Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1324/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1533/16 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "[...] kwietnia 2016 r. nr " w miejsce numeru "[...]" wpisać numer "[...]"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Sygn. I OSK 1324/17

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1533/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 17 kwietnia 1984 r. Dyrekcja Miejskich Inwestycji Komunalnych we [...] (dalej DMIK) zawiadomiła J.N. (dalej strona, skarżący bądź wnioskodawca), że stanowiące jego własność nieruchomości - grunt i zabudowania, położone przy ul. [...] we [...], są niezbędne dla wykonania przez ten podmiot przydzielonych mu zadań, określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych i w związku z tym podlegają wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwu na warunkach ustalonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm., dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.). Jednocześnie zwrócono się do strony z propozycją dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zastrzegając, że brak odpowiedzi w terminie do 10 maja 1984 r. będzie jednoznaczny z brakiem zgody na niniejszą propozycję. Plan realizacyjny obwodnicy śródmiejskiej nowoprojektowanej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z sieciami uzbrojenia podziemnego położonej na terenie [...] zatwierdzono decyzją nr [...] z [...] czerwca 1984 r. Dnia 12 lutego 1985 r. wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie, a na dzień 7 marca 1985 r. organ wywłaszczeniowy wyznaczył rozprawę administracyjną.

Dnia 2 maja 1985 r. skarżący wyraził zgodę na dobrowolne odstąpienie niezbędnej części przedmiotowej nieruchomości, pod warunkiem poniesienia tzw. kosztów przeniesienia budynku wraz z garażem na nieruchomość zamienną. Strona potwierdziła żądanie podczas rokowań dnia 14 maja 1985 r., podczas których strony nie doszły do porozumienia. Istotne elementy ustaleń zawartych w protokole rozprawy z 7 marca 1985 r. wpisano do ustaleń z rokowań z 14 maja 1985 r. (k. 33 akt wywłaszczeniowych). Na tej podstawie organ wywłaszczeniowy przygotował projekt ugody, której skarżący nie podpisał, mimo trzykrotnego zobowiązywania się do ich przyjęcia i podpisania (w dniach: 29, 30 maja i 4 czerwca 1985 r.).

Wobec braku porozumienia w przedmiocie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, DMIK pismem z 5 czerwca 1985 r. wniosła o wydanie decyzji w zakresie wywłaszczenia prawa własności, w tym dostarczenia mieszkania na okres budowy i działki budowlanej; ustalenia wysokości odszkodowania w rozumieniu art. 29 ust. 2 uztwn. Pismem z 25 czerwca 1985 r. skarżący wyrażał wolę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, ale nie zgadzał się na proponowaną wysokość odszkodowania. Pismem z 10 grudnia 1985 r. ponownie wniesiono o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego.

Pismami z: 16 i 27 grudnia 1985 r. skarżący wniósł o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość według cen wolnorynkowych. Ostatecznie w piśmie z 2 maja 1986 r. oświadczył, że z uwagi na pobranie podatku dochodowego przy dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości, wnosi o załatwienie sprawy w trybie wywłaszczenia. W związku ze zmianą stanowiska skarżącego, DMIK w nawiązaniu do zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z 12 lutego 1985 r., pismem z 26 czerwca 1986 r. wniosła o kontynuację tego postępowania, informując jednocześnie, że wywłaszczony grunt jest przeznaczony pod budowę obwodnicy śródmiejskiej, kanalizacji sanitarnej dla osiedla "A" i pod budowę budynku mieszkalnego nr [...] na osiedlu "A" we [...].

Decyzją z [...] października 1986 r. [nr [...]] Urząd Miejski [...] udzielił Dyrekcji Miejskich Inwestycji Komunalnych we [...] pozwolenia na budowę obwodnicy śródmiejskiej wraz z uzbrojeniem na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz zatwierdzono stanowiący integralną część tego rozstrzygnięcia plan realizacyjny obrazujący opisaną inwestycję. Dnia 24 listopada 1986 r. organ wywłaszczeniowy zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99, dalej ugg) wyznaczył rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą na dzień 3 grudnia 1996 r. (wskazując godzinę i miejsce jej przeprowadzenia). DMIK w ponaglającym piśmie z kwietnia 1987 r. (brak wskazania dnia) kierowanym do organu wywłaszczeniowego wnosił o przyspieszenie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że teren jest niezbędny pod budowę osiedla "A" - budynek nr [...]; uzbrojenia komunalnego dla budynków [...]; centrali telefonicznej na tym osiedlu i obwodnicy śródmiejskiej od ul. [...] do ul. [...].

Decyzją z [...] maja 1987 r. nr [...] (dalej decyzja ostateczna bądź decyzja z [...] maja 1987 r.), Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego [...] (dalej Kierownik WGiGGUM, organ orzekający o wywłaszczeniu) orzekł o: 1. wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości zabudowanej, stanowiącej rolę kl. II, położonej na [...], obręb "A", przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 3020 m2; 2. ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie 12.253.749 zł, w tym za grunt 749.685 zł, za urządzenia i utracone korzyści 261.323 zł oraz za nieruchomość budowlaną 11.242.741 zł; 3. wypłata odszkodowania miała nastąpić z konta Funduszu Gospodarki Gruntami i Gospodarki Mieszkaniowej w terminie 30 dni od daty uostatecznienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający o wywłaszczeniu wskazał, że odszkodowanie wypłaca się jednorazowo, ponieważ zostanie zużyte na budowę domu jednorodzinnego.

Pismem z 20 stycznia 2012 r. skarżący wniósł do Wojewody [...] (dalej Wojewoda) o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1987 r. w części dotyczącej odszkodowania za grunt podnosząc, że decyzja została wydana bez należytego przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, bowiem ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło bez wyrażenia opinii przez biegłego-rzeczoznawcę; rażąco zaniżono wysokość odszkodowania, a wywłaszczona nieruchomość nie została przeznaczona wyłącznie na cel publiczny.

Pismem z 3 października 2012 r. wnioskodawca podtrzymał wszystkie ww. zarzuty; wniósł o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji w całości. Podniósł, że z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wynika, że celem wywłaszczenia była budowa obwodnicy śródmiejskiej; uzbrojenia kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej dla osiedla "A". W piśmie z 26 czerwca 1986 r. DMIK, jako cel wywłaszczenia, podała dodatkowo budowę budynku mieszkalnego nr [...] na osiedlu "A", wykraczając poza wcześniej podnoszone przyczyny wywłaszczenia. Skarżący podał, że elementem warunkującym wywłaszczenie było przyznanie nieruchomości zamiennej, co w treści weryfikowanego rozstrzygnięcia pominięto. Wzmianka o tym znajduje się jedynie w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej. Konsekwencją powyższego jest brak rzeczywistej realizacji obowiązku przyznania nieruchomości zamiennej, bowiem działka o powierzchni 621 m² została oddana jedynie w użytkowanie wieczyste, mimo że skarżący wyraził wolę nabycia jej na własność.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.) Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1987 r. nr [...] Kierownika WGiGGUM o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości zabudowanej, stanowiącej rolę kl. II, położonej na [...], obręb "A", przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 3020 m² i rozliczeniach z tym związanych.

Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że decyzja przyznająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie przeprowadzona została rozprawa administracyjna - 3 lub 12 grudnia 1986 r., w której nie wziął udziału biegły W.B., sporządzający wycenę przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Wojewody, wymóg zapewnienia udziału biegłego w rozprawie nie jest wymogiem bezwzględnym, a brak udziału biegłego nie zmienia faktu, że odszkodowanie ustalono na podstawie prawidłowo sporządzonych opinii. Odszkodowanie ustalono zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Pismami z 18 czerwca i 17 sierpnia 2012 r. Wojewoda zwracał się do Urzędu Miejskiego i Archiwum Państwowego we [...] o nadesłanie dokumentu w postaci protokołu rozprawy z przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego. Skarżący nie podważa faktu przeprowadzenia rozprawy, kwestionuje jedynie formę jej przebiegu i pominięcie biegłego.

Odnośnie do ustalenia wysokości odszkodowania Wojewoda stwierdził, że za grunt niezabudowany biegły czterokrotnie zwiększył cenę gruntu, otrzymując kwotę 239.923 zł, mając na uwadze położenie wywłaszczanej działki w strefie śródmiejskiej. W przypadku wyceny części zabudowanej zastosował najwyższą stawkę szacunkową hektara gruntów ornych I klasy, a otrzymaną wysokość przemnożono 10 razy i jeszcze zwiększono o 35% oraz o wszystkie możliwe zwiększenia z uwagi na wyposażenie terenu w urządzenia komunalne, wynikające z uchwały Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za grunty wywłaszczane na obszarze województwa wrocławskiego, otrzymując kwotę 509.762 zł. Biegli ustalili odszkodowanie za urządzenia i utracone korzyści na kwotę 261.323 zł i za "nieruchomość budowlaną" na kwotę 11.242.741 zł. Ustalone w ten sposób odszkodowanie nie może być uznane za dowolne i zaniżone.

Wojewoda w toku postępowania nadzorczego dysponował tylko częścią tekstową decyzji z [...] czerwca 1984 r. zatwierdzającą plan realizacyjny planowanego przedsięwzięcia; samego planu, jako załącznika do tej decyzji, nie udało się pozyskać. Organ nadzoru uzyskał w toku postępowania kopię decyzji Urzędu Miejskiego [...] z [...] października 1986 r., którą udzielono DMIK we [...] pozwolenia na budowę. Sam fakt objęcia części nieruchomości skarżącego planem inwestycyjnym nie może budzić żadnych wątpliwości. Wywłaszczenie nastąpiło w związku z realizacją celu użyteczności publicznej, o którym, jako dopuszczającym przymusowe odjęcie prawa własności, była mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ugg.

Odnosząc się do zarzutu rozszerzenia celu wywłaszczenia o budowę budynku nr [...] osiedla "A", Wojewoda zauważył, że na podstawie części tekstowej decyzji Urzędu Miejskiego [...] z 30 maja 1987 r. nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny budynków mieszkaniowych nr [...] na osiedlu "A" we [...] i informacji zawartej w piśmie DMIK z 26 czerwca 1986 r. można przyjąć, że również pozostała część nieruchomości została objęta planem realizacyjnym dla celów dopuszczających wywłaszczenie, jakim było uspołecznione budownictwo mieszkaniowe (art. 50 ust. 1 pkt 2 ugg). W ocenie Wojewody, wątpliwości co do faktu objęcia przedmiotowej nieruchomości w całości planami realizacyjnymi, nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji ostatecznej. Tak samo jak uchybienie organu orzekającego o wywłaszczeniu polegające na pominięciu w uzasadnieniu weryfikowanego rozstrzygnięcia przyczyn przemawiających za nieprzyznaniem skarżącemu nieruchomości zamiennej, o jakiej mowa w art. 65 ust. 1 ugg.

W konsekwencji Wojewoda wskazał, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

W odwołaniu skarżący wniósł o zmianę decyzji z [...] stycznia 2013 r. przez stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1987 r. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że w postępowaniu prowadzonym w zakresie wywłaszczenia nieruchomości przeprowadzenie rozprawy było obligatoryjne. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by rozprawa odbyła się. Pismo z 24 listopada 1986 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jest jedynie dowodem na to, że takie pismo zostało sporządzone i być może doręczone adresatom (w aktach sprawy brak dowodów doręczenia). Sformułowanie zawarte w piśmie z 15 grudnia 1986 r. (skierowanym do DMIK) jest jedynie dowodem na to, że osoba, która to pismo sporządzała, zawarła w nim takie sformułowanie.

Skarżący zarzucił, że nieuprawnione jest stwierdzenie Wojewody, że nie podważał faktu przeprowadzenia rozprawy, przeczy to bowiem zdrowemu rozsądkowi i zasadom logicznego myślenia, skoro właśnie nieprzeprowadzenie rozprawy stanowiło jeden z zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Nieprzeprowadzenie przez Kierownika WGiGGUM rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego stanowiło rażące naruszenie prawa, które winno skutkować uchyleniem decyzji.

Weryfikowaną decyzją Kierownik WGiGGUM nieprawidłowo nie przyznał wnioskodawcy prawa własności nieruchomości zamiennej i w rezultacie musiał on nabyć prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...] za cenę trzykrotnie wyższą od nieruchomości wywłaszczonej. Skarżący kwestionował sposób ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, bez uwzględnienia cen wolnorynkowych.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2016 r.) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy, specyfiki postępowania wywłaszczeniowego i nieważnościowego, Minister wskazał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na wniosek DMIK w związku z budową kanalizacji sanitarnej, obwodnicy śródmiejskiej i budynku w osiedlu "A", co znalazło potwierdzenie we wstępnej części decyzji, a więc został spełniony cel wywłaszczenia wynikający z art. 50 ust. 1 ugg. Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego we [...] (dalej WBPP), decyzją z [...] czerwca 1984 r. nr [...] zatwierdziło plan realizacyjny planowanego przedsięwzięcia, który stał się jej załącznikiem. Mimo podjętych poszukiwań, planu tego nie udało się Wojewodzie pozyskać, zatem w toku postępowania nadzorczego dysponował on jedynie częścią tekstową ww. decyzji.

Wojewoda uznał, że brak możliwości pozyskania powyższej dokumentacji nie uzasadnia w żaden sposób stwierdzenia nieważności badanej decyzji, gdyż nie można jednoznacznie stwierdzić, że wywłaszczona nieruchomość faktycznie nie była przeznaczona na cele wywłaszczenia określone w przepisach. Jest to tym bardziej zasadne, że pozyskane w toku postępowania dokumenty potwierdzają realizację celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, a wiec wskazują, że był on rzeczywisty, a nie pozorny. Stanowisko to potwierdza znajdująca się w aktach wywłaszczeniowych kopia decyzji z [...] października 1986 r. nr [...] Urzędu Miejskiego [...], udzielająca DMIK pozwolenia na budowę obwodnicy śródmiejskiej wraz z uzbrojeniem na odcinku od ul. [...] do ul. [...] i zatwierdzająca stanowiący integralną część tego rozstrzygnięcia plan realizacyjny obrazujący opisaną inwestycję. Zatem wywłaszczenie nastąpiło w związku z realizacją celu użyteczności publicznej.

Odnosząc się do zarzutu rozszerzenia celu wywłaszczenia o budowę budynku nr [...] w osiedlu "A", Minister wskazał, że pismem z 26 czerwca 1986 r. DMIK poinformowała organ orzekający o wywłaszczeniu, o przeznaczeniu wywłaszczonego gruntu pod budowę obwodnicy śródmiejskiej, kanalizacji sanitarnej dla osiedla "A" i budynku mieszkalnego nr [...], osiedle "A" we [...]. Pismo to otrzymał również skarżący. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 24 listopada 1986 r. nie sprecyzowano celu mającego nastąpić wywłaszczenia. Z decyzji wywłaszczeniowej jednoznacznie wynika, że celem wywłaszczenia była również budowa budynku na osiedlu "A". Co prawda z decyzji WBPP z [...] czerwca 1984 r. nie wynika, czy była nią również objęta realizacja budynku na osiedlu "A", jednakże na podstawie części tekstowej decyzji Urzędu Miejskiego [...] z [...] maja 1987 r. nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny budynków mieszkaniowych nr [...] oraz informacji zawartej w piśmie DMIK z 26 czerwca 1986 r. należy uznać, że pozostała część nieruchomości została objęta planem realizacyjnym dla celu dopuszczającego wywłaszczenie, jakim było uspołecznione budownictwo mieszkaniowe.

Minister wyjaśnił, że wobec oświadczenia wnioskodawcy, złożonego 2 maja 1986 r., że ze względu na istniejący obowiązek podatkowy nie wyraża on zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości i wnosi o załatwienie sprawy w trybie wywłaszczenia, przejęcie przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło decyzją administracyjną. Akta sprawy potwierdzają, że złożone oświadczenie poprzedzono próbami przejęcia prawa własności owej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej.

Zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, aczkolwiek wobec braku protokołu rozprawy i rozbieżności w pozostałych dokumentach nie ustalono ostatecznie, czy rozprawa ta odbyła się 3 czy 12 grudnia 1986 r. Według zawiadomienia organu I instancji z 24 listopada 1986 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, termin odbycia rozprawy wyznaczono na 3 grudnia 1986 r., a z pisma tego organu z 15 grudnia 1986 r., skierowanego do DMIK, wynika, że rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą przeprowadzono 12 grudnia 1986 r. Minister stwierdził, że z uwagi na brak protokołu rozprawy, nie można potwierdzić zarzutu skarżącego dotyczącego braku udziału biegłego w rozprawie. Z przepisów ugg nie wynikała obligatoryjna obecność biegłego na rozprawie administracyjnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że brak kompletnych akt sprawy (których nie ma możliwości odtworzyć w całości) powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania administracyjnego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji. Brak akt powoduje, że nie można organowi postawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wszczęto w 1984 r. - pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W toku tego postępowania z całą pewnością 7 marca 1985 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, co wnioskodawca potwierdził pismem z 20 maja 1985 r. Sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału (art. 96 ust. 1 ugg). Zdaniem Ministra, przeprowadzenie rozprawy jeszcze przed wejściem w życie przepisów, na podstawie których została wydana decyzja, było już wystarczające do spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ugg. Ocenił, że Wojewoda wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jakim dysponował i słusznie doszedł do wniosku, że niepełny materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 kpa, a tym samym nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość gruntową ustalono decyzją w oparciu o art. 59 ust. 1 ugg, treść uchwały nr [...] z [...] stycznia 1986 r. Wojewódzkiej Rady Narodowej we [...] w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczane na obszarze województwa wrocławskiego grunty (Dz. Urz. Woj. [...], dalej Uchwała) i zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1985 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1985 r. nr 9, poz. 90, dalej Zarządzenie). Przy ustalaniu odszkodowania za sporną nieruchomość (na podstawie ww. aktów prawnych) zastosowano najwyższą z możliwych stawek - 132 kwintale żyta kontraktacyjnego. Z racji położenia wywłaszczanej działki we [...], biegły na podstawie przepisów Uchwały zwielokrotnił cenę gruntu czterokrotnie. Otrzymana wartość 105,60 zł przemnożona przez powierzchnię niezabudowanej części nieruchomości - 2272 m2 dała wynik 239.923 zł.

W przypadku wyceny części zabudowanej biegły zastosował najwyższą stawkę szacunkową hektara gruntów ornych I klasy - 145 q żyta kontraktacyjnego. Otrzymaną wartość, ze względu na położenie nieruchomości we [...], przemnożono dziesięciokrotnie. Następnie wysokość odszkodowania zwiększono z tytułu położenia w strefie śródmiejskiej [...] o 35%.

Podstawę do zwiększenia wysokości należnego skarżącemu odszkodowania stanowiło wyposażenie terenu w urządzenia komunalne. Ze złożonej przez biegłego opinii wynika, że zastosował on zwiększenia: 1. 40 % za drogę; 2. po 5% za wodociąg, energię elektryczną, gaz przemysłowy; 3. 35 % za kanalizację; 4. 20% za centralne ogrzewanie. Otrzymany po zsumowaniu wynik 681,50 zł przemnożono przez powierzchnię stanowiącą zabudowaną część nieruchomości - 748 m2, co dało wynik w wysokości 509.762 zł. Suma obu wartości (239.923 zł + 509.762 zł) odpowiada kwocie odszkodowania za grunt ustalonej decyzją wywłaszczeniową (749.685 zł).

Minister uznał za niezasadne zarzuty odwołania w zakresie zaniżenia wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt. Biegły zastosował obowiązujące w momencie sporządzania wyceny przepisy, stanowiące podstawę ustalenia należnego odszkodowania. Zastrzeżeń nie budzi matematyczna poprawność dokonanych obliczeń. Wbrew zarzutom odwołania, proces wyceny gruntu opierał się na sztywnych wskaźnikach i nie dawał ani biegłemu, ani organowi orzekającemu swobody w kształtowaniu wysokości należnego odszkodowania. Ewentualny brak obecności biegłego na rozprawie nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie może być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się do twierdzenia wnioskodawcy, że w końcowej fazie postępowania wywłaszczeniowego zakładano wypłacenie mu odszkodowania w cenie umownej, organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności te nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Wskazywane na potwierdzenie ww. faktu przez skarżącego pismo DMIK z 19 maja 1987 r. stanowi wniosek w sprawie przejęcia wywłaszczonej nieruchomości w trybie natychmiastowym; brak w nim mowy o wypłaceniu odszkodowania w cenie umownej. Kwestia wyceny nieruchomości na kwotę 20 mln zł jest podniesiona przez skarżącego jedynie w jego pismach z 16 grudnia 1985 r. i 23 lutego 1986 r., nie ma natomiast oparcia w dokumentacji sporządzonej przez organ I instancji. Minister ocenił, że przeprowadzona w sprawie wycena nieruchomości, położonej we [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (opinia z 14 listopada 1986 r.), została oparta o przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w tym art. 59 ust. 4, który mówi, że odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Analizowana wycena sporządzona została przez uprawnioną do tego osobę - biegłego Urzędu Wojewódzkiego we [...]. Osobą tą nie mógł być rzeczoznawca majątkowy, gdyż pojęcie to zostało wprowadzone do porządku prawnego ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.

Z treści weryfikowanej decyzji wynika, że do przyznania nieruchomości zamiennej nie doszło, a wnioskodawca otrzymał odszkodowanie w wysokości wynikającej ze sporządzonych uprzednio operatów szacunkowych, określających wartość nieruchomości (z potrąceniem kwoty 450.000 zł na rzecz PKO z tytułu hipoteki). Fakt ten potwierdza pismo skarżącego z 9 października 1985 r., dotyczące umożliwienia nabycia nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] w trybie art. 32 i n. ugg. Zdaniem Ministra, nieprzyznanie nieruchomości zamiennej w przedmiotowej sprawie, wobec fakultatywności art. 65 ust. 1 ugg i wskazanych okoliczności, nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego, wnosząc o: uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości; zwrot kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania:

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 51 ugg przez przyjęcie, że wywłaszczenie odbyło się po przeprowadzeniu rozprawy w sytuacji, gdy brak jest protokołu dokumentującego jej przebieg, zaś sam fakt odbycia rozprawy organ ustalił wyłącznie na podstawie pism organu I instancji, w których wskazano na różne daty rzekomej rozprawy (wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez odbycia rozprawy administracyjnej stanowi o wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów proceduralnych regulujących tryb postępowania wywłaszczeniowego - art. 51 ugg);

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 51 i art. 96 ust. 1 ugg polegające na przyjęciu, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej poprzedzała rozprawa, jaka miała mieć miejsce w dniu 7 marca 1985 r., a zatem pod rządami przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jednak brak protokołu z tej rozprawy, zaś przepis przejściowy art. 96 ust. 1 ugg stanowi o wykorzystaniu do spraw wszczętych w poprzednio obowiązującym stanie prawnym "materiału" zebranego w postępowaniu toczącym się w poprzednim stanie prawnym, zaś jedynym "materiałem" potwierdzającym fakt odbycia i przebieg rozprawy administracyjnej mógłby stanowić protokół sporządzony z uwzględnieniem obowiązujących procedur.

Na wypadek nieuwzględnienia zarzutów z pkt 1 i 2, skarżący podniósł zarzut

3. naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 51 ugg oraz art. 22 uztwn polegające na przyjęciu, że dla zachowania wymagań przeprowadzenia rozprawy, zgodnie z art. 51 ugg, mającej zastosowanie w sprawie z mocy regulacji przepisu przejściowego (art. 96 ust. 1 ugg), wystarczające było odbycie rozprawy 7 marca 1985 r., bowiem w stanie prawnym obowiązującym w tej dacie, wydanie decyzji wywłaszczeniowej warunkowane było odbyciem rozprawy z udziałem biegłych, o czym stanowił art. 22 uztwn, natomiast brak jest dowodu, by w rozprawie 7 marca 1985 r. uczestniczyli biegli, a odszkodowanie przyznane w decyzji wywłaszczeniowej miało miejsce wyłącznie na podstawie wyceny sporządzonej przez organ, który tę decyzję wydał oraz w sytuacji, gdy rozprawa ta miała miejsce ponad dwa lata przed datą wydania decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1987 r.;

4. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art 56 ust. 1 pkt 3 i art. 54 ust. 1 pkt 2 ugg oraz art. 11 kpa polegające na przyjęciu, że decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy w toku postępowania wywłaszczeniowego rozszerzony został cel wywłaszczenia z pierwotnego, jakim była budowa obwodnicy śródmiejskiej i kanalizacji sanitarnej dla osiedla "A", na budowę dodatkowo budynku mieszkalnego nr [...] osiedla "A" mimo ustalenia, że brak dokumentu planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją WBPP z [...] czerwca 1984 r. nie pozwalał na dokonanie jednoznacznych ustaleń co do tego, na jakie rzeczywiście cele wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona;

5. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 59 ust. 4 ugg polegające na przyjęciu, że odszkodowanie ustalone w decyzji wywłaszczeniowej nie zostało rażąco zaniżone i ustalone zostało w oparciu o prawidłowo sporządzoną opinię w sytuacji, gdy w ustalaniu odszkodowania nie brali udziału biegli, a została ona ustalona przez rzeczoznawcę będącego pracownikiem organów wywłaszczeniowych, który nie uwzględnił w jej sporządzaniu, wbrew nakazowi z art. 59 ust. 4 ugg, aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami;

6. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 59 ust. 4 ugg polegające na przyjęciu, że odszkodowanie ustalone w decyzji wywłaszczeniowej zostało ustalone w sposób prawidłowy w sytuacji, gdy oparto je wyłącznie na wycenie sporządzonej przez organ 14 listopada 1986 r., a zatem ponad sześć miesięcy przed datą wydania tej decyzji, a wycena ta nie zawiera żadnego uzasadnienia;

7. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 65 ugg polegające na przyjęciu, że decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy nie wyjaśniono w niej przyczyn, dla których nie uwzględniono wniosku skarżącego o przyznanie nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania;

8) art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, polegające na rozstrzygnięciu wszelkich wątpliwości co do faktu odbycia rozprawy administracyjnej poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej oraz celu wywłaszczenia na niekorzyść skarżącego i dokonaniu ustaleń faktycznych w tym przedmiocie wyłącznie w oparciu o dowody pośrednie z dokumentów stworzonych przez organy wywłaszczeniowe, mimo zachodzących między nimi sprzeczności, np. co do daty rzekomej rozprawy administracyjnej;

9) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4 kpa przez naruszenie przez organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało uznaniem, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana po przeprowadzeniu rozprawy, mimo braku protokołu potwierdzającego fakt jej odbycia oraz mimo braku udziału biegłych na tej rozprawie, wbrew wymogom wynikającym z art. 22 uztwn obowiązującego w dacie odbycia rozprawy, tj. 7 marca 1985 r.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia: czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 kpa. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (wyrok NSA z 8.6.1998 r. II SA 456/98, cbosa). Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony; racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (np. wyrok Sądu Najwyższego z 8.4.1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z 18.7.1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995/2/91).

O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (wyrok WSA w Warszawie z 29.12. 2009 r. I SA/Wa 1229/09, Lex 582699).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13.2.2013 r. II SA/Gd 694/12, Lex 1285281). Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7 i 77 § 1 kpa, może mieć miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 14. 6.2013 r. I OSK 118/12, cbosa).

W sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji bada się, czy wydana została zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, czy nieważność decyzji istniała już w dacie orzekania. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja ostateczna nie narusza prawa w stopniu rażącym.

Według skarżącego, decyzja z [...] maja 1987 r. podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem: określony pierwotnie cel wywłaszczenia, uzasadniający przejęcie prawa własności przez Skarb Państwa, został w stosunku do pierwszego wniosku DMIK rozszerzony o budowę budynku mieszkalnego nr [...] na osiedlu "A"; w sprawie nie przeprowadzono rozprawy z udziałem biegłego; zaniżono wysokość odszkodowania przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość.

Analizując przebieg postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości należy zauważyć, że ugg weszła w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r. (art. 101 ugg). Z akt wywłaszczeniowych wynika, że procedura wywłaszczeniowa nieruchomości skarżącego rozpoczęła się jeszcze pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., kiedy to skarżący otrzymał pismo z 17 kwietnia 1984 r., informujące go o niezbędności zabudowanej nieruchomości, położonej przy ul. [...] we [...], dla celów wykonania zadań w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 uztwn, wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Niewątpliwie podstawą rozpoczęcia procedury wywłaszczeniowej w przedmiotowej sprawie był plan realizacyjny obwodnicy śródmiejskiej we [...], zatwierdzony decyzją nr [...] z [...] czerwca 1984 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 uztwn, organ dokonujący wywłaszczenia w pierwszej kolejności zwrócił się do skarżącego o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości. Jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z 1958 r., dnia 12 lutego 1985 r. wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe; dnia 7 marca 1958 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, której wyznaczenie, zgodnie z art. 19 ust. 1 uztwn było obowiązkowe. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 22 uztwn przysługiwało na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych.

Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości skarżącego ostatecznie sfinalizowano w dacie [...] maja 1987 r., a więc już pod rządami ugg, obowiązującej od 1 sierpnia 1985 r. Przepisy przejściowe tej ustawy przewidywały, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału (art. 96 ust. 1 ugg).

Przechodząc na grunt ugg, która jest podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji ostatecznej, to zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 ugg (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej decyzji z [...] maja 1987 r.), wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna na cele: 1) obronności i bezpieczeństwa Państwa, 2) uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, 3) skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, 4) użyteczności publicznej, 5) utworzenia stref ochronnych, 6) wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych.

O wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzeka terenowy organ administracji państwowej po przeprowadzeniu rozprawy (art. 51 ust. 1). Według art. 53 ust. 1 i 2 ugg, wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, skarżący wielokrotnie pisemnie wyrażał wolę dobrowolnego przeniesienia własności nieruchomości przy ul. [...] (m.in. pisma z: 2 maja, 25 czerwca, 27 grudnia 1985 r.), jednak do tego nie doszło z uwagi na brak porozumienia co do warunków odszkodowawczych. Ostatecznie to na jego wniosek, zawarty w piśmie z 2 maja 1986 r., zakończono procedurę wywłaszczeniową przez wydanie decyzji administracyjnej (spełnione zostały tym samym warunki z art. 53 ugg).

Z akt wywłaszczeniowych wynika, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości orzeczone na wniosek DMIK nastąpiło w związku z budową kanalizacji sanitarnej, obwodnicy śródmiejskiej i budynku w osiedlu "A" we [...], co potwierdzono we wstępnej części decyzji ostatecznej. Cel wywłaszczenia wynika ze znajdujących się w aktach na tę okoliczność dokumentów: decyzji WBPP we [...] z [...] czerwca 1984 r., która zatwierdziła plan realizacyjny planowanego przedsięwzięcia - obwodnicy śródmiejskiej; pisma z 26 czerwca 1986 r. skierowanego przez DMIK do organu orzekającego o wywłaszczeniu, z którego wynika, że grunt wywłaszczany przeznaczony jest pod budowę obwodnicy śródmiejskiej we [...], kanalizacji sanitarnej dla osiedla "A" we [...] i pod budowę budynku mieszkalnego nr [...] na tym osiedlu. Skarżący otrzymał odpis tego pisma do wiadomości i wiedział o celu wywłaszczenia. Mając na uwadze długi okres rokowań, które nie zostały zakończone umową cywilnoprawną z uwagi na stanowisko skarżącego zawarte w piśmie z 2 maja 1986 r. należy uznać, że skarżący miał świadomość na jakie cele przeznaczono jego nieruchomość. Ostateczne wskazanie celu wywłaszczenia nastąpiło w decyzji wywłaszczeniowej, od której skarżący się nie odwołał w trybie zwykłym, akceptując wówczas jej warunki. Potwierdzeniem celu wywłaszczenia obejmującego budynek nr [...] w osiedlu "A" we [...] jest również znajdująca się w aktach wywłaszczeniowych decyzja Urzędu Miejskiego [...] z [...] maja 1987 r. zatwierdzająca plan realizacyjny budynków mieszkaniowych nr [...] oraz sieci uzbrojenia podziemnego na osiedlu "A" we [...].

Bezsporne jest, że akta sprawy wywłaszczeniowej nie zawierają kompletu dokumentów: brak planu realizacyjnego planowanego przedsięwzięcia - załącznika do decyzji WBPP z [...] czerwca 1984 r.; brak części graficznej do decyzji z [...] maja 1987 r. - planu realizacyjnego owej inwestycji. Sąd podzielił stanowisko organów, że brak jednoznacznych ustaleń co do faktu objęcia przedmiotowej nieruchomości w całości planami realizacyjnymi, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. Zasadne jest stanowisko, że wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 kpa przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok NSA z 24.8.2010 r. I OSK 1415/09, cbosa).

Przedmiotowa nieruchomość mogła być wywłaszczona, ponieważ była niezbędna dla wykonania ważnego zadania państwowego, określonego w planie społeczno-gospodarczym i na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 6 ugg). W oparciu o pozyskane w toku postępowania nieważnościowego dokumenty należy stwierdzić, że ww. cele były rzeczywiste, a nie pozorne.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że wywłaszczenie odbyło się bez przeprowadzenia rozprawy, o której mowa w art. 51 ust. 1 ugg, Sąd zauważył, że w aktach sprawy wprawdzie brak jest dowodu bezpośredniego w postaci protokołu z rozprawy przeprowadzonej przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, jednak znajdują się dowody pośrednie, z których można wywnioskować o przeprowadzeniu w toku przedmiotowej sprawy wymaganej rozprawy. Świadczą o tym: zawiadomienie z 24 listopada 1986 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i wyznaczeniu terminu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień 3 grudnia 1986 r.; pismo organu orzekającego o wywłaszczeniu do DMIK z 15 grudnia 1986 r., z którego wynika, że taka rozprawa została przeprowadzona, ale dnia 12 grudnia 1986 r. Mimo prób pozyskania protokołu rozprawy w sprawie wywłaszczenia nieruchomości skarżącego w toku postępowania nadzorczego, nie udało się takiego dokumentu uzyskać.

Z powyższego nie można wnioskować, że taka rozprawa w ogóle została pominięta w kontrolowanej procedurze wywłaszczeniowej. Pewny jest tylko fakt, że brak jest protokołu z jej przebiegu. Taka sytuacja jest prawdopodobna, mając na uwadze również brak protokołu rozprawy z 7 marca 1985 r., której przeprowadzenie nie jest przez skarżącego kwestionowane. Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że z uwagi na brak kompletnych akt sprawy, których nie można odtworzyć w całości, nie można też dokonać oceny postępowania pod kątem jego legalności. Tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Brak akt powoduje, że nie można organowi postawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok WSA w Warszawie z 12.7.2005 r. I SA/Wa 170/04, Lex 806693). W każdym razie, w ocenie Sądu, nie można powiedzieć jednoznacznie, że w sprawie nie przeprowadzono rozprawy, a brak oczywistości naruszenia art. 51 ust. 1 ugg nie pozwala na stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji.

W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego niewątpliwie przeprowadzono rozprawę dnia 7 marca 1985 r. zarządzoną na podstawie ustawy z 1958 r. Wprawdzie z jej przebiegu również brak protokołu, ale jednak część jej zapisów zachowała się w treści pisemnych ustaleń z rokowań dnia 14 maja 1985 r. Z punktu 2 powyższych ustaleń wynika, że na rozprawie inwestor zobowiązał się do zapewnienia skarżącemu mieszkania zastępczego na czas budowy domu w pobliżu obecnego domu właściciela i przekazał skarżącemu wycenę nieruchomości gruntowej. Skarżący zażądał wówczas otrzymania nieruchomości o powierzchni 1000 m² w dzielnicy [...], poniesienia przez inwestora kosztów przeniesienia budynku mieszkalnego, dostarczenia mieszkania zastępczego i zapewnienia materiałów budowlanych. Tak więc rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza zmierzała do zakończenia postępowania wywłaszczeniowego umową cywilnoprawną.

W ocenie Sądu, materiały zgromadzone przez organ orzekający o wywłaszczeniu na etapie postępowania pod rządami ustawy z 1958 r. w postaci zapisów ustaleń z rokowań, z których pośrednio można wnioskować o treści protokołu rozprawy z 7 marca 1985 r., zgodnie z art. 96 ust. 1 ugg, mogły być przez organ administracji wykorzystane w postępowaniu prowadzonym na podstawie ugg. Tym bardziej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu wywłaszczeniowym, polegającym na braku rozprawy i braku protokołu z jej przebiegu.

W ugg brak jest przepisu analogicznego do art. 22 uztwn, zobowiązującego do udziału biegłych w rozprawie. Tym samym, w ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy, przeprowadzenie rozprawy dnia 7 marca 1985 r. i wykorzystanie uzgodnień z jej przebiegu podczas ustaleń w ramach rokowań, było wystarczające do spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ugg.

Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem wypłacanym przez terenowy organ administracji państwowej z Funduszu (art. 58 ust. 1 ugg). Odszkodowanie wypłaca się jednorazowo, jeżeli ma być użyte na budowę domu (...). Odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty niezabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego. Przy ustalaniu zasad odszkodowania za grunty rolne lub leśne uwzględnia się ich położenie, wartość bonitacyjną, stopień wyposażenia w urządzenia techniczne służące produkcji rolniczej lub leśnej oraz melioracje. Odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami (art. 59 ust. 1, 2, 4). Odszkodowanie za zasiewy, uprawy i zbiory, jeżeli właściciel nie mógł ich wskutek wywłaszczenia zebrać, powinno odpowiadać wartości przewidywanych plonów według przeciętnych cen przyjętych w obrocie uspołecznionym, po odliczeniu wartości nakładów, które właściciel poniósłby w związku ze zbiorem. Właścicielowi przysługuje również zwrot kosztów poniesionych w związku z wykonaniem czynności agrotechnicznych (art. 62 ust. 1). Odszkodowanie za budowle i urządzenia trwale związane z gruntem, stanowiące składnik gospodarstwa rolnego, powinno odpowiadać kosztom ich odtworzenia, pomniejszonym o stopień zużycia (art. 63 ust. 1).

W przedmiotowej sprawie wywłaszczeniowej, trwającej ponad 3 lata (od kwietnia 1984 r. do maja 1987 r.), sporządzano trzykrotnie operaty szacunkowe na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania należnego skarżącemu: w sierpniu 1985 r., listopadzie 1986 r. i kwietniu 1987 r. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość gruntową zostało ustalone w operacie z 14 listopada 1986 r. przez inżyniera W.B., biegłego z listy Urzędu Wojewódzkiego we [...].

Organy nadzoru skontrolowały sposób ustalenia odszkodowania w tym zakresie stwierdzając, że zostało ono ustalone na podstawie art. 59 ust. 1 ugg, uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej [we [...]] nr [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczane na obszarze województwa wrocławskiego grunty i zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1985 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (dalej Zarządzenie; s. 7-9 uzasadnienia decyzji Ministra; s. 6-7 decyzji Wojewody).

Sąd I instancji w pełni podzielił te ustalenia uznając, że nie można uznać ich za dowolne i sporządzone przez osobę bez uprawnień. W dacie przeprowadzania postępowania wywłaszczeniowego szacunki gruntów opierały się na stawkach, wynikających z Uchwały i Zarządzenia. Z operatu szacunkowego wynika, że biegły opierał się również na przepisach ugg, w tym z pewnością na art. 59 ust. 4 ugg, z którego wynika, że odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Z operatu nie wynika jednak, by biegły badał, jak kształtują się w obrocie cywilnoprawnym ceny nieruchomości na danym terenie w dacie sporządzania opinii. Jednak to uchybienie, stanowiące naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego, mogłoby ewentualnie mieć znaczenie w postępowaniu zwykłym na skutek wniesienia odwołania przez skarżącego od decyzji z [...] maja 1987 r. Nie stanowi ono rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Skarżący nie zakwestionował w trybie zwykłym owej decyzji, czyniąc to dopiero w postępowaniu nieważnościowym po upływie około 25 lat od daty wywłaszczenia.

Z akt sprawy wynika, że dnia 13 maja 1987 r. złożył nawet oświadczenie, że nie będzie składał odwołania od decyzji z [...] maja 1987 r., zatem należy uznać, że wysokość ustalonego odszkodowania była dla niego satysfakcjonująca.

Odnośnie zarzutu skarżącego co do przyznania nieruchomości zamiennej, to zgodnie z art. 65 ust. 1 i 2 ugg, właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne należy w miarę możliwości przyznać na jego żądanie tytułem odszkodowania odpowiednią nieruchomość zamienną. Wartość nieruchomości zamiennej powinna odpowiadać wartości nieruchomości wywłaszczonej. Różnicę wartości nieruchomości wyrównuje się poprzez dopłatę pieniężną.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać, że skarżącemu należała się nieruchomość zamienna, co do której istotnie w toku postępowania toczyły się pewne "ustalenia" [zapewne winno być "rokowania"]. Jednak skarżący otrzymał pełne odszkodowanie w wysokości wynikającej ze sporządzonych uprzednio operatów szacunkowych określających wartość wywłaszczanej nieruchomości. Poza tym organ orzekający o wywłaszczeniu umożliwił skarżącemu nabycie nieruchomości pod zabudowę. Tak więc nieprzyznanie nieruchomości zamiennej skarżącemu nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Nie ma możliwości, by otrzymać pełne odszkodowanie oraz nieruchomość zamienną jednocześnie. Skarżący nie kwestionował tych ustaleń w trybie odwołania.

Mając na uwadze art. 56 ust. 1 ugg, który wskazuje na elementy, jakie winna zawierać decyzja o wywłaszczeniu, należy stwierdzić, że w istocie nie zawiera ona szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego (pkt 6 ww. przepisu). Tego uchybienia nie można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Analizując decyzję z [...] maja 1987 r. w kontekście wystąpienia pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 kpa, Sąd (podobnie jak organy) nie stwierdził ich zaistnienia.

W świetle przedstawionych wyżej przepisów prawa i poczynionych rozważań, Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania. Właściwie orzekające w sprawie organy przyjęły, że weryfikowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organy wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy; wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przekonująco swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, zyskując aprobatę Sądu, a wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa.

W postępowaniu nadzorczym nie rozstrzyga się ponownie istoty sprawy i nie prowadzi postępowania dowodowego w celu poczynienia niezbędnych dla zastosowania norm prawa materialnego ustaleń stanu faktycznego. Ocenia się jedynie legalność wydanego rozstrzygnięcia na gruncie obowiązujących w dacie jego podejmowania przepisów, w kontekście stanu faktycznego wówczas ustalonego przez organy. Wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżącego, wszystkie elementy stanu faktycznego, istotne z punktu widzenia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, zostały przez Ministra ustalone prawidłowo i znajdują oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach.

Skargę kasacyjną wywiódł J.N., reprezentowany przez r. pr. M.D., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że:

1. organy I i II instancji prawidłowo oceniły, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mimo że jej wydanie nie zostało poprzedzone rozprawą, której obowiązek przeprowadzenia ww. przepis przewidywał, o czym świadczy brak protokołu dokumentującego przebieg takowej, zaś sam fakt odbycia rozprawy organy administracji I i II instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaliły w oparciu o pisma organu wywłaszczeniowego - Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we [...], w których wskazano na różne daty odbycia rzekomej rozprawy, zaś fakt nieodbycia rozprawy skutkował przyznaniem skarżącemu odszkodowania na podstawie operatu sporządzonego na zlecenie organu wywłaszczeniowego, który nie został dopuszczony jako dowód;

2. organ administracyjny prawidłowo ustalił w zaskarżonej decyzji, że nieprzeprowadzenie rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, a to art. 51 ust. 1 ugg, wobec wykorzystania, na podstawie art. 96 ust. 1 ugg, uzgodnień z rozprawy z 7 marca 1985 r., mimo że rozprawa z 7 marca 1985 r. odbyła się pod rządami przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wg których wymagane było przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłych, zaś w aktach postępowania również brak protokołu potwierdzającego jej przebieg, a ustalenie odszkodowania odbyło się wyłącznie na podstawie opinii rzeczoznawcy powołanego przez organ wywłaszczeniowy, która została sporządzona już po jej przeprowadzeniu 14 listopada 1986 r., co miało wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania oraz doprowadziło do ograniczenia udziału skarżącego w postępowaniu;

3. w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że zmiana celu wywłaszczenia w toku postępowania, polegająca na jego poszerzeniu o cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (tj. budowę budynku mieszkalnego nr [...] osiedla [...] we [...]) nie stanowiła o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej, gdy zgodnie z art. 3 ust. 2 uztwn, obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o wywłaszczenie nieruchomości na takie cele mogło wnioskować wyłącznie prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, a skarżący dowiedział się o rzeczywistym celu wywłaszczenia dopiero z chwilą doręczenia zaskarżonej decyzji, co miało wpływ na jej wydanie;

4. o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie stanowi fakt wyliczenia w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania wyłącznie na podstawie opinii rzeczoznawcy, sporządzonej w dniu 14 listopada 1986 r. - na sześć miesięcy przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, w której to wycenie nie odwołano się, wbrew jednoznacznej dyspozycji art. 59 ust. 4 ugg, do aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami, który to wymóg należy rozumieć jako dodatkową wytyczną ustalenia wysokości odszkodowania, którą organ był zobowiązany uwzględnić niezależnie od stosowania zasad określonych przez właściwą radę narodową, o czym stanowi art. 51 ust. 1 ugg, co miało wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania i stanowiło o naruszeniu art. 7 i 77 kpa;

II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 8 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4 kpa przez przyjęcie, że organ II instancji wnikliwie i całościowo wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, zaś wszelkie zachodzące w sprawie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa, a związanych z ustaleniem o[d]bycia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszcz[eniow]ej, należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji, co kłóci się z ogólną zasadą prawa administracyjnego prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający budowanie zaufania obywateli do państwa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na ich korzyść, zwłaszcza w sytuacji, gdy dowody pośrednie, mające przemawiać zdaniem Sądu za legalnością zaskarżonej decyzji, w tym przeprowadzeniem rozprawy wywłaszczeniowej, zawierają wzajemnie sprzeczne informacje co do daty jej odbycia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Pismem z 10 stycznia 2017 r. J.N. uzupełnił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99; zarzut I.1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego ich rozpoznania. Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwone. Postępowanie wywłaszczeniowe wszczęto dnia 12 lutego 1985 r. (k. 22 akt wywłaszczeniowych) - pod rządem ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.). W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99) weszła w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r. (art. 101 in princ. ugg). Zgodnie z art. 96 ust. 1 ugg, sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału. Ustawodawca w art. 96 ust. 1 ugg wprowadził zasadę bezpośredniego stosowania ustawy nowej, przy zachowaniu skutków prawnych zdarzeń prawnych zaistniałych pod rządem ustawy dawnej (z 1958 r.).

Sąd I instancji prawidłowo aprobował pogląd organów obu instancji, że wydanie decyzji z [...] maja 1987 r. poprzedziło przeprowadzenie rozprawy dnia 7 marca 1985 r., wyznaczonej zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 uztwn (k. 22 akt wywłaszczeniowych). Fakt przeprowadzenia rozprawy dnia 7 marca 1985 r. wprost potwierdza punkt 2 dokumentu z 14 maja 1985 r., zatytułowanego Ustalenia z rokowań (k. 33-33 akt wywłaszczeniowych). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jako wzorca kontroli art. 22 uztwn. W orzecznictwie sądów administracyjnych, brak obecności biegłych stanowi naruszenie przepisów prawa, jednak nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (wyrok NSA z: 10.7.2012 r. I OSK 1042/11; 20.11.2009 r. I OSK 195/09; 6.11.2008 r. I OSK 1459/07; wyrok WSA w Warszawie z: 5.5.2011 r. I SA/Wa 1749; 20.1.2011 r. I SA/Wa 1348/10; 14.1.2011 r. I SA/Wa 1347/10; 19.2.2009 r. I SA/Wa 1770/08, cbosa).

Nietrafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że nie przeprowadzono rozprawy pod rządem art. 51 ust. 1 ugg. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jest pogląd, że upływ czasu winien być brany pod uwagę przy ocenie kompletności akt sprawy (odpowiednio - wyrok NSA z: 14.2. 2014 r. I OSK 1720/12; 17.9.2008 r. I OSK 912/07; 24.8.2010 r. I OSK 1415/09; wyrok WSA w Warszawie z 10.9.2010 r. IV SA/Wa 1071/10, cbosa). Między wydaniem decyzji z [...] maja 1987 r. a wydaniem decyzji z [...] kwietna 2016 r. upłynęło blisko 29 lat, co czyni niemożność odszukania całości dokumentów - mimo rzetelnych starań ze strony Wojewody, zwracającego się pismami z 18 czerwca 2012 r. i 17 sierpnia 2012 r. do właściwych: Urzędu Miejskiego we [...] i Archiwum Państwowego we [...] o dokonanie kwerendy - usprawiedliwionym. Organy nie przeinaczyły ani nie pominęły żadnego z dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podstawą ustalenia, że na podstawie art. 51 ust. 1 ugg dnia 12 grudnia 1986 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, było domniemanie faktyczne. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 kpc; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było [przepisu art. 241 dawnego kpc] w ustawie. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 515, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu.

Mimo że przepisy kpa nie przewidują wprost możliwości ustalenia określonej okoliczności faktycznej na podstawie domniemania faktycznego, to zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14.7.2009 r. II GSK 1078/08; 22.3.2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się Mirosław Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Pal. 2003/9-10/s.36, akapit 2).

Skoro w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] maja 1987 r., w zawiadomieniu z 24 listopada 1986 r. organ wywłaszczeniowy zawiadomił o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień 3 grudnia 1986 r., a z pisma z 15 grudnia 1986 r. tego organu wynika, że rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą przeprowadzono 12 grudnia 1986 r., to należy ustalić, że rozprawa ta została przeprowadzona 12 grudnia 1986 r. (art. 231 kpc). Zgodne jest bowiem z doświadczeniem życiowym, że rozprawa dnia 3 grudnia 1986 r. została odroczona do dnia 12 grudnia 1986 r., kiedy została zakończona. Przykładowo – w sprawie kontrolowanej wyrokiem NSA z 7.2.2019 r. I OSK 539/17 (cbosa), rozprawa wyznaczona na dzień 30 kwietnia 1982 r., została ponownie wyznaczona na dzień 12 maja 1982 r., z uwagi na brak prawidłowego zawiadomienia jednej ze stron.

Sporządzenie operatu na zlecenie organu wywłaszczeniowego w niczym nie naruszało ówcześnie obowiązującego prawa, bowiem powołanie biegłego należy do prerogatyw procesowych decydenta procesowego (w tym wypadku organu wywłaszczeniowego). Kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji dopuszczenia dowodu, w przeciwieństwie do kodeksu postępowania cywilnego. Ograniczenie uprawnień skarżącego w stosunku do opinii biegłego z 14 listopada 1986 r. (k. 107-105 akt wywłaszczeniowych) nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, skoro skarżący pozostawał aktywny w toku całego postępowania wywłaszczeniowego (k. 171-170 akt wywłaszczeniowych).

Organ wywłaszczeniowy po przeprowadzeniu rozprawy w sprawie wywłaszczenia i wysłuchaniu opinii biegłych co do wysokości odszkodowania lub zapoznaniu się z pisemną opinią w tej sprawie wydawał orzeczenie o wywłaszczeniu i wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (W. Ramus, Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym, W. Pr. 1968, s. 5-7). Organ wywłaszczeniowy, aprobując zebrane opinie, sanował brak odczytania opinii na rozprawie, czyniąc opinie z 12 listopada 1986 r., 14 listopada 1986 r. i z 2 kwietnia 1987 r. właściwymi dla ustalenia odszkodowania w rozumieniu art. 51 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ugg (s. 6-7 decyzji z [...] stycznia 2013 r.; s. 7-10 decyzji z [...] kwietnia 2016 r.; odpowiednio - wyrok NSA z: 10.7.2012 r. I OSK 1042/11; 12.3.2014 r. I OSK 1981/14; 17.10.2014 r. I OSK 532/13; 6.2.2015 r. I OSK 1168/13; 26.8.2015 r. I OSK 2764/13; 9.12.2015 r., I OSK 641/14; 1.6.2016 r. I OSK 2084/14).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w zw. z art. 3 ust. 2 uztwn nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarówno budowa obwodnicy śródmiejskiej nowoprojektowanej na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z sieciami uzbrojenia podziemnego położonej na terenie [...], jak i budowa budynku nr [...] na osiedlu "A" (w ramach uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego), należały do celów stanowiących przesłankę wywłaszczenia (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 96 ust. 1 ugg) w dacie dokonania wywłaszczenia i nie wymagało wniosku terenowego organu administracji państwowej danego miasta w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (art. 3 ust. 2 uztwn).

Trafnie Sąd I instancji uznał, że ustalenie odszkodowania na podstawie opinii rzeczoznawców z 14 listopada 1986 r., zaktualizowanej dnia 2 kwietnia 1987 r. (wszak nie tylko - k. 104-100, 107-105, 150-177, 113-108, 133, 165-147a akt wywłaszczeniowych), nie stanowiło rażącego naruszenia art. 59 ust. 1 ugg i art. 7 i 77 § 1 kpa. Powołany wyrok NSA z 2.12.1986 r. IV SA 721/86, przemawia za prawidłowością zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazuje na istotne naruszenie art. 59 ust. 4 ugg (które może być przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie odwoławczym w postępowaniu zwyczajnym bądź w kontrolującym taką decyzję postępowaniu sądowoadministracyjnym), nie zaś na rażące naruszenie prawa (którego wykazanie jest konieczne w postępowaniu nieważnościowym).

Niesłuszny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 8 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4 kpa.

We współczesnej doktrynie trafnie wskazuje się, że nakazane czynności procesowe organów administracji publicznej ustalenia stanu faktycznego można podzielić na: a) czynności procesowe ustalenia stanu faktycznego, których podjęcie ustanowione jest expressis verbis w przepisach prawa procesowego, co pozbawia organ oceny zasadności ich podjęcia; b) czynności procesowe ustalenia stanu faktycznego, których podjęcie wyznaczają indywidualne potrzeby rozpoznania sprawy będącej przedmiotem danego postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym ustaleniem stanu faktycznego rządzi zasada prawdy obiektywnej. W myśl art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ten nakaz prawny podjęcia wszelkich niezbędnych czynności procesowych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w regulacji prawnej procesowego prawa administracyjnego pozostawia organowi orzekającemu dokonanie szczegółowej oceny rodzaju i zakresu podjęcia owych czynności. Dla gradacji naruszenia należy stąd wyprowadzić ogólne założenie o wyłączeniu z kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa tego zakresu regulacji, tym samym wykluczającego zastosowanie sankcji nieważności. Naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, nie może zostać zaliczone do rażącego naruszenia prawa (B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 52).

W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa) ani do naruszenia art. 106 § 4 kpa (ustawodawca wprost wskazał, że organ współdziałający "może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające"). W kontrolowanym postępowaniu nie zachodziły przesłanki współdziałania, o którym mowa w art. 106 § 1-6 kpa. Tym samym nie doszło do naruszenia normy odniesienia z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa.

Uzupełnienie skargi kasacyjnej nie prowadzi do odmiennej oceny zaskarżonego wyroku. Ustawodawca wprost wskazał, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej (art. 51 ust. 2 ugg). Sąd I instancji wskazywał na wielokrotne deklarowanie przez skarżącego możliwości zawarcia umowy o odstąpieniu nieruchomości (art. 54 ust. 1 pkt 7 ugg), które jedynie prowadziły do przedłużenia postępowania wywłaszczeniowego, wobec niekorzystania przez organ wywłaszczeniowy z art. 53 ust. 2 ugg. Zagadnienie nieruchomości zamiennej zostało przez Sąd I instancji ocenione prawidłowo. Skoro skarżącemu przyznano decyzją z [...] maja 1987 r. pełne odszkodowanie i wskazano na jego jednorazową wypłatę, nie zachodziły przesłanki przyznania skarżącemu nieruchomości zamiennej, a jej przyznanie było fakultatywne. Zagadnienie nabycia prawa użytkowania wieczystego (nie zaś prawa własności) oraz wysokości opłat z nim związanych, nie mieści się w granicach kontrolowanej sprawy. Podstawa odwoławcza nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (B. Adamiak - op. cit., PiP 2012/3/45-54).

O sprostowaniu oczywistej omyłki orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.