Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 335/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 43 poz 225
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2016r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Kierownika Centrum Integracji Społecznej z dnia [...] w przedmiocie zaprzestania realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] zatytułowaną "Rozwiązanie IPZS", Kierownik Centrum Integracji Społecznej w K. (dalej CIS) poinformował H.W. , że z dniem 29 lutego 2016 r. ulega rozwiązaniu umowa realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego (dalej IPZS) zawarta w dniu 29 czerwca 2015 r. Jako podstawę podjęcia tej decyzji wskazano zał. nr 2, pkt 13. ust. Ad 1 e, f, g Regulaminu CIS. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że zawierając umowę o realizację IPZS "zobowiązał się Pan" jako uczestnik programu do przestrzegania regulaminu CIS. W związku ze złamaniem zasad zawartych w tym regulaminie, tj. brakiem dobrej współpracy z pracownikami CIS, nie stosowaniem się do ustalonego planu zajęć, oraz nieprzestrzeganiem regulaminu, podjęto decyzję o usunięciu skarżącej z Centrum.

Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w dniu 29 lipca 2015 r. Kierownik Centrum Integracji Społecznej w K. zawarł z H. W. Indywidualny Program Zatrudnienia Socjalnego w warsztacie małej poligrafii – introligatorstwa i reklamy.

W okresie realizacji tego programu pracownicy CIS zgłaszali wiele zastrzeżeń do postawy skarżącej dotyczących: spóźniania się na zajęcia, wcześniejszego zwalniania się z zajęć, braku chęci aktywizowania się, samowolnego opuszczenia miejsca, do którego została oddelegowana celem udzielenia pomocy w sprzątaniu. W związku z tym w dniu 29 lutego 2016 r. pracownik socjalny, psycholog, doradca zawodowy i instruktor CIS odbyli z H.W. rozmowę podsumowującą jej dotychczasową pracę i podjęte próby aktywizacji zawodowej dochodząc do wniosku, że CIS nie jest w stanie zaoferować miejsc praktyk zawodowych adekwatnych do możliwości fizycznych skarżącej (notatka służbowa – k. 31). W konsekwencji doszło do wydania przytoczonej na wstępie decyzji.

W skardze na nią H.W. zarzuciła niezgodność z art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym oraz wniosła o uchylenie lub zmianę decyzji z dnia [...]

W uzasadnieniu skargi wyraziła wątpliwość, że podpisana przez nią umowa jest niezgodna z obowiązującym prawem, ponieważ decyzję o usunięciu jej z CIS podjęto na podstawie Regulaminu CIS zał. nr 2, pkt 13, ust. Ad 1e, f, g obowiązującego pracowników, a nie uczestników programu CIS. Za niezgodne z ustawą uznała też praktyki u zleceniodawców zewnętrznych, które są zagrożeniem dla rynku pracy w K. i do których uczestnicy są często przymuszani, choć nie są pracownikami zatrudnionymi na podstawie umowy o pracę. Stwierdziła też, że czas jej dziennego pobytu w CIS na pewno był zgodny z ustawą o zatrudnieniu socjalnym i że nie ma sobie nic do zarzucenia. Odnośnie wcześniejszych wyjść z zajęć wyjaśniła, że spowodowane były chęcią zdążenia na obiady, ponieważ przysługującymi jej nieodpłatnie posiłkami w CIS w K. "można było karmić świnki".

W odpowiedzi na skargę Kierownik Centrum Integracji Społecznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżąca wielokrotnie nie uczestniczyła w całości przewidzianych warsztatów albo spóźniając się na nie, albo zwalniając przed ich końcem z argumentacją, że musi odebrać obiad ze stołówki MZK, podczas gdy uczestnicy zajęć otrzymują posiłki w czasie zajęć. Cytując § 13 IPZS H. W. organ stwierdził, że zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku stwierdzenia przez Kierownika Centrum Integracji Społecznej, iż nastąpiło uporczywe naruszenie przez uczestnika postanowień programu uniemożliwiające jego dalszą realizację. Według natomiast art. 13 pkt 4 i pkt 4a ustawy o zatrudnieniu socjalnym, które są tożsame z § 13 IPZS oraz punktem 13 załącznika nr 2 do Regulaminu CIS, zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację, a w takim przypadku decyzję w sprawie zaprzestania realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. W odpowiedzi na skargę zaprzeczono również, aby w CIS w K. miały miejsce przypadki przymuszania pracowników do pracy. W stosunku do H. W. została podjęta decyzja o zaprzestaniu realizacji IPZS w związku z jej negatywną postawą wobec podjętych obowiązków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2016.718 t.j. ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to obowiązek sądu wzięcia pod uwagę stwierdzonych naruszeń prawa, także takich, które nie zostały podniesione w skardze.

Na wstępie konieczne było stwierdzenie, czy sprawa podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, a następnie, czy spełnione zostały formalne warunki jej wniesienia.

Odnośnie tej pierwszej kwestii należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) 1 pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 p.p.s.a.).

Aktem prawnym regulującym uczestnictwo w programach zatrudnienia socjalnego jest ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 225 z późn. zm.), zwana dalej ustawą o zatrudnieniu. Zasady udziału i kierowania do centrum integracji społecznej określa art. 12 i 13 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 4 tej ustawy, zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku:

1) uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację;

2) trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum;

3) oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu.

Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 4a ustawy w przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, decyzję w sprawie zaprzestania realizacji programu podejmuje kierownik Centrum.

Od decyzji kierownika Centrum, o której mowa w ust. 4a, uczestnikowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 13 ust. 4b ustawy).

Z powyższego wynika, że w każdym przypadku, kiedy uczestnik programu uporczywie narusza postanowienia programu lub trwale opuścił zajęcia przewidziane w programie, decyzję o zaprzestaniu realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. Decyzja wydana w tych sprawach podlega kontroli sądu administracyjnego. Tak jednoznaczne sformułowanie zawarte w przytoczonym przepisie przekonuje, że decyzja kierownika centrum integracji społecznej o zaprzestaniu realizacji programu zatrudnienia socjalnego z winy uczestnika jest decyzją ostateczną, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taki też pogląd jest jednolicie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych i podziela go również Sąd w niniejszym składzie (III SAB/Łd 4/12 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2012 r., III SAB/Łd 4/12, LEX nr 1139564, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2013 r, II SA/Bd 954/13,LEX nr 1437338, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 listopada 2014 r., II SA/Go 724/14).

Ostateczny charakter decyzji o zaprzestaniu realizacji programu podejmowanej przez Kierownika CIS oznacza zarazem, że przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na taką decyzję nie jest wymagane wzywanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 13 ust. 4b ustawy o zatrudnieniu socjalnym wyłącza bowiem zastosowanie art. 52 § 4 zd. 1 p.p.s.a. Wyłączenie środków "przedskargowego" kwestionowania decyzji, zawarte w art. 13 ust. 4b ustawy o zatrudnieniu socjalnym, nie może bowiem działać wybiórczo, tj. wyłączać odwołanie określone w art. 127 § 1 kpa i w art. 52 § 2 p.p.s.a., a nie wyłączać wezwania określonego w art. 52 § 4 p.p.s.a. przewidzianego na wypadek nieprzysługiwania odwołania (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Instytucje zatrudnienia socjalnego ST 2008/11/58-69 artykuł, rozdz. 5).

Wyrażając powyższy pogląd Sąd nie podziela wyrażonego w orzecznictwie jednostkowego poglądu co do konieczności poprzedzenia skargi na decyzję, o jakiej mowa w art. 13 ust. 4b ustawy o zatrudnieniu socjalnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa składanym na podstawie art. 52 § 4 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 28 lutego 2013 r., IV SA/Gl 565/12).

Nie było w sprawie wątpliwości co do tego, że skarga została wniesiona w terminie. Ponieważ w ustawie o zatrudnieniu socjalnym nie ma żadnej szczególnej regulacji tej kwestii, zastosowanie miał w sprawie przepis art. 53 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, za pośrednictwem organu, który ją wydał (art. 54 § 1 p.p.s.a. Ponieważ zaskarżona decyzja została doręczona H. W. 1 marca 2016 r., to jej skargę datowaną na 10 marca 2016 r., która wpłynęła do WSA w K. w dniu 14 marca 2016 r. (prezentata - k. 81) i została przesłana do Centrum Integracji Społecznej w K. pismem z 15 marca 2016 r. – należy uznać za wniesioną z zachowanie ustawowego terminu.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym oraz kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Regulując kwestie rozwiązania węzła prawnego powstałego na skutek zawarcia indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, ustawodawca użył w ustawie o zatrudnieniu dwóch różnych sformułowań - "zaprzestanie realizacji programu" oraz "zakończenie realizacji programu". W myśl przepisu art. 13 ust. 5 ustawy, zakończenie realizacji programu następuje w okresie do 6 miesięcy po dniu, w którym uczestnik objęty programem podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, założył lub przystąpił do spółdzielni socjalnej lub podjął działalność gospodarczą, albo w dniu, w którym upłynął okres uczestnictwa w zajęciach w Centrum. Z kolei zaprzestanie realizacji programu następuje przed jego zakończeniem z przyczyn leżących po stronie uczestnika, które uniemożliwiają dalszą realizację programu. Zgodnie z art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu, zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację (pkt 1), w wyniku trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum (pkt 2), bądź w skutek oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu (pkt 3).

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu, o zaprzestaniu realizacji programu w przypadku uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację (art. 13 ust. 4 pkt 1) oraz w wyniku trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum (art. 13 ust. 4 pkt 2), właściwy kierownik Centrum rozstrzyga w drodze ostatecznej decyzji, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Należy zaznaczyć, że powołany przez organ art. 13 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu socjalnym nie stanowi samoistnej podstawy do podjęcia decyzji o zaprzestaniu realizacji programu, lecz przewiduje, że decyzję tę podejmuje kierownik Centrum w dwu przypadkach, o których mowa w art. 13 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Każdy z tych przypadków odpowiada określonym okolicznościom faktycznym i trzeba mieć na uwadze, że przypadki te są rozłączne. Czym innym jest bowiem uporczywe naruszanie przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację (art. 13 ust. 4 pkt 1), a czym innym jest trwałe opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum (art. 13 ust. 4 pkt 2). Zatem wydanie decyzji powinno być poprzedzone ustaleniem, czy zachodzą przesłanki orzeczenia o zaprzestaniu realizacji programu na podstawie art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym, czy na podstawie art. 13 ust. 4 pkt 2. Innymi słowy obowiązkiem kierownika Centrum jest zbadanie, czy doszło do uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację, czy też do trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum. Wynik tego badania powinien znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednim powołaniu podstawy prawnej decyzji. Odpowiednie ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych powinny mieć natomiast odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji, stanowi - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część. Zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właściwe uzasadnienie decyzji pozwala także na zweryfikowanie, czy organ zachował podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Realizacja tego obowiązku powinna następować z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz zasad postępowania dowodowego określonych w k.p.a. Wydana w sprawie decyzja powinna zaś odpowiadać warunkom określonym w treści art. 107 § 1 k.p.a., tj. zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi. W myśl § 3 tego artykułu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja nie pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości, ponieważ nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Przede wszystkim należy zauważyć, że sentencja zaskarżonej decyzji, nie zawiera w tytule określenia formy prawnej działania organu, ani też nie zawiera rozstrzygnięcia zgodnego ze ścisłym sformułowaniem osnowy decyzji wydawanej na podstawie art. 13 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu socjalnym, wskazanym wprost w treści tego przepisu. O ile bowiem ustawodawca przewidział w art. 13 ust. 4a, w zw. z art. 12 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu, kompetencję Kierownika Centrum Integracji Socjalnej do wydania decyzji w sprawie zaprzestania realizacji indywidualnego programu integracji socjalnej, to zaskarżona decyzja operuje nieznanym ustawie sformułowaniem "rozwiązania umowy realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego", budząc niepotrzebne wątpliwości, co do administracyjnego charakteru czynności objętej tą decyzją.

Następnie należy zauważyć, że mimo istnienia w ustawie wyraźnej i jednoznacznej podstawy prawnej do wydania decyzji, jakiej wydanie było najprawdopodobniej intencją organu (tj. podstawy prawnej znajdującej się w art. 13 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu), Kierownik CIS powołał się na nieprecyzyjnie i w błędny sposób przywołane przepisy załącznika do Regulaminu CIS w K. , tj. aktu, do wydania którego w powołanej przez organ części, nie ma ustawowej delegacji. Również treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odpowiada określonym w art. 107 § 3 kpa ustawowym wymogom.

Jedyny przepis ustawowy wspominający o regulaminie Centrum Integracji Społecznej znalazł się w art. 4 ust. 2 pkt 12 ustawy o zatrudnieniu. Przewiduje on jednak tylko dołączanie do wniosku o przyznanie statusu Centrum, projektu regulaminu Centrum. Nie wynika jednak z takiego zapisu treść tego regulaminu, a w szczególności nie można z takiego zapisu wywodzić istnienia ustawowej delegacji do zamieszczania w takim regulaminie zapisów wychodzących ponad ustawowe regulacje dotyczące podstaw decyzji ingerujących w prawa i obowiązki adresatów przepisów tej ustawy. Jak to już bowiem wyżej powiedziano, jedynymi przypadkami uzasadniającymi zaprzestanie realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego w drodze władczej ingerencji organu administracji, są przypadki wymienione w art. 13 ust. 4 pkt 1) i 2) ustawy o zatrudnieniu. Ich treść jednak, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie została przywołana, gdyż zamiast niej organ powołał się na "złamanie zasad zawartych we wspomnianym regulaminie tj. brak dobrej współpracy z pracownikami CIS, nie stosowanie się do ustalonego planu zajęć, oraz nieprzestrzeganie regulaminu". Nie przesądzając rozstrzygnięcia, czy tego typu zachowania mogą, co do zasady wyczerpywać ustawowe przesłanki zaprzestania realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, należy zauważyć, że organ nie podjął w sprawie nawet próby wykazania, jakie konkretnie domniemane zachowania skarżącej uznano za przejawy: braku dobrej współpracy z pracownikami CIS, nie stosowania się do ustalonego planu zajęć, oraz nieprzestrzegania regulaminu. Nie wyjaśniono też czy, i ewentualnie dlaczego organ uważa, że ustawowa przesłanka zaprzestania realizacji programu określona w art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu, tj. uporczywe naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację, następuje w przypadku: braku dobrej współpracy z pracownikami CIS, nie stosowania się do ustalonego planu zajęć, oraz nieprzestrzegania regulaminu. Powołanie się w samej tylko wadliwie i nieściśle przytoczonej podstawie prawnej wydanej decyzji na zapisy załącznika do Regulaminu CIS, które definiują ustawowe pojęcie uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację – nie jest wystarczające już tylko dlatego, że wspomniany regulamin w omawianej części nie został wydany na podstawie delegacji ustawowej, przez co nie jest powszechnie obowiązującym przepisem prawa, w związku z czym nie może być podstawą prawną decyzji administracyjnej. Należy przypomnieć, że organ administracji ma wynikający z treści art. 107 § 3 kpa obowiązek wykazanie w uzasadnieniu decyzji pełnej podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi tu przy tym o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, co wynika z określonej w Konstytucji RP hierarchii źródeł prawa (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz określonej w art. 6 kpa zasady legalności działania organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano również, jakie konkretnie zachowania skarżącej, tj. kiedy i gdzie zaistniałe, uznano za wyczerpujące znamiona uporczywego naruszania przez nią postanowień programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację. Skoro nie wskazano tych zachowań, to oczywiście nie wskazano również faktów, które organ uznał za udowodnione w toku postępowania, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn dla których innym dowodom, w tym przedkładanym przez stronę, odmówił wiarygodności.

Wskazane braki stanowić mogą samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem nie pozwalają sądowi na ocenę prawidłowości postępowania przeprowadzonego w sprawie i słuszności wyciągniętych wobec strony konsekwencji. Brak tych elementów decyzji, w istocie może mieć wpływ na wynik przeprowadzonego przez organ postępowania, co obliguje Sąd do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Należy też wyjaśnić, że odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, a podniesione dopiero w niej okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji pozbawiają stronę możliwości ustosunkowania się do nich w toku postępowania administracyjnego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r., II GSK 237/10, LEX nr 992343).

Sąd zwraca również uwagę na nieprawidłowości całego postępowania wyjaśniającego w sprawie, które w jego ocenie przekładają się na ww. naruszenia prawa w zakresie prawidłowości zaskarżonej decyzji. Okoliczność, iż decyzja w sprawie stwierdzenia zaprzestania realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, wydawana jest przez organ w jednej tylko instancji, nie zwalnia organu z obowiązku zachowania zasad postępowania administracyjnego określonych w k.p.a., a wręcz przeciwnie, skutkować powinna zachowaniem przez ten organ szczególnej staranności i rzetelności przeprowadzanego postępowania. Prowadząc zaś to postępowanie organ powinien przede wszystkim poinformować o jego wszczęciu stronę tego postępowania, umożliwić stronie udział w postępowaniu na każdym jego etapie, zaś przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego. Obowiązek taki wynika z treści art. 10 k.p.a., i co wynika jednoznacznie z przedstawionych Sądowi akt niniejszej sprawy, nie został dopełniony. Nadto w toku tego postępowania organ powinien działać zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w myśl których organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, wnikliwej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz uwzględnienia uwag stron tego postępowania. Gromadząc zaś materiał dowodowy zobligowany jest do zachowania zasady pisemności wynikającej z treści art. 14 § 1 k.p.a. oraz zasady dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym w szczególności dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych oraz oględzin, co wynika wprost z treści art. 75 § 1 k.p.a.

Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 11, art. 14 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., co sprawia, że konieczne jest jej uchylenie.

Ponownie rozpatrując sprawę organ, pamiętając o wspomnianych wyżej zasadach prowadzenia postępowania administracyjnego i wyjaśniającego oraz biorąc pod uwagę przedstawione wyżej uwagi, powinien ocenić, czy zaistniała w sprawie którakolwiek z przesłanek orzeczenia o zaprzestaniu realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego przewidzianych w art. 13 ust. 4 pkt 1 lub pkt 2 ustawy o zatrudnieniu. Stanowisko organu powinno zostać umotywowane w uzasadnieniu decyzji, a z powołania podstawy prawnej decyzji, jej uzasadnienia i powiązania z ustalonym stanem faktycznym, powinno wynikać, która z podstaw określonych w art. 13 ust. 4 ustawy została zastosowana. Sama sentencja decyzji, jaką ewentualnie wyda w sprawie organ, powinna obejmować te jej elementy, które ustawodawca wymienił w art. 107 §1 kpa, a także uwzględniać treść art. 13 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.