Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2475/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1 i art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 2 pkt 3 i pkt 4, art. 79 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: § 24
journal: Dz.U. 2004 nr 26 poz 232
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół  publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Olga Żurawska-Matusiak Protokolant st. asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Sieradzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 600/13 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu Sieradzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 7 maja 2013 r. nr PNK-I.4131.733.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu Sieradzkiego z dnia 19 marca 2013 r. nr 307/2013 w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych szkół prowadzonych przez powiat sieradzki, w tym szkół specjalnych w roku szkolnym 2013/2014 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od Wojewody Łódzkiego na rzecz Powiatu Sieradzkiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 600/13, oddalił skargę Zarządu Powiatu Sieradzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 7 maja 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu Sieradzkiego z dnia 19 marca 2013 r. nr 307/2013 w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych szkół prowadzonych przez powiat sieradzki, w tym szkół specjalnych w roku szkolnym 2013/2014.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Zarząd Powiatu Sieradzkiego uchwałą z dnia 19 marca 2013 r., nr 307/2013, ustalił liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych szkół prowadzonych przez powiat sieradzki, w tym szkół specjalnych w roku szkolnym 2013/2014. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 tekst jedn. ze zm.) i § 24 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz.U. Nr 26, poz. 232 ze zm.).

W dniu 19 kwietnia 2013 r. Wojewoda Łódzki wszczął postępowanie w celu kontroli legalności uchwały nr 307/2013. Wątpliwości organu budził zapis załącznika do uchwały, zgodnie z którym, w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych im. Włodzimierza Puchalskiego w Męckiej Woli liczba oddziałów otworzonych w roku szkolnym 2013/2014 oraz liczba uczniów równa się "0", w sytuacji, gdy placówka ta nie została zlikwidowana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W odpowiedzi Przewodniczący Rady Powiatu Sieradzkiego wyjaśnił, że liczba "0" w załączniku do przedmiotowej uchwały stanowi realizację rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, albowiem zgodnie z przyjętą powszechnie terminologią akademicką liczba "0" to najmniejsza nieujemna liczba, a zgodnie z rozporządzeniem z dnia 20 lutego 2004 r. do zadań samorządu terytorialnego należy określenie liczby oddziałów i uczniów. Przewodniczący ponadto wskazał, że w roku szkolnym 2013/2014 celem Zarządu Powiatu nie była likwidacja tej placówki, lecz częściowe ograniczenie działalności szkoły poprzez zaprzestanie naboru do klas pierwszych w jednym roku szkolnym.

Wojewoda Łódzki zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 maja 2013 r. stwierdził nieważność uchwały nr 307/2013 z dnia 19 marca 2013 r.

W ocenie organu nadzoru uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 24 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. W sytuacji bowiem, w której Rada Powiatu Sieradzkiego nie podjęła uchwały o likwidacji Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. W. Puchalskiego w Męckiej Woli w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, Zarząd Powiatu Sieradzkiego nie posiadał prawa do określenia ilości oddziałów i ilości uczniów na poziomie "0" w stosunku do tej placówki. Wojewoda podkreślił, że brak naboru do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 nie gwarantuje wszystkim uczniom dokończenia edukacji w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych im. W. Puchalskiego w Męckiej Woli, ponieważ uczniowie niższych klas, którzy będą mieli problemy z promocją do klas wyższych mogą nie ukończyć szkoły przed całkowitym jej wygaszeniem. Natomiast procedura likwidacja wymaga zapewnienia uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu.

Zarząd Powiatu Sieradzkiego w skardze na powyższe rozstrzygnięcie zarzucił naruszenie art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym oraz § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych szkół do innych.

W uzasadnieniu podniesiono, że skoro w ocenie organu nadzoru uchwała niecałkowicie wypełniła delegację wynikającą z rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. to zasadnym byłoby stwierdzenie nieważności tylko w odniesieniu do kwestionowanej części uchwały, czyli części załącznika. Tymczasem Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały, a więc załącznika do niej w całości. W tym zakresie, zdaniem strony skarżącej, rozstrzygnięcie jest niespójne i nie zawiera uzasadnienia. Zarząd Powiatu Sieradzkiego wskazał także, że przywołana w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wykładnia prawa dotyczy art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a nie zapisanego w uchwale § 24 rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. Strona zarzuciła ponadto, że w zakresie procedury kontrolnej organ nadzoru naruszył prawo, nie działał bowiem z urzędu lecz na wniosek osób trzecich. Z informacji zamieszczonych w internecie wynika, że organ nadzoru wszczął postępowanie w sprawie legalności uchwały na wniosek Radnego Powiatu Sieradzkiego Karola Rajewskiego. Świadczy o tym występująca ogromna zbieżność w treści pomiędzy wnioskiem radnego a zawiadomieniem o wszczęciu postępowania i treścią rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zdaniem strony skarżącej liczba "0" w załączniku do uchwały 307/2013 stanowi realizację rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r., bowiem organ nadzoru mylnie uznał, iż Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli jest lub winien być poddany likwidacji zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Jedynym bowiem celem Zarządu jest częściowe ograniczenie działalności szkoły poprzez zaprzestanie naboru do klas pierwszych w jednym roku szkolnym ze względów demograficznych (w roku szkolnym 2013/2014 nastąpi znaczny spadek uczniów opuszczających gimnazja), a także z uwagi na interes społeczny.

Zarząd Powiatu na posiedzeniu w dniu 26 kwietnia podjął też decyzję o ogłoszeniu konkursu na dyrektora Zespołu Szkól Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli, co nie świadczy o zamiarze likwidacji szkoły.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art.79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym w tym zakresie, iż jest niespójne i nie zawiera koniecznego elementu jakim jest uzasadnienie rozstrzygnięcia oraz wskazania jaki przepis został naruszony. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wskazuje bowiem, że uchwała Zarządu Powiatu została podjęta z istotnym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkól publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkól do innych i wykazuje dlaczego doszło do naruszenia tych przepisów. Skarżący nie w pełni zrealizował delegację § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, a tego typu działanie, w ocenie organu nadzoru było działaniem zmierzającym do likwidacji placówki z pominięciem sformalizowanej procedury określonej w art. 59 ust.1 ustawy o systemie oświaty. Organ zwrócił też uwagę na treść protokołu Nr XXX/2013 Sesji Rady Powiatu. Organ nie zgodził się też z zarzutem, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek osoby trzeciej. Radny Powiatu złożył jedynie wniosek o sprawdzenie legalności uchwały, a Wojewoda wszczął z urzędu na podstawie art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. postępowanie określone w rozdziale 8 ustawy, po wcześniejszym wystąpieniu do Starosty Powiatu Sieradzkiego o przesłanie przedmiotowej uchwały. Jednocześnie Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez stronę skarżącą, że nikt nie może skutecznie żądać od wojewody, aby z jego wniosku wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia czy uchwały organu samorządu terytorialnego. Nie oznacza to jednak, że obywatele czy osoby prawne nie mogą zwracać się do wojewody z wnioskiem o zbadanie legalności uchwał. Ostateczna decyzja co do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie należy do organu nadzoru.

Wojewoda zwrócił także uwagę, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 kwietnia 2013 r. znak PNK-I.4131.619.2013 stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Sieradzkiego nr XXX/209/2013 z dnia 7 marca 2013 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkól ponadgimnazjalnych oraz szkól specjalnych powiatu sieradzkiego. Uchwała ta pozostawała w sprzeczności z prawem między innymi w tym zakresie, że Rada nie umieściła w planie sieci ponadgimnazjalnych szkół publicznych, szkół, które wchodzą w skład Zespołu Szkól Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli, dla których organem prowadzącym jest Powiat Sieradzki.

Na rozprawie pełnomocnik Zarządu Powiatu Sieradzkiego oświadczył, że nie została wniesiona skarga do WSA na to rozstrzygnięcie nadzorcze. W tej samej sprawie Rada Powiatu Sieradzkiego w dniu 26 kwietnia 2013 r. podjęła kolejną uchwałę (k. 76-79 akt).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przesłanki nieważności aktu organu powiatu określone zostały w treści art. 79 ust.1 zdanie 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Oznacza to, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu. Sąd podkreślił, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło.

W przedmiotowej sprawie uchwała Zarządu Powiatu Sieradzkiego Nr 307/2013 z dnia 19 marca 2013 r. wydana została na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i § 24 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz.U. Nr 26, poz. 232 ze zm.). Z kolei rozporządzenie z dnia 20 lutego 2004 r. wydane zostało na podstawie delegacji zawartej art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Kwestią sporną w sprawie jest zapis w załączniku do uchwały, w którym określono, że w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych im. Włodzimierza Puchalskiego w Męckiej Woli liczba oddziałów otworzonych w roku szkolnym 2013/2014 oraz liczba uczniów równa się "0".

Sąd wyjaśnił, że stosownie do treści § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, w tym w odniesieniu do szkół i oddziałów sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, szkół i oddziałów dwujęzycznych, szkół i oddziałów dla mniejszości narodowych lub etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, szkół i oddziałów integracyjnych oraz szkół i oddziałów specjalnych, a także przekazują te ustalenia kuratorowi oświaty. Z treści tego przepisu wynika, że jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest do ustalenia dwóch kwestii: po pierwsze – liczby oddziałów klas pierwszych, a po drugie – liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych. W ocenie Sądu przepis ten nie przewiduje możliwości określenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych liczbą "0", czyli w istocie ustalenia, że w danej szkole nie będzie tworzona żadna klasa pierwsza. Liczba oddziałów klas pierwszych w danej szkole musi być liczbą całkowitą dodatnią nie mniejszą niż 1. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko Wojewody Łódzkiego wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że zapis w załączniku do uchwały Nr 307/2013 w postaci "0" – przy liczbie oddziałów klas pierwszych i liczbie uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli nie znajduje oparcia w § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Ustawodawca nałożył w tym przypadku na organ powiatu, obowiązek ustalenia w porozumieniu z dyrektorami szkół liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych tak, aby zagwarantować wszystkim potencjalnym kandydatom do klas pierwszych, w tym wypadku szkół ponadgimnazjalnych, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Oznacza to konieczność pozytywnego określenia liczby oddziałów i liczby uczniów. W sytuacji natomiast określenia ilości oddziałów i uczniów w danej szkole liczbą "0", co oznacza wstrzymanie naboru uczniów do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014, Zarząd Powiatu Sieradzkiego de facto zmierza do likwidacji tej placówki szkolnej, tyle, że nie w trybie przewidzianym w ustawie o systemie oświaty. W ocenie Sądu działania organu powiatu są obarczone pewną niekonsekwencją, bowiem z jednej strony twierdzi, że ogranicza jedynie działalność szkoły poprzez zaprzestanie naboru na jeden rok szkolny, a z drugiej, jak wynika z wyjaśnień Przewodniczącego Zarządu Powiatu Sieradzkiego i samej skargi, przenosi pozostałe kierunki kształcenia do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 1 w Sieradzu. Z ustawy o systemie oświaty nie wynika możliwość wstrzymywania w szkole naboru do klas pierwszych w jednym roku szkolnym, o ile szkoła nie jest likwidowana. Z powołanych w skardze przepisów ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 205, poz. 1206 ze zm.) również nie wynika taka możliwość. Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli kształci w kierunku technik: architektury krajobrazu, ochrony środowiska, leśnik, budownictwa, geodeta – w zakresie technikum oraz szkoły policealnej dla młodzieży – technik farmaceuta. Tymczasem z ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r., a konkretnie art. 7 ust. 5 wynika, że na rok szkolny 2013/2014 nie prowadzi się rekrutacji kandydatów do klasy pierwszej, o których mowa w ust. 3 – czyli technikum uzupełniającego dla dorosłych. Zatem nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że ustawodawca przewidział stopniowe wygaszanie naboru do placówek szkolnych, gdyż w roku 2013/2014 dotyczy to jedynie jednego typu, którego skarżący Powiat w tej placówce nie prowadzi. Aby przeprowadzić likwidację szkoły publicznej poprzez zaniechanie do niej naboru konieczne jest przeprowadzenie procedury, o której stanowi art. 59 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Sądu, brzmienie § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. nie daje podstaw do wyprowadzenia z niego kompetencji dla organu powiatu, do ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych na poziomie "0", czyli określenia, że do działającej szkoły w danym roku nie będzie przeprowadzany żaden nabór i w związku z tym nie zostanie utworzona żadna klasa pierwsza. Liczba tworzonych w poszczególnych szkołach lub zespołach szkół, oddziałów klas pierwszych nie może być mniejsza niż "1". Odmienna interpretacja tego przepisu stwarzałaby możliwość obejścia przepisów ustawy o systemie oświaty dotyczących likwidacji szkoły publicznej. Organ powiatu na mocy powołanego przepisu zobowiązany jest do ustalenia w każdej z prowadzonych przez siebie szkół lub zespole szkół przynajmniej jednego oddziału klasy pierwszej.

Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd zakazujący domniemania norm o charakterze kompetencyjnym. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie prawa i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rozumieniem sformułowanej przez Konstytucję w art. 7 zasady legalizmu kompetencja każdego organu władzy publicznej powinna opierać na wyraźnie sformułowanym przepisie prawnym. Zakaz domniemania kompetencji obowiązuje także w prawie administracyjnym i oznacza, że przepisy zawierające normy kompetencyjnie nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być interpretowane ściśle. Jeżeli natomiast organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to jest to przekroczenie kompetencji, a więc istotne naruszenie prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

Taka sytuacja zaistniała zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie, bowiem Zarząd Powiatu Sieradzkiego w uchwale Nr 307/2013 określając liczbę uczniów i oddziałów klas pierwszych na poziome "0" wyszedł poza delegację zawartą w rozporządzeniu. Naruszenie to ma charakter istotny, zatem skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały. Odnosząc się natomiast do zarzutu stwierdzenia nieważności całej uchwały Nr 307/2013, a nie jedynie jej załącznika dotyczącego Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w Męckiej Woli Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W ocenie Sądu uchwała miała za cel ustalenie liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych we wszystkich prowadzonych przez Powiat szkołach. Liczba ta uzależniona od przewidywanej ilości przyszłych uczniów klas pierwszych stanowi pewną całość. Zmiana liczby oddziałów klas pierwszych w jednej szkole może mieć wpływ na liczbę oddziałów klas pierwszych w innej szkole, co prawidłowo skutkowało koniecznością zakwestionowania całej uchwały wraz z załącznikiem. Zdaniem Sądu Wojewoda Łódzki wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszył treści art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, bowiem w uzasadnieniu jasno wskazuje podstawy podjętego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zarząd Powiat Sieradzkiego w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych szkół do innych w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 59 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że Zarząd Powiatu Sieradzkiego przekroczył kompetencje nie dokonując naboru do jednej ze szkół, gdyż zaniechania naboru można dokonać wyłącznie po przeprowadzeniu procedury, o której stanowi art. 59 ustawy o systemie oświaty.

2) Naruszenie art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez oddalenie skargi w całości, przy braku uzasadnienia w zaskarżonym akcie administracyjnym podstaw do uchylenia uchwały Zarządu Powiatu Sieradzkiego w całości, w sytuacji, gdy zarzuty aktu odnosiły się tylko do braku naboru w jednej ze szkół.

3) Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, mimo braku ustalenia i niemożności takiego ustalenia w oparciu o akta sprawy, w jaki sposób brak naboru na określone zawody w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych im. W. Puchalskiego w Męckiej Woli miał wpływ na liczbę oddziałów klas pierwszych w innych szkołach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z brzmienia § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. wynika kompetencja organu wykonawczego j.s.t. do ustalenia liczby oddziałów i liczby uczniów klas pierwszych. Naruszenie kompetencji Sąd pierwszej instancji upatruje natomiast w ustaleniu liczby oddziałów i uczniów na poziomie "0". Tymczasem przepis § 24 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia stwarzając dla organu wykonawczego podstawę do ustalenia takich liczb, nie wprowadza ograniczeń w zakresie tych liczb. Uznanie przez WSA w Łodzi, że przepisy rozporządzenia stanowią wyłącznie o możliwości określenia tych liczb na poziomie liczb całkowitych dodatnich nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści przepisu § 24 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. W sytuacji, gdy zaskarżony wyrok nie neguje możliwości zaniechania naboru, lecz utożsamia go z likwidacją szkoły, zarzut przekroczenia kompetencji w postaci określenia liczby oddziałów i uczniów na poziomie liczby "0" – wzmacnia zarzut o naruszenie prawa zaskarżonym wyrokiem. Jeżeli bowiem do zaniechania naboru może dojść wyłącznie w trybie art. 59 ustawy o systemie oświaty, to niezbędnym elementem tego trybu jest choćby konieczność doręczenia informacji o zamierzonej likwidacji rodzicom i uczniom. Z ugruntowanego w orzecznictwie sądowym stanowiska wynika, że informacja ta musi być imiennie adresowana do rodziców, bo wiąże się to z ważną sferą ich spraw życiowych. Ponadto informacja ta musi być poświadczona lub organ musi w inny sposób dowieść jej doręczenia.

Ponieważ zaniechanie naboru dotyczy tylko klas pierwszych, poinformowanie potencjalnych osób mających interes prawny o zamiarze zaniechania naboru (czy też w ślad za wyrokiem: likwidacji szkoły) jest obiektywnie niemożliwe. Z tego względu uznanie zaniechania naboru za likwidację szkoły nie znajduje uzasadnienia.

Podejmując uchwałę Zarząd Powiatu działał w granicach prawa i nie w celu likwidacji szkoły, lecz ustalenia liczby oddziałów i uczniów klas pierwszych. Zarząd, jako organ wykonawczy – podejmując uchwałę – działał w oparciu o ustaloną przez Radę Powiatu sieć publicznych szkół ponadgimnazjalnych i szkół specjalnych powiatu sieradzkiego oraz w granicach uchwalonego przez Radę budżetu Powiatu. Dlatego też kwestionowanie kompetencji organu wykonawczego do gospodarowania mieniem w sensie celowych i koniecznych nakładów na poszczególne jednostki oświatowe, stanowi naruszenie przyznanych Zarządowi kompetencji w samej ustawie o samorządzie powiatowym.

Z powyższych względów zaskarżony wyrok narusza przepisy rozporządzenia z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych szkół do innych.

Zaskarżony wyrok narusza art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Już w skardze do WSA skarżący zarzucił obrazę ww. przepisu poprzez brak uzasadnienia w rozstrzygnięciu nadzorczym do uznania, że zaniechanie naboru w jednej ze szkół i to o profilu wyłącznie zawodowym daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały nr 307/2013 Zarządu Powiatu z 19 marca 2013 r. w zakresie, w jakim dotyczy ona szkół, które nie kształcą w zawodach takich, jak szkoła w Męckiej Woli. Do zarzutu tego organ nadzoru, tj. Wojewoda Łódzki nie ustosunkował się tak w odpowiedzi na skargę, jak i w trakcie rozprawy przez WSA w Łodzi. Pomimo to zapadł wyrok oddalający w całości skargę Zarządu Powiatu Sieradzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego. Na okoliczność przedmiotowego zarzutu w zaskarżonym wyroku w sposób niczym nieuzasadniony uznano, iż "zmiana liczby oddziałów klas pierwszych w jednej szkole może mieć wpływ na liczbę oddziałów klas pierwszych winnej szkole, co prawidłowo skutkowało koniecznością zakwestionowania całej uchwały wraz z załącznikiem". Nawet takie lakoniczne i hipotetyczne uznanie nie znalazło, się jednak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 7 maja 2013 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność całej uchwały Zarządu Powiatu, a uzasadnienie dotyczy tylko Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. W. Puchalskiego w Męckiej Woli. Jest więc podjęte z naruszeniem ustawowego wymogu uzasadnienia dokonanej czynności w pełnym zakresie. Uzasadniając dokonaną czynność tylko w części rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z oczywistym naruszeniem prawa. To naruszenie nie zostało "naprawione" w postępowaniu przez WSA. Zaskarżony wyrok oddalając skargę Zarządu, w całości narusza więc art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wyrok może zapaść po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby istniały podstawy do wydania wyroku oddalającego skargę w sytuacji braku w aktach sprawy podstaw do ustalenia, że zmiana liczby oddziałów klas pierwszych w jednej szkole może mieć wpływ na liczbę oddziałów klas pierwszych w innej szkole. Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestionowana jest uchwała Zarządu Powiatu Sieradzkiego nr 307/2013 z dnia 19 marca 2013 r. w zakresie zaniechania naboru do klas pierwszych w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych im. W. Puchalskiego w Męckiej Woli. Na żadnym etapie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie badał wpływu braku naboru w szkole w Męckiej Woli w roku szkolnym 2013/2014 na liczbę klas pierwszych w pozostałych szkołach. Nie istniała zatem podstawa do wydania zaskarżonego wyroku, jako oddalającego skargę w całości. Jest to uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenie obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. polega na przeprowadzeniu przez Sąd I instancji kontroli legalności rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym.

Zdaniem skarżącego w sprawie uzasadniony jest zarzut wadliwości uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.), gdyż nie zawiera on stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ocena o zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego została przeprowadzona przez Sąd I instancji bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego (różne typy szkół i różne rodzaje zawodów), co powoduje, że nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych w związku z art. 32 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd Wojewódzki dokonując prawidłowej wykładni wymienionych przepisów stwierdził zasadnie, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała z 19 marca 2013 r. wydana została z ich naruszeniem, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Kwestia dotycząca zakresu stwierdzenia nieważności uchwały omówiona zostanie w dalszej części rozważań.

W pierwszej bowiem kolejności należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki w sposób wszechstronny i przekonujący przedstawił argumentację prowadzącą do wniosku, że zakwestionowana przez organ nadzoru treść uchwały w sposób istotny naruszyła przepisy stanowiące podstawę do jej wydania, a w szczególności § 24 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia z 20 lutego 2004 r. stanowiącego, że: "Jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych (...), a także przekazują te ustalenia kuratorowi oświaty".

Uwzględniając normatywny kontekst wymienionego przepisu trudno zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że wymóg ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych i liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych jest spełniony także w sytuacji gdy liczba oddziałów i liczba uczniów określona zostanie liczbą "0". Słusznie uznał Sąd Wojewódzki, że taki zapis w załączniku uchwały oznaczał w istocie wstrzymanie naboru uczniów do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014, co w efekcie zmierza do likwidacji placówki szkolnej, tyle że nie w trybie do tego przewidzianym.

W obowiązującym stanie prawnym przyjąć bowiem należy, że wstrzymanie w szkole naboru do klas pierwszych może być dokonane wyłącznie w ramach procedury przewidzianej w art. 59 ustawy o systemie oświaty. Podkreślenia wymaga to, że wymieniony przepis znajduje zastosowanie nie tylko do likwidacji szkoły, ale też odpowiednio do jej przekształcenia (art. 59 ust. 6). Przekształceniem będą niewątpliwie takie zmiany organizacyjne, które prowadzą do istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności danej placówki. Przyjmując więc, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wstrzymanie naboru do oznaczonych klas pierwszych nie zmierzało do likwidacji szkoły, to na pewno stanowiło przekształcenie w rozumieniu art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Z tych względów prawidłowa była ocena organu nadzoru, a następnie Sądu Wojewódzkiego, że przepis § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie mógł stanowić podstawy do podjęcia uchwały przewidującej nieutworzenie oddziałów klas pierwszych w oznaczonej szkole.

Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2376/11, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 listopada 2012 r. sygn. IV SA/Wr 578/12).

Trafny okazał się natomiast zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez oddalenie skargi w całości, przy braku uzasadnienia w rozstrzygnięciu nadzorczym podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, w sytuacji, gdy zarzuty organu nadzoru odnosiły się tylko do braku naboru w jednej ze szkół.

Rację ma autor skargi kasacyjnej, że w okolicznościach konkretnej sprawy istotna była kwestia zasadności zastosowania sankcji nieważności co do całej uchwały, gdy zakwestionowana została jej treść tylko w części dotyczącej jednej z jedenastu szkół ujętych w załączniku.

Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatu, organ nadzoru nie przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przyczyn stwierdzenia nieważności uchwały w całości i nie uczynił tego również na dalszym etapie postępowania, w szczególności w odpowiedzi na skargę, bądź na rozprawie. W takim stanie sprawy niewłaściwe było konwalidowanie tego braku przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że Sąd z naruszeniem art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. wyraził ocenę, iż zmiana liczby oddziałów klas pierwszych w jednej szkole może mieć wpływ na liczbę oddziałów klas pierwszych w innej szkole, co skutkować musiało zakwestionowaniem całej uchwały. Po pierwsze, stwierdzenie Sądu nie zostało poprzedzone analizą wpływu zaniechania naboru na liczbę oddziałów klas pierwszych w pozostałych szkołach. W aktach sprawy brak jest materiału dokumentacyjnego, na podstawie którego ustalenia w tym zakresie powinny być dokonane. Natomiast dane zawarte w załączniku co do poszczególnych szkół nie dają podstawy do wnioskowania zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. Trudno bowiem dopatrzyć się wpływu zmiany oddziałów na szkoły o innym charakterze i profilu, poza ewentualnie Zespołem Szkół Ponadgimnazjalnych w Sieradzu. Wobec powyższego w tym aspekcie sprawa wymaga ponownego rozważenia przez Sąd Wojewódzki.

W konsekwencji uwzględnieniu podlegał wniosek strony skarżącej o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Orzeczenie zawarte w sentencji wyroku podjęte zostało zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.