Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2416/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 423/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 423/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. uchylił postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. i z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] stycznia 2008 r. uzgadniającego projekt decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterdziestu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz budowie budynku stróżówki, na działce nr [...].

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Inwestorzy – [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. oraz S. J.– uzyskali ostateczną decyzję Burmistrza Gminy Brwinów z dnia [...] czerwca 2007 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na ww. działce, trzydziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz budynku stróżówki.

Na skutek wniosku S. J. o zmianę ww. decyzji poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterdziestu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz budowie budynku stróżówki na tej samej działce, Burmistrz Gminy Brwinów wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji m.in. do Wojewody Mazowieckiego.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., wydanym na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", art. 91 pkt 2, art. 93, art. 23 ust. 1, art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm. ) – dalej jako "u.o.p.", Rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 lutego 1997 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 42, poz. 870) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", działający z upoważnienia Wojewody Mazowieckiego, Wojewódzki Konserwator Przyrody uzgodnił planowaną inwestycję pod warunkami:

- wprowadzenia nasadzeń kompensacyjnych w przypadku konieczności usunięcia pojedynczych drzew lub krzewów z zadrzewień śródpolnych i nadwodnych,

- nie spowodowania zmian rzędnych terenu,

- zachowania minimalnej odległości 20 m między linią zabudowy, a linią zbiorników i cieków wodnych.

Organ uzgadniający wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja znajduje się częściowo w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Organ oceniając, że przez objętą w ww. rozporządzeniu zakazem likwidację zadrzewień rozumie się wycięcie bez dokonania nasadzeń zastępczych, stwierdził, że realizacja inwestycji nie będzie naruszać przepisów obowiązujących na obszarze chronionym po spełnieniu wskazanych warunków.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził nieważność powyższego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, a w wyniku wniosku inwestorów o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie własne.

W uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć organ wyjaśnił, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa polegające na dokonaniu uzgodnienia pod określonymi w postanowieniu warunkami. Zdaniem organu oznaczenie warunków, takich jak w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2008 r., jest rażącym naruszeniem przepisów art. 53 ust. 5 u.p.z.p., dotyczących uzgodnień oraz art. 19 k.p.a., ponieważ organ uzgadniający stopnia regionalnego wkroczył w kompetencje organu głównego. Organ ochrony przyrody, działając jako organ współdziałający, może uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem, bądź takiego uzgodnienia odmówić. Organ współdziałający nie może uzależniać swojego rozstrzygnięcia od zagwarantowania zmian w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Zmieniony projekt decyzji o ustaleniu warunków podlega bowiem uzgodnieniu m.in. z organami ochrony przyrody na zasadach ogólnych, gdyż w istocie jest nowym projektem.

Zdaniem organu będący przedmiotem uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera rozwiązań spełniających wymagania wynikające z rozporządzenia z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, albowiem projekt ten zawiera zapis, zgodnie z którym w przypadku konieczności wycinki istniejących drzew nie owocowych należy uzyskać zgodę Inspektora ds. Ochrony Środowiska (pkt 5.4 projektu decyzji). Ten zapis w projekcie decyzji jest szczególnie istotny zważywszy na wynikający z § 6 ust.1 pkt 3 rozporządzenia zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych oraz fakt, że znaczna część działki nr [...] porośnięta jest zadrzewieniami śródpolnymi.

Zdaniem organu uzgodnienie takiego projektu decyzji o warunkach zabudowy, który dopuszczał możliwość likwidowania zadrzewień śródpolnych było niemożliwe, albowiem według przedłożonego projektu mogło dojść do posadowienia budynku na obszarze występowania tych zadrzewień. Organ uznał, że postanowienie uzgadniające rażąco naruszyło § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w istocie dopuszczając niszczenie oraz częściowe likwidowanie zadrzewień śródpolnych. Organ dodał, że w ustawie o ochronie przyrody prawodawca nie wskazał na możliwość likwidowania zadrzewień śródpolnych pod warunkiem dokonania nasadzeń kompensacyjnych.

W skardze na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. zajęła stanowisko, że w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 106 k.p.a. nie jest zabronione wydanie postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy z zastrzeżeniem warunków lub zaleceń. Wskazanie warunków ma ten skutek, że decyzja wydana w postępowaniu głównym nie może być sprzeczna ze stanowiskiem organu uzgadniającego (musi respektować wszystkie zalecenia i warunki).

Skarżąca wyjaśniła, że w sprawie chodziło o zmianę decyzji o warunkach zabudowy polegającą na zwiększeniu ilości budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z 30 na 45, co nie pociągało za sobą konieczności zmiany rzędnych terenu, ani wycinki drzew, a jedynie zmniejszenie wielkości działek przypadających na poszczególne domy.

Skarżąca wskazała, że uzgadniany projekt decyzji zawierał zapis, zgodnie z którym w przypadku wycinki drzew nie owocowych należy uzyskać zgodę Inspektora ds. Ochrony Środowiska, lecz zgoda taka byłaby również niezbędna w sytuacji gdyby takiego zapisu nie było, ponieważ konieczność taka wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Zapis ten znajdował się również we wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy, w tej części która nie została zmieniona. Z rozstrzygnięcia takiego nie wynika jednak fakt, że jakakolwiek konieczność usunięcia drzew była niezbędna, ani że zapis ten jest równoważny z zezwoleniem na wycinkę jakiegokolwiek drzewa. Jeżeli taka konieczność by zachodziła może to być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Podsumowując skarżąca Spółka podkreśliła, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wskazał, jakie przepisy prawa zostały naruszone w sposób rażący oraz na czym dokładnie to naruszenie polegało.

Uwzględniając skargę Spółki Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, które polegało na błędnej interpretacji wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd zważył, że rażące naruszenie prawa nie może być wyłącznie domniemane. Musi ono znajdować konkretne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Natomiast wystąpienie przesłanek uzasadniających eliminację z obrotu orzeczenia wyłącznie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania może dotyczyć wyłącznie sytuacji szczególnych.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że mający zastosowanie przy wydawaniu postanowienia uzgodnieniowego z dnia [...] stycznia 2008 r. przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. nie wskazuje bezpośrednio kryteriów dokonywania uzgodnienia. Zdaniem Sądu orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia przedsięwzięcia realizowanego na terenie obszaru częściowo objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody ma charakter typowo uznaniowy i wymaga rozważenia szeregu aspektów i uwarunkowań faktycznych sprawy, w myśl art. 7 k.p.a., z uwagi na cel jej ustanawiania. Uzgodnienie to nie może więc mieć charakteru dowolnego. Z jego treści powinno wynikać wprost, jakimi względami kierował się organ administracji orzekając w sprawie. Zawarte w uzasadnieniu odniesienia do ustaleń faktycznych powinny być potwierdzone w treści zgromadzonego materiału dowodowego.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że dokonując uzgodnienia organ administracji akceptuje zakładane w projekcie decyzji założenia, co do cech przedsięwzięcia, przy czym Sąd nie zakwestionował możliwości dokonywania uzgodnień warunkowych tzn. ze wskazaniem, iż dokonano ich, o ile w treści decyzji o warunkach zabudowy wprowadzone zostaną określone wymagania szczególne, istotne z punktu widzenia ochrony dóbr, których ochrona pozostaje w ramach kompetencji organu uzgadniającego.

Za kluczowe w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał wyjaśnienie, czy w wyniku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pod pewnymi warunkami doszło do rażącego naruszenia przepisów, skoro brak jest regulacji wskazujących na taki zakaz. Zdaniem Sądu organ uzgodnieniowy zobowiązany jest, w granicach swojej właściwości i kompetencji, do oceny warunków dopuszczających realizację zamierzonej inwestycji, przez pryzmat celów - jak w niniejszej sprawie - ochrony przyrody. Organ ten może zatem dokonać stosownego uzgodnienia, nawet przy wskazaniu konieczności spełnienia określonych warunków, jak również może odmówić takiego uzgodnienia, gdy uzna, że nie jest wystarczające określenie stosownych warunków koniecznych do spełnienia, aby uniknąć naruszenia projektowaną inwestycją ochrony przyrody w sposób prawnie niedopuszczalny. Zdaniem Sądu nie doszło do rażącego naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.

Nadto zdaniem Sądu pierwszej instancji z treści postanowienia uzgodnieniowego z dnia [...] stycznia 2008 r. nie wynika, aby Wojewoda Mazowiecki (Wojewódzki Konserwator Przyrody) zaakceptował możliwość likwidowania zadrzewień śródpolnych. Organ ten wprowadził warunek wprowadzenia nasadzeń kompensacyjnych w przypadku konieczności usunięcia pojedynczych drzew lub krzewów z zadrzewień śródpolnych i nadwodnych. Ewentualna kwestia usunięcia drzew lub krzewów określona została w uzgadnianym projekcie decyzji o warunkach zabudowy poprzez następujący zapis: "w przypadku konieczności wycinki istniejących drzew nie owocowych należy uzyskać zgodę Inspektora ds. Ochrony Środowiska". Powyższa kwestia może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Ponadto – zdaniem Sądu pierwszej instancji - nie można uznać, że organ uzgadniający rażąco naruszył § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, skoro przepis ten przewiduje wyjątki od zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. dokonanie błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 19 k.p.a., a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie, w wyniku czego Sąd pierwszej instancji uznał, że postanowienie uzgodnieniowe wydane pod pewnymi warunkami nie jest objęte wadą nieważności, co doprowadziło do uchylenia postanowień Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w obu instancjach, podczas gdy organy ochrony przyrody działając w przedmiotowych postępowaniach uzgodnieniowych są obowiązane do orzekania jedynie w zakresie swoich ustawowych kompetencji oceniając projekt przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy bez możliwości modyfikowania tego projektu nakładając warunki wynikające z przepisów właściwych innym organom administracji publicznej, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej jako "p.p.s.a." poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić,

2. błędną ocenę, że w omawianej sprawie nie miał zastosowania § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że skoro ww. przepis przewiduje wyjątki od zakazu, nie można uznać, że Wojewoda Mazowiecki rażąco naruszył ww. zakaz.

Ponadto organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, że w sprawie doszło do błędnej interpretacji wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji winien skargę oddalić,

4. art. 153 w związku z art. 141 § 1 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono przyczyn uchylenia postanowień Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w obu instancjach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podtrzymał stanowisko w sprawie wyjaśniając, że zawarcie w sentencji postanowienia organu współdziałającego warunków dotyczących nasadzeń kompensacyjnych stanowiło przekroczenie kompetencji organu ochrony przyrody. Rola organu uzgadniającego sprowadza się jedynie do oceny przedłożonego mu projektu decyzji w zakresie nadanych mu prawem kompetencji. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu uzgodnienie pod warunkiem jest niedopuszczalne jako niekonkretne i nieczytelne. Nie wiadomo bowiem, czy co do zasady organ pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy czy też go nie uzgodnił. Odnosząc się do zapisu w uzgodnionym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, wymagającego uzyskania zgody Inspektora ds. Ochrony Środowiska w przypadku konieczności wycinki drzew nie owocowych, skarżący kasacyjnie podniósł, że kwestia możliwości wycięcia drzew, stanowiących zadrzewienia śródpolne, porastających teren inwestycji znajdujących się na obszarze chronionego krajobrazu zostaje przesądzona przez ustawodawcę i prawodawcę lokalnego, który inkorporuje ustawowy zakaz do stosownego aktu prawnego. Tym samym wskazany zapis niezgodny jest z przepisami aktu prawa miejscowego, zaś uzgodnienie takiego projektu decyzji o warunkach zabudowy, który dopuszczał możliwość likwidowania zadrzewień śródpolnych było niemożliwe. Z postanowienia Wojewody Mazowieckiego, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, wprost wynika, że zaakceptowano możliwość ich likwidowania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, albowiem Sąd winien był uznać, że planowana inwestycja narusza zawarty w tym przepisie zakaz. Z tych względów Sąd był zobligowany do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Nadto w ocenie organu Sąd pierwszej instancji nie wskazał, w sposób prawidłowy i wnikliwy naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego oraz nie wskazał, na czym polegała błędna interpretacja wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te jednak nie są usprawiedliwione, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w wydanych rozstrzygnięciach organ nie wykazał, iż kwestionowane postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody rażąco naruszało prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wskazać należy, że materialnoprawną podstawą wydania postanowienia uzgadniającego z dnia [...] stycznia 2008 r. był art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w tej dacie. Zgodnie z tymi przepisami decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem przyrody działającym w imieniu wojewody. Właściwość rzeczowa Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w sprawie wynikała z faktu, że działka nr [...] zlokalizowana jest częściowo w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Ogólna podstawa prawna współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej przewidziana została w art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5).

Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że rozstrzygnięcie organu uzgadniającego powinno być jednoznaczne i konkretne, tak aby organ decydujący w postępowaniu głównym nie miał wątpliwości, czy projekt określonego rozstrzygnięcia został uzgodniony, czy też nie. Podkreśla się, że organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Należy jednak mieć na względzie, że przedstawiony sposób rozumienia charakteru postanowienia uzgadniającego nie wynika wprost z brzmienia powołanych wyżej przepisów, lecz został ustalony w drodze wykładni przyjętej w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym. Z treści art. 53 ust. 4 pkt 8, a także art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a. nie wynika wprost zakaz warunkowego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie stwierdza się przy tym, że organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy. Dopuszcza się nadto w doktrynie możliwość akceptacji projektu decyzji pozytywnej przez organ uzgadniający, lecz z uwagami (por. Uzgodnienia w procesie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w świetle art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, T. Gawroński, komentarz praktyczny ABC, System Informacji Prawnej Lex).

W konsekwencji powyższych uwag należy uznać, że w sytuacji, w której ustalenie stanu prawnego sprawy nie jest możliwe na podstawie samej treści przepisów, a istnieją rozbieżności w ich wykładni prowadzące do równorzędnych wyników, nie można rozstrzygnięciu, które opiera się na jednym z dopuszczalnych rozwiązań prawnych, zarzucać rażącego naruszenia prawa. Dopiero bowiem w sytuacji, w której normy prawne, składające się na stan prawny sprawy, są wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego, może być rozważane ich rażące naruszenie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można zatem wywodzić rażącego naruszenia przepisu art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a., poprzez wydanie warunkowego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy – jak to już wyżej wyjaśniono – przepisy te zakazu takiego rozstrzygnięcia nie przewidują. Aby mówić o rażącym naruszeniu prawa treść rozstrzygnięcia powinna stanowić zaprzeczenie stanu prawnego sprawy. Jeżeli brak jest normy zakazującej określonego sposobu rozstrzygnięcia, to podjęcie takiego rozstrzygnięcia przez organ, nie może być rozpatrywane jako zaprzeczenie normy prawnej, które zrównywane jest z rażącym naruszeniem prawa. Rozdzielić jednocześnie należy przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią prawa lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie błędnie wywodzi, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji naruszył art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przez uznanie, że warunkowe uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie chybiony był zarzut błędnej wykładni ww. przepisu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 19 k.p.a. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem słusznie, że postanowienie uzgadniające Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody zostało wydane po uwzględnieniu potrzeb ochrony obszaru objętego w części ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Z treści tego postanowienia wynika wyraźnie, że organ uzgadniający dokonał oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w zakresie własnych kompetencji, to jest w zakresie przepisów o ochronie przyrody, a w szczególności przepisów rozporządzenia w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

W przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 638/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) odmienny był stan faktyczny sprawy, albowiem w sprawie tej organ uzgadniający dokonał uzgodnienia, zawierając w swym postanowieniu szereg zaleceń odnoszących się do architektury budynków, np. kształtu bryły, rzutu poziomego, geometrii dachu, kąta nachylenia, kolorystyki, co słusznie zostało potraktowane, jako niemieszczące się w zakresie właściwości organu współdziałającego. Jednocześnie należy wskazać, że w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że rolą organu współdziałającego jest zaakceptowanie propozycji zawartej w projekcie decyzji głównej, jej zmiana, uzupełnienie, względnie odmowa akceptacji, oczywiście w granicach właściwości tego organu wynikającej z ustawy o ochronie przyrody. Pogląd ten potwierdzałby możliwość dokonania uzgodnienia pod określonymi warunkami, które zmieniałyby lub uzupełniały treść decyzji głównej.

Chybiony okazał się także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 6 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia przez błędną ocenę, że nie miał on zastosowania w sprawie. Wyjaśnić bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji przyjął jedynie, że nie można uznać, iż organ uzgadniający rażąco naruszył § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Nie twierdził natomiast, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Przepis ten został zastosowany przez organ uzgadniający w sposób wynikający z przyjętej przez ten organ wykładni, zgodnie z którą przez likwidację zadrzewień należy rozumieć wycięcie drzew bez dokonania nasadzeń kompensacyjnych. Z tych samych zatem względów, co opisane wyżej, nie można było takiemu rozstrzygnięciu zarzucić rażącego naruszenia prawa, skoro wykładnia § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia może prowadzić do równorzędnych wyników, w tym do takiego, który stał się podstawą postanowienia uzgadniającego z dnia [...] stycznia 2008 r.

Zaakceptowanie przez organ ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy zawierającej wymóg uzyskania zgody Inspektora ds. Ochrony Środowiska w przypadku konieczności wycinki istniejących drzew nie owocowych również nie świadczy o zaistnieniu przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wymóg ten bowiem w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia uzgadniającego z dnia [...] stycznia 2008 r. nie mógł być wiążący, skoro właściwym dla udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Dodać należy, że inwestor [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. w odrębnym postępowaniu uzyskał ostateczną decyzję Burmistrza Gminy Brwinów z dnia [...] listopada 2009 r. zezwalającą na usunięcie drzew z działki nr [...]. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że postanowienie uzgadniające z dnia [...] stycznia 2008 r. dotknięte jest uchybieniem polegającym na niewyjaśnieniu powyższej kwestii, to uchybienia tego także nie można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienia wykazywane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie mogły być podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] stycznia 2008 r., lecz co najwyżej podstawą zakwestionowania go w trybie zwykłym. Organ nadzoru nie rozpoznawał jednak sprawy w zwykłym trybie odwoławczym. Tymczasem ustalając zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa konieczne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729 - 730).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Utrwalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, Baza Orzeczeń LEX nr 41819, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195).

W konsekwencji za nieusprawiedliwione należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania oparte na twierdzeniu, że z uwagi na naruszenia materialne Sąd pierwszej instancji powinien był oddalić skargę i nie stosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wbrew również stanowisku skarżącego organu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono przyczyny uchylenia jego rozstrzygnięć. Przyczyną tą było bowiem prawidłowe przyjęcie, że stwierdzone przez organ nadzoru uchybienia odnoszące się do kwestionowanego postanowienia uzgadniającego z dnia [...] stycznia 2008 r. nie wyczerpywały przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Z tych względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.