Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1196/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administrayjnego art. 3 pkt 7, art51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 801/06 w sprawie ze skargi B. B.-W. i J. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki przybudówki oraz nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie , 2. zasądza od B. B.-W. i J. W. solidarnie na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 600 (sześćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1196 / 08

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 kwietnia 2008 r. w sprawie ze skargi B. B. – W. i J. W. uchylono decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia [...] stycznia 2006 r., którą to decyzją nakazano dokonanie rozbiórki przybudówki oraz nałożono obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na J. W. obowiązek wykonania rozbiórki przybudówki o wymiarach zewnętrznych 8,28 m x 6,23 m, wewnątrz której znajduje się jadalnia na parterze oraz pomieszczenia wielofunkcyjne w piwnicy, zlokalizowanej przy budynku na działce nr [...] w odległości 2,0 m od granicy z działką nr [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz do ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...]kwietnia 1990 r. Jednocześnie organ nałożył na J. W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz uwzględniającego obowiązek wykonania rozbiórki opisanej wyżej przybudówki. Termin wykonania tych czynności określono do dnia 31 lipca 2006 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli na działce nr [...] w miejscowości W., stanowiącej własność B. B. – W. i J. W., realizowana jest budowa budynku mieszkalnego z funkcją letniskową. Jest to budynek wolnostojący parterowy z poddaszem użytkowym w całości podpiwniczony. Ponadto ustalono, że część budynku, w której znajduje się jadalnia o wymiarach 8,28 m x 6,23 m, usytuowana jest w odległości 2 m od granicy z działką nr [...]. Inwestor w trakcie kontroli przedłożył pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 1990 r. budynku mieszkalnego typowego W-030 wraz z kserokopią "projektu budynku mieszkalnego W-030" wykonanego ręcznie bez pieczęci urzędowych.

Zdaniem organu przedłożona kserokopia projektu technicznego nie stanowi załącznika do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku typowego z [...] kwietnia 1990 r. Poza tym decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła pozwolenia na budowę budynku typowego W-030, a określone w ewidencji ruchu budowlanego dane techniczne budynku znacznie różnią się od danych, wynikających z projektu budynku mieszkalnego W-030. Pismem z 27 września 2004 r. Starostwo Powiatowe w Lesku Wydział Geodezji i Katastru, przekazało dyżurną mapę, z której wynika, że na działce nr [...] uzgodniony został budynek mieszkalny o wymiarach 12,50 x 11 usytuowany w odległości 7 m od granicy działki [...].

Wobec powyższego organ uznał, iż część budynku na działce nr [...]o wymiarach 8,28 x 6,23 usytuowana w odległości 2 m od granicy działki [...]nie jest objęta pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 1990 r., a wykonana przybudówka stanowi odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 28 listopada 2005 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane, a następnie w okresie 2 miesięcy na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wydał wskazaną na wstępie decyzję.

Organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62- zwanego dalej rozporządzeniem z 1980 r.) budynki mieszkalne powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynków od strony działki sąsiedniej nie ma otworów okiennych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu z tym, że odległość pomiędzy budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. B. – W. i J. W. wnosząc o jej uchylenie i podkreślając, iż w protokole kontroli z 2004 r. znajduje informacja, iż prowadzona budowa jest zgodna z projektem dołączonym do pozwolenia na budowę, okazanym podczas kontroli.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie ustalił termin do dnia 31 października 2006 r., utrzymując w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zachodzi prawdopodobieństwo popełnienia przestępstwa sfałszowania dokumentów związanych z wydanym pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 1990 r. i skierował do Prokuratury Rejonowej w Lesku zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Prokuratura postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2005 r. umorzyła postępowanie wobec braku dostatecznych dowodów popełnienia przestępstwa. Organ nie uznał, że przedłożony projekt techniczny stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 1990 r., ponieważ na kserokopii przedłożonego projektu technicznego widnieje pieczęć Urzędu Gminy w Solinie z NIP-em, a w dacie wydania decyzji w 1990 r. Urząd Gminy nie mógł mieć nadanego numeru identyfikacji podatkowej.

Poza tym w ocenie organu odwoławczego decyzja o pozwoleniu na budowę zezwalała na budowę budynku mieszkalnego typowego W-030. Wśród przekazanych przez Urząd Gminy Solina dokumentów znajduje się również kserokopia ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej w latach 1990-1992, z której wynika, że J. W. uzyskał [...] kwietnia 1990 r. pozwolenie nr [...] na budowę budynku mieszkalnego o pow. zabudowy 217 m2 i kubaturze 584 m3. Natomiast z przedłożonego projektu technicznego, wykonanego ręcznie, wynikają dane techniczne budynku wynoszące odpowiednio 315 m2 i 780 m3, a które znacząco odbiegają od określonych w ewidencji ruchu budowlanego.

Zdaniem też organu odwoławczego budowa przybudówki nie została objęta pozwoleniem na budowę, wobec czego zasadnym jest nakazanie jej rozbiórki i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, w tym zrealizowanej rozbiórki.

Nałożenie obowiązku takiego projektu zamiennego jest obligatoryjne w świetle art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Fakultatywny charakter ma natomiast obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Jak wskazał organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie warunkiem zgodności z prawem jest odpowiednia odległość budynku od granicy działki według budynku na działce sąsiedniej. Dokonane w tym zakresie ustalenia i wnioski zawarte w decyzji organu I instancji są zasadne i mają oparcie w rozporządzeniu z 1980 r. w sprawie warunków technicznych.

Wobec tego, że inwestor istotnie odstąpił od warunków wydanego pozwolenia na budowę, organ I instancji zasadnie nałożył obowiązek wykonania projektu zamiennego, zaś nie zachowując warunków technicznych, tj. 3 m odległości od granicy powoduje konieczność nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki przybudówki.

Na powyższą decyzję B. B. – W. oraz J. W. złożyli skargę do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych względów niż podnoszą skarżący.

W ocenie Sądu pierwszej instancji bezspornym jest, że na wniosek inwestora J. W., Naczelnik Gminy Solina decyzją z dnia [...] kwietnia 1990 r. udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego typowego W-030 w granicach oznaczonych na planie realizacyjnym zagospodarowania działki. W trakcie kontroli w dniu 8 lipca 2004 r. inwestor przedłożył omówione wyżej pozwolenie na budowę wraz z projektem budynku mieszkalnego typowego W-030 bez pieczęci urzędowych, sporządzony ręcznie.

Z protokołu kontroli wynika, iż realizowany budynek mieszkalny jest zgodny z przedłożonym projektem, a jego dane techniczne to: powierzchnia użytkowa - 315 m2, kubatura 780 m3. W aktach administracyjnych znajduje się również kserokopia wypisu z ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej w latach 1990/91/92, a w niej zapis "poz. 9 T. W. zam. P., pozwolenie na budowę [...] z [...].IV.1990, budownictwo nowe, budynek mieszkalny, powierzchnia zabudowy 217 m2, kubatura 584 m3". Dołączono również mapę dyżurną, opracowaną w skali 1:1000, aktualną na dzień 15 grudnia 1998 r. z naniesioną w roku 2000 siecią abonencką wsi W. oraz zaznaczonym budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] usytuowanym w odległości 7 m od granicy z działką nr [...].

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji podstawę rozstrzygnięć w zakresie pozwoleń na budowę stanowi ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., nr 8, poz. 48), obowiązujące do 31 grudnia 1994 r.

Sąd stwierdził, iż forma i wymogi projektu budowlanego nie były uregulowane w czasie wydanego pozwolenia na budowę, dopiero kwestię tą uregulowano na podstawie delegacji ustawowej w art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (M.P. Nr 2, poz. 30), a następnie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 140, poz. 906).

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, skoro w aktach znajduje się wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego typowego W-030, organ prowadząc postępowanie w swych ustaleniach winien wyjść od wyjaśnienia kwestii podstawowej, a mianowicie, co oznacza wydanie pozwolenia na budynek typowy W-030, a więc jakie mogły być jego parametry i jakie dokumenty należało dołączyć do wniosku, aby mógł być uwzględniony. Omówione pozwolenie na budowę z [...] kwietnia 1990 r. "w rubryce załączniki jest puste". Następnie należy podjąć kroki w celu skompletowania dokumentacji dołączonej do wniosku inwestora. W przypadku ich braku, zdaniem Sądu, organ winien ustalić, przez jaki okres czasu dokumentacja, dotycząca pozwolenia na budowę, musi być przechowywana.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jeżeli prowadzący postępowanie organ uzna, iż realizowany na działce nr [...] budynek mieszkalny odbiega od wydanego pozwolenia na budowę, należy przesądzić czy przybudówka o wymiarach 8,28 x 6,26 m jest integralną częścią budynku, czy też jest to obiekt samodzielny wybudowany bez pozwolenia na budowę. W przypadku uznania, że jest to obiekt samodzielny, rozstrzygnięcia nie mogą mieć charakteru naprawczego. Natomiast, gdy organ ustali, że przybudówka jest integralną częścią budynku mieszkalnego, to powinien winien rozważyć, czy możliwe jest postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, które winno być prowadzone z uwzględnieniem aktualnych przepisów o warunkach technicznych.

Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji, należałoby również dołączyć akta karne z prowadzonego postępowania prokuratorskiego, gdyż być może ustalenia Prokuratury wniosą "nowe informacje do tej sprawy". Sama informacja, że postępowanie zostało umorzone nie jest wystarczające, bowiem Sąd nie mógł dopuścić dowodu z akt prokuratorskich ze względu na treść art. 106 p.p.s.a.

Jeżeli tak przeprowadzone postępowanie zmierzające do zebrania wszystkich dowodów w sprawie nie pozwoli dać jednoznacznej odpowiedzi, że okazane przez inwestora pozwolenie na budowę dotyczy innej budowy, wówczas wszystkie okoliczności należy tłumaczyć na korzyść inwestorów.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po tych wszystkich ustaleniach należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne i w przypadku pozytywnego jego wyniku wydać decyzję w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo w trakcie postępowania, dokonując wykładni prawa materialnego, należy posłużyć się przepisem art. 32 ust. 1 Konstytucji statuującym zasadę równości wobec prawa, w tym wypadku równego traktowania właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości oraz przepisy Konstytucji o ochronie własności.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wskazuje na to wymaganie zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak i przepis art. 144 k.c. przewidujący, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Poza tym, jak wskazał Sąd, decyzje organów obu instancji naruszają przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, który przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy, a nie dająca się usunąć niezgodność z przepisami, skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu. Decyzja taka kończy postępowanie. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do zgodności z prawem, w przypadku, gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków wydanego pozwolenia na budowę. Wówczas właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie organów, w którym nakazano rozbiórkę przybudówki, a następnie sporządzenie projektu zamiennego pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżących, że z faktu, iż działka nr [...] została zabudowana wcześniej wywodzone są jakiekolwiek negatywne skutki dla lokalizacji ich inwestycji oraz wskazał na obowiązek organu prowadzącego ponownie postępowanie uwzględnienia wszystkich uwag Sądu i w wyniku tak przeprowadzonego postępowania wydania decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz na mocy art. 152 p.p.s.a orzekł o niewykonaniu decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożył Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie:

I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a.- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia tj. uchylając decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2006r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia [...] stycznia 2006r. Sąd nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy podstawą prawną uwzględnienia skargi był art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b czy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., czyli nie wskazał, czy podstawą uwzględniania skargi było naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje, że uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, ponieważ nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w zaskarżonym wyroku jednoznacznych i precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania, co uniemożliwia organom nadzoru budowlanego ponowne prawidłowe rozpoznanie sprawy administracyjnej;

II. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego może nałożyć na podmiot wskazany w art. 52 Prawa budowlanego wyłącznie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, ale wraz z obowiązkiem sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, nie możne nałożyć obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych np. rozbiórki części obiektu lub wykonania innych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ brak jest w nim wskazania przepisu p.p.s.a. będącego podstawa prawną rozstrzygnięcia. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Jak podkreślił skarżący organ w zaskarżonym orzeczeniu nie tylko nie powołano jako podstawy prawnej wyroku odpowiedniej jednostki redakcyjnej art. 145 p.p.s.a., ale i konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, których naruszenie skutkowało uwzględnieniem skargi. Brak wskazania tych przepisów uniemożliwia kontrolę instancyjną również i z tego względu, że nie można stwierdzić związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa przez organy nadzoru budowlanego, a treścią wydanej decyzji, gdyby do takiego naruszenia nie doszło.

Zdaniem organu zawarte w skarżonym wyroku wskazania, co do ponownego postępowania pozwalają na rozbieżną ich interpretację i wzajemnie wykluczające się tryby postępowania w stosunku do stwierdzonej samowoli budowlanej, a mianowicie czy i w stosunku, do jakich robót budowlanych powinno być prowadzone postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a w stosunku, do jakich robót budowlanych postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 tej ustawy. Wątpliwości budzi także to, jaką część robót wykonanych przez inwestora należy objąć ponownym postępowaniem, czy powinien to być budynek mieszkalny wraz z przybudówką czy wyłącznie sama przybudówka, ewentualnie rozdzielenie trybów postępowania w stosunku do przybudówki i budynku mieszkalnego. Wątpliwości tych nie można usunąć poprzez wykładnię orzeczenia w trybie art. 158 p.p.s.a., zatem należy uznać, że uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wskazano, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji naruszają przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem wskazany przepis przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby postępowania naprawczego, wskazując na czym polega każda z nich. W ocenie skarżącego organu z literalnego brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten tj. art. 51 ust. pkt 3 Prawa budowlanego jest podstawą nie tylko żądania od inwestora przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych, lecz także prawo żądania wykonania robót budowlanych, które mają doprowadzić samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem. W ramach tych robót może mieścić się również rozbiórka tej części obiektu, która została posadowiona niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Nałożenie na inwestora obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma, bowiem na celu doprowadzenie rozpoczętej budowy do takiego stanu, w którym będzie możliwe wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w tym przypadku zastąpi uchyloną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Jak podkreślił skarżący organ obowiązkiem organów budowlanych jest wymuszenie na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Jeżeli organ, zgodnie z wykładnią dokonaną przez Sąd, nałożyłby na inwestora wyłącznie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a będzie zachodziła potrzeba wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ nie będzie miał już żadnych podstaw prawnych w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, aby wymusić na inwestorze doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w którym będzie możliwe wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Zatem, w ocenie autora kasacji, rozstrzygnięcie organów, w którym nakazano rozbiórkę przybudówki, a następnie sporządzenie projektu zamiennego nie pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 51 ust. 1 Prawo budowlane, ponieważ pkt 3 wskazanego przepisu jest podstawą nie tylko do żądania od inwestora przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych, lecz także prawa do żądania wykonania robót budowlanych, które mają doprowadzić samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu.

Zasadny jest przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c. p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

W art. 141 § 4 p.p.s.a. określono elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku, wśród których wymieniono m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu skarżonego wyroku, jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie wskazał, z jakich względów skarga na kontrolowaną w przedmiotowym postępowaniu decyzję została uwzględniona. Sąd, bowiem nie powołał podstawy prawnej określonej w art. 145 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, których naruszenie w jego ocenie zaistniało w toku postępowania prowadzonego przez organy administracji. Jak zasadnie też wywiedziono w kasacji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Naruszenie wskazanych wyżej norm prawnych należy uznać za mające istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem niepowołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia skontrolowanie przez stronę i przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów.

Stwierdzić trzeba, iż wszystkie dostrzeżone przez Sąd naruszenia przepisów prawa, jak i zarzuty rozpatrywanej przez Sąd pierwszej instancji skargi oraz ich ocena, powinny być należycie rozważone i omówione z powołaniem właściwych przepisów, ewentualnie orzecznictwa i poglądów doktryny, w przeciwnym razie rozstrzygnięcie Sądu jest arbitralne, niezrozumiałe dla uczestników postępowania i nieprzekonywujące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie niemożność jednoznacznej rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia powoduje wadliwość uzasadnienia skarżonego wyroku i stanowi uzasadnioną podstawę skargi kasacyjnej.

Trafny jest też zarzut naruszenia skarżonym wyrokiem przepisów postępowania t.j. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w zaskarżonym wyroku jednoznacznych i precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, w tym czynności, jakie powinien przeprowadzić organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, tak aby przy ewentualnym kolejnym rozpatrywaniu skargi na decyzję w takiej sprawie zapobiec błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny i nie narazić się na zarzut naruszenia przepisów postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2005, sygn. OSK 1772/04, Lex nr 186599). Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie określone tak, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd wzruszył zaskarżony akt oraz w następstwie tego doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem.

Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie skarżonego wyroku, bowiem przedstawione w skarżonym wyroku wskazania są nieczytelne, wzajemnie się wykluczają, nie uwzględniają też przedmiotu prowadzonego postępowania. Tego rodzaju i w tym zakresie wadliwe uzasadnienie skutkować może uzasadnioną niepewnością organu, a także i stron postępowania w zakresie dalszych, mających mieć miejsce po wyroku, czynnościach postępowania administracyjnego, dla których Sąd uchylił dotychczas obowiązującą decyzję. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądowym wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przywołane unormowanie może być zrealizowane i wykorzystane w dalszym - po wyroku - postępowaniu w sprawie, tylko wówczas, gdy zalecenia w zakresie dalszego postępowania są sformułowane i przekazane przez Sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający domysłów, czy też interpretacji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego stwierdzić trzeba, iż w skarżonym wyroku wykładni tych norm prawnych faktycznie nie dokonano. Przytoczono wprawdzie fragmenty "art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego", ale ograniczono się do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie organów pozostaje w sprzeczności z tą normą prawną.

Stwierdzić trzeba, iż skład orzekający w przedmiotowej sprawie nie podziela przedstawionej we wniesionej kasacji wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Trafnie wprawdzie wskazał organ, iż przepis art. 51 ust. pkt 3 Prawa budowlanego jest podstawą nie tylko żądania od inwestora przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych, lecz także prawo żądania wykonania robót budowlanych, które mają doprowadzić samowolę budowlaną do stanu zgodnego z prawem, ale wadliwie wywodzi już, że w ramach tych robót może mieścić się również nakazanie rozbiórki tej części obiektu, która została zrealizowana niezgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę. Nałożenie na inwestora obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma, bowiem na celu doprowadzenie i to przez inwestora, rozpoczętej budowy do takiego stanu, w którym będzie możliwe wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w tym przypadku zastąpi decyzję o pozwoleniu na budowę, a o ile inwestor takich działań nie podejmie, a więc na przykład nie przedstawi projektu zamiennego uwzględniającego zmiany, jakie należy wprowadzić, aby obiekt był w stanie zgodnym z prawem, to dopiero wówczas stosowne działania winien podjąć organ.

Przytoczone wyżej względy, a dotyczące uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i p.p.s.a., obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien będzie uwzględnić wskazania wyżej przedstawione i poddać analizie kompletność okoliczności pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

Wobec usprawiedliwionych w części zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.