Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 328/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 2, § 18 ust. 3, § 25 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa . z dnia 22 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 11 kwietnia 2013 r. Z.F., działając jako rolnik, wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013). W dołączonej do wniosku Deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 w roku: 2013 strona zadeklarowała do pakietu Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków obszar 18,53 ha, wnioskując o przyznanie pomocy w wysokości [...] zł. Do wniosku rolnik załączył materiał graficzny, na którym zaznaczył działki rolne objęte przedmiotowym wnioskiem.

W dniach 2-11 grudnia 2013 r. w gospodarstwie rolnym Z.F. została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego, wykonana przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR, której wyniki zawarto w raporcie Nr [...]. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, iż powierzchnia stwierdzona działek rolnych B, G, I wyniosła odpowiednio 0,52 ha, 3,83 ha, 5,61 ha, zaś działki rolnej C wyniosła 5,46 ha. W przypadku działki rolnej D powierzchnia stwierdzona była równa powierzchni zadeklarowanej we wniosku, tj. 0,88 ha. W odniesieniu do działek rolnych B, G, I zastosowano kod DR13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej), a do działki rolnej C zastosowano kod DR13- (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej). Ponadto do działki rolnej B przypisano kod DR37 (identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS), zaś do działki rolnej I kod DR51 (stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności). Jednocześnie działki rolne B, C, D, G, I oznaczono kodem DR52 (stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania), a działkę rolną G oznaczono kodem DR53 (stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania). Jednocześnie w uwagach wskazano, iż część działki rolnej I jest bardzo zabagniona i podmokła. Ponadto w formularzu kontroli: wymogi szczegółowe - wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, na działce rolnej C stwierdzono, iż rolnik pozostawił nieskoszoną właściwą część działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym (kod P020). Do protokołu załączono pismo Z.F., w którym oświadczył, iż umowa dotycząca wywozu nieczystości stałych dotycząca zajmowanego gospodarstwa znajduje się w biurze Nadleśnictwa C.

Decyzją z dnia 20 lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Z.F. płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 z tytułu wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości [...] zł, do powierzchni 16,30 ha. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż powierzchnia zadeklarowana, na jakiej realizowano wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków wynosiła 18,53 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w kontroli na miejscu wyniosła 16,30 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności a stwierdzoną została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31 stycznia 2009 r.), a także w oparciu o wyniki kontroli na miejscu i wyniosła 13,6810%. Zatem stosownie do treści art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., płatność została pomniejszona o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę.

Od powyższej decyzji rolnik złożył, odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, w którym wskazał, iż decyzję o pomniejszeniu areału podjęto na podstawie przeprowadzonej w jego gospodarstwie rolnym kontroli. Rolnik poinformował, iż kontrola polegała na wypełnieniu przywiezionych przez kontrolujących druków i formularzy w jego mieszkaniu i w jego obecności, przy czym rolnik udzielał tylko czasami wyjaśnień typu czy posiada zwierzęta hodowlane i ogólne dotyczące warunków życia na wsi oraz wykonywanego przez niego zawodu. Ponadto wskazał, iż wypełnienie dokumentów trwało ok. 5 godzin i w czasie jego trwania pytał, jak jego gospodarstwo wypadło. Odpowiedź była jednoznaczna, że nie ma zastrzeżeń i wszystko jest w jak najlepszym porządku. Po tych 5 godzinach podsunięto mu plik dokumentów przez nich wypełnionych podkreślając jeszcze raz że wszystko jest dobrze. Strona wskazała, iż po zakończeniu kontroli schował dokumenty do biurka w przekonaniu, że kontrola wypadła pomyślnie. Jednocześnie skarżący stwierdził, iż o tym, że pomiary powierzchni wypadły źle dowiedział się dopiero z decyzji z dnia 20 lutego 2014 r. W związku z powyższym podniósł zarzut, że pomiarów gruntów dokonano bez udziału zainteresowanego i nie poinformowano o rozbieżnościach. Odwołujący się poinformował, iż jest w posiadaniu urządzeń pomiarowych opartych na GPS i również komisyjnie pomierzył działki, na których zmieniono powierzchnię i wyniki pomiarów są inne niż przedstawione w protokołach kontrolerów. Ponadto rolnik wskazał, iż notatka zawarta przy protokole z pomiaru działki [...] mówiąca o tym, że działka jest bardzo podmokła może świadczyć o fakcie niedokładnego pomiaru z powodu niemożności wejścia na nią. Okres w którym prowadzone były pomiary był deszczowy i faktycznie mogły się na tej i innych łąkach znajdować miejsca niedostępne, jednak w okresie sierpień, wrzesień wszystkie łąki są dostępne o czym świadczy fakt wykoszenia na nich traw. Reasumując skarżący wniósł o wykonanie powtórnych pomiarów w jego obecności.

Pismem z dnia 7 marca 2014 r. organ pierwszej instancji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia złożonego przez stronę odwołania stosownie do art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazał sprawę do rozpatrzenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR.

Wobec zaistniałego stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie, Z-ca Kierownika Biura Działań Społecznych oraz Płatności Bezpośrednich, mając na uwadze ustalenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR oraz zarzuty podniesione przez odwołującego się, pismem z dnia 2 maja 2014 r. zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu o zweryfikowanie poprawności przeprowadzonej kontroli w zakresie płatności rolnośrodowiskowej.

W odpowiedzi na powyższe pismo, Z-ca Kierownika Biura Kontroli na Miejscu pismem z dnia 9 maja 2014 r. poinformował, iż czynności kontrolne przeprowadzone przez inspektorów terenowych zostały wykonane zgodnie z obowiązującą książką procedur oraz wytycznymi zawartymi w Instrukcji realizacji kontroli na miejscu dotyczącej kontrolowanego działania. Ponadto wskazał, iż inspektorzy terenowi pomierzyli powierzchnie faktycznie użytkowane rolniczo w dniu kontroli i prawidłowo sporządzili raport z czynności kontrolnych. W związku z powyższym Biuro Kontroli na Miejscu uznał cały proces kontroli za przeprowadzony prawidłowo i podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w raporcie z kontroli.

Pismem z dnia 12 maja 2014 r. Z-ca Kierownika Biura Działań Społecznych oraz Płatności Bezpośrednich, ponownie zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z prośbą o ustosunkowanie się do stanu faktycznego i określonych wyraźnie zarzutów rolnika.

W odpowiedzi na powyższe pismo, Z-ca Kierownika Biura Kontroli na Miejscu pismem z dnia 4 czerwca 2014 r. przekazał notatkę służbową z dnia 28 maja 2014 r. inspektora terenowego realizującego kontrolę w gospodarstwie rolnym Z.F. W notatce służbowej inspektor poinformował, iż kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnym Z.F. została wykonana zgodnie z obowiązującymi procedurami. Producent rolny został poinformowany o przeprowadzonej kontroli i miał możliwość uczestniczenia na każdym jej etapie. Inspektor wskazał, iż w sposób bardzo dokładny urządzeniem pomiarowym dokonano pomiarów wzdłuż granic działek. Kontrola była wykonywana dwuosobowo, wbrew temu co twierdzi wnioskodawca, wszelkie rozbieżności i różnice w pomiarach zostały dokładnie omówione przed podpisaniem raportu. Podczas wykonywania kontroli dokumentacji gospodarstwa Z.F. miał możliwość zapoznania się ze wszystkimi wynikami przeprowadzonej kontroli, zadawał pytania, na które uzyskiwał odpowiedzi. Inspektorzy poinformowali także o przysługujących mu prawach, m.in. o możliwości niepodpisania raportu z jednoczesnym wniesieniem uwag. Z żadnej z wymienionych możliwości na etapie kontroli beneficjent nie skorzystał. W odpowiedzi na zarzut, który beneficjent podniósł w odwołaniu, pracownik ARiMR wyjaśnił, iż taka sytuacja nie miała miejsca. Protokół został wypełniony w obecności beneficjenta, wyniki zostały szczegółowo omówione z rolnikiem, poinformowano o zastosowanych kodach pokontrolnych, zarówno do działek rolnych jak i całego protokołu.

W odpowiedzi na pytanie dotyczące działki rolnej A (działka ewidencyjna nr [...]) oraz działki rolnej H (działka ewidencyjna nr [...]) inspektor poinformował, iż w raporcie nr [...] powyższe działki nie są objęte żadnym pakietem rolnośrodowiskowym, w związku z powyższym w ww. raporcie nie wpisano ich powierzchni stwierdzonej. Pomiar działki rolnej H wykonano w celu potwierdzenia wymogu zachowania TUZ, zaś pomiar działki rolnej A wykonano omyłkowo. W odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] (oznaczonej jako działka rolna I) inspektor wskazał, iż została pomierzona zgodnie z procedurą i instrukcją stanowiskową, zastosowano odpowiednie kody, wykonano szkic i dokumentację fotograficzną. Niewielka część ww. działki rolnej była bardzo podmokła i bagienna, w związku tym ze względów bezpieczeństwa, inspektorzy nie wchodzili na tę część, wykonali dokumentację fotograficzną i zastosowali kod DR51.

Decyzją z dnia 13 czerwca 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, wskazując, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając przedmiotową decyzję niewyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy, a w rezultacie przyznał płatność do działki rolnej C do powierzchni stwierdzonej w kontroli na miejscu, tj. 5,46 ha, pomimo, iż na ww. działce rolnej w kontroli na miejscu stwierdzono, iż rolnik pozostawił nieskoszoną właściwą część działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym. Zatem zgodnie z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia w związku z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia, organ pierwszej instancji winien zastosować do ww. działki rolnej sankcję w wysokości 50%. O ile organ nie zastosował ww. sankcji, to w podjętym rozstrzygnięciu winien wyjaśnić przyczyny, dla których jej nie uwzględnił, stosownie do art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie jest uprawnionym, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego polegającego na ustaleniu stanu faktycznego w sprawie to zmuszony jest do wydania decyzji kasacyjnej, by w ten sposób umożliwić Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR ustalenie stanu faktycznego, a następnie jego precyzyjne uzasadnienie w podjętym ponownie rozstrzygnięciu w sprawie.

Decyzja została doręczona dnia 20 czerwca 2014 r., a wobec braku jej zaskarżenia stała się ostateczna.

Decyzją z dnia 24 lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał Parni Z.F. płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 z tytułu wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości [...] zł, do powierzchni 16,30 ha. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż powierzchnia zadeklarowana, na jakiej realizowano wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków wynosiła 18,53 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w kontroli na miejscu wyniosła 16,30 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności a stwierdzoną została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31 stycznia 2009 r.), a także w oparciu o wyniki kontroli na miejscu i wyniosła 13,6810%. Zatem stosownie do treści art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., płatność została pomniejszona o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Ponadto, w związku ze stwierdzeniem podczas kontroli na miejscu na działce rolnej C nieprawidłowości oznaczonej kodem P020 (rolnik pozostawił nieskoszoną właściwą część działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym), organ pierwszej instancji na ww. działkę rolną nałożył sankcję w wysokości 50%, stosownie do § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. z 2013 r., poz. 1312).

Od powyższej decyzji rolnik złożył odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, w którym wskazał, iż kwestionuje oceny przebiegu zdarzeń w zaskarżonej decyzji podtrzymuje dotychczasowe stanowisko.

Rozpatrując odwołanie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ drugiej instancji decyzją z 22 grudnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uznał bowiem, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po przywołaniu mających zastosowanie w sprawie przepisów i przypomnieniu dotychczasowego postępowania stwierdził, iż powierzchnia działek rolnych ustalona i stwierdzona przez organ pierwszej instancji została dokonana w oparciu o stan faktyczny na gruncie, wynikający z raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 2-11 grudnia 2013 r. Po analizie raportu z czynności kontrolnych nr [...] w zakresie płatności rolnośrodowiskowej oraz zdjęć wykonanych w dniach 2-3 grudnia 2014 r. w trakcie kontroli na miejscu, obrazujących działki rolne objęte przedmiotowym wnioskiem, a także pisma Naczelnika Wydziału ds. GIS tut. Oddziału z dnia 31 października 2014 r., pisma Z-cy Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z dnia 24 listopada 2014 r. i wyznaczonej powierzchni PEG na zadeklarowanych we wniosku działkach ewidencyjnych oraz kodów przypisanych do działek rolnych, organ drugiej instancji potwierdził prawidłowość ustaleń Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w odniesieniu do działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. Z ustaleń dokonanych przez inspektorów terenowych wynika, iż powierzchnia stwierdzona działek rolnych B, C, D, G, I wyniosła odpowiednio 0,52 ha, 5,46 ha, 0,88 ha, 3,83 ha, 5,61 ha. Ponadto w formularzu kontroli: wymogi szczegółowe - wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, na działce rolnej C stwierdzono, iż rolnik pozostawił nieskoszoną właściwą część działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym (kod P020). Mając na uwadze powyższe stan faktyczny zastały przez inspektorów terenowych przeprowadzających czynności kontrole w dniach 2-11 grudnia 2014 r. organ odwoławczy uznał za faktycznie stwierdzony. W związku z powyższym wskazano, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął powierzchnie stwierdzone podczas kontroli na miejscu, stąd nieprawidłowości stwierdzone w czasie czynności kontrolnych stanowiły o zmniejszeniu powierzchni gruntów rolnych. Ponadto uznano, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo nałożył sankcję w wysokości 50% powierzchni działki rolnej C, z uwagi na stwierdzenie podczas kontroli na miejscu na działce rolnej C nieprawidłowości oznaczonej kodem P020 (rolnik pozostawił nieskoszoną właściwą część działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym), zgodnie z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. z 2013 r., poz. 1312).

W odniesieniu do stwierdzenia strony zawartego w odwołaniu wskazano, iż zgodnie z pismem Naczelnika Wydziału ds. GIS Oddziału z dnia 31 października 2014 r. załączone do odwołania pomiary wykonane przez beneficjenta nie mogą posłużyć do aktualizacji danych LPIS, bowiem pomiary te obejmują obszary, które inspektorzy terenowi podczas kontroli uznali za nieużytkowane rolniczo oraz obszary niedeklarowane na załącznikach graficznych (dotyczy działek rolnych I, G, H). Jednocześnie podkreśIono, iż na wydruku pomiaru działki rolnej I, w części północnej działki, pomiar obejmuje powierzchnię niedeklarowaną na załączniku graficznym dołączonym do wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. Ponadto na wydruku pomiaru działki rolnej G, pomiar obejmuje powierzchnię działki rolnej H, zaznaczoną na załączniku graficznym dołączonym do wniosku o przyznanie płatności na rok 2013.

Jednocześnie w odniesieniu do kolejnego zarzutu strony wskazano, iż protokół z czynności kontrolnych został odebrany osobiście przez stronę w dniu kontroli, tj. dnia 11 grudnia 2013 r., co potwierdził skarżący własnoręcznym podpisem. Podkreślenia wymaga, iż w raporcie z czynności kontrolnych nr [...] wskazano, iż dnia 2 grudnia 2013 r. inspektor terenowy poinformował osobiście stronę o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007, Nr 168, poz. 1181 ze zm.), podmiot kontrolowany przekazuje jednostce kontrolującej podpisany raport w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Podmiot kontrolowany może zgłaszać na piśmie zastrzeżenia przed podpisaniem raportu, w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, zwracając jednocześnie uprzednio otrzymany raport. Z prawa tego skarżący nie skorzystał, nie kwestionując wyników czynności kontrolnych weryfikujących powierzchnię poszczególnych działek rolnych i podpisując ww. raport z czynności kontrolnych w dniu 11 grudnia 2013 r. W związku z powyższym strona zaakceptowała raport z czynności kontrolnych nr [...], w którym stwierdzono powierzchnie działek rolnych mniejsze od zadeklarowanych. Wskazano też, iż zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając powyższe na uwadze, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, pismami z dnia 2 maja 2014 r. oraz z dnia 12 maja 2014 r. Z-ca Kierownika Biura Działań Społecznych oraz Płatności Bezpośrednich oraz pismem z dnia 18 listopada 2014 r. Kierownik Biura Działań Społecznych oraz Płatności Bezpośrednich wystąpił do Biura Kontroli na Miejscu, który przeprowadza kontrole na miejscu i stwierdza stan faktyczny w dniu przeprowadzenia kontroli, o zweryfikowanie poprawności czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym skarżącego oraz zweryfikowanie sporządzonego raportu nr [...], a także o odniesienie się do zarzutów skarżącego podnoszonych w odwołaniu z dnia 5 marca 2014 r. i z dnia 8 sierpnia 2014 r. W odpowiedzi na powyższe pisma, Z-ca Kierownika Biura Kontroli na Miejscu, pismami z dnia 9 maja 2014 r. oraz 24 listopada 2014 r. poinformował, iż Biuro Kontroli na Miejscu uznało cały proces kontroli za przeprowadzony prawidłowo i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w raporcie z kontroli nr [...]. Jednocześnie w ww. pismach oraz notatce służbowej inspektora terenowego załączonej do pisma Zastępcy Kierownika Biura Kontroli na Miejscu z dnia 4 czerwca 2014 r., odniesiono się do zarzutów skarżącego, tj. iż inspektorzy terenowi pomierzyli powierzchnie faktycznie użytkowane rolniczo w dniu kontroli i prawidłowo sporządzili raport z czynności kontrolnych, a także, iż producent rolny został poinformowany o przeprowadzonej kontroli i miał możliwość uczestniczenia na każdym jej etapie. W notatce służbowej inspektor wskazał, iż w sposób bardzo dokładny urządzeniem pomiarowym dokonano pomiarów wzdłuż granic działek. Kontrola była wykonywana dwuosobowo, wbrew temu co twierdzi wnioskodawca, wszelkie rozbieżności i różnice w pomiarach zostały dokładnie omówione przed podpisaniem raportu. Podczas wykonywania kontroli dokumentacji gospodarstwa Z.F. miał możliwość zapoznania się ze wszystkimi wynikami przeprowadzonej kontroli, zadawał pytania, na które uzyskiwał odpowiedzi. Inspektorzy poinformowali także o przysługujących mu prawach, m.in. o możliwości niepodpisania raportu z jednoczesnym wniesieniem uwag. Z żadnej z wymienionych możliwości na etapie kontroli beneficjent nie skorzystał. Protokół został wypełniony w obecności beneficjenta, wyniki zostały szczegółowo omówione z rolnikiem, poinformowano o zastosowanych kodach pokontrolnych, zarówno do działek rolnych jak i całego protokołu. Ponadto Z-ca Kierownika Biura Kontroli na Miejscu pismem z dnia 24 listopada 2014 r. poinformował, iż kontrola w gospodarstwie rolnym Z.F. została wykonana zgodnie z obowiązującymi procedurami oraz wskazał, iż wątpliwości podniesione w odwołaniu z dnia 8 sierpnia 2014 r. Biuro Kontroli na Miejscu uznało za bezzasadne. W tej sytuacji po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego i zarzutów organ odwoławczy nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia, ponieważ nie stwierdzono uchybień ani nieprawidłowości wobec materiału zgromadzonego podczas postępowania. W rezultacie, w ocenie organu drugiej instancji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia 24 lipca 2014 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 jest prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z.F. decyzji organu odwoławczego zarzucił naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., jak też art. 78 i 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 107 k.p.a.. Wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji uzasadnił wadliwością procesową dotyczącą przebiegu kontroli w gospodarstwie i jakością dokonanych pomiarów.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż dnia 15 marca 2014 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 324). Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w sprawach objętych postępowaniami:

1. wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia,

2. zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia

- stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniu w sprawie zwrotu tej pomocy przepis § 45 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Mając powyższe na uwadze, w niniejszym postępowaniu zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm. poz. 1312), zwanego dalej rozporządzeniem, z tym że § 45 rozporządzenia stosuje się w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z 15 marca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 324).

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 173), pomoc przyznawana jest na wniosek rolnika, w drodze decyzji administracyjnej przez kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. z 2013 r., poz. 1312), płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2. łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4. spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Stosownie do § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia:

1. zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w ramach co najmniej jednego z następujących pakietów:

1) Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone;

2) Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne;

3) Pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone;

4) Pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000;

5) Pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000;

6) Pakiet 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie;

7) Pakiet 7. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie;

8) Pakiet 8. Ochrona gleb i wód;

9) Pakiet 9. Strefy buforowe.

2. Rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe:

1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody.

Mając na uwadze § 11 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do:

1. działek rolnych - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-6 i 8;

2. krów, klaczy, loch lub matek owiec ras wymienionych w ust. 4 w załącznika nr 4 do rozporządzenia objętych programem ochrony zasobów genetycznych - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7;

3. miedz śródpolnych - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 9.

Zgodnie z § 18 ust. 3 rozporządzenia, przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z § 25 rozporządzenia, agencja udostępnia rolnikowi, który złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, materiał graficzny z oznaczeniem, co najmniej granic i numerów działek ewidencyjnych, na których jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe oraz z oznaczeniem granic położonych na obszarze jego gospodarstwa rolnego:

1) rezerwatów przyrody, parków krajobrazowych, parków narodowych i obszarów Natura 2000 utworzonych na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz obszarów, o których mowa w art. 33 ust. 2 tej ustawy,

2) obszarów szczególnie narażonych - nie później niż do dnia 14 marca roku następującego po roku, w którym rolnik złożył wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.

2. Rolnik zaznacza na materiale graficznym:

1) granice działek rolnych, na których realizuje poszczególne pakiety i warianty objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym oraz występujące w jego gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1,

2) część działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w danym roku - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3, 4 lub 5,

3) miejsca na działce rolnej, w których są zasadzone poszczególne drzewa odmian wymienionych w ust. 3 pkt 3 załącznika nr A do rozporządzenia lub odmian tradycyjnie uprawianych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 1950 r. - w przypadku realizacji wariantu czwartego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 - a następnie dołącza ten materiał graficzny do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

3. Jeżeli rolnik równocześnie nie ubiega się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to na materiale graficznym zaznacza również:

1) obszar uprawy pszenicy, żyta, jęczmienia i owsa;

2) znajdujące się w obrębie działki rolnej:

a) drzewa będące pomnikami przyrody, objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody,

b) rowy, których szerokość nie przekracza 2 m,

c) oczka wodne o łącznej powierzchni mniejszej niż 100 m2.

4. W przypadku dodania nowych pakietów w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego lub zwiększenia obszaru gruntów, na których jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia:

1. Jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej:

1) działek rolnych lub

2) zwierząt ras lokalnych lub

3) miedz śródpolnych

- w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

2. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia.

Zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia w ramach pakietu 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 wariant 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków i wariant 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, w przypadku pozostawienia nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym, wysokość zmniejszenia wynosi 50%.

W myśl art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31 stycznia 2009), należy ustanowić system identyfikacji działek rolnych na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych), tzw. system LPIS.

Na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.), państwa członkowskie ustanawiają system kontroli, który zapewnia przeprowadzenie wszystkich niezbędnych kontroli w celu skutecznego sprawdzenia zgodności z warunkami przyznawania pomocy.

Zgodnie z art.10 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia:

1. Państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w tytule II rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 zwanego dalej ZSZIK.

2. Sprawdzanie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu.

Stosownie do art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Procedury te zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w odniesieniu do rozbieżności.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR weryfikując wniosek strony ustalił, iż powierzchnia stwierdzona i uprawniona do płatności rolnośrodowiskowej z tytułu wariantu 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków wyniosła 16,30 ha i była mniejsza od powierzchni zadeklarowanej, tj. 18,53 ha. Powyższego ustalenia organ dokonał w oparciu o czynności kontrolne przeprowadzone w gospodarstwie rolnika w dniach 2 - 11 grudnia 2013 r.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, organ przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności. Organ administracyjny zobowiązany jest także stosować art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r. poz. 173 j.t.). strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013r, sygn. II GSK 241/12, publ. LEX 1337138).

W związku z powyższym Sad uznał, że zarówno organy pierwszej jak i drugiej instancji nie miały obowiązku ponownego przeprowadzenia w roku 2014 w gospodarstwie rolnym kontroli na miejscu w zakresie sprawy dotyczącej przyznania płatności na rok 2013, tym samym zarzut naruszenia art. 78 k.p.a. należy uznać za niezasadny. Z kolei w zakresie pomiarów dokonanych samodzielnie przez stronę, co do dwóch działek rolnych przypomnieć należy, iż także one odbiegają od wielkości wskazanych we wniosku o płatności.

Nie można uznać również za uzasadniony zarzut naruszenia art. 7, 8, 80 k.p.a., ponieważ nie znajduje on oparcia w okolicznościach sprawy. Nie doszło do naruszenia w/w przepisów, ponieważ organ zbadał wszechstronnie sprawę, w szczególności - w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, mając na uwadze konieczność prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie podjął właściwe, oparte na tak ustalonym stanie faktycznym rozstrzygnięcie. Powyższe bez wątpienia odzwierciedla wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji Sąd uznał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prawidłowo w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz wyniki kontroli na miejscu ustalił, że w sprawie wniosku o przyznanie płatności wystąpiły nieprawidłowości skutkujące stwierdzeniem zawyżenia powierzchni deklarowanej działek rolnych w stosunku do powierzchni stwierdzonej o 13,6810%. Powyższa okoliczność skutkowała w oparciu o art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 zmniejszeniem płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Ponadto w związku ze stwierdzeniem podczas kontroli na miejscu na działce rolnej C nieprawidłowości oznaczonej kodem P020 (rolnik pozostawił nieskoszoną właściwą część działki rolnej, która została zaznaczona na materiale graficznym) organ zasadnie na w/w działkę nałożył sankcję w wysokości 50%, stosownie do § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogą skutecznie podważyć legalność zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji orzeczono o jej oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).