Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 437/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 60 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 233
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia NSA Gerard Czech Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Brzegu na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 23 lipca 2021 r., nr 19/48/2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie Gminy Brzeg na 2021 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest uchwala nr 19/48/2021 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 23 lipca 2021 r. orzekająca nieważność § 1 pkt 11 uchwały nr XXX/354/21 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 17 czerwca 2021 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Brzeg na 2021 r. oraz zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Brzeg na 2021 r., w części dotyczącej ustalenia w Dziale 926 "Kultura fizyczna" Rozdział 92695 "Pozostała działalność" wydatków majątkowych w wysokości 3 000 000,00 zł na zadanie: Utworzenie wielopokoleniowej strefy aktywizacji społecznej i bezpiecznego wypoczynku na obiekcie rekreacyjnym przy ul. Korfantego polegającej na przebudowie budynku tzw. Wodnika oraz budowie elementów małej architektury, siłowni plenerowej, placu zabaw, ścianki wspinaczkowej, parku linowego, boisk do piłki koszykowej i nożnej, parkingu dla rowerów oraz budowę zaplecza sanitarnego, bez 3 otwartych niecek basenowych - z powodu naruszenia art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. - zwanej dalej usg) oraz naruszenia art. 233 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 305 - zwanej dalej ufp).

Przed podjęciem zaskarżonej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu (wskazywane dalej również jako Kolegium) podjęło działania nadzorcze w odniesieniu do wcześniejszej uchwały Rady Miejskiej Brzegu (wskazywanej dalej również jako Rada), w której w sposób tożsamy wprowadzono zmiany dotyczące budżetu Gminy Brzeg na 2021 r. polegające na zmianie zadania, które ma być finansowane w związku ze zwiększeniem wydatków w dziale 926 "Kultura fizyczna" Rozdział 92695. Wówczas Kolegium RIO podjęło w dniu 2 czerwca 2021 r. uchwałę nr 15/35/2021, w której stwierdziło w § 1 pkt 9 w zw z pkt. 11 uchwały Nr XXVI1/322/21 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Brzeg na 2021 r. oraz zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Brzeg na 2021 rok we wskazanej części dotyczącej zwiększenia wydatków majątkowych w Dziale 926 "Kultura fizyczna" Rozdział 92695 "Pozostała działalność" wydatki majątkowe (...) - naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 4 usg oraz naruszenie art. 233 pkt 3 ufp.

Stosownie do podjętej uchwały usunięcie nieprawidłowości powinno nastąpić w terminie do 25 czerwca 2021 r. w sposób wskazany w uzasadnieniu tej uchwały.

Wobec nieusunięcia nieprawidłowości przez Radę Miejską Brzegu, Uchwałą nr 17/40/2021 z dnia 30 czerwca 2021 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu wydało rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając nieważność § 1 pkt 9 w zw. z pkt 11 uchwały Nr XXVII/322/21 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 29 kwietnia 2021 r., w sprawie zmian w budżecie Gminy Brzeg na 2021 r. oraz zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Brzeg na 2021 r. Uchwała Kolegium nr 17/40/2021 nie została zaskarżona.

W odniesieniu do uchwały Rady Miejskiej Brzegu z 17 czerwca 2021 r. Nr XXX/354/21, przed podjęciem zaskarżonej uchwały, Kolegium RIO uchwałą nr 17/41/2021 z dnia 30 czerwca 2021 r. stwierdziło w § 1 pkt 11 uchwały Nr XXX/354/21 Rady Miejskiej Brzegu - naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 4 usg oraz art. 233 pkt 3 ufp i wyznaczyło Radzie Miejskiej termin na usunięcie nieprawidłowości, tj. do 20 lipca 2021 r. - w sposób wskazany w uzasadnieniu.

Uchwała nr 17/41/2021 wraz z pismem przewodnim została przekazana Radzie Miejskiej Brzegu 6 lipca 2021 r.

Nieprawidłowości nie zostały usunięte i w konsekwencji Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zaskarżoną do Sądu uchwałą orzekło nieważność § 1 pkt 11 uchwały Nr XXX/354/21 Rady Miejskiej Brzegu – z uwagi naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 4 usg oraz art. 233 pkt 3 ufp. Uchwała Kolegium została przesłana Gminie Brzeg w dniu 27 lipca 2021 r. za pośrednictwem platformy ePUAP.

W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO przedstawiło chronologicznie przebieg zdarzeń poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały akcentując, że na sesji Rady Miejskiej Brzegu w dniu 17 czerwca 2021 r. Burmistrz przedłożył projekt uchwały w sprawie zmiany budżetu Gminy Brzeg na 2021 r. oraz zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Brzeg na 2021 r. zawierający m.in. usunięcie nieprawidłowości wykazanej w uchwale nr 15/35/2021 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia 2 czerwca 2021 r., w której wskazano naruszenie art. 60 ust. 2 pkt. 4 usg oraz art. 233 pkt 3 ufp, a polegającej na przywróceniu pierwotnej nazwy zadania na zadnie zaproponowane przez Burmistrza Brzegu na sesji w dniu 29 kwietnia 2021 r. pn. "Budowa kompleksu basenowego przy ul. Korfantego w Brzegu" w kwocie 3.000.000zł.

Do projektu w sprawie zmian w budżecie Gminy Brzeg na 2021 r. oraz zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Brzeg na 2021 rok radny G. C. ponownie zgłosił poprawkę, która została negatywnie zaopiniowana przez Burmistrza Brzegu, Skarbnika Brzegu i radców prawnych. Burmistrz Brzegu nie wyraził zgody na zaproponowaną przez radnego poprawkę do ww. projektu uchwały, gdyż zmienia ona zakres rzeczowy inwestycji wniesionej do budżetu, a zatem Rada Miejska wykroczyła poza ustawowy zakres w kwestii formułowania, kształtowania uchwały budżetowej.

Kolegium RIO oceniając prawne granice działania organów jednostki samorządu terytorialnego w związku ze zmianą uchwały budżetowej, Uchwałą nr 17/41/2021 z dnia 30 czerwca 2021 r. stwierdziło, iż dokonana zmiana nastąpiła z naruszeniem art. 60 ust. 2 pkt 4 usg oraz art. 233 pkt 3 ufp, co implikowało wezwaniem do usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości w zakreślonym terminie do dnia 20 lipca 2021 r.

Wobec nieusunięcia nieprawidłowości we wskazanym terminie Kolegium RIO wyznaczyło na dzień 23 lipca 2021 r. termin posiedzenia zawiadamiając o tym fakcie Radę Miejską w Brzegu w dniu 21 lipca 2021 r.

Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej Brzegu w mailu skierowanym do Kolegium wskazał, że po raz kolejny Rada Miasta została zawiadomiona o terminie posiedzenia Kolegium niezgodnie z art. 79 i art. 92 kpa, gdyż termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą. Nadto poinformował, że Burmistrz Brzegu nie zapewnia żadnej pomocy prawnej Radzie i wniósł o odroczenie terminu Kolegium do czasu zapewnienia zgodnie z obowiązującymi przepisami Radzie Miasta Brzegu obsługi prawnej, co pozwoli na przedstawienie swojego stanowiska w toczącej się sprawie.

Na posiedzeniu Kolegium w dniu 23 lipca 2021 r. stawił się przedstawiciel jednostki samorządu terytorialnego w osobie Zastępcy Burmistrza Brzegu, który w odpowiedzi na pytanie związane z istnieniem obiektywnych uwarunkowań dotyczących braku możliwości udziału przedstawicieli organu stanowiącego w posiedzeniu stwierdził, że zawiadomienie, które wpłynęło do Biura Rady Miejskiej, jak i do Burmistrza zostało zadekretowane i od razu przekazane do Biura Rady, które dysponuje zarówno sprzętem, jak i możliwościami technicznymi. Do dyspozycji Biura Rady byli również informatycy zatrudnieni w Urzędzie, a zatem istniała możliwość przygotowania na posiedzenie Kolegium.

Jednocześnie Zastępca Burmistrza Brzegu oświadczył, że Burmistrz nie występował do Rady z nowym projektem uchwały, ponieważ poprzednie próby przekazania i rozstrzygnięcia tej kwestii zakończyły się niepowodzeniem. Wystosował natomiast pismo z pytaniem czy istnieje możliwość, aby Rada przychyliła się do wniosku Burmistrza i zrealizowała projekt, na który otrzymano dofinansowanie. Do dnia 20 lipca 2021 r. Rada nie zajęła stanowiska żadnego w tej sprawie, w związku z powyższym Burmistrz nie przygotował również projektu uchwały i dlatego nie występował do organu uchwałodawczego z inicjatywą zmian w budżecie, aby nie komplikować jeszcze bardziej tej sprawy ze względu na to, że dwie poprzednie próby zakończyły się niepowodzeniem.

Dalej, Kolegium, odwołując się do brzmienia art. 91 ust. 5 usg, zgodnie z którym do postępowania nadzorczego przepisy kpa stosuje się odpowiednio, wskazało, że odpowiednie stosowanie kpa w postępowaniu w sprawach nadzoru nad działalnością gminną nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa, modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane; w sprawach nadzoru nad działalnością gminną przepisy kpa mają ograniczone zastosowanie, bo jest ono przede wszystkim posiłkowe, a więc tylko dopełniające już istniejącą w ustawie o samorządzie gminnym regulację czynności postępowania organów właściwych w sprawie. Na poparcie swojego stanowiska przywołało stanowisko judykatury.

Oceniając w tym kontekście zarzut zawiadomienia Rady Miejskiej Brzegu o terminie posiedzenia Kolegium niezgodnie z art. 79 i art. 92 kpa, Kolegium nie podzieliło tego zarzutu, uznając, że powołane przez Radę regulacje nie znajdują odpowiedniego zastosowania w toku postępowania nadzorczego.

W ocenie Kolegium RIO, z uwagi na skuteczne zawiadomienie organów Gminy Brzeg o terminie posiedzenia Kolegium stwarzające możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym oraz zawity charakter określonego w art. 91 ust. 1 usg ustawowego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, brak jest również podstaw do akceptacji nieskonkretyzowanego czasowo wniosku o odroczenie posiedzenia Kolegium, do czasu zapewnienia zgodnie z obowiązującymi przepisami Radzie Miasta Brzegu obsługi prawnej. Kolegium zaakcentowało przy tym, że oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa.

Dalej Kolegium przytoczyło mające w sprawie zastosowanie regulacje prawne, w tym art. 91 ust. 1, art., 60 ust. 2 pkt 4 usg, art. 233 ufp. Podkreśliło, że zasady opracowywania projektów i uchwalania budżetów jednostek samorządu terytorialnego, określają w szczególności przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w Dziale V Budżet, Wieloletnia prognoza finansowa i Uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego, które wytyczają linię kompetencyjnego podziału pomiędzy organem stanowiącym a wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. Znajdują one w aspekcie ustrojowym odzwierciedlenie w treści ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, co związane jest z faktem, iż o uprawnieniach w zakresie kształtowania treści uchwały budżetowej danego organu jednostki samorządu terytorialnego może rozstrzygać wyłącznie akt prawny rangi ustawy.

W konsekwencji Kolegium RIO stwierdziło, że stosownie do art. 60 ust. 2 pkt 4 usg, burmistrzowi przyznano wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy oraz stosownie do art. 233 ufp, inicjatywa w sprawie zmian uchwały budżetowej, należy do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe przepisy są przepisami kompetencyjnymi, tj. przyznającymi określonym podmiotom kompetencje do dokonywania pewnych czynności konwencjonalnych.

Wskazało jednocześnie, że znane jest mu orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie uprawnień organów jednostki samorządu terytorialnego w zakresie możliwości kształtowania treści postanowień uchwały budżetowej i jej zmian, niemniej jednak Kolegium RIO podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.01.2010 r. (II GSK 276/09), jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22.12.2008 r. (I SA/BK 554/08), w których sąd wskazał, że inicjatywa uchwałodawcza to służące danemu podmiotowi prawo (niekiedy także obowiązek) przedłożenia organowi stanowiącemu projektu uchwały. Uzasadnieniem dla ustawowego zagwarantowania wyłączności inicjatywy uchwałodawczej organowi wykonawczemu w zakresie projektu uchwały budżetowej oraz jej zmian, jest pozycja prawna tego organu i jego odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki samorządu terytorialnego oraz wykonanie budżetu jednostki. A zatem organ stanowiący, uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy zmian nieobjętych tym projektem. Przy dopuszczeniu takiej możliwości dochodziłoby do istotnego ograniczenia ustawowej kompetencji organu wykonawczego - inicjatywy w sprawie zmiany uchwały budżetowej. Innymi słowy, w przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii, w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu ramy, w których może nadawać tej uchwale określony kształt. Powyższe stanowisko znalazło również poparcie w orzeczeniu WSA w Krakowie z dnia 18.02.2014 r. sygn. akt I SA/KR 1637/13 (por. również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 1998 r. sygn. K. 3/98, w którym Trybunał wskazał m.in. że "prawo przedkładania poprawek nie może przekształcać się w surogat prawa inicjatywy ustawodawczej, a tym samym istnieją pewne granice, poza które treść poprawek poselskich wykraczać nie może".). Wynikającemu z art. 60 ust. 2 pkt 4 usg oraz z art. 233 pkt 3 ufp uprawnieniu burmistrza do wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej w zakresie zmian budżetu, odpowiada ciążąca na radzie gminy powinność rozpatrzenia wniesionego projektu. W ramach prac podjętych nad projektem skierowanym pod obrady organu stanowiącego, organ ten może zmieniać kształt zaproponowanego projektu. Jednak zmiany do projektu uchwały przedłożonego przez burmistrza podlegają ograniczeniom wynikającym z istoty pojęcia inicjatywy w zakresie stanowienia prawa. Granicami możliwych zmian jest zatem zakres treściowy projektu. W przypadku uchwalania zmian uchwały budżetowej rada gminy może wprowadzać zmiany konieczne ze względu na poprawność czy efektywność regulacji proponowanej przez burmistrza - będą to zatem zmiany, służące udoskonaleniu czy modyfikacji projektu zmiany uchwały budżetowej, ale zawsze w granicach wyznaczonych celem i przedmiotem założenia organu wykonawczego.

W orzecznictwie podkreśla się także, że rada gminy może uchwalać zmiany w budżecie w innym kształcie niż proponowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), polegające zarówno na zmniejszeniu dochodów, jak i zwiększeniu wydatków, które nie prowadzą do wzrostu deficytu, lecz inaczej rozkładają proporcje (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2004 r., I SA/Wr 3239/03, Wspólnota 2004, nr 24, s. 56). W pojęciu tym nie mieści się jednakże wprowadzanie do budżetu wydatków związanych z zadaniami, które nie mają umocowania w uchwalonym już budżecie, albo które nie zostały przedstawione w projekcie zmian tego budżetu.

Nie kwestionując zatem prawa organu stanowiącego do możliwości decydowania o treści uchwalonych aktów, w ocenie Kolegium RIO, należy jednak odróżnić kwestię decydowania o wysokości dochodów i wydatków, w granicach określonych przez art. 240 ust. 2 ufp, od dokonywania zmian w przedmiocie wykraczających poza inicjatywę organu wykonawczego. Jakkolwiek bowiem organ stanowiący jest uprawniony do dokonywania zmian w uchwale budżetowej w trakcie roku budżetowego, to warunkiem korzystania przez radę z tej kompetencji jest zachowanie norm z art. 60 ust. 2 pkt 4 usg oraz z art. 233 ufp.

W konsekwencji, zdaniem Kolegium RIO, w świetle wskazanych uregulowań uchwała Rady Miejskiej Brzegu w przedmiotowym zakresie, istotnie narusza postanowienia art. 60 ust. 2 pkt 4 usg oraz art. 233 pkt 3 ufp, co wobec nieusunięcia nieprawidłowości związanych ze stwierdzonym przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu Uchwale nr 17/41/2021 z dnia 30 czerwca 2021 r. zakresem naruszenia prawa, skutkowało orzeczeniem nieważności § 1 pkt 11 uchwały nr XXX/354/21 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 17 czerwca 2021 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Brzeg na 2021 r. oraz zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Brzeg na 2021 r., zgodnie z przedmiotem określonym w sentencji zaskarżonej uchwały.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miejska Brzegu zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła :

1. obrazę przepisów prawa proceduralnego - postępowania nadzorczego administracyjnego poprzez naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2021.735 zwanej dalej kpa) w zw. z art. 91 ust. 5 usg, polegające na udzieleniu organowi stanowiącemu Gminy - Radzie Miejskiej Brzegu rażąco krótkiego terminu do złożenia wyjaśnień w sprawie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań, a to z uwagi na zawiadomienie w dniu 21 lipca 2021 r. o wszczęciu postępowania w dniu 21 lipca 2021r. i wyznaczenie terminu posiedzenia Kolegium RIO, w terminie przypadającym na dzień następny po doręczeniu zawiadomienia o posiedzeniu Kolegium - w dniu 23 lipca 2021 r. godzina 13.00, co uniemożliwiło stronie czynny udział w postępowaniu i złożenie wyjaśnień w sprawie i co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to :

- art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992r. O regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2137, zwanej dalej urio) poprzez przeprowadzenie postępowania nadzorczego i stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji , gdy nie była ona dotknięta nieprawidłowościami uzasadniającymi zaskarżone rozstrzygnięcie;

- art. 91 ust 1 usg poprzez uznanie, że uchwała jest sprzeczna z prawem, podczas, gdy uchwała nie jest dotknięta taką wadą;

- art.233 i art. 240 ust. 2 ufp poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ stanowiący jednostki samorządu - Rada Miejska Brzegu nie może bez zgody organu wykonawczego tej jednostki - Burmistrza, wprowadzić zmian w projekcie uchwały budżetowej, gdy zmiany te nie prowadzą do zmniejszenia dochodów lub zmniejszenia wydatków i jednocześnie zwiększenia deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego - Gminy Brzeg.

W konsekwencji Rada Miejska Brzegu wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego - aktu nadzorczego Regionalnej Izby Obrachunkowej Uchwały nr 19/48/2021 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 23 lipca 2021 r. , jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa i obarczonego wadą nieważności.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powiadomienie Rady o terminie posiedzenia w dniu 21 lipca 2021 r. w godzinach późno – popołudniowych, narusza prawa strony uczestniczącej w postępowaniu wpływając istotnie na wynik rozstrzygnięcia nadzorczego, a wręcz uniemożliwia stronie dokonanie fundamentalnych czynności wypowiedzenia się w sprawie, w tym podjęcia czynności zmierzających do ustanowienia pomocy prawnej, a także przygotowanie warunków technicznych umożliwiających wzięcie udziału w wyznaczonym na dzień następny, wyłącznie w formie zdalnej, w posiedzeniu Kolegium RIO. Podkreślono przy tym, że ani radni, ani Przewodniczący Rady Miejskiej Brzegu nie są stałymi - etatowymi pracownikami Biura Rady, a administracyjną obsługę Biura Rady zapewnia wskazana przez Burmistrza pracownica Urzędu Miasta, która w ramach swoich obowiązków pracowniczych ma również obsługę Biura Rady. Rada Miejska Brzegu nie ma też zapewnionej dla swoich potrzeb obsługi prawnej. Jedyna pomoc prawna to obsługa sesji Rady Miejskiej Brzegu.

W takich okolicznościach faktycznych sprawy nie sposób w ciągu jednego dnia przygotować i zorganizować się do udziału w wyznaczonym posiedzeniu Kolegium, ustanowić pełnomocnika procesowego, złożyć wyjaśnienia, zgłosić ewentualne zarzuty, a to w obronie swojej - naruszanej - kompetencji organu stanowiącego do podjęcia uchwały w sprawie zmiany budżetu - czyli stanowienia prawa.

Dlatego też i z tych względów zgłoszono wniosek o zachowanie 7 dniowego terminu jaki powinien być zachowany pomiędzy datą doręczenia zawiadomienia o wszczętym postępowaniu nadzorczym i wyznaczonym jednocześnie terminie posiedzenia Kolegium RIO, by prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, wynikające z art. 10 § 1 kpa było dochowane także w postępowaniu nadzorczym.

Na poparcie swojego stanowiska Rada przywołała wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt III SA/Gl 399/20.

Akcentując stosowanie do postępowania nadzorczego – odpowiednio przepisów kpa, Rada podkreśliła, że prawidłowe i ścisłe jej stosowanie przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania, zagwarantowane jest we wszystkich rodzajach postępowań organów administracji publicznej, w tym w procedurze nadzorczej. Oznacza to, że uczestnikom postępowania nadzorczego przysługuje prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, a ta wymaga stosowania w toku postępowania reguł zapewniających określony standard czynności procesowych oraz podejmowanych rozstrzygnięć. Do nich zalicza się prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, wynikające z art. 10 § 1 kpa.

W ocenie Rady, Kolegium RIO dopuściło się rażącego naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa, poprzez udzielenie organowi stanowiącemu - Radzie Miejskiej Brzegu rażąco krótkiego terminu do złożenia wyjaśnień w sprawie wszczętego postępowania nadzorczego i uniemożliwienie wzięcia udziału w wyznaczonym na dzień następny posiedzeniu Kolegium RIO. Tym samym rażąco naruszyło prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu wynikające z art. 10 §1 kpa.

W odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego, zdaniem Rady, nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 12 ust. 2 urio, ponieważ organ nadzoru nie zastosował art. 240 ust. 2 ufp. Zdaniem strony skarżącej, w sytuacji, gdy zmiany w projekcie uchwały Burmistrza Brzegu o zmianie budżetu Gminy Brzeg na 2021 r. nie prowadzą do zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków z jednoczesnym zwiększeniem deficytu budżetu Gminy Brzeg, organ stanowiący mógł wprowadzić zmiany. Rada wskazała, że pominięcie przepisu art. 240 ufp w uchwale Kolegium sprowadza kompetencje organu stanowiącego do przyjęcia lub odrzucenia w całości projektu przygotowawczego przez organ wykonawczy, bez możliwości konstruktywnego współtworzenia budżetu. W ocenie strony skarżącej, przysługująca organowi wykonawczemu inicjatywa uchwałodawcza, to jedynie prawo do wniesienia projektu uchwały z takim skutkiem, że organ stanowiący zobowiązany jest uczynić go przedmiotem swoich obrad, a inicjatywa uchwałodawcza nie pozbawia Rady możliwości decydowania o treści uchwalonych aktów. Organ stanowiący – uchwałodawczy jest z mocy prawa kompetentny do tworzenia prawa - stanowienia prawa i może dokonywać zmian w projekcie budżetu, zgodnie z art.240 ust 2 ufp.

Pominięcie tego przepisu w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO jest, nie tylko rażąco niezgodne z literalnym brzmieniem art. 240 ust 2 ufp, ale w sposób nieuprawniony sprowadza kompetencje organu stanowiącego do przyjęcia lub odrzucenia w całości projektu przygotowanego, proponowanego przez organ wykonawczy, bez możliwości konstruktywnego współtworzenia budżetu z ograniczeniami wynikającymi z tego przepisu.

Na poparcie swojego stanowiska Rada przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 163/13 i zaprezentowane tam stanowisko, że - co do zasady inicjatywa uchwałodawcza organu wykonawczego – Burmistrza, nie wiąże organu stanowiącego gminy, a wykładnia literalna art.240 ust.2 ufp wskazuje, że organ stanowiący nie może bez zgody organu wykonawczego wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej tylko takich zmian, które powodowałyby zmniejszenie dochodów budżetu lub zwiększenie jego wydatków, o ile w każdym z tych przypadków prowadziłoby to do zwiększenia deficytu.

Organ stanowiący może zatem ustalać dochody i wydatki budżetu w innej wysokości niż to przewiduje projekt organu wykonawczego, może dokonać przesunięcia wydatków, czy też wykreować nowe zadanie nieujęte w przedłożonym projekcie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Kolegium podkreśliło, że szczególna, dwuetapowa procedura nadzorcza w odniesieniu do uchwał budżetowych stwarza warunki do odpowiedniego przygotowania stanowiska w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. W niniejszej sprawie uchwała wskazująca na naruszenia przepisów prawa została podjęta 30 czerwca 2021 r., a termin na usunięcie nieprawidłowości wyznaczono do 20 lipca 2021 r. Kolejna uchwała stwierdzająca nieważność przedmiotowych zmian została podjęta 23 lipca 2021 r. Organ skarżący zatem miał wystarczająco dużo czasu, aby odnieść się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu uchwały organu nadzoru. Istotne jest także to, że tożsama zmiana do projektu uchwały przedstawionego przez Burmistrza Brzegu oraz w takich samych okolicznościach, czyli bez zgody organu wykonawczego, była już wcześniej procesowana przez organ nadzoru i Rada Miejska Brzegu musiała się liczyć właśnie z taką samą oceną prawną swoich działań, a stan prawny w badanym zakresie od czasu podjęcia pierwszej uchwały przez Kolegium, tj. od 2 czerwca 2021 r., nie uległ zmianie.

Co więcej, termin na usunięcie nieprawidłowości wyznaczony przez organ nadzoru Radzie Miejskiej w Brzegu był znany, tj. 20 lipca 2021 r. i skoro Rada nie usunęła nieprawidłowości, powinna liczyć się z tym, że po tej dacie zostanie wyznaczony termin posiedzenia, na którym Kolegium podejmie rozstrzygnięcie nadzorcze (tak jak w przypadku uchwały Rady Miejskiej Brzegu Nr XXVII/322/21).

Przedstawiciele organu stanowiącego zrezygnowali z uczestnictwa w posiedzeniu Kolegium, o którym otrzymali informację z odpowiednim wyprzedzeniem. Biuro Rady dysponuje zarówno sprzętem, jak i możliwościami technicznymi, do dyspozycji Biura Rady byli również informatycy zatrudnieni w Urzędzie, zatem nie było organizacyjnych ani technicznych przeszkód, aby uczestniczyć w posiedzeniu Kolegium. Jak oświadczył podczas posiedzenia Kolegium w dniu 23 lipca 2021 r. Zastępca Burmistrza Brzegu, nie było inicjatywy ze strony Biura Rady do tego, aby przygotowywać w jakikolwiek sposób stanowiska na posiedzenie Kolegium, a organ nadzoru otrzymał od przedstawicieli Rady Miejskiej informację o rezygnacji z udziału w posiedzeniu Kolegium.

W kwestii braku zapewnienia Radzie Miejskiej Brzegu przez Burmistrza Brzegu pomocy prawnej w związku z wyznaczeniem terminu posiedzenia Kolegium, Kolegium wskazało, że kwestia ta była wcześniej przedmiotem korespondencji między Wiceprzewodniczącym Rady Miejskiej Brzegu a Burmistrzem Brzegu. Burmistrz Brzegu w piśmie z 21 lipca 2021 r. deklarował pokrycie przez Gminę Brzeg kosztów pomocy prawnej przez prawnika zewnętrznego (z uwagi na sprzeczność interesów radcy zatrudnionego w Urzędzie) na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że prawo udziału w posiedzeniu Kolegium dotyczy przedstawiciela jednostki samorządu terytorialnego (art. 18 ust. 3 urio) i nie występuje wymóg reprezentacji przedstawiciela przez profesjonalnego pełnomocnika. Ponadto Rada Miejska w Brzegu podejmując uchwałę zmieniającą przedstawiony projekt już na etapie uchwalania powinna zważyć, czy podejmowana uchwala jest zgodna z prawem. Na posiedzeniu Rady Miejskiej w dniu 17 czerwca 2021 r. uczestniczyło dwóch radców prawnych, którzy negatywnie zaopiniowali przedstawioną przez radnego propozycję zmiany w budżecie, wskazując m.in. na stanowisko organu nadzoru.

W przedmiotowej sprawie zawiadomienie o postępowaniu nadzorczym (kolejne w przedmiocie tej samej uchwały) i o posiedzeniu zostało doręczone Gminie Brzeg 21 lipca 2021 r. (czyli już po upływie terminu wyznaczonego organowi stanowiącemu na usunięcie nieprawidłowości) ze wskazaniem adresatów: Rady Miejskiej Brzegu i Burmistrza Brzegu. Doręczenie nastąpiło za pośrednictwem platformy ePUAP z dwudniowym wyprzedzeniem. Niezależnie od powyższego, porządek obrad posiedzenia Kolegium został opublikowany na stronie internetowej Izby.

Przyjęte przez Kolegium postępowanie pozostaje zgodne z obowiązującymi regulacjami, w tym art. 17 ust. 1 pkt 9 urio i art. 18 ust. 3 urio. Kolegium podniosło również, że odpowiednie stosowanie przepisów kpa wymaga zawiadomienia o posiedzeniu Kolegium przedstawiciela podmiotu, którego sprawa jest rozpatrywana, tj. organu, którego uchwała jest objęta nadzorem, a w przypadkach konfliktowych - zarówno organ stanowiący, jak i wykonawczy. Przy czym przepisy nie określają sposobu zawiadamiania o posiedzeniu Kolegium, co oznacza, że wybór odpowiedniego trybu zawiadomienia należy do Prezesa Izby. Wskazuje się, że z mocy art. 91 ust. 5 usg, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, tzn. że na podstawie art. 10 § 1 kpa, Kolegium jest obowiązane zapewnić przedstawicielowi uprawnionego podmiotu czynny udział w postępowaniu, natomiast odpowiednie stosowanie przepisów kpa z pewnością nie jest rozumiane w sposób wymagający ścisłego stosowania terminów określonych w kpa. Co więcej, brak postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego należy uwzględnić wyłącznie w sytuacji wykazania wpływu na wynik sprawy.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Kolegium zaakcentowało, że stosownie do dyspozycji art. 240 ust. 2 ufp, Rada Gminy może uchwalać zmiany w budżecie w innym kształcie niż proponowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), polegające zarówno na zmniejszeniu dochodów, jak i zwiększeniu wydatków, które nie prowadzą do wzrostu deficytu, lecz inaczej rozkładają proporcje (tak w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA/Wr 3239/03, Wspólnota 2004, nr 24, s. 56). W pojęciu tym nie mieści się jednakże wprowadzanie do budżetu wydatków związanych z zadaniami, które nie mają umocowania w uchwalonym już budżecie, albo które nie zostały przedstawione w projekcie zmian tego budżetu. Nie kwestionując zatem prawa organu stanowiącego do możliwości decydowania o treści uchwalonych aktów Kolegium odróżniło kwestię decydowania o wysokości dochodów i wydatków, w granicach określonych przez art. 240 ust. 2 ufp, od dokonywania zmian w przedmiocie, wykraczających poza inicjatywę organu wykonawczego. Jakkolwiek bowiem organ stanowiący jest uprawniony do dokonywania zmian w uchwale budżetowej w trakcie roku budżetowego, to warunkiem korzystania przez radę z tej kompetencji jest zachowanie norm z art. 60 ust. 2 pkt 4 usg oraz z art. 233 ufp.

Kolegium podkreśliło również (powołując się na wyrok WSA w Krakowie z 07.07.2020 r., sygn. akt III SA/Kr 330/20), że do konstrukcji wad powodujących nieważność aktów administracyjnych należy naruszenie m.in. przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwal, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Naruszenie przepisów kompetencyjnych niewątpliwie prowadzi do konieczności uznania istotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji do orzeczenia nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. ze zm. - dalej w skrócie ppsa) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Kontrolując niniejszą sprawę wg zasad określonych wyżej, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił m.in. art. 91 ust. 1 usg, zgodnie z którym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu podjęło rozstrzygnięcie nadzorcze w ustawowym terminie 30 dni, bowiem uchwałę Rady Miejskiej Brzeg doręczono elektronicznie w dniu 24 czerwca 2021 r., a organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 23 lipca 2021 r., czyli przed upływem 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

Dochowany został także wymóg podjęcia przez Radę uchwały, o jakiej mowa w art. 98 ust. 3 usg, czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego – uchwała na XXXII/371/21 Rady Miejskiej w Brzegu z 10 sierpnia 2021 r. Dochowany został także 30 dniowy termin do wniesienia skargi. Uchwałę doręczono Radzie Miejskiej Brzeg elektronicznie w dniu 27 lipca 2021 r. W dniu 13 sierpnia 2021 r. Rada złożyła skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przekazał skargę według właściwości do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu. Skarga wpłynęła do organu nadzoru w dniu 23 sierpnia 2021 r.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wydając zaskarżoną uchwałę nie naruszyło prawa materialnego i procesowego, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, a mianowicie wskazywanego naruszenia art. 10 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 usg, polegającego na udzieleniu Radzie Miejskiej Brzegu rażąco krótkiego terminu do złożenia wyjaśnień w sprawie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań z uwagi na zawiadomienie w dniu 21 lipca 2021 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego w dniu 21 lipca 2021 r. i wyznaczenie terminu posiedzenia Kolegium RIO w dniu 23 lipca 2021 r. godzina 13.00, co w ocenie strony, uniemożliwiło jej czynny udział w postępowaniu i złożenie wyjaśnień w sprawie i co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawo organu do zastosowania względem organu jednostki samorządu terytorialnego środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wynika z art. 91 ust. 1 usg, a obowiązek wszczęcia postępowania wynika z treści art. 91 ust. 2 i 5 usg.

Stosownie do art.91 ust. 1, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

W myśl art. 91 ust.2 usg, organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie, a zgodnie z ust.5 tego przepisu, do postępowania nadzorczego przepisy kpa stosuje się odpowiednio.

Nie budzi zatem wątpliwości, że stosownie do art. 91 ust.5 usg, organ nadzoru był zobowiązany do zawiadomienia rady gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały oraz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym umożliwienia radzie zajęcia stanowiska. Obowiązek taki wynika z kolei z art. 61 § 1 i 4 kpa, który stosuje się odpowiednio do postępowania nadzorczego.

Jednak nawet nieprawidłowe lub zbyt późne zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego nie decyduje o prawidłowości samego rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 14 maja 2015 roku, sygn. akt II SA/Ke 339/15 – dostępny w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych, podobnie jak pozostałe orzeczenia)). Istotne jest bowiem to, czy późne (bądź nawet jego brak) zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawiło stronę możliwości uczestniczenia w postępowaniu i czy miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podobnie w przypadku zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony wynikającej z art. 10 kpa, ocenić należy, czy strona została pozbawiona możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych. Zarzut ten może zatem odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05; z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1192/06; z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. II OSK 881/10). Aby taka sytuacja miała miejsce, wskazanemu uchybieniu towarzyszyć musi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Gd 199/00 i uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04).

W konsekwencji podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 kpa strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż miało ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co wymaga wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gl1299/20, strona powinna wykazać, że zawiadomienie jej w niewłaściwym czasie o wszczęciu postępowania nadzorczego, uniemożliwiło jej dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenie dokumentu, czy wyjaśnień co do faktów nieznanych organowi nadzoru), która to dodatkowo miałaby jeszcze wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała, w jaki sposób doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i terminie posiedzenia Kolegium na dwa dni przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, miało wpływ na rozstrzygnięcie postępowania nadzorczego. Strona podniosła w skardze, że tak krótki termin uniemożliwił jej podjęcie czynności zmierzających do ustanowienia pomocy prawnej, a także przygotowanie warunków technicznych umożliwiających wzięcie udziału w posiedzeniu Kolegium, podkreślając jednocześnie, że ani Radni, ani Przewodniczący Rady Miejskiej Brzegu nie są stałymi - etatowymi pracownikami Biura Rady, a administracyjną obsługę Biura Rady zapewnia wskazana przez Burmistrza pracownica Urzędu Miasta, która w ramach swoich obowiązków pracowniczych ma również obsługę Biura Rady. Rada Miejska Brzegu nie ma też zapewnionej dla swoich potrzeb obsługi prawnej. Jedyna pomoc prawna to obsługa sesji Rady Miejskiej Brzegu.

W takich okolicznościach faktycznych, zdaniem strony, nie sposób w ciągu jednego dnia przygotować i zorganizować się do udziału w wyznaczonym posiedzeniu Kolegium, ustanowić pełnomocnika procesowego, złożyć wyjaśnienia, zgłosić ewentualne zarzuty. W ocenie strony, organ nadzoru powinien zachować 7 dniowy termin pomiędzy datą doręczenia zawiadomienia o wszczętym postępowaniu nadzorczym i wyznaczonym jednocześnie terminie posiedzenia Kolegium RIO, by prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, wynikające z art. 10 § 1 kpa było dochowane także w postępowaniu nadzorczym.

Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Po pierwsze, strona nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy.

Nadto, należy mieć na uwadze szczególną, dwuetapową procedurę nadzorczą w odniesieniu do uchwał budżetowych, stosownie do art. 12 urio, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Kolegium RIO już w uchwale Nr 17/41/2021 z 30 czerwca 2021 r. wskazało na naruszenia przepisów prawa wyznaczając termin na usunięcie nieprawidłowości (do 20 lipca 2021 r.). Zatem stanowisko i argumentacja organu nadzoru w tej sprawie była znana stronie skarżącej, co z pewnością pozwalało już na podjęcie działań w kwestii pomocy prawnej i przygotowanie własnego stanowiska. Zaskarżona w tej sprawie uchwała, stwierdzająca nieważność przedmiotowych zmian, została podjęta w związku z nieusunięciem przez Radę Miejską Brzegu stwierdzonych nieprawidłowości - 23 lipca 2021 r. Nie bez znaczenia dla oceny możliwości przygotowania własnego stanowiska przez skarżącą jest również to, że tożsamy problem był już rozstrzygany przez organ nadzoru w odniesieniu do poprzednich uchwał Rady. Trafnie zatem wskazało Kolegium RIO w odpowiedzi na skargę, że gdyby uwzględnić poprzednie uchwały organu nadzoru, to już od 2 czerwca 2021 r. Rada miała czas na podjęcie stosownych kroków celem obrony własnego stanowiska. Wprowadzając tożsamą zmianę do projektu uchwały przedstawionego przez Burmistrza Brzegu oraz w takich samych okolicznościach, czyli bez zgody organu wykonawczego, Rada Miejska Brzegu musiała się liczyć właśnie z taką samą oceną prawną swoich działań przez organ nadzoru.

Po drugie, znany był Radzie termin na usunięcie nieprawidłowości, zatem nie usuwając ich, powinna liczyć się z tym, że po tej dacie zostanie wyznaczony termin posiedzenia, na którym Kolegium podejmie rozstrzygnięcie nadzorcze w ustawowym terminie (tak jak w przypadku uchwały Rady Miejskiej Brzegu Nr XXVII/322/21).

W tym kontekście wywodzenie, że krótki termin uniemożliwił jej przygotowanie i zorganizowanie się do udziału w wyznaczonym posiedzeniu Kolegium oraz ustanowienie pełnomocnika procesowego, jest w ocenie Sądu bezpodstawne.

Wyznaczone posiedzenie odbywało się zdalnie, a Biuro Rady dysponowało zarówno sprzętem, jak i możliwościami technicznymi. Do dyspozycji Biura Rady byli również informatycy zatrudnieni w Urzędzie, zatem nie było organizacyjnych ani technicznych przeszkód, aby uczestniczyć w posiedzeniu Kolegium. Natomiast przedstawiciele organu stanowiącego zrezygnowali z uczestnictwa w posiedzeniu Kolegium, informując o tym Kolegium.

W kwestii zapewnienia pomocy prawnej Radzie, wskazać należy, że kwestia ta była wcześniej przedmiotem korespondencji między Wiceprzewodniczącym Rady Miejskiej Brzegu a Burmistrzem Brzegu. Burmistrz Brzegu w piśmie z 21 lipca 2021 r. deklarował pokrycie przez Gminę Brzeg kosztów pomocy prawnej przez prawnika zewnętrznego (z uwagi na sprzeczność interesów radcy zatrudnionego w Urzędzie) na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Przy czym, jak słusznie zauważyło Kolegium w odpowiedzi na skargę, prawo udziału w posiedzeniu Kolegium dotyczy przedstawiciela jednostki samorządu terytorialnego art. 18 ust. 3 urio i nie występuje wymóg reprezentacji przedstawiciela przez profesjonalnego pełnomocnika. Nadto, czas który upłynął od podjęcia pierwszej uchwały, był wystarczający, aby podjąć stosowne działania także w tym zakresie. Nie budzi również wątpliwości to, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu uchwałę orzekającą nieważność musiało podjąć w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu doręczenia kwestionowanej uchwały. Termin ten, który jest terminem zawitym, determinuje przebieg i czas postępowania nadzorczego i nie pozwala na modyfikowanie tego postępowania przez takie stosowanie przepisów kpa, które uniemożliwią stosowanie art. 91 ust. 1 usg. Stąd w art. 91 ust. 5 przewidziano odpowiednie stosowanie przepisów kpa.

W kwestii odpowiedniego stosowania przepisów kpa Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 4097/18 (powołanym przez Kolegium), że "odpowiednie zastosowanie kpa powoduje zawsze konieczność oceny, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie przepisy kodeksu postępowania będą miały zastosowanie. Uwzględnienie cech właściwej regulacji szczególnej, powoduje, iż zastosowanie określonych przepisów jest wyłączone, określone przepisy będą miały zastosowanie odpowiednie (w zmodyfikowanej postaci), zaś pewne przepisy będą miały zastosowanie bezpośrednie. W literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że pojęcie "odpowiednie zastosowanie przepisów" oznacza, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie administracyjne będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy charakterystyczne postępowania w sprawach nadzoru nad działalnością gminną. Odpowiednie stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego w tym postępowaniu nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa, modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane – por. szerzej J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51. W sprawach nadzoru nad działalnością gminną przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie, bo jest ono przede wszystkim posiłkowe, a więc tylko dopełniające już istniejącą w ustawie o samorządzie gminnym regulację czynności postępowania organów właściwych w sprawie."

Pamiętać zatem należy, że postępowanie nadzorcze nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest ocena zgodności z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi uchwały lub zarządzenia organu gminy, a nie z przepisami kpa regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, te bowiem co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 654/17). W wyroku tym NSA podkreślił również, że dokonując oceny czy przy wyznaczeniu terminu na złożenie wyjaśnień nie doszło do nadmiernego ograniczenia uprawnień jednostki samorządu terytorialnego do udziału w postępowaniu nadzorczym, należy mieć na uwadze fakt, że organ nadzoru związany jest relatywnie krótkim terminem na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego (30 dni od dnia doręczenia mu kwestionowanej uchwały lub zarządzenia).

Sąd orzekający w tej sprawie podziela to stanowisko.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że termin, w którym powiadomiono stronę skarżącą o postępowaniu nadzorczym i posiedzeniu Kolegium był rzeczywiście krótki, ale nie pozbawił strony czynnego udziału w tym postępowaniu i możliwości ustosunkowania się do argumentacji przedstawionej przez organ nadzoru w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego, o czym była mowa wyżej. Z tej możliwości strona nie skorzystała.

W kwestii powiadomienia o terminie posiedzenia Kolegium podkreślić także należy, że zawiadomienie o postępowaniu nadzorczym (kolejne w przedmiocie tej samej uchwały) i o posiedzeniu zostało doręczone Gminie Brzeg 21 lipca 2021 r. (czyli już po upływie terminu wyznaczonego organowi stanowiącemu na usunięcie nieprawidłowości) ze wskazaniem adresatów: Rady Miejskiej Brzegu i Burmistrza Brzegu. Doręczenie nastąpiło za pośrednictwem platformy ePUAP z dwudniowym wyprzedzeniem. Niezależnie od powyższego, porządek obrad posiedzenia Kolegium został opublikowany na stronie internetowej Izby. Zawiadomień dokonano stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 9 urio (posiedzenia kolegium izby zwołuje prezes izby) i art. 18 ust. 3 tej ustawy (w posiedzeniu kolegium izby ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu określonego w art. 1 ust. 2, którego sprawa jest rozpatrywana).

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wybrany sposób zawiadomienia musi gwarantować stronie czynny udział w postępowaniu, wynikający z zasady ogólnej przewidzianej w art. 10 kpa, tym niemniej brak jest ustalonych reguł dotyczących zawiadamiania uprawnionego o posiedzeniu kolegium. Niewątpliwie, co podkreśla się także w piśmiennictwie, w posiedzeniu kolegium izby ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa jest rozpatrywana (art. 18 ust. 3) w związku z czym izba zobowiązana jest zawiadomić organ, którego uchwała lub zarządzenie podlega ocenie kolegium. W razie konfliktu pomiędzy organami samorządu - uchwałodawczym i wykonawczym - w takich sprawach, jak nieudzielenie absolutorium, uchwalenie budżetu odbiegającego od projektu organu wykonawczego i zwiększającego bez zgody tego organu deficyt budżetowy, zawiadomić należy oba organy j.s.t., bowiem jest to wówczas "sprawa" tak jednego, jak i drugiego organu. " (M. Stec, A. Babczuk, P. Ciszewski, B. Cybulski, L. Etel, W. Miemiec, Z. Mykowska, M. Paczocha, S. Płażek, D. Renczyński, J. Salachna, S. Srocki, R. Trykozko, W. Witalec, Z. K. Wójcik, W. Wróbel [w:] M. Stec, A. Babczuk, P. Ciszewski, B. Cybulski, L. Etel, W. Miemiec, Z. Mykowska, M. Paczocha, S. Płażek, D. Renczyński, J. Salachna, S. Srocki, R. Trykozko, W. Witalec, Z. K. Wójcik, W. Wróbel, Regionalne izby obrachunkowe. Charakterystyka ustrojowa i komentarz do ustawy, Warszawa 2010, art. 18).

Reasumując, w niniejszej sprawie prawidłowo wystosowano zawiadomienia o postępowaniu nadzorczym i o posiedzeniu Kolegium zarówno do Burmistrza jak i do Rady, realizując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, stosownie do art. 10 kpa, który stosuje się w tym przypadku odpowiednio. W sprawie nie znajduje natomiast zastosowania wskazywany przez stronę skarżącą art.79 i 92 kpa, bowiem przepisy te nie znajdują odpowiedniego zastosowania w toku postępowania nadzorczego.

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały wskazać należy, że spór w tej sprawie dotyczy kwestii możliwości ingerencji przez Radę w przedłożony przez Burmistrza projekt uchwały w sprawie zmian w budżecie i zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Brzeg na 2021 r.

Podział kompetencji pomiędzy radę gminy a wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) przy tworzeniu i wykonywaniu budżetu gminy został dokonany zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w ustawie o finansach publicznych. Niewątpliwie uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 4 usg. Z art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wynika natomiast, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej i o zmianie uchwały budżetowej w gminie - przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei art. 60 ust. 1 usg stanowi, że za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (burmistrz, prezydent), a w myśl art. 60 ust. 2 pkt 4 tej ustawy wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) gminy przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy.

Zdaniem Kolegium RIO, stosownie do dyspozycji art. 240 ust. 2 ufp, rada może uchwalać zmiany w budżecie w innym kształcie niż proponowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), polegające zarówno na zmniejszeniu dochodów, jak i zwiększeniu wydatków, które nie prowadzą do wzrostu deficytu, lecz inaczej rozkładają proporcje. W pojęciu tym nie mieści się jednakże wprowadzanie do budżetu wydatków związanych z zadaniami, które nie mają umocowania w uchwalonym już budżecie, albo które nie zostały przedstawione w projekcie zmian tego budżetu. Nie kwestionując zatem prawa organu stanowiącego do możliwości decydowania o treści uchwalonych aktów, Kolegium odróżniło kwestię decydowania o wysokości dochodów i wydatków, w granicach określonych przez art. 240 ust. 2 ufp, od dokonywania zmian w przedmiocie, wykraczających poza inicjatywę organu wykonawczego podkreślając, że wprawdzie organ stanowiący jest uprawniony do dokonywania zmian w uchwale budżetowej w trakcie roku budżetowego, to warunkiem korzystania przez radę z tej kompetencji jest zachowanie norm z art. 60 ust. 2 pkt 4 usg oraz z art. 233 ufp. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. II GSK 276/09.

Z kolei, zdaniem strony skarżącej, w sytuacji gdy zmiany w projekcie uchwały nie prowadzą do zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków z jednoczesnym zwiększeniem deficytu budżetu Gminy Brzeg, organ stanowiący mógł wprowadzić zmiany. Rada wskazała, że pominięcie przepisu art. 240 ufp w uchwale Kolegium sprowadza kompetencje organu stanowiącego do przyjęcia lub odrzucenia w całości projektu przygotowawczego przez organ wykonawczy, bez możliwości konstruktywnego współtworzenia budżetu. W ocenie strony skarżącej, przysługująca organowi wykonawczemu inicjatywa uchwałodawcza, to jedynie prawo do wniesienia projektu uchwały z takim skutkiem, że organ stanowiący zobowiązany jest uczynić go przedmiotem swoich obrad, a inicjatywa uchwałodawcza nie pozbawia Rady możliwości decydowania o treści uchwalonych aktów, jest ona bowiem z mocy prawa kompetentna do tworzenia prawa - stanowienia prawa i może dokonywać zmian w projekcie budżetu, zgodnie z art.240 ust 2 ufp.

Na poparcie swojego stanowiska Rada przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 163/13 i wskazała, że organ stanowiący może ustalać dochody i wydatki budżetu w innej wysokości niż to przewiduje projekt organu wykonawczego, może dokonać przesunięcia wydatków, czy też wykreować nowe zadanie nieujęte w przedłożonym projekcie.

W sporze tym należy przyznać rację Kolegium RIO. Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. II GSK 276/09. Wskazać zatem należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że organ stanowiący, uchwalając zmiany w budżecie na podstawie przedstawionego projektu, nie może wprowadzać poprawek w zakresie nie objętym tym projektem. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy organ wykonawczy wystąpi z inicjatywą zmian w budżecie w ściśle określonym zakresie, organ stanowiący ma możliwość wprowadzenia zmian także w części budżetu nieobjętej wnioskiem. Przy dopuszczeniu takiej możliwości dochodziłoby do istotnego ograniczenia ustawowej kompetencji organu wykonawczego inicjatywy w sprawie zmiany uchwały budżetowej. (....)

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w procesie podejmowania uchwały budżetowej możliwość wprowadzenia zmian w projekcie tej uchwały przedstawionej przez organ wykonawczy jest ograniczona jedynie warunkiem wynikającym z art. 183 ust. 2 ufp, natomiast w przypadku dokonywania zmiany w już uchwalonym budżecie, uprawnienia rady doznają istotnych ograniczeń. Przy czym art. 183 ust. 2 ufp dotyczy uprawnień organu stanowiącego do wprowadzania zmian w projekcie uchwały budżetowej. Natomiast w art. 179 ufp ustawodawca wyraźnie określa wyłączne kompetencje zarządu jednostki samorządu terytorialnego do przygotowania projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami oraz inicjatywy w sprawie zmian tej uchwały. Zatem skoro art. 183 ust. 2 ufp odnosi się wyłącznie do zmian w projekcie uchwały budżetowej wprowadzanych przez organ stanowiący, należy w ocenie NSA przyjąć, że zakres dopuszczalnych zmian w obu sytuacjach jest różny. Z art. 179 ufp wynika, że inicjatywa zmian uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym propozycja zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego. W wypadku, gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego, musi uzyskać jego akceptację (zgodę). Również w wypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nie objęte tą inicjatywą musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Wspomniana zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości. W związku z tym organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nie objętych tym projektem. Innymi słowy w przypadku zmian w uchwale budżetowej inicjatywa organu wykonawczego dotyczy konkretnych kwestii i w ten sposób wyznacza organowi stanowiącemu ramy, w których może nadać tej uchwale określony kształt. W konsekwencji NSA stwierdził, że do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest zatem wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musi ona dotyczyć ściśle określonej materii.

Podzielając powyższe stanowisko Sąd akcentuje, że jest ono aktualne także na gruncie obowiązującej ustawy o finansach publicznych, w której procedura opisana w art. 240 ust. 2 odpowiada treści art. 183 ust. 2 obowiązującej wcześniej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. 249 poz. 2104 ze zm.), a art.233 ufp art.179 poprzedniej ustawy.

Na podobny skutek zakresu dopuszczalnych zmian w projekcie organu wykonawczego wskazał NSA w powołanym w skardze wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 163/13, w którym zaakcentowano, że granice wyznaczone treścią przepisów art. 233 pkt 3 i art. 240 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w których operuje organ stanowiący, podejmując na podstawie przedłożenia organu wykonawczego, uchwałę w sprawie zmiany uchwały budżetowej, są uzależnione m.in. od zakresu przekazanej mu do rozpatrzenia i uchwalenia materii. Oznacza to, że organ stanowiący jest ograniczony nie tylko wymogami wynikającymi expressis verbis z art. 240 ust. 2 ustawy, w świetle których nie jest uprawniony on do wprowadzania do projektu organu wykonawczego zmian, których przyjęcie skutkowałoby zwiększeniem deficytu budżetowego, ale ogranicza go również zakres materii przekazanej do unormowania przez organ wykonawczy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w przedłożonym projekcie w sprawie zmian w budżecie Gminy Brzeg oraz zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Brzeg na 2021 r. ujęto w załączniku nr 2 plan wydatków majątkowych budżetu gminy w dziale 926 rozdział 9265 "Budowa kompleksu basenowego przy ul. Korfantego w Brzegu 3.000.000 zł dofinansowanie BP". Zatem propozycja ujęta w projekcie organu wykonawczego dotyczyła konkretnej inwestycji o określonym charakterze, na którą uzyskano dofinansowanie BP.

Natomiast wprowadzona przez Radę Miejską Brzegu zmiana dotyczyła nowej inwestycji, nie ujętej w w/w projekcie - czyli utworzeniu wielopokoleniowej strefy aktywizacji społecznej i bezpiecznego wypoczynku na obiekcie rekreacyjnym przy ul. Korfantego polegającej na przebudowie budynku tzw. Wodnika oraz budowie elementów małej architektury, siłowni plenerowej, placu zabaw, ścianki wspinaczkowej, parku linowego, boisk do piłki koszykowej i nożnej, parkingu dla rowerów oraz budowę zaplecza sanitarnego, bez 3 otwartych niecek basenowych. Burmistrz nie wyraził zgody na zaproponowana zmianę

Niewątpliwie porównanie zakresu inicjatywy Burmistrza z treścią wprowadzonych przez Radę zmian do budżetu wskazuje, w ocenie Sądu, że zmiany uchwalone zaskarżoną uchwałą są tak daleko idące, że należy uznać, iż Rada Miejska Brzegu wyszła poza inicjatywę uchwałodawczą Burmistrza, przeznaczając wydatki majątkowe na inwestycję, która nie była ujęta w projekcie organu wykonawczego. W konsekwencji, stosownie do przywołanych regulacji, organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie był uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmiany polegającej na finansowaniu nowej inwestycji, nie ujętej w projekcie zmiany uchwały budżetowej. W trakcie sesji rady Miejskiej Burmistrz nie wyraził zgody na zaproponowane przez Radę poprawki. Zatem Rada Gminy Miejska w Brzegu podejmując uchwałę z dnia 17 czerwca 2021 r. nr XXX/354/21 podjęła ją wbrew woli Burmistrza Brzegu, jak również bez stosownej inicjatywy Burmistrza w tym zakresie.

Uzupełniająco zauważyć należy, że jak trafnie wskazało Kolegium RIO, że czym innym jest kwestia decydowania o wysokości dochodów i wydatków, w granicach określonych przez art. 240 ust. 2 ufp, od dokonywania zmian w przedmiocie wykraczających poza inicjatywę organu wykonawczego. Przy czym niewątpliwie organ stanowiący jest uprawniony do dokonywania zmian w uchwale budżetowej w trakcie roku budżetowego, jednak warunkiem korzystania przez niego z tej kompetencji, jest zachowanie norm z art. 60 ust. 2 pkt 4 usg oraz z art. 233 ufp.

Chybiony jest zatem zarzut pominięcia art. 240 ust. 2 ufp w zaskarżonej uchwale.

Stosownie do art. 91 ust. 1 usg, nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem, a sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa", bowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się w szczególności wydanie aktu z naruszeniem: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa materialnego - np. przez wadliwą ich wykładnię, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jak również wydanie uchwały bez podstawy prawnej (np. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11; z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11).

Reasumując, w świetle wskazanych uregulowań uchwała Rady Miejskiej Brzegu w przedmiotowym zakresie, istotnie narusza postanowienia art. 60 ust. 2 pkt 4 usg oraz art. 233 pkt 3 ufp, a wobec nieusunięcia nieprawidłowości związanych ze stwierdzonym przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu Uchwale nr 17/41/2021 z dnia 30 czerwca 2021 r. zakresem naruszenia prawa, skutkowało to orzeczeniem nieważności § 1 pkt 11 uchwały nr XXX/354/21 Rady Miejskiej Brzegu z dnia 17 czerwca 2021 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Brzeg na 2021 r. oraz zmiany uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Brzeg na 2021 r., zgodnie z przedmiotem określonym w sentencji zaskarżonej uchwały.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.