Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1247/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32, art. 33, art. 34 w zw. z art. 35 ust.8
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia NSA Bożena Walentynowicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Olsztyńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 220/08 w sprawie ze skargi Starosty Olsztyńskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 220/08, oddalił skargę Starosty Olsztyńskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 § 1 k.p.a., wymierzył Staroście Olsztyńskiemu karę w wysokości 6500 zł, za 13 dni zwłoki, w wydaniu decyzji z dnia [...] 2007 r. zmieniającej decyzję Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] 2006 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z przyłączami wraz z ogrodzeniem i utwardzeniem działki w D. Gm. S. na działce nr geod.[...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że do przedmiotowej sprawy zastosowanie ma art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w zakresie obliczenia terminu załatwienia sprawy. Organ I instancji ustalił, że wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu [...] lipca 2007 r., a zatem 65-dniowy termin załatwienia sprawy upłynął w dniu [...] września 2007 r., natomiast decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] września 2007 r., czyli 19 dni po wskazanym terminie. Czas podlegający odliczeniu z powodu wezwania inwestora do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wynosi 8 dni, licząc od dnia wysłania wezwania, tj. [...] września 2007 r. do dnia uzupełnienia wniosku, tj. [...] września 2007 r. Wojewoda podniósł, że odliczenie następuje na podstawie art. 35 ust 8 Prawa budowlanego. Po odliczeniu od 19 dni 6 dni związanych z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych wniosku ustalono, że wydanie decyzji nastąpiło z 13-dniowym opóźnieniem. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na budowę wyniósł zatem 6500 zł (13 dni x 500 zł).

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Starosta Olsztyński, wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia, i umorzenie postępowania. W zażaleniu wskazano, iż wbrew ustaleniom dokonanym przez Wojewodę początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi dzień, w którym wpłynął kompletny pod względem formalnym wniosek, tj. dzień [...] września 2007 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2007 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Starosty Olsztyńskiego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że prawidłowo organ I instancji zastosował art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) oraz określił początek biegu terminu, wynikającego w/w przepisu na dzień [...] lipca 2007 r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] września 2007 r., czyli po upływie 84 dni od dnia wpływu wniosku. Organ wyjaśnił, że odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane na załatwienie sprawy oraz 8 dni w związku z wezwaniem w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wskazuje, iż prowadząc przedmiotowe postępowanie Starosta Olsztyński przekroczył o 13 dni termin wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 6500 zł. W odniesieniu do argumentów zawartych w zażaleniu, dotyczących początku biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż skarżący niewłaściwie przyjął, iż data złożenia przez inwestora kompletnego pod względem formalnym wniosku stanowi początek biegu ww. terminu.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Starosta Olsztyński.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę stwierdzając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w stanie prawnym obecnie obowiązującym, tezy zawarte w glosie do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. akt II OSK 989/05, należy podzielić. Wprawdzie dla jednoznacznego odczytania treści art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego jako przepisów o charakterze nadzorczym, może budzić wątpliwość interpretacyjną ich umieszczenie w obrębie art. 35, regulującego merytoryczne zadania organu w sprawie budowlanej, jednakże na uwadze trzeba mieć, że przepisy te powstały w drodze nowelizacji. Odrębne zredagowanie przepisów dotyczących wymierzenia kary organowi zapewne nie pozostawiałoby już żadnych wątpliwości interpretacyjnych dla uznania ich nadzorczego, a więc odrębnego procesowe charakteru. W istocie jednak przepisy te, taki właśnie charakter obecnie posiadają. W oparciu o stan faktyczny i prawny zakończonej sprawy administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę powstaje nowa odrębna relacja administracyjnoprawna, której przedmiotem jest podjęcie przez organ wyższego stopnia rozstrzygnięcia co do wymierzenia kary organowi, który wydał decyzję z przekroczeniem terminu określonego w ustawie. Z treści art. 35 ust 6-8 Prawa budowlanego nie można wyprowadzić bowiem wniosku, że przepisy te wyłączają środki ochrony praw strony wynikające z art. 35-37 k.p.a. Przeciwnie, za odrębnością regulacji art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego może przemawiać dodatkowo to, że w ust. 8 tego przepisu powtórzono na użytek postępowania nadzorczego in extenso treść art. 35 § 5 k.p.a. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest wszczynane z urzędu przez organ wyższego stopnia, a nie na wniosek inwestora, który zresztą w postępowaniu takim nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzeniu organowi kary. Strona jest oczywiście zainteresowana uzyskaniem pozwolenia na budowę w terminie określonym przez prawo, lecz, jak powiedziano wcześniej, realizacji tego uprawnienia służą środki ochronne przewidziane przez art. 35-37 k.p.a. Temu samemu celowi służy również zagrożenie wymierzenia kary organowi za niewydanie decyzji w terminie. Zagrożenie sankcją w postaci kary za opóźnienie realizuje jednak już sam przepis ustawy, a nie akt wymierzenia kary, który jest jedynie skutkiem tej sankcji, jeżeli zajdą okoliczności podane w omawianym przepisie. Z wymienionych wyżej względów zarzuty skargi odnoszące się do poglądu, iż postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest częścią postępowania głównego, co też miałoby prowadzić do takiego skutku, iż postanowienie o wymierzenie kary może zostać wydane jedynie przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, Sąd uznał za nietrafne. Z procesowego punktu widzenia administracyjne postępowanie jurysdykcyjne otwiera prawidłowo sformułowany wniosek. Zważyć należy, że w postępowaniu budowlanym mają zastosowanie zarówno przepisy procesowe szczególne jak i ogólne przepisy zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadami ogólnymi, postępowanie administracyjne otwiera niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. Na gruncie Prawa budowlanego pojawia się problem z zastosowaniem art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Treść tego przepisu zestawiona z brzmieniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego może budzić wątpliwości. Rzecz w tym, iż w art. 35 ust. 1 do którego odwołuje się ust. 3, pomieszczono obowiązki organu, które dotyczą zarówno materialnych jak i formalnych aspektów sprawy. Sąd wskazał, że nie można też rozpatrywać kwestii proceduralnych związanych z zastosowaniem omawianego przepisu z pominięciem treści art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego określającego, jakie dokumenty należy do wniosku dołączyć, Wymienione tam wymagania, określające nawet liczbę załączników, mają charakter formalny, gdyż określają, jakie dokumenty mają zostać przez inwestora dołączone do wniosku. Wezwanie do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. odbywa się jeszcze przed wszczęciem postępowania, a zatem jeszcze przed terminem, w którym może zacząć działać art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 123 § 1 k.p.a. postanowienie (również w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego) może być wydane jedynie w toku postępowania, a więc po jego skutecznym wszczęciu, czyli po złożeniu przez inwestora kompletnego i niewadliwego formalnie wniosku, który nadaje się do badania merytorycznego. Nie ma też powodów, aby twierdzić, że np. wezwanie do usunięcia braku polegającego na niedołączeniu oświadczenia o prawie do gruntu albo dołączeniu niewystarczającej liczby egzemplarzy projektu budowlanego, czy też udokumentowania legitymacji strony, albo przedłożenia właściwego pełnomocnictwa, miało się odbywać w innym trybie niż art. 64 § 2 k.p.a. Skutkiem uzupełnienia braku formalnego w terminie 7 dni, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. będzie wszczęcie postępowania w sprawie zatwierdzenia zmiany projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z datą wpływu wniosku, pomimo iż w tej dacie był on dotknięty takim brakiem. Wobec jednoznacznej treści art. 61 § 3 k.p.a., iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie sposób przyjąć innego rozwiązania. Konsekwentnie Sąd przyjął, że w sytuacji odwrotnej, tj. niewykonania wezwania do uzupełnienia braków formalnych, nieuzupełniony, a więc wadliwy formalnie wniosek, nie wywołuje skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego, organ nie wydaje wówczas żadnego aktu administracyjnego, lecz zwraca wniesione pisma nadawcy, któremu pozostaje wówczas ewentualna obrona swoich praw na drodze zażalenia na bezczynność organu. Sąd podniósł, że do terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a., jak i w ust. 6 art. 35 Prawa budowlanego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8). Organ rozpatrujący sprawę prawidłowo zatem ocenił, że do wszczęcia postępowania doszło w dacie złożenia wniosku, oraz że czas potrzebny na usuniecie jego braków formalnych, a powstałych z winy strony, należy - zgodnie z dyspozycją ust. 6 ww. przepisu – odliczyć od biegu terminu, od którego zależy wymierzenie organowi kary. W ocenie Sądu I instancji nie jest zatem dopuszczalne przyjmowanie założenia, że postępowanie wszczęło się dopiero w dacie złożenia niewadliwego wniosku. Gdyby tak było, organ mógłby nawet w 64-tym dniu od wpływu wniosku, kiedy to wnioskodawca nie może jeszcze skutecznie zarzucić mu bezczynności (a nawet może nie mieć świadomości, że postępowanie w istocie się nie toczy), wysłać wezwanie do uzupełnienia braków, ustalając tym samym własny sposób liczenia terminu na załatwienie sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Starosta Olsztyński, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, w tym art. 35 ust. 6 i 8 oraz art. 32 ust. 4 i 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także przepisów proceduralnych w tym art. 123 k.p.a. oraz art. 61 § 3 w związku z art. 64 § 2 k.p.a.;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na organ administracji architektoniczno-budowlanej jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,

– art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że uzupełnienie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. braków formalnych wniosku strony o wydanie pozwolenia na budowę powoduje, że bieg 65-dniowego terminu do wydania decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę należy liczyć od dnia złożenia wadliwego podania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ocena zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów przez Sąd została zdaniem skarżącego dokonana wadliwie. W ocenie skarżącego Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim nie podzielił argumentacji, iż postanowienie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na organ administracji architektoniczno-budowlanej nie stanowi typowego postanowienia procesowego. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera bowiem żadnych regulacji, które świadczyć by miały o szczególnym charakterze tego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym za zasadne należy przyjąć stwierdzenie, że do postanowień wydawanych w oparciu o wskazany powyżej przepis stosować należy normy ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżący nie podzielił także stanowiska Sądu I instancji wyrażającego się w stwierdzeniu, iż procedura zmierzająca do wydania orzeczenia o nałożeniu kary musi toczyć się po uprzednim zamknięciu postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, gdyż tylko wtedy istnieje możliwość ustalenia rozmiaru zwłoki, a tym samym wysokości należnej kary. Zaprezentowany pogląd prowadzi bowiem do wniosku, iż zasadniczym celem omawianej kary jest ukaranie organu za działania skutkujące opóźnieniem w wydaniu stosownej decyzji administracyjnej. Środek przewidziany w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ma wobec powyższego charakter czysto represyjny. Takiemu stanowisku przeczy intencja ustawodawcy, który w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy nr 493 z dnia 15 maja 2002 r. s. 42) wskazał, iż celem przedmiotowej regulacji jest eliminacja występowania przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowania związanego z wydawaniem pozwolenia na budowę. Skarżący nie zgadza się także ze stwierdzeniem, iż wymierzenie kary pozostaje bez żadnego związku z prawami czy obowiązkami inwestora. Przede wszystkim podniesiono, że sankcja, o której mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, ma wzmacniać prawo strony do załatwienia spraw w określonym terminie. Wymiar kary związany jest również z obowiązkami nakładanymi na stronę w trakcie postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Niedopełnienie przez stronę przewidzianych prawem obowiązków, stwarza możliwość odliczenia od okresu trwania postępowania terminu, w którym strona zobligowana jest te obowiązki wykonać. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane argumenty za uzasadnione przyjęto, iż podjęcie przez Wojewodę czynności zmierzających do nałożenia kary na Starostę Olsztyńskiego było niedopuszczalne po zakończeniu postępowania w sprawie z wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący stwierdził, że skoro złożenie przez stronę wniosku spełniającego pod względem formalnym wymagania określone w ustawie skutkuje wszczęciem właściwego postępowania i właśnie od tego momentu winny być stosowane szczególne procedury określone w ustawie – Prawo budowlane, to zasadne jest również stwierdzenie, iż dopiero od daty uzupełnienia braków formalnych podania winien być liczony 65-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę. Wcześniej bowiem organ nie ma możliwości podejmowania czynności w ramach postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, a zatem również nie powinien biec termin przewidziany na ich dokonanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Konieczne w tym miejscu jest wyjaśnienie, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania i uwzględniania ewentualnych uchybień czy też samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej poza zarzutami podniesionymi w skardze.

Oceniając w wyżej przedstawionych granicach zasadność wniesionej w sprawie niniejszej skargi kasacyjnej, za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 8 ww. ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na organ administracji architektoniczno-budowlanej jest postępowaniem odrębnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Bezzasadny jest też zarzut kwestionujący przyjęcie przez Sąd, iż złożony przez stronę wniosek o pozwolenie na budowę wszczyna postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, nawet jeśli formalnie był wadliwy.

Wyjaśnienia wymaga, iż przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakłada wprost na organ architektoniczno-budowlany obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zakończenia postępowania w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji.

Uchybienie tego terminu skutkuje zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Aktualne brzmienie powyżej przytoczonego przepisu wprowadzone zostało art. 1 pkt 12 lit. c/ ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). Nowelizacja art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego doprecyzowała dokładnie liczony w dniach okres, w którym organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, a ponadto określiła formę orzeczenia, jakim organ wyższego stopnia wymierza grzywnę wskazując, iż jest to postanowienie, na które służy zażalenie. W rezultacie postanowienie o wymierzeniu grzywny jest wydawane w nowym postępowaniu administracyjnym, gdzie organ, który prowadził postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę staje się stroną tego postępowania. Postanowienie o wymierzeniu grzywny po wyczerpaniu środka zaskarżenia podlega także skardze do Sądu administracyjnego.

W wyroku z dnia 5 marca 2009 r. II OSK 305/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił jednoznacznie, że skoro z brzmienia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wynika, iż ustawodawca wiąże określoną sankcję z niewydaniem przez właściwy organ decyzji w kwestii pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, to zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu za początek biegu tego terminu przyjąć należy datę wpływu wniosku do organu właściwego o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Treść tego przepisu jak zaznacza się we wskazanym wyroku nie wymaga wykładni, jest bowiem jasna i oczywista. Jak przytoczono wyżej przepis określa, że data złożenia wniosku o wydanie decyzji stanowi początek biegu 65-dniowego terminu, nie mówi się o wymogu wniosku kompletnego ani o dacie ":wszczęcia postępowania". Dodać też trzeba, że celem takiej regulacji jest gwarancja ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki, która wynika z odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu bądź błędnymi działaniami powodującymi przewlekłość postępowania lub nawet bezczynność organu,

Treść ustępu 8 art. 35 Prawa budowlanego jednoznacznie określa jakich terminów nie wlicza się do ogólnego terminu, o którym mowa w ust. 3.

I tak nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenie postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Mając na uwadze zarzut podniesiony w pkt 2 skargi kasacyjnej, stwierdzić należy jego całkowitą niezasadność i wyjaśnić, że jakkolwiek nawet wadliwy formalnie wniosek o pozwolenie na budowę rozpoczyna bieg terminu, o którym mowa w ust. 6 art. 35 Prawa budowlanego, co wynika wprost z treści tego przepisu, to jednak czas potrzebny do usunięcia braków formalnych, czas niezbędny do uzupełnienia dokumentów wymaganych przepisami prawa (art. 32, 33 i 34 Prawa budowlanego) niezbędnych do rozpoznania merytorycznego wniosku z mocy ust. 6 art. 35 nie jest wliczony do terminu określonego w ust. 6 ww. artykułu.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa NSA jeżeli wniosek nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, to opóźnienia w załatwieniu sprawy czyli wydaniu decyzji w przewidzianym terminie, należy traktować jako opóźnienie spowodowane z winy strony, czyli z przyczyn niezależnych od organu – zgodnie z treścią ww. art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej oceny materiałów całej sprawy w aspekcie wyżej omówionych przepisów art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.

Wysokość naliczanej kary za wydanie decyzji z przekroczeniem ustawowego okresu 65 dni wynika z prawidłowego ustalenia terminów decydujących o odpowiedzialności organu za opóźnienie rozpoznania wniosku.

Prawidłowo Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organu, tj. Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, że dzień wpływu wniosku do organu pierwszej instancji, tj.[...] lipca 2007 r. rozpoczął bieg terminu 65 dni określonego art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.

Decyzja o pozwoleniu na budowę z zachowaniem ww. ustawowego terminu winna być wydana [...] września 2007 r. przedmiotowa decyzja wydana została [...] 2007 r. czyli z przekroczeniem 19 dni. Jednak zgodnie z treścią art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane do okresu przekraczającego zachowanie ustawowego terminu zasadnie nie wliczono 6 dni związanych z wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zajął stanowisko, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że dopiero od uzupełnienia wszystkich braków formalnych wniosku i od złożenia wymaganych przepisami Prawa budowlanego dokumentów rozpoczyna bieg termin 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy.

Równocześnie Sąd ten prawidłowo przedstawił skutki prawne nieuzupełnienia przez inwestora braków wniosku, które uniemożliwiają w ogóle jego merytoryczne rozpoznanie. W takim przypadku organ winien odmówić wydania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z regulacja prawną art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W aspekcie tej regulacji prawnej Sąd zasadnie podzielił stanowisko organu o odliczeniu z okresu przekraczającego okres 65 dni, w którym wydano decyzję, czas potrzebny na uzupełnienie braków wniosku uznając, iż jest to przyczyna opóźnienia zawiniona przez stronę. Tak przeprowadzona kontrola, potwierdzająca poprawność organu w ustaleniu kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę Olsztyńskiego, nie budzi żadnych zastrzeżeń w ocenie Sądu kasacyjnego.

Stanowisko skargi kasacyjnej zajęte w zarzutach oraz jej uzasadnieniu dowodzi, iż autorka tej skargi opierała się na wcześniejszej regulacji prawnej art. 35 Prawa budowlanego i nie miała na uwadze zmian wprowadzanych wskazaną wcześniej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. To właśnie ta nowelizacja, co należy powtórzyć, doprecyzowała okres liczony w dniach na wydanie przez właściwy organ decyzji (65 dni), określiła formę orzeczenia jakim wymierza grzywnę organ wyższego stopnia (postanowienie) i przesądziła o dopuszczalności zaskarżenia postanowienia przez zażalenie.

W aspekcie nowej regulacji prawnej, o której mowa, stwierdzić należy, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej ani dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ani naruszenia prawa materialnego nie znajdują uzasadnienia.

Chybione zarzuty skargi nie mogły więc podważyć prawidłowego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.