Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2793/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, 12 i 13, art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11, art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2037/17 w sprawie ze skargi [...] w Poznaniu na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na wykonanie prac 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] w Poznaniu na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2037/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] w Poznaniu na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r., [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na wykonanie prac.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu, działając na podstawie porozumienia pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim a Prezydentem Miasta Poznania, z dnia 18 listopada 2003 r., w sprawie przekazania Miastu Poznań spraw z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] odmówił wydania pozwolenia konserwatorskiego na umieszczenie na budynku "[...] " przy ul. N [...] w Poznaniu, dwóch reklam wielkoformatowych z siatki mesh: na elewacji północno-wschodniej (16 x 9 m), a na elewacji południowo- zachodniej (13x12 m).

Organ wskazał, że budynek przy ul. N. [...] w Poznaniu położony jest na obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta Poznania, wpisanego do rejestru zabytków nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu [...] marca 1980 r. W decyzji tej wskazano m. in., że obszar ten stanowi zespół o historycznie ukształtowanej strukturze przestrzennej; charakteryzuje się zwartą zabudową nieprzekraczającą 5 kondygnacji, utrzymaną w większości w stylach historyzujących i secesji. Z decyzji o wpisie wynika zatem jednoznacznie, że ochronie podlega nie tylko układ urbanistyczny, ale również historyczny zespól architektoniczny.

Organ wyjaśnił, że [...] jest integralnym elementem zabytkowego zespołu urbanistyczno-architektonicznego, ponadto wpisuje się w ciąg reprezentacyjnej zabudowy tzw. Ringu Poznańskiego, obejmujący zespół promenad nowej obwodnicy i starej ulicy Wałowej z forum reprezentacyjnym, gmachami użyteczności publicznej i terenami zielonymi oraz pozostałościami fortyfikacji. Budynek ten położony jest u zbiegu ulic, w bardzo eksponowanym w przestrzeni publicznej miejscu. Organ uznał, że agresywna forma i rozmiary proponowanych reklam wpłyną negatywnie na zabytkowe otoczenie budynku oraz ład przestrzenno-wizualny objętego ochroną zespołu, wprowadzając chaos wizualny i zmieniając relacje przestrzenne. Umieszczenie reklam na budynku nie tylko zniszczy układ jego elewacji, ale również jako element niezwykle agresywny, spowoduje wybicie na plan pierwszy reklamy, a nie historycznej zabudowy centrum miasta. Organ powołał się także na zasady zawarte w Karcie Waszyngtońskiej, dotyczące ochrony miast historycznych.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania Ligi Obrony Kraju Oddziału Biura Zarządu Głównego w Poznaniu – utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu w tej sprawie. Lokalizacja tak dużej gabarytowo reklamy, zasłaniającej prawie całkowicie obie elewacje omawianego budynku - usytuowanego na otwarciu osi widokowych, niedostosowanej do kompozycji i charakteru kamienicy, zdaniem Ministra, nie tylko zakłóciłaby odbiór elewacji tego budynku, ale także wpłynęłaby negatywnie na wygląd historycznej, reprezentacyjnej przestrzeni centrum Poznania, obniżając wartości zabytkowe tego obszaru.

Zaznaczył, że powinnością organów ochrony zabytków jest nie tylko ich ochrona przed zniszczeniem czy uszkodzeniem, ale również dbałość o wygląd i percepcję zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy. Nie ulega zaś wątpliwości, że duże tablice reklamowe dominują wizualnie w przestrzeni, wprowadzając dysonans we wzajemnych relacjach między poszczególnymi fragmentami zespołu, burząc jego kompozycję. Dlatego też umieszczenie wielkogabarytowych reklam na terenie wpisanym do rejestru zabytków zasadniczo zmienia jego wygląd, niezależnie od prezentowanych treści, których ocena nie leży w zakresie właściwości organu ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków przy dokonywaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie nie może natomiast uwzględniać patriotycznego charakteru działalności Ligi, a tym bardziej zasad jej funkcjonowania, jak postuluje się w odwołaniu.

Jednocześnie ograniczoność zamierzenia w czasie, tzw. reklamy tymczasowe, zdaniem organu, nie zmienia negatywnej oceny efektu tego działania. Nadto przepisy art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie przewidują wydawania pozwolenia na określony czas.

Odnosząc się zaś do zarzutu nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności, że w sąsiedztwie znajdują się podobne wielkogabarytowe reklamy usytuowane na budynkach, organ odwoławczy wskazał, że nie zostało dowiedzione, iż reklamy te zostały zamontowane po uzyskaniu stosownego pozwolenia konserwatorskiego. Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu wyjaśnił dodatkowo, że nie wyraża zgody na montaż wielkogabarytowych reklam na budynkach wchodzących w skład zabytkowych zespołów, a jedynym odstępstwem od tej zasady są siatki ochronne z nadrukiem reklamowym umieszczane na rusztowaniach podczas trwania remontu elewacji danego budynku. Organ odwoławczy ponadto zauważył, że wszystkie te obiekty, umiejscowione w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy w żaden sposób nie wpisują się w tę przestrzeń i nie powinny kształtować standardów na analizowanym terenie, a szczególnie w eksponowanym miejscu. Słusznie bowiem zauważa Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu, że obiekty budowlane, zarówno zabytkowe jak i współczesne, tworzące zabudowę miasta, nie powinny być traktowane jako nośniki reklamowe, służące właścicielowi budynku jako źródło dochodu.

Skargę na powyższą decyzję [...] w Poznaniu, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego: art. 7, 77, 80 K.p.a.; art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. i w zw. z art. 8 K.p.a.; art. 10 § 1 K.p.a.; art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z.; art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.; art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. [...] wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W ocenie Sądu, nie zasługiwało na uwzględnienie stanowisko skarżącej, że podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji winien stanowić art. 36 ust. 1 pkt 11 zamiast pkt 10 tego przepisu.

Sąd zwrócił uwagę, że zarówno pkt 10 jak i pkt 11 art. 36 ust. 1 u.o.z. odwołuje się do pojęcia zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Zabytkiem jest, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.z., nieruchomość, lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tym samym, zabytkiem jest nie tylko zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytku, ale także układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, jak również ich elementy. Wprawdzie w przypadku wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego przedmiotem ochrony nie są poszczególne znajdujące się w nim budynki, niemniej ochronie podlega cały zespół budynków czy układ urbanistyczny, w tym budynki znajdujące się w tym zespole budynków lub układzie urbanistycznym, jako elementy tego zespołu lub układu. Tym samym, w przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają również zewnętrzne cechy obiektów składające się na substancję zabytkową. Zaburzenie tych cech obiektów tworzących układ urbanistyczny poprzez umieszczenie na jednym z elementów tego układu (budynku) reklamy wielkoformatowej wskazuje na zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. Zdaniem Sądu, użyte w art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. sformułowanie "umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru" stanowisku temu nie przeczy, skoro odnosi się również do umieszczania (urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych) na jednym z elementów wchodzących w skład zabytku obszarowego, a więc może być stosowany również do budynku jako części układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków.

Sąd uznał, że zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej również nie zasługiwał na uwzględnienie. Wprawdzie organ konserwatorski I instancji powołał się na ratyfikowaną przez Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową tj. Międzynarodową Kartę Ochrony Miast Historycznych (Waszyngton Toledo 1987 r.). Niemniej nie stanowiła ona jednak podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, jak wywodziła skarżąca, a jedynie dodatkową argumentację na poparcie przedstawionego przez organ stanowiska.

Przechodząc do oceny zasadności kolejnych zarzutów skargi Sąd wskazał, że w myśl art. 89 pkt 2 u.o.z. organ konserwatorski jest organem wyspecjalizowanym, samodzielnie uprawnionym do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Oznacza to, że organ ochrony zabytków w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie może dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania, a decyzja musi uwzględniać obowiązek zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. sformułowany w art. 4 pkt 2 u.o.z.

W związku z powyższym, Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, ale nie wnika w merytoryczną celowość jej wydania, kontroluje tylko, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Takich naruszeń Sąd nie dopatrzył się w tej sprawie. Przekonująco bowiem organy uzasadniły swoje stanowisko w zakresie przesłanek negatywnych do umieszczenia – co wymaga podkreślenia - w tak eksponowanym miejscu zabytkowego układu, w centrum Poznania, na budynku "[...] " przy ul. N. [...] , reklam wielkoformatowych. Niewątpliwie już sama ich wielkość miałaby negatywny wpływ na walory zabytkowego terenu objętego wpisem obszarowym. Wprowadzałaby chaos i zaburzała relacje przestrzenne, a przede wszystkich eksponowałaby w pierwszej kolejności przekazy reklamowe kosztem historycznej zabudowy centrum Poznania.

Nie było zatem podstaw do zanegowania oceny organów, dokonanej w ramach swobodnego uznania, że zamierzenie inwestora nie mogło uzyskać zgody w odniesieniu do zagrożeń wynikających z wpływu reklam na wygląd zabytku obszarowego. Podnoszone przez organy względy uzasadniające odmowę, wiązały się z dbałością o wygląd układu, którego odbiór mógł zostać zakłócony poprzez umieszczenie na nim reklam wielkoformatowych.

W związku z powyższym Sąd za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. u.o.z., a także wadliwej oceny stanu faktycznego, to jest zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 K.p.a. Zdaniem Sądu, w decyzjach zwięźle, ale prawidłowo wskazano bowiem kryteria którymi kierowały się organy wydając kontrolowane rozstrzygnięcie. Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Końcowo Sąd wyjaśnił, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., tylko wtedy mógłby odnieść skutek w postaci uwzględnienia skargi, gdyby naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżąca jednak nie wykazała, aby naruszenie art. 10 K.p.a. mogło mieć wpływ na wynik postępowania, wskazując jedynie ogólnie, że organ nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego i nie wyjaśnił kwestii wyrażenia zgód na umieszczenie reklam podmiotom innym niż skarżąca. W tym stanie rzeczy należy uznać powyższy zarzut za nietrafny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] w Poznaniu. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 ust. 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie została wyjaśniona kwestia ewentualnych zgód na umieszczanie tablic i reklam na budynku "[...]" innym podmiotom niż skarżący kasacyjnie, co może wskazywać na dowolność decyzji organu drugiej instancji oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego, a także może oznaczać nierówne traktowanie podmiotów wnioskujących o wydanie pozwolenia na umieszczenie reklam lub szyldów;

b) art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. art. 11 oraz 8 § 1 i 2 K.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie w odwołaniu;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez:

- brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do zarzutu błędnej wykładni przez organu drugiej instancji art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, ze zm. - dalej "u.o.z.") polegającej uznaniu, że organy ochrony zabytków nie mogą wydać pozwolenia na umieszczenie reklam na czas określony, co stoi w sprzeczności z uznaniowym charakterem tejże decyzji oraz możliwościami organów w kształtowaniu treści zezwolenia, a także obowiązującą praktyką oraz uzasadnionymi potrzebami i zasadami doświadczenia życiowego;

- niespójne i odbiegające od zasad logiki wyjaśnienie kwestii zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z. do elementu historycznego układu urbanistycznego w postaci elewacji budynku nieobjętego indywidualnym wpisem do rejestru zabytków.

d) art. 145 ust. 1 pkt 1 a) P.p.s.a, poprzez nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 12 i 13 u.o.z. poprzez błędną wykładnię pojęcia "historyczny układ urbanistyczny" polegającą na uznaniu, że nadanie pewnemu obszarowi statusu historycznego układu urbanistycznego jest jednoznaczne z tym, że znajdujące się na owym terenie budynki lub ich zespoły stają się historycznymi zespołami budynków, zmieniając tym samym zakres ochrony konserwatorskiej, w sytuacji, gdy literalna wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że w skład historycznego układu urbanistycznego mogą wchodzić zespoły budowlane jednak bez nadania takiemu zespołowi indywidualnej ochrony konserwatorskiej poprzez wydanie indywidualnej decyzji nie uzyskuje on statusu historycznego zespołu budowalnego,

a) art. 36 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 3 pkt 12 u.o.z., poprzez niewłaściwą wykładnię polegająca na uznaniu, że w stosunku do elementu historycznego układu urbanistycznego, jakim jest budynek, którego nie objęto indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, ani nie stanowiącego elementu historycznego zespołu budowlanego, przy rozpatrywaniu sprawy umieszczenia na takim budynku reklam zastosowanie znajduje art. 36 ust. 1 pkt 10 u.o.z., gdzie winien być zastosowany art. 36 ust. 1 pkt 1 1 u.o.z., ponieważ istotą niniejszej sprawy jest potencjalna zmiana wyglądu zabytku wpisanego do rejestru pod nr A/231 zespołu urbanistyczno-architektonicznego, a nie umieszczenie reklamy na zabytku,

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 15 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni.

Pismem z dnia 16 marca 2021 r., w związku z doręczeniem zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, pełnomocnik Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sporu przedstawił stanowisko organu. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Podtrzymał uzasadnienie złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz argumenty i ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu rozstrzygnięć organów obu instancji.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważyć należy kwestie materialnoprawne, gdyż zarzuty procesowe w przeważającej części także stanowią procesowe aspekty zagadnień materialnoprawnych.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 710), dalej: "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, 443 i 774) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1.

Odniesienie się do materialnych zarzutów kasacji trzeba poprzedzić uwagą, że ich rozpatrywanie nie może abstrahować od okoliczności niniejszej sprawy. Postępowanie kasacyjne nie stanowi abstrakcyjnych rozważań dotyczących norm prawa materialnego, ale zajmuje się wykładnią norm mających zastosowanie w sprawie.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię pojęcia "historyczny układ urbanistyczny" polegającą na uznaniu, że nadanie obszarowi statusu historycznego układu urbanistycznego jest jednoznaczne z tym, że znajdujące się na tym terenie budynki lub ich zespoły stają się historycznymi zespołami budynków, podczas gdy, zdaniem wnoszącego kasację, w skład historycznego układu urbanistycznego mogą wchodzić zespoły budowlane, jednak bez nadania takiemu zespołowi indywidualnej ochrony konserwatorskiej nie uzyskuje on statusu historycznego zespołu budowlanego.

Rozważenie tego zagadnienia powinno nastąpić w pierwszej kolejności gdyż zasadność przytoczonego zarzutu skutkowałaby brakiem wymogu uzyskania przez skarżącego, w odniesieniu do budynku "[...]", przy ul. N. [...] w Poznaniu, pozwolenia określonego w art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Najpierw odnotować trzeba niekwestionowane zdarzenie prawne tj. wpisanie, na mocy decyzji z dnia [...] marca 1980 r., do rejestru, zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta Poznania w obrębie ulic: Marchlewskiego, Towarowej, Mostu Dworcowego, Roosevelta, Pułaskiego, al. Armii Poznań, koryta rzeki Warty. Wpis ten nastąpił na podstawie art. 4 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48). W sentencji tej decyzji opisano przedmiot wpisu jako zespół urbanistyczno-architektoniczny opierający się na układach dróg, których tradycja sięga XIII w., objęty sporządzonymi w 1903 r. i w latach późniejszych pod kierunkiem J. Stubbena planami urbanistycznymi. Charakteryzuje się zwartą zabudową nie przekraczającą na ogół wysokości 5 kondygnacji, utrzymaną w większości w stylach historyzujących i secesji.

Na mocy art. 140 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzje ostateczne wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tytuł zmieniony z dniem 4 lutego 1997 r.) zachowują ważność. Oznacza to, że także wpis do rejestru zabytków, dokonany na podstawie ustawy o ochronie dóbr kultury, jest wpisem, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Określając zakres tego wpisu, według definicji funkcjonujących w obecnie obowiązującej ustawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, pod względem rzeczowym przedmiotem ochrony mogły być dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa.

Jak stanowi art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, określenie historyczny zespół budowlany oznacza powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Taki zespół budowlany może wchodzić w skład historycznego układu urbanistycznego, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy.

Ze stwierdzeń użytych w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 1980 r. wynika wprost, że przedmiotem wpisu jest nie tylko układ urbanistyczny, ale także zespół architektoniczny, charakteryzujący się zwartą zabudową. Przedmiotem ochrony jest więc także zespół budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W przypadku bowiem wpisania do rejestru zabytków, obok układu urbanistycznego, zespołu budowlanego (zlokalizowanego na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego), tj. powiązanej przestrzennie grupy budynków, przedmiotem ochrony jest także ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl w których mieści się też wygląd elewacji (patrz: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 216/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2680/11).

Nie jest trafne stanowisko skarżącego, według którego, wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego i układu urbanistycznego nie powoduje objęcia ochroną budynków tworzących ten zespół oraz układ, a także, że do objęcia ochroną poszczególnych elementów konieczne jest ich indywidualne wpisanie do rejestru zabytków.

Stosownie do regulacji art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem nieruchomym może być zespół nieruchomości. W myśl zaś w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 i 13 omawianej ustawy zabytkiem nieruchomym może być: po pierwsze układ urbanistyczny jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg; po wtóre zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów, niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego, ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków.

W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. W takim przypadku przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy zespołu (art. 3 pkt 13 ustawy), natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. W takim przypadku zakres ochrony konserwatorskiej jest, jak wynika z poprzedzających uwag, szerszy (patrz: wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2152/10).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego oraz układu urbanistycznego, w których skład wchodził budynek "[...]", oznaczało, że również ten budynek był objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego oraz układu urbanistycznego.

Konsekwencją przedstawionej powyżej wykładni art. 3 pkt 12 oraz pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także prawidłowego zastosowania tych norm w stosunku do budynku "[...]" poprzez uznanie, że obiekt ten stanowi element objętego ochroną zespołu budynków, jest bezzasadność zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wbrew zarzutowi kasacji, umieszczenie tablicy reklamowej na budynku stanowiącym element zespołu budowlanego objętego ochroną konserwatorską, oznacza umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru. Jak wskazano powyżej, w przypadku wpisu obszarowego, ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów, tworzące substancję zabytkową. Skoro tablica reklamowa ingeruje w zewnętrzne cechy budynku, a co za tym idzie zespołu budowlanego, nie ma podstaw do stawiania tezy, według której, nie jest to umieszczenie tablicy na zabytku.

Sugerowana przez skarżącego ewentualna podstawa pozwolenia w postaci art. 36 ust. 1 pkt 11, mogłaby dotyczyć umieszczenia reklamy na obszarze objętym układem urbanistycznym (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1808/06). W rozpoznawanej sprawie zaś mamy do czynienia nie tylko z układem urbanistycznym, ale także z zespołem budynków wchodzących w skład układu urbanistycznego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie kwestii ewentualnych zgód na umieszczenie tablic i reklam na budynku "[...]" innym podmiotom, niż skarżący kasacyjnie, co może wskazywać na dowolność decyzji organu II instancji oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego, a także nierówne traktowanie podmiotów.

Z uwagi na podniesienie kwestii uznania w przytoczonym zarzucie kasacji, należy sformułować kilka uwag na temat charakteru decyzji przewidzianej w art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja w przedmiocie pozwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej na zabytku, wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, podobnie jak decyzje w przedmiocie pozwolenia na działania wymienione w innych przepisach art. 36 ust. 1, nie ma charakteru uznaniowego, przy rozumieniu uznania jako przyznanej organowi swobody wyboru konsekwencji. Tak rozumiane uznanie musi być oddzielone od swobody organu związanej z wykładnią prawa przy normach niedookreślonych, a także od swobodnej oceny materiału dowodowego. Uznanie administracyjne będące instytucją materialnoprawną związane jest z luzem decyzyjnym przyznanym organowi administracji publicznej, w którym organ ten przy zaistnieniu przesłanek przyznania uprawnienia oraz braku przesłanek negatywnych, może to uprawnienie przyznać, ale nie jest do tego zobowiązany, tak jak w przypadku decyzji o charakterze związanym (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 52—66; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 582-583).

Z taką klasyczną, pełną sytuacją uznaniową w zakresie wyboru konsekwencji nie mamy do czynienia w odniesieniu do pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1.

Jak stwierdzono w orzecznictwie, niewskazanie w ustawie konkretnych okoliczności, z którymi należy wiązać dopuszczalność podjęcia wnioskowanych przez inwestora działań, wynika bowiem z założenia, na którym oparł się ustawodawca, że dozwolony przedmiot, sposób, czy też zasięg działań przy zabytku jest uzależniony od oceny, czy zgłaszane zamierzenie nie pozostaje w sprzeczności z celami wyznaczonymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz odpowiadającymi tym celom obowiązkami organu konserwatorskiego.

Czynienie użytku z przyznanej organowi w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kompetencji wymaga zatem sięgnięcia w toku rozstrzygania sprawy do tych norm zadaniowych, które kształtują przedmiot, formę i sposób ochrony zabytków. Rozpoznając sprawę, organ powinien ocenić poprawność złożonego wniosku, stosownie do szczegółowych wymagań stawianych inwestorowi dla danego rodzaju prac, określić, co stanowi w konkretnym przypadku przedmiot ochrony, wziąć pod uwagę, czy wnioskowane prace (działania) mogą doprowadzić do powstania uszczerbku w wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności, jakie mogą wystąpić w sprawie (patrz: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 756/11, ONSA i wsa 2013/4/64).

Po tej wstępnej uwadze możliwe jest odniesienie się do kwestii podniesionych w omawianym zarzucie procesowym.

Wbrew zarzutowi niewyjaśnienia zgód na umieszczanie tablic i reklam na budynku "[...]", innym podmiotom, niż skarżący kasacyjnie, okoliczność ta była przedmiotem ustaleń i rozważań Miejskiego Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu decyzji tego organu, czyli decyzji wydanej w pierwszej instancji, stwierdzono, że Miejski Konserwator Zabytków nie wyraził zgody na jakąkolwiek wielkoformatową reklamę na tym budynku oraz na pozostałych budynkach zespołu. Akceptację konserwatorską uzyskały jedynie elementy reklamowe mieszczących się w nim firm i instytucji. Dodał, że reklama w formie siatki reklamowej może uzyskać pozwolenie konserwatorskie jedynie jeśli jest umieszczona na rusztowaniach w trakcie trwania remontu budynku; konieczne jest wówczas wkomponowanie reklamy w całościową aranżację ściany. Okoliczność ta nie została w skardze kasacyjnej podważona. Za takie podważenie nie może być uznane wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w odwołaniu skarżący podniósł umieszczenie na budynku, przez Teatr Muzyczny w Poznaniu, który także ma siedzibę w spornym "[...]", reklam i afiszy. Jest bezsporne, że były to reklamy i afisze instytucji mieszczącej się w budynku instytucji, niestanowiące reklamy wielkoformatowej.

Ten odmienny charakter porównywanych reklam pozwala na ocenę, według której, zarzut nierównego traktowania nie jest zasadny.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Decyzja organu odwoławczego powinna odpowiadać wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ramach tych wymogów organ odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do zarzutów odwołania. W rozpoznawanej sprawie Minister odniósł się wprost do zarzutu funkcjonowania w przestrzeni należącej do chronionego układu urbanistycznego szeregu podobnych nośników reklamowych. Natomiast odniesienie się do zarzutów niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz niezastosowania art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków nie nastąpiło bezpośrednio, ale poprzez wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji i przytoczenie przepisów prawa. Jak wynika ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wcześniej stanowiska WSA w Warszawie, o prawidłowości zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 10, a nie art. 36 ust. 1 pkt 11, brak bezpośredniego odniesienia się Ministra do omawianej kwestii nie miał wpływu na wynik sprawy. Nadto, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, nie doszło do naruszenia art. 87 Konstytucji RP, gdyż powołanie się przez Miejskiego Konserwatora Zabytków na Międzynarodową Kartę Ochrony Miast Historycznych (Waszyngton, Toledo) stanowiło jedynie dodatkową argumentację na poparcie stanowiska przedstawionego przez organ. Brak bezpośredniego odniesienia się Ministra do odwołania, w tym zakresie, także nie miał więc wpływu na wynik sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia Sądu pierwszej instancji do zarzutu błędnej wykładni przez organ drugiej instancji art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (patrz: wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11; wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3349/19).

Sąd przedstawił, w uzasadnieniu faktycznym, zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze, w tym także zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego błędną interpretację i uznanie, że organy ochrony zabytków nie mogą wydać pozwolenia na umieszczenie reklam na czas określony.

Przedstawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w odniesieniu do wniosku miał zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zaakceptował ocenę organów, według której, zamierzenie inwestora nie mogło uzyskać zgody w odniesieniu do zagrożeń wynikających z wpływu wielkoformatowych tablic reklamowych na wygląd zabytku. Odnotował, że podnoszone przez organ względy uzasadniające odmowę wiązały się z dbałością o wygląd układu, którego odbiór mógł być zakłócony przez umieszczenie w nim reklam wielkoformatowych. Za chybiony uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skoro według oceny Sądu pierwszej instancji, nie było podstaw do udzielenia zgody na umieszczenie wnioskowanej reklamy, to mieści się w tym ocena, zgodnie z którą, przeszkoda ta odnosi się do wszelkich zgód, w tym także zgody na czasowe umieszczenie tej tablicy reklamowej.

Kończąc omawianie zagadnienia braku odniesienia się Sądu pierwszej instancji do zarzutów skargi, podkreślić jeszcze należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności zawiera stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niespójne i odbiegające od zasad logiki wyjaśnienie kwestii zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przypomnieć najpierw trzeba, że Sąd pierwszej instancji przedstawił, w sposób wymagany przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Natomiast prawidłowość przyjęcia określonej podstawy orzekania jest zagadnieniem materialnym związanym z zastosowaniem prawa materialnego.

Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, trafność merytorycznego stanowiska zajętego przez Sąd nie może być podnoszona z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20).

Skoro jednak w opisie naruszenia wnoszący kasację nawiązał do zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 10, a zasadniczym elementem sporu jest to, czy organy ochrony konserwatorskiej miały podstawy faktyczne i prawne do wydania decyzji o odmowie udzielenia zgody na umieszczenie wielkogabarytowej reklamy na budynku "[...]", należy odnieść się do zagadnienia zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 10 merytorycznie i całościowo, a nie tylko w kontekście relacji tego przepisu z art. 36 ust. 1 pkt 11, co było przedmiotem materialnej podstawy kasacji i co zostało już powyżej omówione.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że warunkami materialnymi udzielenia pozwolenia, niewymienionym w art. 36 ust. 1 pkt 10, są okoliczności określone w art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przy czym za przesłankę mającą istotne znaczenie w niniejszej sprawie uznał zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku.

Abstrahując zaś od tego, czy norma zadaniowa, sformułowana w art. 4 pkt 2, polegająca na obowiązku zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków stanowi kryterium decyzji uznaniowej wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 (jak to określił Sąd pierwszej instancji), czy też przesłankę zastosowania normy art. 36 ust. 1 pkt 10, zagrożenie mogące spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, o którym mowa w art. 4 pkt 2, należy uznać za okoliczność istotną z punktu zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Kontrola sądowa sprowadzała się do zbadania, czy przesłanka negatywna umieszczenia reklamy na zabytku, wskazana przez organ, miała miejsce. W razie jej zaistnienia organ miał przecież obowiązek odmowy uwzględnienia wniosku. Rozpoznając skargę Sąd badał więc, czy zgodna z prawem jest ocena organu w zakresie stanu faktycznego. Jeśli zaś ocena istotnych faktów nie naruszała zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, możliwe i konieczne było zakwalifikowane ustaleń faktycznych w procesie subsumpcji – zastosowania prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego.

Stan faktyczny w postaci usytuowania budynku "[...]" w zespole urbanistyczno-architektonicznym, u zbiegu ulic Kościuszki, N. i Królowej Jadwigi, a także proponowane miejsce umieszczenia reklamy (elewacja budynku) i jej wielkość, są okolicznościami niepodważonymi w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym.

W odniesieniu do tych ustaleń organy ochrony zabytków stwierdziły zaistnienie okoliczności wyczerpujących negatywną przesłankę podziału: negatywny wpływ podziału na zachowanie wartości zabytku. Ten negatywny wpływ został uszczegółowiony poprzez ocenę, według której, agresywna forma i rozmiary proponowanych reklam wpłyną niekorzystnie na zabytkowe otoczenie budynku oraz ład przestrzenno-wizualny objętego ochroną konserwatorską zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków. W ocenie tej wskazano ponadto, że montaż wielkoformatowych reklam na elewacjach "[...]", zlokalizowanego w eksponowanym miejscu, wpłynie niekorzystnie na chronione wartości zabytkowe przedmiotowego układu, wprowadzając chaos wizualny i zmieniając relacje przestrzenne. Organ ocenił nadto, że umieszczenie reklam na budynku nie tylko zniszczy układ jego elewacji, ale również jako element agresywny, spowoduje wybicie na plan pierwszy reklamy, a nie historycznej zabudowy centrum miasta.

Ocena ta została oparta na okolicznościach sprawy i nie narusza zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, a co za tym idzie, prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do norm art. 36 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Ocena niektórych okoliczności faktycznych wymaga wiadomości specjalnych, Jest to zagadnienie relacji, w tym zakresie, między wiedzą specjalistyczną organu, a potrzebą powołania na te okoliczności dowodu z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.). W sprawach z zakresu ochrony zabytków możliwe jest skorzystanie przez konserwatora zabytków z oceny lub opinii rzeczoznawcy, o którym mowa w art. 100 ust. 2 ustawy. Jak jednak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, konserwator ochrony zabytków jest organem specjalistycznym, uprawnionym do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy chronić zabytek. W niniejszej sprawie ocena ta nie została przez skarżącego podważona. Do okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny z punktu widzenia przesłanek z art. 36 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków nie należą okoliczności wskazywane przez skarżącego, tj. profil prowadzonej działalności, a także potrzeba uzyskania środków na naprawę elewacji budynku i podwyższenie estetyki przylegającego do budynku parkingu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono od [...] w Poznaniu na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.