Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 273/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją z 13 października 2017 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z o.o. z siedzibą w P., ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr: 488 o pow. 0,0125 ha i [...] o pow. 0,0427 ha obręb 0036 P., arkusz mapy 1, zapisanych w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych jako własność K. sp. z o.o. z siedzibą w P., poprzez udzielenie spółce E. sp. z o.o. z siedzibą w P. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. K. - W., w tym na ustanowienie pasa technologicznego o szerokości 14 m (2x7 m od osi linii) oraz powierzchni na działce nr [...] - 2 m2 i działce nr [...] - 4 m2 zgodnie z załącznikami graficznymi (mapy) stanowiącymi integralną część niniejszej decyzji. Stwierdził jednocześnie, iż ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w świetle art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 1247 ze zm.) – dalej w skrócie: "u.g.n." - ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało przez ustawodawcę uzależnione od łącznego spełnienia dwóch zasadniczych przesłanek. Po pierwsze ograniczenie właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego w sposobie korzystania z jego nieruchomości może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia zgodności planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno zostać poprzedzone przez inwestora, który zamierza realizować cel publiczny, przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości lub użytkownikiem wieczystym rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych przesłanek Starosta wyjaśnił, iż zgodnie z opinią przedstawioną w piśmie Prezydent Miasta P. z dnia 18 kwietnia 2017 r. nr [...], w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic G. i P. (uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2014 r.) - § 5 pkt 2 przy zagospodarowaniu i zabudowie terenów położonych w sąsiedztwie istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych tekst planu określono obowiązek spełnienia wymogów wynikających z przepisów odrębnych oraz zapewnienie dostępu eksploatacyjnego do obiektów elektroenergetyki. Na całym obszarze objętym planem ustala się m.in. ochronę terenów przed polami elektroenergetycznymi, zgodnie z przepisami ustawy Prawo Ochrony Środowiska. W zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej w § 12 ust. 1 pkt 7 i ust. 4 obowiązuje zasilanie w energię elektryczną - z systemu energetycznego, rozbudowywanego stosownie do potrzeb i ustala się możliwość sytuowania budowli infrastruktury technicznej, które nie są wymienione w uchwale, z obowiązkiem zapewnienia dostępu eksploatacyjnego. Rysunek planu uwzględnia przebieg istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV z wyznaczonym pasem terenu potencjalnego ponadnormatywnego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych. Starosta wskazał, że wskazany przez inwestora pas technologiczny zawiera się w powyższym terenie. Zgodność przebiegu napowietrznej linii 110 kV relacji P. K. – W. wraz z obszarem nieruchomości niezbędnym dla przebudowy linii z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została ustalona na podstawie skonfrontowania wyrysu z dokumentu planistycznego ze sporządzonym w skali 1:1000 wyrysem z mapy do celów projektowych opatrzonym podpisem uprawnionego geodety.

Następnie Starosta stwierdził, iż materiał dowodowy dołączony przez wnioskodawcę, stanowiący korespondencję z inwestorem wskazuje, że rokowania zostały podjęte. Inwestor wystąpił do właściciela przedmiotowych działek pismem z dnia 11 października 2016 r. w celu uregulowania stanu prawnego urządzeń napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. K. - W. oraz uzyskania zgody na udostępnienie ww. działek w celu przebudowy, poprzez ustanowienie służebności przesyłu, za jednorazowym wynagrodzeniem. Obszar niezbędny dla przeprowadzenia planowanych prac został określony na mapach stanowiących załącznik do pisma. W związku z brakiem odpowiedzi inwestor ponownie wystąpił pismem z dnia 8 listopada 2016 r. o kompleksowe uregulowanie stanu prawnego urządzeń linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. K. - W. na działkach nr [...], w związku z koniecznością uzyskania zgody na przebudowę ww. linii. Pismem z dnia 30 listopada 2016 r. inwestor poinformował spółkę, że z uwagi na brak odpowiedzi na obydwa pisma, rokowania musiał uznać za zakończone z wynikiem negatywnym.

Organ zaznaczył, iż wystarczającym do uznania określonych czynności za przeprowadzenie "negocjacji" jest złożenie przez inwestora określonych propozycji właścicielowi nieruchomości oraz brak wyrażenia zgody na przedstawione propozycje przez właściciela. Rokowania takie mogą zostać zakończone w każdym czasie, gdy tylko jedna ze stron oceni, że nie ma szans na zawarcie porozumienia z drugą stroną. Taką właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w przepisie art. 124 ust. 1 nie określiła przy tym jakiego rodzaju umowa ma zostać zawarta pomiędzy stronami, w związku z tym dopuszczalne było prowadzenie rokowań co do każdego rodzaju umowy cywilno - prawnej określającej ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych na rozprawie administracyjnej przez pełnomocnika właściciela nieruchomości, iż inwestor nigdy nie wskazał na czym inwestycja ma polegać, Starosta zaznaczył, że do pisma z dnia 3 marca 2017 r. inwestor załączył notatki spisane na okoliczność spotkań z Prezesem oraz pracownikiem Spółki K. odbytych w czerwcu 2016 r., z których wynika, że spotkania te miały między innymi na celu omówienie zakresu prac modernizacyjnych na przedmiotowej linii.

Na zakończenie wyjaśniono, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, stanowić będzie dla inwestora dokument stwierdzający prawo dysponowania gruntem na cele budowlane w granicach w niej określonych. Zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 124 ust. 4 u.g.n. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości lub użytkownikowi wieczystemu przysługiwać będzie odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 ww. ustawy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzucając jej nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na wydaniu przez organ I instancji rozstrzygnięcia wykraczającego ponad żądanie strony, co oznacza działanie organu bez podstawy prawnej. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ I instancji związku pomiędzy przebudową napowietrznej linii, a ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, pominięcie przez organ I instancji zarzutów odwołującej odnośnie do braku konieczności przebudowy linii oraz wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości pomimo nieprzedstawienia przez E. sp. z o.o. ekspertyz dotyczących awarii linii oraz jej częstotliwości. Nadto podniesiono zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie przez organ I instancji, iż rokowania przeprowadzone były w sposób prawidłowy i zostały zakończone; naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez brak precyzyjnego wskazania w decyzji dokładnego obszaru objętego ograniczeniem.

Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzą przesłanki do ograniczenia sposób korzystania z części oznaczonych we wniosku Inwestora nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W pierwszej kolejności Wojewoda zauważył, że zaplanowana inwestycja zgodna jest z treścią art. 124 ust. 1 u.g.n., bowiem polega na założeniu i przeprowadzeniu urządzeń i przewodów linii WN 110 kV. Istota zaplanowanego przedsięwzięcia polega na budowie nowych urządzeń przesyłowych w miejscu dotychczas istniejących. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z [...] 2013 r., mocą której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie linii napowietrznej 110 kV relacji P. - K.. Na karcie 146 akt sprawy znajduje się dokument stanowiący załącznik do ww. decyzji, w którym wskazuje się, iż w ramach rzeczonej inwestycji zostanie zdemontowana istniejąca linia wraz ze słupami oraz ich fundamentami, a po jej trasie przeprowadzona zostanie nowa linia o lepszych parametrach technicznych. Projektowana linia zostanie wybudowana na słupach kratowych o konstrukcji wzmocnionej o ok 10% względem słupów dotychczas stosowanych.

Ponadto w ocenie Wojewody spełniony został warunek przeprowadzenia rokowań. Inwestor wystosował do właściciela nieruchomości kilka pism z propozycją ustanowienia służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem, na które to pisma właściciel nie udzielił odpowiedzi. Ostatecznie, pismem z 30 listopada 2016 r. inwestor poinformował o zakończeniu rokowań. Wojewoda wskazał, iż na ocenę prawidłowości decyzji z tej perspektywy nie mają wpływu same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy uznał, że zarzut dotyczący nieprawidłowości przeprowadzenia rokowań należało uznać za bezzasadny.

Wojewoda uznał także, że zaskarżona decyzja nie uchybiała obowiązkowi przeprowadzenia analizy jak najmniejszej uciążliwości, ponieważ analizy tej w sprawie nie dało się przeprowadzić. W toku postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości organy zobowiązane są do dokonania oceny jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla właściciela przed wydaniem decyzji administracyjnej. Analiza ta powinna polegać przede wszystkim na - co do zasady – ustaleniu, czy nie jest możliwy inny, mniej dokuczliwy przebieg inwestycji. Organ odwoławczy wskazał jednak iż w rzeczywistości możliwość taka wchodzi jedynie w grę, gdy ograniczenie sposobu korzystania polega na zlokalizowaniu obiektu liniowego w innym miejscu, niż do tej pory. W sytuacji natomiast, w której linia ma zostać usytuowana w miejscu dotychczasowym, nie ma takiej potrzeby.

Stwierdzono również, że decyzja organu I instancji w sposób dokładny określa zakres ograniczenia - tzn. obszar ograniczenia działek nr [...], oznaczony na załączniku graficznym w postaci mapy, wskazuje dokładnie komu przysługuje udzielone zezwolenie. Wojewoda nie podzielił zarzutów Spółki Karpol , która twierdzi, iż nie została poinformowana o zakresie prac jakie mają zostać wykonane na gruncie. Jak wynika z akt sprawy zakres prac został omówiony na spotkaniach inwestora z przedstawicielem właściciela nieruchomości, które miały miejsce w czerwcu 2016 r. Wskazano też, iż w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie ma konieczności sporządzenia raportu oddziaływania linii na zdrowie ludzi. Fakt, że na działkach numer [...] oraz [...] nie są posadowione słupy energetyczne nie oznacza, iż nie ma konieczności wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z części tych działek, w celu dokonania przebudowy całej linii. Podkreślono, że skoro w dacie składania podania o ograniczenie nieruchomości w sposobie korzystania inwestor nie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, a przesłanki zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. się ziściły, to postępowanie o tzw. "małe wywłaszczenie" należało zakończyć wydaniem decyzji pozytywnej. Celem postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest bowiem uzyskanie przez inwestora tytułu prawnego do gruntu, który umożliwi wykonanie danego zamierzenia inwestycyjnego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się też naruszenia przez organ I instancji jakichkolwiek przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ właściwie zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu, jak i umożliwił im zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. W postępowaniu administracyjnym uczestniczyły na prawach strony podmioty, którym przysługuje interes prawny.

Skargę na powyższą decyzję K. sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając:

1. nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na wydaniu zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji rozstrzygnięcia wykraczającego ponad żądanie strony, co oznacza działanie organu bez podstawy prawnej (brak żądania strony - art. 61 § 1 k.p.a.),

2. nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., polegającą na wydaniu przez organ II instancji decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez brak prawidłowego przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania odwoławczego.

Jednocześnie z ostrożności zarzucono:

3. naruszenie art. 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu,

4. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie przez organ (zarówno II, jak i I instancji), iż rokowania przeprowadzone były w sposób prawidłowy i zostały zakończone.

Zdaniem skarżącej organ I instancji orzekł ponad żądanie strony bowiem E. sp. z o.o. wnioskiem z dnia 5 grudnia 2016 roku wniosła o "wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, obejmującej działki nr [...] i nr [...] (...) poprzez zezwolenie wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość urządzeń napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. K. - W., polegające na ustanowieniu pasa technologicznego". Starosta P. decyzją z dnia [...] 2013 roku ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości "(...) poprzez udzielenie wnioskodawcy (...) zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. [...]

W., w tym na ustanowienie pasa technologicznego (...)".

Dalej podniesiono, iż Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutu skarżącej dotyczącego ustalenia rzeczywistej potrzeby przeprowadzenia inwestycji oraz do zarzutu nieważności postępowania, tym samym rażąco naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także obowiązek wyjaśnienia wszelkich przesłanek, którymi kierował się przy rozpatrywaniu sprawy i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Skarżąca wskazała, iż prowadzi działalność gospodarczą, w której zatrudnia około 500 pracowników. Istotne dla ww. podmiotu jest przede wszystkim dbanie o zdrowie ludzi. W związku z propozycją Spółki E. dotyczącą ustanowienia służebności przesyłu na części działek nr [...], zwróciła się ona do wnioskodawcy o przedstawienie raportu wpływu linii na zdrowie ludzi. Wprawdzie w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. nie ma konieczności sporządzania raportu oddziaływania linii na zdrowie ludzi, jednak prośba skarżącej została wyrażona na etapie prowadzonych rokowań. Wniosek ten pozostała bez jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony E. . Dlatego w ocenie K. sp. z o.o. rokowania trwały i oczekiwała ona na ww. opinię.

Ponadto podniesiono, iż wnioskodawczyni nie wyjaśniła właścicielowi nieruchomości, czego przedmiotowa inwestycja ma dotyczyć. W piśmie z dnia 11 października 2016 roku E. wskazała, iż "zakres prac obejmuje przebudowę linii', która "planowana jest po istniejącej trasie linii o tych samych parametrach technicznych". Do pisma dołączono wzór umowy, który jednak nie korespondował z jej treścią. W przedmiocie umowy wskazano bowiem ustanowienie służebności przesyłu, która miała polegać między innymi na "zapewnieniu swobodnego przechodu przejazdu przez nieruchomość w celu pobudowania urządzeń elektroenergetycznych".

Z kolei w piśmie z dnia 8 listopada 2016 roku E. ponownie załączyła częściowo wypełniony wzór umowy, z którego wynikało, iż wnioskodawca dąży do wybudowania na nieruchomości urządzeń elektroenergetycznych oraz ustanowienia służebności przesyłu dla linii o szerokości 14 m. E. - stosując prawdopodobnie jednakową umowę dla wszystkich nieruchomości przez które miała przebiegać planowana inwestycja - nie określała czego na konkretnej nieruchomości chce dokonać. Wysyłając K. sp. z o. o. umowę stanowiącą o wybudowaniu, a nie wyłączenie ustanowieniu pasa technologicznego, wprowadziła ją w błąd.

Tym samym skarżąca spółka nie może zgodzić się z opinią Wojewody, iż zakres prac został omówiony na spotkaniach inwestora z przedstawicielem właściciela nieruchomości.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 11 lipca 2018 r. uczestnik postępowania – E. Sp. z o.o. w P. – wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż z prostego porównania żądania wnioskodawcy z treścią decyzji obu organów wynika wprost, że organ nie orzekł ponad żądanie strony. To, że organ inaczej rozłożył akcenty zdaniowe niż zrobił to wnioskodawca, nie oznacza automatycznie, że wyszedł ponad żądanie. Ponadto fakt nieuwzględnienia zarzutów skarżących przez organ nie powoduje nieważności postępowania. Organ II instancji nie poprzestał tylko na określeniu, że pozostałe zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, lecz w dalszej części decyzji wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów skarżącej, których nie uznał za uzasadnione. Nie można mu zatem zarzucić naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stwierdzono też, że przebieg rokowań został prowadzony w formie pisemnej i szczegółowo przedstawiony we wniosku o wydanie decyzji. Jego treścią była chęć ustanowienia służebności przesyłu jako trwałego tytułu prawnego do nieruchomości. Strony ostatecznie nie doszły do porozumienia, ponieważ miały odmienne oczekiwania co do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Obecny na rozprawie w dniu 09 sierpnia 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, iż Spółka E. wykorzystuje pozycję monopolisty, a rokowania nie zostały zakończone. Zdaniem Spółki nie ma potrzeby wprowadzania na jej działce ograniczenia użytkowania, ponieważ słupy obecnej linii oddalone są o ponad 100 metrów od granic działki, a według oświadczenia inwestora inwestycja ma przebiegać po dotychczasowej linii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przeprowadzona w tak zakreślonych granicach kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu, który by uzasadniał uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 02 lutego 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr: 488 o pow. 0,0125 ha i 489 o pow. 0,0427 ha obręb 0036 P., arkusz mapy 1, stanowiących własność K. sp. z o.o. z siedzibą w P., poprzez udzielenie spółce E. sp. z o.o. z siedzibą w P. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. K. - W., w tym na ustanowienie pasa technologicznego o szerokości 14 m (2x7 m od osi linii) oraz powierzchni na działce nr [...] - 2 m2 i działce nr [...] - 4 m2 zgodnie z załącznikami graficznymi (mapy) stanowiącymi integralną część niniejszej decyzji.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., stosownie do którego starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 ustawy. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Musi ona zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z niej wynikać, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w granicach niezbędnych do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyjaśnić nadto należy, że ustawodawca umożliwia przymusowe, wbrew woli właściciela nieruchomości, ograniczenie jego uprawnień właścicielskich na zrealizowanie inwestycji celu publicznego, zarówno gdy podmiot ten nie wyraża na to zgody, jak i w sytuacji gdy nie dojedzie do porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw. Ponadto celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać, gdyż kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości.

W opinii Sądu decyzja będąca przedmiotem kontroli sądowej posiada wszystkie wskazane wyżej elementy.

I tak, nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, co powoduje, że jej realizacja może być poprzedzona wydaniem decyzji, o jakiej mowa w art. 124 u.g.n. Inwestor określił zakres robót podając, że polegać będą na założeniu i przeprowadzeniu urządzeń i przewodów linii WN 110 kV. Z przedłożonej dokumentacji projektowej wynika, że istota zaplanowanego przedsięwzięcia polega na budowie nowych urządzeń przesyłowych w miejscu dotychczas istniejących. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n.

Okolicznością bezsporną pozostaje również, iż działki nr [...] i nr [...] obręb 0036 P. objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miasta P. uchwałą nr [...] z dnia 25 lutego 2014 r. w rejonie ulic Glinianej i Przemysłowej. Z wyrysu planu miejscowego wynika, że wymienione działki położone są na obszarze oznaczonym symbolem P/U1 – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usług. Z wyrysu planu jednoznacznie ponadto wynika, że działki te w części położonej od strony ich frontu (ulicy Przemysłowej) znajdują się na obszarze oznaczonym na rysunku planu jako tereny potencjalnego ponadnormatywnego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych. Zgodnie z § 5 pkt 2 części tekstowej planu przy zagospodarowywaniu i zabudowie terenów położonych w sąsiedztwie istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych należy spełnić wymogi wynikające z przepisów odrębnych oraz zapewnić dostęp eksploatacyjny do obiektów elektroenergetyki. Na obszarze objętym planem funkcjonują elementy ponadlokalnych systemów infrastruktury technicznej: ponadlokalny system przesyłowy elektroenergetycznej linii wysokiego napięcia WN 110 kV relacji P. K. - W.. Na całym obszarze objętym planem ustala się m.in. ochronę terenów przed polami elektroenergetycznymi, zgodnie z przepisami ustawy Prawo Ochrony Środowiska. W zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej w § 12 ust. 1 pkt 7 i ust. 4 określono, że obowiązuje zasilanie w energię elektryczną - z systemu energetycznego, rozbudowywanego stosownie do potrzeb i ustala się możliwość sytuowania budowli infrastruktury technicznej, które nie są wymienione w uchwale, z obowiązkiem zapewnienia dostępu eksploatacyjnego. Rysunek planu uwzględnia przebieg istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV z wyznaczonym pasem terenu potencjalnego ponadnormatywnego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych. Wskazany przez inwestora pas technologiczny zawiera się w powyższym terenie.

Tym samym spełnione zostały warunki zgodności inwestycji z planem miejscowym, co umożliwia wszczęcie procedury, o jakiej mowa w art. 124 u.g.n.

W rozpoznawanej sprawie skutecznie przeprowadzono także rokowania przed wydaniem decyzji. Znajdująca się w aktach sprawy korespondencja wskazuje, że inwestor wystąpił do skarżących w dniu 11 października oraz 8 listopada 2016 r. z zaproszeniem do rokowań i propozycją ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem (k. 2 - 20 akt organu I instancji). Pisma te pozostały bez odpowiedzi. Wyjaśnić należy, że celem nałożenia na inwestora obowiązku wykazania, że przeprowadzono rokowania, jest umożliwienie umownego załatwienia sprawy dotyczącej dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele związane z realizacją inwestycji liniowej, przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Dokonując oceny spełnienia omawianej przesłanki podkreślenia nadto wymaga, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Podzielić więc należy stanowisko zaprezentowane w judykaturze, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje też momentu zakończenia rokowań, co oznacza, że mogą one być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2054/16 - dostępny w CBOSA). Zatem rokowania oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Należy też zwrócić uwagę, że w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest wyłącznie zbadanie (na podstawie oceny dokumentów z przeprowadzonych rokowań) faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami. Na gruncie badanej sprawy rokowania zostały przeprowadzone, a ich przedmiot obejmował wszystkie istotne dla tego etapu okoliczności. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej Spółki, że obowiązkiem inwestora było ustosunkowanie się do żądania Spółki o sporządzenie i przedstawienie raportu oddziaływania linii na zdrowie ludzi i dopóki nie uzyskano odpowiedzi na to żądanie uznać należy, że rokowania trwają. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie ma konieczności sporządzenia raportu oddziaływania linii na zdrowie ludzi. W opinii Sądu w tej sytuacji uznać należy, że rokowania zakończyły się oraz, że inwestor nie uzyskał zgody od skarżącej Spółki na realizację inwestycji i ustanowienie pasa technologicznego.

Z powyższych względów za dopuszczalne należało uznać zastosowanie instytucji ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości skarżącej Spółki w związku z planowana inwestycją przebudowy elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kW relacji P. K. - W.. W sytuacji, gdy skarżąca Spółka nie wyrażała zgody na realizację inwestycji stanowiącej inwestycję celu publicznego, której lokalizacja jest zgodna z planem miejscowym, w postępowaniu o wydanie zezwolenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. należało również badać uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości. Niewątpliwie bowiem uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony był do niezbędnego minimum (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy oraz lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji, uznając za spełnione wszystkie ustawowe przesłanki dopuszczalności zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w odniesieniu do działek skarżącej Spółki w celu przebudowy linii elektroenergetycznej. Decyzja Starosty [...] precyzyjnie wskazuje zarówno przebieg inwestycji jak i związane z tym ograniczenia właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że tryb z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie daje podstaw do narzucenia inwestorowi wyboru alternatywnych, innych niż proponowane we wniosku wariantów przedsięwzięcia. Tego rodzaju kwestie są domeną takich procedur, jak postepowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, lokalizacji celu publicznego, bądź procedury planistycznej. Zaistniały w niniejszej sprawie spór dotyczący uciążliwości linii elektroenergetycznej obejmujący na obszarze działek skarżącej Spółki pas technologiczny o powierzchni na działce nr [...] - 2 m2 i działce nr [...] - 4 m2 – łącznie 6 m2. Szerokość pasa technologicznego (14 m) określona została w części graficznej planu i odnosi się do obszaru określonego w planie miejscowym jako obszar potencjalnego oddziaływania linii elektroenergetycznej.

Niewątpliwie pas technologiczny wskazany we wniosku inwestora ma zapewnić bezpieczeństwo linii kablowej przed mechanicznym uszkodzeniem, ma być trwale dostępny w celu przeprowadzania napraw w razie awarii lub zabiegów konserwacyjnych, dodatkowo w terenie pasa technologicznego nie będzie można prowadzić prac budowlanych lub posadowić obiektów, które mogą utrudnić wykonanie ww. czynności lub doprowadzić do uszkodzenia kabla. Szerokość tego pasa została wskazana we wniosku jako niezbędna do przeprowadzenia wszystkich prac związanych z inwestycją, a zarazem wystarczająca dla przedsiębiorcy przesyłowego do właściwego korzystania z urządzenia przesyłowego w przyszłości, zgodnie z jego przeznaczeniem. Szerokość pasa ustalona przez organ na wniosek inwestora znajduje zatem uzasadnienie w potrzebach przedsiębiorstwa przesyłowego. Wskazać należy, że z uwagi na brak przepisów prawa określających szerokość pasów technologicznych, pasów ochronnych dla linii elektroenergetycznych, pasy ochronne każdorazowo wyznaczane są przez inwestora (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r. sygn. I OSK 242/16, publ. Lex nr 2454717). O tym zaś, czy przyjęte ostatecznie przez inwestora wielkości zapewnią bezpieczeństwo użytkowania inwestycji, rozstrzygać będzie organ udzielający pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Z całą pewnością nie można również twierdzić, że doszło w sprawie do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd dostrzega, iż pomiędzy treścią wniosku inwestora, a sentencją decyzji Starosty [...] istnieją pewne różnice w konstrukcji językowej zdań opisujących sposób ograniczenia korzystania z nieruchomości Spółki. Wbrew wywodom skargi nie można się jednak dopatrzeć w tym zakresie różnić treściowych, które uzasadniałyby zarzut działania organu ponad żądanie wniosku. W opinii Sądu organy administracji prawidłowo wywiązały się z obowiązku dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w sposób kompleksowy gromadząc materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia i dokonując jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów u.g.n. i podjęcia decyzji na podstawie art. 124 tej ustawy, której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów nie sposób też uznać, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro postępowanie organu pierwszej instancji zostało ocenione w postępowaniu odwoławczym jako prawidłowe, zarówno pod względem procesowym jak i materialnoprawnym, i ocena ta znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to Wojewoda w sposób właściwy zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy kontrolowane rozstrzygnięcie Starosty [...].

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.