Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 981/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 59, art. 60
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi H. K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących T. K. i H. K. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] [...], po rozpoznaniu odwołań C. G., R. G. i M. G. oraz H. i T. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...].

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu wniosku inwestora – M. S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowego, garaży wbudowanych i parkingów, przebudowie istniejącego i budowie drugiego zjazdu oraz przebudowie istniejących przyłączy, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 50 (działka nr 83/41, część 83/44, obręb [...] i fragment działki drogowej 2/50 obręb [...]). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli C. G., R. G. i M. G. oraz H. i T. K.

W treści odwołania C. G., R. G. i M. G. wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów postępowania wskazali, że na terenie analizowanym nie istnieją parkingi zatem brak jest kontynuacji funkcji dla takiej inwestycji. Organ nie przeanalizował jaki będzie wpływ parkingów na otoczenie, jakie będzie natężenie ruchu pojazdów, nie ustalił także powierzchni przeznaczonej pod miejsca parkingowe. W ocenie autorów odwołania brak jest prawidłowej oceny kontynuacji zabudowy, bowiem na obszarze ocenianym przez organ dominuje zabudowa o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym z pojedynczymi obiektami usługowymi, zatem usytuowanie w tym miejscu kilkupiętrowego biurowca będzie zupełnie sprzeczne z ładem urbanistycznym. Istniejąca infrastruktura nie jest przystosowana do obsługi tak dużego obiektu, czego organ wydający decyzję również nie uwzględnił. Decyzja nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia prawnego i faktycznego.

H. i T. K. w treści swojego odwołania wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości ze względu na fakt, iż została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. W szczególności, zdaniem odwołujących się w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji, podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika sytuacja przeciwna. W sprawie organ naruszył także przepis art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, która nie spełnia wymagań określonych w tym przepisie dla tego rodzaju decyzji oraz art. 53 ust. 3 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi pomimo zmiany w zakresie oznaczenia działki drogowej, której fragment objęty jest inwestycją. Zdaniem odwołujących się, organ naruszył także regulację § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe wyznaczenie linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jak i § 5 ust. 1 i ust. 2 w/w rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki tj. ustalenie tego wskaźnika na zawyżonym poziomie, a ponadto brak uzasadnienia do wyznaczenia tegoż wskaźnika na innym poziomie niż wynika to z regulacji zawartej w § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia. W ocenie autorów odwołania w sprawie doszło także do uchybienia treści § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez dokonanie nieprawidłowej analizy średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy i w konsekwencji błędne ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy maksymalnej szerokości elewacji frontowej, a nadto poprzez nieprecyzyjne wskazanie szerokości elewacji frontowej. Organ nieprecyzyjnie wskazał wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wbrew wymogom wynikającym z przepisu § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. W sprawie doszło także do naruszenia § 9 ust. 3 w/w rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie części graficznej decyzji o warunkach zabudowy oraz części graficznej analizy na kopii mapy zasadniczej nieaktualnej w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem odwołujących się, w sprawie doszło także do naruszenia przepisu prawa procesowego tj. art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co polegać miało na nieopatrzeniu podpisem osoby uprawnionej załączników do decyzji o warunkach zabudowy stanowiących integralną część decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołań, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania uznając, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Organ ten prawidłowo także ustalił, że z urbanistyczno – architektonicznego punktu widzenia, inwestycja jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia organ ustosunkowując się do zarzutów odwołujących się dotyczących naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. (załączniki do niej nie zostały opatrzone podpisem) wskazał, że sam brak podpisu na załączniku nie stanowi naruszenia wymienionego przepisu mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten reguluje kwestię podpisu na decyzji, jako jej niezbędnego składnika. Podpis jest przesłanką istnienia decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy odsyła w swojej treści do załącznika graficznego, który winien być opisany w sposób nie budzący żadnych wątpliwości co do jego związku z decyzją. W tym przypadku to decyzja określa, jaki dokument stanowi jej załącznik. Załącznik powinien zaś być tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości, co do jego związku z określoną decyzją. W sprawie, załączniki graficzne do decyzji organu pierwszej instancji zostały opisane w sposób nie nasuwający wątpliwości, co do ich związku z decyzją poprzez wskazanie daty wydania decyzji oraz jej numeru. Brak podpisu na dokumentach nie stanowiłoby zatem sam w sobie naruszenia prawa, które ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu wykorzystania przez Prezydenta Miasta nieaktualnej mapy, organ odwoławczy podniósł, że na załączniku graficznym do decyzji ustalającej warunki zabudowy widnieje zapis stanowiący, iż oryginalna kopia mapy zasadniczej z pieczątkami potwierdzającymi przyjęcie jej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego znajduje się w aktach sprawy. Mając na uwadze tę datę organ uznał, że również ten zarzut strony jest niezasadny. Dane na mapach są nanoszone na podstawie operatów geodezyjnych wykonanych przez uprawnionych geodetów w stosunku do obiektów zgłaszanych przez inwestorów do inwentaryzacji geodezyjnej i dopiero wówczas te dane są nanoszone na mapę zasadniczą. Fakt zmiany numeracji ewidencyjnej działki drogowej (zamiast 2/50 jest 2/36) nie ma wpływu na treść złożonego wniosku, nie zmienia jego zakresu ani też nie wymaga ponownego uzgodnienia z zarządcą drogi.

Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości 89 m od granic terenu objętego wnioskiem i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Kolegium zauważyło, iż ustawodawca pozostawił organom swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, jednak zastrzegł, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (minimalna odległość to 50 m). Oznacza to, iż w każdym kierunku obszar ten winien zostać wytyczony w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki. W niniejszej sprawie, jak bezsprzecznie wynika z analizy urbanistycznej organ wyznaczył obszar badany jako trzykrotną szerokość frontu 89 m (29,5 m x 3 = 88,5 m), bowiem jak uzasadniono teren wokół działki inwestora stanowi jednolity układ urbanistyczny i jest wystarczający dla ustalenia parametrów dla planowanej budowy.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawidłowo wyznaczony obszar analizowany pozwolił na przeprowadzenie na nim wnikliwie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Do akt dołączona jest tabela z danymi działek uwzględnionych w analizie urbanistycznej wraz z wszelkimi danymi dającymi podstawę do ustalenia parametrów nowoplanowanej budowy. Zatem zarzut stron o braku matematycznego zestawienia tych danych, które stanowiły podstawę do podjęcia decyzji jest niezasadny. Odwołujący się przed wydaniem decyzji mieli możliwość zapoznania się ze sporządzoną analizą urbanistyczną. Dołączone do samej decyzji wyniki analizy w formie opisowej ze swej istoty stanowią tylko syntetyczne przedstawienie wniosków analizy, więc mogą nie zawierać tak dokładnych danych jak sama analiza terenu.

Z analizy urbanistyczno – architektonicznej wynika, że na działkach sąsiednich istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa. Teren posiada uzbrojenie w sieć wodociągową, energetyczną i ma dostęp do drogi publicznej. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów a projekt decyzji uzyskał uzgodnienia właściwych organów. Okoliczności te, zdaniem organu, uprawniały do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Ustalone decyzją, docelowe parametry inwestycji zachowują cechy urbanistyczne i architektoniczne budynków na działkach poddanych analizie. Inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja polega na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku biurowego, a skala rozbudowy swoimi wskaźnikami nie odbiega od zabudowy w obszarze analizowanym, zatem przy spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie ma przeszkód w ustaleniu warunków zabudowy. Strony w swojej argumentacji powoływały się na brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Analizując przesłankę dobrego sąsiedztwa organ wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przy czym "działka sąsiednia" to m. in. nieruchomość znajdująca się także w pewnej odległości od terenu inwestycji. W kontekście szerokiego rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" za nietrafny organ uznał zarzut odwołujących się w kwestii braku kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Skoro w granicach obszaru analizowanego występuje zarówno budownictwo jednorodzinne, jak i budownictwo usługowe to wbrew twierdzeniom odwołujących się, planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania.

Istotnym argumentem odwołania jest możliwe pogorszenie warunków życia mieszkańców działek sąsiednich w następstwie realizacji inwestycji. W tym zakresie organ wyjaśnił, że te zarzuty są przedwczesne i nie można brać ich pod uwagę na obecnym etapie planowania realizacji inwestycji. Ocena czy projektowany obiekt nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej, w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów prawa budowlanego należy do organu wydającego pozwolenie na budowę. Następnie organ wskazał, że powstająca inwestycja nie stanowi w żadnej mierze dysonansu w istniejącym ładzie przestrzennym, a twierdzenie, że jej realizacji godzi w słuszny interes społeczny jest nadużyciem ze strony odwołujących się.

Odnosząc się do ustalonych decyzją wymagań dla nowej zabudowy, organ drugiej instancji podkreślił, że sposób ustalania tych wymagań określają precyzyjnie przepisy § 4-8 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W pkt II. 1 decyzji sprecyzowano funkcję planowanego obiektu oraz pozostałe jego cechy, czyli obowiązującą linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem (maksymalnie 0,50), szerokość elewacji frontowej (do 23 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu, okapu lub attyki (III kondygnacje nadziemne, do 9 m górnej krawędzi gzymsu lub attyki z możliwością wykorzystania poddasza użytkowego w postaci IV kondygnacji), geometrię dachu (dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowej do 45°), wysokość głównej kalenicy (do 13,4 m, kalenica główna równoległa do ul. A) oraz udział powierzchni biologicznie czynnej (18%).

Jak następnie wyjaśnił organ, zgodnie z § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 w/w rozporządzenia). Szerokość elewacji frontowych mieści się w granicach 10,8-77,8 średnio 25,58 m. Jak wynika z analizy, w obszarze badanym dominuje zabudowa szeregowa, dla której charakterystyczne są długie elewacje składające się z częściowych elewacji budynków budowanych do pełnej szerokości działek. Zatem przyjęcie szerokości elewacji budynku już istniejącego i przeznaczonego do rozbudowy jako wartość do 23 m nie stanowi naruszenia ładu przestrzennego zabudowy w terenie badanym. Kolegium nie podzieliło twierdzenia, iż w przypadku obliczania tego parametru należy budynki w zabudowie szeregowej traktować oddzielnie i tak też wyliczać wskazaną wartość zwłaszcza w sytuacji gdy faktycznie tworzy ona (zabudowa) jednolitą, nieprzerwaną całość, a każdy z tych obiektów jest wybudowany na całej szerokości frontu działki.

Konfrontacja pozostałych ustalonych decyzją wymagań i cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, pozwala zdaniem Kolegium na stwierdzenie, iż przepisy rozporządzenia zastosowane zostały prawidłowo, a projektowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Dotyczy to również parametrów kwestionowanych przez strony tj. linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji.

Następnie organ podkreślił, że wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. W tym znaczeniu linia zabudowy będzie nieprzekraczalną, a nie obowiązującą. Organ także zauważył, że stosownie do treści § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających. Z materiału dowodowego wynika, że linia nowej zabudowy w sprawie stanowi kontynuacje linii zabudowy najdalej położonego budynku od pasa drogowego ul. A, na odcinku od ul. B do ul. C, co wypełnia dyspozycję § 4 ust.3 rozporządzenia.

Stosownie do brzmienia § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. Dopuszcza się także wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki kształtuje się na poziomie od 0,09 do 0,80. Średni wskaźnik wynosi 0,34. Ustalony decyzją wskaźnik wynosi 0,50. Jest on wprawdzie wyższy niż średni, ale zawiera się w przedziale wielkości wskaźników z obszaru analizowanego. Wyznaczony decyzją wskaźnik dotyczy łącznie zabudowy projektowanej i istniejącej, co dodatkowo zdaniem Kolegium, pozwala na odstępstwo od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Sporządzona analiza urbanistyczna wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych w analizowanym obszarze kształtuje się w przedziale od I do IV kondygnacji nadziemnych, średnio III kondygnacje nadziemne (każda po 2,87 m). Wobec tego ustalona decyzją wysokość planowanego budynku na III kondygnacje nadziemne odpowiada średniej wysokości w obszarze analizowanym. Zachowanie ładu przestrzennego i efektu uporządkowania elementów architektonicznych gwarantuje narożnikowe położenie projektowanego budynku oraz wysokość planowanego budynku, która odpowiada wysokości zabudowy szeregowej, znajdującej się na sąsiednich działkach. Zapobiegnie to wrażeniu dominacji projektowanego obiektu nad sąsiadującymi budynkami oraz pozwoli na stworzenie spójnej i harmonijnej zabudowy.

Jak wynika z analizy urbanistycznej, organ deklarował dążenie do zachowania ładu przestrzennego, uwzględniając charakter i kubaturę całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, ale przede wszystkim odniósł się do tej, która zbliżona jest do planowanej zabudowy. Określając wymagania w zakresie geometrii dachu organ określił go jako dwu lub wielospadowy, a wysokość kalenicy do 13,4 m zaznaczając, iż projektowany dach ma harmonijnie nawiązywać do dachów sąsiedniej zabudowy.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego miejsc parkingowych SKO wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy prawidłowo określiła ilość tych miejsc. Stosownie do treści art. 54 pkt 2 lit. "c" w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., obowiązkiem organu administracji było określenie w decyzji o warunkach zabudowy zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Również przepisy budowlane nakładają na inwestora obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla projektowanego obiektu budowlanego.

Następnie organ drugiej instancji podzielił zarzut odwołujących się dotyczący parametrów nowej zabudowy ustalanych przez organ w sposób jasny, nakazując obranie wartości konkretnych i precyzyjnych bądź tez wartości granicznych od minimalnej do maksymalnej. Jednakże, jak uznał organ, w sprawie dopuszczalne było ustalenie wartości wskaźnika zabudowy, szerokość i wysokości elewacji czy też wysokości do kalenicy – jako wartości ustalane jedynie "do górnej granicy". Planowana inwestycja to bowiem rozbudowa i nadbudowa istniejącego już obiektu, nie ma zatem ryzyka, że ustalenie tych parametrów z pominięciem dolnej (minimalnej) granicy wartości będzie wiązało się z budową nielicującą z ładem przestrzennym zabudowy występującej w obszarze analizowanym bo np. niedotrzymującą dolnej granicy szerokości elewacji frontowej budynków z obszaru badanego.

Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego w wyniku, której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Organ ten prawidłowo ustalił, że z urbanistyczno – architektonicznego punktu widzenia, inwestycja jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków wskazanych przez ustawodawcę dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, co nie daje podstaw do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.

W skardze do sądu administracyjnego H. i T. K. powtórzyli argumenty odwołania kierując zarzut ich naruszenia także do organu drugiej instancji. Autorzy skargi wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji wskazując w uzasadnieniu w szczególności, iż organ posłużył się mapą z nieaktualną numeracją działek, a załączona do decyzji organu pierwszej instancji mapa nie jest podpisana przez osobę wydającą decyzję. Parametry planowanej zabudowy zostały błędnie wyznaczone, nie powinny być one także określone jedynie poprzez wartości maksymalne. Planowana inwestycja godzi w zastany ład przestrzenny i porządek urbanistyczny. Sam fakt, że na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym posadowiony jest budynek spełniający w chwili obecnej funkcję usługową (biurową) nie jest przesłanką ani konieczną, ani wystarczającą do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenie inwestycyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w jej motywach są uzasadnione.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.).

W stanie faktycznym sprawy inwestor będący uczestnikiem postępowania sądowego wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i częściowej przebudowie istniejącego budynku biurowego z budową garaży podziemnych, parkingów, przebudową zjazdu i budową lub przebudową przyłączy do budynków, budową elementów zagospodarowania terenu i ewentualną budową nowego zjazdu. Organ pierwszej instancji w toku postępowania uznał, że w wyznaczonym obszarze analizowanym zostały spełnione wszystkie warunki określone przepisach prawa. Tym samym organ wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla określonego zamierzenia inwestycyjnego. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołań właścicieli sąsiednich nieruchomości, podzielił pogląd organu pierwszej instancji.

Sądowa kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej inwestycji wykazała, że obie decyzje zostały podjęte z istotnymi naruszeniami prawa, co obligowało sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego.

Na wstępie rozważań wskazać wypada na oczywistą, acz fundamentalną kwestię, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich.

Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. I u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z treścią art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy, organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 89 m, gdyż działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma szerokość 29,5 m. Zdaniem składu orzekającego, nie można w tym zakresie poczynić organowi żadnego zarzutu. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy o funkcji usługowej. Dla przypomnienia, inwestor na terenie swojej działki planuje przebudowę budynku usługowego (biura) wraz z niezbędną infrastrukturą. Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej w chwili obecnej, nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Załączone do akt administracyjnych dokumenty, w postaci mapy, zdjęć, jak i analizy urbanistycznej potwierdzają występowanie w obszarze analizowanym zabudowy o charakterze usługowym. Owszem, w obszarze dominuje zabudowa mieszkaniowa, ale nie oznacza to, iż na tym terenie można wybudować jedynie obiekty spełniające funkcje mieszkaniowe. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie wskazanych parametrów. Zacytowany przepis, co należy zaznaczyć, stanowi o co najmniej jednej działce sąsiedniej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przepis ten nie wymaga, by nowopowstająca zabudowa dostosowana była do przeważającej zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora wystarczy istnienie "co najmniej jednej działki sąsiedniej". Z tego też powodu skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił zarzutów odwołań i skargi, które kontestowały dopuszczalność wzniesienia planowanej inwestycji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 679/10, Lex Nr 1081838). Co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyroki WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 roku, sygn. akt II SA/Kr 869/12, Lex Nr 1222377 oraz z dnia 22 grudnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Kr 1624/11, Lex Nr 1152855).

Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy judykatury uznając, że określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy winno przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka zaś sytuacja miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie.

W przekonaniu sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegło błędów, jakimi dotknięta była analiza urbanistyczna i podjęta na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca w sposób niejednoznaczny bo w postaci wartości maksymalnych parametry nowej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Wbrew argumentom Samorządowego Kolegium Odwoławczego fakt, iż na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się obiekt nie powoduje tego, iż jego obecne parametry wyznaczają dolną granicę wspomnianych wskaźników. Inwestor planuje rozbudowę i częściową przebudowę istniejącego obiektu. Pojęcie rozbudowa i przebudowa nie są tożsame wyłącznie z podwyższaniem wysokości budynku. W szczególności przebudowa może skutkować także obniżeniem jego wysokości, zmianą szerokości. Z tego powodu nawet gdy istniejący na terenie działki inwestora budynek będzie stanowił minimalne wartości przyszłej zabudowy, to te wartości powinny być określone w decyzji o warunkach zabudowy.

Podsumowując, stwierdzone wyżej błędy natury materialnej popełnione przez organ pierwszej instancji, nie zostały dostrzeżone i konwalidowane w toku postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Organy obu instancji bezspornie uchyliły się od rzetelnego przeanalizowania i ustalenia stanu faktycznego sprawy, ustalając parametry nowej zabudowy w sposób umożliwiający ich manipulację ma etapie projektowania obiektu, sprzecznie z poczynionymi w toku postępowania wyjaśniającego ustaleniami. W rezultacie więc Prezydent Miasta, a w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyły w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisy § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutów skargi w części dotyczącej zarzutu braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, o czym była już mowa wyżej, powtórzyć należy, że argument ten nie zasługiwał na aprobatę. Wadliwy jest także, w przekonaniu sądu, zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego bowiem załącznik do decyzji w postaci mapy nie został podpisany przez osobę uprawnioną do wydania decyzji. Uchybienie w tym zakresie, jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest niewątpliwe, ale samodzielnie nie stanowi ono podstawy do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, bowiem nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Analiza rzeczonych załączników nie powoduje wątpliwości co do ich związku z decyzją o warunkach zabudowy. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ powinien ustrzec się takich błędów. Podobnie organ ponownie rozpoznając sprawę powinien posługiwać się mapą z aktualną numeracją działek.

Mając powyższe na uwadze sąd w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Prowadząc ponownie postepowanie administracyjne Prezydent Miasta uwzględni oceną prawną wynikającą z niniejszego wyroku i wydając decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji określi parametry nowej zabudowy w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

A. P.