Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 778/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a i par. 2, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca w terminie 1 miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono bezczynność Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ") w rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. (dalej: "pracodawca") o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej typ A dla obywatelki [...] T.M. w celu kontynuowania pracy wykonywanej na podstawie oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi (znak: [...], numer wniosku [...]).

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. podmiot powierzający wykonywanie pracy wystąpił, do Wojewody z wnioskiem o wydanie opisanego na wstępie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatelki [...], T.M., w charakterze pracownika hali. Pismem z [...] lutego 2020 r. strona została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony w terminie [...] dni dnia doręczenia wezwania. W piśmie tym wezwano do uzupełnienia m.in.: oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi dotyczącego okoliczności, o których mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3-7 ustawy promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w ten sposób, że oświadczenie to powinno być podpisane przez pracodawcę, a nie przez pełnomocnika (wyjaśniono, że załączone oświadczenie nie było w pełni uzupełnione); zarejestrowane oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy – oryginał do wglądu + kopia do akt sprawy (wyjaśniono, że do wniosku załączono jedynie kopię oświadczenia, podczas gdy poprawnie złożony wniosek powinien zawierać oryginał ww. dokumentu); umowę o pracę, na podstawie której świadczona była praca na podstawie oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy – oryginał do wglądu + kopia do akt sprawy (wyjaśniono, że do wniosku załączono jedynie kopię umowy, podczas gdy poprawnie złożony wniosek powinien zawierać oryginał ww. dokumentu); dokumenty potwierdzające opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne (...) – oryginał do wglądu + kopia do akt sprawy); oryginał informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych (...); dokumenty potwierdzające; inne dokumenty. Jednocześnie wezwano wnioskodawcę do dokonania korekty i uzupełnienia wniosku.

W dniu [...] marca 2020 r. strona uzupełniła część wymaganych dokumentów. Jednakże, w związku z tym, że strona nie usunęła wszystkich braków formalnych wniosku (tj. zarejestrowanego oświadczenia o zamiarze powierzenia wykonywania pracy- oryginał do wglądu + kopia do akt sprawy), w terminie zakreślonym dla dokonania tej czynności, który upłynął bezskutecznie [...] marca 2020 r., wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, o czym stronę poinformowano zawiadomieniem z [...] kwietnia 2020 r.

W dniu [...] maja 2020 r. do organu wpłynęło ponaglenie skierowane do organu II instancji. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. skarżący został poinformowany, iż zgodnie z ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567 i 568) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych oraz innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powołując się więc na opinię Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej organ wskazał, że taka konstrukcja przepisów oznacza, iż w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie biegną terminy określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lub ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy na wydanie rozstrzygnięć w sprawach zezwoleń na pracę. Konsekwencją zawieszenia terminów w powyższych sprawach było z kolei wyłączenie możliwości skorzystania ze środka prawnego, jakim jest ponaglenie w sytuacji zaprzestania podejmowania czynności przez organ (bezczynności lub przewlekłości działań organu).

Następnie [...] maja 2020 r. do organu wpłynęło kolejne ponaglenie. Ponadto tego samego dnia strona załączyła uwierzytelnioną kopię oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie stwierdzając, że organ słusznie wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych.

Ja wynika z akt sprawy, [...] kwietnia 2020 r. do organu wpłynęła także korekta wniosku [...].

W dniu [...] lipca 2020 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęła skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę [...] dotycząca wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla Pani T.M.

Wojewodzie [...] zarzucono naruszenie art. 35 i art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). w poprzez bezzasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania, przez co organ pozostaje w bezczynności.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na pracę w określonym terminie;

2. stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności;

3. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym;

4. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła w szczególności, że jej zdaniem, już pierwsze ponaglenie należało uznać za skuteczne, pomimo obowiązywania art. 15zzs "Tarczy Antykryzysowej" w momencie jego wniesienia. Ratio legis ww. artykułu było niesankcjonowanie bezczynności organów wynikających ze stanu zagrożenia epidemicznego bądź stanu epidemii i wynikłych z tego obiektywnych ograniczeń w ich pracy. W przedmiotowej sprawie, skarżący otrzymał zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania datowane na [...] kwietnia 2020 r. (tj. w okresie obowiązywania stanu epidemii). W związku z powyższym, środkiem obrony przysługującym skarżącemu było ponaglenie, które nie było jednak związane z zaprzestaniem czynności przez organ w okresie stanu epidemii (art. 15zzs ust. 11 Tarczy Antykryzysowej w brzmieniu obowiązującym w momencie wniesienia ponaglenia), lecz obrona przed niesłusznym pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Ponadto, czynność materialno-techniczna w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie mieściła się w katalogu wyznaczonym w art. 15zzs ust. 9 "Tarczy Antykryzysowej".

W ocenie skarżącej, pozostawienie wniosku bez rozpoznania było nieprawidłowe, gdyż oryginał zarejestrowanego oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, jej zdaniem, nie stanowi braku formalnego wniosku o wydanie zezwolenia na pracę w niniejszej sprawie (tj. wniosku złożonego w celu kontynuacji pracy wykonywanej na podstawie oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi), lecz stanowi brak materialny wniosku. W związku z tym, nieprzedstawienie oryginału tego dokumentu nie uzasadnia pozostawienia wniosku bez rozpoznania przez organ I instancji. Na tę okoliczność strona przedstawiła własną interpretację wywodzoną z analizy przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie określenia przypadków, w których zezwolenie na pracę cudzoziemca jest wydawane bez względu na szczegółowe warunki wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców, z czego, zdaniem skarżącej należy wyprowadzić wniosek, iż przepisy te nie wprowadzają obowiązku przedstawienia m.in. oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi wpisanego do ewidencji oświadczeń tego dokumentu już w momencie złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na pracę. Strona powołała się również na orzecznictwo sądowe z zakresu spraw dotyczących udzielenia zezwoleń na pobyt czasowy na terytorium RP i pracę. Zdaniem strony skarżącej, ustawodawca różnicuje dokumenty wymagane w chwili składania wniosku, a zatem dokumenty niezbędne do nadania sprawie biegu, od dokumentów załączanych do wniosku już niekoniecznie na etapie inicjowania postępowania administracyjnego.

Strona skarżąca zakwestionowała także, w związku z powyższym, stanowisko wyrażone w postanowieniu Ministra wydanym w wyniku drugiego ponaglenia strony, że oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi stanowi brak formalny wniosku, gdyż dopiero po jego przedstawieniu Wojewoda może ocenić, czy wniosek zawiera braki formalne, argumentując na tę okoliczność m.in., że art. 90 ust. 1 pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewiduje rozgraniczenie dokumentów składanych w sprawach zezwoleń na pracę na dokumenty dołączane do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę albo przedstawiane w trakcie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, z uwagi na treść § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie określenia przypadków, w których zezwolenie na pracę cudzoziemca jest wydawane bez względu na szczegółowe warunki wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców, który przewiduje zwolnienie z informacji starosty pod warunkiem przedstawienia m.in. oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi wpisanego do ewidencji oświadczeń, sformułowanie "Przedstawienie" użyte w tym przepisie, należy rozpatrywać w kontekście podziału na dokumenty, które podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi jest obowiązany dołączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę albo przedstawić w trakcie postępowania administracyjnego. W związku z tym, oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi wpisanego do ewidencji oświadczeń stanowi dokument, który powinien podlegać przedstawieniu nie w momencie składania wniosku, a w trakcie postępowania administracyjnego. Dlatego też w przypadku uznania przez organ pierwszej instancji, że wnioskodawca nie uzasadnił zaistnienia zwolnienia z przedstawienia informacji starosty, organ nie powinien pozostawić wniosku bez rozpoznania, a wydać decyzję odmowną w sprawie.

Strona wskazała jednocześnie, że nawet gdyby uznać, że w niniejszej sprawie oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi stanowi brak formalny wniosku, to celem wezwania do uzupełnienia braku formalnego jest usunięcie przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Strona przedstawiła organowi oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi w kopii, co stało się przeszkodą w rozpoznaniu sprawy, z uwagi na nieprzedstawienie oryginału zarejestrowanego oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. Jednakże, jak podkreśliła strona skarżąca, zgodnie z art. 90c ust. 11 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dane z centralnego rejestru obejmującego oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi mogą być udostępniane wojewodom w celu prowadzenia postępowań w sprawie zezwoleń na pracę cudzoziemców. Tym samym, Wojewoda był uprawniony do pozyskania informacji o dokumencie, na podstawie którego cudzoziemiec wykonywał pracę i w ten sposób mógł sam usunąć przeszkody do rozpoznania wniosku merytorycznie. Strona zwróciła przy tym uwagę, że termin uzupełnienia dokumentów zakreślony przez Wojewodę biegł i upłynął po ogłoszeniu stanu zagrożenia epidemicznego (tj. po [...] marca br.). Należało więc uznać, że w kontekście tego tła faktycznego i prawnego zwrócenie się przez Wojewodę o informacje z centralnego rejestru w celu potwierdzenia wykonywania pracy przez cudzoziemca na podstawie oświadczenia było uzasadnione, jak również uzasadniał to fakt, że zgodnie z treścią dokumentów będących częścią wniosku, m.in. umowy o pracę, miejscem wykonywania pracy przez cudzoziemca jest [...]. W obliczu ograniczeń poruszania się i działalności instytucji, przedstawienie oryginału oświadczenia znajdującego się w posiadaniu cudzoziemca było więc utrudnione.

Z uwagi na powyższe, strona skarżąca uznała, że zawiadomienie z [...] kwietnia 2020 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania było bezzasadne, a posiadając zgromadzony materiał dowodowy bądź możliwości jego pozyskania z urzędu, Wojewoda powinien był rozpatrzyć sprawę oraz wydać decyzję w ustawowym terminie. Nie czyniąc tego, organ pierwszej instancji, wydając zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania dopuścił się bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności organ stanął na stanowisku, że wbrew argumentom wskazanym w skardze, nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż inicjujące postępowanie podanie zawierało braki formalne. Powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 k.p.a. służyć może wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Biorąc pod uwagę przepisy art. 64 § 2 k.p.a., organ stwierdził, że prawidłowo wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca w Polsce, określając jednocześnie skutki w przypadku ich nieusunięcia. Pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania organ administracji wypowiedział się zatem na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z prawa uprawnienia strony do żądania merytorycznego załatwienia jej sprawy. W rezultacie organ uznał, że w sprawie nie można mówić o bezczynności organu lub przewlekłości, a tym bardziej nie mamy do czynienia z ich rażącą formą. Organ wskazał jednocześnie, że wszelkie ewentualne opóźnienia w terminach podejmowania poszczególnych czynności przez organ wynikały z utrzymującej się na wysokim poziomie liczby składanych wniosków oraz obłożenia pracą pracowników organu, przytaczając na tę okoliczność stosowne dane liczbowe i procentowe oraz cytując ustalenia Najwyżej Izby Kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie z wszystkim jej argumentami należało się zgodzić.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr.1 poz. 2). W sprawie nie jest również okolicznością sporną poprzedzenie skargi wniesieniem przez stronę skarżącą ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. Spór między organem a stroną odnosi się jedynie do skuteczności pierwszego z wniesionych ponagleń, jednak nie miał on finalnie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem formalny wymóg wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi został spełniony. Wyjaśnić jednak należy, że nie ma racji strona skarżącą co do oceny skuteczności pierwotnie wniesionego ponaglenia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020 poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Zdaniem Sądu dyspozycja powołanego wyżej przepisu nie budzi istotnych wątpliwości interpretacyjnych i oznacza m.in., że zawieszone na mocy powyższego uregulowania jest również stosowanie art. 37 k.p.a., regulującego instytucję ponaglenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że instytucja ta nierozerwalnie wpisuje się w katalog przepisów o bezczynności i z jednej strony służy zwalczaniu tego stanu w toku trwającego postępowania administracyjnego, z drugiej zaś stanowi środek prawny, którego wyczerpanie warunkuje dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Skoro więc ustawodawca w zacytowanym wcześniej przepisie przewidział "zawieszenie stosowania przepisów", należy rozumieć tę konstrukcję również w ten sposób, że na jej podstawie tymczasowo wyłączono możliwości skorzystania ze środka dyscyplinowania organów administracji w postaci ponaglenia. Strona wniosła natomiast drugie ponaglenie, już po okresie obowiązywania art. 15zzs w powołanym wcześniej brzmieniu, a więc dopełniła wymogu wyczerpaniu środków prawnych przed wniesieniem skargi w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.

Nawiązując do powyższych ustaleń, Sąd uważa jednocześnie, że błędnie organ wojewódzki wywodzi, iż [...] marca 2020 r. upłynął termin do skutecznego uzupełnienia braków formalnych wniosku. Organ przyjął bowiem, że do niniejszej sprawy nie będzie mieć zastosowania art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020 poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID), argumentując swoje stanowisko tym, że przepis ten zaczął obowiązywać dopiero od [...] marca 2020 r. Zdaniem Sądu powyższa interpretacja nie jest prawidłowa. Przepis ten należy bowiem wykładać celowościowo, a więc w taki sposób, aby dążyć do osiągnięcia celu, dla jakiego dana norma została wprowadzona, a nie przeciwko temu celowi. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 powołanej wyżej ustawy: "W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres". Nie ulega wątpliwości, że celem powyższej regulacji było uchronienie stron postępowania od negatywnych skutków niedochowania wspomnianych terminów wynikających z braku możliwości ich dopełnienia w związku z różnego rodzaju obostrzeniami dotyczącymi m.in. ograniczeń w poruszaniu się, czy funkcjonowaniu wielu instytucji, w tym publicznych, będących następstwem ogłoszenia i obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro więc na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, stan taki wprowadzono od dnia [...] marca i bezspornie obowiązywał on w okresie biegu terminu do uzupełnienia przez stronę skarżącą braków formalnych wniosku, to należało przyjąć, że w niniejszym przypadku art. 15zzs ust. 1 pkt 6 powołanej wcześniej ustawy znajdował zastosowanie. W konsekwencji, zgodnie z jego dyspozycją, wyznaczony przez organ bieg 21-dniowego terminu do uzupełnienia przez stronę skarżącą braków formalnych wniosku z dniem [...] marca 2020 r. uległ zawieszeniu. Dostrzec jednocześnie trzeba, że stan ten został przerwany wraz z uchyleniem ww. przepisu na mocy art. 46 ust. 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875, dalej: ustawa zmieniająca). Jednocześnie bowiem przepis art. 68 ust. 7 przewidywał, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy COVID, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniające. Ustawa zmieniająca weszła zaś w życie 16 maja 2020 r. W świetle powyższego należy zatem przyjąć, że ustalony według powyższych reguł termin wyznaczał moment, w którym zawieszony bieg do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca zaczął biec dalej. Tym samym zasadne było oczekiwanie strony na rozpoznanie jej wniosku, bowiem zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z [...] kwietnia 2020 r. nie mogło odnieść skutku.

W niniejszej sprawie istotne jest odniesienie się Sądu do spornego sposobu kwalifikowania braku, na który wskazywał organ odnoszącego się do oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, który zdaniem organu miał charakter formalny, natomiast strona postrzegała go jako brak materialnoprawny, którego nieuzupełnienie nie powinno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, lecz merytoryczną decyzją odmawiającą wydania zezwolenia. W ostatnim względzie strona skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowe z zakresu zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, jednakże Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uważa, iż nie jest ono adekwatne do rozpoznawanego przypadku, gdyż dotyczy materii zbliżonej, lecz jednak innej, a sporny brak ma charakter braku formalnego.

W związku z powyższym należy już na wstępie zauważyć, że składając wniosek o wydanie zezwolenia, strona jasno wskazała w stosownym formularzu, że zezwolenie, o które aplikuje ma dotyczyć cudzoziemca wykonującego pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie z przedstawionego materiału dowodowego dołączonego do wniosku wynikało, że przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia na pracę, cudzoziemka była zatrudniona na postawie umowy o pracę z [...] maja 2019 r. przez okres nie krótszy niż 3 miesiące u pracodawcy, u którego nadal miałaby być zatrudniona. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, świadczy jednoznacznie o tym, że do rozpoznawanej sprawy miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2009 r. w sprawie określenia przypadków, w których zezwolenie na pracę cudzoziemca jest wydawane bez względu na szczegółowe warunki wydawania zezwoleń na pracę cudzoziemców. Zgodnie zaś z § 3 pkt. 3 tego rozporządzenia, wojewoda wydaje zezwolenie na pracę bez konieczności uzyskania informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy, w przypadku cudzoziemca, który w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę był zatrudniony przez okres nie krótszy niż 3 miesiące u tego samego pracodawcy i na tym samym stanowisku zgodnie z oświadczeniem o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi wpisanym do ewidencji oświadczeń, o którym mowa w art. 87 ust. 3 lub 4 ustawy – pod warunkiem przedstawienia oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi wpisanego do ewidencji oświadczeń i umowy o pracę oraz dokumentów potwierdzających opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne. Istotna w tym zakresie jest cała redakcja zacytowanego przepisu rozporządzenia, a nie tylko skupianie się – jak czyniła to strona skarżąca – na semantyce użytych w nim niektórych sformułowań. Zdaniem Sądu z przepisu tego wynika jasny nakaz jednoczesnego przedłożenia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę także ww. oświadczenia. Jego nieprzedłożenie lub przedstawienie w formie innej niż wymagana prawem jest zatem brakiem formalnym, podlegającym uzupełnieniu. Natomiast nieuzupełnienie tego braku w wyznaczonym terminie, tudzież uczynienie tego w sposób niekompletny lub nieterminowo stanowi podstawę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a nie do wydania decyzji odmawiającej wydania zezwolenia. Taka decyzja mogłaby natomiast zapaść w razie negatywnej weryfikacji takiego oświadczenia. W tym miejscu należy więc podkreślić, że niesłuszne są zarzuty strony skarżącej, że organ mógł, na podstawie dostępnego mu rejestru uzupełnić materiał dowodowy o sporne oświadczenie. Organ faktycznie, na podstawie art. 90c ust. 1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, dysponuje prawem dostępu do prowadzonego w systemach teleinformatycznych rejestru spraw dotyczących m.in. oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi. Fakt ten w żaden jednak sposób nie zwalnia wnioskodawców od konieczności złożenia wymaganych ustawą dokumentów, mimo tego, że podlegają one również odnotowaniu w takim systemie. Gdyby tak miało być, ustawodawca z góry założyłby, że tego rodzaju materiały organy pobierają z systemu samodzielnie. Rolą takiego rejestru nie jest zatem odciążenie strony postępowań o udzielenie zezwoleń na pracę cudzoziemca od konieczności kompletowania i przedkładania organom administracji stosownej dokumentacji, lecz przede wszystkim umożliwienie organom weryfikacji określonych danych, na które powołują się wnioskodawcy oraz efektywna kontrola dostępu do krajowego rynku pracy przez cudzoziemców.

W powyższym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że organ był w sprawie bezczynny, bowiem wbrew prawu pozostawił wniosek strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca bez rozpoznania. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ będzie zobowiązany do rozpoznania tego wniosku, uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę prawną i faktyczną sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że termin jednego miesiąca jest wystarczający do rozpoznania niniejszej sprawy przez organ wojewódzki, a jej realia nie wymagają wyznaczenia dłuższego okresu jej procedowania. Organ, rozpoznając sprawę, weźmie przy tym pod uwagę dokumenty, jakie zostały mu przekazane przez stronę po wydaniu zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, uznając, że zostały złożone w terminie do uzupełnienia braków formalnych, dokonując oceny tego, czy stanowią one uzupełnienie tychże braków, do których strona była wcześniej wzywana.

Sąd uznał równocześnie, że bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy trzeba przede wszystkim zauważyć okoliczność, że organ po otrzymaniu podania dokonał jego formalnej kontroli i wystosował wezwanie mające uzasadnienie w aktach sprawy oraz art. 64 § 2 k.p.a. Wprawdzie takie wezwanie nie zostało skierowanie niezwłocznie po złożeniu wniosku, lecz po upływie kilku miesięcy, niemniej jednak Sąd nie mógł pominąć znaczącego obciążenia organu ilością wniosków przy znacznych niedoborach kadrowych, które to stanowią obiektywny powód powstałego opóźnienia w rozpoznawaniu sprawy, a nie celowego lekceważenia obowiązków przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego. Dodać należy przy tym, że podjęcie aktu pozostawienia bez rozpoznania nie nastąpiło po nadmiernie długim okresie (około [...] tygodni od daty, którą organ uznawał za graniczną dla upływu terminu do uzupełnienia braków formalnych), co w całokształcie prowadzi do wniosku, że z punktu widzenia czasu procedowania przez organ nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Nierozpoznanie przez Wojewodę podania o udzielnie zezwolenia na pracę cudzoziemca, również nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Takie postępowanie organu było bowiem wynikiem przyjęcia określonej wykładni art. 64 § 2 k.p.a. Wykładnia ta, zdaniem Sądu, była co prawda nieprawidłowa, ale mieściła się w granicach wyznaczonych przez przyjęte powszechnie metody wykładni, a przy tym prawidłowa interpretacja przepisów była niewątpliwie utrudniona z uwagi na wątpliwości wynikające z nieścisłości przepisów ustawy COVID, na które organ nie mógł mieć przecież żadnego wpływu.

Sąd nie dostrzegł także podstaw do orzeczenia z urzędu o przyznaniu stronie skarżącej sumy pieniężnej, czy też podstaw do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Orzeczenie o tych środkach jest fakultatywne, tj. zostało oparte na uznaniu sędziowskim. Zastosowanie tych dodatkowych środków jest szczególnie uzasadnione wówczas, gdy analiza akt wskazuje na celowe przewlekanie postępowania przez organ (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy organ na wstępnym etapie postępowania działał wprawdzie nie w pełni efektywnie, jednakże stwierdzone opóźnienie miało swoje obiektywne usprawiedliwienie, natomiast zaniechanie rozpoznania podania było wyłącznie wynikiem przyjęcia określonego wariantu interpretacyjnego art. 64 § 2 k.p.a. przez Wojewodę, a nie rezultatem opieszałego działania organu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od wniesione w sprawie skargi w wysokości 100 zł.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.