Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 74/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 32 ust. 4 pkt 2,  art. 33 ust. 2 pkt 2,  art. 33 ust. 1,  art. 34 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K. K. - PHU A. na decyzję Wojewody D. z dnia 10 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego marketu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 grudnia 2010 r. nr [...] Wojewoda D., po rozpoznaniu odwołania D. Służby Dróg i Kolei we W. od decyzji Starosty K. z dnia 23 sierpnia 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. w N.R., pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę obiektu handlowo - usługowego - marketu, bez przyłączy i bez wjazdu zlokalizowanej w N.R. przy ul. S. na działce nr [...], AM - 3, obręb 6 - S. – uchylił zaskarżoną decyzję.

Przedstawiając powody dla których uchylono wydaną w sprawie decyzję wyjaśniono, że w myśl zasady przyjętej w art. 29 k.p.a., stroną w sprawie (a więc także adresatem decyzji administracyjnej) może być osoba fizyczna lub osoba prawna. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1204/07, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, firma, pod nazwą której prowadzona jest działalność gospodarcza, nie jest podmiotem praw i obowiązków i dlatego też decyzję należy kierować do osoby fizycznej, podając jej nazwisko i imiona. Organ odwoławczy podniósł, że w treści złożonego w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę obiektu handlowo - usługowego wskazano, jako wnioskodawcę – A.. Z akt sprawy wynika, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 64 § 2 k.p.a., organ pierwszej instancji zaniechał wezwania inwestora do usunięcia tego braku i wszczął postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydał decyzję skierowaną do podmiotu określonego jako A. z siedzibą w N.R..

W dalszej kolejności podniesiono, że z akt sprawy wynika, iż działka nr [...] w N.R. stanowi współwłasność K.K. i E.K.. Jednakże w złożonym oświadczeniu, K. K. wywodzi swoje prawo do dysponowania tą działką na cele budowlane wyłącznie z posiadanego prawa jej współwłasności. Wobec tego organ odwoławczy przyjął, że podobnie jak w przypadku wadliwie określonego wnioskodawcy nie wezwano inwestora do usunięcia braku formalnego wniosku.

Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że zatwierdzony w zaskarżonej decyzji projekt budowlany nie zawiera części opisowej projektu zagospodarowania terenu, natomiast dołączona do projektu cześć rysunkowa projektu zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań określonych w § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133, z późn. zm.), zgodnie z którym sporządzona na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, powinna określać, między innymi: granice działki budowlanej, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych oraz urządzeń z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych i dojazdów, urządzenia przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, w tym rodzaj i wielkość źródeł, usytuowanie stanowisk czerpania wody i dojazd do nich samochodów straży pożarnej, układ sieci i przewodów uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych. Ponadto wskazano, że zgodnie z § 6 ust 1 tego rozporządzenia projekt budowlany należy oprawić w okładkę formatu A4, w sposób uniemożliwiający jego dekompletację. Dodatkowo w myśl § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, na stronie tytułowej projektu budowlanego należy zamieścić, między innymi adres obiektu budowlanego, z podaniem numerów ewidencyjnych działek, a także - imię i nazwisko lub nazwę inwestora (jeżeli inwestor nie jest osobą fizyczną) oraz jego adres. Analizowany projekt nie spełnia tych warunków. W ocenie organu odwoławczego podana na stronie tytułowej nazwa projektowanego obiektu: "pawilon handlowy" jest niezgodna zarówno z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie projektowany obiekt określono jako: "obiekt handlowo – usługowy - market".

Przedstawiając następne powody, dla których uchylona została wydana w sprawie decyzja, wskazano na wątpliwości dotyczące treści uzyskanej przez inwestora decyzji Burmistrza Miasta N.R. z dnia 28 lutego 2006 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla marketu o powierzchni zabudowy 1700 m², wraz z miejscami postojowymi i drogami wewnętrznymi na opisanej działce w N.R.. W treści tej decyzji ustalono, między innymi, następujące warunki: powierzchnia zabudowy marketu - ok. 1700,00 m², w tym powierzchnia użytkowa - ok. 1300,00 m² i powierzchnia magazynowa - ok. 400,00 m², parkingi - ok. 113 miejsc parkingowych. Decyzja ta została następnie zmieniona, w trybie art. 155 k.p.a., decyzją Burmistrza Miasta N.R. z dnia 23 lutego 2007 r. znak: [...]. Organ odwoławczy zauważył, że zmiana wprowadzona tą decyzją polegała na zwiększeniu powierzchni zabudowy marketu do 2970,00 m², zwiększeniu liczby miejsc parkingowych do ok. 140 oraz określeniu powierzchni sprzedaży - 1970 m². Analizując treść tego rozstrzygnięcia zauważono, że wydając decyzję zmieniającą, na podstawie której zwiększono powierzchnię zabudowy oraz zwiększono liczbę miejsc parkingowych jak i wprowadzono nowy warunek dotyczący powierzchni sprzedaży, nie odniesiono się do pozostałych parametrów planowanej inwestycji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "pozostałe warunki decyzji pozostają bez zmian". W ocenie organu II instancji integralną część decyzji Burmistrza Miasta N.R. z dnia 28 lutego 2006 r. nr 05/2006 stanowił załącznik graficzny, na którym przedstawiono usytuowanie i obrys obiektu oraz miejsc parkingowych, z podaniem ich odległości od istniejącej na działce stacji paliw. Podniesiono dalej, że jeżeli warunki zabudowy określone w załączniku graficznym "pozostają bez zmian", to ustalone opisany sposób warunki zabudowy dla inwestycji są sprzeczne, a tym samym niewykonalne. Za istotny uznano przy tym także fakt, że decyzja Burmistrza Miasta N.R. z dnia 28 lutego 2006 r. nr [...] o warunkach zabudowy posiada klauzulę ostateczności z dnia 21 marca 2007 r. Natomiast zmieniająca ją w trybie nadzwyczajnym, decyzja Burmistrza Miasta N.R., znak: [...], została wydana już w dniu 23 lutego 2007 r., co może oznaczać, że wbrew obowiązującym przepisom, dotyczyła ona decyzji o warunkach zabudowy, która nie nabyła jeszcze waloru ostateczności w administracyjnym toku instancji. Co więcej, klauzuli ostateczności nie posiada dołączony do akt sprawy egzemplarz decyzji Burmistrza Miasta N.R. z dnia 23 lutego 2007 r., znak: [...], natomiast skarżący przedłożył wraz z odwołaniem, pismo Burmistrza Miasta N.R. z dnia 27 sierpnia 2010 r., znak: [...], zawierające zawiadomienie o wszczęciu postępowania "w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: - budowa budynku usługowo - handlowego, przewidziana do realizacji na działce nr [...], AM-3, obręb 6, przy ul. S. w N.R., na wniosek K. K. z dnia 27.07.2010 r." oraz - kopię pisma Burmistrza Miasta N.R. z dnia 27 sierpnia 2010 r., znak: [...], zawierającego wystąpienie o uzgodnienie warunków zabudowy opisanej inwestycji, w związku z toczącym się w tej sprawie postępowaniem wszczętym z wniosku K. K.. Mając na uwadze podniesione okoliczności organ odwoławczy przyjął, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy ustalić, czy opisane decyzje, na podstawie których ustalono warunki zabudowy, pozostają nadal w obrocie prawnym. Ponadto wskazano, że w przypadku ustalenia, iż decyzja Burmistrza Miasta N.R. z dnia 23 lutego 2007 r., znak: [...]dotychczas nie została uchylona lub w inny sposób wyeliminowana z porządku prawnego, organ pierwszej instancji powinien wystąpić do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozważenie możliwości weryfikacji tej decyzji z urzędu.

Niezależnie od przedstawionych rozważań zauważono, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta N.R. z dnia 28 lutego 2006 r. Nr [...] o warunkach zabudowy. Odnosząc się do określonego w tej decyzji warunku dotyczącego obsługi komunikacyjnej, zgodnie z którym: "Obsługa komunikacyjna dla planowanej budowy marketu na warunkach uzgodnionych z właściwymi zarządcami dróg, na etapie prac projektowych", organ odwoławczy wskazał, że z dołączonego do projektu rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika, iż inwestor zamierza korzystać z istniejącego zjazdu. Natomiast w aktach sprawy znajduje się kopia postanowienia Zarządu Województwa D. z dnia 14 listopada 2005 r., znak: [...], w którym zaopiniowano wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, z następującymi uwagami: "obsługę komunikacyjną projektowanej inwestycji na działce nr [...] należy zapewnić poprzez działkę nr 14/2 (...) oraz przez działkę nr [...] (ul. L. W.) z koniecznością przebudowy skrzyżowania ul. L. W. (droga gminna) i ul. S. (droga wojewódzka nr [...]) na warunkach ustalonych z D. Zarządem Dróg Wojewódzkich we W. lub poprzez projektowany zjazd na stację paliw po wprowadzeniu korekt ustalonych z DZDW we W., związanych z koniecznością wydłużenia pasa wyłączenia dla lewoskrętów, wynikającą z natężenia ruchu pojazdów, w tym pojazdów ciężkich". Za istotny uznano także fakt, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę D. Służba Dróg i Kolei we W. w piśmie z dnia 19 sierpnia 2010 r., znak: [...], poinformowała Starostę K., iż podtrzymuje stanowisko zawarte w przytoczonym postanowieniu z dnia 14 listopada 2005 r., jednocześnie opiniując negatywnie rozwiązanie polegające na zapewnieniu inwestycji obsługi komunikacyjnej poprzez dotychczas istniejący zjazd (nieprzebudowany) z drogi wojewódzkiej nr [...]. W tym stanie sprawy organ odwoławczy przyjął, że inwestor nie uzyskał, wymaganego decyzją o warunkach zabudowy, pozytywnego stanowiska zarządcy drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej projektowanego przedsięwzięcia. Zauważono również, że pomimo iż na rysunku projektu zagospodarowania terenu zamieszczono odręczny dopisek: "przebudowa istniejącego wjazdu według odrębnego opracowania", inwestor, w piśmie z dnia 8 lipca 2010 r. oświadczył, że: "nie obowiązuje mnie konieczność przedłożenia uzgodnień wjazdu/wyjazdu- włączenia do drogi publicznej, ponieważ działka [...] takie włączenie posiada, które jest widoczne na mapie". Także w piśmie z dnia 19 listopada 2010 r., skierowanym do organu odwoławczego K. K. zdecydowanie zakwestionował konieczność, zarówno przebudowy istniejącego zjazdu, jak i uzyskania stanowiska zarządcy drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji. Zważywszy, że inwestor nie zamierza dokonywać przebudowy istniejącego zjazdu (w kolejnym etapie przedsięwzięcia), przyjęto w kasacyjnym rozstrzygnięciu, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw do wydania decyzji zatwierdzającej wnioskowany projekt budowlany - z wyłączeniem wjazdu (do odrębnego opracowania). Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepis art. 33 ustawy Prawo budowlane, określający możliwość "etapowania" procesu budowlanego, zobowiązuje inwestora do przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego (wraz z wymaganymi prawem opiniami i uzgodnieniami).

Mając na uwadze treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ II instancji stwierdził, że w sprawie uchylono się od weryfikacji zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska.

Ponadto powołując się na treść przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, organ odwoławczy przyjął, że akta sprawy zawierają w tym zakresie sprzeczne dane, ponieważ w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu zamyka się w granicach działki nr [...], na której ten obiekt zaprojektowano, a jednocześnie - za strony postępowania uznano osoby władające sąsiednimi działkami. Odnosząc się natomiast do ustalenia stron postępowania podniesiono, że organ pierwszej instancji ustalił zakres stron na podstawie informacji z rejestru gruntów z roku 2005 i 2007, a w trakcie postępowania nie zweryfikował ustalonego kręgu osób. Zwrócono również uwagę na fakt zaniechania informowania wszystkich ustalonych stron o poszczególnych czynnościach podejmowanych w toku postępowania. Przykładem braku staranności organu pierwszej instancji w tym zakresie jest postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia 9 października 2007 r. oraz postanowienie o podjęciu postępowania z dnia 7 stycznia 2008 r., które skierowano jedynie do inwestora, pomijając pozostałe strony postępowania, jak i zaniechanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania E. K. - współwłaścicielki działki nr [...]. Nieprawidłowości te doprowadziły do naruszenia także zasady informowania stron, określonej w art. 9 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził także, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 w związku z § 1 k.p.a. ponieważ jej uzasadnienie posiada charakter pozorny, jest bardzo lakoniczne i nie zawiera żadnego z elementów wskazanych wymienionym przepisem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane rozstrzygnięcie wniósł K. K., domagając się jego uchylenia. Skarżący zarzucił, że wydana przez organ II instancji kasacyjna decyzja została podjęta długo po terminie 30 dniowym, naruszając tym przepis art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 i art. 131 k.p.a. Ponadto wskazał, że do wydania spornej decyzji doszło w sytuacji, w której organ II instancji analizując sprawę nie zajął się problemem wjazdu, co było powodem wniesienia odwołania przez D. Służbę Dróg i Kolei, czyli że ten wjazd istnieje i funkcjonuje. Skarżący podniósł, że wjazd był już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę D., Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dowód: decyzja WINB Nr [...]), natomiast obecnie istnieje czynne włączenie spornej działki do drogi publicznej wojewódzkiej nr [...]. Włączenie to obejmuje działkę, na której funkcjonuje obiekt stacji paliw ,,A.", która jest przystosowana dla każdego typu pojazdów o gabarytach dopuszczalnych przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Włączenie to istnieje od dnia 21 lipca 2006 r. na podstawie zezwoleń wszystkich wymaganymi przepisami prawa organów administracji rządowej uzyskanych na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie stacji paliw. Ponadto działka nr [...] o wielkości 24000 m² jest obszarem zainwestowania, na którym obecnie prowadzona jest budowa myjni samochodowej wznoszonej na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty K. nr [...]. W kolejnych zarzutach skargi podniesiono, że ,,A." to osoba fizyczna prowadząca działalność o nazwisku K. K. z podanym adresem, co zostało ujęte we wniosku o pozwolenie na budowę, a więc wymagane dane osobowe są zgodne i zostały wskazane. K. K. oraz A. posiadają ten sam adres jak również ten sam numer identyfikacji podatkowej. Skarżący wskazał, że powołany w decyzji organu odwoławczego wyrok zapadł w indywidualnej innej sprawie. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego dotyczącego braku zgody drugiego z współwłaścicieli skarżący podniósł, że we wniosku o pozwolenie na budowę złożono oświadczenie do dysponowania nieruchomością, które zawierało w swojej treści informację wskazującą na współwłaściciela E. K. - żonę inwestora. Dodatkowo z przedłożonego aktu notarialnego Nr [...] wynika, że E. K. udzieliła inwestorowi całkowitego pełnomocnictwa dotyczącego dysponowania nieruchomością. Tam również precyzyjnie wymieniony jest dokument posiadania tego prawa. Na dowód skarżący przedłożył kserokopię aktu notarialnego Nr [...]. Za chybione uznano stanowisko organu odwoławczego dotyczące braku w części opisowej projektu zagospodarowania terenu, gdyż część opisowa występuje. Również za całkowicie nietrafne uznano stanowisko organu odwoławczego dotyczące ponownego prowadzenia postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - "budowa budynku usługowego handlowego" przewidziana do realizacji na działce nr [...], AM-3, obręb 6, przy ul. S. w N.R. na wniosek inwestora z dnia 27 lipca 2010 r., gdyż jest to całkiem odrębne zagadnienie nie mające nic wspólnego z decyzjami z dnia 23 lutego 2007 r. Ponadto skarżący podniósł, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie występował o przebudowę wjazdu, ponieważ takiej potrzeby nie miał, gdyż została wydana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 12 września 2006 r. stwierdzająca zgodność zjazdu publicznego wjazdu z § 78 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W związku z tym, zdaniem skarżącego, warunki z postanowienia [...] z dnia 14 listopada 2005 r., na które powoła się D. Służba Dróg i Kolei już dawno zostały zrealizowane co potwierdza pełnomocna i ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 12 listopada 2006 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewody D., chociaż nie we wszystkich wskazanych uchybienia znalazło akceptację Sądu, dawało jednak wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji Starosty K. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wydając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję administracyjną organ odwoławczy może bowiem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując oceny legalności takie decyzji kasacyjnej Sąd obowiązany jest natomiast zbadać w pierwszej kolejności, czy wystąpiły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz czy materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Tylko w ograniczonym zakresie organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne wynikające z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a., a decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji może zapaść tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Przenosząc przedstawione rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego dotyczącego zasadności zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew bowiem zarzutowi skargi Wojewoda D. - jako organ odwoławczy, zgodnie ze wskazaną zasadą dwuinstancyjności, obowiązany był rozpoznać sprawę w całej swojej rozciągłości, bez ograniczania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Przedmiot prowadzonego postępowania tj. zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest tożsamy zarówno przed organem I jaki i II instancji. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym dokonywana jest nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale przede wszystkim jest w nim ponownie rozpoznana sprawa administracyjna w jej całokształcie. Organ odwoławczy jest obowiązany przeprowadzić ponownie postępowanie wyjaśniające, a następnie rozważyć cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w zakresie stosowanej w sprawie normy prawnej i na tej podstawie wydać jedno z rozstrzygnięć o którym mowa w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Zauważyć także należy, że przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym ma charakter procesowy, a wobec tego jego upływ nie pozbawia organu odwoławczego zdolności do orzekania w sprawie przed nim zawisłej. W przypadku przekroczenia tego terminu decyzja jest ważna i skuteczna (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s 223).

Niezależnie jednak od tego przyznać należy, że to właśnie uchybienia, które zostały podniesione w odwołaniu przez D. Służby Dróg i Kolei okazały się jak najbardziej zasadne i zarazem wystarczające do uchylenia decyzji organu I instancji. Rozpoznając bowiem odwołanie organ odwoławczy trafnie przyjął, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dotknięte było licznymi uchybieniami polegającymi przede wszystkim na udzieleniu pozwolenia na budowę bez zapewnienia odpowiedniego wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], a także zatwierdzeniu projektu budowlanego nie odpowiadającego przepisom prawa, braku zgodności projektowanej inwestycji z warunkami przewidzianymi w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto nie zapewnieniu stronom prawa do czynnego w nim udziału. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego dotyczącego sposobu w jakim oznaczono w wydanej w sprawie decyzji jej adresata oraz nieprawidłowości w złożonym przez inwestora oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością. Niemniej jednak uwzględniając ciężar stwierdzonych w sprawie uchybień, brak akceptacji w tym niewielkim zakresie stanowiska organu odwoławczego, nie miał istotnego znaczenia.

W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą było ustalenie przez organ odwoławczy, że wniosek inwestora obejmował jedynie zamierzenie inwestycyjne w postaci obiektu handlowego bez niezbędnych przyłączy i wjazdów. Na dołączonej do projektu części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu zamieszczono odręczny dopisek: "przebudowa istniejącego wjazdu według odrębnego opracowania", poza tym zaznaczono strzałkami istniejący wjazd oraz zjazd z drogi. Na podstawie takiego projektu organ I instancji udzielił pozwolenia na budowę wyłącznie "marketu" bez przyłączy i wjazdów. Zaakceptowane w ten sposób przez organ I instancji etapowanie inwestycji uznać należy za niedopuszczalne w świetle art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.). Przepis ten stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Jedynie w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Etapowanie jest więc dopuszczalne jedynie na wyraźny wniosek inwestora i tylko wówczas, gdy poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego stanowią odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować. Bez spełnienia tych warunków, etapowanie inwestycji jest niemożliwe (tak też WSA w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 652/09). Tymczasem na skutek decyzji organu I instancji udzielona została zgoda na budowę obiektu handlowego o powierzchni 2970,00 m2. W ocenie Sądu, zezwolenie na budowę takiego rodzaju obiektu bez przyłączy oraz wjazdów, wyklucza prawidłowe jego funkcjonowanie i co do zasady jest niedopuszczalne. W przypadku bowiem obiektów handlowych, w szczególności o takiej wielkości jak to ma miejsce w sprawie, biorąc pod uwagę zarówno jego przeznaczenie oraz związany z jego powstaniem niewątpliwy wzrost natężenia ruchu, w skali nieporównywalnie większej niż to ma miejsce w przypadku dotychczasowego sposobu wykorzystywania należącej do inwestora nieruchomości (stacja paliw oraz myjnia samochodowa), zapewnienie odpowiedniego wjazdu i zjazdu z drogi publicznej jest zagadnieniem kluczowym. W myśl § 78 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430), zjazd z drogi klasy G do obiektu w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiekty gastronomiczne, hotelowe, przemysłowe, handlowe i magazynowe, w wypadku uzasadnionym wzglądami bezpieczeństwa ruchu, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400P/h. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2086 z późn. zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizacje zjazdu. Jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy pisma Zarządu Województwa D. z dnia 19 sierpnia 2010 r. nr [...] średni dobowy ruch na drodze wojewódzkiej Nr [...] na odcinku N.R. (przejście) w roku 2005 wynosił 6726 pojazdów na dobę. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że realizacja objętego wnioskiem obiektu handlowego, jak również zapewnienie bezpiecznego dla ruchu wjazdu nie może być rozpatrywane jako odrębne, niezależne od siebie przedsięwzięcie, mogące samodzielnie funkcjonować i być realizowane na zasadzie etapowania. Podkreślić również należy, że ustawodawca, dopuszczając w wyjątkowych przypadkach możliwość etapowania realizacji tego rodzaju obiektów budowlanych, zastrzegł zgodnie z art. 33 ust. 1 in fine ustawy Prawo budowlane, iż jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Jak wskazano to już wyżej, w przedłożonym projekcie budowlanym brak jest projektu zagospodarowania działki lub terenu, który obejmowałby również wymaganą przebudowę istniejącego wjazdu i zjazdu z drogi publicznej. Autor projektu budowlanego ograniczył się do stwierdzenia, że kwestia przebudowy istniejącego wjazdu i zjazdu z drogi publicznej podlegać będzie odrębnemu opracowaniu, z czym jednak sam inwestor się nie zgadza, wskazując, że zamierza korzystać z istniejącego już zjazdu.

Z analizowanym w tym miejscu zagadaniem dotyczącym zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla planowanego obiektu handlowego pozostaje również w związku kwestia prawidłowości zbadania przez organ I instancji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Zauważenia wymaga, że z treści wydanej przez Burmistrza Miasta N.R. decyzji o warunkach zabudowy z dnia 28 lutego 2006 r. nr [...] wynika, iż: ,,obsługa komunikacyjna planowanej budowy marketu winna być uzgodniona z właściwymi zarządcami dróg, na etapie prac projektowych". Jak słusznie zauważył to organ odwoławczy, w aktach sprawy znajduje się kopia postanowienia Zarządu Województwa D. z dnia 14 listopada 2005 r. nr [...], w którym zaopiniowano wniosek o wydanie decyzji warunkach zabudowy dla niniejszej inwestycji, z następującymi uwagami: "obsługę komunikacyjna projektowanej inwestycji na działce nr [...] należy zapewnić poprzez działkę nr [...] (...) oraz poprzez działkę nr [...] (ul. L. W.) z koniecznością przebudowy skrzyżowania ul. L. W. (droga gminna) i ul. S. (droga wojewódzka nr [...]) na warunkach ustalonych z D. Zarządem Dróg Wojewódzkich we W. lub poprzez projektowany zjazd na stację paliw po wprowadzeniu korekt ustalonych z DZDW we W., związanych z koniecznością wydłużenia pasa wyłączenia dla lewoskrętów, wynikającą z natężenia ruchu pojazdów, w tym pojazdów ciężkich". Stanowisko to zostało potrzymane przez D. Służbę Dróg i Kolei we W. w piśmie z dnia 19 sierpnia 2010 r. znak: [...] , w którym jednocześnie negatywnie zaopiniowano rozwiązanie polegające na zapewnieniu planowanej inwestycji obsługi komunikacyjnej poprzez dotychczas istniejący zjazd (nieprzebudowany) z drogi wojewódzkiej nr [...]. Tym samym podzielić należy w całości stanowisko organu odwoławczego wskazujące na to, że inwestor nie uzyskał wymaganego decyzją o warunkach zabudowy, pozytywnego stanowiska zarządcy drogi w zakresie obsługi komunikacyjnej projektowanego przedsięwzięcia.

Wyczerpując omawiane w tym miejscu kwestie dotyczące zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanego obiektu trzeba jeszcze zauważyć, że powoływanie się przez skarżącego na posiadanie wszystkich wymaganych przepisami prawa zezwoleń dotyczących istniejącego zjazdu z drogi nr [...], w tym na wydaną przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia 12 września 2006 r. nr [...], biorąc pod uwagę przedmiot obecnie toczącego się postępowania, nie ma jakiegokolwiek znaczenia. Skarżący nie dostrzega bowiem istotnej dla sprawy okoliczności polegającej na tym, że istniejący już zjazd i wjazd został przewidziany dla obsługi tylko i wyłącznie stacji paliw oraz myjni samochodowej. Z uprawnień wynikających z uzyskanych do tej pory zezwoleń na korzystanie z wjazdu i zjazdu z drogi nr [...] skarżący może korzystać wyłącznie w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji paliw oraz myjni samochodowej. Realizacja przez skarżącego na działce nr [...] kolejnej inwestycji w postaci obiektu handlowo-usługowego, powodując istotną zmianę stanu faktycznego, nieobjętego dotychczasowymi zezwoleniami, wymaga uzyskania nowych zezwoleń. Pozostaje również zauważyć, że skoro skarżący uważa, iż: ,,nie obowiązuje go konieczność przedłożenia uzgodnień wjazdu/wyjazdu - włączenia do drogi publicznej, ponieważ działka nr [...], takie włączenie posiada", to powinien kwestionować wydaną w sprawie decyzję o warunkach zabudowy, w której taki warunek został umieszczony i którą to decyzją organ udzielający pozwolenia na budowę jest związany.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez organ odwoławczy stanowiska dotyczącego wszczęcia przez skarżącego dla działki nr [...] kolejnego postępowania w sprawie wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy wskazać należy, że stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać nieograniczoną ilość razy dla nieograniczonej liczby potencjalnych inwestorów. Decyzje te nie rodzą żadnych praw do terenu i nie naruszają prawa własności oraz uprawnień osób trzecich – art. 63 ust. 2 tej ustawy. Fakt pozostawania w obrocie prawnym kilku decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu lub wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie jej wydania nie uprawnia zatem do wniosku, iż zachodzi tu jakaś kolizja, uzasadniająca zarzut naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie, na podstawie której z takich decyzji będzie zrealizowanie planowana inwestycji zapada dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W ocenie sądu zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem organu II instancji dotyczącym stwierdzania licznych braków w przedłożonym projekcie budowlanym. Wyliczenie w tym zakresie można zacząć od wskazania, że zatwierdzony w uchylonej decyzji projekt budowlany zgodnie z § 6 ust 1 powołanego rozporządzenia nie został oprawiony w okładkę formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Dodatkowo w myśl § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, na stronie tytułowej projektu budowlanego należało zamieścić, między innymi adres obiektu budowlanego, z podaniem numerów ewidencyjnych działek, a także - imię i nazwisko lub nazwę inwestora (jeżeli inwestor nie jest osobą fizyczną) oraz jego adres. Analizowany projekt nie spełnia tych warunków. Rację posiada także organ odwoławczy wskazując, że podana na stronie tytułowej nazwa projektowanego obiektu: "pawilon handlowy" jest niezgodna zarówno z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, jak i decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie projektowany obiekt określono jako: "obiekt handlowo – usługowy - market".

Wskazany przez organ odwoławczy katalog braków w projekcie budowlanym nie jest zamknięty, już bowiem wstępna analiza tego projektu dostarcza kolejnych wątpliwości i zastrzeżeń, wymagających wyjaśnienia. Zauważenia wymaga m.in., że w przedłożonej dokumentacji projektowej pomięto budowę miejsc parkingowych. Zgodnie z wydaną przez Burmistrza Miasta N.R. decyzją z dnia 23 lutego 2007 r. o warunkach zabudowy realizacja objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego obejmuje także realizację parkingu na ok. 140 miejsc parkingowych. Natomiast wnioskując a contrario z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane wynika, że pozwolenia na budowę wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk. Ponadto można zauważyć, że w przedłożonym projekcie budowlanym w części opisowej na stronie 11 jako nazwę i adres obiektu wskazuje się: ,,B." w P. przy ul. M.". O ile zatem braków w tym zakresie inwestor nie uzupełni, złożony wniosek podlegać będzie oddaleniu (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego – arg. a contrario).

Trafnie również podniesiono w zaskarżonej decyzji wątpliwości dotyczące zapewnienia udziału w postępowaniu tym wszystkim stronom postępowania będącym właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Udzielający pozwolenia na budowę organ ustalając krąg podmiotów będących stronami postępowania ograniczył się również do wykorzystania informacji z rejestru gruntów pochodzącymi z roku 2005 i 2007, bez ich późniejszej weryfikacji w trakcie blisko trzyletniego okresu w jakim prowadzone było postępowanie. Prawidłowo także organ odwoławczy wskazał na fakt zaniechania informowania wszystkich ustalonych stron o poszczególnych czynnościach podejmowanych w toku postępowania. W tej sytuacji uchybienie naruszające prawo strony do brania czynnego udziału w postępowaniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że częściowo zasługują one na uwzględnienie, niemniej co należy podkreślić, nie miało to znaczenia dla dokonanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Analiza akt sprawy prowadzi do identycznego jak przyjął to organ odwoławczy stanowiska, że stroną postępowania i adresatem praw i obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę powinien być skarżący występujący jako osoba fizyczna, nie zaś jako przedsiębiorca. Niemniej jednak wskazanie przez skarżącego we wniosku również nazwy przedsiębiorstwa pod jakim prowadzi działalności gospodarczą, jak i jej siedziby, na który to adres były dokonywane doręczenia nie miało wpływu na poprawność identyfikacji w sprawie podmiotu, na żądanie którego zostało wszczęte postępowanie i wydana decyzja.

Nie można również podzielić stanowiska organu odwoławczego dotyczącego zastosowania norm prawa materialnego, określonych przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 i 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, zawierającymi pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością". W związku z tym przypomnienia wymaga, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718). Od wejścia w życie znowelizowanych przepisów obowiązkiem inwestora nie jest już wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałym na tle stosowania tego przepisu powszechnie przyjęte jest stanowisko, że oświadczenie jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (vide: wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 577/06, wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1099/06 oraz wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 179/05). Oświadczenie jest zatem środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości co do danego prawa inwestora podlega ono badaniu przez organ w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Odnosząc przedstawione stanowisko do rozpatrywanej sprawy, wystarczającym było wskazanie w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na udzieloną inwestorowi zgodę drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości. Jak wynika przedłożonych wraz ze skargą dokumentów zgoda ta została udzielona w formie aktu notarialnego z dnia 5 stycznia 2007 r. repertorium A numer [...]. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie możliwa rozstrzygnąć m.in. poprzez zwrócenie się z odpowiednim zapytaniem do drugiego ze współwłaścicieli.

Reasumując, decyzja Wojewody D. uchylająca decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania jest zgodna z prawem bowiem decyzja organu I instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego. Prawidłowo w tym stanie rzeczy organ odwoławczy skoncentrował się przede wszystkim na analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wykazując istotne dla rozstrzygnięcia sprawy uchybienia oraz braki materiału dowodowego wymagające w jego ocenie ponownego zbadania. Uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzja została wydana na podstawie wadliwego formalnie wniosku, co jednoznacznie przesądza o konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Z powyższych względów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).