Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 663/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 118 ust. 2a
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 6,  art. 7,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA - Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyznania nieodpłatnie prawa własności działki gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta B. stosując przepis art. 118 ust. 1, 2a, 3 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił H. J. nieodpłatnego przyznania prawa własności części działki emerytalnej nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w obrębie wsi O., gmina B., użytkowanej z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w zamian za zaopatrzenie emerytalne.

Uzasadniając to orzeczenie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dnia 16 kwietnia 2010r. H. J.– zstępny po W. N. wystąpił z wnioskiem o nadanie na własność części działki opisanej we wstępie (oznaczonej na załączniku graficznym do pobrania). Wnioskodawca podał, że wskazaną część działki użytkuje z tytułu przekazania przez W. N. gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, dołączając jednocześnie zaświadczenie Sołtysa wsi O. potwierdzające fakt użytkowania przez wnioskodawcę od 1984r. całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr[...] .

Następnie organ orzekający wyjaśnił, że decyzją Naczelnika Gminy B. nr [...] z dnia [...] roku W. N. przekazała gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa. Wnioskodawczyni przydzielono do dożywotniego użytkowania działkę gruntu o powierzchni [...] ha w granicach działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W wyniku podziałów geodezyjnych dokonanych w 1977 r. i 1978 r. z przedmiotowej nieruchomości powstała m.in. działka nr[...], będąca we władaniu W. N. (W wykazie zmian gruntowych dotyczących podziału działki nr [...] przy nowowydzielonej działce nr[...] widnieje zapis: P. F. Z.).

Podał również, że na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda J. przekazał nieodpłatnie Gminie B. m.in. przedmiotową działkę w oparciu o art. 15 i 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - na zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty jako zadanie własne gminy. Grunt ten wchodził do zasobu P.F.Z. i przeznaczony był w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Sporządzony protokół inwentaryzacyjny mienia podlegającego komunalizacji był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Zarządu Gminy B. w dniach 15 października - 14 listopada 1993 r., przy czym w wyznaczonym terminie zastrzeżeń nie wniesiono.

Z uzasadnienia wynika również, że w rejestrze gruntów obrębu O. założonym w 1974 roku w jednostce rejestrowej gruntów Skarbu Państwa – P.F. Z.przy działce nr [...] nie widnieje żadna adnotacja potwierdzająca, że przedmiotowa nieruchomość jest w dożywotnim użytkowaniu osoby fizycznej.

W dalszej części uzasadnienia Starosta B. przedstawił swoje ustalenia faktyczne, podając, że w protokole z dnia 6 maja 2010 r. sporządzonym w Starostwie Powiatowym w B. sołtys wsi O. potwierdził, że H. J. użytkuje tylko część przekazanej dla W.N. do dożywotniego użytkowania nieruchomości przy czym użytkowanie to potwierdza dopiero od 2003r., od momentu sprawowania funkcji sołtysa.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi O. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w części jako tereny zabudowy mieszkaniowej, w części jako tereny rolne, z wyłączeniem zabudowy, a w części na budowę drogi wewnętrznej.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2010 r. Wójt Gminy B. przekazał Staroście B. istotne informacje i wyjaśnienia związane z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w tej sprawie. Zdaniem obecnego właściciela działki nr [...] przedmiotowa nieruchomość była użytkowana przez różnych użytkowników, głównie bezumownie, ze względu na fakt, że są to grunty piaszczyste (teren pagórkowaty) o niskiej klasie bonitacyjnej. Ponadto argumentuje, że od momentu śmierci W. N. w 1984 r. nikt z członków rodziny nie rościł praw do tej działki; nikt nie starał się o jej ewentualny zwrot, od momentu jej komunalizacji. Ze względu na małą wartość rolniczą m.in. tego gruntu w 2004 r. przeznaczono go na cele budowlane. Na etapie opracowywania zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego również nikt z członków rodziny nie wniósł zastrzeżeń do zmian jak i roszczeń o zwrot tego gruntu.

Mieszkańcy wsi O. zostali poinformowani o zamierzeniach Gminy polegających na uzbrojeniu tych terenów w sieci wodociągowo-kanalizacyjne, podziale na działki budowlane oraz ich przeznaczeniu do sprzedaży. W 2009 r. zgodnie z uzyskanym pozwoleniem budowlanym Gmina wybudowała w/w sieci.

Ze względu na znaczne nakłady związane ze zmianą planu i uzbrojeniem tych terenów Gmina B. - jako strona przedmiotowego postępowania administracyjnego - nie wyraziła zgody na nieodpłatne nadanie działki nr [...] na własność dla osoby fizycznej ze względu na narażenie budżetu gminy na straty finansowe.

Przed wydaniem rozstrzygnięcia strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy. W wyniku prawidłowo doręczonej korespondencji w dniu 17 maja 2010 r. H. J. zapoznał się ze zgromadzona dokumentacją. Pismem z dnia 20 maja 2010 r. Wójt Gminy B., po zapoznaniu się z niniejszą dokumentacją, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający przedstawił przesłanki prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając że zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Oznacza to obowiązek nieprzerwanego władania przez zstępnego całą nieruchomością (nie częścią), którą objął w posiadanie po śmierci rolnika. Powierzchnia tego gruntu winna odpowiadać powierzchni przyznanej do dożywotniego użytkowania – co wynika bezpośrednio z art. 118 ust. 2a powołanej powyżej ustawy, natomiast wnioskodawca ubiega się o część działki, która w całości została przekazana w dożywotnie użytkowanie jego matce – W.N. Tym samym wnioskodawca nie spełnia warunku ustawowego, a fakt użytkowania części działki potwierdził sam wnioskodawca i świadek, (sołtys) w oświadczeniu złożonym pod odpowiedzialnością karną.

Użytkowanie tylko części działki nr[...] , będącej przedmiotem wniosku oznacza, że wnioskodawca nie spełnia warunków powoływanej wcześniej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wniósł H.J., zarzucając w nim przede wszystkim, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, iż włada on całą nieruchomością, oznaczoną jako działka gruntu nr[...], a jedynie uprawia jej część, bowiem pozostałą część działki stanowi skarpa i piach. Podniósł również, iż fakt zmiany przeznaczenia terenu, w granicach którego położona jest działka nr[...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy i wyposażenia terenu w sieć wodociągowo-kanalizacyjną nie ma wpływu na jego uprawnienie do przyznania mu prawa własności wnioskowanej działki gruntu. Ponadto H.J. stwierdził w odwołaniu, że zaskarżona przez niego decyzja jest niezgodna w prawem i domaga się jej zmiany poprzez nieodpłatne przyznanie mu własności działki opisanej we wniosku.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 118 ust. 2 a ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz.U. z 2008r. Nr 50, poz. 291) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1) i przyznało H.J. nieodpłatnie prawo własności działki gruntu numer[...] , o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie wsi O., gmina B.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, a następnie przywołało przepisy art. 118 ust. 1 i ust. 2a powołanej powyżej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponadto wyjaśniło, że z przepisu art. 118 ust. 2a wynika, iż zstępny wnioskujący o nabycie prawa własności działki gruntu określonej w ust. 1 tegoż art. 118, musi spełniać warunek faktycznego władania nieruchomością w zakresie odpowiadającym uprawnieniom rolnika, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu. Artykuł 118 ust. 1 ustawy określa to uprawnienie jako prawo użytkowania działki. Zgodnie z definicją prawa cywilnego użytkowanie polega na prawie używania rzeczy i prawie pobierania jej pożytków /art. 252 kc/. Takie prawo korzystania z działki, czyli jej uprawiania i pobierania pożytków, ustawodawca zapewnił rolnikowi, który przekazał Państwu gospodarstwo rolne. Użytkowanie jest niezbywalne /art. 254 k./ i wygasa na skutek niewykonywania przez lat 10 /art. 255 kc/. Regulacja zawarta w art. 118 ust. 2a ustawy stawiająca zstępnemu ubiegającemu się o przyznanie prawa własności działki warunek faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom /czyli prawa użytkowania/, oznacza wymaganie osobistego użytkowania nieruchomości /faktycznego/ przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki. Nie spełnia zatem warunku zstępny, który zadysponował działką na rzecz innej osoby w jakikolwiek sposób, np. wyraził zgodę na jej uprawę i pobieranie pożytków przez inną osobę. Roszczenia przewidziane w art. 118 ustawy nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Mają bowiem służyć zaspokojeniu interesów rolnika, nie zaś osób trzecich. W zasadzie przysługują rolnikowi, który przekazał gospodarstwo rolne Państwu. Nie przysługują również wszystkim zstępnym, lecz jedynie ściśle określonym w ust. 2a tegoż artykułu, czyli tym, którzy po śmierci rolnika faktycznie władają działką w zakresie wynikającym z prawa użytkowania, które jest niezbywalne.

Kolegium wyjaśniło przy tym, że według Słownika Języka Polskiego /wydawnictwo PWN, Warszawa 1995/ zstępni to krewni pochodzący od wspólnego przodka w linii prostej /dzieci, wnuki, prawnuki/. Ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt Ns 338/84 wynika, że H. J. jest synem W. N., zmarłej [...] r.

Przyznaniu na własność działki uprawnionemu lub jego zstępnym nie stoi na przeszkodzie przekazanie działki na własność gminy w trybie art. 15 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm./, co wynika z treści art. 118 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą przepisów ust. 1 - 2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach. Również zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i uzbrojenie terenu w urządzenia infrastruktury technicznej nie stanowi przeszkody w realizacji uprawnień wynikających z art. 118 ust. 1 i ust. 2a ustawy.

Z materiałów sprawy wynika, że decyzją Naczelnika Gminy B. z dnia [...] r. Nr [...] na wniosek W. N. przejęte zostało na własność Państwa, w zamian za świadczenie rentowe, gospodarstwo rolne bez budynków, o powierzchni ogólnej 6,25 ha, położone we wsi O. , gmina B. W myśl punktu 7 tej decyzji W. N. pozostawiono w dożywotnim użytkowaniu działkę gruntu o powierzchni 0.50 ha. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu operatu ewidencji gruntów sporządzonego na dzień 18 listopada 1977 r. wynika, że we władaniu W.N. znajdowała się działka nr [...] o powierzchni 0,81 ha. Z kolei z odpisu operatu ewidencji gruntów sporządzonego na dzień 11 maja 1978r. wynika, że działka gruntu nr [...] o powierzchni 0,81 ha została podzielona na dwie działki o numerze[...] , o powierzchni 0,29 ha, i o numerze [...] o powierzchni 0,52 ha. Z odpisu tego wynika również, że działki te wchodzą w skład P. F.Z. i są we władaniu H. J. Z materiałów sprawy wynika również, iż na podstawie decyzji Wojewody J. z dnia [...] r. sygn. akt GG.on.7011/47/94 działkę gruntu nr [...] przekazano nieodpłatnie na własność Gminie B.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r. H. J. wystąpił o "zwrot" działki siedliskowej nr [...] i "emerytalnej" nr[...] . Następnie pismem z dnia 26 kwietnia 2010r. zwrócił się o "zwrot działki emerytalnej" nr [...] w części oznaczonej na załączniku do podania. Na znajdującej się przy piśmie odbitce z mapy ewidencyjnej oznaczone są kolorem różowym granice działki nr[...] . Ze znajdujących się w aktach sprawy zeznań świadków złożonych pod odpowiedzialnością karną do protokołu w dniu 6 maja 2010r. przez M. B. oraz złożonych do protokołu w dniu 11 czerwca 2010 r. przez E.B. i S. S. wynika, H. N. po śmierci matki objął w posiadanie i uprawia działkę rolną uprzednio w granicach działki numer [...], a obecnie, po podziale, w granicach działki nr [...] o powierzchni 0,52 ha. W materiałach sprawy brak jest dowodów świadczących o utracie przez skarżącego władztwa nad działką gruntu nr [...] oraz świadczących o wygaśnięciu użytkowania na skutek niewykonywania go przez okres 10 lat. Przy czym należy również wskazać, iż organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, podał niewłaściwą informacją wynikającą z pisma Wójta Gminy B. z dnia [...]r. sygn. akt [...] w przedmiocie użytkowania działki gruntu nr [...] przez różnych użytkowników, bowiem we wskazanym piśmie Wójt Gminy B. podał, iż działka gruntu nr [...] i wydzielone z niej działki gruntu użytkowane były przez różnych użytkowników, przy czym należy wskazać, iż działka gruntu przez jej podziałami miała powierzchnię 3,11 ha. Skoro więc na podstawie materiałów sprawy przekazanych przez organ pierwszej instancji nie można wykazać w sposób niewątpliwy, iż prawo użytkowania działki gruntu [...] wygasło, a H. J. w złożonym odwołaniu wyraźnie wskazał, iż wnioskuje o przekazanie mu na własność będącej w jego władaniu działki nr[...] , to należy uznać, że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 118 ust. 2a ustawy w związku z art. 255 Kodeksu cywilnego do przyznania mu nieodpłatnie na własność działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,52 ha.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Gmina B. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącej Wójt Gminy B. zarzucił decyzji podjętej w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G.

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz.U. 2000 nr 50 poz. 291 ze zmianami) poprzez przyjęcie, iż H.J. po śmierci matki W. N., faktycznie włada działką gruntu o nr [...]o pow. [...] ha położonej w obrębie wsi O., gmina B.,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), poprzez dokonanie rażąco błędnych ustaleń faktycznych i uznanie, że wnioskodawca H. J. użytkował całość działki gruntu o nr [...] o pow. 0,52 ha położonej w obrębie wsi O., gmina B.,

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), poprzez naruszenie obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy pod kątem nie tylko prawnym, ale i faktycznym.

Powołując się na te zarzuty Gmina B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy poprzedzającej jej decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] r. (Nr[...] ).

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów, w której wykorzystano poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. w odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 12 listopada 2010r. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 18 stycznia 2011r. pełnomocnik Gminy B. wniosła o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że podziela ocenę organu odwoławczego, co do tego, że ani przekazanie działki, której dotyczy wniosek złożony na podstawie art. 118 ust. 2a powoływanej wcześniej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, gminie, czyli jej komunalizacja, ani zmiana przeznaczenia tej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie są okolicznościami, które uniemożliwiają wnioskodawcy spełniającemu warunki ustawowe, nieodpłatne nabycie własności tej działki w trybie wskazanego powyżej przepisu. (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1993r., sygn. akt SA/Wr 1823/92, ONSA 1994/3/88; wyrok NSA z dnia 19 października 1993r., sygn. akt II SA 1786/93, ONSA 1994/4/150). Ponadto w sprawie, której przedmiot wynika z przepisu art. 118 ust. 2a powoływanej ustawy na treść rozstrzygnięcia nie mają wpływu ewentualne nakłady finansowe poczynione na nieruchomość przez gminę przed datą złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o nieodpłatne nabycie jej własności.

Orzekając w sprawie kasacyjnie Sąd uwzględnił to, że realizowanie uprawnienia określonego we wskazywanym powyżej przepisie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników następuje w trybie określonym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Działania procesowe podejmowane przez właściwy organ dla załatwiania sprawy w sposób określony w tej ustawie podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i 29 kpa.

Gwarancją prawidłowego (tj. zgodnego z prawem) dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 7 kpa, w którym zawarta jest zasada prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumpcji, dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Zdaniem Sądu należy też zwrócić uwagę, że w literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006).

Powinności opisane powyżej dotyczą również organu dysponującego kompetencją do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu drugoinstancyjnym, wszczętym skutecznie wniesionym odwołaniem, poprzez które realizowana jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, sformułowana w art. 15 kpa i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zasada ta gwarantuje rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa, a jego treść wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi, jak i merytorycznymi, przy czym – wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności – organ odwoławczy jest zobligowany do rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie co wymaga dostatecznego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Zważyć też należy, że z istoty zasady realizowanej przez postępowanie odwoławcze wynika bezwzględny obowiązek organu odwoławczego uwzględnienia przy orzekaniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez ten organ decyzji, która w sposób ostateczny kończy instancyjne postępowanie administracyjne w sprawie. Tylko prawidłowe czynności organu odwoławczego w tym zakresie umożliwiają prawidłowe rozstrzygnięcie w warunkach określonych w art. 138 kpa.

W ocenie Sądu organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie naruszył prawo w omawianym powyżej zakresie, obarczając przez to podjęte orzeczenie wadliwością uprawniającą do uwzględnienia skargi.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw dla zaakceptowania stwierdzenia organu odwoławczego, iż "H. J. w złożonym odwołaniu wyraźnie wskazał, iż wnioskuje o przekazanie mu na własność będącej w jego władaniu działki nr[...]...".

Należy zwrócić uwagę, że H. J. w zakończeniu odwołania – powołując się na złożone "zeznania" – oświadczył, iż był dzierżawcą działki na podstawie umowy zawartej z Gminą B., a przed kilkoma laty złożył wniosek o zakup przedmiotowej działki, a ponadto, że domaga się zmiany zaskarżonej decyzji – jako niezgodnej z prawem – poprzez nieodpłatne przyznanie mu własności działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w obrębie wsi O.

W uznaniu Sądu takie oświadczenie – złożone w ramach czynności kwestionującej prawidłowość orzeczenia już wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym nie jest tożsame i nie może być traktowane jako dokonana w administracyjnym postępowaniu instancyjnym zmiana treści wniosku. Wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze prawniczej wskazywano na bezwzględnie wiążący charakter wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie, wyłączne prawo wnioskodawcy do kształtowania jego treści i zakresu oraz niemożność samodzielnego interpretowania żądania wniosku przez organ prowadzący postępowanie w sprawie.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że w materiale sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny, znajdują się dwa wnioski H. J. (z dnia 19 kwietnia 2010r. i z dnia 26 kwietnia 2010r.), w których żądania są różnie sformułowane. Pierwszy z nich dotyczy działki emerytalnej nr[...], a drugi tej samej działki, ale w części oznaczonej na załączniku do podania.

Zdaniem Sądu dla przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania jurysdykcyjnego w tej sprawie konieczne było uzyskanie od wnioskodawcy jednoznacznego oświadczenia co do istoty żądania, bowiem wyjaśnienie tej kwestii determinuje dalszy tok postępowania. (Zasadne jest twierdzenie organu pierwszej instancji, co do braku legalnej możliwości objęcia orzeczeniem wydanym w trybie art. 118 ust. 2 a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników tylko części działki użytkowanej przez zstępnego osoby uprawnionej.)

Zważyć również należy, że wskazany powyżej przepis wymaga od zstępnego osoby, której przysługiwało prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, faktycznego władania tą samą działką w zakresie odpowiadającym uprawnieniom tej osoby po jej śmierci.

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie akceptuje, warunek faktycznego władania nieruchomością, o którym mowa w art. 118 ust. 2a powoływanej ustawy po śmierci rolnika zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom wymaga osobistego użytkowania nieruchomości przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki, a wykładnia wskazanego powyżej przepisu wymaga, aby użytkowanie zstępnych miało charakter ciągły. (np. wyrok NSA z dnia 9 lipca 1998r., sygn. akt SA/Bk 1482/97, ONSA 1999/2/62; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2009r., sygn. akt VIII SA/Wa 43/09, Lex nr 553634).

Istotne zatem jest, że wbrew uznaniu organu odwoławczego materiał sprawy, w tym zeznania świadków, nie potwierdza nieprzerwanego użytkowania w całości przedmiotowej działki (powstałej po podziale nieruchomości) przez wnioskodawcę.

Świadek E. B. potwierdza fakt użytkowania działki przez H. J. do 1989 roku, świadek S. S. mimo, że – jak oświadcza – jest sąsiadem wnioskodawcy od 1985r. potwierdza fakt użytkowania przez niego działki "nr [...] o powierzchni i kształcie jak na załączonej do wniosku mapie" od śmierci W. N., czyli od roku 1984, a świadek M. B. potwierdza fakt użytkowania przez H. J. działki od momentu kiedy sprawuje funkcję sołtysa tj. od 2003 roku w takim zakresie, jaki został określony w załączniku graficznym do podania o zwrot części działki nr[...].

Poza oceną organu odwoławczego pozostała treść protokołu sporządzonego z oględzin przedmiotowej działki dokonanych w dniu 26 kwietnia 2010r. przez inspektora z Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w B. oraz uprawnionego geodetę.

Organ odwoławczy orzekając w sprawie nie wyjaśnił również w jaki sposób realizowane było i jest przez wnioskodawcę władanie tą częścią działki nr[...], która nie jest uprawiana i znajduje się poza częścią odręcznie obrysowaną na załączniku do wniosku.

Ponadto nie odniósł się do oświadczeń H. J. dotyczących umowy dzierżawy przedmiotowej działki zawartej z Gminą oraz podjętych przez niego działań zmierzających do zakupu tej działki. Zdaniem Sądu działania takie, szczególnie, jeżeli były podjęte po dniu 1 stycznia 1999 roku wydają się niezrozumiałe w przypadku osoby, która może skorzystać z przywileju wynikającego z art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że zgromadzony dotychczas materiał sprawy nie dostarcza nie budzących wątpliwości podstaw faktycznych dla stwierdzenia, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki wymagane dla pozytywnego orzeczenia na podstawie wskazanego powyżej przepisu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 powołanej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien przede wszystkim podjąć czynności zmierzające do sprecyzowania przez H. J. żądania wniosku, a w dalszych czynnościach procesowych uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.

H.B.15.02.2011r.