Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1072/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1405/14 w sprawie ze skarg J. S., [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. oraz [...] sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1405/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargi J. S., [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. oraz [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Krakowa wnioskiem z dnia 27 czerwca 2012 r. wystąpił o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn.: "budowa dróg publicznych gminnych (zewnętrznych) 11 KD(D), 5 KD(L) oraz fragmentów 1 KD(Z), 6 KD(D), 9 KD(D) dla obsługi komunikacyjnej osiedla mieszkaniowego w [...]; przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej oświetlenia ulicznego, sieci elektroenergetycznych, kanalizacji deszczowej, sieci gazowych, sieci i instalacji wodociągowej, sieci cieplnej, sieci teletechnicznej TP S.A.; budowa przystanków dla komunikacji zbiorowej autobusowej; budowa murów oporowych; wyburzenia istniejącego budynku kolidującego z istniejącym układem drogowym".

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wyznaczył Starostę Wielickiego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.

Następie Starosta Wielicki pismem z dnia 25 września 2012 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku z dnia 27 czerwca 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Starosta Wielicki na podstawie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym w zakresie kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii i uzgodnień.

Po uzupełnieniu wniosku przez inwestora, Starosta Wielicki decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 11a, art. 11f, art. 12, art. 16 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) dalej: specustawa, wydał zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Od powyższej decyzji wpłynęło do Wojewody Małopolskiego za pośrednictwem organu I instancji 9 odwołań, które wnieśli: H. B., L. K., A. B., J. G., J. S., J. S., P. S., J. P., [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa reprezentowana przez radcę prawnego M. K., J. S., Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K., P. K., K. P. w imieniu małoletniego syna F. P.

Odwołująca Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. (właściciel działki nr [...]), wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez skorygowanie przebiegu inwestycji w ten sposób, aby wyłączyć z jej obszaru działkę należącą do Spółdzielni, ponieważ planowany podział działki nr [...] uniemożliwi realizację celu statutowego Spółdzielni, jakim jest budowa budynku wielorodzinnego. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa poinformowała organ I instancji o czynnościach prowadzonych przez Spółdzielnię w celu uzyskania pozwolenia na budowę ww. budynku. W przypadku realizacji inwestycji wydatki, które Spółdzielnia poniosła w związku z przygotowaniem inwestycji będą bezprzedmiotowe. Pełnomocnik Spółdzielni zarzucił, że Starosta Wielicki nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do przedstawionych przez Spółdzielnię kwestii i ograniczył się do zacytowania pisma pełnomocnika inwestora, które zawierało niezrozumiałe skróty. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organ I instancji nie uwzględnił racji Spółdzielni.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze w odniesieniu do odwołania złożonego przez P. K., który cofnął odwołanie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i ust. 3 specustawy orzekł w następujący sposób:

a) w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr [...] obr. [...], jednostka ewidencyjna [...] i odmówił w tym zakresie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej;

b) w pkt II-IV dokonał zmiany zaskarżonej decyzji w ten sposób, że załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji, tj. w projekcie budowlanym, tom Ia, w opisie projektu zagospodarowania terenu, na stronach 23 i 24 uchylił zapis o treści: "Przebudowa przyłącza oraz instalacji zewnętrznej gazu doprowadzającego gaz do budynku nr [...] przy ul. [...]. Projektuje się przyłącz gazowy o średnicy 0 25 mm PE100 SDR11 o długości 5 m (od istniejącego przyłącza do przebudowywanego kurka głównego), z rur polietylenowych (koloru żółtego) o klasie PE100, szereg SDR11 wg PN-EN-1555 oraz instalację zewnętrzną o średnicy 0 35 mm PE100 SDR1 o długości całkowitej 43,5 m (od kurka głównego do istniejącego przyłącza). Włączenie projektowanej przebudowy należy wykonać do istniejącego przyłącza z zastosowaniem mufy. Przyłącze gazowe na odcinku istniejącego przyłącza do skrzynki z kurkiem głównym, gazomierzem i reduktorem projektuje się z polietylenu. Na pionowym odcinku przewodu prowadzącym do skrzynki należy zamontować kształtkę adaptacyjną PE/STAL, umożliwiająca połączenie rury PE z rurą stalową. Projektuje się przeniesienie istniejącego układu pomiarowego. Miejsce zamontowania kurka głównego oznakować trwale tabliczką z napisem "Uwaga główny zawór gazu". Drzwiczki należy zabezpieczyć przed korozją i pomalować koloru żółtego" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia, zapisu: "Projektuje się budowę przyłącza gazowego o średnicy 0 25 mm PE100 SDR11 o długości 5 m (od istniejącego przyłącza do przebudowywanego kurka głównego), z rur polietylenowych (koloru żółtego) o klasie PE 100, szereg SDR11 wg PN-EN-1555 – na działce nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], położonej w liniach rozgraniczających teren inwestycji. W związku z przebudową ogrodzenia skrzynka gazowa zostanie przeniesiona do nowej lokalizacji w projektowanej linii ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...]. Dalszy odcinek gazociągu stanowiący instalację gazową na działce właściciela nieruchomości o długości 43,5 m, łączący przeniesioną skrzynkę gazową z budynkiem, jest objęty odrębny postępowaniem administracyjnym". W załączniku nr 3 o zaskarżonej decyzji, tj. w projekcie budowlanym, w tomie III, pt. Projekt oświetlenia ulicznego. Projekt przebudowy sieci energetycznych. Projekt kanalizacji deszczowej wraz z aneksem. Projekt przebudowy sieci gazowej Nr 1. Projekt przebudowy sieci gazowej Nr 2: uchylił zapisy o treści: "... oraz instalacji zewnętrznej gazu", a także "... oraz instalację zewnętrzną gazu" znajdujące się w opisie technicznym projektu przebudowy sieci gazowej Nr 2, w pkt 1.2, pt. Przedmiot i zakres opracowania, na stronie 124; uchylił zapis o treści: "...instalację zewnętrzną o średnicy 032 PE100 SDR11 długości całkowitej 43,5 m (od kurka głównego do istniejącego przyłącza)", znajdujący się w opisie technicznym projektu przebudowy sieci gazowej Nr 2 w pkt 2.1. pt. Trasa przyłączy, na stronie 124; uchylił zapis o treści: "... instalacji zewnętrznej", znajdujący się w opisie technicznym projektu przebudowy sieci gazowej Nr 2, w tytule punktu 2.2, pt. Technologia wykonania przyłącza, instalacji zewnętrznej, na stronie 125; uchylił zapisy dotyczące zestawienia materiałów dla instalacji zewnętrznej, znajdujące się w opisie technicznym projektu przebudowy sieci gazowej Nr 2, na stronie 130 oraz uchylił zakres projektu dotyczący odcinka od skrzynki gazowej do włączenia do istniejącej instalacji gazowej, znajdujący się w części rysunkowej projektu przebudowy sieci gazowej Nr 2, na rysunku nr 02, pt. Profil gazociągu, na stronie 138;

c) uchylił zapis w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 8, w punkcie V, pt. Wymagania dotyczące interesów osób trzecich: "W trakcie realizacji i eksploatacji inwestycji należy uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązujących przepisów prawa budowlanego oraz innych przepisów szczególnych, a zwłaszcza należy zapewnić osobom trzecim: – dostęp do drogi publicznej, – możliwość korzystania z istniejącej infrastruktury technicznej i regulacji stosunków wodnych, – ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje oraz przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejscu uchylenia, zapisu: "Zgodnie z oświadczeniem autorów projektu budowlanego z 4 kwietnia 2013 r. inwestycja została zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, zatem inwestycję zaprojektowano zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez: zapewnienie dostępu do drogi publicznej; zapewnienie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; zapewnienie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności; ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie; ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W trakcie prowadzenia robót budowlanych inwestor winien zwrócić uwagę na zachowanie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zadbać o to, by prowadzone roboty stwarzały jak najmniejszą uciążliwość dla środowiska";

d) uchylił zapis w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 13 – od wiersza 23 do wiersza 26 (licząc od góry strony): "– terminy rozbiórek istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz przebudowy sieci uzbrojenia terenu, przebudowy dróg innych kategorii zgodnie z harmonogramem robót, nie wcześniej niż przed upływem 120 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejscu uchylenia, zapisu: "– terminy rozbiórek istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania zlokalizowanych na działkach, które zostaną przejęte pod inwestycję, tj.: budynku gospodarczego, płyty betonowej oraz muru oporowego – rozpoczęcie robót rozbiórkowych nastąpi w 125 dniu od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejących sieci uzbrojenia terenu – realizowane w ramach nałożonego na inwestora obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu na działkach, które nie są własnością inwestora – zostaną wykonane zgodnie z harmonogramem robót budowlanych wykonawcy";

e) pozostawił w mocy pozostałą cześć zaskarżonej decyzji Starosty Wielickiego z dnia [...] maja 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Wojewoda Małopolski rozpatrzył ponownie wniosek inwestora z 27 czerwca 2012 r., który został uzupełniony i skorygowany 19 października 2012 r. i 4 kwietnia 2013 r., przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania oraz wydanej przez Starostę Wielickiego decyzji znak: [...] z [...] maja 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również rozpatrzył wniesione odwołania.

Wojewoda podkreślił, że do wniosku zostały dołączone wszystkie wymagane uzgodnienia, a projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego do projektu załączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany został uzgodniony przez Zespół Koordynujący Usytuowanie Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu Prezydenta Miasta Krakowa (opinie, znak: [...]z 10 lutego 2012 r., znak: [...]z 26 lipca 2012 r., znak: [...]z 7 listopada 2012 r., [...] z 14 stycznia 2013 r.).

Po dokonaniu analizy projektu budowlanego, przedłożonego przez inwestora, Wojewoda Małopolski stwierdził, że poza częścią uchyloną w punkcie I sentencji niniejszej decyzji, jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462).

Organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Starostę Wielickiego postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i stwierdził, że Starosta Wielicki w trakcie postępowania wezwał inwestora do usunięcia wskazanych w wezwaniu braków wniosku i inwestor usunął braki.

Kontrolowana przez Wojewodę Małopolskiego decyzja, stosownie do art. 11f ust. 1 specustawy, zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna oraz wskazanie nieruchomości, na których ustalono obowiązek przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i przebudowy dróg innych kategorii, a także oznaczenie nieruchomości, dla których ograniczono sposób korzystania. Na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt budowlany oraz ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, a także określono termin wydania nieruchomości, zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy. Załącznikami do ww. decyzji, stanowiącymi jej integralną część są: a) załącznik Nr 1: mapa w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, składająca się z trzech arkuszy; b) załącznik Nr 2: zawierający 99 map z projektami podziału nieruchomości w skali 1:1000 wraz z wykazem zmian gruntowych; c) załącznik Nr 3: projekt budowlany, składający się z tomów od I do IV.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ odwoławczy stwierdził, że wydana decyzja wymaga skorygowania. Biorąc pod uwagę, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 11g ust. 3 specustawy, w punkcie I niniejszej decyzji uchylił w części zaskarżoną decyzję, tj. w zakresie rozstrzygnięć dotyczących działki nr [...] i odmówił w tym zakresie zezwolenia realizację ww. inwestycji drogowej, natomiast w punktach II, III i IV niniejszej decyzji, uchylił w zaskarżonej decyzji nieprawidłowe zapisy i zastąpił je zapisami o poprawnej treści.

Wojewoda stwierdził ponadto, że w decyzji Starosty Wielickiego, w rozdziale V, określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich wyłącznie w odniesieniu do etapu realizacji inwestycji, tym samym naruszony został przepis art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w punktach II, III i IV niniejszej decyzji, uchylił w zaskarżonej decyzji nieprawidłowe zapisy i zastąpił je zapisami o poprawnej treści.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość przepisom ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wobec powyższego brak było podstaw do zakwestionowania decyzji, poza częścią uchyloną i w tym zakresie orzeczoną co do istoty sprawy, w punktach od II do IV sentencji niniejszej decyzji, a także poza częścią uchyloną w punkcie I niniejszej decyzji w odniesieniu do której orzeczono o odmowie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do argumentacji zawartych we wniesionych odwołaniach, posiłkując się wyjaśnieniami pełnomocnika inwestora.

W odniesieniu do odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej wyjaśniono, że prośba o skorygowanie przebiegu inwestycji w ten sposób, aby wyłączyć z jego obszaru działkę należącą do Spółdzielni, ponieważ planowany podział działki nr [...] uniemożliwi realizację celu statutowego Spółdzielni jakim jest zaplanowana budowa budynku wielorodzinnego – nie może zostać spełniona. Z załącznika Nr 1 do zaskarżonej decyzji, tj. mapy z proponowanym przebiegiem drogi, załącznika Nr 2, tj. mapy z podziałem nieruchomości oraz załącznika Nr 3, tj. mapy z projektem zagospodarowania terenu wynika, że przed zatwierdzeniem zaskarżoną decyzją podziału nieruchomości działka nr [...], posiadała powierzchnię 0,1487 ha. W wyniku podziału tej działki powstały: działka nr [...] o powierzchni 0,0847 ha – pozostająca w dotychczasowym użytkowaniu i działka nr [...] o powierzchni 0,0640 ha – przeznaczona pod projektowaną inwestycję. Teren niezbędny dla realizacji projektowanej inwestycji stanowi zatem działka o numerze [...], która została wydzielona zgodnie z potrzebami wynikającymi z przyjętych rozwiązań projektowych, bowiem zaprojektowano na niej pochylnię dla osób niepełnosprawnych z poręczami oraz schody terenowe oraz mury oporowe.

Biorąc powyższe pod uwagę przebieg linii rozgraniczającej teren, stanowiącej jednocześnie linię podziału nieruchomości jest uzasadniony, bowiem projektowane w jej obrębie ww. roboty budowlane zajmują teren niezbędny dla ich realizacji. Odnośnie przyjętych rozwiązań projektowych wypowiedział się projektant podając jednocześnie ich uzasadnienie oraz przepisy prawne, które miały zastosowanie przy projektowaniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości.

Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz organ odwoławczy pełnią w procesie budowy dróg gminnych funkcję organów administracji i nie są upoważnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany zakresu inwestycji i rozwiązań projektowych. To zarządca drogi samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy nie mogą ingerować w zakres projektowanej inwestycji, jeśli nie stwierdzą naruszenia prawa. Organ administracji publicznej jest wnioskiem związany i może rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora we wniosku określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa, natomiast za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego, pod względem przyjętych technicznych rozwiązań projektowych odpowiedzialność ponosi projektant. Do projektu budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, załączone zostały oświadczenia projektantów i sprawdzającego, iż projekt budowlany jest sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy wyjaśnił, że poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich nie oznacza, że trasa inwestycji powinna zostać zaplanowana zgodnie z oczekiwaniami osób trzecich. Wynika to nie tylko z oczywistości, że w takim przypadku nie byłaby możliwa realizacja żadnej inwestycji drogowej z powodu rozbieżnych interesów stron postępowania, ale przede wszystkim z przepisów prawa w tym zakresie. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 183/13, który konkretyzuje uzasadnione interesy osób trzecich chronionych w procesie budowlanym: takiej ochronie podlegają nie jakiekolwiek interesy osób trzecich, ale interesy uzasadnione, tj. oparte o konkretnych przepisach prawa, z których strony postępowania mogą wywieść przysługujące im uprawnienia lub ograniczające inwestora obowiązki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r. złożyli J. S., [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. oraz [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna w K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1405/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargi.

W ocenie Sądu w tej sprawie nie zaistniały takie uchybienia prawa, które można byłoby zakwalifikować jako – w przypadku prawa materialnego – mające wpływ na wynik sprawy, czyli wskazujące na możliwość wydania decyzji o innej treści. Również nie naruszono przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zaistniała również przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności. Postępowanie w tej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Inwestor, na podstawie art. 11a ust. 1 specustawy wnioskiem z dnia 27 czerwca 2012 r. zwrócił się o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, który to wniosek został uzupełniony i skorygowany w dniu 19 października 2012 r. i w dniu 4 kwietnia 2013 r. Wniosek inwestora, zgodnie z art. 11b ust. 1 i 11d pkt 8 specustawy, zawierał opinie: pozytywną opinię przedłożonej dokumentacji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...]; pozytywną opinię Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...].

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 ww. ustawy inwestor do wniosku załączył: a) opinię Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2011 r. znak: [...]oraz z dnia 8 grudnia 2011 r. znak: [...]; opinię Zastępcy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 15 grudnia 2011 r. znak: [...]; pozytywną opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: [...]; opinię Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 1 lutego 2012 r. znak: [...] o uzgodnieniu projektu ustalającego lokalizację inwestycji pod warunkiem przeprowadzenia badań archeologicznych na terenie objętym pracami ziemnymi związanymi z inwestycją; opinię Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie z dnia 1 grudnia 2011 r. znak: [...]; pozytywne opinie PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z dnia 28 kwietnia 2011 r. znak: [...] z 28 kwietnia 2011 r. oraz z dnia 28 grudnia 2011 r. znak: [...]. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej inwestor załączył oświadczenie z 16 października 2012 r., w którym stwierdził, że opinie (wyszczególnione w tym oświadczeniu) uzyskane dla inwestycji, pn.: "Budowa dróg zewnętrznych dla obsługi komunikacyjnej osiedla mieszkaniowego zlokalizowanego w [...]", zostały wydane dla identycznego zakresu inwestycji jak określony w złożonym wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy inwestor do wniosku dołączył również dokumenty wymagane przepisami odrębnymi, tj.: decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2009 r., znak: [...]o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zawierającą klauzulę, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna 5 grudnia 2009 r.; pismo Urzędu Miasta Krakowa, Wydział Kształtowania Środowiska z 20 lipca 2011 r., dotyczące aktualności ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 2 listopada 2009 r., znak: [...]; pismo Urzędu Miasta Krakowa, Wydział Kształtowania Środowiska z 6 kwietnia 2012 r., dotyczące aktualności ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 2 listopada 2009 r., znak: [...]; pismo Urzędu Miasta Krakowa, Wydział Kształtowania Środowiska z 5 listopada 2012 r., dotyczące aktualności ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2009 r., znak: [...].

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1-5 specustawy wniosek inwestora zawiera: mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, składającą się z trzech arkuszy; analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi; 99 map zawierających projekty podziału nieruchomości w skali 1:1000 wraz z wykazem zmian gruntowych; opis zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; projekt budowlany, składający się z 4 tomów. Ponadto inwestor załączył do wniosku wypisy z rejestru gruntów działek objętych inwestycją z 6 czerwca 2012 r.

Zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 specustawy Starosta Wielicki pismem z 2 listopada 2012 r., znak: [...], zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji oraz o wydaniu 2 listopada 2012 r. postanowienia znak: [...], w którym na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w załączonym do wniosku projekcie budowlanym. Pozostałe strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania i wydaniu ww. postanowienia w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicach ogłoszeń: w Urzędzie Miasta Krakowa w Wydziale Architektury i Urbanistyki 6 listopada 2012 r. oraz w Starostwie Powiatowym w Wieliczce 5 listopada 2012 r., a także na stronie internetowej Urzędu Miasta Krakowa 5 listopada 2012 r. Obwieszczenie o wszczęciu ww. postępowania opublikowano w prasie lokalnej – "Dziennik Polski" z 6 listopada 2012 r. W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające zamieszczenie obwieszczenia.

Zdaniem Sądu dokonana przez organ odwoławczy kontrola decyzji organu I instancji tak pod względem zachowania przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego jest prawidłowa, za wyjątkiem dostrzeżonych przez organ odwoławczy uchybień, które ten organ wyeliminował w zaskarżonej decyzji. Decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stosownie do art. 11f ust. 1 specustawy, zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna oraz wskazanie nieruchomości, na których ustalono obowiązek przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i przebudowy dróg innych kategorii, a także oznaczenie nieruchomości, dla których ograniczono sposób korzystania. Na mocy przedmiotowej decyzji zatwierdzono projekt budowlany oraz ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, a także określono termin wydania nieruchomości, zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy. Załącznikami do ww. decyzji, stanowiącymi jej integralną część są: a) załącznik Nr 1: mapa w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, składająca się z trzech arkuszy; b) załącznik Nr 2: zawierający 99 map z projektami podziału nieruchomości w skali 1:1000 wraz z wykazem zmian gruntowych; c) załącznik Nr 3: projekt budowlany, składający się z tomów od I do IV.

W ocenie Sądu trafnie też Wojewoda Małopolski dokonał korekty decyzji organu I instancji zakresie jej punktów II-IV. Nie ma potrzeby ponawiania prawidłowych w tym zakresie ustaleń organu II instancji i dlatego Sąd poprzestanie na stwierdzeniu, że w pełni akceptuje stanowisko Wojewody co do treści pkt II-IV zaskarżonej decyzji. Prawidłowy jest także pkt I i pkt V zaskarżonej decyzji.

Sąd podkreślił, że skarga Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej nie może odnieść zamierzonego skutku. Nie można postawić zarzutu inwestorowi lub organom administracyjnym, że nie dokonały skorygowania przebiegu inwestycji w ten sposób, aby wyłączyć z jego obszaru działkę nr [...] należącą do Spółdzielni. Nawet jeżeli Spółdzielnia ma zamiar realizacji na tej działce inwestycji w postaci budynku wielorodzinnego, co z kolei stanowiłoby realizację celu statutowego Spółdzielni, to i tak nie uzasadnia to uchylenia decyzji. Z załącznika Nr 1 do zaskarżonej decyzji, tj. mapy z proponowanym przebiegiem drogi, załącznika Nr 2, tj. mapy z podziałem nieruchomości oraz załącznika Nr 3, tj. mapy z projektem zagospodarowania terenu wynika, że przed zatwierdzeniem zaskarżoną decyzją podziału nieruchomości działka nr [...], posiadała powierzchnię 0,1487 ha. W wyniku podziału tej działki powstały: działka nr [...] o powierzchni 0,0847 ha - pozostająca w dotychczasowym użytkowaniu i działka nr [...] o powierzchni 0,0640 ha - przeznaczona pod projektowaną inwestycję. Teren niezbędny dla realizacji projektowanej inwestycji stanowi zatem działka o numerze [...], która została wydzielona zgodnie z potrzebami wynikającymi z przyjętych rozwiązań projektowych, bowiem zaprojektowano na niej pochylnię dla osób niepełnosprawnych z poręczami oraz schody terenowe oraz mury oporowe. Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) do zarządcy drogi należy w szczególności opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości.

Trafnie przyjęły organy administracji, że nie mogą ingerować w zakres projektowanej inwestycji, jeśli nie stwierdzą naruszenia prawa. Organ administracji publicznej jest wnioskiem związany i może rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora we wniosku określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa, natomiast za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego, pod względem przyjętych technicznych rozwiązań projektowych odpowiedzialność ponosi projektant. Do projektu budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, załączone zostały oświadczenia projektantów i sprawdzającego, iż projekt budowlany jest sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W odniesieniu do działki skarżącej Spółdzielni należy stwierdzić, że zajęcie części tej działki pod inwestycję spełnia przesłankę niezbędności dla realizacji potrzeb objętych tym zamierzeniem budowlanym. Organy wyjaśniły że szerokość korytarza zajętego pod inwestycję wyznaczają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), a dodatkowo także rezerwa terenu w planie miejscowym. Zgodnie z § 45 ust. 1-6 ww. rozporządzenia w przypadku, gdy spadki podłużne przekraczają nachylenie rzędu 6% należy stosować, a więc koniecznym jest zaprojektowanie schodów lub pochylni. Na działce nr [...] nachylenie terenu przekracza tą rzędną. Ponadto należy stwierdzić, że zarządca drogi publicznej uzależnił uzgodnienie projektu budowanego od zaprojektowania pochylni, to taka pochylnia musiała się w tym terenie znaleźć i pas zajęty na pochylnię spełnia kryterium "niezbędności".

Dodatkowo Sąd podkreślił, że Spółdzielnia jest przede wszystkim przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą i podnoszony cel społeczny jakim miałaby być budowa budynku mieszkalnego (w istocie tylko sam zamiar budowy) nie może być traktowany jako równoznaczny z celem budowy drogi publicznej. Sam ustawodawca dokonał swoistego wartościowania celów społecznych (publicznych) wyraźnie preferując cel w postaci przyspieszenia budowy dróg publicznych. Właśnie w tym celu uchwalono specustawę drogową, która dla realizacji dróg publicznych ograniczyła i prawa procesowe stron w postępowaniu administracyjnym i ochronę prawa materialnego pozwalając, chociażby na ingerowanie w prawo własności decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Spółdzielnia nie zostanie znacząco uszczuplona w swoich prawach, bo wprawdzie część działki (działka nr [...]) zostanie jej odebrana, to jednak za tak utracone prawo Spółdzielnia otrzyma odszkodowanie szacowane według zasad wartości rynkowej. Ponadto pozostała część działki nr [...] może służyć realizacji celów budowlanych Spółdzielni, aczkolwiek w mniejszym rozmiarze niż było to przed podziałem działki nr [...]. Przedmiotowa inwestycja niewątpliwie ingeruje w prawo przysługujące Spółdzielni, ale czyni to zgodnie z przepisami i zakres odebranego terenu Spółdzielni jest niezbędny i tym samym nie jest to pozbawienie prawa własności w sposób nieproporcjonalny (niezasadny zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji). Na podstawie specustawy dochodzi do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej niezależnie od posiadania prawa do terenu inwestycji, bo ta decyzja już rodzi prawdo do terenu (wywłaszczenie ex lege). Zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy nie mają znaczenia zapisy planu miejscowego dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wydaje się niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w Krakowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 34 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, oraz sprzeczność dokonanej przez Sąd wykładni pojęcia "uzasadnionych interesów osób trzecich" skutkującą sprzecznością zaskarżonego wyroku z normami rangi konstytucyjnej jak i ustawowej; a w tym zakresie sprzeczność z art. 20, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych oraz art. 1 § 1 i 2, art. 75 i art. 76 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze, a w konsekwencji zaniechanie rozważenia przez Sąd prawidłowo ustalonego interesu prawnego skarżącej.

Skarżąca kasacyjnie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co oznacza, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, którego rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności, analizując argumentację zawartą w skardze kasacyjnej, należy jej autorowi przypomnieć, że:

– budowa dróg publicznych zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782), jest zaliczana do celów publicznych w rozumieniu tej ustawy,

– realizacja inwestycji drogowej w niniejszej sprawie ma miejsce w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.).

Powyższa ustawa zawiera szereg ograniczeń w stosowaniu przepisów innych ustaw, co wynika z art. 11c, art. 11f ust. 2, art. 11i, art. 11j.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji musiał więc w swoim rozstrzygnięciu uwzględnić powyższe uwarunkowania prawne.

Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, zostały przez organy i Sąd w tej sprawie uwzględnione, na tyle na ile pozwalają przepisy tej ustawy.

Powyższy przepis należy bez wątpienia rozumieć jako chroniący uzasadnione interesy osób trzecich w węższym zakresie, niż podobny przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., gdyż to wynika z brzmienia art. 11i ust. 1 specustawy. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu powyższych regulacji, nie może być rozumiana na równi z interesem inwestora, do którego należy określenie miejsca i zakresu realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Nie ma zatem żadnego uzasadnienia zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy.

Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał właściwej wykładni powyższego przepisu i właściwie go zastosował.

Trudno się odnieść do zarzutu naruszenia art. 34 ust. 2 Pr. bud., gdyż w skardze kasacyjnej nie uzasadniono tego zarzutu.

Nie wiadomo też w jaki sposób i w jakim zakresie zaskarżanym wyrokiem miałyby być naruszone przepisy Konstytucji RP, wymienione w petitum skargi kasacyjnej, gdyż zarzut ten nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu tego pisma.

Należy też przypomnieć, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych była już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego pod względem zgodności z Konstytucją (wyrok TK z 16 października 2012 r., K 4/10, patrz też: postanowienie NSA z 17 grudnia 2014 r., II OPS 2/14).

Szczególny status spółdzielni mieszkaniowej, jej "misja społeczna" w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa, co stara się wykazać autor skargi kasacyjnej, nie znajduje uzasadnienia w Konstytucji RP ani wskazanych przepisach Prawa spółdzielczego, czy też ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Nie było też żadnych podstaw prawnych aby w tej sprawie, traktować skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową w sposób bardziej uprzywilejowany, niż innych uczestników tego postępowania, mających status osób trzecich w rozumieniu art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.