Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 306/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art.20 ust. 1 w zw. z art. 23
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
article: art. 3 par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. sprawy ze skargi "A" w S. na akt Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości i orzeka, że nie podlega on wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...]r. Zarząd Spółki "A" w S., działając na podstawie art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz. U. nr 28 poz. 169 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ) oraz § 13 ust. 2 statutu Spółki, zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o wyrażenie zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowych [...] Zakładom [...] S.A. w S., zgodnie z uchwałą Zebrania Członków Spółki z dnia [...] r. Wniosek obejmował nieruchomości oznaczone numerami działek: 1, 2, 3 - w części o pow. 81117 m2, 4 - w części o pow. 200 m2, 5 - w części o pow. 5670 m2 oraz 6 - w części o pow. 13500 m2.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. poinformował Spółkę o tym, że nie wyraża zgody na zbycie nieruchomości 1, 2 oraz części nieruchomości o numerach: 4, 5 oraz 6. Powodem odmowy był brak zdaniem Burmistrza tytułu własności Spółki tych nieruchomości oraz toczące się postępowania zmierzające do uregulowania ich stanu prawnego. Organ podkreślił również, że do podjęcia uchwały w sprawie zbycia mienia należącego do wspólnoty gruntowej potrzebna jest zgoda właściwego organu, wydana na podstawie art. 26 ust. 1 przywołanej ustawy oraz § 25 statutu Spółki. Wspomnianą uchwałę podjęto natomiast bez tej zgody.

Ponownym wnioskiem, tym razem z dnia [...] r. Spółka "A" w S. zwróciła się o wyrażenie zgody na sprzedaż ww. nieruchomości gruntowych (za wyjątkiem nieruchomości oznaczonej numerem 3) [...] Zakładom [...] S.A. w S.

Burmistrz Miasta i Gminy S., w odpowiedzi z dnia [...] r. nie wyraził zgody na sprzedaż wspomnianych nieruchomości, wskazując, że Spółka nie dysponuje tytułem prawnym do tych nieruchomości. Dla organu treść wpisów w ewidencji gruntów nie jest w tej kwestii miarodajna. Oprócz tego zauważono, że Spółka nie legitymuje się decyzją wydaną w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, która to decyzja stanowi tytuł prawny Spółki do tych gruntów. Organ podniósł również, że uchwała dotycząca zbycia wskazanych wyżej nieruchomości została podjęta bez uzyskania jego zgody.

Pismem z dnia [...] r., Spółka "A" w S. działając na podstawie art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej również jako ustawa p.p.s.a.) wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego odmową wyrażenia zgody na sprzedaż należących do Spółki nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że organ wykroczył poza swoje uprawnienia, gdyż badanie tytułu prawnego do nieruchomości, które Spółka zamierza zbyć nie należy do jego kompetencji. Nadto, organ nie zwrócił uwagi na fakt, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie wspólnot gruntowych istnieje regulacja szczególna, dotycząca ujawniania tytułu prawnego w ewidencji gruntów. Treść zapisów w ewidencji gruntów świadczy tym samym o tytule prawnym do nieruchomości. Fakt, że dotychczas nie odnaleziono decyzji wydanej w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie świadczy jeszcze o tym, że decyzja taka w ogóle nie została wydana. Za błędne uznano również stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy S. zasadzające się na założeniu, iż do podjęcia przez Spółkę uchwały o sprzedaży jej nieruchomości potrzebna jest jego uprzednia zgoda. Nie istnieje bowiem żaden przepis, który dawałby podstawę do sformułowania takiego twierdzenia.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...]r. Burmistrz Miasta i Gminy S. stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla dokonania tej czynności. W ocenie organu, zgodnie z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, można wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. W rozpoznawanej sprawie termin do złożenia wezwania rozpoczął swój bieg w dniu [...]r. i zakończył się z dniem [...] r. Wobec tego złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa już po upływie tego terminu uniemożliwia odniesienie się do meritum sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka "A" w S. wniosła o nałożenie na Burmistrza S. obowiązku wydania zgody na zbycie określonych nieruchomości gruntowych lub o wykazanie przez ten organ rzeczywistych przeszkód prawnych, które uniemożliwiają wydanie tej zgody. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie Spółki stanowisko Burmistrza S, zawarte w piśmie z dnia [...] r. jest błędne, gdyż organowi umknęło, iż Spółka wystąpiła z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie art. 52 § 3 tej ustawy. Oznacza to tym samym, że Spółka ma możliwość, po powtórzeniu procedury, wielokrotnego składania wniosków o usunięcie naruszenia prawa zwłaszcza w sytuacji gdy uległ zmianie stan prawny i faktyczny sprawy. Odnosząc się z kolei do meritum sporu Spółka wskazała, że jakkolwiek stanowisko Burmistrza, dotyczące charakteru prawnego wpisów w ewidencji gruntów jest słuszne, to jednak ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zawiera w tym zakresie regulację szczególną. Zgodnie bowiem z art. 11 tej ustawy, dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych. Stąd też płynie wniosek, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynym rejestrem, w którym ujawniane są informacje dotyczące gruntów wspólnoty oraz spółki powołanej do zarządzania tymi gruntami. W ocenie strony skarżącej decyzja deklaratoryjna wydana na podstawie art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie stanowi tytułu własności gruntów Spółki, objętych ewidencją. Fizyczny brak takiej decyzji nie przesądza też jeszcze o tym, że nie została ona wydana. Działanie Burmistrza Spółka traktuje jako przekroczenie przyznanych mu, ustawowych kompetencji, gdyż nie jest on uprawniony do badania stanu prawnego nieruchomości, które Spółka ma zamiar zbyć. Oprócz tego należy zwrócić uwagę, że Gmina S. jest stroną sporu dotyczącego wspomnianych nieruchomości, co pod znakiem zapytania stawia bezstronność Burmistrza w tym zakresie. Chybionym jest również zarzut, jakoby podjęcie uchwały w sprawie zbycia nieruchomości wymagało uprzedniej zgody Burmistrza. W ocenie Spółki nie istnieje podstawa prawna pozwalająca na sformułowanie takiej tezy, a obecne brzmienie statutu Spółki nie przewiduje w tym zakresie uprawnień nadzorczych Burmistrza Miasta i Gminy S.

Odpowiadając na skargę, Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W pierwszej kolejności organ podniósł, że nie podziela stanowiska strony skarżącej odnośnie podstawy prawnej, na której oparte zostało wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W jego ocenie stanowisko dotyczące odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest to więc akt podjęty przez organ administracji publicznej w sprawie o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonego podmiotu, dotyczący stwierdzenia albo uznania prawa lub obowiązku. Wobec tego odmowa wyrażenia zgody na sprzedaż konkretnych nieruchomości, należących do zindywidualizowanego podmiotu niewątpliwie odpowiada charakterystyce opisanych wyżej aktów. Tym samym, po uzyskaniu stanowiska organu w tej kwestii, Spółka miała możliwość wniesienia do Sądu skargi, po uprzednim złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w terminie czternastu dni od dnia, w którym dowiedziała się o jego wydaniu. W odpowiedzi na skargę zwrócono również uwagę, na nieadekwatne do treści skargi jej zatytułowanie. W istocie bowiem skarga nie dotyczy bezczynności organu, a jedynie zawiera zarzuty pod adresem stanowiska zajętego przez ten organ. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ pozostaje bezczynny, inną kwestią jest natomiast to, czy strona skarżąca podziela jego stanowisko wyrażone w toku postępowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Burmistrz Miasta i Gminy S. stwierdził, że wpisy do ewidencji gruntów nie przesądzają o tytule do nieruchomości, a tym samym nie mogą stanowić podstawy do ich zbycia. Obrót takimi nieruchomościami jest bowiem możliwy na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zdaniem organu takiej decyzji brak.

Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 26 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, autor odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że przywołany przepis upoważnia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do zajmowania stanowiska w kwestii zbycia, zamiany jak również przeznaczenia na cele publiczne lub społeczne nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową. Jest to konieczne ze względu na jednoznaczne ustalenie statusu takiej nieruchomości. Zdaniem organu w dalszym ciągu obowiązuje treść § 12 ust. 2 Statutu Spółki zgodnie z którym stosownie do obowiązujących obecnie przepisów, uchwała ogólnego zebrania członków Spółki dotycząca zbycia jej nieruchomości wymaga dla swojej ważności zatwierdzenia przez organ wykonawczy gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Pomimo, że skarga Spółki "A" w S. zatytułowana została "skarga na bezczynność organu", to faktycznie jej zarzuty koncentrują się na niewłaściwym, zdaniem skarżącej, rozstrzygnięciu Burmistrza Miasta i Gminy S., który odmówił wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości należących do wspólnoty. W świetle przedstawionych Sądowi akt administracyjnych należy przy tym przyjąć, że przedmiotem zaskarżenia jest odmowa wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości zawarta w piśmie Burmistrza z dnia [...]r. znak [...]. Odnośnie do tego aktu nie może być zatem mowy o uchybieniu przez skarżącą Spółkę terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nawet gdyby przyjąć, że ma w tym względzie zastosowanie treść art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., w sytuacji gdy akt ten (pismo) został doręczony Spółce dnia [...]r. a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy S. już [...]r. Należy mieć przy tym na uwadze, że wniosek Spółki z dnia [...] r. został złożony w częściowo innym stanie faktycznym i prawnym, a to po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego o ustalenie, że to Gmina S. jest właścicielem ujawnionych w rejestrze gruntów na skarżącą Spółkę nieruchomości ( zobacz odpis wyroku SA w Katowicach z dnia 10 czerwca 2010 r. - str. 53 akt sądowych ).

Istotą zaistniałego w niniejszej sprawie sporu jest ustalenie charakteru prawnego aktu wydanego na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca

1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.). Od tego bowiem zależy stwierdzenie, czy Spółka "A" w S. we właściwym trybie zainicjowała postępowanie sądowe, co kwestionuje Burmistrz Miasta i Gminy S. Dalszą kwestią jest natomiast odpowiedź na pytanie o zakres nadzoru jaki sprawuje organ gminy nad działaniami wspólnoty gruntowej.

Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w art. 26 ust. 1 stanowi, że zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części oraz zaciąganie pożyczek pieniężnych przez spółkę może nastąpić tylko za zgodą właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się podział stanowisk odnośnie tego, w jakiej formie wójt (burmistrz, prezydent miasta) wyraża swoje stanowisko wobec zamiaru dokonania czynności rozporządzającej względem nieruchomości stanowiącej majątek wspólnoty gruntowej. W niektórych orzeczeniach sądy przyjmowały, że stanowisko organu przybiera postać decyzji administracyjnej (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 475/06 - nie publ., tak też Andrzej Matan, Nadzór nad spółkami do zagospodarowania wspólnot gruntowych, Państwo i Prawo 3/2011). W innych natomiast stwierdzono, że działanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako organu nadzoru na działalnością spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotami gruntowymi nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej K.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1093/08 – nie publ. i postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SAB 21/07). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten ostatni pogląd. Trzeba bowiem zaznaczyć, że nieuprawnionym jest czynienie domniemania dopuszczalności zastosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. Musi bowiem istnieć wyraźna norma ustawowa, dająca podstawę do rozstrzygnięcia danej kwestii w formie decyzji administracyjnej. W ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych takiej podstawy brak. Ustawa ta przewiduje przy tym przypadki działania w takiej formie jedynie przez starostę ( art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6). W pozostałych przypadkach, również gdy chodzi o realizację obowiązków nadzorczych, ustawa nie używa określenia "decyzja" dla określenia formy działania organów.

Za stanowiskiem, że wyrażenie zgody przez organ wykonawczy gminy w trybie art. 26 ust. 1 ustawy nie następuje przez wydanie decyzji przemawia nadto wykładnia systemowa ( na co zasadnie zwrócono uwagę w ww. wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/GL 1093/08). Skoro powszechnie przyjmuje się, że zatwierdzenie w oparciu o ten przepis czynności rozporządzających spółki jest formą nadzoru o jakim mowa w art. 23 ustawy, to przyjęcie iż jest on realizowany w formie decyzji administracyjnej skutkuje przesądzeniem, że nadzór ten jest dwuinstancyjny

( od decyzji przysługuje odwołanie ). Stanowiłoby to odejście od powszechnie przyjmowanego jednostopniowego trybu nadzorowanego jako szczególnego trybu postępowania administracyjnego unormowanego w przepisach administracyjnego prawa materialnego. Tylko też takie przepisy mogłyby wprowadzać dwuszczeblowy tryb nadzoru. Takich zaś przepisów ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie zawiera. Zdaniem Sądu taka interpretacja art. 26 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy nie pozbawia też podmiotu nadzorowanego prawa do sądu w sytuacji gdy akt nadzorczy może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, po wcześniejszym wyczerpaniu odpowiedniej procedury ( o czym mowa niżej ). Należy mieć bowiem na uwadze szczególny status podmiotu nadzorowanego jako spółki, której źródłem powstania jest prawo administracyjne. W tym względzie można chociażby podnieść, że nie jest kwestionowana ani konstytucyjność ani też zachowanie standardów procesowych w odniesieniu do uregulowania jednoszczeblowego nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Nadto w orzecznictwie i doktrynie akceptuje się rozwiązania zastępujące w praktyce odwołanie do organu drugiej instancji np. określone w art. 127 § 3 kpa. Za takie rozwiązanie należy też uznać wezwania do usunięcia naruszenia prawa o jakich mowa chociażby w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Sądu z powyższych względów brak jest wystarczających przesłanek aby od takiego klasycznego trybu nadzoru odchodzić w odniesieniu do spółek utworzonych do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową.

Skoro więc zgoda właściwego organu, o której mowa w art. 26 ust. 1 o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie przybiera formy decyzji administracyjnej (ani też postanowienia), a mimo to podlega kontroli sądu administracyjnego, to uznać trzeba, że stanowi ona inny akt z zakresu administracji publicznej. W art. 3 § 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca wymienił dwie kategorie aktów, niebędacych ani decyzjami, ani też postanowieniami, które mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego.

Pierwszą grupę stanowią akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Drugą natomiast są akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (czyli akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zasadnicza różnica pomiędzy tymi dwiema grupami aktów sprowadza się zaś do tego, że pierwsza kategoria odnosi się do rozstrzygnięć indywidualnych, stwierdzających nabycie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pogląd ten został wyrażony przez tut. Sąd w ww. postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SAB/Gl 21/07 oraz w wyroku z 18 maja 2009 r. sygn. akt II SA/GL 1093/08, nie publ.), druga natomiast obejmuje swoim zakresem inne przejawy aktywności organów administracji publicznej, które wszakże nie kreują po stronie konkretnego podmiotu ani uprawnień ani też obowiązków. W ocenie Sądu akt nadzoru jakim jest wyrażenie zgody na zbycie lub obciążenie nieruchomości, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, samodzielnie nie kreuje ani prawa ani obowiązku. Stanowi bowiem jedynie autoryzację działań uprawnionego organu wspólnoty gruntowej, dokonywaną przez ustawowo umocowany organ administracji publicznej. Skarga na tego rodzaju akt może być wniesiona do sądu po wyczerpaniu środka zaskarżenia. W tym przypadku będzie nim wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez Burmistrza Miasta i Gminy S. w rozpoznawanej sprawie nie znajdzie zastosowania tryb przewidziany w art. 52 § 3 P.p.s.a., albowiem zaskarżony akt nie zalicza się do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a tylko w tym przypadku, przed wniesieniem skargi Spółka powinna dochować terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Taki też pogląd został wyrażony i uzasadniony w ww. wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 maja 2009 r. sygn. akt II SA/GL 1093/08 oraz w postanowieniu tego Sądu z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SAB/GL 21/07.

Oceniając zaskarżony akt Sąd doszedł do przekonania, że nie może on ostać się w obrocie prawnym.

Zgoda uprawnionego organu - wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych stanowi szczególną formę nadzoru nad spółką powołaną do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (por. art. 23 przywołanej ustawy). Ustawodawca nie wskazał przy tym żadnych kryteriów, w oparciu o które możliwe byłoby ustalenie przesłanek wyrażenia zgody, bądź też jej odmowy. Nie można jednak wyprowadzić stąd wniosku, że organ, o którym mowa w przywołanych wyżej przepisach dysponuje niczym nieskrępowaną swobodą w podejmowaniu decyzji dotyczącej wyrażenia zgody (lub jej odmowy) na zbycie nieruchomości. Przeciwnie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje pogląd wyrażony w literaturze przez A. Matana, zgodnie z którym w sytuacji, gdy ustawodawca nie przewiduje wyraźnie innego kryterium, organ nadzoru zobligowany jest do stosowania kryterium zgodności z prawem działań podejmowanych przez spółkę (por. A. Matan Państwo i Prawo 2011 r. nr 3, str. 62 - 63). Mając to na uwadze wskazać trzeba, że prawidłowo przeprowadzona ocena możliwości zbycia nieruchomości przez spółkę powołaną do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty powinna koncentrować się na ustaleniu, czy zamiar zbycia nieruchomości został powzięty w prawidłowym trybie, czy przedmiotem czynności prawnej będą nieruchomości wchodzące w skład wspólnoty oraz czy istnieją jakiekolwiek inne przeciwwskazania natury prawnej, które przemawiałyby przeciwko wyrażeniu zgody. W tym miejscu podkreślić przyjdzie, że rację ma strona skarżąca twierdząc, że nie istnieje żaden przepis, który dawałby podstawę do twierdzenia, że taka zgoda powinna być wyrażona przed podjęciem przez spółkę uchwały w tej materii. Przeciwnie, to właśnie uchwała uprawnionego organu wspólnoty określa jakie nieruchomości będą stanowiły przedmiot obrotu. Stąd też bezpodstawne jest twierdzenie organu, który stanął na stanowisku, że do podjęcia stosownej uchwały potrzebna jest jego zgoda. Zdaniem Sądu nie jest w tym względzie skuteczne powołanie się na treść § 12 ust. 2 statutu skarżącej Spółki, a to w sytuacji gdy nie można jej pogodzić z treścią § 25 tego statutu oraz z treścią art. 26 ust. 1 ustawy. W sytuacji gdy na zbycie części wspólnoty gruntowej wymagana jest zgoda organu wykonawczego gminy bezprzedmiotowe jest wcześniejsze zatwierdzenie przez ten organ uchwały organu spółki w sprawie tego zbycia. Mogłoby bowiem przy tym dojść do paradoksalnej sytuacji, że pomimo wcześniejszego zatwierdzenia takiej uchwały organ nadzoru odmówiłby później zgody na jej wykonanie.

Stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy S., wyrażone w piśmie z dnia

[...] r. nr [...] nie wskazuje zdaniem Sądu na bezprawność działania skarżącej Spółki gdy chodzi o jej zamiar zbycia objętych postępowaniem nieruchomości Wspólnoty.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że błędne jest przekonanie organu odnośnie waloru prawnego wpisu nieruchomości do ewidencji gruntów w odniesieniu do nieruchomości wspólnot gruntowych. O ile rzeczywiście w orzecznictwie sądów dominuje pogląd, że treść ewidencji gruntów nie przesądza o prawie własności, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) księga wieczysta jest prowadzona w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, o tyle jednak, w odniesieniu do wspólnot gruntowych zasada ta nie obowiązuje. Na mocy art. 11 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych. Dotychczasowe księgi wieczyste tracą moc i podlegają zamknięciu. Stąd wniosek, że to właśnie treść ewidencji gruntów stanowi zasadniczy dowód, przy ustalaniu tytułu prawnego do nieruchomości, do której rości sobie prawa wspólnota gruntowa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 708/04 - Lex nr 165027, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 1086/09 oraz wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 369/10). W tym względzie należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 ustawy m.in. obszar wspólnoty gruntowej podlega z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 20 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Jest zatem wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Tym samym ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że potwierdza jedynie stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej - por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 1998 r. II SA 914/98, LEX nr 41816. W związku z treścią art. 11 ustawy należy wobec powyższego przyjąć, że odnośnie nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową o ich tytule własności przesądza wpis w ewidencji gruntów. Wpis ten w świetle treści art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych musiał być przy tym dokonany w oparciu o decyzję o jakiej mowa w art. 8 pkt 1 tej ustawy. Dla przyjęcia jego wiarygodności oraz podstawy ustalenia tytułu własności ujawnionych w ewidencji nieruchomości stanowiących wspólnotę nie jest zatem obecnie zdaniem Sądu konieczne, wbrew temu co zdaje się twierdzić Burmistrz Miasta i Gminy S., okazanie się przez skarżącą Spółkę decyzją o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 omawianej ustawy. Wymóg taki nie wynika zdaniem Sądu z żadnego przepisu prawa.

Wobec powyższego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy weźmie organ nadzoru pod uwagę treść aktualnych danych w ewidencji gruntów – odnośnie objętych postępowaniem nieruchomości. Zbada też dalsze warunki formalne których spełnienie jest konieczne dla wyrażania zgody na zbycie działki wspólnoty.

W aktach sprawy znajduje się bowiem wyłącznie uchwała Ogólnego Zebrania Członków Spółki "A" w S. z dnia [...]r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż działek gruntu [...] Zakładom [...] S.A. w S., która została podpisana przez bliżej niezidentyfikowanego przewodniczącego zebrania oraz przez protokolanta. Do uchwały tej nie dołączono jednak żadnego dokumentu wykazującego zarówno osoby biorące udział w głosowaniu jak i jego wynik, odzwierciedlający proporcje głosów "za" i "przeciw".

Dokonując ponownej oceny możliwości wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości wspólnoty, organ w pierwszej kolejności powinien zatem zbadać, czy przy podejmowaniu uchwały wspólnoty zachowany został należyty tryb postępowania. W dalszej kolejności ocenie powinny być poddane dowody, w oparciu o które wspólnota wywodzi swój tytuł prawny do nieruchomości. Dopiero po analizie tych okoliczności organ będzie mógł przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zbycia nieruchomości, opartej o kryterium legalności.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

su