Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 481/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 2 poz 15
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami
article: par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 69 poz 622
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do  kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie i psychologiczne 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] kwietnia 2008 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.-


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. uchylił postanowienie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w S. w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego skierowania na badania lekarskie i psychologiczne, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wydanie jednego postanowienia, w którym rozstrzygnięto dwie odrębne sprawy.

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniu [...] marca 2007 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. na podstawie art. 182 kpa złożył wniosek o wszczęcie przez Komendanta Miejskiego Policji w S. postępowania z urzędu w przedmiocie skierowania M. M. na badania psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami z uwagi na kierowanie w dniu [...] marca 2008 r. pojazdem w stanie nietrzeźwości. W złożonym wniosku Prokurator wniósł o doręczenie mu wydanej decyzji, zaznaczając, iż zasadnym jest wydanie skierowania w terminie 30 dni od daty zdarzenia.

W dniu [...] kwietnia 2008 r. Kierownik Posterunku Policji w F. działający z upoważnienia Komendanta Miejskiego Policji w S. zawiesił postępowania w sprawie skierowania M. M. na badania lekarskie i psychologiczne. Jako uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż wydanie decyzji kierującej stronę na badania lekarskie i psychologiczne zależy od uprzedniego prawomocnego zakończenia sprawy w sądzie - art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Prokuratora Rejonowego w S., który zarzucił mu obrazę prawa materialnego (art. 122 ust. 1 pkt 3b

i art. 124 ust. 1 pkt 2a ustawy prawo o ruchu drogowym oraz odpowiednio § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r.) poprzez nie wydanie decyzji

o skierowaniu lub braku podstaw do skierowania M. M. na badania psychologiczne i lekarskie w terminie 30 dni od dnia, w którym kierował pojazdem

w stanie nietrzeźwości. Dodatkowo wskazano na brak podstawy prawnej, aby

w sprawie mówić o zagadnieniu wstępnym wymagającym wcześniejszego rozstrzygnięcia, a związanego z koniecznością wydania wyroku skazującego.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia

i umorzenie prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Komendant Wojewódzki Policji

w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na wydanie jednego postanowienia, w którym rozstrzygnięto dwie odrębne sprawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż podstawą przeprowadzenia badań psychologicznych jest art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.) który stanowi,

iż "badaniu psychologicznemu przeprowadzonemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega (...) kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli (...) kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu(...) oraz w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. z 2005 r. nr 69, poz. 622)

w myśl którego powyższe skierowanie wydaje się "w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości".

Powyższe przepisy zobowiązują Komendanta Miejskiego Policji w S. do obligatoryjnego skierowania M. M. na przedmiotowe badania, jednakże przy zachowaniu kompetencji, zadań i trybu postępowania określonych w normach prawnych. Organ nie może tych granic przekraczać a zwłaszcza obowiązany jest postępować zgodnie z aktem prawnym najwyższej rangi, tj. Konstytucją RP. Zgodnie zaś z art. 42 ust. 3 Konstytucji "każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu". Tak, więc nie można podzielić poglądu prezentowanego przez Prokuratora w kwestii uznania, iż to sam moment ujawnienia faktu kierowania pojazdem silnikowym w stanie nietrzeźwości jest sytuacją obligującą komendanta do wydania decyzji administracyjnej kierującej stronę na badania. Ustawa zasadnicza w cytowanym wyżej artykule mówi wprost, że dla potwierdzenia danego zdarzenia ujawnionego przez organy ścigania - uznanego przez nie za czyn karalny - niezbędny jest wyrok - orzeczenie sądowe, które co prawda mają charakter deklaratoryjny - potwierdzający fakt, że oskarżony popełnił zarzucany mu czyn, jednakże niezbędny. Tak, więc zachowanie się sprawcy, w tym poddanie się badaniu na zawartość alkoholu w organizmie czy złożenie wyjaśnień,

w których to przyznaje się do winy nie jest wystarczające, aby w drodze decyzji można było nałożyć na niego jakikolwiek obowiązek, a niewątpliwie skierowanie na badania jest taką sytuacją. Nie można pominąć również kosztów, jakie poniesie skierowany w trakcie badań, które w efekcie mogą okazać się zbędne. W związku tym biorąc - pod uwagę, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wyłoniło się zagadnienie prawne o charakterze materialnym dla rozstrzygnięcia, którego właściwym jest sąd a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji, Komendant Miejski Policji w S. podjął słuszną decyzję o zawieszeniu postępowania w konkretnej sprawie do momentu wydania prawomocnego orzeczenia sądowego, w którym to zostanie potwierdzone zdarzenie ujawnione przez policję. To właśnie orzeczenie sądowe uznające winę M. M. za sprawcę zarzucanego mu czynu z art. 178 a § 1 kk pozwoli Komendantowi Miejskiemu Policji w S. na zakończenie prowadzonego postępowania, a tym samym nałożenie na w/w obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu, co będzie w zgodzie z przepisami cytowanych wyżej przepisów oraz wypełnieniem obowiązków wynikających również z art. 7, 8 i 77 kpa.

Dodatkowo organ podkreślił, iż dla całkowitego wyjaśnienia przedmiotowego zagadnienia dotyczącego przekroczenia przy skierowaniu na badania psychologiczne czy lekarskie trzydziestodniowego terminu zasadnym jest wyjaśnienie charakteru prawnego terminu, o jakim mowa w powołanym przepisie. Nauka prawa wprowadza podział terminów na materialne i procesowe między innymi opierając go na kryterium zamieszczenia normy prawnej wyznaczającej termin

w ustawie materialnej lub w ustawie procesowej. Ze względu jednak na fakt, że ustawodawca nie przestrzega w systemie prawnym rozdziału regulacji prawnej materialnej i regulacji procesowej, nie jest to wystarczające kryterium dla rozróżnienia tych terminów. W doktrynie przyjmuje się, że terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu

w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio

z mocy prawa. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialno - prawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw. Jedynie w przypadku terminów procesowych możliwe jest uchronienie się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej poprzez wniosek o jego przywrócenie. Wśród terminów procesowych wyróżnia się z kolei między innymi terminy dokonania czynności procesowych przez organ administracji publicznej, do których należą na przykład terminy załatwienia sprawy administracyjnej.

Odnosząc się do przedmiotowego zagadnienia należy stwierdzić, że termin określony w rozporządzeniu ma charakter terminu procesowego wyznaczonego dla organu, a skutki uchybienia tego terminu nie zostały wskazane w przepisach ustanawiających ten termin. O takiej kwalifikacji tego terminu przesądzają istotne argumenty.

Organ wskazał, iż rozporządzenie w sprawie badań psychologicznych

i lekarskich wprowadzające ten termin, zostało wydane przez Ministra Zdrowia na podstawie delegacji zawartej w art. 123 i 125 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tymi przepisami minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu (...), uwzględniając zróżnicowanie wymagania zdrowotne oraz konieczność przyjęcia obiektywnych i niezbędnych kryteriów oceny stanu zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: szczegółowe warunki i tryb kierowania na badania lekarskie

i psychologiczne. Z treści tej delegacji wynika charakter terminów ustanowionych

w rozporządzeniu wykonawczym, o czym przekonują dwa argumenty. Po pierwsze delegacja ta dotyczy określenia trybu, a więc procedury kierowania osób na badania. Po drugie natomiast przez brak w niej wskazania materialno - prawnych skutków uchybienia tego terminu, przesądza dodatkowo o procesowym i instrukcyjnym charakterze tego terminu. Terminy materialno - prawne wywołujące skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, muszą mieć bowiem wyraźne ustawowe umocowanie. Nie mogą natomiast, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, być ustanawiane w rozporządzeniu, tj. akcie prawnym niższego rzędu, który ma jedynie charakter wykonawczy.

Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę, iż określenie 30-dniowego terminu nie może pozbawiać sensu ustawowego nakazu kierowania na badania psychologiczne czy lekarskie osób, które kierowały pojazdem w stanie nietrzeźwości oraz celu tego skierowania, którym jest sprawdzenie czy osoba, która wykazała lekceważenie zasad ruchu drogowego i brak poszanowania dla innych uczestników tego ruchu ma konieczne predyspozycje do prowadzenia pojazdów silnikowych. Celem ustanowienia tego terminu jest natomiast maksymalne zbliżenie momentu przeprowadzenia badania do daty zdarzenia wywołującego potrzebę takiego badania, gdyż ułatwia to ocenę, czy istnieją przeciwwskazania do kierowania pojazdem. Z powyższych rozważań wynika, że 30 - dniowy termin, o jakim mowa

w rozporządzeniach Ministra Zdrowia regulujących to zagadnienie, nie jest terminem

z zakresu prawa materialnego i nie ma charakteru terminu gwarancyjnego dla strony, ani też terminu zawitego, którego przekroczenie powodowałoby bezwzględną bezskuteczność (niedopuszczalność lub nieważność) czynności podjętych przez organ administracji publicznej. Termin ten ma natomiast charakter terminu procesowego i zarazem instrukcyjnego ustanowionego dla organu oraz zmierza do przyspieszenia biegu postępowania administracyjnego. Jego przekroczenie nie może stanowić podstawy zarzutu wadliwości samej decyzji, ani też praw lub obowiązków,

o których w niej rozstrzygnięto. Powyższe stanowisko prezentowane jest również przez Komendanta Głównego Policji w pismach interpretujących tą tematykę oraz literaturze zajmującej się tą problematyką.

Odnośnie wydania jednego postanowienia zwieszającego dwa odrębne postępowania stwierdzono, iż taki sposób postępowania jest niedopuszczalny. Badania lekarskie i psychologiczne zgodnie z przepisami kpa winny być prowadzone w dwóch odrębnych postępowaniach a w związku z tym w sytuacji gdy zaistniała okoliczność aby postępowania zawiesić należało wydąć dwa odrębne postanowienia, czego organ l instancji zaniechał.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w B., Prokurator Rejonowy w S. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu:

1) obrazę prawa materialnego:

- art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonującymi pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) poprzez nie wydanie decyzji o skierowaniu lub braku podstaw do skierowania M. M. na badania psychologiczne w terminie 30 dni od dnia, w którym w/w kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości,

- art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15) poprzez nie wydanie decyzji o skierowaniu lub braku podstaw do skierowania M. M. na badania psychologiczne

w terminie 30 dni od dnia, w którym w/w kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości,

2) naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 97 § 1 pkt 4 kpa w związku z zawieszeniem wobec M. M. postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie i psychologiczne

w związku ze stwierdzeniem, iż rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji

w przedmiotowej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, tj. wydania wyroku skazującego za popełnienie czynu z art. 178a § 1 kk uprawniającego następnie do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej,

- art. 103 kpa w związku z zawieszeniem postępowania po tym, jak stało się one bezprzedmiotowe z uwagi na upływ 30 – dniowego terminu przewidzianego dla przeprowadzenia postępowań o skierowanie na badanie lekarski i psychologiczne.

Podnosząc powyższe zarzuty i rozbudowując w uzasadnieniu skargi argumentację, skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, iż skarga Prokuratura w zaistniałych okolicznościach jest co najmniej przedwczesna. Generalną bowiem przyczyną uchylenia postanowienia organu I instancji było stwierdzenie uchybienia formalnego, tj. roztsrzygnięcie jednym postanowieniem o zawieszeniu postępowania administracyjnego w dwóch odrębnych sprawach. Stąd skoro w tym przypadku winny funkcjonować dwa odrębne tego typu orzeczenia, brak było możliwości umorzenia postępowania w zakresie wydanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające jego wydanie postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2008 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i zobowiązywało sąd do uchylenia obydwu rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie nie pierwszy plan wysuwa się kwestia prawidłowej interpretacji przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15 ze zm.) - powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 7 stycznia 2004 r. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców

i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonującymi pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 ze zm.) - powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 1 kwietnia 2005 r. Stosownie do treści przywołanych przepisów kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 124 ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) - powoływanej dalej jako prawo o ruchu drogowym, decyzję o skierowaniu na badanie lekarskie i psychologiczne wydaje komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy, albo od dnia w którym kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości lub po użyciu środka działającego podobnie do alkoholu. Różnica zdań pomiędzy skarżącym a organem dotyczyła zawartego w tym przepisie sformułowania "w terminie nie dłuższym niż 30 dni". W cenie organu wskazany termin ma charakter instrukcyjny i jego przekroczenie nie stanowi przeszkody do wydania skierowania. Odmiennie argumentował skarżący, którego zdaniem termin ten jest nieprzekraczalny i po jego upływie przedmiotowe skierowanie na badanie lekarskie i psychologiczne jest niemożliwe.

Celem wszechstronnego wyjaśnienia stanowiska Sądu w sprawie niniejszej, rozważania dotyczące charakteru w/w terminu należy rozpocząć od ogólnych uwag na temat regulacji dotyczących zasad i trybu weryfikowania ogólnego stanu zdrowia oraz psychofizycznej i intelektualnej sprawności osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami. Regulacje te znajdują się w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz we wskazanych wyżej rozporządzeniach Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. i z dnia 1 kwietnia 2005 r.

Analiza przepisów wymienionych aktów prawnych prowadzi do wniosku, iż najszersze uprawnienia w zakresie kierowania prowadzących pojazdy mechaniczne na badania sprawdzające ich stan zdrowia zostały przyznane staroście. Zgodnie

z przepisem art. 122 ust. 1 pkt 4 prawo o ruchu drogowym, to starosta kieruje na badania lekarskie osobę, której stan zdrowia budzi uzasadnione zastrzeżenia

i - według § 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. - czyni to na wniosek organu kontroli ruchu drogowego, który powziął zastrzeżenia w tym zakresie w trakcie wykonywania czynności służbowych i zwrócił się na podstawie art. 129 ust. 2 pkt 13 prawo o ruchu drogowym z inicjatywą oceny stanu zdrowia kierującego pojazdem. Bardziej ogólną regulację w tym przedmiocie zawiera przepis § 2 ust. 5 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r., zgodnie z którym starosta może również skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację

o zastrzeżeniach w jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów.

Podkreślić trzeba, iż skierowanie przez starostę na badania lekarskie

w jednym z w/w trybów może wywołać konieczność poddania się przez kierującego badaniu psychologicznemu, o ile taką potrzebę stwierdzi lekarz prowadzący badanie (art. 124 ust. 1 pkt 4 prawo o ruchu drogowym).

Z kolei tryb kierowania na badania lekarskie lub psychologiczne w stosunku do kierowców uczestniczących w ruchu w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka działającego podobnie do alkoholu został uregulowany w przepisach art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 124 ust. 1 pkt 2 prawo o ruchu drogowym oraz odpowiadającym im przepisach § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. i § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r. Stosownie do tej regulacji badaniu lekarskiemu i psychologicznemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega w/w kierujący skierowany na badanie przez organ kontroli ruchu drogowego (odpowiedniego komendanta policji) w terminie "nie dłuższym niż 30 dni" od dnia,

w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające skierowanie.

Z treści przytoczonych regulacji wynika, iż o ile staroście przyznano szerokie uprawnienia w zakresie kontroli stanu zdrowia kierowców, o tyle organy kontroli ruchu drogowego posiadają te uprawnienia tylko w ściśle określonych sytuacjach - gdy podczas lub przy okazji wykonywanych czynności służbowych stwierdzą, iż kierowca znajduje się w stanie nietrzeźwości lub prowadzi pojazd pod wpływem środków działających podobnie do alkoholu. Ich kompetencja do wydania skierowania na badania lekarskie lub psychologiczne została zatem ograniczona wyłącznie do w/w sytuacji pozostających w związku z kontrolą konkretnego kierowcy w określonym czasie i miejscu. Miało to zapewne wpływ na zakreślenie przez ustawodawcę terminu, w jakim to skierowanie powinno zostać wydane – "nie dłuższym niż 30 dni" od dnia zdarzenia, gwarantującym związek czasowy

z bezprawnym zachowaniem kierowcy.

Powyższe wnioski nie mogą zostać pominięte przy ocenie charakteru trzydziestodniowego terminu skierowania na badanie, która ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia, jakie skutki powstają dla kierowcy w wypadku niezachowania tego terminu przez właściwy organ kontroli ruchu drogowego.

Z punktu widzenia zatrzymanego przez policję kierowcy prowadzącego pojazd

w stanie nietrzeźwości (lub pod wpływem innego środka), niezwykle istotne jest, czy pomimo skierowania go na badania psychologiczne (lekarskie) po upływie 30 dni od dnia zdarzenia (wypadku) nadal ma obowiązek poddać się tym badaniom. Zgodnie bowiem z przepisem art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) prawo o ruchu drogowym

w wypadku niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5 (lit. b) tej ustawy lub badaniu psychologicznemu w trybie określonym w art. 124 ust. 1 pkt 2 lub 3 (lit. c) starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym.

Pomimo, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w tym temacie nie jest zbyt obszerne, można zaobserwować dwa odmienne stanowiska. Według jednego z nich termin wskazany zarówno w § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r., jak

i w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r. ma charakter instrukcyjny

i jego przekroczenie nie powoduje nieważności skierowania, a kierowca ma obowiązek poddać się badaniu (lekarskiemu czy psychologicznemu) z wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami nawet, jeśli skierowanie otrzymał po znacznym upływie czasu od zdarzenia stanowiącego jego podstawę (vide wyrok NSA z dnia

03 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 197/07, nie publ. oraz wyrok WSA

w Kielcach z dnia 31 października 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 343/07, nie publ.). Natomiast według stanowiska drugiego jest to termin prawa materialnego

i skierowanie kierowcy na badanie po upływie 30 dni od zdarzenia usuwa możliwość decydowania przez starostę o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym (vide wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 332/06, Lex nr 319147).

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela drugie z zaprezentowanych wyżej stanowisk, iż zawarte w rozporządzeniach z dnia 7 stycznia 2004 r. i 1 kwietnia 2005 r. sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" oznacza, iż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organów policji do wystawienia skierowania na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 3 i na badania psychologiczne w trybie art. 124 ust. 1 pkt 2 pr. o ruchu drogowym, zatem jest to termin prawa materialnego.

Niewątpliwie jak słusznie zauważył organ odwoławczy podstawowym podziałem terminów jest podział na terminy materialne i procesowe. W doktrynie wskazuje się jednakże, iż zakwalifikowanie określonego terminu do jednego z w/w rodzajów nie może następować na podstawie kryterium zamieszczenia normy prawnej w ustawie materialnej czy procesowej, albowiem rozdział ten w polskim ustawodawstwie nie jest przestrzegany. Podkreśla się natomiast, iż wyłącznie miarodajnym kryterium dla tego rozróżnienia jest skutek prawny powstający w wyniku uchybienia jednemu z nich. Upływ terminu materialnoprawnego powoduje bowiem utratę lub ograniczenie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego, a więc praw mających charakter materialnoprawny. Uchybienie terminowi procesowemu z kolei wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej w postaci bezskuteczności czynności procesowej (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, wydanie 8, str. 327,328). Przykładowo za terminy materialnoprawne, skierowane do organu administracji publicznej, zamieszczone w ustawie procesowej uznaje się np. terminy wyznaczające dopuszczalną długość okresu, po którym nie jest możliwe uchylenie ostatecznej decyzji w trybie wznowienia postępowania (nie później niż 10 lat od ogłoszenia decyzji - art. 146 § 1 Kpa) czy w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 Kpa) – vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks ...", s. 332. Przykładem innego terminu materialnoprawnego jest przepis art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) ustanawiający nieprzekraczalny termin - do 31 grudnia 1999 r. - złożenia wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich z tej ustawy, który jest nieprzywracalny i po upływie którego uprawnienia wynikające ze statusu kombatanta nie mogły być przyznawane. Taką jednolitą wykładnię w/w przepisu prezentuje orzecznictwo (vide wyroki NSA z dnia 20 lutego 2002 r. w sprawie sygn. akt V SA 1618/01, Lex nr 121932 czy z dnia 7 września 2001 r. w sprawie sygn. akt V SA 219/01, Lex nr 50159).

Reasumując powyższe stwierdzić zatem należy, iż ustanowienie przez ustawodawcę określonego terminu jako materialnoprawnego ma na celu ukształtowanie w określonym czasie pewnej konkretnej sytuacji prawnej, której po jego upływie nie będzie można zmienić. Terminy materialnoprawne ustanawiane są zatem dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych i ta wskazówka ma niezwykle istotne znaczenie przy określeniu charakteru konkretnego terminu.

W ocenie Sądu w sprawie niniejszej wszystkie opisane powyżej cechy posiada termin skierowania na badania lekarskie i psychologiczne ustalony

w rozporządzeniach z dnia 7 stycznia 2004 r. i 1 kwietnia 2005 r., jako "nie dłuższy niż 30 dni". Jego zachowanie lub nie, w sposób bezpośredni wpływa bowiem na sytuację materialnoprawną kierowcy.

Nie można zatem zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną w wyroku WSA w Kielcach z dnia 31 października 2007 r., iż termin ten ma znaczenie jedynie porządkujące, ponieważ dotyczy trybu (procedury) kierowania na badania, co nadaje mu charakter procesowy (instrukcyjny), jak również, że nie wskazano w nim materialnoprawnych skutków jego uchybienia.

Istota i sens poddania określonego kierowcy prowadzącego pojazd w stanie nietrzeźwości (lub po wpływem innego środka działającego podobnie do alkoholu) badaniom czy to lekarskim, czy psychologicznym polega na uzyskaniu aktualnych wyników tych badań, co jest możliwe tylko i wyłącznie przy takim sprawdzeniu jego predyspozycji psychofizycznych, które jest jak najmniej oddalone w czasie od daty zdarzenia. Cel ten może być osiągnięty tylko diagnozą przeprowadzoną "na bieżąco", (służy temu również wyznaczenie takiego samego, krótkiego terminu - 30 dni od daty otrzymania skierowania - zgłoszenia się na badanie przez kierowcę (§ 2 ust. 10 rozporządzenia z 1 kwietnia 2005 r.). Termin z § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia

1 kwietnia 2005 r. i z § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. nie porządkuje zatem postępowania w ścisłym tego słowa znaczeniu, albowiem

w przedmiocie skierowania na badania lekarskie żadne postępowanie wówczas jeszcze się nie toczy (zainicjuje je dopiero skierowanie), ale wprowadza okresowe upoważnienie dla organów kontroli ruchu drogowego do wydawania skierowania na badania lekarskie czy psychologiczne. Upoważnienie to po trzydziestu dniach wygasa, albowiem z upływem czasu odpada sens przeprowadzania przedmiotowych badań. Niepoddanie się zatem przez kierowcę badaniom lekarskim lub psychologicznym, na które został skierowany z uchybieniem owego trzydziestodniowego terminu nie powinno zatem wywoływać negatywnych dla niego skutków, w szczególności uniemożliwia cofnięcie przez starostę uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) prawo o ruchu drogowym. Cofnięcie uprawnienia może bowiem nastąpić tylko i wyłącznie wówczas, gdy warunki i tryb kierowania na badania określone w rozporządzeniach wykonawczych zostaną zachowane. Podzielić zatem należy stanowisko wyrażone

w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., iż dla zastosowania przepisu art. 140 prawo o ruchu drogowym, a więc dla zagwarantowania kierowcy stabilności jego sytuacji prawnej, nie jest obojętne terminowe skorzystanie przez policję z w/w upoważnienia.

Przyjęcie powyższego stanowiska nie uniemożliwia jednak poddania kierowcy w innym trybie badaniom lekarskim czy psychologicznym w celu stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów, albowiem, jak to już wyżej wykazano, starosta może w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia uczestnika ruchu, wydać decyzję o konieczności przeprowadzenia badań lekarskich (art. 122 ust. 1 pkt 4 prawo o ruchu drogowym), a lekarz wykonujący diagnozę, w przypadku stwierdzenia konieczności uzyskania badania psychologicznego, na takie badanie skierować (art. 124 ust. 1 pkt 4 prawo o ruchu drogowym).

W ocenie sądu powyższe stanowisko o materialnoprawnym charakterze terminu z § 2 ust. 1 i § 2 ust. 2 powoływanych rozporządzeń wynika również

z wykładni gramatycznej i celowościowej tych przepisów. Sformułowanie "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" wyraźnie wskazuje, iż chodzi o termin nieprzekraczalny, albowiem tylko taki gwarantuje jednostce stabilność jej sytuacji prawnej w zakresie posiadania uprawnień do kierowania pojazdami i braku zastrzeżeń co do jej stanu zdrowia. Niedopuszczalna jest bowiem, zdaniem składu orzekającego, sytuacja jaka nastąpiłaby w przypadku skarżącego w sprawie niniejszej, w stosunku do którego skierowanie na badania psychologiczne i lekarskie nastąpiłoby po upływie 30 dni od dnia zdarzenia z jego udziałem. Podzielając stanowisko, iż termin "nie dłuższy niż

30 dni" jest terminem procesowym (instrukcyjnym) należałoby zatem zaakceptować jako zgodny z prawem stan, w którym kierowca poczynając od dnia zdarzenia z jego udziałem do bliżej nieokreślonego terminu w przyszłości może pozostawać

w niepewności co do swych uprawnień i powinien być przygotowany na otrzymanie – w każdym czasie - skierowania na badania lekarskie lub psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami. Taką sytuację, w której skarżący korzystałby z uprawnień niejako warunkowo, do czasu skierowania go na badania lekarskie uznać należy za niedopuszczalną.

Dalej wskazać trzeba, iż uznanie spornego trzydziestodniowego terminu jako procesowego prowadzi do wniosku, iż niezależnie od tego, czy niepoddanie się badaniom dotyczyło skierowania wydanego w w/w terminie czy po upływie tego terminu, sankcja w postaci cofnięcia przez starostę uprawnień do kierowania pojazdami pozostaje cały czas otwarta od dnia zdarzenia. Sytuacja taka również jest nie do zaakceptowania z uwagi na konieczność zagwarantowania stabilności obrotu prawnego.

W tych uwarunkowaniach powyższą interpretację przepisów § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r. i § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. należy zatem uznać za nieprawidłową. Nie przekonuje również podniesiony w uzasadnieniu decyzji organu II instancji argument, iż przedmiotowe skierowanie powinno nastąpić po uprawomocnieniu się wyroku skazującego i dlatego nie jest możliwe dotrzymanie terminu trzydziestu dni. Warunek taki nie wynika

z przepisów w/w rozporządzeń ani z ustawy prawo o ruchu drogowym. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw prawnych, aby mówić o zagadnieniu wstępnym wymagającym wcześniejszego rozstrzygnięcia w postaci konieczności wydania wobec M. M. wyroku skazującego. Zauważyć natomiast należy, iż stan nietrzeźwości kierowcy lub stan po użyciu innego środka działającego podobnie do alkoholu, uzasadniający skierowanie na badania, organ kontroli ruchu drogowego może zbadać na miejscu i nie ma potrzeby oczekiwania na wyrok skazujący. Wydanie przedmiotowego skierowania nie powinno być zatem uzależnione od potwierdzenia odpowiedzialności karnej sprawcy przestępstwa takim wyrokiem. Podzielić zatem należy pogląd skarżącego o naruszeniu przez organy obu instancji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

W tym miejscu podkreślić należy, iż o ile rozporządzenie Ministra Transportu

i Gospodarki Morskiej z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie badań psychologicznych kierujących pojazdami oraz kandydatów na instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 36, poz. 416 ze zm.) poprzedzające rozporządzenie z dnia 1 kwietnia 2005 r. nie zawierało uregulowań dotyczących uprawnień policji do kierowania na badania psychologiczne, o tyle rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej

z dnia 19 października 1999 r. w sprawie kierowania na badania lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 88, poz. 994) poprzedzającego rozporządzenie z dnia 7 stycznia 2004 r. taką regulację w § 2 ust. 1 zawierało. Stosownie do treści tego przepisu kierującemu pojazdem, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 3 prawo o ruchu drogowym, skierowanie na badanie lekarskie wydawał komendant powiatowy policji "w terminie 30 dni od dnia, w którym nastąpił wypadek drogowy". Nietrudno zauważyć, iż w rozporządzeniu z dnia 1 kwietnia 2005 r. i z dnia 7 stycznia 2004 r. doprecyzowano termin, w jakim organ kontroli ruchu drogowego może skierować prowadzącego pojazd na przedmiotowe badania. Zastąpienie sformułowania "w terminie 30 dni" frazą "w terminie nie dłuższym niż 30 dni" uprawnia do wniosku, iż ustawodawca zamierzał podkreślić nieprzekraczalność tego terminu, tak istotnego z punktu widzenia uzyskania aktualnych wyników badań lekarskich i możliwości cofnięcia uprawnień przez starostę na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) i b) pr. o ruchu drogowym. Wyniki wykładni gramatycznej

i celowościowej znajdują zatem także potwierdzenie w wykładni historycznej.

Końcowo podnieść należy, iż w doktrynie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie można przyjąć jako wiarygodnego kryterium zakwalifikowania określonego terminu jako materialnego lub procesowego - miejsca jego zamieszczenia w ustawie (procesowej czy materialnej). Nie istnieją również normy ograniczające ustawodawcę w zamieszczaniu terminów materialnoprawnych tylko

w ustawach. Podstawowe, mające najważniejsze znaczenie dla oznaczenia charakteru danego przepisu ma przede wszystkim jego przedmiot i treść, a nie jego usytuowanie (wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt SA/Ka 1230/94).

Zgodnie z przepisem art. 123 ust. 1 prawo o ruchu drogowym upoważniono ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowych warunków i trybu kierowania osób na badania lekarskie oraz odwoływania się od orzeczeń lekarskich. Na tej podstawie wydano rozporządzenie

z dnia 7 stycznia 2004 r. zawierające sporny w sprawie niniejszej § 2 ust. 2

z zapisem, iż skierowanie powinno zostać wydane "w terminie nie dłuższym niż

30 dni". Zdaniem składu orzekającego minister był władny uregulować kwestie skierowania na badania tak jak to uczynił w w/w akcie wykonawczym, którego treść

w spornym zakresie nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego. Zgodzić się należy ze składem orzekającym w sprawie sygn. akt I OSK 332/06, iż w obrębie wyrażenia "szczegółowe warunki i tryb kierowania na badania lekarskie" mieści się niewątpliwie również i termin. W ocenie sądu sytuacja taka jest dopuszczalna, zważywszy, że krąg osób podlegających skierowaniu na badania psychologiczne

i lekarskie, a więc zakres podmiotowy obowiązku poddania się diagnozie lekarskiej przez kierujących pojazdami mechanicznymi, został określony w akcie wyższej rangi – ustawie (art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 124 ust. 1 pkt 2 prawo o ruchu drogowym), co daje gwarancje jego stabilności.

Z powyżej podanych powodów Sąd uznał, iż skierowanie na badania lekarskie na podstawie przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r., następujące po upływie 30 dni od daty, w której nastąpił wypadek drogowy, albo od dnia, w którym kierowca prowadził pojazd w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem innego środka działającego podobnie do alkoholu, następuje z naruszeniem prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzone przez sąd uchybienia miały miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw.

z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o uchyleniu obydwu decyzji. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.