Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1930/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 153, 151, 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...]. na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020.256 t.j.), po przeprowadzeniu postępowania z wniosku R. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2012r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] (po podziale nr [...]) w miejscowości [...], gmina [...], która następnie decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. została przeniesiona na G. P. P. Sp. z o.o. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji

W uzasadnieniu organ podał, że R. R. wystąpił o stwierdzenie nieważności szeregu decyzji wydanych przez Starostę [...]: nr [...] dotyczących budowy elektrowni wiatrowych w miejscowości [...] - [...], gm. [...].

Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2012r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] (po podziale nr [...]) w miejscowości [...], gmina [...], która następnie została przeniesiona na G. P. P. Sp. z o.o. Następnie Wojewoda decyzją z dnia [...].07.2016r. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2016r. uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stwierdzając, że R. R. posiada interes prawny w kwestionowaniu spornej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.01.2020r., sygn. akt II OSK 1450/18 oddalił skargę G. [...] Sp. z o. o. na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wnioskodawca podnosił, że swój interes prawny wywodzi z tytułu przysługującego mu prawu własności nieruchomości objętych księgami wieczystymi: w obrębie [...] - [...] (dz. nr [...]), [...] (dz. nr [...]), [...] (dz. nr [...].).

Dalej organ wskazał że z analizy przedmiotowego projektu budowlanego wynikało, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m (Projekt budowlany, rys. nr III, ark. 4).

Działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą w związku z tym przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. W obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej znajdują się działki wnioskodawcy.

Działka, na której zrealizowano inwestycję, objęta była ustaleniami Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]września 2006r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego Nr [...] w miejscowościach [...] - [...] w gminie [...]. Tereny przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych oznaczono symbolem [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 maja 2013r., sygn. II SA/Gd 373/11, stwierdził nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydana została sporna decyzja.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2015r., sygn. akt II OSK 2583/13, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

R. R. wskazywał, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jako wydanej bez podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 2/12) przyjął, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zdaniem organu z uchwały tej nie wynika automatyzm w stwierdzaniu nieważności tzw. decyzji zależnej, w sytuacji uprzedniego stwierdzenia nieważności "innej decyzji", która była podstawą jej wydania.

Wojewoda [...] przeanalizował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013r., sygn. akt II SA/Gd 373/11, w którym stwierdzono nieważność Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego Nr [...] w miejscowościach [...] – [...] w gminie [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wówczas, że sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000, stanowiło naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego i z tego powodu, zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził jego nieważność w całości. Zasadnicza bowiem skala planu miejscowego, ściślej jego graficznego załącznika, powinna być sporządzona w skali 1:1000, zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach mapa planu może być sporządzona w skali 1:2000 lub 1:500.

Sąd ten uznał również za zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalenia planu, polegający na tym, że sporządzona w sprawie prognoza oddziaływania na środowisko nie analizuje i nie ocenia oddziaływania na środowisko zaskarżonego planu oraz uchwalonego tego samego dnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości [...] - [...] w gminie [...]. Nie stwierdził jednak z całą stanowczością, że nieuwzględnienie w prognozie oddziaływania na środowisko, sąsiedniego planu miejscowego spowoduje, że oddziaływanie obu parków elektrowni wiatrowych razem wzięte (skumulowane) będzie takie, że wpłynęłoby na rezygnację z realizacji jednego z nich lub ograniczenie jego zakresu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie dostrzegł niezgodnego z prawem naruszenia prawa własności działek znajdujących się na terenach oznaczonych symbolem [...] poprzez ustalenie w planie miejscowym, że będą mogły być wykorzystywane jako działki rolnicze i nadto jako teren lokalizowania elektrowni wiatrowych. W ocenie Sądu skarżący nie powołali argumentów, które pozwalałyby przyjąć, że uchwalając plan naruszono zasadę proporcjonalności, równości, bądź równego traktowania. Gmina nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego w zakresie wyznaczenia terenów przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Nie stwierdził, aby plan miejscowy naruszał jakiekolwiek interesy osób trzecich.

Zatem o stwierdzeniu nieważności Uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego Nr [...] w miejscowościach [...] – [...], przesądził fakt sporządzenia go w niewłaściwej skali, nie zaś względy merytoryczne.

Plan miejscowy przewidując tereny po budowę elektrowni wiatrowych, nałożył na inwestora obowiązki i ograniczenia w zabudowie. Skarżący twierdził we wniosku, że wybudowanie spornej turbiny wiatrowej spowoduje nieodwracalne negatywne konsekwencje dla lokalnej społeczności, obszarów przyrody chronionej i znaczącego spadku wartości nieruchomości okolicznych mieszkańców.

Dalej organ wskazał, że wśród działek R. R. położonych najbliżej działki inwestycyjnej znajduje się działka nr [...]. Odległość tej działki od projektowanej turbiny wiatrowej wynosi ok. 230m.

Sporna inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń wynikających z § 12 (odległość spornej inwestycji względem działek budowlanych), § 13 (przesłanianie obiektów) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej, dostępu do drogi publicznej oraz dostępu szeroko rozumianych mediów.

Stwierdzenie nieważności planu miejscowego ze względów formalnych nie mogło przesądzić o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012r., nr [...] , również wobec braku innych przesłanek.

Nie stwierdzono, aby decyzja Starosty [...] naruszała w sposób rażący i nie budzący wątpliwości przepisy obowiązujące w dacie jej wydania.

R.R. wyniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] lipca 2021 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania R. R. od decyzji Wojewody [...] z [...]stycznia 2021 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2012 r., nr [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedmiotem kwestionowanej inwestycji była budowa elektrowni wiatrowej o mocy 2,3 MW [...] o wysokości wieży w głowicy 101,5 m i średnicy wirnika 93,00 m wraz z infrastrukturą towarzyszącą, ich maksymalna wysokość ponad poziom terenu ze śmigłami wynosi 148 m. Elektrowni wiatrowej został nadany numer porządkowy [...] (poprzednie oznaczenie [...]).

Sporna elektrownia wiatrowa wchodzi w skład inwestycji "Park Elektrowni Wiatrowych [...]" - [...] przewidującej budowę 35 elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowaną na terenie obrębu [...] i [...] w gminie [...] .

Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższy dokument inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Inwestor – G. [...] Sp. z o.o., złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dlatego kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] października 2012 r., nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Działka, na której zaplanowano sporną inwestycję, objęta była zakresem obowiązywania uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2006r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego Nr[...]w miejscowościach [...] - [...] w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r., nr [...], poz. [...]).

WSA w Gdańsku wyrokiem z 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 373/11, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r., w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2583/13, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Podstawą stwierdzenia nieważności miejscowego planu, była okoliczność, że załącznik graficzny do planu, został w rzeczywistości sporządzony w skali 1:5000, czyli skali, dopuszczalnej tylko wtedy, gdyby został sporządzony wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Sąd uznał, że stanowi to naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i z tego powodu, zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził jego nieważność w całości.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, prezentowane jest stanowisko, że nie można stosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/12, wyrok NSA z 29 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 613/11, wyrok WSA w Krakowie z 29 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1020/09).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1850/16, wskazał że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (także NSA w wyroku z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15, wyroku z 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił pogląd, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpływa w sposób automatyczny na ważność decyzji o pozwoleniu na budowę i dokonał oceny zgodności kontrolowanej decyzji z przepisami uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r., nr [...].

Wskazał, że turbina wiatrowa oznaczona symbolem [...] wraz z infrastrukturą techniczną została usytuowana na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] obr. [...] gm. [...], położonej na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem [...].

Stosownie do treści § 5 ust. 1 pkt 1, 3 ww. miejscowego planu, w granicach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] ustala się przeznaczenie terenu: tereny rolne przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych, dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych, z uwzględnieniem ograniczeń zabudowy, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1.

Zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 6 lit. b, e, f, g ww. miejscowego planu ustala się następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczonego pod lokalizację elektrowni wiatrowej: powierzchnia terenu przeznaczonego na cele budowlane (pod budowę fundamentu elektrowni wiatrowej): 900 m2; konstrukcja obiektu: konstrukcja wieżowa z turbinami wiatrowymi; maksymalna wysokość obiektu (wysokość ponad poziom terenu skrajnego punktu wirnika/skrzydła elektrowni wiatrowej w pozycji pionowej) ustala się do 160 m; konstrukcja wieży: stalowa rurowa pełnościenna.

W myśl § 5 ust. 3 pkt 3 lit. a ww. planu miejscowego minimalna szerokość pasa drogowego dróg eksploatacyjnych: 4,0 m.

Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją wykazała, że inwestycja nie narusza rażąco ustaleń wynikających z planu miejscowego. W szczególności wymagań co do przeznaczenia terenu działki inwestycyjnej, co do całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej (projektowana - 148 m), co do powierzchni terenu przeznaczonego na cele budowlane - pod budowę fundamentu elektrowni wiatrowej (projektowana powierzchnia zabudowy 315 m2), co do konstrukcji obiektu (projektowana - wieża stalowa pełnościenna z turbiną) oraz co do minimalnej szerokości pasa drogowego dróg eksploatacyjnych (projektowana szerokość drogi dojazdowej - 5 m).

Wójt Gminy [...] decyzją z [...]czerwca 2009 r., ustalił na rzecz G. [...] Sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych [...] [...], gm. [...]. Analiza sprawy nie wykazała, by inwestycja naruszała rażąco ustalenia wynikające z tej decyzji, co do maksymalnej mocy pojedynczej turbiny wiatrowej (dopuszczalna - do 2,3 MW; projektowana - 2,3 MW), co do wysokości turbiny (wymagana - 101,5 m; projektowana - 101,5 m), co do całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej (wymagana - do 148 m; projektowana - 148 m), co do średnicy wirnika (wymagana - do 93 m, projektowana - 93 m), co do ilości i długości śmigieł (wymagane - 3 śmigła - każde o długości 45 m, projektowane - 3 śmigła każde o długości 45 m), co do wymiaru fundamentu (wymagane - max. 26 x 26 x 3,5 m; projektowane - 19,5 x 19,5 x 3,5 m ), co do zlokalizowania wieży elektrowni wiatrowej w odległości nie mniejszej niż 500 m od zabudowy mieszkaniowej (najbliżej usytuowana zabudowa mieszkaniowa została zlokalizowana w odległości ok. 653 m, proj. bud. rys nr I ark 2 str. 14), co do wydzielenia terenu na fundament pod siłownię (wymagane - wydzielone ok 676 m2 terenu; projektowana - powierzchnia zabudowy elektrowni wiatrowej 315 m2), co do wykonania utwardzonych dróg dojazdowych na czas budowy.

Wobec powyższego decyzja Starosty [...] z [...] października 2012 r., nr [...], nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego braku prawidłowego, kompleksowego zbadania zgodności inwestycji z wymogami ochrony środowiska organ wskazał, że kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko została poddana ocenie w decyzji Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2009 r.

Zgodnie z art. 86 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2008 r., nr 199 poz. 1227 z późn. zm.) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże m. in. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem powyższy zarzut dotyczy w istocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a przedmiotem kontroli jest decyzja o pozwoleniu na budowę.

Sporna inwestycja nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Ponadto, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, które - stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego - dołączyły oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na tym, że Starosta nie zawiesił postępowania pomimo wniesienia skargi do WSA w Gdańsku na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] września 2006 r, nr [...] wskazano, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na miejscowy plan.

Tak długo, jak nie doszło do uprawomocnienia się orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego, należy przyjmować, że plan nadal obowiązuje. Tym samym nie można stwierdzić, aby wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania.

Skoro wskazany plan miejscowy obowiązywał, to organ mógł dokonać sprawdzenia projektu budowlanego, do czego obliguje przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016, poz. 961) – braku zachowania minimalnych odległości od zabudowy mieszkalnej, organ odwoławczy stwierdził, że przepisy te nie miały zastosowania. Powoływana ustawa weszła w życiem z dniem 16 lipca 2016 r., a więc blisko cztery lata po wydaniu kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] października 2012 r., nr [...].

Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że stanowiące jego własność działki o nr [...] (KW [...]), [...] (KW [...]) oraz [...] (KW [...]) znajdują się w odległości mniejszej niż 1480 m od projektowanej elektrowni wiatrowej stanowi podstawę do uznania, że przysługuje mu interes prawny do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi jednak podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

W odniesieniu do zarzutu braku informacji dotyczących wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany - wskazano, że z akt sprawy wynika, że obwieszczenie Starosty [...] z [...] października 2012 r., znak: [...], o wydaniu decyzji Starosty [...] z [...] października 2012 r., nr [...], zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] października 2012 r. Nadto ewentualny brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] października 2012 r., potwierdziła, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a..

R. R. wyniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że decyzja zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę nie narusza w sposób rażący ww. przepisów, gdy wydanie decyzji było uzależnione od ważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji dla przedmiotowej elektrowni wiatrowej, gdy prowadzone było postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie uchwały Rady Gminy [...] nr [...], co stanowiło zagadnienie wstępne

2) - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. polegające na uznaniu braku przestanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, mimo uprzedniego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały Rady Gminy [...] z [...].09.2006 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

III. naruszenie art. 153 p.p.s.a., poprzez pominięcie związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2583/13, które miało wpływ na wynik postępowania.

IV. naruszenie art. 7 i art 77 § 1 k.p.a.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z [...].09.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego [...] w miejscowościach [...] w gminie [...], została unieważniona wyrokiem WSA w Gdańsku z 29.05.2013 r., sygn. akt II SA/Gd 373/11, a następnie unieważnienie to zostało podtrzymane wyrokiem NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2583/13

Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o postanowienia, której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej - wyrok NSA z dn. 25.05.2012 r. , sygn. akt II OSK 400/11.

Stwierdzenie nieważności planu miejscowego rodzi skutki ex tunc, czyli z mocą wsteczną. Pozwolenie na budowę wydane zostało na podstawie planu miejscowego, który od daty wydania był planem nieważnym i nie mógł stanowić podstawy oceny zgodności projektu budowlanego.

W konsekwencji decyzje budowlane dotknięte były rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co powodowało ich nieważność w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Do wydania pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych w miejscowości [...] doszło pomimo nie zachowania minimalnej - ustawowej odległości w jakiej znajdować winna się farma wiatrowa od nieruchomości sąsiednich, określona w art. 4 ust. 1 ustawy z 20.05.2016 r.

Działka skarżącego nr [...] w obrębie [...] znajduje się w odległości 10 m od wiatraka [...], natomiast działka nr [...] zabudowana domem mieszkalnym w odległości 600 m od przedmiotowego wiatraka.

Gdyby nawet przyjąć, że sam fakt unieważnienia planu nie musiał automatycznie doprowadzać do unieważnienia decyzji budowlanych wydanych na jego podstawie, to główną przyczyną unieważnienia planu było naruszenia art. 17 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Prognoza oddziaływania na środowisko nie oceniała oddziaływania przedmiotowego planu oraz uchwalonego tego samego dnia planu dla wiatraków w sąsiednich miejscowościach [...].

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2583/13, stwierdził, że w prognozie oddziaływania na środowisko konieczne było dokonanie analizy skumulowanego oddziaływania dwóch zespołów elektrowni wiatrowych, na obszarach graniczących ze sobą. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie została opublikowana na stronach internetowych starostwa.

Odpowiadając na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2021 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r., odmawiającą stwierdzenia, na wniosek R. R., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...] (przeniesionej potem na rzecz G. [...] Sp. z.o.o.).

Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji. Organ orzekający w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej decyzji, przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga o istocie sprawy, która była przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Aby móc stwierdzić nieważność decyzji, organ musiałby bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., m. in. czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lun społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa.

Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji – w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, tj. materiał dowodowy jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia było ustalenie, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2012r., nr [...] nie narusza rażąca przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Nie jest ona również obarczona żadną z pozostałych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podziela w całości argumentację przedstawioną w tym zakresie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Podstawowy zarzut wobec decyzji o pozwoleniu na budowę spornej elektrowni wiatrowej sformułowany we wniosku o stwierdzenie nieważności, wskazywał na wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji położonej na obszarze, objętym ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji Parku Wiatrowego [...] w miejscowościach [...] w gminie [...]. Wskazano, że powyższy akt prawa miejscowego został wyeliminowany z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013r., sygn. II SA/Gd 373/11.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W sprawie bezsporne jest, że dz. ew. nr [...] w miejscowości [...], położona była na obszarze objętym zakresem obowiązywania wskazanej wyżej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. Nieważność tego aktu prawa miejscowego została stwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r. sygn. II SA/Gd 373/11, natomiast skarga kasacyjna Rady Gminy [...] od wyroku sądu I instancji została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2583/13).

Wbrew zarzutowi skarżącego, kwestionowana decyzja Starosty [...] nie narusza w sposób rażący przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W judykaturze sądów administracyjnych ugruntowane jest bowiem stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, według którego stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 marca 2019 r, sygn. akt II OSK 989/17; z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1850/16; z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15; z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12).

Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nie powoduje automatycznego wpływu tego faktu na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Organ może i powinien w takiej sytuacji dokonać oceny, w jaki sposób unieważnienie planu miejscowego wpływa na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. W postępowaniu tym konieczne jest dokonanie analizy powodów, dla których sąd administracyjny wyeliminował z obrotu prawnego uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie nie miała bezpośredniego zastosowania uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12. Wynika z niej bowiem, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Powyższa uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczy więc wpływu stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na uprzednio wydaną przez właściwy organ decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

Kierując się powyższym Sąd zauważa, że słusznie organy orzekające oceniły, iż uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. została uznana za nieważną głównie z powodu naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), przejawiającego się w sporządzenie planu w skali 1:5000 oraz, że prognoza oddziaływania na środowisko nie oceniała oddziaływania na środowisko zaskarżonego planu oraz uchwalonego tego samego dnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości [...]. W konsekwencji w niniejszym postępowaniu niezbędnym było dokonanie przez organy analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznanego za nieważny.

Zdaniem Sądu, GINB dokonał prawidłowej oceny inwestycji, stwierdzając, że nie narusza ona rażąco ustaleń obowiązującego w dacie wydania decyzji Starosty planu miejscowego.

Po analizie projektu budowlanego i decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn. "Budowa Zespołu Elektrowni Wiatrowych [...] [...], gm. [...]", zasadnie stwierdzono, że projektowana inwestycja nie naruszała ustaleń powyższej decyzji.

Sąd stwierdza, że decyzja Starosty nie została również wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego. Inwestycja nie naruszała wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a projekt budowlany, został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienie budowlanego do projektowania w odpowiedniej specjalności. Zawiera on również oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd wskazuje, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na regulację art. 147 § 2 p.p.s.a. oraz hipotezę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowiło dla postępowania o pozwoleniu na budowę zagadnienia wstępnego.

Kwestionowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2012r. nr [...], nie mogła również naruszać przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 654), a zwłaszcza wskazanych w niej norm odległościowych związanych z sytuowaniem elektrowni wiatrowych. Przepisy tej ustawy weszły w życie od dnia 16 lipca 2016 r., a więc prawie cztery lata po wydaniu decyzji Starosty.

Bezzasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez pominięcie zaleceń i poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2583/13. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter proceduralny, ponieważ wynikają z niego wskazania dla organów i sądów, co do ponownego rozpoznawania danej sprawy. Skarżący błędnie przyjmuje, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, procedując w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, związany był oceną prawną i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie, której przedmiotem był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast związanie to istniało w znaczeniu wynikającym z art. 170 p.p.s.a. i niewątpliwie nie zostało przez organ naruszone.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.