Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 813/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 46 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 370/08 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 370/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Słupskiego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], orzekając, że ww. decyzje nie mogą być wykonane, a także zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego R.S. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że A. Sp. z o.o. w W. zwróciła się do Starosty Słupskiego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] w miejscowości M. gmina U.

R.S., właściciel nieruchomości sąsiadującej z ww. działką nr [...] w M. wyraził sprzeciw wobec inwestycji wskazując, że zakłóci ona istniejący krajobraz oraz że w toku postępowania nie zastosowano procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym na projektowany w sąsiedztwie planowanej inwestycji obszar siedliskowy Natura 2000.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], znak [...], Starosta Słupski zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej wnioskiem.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przyjęto analizę środowiskową opracowaną przez L.L. i odstąpiono od wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ponieważ zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) procedurę ocen oddziaływania na środowisko przeprowadza się tylko w przypadku inwestycji będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko. Organ pierwszej instancji wskazał, że na planowanej stacji zostaną umieszczone anteny na wysokości 49 m, równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla projektowanych anten wynosi 1479W, zaś wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania w odległości 70 m od środka elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W związku z tym, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) przedmiotowy obiekt nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport jest obligatoryjny jak i do przedsięwzięć, dla których raport może być wymagany. Tym samym nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto organ pierwszej instancji podniósł, że według map udostępnionych przez Ministerstwo Środowiska planowane przedsięwzięcie jest zlokalizowane poza obszarem stref ochronnych Europejskiej Sieci Ekologicznej "Natura 2000".

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.S. zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 46b ust. 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Podniósł, że przyjęta przez organ analiza środowiskowa zawężała ocenę oddziaływania przedsięwzięcia tylko do elementu dotyczącego promieniowania elektromagnetycznego, nie odnosiła się natomiast do oddziaływania wynikającego z wpływu budowy stacji na siedliska oraz gatunki roślin i zwierząt wyznaczonych w granicach potencjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000, pod nazwą Dolina Słupi, zamieszczonego na listach przekazanych przez Polskę Komisji Europejskiej, zgłoszonych przez organizacje pozarządowe. Odwołujący podniósł, że zgodnie z zaleceniami Ministerstwa Środowiska, przeprowadzenie oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 obowiązuje do wszystkich obszarów zgłoszonych Komisji Europejskiej zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), przy czym nie ma znaczenia fakt zlokalizowania planowanej inwestycji poza granicami wyznaczonego obszaru.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podniósł, że tylko obiektywne stwierdzenie naruszenia konkretnych norm ustawy - Prawo budowlane może stanowić podstawę do zastosowania obostrzonego reżimu gospodarowania przestrzenią wobec planowanych zamierzeń inwestora.

W ocenie organu brakuje obiektywnych przesłanek do uznania, że planowana inwestycja będzie oddziaływać w sposób znaczący na projektowany obszar ochrony siedlisk Natura 2000. Przesądza o tym nie tylko kwalifikacja środowiskowa przedsięwzięcia przedłożona przez inwestora i kwestionowana przez stronę lecz również obiektywne czynniki takie jak lokalizacja stacji bazowej w znacznej odległości od obszaru Natura 2000, charakter emisji i miejsca ich występowania, sposób przeprowadzenia prac budowlanych i późniejszej eksploatacji. Dokumentacja projektowa pozwala przesądzić, że planowany obiekt budowlany nie będzie miał znaczącego wpływu na utratę lub modyfikację siedlisk objętych ochroną.

Skargę na powyższą decyzję wniósł R.S. zarzucając jej niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 46 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 46b ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez nie rozstrzygnięcie, czy mogą zachodzić przesłanki oddziaływania przy realizacji, a następnie eksploatacji przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Powtórzył zarzuty odwołania, a ponadto wskazał na treść Standardowego Formularza Danych dotyczącego potencjalnego obszaru Natura 2000 "Dolina Słupi", z którego wynika, że odcinek rzeki Słupi, od Słupska do ujścia, wraz z kompleksem lasów, podmokłych łąk i torfowisk stanowi korytarz ekologiczny dla wielu gatunków zwierząt oraz że na terenie tym występuje szereg gatunków ptaków, z których cześć prowadzi osiadły tryb. Stąd, zdaniem skarżącego, niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego, że nie jest to czynnik, z którego wynikać może znaczące oddziaływanie oraz że planowany obiekt położony jest w znacznej odległości od obszaru naturowego. Skarżący podniósł, że przesądzającym w tej sprawie byłoby tylko stanowisko Wojewody, jako organu ochrony środowiska, z którego nie skorzystano w prowadzonym postępowaniu, czym naruszono art. 80 k.p.a. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 81 i art. 10 § 1 k.p.a. wskazując, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do żądań i zastrzeżeń wyrażonych przez skarżącego w piśmie z dnia 31 grudnia 2007 r. oraz nie umożliwił skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie wskazując, że prawo do czynnego udziału w postępowaniu zostało skarżącemu zapewnione. Wojewoda stwierdził, że granice zainwestowanego terenu oddalone są od granic projektowanego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 (tzw. "Shadow List") o około 40 m, zaś sam obiekt budowlany zlokalizowany będzie w odległości równej jego wysokości, to jest około 50 m. Budowa tego obiektu budowlanego, jak również jego późniejsza eksploatacja, nie będą miały znaczącego wpływu na utratę lub modyfikację siedlisk objętych ochroną, a tylko taki wpływ przesądzałby o obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego.

Na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. uczestniczka postępowania J.S. oświadczyła, że popiera skargę.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzje obu instancji orzekając, że nie mogą być one wykonane, a także zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego R.S. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kwestią sporną w niniejszej sprawie było to, czy w toku przedmiotowego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej koniecznym było uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tejże inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że ustawa - Prawo ochrony środowiska statuuje w art. 6 zasady zapobiegania i przezorność (prewencji) w dziedzinie prawnej ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowiska, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 1), zaś kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze.

Wskazując na obowiązujące w dniu wydania decyzji regulacje z zakresu ochrony środowiska, wynikające z treści art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - prawo ochrony środowiska oraz wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie stacji telefonii komórkowej o mocy 1479 W w miejscu, którego odległość od miejsc dostępnych dla ludności jest większa niż 70 m, nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, zatem jego realizacja nie wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Sąd pierwszej instancji podkreślił jednak, że w przypadku przedsięwzięć mogących oddziaływać na obszary Natura 2000 ich lista nie jest zamknięta. Ustawodawca nie określił bowiem, jakie przedsięwzięcia mogą na te formy ochrony przyrody oddziaływać oraz co rozumie się przez to pojęcie. Kierując się zasadą przezorności, należy, zdaniem tego Sądu, przyjąć, że na liście przedsięwzięć mogących oddziaływać na obszary Natura 2000, wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, będą znajdować się wszystkie projekty wymagające uzyskania decyzji określonych w art. 46 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Orzeczenia takie są niezbędne wówczas, gdy w wyniku realizacji przedsięwzięcia mogą nastąpić oddziaływania na środowisko. Zasada przezorności obliguje więc prawodawcę do objęcia obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszystkich przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na obszary chronione, w tym obszary Natura 2000.

Zgodnie z art. 33 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34 (ust. 1); przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1, do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000 i ich wyznaczenia w trybie przepisów, o których mowa w art. 28 (ust. 2); projekty planów i projekty zmian do przyjętych planów oraz planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (ust. 3).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano ponadto, że obszary ujęte w projekcie listy obszarów Natura 2000 opracowanym przez ministra właściwego do spraw środowiska, który podlega przekazaniu Komisji Europejskiej są, na równi z już wyznaczonymi obszarami Natura 2000, objęte obowiązkiem przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Sąd pierwszej instancji bardzo szczegółowo opisał sposób wyznaczania obszarów Natura 2000, wskazując i opisując właściwe dyrektywy Unii Europejskiej w tym zakresie. Sąd podkreślił, że do czasu zatwierdzenia obszarów Natura 2000 przez Komisję Europejską Polska musi traktować wszystkie obszary niezgłoszone przez Rząd RP do Komisji Europejskiej, a znajdujące się na "Shadow List", jako potencjalne obszary Natura 2000. Oznacza to, że należy stosować w stosunku do nich taką samą procedurę oceny oddziaływania na środowisko jak dla obszarów specjalnej ochrony ptaków, wyznaczonych w drodze rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.) oraz specjalnych obszarów ochrony siedlisk znajdujących się na liście krajowej zgłoszonej przez Rząd RP do Komisji Europejskiej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organy obu instancji wydały decyzje z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skoro bowiem, obszary znajdujące się na "Shadow List" stanowią potencjalne obszary Natura 2000 i z tego względu powinny podlegać procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, to obowiązkiem organów było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, polegające na ustaleniu, czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na potencjalny obszar Natura 2000 pod nazwą "Dolina Rzeki Słupi", na którego zamieszczenie na "Shadow List" wskazywał skarżący.

Sąd podkreślił przy tym, że obszar ten, oznaczony kodem PLH220052, został uwzględniony w wykazie planowanych obszarów Natura 2000 zamieszczonym na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska poświęconej Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 (http://natura2000.mos.gov.pl). Na stronie tej zamieszczona również została mapa planowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk "Dolina Rzeki Słupi", z której bezspornie wynika, że na odcinku Bydlino-Machowino obszar ten graniczy od strony północnej z drogą łączącą miejscowości Bydlino i Machowino. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana po drugiej stronie tejże drogi, zatem w ocenie Sądu organy obu instancji miały obowiązek dokonania analizy pod względem wymogu przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dniu rozstrzygania po uchyleniu zaskarżonej decyzji, dokonać analizy planowanej inwestycji pod względem wymogu przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na planowany obszar Natura 2000. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej analizy organ uzna, że planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na planowany obszar Natura 2000, wówczas niezbędnym będzie przeprowadzenia ww. postępowania środowiskowego.

Zaznaczono przy tym, że ochrona obszaru Natura 2000, o jakiej mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (stosowana odpowiednio również do obszarów projektowanych - w myśl art. 33 ust. 2 tego aktu prawnego, jak również, jak wykazano w niniejszym uzasadnieniu do obszarów umieszczonych na tzw. "Shadow List"), nie ma charakteru bezwzględnego i sprzeciwia się tylko takim działaniom, które w znaczący sposób mogą pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki objęte ochroną w danym obszarze Natura 2000.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118) w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegająca na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, tj. konieczność uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji;

b) art. 6 w zw. z art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie naruszono wytyczne ogólnej dyrektywy zapobiegania, mimo, iż okoliczności sprawy oraz charakter inwestycji wskazuje, iż działanie inwestora i reakcja organów jest zgodna z prawem, mianowicie nie wymaga poprzedzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę uprzednim wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji;

c) art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony Środowiska, polegająca na przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, co skutkowałoby koniecznością uprzedniego uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych;

d) art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony Środowiska i § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573) poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jest przedsięwzięciem innym, niż mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, które może oddziaływać znacząco na obszar Natura 2000, w ślad za tym, iż inwestycja taka wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia;

e) art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000;

2. naruszenie przepisów postępowania , które miało wpływ na wynik postępowania tj. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, iż planowane przedsięwzięcie w świetle zgromadzonego materiału w sprawie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że "fakt, iż planowane przedsięwzięcie znajduje się w "sąsiedztwie" planowanego obszaru Natura 2000 może i powinien mieć znaczenie jedynie przyrodnicze, nie zaś prawne".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, wobec wystąpienia obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, poprzez które autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 oraz art. 77 w zw. z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, iż planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, albowiem Sąd pierwszej instancji nie stosował tychże przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie badał czy planowane przedsięwzięcie może oddziaływać na obszar Natura 2000, a jedynie uchylając decyzje nakazał, aby organy administracji publicznej ponownie rozpatrujące sprawę dokonały analizy planowanej inwestycji pod względem wymogu przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na planowany Obszar Natura 2000, a dopiero jeżeli w wyniku przeprowadzonej analizy organy uznają, że planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na planowany obszar Natura 2000, winno być przeprowadzone postępowanie środowiskowe.

Również postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie odwołał się do treści art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym, ten kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Określona tym przepisem zasada przezorności ma swoje źródło, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, w art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) zgodnie z którym polityka Wspólnoty Europejskiej (obecnie Unii Europejskiej) w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się ona na zasadzie ostrożności oraz zasadach działania zapobiegawczego.

W realiach niniejszej sprawy koniecznym jest odniesienie się do normy zapisanej w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony jeżeli może ono jednak znacząco oddziaływać na ten obszar dopuszczalna jest wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zaaprobował przy tym przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię, która doprowadziła do wniosku, że skoro obszary znajdujące się na tzw. "Shadow List" stanowią potencjalne obszary Natura 2000 i z tego względu powinny podlegać procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, to obowiązkiem organów było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, polegające na ustaleniu, czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na potencjalny obszar Natura 2000 pod nazwą "Dolina Rzeki Słupi", na którego zamieszczenie na "Shadow List" wskazywał skarżący.

Jak wynika z treści art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, realizacja:

1. planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2,

2. planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i2 , które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar,

jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określony w art. 51 ust. 1 pkt 1 ma charakter zamknięty, albowiem przedsięwzięcia te muszą znaleźć odzwierciedlenie w wydanym na podstawie art. 51 ust. 8 tej ustawy rozporządzeniu wykonawczym. Jednocześnie przedmiotowa inwestycja, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), a tym samym jej realizacja nie wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, przedmiotowa inwestycja winna natomiast zostać poddana ocenie czy spełnia warunek określony w art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. czy planowane przedsięwzięcie w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo tego, że nie było wówczas bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000, to czy nie może ono znacząco oddziaływać na ten obszar.

Wskazać należy, że w trakcie wydawania przedmiotowej decyzji nie zakończony był proces wyznaczania i klasyfikowania obszarów ochrony, które mają znaleźć się w obszarze ochrony siedlisk Natura 2000. Do czasu natomiast ostatecznego zatwierdzenia listy krajowej obszarów ochrony siedlisk Natura 2000, wszystkie obszary zgłoszone do Komisji Europejskiej, zarówno te zgłoszone przez Rząd RP jak i organizacje pozarządowe, a które to obszary spełniają kryteria naukowe zawarte w Dyrektywie Siedliskowej winny być zaliczone do potencjalnych obszarów Natura 2000. Wiąże się to również z tym, że do czasu ostatecznego zatwierdzenia obszarów Natura 2000 przez Komisję Europejską co do wszystkich obszarów znajdujących się na tzw. "Shadow List" jako potencjalnych obszarów Natura 2000, musi być stosowana taka sama procedura oceny oddziaływania na środowisko jak dla obszarów specjalnej ochrony ptaków, wyznaczonych w drodze rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.) oraz specjalnych obszarów ochrony siedlisk znajdujących się a liście krajowej zgłoszonej przez Rząd RP do Komisji Europejskiej.

Odnosząc się do argumentu podniesionego przez Wojewodę Pomorskiego w odpowiedzi na skargę, że granice zainwestowanego terenu oddalone są od granic projektowanego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 (tzw. "Shadow List") o około 40 m, zaś sam obiekt budowlany zlokalizowany będzie w odległości równej jego wysokości, to jest około 50 m, a co za tym idzie budowa przedmiotowego obiektu budowlanego, jak również jego późniejsza eksploatacja, nie będą miały znaczącego wpływu na utratę lub modyfikację siedlisk objętych ochroną, a tylko taki wpływ przesądzałby o obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego, wskazać należy, że już sam fakt tak bliskiego sąsiedztwa do planowanej inwestycji uzasadniałby konieczność wszczęcia procedury oceny oddziaływania na środowisko. Jak bowiem wynika z treści powoływanego powyżej art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska nawet jeśli planowane przedsięwzięcie nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jednak może ono znacząco oddziaływać na ten obszar, to inwestycja taka jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wskazać jednak należy, że również te okoliczności winny zostać poddane analizie przez organy rozpatrujące sprawę.

Istotnym jest przy tym, na co wskazał Sąd pierwszej instancji, że jeśli ocena oddziaływania na środowisko wraz z działaniami minimalizującymi wpływ przedsięwzięcia na dany obszar nie wykaże znaczącego wpływu na siedliska i gatunki, dla których ten obszar zaprojektowano, nie ma przeszkód w realizacji przedsięwzięcia.

Skoro natomiast, organy obu instancji, nie dokonały analizy planowanej inwestycji pod względem wymaganej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na planowany obszar Natura 2000, słusznym było stwierdzenie naruszenia w ten sposób przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zobowiązywał organ administracji architektoniczno-budowlanej do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska przed wydaniem pozwolenia na budowę.

Skoro zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.