Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 685/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 59 ust. 1, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 6, art. 1 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 7, par. 8, par. 2 pkt 3 i 4, par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi E.S. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2, art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), Prezydent Miasta odmówił E. i L. S. ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w G., przy ul. S. [...], polegającej na nadbudowie budynku o poddasze użytkowe oraz nadbudowie przybudówki do wysokości dachu.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zamierzenie inwestora obejmuje nadbudowę budynku o poddasze użytkowe poprzez zmianę konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 38-45 stopni i wysokości kalenicy do 11,5 m, a także nadbudowę "wiatrołapu" od strony frontowej budynku do wysokości projektowanej nadbudowy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki nr [...] obszar analizowany. Szerokość frontu działki wynosi 6 m, dlatego szerokość obszaru analizowanego przyjęto jako 50 m w każdą stronę od wszystkich granic działki. Ustalono, że zlokalizowane w obszarze analizowanym budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej mają zachowaną pierwotną kompozycję przestrzenną oraz jednorodną formę. Wszystkie mają dwie kondygnacje naziemne i przekryte są dachami płaskimi. Budynki zlokalizowane na działkach sąsiednich (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) tworzą zabudową szeregową, uskokową, o jednorodnej formie. Budynki mają jednakową szerokość i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wszystkie przykryte są dachami płaskimi. W wyniku analizy ustalono następujące parametry: szerokość elewacji frontowej - bez zmian, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - bez zmian, geometria dachu - dach płaski, linia zabudowy - bez zmian. Budynek przy ul. S. [...] stanowi fragment zabudowy szeregowej o jednorodnej formie i zachowanej pierwotnej kompozycji przestrzennej. Planowana inwestycja, polegająca na zmianie geometrii dachu oraz zmianie wysokości budynku, nie spełnia wymogów ustalonych w wyniku analizy. Zamierzona nadbudowa przybudówki w części frontowej budynku burzy rytm zachowanej, uskokowej linii zabudowy szeregu budynków, powoduje zmianę szerokości elewacji frontowej budynku oraz przekroczenie obowiązującej linii zabudowy. Planowana inwestycja nie stanowi zatem kontynuacji formy architektonicznej sąsiednich budynków, a jej realizacja byłaby poważnym dysonansem w istniejącej strukturze budynków przy ul. S. [...]-[...] i stanowiłaby naruszenie ładu przestrzennego. Oznacza to, że planowana inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Brak spełnienia jakiegokolwiek warunku określonego w tym przepisie skutkuje wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. i L. S. stwierdzili, że wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa są zachowane i decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać wydana. Zarzucili, iż opis obszaru analizowanego zawarty w decyzji jest niezgodny z rzeczywistością, a decyzja nie jest oparta o merytoryczną analizę kryteriów, które narzuca ustawa.

Decyzją z dnia 14 lipca 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1pkt 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, § 4 ust. 1 i 3, § 7 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

(Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył treść

art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, że wprowadza on na grunt polskiego prawa zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Wskazując na treść § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ stwierdził również, iż określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków. Organ odwoławczy stwierdził, iż z analizy funkcji i cech zabudowy zagospodarowania terenu sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że budynki w zabudowie szeregowej (w której znajduje się segment odwołujących się) mają zachowaną pierwotną kompozycję przestrzenną i jednakową formę. Zlokalizowane są uskokowo. Na podstawie ustalonej w analizie obowiązującej linii zabudowy w ciągu ul. S., przyjął także, iż zamierzona inwestycja wymagałaby zmiany linii zabudowy, co byłoby niezgodne z ustaloną linią zabudowy. Zdaniem Kolegium, planowana nadbudowa przybudówki w części frontowej budynku byłaby niezgodna z § 4 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia, burzyłaby rytm zachowanej uskokowej linii zabudowy szeregu budynków, przekraczając obowiązującą linię zabudowy.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że wszystkie budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym w zabudowie szeregowej są pokryte dachami płaskimi. Wysokość budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestorów, które stanowią podstawę do określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jest identyczna z wysokością budynku skarżących (ok. 7,5 m). Zatem nie ulega wątpliwości, że planowana nadbudowa budynku o poddasze użytkowe - poprzez zmianę konstrukcji dachu z płaskiego na dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 38-55 stopni i wysokości kalenicy 11,5 m, byłaby niezgodna z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W ocenie Kolegium, z uwagi na bliźniaczą zabudowę, cechy ewentualnej przyszłej zabudowy i zagospodarowania terenu należało określić ze szczególnym uwzględnieniem cech zabudowy budynków przy ul. S. [...]-[...]. Skoro budynki te są obecnie jednakowej wysokości, tworzą spójną architektoniczną bryłę, to nadbudowa jednego z nich (ze zmianą konstrukcji dachu) naruszałaby zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy wyłącznie jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych.

W skardze na powyższą decyzję E. i L. S. podnieśli, że trzydziestoletni segment, zakupiony przez nich do remontu w 2006 roku, nie spełnia ani standardów mieszkalnych, ani przepisów prawa budowlanego. Piętrzenie trudności przez Urząd Miejski w celu podtrzymywania tego stanu nikomu nie służy, szkodzi i stwarza zagrożenie. Zdaniem skarżących, spełnione są wszystkie kryteria formalne pozytywnej decyzji. W przeszłości ten problem dostrzeżono i podobne decyzje wydawano. W G. takich inwestycji zrealizowano co najmniej pięć, a w samym B. cztery. Decyzja organu I instancji nie wyczerpuje możliwości jakie stwarza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 roku skarżący oświadczył, że przy jego domu jest przybudówka wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę

i w niniejszej sprawie chodzi o nadbudowę tej przybudówki. Stwierdził także, iż przy ulicy S. nie ma budynków ze skośnymi dachami, wszystkie dachy są płaskie. Dopiero przy ulicy G. są cztery budynki ze skośnymi dachami. Po okazaniu mapy z karty 39 akt administracyjnych skarżący oświadczył, że ta mapa nie obejmuje ulicy G. Nie obejmuje jej również mapa z karty 204 akt administracyjnych. Skarżący wyjaśnił, że zabudowa szeregowa, w której znajduje się jego budynek, składa się z 7 budynków. Ponadto skarżący złożył do akt pismo zawierające "katalog uciążliwości", opisujące utrudnienia związane z zamieszkiwaniem w budynku przy ulicy S. [...] w G.

W piśmie z dnia 24 lutego 2011 roku skarżący ponownie przedstawił opis uciążliwości istniejących w zabudowie wzdłuż ulicy S., wskazując że osiedle straciło swą pierwotną funkcję, a ratunkiem jest nowa polityka przestrzenna dla ulicy, oparta na sensownej, zdaniem skarżących, przebudowie. W załączeniu do pisma przedstawił, w formie tabeli, przebieg czynności związanych z uzyskiwaniem pozwolenia na przebudowę. Odnosząc się do decyzji organu I instancji, poprzedzającej zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, stwierdził, iż dla potrzeb tej decyzji obszar analizowany został zredukowany do minimum. W jego granicach znajduje się działka nr [...] posiadająca zabudowę wielorodzinną o funkcji mieszkalnej, tak jak zabudowa przy ulicy S., jednak nowsza i wyższa. W jego ocenie, jest ona jedynym i najlepszym wzorcem do ustalenia wysokości kalenicy dla nowej zabudowy w tym miejscu. Zdaniem skarżącego, zasada dobrego sąsiedztwa została w tej sytuacji spełniona. Ponadto skarżący stwierdził, że inwestor dysponujący działkami nr [...] i [...] (działki sąsiednie w znaczeniu funkcjonalnym) uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla budowy budynku dwurodzinnego o wysokości 11,5 m. Zarzucił nadto, iż na załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji, stanowiącym część graficzną wyniku analizy, nie zaznaczono przebiegu obowiązującej linii zabudowy, nie wiadomo zatem w którym miejscu planowana inwestycja ją przekracza.

Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 roku skarżący oświadczył, że wszystkie przybudówki, jakie są w segmentach przy ulicy S. od nr [...] do nr [...], co do zasady nie są wyższe od wysokości parteru, przy czym przybudówka przy budynku nr [...] ma skośny dach sięgający pod okna pierwszego piętra. Stwierdził także, iż chciałby aby skośny dach od strony frontu opierał się na przybudówce i tworzył dla niej zadaszenie, a ścianki kolankowe były wybudowane na ścianach bocznych, graniczących z sąsiednimi segmentami.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku

- Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek, dokonać oceny zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, jednak zawsze związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swymi ocenami prawnymi objąć sprawy innej od tej, która stanowi przedmiot zaskarżenia.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej jako ustawa).

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie pozostawało, że dla tereny objętego przedmiotową inwestycją brak było w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zatem z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania takiego terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość – innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 roku, sygn. akt

IV SA/Wa 920/05, Baza Orzeczeń LEX nr 230649 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. akt II OSK 551/05, Baza Orzeczeń LEX nr 194346).

Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – chodzi bowiem o to aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349 oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Należy przy tym zauważyć, że w przepisach dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego brak jest definicji pojęcia "forma architektoniczna". Sięgając jednak do słowników języka polskiego, w których "formę" definiuje się jako: kształt, wygląd zewnętrzny, postać, zarys, figura, typ ukształtowania czegoś, model, szablon (http://portalwiedzy.onet.pl, http://sjp.pwn.pl), należy uznać, iż w sensie architektonicznym "formą" będą płaszczyzny, które tworzą poszczególne elementy budynków. "Formą architektoniczną" będzie zatem zbiór cech składających się na całość danego obiektu budowlanego, w tym forma dachu, wysokość i układ kalenicy, ilość kondygnacji, rodzaj gzymsu lub attyki, wysokość budynku, kompozycja elewacji wraz z detalami architektonicznymi. Zdaniem Sądu, elementy te stanowią pewnego rodzaju minimum, jakie należy wziąć pod uwagę, ustalając, czy planowana inwestycja posiada formę architektoniczną tożsamą z obiektami znajdującymi się na sąsiednich działkach.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego

w art. 61 ust. 6 ustawy, określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W § 3 ww. rozporządzenia wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przepisach zawartych w § 7 i 8 cyt. rozporządzenia określono natomiast wymagania dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 7 cyt. rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 ww. paragrafu, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się co do zasady jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym

(§ 8 cyt. rozporządzenia).

Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z przytoczonymi wyżej przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organów obu instancji, zgodnie z którym planowana inwestycja będzie stanowiła naruszenie uregulowanej

w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa. Budynek (segment) skarżących przy ul. S. [...] należy bowiem do zespołu siedmiu segmentów stanowiących jedną bryłę, przekrytą płaskimi dachami. Stanowi trzeci segment w ciągu siedmiu budynków. Poprzez planowaną nadbudowę, która miałaby m. in. zmienić dach na dwuspadowy i podnieść kalenicę o 4 m, wprowadzona zostałaby obca forma architektoniczna, burząca jednolitą architekturę zespołu segmentów, charakteryzującą się w szczególności jednolitą geometrią dachów. Taka zaś zmiana pozostawałoby w sprzeczności ze wskazaną powyżej zasadą dobrego sąsiedztwa, gwarantującą zachowanie ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, a to poprzez brak kontynuacji cech kształtowania zabudowy.

Brak było jednocześnie podstaw aby uwzględnić twierdzenia skarżących, którzy podnosili, że zabudowa sąsiednia, usytuowana lub planowana na działkach nr [...] oraz [...] i [...], może stanowić wzorzec dla ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez skarżących. Zarówno z przepisów ustawy (w tym w szczególności z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1), jak i powyżej cytowanego rozporządzenia wykonawczego, wynika, że przeprowadzana w sprawie o wydanie warunków zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ma na celu ustalenie czy na danym terenie (obszarze analizowanym) występują pewne standardy zagospodarowania terenu i ukształtowania wzniesionych obiektów, do których planowana inwestycja ma się dostosować. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika wprawdzie, że wystarczy aby w obszarze analizowanym znajdowała się jedna działka zabudowana w sposób umożliwiający ich ustalenie aby można było wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Gdy jednak w obszarze analizowanym takich zabudowanych działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest kilka, lub kilkanaście, to dopiero analiza zabudowy znajdującej się na wszystkich tych działkach pozwala stwierdzić co na danym obszarze jest normą, standardem, a co odstępstwem od tych norm i standardów, do którego to odstępstwa planowana inwestycja nie powinna nawiązywać, bowiem właśnie ono narusza ład przestrzenny na danym obszarze.

Zdaniem Sądu, niezwykle istotną okolicznością w niniejszej sprawie pozostawało, że planowana przez skarżących inwestycja polegać miała na przebudowie budynku mieszkalnego usytuowanego w zabudowie szeregowej, na którą składa się siedem, połączonych wspólnymi ścianami, segmentów, usytuowanych na działkach od nr [...] do nr [...], przy ul. S. w G., tworzących spójną, jednolitą całość. Zabudowa szeregowa jest to szczególny typ zabudowy. Składa się ona z więcej niż dwóch segmentów, połączonych wspólnymi ścianami, tworzących podłużną, zwartą konstrukcję architektoniczną. Elewacja frontowa takiego zespołu obiektów budowlanych jest mocno wydłużona. Zabudowa ta tworzy podłużoną, zwartą bryłę o dużych gabarytach. Z założenia front zabudowy szeregowej położony jest w całości wzdłuż drogi, do której istnieje bezpośredni dostęp, urządzony w formie wjazdów na poszczególne posesje. Co do zasady, każdy z tworzących zabudowę szeregową segmentów, zaprojektowany jest w sposób identyczny. Wynika z tego, że parametry zabudowy istniejącej na każdej z poszczególnych działek objętych zabudową szeregową również powinny być identyczne lub bardzo zbliżone. Dotyczy to zarówno gabarytów i formy architektonicznej poszczególnych segmentów, jak również wskaźnika powierzchni zabudowy, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W ocenie Sądu, tego typu zabudowa, dla zachowania ładu przestrzennego, zasadniczo wymusza na potencjalnych inwestorach, planujących przebudowę poszczególnych segmentów, utrzymanie zastanej zabudowy szeregowej w jej gabarytach, formie architektonicznej oraz pozostałych ww. parametrach zabudowy. Sytuacja tego rodzaju zachodzi w szczególności w okolicznościach takich, jak w przedmiotowej sprawie, w której skarżący chcą rozbudować segment znajdujący się w zabudowie szeregowej, składającej się z siedmiu segmentów. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, wynika przy tym, iż w obszarze analizowanym znajduje się nie tylko zabudowa szeregowa przy ulicy S. (działki nr [...]-[...]), w której znajduje się segment skarżących, lecz również identyczna zabudowa przy ulicy G. (działki nr [...]-[...], [...]-[...] i [...]-[...]) oraz przy ulicy Ł. (działki nr [...]-[...], [...]-[...] i cz. działek nr [...]-[...]). Zabudowa szeregowa zlokalizowana na opisanym powyżej terenie ma zachowaną pierwotną kompozycję przestrzenną oraz jednorodną formę. Wszystkie budynki mieszkalne mają dwie kondygnacje naziemne i przekryte są dachami płaskimi. Budynki w istniejącej w obszarze analizowanym zabudowie szeregowej tworzą zabudowę uskokową, o jednorodnej formie. Budynki zlokalizowane przy ul. S. mają jednakową szerokość (6 m) oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (7,5 m). Skarżący przyznał, na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 roku (k. 58 akt sądowych), iż przy ul. S. nie ma budynków ze skośnymi dachami, wszystkie dachy są płaskie. Wyjaśnił także, iż zabudowa szeregowa, w której istnieją segmenty o dachach dwuspadowych, na jaką powołuje się w skardze, występuje przy ulicy G. Z akt administracyjnych wynika, że zabudowa ta nie została włączona do obszaru analizowanego, nie obejmuje jej nawet mapa, na której analiza została sporządzona. Tym samym parametry zabudowy istniejącej w tym miejscu nie mogły mieć znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Również budynki jednorodzinne oraz wielorodzinne, wolnostojące, o różnorodnych gabarytach i formie architektonicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym, z uwagi na szczególny charakter zabudowy szeregowej, jakiej część stanowi budynek skarżących, także nie mogły stanowić, jak tego oczekiwali skarżący, odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej przebudowy przy ulicy S. [...].

Zdaniem Sądu, organy obu instancji słusznie uznały, że planowana inwestycja - polegająca na nadbudowie budynku o poddasze i zmianie konstrukcji dachu (z płaskiego na dwuspadowy), nie spełnia parametrów ustalonych dla istniejącej, sąsiedniej zabudowy szeregowej, występującej w obszarze analizowanym, która stanowi normę, do której musi dostosować się inwestor. Nadbudowa budynku o poddasze użytkowe spowodowałaby zmianę konstrukcji dachu budynku z płaskiego na dwuspadowy. W tym miejscu podkreślić należy, iż wszystkie budynki przy ul. S., co przyznał sam skarżący, mają płaskie dachy. Ponadto budynki zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących, tj. znajdujące się w zabudowie szeregowej, tworzącej z budynkiem skarżących spójną, jednolitą całość, wszystkie mają wysokość 7,5 m. Planowana przez skarżących inwestycja, ze względu na inny kształt dachu oraz znacznie wyższą wysokość kalenicy, stanowiłaby zatem istotne odstępstwo od wyglądu pozostałych budynków w zabudowie szeregowej, które mają zachowaną pierwotną kompozycję przestrzenną i tworzą jednorodną, spójną całość. Z kolei planowana przez skarżących nadbudowa przybudówki do wysokości nowego dachu stanowiłaby istotną zmianę elewacji budynku, burząc rytm uskokowej linii zabudowy szeregu segmentów. Jak wynika bowiem ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy i załączonych do akt administracyjnych map, segmenty tworzące zabudowę szeregową przy ul. S., zlokalizowane na działkach od 389 do 395, tworzą jednolite uskoki, o takiej samej szerokości. Ponadto, jak wynika z oświadczenia skarżącego, złożonego na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 roku (k.125 akt sądowych), wszystkie przybudówki, jakie są w segmentach przy ulicy S. od nr [...] do nr [...], co do zasady nie są wyższe od wysokości parteru, przy czym przybudówka przy budynku nr [...] ma skośny dach sięgający pod okna pierwszego piętra. Zrealizowanie zatem planowanej przez skarżących nadbudowy przybudówki, z oparciem nowego, pochyłego dachu na tej rozbudowie, jak zasadnie przyjęły organy, zaburzyłoby uskokowy charakter zabudowy i znacznie zmieniłoby wygląd jednej z siedmiu elewacji segmentów, które z założenia winny wyglądać tak samo. Słusznie przy tym organ II instancji nie powtórzył argumentu z decyzji I-instancyjnej, iż taka nadbudowa zmieniałaby szerokość elewacji frontowej. Szerokość ta pozostałaby bowiem bez zmian, zmieniłaby się jednak znacznie szerokość jednego z uskoków, a to - jak zasadnie podkreśliły organy, zaburzyłoby istotnie uskokowy charakter zabudowy szeregowej, w której zlokalizowany jest segment skarżących.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż zasadnie organy obu instancji przyjęły, że planowana inwestycja - rozbudowa znajdującego się w zabudowie szeregowej budynku mieszkalnego, polegająca na nadbudowie budynku o poddasze użytkowe oraz nadbudowie przybudówki do wysokości nowego, dwuspadowego dachu, nie spełnia warunku zgodności formy architektonicznej z zabudową sąsiednią. Narusza ona bowiem, ustalone w analizie, parametry, w tym dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Odnośnie twierdzeń skarżących, iż uzyskanie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 sierpnia 2009 roku o pozwoleniu na budowę oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 10 grudnia 2008 roku decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie ganku wejściowego oraz rozbudowie schodów zewnętrznych miałoby stanowić uzasadnienie dla realizacji planowanej inwestycji, Sąd uznał, że okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Na podstawie ww. decyzji skarżący przebudowali ganek wejściowy oraz rozbudowali schody zewnętrzne od frontu przedmiotowego budynku, w takim zakresie, na jaki pozwalały to wskazane w tych decyzjach przepisy. Decyzje te nie uzasadniają jednak konieczności dalszej rozbudowy przedmiotowego budynku.

Za nietrafny Sąd uznał również zarzut skarżących nadmiernego zredukowania obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odległości 50 m od wszystkich granic nieruchomości skarżących albowiem trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi w niniejszej sprawie jedynie 18 m. Zdaniem Sądu, ustalony w ten sposób obszar analizowany, określony w wielkości minimalnej przewidzianej w przytoczonym wyżej przepisie, był w pełni wystarczający dla ustalenia cech przedmiotowej zabudowy i odpowiadał definicji tego pojęcia określonej w § 2 pkt 4 rozporządzenia. Ustawodawca zdefiniował "obszar analizowany" jako teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania (w szczególności gabaryty, formę architektoniczna obiektów budowlanych, i in. por. § 2 pkt 3) analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Słusznie przyjęto w niniejszej sprawie, iż obszar ustalony w wielkości minimalnej przewidzianej prawem jest wystarczający, ponieważ obejmuje on obszar zurbanizowany, w którym budynek skarżących należy do fragmentu zespołu urbanistycznego zabudowy szeregowej, posiadającej ściśle określone cechy zabudowy (budynki dwukondygnacyjne, przekryte dachami płaskimi). Tym samym nie było potrzeby, a nawet, w ocenie Sądu, nie byłoby dopuszczalne rozszerzania granic tego obszaru analizowanego, tak by w dowolnym, wskazywanym przez inwestorów miejscu, odnaleźć zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy, co obszernie zostało uzasadnione przez organ II instancji, zastana zabudowa w obszarze analizowanym nie tworzy chaosu i bezładu architektonicznego, nie ma zatem wątpliwości, że do jej precyzyjnie określonych cech zabudowy (gabarytów, formy architektonicznej, w tym geometrii dachu) należy dostosować nową zabudowę. W tym miejscu należy podkreślić, iż pod pojęciem ładu przestrzennego, jak to już wskazywano powyżej, ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość wymaga bliskości tej przestrzeni, dotyczy zatem najbliższego otoczenia planowanej inwestycji, stanowiącego pewną całość. W wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt

II SA/Bk 637/09 (Baza Orzeczeń LEX nr 559708), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", to sposób wyznaczenia granic tego obszaru, określony przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania, nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym, a interpretacja tego przepisu, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazuje uznać, że inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) poza obszarem analizowany wyznaczonym w granicach wskazanych w rozporządzeniu, jedynie w uzasadnionych sytuacjach. Zdaniem Sądu, taka uzasadniona sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, ponieważ najbliższe sąsiedztwo budynku skarżących, tj. pozostałe segmenty, tworzące spójną całość, stanowią "sąsiedztwo", do którego parametrów inwestorzy muszą się dostosować.

Analizując pozostałe zarzuty skarżących, Sąd stwierdził, iż zasadnie skarżący zarzucił, że na stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji mapie (stanowiącej część graficzną wyniku analizy), nie zaznaczono linii zabudowy, co uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się w podnoszonej przez organy kwestii przekroczenia przez planowaną inwestycję ustalonej linii zabudowy. Uznając ten zarzut za słuszny, Sąd zważył jednak, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję można jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, nawet gdyby uznać, iż planowana inwestycja nie przekracza ustalonej w analizie linii zabudowy, to i tak, w świetle poczynionych w sprawie ustaleń oraz rozważań Sądu, z uwagi na niedopuszczalną planowaną wysokość budynku, kształt dachu oraz zmiany formy architektonicznej budynku dotyczące wyglądu elewacji i zaburzenia uskokowego charakteru zabudowy szeregowej, narusza ona w sposób istotny zasadę dobrego sąsiedztwa, a zatem nie może być zrealizowana. Tak więc to naruszenie przepisów prawa materialnego (§ 4 rozporządzenia, poprzez nieustalenie na mapie linii zabudowy) i procesowego (art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie należycie tej kwestii i uniemożliwienie stronie zapoznania się z ustaloną linią zabudowy), pozostawało bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Co za tym idzie, nie mogło stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji.

Należy w tym miejscu wyjaśnić również skarżącym, że opisywane przez nich utrudnienia, związane z zamieszkiwaniem w budynku przy ulicy S. [...] w obecnym jego kształcie, a także nieprawidłowy, w ocenie skarżących, układ komunikacyjny ul. S. i wadliwy projekt budynku, w świetle powołanych powyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które określają warunki, jaki muszą zostać spełnione aby uzyskać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy, pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.