Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 623/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 64 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Postępowanie administracyjne można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, podlegające umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.

Nie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.) złożenie wniosku o tenże zwrot przez wszystkich uprawnionych lub zgody na żądanie zwrotu wszystkich uprawnionych. Wniosek o zwrot mogą złożyć wszyscy uprawnieni łącznie, część z nich lub pojedyncze osoby żądając zwrotu udziału im przypadającego.

TEZY

Postępowanie administracyjne można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, podlegające umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.

Nie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.) złożenie wniosku o tenże zwrot przez wszystkich uprawnionych lub zgody na żądanie zwrotu wszystkich uprawnionych. Wniosek o zwrot mogą złożyć wszyscy uprawnieni łącznie, część z nich lub pojedyncze osoby żądając zwrotu udziału im przypadającego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Ł. z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego G. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 623/15

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 lutego 2015 r. G. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 1,849 m2 stanowiącej 4/40 części całej działki położonej w B. przy ul. A. F. i D., ewentualnie o wypłacenie równowartości działki jeśli nie będzie możliwy jej zwrot w naturze. Do wniosku dołączył akt notarialny sprzedaży z dnia 18 marca 1958 r. (Rep. Nr [...]), w którym jedną z osób nabywających działkę o powierzchni około 2 ha położoną przy ul. D., graniczącą z ulicą A. F., gruntami parafii F. w B., z drogą wiodącą do ulicy D. oraz z rzeką B. - była A. A. S., po której wnioskodawca stał się jedynym spadkobiercą na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie II Ns [...]. Dołączył do wniosku również szkic sytuacyjny przedstawiający usytuowanie działki.

Zawiadomieniem z dnia 27 marca 2014 r. Starosta Ł. (któremu Wojewoda P. przekazał sprawę do prowadzenia z uwagi na ustawowe wyłączenie Prezydenta Miasta B. – art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) wszczął postępowanie oraz zobowiązał G. K. do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości lub jej spadkobierców. Organ w piśmie wzywającym wymienił osoby, od których nieruchomość została wywłaszczona oraz wskazał tych, którzy nie złożyli wniosku o zwrot. Zakreślił termin 14-dniowy.

W trakcie postępowania wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – w zakresie części przypadających na poszczególnych współwłaścicieli lub ich spadkobierców złożyli: M. N., W. K., Z. K., D. D., M. K., J. K., M. K., A. K., I. G., A. K., L. Z., B. K., G. K., K. K., J. K.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] Starosta Ł. umorzył postępowanie wywołane wnioskami o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożonymi przez G. K. oraz poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości i ich spadkobierców. Organ wskazał, że do wywłaszczenia nieruchomości obecnie wchodzących w skład nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym W. S. składającej się z działek nr [...] (własność osób fizycznych), nr [...] (własność Miasta B.) i położonej w obrębie ewidencyjnym A. działki nr [...] (rzeka B.), a poprzednio oznaczonych jako działki nr [...] i [...] - doszło orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] sierpnia 1972 r. nr [...]. Aby dokonać zwrotu należało, zgodnie z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazać krąg osób uprawnionych do otrzymania zwracanej nieruchomości (w skład którego wchodzą wszyscy poprzedni współwłaściciele oraz ich spadkobiercy), przy czym wszystkie te osoby powinny wystąpić z żądaniem zwrotu. Tymczasem mimo wezwania do złożenia wniosku przez wszystkie te osoby, wniosków nie złożyli: S. i M. K., S. R. i spadkobiercy J. R., B. i W. A., S. i Z. S., spadkobiercy L. A., J. i C. M., M. S. oraz W. Z. Skoro zatem wywłaszczona nieruchomość należała do kilku współwłaścicieli, a nie wszyscy oni oraz ich spadkobiercy złożyli wniosek o jej zwrot, co jest konieczne na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., to brak ten stanowi negatywną przesłankę merytorycznego rozpoznania wniosku o zwrot. Wystąpiły zatem przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli:

- G. K., który zarzucił rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania ze szkodą dla wnioskodawcy oraz zarzucił rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie tego przepisu, mimo że przed Sądem Rejonowym w B. Wydział II Cywilny toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności między współwłaścicielami nieruchomości (sprawa o sygnaturze II Ns [...]);

- J. K., którego zarzuty odwołania są identyczne jak odwołania G. K., z tym że wskazał on inną sygnaturę postępowania cywilnego (II Ns [...]).

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynikające z art. 136- 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wskazał, że brak wniosku o zwrot pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobierców stanowi negatywną przesłankę merytorycznego rozstrzygania w sprawie o zwrot. Skutkuje koniecznością umorzenia postępowania, bowiem wskazuje na brak materialnoprawnego elementu stosunku prawnego. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko Starosty w tym zakresie i – po ustaleniu, identycznie jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, faktu braku wniosku o zwrot pochodzącego od wszystkich uprawnionych – identycznie ocenił skutek tego ustalenia w postaci konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazał, że nie wystąpiła w sprawie niniejszej sytuacja z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. traktującego o zawieszeniu postępowania z uwagi na konieczność oczekiwania na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w postępowaniu przed innym organem. Przede wszystkim dlatego, że odwołujący się i jednocześnie żądający zawieszenia postępowania nie wyjaśnili, jaki jest przedmiot postępowania cywilnego o zniesienie współwłasności tzn. jakiej ono dotyczy nieruchomości i jaki miałoby wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy o zwrot. Tymczasem zagadnienie wstępne powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy zawieszanej. Organ odwoławczy wywiódł, że zniesienie współwłasności przed sądem cywilnym nie może dotyczyć nieruchomości wywłaszczonej o której zwrot toczy się sprawa przedmiotowa, bowiem jest ona obecnie własnością podmiotów, na rzecz których wywłaszczenie nastąpiło lub ich następców prawnych.

Skargę na decyzję organu II instancji złożył do sądu administracyjnego G. K., który zarzucił identycznie jak w odwołaniu: rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania ze szkodą dla jego interesu prawnego oraz rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez "pominięcie milczeniem" tej normy prawnej i umorzenie postępowania zamiast jego zawieszenia. Wskazał też, tak jak w odwołaniu, na toczące się przed sądem cywilnym postępowanie o zniesienie współwłasności (sprawa II Ns [...], przy czym sygnatura ta jest inna niż wskazywał w odwołaniu). Wywiódł, że nie ma wpływu na postępowanie innych osób, w tym nieżyjących już współwłaścicieli nieruchomości. Jest bowiem spadkobiercą tylko konkretnej powierzchni działki wynikającej z aktu notarialnego z 1958 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga pozostaje uzasadniona przy uwzględnieniu przyczyn niewskazanych w skardze a rozważonych przez sąd z urzędu. Z mocy bowiem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W sprawie niniejszej wnioski o zwrot wywłaszczonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1972 r. nieruchomości stanowiącej współwłasność wskazanych w decyzji osób podlegały rozpoznaniu na podstawie art. 136 – 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm.), dalej jako "u.g.n.". Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. daje podstawę do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zwrotu może żądać właściciel lub jego spadkobierca. W sytuacji uprawnienia kilku osób do żądania zwrotu nieruchomości, w świetle ugruntowanego dorobku judykatury i doktryny, bezwzględnie konieczne było złożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych (vide wyroki z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2145/11; z dnia 11 lutego 2014 r., II SA/Rz 1198/19; z dnia 9 lutego 2012 r., I OSK 316/11; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1090/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz G. Bieniek (red.) Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2011, s. 611-612, T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 377-388, M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 1051; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2014, s. 857-859). Przysługujące prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części uznawano jako "roszczenie niepodzielne" czy "legitymację łączną" (np. wyroki NSA z dnia 24 września 2009 r., I OSK 138/08; z dnia 15 marca 2012 r., I OSK 398/11; wyroki WSA: z dnia 21 lutego 2011 r., II SA/Kr 1507/10; z dnia 11 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 1056/12, CBOSA). Jak wskazywano, w razie złożenia wniosku przez część byłych współwłaścicieli, organ miał obowiązek wezwać wnioskodawców do jego uzupełnienia. Mogło ono polegać albo na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli (bądź ich spadkobierców), albo na upoważnieniu jednego ze współwłaścicieli do występowania w imieniu pozostałych (vide wyroki NSA: z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1090/11; z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1949/11, CBOSA).

Organy administracji nie miały natomiast ani obowiązku, ani prawnych możliwości wzywania wszystkich uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nie były także zobowiązane do podejmowania czynności, jeżeli byli współwłaściciele nieruchomości nie mogli się porozumieć w kwestii zasadności ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Jeżeli wnioskodawca nie uzupełnił braków wniosku w wyznaczonym terminie, organ wydawał decyzję odmawiającą zwrotu udziału w nieruchomości. Tego typu decyzja nie powodowała jednak powstania stanu res iudicata (nie stała na przeszkodzie późniejszemu uwzględnieniu wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych - vide wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., I OSK 316/11, CBOSA).

Powyższe zasady częściowo, poza sposobem zakończenia postępowania, zastosowały organy w sprawie niniejszej. Organ I instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), zaś Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jednocześnie obydwa organy stwierdziły, że brak wniosku o zwrot pochodzącego od wszystkich spadkobierców stanowi negatywną przesłankę merytorycznego jego rozpoznania, zatem wystąpiła podstawa do umorzenia postępowania. Ten sposób rozumienia pozostaje błędny. Jeśli bowiem w sprawie zachodzi negatywna przesłanka do orzeczenia w oparciu o wskazany przepis prawa (w sprawie niniejszej art. 136 ust. 3 u.g.n.), to organ powinien załatwić wniosek merytorycznie wydając decyzję odmowną (vide cytowany wyrok w sprawie I OSK 316/11 oraz np. wyrok z dnia 10 stycznia 2013 r., II SA/Łd 938/12, CBOSA). Natomiast nie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., jak bezzasadnie orzekły organy w sprawie niniejszej. Zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie powinien być formalnym jego zakończeniem. Bezprzedmiotowość postępowania ma zatem miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (vide wyroki z dnia 19 grudnia 2014 r., II SA/Gl 881/14; z dnia 15 grudnia 2014 r., I SA/Wa 2903/04; z dnia 26 sierpnia 2014 r., II SA/Bk 557/14, CBOSA oraz B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 8, tezy do art. 105 k.p.a., s. 485).

Inaczej rzecz ujmując stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, podlegające umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.

W świetle powyższego zarzut skargi naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. pozostaje uzasadniony.

Natomiast w kwestii wykładni merytorycznych przesłanek art. 136 ust. 3 u.g.n. należało odnotować wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie o sygnaturze akt SK 26/14, w którym to wyroku Trybunał orzekł, że: "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Trybunał Konstytucyjny dokonał porównania badanego przepisu z wzorcami konstytucyjnymi, przedstawił uzasadnienie dotychczasowej wykładni przepisu, publicznoprawnego charakteru żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz możliwości wywłaszczenia udziałów we współwłasności. Uznał, że skoro wywłaszczenie udziałów jest dopuszczalne w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem nie ma innej możliwości wywłaszczenia nieruchomości będącej współwłasnością, to koniecznym konstytucyjnym dopełnieniem tego stanu musi być prawo do zwrotu takich udziałów, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zdaniem Trybunału, art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w wymogu zgody na żądanie zwrotu wszystkich uprawnionych narusza zasadę proporcjonalności, bowiem nie wyraża we właściwy sposób interesów wnioskodawców i pozostałych osób potencjalnie uprawnionych do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości. Trybunał stwierdził: "Nie można także uznać, że zaskarżone rozwiązanie we właściwy sposób wyważa interesy wnioskodawców i pozostałych osób potencjalnie uprawnionych do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości (zasada proporcjonalności sensu strico). Niesprawiedliwy jest przede wszystkim rozkład obowiązków w tym zakresie między wnioskodawcą i organami. To wnioskodawca, którego aktualnie nic już nie łączy z pozostałymi byłymi współwłaścicielami (po wywłaszczeniu węzeł prawny współwłasności został bowiem rozwiązany, a byli współwłaściciele lub ich spadkobiercy nie mają względem siebie żadnych praw lub obowiązków), jest zmuszony odnaleźć wszystkich uprawnionych (czasem nieznanych nie tylko z miejsca pobytu, ale i co do tożsamości), udowodnić ich legitymację do udziału w postępowaniu (czyli np. na własny koszt przeprowadzić konieczne postępowania spadkowe i przedłożyć odpowiednie dokumenty) oraz uzyskać ich zgodę na wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (i – co za tym idzie – zwrot nieruchomości zastępczej i odszkodowania uzyskanego za tę nieruchomość). Tymczasem organy państwa w całym tym postępowaniu mogą zachowywać się całkowicie biernie i są zobligowane jedynie do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zgodę wszystkich uprawnionych (por. dokonana wyżej analiza orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie).

Rażąco krzywdzące dla wnioskodawców jest także to, że – nawet przy dochowaniu najwyższej staranności oraz znacznym nakładzie sił i środków – nie mają oni gwarancji pozytywnego rozpatrzenia własnego wniosku o zwrot udziału w nieruchomości. Pozostałe osoby uprawnione zawsze mają prawo odmówić (także per facta concludentia) przyłączenia się do wniosku o zwrot nieruchomości, a wnioskodawca nie dysponuje żadnymi instrumentami wpływu na tę decyzję. [...] Dodatkową okolicznością pogarszającą sytuację wnioskodawców jest także to, że w praktyce mogą oni być praktycznie bezterminowo "zakładnikami" pozostałych uprawnionych (niezidentyfikowanych lub niechętnych zwrotowi). Poza sytuacją określoną w art. 136 ust. 5 u.g.n. (wygaśnięcie roszczenia o zwrot w wypadku niezgłoszenia go w terminie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu), realizacja roszczeń zwrotowych nie jest w żaden sposób ograniczona w czasie. Każdy z uprawnionych może także do zakończenia postępowania zwrotowego zmienić zdanie, ponieważ nie jest związany swoją wcześniejszą decyzją.

Po trzecie, sądy administracyjne dla uzasadnienia ratio legis art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. powołują często także argumenty dotyczące spójności kwestionowanego rozwiązania z różnymi instytucjami prawa cywilnego i administracyjnego (por. analiza orzecznictwa wyżej).

Uwzględnienie tych okoliczności w teście proporcjonalności zaskarżonego rozwiązania jest możliwe jedynie w takim zakresie, w jakim koherentność prawa jest elementem porządku i bezpieczeństwa (prawnego) w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. [...] Jeżeli natomiast chodzi o brak możliwości zwrotu "idealnego" udziału we współwłasności, to należy zwrócić uwagę, że przywrócenie prawa do udziału prowadzi jedynie do obowiązku dopuszczenia wnioskodawcy do posiadania nieruchomości i korzystania z niej wraz ze Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, które w dalszym ciągu będą dysponowały pozostałymi (niezwróconymi) udziałami. Do czasu ewentualnego zniesienia współwłasności (por. art. 210-220 k.c.), każdy ze współwłaścicieli dysponuje udziałem "idealnym", któremu nie odpowiada fizycznie wydzielona część rzeczy, bez względu na to, czy współwłaścicielami są tylko podmioty prywatne, czy także publiczne".

Zdaniem Trybunału żadną barierą dla ewentualnej zmiany obowiązujących zasad nie może być ryzyko powstania na skutek zwrotu części wywłaszczonych udziałów w nieruchomości współwłasności prywatno-publicznej. Zasady jej wykonywania są regulowane prawnie (zgodnie z art. 10 ust. 4 u.g.n., jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i osób trzecich, przepisy tej ustawy stosuje się wyłącznie do gospodarowania udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w tej nieruchomości), jednakże nie ma przeszkód, aby zostało to unormowane w drodze umowy lub orzeczenia sądowego. Trybunał wskazał, że taki rodzaj współwłasności nie jest prawnie zakazany i występuje np. w sytuacji dziedziczenia na zasadach przewidzianych w art. 935 k.c.

Mając powyższe na uwadze Trybunał orzekł niekonstytucyjność art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców.

Mając na względzie powyższy wyrok Trybunału, skład orzekający w sprawie niniejszej odstępuje od dotychczasowej linii orzeczniczej zarówno tutejszego sądu, jak i generalnej linii orzecznictwa sądów administracyjnych uzależniających - w przypadku współwłasności - żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od złożenia wniosku przez wszystkich uprawnionych współwłaścicieli lub spadkobierców lub od uzyskania ich zgody. Co prawda do chwili obecnej realizacja wyroku Trybunału w sprawie SK 26/14, w sposób wskazany przez Trybunał w punkcie 5.2 uzasadnienia, nie nastąpiła, jednak sąd nie mógł pominąć niekonstytucyjności przepisu i miał podstawy do zastosowania prokonstytucyjnej wykładni prawa, którą zastosował przyjmując i akceptując wszystkie argumenty Trybunału dotyczące zgodności przepisu art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie można bowiem nie zauważyć, że w wielu przypadkach nie będzie możliwe, z różnych powodów, doprowadzenie do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez wszystkich uprawnionych lub uzyskania zgody wszystkich uprawnionych na żądanie zwrotu. Taka sytuacja może być niezależna od stanowiska osób składających wniosek o zwrot oraz od nakładu ich starań w pozyskaniu zgody wszystkich uprawnionych. W wielu sprawach liczba spadkobierców, a w szczególności ustalenie ich adresów, uzyskanie kontaktu, pozostaje niemożliwe do wykonania, co zablokuje możliwość realizacji żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez pozostałych uprawnionych. Nie może to być uznane za sprawiedliwe społecznie i zgodne z duchem Konstytucji RP. Dlatego skonkludować należy, że nie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. złożenie wniosku o tenże zwrot przez wszystkich uprawnionych lub zgoda na żądanie zwrotu udzielona przez wszystkich uprawnionych. Wniosek o zwrot mogą złożyć wszyscy uprawnieni łącznie, część z nich lub pojedyncze osoby żądając zwrotu udziału im przypadającego.

W tym miejscu powracając do rozstrzygnięcia Wojewody P. zaskarżonego w sprawie niniejszej należy zauważyć, że organ ten zupełnie zignorował powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który istniał już w dacie wydania zaskarżonej decyzji, mimo że nie był jeszcze ogłoszony. Pytanie prawne o konstytucyjność art. 136 ust. 3 u.g.n. było złożone znacznie wcześniej i sprawa była zarejestrowana pod sygnaturą SK 26/14, które to czynności są jawne i były łatwo dostępne na stronie internetowej Trybunału, jak i znany był termin rozprawy. Organy administracyjne z łatwością mogły śledzić prace Trybunału nad istotnym dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej zagadnieniem. Tego nie uczyniły. W sprawie niniejszej zarzut ten odnosi się głównie do zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej w sytuacji, gdy istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a nie wyłącznie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. Przy tym w sprawie niniejszej Wojewoda nie tylko nie uwzględnił (nie wypowiedział się na temat wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r.), ale także zignorował zarzuty odwołania. Jak wyżej wyłożono, nieprawidłowo i bez głębszej analizy prawnej uznał podstawę do umorzenia postępowania zamiast merytorycznego orzeczenia, także bez należytego wyjaśnienia sprawy ocenił brak podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd). W szczególności Wojewoda w najmniejszym stopniu nie wyjaśnił jaki był przedmiot wskazywanego w odwołaniach G. K. i J. K. postępowania o zniesienie współwłasności. Bez tego wyjaśnienia założył - dokonując jednocześnie samodzielnie oceny, że nie mogło to postępowanie dotyczyć nieruchomości, o której zwrot wystąpili odwołujący się. Tymczasem oceny stanu faktycznego można dokonać wyłącznie po takim jego ustaleniu, które oparte będzie na wyczerpującym materiale dowodowym. Organ nie może dokonywać oceny prawnej na podstawie swoich hipotetycznych założeń. Takie postępowanie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego: legalności – art. 6 k.p.a., prawdy obiektywnej – art. 7 k.p.a., pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa – art. 8 k.p.a., jak i narusza przepisy art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., co może mieć wpływ na wynik sprawy. Co prawda w toku postępowania przed organem I instancji strony nie podnosiły faktu zawisłego postępowania o zniesienie współwłasności, ale ten fakt przedstawiły w odwołaniu i kwestię tę organ II instancji winien wyjaśnić, jako że miał obowiązek ponownego rozpoznania sprawy a przepis art. 136 k.p.a. umożliwia uzupełnienie postępowania dowodowego. Wojewoda powinien przede wszystkim ustalić (samodzielnie lub poprzez zobowiązanie odwołujących się) przedmiot postępowania o zniesienie współwłasności, dopiero po takim ustaleniu zachodziłyby podstawy do zajęcia stanowiska w przedmiocie obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast dokonał oceny prawnej bez przeprowadzenia wymaganych ustaleń faktycznych. Jedynie na marginesie można zauważyć, że na rozprawie przed sądem administracyjnym skarżący potwierdził, że sprawa o zniesienie współwłasności zawisła przed sądem powszechnym dotyczy spornej nieruchomości, bowiem uważa się za współwłaściciela nieruchomości ze Skarbem Państwa.

Reasumując – w sprawie niniejszej organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów procesowych, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w tym art. 105 § 1 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego – art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzez uzależnienie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości od zgody pozostałych współwłaścicieli lub ich spadkobierców – co miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Ł. podlegały uchyleniu.

Rozpoznając ponownie wnioski o zwrot wywłaszczonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1972 r. nieruchomości dokonają organy ponownych ustaleń z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym orzeczeniu i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie SK 26/14. Dopuszczając możliwość żądania zwrotu nie przez wszystkich uprawnionych, ustalą w pierwszej kolejności przedmiot postępowania sądowego o zniesienie współwłasności, po czym ocenią, czy zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dalsze czynności procesowe, w szczególności badanie merytorycznych przesłanek zwrotu, będą uzależnione od wyniku tych ustaleń.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.