Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 301/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190; art. 141 par 4; art. 185 par 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 23; art. 40 ust. 2 pkt 3 i ust. 12;
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 50-51;
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2020 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej "Prezydent"), którą nałożono na B.R. (dalej "Skarżący", "Strona"), M.R. i G.Ł. (dalej "Uczestnicy postępowania", "Strony") karę pieniężną w wysokości 23 940 zł za zajęcie pasa drogowego przy ul. R. w dniach 16 listopada 2016 r. do 10 stycznia 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści: "h...." na przyczepie o numerze rej. [...] o powierzchni 12,54 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano m.in. art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej jako: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570, z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 995 z późn. zm.).

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

I.

W dniu [...] listopada 2015 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. R. w rejonie nr [...] i stwierdzili zlokalizowanie dwustronnej reklamy o treści: " h. tel. [...]" o pow. 1,90 m x 2,50 m + 190 m x 0,80 m, w odległości 2 m od krawędzi jezdni. Powyższe ustalenia potwierdza protokół nr [...] z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego oraz dokumentacja fotograficzna opatrzona datą [...] listopada 2016 r.

Następnie w dniach 17, 20, 27, 29 listopada 2016 r. i w dniach 6, 12,13, 18, 28 grudnia 2016 r. oraz 2, 4, 10, 16 stycznia 2017 r. zostały przeprowadzone kolejne kontrole pasa drogowego ul. R. w rejonie nr [...]. Na miejscu potwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi publicznej przez reklamę o treści "h. tel. [...]" oraz wykonano dokumentację fotograficzną.

Na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że przyczepa samochodowa o nr rejestracyjnym [...] stanowi własność Pani M.R., Pana B.R. i Pana G.Ł.

Pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. organ I instancji zawiadomił Strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim ww. reklamy o treści umieszczonej na przyczepie samochodowej.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. orzekł o wymierzeniu Stronom kary pieniężnej w wysokości 23 940 zł za zajęcie pasa drogowego ul. R. w Warszawie w rejonie nr [...] w dniach 16 listopada 2016 r. do 10 stycznia 2017 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim reklamy o treści "h..." na przyczepie samochodowej o nr rejestracyjnym [...] o łącznej pow. 12,54 m2.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm. - dalej u.d.p.); uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.).

Organ I instancji wyjaśnił, że wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn powierzchni reklamy: - 2 x 4,75 m2 + 2 x 1,52 m2 = 12,54 m2 oraz stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. wynosi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych... poz. 19a załącznika Nr 3 dla drogi powiatowej (reklamy ciemne o powierzchni nie przekraczającej 3 m2: - 2,50 zł x 10 = 25,00 zł) oraz poz.19b załącznika Nr 3 dla drogi powiatowej (reklamy ciemne o powierzchni przekraczającej 3 m2 do 9 m2 włącznie: - 3,70 zł x 10 = 37,00 zł). Biorąc pod uwagę liczbę dni zajęcia pasa drogowego (16 listopada 2016 r. - 10 stycznia 2017 r.): - 56 dni kara wyniosła łącznie: 2 x 1,52 m2 x 25,00 zł x 56 dni = 4 256,00 zł oraz 2 x 4,75 m2 x 37,00 zł x 56 dni = 19 684,00 zł czyli razem: 23 940,00 zł.

W przepisanym terminie B.R. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2017 r. podnosząc, że przyczepa pełni rolę przyczepy bagażowej i faktycznie na jej plandekach jest logo i nazwa restauracji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Przywołując treść art. 40 ust. 12 u.d.p. SKO stwierdziło, że reklamą w rozumieniu art. 4 ust. 23 u.d.p. jest umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260. z późn. zm.) ) ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142, z późn. zm.).

W ocenie SKO ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że na nośniku reklamowym umieszczono treść "h. tel. [...]". Według danych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Pani M.R., Pan B.R. i Pan G.Ł. prowadzą działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej "M.", zaś głównym rodzajem ich działalności jest prowadzenie restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych.

Zdaniem SKO napisy umieszczone na przyczepie samochodowej o nr rejestracyjnym [...] spełniały przesłanki reklamy w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., zaś z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 16 listopada 2016 r. do dnia 10 stycznia 2017 r. Ponadto ustalenia dokonane przez organ I instancji nie wskazywały na to, by przyczepa znalazła się w pasie drogowym wskutek okoliczności, za które właściciel przyczepy nie ponosi odpowiedzialności (np. gdyby została porzucona przez sprawcę kradzieży lub z innych przyczyn umieszczona przez osobę trzecią wbrew woli właściciela). Okoliczności takich nie podnosił również sam odwołujący się.

Organ II instancji wyjaśnił, że ulica R. w W. została zaliczona do kategorii dróg powiatowych na podstawie uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r.

W materiale dowodowym znajduje się wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, z których wynika, że działka, na której był usytuowany nośnik reklamy, oznaczona nr [...], stanowi użytek drogowy.

W art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zdefiniowano pas drogowy jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W aktach sprawy znajduje się wydruk z mapy zasadniczej oraz wydruk ze strony internetowej, na którym zaznaczono lokalizację reklamy o treści "h. tel. [...]".

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że w sytuacji, gdy reklama zamieszczona jest na przyczepie, karę pieniężną nakłada się co do zasady na właściciela przyczepy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/G1 57/10).

SKO zaznaczyło, że w aktach sprawy znajdują się protokoły kontroli pasa drogowego ul. R. w rejonie nr [...] (nr [...], nr [...]) oraz karty kontroli pasa drogowego nr [...] i nr [...] oraz dokumentacja fotograficzna opatrzona stosowną datą. Podczas ww. kontroli stwierdzono funkcjonowanie reklamy o treści: "h. tel. [...]" na przyczepie samochodowej o nr rejestracyjnym [...]. Okoliczności ujawnione podczas przeprowadzonych kontroli zostały udokumentowane zdjęciami. Pomiaru powierzchni reklamy dokonano podczas oględzin w dniu 16 listopada 2016 r. i w dniu 28 grudnia 2016 r., poprzez wskazanie wymiaru 1,90 m x 2,50 m + 190 m x 0,80 m. Odnotowano również, że reklama jest usytuowana w odległości 2 m od krawędzi jezdni. Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia reklamy nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od dnia 16 listopada 2016 r. do dnia 10 stycznia 2017 r.

Uznając, że oplata za jeden dzień umieszczenia reklamy oraz kara pieniężna zostały obliczone zgodnie z obowiązującymi przepisami SKO stwierdziło, że decyzja Prezydenta [...] jest prawidłowa i odpowiada przepisom prawa, natomiast argumenty Strony zawarte w odwołaniu nie były uzasadnione.

W związku z powyższym SKO utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

II.

B.R. złożył skargę na decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ( nazwaną odwołaniem) i wyjaśnił, że firma Stron, prowadząca przy ulicy R. w Galerii "[...]" restaurację pod nazwą "[...]", posiadała przyczepę transportową o numerze rejestracyjnym [...]. W listopadzie 2016 r. przyczepa ta była zaparkowana na terenie parkingu przed Galerią "[...]". Nie była to przyczepa stricte reklamowa, jakie widuje się na mieście, a przyczepa bagażowa z plandekami, z danymi teleadresowymi po jej czterech stronach.

Skarżący wyjaśnił, że pomiędzy plandekami była przestrzeń ładunkowa wykorzystywana na przechowywanie i wywożenie do utylizacji opakowań styropianowych, w których codziennie kupowane są ryby. Zatem nie można się zgodzić, że przyczepa była wyłącznie reklamowa. Dodatkowo przyczepa zmieniała miejsce parkingowe na co Skarżący posiada dokumentację fotograficzną, co także zaprzecza stwierdzeniu przez ZDM, że przyczepa stała w jednym miejscu.

Zdaniem Skarżącego Pracownik ZDM, który wcześniej kontrolował rowery z umieszczoną na nich tabliczką z nazwą restauracji "[...]", widział zaparkowaną przyczepę, ale dopiero po kilku miesiącach Strony otrzymały decyzję o wymierzeniu kary za parkowanie przyczepy.

Ponadto Skarżący przywołał wyrok z 14 maja 2012 o sygn. akt II SA/Gl 468/12, z którego wynika, że zaparkowanie pojazdu w pasie drogowym nie stanowi umieszczenia na tym pasie reklamy, jeżeli pojazd ten ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom aniżeli wyłącznie cele reklamowe. W związku z tym Skarżący wniósł o uwzględnienie jego stanowiska w sprawie.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

III.

Wyrokiem z 25 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] oraz zasądził od SKO na rzecz Skarżącego kwotę 719 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania ( sygn. akt VI SA/Wa 1529/18).

Uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie WSA stwierdził, że zwlekanie przez organ I instancji ze wszczęciem postępowania administracyjnego aż do 22 grudnia 2016 r. było wadliwe, w sytuacji, gdy postępowanie to zostało wszczęte z urzędu. Wstrzymywanie wszczęcia postępowania było sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi zwłaszcza z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. oraz zasadą państwa prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Sąd I instancji wskazał, że przy zachowaniu powyższych zasad postępowania, wymiar kary za zajęcie przez Skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, mógł być mniejszy ze względu na ewentualny wcześniejszy demontaż przez stronę reklamy. Możliwość tę uprawdopodabniało działanie Skarżącego, gdy po zawiadomieniu go przez organ o wszczęciu postępowania, usunął reklamę z przyczepy transportowej. Skarżący zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego odebrał z urzędu pocztowego 9 stycznia 2017 r., a kontrola dokonana po 10 stycznia 2017 r. wykazała brak spornej reklamy.

W rezultacie WSA stwierdził, że nałożenie kary pieniężnej na Skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy, może objąć okres od dnia wysłania do strony powiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie do dnia usunięcia reklamy z pasa drogowego.

IV.

Na skutek skargi kasacyjnej SKO, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.( sygn. akt II GSK 1018/19).

NSA wskazał, że Sąd I instancji nie odniósł się do mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń organów, że stwierdzone kontrolami zajmowanie pasa przez opisaną przyczepę samochodową, na której znajdowały się napisy, stanowiło zajmowanie pasa drogowego przez reklamę bez zgody zarządcy drogi. W konsekwencji, za wyjątkiem liczby dni, za które, zdaniem WSA, mogłaby być wymierzona kara pieniężna, Sąd ten nie wyjaśnił, czy pozostałe ustalenia stanu faktycznego należało przyjąć za podstawę orzekania.

W ocenie NSA, Sąd I instancji, rozważając kwestię wysokości kary, która mogłaby być w omawianej sprawie wymierzona, przedstawił w uzasadnieniu niespójną argumentację, co słusznie podniósł skarżący kasacyjnie organ. Odwołując się do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. WSA stwierdził, że "zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego", zaś w dalszych rozważaniach zaś wyraził opinię, że możliwe jest ograniczenie stosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zakresie długości okresu, za jaki ma być wymierzona kara, skutkujące wymierzeniem niższej kary (uzależnionej nie od okresu faktycznego zajęcia pasa drogowego, a od daty wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego). W ocenie NSA, Sąd I instancji skupił swoją argumentację na dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, zupełnie pomijając cele regulacji art. 40 ust. 12 u.d.p. (por. wyrok NSA z 16 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1639/14). Wystąpiły więc uchybienia, nie dające się usunąć, w warstwie odnoszącej się do wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia. Wobec powyższego uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający dokonanie pełnej kontroli kasacyjnej. Dlatego też, z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., NSA stwierdził, że odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia innych przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne.

V.

W piśmie procesowym z lipca 2020 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta [...]. W piśmie tym Skarżący podniósł zarzut wadliwości postępowania dowodowego, polegający na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Skarżącego organ nie ustalił, w jaki sposób była wykorzystywana przyczepa i poprzestał jedynie na protokołach kontroli.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. i braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej Skarżący stwierdził, że sporna przyczepa była przemieszczana i parkowana przy ulicy, jak każdy inny pojazd.

Natomiast naruszenia zasady zaufania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. Skarżący upatruje w tym, że organ już w listopadzie 2016 r. miał wiedzę o fakcie umieszczania spornej przyczepy w pasie drogowym, jednak świadomie doprowadził do wydłużania okresu potencjalnego naruszenia prawa.

Uczestnicy postępowania poparli skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta, którą wymierzono Stronom (Skarżącemu oraz Uczestnikom postępowania) jako właścicielom przyczepy oraz restauracji reklamowanej na tej przyczepie, karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

W rozpoznawanej sprawie za zasadny NSA uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i, uwzględniając skargę kasacyjną na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny stwierdził, że odniesienie się do sformułowanych w niej pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia pozostałych przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne.

Kierując się zatem powyższymi wskazaniami i przechodząc do meritum sprawy należy zauważyć, że ustawową definicje reklamy zapisano w art. 4 pkt 23 u.d.p., który mówi, że jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do oceny czy stan faktyczny ustalony przez organy pozwalał na przyjęcie, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi przez sporną przyczepę, należącą do Stron. Natomiast dla Sądu niewątpliwe jest, że umieszczone na tej przyczepie elementy w postaci: napisu "h. tel. [...]", adresu intranetowego " www.[...]" i napisu "Galeria [...] 1 piętro", a także wizerunek pałeczek do sushi i rysunek głowy dziewczynki ze skośnymi oczami wyczerpywały definicję reklamy.( vide: zdjęcia w aktach administracyjnych).

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ( zdjęcia, protokoły kontroli pasa) potwierdza, że sporna przyczepa z umieszczoną reklamą restauracji była parkowana w pasie przy ul. R. w W. w okresie od 16 listopada 2016 r. do dnia 10 stycznia 2017 r. czyli przez okres prawie 2 miesięcy. Miejsce, na którym zaparkowano sporną przyczepę znajduje się nieopodal Galerii "[...]", gdzie Strony mają restaurację pod nazwą "H.". Ulica R. w W. jest ulicą o dużym natężeniu ruchu, co Sądowi wiadome jest z urzędu.

Zdaniem Skarżącego w spornym okresie przyczepa była co prawda zaparkowana przy ulicy R., ale przyczepa ta była wykorzystywana na przechowywanie i wywożenie do utylizacji opakowań styropianowych, w których codziennie kupowane są ryby oraz zmieniała miejsce parkingowe.

Odnosząc się do tego zarzutu, skonkretyzowanego w piśmie procesowym z lipca 2020 r. jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, należało uznać go niezasadny.

W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że należy odróżnić zaparkowanie pojazdu, na którym znajduje się reklama, od zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Nie można bowiem zaaprobować takiego rozumienia art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., że każde zaparkowanie pojazdu - nawet jeśli znajdują się na nim reklamy - stanowi umieszczenie reklamy w pasie drogowym, wymagające każdorazowo zgody zarządcy drogi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "(...) w istocie zwrot "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" jest niezdefiniowany i nieostry. Umieszczenie takich zwrotów w treści przepisu ma na celu, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Subsumcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza stosowanie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1989/12, wyrok z dnia 12 września 2019 r. , sygn. akt II GSK 2409 opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też odpowiedź na pytanie, czy umieszczenie w pasie drogowym (na znajdującym się także w pasie drogowym parkingu) pojazdu (którym również jest przyczepa i przyczepa lekka w myśl art. 2 pkt 50, 51 p.r.d.), na którym umieszczono reklamę stanowi "umieszczenie w pasie drogowym reklamy" w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., wymaga uwzględnienia konkretnych okoliczności sprawy. Jednocześnie nie można aprobować ewidentnych prób obchodzenia przepisów prawa, w tym przepisów dotyczących zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Każdy przypadek, w którym w granicach pasa drogowego parkują pojazdy (przyczepy) z umieszczonymi na nich reklamami, musi być rozpatrywany indywidualnie (por. powołane wyroki NSA).

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych decyzji, stwierdzenie, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 u.d.p. oparto na ustaleniach dokonanych w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak: protokoły kontroli sporządzone przez pracowników zarządcy drogi wraz z dokumentacją zdjęciową miejsca, w których parkowała przyczepa, informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców oraz oświadczeń Stron. Nie było kwestionowane, że przeznaczeniem przyczepy może być także przewóz konkretnego bagażu, nie służyła ona wyłącznie jako nośnik służący ekspozycji informacji, gdyż nie była to tzw. przyczepa banerowa. Jednakże plandeka, stanowiąca standardowe wyposażenie przyczepy zawierała informacje dotyczące działalności Skarżącego (nazwę restauracji, adres internetowy oraz telefon do tej restauracji).

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że postój takiej przyczepy przez okres dwóch miesięcy ma charakter reklamowy. Po drugie przyczepa była stawiana na parkingu w bezpośrednim sąsiedztwie drogi – ulicy o dużym natężeniu ruchu, w taki sposób, aby była zauważona przez uczestników ruchu i do tego w niewielkiej odległości od samej restauracji "H." zlokalizowanej w Galerii "[...]". Po trzecie - jak przyznał w skardze sam Skarżący była to "przyczepa bagażowa z plandekami, z danymi teleadresowymi po jej czterech stronach".

Zdaniem Sądu strona skarżąca nie wykazała, że w tym czasie przyczepa była wykorzystywana przede wszystkim do przewozu materiałów niezbędnych do wykonywania działalności gospodarczej. Jak słusznie uznało SKO, sporządzony podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia reklamy nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od dnia 16 listopada 2016 r. do dnia 10 stycznia 2017 r. Z materiału dowodowego nie wynika też aby ustawienie przyczepy na tym samym miejscu parkingowym uległo zmianie na przestrzeni dwóch miesięcy. Sąd zauważa, że Skarżący, pomimo swoich deklaracji, nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów świadczących o wykorzystywaniu spornej przyczepy wyłącznie do prowadzonej działalności gospodarczej - w tym wypadku do transportu/przewozów. Nawet jeśli przyjąć za wiarygodne twierdzenia Skarżącego, że sporna przyczepa służyła do przechowywania i wywożenia do utylizacji opakowań styropianowych, w których codziennie kupowane są ryby, to nie przedstawiono na tę okoliczność żadnych innych konkretnych dowodów, jak często w okresie od listopada 2016 r. do stycznia 2017 r. przyczepa była wykorzystana w taki sposób.

Wbrew twierdzeniom skargi z materiału dowodowego zabranego w sprawie wynika natomiast, że sporna przyczepa stała przez okres dwóch miesięcy bez pojazdu ciągnącego w takiej samej pozycji. Takie umieszczanie przyczepy wykluczało możliwość wyłącznego wykorzystywania jej do przewozu i świadczyło o przeznaczeniu jej dla celów reklamowych, właśnie w ciągu dnia, kiedy jest największe natężenie ruchu i dobra widoczność, jak wynika to z dokumentacji fotograficznej. Opisane sytuowanie przyczepy (zawierającej treści reklamujące działalność gospodarczą Skarżącego) w pasie drogowym zostało prawidłowo zakwalifikowane przez organy jako zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. Skarżący tych ustaleń i wniosków nie podważył skutecznie (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 31 maja 2019r. sygn. akt II GSK 1548/17; z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 5022/16, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ma też racji Skarżący podważając przyjęty przez organy okres zajęcia pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku uchylającym wyrok WSA wydany w niniejszej sprawie wyraźnie wskazał, że WSA w uchylonym wyroku zupełnie pominął cele regulacji art. 40 ust. 12 u.d.p. (por. wyrok NSA z 16 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1639/14). Wystąpiły więc uchybienia, nie dające się usunąć, w warstwie odnoszącej się do wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia.

Natomiast zgodnie z wyrokiem NSA w sprawie o sygn. akt II GSK 1639/14: "Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że moment powiadomienia strony o wszczęciu postępowania jest miarodajny dla ustalenia okresu naruszenia prawa przez bezprawne zajecie pasa drogowego, a następnie wysokości kary pieniężnej. Takiego wniosku nie można bowiem wyprowadzić z treści art. 40 ust. 12 udp. Skutkiem wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji byłaby sytuacja, w której strona w momencie powiadomienia o wszczęciu przeciwko niej postępowania usunęła stan niezgodności z prawem i przywróciła pierwotny stan pasa drogowego w celu zminimalizowania sankcji pieniężnej za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Innymi słowy, prowadziłoby to do takiego stanu rzeczy, iż podmioty dopuszczające się bezprawnego zajmowania pasa drogowego nie ponosiłyby odpowiedzialności w ogóle lub w minimalnym zakresie, nieadekwatnym do czasu trwania tego naruszenia. Wskutek koncepcji przyjętej przez Sąd pierwszej instancji art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, który jest przepisem o charakterze sankcyjnym, miałby zastosowanie wyłącznie iluzoryczne, bowiem określenie odpowiedzialności sprawcy za czas rzeczywistego zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia byłoby niemożliwe. Trudno też byłoby uznać, że zapobieganie przez zarządcę drogi takim zachowaniom narusza wskazane przez Sąd pierwszej instancji przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP."

Linia orzecznicza przyjęta w powyższym wyroku była kontynuowana przez NSA. I tak w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że" "(...) niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreślić należy, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia". ( sygn. akt II GSK 2078/15). Dlatego też bez wpływu na ostateczny wynik sprawy mają okoliczności przywoływane przez Skarżącego, że "pracownik ZDM, który wcześniej kontrolował rowery z umieszczoną na nich tabliczką z nazwą restauracji "H.", widział zaparkowaną przyczepę, ale dopiero po kilku miesiącach Strony otrzymały decyzję o wymierzeniu kary za parkowanie przyczepy".

Wobec powyższego Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zarzucanych w skardze naruszeń prawa.

Materiał zgromadzony w niniejszej sprawie przez organy w sposób jednoznaczny wskazywał na to, że sporna przyczepa z umieszczoną na niej reklamą restauracji "H." zajmowała pas drogowy w zakresie i czasie wskazanym w zaskarżonych decyzjach. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienia decyzji organów obu instancji są prawidłowe. Wskazano w nich stan faktyczny przyjęty w sprawie, do którego następnie zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.