Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 82/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 191 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 149 poz 887
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatu Przemyskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Przemyskim a Miastem Opole przez wskazanie podmiotu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej W.P. umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej postanawia wskazać Miasto Opole jako właściwe w sprawie.


UZASADNIENIE

Powiat Przemyski, wnioskiem z 18 marca 2020 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Miasta Opole jako organu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę wychowanie małoletniej W.P. umieszczonej w niezawodowej rodzinie zastępczej M. i T.K.

W uzasadnieniu organ wnioskujący podał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W.P. urodziła się w dniu 4 kwietnia 2019 r. w Opolu. Fakt urodzenia dziecka został zgłoszony w Urzędzie Stanu Cywilnego w Opolu przez matkę Z.P., która od wielu lat zamieszkuje w Opolu. Od dnia 14 grudnia 2018 r. mieszka ona pod adresem: [...] w Opolu, gdzie wraz z partnerem wychowuje starsze dziecko, które również urodziło się w Opolu. W latach 2014-2016 Z.P. pracowała w Opolu. Całość jej aktywności życiowej skupiała i skupia się w Opolu, z którym to miastem wiąże dalsze plany życiowe. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Przemyślu III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 7 października 2019 r. sygn. akt III Nsm [...]/19 umieszczono małoletnią W.P. w rodzinie zastępczej u M. i T.K. zam. [...] Przemyśl na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Z.P. przedstawiła oświadczenie, z którego wynika wprost, że bezpośrednio przed umieszczeniem córki w rodzinie zastępczej mieszkała i nadal zamieszkuje w Opolu. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Przemyślu wskazało na brzmienie art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz.1145 ze zm.; dalej "k.c.") tj., że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W ocenie organu, w świetle przedstawionych okoliczności miejscem zamieszkania matki małoletniej w rozumieniu przepisów k.c. jest miasto Opole. W związku z tym organ – powołując się na brzmienie art. 26 § 1 k.c. – uznał, że miejscem zamieszkania W.P. jest miejsce zamieszkania Z.P., jako rodzica, któremu przysługuje wyłącznie władza rodzicielska. Okoliczność pobytu dziecka u osób ustanowionych w późniejszym okresie rodziną zastępczą nie mają znaczenia prawnego dla ustalenia miejsca zamieszkania dziecka. W konsekwencji Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Przemyślu realizujące zadania z zakresu pieczy zastępczej przekazało do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu projekt jednostronnie podpisanego Porozumienia w sprawie określenia warunków pobytu i wysokości wydatków na opiekę i wychowanie dziecka W.P. umieszczonej w rodzinie zastępczej.

Pismem z dnia 30 stycznia 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Opolu zwrócił projekt porozumienia bez podpisu, stwierdzając, że Miasto Opole nie jest właściwe do ponoszenia wydatków. W ocenie Miasta Opola właściwym do ponoszenia wydatków na dziecko jest Powiat Przemyski, gdyż dziecko po urodzeniu nie mieszkało w Opolu. Bezpośrednio przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej przebywało faktycznie u osób ustanowionych w późniejszym okresie rodziną zastępczą. Jest zarejestrowane u lekarza rodzinnego w Przemyślu. Osoby u których przebywało dziecko pobierały świadczenia rodzinne i wychowawcze w GOPS w Medyce. W odpowiedzi na kolejne pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Przemyślu z 12 lutego 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Opolu nie uwzględnił wskazanych tam argumentów wyrażając swoje stanowisko w piśmie z dnia 28 lutego 2020 r.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pismem z dnia 1 lipca 2020 r. Miasto Opole podtrzymało swoje stanowisko, że nie jest podmiotem właściwym w sprawie.

Organ pozostający w sporze wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci "celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". Zgodnie z art. 2 pkt 5 w/w ustawy pod pojęciem "dziecka" rozumie się dziecko własne, dziecko przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, dziecko znajdujące się pod opieką prawną lub dziecko umieszczone w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 w/w ustawy osobami uprawnionymi do świadczenia wychowawczego są matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, opiekun prawny dziecka albo dyrektor domu pomocy społecznej. Na podstawie art. 2 pkt 10 w/w ustawy opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, natomiast zgodnie z art. 2 pkt 11 w/w ustawy organem właściwym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze lub otrzymującej świadczenie wychowawcze, a w przypadku gdy o świadczenie wychowawcze ubiega się dyrektor domu pomocy społecznej - właściwego ze względu na miejsce położenia tego domu pomocy społecznej.

Z uwagi na powyższe oraz w oparciu analizę treści pisma z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Medyce nr [...] z dnia 17 stycznia 2020 r. Miasto Opole wskazało, że bezpośrednio przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, W.P. zamieszkiwała w miejscowości Hureczko na terenie Gminy Medyka oraz że M.K. była opiekunem faktycznym dziecka tj. osobą faktycznie opiekującą się dzieckiem, która wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.

W związku z powyższym dokumentacja zebrana przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Opolu potwierdza fakt, że dziecko W.P. przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej nie zamieszkiwała na terytorium Miasta Opola, a na terenie miejscowości Hureczko w Powiecie Przemyskim, co tym samym podważa właściwość Miasta Opola w związku z zastosowaniem art. 191 ust 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Powiatem Przemyskim a Miastem Opole w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej W.P. umieszczonej w rodzinnej pieczy zastępczej.

Zgodnie z art. 180 pkt 13 lit. a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, do zadań własnych powiatu należy finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, placówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do ust. 1 pkt 1 powołanego przepisu, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3).

W związku z ustaleniem, że umieszczenie po raz pierwszy małoletniej W.P. w pieczy zastępczej miało miejsce po raz pierwszy na mocy postanowienia z dnia 7 października 2019 r. sygn. akt III Nsm [...]/19 Sądu Rejonowego w Przemyślu III Wydział Rodzinny i Nieletnich, należało rozważyć, czy można ustalić miejsce zamieszkania dziecka w tym okresie. Przy ustaleniu powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest w pierwszej kolejności stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 cyt. ustawy oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13). Ustawa posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy.

W świetle tego przepisu, miejsce zamieszkania Z.P. przed dniem 7 października 2019 r. będzie zatem również miejscem zamieszkania małoletniej W.P. Z art. 25 k.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. I OW 164/08, 2 września 2009 r., sygn. I OW 85/09 i 27 czerwca 2013 r., sygn. I OW 41/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy miejscem zamieszkania Z.P. od wielu lat jest Miasto Opole. Z przedstawionej Sądowi dokumentacji nie wynika także, aby przed dniem 7 października 2019 r. miejsce zamieszkania małoletniej W.P. określał sąd opiekuńczy, jak również, aby Z.P. została pozbawiona władzy rodzicielskiej. Zatem należy przyjąć, że w świetle art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania W.P., jako dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską matki Z.P. było Miasto Opole. Oznacza to, że w tej sprawie podmiotem właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę wychowanie małoletniej W.P. jest Miasto Opole.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.