Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 650/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A"Spółki jawnej z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej "A" Spółki jawnej z siedzibą w S. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z 15 lutego 2016 r. nr [..] (przeniesionej decyzją Wójta Gminy z 4 marca 2016 r. na A., a następnie decyzją z 28 sierpnia 2017 r. na B. w przedmiocie ustalenia na rzecz C. środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu produkcji mączki rybnej oraz olejów rybnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce nr [..] w obrębie W., Gmina S., w rejonie Specjalnej Strefy Ekonomicznej".

Relacjonując przebieg postepowania wskazał organ, że pomiędzy 30 stycznia 2018 r. a 8 marca 2018 r. wpłynęło 35 wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 15 lutego 2016 r., m.in. wniosek złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska i Stowarzyszenia.

Po dokonaniu weryfikacji skuteczności złożonych wniosków (trzy spośród nich pozostawiono bez rozpoznania m.in. wniosek Stowarzyszenia) Kolegium przystąpiło do ich analizy pod kątem ustalenia, które z nich zostały wniesione przez strony, a więc przez osoby, którym przysługuje interes prawny w sprawie. Organ zwrócił uwagę, że w dniu 1 stycznia 2018 r. do polskiego porządku prawnego weszła regulacja zawarta w art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa ooś), zgodnie z którą: "Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji łub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem ".

Dalej Kolegium wywiodło, że norma prawna zawarta w art. 74 ust. 3 a ustawy ooś stanowi normę prawa procesowego, która musiała mieć zastosowanie w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed jej wejściem w życie. Dokonując wykładni art. 74 ust. 3a ustawy ooś Kolegium doszło do przekonania, że warunkiem jego zastosowania jest to, aby sprawa dotyczyła wydania decyzji środowiskowej. Przyjęło Kolegium, że choć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest postępowaniem w sprawie "wydania decyzji", to skoro co do zasady podstawą ustalenia kręgu stron postępowania nieważnościowego jest wzięcie pod uwagę osób biorących udział w postępowaniu zwykłym (a więc stron postępowania o "wydanie decyzji"), to przepis określający osoby mające interes prawny w postępowaniu zwykłym musi mieć również przełożenie na określenie kręgu stron w postępowaniu nieważnościowym. Inna wykładnia art. 74 ust. 3a ustawy ooś byłaby zdaniem Kolegium trudna do zaakceptowania z punktu widzenia spójności reguł dotyczących wnoszenia środków zaskarżenia zmierzających do uchylenia decyzji administracyjnej. Mogłoby się bowiem zdarzyć tak, że w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (a więc w postępowaniu zwykłym) odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji mogłyby złożyć wyłącznie osoby, o których mowa w art. 74 ust. 3a ustawy ooś, natomiast w zasadzie żadnym ograniczeniom co do osoby wnioskodawcy (poza wynikającymi z treści art. 28 k.p.a.) nie podlegałaby możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, przez co wniosek taki mógłby zostać złożony również przez osoby, którym nie przyznano interesu prawnego w postępowaniu zwykłym, pomimo tego że ich sytuacja faktyczna nie uległa żadnej zmianie.

Reasumując, na wstępnym etapie badania sprawy Kolegium doszło do przekonania, że norma procesowa, zawarta w art. 74 ust. 3 a ustawy ooś, musiała mieć zastosowanie w toku badania interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z 15 lutego 2016 r., co musiało wpłynąć na ustalenie kręgu stron postępowania.

Nie budziło wątpliwości Kolegium, że rozpatrzeniu podlegać musiał wniosek złożony przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Jak bowiem wynika z treści art. 76 ust. 1 ustawy ooś organ ten ma prawo wszczynania postępowań dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych.

Kolegium pozyskało także orzeczenia, z których wynika, że decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania została ostatecznie przeniesiona na B. Dlatego też to ten podmiot, a nie C., został uznany przez Kolegium za stronę postępowania nieważnościowego. B. ma bowiem interes prawny w doprowadzeniu do odmowy wzruszenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy z 15 lutego 2016 r., którego jest beneficjentem.

Powracając do kwestii ustalenia interesu prawnego osób fizycznych, składających wniosek o stwierdzenie nieważności Kolegium wskazało, iż jak wynika z treści art. 74 ust. 3a ustawy ooś, aby uzyskać przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pierwszym i podstawowym wymaganiem jest spełnienie warunku, polegającego na posiadaniu prawa rzeczowego do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. W celu ustalenia tej przesłanki pismami z dnia 12 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do wszystkich osób fizycznych, które złożyły wnioski o stwierdzenie nieważności o wskazanie numeru księgi wieczystej nieruchomości, do której poszczególni wnioskodawcy posiadają prawo rzeczowe i która leży na obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Dwanaście osób w ogóle nie udzieliło żadnej odpowiedzi, w związku z czym postanowieniami z dnia 11 kwietnia 2018 r. Kolegium orzekło w stosunku do nich o odmowie wszczęcia postępowania. Jedna osoba, która udzieliła odpowiedzi nie wskazała prawa rzeczowego do nieruchomości, powołując się na prawo użyczenia (a więc na stosunek zobowiązaniowy), w związku z czym, w stosunku do niej w dniu 11 kwietnia 2018 r. również wydano postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zostało ono zaskarżone, jednakże postanowieniem z dnia 4 czerwca 2018 r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o jego utrzymaniu w mocy.

Na wezwanie Kolegium z dnia 12 marca 2018 r. prawo rzeczowe do nieruchomości zostało wykazane przez 21 osób. W związku z powyższym organ wyższego stopnia przeszedł do drugiej fazy ustalania kręgu stron postępowania, a więc do badania, czy nieruchomości te leżą "na obszarze, na który oddziaływać będzie przedsięwzięcie", to jest na obszarze określonym w art. 74 ust. 3a ustawy ooś. Zaznaczyło Kolegium, że żadna z osób, która złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności, nie jest właścicielem działek nr [..]-[..], które przylegają bezpośrednio do działki nr [..] obr. W. Ich właścicielami są bowiem odpowiednio - w przypadku działki nr [..] B., zaś w przypadku działek nr [..]-[..] Gmina. W stosunku do wnioskodawców nie wystąpiła więc przesłanka, o której mowa w art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy ooś. W dalszej kolejności uznało Kolegium za konieczne zbadanie, czy którykolwiek z wnioskodawców spełnia przesłanki, o których mowa w art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3 ustawy ooś, a więc czy którykolwiek z nich posiada prawo rzeczowe do:

1) działki, na której w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

2) działki znajdującej się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Badając zaistnienie powyższych okoliczności w pierwszej kolejności Kolegium ustaliło położenie nieruchomości wszystkich osób, które wykazały prawo rzeczowe, nanosząc poczynione ustalenia na wydruk mapy, znajdującej się w aktach sprawy. W ten sposób Kolegium ustaliło że:

1) działki nr [..]-[..] leżą w odległości powyżej 723 m od granic działki nr [..];

2) działka nr [..] leży w odległości ok. 1550 m od granic działki nr [..];

3) działka nr [..] leży w odległości ok. 654 m od granic działki nr [..];

4) działki nr [..]-[..] leżą w odległości od 925 m do 1095 m od granic działki nr [..]:

5) działki nr [..] i [..] leżą w odległości ok. 1130 m od granic działki nr [..];

6) działka nr [..] leży w odległości ok. 920 m od granic działki nr [..];

7) działka nr [..] leży w odległości ok. 1720 m od granic działki nr [..];

8) działka nr [..] leży w odległości ok. 900 m od granic działki nr [..].

Kolegium dokonało analizy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz przesłanej przez Wójta Gminy analizy raportu, sporządzonej przez M. D., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[..]". Z żadnego z powyższych dokumentów nie wynika, by na którejkolwiek z nieruchomości wskazanych w punktach 1 - 7 powyżej przekroczone został standardy jakości środowiska. W dniu 16 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zleciło powołanemu biegłemu sporządzenie opracowania w zakresie przedstawienia w formie graficznej oddziaływań atmosferycznych przedsięwzięcia, pn. budowa zakładu produkcji mączki rybnej oraz olejów rybnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce nr [..] w obrębie W., Gmina S. Z przedłożonego w dniu 21 czerwca 2018 r. opracowania nie wynika, aby na ww. działkach w związku z pracą zakładu przekroczone zostały standardy jakości środowiska w zakresie emisji takich substancji jak: tlenki siarki, tlenki azotu, tlenki węgla, pył PM 10, amoniak oraz dimetyloamina. Nadto Kolegium wskazało, że w dniu 7 czerwca 2018 r. wystąpiło do Wójta Gminy z prośbą o przesłanie audytu raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji. Z powyższego opracowania, sporządzonego w dniu 11 maja 2018 r. przez [..]., wynika, że "wyniki analizy wskazują na dotrzymanie wartości dopuszczalnych stężeń poszczególnych zanieczyszczeń gazowych i pyłowych powstających podczas eksploatacji planowanego zakładu" (str. 48). Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że osoby które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 15 lutego 2018 r. znak: [...] nie mogą czerpać uprawnienia do jego wniesienia z treści art. 74 ust. 3a pkt 2 ustawy ooś.

Ostatecznie badając interes prawny wnioskodawców będących osobami fizycznymi organ nadzoru dokonał analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem treści art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy ooś. Przepis ten wymaga, aby działka osoby mającej interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej znajdowała się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia i nadto, aby w związku z tym oddziaływaniem doszło do ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości.

W tym kontekście podkreśliło Kolegium, że na dzień wydawania niniejszej decyzji brak jest norm prawnych odnoszących się do stężeń odorowych w powietrzu. Brak jest więc konkretnych przewidzianych prawem wartości, które można byłoby przyjąć i na ich podstawie stwierdzić, czy przekroczenie poziomu odoru w powietrzu w obrębie danej nieruchomości jest "znaczące" w rozumieniu art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy ooś. W przypadku uciążliwości odorowych, pojęcie "znaczącego oddziaływania" za każdym razem będzie obciążone dużą dozą subiektywności i zależy od indywidualnego podejścia każdej z osób znajdujących się w zasięgu oddziaływania. Prowadząc postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło próbę znalezienia rzeczoznawcy, który byłby w stanie wykonać analizę uciążliwości odorowych w oparciu o tzw. europejską jednostkę zapachową (European Odour Unit), jednakże żaden z biegłych, z którymi kontaktowało się Kolegium, nie podjął się sporządzenia takiego opracowania z uwagi na brak odpowiednich norm prawa polskiego oraz brak odpowiednich narzędzi, które pozwoliłyby na przeprowadzenie takiej analizy. Analiza taka została natomiast wykonana w opracowaniu z dnia 11 maja 2018 r., sporządzonym na zlecenie Wójta Gminy, w którym przeprowadzono analizę odorową dla czterech wariantów obliczeniowych (str. 48-52 opracowania). I tak w przypadku poszczególnych wariantów ustalono że:

1) dla wskaźnika emisji przyjętego na podstawie Dokumentu Referencyjnego o Najlepszych Dostępnych Technikach dla Rzeźni oraz Przetwórstwa Produktów Ubocznych Pochodzenia Zwierzęcego częstotliwość przekroczeń powyżej 3% (co stanowi procentowe określenie ilości dni w roku kiedy intensywność zapachu będzie przekraczała próg wyczuwalności), będzie występowała w promieniu 530 m wokół terenu inwestycji. Dla najbliższej zabudowy mieszkaniowej ilość dni w roku gdy intensywność odorów przekroczy próg wyczuwalności wyniesie około 6 dni w roku;

2) dla wskaźnika przyjętego na podstawie opracowania pn. "Odory" autorstwa Joanny Kośmider, Barbary Mazur-Chrzanowskiej i Bartosza Wyszyńskiego częstotliwość przekroczeń powyżej 3% będzie występowała w promieniu około 600 m wokół terenu inwestycji. Dla najbliższej zabudowy mieszkaniowej ilość dni w roku, gdy intensywność odorów przekroczy próg wyczuwalności wyniesie około 9 dni w roku;

3) dla wskaźnika emisji przyjętego na podstawie informacji zawartych w Raporcie OOŚ częstotliwość przekroczeń powyżej 3% będzie występowała w promieniu około 430 m wokół terenu inwestycji. Dla najbliższej zabudowy mieszkaniowej ilość dni w roku, gdy intensywność odorów przekroczy próg wyczuwalności wyniesie około 3 dni w roku;

4) dla wskaźnika emisji przyjętego na podstawie informacji obecnie przedstawionych przez inwestora częstotliwość przekroczeń powyżej 3% będzie występowała w promieniu około 430 m wokół terenu inwestycji. Dla najbliższej zabudowy mieszkaniowej ilość dni w roku, gdy intensywność odorów przekroczy próg wyczuwalności wyniesie około 3 dni w roku.

Jak wynika z powyższych ustaleń, przekroczenie progu wyczuwalności nie będzie przekraczało 9 dni w roku i będzie miało miejsce (najdalej) 600m od granic terenu inwestycji. Podkreślono, że mowa jest tutaj o przekroczeniu progu wyczuwalności, a nie o "znaczącym oddziaływaniu". W kontekście treści normy prawnej zawartej w art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy ooś wskazano, że wyczuwalność odorów przez maksymalnie 9 dni w roku nie będzie zdaniem Kolegium powodowała ograniczenia w wykorzystywaniu nieruchomości mających przeznaczenie mieszkaniowe.

W ocenie Kolegium przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że spośród nieruchomości należących do wnioskodawców, najbliżej terenu inwestycji położona jest działka nr [..], leżąca w odległości 654 m od granic działki nr [..]. Jak wynika z opracowania sporządzonego na zlecenie Wójta Gminy częstotliwość przekroczeń powyżej 3% będzie miało miejsce najdalej w zasięgu 600m od planowanego zakładu, a więc żadna z nieruchomości należących do wnioskodawców nie jest w tym obrębie położona. Zaznaczyło Kolegium ponownie, że mowa jest tutaj o wyczuwalności, a więc o odorze "dającym się odczuć", a nie o "znaczącym oddziaływaniu odorowym", a więc o stanie, w którym mamy do czynienia z odorem mocno wpływającym na jakość powietrza.

Mając na uwadze powyższe w dniu 25 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało 21 postanowień o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Postanowienia te zostały wydane w stosunku do osób fizycznych, składających wnioski o stwierdzenie nieważności. Dwa postanowienia zostały zaskarżone przez wnioskodawców, jednakże Kolegium orzekło o ich utrzymaniu w mocy - odpowiednio postanowieniami z dnia 27 lipca 2018 r. nr [..] i nr [..].

Nadmienił organ, że w toku sprawy swój udział zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej, a następnie Prokurator Prokuratury Okręgowej.

Przystępując do etapu merytorycznego orzekający organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegr z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09, opubl. na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kończąc etap wszczęcia postępowania, pismem z dnia 25 czerwca 2018 r. zawiadomiło strony o rozpoczęciu merytorycznego etapu sprawy, "otwierając" tym samym drugi etap.

Uznało Kolegium, że w zasadzie jedynym wnioskiem, który musiał podlegać rozpatrzeniu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 15 lutego 2016 r. jest wniosek Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 1 marca 2018 r. Z wniosku tego wynika, że jedną z kluczowych kwestii warunkujących możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest stwierdzenie zgodności planowanego zamierzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy ooś). Powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny GDOŚ wskazał, że wydanie decyzji dla przedsięwzięcia naruszającego ustalenia planu należy traktować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Na obszarze, na którym położona jest działka nr [..] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr X/94/2011 Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miejscowości W., gm. S. Zgodnie z § 9 ust. 4 pkt 1 tej uchwały, na całym terenie nią objętym wyklucza się lokalizację działalności i przedsięwzięć mogących spowodować zanieczyszczenie środowiska, tj. emisję, która jest szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, powoduje szkodę w dobrach materialnych lub koliduje z innymi uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie ulega wątpliwości, że produkcja mączki rybnej, będącej składnikiem pasz dla zwierząt hodowlanych, wiąże się z emisją zanieczyszczeń, wśród których za jedne z najbardziej uciążliwych należy uznać te związane z uwalnianiem znacznej ilości związków odorotwórczych. W oparciu o dokumentację znajdującą się w aktach sprawy GDOŚ ustalił, że maksymalne godzinowe stężenie odorów na terenach najbliższej zabudowy mieszkaniowej, oddalonej o około 650 m od terenu zakładu będzie osiągało trzykrotność progu wyczuwalności. Zdaniem wnioskodawcy ani decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, ani dokumentacja sprawy nie dają odpowiedzi, na jakiej podstawie Wójt Gminy doszedł do przekonania o braku negatywnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Odory będące gazami złowonnymi są wyczuwalne nawet przy niskich stężeniach. Powołując się na literaturę przedmiotu GDOŚ wskazał, że wśród nich znajdują się takie związku chemiczne, które mogą powodować podrażnienia błon śluzowych nosa, gardła i oczu. U niektórych osób w wyniku ekspozycji na odory dochodzi do nasilenia objawów psychosomatycznych. Substancje odorotwórcze w znacznych stężeniach wywołują zatrucia organizmu człowieka i wyzwalają odruchy obronne ze strony dróg oddechowych w postaci kaszlu, skurczu oskrzeli oraz płytkich szybkich oddechów. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał również, że w kwestionowanej decyzji nie uwzględniono działań mających zapobiegać zanieczyszczeniom, jako że Wójt Gminy nie określił technologii, przy pomocy której adresat decyzji powinien dotrzymać standardów jakości środowiska. Obowiązkiem organu wydającego decyzję środowiskową powinno być wyjaśnienie czy emisja powodowana przez eksploatację instalacji nie przekształci się w zanieczyszczenie szkodliwe dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, a tym samym czy mogłoby to doprowadzić do pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. Zdaniem GDOŚ obostrzenie zawarte w § 9 ust. 4 pkt 1 planu miejscowego wyklucza lokalizację inwestycji w przypadku których istnieje już nawet zagrożenie (prawdopodobieństwo wystąpienia) zanieczyszczenia środowiska. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie ulega wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie poprzez emisję odorów, których maksymalne godzinowe stężenie na terenie zabudowy mieszkaniowej osiągnie poziom przekraczający niemal trzykrotność progu wyczuwalności, będzie szkodliwe dla zdrowia ludzi. Wnioskodawca wskazał również, że zaproponowane w decyzji sposoby ograniczające oddziaływanie odorowe inwestycji są całkowicie nieskuteczne, co odnosi się przede wszystkim do zaproponowania systemu unieszkodliwiania uciążliwych zapachów o "skuteczności do ok. 98%". Taki zapis sprawia, że inwestor zapewniając redukcję oddziaływania odorowego na poziomie 1% nie naruszy postanowień decyzji środowiskowej. Warunki korzystania ze środowiska powinny mieć bowiem charakter ściśle dookreślony, czego w skarżonej decyzji zabrakło. Ponadto obszar projektowanej inwestycji położony jest w zasięgu korytarza ekologicznego o znaczeniu ponadregionalnym "[.]". W decyzji środowiskowej nie dokonano analizy, czy oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie utrudni lub upośledzi migracji zwierząt tym szlakiem migracyjnym.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powyższe ustalenia stanowią uzasadnione podstawy do twierdzenia, że budowa zakładu produkcji mączki rybnej na działce nr [..] rażąco narusza postanowienia § 9 ust. 4 pkt 1 uchwały Nr X/94/2011 Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2011 r., zgodnie z którym na całym terenie objętym planem wyklucza się lokalizację działalności i przedsięwzięć mogących spowodować emisje, które mogłyby być szkodliwe dla zdrowia ludzi.

Z wniosku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 1 marca 2018 r. wynika, iż jego zdaniem decyzja Wójta Gminy z 15 lutego 2016 r. powinna być uznana za nieważną, bowiem rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonując analizy decyzji Wójta Gminy, wyłącznie pod kątem wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium w pierwszej kolejności pod uwagę wzięło podstawę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako że została ona wskazana przez stronę składającą wniosek.

Jak wskazano we wniosku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy ooś właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Norma ta jest w zasadzie przedwstępnym warunkiem, którego spełnienie decyduje o możliwości ustalenia środowiskowych uwarunkowań. W przypadku bowiem, gdy na początkowym etapie postępowania zostanie ustalone, że miejscowy plan wyklucza możliwość realizacji danego przedsięwzięcia, dalsze postępowanie w ogóle nie jest prowadzone, a organ wydaje decyzję, mocą której odmawia uwzględnienia wniosku inwestora. Z przepisu tego wynika również, że przeprowadzane badanie dotyczy niejako całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc zgodności zamierzenia z wszystkimi jego przepisami. Systematyka miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego co do zasady przewiduje część ogólną oraz szczególną. Część ogólna to przepisy niejako "wyjęte przed nawias" - są obowiązujące dla całego obszaru objętego planem, dopóki nie zostaną wyłączone zapisem szczegółowym. Taka jest powszechna technika legislacyjna, która ma na celu zapewnienie przejrzystości aktu normatywnego i uniknięcie powtórzeń sformułowań użytych w części ogólnej aktu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 548/08, opubl. na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozważania te znajdują w pełni zastosowanie w stosunku do miejscowego planu zagospodarowania, przyjętego uchwałą Nr X/94/2011 Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2011 r. Z § 5 ust. 1 tego aktu normatywnego wynika bowiem, że plan zawiera dwuszczeblowy układ ustaleń - ustalenia ogólne obowiązujące na całym obszarze planu oraz ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów elementarnych. Dla każdego terenu elementarnego obowiązują równocześnie ustalenia ogólne i ustalenia szczegółowe. Zestawiając treść powyższego przepisu z normą wyrażoną w art. 80 ust. 2 ustawy ooś Kolegium stwierdziło, że przy badaniu zgodności danego zamierzenia z planem konieczne jest wzięcie pod uwagę zarówno postanowień szczególnych, jak i ogólnych, przy czym ustaleniom szczególnym możliwe jest nadanie "większej" mocy wyłącznie w przypadku, gdy wprost wyłączają postanowienia o ogólnym charakterze. W innym przypadku mają one moc równorzędną i w jednakowym stopniu powinny być brane pod uwagę przy ocenie możliwości realizacji inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy zakończonej orzeczeniem Wójta Gminy z 15 lutego 2016 r. do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach załączony został między innymi wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydany przez organ pierwszej instancji i datowany na dzień 23 grudnia 2014 r. Z wypisu tego wynika, że działka nr [..] znajduje się na terenie oznaczonym jako C.04.PU - teren funkcji przemysłowych i usługowych. Następnie w ww. dokumencie przytoczony jest § 60 planu miejscowego, zawierający ustalenia szczegółowe dla ww. terenu. W przedłożonym przez wnioskodawcę wypisie brak jest natomiast jakiegokolwiek odniesienia do części ogólnej planu, w tym do § 9, zawierającego zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek innych dowodów dotyczących zgodności planowanego zamierzenia z planem miejscowym. Z akt wynika natomiast, że w dniu 19 stycznia 2015 r., a więc cztery dni po wpływie wniosku do organu pierwszej instancji, wniosek wraz z ww. wypisem został przesłany organom opiniującym - to jest Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska i Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. W postanowieniu z 12 lutego 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odniósł się do treści planu miejscowego wskazując, że działka nr [..] jest położona na obszarze C.04.PU. Ustalenie to zostało powtórzone w postanowieniu Wójta Gminy z 4 marca 2015 r. Na tym badanie zgodności zamierzenia z planem miejscowym zakończyło się, a postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej przeszło do następnych faz.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego opisany powyżej sposób, w jaki organ pierwszej instancji zastosował art. 80 ust. 2 ustawy ooś, świadczy o jego rażącym naruszeniu, spełniającym przesłankę opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji, w której przepis ten nakazuje badanie zgodności zamierzenia z (wszystkimi) przepisami planu, organ wydający decyzję zbadał tę zgodność wyłącznie na podstawie jednego przepisu, zawierającego ustalenia szczegółowe dla obszaru, na którym położona jest działka nr [..]. Rażące naruszenie prawa polegało więc na wyjątkowo pobieżnym zbadaniu zgodności zamierzenia z planem miejscowym, a także na niezastosowaniu, a wręcz całkowitym pominięciu § 9 ust. 4 uchwały Nr X/94/2011 Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2011 r. na wstępnym etapie sprawy. Przepis ten powinien zostać ewidentnie wzięty pod uwagę przy stosowaniu art. 80 ust. 2 ustawy ooś, tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę treść uzasadnienia do projektu powyższej uchwały z dnia 31 sierpnia 2011 r. Nr X/94/2011. W uzasadnieniu tym wprost zapisano bowiem, że "rozwój funkcji przemysłowych, usługowych i rzemieślniczych ograniczony jest odpowiednimi zapisami uniemożliwiającymi lokalizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Jak wiadomo, inwestycja polegająca na budowie zakładu mączki rybnej oraz olejów rybnych jest inwestycją wymienioną w katalogu zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zamiarem organu uchwalającego prawo miejscowe było więc zakazanie lokalizacji na terenie nim objętym przedsięwzięć, takich jak zakład produkcji mączki rybnej. Postanowienia szczegółowe planu, a konkretnie § 60 przewidują tylko jedno wprost wyartykułowane wyłączenie spod zakazu realizacji inwestycji powodujących emisję. Wyjątkiem tym jest lokalizacja instalacji wykorzystujących siłę wiatru do produkcji energii, a więc przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odpowiednie zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy ooś i wzięcie pod uwagę również § 9 ust. 4 przedmiotowej uchwały, musiałoby doprowadzić do wniosków zbieżnych z powyższymi. Tym bardziej, że zgodnie z § 9 ust. 4 pkt 1 tego aktu prawa miejscowego na całym terenie objętym planem wyklucza się lokalizację działalności i przedsięwzięć mogących spowodować zanieczyszczenie środowiska, tj. emisję, która jest szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, powoduje szkodę w dobrach materialnych lub koliduje z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Zgodnie z tym zapisem planu, zanieczyszczenie środowiska, które objawia się w trzech enumeratywnie wymienionych sposobach emisji, może mieć charakter wyłącznie teoretyczny, a więc może, ale nie musi wystąpić. Sama teoretyczna możliwość wystąpienia jednej z ww. emisji powoduje, że dane zamierzenie nie może być realizowane na obszarze objętym planem. Na etapie postępowania nieważnościowego, w którym nie jest dopuszczone dokonywanie skomplikowanej interpretacji przepisu, można z całą stanowczością stwierdzić, że emisje wydobywające się z zakładu mączki rybnej nie mogłyby spowodować szkody w dobrach materialnych. Emisją mogącą wywoływać taką szkodę byłyby na przykład drgania, powodujące uszkodzenia okolicznych budynków. Wbrew jednoznacznemu twierdzeniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Kolegium nie posiada wystarczającej wiedzy do tego, by stanowczo stwierdzić, że powstające w zakładzie odory negatywnie wpływają na zdrowie ludzkie. Stwierdzenie tego faktu wymaga bowiem sięgnięcia do specjalistycznej wiedzy pozaprawnej, co wyklucza możliwość przyjęcia, że naruszenie danego przepisu ma charakter rażący i jednoznaczny. Odpowiedniej oceny w tym zakresie powinien dokonać organ pierwszej instancji w toku postępowania zwykłego. W postępowaniu nieważnościowym wykluczone byłoby przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który miałby dokonać oceny, w jaki sposób konkretne związki złowonne wydobywające się z terenu zakładu wpływają na zdrowie ludzkie i czy wpływ ten można jednoznacznie uznać za szkodliwy. Jednakże w ocenie Kolegium kwestią, która mogła podlegać ocenie na podstawie ogólnych zasad wiedzy i doświadczenia życiowego było to, że emisja w postaci negatywnego zapachu (którego powstawania wykluczyć nie można, co potwierdza sam raport jak i dwie opinie uzyskane w toku postępowania odwoławczego) koliduje z innym uzasadnionym sposobem korzystania ze środowiska, jakim jest możliwość oddychania niezanieczyszczonym powietrzem. O tym że taki "inny uzasadniony sposób korzystania ze środowiska" ma w rozpatrywanym przypadku miejsce, świadczy między innymi ilość złożonych wniosków o stwierdzenie nieważności, a także protesty, które miały miejsce w związku z zamiarem budowy zakładu mączki rybnej na działce nr [..]. Niezastosowanie przez organ pierwszej instancji § 9 ust. 4 pkt 1 uchwały Nr X/94/2011 Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sytuacji wysoce realnej możliwości wystąpienia takiej kolizji, oraz przy uwzględnieniu że art. 80 ust. 2 ustawy ooś, który nakazywał wzięcie pod uwagę części ogólnej planu miejscowego, świadczy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się dodatkowo do treści wniosku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 1 marca 2018 r. Kolegium wskazało, że za rażące naruszenie prawa nie można uznać braku precyzyjnego określenia warunków korzystania ze środowiska (ustalenie poziomu unieszkodliwiania uciążliwych zapachów o "skuteczności do ok. 98%") jak również brak analizy, czy oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie utrudni lub upośledzi migracji zwierząt tym szlakiem migracyjnym. Wnioskodawca nie wskazał w tym przypadku jaki konkretny przepis miałby zostać rażąco naruszony poprzez powyższe uchybienia. Kolegium również nie doszukało się takiej normy prawnej.

Skargę na powyższą decyzje wniosła B. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie i uznanie, że w przy wydaniu decyzji przez Wójta Gminy doszło do naruszenia prawa i naruszenie to miało charakter rażący. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów, służących wyjaśnieniu istotnych wątpliwości i nie powodujących nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

Wskazał pełnomocnik strony skarżącej, że zdaniem Kolegium, Wójt Gminy wydając decyzję, dopuścił się rażącego naruszenia prawa, gdyż zbadał lokalizację przedsięwzięcia "wyjątkowo pobieżnie", jak to ujęto w uzasadnieniu, z pominięciem przepisu § 9 ust 4 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który tym samym, w ocenie Kolegium również został rażąco naruszony właśnie przez jego pominięcie.

Przyznał pełnomocnik skarżącej, że w paragrafie 9 ust 4 pkt 1 planu ujęto generalną regułę, w myśl której "na całym terenie objętym planem wyklucza się lokalizację działalności i przedsięwzięć tj. mogących spowodować zanieczyszczenie środowiska tj.: emisję, która jest szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, powoduje szkodę w dobrach materialnych lub koliduje z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska." Powstaje jednakże pytanie, jak należy ten przepis interpretować i jak odnosić do postanowień szczegółowych planu.

Przepis ten, przynależny do części ogólnej planu, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wykluczał możliwość posadowienia na całym obszarze objętym planem przedsięwzięć, mogących choćby teoretycznie i potencjalnie, spowodować zanieczyszczenie środowiska. Tym samym, wykluczał także budowę przedmiotowego zakładu przetwórstwa mączki rybnej.

Zaznaczył pełnomocnik skarżącej, iż przyjęty uchwałą Rady Gminy, z dnia 31 sierpnia 2011r. plan zagospodarowania przestrzennego zawiera część ogólną i część szczegółową. Dla działek, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, objęta unieważnioną decyzją środowiskową, kluczowym pozostaje zapis paragrafu 60 tego planu, znajdujący się w części szczegółowej, o następującej treści:

Ustalenia dla terenu C.04.PU o pow. 29,53 ha:

1. Przeznaczenie terenu: tereny funkcji przemysłowych i usługowych:

1) wyklucza się lokalizację usług związanych z oświatą i wychowaniem a także ochroną zdrowia w lecznictwie zamkniętym;

2) wyklucza się lokalizację usług turystycznych;

3) dopuszcza się lokalizację funkcji obsługi komunikacji;

4) dopuszcza się lokalizację instalacji wykorzystujących silę wiatru do produkcji energii, przy zachowaniu poziomów hałasu w środowisku, dopuszczalnych w przepisach odrębnych, zgodnie z przeznaczeniem terenów ustalonych w planie

2. Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: dopuszcza się

lokalizację reklam, maksymalnie jeden nośnik na działce.

3. Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu: nie ustala się.

4. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: nie ustala się.

5. Ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

1) ustala się oznaczone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy:

a) w odległości minimum 8m od linii rozgraniczających ulicy 0.KD.Z.05,

b) w odległości minimum 6 m od linii rozgraniczających ulic 0.KD.L.04, C.KD.L.01, C.KD.L.03

c) istniejące budynki usytuowane niezgodnie z ustaloną linią zabudowy mogą być poddawane remontom i przebudowie bez prawa powiększania kabatury budynku w części niezgodnej z planem;

2) parametry zagospodarowania terenu:

a) wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki:

dowolny

b) udział powierzchni biologicznie czynnej: dowolny;

3) parametry zabudowy:

a) wysokość zabudowy; do 17 m, nie dotyczy budowli,

b) kształt dachu dowolny

4) zasady podziału na działki: dowolne, dopuszcza się wydzielenie dróg wewnętrznych o parametrach dowolnych;

5) lokalizacja zabudowy przy granicy działki: wyklucza się lokalizację zabudowy bezpośrednio przy granicy działki.

6. Obsługa komunikacyjna: wjazd na działki z ulic 0.KD.L.04, 0.KD.Z.05, C.KD.L.01 iC.KD.L03.

7. Stawka procentowa : dla nieruchomości zabudowanych zgodnie z planem ustalenie stawki procentowej nie ma zastosowania, dla pozostałej części terenu C.04.PU ustala się stawkę procentową w wysokości 30%

Zdaniem pełnomocnika skarżącej wyraźnie w tym przepisie wskazano przeznaczenie terenu na funkcje przemysłowe oraz usługowe i sprecyzowano, jakie formy działalności się wyklucza. Skoro przedmiotowa inwestycja ma charakter przemysłowy, nie należy do kategorii wprost wyłączonych w tym przepisie ( turystyka, oświata, zdrowie) to uznać należy, iż pozostaje zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, w tym samym paragrafie 60 planu wyraźnie wskazano na brak dodatkowych wymogów z zakresu ochrony środowiska. To ten przepis jest kluczowy dla rozstrzygnięcia o zgodności planowanej lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania. Z reguł wykładni prawa, potwierdzonych dorobkiem orzecznictwa, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż wobec normy zwartej w części ogólnej, norma szczegółowa ma znaczenie nadrzędne.

Dążąc jednak do unieważnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze położyło nacisk na inną normę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. wskazany wyżej przepis .§ 9 ust 4 pkt 1, stanowiący jedną z norm części ogólnej przywołanego planu. Tym samym należy w tym miejscu dokonać poszerzonej analizy tego właśnie przepisu, zgodnie z którym na całym terenie objętym planem wyklucza się lokalizację działalności i przedsięwzięć tj. mogących spowodować zanieczyszczenie środowiska, tj. emisję, która jest szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, powoduje szkodę w dobrach materialnych lub koliduje z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska.

W opinii pełnomocnika skarżącej wbrew tezie postawionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zapis tej normy wcale nie zakazuje przedsięwzięć, które tylko teoretycznie, hipotetycznie, mogą powodować zanieczyszczenie środowiska, niezależnie od faktycznego nań oddziaływania. Sama wykładnia językowa przepisu jest w tej sprawie dosyć utrudniona, z uwagi na nie dającą się ustalić na podstawie reguł języka polskiego zasadności dwukrotnego użycia skrótu " tj." i widoczną prima facie różnicę gramatyczną - w odniesieniu do lokalizacji i przedsięwzięć, owszem, prawodawca użył określenia "mogących powodować", ale już wyjaśniając po skrócie: "to jest", jakich działalności zakazuje, wskazuje się, że chodzi o przedsięwzięcia powodujące taką emisję, które definitywnie jest szkodliwa dla ludzi lub stanu środowiska ( a nie może być), powoduje szkodę ( a nie może powodować), koliduje z uzasadnionym sposobem korzystania ze środowiska (a nie może kolidować).

Zdaniem pełnomocnika skarżącej nie może więc być mowy, wobec uszczegółowienia zakazu w takiej a nie innej formule językowej, o poprawności stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przyjęło, iż sama teoretyczna możliwość jednej z wymienionych emisji, która może, lecz nie musi wystąpić, powoduje, że dane zamierzenie nie może zostać zrealizowane. Emisja taka musi być szkodliwa albo musi powodować szkodę, albo musi kolidować, aby można było wyeliminować przedsięwzięcie z obszaru objętego planem.

Nie tylko użycie definitywnej formy gramatycznej wskazuje, że nie o "potencjalne" zagrożenie zanieczyszczeniem chodziło organowi uchwalającemu plan. Istotny jest bowiem jeszcze jeden aspekt, który kompletnie został pominięty przez organ stwierdzający nieważność decyzji Wójta Gminy. Otóż organy gminy ustalające treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mogą, a priori zakazywać lokalizacji określonych przedsięwzięć mogących, czy to zawsze, czy to potencjalnie, oddziaływać na środowisko, gdyż godziłoby to w konstytucyjnie chronione prawo własności. Władztwo planistyczne gminy nie jest bowiem nieograniczone, a wprowadzanie zakazów generalnych w planie musi mieć oparcie w normach prawnych wyższego rzędu - przede wszystkim ustawowych.

Oczywistym jest, iż Gmina nie wprowadziła - bo nie mogła - bezwzględnego zakazu lokalizacji na obszarze objętym planem wszelkich przedsięwzięć mogących zanieczyścić środowisko, lecz zakazała tylko takich, które powodowałyby faktyczne, a nie zaledwie potencjalne, negatywne skutki w stanie środowiska. A to, czy takie skutki realnie wystąpią, podlega analizie i ocenie przeprowadzonej w konkretnym postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Nie można z góry przyjmować, że lokalizacja wszystkich dużych przedsięwzięć zawsze powoduje naruszenie walorów środowiskowych obszarów objętych planem. Prowadziłoby to do nieuzasadnionej dyskryminacji wszelkich projektów produkcyjnych i przemysłowych. Zauważyć należy, że dopuszczenie realizacji określonych inwestycji w planie miejscowym nie musi oznaczać, że takie obiekty zostaną zrealizowane na obszarze planem objętym. Będą one musiały bowiem spełniać wszystkie warunki wynikające z właściwych przepisów prawa, w tym z zakresu ochrony środowiska. A konkretyzacja tych warunków następować będzie w procesie uzyskiwania właściwych pozwoleń, uzgodnień i decyzji środowiskowej.

W przedmiotowej sprawie przeprowadzono ocenę oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko i po obowiązkowych ustaleniach i konstytucjach, stwierdzono wprost i ponad wszelką wątpliwość, iż: "przedsięwzięcie nie spowoduje negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze, oraz na zdrowie ludzi" ( por. s. 31 uzasadnienia decyzji Wójta Gminy z dnia 15 lutego 2016r. ).

Podkreślił pełnomocnik skarżącej, że inne rozumienie normy paragrafu 9 ust 4 pkt 1 zawartej w części ogólnej planu czyniłoby całą procedurę wydawania tzw. decyzji środowiskowych, przewidzianą ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku, zbędną i bezprzedmiotową w odniesieniu do wszelkich planów inwestycyjnych na obszarze objętym tym planem.

Zaznaczył pełnomocnik, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest decyzją o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, mającą na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego innej prawomocnej decyzji, w oparciu o którą realizowana jest inwestycja o wielomilionowym budżecie. Decyzja stwierdzająca nieważność innego rozstrzygnięcia administracyjnego nie może mieć tak słabych podstaw i argumentów, jak te prezentowane przez Kolegium, który dopatruje się rażącego naruszenia prawa przez niezastosowanie normy paragrafu 9 ust 4 pkt 1 planu w tym, że w wypisie z planu dołączonym do wniosku o wydanie decyzji nie ma wzmianki o normie z części ogólnej. Jak również w tym, że zdaniem Kolegium, uzasadnienie projektu - należy podkreślić - projektu planu przemawia za zastosowaniem tej normy i to w rozumieniu ustalonym przez Kolegium. Ranga decyzji stwierdzającej nieważność rozstrzygnięcia Wójta Gminy nie pozwala, by opierała się ona na nienormatywnych wyjaśnieniach zawartych w uzasadnieniu projektu uchwały wprowadzającej taki plan.

W ocenie skarżącej nie zachodzą żadne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy. Argumentacja przyjęta w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zasługuje na aprobatę, natomiast decyzja Wójta Gminy powinna ostać się w obrocie prawnym jako nienaruszająca w żaden sposób, w tym szczególnie w sposób rażący, obowiązującego porządku prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r., poz. 1302.; dalej zwanej p.p.s.a.).

Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przedmiotem oceny sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy z 15 lutego 2016 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu produkcji mączki rybnej oraz olejów rybnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce nr [..] w obrębie W., Gmina S., w rejonie Specjalnej Strefy Ekonomicznej".

Jako przesłankę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Kolegium przyjęło rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) tj. art. 80 ust. 2 ustawy ooś w związku z § 9 ust. 4 pkt 1 uchwały Nr X/94/2011 Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miejscowości W.

Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla inwestycji realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących, dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew z Zatoką, dla inwestycji w zakresie budowy Centralnego Portu Komunikacyjnego realizowanej na podstawie ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym, a także dla inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących realizowanych na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Natomiast § 9 ust. 4 pkt 1 uchwały Nr X/94/2011 Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miejscowości W. stanowi, że na całym terenie objętym planem wyklucza się lokalizację działalności i przedsięwzięć tj.: mogących spowodować zanieczyszczenie środowiska, tj. emisję, która jest szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, powoduje szkodę w dobrach materialnych lub koliduje z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska.

Należy w tym miejscu zauważyć, iż wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Wójta Gminy z 15 lutego 2016 r. była decyzją ostateczną. Stosownie natomiast do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tym samym zasadniczą kwestią zadaniem sądu jest ocena, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze właściwie uznało i uzasadniło istnienie wymienionej przesłanki nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z 15 lutego 2016 r.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 (w:) Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337 oraz wyrok NSA z 22 października 2018 r. sygn. I OSK 1279/18).

W rozpoznawanej sprawie wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprowadza się do stwierdzenia, iż z § 9 ust. 4 pkt 1 uchwały Nr X/94/2011 Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miejscowości W. wynika, że na terenie objętym planem przedsięwzięcie budowy zakładu produkcji mączki rybnej oraz olejów rybnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nie mogło być realizowane jako wymienione w § 3 ust. 1 pkt 97 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność ta stanowiła zatem przeszkodę do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla wymienionego przedsięwzięcia określoną w art. 80 ust. 2 ustawy ooś.

Sąd stanowiska tego nie podziela. Zgodzić się bowiem należy ze stroną skarżącą, iż wykładnia literalna § 9 ust. 4 pkt 1 uchwały Nr X/94/2011 Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miejscowości W. nie prowadzi do jednoznacznego i oczywistego stwierdzenia o definitywnej niedopuszczalności tego rodzaju inwestycji.

Dodatkowo sąd zauważa, iż takie założenie prowadziłoby do wniosku, iż wzmiankowany przepis uchwały z góry eliminuje uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla każdej inwestycji wymienionej w rozporządzeniu, o którym wyżej mowa. To z kolei jest sprzeczne z ustawą ooś, w szczególności z art. 71 ust. 2 i art. 72 tej ustawy.

Należy zatem przyjąć w ocenie sądu, iż z prawidłowa wykładnia § 9 ust. 4 pkt 1 uchwały Nr X/94/2011 Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miejscowości W. prowadzi do wniosku, iż przepis ten wyklucza na objętym nim terenie lokalizację działalności i przedsięwzięć mogących spowodować zanieczyszczenie środowiska, która jest szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, powoduje szkodę w dobrach materialnych lub koliduje z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Przy czym ocena tej szkodliwości przy przedsięwzięciach określonych w art. 71 ust. 2 ustawy o ooś winna wynikać z postępowania przeprowadzonego na podstawie przepisów tej ustawy.

Zatem wydanie na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy ooś decyzji Wójta Gminy z 15 lutego 2016 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu produkcji mączki rybnej oraz olejów rybnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce nr [..] w obrębie W., Gmina S., w rejonie Specjalnej Strefy Ekonomicznej" zdaniem sądu nie naruszało (tym bardziej rażąco) § 9 ust. 4 pkt 1 uchwały Nr X/94/2011 Rady Gminy z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miejscowości W.

W zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wykazano zatem oczywistości naruszenia prawa przez ostateczna decyzję Wójta Gminy. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż Samorządowe Kolegium odwoławcze nie poddało także analizie skutków, które wywołała decyzja ostateczna Wójta, co jest niezbędne przy stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z uwagi na wyżej opisane uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.