Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 334/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 2 pkt 6 i pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 1, art. 42, art. 91 ust. 1 i 4, art. 94
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1 i 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 15 czerwca 2015 r. nr XII/64/15 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy - Miasto Radomsko 1. stwierdza nieważność § 18 pkt 1 lit. b i lit. c zaskarżonej uchwały zmienionej uchwałą nr XIV/80/15 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 9 września 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr XII/64/15 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 15 czerwca 2015 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – Miasta Radomsko; 2. stwierdza nieważność § 22 oraz § 26 ust. 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisu "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r." oraz § 3 uchwały nr XIV/80/15 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 9 września 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr XII/64/15 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 15 czerwca 2015 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – Miasta Radomsko w części dotyczącej zapisu "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r.". a.bł.


UZASADNIENIE

W dniu 15 czerwca 2015 r. Rada Miejska w Radomsku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn.zm. - w skrócie "u.s.g."), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 z późn.zm. – dalej w skrócie "ustawa"), podjęła uchwałę nr XII/64/15 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – Miasto Radomsko.

W dniu 9 września 2015 r. Rada Miejska w Radomsku podjęła uchwałę nr XIV/80/15 w sprawie zmiany uchwały nr XII/64/15 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 15 czerwca 2015 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Radomsko (dalej w skrócie "uchwała zmieniająca").

W dniu 20 lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy w Radomsku zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę nr XII/64/15 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 15 czerwca 2015 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – Miasto Radomsko ze zmianami opublikowanymi w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego pod poz. 3596 dnia 18 września 2015 r. w zmienionej treści uchwałą Nr XIV/80/15 z dnia 9 września 2015 roku opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego pod poz. 3597 dnia 18 września 2015 r. podnosząc zarzuty:

1. istotnego naruszenia prawa, a w szczególności przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy, poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez wskazanie w § 18 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały, że zwolnienie psów z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych pod warunkiem, że pies jest w kagańcu, a właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem; nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne;

2. istotnego naruszenia prawa, a w szczególności przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy, poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez wskazanie w § 18 pkt 1 lit. c zaskarżonej uchwały, iż zwolnienie psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez to zwierzę;

3. istotnego naruszenia prawa, a w szczególności przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy, poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i nałożenie w § 22 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości zabudowanych obowiązku deratyzacji bez jednoczesnego wskazania obszarów podlegających wymienionemu obowiązkowi.

Wobec tak sformułowanych zarzutów autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności § 18 pkt 1 lit. b, § 18 pkt 1 lit. c, § 22 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że nie może być tak, że właściwe organy samorządowe w ramach aktów prawa miejscowego kreują regulacje prawne z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Zwolnienie psów z uwięzi jedynie w miejscach mało uczęszczanych pod warunkiem, że pies jest w kagańcu może w skonkretyzowanych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Konieczność uposażenia psa w kaganiec, który z uwagi na swoją budowy anatomiczną (np. rasy brachycefaliczne), wielkość, wiek, posiadane choroby, schorzenia tudzież defekty fizyczne godzi w zasadę humanitaryzmu i podważa jej uniwersalny charakter. Uczynienie zadość panowaniu nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras, również może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W świetle powyższej argumentacji, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych oraz mieszańców tych ras dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z zasadą humanitaryzmu. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 Konstytucji RP. Zawarty w § 18 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały zwrot "w miejscach mało uczęszczanych" jest pojęciem nieostrym, pozostawiającym szerokie pole do interpretacji i jako taki winien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. Przepis § 18 pkt 1 lit. b regulaminu został sformułowany z naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Przekroczeniem delegacji ustawowej jest również zapis § 18 pkt 1 lit. c, gdzie Rada Miejska w Radomsku dopuściła zwolnienie psa z uwięzi na nieruchomości właściciela pod warunkiem, że nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający psu wydostanie się na zewnątrz. Wskazana regulacja nie może ograniczać normatywnego prawa podmiotowego tj. prawa własności, zagwarantowanego i pozostającego pod ochroną ustawy zasadniczej co więcej, nakładać na właściciela nieruchomości obowiązków, o których nie ma mowy w ustawie, ani w żaden sposób ograniczać korzystania z nieruchomości, chociażby poprzez wprowadzenie warunku, jak ma to miejsce w przytoczonym zapisie.

Odnośnie § 22 zaskarżonej uchwały Prokurator stwierdził, iż narusza on art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, który wprost wymaga "wyznaczania obszarów’" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak uczyniono to w § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości na terenie gminy. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Radomsku wyjaśniła, że 9 lipca 2015 r. organ nadzoru – Wojewoda Łódzki wszczął postępowanie wobec uchwały nr XII/64/15 z dnia 15 czerwca 2015 r. kwestionując regulacje § 2 ust. 3 i 4, § 3 i § 18 pkt 1 lit. a, § 18 pkt 2 lit. a, lit. b oraz lit. d Regulaminu. W rezultacie Rada uwzględniając zastrzeżenia organu nadzoru podjęła 9 września 2015 r. uchwałę nr XIV/80/15 zmieniającą uchwałę z 15 czerwca 2015 r. nr XII/64/15. Odpowiadając na zarzuty skargi organ wyjaśnił, że dokonał ich analizy i w najbliższym czasie podejmie prace nad wprowadzeniem nowego regulaminu.

W związku z zarządzeniem Sędziego sprawozdawcy z 9 czerwca 2020 r. organ pismem z 25 czerwca 2020 r. wniósł o rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., w trybie uproszczonym. Odpis powyższego pisma doręczono stronie skarżącej 10 lipca 2020 r., z pouczeniem o treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Pismem z 27 lipca 2020 r. Prokurator Rejonowy w Radomsku wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Przechodząc następnie do zagadnień natury merytorycznej podkreślić należy, że sądy administracyjne w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - w skrócie "p.p.s.a."), sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje w myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przywołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., w myśl którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. Według art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr XII/64/15 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 15 czerwca 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – Miasto Radomsko, zmieniona uchwałą nr XIV/80/15 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 9 września 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr XII/64/15 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 15 czerwca 2015 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – Miasta Radomsko, jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy. Te zaś, co jasno wynika z regulacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – w skrócie "Konstytucja RP") są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 z późn.zm.), który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. Przepis ten w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (art. 4 ust. 2).

Uwzględniając poczynione na wstępie rozważań uwagi stwierdzić trzeba, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis art. 4 ustawy stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Gmina nie może bowiem wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2014 r. II OSK 654/14 – Lex nr 1502921).

A zatem, skoro w regulaminie powinny znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że przepis § 18 pkt 1 lit. b i lit. c regulaminu w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą, świadczy ewidentnie o przekroczeniu przez organ uchwałodawczy zakresu delegacji ustawowej. Zgodnie z jego treścią do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy: pkt 1 - w odniesieniu do psów: lit. b - zwolnienie psów z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych pod warunkiem, że pies jest w kagańcu, a właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem; nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne, lit. c - zwolnienie psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez to zwierzę. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z prostego zestawienia przytoczonych unormowań wynika, że Rada Miejska w Radomsku w § 18 pkt 1 ustanowiła szereg obowiązków adresowanych do właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe podczas, gdy przepis rangi ustawowej określa jako adresatów obowiązków wymagających sprecyzowania w regulaminie "osoby utrzymujące zwierzęta domowe", którymi niekoniecznie muszą być ich właściciele, wykraczając tym samym poza zakres delegacji ustawowej. Ponadto organ gminy sprzecznie z definicją legalną pojęcia "zwierząt domowych" zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), przez które ustawodawca rozumie zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, utożsamia przede wszystkim psy, którym poświęcił regulację § 18 pkt 1, nie dostrzegając, że regulamin winien odnosić się generalnie do zwierząt domowych bez możliwości ich zróżnicowania, bowiem takie uprawnienie nie wynika z przepisu ustawy. Brak jest wreszcie podstaw prawnych żeby wymagać od właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe zwolnienia psów z uwięzi, pod warunkiem, że pies ma kaganiec i dotyczy to wyłącznie miejsc mało uczęszczanych, który to zwrot jest niedookreślony i może być różnie interpretowany. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy odnosi się wyłącznie do "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", a nie jak określił to lokalny prawodawca "miejsc mało uczęszczanych", co świadczy o nieuprawnionym przekroczeniu delegacji ustawowej. Również wymóg by pies pozostawał wyłącznie w kagańcu, bez względu na jego rasę, wiek i stan zdrowia czy cechy anatomiczne zwierzęcia jest nieuzasadniony. Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, 27 czerwca 2017 r. II OSK 2873/15, 14 listopada 2017 r. II OSK 443/16 i 29 lipca 2020 r. II OSK 921/20 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), iż w myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń Wojciech Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskanie bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn.zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa (osoby utrzymującej psa) bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nie uwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, tak jak ma to miejsce właśnie w rozważanym § 18 pkt 1 lit. b i lit. c regulaminu, naruszają tą zasadę, zwłaszcza wówczas gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Rację ma przy tym Prokurator twierdząc, że własność jest prawem chronionym, co wynika wprost z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Na gruncie rozpatrywanej sprawy przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie stanowi upoważnienie dla organu uchwałodawczego do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego unormowań ograniczających prawo własności właściciela nieruchomości, co ma miejsce w tym wypadku w § 18 pkt 1 lit. c uchwały. Na marginesie trzeba zwrócić uwagę na regulację art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego § 22 zaskarżonej uchwały zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Stosownie zaś do § 22 regulaminu właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania, co najmniej raz w roku deratyzacji na terenach nieruchomości zabudowanych. Obowiązek ten w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być realizowany tylko w miarę potrzeby. Konfrontacja przywołanych unormowań dowodzi, że jasny w swej treści zapis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, nie obejmuje aspektu podmiotowego, poprzez wprowadzenie zapisu, że to właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji. Zakres obowiązków właścicieli nieruchomości określa bowiem ustawa. Nałożenie obowiązku deratyzacji na właścicieli w § 22 zaskarżonej uchwały jest więc wyrazem ewidentnego przekroczenia delegacji ustawowej. Nadto lektura § 22 regulaminu dowodzi, że obowiązkiem deratyzacji zostały objęte wszystkie nieruchomości na terenie gminy, co pozostaje w sprzeczności z przepisem kompetencyjnym, który wymaga wskazania w regulaminie konkretnych obszarów podlegających obowiązkowi deratyzacji. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2019 r. II OSK 2875/18 (Lex nr 2866375), zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w omawianym przepisie, było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Wobec tego brak określenia w regulaminie obszarów podlegających deratyzacji oraz nałożenie tego obowiązku na właścicieli nieruchomości, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności § 22 regulaminu.

Sąd kontrolując legalność zaskarżonej uchwały w świetle wymagań art. 134 p.p.s.a. za konieczne uznał również zakwestionowanie § 26 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz § 3 uchwały zmieniającej, które stanowią, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r. Takie sformułowanie § 26 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz § 3 uchwały zmieniającej, w połączeniu z faktem, że zostały one opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 18 września 2015 r. (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z 18 września 2015 r., poz. 3596 i 3597) oznacza, że można mieć wątpliwości czy weszły one w życie po upływie 14 dni od daty ich ogłoszenia, czyli z dniem 3 października 2015 r., czy też z dniem 1 stycznia 2016 r. Wskazać należy, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Rozważane regulacje są więc nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi o przepisy prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 - dalej w skrócie "u.o.a.n."), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Data ogłoszenia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może ona wejść w życie. Z kolei zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa wspomniana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Powtórzeniem przepisu konstytucyjnego jest art. 42 u.s.g., w myśl którego zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przytaczana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 wymienionej ustawy. A zatem, skoro treść § 26 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz § 3 uchwały zmieniającej są wewnętrznie sprzeczne, a ponadto naruszają w istotnym stopniu art. 4 ust. 1 u.o.a.n., konieczne było usunięcie wspomnianych regulacji z obrotu prawnego w części dotyczącej słów "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2016 r.".

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

B.A.