Wyrok NSA, sygn. akt II SA 739/94
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1994-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Teza: Przystąpienie gminy do spółki, której podstawowym celem jest działalność komercyjna, wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej dozwolone przez art. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/.

TEZY

Przystąpienie gminy do spółki, której podstawowym celem jest działalność komercyjna, wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej dozwolone przez art. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/.


UZASADNIENIE

Wojewoda S. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w K. z dnia 7 lutego 1994 r. w sprawie przystąpienia do spółki.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w dniu 7 lutego 1994 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do spółki i uchwałę tę doręczyła organowi nadzoru w dniu 15 lutego 1994 r. W treści uchwały Rada wyraziła zgodę na przystąpienie do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością o kapitale zakładowym 600 mln zł i określiła udział gminy w spółce na 300 mln zł.

Zasady funkcjonowania spółki określiła proponowana umowa spółki oraz dokument pn. "Założenia organizacyjno-ekonomiczne spółki z o.o.". Według umowy spółki wspólnikami mającymi po 50 procent udziałów byłaby Gmina oraz Przedsiębiorstwo Przemysłu Zbożowo-Młynarskiego.

W par. 7 umowy określono, iż przedmiotem przedsiębiorstwa spółki jest prowadzenie działalności wytwórczej, usługowej, handlowej, a w szczególności skup i przechowywanie produktów rolnych, ogrodniczych, sadowniczych i handlowych, przetwórstwo rolno-spożywcze, handel węglem, nawozami, środkami ochrony roślin, częściami zamiennymi i innymi towarami przemysłowymi i spożywczymi, usługi transportowe i inne.

Utworzenie przez Gminę spółki z o.o. o takim zakresie działania stoi w sprzeczności z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Przepis ten stanowi, że gmina oraz inna komunalna osoba prawna nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Charakter użyteczności publicznej mają zadania służące zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określone w art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym, obejmujące szereg dziedzin związanych z funkcjonowaniem gminy. Celem takiej regulacji jest po pierwsze - dążenie do skoncentrowania działalności gminy na jej zadaniach ustawowych, a po drugie - ochrona rynku przed zajęciem przez gminę pozycji monopolistycznej, zwłaszcza w odniesieniu do produktów sektora prywatnego.

Działalność spółki, szczególnie w dziedzinach określonych w par. 7 pkt 3 i 4 umowy ma charakter typowo komercyjny, nastawiony przede wszystkim na osiąganie zysku.

Działalność spółki może w znacznym stopniu ograniczyć funkcjonowanie innych, niezależnych od gminy podmiotów gospodarczych i przy wykorzystaniu przez gminę swojej uprzywilejowanej pozycji wpłynąć na zahamowanie rozwoju przedsiębiorczości na tym terenie. Wątpliwości co do zgodności z prawem przedmiotowej uchwały pojawiły się w samej Radzie, skoro jeden z radnych, przeciwnych jej uchwaleniu, zgłosił protest, wskazując na sprzeczność uchwały z prawem.

Ponieważ od momentu doręczenia uchwały organowi nadzoru upłynęło 30 dni i niemożliwe stało się stwierdzenie nieważności uchwały w trybie art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, wniesienie skargi wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania jest uzasadnione, stwierdził Wojewoda.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wnosiła o oddalenie skargi.

Zdaniem Rady Gminy wstąpienie do spółki nie narusza przepisów art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, bowiem spółka prawa handlowego stanowi zupełnie inną osobę prawną niż jest nią gmina.

Osobowość prawna gminy wynika z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, natomiast osobowość prawną spółka nabywa przez zarejestrowanie w rejestrze handlowym /art. 171 par. 1 kodeksu handlowego/.

Nietrafny jest również zarzut zajęcia przez gminę pozycji monopolistycznej w zakresie działalności gospodarczej określonej w projekcie umowy spółki.

Protest zgłoszony przez jednego z radnych jest w istocie protestem jednego z producentów rolnych z terenu gminy, działającego na dużą skalę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga wniesiona przez Wojewodę jest w pełni zasadna.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gmin.

Przepis ten zawiera przykładowe wyliczenie tych zadań w 16 punktach, zaliczając do nich sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska, gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, lokalnego transportu zbiorowego, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, oświaty i kultury i innych. Są to zadania o charakterze użyteczności publicznej.

Ustawodawca w art. 9 ust. 2 cyt. ustawy zakazał natomiast wyraźnie gminom oraz innym komunalnym osobom prawnym prowadzenia działalności gospodarczej, wykraczającej poza zadanie o charakterze użyteczności publicznej.

Z par. 7 przygotowanej umowy spółki z o.o. wynika, że przedmiotem przedsiębiorstwa spółki jest prowadzenie działalności wytwórczej, usługowej i handlowej, a w szczególności skup i przechowywanie produktów rolnych, ogrodniczych, sadowniczych i hodowlanych, przetwórstwo rolno-spożywcze, handel węglem, nawozami, środkami ochrony roślin, częściami zamiennymi i innymi towarami przemysłowymi oraz spożywczymi, usługi transportowe i inne.

Trafnie podnosi Wojewoda, że jest to bardzo szeroka działalność gospodarcza o charakterze komercyjnym, wykraczająca poza zadania o charakterze działalności publicznej i wyraźnie zakazana przez art. 9 ust. 2 ustawy.

Celem takiej regulacji ustawowej było dążenie do skoncentrowania działalności gminy na zadaniach użyteczności publicznej, służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej /art. 7/.

Podzielając argumentację zawartą w skardze wojewody Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 91 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.