Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2443/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędzia WSA Danuta Kania Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec L. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że L. M. wnioskiem z [...] września 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wnioskodawca szczegółowo opisał przebieg swojej służby. Podkreślił, że wstąpił [...] grudnia 1979 r. do służby w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] do Wydziału [...], na stanowisko [...], odpowiedzialnego za naprawę sprzętu radiowego oraz funkcjonowanie łączności "[...]" na terenie województwa [...] oraz "[...]" o zasięgu krajowym. Wnioskodawca zaznaczył, że w 1990 r. bez weryfikacji przeszedł do Policji i dostał za zadanie zorganizowania wojewódzkiej stacji szyfrów telegrafii i telekopii w [...] oraz w podległych jednostkach, za których funkcjonowanie był odpowiedzialny do czasu likwidacji województwa [...]. Potem, jak został przeniesiony do Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Dodał, że służbę zakończył w [...] lutego 2008 r. oraz orzeczeniem lekarskim właściwej komisji lekarskiej zaliczono go do III grupy inwalidzkiej. Zaznaczył, że Służba Bezpieczeństwa była zainteresowana przejęciem go w swoje elitarne szeregi, jednak po dotarciu do informacji, że jego ojciec walczył w ruchu oporu, zainteresowanie jego osobą stało się nieaktualne.

Minister podał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane przesłanki w tym przepisie musza być spełnione łącznie.

Z akt sprawy wynika, że L. M. został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] [...] lutego 2008 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma z [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. Informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od [...] stycznia 1984 r. do [...] lipca 1990 r.

W sprawie ustalono, że L. M. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 6 lat i 7 miesięcy, zaś całkowity okres służby wynosi 28 lat, 2 miesiące i 4 dni, tj. od [...] grudnia 1979 r. do [...] lutego 2008 r.

W ocenie organu z uwagi na fakt, że znaczna część służby (ponad 23%) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa nie można tego okresu uznać za krótkotrwały, ani w ujęciu bezwzględnym ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza przesłanka z art. 8a ustawy nie została spełniona. Minister zaznaczył, że odnosi się ona zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby – powinien on wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za krótkotrwałą.

W związku z powyższym skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, zasadnym jest odmówienie zastosowania wobec L. M. art. 8 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18, 8 października 2018 r., II SA/Wa 392/18, 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19 organ wskazał, że do zastosowania wobec strony art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wymagane jest spełnienie obu wymienionych w tym przepisie przesłanek stąd też brak spełnienia jednej z nich przesądza automatycznie o braku możliwości zastosowania odstępstwa wynikającego z tego przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. M. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie Ministra oraz organu emerytalno-rentowego do wyłączenia stosowania art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, przez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zostały łącznie spełnione dwie przesłanki wymienione w tym przepisie dające możliwość wyłączenia stosowania art. 15c i nieprawidłowe przyjęcie, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby bez brania pod uwagę wymogu dokonania przez organ w ramach złożonych procesów interpretacyjnych w nawiązaniu do pozostałych przepisów ustawy, w tym nieuwzględnienie istotnych okoliczności świadczących, iż w tej sprawie występują "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby na rzecz totalitarnego państwa charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu poprzez wykonywanie czynności operacyjno-technicznych we wskazanych przez ustawodawcę w art. 13b ust 1 ustawy cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach, która według legalnej definicji zawartej w preambule ustawy lustracyjnej polega na zwalczaniu opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków zawodowych, łamaniu prawa do wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli.

2. przepisów prawa procesowego, poprzez naruszenie art. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i szeregu innych przepisów i obowiązujących zasad prawa krajowego i międzynarodowego.

3. zasady obiektywizmu, zasady zdrowego rozsądku, logiki i właściwego pojmowania i oceniania rzeczywistości w tym historycznej, poprzez błędne rozumowanie mające wpływ na przyjęte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie, które powinno podlegać interpretacji, wykładni, ocenie i weryfikacji niezależnego i niezawisłego Sądu w celu ustalenia, czy praca w legalnych instytucjach i formacjach Państwa Polskiego, wymienionych w art. 13b, zmienionej 16 grudnia 2016 r. ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy służb mundurowych, w tym, wskazana na podstawie jednozdaniowej informacji IPN nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. o przebiegu służby w wyszczególnionym okresie pełnionej rzekomo na rzecz totalitarnego państwa, powinna być arbitralnie uznana za pracę - służbę na rzecz tzw. " totalitarnego państwa" co w konsekwencji prowadzi do utraty praw nabytych na mocy prawnych orzeczeń, jak również nieuprawnionego przyjęcia, że w związku z tym jest "oprawcą i zbrodniarzem przeciwko narodowi polskiemu".

Skarżący podał, że w okresie 28 - letniej służby w Policji (MO) był zatrudniony jako [...], wykonując czynności, które nie miały żadnego znaczenia ani dla treści prowadzonych rozmów, ani możliwości jakiegokolwiek wpływu na rozmówców. Pełnienie służby na tym stanowisku w Wydziale [...] w Komendzie Wojewódzkiej MO w [...], Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], Wojewódzkiej Komendzie Policji w [...] i Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w żadnym okresie czasowym, w tym od [...] stycznia 1984 do [...] lipca 1990 r. wskazuje, że nie ma żadnych obiektywnych podstaw by kwalifikować jako służbę na rzecz totalitarnego państwa. Podkreślił, że Wydział [...] nie był strukturą Służby Bezpieczeństwa. Jego funkcjonariusze z mocy ustawy o Policji nie podlegali procedurze weryfikacji w 1990 r. i w ramach pisemnych zakresów obowiązków nie wykonywali żadnych czynności na rzecz organów bezpieczeństwa państwa w rozumieniu ustawy z 18 października 2006 r., w tym SB, nie byli szkoleni, nie byli zadaniowani, nie mieli dostępu do pomieszczeń zajmowanych przez Służbę Bezpieczeństwa, nie byli pomocni w realizacji ich zadań, nie byli powołani choćby pobocznie do czynności w ich ramach. Całkowity okres służby w Wydziałach [...] w Policji wynoszący 28 lat, 2 miesiące i 4 dni, poprzedzony jest ponad 6 letnim okresem składkowym zatrudnienia przed służbą. Kończąc pracę zawodową skarżący miał wypracowaną 35 letnią wysługę emerytalną.

Jego zdaniem w okresie służby w Policji (MO) obowiązki wypełniał rzetelnie, zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Podlegał okresowym ocenom i opiniom ze strony przełożonych. W każdym przypadku pełniona służba nie budziła wątpliwości. Nikogo nie prześladował, nie dopuścił się jakiegokolwiek sprzeniewierzenia swoich powinności jako funkcjonariusz Policji i obywatel. Nie był karany sądownie, administracyjnie lub dyscyplinarnie.

Zaznaczył, że IPN w [...] w wydanych informacjach o przebiegu jego służby, na podstawie pierwszej ustawy z 2009 r. okres od [...] stycznia 1984 r. do [...] lipca 1990 r. uznał jako służbę pełnioną w organach bezpieczeństwa państwa, a na podstawie ustawy z 2016 r., ten san okres służby zakwalifikował jako służbę pełnioną na rzecz totalitarnego państwa, co skutkowało kolejnym radykalnym obniżeniem wypracowanego i przyznanego mocą prawnych decyzji świadczenia emerytalno - rentowego i utratą praw nabytych.

Podkreślił, że jako funkcjonariusz MO, a nie były funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa zainteresowany dalszą kontynuacją służby w Policji w 1990 r. był z urzędu mianowany policjantem i nie został objęty trybem weryfikacji i postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonym w 1990 r. na podstawie Uchwały nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudnienia ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (MP Nr 20, poz. 159) i wydanej w skutek Uchwały Nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. Instrukcji Przewodniczącego Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 25 czerwca 1990 r., w której wyszczególniono jednostki i stanowiska osób uznanych za funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa zobowiązanych do poddania się postępowaniu kwalifikacyjnemu w przypadku zamiaru podjęcia służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Policji lub Ministerstwie Spraw Wewnętrznych albo podjęcia zatrudnienia w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych.

W związku z tym IPN nie miał podstaw i uprawnień do zakwalifikowania go do katalogu funkcjonariuszy pełniących służbę w organach bezpieczeństwa państwa, a następnie do katalogu osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Zdaniem skarżącego Minister w uzasadnieniu rozstrzygnięcia całkowicie pominął okoliczność, że z przebiegu jego służby nie wynika jednoznacznie stwierdzenie, że pełnioną służbę w Wydziale [...] KW MO w [...], a w latach 80-tych po przeprowadzonej w kraju reorganizacji struktur i zmianie nazw w WUSW w [...] w okresie od [...] stycznia 1984 r. do [...] lipca 1990 r. można uznać za służbę w organach bezpieczeństwa państwa, co w konsekwencji pozwała na uznanie jej także za "służbę na rzecz totalitarnego państwa", co zostało potwierdzone w otrzymanej z IPN informacji nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., niezweryfikowanej w trakcie prowadzonego długotrwale postępowania administracyjnego o dowodowe materiały źródłowe pozyskane w sprawie z IPN na okoliczność "służby na rzecz totalitarnego państwa" określonej w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i nie zostało ocenione na podstawie wszystkich okoliczności sprawy dotyczących sposobu (z czyjej inicjatywy i na podstawie jakiego przepisu prawa), nastąpiło rozpoczęcie i zakończenie okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz dokumentów w tym; a) wniosków personalnych, b) rozkazów personalnych, c) przypisanych do realizacji zakresów uprawnień i obowiązków służbowych, a także dowodów z dokumentów na okoliczność faktu dopuszczenia się łamania praw człowieka w tym; zwalczania opozycji demokratycznej, związków zawodowych, stowarzyszeń, kościołów i związków wyznaniowych, łamaniu praw i wolności słowa i zgromadzeń, gwałceniu prawa do życia, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli.

Przyjęcie przez organ, że w tej sprawie nie występuje element krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Należy bowiem ustalić, czy wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W jego ocenie wykonywana służba nie miała takiego charakteru i była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego i nie miała konotacji negatywnych, co uzasadnia wyłączenie stosowania art. 15c ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (szerzej w tym przedmiocie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem organ przyjmując, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki, dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącej, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosząca ponad 23% ogólnego stażu służby nie powinna być kwalifikowana jako służba krótkotrwała. Jednak przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. Tymczasem od tej oceny organ w istocie odstąpił stwierdzając, iż w przypadku L. M. przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 nie została spełniona. Jest to stanowisko błędne i oczywiście bez zbadania całości aspektów sprawy przedwczesne.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych ustaleniach i rozważaniach całkowicie pominął kwestie tego, czy służba pełniona przez skarżącego w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez skarżącego w okresie od [...] stycznia 1984 r. do [...] lipca 1990 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Okoliczności tak istotne dla realizacji wniosku skarżącego niewątpliwie należało rozważyć, czego organ nie uczynił, przez pryzmat "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Nie jest również znane stanowisko organu co do oceny rzetelności służby L. M. w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy nie zajął w tym zakresie stanowiska, stwierdzając, że skoro obie przesłanki muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Jak to już zostało zasygnalizowane, organ w konsekwencji uznania, że L. M. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, pominął kwestię dotyczącą oceny przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister nie zbadał i nie ocenił wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że podnosił szereg okoliczności dotyczących tej służby i przedstawił w tej mierze stosowny materiał dowodowy. W tym zwracał uwagę na swoje zaangażowanie w wykonywaniu powinności służbowych oraz wielokrotne nagradzanie i wyróżnianie, a także narażanie zdrowia w służbie w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych.

Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby L. M., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby L. M. w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.