Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 215/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art, 77, art, 80, art. 84, art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art. 151
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit, c, art. 152, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...), Prezydent Miasta P., na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 257, dalej Kpa), ustalił dla D. K. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości ½ części nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi (...), (...), (...), (...) o łącznej powierzchni (...) ha, położonej w P. – M. przy al. (...), w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości (...) zł.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wyjaśniono, że decyzją z dnia (...) listopada 2004 r. Prezydent Miasta P. ustalił dla D. K. i B. K. jednorazową opłatę w kwocie (...) zł z tytułu wzrostu wartości opisanej powyżej nieruchomości. Rozstrzygniecie powyższe zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) stycznia 2005 r., jednakże w wyniku rozpoznania skargi B. i D. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 487/05) uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) listopada 2004 r. W ocenie Sądu, sporządzony na potrzeby prowadzonego postępowania operat szacunkowy pozostawał w sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi zasady jego sporządzania – w tym przepisami regulującymi zasady jego sporządzania. Sąd zakwestionował operat w części wyboru do porównania działek przeznaczonych po podziale pod komunikację z działkami przeznaczonymi na cele zabudowy produkcyjno-usługowej.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w dniu (...) sierpnia 2006 r. zmarł B. K., w związku z czym Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia (...) lutego 2007 r. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na konieczność ustalenia jego następców prawnych. Postanowieniem z dnia (...) września 2008 r. postępowanie zostało podjęte.

Następnie Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) listopada 2009 r. ustalił w drodze decyzji dla D. K., działającej w imieniu własnym oraz w imieniu Ł. K. jako jego przedstawiciel ustawowy, jednorazową opłatę w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości, w związku z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) lutego 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P., jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Po 353/10, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzając, iż zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa spadek nie obejmuje praw i obowiązków wynikających ze stosunków o charakterze prawnoadministracyjnym, prawno finansowym oraz prawnokarnym. Zatem niedopuszczalnym jest ustalenie opłaty wobec D. K. i Ł. K. w części, w jakiej dotyczy ich udziału w spadku po zmarłym zbywcy (współwłaścicielu) nieruchomości, w stosunku do której została ustalona opłata planistyczna. W opinii sądu naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, prowadząc do nieuzasadnionego nałożenia jej w stosunku do Ł. K., a także w części wobec D. K. Sąd zakwestionował brak przeprowadzenia oceny merytorycznej operatu i dania temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji oraz wskazał na konieczność prawidłowego opisania operatu w zakresie zamieszczenia daty jego sporządzenia, podpisu rzeczoznawcy oraz zamieszczenia klauzuli aktualności. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium zadba o ustalenie wartości szacowanych działek na podstawie aktualnych operatów szacunkowych, sporządzonych w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po uprzednim nieskutecznym wezwaniu rzeczoznawcy do wypowiedzenia się odnośnie aktualności sporządzonych operatów, decyzją z dnia (...) lipca 2012 r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) listopada 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prezydent Miasta P., rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia (...) października 2012 r. Nr (...) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi (...), (...), (...) i (...) o łącznej powierzchni (...) ha położonej w P. przy (...) w części dotyczącej udziału wynoszącego ½ po zmarłym B. K.

W dalszej kolejności organ zlecił wykonanie wyceny przedmiotowych nieruchomości z uwzględnieniem ich przeznaczenia przed i po wejściu w życie planu miejscowego, z zastosowaniem nowego brzmienia przepisów oraz uwag zawartych w wyroku tut. Sadu z dnia 27.10.2011 r. sygn. II SA/Po 353/10.

Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r. Nr (...) Prezydent Miasta P. ustalił z urzędu dla D. K. jednorazową opłatę w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości ½ części nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi (...), (...), (...), (...) o łącznej powierzchni (...) ha, położonej w P. – M. przy (...), w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, iż opłatę należy uiścić w terminie 14 dni, licząc od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, na wskazany rachunek Urzędu Miasta P.

Uzasadniając decyzję podniesiono, że Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego rejon ulic (...) - (...), która to uchwała weszła w życie z dniem (...) marca 1999 r. Do tego też dnia, dla nieruchomości położonej w P. przy (...) oznaczonej nr działek: (...), (...), (...) i (...) o łącznej powierzchni (...) ha, obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego z 1989 r., zgodnie z którym przedmiotowy obszar stanowił teren istniejących upraw polowych (symbol C 8RP). Natomiast po dniu (...) marca 1999 r. przeznaczenie powołanych powyżej działek obejmowało następujące funkcje: dla działek nr (...) i (...) – (...) – teren produkcyjno – usługowy, dla działek nr (...) i (...) – (...) – teren komunikacji.

Aktem Notarialnym z dnia (...) listopada 2003 r. Repertorium "A" nr (...) B. i D. K. sprzedali niezabudowane działki wchodzące w skład nieruchomości położonej w P. przy (...) oznaczone numerami geodezyjnymi: (...) o powierzchni (...) ha, (...) o powierzchni (...) ha, (...) o powierzchni (...) ha i (...) o powierzchni (...) ha, opisane w księdze wieczystej Kw (...). Spełnione zostały tym samym przesłanki, określone w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), uzasadniające wydanie decyzji ustalającej opłaty planistycznej. Zmiana przeznaczenia spowodowana wejściem w życie planu miejscowego dotyczyła nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnymi (...), (...), (...) i (...), dla której teren istniejących upraw polowych został zastąpiony funkcją produkcyjno – usługową wraz z terenami komunikacyjnymi. W ocenie organu za niezaprzeczalne uznać należało, że działki zwiększyły swoją atrakcyjność w zakresie dotyczącym funkcji produkcyjno – usługowej.

Sporządzony w toku postępowania operat szacowania nieruchomości stanowiący dowód na wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą przeznaczenia, uwzględniał stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego, tj. z dnia (...) marca 1999 r. i poziom cen z dnia zbycia nieruchomości tj. w dniu (...) listopada 2003 r. Przedmiotowa wycena określiła stopę wzrostu wartości nieruchomości w takim kształcie, jaki istniał w dniu wejścia w życie planu miejscowego. Rzeczoznawca majątkowy, jako najbardziej odpowiednie dla wykonania wyceny, przyjął podejście porównawcze i metodę porównania parami. W celu określenia wartości nieruchomości przed zmianą planu, ze względu na brak transakcji gruntów przeznaczonych pod uprawy polowe na terenie Miasta P., do porównania przyjął 3 nieruchomości o takiej funkcji (upraw polowych), zlokalizowane na terenach gmin sąsiadujących z P. i zestawił je w załączniku nr 1 operatu szacunkowego. Dla określenia wartości nieruchomości po zmianie planu do porównania przyjął 3 nieruchomości położone na terenie Miasta P. przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele produkcyjno - usługowe, które zestawił w załączniku nr 2. Jak wyjaśniono, choć działki nr (...) i (...) przeznaczone zostały w nowym planie pod tereny komunikacji – oznaczone symbolem "K", jednakże rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił nieruchomości o takim przeznaczeniu, z uwagi na brak transakcji obrotu działkami przeznaczonymi pod drogi, które spełniałyby w pełni przesłanki zawarte w art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518) oraz w § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wartość działek (...) i (...) wyznaczona została jako wartość gruntów o przeważającej funkcji znajdującej się w sąsiedztwie, czyli pod zabudowę produkcyjno – usługową. Rzeczoznawca nie mógł przyjąć do porównania działek identycznych lub bardzo zbliżonych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, albowiem jak wykazał, takie nieruchomości nie występowały w obrocie na lokalnym rynku. Zróżnicowanie działek w szczególności pod względem ich wielkości zostało następnie skorygowane poprzez przyjęte wskaźniki korygujące, których dobór został w operacie szczegółowo opisany i wyjaśniony. Skorygowana wartość 1 m2 wycenianych działek przed zmianą planu wynosi (...) zł, a wartość całej nieruchomości (...) zł. Natomiast skorygowana wartość 1 m2 działek po zmianie planu wynosi (...) zł, zaś wartość całej nieruchomości (...) zł. Wzrost wartości nieruchomości ustalono wg stanu na dzień 22 marca 1999 r. i poziomu cen na dzień sprzedaży, tj. (...) listopada 2003 r. i wynosi (...) zł. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia (...) grudnia 1998 r., stawka służąca do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu wynosi 30%. Zatem jednorazowa opłata planistyczna stanowiąca 30 % kwoty (...) zł wynosi (...) zł. W związku z tym, że powyższa opłata posiada charakter publicznoprawny i nie podlega dziedziczeniu może zostać naliczona jedynie do 1/2 części nieruchomości i wynosi zatem (...) zł.

Jak wyjaśnił organ, oszacowane wartości rynkowe nieruchomości odpowiadają przewidywanej cenie jaką możnaby uzyskać za przedmiotową nieruchomość według jej stanu oraz cen transakcyjnych na dzień zbycia. W aspekcie możliwości inwestycyjnych potencjał nieruchomości wzrósł po uchwaleniu planu miejscowego, w szczególności powstała możliwość zabudowy produkcyjno – usługowej, czego poprzedni plan miejscowy nie przewidywał. Zmiana planu miejscowego zmieniła przeznaczenie nieruchomości i wywołała przyrost potencjału rozwojowego. W dacie obowiązywania starego planu dopuszczalne było jedynie wykorzystanie nieruchomości jako terenu upraw polowych.

Prezydent wskazał, że przedłożony operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny, a w szczególności wskazanie podstaw prawnych, określenie przedmiotu wyceny i zakresu wyceny, określenie celu, opis i przeznaczenia nieruchomości, metodykę szacowania oraz przedstawienie toku obliczeń i wynik końcowy. Dokument ten nie zawiera w swojej treści braków i pomyłek, które powinny być sprostowane lub uzupełnienie przez rzeczoznawcę. Poza tym jest rzeczowy, logiczny i wiarygodny. Opinia rzeczoznawcy niewątpliwie wskazuje na to, że zmiana przeznaczenia terenu spowodowała wzrost jego wartości, co przesądzało o konieczności ustalenia opłaty. Organ zaznaczył, ze w toku postępowania stronie zapewniono czynny w nim udział.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. K. podnosząc, że przyjęte w operacie szacunkowym nieruchomości różnią się wieloma cechami od nieruchomości sprzedanych w 2003 r., w tym m.in. ich położeniem (do porównania przyjęto bowiem nieruchomości położone w najbardziej prestiżowej dzielnicy P.), powierzchnią, warunkami przyrodniczo – krajobrazowymi, średnią ceną arytmetyczną. W jej ocenie w decyzji organu I instancji nie wyjaśniono kwestii aktualnej wartości nieruchomości, co jest o tyle istotne, że sporządzone już na przestrzeni 10 lat trzy operaty szacunkowe wskazują na różną wartość wyceny przedmiotowej nieruchomości. Ostatnia wycena ustala wyższą rentę planistyczną, aniżeli przyjęto w poprzedniej, uchylonej decyzji. Odwołująca zarzuciła organowi przewlekłe prowadzenie postępowania oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia (...) października 2013 r. NR (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 08 lipca 2013 r., podtrzymując stanowisko organu I instancji oraz podnosząc, że sporządzony w sprawie operat uznać należało za prawidłowy. Operat nie zawiera w swojej treści braków i pomyłek, został prawidłowo podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego posiadającego stosowne uprawnienia. Zdaniem Kolegium ustalona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego nie budzi wątpliwości. Kolegium opisało metodologię ustalenia wartości nieruchomości podając, że rzeczoznawca nie mógł przyjąć do porównania działek identycznych lub bardzo zbliżonych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny albowiem nieruchomości takie nie występowały w obrocie na lokalnym rynku. Rzeczoznawca uwzględnił powierzchnię, lokalizację szczegółową, otoczenie, sąsiedztwo oraz dostępność komunikacyjną. Zróżnicowanie działek zostało skorygowane poprzez przyjęte wskaźniki korygujące, których dobór został w operacie opisany i wyjaśniony. Podkreślono, ze cena ustalona przez strony umowy nie musi odzwierciedlać wartości rynkowej nieruchomości. Podkreślono, że odwołująca nie przedstawiła dowodu w postaci operatu szacunkowego.

D. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo skarżąca podniosła, że nie została zawiadomiona przez Kolegium o terminie rozprawy przez co nie mogła brać w niej czynnego udziału.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 Kpa Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu odwoławczym skarżąca miała zapewniony czynny udział, a w sprawie nie została przeprowadzona rozprawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. o ustaleniu dla D. K. jednorazowej opłatę z tytułu wzrosty wartości ½ części nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnej (...), (...), (...), (...) o łącznej powierzchni (...) ha położonej w P. – M., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei art. 170 powołanej powyżej ustawy przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 stawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1328/10, Baza NSA).

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał już dwukrotnie (wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 487/05 oraz wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Po 353/10), uchylając wydane w sprawie rozstrzygnięcia dotyczące opłaty planistycznej, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co istotne, w wyrokach powyższych nie zakwestionowano zasadności ustalenia na rzecz skarżącej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości ½ części nieruchomości. Tym samym poza zakresem rozważań Sądu pozostawała kwestia ziszczenia się przesłanek uzasadniających nałożenie opisanej powyżej opłaty.

W tym miejscu należy zauważyć, że w ostatnim z zapadłych w sprawie wyroków – wyroku z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Po 353/10 – Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lutego 2010 r., nakazał organom administracji m.in. ustalenie wartości nieruchomości (szacowanych działek) na podstawie aktualnych operatów szacunkowych, sporządzonych w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, ocenionych pod kątem wiarygodności i przydatności do określenia wartości nieruchomości (jej części), w stosunku do której ustalana jest opłata planistyczna. Realizując powyższe wytyczne uzyskano nowy operat szacunkowy, sporządzony w dniu (...) grudnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. F. i na jego podstawie ustalano wysokość opłaty planistycznej. W ocenie Sądu operat powyższy nie mógł zostać jednak przyjęty w sprawie, jako podstawa ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek wejścia w życie planu miejscowego.

Niewątpliwie operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Choć organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania operatu szacunkowego w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych, to jednak nie jest on zwolniony od obowiązku zweryfikowania podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi bowiem dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.), który podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Stąd też operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający ocenę poprawności dokonanej przez rzeczoznawcę wyceny, w tym zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze oraz co do przyjętych atrybutów dotyczących wycenianej nieruchomości.

Jak wynika z analizy przedłożonego operatu szacunkowego z dnia (...) grudnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy określił procedurę postępowania przy zastosowaniu przyjętej metody wyceny – podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Rzeczoznawca oparcie wyceny na wspomnianej metodzie uzasadniał ograniczoną liczbą transakcji nieruchomościami o znanych cenach i cechach. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust.3 wspomnianego Rozporządzenia Rady Ministrów, obowiązującego w dacie orzekania o opłacie, wycena nieruchomości w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami, polega na określeniu wartości nieruchomości przez porównanie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przez nieruchomości podobne należy rozumieć takie, których położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na ich wartość są najbardziej do siebie zbliżone (art.4 pkt.16 ustawy o gospodarce nieruchomościami ). W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

W przedmiotowej sprawie przedmiotem wyceny była nieruchomość o powierzchni (...) ha, na którą składają się cztery działki: nr (...) o pow. (...) ha, nr (...) o pow. (...) ha, nr (...) o pow. (...) ha, nr (...) o pow. (...) ha, Przed zmianą planu opisane powyżej działki przeznaczone były pod uprawy rolne. Po jego zmianie, działki o nr (...) i (...) przeznaczono pod komunikację, działki (...) i (...) pod teren produkcyjno - usługowy.

Sąd zwraca uwagę, że w przedłożonym operacie nie zindywidualizowano nieruchomości przyjętych do wyceny. W szczególności nie przedstawiono zbiorczego zestawienia transakcji, jakie miały miejsce w okresach istotnych dla wyceny (data wejścia w życie planu oraz data sprzedaży nieruchomości przez skarżącą i jej męża), ograniczając się jedynie do przedstawienia dla każdego z tych okresów trzech transakcji przyjętych do wyceny oraz transakcji o kwocie maksymalnej i o kwocie minimalnej. Jest to o tyle wadliwe, że przyjęte w operacie nieruchomości znacznie odbiegają wielkością od nieruchomości wycenianych. W tym miejscu Sąd wskazuje, że takie zestawienie załączone zostały przez rzeczoznawcę do drugiego operatu szacunkowego, jaki sporządzono na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej (k. nr 229-230 i 238-239 tomu I akt administracyjnych), co jednakże nie zwalniało autora obecnie analizowanego operatu od obowiązku zamieszczenia takich zestawień przy kolejnej wycenie. Operat szacunkowy podlega ocenie jako całość, również pod kątem jego zupełności.

Z analizowanego obecnie operatu wynika, że przedmiotem wyceny była nieruchomość o powierzchni (...) ha. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu rolnym do porównania w operacie przyjęto odpowiednio nieruchomości o powierzchni (...) m2, (...) ha oraz (...) m2, natomiast w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu produkcyjno – usługowym, nieruchomości o wielkości (...) m2, (...) m2 oraz (...) m2. W ocenie Sądu brak przedstawienia zbiorczego zestawienia transakcji uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości dokonanej wyceny, gdyż w istocie nie sposób ustalić, czy na rynku miały miejsce transakcje nieruchomościami, charakteryzującym się większym podobieństwem, w tym w zakresie ich powierzchni, do nieruchomości wycenianych. Na tym tle trudno ocenić, czy wybrane do porównania nieruchomości były najbardziej podobne do nieruchomości wycenianych. Rzeczoznawca niewątpliwie miał możliwość skorygowania powyższej cechy nieruchomości na dalszym etapie dokonywanej wyceny, to jednak zauważyć należy, iż w pierwszym z operatów rzeczoznawca wyceniał oddzielnie każdą z działek składających się na nieruchomość o łącznej powierzchni (...) ha. Rozważenia zatem wymaga, czy i na ile dobór nieruchomości do porównań wycenianej nieruchomości na stan po zmianie planu miała wpływ cecha "wielkość nieruchomości".

W dalszej kolejności wskazać należy, że przedłożony operat nie zawiera jakichkolwiek informacji odnoszących się do transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod komunikację. Rzeczoznawca ograniczył się jedynie do podniesienia, że "wprawdzie na lokalnym rynku nieruchomości przeprowadzono transakcje na obrót działkami przeznaczonymi pod drogi, ale nie spełniały one w pełni przesłanek zawartych w art. 151.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami" (s. 21 operatu z (...) grudnia 2012 r.). Sąd zwraca jednak uwagę, że okoliczność powyższa powinna zostać udokumentowana w operacie stanowiącym podstawę wydania decyzji organu I instancji. Nie sposób bowiem skontrolować prawidłowości działań dokonywanych przez rzeczoznawcę, bez przedstawienia przez niego zestawienia transakcji mających za swój przedmiot nieruchomości przeznaczone pod drogi. Dopiero wówczas możliwe stałoby się ustalenie, czy istotnie transakcje powyższe nie mogą stanowić transakcji przyjętych do operatu. W powyższym świetle za przedwczesne uznać należało określenie wartości nieruchomości przeznaczonych pod komunikację na podstawie transakcji mającymi za swój przedmiot nieruchomości przeznaczone na cele zabudowy produkcyjno – usługowej.

Rzeczoznawca na stronie 13 operatu przedstawił, za Powszechnymi Krajowymi Standardami Wyceny (PKSW), kolejne etapy ustalenia wartości rynkowej metodą porównywania parami. Etapy te obejmują m.in.: utworzenie zbioru cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, ustalenie cech rynkowych wpływających w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen na rynku nieruchomości, ocenę wielkości wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych, ustalenie zakresu skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych, przeprowadzenie porównań nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami wybranymi do porównań i określenie wielkości poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań. Analizując tabele zawarte w załącznikach nr 1 i 2 do operatu szacunkowego Sąd nie dopatrzył się zestawienia obejmującego ustalenie zakresu skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych oraz wyjaśnienia odnośnie przyjętych wielkości poprawek wynikających z różnicy ocen nieruchomości wycenianej i nieruchomości wybranych do porównań. Powyższe nie pozwala ocenić operatu w aspekcie danych zamieszczonych w tabelach na stronach 27-28 i 30-31, w których przyjęto określone wartości dla wag oraz korekt.

Z analizy operatu wynika, że wysokość ustalonej opłaty wynika z przyjętej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości na stan przed uchwaleniem planu miejscowego. Rzeczoznawca tę wartość nieruchomości wycenił na kwotę (...) zł ([...] zł/m2). Przypomnieć należy, iż po uchwaleniu planu wartość nieruchomości oszacowana została na kwotę (...)zł ([...] zł/m2). Określając wartość nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego rzeczoznawca przyjął do porównania transakcje nieruchomościami "dobrze zlokalizowanymi nieruchomościami na terenie sąsiednich gmin na zachód i południe od P.". W opinii Sądu przy takim rozszerzeniu rynku z którego dokonano wyboru nieruchomości do porównania, w operacie powinny znaleźć się informacje dotyczące istotnej dla wyceny specyfiki tych gmin, na terenie których znajdują się nieruchomości wybrane do porównań. Dane podane przez rzeczoznawcę oraz zamieszczone w tabelach nie pozwalają uchwycić podobieństwa i różnic między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi dla celów sporządzenia operatu szacunkowego, które zlokalizowane są poza obszarem P. – niewątpliwie miasta wiodącego w tym regionie i zlokalizowanego na trasie łączącej P. z Pomorzem. Takie informacje pozwolą natomiast ocenić, czy rzeczoznawca mógł wybrać do porównań nieruchomości zlokalizowane w strefie peryferyjnej Z,, w S., w P. Co do zasady to rzeczoznawca dokonuje wyboru metody szacowania nieruchomości, lecz w sytuacji, gdy na rynku lokalnym (P.) brak było w wyznaczonym okresie czasowym transakcji gruntami rolnymi pod uprawy, operat musi szczegółowo wyjaśnić, dlaczego wybrana metoda jest najbardziej miarodajna dla wyceny tej konkretnej nieruchomości.

W powyższym zakresie operat wymaga zatem uzupełnienia.

Powyższe braki operatu szacunkowego powodują, że utrudnione staje się dokonanie oceny jego prawidłowości. Sąd podkreśla, że wynikająca z art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny materiały dowodowego, w tym również operatu szacunkowego, nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek wyjaśnienia i rozważenie, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z metody porównawczej. W przedmiotowej sprawie, choć organ I instancji scharakteryzował przedłożony operat, to jednak nie dokonał jego krytycznej analizy, ograniczając się jedynie do przedstawienia wniosków z niego płynących. Błąd powyższy został następnie powtórzony przez organ odwoławczy, co jest o tyle istotne, że na wadliwość operatu w opisanym powyżej zakresie – braku podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny – zwracała uwagę skarżącą we wniesionym odwołaniu. Rolą Kolegium było więc odniesienie się do powyższej kwestii w sposób szczegółowy, nie zaś ograniczenia się do powtórzenia, że w ocenie organu II instancji przedłożony operat odpowiada prawu.

Niezależnie od powyższego wydane w sprawie decyzje podlegałyby uchyleniu w części, w jakiej rozstrzygają o terminie uiszczenia opłaty planistycznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące opłaty planistycznej, nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty planistycznej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 606/11, LEX nr 1169467 oraz z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/11, LEX nr 1219150). Podkreślić należy, że organ administracji publicznej może ustalić w decyzji termin wykonania określonego obowiązku wyłącznie wówczas, gdy przewidują to przepisy prawa. Podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej - zarówno nakładającej obowiązki, jak i przyznającej uprawnienia - mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż decyzja podlega wykonaniu z dniem, w którym staje się ostateczna i od tej daty wierzyciel może podjąć określone działania celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, po wcześniejszym doręczeniu stronie upomnienia. W związku z powyższym należało uznać, że decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ I instancji, w zakresie rozstrzygającym o terminie uiszczenia opłaty planistycznej, została wydana bez podstawy prawnej. Nie zwrócił na to uwagi organ odwoławczy utrzymując w całości w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia skarżącej, iż dla oceny zachowania terminu do ustalenia opłaty planistycznej podstawowe znaczenie ma wszczęcie postępowania w tej sprawie w terminie 5 lat od dnia sprzedaży nieruchomości. Ponadto, organ odwoławczy nie naruszył określonego w art. 139 K.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się od decyzji organu I instancji (zakaz reformationis in peius) z uwagi na wcześniejsze uchylenie decyzji organu I instancji z dnia (...) listopada 2009 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia (decyzja Kolegium z dnia (...) lipca 2012 r.). Decyzja organu I instancji z dnia (...) listopada 2009 r., którą ustalono opłatę planistyczną w wysokości (...) zł - obliczoną do całości wycenianych nieruchomości, została wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem nie posiada przymiotu ostateczności i na jej podstawie nie można nabyć praw w sposób trwały (por. wyrok NSA z 17 lipca 2012 r. sygn. II GSK 899/11 Lex nr 1244862). Ponownie ustalona opłata może więc wartość tę przewyższać.

Skarżąca podnosi, że opłata planistyczna ustalona została z pominięciem rzeczywistej ceny, jaką uzyskała sprzedając przedmiotową nieruchomość. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługują się pojęciami wartości nieruchomości. Natomiast rzeczoznawca majątkowy ustala wartość nieruchomości, a nie jej cenę. Cena nieruchomości stanowi niejako konsekwencję wartości nieruchomości i jest jej pochodną Z kolei w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca posługuje się pojęciem ceny transakcyjnej, zastrzegając jednocześnie, że uwzględnienie cen transakcyjnych następuje przy przyjęciu założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Zatem cena transakcyjna, o której wyżej mowa, jest efektem podaży i popytu i to rynek decyduje o jej wysokości.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym na etapie postępowania odwoławczego. Podkreślić należy, że strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego znajdującego się w aktach, w tym z operatem szacunkowym. Rola organu kończy się na zapewnieniu stronom możliwości korzystania z przeglądania akt, sporządzania z nich notatek i odpisów, pozostawiając im te uprawnienia do własnej realizacji (por. np. wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r. - Wokanda 2002/1/26 i wyrok NSA z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. GSK 898/04 - LEX 190721). W przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Organ II instancji wskazuje, że z możliwości takiej skarżąca w toku postępowania nie skorzystała i nie przedstawiła własnego operatu.

Należy jednakże mieć na uwadze, że w rozpatrywanym przypadku celem ustalenia wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej sporządzone zostały trzy operaty szacunkowe, a ich autorem był ten sam rzeczoznawca. W wyniku przyjętych różnych metod szacowania za każdym razem inna była wartość wyceny przedmiotowej nieruchomości. Taka rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości, która określana jest na stany faktyczne istniejące w dwóch datach istotnych dla ustalenia opłaty planistycznej (na dzień wejścia planu miejscowego w życie i na dzień sprzedaży nieruchomości) mogła budzić zastrzeżenia skarżącej. Celem wyeliminowania tych wątpliwości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należało wyjaśnić, iż na przestrzeni od 2004 r. sposoby i metody wycen nieruchomości uległy zmianie, na co wpływ miało również orzecznictwo sądów. Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, strona powinna zostać pouczona o warunkach wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny operatu przyjętego przez organ za dowód w sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2013 r. sygn. II SA/Po 114/13 LEX nr 1327981).

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że przy ustaleniu wysokości opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posłużono się niepełnym operatem szacunkowym. Rozpatrujące sprawę organy administracji zaniechały tym samym dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, dopuszczając się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) lipca 2013 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany jest do dokonania niezbędnych ustaleń i uzupełnień materiału dowodowego, uwzględniając uwagi, oceny i wytyczne wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Obowiązkiem organu będzie ustalenie wartości nieruchomości (szacowanych działek) na podstawie aktualnych operatów szacunkowych, sporządzonych w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, ocenionych pod kątem wiarygodności i przydatności do określenia wartości nieruchomości, w stosunku do której ustalana jest opłata planistyczna.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.