Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2981/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 - 159, art.16 par 1, art.7 z zw. z art.77 i 80
journal: Dz.U. 2011 nr 6 poz 18
law: Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami  administracyjnymi.
article: art. 417 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 1, 2 i 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister" lub "organ") z [...] września 2016 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"), na mocy której decyzji Minister, po rozpoznaniu wniosku m. in. D.R. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2015 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z [...] marca 1964 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność F.K. i przyznaniu wyżej wymienionemu z tytułu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie kwoty 125.859,60 zł (dalej: "decyzja wywłaszczeniowa").

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1 Orzeczeniem z [...] marca 1964 r., Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Urząd Spraw Wewnętrznych, orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w Księdze Wieczystej Sądu Powiatowego dla Miasta [...] tom I, wykaz 5, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 34.961 m², stanowiącej własność F.K.

II.2. W dniu 8 sierpnia 2013 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania wystąpiły do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] reprezentowane przez pełnomocnika A.R. i D.R. oraz występujący w imieniu własnym A.K.. Osoby te wykazały zarazem, że są spadkobiercami F.K.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Naruszenia tego skarżący upatrywali się w fakcie, iż wywłaszczenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (tj. Dz. U . z 1974 r., Nr 10, poz. 64, zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową"), która w art. 22 nakładała na organ administracyjny obowiązek powołania biegłych i sporządzenia przez nich opinii zawierającej szczegółowe uzasadnienie oraz przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania na niej biegłych. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, rozprawa administracyjna w przedmiocie wywłaszczenia odbyła się bez udziału biegłego sporządzającego opinię, zaś F.K. miał konsekwentnie kwestionować wysokość proponowanego odszkodowania.

II.3. Pismem z 9 sierpnia 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] przekazał złożony wniosek według właściwości do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (aktualnie: Ministra Infrastruktury i Budownictwa).

II.4. Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Urzędu Spraw Wewnętrznych, z [...] marca 1964 w części dotyczącej odszkodowania z tytułu działki nr [...]. W uzasadnieniu Minister podniósł, że wprawdzie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości wynikał obowiązek przeprowadzenia rozprawy, jak i wysłuchania w jej toku biegłych, to jednak brak biegłych na rozprawie, mimo iż formalnie stanowił naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem uchybienie takie nie ma charakteru rażącego. Minister wskazał jednocześnie, że naruszeniem prawa mogącym stanowić podstawę stwierdzenia nieważności wydanej decyzji mogłoby być ewentualnie nieprzeprowadzenie w toku postępowania wywłaszczeniowego rozprawy, jednak rozpoznawanym stanie faktycznym rozprawa się odbyła. Minister przywołał tu szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, wyrok NSA z 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, a także wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08. Minister podniósł również, że brak udziału biegłego w rozprawie wywłaszczeniowej nie miał w rozpoznawanej sprawie znaczenia skoro na rozprawę nie stawił się właściciel wywłaszczonej nieruchomości, który – jak wynika z akt sprawy nr [...]– został o niej prawidłowo zawiadomiony. Zdaniem organu nieobecność właściciela na rozprawie świadczy o tym, iż nie kwestionował on samego wywłaszczenia, ani wysokości odszkodowania. Jak z kolei wynika z protokołu z 6 grudnia 1963 r., A.K., syn F.K. oświadczył, iż właściciel nieruchomości nie zgadza się na dobrowolną sprzedaż działki ze względu na spłacenie odszkodowania w ratach, a nie jednorazowo. Wynika z tego, że właściciel nieruchomości kwestionował jedynie sposób zapłaty odszkodowania, nie zaś jego wysokość. Minister zauważył również, że biegli brali udział w ocenianym postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Wreszcie, organ dokonał analizy wysokości orzeczonego odszkodowania z punktu widzenia zasad obowiązujących w czasie jego ustalania. Chodzi tu o stawki wynikające z obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, zgodnie z którym cena 1 ha gruntów klasy I położonych w Okręgu I strefy miejskiej wynosiła 36.000,00 zł. Minister uznał, że odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej kwocie.

II.5. W dniu 29 października 2015 r. wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej omówioną wyżej decyzją Ministra. W uzasadnieniu zaprzeczyli, ażeby F.K. nie kwestionował wysokości przyznanego mu odszkodowania wskazując, że domagał się on zapłaty ceny 40 zł/m² nieruchomości, a następnie nie przyjął odszkodowania. Jednocześnie skarżący wskazali, że F.K. był ówcześnie poddawany szykanom w związku z odmową przyjęcia zaproponowanej ceny, zaś jego udział w rozprawie – w przeciwieństwie do udziału biegłego – nie był obowiązkowy.

II.6. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] września 2016 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa, na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2015 r. Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalono na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), a zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję. Minister przypomniał, że zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Zawiadomieniem z 21 lutego 1964 r., nr [...]Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie wyznaczonej na dzień 24 marca 1964 r. rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. W aktach archiwalnych sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez byłego właściciela.

Należy zauważyć, że z treści art. 21 powołanej ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. W aktach archiwalnych sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 24 marca 1964 r. co oznacza, że przepis art. 21 nie został naruszony. Jak wynika z protokołu przeprowadzonej rozprawy nie brał w niej udziału ani właściciel, ani biegły. Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie art. 21 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Zdaniem Ministra, nie można j przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2345/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1461/10). W przedmiotowej sprawie opinię szacunkową z 20 listopada 1963 r. dotyczącą wyceny nieruchomości położonej w [...] o pow. 34.961 m² sporządził rzeczoznawca Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] inż. D.H. Prawidłowo zatem wskazał Minister Infrastruktury i Rozwoju w j decyzji z [...] października 2015 r., iż jakkolwiek biegli nie byli obecni na rozprawie, to brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych. W niniejszej sprawie wywłaszczeniu podlegał grunt o pow. 34.961 m², oznaczony jako działka nr [...] położony w [...] przy ul. [...], stanowiący cześć nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla Miasta [...] tom I wykaz 5, o ogólnej powierzchni 349213 ha. Zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu, a pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Zatem wobec powyższych ustaleń biegłych kwota odszkodowania powinna była stanowić iloczyn przewidzianej przepisami stawki przemnożonej przez powierzchnię wywłaszczanego gruntu. Zgodnie z treścią zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P z 1962 r. Nr 72, poz. 335), które było podstawą wyliczenia odszkodowania, cena sprzedaży 1 ha gruntu rolnego klasy I w strefie miejskiej okręgu I wynosiła 36.000 zł, co daje kwotę 3,6 zł za 1 m². Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy wywłaszczeniowej przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Wobec powyższego wartość gruntu biegły obliczył przyjmując stawkę za 1 m2 - 3,60 zł, jak za grunt rolny I klasy położony w pierwszym okręgu gospodarczym w strefie miejskiej. Zatem odszkodowanie za cały grunt o łącznej powierzchni 34.961 m2 wyniosło 125.859,60 zł (34.961 m2 x 3,60 zł = 125.859,60 zł) i taka też kwota została przyznana w zaskarżonym orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...]marca 1964 r., nr [...].

Aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu (wyrok NSA z 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1834/00 Lex 81757). Odnosząc się do zarzutu braku akceptacji przez F.K. wysokości przyznanego odszkodowania to wskazać należy, że archiwalny materiał dowodowy tego nie potwierdza, a skarżący także nie przedstawili żadnych dokumentów, które by wskazywały na kwestionowanie wysokości odszkodowania przez właściciela. Jak wskazał Minister Infrastruktury i Rozwoju w aktach archiwalnych znajduje się dokument zatytułowany jako protokół z dnia 6 grudnia 1963 r. w którym A.K., syna F.K. oświadczył, iż właściciel nieruchomości nie zgadza się na dobrowolną sprzedaż działki ze względu na spłacenie odszkodowania w ratach, a nie jednorazowo. Zatem właściciel gruntu nie kwestionował wysokości odszkodowania tylko sposób jego zapłaty. Orzeczenie w części dotyczącej przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało zaskarżone w zwykłym trybie odwoławczym przez stronę, co świadczy o tym, że właściciel nie kwestionował wysokości przyznanego odszkodowania. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż odszkodowanie przyznane orzeczeniem z [...] marca 1964 r., Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla miasta [...] tom I wykaz 5, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 34.961 m2, stanowiącej własność F.K. zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1964 r., zawiera wysokość należnego odszkodowania, określa podmiot zobowiązany do jego zapłaty oraz terminy płatności, posiada uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Reasumując, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż Prezydium Rady Narodowej Miasta [...]ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tym samym brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego jako niezgodnego z przepisami prawa. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Minister przypomniał, że zgodnie z określoną w art. 16 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 maja 1989 r., sygn. akt IV SA 90/89, publ. ONSA 1989/1/49). Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13).

III.1. Na powyższą decyzję skargę w dniu 17 października 2016 r. wniosła jedna ze spadkobierczyń F.K., tj. D.R., reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.c. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, sprowadzające się do tego, że Minister dopuścił się naruszenia art. 21 ustawy poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, mimo że w rozprawie wywłaszczeniowej nie brał udziału biegły; naruszenie art. 21 ww. ustawy poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie tego przepisu tylko wtedy, gdy uchybienie to miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania i wreszcie naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że archiwalny materiał dowodowy nie potwierdza aby F.K. kwestionował wysokość odszkodowania, podczas gdy takiego wniosku nie sposób wyprowadzić z treści protokołu z 6 grudnia 1963 r. Zarzucając powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu wskazano m.in., że w realiach rozpoznawanej sprawy bezsporne pozostaje to, że w rozprawie wywłaszczeniowej nie brał udziału biegły, a to z kolei oznacza, że orzeczenie wywłaszczeniowe wydano z naruszeniem art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto podkreśliła, że jest oczywistym i logicznym, iż mniejszą wartość ekonomiczną ma dla właściciela otrzymanie kwoty odszkodowania w ratach, a większą jednorazowo. Aby odszkodowanie w kwocie przyznanej orzeczeniem mogło być dla właściciela wywłaszczonej nieruchomości satysfakcjonujące musiałoby być płatne jednorazowo. Stąd wywodzić należy, że F.K. od początku kwestionował nie sam sposób zapłaty odszkodowania, ale jego wysokość.

III.2. W odpowiedzi na złożoną skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Spór między Ministrem i skarżącą ogniskuje się wokół kwestii, czy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...]marca 1964 r., w części dotyczącej odszkodowania na rzecz F.K. za wywłaszczenie z nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...], zapisanej w Księdze Wieczystej Sądu Powiatowego dla Miasta [...], tom I, wykaz 5, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 34.961 m2 w kwocie 125.859,60 zł, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zarzut skarżącej sprowadza się przy tym do zakwestionowania prawidłowości przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, w którym organ orzekający nie wysłuchał w toku rozprawy biegłego, do czego był zobowiązany w oparciu o art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 marca 1964 r.), odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

IV.3.1. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1979/14 - CBOSA). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma zatem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanego wyżej orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Ministra. W realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy decyzja odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa.

IV.3.2. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa, to należy przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r.,sygn. akt I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14, CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, CBOSA). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1161/14 oraz 12 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1717/11, CBOSA). Konsekwentnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. można by ewentualnie mówić wyłącznie w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 73/12, CBOSA). W ocenie Sądu, zwłaszcza w sprawach zakończonych przed wieloma laty, o zaistnieniu określonych sytuacji faktycznych można wnioskować chociażby na podstawie zachowanych dokumentów, które pośrednio ich dotyczą. W tym aspekcie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również wyjątkowo naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14 – CBOSA). Warto również dodać, że wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył co prawda art. 156 § 2 k.p.a., ale sformułowane tam wywody dotyczące zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych należy odpowiednio odnieść do zasad oceny rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2321/15, CBOSA). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.3.3. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca dopatruje się rażącego naruszenia przez Ministra art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w świetle niekwestionowanego przez Ministra faktu nieobecności biegłego na rozprawie w dniu 24 marca 1963 r. Należy jednak podkreślić, że w niniejszej sprawie organ orzekający o odszkodowaniu dysponował operatem szacunkowym sporządzonym przez powołanego przez siebie biegłego. W sprawie nie jest sporne, że wysokość odszkodowania została ustalona w sposób prawidłowy, odpowiadający przepisowi art. 8 ust 6 pkt 3 ustawy, przy uwzględnieniu obowiązującego wówczas w zakresie cen sprzedaży nieruchomości zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. Sąd dostrzega, że wysokość tego odszkodowania nie była ustalona według cen rynkowych. Jednak oceny zgodności aktu administracyjnego z prawem w aspekcie zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania tego aktu. W konsekwencji uznać trzeba, że brak wysłuchania biegłych na rozprawie nie miał znaczenia dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Podobnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia ma to, czy spadkodawca skarżącej kwestionował wysokość odszkodowania czy też tylko jego rozłożenie na raty. Sam fakt ewentualnego niezadowolenia strony z wysokości ustalonego przez biegłego odszkodowania nie determinuje jeszcze konkluzji o niezgodności z prawem decyzji administracyjnej, a zwłaszcza niezgodności rażącej. Pogląd, że brak biegłych na rozprawie nie przesądza per se o nieważności decyzji odszkodowawczej uznać należy za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 30 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3016/14; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1826/12 oraz z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1274/11; wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09 CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że nawet nieprzeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jeżeli równocześnie nie stwierdzono, że przy ustalaniu odszkodowania naruszono zasad przyznawania odszkodowania wynikające z ówczesnego ustawodawstwa (zob. np. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15, CBOSA). W ocenie Sądu, za powołaną wyżej linią orzeczniczą NSA polegającą na rygorystycznej interpretacji i stosowaniu instytucji nieważności decyzji w tzw. sprawach nacjonalizacyjnych przemawiają ważkie argumenty natury konstytucyjnej. Otóż konstytucyjna zasada ochrony prawa własności (art. 21 i 64 Konstytucji RP) nie jest jedyną reguła konstytucją, jaką należy uwzględniać przy rozpatrywaniu rzeczonych spraw dotyczących aktów wywłaszczeniowych wydanych w okresie Polski Ludowej. Niezależnie od tego, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty może godzić w prawa majątkowe innych podmiotów (na potrzebę ochrony praw takich osób zwrócił uwagę m. in. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15, OTK-A 2016/66), należy mieć na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane z funduszy publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Za ograniczeniem wad decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty do oczywistych i nie budzących naruszeń prawa materialnego oraz oczywistych wad procedury, które w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości zdeterminowały treść decyzji, przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych ważnych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w tzw. sprawach reprywatyzacyjnych, czyli dotyczących aktów administracyjnych dotyczących przejęcia własności, a wydanych przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3). Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie kluczowe dla stwierdzenia nieważności decyzji w ramach tzw. postępowań reprywatyzacyjnych winny mieć uchybienia normom prawa materialnego. Chodzi tu o sytuacje, gdy w nie budzącym wątpliwości stanie faktycznym i prawnym prawo majątkowe w sposób oczywisty nie powinno być jednostce odjęte na rzecz Państwa w świetle obowiązujących wówczas przepisów. Popełnione wówczas ewentualne rażące uchybienia proceduralne mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności tylko wówczas, gdy zdeterminowały one treść decyzji, tj. doprowadziły do oczywiście niezgodnego z ówczesnym prawem materialnym wywłaszczenia lub ustalenia odszkodowania w wysokości oczywiście nieodpowiadającej ówczesnym nomom materialnym dotyczącym ustalania odszkodowania. Uchybieniem takim nie jest w szczególności per se brak biegłego na rozprawie, a nawet nieprzeprowadzenie rozprawy (czyli naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, a po 28 listopada 1973 r. art. 22 tej ustawy). W niniejszej sprawie brak jest dowodów na przyjęcie, że rzeczone uchybienie proceduralne (tj. brak biegłej na rozprawie) spowodowało przyznanie odszkodowania w kwocie niższej niże wynikało to z obowiązujących wówczas przepisów. Dla oceny ważności decyzji wywłaszczeniowej nie ma również znaczenia, czy przyznane odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone byłemu właścicielowi.

IV.3.4. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Ministra art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. Przede wszystkim ponownie należy podkreślić, że brak zgody właściciela na wywłaszczenie lub wysokość odszkodowania nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że F.K. faktycznie kwestionował wysokość odszkodowania przyznanego mu w decyzji wywłaszczeniowej. Biorąc pod uwagę fakt, że od zakończenia przedmiotowego postępowania upłynęły 53 lata jedynymi materiałami, na których bazować mógł Minister, a następnie Sąd, w kontekście ewentualnego sprzeciwu właściciela nieruchomości, są archiwalne dokumenty z lat 60., w tym protokół z 6 grudnia 1963 r., w którym syn F.K., tj. A.K. oświadcza, iż właściciel nieruchomości nie zgadza się na dobrowolną sprzedaż działki ze względu na spłacenie odszkodowania w ratach, a nie jednorazowo. Zgodności złożonego wówczas oświadczenia z treścią protokołu nie kwestionuje nawet skarżąca. Zdaniem Sądu interpretacja zawartego w nim stwierdzenia nie nasuwa wątpliwości i prowadzi do uznania, że przedmiotem kwestionowania nie była wysokość odszkodowania, ale sposób jego zapłaty. Zamieszczona w skardze argumentacja skarżącej, która sprowadza się w istocie do twierdzenia, że kwestionowanie sposobu zapłaty odszkodowania zmierzało do zanegowania jego wysokości, ma zatem w ocenie Sądu charakter dowolny i nie poparty żadnymi dodatkowymi okolicznościami. Ocena taka jest tym bardziej uzasadniona, iż wysokość odszkodowania wynikała wówczas ze sztywnych stawek ceny sprzedaży nieruchomości, a zatem możliwość jej negocjowania była w istocie wyłączona. Wywieść więc trzeba, że co do zasady właściciele nieruchomości godząc się na wywłaszczenie godzili się na orzekaną stawkę odszkodowania, bowiem było on z góry ustalone w oparciu o urzędowe stawki. Założenie to koresponduje w pełni z treścią wspomnianego protokołu, z którego w żaden sposób nie wynika ażeby F.K. (czy w jego imieniu A.K.) podejmował negocjacje z Radą Narodową Miasta [...], co wysokości należnej mu kwoty. Dodać trzeba, że choć słusznie zauważa skarżąca, iż udział właściciela nieruchomości w rozprawie wywłaszczeniowej nie był obowiązkowy, to jednak nieobecność taka w sytuacji braku zgody na wysokość orzekanego odszkodowania poddaje w wątpliwość twierdzenia, iż nie akceptował on rozstrzygnięcia organu. Trafnie zwrócił uwagę przy tym Minister, że F.K. nie złożył odwołania od decyzji wywłaszczeniowej. Innymi słowy, nie skorzystał on z możliwości kwestionowania wysokości odszkodowania w administracyjnym toku instancji.

IV.4. Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze, które mogłyby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Ministra.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.