Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1871/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant st. ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy i Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2019r. Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn.zm.), zwanej dalej "Kpa" oraz art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.), zwaną dalej "ustawą Poś" oraz w związku z art. 23 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1479 z późn.zm.) zwaną dalej "ustawa o zm. IOŚ", po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Gminy i Miasta [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...].

Decyzją tą wymierzono karę pieniężną w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych 00/100), za niedotrzymanie terminu realizacji zadań, przewidzianych na rok 2017 dla Gminy i Miasta [...] w programie ochrony powietrza dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., zmienionym uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., zwanego dalej "POP po aktualizacji" - z uwagi na stwierdzone przekroczenia poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM10 i poziomu dopuszczalnego pyłu zawieszonego PM 2,5 oraz z uwagi na to, że nie podłączono do sieci gazowej lokali w wymaganej ilości powierzchni oraz nie wymieniono na kotły retortowe kotłów w lokalach o wymaganej powierzchni.

Od decyzji tej Strona złożyła odwołanie. W uzasadnieniu Strona wskazała, że wykonała wszystkie możliwe, zależne od niej działania mające na celu osiągnięcie wymaganych wielkości powierzchni lokali, w których zmieniono ogrzewanie piecowe na inny sposób ogrzewania. Podkreślono, że istnieje problem uzyskania informacji od mieszkańców gminy, którzy na własny koszt wymieniają kotły, ponieważ ustawodawca nie nałożył na nich takiego obowiązku.

Strona podniosła również argument, że brak realizacji zadania określonego w działaniu pierwszym, wynika z niedostatecznych środków finansowych w 2017 r. przeznaczonych na wymianę kotłów węglowych na kotły gazowe lub retortowe dla wszystkich chętnych.

W toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że [...] WIOS przeprowadził w okresie od 30 sierpnia 2018 r. do 25 września 2018r., kontrolę udokumentowaną protokołem kontroli [...], wykonania zadań określonych w programie ochrony powietrza, dla Burmistrza Gminy i Miasta [...]. W ramach kontroli stwierdzono, że Burmistrz Gminy i Miasta [...] nie zrealizował w terminie zadań przewidzianych dla Gminy i Miasta [...] na rok 2017, które zostały określone w POP po aktualizacji, tj. nie zrealizował zadań określonych w działaniu pierwszym- kod PksPKZSO - Program ograniczenia niskiej emisji (PONE) tj. niepodłączenie do sieci gazowej lokali w wymaganej ilości powierzchni oraz niewymienienie na kotły retortowe kotłów w lokalach o wymaganej powierzchni oraz niewystarczająco ją udokumentował. Z ustaleń kontroli [...] WIOŚ wynika, że Burmistrz Gminy i Miasta [...] nie wniósł uwag do projektu uchwały Programu ochrony powietrza dla województwa [...] Nr [...] oraz do projektu uchwały Sejmiku Województwa [...] Nr [...] wprowadzającej aktualizację POP. Zgodnie z art. 91 ust. 2a ustawy Poś, niewydanie opinii w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza oznacza akceptację owej uchwały. Burmistrz Gminy i Miasta [...] nie składając uwag do projektu uchwały, w całości zgodził się z zapisami POP po aktualizacji. Do czasu kontroli Burmistrz Gminy i Miasta [...] nie informował Zarządu Województwa o braku możliwości realizacji zadań określonych w POP po aktualizacji. Gmina nie opracowała regulaminu udzielenia dotacji na realizację zadań określonych w POP po aktualizacji.

Zgodnie z wykładnią art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Poś, która ma charakter wiążący i wskazuje, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska, stwierdzając brak terminowej realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę ma obligatoryjny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Należy również podkreślić, że ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od podjęcia takiego działania.

Mając na uwadze powyższe [...] WIOŚ stwierdzając brak realizacji zadań określonych w POP po aktualizacji dla Burmistrza Gminy i Miasta [...] uznał, że naruszenie to objęte jest sankcją karną zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Poś. Tym samym uznał swój obligatoryjny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 315a ust 2 ustawy Poś.

Z akt sprawy wynika, że Strona odmówiła podpisania protokołu kontroli [...], potwierdzając jednocześnie odbiór jednego egzemplarza. Pismem z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] przesłanym do [...] WIOS Strona przedstawiła swoje stanowisko, które było podstawą do odmowy podpisania ww. protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniach od 30 sierpnia 2018 r. do 25 września 2018 r., wyjaśniając, że stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości nie są spowodowane niewłaściwym działaniem Gminy i Miasta [...], ale wynikają z przyczyn niezależnych od Gminy. [...] WIOS w ramach prowadzonej kontroli stwierdził naruszenie dotyczące nieterminowej realizacji zadań określonych w POP.

Po przeprowadzeniu analizy zebranych dokumentów [...] WIOŚ zaskarżoną w odwołaniu decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], wymierzył Burmistrzowi Gminy i Miasta [...] karę pieniężną w kwocie 10 000 zł, za niedotrzymanie terminu realizacji zadań określonych w POP po aktualizacji.

Prowadząc postępowanie odwoławcze organ II instancji stwierdził, że w Rozdziale 2. zostały przedstawione działania naprawcze wraz z podaniem jednostek odpowiedzialnych za realizację, skali czasowej i finansowej oraz źródeł ich finansowania. W tabeli 2 POP po aktualizacji, w opisie działania naprawczego - kod PksPkZSO - zostały określone działania mające na celu ograniczenie niskiej emisji poprzez likwidację lub wymianę źródeł ciepła wykorzystujących paliwa węglowe na niskoemisyjne poprzez podłączenie do sieci ciepłowniczej, zastąpienie kotłów węglowych urządzeniami opalanymi gazem lub wymianę na urządzenia zasilane paliwami stałymi spełniającymi wymagania klasy 5 normy [...]. Zgodnie z tabelą 3. "Szczegółowy harmonogram realizacji działania pierwszego harmonogramu rzeczowo-finansowego" Gmina i Miasto [...] zobowiązana została do redukcji w 2017 roku, emisji.:

• pyłu PM 10 o 4,079 Mg/rok,

• pyłu PM 2,5 o 3,224 Mg/rok,

• benzo(a)pirenu o 0,0005 Mg/rok.

Osiągnięcie redukcji emisji o wyżej wskazane wartości jest możliwe, wg autorów POP po aktualizacji poprzez podłączenie do sieci gazowej 3 559, 74 m2 lokali oraz wymianę kotłów węglowych na kotły retortowe w 3679,19 m2 lokali, w 2017 roku.

Jak wynika z protokołu kontroli oraz załączonego do niego oświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta [...], wymiana pieców węglowych wykonana była w budynkach będących w zasobach Gminy i Miasta [...]. W roku 2017 na terenie Gminy i Miasta [...]:

- wymieniono 18 pieców węglowych w budynkach komunalnych. W budynkach tych o łącznej powierzchni 418, 24 m2 zamontowane zostały wymienniki ciepła oraz wykonane przyłącza ciepłownicze,

- wyburzono 2 budynki socjalne, o łącznej powierzchni mieszkalnej 179, 74 m2. Podczas wyburzania zlikwidowano 10 pieców węglowych, a w nowo powstałym budynku z mieszkaniami socjalnymi (budowę zakończono w 2018 r.) zastosowano ogrzewanie energią elektryczną,

- wymieniono 3 sztuki tradycyjnych kotłów węglowych na kotły gazowe o łącznej powierzchni 200 m2. Łącznie Burmistrz Gminy i Miasta [...] w 2017 r. dokonał wymiany kotłów węglowych w budynkach o powierzchni 797, 98 m2, co stanowi 21,6% wymaganej w POP po aktualizacji powierzchni z 3 679,19 m2.

Do czasu zakończenia kontroli Gmina i Miasto [...] nie posiadała zinwentaryzowanych innych budynków, w tym w budownictwie indywidualnym, w których przeprowadzone zostały w 2017 roku działania mające na celu ograniczenie emisji.

Zgodnie z informacją z portalu Urzędu Marszałkowskiego (e-sprawozdawczość z POP) wygenerowaną przez [...] WIOŚ w dniu [...] lutego 2019 r. o realizacji przez Gminę i Miasto [...] POP po aktualizacji wynika, że Gmina i Miasto [...] w 2017 roku nie osiągnęła zakładanego efektu ograniczenia emisji w zakresie pyłu PM 10 o 4,079 Mg/rok, pyłu PM 2,5 o 3,224 Mg/rok, benzo(a)pirenu o 0,005 Mg/rok. Sumaryczny efekt ograniczenia pyłu PM10 w Gminie i Mieście [...] wyniósł 1,426 Mg, pyłu PM 2,5 - 0,713 Mg/rok, benzo(a)pirenu - 0,00013 Mg/rok.

Na podstawie powyższych informacji organ stwierdził, iż na terenie Gminy i Miasta [...] nie uzyskano wymaganego efektu ekologicznego, co świadczy o naruszeniu art. 96a ust. 1 pkt 1 ustawy Poś, poprzez niezrealizowanie zadań określonych w działaniu pierwszym - kod PksPKZSO - Program ograniczenia niskiej emisji (PONE.)

Analizując brzmienie art. 96 a i art. 315 a ustawy Poś organ uznał, że ustawodawca jednoznacznie określił, iż wojewódzki inspektor ochrony środowiska przeprowadzając kontrolę sprawdza, czy nałożone obowiązki w programach ochrony powietrza zostały wykonane w wyznaczonym terminie. Za ich niezrealizowanie przewidziana jest kara pieniężna. Ustawodawca nie przewidział możliwości poprzestania na pouczeniu w przypadku stwierdzenia niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w Programie ochrony powietrza. Jedynym czynnikiem pozostawionym do określenia jest wysokość kary i jest ona regulowana przez wagę stwierdzonych podczas kontroli naruszeń.

Użycie zwrotów takich, jak "pobiera się" czy "wymierza" oznacza, że organ ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną w razie stwierdzenia popełnienia naruszenia administracyjnego. Jeśli przepis prawa nie pozostawia dowolności w sferze wymierzenia sankcji za określone działanie, to organ administracji publicznej nie może sankcji nie wymierzyć. Przepis art. 315a ustawy Poś, nakłada zatem na organ obowiązek (nie zaś uprawnienie) wymierzenia kary w określonej przez ustawodawcę wysokości. Zatem organ w tym zakresie nie działa na zasadzie uznania, lecz w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisów ustawy nakłada karę pieniężną, która jest obligatoryjna bez względu na przyczyny czy okoliczności. Ustawodawca nie przewidział żadnych ustępstw od wymierzenia tejże kary ani miarkowania jej wysokości poza ustalonymi w przepisie granicami. Należy również podkreślić, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2017r., sygnatura akt II OSK 697/16.

W niniejszej sprawie w ocenie organu nie zaszły ponadto przesłanki określone w art. 189 f Kpa, umożliwiające odstąpienie od wymierzonej kary. Organ stwierdził, że naruszenie stwierdzone przez organ I instancji nie można uznać za znikome, skoro kwestia dobrej jakości powietrza dotyczy mieszkańców całej Gminy i Miasta [...]. Zapewnienie mieszkańcom jak najlepszej jakości powietrza poprzez dążenie do utrzymania poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych poziomów lub do zmniejszenia poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane, należy do organu ochrony środowiska określonego w art. 376 ust. 1 ustawy Poś. Dlatego też Burmistrz Gminy i Miasta [...] powinien w sposób kompletny i terminowy wykonać wszystkie zadania nałożone w POP po aktualizacji, którego celem jest zapewnienie jak najlepszej jakości powietrza.

Odnosząc się natomiast do przesłanki zaprzestania naruszania prawa organ I instancji ocenił i zgodził się z nim organ II instancji, że naruszenie prawa przez Stronę polegające na braku realizacji w 2017 roku zadania działania pierwszego zawartego w POP po aktualizacji, co skutkowało brakiem uzyskania wymaganego efektu ekologicznego w 2017 roku, jest nieusuwalne. Nie da się cofnąć braku uzyskania w 2017 roku efektu ekologicznego.

Zatem ponad wszelką wątpliwość z dwóch przesłanek koniecznych do odstąpienia przez organ od nałożenia kary zarówno przesłanka dotycząca wagi naruszenia jak i przesłanka dot. usunięcia przez Stronę naruszenia w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.

Mając na uwadze powyższe organ II instancji wskazał, że nie może uznać, iż argumenty przedstawione w odwołaniu z dnia [...] marca 2019 r. mogą stanowić podstawę do uchylenia decyzji [...] WIOŚ z dnia [...] lutego 2019r.

Na dzień wszczęcia przez [...] WIOŚ postępowania administracyjnego tj. 17 stycznia 2019r., kara w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych, zgodne z art. 315 a ust. 1 pkt 3 ustawy Poś, zmienionej art. 4 ust. 9 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o IOŚ oraz niektórych innych ustaw, wynosiła 50 000 zł do 500 000 zł. Organ I instancji wymierzając karę pieniężną za brak realizacji zadań określonych w POP po aktualizacji na 2017 r. dla Gminy i Miasta [...], pomimo obowiązywania powyższych stawek kar, zastosował regulację zawartą w art. 189 c Kpa stanowiącej, że "jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony", wymierzając karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.

Podkreślenia wymaga fakt, że [...] WIOŚ wymierzając karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, czyli w najmniejszej możliwej wysokości, wziął pod uwagę, iż pozostałe zadania określone w POP po aktualizacji na 2017 r. dla Gminy i Miasta [...], zostały zrealizowane.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Sądu Burmistrz Gminy i Miasta [...] zarzucając jej:

• naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art.315 a ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (t.j.Dz.U. 2018 r., poz. 799 z późn.zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w każdym przypadku niedotrzymania ustawowego terminu i zakresu realizacji zadań określonych w Programie Ochrony Powietrza (dalej: POP) oraz planach działań krótkoterminowych kara pieniężna jest obligatoryjna bez względu na przyczyny i okoliczności, co skutkowało nałożeniem kary w sytuacji gdy niedotrzymanie terminu i zakresu powyższych zadań jest następstwem okoliczności za które Burmistrz Gminy i Miasta [...] odpowiedzialności nie ponosi;

• naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

art.7, art.77, art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez nieuwzględnienie opisanych w protokole kontroli i odwołaniu (niekwestionowanych przez organy obu instancji) szeregu czynności podjętych przez Burmistrza Gminy i Miasta [...], co skutkowało w konsekwencji błędnym przyjęciem, że naruszenie "Aktualizacji programu ochrony powietrza dla strefy [...]" jest następstwem okoliczności, za które Burmistrz Gminy i Miasto [...] ponosi odpowiedzialność;

b) art. 189f §1 pkt 1 k.p.a poprzez organ administracji publicznej, poprzez brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i nie poprzestanie na pouczeniu organu, w sytuacji, gdy waga naruszenia prawa w stanie niniejszej sprawy jest znikoma, strona zaprzestała naruszania prawa, a stwierdzone naruszenie jest wynikiem okoliczności za które Burmistrz Gminy i Miasta [...] nie ponosi odpowiedzialności

Wskazując na powyższe zarzuty na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 litera a) oraz litera c) p.p.s.a., i art. 200 p.p.s.a. skarżący wniósł o:

• uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].06.2019 roku (znak: [...]) oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

• zasądzenie od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Skarżącego kosztów postępowania przed sądem administracyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżącą wskazała, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska niezasadnie przyjął, iż w stanie sprawy zastosowanie kary administracyjnej winno być obligatoryjne i niezależne od okoliczności czy Burmistrz Gminy i Miasta [...] ponosi odpowiedzialność za przypisywane mu uchybienia. W orzecznictwie i judykaturze wskazuje się bowiem, że podmiot, który nie dopełnia obowiązku musi mieć możliwość wykazania, że ewentualne niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi on odpowiedzialności, (tak m.in. wyrok TK z dnia 1 marca 1994 roku, sygn.U 7/93, wyrok TK z dnia 3 listopada 2004 r., sygn. KI 8/03).

Powyższa wykładnia dotycząca nakładania administracyjnych kar pieniężnych ma dla stanu sprawy pierwszorzędne znaczenie, bowiem w 2017 roku organ jednostki samorządu terytorialnego zrealizował wszystkie możliwe do realizacji zadania określone programie realizując wszelkie zależne od niego działania mające na celu osiągnięcie wymaganych wielkości powierzchni lokali w których zmieniono ogrzewanie piecowe na inny sposób ogrzewania.

Podkreślono, że teren Gminy i Miasta [...] stanowi obszar miejsko- wiejski i większości gospodarstw wiejskich nie stać na wymianę starych, nie spełniających norm kotłów bez wsparcia z zewnątrz. Niezależną od Burmistrza Gminy i Miasta [...], jest ponadto okoliczność, iż pomimo podjętych działań informacyjno- edukacyjnych, w 2017 roku zdecydowana większość mieszkańców z terenu Gminy, nie informowała o wymianie pieców w przypadkach, gdy Gmina nie dystrybuowała środków finansowych na ich wymianę. Ustawodawca nie nałożył na mieszkańców Gminy obowiązku informowania kogokolwiek o poczynionych przez nich , na ich koszt działaniach o których mowa wyżej. Ponadto, Burmistrz Gminy i Miasta [...] nie dysponuje żadnymi instrumentami prawnymi, które pozwalałyby na zmuszenie właścicieli nieruchomości do przekazywania bieżących informacji w tym zakresie.

Brak realizacji zadania pierwszego- kod PksPkZSO- to jest programu ograniczenia niskiej emisji, wynikał z niedostatecznych środków finansowych w 2017r. przeznaczonych na wymianę kotłów węglowych na kotły gazowe lub retortowe dla wszystkich chętnych do realizacji tego zadania.

Gmina i Miasto [...] w składanych corocznie sprawozdaniach informuje o wszystkich działaniach, o których aktualnie posiada wiedzę. Ustawodawca, w tym również [...] Urząd Marszałkowski w [...], nie nałożył w opracowanym Programie Ochrony Powietrza dla strefy [...]ej obowiązku informowania gminy, przez osoby fizyczne, spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe o podjętych działaniach w zakresie termomodernizacji budynków i wymiany pieców węglowych. Przekazywanie informacji j.s.t. w tym zakresie j.s.t uzależnione od dobrej woli w/w podmiotów.

Podkreślono także, odnosząc się do źródła finansowania, że: pierwsze nabory do RPO Województwa [...], oś priorytetowa III - Czyste powietrze zostały uruchomione na początku 2017 r. Czas potrzebny do złożenia wniosku do RPO i na jego ocenę przez Urząd Marszałkowski wykluczał już na wstępie osiągnięcie efektów rzeczowych w 2017 r. Środki finansowe RPO WP nie zabezpieczają w pełni oczekiwań i zapotrzebowania w zakresie planowanych przez gminy działań, dotyczących termomodernizacji budynków, wymiany pieców czy też montażu instalacji solarnych i fotowoltaicznych. W 2017 r. Gmina i Miasto [...] składała do RPO Woj. [...], Oś priorytetowa III- Czysta energia wniosek pn. " Energia z odnawialnych źródeł na terenie Gminy i Miasta [...]" na montaż 560 instalacji w tym: 321 kolektorów słonecznych i 239 instalacji fotowoltaicznych o łącznej mocy 764,OkW. Rozstrzygnięcie konkursu nastąpiło dnia 30.08.2017 r. RPO Woj. [...] zabezpieczył środki finansowe dla około 50 % gmin aplikujących w tym działaniu, wśród których nie znalazła się jednakże Gmina i Miasto [...]. Powyższa okoliczność ma charakter niezależny od Gminy i Miasta [...], za który nie ponosi ona winy.

Organ Gminy nie kwestionuje naruszenia wskaźników ustalonych w "Aktualizacji programu ochrony powietrza dla strefy [...]", wskazuje jednak, że owo naruszenie miało charakter incydentalny i nieznaczny.

Wszelkie powyższe okoliczności i dowody w ocenie skarżącego wskazują, że Burmistrz Gminy i Miasta [...] wykonał wszelkie możliwe i dostępne mu działania, w celu realizacji nałożonego mu zdania, a brak realizacji w pełni zadania pierwszego wynikał z przyczyn zewnętrznych, niezależnych od Gminy i Miasta [...] i nie może być podstawą do nałożenia na Burmistrza Gminy i Miasta [...] kary administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.2107 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2018 poz.1302 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2018 r. poz. 799 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej ustawy.

Stosownie do treści art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. ustawy, Wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawuje nadzór w zakresie wykonywania zadań określonych w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty. Do wykonywania zadań kontrolnych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stosuje się przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, z uwzględnieniem ust. 3-6.

Z kolei według art. 315a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 tej ustawy w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 000 zł do 500 000 zł. Karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. W rozpoznawanej sprawie organy zgodnie z art. 189 c kpa, uwzględniły co do zasady słusznie, że w czasie kiedy doszło do naruszenia ww. przepis przewidywał inną skalę sankcji i najniższa kara wynosiła 10.000 a nie 50. 000 zł.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jej organie wykonawczym. Zatem to wójt, burmistrz lub prezydent miasta, który w tym zakresie podlega kontroli właściwego organu, jest podmiotem podlegającym karze pieniężnej.

W niniejszej sprawie, jak wynika z przeprowadzonej przez WIOŚ w Gminie i Mieście [...], kontroli wykonania zadań określonych w programie ochrony powietrza dla województwa [...], uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., zmienionym uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie zrealizował w terminie zadań przewidzianych dla Gminy w programie ochrony powietrza (dalej: POP). Zgodnie z tabelą 3. "Szczegółowy harmonogram realizacji działania pierwszego harmonogramu rzeczowo-finansowego" Gmina i Miasto [...] zobowiązana została do redukcji w 2017 roku, emisji.:

• pyłu PM 10 o 4,079 Mg/rok,

• pyłu PM 2,5 o 3,224 Mg/rok,

• benzo(a)pirenu o 0,0005 Mg/rok.

Osiągnięcie redukcji emisji o wyżej wskazane wartości jest możliwe, wg autorów POP po aktualizacji poprzez podłączenie do sieci gazowej 3 559, 74 m2 lokali oraz wymianę kotłów węglowych na kotły retortowe w 3679,19 m2 lokali, w 2017 roku.

Jak wynika z protokołu kontroli nr [...] oraz załączonego do niego oświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta [...], wymiana pieców węglowych wykonana była w budynkach będących w zasobach Gminy i Miasta [...]. W roku 2017 na terenie Gminy i Miasta [...]:

- wymieniono 18 pieców węglowych w budynkach komunalnych. W budynkach tych o łącznej powierzchni 418, 24 m2 zamontowane zostały wymienniki ciepła oraz wykonane przyłącza ciepłownicze,

- wyburzono 2 budynki socjalne, o łącznej powierzchni mieszkalnej 179, 74 m2. Podczas wyburzania zlikwidowano 10 pieców węglowych, a w nowo powstałym budynku z mieszkaniami socjalnymi (budowę zakończono w 2018 r.) zastosowano ogrzewanie energią elektryczną,

- wymieniono 3 sztuki tradycyjnych kotłów węglowych na kotły gazowe o łącznej powierzchni 200 m2. Łącznie Burmistrz Gminy i Miasta [...] w 2017 r. dokonał wymiany kotłów węglowych w budynkach o powierzchni 797, 98 m2, co stanowi 21,6% wymaganej w POP po aktualizacji powierzchni z 3 679,19 m2.

Do czasu zakończenia kontroli Gmina i Miasto [...] nie posiadała zinwentaryzowanych innych budynków, w tym w budownictwie indywidualnym, w których przeprowadzone zostały w 2017 roku działania mające na celu ograniczenie emisji.

Zgodnie z informacją z portalu Urzędu Marszałkowskiego (e-sprawozdawczość z POP) wygenerowaną przez [...] WIOŚ w dniu [...] lutego 2019 r. o realizacji przez Gminę i Miasto [...] POP po aktualizacji wynika, że Gmina i Miasto [...] w 2017 roku nie osiągnęła zakładanego efektu ograniczenia emisji w zakresie pyłu PM 10 o 4,079 Mg/rok, pyłu PM 2,5 o 3,224 Mg/rok, benzo(a)pirenu o 0,005 Mg/rok. Sumaryczny efekt ograniczenia pyłu PM10 w Gminie i Mieście [...] wyniósł 1,426 Mg, pyłu PM 2,5 - 0,713 Mg/rok, benzo(a)pirenu - 0,00013 Mg/rok.

Na podstawie powyższych informacji organ stwierdził, iż na terenie Gminy i Miasta [...] nie uzyskano wymaganego efektu ekologicznego, co świadczy o naruszeniu art. 96a ust. 1 pkt 1 ustawy Poś, poprzez niezrealizowanie zadań określonych w działaniu pierwszym - kod PksPKZSO - Program ograniczenia niskiej emisji (PONE.)

W ocenie Sadu, powyższe wbrew zarzutom skargi wskazuje, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 315a ust.1 pkt 3 ustawy Poś, gdyż niewątpliwie nie został dotrzymany termin realizacji zadań określonych w POP. A zatem zasadnie organy Inspekcji Ochrony Środowiska nałożyły na organ odpowiedzialny za realizację wskazanych w POP zadań karę. Rację należy przy tym przyznać GIOŚ, który wskazał, że nałożenie kary jest obligatoryjne o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania: "organ za to odpowiedzialny podlega karze" . Tak więc kwestia nałożenia na organ odpowiedzialny za realizację POP kary nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Nie ulega wątpliwości, że pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w zakresie wysokości kary, bowiem w przepisie została ona określona w przedziale od 10.000zł do 500.000zł. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie kara została wymierzona w najniższej przewidzianej przez przepis wysokości.

W ocenie sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i właściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi organ wyjaśnił, które elementy materiału dowodowego stanowiły podstawę oceny o niezrealizowaniu w terminie określonych w POP działań dotyczących Gminy i Miasta [...]. Dowodem w sprawie był protokół kontroli.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi, iż "Główny Inspektor Ochrony Środowiska badając sprawę pominął fakt, że strona nie wykonała programu nie z własnej winy, lecz u uwagi na brak środków finansowych na realizację programu, jak również brak możliwości weryfikacji ile faktycznie domostw na terenie gminy dokonało wymiany pieców(właściciele nie mają obowiązku zgłaszania gminie dokonania tej czynności), należy wskazać, że powyższe okoliczności nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie, w której decyzja została wydana na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 3 Poś. Mogą być one natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym aktów prawa miejscowego, a do takich zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska należy uchwała w przedmiocie przyjęcia programu ochrony powietrza. W postępowaniu takim bada się, czy organy stanowiące, w toku ich podejmowania nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z tych wszystkich względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych w skardze zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa (zarówno materialnego, jak i wskazanych w skardze przepisów k.p.a) i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, skutkującego koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W świetle powyższego na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty skargi w zakresie naruszenia w sprawie art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a, poprzez brak odstąpienia od nałożenia kary i nie poprzestanie jedynie na pouczeniu strony. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 kpa ,Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Istotnym jest fakt, że powyższy artykuł zawiera warunek łączny, tj. oprócz oceny, że waga stwierdzonego naruszenia prawa jest znikoma, konieczne jest również stwierdzenie przez organ faktu, że strona zaprzestała naruszania prawa.

Dopiero wystąpienie obu przesłanek jednocześnie upoważnia organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wbrew zatem stanowisku zaprezentowanemu przez stronę skarżącą, Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego, że w niniejsze sprawie nie można uznać aby waga naruszenia była znikoma. Kwestia dobrej jakości powietrza dotyczy mieszkańców całej Gminy i Miasta [...]. Zapewnienie mieszkańcom jak najlepszej jakości powietrza poprzez dążenie do utrzymania poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych poziomów lub do zmniejszenia poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane, należy do organu ochrony środowiska określonego w art. 376 ust. 1 ustawy Poś. Dlatego też Burmistrz Gminy i Miasta [...] powinien w sposób kompletny i terminowy wykonać wszystkie zadania nałożone w POP po aktualizacji, którego celem jest zapewnienie jak najlepszej jakości powietrza.

Odnosząc się natomiast do przesłanki zaprzestania naruszania prawa wbrew zarzutom skargi słusznie organu uznały, że naruszenie prawa przez Stronę polegające na braku realizacji w 2017 roku zadania działania pierwszego zawartego w POP po aktualizacji, co skutkowało brakiem uzyskania wymaganego efektu ekologicznego w 2017 roku, jest nieusuwalne. Nie da się bowiem cofnąć braku uzyskania w 2017 roku efektu ekologicznego.

Zatem ponad wszelką wątpliwość z dwóch przesłanek koniecznych do odstąpienia przez organ od nałożenia kary zarówno przesłanka dotycząca wagi naruszenia jak i przesłanka dot. usunięcia przez Stronę naruszenia w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. W konsekwencji organ nie mógł tak jak domaga się tego strona skarżąca odstąpić od wymierzenia kary.

W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.