Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 340/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 32
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia 8 listopada 2010 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu miasta C. i części obrębu geodezyjnego N. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działek o numerach geodezyjnych: 2/3 oraz 431 i 432 położonych w miejscowości C., obręb 0002,63, 2. zasądza od Rady Miejskiej w C. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu miasta Cz. i części obrębu geodezyjnego N., zaskarżając ją w części odnoszącej się do działki nr [...] położonej w miejscowości Cz. obr. [...] oznaczonej w miejscowym planie symbolem C.35 R (karta terenu Nr 128) oraz działek nr [...] położonych w miejscowości Cz. obr. [...] oznaczonej w planie symbolem C.36.R (karta terenu Nr 128).

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Uchwałą nr [...] z dnia 8 listopada 2010 r. Rada Miejska przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obrębu miasta Cz. i części obrębu geodezyjnego N. W karcie terenu nr [...], obejmującej strefę oznaczoną C.35 R i C.36 R, w której znajdują się tereny o przeznaczeniu rolnym (R), w pkt 8 zatytułowany "Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy", wprowadzono zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej (np. sieci, przepompownie, stacje trafo itp.) i drogowej.

M. M. – właściciel działek nr [...] położonych w miejscowości Cz. przy ul. P. obr. [...], oznaczonych w miejscowym planie symbolem C.35 R i C 36/R (karta terenu nr 128), wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę treści pkt 8 karty terenu nr 128 i dopuszczenia zabudowy związanej z gospodarką rolną oraz dopuszczeniem zabudowy zagrodowej z jednoczesnym usunięciem zapisu o zakazie realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem realizacji inwestycji celu publicznego. Wnioskujący wskazał, że tego rodzaju postanowienia planu wykluczają jakąkolwiek zabudowę na jego działkach, natomiast ze studium wynika, że na wskazanych działkach dopuszcza się zabudowę związaną z gospodarką rolną oraz zabudowę zagrodową pod określonymi warunkami. Wobec powyższego zarzucił sprzeczność postanowień projektu planu we wskazanym zakresie z postanowieniami studium. Wnioskujący wyjaśnił, że w toku procedury planistycznej jego poprzednik prawny ojciec R. M. zgłosił uwagi do wyłożonego publicznie projektu planu domagając się przekwalifikowania działki nr [...] na funkcje mieszkaniowe, magazynowe i usługowe. Uwagi te nie zostały przez Radę Miejską uwzględnione. R. M. nie sformułował wówczas zarzutu sprzeczności z ustaleniami studium.

Wnioskujący stanął na stanowisku, że kwestionowane zapisy planu naruszają przepisy Konstytucji oraz jego interes prawny, albowiem wskutek przyjęcia takich postanowień planu zostanie pozbawiony możliwości zabudowy swoich działek.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Przewodniczący Rady Miejskiej w piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r. wyjaśnił, że treść wezwania potraktowano jako wnioski do pracy nad aktualizacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która winna nastąpić w drugiej połowie 2015 r. Najdalej bowiem w tym okresie gmina będzie przystępowała do zamian w planie, a obecnie trwa zbieranie wniosków i uwag do zakresu i kierunków planowanych w ramach aktualizacji zmian planu miejscowego.

Wnosząc skargę skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała o planie w części dotyczącej działek nr [...], stanowiących jego własność, rażąco narusza prawo, w szczególności przepis art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Ustalenia planu w powyższym zakresie naruszają ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Cz. przyjęte uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 27 października 2012 r. W karcie terenu nr 128 obejmującej wskazane działki skarżącego wprowadzono zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej (np. sieci, przepompownie, stacje trafo, itp.) i drogowej. Według skarżącego stan taki wyklucza jakąkolwiek zabudowę na działkach będących jego własnością. Obszar wskazanych działek zgodnie z obowiązującym studium oznaczony jest kolorem żółtym R – tereny rolne i opisany w pkt II.2.0 Tereny wyłączone spod zabudowy z uszczegółowieniem w pkt II.2.3. Pozostałe obszary wyłączone spod zabudowy oznaczone w studium, na których dopuszcza się zabudowę związaną z gospodarką rolną oraz zabudowę siedliskową pod określonymi warunkami.

Według skarżącego w studium na terenie obejmującym jego działki nie wyłączono całkowicie zabudowy, a tym samym kwestionowane zapisy planu, które tę zabudowę wykluczają, są sprzeczne ze studium. Zapisy planu naruszają art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i tym samym interes skarżącego, któremu odebrano możliwość zabudowy działek.

Skarżący wskazał, że jego wniosek o usunięcie naruszenia prawa potraktowany został sprzecznie z przepisami jako wniosek o aktualizację planu i poinformowano go, że oczekiwana przez niego zmiana może zostać rozważona w ramach aktualizacji planu dopiero w 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o jej oddalenie twierdząc, że obowiązujące studium nie przesądza o treści planu ani nie zobowiązuje Rady do uchwalenia planu w zupełnej zgodności z treścią Studium.

Na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, że naruszenie prawa dotyczy jego trzech działek. Na działce nr [...] istnieje zabudowa – wybudowany 40 lat temu budynek mieszkalny w stanie surowym, nieużytkowany, wymagający bądź remontu i dostosowania do funkcji gospodarczej bądź wyburzenia. Na dwóch pozostałych działkach znajdują się stawy rybne, wykorzystywane gospodarczo przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6).

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana została uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu miasta Cz. i części obrębu geodezyjnego N. (Dz. Urz. Woj. [...]).

Uprawnienie skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Ponadto z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (zob.: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). Jak wynika z akt sprawy skarżący wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 4 lutego 2014 r., a w dniu 3 kwietnia 2014 r. otrzymał od organu odpowiedź na to wezwanie. Skarga została wniesiona w dniu 28 kwietnia 2014 r., zatem M. M. zachował zatem termin do wniesienia skargi.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagało czy skarżący posiada interes w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według normy wynikającej z tego przepisu stroną w postępowaniu wszczętym na jego podstawie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia planu. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jest w niniejszej sprawie niesporne, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym, a mianowicie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], położonych w miejscowości Cz. Działki te w planie oznaczone są odpowiednio symbolem C.35.R i C.36.R i objęte kartą terenu nr 128. W części graficznej planu teren obejmujący działki skarżącego znajduje się na rysunku oznaczonym jako arkusz 2 według § 9 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały.

Niewątpliwie ustalenia kwestionowanej uchwały o planie wpływają na sytuację prawną skarżącego jako właściciela wskazanych nieruchomości, albowiem określają ich przeznaczenie wskazując przy tym na konkretne ograniczenia w ich wykorzystaniu. Ustalenia planistyczne przewidują bowiem zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej (np. sieci, przepompownie, stacje trafo itp.) i drogowej. Fakt ten uzasadnia przyznanie skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi.

Stwierdzenie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy.

Ustawodawca powierzył gminom kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołane przepisy statuują tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, polegającego na powierzeniu przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Z przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika narzucony przez ustawodawcę obowiązek dla organów planistycznych do zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące (podkreślenie sądu) dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Ostatecznie do zgodności planu miejscowego ze studium odnosi się w finalnym procesie procedury planistycznej art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. wprowadzając regulację, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (podkreślenie sądu), rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Treść przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W związku z tym obowiązkiem sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy zasady te nie zostały naruszone. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc obejmują badanie zawartości planu miejscowego, braku naruszenia treści planu miejscowego w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiskiem organów uzgadniających i opiniujących, zakresu stosowania władztwa planistycznego oraz standardów dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Oznacza to, że postanowienia studium określają zasady zagospodarowania przestrzennego, które organy gminy powinny respektować przy sporządzaniu planów miejscowych z uwagi na wiążące ustalenia studium dla tych organów (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje tym, że dochodzi do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Plan miejscowy niezgodny ze studium pozostaje w wyraźnej sprzeczności z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i nie powinien zostać uchwalony przez organ gminy z uwagi na treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż narusza on ustalenia studium.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581; z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1670/11; z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1408/12, dostępne w Internecie na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sytuacja braku zgodności, lub nawet sprzeczności pomiędzy planem miejscowym a ustaleniami studium, musi uzasadniać unieważnienie części lub całości planu miejscowego. Organy gminy działając w ramach władztwa planistycznego nie mają niejako "wolnej ręki" przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i są związane ustaleniami studium. Nie przeczy temu okoliczność, że studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego i nie jest aktem prawa miejscowego, ale jako akt wewnętrzny bezwzględnie wiąże organ, który go wydał i organ wykonawczy. Działając nawet w zakresie władztwa planistycznego organy gminy muszą działać na podstawie i w granicach obowiązującego te organy prawa. Takim prawem była norma wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., którą związane były organy planistyczne, a w konsekwencji związane zostały ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Cz. przyjęte uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia 27 października 2012 r.

Tym samym należy wskazać, że określone obszary gminy mogły zostać przeznaczone w planie miejscowym pod określone funkcje, jeśli wcześniej w studium gmina wskazała te obszary jako przewidziane pod taki kierunek zagospodarowania. Podobnie w planie miejscowym można było wprowadzić wyłącznie takie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, w tym w zabudowie, które przewidziane były przez postanowienia obowiązującego studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić bowiem uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Skorelowany został z tym obowiązek nakładany na rady gmin, aby przynajmniej raz na 4 - lata (raz w kadencji) stwierdziły aktualność obowiązującego studium (art. 32 u.p.z.p.).

Analiza postanowień obowiązującego studium oraz ich konfrontacja z kwestionowanymi zapisami planu miejscowego prowadzi do wniosku, że potwierdza się zarzut skargi dotyczący niezgodności postanowień planu ze studium.

W rozdziale II studium zatytułowanym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", w pkt. II.2.0. wskazano tereny wyłączone spod zabudowy. Generalnie przyjęto, że wszystkie tereny nieprzeznaczone w studium pod zainwestowanie, są wyłączone z zabudowy. Wśród tych terenów w pkt. II.2.3. wskazano na określone w studium dodatkowe, oprócz terenów objętych prawnymi formami ochrony i terenów przeznaczonych do objęcia tymi formami, tereny wyłączone z zabudowy. W studium wskazano, że tereny te należy chronić i nie realizować na nich nowej zabudowy. Są to wszystkie tereny przeznaczone w studium pod funkcję rolną i leśną. Na tych terenach zachowuje się istniejącą zabudowę związaną z gospodarką rolną i leśną z dopuszczeniem jej rozbudowy. Nie ogranicza się rozbudowy i budowy nowych obiektów związanych z gospodarką rolną, natomiast ogranicza się rozbudowę obiektów mieszkalnych, w maksymalnej liczbie dwóch domów mieszkalnych w obrębie jednego siedliska. Dopuszczono również przebudowę i zmianę przeznaczenia istniejącej historycznej zabudowy zagrodowej łącznie z odtworzeniem historycznych siedlisk i przekształceniem ich w zabudowę rekreacji indywidualnej. Ze studium wynika, że działki skarżącego przeznaczone zostały pod realizację funkcji rolnej.

Natomiast w planie miejscowym w ustaleniach szczegółowych dla terenu oznaczonego symbolem C.35.R i C.36.R, w którym znalazły się działki skarżącego, określono jego przeznaczenie jako terenu rolnego, a w ramach wymagań wynikających z potrzeby kształtowania przestrzeni publicznej dopuszczono realizację obiektów infrastruktury technicznej i drogowej o funkcji publicznej. W zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy sformułowano zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej (np. sieci, przepompownie, stacje trafo itp.) i drogowej.

W § 5 rozdziału 2 planu zatytułowanego "Ustalenia ogólne" zdefiniowano funkcję rolną terenu – R, wskazując w pkt 19 lit. c), wykluczone w jej ramach formy zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci: lokalizacji ogrodów działkowych, likwidacji rowów i urządzeń melioracyjnych oraz likwidacji skupisk zieleni. W § 6 pkt 1 tego rozdziału wskazano natomiast, że ustalenia planu nie dotyczą istniejących obiektów i istniejących podziałów geodezyjnych. Odnoszą się bowiem do nowych podziałów geodezyjnych, do inwestycji noworealizowanych, do zmian wprowadzonych drogą rozbudów i przebudów oraz do zmian przeznaczenia terenów i obiektów, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej.

Ze studium w sposób wyraźny wynika, że na terenach o funkcji rolnej zastrzeżono zakaz wyłącznie nowej zabudowy. Nie wyłączono natomiast możliwości rozbudowy i budowy nowych obiektów związanych z gospodarką rolną. Ograniczono tylko rozbudowę obiektów mieszkalnych, w maksymalnej liczbie dwóch domów mieszkalnych w obrębie jednego siedliska.

Tymczasem odnośne postanowienia planu miejscowego całkowicie wyłączają możliwość zabudowy, w tym możliwość rozbudowy i budowy nowych obiektów związanych z gospodarką rolną. Dopuszczono natomiast możliwość realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej (np. sieci, przepompownie, stacje trafo itp.) i drogowej.

Konfrontacja ustaleń studium i planu prowadzi do wniosku, że w planie nie dość, że zupełnie wyłączono możliwość realizacji wszelkich form zabudowy, co już pozostaje w sprzeczności ze studium, to jeszcze dopuszczono możliwość realizacji inwestycji infrastrukturalnych, których studium w ogóle nie przewidywało. Ta dualistyczna sprzeczność planu ze studium nie pozostawia wątpliwości co do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały o planie w zakresie dotyczącym działek o numerach geodezyjnych [...] położonych w miejscowości Cz. Oceniając wskazane zapisy planu z punktu widzenia interesów skarżącego należało stwierdzić, że naruszają one ten interes w sposób istotny ograniczając bezpodstawnie możliwość rozbudowy bądź adaptacji istniejących na działkach skarżącego zabudowań związanych z prowadzoną gospodarką rolną. W przeciwieństwie do planu bowiem studium dopuściło zabudowę gospodarczą i siedliskową pod określonymi warunkami.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał trafność zarzutów skargi w zakresie sprzeczności planu ze studium, bowiem potwierdza to analiza treści obu tych dokumentów planistycznych.

Z uwagi na powyższe okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił w całości skargę na zaskarżoną uchwałę, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w części dotyczącej działek o numerach geodezyjnych [...] z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego M. M. od Rady Miejskiej, obejmujący uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 300 zł. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów przejazdu samochodem na rozprawę w dniu 24 września 2014 r., gdyż skarżący nie został wezwany do osobistego stawiennictwa na rozprawę w dniu 24 września 2014 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie widział bowiem konieczności zastosowania przepisu art. 91 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie którego można byłoby w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika. Tym samym koszty przejazdu nie były niezbędne w rozumieniu art. 205 wskazanej ustawy, do którego stosuje się posiłkowo przepis art. 85 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1025).