Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 548/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par.1, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 i usta. 6, art. 71 a, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], znak [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz S. Z. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 1 grudnia 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w T. na działce o nr ewid. A, bez pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2007r., PINB w powiecie [...] działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na M. i S. Z. obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku i zgodności wykonanych w nim robót z przepisami oraz możliwości bezpiecznego użytkowania pomieszczeń wykonanych w wyniku przebudowy w przyziemiu budynku. Zobowiązani przedłożyli wymagane opracowanie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (j.t. Dz.U.z 2006r., Nr 156, poz 1118) nakazał M. i S. Z. doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w T. na działce o nr ewid. A km [...] do stanu sprzed dokonanej przebudowy części gospodarczej budynku na pomieszczenia mieszkalne. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że właściciele w/w budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a zarazem inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej polegającej na przebudowie gospodarczej części przyziemia budynku na dodatkowe trzy mieszkania, a roboty budowlane związane z przebudową przyziemia zostały wykonane w 2005r. Uzasadniał dalej organ, że przedstawiona na żądanie organu ocena stanu technicznego odnosi się do kwestii zgodności z przepisami wykonanych robót, nie precyzuje jednak wniosków o możliwości bezpiecznego użytkowania obiektu jako całości, w stanie po dokonaniu samowolnej przebudowy części jego pomieszczeń gospodarczych. Opracowanie to nie przesądza zatem o możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i jego możliwości użytkowania jako całości. Ponadto organ wskazał na występowanie innych licznych nieprawidłowości wynikających z naruszenia § 2, §§ 14, 15,16, 18, 21, 22, 25, 55, 62, 63, 69 pkt 5, 77, 79, 92 i 94 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołując się na powyższe organ skonkludował, iż roboty budowlane wymienione we wnioskach oceny nie mogą być uznane za doprowadzające, wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty przy przebudowie gospodarczej części budynku na trzy mieszkania, do zgodności z przepisami prawa, gdyż w przedmiotowej sprawie występuje konieczność otrzymania zgody na odstępstwo od przepisów przez Państwowego Inspektora Sanitarnego, a także Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej, a zatem wydanie decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem byłoby rażącym naruszeniem prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył działający imieniem S. Z. pełnomocnik. Podniósł w nim, iż nie zgadza się z przedmiotową decyzją, gdyż jest dla inwestorów krzywdząca, a nadto niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

W uzupełnieniu odwołania z dnia 20 września 2007r. stwierdził, że organ nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania, a skoro dostrzegał braki w przedłożonym opracowaniu winien zobowiązać inwestora do przedłożenia niezbędnych opracowań, które ten gotowy jest przedłożyć.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono ustalony stan faktyczny oraz przytoczony brzmienie art. 50 ust. 1 oraz art. 51 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe podkreślono, że w ocenie organu odwoławczego w przypadku zaistnienia uzasadnionych wątpliwości, co do treści opinii zasadne było zwrócenie się przez organ prowadzący postępowanie do autorów opracowania o wyjaśnienie lub uzupełnienie sporządzonej w sprawie oceny technicznej. Zauważył jednak organ odwoławczy, iż organ I instancji wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na liczne naruszenia warunków technicznych, a legalizacja wykonanych robót jest możliwa tylko w przypadku takiej zgodności lub możliwości doprowadzenia do takiej zgodności w toku postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wykazał, że zalecony w ocenie technicznej zakres robót budowlanych nie doprowadzi obiektu do stanu zgodnego z prawem, a tym samym wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego było zasadne.

Skargę na powyższą decyzję wniósł S. Z. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące jego zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego; art. 8 K.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ wyższego stopnia do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równości wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nie wezwanie strony przez organ odwoławczy do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego; art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wykazanie w uzasadnieniu decyzji dlaczego jednym dowodom przyznano wiarygodność, innym zaś tej wiarygodności odmówiono. Wskazując na powyższe skarżący żądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący dowodził, że pozbawiony został zarówno przez organ I jak i II instancji prawa do pełnej obrony swych praw, poprzez pozbawienie go możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzeniem się co do całości dowodów, a także niemożnością zapoznania się przez organ z jego stanowiskiem w sprawie. Zwracał nadto uwagę, że w jego ocenie organy w sposób wybiórczy i przypadkowy dokonały oceny materiału dowodowego, bowiem z dostarczonej na żądanie organu I instancji wielobranżowej oceny technicznej wynika, że po przebudowie obiekt nadaje się do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji odrzucił tezę o możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego twierdząc, że ocena techniczna nie dała odpowiedzi na wszystkie wątpliwości, a organ odwoławczy rozpatrując odwołanie wskazał, iż wątpliwości, jakie powziął organ I instancji można było wyjaśnić poprzez zażądanie uzupełnienia przedłożonej dokumentacji. Jednakże organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że przepis § 2 WT definitywnie przekreśla możliwość doprowadzenia obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami. Postawiona teza nie jest zgodna z treścią powołanego przepisu, gdyż wskazuje on, w przypadku przebudowy budynku, na możliwość przyjęcia innych rozwiązań niż określonych w rozporządzeniu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2007r. WSA w Opolu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270).

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym.

Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] nakazującą M. i S. Z. doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w T. na działce o nr ewid. A km [...] do stanu sprzed dokonanej przebudowy części gospodarczej budynku na pomieszczenia mieszkalne.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa.

Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów prawa, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.

Zasadą ogólną wynikającą z przepisów Prawa budowlanego z 1994r. jest obowiązek uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę oraz realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych, a także na wykonywanie wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art. 29 i 30 obowiązku pozwolenia nie wymagają. Zmiana zaś sposobu użytkowania obiektu lub jego części poprzedzona winna być, stosownie do art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego, uzyskaniem pozwolenia bądź zgłoszeniem.

Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone z urzędu, dotyczyło przebudowy istniejącej gospodarczej części przyziemia budynku na dodatkowe trzy mieszkania połączonej ze zmianą sposobu ich użytkowania, bez wymaganego pozwolenia. Z ustaleń organu wynika, że roboty budowlane związane z przebudową przyziemia budynku mieszkalnego wielorodzinnego zostały wykonane w 2005r. Organy nie ustaliły konkretnie i w sposób jednoznaczny daty samowolnej przebudowy pomieszczeń gospodarczych kondygnacji przyziemia na dodatkowe 3 mieszkania. Ustalenie to nabiera szczególnego znaczenia jeśli się zważy, że treść artykułu 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą, podlegała znaczącym zmianom w dokonywanych nowelizacjach ustawy.

Przepis art. 71 ustawy określa pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i ustala procedury związane z legalnym dokonaniem zmiany sposoby użytkowania.

Zasadą wyrażoną w art. 71 ust. 1 ustawy obowiązującej do dnia 25 września 2005r.. było, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności:

1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne,

2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego wiązała się z wykonaniem robót budowlanych. Organy nie dokonały ustalenia czy te roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, a art. 71 ust. 6 ustawy jednoznacznie stanowi, że jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:

1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4..

Samowolna zmiana obiektu budowlanego lub jego części, bez dokonania uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, skutkuje przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego i naliczeniem opłaty legalizacyjnej – w przypadku stwierdzenia możliwości dokonania takiej legalizacji. Procedury stosowane w tym zakresie określa art. 71a ustawy.

Przepis art. 71a ust. 1 ustawy wskazywał środki, jakie mają zastosowanie w razie dokonania samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia i nie odsyłały, w dacie procedowania organów, do procedury przewidzianej art. 50 i art. 51 ustawy.

Z dniem 26 września 2005r. zmianie uległo brzmienie przepisu art. 71 ust. 1 ustawy. Art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i zmianie niektórych innych ustaw uchylił ust. 1 art. 71 (por. Dz.U. z 2005r. nr 163, poz. 1364). Od 26 września 2005r. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Użyty w treści ustępu 1 art. 71 ustawy przez ustawodawcę zwrot "szczególności" wskazuje, że określona w tym przepisie definicja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie jest pełna, a stanowi jedynie wyliczenie przykładowe i stad też organy administracji publicznej nie są zwolnione od oceny czy nastąpiła, czy też nie zmiana sposobu użytkowania. Powyższe ustalenia pozostały poza sfera oceny i rozważań organów obu instancji, a ustawodawca zróżnicował konsekwencje wykonania robót budowlanych niezgodnie z przepisami prawa. Przepisy art. 51 i art. 71 a ustawy przewidują możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, gdy nie zaistniały okoliczności określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, a także samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Zauważyć należy również, że tryb postępowania przewidziany w art. 50 i art. 51 ustawy zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a nakaz rozbiórki winien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części winien być traktowany jako ostateczność, gdy zawiodą wszystkie możliwości doprowadzenia nowego sposobu użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W toku postępowania administracyjnego na organie administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 §1 K.p.a., ciąży obowiązek pojęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 K.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002r.,syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002r., syg. V SA 115/01). Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył ustalenia nie tylko kwestii samowolnej zmiany przeznaczenia pomieszczeń gospodarczych wybudowanego legalnie budynku mieszkalnego, położonego w T. na działce o nr ewid. nr A km [...], na pomieszczenia mieszkalne, zakresu wykonanych robót, ale także daty ich wykonania istnienia bądź nie na wykonane roboty obowiązku uzyskania pozwolenia lub dokonania jedynie zgłoszenia, a w konsekwencji powyższego zastosowanie odpowiedniej do ustalonego stanu faktycznego normy prawnej.

Podkreślenia wymaga nadto i to, że postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ustawy, ma przede wszystkim charakter dowodowy i z uwagi na ten charakter, działania organu w tym trybie zmierzać winno wyłącznie do wyjaśnienia kwestii technicznych (dowodowych), których celem jest ustalenie stanu faktycznego. W związku z powyższym skoro opinia techniczna jest jednym ze środków dowodowych zmierzających do ustalenia stanu faktycznego to powinna ona podlegać ocenie organu jak każdy inny dowód w sprawie. W przypadku zatem zaistnienia uzasadnionych wątpliwości, co do treści zawartych w tej ocenie technicznej, jej niepełności lub nie wyjaśnienia wszystkich zastrzeżeń i uwag, organ prowadzący postępowanie uprawniony jest do zażądania uzupełnienia tego dowodu o określone elementy i dane, bądź też do zlecenia opracowania nowej opinii na koszt osoby zobowiązanej do jej przedłożenia, jeśli uzna to za niezbędne dla prawidłowości prowadzonego postępowania. Organ I instancji dostrzegając wadliwości przedłożonej przez inwestora oceny technicznej nie zażądał jej uzupełnienia, ani też poprawienia o konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy informacje. Przyjął natomiast, że skoro sporządzona ocena techniczna nie zawiera konkretnych wniosków dotyczących zakresu koniecznych do wykonania robót budowlanych, to tym samym nie może dojść do nakazania wykonania czynności, które pozwalałyby na doprowadzenie dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W związku z powyższym zauważyć należy, iż organy administracji działające w niniejszej sprawie nie były zwolnione z obowiązku przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a przejawiających się m.in. w zasadzie dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz oddziaływania na świadomość prawną obywateli (art. 8 K.p.a.) jak i zasadzie statuującej obowiązek organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Art. 9 K.p.a. stanowi, bowiem że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszym postępowaniu zachowanie organów naruszyło powyższą zasadę, co spowodowało, że skarżący pozbawiony został możliwości przedłożenia dowodów, które mogłyby świadczyć o zasadności prezentowanego przez niego stanowiska, co do możliwości bezpiecznego użytkowania samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń.

Przepis art. 9 K.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to, w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach. Tak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2006r., syg. akt OSK 6/06I). Podobne stanowisko zajął także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 grudnia 2004r., syg. akt II SA 4506/03 LEX nr 177377; czy też wyroku z dnia 10 lutego 2005r., syg. akt V SA/Wa 2045/04; LEX nr 164957) stwierdzając, że organy administracji publicznej zobowiązane są udzielać stronie z urzędu całokształtu informacji, dotyczących praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ciążący na organach administracji z mocy art. 9 k.p.a. obowiązek udzielania informacji obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym zgodnie z art. 9 in fine organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej poprzez wskazanie bądź zacytowanie przepisu, lecz musi podać również "niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielać "wskazówek", jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Organy nie zobowiązały inwestorów do przedłożenia pozwoleń, uzgodnień, opinii wymaganych odrębnymi przepisami, pomimo, że z miejscowego planu zagospodarowania terenu wynika, że przewidziana jest na nim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy także, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji nie wynika jednoznacznie, które z przepisów prawa uniemożliwiają oraz z jakich przyczyn doprowadzenie dokonanej samowolnej zmiany użytkowania pomieszczeń gospodarczych na mieszkalne do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. wyrazem prawidłowo przeprowadzonego przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego dla rozstrzygnięcia sprawy jest uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik.

Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. decyzja organu powinna min. zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaś prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe oznacza, iż zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają, którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. To wszystko kryje w sobie właśnie formuła art. 107 § 3 Kpa. Zaskarżona decyzja z tego punktu widzenia jest wadliwa. Organ I, ani II instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego i z jakich względów uznał, iż wykonane roboty budowlane związane z samowolnie dokonaną zmianą przeznaczenia pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenia mieszkalne oceniane są z przesłanek zawartych w art. 50 i art. 51 ustawy, a nie przepisów dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ustawy) Nie wyjaśniły także organy konkretnie dlaczego nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, nie przytaczając brzmienia przepisów, które uniemożliwiają dokonanie legalizacji i nie wskazując dlaczego właśnie one mają zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego.

Podkreślenia wymaga wreszcie i to, iż zasada dwuinstancyjności postępowania powoduje, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może, zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy nie dostrzegł wadliwości postępowania organu I instancji, a orzekając na podstawie art. 138 K.p.a. rozstrzygał ponownie sprawę administracyjną w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania decyzji ostatecznej. Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale także wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Stąd też organ II instancji nie dostrzegając wad postępowania przed organem I instancji sam dopuścił się naruszenia przepisów postępowania nie wyjaśniając wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, na które wskazywano powyżej.

Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz.U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 oraz art. 200 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.