Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1719/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej L. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] umorzył postępowanie z wniosku L. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...] stwierdzającą, że decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] października 1958 r., nr [...] orzekająca o przejściu na własność Państwa z dniem [...] marca 1958 r. gruntu położonego w [...], obj. [...], o pow. [...] m2, obręb nr [...], stanowiącego własność hipoteczną B. L., została wydana z naruszeniem prawa.

Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] decyzją z dnia [...] października 1985 r., nr [...] orzekł o przejściu na własność Państwa, z dniem [...] marca 1958 r. gruntu położonego w [...], obj. [...], o powierzchni [...] m2, obręb nr [...], stanowiącego własność hipoteczną B. L.

Pismem z dnia 7 maja 1992 r. J. R. jako spadkobierca B. L. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wydanej bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 34 k.p.a. Następstwo prawne po dawnym właścicielu nieruchomości zostało wykazane postanowieniami Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 1990 r. , sygn. akt [...] i Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 1991 r. , sygn. akt [...].

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...] stwierdził, że ww. decyzja z dnia [...] października 1985 r. została wydana z naruszeniem prawa.

L. L. (spadkobierca B. L. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. sygn. akt [...]) pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powołaną decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosku. W uzasadnieniu podniosła, że decyzja z dnia [...] czerwca 1993 r. zawierała błędne pouczenie, iż przysługuje na nią skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w W., podczas gdy przysługiwał stronom środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek złożonej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez J. R., doszło do wydania postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 181/09 odrzucającego ww. skargę, o którym wnioskodawczyni dowiedziała się w dniu jego wydania. Jednoczenie Sąd jako powód odrzucenia skargi wskazał na jej przedwczesność, z uwagi na błędne pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...]czerwca 1993 r., a dotyczące sposobu zaskarżenia, do którego zastosował się J. R. Przy czym, zdaniem Sądu, błędne pouczenie nie powinno powodować negatywnych skutków prawnych dla skarżącego, dlatego też strony takiego postępowania mogą stosownie do treści art. 58 k.p.a. zwrócić się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r, nr [...] przywrócił, na wniosek L. L., termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...]. Organ podniósł, że stosownie do art. 112 k.p.a. błędne pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Ustalił również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2009 r. odrzucił skargę J. R. na ww. decyzję z dnia [...] czerwca 1993 r., wskazując na jej przedwczesność z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia. Sąd zauważył także, iż strony postępowania mogą stosownie do treści art. 58 k.p.a. zwrócić się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...]. W konsekwencji czego Minister Infrastruktury przyjął, iż wniosek L. L., złożony w terminie 7 dni od dnia wydania ww. postanowienia Sądu, należy uwzględnić jako zasadny. Skoro bowiem strona dowiedziała się o przyczynie odrzucenia skargi z postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r., a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła w dniu 22 kwietnia 2009 r., to zachowała termin wskazany w art. 58 k.p.a.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. umorzył postępowanie z wniosku L. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powołaną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi zwykły środek odwoławczy od decyzji organów naczelnych, w tym od decyzji ministra. Skuteczne złożenie wniosku obliguje organ do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ może w szczególności utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo uchylić zaskarżoną decyzją i wydać nowe rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Organ może również umorzyć postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji (art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.). W przypadku uchybienia bez własnej winy terminowi do złożenia ww. wniosku stronie przysługuje wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 58 § 1 k.p.a.). O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) ostatecznie postanawia organ właściwy do rozpatrzenia środka zaskarżenia (art. 59 § 2 k.p.a.).

Postanowienie o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zaskarżalne zażaleniem, a zatem nie przysługują stronom również środki przewidziane w art. 145 i art. 156 k.p.a. - ze względu na wyraźne wskazanie w art. 126 k.p.a., iż art. 145-152 oraz art. 156-159 stosuje się do postanowień, na które służy zażalenie. Na postanowienie o przywrócenie terminu do złożenia ww. wniosku nie przysługuje również skarga do sądu administracyjnego, albowiem stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W przeciwieństwie bowiem do postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia ww. wniosku, postanowienie przywracające termin nie kończy postępowania, a ponadto - jak to zostało już wskazane powyżej - na postanowienie o przywróceniu terminu nie służy zażalenie. Niewątpliwie również postanowienie takie nie kończy postępowania, lecz stanowi podstawę do wydania decyzji merytorycznej - na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem postanowienie o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - jako niepodlegające odrębnemu zaskarżeniu - może być kwestionowane w skardze na decyzję kończącą postępowanie.

Z powyższego wynika również, iż rozstrzygnięciu zawartemu w postanowieniu z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - ze względu na jego niezaskarżalność - nie można przypisywać powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), a zatem organ jest uprawniony do zbadania dopuszczalności przywrócenia terminu na etapie wydawania decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Natomiast, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. organ odwoławczy może w szczególności wydać decyzję, którą umarza postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa odrębnych przesłanej umorzenia postępowania, to należy przyjąć, iż przesłanką wydana decyzji tej treści jest bezprzedmiotowość postępowania drugoinstancyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że po ponownej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, doszedł do przekonania, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez L. L. jest niedopuszczalny z uwagi na jego złożenie od decyzji ostatecznej oraz fakt, że L. L. nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z 1993 r. Wnioskodawczyni nie jest także następcą prawnym J. R., który był stroną, prowadzonego przez organ naczelny, postępowania zakończonego decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. i któremu decyzja ta został doręczona. Następnie J. R. złożył - we wskazanym przez organ terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. decyzji - skargę do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 181/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę, wskazując, iż ze względu na błędne pouczenie zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. stronom przysługuje wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju w tym przypadku wniosek o przywrócenie terminu przysługiwał jedynie spadkobiercom J. R. (tj. [...]), albowiem zgodnie z ówcześnie znanymi organowi dowodami został on uznany za stronę postępowania. Doręczenie decyzji stronie powoduje bowiem rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po upływie tego terminu zaś decyzja uzyskuje przymiot ostateczności. Warunkiem zasadności wniosku o przywrócenie terminu w opisywanym przypadku było zaś zastosowanie się do błędnego pouczenia organu zawartego w decyzji. Niewątpliwie J. R. zastosował się do błędnego pouczenia wnosząc skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 1993 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister podkreślił, iż niedoręczenie jednej ze stron decyzji organu nie powoduje powstania uprawnienia do żądania przywrócenia terminu do złożenia środka zaskarżenia. Decyzja doręczona podmiotom, które organ uznał za strony, staje się ostateczna, nawet w przypadku pominięcia jednej lub więcej stron w postępowaniu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym strona niebiorąca udziału w postępowaniu może złożyć odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w terminie otwartym dla stron biorących udział w postępowaniu. Po tym terminie stronie przysługuje już jedynie wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W omawianym przypadku stroną pominiętą w postępowaniu był B. L., który, jak wynika z zebranego materiału dowodowego w postaci przede wszystkim postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. sygn. akt [...] – żył do dnia [...] maja 1999 r., a zatem B. L. został pominięty jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. Oczywiste jest także, iż L. L. nie była w dacie złożenia przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy następcą prawnym J. R Należy przy tym rozróżnić ponowną możliwość wszczynania postępowania odwoławczego od wznowienia postępowania. O ile zatem odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) a zarazem wniosek o przywrócenie terminu przysługuje stronom wydanej wcześnie decyzji, to innym osobom, pominiętym we wcześniejszym postępowaniu może przysługiwać wyłącznie tryb wznowienia.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż L. L. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ostatecznej, od której nie przysługiwał wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Reasumując Minister umorzył postępowanie z wniosku L. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...].

Skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa sądowego, według norm przepisanych. Skarżąca kwestionowanej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, która w swojej treści zawiera diametralnie odmienną ocenę stanu faktycznego i prawnego (bez pojawienia się jakichkolwiek uzasadnionych przyczyn takiej zmiany) sprawy prowadzonej z wniosku skarżącej z porównaniem do oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy wyrażonego przez Ministra Infrastruktury w postanowieniu z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w którym to postanowieniu organ administracji publicznej przywrócił skarżącej termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...] podczas gdy w zaskarżonej niniejsza skarga decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że przywrócenie skarżącej terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było niewłaściwe, czego konsekwencje ponosi wyłącznie Skarżąca, której pomimo tego, że działała w dobrej wierze oraz w całkowitym zaufaniu do organów administracji publicznej zamyka się drogę do ochrony jej słusznego interesu prawnego;

2. naruszenie art. 8 k.p.a w zw. z art. 6 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § k.p.a. w zw. z. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji, która w swojej treści zawiera diametralnie odmienną ocenę stanu faktycznego i prawnego bez zważenia na fakt, że postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] przywracające skarżącej termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. pozostawało w ścisłej korelacji z postanowieniem Ministra Infrastruktury wydanym w tym samym dniu tj. w dniu [...] lipca 2011 r., w którym to postanowieniu Minister odmówił skarżącej wznowienia postępowania w sprawie decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. właśnie ze względu na przywrócenie skarżącej w tym samym dniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co skutkowało to tym, że na dzień [...] lipca 2011 r. decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. nie była ostateczna (co uniemożliwiło wznowienie postępowania);.

3. naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji, która zawiera całkowicie odmienną ocenę prawną stanu faktycznego, od tej która była wyrażana przez organ administracji wcześniej tj. uznanie, że tryb który powinna była obrać skarżąca w ramach niniejszej sprawy to procedura wznowienia postępowania, podczas gdy organ administracji publicznej sam wcześniej zamknął skarżącej tę drogę uznając ją za niewłaściwą, co znalazło odzwierciedlenie w postanowieniu z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] odmawiającym skarżącej wznowienia postępowania w sprawie decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. jak i w postanowieniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymującym w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...].

4. naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez całkowicie błędne uznanie, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. posługiwał jedynie spadkobiercom J. R., któremu doręczono kwestionowaną decyzję, podczas gdy:

a) zgodnie z treścią art. 58 § 1 k.p.a. legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu przysługuje nie "stronie" lecz "zainteresowanemu" — co oznacza, że ustawodawca do kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o przywrócenie terminu zaliczył w istocie rzeczy szerszy krąg podmiotów niż do kategorii "strony" postępowania zdefiniowanej w art. 28 k.p.a.;

b) Minister Infrastruktury wydając postanowienie w dniu [...] lipca 2011 r., w którym przywrócił skarżącej termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. sam uznał, że L. L. jest odpowiednio legitymowana do tego, aby przywrócić jej terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

c) nawet odwołując się do definicji "strony" postępowania zawartej w art. 28 k.p.a – L. L. należy bezsprzecznie uznać za stronę postępowania gdyż "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" – L. L. (następczyni prawna B. L. zmarłego w 1999 r.) składając wniosek o przywrócenie terminu miała do tego legitymację. Potwierdza to również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 9 marca 1982 roku SA/Wr 48/82 stwierdził, że: "ograniczenie pojęcia "interesu prawnego" tylko do interesu chronionego przez normy prawa materialnego — nie znajduje oparcia w doktrynie prawa administracyjnego."

5. naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie niezgodnie z obowiazującymi przepisami oraz błędne zastosowanie reguł wykładni w procesie stosowania prawa, a także nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania administracyjnego poprzez niesłuszne zamknięcie stronie skarżącej drogi ochrony jej interesu prawnego;

6. naruszenie art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a, art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny sprawy polegające przede wszystkim na pominięciu konsekwencji jakie dla strony skarżącej wiążą się z umorzeniem postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona przedstawiła szereg argumentów na zasadność zarzucanych organowi naruszeń.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze m., dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę według wyżej wskazanego kryterium legalności, Sąd uznał zasadność skargi.

Przede wszystkim, poza zarzutami skargi, zauważyć należy, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju związany był wydanym w sprawie postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] o przywróceniu L. L. terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. W przedmiotowej sprawie związanie organu nadzoru własnym postanowieniem wynika z art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a.

Zgodnie bowiem z przepisem art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten zgodnie z art. 126 k.p.a. znajduje pełne zastosowanie do postanowień. Przy czym związanie organu rozstrzygnięciem przez siebie wydanym trwa aż do ustania jego mocy obowiązującej, a każde rozstrzygniecie ostateczne korzysta z domniemania prawidłowości (por. M. Jaśkowska i A. Wróbel Komentarz Kpa Wyd. 3 Lex a Wolters Kluwer business Warszawa 2009 str. 569, 573-577; R. Kędziora Komentarz Kpa Wyd. 2 C. H. Beck Warszawa 2008 str. 584; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Komentarz Kpa Wydawnictwo Zakamycze 2005 str. 106-107; B. Adamiak i J. Borkowski Komentarz Kpa Wyd. 10 C. H. Beck Warszawa 2009 str. 422). Jednocześnie wypływająca z komentowanego przepisu zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją oznacza w aspekcie proceduralnym to, że decyzja (postanowienie) nie może być zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał. Z punktu widzenia konstrukcji przyjętej w tym przepisie jest bez znaczenia, czy rozstrzygnięcie jest ostateczne, jak również to, czy jest to rozstrzygnięcie na mocy której strona nabyła prawo, czy też nie nabyła prawa. Bez znaczenia dla przyjętej tu koncepcji związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie rozstrzygnięciem jest także to, czy jest ono niewadliwe, czy też wadliwe, a w tym ostatnim przypadku, czy jest to wadliwość nieistotna, czy istotna. W postępowaniu administracyjnym gwarancje trwałości decyzji (postanowień), wynikające z art. 110 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję (postanowienie) jest nią związany w sprawie.

Powołanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. organ przesądził

kwestię dopuszczalności wystąpienia przez L. L. z opisanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie nie ma charakteru dowodowego i nie może być w każdym czasie zmienione bądź uchylone (zob. art. 77 § 2 k.p.a.). "Nie ulega wątpliwości, że organ administracji jest związany (od dnia doręczenia lub ogłoszenia) postanowieniem jako aktem kształtującym sytuację prawnoproceduralną adresatów, a wyjątkowo także sytuację prawnomaterialną stron postępowania administracyjnego. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu art. 110 w odniesieniu do postanowień jest uzasadnione tym, że w odniesieniu do postanowień dowodowych zasada związania nie ma zastosowania (art. 77 § 2 k.p.a.)" (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz bieżący do art.126 kodeksu postępowania administracyjnego (w) LEX/el. 2010). Jeśli więc przyjmiemy, że organ związany był własnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., to nie mógł następnie w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. przyjąć, odmiennie niż w tym postanowieniu, że wniosek L. L. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z 1993 r. jest niedopuszczalny. Postanowienie o przywróceniu terminu, jako niezaskarżalne, mogłoby nie wiązać organu, ale tylko organu wyższej instancji, tylko wówczas, gdyby podlegało kontroli instancyjnej wraz z innymi aktem, który takiej kontroli by podlegał. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Wobec czego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. przywrócił L. L. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r., uznając jednocześnie wnioskodawczynię za stronę postępowania i tego samego dnia odmówił wznowienia postępowania stwierdzając, że wniosek o wznowienie został złożony od decyzji nieostatecznej.

Orzekając odmiennie w tej samej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (ten sam organ) nie wskazał na żadne nowe okoliczności w sprawie, które zmieniłyby zakres związania, wynikającego z powołanego postanowienia, ale po prostu zmienił ocenę prawną w kwestii ustalenia dopuszczalności złożenia przez L. L. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] czerwca 1993 r. Taka zmiana oceny prawnej w powyższej kwestii przez ten sam organ i w tej samej sprawie bez wykazania, że wystąpiły nowe okoliczności faktyczne lub prawne nieznane wcześniej organowi, a mające wpływ na tę ocenę, narusza powołane powyżej przepisy, ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. wskazał, że L. L. nie przysługiwało prawo do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie kwestionowanej decyzji z 1993 r., ale mogła ona złożyć wyłącznie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Jednak z akt sprawy wynika, co podkreślono już wcześniej, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., Minister Infrastruktury odmówił L. L. wznowienia postępowania zakończonego opisaną decyzją z 1993 r. wskazując, że orzeczenie to nie jest decyzją ostateczną, bowiem w stosunku do niej został przywrócony termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem, organ opisanym działaniem, zaprzecza sam sobie. Jednocześnie w ocenie sądu nie da się wykluczyć, że strona chciała wykorzystać obydwa tryby, tj. najpierw wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 1993 r. a do czasu jego zakończenia postępowanie wznowieniowe mogłoby być zawieszone.

Jak już wskazano wyżej rozstrzygając sprawę Minister Infrastruktury i Rozwoju z niezrozumiałych względów całkowicie zignorował uprzednio formułowane przez siebie oceny prawne w wydawanych na tle rozpoznawanej sprawy postanowieniach z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] i nr [...]. Tymczasem, z uregulowanej w art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. zasady związania organu wydawanymi przez siebie w sprawie postanowieniami i decyzjami wynika obowiązek powstrzymania się przez organ od formułowania w tożsamym stanie faktycznym i prawnym odmiennych poglądów niż uprzednio przez niego przyjęte. Zatem organ całkowicie dobrowolnie zmienił ocenę prawną zaprezentowaną we własnym wydanym w granicach tej samej sprawy postanowieniu z dnia [...] lipca 20011 r. Jednocześnie uwadze organu uszło, że zarówno ww. postanowienie jak i zaskarżoną decyzję wydał jako organ II instancji, a zatem niesłuszny jest pogląd organu o możliwości weryfikacji przez niego opisanego postanowienia w administracyjnym toku instancji. Nie można się zgodzić bowiem z organem, iż postanowieniu temu nie można przypisywać powagi rzeczy osądzonej, gdyż właśnie postanowieniem tym organ przesądził o dopuszczalności wniosku L. L. o ponowne rozpoznanie sprawy i stanowiskiem tym jest w sprawie związany.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów, iż nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli (por. wyroki NSA: z 13.01.2011 r. sygn. akt II GSK 19/10 Lex nr 952834, z 15.03.2012 r. sygn. akt II OSK 2539/10). W demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo oczekiwać od organu administracji publicznej, działającego wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, stałości formułowanych na tle określonego stanu faktyczno-prawnego poglądów. Skoro więc pomiędzy wydaniem przez Ministra Infrastruktury postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy a datą zaskarżonej decyzji nie zaistniała zmiana stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej sprawy, to niewątpliwie tak diametralna zmiana oceny prawnej skutków złożenia przez L. L. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r., jaką sformułował obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju niewyjaśniając przy tym przyczyn odstąpienia od swojej pierwotnej oceny, niewątpliwie narusza ustanowioną w art. 110 k.p.a. zasadę związania organu własnym rozstrzygnięciem, jak też godzi w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. W orzecznictwie sądowym zasada zaufania obywateli do organów państwa jest także określana jako zasada lojalności państwa wobec obywatela (zob. wyrok TK z dn. 30.11.1988r., sygn. akt K 1/88). Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej argumenty zostały rozważone, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Zatem za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa uznać należy niewątpliwie m.in. działania organów administracji publicznej polegające na zmienności poglądów prawnych wyrażonych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany.

W ocenie Sądu – wydając zaskarżoną decyzję Minister Infrastruktury i Rozwoju dopuścił się obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) a ponadto naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., jak również art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.