Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 95/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 52 par. 1, 149 par. 1 pkt 1, par. 1a, par. 2, art. 151, art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi T. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w Ł., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze 298/4 – w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.B.


UZASADNIENIE

II SAB/Łd 95/19

U Z A S A D N I E N I E

Pismem z dnia 23 września 2019 r. T.B., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka 298/4 (obręb [...]), objętą decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej (znak: [...]).

Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.: art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 4 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przejawiające się w nieefektywnym jego prowadzeniu i wykonywaniu czynności w dużych odstępach czasu. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł (trzech tysięcy złotych), przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 23 lutego 2016 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną jako dz. nr 298/4. Nieruchomość ta została objęta decyzją ZRID nr [...] z dnia [...]. Wobec nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (rygor nadany 7 czerwca 2016 r.), termin na ustalenie odszkodowania wynosi 60 dni, a więc do 6 sierpnia 2016 r. Z uwagi na wadliwość prowadzonego postępowania, sprawa była już przedmiotem rozpoznania przed organem II stopnia, W wyniku złożonego odwołania, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od tego momentu minęło prawie 12 miesięcy, a do sprawy nie został jeszcze włączony w poczet materiału dowodowego nowy operat szacunkowy. Jak podnoszone jest w orzecznictwie przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia go w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. W ocenie skarżącego, z taką sytuacją, czyli przewlekłością postępowania mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skarżący podniósł, że niniejsze postępowanie prowadzone jest już ponad 3 lata, a strona nie uzyskała jeszcze należnego jej odszkodowania. Jednocześnie skarżący ma świadomość, że podejmowane przez stronę czynności (odwołanie, uwagi do wyceny) mają wpływ na przedłużenie postępowania. Jednak podejmowane czynności służą weryfikacji poprawności prowadzonego postępowania, aby uniknąć sytuacji wprowadzenia do obiegu prawnego wadliwie wydanej decyzji administracyjnej. Na wadliwość prowadzonego postępowania wskazuje chociażby kasatoryjna decyzja Ministra. Organ administracji publicznej powinien być przykładem poszanowania norm prawa procesowego, w tym terminowości.

Nie przesądzając rozstrzygnięcia Sądu, owo naruszenie, w ocenie skarżącego rażące, daje pełne prawo do ubiegania się o przyznanie od organu kwoty 3 000,00 zł, która to kwota stanowić będzie rekompensatę w wymiarze materialnym i nie przekracza kwoty, o. której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. Na uwadze bowiem należy mieć, że wobec wywłaszczenia, skarżący pozbawiony został prawa własności nieruchomości. Skutkiem czego brak jest możliwości swobodnego dysponowania nieruchomością np. w celu sprzedaży czyjej dalszego użytkowania. Zatem każdy dzień zwłoki organu w sprawie ustalenia odszkodowania rodzi po stronie skarżącego straty w wymiarze materialnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi organ wskazał, że informacja o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości oznaczonej jako działka numer 298/4 została przesłana do stron postępowania przy piśmie z dnia 23 lutego 2016 r. W związku z powyższym w myśl art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie postępowania służyło zażalenie do organu wyższego stopnia. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu radca prawny M.K. - pełnomocnik T.B., pismem z dnia 17 września 2019 r. złożył do Ministra Inwestycji i Rozwoju ponaglenie na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu odebrania prawa własności nieruchomości. Do dnia dzisiejszego nie zapadło rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia.

W zaistniałej sytuacji w ocenie organu nie sposób uznać, aby skarżący przed skierowaniem do Sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wyczerpał służący mu w postępowaniu administracyjnym środek zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Nie spełnił zatem warunku określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] wyjaśnił, że:

Na podstawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...], znak: [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] - zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku od drogi krajowej nr 91 (DK l) w m. S. do węzła Ł. L. w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica Ł. w ciągu drogi ekspresowej [...] wraz z obwodnicą P.", odcinek II węzeł Ł. T. (bez węzła) - droga krajowa 91 (DK 1) w m. S. wraz z infrastrukturą, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, częściowo zmienionej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...], znak: [...], część nieruchomości objęta niniejszym postępowaniem położona w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 298/4 o pow. 1,1856 ha, stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 298/4 o pow. 1,1856 ha oraz o przyznaniu na rzecz T.B. odszkodowania w wysokości odpowiadającej wartości prawa własności do przedmiotowej działki podwyższonej o 5% wartości nieruchomości, po odliczeniu wartości ograniczonego prawa rzeczowego na niej ustanowionego.

Od powyższej decyzji odwołanie z dnia 21 czerwca 2018 r., wniósł T.B., reprezentowany przez radcę prawnego M.K.

Następnie Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...], znak; [...], z uwagi na znaczne rozbieżności w wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu oraz w przedłożonej przez stronę opinii prywatnej, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] znak; [...] wpłynęła do Urzędu w dniu 22 października 2018 r, natomiast akta przedmiotowej sprawy zostały zwrócone w dniu 6 lutego 2019 r.

Następnie, pismem z dnia 9 listopada 2018 r., ze względu na konieczność potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, a następnie analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] wyznaczył nowy termin wydania decyzji w przedmiotowej sprawie do dnia 28 lutego 2019 r.

Organ zwrócił uwagę, że skoro przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają i regulują możliwość załatwiania spraw w terminie późniejszym niż wynika to z przepisu art. 35 § 3 k.p.a. w przedmiotowej sprawie z uwagi na jej skomplikowany charakter, konieczność uzyskania potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego a w przypadku jej braku, sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a następnie jego weryfikację uzasadnione było wyznaczenie terminu dłuższego niż przewidziany w ww. przepisie.

Niezależnie od powyższego, ze względu na fakt, iż ww. operat sporządzony na zlecenie strony, przedłożony przed organem drugiej instancji stracił ważność, pismem z dnia 13 listopada 2018 r., a następnie z dnia 22 stycznia 2019 r. Wojewoda [...] zwrócił się z prośbą do Pana P.D. i Pana P.M. o wskazanie czy operat szacunkowy sporządzony w dniu 11 października 2017 r., na zlecenie Pana T.B. reprezentowanego przez radcę prawnego M.K., jest nadal aktualny, w oparciu o przepis art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.).

Pismem z dnia 12 lutego 2019 r. Pan P.D. i Pan P.M. wskazali, że ww. operat z dnia 11 października 2017 r., nie jest aktualny i jednocześnie poinformowali, że w dniu 12 października 2018 r. wykonany został operat szacunkowy dotyczący tej samej nieruchomości dla tego samego celu i został on przekazany pełnomocnikowi zleceniodawcy - r. pr. M.K.

W dniu 15 lutego 2019 r. do organu wpłynęło pismo, którym r. pr. M.K., przekazał ww, operat szacunkowy sporządzony przez Pana P.D. w dniu 12 października 2018r.,

z treścią którego Wojewoda [...] mógł się zapoznać.

W tym miejscu należy podkreślić, iż teczka akt została zwrócona przez Ministra, po wezwaniu organu I instancji, w dniu 6 lutego 2019 r. Ponadto [...] Urząd Wojewódzki jako jednostka budżetowa wszelkie płatności musi rozliczyć przed końcem roku budżetowego. W przypadku umów obowiązujących z rzeczoznawcami majątkowymi ostatnia faktura za wykonane zlecenie musi wpłynąć do 5 grudnia danego roku. Z uwagi na to, iż potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu lub w przypadku braku możliwości potwierdzenia, sporządzenie nowej wyceny, związane jest z dodatkowym wynagrodzeniem dla biegłego, Wojewoda [...] prośbę o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 22 października 2017 r., wystosował do rzeczoznawcy majątkowego W.S. w pierwszym możliwym terminie, tj. pismem z dnia 22 stycznia 2019 r. Termin na udzielenie odpowiedzi upłynął biegłemu w dniu 22 lutego 2019 r.

Ze względu na konieczność zbadana szerszego (tj. regionalnego) rynku nieruchomości rzeczoznawca majątkowy W.S. pismem z dnia 22 lutego 2019 r., zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie terminu do wypowiedzenia się w sprawie potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego oraz ewentualnego opracowania nowej wyceny, w odpowiedzi na który organ, pismem z dnia 1 marca

2019 r., wyznaczył nowy termin udzielenia odpowiedzi do dnia 25 marca 2019 r.

Następnie pismem z dnia 23 marca 2019 r., rzeczoznawca majątkowy W.S. potwierdził aktualność operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 22 października 2017 r. Klauzula aktualizacyjna wraz z wyjaśnieniami biegłego wpłynęła do Urzędu w dniu 26 marca 2019 r.

Z uwagi na konieczność umożliwienia stronom zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r., wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2019 r.

W odpowiedzi na powyższe radca prawny M.K., działając w imieniu Pana T.B. wnioskiem z dnia 7 maja 2019 r., powołując się na art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wystąpił o wyłączenie z udziału w przedmiotowym postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego W.S.

Po przeanalizowaniu wniosku strony, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], wyłączył rzeczoznawcę majątkowego W.S., od udziału w szacowaniu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer: 298/4 o pow. 1,1856 ha, jednocześnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] powołał w charakterze biegłego rzeczoznawcy majątkowego, do sporządzenia opinii w formie operatu szacunkowego określającej wartość opisanej wyżej nieruchomości, J.J.

Ponadto pismem z dnia 29 maja 2019 r., ze względu na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września

2019 r.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na jej skomplikowany charakter, konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego a następnie jego weryfikacji, uzasadnione było wyznaczenie terminu dłuższego niż przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zgodnie z umową zawartą [...], znak: [...] pomiędzy Wojewodą [...], a rzeczoznawcą majątkowym J.J., rzeczoznawca ma 28 dni na sporządzenie operatu od daty otrzymania postanowienia o powołaniu go do sporządzenia wyceny w konkretnej sprawie. Dodatkowo, na uzasadniony wniosek biegłego, termin ten może ulec wydłużeniu.

Przedmiot zlecenia został skutecznie doręczony biegłemu w dniu 14 czerwca 2019 r., zatem termin na złożenie operatu upłynął w dniu 12 lipca 2019 r. Rzeczoznawca majątkowy, ze względu na duża ilość zleconych wycen oraz trudne uwarunkowania wyceny i prośbę stron postępowań o wyznaczenie terminu oględzin nieruchomości na drugą połowę miesiąca lipca br., pismem z dnia 9 lipca 2019 r. zwrócił się o przedłużenie terminu sporządzenia operatu, w odpowiedzi na który organ, pismem z dnia 16 lipca 2019 r., wyraził zgodę wskazując nowy termin złożenia operatu do dnia 10 sierpnia 2019 r.

Następnie z uwagi na konieczność uzyskania niezbędnych dokumentów i ich analizę, biegły w dniu 10 sierpnia 2019 r. ponownie wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu sporządzenia opinii do dnia 10 września 2019 r.

Mając na uwadze szczególny charakter zleconych spraw organ wyznaczył pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r., nowy termin sporządzenia opinii do dnia 30 sierpnia 2019 r.

W odpowiedzi na ww. pismo biegły w dniu 30 sierpnia 2019 r. złożył wyjaśnienia, informując jednocześnie o ostatecznym złożeniu opinii w dniu 10 września 2019 r.

Operat szacunkowy wpłynął do Urzędu w dniu 10 września 2019 r. Pismem z dnia 19 września 2019 r., organ prowadzący postępowanie z uwagi na konieczność weryfikacji nowego operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, w celu przyjęcia jako dowodu w sprawie, działając na podstawie art. 36 k.p.a. wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 grudnia 2019 r., co podyktowane było m.in. tym, iż uznano za niezbędne udzielenie przez rzeczoznawcę majątkowego dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień w zakresie przedmiotowej wyceny.

Dokonując analizy sporządzonego operatu szacunkowego, na co zgodnie z postanowieniami ww. umowy Wojewoda [...] ma 21 dni roboczych, uznano za niezbędne udzielenie przez rzeczoznawcę majątkowego dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień w zakresie przedmiotowej wyceny, co zostało wskazane w wezwaniu z dnia 4 października 2019 r.

Pismo wysłane biegłemu drogą elektroniczną w dniu 4 października 2019 r., nie zostało odebrane przez adresata w okresie 14 dni od dnia wysłania pierwszego zawiadomienia. Zgodnie jednak z art. 46 § 6 k.p.a. doręczenie należy uznać za dokonane w dniu 18 października 2019 r. Z uwagi zaś na wyznaczony biegłemu 7 dniowy termin na zajęcie stanowiska, odpowiedź powinna wpłynąć do Urzędu najpóźniej w dniu 25 października 2019 r.

Reasumując, czynności podejmowane przez Wojewodę [...] w toku postępowania były niezbędne uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszelkich okoliczności mających wpływ na wynik niniejszego postępowania oraz do prawidłowego załatwienia sprawy. Ponadto Wojewoda [...] bezwzględnie dopełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z art. 36 § 1 k.p.a., informując strony o niemożności załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, podając przyczynę zwłoki oraz wyznaczając jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie wszystkie czynności od momentu wydania decyzji organu odwoławczego były podejmowane przez organ w możliwie najkrótszych odstępach czasowych wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz z zawartych z rzeczoznawcami umów. Wszystkie czynności miały wyłącznie merytoryczny charakter i wynikały zarówno z obowiązków organu jak również z czynności podejmowanych w toku postępowania przez pełnomocnika stron.

Należy również podkreślić, iż większość działań skutkujących przedłużaniem postępowania podejmowana była na wyraźną prośbę pełnomocnika stron. Wojewoda [...] przychylił się bowiem do wniosku o zmianę biegłego, pomimo tego, iż organ odwoławczy nie stwierdził w sposób jednoznaczny, że sporządzony operat szacunkowy jest wadliwy, a jedynie zasygnalizował pewne wątpliwości. Na prośbę pełnomocnika przełożono na dzień 23 lipca 2019 r. oględziny nieruchomości, co również skutkowało wydłużeniem terminu sporządzenia wyceny. Ponadto biegły po zapoznaniu się z aktami sprawy uznał iż potrzebuje więcej czasu na sporządzenie wyceny, na co organ prowadzący postępowanie nie ma wpływu.

Z uwagi na rangę społeczną prowadzonych postępowań mających na celu ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, wymagają one szczególnej rzetelności i dokładności w podejmowaniu czynności, mających na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną. Jednocześnie bez wątpienia istnieje społeczne niezadowolenie osób pozbawianych prawa własności, co również nie pozostaje bez wpływu na przebieg postępowań.

Zatem nie można stwierdzić, że podjęte przez organ wojewódzki czynności były pozorne, gdyż organ wojewódzki w niezbędny dla rzetelnego i wszechstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sposób podejmował i podejmuje kolejne czynności, z których żadna nie była zbędna i nie powodowała niedopuszczalnego przedłużenia postępowania, co godziłoby w uprawnienia procesowe stron.

Jednocześnie odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł, z uwagi na fakt, iż został on pozbawiony prawa własności do nieruchomości, a tym samym możliwości swobodnego dysponowania nieruchomością np. w celu jej sprzedaży czy dalszego użytkowania, podkreślić należy, iż zgodnie z informacją przekazaną przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, na wniosek pełnomocnika T.B., w dniu 26 lipca 2018 r., bank dokonał przelewu na jego konto tytułem wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody [...] z dnia 30 maja 2018 r.

Mając zatem na uwadze powyższe wyjaśnienia co do przyczyn, dla których postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka numer 298/4, położoną w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, należy wskazać, iż wniosek skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł, zdaniem Wojewody [...] jest bezzasadny.

Na marginesie rozważań organ podkreślił, iż niezwłocznie po uznaniu przez organ, że sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości odpowiada wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa oraz wobec braku uwag stron przedmiotowego postępowania, odnoszących się do określonej przez biegłego wartości nieruchomości, w sytuacji kiedy zgromadzony materiał dowodowy będzie dawał ku temu podstawę, zostanie wydana decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania.

Podsumowując po wydaniu decyzji przez organ II instancji teczka akt sprawy zwrócona została Wojewodzie [...] w lutym br., Minister nie rozstrzygnął jednoznacznie że operat sporządzony na zlecenie organu jest nieprawidłowy, wskazał na wątpliwości i rozbieżności między wycenami. Z uwagi na powyższe Minister Inwestycji i Rozwoju (obecnie Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju) przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał, iż niezbędne jest przeanalizowanie obu operatów szacunkowych, a do tego potrzebne było potwierdzenie ich aktualności. Powołanie nowego biegłego w sprawie było konsekwencją wniosku złożonego przez stronę postępowania i nastąpiło tego samego dnia co odwołanie poprzedniego biegłego, a sporządzenie nowej wyceny nieruchomości i następnie jej weryfikacja należą do czynności pracochłonnych i skomplikowanych, zwłaszcza w sytuacji gdy jest to kolejna wycena w sprawie.

Zgodnie z treścią art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych na załatwienie sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Wpływ organu na sposób realizacji obowiązków przez biegłego jest ograniczony. W przypadku skomplikowanego charakteru sprawy, gdy rzeczoznawca majątkowy wystąpił z uzasadnionym wnioskiem o przedłużenie mu terminu wykonania zlecenia, organ przychylił się do złożonej prośby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sądowa kontrola organów administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie przez organy postępowań, niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej jako "p.p.s.a.".

Przystępując do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności poddał ocenie kwestię jej dopuszczalności, mając na uwadze również wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę – o jej odrzucenie z uwagi na brak wyczerpania środków zaskarżenia.

Jak stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 k.p.a. Nowelizacja k.p.a. dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935) wprowadziła w art. 37 k.p.a. istotne zmiany w zakresie trybu poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Jednakże z uwagi na brzmienie art. 16 ustawy nowelizującej (do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym) wynika, że skarżący powinien był złożyć zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], nie zaś ponaglenie, co uczynił pismem z dnia 17 września

2019 r. Niemniej jednak przyjąć należy, że niezależnie jak strona nazwała środek prawny, z którego skorzystała, to jednak wdrożyła dostępne jej działania, obliczone na doprowadzenie do wydania żądanego orzeczenia i skierowała go do organu wyższego stopnia. Tym samym należało uznać, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania poprzedzone zostało wyczerpaniem środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a.

Warto w tym miejscu również zauważyć, że ponaglenie z dnia 17 września

2019 r., mimo że zawiera sformułowanie "wnoszę ponaglenie na niezałatwienie w terminie przez Wojewodę [...] sprawy" zawiera zarzuty związane z opieszałym działaniem organu i brakiem włączenia w poczet materiału dowodowego nowego operatu szacunkowego, a także ocenę, iż "organ dopuścił się przewlekłości w stopniu rażącym". W ocenie sądu uprawnia to do przyjęcia, że środek ten wyczerpuje znamiona ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wyjaśnić na wstępie należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości nr 298/4 było już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r. tut. Sąd m.in. zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi. Stąd też ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie pod kątem przewlekłości podlega prowadzenie postępowania administracyjnego po wydaniu powyższego wyroku.

Nie umknęło uwadze sądu, że niezależnie od rozpoznawania poprzednio złożonej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania i jeszcze przed zwróceniem akt do organu, Wojewoda [...] w dniu [...] wydał decyzję ustalającą odszkodowanie, jednak w wyniku odwołania skarżącego organ II instancji w dniu [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasatoryjna wpłynęła do Wojewody [...] w dniu 22 października 2018 r., zaś akt sprawy – w dniu 6 lutego 2019 r.

Pismem z dnia 9 listopada 2018 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych.

W nadesłanych do sądu aktach znajduje się pismo organu z dnia 13 listopada 2018 r., którym organ zwrócił się do autorów operatu szacunkowego sporządzonego na wniosek skarżącego o potwierdzenie ich aktualności, jednak w aktach sprawy brak potwierdzenia doręczenia w/w pisma. Znajduje się jedynie notatka, że pismo to zostało wysłane w jednej kopercie z korespondencją w innej sprawie. Z uwagi na brak odpowiedzi ze strony adresatów, uprawnione są wątpliwości, czy czynność ta została dokonana. W aktach znajduje się natomiast pismo z dnia 22 stycznia 2019 r., które rzeczoznawcy odebrali odpowiednio 31 stycznia 2019 r. i 4 lutego 2019 r. Również dopiero w dniu 22 stycznia 2019 r. organ wystąpił z pytaniem o aktualność operatu szacunkowego do W.S.

Pismem z dnia 12 lutego 2019 r. P.D. i P.M. wskazali, że ww. operat z dnia 11 października 2017 r., nie jest aktualny i jednocześnie poinformowali, że w dniu 12 października 2018 r. wykonany został operat szacunkowy dotyczący tej samej nieruchomości dla tego samego celu i został on przekazany pełnomocnikowi zleceniodawcy - r. pr. M.K. W dniu 15 lutego 2019 r. do organu wpłynęło pismo, którym r. pr. M.K., przekazał ww., operat szacunkowy sporządzony przez P.D. w dniu 12 października 2018 r., z treścią którego Wojewoda [...] mógł się zapoznać.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że pełnomocnik skarżącego, w którego dyspozycji znalazł się nowy operat szacunkowy sporządzony na potrzeby postępowania winien niezwłocznie przedstawić go organowi, gdyż jego nieprzekazywanie przez okres 4 niemal miesięcy może dawać podstawy do twierdzenia, że jest to działanie zmierzające do przewlekania postępowania, które nie zasługuje na akceptację. Jeśli bowiem strona dysponuje dowodem winna przedstawić go organowi na możliwie wczesnym etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, aby organ I instancji mógł dokonywać oceny sprawy w jej całokształcie.

Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że postępowanie organu związane z uzyskaniem potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego przez W.S. nie charakteryzowało się niezbędną koncentracją.

O konieczności potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych organ wiedział już bowiem po otrzymaniu decyzji kasatoryjnej, czyli 22 października 2018 r., zaś do W.S. zwrócono się dopiero pismem z dnia 22 stycznia 2019 r.

Nie stanowi usprawiedliwienia fakt, że teczka akt została zwrócona przez Ministra, po wezwaniu organu I instancji, w dniu 6 lutego 2019 r. Skoro wezwanie do rzeczoznawcy skierowane zostało przed jej zwrotem oznacza to, że okoliczność posiadania akt nie miała znaczenia dla organu. Nie stanowi również usprawiedliwienia powoływanie się na fakt, że [...] Urząd Wojewódzki jako jednostka budżetowa wszelkie płatności musi rozliczyć przed końcem roku budżetowego. W przypadku umów obowiązujących z rzeczoznawcami majątkowymi ostatnia faktura za wykonane zlecenie musi wpłynąć do 5 grudnia danego roku. Organ wskazał, iż potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu lub w przypadku braku możliwości potwierdzenia, sporządzenie nowej wyceny, związane jest z dodatkowym wynagrodzeniem dla biegłego, zatem Wojewoda [...] prośbę o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 22 października 2017 r., wystosował do rzeczoznawcy majątkowego W.S. w pierwszym możliwym terminie, tj. pismem z dnia 22 stycznia 2019 r. Po pierwsze, nie wiadomo dlaczego organ jako "pierwszy możliwy" termin wskazał 22 stycznia 2019 r., co rodzi pytanie, dlaczego przez 21 dni stycznia nie było możliwe wystosowanie wezwania do rzeczoznawcy. Po drugie, wezwanie rzeczoznawcy do potwierdzenia aktualności operatu niezwłocznie po otrzymaniu decyzji kasatoryjnej w październiku 2018 r. stwarzałoby możliwość wywiązania się przez rzeczoznawcę z terminu tak, aby mógł wystawić fakturę do 5 grudnia (kwestia tego terminu wynika również z zawieranych z rzeczoznawcami majątkowymi umów).

Mimo że termin na udzielenie odpowiedzi upłynął biegłemu w dniu 22 lutego 2019 r., dopiero w tym dniu rzeczoznawca majątkowy W.S. zwrócił się z wnioskiem o przedłużenie terminu do wypowiedzenia się w sprawie potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego oraz ewentualnego opracowania nowej wyceny. Pismem z dnia 1 marca 2019 r. organ wyznaczył nowy termin udzielenia odpowiedzi do dnia 25 marca 2019 r. Klauzula aktualizacyjna wraz z wyjaśnieniami biegłego wpłynęła do Urzędu w dniu 26 marca 2019 r. Od momentu otrzymania decyzji organu odwoławczego upłynęło już zatem 5 miesięcy.

Wnioskiem z dnia 7 maja 2019 r., powołując się na art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pełnomocnik skarżącego wystąpił o wyłączenie z udziału w przedmiotowym postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego W.S. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], wyłączył rzeczoznawcę majątkowego W.S., od udziału w szacowaniu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] m. Ł., województwie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer: 298/4 o pow. 1,1856 ha, jednocześnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] powołał w charakterze biegłego rzeczoznawcy majątkowego, do sporządzenia opinii w formie operatu szacunkowego określającej wartość opisanej wyżej nieruchomości, J.J.

Powyższe postanowienie spowodowało, że wszystkie czynności prowadzone z udziałem W.S. straciły znaczenie dla postępowania i konieczne stało się pozyskanie nowego operatu szacunkowego.

Odnosząc się do argumentacji organu, że powołanie nowego biegłego w sprawie było konsekwencją wniosku złożonego przez stronę postępowania, przez co niejako przyczyniła się ona do opóźnień w postępowaniu, należy wskazać, że wydając postępowanie o wyłączeniu biegłego organ powołał się na art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowi przesłankę wyłączenia, którą organ winien wziąć pod uwagę bez względu na wniosek strony. Podstawy wyłączenia pracownika (odpowiednio biegłego) mają charakter obiektywny i jeśli organ powołał się na taką podstawę wyłączenia biegłego nie można przyjąć, że nastąpiło to "z ostrożności procesowej na wniosek strony". Wydanie postanowienia w dniu [...] o wyłączeniu biegłego rzeczoznawcy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. skłania do przyjęcia, że organ nie dostrzegł podstawy wyłączenia przez 7 miesięcy, co przyczyniło się do przewlekłości postępowania.

Kolejną kwestią budzącą zastrzeżenia jest sprawność pozyskiwania operatu szacunkowego od następnego wskazanego rzeczoznawcy J.J., który już w dniu 18 czerwca 2019 r. stanowczo poinformował, że nie jest możliwe sporządzenie przez niego operatu, powołując się na liczne zobowiązania i nakładane kary. Mimo to organ nie podejmuje próby powołania innego rzeczoznawcy, a zgoda organu na przedłużanie terminu do sporządzenia wyceny powoduje, że wpływa ona do organu dopiero 10 września 2019 r., a więc niemal po 11 miesiącach od decyzji Ministra.

Reasumując należy stwierdzić, że sam proces pozyskania nowego operatu przez organ trwał 11 miesięcy, co w ocenie sądu przyczyniło się do tego, że zarzut przewlekłego nieefektywnego prowadzenia postępowania należało uznać za zasadny.

Jeśli chodzi o biegłego W.S. w ocenie Sądu organ nie dochował staranności i nie dokonał niezwłocznie niezbędnej analizy co do zaistnienia ewentualnych przesłanek wyłączenia biegłego. Odnośnie zaś J.J. to sąd nie neguje faktu obciążenia rzeczoznawców majątkowych pracą, wiadomym jest bowiem, że umowy zawierane z rzeczoznawcami przez Wojewodę [...] na potrzeby postępowań administracyjnych przewidują możliwość zlecenia sporządzenia do 30 operatów w ciągu miesiąca. Stawia to jednak pod znakiem zapytania możliwość realnego wywiązywania się z terminów sporządzania zleconych operatów, a w konsekwencji o możliwość sprawnego prowadzenia postępowań, w których ten operat jest niezbędny. Możliwość uzyskiwania przez organ operatu szacunkowego w zakreślonym umową terminie stwarzałoby realną szansę na sprawniejsze procedowanie i niepopadanie w zwłokę już na tym etapie, zwłaszcza, że jak zauważa organ postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowań i tak obarczone są dużym stopniem trudności i podlegają przedłużaniu. O ile jednak należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania może być przedłużane, to jednak nie powinno być prowadzone przewlekle. Wobec powyższego należy uznać, że opóźnienia w sporządzeniu i dostarczeniu operatu szacunkowego, na które organ wyraził zgodę czy też z góry dopuszcza muszą obciążać ten organ. Spoczywa na nim bowiem odpowiedzialność za sprawne prowadzenie postępowania, która mieści w sobie odpowiedzialność za brak dyscyplinowania rzeczoznawców majątkowych.

Mając na uwadze przede wszystkim ten aspekt prowadzonego postępowania, przy uwzględnieniu również faktu, że postępowanie toczy się od 2016 r., w ocenie sądu zarzut przewlekłości postępowania należało uznać za skuteczny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ istnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie i z taką sytuację w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia.

Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną.

Reasumując, sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi o przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie, nie podzielając jednakowoż wniosku o rażącym charakterze przewlekłości. Chronologia podejmowanych czynności, wynikająca z załączonych akt administracyjnych nie potwierdza bowiem zarzutu rażącego charakteru przewlekłości, rozumianego jako poważne opóźnienia w podejmowanych czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia.

Z uwagi na powyższe, wobec niezakończenia postępowania w dacie orzekania sąd zobowiązał Wojewodę [...] do wydania aktu kończącego postepowanie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postepowania w sprawie miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa.

Jednocześnie z przyczyn wskazanych wcześniej sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie żądania stwierdzenia, że organ w sposób rażący naruszył prawo ową przewlekłością oraz żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że żądanie to z uwagi na brak cech rażącego naruszenia prawa przez organ nie znajduje uzasadnienia.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 206 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich częściowy zwrot, obejmujący wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego, na które składały się w wynagrodzenie pełnomocnika określone na kwotę 240 zł w związku z częściowym uwzględnieniem skargi oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).

D.P.