Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 305/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2010 nr 168 poz 16 art. 1 pkt 3 lit. a)
law: Rozporządzenie Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z  jednostek pojazdowych oraz kart kierowców
article: § 3 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 159 poz 1128
law: Rozporzadzenie Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart  kierowców oraz warunków przechowywania tych danych.
article: art. 4 pkt 17, art. 5 ust. 3, art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 16 ust. 2 pkt 4, art. 92a ust. 1, 6, 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 551 § 1 i 5, art. 552, art. 553, art. 584(2) § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant asystent sędziego Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 299/15 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. Sp. z o.o. w N. 2100 (dwa tysiące sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 299/15, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

I

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

Przeprowadzona w dniach od [...] października do [...] listopada 2014 r. kontrola Spółki P. wykazała naruszenia dotyczące: wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji z Ip. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, ze zm.; powoływanej dalej jako: u.t.d.); obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d.; obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd z lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. Kontrola obejmowała okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] sierpnia 2014 r. W okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudnionych było średnio 10 kierowców.

W trakcie kontroli okazano licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy nr [...] udzieloną dla M. N. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą P. oraz decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. o przeniesieniu uprawnień z niej wynikających na Spółkę. Ponadto okazano licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, wydaną na podstawie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. o przeniesieniu uprawnień dla przekształconej Spółki, z okresem ważności od [...] sierpnia 2012 r. do [...] sierpnia 2017 r. Kontrolujący zwrócił się do organu, który wydał ww. licencję z prośbą o wskazanie terminu ważności uprawnień Spółki do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego.

W odpowiedzi na powyższe Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, iż uprawnienia dotyczące wykonywania międzynarodowego transportu drogowego przekształcona Spółka uzyskała w dniu [...] marca 2014 r. i od tej daty je posiada.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. organ wezwał Spółkę do wskazania uprawnień, którymi posługiwała się w okresie kontroli od [...] stycznia 2014 r. do [...] lutego 2014 r., tj. - do momentu wydania decyzji o przeniesieniu uprawnień wynikających z licencji krajowej oraz do momentu wydania decyzji z dnia [...] marca 2014 r. o przeniesieniu uprawnień wynikających z licencji międzynarodowej.

W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. Spółka wskazała, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. o przeniesieniu uprawnień na przekształconą Spółkę pozwalała wykonywać przewozy od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia jej wydania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 13.000 zł za stwierdzone naruszenia. W uzasadnieniu podniesiono, że podstawę prawną nałożenia kary stanowi art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. oraz Ip. 1.1., lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. Organ argumentował, że z materiału dowodowego wynika, iż w okresie objętym kontrolą od [...] stycznia 2014 r. do [...] lutego 2014 r. kierowcy Spółki bezsprzecznie wykonywali przewozy krajowe transportu drogowego na rzecz P. Sp. z o.o. Również przed datą uzyskania decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. o przeniesieniu uprawnień dla przekształconej Spółki, kierowcy wykonywali przewozy międzynarodowe transportu drogowego. Zdaniem organu, skoro w powyższym okresie przedsiębiorstwo nie posiadało stosownych uprawnień do wykonywania przewozów krajowych i międzynarodowych, Spółka podlega karze pieniężnej w kwocie 8.000 zł z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d.

Odnośnie naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. Nr 159, poz. 1128, zwanego dalej: rozporządzeniem z 23 sierpnia 2007 r.) dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni, przeprowadzając ponownie postępowanie. Tymczasem analiza danych z kart kierowców: K. J., J. K., W. O. oraz T. R. wykazała, że odczyty wykonano w odstępach większych niż 28 dni. W konsekwencji za naruszenie powyższego obowiązku za każdy z przypadków organ, zgodnie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d., nałożył karę pieniężną w wysokości 500 zł.

W odniesieniu zaś do naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego – za każdy pojazd organ stwierdził, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 23 sierpnia 2007 r., dane z tachografu cyfrowego podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni. Tymczasem analiza danych z tachografu cyfrowego pojazdu o nr rej.: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wykazała, że odstęp pomiędzy odczytami wynosił odpowiednio 95 dni, 92 dni, 92 dni, 92 dni, 96 dni, 92 dni. W związku z powyższym organ za naruszenie ww. obowiązku za każdy z przypadków, zgodnie z lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d., nałożył karę pieniężną w wysokości 500 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. Sp. z o.o., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania przed organem I instancji oraz przeprowadzenia dowodu z decyzji GITD z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu strona podniosła, że we wskazanej decyzji organ licencyjny ustalił ważność licencji dla Spółki na okres od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r., co oznacza, że w okresie objętym kontrolą, posiadała ważną licencję. Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 13 u.t.d., Spółka wskazała, że ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje wygaśnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego w wyniku przekształcenia podmiotu gospodarczego. Mając zaś na uwadze treść art. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia nr 581/2010 podała, że szczegółowa analiza danych zapisanych w pamięci tachografów, których pliki były pobierane podczas kontroli wykazała, że pomiędzy jednym odczytem a kolejnym nie doszło do przekroczenia 90 dni użytkowania pojazdu lub 28 dni użytkowania karty kierowcy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca 2014 o przeniesieniu uprawnień na P. sp. z o.o. jest mu znana z urzędu, a jej treść została uwzględniona w rozstrzygnięciu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 2 oraz art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. GITD wywiódł, że podmiot przekształcony może korzystać z licencji podmiotu przekształcanego wyłącznie po otrzymaniu decyzji organu licencyjnego o przeniesieniu uprawnień na podmiot przekształcony. Zdaniem organu fakt, że licencja wydana na rzecz podmiotu przekształcanego oraz uprawnienia z niej wynikające nie wygasają w momencie zakończenia procesu przekształcenia, nie ma w tej sytuacji znaczenia, ponieważ przekształcenie działalności gospodarczej prowadzonej przez osobę fizyczną M. N. pod nazwą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe M. w spółkę prawa handlowego P. sp. z o.o. spowodowało, że przedsiębiorca przekształcany staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki do rejestru (dzień przekształcenia). W dniu przekształcenia ex lege przestał istnieć podmiot posiadający licencję, zatem nie mógł wykonywać uprawnień z niej wynikających, zaś nowopowstała Spółka licencji jeszcze nie uzyskała ponieważ do [...] marca 2014 r. nie była jeszcze wydana decyzja o przeniesieniu uprawnień na P. sp. z o.o. Organ wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż od [...] stycznia 2014 r. do [...] lutego 2014 r. kierowcy wykonywali przewozy drogowe na rzecz P. Sp. z o.o., a przed dniem [...] marca 2014 r. kierowcy wykonywali również przewozy międzynarodowe oraz, że w okresach tych Spółka nie posiadała stosownych uprawnień. Tym samym organ stwierdził, że kara pieniężna za powstałe naruszenie w wysokości 8.000 zł została nałożona zasadnie i zgodnie z przepisami prawa.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia nr 581/2010 stwierdzając, że kwestie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej i karty kierowcy, tj. 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej oraz 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy, w prawie krajowym reguluje § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r. Zdaniem organu, skoro ustawodawca nie użył dodatkowego określenia dnia, rozumieć należy go jako dzień kalendarzowy, a zatem przyjęty przez organ okres 90 dni kalendarzowych odnośnie danych z tachografów cyfrowych zainstalowanych w pojazdach i okres 28 dni odnośnie danych z kart kierowców są zgodne z prawem. W ocenie organu, ze względu na fakt, iż dane z tachografów cyfrowych zainstalowanych w pojazdach oraz dane z kart kierowców sczytywane były z naruszenie ww. terminów, zaistniało naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d., jako lp. 6.3.11 i 6.3.12.

W skardze na powyższą decyzję P. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje wygaśnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego w konsekwencji przekształcenia podmiotu gospodarczego, a regulację art. 13 ust. 2 u.t.d. należy traktować jako skierowany do organu nakaz przeniesienia uprawnień wynikających z licencji w przypadku wystąpienia wskazanych w nim okoliczności.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 20 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, z jakim momentem spółka, która została przekształcona w trybie art. 552 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030; zwanej dalej: k.s.h.), może korzystać z licencji posiadanej przez podmiot przekształcany, uzyskanej na podstawie art. 5 ust. 1 u.t.d. Należało zatem wskazać, czy uprawnienie to przysługiwało dopiero po wydaniu decyzji przenoszącej licencję na spółkę przekształconą, z powołaniem się na art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d., jak to przyjął organ odwoławczy, czy też przekształcona spółka mogła z licencji korzystać już z chwilą wpisu do rejestru, stosownie do art. 553 § 2 k.s.h. Przepis ten przyjmuje bowiem zasadę warunkowego przejścia na spółkę przekształconą uprawnień publicznoprawnych, tj. w sprawie niniejszej licencji na wykonywanie transportu drogowego. W tym miejscu WSA podniósł, że art. 13 ust. 1 u.t.d. ustanawia generalny zakaz odstępowania licencji osobom trzecim lub przenoszenia uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią, poza ustawowo wskazanymi przypadkami jej przeniesienia na inny podmiot w drodze decyzji przez organ udzielający licencji. Sąd wskazał, że wydania decyzji przenoszącej uprawnienia wynikające z licencji wymaga właśnie przekształcenie się spółki, dokonane m.in. w trybie art. 552 k.s.h. Nie wchodzi więc tutaj w grę niczym nieograniczony automatyzm w przejściu na spółkę przekształconą uprawnień wynikających z licencji posiadanej przez podmiot przekształcany, bowiem wymagana jest tutaj decyzja organu licencyjnego, wydana na podstawie art. 13 ust. 2 u.t.d. w postępowaniu wszczętym na wniosek spółki przekształconej.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska zawartego w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 183/15, zgodnie z którym podmiot przekształcony jako kontynuator praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego jest nadal w posiadaniu uprawnienia do wykonania przewozu, o czym świadczy taki sam okres ważności na licencji podmiotu przekształconego, jaki został wskazany w licencji przedsiębiorcy przekształcanego. WSA podzielił zaś argumentację organów, że do czasu wydania dla przekształconej spółki pozytywnej decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.t.d., podmiot ten nie może wykonywać transportu drogowego na podstawie licencji posiadanej przez podmiot przekształcany. Skoro zatem we wskazanym okresie skarżąca jako spółka przekształcona nie dysponowała jeszcze decyzją przenoszącą na nią uprawnienia z licencji posiadanej przez podmiot przekształcany, na wykonywanie krajowego oraz międzynarodowego transportu drogowego, to tym samym wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji. W przedstawionych okolicznościach zachodziły więc podstawy prawne do nałożenia na spółkę przekształconą kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł.

Za prawidłowe WSA uznał również nałożenie kary na skarżącą za stwierdzone naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy oraz z urządzenia rejestrującego. W tym zakresie Sąd podniósł, że częstotliwość pobierania danych z tachografu cyfrowego oraz z karty kierowcy określone zostały w polskim porządku prawnym w § 3 ust. 1 pkt 1 oraz w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. nr 159, poz. 1128 ze zm.). Zdaniem WSA, skoro powołane przepisy wyznaczają maksymalny okres na wczytanie danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni, a z tachografu cyfrowego pojazdu co najmniej raz na 90 dni, zaś w czasie kontroli ujawniono, że dane z kart określonych kierowców oraz tachografów cyfrowych zainstalowanych w pojazdach o wskazanych numerach rejestracyjnych sczytywano z przekroczeniem tych terminów, należało uznać, że nie dochowano wymogu, co skutkowało nałożeniem kary finansowej. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że organy prawidłowo obliczyły długość maksymalnych okresów na wczytanie danych, przyjmując jako dni zarejestrowanej działalności wszystkie dni tygodnia. Zdaniem WSA, nie można było przyjąć, że dni wolne od pracy nie są dniami prowadzenia zarejestrowanej działalności przez przedsiębiorstwo transportowe, którego kierowcy w tym czasie m.in. wykonują przewozy. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż brak użycia przez ustawodawcę w rozporządzeniu z dnia 23 sierpnia 2007 r. dodatkowego określenia dnia, należało rozumieć jako dzień kalendarzowy.

W konsekwencji powyższego Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy i właściwej jego kwalifikacji prawnej, z zachowaniem reguł postępowania i zapewnieniem skarżącej w nim pełnego udziału. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a. WSA podzielił również stanowisko organu, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 92c i 92b u.t.d.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Sp. z o.o., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania za I i II instancję, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 13 ust. 2 pkt 2 oraz art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. w zw. z art. 552, 553, 584[2] § 1 i 2 k.s.h., wyrażającą się w nieprawidłowym uznaniu, że strona może korzystać z licencji podmiotu przekształconego wyłącznie po otrzymaniu decyzji organu licencyjnego o przeniesieniu uprawnień na podmiot przekształcony, w sytuacji gdy licencja wydana na rzecz podmiotu przekształcanego (tj. in concreto M. N. - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe M.) oraz uprawnienia z niej wynikające – nie wygasły w momencie zakończenia procesu przekształcenia, w związku z czym brak jest przesłanek do karania podmiotu przekształconego, który wykonując transport nie uzyskał jeszcze decyzji o przeniesieniu licencji, gdy jednocześnie w dacie wydawania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na stronę, organ administracyjny dysponuje już wspomnianą decyzją o przeniesieniu licencji;

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu, tj. art. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych i kart kierowców (Dz. Urz. UE L 168/16 z dnia 02.07.2010) w zw. z przepisem pkt 3 Preambuły do tego rozporządzenia, a także § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dn. 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. nr 159, poz. 1128), wyrażającą się w nietrafnym przyjęciu, że przy obliczaniu maksymalnych okresów na wczytanie danych z kart kierowców oraz urządzeń rejestrujących należy przyjmować, jako dni zarejestrowanej działalności - wszystkie dni tygodnia, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia w/w unormowań prowadzi do wniosku, iż dokonując wskazanych obliczeń okresu pomiędzy poszczególnymi odczytami należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności w tachografie cyfrowym i na karcie kierowcy, tj. dni w których urządzenia rejestrujące i karty kierowców są używane;

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania zarzutu drugiego zawartego w skardze z [...] czerwca 2015 r. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2015 r., dotyczącego "naruszenia (przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego - przyp.) przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ II instancji oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie załączonej do odwołania ostatecznej decyzji GITD z [...] marca 2014 r. w przedmiocie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego transportu drogowego rzeczy z przedsiębiorcy M. N. - Przedsiębiorstwa Wielobranżowego M. na P. spółkę z o.o. oraz ustalenia ważności licencji wydanej w wyniku przeniesienia w/w uprawnień na okres od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r., co doprowadziło organ do błędnych ustaleń faktycznych i nieuzasadnionego przypisania stronie naruszenia - w sytuacji, gdy na mocy w/w decyzji przeniesiono w całości uprawnienia wynikające z licencji z przedsiębiorcy M. N. - Przedsiębiorstwa Wielobranżowego M. na P. spółkę z o.o. w N. i ustalono ważność licencji wydanej w wyniku przeniesienia w/w uprawnień na okres od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r., co oznacza, że strona w okresie objętym kontrolą posiadała zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wydane na skarżącą P. spółkę z o.o. w N.";

4. przepisów postępowania,, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. dopuścił się naruszenia wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie załączonej do odwołania ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2014 r. w przedmiocie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego transportu drogowego rzeczy z przedsiębiorcy M. N. - Przedsiębiorstwa Wielobranżowego M. na P. spółkę z o.o. oraz ustalenia ważności licencji wydanej w wyniku przeniesienia w/w uprawnień na okres od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r., co oznacza, że strona w okresie objętym kontrolą posiadała zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wydane na skarżącą P. sp. z o.o. w N.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w części ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie, w ocenie kasatora, miało postać kwalifikowaną, tzn. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej powoduje, iż trzeba odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego łącznie.

Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu tychże zarzutów kasacyjnych uznał za zasadny zarzut dotyczący obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy sformułowany na podstawie art. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców w związku z pkt 3 preambuły do w/w Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane wielokrotnie w orzecznictwie NSA (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14) oraz w piśmie Dyrektora Departamentu Transportu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r., w których wyrażono pogląd, iż w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r., dane z karty kierowcy pobiera się co najmniej raz na 28 dni. Natomiast według art. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. (Dz. U. UE L 2010.168.16) w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (zwane dalej: rozporządzeniem Komisji) maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Oznacza to, że podmiot wykonujący przewóz naruszy powyższy obowiązek w zakresie wykonywania przewozów, a tym samym podlegać będzie odpowiedzialności administracyjnej, jeżeli nie pobierze danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni. Z uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i wyroku wynika, iż Sąd I instancji akceptuje pogląd, że czynność wczytywania danych powinna być wykonana co najmniej raz na 28 dni kalendarzowe.

Powoduje to, że kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest to, czy przy realizacji tego obowiązku, podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy czy też wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu nie dokonują na tym tle jakichkolwiek rozróżnień, co skłoniło organ Sąd I instancji w analizowanej sprawie, do przyjęcia niekorzystnej dla przedsiębiorcy wykładni tych regulacji, a w rezultacie do akceptacji nałożenia w tym zakresie kary przez organ administracji. Stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe, co doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego a także przepisów postępowania. Błąd wynika z faktu nie odniesienia się do obowiązku stosowania pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji. Organ i Sąd I instancji nie wyjaśnili przyczyn, dla których stosując art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym pominął powyższy przepis rozporządzenia Komisji, który stanowi wyraźnie: "Określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności." Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie pogląd o tym, że rozporządzenie Komisji nie mogło zostać pominięte przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców (zob. wyrok NSA z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14; wyrok NSA z 5 maja 2016 r., II GSK 2719/14 oraz wyrok NSA z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2677/14). O obowiązku stosowania się organu do przepisów rozporządzenia Komisji, decydowała treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada zobowiązująca organy administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Należy zwrócić uwagę na treść art. 2 rozporządzenia Komisji, w myśl którego rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami.

Naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym w niniejszej sprawie pominięto, iż dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe czy też dni zarejestrowanej działalności samego przedsiębiorstwa. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Wątpliwości co do tej kwestii nie pozostawiają opisane wyżej przepisy rozporządzenia Komisji." (por.: wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14).

W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie ocena, czy organ nakładając na skarżącego sankcje z tego tytułu uwzględniał wszystkie dni kalendarzowe, czy też okresy zarejestrowanej działalności kierowców z uwzględnieniem okresów odpoczynku.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. art. 13 ust. 2 pkt 2 oraz art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. w zw. z art. 552, 553, 584[2] § 1 i 2 k.s.h., poprzez uznanie, że strona może korzystać z licencji podmiotu przekształconego wyłącznie po otrzymaniu decyzji organu licencyjnego o przeniesieniu uprawnień na podmiot przekształcony oraz ściśle powiązane z tym zarzutem zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazane w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie doszło do przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną w spółkę kapitałową prawa handlowego (spółkę z o.o.), którą to sytuację normują przepisy art. 551 § 5 k.s.h. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własne wyrażone w orzecznictwie poglądy dotyczące prawidłowej wykładni i zastosowania w sprawie przepisu art. 584[2] k.s.h. (zob. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. II GSK 1873/15). Nie budzi bowiem wątpliwości pogląd, iż przepis ten nie znajduje zastosowania do tych praw i obowiązków, których przejście na podmiot przekształcony następuje w oparciu o przepisy szczególne innych ustaw. Taka też sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarżący kasacyjnie skupiając się na rozważaniach w kwestii tego, czy na gruncie przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą w spółkę kapitałową prawa handlowego, mamy do czynienia z sukcesją uniwersalną, czy też quasi-kontynuacją, zdaje się w ogóle nie dostrzegł, że regulacja art. 584 k.s.h. - w istocie rzeczy tożsama z normą wyrażona w art. 553 ust. 1 i ust. 2 k.s.h. - zawiera wyraźne zastrzeżenie, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. W zakresie przejścia uprawnień płynących z licencji na transport drogowy, tego rodzaju unormowanie o charakterze lex specialis zawiera natomiast przepis art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że przejście uprawnień wynikających z licencji udzielonych przedsiębiorcy przekształcanemu, może nastąpić wyłącznie w drodze prawo-kształtującej decyzji właściwego organu administracji. Stosownie do treści art. 4 pkt 17 u.t.d., licencja to decyzja administracyjna wydana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Dopiero zatem decyzja konstytutywna powoduje, że podmiot powstały wskutek przekształcenia przewidzianego w przepisach k.s.h. nabywa uprawnienia wynikającej z licencji udzielonej innemu przedsiębiorcy, gdyż zasadą jest zakaz odstępowania lub przenoszenia tego rodzaju praw.

O konstytutywnym charakterze decyzji wydanej w trybie art. 13 ust. 2 u.t.d., świadczy również dyspozycja normy prawnej zamieszczonej w art. 16 ust. 2 pkt 4 u.t.d., która przewiduje, że w razie likwidacji albo postanowienia o ogłoszeniu upadłości obejmującej likwidację majątku przedsiębiorcy, któremu została udzielona licencja, wygasa ona z mocy samego prawa, chyba że zachodzą okoliczności określone w art. 13 ust. 2 tej ustawy, a więc gdy dochodzi do przeniesienia tychże uprawnień w drodze decyzji właściwego organu. Organ licencyjny dokonując przeniesienia uprawnień w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, winien orzekać w oparciu o regulacje obowiązujące w dacie wydania decyzji konstytutywnej, udzielając licencji przedsiębiorcy powstałemu dopiero wskutek przekształcenia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 29 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 901/09), iż: "decyzja, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy jest również decyzją o udzieleniu licencji tyle tylko, że wydaną w trybie przeniesienia uprawnień. Tryb ten nie różni się jednak zasadniczo od normalnego trybu wydawania licencji, skoro w obydwu przypadkach wymagany jest wniosek i spełnienie przesłanek z art. 5. ust. 3 ustawy." Także w wyroku z dna 19 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 880/09) NSA wskazał na konstytutywny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 13 ust. 2 u.t.d., podkreślając, że: " Na ogół nie jest kwestionowany pogląd, że podmioty przekształcane i przekształcone na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, czy też art. 551 § 1 k.s.h. zachowują tożsamość. Podmiotowość w zakresie praw i obowiązków publicznoprawnych jest jednak postrzegana inaczej. (...) Do przypadków przekształceń podmiotowych, w tym na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, ustawodawca odnosi się w art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem organ, który udzielił licencji, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z niej wynikające w razie połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z odrębnymi przepisami, przedsiębiorcy posiadającego licencję, pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę, przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5 ust. 3 u.t.d. W wymienionych przypadkach uprawnienia nie są przenoszone skutkiem realizacji woli licencjobiorcy względnie organu założycielskiego, lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej (decyzji administracyjnej wydanej przez licencjodawcę). (...) Dopóki nie nastąpi skuteczne przeniesienie uprawnień, dopóty spółka handlowa, legitymująca się jedynie licencją udzieloną przekształcanemu przedsiębiorstwu państwowemu, nie uzyska uprawnień do wykonywania transportu drogowego i - w razie jego wykonywania - podlegać będzie karze pieniężnej w związku z brakiem wymaganej licencji." (wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1873/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, iż na gruncie ustawy o transporcie drogowym przepis art. 13 ust. 1 u.t.d. ustanawia generalny zakaz odstępowania licencji osobom trzecim lub przenoszenia uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią.

W art. 13 ust. 2 u.t.d. zawarty jest wyczerpujący katalog sytuacji, w których organ udzielający licencji może ją przenieść w drodze decyzji na inny podmiot, pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę, przejmującego uprawnienia wynikające z licencji, wymagań określonych w art. 5 ust. 3. Z woli ustawodawcy przypadkiem wymagającym wydania decyzji w przedmiocie przeniesienia uprawnień wynikających z licencji jest przekształcenie się w spółkę. Nie wchodzi więc tutaj w grę niczym nieograniczony automatyzm w przejściu na spółkę przekształconą uprawnień wynikających z licencji posiadanej przez osobę fizyczną, gdyż, jak to wyżej wskazano, wymagana jest tutaj decyzja organu licencyjnego, wydana na podstawie art. 13 ust. 2 utd w postępowaniu wszczętym na wniosek spółki przekształconej – por. art. 13 ust. 3 u.t.d. (wyrok NSA z 30 czerwca 2010 r., II GSK 653/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. też wyrok NSA z 27 października 2015 r. II GSK 1996/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów zgodzić się należy ze stanowiskiem zajętym przez Sąd pierwszej instancji, podzielającym stanowisko organu, że do czasu wydania pozytywnej dla spółki przekształconej decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.t.d., spółka przekształcona nie może wykonywać transportu drogowego na podstawie licencji posiadanej przez inny podmiot.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o treść art. 203 pkt 1 p.p.s.a.