Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1678/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 119 pkt 3, art. 170, art. 153, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: § 2 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
article: art. 122f, art. 35 § 3, art. 36, art. 217, art. 218 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Ląpieś-Rosińska Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz skarżącej O. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] Minister Przedsiębiorczości i Technologii ("Minister"), na podstawie art. 122f § 1 i § 2 w związku z art. 217 § 2 pkt 2, 218 § 1 i 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096, ze zm., dalej: "kpa"), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka" lub "przedsiębiorca"), odmówił wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...]Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej: "[...]SSE").

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 27 września 1996 r. spółka uzyskała zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...]SSE. Zezwolenie zostało udzielone do 25 lutego 2016 r.

Pismem z 11 kwietnia 2016 r. (13 kwietnia 2016 r. – data wpływu do organu) skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez zmianę brzmienia pkt I zezwolenia "Zezwolenie udziela się do dnia 25 lipca 2016 roku" na "Zezwolenie udziela się na okres funkcjonowania [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej", ewentualnie o wykreślenie z zezwolenia sformułowania "Zezwolenie udziela się do dnia 25 lipca 2016 roku".

W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, że wnioskowana zmiana ma na celu pełne wykorzystanie przyznanej jej w dniu wydania zezwolenia pomocy publicznej. Wydłużenie terminu zezwolenia nie spowoduje zwiększenia pomocy publicznej, a jedynie umożliwi jej pełne wykorzystanie.

Zarządzający strefą pozytywnie zaopiniował wniosek spółki w piśmie z 13 maja 2016 r.

Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2016 r. odmówił wnioskowanej przez przedsiębiorcę zmiany, uznając, że w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Z 2019 r. poz. 482, dalej: "ustawa o sse") zmiana ta jest niedopuszczalna, gdyż skutkowałaby zwiększeniem pomocy. Organ wskazał między innymi, że 6 stycznia 2015 r. weszła w życie nowelizacja ww. ustawy, która spowodowała, że przedsiębiorców, bez względu na datę wydania zezwolenia, obowiązuje regulacja zawarta w ww. przepisie ustawy o strefach, zgodnie z którą minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

– dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %,

– skutkować zwiększeniem pomocy publicznej,

– dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1.

Minister Rozwoju wyjaśnił, że opinia zarządzającego strefą nie jest wiążąca, a więc nie jest nią związany przy wydawaniu decyzji zmieniającej zezwolenie lub odmawiającej zmiany zezwolenia. Organ stwierdził również, że zamieszczenie w zezwoleniu wnioskowanego przez przedsiębiorcę zapisu lub wykreślenie z zezwolenia pkt I dotyczącego terminu jego obowiązywania byłoby równoznaczne z wydłużeniem terminu ważności zezwolenia co najmniej do dnia 31 grudnia 2026 r., tj. obecnego końcowego terminu funkcjonowania strefy, przy czym ewentualne kolejne wydłużenie okresu działania tej strefy powodowałoby automatycznie przedłużenie terminu ważności zezwolenia i tym samym wydłużenie terminu korzystania z pomocy publicznej.

Nadto Minister Rozwoju wskazał, powołując się na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz.U. nr 188, poz. 1840, dalej: "ustawa o zmianie ustawy o sse z 2003 r."), że przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r., mógł wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy. Organ podkreślił, że zmiana zezwolenia miała na celu rekompensatę utraconych korzyści w związku z wprowadzeniem nowych, bardziej restrykcyjnych zasad udzielania pomocy w strefach. Przepis art. 6 ww. ustawy z 2003 r. z jednej strony oznaczał zgodę na zmianę uprawnień dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 tej ustawy, a z drugiej strony pozwalał na ukształtowanie nowych obowiązków w zezwoleniu na zasadach korzystniejszych dla przedsiębiorcy. Organ wyjaśnił, że spółka zdecydowała się na taką zmianę, zwracając się do Ministra Gospodarki i Pracy ze stosownym wnioskiem. Decyzją zmieniającą Minister Gospodarki i Pracy dokonał zmiany zezwolenia. Konsekwencją tej zmiany jest zgoda na zmianę uprawnień dotyczących zwolnień podatkowych, a więc również akceptacja regulacji określonej w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o strefach, ale nie oznacza to, że spółkę przestaje obowiązywać ograniczenie czasowe korzystania z pomocy publicznej wynikające z treści samego zezwolenia, tj. termin jego ważności wpisany obligatoryjnie do wszystkich zezwoleń będących przedmiotem negocjacji akcesyjnych.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2016 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Minister Rozwoju i Finansów uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych informacji i argumentów, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji.

Minister Rozwoju i Finansów stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 19 ust. 4 pkt 2 sse, zgodnie z którym zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej. Przepis ten należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy. Taka wykładnia ww. przepisu prowadzi do konkluzji, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

Minister Rozwoju i Finansów podkreślił, że skoro wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia (czyli do 25 lipca 2016 r.), to nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie. Organ stwierdził, że spółka, uzyskując zezwolenie, a więc prawo do pomocy publicznej, zakładała, że będzie korzystała ze zwolnienia podatkowego do dnia obowiązywania zezwolenia, a więc 25 lipca 2016 r., przy czym całkowite zwolnienie miało jej przysługiwać przez 10 lat od rozpoczęcia działalności w strefie, a w następnych latach zwolnienie miało dotyczyć 50% dochodów z działalności strefowej. Fakt, że spółka nie jest w stanie wykorzystać całkowitego limitu pomocy, określonego według zasad wprowadzonych ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o strefach, nie oznacza, że zmiana w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia jest dopuszczalna w świetle przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse.

Rozpoznając skargę spółki na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ("WSA w Warszawie") wyrokiem z 8 lutego 2018 r. sygn. II GSK 1646/18 uchylił skarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rozwoju z 11 lipca 2016 r. Sąd wskazał, że istota sprawy dotyczyła spornych pomiędzy stronami dwóch kwestii, tj. skutku prawnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez organ po upływie terminów do jej załatwienia w postępowaniu administracyjnym, a tym samym stworzenia fikcji prawnej rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej, na podstawie art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm., dalej: "usdg") oraz interpretacji treści art. 19 ust. 4 pkt 2 in fine ustawy o sse przez uznanie, że wnioskowana zmiana zezwolenia konstytuująca możliwość wykorzystania w pełni przyznanej pomocy publicznej, stanowiłaby w konsekwencji zwiększenie udzielonej skarżącej pomocy publicznej.

Sąd wskazał także, że przedmiotowe kwestie były już rozstrzygane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), m. in. w wyrokach z 15 listopada 2017 r., sygn. II GSK 441/17 i z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. II GSK 3905/16 oraz w powołanych w tych wyrokach orzeczeniach tego Sądu, którymi to wyrokami uchylono orzeczenia WSA w Warszawie dotyczące miedzy innymi interpretacji art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse.

Sąd pierwszej instancji podzielił poglądy prawne NSA zawarte w ww. wyrokach i wskazał, że organ dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 sse poprzez bezzasadne zrównanie pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. Skarżąca, przyjmując, iż zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, trafnie zauważyła, że pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych.

W konkluzji WSA w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, przyznana wysokość pomocy publicznej rzeczywiście nie może ulec zwiększeniu, ale jednocześnie zauważył, że nie wpłynie na to zmiana okresu obowiązywania zezwolenia. Ustanowienie daty obowiązywania zezwolenia na koniec roku 2026 r. pozwoli jedynie wykorzystać przyznaną już spółce wysokość pomocy publicznej, nie spowoduje natomiast jej zwiększenia. Intencją przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse nie było bowiem ograniczenie wykorzystania pomocy publicznej, a jedynie uniemożliwienie zmiany wysokości limitu dostępnej puli pomocy publicznej. Organ dokonał zatem błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią wykorzystania pomocy publicznej i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie jakoby w sprawie zachodziła przesłanka negatywna wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku spółki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania negatywnej decyzji.

Odnosząc się do drugiej ze spornych kwestii, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 9 usdg, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Jest to klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy.

W związku z tym, za chybione Sąd uznał sugestie organu mające na celu wykazanie, że art. 11 ust. 9 usdg nie ma zastosowania w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o sse, w szczególności w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych, z uwagi na ochronę nadrzędnego interesu publicznego w sytuacji, gdy w ustawie o sse nie ma przepisu umożliwiającego odstąpienie od jego stosowania. Wyłączenie stosowania art. 11 ust. 9 usdg ze względu na nadrzędny interes publiczny musi być wyraźne i wynikać z przepisu odrębnej ustawy.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...]SSE w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 usdg.

W związku z tym WSA w Warszawie uznał, że Minister Rozwoju, odmawiając Skarżącej zmiany zezwolenia w sposób opisany we wniosku, dopuścił się naruszenia zarówno przepisu art. 11 ust. 9 usdg, jak i zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 kpa i art. 7 in principio kpa.

Ponadto Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do dyspozycji art. 35 § 3 i art. 36 kpa, wskazał, że sprawa nie została rozstrzygnięta w pierwszej instancji w ustawowym terminie, co przyznaje sam organ i co nie jest sporne w sprawie, a zatem zastosowanie powinna mieć fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, wynikająca z art. 11 ust. 9 usdg.

W konkluzji WSA w Warszawie, niezależnie od stwierdzonego naruszenia art. 11 ust. 9 usdg, które świadczyło o ewidentnej wadliwości obu spornych decyzji, stanowiąc podstawę do ich uchylenia, uznał, że organ rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się również istotnej obrazy normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, dokonując jego błędnej wykładni prowadzącej w konsekwencji do niezasadnego przyjęcia tezy, że wnioskowana przez skarżącą zmiana zezwolenia skutkowałaby bezpośrednio zwiększeniem pomocy publicznej.

Powyższy wyrok Minister zaskarżył w całości skargą kasacyjną i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II GSK 1646/18 NSA oddalił skargę kasacyjną organu. Sąd ten stwierdził, że bezzasadne jest zrównanie pojęcia zwiększenia pomocy publicznej z pojęciem zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej. Ponadto Sąd podzielił pogląd, że przepis art. 11 ust. 9 usdg znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku przedsiębiorcy w przedmiocie zmiany terminu obowiązywania zezwolenia.

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy w świetle przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse zmiana zezwolenia, której efektem byłoby wydłużenie okresu korzystania z pomocy publicznej i w konsekwencji wykorzystanie jej w większej wysokości, stanowiłoby zwiększenie udzielonej skarżącej pomocy publicznej.

Sąd pierwszej instancji, uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, stwierdził, że organ dokonał błędnej wykładni art.19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse poprzez bezzasadne zrównanie pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej". NSA podzielił stanowisko WSA w Warszawie. Brak jest bowiem podstaw do utożsamiania pojęcia "wielkości przyznanej pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej".

W przypadku skarżącej zdefiniowaną powyżej wielkością pomocy publicznej jest wartość pomocy publicznej ustalona na podstawie art. 5 ust.2 pkt 1 lit. a ustawy z 2003 r., w wysokości określonej tym przepisem 30% kosztów inwestycji poniesionych przez Spółkę do 31 grudnia 2006 r. Okoliczność ta jest niesporna, wynika z uzasadnienia decyzji Ministra Rozwoju z [...] lipca 2016 r. oraz stanowiska strony.

Wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności w sse niewątpliwie nie może wpłynąć na wielkość udzielonej pomocy publicznej, która została ustalona na podstawie ww. przepisu. Wydłużenie tego terminu wpłynie natomiast na czas i stopień wykorzystania pomocy publicznej, czego ustawodawca w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse nie zabrania.

Stanowisko, że z przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 sse wynika zakaz zmiany zezwolenia powodującej zwiększenie pomocy publicznej, nie wynika natomiast zakaz zmiany zezwolenia powodującej zwiększenie wykorzystania przyznanej pomocy publicznej zostało wyrażone w wielu orzeczeniach NSA, między innymi w wyrokach: z 28 marca 2017 r, sygn. akt II GSK 20/17; z 19 lipca 2017 r. II GSK 3905/16, z 15 listopada 2017r, II GSK 441/17 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

NSA uznał za nieuzasadniony również drugi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest zarzut naruszenia art. 11 ust. 9 w związku z art. 1 usdg poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wniosek spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie [...]SSE w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało to zezwolenie stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 usdg.

NSA przypomniał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 usdg, właściwy organ jest zobowiązany do załatwiania spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki, na podstawie ust. 6 terminy załatwiania spraw określają odrębne przepisy, a w myśl ust. 9 jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

W cyt. art. 11 ust. 9 usdg została ustanowiona klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy.

Ta konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw. Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 usdg, w związku z czym brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie oznacza, że powołany przepis art. 11 ust. 9 usdg znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o sse.

Jest okolicznością nie budzącą wątpliwości, że skarżąca w świetle przepisów ustawy o swobodzie działalności jest przedsiębiorcą (art. 4 ust.1) i prowadzi działalność gospodarczą (art. 2) na terenie [...]SSE. NSA stwierdził zatem, że ponieważ wykonywanie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę na terenie sse prowadzone jest na podstawie zezwolenia na prowadzenie tej działalności w sse i na warunkach określonych w zezwoleniu, to sprawy związane z uzyskaniem zezwolenia czy zmianą jego warunków są sprawami przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 1 usdg i dotyczą wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

W konsekwencji, zdaniem NSA, należało przyjąć, że wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...]SSE w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 usdg.

Z przedstawionych przyczyn NSA oddalił skargę kasacyjną organu.

Pismem z 4 kwietnia 2019 r. spółka złożyła wniosek, na podstawie art. 122f § 5 kpa o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy - zgodnie z wnioskiem skarżącej z 11 kwietnia 2016 r. o zmianę zezwolenia nr [...] z 27 września 1996 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...]SSE. Ponadto skarżąca zaznaczyła, że zaświadczenie, zgodnie z art. 217 § 3 w zw. z art. 122f § 5 kpa, powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni od dnia złożenia wniosku przez stronę. W ocenie skarżącej w obrocie prawnym ex lege funkcjonuje "milcząca" akceptacja organu zmieniająca ww. zezwolenie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy poprzez przedłużenie jego obowiązywania na okres funkcjonowania [...]SSE.

Organ stwierdził, że ww. wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki do wydania żądanego zaświadczenia.

W ocenie organu istota sprawy dotyczy spornych pomiędzy stronami dwóch kwestii, tj. skutku prawnego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku przedsiębiorcy z dnia 11 kwietnia 2016 r., a tym samym stworzenia na podstawie art. 11 ust. 9 usdg fikcji prawnej rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy oraz możliwości poświadczenia tego faktu w trybie art. 122 kpa w związku z art. 217 kpa.

Organ – odnosząc się do braku możliwości stosowania milczącego załatwienia sprawy – wskazał, że art. 1 pkt 1 kpa normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Nie stanowi on samoistnej regulacji wyznaczenia zakresu przedmiotowego milczącego załatwienia sprawy. Formę działania organu administracji publicznej wyznacza regulacja materialnego prawa administracyjnego, określając, czy rozstrzygnięcie sprawy następuje w drodze decyzji.

Organ wskazał, powołując się stanowisko doktryny, że zakres dopuszczalności milczącego załatwienia sprawy również wyznaczają przepisy materialnego prawa administracyjnego. W sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną w drodze wykładni przyjęto w doktrynie i orzecznictwie sądowym, że jeżeli przepis prawa materialnego wymaga autorytatywnej konkretyzacji, nie określając formy tej konkretyzacji, to konkretyzacji tej organ dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Przyjęta regulacja w art. 122a § 1 kpa wymaga do przyjęcia dopuszczalności milczącego załatwienia sprawy przepisu szczególnego. Tylko zatem jeżeli przepis szczególny ustawy materialnoprawnej expressis verbis stanowi o załatwieniu sprawy milcząco, uznanie, że doszło do milczącego załatwienia sprawy, jest dopuszczalne. Brak takiej regulacji w przepisie szczególnym wyłącza przyjęcie, że sprawa została załatwiona milcząco. Milczące załatwienie sprawy jako sposób zakończenia postępowania nie może być stosowane w każdym postępowaniu, jedynie z mocy przepisów kpa, ale wyłącznie w tych przypadkach, w których w przepisach prawa materialnego ustawodawca wyraźnie tak postanowił. Przepis wprowadzający możliwość milczącego załatwienia sprawy powinien przewidywać ją w sposób wyraźny. Nie jest bowiem dopuszczalne przyjmowanie, że sprawa może być załatwiona milcząco tylko z tego powodu, że jej konstrukcja odpowiada charakterystyce postępowań, w których możliwe jest stosowanie tego rozwiązania. Ma to szczególne znaczenie w odniesieniu do milczącej zgody. Sama okoliczność, że w przepisie prawa materialnego przewidziano, iż określone uprawnienie lub obowiązek podmiotu administrowanego powstaje z upływem pewnego terminu pod warunkiem, że organ administracji publicznej nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji, nie wystarcza, by uznać, że sprawa ta jest załatwiana zgodnie z przepisami rozdziału 8a kpa dotyczącymi milczącej zgody. Każdorazowo niezbędne jest bowiem wskazanie w przepisie, że sprawę rozstrzyga się w taki sposób. Należy więc przyjąć, że tryb określony w rozdziale 8a kpa znajdzie zastosowanie tylko wtedy, kiedy w przepisach prawa materialnego ustawodawca wyraźnie (wprost) umieści odesłanie do omawianej regulacji prawnej (odesłanie takie zawarto np. o odniesieniu do wydawania interpretacji indywidualnych w art. 34 ust. 12 ustawy z 6.3.2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Dz.U. z 2018 r. poz. 646). Do momentu, w którym w poszczególnych aktach normatywnych takiego przepisu szczególnego nie będzie, nie sposób zastosować omawianych przepisów. Załatwienie sprawy w sposób milczący możliwe jest tylko wtedy, kiedy przepis szczególny tak stanowi. Jednak przepisem tym nie jest art. 122a kpa, co oznacza, że nie jest on samodzielną podstawą milczącego załatwienia sprawy. Do załatwienia sprawy w sposób milczący nie wystarczy zatem sama bezczynność organu, ale konieczne jest wyraźne upoważnienie zawarte w przepisie szczególnym. Należy zwrócić uwagę, że tzw. milczące załatwienie sprawy w ramach postępowania normowanego przepisami kpa możliwe jest tylko wówczas, jeśli przepis szczególny tak stanowi (art. 122a § 1 kpa). Wydaje się, że przez pojęcie przepisu szczególnego należy rozumieć normę prawną, która wyraźnie będzie wskazywała, iż danego rodzaju sprawa, która może zakończyć się albo "milczącą zgodą", albo przez wniesienie sprzeciwu, ma być rozstrzygana w postępowaniu, do którego zastosowanie mają przepisy kpa regulujące tę kwestię.

Mając na uwadze ww. argumenty, organ wskazał, że niniejszym postępowaniu nie ma możliwości zastosowania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy. Nie istnieje bowiem przepis szczególny ustawy materialnoprawnej, który expressis verbis stanowi o załatwieniu przedmiotowej sprawy milcząco. Brak takiej regulacji w ustawie o sse wyłącza przyjęcie, że sprawa została załatwiona milcząco. Tym samym nie ma możliwości poświadczenia tego faktu w drodze zaświadczenia.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 poz. 935, dalej: "ustawa o zmianie kpa"), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Ustawa o zmianie kpa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.

Organ wskazał, powołując się na art. 61 § 1 kpa, że niniejsze postępowanie, zostało wszczęte w dniu 13 kwietnia 2016 r. Z kolei, powołując się na art. 16 § 1 kpa, organ wskazał, że ostateczna decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 2016 r. Zdaniem organu oznacza to, że ze względów proceduralnych nie mają zastosowania przepisy o milczącym załatwieniu sprawy wprowadzone ustawą o zmianie kpa, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nie zakładają takiej możliwości przepisy intertemporalne przewidziane w art. 16 ustawy o zmianie kpa.

Następnie organ wskazał i przytoczył - podany przez skarżącą - fragment Uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie kpa (Druk sejmowy nr 1183): "(...) Instytucja milczącego załatwienia sprawy w Kodeksie postępowania administracyjnego będzie miała charakter ramowy, podstawę prawną zaś do zastosowania tej instytucji do konkretnych spraw stanowił będzie przepis prawa materialnego". Przy czym organ wskazał, że nie podała ona dalszego ciągu przywołanego akapitu, w którym ustawodawca stwierdza, że "(...) Instytucja milczącego załatwienia sprawy znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie tak będzie stanowił. Ustawodawca zatem zdecyduje, do jakich kategorii spraw instytucja ta będzie mogła mieć zastosowanie, biorąc pod uwagę w szczególności liczbę spraw, stopień ich skomplikowania, standardowy czas ich załatwiania oraz ryzyko naruszenia interesu publicznego czy pewności obrotu w wyniku ewentualnego niezamierzonego przez organ milczącego załatwienia sprawy. Tryb ten z natury rzeczy nie nadaje się bowiem do stosowania w każdej sprawie. Wykorzystany może być zwłaszcza w sprawach o charakterze rejestrowym lub regulacyjnym, w których przepisy wymagają spełnienia określonych wymogów, które stronie są znane, a organ może je łatwo i szybko zweryfikować (...). Biorąc pod uwagę konieczność ochrony szczególnych praw konstytucyjnych obywateli, które mogą być naruszone bezczynnością organu lub przewlekłością prowadzenia postępowania, instytucja "milczącego załatwienia sprawy" jest uzasadniona. Do decyzji ustawodawcy należy rozsądne wyważenie, do jakiej kategorii spraw mogłaby mieć zastosowanie, tak aby z jednej strony przeciwdziałać bezczynności, z drugiej zaś nie doprowadzać do automatycznego załatwiania pozytywnie w tym trybie spraw, które mają duże znaczenie dla interesu publicznego, bezpieczeństwa obrotu prawnego, a wymagających większego zaangażowania, również czasowego".

Organ – odnosząc się do rzekomego, jego zdaniem, obowiązku wydania zaświadczenia – powołał się na art. 217 § 1 kpa i wskazał, że w niniejszym postępowaniu rozpoznawał także możliwość jego zastosowania, pomimo że skarżąca odniosła się wyłącznie do art. 217 § 3 kpa. Organ wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§2). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Zgodnie z art. 219 kpa w przypadku braku podstaw do wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, właściwy organ wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Organ zwrócił uwagę, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych.

Organ wyjaśnił, że zaświadczeniem w rozumieniu kpa jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy na podstawie posiadanych przez organ administracji dokumentów, dokonane na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Niedopuszczalne jest również postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia, co do kwestii rozstrzyganych decyzją administracyjną. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia należy wskazać, iż zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Stanowi czynność faktyczną. Potwierdza stan prawny wynikający z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu.

Nadto organ wskazał, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, że nie jest dopuszczalne, aby organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy organu. Wydanie zaświadczenia nie może zatem służyć rozstrzyganiu sporu między stronami i organem oraz prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie art. 217 - 220 kpa jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dotyczy zatem czynności faktycznych administracji, co oznacza, że jest aktem wiedzy, a nie aktem woli. Nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego i nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych. Nie ma także charakteru interpretacyjnego, jak i nie kształtuje w sposób jednostronny, władczy sytuacji prawnej podmiotu żądającego wydania zaświadczenia. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny - w celu stwierdzenia takiego stanu - służy w gruncie rzeczy jego ustaleniu, zaś ustalanie indywidualnego stanu prawnego nie jest niczym innym, jak rozstrzyganiem o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia bądź obowiązku, co powinno przybierać formę decyzji administracyjnej, a nie zaświadczenia.

Organ podkreślił, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, że zgodnie z obowiązującymi przepisami zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej następuje w drodze decyzji wydanej przez ministra właściwego do spraw gospodarki na wniosek przedsiębiorcy prowadzącego działalność w specjalnej strefie ekonomicznej. Podstawą materialnoprawną tej decyzji jest przepis art. 19 ust. 4 ustawy o sse, sama zaś decyzja wydawana jest w trybie kpa, tj. w trybie właściwym dla wydania decyzji administracyjnej, która określa sytuację prawną podmiotu.

Tym samym ww. ustawa nie przewiduje możliwości rozpatrzenia wniosku w innej formie. Zaświadczenie o żądanej treści nie może zastępować potwierdzenia faktów, których ustalenie mogłoby nastąpić ewentualnie w drodze innego postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 listopada 2006 r, sygn. akt II SA/Bk 549/06).

Organ podał, że wydaje się, że intencją skarżącej jest potwierdzenie zaistniałego już stanu faktycznego i prawnego określonego wyrokiem NSA z dnia 6 lutego 2019 r. o sygn. akt II GSK 1646/18. Wobec tego wydanie przez organ wnioskowanego zaświadczenia "zaspokoiłoby" przedsiębiorcę, prowadząc do dodatkowego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia, co jest niedopuszczalne w trybie wydawania zaświadczeń.

Mając to na uwadze, organ wskazał, że sytuację prawną przedsiębiorcy określa zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...]SSE, wniosek o jego zmianę oraz ww. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019 r. II GSK 1646/18. Tak ukształtowanej sytuacji prawnej organ nie jest uprawniony poświadczyć na podstawie art. 217 kpa. Wydanie zaświadczenia stanowiłoby potwierdzenie interpretacji stanu prawnego, a do tego organ nie jest uprawniony na podstawie art. 217 kpa.

Nadto organ wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że – jeżeli osoba zainteresowana domaga się potwierdzenia okoliczności faktycznych lub prawnych, według treści zawartych we wniosku, które w trybie zaświadczenia w ogóle potwierdzone być nie mogą – organ administracji publicznej nie może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy – nawet bez potrzeby badania interesu prawnego lub przepisu prawa – ponieważ wówczas, organ administracji publicznej, w formie postanowienia, odmawia wydania zaświadczenia żądanej treści.

Zdaniem organu wydanie zaświadczenia nie stanowi prostego poświadczenia stanu prawnego będącego aktem wiedzy organu wynikającego z prowadzonych rejestrów, bądź dokumentów będących w jego posiadaniu wynikających z kompetencji przypisanych organowi. Wniosek skarżącej zawiera żądanie wydania zaświadczenia, które przesądzałoby stan prawny zaistniały po wydaniu wyroku NSA w sprawie, a to stanowi interpretację sytuacji prawnej przedsiębiorcy.

Ponadto organ podniósł, że wniosek pełnomocnika przedsiębiorcy oraz wyrok NSA nie są dokumentami wytworzonymi przez organ, jak również nie są dokumentami będącym w wyłącznym posiadaniu organu, co do którego organ byłby uprawniony i zobowiązany do zaświadczenia stanu prawnego z nich wynikającego.

Skarżąca na powyższe postanowienie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie:

a) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

– art. 122f § 1 kpa w zw. z art. 16 ustawy o zmianie kpa oraz art. 16 § 1 kpa poprzez odmowę wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy ze względu na błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania wprowadzone Ustawą o zmianie kpa przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, podczas gdy decyzja ostateczna w sprawie spółki została wydana [...] grudnia 2016 r., a nowe przepisy mają zastosowanie do wszystkich postępowań zakończonych ostateczną decyzją przed dniem 1 czerwca 2017 r.;

– art. 122a § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 9 usdg oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "Ppsa") poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie Spółki nie istnieje przepis szczególny, który przewiduje milczące załatwienie sprawy, podczas gdy takim przepisem szczególnym jest art. 11 ust. 9 usdg, co zostało potwierdzone w prawomocnym wyroku NSA z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 1646/18, potwierdzającym wystąpienie fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku spółki z 11 kwietnia 2016 r. w przedmiocie zmiany zezwolenia strefowego;

b) prawa materialnego, tj.

– art. 11 ust. 9 usdg poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że instytucja milczącego załatwienia sprawy nie ma zastosowania do spraw strefowych, podczas gdy sprawa o zmianę zezwolenia strefowego stanowi sprawę przedsiębiorcy w rozumieniu tego przepisu, a ustawa o sse nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 usdg.

Ponadto skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 Ppsa sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c Ppsa), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skontrolował, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Analizując pod tym kątem skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd przy tym wyjaśnia, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd administracyjny rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 Ppsa, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

W pierwszym rzędzie Sąd wskazuje, iż zgadza się ze spółką, iż skarżone postanowienie mogło być bezpośrednio zaskarżone do WSA, bez wyczerpania środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższą interpretację art. 52 § 3 Ppsa potwierdza m.in. postanowienie NSA z 12 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 118/19. Zresztą nie jest to kwestionowane przez organ, który sam w pouczeniu zawartym w skarżonym postanowieniu wskazał spółce taką możliwość.

Sąd wskazuje, iż zgodnie z obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. art. 122f kpa:

"§ 1. Na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia.

§ 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, przysługuje zażalenie.

§ 3. Zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy zawiera:

1) oznaczenie organu administracji publicznej i strony lub stron postępowania;

2) datę wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy;

3) powołanie podstawy prawnej;

4) treść rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco;

5) datę milczącego załatwienia sprawy;

6) pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia;

7) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania zaświadczenia, a jeżeli zaświadczenie zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny.

§ 4. Zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy doręcza się wszystkim stronom w sprawie załatwionej milcząco.

§ 5. W zakresie nieuregulowanym w § 1-4 do zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy stosuje się przepisy działu VII".

W myśl z kolei art. 16 ustawy o zmianie kpa: "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1".

W stanie faktycznym niniejszej sprawy strona pismem z 11 kwietnia 2016 r. (13 kwietnia 2016 r. – data wpływu do organu) wystąpiła z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez zmianę brzmienia pktu I zezwolenia "Zezwolenie udziela się do dnia 25 lipca 2016 roku" na "Zezwolenie udziela się na okres funkcjonowania [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej", ewentualnie o wykreślenie z zezwolenia sformułowania "Zezwolenie udziela się do dnia 25 lipca 2016 roku".

W myśl art. 11 ust. 9 usdg "Jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej". W przepisie tym została ustanowiona klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Jak wskazał WSA w prawomocnym wyroku z 8 lutego 2018 r. sygn. VI SA/Wa 579/17, zapadłym w niniejszej sprawie: "Sąd odnosząc się w tym miejscu do dyspozycji art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. stwierdza, że przedmiotowa sprawa nie została rozstrzygnięta w pierwszej instancji w ustawowym terminie, co przyznaje sam organ i co nie jest sporne w sprawie, a zatem zastosowanie powinna mieć fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, wynikająca z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej".

Sąd nie ma zatem wątpliwości, iż przedmiotowe postępowanie zakończyło się tzw. milczącą zgodą organu na podstawie wówczas obowiązującego art. 11 ust. 9 usdg. Zostało to potwierdzone prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 8 lutego 2018 r. sygn. VI SA/Wa 579/17, jak i w wyroku NSA z 6 lutego 2019 r. sygn. II GSK 1646/18, przy czym obydwa te orzeczenia zostały wydane w sprawie ze skargi przedsiębiorcy na decyzję odmowną organu. Na podstawie art. 170 Ppsa organ jest powyższym wyrokiem związany. Jakiekolwiek podważanie przez organ poglądu prawnego wyrażonego w powyższych orzeczeniach, co ma miejsce na s. 4 i n. skarżonego postanowienia (punkt II.i. "Brak możliwości stosowania milczącego załatwienia sprawy") jest naruszeniem zarówno art. 170 Ppsa, jak i art. 153 Ppsa. Zgodnie bowiem z art. 153 Ppsa "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". W wyroku NSA z dnia 16 października 2014 r., II FSK 2506/12, LEX nr 1598312 Sąd ten stwierdził, że ustanowiona w art. 153 Ppsa zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Biorąc zatem pod uwagę treść powyżej wskazanych przepisów, tj. art. 170 oraz 153 Ppsa, jak i art. 35 § 3 i art. 36 kpa, Sąd stwierdza, iż sprawa z wniosku spółki z 11 kwietnia 2016 r. (13 kwietnia 2016 r. – data wpływu do organu) została pozytywnie dla niej zakończona na skutek tzw. fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia z wówczas obowiązującego art. 11 ust. 9 usdg dnia 14 czerwca 2016 r., a zatem niewątpliwie przed wejściem w życie ustawy o zmianie kpa. Na pewno została ona zakończona na skutek milczącego załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji z 11 lipca 2016 r., co wprost wynika z powołanych orzeczeń WSA w Warszawie, jak i NSA, zapadłych w sprawie. Oznacza to, iż do postępowania w tamtej sprawie nie należy stosować nowych przepisów kpa.

Organ jednak błędnie nie zauważył, iż wnioskiem spółki z 4 kwietnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia zostało w istocie wszczęte nowe postępowanie – a mianowicie o wydanie zaświadczenia. Niewątpliwie postępowanie to zostało wszczęte po wejściu w życie przepisów zmieniających kpa, w tym m.in. dodających art. 122f kpa. A zatem zdaniem Sądu istnieje możliwość wydania w niniejszej sprawie zaświadczenia na podstawie art. 122f kpa. Brak bowiem jest przepisów, które ograniczałyby możliwość wydania zaświadczeń na tej podstawie w stosunku do spraw zakończonych tzw. milczącym załatwieniem sprawy przez organ przed 1 czerwca 2017 r., w tym do postępowania wszczętego przez spółkę 13 kwietnia 2016 r. i zakończonego właśnie milczącą zgodą organu na podstawie wówczas obowiązującego art. 11 ust. 9 usdg.

Dodatkowo Sąd wskazuje, iż nawet jeżeli przyjąć, iż nie ma możliwości wydania w przedmiotowej sprawie zaświadczenia na podstawie art. 122f kpa z uwagi na przepisy intertemporalne, to i tak taka możliwość istnieje na podstawie art. 217 § 1 kpa, na co słusznie zwróciła uwagę w skardze spółka.

W myśl bowiem art. 217 kpa:

"§ 1. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

§ 2. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

§ 3. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.

§ 4. Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie".

Art. 218 kpa stanowi zaś:

"§ 1. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

§ 2. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające".

Spółka niewątpliwie ubiegała się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonego stanu prawnego. Organ dysponował zarówno aktami postępowania z wniosku strony z 13 kwietnia 2016 r., jak i wyrokami WSA oraz NSA zapadłymi w sprawie, z których wprost wynikało, że w sprawie nastąpiła fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 11 ust. 9 usdg. Organ nie musiał zatem prowadzić żadnego wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w sprawie ponad to, co wynika z art. 218 § 2 kpa, wszystkie dane posiadał bowiem u siebie.

Jak wskazują C. Banasiński i D. Szafrański: "Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (por. C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, M. Praw. 1996/7, s. 241). Wnioskowane przez spółkę zaświadczenie spełniało powyższe warunki.

Sąd zauważa przy tym, iż możliwość wydania zaświadczeń dotyczących milczącego załatwienia sprawy na podstawie art. 217 kpa została potwierdzona wprost przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 17 grudnia 1589/18, sygn. VI SA/Wa 1589/18:

"Zdaniem Sądu wydanie zaświadczenia potwierdzającego sytuację prawną przedsiębiorcy (wnioskującego o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej) powstałą po złożeniu wniosku o zmianę zezwolenia i upływie terminu zakreślonego na jego rozpoznanie, nie można uznać za akt rozstrzygający o jego prawach i obowiązkach. Potwierdzona w orzeczeniach sądów administracyjnych możliwość zastosowania (w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej) art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nakłada na organ niejako obowiązek ustalenia, czy w stanie faktycznym danej sprawy, po złożeniu wniosku o zmianę zezwolenia a przed wydaniem decyzji w trybie art. 19 ust. 4 ustawy o sse doszło do naruszenia terminu rozpoznania wniosku o zmianę zezwolenia. Powyższe ustalenia nie są bezpośrednio związane z postępowaniem w sprawie wydania zaświadczenia, a jedynie dostarczają informacji na potwierdzenie stanu rzeczy, zaistniałego w toku postępowania o zmianę zezwolenia. Naruszenie terminu rozpoznania wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej stanowi podstawę do uchylenie decyzji odmowej wydanej w trybie art. 19 ust 4 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 19 lipca 2017 r., II GSK 3905/16, wyrok NSA z 1 marca 2018 r., II GSK 5295/16).

W niniejszej sprawie, skarżąca domaga się wydania zaświadczenia, które potwierdzi okoliczność pozytywnego rozpatrzenie sprawy z wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności LSSE, na skutek zastosowania w sprawie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ brał pod rozwagę możliwość zastosowania w sprawie ww. przepisu. W odpowiedzi na skargę natomiast kategorycznie stwierdza, że powyższy przepis nie ma zastosowania w sprawie prowadzonej z wniosku skarżącej z 13 kwietnia 2017 r.. Powyższe zdaniem Sądu wskazuje, że podjęte przez organ działania naruszały przepisy postępowania i tym samym uzasadniały uchylenie zaskarżonego postępowania. Sąd podkreśla, że fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy wywołuje skutki tożsame jak w sytuacji wydania rozstrzygnięcia przez organ (por. teza wyroku NSA z 20 października 2015 r. II GSK 1922/14) dlatego też nie można przyjąć, że powyższa okoliczność nie mogłoby znaleźć odzwierciedlenia w zaświadczeniu wydanym w trybie art. 217 kpa".

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę powyższy pogląd zaprezentowany w cytowanym wyroku tutejszego Sądu w całości popiera i przyjmuje za swój.

Z tych względów Sąd w pkcie 1 sentencji wyroku uchylił skarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ na podstawie posiadanych przez siebie akt administracyjnych z wniosku spółki o zmianę zezwolenia nr [...] z 27 września 1996 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...]SSE, złożonego 13 kwietnia 2016 r. oraz otrzymanych i wiążących go wyroków WSA z 8 lutego 2018 r. sygn. VI SA/Wa 579/17 i NSA z 6 lutego 2019 r. sygn. II GSK 1646/18 wyda wnioskowane przez skarżącą pismem z 4 kwietnia 2019 r. zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy zgodnie z wnioskiem strony złożonym 13 kwietnia 2016 r.

Rozstrzygnięcie w pkcie 2 w kwestii zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 597 zł zostało oparte o art. 200 i 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800) – w zakresie 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, o § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) - w zakresie wpisu 100 zł oraz zwrotu 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.