Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 388/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi "A" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: SKO, Kolegium) zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] - po rozpatrzeniu zażalenia "A" we W. (dalej: Fundacja, strona skarżąca) na postanowienie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Zastępcy Prezydenta w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot dotacji udzielonej przez Gminę L. "B"

w K. (dalej jako: Stowarzyszenie) oraz dopuszczenia do wszczętego postępowania na prawach strony - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. dalej jako: "k.p.a.") – uchyliło postanowienie organu I instancji w całości oraz odmówiło wszczęcia na żądanie Fundacji postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby.

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca jako organizacja społeczna pismem

z dnia [...] października 2018 r., na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., zwróciła się do Prezydenta Miasta L. z żądaniem wszczęcia postępowania o zwrot dotacji udzielonej przez Gminę L. Stowarzyszeniu w związku z jej pobraniem oraz wydatkowaniem niezgodnie z przeznaczeniem.

Uzasadniając żądanie wskazała, że w związku z realizacją zadania publicznego nieodpłatnej pomocy prawnej w L. w okresie I -VI 2018 r. przez Stowarzyszenie, podmiot ten nie zapewnił wkładu rzeczowego w postaci systemu informacji prawniczej LEX lub Legalis, do czego był zobowiązany na podstawie zawartej z Gminą L. umowy. Według Fundacji, tego stanu rzeczy nie znosi fałszywe materialnie oświadczenie A. W. z dnia [...] czerwca 2018 r., które podlega weryfikacji. Oznacza to, że nie został zachowany procentowy udział wkładu rzeczowego w stosunku do dotacji. Wypłacane comiesięczne kwoty 10.120,98 zł stanowiły płatności za pośrednictwem Spółki "C" a nie płatności wynagrodzenia radcy prawnego bezpośrednio udzielającego pomocy prawnej (E. P.). Faktury VAT stanowią o usłudze cyt. "zapewnienie obsady" co nie stanowi kosztu kwalifikowanego zadania publicznego, a także jest sprzeczne z kosztorysem zadania. Zdaniem strony skarżącej oznacza to, że środki publiczne nie zostały wydane na wynagrodzenie wskazanego radcy prawnego i w ocenie Fundacji, podlegają zwrotowi. Jednocześnie we wniosku tym Fundacja zaznaczyła, że brak wyjaśnienia, ustalenia i dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego zwrotu dotacji stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] działający

z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Zastępca Prezydenta, powołując się na unormowania art. 31 § 2 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a., odmówił Fundacji wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot dotacji udzielonej przez Gminę L. Stowarzyszeniu oraz dopuszczenia do postępowania na prawach strony.

Motywując postanowienie organ I instancji przedstawił statutowe cele Fundacji i w tym kontekście uznał, że cel określony w pkt 7 Statutu może spełniać ustawowe wymagania. Jednakże jego zdaniem, Fundacja nie wskazała konkretnie w jakim zakresie wszczęcie postępowania w przedmiocie ewentualnego zwrotu dotacji udzielonej przez gminę L. Stowarzyszeniu, jest związane ze wskazaną w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. bezwzględną przesłanką interesu społecznego. Zdaniem organu, wnioskodawca skupił się jedynie na wskazaniu subiektywnych ocen dokumentów, które uzyskał na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm.) oraz wskazaniu, iż

w jego ocenie winno się wszcząć postępowanie w stosunku do Stowarzyszenia

w przedmiocie zwrotu udzielonej dotacji przez Gminę L.

W zażaleniu, strona skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że postanowienie organu I instancji jest wyrazem niezborności logicznej i myślowej organu, a także obiektywnie narusza art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2, § 2 i § 3 k.p.a., a także art. 7, art. 8 k.p.a.

W ocenie Fundacji organ pomija fakt, że na skutek żądania organizacji społecznej postępowanie administracyjne wszczął w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.

i załatwił sprawę przez wydanie decyzji (w danej instancji) w rozumieniu art. 104 k.p.a. Nie sposób aktualnie postanawiać o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, które jest już wcześniej wszczęte i jest w toku. Także dotychczasowy (dwukrotny) tok (instancyjny (zwykły odwoławczy) wskazywał logicznie na to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte (zawisłość sprawy administracyjnej). Dalej wskazała, że jej zdaniem, nie można równocześnie "odmówić wszczęcia postępowania" oraz odmówić "dopuszczenia do wszczętego postępowania na prawach strony". Jest w tym wzajemna sprzeczność i wykroczenie poza zakres żądania, którego podstawą był art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zaś pkt 2.

Zdaniem strony skarżącej, wydatkowanie środków publicznych niezgodnie

z przeznaczeniem w kosztorysie na koszty kwalifikowalne i wyprowadzenie ich

w całości na rzecz spółki partnerskiej "C", jest patologią, w którą uwikłane są władze samorządowe miasta L.. Nierzetelne rozliczenie środków publicznych nie leży w interesie społecznym. Zdaniem Fundacji, Gmina L. nadal nie wie ile środków publicznych zostało przeznaczonych na wynagrodzenie radcy prawnego E. P. bezpośrednio udzielającej nieodpłatnej pomocy prawnej. Brak formalnego wydania przez organ postanowienia o wszczęciu postępowania/dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału do dnia [...] maja 2019 r. nie oznacza, zdaniem Fundacji, że do wszczęcia postępowania i udziału organizacji społecznej nie doszło. Dwukrotne doręczenie decyzji administracyjnej, pism pouczających o zebranym materiale dowodowym i możliwości zaznajomienia się z zebranym materiałem, stanowi o dorozumianym wszczęciu postępowania administracyjnego i dopuszczeniu organizacji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. SKO uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło o istocie sprawy, tj. odmówiło wszczęcia na żądanie Fundacji postępowania w sprawie innej osoby.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować

z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału

w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku, bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 00.98.1071), Lex/el. 2011 - komentarz do art. 31 kodeksu postępowania administracyjnego). Aby z kolei uznać żądanie za uzasadnione, w myśl art. 31 § 1 k.p.a., muszą łącznie wystąpić następujące przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej:

1) żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji;

2) przemawia za tym interes społeczny.

Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji realizacji uprawnienia przewidzianego w art. 31 § 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności SKO dokonało oceny, czy istotnie cele statutowe Fundacji uzasadniają dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu, a zatem czy zachodzi merytoryczny związek niniejszego postępowania z celami statutowymi Fundacji.

Kolegium wskazało, że niewątpliwie, między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby.

W tym kontekście SKO uznało, że cele statutowe Fundacji są obojętne pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy. Formalny wymiar oceny czy

w sprawie potrzebny jest element kontroli społecznej z jej wartościami jakie posiada ta kontrola społeczna dla wartości realizowanych przez procedurę administracyjną dowodzi, że w realiach tej konkretnej sprawy jest on realizowany przez przepisy ustawy o finansach publicznych oraz uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 869,

z późn. zm,). tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone

w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

Ponadto, w ocenie Kolegium, Fundacja nie wykazała, aby za jej żądaniem przemawiał także interes społeczny. Zawarta we wniosku subiektywna ocena dotycząca nie zapewnienia przez Stowarzyszenie, wkładu rzeczowego w postaci systemu informacji Lex i Legalis oraz ocena kosztów, które nie są w ocenie Fundacji kosztem kwalifikowanym zadania publicznego nie wskazują, aby za zasadnością tej oceny przemawiał interes społeczny jak również nie uzasadnia potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu.

Odnośnie argumentów zawartych w zażaleniu SKO stwierdziło, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] działający

z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Zastępca Prezydenta odmówił Fundacji w związku z jej wnioskiem z dnia [...] października 2018 r., wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot dotacji udzielonej przez Gminę L. Stowarzyszeniu, z uwagi na rozliczenie się przez Stowarzyszenie i przyjęcie przez Gminę L. niniejszego rozliczenia. Postanowienie to, na skutek złożonego przez Fundację zażalenia, zostało uchylone w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia (postanowienie Kolegium z dnia [...] stycznia 2019 r.). W dniu [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta L. wydał decyzję nr [...], na podstawie której umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykorzystania przez Stowarzyszenie udzielonej w 2018 r. dotacji na zadanie publiczne pn. "Powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej". Również i to orzeczenie, na skutek złożonego przez stronę skarżącą odwołania, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (decyzja SKO w L. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]). W decyzji tej Kolegium wskazało, że organ I instancji rozpatrzył sprawę mimo, że wcześniej nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie mogło zostać uruchomione tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu a skoro takie postępowanie nie zostało formalnie wszczęte, to organ II instancji nie miał możliwości konwalidowania wady postępowania organu I instancji w postępowaniu odwoławczym i tym samym uchylił zaskarżoną przez Fundację ww. decyzję. Stwierdzone przez organ II instancji naruszenia procedury administracyjnej w postępowaniu organu I instancji nie spowodowały jednak, że doszło do nie formalnego wszczęcia postępowania

w sprawie innego podmiotu, na skutek złożonego przez stronę skarżącą wniosku

w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Prezydenta Miasta L. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

Postanowieniu Kolegium zarzuciła:

1. Naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. w związku z § 6 pkt 7 w związku z § 7 pkt 10 statutu Fundacji przez przyjęcie, że powyższe cele statutowe Fundacji nie uzasadniają wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu dotacji udzielonej przez Gminę L.

i wydanej niezgodnie z przeznaczeniem/pobranej w nadmiernej wysokości przez Stowarzyszenie - co mieści się w granicach kontroli społecznej podmiotów wykonujących funkcje publiczne;

2. Brak odniesienia się do zarzutów zażalenia, że na żądanie Fundacji organ - Prezydent Miasta L. wszczął postępowanie, przeprowadził i orzekł decyzją administracyjną z dnia [...] marca 2019 r., co do istoty. Decyzję tą doręczył Fundacji,

i uznał jej legitymację odwoławczą (nie stwierdził niedopuszczalności odwołania FBNP ze względu na podmiot), co oznacza, że na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. uznał żądanie za uzasadnione celami statutowymi oraz interesem społecznym i uznał status Fundacji jako organizacji społecznej działającej w tym postępowaniu na prawach strony.

3. Naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że brak formalnego postanowienia

o wszczęciu postępowania z urzędu oznacza, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, pomimo że organ wykonywał czynności postępowania administracyjnego łącznie z wydaniem decyzji co do istoty i czynnościami materialno - technicznymi z tym związanymi.

W uzasadnieniu skargi Fundacja stwierdziła, że lokalne SKO w L. konserwuje nie transparentność rozliczenia finansowego dotacji rozdysponowanej przez lokalnego Prezydenta L. ze Stowarzyszeniem. Oba te podmioty działające w sferze publicznej zainteresowane są brakiem wyświetlenia rzeczywistych docelowych transakcji i przepływów finansów publicznych. Podniosła, że cyt. "ujawnienie procederu wykorzystana znacznej dotacji (środków publicznych) zamiast na bezpośrednie wynagrodzenie wykonawców świadczeń nieodpłatnej pomocy prawnej (radca prawny E. P.) to na rzecz krakowskiej kancelarii radców prawnych "C", jest nieprawidłowością, za którą odpowiedzialność ponoszą uczestnicy tego Układu".

Dalej strona skarżąca wskazała, że zaporowe działanie SKO jest na tyle bezczelne, że w zaskarżonym postanowieniu dochodzi do literalnej negacji celów statutowych Fundacji w sferze kontroli społecznej podmiotów wykonujących funkcje publiczne, które obejmuje inicjowanie postępowań administracyjnych służących ochronie finansów.

W ocenie Fundacji, w sprawie administracyjnej, której wynik mógłby doprowadzić do zwrotu budżetowi znaczących środków publicznych, nie sposób odmówić przymiotu interesu społecznego. Co więcej, zdaniem strony skarżącej doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ I instancji,

a zaporowe wywody SKO rzeczywistości tej nie mogą zaprzeczyć.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy

z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma zatem prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Uwzględniając powyższe regulacje należało przyjąć, że skarga była niezasadna, Sąd nie dopatrzył się bowiem takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

Przedmiotem badania Sądu pod kątem legalności było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. uchylające postanowienie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. – Zastępcy Prezydenta nr [...] żądanie Fundacji postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby.

Formalnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia był art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części

i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu - jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei art. 31 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub

o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie

o odmowie wszczęcia postępowania organizacji społecznej służy zażalenie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż pozycja organizacji społecznej

w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana, gdyż może być ona stroną postępowania administracyjnego, które dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 i 29 k.p.a.), ale także – niezależnie od posiadanego interesu prawnego - zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. O ile w świetle tych przesłanek żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

8 listopada 2016 r. II OSK 234/15, LEX nr 21993250). Wniosek organizacji społecznej może zatem dotyczyć tych postępowań, które podlegają wszczęciu

z urzędu, a postępowań wszczynanych na wniosek, tylko o ile zachodzą przesłanki

z art. 61 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1075/16, LEX nr 2151105).

Sąd zauważa, iż organ administracji publicznej, do którego wpłynie wniosek

z żądaniem, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa

w tym przepisie. Samo żądanie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się postępowania administracyjnego na prawach strony, zgłoszone na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. przez organizację społeczną, nie jest wystarczające do tego, aby wniosek taki został uwzględniony. Konieczne jest wykazanie przez organizację społeczną, że cele statutowe oraz interes społeczny przemawiają za uwzględnieniem takiego wniosku. Na organizacji społecznej ciąży zatem obowiązek wykazania, że przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. zostały spełnione,

a żądanie winno być uwzględnione.

W analizowanym przypadku Fundacja wniosła o wszczęcie postępowania

z urzędu, w trybie art. 31 § 1 k.p.a. o zwrot dotacji udzielonej przez Gminę L. Stowarzyszeniu w związku z jej pobraniem oraz wydatkowaniem niezgodnie

z przeznaczeniem. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku podniosła, że

w związku z realizacją zadania publicznego nieodpłatnej pomocy prawnej w L. w okresie I -VI 2018 r. przez Stowarzyszenie, podmiot ten nie zapewnił wkładu rzeczowego w postaci systemu informacji prawniczej LEX lub Legalis, do czego był zobowiązany na podstawie zawartej z Gminą L. umowy. Według strony skarżącej, tego stanu rzeczy nie znosi fałszywe materialnie oświadczenie A. W. z dnia [...] czerwca 2018 r., które podlega weryfikacji. Oznacza to, zdaniem Fundacji, że nie został zachowany procentowy udział wkładu rzeczowego

w stosunku do dotacji. Wypłacane comiesięczne kwoty 10.120,98 zł stanowiły płatności za pośrednictwem Spółki "C" a nie płatności wynagrodzenia radcy prawnego bezpośrednio udzielającego pomocy prawnej (E. P.). Faktury VAT stanowią o usłudze cyt. "zapewnienie obsady" co nie stanowi kosztu kwalifikowanego zadania publicznego, a także jest sprzeczne z kosztorysem zadania. Oznacza to, zdaniem Fundacji, że środki publiczne nie zostały wydane na wynagrodzenie wskazanego radcy prawnego i w ocenie Fundacji, podlegają zwrotowi. Jednocześnie we wniosku tym strona skarżąca zaznaczyła, że brak wyjaśnienia, ustalenia i dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego zwrotu dotacji stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny, czy cele statutowe organizacji społecznej uzasadniają żądanie przez nią wszczęcia postępowania

w sprawie dotyczącej innej osoby, a zatem czy zachodzi merytoryczny związek niniejszego postępowania z celami statutowymi Fundacji. Jak słusznie zauważyło SKO w zaskarżonym postanowieniu, niewątpliwie, między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby (wyrok NSA z dnia 11 listopada 2005 r. sygn. akt II GSK 125/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 154;, wyrok NSA W- wa z dnia 8 maja 2008 r. I OSK 743/07, ONSAiWSA 2009/4/67).

Zgodnie ze statutem Fundacji (zgodnie z KRS o numerze [...]) jest ona ustanowiona do realizacji takich celów jak:

1) Prowadzenie studiów, analiz i badań nad stanowieniem i stosowaniem prawa oraz jego społecznymi i ekonomicznymi uwarunkowaniami;

2) Rozwój nauk prawnych i ekonomicznych;

3) Upowszechnianie wiedzy o aksjologicznych podstawach prawa i funkcjach prawa w życiu społecznym;

4) Udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zwiększenie świadomości prawnej społeczeństwa;

5) Udzielanie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego;

6) Edukacja prawna;

7) Kontrola społeczna podmiotów wykonujących funkcje publiczne

i dysponujących środkami publicznymi oraz wspomaganie obywatelskiej kontroli nad działaniami organów władz publicznych;

8) Działanie na rzecz osiągnięcia standardów konstytucyjnych przez prawo krajowe oraz podmioty je stosujące;

W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy uznał, że cele statutowe Fundacji są obojętne pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy. Formalny wymiar oceny czy w sprawie potrzebny jest element kontroli społecznej z jej wartościami jakie posiada ta kontrola społeczna dla wartości realizowanych przez procedurę administracyjną dowodzi, że w realiach tej konkretnej sprawy jest on realizowany przez przepisy ustawy o finansach publicznych oraz uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 869, z późn. zm,) tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

Zdaniem Sądu prawidłowo również SKO uznało, że strona skarżąca nie wykazała spełnienia drugiej z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a.,

a mianowicie, że za uwzględnieniem wniosku o wszczęcie postępowania przemawia interes społeczny.

Pojęcie interesu społecznego budzi wątpliwości interpretacyjne i wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Kryterium interesu społecznego stanowi bowiem kryterium niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Bezspornym natomiast pozostaje, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników. Konsekwentnie organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu tylko wówczas, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Przy czym, w ocenie Sądu, to organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Organizacja ubiegająca się o wszczęcie postępowania czy dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna więc wykazać - konkretnie i szczegółowo - interes społeczny przemawiający za uwzględnieniem jej żądania, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. Co istotne

w tej materii, nie wystarczy posłużenie się przez organizację społeczną ogólnikowymi stwierdzeniami, bez wskazania konkretnych okoliczności zarówno faktycznych jak

i prawnych, które mogą świadczyć o tym, że jej żądanie winno być uwzględnione. Nie chodzi wprawdzie o podanie przez organizację konkretnych okoliczności (bo te może wykazać tylko postępowanie przed właściwym organem), ale przynajmniej takich, które będą uprawdopodabniały, że wskazywana przez nią sytuacja ma miejsce/może mieć miejsce, czy też, że przywoływany przez nią skutek może wystąpić (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1409/15, wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2019, sygn. akt VII SA/Wa 84/18).

W niniejszej sprawie Fundacja nie wskazała konkretnie, w jakim zakresie wszczęcie postępowania w przedmiocie ewentualnego zwrotu dotacji udzielonej przez Gminę L. Stowarzyszeniu, jest związane ze wskazaną w art. 31 § 1 k.p.a. bezwzględną przesłanką interesu społecznego. Słusznie SKO uznało, że zawarta we wniosku Fundacji subiektywna ocena dotycząca nie zapewnienia przez Stowarzyszenie, wkładu rzeczowego w postaci systemu informacji Lex i Legalis oraz ocena kosztów, które nie są w ocenie Fundacji kosztem kwalifikowanym zadania publicznego nie wskazują, aby za zasadnością tej oceny przemawiał interes społeczny jak również nie uzasadnia potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu.

W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że to Fundacja powinna wykazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Organ administracji ma jedynie obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez stronę skarżącą argumentacja uzasadnia wszczęcie postępowania.

W przedmiotowym wniosku strona skarżąca dokonała jedynie własnej analizy dokumentów dotyczących realizacji zadania publicznego pn. "Powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej", które - jak wynika z akt administracyjnych sprawy - pozyskała na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zważyć zaś trzeba, że tryb przewidziany w art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć nadużyciom ze strony organizacji społecznych,

a racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. To, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może wnioskować

o wszczęcie konkretnego postępowania, nie uzasadnia stwierdzenia, że wniosek taki można postrzegać, jako uprawnienie regulacyjne nakładające obowiązki na organ administracji publicznej.

Odnośnie zawartych w skardze twierdzeń dotyczących faktu uwzględnienia żądania Fundacji i wszczęcia postępowania przez organ I instancji, stwierdzić należy, że nie znajduje on potwierdzenia w chronologii wydawanych rozstrzygnięć

w postępowaniu administracyjnym. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] działający

z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Zastępca Prezydenta odmówił Fundacji w związku z jej wnioskiem z dnia [...] października 2018 r., wszczęcia postępowania

w sprawie o zwrot dotacji udzielonej przez Gminę L. Stowarzyszeniu, z uwagi na rozliczenie się przez Stowarzyszenie i przyjęcie przez Gminę L. niniejszego rozliczenia. Na skutek złożonego przez Fundację zażalenia, postanowienie to zostało uchylone w całości i SKO przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia (postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]). Następnie w dniu [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta L. wydał decyzję nr [...], na podstawie której umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykorzystania przez Stowarzyszenie udzielonej w 2018 r. dotacji na zadanie publiczne pn. "Powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej". Orzeczenie to, na skutek złożonego przez stronę skarżącą odwołania, również zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (decyzja SKO w L. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]). W decyzji tej Kolegium wskazało, że organ I instancji rozpatrzył sprawę mimo, że wcześniej nie wydał postanowienia,

o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie mogło zostać uruchomione tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu a skoro takie postępowanie nie zostało formalnie wszczęte, to organ II instancji nie miał możliwości konwalidowania wady postępowania organu I instancji w postępowaniu odwoławczym i tym samym uchylił zaskarżoną przez Fundację ww. decyzję. Stwierdzone przez organ II instancji naruszenia procedury administracyjnej

w postępowaniu organu I instancji nie spowodowały jednak, że - tak jak wskazuje strona skarżąca - doszło do nie formalnego wszczęcia postępowania w sprawie innego podmiotu, na skutek złożonego przez Fundację wniosku w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a działając z urzędu, nie dopatrzył się również innych uchybień, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia. Zasadnie zatem organy orzekające odmówiły wszczęcia postępowania w kontrolowanej sprawie.

Dlatego też, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.