Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 46/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49f ust. 1 i 5, art. 49g ust. 1 i 2, art. 49h, art. 48 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 50-51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 28, art. 15, art. 136 par. 1, art. 124 par. 1 i 2 , art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 75 par. 1, art. 76 par. 1, art. 10 par. 1, art. 131, art. 144, art. 40 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 37, art. 32
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. P.-J. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia dokumentów legalizacyjnych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] marca 2021 r., znak [...], którym organ nakazał A. P.-J., w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia, przedłożyć wskazane w postanowieniu dokumenty legalizacyjne.

Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB), wpłynęło podanie A. P.-J. o zalegalizowanie wybudowanego obiektu budowlanego, stałego budynku gospodarczego z miejscem garażowym dwustanowiskowym zlokalizowanym w K. przy ul. [...] (obręb: K., arkusz [...], działka [...]).

W dniu [...] lutego 2021 r. pracownicy PINB przeprowadzili z urzędu czynności kontrolne w sprawie budowy budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego przy ul. [...], dz. nr [...]. Ze sporządzonego protokołu wynika, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1998 r. wydanego przez Urząd Rejonowy w P.. W 1999 r. nastąpiła rozbudowa przedmiotowego budynku o część gospodarczo-garażową. Rozbudowana część budynku gospodarczo-garażowa znajduje się przy granicy z działką sąsiednią o numerze ewidencyjnym nr [...]. Budynek jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony w konstrukcji tradycyjnej, murowanej z dachem płaskim krytym blachą trapezową. Budynek według oświadczenia pełnomocnika właścicielki został zrealizowany bez stosownych pozwoleń.

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część gospodarczo-garażową w K. Wlkp. przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. na podstawie art. 49g ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.) PINB nakazał właścicielowi A. P.-J., w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia przedłożyć następujące dokumenty legalizacyjne:

1. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

2. geodezyjną inwentaryzację powykonawczą rozbudowanej części obiektu budowlanego,

3. ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą czy stan techniczny rozbudowanej części budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne jej użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazywał na definicję budowy z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, która obejmuje również rozbudowę. Zdaniem organu na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych stwierdzić można, że rozbudowa to zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Z uwagi natomiast, że na podstawie oświadczenia właściciela oraz protokołu kontroli ustalono, że rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część gospodarczo-garażową nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej w 1999 r., czyli przed 20 laty, to zgodnie z art. 49f Prawa budowlanego można do niej zastosować procedurę tzw. legalizacji uproszczonej.

Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2021 r. złożył P. S., właściciel sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w K. Wlkp., który wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że gospodarczo-garażowa część budynku powstała wiosną 2006 r., a więc 7 lat później niż wskazuje pełnomocnik właściciela, co uniemożliwia przeprowadzenie legalizacji uproszczonej, albowiem nie minęło jeszcze 20 lat.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na stan faktyczny sprawy. Następnie przywołał przepisy art. 28, art. 49f, art. 53a ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na treść zarzutu postawionego w odwołaniu wystąpił do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (PODiK) o zdjęcia lotnicze lub map z 1999 r., 2000 r., 2006 r. oraz z 2007 r. WWINB stwierdził, że bezsprzecznym pozostaje fakt, iż powyższy budynek istnieje co najmniej od 2014 r., ponieważ został on naniesiony na wszystkie mapy, będących na stanie PODiK. Jednocześnie na archiwalnych zdjęciach zamieszonych na geoportal.gov.pl z roku 2004 oraz 2009 nie można zaobserwować rozbudowanego budynku gospodarczego. WWINB zauważył, że rozbudowany budynek pojawia się dopiero w 2010 r. na archiwalnych zdjęciach. Organ II instancji przyznał, że na nadesłanej przez pełnomocnika Odwołującej się mapie z 2002 r. nie została zaznaczona rozbudowa budynku gospodarczego. Organ wskazał, że z powyższego wynika, że data budowy lub zakończenia budowy wskazana przez inwestora tj. rok 2000 jest nieprawdziwa.

Mając na uwadze powyższe dowody, w ocenie WWINB na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego, tj. od zakończenia budowy nie upłynęło co najmniej 20 lat. Zatem, zdaniem WWINB, zaskarżone postanowienie wydane zostało co najmniej przedwcześnie z naruszeniem przepisów postępowania, tym samym należało uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie WWINB wniosła Skarżąca A. P.-J. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej "K.p.a.") poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza ramy uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy oraz środka zaskarżenia wywiedzionego przez uczestnika postępowania, a także postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji i dokonanie przez WWINB w istocie rozstrzygnięcia merytorycznego przy uwzględnieniu w swym uzasadnieniu zupełnie nowej argumentacji i oparcia się na dowodach nieznanych organowi I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia strony Skarżącej prawa do kwestionowania zaprezentowanej argumentacji w toku postępowania instancyjnego, co stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a.

b) art. 124 § 1 i 2 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia w sprzeczności z osnową postanowienia, czego skutkiem jest wewnętrzna sprzeczność rozstrzygnięcia z jego uzasadnieniem przesądzająca o istotnej wadliwością tego aktu, a przejawiającego się w tym, że WWINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób rażący wykroczył poza ramy rozpoznania środka zaskarżenia wywiedzionego przez Uczestnika postępowania i w uzasadnieniu postanowienia dokonał w istocie merytorycznego rozpoznania sprawy wydając w jednocześnie orzeczenie kasatoryjne, które w swojej treści i wytycznych dla organu I instancji nie pozostawia temu organowi możliwości swobodnego i odmiennego od WWINB rozpoznania przedmiotowej sprawy;

c) art. 131 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. i z art. 10 § 1 oraz z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niezapewnienie przez WWINB Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania przejawiającego się w niedoręczeniu pełnomocnikowi Skarżącej odpisu zażalenia Uczestnika postępowania z dnia 12 marca 2021 r. oraz pisma pełnomocnika Uczestnika postępowania z dnia 14 października 2021 r., w którym pełnomocnik Uczestnika postępowania odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy Skarżąca ustanowiła pełnomocnika do którego zgodnie z dyspozycjami norm określonymi w art. 131 K.p.a. oraz 40 § 2 K.p.a. powinien zostać skierowany odpis zażalenia oraz pisma z dnia 14.10.2021 r. co w konsekwencji doprowadziło zasadniczo do pozbawienia strony bez jej winy zapoznania się z treścią wskazanych pism i pominięciu jej jako strony w postępowaniu;

d) art. 136 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. przez przekroczenie dopuszczalnych granic przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez WWINB, a przejawiającego się w gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w ramach kontroli postanowienia organu I instancji o charakterze formalnym oraz bez zgodnego wniosku stron;

e) art. 75 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przez WWINB przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, które umożliwiłby wyjaśnienie sprawy i zastąpieniem dowodów bezpośrednich w postaci przesłuchania świadków (np. wykonawcy robót, właścicieli nieruchomości działki nr [...]) lub stron, dowodami pośrednimi w postaci mapy inwentaryzacyjnej z [...], zdjęć lotniczych, rachunków za sprzedaż energii elektrycznej, informacji o dacie nałożenia podatku od gruntu w zakresie dotyczącym samowoli budowlanej;

f) art. 76 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie ustaleń poczynionych w protokole kontroli robót budowlanych lub obiektu budowlanego z dnia 12 lutego 2021 r., w którym to pracownicy Powiatowego Inspektoratu Budowlanego dla powiatu p. wskazali, że "w 1999 r. nastąpiła rozbudowa przedmiotowego budynku o część gospodarczo-garażową" podczas gdy protokół z takiej kontroli jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., sporządzony został w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe i w ich zakresie działania, stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone;

g) art. 8 K.p.a. poprzez:

- nieustosunkowanie się lub ustosunkowanie się ogólnikowo do twierdzeń i dowodów Skarżącej przedstawionych w toku postępowania przez organem I instancji, a które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy jednoczesnej błędnej ocenie, niezgodnej z treścią dowodów z dokumentów przeprowadzanych przez WWINB mających wpływ na sposób załatwienia sprawy;

- prowadzenie przez WWINB postępowania wyjaśniającego w sposób podważający zaufanie Skarżącej do władzy publicznej przejawiającego się negatywnym interpretowaniem wieloznacznych lub sprzecznych okoliczności sprawy na niekorzyść Skarżącej oraz z pominięciem pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

- prowadzenie przez WWINB niewszechstronnego postępowania wyjaśniającego - uwzględniającego interes wyłącznie uczestnika postępowania, z pominięciem twierdzeń i wniosków strony Skarżącej, które de facto w praktyce sprowadzało się do prowadzenia postępowania zmierzającego do potwierdzenia zarzutów zgłoszonych przez uczestnika postępowania w zażaleniu z dnia 12 marca 2021 r., a nie do wyjaśnienia prawdy obiektywnej przedmiotowej sprawy;

h) art. 123 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez ich zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej, uchylającej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy WWINB powinien utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.;

i) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez:

- niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw zaskarżonego postanowienia WWINB;

- wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów przejawiającej się w daniu pierwszeństwa dowodom pośrednim w postaci niewyraźnej i niskiej jakości zdjęcia lotniczego z 2004 r., a w szczególności rozpatrywaniu zdjęć lotniczych budynku położonego przy ul. [...] (działka [...]) z okresu niekwestionowanego przez uczestnika postępowania tj. zdjęć lotniczych z 2009 i 2010 r. oraz na podstawie mapy geodezyjnej z [...].08.2002 r., która nie dotyczyła działki na której posadowiony jest Budynek;

- tłumaczenie i interpretowanie niejasności występujących w sprawie na niekorzyść Skarżącej, przejawiające się m.in. w tym, że zaskarżone postanowienie oparto przykładowo na: ocenie mapki geodezyjnej z dnia [...] sierpnia 2002 r., która została sporządzona do innych celów, tj. przyłączenia instalacji gazowej dla nieruchomości objętej działką nr [...]. Skarżąca wskazała, że przy sporządzaniu tej mapki geodeta nie dokonywał żadnych czynności na terenie spornej działki nr [...],

- tłumaczenie i interpretowanie niejasności występujących w sprawie na niekorzyść Skarżącej przejawiającego się oparciem zaskarżonego postanowienia o mapę inwentaryzacyjną z [...] r., będącą na stanie PODiK, podczas gdy z daty jej sporządzenia oraz treści (pomiary w celu wykonania mapy zostały wykonane w maju 1999 r., skartowanie nastąpiło w czerwcu 1999 r., a wykreślenie w styczniu 2000 r.) nie sposób wywieść tak jak to czyni WWINB, że na przełomie roku 1999/ 2000 nie mogło dojść do wybudowania spornego budynku gospodarczo-garażowego na działce [...] w takim wypadku prace geodezyjne terenowe na tej działce musiałyby być wykonywane w końcu roku 2000, co nie miało w sprawie miejsca, czego konsekwencją jest niemożność pośredniego przesądzania przez WWINB, jakoby budynek objęty procedurą legalizacji nie mógł mieć co najmniej 20 lat;

- tłumaczenie i interpretowanie niejasności występujących w sprawie w ramach zaskarżonego postanowienia na niekorzyść Skarżącej przejawiają się np. w oparciu interpretacji niewyraźnej i niskiej jakości zdjęcia lotniczego z roku 2004 w tym w szczególności rozpatrywania zdjęć lotniczych budynku położonego przy ul. [...] (nieruchomość działka [...]) z okresu niekwestionowanego przez uczestnika postępowania tj. zdjęć lotniczych z 2009 i 2010 r.

- dokonywanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zdjęć lotniczych budynku położonego przy ul. [...] (działka [...]) przejawia się w uznaniu, że "na archiwalnych zdjęciach zamieszczonych na geoportal.gov.pl z roku 2004 oraz 2009 nie można zaobserwować rozbudowanego budynku gospodarczego", co wprost przeczy treści tego zdjęcia na którym jedyne co można zaobserwować to właśnie istnienie budynku. Zdaniem Skarżącej, biorąc natomiast pod uwagę wyjątkowo niską jakość zdjęcia z 2004 r., nie sposób przesądzać z całą pewnością jak uczynił to WINB, że nie jest to budynek będący przedmiotem wniosku legalizacyjnego Skarżącej;

- oparciu zaskarżonego postanowienia o mapę inwentaryzacyjną z [...] r., będącą w zasobie stanie PODiK, podczas gdy mapa ta została wykonana bez faktycznego dokonywania czynności przez geodetę sporządzającego mapę na nieruchomości nr [...]; niezależnie od tego Skarżąca wskazała, że sam WWINB w uzasadnieniu postanowienia poinformował, że pomiary w celu wykonania mapy zostały wykonane w maju 1999 r., skartowanie nastąpiło w czerwcu 1999 r., a wykreślenie w styczniu 2000 r., tym samym wskazana mapa inwentaryzacyjna nic może stanowić dowodu w przedmiocie tego, że budynek podlegający legalizacji przy ul. [...] (działka [...]) nie ma co najmniej 20 lat, albowiem wykonanie mapy w maju 1999r. nie stanowiło przeszkody do wykonania budynku na przestrzeni roku 1999/ 2000, a trudno oczekiwać by dla obiektu powstałego bez pozwolenia budowlanego w interesie inwestora, było upublicznianie tego faktu do systemu administracyjnego w celu wywołania niekorzystnych konsekwencji prawnych. Taka czynność została wykonana dopiero w roku 2014 w szczególności z uwagi na uregulowanie kwestii podatkowych związanych z nieruchomością;

- zastąpieniu dowodów bezpośrednich w postaci oświadczenia świadków i stron (np. właściciela nieruchomości nr [...], wykonawcy obiektu P. M. Hawrylinki), ew. ustalenia wieku budynku gospodarczego, np. poprzez dokonanie oceny biegłego w zakresie szacowania zużycia materiałów budowlanych wbudowanych w obiekt i porównania dokumentów zakupionych materiałów z tym co zostało w obiekt wbudowane, przeprowadzenia dowodu z wyjaśnienia geodety sporządzającego mapkę geodezyjną z dnia 26 sierpnia 2002 r. na okoliczność celów jej sporządzenia, oraz faktycznej nieruchomości objętej jej treścią, innych świadków w zw. z wystąpieniem niejasności. W sprawie organ może skorzystać z dowodów bezpośrednich, stąd ich zastępowanie dowodami pośrednimi dowolnie ocenianymi, czy fatalnej jakości zdjęciem z 2004 r., względnie zdjęciami z niekwestionowanego przez Uczestnika postępowania okresu 2009 r. oraz 2010 r. stanowi w istocie naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.;

- sprzeczne z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego wydawanie organowi I instancji wytycznych dotyczących dalszego postępowania wyjaśniającego przez zalecenie przeprowadzenia dalszych dowodów pośrednich z pominięciem dowodów bezpośrednich, a w szczególności zaleceniu przeprowadzenia dowodów z umów zawartych na dostarczanie energii elektrycznej do budynku, czy też informacji o dacie nałożenia podatku od gruntu, podczas gdy postępowanie dotyczy legalizacji 20-letniej samowoli budowlanej i nie występują żadna zależność pomiędzy płaceniem podatku od budynku, a wiekiem obiektu, jak i nie występuje zależność pomiędzy umową na dostawę energii do budynku gospodarczego, a wiekiem budynku tym bardziej, że zasilany jest on energią z istniejącej instalacji za licznikowej dla budynku mieszkalnego, tak było w roku [...], jak i obecnie i tak było w latach wcześniejszych, gdy w użytkowaniu był budynek stojący w latach 70-tych i następnych;

- sprzeczne z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego pominięcie dowodów z wniosku Skarżącej o przeprowadzenie legalizacji w trybie legalizacji uproszczonej oraz przedłożonych przez Skarżącą wymaganych dokumentów do legalizacji samowoli budowlanej, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej rozbudowanego budynku, ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującą czy stan techniczny rozbudowanego budynku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne jego użytkowanie zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania i przyjęciu, że Skarżąca zignorowała literalną przesłankę legalizacji w trybie uproszczonym, która jest przewidziana dla ponad 20-letnich obiektów. Tymczasem złożenie przez Skarżącą wniosku o przeprowadzenie legalizacji w trybie uproszczonym w razie niespełnienia przesłanki wieku budynku byłoby działaniem irracjonalnym, pozbawionym sensu i logiki, skoro w takim wypadku Skarżącej przysługiwało tak czy owak prawo legalizacji budynku na zasadach ogólnych;

- niewyczerpujące zapoznanie się z materiałem dowodowym zgłoszonym przez Skarżącą oraz sprzeczne z logiką i zasadami doświadczenia życiowego wyciągnięcie wniosków z dowodów zgłoszonych przez Skarżącą, a załączonych do pisma pełnomocnika Skarżącej do pisma z dnia [...] marca 2021 r., w postaci informacji wykonawcy obiektu garażowo-gospodarczego M. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H. z dnia [...].03.2021 r. wraz z wydrukiem z CEIDG tego podmiotu wskazującym na prowadzenie działalności gospodarczej od roku 1995 i rachunków z zasobów Skarżącej, a dotyczących ponoszonych przez nią lub jej zmarłego ojca S. P. kosztów przygotowania oraz ostatecznie wybudowania obiektu garażowo- gospodarczego podlegającego legalizacji w ramach postępowania oraz pozostałych rachunków, które zostały przedłożone przez Skarżącą w toku postępowania, a także kserokopii decyzji nr [...] z dnia [...] października 1998 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P., kopii decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu Burmistrza Gminy K. oraz kopii mapy zasadniczej z dnia [...] lipca 2014 r. wg stanu na dzień 2014 r. oraz kopii mapy z dnia [...] lipca 2002 r.;

- niewyczerpujące rozpoznanie protokołu kontroli robót budowlanych lub obiektu budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r., wyciągniecie z tego protokołu wniosków sprzecznych z logiką i doświadczeniem życiowym oraz dowolną, a nie swobodną oceną rzeczonego dowodu przejawiających się w przyznaniu pierwszeństwa pośrednim dowodom w postaci niewyraźnej i niskiej jakości zdjęcia lotniczego nieruchomości oraz mapki geodezyjnej z dnia [...] sierpnia 2002 r. sporządzonej na cele działki nr [...] bez dokonywania czynności przed geodetę sporządzającego mapkę na nieruchomości nr [...], podczas gdy kontrola z dnia [...] lutego 2021 r., została przeprowadzona przez dwóch pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. , którzy dokonali czynności terenowych na nieruchomości przy ul. [...], działka nr [...] i w protokole kontroli, stanowiącym dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § K.p.a., wskazali, że "W 1999 r. nastąpiła rozbudowa przedmiotowego budynku o część gospodarczo- garażową";

- naruszenie określonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej rozumianej jako obowiązek kierowania się przez organ słusznym interesem obywatela, poprzez wyżej wymienione naruszenia procesowe w ramach oceny dowodów;

- pominięciu dla oceny wiarygodności twierdzeń uczestnika postępowania okoliczności, że uczestnik postępowania pozostaje w sporze ze Skarżącym od lat, który dotyczy m.in. spalania odpadów z tworzyw sztucznych w kominie pobudowanym nielegalnie w granicy działki Skarżącej, jak i w szklarni na sąsiedniej działce pobudowanej niezgodnie z pozwoleniem budowlanym, co powodowało protesty w tym i sąsiadów, którzy incydenty zgłaszali na Policję, jak i do UMiG K.. Obecne twierdzenia Uczestnika postępowania stanowią kolejną odsłonę konfliktu, zmierzającą do utrudnienia Skarżącej usankcjonowania stanu prawnego budynku objętego postępowaniem i doprowadzenia do stanu zgodności z prawem.

Nadto Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U.2020.1333, dalej "p.b.") poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że budynek garażowo-gospodarczy objęty postępowaniem nie spełnia przesłanek przewidzianych dla uproszczonego postępowania legalizującego, a w szczególności w uznaniu, że od zakończenia budowy budynku upłynęło mniej niż 20 lat, podczas gdy budynek ten powstał ponad 20 lat temu;

b) art. 49g ust. 3 p.b. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że uczestnikowi postępowania przysługiwało zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...].03.2021 r., znak: [...] nakładającego na Skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie 60 dni od jego doręczenia, podczas gdy zaskarżone postanowienie było postanowieniem formalnym do wydania, którego organ I instancji był zobligowany na podstawie przepisów prawa, natomiast postanowienie to, w swym zakresie przedmiotowym dotyczyło wyłącznie zobowiązania Skarżącej do przedłożenia niezbędnych dokumentów legalizacyjnych i jako takie nie przesądzało o merytorycznym rozstrzygnięciu uproszczonej procedury legalizacji budynku, a tym samym zaskarżone postanowienie, jako akt administracyjny nie ingerowało władczo i jednostronnie w sferę prawną Uczestnika postępowania, a sam Uczestnik postępowania nie miał interesu prawnego w jego zaskarżaniu. Jednocześnie, zdaniem Skarżącej, treść i zakres postanowienia nie uzasadniały merytorycznego rozpoznawania sprawy przez WWINB, albowiem ten rozpatrując zażalenie powinien był ograniczyć się do oceny, czy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] nakładające na Skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie 60 dni od jego doręczenia zostało wydane niezgodnie z przepisami prawa, w tym w szczególności ustawy Prawo budowlane.

Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w całości postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r., ewentualnie o jego uchylenie w całości.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przywołała stan faktyczny sprawy. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazała, że przede wszystkim w sprawie naruszono art. 15 K.p.a. albowiem organ II instancji przekroczył swoje uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającej prowadząc je przez blisko 8 miesięcy i pozyskując w tym czasie zdjęcia lotnicze i mapy inwentaryzacyjne, zastępując w tym zakresie organ I instancji. Następnym uchybieniem WWINB było, zdaniem Skarżącej, dokonanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy i przesądzenie, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania powstał w okresie późniejszym niż wskazany we wniosku inwestora. Zdaniem Skarżącej wszczęcie procedury legalizacyjnej nie przesądzało o wyniku takiego postępowania i z uwagi na to ustalenia WWINB były przedwczesne, a zakres rozpatrzenie zażalenia winien obejmować jedynie kontrolę tego, czy organ I instancji powinien wezwać Skarżącą do przedłożenia dokumentów z art. 49g ust. 2 p.b. Skarżąca wskazała również, że największe znaczenie ma to, że uczestnik postępowania nie miał interesu prawnego do zaskarżenia postanowienia PINB.

Zdaniem Skarżącej również organ II instancji dopuścił się licznych błędów w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, m.in. nie zapewniono Skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania albowiem nie doręczono jej odpisu zażalenia uczestnika postępowania, a jedynie zawiadomienie o jego przekazaniu do organu II instancji.

Dalej Skarżąca odniosła się do zdjęć lotniczych nieruchomości przy ul. [...] z lat 1999 i 2004. Stwierdziła, że zdjęcie z 2004 r. jest nieczytelne i nie może stanowić dowodu w sprawie. Jedynym pewnym ustaleniem, które można poczynić na podstawie zgromadzonych zdjęć jest zdaniem Skarżącej to, że budynek jest na nich odnotowany.

W dalszej kolejności Skarżąca zwróciła uwagę na złe stosunki sąsiedzkie między nią a uczestnikiem postępowania, co jej zdaniem bez wątpienia miało wpływ na podnoszenie przez uczestnika fałszywych okoliczności dotyczących daty budowy obiektu. Skarżąca wskazała na oznaczenia innych postępowań toczących się między nią a uczestnikiem.

Dalej Skarżąca wskazała, że przy sporządzeniu mapy inwentaryzacyjnej z [...] r. oraz mapy z 2002 r. działka nr [...] nie była przedmiotem ich opracowania, albowiem dotyczyły innych działek. Skarżąca wskazała, że istotnie między rokiem 1999 a 2014 nie były na działce nr [...] wykonywane żadne czynności geodezyjne, co potwierdzają zgromadzone w sprawie dowody.

Zdaniem Skarżącej w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającej organ II instancji dopuścił się również naruszenia zasad w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, skoncentrowaniu postępowania wyjaśniającego na dowodach pośrednich z wyłączeniem dowodów pośrednich w postaci np. zeznań świadków.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego w przypadku posadowienia na nieruchomości samowoli budowlanej pierwsza czynnością inwestora nie jest wykonanie inwentaryzacji gospodarczej nieruchomości czy też zgłoszenie budynku do organów podatkowych. Dodatkowo jej zdaniem wszelkie niejasności w sprawie nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść. Zdaniem A. P.-J. dokonano również jedynie lakonicznej oceny dowodów przedstawionych przez nią.

Końcowo Skarżąca wskazała, że WWINB pominął, że w ramach postępowania PINB w sprawie [...] zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. umarzająca postępowanie, wprost potwierdził, że stan faktyczny na działce nr [...] był inny niż wskazywała na to mapa z 2002 r., która nie wskazywała na wszystkie obiekty na tej nieruchomości, co wykluczało jej aktualność dla potrzeb oceny działki nr [...].

W odpowiedzi na Skargę WWINB wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej koejnosci Sad wskazuje, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022r. poz. 329 - dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Istotą niniejszej sprawy było rozważenie, czy organ II instancji słusznie uchylił postanowienie organu I instancji dotyczące nałożenia obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów koniecznych do przeprowadzenia procedury legalizcyjnej i to w jej uproszczonym trybie, a jakim mowa w art. 49f i nast. ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r., poz. 1333 ze zm., dalej "P.b.").

Podstawowym zarzutem jaki stawiała temu rozstrzygnięciu organu Skarżąca było to, że jej zdaniem WWINB przekroczył uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającej nadane mu treścią art. 136 K.p.a. i tym samym naruszył także zasadę dwinstancyjności postępowania uregulowaną w art. 15 K.p.a. Dodatkowo zdaniem A. P.-J., organ II instancji przedwcześnie ocenił kwestię merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w postępowaniu legalizacyjnym i przesądził o jej trybie, albowiem zdaniem Skarżacej postanowienie, które wydał PINB w sprawie niniejszej było jedynie postanowieniem wydanym na wstępnym etapie postępowania i nie przesądzało ono o jego wyniku.

Zdaniem Sądu orzekającego w ninieszej sprawie twierdzenia Skarżącej są błędne, a organ II istancji prawidłowo orzekł o uchyleniu zaskarżónego postanowienia organu nadzoru budowlanego I instancji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wyróżnić możemy dwa tryby legalizacyjne: "zwykły" (z art. 48 ust. 1 P.b.) i "uproszczony" (art. 49f ust. 1 P.b.), które są trybami odrębnymi.

Zgodnie z art. 49f Prawa budowlanego, dodanym przez art. 1 pkt 37 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., wprowadzono szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1 P.b.).

W ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia (art. 49g ust. 1 P.b.). Na postanowienie przysługuje zażalenie (w zwykłym postępowaniu legalizacyjnym postanowienie to jest niezaskarżalne).

Do dokumentów legalizacyjnych należą (art. 49g ust. 2 P.b.):

1) oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego;

3) ekspertyza techniczna, sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego: nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Zgodnie z art. 49h P.b. w trakcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego sprawdza (jedynie!):

1) kompletność dokumentów legalizacyjnych oraz

2) czy z ekspertyzy technicznej wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.

Wprowadzenie bowiem uproszczonej procedury legalizacyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż 20 lat, jak to wynika z uzasadnienia projektu ustawy, jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa (druk sejmowy 121, s. 43 i następne, sejm.gov.pl). Podkreślono również, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 P.b.

W tym stanie rzeczy, organ nadzoru budowlanego powinien zweryfikować, czy od zakończenia budowy poddanego legalizacji obiektu budowlanego upłynęło co najmniej 20 lat. Data zakończenia budowy kontrolowanego obiektu ma bowiem pierwszorzędne znaczenie dla wyboru rodzaju procedury legalizacyjnej w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Podstawowym dowodem w tym zakresie będzie oczywiście oświadczenie wnioskodawcy o terminie zakończenia robót budowlanych obiektu podlegającego legalizacji, do którego załącznikami byłyby dodatkowe dokumenty świadczące o terminie zakończenie robót budowlanych np: oświadczenia świadków o terminie zakończenie robót budowlanych, umowy, akty notarialne, faktury, opłaty podatku, mapy geodezyjne, fotografie. Jeżeli przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie pozwalałby na jednoznacznie ustalenie daty zakończenia budowy obiektu budowlanego, ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii należałoby do organu nadzoru budowlanego (np. pozyskanie zdjęć lotniczych, czy przesłuchanie wnioskodawcy, czy świadków).

Stwierdzić więc należy, że skoro uproszczone postępowanie legalizacyjne ograniczone jest jedynie do dokonania przez organ nadzoru budowlanego czynności z art. 49h P.b., to do ustalenia podstawowej przesłanki do jego przeprowadzenia, tj. stwierdzenia upływu 20 lat od powstania samowoli budowlanej, konieczne będzie ustalenie tego już na wstępnym etapie postępowania, a nie w końcowym jego stadium, przy wydaniu decyzji merytorycznej. W sprawach dotyczących samowoli budowlanych obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest poczynienie dokładnych ustaleń, kiedy i jakich robót budowlanych dokonał inwestor, zakwalifikowania tych robót według definicji Prawa budowlanego, obowiązujących w dacie wykonania robót, sprawdzenia spełnienia jakich formalności prawnych wymagało przystąpienie do realizacji robót budowlanych również w świetle brzmienia przepisów Prawa budowlanego z daty przystąpienia do wykonania robót, ustalenia, czy formalności inwestor dopełnił a następnie przyporządkowania ustaleń pod konsekwencje prawne, przewidziane art. 48-51 Prawa budowlanego w brzmieniu ustawy obowiązującym w dacie orzekania. Od prawidłowej bowiem kwalifikacji prawnej rodzaju naruszonego przez inwestora obowiązku zależy poprawność rodzaju postępowania legalizacyjnego, jaki powinien przyjąć organ nadzoru budowlanego. Jak wskazano powyżej ustawodawca wprowadził bowiem odrębny tryb postępowania legalizacyjnego w postaci uproszczonego postępowania legalizacyjnego, które powinno być prowadzone z pierwszeństwem przez legalizacja "zwykłą", jeżeli spełnione zostały ustawowe przesłanki i brak jest przeszkód do jego prowadzenia (art. 49f ust. 5 P.b., art. 32 ustawy zmieniającej).

Uznać zatem można, że wniosek o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, któremu w wyniku postępowania weryfikacyjnego nie można nadać biegu ze względu na stwierdzenie braku upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy, powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcie postępowania z art. 61a § 1 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba przypomnieć, że wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. A. P.-J. zwróciła się do PINB dla powiatu p. o zalegalizowanie obiektu budowlanego, tj. stałego budynku gospodarczego z miejscem garażowym dwustanowiskowym, zlokalizowanym w K. . przy ul. [...], nr działki nr [...] w trybie tzw. legalizacji uproszczonej. Do wniosku Skarżąca dołączyła: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane (k. 1-15 akt adm. I inst.). Z przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2021 r. kontroli na posesji przy ul. [...] w K. . (działka nr [...]) wynikało, że na nieruchomości zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę w dnia [...] października 1998 r. Ustalono, że w 1999 r. nastąpiła rozbudowa przedmiotowego budynku o część gospodarczo-garażową, która to część jest przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie. Nadto, co istotne w niniejszej sprawie rozbudowa ta znajduje się przy granicy z działka sąsiednią o numerze ewidencyjnym [...] (protokół kontroli na k. 23 akt adm. I inst.).

Organ I instancji poprzestając na ustaleniach kontroli i twierdzeniach Skarżącej w dniu [...] marca 2021 r. na podstawie art. 49g P.b. wydał postanowienie, którym nakazał A. P.-J. w terminie 60 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia przedłożyć dokumenty legalizacyjne wskazane w tym przepisie. Następnie właściciel nieruchomości sąsiedniej, działka nr [...], P. S. zaskarżył przedmiotowe postanowienie podnosząc, że wedle jego wiedzy budynek będący przedmiotem legalizacji powstał w roku 2006 r., co uniemożliwia przeprowadzenie jej w trybie uproszczonym uregulowanym w art. 49f-49i P.b.

W tym miejscu odnieść należy się do zarzutu Skarżącej, jakoby organy błędnie przyjęły, że uczestnik postępowania nie był uprawniony do zaskarżenia postanowienia z dnia [...] marca 2021 r. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną (postępowania administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei interes prawny w tym znaczeniu rozumiany jest, jako oparta na przepisach prawa materialnego sytuacja prawna danego podmiotu, który w oparciu o te przepisy może żądać od organu konkretnych czynności lub w stosunku do którego to organ może nakładać obowiązki czy też ograniczenia. Ponadto należy pamiętać, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zatem stronami postępowania legalizacyjnego mogą być także właściciele nieruchomości sąsiadujących z obiektem wzniesionym (lub realizowanym) niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, jeżeli tego rodzaju budowa wpływa na ich sytuację materialnoprawną. Uprawnienie uczestnika postępowania wynika w niniejszej sprawie z faktu, iż realizacja spornej inwestycji w granicy z działką nr ewid.[...] spowodowała, iż działka ta objęta jest obszarem oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zabudowa w granicy z nieruchomością sąsiednią oddziałuje na sytuację materialnoprawną właściciela tej nieruchomości. Uczestnik postępowania - P. S. zasadnie uznany został za stronę przedmiotowego postępowania, skutkiem czego doręczono mu postanowienie organu I instancji z [...] marca 2022r., zatem był uprawniony do złożenia zażalenia na powyższe postanowienie.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że zdaniem Sądu organ II instancji słusznie przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające w sprawie celem weryfikacji, czy zachodzi przesłanka upływu 20 lat od zakończenia budowy samowoli budowlanej. Przepis art. 15 K.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ pierwszej instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje (tu postanowienie), postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4, poz. 95). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 K.p.a.). Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18, LEX nr 2497032).

Jednakże zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie WWINB nie przekroczył swoich uprawnień nadanych mu we wskazanych przepisach. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny istota postępowania uzupełniającego - a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Próba zaś dokonania ww. zmian w przedmiotowym postępowaniu stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 2200/21, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, w ocenie Sądu, taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy owszem, zgromadził dużą część materiału dowodowego, ale w związku z zarzutem zażalenie braku spełnienia 20-letniego okresu od wybudowana przedmiotowego obiektu. Jednakże nie przesądził jednoznacznie i nie nakazał organowi I instancji prowadzenia postępowania legalizacyjnego w określonym trybie (zwykłym lub uproszczonym). Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że bezsprzecznym pozostaje fakt, iż powyższy budynek istnieje co najmniej od 2014 r., ponieważ został on naniesiony na wszystkie mapy, będących na stanie PODiK. Jednocześnie zauważył, że na archiwalnych zdjęciach zamieszonych na geoportal.gov.pl z roku 2004 oraz 2009 nie można zaobserwować rozbudowanego budynku gospodarczego, a rozbudowany budynek pojawia się dopiero w 2010 r. na archiwalnych zdjęciach umieszczonych na [...]. Odniósł się także do dowodów przedstawianych na tym etapie postępowania administracyjnego przez stronę skarżącą (k. 41 i poprz., k. 82 i poprz. akt adm. II inst.). Co prawda, w uzasadnieniu postanowienia WWINB zawarte są twierdzenia, które mogłyby sugerować, że zdaniem organu przedmiotowa inwestycja zrealizowana została przed upływem 20 lat, jednakże zdaniem Sądu końcowe wskazania kierowane do organu I instancji jednoznacznie rozstrzygają stanowisko organu II instancji. Organ odwoławczy wskazał tamże, iż organ powiatowy ponownie prowadząc postępowanie administracyjne winien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające dotyczące daty powstania obiektu budowlanego oraz daty zakończenia budowy budynku gospodarczo-garażowego, a pomocne w tej kwestii poza zdjęciami satelitarnymi czy lotniczymi mogą okazać się umowy zawarte na dostarczanie energii elektrycznej do budynku, informacje o dacie nałożenia podatku od gruntu i nieruchomość dla tego konkretnego obiektu budowlanego. Oznacza to, że organ odwoławczy nakazał uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie i ponowną jego ocenę w całokształcie. WWINB wskazał, że w przypadku, gdy organ ustali jednoznaczną i bezsporną datę zakończenia budowy obiektu budowlanego winien wdrożyć stosowną procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 P.b. (w przypadku gdy od zakończenia budowy przedmiotowego budynku nie upłynęło 20 lat) lub w oparciu o art. 49f (w przypadku gdy od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat). Tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia, jak zarzucała Skarżąca w treści skargi, że organ odwoławczy jednoznacznie przesądził, że ze względu na brak spełnienia kryterium 20 lat przedmiotowa samowola nie kwalifikuje się do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie uproszczonym na podstawie art. 49f i nast. P.b. Niezasadny zdaniem Sądu okazał się zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. oraz dalej art. 136 § 1 i 2 K.p.a.

Zdaniem Sądu z powyższego wynika również, że organ II instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. WWINB nie dokonał żadnych kategorycznych stwierdzeń na podstawie zdjęć i zgromadzonych map, a także innych dowodów, pozostawiając w tym zakresie przestrzeń do dalszego uzupełnienia postępowania i jednoznacznego ustalenia w zakresie daty powstania przedmiotowej samowoli przez organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 131 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. i z art. 10 § 1 K.p.a. i art. 40 § 2 K.p.a. Sąd stwierdza, że są one również niezasadne, albowiem Skarżącej zapewnionym był czynny udział w każdym stadium postępowania. Co więcej Skarżąca korzystała z przysługującego jej prawa w tym zakresie kierując do organów liczne pisma procesowe. Za naruszenie przepisów postępowania w istotny sposób w tym zakresie nie można uznać niedoręczenia Skarżącej odpisu środka zaskarżenia uczestnika postępowania, skoro była ona zawiadomiona o jego wniesieniu. Stanowisko swoje Skarżąca wyraziła w piśmie z [...] marca 2021r. przedkładając dodatkowe wyjaśniania i dowody na jego poparcie (k. 13-41 akt adm. II inst.).

Podsumowując, należy wskazać, że postępowanie przed organami obu instancji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. W ocenie Sądu, nie można stwierdzić naruszeń przepisów K.p.a., na które wskazano w skardze, w tym także zarzucanego naruszenia art. 124 § 1 i 2 K.p.a., ani innych przepisów postępowania, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji. Konsekwencją tego jest również niemożność uwzględnienia wniosku Skarżącej o stwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nieważności postanowienia WWINB, albowiem wobec braku dostrzeżonych uchybień organu II instancji nie stwierdzono także tych, które kwalifikować należy jako rażące.

Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak Sąd orzekł w wyroku.