Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 622/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 50, art. 80 art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

H. J. wniósł do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2008 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 52 art. 53 ust. 3-5, art. 60, art. 61 ust. 1 i 6, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz § 2, § 3, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 lutego 2008 r. Nr [...], którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie poddasza na potrzeby mieszkalnictwa i strychu na cele gospodarcze budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w G., na działce nr [...].

Skarżący domaga się uchylenia wskazanych powyżej decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana po ustaleniu następującego stanu faktycznego.

Wnioskiem z dnia 28 lipca 2006 r., uzupełnionym w dniu 11 września 2006 r., H. J. wystąpił do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie poddasza na potrzeby mieszkalnictwa i strychu na cele gospodarcze budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w G., na działce nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 26 lutego 2008 r. nr [...] organ I instancji odmówił ustalenia wnioskodawcy warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził między innymi, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji formy zabudowy. Organ wskazał, że realizacja od strony ogrodu zamiast połaci dachowej dwóch kondygnacji i wprowadzenie dachu płaskiego narusza zasadę kontynuacji istniejącej formy zabudowy. Budynek przy ul. [...] jest fragmentem zespołu urbanistycznego z lat 30-tych XX wieku, którego architektura jest zwarta, ceglana, dachy są dwuspadowe, ceramiczne, brak detalu, do dnia dzisiejszego obiekty są przekształcone w niewielkim stopniu, charakter zespołu zabudowy ulicy [...] i [...] jest jednolity i utrzymanie pierwotnego charakteru zabudowy jest cenne. W uzasadnieniu organ wskazał również, że wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający do określenia wymagań dla wnioskowanej inwestycji i nie ma żadnych przesłanek aby go powiększyć, zaś niedopuszczalne jest założenie inwestora jakoby znalezienie przez niego w obrębie istniejącej zabudowy dachu płaskiego na obiekcie substandardowym, garażu czy tarasu mogło stanowić uzasadnienie przekształcenia dachu stromego zwartej zabudowy ulicy [...] na dach płaski, wprowadzając dodatkową kondygnację o nienormatywnej wysokości na cele gospodarcze z balkonem. Organ I instancji stwierdził, że w obszarze analizowanym nie występują budynki czterokondygnacyjne o płaskim dachu, obowiązującym typem zabudowy jest budynek trzykondygnacyjny przekryty dachem stromym, zaś dla segmentów środkowych jakim jest segment wnioskodawcy jest to dach dwuspadowy, symetryczny o kącie nachylenia około 45° z lukarnami, cofniętymi w stosunku do lica budynku. Zdaniem organu realizacja wnioskowanej nadbudowy spowodowałaby, że budynek inwestora straciłby charakter budynku trzykondygnacyjnego, przekrytego dachem stromym, symetrycznym, dwuspadowym wprowadzona zostałaby obca forma, deprecjonująca jednolitą architekturę zespołu, naruszona zostałby kameralna skala zespołu, a podobne działania w obrębie segmentów sąsiednich pogłębiłoby degradację tego fragmentu historycznego zespołu urbanistycznego zabudowy mieszkaniowej przy ul. [...] i [...] oraz zburzyłoby zachowany do czasów obecnych jego jednolity charakter, zachowany głównie dzięki nienaruszonej geometrii dachów.

Od powyższej decyzji pismem z dnia 17 marca 2008 r. odwołanie złożył H. J. zarzucając naruszenie § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7 i art. 8 kpa. Strona powołała się na definicję kondygnacji zawartą w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wskazała, że w wyniku planowanej inwestycji ma powstać powiększone poddasze o wysokość 1,76 m. Odwołujący zarzucił nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego, zdaniem strony przepis dotyczący minimalnej granicy obszaru analizowanego dotyczy sytuacji, w której brak jest możliwości wyodrębnienia obszaru, którego parametry byłyby zbliżone. W ocenie strony ulica [...], [...] i [...], a nawet ulica [...] stanowić powinny obszar analizowany, gdyż ulice te charakteryzują się niską zabudową, znajdują się tam budynki o bardzo zbliżonej konstrukcji, wyglądzie i dacie powstania. Strona załączyła mapkę, na której wskazano wszystkie dachy płaskie oraz nadbudowy, które powinny stanowić obszar analizowany. Jednocześnie odwołujący podniósł, że przepisy wymienionego rozporządzenia nie nakazują przy określaniu obszaru analizowanego brania pod uwagę daty powstania obiektu, dlatego też strona stwierdziła, że chybione jest przyjęcie przez organ, iż ulica [...] nie powinna być brana pod uwagę, gdyż budynki posadowione na tej ulicy powstały znacznie później. Strona wskazała, że w obszarze, który powinien być przyjęty jako obszar analizowany znajduje się szereg budynków o płaskich dachach np. przy ul. [...] nr [...], [...] i [...], czy też przy ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Strona zarzuciła dyskryminowanie jej przez organ, gdyż organ wobec innych właścicieli wydaje decyzje pozwalające na istotne przebudowy budynków, zaś stronie odmawia takiego prawa. Strona wskazuje, że o walorach historycznych ulicy [...] i [...] można mówić wyłącznie w zakresie fasad od strony ul. [...], gdyż od strony ogrodów każdy budynek poprzesz dobudówki ma inną konstrukcję i fasadę. Odwołujący twierdzi, że przysługujące mu prawo własności może być ograniczane tylko w wyjątkowych przypadkach, strona ma słuszny interes, który winien być uwzględniony w świetle art. 7 kpa, a wynik postępowania – kolejna decyzja negatywna, nie pogłębia zaufania wobec organu, o którym mowa w art. 8 kpa.

W toku postępowania odwoławczego uczestnicy - G. P. i Z. K. złożyli pisma. G. P. w piśmie z dnia 14 kwietnia 2008 r. wskazała, że przedmiotowa nadbudowa istnieje jako samowola budowlana, zewnętrzne ściany jednej kondygnacji zostały rozebrane, ale wszystkie zmiany konstrukcyjne i nowo zbudowane elementy pozostały. Strona przedstawiła uwagi dotyczące negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na jej budynek. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2008 r. Z. K. stwierdził, że planowana inwestycja jest kontynuacją samowoli budowlanej rozpoczętej w 2005 r., wskazał również, że elementem wadliwej konstrukcji grożącej zawaleniem jest stalowa belka, która przenosi połowę ciężaru dachu na wspólne ściany działowe.

Rozpatrując sprawę w związku ze złożonym odwołaniem Kolegium odwołało się do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86. Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1). Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 omawianego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z wniosku inwestora wynika, że planowane zamierzenie to nadbudowa poddasza na potrzeby mieszkaniowe, strychu na potrzeby gospodarcze budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w G. Powierzchnia zabudowy wynosi 70m2, kubatura nadbudowy - 158m3, dach płaski. Jak wynika z analizy sporządzonej przez organ I instancji budynek przy ul. [...] jest fragmentem zespołu urbanistycznego, którego architektura jest zwarta, ceglana, dachy dwuspadowe, ceramiczne, brak detalu, o jednolitym charakterze zabudowy. W obszarze analizowanym obowiązującym typem zabudowy jest budynek trzykondygnacyjny, przekryty dachem stromym, dla segmentów środkowych (wnioskodawcy) jest to dach dwuspadowy, symetryczny, o kącie nachylenia 45° z lukarnami, cofniętymi w stosunku do lica budynku. Obiekty te wyznaczają obowiązujące parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy w analizowanym obszarze. Zasada dobrego sąsiedztwa określona w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który jest podstawą działań zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i 2). Pojęcie ładu przestrzennego zostało określone w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena, czy dane przedsięwzięcie może być uznane za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w dużej mierze będzie zależne od tego, czy pozostaje w zgodzie z wymogami ładu przestrzennego. Przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Cechy, do których trzeba dostosować nową zabudowę, zostały w sposób szczegółowy uregulowane prawnie, pozostawiając małe pole manewru inwestorowi i wiążąc organ wydający decyzję (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2006). Przepis § 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W aktach sprawy znajduje się załącznik graficzny z wyznaczonym obszarem analizowanym. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. SKO podzieliło ustalenia organu I instancji co do wyniku analizy. Wskazało, że budynek inwestora należy do zespołu segmentów stanowiących jedną bryłę przykrytą jednym dachem, segment wnioskodawcy należy do środkowego segmentu, gdzie jest dach dwuspadowy, symetryczny, o kącie nachylenia 45° z lukarnami cofniętymi w stosunku do lica budynku. W analizie stwierdzono, że nie można zmieniać w segmencie na całej szerokości dachu stromego na dach płaski, nie stanowi to bowiem kontynuacji cech urbanistycznych istniejącej zabudowy. SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie są spełnione wszystkie warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy, co nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji cech kształtowania zabudowy w zakresie formy zabudowy obiektów budowlanych w terenie analizowanym w zakresie geometrii dachu. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy wyłącznie jako uzupełnienie juz istniejących układów urbanistycznych. W obszarze analizowanym nie występują dachy płaskie. Geometria dachu należy do istotnych cech zabudowy. Skoro w obszarze analizowanym nie występują dachy płaskie, to w świetle powołanego przepisu prawa ustalenie wnioskowanego dachu jest niemożliwe.

Odnośnie zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, iż obszar analizowany został określony zgodnie z przepisami prawa. Szczególnie w sytuacji, gdy budynek inwestora należy do fragmentu zespołu urbanistycznego, gdzie architektura zabudowy jest zwarta o ściśle określonych cechach zabudowy, wyznaczony obszar analizowany jest wystarczający do określenia wymagań dla wnioskowanej inwestycji i nie ma żadnych podstaw do rozszerzenia granic obszaru analizowanego. Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, że nie można zmieniać w segmencie posesji inwestora na całej jej szerokości dachu stromego na dach płaski, z uwagi na konieczność respektowania ładu przestrzennego, jak również kontynuowania cech zabudowy istniejącej. Zdaniem SKO kwestia dotycząca wprowadzenia dodatkowej kondygnacji w wyniku planowanej inwestycji nie ma znaczenia rozstrzygającego w przedmiotowej sprawie, bowiem wystarczającą okolicznością do odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak kontynuacji formy zabudowy w zakresie geometrii dachu. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji właśnie ta okoliczność jest podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z tych względów zarzuty podniesione w odwołaniu według SKO nie zasługują na uwzględnienie.

We wniesionej skardze do WSA H. J. ponownie zarzucił organom naruszenie § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego oraz § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że skarżący zamierza zwiększyć liczbę kondygnacji budynku, podczas gdy w wyniku realizacji planowanej inwestycji liczba ta pozostanie niezmieniona. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, art. 7 i art. 8 kpa, poprzez naruszenie zasady obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, naruszenie obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej, wyrażające się w nieprawidłowym ustaleniu, iż skarżący zamierza wybudować dodatkową kondygnację oraz w błędnym ustaleniu obszaru analizowanego. W uzasadnieniu strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w złożonym odwołaniu od decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 2 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ orzekające w sprawie organy nie naruszyły prawa.

Prawidłowo ustalony przez oba organy administracji stan faktyczny sprawy jest zasadniczo niesporny. Wynika z ustaleń organów i akt sprawy, że inwestor H. J. pismem skierowanym do Prezydenta Miasta z dnia 28 lipca 2006 r., uzupełnionym w dniu 11 września 2006 r., wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie poddasza na potrzeby mieszkalne i strychu na cele gospodarcze w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, położonym przy ul. [...] w G., na działce nr [...]. Powierzchnia zabudowy miała wynosić wynosi 70m2, kubatura nadbudowy - 158m3, dach płaski.

Organ I instancji do wydanej decyzji odmownej dołączył załączniki obejmujące wynik analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zawierające część tekstową i graficzną. Uzasadnienie decyzji zawiera zaś w szczególności ustalenia wynikające z dokonanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1:1.000, w odległości minimalnej określonej w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to jest 50 metrów od granic działki skarżącego, obejmując zespół zabudowy ulic [...] od nr [...]-[...] i [...]-[...] oraz [...] od nr [...]-[...] (vide: uzasadnienie decyzji I instancji). Nie jest przy tym sporne, że wymóg odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zważywszy na szerokość działki inwestora odpowiadającej szerokości segmentu, nie miałby w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowania.

Zatem jak wynika z prawidłowych ustaleń organu I instancji, powtórzonych następnie przez organ II instancji, budynek przy ul. [...] jest fragmentem zespołu urbanistycznego z lat 30-tych XX wieku, którego architektura jest zwarta, ceglana, dachy są dwuspadowe, ceramiczne, charakteryzuje się brakiem detalu. W obszarze analizowanym obowiązującym typem zabudowy jest budynek trzykondygnacyjny przekryty dachem stromym, zaś dla segmentów środkowych, jakim jest segment wnioskodawcy jest to dach dwuspadowy, symetryczny o kącie nachylenia około 45° z lukarnami, cofniętymi w stosunku do lica budynku. Nie jest przy tym sporne, co wynika z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r., że w tak określonym obszarze analizowanym nie występują budynki z płaskim dachem.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W art. 59 ust. 1 omawianej ustawy wskazano, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2, określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane (warunków zabudowy).

Z kolei będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się w doktrynie, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495).

Podkreślić należy również, że wolność zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy ograniczona jest przede wszystkim obowiązującym prawem, w tym przepisom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej (obejmującej gabaryty i formy architektoniczne) zabudowy już istniejącej. Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do omawianej ustawy, którym jest przywołane wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do treści § 9 tego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (4).

Z kolei przepis § 3 omawianego rozporządzenia przewiduje, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Zgodnie z treścią § 8 powołanego rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Przenosząc powyższe unormowania na grunt niniejszej sprawy jako prawidłowe należy ocenić stanowisko organu odmawiające wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na brak kontynuacji cech kształtowania zabudowy w odniesieniu do geometrii dachu. Nie ma przy tym znaczenia, że geometria dachu budynku mieszkalnego (segmentu) skarżącego od strony elewacji frontowej nie ulegnie zmianie, gdyż jak wynika z treści wniosku zmiana dachu na płaski dotyczy planowanej nadbudowy w części od ogrodu. Nie ma również znaczenia, czy w wyniku nadbudowy powstanie kondygnacja w rozumieniu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 65, poz. 690, ze zm.), czy też jak określa to organ I instancji "kondygnacja nienormatywna". Istotne jest bowiem, co trafnie podkreślił organ I instancji, że budynek inwestora przy ul. [...] należy do zespołu segmentów stanowiących jedną bryłę, przekryty jest wspólnym dla stromym dachem, a poprzez planowaną nadbudowę na poziomie czwartej kondygnacji i wprowadzenie na całej szerokości segmentu dachu płaskiego na wysokości kalenicy wprowadzona zostałaby "obca forma, deprecjonująca jednolitą architekturę zespołu, charakteryzującą się w szczególności jednolitą geometrią dachów". Taka zaś zmiana pozostawałoby w sprzeczności, jak słusznie zauważa SKO, z zasadą dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gwarantującą zachowanie ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, a to poprzez brak kontynuacji cech kształtowania zabudowy. W obszarze analizowanym nie występują bowiem, co jest niesporne, dachy płaskie. Tym samym, zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazana została sprzeczność projektowanej inwestycji z cechami zabudowy zastanej, to zaś uprawnia do oceny, iż odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy w okolicznościach niniejszej sprawy jest zasadna i zgodna z prawem.

W kontekście powyższego nietrafny jest zarzut skargi naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Błędnie skarżący wywodzi, że "przepis dotyczący minimalnej granicy obszaru analizowanego dotyczy sytuacji, w których brak jest możliwości wyodrębnienia obszaru, którego parametry zabudowy byłyby zbliżone". Przeciwnie, obszar analizowany określony w wielkości minimalnej przewidzianej w przytoczonym wyżej przepisie jest wystarczający dla określenia cech przedmiotowej zabudowy i odpowiada definicji tego pojęcia określonej w § 2 pkt 4 rozporządzenia. Ustawodawca zdefiniował "obszar analizowany" jako teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania (w szczególności gabaryty, formę architektoniczna obiektów budowlanych, i in. por. § 2 pkt 3) analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Jak słusznie wywodzi Kolegium opierając się na wynikach analizy urbanistycznej, jest to obszar zurbanizowany, w którym budynek inwestora należy do fragmentu zespołu urbanistycznego i w którym architektura zabudowy jest zwarta i posiada ściśle określone opisane wyżej cechy zabudowy (budynki trzykondygnacyjne przekryte dachem stromym, dla segmentu środkowego - dachem dwuspadowym symetrycznym o kącie nachylenia ok. 45° z lukarnami, cofniętymi w stosunku do lica budynku). Tym samym nie ma potrzeby, a nawet w ocenie Sądu nie byłoby dopuszczalne rozszerzania granic obszaru analizowanego, tak by w dowolnym, wskazywanym przez inwestora miejscu, odnaleźć zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy, co obszernie zostało uzasadnione przez organ II instancji jak i w decyzji poprzedzającej, zastana zabudowa w obszarze analizowanym nie tworzy chaosu i bezładu architektonicznego, nie ma zatem wątpliwości, że do jej precyzyjnie określonych cech zabudowy (gabarytów, formy architektonicznej, w tym geometrii dachu) należy dostosować nową zabudowę.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury warunków dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Przede wszystkim należy wskazać, że przepisy techniczne nie stanowiły podstawy prawnej rozstrzygnięć przez oba organy. Jedynie przedmiotem ustalenia przez organ I instancji było, iż planowana inwestycja nadbudowy na poziomie czwartej kondygnacji i wprowadzenie dachu płaskiego nie odpowiada trzykondygnacyjnej zabudowie obszarze dachem stromym dwuspadowym w obszarze analizowanym. Ustalenie to jest prawidłowe, aczkolwiek kwestia czy wypiętrzenie ponad trzecią kondygnację będzie oznaczało wprowadzenie nowej kondygnacji w rozumieniu przepisów technicznych pozostaje bez znaczenia dla treści decyzji w sytuacji, jak słusznie zauważa Kolegium, gdy przesłanką dla odmowy decyzji o warunkach zabudowy jest brak kontynuacji formy zabudowy w zakresie geometrii dachu, to zaś z kolei wyklucza istnienie w niniejszej sprawie "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym również kolejna polemika skarżącego z ustaleniami organów, poprzez podawanie przykładów odpowiadających planowanej inwestycji w zabudowie pozostającej poza obszarem analizowanym nie ma znaczenia ani wpływu na ocenę trafności zaskarżonej decyzji, bowiem prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, jak zostało to obszernie wyjaśnione w obu decyzjach, wyklucza zabudowę zaplanowaną przez inwestora.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i 8 kpa. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie przepisów prawa, prawidłowo zastosowanych i wyłożonych. Decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, z odniesieniem się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Nie naruszył zatem organ ani zasady nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym, ani zasady prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz zaufania do organów administracyjnych poprzez utrzymanie w mocy prawidłowej decyzji organu I instancji. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami procedury i rozstrzygnięte na podstawie prawidłowo wskazanych przepisów prawa materialnego; ustalenia są wszechstronne i wyczerpujące, tyle że zarówno ustalenia jak i ocena materiału nie odpowiadają koncepcji strony skarżącej. To zaś nie jest wystarczające, by uznać słuszność zarzutów naruszenia wymienionych przepisów postępowania.

W związku z powyższym, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.