Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1067/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 10 par. 1, art. 61 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1204
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: par. 2 ust. 3a, par. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Muzeum w K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...], nr [...], II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego Muzeum w K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 603) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w obiekcie użyteczności publicznej - Muzeum w K. ul. [...], nakazał Muzeum wykonanie w ustalonych terminach obowiązków:

1. Dostosować warunki techniczne w obrębie klatek schodowych, w budynku Pałac (klatka schodowa nr 1) oraz klatki schodowej w budynku Młyn (klatka schodowa nr 3 - łącząca sale wystawowe w budynku Młyn), do warunków zgodnych z obowiązującymi przepisami, poprzez obudowanie klatki schodowej nr 1, stanowiącej pionową drogę ewakuacji i zamknięcie jej drzwiami oraz wyposażenie klatek schodowych nr 1 i 3 w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu - termin wykonania - do 30 czerwca 2018 r.

Podstawa prawna: § 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (D .U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków", § 245 pkt 2 oraz § 270 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych".

2. Wyposażyć poddasze użytkowe w budynku Pałac oraz Młyn, w instalację wodociągową przeciwpożarową obejmującą całą powierzchnię chronionej kondygnacji, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz normami w zakresie realizacji hydrantów DN 25 z wężem półsztywnym oraz wykonać kontrolę (przegląd) ww. instalacji, potwierdzoną protokołem - termin wykonania - do 30 czerwca 2018 r.

Podstawa prawna: § 3 ust. 1 i 3, § 19 ust. 2a rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 191 ze zm.),

PN-EN 671-1: Stałe urządzenia gaśnicze - Hydranty wewnętrzne - Część 1: Hydranty wewnętrzne z wężem półsztywnym.

Muzeum odwołało się od ww. decyzji, wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzuciło decyzji naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz § 245 pkt 2 i § 270 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także § 16 ust. 1 i 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, poprzez:

1) nałożenie na skarżącego obowiązków, których wykonanie może być niemożliwe ze względu na opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do możliwości wykonania nakazanych robót budowlanych w zabytku,

2) nałożenie na skarżącego obowiązków wykonania prac i robót w terminie określonym datą, niezależną od daty uprawomocnienia się decyzji, przy czym skarżący akceptuje 15. miesięczny termin wykonania obowiązków liczony od daty uprawomocnienia się decyzji jako realny do dochowania, umożliwiający ich faktyczne wykonanie,

3) nie zastosowanie § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków w sytuacji, gdy uwzględnienie istniejących istotnych ograniczeń architektoniczno-konstrukcyjnych obiektu jest uzasadnione.

Ponadto Muzeum wniosło o przeprowadzenie dowodu z opinii Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącej dopuszczalności wykonania nakazanych robót budowlanych w obiekcie zabytkowym objętym zaskarżoną decyzją po jej uzyskaniu przez Muzeum, a o którą Muzeum wystąpiło przed wniesieniem tego odwołania. Dnia 21 czerwca 2017 r, strona przedłożyła opinię Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] r. Z. Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził w niej, iż:

1. Zespół budynków dawnego młyna miejskiego zlokalizowany w K. przy ul. [...] nr [...], został wpisany wraz z budynkami pałacu i młyna do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] r. w granicach działek o numerach [...] i [...], obręb ewidencyjny [...] miasta K..

2. W związku z powyższym, zgodnie z art. 36 ust, 1 pkt 1, 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych oraz podejmowanie innych działań przy zabytku i na obszarze wpisanym do rejestru, wymaga każdorazowo pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w formie decyzji administracyjnej, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę.

3. Klatka schodowa nr 1 prowadząca z hallu głównego kamienicy na I piętro i poddasze pochodzi z czasu budowy obiektu i wraz z oryginalną balustradą stanowi integralną i niezwykłe cenną część zabytkowego hallu kamienicy. Jej obudowa i zamknięcie byłaby ingerencją w zabytkową substancję o zdecydowanie negatywnym charakterze, skutkującą zaburzeniem przestrzeni unikalnego wnętrza hallu, a w konsekwencji utratą cech stylowych zabytku. Reprezentacyjny hall wejściowy wraz z klatką schodową o snycerowanej balustradzie jest bowiem najistotniejszym elementem zabytkowego wnętrza kamienicy. Z powyższych względów zaproponowane rozwiązanie polegające na obudowie i zamknięciu zabytkowej klatki schodowej jest rozwiązaniem niedopuszczalnym ze stanowiska konserwatorskiego.

4. Opiniuje pozytywnie zastosowanie czujników dymu i urządzeń oddymiających w metalowej klatce schodowej nr 2, z zaleceniem uzgodnienia z ZWKZ lokalizacji urządzeń.

5. Opiniuje pozytywnie zamierzenie polegające na wprowadzeniu na kondygnacji poddasza użytkowego Młyna i Pałacu instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w postaci hydrantów DN 25 z wężem półsztywnym, w sposób niezaburzający charakteru wnętrz, uzgodniony z ZWKZ.

Komendant Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art, 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał, iż Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Kontrolowane budynki (budynek główny Muzeum - Pałac Młynarzy; budynek - Młyn) pełnią funkcję muzealno-biurową i zakwalifikowane są do kategorii zagrożenia ludzi ZL III. Organ II instancji uznał za pomyłkę określenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że obiekty zaliczane są do kategorii zagrożenia ludzi ZL I. Strona oświadczyła w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych, że w obiekcie nie ma pomieszczeń, w których jednocześnie przebywa powyżej 50 osób niebędących stałymi użytkownikami. Powyższe nie wpływa na zmianę nałożonych obowiązków i rozstrzygnięcie organu II instancji. Pod względem wysokości obiekty zakwalifikowane są do grupy obiektów średniowysokich (od 12 m do 25 m).

Podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono, że ewakuacyjne klatki schodowe w obu budynkach (klatka schodowa nr 1 w Pałacu Młynarzy i klatka schodowa nr 3 w Młynie) nie są zamknięte drzwiami oraz nie są wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Ponadto oba budynki na najwyższych kondygnacjach (poddasza) nie zostały wyposażone w hydranty wewnętrzne 25 z wężem półsztywnym. Powyższe nieprawidłowości znalazły swoje odzwierciedlenie w ww. decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K..

W zakresie pierwszego nałożonego na stronę obowiązku organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 245 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w budynkach średniowysokich, zawierających strefę pożarową ZL III należy stosować klatki schodowe obudowane i zamykane drzwiami oraz wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Niespełnienie powyższego wymogu stanowi - zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków - podstawę do uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi. Powyższe determinuje nałożenie na stronę obowiązku, usunięcia tego stanu. Najprostszym sposobem jest zamknięcie wskazanych klatek schodowych drzwiami i wyposażenie ich w urządzenia służące do usuwania dymu. Obowiązek ten jest możliwy do wykonania z punktu widzenia technicznego. W przedmiotowym przypadku opinia Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie może wpływać na merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzonych w obiekcie nieprawidłowości i nałożonych obowiązków.

Odnosząc się natomiast do drugiego nałożonego na stronę obowiązku organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków hydranty 25 muszą być stosowane w strefach pożarowych zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL na każdej kondygnacji budynku innego niż tymczasowy, średniowysokiego w strefie pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL III o powierzchni przekraczającej 200 m2. Kontrolowane obiekty spełniają ww. kryteria w związku z powyższym obowiązek wyposażenia wszystkich kondygnacji w hydranty wewnętrzne jest jak najbardziej prawidłowy.

Rozpatrując natomiast kwestię wykonalności ww. obowiązków Komendant Państwowej Straży Pożarnej stwierdził, że brak jest technicznych przeszkód do wykonania ich w przedmiotowych obiektach, a opinia Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie może wpływać na merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzonych w obiekcie nieprawidłowości i nałożonych obowiązków. Wynikają one bowiem bezpośrednio z przepisów bezwzględnie obowiązujących i w przedmiotowych obiektach są wykonalne.

Organ wskazał, że strona ma zawsze możliwość wykonania obowiązków wynikających z warunków technicznych (dotyczy to pierwszego obowiązku wskazanego w zaskarżonej decyzji) w sposób określony w § 2 ust. 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z tym przepisem wymagania takie mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. W stosunku natomiast do instalacji hydrantowej istnieje możliwość skorzystania z § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, tj. w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dopuszcza się, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 19 (dot. wymogu stosowania hydrantów wewnętrznych).

Skorzystanie przez stronę z prawa do wykonania obowiązków wskazanych w zaskarżonej decyzji w sposób inny, odpowiadający warunkom postawionym przez Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ustalony na wniosek strony w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie i zgodnie z przepisami wskazanymi powyżej, uznane będzie za spełnienie przez stronę przewidzianych przepisami prawa obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Odnosząc się do zarzutu nie wskazania takiej możliwości skorzystania z zastosowania rozwiązań zamiennych informuję, iż organ I instancji nie jest do tego zobowiązany, a strona ma zawsze możliwość skorzystania z tych trybów postępowania na każdym etapie postępowania.

Organ I instancji nakładając obowiązki uwzględnił skale problemów i czasochłonność ich wykonania. W opinii organu odwoławczego piętnastomiesięczne terminy wykonania obowiązków są jak najbardziej realne do dotrzymania, a nadto strona, w przypadku przedłużania się prac związanych z wykonaniem przedmiotowych obowiązków, ma prawo przed upływem terminów określonych w decyzji zwrócić się z prośbą o ich wydłużenie.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez Muzeum w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Muzeum wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji zarzuciło naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 2 ust. 3a, § 245 pkt 2, § 270 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a także §16 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, poprzez:

1) nałożenie na Muzeum obowiązków, których wykonanie jest niemożliwe ze względu na opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do możliwości wykonania nakazanych robót budowlanych w zabytku,

2) nałożenie na skarżące Muzeum nieprecyzyjnie określonych obowiązków w zakresie klatek schodowych, których doprecyzowanie ma nastąpić we własnym zakresie skarżącego pomimo tego, iż obowiązkiem organu jest nie tyle wskazanie celu wykonania prac, a precyzyjnie i konkretnie określonych prac niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa p.poż.,

3) nałożenie na Muzeum obowiązków wykonania prac i robót w terminie określonym datą, niezależną od daty uprawomocnienia się decyzji,

4) nie zastosowanie § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, w sytuacji, gdy uwzględnienie istniejących istotnych ograniczeń architektoniczno-konstrukcyjnych obiektu jest uzasadnione,

5) nie zastosowanie art. 2 § 3a rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, poprzez nie zlecenie przeprowadzenia ekspertyzy technicznej przez właściwą jednostkę badawczo- rozwojową albo rzeczoznawcę budowlanego w celu "pogodzenia" wymogów stawianych przez konserwatora zabytków z wymaganiami dot. ochrony przeciwpożarowej.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 listopada 2013 r. II SA/Sz 904/13 obowiązek usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, stosowany w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych winien być tak sformułowany, aby podmiot zobowiązany mógł doprowadzić do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Jest to możliwe jedynie w sytuacji jasnego i precyzyjnego określenia treści zalecenia bądź nakazu, w tym jednoznacznego wskazania sposobu wykonania objętego nakazem obowiązku, jako konsekwencji stwierdzonego naruszenia.

W ocenie skarżącego zakres nakazanych do wykonania prac w zakresie pkt 1, tj. dostosowania warunków technicznych klatek schodowych jest sformułowany ogólnie, poprzez wskazanie jedynie celu jakim jest dostosowanie warunków technicznych klatek schodowych do warunków technicznych. Sposób wykonania obowiązku jest nieokreślony w decyzji, co jest szczególnie istotne ze względu na ograniczenia wynikające z ochrony konserwatorskiej potwierdzonej złożonym do akt postępowania stanowiskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wątpliwe jest, czy Muzeum z uwagi na ograniczenia prawne dysponowania zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków, będzie uprawnione wykonania niedoprecyzowanych obowiązków i co będzie kryterium uznania nakazanego dostosowania do warunków technicznych, przy ocenie wykonania nałożonego obowiązku ze względu na obowiązującą ochronę konserwatorską.

W ocenie skarżącego Muzeum, wobec świadomości organów co do istnienia ww. ograniczeń, już na etapie sporządzenia opinii, w niekwestionowanym protokole kontrolnym – organ winien był uzgodnić z Z. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zakres niezbędnych z punktu widzenia przeciwpożarowego i dopuszczalnych z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej prac budowlanych planowanych do nakazania Muzeum w decyzji i w kwestionowanych decyzjach ten obowiązek szczegółowo określić.

Wobec zaniechania w tym zakresie, Muzeum we własnym zakresie wystąpiło do Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S., który następnie wyraził opinię związaną z możliwością wykonania prac w obiekcie zabytkowym. Trudno w zaistniałej sytuacji oczekiwać od skarżącego realizacji nałożonego obowiązku wykonania nieokreślonych robót w sytuacji, gdy Konserwator nie wyraża na te sugerowane prace zgody. Wydana decyzja jest więc częściowo także niewykonalna niezależnie od zarzutu ogólnikowości, a przez to narusza normy stanowiące podstawę jej wydania.

Sprzeciw Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest co jest istotne wiążący dla skarżącego z uwagi na wpisanie obiektu objętego zaskarżoną decyzją do rejestru zabytków, co oznacza, iż pomimo decyzji PSP skarżąca nie uzyska pozwolenia na budowę dla robót przy zabytku nakazanych kwestionowaną decyzją.

Stąd zasadnym jest uwzględnienie stanowiska Konserwatora Zabytków i zlecenie przez organ stosownych ekspertyz w celu zaproponowania przez ten organ odmiennych rozwiązań, które nie ingerowałyby w substancję budynku i nie powodowałyby dewastacji jego walorów estetycznych i historycznych, a których wykonanie na pewno jest w interesie skarżącego.

Wprawdzie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, nie został w akcie normatywnym w żaden sposób ograniczony do tzw. budynków starych, czyli powstałych przed wejściem w życie tego przepisu, a przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zawiera warunki stosowania określonych przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego również do użytkowania budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi, to organ I instancji nie odniósł się w ogóle do ograniczeń wynikających z § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz § 45 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków uznając a priori, iż obiekt objęty decyzją zagraża życiu ludzi.

Wobec tego, iż w stosunku do budynku zabytkowego zgodnie z § 45 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków nie stosuje się § 16 ust. 2 tego rozporządzenia, a więc niemożliwe jest ustalenie, czy możliwe jest zastosowanie w sprawie § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych Muzeum wniosło o przeprowadzenie zawnioskowanego w odwołaniu dowodu z opinii biegłego, bowiem w ocenie skarżącego, obiekt Muzeum nie zagraża życiu łudzi.

W odpowiedzi na skargę Komendant Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie obowiązki nałożone na Muzeum są możliwe do wykonania z punktu widzenia technicznego, a opinia Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie mogła wpływać na merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzonych w obiekcie nieprawidłowości i nałożonych obowiązków. Odnosząc się do kwestii wykonalności obowiązków nałożonych na Muzeum, organ stwierdził, że brak jest technicznych przeszkód do wykonania ich w przedmiotowych obiektach, wynikają one bowiem bezpośrednio z przepisów bezwzględnie obowiązujących i w przedmiotowych obiektach są wykonalne.

Możliwe jest skorzystanie przez stronę z prawa wykonania obowiązków wskazanych w zaskarżonej decyzji w sposób inny, odpowiadający warunkom postawionym przez Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ustalony na wniosek strony w odrębnym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie i zgodnie z przepisami wskazanymi w decyzji i uznane to będzie za spełnienie przez stronę przewidzianych przepisami prawa obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Odnosząc się do zarzutu nie wskazania na możliwość skorzystania z zastosowania rozwiązań zamiennych Komendant Państwowej Straży Pożarnej poinformował, że organ I instancji nie jest do tego zobowiązany, a strona ma możliwość skorzystania z tego rozwiązania na każdym etapie postępowania. Organ wskazał ponadto, że na powyższy zakres prac musi zostać wykonany projekt budowlany, uzgodniony nie tylko pod względem ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, ale również przez Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Określony w decyzji termin wykonania prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jest właściwy. Jest on wystarczająco długi, aby sprostać nałożonemu obowiązkowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).

Istota sporu sprowadza się do oceny zasadności nałożenia na stronę skarżącą spornych obowiązków oraz prawidłowości wyznaczenia terminu ich realizacji.

Materialnoprawną podstawę nałożonego obowiązku stanowił przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2017 r., poz. 1204 ze zm.), w myśl którego komendant powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że na stronę skarżącą nałożone zostały obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Ustalenia czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej udokumentowano w protokole z dnia 3 stycznia 2017 r. Wskazały one, że w zabudowaniach Muzeum (pałac i młyn) klatki schodowe numer 1 i 3 nie są wyposażone w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu, a nadto klatka schodowa nr 1 nie jest obudowana i zamknięta drzwiami oraz, że brak jest wyposażenia poddasza użytkowego w instalację wodociągową przeciwpożarową w zakresie hydrantów DN 25 z wężem półsztywnym.

Mając na uwadze powyższe należy zwrócić uwagę, że zabudowania Muzeum są wpisane do rejestru zabytków. Zgodnie z art.3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (Dz.U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm.) przez zabytek należy rozumieć nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

W ocenie sądu, fakt ten winien być uwzględniony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tymczasem organ I instancji nie zauważył, że ma do czynienia z obiektem zabytkowym. Organ wszczął postępowanie administracyjne i równocześnie zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami zgromadzonymi w sprawie. Co prawda organ wskazał, że postępowanie jest konsekwencją ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych, jednak nie wskazał konkretnych podstaw prawnych wszczętego postępowania, co z pewnością nie pomogło stronie w przewidzeniu zakresu tego postępowania.

Po wydaniu decyzji przez organ I instancji Muzeum, wnosząc odwołanie podniosło kwestie związane z udziałem Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we wszelkich pracach budowlanych dotyczących obiektów Muzeum, a następnie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy przedstawiło negatywną opinię Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. odnośnie do nakazu zawartego w punkcie 1 decyzji z dnia [...] r. Pomimo takiej wiedzy organ odwoławczy utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy uznając, że nie ma przeszkód by kwestie sposobu wykonania obowiązków uzgodnione zostały z właściwymi organami ( w tym z Z. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w odrębnym postępowaniu), i przyznając, że istnieją możliwości dokonania odstępstw od zakresu określonego w decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K..

W tym stanie rzeczy, podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzono z naruszeniem § 2 ust. 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków. W myśl pierwszego z tych przepisów: Przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2 wymagania, o których mowa w § 1, z wyłączeniem wymagań charakterystyki energetycznej, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań, o których mowa w ust. 2, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

Z kolei w myśl drugiego: W przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dopuszcza się, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych w § 19, § 23, § 24 i § 25 ust. 1, 2, 5 i 6 oraz w § 27 ust. 1 i 2, § 28 ust. 1, § 29 ust. 1 i § 38 ust. 1, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu.

Dopiero więc po zakończeniu postępowania administracyjnego wydaniem decyzji ostatecznej strona dowiedziała się jakie powinny być jej działania zmierzające do zmiany określonych w decyzjach Państwowej Straży Pożarnej nakazów.

Podnoszone przez stronę okoliczności i twierdzenia dotyczące faktu, iż obiekty budowlane Muzeum są zabytkami, powinny skutkować koniecznością rozważenia, czy nie stanowią one inicjatywy strony skorzystania z możliwości o jakiej mowa w cytowanych powyżej przepisach rozporządzeń, co wiązałoby się z koniecznością ustalenia i rozważenia, czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, gdy spełnienie wymagań określonych w decyzji administracyjnej jest niemożliwe ze względu właśnie na konieczność zastosowania odstępstw (art. 6a ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Przyznając zatem co do zasady rację organowi odwoławczemu, że inicjatywa w zakresie stosowania rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu powinna wyjść od właściciela obiektu, to nie jest dopuszczalne nakładanie na stronę obowiązku niewykonalnego z przyczyn technicznych i przerzucanie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007r., II OSK 625/06). Organ powinien pouczyć stronę o możliwości złożenia stosownego wniosku o dopuszczenie rozwiązania zastępczego i takie rozwiązanie rozważyć (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 września 2010 r., II SA/Lu 334/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1086/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2015 r. sygn.. akt II SA/Wr 898/14).

W niniejszej sprawie sąd zauważył naruszenie także innych przepisów postępowania administracyjnego. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, gdy organ wszczynając z urzędu postępowanie i informując o tym fakcie, zawiadamia jednocześnie o tym, że wszczęte właśnie postępowanie ma zostać zakończone wydaniem decyzji i związku z powyższym informuje się o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w terminie 7 dni od daty otrzymania takiego zawiadomienia. Co więcej dokonując takiego zawiadomienia organ administracji nie informuje na jakiej podstawie prawnej prowadzi postępowanie i co jest jego przedmiotem. Przewidziany w art. 10 § 1 K.p.a. obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje wszystkie fazy postępowania, przy czym już od wszczęcia postępowania strona winna wiedzieć czego postępowanie dotyczy i jakie może podjąć działania. Ogólnikowe powołanie się na art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a. narusza przy tym zasadę budzenia zaufania strony do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.). W omawianym przypadku strona nie tylko nie mogła skutecznie wystąpić z inicjatywą zastosowania rozwiązań zamiennych, ale do chwili wydania decyzji przez organ I instancji mogła wręcz nie mieć świadomości w jakim przedmiocie toczy się postępowanie, a co zatem idzie, co będzie przedmiotem nałożonego obowiązku.

Takie działania organu, ograniczają uprawnienia procesowe strony, a także czas na podjęcie przez stronę nakazanych działań wobec zabytku, którego zachowanie leży w interesie społecznym.

Ponadto z protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych nie wynika, czy strona nie wywiązała się dotychczas z obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej związanych z prowadzoną przebudową w latach 2002/2004 i tym samym nie zakończyła tej przebudowy, czy też naruszenie przepisów przeciwpożarowych wynika z czego innego. Okoliczności te mogą pozostawać w związku z istotą sprawy, przykładowo z uwagi na zakres robót budowlanych, uprzednie uzgodnienia projektu budowlanego w zakresie ochrony pożarowej, czy też ewentualne uprzednie kontrole organów Państwowej Straży Pożarnej. Niesporne wszakże pozostaje, że przedmiotowy obiekt Muzeum jest obiektem zabytkowym, co powoduje, że ze znacznym prawdopodobieństwem można przyjąć, aczkolwiek nie wynika to z akt sprawy, że był przynajmniej w części uprzednio użytkowany w obecnym charakterze, bez stwierdzenia konieczności nałożenia obowiązków określonych w zaskarżonych decyzjach. Brak w tym zakresie jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego bądź zbyt ogólnikowe przedstawienie tego stanu faktycznego w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, powodują nieczytelność podstaw faktycznych nałożenia obowiązków i stanowią o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uzupełnić materiał dowodowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę sądu i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.