Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 904/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1, art. 34a
journal: Dz.U. 2014 poz 1160
law: Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 269 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 60/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] listopada 2019 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 60/20 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] listopada 2019 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [..] czerwca 2019 r. Nr [..] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto Łódź prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Łodzi przy ul. [..], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] o pow. 1534 m, w obrębie [..], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-[..] w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.

Decyzję uzasadnił tym, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.

W odwołaniu od tej decyzji Prezydent Miasta Łodzi zarzucił, że Wojewoda oparł się na nieaktualnym orzecznictwie, natomiast kwestie związane z przedmiotem niniejszej sprawy zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, który orzekając w pełnym składzie w dniu 1 kwietnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt: I OPS 4/17 stwierdził, że w sprawach komunalizacji dot. PKP wiążące są dwie poprzednie uchwały NSA podjęte w składach siedmioosobowych z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt: I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt: I OPS 5/17. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie jest zatem ustalenie czy przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w dniu 27 maja 1990 r. legitymowało się tytułem prawnym do przedmiotowych gruntów, a skoro PKP nie miało takiego tytułu, to przedmiotowe mienie podlega z mocy prawa komunalizacji na rzecz gminy Miasto Łódź.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [..] listopada 2019 r., nr [..] uchyliła w całości ww. decyzję Wojewody Łódzkiego i w punkcie drugim stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto Łódź prawa własności opisanej w decyzji nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ze złożonej dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej w Łodzi wynika, że ww. nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 935), stanowiła własność Skarbu Państwa. Powyższe potwierdza zapis w dziale II księgi wieczystej KW Nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-[..] w Łodzi - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych.

Na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź-Śródmieście z dnia [..] listopada 1975 r. nr [..] ww. nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych w Łodzi z przeznaczeniem pod budowę stacji rozrządowej [..]. Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z informacjami PKP S.A. zawartymi w pismach: z dnia 18 marca 2016 r. nr [..] i z dnia 17 maja 2017 r. nr [..], uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [..] i zajęta pod infrastrukturę kolejową stanowiącą fragment linii kolejowej Nr [..] Łódź [..] oraz łącznicy kolejowej nr [..] Łódź [..]-Łódź [..] (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii), użytkowana była na cele komunikacji kolejowej.

Komisja stwierdziła, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 tej ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Tymczasem PKP nie dysponowały tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Odpowiedniego tytułu prawnego nie stanowi bowiem decyzja Naczelnika Dzielnicy Łódź-[..] z dnia [..] listopada 1975 r. nr [..] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Warszawie. To, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę stacji rozrządowej Łódź [..], nie świadczy o pozostawaniu nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu przedsiębiorstwa PKP. Przedmiotowa nieruchomość, mimo że znajduje się na niej infrastruktura kolejowa, podlegała zatem komunalizacji.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało ugruntowane stanowisko, że akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mając charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Tym samym w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej prawa zarządu czy też prawa użytkowania PKP nie można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Akty prawne regulujące status kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa do nieruchomości, bowiem nie wskazywały expressis verbis, że mienie będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP pozostaje w jego zarządzie lub użytkowaniu. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.). Stosownie do postanowień ww. art. 38 ust. 2, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Stąd też, jedynie istniejący po stronie przedsiębiorstwa państwowego PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji.

Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] listopada 2019 r. złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę, stwierdzając, że stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Sąd zgodził się z poglądem orzecznictwa, że użyte w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym.

Zdaniem Sądu, przedsiębiorstwo państwowe PKP (poprzednik prawny skarżącej spółki) nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Potwierdza to pośrednio sama skarżąca, która do takiego dokumentu się nie odwołuje, a prawa do gruntu wywodzi wyłącznie z fatycznego władania nim i aktów normatywnych dotyczących utworzenia i funkcjonowania przedsiębiorstwa, począwszy od rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", poprzez ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach i ustawę z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Sąd podkreślił, że dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Zarząd (dziś trwały zarząd) jest prawną formą władania nieruchomością. Obowiązująca w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - jak trafnie podniosła Komisja - przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do jej art. 38 ust. 2 mogło to więc nastąpić w drodze: 1) decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) względnie umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez PKP tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa.

Sąd wyjaśnił, że powyższe stanowisko jest zgodne z dwiema uchwałami składów 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt: I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt: I OPS 5/17, w których stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. [...] oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych". Brak zatem tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do stanowiącej własność państwową spornej nieruchomości, potwierdzonego decyzją administracyjną względnie umową, o których mowa w art. 38 ust. 2 u.g.g., oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Sąd uznał także, że przynależny z mocy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. tytuł prawny do zarządczego władania gruntami przez PKP, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miał istotnego znaczenia. Konsekwencją bowiem wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, uchylającej przywołane rozporządzenie, było także zniesienie uprawnienia nim wykreowanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie zaskarżając ten wyrok w całości, nie domagając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:

a) art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ora art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa;

b) art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez ich niezastosowanie,

c) art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe"), art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych przez błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w związku z art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie, a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez nieuwzględnienie treści urzędowych dokumentów wskazujących na przekazanie skarżącej w zarząd przedmiotowej nieruchomości, tj. decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź-[..] z dnia [..] listopada 1975 r. o wywłaszczeniu nieruchomości rzecz Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Warszawie pod budowę stacji rozrządowej Łódź-[..], a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającej z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe zostało powołane do życia rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. i zgodnie z art. 1, powierzono mu zarząd kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym. Zasady gospodarowania przez PKP mieniem państwowym pozostały niezmienne z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, a następnie ustawą z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" zostały określone zasady gospodarowania przez PKP mieniem państwowym. Powyższe akty prawne już nie obowiązują, zostały zastąpione ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", a nastąpienie ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", jednak wywołały one skutki prawne, a ustawa z 1989 r. obowiązywała w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zatem regulowany nią stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień PKP do mienia, którym gospodarowała. W takim stanie faktycznym i prawnym zarząd na przedmiotowej nieruchomości powstał z mocy prawa przez fakt oddania tej nieruchomości do eksploatacji przez PKP. Zatem wbrew stanowisku Sądu I instancji w sprawie zostało wykazane, iż przedmiotowy grunt znajdował się, najpierw w zarządzie powierniczym w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r., a następnie z mocy samego prawa, stąd dla nieruchomości nie była wydawana decyzja administracyjna o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Zatem przedmiotowe mienie nie spełnia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej w ramach naruszenia przepisów postępowania Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191) poprzez nieuwzględnienie treści urzędowych dokumentów wskazujących na przekazanie skarżącej w zarząd przedmiotowej nieruchomości, tj. decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź-[..] z dnia [..] listopada 1975 r., a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączającej z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zatem Sądowi błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. oraz wskazanych w zarzucie ww. ustaw poprzez nieuwzględnienie treści decyzji Naczelnika Dzielnicy Łódź-[..] z dnia [..] listopada 1975 r.

Zarzut powyższy nie mógł być uwzględniony.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa z powodu stwierdzenia w niej, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Łódź-[..] z dnia [..] listopada 1975 r. nie stanowi podstawy do przyjęcia, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie. Decyzja Naczelnika Dzielnicy Łódź-[..] podlegała ocenie organu oraz Sądu I instancji, który stwierdził, że "Niewątpliwie przedsiębiorstwo państwowe PKP (poprzednik prawny skarżącej spółki) nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie". Strona skarżąca kasacyjnie błędnie zatem uznaje, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Łódź-[..] z 1975 r. nie została oceniona w postępowaniu przed organem, bądź została oceniona z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Decyzją Naczelnika Dzielnicy Łódź-[..] z dnia [.]] listopada 1975 r. wywłaszczono objętą postępowaniem nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa. Decyzja ta w żaden sposób nie potwierdza zatem istnienia zarządu na nieruchomości przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", w rozumieniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), w dniu 27 maja 1990 r. W realiach niniejszej sprawy dokonana ocena wpływu decyzji na stwierdzenie, że prawo zarządu nie istniało, nie mogła być podważona zarzutem naruszenia przepisów k.p.a. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie w zakresie tej oceny nie oznacza, że organ naruszył przepisy postępowania obowiązujące go przy rozpatrywaniu sprawy. Nie mogły być w tym zakresie skuteczne także argumenty dotyczące naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Kwestia prawidłowości zastosowania tych przepisów nie mogła być bowiem zwalczana w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skoro istotą postawionego zarzutu jest twierdzenie, że istniały przesłanki materialnoprawne do ich zastosowania.

Nieskuteczne okazały się także zarzuty naruszenia prawa materialnego, sprowadzające się do twierdzenia o podstawach wyłączenia spornej nieruchomości z komunalizacji z uwagi na prawne dysponowanie nią przez stronę skarżącą kasacyjnie.

W odniesieniu do tych zarzutów należy wskazać, że o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wykazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Podkreślenia wymaga, że zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza w takim ujęciu przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Zaznaczyć należy, że w dniu wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej – decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Brak takiej decyzji lub umowy oznacza, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt: I OSK 1295/05 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt: I OSK 2299/20). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się także stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt: I OPS 2/16 i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt: I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy i argumentację przedstawioną w powołanej uchwale o sygn. akt: I OPS 5/17 w kwestii skutków uchylenia mocy obowiązującej rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. i wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach dla dalszego trwania prawa zarządu po stronie przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe.

Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie wykazała przysługującego jej prawa do nieruchomości, co wyłączałoby możliwość komunalizacji tej nieruchomości, nie mógł być zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 tej ustawy nie mógł być także skuteczny z uwagi na istotną wadę w jego konstrukcji. Przepis ten składa się bowiem z 3 kolejnych punktów odnoszących się do stanu posiadania mienia przez różne podmioty, jako warunku stanowiącego podstawę stwierdzenia komunalizacji mienia. Strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, którą część art. 5 ust. 1 cyt. ustawy obejmuje zarzutem skargi kasacyjnej.

W świetle powyższych uwag nie mógł być także uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tym przepisem, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono istoty tego zarzutu, do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy zaś odkodowywanie intencji strony skarżącej kasacyjnie.

Nieskuteczny był również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, skoro naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatrywała w jego błędnej wykładni, zgodnie z którą jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa. Wskazany przepis, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. stanowił, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej (...). Przepis ten przede wszystkim nie był przedmiotem wykładni Sądu I instancji, a co więcej, także i w tym przypadku nie wskazano, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje jego błędnej wykładni, prowadzącej do twierdzenia, że "jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa".

Mając na uwadze stanowisko NSA wyrażone w wyżej powoływanych uchwałach nie mógł być uwzględniony zarzut wymieniony w petitum skargi kasacyjnej w części oznaczonej literą c zarzutów naruszenia prawa materialnego – przez nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa.

Końcowo, jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1160) poprzez ich niezastosowanie. Z treści przepisów 34 i art. 34a ustawy wynika wprost, że nie dotyczą one nieruchomości, które podlegały komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 526/08). W wyroku z dnia 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 677/16 NSA stwierdził słusznie, że określona w przepisie art. 34 data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych. Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r.

Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.