Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1575/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
article: art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. – B. K. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 sierpnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] w B. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Burmistrza z dnia 5 września 2006 r. znak: [...] zezwolono A. R. i S. R. zam. R., ul. D. na usunięcie 78 sztuk drzew (w tym 13 sztuk świerka pospolitego, 22 sztuk buka, 1 sztuki jarzęba, 6 sztuk brzozy, 32 sztuki klona jawora, 4 sztuki jodły pospolitej) z terenu działek stanowiących ich własność.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że przyczyną zamierzonego usunięcia drzew są zabiegi pielęgnacyjne w drzewostanie oraz prace remontowe istniejącego wyciągu narciarskiego. Podano w uzasadnieniu decyzji, że część drzew rośnie nierównomiernie, w skupiskach, nie rokując szans na prawidłowy rozwój. Oględziny pozostałych drzew także wykazały ich zły stan zdrowotny uzasadniający ich usunięcie - dotyczyło to 26 drzew. W tym zakresie organ odstąpił na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy o ochronie przyrody od naliczenia opłat za zezwolenie na usunięcie drzew. Stan pozostałych drzew był dobry, lecz przyczyną ich usunięcia miały być prace związane z prowadzoną na tym terenie działalnością - eksploatacją wyciągu narciarskiego. Organ administracji publicznej naliczył opłatę z tytułu zezwolenia na usunięcie drzew w wysokości 788.628.18 złotych, lecz odroczył termin uiszczenia opłaty na okres 3 lat z uwagi na określony obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych.

Dnia 1 marca 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 42-43), w którym podniesiono szereg nieprawidłowości związanych z wydaniem przedmiotowej decyzji Burmistrza. W szczególności zarzucono ww. decyzji:

1) niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...];

2) brak opinii dyrektora Parku Krajobrazowego Beskidu Małego;

3) brak naliczenia opłaty, mimo, że wycinka drzew była związana z celem prowadzenia działalności gospodarczej;

4) brak podstaw do przyjęcia, że stan drzew przeznaczonych do usunięcia uzasadnia ich wycinkę. Ponadto do stanu drzew odniesiono się jedynie w sposób ogólny.

Mając powyższe na uwadze, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W dniu 16 marca 2010 r. do Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., ul. J. (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 63-66) zarzucając przedmiotowej decyzji:

1) niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...];

2) brak naliczenia opłaty, mimo, że wycinka drzew była związana z celem prowadzenia działalności gospodarczej;

3) nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji (nieprawidłowości we wszczęciu postępowania, brak należytego uzasadnienia decyzji, brak prawidłowego oznaczenia stron postępowania).

Mając na uwadze podniesione zarzuty Kolegium Odwoławcze w dniu 5 maja 2010 r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 75).

W toku poprzednio prowadzonego postępowania Kolegium Odwoławcze zgromadziło materiał dowodowy obejmujący:

1) mapy ewidencyjne działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wraz z zaznaczeniem terenów zalesionych;

2) wypisy z rejestru gruntów dla działek [...], [...], [...], [...], [...];

3) dokumentację fotograficzną terenu, na którym dokonano wycinki drzew wraz z mapą ewidencyjną, na której naniesiono kierunek wykonania zdjęcia, numer zdjęcia oraz orientacyjny przebieg istniejących w terenie wyciągów;

4) protokół z oględzin terenu objętego wycinką drzew.

Dnia 20 października 2010 r. Kolegium Odwoławcze zawiadomiło strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i poinformowało o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów.

W wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Burmistrza Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 8 listopada 2010 r. wydało decyzję [...], którą stwierdziło z urzędu nieważność badanej decyzji Burmistrza.

Stwierdzając nieważność Kolegium Odwoławcze podniosło, że decyzja Burmistrza z dnia 5 września 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa wynika z nienależycie ustalonego stanu faktycznego sprawy, ponieważ wniosek o wydanie decyzji nie precyzował, jakie drzewa mają być wycinane. Nie przeprowadzono inwentaryzacji drzew i nie ustalono powodów ich usuwania. To zaś doprowadziło do wydania zezwolenia na usunięcie dużej ilości drzew i zarazem stanowiło o rażącym lekceważeniu interesu społecznego. Ponadto odstąpiono od naliczania opłaty i podana na tą okoliczność przesłanka (zagrażanie życiu, zdrowi ludzi lub mieniu z powodu obumarcia drzew bądź braku szans rokujących na ich przeżycie) nie występowała lub w znacznie mniejszym zakresie niż ustalił to organ.

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez ten sam organ decyzją z dnia 18 kwietnia 2011 r. znak: [...] wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez A. R. i S. R..

W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. II SA/Kr 1051/11 uchylił obydwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane w tej sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że charakter i waga przepisów naruszonych w toku postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanych decyzji Burmistrza, nie uzasadniały zastosowania wyjątkowego trybu pozwalającego na wyeliminowanie tych orzeczeń z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie powyższe wspiera fakt, że stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji wywołałoby szczególnie dotkliwe skutki dla adresatów objętych tymi decyzjami uprawnień. Także w perspektywie tych właśnie konsekwencji oceniać należało ewentualną konieczność odstąpienia od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.). Zestawienie ciężaru gatunkowego stwierdzonych uchybień ze skutkami, jakie dla adresatów decyzji Burmistrza nieść mogło wyeliminowanie tych decyzji z mocą wsteczną z obrotu prawnego, stanowiło dodatkowy argument na rzecz rozstrzygnięcia rysującego się konfliktu na korzyść zasady, o której mowa w art. 16 K.p.a. Jednocześnie w wyroku wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], prowadząc z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, nie powinno ograniczać swej kontroli tylko do jednej z wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. podstaw. Zobligowane było do dokonania weryfikacji, czy oceniane decyzje nie były dotknięte żadną z wad wymienionych w treści powołanego wyżej przepisu.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 5 września 2006 r. znak [...] zezwalającej A. R. i S. R. na usunięcie 78 sztuk drzew z terenu działek [...], [...], [...], [...] położonych w R. W uzasadnieniu Kolegium Odwoławcze wskazało, że aktualnie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i z uwagi na upływ czasu oraz wykonanie decyzji przez wnioskodawców, brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy drzewa usuwane na podstawie badanej decyzji rosły na gruncie będącym w istocie lasem - a więc na terenie pokrytym roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym w zwartych powierzchniach. Jest tak dlatego, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, iżby teren ten spełniał pozostałe przesłanki dla istnienia "lasu" zawarte w art. 3 ustawy lasach - to znaczy był przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowił rezerwat przyrody lub wchodził w skład parku narodowego albo był wpisany do rejestru zabytków, czy też był związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w terminie złożył Prokurator Okręgowy w [...], a także Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. Prokurator decyzji wydanej w pierwszej instancji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że teren objęty decyzją Burmistrza z dnia 5 września 2006 r. znak [...] nie stanowił lasu, na co zdaniem prokuratora wskazywały rozliczne dowody - zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rejestru gruntów, wniosek o stwierdzenie nieważności skierowanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., protokół oględzin z dnia 5 września 2006 r., wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew.

Stowarzyszenie w swoim wniosku zwróciło uwagę na orzecznictwo Sądu Najwyższego w przedmiocie uznania powierzchni gruntu za las. Wskazało przy tym, iż Kolegium przyznało, że działki ewidencyjne objęte kontrolowaną decyzją stanowiły w części lasy i grunty leśne, co wynikało z rejestru gruntów. Podkreśliło, że nieprawdą jest, iż nie dało się ustalić, czy grunt był lasem na podstawie dokumentacji fotograficznej, gdyż do dokumentacji załączono mapę ewidencyjną, na której zaznaczono kierunek wykonania zdjęcia. Na końcu załączono dwie ortofotomapy w skali 1:5000 obrazujący działki objęte postępowaniem w 2003 r. i 2009 r. Wskazuje przy tym, iż na podstawie tych map można wywnioskować, że drzewa, na których usunięcie zezwolono rosły w lesie.

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło, działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157, art. 158 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 6 czerwca 2014 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 5 września 2006 r. znak [...] zezwalającej A. R. i S. R. na usunięcie 78 sztuk drzew z terenu działek [...], [...], [...], [...] położonych w R.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że kwestia istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 5 września 2006 r. znak [...], została już wiążąco oceniona we wskazanym wyżej wyroku Sądu. W związku z powyższym Kolegium Odwoławcze, związane wyrokiem Sądu, nie było już zobligowane ani nawet uprawnione do badania istnienie tej przesłanki. Dlatego też zarzut pominięcia w analizowanym materiale dowodowym treści wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który wskazywał na wady powodujące stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa jest chybiony.

Sąd poprzednio orzekający w sprawie nakazał w uzasadnieniu wyroku, by Kolegium Odwoławcze zbadało inne przesłanki stwierdzenia nieważności, w tym skupiło się na problemie naruszenia właściwości przy wydaniu kontrolowanej decyzji z uwagi na to, iż wymogu wydania zezwolenia przez wójta burmistrza prezydenta miasta nie stosuje się do drzew lub krzewów w lasach (art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.)). Jest tak dlatego, że dla drzew rosnących w lasach nie są wydawane decyzje o zezwoleniu usunięcia wskazanych, konkretnych okazów drzew, a usuwanie drzew z zasobów leśnych odbywa się na zasadach pozyskiwania drewna, zgodnie z ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 z późn. zm.) właściwy jest starosta.

Koniecznym było również dokonanie ustalenia, czy wnioskowane do usunięcia drzewa rosły na gruncie, który był lasem, czy też nie. Sąd orzekający w sprawie nie stwierdził i nie przesądził, czy kontrolowana decyzja była wydana z naruszeniem właściwości, jako decyzja zezwalająca na usunięcie drzew na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, gdy drzewa te rosły w lesie. Sąd wskazał także, iż ustaleń należy dokonać w oparciu o dostępne środki dowodowe.

Wobec powyższego Kolegium Odwoławcze ponownie przeanalizowało cały materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy i stwierdziło, iż brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, iż wnioskowane do usunięcia drzewa rosły na gruncie będącym lasem.

Stwierdziło, że działki ewidencyjne [...], [...], [...], [...] położone w R. zgodnie z informacją z rejestru gruntów stanowią łąki trwałe, grunty orne - w części lasy i grunty leśne, co poprzednio ustaliło już Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] w zakresie parceli położonych w miejscowości R. (uchwała Nr XLVIII-453-06 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 31 sierpnia 2006 r., opub. w Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2006 r Nr 721, poz. 4356 z późn. zm.) działki nr [...], [...], [...], [...] położone w R. mają przeznaczenie ZL2 co oznacza przeznaczenie nie pod lasy (oznaczenie ZL1), a zieleń leśną. Jednakże należy wskazać, że przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wbrew stanowisku Prokuratora Okręgowego w Krakowie i Stowarzyszenia, a także informacji z rejestru gruntów (ta informacja a nie Kolegium Odwoławcze wskazuje, iż działki objęte postępowaniem mogą w części stanowić lasy i grunty leśne) nie przesądza o tym, co faktycznie rośnie na danym terenie, a zatem, czy dany teren stanowi las. Dlatego należało tą kwestię zbadać dokładniej.

Wskazano, że zgodnie z art. 3 ustawy o lasach, lasem w rozumieniu ustawy, jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków bądź związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza nie dokonywano ustaleń dotyczących miejsc usytuowania poszczególnych drzew na konkretnych działkach, w tym tego, czy rosną one w skupiskach będących lasem - wskazywano, że rosną w nierównomiernych, a zatem nie zwartych skupiskach, mogących być lasem (dowód: protokół oględzin z dnia 5 września 2006 r., akta administracyjne organu I instancji, karta nr 4).

Ponadto w decyzji wydanej w tej sprawie w sposób zbiorczy określono, iż zezwolenie dotyczy 78 drzew położonych na piętnastu wymienionych działkach ewidencyjnych. W wyjaśnieniu jakie organ skierował w tej sprawie do Kolegium Odwoławczego w dniu 28 czerwca 2010 r. (dokument znajduje się w aktach sprawy [...] - akta administracyjne organu I instancji, karta 80) stwierdzono, iż drzewa przeznaczone do usunięcia w chwili wydawania zaskarżonych decyzji (lata 2006-2008) zostały wyznaczone w terenie w czasie przeprowadzanych wizji lokalnych z udziałem organu i wnioskodawcy. Nie wykonywano schematu mapy uwzględniającej lokalizacje usuniętych drzew, w związku z czym brak jest również możliwości ustalenia położenia drzew.

Kolejno, nie sposób na podstawie zdjęć załączonych do akt sprawy (dowód nr 2 i 4 w aktach sprawy) odpowiedzieć na pytanie, czy drzewa objęte postępowaniem stanowiły jakieś zwarte kompleksy o powierzchni 0,10 ha oraz na której dokładnie działce rosły. Jest tak z uwagi na brak określenia umiejscowienia uwidocznionego na zdjęciu drzewa w odniesieniu do konkretnej działki ewidencyjnej, a określeniu jedynie kierunku robienia zdjęcia.

Obszar, na którym wnioskowano o usunięcie drzew to powierzchnia 2,41194 h obejmująca: łąki trwałe, grunty orne i użytki rolne zabudowane (akta administracyjne organu I instancji, karta 3).

Również wniosek o usunięcie drzew z 4 września 2006 r. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 2) nie wskazywał, że drzewa rosły w lesie - wskazano w nim jedynie, że przeznaczeniem gruntu jest łąka i użytki rolne.

Decyzja wydana z upoważnienia Starosty z 12 sierpnia 2008 r. wskazuje, że lasem były działki nr [...], [...], [...] we wsi R., gmina [...], a zatem nie działki objęte postępowaniem w niniejszej sprawie. Na podstawie notatki z 2 lipca 2010 r. można wywnioskować, że wizję tę przeprowadzono w lasach, ale nie wskazano w niej, które dokładnie działki objęte zostały tą wizją i które działki stanowią lasy.

Na podstawie dowodu 6, dotyczącego obszaru Natura 2000, Kolegium Odwoławcze nie było w stanie wywnioskować jakichkolwiek istotnych w sprawie informacji (dotyczących położenia lasu).

Z załącznika do umowy użyczenia z 1 maja 2010 r. wynika jedynie, które działki stanowią łąki i pastwiska.

Artykuł stanowiący dowód 8 nie zawiera żadnej informacji, która pomogłaby w określeniu, czy tereny objęte postępowaniem stanowiły lasy. Podobnie jest z "Opinią w sprawie ośrodka turystycznego "[...]" i innymi dokumentami dotyczącymi budowy ośrodka narciarskiego (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 9-12).

Poza sporem pozostaje, iż właściciele gruntu nie prowadzili gospodarki leśnej lecz zajmowali się innym rodzajem działalności - nie związanej z produkcją drewna w lasach. Świadczy o tym tak treść wniosku o usunięcie drzew - gdzie jako przyczynę usunięcia drzew wskazano zabiegi pielęgnacyjne - zły stan zdrowotny drzew, zagrożenie bezpieczeństwa -usunięcie drzew rosnących blisko wyciągu i trasy, jak i całość dokumentacji w sprawie. W przedmiocie przedstawionych dowodów z ortofotomapy z 2003 i 2009 r. Kolegium Odwoławcze, nie znając miejsca usunięcia drzew (gdyż nie było ono wskazane w kontrolowanej decyzji - wskazywano jedynie zbiorczo działki objęte decyzją, a ponadto nie wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie), jak również nie będąc w stanie dokładnie wskazać i odróżnić pojedynczych drzew na przedstawionych dowodach, nie było w stanie przeprowadzić ustaleń w oparciu o ten dowód.

W związku z wszystkimi wskazanymi powyżej dowodami, stanowiącymi ogół dowodów zgromadzonych w sprawie i poczynionymi na ich podstawie ustaleniami, Kolegium Odwoławcze nie jest w stanie jednoznacznie ustalić, czy drzewa, na których usunięcie zezwolono decyzją Burmistrza z dnia 5 września 2006 r. znak [...] znajdowały się na gruncie stanowiącym las. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika taka możliwość, ale do stwierdzenia nieważności ww. decyzji należałoby to jednoznacznie przesądzić, co w sprawie nie jest możliwe.

W ocenie Kolegium Odwoławczego nie zachodzi zatem przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zawarta w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Kolegium Odwoławcze nie stwierdza również innych przesłanek do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Burmistrza z dnia 5 września 2006 r. [...].

Wobec niestwierdzenia podstaw do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji należało orzec o odmowie stwierdzenia nieważności.

Na powyższą decyzję Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło w terminie Stowarzyszenie [...] w B., zaskarżając decyzję organu w całości i wnosząc o uchylenie tej decyzji, zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz o połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skarg Skarżącego z dnia 13 października 2014 r. na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2014 r. znak: [...], [...], gdyż wszystkie te sprawy pozostają w związku i opierają się na tej samej podstawie prawnej i zbliżonych okolicznościach faktycznych.

Zakwestionowanej decyzji zarzucono:

1) art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że według tego przepisu lasem jest grunt, o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony i dodatkowo spełniający jedną z przesłanek określonych w art. 3 pkt. 1 lit. a-c ustawy o lasach;

2) art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przeprowadzenie nowych dowodów w sprawie stanowiłoby naruszenie zasady związania organu oceną prawną sądu;

3) art. 84 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak powołania biegłego celem określenia dokładnego położenia drzew i ich odróżnienia od siebie na ortofotomapach powołanych jako dowody przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

4) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację i orzecznictwo na poparcie postawionych decyzji zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko, że w sprawie należało utrzymać w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 6 czerwca 2014 r. znak [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania sądu jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew. Zdaniem organu, aktualnie nie da się jednoznacznie stwierdzić czy drzewa te rosły w lesie a zatem czy zgody na ich wycinkę dokonał kompetentny organ. Poglądu tego nie podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę a stanowisko organu, który na podstawie okoliczności wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej je decyzji organu tej samej instancji odmówił dokonania ustaleń czy decyzja o zezwoleniu na usunięciu drzew została wydana przez właściwy organ - w sposób rażący narusza przepisy postępowania.

Wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2000 r., sygn. akt l SA/Ka 2408/98, opub. w LEX 44392; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 443/09).

Rozpoznając niniejszą sprawę sąd musi mieć na względzie fakt, iż sprawa ta była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 31 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1051/11 zakończonej wyrokiem. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, iż stwierdzone przez sąd uchybienia w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o zgodzie na wycinkę drzew nie miały charakteru rażącego, jednakże organ winien zbadać, czy decyzję wydał organ właściwy. Właściwość organu wymaga natomiast ustalenia czy drzewa zostały usunięte z terenu nie będącego lasem czy też z lasu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, wymogu wydania zezwolenia przez wójta burmistrza prezydenta miasta nie stosuje się do drzew lub krzewów w lasach. Organy te nie mają zatem kompetencji do wydania decyzji zezwalającej na wycinkę drzew. Z kolei wydanie decyzji przez organ niewłaściwy jest przesłanką do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a).

W uzasadnieniu wydanego przez siebie wyroku sąd wskazuje, iż "przedmiotem czynności wyjaśniających Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] winno być ustalenie rodzaju gruntów, na których rosły przeznaczone do usunięcia drzewa. Powołane wyżej dokumenty pozwalały w sposób uzasadniony przyjmować, że co najmniej cześć terenów, na których rosły podlegające wycince drzewa mogła mieć - według stanu na chwilę wydawania kwestionowanych rozstrzygnięć - charakter leśny. Zgromadzone dokumenty wskazywały, że tereny wymienione w decyzjach Burmistrza były gęsto zadrzewione, a nadto sąsiadowały z terenami leśnymi, na których była prowadzona gospodarka leśna". W tym samym uzasadnieniu sąd zwraca uwagę, iż "w świetle powołanej wyżej regulacji ustalenia wymagało, czy grunt, na którym rosły będące przedmiotem kwestionowanych decyzji drzewa nie był lasem. Niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, z wykorzystaniem dostępnych środków dowodowych. Podkreślenia wymaga, że podstawą ustaleń charakteru gruntu, na którym rosną przeznaczone do usunięcia drzewa uczynić należało nie tylko samą dokumentację geodezyjną tego terenu. Mieć bowiem należy na uwadze wyrażone w orzecznictwie sądowo - administracyjnym stanowisko, że w sprawie o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, zapis w ewidencji gruntów ma jedynie charakter pomocniczy dla oznaczenia charakteru użytku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 października 2010 r, sygn. akt II SA/Wr 326/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 389/10, opub. w LEX nr 745227). Zgodzić się należy z poglądem, że zasadniczo zapis ewidencji będzie miarodajny dla ustalenia charakteru danego gruntu. W przypadku jednak rozbieżności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym - tak jak może to mieć miejsce w rozpoznawanej sprawie - decydować powinien rzeczywisty stan gruntu.

Pomimo, iż wskazania wyżej przytoczonym wyroku były dla organu wiążące organ do wskazań tych się nie zastosował. Podnieść w tym miejscu należy, iż powinnością organu było przede wszystkim ustalenie charakteru gruntu na którym rosły drzewa objęte zgodą na ich usunięcie decyzją z dnia 5 września 2006 r. Zgodnie ze wskazaniami sądu, zapisy w ewidencji gruntów mają miarodajny charakter, jednakże w sytuacji stwierdzenia rozbieżności tych zapisów ze stanem rzeczywistym (w rozumieniu definicji lasu zawartej w art. 3 ust 1 ustawy o lasach) decydujące znaczenie miał rzeczywisty stan gruntu.

Ponieważ sąd w ww. wyroku nie związał organu wskazaną przez siebie definicję lasu należało w sposób prawidłowy pojęcie to sformułować. Zgodnie z art. 3 pkt 1a ustawy o lasach; lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków;

Zdaniem organu, lasem jest grunt który po pierwsze jest pokryty roślinnością leśną na powierzchni co najmniej 0,10 ha i który po drugie jest przeznaczony do produkcji leśnej. Organ wyraził stanowisko, że ponieważ na przedmiotowym gruncie nie jest prowadzona gospodarka leśna, grunt ten nie może być uznany za las. Stanowisko to jest wadliwe. Przepis ten wyraźnie rozróżnia dwa rodzaje gruntu, który ustawa definiuje jako las. Pierwszy do grunt pokryty roślinnością leśną o powierzchni co najmniej 0,10 ha, drugi natomiast to grunt tej roślinności czasowo pozbawiony. Zdaniem sądu warunek w pkt a, b oraz c przepisu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, odnosi się wyłącznie do gruntu przejściowo pozbawionego roślinności. W tym sensie lasem jest zawsze grunt o powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną a także grunt tej roślinności pozbawiony, jeżeli jest przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowi rezerwat przyrody czy też wchodzi w skład parku narodowego albo też jest wpisany do rejestru zabytków. Takie same stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt IV CSK 353/08 wskazując, iż w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. "a", "b" i "c". Dodatkowe kryteria dotyczą bowiem gruntów o powierzchni co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, które za las będą uznane o ile spełniają dodatkowe kryteria wymienione w pod literami "a", "b" czy "c" art. 3 pkt 1 ustawy o lasach (opub. w LEX nr 527250). Identyczne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV CSK 41/12, opub. w LEX nr 1232472 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 132/12, opub. w LEX Nr 527250). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 2 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1501/12, opub. w LEX nr 1495344; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 343/13, opub. w LEX nr 1513456; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 547/11, opub. w LEX nr 1100718). Pogląd ten uznać należy zatem za ugruntowany.

Pogląd wyrażony przez organ jest zatem poglądem wadliwym. Decydujące znaczenie dla określenia czy przedmiotowy grunt miał charakter leśny uzależniony był zatem od ustalenia czy obszar objęty zezwoleniem na usunięcie drzew (o powierzchni jak wynika z zapisów ewidencyjnych przekraczający 2 ha) był pokryty roślinnością leśną. Z przedłożonych przez stronę skarżącą map (ortofotomap) wynika, że znaczna część obszaru objętego decyzją z 5 września 2006 r. (np. działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...], działka nr [...]) była pokryta roślinnością leśną. Wprawdzie zapisy w ewidencji gruntów nie wskazywałyby na to, że teren ten stanowił lasy, ale zapisy te - zgodnie z zaleceniami Sądu wskazanymi w uprzednio wydanym wyroku - nie miały znaczenia decydującego.

Tym samym skoro z tak dołączonych map wynika, że ww. nieruchomości stanowiły tereny pokryte roślinnością typową dla lasów, to nie znajduje potwierdzenia stanowisko organu administracyjnego, że tereny te w istocie lasem nie były, bo nie pokrywała ich roślinność leśna na powierzchni co najmniej 0,10 ha lub tez nie można ustalić, czy taka roślinność o takim obszarze obejmowała działki wymienione w decyzji z 5 września 2006 r.

Tym samym nie ma podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, (na który to argument w uzasadnieniu wydanej decyzji powołuje się organ) że organ nie jest w stanie dokonać ustaleń stanu faktycznego sprawy. Dokonanie tych ustaleń nie wydaje się zresztą w stosunku do ww. działek (np. nr [...], nr [...], nr [...] lub nr [...]) nadmiernie utrudnione. Skoro strona skarżąca była w stanie przedstawić ortofoomapy z okresu przed dokonaniem wycinki na których w sposób jednoznaczny można ustalić sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, sąd nie widzi przeszkód by dowody w tym zakresie pozyskał organ. Organ mógł pozyskać także inne dowody jak np. zdjęcia lotnicze z okresu przed 5 września 2006 r. pozwalające ustalić wszelkie elementy stanu faktycznego niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Mało tego, organ rozpoznając ponownie sprawę po wniosku złożonym przez stronę skarżącą, nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionych przez nią ortofotomap, wykazujących zagospodarowanie przedmiotowych działek. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego. Zaistniałe uchybienia miały bowiem istotny wpływ na sposób orzekania. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 K.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 K.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ dokona ustaleń faktycznego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości z daty przed wydaniem kontrolowanej decyzji mając na uwadze wskazania sądu, co do definicji lasu tj. iż lasem jest zawsze obszar pokryty roślinnością leśną jeżeli obszar taki ma co najmniej 0,10 ha i brak podstaw by wykazywać, że właściciel terenu prowadził na nim produkcję leśną. Wskazać też należy, iż bez znaczenia jest kwestia dokładnej lokalizacji usuniętych drzew tj. jak wskazuje organ czy znajdowały się w zwartym obszarze co najmniej 0,10 ha. Istotnym jest tylko ustalenie czy obszar objęty kontrolowaną decyzją był lasem zgodnie z ustawową definicją. W jakich fragmentach tego obszaru rosły drzewa usunięte na podstawie decyzji z 5 września 2006 r. jest prawnie obojętne. Istotne jest tylko ustalenie czy rosły one w terenie będącym lasem czy poza takim obszarem.

O wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.