Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1034/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1071/13 w sprawie ze skargi Gminy Wałbrzych na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz Prezydenta Miasta Wałbrzych kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1071, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Wałbrzych na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Nieruchomość położona w obrębie [...], oznaczona jako działka nr 306 o pow. 0,0031 ha, decyzją Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35. od km 2+350 do km 8 +250.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz P. i H. N. w wysokości 21.840,00 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego oraz na rzecz Gminy Wałbrzych w wysokości 160,00 zł z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państw przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda zobowiązał do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], uchylił powyższą decyzję Wojewody Dolnośląskiego i orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości analogicznej jak w decyzji organu I instancji, jednak zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta Wałbrzycha w terminie 14 dnia od dnia wydania decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80. poz. 721 ze zm.; dalej: specustawa drogowa), jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 12 ust. 4f tej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 3 października 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W.

Minister stwierdził, że stosownie do art. 1 ust. 2 specustawy drogowej w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi.

Przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wskazuje, iż zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie jednak z art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z art. 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Oznacza to, iż zarówno zabezpieczenie jak i wypłata środków należy do właściwego zarządcy drogi.

Ponadto zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym.

Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

W sprawie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego (Dz.U. z 2012 r., poz. 853) z dniem 1 stycznia 2013 r. miastu Wałbrzych przywrócono status miasta na prawach powiatu.

Skoro zatem na dzień wydania decyzji odszkodowawczej przez Wojewodę Dolnośląskiego, miasto Wałbrzych posiadało status miasta na prawach powiatu, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, to Prezydent Miasta Wałbrzycha był zarządcą drogi krajowej w granicach swojego miasta. Tak więc Wojewoda Dolnośląski nieprawidłowo wskazał, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w badanej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Na powyższą decyzję Gmina Wałbrzych reprezentowana przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie:

– przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności: przepisu art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wobec skarżącego, który dopiero w postępowaniu przed organem drugiej instancji mógł być podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w każdym stadium postępowania w tym samym charakterze tj. podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania; art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

– przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 2 Konstytucji RP i wyrażoną w nim zasadą nieretroaktywności prawa polegające na zobowiązaniu do wypłaty ustalonych odszkodowań Prezydenta Miasta Wałbrzycha wobec uzyskania przez miasto Wałbrzych z dniem 1 stycznia 2013 r. statusu miasta na prawach powiatu. Powyższe nastąpiło w trakcie wszczętych i toczących się postępowań i w sposób diametralny zmieniło sytuację Gminy Wałbrzych jako strony tych postępowań, w sytuacji gdy decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna być wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ nie powinien zwlekać z wydaniem decyzji, aż skarżący uzyska status miasta na prawa powiatu i przerzucać na skarżącego obowiązek wypłaty odszkodowań, które w ogóle nie zostały przewidziane i zaplanowane (i nie mogły zostać przewidziane i zaplanowane z uwagi na brak podstaw prawnych do poczynienia takiej rezerwy) w budżecie skarżącego; skarżący wskazał, że uzyskanie przez miasto Wałbrzych z dniem 1 stycznia 2013 r. statusu miasta na prawach powiatu winno wywoływać skutki na przyszłość i mieć zastosowanie do postępowań wszczętych po tej dacie, a nie mieć wpływ na ocenę prawną i faktyczną zdarzeń zaistniałych przed tą datą;

– przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestycje w zakresie dróg publicznych winny być finansowane wprawdzie z budżetu miasta na prawach powiatu, jednakże środki na finansowanie dróg krajowych powinny być zabezpieczone i pochodzić z rezerwy subwencji ogólnej, której dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu – zwłaszcza w sytuacji gdy w chwili występowania o zezwolenie na realizację inwestycji przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącą drogi krajowej nr 35 środki te, w tym przeznaczone na wypłatę odszkodowań, musiały być przewidziane i zarezerwowane w Krajowym Funduszu Drogowym.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia.

Rozpoznając sprawę Sąd wywiódł, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu skutkującym jej uchylenie.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii wskazania podmiotu publicznego, który ma być zobowiązany do wypłaty odszkodowania. W tym celu po pierwsze należy wyjaśnić, że stosunek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) jako mający charakter cywilnoprawny powstaje w momencie, kiedy zaistniał skutek przewłaszczenia nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego.

Wyjaśnić należy, że w ramach specustawy drogowej mamy do czynienia ze złożoną sprawą administracyjną regulującą oprócz sfery udzielenia zezwolenia na prowadzenie prac, również rozstrzyganie sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Przy tym sam mechanizm pozbawienia praw do nieruchomości został uregulowany w art. 12 ust. 4 i nast. specustawy w sposób odmienny od przyjętego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) generalnego modelu sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

To szczególne wywłaszczenie, uregulowane w specustawie drogowej jako nabycie z mocy prawa, rodzi po stronie wnioskodawcy (inwestora) obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów. Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania określa art. 18 specustawy drogowej. Jest to norma o charakterze ogólnym przewidująca obowiązek ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele realizacji inwestycji drogowych. Specustawa nie przewiduje jednak samodzielnej regulacji odszkodowawczej, lecz zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 tej ustawy.

W przedmiotowej sprawie przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu kiedy powołane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stało się ostateczne, a więc w dniu [...] czerwca 2012 r. W tej dacie ukształtowana została, tak od strony przedmiotowej jak i podmiotowej, treść tego stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej. Ta okoliczność ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, na co słusznie wskazał w decyzji I instancyjnej Wojewoda Dolnośląski.

Z tą datą sporna nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa, a Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nabyła z mocy prawa trwały zarząd. Późniejsze zdarzenie prawne jakim było to, że Prezydent Wałbrzycha z dniem 1 stycznia 2013 r. stał się zarządcą dróg krajowych na terenie tego miasta nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy i treści stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej ukształtowanego z dniem [...] czerwca 2012 r.

Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych aby twierdzić, żeby Gmina Wałbrzych weszła z mocy prawa w prawa i obowiązki inwestora, który ma zbudować fragment obwodnicy. Konieczne jest bowiem odwołanie się do zasady samodzielności finansowej gmin analizowanej w licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, a znajdującej wyraz przede wszystkim w art. 167 Konstytucji RP. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego stanowi jedną z konstytutywnych cech podmiotowości samorządu terytorialnego. Istota tej samodzielności wyraża się w zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizowanie przypisanych im zadań publicznych, pozostawiając im swobodę w kształtowaniu wydatków (przy uwzględnieniu wymogów ustawowych) oraz stworzeniu odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych w tym zakresie (zob. wyrok TK z dnia 24 marca 1998 r. K 40/97 OTK ZU 1998, nr 2, poz. 12). W przedmiotowej sprawie odszkodowanie miałoby być wypłacone z budżetu Gminy Wałbrzych, ponieważ Prezydent Wałbrzycha nie dysponuje jakiś odrębnym budżetem. Zgodnie z art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego – w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Teoretycznie więc zobowiązanym do wypłaty odszkodowania powinno być miasto na prawach powiatu, dlatego też ten podmiot ma zdolność sądową, a nie Prezydent Miasta Wałbrzycha.

Tym samym wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji została dokonana niewłaściwa wykładnia art. 22 specustawy drogowej, która doprowadziła w konsekwencji do nieprawidłowego zastosowania tego przepisu, poprzez błędne przyjęcie, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania ustala się według stanu prawnego na dzień ustalenia odszkodowania, a nie na dzień powstania obowiązku odszkodowawczego. Dodatkowo jednak wyjaśnić należy, że przepis ten stanowi, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Jest to istotny zapis ponieważ wskazuje on, który podmiot dysponuje publicznymi środkami na realizację zobowiązań odszkodowawczych. Wbrew stanowisku Ministra nie tylko art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) czy ustawa o drogach publicznych, ale również konieczne jest zastosowanie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 931 ze zm.) Zgodnie z art. 39f ust. 1 pkt 1 tej ustawy środki Krajowego Funduszu Drogowego mogą być przeznaczone na finansowanie budowy i przebudowy dróg krajowych realizowanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto zwrócić uwagę należy, że art. 7 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi, że źródłem finansowania dróg publicznych są również środki finansowe określone przepisami o drogach publicznych, przepisami o transporcie drogowym i przepisami o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ uchwałą Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r. nr 10/2011 ustanowiono program wieloletni pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015". Wykonawcą tego programu jest co do zasady Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (§ 2 ust. 1 tej uchwały). Zgodnie z załącznikiem 1a – Lista zadań priorytetowych pod pozycją 20 znajduje się budowa obwodnicy Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 i określenie wartości projektu 214.721,70 złotych. Środki na budowę drogi zostały przewidziane zatem w ramach Krajowego Funduszu Drogowego i jako beneficjent został wskazany Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział Dyrekcji we Wrocławiu. Ten podmiot dysponuje zatem wyłącznie środkami publicznymi na realizację obwodnicy Wałbrzycha. Przywrócenie miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu nie wiązało się z transferem środków do budżetu gminy (co było prawnie zresztą niemożliwe). Skoro zadania budowy drogi realizuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to trudno znaleźć racjonalne przesłanki dla obciążenia kosztami odszkodowań Prezydenta Miasta Wałbrzycha, jako hipotetycznie przyszłego zarządcę drogi, która jeszcze na tym odcinku nie istnieje. Nie można w art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego czy w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji, znaleźć podstawę prawną do rozwiązania specyficznego problemu, który wyłonił się w związku z przywróceniem Wałbrzychowi statusu miasta na prawach powiatu.

Reasumując podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest inwestor na wniosek, którego zostało wydane ostateczne zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Tylko bowiem ten podmiot jest uprawniony do objęcia w posiadanie przejętej nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych. Również tylko wnioskodawca ma obowiązek wskazania lokali zamiennych. Tym samym zarzuty skargi okazały się uzasadnione, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 22 specustawy drogowej, który wskazuje na konieczność uwzględnienia przy określaniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania przepisów regulujących Krajowy Fundusz Drogowy, a więc art. 7 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz art. 39f ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Organ naczelny zignorował również całkowicie powołaną uchwałę Rady Ministrów. Natomiast nie można podzielić zarzutów co do naruszenia przepisów wskazanych w skardze, co jednak nie ma znaczenia w sprawie.

Prawidłowa jest natomiast decyzja Wojewody Dolnośląskiego, która jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazała Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien jako podmiot zobowiązany do ustalenia odszkodowania ustalić właśnie ten podmiot. Natomiast co do kwestii prawidłowości wysokości ustalenia odszkodowania Sąd podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.

Od wyroku zostały wniesione skargi kasacyjne przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2013 r., poz. 687 ze zm.), dalej: specustawa drogowa, w zw. z art. 19 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260) poprzez jego niezastosowanie a przez to brak uwzględnienia zasad określania podmiotu odpowiedzialnego za realizację zadań zarządcy drogi,

– art. 22 w zw. z art. 12 ust. 4 i 4b specustawy drogowej oraz w zw. z art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że strony stosunku odszkodowawczego, w tym zwłaszcza podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, ustala się według stanu prawnego na dzień powstania obowiązku odszkodowawczego, tj. na dzień uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej a nie na dzień ustalenia odszkodowania,

– art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w zw. z art. 22 specustawy drogowej poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten nie stanowi kompleksowej regulacji określającej podmioty zobowiązane do wypłaty odszkodowania na gruncie specustawy drogowej.

Na tych podstawach wnosił o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...],

– zasądzenie na rzecz, organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, jest podmiot, który był zarządcą drogi w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, zamiast podmiotu, który był zarządcą drogi w dniu, w którym wydana została ostateczna decyzja ustalająca wysokość odszkodowania (na podstawie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej).

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Gmina Wałbrzych wniosła odpowiedzi na skargi kasacyjne, w których wniosła o ich oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Skargi kasacyjne oparte zostały na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzucono naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ustawy o drogach publicznych, art. 1 ust. 2, art. 22, art. 12 ust. 4, ust. 4a, ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 3 i art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu budowlanego przez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że podmiotem właściwym do wypłaty odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest podmiot, który był zarządcą drogi w dniu, w którym decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] stała się ostateczna, zamiast podmiotu, który był zarządcą drogi w dniu, w którym została wydana decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] stycznia 2013 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania. Wywiedzione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie są zasadne. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zastosował w pełni prawidłowo powołane przepisy prawa materialnego.

Przepisem kolizyjnym w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tym przepisem, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Owe odesłania decydują o przepisach uzupełniających przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Ustawodawca nie wskazał wprost, w jakim zakresie przepisy odesłania znajdują zastosowanie, jednak analiza ich treści pozwala na wniosek, że istotę zagadnienia finansowania kosztów nabywania nieruchomości, w tym odszkodowania, normuje ustawa z 16 grudnia 205 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.). Ustawa ta w art. 3 reguluje źródła pokrycia przedmiotowych kosztów. W sprawie zastosowanie ma art. 3 ust. 1 pkt 1 a nie art. 3 ust. 3, w myśl którego w granicach miast na prawach powiatu zadania z zakresu finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Zakres regulacji normy zawartej w tym przepisie ustalić należy w związku z odsyłającym art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Droga krajowa nr 35, w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2012 r., w Powiecie Wałbrzyskim, w Gminie Mieroszów, na terenie m. Wałbrzych, przebiega: ulicą Wałbrzyską – od granicy miasta do ul. Niepodległości; ulicą Niepodległości – od ul. Wałbrzyskiej do ul. Sikorskiego; ulicą Sikorskiego – od ul. Niepodległości do ul. Kolejowej; ulicą Kolejową – od ul. Sikorskiego do ul. Bolesława Chrobrego; ulicą Bolesława Chrobrego – od ul. Kolejowej do ul. Armii Krajowej; ulicą Armii Krajowej – od ul. Bolesława Chrobrego do ul. Wrocławskiej; ulicą Wrocławską – od ul. Armii Krajowej do granicy miasta, zgodnie z załącznikiem nr 1, poz. 12 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz.U. Nr 59, poz. 371, dalej: rozporządzenie z 2010 r.). Stan ten nie zmienił się dnia 1 stycznia 2013 r., jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Uprawnienia i obowiązki zarządcy dróg, mogły przejść na Prezydenta Miasta Wałbrzycha jedynie w stosunku do realnie istniejącej w dniu wejścia w życie rozporządzenia z 2012 r. drogi krajowej nr 35 jako drogi zaliczonej na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) do jednej z kategorii dróg. Warunkiem takiego zaliczenia jest droga w ujęciu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. By drogę zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, droga ta musi najpierw spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 68, nb 13). Nie ulega wątpliwości, że nadanie kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany – po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych, do której droga ma być zaliczona (art. 1 i 5-7 w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p.; M. Wolanin, Komentarz, s. 51, 53, nb 17).

Tymczasem w decyzji z [...] kwietnia 2012 r. (s. 1-3 tej decyzji) i w załączonym do decyzji z [...] kwietnia 2012 r. planie orientacyjnym (rys. nr [...], na którym projektowana droga krajowa KD-35 oznaczona jest kolorem czerwonym), projektowana obwodnica na odcinku od km 2+350 do km 8+250, w dominującej części nie obejmuje rzeczywiście istniejącej dotychczas drogi krajowej nr 35. Prezydent Miasta Wałbrzycha stał się zarządcą rzeczywiście istniejącej dotychczas drogi krajowej nr 35, na podstawie art. 19 ust. 1 i 5 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego dniem 1 stycznia 2013 r., w przebiegu opisanym załączniku nr 1, poz. 12, do rozporządzenia z 2010 r.

Regulacje zawarte w ustawie z 2003 r. wskazują, że zawierają one szczególne, odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę przyszłych dróg publicznych – obiektów mających dopiero docelowo uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych (M. Wolanin, Komentarz, s. 24-25, nb 1, s. 45, nb 1; P. Antoniak w: P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elbanowski, K.A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer 2012, s. 22-23, uw. 6). Służą one w szczególności możliwie szybkiemu i sprawnemu budowaniu i rozbudowie dróg publicznych, na przejmowanych na wniosek właściwego podmiotu prawa własności nieruchomości pod drogi publiczne i ustalaniu odszkodowań za przejęte i wygaszone prawa do tych nieruchomości (P. Antoniak, op.cit., s. 16, uw. 1). Warunkiem szybkiego i sprawnego budowania i rozbudowy dróg publicznych i wypłaty odszkodowań, jest zapewnienie skutecznego finansowania tych działań (art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 9 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego i art. 39f ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym).

Normy prawne dekodowane z powołanych przepisów decydują o stworzeniu podstaw prawnych i finansowych do realizacji przyszłych dróg publicznych, w szczególności w zakresie pokrycia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowań. Ustawodawca w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) wskazał, że ustawa budżetowa może określać, w ramach limitów wydatków na rok budżetowy, limity wydatków na programy wieloletnie. Programy wieloletnie są ustanawiane przez Radę Ministrów w celu realizacji strategii przyjętych przez Radę Ministrów, w tym w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. Rada Ministrów, .ustanawiając program, wskazuje jego wykonawcę (ust. 2 art. 136 ustawy o finansach publicznych). Na podstawie tego upoważnienia, Radę Ministrów podjęła uchwałę nr 10/2011 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015" (dalej: Uchwała), stanowiący załącznik do uchwały. Rada Ministrów wskazała, że wykonawcą Programu jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz drogowe spółki specjalnego przeznaczenia powołane na podstawie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia (Dz.U. Nr 23, poz. 136 ze zm.; § 2 ust. 2 Uchwały). W Uchwale określono, że ustanawia się limit wydatków na realizację zadań finansowanych z krajowego Funduszu Drogowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (§ 3 ust. 1 Uchwały) i wskazano, przed podjęciem działań dokonywanych w ramach realizacji Programu, w wyniku których może nastąpić przekroczenie kwoty, o której mowa w ust. 1, konieczne jest uzyskanie akceptacji Rady Ministrów (§ 3 ust. 2 Uchwały).

Zgodnie z załącznikiem 1a – Lista zadań priorytetowych, których realizacja może zostać rozpoczęta do 2013 r., pod pozycją 20 (po nowelizacji – poz. 22) znajduje się budowa obwodnicy Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 i określenie wartości projektu (214.721,70 tys. zł). Właściwy organ – Rada Ministrów – przewidział środki na budowę przyszłej drogi – obwodnicy Wałbrzycha w ciągu drogi krajowej nr 35 – w ramach Krajowego Funduszu Drogowego i jako beneficjenta wskazał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział we Wrocławiu.

Z wnioskiem z 5 sierpnia 2011 r. o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej do Wojewody Dolnośląskiego wystąpił Generalny Dyrektor, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Oddziału we Wrocławiu (s. 1, 26 decyzji z [...] kwietnia 2012 r.). Wyłącznie Generalny Dyrektor dysponuje środkami publicznymi na realizację obwodnicy Wałbrzycha. Przywrócenie miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu nie wiązało się z transferem środków do budżetu gminy i nie miało żadnych skutków prawnych dla określenia podmiotu, obowiązanego do pokrycia kosztów nabycia nieruchomości, w tym odszkodowań, za nieruchomości konieczne do realizacji przyszłej drogi publicznej, objętej decyzji z [...] kwietnia 2012 r.

Mając na uwadze wzgląd na racjonalność ustawodawcy (M. Zieliński, Wykładnia, s. 296, nb 536), skoro zadania budowy przyszłej drogi realizuje Generalny Dyrektor i on dysponuje środkami publicznymi na ów cel, to także Generalny Dyrektor obowiązany jest z tych środków publicznych wypłacić stosowne odszkodowania.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 19 ust. 2 i 5 ustawy o drogach publicznych przez niezastosowanie. Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił zasady określania podmiotu odpowiedzialnego za realizację zadań zarządcy drogi. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do argumentów podniesionych przy rozstrzygnięciu skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora. Skoro obwodnica objęta decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nie została pobudowana jako obiekt budowlany, nie została oddana do użytku i nie istnieje w sensie faktycznym i prawnym jako droga publiczna, to Prezydent Miasta Wałbrzycha nie może być zarządcą tej drogi w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 19 ust. 2 i 5 ustawy o drogach publicznych (M. Wolanin, Komentarz, s. 55, nb 17).

Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 22 w zw. z art. 12 ust. 4 i 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są – co do zasady –roszczeniami z zakresu prawa cywilnego (E. Mzyk w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. S. Kalusa, G. Bieńka, M. Gdesza, S. Kalusa, G. Matusika, S. Kalusa, LexisNexis 2012, s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1). Na skutek kolejnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego i nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, konstrukcja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość odpowiada ochronie cywilnoprawnej. Istotą odszkodowania jest wynikający z norm ustawowych obowiązek naprawienia szkody w dobrach jednej osoby (poszkodowanego) przez inny podmiot (dłużnika; M. Kaliński w: Prawo zobowiązań – część ogólna, pod red. Z. Radwańskiego, C.H. Beck, INP PAN 2014 s.12, nb 1; s. 80-82, nb 68-69). Mimo zatem odmiennych, odosobnionych poglądów, z istoty stosunku odszkodowawczego wynika, że Gmina Miasta Wałbrzych nie może kosztem własnego majątku wypłacić odszkodowanie Gminie Miasta Wałbrzych za utratę prawa własności nieruchomości, której własność przeszła w dniu uostatecznienia się decyzji z [...] kwietnia 2012 r. na rzecz Skarbu Państwa. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że obowiązanym do wypłaty odszkodowania w niekwestionowanej przez strony wysokości obowiązany jest Generalny Dyrektor.

Norma wywiedziona z art. 30 § 4 k.p.a. nie znalazła w sprawie zastosowania. Nie stanowi bowiem samoistnej normy prawnej. Podstawą do wyprowadzenia następstwa prawnego są przepisy prawa materialnego. W sprawie jako wskazano takich przepisów brak.

W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.