Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1224/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 9 ust 1 pkt 4 , art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Towarzystwa [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2018 r. nr CXIV/3009/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łąki Nowohuckie" 1/ stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działki nr 48/8; 2/ zasądza od Gminy Miasta Krakowa na rzecz Towarzystwa [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w K. wniosło do WSA w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2018 r. nr CXIV/3009/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łąki Nowohuckie". Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1/ art. 233 ustawy - Kodeks cywilny w z. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuprawnione i w pełni celowe ograniczenie prawa użytkowania wieczystego skarżącej, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy,

2/ art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym,

3/ art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury,

4/ art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem ZP.2 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to dokumencie działka spółki skarżącej została włączona do obszaru oznaczonego symbolem MW - Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej,

5/ § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego,

6/ § 5 - 7 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (poz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca spółka jest użytkownikiem nieruchomości składającej się z działki o numerze [...] obręb [...]. . Powyższa działka zlokalizowana jest w granicach wyznaczonego w uchwalonym planie miejscowym obszarze oznaczonym symbolem ZP.2 - Tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki. W zakresie sposobu zagospodarowania terenów dla omawianego obszaru dopuszczono w planie miejscowym lokalizację: 1/ urządzeń sportu i rekreacji w szczególności takich jak: boiska, skateparki; 2/ ogródków jordanowskich; 3/ placów zabaw; 4/ placów z urządzeniami sportowo - rekreacyjnymi. Ponadto dla tego terenu dopuszczono lokalizację wskazanych w planie miejscowym obiektów budowlanych obsługujących tereny zieleni oraz dopuszczono budowę tężni solankowej o maksymalnej powierzchni zabudowy do 300m2. W zakresie zagospodarowania terenu ustalono dla tego terenu: 1/ wskaźnik intensywności zabudowy: 0,001 - 0,2; 2/ minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 90%; 3/ maksymalną wysokość zabudowy: 5m. Treść uchwalonego planu miejscowego wskazuje zatem na to, że nieruchomość spółki, skarżącej na skutek wejścia w życie planu miejscowego została w istotnym zakresie wyłączona spod zabudowy kubaturowej. W szczególności nie jest możliwe obecnie przeprowadzenie na tej działce inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. Jest to o tyle istotne, że spółka planowała na tym terenie budowę właśnie takiego budynku. Wejście w życie zaskarżonego planu miejscowego uniemożliwiło zatem skarżącej realizację powyżej inwestycji. Ustalenia przedmiotowego planu miejscowego nie uwzględniają chociażby w najmniejszym stopniu wyżej wskazanego planu inwestycyjnego pomimo tego, że spółka wielokrotnie, w tym również na etapie prowadzonego postępowania planistycznego, wnosiła o uwzględnienie również jej uzasadnionych interesów. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że ustalenia uchwalonego planu miejscowego niewątpliwie naruszają interes prawny spółki. W kontekście działania organu planistycznego w ramach władztwa planistycznego należy stwierdzić, że jednym z chronionych konstytucyjnie praw jest prawo własności. Konstytucja RP w art. 61 ust. 2 i 3 stanowi bowiem, że własność i inne prawa majątkowe podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. W tym miejscu należy podnieść, że zgodnie z art. 3 ust. l ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślenia wymaga jednak, że wspomnianego władztwa planistycznego nie należy rozumieć jako pełniej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę. W swoich działaniach gmina jest bowiem ograniczona zarówno przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski [w] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, str. 27 i n., Warszawa 2004). Uzasadniając przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miasta Karkowa należy dodatkowo stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie doszło do należytego wyważania przez organ interesu ogólnego i interesu indywidualnego skarżącej. Tymczasem odpowiednie wyważenie powyższych interesów jest wskazywane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako jedno z najistotniejszych kwestii branych pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy decyzje organu mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego, czy już nie. Takie stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 roku, sygn. akt: II OSK 2110/17. W tym zakresie zauważenia wymaga, że z punktu widzenia ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bezwzględna konieczność przeznaczenia działki skarżącej pod tereny zieleni urządzonej. Powierzchnia terenów przeznaczony w planie miejscowym pod różne kategorie obszarów zielonych oraz rolniczych jest bowiem znaczna i dominuje nad powierzchnią terenów przeznaczonych pod zabudowę. W związku z tym, obecne ustalenia planu miejscowego spowodują niewątpliwie istotną szkodę majątkową w dobrach skarżącej, a równocześnie ustalenia te nie są istotne w ogóle, lub są istotne jedynie w znikomym stopniu z punktu widzenia wartości ogólnospołecznych. Dokonując wyważenia interesu spółki skarżącej i interesu ogólnospołecznego należy zatem stwierdzić, że w tej konkretnej sprawie prymat powinien znaleźć interes mojej mocodawczyni. Zdaniem skarżącej organ planistyczny uchybił obowiązkowi rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy, który łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Strona skarżąca pragnie podkreślić, że przestrzeganie zgodności treści planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten wynika wprost z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd też, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia Studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Na taki zakres związania ustaleniami Studium przy sporządzaniu planów miejscowych zwraca się uwagę w orzecznictwie, gdzie wyraźnie podkreśla się, że plan miejscowy nie może wprowadzić zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu, gdyż uchwalony plan miejscowy w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości skarżącego jest sprzeczny z postanowieniami Studium, przewidując odmienne niż w Studium wykorzystanie działki należącej do spółki skarżącej. W tym stanie rzeczy w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że wskazana poniżej niezgodność powinna skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego przynajmniej w części dotyczącej nieruchomości skarżącego. Uzasadniając przedmiotowy zarzut należy zauważyć, że jak wskazano powyżej działka skarżącej została włączona do terenu oznaczonego symbolem ZP.2 - Tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki. Tymczasem w Studium obszar ten przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną symbolem MW. Równocześnie należy mieć na uwadze, że co prawda Studium w ramach funkcji dopuszczalnej przewiduje możliwość lokalizacji na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zieleni urządzonej, jednakże w ocenie skarżącej przeznaczenie dopuszczalne powinno służyć funkcji podstawowej danego terenu i być z tą funkcją bezpośrednio powiązane. Jest to o tyle istotne, że wyznaczenie obszaru ZP.2 - Tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki nie ma w ocenie skarżącej związku z funkcją podstawową obszaru zabudów mieszkaniowej wielorodzinnej. Działka spółki skarżącej nie została bowiem przeznaczona przykładowo pod zieleń o charakterze osiedlowym, lecz pod publicznie dostępny park. Ponadto w ocenie reprezentowanej przeze mnie spółki ustalenia planu miejscowego są w tym zakresie sprzeczne ze Studium tj. z pkt III.1.2. l i pkt III.1.2.2. opracowania pn.: "Tom III. Wytyczne do planów miejscowych". Zgodnie bowiem z pkt IIL1.2.1 granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie w planie miejscowym działki spółki skarżącej pod tereny zieleni urządzonej stanowi niedopuszczalną zmianę i przekroczenie wyznaczonej w Studium granicy oddzielającej tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy. Działka spółki skarżącej znajduje się bowiem na wyznaczonym w Studium obszarze przeznaczonym pod zabudowę, lecz w bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowanego po stronie północnej terenu oznaczonego symbolem ZU - tereny zieleni urządzonej. Należy zatem stwierdzić, że przeznaczenie działki spółki w planie miejscowym pod tereny zieleni urządzonej z powołaniem się na zawarty w Studium zapis umożliwiający lokalizowanie w terenach MW w ramach funkcji dopuszczalnej zieleni urządzonej, stanowi w niniejszej sprawie obejście wyżej wskazanego zakazu dokonywania zmian wyznaczonego w Studium przebiegu granic pomiędzy terenami przeznaczonymi do zainwestowania a terenami o innym charakterze. Gdyby na etapie sporządzania Studium przewidziano konieczność przeznaczenia działki spółki w planie miejscowym pod zieleń urządzoną to wyznaczony w Studium obszar zieleni urządzonej zostałby poszerzony o działkę spółki. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, działka skarżącej w całości została w studium włączona do sąsiedniego terenu oznaczonego symbolem MW. W ocenie skarżącej spółki w sposób nieprawidłowy zostały ustalone w części tekstowej granice uchwalonego planu miejscowego. Wątpliwości w tym zakresie wiążą się z treścią § 4 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały, który nakazuje odnoszenie nazw własnych i oznaczenia oraz przebiegu granic działek ewidencyjnych przywołanych w tekście planu i na rysunku planu do stanu istniejącego w dniu sporządzenia projektu planu. Przedmiotowy zapis jest bowiem bardzo nieprecyzyjny, gdyż nie sposób jednoznacznie stwierdzić, w jakim dniu sporządzony został projekt planu. Ponadto w sprawie zachodzą wątpliwości co do tego, co należy rozumieć przez sporządzenie planu miejscowego, w szczególności gdy do treści projektu wprowadzane są zmiany związane ze złożonymi wnioskami i uwagami do projektu planu. Zdaniem skarżącej w tym zakresie należało przyjąć datę jednoznaczną, np. dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Powyższe jest o tyle istotne, że w trakcie stosunkowo długiej procedury planistycznej niewątpliwie doszło do zmian ewidencyjnych, które spowodowały zmiany przebiegu granic objętych procedurą planistyczną. Tym samym opisane w części tekstowej granice planu miejscowego, a także przywołane w nim nazwy własne mogą być już nieaktualne. Zaskarżony plan miejscowy nie spełnia wymagań jakie powinny spełniać ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. Przedmiotowe zasady określone zostały w § 13 zaskarżonej uchwały, w którym co do zasady organ planistyczny ograniczył się jedynie do wskazania w sposób ogólny podstawowych nakazów i zakazów. W przepisie tym w istocie brak jest określenia warunków, w oparciu o które planowane do realizacji sieci miałyby być modernizowane, rozbudowywane i budowane, w tym ograniczeń w użytkowaniu terenu w strefach położonych wzdłuż planowanych do realizacji i modernizacji sieci, jak również określenia na załączniku graficznym do uchwały planowanych do realizacji, rozbudowy i budowy linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych, sieci gazowej, sieci cieplnej, sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej i sieci kanalizacji deszczowej oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem, w tym powiązanego z tym zakazu zabudowy. Jest to o tyle istotne, że w ocenie spółki skarżącej z powyższych uregulowań wynika, iż to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy wskazać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do których zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zalicza się inwestycje polegające na budowie infrastruktury technicznej. Tekst projektu planu miejscowego powinien opisywać układ nie tylko istniejącej sieci infrastruktury technicznej, jej parametry i warunki powiązania jej z układem zewnętrznym ale także sieci mające powstać w przyszłości. Samo wskazanie, że ustala się możliwość prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie, rozbudowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce o odłączaniu obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Stanowi także o dorozumianym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji inwestorowi. Tym samym Gmina Miejska Kraków pozbywa się wpływu na realizację takich inwestycji, czekając aż inwestor w ramach projektu budowlanego wskaże co i gdzie zamierza budować. Poprzestanie na zawartych w zaskarżonej uchwale zasadach budowy, przebudowy i rozbudowy infrastruktury technicznej bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu, bez wyznaczenia pasów technologicznych ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru, jest niewystarczające. Realizacja infrastruktury technicznej oznacza bowiem koniczność wyznaczenia pasów technologicznych w granicach których, wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Tym samym brak wyznaczenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej i brak wyznaczenia pasów technologicznych powoduje dowolność w zagospodarowaniu przez inwestora terenu objętego planem. Plan nie przewiduje zatem wymaganych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w tym zakresie. Ponadto dokonując analizy zawartych w planie miejscowym ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej należy stwierdzić, że w pewnym zakresie organ planistyczny wykroczył poza przyznane mu kompetencje wprowadzając niektóre nakazy i zakazy dotyczące realizacji przedmiotowej infrastruktury. W ocenie skarżącej dotyczy to w szczególności zawartego w § 13 ust. 3 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 nakazu podłączania obiektów budowlanych do z kanalizacji ogólnospławnej lub rozdzielczej oraz zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków, a także wprowadzonego na całym obszarze planu miejscowego zakazu wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych (§ 13 ust. 5 pkt 3). Ponadto w sposób nieprawidłowy zostały ustalone w części tekstowej granice uchwalonego planu miejscowego. Wątpliwości w tym zakresie wiążą się z powołaniem się przy opisywaniu przebiegu granic na konkretne numery działek ewidencyjnych oraz nazwy ulic. Ponadto wątpliwości dotyczą także zapisu zawartego w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym nazwy własne (m. in. ulic i obiektów) - przywołane w tekście planu i opisane na rysunku planu - należy rozumieć odpowiednio, jako nazwy istniejące w dniu sporządzenia projektu planu. Należy bowiem stwierdzić, że przywołane w uchwale numery działek ewidencyjnych mogły być już nieaktualne w momencie uchwalenia planu miejscowego. Natomiast powyższy zapis dotyczący nazw własnych jest bardzo nieprecyzyjny, gdyż nie sposób jednoznacznie stwierdzić, w jakim dniu sporządzony został projekt planu. Ponadto w sprawie zachodzą wątpliwości co do tego, co należy rozumieć przez sporządzenie planu miejscowego, w szczególności gdy do treści projektu wprowadzane są zmiany związane ze złożonymi wnioskami i uwagami do projektu planu. Zdaniem spółki w tym zakresie należało przyjąć datę jednoznaczną, np. dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego Powyższe jest o tyle istotne, że w trakcie stosunkowo długiej procedury planistycznej niewątpliwie mogło dojść do zmian ewidencyjnych, które spowodowały zmiany przebiegu granic objętych procedurą planistyczną. Tym samym opisane w części tekstowej granice planu miejscowego mogą być nieaktualne. Należy stwierdzić, że w uchwalonym planie miejscowym w sposób nieprawidłowy zostały ustalone wskaźniki ilości miejsc parkingowych. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosi bowiem ilość miejsc parkingowych do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Tymczasem w planie miejscowym organ planistyczny odwołał się do między innymi do ilości łóżek, widzów, czy też ilości miejsc konsumpcyjnych. Zastosowanie takiego rozwiązania powoduje, że w praktyce możliwe będzie obchodzenie przedmiotowych wymogów planu np. poprzez zaniżenie w projekcie budowlanym ilości miejsc konsumpcyjnych lub przewidywalnej ilości użytkowników, a następnie na etapie użytkowania obiektów ich zwiększenie. Istotne wątpliwości budzi również zawarta w § 4 ust. l pkt 18 planu miejscowego definicja wysokości zabudowy, która istotnie odbiega od wskazanego w § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie sposobu mierzenia wysokości budynku. Przedmiotowa różnica może powodować istotne komplikacje przy projektowaniu i stosowaniu prawa. Projekt budowlany w zakresie wysokości budynku będzie musiał bowiem spełniać zarówno wymagania wynikające z treści planu miejscowego jak i wyżej wskazanego rozporządzenia, co w pewnych sytuacjach faktycznych może nie być możliwe ze względu na potencjalne kolizje zachodzące pomiędzy postanowieniami planu miejscowego i ww. rozporządzenia. W ocenie skarżącej zawarta w planie miejscowym definicja wysokości zabudowy w kontekście budynków powinna zatem uwzględniać treść § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie sposobu mierzenia wysokości budynku. Wskazane powyżej nieprawidłowości stanowią nie tylko naruszenie norm zawartych w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (póz. 908) w sprawie zasad techniki prawodawczej, ale również stanowią naruszenie zasady państwa prawnego zawartą w art. 2 Konstytucji RP zawierającą - w ramach reguły pewności prawa - wymaganie poprawnej (jasnej) legislacji przy tworzeniu aktów prawa miejscowego. Wskazana norma konstytucyjna musi być przy tym stosowana bezpośrednio, w myśl art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej. Co więcej w planie błędnie przyjęto, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, które mogłoby stanowić podstawę do kierowania względem gminy roszczeń w trybie art. 36 ustawy - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W treści przedmiotowego dokumentu stwierdzono jednoznacznie, że: "Dla przedmiotowego obszaru nie prognozuje się wydatków związanych z obniżeniem wartości". Przedmiotowe stwierdzenie jest niewątpliwie błędne. Już bowiem tylko reprezentowanej przeze mnie spółce będą przysługiwały względem gminy bardzo wysokie roszczenia odszkodowawcze. Ponadto nie sposób przyjąć, że żaden inny właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu położonego na terenie uchwalonego planu miejscowego nie będzie uprawniony do dochodzenia odpowiednich odszkodowań.

W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź ewentualnie w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości należącej do skarżącej spółki, bądź ewentualnie w zakresie całego obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem ZP.2.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o jej oddalenie podnosząc, że bezpośrednio przed wejściem w życie skarżonego planu, na działce nr [...] obręb [...] ewidencyjna N. obowiązywał, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny - Łęg, uchwalony uchwałą Rady Miasta Krakowa NR LXXX/1219/13 z dnia 28 sierpnia 2013 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu, działka ta w znacznej, północnej części przeznaczona była pod Zieleń urządzoną - ZP21, w mniejszej, południowej części pod drogę publiczną klasy dojazdowej - KDD. Można zatem stwierdzić, że przyjęte w skarżonym planie "Łąki Nowohuckie" ustalenia planistyczne dla działki będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej stanowią kontynuację ustaleń planistycznych przyjętych w poprzednio obowiązującym na tym terenie miejscowym planie "Czyżyny-Łęg". Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wytyczne studium są wiążące dla gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z wytycznymi obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonego planu, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r., działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna N. znajdowała się w Terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonym symbolem MW o funkcji podstawowej: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzoną i nieurządzoną) oraz funkcji dopuszczalnej: Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Przy czym należy pamiętać, że w Studium określono, że wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu –jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania (por. t. III Studium, s. 6). Przeznaczenie działki pod publicznie dostępny park mieści się w dopuszczalnej funkcji terenów oznaczonych wg Studium w kategorii MW. Organ wskazał, że przyjęte rozwiązania planistyczne realizują nie tylko wytyczne określone w Studium, lecz także realizują zasady ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar objęty skarżonym planem znajduje się wg ustaleń Studium (Tom III - "Wytyczne do planów miejscowych" str. 261) w strukturalnej jednostce urbanistycznej ,,[...]", dla której przewidziano następujące kierunki zmian w strukturze przestrzennej: "ochrona, kształtowanie i tworzenie zieleni urządzonej we wnętrzach zabudowy blokowej"; ,,ochrona i kształtowanie istniejących oraz tworzenie nowych placów i skwerów miejskich", ,,istniejąca zieleń nieurządzona użytku ekologicznego i Lasu Łęgowskiego do utrzymania i ochrony", ,,istniejące Rodzinne Ogrody Działkowe do utrzymania w formie zieleni urządzonej"; "istniejące drogi wewnątrzosiedlowe kształtowane jako przestrzeń publiczna z zielenią urządzoną". Do realizacji celów planu, jako zasadę przyjęto ochronę istniejących osiedli przed niekontrolowanym dogęszczaniem zabudowy oraz zachowanie i ochronę jak największej powierzchni istniejących i niezagospodarowanych terenów zieleni. Dlatego również biorąc pod uwagę stan istniejący na działce, tj. funkcjonowanie na niej fragmentu dużego parku, sąsiadującego z istniejącą zwartą zabudową mieszkaniową wielorodzinną oraz fragment ul. [...], obsługującej sąsiednie osiedle mieszkaniowe, przyjęto ustalenie przeznaczenia działki w terenie ZP. 2 oraz KDW.1. Należy też podkreślić, że w obszarze skarżonego planu został ustanowiony w roku 2003 użytek ekologiczny ,,Łąki Nowohuckie", a także w roku 2011 wyznaczono Obszar Natura 2000. W związku z powyższym, należy uznać, że ustalenia planistyczne dla działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna N. w pełni odzwierciedlają cele planu, określone w uzasadnieniu skarżonej uchwały, do których należy: -zachowanie wartości środowiska kulturowego poprzez przeciwdziałanie przeobrażeniom struktury przestrzennej i sposobom zagospodarowania, które mogą stanowić zagrożenie dla istniejących zasobów lub ich utratę -racjonalne zagospodarowanie zasobów, zgodne z wymogami ich ochrony oraz z zasadą zrównoważonego rozwoju, z wykorzystaniem szeroko rozumianego potencjału jaki zawierają, również użytkowego i materialnego. Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia zasady proporcjonalności, władztwa planistycznego a także naruszenia przysługującego skarżącej prawa własności. Ustalenia planu, poprzedzone przeprowadzeniem pełnej procedury planistycznej, stanowią rezultat wyważenia interesu prywatnego i publicznego oraz nie są przejawem nieuzasadnionej, bezprawnej ingerencji w przysługującej skarżącej prawo własności. Sklasyfikowanie działek skarżącej w terenach zieleni urządzonej ma racjonalne uzasadnienie, nie narusza wymagań ładu przestrzennego, nie może zatem być kwalifikowane jako przekroczenie granic władztwa planistycznego. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewidziano możliwość wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego na cele publiczne, do jakich należy budowa miejskiego parku za odszkodowaniem. Zatem należy stwierdzić, że interes skarżącej są zabezpieczone również poprzez zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, każdy ma prawo do zagospodarowania tego terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w obowiązującym planie miejscowym. Ustawodawca przesądził zatem, że ustalenia planistyczne kształtują sposób wykonywania prawa własności, a prawo do zabudowy nieruchomości jest sprecyzowane zapisami obowiązującego planu. Zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym korespondują w pełni z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, na podstawie którego własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zasady utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej zostały zawarte w § 13 skarżonej uchwały. W tym paragrafie zostały ujęte podstawowe nakazy i zakazy w zakresie budowy oraz utrzymania urządzeń infrastruktury technicznej, a także podstawowe zasady dotyczące zaopatrywania w niezbędne media (gaz, ciepło, energię). W ocenie strony przeciwnej, przywołane przez skarżącą zapisy rozporządzenia nie statuują obowiązku wyznaczania na rysunku planu przebiegu sieci linii elektroenergetycznych, gazowych, wodociągowych, sanitarnych itp., dlatego również na rysunku planu nie zostały one wyznaczone (jedynie granica obszaru udokumentowanego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych GWZP nr 450 dolina rzeki Wisła). Powyższe elementy mają charakter jedynie informacyjny, porządkowy a także, jak wynika to z przywołanych powyżej regulacji prawnych, nie stanowią ustaleń planistycznych. Zatem organ sporządzający projekt planu nie jest przepisami prawa zobligowany do wrysowania tego elementu na rysunku planu. Należy również podkreślić, że dokładny przebieg istniejących sieci jest każdorazowo uwzględniany na aktualnej mapie zasadniczej, której kopia stanowi podstawę do sporządzenia projektu budowlanego. Zatem dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania przez organ administracji architektoniczne - budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę, kwestie te podlegają badaniu przez właściwy organ pod kątem zgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane. Wprowadzony w § 13 ust. 3 pkt 1 nakaz podłączania obiektów budowlanych do kanalizacji ogólnospławnej lub rozdzielczej, a także wprowadzony w §13 ust. 3 pkt 3 zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków wynika stąd, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łąki Nowohuckie" ustala odprowadzanie ścieków bytowych i przemysłowych w oparciu o system kanalizacji ogólnospławnej lub rozdzielczej (kanalizacja sanitarna), gdyż tereny przeznaczone pod zainwestowanie w obszarze planu znajdują się w przeważającej części w aglomeracji Kraków, która została wyznaczona uchwałą Nr CVII/2770/2018 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXIX/415/16 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 października 2016 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji Kraków. Obszary i granice aglomeracji wskazane w załączniku do wyżej przytoczonej uchwały, to tereny na których, ze względu na gęstość zaludnienia bądź koncentracje działalności gospodarczej, ścieki komunalne powinny być zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków. Prawo to jest konsekwencją faktu, że Polska przystępując do Unii Europejskiej zobowiązała się do wypełnienia wymogów dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Dlatego też, aby uporządkować gospodarkę ściekową utworzono Krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych, którego następstwem jest wskazanie aglomeracji wyposażonych w systemy kanalizacji zbiorczej. Dopuszcza się także zastosowanie szczelnych bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe, ale tylko do czasu realizacji na tym terenie kanalizacji. Warunek ten jest podyktowany obowiązkiem podłączenia do sieci kanalizacyjnej, który wynika z art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym "przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie, nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach

odrębnych". Wprowadzony w §13 ust. 5 pkt 3 zakaz wykonywania instalacji na

paliwa stałe w obiektach budowlanych znajduje swoje umocowanie w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także w przepisach wykonawczych prawa budowlanego, a w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 132 ust. 1 tego rozporządzenia budynek, który ze względu na swoje przeznaczenie wymaga ogrzewania, powinien być wyposażony w instalację ogrzewczą lub inne urządzenia ogrzewcze, niebędące piecami, trzonami kuchennymi lub kominkami. Równocześnie, zgodnie z § 132 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się stosowanie pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w budynkach o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych włącznie, jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego wskazać należy, iż przepis § 132 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi bezpośrednią delegację do zamieszczenia w planach miejscowych kwestionowanego zakazu stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe. Zawarte w nim dopuszczenie uzależnione jest bowiem od zawarcia (lub też nie) w planie miejscowym regulacji w tym zakresie. Tak więc plan miejscowy może zawierać zakaz wykonywania instalacji na paliwo stałe, gdyż jest to jedna z przewidzianych przez ustawodawcę form realizacji normy określonej w § 132 ust. 2 rozporządzenia. Dodatkowo wskazać należy, iż Rada Miasta Krakowa nie wkroczyła w materię uregulowaną w tzw. "uchwałach antysmogowych" Sejmiku Województwa Małopolskiego, gdyż występują odmienności pomiędzy planem miejscowym, a tzw. "uchwałami antysmogowymi", a także różnicę pomiędzy materią regulacji planu miejscowego oraz tzw. "uchwał antysmogowych". Uchwały antysmogowe są aktem prawa miejscowego ustanawianym przez organ samorządu wojewódzkiego. Natomiast plany miejscowe są aktem prawa miejscowego stanowionym przez samorządy na szczeblu gminnym. Należy przy tym podkreślić, że nie ma podstaw do tworzenia wewnętrznej hierarchii aktów prawa miejscowego z uwagi na to, czy stanowią je organy gminy, powiatu czy województwa. Jednostki samorządu terytorialnego są bowiem równorzędne i niezależne od siebie. Tak więc oba te akty prawa miejscowego posiadają niezależną od siebie delegację ustawową do ich wydania i żaden z tych aktów nie ma względem drugiego charakteru nadrzędnego. Ponadto, realizowana w formie tzw. "uchwały antysmogowej" kompetencja sejmiku województwa dotyczy określenia rodzaju i jakości paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane w obszarze danej instalacji, w której następuje spalanie paliw. Natomiast ustalenia planu miejscowego dotyczą nie tyle paliw spalanych w instalacjach lecz dotyczą w ogóle możliwości wykonania takich instalacji w nowych obiektach budowlanych. W treści zaskarżonego planu określono zakaz wykonywania instalacji na paliwa stałe w obiektach budowlanych. Zatem wskazać należy, iż plan miejscowy określa sposób przyszłego zagospodarowania objętych nim terenów i nie wpływa na istniejące na jego obszarze budynki i istniejące w nich instalacje. Natomiast uprawnienie sejmiku województwa w zakresie tzw. "uchwały antysmogowej", zawierają regulacje odnoszące się do istniejącej zabudowy i istniejących instalacji, a właściwie paliwa w nich wykorzystywanego. Materia regulacji planów miejscowych w zakresie stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe oraz tzw. "uchwał antysmogowych" jest zatem odmienna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łąki Nowohuckie". Strona skarżąca będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w obrębie tego planu, domaga się stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części dotyczącej działki, której jest użytkownikiem wieczystym, ewentualnie obszaru oznaczonego w planie symbolem ZP.2. Zaskarżonej uchwale zarzucono między innymi naruszenie władztwa planistycznego oraz sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. W skardze podniesiono, iż w studium teren działki której jest użytkownikiem wieczystym oznaczony jest jako MW przeznczony pod zabudowę wielorodzinną, natomiast w zaskarżonym planie jako ZP.2 teren zieleni urządzonej. Zarzucono także, że strona skarżąca miała zamiar realizować na tej działce budynek mieszkalny wielorodzinny i w tym celu poczyniła szereg czynności zmierzających do uzbrojenia tej działki w niezbędne media. W ocenie sądu skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.). Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17).

W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.

Strona skarżąca, jako użytkownik wieczysty nieruchomości położonej w obszarze zaskarżonego planu miejscowego ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącej jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Tym niemniej stwierdzone przez sąd istotne naruszenie zasad sporządzania planu nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności całego plany czy też obszaru, jak alternatywnie domagała się strona skarżąca, a jedynie działki, której jest użytkownikiem wieczystym. Zakres możliwości realizowania tego prawa, determinuje bowiem interes prawny strony skarżącej oraz naruszenie tego interesu.

W ocenie sądu Rada Gminy Krakowa uchwalając przedmiotową uchwałę w obszarze działki nr. [...] przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna wprawdzie jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom czy użytkowania wieczystego, jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności czy zbliżonego do własności prawa użytkowania wieczystego, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego) poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również nadużywać ich. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień tj. ograniczeń wprowadzanych arbitralnie bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności lub użytkowania wieczystego osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 224/17 skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 1708/09).

Wskazać w pierwszej kolejności należy, iż działka nr [...] wielkością nie obejmuje znacznego obszaru oraz, że przylega do dość znacznego terenu o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej MW, który to obszar (obejmujący także działkę nr [..]) w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest oznaczony jednolicie, jako obszar MW. Strona skarżąca wykazała, iż na przestrzeni kilku lat podjęła szereg czynności zmierzających do zabudowy tej nieruchomości a związanych z jej uzbrojeniem. Świadczą o tym dokumenty stanowiące załączniki do pisma procesowego, jakie strona skarżąca wystosowała dnia 7 stycznia 2021 r. W ocenie sądu, sytuacja, kiedy właściciel terenu, czy jak ma to miejsce w niniejszej sprawie użytkownik wieczysty, poodejmuje szereg czynności zmierzających do zabudowy nieruchomości w czasie kiedy nie jest ona objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a jednocześnie znajduje się w obszarze gdzie taka zabudowa występuje i ma świadomość, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren ten oznaczony jest jako przeznaczony pod budownictwo, powinna być przez prawodawcę lokalnego uwzględniona chyba, że występują szczególne okoliczności uzasadniające wyłączenie z pod zabudowy danej nieruchomości np. z przyczyn warunkowanych ochroną środowiska. W niniejszej sprawie organ jednak nie wykazywał, aby działka nr [...] była przyrodniczo szczególnie wartościowa. Nie wywiedziono, że zachowanie na tej działce zieleni jest motywowane czynnikami nadrzędnymi, które determinują takie właśnie jej przeznaczenie w planie, które to przeznaczenie ogranicza, o ile nie wyłącza możliwość realizacji prawa, jakie posiada strona skarżące. Tym bardziej jest to widoczne, że dotyczy stosunkowo niewielkiego obszaru, który jak mowa wyżej, przylega do obszaru zabudowy mieszkaniowej a użytkownik wieczysty podjął szereg czynności by na działce tej zrealizować zabudowę mieszkaniową. Argument, na który powołuje się organ, że w planach już nie obowiązujących przedmiotowa działka miała takie same przeznaczenie jak w planie zaskarżonym, jest niewystarczający. Plany miejscowe które wygasły, nie determinują w żaden sposób przeznaczenie terenów w planach uchwalanych. Przeznaczenie to determinuje natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W studium natomiast teren ten ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Tym samym należy przejść do oceny zgodności zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zgodnie z art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 4 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust 1 stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei przepis art. 20 ust 1 tejże ustawy stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia z dnia 18 lutego 2020 r. II OSK 1413/18 wskazuje, że w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 powołanej ustawy wyznaczone zostały granice wiążące studium przy sporządzeniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4), a przy uchwaleniu, stwierdzenie, że plan nie narusza ustaleń studium (art. 20 ust. 1). Tak wyznaczony stopień związania studium, a zatem uwzględnienie ustaleń studium oraz ustalenie, że plan nie narusza ustaleń studium przesądza, że nie obowiązuje nakaz przeniesienia do planu zapisu Studium a jedynie zakaz zmiany ustaleń Studium. Zmiana ustaleń Studium będzie miała miejsce w przypadku odstąpienia od ustalenia co do przeznaczenia i funkcji terenów w planie miejscowym. Przytoczyć można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2333/17 w którym podniesiono, iż Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny).

W ocenie sądu zaskarżony plan w części, jaki dotyczy działki [...] jest sprzeczny z zapisami studium. W studium teren ten, podobnie jak obszary przyległe, ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną, w planie natomiast teren ten ma przeznaczenie zieleni urządzonej, wyłączającej możliwość zabudowy mieszkaniowej. Zachodzi tu oczywista sprzeczność między zapisami studium a zapisami planu a argument na jaki powołuje się organ, że studium w tym obszarze jako funkcję dopuszczalną przewiduje zieleń urządzoną i nieurządzoną, studium dopuszcza natomiast możliwość wprowadzenie funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej, jest w ocenie sądu niewystarczający. Taka interpretacja zapisów studium w aspekcie tego konkretnego przykładu stałaby w jawnej sprzeczności z przepisami przytoczonymi wyżej w szczególności art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można uznać, że uprowadzenie w zapisach planu przeznaczenia dopuszczalnego, jakie wynika z zapisów studium w danym obszarze jest prawnie dopuszczalne w sytuacji, kiedy stoi ono w całkowitej sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym i zasadniczo wyklucza możliwość zagospodarowania terenu, jakie wynika ze studium. Takie interpretacja zapisów studium wypacała by reguły, o których mowa wyżej i dawała by prawodawcy lokalnemu instrument do dowolnego kształtowania zapisów uchwalanych planów. Funkcja zieleni urządzonej i nieurządzonej towarzyszyć może bowiem może każdemu w zasadzie przeznaczeniu i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego często jest wskazywana jako funkcja uzupełniająca. Nie można uznać jednakże, iż prawodawca lokalny może dowolnie w uchwalanych planach funkcje tę określać jako funkcję podstawową, wypacając przeznaczenie wynikające z zapisów studium.

Co do pozostałych zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż nie dotyczą one interesu prawnego strony skarżącej. Strona nie powołuje się, że uchybienia które w jej ocenie dopuścił się organ uchwalając skarżony plan wpłynęły w jakiekolwiek sposób na jej sytuację prawną. Jedynie zaś w tej sytuacji sąd mógłby stwierdzić nieważność planu oczywiście jedynie w zakresie dotyczących naruszenia interesu prawnego strony, a wiec obszaru (terenu) którego są użytkownikiem wieczystym. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sądu Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 marca 2013 r. I OSK 1761/12 skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Podobnie w Postanowieniu z dnia 8 października 2013 r. II OSK 2351/13. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wielokrotnie w orzecznictwie był prezentowany (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004, wyrok NSA 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, wyrok NSA 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, wyrok NSA z 28 kwietnia n2016 r. II OSK 2992/14). Pogląd ten w pełni podziela też sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Do wniesienia skargi z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały o ustanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, żadnego podmiotu (z wyjątkiem organu nadzoru tj. wojewody, który swoje nieograniczone w zakresie zaskarżania wywodzi z art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym) nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z 7 marca 2003, III RN 42/02 OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika także, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. W kontekście powyższego należy przyjąć, iż w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z 28 kwietni8a 2016 r. II OSK 2992/14).

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.