Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1386/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art 3 ust 1, art 6, art 10, ar 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 4 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 118 poz 1233
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków  zagospodarowania przestrzennego gminy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m. W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W. 1. orzeka, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem w odniesieniu do działki o nr ew. 146 z obrębu 2-09-09; 2. zasądza od Rady m. W. na rzecz skarżącej "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w dniu 19 lipca 2011 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę Nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 roku w sprawie Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W., w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] położonej w W.

Zaskarżonej uchwale zarzucono, iż została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj.:

1. przepisu art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez pośrednie ukształtowanie sposobu wykonywania prawa użytkowania wieczystego Spółki w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sprzecznego z postanowieniami umowy prawa użytkowania wieczystego, co z kolei w sposób wiążący implikuje sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego Spółki, w sytuacji, w której zasady zagospodarowania przestrzenią przyjęte w Studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

2. przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie Spółce zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w umowie użytkowania wieczystego;

3. przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wprowadzenia zmian do Studium na skutek uwzględnienia uwag osób trzecich oraz zmian wykraczających poza te uwagi przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu będącego w użytkowaniu wieczystym Spółki i terenów sąsiednich, poprzez uniemożliwienie Spółce ochrony jej interesu prawnego;

4. naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów;

5. naruszenie przepisu § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) poprzez brak uzasadnienia zawierającego objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezy ustaleń projektu Studium, po zmianach założeń studium oraz wprowadzaniu rozwiązań wyjątkowych, nie zamierzonych w pierwotnym projekcie, które nastąpiły w wyniku uwzględnienia wniosków i uwag do projektu Studium;

6. naruszenie przepisu art. 11 pkt 11 oraz pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie zmian w treści Studium, przy rozpatrzeniu uwag w zakresie, w jakim nie wynikały one ze zgłoszonych uwag;

7. naruszenie przepisu art. 11 w związku z art. 17 pkt 13 oraz w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ponownego wyłożenia do publicznego wglądu oraz nieumożliwienie dyskusji oraz wnoszenia uwag do projektu Studium po uwzględnieniu uwag i wprowadzeniu zmian zasadniczo zmieniających przeznaczenie niektórych terenów, w tym terenów będących w użytkowaniu wieczystym spółki.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] położonej w W., względnie o orzeczenie jej niezgodności z prawem w zakresie dotyczącym działki skarżącej Spółki.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, iż w dniu 24 maja 2011 r. wezwała Radę W. do usunięcia naruszenia interesu prawnego Spółki poprzez zmianę zaskarżonej Uchwały, w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], w ten sposób, iż w powołanej uchwale zostanie zmienione przeznaczenie danego terenu z uwzględnieniem dotychczasowej działalności prowadzonej przez skarżącą Spółkę tj. przywrócenie funkcji (PU).20 jako przeznaczenia przedmiotowego terenu. Do dnia wniesienia skargi skarżąca Spółka nie otrzymała żadnej korespondencji od Rady W., a naruszenie interesu prawnego Spółki nie zostało usunięte. Tym samym w ocenie Spółki posiada ona interes prawny zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do zaskarżenia powyższej uchwały.

Głównym przedmiotem działalności Spółki jest wytwarzanie, obrót i dystrybucja energią elektryczną i cieplną, które to media Spółka dostarcza m.in. urzędom, przychodniom lekarskim, przedszkolom, żłobkom, przedsiębiorstwom produkcyjno – handlowym oraz wielu odbiorcom indywidualnym w W. Energia cieplna jest dostarczana m.in. do całego osiedla mieszkaniowego [...], które zamieszkuje ok. [...] tysięcy mieszkańców. Swoją działalność Spółka prowadzi przy użyciu stanowiącej jej własność infrastruktury technicznej, w skład której wchodzą m.in. urządzenia przesyłowe, stanowiące przedmiot wniosku o ustanowienie służebności przesyłu. Urządzenia przesyłowe stanowią część składową instalacji przedsiębiorstwa energetycznego i wchodzą w skład całości sieci [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Skarżąca Spółka podniosła, że projekt Studium wyłożony został do publicznego wglądu w okresie od [...] marca 2006 roku do [...] kwietnia 2006 roku. Do wyłożonego projektu Studium Spółka nie zgłosiła uwag ponieważ planowane przeznaczenie przedmiotowego terenu w projekcie Studium odpowiadało dotychczasowemu, przemysłowemu przeznaczeniu wskazanego gruntu. Przeznaczenie przemysłowe zapisane zostało także w umowie przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] z obrębu [...] położonej w W.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Prezydent W., przyjął rozstrzygnięcie uwag wniesionych do wyłożonego projektu Studium. Znaczna część uwzględnionych przez Prezydenta uwag dotyczyła terenu położonego na obszarze na którym zlokalizowana jest działka skarżącej Spółki.

Zdaniem skarżącej Spółki Rada gminy nie powinna podjąć uchwały w sprawie Studium, z uwzględnieniem autopoprawek mających charakter merytoryczny, jako zgłoszonych w imieniu organu sporządzającego projekt Studium, bez powtórzenia czynności jego wyłożenia do publicznego wglądu, chociażby w części objętej autopoprawką.

Logika ułożenia przez ustawodawcę poszczególnych czynności organu sporządzającego Studium w chronologii określonej w powołanym art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazuje wykluczyć dopuszczalność zgłaszania przez organ, sporządzający projekt Studium, autopoprawek merytorycznych po przedłożeniu projektu Studium Radzie gminy, bez uprzedniego ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu Studium w części objętej autopoprawkami. Dopuszczenie takiej możliwości podważałoby bowiem ratio legis procedury wynikającej z wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu i następnie rozważania zgłoszonych uwag przez organ wykładający projekt Studium oraz przez Radę gminy, jeżeli projektowane ustalenia Studium miałyby podlegać swobodnej korekcie organu sporządzającego projekt Studium, mimo zgłoszenia uwag do pierwotnego projektu i nawet ich uwzględnienia w jakiejkolwiek części.

Wobec dokonanych zmian na etapie wnoszonych uwag Studium w wersji uchwalonej, zmieniło się przeznaczenie działki skarżącej Spółki, w taki sposób, że naruszony został jej interes prawny. Rozstrzygnięcia przyjęte w Studium są istotnie odmienne od zaprezentowanych i przekazanych do publicznej dyskusji w projekcie Studium.

Teren po byłych Zakładach [...] został częściowo przeznaczony pod zabudowę oznaczoną symbolem (M1).20 tj. pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, z priorytetem dla zlokalizowania zabudowy mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz dopuszczeniem lokalizacji zabudowy usługowej z zaleceniem by udział tej zabudowy kształtował się na poziomie do 40% powierzchni całkowitej zabudowy terenu oraz pod zabudowę oznaczoną symbolem (U).20, tj. pod opisaną powyżej zabudowę usługową.

Zmiany, przyjęte w uchwalonym Studium w stosunku do wyłożonego projektu Studium, dotyczą obszaru obejmującego około [...] ha terenu w U., w tym terenu całej nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki, którego przeznaczenie w uchwalonym Studium zostało zmienione z przemysłowego na mieszkaniowe.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) projekt studium powinien zawierać uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Odnosi się to nie tylko do pierwotnego projektu studium, ale też i do tego projektu, który jest przedstawiany radzie gminy do uchwalenia. Dotyczy to przede wszystkim wypadków, gdy w wyniku uwzględnionych wniosków i uwag dochodzi do zmiany założeń studium lub do wprowadzania rozwiązań wyjątkowych, nie zamierzonych w pierwotnym projekcie. Uwagi do Studium, uwzględnione przez Prezydenta nie zawierają takiego uzasadnienia.

Ponadto w skardze wskazano, iż wprowadzone zmiany powinny zostać poprzedzone szeregiem analiz. W związku z wprowadzeniem funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej w miejsce przemysłowo-usługowej, konieczne jest przeprowadzenie na przykład analizy układu transportowego oraz analizy infrastruktury technicznej, w związku z koniecznością spełnienia innych norm odpowiednich dla terenów zabudowy mieszkaniowej oraz w związku ze zmienionym zapotrzebowaniem na media czy też zwiększonym ruchem pojazdów. Przede wszystkim takie zmiany powinny zostać poprzedzone kompleksową analizą ekonomiczną Studium.

W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącej Spółki – niezbędne byłoby podjęcie sekwencji czynności wymaganych do uchwalenia Studium, co gwarantowałoby możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania, pośrednio kontrolę legalności przyjmowanych rozwiązań w projekcie w granicach uzyskiwanych uzgodnień i opinii. Naruszenie tego trybu wynikającego z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi istotne naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania Studium (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że przedmiotowa skarga odnosi się do ustaleń Studium w części obejmującej teren dz. ew. nr [...], który oznaczony został w Studium symbolem (M1).20 – tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40 % powierzchni zabudowy na terenie.

Zdaniem organu niezasadny jest zarzut rażącego naruszenie art. 6 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pośrednie ukształtowanie sposobu wykonywania prawa użytkowania wieczystego Spółki, w sytuacji gdy zasady zagospodarowania przestrzennego przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwią działalność Spółki polegającą na wytwarzaniu, obrocie i dystrybucji energii elektrycznej i cieplnej ponieważ zakład [...] został uwzględniony na rysunkach studium dotyczących kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie elektroenergetyki i ciepłownictwa jako istniejący obiekt obsługujący rejon [...]. Z ustaleń Studium wynika, że nie prowadzą one do uniemożliwienia działalności Spółki na danym terenie. Studium nie ustala likwidacji zakładu [...], a wykazuje jedynie kierunki działań modernizacyjnych i rozwojowych służących poprawie niezawodności i konkurencyjności dostaw w zakresie energii.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia przepisu art. 6 ust. 2, pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie Spółce zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w umowie użytkowania wieczystego, organ wskazał, iż ten zarzut nie ma związku z ustaleniami Studium, które jest wewnętrznym dokumentem planistycznym kierowanym do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Bezspornym pozostaje, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym organy gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu administracji publicznej. W sferze praw właścicielskich, kreujących interes prawny podmiotów, znaczenie ma przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub (w przypadku braku planu miejscowego) decyzja lokalizacyjna lub decyzja ustalająca warunki zabudowy. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku decyzji o warunkach zabudowy kryterium konkretnego zagospodarowania (wnioskowanego) terenu wyznacza nie studium, lecz zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, stosownie do treści art. 6 ust. 1 powyższej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tak więc dopiero na etapie uchwalania planu może nastąpić ingerencja w te prawa właścicielskie, tym samym naruszenie interesu prawnego podmiotu, wynikającego z ochrony prawa własności. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wprowadzenia zmian do Studium na wskutek uwzględnienia uwag osób trzecich oraz zmian wykraczających poza te uwagi przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu będącego w użytkowaniu wieczystym Spółki i terenów sąsiednich, a tym samym uniemożliwienie Spółce ochrony jej interesu prawnego, wskazano, iż zgodnie z ustawową procedurą sporządzania projektu studium, określoną w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy ustawy nie przewidują ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu. Ze względu na wewnętrzny charakter studium wystarczającą gwarancję zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez ponawiania czynności planistycznych. Wprawdzie potrzeby ponowienia nie można wykluczyć, jednakże braku takiego ponowienia nie można traktować jako naruszenie trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej istotnego naruszenia trybu postępowania. Uwzględnienie uwag złożonych do Studium nie wymagało zatem ponowienia procedury wyłożenia oraz dodatkowych uzgodnień, także dlatego że zakres zmian ustaleń dla omawianego obszaru nie był istotny z punktu widzenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów, określonych w rozdziale XII tekstu Studium. Nie naruszał też założeń i celów polityki przestrzennej określonych w rozdziale XI tekstu Studium. W zaskarżonym Studium, za główny cel polityki przestrzennej miasta związany z zapewnieniem trwałego ładu przestrzennego, przyjęto wskazanie obszarów i określenie zasad dla tworzenia wielofunkcyjnych struktur urbanistycznych. Zasady te uwzględniają różnorodność funkcjonalną obszarów. Konsekwencją, przyjętej w Studium zasady równoważenia funkcji i tworzenia wielofunkcyjnych struktur przestrzennych, było nie wyznaczanie jednofunkcyjnych obszarów, a jedynie określenie kierunków zagospodarowania dopuszczających w ramach wydzieleń obszarowych występowanie różnych wzajemnie uzupełniających się funkcji. Za cel przekształceń terenów zdegradowanych przyjęto wytworzenie struktur urbanistycznych o charakterze miejskim, harmonijnie zintegrowanych z istniejącą zabudową, a także wykształcenie centrów dzielnicowych i lokalnych. Z tych to też względów monofunkcyjny teren dawnych [...], zajmujący około [...] powierzchni [...] został podzielony, w zależności od położenia i roli jaką powinien pełnić w strukturze przestrzennej dzielnicy i miasta. W wyniku przeprowadzonych analiz rejon przystanku [...] (zlokalizowany centralnie w obszarze dzielnicy) wskazano do pełnienia funkcji centrum, z koncentracją w tym obszarze funkcji usługowych o charakterze centrotwórczym i w powiązaniu z systemem przestrzeni publicznych. Lokalizacja centrum umożliwia funkcjonalną i faktyczną integrację obu części [...] położonych po [...] stronie [...]. Natomiast tereny dawnych [...], położone wzdłuż ulicy[...] wyznaczone zostały do pełnienia funkcji wspomagających i łączących funkcjonalne centrum dzielnicy z centrum administracyjnym i handlowym zlokalizowanych w rejonie przystanku [...]. Z kolei tereny położone na [...] od ulicy [...] będą nadal pełnić funkcje produkcyjno-usługowe. Tereny położone na południe od w/w ulicy zostały wskazane do przekształceń na funkcje mieszkaniowe i usługowe, w tym usługi z zakresu wdrażania wyspecjalizowanych nowoczesnych technologii (parki technologiczne, instytuty badawcze, tory przedsiębiorczości, itp.) oraz małe i średnie przedsiębiorstwa stosujące nowoczesne technologie, a zatem funkcje związane z produkcją. Również na terenach mieszkaniowych, zgodnie z ustaleniami Studium, mogą istnieć funkcje należące do w/w.

Zdaniem organu zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nieuprawniony. W uzasadnieniu orzeczenia sygn.akt II OSK 64/10 z dnia 1 kwietnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że studium określa politykę przestrzenną gminy dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, obejmującą zasady zagospodarowania przestrzennego. W studium określa się między innymi kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Oznacza to, że dotychczasowy stan przeznaczenia i zagospodarowania terenów może być zmieniony i inaczej określony poprzez wskazanie kierunków zmian w studium.

W ramach kształtowania polityki przestrzennej (studium) gmina określa lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej i w przeznaczeniu terenów, natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina dokonuje ustaleń co do przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Zróżnicowanie rangi, charakteru i dokładności ustaleń dokumentów planistycznych (studium/mpzp) wynika także z konieczności zróżnicowania podejścia do projektowania zagospodarowania przestrzennego w opracowaniach wykonywanych w różnych skalach. Politykę przestrzenną wyrażoną w studium określa się dla obszaru całego miasta (gminy), natomiast ustalenia planu miejscowego odnosi się do poszczególnych fragmentów miasta (gminy). Na konieczność różnego podejścia do planowania zagospodarowania przestrzennego wskazuje także skala w jakiej sporządzane są omawiane opracowania; studium sporządza się w skali 1: 20000, zaś plan miejscowy najczęściej w skali 1:1000. Zróżnicowanie skali w jakiej przeprowadza się analizy przestrzenne ma bezpośrednie przełożenie na zakres ustaleń i zakres obowiązywania obu dokumentów. Mając powyższe na względzie ustawodawca celowo "ustawił" studium jako akt planistyczny wyrażający założone cele polityki przestrzennej, a w związku z tym nie założył, że jest to dokument powszechnie obowiązujący, lecz akt kierownictwa wewnętrznego, zawierający wytyczne do planowania miejscowego formułowane dla obszarów funkcjonalnych, a nie dla poszczególnych nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy — poprzez brak uzasadnienia zawierającego objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezy ustaleń projektu studium, po zmianach założeń studium oraz wprowadzeniu rozwiązań wyjątkowych, nie zamierzonych w pierwotnym projekcie, które nastąpiły w wyniku uwzględnienia wniosków i uwag do projektu studium, wskazano, iż zarzut ten zdaniem organu trudno uznać za uzasadniony, gdyż do dokumentu studium dołączone zostało uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę jego ustaleń. Uwzględnienie uwag złożonych do studium nie wymagało zaś ponowienia procedury wyłożenia oraz dodatkowych uzgodnień, dlatego że zakres zmian ustaleń dla omawianego obszaru nie miał wpływu na ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów, określonych w rozdziale XII tekstu Studium. Nie naruszał też założeń i celów polityki przestrzennej określonych w rozdziale XI tekstu Studium. Tym samym nie miał wpływu na syntezę ustaleń studium, a także na uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań. Ponadto, w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma regulacji nakładających na sporządzającego studium wymogu ponownego wyłożenia tego dokumentu do publicznego wglądu, w związku z uwzględnieniem przez Prezydenta złożonych uwag. Poza tym, zaskarżona uchwała Rady W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. wraz ze stosowną dokumentacją prac planistycznych została przekazana, zgodnie z przepisami, do organu nadzoru, który nie stwierdził naruszenia procedury sporządzania Studium.

Na uwzględnienie zdaniem organu nie zasługuje też wskazany w skardze zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 11 pkt 11 oraz pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie zmian w treści Studium, przy rozpatrzeniu uwag, w zakresie w jakim nie wynikały one ze zgłoszonych uwag, gdyż zmiany dokonane w części rysunkowej studium (rys. nr 14), w wyniku rozpatrzenia uwag zgłoszonych w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu, zostały wprowadzone po przeanalizowaniu ich treści i dostosowaniu do przyjętej struktury przestrzennej obszaru. Sposób i zakres wprowadzonych korekt był przedmiotem kompleksowej analizy omawianego obszaru wykonanej przez projektantów z Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju.

Postanowienia Studium są kierowane do organów gminy i bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym organy gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów. Studium jako akt kierownictwa wewnętrznego nie powinno być zatem traktowane jako przejaw władztwa planistycznego gminy, na co wskazuje art. 9 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 i art. 14 ust 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie przepisów powyższej ustawy nie można zakładać, że Studium jest aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopiero na etapie uchwalania planu może nastąpić ingerencja w prawa właścicielskie, tym samym naruszenie interesu prawnego podmiotu, wynikającego z ochrony prawa własności. Nie pozostawia zatem wątpliwości możność wykazania na etapie uchwalania planu naruszenia przez jego postanowienia indywidualnego i konkretnego uprawnienia właścicielskiego. Zarówno ustalenia planów miejscowych jak i wydane decyzje o warunkach zabudowy dają podstawy do uzyskania pozwolenia na budowę. Takich natomiast możliwości nie daje studium.

Określona w studium struktura funkcjonalna i zgeneralizowane przeznaczenia obszarów stanowią jedynie pewną wskazówkę co do zasad zagospodarowania w przyszłości, zostały one określone orientacyjnie, a tym samym nie przesądzają o przyjęciu konkretnych ustaleń dla poszczególnych działek ewidencyjnych.

W toku postępowania przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżąca Spółka złożyła pisma procesowe z dnia 28 lutego 2012 r., 28 września 2012 r., 14 grudnia 2012 r., 27 grudnia 2012 r., w których podtrzymała argumentację zawartą w skardze.

Ponadto postanowieniem z dnia 2 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił Fundację [...] z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Rozpoznając niniejszą sprawę na wstępie należy zaznaczy, iż możliwość zaskarżenia studium do sądu administracyjnego wywoływała wątpliwości w orzecznictwie z tego powodu, iż żaden przepis w sposób pozytywny nie przewidywał skargi na taki akt, nie będący przecież aktem prawa miejscowego, jak również żaden przepis wyraźnie nie zakazywał sądowej kontroli uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. ładu przestrzennego, natomiast art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zalicza uchwalanie studium do zadań własnych gminy pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy (vide uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07). Wobec powyższego uchwała w sprawie studium stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie stanowiącą aktu prawa miejscowego. Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium wywiedziona zatem może być z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, zatem także na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Analogiczne stanowisko zostało zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1322/06) oraz z dnia 12 stycznia 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 545/04).

Skoro uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, należy uznać skargę wniesioną w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za dopuszczalną.

Rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd administracyjny, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin do wniesienia skargi) może przejść do oceny tego, czy skarżąca Spółka ma interes prawny w kwestionowaniu uchwały organu samorządu terytorialnego, a następnie czy ów interes został naruszony. Dopiero bowiem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi, a zatem czy naruszenie to nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa.

Z akt postępowania wynika, że skarżąca dopełniła wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 24 maja 2011 r. (data złożenia wezwania w biurze podawczym Urzędu W.) wezwała Radę W. do usunięcia naruszenia interesu prawnego Spółki poprzez zmianę Uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 roku w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W., w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], w ten sposób, iż w powołanej uchwale zostanie zmienione przeznaczenie mieszkaniowe danego terenu na przeznaczenie uwzględniające dotychczasowe prowadzenie działalności przemysłowej przez skarżącego tj. przywrócenie funkcji (PU).20. Do dnia wniesienia skargi Spółka nie otrzymała żadnej korespondencji od Rady W., a naruszenie interesu prawnego Spółki nie zostało usunięte.

Kolejną zatem kwestią, którą musi zbadać Sąd, jest ustalenie, czy skarżąca Spółka posiada interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały. Skarżąca Spółka wywodzi swój interes prawny z faktu przysługiwania jej prawa wieczystego użytkowania do w/w działki, objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała dotyczy zatem interesu prawnego skarżącej Spółki, jako wynikającego z przysługującego jej prawa wieczystego użytkowania do przedmiotowej działki gruntu.

Do ustalenia pozostaje zatem, czy uchwała ta narusza interes prawny skarżącej Spółki i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż granice zaskarżenia uchwały Rady W. wyznaczone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym naruszeniem interesu prawnego wskazują, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącej Spółce interesu prawnego. Jeżeli więc skarżąca Spółka posiada w sprawie interes prawny wynikający z przysługiwania jej prawa wieczystego użytkowania, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec wskazanej działki gruntu.

Zaskarżona uchwała, zdaniem Sądu, naruszała interes prawny skarżącej Spółki. Uchwała ta dotyczy nieruchomości, do której Spółce przysługuje tytuł prawny w postaci użytkowania wieczystego. Zawarte w uchwale zapisy po przeniesieniu ich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkowałyby ograniczeniem możliwości dotychczasowego sposobu korzystania przez Spółkę z tej nieruchomości. Zdaniem Sądu, Spółka mogłaby kontynuować swoją dotychczasową działalność, gdyż ustalenia zawarte w studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnoszą się do sposobu zagospodarowania nieruchomości, który ma nastąpić w przyszłości, po uchwaleniu miejscowego planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania nie mogą natomiast nakazywać zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, który w dacie wejścia w życie miejscowego planu już istnieje. Twierdzenie skarżącej Spółki, że ustalenia studium uniemożliwiają jej zagospodarowanie terenu zgodnie z treścią nabytego prawa użytkowania wieczystego, przez co naruszony został art. 6 ust. 1 ustawy z dnia27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zm.), uznać należy za niezasadne.

Niemniej jednak po wejściu w życie miejscowego planu uwzględniającego zapisy zawarte w zaskarżonym studium skarżąca Spółka mogłaby korzystać ze swojej nieruchomości tylko w takim zakresie, jaki istniał w dacie wejścia w życie miejscowego planu. Nie byłaby natomiast możliwa rozbudowa istniejących obiektów koniecznych do działalności Spółki (wytwarzanie, obrót i dystrybucja energią elektryczną i cieplną).

W rozpoznawanej sprawie w Studium dokonano zmiany przeznaczenia terenu działki skarżącej Spółki w stosunku do przeznaczenia, które określono w projekcie studium wyłożonym do publicznego wglądu. W istocie ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do studium nie przewiduje wymogu ponawiania czynności planistycznych, w tym ponownego wykładania projektu studium do publicznego wglądu. Nie oznacza to jednak, że takiego ponownego wyłożenia projektu ustawa zabrania zwłaszcza gdy się zważy, że postanowienia uchwalonego studium różnią się istotnie od pierwotnego, wyłożonego do publicznego wglądu, projektu studium.

W sytuacji, gdy w wyniku zmian wprowadzonych do projektu studium już po jego wyłożeniu w istotny sposób ulega zmianie przeznaczenie określonego terenu a wprowadzona do Studium zmiana nie uwzględnia dotychczasowego przeznaczenia, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela terenu. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Spółka [...] została zaskoczona zmianami wprowadzonymi do Studium, na wniosek innych podmiotów, bez możliwości wypowiedzenia się na temat tych zmian w sytuacji, gdy miałyby one prowadzić do konieczności – w jakiejś perspektywie czasowej, w wyniku zmiany przeznaczenia terenu – zaprzestania działalności produkcyjnej. Takie działanie – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – naruszało prawo użytkowania wieczystego Spółki poprzez naruszenie zasady zaufania do władz publicznych i zasady równego traktowania podmiotów uprawnionych do składania wniosków do wyłożonego projektu studium.

Działka pozostająca w użytkowaniu wieczystym Spółki [...] jest zabudowana m.in. [...]. Pod rządem poprzedniego planu miejscowego była ona przeznaczona pod funkcje techniczno – produkcyjne. W wyłożonym do publicznego wglądu projekcie studium działka skarżących była oznaczona symbolem (PU).20 i przeznaczona pod zabudowę przemysłowo-usługową. Takie rozwiązanie było korzystne dla skarżących i nie wnosili do niego uwag. W wyniku wprowadzenia zmian do projektu, już po jego wyłożeniu, działka została oznaczona symbolem (M1)20., co znacząco zmieniło jej przeznaczenie. Funkcje produkcyjne i przemysłowe zostały usunięte i zastąpione funkcjami mieszkaniowymi wielorodzinnymi. Takie funkcje wykluczają dotychczasowe przeznaczenie terenu

Słusznie wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn.akt IV SA/Wa 1419/11 wydanym w podobnej sprawie, "(...) że prace nad studium trwały ponad trzy lata. Przy opracowywaniu studium pracowali specjaliści z zakresu planowania przestrzennego. W wyniku dokonanych w toku prac nad studium analiz przyjęto określone rozwiązania dla terenów dawnych [...]. Dla obszaru, w którym znajduje się nieruchomość skarżącej Spółki przewidziano przeznaczenie mieszkaniowe. W odpowiedzi na skargę oraz w załączniku do protokołu Rada Miasta nie wskazała, jakie ważne przyczyny spowodowały, że wyniki kilkuletnich analiz planistów zostały w istocie zanegowane dla około [...] ha terenu dawnych [...]. Albo analizy te były błędne i Prezydent Miasta, uwzględniając uwagi i zmieniając przeznaczenie terenu naprawił popełniony na etapie prac planistycznych błąd, albo analizy te były prawidłowe zaś uwzględnienie uwag i w ich wyniku zmiana przeznaczenia terenu były błędne i nieprzemyślane".

O ile przyjęte pierwotnie rozwiązanie brało pod uwagę (przynajmniej częściowo) wynikający z art. 10 ust. 1 pkt 1 wymóg uwzględnienia przy opracowywaniu Studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, to dokonana w wyniku uwzględnienia uwag zmiana zapisów Studium wymogu tego nie wzięła pod uwagę. Taki sposób określania zapisów Studium nie może więc być przez Sąd akceptowany.

Zasadny jest również, zdaniem Sądu, podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 4 ust. 1 z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Z przepisu tego wynika, iż projekt studium powinien zawierać uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Przepis ten, zdaniem Sądu, został naruszony poprzez brak uzasadnienia przesłanek zmiany przeznaczenia terenu PU na (M1).20 w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium. Nie można za takie uzasadnienie uznać zawartego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia, że uwzględnienie uwag złożonych do studium nie wymagało ponowienia procedury oraz dodatkowych uzgodnień. Nie jest to argument wyjaśniający powody uwzględnienia uwag i przyjęcia wynikających z tego faktu rozwiązań, tylko wskazanie, że to uwzględnienie nie wymagało ponownego publicznego wyłożenia studium. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza ustawowego bezwzględnego wymogu ponawiania procedury planistycznej po wprowadzeniu zmian do wyłożonego wcześniej projektu ale gdy zakres tych zmian jest znaczny, a ich konsekwencje dla właścicieli nieruchomości poważne to tym bardziej powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012, sygn.akt II OSK 1410/12) . Rada nie wyjaśniła w istocie, poza ogólnikowymi stwierdzeniami, jakie były powody wprowadzenia zmian i nowych rozwiązań planistycznych, a tym samym naruszony został powołany wyżej przepis rozporządzenia.

Ponieważ Sąd kontrolował zaskarżone studium tylko w zakresie, w jakim jego zapisy naruszały interes prawny skarżącej Spółki, orzeczenie o niezgodności z prawem zapisów zawartych w studium odnosi się wyłącznie do nieruchomości należącej do skarżącej Spółki, to jest działki o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w W.

Zgodnie z treścią art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku

o samorządzie gminnym (Dz.U.2001 Nr 142, poz.1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Aby treść wyroku nie pozostawiała wątpliwości ponownie stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała traci moc prawną tylko w takiej części, w jakiej odnosi się ona do należącej do skarżącej Spółki działki o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej w W. Naruszenie wskazanych wyżej przez Sąd przepisów uzasadniałoby stwierdzenie nieważności studium w odniesieniu do tej jego części, które dotyczy działki należącej do skarżącej Spółki, gdyż były to naruszenia istotne, które miały wpływ na treść przyjętych w Studium rozwiązań. Ponieważ jednak od daty uchwalenia studium upłynął już rok zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności uchwały jest niedopuszczalne. W takim przypadku zgodnie z treścią art. 94 ust. 2 możliwe jest jednak orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem.

Z art. 6 ust. 2 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy wynika, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z kolei z art. 9 ust. 4 wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W ocenie Sądu dalej idącym naruszeniem jest naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieuwzględnienie przy uchwalaniu studium, w tej jego części, która odnosi się do działki skarżącej Spółki, dotychczasowego przeznaczenia terenu skutkowało bowiem przyjęciem takich rozwiązań, które ograniczałyby możliwość korzystania przez Spółkę z jej działki w celu prowadzenia działalności polegającej na wytwarzaniu, obrocie i [...].

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku stwierdzić należy, iż jest to zarzut niezasadny. Zgodnie z treścią tego przepisu każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dla terenu, na którym położona jest nieruchomość należąca do skarżącej Spółki, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stosowanie tego przepisu może polegać wyłącznie na ocenie, czy określone zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zaś na ocenie zapisów studium lub miejscowego planu.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 8 ustaw yz dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nakłada obowiązek uwzględnienia w studium stanu prawnego gruntów. W przedmiotowej sprawie stan prawny gruntów nie miał wpływu na przyjęte w studium i kwestionowane w skardze zapisy.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 11 pkt 11 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie zmian w treści studium, przy rozpatrzeniu uwag w zakresie, w jakim nie wynikały one ze zgłoszonych uwag. Zarzut ten nie zawiera wskazania konkretnych przykładów dokonania zmian w studium wykraczających poza zakres zgłoszonych uwag. Sąd, dokonując z urzędu kontroli zaskarżonego studium, także takich przypadków nie stwierdził.

Z powyższych względów, na podstawie treścią art. 94 ust. 2 ustawy z dnia8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2001 Nr 142, poz.1591 ze zm.)i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.