Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1351/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji F. z siedzibą w K. na decyzję P. sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. ; 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Fundacji F. z siedzibą w K. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

PGE [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wydała w dniu [...] stycznia 2021 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) oraz na podstawie art. 104, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie odmowy udostępnienia Fundacji [...] informacji publicznej dotyczącej przesłania Planu Zezwoleń i Pozwoleń zawierającego zestawienie wymagań formalno-prawnych w zakresie uzyskiwania wszystkich decyzji administracyjnych i innych aktów wymaganych do przygotowania, budowy i uruchomienia elektrowni jądrowej.

W dniu [...] września 2020 r. do spółki PGE [...] Sp. z o.o. wpłynął, sformułowany w przesyłce mailowej, wniosek Fundacji [...] o udostępnienie informacji publicznej opatrzony datą [...] września 2020 r. o treści: w związku z kompleksowo prowadzonymi działaniami PGE [...] Sp. z o.o., związanymi z budową pierwszej polskiej elektrowni jądrowej, zwracam się z uprzejmą prośbą o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie następującego dokumentu:

- Planu Zezwoleń i Pozwoleń zawierającego zestawienie wymagań formalno-prawnych w zakresie uzyskiwania wszystkich decyzji administracyjnych i innych aktów wymaganych do przygotowania, budowy i uruchomienia elektrowni jądrowej.

Wnoszący zażądał udostępnienia kopii dokumentu w formie elektronicznej (w formacie pdf lub doc/docx) na adres mailowy: [...]).

W dniu [...] października 2020 r. powyższy wniosek został ponownie przesłany do Spółki.

W dniu [...] października 2020 r. Spółka poinformowała w wiadomości e-mail, że powyższy wniosek o udostępnienie informacji jest nadal rozpatrywany oraz że ze względu na sytuację organizacyjną Spółki związaną z ograniczonymi zasobami ludzkimi przy konieczności zapewnienia obsługi bieżącej działalności, do której Spółka została powołana, przy uwzględnieniu utrudnień wynikających ze stanu epidemii, odpowiedź zostanie udzielona w terminie 2 miesięcy od dnia jego wpływu do Spółki.

Następnie w dniu [...] listopada 2020 r. Spółka otrzymała "Ponaglenie" opatrzone datą [...] października 2020 r. Stwierdzono w nim, że powód przedłużenia terminu rozpatrzenia wniosku podany przez Spółkę w dniu [...] października 2020 r. nie może być uznany za uzasadniony, bowiem dokument, o który wnioskuje Fundacja, znajduje się w posiadaniu Spółki. Stwierdzono też, że Spółka dopuściła się przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.

W dniu [...] listopada 2020 r. PGE [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wydała decyzję w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie przesłania dokumentu: Planu Zezwoleń i Pozwoleń zawierającego zestawienie wymagań formalno-prawnych w zakresie uzyskiwania wszystkich decyzji administracyjnych i innych aktów wymaganych do przygotowania, budowy i uruchomienia elektrowni jądrowej.

W uzasadnieniu decyzji Spółka stwierdziła, że wnioskowana informacja może stanowić co do zasady informację publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka stwierdziła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie każda informacja publiczna podlega udostępnieniu. W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazano, że możliwość zastosowania przesłanki odmowy, określonej w art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. wchodzi w grę wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1913), zwanej dalej "u.z.n.k.".

Stwierdzono, że w sprawie nastąpiło jednoczesne zaistnienie trzech przesłanek:

- wnioskowana informacja publiczna posiada wartość gospodarczą dla Spółki,

- Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności,

- informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

Wobec powyższego, zdaniem PGE [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], istnieje podstawa do skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej. Wskazano, że Plan Zezwoleń i Pozwoleń stanowi produkt umowy zawartej z A. w dniu [...] września 2014 r. (obecnie J.). Przedmiotowy dokument, jako materiał wykonany przez Doradcę Technicznego, stanowi informację chronioną w świetle definicji informacji chronionych zawartej w ww. umowie, zaś ani pracownik Fundacji [...], ani sama Fundacja nie należą do kategorii osób i podmiotów, którym Spółka może udostępnić informację chronioną zgodnie z ww. umową. Dokument ten w całości ma dla Spółki wartość gospodarczą, zostały podjęte działania w celu zachowania go w poufności i nie został on ujawniony do publicznej wiadomości. Z tych powodów stanowi on tajemnicę przedsiębiorcy.

W dniu [...] grudnia 2020 r. do Spółki wpłynął wniosek Fundacji [...] w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano w nim na potrzebę bieżącego informowania o aktualnym stanie przebiegu procesu inwestycyjno-budowlanego realizacji "Programu polskiej energetyki jądrowej" oraz wskazano, że jednym ze sposobów realnej oceny zaawansowania prac nad realizacją budowy pierwszej polskiej elektrowni jądrowej jest określenie wszystkich niezbędnych pozwoleń/zezwoleń, o jakie musi ubiegać się PGE [...] w procesie inwestycyjno- budowlanym. Podniesiono, że sam przedmiot Planu Zezwoleń i Pozwoleń, tj. wykaz/zestawienie wymaganych przez powszechnie obowiązujące prawo wszelkiego typu decyzji, pozwoleń/zezwoleń, zdaniem Fundacji, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa w postaci wartości gospodarczej, o której mowa w decyzji. Zarzucono ponadto, że w decyzji nie zostało w wystarczającym stopniu wykazane i uzasadnione, dlaczego wnioskowany przez Fundację dokument posiada dla Spółki wartość gospodarczą, która uniemożliwiłaby jego udostępnienie.

Fundacja wniosła o udostępnienie przedmiotowego dokumentu w części, która zawiera konkretny wykaz/zestawienie wymaganych pozwoleń i zezwoleń z dokonaniem w pozostałym zakresie stosownej anonimizacji danych lub usunięcia elementów treści, które stanowiąc tajemnicę przedsiębiorstwa, mogą rzeczywiście posiadać dla Spółki wartość gospodarczą.

PGE [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] nadmieniła, iż podtrzymuje twierdzenie, że żądanie udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie podlegało ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Spółka jest podmiotem prawa handlowego i prowadzi działalność gospodarczą. Jest zatem podmiotem, do którego zastosowanie mają przepisy dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa, zdefiniowanej na gruncie u.z.n.k. Artykuł 11 ust. 2 tej ustawy stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Plan Zezwoleń i Pozwoleń w całości ma dla Spółki wartość gospodarczą. Dokument w całości stanowi informację chronioną zgodnie z umową z Doradcą Technicznym i żadna z jego części nie może być udostępniona bez spełnienia wymagań określonych tą umową. Jednocześnie Spółka wskazuje, że przedmiotowy dokument został opracowany w 2016 roku i zawiera informacje aktualne w czasie jego sporządzania. W odniesieniu do przedmiotowego dokumentu zastrzeżono, że należy go czytać w całości, a zatem ujawnienie jedynie części dokumentu mogłoby spowodować powstanie nieprawdziwego czy mglistego obrazu całości. To mogłoby niekorzystnie wpłynąć na sytuację Spółki w relacjach z Doradcą Technicznym w odniesieniu do dalszej realizacji umowy łączącej Spółkę z Doradcą (abstrahując od odpowiedzialności Spółki na gruncie umownym z powodu nieuprawnionego udostępnienia dokumentu czy jego części).

Spółka zauważyła, że pierwotny wniosek dotyczył udostępnienia Planu Zezwoleń i Pozwoleń zawierającego zestawienie wymagań formalno-prawnych w zakresie uzyskiwania wszystkich decyzji administracyjnych i innych aktów wymaganych do przygotowania, budowy i uruchomienia elektrowni jądrowej. Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiono o udostępnienie przedmiotowego dokumentu w części, która zawiera konkretny wykaz/zestawienie wymaganych pozwoleń i zezwoleń.

W świetle powyższego, jak i uzasadnienia dla udostępnienia informacji publicznej w postaci potrzeby bieżącego informowania o aktualnym stanie przebiegu procesu inwestycyjno-budowlanego zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części decyzji), wychodząc naprzeciw żądaniu zawartemu we wspomnianym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Spółka stwierdziła, że możliwym jest udostępnienie innego dokumentu zawierającego konkretny wykaz/zestawienie wymaganych pozwoleń i zezwoleń, który czyni zadość żądaniu Fundacji. W związku z powyższym, Spółka przekazała schemat – podstawowe decyzje i działania, zawierający zestawienie głównych decyzji wymaganych w procesie inwestycyjnym budowy elektrowni jądrowej i działań następujących po uzyskaniu tych decyzji.

Spółka zwróciła uwagę, że informacje o aktualnym stanie przebiegu procesu inwestycyjnego przedstawiane są na stronie internetowej Spółki: [...] oraz na stronie internetowej: [...]. Na stronie internetowej Spółki w zakładce "O projekcie". Spółka podaje informację, że "kontynuuje badania lokalizacyjne i środowiskowe, które określą, w jaki sposób elektrownia jądrowa będzie oddziaływać na otaczające ją środowisko i zdrowie ludzi (badania środowiskowe) oraz w jaki sposób uwarunkowania środowiskowe mogą wpływać na bezpieczeństwo funkcjonowania elektrowni (badania lokalizacyjne). Badania te realizowane są w dwóch lokalizacjach "[...]" i "[...]" na terenach gmin C. oraz G. i K. w województwie [...]. Wyniki analiz będą podstawą do sporządzenia Raportu OOŚ (raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko) i Raportu Lokalizacyjnego. Przedmiotem badań środowiskowych jest określenie wpływu przedsięwzięcia na środowisko na etapach przygotowania, budowy, eksploatacji i likwidacji elektrowni jądrowej. Z kolei przedmiotem badań lokalizacyjnych jest uzyskanie danych do przeprowadzenia oceny terenu z punktu widzenia przydatności dla posadowienia elektrowni jądrowej, w tym weryfikacja czynników wykluczających możliwość uznania terenu za spełniający wymogi bezpieczeństwa jądrowego (występowanie tzw. wady zasadniczej). Prace realizowane przez Spółkę są wykonywane przy współudziale Doradcy Technicznego. W zakładce "Legislacja" przestawiono natomiast informacje o podstawowych aktach prawnych określających ramy funkcjonowania energetyki jądrowej w Polsce, w tym rodzaje i zasady uzyskiwania decyzji administracyjnych. Podstawowym aktem prawnym dotyczącym funkcjonowania energetyki jądrowej w Polsce, od momentu rozpoczęcia przygotowań do budowy elektrowni aż do jej zamknięcia i likwidacji, jest ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. – Prawo atomowe. Natomiast szczegółowe zasady i warunki realizacji prac przygotowawczych i budowy elektrowni jądrowej określa ustawa z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów jądrowych oraz inwestycji towarzyszących.

Spółka zwróciła uwagę, że na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności przepisów specustawy jądrowej i Prawa atomowego, każdy, a w szczególności podmiot będący organizacją prawniczą zatrudniający prawników, jakim jest Fundacja, może ustalić, jakie konkretne decyzje, w tym pozwolenia czy zezwolenia, są wymagane dla przeprowadzenia procesu inwestycyjnego budowy elektrowni jądrowej.

Ponadto Spółka wskazała, że dokument, w postaci zaktualizowanego "Programu polskiej energetyki jądrowej" uchwalonego przez Radę Ministrów w dniu 2 października 2020 r., na który powołuje się Fundacja, w załączniku nr 1 "Harmonogram realizacji inwestycji" zawiera informacje na temat głównych rodzajów wymaganych decyzji, w tym zezwoleń i pozwoleń, a także przewidywane daty ich uzyskania. Zatem wiedzę o konkretnych wymaganych pozwoleniach i zezwoleniach Fundacja może zaczerpnąć również z przedmiotowego aktu.

Spółka zauważyła również, że na stronie internetowej Spółki umieszczony jest dokument pod nazwą: Karta Informacyjna Przedsięwzięcia. Dokument ten przedstawia główne założenia planowanej inwestycji. Dokument stanowił podstawę do wszczęcia procedury oceny oddziaływania na środowisko. Karta Informacyjna Przedsięwzięcia została dołączona do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz o ustalenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożonego przez Spółkę do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W przedmiotowym dokumencie na stronie 23 zawarto schemat uszczegółowienia wiedzy o projekcie w kolejnych etapach jego przygotowania. Schemat ten wskazuje na główne decyzje administracyjne uzyskiwane w procesie realizacji inwestycji w postaci budowy elektrowni jądrowej.

Fundacja [...] z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję PGE [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...].

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" oraz nieprawidłowego, niewynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa skonstruowania przesłanek świadczących o spełnieniu tego kryterium w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji dokonanie przez Spółkę nieuprawnionej odmowy udostępnienia informacji publicznej pomimo nałożonego na nią ustawowego obowiązku;

2. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma dopuszczalność ograniczenia prawa do informacji publicznej wobec nieusprawiedliwionego przyjęcia, że wnioskowane przez Fundację informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i w efekcie uznanie, że istnieje podstawa do odmówienia udostępnienia wnioskowanego dokumentu;

3. art. 7 w z zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie dowolnej oceny dowodów oraz niepełne ich zgromadzenie, brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz jej załatwienie bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zwłaszcza poprzez zaniechanie dokonania czynności związanej z zapytaniem o rezygnację z prawa do tajemnicy przedsiębiorcy, nieuprawnienie ograniczając zatem konstytucyjne prawo obywateli do uzyskiwania informacji publicznej;

4. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniach obydwu decyzji informacji o dokonaniu przez Spółkę zapytania J. o rezygnację z zachowania postulowanej przez Spółkę tajemnicy przedsiębiorcy, podobnie jak brak danych o oświadczeniu w przedmiocie rezygnacji bądź podtrzymania zastrzeganego przez ten podmiot prawa do zachowania informacji publicznej jako tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również zaniechanie szczegółowego i precyzyjnego wyjaśnienia w uzasadnieniu na czym konkretnie w niniejszej sprawie polega tajemnica przedsiębiorcy bądź wartość gospodarcza danych, a w efekcie bezpodstawne odmówienie udostępnienia żądanej przez Fundację informacji publicznej.

Fundacja [...] wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz zobowiązanie Spółki do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej we wskazanym przez Sąd terminie, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Fundacji w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżoną decyzją PGE [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2020 r. o odmowie udostępnienia A. C. reprezentującemu Fundację [...] z siedzibą w K. wnioskowanej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że żądane informacje miały walor informacji publicznej, jak również i to, że ww. spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozważenia stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym u.d.i.p.

Kontrolując legalność wydanych w sprawie decyzji, jak również postępowania, w którym zapadły, Sąd stwierdził, że są one obarczona wadą nieważności, bowiem decyzja PGE [...] Sp. z o.o. wydana została na wniosek, który nie zawierał podpisu osób upoważnionych do działania w imieniu Fundacji, a zatem nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania kończącego się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Przypomnieć należy, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16, publ. CBOSA).

Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest jednak wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda jednak inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a.

Na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przyjęto w orzecznictwie sądowym, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. W wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1002/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (vide: wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 88/18, publ. CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania w realia kontrolowanej sprawy, zauważyć należało, że wniosek z dnia [...] września 2020 r. został sformułowany w wiadomości elektronicznej, przesłanej do organu za pośrednictwem "zwykłej" poczty elektronicznej. W konsekwencji wniosek ten z oczywistych względów nie został własnoręcznie podpisany przez osoby upoważnione do reprezentowania Fundacji ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W tej sytuacji uznając, że przepisy k.p.a. mają w pełni zastosowanie do decyzji określonych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Spółka obowiązana była na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 k.p.a. wezwać Fundację ewentualnie A. C. (pełnomocnika Fundacji) do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego własnoręczne podpisanie bądź opatrzenie wniosku złożonego w postaci elektronicznej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Skoro zatem PGE [...] Sp. z o.o. zmierzało do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a mimo tego nie wezwało Fundacji do uzupełnienia braku formalnego wniosku, to uznać należało, że wniosek dotknięty brakiem podpisu osób upoważnionych do reprezentowania Fundacji nie był zdolny wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji (por. także B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 328; wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 2061/09).

W tym stanie rzeczy uznać należało, że zarówno decyzja PGE [...] Sp. z o.o. z dnia [...] listopada 2020 r., jak również utrzymująca ją w mocy (w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy) decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2020 r.– rażąco naruszały prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Brak spełnienia wymagań podania określonych w art. 63 k.p.a. (czy to wniesionego osobiście, drogą pocztową, czy też w formie dokumentu elektronicznego) powoduje bowiem, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego na podstawie art. 16 u.d.i.p.

Wykazane rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi.

Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy informacja zawarta we wniosku podlega udostępnieniu i przekazaniu przez podmiot zobowiązany, czy też podlega ograniczeniu na zasadach określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Rozpoznając ponownie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w przypadku gdy w ocenie Spółki żądane informacje podlegają ochronie i organ ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia, w pierwszej kolejności powinien wezwać Fundację do usunięcia braku wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i dopiero w razie uzupełnienia tego braku rozpoznać sprawę merytorycznie.

Dodać należy, iż w sytuacji usunięcia braku formalnego wniosku i podpisania wniosku przez osobę działającą w imieniu Fundacji decyzja winna być skierowana do Fundacji, a nie do jej pełnomocnika, jak to zostało ujęte w zaskarżonej decyzji

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.,