Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 735/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 2 pkt. 8, art. 41 ust. 2 pkt. 8
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2114/11 w sprawie ze skargi J. O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2114/11, w sprawie ze skargi J. O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, w pkt 1 uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji, w pkt 2 stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy oraz ocenę prawną:

Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. O. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z 28 kwietnia 2011 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji , Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy podał, że postanowieniem z dnia 28 lutego 2011 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Płocku wszczął śledztwo w sprawie prowadzenia w dniu 26 lutego 2011 r. na ul. Armii Krajowej w Płocku samochodu osobowego przez znajdującego się w stanie nietrzeźwości funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w Płocku J. O.

W dniu 16 marca 2011 r. asesor Prokuratury Rejonowej w Żyrardowie wydał postanowienie, w którym J. O. – wówczas policjantowi pozostającemu w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu – przedstawił zarzut o to, że w nocy z 25 na 26 lutego 2011 r. na ul. Armii Krajowej w Płocku prowadził pojazd mechaniczny w ruchu lądowym znajdując się w stanie nietrzeźwości (2,16‰ alkoholu we krwi), tj. o czyn z art. 178a § 1 k.k.

W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji zawiesił J. O. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 8 kwietnia 2011 r. do dnia 7 lipca 2011 r.

Ponadto pismem L.dz. K-4681/11 z dnia 9 marca 2011 r., a następnie pismem L.dz. K-5551/11 z dnia 21 marca 2011 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w Radomiu powiadomił J. O. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji oraz poinformował o przysługującym mu prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Jednocześnie, zgodnie z wymogiem określonym w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwrócono się o opinię w sprawie do organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. W opinii z dnia 31 marca 2011 r. Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów województwa mazowieckiego, wskazując na profesjonalizm, zaangażowanie w realizację zadań służbowych oraz dotychczasową pozytywną opinię przełożonych, negatywnie odniósł się do zamiaru zwolnienia J. O. ze służby w Policji.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji zwolnił J. O. ze służby w Policji z dniem 10 maja 2011 r. Decyzji tej, w oparciu o art. 108 k.p.a., organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że wymieniony dopuścił się czynu o znamionach przestępstwa określonego w art. 178a § 1 k.k. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu, fakt ten pozbawia J. O. przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, niezbędnego w świetle art. 25 cytowanej ustawy do pełnienia służby w Policji. Ponadto, opisane zdarzenie wpływa na osłabienie wizerunku Policji jako formacji ścigającej sprawców także takich przestępstw oraz utratę do niej zaufania i wiarygodności w oczach opinii publicznej. Dlatego też, zdaniem organu I Instancji, zwolnienie J. O. ze służby w Policji leży w interesie służby, tożsamym z interesem społecznym i ma na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom obniżenia zaufania społecznego do Policji i policjantów.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania wniesionego przez J. O., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji jest regulacją wyjątkową. Jego wprowadzenie podyktowane było troską o autorytet Policji, jako zorganizowanej formacji służącej społeczeństwu, powołanej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, do której podstawowych zadań należą m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi. Omawiany przepis służy jak najszybszemu eliminowaniu ze struktur Policji funkcjonariuszy popadających w konflikt z prawem, którego przestrzeganie mają kontrolować oraz przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06). Analizując stan faktyczny sprawy Komendant Główny Policji uznał, że w sprawie bezspornym jest, że czyn zarzucony J. O. w postanowieniu prokuratora z dnia 16 marca 2011 r. o przedstawieniu zarzutów wypełnia znamiona przestępstwa określonego w art. 178a § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.). Zestawiając powyższą okoliczność z treścią art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji organ wskazał, że ustawodawca, w odróżnieniu od podstaw zwolnienia policjanta wymienionych w art. 41 ust. 1 pkt 4 i art. 41 ust. 2 pkt 2, dopuszczając możliwość zwolnienia policjanta ze służby w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 8, nie powiązał przesłanki zwolnienia policjanta ze służby ze skazaniem funkcjonariusza prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Do zwolnienia policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie jest wymagana przesłanka prawomocnego wyroku sądu za popełnienie zarzucanego funkcjonariuszowi przestępstwa. Jednocześnie organ podkreślił, że czym innym jest popełnienie przestępstwa zgodnie z jego kodeksową definicją (art. 1 § 1-3 i art. 115 § 1 k.k.), a czym innym popełnienie czynu o znamionach przestępstwa. Aby można było mówić o przestępstwie, muszą wystąpić bowiem wszystkie przesłanki określające odpowiedzialność karną, podczas gdy popełnienie czynu, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy, jest pozbawione takich elementów, jak zawinienie i społeczna szkodliwość (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1017/05). W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że zdarzenie z udziałem J. O., które miało miejsce w dniu 26 lutego 2011 r. w Płocku, tj. prowadzenie pojazdu mechanicznego po drodze publicznej w stanie nietrzeźwości, bez wątpienia jest popełnieniem czynu o znamionach przestępstwa w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Zdaniem organu zebrane w sprawie materiały, a w szczególności: notatka służbowa funkcjonariusza Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Płocku z dnia 8 marca 2011 r., notatka służbowa funkcjonariusza Samodzielnego Pododdziału Prewencji Policji w Płocku z dnia 8 marca 2011 r., notatka urzędowa Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Płocku z dnia 26 lutego 2011 r., karta zlecenia wyjazdu zespołu ratownictwa medycznego z dnia 26 lutego 2011 r. oraz wyniki badań laboratoryjnych z dnia 26 lutego 2011 r. w sposób nie budzący wątpliwości i wyrazisty świadczą, że spełniona została przesłanka oczywistości popełnienia przez skarżącego czynu o znamionach przestępstwa. Z tego powodu, w ocenie Komendanta Głównego Policji, prawidłowe było stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu, zgodnie z którym czyn jakiego dopuścił się J. O. w dniu 26 lutego 2011 r., uniemożliwia jego dalsze pozostanie w służbie, ponieważ skarżący swoim zachowaniem dał wyraz ignorancji prawa, przez co utracił zaufanie społeczne, a tym samym nie może nadal być funkcjonariuszem Policji, który ma egzekwować przestrzeganie prawa przez obywateli.

Odnosząc się z kolei do zarzutu odwołania J. O. dotyczącego zasięgnięcia opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że organ I instancji wypełnił określony w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji obowiązek zasięgnięcia przed wydaniem decyzji opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów (opinia z dnia 31 marca 2011 r.), przy czym, wbrew twierdzeniom odwołania, dla prawidłowości zwolnienia funkcjonariusza nie wprowadzono wymogu uzyskania opinii pozytywnej. Także brak ustosunkowania się organu do treści tejże opinii w zestawieniu z powagą zarzutu przedstawionego skarżącemu w postępowaniu karnym nie stanowi uchybienia stanowiącego podstawę do uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego. Nadto organ zaznaczył, że odmowne rozpatrzenie prośby J. O. o zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji z dniem 9 marca 2011 r. (pismo z dnia 5 marca 2011 r.), a następnie z dniem 24 marca 2011 r. (raport z dnia 18 marca 2011 r.), nie może być traktowane jako okoliczność świadcząca o braku obiektywizmu lub jednostronnym gromadzeniu materiałów w niniejszym postępowaniu. W przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku, organowi pozostawiono swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie, z tym zastrzeżeniem, że zwolnienie musi zamykać się w okresie 3 miesięcy od złożenia wniosku, o ile nastąpi do tego czasu zwolnienie policjanta ze służby na innej podstawie. Inna podstawa prawna zwolnienia J. O. ze służby w Policji, określona w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, jednak wystąpiła i ona właśnie legła u podstaw zwolnienia, co nastąpiło w czasie biegu 3-miesięcznego terminu do zwolnienia go na podstawie art. 41 ust. 3 cytowanej ustawy.

Na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2011 r. J. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu od rozkazu personalnego organu I instancji, a nadto zarzucił orzekającym w sprawie organom błędy w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, które polegały na odstąpieniu od zgromadzenia dowodów jednoznacznie świadczących o kierowaniu przez skarżącego w dniu 26 lutego 2011 r. pojazdem mechanicznym, przyjęciu za oczywisty dowód popełnienia czynu z art. 178a § 1 k.k. okoliczności wydania postanowienia o przedstawieniu zarzutu, mimo, iż w treści tego postanowienia brak jest informacji o przyznaniu się podejrzanego do winy oraz odstąpieniu od analizy notatki prokuratora N. P., z której jednoznacznie wynika, że skarżący od początku twierdził, iż nie kierował pojazdem oraz, że w pojeździe doszło do wystrzału dwóch poduszek powietrznych i na obu były ślady brunatnej substancji. Ponadto, skarżący zarzucił, że nie ustalono w jakim czasie po zdarzeniu na miejscu pojawili się świadkowie, czy któryś z nich widział zdarzenie i w jakim czasie po zdarzeniu na miejscu pojawili się policjanci.

Z powyższych przyczyn, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu. Dodatkowo zaznaczył, że przesłanki zwolnienia nie mogą być oceniane w świetle przyznania się do winy lub też zaprzeczenia popełnienia przestępstwa, ponieważ jest to określona linia obrony nie mająca wpływu na oczywistość popełnienia przestępstwa. Natomiast organ badając przesłanki zwolnienia oparł się na materiale dowodowym, z którego jednoznacznie wynika, że skarżący prowadził pojazd mechaniczny mając we krwi 2,16 promila alkoholu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że zarówno Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu, jak i Komendant Główny Policji naruszyli w sprawie przepisy postępowania, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że dokonując wykładni art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, należy – z jednej strony – zwrócić uwagę na użyte w nim sformułowanie "można", co wskazuje na przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego, a – z drugiej strony – na użyte i nie zdefiniowane w ustawie o Policji pojęcie "oczywistości popełnienia czynu". Zastosowanie tego przepisu wymaga ustalenia przez organ przesłanki popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, obarczonej dwoma kwalifikatorami wymagającymi od organu przeprowadzenia dwóch różnych wnioskowań, których wyraz powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia, a mianowicie wykazania oczywistości popełnienia czynu i oceny braku możliwości pozostania w służbie. Przepisy ustawy o Policji nie wyjaśniają pojęcia oczywistości czynu zabronionego, stąd też będąc w zgodzie z regułami wykładni należy odwołać się do jego potocznego znaczenia i wskazać, że słownik języka polskiego pojęcie "oczywisty" definiuje jako: niebudzący wątpliwości co do znaczenia, wagi, prawdziwości, bezsporny, pewny (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 565). Drugi z kwalifikatorów przesłanki pozwalającej organowi zwolnić policjanta ze służby ma charakter uznania administracyjnego obejmującego prawo organu do oceny, czy oczywiście popełniony czyn uniemożliwia pozostawanie policjanta w służbie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 198/07). Ponadto Sąd podkreślił, że organ prowadząc postępowanie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby warunkach określonych przepisem art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, w zakresie nieuregulowanym odmiennie w tejże ustawie i przepisach wydanych na jej podstawie, działa w oparciu o przepisy procedury administracyjnej – przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i jest związany wszystkimi zasadami tego postępowania

W konsekwencji na organach orzekających w sprawie zwolnienia policjanta ze służby w oparciu o omawiana podstawę – w zakresie pierwszego kwalifikatora – ciąży obowiązek: prowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli i wyważenia tych dwóch interesów (art. 7 k.p.a. in fine), natomiast - w zakresie drugiego kwalifikatora – ciąży obowiązek prowadzenia postępowania z uwzględnieniem prawdy obiektywnej, tj. podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a. in principio). W tym ostatnim przypadku organ winien zatem stosować wszystkie te, dalsze przepisy postępowania, których celem jest realizacja zasady prawdy obiektywnej, do których należy art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że organy prowadzące postępowanie w sprawie zwolnienia J. O. ze służby w Policji naruszyły powyższe przepisy postępowania, a tym samym nie ustaliły, czy w sprawie wystąpiły okoliczności przewidziane w hipotezie normy wynikającej z art. 41 ust. 1 pkt 8 ustawy o Policji, tzn. czy wystąpiła "oczywistość popełnienia czynu". Sąd zauważył, że w aktach administracyjnych brak jest kopii protokołu przesłuchania skarżącego jako podejrzanego o czyn z art. 178a § 1 kk., co uniemożliwia ustalenie, czy w toku postępowania przygotowawczego przyznał się on do winy. Ponadto, w aktach tych znajdują się jedynie notatki urzędowe prokuratora i czterech policjantów, a ich treść wskazuje, że osoby je sporządzające relacjonują przebieg zdarzenia w taki sposób jak je zapamiętały (na miejscu zdarzenia obecna była sierż. M. S. – notatka z dnia 26 lutego 2011 r., k. 46; asp. M. I. – notatka z dnia 26 lutego 2011 r., k. 14-15; st. sierż. P. K. – notatka z dnia 8 marca 2011 r., k. 47 i notatka z dnia 9 marca 2011 r., k. 50; mł. asp. J. W. – notatka z dnia 8 marca 2011 r., k. 48 oraz prokurator N. P. z Prokuratury Rejonowej w Płocku - notatka z dnia 26 lutego 2011 r. ). Nadto, w notatce st. sierż. P. K. wymieniono dane osobowe trzech świadków zdarzenia, jednak akta postępowania nie zawierają protokołu przesłuchania tych świadków. Oznacza to, że w istocie opisane notatki zastępują dowód z przesłuchania świadka. Skoro zatem do postępowania w sprawie zwolnienia policjanta ze służby stosuje się przepisy procedury administracyjnej, w tym przepisy dotyczące postępowania dowodowego, to jako niedopuszczalne należy uznać takie prowadzenie postępowania przez organ administracji, w którym dla ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności sporządza się notatkę urzędową w miejsce protokołu z przesłuchania świadka (art. 67 k.p.a.) i zastępuję się dowód przesłuchania świadka notatką urzędową. W rezultacie organ prowadzący postępowanie w I instancji odstępując od przeprowadzenia, w sposób sformalizowany (art. 68, art. 69 i art. 70 k.p.a.) dowodu z przesłuchania świadków (tj. obecnych na miejscu zdarzenia policjantów i innych osób, których dane ustalono w toku czynności służbowych) skorzystał ze środka dowodowego w postaci oświadczeń funkcjonariuszy udokumentowanych w sposób odformalizowany bez udziału organu prowadzącego postępowanie.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie zwracano wielokrotnie uwagę, że wewnętrzna notatka w ogóle nie stanowi dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż czynności procesowe należy przeprowadzić z udziałem strony (art. 67, 69, art. 79 k.p.a.). Notatka nie spełnia bowiem wymogów ustalonych w art. 75 w zw. z art. 77 k.p.a. i nie może zastępować środków dowodowych wymienionych w przepisie art. 75 k.p.a. i następnych (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2062/10, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 306/99). Także doktryna podkreśla, że jakkolwiek art. 75 § 1 zd. 2 k.p.a. nie określa bezwzględnej hierarchii wartości środków dowodowych, a dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, to gdy w sprawie są dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania (tak A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej Lex). Sąd zwrócił uwagę, że przyjęcie tego poglądu uzasadnione jest również tym, że osoba przesłuchiwana w charakterze świadka jest pouczana o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 83 § 3 k.p.a.), a w przypadku notatki takiego pouczenia brak, a ponadto wskazał nieścisłości w treści sporządzonych notatek służbowych. Sąd stwierdził, że notatki te nie mogą stanowić dowodu na okoliczność popełnienia czynu z art. 178a § 1 k.k. w sytuacji, gdy do znamion tego czynu należy czynność w postaci prowadzenia pojazdu. Ponadto z akt postępowania wynika, iż w toku czynności przeprowadzonych na miejscu zdarzenia (v. protokół oględzin miejsca wypadku drogowego z dnia 26 lutego 2011 r., k.25-32) zabezpieczono 11 śladów biologicznych, natomiast z dalszego przebiegu postępowania nie wynika, aby ślady te zostały skonfrontowane z materiałem biologicznym pobranym od skarżącego. Z powyższego protokołu wynika, że materiał biologiczny znajdował się nie tylko na siedzeniu kierowcy, ale i pasażera oraz w innych miejscach ujawnionych w toku oględzin. Zestawienie materiałów uzyskanych z tych dwóch źródeł może stanowić istotny dowód w sprawie na okoliczność "osoby kierującej pojazdem".

Wobec wskazanych naruszeń przepisów postępowania Sąd uchylił zarówno zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, jak też poprzedzający go rozkaz personalny Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu, wskazując, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ma stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., obowiązek zastosować ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku, winien więc uzupełnić materiał dowodowy, tzn. przesłuchać osoby sporządzające notatki jako świadków, przesłuchać ustalonych świadków zdarzenia, a także wystąpić do prokuratora o kopie dowodów z badań materiału genetycznego (biologicznego), o ile badania takie przeprowadzono.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną wykładnię tego przepisu, przyjmując iż wymaga on badania okoliczności faktycznych i zawinienia popełnienia czynu zawierającego znamiona przestępstwa w sytuacji gdy wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów o jego popełnienie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu I instancji, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do oddalenia skargi,

– art. 1 § § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli zaskarżonych decyzji stwierdzającej, iż organy naruszyły przepis art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., pomimo że organy orzekające w postępowaniu administracyjnym zebrały materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wyczerpujący, mając na względzie stan sprawy karnej prowadzonej przeciwko skarżącemu.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku stwierdzenia, że nie zaistniało naruszenie norm proceduralnych, a jedynie naruszono prawo materialne - uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że oczywistość popełnienia czynu, o jakiej mowa w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji musi wynikać z okoliczności danej sprawy. Co najmniej z uwagi na treść art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji oczywistości nie można utożsamiać z pewnością, co do popełnienia czynu. Jednocześnie organ administracji (chociaż jest nim Policja) nie ma uprawnień do podejmowania czynności ustawowo przewidzianych dla organów ścigania w ramach postępowania przygotowawczego. Zatem, organ Policji z jednej strony ma obowiązek zebrać dowody świadczące o oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa (albo przestępstwa skarbowego), z drugiej nie ma podstaw prawnych do dublowania, czy też prowadzenia postępowania w zakresie czynności, o których mowa w art. 2 § 2 pkt 1 k.p.k. (powinno być art. 2 § 1 pkt 1 k.p.k.) i art. 297 k.p.k. Tym samym postępowanie dowodowe w tego typu sprawach niewątpliwie musi znaleźć ograniczenia ze względu na postępowanie przygotowawcze i jego cele.

Organ w zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, iż skarżącemu został przedstawiony zarzut w postępowaniu karnym popełnienia przestępstwa z art. 178a k.k. Zgodnie z treścią art. 303 k.p.k., jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa, wydaje się z urzędu lub na skutek zawiadomienia o przestępstwie postanowienie o wszczęciu śledztwa, w którym określa się czyn będący przedmiotem postępowania oraz jego kwalifikację prawną. Ponadto, zgodnie z art. 313 k.p.k., jeżeli dane istniejące w chwili wszczęcia śledztwa lub zebrane w jego toku uzasadniają dostatecznie podejrzenie, że czyn popełniła określona osoba, sporządza się postanowienie o przedstawieniu zarzutów, ogłasza je niezwłocznie podejrzanemu i przesłuchuje się go, chyba że ogłoszenie postanowienia lub przesłuchanie podejrzanego nie jest możliwe z powodu jego ukrywania się lub nieobecności w kraju. Postanowienie o przedstawieniu zarzutów zawiera wskazanie podejrzanego, dokładne określenie zarzucanego mu czynu i jego kwalifikacji prawnej. Tak więc istnienie takiego szczególnego dokumentu jak postanowienie o przedstawieniu zarzutów ma istotne znaczenie dla określenia prawdopodobieństwa popełnienia przestępstwa. Przedstawienie zarzutów jest cezurą czasową w postępowaniu przygotowawczym, powodując, iż toczy się ono przeciwko konkretnej osobie (faza in personam). Ujawnienie tej okoliczności przesądza o zaistnieniu zdarzenia nie tylko o znamionach czynu zabronionego, lecz przestępstwa. W takim przypadku bez żadnej wątpliwości mamy do czynienia z bezsprzecznym ustaleniem oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa. Kontrola prawidłowości, czy też zasadności postawienia zarzutów (wydania przez prokuratora postanowienia o jego przedstawieniu) nie należy do organów administracji publicznej, dokonywanej w toku postępowania administracyjnego. Dokonywanie czynności procesowych w postaci przesłuchania świadków, a także badania śladów organoleptycznych stanowią istotną ingerencję w kompetencje organów postępowania przygotowawczego. Otóż bowiem Sąd w obliczu istnienia postanowienia o przedstawieniu zarzutów stwierdza, że organ miał obowiązek prowadzenia własnego postępowania dowodowego, którego celem miało by być ustalenie, czy czyn zaistniał, został popełniony przez podejrzanego czy jego popełnienie jest oczywiste.

Sąd błędnie utożsamia przyznanie się do winy z oczywistością popełnienia czynu. Podejrzany w toku postępowania przygotowawczego oraz oskarżony na etapie postępowania sądowego ma możliwość zmiany swoich wyjaśnień, w tym także co do przyznania się do winy. Zatem ustalenie okoliczności, czy podejrzany przyznał się do winy, czy też nie poprzez pozyskanie protokołu jego przesłuchania jest zbędne dla oceny czy zachodzi przesłanka oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, o ile został jemu przedstawiony zarzut popełnienia tego czynu. Pozyskanie protokołu przesłuchania i ocena przesłanki oczywistości poprzez pryzmat przyznania się do winy osoby podejrzanej w znaczeniu przepisów kodeksu postępowania karnego stanowi nieuprawnione podważanie zasadności postanowienia o przedstawieniu zarzutów.

Zaskarżone decyzje były wydane już po przestawieniu skarżącemu zarzutu o popełnienie przestępstwa z art. 178a k.k. Fakt ten determinuje i przesądza o zasięgu postępowania dowodowego, a tym samym i całego postępowania administracyjnego o zwolnienie policjanta ze służby ze względu na oczywistość popełnienia przez policjanta czynu zabronionego o znamionach przestępstwa. Zalecenia Sądu, wynikające z ustalonych uchybień prowadzą do przekroczenia kompetencji organów administracji publicznej oraz podważenia rozstrzygnięć podejmowanych organy ścigania. Oczywistość odnosi się wyłącznie do znamion danego przestępstwa. Przepis art. 178a § 1, który stanowi, iż kto, znajdując się w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego, prowadzi pojazd mechaniczny w ruchu lądowym, wodnym lub powietrznym podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. W świetle dokumentów posiadanych przez organ I i II instancji, a zwłaszcza w świetle postanowienia o przedstawieniu zarzutów, było oczywistym, iż skarżący popełnił czyn o znamionach przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. Dalsze prowadzenie tej sprawy stanowiłoby nieuzasadnione jej przewlekanie, co ewidentnie pozostawało w sprzeczności z art. 25 ustawy o Policji. Skarżący prawomocnym wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r. Sądu Rejonowego w Płocku został uznany winnym zarzuconego mu czynu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Podniesiony w skardze kasacyjnej Komendanta Głównego Policji zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że wymaga on zbadania okoliczności faktycznych i zaistnienia popełnienia czynu zawierającego znamiona przestępstwa w sytuacji, gdy wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutów jego popełnienia jest uzasadniony.

Zwolnienie J. O. ze służby nastąpiło na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym to przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadkach popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wydane w sprawie decyzje przyjął, że oczywistość popełnienia czynu, o której mowa w tym przepisie powinna być rozumiana zgodnie z potocznym znaczeniem pojęcia "oczywisty", jako niebudzący wątpliwości co do znaczenia, wagi, prawdziwości, bezsporny, pewny. Jednocześnie Sąd podkreślił, że organy prowadzące postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 31 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji powinny, stosując wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, których celem jest realizacja zasady prawdy obiektywnej przeprowadzić postępowanie wyjaśniające czy w rozpoznawanej sprawie wystąpiła "oczywistość popełnienia czynu". W konsekwencji Sąd wskazał, że materiał sprawy wymaga uzupełnienia, bowiem w aktach administracyjnych brak jest kopii protokołu przesłuchania skarżącego jako podejrzanego, co uniemożliwia ustalenie, czy w toku postępowania przygotowawczego przyznał się do winy. W aktach tych znajdują się jedynie notatki urzędowe prokuratora i czterech policjantów, w których osoby je sporządzające relacjonują przebieg zdarzenia w taki sposób, jak je zapamiętały. Uznając materiał dowodowy za niewystarczający Sąd polecił w dalszym postępowaniu przesłuchać osoby sporządzające notatki w charakterze świadka, a w przypadku dalszych wątpliwości co do przebiegu zdarzenia, przesłuchać ustalonych świadków zdarzenia, a także wystąpić do prokuratora o kopie dowodów z badań materiału genetycznego (biologicznego), o ile badania takie przeprowadzono.

Powyższe stanowisko Sądu, co zasadnie podniósł skarżący organ, nie może być w pełni zaakceptowane. Możliwości przyjęcia oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa nie można uzależniać od konieczności przeprowadzenia przez organ quasi postępowania przygotowawczego.

Oczywistość popełnienia przez funkcjonariusza czynu, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy, musi wynikać z konkretnych okoliczności danej sprawy. Jak słusznie wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku ich ustalenie nastąpić powinno z poszanowaniem reguł postępowania dowodowego przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie budzi też żadnych wątpliwości stwierdzenie, że wewnętrzna notatka nie wypełnia wymogów ustalonych w art. 75 w związku z art. 77 k.p.a. i następnych i nie może zastępować środków dowodowych wymienionych w przepisie art. 75 k.p.a.

Jednakże należy mieć też na uwadze, że postępowanie dowodowe w sprawie dotyczącej zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie może naruszać uprawnień do podejmowania czynności ustawowo przewidzianych dla organów ścigania w ramach postępowania przygotowawczego. Dlatego zgodzić należy się ze skarżącym, że chociaż organ Policji ma w tego rodzaju postępowaniu obowiązek zebrania dowodów świadczących o oczywistości popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, z drugiej jednak strony nie ma podstaw prawnych do dublowania postępowania w zakresie czynności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 1 i art. 297 k.p.k. Z tego też względu postępowanie dowodowe w takiej sprawie musi znaleźć ograniczenia z uwagi na prowadzone postępowanie przygotowawcze i jego cele.

W rozpoznawanej sprawie należało więc niewątpliwie mieć na uwadze, że postanowieniem z dnia 28 lutego 2011 r. wszczęte zostało śledztwo w sprawie prowadzenia w dniu 26 lutego 2011 r. na ul. Armii Krajowej w Płocku samochodu osobowego przez znajdującego się w stanie nietrzeźwości funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w Płocku J. O. Następnie, w dniu 16 marca 2011 r. przedstawiono J. O. jako podejrzanemu zarzut, że w nocy z 25 na 26 lutego prowadził pojazd mechaniczny w ruchu lądowym znajdując się w stanie nietrzeźwości (2,16‰ alkoholu we krwi), tj. o czyn z art. 178a § 1 k.k.

Niewątpliwie wydanie postanowienia o przedstawieniu zarzutów ma istotne znaczenie dla określenia prawdopodobieństwa popełnienia czynu o znamionach przestępstwa.

Należy też zgodzić się ze skarżącym organem, że przyznanie się do winy nie może być utożsamiane z oczywistością popełnienia czynu, a dla uznania, że zaistniały przesłanki zwolnienia funkcjonariusza na podstawie omawianego przepisu nie jest konieczne przyznanie się do winy przez funkcjonariusza w postępowaniu karnym, jeżeli z całokształtu okoliczności sprawy wynika oczywistość popełnienia czynu. Chociaż J. O., jak to wielokrotnie podkreślał, nie przyznał się do popełnienia zarzucanego mu czynu, to sugerując, że ktoś inny mógł prowadzić pojazd nie wskazał nawet kto poza nim mógł się znajdować w pojeździe, którym jechał, zaś okolicznością niekwestionowaną jest, że dokonane po zdarzeniu pobranie krwi wykazało, że znajdował się w stanie nietrzeźwości (2,16‰ alkoholu we krwi).

Skoro więc na podstawie zebranego w postępowaniu przygotowawczym materiału przedstawiono J. O. zarzut popełnienia przestępstwa z art. 178a k.k., to istniały podstawy by przyjąć oczywistość popełnienia czynu o znamionach przestępstwa.

Wobec powyższego uznać należało za zasadny zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji doprowadziła Sąd pierwszej instancji do niewłaściwego zastosowania tego przepisu i uchylenia wydanych w sprawie decyzji, gdy tymczasem przeprowadzone w sprawie postępowanie było prawidłowe i nie naruszało art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., jako jedyny w istocie zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie mógł być skuteczny skoro przepis ten wskazuje jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy, a uchylenie w sprawie decyzji było przede wszystkim wynikiem naruszenia prawa materialnego.

Sąd nie naruszył art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd dokonał w sprawie właściwej kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Wynik tej kontroli, nie odpowiadający oczekiwaniom strony, nie upoważnia do podnoszenia takiego rodzaju zarzutu. Ponadto przepis ten, jako przepis ustrojowy, nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej.

Wobec tego, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy.