Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 768/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1376/09 w sprawie ze skargi K. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 lipca 2009 r. nr LEX-P.0522-2/2/09 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

22 06 10 r.

II OSK 768/10

UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 stycznia 2010 r., II SA/Wa 1376/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z 22 lipca 2009 r. nr LEX-P.0522-2/2/09 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu P. K. M. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zarządzenie zastępcze wydane przez Wojewodę Mazowieckiego na podstawie art. 85 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) jest jednym z aktów nadzoru administracji rządowej nad samorządem terytorialnym.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej określa w przepisach rozdziału VII zasadę samodzielności i autonomii jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że ingerencja administracji rządowej jest dopuszczalna tylko na zasadach określonych w przepisach prawa i jedynie tylko na podstawie jednego kryterium, jakim jest legalność, a więc badanie zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Środki nadzoru powinny być tak skonstruowane i stosowane, aby nie doprowadzać do sytuacji, w której "szeroko zakrojona interwencja w zakres spraw lokalnych może spowodować niechęć mieszkańców do podejmowania aktywności na swoim terenie i utwierdzenia społeczności lokalnej w przekonaniu, że ich własne sprawy są załatwiane bez wiedzy samych zainteresowanych" (M. Karpiuk, Samorząd terytorialny a państwo, Lublin 2008 r., s. 123). Zatem, zakres używania środków nadzoru nie może łamać samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Stąd legalność, jako kryterium oceny działań nadzorczych administracji rządowej nad jednostkami samorządu terytorialnego, powinna być dochowywana z zachowaniem zasady proporcjonalności, na co wyraźnie wskazuje treść art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), wedle którego "kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli, a znaczeniem interesów, które ma chronić". Zasada ta bowiem jest także wyznacznikiem oceny działań nadzorczych administracji rządowej nad samorządem terytorialnym. Na gruncie polskich rozwiązań prawnych zasada proporcjonalności wywodzona jest art. 2 Konstytucji. Wskazuje ona, że państwo, w tym jego administracja, nie może nadmiernie ingerować w prawa i wolności obywatelskie. Ingerencja powinna być adekwatna do zamierzonego celu: "wprowadzenie regulacji jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne dla ochrony interesu publicznego, kształtowania unormowania w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków, utrzymania proporcji pomiędzy efektami uregulowania, a związanym z nimi ciężarami bądź niedogodnościami dla obywateli" (Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000 r. s. 19).

Szczególnie w przypadku stosowania środków nadzoru do spraw personalnych, związanych z podważaniem bezpośredniego stanowiska mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego wyrażonego w wyborach, organy administracji rządowej powinny mieć na względzie zasadę proporcjonalności. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2007 r., K 8/07 podnosząc, że "problemy, jakie kreuje treść art. 190 ust. 1 pkt 1, 2-5 Ordynacji wyborczej do rad gmin i art. 26 ust. 1 pkt 1, 2-10 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, obejmują kwestie dodatkowego aspektu zasady proporcjonalności. Powstaje zatem pytanie, czy można uznać za rozwiązanie proporcjonalne (adekwatne) użycie procedury nadzorczej do spraw pozostających w sferze szeroko rozumianego prawa wyborczego (...). Tymczasem w braku instrumentu adekwatnego, ta właśnie procedura jest używana o decydowaniu ius vitae ac necis organu samorządowego". Środki nadzoru, w tym środki nadzoru personalnego, związane z podważaniem decyzji wyborczych, mogą być stosowane i interpretowane tylko w taki sposób, w jaki nie naruszają konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Tym bardziej, iż przepisy dotyczące środków nadzorczych wojewody używanych wobec jednostek samorządu terytorialnego wskazują, że mają one charakter restytucyjny, a więc służą przywróceniu stanu zgodnego z prawem. Środki te nie mają natomiast charakteru sankcji, a więc kary nakładanej na jednostkę lub radnego za zachowanie sprzeczne z prawem.

W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Mazowiecki naruszył zasadę proporcjonalności, wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze. Jak bowiem wynika z akt sprawy radny powiatu płockiego K. M. istotnie w okresie od 31 grudnia 2008 r. do 24 marca 2009 r., a więc przez okres trzech miesięcy, pełnił funkcję zastępcy wójta Gminy B. Jednak od dnia 24 kwietnia 2009 r. już tej funkcji nie pełnił, co więcej, w chwili wezwania przez Wojewodę Mazowieckiego rady powiatu płockiego do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu, skarżący od prawie dwóch miesięcy nie łączył swojego mandatu z wykonywaniem żadnej funkcji lub działalności, która skutkowałaby wygaśnięciem mandatu. Tak więc należy przyjąć, że postępowanie nadzorcze wszczęte w tym zakresie przez Wojewodę Mazowieckiego było bezprzedmiotowe. Treść art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wyraźnie wskazuje, iż chodzi o sytuacje, w których radny aktualnie na bieżąco sprawuje swój mandat z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Postępowanie nadzorcze jest wtedy wszczynane i służy przywróceniu stanu zgodnego z prawem. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym zarówno w zaskarżonym akcie, jak i w odpowiedzi na skargę, że każde naruszenie zakazu, niezależnie od czasu jego trwania, czy jego charakteru, powoduje obowiązek wszczęcia postępowania nadzorczego i w razie bezczynności rady - wydanie zarządzenia zastępczego. Celem rozwiązań przyjętych w treści art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998 r. nie jest karanie radnego za popełniony błąd, ale jak to już było wspomniane przywrócenie stanu zgodności z prawem. Zatem jeżeli sam zainteresowany zrzekł się zajmowanego stanowiska lub funkcji przed wszczęciem postępowania nadzorczego, to wówczas organ nadzoru nie jest uprawniony do wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony skargą kasacyjną z 19 lutego 2010 r., wniesioną przez pełnomocnika Wojewody Mazowieckiego, który zarzucił mu naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - polegające na uznaniu, iż postępowanie nadzorcze wszczęte przez Wojewodę Mazowieckiego w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego było bezprzedmiotowe, bowiem przytoczony przepis dotyczy wyłącznie sytuacji, w których radny aktualnie na bieżąco sprawuje swój mandat w połączeniu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, zatem zrzeczenie się radnego zajmowanego stanowiska lub funkcji przed wszczęciem postępowania nadzorczego pozbawia organy administracji rządowej uprawnień do wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu. Tymczasem z art. 190 ust. 1 pkt. 2a) Ordynacji wynika, iż z chwilą, gdy radny w okresie sprawowania mandatu przyjmuje niepołączalną z tym mandatem funkcję następuje naruszenie ustawowych zakazów i powstaje przyczyna wygaśnięcia mandatu, określona w tym przepisie, a więc mandat wygasa z mocy prawa. Nie ma w związku z tym znaczenia prawnego późniejsze zrzeczenie się przez radnego niepołączalnej funkcji nawet, jeżeli nastąpiło przed podjęciem przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu lub wydaniem przez wojewodę zarządzenia zastępczego, gdyż żaden przepis obowiązującego prawa nie przewiduje możliwości przywrócenia stanu poprzedniego wskutek podjęcia przez radnego określonych czynności faktycznych lub prawnych i przywrócenia mu mandatu, który wygasł.

II. prawa materialnego przez niezastosowanie art. 85a u.s.p., co doprowadziło do zarzucenia wojewodzie nadmiernej ingerencji w prawa i wolności obywatelskie, podważanie bezpośredniego stanowiska mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego wyrażonego w wyborach oraz nieuwzględnienie zasady proporcjonalności przy wydaniu zarządzenia zastępczego. Tymczasem, art. 85a nakłada na wojewodę bezwzględny obowiązek: po pierwsze: wezwania właściwego organu powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, w sytuacji, gdy organ ten, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 Ordynacji w zakresie dotyczącym m.in. wygaśnięcia mandatu radnego nie podejmuje takiego aktu, następnie zaś - w razie bezskutecznego upływu ww. terminu - wydania zarządzenia zastępczego po powiadomieniu ministra właściwego ds. administracji publicznej. Ustalona w tym przepisie procedura jest uruchamiana obligatoryjnie, niezależnie od woli jakiegokolwiek organu administracji i w każdym przypadku, gdy wystąpi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego.

III. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. polegające na uchyleniu zarządzenia zastępczego wojewody mimo tego, iż nie zostało ono wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a wręcz przeciwnie - wydane zostało zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa tj. na podstawie art. 190 ust.1 pkt 2a) Ordynacji oraz art. 85a u.s.p., a także wadliwej ocenie, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie było podstaw do wszczęcia przez wojewodę postępowania nadzorczego.

W związku z powyższym wniesiono - na podstawie art. 176 p.p.s.a. - o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia.

W uzasadnieniu podniesiono, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Na jego tle Sąd I instancji orzekł o uchyleniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego, na tej podstawie, że zainteresowany zrzekł się przed wszczęciem postępowania nadzorczego zajmowanego stanowiska, w związku z czym w dacie wydania zarządzenia zastępczego nie naruszał już zakazu łączenia określonych funkcji czy stanowisk, a zatem Wojewoda Mazowiecki nie miał już uprawnień do wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu. Sąd wywiódł swoje stanowisko z treści art. 190 ust.1 pkt 2a) Ordynacji. Zgodnie z tym przepisem - wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Próżno szukać w treści wskazanego przepisu potwierdzenia tezy WSA, wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "przepis ten wyraźnie wskazuje, iż chodzi o sytuacje, w których radny aktualnie na bieżąco sprawuje swój mandat z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności".

Przepis ten stanowi o czymś zupełnie innym, a mianowicie, że w każdej sytuacji, kiedy radny podejmie się wykonywania funkcji lub stanowisk, które są niepołączalne z mandatem radnego, to mandat ten nieodwołalnie wygasa. Wygaśnięcie następuje z mocy prawa, nie zaś z woli właściwego organu, który na podstawie art. 190 ust. 2 Ordynacji podejmuje uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, ani też z woli wojewody, który w razie bezczynności organu jednostki samorządu terytorialnego, wydaje zarządzenie zastępcze o wygaśnięciu mandatu. Organy te bowiem rozstrzygają jedynie o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu, nie zaś o tym, jaka jest konsekwencja wystąpienia tej przesłanki, gdyż ta następuje z mocy prawa i jest nią właśnie wygaśnięcie mandatu, które następuje z chwilą zaistnienia określonej okoliczności faktycznej,

Również nie sposób zgodzić się z twierdzeniem WSA, iż: "jeżeli sam zainteresowany zrzekł się przed wszczęciem postępowania nadzorczego zajmowanego stanowiska lub funkcji, wówczas organy administracji rządowej nie mają uprawnień do wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a) Ordynacji", gdyż taka teza nie znajduje potwierdzenia w treści jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym także samej Ordynacji. "W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że wygaśnięcie mandatu wójta (radnego) wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem, określonych w odrębnych przepisach, funkcji lub działalności, następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia okoliczności powodującej to wygaśnięcie; stwierdzenie w drodze uchwały rady wygaśnięcia mandatu wójta (radnego) ma charakter deklaratywny (wyrok NSA z 11.12.2003 r.,: SA/Rz 925/03; wyrok WSA w Białymstoku z 29.04.2004 r., II SA/Bk 17/04). WSA w Białymstoku sformułował tezę, iż skoro w toku kadencji rady podjęcie przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu spowodowało wygaśnięcie mandatu, to późniejsze zaprzestanie takiej działalności nie prowadzi do restytucji stanu poprzedniego, albowiem ordynacja wyborcza nie zna instytucji przywrócenia czy " odrodzenia" mandatu, który zgodnie z prawem wygasł" (wyrok WSA w Białymstoku z 16.06.2009 r. II SA/Bk 244/09). Powyższa teza znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Nie pozostawia żadnej wątpliwości fakt, iż radny powiatu płockiego naruszył w sposób ewidentny ustawowy zakaz łączenia funkcji poprzez sprawowanie funkcji zastępcy wójta Gminy B., a zatem zaistniały przesłanki do wygaśnięcia mandatu radnego i fakt tego wygaśnięcia nie może zostać anulowany na skutek późniejszej rezygnacji radnego ze stanowiska zastępcy wójta. Dostrzeżone przez Wojewodę niezgodne z prawem zachowanie radnego nie mogło być sanowane przez zrzeczenie się przez radnego funkcji zastępcy wójta zanim Wojewoda zdążył wydać zarządzenie zastępcze. Zakaz łączenia mandatu radnego z funkcją zastępcy wójta wynika wprost z art. 27 pkt. 2 ustawy z 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.).

Zaistnienie przesłanki skutkującej wygaśnięcie mandatu radnego z mocy art. 190 ust 1 pkt 2a) Ordynacji uruchamia procedurę stwierdzenia przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego (radę) w formie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego (art. 190 ust. 2 Ordynacji). Jeżeli rada nie podejmie takiej uchwały - zastosowanie znajduje art. 85a u.s.p., zgodnie z którym: jeżeli właściwa rada nie podejmie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, to wojewoda wzywa ten organ do podjęcia uchwały w ciągu 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu tego terminu, po zawiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Wydanie takiego zarządzenia ma charakter obligatoryjny i od wykonania ustawowego obowiązku, w sytuacji gdy występują przesłanki wygaśnięcia mandatu, wojewoda nie może odstąpić z żadnego powodu, nawet z uwagi na to, że radny zdążył, przed wszczęciem postępowania nadzorczego, zrezygnować z niepołączalnej funkcji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący, K. M. podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w są trafne.

Należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że Sąd i instancji naruszył prawo materialne przez błędną wykładnię art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że wygaśnięcie mandatu wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem, określonych w odrębnych przepisach, funkcji lub działalności, następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia okoliczności powodującej to wygaśnięcie, zaś stwierdzenie w drodze uchwały rady wygaśnięcia mandatu wójta ma charakter deklaratywny (wyrok NSA z 11.12.2003 r. SA/Rz 925/03, OwSS 2004/4/108; wyrok WSA w Białymstoku z 29.04.2004 r., II SA/Bk 17/04 - LEX nr 173753). W tym ostatnim wyroku WSA sformułował tezę, iż skoro w toku kadencji rady podjęcie przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu spowodowało wygaśnięcie mandatu, to późniejsze zaprzestanie takiej działalności nie prowadzi do restytucji stanu poprzedniego, albowiem ordynacja wyborcza nie zna instytucji przywrócenia, czy "odrodzenia" mandatu, który zgodnie z prawem wygasł – zob. również wyrok NSA z 11 marca 2010 r., II OSK 1544/09 i wyrok WSA w Białymstoku z 16 czerwca 2009 r., II SA/Bk 244/09. Teza ta znajduje zastosowanie także w wypadku wygaśnięcia mandatu radnego na skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia jego funkcji z funkcją zastępcy wójta.

Również w piśmiennictwie dominuje pogląd, że jeżeli radny przyjął niepołączalną z mandatem funkcję lub podjął zakazaną radnemu działalność w okresie sprawowania mandatu, z chwilą przyjęcia funkcji lub podjęcia działalności następuje naruszenie ustawowych zakazów i powstaje przyczyna wygaśnięcia mandatu, określona w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji. Nie ma więc prawnego znaczenia późniejsze usunięcie takiej przeszkody, nawet jeżeli nastąpiło przed podjęciem uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu - K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006, Komentarz do art. 190 Ordynacji.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.