymi, co kłóci się z obowiązującym orzecznictwem, które określa, że w przypadku długoterminowego przechowywania stawki stosowane przy ustalaniu należności metodą porównawczą powinny być stawkami miesięcznymi. Ponadto dwa z trzech przedmiotowych pism wskazują stawki z parkingów z poza terenu Powiatu ([...]). Zdaniem organu parkingi działające na innych terenach, mogą mieć inne stawki ze względu na wpływ czynników lokalnych, jak ceny wy najmu nieruchomości, czy też konkurencja.

Organ I instancji wskazał, że ustalając wysokość wynagrodzenia oparł się na średnich wartościach podstawowych wskaźników finansowych dla branży "Pozostała indywidualna działalność usługowa" za lata 2004-2012 opracowanych przez Komisję ds. Analizy Finansowej Rady Naukowej Stowarzyszenia Księgowych w Polsce

we współpracy z Wywiadownią Gospodarczą InfoCredit, w wysokości średniej tj. 8.96 % licząc od kwoty kosztu dozoru pojazdu. Wzięto także pod uwagę zapis Ministerstwa Rozwoju Regionalnego zawarty w Wytycznych w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym (Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013). Dodatkowo uzasadniając przyjęty procent wynagrodzenia organ zaznaczył przy tym, że na podstawie rachunku wyników P Sp. z o. o., za lata 2009-2012, ujętych w opinii biegłego, wynika, że średnia stopa zysku Spółki za ten okres kształtowała się na poziomie 6%.

W związku z powyższym wysokość miesięcznego kosztu dozoru pojazdu marki [...] nr rej. [...] organ ustalił na kwotę 78, 90 zł (w przypadku braku pełnego miesiąca przechowywania - w wysokości 2, 63 zł za 1 dobę) – według średniej z innych parkingów strzeżonych (w tym jednego depozytowego) pomniejszonej o wysokość wynagrodzenia. Koszty holowania pojazdu zostały ustalone w wysokości 80 zł.

Podkreślono, że na terenie Powiatu obecnie działają tylko dwie firmy prowadzące parking depozytowy, w tym P Sp. z o. o. Druga z firm, w toku niedawno prowadzonego przez tut. organ postępowania, wyłaniającego wykonawcę na usługę usuwania, transportu i przechowywania pojazdów w myśl art. 130 a Prawo o ruchu drogowym, w zakresie przechowywania pojazdów podjęła się wykonywania powyższej usługi po stawce dziennej w wysokości 2,50 zł (brutto). Z firmą tą podpisano umowę na okres od [...].07.2014 r. do [...].06.2016 r. bez możliwości ingerencji w stawkę. Natomiast wskazana stawka 2.50 zł zawiera w sobie zarówno zwrot faktycznie poniesionych przez przedsiębiorcę kosztów jak i wynagrodzenie za dozór. Przedsiębiorca podpisując umowę z danymi stawkami musiał zakładać osiągnięcie zysku. Organ podkreślił, że wskazana stawka miała obowiązywać aż do dnia [...].06.2016 r. i miała być stawką przynoszącą zysk przedsiębiorcy, natomiast żądana przez wnioskodawcę stawka dzienna w wysokości 12.30 zł brutto za przechowywanie przedmiotowego pojazdu w okresie od [...].12.2009r. do [...].09.2012 r. jest bardzo mocno zawyżona – prawie pięciokrotnie wyższa od aktualnie obowiązującej stawki. Zdaniem organu, stawka żądana przez P Sp. z o. o. za przechowywanie przedmiotowego pojazdu jest rażąco odbiegająca od stawek zawartych w umowach na przechowanie pojazdów zawartych przez P Sp. z o. o. z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego, obowiązujących w okresie od dnia [...].10.2005 r. do [...].12.2009 r., które sam wskazywał wnioskodawca jako podstawę wyliczenia należności:

– 97,60 zł brutto za samochód osobowy; 61 zł brutto za pojazd jednośladowy umowa zawarta na czas określony od dnia [...].10.2005 r. do dnia [...].12.2005 r.,

– 97,60 zł brutto za samochód osobowy; 61 zł brutto za pojazd jednośladowy umowa zawarta na czas określony od dnia [...].01.2006 r. do dnia [...].12.2006 r.,

– 97,60 zł brutto za samochód osobowy; 61 zł brutto za pojazd jednośladowy umowa zawarta na czas określony od dnia [...].01.2007 r. do dnia [...].12.2007 r.,

– 117,40 zł brutto za samochód osobowy; 73,40 zł brutto za pojazd jednośladowy umowa zawarta na czas określony od dnia [...].02.2008 r. do dnia [...].12.2008 r.,

– 117,40 zł brutto za samochód osobowy; 73,40 zł brutto za pojazd jednośladowy umowa zawarta na czas określony od dnia [...].01.2009 r. do dnia [...].12.2009 r.

W toku postępowania, w wyniku zażalenia na wydane postanowienie Starosty uwzględniające powyższe stawki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że oparcie wyliczeń należności wyłącznie o stawki obowiązujące w umowie zawartej z Urzędem Skarbowym jest nieuzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę dokonano wyliczenia należności metodą porównawczą. Podkreślono, że stawki z umów oraz z metody porównawczej są zbliżone i w znacznym stopniu odbiegają od wyliczeń i żądań strony.

W celu wyliczenia należności żądanych przez wnioskodawcę organ I instancji powołał biegłego skarbowego celem sporządzenia opinii dotyczącej oszacowania wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdów oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130a p.r.d. w latach 2004-2009 przez firmę P sp. z o.o.

W dniu 31 maja 2013 r. do organu wpłynęła opinia biegłego skarbowego. Organ I instancji zlecił biegłemu wykonanie opinii uzupełniającej, która została złożona w organie w dniu 12 lipca 2013 r. Biegły w opinii ustalił stawkę dziennego kosztu w następującej wysokości:

– za przechowywanie pojazdu samochodowego w wysokości 2,06 zł netto/1 dzień,

– za przechowywanie jednośladu 1,29 netto/1 dzień (62,52% stawki pojazdu samochodowego zgodnie z procentem wynikającym z umów zawartych przez wnioskodawcę z Urzędem Skarbowym),

– za dokonanie usunięcia pojazdu biegły uznał stawki żądane przez wnioskodawcę czyli 80,00 zł netto za pojazd samochodowy i 30,00 zł netto za jednoślad.

W związku z powyższym organ przyznał stawki kosztów dozoru zgodnie z wydaną przez biegłego opinią. Strona wniosła zażalenie na wydane w tym przedmiocie postanowienie. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższe orzeczenie I instancji, wskazując jednocześnie na konieczność uzupełnienia opinii biegłego. Z uwagi na to, że biegły podtrzymał stanowisko wyrażone w opinii oraz odmówił udzielenia wyjaśnień, organ przyjął w sprawie metodę porównawczą.

Organ I instancji zaakcentował, że stawka wyliczona metodą porównawczą potwierdziła wyliczenie zawarte w opinii biegłego, co jasno wskazuje na to, iż przyznana wnioskodawcy kwota koniecznych wydatków za dozór przedmiotowego pojazdu jest wyliczona sprawiedliwie i odpowiada rzeczywistym i wykazanym wydatkom (w dokumentacji księgowej przekazanej biegłemu).

Organ I instancji zaznaczył również, że Spółka na podstawie postanowień

§ 5 pkt 1 umów przechowania zawartych pomiędzy P Sp. z o. o. a Urzędem Skarbowym w latach 2005-2009 była zobowiązana do wystawiania faktur i doręczania ich Urzędowi Skarbowemu po upływie każdego kolejnego miesiąca przechowywania. Urząd Skarbowy zobowiązał się do zapłaty wynagrodzenia w terminie 14 dni od daty otrzymania faktury. Według biegłego w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, że Spółka P wystawiła Urzędowi Skarbowemu faktury za okres od dnia [...].10.2005 r. do dnia [...].06.2009 r. W związku z tym zdaniem organu, gdyby Spółka wystawiła w odpowiednim terminie przedmiotowe faktury, to Urząd Skarbowy wypłaciłby jej wynagrodzenia za przedmiotowy pojazd.

Odnosząc się do kwestii zasądzenia odsetek ustawowych od dnia wymagalności do dnia zapłaty, organ podał, że uznaje to żądanie za całkowicie nieuzasadnione.

Art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwarza po stronie organu egzekucyjnego obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Odsetki od nieuiszczonych kwot będących wydatkami oraz wynagrodzeniem nie są składnikiem żadnego z tych świadczeń, co wynika z ich istoty.

Odnosząc się zaś do żądania wnioskodawcy w zakresie doliczenia do kosztu i wynagrodzenia za dozór wartości VAT, organ wskazał, że postanowienie w przedmiocie przyznania dozorcy zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór nie ma charakteru faktury, w której zawiera się cenę według wartości netto i wartości brutto i postanowienie to nie dotyczy opodatkowania danej czynności.

Na powyższe postanowienie P sp. z o. o. wniosła zażalenie zarzucając organowi I instancji naruszenie:

– przepisów postępowania tj. art. 78 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia opinii uzupełniającej dotyczącej zarzutów P sp. z o.o. zawartych w piśmie z dnia [...] września 2013 r.; naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolne obniżenie stawki wynagrodzenia oraz dowolne przyjęcie stawki wynagrodzenia bez zwrócenia się do przedsiębiorców wykonujących działalność podobną do wykonywanej przez P sp. z o.o.;

– naruszenie prawa materialnego, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 1 i § 3 pkt 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyznanie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów oraz wynagrodzenia za dozór w wysokości rażąco odbiegającej od stawek rynkowych stosowanych przez przedsiębiorców prowadzących parkingi strzeżone a także stawek wynagrodzenia stosowanych na podstawie uchwał Rady Powiatu w latach 2005 do obecnie;

– naruszenie prawa materialnego, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez nieprzyznanie ustawowych odsetek oraz nienaliczeniu podatku VAT.

Zarzucono także niezastosowanie się przez organ I instancji do wytycznych zawartych w orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zm.), art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. z uwzględnieniem art. 102 § 1 u.p.e.a. oraz art. 130a p.r.d. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i w tym zakresie orzekło o:

– przyznaniu wnioskodawcy zwrotu koniecznych wydatków związanych

z wykonywaniem dozoru marki [...] nr rej. [...] w wysokości 1.677, 94 zł po marki [...] nr rej. [...] do dnia [...] września 2010 r.;

– umorzeniu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu marki [...] nr rej. [...] za okres od [...] października 2010 r. do dnia odbioru z parkingu strzeżonego, tj. do dnia [...] listopada 2012 r.;

– przyznać wnioskodawcy kwotę 80,00 zł za dokonanie usunięcia pojazdu;

– odmówić przyznania wynagrodzenia za dozór;

– odmówić zwrotu kosztów po stawce wskazanej przez wnioskodawcę;

– odmówić przyznania odsetek od dnia wymagalności do dnia zapłaty;

– odmowie naliczenia podatku VAT jako że w przedmiotowej sprawie nie występuje podatek VAT, a przyznana należność jest wartością brutto.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w czasie przechowywania przedmiotowego pojazdu przez wnioskodawcę doszło do zmiany przepisów prawa dotyczących organu właściwego w sprawach orzekania o przyznaniu zwrotu wydatków związanych ze sprawowaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór jak i sposobu i tryb wyłaniania podmiotu zajmującego się usuwaniem, przechowywaniem i dozorowaniem pojazdów usuniętych z drogi.

Za drugą istotną, konieczną do zaakcentowania kwestię organ uznał zmianę rozważanej regulacji, jaka nastąpiła z dniem 21 sierpnia 2011 r., kiedy to weszły w życie niektóre uregulowania ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 30 sierpnia 2010 r., Nr 152, poz. 1018 z późn. zm. - zob. art. 16 pkt 1 tej noweli). Dopiero od tej daty (tzn. od dnia 21 sierpnia 2011 r.), usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2 artykułu 130a p.r.d., należy do zadań własnych powiatów, realizowanych przez starostę przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierzanych (w zakresie ich wykonywania) zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych (art. 130a ust. 5f p.r.d,). Od tej samej daty opłaty za usunięcie i parkowanie pojazdu, których wysokość ustalana jest corocznie przez radę powiatu, stanowią też dopiero dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e p.r.d.). Jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie noweli z dnia 22 lipca 2010 r. do prawa o ruchu drogowym realizują nadał swoje dotychczasowe zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od wejścia w życie tejże noweli (art. 9 ust. 1 noweli).

Zdaniem SKO ze wszystkich przywołanych regulacji wynikają następujące konkluzje: po pierwsze - skoro pojazd usunięty z drogi na koszt jego właściciela jest umieszczany na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za usunięcie

i parkowanie, jest oczywiste, że koszty poniesione z tego tytułu, powstałe od momentu wydania dyspozycji umocowanego do tego podmiotu zwracane być powinny tej jednostce, która je poniosła.

Po drugie - obecnie (ze względu na to, że usuwanie i dozorowanie pojazdów stanowi zadanie własne powiatu, realizowane w pierwszej kolejności przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych) opłaty ponoszone przez właściciela z tytułu wspomnianych kosztów są dochodami własnymi powiatu. W okresie przejściowym,

tzn. najdłużej w ciągu 12 miesięcy od daty wejścia w życie nowelizacji z dnia 22 lipca

2010 r. do prawa o ruchu drogowym, zwrot kosztów usunięcia i dozorowania pojazdu na parkingu strzeżonym powinien jednak dokonywać się na rzecz jednostki wyznaczonej do dokonywania tych czynności według wcześniej obowiązujących regulacji.

Ponadto organ wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, że zgodnie z aktualnie obowiązującym stanem prawnym nieodebranie pojazdu z parkingu w terminie 6 miesięcy nie rodzi skutku przejścia jego własności z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt P 4/06 stwierdził bowiem niekonstytucyjność art. 130a ust. 10 wskazanej ustawy w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, a nadto niezgodność § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. z art. 130a ust. 11 ustawy i art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji. Jednocześnie Trybunał orzekł, iż przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, a więc z dniem 12 czerwca 2009 r.

Aktualnie zgodnie z art. 130a ust. 10 p.r.d. starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu

z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie

3 miesięcy od dnia jego usunięcia.

Organ wskazał, że co zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu. Stanowi o tym art. 130a ust. 1 i ust. 2 p.r.d. określający przypadki w których pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela lub może być usunięty na koszt właściciela. Maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie określa corocznie rada powiatu w uchwale (art. 130a ust. 5c, ust. 6 i ust. 6a p.r.d.). Opłaty, jakie ustala rada powiatu na podstawie wskazanego przepisu, odnoszą się do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i nie mają wprost zastosowania do Skarbu Państwa, który stał się właścicielem pojazdu przechowywanego na parkingu z uwagi na nieodebranie go przez właściciela w określonym w ustawie terminie. W sytuacji, gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Stawki ustalone przez radę powiatu mogą stanowić jeden z elementów ustalenia kosztów dozoru na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a.

Wskazany artykuł, ani żaden inny przepis tej ustawy, nie określa jak należy ustalić przedmiotową należność. Należność ta winna odpowiadać wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie tego dozoru. Obejmuje więc wydatki na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie za sprawowany dozór mienia przechowywanego na parkingu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium podniosło, że organ I instancji błędnie określił okres, od jakiego ponosi odpowiedzialność, a tym samym okres, za jaki przyznał wnioskodawcy żądane koszty. Zwrócił uwagę na zapisy art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, który stanowi, iż jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy realizują swoje zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone (ust. 1). Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca był jednostką wyznaczoną do usuwania i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym do końca września 2010 r. (zarządzenie Starosty z dnia [...] września 2007 r. Nr [...]).

W świetle powyższego uregulowania organ uznał, iż od dnia [...] października

2010 r. wnioskodawca stracił status parkingu strzeżonego wyznaczonego do przechowywania pojazdów usuniętych z drogi. Tym samym od tego dnia wnioskodawca nie był jednostką, o której mowa w art. 130a ust. 5c p.r.d., a zatem nie łączył go ze Starostą stosunek administracyjnoprawny. Powyższe powoduje, iż wnioskodawca może ubiegać się o zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu na podstawieart.102 § 2 u.p.e.a. w trybie administracyjnym jedynie do dnia [...] września 2010 r. Bowiem od dnia 1 października 2010 r. wnioskodawca wykonywał czynności w ramach dorozumianej umowy przechowania i wszelkie roszczenia związane ze zwrotem kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór mogą być dochodzone jedynie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Odnosząc się do kwestii wyliczenia należności z tytułu poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 102 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Powołany przepis przewiduje dwa rodzaje roszczeń dozorcy: zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenie za dozór.

Jeśli chodzi o pierwszy składnik należności dozorcy, tj. zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w postępowaniu administracyjnym należy ustalić rzeczywiste wydatki poniesione przez dozorcę na wykonywanie dozoru. Powołując się na orzecznictwo organ II instancji wskazał, że zwrot koniecznych wydatków oraz należnego wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu. Zatem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji uwzględniającego m.in. wyposażenie posiadanego parkingu. Organ orzekający o ich przyznaniu ze strony Skarbu Państwa jest uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedłożonych przez stronę. W celu ustalenia stawek opłat za dozór pojazdu, organ może posiłkować się danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach, a koszty dozorowania pojazdu przez dłuższy okres czasu, z reguły przekraczający miesiąc lub jego wielokrotność nie mogą być ustalane z zastosowaniem stawek dobowych, te bowiem są dla klientów z reguły wyższe niż koszty abonamentów okresowych i nie oddają w dostateczny sposób kalkulacji opłat związanych z przechowywaniem i dozorowaniem pojazdu przez dłuższy czas.

Natomiast, jeżeli chodzi o wynagrodzenie za dozór, to w orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia, co powoduje, że należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące umowy przechowania, tj. art. 836 kodeksu cywilnego. Wysokość wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach w rozumieniu art. 836 kodeksu cywilnego, powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Zatem uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkości składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności.

W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie przedłożył wyliczenia faktycznych i koniecznych wydatków związanych z dozorowanym pojazdem, a wskazał jedynie wysokość stawki w kwocie 10 zł/ doba przechowywania pojazdu.

Tymczasem to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania poniesionych koniecznych wydatków. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie przedłożył zestawienia poniesionych kosztów dozoru, organ administracji publicznej we własnym zakresie jest uprawniony do wyliczenia tych kosztów według przyjętej przez siebie, najbardziej adekwatnej do okoliczności sprawy metody.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zastosowanie metody porównawczej jest najlepszą metodą i sposobem wyliczenia należności żądanych przez wnioskodawcę. Organ w całości podzielił zważenia organu I instancji co do sposobu

i metody wyliczenia kwoty zwrotu koniecznych wydatków za dozór przedmiotowego pojazdu. Przy obliczaniu stawki kosztów dozoru zastosowano średni koszt długoterminowego przechowywania pojazdu będący sumą tych kwot z trzech parkingów strzeżonych wykonujących swoje usługi na terenie miasta [...]. Kolegium podzieliło również stanowisko organu I instancji co do ustaleń dotyczących wynagrodzenia za dozór danego pojazdu.

Wobec ustalenia w toku prowadzonego postępowania, że organ I instancji błędnie wyliczył okres, za jaki należny jest wnioskodawcy zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu marki [...], w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o przyznaniu zwrotu koniecznych wydatków za dozór w wysokości 1.677,94 zł, według następującego wyliczenia: 22 miesięce x 78,90 zł + 8 dni x 2,63 zł = 1.677,94 zł.

Jednocześnie wobec braku kognicji organów administracji publicznej do orzekania w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków za dozór oraz wynagrodzenia za dozór za okres po dniu [...] października 2010 r. postępowanie w tym zakresie należało umorzyć. Za konieczny wydatek związany z dozorem pojazdu uznać należało koszt usunięcia pojazdu w wysokości 80,00 zł. Nadto Kolegium w całości podzieliło stanowisko organu I instancji, że brak jest podstaw prawnych do orzekania o odsetkach za zwłokę oraz przyznania podatku VAT, bowiem przepisy regulujące zwrot wydatków za dozór i wynagrodzenia za dozór nie przewidują orzekania w tym zakresie.

Skargę na postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła P Sp. z o. o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

W skardze zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 78 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy bez sporządzenia opinii uzupełniającej biegłego rewidenta M.A.M. odnoszącej się do zastrzeżeń strony skarżącej z dnia [...] września 2013 r. do sporządzonych przez w/w biegłego opinii z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz opinii uzupełniającej z dnia [...] lipca 2013 r. mimo, iż skarżąca w piśmie z [...] września 2013 r. o powyższe wnosiła;

– art. 80 k.p.a. poprzez dowolne obniżenie stawki wynagrodzenia wyliczonej w opinii biegłego rewidenta M.A.M.;

– art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie stawki wynagrodzenia i zaniechanie zwrócenia się do przedsiębiorców wykonujących działalność podobną do Skarżącego tj. prowadzących parkingi depozytowe w celu ustalenia wysokości stawki wynagrodzenia obejmującej koszty przechowania pojazdu oraz wynagrodzenia za przechowanie pojazdu, mimo iż Samorządowe Kolegium odwoławcze w postanowieniach uchylających postanowienia Starosty wskazywało na metodę porównawczą, która mogła posiłkowo służyć do ustalenia rynkowych stawek wynagrodzenia za dozór i kosztów usunięcia pojazdów z drogi mógł wziąć pod uwagę stawki wynikające z uchwał Rady Powiatu obowiązujące w latach 2005 do dnia dzisiejszego;

2) naruszenie prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 1 i § 3 pkt 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2002 r. Nr 50 poz. 449) poprzez przyznanie zwrotu kosztów przechowania pojazdów w wysokości rażąco odbiegającej od stawek rynkowych, a także stawek wynagrodzenia stosowanych na podstawie uchwał Rady Powiatu;

3) naruszenie prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 1 i § 3 pkt 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2002 r. Nr 50 poz. 449) oraz przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez nieprawidłowe przyjęcie,

że skarżący może domagać się zapłaty za okres od [...] października 2010 r. na drodze postępowania cywilnego, podczas, gdy do wydłużenia okresu przechowania pojazdu doszło na skutek zaniechania organów odpowiedzialnych za zapłatę kosztów oraz wynagrodzenia za dozór. Przechowanie pojazdu nigdy nie było stosunkiem cywilnoprawnym, lecz stosunkiem administracyjnym i Sąd cywilny w opinii skarżącego nie jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy;

4) naruszenie prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 130a ust. 10, 10h p.r.d., art. 102 § 2 u.p.e.a w związku z § 1 i § 3 pkt. 2b rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyznanie skarżącej zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru jedynie za okres do dnia [...] września 2010 r., podczas gdy Starosta est zobowiązany do zapłaty kwoty odpowiadającej koniecznym wydatkom związanym z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu za wszystkie lata wykonywania dozoru przez skarżącą od chwili zatrzymania pojazdu do dnia odbioru pojazdów z parkingu strzeżonego;

5) naruszenie prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 1 i § 3 pkt 2b rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez odmowę przyznania ustawowych odsetek od dnia wymagalności do dnia zapłaty zwrotu kosztów dozoru, wynagrodzenia za dozór pojazdów i kosztów usunięcia pojazdów z drogi;

6) naruszenie prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 1 i § 3 pkt 2b rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez odmowę naliczenia podatku VAT i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie podatek VAT nie występuje, mimo, iż Starostwo Powiatowe nie uzyskało w w/w kwestii wiążącej w danej sprawie interpretacji podatkowej;

7) nieuwzględnienie kosztów dzierżawy w wysokości 36.000 zł rocznie poniesionych przez skarżącą Spółkę przez przyjęcie, że nie było zgody Starosty na przechowanie pojazdów na placu dzierżawionym przez przechowawcę, podczas gdy w/w umowa została zawarta [...] stycznia 2008 r. - a wówczas Starosta nie był organem zobowiązanym do zapłaty wynagrodzenia i kosztów przechowania i nie miał więc możliwości wyrażenia lub nie wyrażenia zgody na przechowanie pojazdów na dzierżawionym przez przechowawcę placu.

Wnosząc powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej Spółki domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie zmiany zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 17

i art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt. 1 lit. a i § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji i art. 130a p.r.d. oraz zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nieprawidłowe jest przyznanie kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór jedynie do dnia [...] września 2010 r., skoro skarżąca domagała się zapłaty za przechowanie pojazdu od dnia zatrzymania do dnia usunięcia pojazdu z parkingu skarżącej, tj. zwrotu kosztów dozoru, wynagrodzenia za dozór oraz kosztów usunięcia pojazdu z drogi. Na potwierdzenie powyższego stanowiska pełnomocnik powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Zdaniem pełnomocnika, wbrew twierdzeniom organu, z art. 102 § 2 u.p.e.a. nie wynika wprost obowiązek - wskazany przez Starostę - podania przez skarżącą Spółkę konkretnych wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu stosownie do warunków i miejsca przechowywania. Podkreślono, że na wysokość wynagrodzenia za dozór pojazdów mają wpływ następujące okoliczności: czas przechowywania, właściwości i wartość rzeczy przechowywanej, wymagane starania przy strzeżeniu rzeczy, ceny rynkowe notowane przy tego rodzaju usługach przez podmioty prowadzące tego rodzaju działalność. Natomiast kwota wskazana przez P sp. z o. o. we wniosku - jako podstawa do ustalenia wysokości wynagrodzenia była stosowana przez przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą analogiczną do działalności skarżącej na terenie powiatu.

Wskazano, że zastosowana przez stronę skarżącą metoda porównawcza wyliczenia w/w wynagrodzenia pozwoliła na ustalenie wynagrodzenia za dozór przy uwzględnieniu praw rynku. Jednostki prowadzące parkingi stosowały ceny,

w których skalkulowano nie tylko rzeczywiste koszty i wydatki, ale także zysk

z prowadzonej działalności. Ustalenie wynagrodzenia dozorcy przy uwzględnieniu praw rynku potwierdzały zmiany legislacyjne dotyczące art. 130a Prawa o ruchu drogowym, dokonane po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 maja 2005 r., w sprawie

K 23/04.

Podstawą zastosowania metody porównawczej była możliwość posiłkowego stosowania art. 836 k.c. w zakresie wysokości wynagrodzenia za dozór. Parkingami podobnymi do parkingu skarżącej Spółki były inne parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi przez policję. Nie mogły być uznane za parkingi prowadzące "podobną działalność" parkingi strzeżone, na których kierowcy pozostawiali pojazdy na podstawie umowy cywilnej. Specyfika obu rodzajów parkingów jest różna. Parkingi dozorujące mają obowiązek realizowania każdego zlecenia policji dotyczącego umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym i powiadamiania urzędów skarbowych o nieodebraniu pojazdów przez właścicieli.

Nadto mają obowiązek przechowywania pojazdów powypadkowych, wymagających szczególnego nadzoru. Ustalając wysokość wynagrodzenia, organ powinien wziąć pod uwagę parkingi depozytowe, w miastach województwa [...] o wielkości zbliżonej do skarżącej Spółki. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżone postanowienie zaniechało zwrócenia się do jednostek prowadzących parkingi depozytowe o udzielenie informacji o wysokości stawek stosowanych przy wykonywaniu przechowania pojazdów zleconego przez organy policji. W aktach sprawy brakuje również informacji udzielonych na wezwanie organu orzekającego o wysokości kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór przez inne jednostki prowadzące parkingi depozytowe na terenie sąsiednim do parkingu prowadzonego przez skarżąca Spółkę.

Dalej wskazano, że skarżąca po dniu [...] września 2010 r. nie dokonała usunięcia z drogi żadnego pojazdu, lecz wykonywała dozór nad pojazdami zajętymi wcześniej na podstawie dyspozycji zajęcia pojazdów. W takim wypadku, w zetknięciu

z zaniechaniem właściwych organów do załatwienia sprawy nie może być mowy

o wątpliwościach, co do statusu skarżącej jako przechowawcy wykonującego nadal dozór pojazdów na podstawie wcześniejszego stosunku administracyjnego. Pojazdy nie pozostały na parkingu Spółki z przyczyn od niej zależnych, lecz na skutek zaniedbań Naczelnika Urzędu Skarbowego oraz Starosty Powiatowego. Podkreślono jednocześnie, że skarżąca Spółka informowała okresowo w/w organy o tym, że pojazdy zajęte na podstawie wcześniej wydanych dyspozycji zajęcia znajdują się u niej oraz że fakt ten utrudnia stronie prowadzenie działalności gospodarczej. Wskazano, że to Starosta Powiatowy wyznaczył datę odebrania pojazdów, a strona skarżąca w żaden sposób się temu nie sprzeciwiała.

Skarżąca podniosła, że we wcześniejszym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazało, aby organ I instancji ustalił wysokość wynagrodzenia przy zastosowaniu metody porównawczej, jak również przy uwzględnieniu innych dowodów. Kolegium wskazało, że należy założyć, że stawki zawarte w przedstawionych przez wnioskodawcę cennikach stosowanych przez inne podmioty prowadzące parkingi strzeżone zawierają w sobie zarówno koszty dozoru, jak i wynagrodzenie dozorcy, a zatem również nie mogą stanowić samodzielnej podstawy dla dokonania prawidłowych ustaleń w sprawie. SKO nie wykluczyło wówczas możliwości oparcia rozstrzygnięcia na cennikach przedłożonych przez wnioskodawcę, Kolegium zaznaczyło jednak, że winny one zostać zweryfikowane. Tymczasem organ I instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonały prawidłowej weryfikacji przedłożonych przez wnioskodawcę cenników. Wówczas, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie można wykluczyć potrzeby powołania biegłego do wyliczenia należności przysługującej wnioskodawcy.

W dalszej kolejności skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie biegły rewident M.A.M. sporządził opinię z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz opinię uzupełniającą z dnia [...] lipca 2013 r. Skarżący wniósł do w/w opinii zastrzeżenia, domagając się ustosunkowania do nich przez biegłego. W ocenie skarżącej Spółki, organ powinien zobowiązać biegłego do sporządzenia opinii uzupełniającej, bądź przeprowadzić przesłuchanie biegłego - tak by zastrzeżenia strony zgłoszone do opinii nie zostały pominięte i zignorowane.

Skarżąca zarzuciła nieprawidłowe przyjęcie możliwości stosowania art. 118 k.c. do przedawnienia roszczenia przechowawcy o zapłatę wynagrodzenia za dozór pojazdów oraz zwrotu kosztów dozoru, a co za tym idzie nieprawidłowe ustalenie, że roszczenia przechowawcy z tytułu przechowania pojazdów za okres poprzedzający [...] stycznia 2009 r. uległy przedawnieniu;

Zdaniem skarżącej kwoty kosztów dozoru przedstawione w zaskarżonym postanowieniu w rażący sposób odbiegają od stawek rynkowych za dozór pojazdów. Wskazała, że Starostwo Powiatowe w 2005 roku pobierało od właścicieli pojazdów opłaty zbliżone do żądanych przez skarżącą Spółkę, zaś w kolejnych latach opłaty ustalane przez Radę Powiatu były znacznie wyższe od ustalonych dla skarżącej na podstawie zaskarżonego postanowienia.

W ocenie skarżącej Spółki w przedmiotowej sprawie organ powinien zastosować metodę porównawczą ustalenia wysokości wynagrodzenia za dozór pojazdów z przedstawionymi wyżej stawkami uchwalonymi przez Radę Powiatu. Tymczasem Kolegium nie podjęło polemiki z wnioskodawcą w w/w zakresie i nie uzasadniło w żaden sposób.

Podkreślono, że Spółka wielokrotnie informowała właściwe organy, że znaczna ilość pojazdów uniemożliwia mu prowadzenie działalności gospodarczej, brak jakiejkolwiek reakcji na w/w informacje i brak woli zapłaty za wykonaną usługę doprowadził do sytuacji, w której Spółka chcąc sprawować nadzór nad pojazdami zmuszona była korzystać z terenu innego niż ten, na którym pierwotnie przechowywane były pojazdy. W żadnym wypadku nie można jednak uznać - jak to uczyniono w zaskarżonym postanowieniu - że wynagrodzenie za dozór w innym miejscu się nie należy. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazał, że Spółka przechowując przedmiotowy pojazd poza parkingiem strzeżonym, na terenie porośniętym trawami, doprowadzając tym samym do narażenia na kradzież lub ograbienie, jak i zmniejszenie jego wartości nie zasługuje na przyznanie wynagrodzenia. Przede wszystkim organ nie wykazał, że na skutek przechowywania pojazdu w innym miejscu doszło do kradzieży lub ograbienia. Spadek wartości następował w stosunku do wszystkich pojazdów, także tych przechowywanych na parkingu strzeżonym. Była to okoliczność zupełnie niezależna od skarżącej, bowiem faktem jest, że wszystkie pojazdy nawet te nie umieszczone na parkingach (pozostające w stałym użytkowaniu) tracą nieustannie na wartości.

Podsumowując, skarżąca Spółka nie zgodziła się z wysokością kosztów za dozór pojazdów przyznanych mu na podstawie zaskarżonego postanowienia. Organ orzekający miał obowiązek ustalenia wynagrodzenia za dozór należnego skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowolnie przyjęło stawkę koniecznych wydatków za dozór. Nieprawidłowe jest również, że po 30 września 2010 r. wynagrodzenie winno zostać zasądzone przez Sąd. Stosunek prawny, na podstawie którego przechowawca domaga się wynagrodzenia za dozór pojazdów oraz zwrotu kosztów dozoru nie może być uznany za stosunek cywilnoprawny. Stosunek prawny, na podstawie którego przechowawca domaga się wynagrodzenia za dozór pojazdów oraz zwrotu kosztów dozoru jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno ustalić i przyznać skarżącej wynagrodzenie za cały okres sprawowania dozoru nad przedmiotowym pojazdem - tj. aż do dnia odbioru pojazdów z parkingu strzeżonego. Skarżąca wykonywała dozór po dacie [...] września 2010 r. i należy jej się za to nie tylko zwrot kosztów, ale także odpowiednie wynagrodzenie.

Odnosząc się do kwestii twierdzeń, że Starosta jest zobowiązany do zapłaty na rzecz skarżącej za okres do dnia [...] września 2010r., pokreślono, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej informowany był o przedmiotowej sprawie, jednakże przekazał on sprawę do Wojewody, a ten jako właściwy do rozpoznania sprawy wskazał Starostę. Żaden organ nie wskazywał, że do dochodzenia należności za dozór po [...] września 2010 r. właściwy jest sąd powszechny. W ocenie skarżącej to starosta jest organem właściwym w rozpoznawanej sprawie. Wynika to ze stanu faktycznego sprawy. Postępowanie zostało wszczęte po nowelizacji art. 130a Prawa o ruchu drogowym i dodaniu do niego ust. 10h w obowiązującym nadal brzmieniu. Przepis ten wprost wskazuje Starostę jako organ właściwy do załatwienia tego rodzaju wniosków. W przedmiotowej sprawie przepadek pojazdów został orzeczony na rzecz Powiatu. W takim wypadku - to nie Skarb Państwa i bliżej niezdefiniowany organ jest zobowiązany do zapłaty wydatków, wynagrodzenia i kosztów usunięcia z drogi pojazdów - lecz obowiązek ten obciąża Starostę. Niniejsza sprawa nie podlega jurysdykcji sądów powszechnych, dotyczy ona stosunku administracyjnoprawnego, stąd w opinii skarżącego wydaje się mało prawdopodobne, aby Sąd powszechny zajął się w/w sprawą. Hipotetycznie przyjmując, że sprawa zostałaby rozpoznana przez Sąd powszechny wskazać należy, że Starosta mógłby podnieść zarzut przedawnienia, tymczasem sprawa zapłaty za koszty dozoru i wynagrodzenia za dozór toczyła się długo nie z winy skarżącej.

Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu, tj. odmowie naliczenia podatku VAT i przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie podatek VAT nie występuje. Zabrakło bowiem w zaskarżonym postanowieniu interpretacji indywidualnej wydanej przez Dyrektora Izby Skarbowej właściwego dla Urzędu Skarbowego, która pozwalałaby na tego typu dowolne ustalenia.

Odnosząc się do kwestii wystawiania faktur przez podniesiono, że skarżąca na bieżąco informowała właściwe organy o upływie 6-miesięcznego terminu przechowania pojazdów. Z przyczyn niezawinionych przez stronę Naczelnik Urzędu Skarbowego nie wydał postanowień o przepadku pojazdów. Nie zostało także wydane postanowienie o przyznaniu stronie odpowiedniego wynagrodzenia, same pojazdy także nie były na bieżąco odbierane. Z tego zaś względu Spółka nie wystawiała faktur, ponieważ nie było wiadomo jak długo będzie trwało przechowanie i na jaką wysokość miały opiewać faktury. Z umów nie wynika, jakie stawki miałby być stosowane po wygaśnięciu danej umowy. Wbrew stanowisku organu wystawienie faktury nie daje gwarancji otrzymania zapłaty za fakturę - na przykładzie niniejszego postępowania widać, jak działają organy administracyjne oraz organy samorządu terytorialnego, gdy w grę wchodzi wypłata przez nie świadczenia. Wciąż powstają nowe kwestie sporne, które pozwalają na uchylanie się od zapłaty wynagrodzenia na poziomie rynkowym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty przedstawione

w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyznające skarżącej kwotę 1.677, 94 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków za dozór od dnia [...] grudnia 2008 r. do dnia [...] września 2010 r., kwotę 80 zł za usunięcie pojazdu z drogi, odmowiające przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu, umarzające postępowanie w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu za okres od dnia [...] pażdziernika 2010 r. do dnia [...] listopada 2012 r. tj. do dnia odbioru z parkingu strzeżonego, odmawiające zwrotu kosztów po stawce wskazanej przez wnioskodawcę, odmawiające przyznania odsetek od dnia wymagalności do dnia zapłaty, odmawiające naliczenia podatku VAT.

Dokonując kontroli sprawy w tym zakresie, sąd administracyjny nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi dostrzegł uchybienie, które dyskwalifikuje zaskarżone postanowienie niezależnie od prawidłowości kwalifikacji kwestii spornych między stronami (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Otóż z postanowienia organu I instancji wynika, że skarżącej przyznano zwrot wydatków koniecznych w łącznej wysokości 3.716,19 zł, natomiast na skutek odwołania złożonego wyłącznie przez stronę skarżącą organ drugiej instancji wydając postanowienie uchylające zaskarżony akt w całości i orzekając w częściowym zakresie co do istoty sprawy, a w części umarzając postępowanie przyznał zwrot wydatków w kwocie niższej, aniżeli kwota przyznana w pierwszej instancji (do 1.677, 94 zł). Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na niekorzyść strony skarżącej z naruszeniem art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 17 § 1 i 18 u.p.e.a.

Zgodnie ze znajdującym w sprawie odpowiednim zastosowaniem art. 139 k.p.a. i przewidzianym w nim zakazem reformationis in peius, organ rozpoznający zażalenie nie mógł pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej się ustalonej postanowieniem organu pierwszej instancji. Istota tego zakazu polega bowiem na stworzeniu podmiotowi odwołującemu się gwarancji procesowej polegającej na tym, że w – uruchomionym z woli tego podmiotu postępowaniu odwoławczym lub zażaleniowym – organ nie zmieni zaskarżonego rozstrzygnięcia na jego niekorzyść. W wypadku zaistnienia perspektywy naruszenia art. 139 kpa, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem jest uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W sprawie egzekucyjnej postanowienie organu I instancji miało charakter rozstrzygający o istocie sprawy i dotyczyło kwestii merytorycznych związanych z żądaniem strony i taki też charakter ma postanowienie wydane w drugiej instancji. Pogląd co do posiadania przez organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia w postępowaniu egzekucyjnym kompetencji merytoryczno-reformacyjnych i kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 20 marca 2012, II OSK 19/11; wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 21 lipca 2011 r., II SA/Po 140/11; z dnia 18 listopada 2010 r., dostępne, jak wszystkie inne cytowane niżej orzeczenia sądów administracyjnych w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Zatem i obowiązywanie zakazu reformationis in peius na gruncie ustawy egzekucyjnej nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., II OSK 1268/13).

Zmniejszenie przyznanej kwoty jest w oczywisty sposób "niekorzyścią", o której mowa w art. 139 k.p.a. i bez znaczenia pozostają motywy takiego rozstrzygnięcia. Wskazać przy tym należy, że w uzasadnieniu organu II instancji nie zostały w żadnym zakresie podniesione okoliczności usprawiedliwiające złamanie wskazanego zakazu – wskazanie, że postanowienie organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Mając na względzie ścisłość stosowania przepisu art. 139 k.p.a. okoliczności te muszą być nie tylko wskazane, ale i niewątpliwe wykazane w sprawie. Skoro organ II instancji tej kwestii w ogóle nie rozważył należało uznać, że w sprawie doszło do uchybienia procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, które obligowało sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Odnosząc się jednak w pozostałym zakresie do kwestii rozstrzyganych w kontrolowanym postępowaniu należy wskazać, że podstawowym jego problemem jest ustalenie przepisów materialnoprawnych znajdujących w niej zastosowanie. Przepis art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym w poprzednio obowiązującym brzmieniu przewidywał, że pojazd usunięty z drogi i nie odebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Własność tego pojazdu przechodziła na Skarb Państwa z mocy ustawy. Koszty związane z usunięciem i przechowywaniem pojazdu ponosił właściciel (art. 130a ust. 1 i 2), natomiast w przypadku przejścia własności na Skarb Państwa to ten podmiot obciążany był kosztami.

Wątpliwości sądów związane z podstawami orzekania w kwestii wynagrodzenia za przechowywanie i koszty dozoru rozwiała ostatecznie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10, w której uznano, że jeśli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449).

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 4/06 uznał, że art. 130 ust.10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w zakresie w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust.1, art. 64 ust.1 w zw. z art. 34 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to weszło w życie z dniem 11 czerwca 2009 r. W związku z powyższym orzeczeniem Trybunału, ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) znowelizowany został, między innymi, art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Obecny ustęp 10 tego artykułu stanowi: "Starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2 występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu".

Dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki jest zakres stosowania znowelizowanych przepisów ustawy do stanów faktycznych istniejących już przed nowelizacją, konieczna jest analiza przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej. Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. stanowi, że w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Art. 12 ust. 1 ustawy nowelizującej nakazuje umorzenie i przekazanie sprawy właściwym starostom, w przypadku postępowań o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie określonym w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, jeżeli postępowania te nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Ustęp 2 przywołanego art. 12 ustawy dotyczy sytuacji, w których termin określony w poprzednim brzmieniu art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, a postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu nie zostało wszczęte. Stosuje się wówczas odpowiednio przepis art. 11, co oznacza, że przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu.

Jedynie art.13 ustawy nowelizującej wskazuje, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art.130a ust.10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których sześciomiesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. (data wejścia w życie wyroku TK) do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z treści norm zawartych w ustawie nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r., które mają charakter przepisów prawa przejściowego wynika, że sprawy, o których mowa w art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, poddane zostały reżimowi ustawy w jej znowelizowanym brzmieniu. Przepis ten stanowi wobec tego kompletną i wystarczającą podstawę do prowadzenia określonego w nim postępowania, ogólna bowiem zasada głosi, że jeżeli w przepisach przejściowych brak jest wyraźnych wskazań co do konieczności stosowania prawa poprzednio obowiązującego, to stosuje się prawo obecnie obowiązujące.

Wątpliwości na gruncie znowelizowanego brzmienia art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym dotyczą tego, kto powinien ponosić koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania. Zgodnie z art. 130a ust. 10h koszty te ponosi osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia. Solidarnie, do pokrycia tych kosztów, jest też zobowiązana osoba dysponująca pojazdem na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się w jej władaniu (art. 130a ust. 10i ustawy). Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta, oczywiście wobec osoby zobowiązanej do ich pokrycia.

Jeżeli jednak właściciel lub osoba dysponująca pojazdem na podstawie innego niż własność tytułu prawnego nie zostały ustalone, a stan faktyczny nie pozwala na zastosowanie art.13 ustawy nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r., powstaje sytuacja nieuregulowana w obowiązującym obecnie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie z tezą wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14, ONSAiWSA 2015/5/83 w przypadku, gdy naczelnik urzędu skarbowego orzekł w sprawie przejęcia samochodu na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 12 czerwca 2009 r. na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu wówczas obowiązującym, jest on także po dniu 11 czerwca 2009 r. organem, który powinien rozstrzygnąć kwestię kosztów dozoru pojazdu na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W analizowanej sprawie orzeczenie przepadku pojazdu nastąpiło na rzecz Powiatu (postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie [...]). Dlatego to ten podmiot ponosi i rozstrzyga koszty dozoru. Wnioski takie potwierdza również analiza rozstrzygnięć kompetencyjnych w stanach faktycznych analogicznych do przedmiotowej sprawy to jest takich, w których okres przechowania pojazdu rozpoczął się przed omówioną wyżej nowelizacją ustawy Prawo o ruchu drogowym, zaś wniosek o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków został złożony już po wejściu w życie tej nowelizacji (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., I OW 199/2).

Z analizy powołanej wyżej uchwały NSA w sprawie I OPS 1/10 oraz postanowienia SN z dnia 18 listopada 2008 r., II CSK 284/08 wynika, że celem regulacji zawartej w art.130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest szeroko pojęta ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników, co jest wykonywaniem zadania publicznego i w efekcie powoduje, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu, w okresie poprzedzającym przejście pojazdu na rzecz powiatu, jest stosunkiem administracyjnym.

Nie ma przy podstaw do tego by ten stosunek, powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu, a tym samym możliwość otrzymania zapłaty za świadczone usługi, różnie kwalifikować w zależności od tego, czy właściciel odbierze pojazd lub czy da się ustalić jego tożsamość.

Również fakt, że przedsiębiorca prowadzący taki parking został wyłoniony w drodze przetargu i zawarto z nim stosowną umowę cywilnoprawną nie zmienia charakteru samego stosunku prawnego dotyczącego pojazdu. W wyniku nieodebrania pojazdu przez uprawnioną osobę w ustawowym terminie nie dochodzi bowiem do zawarcia umowy przechowania pojazdu, gdyż nowy właściciel wstępuje jedynie w taki sam stosunek administracyjnoprawny, jaki łączył dotychczasowego właściciela z przedsiębiorcą prowadzącym parking strzeżony. Dotyczy to także okresu poprzedzającego przejście własności pojazdu na rzecz powiatu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2014 r., II SA/Gl 34/14).

Nie był uzasadniony pogląd organu II instancji, zgodnie z którym z dniem [...] pażdziernika 2010 r. dotychczasowy stosunek administracyjnoprawny związany z dozorem pojazdu, przekształcił się w stosunek o charakterze cywilnoprawnym. Należy pamiętać, że obowiązek dozoru danego pojazdu powstał na skutek władczej dyspozycji właściwego organu administracyjnego i do chwili odbioru pojazdu z parkingu wszystkie cechy charakterystyczne dla stosunku administracyjnego zostały w danej sprawie zachowane. Sam fakt niewyznaczenia danego parkingu jako "dozorującego" na dalszy okres, nie miał wpływu na charakter dozoru sprawowanego nad pojazdami umieszczonymi w okresie wcześniejszym, w wyniku polecenia właściwego organu administracyjnego.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego zaprezentowany został pogląd, że "stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu, jest – także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa – typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych" (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt V CSK 332/08, Lex nr 515452). W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu II instancji, pomimo że od dnia [...] pażdziernika 2010 r. skarżąca nie była wyznaczona jako "parking dozorujący", to jednak pojazdy usunięte z drogi przed tą datą i umieszczone na danym parkingu podstawie art. 130a ust. 1 ustawy o ruchu drogowym, nadal dozorowane były na dotychczasowych zasadach. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że z dniem [...] pażdziernika 2010 r. dozór pojazdu wykonywany na podstawie art. 135a ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym, przekształcił się w umowę o charakterze cywilnym.

Stosownie do treści art. 9 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustawy (DZ.U. z 2010 r. Nr 152 poz. 1018) jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy realizują swoje zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone. W przypadku gdy okres, na jaki została wyznaczona jednostka usuwająca pojazdy lub jednostka prowadząca parking strzeżony, upływa przed terminem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, starosta może wyznaczyć jednostkę usuwającą pojazdy oraz jednostkę prowadzącą parking strzeżony, na podstawie przepisów dotychczasowych, na czas określony, nie dłuższy niż do 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W ocenie Sądu, wykładnia gramatyczna oraz celowościowa przytoczonego powyżej przepisu prowadzą do wniosku, że jest on skierowany do jednostek usuwających pojazdy oraz prowadzących parkingi strzeżone, nadto wskazany przepis dotyczy sposobu wykonywania nałożonych na nie zadań – w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej - w okresie przejściowym, tj. od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli od 21 sierpnia 2010 r. Powyższego przepisu nie można interpretować jako podstawy do wygaszania stosunków administracyjnoprawnych dozoru pojazdów – z upływem okresu na jaki wyznaczone zostały jednostki prowadzące parkingi strzeżone. Należy podnieść, że na gruncie prawa administracyjnego ustawodawca wyrażnie wskazuje przypadki wygaśnięcia z mocy prawa danego rodzaju stosunku prawnego.

Mając na uwadze art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy stwierdzić, że skoro powiat, po stosownym orzeczeniu sądu, staje się właścicielem pojazdu, to starosta zobowiązany jest do ustalenia i zapłaty kosztów związanych z usunięciem z drogi i następnie przechowaniem pojazdu.

Przemawia za tym również brzmienie art. 13 ustawy nowelizującej wskazujące na kompetencję Skarbu Państwa jedynie w ściśle określonym zakresie, jak i brzmienie art.130a ust.10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Należy też zwrócić uwagę na art. 130 a ust. 5 f ustawy – Prawo o ruchu drogowym wskazujący, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 – 2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Jeśli chodzi zaś o elementy składające się na żądanie strony skarżącej czym innym jest opłata, którą obowiązana jest uiścić osoba będąca właścicielem pojazdu usuniętego z drogi, w dniu wydania dyspozycji usunięcia, następnie umieszczonego na parkingu strzeżonym, i która to opłata - ustalona uchwałą rady powiatu - stanowi dochód własny powiatu, a czym innym wynagrodzenie osoby prowadzącej parking. Opłata ustalona przez radę powiatu odnosi się do właściciela pojazdu, a nie do jednostki prowadzącej parking strzeżony (por. uzasadnienie powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r. I OPS 4/14).

W przedmiotowej sprawie organ przyznał stronie zwrot koniecznych wydatków poniesionych na dozór pojazdu.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowy pojazd został umieszczony poza terenem parkingu ("za płotem"), co stało się podstawą do odmowy przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu. W ocenie Sądu, w ustalonych okolicznościach sprawy, należy również zbadać oraz rozważyć kwestię wydatków związanych z dozorem danego pojazdu. Koniecznym wydaje się ustalenie, czy pomimo że pojazd znajdował się poza parkingiem dozorowanym, jednostka dozorująca poniosła wydatki związane z dozorem.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia mowa jest o kosztach dozoru obliczonych oraz wynagrodzeniu za dozór przyjętych w oparciu średnie stawki przechowywania pojazdu na trzech parkingach strzeżonych w [...]. Mając na względzie dalszy tok postępowania i w odniesieniu do zarzutów skarżącej wskazać należy, że przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego dozorcy i pojazdu i wydatki te muszą być konieczne ze względu na cel i warunki wykonywanego dozoru. Ustalona należność winna odpowiadać rzeczywistym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie tego dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzenie w związku ze sprawowanym dozorem.

Trafnie zatem organ wskazuje, że to na prowadzącym parking, czyli na skarżącym, ciąży obowiązek wykazania poniesionych kosztów i ich kalkulacji, uwzględniającej chociażby wyposażenie parkingu. Jeżeli dozorca jednak nie wykaże jakie poniósł wydatki lub nie wskaże sposobu ich wyliczenia, poza naprowadzeniem na stawki z uchwał rady powiatu, to stosowne ustalenia winien poczynić organ, który jednak nie jest związany żadnymi regułami poza zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1399/08). Wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne i muszą odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu. Uwzględniać należy zakres obowiązków przechowawcy (dozorcy) i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jak: miejsce przechowania, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu, powierzchnię niezbędną do jego składowania w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności.

Jeżeli dozorca nie wykazał, jakie poniósł wydatki związane z usunięciem pojazdów z drogi, nie przedstawił stosownych dokumentów ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia, to uznać należy, że najbliższe faktycznych kosztów ponoszonych przez dozorcę są koszty, które w tych samych realiach prowadzonej działalności oraz w ramach tych samych wymogów stawianych podmiotom wyznaczonym przez starostę świadczył on w tym samym czasie na prowadzonym parkingu, podobne usługi, po przyjętych umownie stawkach (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2014 r., II SA/Gl 1784/13; WSA w Bydgoszczy z dnia 2 kwietnia 2014 r., I SA/Bd 183/14, WSA w Olsztynie z dnia 11 lutego 2014 r., II SA/Ol 1134/13).

W sytuacji niewykazania rzeczywistych wydatków, stawki opłat miesięcznych za przechowywanie pojazdów na danym terenie, należy uznać za miarodajne dla przyznania dozorcy wynagrodzenia z tytułu prowadzenia parkingu dozorowanego, przy czym zadaniem organu jest wykazanie, że dokonał porównania reprezentatywnego. W tym miejscu należało rozważyć, czy materiał porównawczy stanowiący w danej sprawie podstawę ustalenia stawki opłat za przechowywanie pojazdu jest wystarczający dla miarodajnych ustaleń w omawianym zakresie. W ocenie Sądu materiał dowodowy w tym zakresie wymagał pogłębienia. W wypadku braku, bądź niewystarczających danych dotyczących stawek za przechowywanie pojazdu w ramach dozoru, na danym rynku lokalnym, organ jest uprawniony do poczynienia ustaleń w oparciu o dane dotyczące parkingów dozorowanych, przyjęte w podobnych (pod względem wielkości) miejscowościach sąsiednich.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowy pojazd został umieszczony poza terenem parkingu ("za płotem"), co stało się podstawą do odmowy przyznania skarżącej wynagrodzenia za dozór pojazdu. W ocenie Sądu, w ustalonych okolicznościach sprawy, należy również zbadać oraz rozważyć kwestię wydatków związanych z dozorem danego pojazdu. Koniecznym wydaje się ustalenie, czy pomimo że pojazd znajdował się poza terenem parkingu dozorowanego, jednostka dozorująca poniosła wydatki związane z dozorem.

Odnosząc się do kwestii odsetek, rację mają organy twierdząc, że nie są one należne. Z istoty stosunku administracyjnoprawnego łączącego strony oraz powołanych wyżej przepisów ustawy egzekucyjne oraz ustawy- Prawo o ruchu drogowym nie wynika obowiązek naliczania odsetek. Brak jest zatem podstaw materialnoprawnych do uwzględnienia żądania strony.

Również kwestia podatku VAT od roszczeń składających się na żądanie strony skarżącej została w ocenie sądu rozstrzygnięta prawidłowo pod warunkiem, że sposób obliczania wynagrodzenia oraz wydatków, oparty o analizę stawek funkcjonujących na danym rynku lokalnym oraz kosztów poniesionych rzeczywiście przez stronę zawiera w sobie elementy cenotwórcze, w tym między innymi podatek od towarów i usług. Jeśli wynagrodzenie i wydatki są ustalane w wielkości brutto powiększenie obliczonych w ten sposób kwot o wielkość należnego podatku VAT spowodowałoby, że podatek ten zostałby naliczony niejako dwukrotnie.

Inną kwestią, pozostającą poza zakresem niniejszego postępowania jest to, czy na skarżącej spoczywa prawny obowiązek dokumentowania usług fakturami VAT. Nie ma to jednak żadnego wpływu na sposób obliczenia należnego wynagrodzenia i wydatków.

Mając na uwadze wyżej wskazane uchybienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie. W ponowionym postępowaniu organy będą związane przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną w tym wykładnią przepisów prawa materialnego.

O kosztach postępowania należnych skarżącej orzeczono na podstawie

art. 200, 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.