Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3538/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 15
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA"), po ponownym rozpatrzeniu na wniosek Prezydenta Miasta P. (dalej "Prezydenta") sprawy zakończonej postanowieniem GDDKiA z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], orzekającym o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru pomiędzy autostradą a południową granicą miasta P. w rejonie ul. [...], objętego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] września 2009 r., utrzymał własne postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GDDKiA zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2013 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. W dniu [...] lutego 2013 r. Prezydent, na podstawie art. 17 pkt. 6 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) dalej zwaną "upzp", wystąpił do Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w P. z wnioskiem o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru pomiędzy autostradą a południową granicą miasta P. w rejonie ul. [...] wywołanego uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] września 2009r.

2. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po przeanalizowaniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu.

3. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta P., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., wydanym po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych utrzymał własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. w mocy.

Uzasadniając orzeczenie, GDDKiA wskazał na następujące postanowienia przedłożonego do uzgodnienia projektu planu, uniemożliwiające jego pozytywne uzgodnienie:

1. Wprowadzenie w projekcie planu zmian w zagospodarowaniu pasa drogowego autostrady [...] (m.in. projektowane rondo) bez uzgodnienia z zarządcą drogi. Pas drogowy autostrady objęty został decyzją lokalizacyjną i nie może podlegać zmianie. W planie należy jedynie określić granice terenu pasa drogowego autostrady [...] bez przedstawiania nowych propozycji dotyczących zagospodarowania tego terenu w sposób inny niż dotychczasowy.

2. Określenie w projekcie planu dróg serwisowych znajdujących się w pasie drogowym autostrady płatnej [...] jako dróg "lokalnych" czy "dojazdowych" (drogi oznaczone symbolami [...] - fragment, [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]). Ponadto drogi te nie są przystosowane do przenoszenia zwiększonego ruchu z terenów objętych planem a wykorzystanie ich do obsługi przedmiotowego terenu wiąże się z ich wzmocnieniem i przebudową a później także utrzymywaniem na warunkach zarządcy drogi. W planie nie zawarto ww. zapisów.

3. Wyznaczenie w projekcie planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości mniejszej niż 30m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady płatnej [...]. Teren objęty projektem planu położony jest poza terenem zabudowy, tak więc obiekty budowlane nieprzeznaczone na pobyt ludzi należy lokalizować w minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...] równiej 50m.

4. Brak zapisu odnoszącego się do konieczności zastosowania środków zmniejszających uciążliwości autostrady [...] w przypadku lokalizacji zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości mniejszej niż:

- 150 m dla wielokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi;

- 120 m dla jednokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi."

5. Dopuszczenie lokalizacji reklam, na terenach bezpośrednio sąsiadujących z pasem drogowym autostrady (tj. [...],[...],[...],[...] oraz [...]), skierowanych do użytkowników autostrady, W projekcie planu należy wprowadzić zakaz umieszczania urządzeń reklamowych i szyldów na ww. terenach skierowanych do użytkowników autostrady lub mogących rozpraszać ich uwagę. Ewentualną możliwość lokalizacji przedmiotowych reklam należy uzgodnić z zarządcą drogi odrębnym trybem.

6. Brak zapisu, iż lokalizację infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem autostrady w jej w pasie drogowym należy uzgodnić z zarządcą drogi odrębnym trybem.

IV. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie GDDKiA, zarzucając naruszenie:

- art. 7 ust. 1 pkt 1 usg oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnioną ingerencją w sferę zadań własnych gminy a w konsekwencji nieuzasadnione ograniczenie jej władztwa planistycznego,

- art. 106 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ww. ustawy - poprzez naruszenie i zakresu uzgodnień, w tym poprzez brak podstawy prawnej dla wskazanych przez organ warunków uzgodnienia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty:

Odnosząc się do stanowiska, iż plan miejscowy nie powinien swym zasięgiem obejmować terenów znajdujących się w liniach rozgraniczających autostrady [...] strona skarżąca wskazała, iż nie ma powszechnie obowiązującego przepisu prawa, który zabraniałby objęcia projektem planu miejscowego terenów leżących w liniach rozgraniczających autostrady.

Zdaniem strony skarżącej przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie odnosi się do możliwości projektowania przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenach objętych decyzją lokalizacyjną, czy też zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowle autostrady. Oznacza to, że przepis ten dotyczy możliwości lokalizowania autostrady, nie zaś planowania w liniach rozgraniczających autostrady innego przyszłego przeznaczenia. Przepis ten odnosi się wyłącznie do lokalizacji inwestycji drogowej, nie zaś do sporządzania planu miejscowego i z całą pewnością nie zabrania obejmowania terenów autostrady planami miejscowymi.

W ocenie strony skarżącej również art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym nie zawiera stwierdzenia, iż nie można stosować przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc tworzyć prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na terenach gdzie zlokalizowana jest autostrada. Ustawodawca uznał jedynie, że przy lokalizowaniu autostrady nie mają zastosowania przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi istotną różnicę. Intencją tego przepisu jest bowiem umożliwienie lokalizacji autostrady bez konieczności stosowania procedury planistycznej lub procedury ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji celu publicznego, przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego także ten przepis nie zabrania obejmowania terenów autostradowych projektem planu miejscowego. Wobec powyższego skarżąca strona stwierdziła, iż tereny wywłaszczone pod autostradę nie są wyłączone spod regulacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Można na tych terenach sporządzać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem GDDKiA, iż ustawa o autostradach płatnych oraz wymienione w postanowieniu rozporządzenia są jednymi z tych przepisów szczególnych, które zostały wskazane w art 6 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako przepisy odrębne, które powinny zostać uwzględnione przy sporządzaniu projektu planu miejscowego. Niewątpliwie przy tworzeniu aktów prawa miejscowego należy brać pod uwagę akty wyższego rzędu regulujące zagadnienia, którymi zajmuje się plan miejscowy. Jednak wbrew stanowisku GDDKiA projektowanie przeznaczenia na terenach objętych decyzją lokalizacyjną autostrady nie jest sprzeczne z aktami wyższego rzędu. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem GDDKiA, w myśl którego pas drogowy autostrady jest obszarem, który powinien być jedynie zaznaczony w projekcie planu miejscowego, nie ma bowiem przepisu, który by tak stanowił.

Zdaniem strony skarżącej z całokształtu wywodów organu uzgadniającego wynika, iż domaga się on od gminy, aby tereny objęte decyzją lokalizacyjną autostrady traktowała tak jak tereny zamknięte, co jest sprzeczne z przepisami prawa. Teren autostrady nie został w żadnym obowiązującym przepisie prawa zrównany w tym zakresie z terenami zamkniętymi, w przypadku których rzeczywiście jedynie oznacza się ich granice. Gdyby wolą ustawodawcy tereny autostrady miały być wyłączone z projektu planu, posłużyłby się on konstrukcją analogiczną do tej, którą ustanowił w zakresie terenów zamkniętych o których mowa w art. 4 ust. 3 upzp oraz art. 14 ust. 6 upzp.

Zdaniem strony skarżącej bezpodstawne są twierdzenia organu, iż sam fakt, iż projekt przedmiotowego planu obejmuje swymi granicami tereny drogi krajowej stanowiące własność Skarbu Państwa, pozbawia Prezydenta Miasta P. kompetencji do sporządzania planu miejscowego na takim terenie. Wprawdzie powołany art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami wprawdzie zakazuje użycia nieruchomości wywłaszczonej na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz nie zakazuje zaprojektowania na tym terenie innego przeznaczenia na przyszłość.

Ponadto strona skarżąca zwróciła uwagę, iż granice projektu planu przebiegają w taki sposób, że nie przekraczają one ogrodzenia pasa drogowego autostrady, o którym mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 12, poz. 116 z późn. zm.), a zatem nie wkraczają w pas drogowy autostrady i go nie zmieniają.

Odnosząc się zaś do twierdzenia GDDKiA, iż Prezydent Miasta P. wkracza w kompetencje organu uzgadniającego strona skarżąca wskazała, iż projekt planu nie ingeruje w przebieg autostrady, nie zakłada jej rozbudowy ani przebudowy, nie wypowiada się w przedmiocie jej pasa drogowego. Nie można się wobec powyższego zgodzić z zarzutem organu uzgadniającego, jakoby Prezydent Miasta P. wkraczał w kompetencje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Projekt planu nie zakłada powstania żadnych nowych dróg krajowych ani też nie ingeruje w istniejące drogi krajowe.

Projekt planu, przewiduje obsługę terenu poprzez budowę nowych dróg publicznych w dużej części prowadzonych śladem obecnych dróg serwisowych. Niewykorzystanie obecnych dróg serwisowych, znajdujących się w terenie objętym decyzją Wojewody o lokalizacji autostrady [...] skutkować będzie koniecznością planowania kolejnych, równoległych do nich dróg i w efekcie nieracjonalnym sposobem zagospodarowania przedmiotowego terenu. Parametry tych dróg powinny odpowiadać planowanym klasom dróg: (dojazdowych i lokalnych) oraz być dostosowane do potrzeb transportowych projektowanych w ich sąsiedztwie funkcji produkcyjnych, usługowych, składów i magazynów, co przewidziano już w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz w projekcie przedmiotowego planu miejscowego.

GDDKiA stwierdził w utrzymanym w mocy postanowieniu, iż obecnie funkcjonujące drogi serwisowe nie są przystosowane do przenoszenia zwiększonego ruchu z terenów objętych planem a wykorzystanie ich do obsługi przedmiotowego terenu wiąże się z ich wzmocnieniem i przebudową, a później także utrzymywaniem na warunkach zarządcy drogi. Niezrozumiałe jest jednak stanowisko organu uzgadniającego, iż w planie nie zawarto zapisów dotyczących wzmocnienia i przebudowy dotychczasowych dróg tak aby odpowiadały projektowanym oraz, że nie zawarto zapisów dotyczących ich utrzymania. Sam fakt określenia klasy drogi jednoznacznie wskazuje jakie musi mieć ona parametry, Tak więc doprowadzenie istniejącej drogi do odpowiednich parametrów wymagać będzie wzmocnienia i przebudowy i nie są do tego potrzebne osobne zapisy planu miejscowego. Brak zapisów odnośnie utrzymania drogi wynika z tego, iż tego typu zapisy wykraczają poza zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określa się przeznaczenie terenu, a nie kwestie jego utrzymywania czy też administrowania.

Ponadto strona skarżąca wskazała, iż organ uzgadniający zażądał, aby w projekcie planu umieścić zapis, iż obiekty budowlane nie przeznaczone na pobyt ludzi należy lokalizować w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...], w sytuacji gdy omawiany obszar znajduje się w granicach administracyjnych miasta, a co za tym idzie stanowi teren zabudowy, na którym, zgodnie z art 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późniejszymi zmianami) obiekty budowlane przy autostradzie na terenie zabudowanym powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Nie jest uprawnione twierdzenie, że sporny obszar nie stanowi terenu zabudowy, dlatego też wymóg wprowadzenia w projekcie planu powyższego zapisu jest bezpodstawny.

W odniesieniu do stanowiska GDDKiA, iż zabudowę z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi należy lokalizować w odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszących: 150 m dla wielokondygnacyjnych obiektów budowlanych i 120 m dla jednokondygnacyjnych obiektów budowlanych, strona skarżąca wskazała, iż brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia do projektu proponowanej zmiany. Strona skarżąca wskazała, iż "Ocena oddziaływania na środowisko dla autostrady [...]" nie jest dostateczną podstawą do umieszczenia w projekcie planu żądanych zapisów Ponadto, w projekcie planu zakazuje się lokalizacji obiektów usług oświaty i zdrowia wymagających zapewnienia standardów akustycznych w środowisku, a w zakresie kształtowania komfortu akustycznego stosowanie zasad akustyki budowlanej i architektonicznej w budynkach z pomieszczeniami wymagającymi zapewnienia komfortu akustycznego (§ 5 pkt 13 projektu planu). Niezrozumiałe jest stanowisko organu uzgadniającego, iż na zarządcy drogi spoczywa obowiązek informowania o zasięgu negatywnego oddziaływania dróg na tereny sąsiednie oraz o możliwości wystąpienia uciążliwości związanych z ruchem drogowym. Uwaga ta wykracza poza zakres uzgodnienia, a organ uzgadniający powinien poruszać się w granicach określonych przez przepisy prawa, a co za tym idzie wskazać przepis wyraźnie nakazujący zachowanie dla zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi tak dużej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...].

Odnosząc się do zarzuconego przez GDDKiA braku zapisu, iż lokalizację infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem autostrady w jej pasie drogowym należy uzgodnić z zarządcą drogi odrębnym trybem, strona skarżąca wskazała, iż organ samorządowy nie może w planie zamieścić przepisu prawa miejscowego, w którym będzie odsyłał właścicieli gruntów lub potencjalnych inwestorów do dodatkowych uzgodnień z jakimkolwiek innym organem administracji, gdyż nie pozwalają na to przepisy ustawy upzp, określające zakres regulacji planu miejscowego.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o je oddalenie.

VI. Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1462/13, tut. Sąd oddalił skargę Prezydenta na postanowienie GDDKiA z dnia [...] maja 2013 r.

VII. Wyrokiem z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 119/14, wydanym po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Miasta P. od wyroku tut. Sądu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1462/13, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także "NSA"): 1) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Miasta P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, NSA wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego w zakresie w jaki organ ten utrzymał w mocy pkt 4 i 6 postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. narusza prawo, ale mimo tego nie wyeliminował tego postanowienia w tej części z obrotu prawnego. Zachodzi więc sprzeczność pomiędzy wyrokiem oddalającym skargę w całości, a uzasadnieniem wyroku. W uzasadnieniu Sąd wskazał bowiem, że nie podziela stanowiska organu uzgadniającego, iż przeszkodą uzgodnienia projektu planu jest brak zapisu odnoszącego się do konieczności zastosowania środków zmniejszających uciążliwości autostrady [...] w przypadku lokalizacji zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości mniejszej niż 150 m dla wielokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i 120 m dla jednokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz brak zapisu, iż lokalizację infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem autostrady w jej w pasie drogowym należy uzgodnić z zarządcą drogi odrębnym trybem. W ocenie Sądu I instancji, organ, formułując powyższe warunki, wykroczył poza granice postępowania uzgodnieniowego, gdyż na tego rodzaju zapisy nie pozwalają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określające zakres regulacji planu miejscowego.

Zasadny jest w związku z tym zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał kontroli zgodności z prawem tego postanowienia i wydał wyrok, którego treść jest sprzeczna z jego uzasadnieniem. Ponadto zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie, ograniczając się do ogólnikowego sformułowania, iż "na tego rodzaju zapisy nie pozwalają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określające zakres regulacji planu miejscowego". Sąd nie dokonał więc analizy prawnej, mającej na celu wykazanie, że stanowisko organu w tym zakresie jest niezgodne z prawem, w szczególności nie ustalił na jakiej podstawie prawnej organ wyznaczył odległości od krawędzi jezdni w jakich niedopuszczalne jest lokalizowanie budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie zażądał też przedstawienia przez organ "Oceny oddziaływania na środowisko autostrady [...]", na którą organ powołał się w zaskarżonym postanowieniu. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji powinien więc dokonać kontroli zaskarżonego postanowienia w tym zakresie, zdecydować czy narusza ono prawo i wyjaśnić podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia.

2. Zasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy w oparciu o stosowne mapy stanowiące integralną część decyzji Wojewody P. nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie województwa poznańskiego oraz zmieniającej jej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r. Rację ma strona skarżąca, iż Sąd dokonał ustaleń tylko w oparciu o sam tekst decyzji lokalizacyjnej autostrady [...], a nie w oparciu o stosowne rysunki stanowiące integralną część tej decyzji, których brak jest w aktach sprawy.

3. Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), poprzez brak rozstrzygnięcia istoty sprawy i oddalenie skargi mimo niewskazania przez organ w zaskarżonym postanowieniu podstaw prawnych, które uzasadniałyby wprowadzenie określonych warunków uzgodnienia. Przepis art. 138 p.p.s.a. wymienia jakie elementy powinna zawierać sentencja wyroku. W tej sprawie sentencja wyroku z dnia 10 października 2013 r. zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień, o których mowa w art. 17 pkt 6 ustawy dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydał postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie uzgodnienia projektu planu, działając na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., w którym przytoczył wszystkie przepisy będące podstawą prawną tego rozstrzygnięcia. To, że strona skarżąca nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem i wskazanymi przez organ uzgadniający podstawami prawnymi nie oznacza, że postanowienie to nie spełniało wymogów art. 106 § 5 k.p.a.

4. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej dla stwierdzenia, że pas drogowy autostrady nie może podlegać zmianie. Sąd stwierdził, że pas drogowy autostrady objęty decyzją lokalizacyjną nie może podlegać zmianie, a w planie należy jedynie określić granice terenu pasa drogowego autostrady [...] bez przedstawiania nowych propozycji dotyczących zagospodarowania tego terenu w sposób inny niż dotychczasowy. Uzasadniając to stanowisko, Sąd powołał się na zasadę wynikającą z art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, a obecnie z art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), iż przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach związanych z lokalizacją autostrad. Zatem bezpodstawne jest twierdzenie, że Sąd nie wskazał w tym zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

5. Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Odnosząc się do tych zarzutów, na wstępie wskazać należy, iż w tej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru pomiędzy autostradą a południową granicą miasta P. w rejonie ul. [...] została podjęta przez Radę Miasta P. w dniu [...] września 2009 r. Ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) dokonano nowelizacji m.in. art. 15, art. 17, art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 21 października 2010 r. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem do przedmiotowego planu miejscowego zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według stanu prawnego obowiązującego do dnia 21 października 2010 r.

Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie przez Sąd, że gminie nie przysługuje władztwo planistyczne na terenach objętych decyzją lokalizacyjną autostrady [...] oraz uznanie, że wprowadzenie w projekcie planu odmiennych ustaleń niż w prawomocnej decyzji stanowi działania przekraczające władztwo planistyczne gminy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z wykładni systemowej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów szczególnych dotyczących realizacji dróg publicznych wynika, iż władztwo planistyczne gminy na terenie objętym decyzją lokalizacyjną autostrady jest bardzo ograniczone, gdyż kształtowanie przez gminę polityki przestrzennej na tym terenie może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. Zgodnie z art. 17 pkt 7 d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (według stanu prawnego obowiązującego do dnia 21 października 2010 r.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego uzgadnia projekt planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Obecnie takie samo brzmienie ma przepis art. 17 pkt 6 b tiret 3 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że gmina może ustalić jedynie sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmianę tego sposobu i jest obowiązana planowane zagospodarowanie uzgodnić z właściwym zarządcą drogi, jeżeli może ono mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Gmina może więc ustalić zagospodarowanie terenów przyległych do pasa drogowego, a nie terenu znajdującego się w pasie drogowym. Na tym terenie władztwo planistyczne gminy jest znacznie ograniczone.

W tej sprawie podstawą prawną lokalizacji autostrady [...] były przepisy art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627), na tej podstawie została wydana decyzja Wojewody P. nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...] oraz zmieniająca ją decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r. Postanowienia ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym w zakresie lokalizacji autostrad oraz nabywania nieruchomości pod autostrady zostały zawieszone na czas obowiązywania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.), tj. do [...] grudnia 2020 r., co wynika z art. 44 specustawy. Obecnie zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych reguluje więc wyłącznie tzw. specustawa drogowa.

Powołany przez Sąd I instancji przepis art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, obowiązujący do dnia 18 listopada 2011 r. stanowił, iż przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach lokalizacji autostrad. Obecnie obowiązujący art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych również stanowi, iż w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów tych wynika zasada, iż lokalizacja inwestycji drogowej o znaczeniu ponadlokalnym, w tym lokalizacja drogi krajowej następuje w odrębnym, przyśpieszonym trybie, na podstawie przepisów szczególnej ustawy. Do lokalizacji drogi krajowej nie mają więc zastosowania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności oznacza to, że ustalenie lokalizacji drogi w ramach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu (K. Wąsowski [w:] P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer Polska , 2012). Skoro lokalizacja drogi krajowej o klasie autostrady następuje z pominięciem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to do terenów objętych ostateczną decyzją lokalizacyjną autostrady przepisy te nadal nie mogą mieć zastosowania, dopóki decyzja lokalizacyjna pozostaje w obrocie prawnym. W związku z powyższym niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym. Rację ma strona skarżąca, iż przepis ten obowiązywał do dnia 18 listopada 2011 r., lecz Sąd I instancji słusznie wskazał, iż obecnie analogiczne uregulowanie zawarte jest w art. 11 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012. Zatem gmina, w przypadku gdy autostrada przebiega przez jej teren, ma obowiązek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jedynie wyznaczyć granice terenu tej inwestycji, wynikające z ostatecznej decyzji o lokalizacji drogi krajowej, lecz nie jest uprawniona do władczego ingerowania w zagospodarowanie tego terenu, chyba, że zarządca drogi wyrazi na to zgodę. Rację ma strona skarżąca, iż w tej sprawie przepis art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miał zastosowania, gdyż do przedmiotowego planu miejscowego zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym według stanu prawnego obowiązującego do dnia 21 października 2010 r., a przepis ten wszedł w życie dopiero z tą datą. Jednak powołanie się przez Sąd I instancji na ten przepis nie miało decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż potwierdza on jedynie wynikającą z innych przepisów zasadę, iż władztwo planistyczne gminy na terenie objętym decyzją o lokalizacji drogi krajowej jest znacznie ograniczone.

Podkreślenia również wymaga, iż zgodnie z art. 2 a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Słusznie organ podniósł, iż nieruchomości stanowiące pas drogowy autostrady zostały pozyskane przez Skarb Państwa w drodze postępowań wywłaszczeniowych i w celu budowy autostrady. Zasadą jest, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.). Przekształcenie dróg serwisowych autostrady w drogi gminne wymagałoby przeniesienia własności nieruchomości pod tymi drogami na gminę (art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), co pozostawałoby w sprzeczności z celem wywłaszczenia.

6. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że skarżący w projekcie planu wprowadza zmiany w obrębie pasa drogowego autostrady i dokonuje czynności zmierzających do zmiany obowiązującej decyzji lokalizacyjnej. Sąd I instancji nie powołał się na te przepisy w uzasadnieniu wyroku, choć słusznie stwierdził, że gmina, uchwalając plan miejscowy, nie może zmieniać ustaleń ostatecznej decyzji lokalizującej autostradę, na podstawie której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Z art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie stwierdza się wygaśnięcia tej decyzji, jeżeli na jej podstawie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W tej sprawie – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – Sąd I instancji zasadnie przyjął, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji dróg gminnych (poprzez przekształcenie dróg serwisowych autostrady) na terenie znajdującym się w liniach rozgraniczających autostradę stanowić będzie niedopuszczalną zmianę decyzji lokalizacyjnej autostrady [...].

7. Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 35 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 12, poz. 116 ze zm.) poprzez brak zastosowania przepisu, zgodnie z którym pomiędzy liniami rozgraniczającymi autostrady można umieścić pasy drogowe innych dróg. Przepis ten stanowi, iż pomiędzy liniami rozgraniczającymi, o których mowa w ust. 1, można w szczególności umieścić pasy drogowe innych dróg, które są niezbędne do odtworzenia połączeń przerwanych w wyniku budowy lub eksploatacji autostrady. Z przepisu tego wynika, że w pomiędzy liniami rozgraniczającymi autostrady można umieścić pasy drogowe innych dróg, ale tylko takich, które są niezbędne do odtworzenia połączeń przerwanych w wyniku budowy lub eksploatacji autostrady. Strona skarżąca nie wykazała, aby przewidziane w projekcie planu drogi gminne spełniały te warunki, a więc były drogami niezbędnymi do odtworzenia połączeń przerwanych w wyniku budowy lub eksploatacji autostrady.

8. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w projekcie planu miejscowego można wprowadzić zabudowę w odległości nie mniejszej niż 50 m od krawędzi jezdni autostrady.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane, w przypadku autostrady: w terenie zabudowy w odległości co najmniej 30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a poza terenem zabudowy w odległości co najmniej 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji terenu zabudowy. Sąd I instancji powołał się w tym zakresie na treść § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który stanowi, iż "teren zabudowy" to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W tej sprawie strona skarżąca przyznała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że teren przyległy do pasa drogowego autostrady [...], objęty przedmiotowym planem miejscowym nie jest obecnie terenem zabudowy w rozumieniu powołanych przepisów, lecz zabudowa taka ma być dopiero przewidziana w tym planie miejscowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decydujące znaczenie w tej kwestii ma treść art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. To jaka jest dopuszczalna minimalna odległość sytuowania obiektów budowlanych i reklam przy drodze podlega ocenie organu uzgadniającego według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia. Organ uzgadniający ma ocenić czy w dacie uzgodnienia teren leżący w otoczeniu drogi, jest terenem zabudowy, a więc czy te minimalne odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni mogą być mniejsze.

W tej sprawie organ uzgadniający słusznie wskazał, iż teren objęty planem nie jest obecnie terenem zabudowy, choć znajduje się w granicach administracyjnych miasta P., zatem zastosowanie w tej sprawie ma regulacja nakazująca sytuowanie obiektów budowlanych (nieprzeznacoznych na pobyt ludzi) w odległości 50 m od krawędzi jezdni autostrady.

9. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd i instancji punktu VII.4 Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego AGR poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że bezwzględny zakaz umieszczania reklam, o ile naruszają one bezpieczeństwo, powinien być wprowadzany już na etapie projektu planu miejscowego. Umowa europejska o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzona w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., została ratyfikowana i przyjęta do stosowania na terytorium Polski (Dz. U. z 1985 r., Nr 10, poz. 35). Z załącznika nr I do tej Umowy wynika, że autostrada [...] jest drogą międzynarodową, oznaczoną numerem [...]. Regulacja zawarta w punkcie VII.4 wyraźnie stanowi, iż ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zabronione. Przepis ten wprowadza bezwzględny zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, a nie – jak twierdzi strona skarżąca – zakaz względny pod warunkiem zagrożenia bezpieczeństwa ruchu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

VIII. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2013 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

IX. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2013 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego było uzgodnienie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art.17 pkt 7 upzp projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika, że po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeśli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego, lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. W ocenie organu rozwiązania planistyczne, przyjęte w przedłożonym mu przez Prezydenta projekcie, uniemożliwiają jego pozytywne uzgodnienie. Ponownie rozpatrując skargę Prezydenta na zaskarżone postanowienie, Sąd podziela stanowisko organu.

2. Rozpatrując przedmiotową skargę ponownie, w następstwie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 3 września 2015 r., poprzedniego orzeczenia tut. Sądu, wydanego w niniejszej sprawie, Sąd był związany przepisem art.190 zdanie pierwsze p.p.s.a. W myśl tej regulacji sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

3. Jako przyczyny odmowy uzgodnienia przedmiotowego planu organ wskazał:

1) Wprowadzenie w projekcie planu zmian w zagospodarowaniu pasa drogowego autostrady [...] (m.in. projektowane rondo) bez uzgodnienia z zarządcą drogi. Pas drogowy autostrady objęty został decyzją lokalizacyjną i nie może podlegać zmianie. W planie należy jedynie określić granice terenu pasa drogowego autostrady [...] bez przedstawiania nowych propozycji dotyczących zagospodarowania tego terenu w sposób inny niż dotychczasowy.

2) Określenie w projekcie planu dróg serwisowych znajdujących się w pasie drogowym autostrady płatnej [...] jako dróg "lokalnych" czy "dojazdowych" (drogi oznaczone symbolami [...] - fragment, [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]). Ponadto drogi te nie są przystosowane do przenoszenia zwiększonego ruchu z terenów objętych planem, a wykorzystanie ich do obsługi przedmiotowego terenu wiąże się z ich wzmocnieniem i przebudową a później także utrzymywaniem na warunkach zarządcy drogi. W planie nie zawarto ww. zapisów.

3) Wyznaczenie w projekcie planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości mniejszej niż 30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady płatnej [...]. Teren objęty projektem planu położony jest poza terenem zabudowy, tak więc obiekty budowlane nieprzeznaczone na pobyt ludzi należy lokalizować w minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...] równiej 50 m.

4) Brak zapisu odnoszącego się do konieczności zastosowania środków zmniejszających uciążliwości autostrady [...] w przypadku lokalizacji zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości mniejszej niż 150 m dla wielokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i 120 m dla jednokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

5) Dopuszczenie lokalizacji reklam, na terenach bezpośrednio sąsiadujących z pasem drogowym autostrady (tj. [...],[...],[...],[...] oraz [...]), skierowanych do użytkowników autostrady. W projekcie planu należy wprowadzić zakaz umieszczania urządzeń reklamowych i szyldów na ww. terenach skierowanych do użytkowników autostrady lub mogących rozpraszać ich uwagę. Ewentualną możliwość lokalizacji przedmiotowych reklam należy uzgodnić z zarządcą drogi odrębnym trybem.

6) Brak zapisu, iż lokalizację infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem autostrady w jej w pasie drogowym należy uzgodnić z zarządcą drogi odrębnym trybem.

Stwierdzić w związku z powyższym należy, że w swoim wyroku z dnia 3 września 2015 r. NSA przesądził prawidłowość poprzedniego wyroku tut. Sądu z dnia 10 października 2013 r. w zakresie oceny zarzutów do przedłożonego do uzgodnienia projektu planu, sformułowanych przez GDDKiA w pkt pkt 1,2,3 i 5 obu wdanych przez ten organ postanowień. NSA przesądził zatem, że orzekając poprzednio tut. Sąd prawidłowo ocenił wskazane wyżej zarzuty GDDKiA jako zasadne. Tym stanowiskiem NSA Sąd rozpatrujący ponownie skargę Miasta na postanowienie GDDKiA jest bezwzględnie związany, na zasadzie przywołanego wyżej art.190 zdanie pierwsze p.p.s.a., stwierdzając tym samym konsekwentnie zasadność zastrzeżeń GDDKiA do przedłożonego do uzgodnienia projektu planu, sformułowanych przez GDDKiA w pkt pkt 1,2,3 i 5 obu wdanych w sprawie postanowień (i podzielając w całości uzasadnienie takiej oceny, zawarte w wyroku NSA).

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że ponownie orzekając w sprawie, Sąd dokonał oceny jej stanu faktycznego w oparciu o stosowne mapy, stanowiące integralną część decyzji Wojewody P. nr [...] z dnia [...] lipca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie województwa [...] oraz zmieniającej jej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r.

4. Uchylenie przez NSA poprzedniego wyroku tut. Sądu, wydanego w niniejszej sprawie, nastąpiło w następstwie stwierdzenia przez NSA wadliwości przeprowadzonej przez tut. Sąd kontroli zaskarżonego postanowienia GDDKiA w zakresie zarzutów do przedłożonego do uzgodnienia projektu planu, sformułowanych przez GDDKiA w pkt pkt 4 i 6 obu wdanych przez ten organ postanowień. Nie przesądzając w jakimkolwiek zakresie kwestii ewentualnej zgodności, czy też niezgodności z prawem wskazanych wyżej zastrzeżeń GDDKiA do uzgadnianego projektu, NSA stwierdził, iż sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia GDDKiA we wskazanym wyżej zakresie nie została przeprowadzona w sposób dostatecznie wyczerpujący, co uzasadnia jej powtórzenie.

5. W zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] maja 2013 r. GDDKiA stwierdził, że kolejną przesłanką do nieuzgodnienia przedłożonego przez Miasto projektu (pkt 4) jest brak zapisu odnoszącego się do konieczności zastosowania środków zmniejszających uciążliwości autostrady [...] w przypadku lokalizacji zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości mniejszej niż 150 m dla wielokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i 120 m dla jednokondygnacyjnych obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Podstawę do uregulowania w planie miejscowym kwestii stosowania środków zmniejszających uciążliwości autostrady [...] w zakresie wyżej wskazanym (co należy podkreślić, bez narzucania organowi planistycznemu konkretnych rozwiązań w tym zakresie), GDDKiA wywiódł z art.15 ust.2 i 3 upzp w związku z przepisami § 11 ust.1 i 2 oraz § 325 ust.2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przepis art.15 ust.2 i 3 upzp w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego obecnie postanowienia GDDKiA definiował treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyodrębniając w tym zakresie zagadnienia regulowane w planie obligatoryjnie (ust.2) oraz fakultatywnie, tj. w zależności od potrzeb (ust.3). Z przepisów tych wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (art.15 ust.2 pkt 3 ustawy), a w zależności od potrzeb przewiduje określanie w planie, w zależności od potrzeb, m.in. usytuowanie obiektów budowlanych w stosunku do dróg (art.15 ust.3 pkt 8 upzp). W świetle tych przepisów nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że już na etapie postępowania planistycznego (a zatem nie uznając rozpatrywanych kwestii za należących do wyłącznej domeny postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na budowę) zarówno dopuszczalne, jak i zasadne jest regulowanie (co najmniej kierunkowe) obowiązków związanych z realizacją nakazów ochrony budynków przed zagrożeniami i uciążliwościami, wynikających z przepisów § 11 ust.1 i 2 oraz § 325 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W myśl tych regulacji:

- (§ 11) Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych (ust.1).

Do uciążliwości, o których mowa w ust. 1, zalicza się w szczególności:

1) szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pól elektromagnetycznych;

2) hałas i drgania (wibracje);

3) zanieczyszczenie powietrza;

4) zanieczyszczenie gruntu i wód;

5) powodzie i zalewanie wodami opadowymi;

6) osuwiska gruntu, lawiny skalne i śnieżne;

7) szkody spowodowane działalnością górniczą (ust.2).

- (§ 325) Budynki mieszkalne, budynki zamieszkania zbiorowego i budynki użyteczności publicznej należy sytuować w miejscach najmniej narażonych na występowanie hałasu i drgań, a jeżeli one występują i ich poziomy będą powodować w pomieszczeniach tych budynków przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań, określonych w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach, należy stosować skuteczne zabezpieczenia (ust.1).

Budynki z pomieszczeniami wymagającymi ochrony przed zewnętrznym hałasem i drganiami należy chronić przed tymi uciążliwościami poprzez zachowanie odpowiednich odległości od ich źródeł, usytuowanie i ukształtowanie budynku, stosowanie elementów amortyzujących drgania oraz osłaniających i ekranujących przed hałasem, a także racjonalne rozmieszczenie pomieszczeń w budynku oraz zapewnienie izolacyjności akustycznej przegród zewnętrznych określonej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych (ust. 2).

Z uwagi na fakt, iż istota kwestionowanego skargą zarzutu GDDKiA do przedłożonego mu do uzgodnienia projektu planu sprowadza się do sformułowania przez zarządcę autostrady ogólnych zaleceń (znajdujących podstawę w przepisach upzp oraz przepisach szczególnych) co do potrzeby uregulowania kwestii środków zmniejszających uciążliwość tej autostrady, stanowiska skargi o wykroczeniu przez GDDKiA poza przyznany mu prawem zakres właściwości, podzielić nie można.

6.Trafnie podniesiono w skardze, że zastrzeżenie GDDKiA do projektu planu, zawarte w pkt 6 zaskarżonego postanowienia (sugestia co do potrzeby zawarcia w planie postanowienia o konieczności uzgadniania z zarządcą drogi w odrębnym trybie zamiaru lokalizowania w pasie drogowym autostrady infrastruktury technicznej, niezwiązanej z jej funkcjonowaniem – odwołanie do art.39 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – t.j. Dz.U. z 2015 r. nr 460) pozostaje w sprzeczności z akcentowanym w orzecznictwie sądowym zakazem powtarzania w postanowieniach planu miejscowego zapisów ustawowych. Zgodzić należy się zatem ze skargą, że w przywołanym zakresie zaskarżone postanowienie GDDKiA jest wadliwe (tj. GDDKiA nie powinien był zamieszczać przedmiotowej uwagi do projektu planu w wydanych w sprawie postanowieniach). Uznając za wystarczające stwierdzenie tej wadliwości zaskarżonego postanowienia GDDKiA w uzasadnieniu niniejszego wyroku, Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia postanowienia we wskazanym wyżej zakresie, albowiem w świetle wykazanej powyżej prawidłowości pozostałych zarzutów organu do przedłożonego projektu, a w konsekwencji prawidłowości odmowy jego uzgodnienia, dostrzeżone uchybienie należy zakwalifikować jako nie mające wpływu na wynik sprawy (aczkolwiek w oczywisty sposób, przy ewentualnym wprowadzaniu do projektu planu uwag zgłoszonych przez GDDKiA, organ planistyczny jest zobowiązany do nieuwzględnienia uwagi sformułowanej w pkt 6 postanowienia).

W świetle powyższych okoliczności skargę należało oddalić.

Z tych względów i na podstawie art.151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.