Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 861/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" S.A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Sz 427/05 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia zaległości z tytułu opłaty produktowej za [...] r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Sz 427/05, oddalił skargę "[...]" S.A. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia zaległości z tytułu opłaty produktowej za [...] r.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Marszałek Województwa Z. decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną z powołaniem się m.in. na przepis art. 17 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. Nr 63, poz. 639 ze zm.), orzekł o ustaleniu Spółce "[...]" wysokość opłaty produktowej za rok [...] na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż na podstawie zapisów znajdujących się w komputerowej bazie danych podmiotów wnoszących opłaty produktowe ustalono, że [...]" S.A. złożyła sprawozdanie [...] o należnej wysokości opłaty produktowej za [...] r., wnosząc zarazem w dniu [...] z tytułu opłaty produktowej kwotę [...] zł. W wyniku weryfikacji tego sprawozdania ustalono wysokość powyższej opłaty na kwotę [...] zł. Uwzględniając wysokość dokonanej wpłaty oraz weryfikując sprawozdanie [...] o należnej wysokości opłaty produktowej za rok [...], ustalono kwotę nadpłaconej opłaty w wysokości [...] zł, którą zwrócono wpłacającemu w dniu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do Departamentu Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Urzędu Marszałkowskiego wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z dnia [...], zawierające sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej przez ten organ w Spółce, w którym wskazano, że na dzień przeprowadzenia kontroli Spółka ta nie posiadała dokumentów potwierdzających recykling opakowań z papieru i tektury na łączną ilość [...] Mg, jakie do dokumenty wymagane są przepisem art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. Organ podniósł, że na podstawie wyników z przeprowadzonej kontroli wszczęto postępowanie administracyjne, w którego toku Spółka w dniu [...] przesłała korektę sprawozdania [...] wraz z wyjaśnieniami. Złożone przez Spółkę wyjaśnienia oraz zweryfikowana korekta sprawozdania [...] za rok [...] były podstawą do ustalenia opłaty produktowej za ten rok w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...]. Spółka złożyła wyjaśnienia na temat dokumentów będących w jej posiadaniu, a potwierdzających dokonanie recyklingu opakowań z papieru i tektury przez końcowego recyklera, tj. Fabrykę [...] "[...]" Spółkę z o.o. z siedzibą w N. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono też, iż na wniosek Fabryki [...] "[...]" zmieniona została wydana tej Spółce przez Starostę Z. decyzja z dnia [...] zezwalająca na zbieranie i unieszkodliwianie odpadów - zmiana ta zawarta została w decyzji z dnia [...] i obejmowała pozwolenie na zbieranie i odzysk odpadów. W toku tego postępowania zwrócono się do Starostwa Powiatowego w Z., które wydało wskazane wyżej decyzje dla Fabryki [...] "[...]", o nadesłanie dokumentów mających wpływ na zmianę poprzedniej i wydanie nowej decyzji na zbieranie i odzysk. Organ pierwszej instancji uwzględniając zgromadzony materiał dowodowy, w tym również stanowisko Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w S., uznał, iż Spółka "[...]" nie wywiązała się z obowiązku nałożonego na nią z mocy art. 12 ust. 2 i art. 16 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, co stanowiło podstawę do wymierzenia temu podmiotowi opłaty produktowej zgodnie z art. 17 powyższej ustawy, z zastosowaniem stawek zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 września 2001 r. w sprawie stawek opłat produktowych (Dz. U. Nr 116, poz. 1235) oraz rocznych poziomów odzysku i recyklingu zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2001 r. w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych (Dz. U. Nr 69, poz. 719).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania Spółki, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 12 i art. 17 ust. 1 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i depozytowej, rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rocznych poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych, § 2 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie stawek opłat produktowych oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), orzekło o częściowym uchyleniu zaskarżonej decyzji i określiło wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej dla Spółki "[...]" za rok [...] na kwotę [...] zł, utrzymując tę decyzję w pozostałym zakresie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy poparł ustalenia organu pierwszej instancji, wskazał jednak, że brak udokumentowania dotyczy [...] Mg odpadów, przekazanych za pośrednictwem "[...]" E. B. z L., Fabryce [...] "[...]", która zgodnie z decyzją Starosty Z. prowadzi unieszkodliwianie między innymi opakowań z papieru i tektury, a nie posiada zezwolenia w zakresie prowadzenia odzysku, oraz [...] Mg odpadów, przekazanych, za pośrednictwem Spółki "[...]", firmie [...] w M., która nie posiada zezwolenia na prowadzenie odzysku. Organ odwoławczy, powołując się na art. 4 ust. 3 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i depozytowej oraz przepisy ustawy o odpadach, stwierdził, że przed zleceniem wykonania recyklingu odpadów opakowaniowych skarżąca Spółka powinna była sprawdzić, czy wykonawca, któremu zleca wykonanie tej czynności, spełnia wymagania określone ustawą o odpadach, gdyż jedynie w tym przypadku można uznać za skuteczne przekazanie mu odpadów do recyklingu. Organ wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż należąca do E. B. firma "[...]" z L. oraz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. nie dokonywali samodzielnie recyklingu, nie posiadali pozwolenia na prowadzenie tej działalności i byli jedynie pośrednikami w przekazywaniu odpadów opakowaniowych odpowiednio do Fabryki [...] "[...]" oraz do firmy [...] w M. Firmy te nie posiadały pozwolenia na prowadzenie odzysku (w tym recyklingu). Wprawdzie Fabryka [...] "[...]" posiadała decyzję Starosty Z. z dnia [...], jednakże decyzja ta dotyczyła zbierania i unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne, a nie ich odzysku. Na podstawie przedłożonych kart przekazania odpadów nie można jednoznacznie stwierdzić, że odpady przekazane przez pośrednika do Fabryki [...] "[...]" pochodziły od skarżącej Spółki, bowiem łączna ilość odpadów przekazana przez pośrednika znacznie przekracza ilość odpadów odebranych od skarżącej Spółki, co wskazuje na to, że pośrednik przekazywał również odpady pochodzące z innego źródła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż organem właściwym do oceny przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej jest, zgodnie z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 982 ze zm.), wojewódzki inspektor ochrony środowiska. W rozpatrywanej sprawie [...] Inspektor Ochrony Środowiska w S. zakwestionował wykonanie recyklingu podanej ilości odpadów i ponownie, po zapoznaniu się z zebranymi przez organ pierwszej instancji dowodami, w piśmie z dnia [...] swoje stanowisko podtrzymał. W tej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż skarżąca Spółka nie udokumentowała przeprowadzenia recyklingu [...] Mg odpadów opakowaniowych z papieru i tektury i o tę ilość pomniejszył wielkość odpadów faktycznie poddanych recyklingowi, wyszczególnionych w sprawozdaniu [...]. Wobec powyższego osiągnięta przez Spółkę wielkość recyklingu opakowań z papieru i tektury wynosi 36,29%, a zatem jest niższa o 1,71% od poziomu recyklingu określonego na [...] r. w cytowanym rozporządzeniu (38%). Wnosząc opłatę produktową za [...] r. w kwocie [...] zł (po weryfikacji) skarżąca Spółka tego faktu nie uwzględniła. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca lub organizacja, pomimo ciążącego na nich obowiązku, nie dokonali wpłaty opłaty produktowej lub dokonali wpłaty w wysokości niższej od należnej, marszałek województwa, zgodnie z art. 17 ust 1 ustawy wydaje decyzję, w której określa wysokość zaległości z tytułu opłaty produktowej wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi od następnego dnia po upływie terminu płatności. Wynika z powyższego, że ustawa nie daje podstawy do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty produktowej, jak uczynił to organ pierwszej instancji w zaskarżonej odwołaniem decyzji. Z tego też powodu, mimo prawidłowego ustalenia wysokości opłaty i kwoty pozostającej do wpłacenia, organ odwoławczy uchylił w części zaskarżoną decyzję i określił przedmiotową zaległość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę Spółki "[...]" na powyższą decyzję uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest decyzja ostateczna określająca skarżącej Spółce wysokość zaległości w opłacie produktowej za rok [...], zaś u jej podstaw legło ustalenie, że deklarowana przez nią wysokość tej opłaty została zaniżona w stosunku do wielkości osiągniętego przez nią poziomu odzysku (recyklingu), ale w istocie występujący w tej sprawie spór sprowadza się do oceny tego, czy deklarowany w rocznym sprawozdaniu poziom odzysku (recyklingu) odpadów opakowaniowych znajduje należyte udokumentowanie w prowadzonej przez skarżącą dodatkowej ewidencji, o jakiej stanowi przepis art. 11 ust. 1 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej. Sąd podniósł, że stosownie do obowiązującego w roku kalendarzowym [...] przepisu art. 11 ust. 1b ustawy poddanie odpadów odzyskowi lub recyklingowi wymaga jego udokumentowania m.in. w drodze potwierdzenia przejęcia odpadów przez podmiot (posiadacza) dokonującego ich odzysku lub recyklingu zgodnie z warunkami określonymi w przepisach o odpadach, a więc określonymi przede wszystkim w ustawie o odpadach, której przedmiotem jest, jak to wynika z jej art. 1 ust. 1, określenie zasad postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasad zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także zasad odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Określając w rozdziale 4 obowiązki posiadaczy odpadów, ustawa ta nakłada też na posiadacza prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów obowiązek uzyskania uprzedniego zezwolenia na prowadzenie tej działalności, które wydawane jest na wniosek samego posiadacza w drodze decyzji właściwego organu (z reguły starosty) po zasięgnięciu opinii właściwego organu samorządu gminnego (art. 26 i 27). Wynika z powyższego unormowania, że skutecznym z punktu widzenia przepisu art. 11 ust. 1b ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej jest takie przekazanie ze strony organizacji odzysku odpadów, które potwierdzone jest przez takiego odbiorcę, który legitymuje się pozwoleniem na odzyskiwanie (recykling) odpadów, a nie pozwoleniem wyłącznie na ich unieszkodliwianie. Sąd stwierdził, że poza sporem pozostaje w rozpatrywanej sprawie, że odbiór odpadów opakowaniowych posiadanych przez skarżącą Spółkę w roku [...] potwierdzony został przez podmiot gospodarczy nieposiadający zezwolenia na prowadzenie w tymże okresie działalności polegającej na odzysku (recyklingu) tychże odpadów, zaś sama okoliczność, że działalność taką w tymże okresie podmiot ten faktycznie prowadził, nie pozwala uznać, w świetle obowiązku wynikającego z art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 i 1b ustawy o obowiązkach przedsiębiorców, że skarżąca wykazała się takim poziomem odzysku, jaki został przez nią samą zadeklarowany w rocznym sprawozdaniu. Oceny takiej nie może zmienić fakt, iż w roku kalendarzowym [...] odbiorca tychże odpadów uzyskał wymagane prawem pozwolenie na ich odzysk (recykling), wydana bowiem w dniu [...] decyzja Starosty Z. zmieniająca dotychczasowe pozwolenie na unieszkodliwianie odpadów na pozwolenie dotyczące ich odzysku, nie ma, zdaniem Sądu, charakteru aktu działającego wstecz. Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że stanowisko organów obu instancji w kwestii braku osiągnięcia przez skarżącą Spółkę takiego poziomu odzysku odpadów opakowaniowych, który uzasadniałby zadeklarowaną przez nią wysokość opłaty produktowej, odpowiada ustalonym w toku postępowania administracyjnego faktom i przepisom prawa regulującym obowiązki przedsiębiorców w zakresie gospodarowania odpadami opakowaniowymi. Sąd zauważył, iż przedstawionej wyżej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie podważa podniesiona na rozprawie przez stronę skarżącą okoliczność, wydania przez Starostę Z. postanowienia prostującego oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z dnia [...], zezwalająca na zbieranie i unieszkodliwianie odpadów, wydane ono zostało bowiem w dniu [...], a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji ostatecznej, co oznacza, iż jako fakt późniejszy pozostaje bez wpływu na ocenę legalności tej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Spółka "[...]", reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 11 i 12 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i depozytowej oraz naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na przyjęciu, że skarżąca Spółka nie wykonała i nie udokumentowała przeprowadzenia recyklingu [...] Mg odpadów opakowaniowych z papieru i tektury, mimo że bezspornym jest, iż ta makulatura została przekazana Fabryce [...] "[...]" gdzie została poddana recyklingowi,

2) przepisów postępowania, a to art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie przy rozpoznaniu sprawy naruszenia przez organ administracji art. 8 k.p.a., polegającego na uznaniu, że błąd zawarty w decyzji Starosty Z. z dnia [...] skutkami obciąża skarżącego, gdyż to on powinien zorientować się, że decyzja ta zawiera błędne określenie sposobu utylizacji odpadów w postaci makulatury.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w toku wymiany pism pomiędzy Spółką "[...]", a Urzędem Marszałkowskim wykazano, że w rzeczywistości odpady dostarczone do Fabryki [...] "[...]" zostały faktycznie poddane recyklingowi, co wynikało ze stosowanej w tej Fabryce technologii produkcji, zaś określenie w decyzji Starosty Z. z dnia [...], iż zezwala się Fabryce [...] "[...]" na zbieranie i unieszkodliwianie odpadów innych niż niebezpieczne, wynikało z błędnego odczytania i zrozumienia pojęć i określeń zawartych w przepisach ustawy o odpadach. Proces produkcyjny w Fabryce [...] "[...]" polegał i polega na powtórnym przetwarzaniu odpadów z opakowań z papieru i tektury z powrotem na tekturę, jest to więc klasyczny recykling w rozumieniu ustawy o odpadach. W związku z niniejszą sprawą Starosta Z. naprawił błąd w decyzji z [...] zmieniając ją przez zamianę wyrażenia "unieszkodliwianie" na "odzysk". Skarżąca Spółka wskazała, że zgodnie z art. 11 ustawy masę lub ilość odpadów poddanych odzyskowi lub recyklingowi ustala się na podstawie potwierdzenia przejęcia odpadu, dokonanego na karcie przekazania odpadu, przez posiadacza dokonującego odzysku lub recyklingu tego odpadu zgodnie z warunkami określonymi w przepisach o odpadach oraz na podstawie faktury VAT, zaś art. 12 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorcy, którzy nie osiągnęli wymaganego poziomu odzysku i recyklingu obowiązani są do wpłacania opłaty produktowej. We wszystkich tych przepisach ustawodawca położył nacisk na zapewnienie faktycznego odzysku i recyklingu. Skarżąca Spółka wskazała, że jeśli z ustaleń Urzędu Marszałkowskiego wynika, że recykling faktycznie został wykonany to nie ma podstaw do żądania opłaty produktowej. Z wykładni przepisów ustawy wynika więc, że celem ustawodawcy było, aby przedsiębiorcy przede wszystkim dokonywali faktycznego recyklingu, a nie to, aby w pierwszej kolejności były spełnione wymogi formalne. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej Spółki, należy stosować przede wszystkim wykładnię celowościową ustawy, o spełnieniu jej wymagań decydować powinno zaś faktyczne wykonanie odzysku lub recyklingu, a nie przejęzyczenie w sporządzonych na potrzeby ustawy dokumentów, a zatem w niniejszej sprawie cel ustawy został spełniony. Zdaniem skarżącej Spółki decyzja z dnia [...], na podstawie której Fabryka [...] "[...]" dokonywała recyklingu w sposób omyłkowy określała jej sposób produkcji jako "unieszkodliwianie". Wynikało to z oczywistej omyłki pisarskiej urzędnika Starostwa Powiatowego w Z., który wbrew wnioskowi Fabryki wydał decyzję zezwalającą na "unieszkodliwianie" zamiast zgodnie z wnioskiem Fabryki na "odzysk". Starostwo Powiatowe w Z. natychmiast poprawiło błąd w wydanej przez siebie decyzji wydając decyzję z [...]. Dodatkowo pismem z dnia [...] Kierownik Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Z. przedstawił interpretację decyzji Starosty z dnia [...], w której stwierdził, że prowadzony przez Fabrykę [...] "[...]" recykling odpadów w oparciu o decyzję "na zbieranie i unieszkodliwianie odpadów" był zgodny z przepisami. Mając na uwadze, że recykling odpadów dostarczonych do Fabryki [...] "[...]" został w rzeczywistości wykonany, ochrona środowiska zgodnie z ustawą o odpadach zapewniona, zaś przedsiębiorca wykonał obowiązek wynikający z ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, wydanie przez Marszałka Województwa decyzji ustalającej opłatę produktową w takiej wysokości jakby nie wykonano recyklingu odpadów nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy oraz narusza w istotny sposób przepisy powołanej ustawy. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy naruszenia przez organ administracji wyrażonej w art. 8 k.p.a., zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa skarżący ma na uwadze, iż pierwotną przyczyną wydania zaskarżonych decyzji był błąd urzędnika Starostwa Z.. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka wskazała, że zasada państwa prawnego wyklucza możliwość obciążenia strony postępowania skutkami błędu spowodowanego przez urzędnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek art. 183 § 2 p.p.s.a, której nie stwierdzono w sprawie niniejszej.

Strona skarżąca "[...]" S.A. w S. złożoną skargę kasacyjną oparła na obu podstawach prawnych art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a, tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz naruszeniu przepisów postępowania.

Oceniając podniesione zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Za pozbawiony słuszności należy uznać przede wszystkim zarzut z pkt 2 skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie przepisów postępowania - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie naruszenia przez organ administracji art. 8 k.p.a. polegające na uznaniu, że błąd zawarty w decyzji Starosty Z. z dnia [...] skutkami obciąża skarżącego.

Zauważyć trzeba, iż przystępując do rozpoznania skargi złożonej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Sąd pierwszej instancji prawidłowo przywołał przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) a także ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) które to określają funkcję sądów administracyjnych jako sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Zaś kontrola legalności zaskarżonych aktów odbywa się w aspekcie norm prawnych obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy w tej dacie.

Zgodnie z powyższymi zasadami Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z konkretnymi przepisami ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie depozytowej (Dz. U. Nr 63, poz. 639) a także przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628) które miały zastosowanie w sprawie.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo powołał treść regulacji prawnej art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami... nakładającymi na przedsiębiorców obowiązek zapewnienia odzysku, a przede wszystkim recyklingu odpadów opakowaniowych i poużytkowych oraz osiągnięcia docelowego poziomu do dnia 31 grudnia 2007 r. Ponadto Sąd wskazał treść mających w sprawie zastosowanie przepisów art. 11 i 12 ww. ustawy określającej sposób dokumentowania wykonania podanego obowiązku i sposobu rozliczenia obowiązku gospodarowania niektórymi odpadami.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka przedłożyła organowi sprawozdanie za [...] r. i wpłaciła za ten rok opłatę produktową w kwocie [...] zł (po korekcie) Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podczas przeprowadzonej kontroli w tejże Spółce ustalił brak udokumentowania na potwierdzenie recyklingu odpadów opakowaniowych z papieru i tektury w ilości [...] Mg. Jak ustalono w postępowaniu z tej ilości [...] Mg odpadów przekazano Fabryce [...] "[...]" w N., która zgodnie z decyzją Starosty Z. z dnia [...] miała uprawnienie do prowadzenia unieszkodliwiania takich opakowań z papieru i tektury a nie ich odzysku.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko ocenne organu przyjmującego, że strona skarżąca, mimo obowiązku ustawowego nie udokumentowała prawidłowo deklarowanego w sprawozdaniu poziomu odzysku odpadów opakowaniowych. Nie prowadziła też wymaganej art. 11 ust. 1 ww. ustawy ewidencji.

Stosownie bowiem do treści art. 11 ust. 1b ustawy poddanie odpadów odzyskowi lub recyklingowi wymaga udokumentowania w drodze potwierdzenia przejęcia odpadów przez podmiot dokonujący ich odzysku lub recyklingu zgodnie z warunkami określonymi w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Określając obowiązki posiadaczy odpadów ustawa ta w przypadku zajmowania się działalnością odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wymaga uzyskania uprzedniego zezwolenia na prowadzenie działalności takiej w drodze decyzji właściwego organu.

Nie może budzić wątpliwości w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena Sądu pierwszej instancji podzielająca stanowisko organu, że skuteczne z punktu widzenia przepisu art. 11 ust. 1b ustawy o obowiązkach przedsiębiorców jest takie przekazanie przez "organizację odzysku odpadów", które potwierdzone jest przez odbiorcę posiadającego pozwolenie na odzyskiwanie odpadów (recykling) a nie pozwolenie wyłącznie na ich unieszkodliwianie. Jak zaznaczono wcześniej Fabryka [...] "[...]" której strona skarżąca przekazała [...] Mg odpadów w [...] r., posiadała decyzję Starosty Z. z dnia [...] pozwalającą na zbieranie i tylko unieszkodliwianie odpadów.

Uzasadnione jest zatem stanowisko organu zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że w takich okolicznościach, skoro odpady opakowaniowe przekazano podmiotowi gospodarczemu za potwierdzeniem, który nie miał uprawnień na prowadzenie działalności polegającej na odzysku (recyklingu) tych odpadów, to nawet w sytuacji gdy podmiot ten faktycznie dokonał takiego odzysku w ramach działalności - nie można uznać w świetle treści art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 1 i 1b ustawy o obowiązkach przedsiębiorców..., że strona skarżąca wykazał się takim poziomem odzysku jaki został zadeklarowany w rocznym sprawozdaniu. Stanowi to w konsekwencji o zaniżonym naliczeniu opłaty produktowej strony skarżącej za [...] r. - co uzasadniało jej ustalenie przez organy na podstawie kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i całokształtu materiałów dowodowych sprawy.

W świetle powyższych ustaleń i prawidłowej oceny prawnej zarówno organów administracji jak i oceny prawnej Sądu pierwszej instancji za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 11 i 12 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie tego zarzutu stanowi li tylko polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż wykazanie odzysku odpadów może pochodzić od podmiotu, który zgodnie z pozwoleniem decyzji odpowiedniego organu, prowadzi działalność odzysku odpadów a nie tylko ich unieszkodliwiania, na co opiewała decyzja Fabryki "[...]".

Stanowiska tego nie podważa fakt podnoszony przez autora skargi kasacyjnej, iż podmiot ten faktycznie w ramach stosowanej technologii prowadził odzysk odpadów. Nie ma też istotnego znaczenia, iż w późniejszym terminie, tj. w [...] została wydana nowa decyzja dla Fabryki [...] "[...]" na działalność w postaci odzysku odpadów zamiast unieszkodliwiania. Prawidłowo ocenił Sąd pierwszej instancji, iż decyzja ta nie mogła działać "wstecz".

Jak zauważono na wstępie uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji skargi była wyłącznie decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. ustalająca opłatę produktową za [...] r. dla "[...]" S.A. w S. Poza zakresem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego było ustalanie przyczyny wydania przez Starostę Z., decyzji z dnia [...] udzielającej Fabryce [...] "[...]" pozwolenia tylko na unieszkodliwianie odpadów opakowaniowych a nie na ich odzysk. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy oparł się wyłącznie na treści tej decyzji, wyprowadzając zasadny wniosek o braku możliwości uznania, iż przekazane tej jednostce odpadu nie mogło być uznane za poddane recyklingowi.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził brak podstaw prawnych do uwzględnienia skargi kasacyjnej uznając wyrok Sądu pierwszej instancji jako zgodny z prawem.

Na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.