Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 604/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2009-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 30 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2008r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. S. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 marca 2004r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku R. S., odmówił nakazania F. K. rozbiórki niedokończonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami w parterze, usytuowanego na działce nr 183 w P. przy Pl. Wolności 19.

W uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził w oparciu o przeprowadzone oględziny, że nie istnieje żadne zagrożenie dla konstrukcji budynku P. S., a prowadzona przez F. K. budowa na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29 grudnia 1999r., którą Wojewoda "unieważnił" i stwierdził rażące naruszenie prawa, nie wpływa ujemnie na budynek sąsiada.

Decyzją z dnia 8 czerwca 2004r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że ponieważ F. K. rozpoczął budowę przedmiotowego budynku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29 grudnia 1999r., w sprawie nie można stosować art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., który ma zastosowanie do obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto organ drugiej instancji podzielił w całości stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że roboty budowlane prowadzone były w sposób prawidłowy i nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, a zatem nie było podstaw do zastosowania przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Poza tym roboty budowlane prowadzone przy spornym budynku nie spowodowały zagrożenia dla konstrukcji położonego na działce sąsiedniej budynku P. S. Wobec jednoznacznie postawionego żądania wnioskodawcy tj. wydania nakazu rozbiórki, w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do rozbiórki przedmiotowego budynku na podstawie art. 48 oraz 51 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego z 1994r., organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania takiego nakazu. Organ ten wprawdzie nie powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów art. 48 oraz 51 Prawa budowlanego, to jednak z uzasadnienia wynika, że zastosował je a contrario i w ocenie organu odwoławczego podstawę prawną należy uzupełnić o przepis art. 48 ust.1 oraz art.51 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego z 1994r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 listopada 2005r. sygn. II SA/Ke 303/05 uwzględnił skargę, jaką złożył od powyższego rozstrzygnięcia P. S. i uchylił zaskarżoną decyzję WINB z dnia 8 czerwca 2004r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy trafnie przyjął, iż w stanie faktycznym sprawy nie ma zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. Jeżeli bowiem w dacie rozpoczęcia robót budowlanych inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i nie kontynuował tych robót po wydaniu postanowienia z dnia 28 października 2002r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie można mu zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 tej ustawy. Słusznie zatem organy nadzoru budowlanego uznały, iż nie ma podstaw do orzekania rozbiórki przedmiotowego budynku w trybie tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił jednak poglądu, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 50 i 51 ustawy, a to dlatego, że w tym zakresie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Nie chodzi przy tym o przesłanki do wstrzymania prowadzenia robót budowanych w trybie art. 50 ustawy, bo te w sprawie nie występują, ponieważ inwestor nie prowadzi robót budowlanych, ale o niedostateczne zbadanie czy istnieją przesłanki z art. 51. Sąd podkreślił, że przepis ten może być zastosowany tylko do robót budowlanych wykonanych w warunkach określonych w przepisie art. 50 ust. 1 cyt. ustawy. Z kolei przepis art. 50 ust. 1 ustawy ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, do robót budowlanych prowadzonych lub wykonanych m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji drugiej instancji wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że roboty budowlane były prowadzone w sposób prawidłowy i zgodny z udzielonym pozwoleniem, nie powodując zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, a zatem nie było podstaw do ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego i zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Równocześnie WINB stwierdził, że organ pierwszej instancji ustalił, iż zrealizowane przez F. K. roboty budowlane przy przedmiotowym budynku nie spowodowały zagrożenia dla konstrukcji budynku na działce sąsiedniej tj. budynku skarżącego. Sąd uznał, że to ostatnie twierdzenie w świetle materiału zebranego w sprawie budzi istotne wątpliwości. Organ odwoławczy oparł się bowiem całkowicie na ustaleniach dokonanych przez organ pierwszej instancji, tj. głównie na protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 24 listopada 2003r. Tymczasem jak wynika z treści tego protokołu, PINB co prawda ustalił m.in, że między budynkami istnieje dylatacja, ale także stwierdził, że na zewnątrz wschodniej ściany budynku skarżącego widoczne są spękania. Następnie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 25 marca 2004r. wskazał, że ściana zachodnia budynku inwestora posiada dylatację z płyty styropianowej po dach, a obciążenia przenoszone są przez konstrukcję ścian nośnych tj. ścianę południową, środkową i północną, natomiast rysy na ścianach budynku P. S. nie pochodzą od obciążeń powodowanych przez budynek inwestora. Nie przesądzając kwestii przyczyn powstania tych spękań w budynku skarżącego i ich wpływu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, Sąd uznał, iż takie wnioskowanie organu nadzoru budowlanego jest dowolne, ponieważ nie znajduje żadnego oparcia w materiale sprawy. Organ drugiej instancji to ustalenie, nie poparte żadnymi dowodami, zaakceptował przyjmując, że w sprawie brak jest przesłanek do stosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego, naruszając tym samym przepisy prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 kpa. Sąd podkreślił, że w sprawie należało w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy sposób realizacji budynku inwestora, z uwagi na jego bezpośrednie usytuowanie przy budynku skarżącego, może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie wykluczył w tym względzie nawet konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii specjalisty.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2007r. sygn. II OSK 700/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany także jako WINB) podzielając pogląd prawny przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Rozpoznając ponownie odwołanie wniesione przez P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2004r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 stycznia 2008r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek R. S. (będącego obecnie pełnomocnikiem P. S.) "w sprawie rozbiórki" budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami na parterze należącego do F. K., realizowanego na działce nr 183 położonej w P. przy Placu Wolności 19, w oparciu o decyzję Starosty z dnia 29 grudnia 1999r., której nieważność stwierdził Wojewoda decyzją z dnia 2 lipca 2003r. Obecnie właścicielem działki nr 368, sąsiadującej z działką inwestora F. K. jest P. S. – syn R. S. W toku prowadzonego ponownie postępowania odwoławczego organ drugiej instancji dokonał w dniach 23 listopada 2007r. i 20 grudnia 2007r. oględzin własnych zarówno budynku inwestora, jak i skarżącego. W trakcie oględzin dokonanych 23 listopada 2007r. stwierdzono, że stan zaawansowania robót w budynku inwestora jest taki sam, jak podczas poprzednich ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, z wyjątkiem wykonanych instalacji C.O. Stwierdzono przy tym, że ściana granicząca od strony zachodniej z budynkiem sąsiada jest do wysokości około 1 m ponad poziom stropu nad parterem ścianą starą, istniejącą od początku istnienia budynku. Nie jest ona obciążona wykonanym nowym stropem nad I piętrem oraz częściowo remontowanym stropem nad parterem, gdyż budynek posiada układ konstrukcyjny podłużny, a zatem obciążenia przenoszone są przez ściany nośne, tj. południową, środkową i północną. Pomiędzy zaś wykonaną nową ścianą, tj. nadbudowaną od wysokości ok. 1 m nad poziom stropu nad parterem, a ścianą wschodnią budynku P. S. istnieje szczelina dylatacyjna wypełniona styropianem o grubości 2 cm (widoczna na I piętrze budynku inwestora w odkutym fragmencie ściany – pozostawionej wnęce). W rejonie tej szczeliny nie stwierdzono żadnych zarysowań ani pęknięć w budynku należącym do P. S. Organ wskazał, że uczestniczący w oględzinach F. K. oświadczył, że wady budynku sąsiada (o ile są) zostały spowodowane wyburzeniem ściany nośnej na parterze i zastąpieniem jej podciągiem oraz zmianą obciążenia po zmianie jego użytkowania z budynku mieszkalnego na budynek usługowy (sklep), co miało miejsce

w latach 1995-1996.

Z powodu usprawiedliwionej nieobecności w trakcie oględzin P. S. oraz niezawinionej nieobecności jego pełnomocników, którzy zawiadomienie

o oględzinach otrzymali w dniu 26 listopada 2007r., organ drugiej instancji wyznaczył ponowny termin oględzin na dzień 20 grudnia 2007r. W ich trakcie stwierdzono stan zaawansowania robót budowlanych w budynku inwestora jak w dniu 23 listopada 2007r., przy jednoczesnym braku prowadzenia robót budowlanych. Dokonano pomiaru szerokości budynku F. K., która do szczeliny dylatacyjnej,

o jakiej mowa wyżej wynosi 6,80 m, a zatem jego budynek mieści się całkowicie

w szerokości działki, która wynosi – według oświadczenia inwestora - 6,86 m. Dokonując zaś oględzin budynku należącego do P. S. wykonano dokumentację zdjęciową ściany frontowej (południowej), północnej (od podwórka) i zachodniej (od ulicy Kościuszki), tj. sfotografowano wskazane przez R. S. miejsca zarysowań i pęknięć na tych ścianach. R. S. oświadczył przy tym, że w jego ocenie przedstawiony stan techniczny budynku należącego do jego syna oraz brak dylatacji pomiędzy budynkami (P. S. i inwestora) ma wpływ na zagrożenie dla budynku syna. W jego odczuciu należałoby doprowadzić do takiego stanu, aby ściana szczytowa budynku F. K. postawiona była w pionie i na całej szerokości ściany była położona dylatacja, łącznie z elementami zewnętrznymi, widocznymi od frontu.

ŚWINB w Kielcach stwierdził, po ponownym przeanalizowaniu materiału sprawy i dokonaniu własnych ustaleń w toku postępowania odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia z dnia 25 marca 2004r. jest prawidłowa, chociaż uzupełnienia wymaga jej podstawa prawna - o przepis art. 48 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r. z zastosowaniem ich a contrario. Nie ulega bowiem wątpliwości, że F. K. rozpoczął budowę przedmiotowego budynku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29 grudnia 1999r. Budowa ta była realizowana, aż do chwili jej wstrzymania przez Wojewodę postanowieniem z dnia 28 października 2002r., w związku z prowadzonym postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie nie można wobec tego nakazać rozbiórki na podstawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., który ma zastosowanie do obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a jak wynika z akt sprawy – w dacie rozpoczynania budowy przedmiotowego budynku, decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 29 grudnia 1999r. była ostateczna i ważna. Ponadto zdaniem organu drugiej instancji, roboty budowlane prowadzone były w sposób prawidłowy i zgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie można przy tym potwierdzić, ażeby prowadzone przy tej budowie prace spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w tym ażeby sposób wznoszenia budynku inwestora powodował zagrożenie bezpieczeństwa budynku skarżącego, usytuowanego bezpośrednio przy budynku inwestora. Realizowany przez F. K. budynek posiada układ konstrukcyjny podłużny, a zatem obciążenia przenoszone są przez ściany nośne, tj. południową, środkową i północną. Obciążeń konstrukcyjnych nie przenosi natomiast ściana granicząca od strony zachodniej z budynkiem sąsiada, która do wysokości ok. 1 m ponad poziom stropu nad parterem jest ścianą starą, istniejącą od początku istnienia budynku, a jej nadbudowana od tej wysokości nowa część oddzielona jest od budynku P. S. szczeliną dylatacyjną szerokości 2 cm, wypełnioną styropianem. W rejonie tej szczeliny nie stwierdzono żadnych zarysowań ani pęknięć w budynku należącym do P. S., w tym na ścianie południowej (frontowej) jak również północnej (od strony podwórka). Wskazane przez P. S. zarysowania na jego budynku występujące w ścianie zachodniej oraz w obrębie gzymsu ściany północnej, zdaniem organu odwoławczego, nie są w żadnym wypadku spowodowane budową budynku F. K. Organ wskazał przy tym, że wprawdzie nie jest jego rolą dokonywanie oceny pochodzenia tych rys, niemniej jednak należy zauważyć, że z uwagi na usytuowanie budynku P. S. u zbiegu dwóch ruchliwych ulic w centrum miasta, zarysowania na ścianie zachodniej mogą być spowodowane wstrząsami pochodzącymi ze zbyt intensywnego ruchu ulicznego. Tym bardziej, że budynek ten w przeszłości był spinany stalowymi ankrami, na co wskazują widoczne metalowe tarcze, stanowiące podkładki pod ankry. Zarysowania zaś na ścianie północnej mogą być spowodowane nieszczelnością obróbek blacharskich, a także brakiem dylatacji pomiędzy częściami budynku P. S.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie było

i nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, przewidującego zakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, w tym wydania nakazu rozbiórki budynku w oparciu o ten przepis.

Niezależnie od powyższego organ przyjął, że nie zachodzą w sprawie przesłanki do ingerencji organów nadzoru budowlanego, w tym potrzeby nałożenia obowiązków przewidzianych w art. 50 i 51 ust.1 pkt 2 i 3 Prawa Budowlanego. Ponieważ inwestor nie wykonuje robót budowlanych, nie ma podstaw do ich wstrzymywania z zastosowaniem art. 50, a skoro – jak wynika z akt sprawy – roboty budowlane prowadzone były w sposób prawidłowy i zgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz z przepisami, a przy tym sposób ich realizacji nie powodował zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenia środowiska, w tym zagrożenia dla budynku skarżącego – nie było potrzeby nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie nie można także stwierdzić istnienia przesłanek wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, tj. nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego, gdyż organ nakłada go jedynie w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Inwestor realizował zaś budowę tego budynku w sposób zgodny z decyzją Starosty z dnia 29 grudnia 1999r.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł P. S. zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie tej nie ma podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego,

1. błąd w ustaleniach faktycznych w aspekcie art. 50 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja budowlana F. K. nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia przez eksponowanie w decyzji wadliwie zebranego materiału dowodowego, a ukrywanie faktycznego stanu,

2. "elementarny" brak rzetelności, jawności i bezstronności, co miało miejsce w czasie oględzin budynku F. K. w stosunku do skarżącego. Polegało to niedopuszczeniu pełnomocnika – R. S. do oględzin budynku inwestora co skutkowało, że nie mógł on skutecznie przedstawić swojej sprawy i dopilnować, aby wnioski dowodowe złożone wcześniej w powyższym postępowaniu były rozpatrywane. Natomiast w oględzinach i w ustalaniu materiału dowodowego brały udział takie osoby jak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który wcześniej wydał zaskarżoną decyzję w I instancji oraz Naczelnik Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego, która wcześniej przygotowywała decyzję o pozwoleniu na budowę dla F. K. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, bo drastycznie naruszała prawo co stało się przyczyną tego postępowania,

3. naruszenie "fundamentalnych aspektów rządów prawa" poprzez nie stosowanie się do nakazów prawomocnych wyroków sądowych. Polega to na tym, że wcześniejsza decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotycząca tej sprawy została prawomocnym wyrokiem Sądu uchylona. Sąd pierwszej instancji nakazał wnikliwie zbadać sprawę, a nawet przeprowadzić dowód z opinii specjalisty. Sąd drugiej instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i jednocześnie inwestor nie chce zalegalizować swojego budynku poprzez uzyskanie nowego pozwolenia, jedyną prawną drogą postępowania jest postępowanie z art. 50 i 51 ustawy Prawo Budowlane, co powinno skutkować likwidacją stanu niezgodnego z prawem powstałego po wycofaniu pozwolenia na budowę.

4. "mijanie się z prawdą" w stwierdzeniu, że inwestor nie prowadzi prac budowlanych, a tylko założył centralne ogrzewanie zgodnie z prawem - w rzeczywistości inwestor regularnie prowadzi prace budowlane, a nawet w okresie wiosna -jesień mieszka w tym domu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że oględziny dokonane 23 listopada 2007r.

i 20 grudnia 2007r. nie stanowią dowodu z opinii specjalisty. Skoro zaś WINB twierdzi, że budynek F. K. wykonany w oparciu o wadliwy projekt nie stwarza zagrożenia, winien zlecić opracowanie ekspertyzy we własnym zakresie. Błąd w ustaleniach faktycznych i mijanie się z prawdą polega na tym, że ściany nośne północna i południowa budynku inwestora zgodnie z projektem zostały połączone ze ścianami budynku skarżącego, co doprowadziło po tym zdarzeniu do popękania ściany nośnej od strony północnej. Uczestnicy oględzin budynku F. K. w dniu 23 listopada 2007r. fotografowali ściankę styropianu od strony zachodniej, którą F. K. postawił jako ściankę dźwiękochłonną i w sposób dowolny zinterpretowali, że styropian ten świadczy o dylatacji od strony południowej i północnej między ścianami nośnymi sąsiednich budynków. W zaskarżonej decyzji brak przy tym uzasadnienia odmowy przeprowadzenia dowodu w kwestii wadliwych fundamentów, powiązania ścian na poddaszu i wad konstrukcyjnych budynku inwestora. Stwierdzono także, że F. K. nie prowadzi i nie prowadził prac budowlanych z wyjątkiem założenia centralnego ogrzewania, co nie jest prawdą, gdyż wykonał balkon na ścianie południowej, ponadto przez ostatnie trzy lata regularnie prowadził prace budowlane na swoim poddaszu.

Skarżący podniósł także, że o tym, iż oględziny odbyły się 23 listopada 2007r. dowiedział się dopiero 14 lutego 2008r., gdy przeglądał akta sprawy. W trakcie postępowania nie wiedział o tych oględzinach i nie mógł kwestionować tej nieprawidłowości. Był przekonany, że powtórne oględziny w dniu 20 grudnia 2007r. były jedynymi, jakie organ przeprowadził. Polegały one na tym, że obejrzano dom skarżącego, nie pokazując protokołu z oględzin z 23 listopada 2007 r. i nie informując o tym, co ustalono, kto się wypowiadał i w jakich kwestiach. Skarżący zarzucił, że oglądając protokół oględzin z dnia 20 grudnia 2007r. w siedzibie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zauważył rozbieżności pomiędzy tym co mu odczytano, a tym co zamieszczono w protokóle, który znajduje się w aktach sprawy. Polega to na tym, że w drugich oględzinach domu skarżącego, nie uczestniczył F. K., nie był przy odczytaniu i podpisaniu protokółu, a w aktach figuruje protokół, w którym znajduje się jego podpis.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008r. sygn. II SA/Ke 190/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenie przez organy nadzoru budowlanego prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach związany był oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 16 listopada 2005r. Zatem materialno-prawną podstawę orzekania w sprawie stanowił przepis art. 51 ust.1 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego. Zadaniem organu było więc zbadanie w pierwszej kolejności, czy zachodzą przesłanki określone w art. 50 ustawy, a jeśli tak konieczną była następnie ocena, czy istnieje potrzeba nałożenia jednego z obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Słusznie przy tym organ wywiódł, że w stanie faktycznym sprawy nie wchodzi w grę możliwość zastosowania art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy, albowiem niewątpliwie w sprawie nie zachodzi przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a tylko wówczas organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w oparciu o przytoczony wyżej przepis.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2005r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nakazał wyjaśnienie, czy sposób realizacji budynku inwestora z uwagi na jego bezpośrednie usytuowanie przy budynku P. S., może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i nie wykluczył w tym względzie konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii specjalisty. Takie zalecenie wynikało z faktu, że Sąd zakwestionował prawidłowość poczynionego przez organ odwoławczy ustalenia, iż przeprowadzone przez F. K. roboty budowlane nie spowodowały zagrożenia konstrukcji budynku na działce sąsiedniej, albowiem nie zostało ono poparte żadnymi dowodami, a wynikało wyłącznie z przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin.

Sąd wskazał, że zagrożenie konstrukcji budynku należącego do P. S. – na co skarżący powołuje się od samego początku postępowania prowadzonego w sprawie – jest niewątpliwie objęte dyspozycją art. 50 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia. Ewentualne zastosowanie obowiązków określonych w art. 51 ust.1 pkt 1 lub 2 (w razie potwierdzenia tej okoliczności) dotyczy także sytuacji, kiedy roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały już wykonane (art. 51 ust.7). Występowanie zagrożenia, o jakim mowa wyżej, było i nadal jest sporne pomiędzy stronami postępowania, a ponieważ wyjaśnienie tej okoliczności wymaga wiadomości specjalnych, organ winien zwrócić się do biegłego o wydanie stosownej opinii w trybie art. 84 kpa. Sąd wskazał, że organ drugiej instancji przyjmując w zaskarżonej decyzji, iż nie zachodzi przesłanka z art. 50 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż wykonane przez F. K. roboty budowlane nie zagrażają konstrukcji budynku skarżącego, oparł się tym razem na własnych oględzinach i sam wyciągnął na ich podstawie wnioski, których prawidłowości nie sposób zweryfikować. Organ ustalił bowiem, że budynek inwestora posiada układ konstrukcyjny podłużny, a zatem obciążenia przenoszone są przez ściany nośne, tj. południową, środkową i północną. Obciążeń konstrukcyjnych nie przenosi natomiast ściana granicząca od strony zachodniej z budynkiem sąsiada, która do wysokości ok. 1 m. ponad poziom stropu nad parterem jest ścianą starą, istniejącą od początku istnienia budynku, a jej nadbudowana od tej wysokości nowa część, oddzielona jest od budynku P. S. szczeliną dylatacyjną szerokości 2 cm, wypełnioną styropianem. Z uwagi na te okoliczności, a także mając na uwadze fakt, że w rejonie szczeliny dylatacyjnej nie stwierdzono żadnych zarysowań ani pęknięć w budynku należącym do P. S., w tym na ścianie południowej (frontowej) jak również północnej (od strony podwórka), organ uznał, że wskazane przez skarżącego zarysowania na jego budynku występujące w ścianie zachodniej oraz w obrębie gzymsu ściany północnej, nie są spowodowane budową budynku F. K.

W ocenie Sądu jednak prawidłowości rozumowania i wnioskowania organu nie można było poddać merytorycznej kontroli bez zasięgania opinii specjalisty, co tym samym uniemożliwiło Sądowi ocenę, czy poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenie braku zagrożenia dla konstrukcji budynku P. S. było prawidłowe. Bez posiadania kwalifikowanej wiedzy z zakresu budownictwa Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skarżącego. Zaniechanie przez organ powołania w sprawie biegłego, stanowiło zdaniem Sądu naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wnioski wyprowadzone przez biegłego mogą się różnić od tych, które przyjął organ za podstawę swojego rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał ponadto, że ustalenia organu drugiej instancji dotyczące konstrukcji budynku F. K., poczynione zostały na podstawie dowodu z oględzin przeprowadzonego z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, określonej w art. 10 § 1 kpa. O terminie oględzin, jakie się odbyły w dniu 23 listopada 2007r. nie zostali bowiem na czas powiadomieni pełnomocnicy P. S., gdyż zawiadomienie o tej czynności odebrali dopiero 26 listopada 2007r. Mimo to, w czasie drugich oględzin w dniu 20 grudnia 2007r., organ nie powtórzył czynności przeprowadzonych wcześniej, ograniczając się w protokole do stwierdzenia, że "w budynku inwestora Pana F. K. stan jak w dniu oględzin w dniu 23 listopada 2007r. Roboty budowlane nie są prowadzone. Uczestnictwo pełnomocnika skarżącego w oględzinach przeprowadzonych w budynku F. K. było niezbędne do rzetelnego wyjaśnienia stanu sprawy, chociażby kwestii istnienia szczeliny dylatacyjnej pomiędzy budynkami, której istnienie neguje skarżący. Sąd wskazał ponadto, że organ, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wykonane przez inwestora roboty budowlane wykonane były w sposób prawidłowy, zgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz przepisami, co wyłącza zastosowanie któregokolwiek z obowiązków określonych w art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 4, nie zbadał, czy postawiona przez inwestora na starym murze ściana działowa spełnia wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego, o jakiej mowa w § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Okoliczność ta wymagała zdaniem Sądu oddzielnej oceny, gdyż projekt budowlany zatwierdzony wraz z udzielonym F. K. pozwoleniem na budowę stracił ważność wraz ze stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty z dnia 29 grudnia 1999r. Dlatego też, nawet jeżeli ściana ta została wykonana zgodnie projektem nie można było przyjąć automatycznie, że odpowiada wymogom określonym przez przepisy, w tym cytowanego wyżej rozporządzenia. Niewyjaśnienie tej okoliczności stanowiło naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia ocenę, czy stan faktyczny sprawy spełnia przesłanki określone w art. 50 ust.1 pkt 4 Prawa budowlanego, w zakresie zgodności wykonanych robót z przepisami, a tym samym czy zachodzi potrzeba zastosowania jednego z obowiązków określonych w art. 51 ust.1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego.

Sąd nakazał organowi pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy przeprowadzenie w szczególności dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy roboty budowlane wykonane przy budynku należącym do F. K. spowodowały jakiekolwiek zagrożenie dla budynku sąsiedniego, a konkretnie dla jego elementów konstrukcyjnych. Tylko wówczas możliwym będzie odpowiedź na pytanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone art. 50 ust.1 pkt 2 ustawy. Organ zobowiązany został również do zbadania, czy roboty te wykonane zostały w zgodzie z obowiązującymi przepisami, w szczególności czy ściana postawiona przez inwestora na starym murze spełnia wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Po ustaleniu tych okoliczności organ miał ocenić, czy zachodzi potrzeba nałożenia na F. K. obowiązków bądź czynności określonych w art. 51 ust.1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. W razie ustalenia, że stan faktyczny sprawy nie spełnia dyspozycji art. 50 ust.1 ustawy, Sąd zwrócił organowi uwagę na fakt, że niniejsze postępowanie toczy się z urzędu, a nie z wniosku P. S. Postępowanie administracyjne wszczynane i prowadzone jest bowiem na żądanie strony – jak stanowi art. 61 § 1 kpa - tylko wówczas, gdy przepis prawa przewiduje taką możliwość np. w sprawie o pozwolenie na budowę bądź rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 32 i 33 Prawa budowlanego), czy o pozwolenie na użytkowanie (art. 55). Ponieważ mające w sprawie zastosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie zawierają uregulowań, z których mogłoby wynikać uprawnienie strony do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym trybie, postępowanie naprawcze, którego podstawą są oba wymienione wyżej przepisy może się toczyć tylko z urzędu. Sąd wyjaśnił, że pisma składane przez R. S., a potem przez P. S., które organ potraktował jako "wnioski" nie są żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 kpa, lecz sygnałem powodującym konieczność zbadania, czy zachodzi potrzeba ingerencji organów nadzoru budowlanego, a jeśli tak - w jakiej formie. Skoro zatem postępowanie niniejsze prowadzone było z urzędu, w razie ustalenia, że żadna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ustawy nie zachodzi w stanie faktycznym sprawy, organ winien wydać decyzję o umorzeniu tego postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa, a nie odmawiać żądaniu strony. Ta ostatnia forma rozstrzygnięcia przewidziana jest bowiem tylko dla spraw prowadzonych z wniosku strony w rozumieniu art. 61 § 1 kpa.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 czerwca 2008r. skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i błędnym przyjęciu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 84 kpa;

- art. 153 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że organ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 16 listopada 2005r., podczas gdy - stosownie do wskazań co dalszego postępowania - organ, w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego z udziałem specjalistów posiadających uprawnienia budowlane wyjaśnił, iż sposób realizacji budynku inwestora nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009r. sygn. II OSK 1305/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 czerwca 2008r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także NSA) podkreślił, iż w niniejszej sprawie niesporne jest, że materialno-prawną podstawę kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach decyzji organów nadzoru budowlanego stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego Rozstrzygnięcia wymaga natomiast zdaniem NSA kwestia, czy w ustalonym przez organy nadzoru budowlanego stanie faktycznym możliwe było dokonanie przez nie prawidłowej oceny przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 tej ustawy w wyniku której doszło do odstąpienia przez organy od nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy. W tym zaś zakresie niezbędne było przede wszystkim uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Ke 303/05, które zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

NSA wskazał, że w wykonaniu tych zaleceń organ odwoławczy - przy pomocy upoważnionych pracowników posiadających uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w tym do oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli - przeprowadził w dniach 23 listopada 2007r. i 20 grudnia 2007r. oględziny zarówno budynku inwestora, jak i skarżącego. W trakcie tych oględzin stwierdzono, że ściana granicząca od strony zachodniej z budynkiem sąsiada jest do wysokości ok. 1 m ponad poziom stropu nad parterem ścianą starą, istniejącą od początku istnienia budynku. Nie jest ona obciążona wykonanym nowym stropem nad I piętrem oraz częściowo remontowanym stropem nad parterem, gdyż budynek posiada układ konstrukcyjny podłużny, a zatem obciążenia przenoszone są przez ściany nośne, tj. południową, środkową i północną. Pomiędzy zaś wykonaną nową ścianą, tj. nadbudowaną od wysokości ok. 1 m nad poziom stropu nad parterem, a ścianą wschodnią budynku skarżącego istnieje szczelina dylatacyjna wypełniona styropianem o grubości 2 cm (widoczna na I piętrze budynku inwestora w odkutym fragmencie ściany - pozostawionej wnęce). W rejonie tej szczeliny nie stwierdzono żadnych zarysowań ani pęknięć w budynku należącym do skarżącego. Na podstawie tych właśnie ustaleń organ odwoławczy przyjął, że wykonane przez F. K. roboty budowlane nie zagrażają konstrukcji budynku skarżącego. Uznał ponadto, że wskazane przez skarżącego zarysowania na jego budynku występujące na ścianie zachodniej oraz w obrębie gzymsu ściany północnej, nie są spowodowane budową budynku F. K.

W ocenie NSA, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, twierdzenia organu odwoławczego w tym przedmiocie mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego, gdyż zostały sformułowane w oparciu o dowody sporządzone przez osoby posiadające wiadomości specjalistyczne z zakresu budownictwa. NSA uznał za słuszne zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko, że sąd administracyjny nie może w istocie dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, gdyż do jej załatwienia właściwe są organy nadzoru budowlanego. Celem zaś postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola, czy organy te ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Skoro zaś organ odwoławczy dysponował pracownikami posiadającymi uprawnienia zawodowe w omawianym zakresie, potwierdzone stosownymi dokumentami urzędowymi, nie było konieczności powoływania w niniejszej sprawie biegłego. NSA zauważył, że WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2005r. zobowiązywał organ odwoławczy jedynie do wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości, czy realizacja budynku inwestora, z uwagi na jego bezpośrednie usytuowanie przy budynku skarżącego, może spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, nie wykluczając przy tym konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii specjalisty. Z uzasadnienia przedmiotowego wyroku nie wynikało zatem, że Sąd uznał przeprowadzenie tego dowodu za niezbędne. W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej oględziny przeprowadzone we wskazanym wyżej celu przez pracowników aparatu pomocniczego organu, legitymujących się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, wypełniły dyspozycję Sądu zawartą w uzasadnieniu wyroku. Powyższe czyni natomiast zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 16 listopada 2005r.

NSA zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji zupełnie pominął, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2007r., sygn. akt II OSK 700/06, NSA przyjął, że przedmiotem kontrolowanej sprawy administracyjnej było doprowadzenie na wniosek uprawnionego podmiotu, to jest właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora, budowy - realizowanej wprawdzie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to jednak decyzja była kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym i ostatecznie została prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego - do stanu zgodnego z prawem. NSA uznał wówczas, że "stanowisko WSA w Kielcach co do tego, że w sprawie, której przedmiotem jest doprowadzenie do likwidacji stanu powstałego w wyniku usunięcia w postępowaniu nieważnościowym pozwolenia na budowę, mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, pomimo iż organ administracji nie stwierdził zaistnienia samowoli budowlanej, jest całkowicie zgodne z prawem w związku z tym, że postępowanie administracyjne jest prowadzone na wniosek strony (sąsiada)". Uwzględniając przytoczone wywody NSA stwierdził, że wytyczne Sądu pierwszej instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na mocy których organy zostały zobowiązane do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem okoliczności, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone jest z urzędu, a nie na wniosek skarżącego - jest sprzeczne z oceną prawną sformułowaną w powołanym wyroku NSA, co także potwierdza naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a.

NSA wskazał ponadto, że w obu powołanych wyrokach, sądy administracyjne wskazywały na konieczność rozpatrzenia niniejszej sprawy nie tylko z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 50 Prawa budowlanego, ale także rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 tej ustawy. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 8 maja 2007r., sygn. akt II OSK 700/06, przepis art. 51 przewiduje bowiem zarówno możliwość orzeczenia o rozbiórce obiektu w sytuacji, gdy po usunięciu w postępowaniu nieważnościowym pozwolenia na budowę obiekt nie może być zalegalizowany, jak też wydanie innych rozstrzygnięć, a w tym zmierzających do legalizacji obiektu, lub też prowadzących do orzeczenia o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w odniesieniu do budowy, która jeszcze nie została zakończona. Każde z tych rozstrzygnięć musi być jednocześnie poprzedzone szczegółowym wyjaśnieniem sprawy. Mając zatem na uwadze powyższe, NSA wskazał, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy Sąd pierwszej instancji powinien zbadać, czy organy nadzoru budowlanego oceniły okoliczności niniejszej sprawy nie tylko w kontekście podstaw do rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, ale i możliwości zastosowania w sprawie pozostałych rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego. Wyjaśnił jednocześnie, że wskazany przepis nie przewiduje wydania decyzji o odmowie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy, w postępowaniu prowadzonym w granicach art. 51 Prawa budowlanego możliwe jest wydanie nakazu rozbiórki obiektu lub nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, które umożliwią kontynuowanie budowy tego obiektu. W konsekwencji, do przywrócenia stanu zgodnego z prawem po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku, niezbędne jest wydanie jednego z tych rozstrzygnięć, na co zwracał uwagę NSA w wyroku z dnia 8 maja 2007r. Nieuwzględnienie w zaskarżonym wyroku tej oceny prawnej stanowi zatem naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a.

NSA uznał za zasadny także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Pominięcie bowiem okoliczności, że oględziny budynków inwestora i skarżącego zostały przeprowadzone przez osoby posiadające uprawnienia budowlane nie pozwalało na właściwe przedstawienie stanu sprawy. Ponadto, doprowadziło do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 84 § 1 kpa i sformułowania wytycznych dla organu pierwszej instancji, w świetle których został on zobowiązany do przeprowadzenia - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy roboty budowlane wykonane przy budynku należącym do inwestora spowodowały jakiekolwiek zagrożenie dla budynku sąsiedniego, a konkretnie dla jego elementów konstrukcyjnych. Ponieważ uwierzytelnione kopie dokumentów stwierdzających przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób przeprowadzających oględziny w niniejszej sprawie zostały przedłożone dopiero na etapie postępowania kasacyjnego, w ocenie NSA zachodzi konieczność dokonania przez Sąd pierwszej instancji ponownej oceny, czy w tych okolicznościach ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny sprawy odpowiada regułom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W przypadku zaś stwierdzenia uchybień w tym zakresie konieczne będzie rozważenia, czy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. stanowiłoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W tym ujęciu NSA uznał za niezbędne rozważenie, czy sygnalizowane przez skarżącego uchybienia w zapewnieniu mu czynnego udziału przy przeprowadzaniu oględzin w dniu 23 listopada 2007r. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonanie bowiem oceny zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, w tym podnoszonego przez skarżącego zagrożenia konstrukcji należącego do jego budynku spowodowanego robotami budowlanymi wykonanymi przez inwestora, wymaga wiadomości specjalnych, których jak wynika z akt sprawy skarżący ani jego pełnomocnik nie posiada. Przy przyjęciu takiego poglądu NSA uznał za niezrozumiałe stanowisko Sądu pierwszej instancji kwestionujące niepowtórzenie przy ponownych oględzinach, dokonanych 20 grudnia 2007r. czynności przeprowadzonych podczas oględzin w dniu 23 listopada 2007r., w których - na skutek wadliwego zawiadomienia - nie mógł uczestniczyć pełnomocnik skarżącego. Tymczasem w protokole z powtórnych oględzin budynków skarżącego i inwestora uczyniono wzmiankę, że "w budynku inwestora Pana F. K. stan jak w dniu oględzin w dniu 23 listopada 2007r. Roboty budowlane nie są prowadzone", z którą pełnomocnik skarżącego został zapoznany co potwierdził własnoręcznym podpisem złożonym na protokole. Ponadto, protokół z oględzin dokonanych w dniu 23 listopada 2007r. został dołączony do akt sprawy, z którymi skarżący miał możliwość zapoznania się przed wydaniem decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.),zwanej dalej p.p.s.a sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przeprowadzona przez Sąd, z uwzględnieniem uwag i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2009r. ponowna ocena materiału niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszej sprawy jest doprowadzenie, na wniosek uprawnionego podmiotu, tj. właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestora, do stanu zgodnego z prawem budowy realizowanej, co prawda na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która jednak w wyniku kontroli w postępowaniu nieważnościowym została wyeliminowana z obrotu prawnego. W takim stanie faktycznym i prawnym, co w sprawie nie budzi żadnych wątpliwości zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. dalej zwane Prawo budowlane).

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 tej ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W takim przypadku, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, organ ten może w drodze decyzji nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W związku z niekontynuowaniem przez inwestora robót budowlanych nie zachodziła konieczność wydania postanowienia o wstrzymaniu ich prowadzenia.

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie było natomiast czy w ustalonym przez organy nadzoru budowlanego stanie faktycznym możliwe było dokonanie przez nie prawidłowej oceny przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w wyniku której doszło do odstąpienia przez organy od nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.

W tym zaś zakresie należy uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2005r. sygn. II SA/Ke 303/05 oraz w związku z tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2009r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach wskazał, że organ nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając sprawę winien wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, czy sposób realizacji budynku przez F. K. z uwagi na bezpośrednie usytuowanie przy budynku skarżącego, powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie wykluczył w tym względzie nawet konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii specjalisty.

W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji w wykonaniu tych zaleceń, przy pomocy upoważnionych pracowników posiadających uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w tym do oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli, przeprowadził w dniach 23 listopada 2007r. i 20 grudnia 2007r. oględziny zarówno budynku inwestora, jak i skarżącego. Na podstawie tych oględzin organ odwoławczy ustalił, co uzasadnił w zaskarżonej decyzji, że wykonane dotychczas przez F. K. roboty budowlane nie zagrażają konstrukcji budynku skarżącego.

W ocenie Sądu skoro oględzin obu budynków dokonali pracownicy organu posiadający wskazane wyżej uprawnienia budowlane, a więc osoby posiadające wiadomości specjalistyczne z zakresu budownictwa, to wbrew twierdzeniom skarżącego zbędne było powoływanie w tej sprawie dowodu z ekspertyzy biegłego w celu oceny przesłanek z art.50 ust.1 Prawa budowlanego.

Tym samym nie można zarzucić organowi odwoławczemu, że nie zastosował się do zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2005r.

Z uzasadnienia przedmiotowego wyroku nie wynikało, aby Sąd uznał przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego za obligatoryjne. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należy, że oględziny budynku skarżącego jak i inwestora przeprowadzone przez pracowników organu, legitymujących się stosownymi uprawnieniami budowlanymi wypełniły wskazania Sądu zawarte w/w wyroku i mogą stanowić podstawę ustaleń w celu wydania przez organ nadzoru budowlanego merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie. Konieczne przy tym jest dokonanie oceny nie tylko w kontekście podstaw do rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego czego domaga się skarżący, ale i możliwości zastosowania pozostałych rozstrzygnięć przewidzianych w art.51 ustawy Prawo budowlane . Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu I instancji, wskazany przepis nie przewiduje wydania decyzji o odmowie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. W niniejszym postępowaniu prowadzonym w trybie art.51 ustawy Prawo budowlane oprócz wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest także nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności, które umożliwią kontynuowanie budowy tego obiektu.

Skarżący zarzucił także, że w toku postępowania administracyjnego został pozbawiony możliwości uczestnictwa w oględzinach budynku inwestora dokonywanych przez organ odwoławczy, co spowodowało, że nie mógł przedstawić swojego stanowiska. Istotnie, jak wynika to z akt sprawy i co przyznaje organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o terminie oględzin jakie odbyły się w dniu 23 listopada 2007r. nie zostali zawiadomieni na czas pełnomocnicy P. S. Wyznaczono wobec tego termin drugich oględzin, które przeprowadzono w dniu 20 grudnia 2007r. W protokole z tej ostatniej czynności organ stwierdził, że w budynku inwestora F. K. stan jest taki jak w dniu oględzin 23.11.2007r. a roboty budowlane nie są prowadzone.

Powyższe ustalenie wskazuje, że niewątpliwie doszło w tej sprawie do naruszenia przepisu art.10 § 1 kpa tj. zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania poprzez niezapewnienie skarżącemu udziału przy przeprowadzaniu oględzin w dniu 23 listopada 2007r. Uchybienie to jednak w ocenie Sądu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie mogło stanowić podstawy do zastosowania w sprawie art. 145 1 pkt 1 lit. "c". Nie ulega bowiem wątpliwości, że dokonanie oceny zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w tym zagrożenia dla konstrukcji należącego do skarżącego budynku spowodowanego robotami budowlanymi inwestora, wymaga wiadomości specjalnych. Oceny tej dokonywały, jak wyżej to wyjaśniono, osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, a więc osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. Mając to na uwadze oraz fakt, że ponownie przeprowadzono oględziny zawiadamiając strony i w ich toku stwierdzono, że budynku inwestora nie zaszły żadne zmiany od poprzednich oględzin i nie są prowadzone roboty budowlane nie można uznać, że brak udziału strony skarżącej w tych czynnościach miał wpływ na wynik sprawy. Ponadto pełnomocnik skarżącego zapoznał się z protokołem oględzin z dnia 20 grudnia 2007r. i go podpisał. W ocenie Sądu nie było zatem potrzeby powtarzania podczas ponownych oględzin w dniu 20 grudnia 2007r. czynności przeprowadzonych podczas oględzin w dniu 23 listopada 2007r., w których wskutek wadliwego zawiadomienia nie mógł wziąć udziału pełnomocnik skarżącego.

Zaskarżona decyzja jak poprzedzająca ja decyzja organu I instancji mimo niezasadności wyżej omówionych zarzutów podlegała jednak uchyleniu z powodu naruszenia przez orzekające organy prawa materialnego tj. przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r.w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Jak to wyżej już wyjaśniono, zebrany w toku postępowania materiał dowodowy wymaga rozpatrzenia przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie tylko pod kątem przesłanek określonych w art. 50 Prawa budowlanego, lecz także rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 tej ustawy. Przepis art. 51 w/w ustawy przewiduje bowiem zarówno możliwość orzeczenia o rozbiórce obiektu w sytuacji, gdy po usunięciu w postępowaniu nieważnościowym pozwolenia na budowę obiekt nie może być zalegalizowany, jak też wydanie innych rozstrzygnięć, a to zmierzających do legalizacji budynku, lub też prowadzących do orzeczenia o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w odniesieniu do budowy, która jeszcze nie została zakończona. W rezultacie, do przywrócenia stanu zgodnego z prawem po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, niezbędne jest wydanie jednego z tych rozstrzygnięć.

W realiach rozpatrywanej sprawy stwierdzić wobec tego należy, że organy nadzoru budowlanego nie oceniły okoliczności sprawy w kontekście możliwości zastosowania w sprawie pozostałych rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego. Jak już wskazano to wyżej, należy wziąć pod uwagę, że przepis ten nie przewiduje wydania decyzji o "odmowie nakazania rozbiórki" obiektu budowlanego. Każde z rozstrzygnięć podjętych na podstawie art.51 ustawy Prawo budowlane musi być poprzedzone szczegółowym wyjaśnieniem spawy.

Wymienione wyżej naruszenie prawa materialnego ma wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Ponieważ uchybienie to dotyczy także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia 25 marca 2004r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przeprowadzą postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności ocenią okoliczności niniejszej sprawy w kontekście możliwości zastosowania rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się: wpis w kwocie 500 zł oraz koszty dojazdu pełnomocnika skarżącego na rozprawę w wysokości 40 zł (cena biletu na pociąg pospieszny relacji Radom-Kielce-Radom według informacji udzielnej przez przewoźnika).