Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1404/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 5 UST. 1 I ART. 18 UST. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: ART. 138 PAR. 1 PKT 1 I 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ART. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Agnieszka Miernik Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. [...] S. A. (zwana dalej P.), na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.; zwana dalej ustawą o komercjalizacji PKP), wystąpiła wnioskiem z dnia 27 grudnia 2000 r. do Wojewody [...] o uwłaszczenie działki nr [...] z obrębu nr [...].

Na potwierdzenie posiadania prawa zarządu do spornej działki P. przedstawiło decyzję Urzędu [...] K. z dnia [...] czerwca 1989 r. nr [...] o ustaleniu opłaty rocznej za grunt znajdujący się w zarządzie [...] D. [...] w K.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. postępowanie uwłaszczeniowe z wniosku P. zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego, po przeprowadzeniu którego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] wydaną w oparciu o art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; powoływana dalej jako "ustawa komunalizacyjna") stwierdził, że 27 maja 1990 r. Gmina K. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...].

Od decyzji tej P. złożyło odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. nr [...] zawiesiła postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy zgodności z Konstytucją RP art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 80, poz. 720) bądź art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), w zakresie, w jakim przepisy te dotyczą komunalizacji. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podjęła zawieszone postępowanie odwoławcze i decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r.

Powyższa decyzja organu odwoławczego była przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 970/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim przeanalizowanie, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie komunalizacyjnej miała okoliczność, że w wykazie hipotecznym, a następnie w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości, ujawniony był, na podstawie Traktatu w [...] – Skarb Państwa – [...] K.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. ponownie stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę K., prawa własności opisanej wyżej działki nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. [...]. Powyższe organ ustalił m. in. na podstawie: 1) odpisu księgi wieczystej nr [...] (działka nr [...] – właściciel Skarb Państwa na podstawie [...] oraz art. 208 Traktatu [...] pomiędzy [...], zawartego w dniu [...] września 1919 r. w [...], ratyfikowanego przez RP ustawą z dnia [...] kwietnia 1924 r.), którą to księgę założono w 2002 r., zaś podstawę wpisu w tej księdze przeniesiono z księgi wieczystej nr [...] założonej w 1998 r., 2) wykazu hipotecznego [...]; arkuszu posiadłości gruntowej [...] (grunt w posiadaniu Skarbu K. [...]), 3) wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na dzień 27 maja 1990 r. (właściciel – Skarb Państwa, osoba władająca gruntem – D. [...] w K.), z którego wynika, że jej oznaczenie było tożsame z oznaczeniem aktualnie obowiązującym w operacie ewidencji gruntów, 4) pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] (brak dokumentów potwierdzających prawo zarządu P.), 5) pisma Archiwum Akt Nowych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (brak dokumentów potwierdzających przekazanie spornej nieruchomości P. w użytkowanie lub zarząd).

Wojewoda wyjaśnił, że w toku postępowania P. nie przedstawiło aktu administracyjnego, który mógłby stanowić dowód ustanowienia prawa zarządu na rzecz P. W ocenie organu takim dowodem nie może być decyzja z dnia [...] czerwca 1989 r. o ustaleniu opłaty rocznej za grunt znajdujący się w zarządzie [...] Dyrekcji [...] w K. Skoro więc sporna nieruchomość nie pozostawała w zarządzie P., to podlegała komunalizacji w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez P. od powyższej decyzji, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy samego prawa. Organ odwoławczy wskazał, że według art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06 stwierdził, że przepisy konstytuujące P., w tym przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji i militaryzacji P., włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także o przejęciu przez państwo polskie mienia [...] oraz rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., z którego wynikało, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku [...] stają się z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe "P. [...]" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania, czy prawa zarządu. A tylko tak sformułowane prawo – w ocenie organu – mogło wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy bowiem formalnoprawnego zarządzania.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że P. nie powołało się na żadne inne źródło swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza przejęciem mienia przez Państwo Polskie, władaniem i decyzją o ustaleniu opłat z dnia [...] czerwca 1989 r., która w postępowaniu komunalizacyjnym nie stanowi dowodu na posiadanie prawa zarządu. P. nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym władaniu tego przedsiębiorstwa z mocy przepisów o jego utworzeniu i funkcjonowaniu, ani nie ma zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji [...] nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwych organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktyczne wszystkie przedsiębiorstwa. Okoliczność, iż na nieruchomości funkcjonuje [...], sama z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie istnieje bowiem przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się [...]. Ponadto organ stwierdził, że sam skarżący w piśmie z dnia 28 marca 2008 r. przyznał, że nie posiadał tytułu prawnego do gruntu będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. [...] S. A. z siedzibą w W., zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, a w szczególności:

* art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym uznaniu, że nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe PP P. prawa zarządu z mocy prawa nie wyłącza komunalizacji na dzień 27 maja 1990 r.;

* art. 4 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Państwowego PP "P. [...]" poprzez jego pominięcie;

* art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P. [...]" poprzez brak zastosowania pomimo, że analogicznie jak art. 11 ustawy komunalizacyjnej, wprowadzają wyłączenie komunalizacji mienia w sytuacji ustalenia, że nieruchomość pozostawała w posiadaniu PP P. w dniu 5 grudnia 1990 r., co oznacza także, że mienie nieruchome pozostało w dacie 27 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa pomimo braku dokumentów o ustanowionym zarządzie;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

* art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 kpa, w związku z naruszeniem 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzenia w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego z uwzględnieniem związania organów oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 970/06;

* art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa w związku z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P. [...]" poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącego nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. pomimo, że jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, albowiem ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby P. [...] S. A. w W. przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości objętej zaskarżonymi do Sądu decyzjami organów administracji publicznej. Prawidłowo zatem w zaskarżonych decyzjach skupiono uwagę przede wszystkim na ocenie przysługiwania skarżącemu tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Stroną bowiem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest – poza daną gminą – jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziaływuje na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy, potwierdzany decyzją komunalizacyjną, wydaną na podstawie powołanych wyżej przepisów. Jakkolwiek bowiem nowy stan własnościowy powstał w dniu 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa, to jednak deklaratoryjna decyzja Wojewody, wydana w trybie wskazanych przepisów prawa, stanowi wyłączny dowód ukształtowania tego stanu prawnego. Dopiero więc, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, gmina może skutecznie powoływać się na przysługujące jej prawo własności do danej nieruchomości, w tym także – jako właściciel – może kształtować sytuację prawną innych podmiotów, którym przysługują prawa do tej nieruchomości. Z tego właśnie względu podmioty te mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do występowania w postępowaniu komunalizacyjnym w charakterze strony, aby z racji przysługującego tytułu prawnego uczestniczyć w ustaleniu spełnienia ustawowych przesłanek do zmiany stanu własnościowego nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r., mającej wpływ na wykonywanie praw przez te podmioty.

Zatem organy prawidłowo dokonały ustaleń stanu faktycznego o braku przysługiwania P. [...] S. A. w W. tytułu prawnego do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., skoro okoliczność ta miała znaczenie dla stwierdzenia przysługiwania P. [...] S. A. w W. przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. W takim stanie rzeczy nie sposób kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonych decyzji. Jakkolwiek jednak Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie wyprowadziła prawidłowego wniosku z dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń, iż brak przysługiwania P. [...] S. A. w W. tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości nie legitymował do uznania P. za stronę w postępowaniu komunalizacyjnym, przez co organ odwoławczy zamiast na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymywać w mocy decyzję komunalizacyjną z dnia [...] września 2010 r., powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze na mocy art. 138 § 1 pkt 3 kpa zainicjowane odwołaniem P. [...] S. A. w W., to jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem utrzymanie w mocy decyzji komunalizacyjnej po stronie P. nie tworzy interesu prawnego lub obowiązku i nie kształtuje sytuacji prawnej P., a zatem nie stanowi przesłanki do zmiany stanu własnościowego nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r., co oznacza, że rozstrzygnięcie to pozostaje bez wpływu na treść uprawnień P., zaś uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom stawianym przez przepis art. 107 § 3 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko zajęte przez organy orzekające w niniejszej sprawie odnośnie podstaw komunalizacji i za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 11 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi o nabyciu z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do:

1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1.

Zasadnie więc organ odwoławczy przyjął, iż komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny. Oceniając materiały postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do działki, organ trafnie przyjął, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, iż P. na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. Zauważyć w tym miejscu należy, że "nowelizacja art. 128 kc [dokonana z dniem 1 lutego 1989 r.] spowodowała uchylenie konstrukcji jednolitej własności państwowej, która w jej radykalnym ujęciu uznawała, że państwowe osoby prawne nie mogą mieć żadnych swoich praw podmiotowych – w tym prawa własności – a jedynie zarządzają własnością państwową. Zmiana art. 128 kc [spowodowała, że] zarząd ten uzyskał natomiast cechy prawa podmiotowego" (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 18 czerwca 1991 r., III CZP 38/91, OSNC 1991/10-12/118, Lex nr 3660). Z tego punktu widzenia brak podmiotowego prawa zarządu po stronie P. uzasadniał komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Faktyczne władanie nieruchomością przez P. odpowiada bowiem ustawowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74). W brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepis ten stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. W myśl art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej podlegały wyłączeniu składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przedsiębiorstwo P. do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. W pkt 2 tego przepisu wyłączono spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.

Przyjmując wykładnię terminu "należące do" dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37; Lex nr 25235) stwierdzić należało na tej podstawie, iż grunt nie oddany do dnia 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu, nie należał do przedsiębiorstwa. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym. W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe P. uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością. Podkreślić należy, iż ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało wymienione.

Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P. [...]" i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające (...), która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35; Lex nr 149956) wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P. [...]" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) – który wprowadza przepis art. 34a – odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych (art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r.). Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie P. na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na własność gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, P. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu P. Świadczy o tym m. in. wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 27 maja 1990 r. (działka nr [...] właściciel – Skarb Państwa; osoba władająca gruntem – D. [...] w K.), karta inwentaryzacyjna nieruchomości nr [...], wypis z księgi wieczystej KW nr [...] (właściciel nieruchomości: Skarb Państwa – przy założeniu księgi wieczystej na podstawie [...] oraz na podstawie Traktatu z [...] z dnia [...] kwietnia 1924 r. na wniosek z dnia 17 maja 1994 r. – wpisano [...] marca 1998 r.).

Podnieść należy, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób.

Stosownie do art. 38 ust. 2 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, Lex nr 47368; z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r., nr 2, poz. 27; Lex nr 3959).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 w/w ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Zatem sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowego stanu faktycznego, Sąd uznał brak istnienia podstaw do przyjęcia poglądu, że opisana na wstępie nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego bo należała do P. Wprawdzie [...] wywodziły swój prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazały konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać. W szczególności powoływanie się w tej materii na ustawę z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), z której skarżąca Spółka wyprowadziła wniosek, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje w zarządzie P., Sąd uznał za niezasadne. Powyższe bowiem przepisy, jako normy powszechnie obowiązującego prawa, miały charakter abstrakcyjny i nie odnosiły się do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Z tych ogólnych norm ustawowych nie można było zatem wyprowadzić prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynikało, że nieruchomość ta stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo P. w toku jego działalności (art. 16). P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz P. w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd P. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów szczególnych regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Z tych samych względów nie można zarzucić organom administracji publicznej naruszenia art. 4 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. poprzez jego pominięcie.

Należy zauważyć, że zasada oficjalności, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek gromadzenia i oceny materiału dowodowego nie wyklucza inicjatywy dowodowej stron postępowania (por. wyrok NSA z 2 lipca 2002 r., I SA 169/02, Lex nr 157661). Sąd podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2008 r. w sprawie I OSK 187/07 (Lex nr 453385), z którego wynika, że: "to P. kwestionują możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości i to one winny wykazać, że nieruchomość należała do P". Dlatego też do strony skarżącej należało przedstawienie dowodów na okoliczność zarządu nieruchomością. Dodać należy i to, że np. w wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1957/06 (Lex nr 453445) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gdy ma miejsce przyznanie przez P., że nie posiadają decyzji o ustanowieniu zarządu do określonej nieruchomości, "ograniczenie dalszego postępowania dowodowego przez organy obu instancji należy uznać za nienaruszające prawa procesowego", jednak w niniejszej sprawie do ograniczenia postępowania z uwagi na tę okoliczność nie doszło.

Zważyć ponadto należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że niewskazanie przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do gruntu powoduje, że odpowiada on przesłance określonej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i tym samym podlega on komunalizacji [por. wyroki NSA z dnia: 16 stycznia 2008 r., I OSK 1957/06 (Lex nr 453445) , I OSK 1947/06 (Lex nr 456457) i z dnia 9 września 2008 r., I OSK 1442/07 (Lex nr 511497)]. Natomiast ustalenie w drodze decyzji przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego, nie stwarzało pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. tytułu w postaci zarządu dla tego przedsiębiorstwa. Istnienia zarządu, jak wyżej już wskazano, nie można też domniemywać.

Na koniec zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego Trybunał Konstytucyjny we własnych rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., K 30/03 [(a nie jak skarżący mylnie wskazał sygnaturę K 30/04) OTK-A 2005/4/35, Dz. U. 2005/69/625, Lex nr 149956], nie zawarł tezy, że (cyt. za skargą): "grunty, które w dniu 5.12.1990 r. znajdowały się w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w zarząd, nie stały się własnością gminy z mocy prawa". Wręcz przeciwnie, teza Trybunału Konstytucyjnego, akceptowana również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest taka, że "grunty, o których mowa w art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P. [...]" (Dz. U. Nr 84, poz. 948), a więc te, które wskazuje art. 34 tej ustawy nie dotyczą gruntów, które podlegają komunalizacji z mocy art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 171 ze zm.), tj. tych, które z dniem 27 maja 1990 r. stały się z mocy prawa mieniem gminnym" (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r., I OSK 1957/06, Lex 453445).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którym związane były organy administracji publicznej ponownie orzekające w sprawie.

Z powyższych względów uznając, że skarga nie jest zasadna, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.