Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2578/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi R. C. i M. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących R. C. i M. C. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.- dalej jako: "ustawa o drogach publicznych") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r., poz. 23 z ze zm. – dalej jako: "k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku R. i M. C. odmówił zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu - z dostosowaniem do parametrów zjazdu publicznego - do działki o nr ewid. [...] (dojazd do planowanej działalności gospodarczej - projektowany budynek usługowo-biurowo-magazynowo- garażowy) z drogi krajowej nr [...] klasy [...] (droga główna ruchu przyśpieszonego), w miejscowości Z..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że droga krajowa nr [...], z którą miała być skomunikowana zjazdem publicznym w/w działka, zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy [...]). Powyższe przyporządkowanie drogi krajowej nr [...] klasy [...] oznacza, że musi ona posiadać odpowiednie parametry techniczne i użytkowe wynikające z jej cech funkcjonalnych i wymogów pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz płynności ruchu przewidzianych dla tej klasy drogi, a także w zakresie możliwości stosowania zjazdów, co reguluje § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 r. poz. 124 ze zm. – dalej jako: "rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r.").

W ocenie organu proponowana obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości z drogi krajowej byłaby sprzeczna z obowiązującymi przepisami zawartymi w treści w/w rozporządzenia, bowiem § 113 ust. 7 stanowi, że zabrania się stosowania zjazdów publicznych z drogi do obiektów i urządzenia obsługi uczestników ruchu w miejscach zagrażających jego bezpieczeństwu. W niniejszej sprawie przedmiotowy zjazd publiczny usytuowany byłby w strefie oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] (ul. L.) i drogą gminną (ul. J.), co powodowałoby duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na [...] i drogach niższych kategorii.

W związku z powyższym, organ ocenił, że wyważając słuszny interes w przedmiotowej sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym i uznał za bezzasadne dopuszczenie obsługi komunikacyjnej działki o nr ewid. [...] poprzez bezpośredni zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...], który zlokalizowany byłby niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Nie korzystając z prawa do zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy R. i M. C. wnieśli skargę na powyższą decyzję zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 29 ust. 1 i ust 4 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe ich zastosowanie;

- § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. przez jego niezasadne niezastosowanie;

- § 78 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. przez jego niezasadne niezastosowanie;

- § 113 ust. 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie;

- art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez ich niezastosowanie;

2. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego.

Z uwagi na podniesione zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ wadliwie zastosował przepis art. 29 ust. 1 i 4 przyznając sobie możliwość wydania nie tyleż uznaniowej, co dowolnej decyzji, bez uwzględnienia przesłanek wynikających z przepisów technicznych i stanu faktycznego. Tymczasem decyzja w przedmiotowej sprawie powinna być oparta na merytorycznych przesłankach podjętych po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, w tym: ewentualnego natężenia ruchu w przypadku wykonania zjazdu publicznego i jego wpływu na bezpieczeństwo, konfiguracji przestrzennej działki, z której ma być wykonany zjazd i drogi, zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi i w sąsiedztwie. W ocenie skarżących organ winien też wziąć pod uwagę, czy przedmiotowy zjazd stanowi jedyną możliwość skomunikowania działki z drogą. Wnioski z tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ nie wskazał jakie konkretnie natężenie ruchu uwzględnił, nie rozważał możliwości wyposażenia zjazdu w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, w wypadkach uzasadnionych względami bezpieczeństwa ruchu.

Zdaniem skarżących decyzja wykracza poza zakres uznaniowości przyznany organowi w ustawie o drogach publicznych i jest rozstrzygnięciem dowolnym. Z jej uzasadnienia wynika jedynie, że zjazd znalazłby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] (ul. L.) i drogą gminną (ul. J.), co powodowałoby duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na [...] i drogach niższych kategorii. Stanowisko to w ocenie skarżących nie zostało jednak poparte analizą konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz parametrów technicznych danej drogi.

Skarżący podnieśli, że organ wprawdzie powołał się na ograniczenia wskazane w § 113 ust. 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., ale z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy analizie został poddany zasięg oddziaływania wymienionych w decyzji skrzyżowań dróg. Ocena, czy zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego jest niewątpliwie uzależniona od jego odległości od skrzyżowania i intensywności ruchu, musi jednakże uwzględniać także konstytucyjnie gwarantowaną ochronę praw właściciela nieruchomości. Sformułowanie "w strefie oddziaływania skrzyżowania" jest nieprecyzyjne. Rozważać należy bowiem nie abstrakcyjne i niedookreślone pojęcie "strefy oddziaływania skrzyżowania", lecz skonkretyzowane usytuowanie zaplanowanego zjazdu w określonej odległości od tegoż skrzyżowania, za lub przed nimi oraz uzależniony od tego położenia zjazdu stopień zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ tych okoliczności nie rozważał, ograniczył się jedynie do mechanicznego przytoczenia i teoretycznego zastosowania przepisów, które rzekomo stanowiły podstawę do wydania negatywnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Stosownie do art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 29 ust. 1 tej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z treścią 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Wskazane rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. Zgodnie z treścią § 1 ust. 3 rozporządzenia, warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, przy zachowaniu przepisów Prawa budowlanego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów odrębnych, a także ustaleń Polskich Norm zapewniają w szczególności:

1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących:

a) bezpieczeństwa użytkowania, b) nośności i stateczności konstrukcji, c) bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, d) ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb;

2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej;

3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

W myśl § 77 rozporządzenia, zjazd z drogi powinien być wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Natomiast przepis § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. określa w sposób ścisły konkretne warunki i parametry techniczne dla zjazdu publicznego, jakiego dotyczył wniosek wszczynający kontrolowane postępowanie.

Powyższa regulacja wskazuje, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Spełnienie wymagań dotyczących konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu realizowane jest przez zapewnienie zgodności planowanej lokalizacji zjazdu z wymogami formalnymi wynikającymi z przepisów rozporządzenia. Wymogi te zostały określone w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, oraz zgodność z pozostałymi parametrami, o których mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Niewątpliwie zjazd nie spełniający powyższych wymogów nie może być uznany za spełniający wymogi bezpieczeństwa. Jak podkreśla się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy ustawy i ww. rozporządzenia, kierują się przed wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyroki NSA z 12 maja 2011r., I OSK 1068/10, Lex nr 863287, z dnia 24 maja 2016 r., I OSK 1864/14, Lex nr 2108308, z dnia 23 grudnia 2004 r., OSK 986/04, z dnia 21 grudnia 2010 r., I OSK 319/10, publ. Cbosa). Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych bez względu na rodzaj zjazdu, tj. czy jest to zjazd indywidualny czy publiczny. Z powyższego wynika, iż obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w warunkach technicznych oraz czy projektowany zjazd nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Jak wynika z przepisów rozporządzenia wykonawczego, warunki techniczne zjazdu zostały zróżnicowane w zależności od rodzaju planowanego zjazdu (zjazd indywidualny lub publiczny), miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką zjazd miałby łączyć daną nieruchomość (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., I OSK 426/13, Lex nr 1587487). Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Odmawiając wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na podstawie powyższego przepisu organ, działający w granicach uznania administracyjnego zobowiązany jest do wykazania, ze względu na niezachowanie jakich konkretnie wymogów rozporządzenia nie jest możliwe urządzenie zjazdu w konkretnym przypadku, w sposób planowany przez wnioskującego. Także odmowa wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z powodu niespełnienia wymogów bezpieczeństwa wymaga wskazania na konkretne okoliczności mogące spowodować zagrożenie dla użytkowników ruchu drogowego powodujące naruszenie zasad bezpieczeństwa. Zarządca nie może odwołać się ogólnie do naruszenia zasad ruchu drogowego, czy też potencjalnego niebezpieczeństwa zagrażającego uczestnikom tego ruchu, bez wskazania konkretnych przyczyn wykluczających urządzenie zjazdu w konkretnym przypadku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 7 listopada 2012 r., III SA/Wr 319/12, Lex nr 1249715). Obowiązek powyższy wynika także z uznaniowego charakteru decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, co nie budzi wątpliwości w związku z użytym w przepisie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych słowem "może". Ponadto, z faktem bezpośredniego przylegania działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1572/12),.

Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu jest zbadanie i ocena, czy zostały spełnione wymogi określone w warunkach technicznych. Prawodawca wymogi te zróżnicował w zależności od rodzaju planowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, jak i rodzaju drogi publicznej z jaką zjazd miałby łączyć daną nieruchomość. Skoro naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, należy stwierdzić, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu musi być poprzedzone ustaleniem, a następnie wykazaniem, że zaprojektowany przez właściciela zjazd nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Ustalenie okoliczności uzasadniających przyjęcie przesłanki dla odmowy udzielenia zezwolenia w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu może nastąpić tylko w postępowaniu przeprowadzonym zgodnie z przepisami k.p.a., ustanawiającymi zasady postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 77 k.p.a. materiał dowodowy winien zostać zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, zaś ocena zaistnienia istotnych dla sprawy okoliczności winna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Celem powyższego jest dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Tym samym to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Okoliczność, że decyzja wydawana w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy nie oznacza, że organ może orzekać w sposób dowolny. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy.

W kontrolowanej sprawie postępowania takiego brak. Organ odmawiając skarżącym udzielenia zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu (z dostosowaniem do parametrów zjazdu publicznego) z drogi krajowej nr [...] klasy [...] do działki nr ewid. [...] (dojazd do planowanej działalności gospodarczej) w miejscowości [...], uzasadnił swoje stanowisko jednym argumentem, że przedmiotowy zjazd publiczny usytuowany byłby w strefie oddziaływania skrzyżowania grogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] (ul. L.) i drogą gminną (ul. J.), co powodowałoby duże zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na [...] i drogach niższych kategorii.

W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne sprawy nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty, co w konsekwencji pociąga za sobą niemożność oceny, czy sporna lokalizacja zjazdu do działki nr [...] będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze głównej. Bezsporne jest bowiem, że droga z której lokalizacji zjazdu domagają się skarżący ma status drogi głównej ruchu przyśpieszonego (klasa [...]). Jednakże nie można twierdzić, że w każdej sytuacji dodatkowy zjazd z drogi tej klasy będzie wpływał negatywnie na płynność ruchu i zwiększał niebezpieczeństwo na drodze. Wprawdzie nie można wykluczyć, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, co będzie uzasadniać odmowę zezwolenia na lokalizację zjazdu, lecz żeby to stwierdzić konieczne jest przeprowadzenie dokładnych ustaleń faktycznych. A takich ustaleń w tej sprawie zabrakło. W szczególności z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jaka jest odległości planowanego zjazdu od skrzyżowań drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] i drogą gminną, jaka ilość zjazdów z tej drogi już istnieje i w jakich odległościach, jakie jest położenie ewentualnych zatok przystankowych. Organ powołał wprawdzie § 113 ust. 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. wskazując, że zabrania się stosowania zjazdów publicznych z drogi do obiektów i urządzenia obsługi uczestników ruchu w miejscach zagrażających jego bezpieczeństwu, w istocie jednak nie dokonał analizy jaki jest zasięg oddziaływania wymienionych skrzyżowań, ani nie ocenił w jaki sposób bezpieczeństwo na drodze publicznej ulegnie zmianie w stosunku do stanu istniejącego. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie odniósł się także do parametrów istniejącego zjazdu indywidualnego ani nie zbadał, jakie ewentualnie warunki należy spełnić, aby możliwe było nadanie mu statusu zjazdu publicznego. Jest to o tyle istotne, że w świetle § 78 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. zjazd publiczny powinien posiadać:

a) szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze,

b) nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego,

c) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m,

d) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania,

e) na długości nie mniejszej niż 7,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 12%.

Tymczasem według twierdzeń skarżących zawartych w piśmie procesowym z dnia 22 sierpnia 2018 r. istniejący zjazd indywidulany posiada powierzchnię wykonaną z betonowej kostki brukowej o szerokości 5,0 m i łuk wyokrąglając R=3,0 m, przy czym przebudowa polegałaby na korekcie istniejącego łuku z 3m na 5m, natomiast szerokość jezdni zjazdu nie uległaby zmianie.

W aktach sprawy znajduje się wprawdzie projekt organizacji ruchu dla omawianego odcinka drogi krajowej, wyciąg z Banku Danych Drogowych, wyciąg z Generalnego Pomiaru Ruchu w 2015 r. oraz zdjęcia satelitarne ze strony internetowej www.geopertal.gov.pl niemniej jednak dowody te nie zostały poddane jakiejkolwiek ocenie w świetle regulacji zawartej w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych i § 113 ust. 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Dlatego podzielić należy stanowisko skarżących, że organ w zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do mechanicznego przytoczenia przepisów uznając, że samo ich powołanie zwalnia organ od obowiązku analizy konkretnych uwarunkowań lokalnych istniejących w sprawie.

Podnieść również w tym miejscu należy, że Sąd nie domniemywa intencji działania organu, ani nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę oraz okoliczności mających wpływ na ocenę żądania strony zgłoszonego w sprawie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, a ta z kolei możliwa jest w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych, tj. ustaleń co do faktów prawotwórczych, które wywierają skutki prawne oraz ustaleń co do oceny prawnej tych faktów. Te warunki natomiast są spełnione tylko w sytuacji przestrzegania zasad postępowania administracyjnego. Organ musi bowiem wiedzieć, że postępowanie, które prowadzi na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych podlega procedurze określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Stwierdzenie wyżej opisanych wad doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80 k.p.a., przez brak ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zastosowania art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym organ nieprawidłowo zastosował powyższy przepis, co czyni uzasadnionym stwierdzenie naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Wady powyższe doprowadziły do nieprawidłowej, przedwczesnej odmowy wyrażenia skarżącym zgody na lokalizację zjazdu.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżących organ winien mieć na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu - konieczność z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy, a także oceny już zebranego materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do wydania prawidłowej decyzji, oraz jej uzasadnienia uwzględniającego uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu.

W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.