Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 291/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6c ust.1, art. 6k ust. 1 pkt 1 , art. 6o i art. 6q
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant Referent stażysta Alicja Prusak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od sierpnia 2013 r. do września 2014 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.) dalej w skrócie: "O.p." w związku z art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.), dalej w skrócie: "u.c.p.g." lub "ustawa", po rozpatrzeniu odwołania S. T. (dalej też: "skarżący", "strona", "zobowiązany") od decyzji Wójta Gminy Pakosławice z dnia 31 października 2014 r. w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy poprzez określenie stronie wysokości opłaty w rozbiciu na poszczególne okresy rozliczeniowe tj. od sierpnia 2013 r. do lipca 2014 r. w kwocie po 7 zł miesięcznie a od sierpnia 2014 r. do września 2014 r. w kwocie po 8 zł miesięcznie.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W złożonej w dniu 29 kwietnia 2013 r. w Urzędzie Gminy Pakosławice deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi skarżący wskazał, że na terenie nieruchomości stanowiącej działkę a w [...] nr [...] zamieszkuje samotnie. Odpady komunalne są zbiera i gromadzi w sposób selektywny, a wysokość opłaty miesięcznie powinna wynosić 1,75 zł. Z załączonego do deklaracji pisma wynikało, że skarżący wyliczenia opłaty dokonał w ten sposób, iż przyjął stawkę opłaty dla odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny, tj. 7 zł od mieszkańca, policzoną za trzy miesiące przypadające w okresie grzewczym (według strony tylko w tym okresie generowane są odpady, w postaci popiołu), podzieloną na 12 miesięcy

(7 zł x 3 miesiące = 21 zł : 12 miesięcy = 1,75 zł).

W piśmie tym wyjaśnił, że ilość innych sporadycznie występujących w ciągu roku odpadów minimalizuje np. poprzez pozostawienie zbędnych opakowań w miejscu zakupu. Dlatego bezwzględny obowiązek uiszczania opłaty w pełnej wysokości za cały rok jest w jego ocenie nieuzasadniony. Nadto skarżący zakwestionował regulacje prawne dotyczące opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazując m.in., że ustawodawca obciąża kosztem gospodarowania odpadami gminę i jej mieszkańców, podczas gdy powinien zobowiązać producentów do odbioru zużytych opakowań, co przyczyniłoby się do ochrony środowiska. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, Rada Gminy powinna zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją RP.

Zadeklarowana przez zobowiązanego stawka opłaty budziła wątpliwości, dlatego organ I instancji, wszczął postępowanie na podstawie art. 6o i 6q ustawy, a po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wydał decyzję z dnia 31 października 2014 r. (nr [...]).

W uzasadnieniu organ omówił przebieg postępowania w sprawie, a także podjęte ustalenia faktyczne i prawne. Wyjaśnił, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z treścią przepisu art. 6h u.c.p.g. obciąża skarżącego jako właściciela (a także jedynego mieszkańca) nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym (działka nr a) położonej w miejscowości [...] (co ustalono w oparciu o zaświadczenie o zameldowaniu i wypis z ewidencji gruntów). Wskazał na wynikającą z treści § 1 ust. 1 uchwały Rady Gminy Pakosławice z dnia 28 stycznia 2013 r., Nr XXVI/212/13 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2013 r. poz. 370) metodę ustalenia opłaty, stanowiącą iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomości oraz stawki opłaty, przy czym zgodnie z § 1 ust. 3 tej uchwały, stawka opłaty dla odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny wynosiła od dnia 1 lipca 2013 r. - 7 zł, a od dnia 1 sierpnia 2014 r. - 8 zł, co z kolei wynika z uchwały Rady Gminy Pakosławice Nr XXXIX/349/14 z dnia 17 czerwca 2014 r. zmieniającej uchwałę Nr XXVI/212/13 z dnia 28 stycznia 2013 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2014 r. poz. 1570).

Organ uznał, że dane zawarte w złożonej przez skarżącego deklaracji budziły uzasadnione wątpliwości, bowiem wyliczona przez skarżącego stawka opłaty nie znajdowała oparcia w przepisach, co zgodnie z art. 6o u.c.p.g. uzasadniało określenie wysokości tej opłaty w drodze decyzji. Wskazano, że na podstawie przepisów ustawy i uchwał Rady Gminy, wysokość zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres od 14 lipca 2013 r. do 30 września 2014 r. wynosi łącznie 100 zł, z czego zaległość za okres od 14 lipca 2013 r. do 31 lipca 2014 r. wynosi 84 zł, a zaległość za okres od 1 sierpnia 2014 r. do 30 września 2014 r. wynosi 16 zł miesięcznie.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że organ I instancji nie odniósł się do okoliczności, że pojemnik na odpady nie został mu dostarczony przez przedsiębiorcę wywożącego odpady. Pojemnik otrzymał dopiero w dniu 29 października 2014 r., jednak wcześniej nie miał nawet teoretycznej możliwości skorzystania z usługi wywozu śmieci. Z tego względu, jak i z uwagi na brak odpadów, nieuzasadnione jest "żądanie pieniężne za niewykonaną usługę". W związku z powyższym wniósł o umorzenie postępowania w sprawie administracyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej też: "Kolegium" "SKO") decyzją z dnia 26 maja 2015 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 233 § 2 O.p., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że rozstrzygnięcie organu I instancji zawarte w objętej odwołaniem decyzji jest nieprawidłowe, gdyż nie wskazuje okresów rozliczeniowych opłaty, których decyzja dotyczy. Zamiast tego określa wysokość opłaty za wiele miesięcy w łącznej kwocie 84,00 zł, a w pkt 2 wysokość opłaty za okres, który nie został skonkretyzowany, co do jego zakończenia (określa wysokość opłaty "od 1.08.2014 r. w kwocie 8 zł miesięcznie"). Stwierdzono, że okresem rozliczeniowym opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest jeden miesiąc, zatem decyzja określająca wysokość opłaty powinna w swym rozstrzygnięciu wskazywać konkretny okres (konkretne miesiące), za który opłata została określona, z podaniem konkretnej kwoty opłaty za dany okres rozliczeniowy.

Nadto Kolegium wskazało, że wydając decyzję określającą, na podstawie art. 6o u.c.p.g. w zw. z art. 21 § 3 O.p. (mającym zastosowanie w sprawie, zgodnie z art. 6q u.c.p.g.) należy ograniczyć się do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi już powstało. Określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest bowiem możliwe za te okresy miesięczne, w których powstał obowiązek ich uiszczenia oraz uległ konkretyzacji.

Zdaniem organu odwoławczego, sprawę należało przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ zakres przedmiotowego postępowania wszczętego postanowieniem z dnia 12 września 2013 r. został określony szeroko, bez zakreślenia okresu, którego opłata ma dotyczyć. Powyższe w ocenie SKO spowodowało konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez ustalenie, czy w sprawie nie doszło do zmiany stanu faktycznego (zmiany liczby osób zamieszkujących nieruchomość), a także, czy skarżący, po wniesieniu odwołania, nie złożył deklaracji w sprawie opłaty uwzględniającej prawidłową wysokość stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dopiero wyjaśnienie kwestii w ocenie Kolegium pozwoli na wydanie decyzji określającej wysokość przedmiotowej opłaty za wszystkie minione miesiące, w odniesieniu do których podatnik nie zadeklarował prawidłowo wysokości opłaty. Samo wydanie jednej decyzji określającej zobowiązanie z tytułu opłaty za wiele okresów rozliczeniowych (miesięcy) jest możliwe, ale osnowa takiej decyzji winna wyraźnie wskazywać je osobno.

Na powyższą decyzję Kolegium z dnia 26 maja 2015 r. została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, po rozpatrzeniu której, Sąd wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Op 444/15 uchylił zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał wystąpienia przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasatoryjnej (art. 233 § 2 O.p.) oraz niemożności uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym (art. 229 O.p.).

W szczególności, w ocenie Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było jakichkolwiek przeszkód faktycznych i prawnych, aby organ odwoławczy samodzielnie skorygował wadliwą formę rozstrzygnięcia przyjętą w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej (co wyraziło się w określeniu jednej łącznej kwoty opłaty za okres od 15 lipca 2013 r. do 31 sierpnia 2014 r. oraz kwoty 8 zł za okres od 1 września 2014 r.). Ocena, jakich ram czasowych dotyczyło rozstrzygnięcie organu I instancji, wynikała z treści uzasadnienia skarżonej decyzji i choć w sentencji decyzji organu I instancji nie skonkretyzowano w punkcie 1 okresów rozliczeniowych, których ta opłata dotyczy, a w jej punkcie 2 nie określono, na jaki okres rozliczeniowy przypada opłata w wysokości 8 zł, to już z uzasadnienia tej decyzji jasno wynikała wysokość zastosowanych stawek oraz to, że organ ten orzekając w dniu 31 października 2014 r., określił w punkcie 2 osnowy decyzji wysokość tej opłaty za już zamknięty (zakończony) okres rozliczeniowy, bo w wysokości 8 zł (za okres od 1 sierpnia 2014 r. do 30 września 2014 r.).

Samorządowe Kolegium, działając jako organ odwoławczy merytorycznie rozpatrujący sprawę, władne było te wady rozstrzygnięcia naprawić.

W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego Wójt Gminy Pakosławice wyjaśnił, że po wydaniu decyzji z dnia 31 października 2014 r. nie nastąpiła zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (nie uległa zmianie stawka opłaty, ani liczba osób zamieszkałych nieruchomość). Zobowiązany w dniu 28 lipca 2015 r. złożył trzy deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym dwie obowiązujące odpowiednio od dnia 1 listopada 2014 r. i od dnia 1 lutego 2015 r., ze wskazaniem 1 osoby zamieszkującej nieruchomość.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia 27 października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło opisaną decyzję Wójta Gminy Pakosławice z dnia 31 października 2014 r. i orzekło co do istoty sprawy, określając stronie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwzględnieniem poszczególnych miesięcy 2013 r. i 2014 r. (tj. od sierpnia 2013 r. do lipca 2014 r. w wysokości 7 zł za miesiąc a od sierpnia do września 2014 r. w wysokości 8 zł za miesiąc).

W motywach swego rozstrzygnięcia SKO przytoczyło brzmienie i dokonało analizy treści przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wskazano m.in. na przepisy art. 6c ust. 1 i art. 6h u.c.p.g. obligujące gminy do organizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zaś na właścicieli tych nieruchomości nakładające obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami na rzecz właściwej gminy.

Wskazało, że obowiązek uiszczania spornej opłaty jest związany z samym posiadaniem określonego tytułu prawnego (m.in. prawa własności) do nieruchomości zamieszkałej i jest niezależny od faktu i ilości wytwarzanych i odbieranych odpadów, a stanowisko to znajduje oparcie w poglądach prezentowanych w piśmiennictwie (Kaczorkiewicz Dorota, Rutkowski Bogdan, artykuł "Charakter prawny opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i konsekwencje nie wywiązywania się z obowiązku jej ponoszenia", PPLiFS.2013.12.6).

Wyjaśniono, że w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.), obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), zaś wyboru metody ustalenia spornej opłaty (spośród metod wskazanych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g.) oraz ustalenia stawki tej opłaty, dokonuje rada gminy w drodze uchwały (art. 6k ust. 1 tej ustawy).

Następnie wskazano, że zgodnie z wydanymi na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. uchwałami Rady Gminy Pakosławice (z dnia 28 stycznia 2013 r., Nr XXVI/212/13 i z dnia 17 czerwca 2014 r., Nr XXXIX/349/14), ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonuje się zgodnie z metodą wskazaną w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (tj. iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomości oraz stawki opłaty), zaś stawka opłaty dla odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny wynosiła od dnia 1 lipca 2013 r. - 7 zł, a od dnia 1 sierpnia 2014 r. - 8 zł.

Stwierdzono, że skarżący jako właściciel i jedyny mieszkaniec nieruchomości, zrealizował wprawdzie obowiązek złożenia deklaracji dotyczącej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (wynikający z art. 6m ust. 1 u.c.p.g.), to jednak treść tej deklaracji budziła uzasadnione wątpliwości odnośnie wykazanej kwoty tej opłaty. Uprawniało to organ I instancji do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w trybie art. 6o u.c.p.g. w zw. z art. 21 § 3 O.p. określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że rozstrzygnięcie Wójta Gminy Pakosławice, zawarte w objętej odwołaniem decyzji, w odniesieniu do sposobu jego sformułowania jest niewłaściwie, albowiem w zakresie pkt 1 określa łączną wysokość opłaty (tj. kwotę 84,00 zł) za wiele okresów rozliczeniowych. Skoro okresem rozliczeniowym opłaty jest jeden miesiąc (art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), decyzja określająca wysokość opłaty powinna w swym rozstrzygnięciu wskazywać konkretny okres (miesiąc), za który opłata została wymierzona, z podaniem konkretnej kwoty opłaty za dany okres rozliczeniowy.

Dodatkowo wyjaśniono, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje obliczenia opłaty za część miesiąca, przez co wskazany (§ 1 ust. 2 uchwały nr XXVI/213/13 Rady Gminy Pakosławice z dnia 28 stycznia 2013 r. w sprawie terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urzędowy Województwa Opolskiego z 2013 r. poz. 371)) termin uiszczenia pierwszej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do dnia 15 lipca 2013 r. nie oznacza zmiany regulacji ustawowych dotyczących okresu, za jaki opłata ta jest należna.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie był umocowany do określenia wysokości opłaty za część miesiąca lipca 2013 r., tj. od dnia 14 lipca 2013 r. Co istotne Wójt Gminy Pakosławice nie określił wysokości opłaty za taki okres (z wyliczenia nie wynika by określił opłatę w wysokości połowy wysokości stawki miesięcznej). Kolegium, będąc zatem ograniczone zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji (co do wskazanego okresu i podanej kwoty) nie mogło rozstrzygnąć o określeniu opłaty za pełny miesiąc lipiec 2013 r., tj. zgodnie z zasadą niepogarszania sytuacji strony odwołującej się (art. 234 O.p.).

Natomiast w odniesieniu do pkt 2 decyzji Wójta Gminy Pakosławice organ odwoławczy, stosownie do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu orzekł o określeniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres miesięcy sierpień 2014 r. i wrzesień 2014 r.

Odnosząc się do zarzutu o nieudostępnieniu skarżącemu przez pracowników gminy przepisów u.c.p.g. organ odwoławczy stwierdził, że nie stanowi to naruszenia zasady zaufania z art. 121 § 2 O.p. Realizując tę zasadę zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji przywołały treść wszystkich mających znaczenie w sprawie przepisów ustawy.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, i domagał się uchylenia decyzji I i II instancji. Podniósł brak obowiązku uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy on sam minimalizuje ilość posiadanych odpadów we własnym zakresie (np. kompostując nadające się do tego odpady, oddając je do punktów zbiorczych, sprzedając złom w punktach skupu).

Skarżący zakwestionował ponoszenie całorocznej opłaty za gospodarowanie odpadami w sytuacji, gdy przepisy u.c.p.g. określają przypadki w których właściciele wytwarzają odpady sezonowo (art. 6k ust. 2 pkt 4) oraz stanowią o zwolnieniach z opłat (art. 6k ust. 4). Według strony zaskarżona decyzja nie uwzględnia ilości i okresu posiadanych odpadów.

Końcowo skarżący zasygnalizował problem związany z segregacją odpadów plastikowych, które "aktualnie magazynuje do czasu zmiany w przepisach o odpowiedzialności przemysłu za produkowanie opakowań jednorazowych".

W piśmie z dnia 8 sierpnia 2017 r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący ponownie zarzucił brak różnicowania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów, w tym uwzględnienia średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Zdaniem strony obligatoryjne żądanie przez organ gminy stawki opłaty z przed okresu jej wydania jest niezgodne z praworządnością i równością wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 7 września 2017 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, dodatkowo wnosząc o stwierdzenie wybiórczego stosowania przez organy przepisów i domagając się uchylenia decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016, poz.1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

Ponadto w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a (niemającym tu zastosowania).

W rozpoznawanej sprawie, kontroli sądowej poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 października 2016 r., podjęta w trybie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a O.p., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Op 444/15.

Uchylając decyzję Kolegium z dnia 26 maja 2015 r. Sąd poprzednio orzekający wskazał, że organ odwoławczy uchybił obowiązkowi dokonania oceny zastosowania przez organ I instancji prawa procesowego, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe. Według Sądu brak było jakichkolwiek przeszkód faktycznych i prawnych, aby organ odwoławczy samodzielnie skorygował wadliwą – według jego oceny – formę rozstrzygnięcia przyjętą w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej. Stwierdzono, że wskazane przez Kolegium powody uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji, tj. czynienie dalszych ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności związanych z możliwą – po wniesieniu odwołania - zmianą liczby mieszkańców przedmiotowej nieruchomości, czy też ewentualnym złożeniem przez stronę kolejnej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, winny być oceniane jako następstwo, a nie przyczyna uchylenia decyzji Wójta Gminy Pakosławice, i jako takie nie mogą stanowić dostatecznej przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 233 § 2 O.p.

W związku z tym należy mieć na uwadze art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Ponadto, zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Dlatego ocena prawna i wskazania zawarte w powołanym wyżej wyroku WSA w Opolu z dnia 13 listopada 2015 r. były i nadal są wiążące na gruncie niniejszej sprawy. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania, a zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według wyżej przedstawionych reguł, uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Istota zarzutów skargi sprowadza się do kwestionowania obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego sezonowość wytwarzania odpadów przemawia za różnicowaniem tej opłaty, w tym uwzględnienia średniej ilości odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Rozstrzygając powyższy spór w pierwszej kolejności odnieść się należy do normatywnej treści przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji a obowiązujących w spornym okresie podatkowym, tj. przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz wskazanych poniżej przepisów prawa miejscowego obowiązujących na terenie Gminy Pakosławice.

Zauważyć należy, że powołana ustawa reguluje obowiązki właścicieli nieruchomości, w zakresie utrzymania czystości i porządku (Rozdział 3 ustawy) oraz gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę (Rozdział 3a ustawy).

Zgodnie z art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Oznacza to, że ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest związane z wytwarzaniem tych odpadów, czy z sytuacją dochodową, ale z faktem zamieszkiwaniem na danej nieruchomości. Ustawodawca z mocy powołanego przepisu nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek ponoszenia na rzecz gminy opłaty za "gospodarowanie" odpadami komunalnymi, a nie za ich "wytwarzanie".

Stosownie natomiast do treści art. 6c ust. 1 u.c.p.g, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Niezależnie od tego, czy właściciele nieruchomości wytwarzają odpady, czy też nie, gmina jest zobowiązana z mocy tej ustawy do "zorganizowania" odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, i z tego tytułu, w myśl art. 6m ust. 1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych.

Wskazać należy, że sposób ustalania wysokości opłaty przyjęty w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach opiera się na obowiązkowym systemie składania deklaracji, w której zobowiązany do złożenia tej deklaracji samodzielnie dokonuje obliczenia wysokości opłaty. System ten powoduje, że złożenie poprawnej deklaracji nie wymaga wydawania decyzji administracyjnych o wysokości tej opłaty. Natomiast w przypadku niezłożenia deklaracji, bądź uzasadnionych wątpliwości co do danych w niej zawartych wójt ma obowiązek w drodze decyzji określić wysokość opłaty.

Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu, skarżący jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym (działka nr a) położonej w miejscowości [...] (co ustalono w oparciu o zaświadczenie o zameldowaniu i wypis z ewidencji gruntów). Z ustaleń faktycznych podjętych w sprawie wynika także, że począwszy od dnia 1 lipca 2013 r. jak i po tej dacie na nieruchomości zamieszkiwała jedna osoba (potwierdzają to przesłuchania strony oraz złożone deklaracje).

Nadto w sposób niepodważalny ustalono, że pierwszą deklarację dotyczącą opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi skarżący złożył w dniu 29 kwietnia 2013 r. deklarując stawkę opłaty wynoszącą 1,75 zł. W tym okresie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi regulowała uchwała nr XXVI/212/13 Rady Gminy Pakosławice z dnia 28 stycznia 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Zgodnie z § 1 ust. 1 tej uchwały w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy dokonuje się wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określonej w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. tj. z uwzględnieniem liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Jednocześnie wysokość stawki w przypadku, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ustalono w wysokości 7 zł miesięcznie (od mieszkańca) (§ 1 ust. 1 pkt 3).

Okoliczności powyższe, zdaniem Sądu były wystarczające by Wójt Gminy Pakosławice w sposób uprawniony wydał decyzję określającą stronie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosownie do treści art. 6o u.c.p.g.

Jak stanowi ten przepis, w brzmieniu obowiązującym w 2013 r. i 2014 r. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do uznania, że rozpoznając pierwotnie sprawę organ I instancji był nie tylko uprawniony, ale przede wszystkim zobowiązany do wydania decyzji w oparciu o powołany wyżej przepis, czyli do określenia stronie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tj. z uwagi na powzięcie "uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w złożonej przez skarżącego deklaracji", które wynikały z rozbieżności w przyjętej przez skarżącego stawce opłaty, a także deklarowanej ilości gromadzonych odpadów komunalnych do odebrania miesięcznie, z obowiązującą w tym okresie rzeczywistą stawką określoną uchwałą Rady Gminy Pakosławice z dnia 28 stycznia 2013 r. (nr XXVI/212/13) wynoszącą 7 zł miesięcznie od mieszkańca, a od dnia 1 sierpnia 2014 r. w wysokości 8 zł miesięcznie (uchwała Rady Gminy Pakosławice z dnia 17 czerwca 2014 r., nr XXXIX/349/14).

Sąd podziela przy tym prezentowany w orzecznictwie pogląd, że decyzja, o której mowa w art. 6o u.c.p.g., nie jest odpowiednikiem deklaracji składanych w trybie art. 6m ust. 1 i 2 tej ustawy, a określenie wysokości opłaty możliwe jest jedynie za okresy, w których powstał i uległ konkretyzacji obowiązek jej uiszczenia. Oznacza to, że decyzja ta nie może określać wysokości opłaty "na przyszłość", przy czym dopuszczalne jest określenie tej opłaty "wstecz" za okresy, co do których potwierdziły się wątpliwości organu odnośnie danych zawartych w złożonej deklaracji.

W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Jak stanowi art. 6i pkt 1 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Stosownie natomiast do treści art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty.

Podkreślić również należy, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania których na rzecz gminy lub ich związków obowiązani są właściciele nieruchomości, są daninami publicznymi o niepodatkowym charakterze. Jednocześnie, zgodnie z art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, zacytowana wyżej treść art. 6o u.c.p.g., wskazuje, że decyzja określająca wysokość opłaty ma charakter deklaratywny, albowiem jego treść odpowiada częściowo treści art. 21 § 3 w związku z art. 21 § 2 O.p., według którego w razie niezłożenia deklaracji, bądź też stwierdzenia, że wysokość zobowiązania jest inna niż wynikająca z deklaracji organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

Jak już wyżej wskazano, okolicznością niekwestionowaną w rozpoznawanej sprawie jest to, że w spornym okresie skarżący był właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości [...], którą faktycznie zamieszkiwał. Wystąpienie tej okoliczności skutkowało określeniem w drodze zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 6q u.c.p.g. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 7 zł miesięcznie od mieszkańca nieruchomości, za okres 12 miesięcy tj. od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 lipca 2014 r., co w przypadku jednej osoby stanowiło łączną kwotę 84 zł.

Zauważyć przy tym należy, że określając stronie wysokość opłaty organ wziął pod uwagę stawkę tejże opłaty, która zgodnie z uchwałą Rady Gminy Pakosławice z dnia 28 stycznia 2013 r. ( Dz. Urzęd. Woj. Opolskiego z 2013 r., poz. 370) wyniosła 7 zł miesięcznie od mieszkańca, w sytuacji gdy odpady komunalne były zbierane i odbierane w sposób selektywny. Uchwała ta obowiązywała do dnia 31 lipca 2014 r. i została zastąpiona uchwałą nr XXXIX/349/14 Rady Gminy Pakosławice z dnia 17 czerwca 2014 r. zmieniająca uchwałę nr XXVI/212/13 z dnia 28 stycznia 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości tej opłaty (Dz. Urzęd. Woj. Opolskiego z 2014 r., poz. 1570), którą Rada Gminy zmieniła stawkę ww. opłaty z kwoty 7 zł na kwotę 8 zł miesięcznie od mieszkańca. W odniesieniu natomiast do pozostałych miesięcy tj. sierpnia i września 2014 r. – rozstrzygając za zamknięty już okres rozliczeniowy, organ odwoławczy prawidłowo przyjął wysokość stawki w kwocie 8 zł miesięcznie. Nie było natomiast podstaw do zwolnienia skarżącego z opłat w całości lub części na podstawie art. 6k ust. 4 ustawy, gdyż wymienione uchwały Rady Gminy wydane co prawda na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, takich zwolnień nie przewidują, a ponadto rada gminy nie podjęła fakultatywnej uchwały opartej na przepisie art. 6k ust. 4 ustawy.

Zdaniem Sądu, weryfikując rozstrzygnięcie Wójta Gminy Pakosławice, Kolegium w wydanej decyzji prawidłowo wskazało okres rozliczeniowy, z uwzględnieniem poszczególnych miesięcy, za które strona zobowiązana jest uiścić opłatę, z podaniem jej konkretnej kwoty. Jak już wyżej podkreślono, zgodnie z art. 6i ust. 1 u.c.p.g. okresem rozliczeniowym opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Prawidłowo też organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż określając wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Wójt Gminy nie był uprawniony do jej określenia za część miesiąca lipca 2013 r., co w konsekwencji skutkowało odstąpieniem od określenia tejże opłaty za ten okres.

Bez znaczenia w tym zakresie pozostają inne okoliczności wskazywane przez skarżącego, a sprowadzające się do wytwarzania odpadów na swojej nieruchomości jedynie przez okres trzech miesięcy w roku. Raz jeszcze zaakcentować należy, że powstanie obowiązku uiszczania opłaty za "gospodarowanie" odpadami komunalnymi nie jest uzależnione od "wytwarzania" odpadów komunalnych, lecz od faktu zamieszkiwania na określonej nieruchomości w danej gminie. Ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy stanowi obowiązek narzucony mocą ustawy na właścicieli nieruchomości, w związku z jej zamieszkiwaniem i inne okoliczności nie mają na ten obowiązek wpływu.

W kontekście podnoszonych zarzutów i twierdzeń strony podkreślić także należy, że objęcie na mocy art. 6c u.c.p.g. wszystkich nieruchomości na terenie gminy systemem opłatowym wyłącza całkowicie możliwość pozbywania się odpadów komunalnych w inny sposób, niż przez ten, jaki zorganizowała gmina. Realizując ten cel, tj. dążąc do pełnego pokrycia terenu gmin systemem gospodarowania odpadami, gminy nie mogą akceptować działań zmierzających do wyłączenia jakiś nieruchomości spod tak funkcjonującego systemu. Podkreślić należy, że opłata za gospodarowanie odpadami nie jest wynagrodzeniem za świadczoną przez gminę usługę. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie (art. 6k i art. 6i u.c.p.g.). Wobec tego okoliczność, że skarżący we własnym zakresie zagospodarowuje odpady, a z usług gminy korzysta jedynie sezonowo nie ma w sprawie znaczenia. To nie ustawodawca ani sąd ustalają zasady gospodarowania odpadami w gminie skarżącego, lecz Rada Gminy Pakosławice. Rada Gminy wydaje akt prawa miejscowego obowiązujący społeczność lokalną, kierując się zasadami ustawy. Jeżeli zasady ustawowe zostały naruszone uchwałą każdy mieszkaniec gminy, którego interes prawny naruszono może uchwałę zaskarżyć. Czyni to jednak w odrębnym trybie aniżeli zaskarżenie spornej decyzji.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy spełnione zostały przesłanki wymagane przepisami prawa, w tym prawa miejscowego tj. uchwał Rady Gminy Pakosławice, regulujących – zgodnie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości – kwestie wyboru metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości tej opłaty, a także terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak i wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości.

W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.