Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1584/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 10, art. 11, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 29 i art. 30
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beta Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi S.M. A.M., W.K., T.K., M.S. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r., nr [...], Rada Gminy R. (dalej: "gmina" lub "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: "u.s.g.") i art. 3 ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., obecnie t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 293, w skrócie: "u.p.z.p."), przyjęła Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. (dalej: "Studium").

Pismem z dnia 2 listopada 2019 r. A. M., S. M., W. K., T. K. oraz M. S. (dalej: "skarżący") złożyli wspólną skargę na powyższą uchwałę w zakresie jej § 1 (Studium) i § 2 pkt 5 (rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu Studium), bowiem ich zdaniem osiem złożonych już wcześniej uwag nie zostało rozpatrzonych, co skutkowało naruszeniem art. 101 u.s.g. W uzasadnieniu skargi wskazali, że pismem z dnia 18 kwietnia 2012 r. skarżący – A. M. i S. M. złożyli wniosek o przekwalifikowanie działki nr 1 położonej w S. (grunty orne kl VI i łąki kl V) na działkę budowlaną. Z ustnie pozyskanych informacji od pracowników Urzędu Gminy dowiedzieli się, że ich wniosek prawdopodobnie zostanie rozpoznany negatywnie. W dniu 12 grudnia 2018 r. skarżący zgłosili uwagi do Stadium wraz z ponowną prośbą o zmianę przekwalifikowania tej działki na działkę budowlaną. W dniu 21 lutego 2019 r. otrzymali odpowiedź, że ich działka nie jest predysponowana do lokalizacji zabudowy z uwagi na występowanie na jej terenie obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemi. Skarżący nie zgadzają się z powyższym, gdyż w sąsiedztwie ich działki znajdują się w tej samej linii inne zabudowania. Natomiast osuwiska występują w N. pod górą Z. przy głównej drodze, ale tam został wybudowany mur oporowy. Ponadto, działka ma znaczną powierzchnię 0,2381 ha i ma dostęp do drogi przejazdowej pomiędzy N. i K., jest uzbrojona w wodę, oraz istnieje możliwość podłączenia do niej prądu. W ocenie skarżących, stanowisko organu jakoby nie było możliwości finansowych w zakresie wykonywania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej wobec powyższego pozostaje nieuprawnione oraz pozostaje w sprzeczności ze strategią gminy. Podali, że w celu budowy domu musieliby zgromadzić dokumentację geologiczno-inżynierską, która określiłaby stan gleby oraz możliwość powstania osuwisk. Inne uwagi do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zgłosili także pozostali skarżący, również one nie zostały uwzględnione przez organ. Już wcześniej w latach 2015-2016 skarżący złożyli wnioski o przekształcenie przeznaczenia ich działek i rozpatrzono je odmownie, a urzędnicy posługiwali się taką samą argumentacją.

Pismem z dnia 26 listopada 2019 r. gmina złożyła odpowiedź na skargę i wniosła o jej oddalenie. Akcentowała, że projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy został sporządzany zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p. W toku prac planistycznych nad projektem, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 1, ust. 5, ust. 6, ust. 7 u.p.z.p. w Studium dokonano bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w tym przeprowadzono analizę chłonności, położonych na terenie gminy obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej oraz oszacowano chłonność terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż już wymienione. W toku prac do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wyłożonego po raz pierwszy do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, w terminie od [...] r. do [...] r., zostały wniesione uwagi dotyczące następujących działek: nr 1 w miejscowości S. - uwaga wniesiona przez S. M. i A. M. nr 2, 3, 4 w miejscowości S. - uwaga wniesiona przez M. S., nr 5, 6 w miejscowości S. - uwaga wniesiona przez T. K., nr 7, 8 w miejscowości S. - uwaga wniesiona przez W. K. Powyższe uwagi nie zostały uwzględnione z tym uzasadnieniem, iż w projekcie studium dokonano bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, z którego wynika, że na terenie gminy nie ma możliwości lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę, innymi niż obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej. Dodatkowo działki o nr 1 oraz 7 znajdują się na terenie obszaru osuwiskowego. Uzasadnienia w swoje argumentacji były tożsame, gdyż zaistniała taka sama przesłanka. Projekt został udostępniony ponownie od dnia [...] do dnia [...] r. i nie złożono do niego żadnych uwag. Organ podał, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, a w szczególności: analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sposób dokonania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę jest również szczegółowo opisany w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Ponadto, określając zapotrzebowanie na nową zabudowę bierze się pod uwagę perspektywę nie dłuższą niż 30 lat oraz niepewność procesów rozwojowych, wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%. W Studium dokonano bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Stąd też, mając na uwadze powyższe, sformułowano maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Przeprowadzono również analizę chłonności, a wykonany bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę był powodem braku możliwości wyznaczenia na terenie gminy nowych terenów zabudowy mieszkaniowej, a co za tym idzie stał się bezpośrednią przyczyną nieuwzględnienia wniesionych uwag, które dotyczyły wyznaczenia nowych terenów zabudowy mieszkaniowej. Działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 nie zostały ujęte w terenach zabudowy z uwagi na położenie w oddaleniu od istniejących terenów zabudowy i przyjęte założenie, że z uwagi na istniejące duże rezerwy terenów nie wykorzystanych jeszcze pod zabudowę w ustaleniach studium należy położyć nacisk na porządkowanie istniejących struktur i efektywniejsze zagospodarowanie przestrzeni w istniejących terenach zabudowy mieszkaniowej (art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a) u.p.z.p.). Ponadto, działki nr 1 i 7 nie zostały ujęte w terenach zabudowy z uwagi na położenie w obszarze zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych z uwagi na: "Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi dla Gminy R." sporządzone przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w Warszawie, udostępnione na potrzeby sporządzania projektu studium przez Geologa Powiatowego ze Starostwa Powiatowego w Z. Tym samym lokalizowanie nowej zabudowy na obszarach zagrożonych ruchami masowymi może doprowadzić do uruchomienia procesów osuwiskowych zagrażających mieniu i życiu mieszkańców. Organ akcentował również tragiczne w skutkach osunięcia ziemi w miejscowości M., które miały miejsce w 2010 r. Stąd też podjęto decyzje o nie wskazywaniu w Studium żadnych nowych terenów zabudowy w obszarach osuwiskowych i terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemi. Zgodnie z art. 11 u.p.z.p. projekt studium został zaopiniowany przez właściwe organy administracji geologicznej, również w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, czyli w piśmie z dnia [...] r. Geologa Powiatowego Starostwa Powiatowego w Z.

W piśmie z dnia 31 grudnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź skarżących na otrzymaną drogą pocztową odpowiedź na skargę organu, zaznaczono, że w R. jest ogromne zapotrzebowanie na tereny przeznaczone do zabudowy mieszkaniowej, bowiem złożono 220 wniosków w tej sprawie. Działki skarżących znajdują się w odległości od 70 do 100 m od domów jednorodzinnych i mają dostęp do drogi gminnej.

W piśmie z dnia 22 czerwca 2020 r. skarżący – M. S. wskazał, że jego działka nr 3 nie jest objęta planem urządzenia lasu, bowiem w akcie notarialnym jej zakupu z [...] r. Nadleśnictwo U. zrezygnowało z prawa jej pierwokupu.

W dniu 8 lipca 2020 r. skarżący S. M., S. K., pełnomocnik T. K. – J. K. oraz M. S. uczestnicząc w rozprawie, po okazaniu znajdujących się w aktach administracyjnych map, oświadczyli, że nie są w stanie określić położenia należących do nich działek. Skarżący W. K. oświadczył, iż posiada 2 działki rolne V klasy i nie ma innych działek budowlanych. Działka nr 9 została zaliczona do terenów osuwiskowych, a działka nr 10 uznana została za niezdatną do zabudowy, bo w gminie jest wystarczająca ilość terenu pod zabudowę. Na tej ostatniej działce skarżący ma zabudowę i dostęp do przyległej drogi, dlatego mógłby uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, nadto w pobliżu istnieje zabudowa w odległości około 30-40 m. Pełnomocnik J. K., oświadczył, że jego syn ma 2 działki i 5 ha gospodarstwo, nadto z dwóch stron od działek są budynki w odległości od 50 do 80 m. Informacyjnie podał, że wszyscy mieszkają czteropokoleniową rodziną w jednym budynku i zasadnym byłoby wybudować nowy dom przy gospodarstwie.

Skarżący M. S. podtrzymał zarzuty skargi i zgłosił dwie uwagi, iż na terenie jego działek planuje się utworzenie drogi publicznej, dlatego nie zrozumiałym jest odmowa wydzielenia terenu pod zabudowę. Co prawda, na terenie S. planowana była w latach 50-60 inwestycja ośrodka rehabilitacyjnego, jednak nie został on zrealizowany, mimo to organ podał, że 16 % terenów zostało wykorzystanych pod zabudowę, to jednak nie odpowiada rzeczywistości. Zdaniem skarżącego, zapotrzebowanie na realizację inwestycji mieszkaniowych w R. jest znacznie większe niż zakłada organ.

Jednocześnie, skarżąca A. M. podała, iż przy drodze znajduje się działka odziedziczona po mamie, a w niedalekiej odległości od jej granicy znajduje się budynek mieszkalny, także inny budynek jest z drugiej strony drogi w odległości ok. 15 m. Podkreśliła, że działka jest prosta nie na zboczu, pod jej koniec znajduje się miedza i na tym terenie nie było badań geologicznych. Zaznaczyła, że osuwiska są na zboczach w M.

Na skutek zobowiązania Sądu skarżący W. K. pismem z dnia 20 lipca 2020 r. przedłożył rysunki i mapy, z których wynika położenie jego działek, stanowiących obszary rolnicze, powyższe uczynili także pozostali skarżący pismami z dnia 20, 21 i 24 lipca 2020 r.

Organ pismem z dnia [...] r. podał, że w Studium sformułowano maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy oraz wzięto pod uwagę analizę chłonności o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Z porównania maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową oraz sumy powierzchni użytkowej zabudowy, wynikającej z analizy chłonności wynika, że maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy wynikającej z analizy chłonności w pełni wykształconych obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej. Wykonany bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę był powodem braku możliwości wyznaczenia na terenie gminy nowych terenów zabudowy mieszkaniowej, a co za tym idzie stał się bezpośrednią przyczyną nieuwzględnienia wniesionych przez skarżących podczas przygotowywania projektu studium uwag. Na podstawie art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a) u.p.z.p. na terenie Gminy R. nie ma możliwości lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej i poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę, innymi niż obszary o w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej. Pierwotny projekt studium w wersji, która zakładała możliwość lokalizacji nowych terenów zabudowy mieszkaniowej został przedstawiony Zarządowi Województwa Śląskiego do uzgodnień, który zakwestionował zawarte w nim wyliczenia bilansowe.

Kolejny projekt studium był dwukrotnie przekazywany w celu uzyskania uzgodnienia stosownie do art. 11 pkt 5 u.p.z.p. Jedną z głównych przyczyn odmowy uzgodnienia projektu studium była ogromna powierzchnia rezerw terenu niewykorzystanego pod zabudowę na terenie gminy i stąd też nie znaleziono uzasadnienia dla wyznaczenia nowych terenów na całym jej terenie. W pismach będących wynikiem przeprowadzonych uzgodnień zaznaczono, że określenie nowej zabudowy na całym terenie gminy byłoby niezgodne z podstawowymi zasadami gospodarowania przestrzenią określoną w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Śląskiego 2020 +. Ponadto, działki stanowiące przedmiot skargi nie zostały ujęte jako tereny zabudowy mieszkaniowej w pierwotnej wersji studium, która zakładała wyznaczenie nowych terenów zabudowy mieszkaniowej i która była dwukrotnie przedstawiona do uzgodnień Zarządowi Województwa Śląskiego (por. postanowienia Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] i [...] r. w sprawie odmowy uzgodnienia projektu studium). Zgodnie z obowiązującymi planami miejscowymi na terenie gminy R. obszary przeznaczone pod zabudowę zajmują łącznie 1078 ha terenów zabudowy, co stanowi 8,2% powierzchni gminy. Aktualnie, pod zabudowę wykorzystane jest ok. 173 ha, co stanowi 16 % powierzchni terenów przeznaczonych pod zabudowę w obowiązujących planach miejscowych i 1,3 % powierzchni całej gminy. Niewykorzystanych pod zabudowę terenów jest 905 ha, co stanowi 84 % powierzchni terenów przeznaczonych pod zabudowę w obowiązujących planach miejscowych. Stąd też pracownicy gminy przyjmujący wnioski skarżących informowali, że mogą nie być one możliwe do zrealizowania.

Z przedłożonych przez skarżących, jak i organ map oraz dokumentów wynika, że działki skarżących położone są w różnych częściach gminy, nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio. Stan prawny działek przedstawia się następująco (pismo organu z dnia 26 listopada 2019 r., akta sądowoadministracyjne k. 46-51):

- M.S. - właściciel 3 działek nr 2-4, które posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, są położone na terenie określonym jako ZL2, czyli tereny projektowanych zalesień, na podstawie przedłożonych map i dokumentów nie można ustalić odległości do najbliższych zabudowań;

- S. i A. M. - właściciele działki nr 1, która posiada dostęp do drogi publicznej, ale znajduje się na terenie osuwisk ziemi, a najbliższe zabudowania znajdują się w sąsiedztwie;

- W. K. - właściciel działek o nr 8 i 7, które ze sobą bezpośrednio sąsiadują i zgodnie z wydrukiem map z geoportalu posiadają dostęp do drogi publicznej (ścieżka), inaczej niż na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że jedynie działka o nr 8 posiada taki dostęp, położone są na terenach R1, czyli tereny rolnicze z zakazem lokalizacji zabudowy zagrodowej, w sąsiedztwie brak zabudowań, natomiast działka nr 7 znajduje się na terenie osuwisk;

- T. K. - właściciel działek o nr 6 i 11, z czego działka nr 6 posiada dostęp do drogi publicznej dojazdowej (KD2), a działka nr 11 graniczy bezpośrednio z działką nr 6, obie znajdują się na terenie R1, czyli terenach rolniczych z zakazem lokalizacji zabudowy zagrodowej oraz na terenie osuwisk, a w sąsiedztwie brak jest innych zabudowań.

Kolejnym pismem z dnia [...] r. organ podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia [...] r. Dodatkowo, w piśmie z dnia [...] r. organ podał, że po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium przekazał wykonawcy zadania wszystkie złożone przez mieszkańców wnioski. Sporządzona została pierwsza wersja studium, którą następnie przekazano do opiniowania i uzgodnień. Otrzymała ona negatywna opinię od Marszałka Województwa Śląskiego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Ostatecznie pozytywnie została zaopiniowana siódma wersja studium i taka znalazła się w zaskarżonej uchwale. Stąd też organ nie podziela stanowiska skarżących w zakresie niewłaściwego dokonania obliczeń powierzchni przeznaczonych pod zabudowę, błędnego zaklasyfikowania terenów osuwiskowych oraz określenia siedliska ptaków i innych obszarów chronionych. Ilość terenów budowlanych wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2004 r. oraz bilansu terenu. Ponadto, tereny osuwiskowe i siedliska Obszaru Natura 2000 muszą zostać uwzględnione w studium.

Pismem z dnia 27 października 2020 r. skarżący podtrzymali zarzuty zawarte we wspólnej skardze oraz domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zawierającej Studium, bowiem nie spełnia ona podstawowego kryterium przyporządkowania istniejących już struktur oraz nie wspiera efektywnego zagospodarowania terenu Gminy R. Wskazali przy tym, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1 znajdują się tereny sklasyfikowane jako tereny mieszkaniowe M2 i są tam wybudowane domy jednorodzinne, np. jest to działka nr 12, która również znajduje się na terenach osuwiskowych. Zdaniem skarżących, w przypadku chęci powstania zabudowań na działce nr 1, na potrzeby opracowania projektu architektoniczno-budowlanego zleca się wykonanie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, która pozwala stwierdzić rozkład warstw gruntu, jego właściwości mechaniczne oraz zlokalizować występowanie ewentualnych płaszczyzn poślizgu mas ziemi. Dodatkowo, zleca się analizy stateczności skarp celem zweryfikowania, czy dociążenie dodatkową zabudową nie spowoduje utraty stateczności zbocza. Natomiast w zakresie działki nr 7 został złożony wniosek o przekwalifikowanie z działek rolnych na budowlane, który został odrzucony jako niepredysponowany do lokalizacji zabudowy z uwagi na występowanie na jej terenie obszaru osuwiskowego. Sąsiadująca z nią działka nr 8 jest tylko w niewielkiej części w strefie osuwiskowej. Większość jej powierzchni umożliwia wydzielenie niewielkiej części (40-50 arów) nie leżącej w strefie osuwiskowej i przekwalifikowania na działkę budowlaną. Powyższa działka, należąca do skarżącego W.K., ma bezpośredni dostęp do drogi dojazdowej i możliwość podłączenia energii elektrycznej oraz kanalizacji. Działka nr 7 posiada V klasę gleb ornych. Zatem jest to ziemia o niskiej klasie, którą można wykorzystać pod cele nie rolne, oraz znajduje się w bliskim sąsiedztwie działek budowlanych. Działki nr 5 i 6 posiadają drogę dojazdową i znajdują się w niedalekiej odległości od działek budowlanych oraz mają możliwość podłączenia wszelkich mediów. Powyższe pozwala na przekształcenie choćby jednej z nich na działkę budowlaną, chociaż są to ziemie orne o V klasie. Skarżący podali, że zgadzają się ze stanowiskiem organu, iż Studium powinno porządkować istniejące struktury oraz powinno wspierać efektywne zagospodarowanie. Jednakże w ich ocenie, Studium w sposób, w jaki zostało przygotowane, jest krzywdzące dla indywidualnych inwestorów i właścicieli działek oraz wcale nie porządkuje istniejących struktur oraz nie wspiera efektywnego zagospodarowania. Przytaczane przez organ bilanse, analizy ekonomiczne i społeczne oraz raporty chłonności obarczane są błędem na niekorzyść terenów pod budownictwo indywidualne. Do bilansów brane są pod uwagę tereny wprowadzone do planów zagospodarowania przestrzennego w latach 1960-1970 jako tereny U3 (tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej, tereny organizowanej działalności inwestycyjnej) oraz tereny traktowane w Studium jako tereny pod budownictwo indywidualne, lecz nie spełniające podstawowych warunków, np. dostępu do drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola działalności publicznej, na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a., obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), a także sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, a sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się jej nieważności ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten stanowi wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Ustawodawca nie wylicza bowiem rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. Natomiast z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że istotne naruszenie prawa lub rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r. sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów u.s.g. należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, a więc zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. Barbara Adamiak artykuł "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23).

W rozpatrywanej sprawie kontrola zaskarżonej uchwały została zainicjowana w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia takiej skargi przysługuje nie temu podmiotowi, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego w tym trybie skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą rzeczywiście naruszać istniejący i przysługujący konkretnemu podmiotowi interes prawny w dacie podejmowania uchwały. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego podmiotu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (publ. OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany.

Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza więc istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza jego interes prawny, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS").

W rozpatrywanej sprawie skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w Gminie R. w sołectwie S., objętych postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. (dalej: "Studium"), przyjętymi i zawartymi w zaskarżonej uchwale Rady Gminy R. z dnia [...] r., nr [...]. Ustalenie to pozwala na stwierdzenie istnienia po stronie skarżących interesu prawnego i faktycznego do złożenia skarg oraz zakwestionowania zaskarżonej uchwały w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zgodnie z art. 9 u.s.g. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 1.); wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (ust. 2).

Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Granice władztwa planistycznego gminy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania wyznaczają ograniczenia określone w ustawach szczególnych, w tym w przepisach u.p.z.p. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności określone przepisami u.p.z.p., gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Brak jest jednak legalnej definicji pojęcia trybu postępowania oraz zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (por. Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa, wyd. C.H. Beck 2011, str. 264-265).

Nie ulega wątpliwości, że pojęcie trybu odnosi się do sekwencji czynności, podejmowanych w oparciu o art. 11 -12 u.p.z.p., a zasady sporządzania dotyczą kwestii merytorycznych i zawartości studium jako aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej, które muszą być przez organ uwzględnione w działalności planistycznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1318/11, CBOS).

Przechodząc do oceny zgodności studium z obiektywnym porządkiem prawnym należy przywołać treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Ustawodawca przewidział dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały w sprawie studium. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania studium. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, CBOS). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia studium i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania studium, to pojęcie to odnosi się do szeregu szczegółowych czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu (por. np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08, CBOS).

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79), przy czym za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, natomiast pojęcie "zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W tym miejscu należy odnieść się do wypracowanego w tym zakresie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 981/15 (CBOS) wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy choć nie jest aktem o charakterze powszechnym, adresowanym do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną gminy odgrywa istotną rolę w procesie sprawowania władztwa planistycznego. Studium stanowi bowiem instrument mający na celu koordynację ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że czytelność i jednoznaczność jego ustaleń jest istotna z punktu widzenia późniejszego stanowienia aktów prawa miejscowego, mocą których dokonuje się ingerencji w sferę prawa własności. Jak wynika z treści przytoczonego już wcześniej art. 9 ust. 1 u.p.z.p., celem uchwalenie studium jest określenie polityki przestrzennej gminy. Ukierunkowanie na "politykę" należy rozumieć jako wskazanie pewnych zasadniczych kierunków planowania przestrzennego, swoistej "filozofii" planowania przestrzennego. Jedną z podstawowych zasad rządzących procedurą planistyczną jest zasada wyrażona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien nie naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzona na mocy tego przepisu zasada, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium oznacza, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zasada ta musi być więc rozumiana w ten sposób, że zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, CBOSA). Nadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Z kolei jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II OSK 2732/12, CBOS).

Nie mniej jednak rada gminy uchwalając studium sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania o jakim mowa w treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres tego związania jest uzależniony od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dokładniej ujmując - od stopnia szczegółowości ustaleń w tekstowych części studium, a także stopnia powiązania części tekstowej i części graficznej. Powyższe oznacza, że określone obszary w planie miejscowym mogą być przeznaczone do realizacji określonej funkcji, o ile i jeśli w studium obszar ten przewidziany był również do realizacji tego przeznaczenia. Stwierdzenie to wynika wprost z treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Należy zatem przyjąć z uwagi na treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p., że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 563/08, Lex nr 703655, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 817/06, CBOS). Oznacza to, iż określone obszary na terenie gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę, czy działalność danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę czy działalność. Ustalenia planu miejscowego są zatem konsekwencją zapisów studium.

W myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy i w przeznaczeniu terenów. W tym kontekście normatywnym należy odczytywać odpowiednie ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Znaczenie błędów (w kontekście art. 28 u.p.z.p.), popełnionych przy uchwalaniu studium należy zatem rozważać, mając na uwadze wagę studium, jako aktu przekładającego się na treść miejscowego planu. Z omówionej wyżej korelacji między treścią studium a planem wynika ponadto obowiązek jasnego i czytelnego sporządzenia studium, tak aby jego treść nie była jedynie iluzorycznym wyznacznikiem treści planu. Nie ulega również wątpliwości, że studium, jak każdy akt planistyczny musi być wewnętrznie spójny i niesprzeczny.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W konsekwencji, w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się m.in., uwzględniające wyżej wymieniony bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: (1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, (2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b), przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a), dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Działania, o których mowa w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu literacyjnego, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium (art. 10 ust. 6 u.p.z.p.).

Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. ust. 5 pkt 1 u.p.z.p., bierze się pod uwagę: (1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; (2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.).

Z zestawienia cytowanych powyżej przepisów wynika, że sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p., a zwłaszcza sformułowanie wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. "maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę" w sposób wadliwy, bo np. bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych lub możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c) u.p.z.p., albo na skutek błędnego operowania danymi wynikającymi z tych analiz, będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy.

Tymczasem istota sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych do zagospodarowania musi odnosić się do obszaru całej gminy.

Warunek ten jest istotny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, bowiem skarżący kwestionują przyjęte w Studium założenia i postanowienia, z uwagi na ich zdaniem obiektywnie istniejącą potrzebę przeznaczenia nieruchomości będących ich własnością na tereny nowej zabudowy mieszkaniowej. W tym celu złożyli szereg zarzutów wyjaśnień i dotyczących wadliwości przyjętych w Studium ustaleń, będących wynikiem błędnej analizy potrzeb nie tylko skarżących, ale również innych osób, składających wnioski o zmianę przeznaczenia należących do nich terenów, nie zakwalifikowanych pod zabudowę mieszkaniową.

Sąd z urzędu dostrzega, że zarzuty skargi dotyczą naruszenia zasad sporządzania Studium, w tym art. 10 ust. 1 pkt 1 i 7 lit. a) i d), pkt 10 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b) i pkt 11 oraz ust. 5-7 u.p.z.p., zwłaszcza w zakresie ust. 5 pkt 4 lit. a), dotyczącego uwzględniania w jego treści tzw. bilansu terenów pod zabudowę.

Nie ulega wątpliwości, że na etapie sporządzania kolejnych projektów studium, jak i konsultacji z mieszkańcami skarżący zgłaszali zastrzeżenia i uwagi. Nie zostały one jednak uwzględnione przez organ z różnych przyczyn (por. opis stanu faktycznego str. 2-4 i 5-7 niniejszego uzasadnienia). Skarżący w piśmie z dnia 31 grudnia 2019 r. zauważyli, że tereny występujących osuwisk to rejon R., R. i na lewym brzegu S., a nie rejon S.(który dotyczy działki nr 1i 7).

Obowiązkiem organu w zaistniałej sytuacji było przede wszystkim dokładne udokumentowanie istnienia obszarów o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, bowiem delimitacja tych granic jest z jednej strony podstawą do szacowania chłonności, o której mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p., a ta z kolei wpływa bezpośrednio na ostateczny wynik bilansu.

W judykaturze trafnie podkreśla się, że dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium również sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Tym samym sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium oraz na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 09.01.2018 r. sygn. akt II OSK 1608/17, CBOS).

W rozpatrywanej sprawie treść Studium oparto na prawidłowo sporządzonym bilansie. Wyznaczono bowiem obszary o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, charakteryzujące się wyposażeniem w infrastrukturę komunikacyjną i techniczną (w niezbędnym zakresie), pozostałe tereny stanowią "luki" w istniejącej zabudowie lub do niej przylegają i mają dostęp do komunikacji i infrastruktury technicznej. W ramach zwartych struktur zabudowy sformułowano maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Przeprowadzono również analizę chłonności, a wykonany bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę był powodem braku możliwości wyznaczenia na terenie gminy nowych terenów zabudowy mieszkaniowej, a co za tym idzie stał się bezpośrednią przyczyną nieuwzględnienia wniesionych przez skarżących uwag, które dotyczyły wyznaczenia nowych terenów zabudowy mieszkaniowej. Działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 nie zostały ujęte w terenach zabudowy z uwagi na położenie w oddaleniu od istniejących terenów zabudowy i przyjęte założenie, że z uwagi na istniejące duże rezerwy terenów nie wykorzystanych jeszcze pod zabudowę w ustaleniach Studium należy położyć nacisk na porządkowanie istniejących struktur i efektywniejsze zagospodarowanie przestrzeni w istniejących terenach zabudowy mieszkaniowej (art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a) u.p.z.p.). Działki nr 1 i 7 nie zostały ujęte w terenach zabudowy z uwagi na położenie w obszarze zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych z uwagi na: "Mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi dla Gminy R." sporządzone przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w Warszawie, udostępnione na potrzeby sporządzania projektu studium przez Geologa Powiatowego ze Starostwa Powiatowego w Z.. Tym samym lokalizowanie nowej zabudowy na obszarach zagrożonych ruchami masowymi mogłoby doprowadzić do uruchomienia procesów osuwiskowych zagrażających mieniu i życiu mieszkańców. Stąd też w Studium nie uwzględniono żadnych nowych terenów zabudowy w obszarach osuwiskowych i terenach zagrożonych osuwaniem się mas ziemi. Jednocześnie, zgodnie z art. 11 u.p.z.p. zapisy Studium zostały zaopiniowane przez Geologa Powiatowego Starostwa Powiatowego w Z., który zwrócił uwagę na fakt istnienia terenów zagrożonych (por. pismo z dnia [...] r., tom II akt administracyjnych). Znalazło to wyraz w zapisach Studium nr 2 pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" (tom III akt administracyjnych).

Bilans, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d) u.p.z.p., został wykonany prawidłowo według zasad określnych w art. 10 ust. 5-7 u.p.z.p., co wpływa bezpośrednio na wszystkie planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Powyższe oznacza, iż Studium, w kształcie przyjętym na podstawie zaskarżonej uchwały jest wykonane w sposób spełniający warunki ustawowe analizy, bilanse terenów przeznaczonych pod zabudowę, określenie zapotrzebowania na nową zabudowę potwierdzają tą ocenę.

Postanowienia Studium jako uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego sprowadzającą się do programowego wyznaczenia priorytetów rozwoju przestrzennego i stanowią ważną rolę na skalę lokalną. Samo jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale jest wiążące wyłącznie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Z analizy akt administracyjnych wynika, ze Studium zostało opracowane w oparciu o wszelką niezbędną dokumentację (uzgodnienia, analizy, zastrzeżenia i opinie zawarte w tomie I i II akt administracyjnych). Sąd nie jest jednak władny do oceny zachowania urzędników zatrudnionych w organie, czy też legalności budynków znajdujących się w sąsiedztwie działek skarżących, do których odnosi się część wniosków skargi.

Studium uwzględnia uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju Gminy R., a w szczególności analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, oraz możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, w tym bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (por. str. 12 i 122 Studium tom III).

Dodatkowo, w piśmie z dnia [...] r. organ podał, że po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium przekazał jego wykonawcy wszystkie złożone przez mieszkańców wnioski. Sporządzona została pierwsza wersja studium, którą następnie przekazano do opiniowania i uzgodnień. Otrzymała ona negatywną opinię od Marszałka Województwa Śląskiego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Ostatecznie pozytywnie została zaopiniowana siódma wersja Studium i taka znalazła się w zaskarżonej uchwale. Stąd też organ nie podziela stanowiska skarżących w zakresie niewłaściwego dokonania obliczeń powierzchni przeznaczonych pod zabudowę oraz bilansu terenu, a także błędnego zaklasyfikowania terenów osuwiskowych oraz określenia siedliska ptaków i innych obszarów chronionych. Ilość terenów budowlanych wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2004 r., którego wyniki znalazły odzwierciedlenie w Studium. Ponadto, tereny osuwiskowe i siedliska Obszaru Natura 2000 musiały zostać uwzględnione w zapisach Studium.

Celem postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny nie jest dokonywanie ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Nie ma podstaw do twierdzenia, że z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika możność żądania przeprowadzenia postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji i które były nieznane organowi. Nie można w tym trybie kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny i prawny sprawy. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. służy natomiast ocenie, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17, CBOS). Przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie zatem dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Mówiąc inaczej mógłby to być dowód z dokumentu, który przyczyniałby się do wyjaśnienia kwestii legalności zaskarżonego aktu i dopuszczony winien być tylko taki dowód, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Postępowanie w trybie omawianego przepisu ma charakter uzupełniający i fakultatywny. Uwaga ta jest konieczna, bowiem sam fakt dysponowania zaświadczeniami z 2016 r. dotyczącymi działki nr 3, dla celów przedłożenia w kancelarii notarialnej uprawniał do sporządzenia aktu kupna-sprzedaży, jednak nie może być dowodem na okoliczność wadliwości zakwalifikowania do odpowiednich jednostek strukturalnych planu KD1 i ZL2 oraz wyłączenia z uproszczonego planu urządzenia lasu bądź dyspozycji art. 19 ust. 3 ustawy o lasach (k. 140-142 akt sądowoadministracyjnych tom I).

Przywołać w tym miejscu należy utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd o niedopuszczalności przeprowadzenia przed sądem administracyjnym dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 412/16 i wyrok NSA wyrok z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 698/16, CBOS). Opinia biegłego jest bowiem innym środkiem dowodowym, niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając na uwadze zawarte w skardze i jej uzupełniających pismach wnioski dowodowe wyjaśnić należy, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania.

W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może zatem być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań pracowników organu, czy osób wykonujących zlecone przez niego prace, świadków i opinii biegłych geologa, czy urbanisty.

W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że pismem z dnia 18 kwietnia 2012 r. skarżący złożyli wniosek o przekwalifikowanie działki nr 1 położonej w S. (grunty orne kl VI i łąki kl V) na działkę budowlaną i otrzymali pisemną odpowiedź w tej sprawie od organu, a nie tylko ustną informację od pracowników Urzędu Gminy R. (por. treść skargi). W piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 r., stanowiącym odpowiedź na powyższy wniosek znajduje się informacja, że zatwierdzony w oparciu o uchwałę z dnia [...] r. Nr [...] plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje, iż ta działka objęta jest jednostką strukturalną planu R1 - tereny rolnicze - grunty orne, łąki, pastwiska, uprawy sadownicze i ogrodnicze.

Bezspornie kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowi zadanie własne gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Jednak przyjdzie zauważyć, że od dnia 19 września 2020 roku na podstawie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) uległy zmianie przepisy Prawa budowlanego, które są obecnie korzystniejsze dla inwestorów, z tego powodu skarżący mogą składać indywidualnie stosowne wnioski i zgłoszenia (por. np. art. 29 i art. 30).

W tym stanie sprawy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów u.p.z.p. i u.s.g., skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, dlatego działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r. poz. 1842 z późn. zm.).