Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 608/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 4.
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. W. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2017 A. W. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii następujących decyzji: w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w [...] z dnia 6 września 2016 r., nr [...]; w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w [...] z dnia 21 grudnia 2016 r., nr [...]; w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia 3 stycznia 2012 r., nr [...] oraz kopii decyzji SKO w sprawie nałożenia przez Zarząd Powiatu w [...] na A kary w wysokości 47.076 zł za zajęcie pasa drogowego ([...]).

Pismem z dnia 12 września 2017 r. Kolegium poinformowało wnioskodawcę, że nie prowadziło postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia 3 stycznia 2012 r., nr [...] i wobec tego nie posiada żądanej w tym zakresie informacji.

Kolejnym pismem z dnia 12 września 2017 r. organ zwrócił się natomiast do A S.A. Oddział w [...] o udzielenie informacji, czy pozostałe decyzje, objęte wnioskiem o ich udostępnienie, zawierają dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, a jeśli tak to czy Spółka wyraża zgodę na ich udostępnienie.

W dniu 21 września 2017 r. do organu wpłynęła pismo Spółki wskazujące, że żądane decyzje zawierają dane, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie zagraża lub narusza jej interes, gdyż posiadają one walor gospodarczy, a ich ujawnienie mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną przedsiębiorstwa oraz na dokonywane i planowane inwestycje. Ponadto, ujawnienie przedmiotowych informacji opinii publicznej wpłynie negatywnie na wizerunek firmy, co będzie miało bezpośredni wpływ na prowadzony przez przedsiębiorstwo charakter działalności. Spółka podkreśliła, że inwestycja w postaci budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej SN, relacji od słupa [...] do stacji transformatorowej "[...]" nie została zakończona. Prowadzone są postępowania administracyjne i sądowe, a ujawnianie jakichkolwiek informacji mających związek z przedmiotową inwestycją na obecnym etapie, działa na niekorzyść Spółki i zagraża jej interesom w zakresie finalizacji tej inwestycji.

Kolejnym pismem, z dnia 25 września 2017 r., Kolegium zwróciło się do Spółki A o wskazanie precyzyjnych i konkretnych danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przyczyn, dla których te konkretne dane powinny podlegać ochronie, a także wskazanie środków wdrożonych przez Spółkę w celu ochrony informacji zawartych we wskazanych decyzjach.

W dniu 10 października 2017 r. do organu wpłynęła odpowiedź Spółki, do której załączono kopie decyzji z zaznaczeniem danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Spółka ponownie wskazała, że dane te posiadają wartość gospodarczą, a ich ujawnienie mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną przedsiębiorstwa oraz dokonane, jak i planowane inwestycje. Wyjaśniła też, że w spółce wdrożona jest procedura mająca na celu ochronę danych przed dostępem osób nieuprawnionych w postaci dokumentów wewnętrznych dotyczących Polityki Bezpieczeństwa Informacji w A S.A. Dane te nie zostały w żaden sposób udostępnione publicznie, a także na stronie internetowej Spółki. Ponadto, wszelkie informacje dotyczące inwestycji w postaci budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej SN, relacji od słupa [...] do stacji transformatorowej "[...]" zostały udostępnione tylko kilku pracownikom działu inwestycji i działu prawnego Spółki.

W dniu 30 października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało decyzję, nr [...], odmawiającą udostępnienia A. W. informacji publicznej w postaci kopii decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w [...] z dnia 6 września 2016 r., nr [...]; kopii decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w [...] z dnia 21 grudnia 2016 r., nr [...]; kopii decyzji SKO w sprawie nałożenia przez Zarząd Powiatu w [...] na A S.A. kary w wysokości 47.076 zł za zajęcie pasa drogowego ([...]). Jako materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium przyjęło art. 16 ust. 1-2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). W uzasadnieniu, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy stwierdziło, że treść decyzji, których dotyczy wniosek stanowi informację publiczną. Pozostawanie tych informacji w posiadaniu organu samo w sobie nie stanowi jednak podstawy do ich udostępnienia. W art. 5 ust. 2 ustawy wskazane zostały bowiem sytuacje, w których dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Powołując się na wskazany przepis organ wyjaśnił, że tajemnicę przedsiębiorcy - ograniczającą prawo do informacji publicznej, wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Stanowią ją informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Uwzględniając wyjaśnienia złożone do sprawy przez A S.A. organ wskazał, że podziela ocenę tej Spółki, zgodnie z którą właściwości techniczne konkretnego obiektu, szczegółowy sposób wykonania oraz dokładna lokalizacja poszczególnych jego elementów, to informacje bezpośrednio dotyczące działalności danego podmiotu, które nie podlegają udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Stwierdził też, że Spółka podjęła działania zmierzające do zachowania poufności doręczonych jej decyzji w ramach Polityki Bezpieczeństwa A S.A. Tym samym też, zostały spełnione przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w postaci podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji i nieujawniania tej informacji do wiadomości publicznej. Nieudostępnione informacje techniczne posiadają wartość gospodarczą zarówno dla Spółki, jak również obiektywną wartość dla innych osób, które uzyskując informacje, o które wnioskowała strona, mogłyby podjąć działania zmierzające do zdobycia przewagi nad Spółką za pomocą środków, które ustawodawca ustanowił wyłącznie w celu zapewnienia jawności życia publicznego, w tym działalności organów państwowych. Końcowo Kolegium zauważyło również, że wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie kopii decyzji nie wnosząc o ich animizację. Tak sformułowany wniosek podlegał rozpatrzeniu zgodnie z jego dosłownym brzmieniem. Ponieważ objęte wnioskiem dokumenty zawierały elementy chronione przed udostępnieniem na mocy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji konieczne stało się wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Powyższa decyzja doręczona została A. W. w dniu 17 listopada 2017 r. Przed jej doręczeniem A. W. wniósł jednak do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie udostępnienia żądanych informacji, która zarejestrowana została w Sądzie pod sygn. akt II SAB/Op 139/17.

Następnie, A. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu także powyższą decyzję. W skardze podniósł, że inwestycja wykonywana przez A jest inwestycją celu publicznego i zarówno Spółka jak i urzędy administracji publicznej są zobowiązane udostępniać wszelkie posiadane co do niej informacje. Ponadto, informacje o inwestycji są powszechnie dostępne, a takie nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa. Skarżący wyjaśnił, że nie jest prawdą, jakoby żądane informacje były znane jedynie kilku osobom z działu inwestycji i działu prawnego, albowiem:

- na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej A przekazał mu kopię dziennika budowy;

- Burmistrz [...] wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji w 2012 r. wywiesił obwieszczenie o zamiarze wydania decyzji i możliwości wglądu do materiałów technicznych;

- w decyzji lokalizacyjnej wskazuje się numery działek przez które przebiega inwestycja;

- Starostwo Powiatowe w [...] na jego wniosek z 2015 r. i stycznia 2017 r. udostępniło pełny projekt budowlany wraz z decyzjami i uzgodnieniami;

- Starostwo Powiatowe, a wcześniej Zarząd Dróg Powiatowych udostępniły mu wszystkie decyzje na zajęcie pasa drogowego (a jest ich kilkanaście) wraz ze zmianami i załącznikami;

- Starostwo Powiatowe w [...] na swojej stronie internetowej udostępnia od ok. 2 lat System Informacji Przestrzennej, który zawiera szczegółowe dane geodezyjne na temat budynków, działek, infrastruktury nadziemnej i podziemnej, w którym można sprawdzić lokalizację kabla zainstalowanego przez A, zmierzyć odległości od innych obiektów i sprawdzić numery działek;

- udostępnione zostały mu przez organ pierwszej instancji kopie decyzji wydanych przez ten organ w sprawie, w której SKO odmawia udostępnienia informacji;

- postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zostały wszczęte z urzędu na jego wniosek - choć nie jest stroną postępowania;

- warunki techniczne realizacji inwestycji były uzgadniane z wieloma instytucjami, urzędami i gestorami sieci, co podważa twierdzenie, że znało je kilka osób;

- sprzęt użyty do realizacji inwestycji nie może stanowić tajemnicy, gdyż inwestycja nie była realizowana na terenie zamkniętym, a wiedza na temat użytego sprzętu jest powszechna;

- A wykonał i przedstawił PINB ekspertyzę wykonanych robót, w której dokładnie opisano przebieg prac i w której są fotografie.

Na koniec, odnośnie ustalenia organu co do braku wniosku o animizację decyzji skarżący wskazał, że wnioskodawca nie może zwracać się z taki wnioskiem bo nie ma wiedzy co decyzje zawierają. Za anonimizację odpowiedzialny jest organ udostępniający informację, a nie wnioskujący.

W odpowiedzi na powyższą skargę Kolegium podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

W dniu 14 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II SAB/Op 139/17, na mocy którego m.in. stwierdził, że Kolegium dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A. W. o udostępnienie informacji publicznej oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, a stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

Przedmiotem niniejszej sprawy było prawo do informacji publicznej, które realizowane jest na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2014 r., poz. 782, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, który dotyczy zakresu podmiotowego realizacji prawa do informacji publicznej, nie budzi wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, jako organ administracji publicznej, jest zobowiązane do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Nie ma również podstaw do kwestionowania tego, że żądane przez skarżącego informacje, w postaci kopii decyzji administracyjnych wydanych przez ten organ, jako stanowiące dokumenty urzędowe, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, ustalonym w art. 1 ust. 1 ustaw i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych we wskazanej ustawie. Podkreślić przy tym można, że w granicach niniejszej sprawy kwestie te zostały już przesądzone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 139/17, który stwierdzał bezczynność Kolegium w udostępnieniu skarżącemu żądanych informacji.

Istotą sporu w niniejszym postępowaniu jest natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, jako stanowiącą wartość objętą ochroną prawną na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy i ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej.

Rozstrzygając tę kwestię dostrzec przyjdzie, że zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W odniesieniu do tego uregulowania podzielić należy jednak pogląd, że ograniczając sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane do celu, jaki temu przyświeca. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają natomiast ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 546/14, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 5 ust. 2 ustawy, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało w ustawie zdefiniowane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że jest ono rodzajowo zbliżone do "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 z późn. zm.) i wobec tego należy je wykładać na podstawie definicji wskazanej w tej regulacji.

Zgodnie z treścią art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tej podstawie przyjąć należy, że dla ustalenia tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, spełnione muszą zostać dwie przesłanki: formalna i materialna. Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji, poprzez podjęcie działań w celu zachowania ich poufności. Materialna związana jest z tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny dotyczyć samego przedsiębiorcy i być tego rodzaju, że ich ujawnienie mogłoby mieć negatywny wpływ na jego sytuację ekonomiczną. Stosownie do tego przyjąć należy, że na tajemnice przedsiębiorstwa składają się należące do tego podmiotu takie informacje, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one udostępnione.

W przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można jednak z góry przyjmować, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Zastrzeżenie tajemnicy stanowi bowiem wyjątek od zasady jawności informacji publicznej. Dlatego też, nie może być on wykładany rozszerzająco, a podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego stwierdzenia o jej istnieniu. W związku z powyższym, uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia przesłanek dla uznania danych informacji za objęte ochroną. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w takiej decyzji, że informacje objęte odmową ich udostępnienia są tajemnicą przedsiębiorstwa. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej muszą być rzeczywiste i precyzyjnie określone. Konieczne jest zatem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sprostało tym wymogom i nie odpowiadało art. 107 § 3 K.p.a.

Co więcej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia jej ochroną w kontekście prawa do informacji publicznej. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 140/17, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić ponadto należy, że organ dysponujący informacjami publicznymi nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, którego dotyczą informacje, co do istnienia tajemnicy, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem spełnienia przesłanek uznania określonych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy. Należy przyjąć, że tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny. Nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość wymagającą ochrony. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji odmownej powinno być więc wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy w przypadku danej informacji publicznej polega. Tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością będącą celem samym w sobie lecz ma chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji, żądanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Muszą one przy tym być obiektywne. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze podjęcia działań w celu zachowania poufności. W świetle konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie natomiast uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 546/14, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić w ocenie Sądu należy, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium nie wykazało, aby decyzje administracyjne, których udostępnienia domagał się skarżący zawierały informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy i z tego powodu, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy, uzasadniona była odmowa ich udostępnienia w całości.

Dostrzec przyjdzie, że bez dokonania obiektywnej oceny organ uwzględnił jedynie subiektywną opinię przedsiębiorcy (w tym przypadku A S.A.) będącego adresatem decyzji, o negatywnym wpływie ujawnienia informacji zawartych w decyzjach na jego sytuację ekonomiczną oraz arbitralne stanowisko tego podmiotu o objęciu tych decyzji tajemnicą. Nie dokonał tym samym organ całościowej i wyczerpującej oceny w zakresie zasadności wyłączenia jawności żądanych decyzji na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, do czego był zobowiązany, poprzestając wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy. Zauważyć też trzeba, że oświadczenie złożone przez przedsiębiorcę, wyrażające wolę zastrzeżenia treści decyzji, nie zostało poparte żadną argumentacją wskazującą na to, że zastrzeżone informacje wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Sformułowane zostało ono jedynie na podstawie subiektywnej oceny przedsiębiorcy o negatywnym wpływie ujawnienia określonych informacji z decyzji na jego sytuację ekonomiczną oraz jego woli zachowania określonych informacji w tajemnicy. Ocena w tym zakresie, zaakceptowana przez organ, nie została przy tym zindywidualizowana w odniesieniu do poszczególnych informacji przez wskazanie ich rodzaju, zakresu oraz znaczenia i wpływu na interes przedsiębiorcy.

W kontekście przesłanek ustalenia tajemnicy przedsiębiorcy wskazać należy, że sam fakt, że przedsiębiorca uznaje potrzebę zachowania w tajemnicy treści decyzji wydanych przez organy administracji i wdraża w przedsiębiorstwie wewnętrzną politykę ograniczenia dostępu do tych aktów, nie świadczy o tym, że w całości zapadle decyzje organów stanowią informację przedsiębiorcy. Są to bowiem dokumenty urzędowe wytworzone nie przez przedsiębiorcę lecz przez organ administracji publicznej i nie mogą być one objęte ograniczeniem ich udostępnienia tylko z woli przedsiębiorcy. Organ, który wydał decyzje, rozstrzygając o ich udostępnieniu powinien zbadać, czy zawierają one informacje spełniające przesłankę materialną, tj. czy dotyczą przedsiębiorcy i są tego rodzaju, że ich ujawnienie może zagrażać lub naruszać jego interes. Uwzględniając zasadę proporcjonalności, do której nawiązuje art. 8 K.p.a., organ winien w tym zakresie wyważyć, czy potrzeba ochrony tajemnicy przedsiębiorcy przeważa nad realizacją prawa dostępu do informacji publicznej. Samo też zastrzeżenie poufności nie jest wystarczające do odmowy udostępnienia informacji jeśli nie są one związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością i nie można obiektywnie stwierdzić, że ich ujawnienie może negatywnie wpłynąć na tę działalność.

Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium nie wyjaśniło, jakie konkretnie informacje wynikające z decyzji podlegają ochronie i nie wykazało, dlaczego należało domówić udostępnienia treści całych decyzji. W odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy ogólnie wskazało jedynie, że właściwości techniczne konkretnego obiektu, szczegółowy sposób wykonania oraz dokładna lokalizacja poszczególnych jego elementów to informacje, które bezpośrednio dotyczą danego podmiotu i nie podlegają udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Jednocześnie też Spółka podjęła działania zmierzające do zachowania poufności doręczonych jej decyzji w ramach Polityki Bezpieczeństwa A S.A. Nie ustaliło natomiast Kolegium, aby informacje te miały dla przedsiębiorcy taką wartość, która wymaga ochrony ze względu na jego interes prawny. Bez szczegółowej i dogłębnej analizy trudno natomiast zaakceptować stanowisko, że decyzje administracyjne w całości mogły podlegać wyłączeniu z udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Nie można zgodzić się z tym, że decyzje administracyjne wydane przez organy Państwa w przedmiocie usytuowania sieci energetycznych co do całości ich treści oraz postaci stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy. Skoro przedmiotowe decyzje zostały wydane przez organy Państwa to oczywistym jest, iż jedynie tym organom przysługiwać może prawo do takich wyłączeń określonych w art. 5 ust. 2 ustawie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 610/15, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak samo należy przyjąć w stosunku do decyzji nakładających na przedsiębiorcę karę za nieprzestrzeganie przepisów prawa przy realizacji linii elektroenergetycznej. Decyzje organów administracyjnych wydane w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie podlegają bowiem ze swej istoty utajnieniu.

Uwzględniając treść decyzji, których dotyczył wniosek skarżącego, a które zostały załączone do akt sprawy jako dokumenty objęte tajemnicą przedsiębiorcy, z których treścią Sąd się zapoznał - zauważyć należy, że informacje które przedsiębiorca oznaczył jako podlegające ochronie przed udostępnieniem na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy i które organ uznał za stanowiące informację przedsiębiorcy, w istocie dotyczyły: parametrów technicznych oraz lokalizacji obiektu stanowiącego infrastrukturę elektroenergetyczną realizowanego przez przedsiębiorcę, rodzaju sprzętu, materiałów oraz czynności podejmowanych w ramach realizacji tej inwestycji, a także danych osobowych podmiotu reprezentującego przedsiębiorcę w postępowaniu administracyjnym oraz treści rozstrzygnięcia organu podjętego w zakresie wysokości kary nałożonej na przedsiębiorcę za nieprzestrzeganie przepisów prawa. Informacje wskazane przez przedsiębiorcę jako objęte z jego woli ochroną przed udostępnieniem nie odnosiły się zatem do całości treści i postaci decyzji. W orzecznictwie sądowym wyrażone zostały natomiast poglądy, które w ocenie tutejszego Sądu należy podzielić, że decyzje stanowiące podstawę do budowy, przebudowy lub remontu obiektów należących do infrastruktury elektroenergetycznej, ze swej istoty nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Akty administracyjne nie należą do żadnej z grup informacji wskazanych w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Nie są to przecież informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Nieuprawnione jest też uznanie za tajemnicę przedsiębiorstwa dat, podstaw prawnych wybudowania, przebudowy i użytkowania linii energetycznych na nieruchomości. Dane powyższe nie mają wartości o znaczeniu gospodarczym, technologicznym. Co do zasady zaś dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, zwłaszcza decyzje administracyjne i inne dokumenty z nią związane noszą cechy informacji publicznej, do której dostęp gwarantuje ustawa. Nie sposób też uznać, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi wskazanie tytułu prawnego do realizacji inwestycji i dokumentacji pozwalającej na weryfikację legalności działań inwestora, czy podanie wymogów bezpieczeństwa, informacji, w jaki sposób istniejąca linia energetyczna ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 700/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 748/15, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 422/16, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 178/17, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 909/16, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do powyższych poglądów, na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że co do zasady informacje o lokalizacji linii elektroenergetycznej w pasie drogi publicznej (a więc obiektu użyteczności publicznej), zajęcia tej drogi w celu realizacji tej inwestycji, podstaw prawnych realizacji takich działań, a także stwierdzenia naruszenia prawa w związku z taką inwestycją i podejmowanych w tym zakresie rozstrzygnięć organów administracji nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Nie są to bowiem informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje mogące posiadać dla przedsiębiorcy jakąkolwiek wartość gospodarczą. Ewentualne stwierdzenie, że określone dane dotyczące przedsiębiorcy zawarte w takich decyzjach, dotyczące informacji technicznych i technologicznych realizowanej inwestycji, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy wymaga natomiast wykazania tego w kontekście przesłanek tajemnicy przedsiębiorcy sformułowanych z uwzględnieniem regulacji art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji.

Rozpoznając wniosek skarżącego Kolegium nie dokonało jednak wymaganych ustaleń i oceny, czym w sposób istotny naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dokonana ocena w świetle art. 5 ust. 2 ustawy jest niepełna i nie uzasadnia wystarczającą podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji też kontrolowana decyzja nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizuje zasady przekonywania ustalonej w art. 11 K.p.a. oraz zasady ustalonej w art. 8 K.p.a. Wszystkie te naruszenia w ocenie Sądu są przy tym tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nastąpiły na skutek braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie i rozważanie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych.

W ocenie Sądu, organ nie dokonał właściwej analizy wniosku skarżącego oraz interpretacji pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, w odniesieniu do informacji objętych poufnością przez przedsiębiorcę, a następnie nie dokonał także dokładnego określenia informacji mających status tajemnicy przedsiębiorcy. Uchylił się tym samym od rozpoznania istoty sprawy, która sprowadzała się do ustalenia, które z informacji zawartych w decyzji zastrzeżonej przez przedsiębiorcę faktycznie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i ze względu na ochronę wynikającą z art. 5 ust. 2 ustawy nie podlegają udostępnieniu. W konsekwencji też przedwcześnie uznał, że na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy istnieją podstawy do odmowy udostępnienia żądanych informacji publicznych.

Podkreślić trzeba, że objęcie szczególną ochroną decyzji administracyjnych i wyłączenie ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy prowadziłoby do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Z treści art. 5 ust. 2 ustawy wynika bowiem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w ściśle określonym zakresie. Przepis ten nie mówi o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej, ale o jego ograniczeniu w takim zakresie, w jakim wymaga tego ochrona prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy.

Nie ma natomiast prawnych przeszkód, ażeby wniosek o udostępnienie żądanych decyzji rozpatrzony został przez udostępnienie decyzji po dokonaniu w niej anonimizacji treści objętych w ocenie organu tajemnicą przedsiębiorcy. Z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwie jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nie naruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. właśnie anonimizacja danych wrażliwych. W takim przypadku jej zastosowania nie zachodzi przy tym potrzeba wydawania na podstawie art. 16 ustawy oddzielnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Podzielić należy pogląd, że dla podmiotu zobowiązanego wykreślenie danych, poprzez anonimizację, nie jest zmianą o charakterze jakościowym, prowadzącą do powstania nowej informacji, lecz zwykłym zabiegiem technicznym związanym z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Żaden też z przepisów ustawy nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Nawet w sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie właśnie dane, mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 26/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/16, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy ponadto zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany. Z ustawy nie wynika też wymóg złożenia przez podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej, wniosku o dokonanie aninimizacji informacji podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy. Jego brak, tak jak przyjęto w zaskarżonej decyzji, nie może uzasadniać wydania decyzji odmownej. Dopiero bowiem w razie ustalenia, że istnieje potrzeba ochrony wartości wskazanych w art. 5 ust. 2 ustawy, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych objętych taką ochroną, organ będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej winieni- na podstawie art. 16 ustawy, wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 537/14, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też względu, jako nieprawidłową i naruszającą art. 5 ust. 2 ustawy znać należy odmowę udostępnienia skarżącemu żądanych decyzji administracyjnych także z tego powodu, że nie złożył wniosku o udostępnienie ich w zanonimizowanej formie.

Mając na uwadze powyższe i uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy, mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. orzekł natomiast o kosztach, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego rozpoznania wniosku skarżącego, w tym uwzględnienia, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnice przedsiębiorcy stanowi wyjątek od zasady jawności, a ocena w tym zakresie nie może być dokonana jedynie na podstawie oświadczenia przedsiębiorcy. Kolegium rozpoznając wniosek skarżącego winno dokonać dokładnej i samodzielnej oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia w kontekście art. 5 ust. 2 ustawy w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W przypadku ustalenia, że w żądanych decyzjach zawarte są informacje podlegające ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, Kolegium zobowiązane jest w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy możliwa jest anonimizacja tych decyzji, polegająca na usunięciu tych danych.