Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 853/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] spółki jawnej w N. D. na decyzję Wojewódzkiego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru weterynaryjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Lekarza [...] z dnia [...] r. nr [...] i postanowienie Powiatowego [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego [...] na rzecz Zakładu [...] spółki jawnej w N. D. 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 marca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 17, poz. 127 i Dz.U. z 2006 r. Nr 171, poz. 1225) w związku z art. 54 ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30 kwietnia 2004 r.) oraz art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nałożył na "A" Spółkę jawną w N. D. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 15 kwietnia 2012 r. harmonogramu właścicielskich badań mikrobiologicznych na rok 2012 w zakresie wskazanym w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (t. j. Dz. Urz. UE L 338 z 22 grudnia 2005 r.), obejmującego co najmniej:

- badania, o których mowa w pkt 1.2. rozdziału I załącznika I rozporządzenia 2073/2005, to jest badania żywności gotowej do spożycia, w której możliwy jest wzrost L. monocytogenes, niebędącej żywnością przeznaczoną dla niemowląt ani żywnością specjalnego medycznego przeznaczenia,

- badania, o których mowa w art. 5 ust. 2 rozporządzenia 2073/2005, to jest próbek pobieranych z obszarów produkcyjnych oraz ze sprzętu wykorzystywanego do produkcji żywności.

Organ orzekł również, że częstotliwość badań należy określić zgodnie z przepisami art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2073/2005. Ponadto, ze względu na ochronę zdrowia ludzi, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 2 stycznia 2012 r. będąca adresatem decyzji Spółka przesłała do Powiatowego Inspektoratu Weterynarii harmonogram badań mikrobiologicznych na rok 2012. W ocenie Powiatowego Lekarza Weterynarii harmonogram ten uchybia przepisom art. 3, 4 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych. Z tego powodu zostało wydane postanowienie o odmowie objęcia nadzorem badań mikrobiologicznych prowadzonych przez "A" Spółkę jawną w N. D.

Organ pierwszej instancji wskazał, że do kategorii żywności, w której nie może wystąpić wzrost L. monocytogenes, zaliczana jest żywność poddana obróbce eliminującej tę bakterię, o ile nie jest możliwe wtórne jej zanieczyszczenie. Zdaniem organu, wbrew stanowisku Spółki wyroby przez nią produkowane nie należą do wymienionej kategorii żywności i należy je zaliczyć do żywności, w której możliwy jest wzrost L monocytogenes. Wprawdzie w zakładzie obróbka termiczna eliminuje L. monocytogenes, jednak nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż nie ma możliwości jej wtórnego zakażenia. Brak plasterkowania żywności i jej pakowania próżniowego nie przesądza o braku możliwości zakażenia wtórnego. W wytycznych Głównego Lekarza Weterynarii z lutego 2012 r. wskazuje się bowiem, że źródłem zanieczyszczenia wtórnego jest "personel produkcyjny, powierzchnie produkcyjne, składowe i przechowalnicze", a wyroby produkowane przez "A" mają kontakt ze wszystkimi tego rodzaju powierzchniami.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że w 2011 roku jedynymi badaniami mikrobiologicznymi były badania urzędowe. Nie można ich jednak uznać za ekwiwalentne z badaniami właścicielskimi. Organ wskazał, że również dane historyczne (niezadowalający wynik badania wyrobu gotowego w "A" w roku 2009) wskazują, iż zagrożenie występowania L. monocytogenes jest realne.

Podnosząc, że dalsza produkcja w zakładzie, który nie prowadzi badań mikrobiologicznych wymaganych przepisami, może rodzić zagrożenie zdrowia ludzkiego, organ na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. orzekł o natychmiastowej wykonalności wydanej decyzji.

"A" Spółka jawna w N. D. wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, domagając się jej uchylenia w całości.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] zwrócił się do Głównego Lekarza Weterynarii o dokonanie wykładni przepisów art. 4 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) w związku z art. 4 rozporządzenia Komisji UE nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 338 z dnia 22.12.2005 r.), a także o wyrażenie opinii w kwestii zasadności stosowania art. 108 § 1 k.p.a. z uwagi na ochronę zdrowia ludzkiego w przypadku produkcji żywności w zakładzie, w którym nie są przestrzegane wymogi art. 4 ust. 2 rozporządzenia 852/2004 oraz ze względu na interes społeczny.

Natomiast w dniu 16 kwietnia 2012 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...], działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz art. 104 § 1 k.p.a. i art. 132 § 1 k.p.a., wydał decyzję nr [...], którą uchylił własną decyzję nr [...] z dnia 22 marca 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii wskazał, że we wniesionym odwołaniu strona podniosła fakty, z których można wysnuć wniosek o niejednoznaczności przepisów prawa, a w szczególności art. 4 rozporządzenia 2073/2005. W związku z tym organ postanowił rozstrzygnąć pojawiające się wątpliwości na korzyść strony co oznacza, że do momentu uzyskania wykładni prawnej od uprawnionego organu nie należy wydawać wiążącej stronę decyzji nakładającej na nią obowiązki. Organ wskazał, że wykładni wymaga także możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 108 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na pismo Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 12 kwietnia 2012 r. Główny Lekarz Weterynarii w piśmie z dnia 12 czerwca 2012 r. (w nagłówku pisma mylnie podano datę "12 czerwca 2011 r.") podzielił stanowisko Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], którym organ ten kierował się wydając decyzję z dnia 22 marca 2012 r.

Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 147 w związku z art. 145 § 1 k.p.a., Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie niewywiązywania się "A" Spółki jawnej w N. D. z obowiązków nałożonych na podmioty zajmujące się produkcją środków spożywczych w art. 3. 4 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. U. L 338 z 22.12.2005, str. 1).

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w dniu 16 kwietnia 2012 r. wydał decyzję uchylającą własną decyzję nakładającą na stronę obowiązek wykonywania badań mikrobiologicznych wynikających z przepisów art. 3, 4 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005. Przedmiotową decyzją organ rozstrzygnął pojawiające się wątpliwości na korzyść strony stając na stanowisku, że do momentu uzyskania od uprawnionego organu wykładni prawnej nie należy wydawać wiążącej stronę decyzji, w której nakłada się na nią obowiązki.

Wskazując na wykładnię przepisów prawa dokonaną przez Głównego Lekarza Weterynarii organ pierwszej instancji wskazał, że zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] postanowił dopuścić jako dowód w sprawie całość zebranego w toku postępowania materiału, a także wykładnię dokonaną przez Głównego Lekarza Weterynarii.

Decyzją z dnia 6 lipca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 17, poz. 127 i Dz. U. z 2006 r. Nr 171 poz. 1225), w związku z art. 54 ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30 kwietnia 2004 r.) oraz w związku z art. 108 § 1 k.p.a., Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] zobowiązał "A" Spółkę jawną w N. D. do przedstawienia w terminie do dnia 30 lipca 2012 r. harmonogramu właścicielskich badań mikrobiologicznych na rok 2012 w zakresie wskazanym w rozporządzeniu Komisji UE nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 338 z dnia 22.12.2005 r.), to jest obejmującym co najmniej:

- badania, o których mowa w pkt 1. 2. rozdziału I załącznika I rozporządzenia 2073/2005, to jest badania żywności gotowej do spożycia, w której możliwy jest wzrost L. monocytogenes, niebędącej żywnością przeznaczoną dla niemowląt ani żywnością specjalnego medycznego przeznaczenia,

- badania, o których mowa w art. 5 ust. 2 rozporządzenia 2073/2005, to jest próbki pobierane z obszarów produkcyjnych oraz ze sprzętu wykorzystywanego do produkcji żywności,

- określenie częstotliwości tych badań zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia 2073/2005.

Ze względu na ochronę zdrowia ludzi organ pierwszej instancji nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił argumentację analogiczną do powołanej w decyzji z dnia 22 marca 2012 r. Organ podkreślił, że dokonana przez Głównego Lekarza Weterynarii w piśmie z dnia 12 czerwca 2012 r. wykładnia przepisów prawa będących podstawą nałożenia obowiązków na "A" Spółkę jawną w N. D. jest odmienna od przyjętej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] w decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. uchylającej decyzję tego organu z dnia 22 marca 2012 r. Stąd Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] postanowieniem z dnia 13 czerwca 2012 r. z urzędu wznowił postępowanie w sprawie. We wznowionym postępowaniu strona nie ustosunkowywała się do argumentów merytorycznych, a jedynie przesłała informację o uznaniu za ostateczną decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. zwalniającej Spółkę od obowiązków. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] podkreślił, że przy wydaniu decyzji z dnia 6 lipca 2012 r. dał wiarę dowodom uwzględnionym w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 22 marca 2012 r. oraz uwzględnił wykładnię przepisów przedstawioną przez Głównego Lekarza Weterynarii w piśmie z dnia 12 czerwca 2012 r. Ponadto wskazując, że dalsza produkcja w zakładzie, który nie prowadzi badań mikrobiologicznych wymaganych przepisami może rodzić zagrożenie zdrowia ludzkiego, organ zastosował przepis art. 108 § 1 k.p.a.

W odwołaniu od decyzji z dnia 6 lipca 2012 r. "A" Spółka jawna wniosła o jej uchylenie w całości.

Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] decyzją z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...].

Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonane przez organ pierwszej instancji. Ponadto, mając na względzie stanowisko Głównego Lekarza Weterynarii przedstawione w piśmie z dnia 12 czerwca 2012 r., organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do uwzględnienia odwołania.

[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] wskazał, że rozporządzenie 2073/2005 w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych określa szczegółowe warunki pozwalające na przedstawienie do akceptacji Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii harmonogramu badań właścicielskich, w którym to harmonogramie uwzględnia się badania w kierunku L monocytogenes, biorąc pod uwagę rodzaj wytwarzanej żywności, analizę ryzyka związaną z jej produkcją i dystrybucją, a częstotliwość badań ustalana jest na podstawie zagrożeń mogących wystąpić przy produkcji w zależności od rodzaju wytwarzanej żywności.

Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 9 rozporządzenia 2073/2005 przedsiębiorstwa sektora spożywczego są zobowiązane do analizy tendencji wyników badań w celu zaobserwowania tendencji w kierunku wyników niezadowalających, aby mieć możliwość podjęcia bez zbędnej zwłoki działań naprawczych w celu zapobieżenia wystąpieniu zagrożeń mikrobiologicznych. Mając powyższe na uwadze, w ocenie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo wymuszając respektowanie obowiązujących w tym względzie przepisów prawa. Organ odwoławczy podzielił też stanowisko Powiatowego Lekarza Weterynarii, że produkcja w zakładzie, który nie prowadzi badań mikrobiologicznych, zmusza ten organ do podjęcia stosownych działań.

Kierując się powyższymi względami [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] uznał, że organ pierwszej instancji zasadnie wydał decyzję nakazującą przedstawienie harmonogramu badań mikrobiologicznych – właścicielskich w zakresie wskazanym w rozporządzeniu 2073/2005.

"A" Spółka jawna w N. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarz Weterynarii w [...] z dnia 9 sierpnia 2012 r. nr [...], domagając się jej uchylenia w całości.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów art. 3 i art. 4 rozporządzenia 2073/2005 poprzez przyjęcie, że skarżąca ma obowiązek badania żywności gotowej do spożycia, w której możliwy jest wzrost L. monocytogenes oraz naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że rozporządzenie 2073/2005 nakłada obowiązek na przedsiębiorców sektora spożywczego i oni są odpowiedzialni za wykonywanie badań "w miarę potrzeb", jak stanowi art. 4 ust. 1, a ponadto zgodnie z art. 4 ust. 2 przedsiębiorstwa sektora spożywczego decydują o odpowiedniej częstotliwości pobierania próbek. Ponadto nawet w świetle instrukcji Głównego Lekarza Weterynarii, można sporządzony plan próbek przedłożyć organowi celem akceptacji, ale nie celem zatwierdzenia, czego wymaga Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...].

Strona skarżąca wskazała ponadto, że nie produkuje żywności, o której mowa w pkt 1 i 2 rozdziału I załącznika I rozporządzenia 2073/2005, tj. żywności gotowej do spożycia, w której możliwy jest wzrost L. monocytogenes. Produkowana żywność jest poddawana obróbce cieplnej powyżej 70°C, w której L. monocytogenes nie ma możliwości rozwoju. W prowadzonym przez stronę zakładzie nie jest też możliwe powtórne zakażenie tą bakterią, ponieważ nie pakuje się mięsa próżniowo, ani też nie plasterkuje. Wynik badania z dnia 3 października 2011 r. potwierdza, że proces technologiczny jest właściwy. Brak możliwości występowania L. Monocytogenes potwierdzają również przeprowadzone przez zakład badania trwałości produktów.

Ponadto w ocenie skarżącej skoro art. 108 § 1 k.p.a. umożliwia nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w wypadku zagrożenia życia lub zdrowia, to użycie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji sformułowania "może zagrozić", nie zaś "zagraża" powoduje, że zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a. jest nietrafne.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał jednocześnie, że w dniu 20 sierpnia 2012 r. "A" Spółka jawna w N. D. złożyła w organie pierwszej instancji plan badań na 2012 rok, który to plan został przez organ zaakceptowany. Wobec wykonania przez stronę obowiązku nałożonego decyzją z dnia 6 lipca 2012 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją z dnia 9 sierpnia 2012 r., organ drugiej instancji zgłosił jako ewentualny wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Mając powyższe na względzie na wstępie wskazać należy, że nieuzasadniony był zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek organu o umorzenie postępowania sądowego. Fakt wykonania obowiązku wynikającego z zaskarżonej ostatecznej decyzji nie czynił bowiem bezprzedmiotową oceny jej zgodności z prawem w sytuacji, gdy skarżący popierając skargę domagał się oceny jej legalności przez Sąd administracyjny, a ocena ta jest dokonywana z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania tej decyzji. Brak było zatem podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Po merytorycznym rozpoznaniu sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zwrócić należało uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek wznowienia postępowania administracyjnego.

W myśl art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Stosownie do § 2 art. 145 k.p.a. z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Zgodnie zaś z § 3 art. 145 z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa.

Kolejne podstawy wznowienia zostały przewidziane w przepisach art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a.

Według art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony.

Stosownie do art. 149. § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które zgodnie z § 2 tego artykułu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3), na które służy zażalenie (§ 4). Z przepisów § 3 i 4 art. 149 k.p.a. a contrario wynika zatem, że postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego nie podlega odrębnemu zaskarżeniu.

Jak wynika z art. 150 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest, co do zasady, organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, za wyjątkiem jedynie określonym w § 2 tego artykułu.

Art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje zaś, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (to jest z powodu upływu określonych w tym artykule terminów od doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej), organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały podjęte z naruszeniem przytoczonych przepisów normujących instytucję wznowienia postępowania administracyjnego.

W wydanym w dniu 13 czerwca 2012 r. postanowieniu o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie niewywiązywania się "A" Spółki jawnej w N. D. z obowiązków nałożonych na podmioty zajmujące się produkcją środków spożywczych w art. 3. 4 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. U. L 338 z 22.12.2005, str. 1) Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] powołał się ogólnie na przepis art. 145 § 1 k.p.a., bez wskazania jednej z podstaw wymienionych w punktach 1-8 tego artykułu. Jednocześnie organ wskazał jako przyczynę wznowienia postępowania okoliczność dokonania przez Głównego Lekarza Weterynarii wykładni przepisów prawa odmiennej od przyjętej za podstawę wydanej wcześniej decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r. Na powyższą okoliczność powołały się również organy obu instancji w decyzjach wydanych – odpowiednio – w dniach 6 lipca 2012 r. i 9 sierpnia 2012 r. Jednakże w żadnej z wydanych decyzji organy nie wskazały, która z podstaw wznowienia postępowania przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zaś art. 145 § 1 pkt 1-8 tego kodeksu, została w ten sposób wypełniona. Przy tym organ pierwszej instancji wskazując na wykładnię dokonaną przez Głównego Lekarza Weterynarii stwierdził, że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu pierwotnej decyzji, a także postanowił dopuścić wymienioną wykładnię jako dowód w sprawie.

Nie można jednak uznać, by w sprawie zaistniały podstawy wznowienia postępowania przewidziane w przepisach art. 145 § 1 pkt 7 oraz pkt 5 k.p.a.

Pierwszy z wymienionych przepisów przewiduje wznowienie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2). Art. 100 k.p.a., do którego odwołuje się przepis art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu (§ 1). Natomiast w myśl § 2 art. 100 k.p.a. jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 (to jest gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd) mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie.

Stwierdzić jednak należy, że wbrew stanowisku wynikającemu z postanowienia Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 13 czerwca 2012 r., a także decyzji tego organu z dnia 6 lipca 2012 r. zaaprobowanej decyzją organu drugiej instancji z dnia 9 sierpnia 2012 r., zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu natomiast o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Zwrócenie się organu administracji do organu wyższego stopnia o interpretację prawa nie jest tożsame z rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego przez inny organ, od czego zależy rozstrzygnięcie sprawy i nie może stanowić okoliczności, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 1983 r., I SA 1796/82, ONSA 1983/1/21 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2010 r., I SA/Wa 552/10, LEX nr 750845 oraz z dnia 15 marca 2012 r., II SA/Wa 2282/11, LEX nr 1138911).

W konsekwencji zatem wykładnia przepisów prawa dokonana w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym przez Głównego Lekarza Weterynarii nie jest zagadnieniem wstępnym, którego rozstrzygnięcie w odmienny sposób mogłoby uzasadniać wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 100 § 2 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jednocześnie trzeba podkreślić, że dokonanie przez organ wyższy interpretacji przepisów prawa nie stanowi nowej okoliczności faktycznej czy nowego dowodu, gdyż nie należy do sfery faktów i dowodów służących ich ustaleniu, ale dotyczy zagadnienia sposobu rozumienia przepisów prawa. Przywołana przez organy obu instancji wykładnia prawa nie mogła być więc traktowana jako wypełniająca podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jedynie ubocznie zauważyć więc należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga dodatkowo, by nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie znane organowi, który wydał decyzję, istniały w dniu wydania decyzji, a przesłanka ta również nie byłaby w sprawie spełniona.

W konsekwencji wznowienie postępowania w oparciu o okoliczności przytoczone przez organy obu instancji było nieuprawnione w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego, co uzasadniało uchylenie decyzji obu instancji, a także postanowienia organu pierwszej instancji o wznowieniu postępowania.

Ponadto Sąd zważył, że treść sentencji decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 6 lipca 2012 r., wydanej po wznowieniu postępowania, nie odpowiadała normie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie odwoływała się w żaden sposób do wcześniej wydanej w sprawie decyzji z dnia 16 kwietnia 2012 r.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania z punktu III wyroku uzasadniają przepisy art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy.