Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2467/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1949 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...] stanowiąca własność M. z M., F. M., J. M. i E. M. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i z dniem jego wejścia w życie, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., nieruchomość ta przeszła na własność Gminy W., a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa.

W dniu 5 lutego 1948 r. do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek F. M. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.

Prezydent W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1949 r., nr [...] odmówił dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości [...], a następnie Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 1950 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. orzeczenie Prezydenta.

Obecnie następcami prawnymi byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości są: F. M., D. M., W. M., A. M. i E. M. - co wynika z:

- postanowienia Sądu Powiatowego dla W. z dnia [...] grudnia 1957 r., sygn. akt [...],

- postanowienia Sądu Powiatowego W. z dnia [...] stycznia 1967 r., sygn. akt [...],

- postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lipca 1993 r., sygn. akt [...],

- postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., sygn. akt [...] i

- postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] czerwca 2007 r., sygn. akt [...].

W dniu 25 maja 2005 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek F. M. o stwierdzenie nieważności uprzednio wskazanego orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. oraz decyzji Ministerstwa Budownictwa - który został rozpoznany przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] organ ten utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2008 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł F. M.

Sąd ten wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 167/09 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdzając, że organ rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowych orzeczeń dekretowych nie zbadał z urzędu swojej właściwości do jej rozpoznania - czym naruszył art. 19 kpa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto wskazał na obowiązek organu dotyczący pozyskania aktualnych dokumentów dotyczących własności przedmiotowej nieruchomości.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1949 r., nr [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Ponadto podniósł, iż jak wynika z dołączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów i budynków oraz mapy, nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] znajduje się obecnie w obrębie [...] i wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, którego prawa wykonuje W. oraz w skład działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność W.. Powyższe potwierdza również zaświadczenie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] sierpnia 2005 r., [...] dla hip. [...].

Następnie organ wskazał, że jego właściwość do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie wynika z faktu, iż wnioskodawca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa, a więc decyzji ostatecznej w sprawie. Została ona wydana w sprawie przez organ II instancji, będący naczelnym organem administracji – zatem organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez naczelny organ administracji, jest ten organ i to niezależnie od okoliczności związanych z prawem własności nieruchomości, której dotyczy decyzja - zgodnie z art. 157 § 1 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt I SA 1237/00, publ. LEX nr 54518). Zaskarżona decyzja została wydana przez naczelny organ administracji państwowej, tym samym Minister Infrastruktury - jako naczelny organ administracji państwowej, który w wyniku licznych przekształceń strukturalnych naczelnych organów administracji państwowej przejął kompetencje Ministra Budownictwa - jest właściwym organem do jej badania w trybie art. 156 kpa.

Dodał, że w orzecznictwie utrwalił się również pogląd, iż ten sam organ administracji jest uprawniony do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji organu odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt FPS 20/98; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1790/99).

Minister Infrastruktury stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, a celem tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1, poz. 35).

Dodał, że kwestionowane rozstrzygnięcia organów dekretowych z dnia 25 lipca 1950 r. i z dnia 9 grudnia 1949 r. wydane zostały z powołaniem się na przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Akt ten w art. 7 ust. 1 i 2 określa sztywne reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej stanowiąc, iż gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Obowiązujący w danym okresie plan zabudowy winien stanowić punkt odniesienia dla organów rozpatrujących tzw. wnioski dekretowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2005 r., sygn. akt I SA 2415/03, publ. LEX nr 191287). Stąd też przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie własności czasowej, organ zobowiązany był dokonać ustaleń, co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 787/98, publ. LEX nr 47874).

Prezydent W. odmawiając przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] wyjaśnił, że teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego na zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego. Taki zapis wykluczył w ocenie organu dekretowego możliwość pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli z realizacją założeń planu zabudowy.

Natomiast z ustaleń przeprowadzonych przez organ nadzoru wynika, iż jedynym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania kwestionowanych decyzji był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W. nr [...] uchwalony przez Naczelną Radę [...] W. dnia [...] maja 1949 r., opublikowany M. P z 1949 r. Nr [...], poz. [...]. Z powyższego planu wynika, że nieruchomość ozn. nr hip. [...], znajduje się w części na terenach przeznaczonych pod budynki mieszkalne 5 kondygnacyjne, w części na terenach przeznaczonych na urządzenie ogrodu wspólnego, w części na terenach przeznaczonych pod budynki na cele mieszkalne 6 kondygnacyjne, a w pozostałej części na terenach przeznaczonych na cele współżycia społecznego oraz urządzenia dziecięce, zabudowę luźną.

Zgodnie ze znajdującym się w aktach własnościowych opisem budynków sporządzonym przez Resort Techniczno - Budowlany Zarządu Miejskiego w W. w dniu [...] października 1948 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek frontowy, murowany, mieszkalny 3 - kondygnacyjny, całkowicie zburzony oraz oficyna murowana, mieszkalna 1 - kondygnacyjna odbudowana w 1947 r. Podobne okoliczności wynikają z nadesłanych przez Archiwum Państwowe W. materiałów inwentaryzacyjnych sporządzonych przez B. w latach 1945-1946 oraz z protokołu oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków, instalacji i urządzeń z dnia 23 lipca 1947 r.

W świetle poczynionych ustaleń organ nadzorczy stwierdził, że badana w trybie nadzoru decyzja Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1949 r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], z uwagi na przejęcie nieruchomości pod zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego - wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 w/w dekretu z dnia 26 października 1945 r. Powyższe wynika z faktu, iż przedmiotowymi orzeczeniami odmówiono przyznania żądanego prawa własności czasowej, mimo braku wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia, z powołaniem się na przepisy prawa, czy korzystanie z powyższej nieruchomości było rzeczywiście sprzeczne z jej przeznaczeniem w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego.

Dodał, że stanowisko powyższe potwierdza także fakt, iż w dacie orzekania przez organy dekretowe tak pierwszej, jak i drugiej instancji, nie obowiązywały żadne przepisy prawa materialnego, które ograniczałyby swobodę osób fizycznych do wykonywania inwestycji w zakresie budownictwa mieszkaniowego.

Organy orzekające, mimo braku ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odebrały byłemu właścicielowi wszelkie prawa do nieruchomości, czym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego nakazujące wszechstronne zbadanie okoliczności sprawy (art. 44, 75 ust. 1 i 2 oraz art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym Dz. U. Nr 36, poz. 341). Wskazane naruszenia prawa spełniają przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Minister stwierdził też, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], w skład których wchodzi grunt przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...], nie podlegały obrotowi cywilno -prawnemu.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosła W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 6, 7 i 8 kpa oraz prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. Dodała, że żaden z orzekających w sprawie organów nie wyjaśnił, czy pojęcia budownictwa mieszkaniowego i budownictwa społecznego są pojęciami tożsamymi, czy też ich zakres przedmiotowy pokrywa się w całości lub w części, bowiem Prezydent W. odmawiając prawa własności czasowej do ww. gruntu wskazał, iż teren ten został przeznaczony na zespoły budownictwa społecznego.

Zarzucił również wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji dotyczącą dokonanych ustaleń objęcia nieruchomości planem zagospodarowania przestrzennego W.

Po rozpoznaniu wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie Minister stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. organy dekretowe - rozpatrując wniosek o przyznanie prawa własności czasowej - powinny były zbadać, czy korzystanie z gruntu da się pogodzić z jego przeznaczeniem w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w postępowaniu nadzorczym ustalono, iż organy dekretowe nie wypełniły dyspozycji zawartych w przepisach dekretu i nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego oraz nie ustaliły zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co wypełnia przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Z treści obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości planu nr [...] uchwalonego przez N. w dniu [...] maja 1949 r. wynika, iż była ona przeznaczona pod budynki mieszkalne 5 i 6 kondygnacyjne oraz pod budynki na cele współżycia społecznego, urządzenia dziecięce oraz częściowo na urządzenie wspólnego ogrodu. Tymczasem, organy dekretowe odmówiły przyznania żądanego prawa z uwagi na przeznaczenie jej pod budownictwo społeczne. Taki zapis funkcji nie był jednak przewidziany w świetle planu dla tej nieruchomości.

Minister wskazał, że budownictwo społeczne, a więc budownictwo zaspokajające potrzeby mieszkaniowe pracowników to szczególnego rodzaju budownictwo mieszkaniowe. Z tego też względu, co do zasady miało ono być realizowane przez powołane do tego Zakłady Osiedli Robotniczych, jednakże dekret z dnia 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz. U. nr 24, poz. 166) dopuszczał również w ramach budownictwa społecznego indywidualne budownictwo pracownicze (art. 5 pkt. 2). Tym samym, skoro ustawodawca pozostawił inicjatywę w zakresie pracowniczego budownictwa mieszkaniowego także innym podmiotom - niż tylko Zakłady Osiedli Robotniczych - brak było przeszkód, aby inwestycje w tym zakresie realizowała osoba fizyczna indywidualnie, tym bardziej, gdy chodziło jedynie o odbudowę zniszczonego podczas działań wojennych budynku. Jednakże w świetle okoliczności niniejszej sprawy rozważania te nie mają decydującego znaczenia, ponieważ plan nie przewidywał budownictwa społecznego dla przedmiotowej nieruchomości.

Biorąc pod uwagę, iż teren nieruchomości przy ulicy [...] przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego pod budynki mieszkalne 5 i 6 kondygnacyjne oraz otaczającą je infrastrukturę, a przepisy prawa nie wykluczały działalności w tej sferze również osób fizycznych, organ wskazał, iż brak było prawnie uzasadnionych podstaw do odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom żądanego prawa własności czasowej - co oznacza, że organy dekretowe rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu.

Minister zauważył, że to organy dekretowe miały obowiązek w sposób wszechstronny zbadać, czy właściciele ci mogą korzystać z przedmiotowego gruntu, zgodnie z jego przeznaczeniem w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego - w związku z czym nieuprawnione jest twierdzenie W. jakoby to właściciele mieli udowadniać swoją możliwość korzystania z gruntu.

Natomiast odnośnie zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczących wewnętrznej sprzeczności decyzji organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji dekretowych nastąpiło dopiero w postępowaniu nadzorczym - co było niezbędne do dokonania oceny legalności tych decyzji. To właśnie z tych ustaleń wynikają błędy organów dekretowych, poczynione przy ocenie możliwości korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli. Z treści orzeczeń dekretowych oraz z akt sprawy nie wynika, aby organ przeprowadził wymagane przepisami ówcześnie obowiązującej procedury postępowanie mające na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a następnie dokonał swobodnej oceny wyników postępowania dowodowego i dał temu wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Tym samym zestawienie motywów rozstrzygnięcia z treścią przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy świadczy o rażącym naruszeniu tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. w W. zarzucając jej:

naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 § 1 pkt 4 kpa, poprzez skierowanie decyzji do osoby, nie będącej stroną w sprawie - to jest do W. zamiast do Skarbu Państwa reprezentowanego przez W.,

naruszenie art. 6, 7 oraz 8 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. poprzez błędne uznanie, że orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1949 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wniesionej skargi W. stwierdziła, iż niedopuszczalne jest całkowite pominięcie zarówno przez organ I jak i II instancji okoliczności, że decyzja Ministra Infrastruktury, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. została skierowana do podmiotu nie będącego stroną, tj. do W. zamiast do Skarbu Państwa - reprezentowanego przez W. w W. W. nie jest podmiotem tożsamym ze Skarbem Państwa, lecz państwową osobą prawną, której jednym z zadań jest wykonywanie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, względem określonych składników majątkowych. Ponadto powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06 uznający, iż: "stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie."

Dodała, że przyjęta przez organ II instancji wykładania znaczenia pojęcia "budownictwa społecznego" nie znajduje żadnego oparcia, ani w przepisach praw, ani w doktrynie czy orzecznictwie. "Budownictwo społeczne" jest i było w czasie wydania przedmiotowych orzeczeń budownictwem służącym zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli realizowanym przy wykorzystaniu sił i środków publicznych. Wynika to również z treści ustawy z dnia 3 lipca 1947 roku o popieraniu budownictwa (Dz. U. z 1947 r. Nr 52, poz. 270 ze zm.), która określa formy, w jakich dopuszczalny był udział osób fizycznych ("kapitałów prywatnych") w budownictwie mieszkaniowym. Decyzja o udziale "kapitału prywatnego" była w istocie decyzją uznaniową, uwarunkowaną szeregiem warunków formalnych, wśród których było wydzielenie na taką działalność terenów przez Skarb Państwa lub związki samorządu terytorialnego. W danym stanie faktycznym, żadna z okoliczności wskazanych w przepisach w/w ustawy nie została wykazana przez byłych właścicieli.

Agencja podniosła również, iż Minister nie wyjaśnił zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, tj. wewnętrznej sprzeczności treści uzasadnienia w zakresie dotyczącym obowiązywania dla przedmiotowej nieruchomości planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość była objęta planem zagospodarowania przestrzennego W. nr [...] z dnia [...] maja 1949 r., a następnie całkowicie niezrozumiale stwierdzenie, iż organy dekretowe "mimo braku ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego odebrały byłemu właścicielowi wszelkie prawa do nieruchomości".

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2011 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1949 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...].

Najpierw należy zauważyć, że powyższa sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który uchylił uprzednio wydane w sprawie decyzje wskazując na konieczność - przy ponownym rozpoznaniu sprawy -zbadania właściwości rzeczowej orzekającego w niej organu oraz zgromadzenia aktualnych dokumentów dotyczących własności nieruchomości objętej postępowaniem. Postulaty te zostały przez organ uwzględnione w postępowaniu zakończonym zaskarżonymi obecnie do Sądu decyzjami.

Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 kpa - stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Z powyższego wynika też, że postępowanie to stanowi wyjątek od ww. zasady trwałości decyzji, zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30).

Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

Wśród ww. przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, iż doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, że niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż kontrolowane w trybie nadzorczym decyzje zostały wydane w oparciu o art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).

Zgodnie z tą regulacją gmina obowiązana była uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, jego następców prawnych lub osób prawa jego reprezentujących o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu, jeżeli korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (planu zagospodarowania przestrzennego) - art. 7 ust. 1 ww. dekretu. Ponadto wniosek ten musiał zostać złożony w określonym w dekrecie terminie zawitym.

W kontrolowanych orzeczeniach dekretowych, zarówno Prezydent W., jak i Minister Budownictwa odmówili przyznania prawa własności czasowej do gruntu uznając, że teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony na "zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego" w związku z czym stwierdzili, iż korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem, jak prawidłowo ustalił organ nadzorczy, w dacie wydania kontrolowanego w trybie nadzorczym orzeczenia administracyjnego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego W. nr [...] uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy W. dnia [...] maja 1949 r. (M. P. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) - zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość dekretowa znajduje się na terenach przeznaczonych: pod budynki mieszkalne 5 i 6 kondygnacyjne, na urządzenie ogrodu wspólnego, na cele współżycia społecznego oraz urządzenia dziecięce, zabudowę luźną.

Powyższe oznacza, że w objętym postępowaniem nieważnościowym rozstrzygnięciu organy administracji nieprawidłowo ustaliły przeznaczenie gruntu w ww. planie i w ogóle nie zbadały, czy korzystanie z gruntu przez ich dotychczasowego właściciela da się pogodzić z ustalonym w nim przeznaczeniem. W konsekwencji - w ocenie Sądu - zostało rażąco naruszone przez organy dekretowe prawo materialne, tj. art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (ONSA i WSA 2009/2/18) wyrażone zostało stanowisko - które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z powyższego wynika zatem, że samo przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną nie mogło stanowić przeszkody do pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego. Organ rozpoznając ten wniosek zobowiązany był bowiem zbadać, czy grunt może być, bądź mógł być wykorzystany na cele określone w planie.

Z przepisu art. 7 ust. 2 powołanego dekretu wynika, iż gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że przesłanką jest nie samo przeznaczanie gruntu w planie, ale możliwość korzystania zgodnie z planem. W postępowaniu wszczętym z wniosku dekretowego obowiązkiem organu było zatem poczynienie ustaleń, z których wynikałoby, czy w sprawie zaistniały pozytywne przesłanki wymienione w przepisie art. 7 dekretu warszawskiego. Jeżeli z tych ustaleń wynikałoby, że dotychczasowy właściciel gruntu nie może spełniać tych celów - to dopiero wówczas decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku byłaby uzasadniona. Oznacza to, iż nie przeprowadzenie w ogóle postępowania wyjaśniającego i niejako "automatyczna" odmowa przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej właśnie z uwagi na przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania pod użyteczność publiczną stanowiło naruszenie prawa.

W konsekwencji z powołanego uprzednio art. 7 wynika obowiązek organu administracji rozpatrującego wniosek byłego właściciela albo jego następcy prawnego nie tylko uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale również nakaz wnikliwego rozważenia, czy istnieje możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, w której organy rozstrzygające wniosek dekretowy w sposób nieprawidłowy ustaliły przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania, a ponadto nie dokonały żadnych ustaleń, czy korzystanie z niej przez jej poprzednich właścicieli dało się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania.

Prezydent W. i Minister Budownictwa nie zbadali zatem czy istnieją przesłanki do uwzględnienia wniosku dawnych właścicieli hipotecznych. W rezultacie odmowa przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości miała charakter niejako "automatyczny", a tym samym wydane orzeczenia dekretowe rażąco naruszyły art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących doręczenia decyzji podmiotowi niebędącemu stroną w sprawie, Sąd uznał, że faktycznie doręczenie zostało dokonane W. w sposób nie do końca prawidłowy - jednak zarzut ten nie mógł odnieść skutku w postaci stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Wskazać bowiem należy, iż orzeczeniem administracyjnym jest organem administracji i jednocześnie podmiotem wykonującym w imieniu Skarbu Państwa uprawnienia właścicielskie w stosunku do niektórych nieruchomości (statio fisci). Jest to fakt powszechnie znany i niekwestionowany przez nikogo. W tej sytuacji niefortunność redakcyjna we wskazaniu adresata korespondencji oraz kontrolowanych przez Sąd decyzji - gdyż tak należy traktować niniejsze uchybienie - nie stanowi przesłanki nieważnościowej. Korespondencja w sprawie była bowiem doręczana W., która jest wyspecjalizowanym, profesjonalnym organem, a zatem wiedziała jaki jest jej status w niniejszej sprawie. Ponadto, jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w toku postępowania nie ujawniły się żadne wątpliwości, co do charakteru udziału W. w przedmiotowym postępowaniu.

Należy także podkreślić, że stwierdzenie nieważności zapadłych w sprawie orzeczeń z powyżej wskazanego powodu stałoby w sprzeczności z zasadą ekonomiki postępowania, gdyż ponowne rozstrzygnięcie - już prawidłowo doręczone - byłoby identyczne w treści z uprzednio uchylonym.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi dotyczącym błędnej wykładni pojęcia "budownictwa społecznego" przez organ II instancji, bowiem zarzut ten nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Organy rozpoznające wniosek o przyznanie własności czasowej nieprawidłowo wskazały przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nie mogły dokonać prawidłowych ustaleń odnośnie wszystkich przesłanek określonych w art. 7 ww. dekretu. Bez znaczenia jest również okoliczność wskazana w skardze, iż właściciele dekretowi winni wskazać jakiekolwiek okoliczności dotyczące możliwości pogodzenia dalszego korzystania przez nich z nieruchomości z założeniami planu - ponieważ ciężar dowodu w kontrolowanym w trybie nadzorczym postępowaniu spoczywał tylko i wyłącznie na organie rozpatrującym ww. wniosek dekretowy. Jednocześnie należy podkreślić, że brak rozważenia jakiejkolwiek przesłanki określonej w art. 7 dekretu warszawskiego stanowił w sposób oczywisty naruszenie prawa i działanie wbrew temu przepisowi.

Reasumując, organy orzekające w sprawie rozpatrzyły ją w sposób rzetelny i wnikliwy, co znalazło wyraz zarówno w wydanych w niej rozstrzygnięciach, jak i w ich uzasadnieniach, zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.