Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1765/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 434/07 w sprawie ze skargi I. S.-G. i Z. G. na uchwałę Rady [...] W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 434/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I. S.-G. i Z. G., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] Rady miasta [...] W. z dnia [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W. w części dotyczącej działek od numeru [...] do numeru [...] położonych po wschodniej stronie ulicy [...] w W..

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, co następuje:

Pismem z dnia [...] I. S.-G. i Z. G., wystąpili do Przewodniczącego Rady [...] W. kwestionując lokalizację wysokiej (do wysokości 30 m) zabudowy wielorodzinnej w obrębie osiedla domków jednorodzinnych, w pasie działek po wschodniej stronie ulicy [...] w kierunku południowym począwszy od ul. [...] – ul. [...] (działka nr [...] obręb [...]), aż do ul [...] poprzez ograniczenie wysokości zabudowy na ww. terenie do 12 m oraz zachowanie intensywności zabudowy nieprzekraczającej 1,5 (stan istniejący na obszarze całego osiedla willowego S.).

Z akt nie wynika, aby na omawiany wniosek z dnia [...] Rada [...] W. udzieliła odpowiedzi. W związku z powyższym pismem z dnia [...], złożonym w Biurze Rady [...] W. w dniu [...], I. S.-G. i Z. G., złożyli w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skargę na uchwałę Nr [...] Rady miasta [...] W. z dnia [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W., w zakresie, w jakim uchwała ta dotyczy ustalenia przeznaczenia pasa działek wzdłuż wschodniej strony ulicy [...], pomiędzy al. [...] i ul. [...], wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga została złożona w terminie i jest dopuszczalna. Sąd stwierdził również, że skarga jest zasadna w części zgłoszonych w niej zarzutów, w pozostałej zaś części, dotyczącej zarzutu skarżących o nieuwzględnieniu w Studium wymagań z zakresu ochrony przyrody wobec skupiska drzew, a w szczególności wobec dębu szypułkowego, znajdującego się na działce nr ew. [...], Sąd skargi nie uwzględnił z racji braku przysługiwania skarżącym w tym zakresie interesu prawnego.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy. Mimo swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążąco kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziaływuje na wykonywanie prawa własności, w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym.

Z akt wynika, iż skarżący byli uprzednio użytkownikami wieczystymi działki o nr administracyjnym [...] (nr ewidencyjny [...]), przylegającej jednym z odcinków swojej granicy do kompleksu czterech działek, będących przedmiotem skarżonych ustaleń w Studium. Obecnie, jak podali na rozprawie w dniu 30 lipca 2007 r., są właścicielami tej działki z mocy decyzji administracyjnej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w [...]r., lecz własność nie została jeszcze ujawniona w księdze wieczystej. Skoro więc skarżący kwestionują ustalenia studium dotyczące dopuszczalnej wysokości zabudowy tych działek, która to wysokość może skutkować stosownymi uciążliwościami wobec działki skarżących (np. znaczne utrudnienie nasłonecznienia jako dopływu dziennego światła), to – zdaniem Sądu – ustalenia studium w tym zakresie dotyczą interesu prawnego także skarżących. W ocenie Sądu z naruszeniem tego interesu prawnego można mieć do czynienia wtedy, gdy kwestionowane ustalenia studium naruszają prawo materialne lub zostały wprowadzone do studium z istotnym naruszeniem procedury jego opracowywania lub uchwalania, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu I instancji, ustalenia studium dotyczące wskaźnika dopuszczalnej wysokości zabudowy 20 m nad poziomem terenu na działkach od nr [...] do nr [...] położonych po wschodniej stronie ulicy [...] pomiędzy al. [...] i ul. [...], kwestionowane w skardze, naruszają zasady sporządzania studium, jak również w istotny sposób naruszono tryb sporządzania studium przy ich wprowadzeniu do studium, co w kontekście art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje uznaniem studium w tej części za nieważne.

Przyjęty w Studium wskaźnik wysokości i intensywności zabudowy ma charakter orientacyjny i uśredniony, i jako taki nie odpowiada, zdaniem Sądu, wymogowi stosowanego standardu zapisywania ustaleń części tekstowej projektu studium, określonego w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co w konsekwencji stanowi naruszenie zasady sporządzania studium. Nie określa on bowiem ani minimalnych, ani też maksymalnych parametrów wysokości zabudowy. Wyznacznikiem jego konkretyzacji w planie miejscowym mają być dopiero analizy urbanistyczne wykonywane do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej. Taki sposób zapisu ustaleń Studium, w odniesieniu do działek objętych skargą, w ocenie Sądu, jako nieodpowiadający wymogom określonym w § 6 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r., nie realizuje również ustawowej jego funkcji, określonej w art. 9 ust. 4 w powiązaniu z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro nie wyznacza brzegowych wartości co do wysokości zabudowy, w których mają się zawierać ustalenia planu miejscowego. Brzegowe wartości nie muszą przejawiać się w skonkretyzowaniu ich określonymi liczbami miary, ale muszą być uchwytne na podstawie samej treści studium.

Sąd pierwszej instancji podniósł nadto, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania Studium, co przejawia się w sposobie objęcia przedmiotowych działek gruntu zasygnalizowaną wyżej kategorią wysokości zabudowy o symbolu [...] na Rysunku Studium Nr [...]. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca I. S.-G. zgłosiła swoją uwagę do projektu studium, zawartą w piśmie z dnia [...] (wpływ do organu w dniu [...]) wobec czterech działek, od nr [...] do nr [...], położonych po wschodniej stronie ulicy [...] pomiędzy al. [...] i ul. [...]. W Załączniku do Zarządzenia nr [...] z dnia [...] Prezydent [...] W. wskazał jednak, pod poz. [...] (nr uwagi [...]), na uwzględnienie uwagi jedynie wobec działki ew. nr [...] z obr. [...] (która według akt sprawy odpowiada działce nr [...]). Uwzględnienie omawianej uwagi polegało na zmianie przeznaczenia wskazanej działki z obszaru oznaczonego symbolem [...] na symbol [...], co w istocie oznaczało objęcie jej kategorią wysokości zabudowy 12 m nad poziomem terenu, jako terenu o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie wynika z akt sprawy, aby Prezydent [...] W. ustosunkował się do zgłoszonej przez skarżącą uwagi wobec pozostałych trzech działek. Nie wynika również z Załącznika nr [...] do uchwały Rady miasta [...] W. z dnia [...] w sprawie studium, aby ta część uwagi skarżącej była przedmiotem rozstrzygnięcia Rady [...] W.. Należy zatem przyjąć, iż powołane organy nie ustosunkowały się do tej części uwagi skarżącej, co nie odpowiada wymogowi wynikającemu z art. 11 pkt 11 i 12 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium w rozpatrywanej sprawie – podkreśla Sąd – jest również zmiana wskaźnika wysokości zabudowy na przedmiotowych czterech działkach ze wskaźnika o symbolu [...] wobec działki nr [...], jako wynik uwzględnienia m.in. uwagi skarżącej I. S.-G. przez Prezydenta [...] W. oraz o symbolu [...] wobec pozostałych trzech działek objętych skargą, na symbol [...]. Na posiedzeniu Rady [...] W. w dniu [...], Zastępca Dyrektora w Biurze Naczelnego Architekta Miasta J. L. zgłosiła natomiast dwie autopoprawki, jedna z nich dotyczyła ulicy [...] pomiędzy al. [...] i ul. [...] i polegała na wyznaczeniu pasa pod zabudowę wielorodzinną, w kategorii do wysokości 20 metrów. W aktach znajduje się upoważnienie z dnia [...] dla J. L., do zgłaszania autopoprawek w imieniu Prezydenta [...] W.. Osoba ta była więc należycie umocowana do zgłaszania autopoprawek. W ocenie Sądu, Rada [...] W., nie mogła jednak podjąć uchwały w sprawie studium, z uwzględnieniem omawianej autopoprawki mającej merytoryczny charakter, jako zgłoszonej w imieniu organu sporządzającego projekt studium, bez powtórzenia czynności jego wyłożenia do publicznego wglądu, chociażby w części objętej autopoprawką.

Zamierzonych skutków nie odniosły natomiast pozostałe zarzuty skargi, zwłaszcza zarzut nieuwzględnienia w projekcie studium wymagań ochrony przyrody względem szczególnie dębu szypułkowego posadowionego na działce nr ew. [...], jako że skarżący nie wykazali interesu prawnego w tym zakresie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada [...] W., wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy:

– art. 3 § 1 i art. 5 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez rozpoznanie skargi na akt kierownictwa wewnętrznego gminy, nienależący do zakresu działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej;

– art. 58 § 1 ww. ustawy przez rozpoznanie merytoryczne sprawy nie należącej do właściwości sądu administracyjnego;

– art. 147 § 1 ww. ustawy, przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady [...] W., pomimo braku naruszenia prawa przez ten organ. Naruszenie powyższego przepisu jest konsekwencją naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego;

– art. 153 ww. ustawy przez sformułowanie niewłaściwej oceny prawnej sprawy i wskazań, co do dalszego postępowania.

W odniesieniu do powyższych zarzutów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie przyjął do rozpoznania skargi na akt kierownictwa wewnętrznego gminy. Sąd naruszył w ten sposób art. 3 § 1 i art. 5 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, "aktem z zakresu administracji publicznej" jest wyłącznie akt skierowany do podmiotów na zewnątrz administracji, i jest to akt, który bezpośrednio kształtuje ich prawa i obowiązki przez jednostronne i władcze działanie administracji. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie spełnia żadnego z tych warunków. Jest to akt uchwalony przez radę gminy, którego adresatami są wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz sama rada. Studium wiąże te organy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Dla kwalifikacji studium, jako aktu z zakresu administracji publicznej, nie wystarczy przyjęcie, że pośrednio kształtuje ono prawa i obowiązki osób trzecich. W ten sam sposób bowiem, na sytuację osób trzecich pośrednio, ale niezwykle istotnie, wpływają ustalenia budżetu gminy lub uchwały w sprawie wieloletniego planu inwestycyjnego. Są to również uchwały wiążące organy gminy przy podejmowaniu konkretnych działań dotyczących sytuacji osób prywatnych. Nie są one jednak, podobnie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podstawą do wydawania decyzji administracyjnych, ani do kierowania jakichkolwiek roszczeń administracyjnoprawnych czy cywilnych wobec władz gminy. Jako akty kierownictwa wewnętrznego, nie podlegają one również zaskarżeniu do sądów administracyjnych. Weryfikacja prawna tych aktów następuje w trybie nadzoru przez inne organy.

Sąd wyciągnął zapewne błędne wnioski z faktu, iż procedura sporządzania i uchwalania studium zawarta w art. 11 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, została sformułowana analogicznie do procedury tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z bezpośrednim udziałem czynnika społecznego włącznie.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

– art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP przez bezpodstawne uznanie studium – aktu kierownictwa wewnętrznego gminy za źródło prawa powszechnie obowiązującego;

– art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uznanie, że studium jest aktem z zakresu administracji publicznej i może naruszyć interes prawny osoby prywatnej;

– art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy nieruchomości następuje w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

– art. 6 ust. 1 ww. ustawy przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne rozszerzenie funkcji kształtowania sposobu wykonywania prawa własności na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

– art. 9 ust. 1 ww. ustawy przez jego błędną wykładnię i przypisanie studium skutków prawnych, jakich ten akt nie wywołuje;

– art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy przez ich błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że określone w nich ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawierają wskaźniki sposobu zabudowy dla konkretnych nieruchomości i to zarówno w ocenie procedury sporządzania studium, jak w merytorycznej ocenie jego ustaleń;

– art. 11 pkt 12 ww. ustawy, przez jego błędną wykładnię w zakresie oceny prawidłowości rozpatrzenia uwag przez organy [...] W.;

– art. 12 ust. 1 ww. ustawy, przez jego błędną wykładnię w zakresie trybu podejmowania przez radę gminy uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

– art. 28 ust. 1 ww. ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sytuacji braku naruszenia zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz braku istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia;

– § 6 pkt 2 w związku z § 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jako źródła prawa materialnego w zakresie treści ustaleń studium, w sytuacji, gdy jest to wyłącznie techniczna instrukcja dotycząca formy projektu studium, oraz przez błędne uznanie, że zastosowane na rysunku studium symbole obszarowe dotyczące wskaźnika wysokości, naruszają interes prawny skarżących.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że podstawowy błąd w rozumowaniu Sądu polega na przyjęciu, że skoro ustalenia studium są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nawet jeśli są one niezgodne z prawem, plan miejscowy musi być z nimi w pełni zgodny. W konkluzji Sąd uznał, że jeśli zatem bezprawne ustalenia studium nie zostaną zakwestionowane przez ocenę sądową studium, to już nie można ich zakwestionować w planie miejscowym. Ponadto, Sąd błędnie utożsamił naruszenie interesu prawnego z jego istnieniem. W dotychczasowym orzecznictwie NSA podkreśla się, że "w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia" (wyrok NSA z 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05, Lex nr 194894). W niniejszej sprawie natomiast, Sąd poprzestał na stwierdzeniu, że skarżący posiadają hipotetyczny interes prawny w sprawach objętych ustaleniami studium i że interes ten został naruszony nieprawidłowymi działaniami Rady [...] W.. W całym uzasadnieniu wyroku nie sposób odnaleźć stwierdzenia, w jaki sposób sytuacja prawna skarżących się pogorszyła i jaki wpływ na owo pogorszenie ma bezprawne, w ocenie Sądu, działanie organu. Nie skonkretyzowano zatem interesu prawnego skarżących, ani nie wykazano związku przyczynowo-skutkowego, pomiędzy działaniami organu, a naruszeniem tego interesu, co jest niezbędną przesłanką dla stwierdzenia nieważności aktu na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Pismem z dnia 27 listopada 2007 r. I. S.-G. i Z. G. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do brzmienia tego przepisu każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego. Wobec takiego brzmienia przywołanego przepisu w żadnym razie nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje jedynie na akt prawa miejscowego. Skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Również nie sposób podzielić poglądu skargi kasacyjnej, że uchwała rady gminy podejmująca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Już z art. 7 ust. 1 pkt 1 wyżej przywołanej ustawy o samorządzie gminnym wynika coś zgoła odmiennego, a żadnej wątpliwości w tej mierze nie pozostawia regulacja art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zaliczająca uchwalanie studium, o którym mowa, do zadań własnych gminy, pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy. Jeżeli tak to nie można podzielić kolejnego poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że art. 101 ustawy o samorządzie gminnym à priori wyłącza możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Co prawda jeszcze do niedawna przyjmowano w orzecznictwie NSA, że studium, nie mając charakteru aktu prawa miejscowego, nie może w zasadzie naruszyć interesu prawnego strony skarżącej, to jednak całkowicie nie wykluczano takiej możliwości, czego dowodem było badanie tego interesu wyrażające się w oddaleniu skarg, a nie ich odrzucaniu. Trend ten umocnił się ostatnio w orzecznictwie NSA, głównie za sprawą wzmocnienia stopnia związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zauważając tę zmianę, wprowadzoną ww. ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązek badania zgodności, a nie jak poprzednio – spójności, projektu planu miejscowego ze studium), NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r. (sygn. akt II OSK 1357/06), uwzględniając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 855/05) oraz w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. (sygn. akt IIOSK 359/07), oddalając skargę kasacyjną na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 607/06), doszedł do wniosku, że fakt ten trzeba potraktować jako istotną dyrektywę wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. dalej idącym, niż dotąd, związaniem ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze ten fakt nie można oczywiście zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony.

Jeżeli zatem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku przyjął, że wystarczającym kryterium zaskarżalności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do sądu administracyjnego jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżących, to taka wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest błędna, zasadnym czyniąc podniesiony w tej mierze zarzut skargi kasacyjnej. Należy w tym miejscu podnieść, że naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można też upatrywać – jak to czyni się w zaskarżonym wyroku – w naruszeniu przepisów procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony.

To oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, termin do wniesienia skargi oraz wymóg sprawy z zakresu administracji publicznej) przejść do oceny tego czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym prawnie wymaganą procedurą planistyczną i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić. Innymi słowy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, a jeżeli tak to nie może się ostać w obrocie prawnym wyrok Sądu pierwszej instancji zasadzający się na odmiennej, od zaprezentowanej, interpretacji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w kwestii dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.

W tej sytuacji na znaczeniu tracą te wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przepisów dotyczących procedury planistycznej, jako że mogą one podlegać ocenie dopiero wówczas kiedy jednoznacznie przesądzona zostanie kwestia naruszenia interesu prawnego skarżących, przy czym jeśli tak się stanie oceny wymagać będzie także to czy naruszenia procedury planistycznej mają charakter istotny w rozumieniu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co do zaś pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej to trzeba zauważyć, że w istocie zmierzają one do wykluczenia możliwości zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy do sądu administracyjnego, nie mogąc odnieść – w świetle wcześniejszego wywodu – zamierzonego skutku.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).