Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1032/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1, art. 52, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. sprawy ze skargi W.A.G.-D. i K.P.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2016r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania W.A.G.-D. i K.P.G., działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 486), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 i 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust.2, art. 56, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 2 -5, art. 61 ust. 2, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie ustalenia na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy na jej rzecz warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego w zabudowie wolnostojącej na działkach nr [...], położonych w [...].

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy zwróciła się do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą na działce nr [...].

Z ustaleń organu I instancji wynika, iż powyższe działki stanowią teren niezabudowany. Teren działek przylega do dróg wewnętrznych i publicznych. Teren sąsiedniej działki nr [...] zabudowany jest budynkiem stacji paliw oraz budynkiem myjni samochodowej. Obszar nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego i nie występuje obowiązek jego sporządzenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Przewidywały one m.in. obowiązującą linię zabudowy w odległości 10,0 m od granicy działki z drogą wojewódzką nr dz. [...], 15 m szerokości elewacji frontowej budynku z tolerancją 20%, jedną kondygnację planowanego budynku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki maksymalnie na 5,0 m, dach płaski, kryty papą o pochyleniu połaci od 15 do 35%, wielkość powierzchni zabudowy kubaturowej w stosunku do powierzchni działki jako 20%. Dopuszczono budowę infrastruktury technicznej i towarzyszącej, budowę dojść i dojazdów wraz z obsługa parkingową. Dojazd zaplanowano z drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...], realizacja miejsc parkingowych i postojowych została przewidziana na terenie własnej posesji inwestora. Analizę terenu oraz linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000, będącej w posiadaniu państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podstawę ustalenia parametrów planowanej inwestycji stanowił budynek stacji paliw oraz myjni samochodowej na sąsiedniej działce nr [...]. Stan faktyczny ustalono na podstawie inwentaryzacji istniejącej zabudowy i dokumentacji będącej w posiadaniu Urzędu gminy. Stan prawny nieruchomości ustalono na podstawie wykazu właścicieli i władających według stanu będącego w zasobie geodezyjnym stanowiącym materiał państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. 64m x 3 = 192m. organ wskazał ponadto, że z uwagi na brak możliwości inwestora dołączenia prawidłowej mapy w świetle art. 52 w związku z art. 54 u.p.z.p. organ zobligowany został do dokonania niezbędnych ustaleń na mapach będących w dyspozycji Starostwa Powiatowego. W ocenie organu dokonano wszelkich niezbędnych ustaleń na załączonych do wniosku mapach.

Od powyższej decyzji Burmistrza W.A.G.-D. i K.P.G. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając:

- brak prawidłowo sporządzonego załącznika graficznego, ponieważ na mapie ewidencyjnej wskazana jest skala 1:1000, a w rzeczywistości skala jest inna i trudna do ustalenia;

- brak ustalenia wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej;

- brak określenia miejsc postojowych dla samochodów osobowych;

- niewskazanie układu połaci dachowych.

Podnosząc powyższe zarzuty, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.

W odpowiedzi na zarzuty odwołania strony, odnośnie nieprawidłowości załącznika graficznego do decyzji (inna skala mapy niż wskazana na mapie i trudności z jej ustaleniem) SKO podało że inwestor dołączył dwie kopie mapy ewidencyjnych w skali 1:1000. W ocenie organu odwoławczego dokonano wszelkich niezbędnych ustaleń na załączonych do wniosku mapach. Faktem jest, że z uwagi na dużą objętość załącznika graficznego do analizy została załączona przeskalowana kopia mapy, jednakże w czytelnej technice graficznej, o której mowa w § 9 pkt 3 cyt. rozporządzenia. Na mapie zostały ustalone wszelkie niezbędne parametry wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Szczegółowych informacji pozwalających ustalić pełen zakres informacji o przedstawionych przez inwestora załącznikach graficznych do wniosku o ustalenie warunków zabudowy w formie map należy szukać w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520). W art. 2 pkt 7 znajduje się definicja mapy zasadniczej. Jest to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Mapa zasadnicza zawiera niezbędne aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz o elementach ewidencji gruntów budynków, a także sieci uzbrojenia terenu. Ani u.p.z.p., ani cyt. rozporządzenie nie zabrania przeskalowania kopii mapy. Muszą tylko zostać zachowane wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i § 9 ust. 3 cyt. rozporządzenia, a te w ocenie Kolegium zostały przez organ I instancji zachowane. Ponadto ustawodawca w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.pz.p. posługuje się pojęciem mapy katastralnej. W u.p.z.p. użyto pojęcia mapa katastralna, ponieważ ustawodawca liczył na szybką zmianę obowiązującej od 1955 roku ewidencji gruntów i budynków (egib) w nowy system katastru nieruchomości. W ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 2 w pkt 8 posługuje się zamiennie pojęciem "ewidencja gruntów i budynków" z pojęciem "kataster nieruchomości". Należy zatem przyjąć, iż w sytuacji braku mapy zasadniczej inwestor może posługiwać się mapą ewidencyjną o ile spełnia pozostałe wymogi art. 52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. W ślad za definicją mapy zasadniczej zawartej w art. 2 pkt 7 u.p.g.k. można przyjąć iż mapa ewidencyjna to wielkoskalowe, opracowanie kartograficzne tworzone w oparciu o zbiory danych ewidencji gruntów i budynków znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Treść mapy ewidencyjnej, której reguluje § 28 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).

Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana po uzgodnieniu z właściwymi organami, stosownie do treści art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.z.p.z., w tym z właściwym zarządcą drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9, w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). Organ I instancji dokonał wszystkich niezbędnych uzgodnień. Ponadto w aktach sprawy znajduje się dokument potwierdzający uprawnienia autora analizy urbanistyczno-architektonicznej (decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 23 stycznia 2002 r. potwierdzająca nadanie uprawnień urbanistycznych).

Zaskarżona decyzja spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa oraz nie zawiera istotnych wad w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organy winny oprzeć się na własnych ustaleniach dokonanych pod kątem regulacji zawartych w art. 61 u.p.z.p., mając na uwadze, że przepis ten ma na celu uniemożliwienie realizacji wyłącznie budowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. W żadnym wypadku nie może być interpretowany w sposób, który powodowałby utrudnienie czy nieuzasadnione ograniczenie zasady wolności zagospodarowania terenu i korzystania z prawa własności, wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., Prawo to może doznać ograniczeń tylko w przypadku naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a z taką sytuacją, w tym konkretnym przypadku nie mamy do czynienia Decyzja o warunkach zabudowy jest typem aktu administracyjnego związanego. Jeśli organ stwierdzi zgodność stanu faktycznego z prawem powszechnie obowiązującym, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora. Jeżeli więc żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, wówczas organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej Decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które musza zostać spełnione, aby mogła ona być zrealizowana. Ocena natomiast, czy warunki owe zostały spełnione, należeć będzie do organów budowlanych rozpoznających następnie sprawę pod kątem przepisów budowlanych, w sytuacji wniesienia wniosku przez inwestora o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Zatem decyzja o warunkach zabudowy w zakresie opisu inwestycji, jej parametrów technicznych i gabarytów oraz usytuowania na działce musi być na tyle ogólna, aby nie wkraczać w sferę zarezerwowaną dla organów budowlanych i prawa budowlanego.

Zarzuty przedstawione w odwołaniu Kolegium uznało za nieuzasadnione. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został podpisany przez kierownika sekcji gospodarowania zasobem, o czym świadczy stosowne pełnomocnictwo z dnia [...] marca 2016 r. do reprezentowania ANR w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]. Z przepisów cyt. rozporządzenia nie wynika, by organ był zobligowany do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej. W paragrafie 1 rozporządzenia ustawodawca przyjął bowiem następujące wymagania w zakresie ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 4) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych. W orzecznictwie wskazuje się, że z tego tytułu nie można formułować zarzutów pod adresem decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei liczbę miejsc postojowych dla samochodów osobowych określa projekt budowlany. W decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji dopuścił możliwość budowy dojść i dojazdów wraz z obsługą parkingową. Rozwiązania komunikacyjne wynikające z art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. zostały określone w pkt VI decyzji, w którym przede wszystkim zostały wskazane możliwości dojazdu do wnioskowanych działek. Inwestor wskazał we wniosku oraz na mapie koncepcję zlokalizowania miejsc parkingowych, ale w granicach własnych działek. Wszelkie odległości od granic działek sąsiednich muszą być uwzględnione i respektowane na etapie wykonawstwa projektu budowlanego. Nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. Natomiast w kwestii zarzutu niewskazania w decyzji układu połaci dachowych organ I instancji w pkt IV.3e decyzji ustalił układ połaci dachowej, wskazując dach płaski, kryty papą o pochyleniu połaci 15°-35°.

Na powyższą decyzję SKO W.A.G.-D. i K.P.G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie przepisów mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w zakresie braku pisemnego zapewnienia na zawarcie w przyszłości umowy zaopatrzenia w energię elektryczną,

- § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne przyjęcie, że mapy w bliżej nieokreślonej skali będące załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy są prawidłowe,

- art. 60 ust. 1 u.p.z.p. polegające na zaniechaniu uzgodnienia przez organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy, projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż przepisy u.p.z.p. nie przewidują zwolnienia inwestora z wymogu dotyczącego uzbrojenia terenu. Nie pozostawiają tej kwestii uznaniu administracyjnemu. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, niespełnienie ustawowego wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. jest przeszkodą w wydaniu pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy inwestor musi co najmniej zagwarantować, iż uzbrojenie działki powstanie i będzie wystarczające, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto do decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nie dołączono prawidłowo sporządzonego załącznika graficznego, ponieważ na mapie ewidencyjnej wskazana została skala 1:1000, a w rzeczywistości skala jest inna i trudna do ustalenia.

W decyzji ustalającej warunki zabudowy wyznacza się min. linie rozgraniczające teren inwestycji. Wyznaczenie linii rozgraniczających następuje na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000. Ponadto analiza załącznika graficznego wskazuje, że nie została ona wykonana na kopii mapy tylko na kserokopii, a skala mapy jest trudna do ustalenia. Zatem zaskarżona decyzja nie jest kompletna, gdyż załączone do niej mapy nie zostały sporządzone z prawem przewidzianej skali i formie. Mapy są mniej szczegółowe i niepełne, oprócz uchybienia przepisom prawa uniemożliwiają merytoryczną kontrolę decyzji. Wszystkie wymagane składniki, w tym załączniki do decyzji, są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Wadliwe i sporządzenie któregokolwiek z obligatoryjnych składników (załączników) stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik.

Przedmiotowe działki znajdują się w obszarze oddziaływania na obszar Natura 2000. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Dlatego decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z u.p.z.p. będzie podlegała uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W takim przypadku już na tym etapie właściwy organ zajmie stanowisko, co do możliwości i oddziaływania danego zamierzenia na obszar Natura 2000 ([...]), a tym samym możliwości realizacji danej inwestycji z uwagi na ten obszar. Burmistrz, wydając pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy powinien więc przeprowadzić postępowanie uzgodnieniowe, czego w niniejszej sprawie zaniechał, naruszając art. 106 k.p.a. Tymczasem Burmistrz nawet nie rozważył, czy przedsięwzięcie może potencjalnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe, przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.:Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.:Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej, które na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy ustaliły warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego w zabudowie wolnostojącej na działkach nr [...], położonych w [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na wstępie przypomnieć należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, albowiem nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do danego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna.

Na terenie, na którym planowana jest wnioskowana inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd też realizacja przedsięwzięcia wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm., dalej: ustawa). I tak decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Dodatkowo, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, planowane przedsięwzięcie musi być zgodne z przepisami odrębnymi.

Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej "rozporządzenie".

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się, że prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, baza NSA), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.

W myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w tej sprawie podziela, że w wypadku gdy mapy określone w cyt. przepisie nie są dostępne, dopuszczalne jest przeprowadzenie analizy graficznej na dostępnych mapach ewidencyjnych, pod warunkiem jednak, że mapa którą organ dysponuje jest czytelna oraz zawiera niezbędne dane do przeprowadzenia analizy.

W badanej sprawie powyższy warunek nie został spełniony. Dla danego terenu nie zostały sporządzone mapy zasadnicze, o których mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy, wobec czego obszar analizowany wyznaczono na będącej w dyspozycji Starostwa Powiatowego mapie sytuacyjno – wysokościowej w skali 1:1000. Należy jednak zauważyć, że tak sporządzona część graficzna analizy nie jest czytelna, a numeracje poszczególnych nieruchomości są niemożliwe do ustalenia. Badanie części graficznej analizy opiera się w dużej mierze na domysłach oraz kalkulacji co do położenia poszczególnych nieruchomości. W decyzji przewidziano dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nr [...], jednak o ile można ustalić położenie działki nr [...], o tyle trudno na danej mapie ustalić położenie dogi publicznej. Tak sporządzona część graficzna analizy nie spełnia swojej roli. Trzeba przypomnieć, że analiza sposobu zagospodarowania terenu składa się z części graficznej oraz z części tekstowej. Celem analizy urbanistycznej, która jest określonym procesem, a jej wyniki znajdują odzwierciedlenie w części graficznej i opisowej, jest ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli część graficzna analizy sporządzona jest w sposób, który nie pozwala na ustalenie okoliczności, które mają istotne znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego to oznacza, że analiza sporządzona jest nieprawidłowo i nie spełnia swojej roli. Stwierdzone w tym zakresie uchybienie należy zakwalifikować jako naruszenie art. 77 oraz art. 80 kpa.

Ponadto w zakresie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy (istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego), należy zauważyć, że załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] maca 2016r. promesa pochodząca od E utraciła ważność z dniem 23 marca 2014 r. Powyższej okoliczności ani organ, ani wnioskodawca w żaden sposób nie wyjaśnili, co może wskazywać na uchybienie w tym zakresie.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi należy wskazać, że stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Projekt decyzji sporządzany jest celem wystąpienia do organów uzgadniających i ma umożliwić tym organom wyrażenie opinii lub dokonanie uzgodnienia. Przeprowadzenie w sprawie ostatecznej analizy należy natomiast nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji, lecz do organu administracji ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r. sygn.. akt I OSK 2824/14, lex nr 2102252).

Z powyższego wynika, że uzasadnione jest stanowisko w myśl którego, zaopatrzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy pieczęcią "PROJEKTANT" oraz dołączenie do akt sprawy odpowiednich dokumentów dotyczących uprawnień urbanisty, spełnia wymóg z art. 60 ust. 4 ustawy.

Pozostałe zarzuty skargi nie były zasadne. W szczególności ze względu na powierzchnię lasów występujących na działce nr [...], organ prowadzący postepowanie nie miał obowiązku występowania o uzgodnienie decyzji do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a., decyzje obydwu instancji zostały uchylone.