Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 446/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Łukasz Trochym (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] S. A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej również jako Komisja/organ) decyzją

z [...] grudnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Polskich [...] Państwowych S.A., utrzymało w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości, położnej w jednostce ewidencyjnej [...] – [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] – [...] w [...], Wydział [...] Ksiąg Wieczystych.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Wojewoda [....] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości, położnej

w jednostce ewidencyjnej [....] – [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [....] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] – [...] w [...], Wydział [...] Ksiąg Wieczystych.

Organ I instancji ustalił, że w dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze gruntów obrębu [...] [....], figurowała działka nr [....] o pow. [...] ha, gdzie jako właściciel wpisany był Skarb Państwa, a jako władający gruntem Przedsiębiorstwo Robót [...] Nr

[...] w [...]. Organ wyjaśnił przy tym, że działka nr [...], operatem [...] z dnia

[...] października 1974 r. podzieliła się na działki nr [....] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Ww. podział został ujawniony w operacie ewidencji gruntów po dacie 27 maja 1990 r. Operatem nr [...] z dnia [...] czerwca 1977 r., działka nr [...] o pow. [....] ha zmieniła powierzchnię na [...] ha i następnie podzieliła się na działki nr [...]

o pow. [....] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego jest zatem działka nr [...].

Organ I instancji ustalił również, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...]. W dziale drugim tej księgi prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa. Skarb Państwa nabył prawo własności do przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] – [....] z dnia [...] maja 1976 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w gm. kat. [...] i odszkodowaniu. Decyzją tą na rzecz Skarbu Państwa wywłaszczona została działka nr [...], z której powstała działka nr [...].

Ponadto organ I instancji wskazał, że działka nr [...] objęta jest wnioskiem Polskich [...] Państwowych S.A. o wydanie decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 200 ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.), stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego tej działki (znak sprawy: [...]).

Z ustaleń organu I instancji wynika ponadto, że na potwierdzenie przysługującego prawa zarządu do działki nr [...], Polskie [...] Państwowe wskazały decyzję z dnia

[...] grudnia 1988 r. nr [...] o ustaleniu dla Zakładów [...] [...] opłaty rocznej za zarząd gruntem oznaczonym jako działka nr [...], z której w wyniku kolejnych podziałów powstała działka [...]. Dodatkowo, organ wskazał, iż Spółka [...] - następca prawny przedsiębiorstwa państwowego Zakładów [...][...] pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] poinformowała, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi istnienie w dniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ I instancji stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, dokonane na wniosek państwowych osób prawnych, jak wynika z zapisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.), nie stanowiło automatycznego nabycia przez te osoby prawa zarządu do wywłaszczonej nieruchomości. Przedsiębiorstwo państwowe w dacie wydania decyzji Urzędu Dzielnicowego [....] – [...] z dnia [...] maja 1976 r. mogło uzyskać tytuł prawny do nieruchomości na podstawie decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r.

o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159). W późniejszym terminie oddanie nieruchomości w zarząd następowało w drodze decyzji wydanych

w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) lub na podstawie zawartej ze zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej, umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy

o nabyciu nieruchomości.

Organ pierwszej instancji wskazał również, iż przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120, z późn. zm.) wskazuje decyzję o naliczeniu opłat za zarząd gruntem państwowym jako dokument potwierdzający prawo zarządu do nieruchomości. Jednak do dnia wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. do dnia 27 maja 1990 r. brak było przepisów wykonawczych w sprawie uwłaszczenia osób prawnych. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1993 r. Nr 23, poz. 97, z późn. zm.) weszło w życie dopiero w dniu [...] kwietnia 1993 r. i regulowało tę kwestię wyłącznie na potrzeby uwłaszczeniowe. Z dniem [...] stycznia 1998 r. zostało ono uchylone, a zastąpiło je wskazane rozporządzenie z dnia [...] lutego 1998 r. W związku z powyższym, zdaniem organu I instancji, prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można ustalić tylko na podstawie obowiązujących do tej daty przepisów, tj. do dnia 27 maja 1990 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Polskie [...] Państwowe wniosły odwołanie.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że jest ono niezasadne i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [....] z [..] grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę i pracownikach samorządowych i wyjaśnił tryb i zasady stosowania tego przepisu. Organ odwoławczy wyjaśnił również i szeroko omówił, w świetle dotychczas obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, znaczenie i rozumienie użytego w powołanych przepisach pojęcia "należące do".

W szczególności wskazał, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd. Komisja stwierdziła, że z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Skoro zatem w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Ponadto w ocenie Komisji, z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownego wpisu w tym zakresie brak jest również w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Za dowód potwierdzający prawo zarządu Komisja nie uznała także decyzji z dnia

[...] grudnia 1988 r. znak: [...] o ustaleniu dla Zakładów [...][...] opłaty rocznej za zarząd gruntem oznaczonym jako działka nr [...], z której w wyniku kolejnych podziałów powstała działka nr [...].

Mając na uwadze powyższe Komisja uznała, że przedmiotowa nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego

i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy [....].

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie [...] Państwowe S.A., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak

i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Zdaniem skarżącej organy nieprawidłowo ustaliły, że [...] nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, bowiem nie posiadała odpowiedniego dokumentu stwierdzającego to prawo. Skarżąca uznała, obszernie cytując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, że jej prawo zarządu powstało na podstawie zapisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 7). W ocenie skarżącej, niezalenie od brzmienia art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawsze tytuł prawny przedsiębiorstwa państwowego do nieruchomości musi wynikać z konkretnej decyzji, może bowiem wynikać z mocy prawa. Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez [....] istotne znaczenie ma też w ocenie strony skarżącej przepis art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji Skarżąca uznała, że przedsiębiorstwo [...] w dniu 27 maja 1990 r. legitymowało się prawem zarządu nieruchomości objętej skargą, co z kolei wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa. Gdyby nawet przyjąć, że [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości w postaci zarządu, Spółka zauważyła, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wprawdzie ustalony na podstawie art. 11 tej ustawy wykaz przedsiębiorstw i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, nie obejmuje [...], to w paragrafie 1 Rada Ministrów wyraźnie wskazała, że obejmuje on jedynie przedsiębiorstwa państwowe i jednostki organizacyjne podporządkowane lub nadzorowane przez byłe rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej, którym to przedsiębiorstwem [...] nie było.

Ponadto skarżąca Spółka wskazała na konieczność uwzględnienia w niniejszej sprawie brzmienia art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji p. p. "Polskie [...] Państwowe", które to przepisy miały na celu usprawnienie procesu uwłaszczania spółki [....] S.A. posiadanymi przez tę spółkę nieruchomościami, niezależnie od charakteru posiadania. Zdaniem skarżącej przepis art. 34 ww. ustawy wyłącza komunalizację na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej.

Jednocześnie w skardze podniesiono, że w judykaturze jest zauważalna odmienna linia orzecznicza, tj. uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16. Skarżąca polemizując z powyższym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiła uwagi krytyczne do ww. stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., tzw. ustawa komunalizacyjna). Przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Organ prawidłowo ustalił, że skarżącej spółce nie przysługiwało do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organ do prawidłowej konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zdaniem Sądu dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduję uzasadnienie w obowiązujących przepisach.

Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający

w niniejszej sprawie, użyte przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA

z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, wyrok WSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe Polskie [...] Państwowe dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie [...] Państwowe było jedynie władztwem faktycznym. Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia

8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jest w tym postępowaniu chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć jedynie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie [...] Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), który wprowadza przepis art. 34a, odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12;

z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12;

z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11).

Niewątpliwie strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd, czy użytkowanie. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono, a tym samym uprawniony był wniosek, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,

w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Zważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo

z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami [...], jak już zaznaczono, nie dysponuje. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać

w sposób dorozumiany(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia

29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to

z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27; Lex nr 3959).

W ocenie Sądu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek

w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, przedsiębiorstwo Polskie [...] Państwowe nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu Polskich [...] Państwowych. Powyższe jasno wynika m. in. z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] – [....] w [...], Wydział [...] Ksiąg Wieczystych, z który wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, który z kolei nabył prawo własności do przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] – [...] z dnia [...] maja 1976 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w gm. kat. [...] i odszkodowaniu. Z wywłaszczona działki nr [...], powstała później działka nr [...].

W niniejszej sprawie nie ma natomiast żadnego dowodu, że sporny grunty znajdował się w zarządzie poprzednika prawnego skarżącego. Dowodu takiego nie przedstawił także sam skarżący. Nie może być bowiem za taki uznana sama tylko decyzja z dnia

[...] grudnia 1988 r. znak: [...] o ustaleniu dla Zakładów [...][...] opłaty rocznej za zarząd gruntem oznaczonym jako działka nr [...]. W sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest decyzji o przekazaniu ww. nieruchomości w zarząd, to w treści decyzji o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu zarządu, powinna być wzmianka wskazująca na konkretną decyzję administracyjną, na podstawie której zostało ustanowione prawo zarządu. Decyzja dotycząca wymierzenia opłaty z tytułu zarządu, w której brak jest jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może być jedynym i wyłącznym dowodem w oparciu o który istnienie tego prawa zostanie udowodnione (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1773/18, Lex nr 2798891). Podkreślić przy tym należy, że dominujący jest w judykaturze pogląd, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo – w sytuacji gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu, a w decyzji

o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania (zob. wyroki WSA w Gliwicach: z 4 lipca 2018 r.,

II SA/Gl 274/18z 30 września 2016 r., II SA/Gl 637/16; z 7 stycznia 2016 r., II SA/Gl 836/15; wyroki WSA w Krakowie: z 17 lipca 2013 r., II SA/Kr 560/13; z 15 marca 2013 r., II SA/Kr 97/13; z 5 października 2015 r., II SA/Kr 801/15; wyroki NSA: z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 651/11, z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/13; z 30 czerwca 2015 r., z 26 kwietnia 2017 r., I OSK 1764/15, I OSK 2469/13, z 17 stycznia 2019 r.,

I OSK 130/17, z 16 lipca 2019 r., I OSK 2385/17). Jak wynika z treści decyzji z dnia

[...] grudnia 1988 r. nr [...] nie ma w niej żadnej wzmianki o decyzji ustanawiającej prawo zarządu dla poprzednika prawnego [...].

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie przepisu przywołanej ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 156/08).

Wbrew zarzutom skargi, prawa zarządu skarżącego do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "Polskie [...] Państwowe" oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach wydanych w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 1457/06, I OSK 929/09 czy I OSK 1475/11). NSA zwracał także uwagę, że decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy [...] legitymuje się w stosunku do tego mienia stosownym dokumentem o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie [...] tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej

i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (wyroki NSA, w tym m. in. z: 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1528/09, Lex nr 745064, 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 942/07, Lex nr 490835, sygn. akt I OSK 940/07, Lex nr 490137, sygn. akt I OSK 941/07, Lex nr 490134, z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1019/07, Lex nr 490145, z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1884/06, Lex nr 939292. Nie można zatem prawa zarządu [...] wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego [...], ponieważ obowiązująca w dniu

27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie [...] Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa [...] służy prawo zarządu. Ostatecznie, wobec rozbieżności w orzecznictwie, kwestię tę przesadziła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/17, w której stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)."

W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono między innymi, że "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie [...] Państwowe", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu ex lege." Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami.

Ponadto, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwa państwowego [....] nie ujęła. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem, jak już wyjaśniono, należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego Polskie [...] Państwowe do przedmiotowej nieruchomości nie posiadały.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu, Komisja zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Komisja rozpatrzyła przy tym całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.