Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 733/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 881 ust. 1 pkt 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant: asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1095/12 w sprawie ze skargi W.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1095/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego (budynek inwentarski, stodoła) – warunki zabudowy na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], arkusz [...], obręb [...], położonej w P., przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 7 listopada 2011 r. W.N. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Warunki zabudowy są konieczne do legalizacji istniejącego budynku stodoły - wiaty o powierzchni 120 m². Powołując treść przepisów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż istniejący obiekt nie kontynuuje istniejącej linii zabudowy. Nie występują przesłanki do dokonania ustaleń na innych zasadach, tj. wynikających z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), z uwagi na sprzeczność inwestycji z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 145) przedmiotowa działka objęta jest m. in. zakazem budowy obiektów budowlanych, gdyż zlokalizowana jest na obszarze, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 6c lit. a ustawy Prawo wodne obszary o wskazanym wyżej prawdopodobieństwie stanowią obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Przedmiotowa decyzja wydana została po uzgodnieniu, na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...].

Na skutek wniesionego przez W.N. odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 127 § 2 i art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 52-56 w zw. z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, powołując szereg przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż przedmiotowa zabudowa kontynuuje tylko nieliczne parametry istniejącej zabudowy. Stwierdzono, że budynek przeznaczony do legalizacji znajduje się w drugim szeregu zabudowy od strony ul. [...] i nie kontynuuje on żadnej istniejącej linii zabudowy. W związku z powyższym nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto decyzja ta byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, gdyż przedmiotowa działka objęta jest zakazem, o którym mowa w art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła W.N. zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie odmownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Skarżąca podniosła także, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, ponieważ wnioskowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, tj. z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. W sprawie nie wyjaśniono, czy została sporządzona dla przedmiotowej działki mapa zagrożenia powodziowego i mapa ryzyka powodziowego. Tylko takie umieszczenie nieruchomości mogłoby prowadzić do konkluzji, że jest ona objęta obszarem szczególnego zagrożenia powodziowego. Ponadto organy administracji nie dały skarżącej możliwości wystąpienia do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. o wyłączenie przedmiotowej nieruchomości z zakazu stawiania obiektu budowlanego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią – o ile rzeczywiście nieruchomość znajduje się na takim obszarze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił kiedy i na jakich zasadach wydaje się decyzję o warunkach zabudowy. Nadto wskazał, że w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy tego, czy nieruchomość objęta postępowaniem w przedmiocie warunków zabudowy spełnia wszystkie wymagane prawem warunki, a w szczególności warunek wymieniony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący linii zabudowy. Nadto Sąd dodał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b powyższej ustawy dla obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagane jest uzgodnienie z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. W niniejszej sprawie postępowanie wszczęto na potrzeby legalizacji budynku, który zlokalizowany jest na obszarze wymagającym pozwolenia wodnoprawnego, bowiem znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego. W związku z powyższym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał postanowienie uzgodnieniowe, w którym stwierdził, że przedmiotowa działka wraz z budynkiem gospodarczym zlokalizowana jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki Warty w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ppkt a ustawy Prawo wodne i w związku z tym skoro, co do zasady, nie można na podstawie art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne zwolnić od zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, to tym bardziej nie ma prawnej możliwości legalizowania obiektów już wybudowanych na takim obszarze. Ewentualne zwolnienie z takiego zakazu może dotyczyć tylko obiektów, które mają być dopiero wykonane.

Zdaniem Sądu organy administracji orzekające w przedmiocie warunków zabudowy związane są prawomocnym postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2012 r. Zajęcie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej merytorycznego stanowiska w sprawie pozwala uznać, że wymóg dokonania uzgodnień przez organ pierwszej instancji został spełniony. Nadto Sąd wyjaśnił, że zastrzeżenia co do stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej należało podnieść w ewentualnym zażaleniu do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Zaś formułowanie zarzutów w niniejszym postępowaniu dotyczących postępowania uzgodnieniowego, tj. braku wyjaśnienia, czy została sporządzona dla przedmiotowej działki mapa zagrożenia powodziowego i mapa ryzyka powodziowego, które stanowią podstawę do stwierdzenia, czy przedmiotowa nieruchomość jest objęta obszarem szczególnego zagrożenia powodziowego, nie mogą już odnieść skutku, a to wobec związania organów obu instancji wynikami postępowania uzgodnieniowego. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a ewentualnych wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne; wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu.

W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie przyjęły, że przesłanką wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jest uzyskanie wymaganego prawem uzgodnienia. Uzgodnienia są formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że uzgodnienie negatywne pochodzące choćby od jednego organu współdziałającego, stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji głównej.

W tej sytuacji (wydania takiego zarządzenia uzgodnieniowego) zarzut skargi, iż skoro nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy w obszarze analizowanym w oparciu o § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia, to organ winien ustalić, czy istnieją przesłanki do wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Dalej Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie jedną z przesłanek odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie przez organ, iż budynek przeznaczony do legalizacji znajduje się w drugim szeregu zabudowy od strony ul. [...] i nie kontynuuje żadnej istniejącej linii zabudowy. Oparcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie bez szerszej analizy warunków proponowanego usytuowania budynku i specyfiki ukształtowania przedmiotowej nieruchomości nie mogłoby być uznane – w sytuacji odmiennego uzgodnienia, niż to które zapadło w rozpoznawanej sprawie – za wystarczające w świetle opisanych wyżej zasad ustalania warunków zabudowy. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza bowiem wyraźnie możliwość wyznaczenia innej obowiązującej linii zabudowy, jeżeli to wynika z analizy.

Jednakże, zdaniem Sądu, jak już wskazano wyżej, w świetle postanowienia uzgodnieniowego z dnia [...] stycznia 2012 r. organ nie miał obowiązku rozważenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ponieważ związany był tym postanowieniem i w tej sytuacji jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem jakie mógł wydać była odmowa ustalenia warunków zabudowy ze względu na sprzeczność z przepisami odrębnymi, gdyż nieruchomość objęta jest zakazem, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 11 a, b i ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 9 ust. 6b i 6b pkt a i b, ust. 13c, art. 64a ust. 1, art. 88d ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2, art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art., 100 § 1, art. 106 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, art. 125 § 1, art. 138 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4, 6 i 8 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi i tym samym brak jest możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. jedynie negatywnie zaopiniował planowaną inwestycję, a nie dokonano skutecznego uzgodnienia w drodze ostatecznego postanowienia, a ponadto inwestorowi uniemożliwiono wystąpienie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. o zwolnienie spod zakazu zabudowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią i legalizację wykonanej inwestycji, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, między innymi błędnie przyjmując, iż legalizacja taka jest niedopuszczalna (w przypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji).

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1/ art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy w zw. z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 11 a, b i ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "art. 9 ust. 6b i 6b pkt a i b, ust. 13c", art. 64a ust. 1, art. 88d ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2, art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 106 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, art. 125 § 1, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, 6 i 8 K.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że narusza ona przepisy prawa materialnego w zakresie i w sposób wskazany w zarzutach naruszenia prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (gdyby organy administracji nie naruszyły wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego, to zostałaby wydana pozytywna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy), lecz oddalenie skargi mimo podstaw do jej uwzględniania, które to naruszenie przepisów przez Sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji),

2/ art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art., 100 § 1, art. 106 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, art. 125 § 1, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, 6 i 8 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a, b i ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "art. 9 ust. 6b i 6b pkt a i b, ust. 13c", art. 64a ust. 1, art. 88d ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2, art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, tj. oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że decyzja ta i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z:

- naruszeniem przepisów prawa procesowego, stanowiącym podstawę do wznowienia postępowania, a polegającym na wydaniu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy i decyzji przez organ drugiej instancji o utrzymaniu w mocy tejże decyzji dla inwestycji, która zdaniem organu wymagała uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., w sytuacji gdy nie dokonano skutecznego uzgodnienia, albowiem jak ustalił Sąd nie doręczono skarżącej postanowienia uzgodnieniowego,

- innym naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (gdyby organy administracji nie naruszyły wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego, to zostałaby wydana pozytywna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy):

(1) wobec ustalenia przez organy administracji, iż nieruchomość znajduje się na terenie objętym szczególnym zagrożeniem powodzią, nie powiadomiono inwestora o możliwości uzyskania zwolnienia z tego zakazu i dokonania legalizacji wykonanej bez pozwolenia wodnoprawnego inwestycji przez Prezydenta Miasta Poznania oraz nie zawieszono dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a które to naruszenie przepisów przez Sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji),

(2) błędnym ustaleniu, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym szczególnym zagrożeniem powodzią, a tym samym, iż istnieje obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. a które to naruszenie przepisów przez Sąd pierwszej instancji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji).

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, zatem wniesiona skarga kasacyjna została rozpoznana w ramach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie organy odmówiły skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego – budynek inwentarski, stodoła na nieruchomości nr [...] z dwóch powodów: po pierwszej z uwagi na to, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a po wtóre z uwagi na to, że nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy – działka objęta jest zakazem o którym mowa w art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle postanowienia uzgodnieniowego z dnia [...] stycznia 2012 r. organ prowadzący postępowanie główne nie miał obowiązku rozważania linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, albowiem i tak jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem było wydanie decyzji odmownej ze względu na sprzeczność z przepisami odrębnymi. Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do związania organu stanowiskiem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej kwestionuje skarżąca, wskazując na szereg uchybień, których – jej zdaniem – dopuścił się Sąd pierwszej instancji. Odnosząc się zatem do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy co następuje:

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza ograniczenia w zagospodarowywaniu przestrzeni pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia te polegają na uzależnieniu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia kilku przesłanek. Muszą być one spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym. Przepis art. 61 ust. 1 powyższej ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków zawartych w punktach 1-5. Przy czym punkt 5 tej normy prawnej uzależnia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy także od tego, czy "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Chodzi tutaj o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Bowiem w przypadku gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ – zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie może wydać decyzji pozytywnej i to nawet w sytuacji, gdy pozostałe warunki zostały spełnione.

Natomiast przepis art. 60 ust. 1 powyższej ustawy stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje (....) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zaś przepis art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b tej ustawy stanowi, że decyzje o których mowa w art. 51 ust. 1 wydaje się po uzgodnieniu z: dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – w odniesieniu do: obszarów o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, np. w zakresie ochrony konserwatorskiej, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody i innych (porównaj: wyrok NSA z dn. 13.04.2007 r., sygn. II OSK 638/06, LEX nr 322325). Uzgodnienia są formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, wyd. CH Beck Warszawa 2013, str. 495 i przywołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie, zgodnie z przepisami prawa, organ pierwszej instancji zwrócił się o dokonanie takiego uzgodnienia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej, podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki Warty, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ppkt a ustawy Prawo wodne, tj. na obszarze na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na sto lat. Ponadto organ uzgadniający wskazał, że skoro inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy już istnieje, to organ nie może skorzystać z możliwości jaką daje norma art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne i ewentualnie zwolnić od zakazów określonych w ustępie 1, tj. m.in. od zakazu wznoszenia obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wyrażone przez organ uzgadniający stanowisko jest niewątpliwie uzgodnieniem, a nie opinią, jak wskazuje skarga kasacyjna. I jako takie wiąże organy rozstrzygające wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. W myśl art. 106 K.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, a treść postanowienia uzgodnieniowego ma charakter wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne (patrz: wyrok NSA z dn. 20.06.2007 r., sygn. akt II OSK 922/06, LEX nr 340121). Postanowienie to niewątpliwie zostało wprowadzone do obrotu prawnego, gdyż co najmniej zostało doręczone organowi decydującemu. Zaś kwestia ewentualnej wadliwości postępowania uzgodnieniowego nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym (porównaj: motywy wyroku NSA z dn. 24.02.2009 r., sygn. akt II OSK 239/08, LEX nr 515197).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich wzruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwyczajnych. W szczególności brak doręczenia stronie postanowienia podjętego przez organ współdziałający może stanowić podstawę do wznowienia postępowania po myśli art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co podnosi też uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, wedle którego dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu (porównaj: wyrok NSA z dn. 21.09.2012 r., sygn. akt II OSK 882/11, LEX nr 1252227; wyrok NSA z dn. 20.06.2007 r., sygn. akt II OSK 922/06, LEX nr 340121; patrz także motywy do wskazanego wyżej wyroku o sygn. akt II OSK 922/06).

Zatem w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji zasługuje na aprobatę. Jednocześnie podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie ustalił, że postanowienie uzgodnieniowe nie zostało doręczone skarżącej, a jedynie ubocznie zauważył, że w aktach sprawy brak jest doręczenia postanowienia uzgodnieniowego skarżącej jako inwestorowi (str. 9 uzasadnienia wyroku). Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał także, jakie działania winna ewentualnie podjąć skarżąca, w sytuacji gdyby rzeczywiście takiego postanowienia nie otrzymała. Jednakże tego, czy skarżącej rzeczywiście doręczono postanowienie uzgodnieniowe, Sąd nie wyjaśniał.

Chybiony jest również, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zarzut wskazujący na uniemożliwienie skarżącej wystąpienie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. o zwolnienie spod zakazu zabudowy na terenach szczególnego zagrożenia powodziowego, tym bardziej, że zarzut ten nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony w motywach wniesionego środka odwoławczego, a analiza akt wskazuje, iż właściwy organ wypowiedział się co do możliwości zwolnienia z tego zakazu. Stanowisko to jest wiążące w tej sprawie.

Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Zaś w związku z tym, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, sformułowany w punkcie 1, powiązany został ściśle z naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego, to także i ten zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a, b i ust. 5, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "art. 9 ust. 6b i 6b pkt a i b, ust. 13c", art. 64a ust. 1, art. 88d ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2, art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 106 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, art. 125 § 1, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, 6 i 8 K.p.a., nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania sformułowanego w punkcie 2 skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, że – wbrew twierdzeniom skarżącej – Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił wniesioną skargę. Wbrew bowiem stanowisku skarżącej, na tym etapie postępowania, mając na uwadze to, iż postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r., wydane po przeprowadzeniu postępowania uzgodnieniowego, zostało wprowadzone do obrotu oraz iż w postępowaniu głównym zarówno organ prowadzący to postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję kończącą postępowanie główne, nie może badać kwestii prawidłowości postępowania wpadkowego, jakim jest postępowanie uzgadniające, to nie można skutecznie twierdzić, że skoro to postępowanie uzgodnieniowe może być obarczone wadą, to wada ta przenosi się automatycznie na postępowanie główne. Owszem rozstrzygnięcie takie co do zasady może zostać wzruszone, ale nie w taki sposób jak domaga się tego skarżąca. Problematyka ta została już wyjaśniona wyżej, zatem brak jest podstaw do ponownego przytaczania argumentacji w tym zakresie. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, iż na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji mógł wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie uzgadniające skoro, jak już wyżej wskazano, postanowienie to podlega samodzielnemu instancyjnemu zaskarżeniu, a po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być od niego wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Wobec tego postanowienie uzgadniające nie jest, w rozumieniu art. 135 P.p.s.a., aktem podjętym w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga wniesiona od decyzji kończącej postępowanie główne.

Także i zarzut dotyczący tego, że organy nie ustaliły samodzielnie, iż nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy położona jest na terenie szczególnego zagrożenia powodzią, a czego – zdaniem skarżącej –nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. W aktach sprawy oprócz postanowienia uzgodnieniowego znajdują się: pismo Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w P. – Zarząd Zlewni Środkowej i Dolnej Warty z dnia 28 listopada 2011 r. informujące, że przedmiotowa działka nr [...] zlokalizowana jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki Warty, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ppkt a ustawy Prawo wodne (k. 66 akt adm.) oraz pismo dyrektora Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Urzędu Miasta Poznania z dnia 23 listopada 2011 r. wskazujące, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie zalewowej rzeki Warty (k. 61 akt adm.). W piśmie tym wskazano również, że usypane tymczasowe wały przeciwpowodziowe nie zabezpieczają zabudowań zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Ponadto w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca nie kwestionowała tej okoliczności. Wprost przeciwnie z odwołania wynika, że w 2010r. przedmiotowa nieruchomość została dotknięta powodzią. Zatem, mając na uwadze przede wszystkim stanowisko wyspecjalizowanego organu współpracującego, organ w postępowaniu głównym nie mógł przyjąć inaczej, aniżeli to, że nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy objęta jest zakazem z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Ponadto wskazać należy, iż w treści postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wskazał także na niemożność wydania pozytywnej decyzji zwalniającej z zakazów wymienionych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne.

W tej sytuacji także i zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art., 100 § 1, art. 106 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, art. 125 § 1, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, 6 i 8 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a, b i ust. 5. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "art. 9 ust. 6b i 6b pkt a i b, ust. 13c", art. 64a ust. 1, art. 88d ust. 1 i 2 pkt 1, 2, 3, art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2, art. 122 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Reasumując podnieść należy, że zakwestionowane orzeczenie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił.