Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 395/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 37 ust. 4, art. 40 ust. 1-3, art. 43 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 30 września 2020 r. nr XXV/435/20 w przedmiocie zmiany Uchwały nr XL/689/17 Rady Miasta Olsztyna z dnia 27 września 2017 r. w sprawie zasad gospodarowania lokalami użytkowymi i pomieszczeniami gospodarczymi stanowiącymi własność Gminy Olsztyn stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 30 września 2020 r. Rada Miasta Olsztyna, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej jako: "u.g.n."), podjęła uchwałę nr XXV/435/20 w sprawie zmiany uchwały nr XL/689/17 Rady Miasta Olsztyna z dnia 27 września 2017 r. w sprawie zasad gospodarowania lokalami użytkowymi i pomieszczeniami gospodarczymi stanowiącymi własność Gminy Olsztyn ( dalej jako: "uchwała").

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "skarżący"), powołując się na art. 93 ust. 1 i 2 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a) u.s.g. do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgoda rady gminy. Skarżący wskazał, że przepis ten wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, stanowiącej, że to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym i jako taki musi być interpretowany ściśle.

Natomiast w § 2 załącznika do uchwały Rada Miasta postanowiła, iż "Lokale mogą być przeznaczone na potrzeby Urzędu Miasta Olsztyna. Prezydent Olsztyna określi w drodze zarządzenia zasady udostępniania i korzystania z tych lokali". W ocenie skarżącego przepis ten wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Upoważnienie wynikające z ww. przepisu nie rozciąga się na wskazywanie organowi wykonawczemu gminy konkretnych działań. Ponadto przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności przepis art. 25 tej ustawy, wskazuje, jakie czynności wykonuje wójt w zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Dodatkowo, uchwała podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym powinna przykładowo zawierać granice, w jakich mieścić się muszą dokonywane przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta czynności. Zatem rada gminy określając zasady gospodarowania nieruchomościami opracowuje w tym zakresie zbiór reguł postępowania organu wykonawczego, przy czym zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać ani modyfikować ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie. Powyższe należy odnieść również do regulacji zawartych w § 11 załącznika do uchwały.

Skarżący zarzucił, że postanowienie § 3 załącznika do uchwały, zobowiązujące Prezydenta do "dokonywania przeznaczenia lokali do najmu zgodnie z zasadą racjonalnego gospodarowania zasobem nieruchomości miasta Olsztyna" stanowi powtórzenie regulacji zawartej w art. 12 u.g.n. Zasady gospodarowania nieruchomościami nie mogą jednak wkraczać ani modyfikować ustawowej materii, w tym zwłaszcza zawartej w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie.

W ocenie skarżącego za niezgodne z prawem należy uznać postanowienie § 4 ust. 1 załącznika do uchwały, zgodnie z którym "Lokale przeznaczone są do wynajęcia w trybie przetargu ustnego lub pisemnego (ograniczonego bądź nieograniczonego), z zastrzeżeniem § 6". W myśl art. 40 ust. 3 u.g.n. o zastosowanej formie przetargu decyduje jego organizator, który posiada swobodę decydowania o formie ograniczonego lub nieograniczonego przetargu, realizowanej poprzez odpowiednie ukształtowanie warunków przetargowych. W ustawie nie zdefiniowano pojęcia "organizator przetargu". Jednak należy przyjąć, że organizatorem przetargu jest właściwy organ, tj. organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Rada gminy jest natomiast organem stanowiącym (art. 15 ust. 1 u.s.g.), którego wyłączne kompetencje w zakresie gospodarowania nieruchomościami określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ww. ustawy.

W § 4 ust. 2 załącznika do uchwały Rada Miasta postanowiła, iż "Lokale, które nie zostały wynajęte w dwóch kolejnych przetargach, mogą być wynajęte w trybie bezprzetargowym przy uwzględnieniu przepisów w tym zakresie obowiązujących: na wniosek strony zainteresowanej, w granicach posiadanych możliwości, przy uwzględnieniu interesu Gminy Olsztyn lub w wyniku negocjacji stawki i czynszu najmu lokalu". W opinii skarżącego przytoczona regulacja nie znajduje jednak podstaw prawnych, gdyż odstąpienie od zasady przetargowego zawierania umów musi być zawsze traktowane jako wyjątek i nie może być nazywane "zasadą", a uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzania przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Ten sam zarzut dotyczy § 5 załącznika uchwały.

Ponadto, odnosząc się do postanowienia § 4 ust. 2 pkt 2 załącznika, skarżący wskazał, że w art. 39 ust. 2 u.g.n. uregulowano już postępowanie w przypadku, kiedy drugi przetarg zakończył się wynikiem negatywnym. Przewiduje się wtedy dwa możliwe rozwiązania. Po pierwsze właściwy organ może przystąpić do rokowań, po drugie zorganizować kolejne przetargi. Tymczasem regulacja § 4 ust. 2 pkt 2 załącznika, w tożsamej sytuacji przewiduje wprawdzie możliwość rokowań ("lokale mogą być wynajęte (...) w wyniku negocjacji stawki i czynszu najmu lokalu,"), pomija jednak dopuszczalną prawnie opcję zorganizowania kolejnego przetargu, co stanowi modyfikację normy ustawowej. Rada Miasta Olsztyna dokonując regulacji § 4 ust. 2 pkt 2 załącznika do uchwały wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego (Prezydenta Olsztyna), naruszając tym samym kompetencje tego organu w zakresie bieżącego gospodarowania mieniem gminy. Stosownie bowiem do postanowień art. 39 ust. 2 u.g.n., jeżeli drugi przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, to właściwy organ (a pod tym pojęciem należy rozumieć organ wykonawczy) przeprowadza rokowania albo organizuje kolejne przetargi.

W odniesieniu do § 6 ust. 1 załącznika do uchwały skarżący zarzucił, że wskazane tam zasady korzystania z nieruchomości przez Olsztyński Park Naukowo-Technologiczny są przepisami wewnętrznymi, dotyczą tylko tej jednostki i regulują kwestie związane z wykonywaniem czynności w zakresie powierzonego jej mienia. Normują określone zagadnienia wyłącznie w obrębie organizacji gminy, a podstawę do wydawania aktów kierownictwa wewnętrznego stanowią odrębne przepisy. Co do § 6 ust. 2 skarżący wskazał, że zakres czynności rozporządzających podejmowanych przez jednostkę organizacyjną wobec nieruchomości oddanych w trwały zarząd, co do których wymagana jest zgoda organu właściwego oraz organu nadzorującego, jest precyzyjnie określony w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Uchwała nie może modyfikować zapisów ustawy w tym zakresie.

W § 8 załącznika Rada Miasta Olsztyna postanowiła, że "Lokale użytkowe oddawane są w najem na podstawie pisemnych umów. Umowy te powinny zawierać w szczególności: zasady eksploatacji lokalu, warunki uiszczania opłat i ich waloryzacji bądź zmiany, zasady rozliczania nakładów wykonywanych za zgodą wynajmującego, tryb i warunki rozwiązania umowy." W ocenie skarżącego regulacja § 8 nie znajduje uzasadnienia prawnego w powołanych w podstawie prawnej uchwały przepisach ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż ustalając treść przyszłej umowy rada naruszyła kompetencje organu wykonawczego. Ponadto, regulacja ta narusza także zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny ( t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.). Kształtowanie postanowień umowy powinno mieć miejsce przy jej zawieraniu, a nie w uchwale organu stanowiącego gminy. To organ wykonawczy gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości i w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące ma prawo kształtować treść umowy.

Powyższą argumentację należy odnieść również do regulacji § 10 załącznika do uchwały, w których Rada Miasta postanowiła, iż podnajmowanie do 50% powierzchni lokalu, na okres nie dłuższy niż 3 lata, wymaga pisemnej zgody administratora, przedłużenie podnajmu (...) na czas dłuższy niż 3 lata wymaga pisemnej zgody Prezydenta Olsztyna oraz że stosunek prawny wynikający z umowy o podnajem rozwiązuje się najpóźniej z chwilą zakończenia stosunku najmu.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu pozostawił ocenę zasadności skargi do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że do tutejszego Sądu zaskarżona została także uchwała pierwotna z 27 września 2017 r., która została zmieniona uchwałą będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Treść uchwały pierwotnej jest w większości tożsama z treścią zaskarżonej w tej sprawie uchwały, jedyna różnica polega na wprowadzeniu regulacji dotyczących Olsztyńskiego Parku Naukowo-Technologicznego w § 6 załącznika do uchwały i stosownych odniesień do tego podmiotu w § 1 ust. 1 pkt 2, § 4 ust. 1 i § 7 ust. 3 oraz zmianie numeracji paragrafów następujących po § 6 załącznika. Skarga na uchwałę pierwotną (sygn. akt II SA/Ol 374/21) rozpoznana została przez ten sam skład Sądu, również na posiedzeniu w dniu 24 sierpnia 2021 r., zatem rozważania dotyczące tożsamych zarzutów z obu skarg będą się pokrywać. Odrębnie Sąd odniesie się do zarzutów związanych wyłącznie z zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że jest to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g., o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części orzeka organ nadzoru, tj. wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia aktu, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu, stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zakwestionowana uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia Wojewodzie, a skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu rozpocząć należy od wskazania, że przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała w sprawie zasad gospodarowania lokalami użytkowymi i pomieszczeniami gospodarczymi stanowiącymi własność gminy, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g.

Wskazać należy, że zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną ocenianej uchwały stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (...). Przekazanie spraw majątkowych do kompetencji rady gminy stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którą to wójt gospodaruje mieniem komunalnym. Musi być zatem interpretowany ściśle, co oznacza zakaz swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. T. Moll (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. B. Dolnickiego, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 404-405). Do organu wykonawczego gminy należy więc bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Dlatego rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to o naruszeniu konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 23/13, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Ponadto podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, wedle którego rada gminy określając zasady gospodarowania nieruchomościami powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Natomiast zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać ani też modyfikować już ustawowo uregulowanej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie i uzupełnienie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 139/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1354/14 - CBOSA). Zauważenia również wymaga, że zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określone zostały w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

W § 2 załącznika do uchwały rada postanowiła, że "Lokale mogą być przeznaczane na potrzeby Urzędu Miasta Olsztyna. Prezydent Olsztyna określi w drodze zarządzenia zasady udostępniania i korzystania z tych lokali". Natomiast w § 11 ust. 1 przyjęła, że zmiana przeznaczenia lokalu: z użytkowego na mieszkalny; wyodrębnienie i adaptacja na lokale użytkowe części korytarzy i piwnic; podział lokalu na mniejsze; połączenie lokali użytkowych; z mieszkalnego na użytkowy - wymaga zgody Prezydenta Olsztyna. W ocenie Sądu, analizując treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., przyznać należy rację organowi nadzoru, iż przepis ten nie upoważnia rady gminy do wskazywania organowi wykonawczemu gminy konkretnych działań. Choć jest to przepis określający wyłączny zakres kompetencji rady gminy, to wyrażenie zgody na działania określone w § 2 i § 11 załącznika znajduje się poza delegacją ustawową zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Słusznie wskazuje ponadto Wojewoda, że w łączności z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. pozostaje regulacja art. 25 ust. 1 u.g.n., który przyznaje kompetencje do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości wójtowi.

Sąd uznał, że zasadny jest również zarzut dotyczący § 3 załącznika. Doszło w nim bowiem do naruszenia § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez modyfikację we wskazanym przepisie treści art. 12 u.g.n. Sąd uznał, że również w tym przypadku zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności § 3, który stanowi, że "Ustalenia co do przeznaczenia lokali do najmu, dokonuje się zgodnie z zasadą racjonalnego gospodarowania zasobem nieruchomości miasta Olsztyna". Z kolei art. 12 u.g.n. stanowi, że organy, o których mowa w art. 11, działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Należy uznać, że przepis powyższy został zmodyfikowany w sposób niewynikający z delegacji ustawowej. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje jedynie upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym.

Zakwestionowany przez Wojewodę § 4 ust. 1 załącznika stanowi, że "Lokale przeznaczane są do wynajęcia w trybie przetargu ustnego lub pisemnego (ograniczonego bądź nieograniczonego)". Przypomnieć zatem należy, że z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. wynika, że rada gminy jest uprawniona jedynie do określania zasad gospodarowania mieniem gminy; do czasu określenia zasad wójt (burmistrz, prezydent miasta) może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Samo natomiast gospodarowanie jest już wyłączną kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy. Jedynie do czasu określenia przez siebie zasad gospodarowania mieniem rada gminy posiada dodatkowe uprawnienie polegające na udzielaniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) zgody na dokonanie czynności w zakresie tegoż gospodarowania. Nie oznacza to jednak, że organ uchwałodawczy posiada uprawnienie do określenia formy przetargu, po przeprowadzeniu którego nieruchomość gminna może być wynajęta. W art. 40 ust. 1 u.g.n. ustawodawca ustanowił cztery formy przetargu. Zgodnie jednak z art. 40 ust. 3 u.g.n., decyzję o zastosowanej formie przetargu ustawodawca pozostawił organizatorowi przetargu. W ustawie nie zdefiniowano pojęcia "organizator przetargu". Przyjąć należy, że organizatorem przetargu jest właściwy organ, tj. starosta w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa (Rafał Pędrak, Komentarz do art. 40 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Za tym, że organizatorem takiego przetargu w przypadku gminy powinien być właściwy organ wykonawczy gminy przemawia dodatkowo art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym do zadań wójta gminy należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 25 ust. 1 u.g.n., przyznaje kompetencje do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości wójtowi). Wobec tego organ stanowiący gminy nie był władny do decydowania o formie wskazanego w uchwale przetargu, bo te kompetencje zastrzeżone są dla organu wykonawczego gminy. Ma zatem rację Wojewoda, że podstawy prawnej uchwały w kwestionowanym zakresie nie mógł stanowić art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. ani art. 37 ust. 1 u.g.n. Reasumując, § 4 ust. 1 Załącznika został podjęty z istotnym naruszeniem podziału kompetencji pomiędzy organ stanowiący a organ wykonawczy i z tego powodu należało go wyeliminować z obrotu prawnego.

W § 4 ust. 2 załącznika rada postanowiła, że "Lokale, które nie zostały wynajęte w dwóch kolejnych przetargach, mogą być wynajęte w trybie bezprzetargowym przy uwzględnieniu przepisów w tym zakresie obowiązujących:

na wniosek strony zainteresowanej, w granicach posiadanych możliwości, przy uwzględnieniu interesu Gminy Olsztyn lub

w wyniku negocjacji stawki i czynszu najmu lokalu."

Natomiast w § 5 załącznika do uchwały przyjęto, że "Prezydent Olsztyna może, w uzasadnionych przypadkach, za zgodą Rady Miasta, oddać lokal w najem...",

Zgodnie z art. 37 ust. 4 zd. pierwsze u.g.n. oddawanie nieruchomości w użytkowanie, najem lub dzierżawę na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Regulacja zawarta w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważnia radę do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów (użytkowania, najmu, dzierżawy). Przy czym użyta w art. 37 ust. 4 tej ustawy, liczba mnoga ("umów") łączy się ze zdaniem pierwszym tego artykułu i nie świadczy o dopuszczalności wyrażenia przez radę zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w sposób generalny. Odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy (por. ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r. str. 219 ). Dlatego też uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 u.g.n. ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Jeśli wniosek dotyczy odstąpienia od przetargowego trybu w przypadku więcej niż jednego rodzaju umowy (np. najmu i dzierżawy), to uchwałą można wyrazić wspomnianą zgodę co do tych różnych umów. Musi być ona jednak skonkretyzowana w akcie prawnym o charakterze indywidualnym, skierowanym do indywidualnego adresata. W sytuacji zatem, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 kwietnia 2021 r., II SA/Kr 177/21, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 29 lipca 2019 r., II SA/Gl 730/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 4 grudnia 2019 r., II SA/Lu 484/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 1 października 2015 r., II SA/OL 859/15, dostępne w CBOSA) ) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Natomiast stanowisko Gminy odnośnie do dopuszczalności podjęcia generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy i najmu na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony jest, w ocenie Sądu, nietrafne. Doprowadziłby to bowiem w konsekwencji do przeniesienia uprawnień rady gminy na wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czyli na organ wykonawczy, co w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczalne. Zasadnie zatem stwierdza Wojewoda, że każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków, bowiem podjęcie generalnej uchwały o odstąpieniu od przetargowego trybu zawierania umów doprowadziłoby do utraty przez radę funkcji organu kontrolnego.

Zasadnie również podnosi Wojewoda, że Rada Miasta Olsztyna dokonując regulacji § 4 ust. 2 pkt 2 załącznika do uchwały wkroczyła w uprawnienia organu wykonawczego (Prezydenta Olsztyna), naruszając tym samym kompetencje tego organu w zakresie bieżącego gospodarowania mieniem gminy. Stosownie bowiem do postanowień art. 39 ust. 2 u.g.n., jeżeli drugi przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, to właściwy organ przeprowadza rokowania albo organizuje kolejne przetargi. Zgodnie z art. 4 pkt 9 u.g.n. przez właściwy organ, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, należy rozumieć organ wykonawczy gminy.

Za zasadny uznać także należy zarzut odnoszący się do § 6 załącznika do uchwały. Zgodzić się należy ze skarżącym, że zawarte tam regulacje odnoszą się tylko do jednego podmiotu – Olsztyńskiego Parku Naukowo-Technologicznego, który jest jednostką budżetową Gminy Olsztyn. Norma zawarta w § 6 ust. 1 co do zasad wynajmu lokali odsyła do regulaminu tej jednostki budżetowej, wskazując jedynie, że przy wynajmie nie stosuje się § 4 i § 5 załącznika do uchwały. Podzielić należy pogląd skarżącego, że w sytuacji, gdy przepisy dotyczą tylko jednostki organizacyjnej, a nie nieograniczonego kręgu adresatów i regulują kwestie związane z wykonywaniem określonych czynności w zakresie powierzonego mienia, to takie regulacje należy uznać za akt kierownictwa wewnętrznego, a podstawą prawną podjęcia uchwały w tym przedmiocie musi stanowić przepis prawny, który upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw, Słusznie Wojewoda wskazuje, że taka normę na gruncie u.g.n. może stanowić art. 43 ust. 6 tej ustawy, uprawniający właściwy organ do ustalenia szczegółowych warunków korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. Natomiast samodzielną podstawą takich regulacji nie mogą być przepisy wskazane w zaskarżonej uchwale tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 37.ust. 4 u.g.n.

Odnosząc się natomiast do § 6 ust. 2 załącznika to trafnie podnosi skarżący, że zakres czynności rozporządzających w odniesieniu do nieruchomości oddanych w trwały zarząd jednostki organizacyjnej określa art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i nie jest dopuszczalna w akcie rangi podustawowej, modyfikacja przepisów ustawy.

W § 8 Załącznika Rada Miasta postanowiła, że "Lokale użytkowe oddawane są w najem na podstawie pisemnych umów. Umowy te powinny zawierać w szczególności: zasady eksploatacji lokalu, warunki uiszczania opłat i ich waloryzacji bądź zmiany, zasady rozliczania nakładów wykonywanych za zgodą wynajmującego, tryb i warunki rozwiązania umowy." Z kolei w § 10 Załącznika przyjęto, że podnajmowanie do 50% powierzchni lokalu, na okres nie dłuższy niż 3 lata, wymaga pisemnej zgody administratora, przedłużenie podnajmu (...) na czas dłuższy niż 3 lata wymaga pisemnej zgody Prezydenta Olsztyna, a stosunek prawny wynikający z umowy o podnajem rozwiązuje się najpóźniej z chwilą zakończenia stosunku najmu. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. gospodarowanie mieniem komunalnym to zadanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Art. 25 ust. 1 u.g.n. stanowi, że do kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta należy gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości. Gospodarowanie mieniem komunalnym obejmuje zadania wynikające z uchwał rady (zwłaszcza podjętych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g.) oraz zadania wynikające z przepisów prawa, a w szczególności z ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. Samorząd Gminny. Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II Komentarz ABC 2005). Zasadnie wskazał Wojewoda, że skoro to Prezydent zawierać będzie stosowną umowę cywilnoprawną, w której to umowie zostaną ustalone również warunki najmu lokalu, to Rada Miasta ustalając treść przyszłej umowy, naruszyła kompetencje Prezydenta Olsztyna jako organu wykonawczego. Ponadto, jak słusznie podniesiono w skardze, regulacja § 8 Załącznika narusza także zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 ustawy Kodeks cywilny, bowiem kształtowanie postanowień umowy powinno mieć miejsce przy jej zawieraniu, a nie w uchwale organu stanowiącego gminy.

Mając na względzie powyższe rozważania, z uwagi na zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Eliminacja z zaskarżonej uchwały tylko wymienionych wyżej przepisów skutkowałaby tym, że w obrocie prawnym pozostawałby akt zawierający jedynie szczątkowe regulacje, które nie rozstrzygałyby o zasadach gospodarowania lokalami użytkowymi i pomieszczeniami gospodarczymi stanowiącymi własność Gminy Olsztyn.

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek organu wobec braku sprzeciwu skarżącego.