Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 593/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 707/13 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 707/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.B. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., że w następstwie przeprowadzonego na wniosek J.B. postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody w części dotyczącej nabycia przez Gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb S. jako działka 1. Działka nr 1 utworzona została z szeregu działek, w tym działki nr 2 oraz nr 3. Ostatnia z wymienionych działek powstała zaś z podziału działki nr 4, która wraz z działką oznaczoną nr 5 wywłaszczona została W.B. decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 1983 r. Decyzją ostateczną z dnia [...] października 2007 r., nr [...], Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta i Gminy S. w części dotyczącej działek nr 4 i 5. W.B. zmarł 24 stycznia 1990 r., a postępowanie spadkowe po nim nie zostało przeprowadzone.

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina S. oraz J.B. (z zastrzeżeniem, że jest on aktualny w sytuacji wystąpienia z wnioskiem przez Gminę). Gmina podnosiła, że wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r., jak też wskazywała, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej powinni występować w charakterze stron wszyscy spadkobiercy W.B.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oceniając, że postępowanie nadzorcze może być kontynuowane w tej sytuacji wyłącznie z udziałem następców prawnych dawnego właściciela działki nr 3, postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej własną decyzją z dnia [...] października 2008 r. oraz wezwał J.B., na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po W.B. w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy, postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], a wniesiona na nie skarga oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 952/09. W uzasadnieniu tego wyroku, wskazując na zasadność zawieszenia przez Ministra postępowania Sąd podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej powinno toczyć się z udziałem właściciela nieruchomości, a jeżeli on nie żyje – to z udziałem jego spadkobierców, gdyż te osoby mają prawo do ubiegania się o odzyskanie nieruchomości. W konsekwencji ustalenie spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości jest niezbędne, gdyż bez ich udziału postępowanie administracyjne nie może się toczyć. Jeżeli ustalenie takie nie jest możliwe konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Bowiem jedynie osoby, które wylegitymują się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielach nieruchomości, będą miały przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Podkreślił jednocześnie, że sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 k.p.c.). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast stanowiska Ministra, że rozpatrzenie przez Ministra Infrastruktury sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 169/11, w którym sąd kasacyjny ocenił, że sąd pierwszej instancji oraz organ prawidłowo uznały, iż postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji komunalizacyjnej Wojewody winno toczyć się z udziałem następców prawnych właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Z uwagi zaś na to, że Minister nie posiada legitymacji prawnej do złożenia wniosku o stwierdzenie praw do spadku – zasadnie organ zastosował przepis art. 100 § 1 k.p.a. wzywając J.B. do wystąpienia do sądu ze stosownym wnioskiem.

J.B. pismem z dnia 24 czerwca 2012 r. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania i merytoryczne jego zakończenie, oświadczając, że wycofuje swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. w części dotyczącej nabycia przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazał, iż nie godzi się na występowanie o stwierdzenie nabycia spadku po W.B.oraz że nie ma obecnie żadnego interesu w usunięciu w drodze stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego niezgodności pomiędzy prowadzonymi na jego rzecz księgami wieczystymi, a później założoną na podstawie decyzji komunalizacyjnej księgą wieczystą dla działki nr 1.

Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 97 § 2 w zw. z art. 101 § 1 i 3 k.p.a., odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, oceniając, że nadal pozostaje nierozstrzygnięta kwestia ustalenia następców prawnych po W.B., która jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. Organ odwołał się przy tym do oceny prawnej zasadności zawieszenia postępowania zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. Odnosząc się natomiast do kwestii wycofania wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji uznał, że na obecnym etapie postępowania administracyjnego, takie żądanie jest nieskuteczne, gdyż mogło to nastąpić jedynie przed wszczęciem postępowania administracyjnego.

J.B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi naruszenie art. 97 § 2 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2012 r., podkreślając przy tym, że kluczowe znaczenie w sprawie ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., w którym Sąd jasno wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej winny uczestniczyć wszystkie strony, mające interes prawny związany z tytułem prawnym do działki nr 6, stanowiącej przed 1983 r. własność W.B.

Na powyższe postanowienie J.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 2 k.p.a., poprzez niezasadną odmowę podjęcia zawieszonego postępowania, mimo że zmieniły się okoliczności sprawy, wskutek czego postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co najmniej w części, gdzie skomunalizowana nieruchomość koliduje z ujawnionym w księgach wieczystych jego prawem własności, przy jednoczesnym zarzucaniu stronie, że nie przedstawiła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nowych okoliczności. Skarżący podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. zostało wszczęte na jego wniosek tylko w zakresie, w jakim nabyte przez Gminę S. prawo własności działki nr 1 koliduje z prawem własności należącego do niego gospodarstwa rolnego ujawnionego w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...]. Tymczasem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji bezprawnie rozszerzył je z urzędu także na działkę nr 3 (jako część działki nr 1), stanowiącej wg jego uznania własność spadkobierców W.B. i na tej podstawie zawiesił postępowanie. Obecnie jednak sytuacja faktyczna i prawna się zmieniła, gdyż skarżący wycofał wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej, a wniosek ten jest skuteczny w tej części, w której postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną skargę wskazał, że zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia stanowi ustalenie czy w sprawie ustały przyczyny, które uzasadniały zawieszenie na etapie odwoławczym postępowania nadzorczego prowadzonego przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji (uprzednio Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji). Podkreślił, że zasadność zawieszenia postępowania, ze względu na konieczność ustalenia następców prawnych nieżyjącego W.B., którego nieruchomość (działka ew. nr 7) weszła w skład skomunalizowanej decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. na rzecz Gminy S. nieruchomości oznaczonej jak działka ew. nr 1, przesądzona została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 169/11. Sformułowaną w tym wyroku oceną prawną, z mocy art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) związane są organy i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, chyba że zmianie uległyby okoliczności faktyczne lub prawne sprawy. Takie jednak zmiany w realiach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiły. W ocenie Sądu I instancji, nie można bowiem za takie uznać cofnięcie przez skarżącego wniosku inicjującego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podlaskiego i żądanie jego umorzenia.

Sąd wojewódzki nie podzielił jednakże argumentów Ministra, że cofnięcie wniosku inicjującego postępowanie administracyjne jest prawnie skuteczne wyłącznie do momentu wszczęcia postępowania, gdyż tego rodzaju ograniczenia uprawnień strony przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują. Uznał, że czynności takiej strona może dokonać na dowolnym etapie postępowania aż do dnia wydania w sprawie ostatecznej decyzji, a więc także na etapie postępowania odwoławczego. Przy czym konieczne jest uzyskanie zgody na umorzenie przez pozostałe strony postępowania jak też ustalenie przez organ, że takiemu rozstrzygnięciu nie sprzeciwia się interes społeczny (por. art. 105 § 2 k.p.a.). Skoro zaś warunkiem uwzględnienia żądania umorzenia postępowania nadzorczego zgłoszonego przez podmiot, który to postępowanie zainicjował jest uzyskanie zgody na umorzenie pozostałych stron tego postępowania, to do czasu ich ustalenia wymóg ten w sposób oczywisty nie może zostać spełniony.

W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] sierpnia 2001 r. w części odnoszącej się do działki nr 1 stronami tymi poza Skarbem Państwa, Gminą S. oraz J.B. są także następcy prawni nieżyjącego W.B. – właściciela dawnej działki ew. nr 3, która wchodzi w skład nieruchomości skomunalizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Ich ustalenie wymaga jednak przeprowadzenia stosownego postępowania spadkowego przed sądem powszechnym. Skoro zaś postępowanie spadkowe po ww. zmarłym dotychczas nie zostało przeprowadzone - co jest okolicznością niesporną - a jego zainicjowanie nie należy do kompetencji organu administracji publicznej, to nadal aktualna pozostaje przeszkoda prawna uniemożliwiająca zakończenie uruchomionego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania nadzorczego, która legła u podstaw jego zawieszenia.

Sąd I instancji wskazał także, że zarzut ograniczenia stronie prawa dostępu do akt nie został w żaden sposób uzasadniony, co uniemożliwia ocenę jego zasadności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.B., wnosząc o jego uchylenie, zniesienie postępowania w zakresie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 17 października 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez tenże Sąd oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - art. 134 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a polegało na tym iż Sąd kontrolę skargową ograniczył tylko i wyłącznie do zarzutów skargi, przez co nie skontrolował prawidłowości postępowania organu w zakresie podjęcia zawieszonego postępowania z urzędu na skutek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, a przez co niezasadnie uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a szczególnie art. 97 § 2 k.p.a. oraz art. 100 § 1 i 3 k.p.a.,

- art. 151 p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść wyroku, w następstwie jego zastosowania wobec skarżonej decyzji administracyjnej mimo iż była ona dotknięta naruszeniami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a szczególnie art. 97 § 2 k.p.a., art. 100 § 1 i 3 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art.7 k.p.a. o istotnym wpływie na treść postanowienia - co przy prawidłowym wyrokowaniu powinno skutkować uwzględnieniem skargi w trybie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.,

- art. 98 § 1 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaistniałe wskutek notorycznego uniemożliwiania przez Przewodniczącą Składu Orzekającego oraz sędzię M.B. zajęcia przez J.B. stanowiska: przerywaniem wypowiedzi, grożeniem karami za krytykę organu, przeredagowywaniem wypowiedzi itd. (zarzut sygnalizacyjny oparty na ustnym oświadczeniu J.B. złożonym wobec pełnomocnika);

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że na datę wyroku oraz datę wydania zaskarżonego postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji zaistniał nowy stan faktyczny i prawny wymagający podjęcia zawieszonego postępowania. Jego ujawnienie nie było możliwe z uwagi na pozbawienie J.B. przez Sąd możliwości zajęcia pełnego stanowiska oraz uniemożliwienia zapoznania się w sensie materialnym przez stronę z aktami sprawy administracyjnej. J.B. stwierdził, iż faktem jest, że nie wystąpił on o stwierdzenie nabycia spadku po W.B., ale też i faktem jest, że z takim wnioskiem wystąpiły pozostałe strony postępowania zawisłego przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji tj. Skarb Państwa - Powiat Sokólski/Starosta Sokólski oraz Gmina S. Wymienieni wnioskodawcy wnosili o stwierdzenie, że spadkobiercami W.B. są: I.B. - żona zmarłego oraz dzieci zmarłego: J.B., R.B. i P.B. Jak wynika z akt spraw Sądu Rejonowego w Sokółce o sygn. I Ns 2341/12 i I Ns 15548/11 ustawowi spadkobiercy złożyli pisemne oraz ustne oświadczenia odmawiające przyjęcia spadku po W.B., stwierdzając zgodnie iż nie są tym spadkiem zainteresowani – czyli go odrzucają. W tej sytuacji, zdaniem strony, zgodnie z zasadą art. 935 w zw. z art. 1020 Kodeksu cywilnego spadek przypada Gminie S. lub ewentualnie Skarbowi Państwa, i to te osoby prawne winny wystąpić o stwierdzenie nabycia spadku po W.B., z powołaniem się na fakt odrzucenia spadku.

J.B. podkreślił także, że na wniosek Gminy S. ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w Ewidencji Gruntów i Budynków wynikłych z ostatecznej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] lipca 1983 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej przy ulicy [...], oznaczonej jako działki nr 5 i 6 o łącznej powierzchni 315 m2, stanowiącej przed wywłaszczeniem własność W.B. Wcześniej, Starosta S. ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], cofnął na wniosek Gminy S. zmiany wynikłe z odnotowania ostatecznej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r., nr [...], przez wykreślenie jako właściciela spornych nieruchomości W.B. i I.B., a ponownym wpisaniu Gminy S. W ocenie strony, jakkolwiek ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. Podlaskiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie istniała na datę zaskarżonego postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji, zaś druga z wskazywanych decyzja Starosty S. jeszcze wówczas nie była ostateczna, tym nie mniej fakty te winny zostać obecnie wzięte pod uwagę zarówno przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, jak i przez WSA w Warszawie przy wydawaniu zaskarżonego wyroku i omówione w tym wyroku jako wytyczne dla stron i organu co do dalszego postępowania.

Skarżący zaznaczył również, że był obecny na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 17 października 2013 r., na której został pozbawiony prawa głosu, a wcześniej uniemożliwiano mu zajęcie pełnego stanowiska w sprawie. Z protokołu rozprawy nie wynika też, aby Sąd dokładnie - przez zadawanie pytań i inne działania - wyjaśnił sprawę, w tym kwestię dostępu do akt. Dodał, że w aktach administracyjnych brak jest dowodów na to, aby Minister umożliwił mu dostęp do akt, tj. oświadczenia strony o zapoznaniu się z aktami lub notatki urzędowej z udostępnienia akt, a tym bardziej postanowienia o odmowie udostępnienia akt (art. 74 § 2 k.p.a.). Podkreślił, że faktem jest, że został on zawiadomiony o prawie zapoznania się z aktami i faktem jest, że zgłosił się do siedziby organu w celu zapoznania się z aktami, jednakże akta nie zostały mu udostępnione, bowiem nie skontaktował się uprzednio telefonicznie z organem w celu ustalenia daty i godziny zapoznawania się z aktami.

Zdaniem J.B. brak postanowienia o odmowie udostępnienia akt był wystarczającym powodem uchylenia zaskarżonego aktu i zwrócenia sprawy celem przeprowadzenia czynności zapoznania się z aktami i zgłoszenia ewentualnych żądań dowodowych, albowiem zaskarżony wyrok nie kwestionuje zaistnienia zdarzenia odmowy udostępnienia akt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana dalej "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W związku z brakiem stwierdzenia przez Sąd II instancji z urzędu przesłanek nieważności postępowania, rozpoznaniu podlegają zarzuty skargi kasacyjnej przytoczone przez pełnomocnika strony skarżącej, w pierwszej kolejności te, które powodują skutki najdalej idące. I tak należy podkreślić, że nie zachodzi podniesiona w skardze kasacyjnej przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarżący upatruje nieważności postępowania w tym, że Przewodnicząca Składu Orzekającego oraz sędzia M.B.uniemożliwiały mu zajęcia stanowiska, w ten sposób że przerywały wypowiedzi, groziły karami za krytykę organu, przeredagowywały wypowiedzi. Zarzucił w tym względzie naruszenie art. 98 § 1 p.p.s.a. Zauważyć należy, że wskazana przesłanka nieważności postępowania może nastąpić, jeżeli zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu i stawiać pod znakiem zapytania spełnienie jego celu w konkretnym przypadku (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 136/12, Lex 1116290). Naczelny Sąd Administracyjny takich uchybień procesowych w toku postępowania przed Sądem I instancji nie stwierdził. Skarżący został powiadomiony o terminie rozprawy (godzina rozprawy została nawet przesunięta na wniosek skarżącego) i w rozprawie tej uczestniczył. Z akt Sądu I instancji wynika, że strona nie kwestionowała protokołu z rozprawy, w szczególności nie skorzystała z przewidzianej w art. 103 p.p.s.a. możliwości żądania sprostowania lub uzupełnienia protokołu. Wprawdzie skarżący wniósł zastrzeżenie do protokołu z rozprawy w związku, jak wskazał, z bezprawnym pozbawieniem możliwości wyrażania jego praw, jednak tej okoliczności nie można uznać jako wywołującej skutek nieważności postępowania w oparciu o przesłankę z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z protokołu z rozprawy wynika, że zachowanie skarżącego było niewłaściwe. Stosownie do dyspozycji art. 98 § 2 p.p.s.a. przewodniczący może odebrać głos, gdy przemawiający go nadużywa, jak również uchylić pytanie, jeżeli uzna je za niewłaściwe lub zbyteczne. Ocena w tym przedmiocie należy do przewodniczącego składu, a skorzystanie z tego prawa nie prowadzi do nieważności postępowania sądowego. Pojęcie "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle. Występuje ono zatem jedynie w razie zaistnienia poważnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakichkolwiek usterek czy utrudnień w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przejawiający się w ocenie Skarżącego w tym, że Sąd I instancji kontrolę skargową ograniczył tylko i wyłącznie do zarzutów skargi. Skarżący zarzucił Sądowi, iż nie skontrolował on prawidłowości postępowania organu w zakresie podjęcia zawieszonego postępowania z urzędu na skutek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, przez co niezasadnie uznał, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a szczególnie art. 97 § 2 k.p.a. oraz art. 100 § 1 i 3 k.p.a.

O naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I FSK 56/06, LEX nr 280385; wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12). Taki stan rzeczy w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi, co będzie szerzej przedstawione przy omawianiu pozostałych zarzutów.

Przechodząc do dalszej części zauważyć należy, iż strona rozwijając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 97 § 2 k.p.a., art. 100 § 1 i § 3 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., wskazała, że upatruje naruszenia ww. przepisu poprzez naruszenie:

- art. 7 k.p.a., przez brak ustalenia, jak i wyjaśnienia aktualnego stanu faktycznego i prawnego, a w dalszej konsekwencji zweryfikowania skutku zawieszeniu postępowania (podjęciem postępowania lub zmianą postanowienia o zawieszeniu);

- art. 97 § 2 k.p.a., przez skupienie się tylko i wyłącznie na rozpoznawaniu wniosku J.B. o podjęcie zawieszonego postępowania, a pominięcie obowiązku podjęcia zawieszonego postępowania z urzędu na podstawie innych okoliczności niż podniesione w tym wniosku;

- art. 100 § 1 i § 3 k.p.a., przez brak wezwania wszystkich stron (spadkobierców W.B., jak i Gminy S. oraz Skarbu Państwa) do stwierdzenia nabycia spadku po W.B., co skutkowało tym iż Minister nie dowiedział się o tym, że inne strony postępowania wystąpiły o stwierdzenie nabycia spadku (powołując się na wytyczne sądów administracyjnych) oraz wskutek pominięcia treści oświadczeń woli złożonych przed Sądem Cywilnym w Sokółce przez Irenę, J.B., R.B. i P.B. - co skutkowało bezpodstawną odmową podjęcia zawieszonego postępowania zarówno z powodu ustania dotychczasowej przyczyny zawieszenia, jak i w celu samodzielnego rozpatrzenia przez Ministra Administracji i Cyfryzacji zagadnienia wstępnego na zasadzie art.100 § 3 k.p.a.;

- art. 10 § 1 k.p.a., przez brak umożliwienia stronie zapoznania się z aktami - przez co J.B. nie mógł podnieść zarzutu niekompletności materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 97 § 2 k.p.a. oraz art. 100 § 1 i § 3 k.p.a. Zgodnie z powyższymi przepisami, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony (art. 97 § 2 k.p.a.). Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ma ustalenie czy w sprawie ustały przyczyny, które uzasadniały zawieszenie na etapie odwoławczym postępowania nadzorczego prowadzonego przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji (uprzednio Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji). Postępowanie administracyjne zostało zawieszone do czasu ustalenia następców prawnych nieżyjącego W.B., którego nieruchomość (działka ew. nr 7) weszła w skład skomunalizowanej decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. na rzecz Gminy S. nieruchomości oznaczonej jak działka ew. nr 1. Stwierdzić należy, iż kwestia zasadności zawieszenia postępowania z tej właśnie przyczyny została przesądzona na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 169/11. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. (w brzmieniu na dzień wyrokowania Sądu I instancji) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, ponadto z mocy art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W przywołanym wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej winny uczestniczyć wszystkie strony mające interes prawny związany z tytułem prawnym do dawnej działki 6, stanowiącej przed wywłaszczeniem w 1983 r. własność W.B.. Zdaniem Sądu drugiej instancji wobec śmierci wywłaszczonego właściciela działki w dniu 24 stycznia 1990 r., prawa i obowiązki zmarłego – stosownie do art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego – przeszły na jego spadkobierców. Do stwierdzenia nabycia spadku uprawniony jest sąd powszechny, właściwy według ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy – który na wniosek osoby uprawnionej, z udziałem innych osób, które mogą wchodzić w rachubę jako spadkobiercy ustawowi i testamentowi - wydaje postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku (art. 510 § 1, 627, 628 i 669 Kodeksu cywilnego). Nadto, Sąd II instancji dodał, że "wystąpienie w tej sprawie przez Starostę Sokólskiego o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym W.B. w sprawie I Ns 15548/11 do Sądu Rejonowego w Sokółce i wydanie orzeczenia będzie miało ten skutek, iż powstanie sytuacja uzasadniająca podjęcie postępowania na podstawie art. 97 § 2 k.p.a.".

Mając na uwadze powyższe podnieść należy, że z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie spadkowe po W.B. zostało prawomocnie zakończone. Faktu tego nie może zmienić okoliczność, jak podaje wnoszący skargę kasacyjną, że z akt spraw Sądu Rejonowego w Sokółce o sygn. I Ns 2341/12 i I Ns 15548/11 wynika, iż ustawowi spadkobiercy złożyli pisemne oraz ustne oświadczenia odmawiające przyjęcia spadku po W.B. Zauważyć bowiem trzeba, że w dalszym ciągu nie ma prawomocnego postanowienia sądu powszechnego stwierdzającego, kto jest osobą uprawnioną do objęcia spadku po W.B. Wbrew argumentacji skarżącego trudno jest więc uznać, że ustała dotychczasowa przyczyna zawieszenia postępowania. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej i przedstawiona argumentacja, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, tym bardziej, że strona wnosząca skargę nie podważyła skutecznie związania w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 169/11.

Nie zostały naruszone również przepisy zawarte w art. 100 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., występuje równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wzywa stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Organ administracji publicznej może na podstawie art. 100 § 2 i art. 100 § 3 k.p.a. załatwić sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Jednakże przepisy wyżej wymienione stosuje się jedynie wówczas, gdy strona mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W myśl natomiast dyspozycji przepisu art. 100 § 2 k.p.a. (dla pełniejszego zobrazowania), jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej może rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie i rozpatrzeć sprawę. Żadna z powyższych okoliczności w sprawie nie wystąpiła. Ponadto, w sytuacji gdy toczy się przed Sądem Rejonowym w Sokółce postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku rozstrzyganie we własnym zakresie zagadnienia wstępnego przez organ prowadzący postępowanie główne nie miałoby uzasadnienia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Wskazywane przez skarżącego kasacyjnie decyzje - decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz decyzja Starosty S. z dnia [...] grudnia 2012 r. - w dacie wydawania kontrolowanych w tym postępowaniu postanowień nie miały charakteru ostatecznego. Nie mogły zatem wpłynąć na ocenę zasadności podjęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Osobnego omówienia wymaga zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia J.B. zrealizowania prawa do zapoznania się z aktami, przez co nie mógł podnieść zarzutu niekompletności materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. strona musi wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, że uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej – co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W sytuacji przedstawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wskazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt GSK 4/07, wyrok NSA z dnia 2 września 2009 r., sygn. II OSK 131/08). Skarżący poza sformułowaniem zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. nie wykazał na żadnym etapie postępowania sądowego (włącznie ze skargą kasacyjną), z jakimi konkretnie skutkami wiąże jego naruszenie, jakich konkretnych dokumentów brakowało przed wydaniem poprzedzającego i zaskarżonego postanowienia. Zauważyć należy, że skarżący przeglądał akta sprawy w dniu 27 września 2013 r. (co wynika z akt sądowych sprawy Sądu I instancji), mimo to nie skorzystał ze sposobności wykazania wadliwości w dokumentacji będącej podstawą rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, lub też jak wyżej wskazano, składając ewentualnie wniosek o uzupełnienie protokołu z rozprawy.

Mając powyższe na uwadze, wobec braku naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, uznać należy, iż nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uznał zatem, iż podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i tym samym skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 p.p.s.a.