Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1510/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.36 a ust. 2 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art.101 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 857/15 w sprawie ze skargi Wolnego Związku Zawodowego "[...]" w [...] na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Wolnego Związku Zawodowego "[...]" w [...] na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 857/15, stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2015 r. w (punkt 1 wyroku) oraz zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz Wolnego Związku Zawodowego "[...]" w [...] kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 2 wyroku).

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zarządzeniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Wójt Gminy [...] powołał Komisję Konkursową w celu wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] w składzie 3 przedstawicieli organu prowadzącego ze wskazaniem przewodniczącego komisji, 2 przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 1 przedstawiciela Rady Pedagogicznej, 1 przedstawiciela Rady Rodziców, 1 przedstawiciela ZNP i 1 przedstawiciela NSZZ " [...]". Do komisji nie powołano przedstawiciela Komisji Międzyzakładowej Wolnego Związku Zawodowego "[...]" w [...].

Wolny Związek Zawodowy "[...]" w [...], działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594), zaskarżył Zarządzenie Wójta Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarga została poprzedzona wezwaniem Wójta Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] kwietnia 2015 r..

Strona skarżąca, powołując się na art. 36 a ust. 6 ust. 3 lit. c ustawy z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) uznała, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego poprzez zaniechanie powołania do składu komisji konkursowej przedstawiciela WZZ "[...]".

Pismem z [...] stycznia 2015 r. Komisja Międzyzakładowa Wolnego Związku Zawodowego "[...]" w [...] poinformowała Wójta Gminy [...], że zrzesza pracowników oświaty i wychowania zatrudnionych w Przedszkolu Gminnym "[...]" i Zespole Szkół w [...]. Wskazała również, że Wolny Związek Zawodowy "[...]" jest ogólnopolską organizacją związkową zrzeszającą pracowników oświaty i wychowania, zarejestrowaną postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] – XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] czerwca 2004 r. pod nr [...]. Poza tym jest organizacją członkowską Forum Związków Zawodowych, i tym samym organizacją reprezentatywną w rozumieniu Ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz przepisów prawa pracy.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przedmiotowe zarządzenie uniemożliwia realizację uprawnienia związku zawodowego wynikającego z art. 36 a ust. 6 pkt. 3 litera c ustawy o systemie oświaty poprzez zaniechanie powołania do składu komisji konkursowej przedstawiciela WZZ "[...]". Stanowi ograniczenie i pozbawienie czynnego udziału przedstawiciela związku zawodowego w procedurze wyboru kandydata na dyrektora placówki oświatowej. W skład komisji konkursowej powołano przedstawicieli Związku Nauczycielstwa Polskiego i NSZZ "[...]" (pozycje nr 8 i 9 w przedmiotowym zarządzeniu), a pominięto przedstawiciela WZZ "[...]" na skutek uznania, że Wójt nie ma obowiązku powołać przedstawiciela organizacji Związkowej, która nie zawiadomiła wprost, iż zakresem swego działania obejmuje wszystkich pracowników oświatowych z terenu gminy [...], a nie tylko pracowników zatrudnionych w Przedszkolu Gminnym "[...]" i Zespole Szkół w [...] i zrzeszonych w związku. Zdaniem skarżącej organ prowadzący szkoły (placówki oświatowej) był związany obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa w zakresie współpracy z WZZ "[...]". W ocenie skarżącej, skoro w art. 36 a ust. 6 pkt. 3 lit. c ustawy o systemie oświaty (zwane dalej: "u.s.o.") ustawodawca posługuje się określeniem zakładowej organizacji związkowej, to wykładnia systemowa nakazuje uznać, że Wójt Gminy [...] zobowiązany był z mocy prawa zawiadomić Komisję Międzyzakładową o konkursie i powołać w jej skład przedstawiciela związku, ewentualnie ten konkurs unieważnić i "rozpisać" nowy z udziałem przedstawiciela związku.

W oparciu o tak przedstawiony zarzut strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, powołując się na art. 36 a ust 6 pkt 3 lit. c ustawy o systemie oświaty stwierdził, że nie miał obowiązku powołać do składu komisji konkursowej na dyrektora szkoły przedstawiciela WZZ "[...]". Ustawa posługuje się bowiem pojęciem "zakładowej organizacji związkowej", nie zaś pojęciem związku zawodowego jako takiego. Poza tym WZZ "[...]" nie zrzesza żadnego pracownika Szkoły Podstawowej w [...], a w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. organizacja ta określiła wyraźnie zakres swojego działania do dwóch pracodawców, nie wymieniając pośród nich Szkoły Podstawowej w [...]. Jeżeli więc WZZ "[...]" swoim działaniem obejmowałaby Szkołę Podstawową w [...], poinformowałaby o tym również Dyrektora lub osobę pełniącą obowiązki dyrektora Szkoły Podstawowej w [...], jednak nie uczyniła tego. Poza tym, w powyższym piśmie nie poinformowała o objęciu swoim działaniem nawet organu prowadzącego Szkoły Podstawowej w [...], to jest Wójta Gminy [...]. Wobec powyższego organ prowadzący tę szkołę nie został zobligowany do powołania w skład komisji konkursowej przedstawiciela tej organizacji związkowej.

Uzasadniając kontrolowany wyrok WSA w Bydgoszczy stwierdził, że skarżąca spełniła wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wezwała bowiem organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniosła skargę do sądu administracyjnego. W ocenie tego Sądu skarżąca ma także interes prawny legitymujący ją do skutecznego wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie.

Sąd I instancji uznał, że ponieważ w składzie Komisji Konkursowej powołanej zaskarżonym zarządzeniem bezzasadnie pominięto przedstawiciela skarżącej, akt ten został wydany z naruszeniem art. 36a ust. 6 pkt 3 lit c ustawy o systemie oświaty. Z przepisu art. 36a ustawy o systemie oświaty wynika procedura przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, jednym z etapów której jest powołanie komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata w oparciu o przepis art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:

1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę;

2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny;

3) po jednym przedstawicielu:

a) rady pedagogicznej,

b) rady rodziców,

c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy z zastrzeżeniem ust. 7.

Ponadto - w sposób wyczerpujący - wymienione zostały odstępstwa w tym zakresie (art. 36a ust. 10 i ust. 11 ustawy).

Wobec powyższego, w przekonaniu Sądu I instancji, w zaskarżonym zarządzeniu Wójta Gminy [...] do składu komisji konkursowej powinni zostać powołani przedstawiciele wszystkich podmiotów wymienionych w art. 36a ust. 6 cytowanej ustawy. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły ponadto okoliczności uzasadniające zastosowanie wyjątku od zasady określonej w art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. W związku z tym do składu komisji konkursowej powinni zostać powołani – obok innych wymienionych w tym przepisie - również przedstawiciele zakładowych organizacji związkowych (art. 36a ust. 6 pkt 3 lit c).

WSA w Bydgoszczy wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, iż skoro ustawa o systemie oświaty nie zawiera definicji zakładowej organizacji związkowej, w celu wyjaśnienia tego pojęcia należy sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854, ze zm.), według których zakładowa organizacja związkowa to taka, która zakresem swojego działania obejmuje cały zakład pracy. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 1 tej ustawy, uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują również międzyzakładowej organizacji związkowej, która swoim działaniem obejmuje danego pracodawcę. Regulacja powyższa uzasadnia zatem udział w komisji konkursowej również przedstawiciela międzyzakładowej organizacji związkowej, która zakresem swojego działania obejmuje szkołę lub placówkę, której konkurs dotyczy, niezależnie od tego, czy pracownicy zatrudnieni w danej szkole (placówce) są członkami tego związku. Zgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c) ustawy o systemie oświaty istotne jest także, aby do komisji został powołany przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej obszarem swego działania teren danej szkoły (placówki), który nie jest zatrudniony w tej szkole (placówce). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 736/08 publik. Lex nr 526549 stwierdził, że do składu komisji powinien być powołany przedstawiciel organizacji związkowej obejmującej swym działaniem daną szkołę (placówkę), w której konkurs się odbywa.

Powołanie komisji konkursowej z pominięciem przedstawiciela związku zawodowego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie stanowiło, w przekonaniu Sądu Wojewódzkiego, istotne naruszenie art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Organ przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia dokonał bowiem błędnej wykładni tego przepisu.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżąca poinformowała Wójta Gminy [...], że zrzesza pracowników oświaty i wychowania zatrudnionych w przedszkolu Gminnym "[...]" i w Zespole Szkół w [...] oraz, że jest ogólnopolską organizacją związkową, zrzeszającą pracowników oświaty i wychowania – zarejestrowaną postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] – XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] czerwca 2004 r. pod numerem [...]. W przekonaniu Sądu I instancji nie ulega najmniejszej wątpliwości, że podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowy skład komisji konkursowej jest organ prowadzący szkołę, którego obowiązkiem jest zapewnienie, w tym przypadku międzyzakładowej organizacji związkowej, prawa udziału w składzie komisji konkursowej jej przedstawiciela, tak jak uczyniono to w stosunku do przedstawicieli pozostałych związków zawodowych.

Skład Sądu I instancji podzielił również pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1205/08, (publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że udział związków zawodowych w konkursie, w sytuacji gdzie na terenie szkoły nie działa żadna wyodrębniona jednostka organizacyjna, zależy w dużej mierze od ich inicjatywy. W ocenie tego Sądu skarżąca taką inicjatywę wyraziła, na co wskazuje wyraźnie skierowane do Wójta Gminy w [...] pismo z dnia [...] stycznia 2015 r.

Sąd Wojewódzki nie podzielił przy tym stanowiska organu, że skarżący nie wypełnia definicji zakładowej organizacji związkowej z uwagi na okoliczność, że swoim zasięgiem nie obejmuje pracowników szkoły objętej konkursem.

W przekonaniu tego Sądu z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż art. 36a ustawy o systemie oświaty nie wymaga, ażeby uprawniony do udziału w pracach komisji konkursowej związek zawodowy reprezentował wyłącznie uprawnienia pracowników szkoły objętej konkursem. Poza tym, udział organizacji związkowych w procedurze konkursowej wynika z istoty i celu działalności tych organizacji. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, związki zawodowe są dobrowolnymi i samorządnymi organizacjami ludzi pracy, powołanymi do reprezentowania ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Obszar ich działania obrazuje w szczególności art. 7 tej ustawy, który stanowi, iż w zakresie praw i interesów zbiorowych, związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. W świetle powyższych regulacji nie sposób ograniczyć udziału przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych w komisji konkursowej tylko do tych organizacji związkowych, które działają na terenie placówki, bądź też takich, do których przynależą pracownicy reprezentujący wszystkie grupy zawodowe występujące u danego pracodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 736/08).

Od wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy Wójt Gminy [...] wniósł skargę kasacyjną, zarzucając, że wyrok ten wydany został z naruszeniem: art. 36a ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 2004, poz. 2572 ze zm.) przejawiającym się w jego błędnej wykładni, poprzez uznanie, że WZZ "[...]" na dzień ogłoszenia konkursu na dyrektora szkoły była międzyzakładową organizacją związkową Szkoły Podstawowej w [...], i tym samym jej przedstawiciel powinien być obligatoryjnie powołany w skład komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora; art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.) przejawiające się w jego błędnej interpretacji, poprzez uznanie, iż koło międzyszkolne WZZ "[...]" zrzeszające pracowników przedszkola i zespołu szkół, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...], stanowi organizację międzyzakładową posiadającą na dzień ogłoszenia przedmiotowego konkursu status zakładowej organizacji związkowej obejmującej wszystkie szkoły i placówki oświatowe na terenie Gminy [...].

W ocenie autora skargi kasacyjnej podniesione wyżej podstawy skargi dotyczące zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 listopada 2015 r. skutkują naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tym samym uznanie, że wskazane podstawy kasacyjne są usprawiedliwione, powinno doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia lub zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie o oddaleniu skargi WZZ "[...]".

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że ogłaszając, a następnie przeprowadzając konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] postępował zgonie z procedurą określoną w przepisach u.s.o. oraz aktów wykonawczych do tych przepisów:

W dniu [...] stycznia 2015 r. Wójt Gminy [...] ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...]. Kandydaci na stanowisko dyrektora, zgodnie z ogłoszeniem mogli składać dokumenty w terminie 21 dni od dnia ukazania się ogłoszenia tj. do dnia [...] lutego 2015 r. autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że przepisy § 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60 poz. 373 z późn. zm.) przewidują sztywne regulacje w kwestii ustalenia terminu i miejsca posiedzenia komisji konkursowej przez jej przewodniczącego. Tak więc posiedzenie komisji nie mogło odbyć się później niż [...] lutego 2015 r. tj. nie później niż w ciągu 14 dni roboczych od upływu terminu składania ofert przez kandydatów. Aby przewodniczący mógł powiadomić pozostałych członków komisji oraz kandydatów o terminie i miejscu posiedzenia komisji Wójt Gminy [...] musiał wydać zarządzenie w celu powołania komisji konkursowej, wskazując przedstawiciela organu prowadzącego, który będzie pełnił funkcję przewodniczącego. Na podstawie art. 36 u.s.o. w dniu [...] stycznia 2015 r. zostały wysłane pisma do: organu nadzoru pedagogicznego, rady rodziców, rady pedagogicznej oraz zakładowych związków zawodowych szkoły w celu wyznaczenia przedstawicieli tych organów do komisji konkursowej.

Z informacji posiadanych przez Gminę [...] pracownicy Szkoły Podstawowej w [...] należą do związku zawodowego ZNP o/[...] oraz MOZ NSZZ "[...]" przy Zespole Szkół w [...]. W dniu [...] stycznia 2015 r. na terenie Gminy funkcjonowały wyłącznie następujące związki zawodowe: NSZZ "[...]" i Związek Nauczycielstwa Polskiego. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ prowadzący wyznaczył termin do [...] lutego 2015 r. na przekazanie zwrotnej informacji pisemnej z podaniem imienia i nazwiska oraz adresu zamieszkania wyznaczonego przedstawiciela wezwanych organów. Odpowiedzi organów wpływały od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] lutego 2015 r. Na ich podstawie zostało sporządzone zarządzenie Wójta Gminy [...] w sprawie powołania komisji konkursowej, a następnie pisemne informacje przewodniczącego o terminie i miejscu posiedzenia komisji.

Wolny Związek Zawodowy "[...]" dopiero pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., data wpływu do urzędu [...] lutego 2015 r., poinformował Wójta Gminy, że od dnia [...] stycznia 2015 r. "zrzesza pracowników oświaty i wychowania zatrudnionych w Przedszkolu Gminnym "[...]" i w Zespole Szkół w [...]." Z nadesłanego pisma nie wynikało, że związek ten obejmuje swoim działaniem Szkołę Podstawową w [...], czy też pozostałe placówki oświatowe na terenie Gminy [...]. Kasator podkreślił, że do dnia dzisiejszego WZZ "[...]" nie zrzesza żadnego pracownika Szkoły Podstawowej w [...]. Wobec powyższego należało stwierdzić, że Wójt Gminy [...] nie był informowany o objęciu działaniem związku Szkoły Podstawowej w [...]. Zakres przedstawionej przez WZZ "[...]" informacji był jasny i nie wskazywał, ani nawet nie sugerował, objęcia zakresem działania związku pozostałych placówek Gminy, wyraźnie wskazując objęcie swoim zakresem działania konkretnych placówek oświatowych. Był to nowy związek, który wcześniej nie współpracował z organem prowadzącym w żadnej sprawie, obejmujący swoim działaniem pracodawców wskazanych w piśmie i uchwale tj. przedszkole i zespół szkół. Związek słusznie wskazał, że reprezentuje pracowników dwóch placówek oświatowych, nie zaś cały organ prowadzący. Uczynił to z oczywistych względów Wójt nie jest bowiem zakładem pracy - gdyż nie posiada on statusu pracodawcy w stosunku do pracowników placówek oświatowych. W konsekwencji tak sformułowanych przepisów u.z.z. kasator stwierdził, iż Wójt Gminy [...] nie był zobowiązany do współdziałania z WZZ "[...]" przy powoływaniu składu przedmiotowej komisji konkursowej.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej skład komisji konkursowej został powołany zgodnie z art. 36a ust 6 u.s.o. Nie zgodził się z argumentacją WSA w Bydgoszczy, że w zaskarżonym zarządzeniu bezzasadnie pominięto przedstawiciela skarżącej, w związku z czym akt ten został wydany z naruszeniem art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. c u.s.o., a w konsekwencji stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia w całości przez Sąd I instancji. Przyjęcie argumentacji WSA wykluczających, możliwość ograniczania udziału przedstawicieli organizacji związkowych tylko do tych organizacji, które działają na terenie placówki, bądź też takich, do których przynależą pracownicy reprezentujący wszystkie grupy zawodowe u danego pracodawcy prowadzi do absurdalnych wniosków, iż każda organizacja związkowa działająca na terenie Gminy [...], bez względu na to, czy zrzesza kogokolwiek, ma uprawnienie do udziału w składzie komisji konkursowej w każdej placówce oświatowej, bez względu na to, czy uprzednio zgłosiła chęć reprezentowania pracowników danej jednostki.

Bezspornym w sprawie jest fakt, iż WZZ "[...]" poinformowała Wójta Gminy o tym, iż zrzesza pracowników oświaty i wychowania zatrudnionych w Przedszkolu Gminnym "[...]" i w Zespole Szkół w [...]. Niezrozumiałe jest jednak, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że skoro w tym samym dniu Prezydium Komisji Międzyzakładowej podejmuje uchwałę nr [...] o powstaniu koła międzyszkolnego wpisanego do rejestru pod numerem ewidencyjnym 1.1.141, nie dołącza treści uchwały do pisma skierowanego do Wójta (o istnieniu uchwały władze gminy dowiadują się dopiero w momencie złożenia skargi przez WZZ "[...]" do WSA).

Zgodnie ze Statutem WZZ "[...]", związek jest zorganizowany na zasadzie terytorialnej, podstawową jednostką związku jest organizacja międzyzakładowa (zakładowa), co do zasady powstająca na szczeblu powiatu. Prawdopodobnie taką organizacją jest Komisja Międzyzakładowa WZZ "[...]" w [...]. Powstanie podstawowej jednostki organizacyjnej na szczeblu gminy lub innych wymaga odrębnej zgody zarządu wojewódzkiego związku (§ 20-21 Statutu). Należy jednak odróżnić organizację międzyzakładową od koła międzyszkolnego. Statut WZZ "[...]" jasno stanowi, iż koła są niższymi strukturami organizacyjnymi, nie posiadającymi osobowości prawnej i pełniącymi funkcję pomocniczą. Samo utworzenie koła wymaga jedynie uchwały właściwej komisji międzyzakładowej (§ 21 statutu). Natomiast tworzenie, łączenie, podział i rozwiązywanie komisji międzyzakładowej, w tym prowadzenie rejestru organizacji międzyzakładowej należy do kompetencji zarządu wojewódzkiego (§ 51 statutu). Skarżący kasacyjnie wniósł o przedłożenie wypisu z rejestru organizacji międzyzakładowych WZZ "[...]", dotyczącego wskazania pracodawców objętych zakresem działania Komisji Międzyzakładowej w [...] i uchwały zarządu z dnia [...] stycznia 2015 r., w zakresie objęcia zasięgiem związku nowych pracodawców. W dniu [...] stycznia 2015 r. powstaje bowiem nowe koło międzyszkolne, obejmujące nowych pracodawców, działające na terenie gminy, która dotychczas nie była objęta zasięgiem działania związku. Nowy związek bezpodstawnie rozszerza zasięg swojego działania na całą Gminę [...], na wszystkie szkoły i placówki działające na jej terenie. Jednakże do dnia dzisiejszego związek nie poinformował żadnej z pozostałych szkół, iż obejmuje ją zakresem swojego działania. Natomiast zakład pracy powinien wiedzieć, które związki zawodowe mają uprawnienia zakładowej (międzyzakładowej) organizacji związkowej, tzn. z którymi organizacjami zakładowymi (międzyzakładowymi) pracodawca ma obowiązek współdziałania w indywidualnych jak i zbiorowych interesach pracowników. Jeśli organizacja międzyzakładowa działa u danego pracodawcy obowiązana jest zgodnie z art. 251 ust. 2 u.z.z. przedstawiać pracodawcy informację o łącznej liczbie członków tej organizacji, w tym o liczbie zrzeszanych pracowników. Warunkiem konstytutywnym obowiązywania statusu zakładowej organizacji związkowej (w tym jej uprawnień) jest przedkładanie pracodawcy informacji o liczbie zrzeszonych pracowników. Jeżeli związek zawodowy nie przedłoży takiej informacji pracodawcy, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem SN pracodawca ma prawo uznać, że organizacja związkowa utraciła uprawnienia do uznawania jej za zakładową organizację związkową. Nieprzedstawienie kwartalnej informacji o liczbie członków powoduje, że organizacji związkowej nie przysługują uprawnienia ustawowe, a pracodawca jest zwolniony z obowiązku współdziałania z taką organizacją. Dotyczy to także uprawnień indywidualnych przysługujących działaczom związkowym, w tym szczególnej ochrony zatrudnienia. Jeżeli organizacja związkowa nie przekazała informacji o liczbie członków, pracodawca nie ma obowiązku pytania jej o zgodę na rozwiązanie umowy z działaczem związkowym (wyrok Sądu Najwyższego 25 sierpnia 2015r., II PK 214/14).

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 34 ust. 1 u.z.z. poprzez przyjęcie, że wysłanie ogólnego pisma do organu prowadzącego o zrzeszeniu pracowników enumeratywnie wymienionych w piśmie szkół stanowi podstawę poszerzenia działania związku na wszystkie szkoły i placówki na danym terenie. Co więcej, przyjęcie, że WZZ "[...]" stanowi organizację międzyzakładową obejmującą zakresem działania wszystkie placówki z terenu gminy [...], bez sprawdzenia czy organizacja ta spełniła przesłanki wynikające z przepisów u.z.z. względem wszystkich pracodawców świadczy o dowolnej interpretacji obowiązujących w tym zakresie przepisów, tym bardziej, iż w niniejszej sprawie jednoznacznie wypowiedział się wcześniej nadzór prawny wojewody. Zdaniem skarżącego w niniejszym piśmie brak było podstaw prawnych do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonego zarządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej wskazał na błędną wykładnię art. 36a ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 2004, poz. 2572 ze zm.), dalej u.s.o., poprzez uznanie, że WZZ "[...]" na dzień ogłoszenia konkursu na dyrektora szkoły była międzyzakładową organizacją związkową Szkoły Podstawowej w [...] i tym samym jej przedstawiciel powinien być obligatoryjnie powołany w skład komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.), dalej u.z.z., poprzez uznanie, że koło międzyszkolne WZZ "[...]" zrzeszające pracowników przedszkola i zespołu szkół, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...], stanowi organizację międzyzakładową posiadającą na dzień ogłoszenia przedmiotowego konkursu status zakładowej organizacji związkowej obejmującej wszystkie szkoły i placówki oświatowe na terenie Gminy [...].

Powyższe zarzuty są uzasadnione.

W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku zasadnie podniesiono, że art. 36a ust. 6 u.s.o. określa w sposób wyczerpujący skład komisji konkursowej, wskazując (art. 36a ust. 6 pkt 3c), że w jej składzie powinno się znaleźć po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych. Jednakże, w przekonaniu składu orzekającego NSA, jeżeli w szkole lub innej placówce nie działa zakładowa organizacja związkowa określonego związku zawodowego, związek ten nie będzie mógł skorzystać z prawa delegowania swojego przedstawiciela do komisji konkursowej. Nie ulega wątpliwości, że zakładowa organizacja związkowa to taka organizacja, której przedstawiciele są zatrudnieni u pracodawcy. Aspekt zatrudnienia powinien być zatem brany pod uwagę również przy międzyzakładowej organizacji związkowej, co powinno mieć miejsce w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 34 ust 1 u.z.z. przepisy art. 251 i 331 tej ustawy stosuje się do międzyzakładowej organizacji związkowej obejmującej swym działaniem pracodawcę. Przepis art. 251 ust. 1 u.z.z. stanowi natomiast, że uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków będących: 1) pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji albo 2) funkcjonariuszami, o których mowa w art. 2 ust. 6, pełniącymi służbę w jednostce objętej działaniem tej organizacji. Przy czym przy ustalaniu liczby członków, o której mowa w art. 251 ust. 1, w odniesieniu do międzyzakładowej organizacji związkowej, uwzględnia się liczbę członków międzyzakładowej organizacji związkowej zatrudnionych u wszystkich pracodawców objętych działaniem tej organizacji (art. 34 ust. 2 u.z.z.). Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że żaden z nauczycieli zatrudnionych w placówce oświatowej Szkole Podstawowej w [...] nie był w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia członkiem WZZ "[...]" z siedzibą w [...].

Należy mieć także na względzie, że na mocy art. 251 ust. 2 u.z.z. w zw. z art. 34 ust. 2 u.z.z. również międzyzakładowa organizacja związkowa ma obowiązek przedstawiać co kwartał – według stanu na ostatni dzień kwartału – w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po tym kwartale, pracodawcy albo dowódcy jednostki, o której mowa w ust. 1 pkt. 2, informację o łącznej liczbie członków tej organizacji, w tym o liczbie członków, o których mowa w ust. 1.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopełnienie powyższego wymogu przez organizację związkową zwalnia organ prowadzący szkołę lub placówkę z obowiązku powołania przedstawiciela takiej międzyzakładowej organizacji związkowej do składu komisji konkursowej, ponieważ to na organizacji związkowej spoczywa ciężar wykazania, że spełnia kryteria pozwalające na powołanie jej przedstawiciela do komisji konkursowej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1426/15 dostępne orzeczenia/nsa/gov.pl).

Przyjęcie, że do składu komisji powoływany jest przedstawiciel każdej organizacji związkowej z danego terenu, nie mającej swoich przedstawicieli zatrudnionych u danego pracodawcy jest wykładnią zbyt szeroką i w przekonaniu NSA niezgodną z intencją art. 36a ust. 6 pkt. 3 u.s.o. Gdyby ustawodawca chciał wskazać na wszystkie związki zawodowe, które obejmują terytorialnie swoim działaniem daną szkolę lub placówkę, a nie mają wśród pracowników swoich przedstawicieli, to nie użyłby pojęcia "zakładowej organizacji związkowej". Ustawodawca bowiem wskazałby wprost, iż chodzi o organizacje związków zawodowych obejmujące swoim działaniem szkołę lub placówkę (por. wyrok NSA OZ w Krakowie z 23 kwietnia 2002 r., II SA/Kr 194/02).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i uchylił kontrolowany wyrok WSA w Bydgoszczy. Jednocześnie uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, stosownie do art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę WZZ "[...]" z siedzibą w [...].

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.