Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1668/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 134, 148, 152 ust. 1, 153, 154 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.- zwanej dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...].03.2011 r., w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania wniesionego przez Pogotowie Ratunkowe w K. z siedzibą w K. ([...]) przy ul. N., od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia powyżej 150 000 osób - ryczałt miesięczny o kodzie postępowania numer [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej także "WOW NFZ") w dniu 21 stycznia 2011 r. ogłosił konkurs ofert numer [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 marca 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. na obszarze: powiat [...], miasto i powiat K. w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia powyżej 150 000 osób - ryczałt miesięczny.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono "na nie większą niż 2 329 900,00 PLN na okres rozliczeniowy od 2011-03-01 do 2011-12-31".

Zgodnie z ogłoszeniem, ofertę należało złożyć w WOW NFZ pod rygorem odrzucenia w formie pisemnej z podpisanymi wszystkimi stronami dokumentów należących do oferty oraz w formie elektronicznej, w zamkniętych kopertach lub paczkach z pieczątką Oferenta, w terminie do dnia 4 lutego 2011 r. Do postępowania zostały złożone 2 oferty.

Pogotowie Ratunkowe w K. z siedzibą w K. ([...]) przy ul. N., (zwane dalej "Świadczeniodawcą", "Odwołującym") złożyło ofertę nr [...].

W części jawnej komisja konkursowa, zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert.

Świadczeniodawca do swojej oferty dołączył oświadczenie, że zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz, że przyjmuje je do wykonania.

W dniu [...] lutego 2011 r. komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę u obu oferentów. Kontrola u Świadczeniodawcy wykazała zgodność stanu faktycznego z wymaganiami konkursu ofert.

W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, w dniu 15 lutego 2011 r. komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 2 oferty.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania z dnia 17 lutego 2011 r. wynika, iż oferta Świadczeniodawcy zajęła 2 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 67,0 punktów w tym za:

- ofertę cenową - 28,2 punktów;

- ciągłość - 5,0 punktów;

- kompleksowość - 5,8 punktów

- jakość - 23,0 punktów;

- dostępność - 5,0 punktów.

W dniu 18 lutego 2011 r. komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z Oferentem, w wyniku których ustalono ostatecznie ryczałt miesięczny w wysokości 209 691,00 zł oraz liczbę planowanych świadczeń, wyrażonych w jednostkach rozliczeniowych, równą 10. W trakcie negocjacji Oferent obniżył pierwotną cenę za jednostkę rozliczeniową równą 230 000 zł - o ok. 9%.

Komisja, działając na postawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzenia [...] i zarządzenia [...], dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach, z ofert niepodlegających odrzuceniu.

Oferta Świadczeniodawcy została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów oceny określonych w zarządzeniu [...].

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, komisja konkursowa dokonała wyboru oferenta w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] lutego 2011 r., nie wybrała oferty złożonej przez Pogotowie Ratunkowe w K. (Świadczeniodawcę) ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez w/w podmiot liczbę punktów wynoszącą łącznie 88,8 punktów i uwzględniła ofertę, która uzyskała ocenę 96,51 punktów.

W poszczególnych kryteriach punktacja Świadczeniodawcy w rankingu końcowym przedstawiała się następująco:

- oferta cenowa - 50,0 punktów;

- ciągłość - 5,0 punktów;

- kompleksowość - 5,8 punktów;

- jakość - 23,0 punktów;

- dostępność - 5,0 punktów.

Pismem z dnia 25 lutego 2011 r., złożonym w dniu 28.02.2011 r., Pogotowie Ratunkowe w K. wniosło do Dyrektora WOW NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert. W uzasadnieniu przedmiotowego odwołania Świadczeniodawca podniósł, że:

1) wymóg posiadania laboratorium w lokalizacji nie mógł być spełniony w krótkim czasie (...),

2) kryterium posiadania certyfikatu ISO nie decyduje o jakości świadczeń,

3) powstały podział na obszary zabezpieczenia (...) destabilizuje faktyczną dostępność pacjentów do tych usług (...),

4) oferent, który został wybrany w konkursie nie realizował wcześniej w sposób prawidłowy świadczeń opieki zdrowotnej.

W dniu 25 lutego 2011 r. na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń WOW MFZ umieszczono informacje o wniesieniu odwołania przez Świadczeniodawcę.

Rozpoznając powyższe odwołanie Dyrektor WOW NFZ w dniu [...] marca 2011 r., wydał decyzję oddalającą w całości odwołanie Świadczeniodawcy.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor WOW NFZ stwierdził, że po przeprowadzeniu oceny ofert, oferta Odwołującego, na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, nie została wybrana w związku z otrzymaniem zbyt niskiej liczby punktów w rankingu ofert. Szczegółowo przedstawił przebieg przedmiotowego postępowania, wskazał obowiązujące przepisy i odniósł się do pozycji oferty Odwołującego w rankingu końcowym. Stwierdził jednocześnie, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jak i zarządzeniami Prezesa NFZ. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie były zmieniane w trakcie postępowania konkursowego. W wyniku przeprowadzenia postępowania konkursowego wybrana została najlepsza oferta. Była ona korzystniejsza od oferty Odwołującego.

W konkluzji uzasadnienia Dyrektor WOW NFZ podkreślił, że nie zostały naruszone obowiązujące zasady przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie przedmiotowych świadczeń opieki zdrowotnej, a działanie komisji konkursowej było zgodne z prawem. W stosunku do wszystkich oferentów stosowano te same kryteria i zasady postępowania. Dyrektor WOW NFZ nadmienił również, że Odwołujący nie kwestionuje naruszenia zasad postępowania konkursowego, ale "(...) kwestionuje te zasady w ogóle (...)".

Od powyższej decyzji, Świadczeniodawca złożył pismem z dnia 9 marca 2011 r. odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i wniósł o jej uchylenie.

W uzasadnieniu odwołania Świadczeniodawca podniósł w szczególności, że "mimo, że ww. decyzja została datowana na dzień [...] marca 2011 r., świadczenia będące przedmiotem konkursu były realizowane przez ZPOZ P. Przychodnia Medycyny Rodzinnej w K. już od dnia 1 marca 2011 r." Ponadto zarzucił Dyrektorowi WOW NFZ naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach poprzez "nieuzasadnione zróżnicowanie podmiotów oraz zwiększenie obszaru świadczenia usług dla jednego podmiotu, a w konsekwencji zmniejszenie i utrudnienie dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Na tle powyższych zarzutów zauważył, że nie wybranie oferty Świadczeniodawcy nie poprawi jakości i dostępności przedmiotowych świadczeń i doprowadzi do sporów z ZPOZ P. Przychodnia Medycyny Rodzinnej w K., co stanowi naruszenie art. 161 b ust. 1 ustawy o świadczeniach. Wyraził też opinię, że określenie (w ofercie) obszaru zabezpieczenia oddzielnie na powiat [...] i miasto k. "nie spowodowałoby destabilizacji (...) dostępności do tych świadczeń (...)".

Ponadto Świadczeniodawca powtórzył uwagi dotyczące miejsca wykonywania badań diagnostycznych oraz posiadania certyfikatu ISO.

Rozpoznając przedmiotowe odwołanie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Prezes NFZ") decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora WOW NFZ, nie znajdując podstaw do jej uchylenia. W szerokim uzasadnieniu stanowiska wyjaśnił, w pierwszej kolejności, zasady przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obowiązujące w tym zakresie przepisy prawne, w tym przysługujące środki odwoławcze oraz przeprowadzone ustalenia w aspekcie ewentualnych naruszeń postępowania oraz prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji. Badając sprawę pod kątem wymienionych kryteriów uznał, że postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów, zaś komisja konkursowa podjęła decyzję o niewybraniu oferty Odwołującego się, gdyż liczba punktów oceny, jaką uzyskała złożona przez niego oferta, była niższa niż oferty, którą wybrano w ramach prowadzonego postępowania.

Prezes NFZ odniósł się też szczegółowo do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, uznając że nie zasługują na uwzględnienie.

Ustosunkowując się do zarzutu wykonywania przez ZPOZ P. Przychodnia Medycyny Rodzinnej w K. przedmiotowych świadczeń już od dnia 1 marca 2011 r. stwierdził, że dyrektor WOW NFZ zgodnie z dyspozycją przepisu art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach wstrzymał zawarcie umowy z ww. świadczeniodawcą do dnia rozstrzygnięcie odwołania wniesionego w dniu 25 lutego 2011 r. przez Odwołującego. Podjęcie natomiast przez ZPOZ P. Przychodnia Medycyny Rodzinnej w K. udzielania świadczeń w przedmiotowym zakresie było suwerenną decyzją tego świadczeniodawcy, konieczną dla zabezpieczenia wspomnianych świadczeń i podjętą na własne ryzyko.

Odnośnie uwag dotyczących naruszenia art. 134 oraz kwestii posiadania certyfikatu ISO oraz miejsca wykonywania badań diagnostycznych Prezes NFZ przypomniał, że ewentualne uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone w ogłoszeniu przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu, zaś słuszność takiego stanowiska organów została poparta orzecznictwem sądowo-administracyjnym.

Odnośnie uwagi Świadczeniodawcy o przewidywanym przez niego poziomie jakości i dostępności do przedmiotowych świadczeń w przyszłości, zauważył, że po zakończeniu postępowania konkursowego, zgodnie z przepisem § 64 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o świadczeniach, podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom, a w szczególności kontrolę:

1) organizacji i sposobu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności;

2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (...).

Jeżeli w wyniku weryfikacji dostarczonych informacji o nieprawidłowościach występujących u świadczeniodawcy realizującego umowę o udzielaniu świadczeń z opieki zdrowotnej okaże się, że świadczeniodawca przedstawił fałszywe dane w swojej ofercie, lub niewłaściwie realizuje umowę, wówczas Dyrektor OW NFZ może, zgodnie § 36 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484) w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, rozwiązać przedmiotową umowę w części albo w całości bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Odnośnie zarzutu określenie innego obszaru zabezpieczenia, który dałby – zdaniem Odwołującego się – "faktyczną dostępność pacjentów do tych usług (...), gdyż zdefiniowany obszar zabezpieczenia dla przedmiotowego konkursu ofert spowodował ograniczenie dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej" wyjaśnił, że określenie ww. obszaru należy do uprawnień WOW NFZ. Ustalenie zakresu obszaru nie jest związane z interesem konkretnego świadczeniodawcy, lecz uwzględnia wyłącznie interes świadczeniobiorców.

Podkreślił także, że oferenci uczestniczący w postępowaniu udzielali odpowiedzi na te same pytania ankietowe, a stosowane zasady punktacji były jednolite. Ponadto, zasady oceny ofert były niezmienne oraz równe i jawne dla uczestników postępowania. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut naruszenia przez Komisję konkursową w toku postępowania przepisów art. 134 ustawy. Oferta Świadczeniodawcy nie została potraktowana odmiennie niż druga oferta.

Niezależnie od powyższego, Prezes NFZ podkreślił, że WOW NFZ jako jednostka sektora finansów publicznych, musi uwzględniać podczas zawierania umów rachunek ekonomiczny. Ponadto na podstawie ustawy o świadczeniach, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jeśli natomiast część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy. W związku z tym, zgodnie z ideą konkursu ofert, zadaniem komisji konkursowej jest wybór ofert najkorzystniejszych. Oferta Odwołującego nie została wybrana, pomimo faktu, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne. W przedmiotowym konkursie złożono bowiem ofertę, która uzyskała wyższą ocenę punktową i jako najkorzystniejsza została wybrane w celu zawarcia umowy.

Pismem z dnia 20 czerwca 2011 r. Świadczeniodawca (dalej także "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa NFZ, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podał, że nie może zgodzić się z twierdzeniem organu, że przeprowadzone postępowanie odbyło się zgodnie z prawem. Wyraził opinię, że "jego oferta miałaby szanse na wybranie, gdyby nie fakt, że NFZ nie dopuścił do sytuacji zorganizowania dodatkowych miejsc przyjmowania pacjentów poza miejscem udzielania świadczeń". Podkreślił, że "NFZ żądał aby świadczeniodawca posiadał laboratorium w lokalizacji" choć "realizacja tego wymogu od strony organizacyjnej jak i finansowej w krótkim czasie nie była możliwa do wykonania i mało zasadna w związku z niewielką ilością ewentualnych takich usług". Jednocześnie Skarżący przyznał, że "po zapoznaniu się z warunkami konkursu ofert (...) miał świadomość tego, że dodatkowo punktowanymi (ocenianymi) kryteriami są laboratorium w lokalizacji oraz rentgen" i ten czynnik "zdecydował o mniejszej ilości przyznanych punktów". Wyraził też przekonanie, że "rejon kaliski jest drugim co wielkości w całym województwie wielkopolskim i w jego ocenie wymaga, aby więcej niż jeden podmiot obsługiwał tak dużą populację" dlatego "najkorzystniejszym rozwiązaniem byłoby powierzenie świadczenia usług oddzielnie dla miasta K. i oddzielnie dla powiatu [...]".

Niezależnie od wyżej wskazanych naruszeń, Skarżący podniósł, że "jego uprawnienia wynikające z art. 10 § 1, 73, 74 k.p.a. zostały ograniczone poprzez uniemożliwienie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i zgłoszenie żądań lecz tylko w zakresie dokumentów Pogotowia Ratunkowego w K., które były mu znane". Ponadto NFZ naruszył swoim postępowaniem zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, w tym zwłaszcza art. 3 i 15 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które spowodowały "utrudnienie Pogotowiu w dostępie do świadczenia przedmiotowych usług". W ocenie Skarżącego został także naruszony art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez narzucenie przez NFZ wymogów, które uniemożliwiły równość pomiotów "i dyskredytowały skarżącego".

Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie stwierdził, że "treść skargi wskazuje, iż Skarżący nie zna lub błędnie interpretuje przepisy, na podstawie których zawierane są umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś kryteriów słusznościowych.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną

w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, nie narusza prawa, przynajmniej w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru

i kontroli nad finansowaniem i realizacją ww. świadczeń. Stanowi ponadto, podstawę dla określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada

2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia

od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Podzielając ten pogląd przyjąć należy, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania,

o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy.

Zasady, o których mowa w cytowanym przepisie, to wynikające z art. 134 równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy).

Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy), jest weryfikacja

w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego

w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy

o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego

w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych

z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Jak już wcześniej wskazano, odwołanie, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy

w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy

w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach).

Zarówno organ I instancji, jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden

z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniach organu I instancji oraz Prezesa NFZ jako organu II instancji ani też naruszeń wskazanych przez Skarżącą w skardze.

W ocenie Sądu, Komisja konkursowa postępowała zgodnie z obowiązującymi, a wskazanymi wcześniej przepisami, w tym w szczególności zgodnie z ustawą o świadczeniach, a także wytycznymi Prezesa NFZ oraz wytycznymi zawartymi w uchwale Nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W zaskarżonej decyzji dokładnie wyjaśniono, dlaczego umowa ze Skarżącym nie została zawarta wskazując, że oferta Skarżącego nie została zakwalifikowana do zawarcia umowy z WOW NFZ, ponieważ łączna ocena uzyskana przez ofertę Skarżącego w postępowaniu konkursowym nie była punktacją wystarczającą do zawarcia umowy. W związku z tym WOW NFZ, kierując się dobrem pacjentów, wybrał ofertę, które otrzymała większą liczbę punktów.

W zaskarżonej decyzji Prezes NFZ, ponownie analizując sprawę w jej całokształcie, wszechstronnie wyjaśnił i zweryfikował stan faktyczny oraz prawny sprawy, mając na względzie słuszny interes społeczny, tj. potencjalnych pacjentów, a także interes strony, wyjaśniając Skarżącemu, w jaki sposób przebiegała ocena oferty złożonej przez oferenta.

Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera nie tylko wyjaśnienie podstaw prawnych podjętej decyzji, ale - w szczególności - wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz odniesienie się do wszystkich zarzutów Skarżącego.

Istota skargi sprowadza się – w gruncie rzeczy – do zakwestionowania przez Skarżącego ustalonych przez organy NFZ warunków konkursu. Skarżący uważa mianowicie, czemu dał wyraz w szczególności w skardze, a wcześniej w odwołaniu, że "jego oferta miałaby szanse na wybranie, gdyby nie fakt, że NFZ nie dopuścił do sytuacji zorganizowania dodatkowych miejsc przyjmowania pacjentów poza miejscem udzielania świadczeń" oraz, że "rejon kaliski jest drugim co wielkości w całym województwie wielkopolskim i w jego ocenie wymaga, aby więcej niż jeden podmiot obsługiwał tak dużą populację".

Z poglądem takim nie sposób się zgodzić, gdyż określenie warunków konkursu i przedmiotu oraz zakresu świadczeń określają właśnie organy NFZ. Inaczej mówiąc, jest to wyłączne uprawnienie i kompetencja organów. Powyższe zostało jednoznacznie określone w zapisach § 3 ust. 1 zarządzenia [...] według którego przedmiotem postępowania konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia powyżej 150 000 osób było wyłonienie świadczeniodawcy, który miał realizować świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 5 pkt 17a ustawy o świadczeniach. Ponadto zgodnie z zapisami § 3 ust. 4 cyt. zarządzenia postępowanie to miało na celu wyłonienie jednego świadczeniodawcy udzielającego świadczeń w jednym miejscu udzielania świadczeń na tym obszarze zabezpieczenia. Kierując się tymi zapisami, komisja konkursowa mogła dokonać wyboru tylko jednego świadczeniodawcy, na wyznaczonym obszarze realizacji przedmiotowej umowy.

Jednocześnie z akt sprawy wynika, że przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa Funduszu oraz wytycznymi zawartymi w Uchwale Nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferta Skarżącego została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych zasad dla wszystkich świadczeniodawców, określonych w przepisach prawa.

Po dokonaniu oceny punktowej oferty, komisja konkursowa podjęła decyzję o niewybraniu oferty Skarżącego, gdyż liczba punktów oceny, jaką uzyskała złożona przez Świadczeniodawcę oferta, była niższa niż oferty, którą wybrano w ramach prowadzonego postępowania.

Stąd też zarzut Skarżącego, iż jego oferta została niesłusznie i z naruszeniem zasady równego traktowania zdyskwalifikowana jest chybiony. Oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z uzyskanej łącznej liczby punktów oceny. Komisja konkursowa dokonała wyboru spośród ofert, co do których strony podpisały protokoły końcowe ze zbieżnym stanowiskiem co do ilości i ceny, a oferty w rankingu końcowym zostały uszeregowane malejąco wg liczby uzyskanych punktów z oceny.

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że każdy świadczeniodawca, w tym Skarżący, przystępując do przedmiotowego konkursu ofert, załączył tzw. "Oświadczenie Oferenta", w którym oświadczył między innymi, że zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Dlatego też Sąd nie może podzielić stanowiska Skarżącego, że jego uprawnienia wynikające z przepisów art. 10 § 1 k.p.a. zostały ograniczone.

Z akt sprawy wynika, że Skarżący, jak każdy oferent, miał dostęp do przepisów prawa i zarządzeń Prezesa NFZ. W ogłoszeniu o konkursie zawarto wyszczególnienie przepisów prawnych obowiązujących w postępowaniu a ich treść była dostępna na stronach internetowych Centrali i [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Ponadto, kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty Skarżącego, odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które - jak już wskazano - były jednakowe dla wszystkich oferentów. Komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu o realizowanie przez ZPOZ P. Przychodnia Medycyny Rodzinnej w K. przedmiotowych świadczeń już od dnia 1 marca 2011 r., Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W istocie, wybrany świadczeniodawca - ZPOZ P. Przychodnia Medycyny Rodzinnej w K. rozpoczął udzielanie świadczeń w przedmiotowym zakresie i rodzaju ze wskazaną wyżej datą, jednak była to decyzja tego świadczeniodawcy, którą motywował koniecznością zabezpieczenia wspomnianych świadczeń na obszarze objętym konkursem. Z punktu widzenia oceny prawidłowości działań WOW NFZ podkreślić jednak trzeba, że organ ten, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach, wstrzymał zawarcie umowy z ww. świadczeniodawcą do dnia rozstrzygnięcie odwołania wniesionego w dniu 25 lutego 2011 r. przez Skarżącego. W tym stanie rzeczy uznać trzeba za organem, że świadczeniodawca ten po prostu działał na własne ryzyko, tj. że w przypadku niezawarcia z nim umowy, może ponieść z tego tytułu określone konsekwencje majątkowe.

Odnosząc się do uwagi Skarżącego, że "Pogotowiu Ratunkowemu w K. WOW NFZ nie zaproponował kontynuowania umowy do czasu rozstrzygnięcia odwołania (...)" należy zauważyć, że w wyniku rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu nie wystąpiły żadne przesłanki prawne umożliwiające podpisanie ze Skarżącym przedmiotowej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia powyżej 150 000 osób - ryczałt miesięczny.

Odnosząc się do zarzutu "zorganizowania dodatkowych miejsc udzielania świadczeń (...)" Sąd zauważa, że przepisy prawa umożliwiające przedstawienie w ofercie konkursowej dodatkowych miejsc udzielania świadczeń zaczęły obowiązywać, na podstawie zarządzenia nr [...] Z Prezesa Narodowego Fundusz Zdrowia z dnia [...].02.2011 r., od dnia 01.03.2011 r. – co zresztą podkreślił sam Skarżący. W związku z powyższym wskazane kryterium nie było uwzględniane w przedmiotowym konkursie ofert.

Jako bezzasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący nieuwzględnienia, jako kryterium dodatkowego konkursu ofert, posiadania diagnostyki laboratoryjnej i rtg w miejscu świadczenia, gdyż jak to już wskazano wcześniej, warunki i kryteria konkursu ustalają organy NFZ, a nie przystępujący do postępowania oferenci. Z podobnych przyczyn Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu Skarżącego dotyczącego obszaru zabezpieczenia oraz uwagi, że "najkorzystniejszym rozwiązaniem, uwzględniającym potrzeby pacjentów byłoby powierzenie świadczenia usług oddzielnie dla miasta K. i oddzielnie dla powiatu [...] (...)", gdyż określenie ww. obszaru należy wyłącznie do kompetencji i uprawnień WOW NFZ, przy uwzględnieniu – co do zasady - wytycznych Prezesa NFZ. Inaczej mówiąc, ustalenie zakresu obszaru nie jest związane z interesem konkretnego świadczeniodawcy, lecz uwzględnia wyłącznie interes świadczeniobiorców.

W ocenie Sądu, również zarzut, że uprawnienia Skarżącego wynikające z art. 10 § 1, 73, 74 k.p.a. zostały ograniczone, w szczególności, poprzez umożliwienie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i "zgłoszenie żądań tylko w zakresie dokumentów Pogotowia Ratunkowego w K." nie mają dostatecznych podstaw faktycznych. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że Skarżący w toku przedmiotowego postępowania nie zgłaszał ani potrzeby, ani wniosków w zakresie udostępnienia mu akt innych świadczeniodawców, biorących udział w konkursie ofert. Jednocześnie należy podkreślić, że nie jest to prawo bezwzględne i może podlegać określonym ograniczeniom, choćby z uwagi na konieczność ochrony danych wrażliwych innych świadczeniodawców. Brak sprecyzowania zarzutu w tym zakresie, poprzez wskazanie z jakim "materiałem dowodowym" chciał zapoznać się Skarżący i na jakim etapie postępowania, uniemożliwia Sądowi pełne odniesienie się do powyższego zarzutu.

Analogiczny charakter mają, zdaniem Sądu, zarzuty Skarżącego, że "NFZ naruszył swoim postępowaniem zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, w tym zwłaszcza art. 3 i 15 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" oraz, że " zdaniem Pogotowia naruszony został również art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów" albowiem nie wskazano, na czym naruszenie tych przepisów miałoby polegać. Sąd podziela opinie organu, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego uznać trzeba, że oferenci uczestniczący w postępowaniu udzielali odpowiedzi na te same pytania ankietowe, a stosowane zasady punktacji były jednolite. Ponadto, zasady oceny ofert były niezmienne oraz równe i jawne dla wszystkich uczestników postępowania.

Konkludując dotychczasowe ustalenia i rozważania, w ocenie Sądu zarzuty skargi są nietrafne i nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.