Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4091/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9 a ust. 3, ust. 4, ust. 5 ust. 6, ust. 7, ust. 9 , ust. 13 i ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 632/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 30 listopada 2012 r. nr XXIII/154/12 w przedmiocie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania I. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 1 ust. 3, § 2 ust. 4, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 632/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 30 listopada 2012 r. nr XXIII/154/12 w przedmiocie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, stwierdził nieważność § 2 ust. 2 i 3, § 4 ust. 2 i 3, § 5 ust. 4, 5 i 6, § 6 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały (punkt I) i oddalił skargę w pozostałej części (punkt II).

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji uznając, że skarga jest częściowo zasadna podniósł, że z istotnym naruszeniem prawa podjęto zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej § 2 ust. 2. Zapis załącznika nr 1 do uchwały w tej części narusza art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.p.r. W myśl art. 9a ust. 8 u.p.p.r, zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. wynika, że porozumienia takie nie są zawierane z kuratorami sądowymi (art. 9a ust. 4 u.p.p.r.). Skoro więc analizowany zapis uchwały wskazuje, że porozumienia będą zawierane z podmiotami wchodzącymi w skład zespołu, a skład zespołu określony został w § 2 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, w którym wskazani zostali kuratorzy sądowi, to tym samym lokalny prawodawca uregulował tę kwestię inaczej niż w ustawie, co bez wątpienia nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Także § 2 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały narusza istotnie prawo (art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.). Po pierwsze wskazuje on, że w skład zespołu wchodzą przedstawiciele m.in. kuratorzy sądowi, zaś zgodnie z art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r., kuratorzy sądowi nie są przedstawicielami żadnego podmiotu. Po drugie, treść analizowanego zapisu załącznika nr 1 do uchwały rodzi wątpliwości w zakresie możliwości powołania do składu zespołu interdyscyplinarnego prokuratorów, co do których ustawodawca w art. 9a ust. 5 u.p.p.r. wprowadza możliwość ich uczestnictwa. W analizowanym postanowieniu załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały lokalny prawodawca wskazuje bowiem, kto obligatoryjnie wchodzi w skład zespołu interdyscyplinarnego (nie wskazując na prokuratorów), a w innych zapisach tej uchwały nie zastrzega możliwości uzupełnienia składu zespołu o prokuratorów. To skutkowało stwierdzeniem nieważności § 2 ust. 3 ww. załącznika.

W ocenie Sądu skarga okazała się zasadna również w zakresie § 4 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Wskazanie w zakwestionowanym przepisie, że zespół ma realizować działania wyłącznie określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie bez uwzględnienia zadań z zakresu ochrony ofiar przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 1 u.p.p.r.) powoduje, że prawodawca lokalny ograniczył zakres kompetencji zespołu interdyscyplinarnego. Takie postanowienie załącznika nr 1 do uchwały w świetle zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. narusza istotnie prawo.

Ponadto w § 4 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały lokalny prawodawca określił zadania zespołu interdyscyplinarnego, powtarzając i modyfikując jednocześnie art. 9b ust. 2 u.p.p.r., co istotnie narusza prawo, skoro nie pozwala na wprowadzenie takiej regulacji delegacja ustawowa zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.

Sąd uwzględnił skargę w zakresie § 5 ust. 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Zakwestionowany zapis wskazuje, że skład grup roboczych może być zmienny, co przez użycie zwrotu "mogą wchodzić" pozwala na wnioskowanie, że w skład grup roboczych mogą nie wejść przedstawiciele podmiotów, którzy z mocy ustawy obligatoryjnie wchodzą w skład takich grup. Taka regulacja oczywiście jest sprzeczna w stopniu istotnym z art. 9a ust. 11 u.p.p.r. i w świetle art. 9a ust. 15 u.p.p.r. spowodowała stwierdzenie nieważności analizowanego przepisu uchwały.

Istotnie naruszono również prawo w § 5 ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, w którym organ stanowiący Gminy Baćkowice określił zadania grup roboczych z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej, poprzez powtórzenie z modyfikacją art. 9b ust. 3 u.p.p.r.. Taki zabieg legislacyjny - zważywszy na zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego - w sposób oczywisty narusza prawo.

W § 5 ust. 6 ww. załącznika słusznie Prokurator dostrzegł, że przepis ten stanowi niedokładne powtórzenie art. 9a ust. 14 u.p.p.r.. Nie może być wątpliwości, że użyty w ustawie zwrot "wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach" odnosi się do potrzeb w zależności od których prowadzone są prace w ramach grup roboczych.

Analizując z kolei treść § 6 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, Sąd zwrócił uwagę, że Rada Gminy w Baćkowicach zamierzała wprowadzić do postanowień tej uchwały zapisy art. 9c ust. 1 i 2 u.p.p.r. (w dawnym brzmieniu). Jednakże w tych przepisach ustawowych zawarte jest zastrzeżenie, że chodzi o zadania i czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 ustawy. Takiego zastrzeżenia nie zawiera jednak załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, co ma istotne znaczenie, ponieważ obowiązek zachowania poufności (art. 9c ust. 2 u.p.p.r.) i obowiązek złożenia oświadczenia (art. 9c ust. 3 u.p.p.r.) dotyczy wyłącznie zadań i czynności określonych w art. 9b ust. 2 i 3 ustawy, nie zaś innych zadań czy czynności, które członkowie zespołu interdyscyplinarnego mogą realizować (wykonywać). Zatem modyfikacja dokonana w § 6 ust. 2 i 3 ww. załącznika do zaskarżonej uchwały odnośnie treści przepisów ustawy spowodowała nałożenie na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązków, których zakres różni się od tych określonych ustawą, co w kontekście delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 ustawy skutkować musiało stwierdzeniem nieważności Regulaminu również w powyższej części.

Zdaniem Sądu skarga okazała się natomiast nieskuteczna w części dotyczącej § 1 ust. 3 i 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie określa zamkniętego katalogu osób (podmiotów), którzy mogą być powołani do zespołu interdyscyplinarnego. Dlatego wskazanie przez Radę, że także specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie wejdą w skład takiego zespołu nie sprzeciwia się przepisom prawa (art. 9a ust. 12 u.p.p.r.).

Odnośnie § 1 ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że zapis ten nie stanowi powtórzenia ustawy (art. 9a ust. 9 u.p.p.r.) skoro konkretyzuje, który ośrodek pomocy społecznej będzie zapewniał obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego w Gminie Baćkowice.

Podobnie w zakresie § 3 ust. 2 załącznika nie stwierdzono istotnego naruszenia prawa, ponieważ wskazane w tym postanowieniu załącznika nr 1 do uchwały przesłanki uzasadniające odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego nie wykraczają poza zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Określono tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, a tym samym można wskazać przypadki, w których możliwe będzie odwołanie członka ww. zespołu. Daje to gwarancję zachowania obiektywizmu i transparentności przy odwoływaniu członka zespołu interdyscyplinarnego.

Skarga okazała się nieskuteczna również w zakresie § 4 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Art. 9a ust. 7 u.p.p.r. pozostawia radzie gminy możliwość uregulowania częstotliwości zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego w ww. uchwale, byleby posiedzenia te nie były zwoływane rzadziej niż raz na kwartał. Z tego względu wskazanie przez Radę Gminy w Baćkowicach, że posiedzenia tego zespołu odbywać się będą z taką częstotliwością, jak nakazuje to minimum ustawowe, nie stanowi o naruszeniu prawa.

Sąd nie uwzględnił skargi w części dotyczącej § 6 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, bowiem zaskarżona uchwała w tym zakresie stanowi dosłowne powtórzenie art. 9a ust. 13 u.p.p.r.

Z tożsamych względów niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia § 2 ust. 4 u.p.p.r.. Użycie jedynie innego przyimka nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności analizowanego postanowienia załącznika nr 1 do uchwały, skoro nie wprowadza zmiany znaczenia i celu tego przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając go w zakresie, w jakim oddalono skargę, tj. co do punktu drugiego wyroku. Zaskarżonemu wyroki zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że wskazanie w § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały kręgu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego było dopuszczalne, gdyż ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie określa zamkniętego katalogu osób (podmiotów), które mogą zostać powołane do zespołu interdyscyplinarnego, dlatego wskazaniu przez Radę, że także specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie wejdą w skład takiego zespołu nie sprzeciwia się przepisom prawa w sytuacji, gdy wskazana regulacja przekroczyła zakres delegacji ustawowej, albowiem przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważniały Rady do określania kręgu tych podmiotów, gdyż został on określony w samej ustawie a nadto dokonała niedozwolonej modyfikacji zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 5 u.p.p.r. poprzez pominięcie możliwości udziału w składzie zespołu prokuratorów oraz wskazanie kategorii podmiotów, których możliwość uczestnictwa dotyczy grup roboczych, tj. specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie;

2) art. 9a ust. 9 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem, w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że powtórzenie w § 1 ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 9 u.p.p.r. dotyczącego zapewnienia obsługi organizacyjno-technicznej zespołu przez ośrodek pomocy społecznej było dopuszczalne, gdyż konkretyzowało, który ośrodek pomocy społecznej będzie zapewniał taką obsługę w sytuacji, gdy na terenie Gminy Baćkowice nie ma innego ośrodka pomocy społecznej, a samo powtórzenie jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie jest uzasadnione względami zapewnienia - komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;

3) art. 9a ust. 6 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że powtórzenie w § 2 ust. 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 6 u.p.p.r. dotyczącego wyboru przewodniczącego zespołu na pierwszym posiedzeniu tego zespołu wśród jego członków było dopuszczalne, gdyż nie wprowadzało zmiany znaczenia i celu przepisu, a nadto było uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności teksu w sytuacji, gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;

4) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że sformułowanie w § 3 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego w postaci: naruszenia zasad współpracy, naruszenia zasady zaufania poufności i danych uzyskanych przy realizacji zadań, nierealizowania zadań zespołu czy 50% nieusprawiedliwionych nieobecności na posiedzeniu zespołu interdyscyplinarnego w ciągu roku kalendarzowego wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., gdyż określa również szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu w sytuacji, gdy regulacja ta wykracza poza określenie trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a zatem stanowi istotne naruszenie prawa;

5) art. 9a ust. 7 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że powtórzenie w § 4 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 7 u.p.p.r. wskazującego częstotliwość posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego było dopuszczalne, gdyż nie stanowiło jego modyfikacji w sytuacji, gdy wskazane powtórzenie jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;

6) art. 9a ust. 13 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że powtórzenie § 6 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r. było dopuszczalne jako uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności teksu w sytuacji, gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie drugim i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 30 listopada 2012 r. nr XXIII/154/12 we wskazanym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Zakres zaskarżenia skargą kasacyjną wniesioną przez Prokuratora Okręgowego w Kielcach obejmuje jedynie punkt drugi zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów zostanie ograniczone tylko do punktu drugiego wyroku Sądu pierwszej instancji, którym Sąd ten oddalił w pozostałym zakresie skargę.

Skarga kasacyjna jest w znacznej części zasadna.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i wskazanie, że § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały nie zawiera przepisu naruszającego prawo.

Zgodnie z § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele podmiotów działających na terenie gminy w Baćkowicach na rzecz przeciwdziałania przemocy oraz specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Taka treść § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały nie pozostawiała wątpliwości, że udział ww. przedstawicieli podmiotów działających na terenie gminy w Baćkowicach na rzecz przeciwdziałania przemocy oraz specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie miał charakter obligatoryjny. Tym samym przepis ten jest sprzeczny z treścią art. 9a ust. 5 u.p.p.r., zgodnie z którą w skład zespołu interdyscyplinarnego jedynie mogą, ale nie muszą wchodzić przedstawiciele innych podmiotów niż wymienione w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ponadto art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r. określa w sposób wyczerpujący dopuszczalny skład zespołu interdyscyplinarnego. Zakres ten nie obejmuje specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Mając powyższe należy stwierdzić, że § 1 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszył prawo, ponieważ wbrew treści normy ustawowej zawartej w art. 9a ust. 5 u.p.p.r. zobowiązał do udziału w takim zespole przedstawicieli podmiotów działających na terenie gminy w Baćkowicach na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz nakazał powoływanie do zespołu interdyscyplinarnego specjalistów w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie wbrew przepisom ustawy.

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. polegającej na przyjęciu, że § 3 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały formułujący przesłanki materialne odwołania przez Wójta Gminy Baćkowice członka zespołu interdyscyplinarnego przed upływem kadencji.

Prawidłowo strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Ustawodawca w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnił radę gminy do ustalania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zakwestionowany w skardze kasacyjnej § 3 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały dotyczy ustalenia w samej uchwale negatywnych przesłanek wykluczających zasiadanie w zespole interdyscyplinarnym. Nie jest to również zakres obejmujący "tryb" lub "sposób" odwoływania członków zespołu.

Wykluczone jest więc w tym zakresie domniemywanie upoważnienia ustawowego do ustalania przesłanek uzasadniających odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy.

Stąd należy stwierdzić, że § 3 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały jako wydany bez podstawy prawnej zawartej w delegacji ustawowej winien być unieważniony. Wyrażone w tym zakresie stanowisko przez Naczelny Sąd Administracyjny znajduje w pełni akceptację w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3700/21; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 749/19, LEX nr 2770714; prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 661/19, LEX nr 2763237; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 544/19, LEX nr 2726405; prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 798/17, LEX nr 2380018; prawomocny wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 832/19, LEX nr 2774597).

Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 6 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia polegającej na przyjęciu, że § 2 ust. 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały powielający treść art. 9a ust. 6 u.p.p.r jest dopuszczalny, gdyż czyni to treść uchwały czytelną i spójną, a przy tym reguluje kompleksowo całość materii wynikającej z upoważnienia ustawowego, a nadto nie modyfikuje zapisów ustawowych w sytuacji, gdy przedmiotowa regulacja przekracza zakres delegacji ustawowej i stanowi powtórzenie oraz modyfikację treści wskazanego zapisu ustawy. Zgodnie z art. 9a ust. 6 u.p.p.r. przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. Treść § 2 ust. 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały jest analogiczna i stanowi, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. Jest to więc powtórzenie już istniejącej regulacji ustawowej.

Trafnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 13 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 6 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały powielając treść art. 9a ust. 13 u.p.p.r jest dopuszczalny, gdyż czyni to treść uchwały czytelną i spójną, a przy tym reguluje kompleksowo całość materii wynikającej z upoważnienia ustawowego i nie modyfikuje przepis ustawowy.

Zgodnie z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Natomiast § 6 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały stanowił, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Jest to wiec pełne powtórzenie już istniejącej regulacji ustawowej.

Zasadnym jest także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 7 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia polegającej na przyjęciu, że § 4 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały powielający treść art. 9a ust. 7 u.p.p.r jest dopuszczalny, gdyż czyni to treść uchwały czytelną i spójną, a przy tym reguluje kompleksowo całość materii wynikającej z upoważnienia ustawowego, a nadto nie modyfikuje zapisów ustawowych w sytuacji, gdy przedmiotowa regulacja przekracza zakres delegacji ustawowej i stanowi powtórzenie oraz modyfikację treści wskazanego zapisu ustawy. Zgodnie z art. 9a ust. 7 u.p.p.r. posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Treść § 4 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały jest analogiczna i stanowi, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Jest to kolejne powtórzenie już istniejącej regulacji ustawowej.

Nie jest zasadnym jedynie zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 9 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przyjęcie, że określenie w § 1 ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały jednostki zapewniającej obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego narusza w istotny sposób prawo.

Zgodnie z § 1 ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia Ośrodek Pomocy Społecznej w Baćkowicach. Art. 9a ust. 9 u.p.p.r. stanowił zaś, że obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej.

Nie stanowiło istotnego naruszenia prawa w § 1 ust. 5 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały doprecyzowanie jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, która w Gminie Baćkowice zapewniała obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu interdyscyplinarnego w tej gminie. Jeżeli ustawodawca określił ogólnie daną jednostkę, tak jak to miało miejsce w tej sprawie (art. 9a ust. 9 u.p.p.r.) to doprecyzowanie jednostki organizacyjnej pomocy społecznej zapewniającej obsługę Zespołowi interdyscyplinarnemu w Baćkowicach stanowiło objęty delegacją ustawową zawartą w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. zakres określenia szczegółowych warunków funkcjonowania takiego zespołu. Szczegółowe warunki funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego obejmują także zapewnienie jego obsługi organizacyjnej i technicznej przez konkretną jednostkę z zakresu pomocy społecznej.

Ustosunkowując się do ww. uzasadnionych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. wprost stanowiąc, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym.

Tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawową jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Jednakże w tej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie można uznać, aby w zakresie uznanych za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej powtórzenie przepisów ustawowych znajdowało podstawę w delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. a ponadto, aby było to uzasadnione.

Nie można podzielić i tej argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy powiela ona treść ustawy i czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzeba delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, LEX nr 3030693).

Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, LEX nr 1081742; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, LEX nr 1990891; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, LEX nr 2339667).

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na § 1 ust. 3, § 1 ust. 5, § 2 ust. 4, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 30 listopada 2012 r. nr XXIII/154/12 w sprawie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania - stwierdził nieważność § 2 ust. 4, § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1 załącznika nr 1 do tej uchwały, ponieważ przepisy te zawierały powtórzenie treści norm ustawowych, natomiast § 1 ust. 3 i § 3 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Powyższe uchybienia stanowią istotne uchybienia w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., a skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie było przeszkód przez jej częściowym unieważnieniem, co obejmuje punkt pierwszy wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny w puncie drugim wyroku oddalił skargę kasacyjną w zakresie § 1 ust. 5 załącznika nr 1 do ww. uchwały, ponieważ w tym zakresie przepis ten nie zawiera istotnego naruszenia prawa.