Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4605/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 i 3, art. 7 ust 1 pkt 2, ust. 2 i 4, art. 34 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: §1 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 39 poz 211
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 58
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 124 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant ref. staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia (...) września 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. M. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") w dniu [...] maja 2011 r. na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) złożył wniosek o przyznanie płatności na 2011 rok, w którym wniósł o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 192,42 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni 46,66 ha.

W dniach [...] grudnia 2011 r. i [...] stycznia 2012 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO. W trakcie kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdzono na poszczególnych działkach rolnych następujące nieprawidłowości:

A powierzchnia deklarowana 7,88 ha - powierzchnia stwierdzona 7,47 ha,

B powierzchnia deklarowana 36,36 ha - powierzchnia stwierdzona 33,04 ha,

DA1 powierzchnia deklarowana 4,80 ha - powierzchnia stwierdzona 4,21 ha,

EA powierzchnia deklarowana 25,51 ha - powierzchnia stwierdzona 3,14 ha,

I powierzchnia deklarowana 32,82 ha - powierzchnia stwierdzona 24,37 ha,

J powierzchnia deklarowana 7,00 ha - powierzchnia stwierdzona 5,38 ha.

Ponadto dla działki rolnej AK o powierzchni 19,20 ha kontrolujący zastosowali kod błędu DR 14 oraz DR 18, co oznacza, że na powierzchni całej działki rolnej nie była prowadzona działalność rolnicza w danym roku. Inspektorzy stwierdzili również niezgodności z normami utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej: na działce DB zastosowano kod nieprawidłowości N.01 (grunt orny nie jest wykorzystywany do upraw roślin lub nie jest ugorowany), na działkach CF, CI, KA zastosowano kod nieprawidłowości N.04 (na łąkach i pastwiskach okrywa roślinna nie była koszona i usuwana co najmniej raz w roku lub nie były na nich wypasane zwierzęta).

W dniu (...) lipca 2012 r., po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej oraz po uwzględnieniu wyników z kontroli na miejscu Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., dalej: "Kierownik Biura Powiatowego" lub "organ I instancji" wydał decyzję o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., (dalej: "Dyrektor", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") wydał w dniu (...) listopada 2012 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja organu II instancji została zaskarżona przez Stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r. Sąd uchylił decyzję z (...) listopada 2012 r.

Dyrektor, po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego, realizując wytyczne zawarte w wyroku na mocy decyzji z dnia (...) października 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego w dniu (...) stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011.

Następnie, w wyniku kolejnego odwołania wniesionego przez Stronę, organ II instancji na mocy decyzji z dnia (...) kwietnia 2014 r. uchylił decyzję z (...) stycznia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia (...) marca 2015 r. organ I instancji odmówił stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wyjaśnił, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego przesłuchał świadków zawnioskowanych przez Stronę w toku postępowania. O terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków organ zawiadomił Stronę pismem z dnia (...) sierpnia 2014 r. Na przesłuchanie stawiło się pięciu świadków. Złożyli oni zeznania dotyczące stanu faktycznego działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności obszarowych za rok 2011, na których inspektorzy przeprowadzający kontrole na miejscu wykryli nieprawidłowości, tj.: działek ewidencyjnych o numerach: (...), (...), (...), (...), (...) i (...), (...), (...), (...), (...) i (...). Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił w sposób obszerny i szczegółowy zeznania złożone przez świadków.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Skarżący wniósł odwołanie do organu wyższej instancji.

Decyzją z dnia (...) września 2015 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego z (...) marca 2015 r. W uzasadnieniu dokonał analizy zeznań złożonych organowi I instancji przez świadków wskazanych przez Skarżącego. W ocenie organu zeznania świadków nie zdołały podważyć wyników kontroli na miejscu. Uzyskane w wyniku przeprowadzonego dowodu z przesłuchania świadków zeznania w części nie były sprzeczne z materiałem dowodowym pozyskanym z kontroli na miejscu. Organ zauważył, że w odniesieniu do działek nr (...), (...) i (...) świadkowie złożyli zbieżne zeznania, ograniczone jednakże do krótkich stwierdzeń, iż działki były pastwiskami, na których odbywał się wypas bydła oraz wykaszanie niedojadów. Zeznania świadków były natomiast sprzeczne oraz wzajemnie się wykluczające w odniesieniu do działek ewidencyjnych: nr (...) (działki rolne E, EA/EA1 i F/F1), nr (...) (działki rolne D, DA/DA1, DB, DC/DC1 i J/J1).

Organ odwoławczy przeprowadził również analizę pisma Strony z (...) stycznia 2011 r. Zaznaczył, że wskazane pismo pt. "Zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych" dotyczyło płatności za rok 2010, jednakże ze względu na fakt, iż jego treść potwierdzała brak wiarygodności zeznań świadków co do stanu faktycznego na spornych działkach, przeprowadził jego ocenę pod kątem zeznań złożonych przez wskazanych przez Skarżącego świadków. Według organu II instancji zeznania świadków były sprzeczne nie tylko wzajemnie ze sobą, ale również z oświadczeniami Strony, co do stanu faktycznego na spornych działkach w badanym okresie. Zwrócił uwagę, że praktycznie wszyscy świadkowie zeznali, iż na spornych działkach były grunty orne bądź użytki zielone, pastwiska oraz, że wszystkie działki były utrzymane w dobrej kulturze rolnej we wszystkich okresach wymienionych w otrzymanych przez świadków wezwaniach do złożenia wyjaśnień. Inny stan fatyczny gruntów wynikał natomiast z pisma Strony z (...) stycznia 2011 r., w którym Skarżący przyznał, iż na części spornych działek były przede wszystkim ugory, na których występowały okresowo jednoroczne odrosty brzozy, byliny, krzewy, na dzień kontroli częściowo nie wykoszone, które zostały usunięte po kontroli na miejscu.

W ocenie organu administracji zeznania świadków były również sprzeczne z obszernym materiałem dowodowym dokumentującym wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy. Wyniki kontroli zostały bardzo szczegółowo udokumentowane, w szczególności w odniesieniu do działek, na których stwierdzono nieprawidłowości. Raport z kontroli na miejscu zawierał szczegółowe szkice spornych działek, na których inspektorzy terenowi dokładnie oznaczyli miejsca, w których zostały wykonane zdjęcia działki. Dokumentacja fotograficzna jest czytelna i szczegółowa. Wyniki kontroli na miejscu przedstawiają stan fatyczny kontrolowanych działek na dzień kontroli. Są one całkowicie rozbieżne z powyżej opisanymi zeznaniami świadków. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych na deklarowanych działkach stwierdzono liczną roślinność charakterystyczną dla terenów porolnych (pól i łąk ugorowanych z powodu słabej gleby) m.in. chwasty wieloletnie oraz siewki drzew i krzewów. Zdaniem organu II instancji materiał dowodowy został w sprawie prawidłowo zebrany i wszechstronnie rozpatrzony.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących użytej aparatury i nierzetelności pomiaru (techniki pomiaru) organ wyjaśnił, że powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności ustalona została podczas kontroli przeprowadzonej metodą FOTO. Jest ona przeprowadzana na dostępnych w systemie informacji geograficznej zdjęciach obszarów - ortofotomap oraz na podstawie wywiadu terenowego. Dostępna ortofotomapa cyfrowa, tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity przetworzone do postaci metrycznej, jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne). Żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno - kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu. Z powyższego wynika, że powierzchnia i odległości są mierzone na ortofotografii, która nie jest jakimś rodzajem zdjęcia lecz mapą która posiada skalę, gwarantuje dokładność pomiaru na poziomie 0,25 m do 0,5 m. Podczas wywiadu terenowego inspektorzy sporządzają szkice oraz wykonują zdjęcia. Na szkicach określają przebieg działek rolnych, zaznaczają powierzchnię wyłączoną z płatności oraz wskazują miejsca i kierunek wykonanych zdjęć. Zdjęcia wykonywane są aparatem cyfrowym, bowiem ich wersja elektroniczna stanowi dowód w sprawie.

Organ odwoławczy przypomniał, że warunkiem przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest utrzymywanie działek w dobrej kulturze rolnej. Stosownie do treści § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 roku w sprawie minimalnych norm (Dz. U. 2010 r. Nr 39, poz. 211) w przypadku łąk i pastwisk okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Niedopełnienie tego wymogu w rozpoznawanej sprawie zostało jednoznacznie stwierdzone w trakcie kontroli dokonanej po terminie wynikającym z rozporządzenia z dnia 11 marca 2010 roku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie:

art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,

art. 3 ust. 2, art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,

art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina.

W motywach skargi Skarżący wskazał, że postępowanie, w szczególności kontrola terenowa, zostały przeprowadzone w sposób nierzetelny, niewyjaśniający okoliczności faktycznych sprawy, a poprzez to naruszający normy prawne.

W ocenie Strony raport z czynności kontrolnych jest niemiarodajny i nie może stanowić podstawy ustaleń faktycznych dla niniejszego postępowania. Skarżący podkreślił, iż przeprowadzone pomiary przez pracowników Agencji są nieprawidłowe, a kontrola nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego. Kontrolujący podczas wykonywania pomiarów upraw bez żadnej podstawy pominęli części poszczególnych działek rolnych zaniżając ich rzeczywiste powierzchnie. Skarżący wskazał ponadto, iż pomimo tego, że wnioskował o przeprowadzenie powtórnej kontroli oraz składał wnioski dowodowe zostały one pominięte bez podania konkretnej przyczyny. Organy prowadząc postępowanie nie rozważyły kwestii konieczności pozostawienia - nieskoszenia od 5 % do 10% powierzchni trwałego użytku zielonego na podnoszone okoliczności nieużytkowania działek rolnych lub ich części. W ocenie Strony organy nie rozważyły okoliczności dotyczących wzrostu tzw. samosiejek na nieskoszonych zgodnie z prawem powierzchniach działek rolnych w danych warunkach - sprzyjającym klimacie, długim okresie wegetacyjnym oraz dobrej klasy gleb. Podkreślił, iż samosiejki drzew takich jak brzoza, topola w ciągu jednego roku mogą osiągnąć wysokość do 1,7 m. Wobec czego rzekome zakrzaczenia mogą być i są w ocenie Skarżącego naturalną konsekwencją pozostawienia części niewykoszonej powierzchni działki rolnej.

W ocenie Skarżącego okres trwania kontroli ((...).12.2011 r. i (...).01.2012 r.) był zbyt krótki do jej przeprowadzenia na powierzchni 192,42 ha, a więc zadeklarowanej we wniosku powierzchni działek rolnych.

Skarżący podniósł także, iż w przypadku stwierdzenia powierzchni innej niż deklarowana, a różniącej się od powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (kwalifikowanej) uprawnionej do płatności, w raporcie powinno się zastosować kod pokontrolny DR28. Brak tego kodu oznacza, że inspektorzy terenowi uznali prawidłowość wyznaczonej przez ARiMR powierzchni uprawnionej do płatności i nieprawidłowo zastosowali pomniejszenia powierzchni działek rolnych, w wyniku czego zostały nałożone sankcje skutkujące odmową płatności.

Skarżący podkreślił, że w dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do raportu z czynności kontrolnych brak jest ciągłości numeracji zdjęć. Szczególną uwagę zwrócił na brak zdjęć, które zostały wykonane podczas kontroli terenowej. W ocenie Strony zdjęcia, które nie zostały załączone do raportu mogły być korzystnymi z punktu widzenia wnioskodawcy.

Podkreślił, że użytkował i przestrzegał zasad dobrej kultury rolnej, a tym samym był uprawniony do otrzymania płatności w pełnej wnioskowanej wysokości. Sporne działki nie tylko na dzień kontroli, ale przez cały rok 2011 były prawidłowo użytkowane i utrzymane w dobrej kulturze rolnej. W ocenie Skarżącego kontrolerzy przeprowadzili kontrolę wskazanych działek rolnych niewłaściwie, bez zachowania należytej staranności lub w oparciu o niewłaściwą identyfikację granic działek w terenie.

Co więcej, w odczuciu Strony, organ wyciągnął błędne wnioski z dowodu z zeznań świadków. Organ skupił się jedynie na nieścisłościach wynikających z poszczególnych zeznań, nie wyciągając odpowiedniego wniosku i nie uwzględniając wszystkich okoliczności towarzyszących przedmiotowym zeznaniom. Podkreślił, że każdy ze świadków zeznał, iż przedmiotowe działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Zeznania świadków różniły się jedynie co do konkretnego określenia sposobu ich zagospodarowania. Wynika to stąd, iż okres, którego dotyczyły zeznania był dalece odległy od przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Zdaniem Skarżącego brak podstaw, żeby nie dać wiary świadkom będącym osobami obcymi, które nie miały żadnego interesu w tym, żeby fałszować stan faktyczny.

Reasumując Skarżący wskazał, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy obu instancji w sposób bardzo instrumentalny - organy postępowania nie pochyliły się nad wszystkimi okolicznościami sprawy, mimo ich formalnego zgłaszania przez Skarżącego i przedstawiania na dane okoliczności wniosków dowodowych. W ocenie Strony naruszenie przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 8, 75, 77, 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest oczywiste i niewątpliwe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź procesowego uzasadniającego jej uchylenie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., dalej "ustawa o płatnościach"). Stosownie do art. 7 ust. 1 tej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych oraz innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa), do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.

Zgodnie z art. 7 ust 4 ustawy o płatnościach wysokość płatności obszarowej w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności.

Mając na uwadze ust. 1 pkt 2 art. 7 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym wszystkie grunty rolne powinny być utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wskazać należy, iż minimalne normy utrzymywania gruntów określone zostały w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. Nr 39, poz. 211, ze zm.). Zgodnie z § 1 ust. 1 tegoż rozporządzenia grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli:

w przypadku gruntów ornych - jest na nich prowadzona uprawa roślin lub ugorowanie,

w przypadku łąk i pastwisk - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy płatności są przyznawane na wniosek rolnika składany w terminie od dnia 15 marca do 15 maja. Płatności są przyznawane w drodze decyzji. W decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych określa się również zmniejszenia płatności obszarowych, w tym także w kolejnych latach, jeżeli zmniejszenia te wynikają z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 (art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy).

W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wniosku dotyczących przekroczenia powierzchni wnioskowanej do przyznania płatności w stosunku do powierzchni uprawnionej do przyznania płatności, organ ma obowiązek stosowania przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiających szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316/65 z dnia 02.12.2009 r.) oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz. Urz. L 316 z dnia 02.12.2009 r. str. 27).

Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez wnioskodawcę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Przeprowadza się je w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności.

Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do dokonania przez Sąd oceny tego, czy organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia powierzchni gruntów spełniających wymogi określone w obowiązujących przepisach i tym samym kwalifikujących się do płatności.

Jak wynika z akt administracyjnych w rozpoznawanej sprawie przeprowadzona została kontrola w zakresie wzajemnej zgodności oraz kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Obie kontrole stwierdziły nieprawidłowości, polegające na przedeklarowaniu powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności, na działkach rolnych oznaczonych symbolami: A, B, DA1, EA, I, J oraz na stwierdzeniu niespełnienia norm dobrej kultury rolnej - stwierdzono bowiem, co wynika z protokołu pokontrolnego, że na działce DB grunt orny nie jest wykorzystywany do upraw roślin lub nie jest ugorowany, na działkach CF, CI, KA na łąkach i pastwiskach okrywa roślinna nie była koszona i usuwana co najmniej raz w roku lub nie były na nich wypasane zwierzęta, natomiast w przypadku działki rolnej AK stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na całej ich powierzchni.

Z uwagi na stwierdzoną procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności JPO a powierzchnią stwierdzoną w stosunku do powierzchni stwierdzonej ((192,42 ha - 153,19 ha)/153,19 ha x 100% = 39,23 ha/153,19 ha x 100% = 25,6087%), podstawą rozstrzygnięcia był art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. W rozpoznawanej sprawie różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 25,608%. Odmowa przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) wynikała z art. 7 ust 2 Ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170 poz. 1051 ze zm.). Zgodnie z przytoczonym przepisem rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające (...). W związku z faktem że wnioskodawca w 2011 r. nie spełnił warunków do otrzymania jednolitej płatności obszarowej - uzupełniająca płatność obszarowa została odmówiona.

Organy oparły swoje rozstrzygnięcia przede wszystkim na dowodzie, jakim jest raport z czynności kontrolnych oraz jego załączniki w postaci zdjęć i szkiców. Zdaniem Sądu takie działalnie organu było prawidłowe. Dzieje się tak dlatego, że w realiach sprawy przeprowadzone dowody z zeznań świadków nie podważyły ustaleń wynikających z raportu i jego załączników.

Wyjaśnić należy, że kontrola na miejscu w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w O. przy wykorzystaniu tzw. metody inspekcji terenowej. Metoda ta polega na weryfikacji w terenie położenia oraz granic zadeklarowanych przez rolnika we wniosku działek rolnych, pomiarze powierzchni upraw przy wykorzystaniu dopuszczalnych technik pomiaru, odwzorowaniu dokonanych ustaleń na materiale graficznym i ewentualnie zobrazowaniu stanu gruntów poprzez sporządzenie dokumentacji fotograficznej. Zatem celem kontroli było ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, istniejącego na gruntach rolnych w dniu kontroli. Z przeprowadzonych przez organ oględzin działek rolnych wynika, że część zadeklarowanej powierzchni nie była użytkowana rolniczo, tym samym nie kwalifikuje się ona do przyznania płatności. Fakt zaniechania działalności rolniczej wynika bezpośrednio z dowodu w postaci zdjęć, które były wykonane na deklarowanych do płatności gruntach. Zdjęcia te wykonywane były w różnych miejscach oraz kierunkach dzięki temu przedstawiają rzeczywisty ich stan. Potwierdzeniem natomiast lokalizacji wykonanych fotografii są szkice sporządzone przez kontrolerów, na których również przedstawiono granice stwierdzonych powierzchni.

Sąd nie dopatrzył przy tym nieprawidłowości przy wykonywaniu kontroli i sporządzaniu raportu z jej wyników. Opis przeprowadzonej kontroli szczegółowo organy powołują w swoich rozstrzygnięciach. Nie powielając zatem przedstawiania szczegółowych wyników kontroli, Sąd podkreśla, że ich analiza prowadzi do wniosku, iż są one spójne i nie budzą żadnych wątpliwości, co do rzetelności przeprowadzonych pomiarów.

Dodać w tym miejscy należy, że przedmiotowa kontrola została bardzo szczegółowo udokumentowana, w szczególności w odniesieniu do działek, na których stwierdzono największe nieprawidłowości.

Co istotne, raport z kontroli na miejscu zawiera szczegółowe szkice spornych działek, na których inspektorzy terenowi bardzo dokładnie oznaczyli miejsca, w których zostały wykonane zdjęcia działki. Dokumentacja fotograficzna jest także czytelna i szczegółowa, na niektórych działkach wykonano nawet po kilkadziesiąt zdjęć. Na zdjęciach widoczne są zachwaszczenia, równomiernie pokrywające deklarowany obszar, które nie były koszone co najmniej od dwóch lat. Wskazują na to widoczne na fotografiach wyschnięte kwiatostany poszczególnych chwastów oraz poprzerastane kępy suchych traw.

Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że na podstawie ust. 2 art. 30 ustawy o płatnościach przeprowadzenie kontroli może być powierzone jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1. Kontrole te przeprowadzane są przez osoby do tego upoważnione zgodnie z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzenie kontroli dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz roślin energetycznych przeznaczonych na cele energetyczne. Zgodnie z przytoczonym artykułem, jednostki organizacyjne i osoby zatrudnione w niej m.in.:

posiadają wykształcenie wyższe w zakresie rolnictwa lub ogrodnictwa, lub wykształcenie średnie rolnicze lub ogrodnicze albo wykształcenie wyższe w zakresie geodezji i kartografii lub wykształcenie średnie geodezyjne - odpowiadające zakresowi powierzchownych im czynności kontrolnych,

posiadają uprawnienia zawodowe w zakresie określonym w art. 43 pkt. 1, 2, 5 lub 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne,

zostaną przed podjęciem czynności kontrolnych przeszkolone, w zakresie odpowiadającym powierzonym im czynnościom,

jednostki organizacyjne zapewniają:

- sprzęt pomiarowy i informatyczny w liczbie umożliwiającej sprawne wykonanie pomiarów geodezyjnych,

- sprzęt informatyczny i oprogramowanie zapewniające przetwarzanie danych, zgodnie z systemem informatycznym posiadanym przez ARiMR,

- środki transportu zapewniające sprawne wykonywanie powierzonych kontroli.

W ocenie Sądu brak było powodów, dla których organ mógłby odmówić wiarygodności dowodu w postaci wyników kontroli na miejscu.

Odnośnie zarzutu niekompletności dokumentacji zdjęciowej, Sąd wskazuje, iż organ wyjaśnił tę kwestię w sposób wyczerpujący. Jak wynika z pisma BKM W. Oddziału Regionalnego z 12 grudnia 2014 r., brak ciągłości w numeracji fotografii wynika bezpośrednio z faktu wykonania niektórych zdjęć w złej jakości (zdjęcia nieostre, niepoprawnie wykadrowane, prześwietlone - wykonane pod słońce). Zgodnie zaś z metodyką opracowania kontroli, fotografie niewystarczającej jakości nie mogły stanowić dowodu w sprawie, dlatego też nie zostały włączone przez inspektorów do dokumentacji pokontrolnej, na etapie realizacji części terenowej kontroli na miejscu. Odnosząc się do dowodów z zeznań świadków, Sąd rację przyznaje organowi, który uznał, że w realiach sprawy zeznania te nie stanowią wartościowego materiału dowodowego, na podstawie którego możliwe byłoby ustalenie rzeczywistego stanu działek rolnych w dacie kontroli. Zeznania świadków są sprzeczne, i wzajemnie ze sobą, i z obszernym materiałem dowodowym dokumentującym wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawcy. Spowodowało to, że organ miał pełne podstawy, aby odmówić im mocy dowodowej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji organy dokonały szczegółowej analizy zeznań wszystkich świadków oraz odniosły wynik tej analizy do wyników kontroli na miejscu.

Dla przykładu wskazać należy, że w zasadzie tylko w odniesieniu do działek nr (...), (...) i (...) świadkowie złożyli dość zbieżne zeznania, ograniczone jednakże do zdawkowych stwierdzeń, iż działki były pastwiskami, na których odbywał się wypas bydła oraz wykaszanie niedojadów. W odniesieniu do pozostałych działek zeznania świadków w wielu miejscach są sprzeczne oraz wzajemnie wykluczające się. I tak, w przypadku działki ewidencyjnej nr (...) (działki rolne E, EA/EA1 i F/F1) świadek L.W. zeznał, iż na dwóch fragmentach tej działki było zboże (ok. 5 ha i ok. 3 ha), zaś pozostała część działki była wypasana. Ponadto świadek zeznał, iż działka ta była w całości ogrodzona po granicach ewidencyjnych. Świadek B. W. zeznała natomiast, że wskazana działka zarówno w roku 2010 jak i 2011 w całości była użytkiem zielonym. Także świadek H. F. stwierdził, iż działka nr (...) stanowiła w całości użytek zielony. Świadek D. M. zeznał, iż zarówno w roku 2010 i w 2011 na działce nr 58 było ok. 5 ha gruntów ornych, a pozostała część była wypasana.

Co więcej zeznania świadków są również sprzeczne z oświadczeniami samego wnioskodawcy co do stanu faktycznego na spornych działkach w badanym okresie. Praktycznie wszyscy świadkowie zeznali, iż na spornych działkach były grunty orne bądź użytki zielone, pastwiska oraz, że wszystkie działki były utrzymane w dobrej kulturze rolnej we wszystkich okresach wymienionych w otrzymanych przez świadków wezwaniach do złożenia wyjaśnień.

Inny stan faktyczny gruntów wynika zaś z pisma wnioskodawcy, który sam przyznał, iż na części spornych działek były przede wszystkim ugory, na których występowały okresowo jednoroczne odrosty brzozy, byliny, krzewy, na dzień kontroli częściowo nie wykoszone, które zostały usunięte po kontroli na miejscu.

Ponadto sam Skarżący w treści skargi podnosi, iż okres, którego dotyczyły zeznania świadków był dalece odległy od daty przeprowadzenia dowodu z tych zeznań, co negatywnie wpływa na ocenę ich wiarygodności.

Sąd nie stwierdza tym samym, by zebrany w sprawie materiał dowodowy został oceniony sprzecznie z zasadami wiedzy, logiki czy doświadczenia życiowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Sąd stwierdza, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Jak wynika z przytoczonych na wstępie regulacji płatność może zostać przyznana rolnikowi po spełnieniu łącznie kilku przesłanek, które nie zostały przez stronę spełnione.

Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie zawiera wad skutkujących koniecznością jej uchylenia. Wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie prawidłowo zebranego i ocenionego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a.

W myśl art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. Z przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach wynika, że to na stronie, nie zaś na organie administracji publicznej, spoczywa obowiązek przedstawienia dowodów na poparcie jej stanowiska, w sytuacji, gdy strona kwestionuje materiał dowodowy zgromadzony przez organ. Skarżący podważając wiarygodność kontroli na miejscu zobligowany był przedstawić w tym zakresie wiarygodne dowody, albowiem to on z tych kwestionowanych okoliczności chciał wywieść korzystne dla siebie skutki prawne. Skarżący nie przedstawił jednak dowodów podważających ustalenia dokonane przez organ.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.