Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 230/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia na Rzecz [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego [...] Stowarzyszenia na [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. po rozpatrzeniu zażalenia [...] Stowarzyszenia na rzecz [...], z siedzibą w [...], ul. [...], na postanowienie nr [...] [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...].08.2014 r.. o odmowie dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na usunięcie drzew z terenu Parku [...] w [...], wszczętym na wniosek [...] z dnia [...].01.2013 r. - działając na podstawie art. 89 pkt 1. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. IJ. z 2014 r.. poz. 1446 j.t.) oraz art. 17 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego

- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazał, iż z jak wynika z akt sprawy [...] Stowarzyszenie na rzecz [...], z siedzibą w [...] przy ul. [...] pismem z dnia 12.08.2014 r. złożyło do [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta [...], wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek Miasta [...] z dnia [...].01.2013 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na usunięcie drzew z terenu Parku [...] w [...]. W powyższym postępowaniu zostały wydane decyzje rozstrzygające sprawę w części i na dzień złożenia rzeczonego wniosku Stowarzyszenia przedmiotem postępowania było 57 drzew.

W uzasadnieniu wniosku [...] Stowarzyszenie na rzecz [...] wskazało, że cele jego statutowe, wymienione w § 7 ust. 1a. 1c, 1d Statutu są realizowane poprzez uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych na prawach strony, natomiast interes społeczny w omawianej sprawie polega na trosce organizacji o stan zieleni miejskiej, w tym drzew, który budzi coraz większy niepokój mieszkańców [...]". Zdaniem wnioskodawcy, udział Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu przyczyni się do skuteczniejszej ochrony siedlisk przyrodniczych i przeciwdziałania niszczeniu gniazd ptasich.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...].08.2014 r. [...] Konserwator Zabytków orzekł odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na usunięcie drzew z terenu Parku [...] w [...] na wniosek [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż mimo zgodności celów satutowych Stowarzyszenia z żądaniem zawartym we wniosku, nie skonkretyzowało ono, w jaki sposób jego udział w postępowaniu będzie realizowało interes społeczny, w jaki konkretnie sposób przyczyni się do skuteczniejszej ochrony siedlisk przyrodniczych i na czym ta ochrona miałaby polegać. Podkreślono ponadto, że w postępowaniu uczestniczy pięć organizacji społecznych, których celem działania jest dbałość o przyrodę, i w ocenie organu zapewnia to w sposób wystarczający udział społeczeństwa w tym postępowaniu. Argumentowano również, że postępowanie wyjaśniające zostało zakończone, zebrany jest materiał dowodowy pozwalający na podjęcie rozstrzygnięcia i zakończenie sprawy. Dopuszczenie kolejnej organizacji społecznej do udziału na prawach strony w tym postępowaniu mogłoby w sposób nieuzasadniony przedłużyć procedowanie w sprawie.

Na powyższe postanowienie [...] Stowarzyszenie na rzecz [...] złożyło zażalenie, podnosząc, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, iż nie został wykazany interes społeczny przemawiający za udziałem Stowarzyszenia w omawianym postępowaniu. Rozstrzygnięciu [...] Konserwatora Zabytków zarzucono również naruszenie obowiązku równego traktowania przez władze publiczne organizacji społecznych oraz zakwestionowano argument dotyczący zakończenia postępowania wyjaśniającego i nieuzasadnionego przedłużania postępowania poprzez dopuszczenie do udziału w nim kolejnej organizacji.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 Kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

- wszczęcia postępowania.

- dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Zgodnie z regulacją zawartą w wyżej cytowanych przepisach, organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Są to przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie - cel statutowy organizacji społecznej jest jednym elementem legitymującym żądania, drugim natomiast jest zgodność tego żądania z interesem społecznym. Rozpatrując wniosek organizacji społecznej, organy administracji muszą rozważać zarówno to, czy udział w postępowaniu znajduje uzasadnienie w postanowieniach statutu organizacji, jak i to, czy za tym udziałem, nawet gdy mieści się on w ramach działalności statutowej, przemawia interes społeczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r" sygn. akt II OSK 264/07).

Pojęcie interesu społecznego w rozumieniu, w jakim występuje w art. 31 § 1 Kpa. jest pojęciem nieostrym, stwarzającym trudności interpretacyjne, mogące doprowadzić niekiedy do skrajności w zbyt zawężającej lub nazbyt rozszerzającej wykładni tego pojęcia przez organy administracji publicznej. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, zatem w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 Kpa. W związku z tym organizacja społeczna występująca z takim żądaniem, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa również innemu podmiotowi. Przy ustalaniu spełnienia przesłanek z art. 31 Kpa przez organizację społeczną nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Należy ponadto stwierdzić, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 Kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia byłaby sprzeczna z ratio legis cytowanego przepisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu.

Odnosząc powyższe zapisy do niniejszej sprawy należy organ stwierdził, że z akt postępowania wynika, że [...] Stowarzyszenie na rzecz [...] jest organizacją społeczną, a ochrona przyrody oraz dziedzictwa przyrodniczego i ochrona zabytków należą do jego zadań statutowych. Jednocześnie, w ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnioskujące Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, że interes społeczny przemawia za jego udziałem w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na usunięcie drzew z terenu Parku [...]. We wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie, poza zgłoszeniem żądania w tym zakresie i zadeklarowaniem, że "przyczyni się do skuteczniejszej niż dotychczas ochrony siedlisk przyrodniczych" i stworzy szansę "na przeciwdziałanie nagannym (karalnym) zdarzeniom, takim jakie miało miejsce w Parku [...] w pierwszej połowie czerwca b.r. w związku z usuwaniem drzew, kiedy to zostało zniszczone (wskutek wycięcia drzewa) gniazdo pełzacza (chronionego gatunku ptaka) z jego lęgiem", w ogóle nie odniosło się do tej kwestii. Stowarzyszenie nie wykazało, że posiada rozeznanie w tej konkretnej sprawie, dysponuje wiedzą dotyczącą występowania gatunków chronionych w obrębie przedmiotowych zadrzewień lub może wnieść do tego postępowania istotne dowody, które uzasadniałyby stwierdzenie, że udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu leży w interesie społecznym. Uzasadniając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie wskazało na okoliczności o charakterze ogólnym, takie jak "troska o stan zieleni miejskiej" i powołało się na treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1853/13, zgodnie z którym "organizacja społeczna powinna przytoczyć okoliczności konkretyzujące interes społeczny na jaki się powołuje w danej sprawie, jednak in concreto za wystarczające należy uznać powołanie się na dbałość o przyrodę, dążenie do zapewniania maksymalnej ochrony środowiska w tym ptaków, w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji.". Odnosząc się powyższego, organ odwoławczy podkreślił, iż jest to jednostkowe orzeczenie wiążące organ (w tym wypadku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) w konkretnej, rozpatrywanej przez sąd sprawie, i któremu organ prowadzący niniejsze postępowanie przeciwstawić pragnie omówione powyżej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r" sygn. akt II OSK 663/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1c) maja 2014 r" sygn.. akt. VII SA/Wa 437/14.

Stowarzyszenie, korzystając z wiedzy i wykształcenia posiadanych przez jego członków, nie wskazało choćby w ogólnym zarysie, w jaki sposób może przyczynić się do skutecznej ochrony siedlisk przyrodniczych na terenie Parku [...], zachowania jakich chronionych gatunków chce dopilnować i jakie wartości przyrodnicze są istotne i szczególnie cenne na omawianym terenie. Argumenty podniesione w zażaleniu na zaskarżone postanowienie w dalszym ciągu nie odwołują się do przydatnej w jakikolwiek sposób wiedzy merytorycznej członków stowarzyszenia na temat walorów przyrodniczych przedmiotowego parku i wpływu planowanych działań na ich zachowanie. Należy zatem podzielić stanowisko [...] Konserwatora Zabytków, iż [...] Stowarzyszenie na rzecz [...] nie uprawdopodobniło, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów oraz do rozpatrzenia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i do załatwienia sprawy w zgodzie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli.

Pozostałe zarzuty zgłoszone w zażaleniu a dotyczące udziału innych organizacji społecznych w postepowaniu oraz etapu postepowania organ odwoławczy uznał za zasadne, jednakże brak wykazania w sposób konkretny i precyzyjny, na czym polega interes społeczny przemawiający za udziałem Stowarzyszenia w tym postępowaniu i w jaki sposób może ono przyczynić się do ochrony tego interesu, przesądził o rozstrzygnięciu zapadającym w niniejszej sprawie.

Skargę na to postanowienie złożyło [...] Stowarzyszenie na rzecz [...].

Zaskarżonemu Postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014r. oraz Postanowieniu Nr [...] [...] Konserwatora Zabytków Stowarzyszenie zarzucono, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik i wadliwość podjętych przez organy I oraz II instancji rozstrzygnięć:

- art. 31 par. 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (KPA) - gdyż w omawianej sprawie Stowarzyszenie, jako organizacja społeczna, miało pełne prawo uczestniczyć w omawianym postępowaniu na prawach strony,

- art. 7 KPA - gdyż nie wyjaśniono w nim prawidłowo stanu faktycznego sprawy - poprzez błędne wykluczenie zaistnienia ważnego interesu społecznego na rzecz słuszności uczestniczenia Stowarzyszenia na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew w Parku [...].

nadto Postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Stowarzyszenie zostało wydane z błędnym zastosowaniem w jego podstawie prawnej art. 138 par. 1 pkt. 1 PA (w związku z art. 144 KPA) - zamiast art. 138 par. 2 KPA, także w związku z art. 144 PA,

- usankcjonowano w nim dyskryminację Stowarzyszenia dokonaną przez organ I instancji. Dyskryminacja ta polegała na okoliczności iż w przypadku innych organizacji pozarządowych (typu ekologicznego) [...] Konserwator Zabytków uznał interes społeczny przemawiający za tym aby dopuścić je do prowadzonego postępowania na prawach strony. Stało się tak pomimo wskazania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, iż chociaż organ odwoławczy uznał przywołany także w zażaleniu zarzut dyskryminacji Stowarzyszenia za zasadny - to jednakże nie uchylił dokonanej przez [...] Konserwatora Zabytków odmowy uwzględniania wniosku Stowarzyszenia, wystosowanego na podstawie art. 31 par. 1 pkt. 2 KPA. Opisana sytuacja oznacza, że zaskarżone ostateczne postanowienie z dnia [...] listopada 2014r. zostało wydane po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego z rażącym naruszeniem zasady "prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, o której jest mowa w art. 8 KPA.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi organizacji (wystąpienie tej przesłanki w niniejszej sprawie jest niesporne), po drugie za wszczęciem przemawia interes społeczny. Zauważyć należy, że użyte w tym przepisie pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Wymaga jednocześnie przypomnienia, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni.

Jak przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001 r., sygn, II SA 2464/00, Lex nr 81984). Natomiast, w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. II GZ 55/09 (dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem.

Ponadto orzecznictwo wskazuje, że niejednolite traktowanie żądań tej samej organizacji w różnych postępowaniach administracyjnych, lecz w takich samych okolicznościach sprawy, stanowi naruszenie zasady równości z art. 32 Konstytucji RP. W orzecznictwie tym wskazano, że przepisy art. 31 § 1-4 k.p.a. zawierają również elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Przesłanki te, czyli cele statutowe oraz interes społeczny, mają charakter materialnoprawny. Stosowanie art. 31 k.p.a. związane jest z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania przy załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu strony. Interesy te wynikają zaś przede wszystkim z norm prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r. II GSK 20/07 Lex nr 338613).

Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.

Niewątpliwie uzasadniony był postulat, aby organizacja przytoczyła okoliczności konkretyzujące interes społeczny w danej sprawie, jednak za wystarczające należało uznać powołanie się na uogólniony interes ogólny, związany z dążeniem do ochrony elementów przyrody znajdujących się na terenie [...] a w tym konkretnie przypadku ochrony składników Parku [...]. Natomiast z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać jego istnienie, w wyżej podanym rozumieniu.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Stowarzyszenie wnosząc o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu przytoczyło okoliczności konkretyzujące interes społeczny wskazując, iż jest on związany z prowadzoną dotychczas działalnością na rzecz ochrony przyrody. Jednocześnie Stowarzyszenie wskazało wiedzę na temat prowadzonych prac związanych z usuwaniem drzew nie tylko z terenu Parku [...] ale także innych parków znajdujących się na terenie [...].

Ponadto Stowarzyszenie wskazało na występujące wcześniej nieprawidłowości związane z procesem wyrębu drzew podnosząc, że jego udział w postępowaniu może w przyszłości zapobiec takim zdarzeniom.

Dodatkowo zasadność udziału w postępowaniu argumentowano licznymi petycjami okolicznych mieszkańców zaniepokojonych dotychczasowym przebiegiem postępowań związanych z wycinką drzew w Parku [...].

Wreszcie podkreślić należy, że brak argumentacji dotyczącej różnego traktowania organizacji społecznych w tym postepowaniu oraz nieuzasadniona zmienność poglądów organu w kwestii dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w różnych, co do zasady zbliżonych postepowaniach czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. i zasady równości wynikający z art. 32 Konstytucji.

NSA prezentował wielokrotnie pogląd, iż określone zachowania prawne organu w sprawach danego rodzaju, nie mogą ulec nagłej zmianie bez uzasadnionej przyczyny. Jeżeli więc organ, np. rozpatrywał przedkładane mu wnioski w określony sposób (kierując się konkretnym rozumieniem normy prawnej w danych okolicznościach faktycznych), to zmiana tego stanowiska, bez szerszego uzasadnienia, może stanowić naruszenie zasad określonych w k.p.a., w szczególności zaś zasady wynikającej z art. 8 tego aktu prawnego (pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej). Tym samym ogólnie należy stwierdzić, iż wahania poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawie prawnej, mogą być uznane za naruszenie wskazanej zasady z art. 8 k.p.a.

Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę organ administracji z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd wykładni art. 31 § k.p.a. rozważy zasadność wniosku Stowarzyszenia.

Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku