Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3862/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 111/18 w sprawie ze skargi J.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 111/18, wydanym w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym: I. umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., znak [...] ; II. stwierdził, że Minister Inwestycji i Rozwoju przewlekle prowadził postępowanie w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdził, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddalił skargę w pozostałym zakresie, V. wymierzył Ministrowi Inwestycji i Rozwoju grzywnę w wysokości 500 zł; VI. zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego J.W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten wydany został po rozpoznaniu skargi J.W. , wniesionej pismem z [...] lutego 2018 r., na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki [...] i [...] , położoną w [...] , gmina [...] .

We wniesionej skardze skarżący wniósł o: stwierdzenie przewlekłości postępowania przez organ od [...] lipca 2017 r. do [...] lutego 2018 r.; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz skarżącego od Ministra kwoty 12 000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Uzasadniając wniesioną skargę skarżący przedstawił przebieg postępowania w zakresie wywłaszczenia nieruchomości. Jednocześnie wskazał, że termin do załatwienia sprawy, zgodnie art. 35 § 3 k.p.a., wynosił 1 miesiąc licząc od otrzymania odwołania, tj. od [...] lipca 2017 r. i termin ten został przekroczony przez organ siedmiokrotnie. Organ nie powiadomił przy tym skarżącego o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy i nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Zachowanie organu, zdaniem skarżącego, ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż nieruchomość została odebrana skarżącemu [...] października 2006 r. i do dnia wniesienia skargi nie otrzymał za nią jakiegokolwiek odszkodowania. Zasadne przy tym, w ocenie skarżącego, jest przyznanie mu sumy pieniężnej z uwagi na fakt, że przewlekłość postępowania "była znaczna" oraz dotyczyła wywłaszczenia prawa własności i ustalenia odszkodowania za nieruchomość o znacznej wartości.

Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. jest zobligowany m.in. do analizy dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji, weryfikacji wydanego przez organ rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi, a ponadto do odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego. Proces przygotowania rozstrzygnięć w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.) jest przy tym skomplikowany i wynika to ze specyfiki materii tych spraw, w tym stopnia skomplikowania materiału dowodowego. Na potrzeby postępowania sporządzany jest operat szacunkowy, stanowiący główny dowód w sprawie i niezbędna jest jego szczegółowa analiza, zwłaszcza, że skarżący zakwestionował wycenę nieruchomości. Minister przyznał, że postępowanie odwoławcze nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z przepisów postępowania administracyjnego, ale brak jest podstaw do stwierdzenia celowości takiego działania przez organ. Zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie było możliwe z uwagi na rozbudowany i wielowątkowy charakter sprawy, liczną ilość akt oraz szczegółową analizę materiału dowodowego. Od kilku lat liczba spraw z jaką musi się zmierzyć organ jest bardzo duża i znacznie przewyższa możliwości kadrowe urzędu. W związku z prowadzeniem szeregu nowych inwestycji na terenie kraju ilość tego rodzaju spraw sukcesywnie się powiększa, zaś sprawy muszą być rozpoznawane według kolejności ich wpływu. Od wyczerpania przez skarżącego trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., tj. wniesienia ponaglenia, do wpływu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania upłynęły zaledwie trzy dni. Brak jest uzasadnienia do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, bowiem sankcja ta jest dodatkowym środkiem prawnym o charakterze spełniającym funkcję quasi odszkodowania, środka dyscyplinującego oraz środka represyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając aktywność Ministra Inwestycji i Rozwoju w prowadzeniu postępowania na skutek odwołania J.W. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki [...] i [...] , położoną w [...] , gmina [...] , doszedł do przekonania, że prowadząc kontrolowane postępowanie organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów k.p.a.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż odwołanie J.W. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] [...] lipca 2017 r. i zostało przekazane do Ministra pismem z [...] lipca 2017 r. Do urzędu obsługującego Ministra wpłynęło [...] lipca 2017 r. Datą pierwszych czynności w sprawie, jakie dokonał Minister był [...] marca 2017 r. W tym dniu skierowano do rzeczoznawcy majątkowego zapytanie dotyczące aktualności operatu szacunkowego z [...] lutego 2017 r. oraz zawiadomiono strony postępowania, że niemożliwe jest rozpatrzenie odwołania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i wskazano przewidywany termin załatwienia sprawy "do [...] kwietnia 2018 r.". Minister Inwestycji i Rozwoju [...] marca 2018 r. zakończył prowadzenie postępowania odwoławczego i wydał decyzję w sprawie. Sąd uznał, że skoro w dniu wydania wyroku Minister wydał rozstrzygnięcie kończące postępowanie, należy umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a.

Jednocześnie, Sąd stwierdził, że postępowanie odwoławcze, które toczyło się 8 miesięcy było prowadzone przez Ministra w sposób przewlekły, opieszały i niesprawny, z naruszeniem przepisów regulujących kwestię terminów rozpoznawania spraw administracyjnych, jednakże nie sposób zakwalifikować go jako prowadzonego z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie II i III wyroku.

Sąd podkreślił, że przychylił się do stanowiska skarżącego, że postępowanie administracyjne było prowadzone przez organ z naruszeniem zasady szybkości i ekonomiki postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a., a zaniechania organu doprowadziły do przekroczenia terminu na rozpoznanie sprawy, wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. Ponadto, organ tylko raz, po otrzymaniu ponaglenia od skarżącego, wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., tj. poinformował strony o stanie sprawy, przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie oraz wskazał termin załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, ani charakter sprawy wszczętej wnioskiem, ani okoliczności faktyczne, nie usprawiedliwiały prowadzenia postępowania odwoławczego przez tak długi czas. Sąd nie zanegował przy tym, że skoro akta sprawy nie odzwierciedlają czasu jaki poświęcono na zapoznanie się z materiałem dowodowym, to takich czynności nie podjęto. Jednakże, jak wskazał, za zasadniczy zarzut organowi należało uczynić to, że organ dopiero po 7 miesiącach od otrzymania akt z odwołaniem podjął pierwsze czynności w sprawie, tj. zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie i przesłał zapytanie do rzeczoznawcy majątkowego co przesądza, o tym, iż organ działał przewlekle. Tym samym, nie można przyjąć, że Minister działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco prowadził sprawę.

W ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż przekroczenie terminu załatwienia sprawy, tj. rozpoznania odwołania, nie było znaczne (przekroczenie terminu wyraża się w miesiącach, a nie latach) a ponadto, organ niezwłocznie po otrzymaniu ponaglenia merytorycznie rozpoznał sprawę.

Jednocześnie, Sąd podkreślił, że skoro zakresem skargi skarżący objął okres postępowania odwoławczego prowadzonego przez Ministra, tj. od [...] lipca 2017. r. do [...] lutego 2018 r., to niemożliwa była ocena działania wszystkich organów administracji, które zobowiązane były do podjęcia jakichkolwiek czynności w związku ze zdarzeniem z [...] października 2006 r. ("odebranie nieruchomości").

Powyższe, jak wskazał Sąd, miało również wpływ na oddalenie skargi w części dotyczącej zasądzenia od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej. Sąd wyjaśnił przy tym, że przyznanie sumy ma charakter fakultatywny, a w ocenie Sądu nie zaistniały ku temu przesłanki. Za takie nie można uznać bowiem ani długości okresu prowadzenia postępowania odwoławczego, która wbrew twierdzeniu skarżącego, nie była znaczna (8 miesięcy), ani przedmiotu postępowania, tj. wywłaszczenie nieruchomości o znacznej wartości (tj. kwota 1 474 755 zł zgodnie z decyzją z [...] marca 2018 r. ).

Nadto, Sąd - działając z urzędu - w punkcie V wyroku wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł, gdyż w jego ocenie organ prowadząc postępowanie odwoławcze doprowadził do utraty aktualności operatu szacunkowego, który stanowił istotny dowód w sprawie o ustalenie odszkodowanie nieruchomości. Dlatego, Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy grzywna w wysokości nieprzekraczającej 2% dopuszczalnej jej wysokości, ustalonej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. będzie adekwatna do stopnia zawinienia organu i jako środek o charakterze prewencyjnym, spełni swoją funkcję.

J.W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części dotyczącej punktów: III, IV i V i domagając się: uchylenia zaskarżonego wyroku w tych punktach; stwierdzenia, że przewlekłość postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania na rzecz skarżącego od Ministra Inwestycji i Rozwoju kwoty 12 000 zł za przewlekłe prowadzenie postępowania; wymierzenia Ministrowi grzywny w wysokości nie mniejszej niż 10% dopuszczalnej jej wysokości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania i wskazał, że wyrok ten jest błędny, gdyż Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieprawidłowe uznanie, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa a nadto poprzez nieprzyznanie przez Sąd skarżącemu żadnego zadośćuczynienia oraz wymierzenie Ministrowi Inwestycji i Rozwoju za przewlekłość symbolicznej grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić przy tym należy, że formułując w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby odmienna. Skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania zależy od tego, czy autor skargi kasacyjnej wyjaśnia, jaki był możliwy, a istotny wpływ naruszenia wskazanych przepisów na wynik sprawy, a więc na treść wyroku. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Tego zaś wymogu nie spełnia zawarty w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania, skutkiem czego nie może on odnieść skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób uznać aby przewlekłe rozpoznanie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o który mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z zachowaniem wszelkich wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Formuła tak sporządzonego uzasadnienia z całą pewnością wyjaśnia wyczerpująco i precyzyjnie podstawę zawartego w tym wyroku rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji, uzasadniając zawarte w zaskarżonym wyroku stwierdzenie, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zwrócił uwagę, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy, tj. rozpoznania odwołania nie było znaczne, a ponadto organ niezwłocznie po trzymaniu ponaglenia merytorycznie rozpoznał sprawę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności podkreślone przez Sąd w pełni uzasadniają nieprzypisanie przewlekłości działania organu rażącego naruszenia prawa. Prawidłowości dokonanej oceny w tym zakresie nie podważono w skardze kasacyjnej.

Podkreślić w tym miejscu bowiem należy, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów oceny stanu rażącego naruszenia prawa, co oznacza, że kwalifikacja bezczynności lub przewlekłości pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, który oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej wyjaśniając, że ani długość okresu prowadzenia postępowania odwoławczego ani przedmiot postępowania, jak również brak możliwości oceny działania wszystkich organów administracji, które zobowiązane były do podjęcia jakichkolwiek czynności w związku ze zdarzeniem z [...] października 2006 r., nie uzasadniają, w jego ocenie, przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zauważyć przy tym należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu, o czym świadczy użycie w czasownika "może", i może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3042/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Suma ta pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Dlatego też, ocena sądu co do zasadności przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tę instytucję wskazano, że umożliwienie sądowi przyznania od organu sumy pieniężnej jest dodatkowym wzmocnieniem ochrony interesów skarżącego. Nie ulega przy tym wątpliwości, co jeszcze raz należy podkreślić, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, zwłaszcza gdy organ dopuszcza się niewykonania wyroku sądu, pozostawiona została sądowi (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 343/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji oddalając skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej uzasadnił swoje stanowisko, przedstawiając argumentację uwzględniającą całokształt okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności zaś czas trawna tego postępowania, jak również fakt, że Minister Inwestycji i Rozwoju w dniu [...] marca 2018 r. zakończył prowadzenie postępowania odwoławczego i wydał decyzję w sprawie. Równocześnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przez Sąd I instancji okoliczności niniejszej sprawy stanowią uzasadnienie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 500 zł.

Z treści powołanego już wyżej art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że zastosowanie środka w postaci wymierzenia organowi grzywny, tak jak i sumy pieniężnej, ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego. Jak wyjaśnił przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie można ponadto zapomnieć, że oprócz funkcji dyscyplinującej, grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a. pełni również funkcję represyjną i prewencyjną, służąc zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości.

Sąd I instancji, wymierzając organowi grzywnę w wysokości 500 zł uwzględnił, jak wskazał, okoliczności sprawy a przede wszystkim to, że organ prowadząc postępowanie odwoławcze doprowadził do sytuacji utraty aktualności operatu szacunkowego, który stanowił istotny dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania nieruchomości. Dlatego też Sąd uznał, że grzywna w wysokości 500 zł jest adekwatna do stopnia zawinienia organu i jako środek o charakterze prewencyjnym spełni swoją funkcję.

Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.