Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 871/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 25
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla  realizacji narodowych planów gospodarczych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 14 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1877/07 w sprawie ze skargi H. B.-P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz H. B.-P. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1877/07 oddalił skargę H. B.-P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] lutego 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] września 1953 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] grudnia 1952 r., w części obejmującej pkt 9 dotyczący wywłaszczenia nieruchomości położonych w Poznaniu przy ul. [...], zapisanej w KW [...] t. [...] karta nr [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. 180 m2 oraz przy ul. [...] i [...] zapisanej w KW [...] t. [...] karta nr [...], ozn. jako parcela nr [...] o pow. 310 m2, stanowiących tabularną własność W. C. i M. C.-Z.

W toku postępowania decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 1999 r.

H. B.-P., K. S., M. C.-W., M. Z.-R., W. Z. i M. Z. pismem z dnia [...] maja 2003 r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej decyzji z 1999 r.

Decyzją z [...] grudnia 2005 r. Minister Transportu i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 1999 r. oraz utrzymującej ja w mocy decyzji z [...] sierpnia 1999 r. Uznał, iż brak jest podstaw do wniosku, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji z lat 1952-1953 zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. Organ podkreślił, że przedmiotem jego oceny było to, czy decyzje nadzorcze z 1999 r. zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz mają oparcie w zebranym materiale dowodowym. Zaznaczył, że oceniane postępowanie nadzorcze przebiegało w

kontekście badania zgodności decyzji z [...] września 1953 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] grudnia 1952 r. z przepisami dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych panów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) - zwanego dalej również dekretem. Zgodnie z tym aktem prawnym, zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jeżeli uznał, że dana nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgoda na nabycie przedmiotowej nieruchomości została udzielona Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Poznaniu zezwoleniem z dnia [...] września 1952 r.

Zgodnie z art. 8 dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, aby odstąpił mu daną nieruchomość. Pomimo braku w aktach sprawy egzemplarza samej oferty, to z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z [...] grudnia 1951 r. wynika, że "inwestor przesłał do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu Wydział Społeczno Administracyjny listę wraz z załącznikami i odpisem ww. zezwolenia wszystkim właścicielom przedmiotowych nieruchomości do zawarcia umów kupna omawianych nieruchomości (...) ww. zbiorowe wezwanie wywieszone było na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu od [...] października 1951 r. do [...] listopada 1951 r." Organ wyjaśnił również, iż zgodnie z art. 18 dekretu, zawiadomieniem z [...] grudnia 1952 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu powiadomiło właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zaskarżone orzeczenie z [...] grudnia 1952 r. zawiera wskazanie podstawy prawnej wywłaszczenia, przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz na czyją rzecz nastąpiło wywłaszczenie oraz na czym polega, jak również uzasadnienie, dlaczego sprzeciwy właścicieli nie zostały uwzględnione.

Zdaniem Ministra Budownictwa należało uznać, że organ nadzoru dokonał właściwej oceny legalności decyzji z [...] września 1953 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 1952 r. Przeprowadził również wszechstronne postępowanie wyjaśniające. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców organ wskazał, że nie może oceniać wywłaszczenia, a jedynie ustalić, czy dokonana już ocena miała stosowne uzasadnienie prawne i faktyczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie H. B.-P. postawiła zarzuty naruszenia zasad wszechstronnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy, zawartych w art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że były podstawy do podważenia legalności orzeczeń wywłaszczeniowych. Zauważyła, że w wezwaniach kierowanych do właścicieli na podstawie art. 8 dekretu nie określono, za jaką kwotę wykonawca narodowych planów gospodarczych zamierza nabyć wskazane nieruchomości. Cena nie została zatwierdzona przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej i nie podano warunków zapłaty. Tymczasem obowiązek określenia ceny odstąpienia nieruchomości ciążył na wykonawcy zgodnie z art. 8 dekretu i powinna być ona zatwierdzona przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Nie jest określeniem ceny jedynie wskazanie, iż cena ta zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. W takiej sytuacji właściciel wezwany do odstąpienia nieruchomości nie wiedział, jaką kwotę otrzyma jako cenę nieruchomości. Skarżąca powołała orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tej problematyki (m.in. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001r., sygn. akt I SA 220/00 oraz wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 925/00). Podniosła, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie dostrzegł rażącego naruszenia art. 8 dekretu rozstrzygnięciami dotyczącymi wywłaszczenia.

W myśl art. 8 ust. 4 dekretu nabycie nieruchomości w drodze wywłaszczenia mogło nastąpić jedynie wówczas, gdy w terminie 15 dni od dnia doręczenia wezwania do odstąpienia nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej lub dokonania obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń, nie została zawarta stosowna umowa. Wezwanie do odstąpienia przedmiotowych nieruchomości było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Poznaniu w dniach od [...] października 1951 r. do [...] listopada 1951 r., zaś wniosek wywłaszczeniowy został złożony w dniu [...] listopada 1951 r., a więc przed upływem wskazanego w dekrecie 15 - dniowego terminu.

W oparciu o wyroku WSA w Warszawie z 27 października 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 187/05, Lex nr 217385) skarżąca zarzuciła, że rażącym naruszeniem prawa jest również brak w aktach wywłaszczeniowych opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, stwierdzającej niezbędność nieruchomości dla realizacji planów gospodarczych oraz brak wzmianki, że decyzja taka została wydana. Stanowi to jej zdaniem naruszenie art. 5 i 7 ust. 3 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.

Końcowo skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z oczywistym naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a. Podkreśliła, że w sprawach dotyczących innych nieruchomości objętych przedmiotowym orzeczeniem wywłaszczeniowym, zapadły już prawomocne rozstrzygnięcia eliminujące to orzeczenie w określonej części z obrotu prawnego (np. wyrok NSA z 5 września 2003 r., sygn. akt I SA 1219/01).

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu powinna być dokonywana ściśle, a nawet ścieśniająco, niedopuszczalna jest natomiast jego wykładnia rozszerzająca (por. wyrok NSA z 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob.Praw. 1984/10/28; wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, Lex nr 47894; wyrok SN z 11 maja 2000 r., III RN 62/00, OSNAPiUS 2001/4/100).

Sąd stwierdził, że zdaniem skarżącej rażące naruszenie prawa wynikało z niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Istota dotyczyła zaś wykładni powołanych przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Temu zagadnieniu poświęcona została niemal w całości argumentacja faktyczna i prawna skargi. Dalej podsumował, że skarżąca wskazywała na rażące naruszenie prawa, jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z 1999 r. Jednak przesłanka ta może dotyczyć przepisów prawa procesowego, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jeżeli naruszenie prawa ma charakter oczywisty i powoduje istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji brak wystarczających podstaw do wniosku, że decyzje z 1999 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie podzielił stanowiska, iż błędna wykładnia przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. przez organ orzekający w 1999 r. stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego jego decyzji wydanych na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze skutkiem ex tunc, w związku z rażącym jakoby naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Decyzje z 1999 r. zostały wydane po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym strony reprezentowane były przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata). Organ podjął niezbędne działania zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygniecie sprawy, zapewniając pełnomocnikowi stron czynny udział w postępowaniu. Odniósł się do argumentacji wnioskodawców i wystarczająco uzasadnił swoje stanowisko.

Nie można przyjąć stanowiska skarżącej, że skoro z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego od 2001 r. wynika, iż za rażące naruszenie prawa uznać należy odstąpienie przez organy od wymogów wynikających z przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. (w szczególności art. 8 i art. 28), to decyzje z 1999 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych dotknięte są wadami kwalifikowanymi. Co istotne najwcześniejsze orzeczenia, na które powołuje się skarżąca, zapadły dwa lata po wydaniu decyzji z 1999 r. Wcześniej prezentowane były w orzecznictwie sądowoadministracyjnym również poglądy, że tego rodzaju uchybienia, nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Nie sposób uznać, że decyzje wydane w 1999 r. są na tyle oczywiście wadliwe, że rażąco naruszają prawo.

W orzecznictwie przyjmuje się, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 17 września 1997 r., III SA 1425/96, Lex nr 32626). "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie (...) powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować" (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, Lex nr 41819).

"Rażące naruszenie prawa (...), będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, Lex nr 50195; analogicznie wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V SA 2998/99, Lex nr 51249).

"W przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania" (zob. wyrok SN z 5 lipca 1996 r., III ARN 19/96, OSNP 1997/4/44).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie sposób mówić o dowolności rozstrzygnięcia z tej przyczyny, iż ocenie Sądu nie podlega decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych z lat 1952-1953, lecz decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji z 1999 r.

Na marginesie Sąd wspomniał, że na tle wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., jeszcze w 2003 r. było niejednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2000r., sygn. akt I SA 1184/99, Lex nr 75557; wyrok NSA z 30 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 2395/01, niepubl.).

W podsumowaniu Sąd pierwszej instancji powtórzył, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, wydana przez właściwy organ po przeprowadzeniu postępowania odpowiadającego wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego i na podstawie przepisów mających zastosowanie w sprawie, nie może zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa tylko z tej przyczyny, że jest błędna. A to dlatego, że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji organ nie dostrzegł, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, na co mogłaby ewentualnie wskazywać późniejsza ewolucja orzecznictwa sądowego.

Wniosek, że w sprawie rażąco narusza prawo decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, należy uznać za chybiony, gdyż wynika z rozszerzającej, a przez to niedopuszczalnej wykładni art. 156 § 2 pkt 1 k.p.a. Przyjęcie jego trafności oznaczałoby, że w świetle art. 16 i art. 156 § 1 k.p.a. przestaje obowiązywać zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, a zasadą staje się konieczność eliminowania z obrotu prawnego każdej błędnej decyzji.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a.

H. B.-P., reprezentowana przez radcę prawnego M. K. P.-N., zaskarżyła w całości opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego W skardze kasacyjnej domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia Sądowi pierwszej instancji.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 4 oraz art. 5 i art. 7 ust 3 pkt 2 dekretu, przez błędną wykładnię, w wyniku której przyjęto, że rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., zarzucane decyzjom Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1999 r. i z dnia [...] lutego 1999 r. - nie stanowiło wystarczającej podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 zdanie 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a oraz art. 151 p.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) przez dokonanie oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o błędne ustalenie polegające na przyjęciu, że zarzut rażącego naruszenia prawa postawiony decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1999 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. dotyczył błędnej wykładni art. 8 ust. 1 dekretu,

b) przez nie odniesienie się do postawionych w skardze zarzutów, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. naruszyły zasady wszechstronnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy przez niedostrzeżenie, iż będące przedmiotem oceny decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 1999 r. nie stwierdziły nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych mimo, iż miało miejsce:

- rażące naruszenie art. 8 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., polegające na wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego przed upływem ustanowionego tym przepisem 15-dniowego terminu na zawarcie umów zbycia nieruchomości, co skutkowało wadliwością całego postępowania wywłaszczeniowego,

- rażące naruszenie art. 5 i art. 7 ust. 2 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przez brak wymaganej tymi przepisami opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, stwierdzającej niezbędność nieruchomości dla realizacji planów gospodarczych i warunkującej udzielenie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż brak było wystarczających podstaw do wniosku, że badane w trybie nadzoru decyzje z 1999 r., odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdy decyzje te zostały skierowane do osoby zmarłej - jednej ze spadkobierczyń byłego właściciela nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi pierwszej instancji, że wbrew jego twierdzeniom, nie zarzucała decyzjom z 1999 r. błędnej wykładni przepisów dekretu. Ponadto Sąd błędnie przyjął, iż przepisy art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 4 oraz art. 5 i art.7 ust. 3 pkt 2 dekretu nie są jednoznaczne. Stosowanie przepisów w procesie orzekania jest zawsze związane z ich interpretacją przy zastosowaniu różnych metod wykładni. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku, gdy ustalenie rzeczywistej treści przepisów wymaga zabiegów interpretacyjnych, wyłączona jest możliwość dokonania oceny, czy przyjęcie określonego rozumienia treści przepisu może być uznane za rażące naruszenie tego przepisu. Czym innym bowiem jest ustalenie rzeczywistego znaczenia przepisu prawnego (jego treści), a czym innym ocena, czy przyjęcie innego znaczenia tego przepisu, odbiegające od znaczenia rzeczywistego, jest czy nie jest rażące (por: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2004 r., sygn. akt OSK 77/04). W dalszej kolejności skarżąca kasacyjnie podniosłą argumenty jak w skardze dotyczące naruszenia przepisów dekretu.

Przepis art. 8 ust. 1 dekretu nakładał obowiązek podania ceny za nieruchomość w określonej kwocie i nie ma podstaw do nadania temu przepisowi w tym zakresie innej treści. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008r. podjętej w składzie siedmiu sędziów. Zatem wskazywanie na ewolucję orzecznictwa sądowego nie było zasadne. Także treść pozostałych przepisów dekretu, których rażącego naruszenia nie dostrzegł organ orzekający w 1999 r. jest jednoznaczna i nie budzi żadnej wątpliwości.

W ocenie skarżącej błędny jest pogląd Sądu, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, wskazując, jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z 1999r., rażące naruszenie przepisów prawa procesowego.

Decyzje z 1999 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem zasad wszechstronnego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie dokonano oceny, czy treść "wezwań" do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości spełniała określone ustawą wymogi. Podkreśliła, że nie miałaby podstaw do postawienia tym decyzjom zarzutu błędnej wykładni art. 8 ust 1 dekretu, gdyż w decyzjach tych organ administracji nie dokonywał w istocie żadnej wykładni przepisów dekretu. W konsekwencji, rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji, a w ślad za nią - w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dotyczące "rozbieżności w wykładni prawa", "zmiany wykładni prawa", " błędnej wykładni prawa", podjęte w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. były bezprzedmiotowe.

Minister w swoich orzeczeniach, nie zbadał natomiast zarzutu rażącego naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. postawionego decyzjom z 1999 r. W sposób całkowicie nieuprawniony przyjął, że zarzut ten sprowadza się wyłącznie do błędnej wykładni art. 8 ust. 1 dekretu dokonanej w tych decyzjach i na analizie tej kwestii oparł swoje rozstrzygnięcie. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny bezkrytycznie przyjął powyższe ustalenia organu administracji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji wyłącznie przez pryzmat błędnej wykładni art. 8 ust. 1 dekretu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu, że zarówno z zaskarżonej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. organ nadzorczy nie dostrzegł, że decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, gdyż nie zakwestionowały legalności orzeczeń wywłaszczeniowych, mimo, iż miało miejsce rażące naruszenie art. 8 ust. 4 oraz art. 5 i art. 7 ust. 3 pkt 2 dekretu.

Ponadto Minister badający w trybie nadzorczym wskazane decyzje z 1999 r. musiał powziąć wiadomość, że w czasie wydawania tych decyzji W. C. już nie żyła, a więc nie mogła być stroną postępowania. Brak uwzględnienia tej okoliczności dowodzi, że organ nie zbadał legalności kwestionowanych decyzji zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami postępowania oraz bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę domagającą się wszczęcia postępowania nieważnościowego. Również Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, nie dostrzegł, iż decyzje z 1999 r., skierowane do nieżyjącej W. C. jako do strony postępowania, były dotknięte ciężką wadą skutkującą obowiązkiem stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została w części oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Kontroli Sądu pierwszej instancji została poddana decyzja Ministra Budownictwa wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym kontrolą organu nadzoru objęto decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w przedmiocie nieważności decyzji wywłaszczeniowych. W związku z tym na wstępie należy zauważyć, że zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, iż niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100). Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2006 r. II GSK 398/05).

W rozpoznawanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do tego, czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych, dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Mianowicie rzeczą Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, jako organu nadzoru, było dokonanie oceny, czy decyzje wywłaszczeniowe wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności czy doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wymaga podkreślenia, że chodzi o przepisy niniejszego dekretu obowiązujące w dacie wydawania decyzji orzekających o wywłaszczeniu nieruchomości należących do poprzedników prawnych skarżącej kasacyjnie. W związku z tym należy wskazać, że już w dacie wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, tj. [...] grudnia 1952 r. obowiązywał stan prawny wprowadzony ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającą dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25). Ustawa niniejsza weszła w życie z dniem 31 stycznia 1952 r. Przepis art. 4 tej ustawy stanowił: "Postępowanie wywłaszczeniowe, będące w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a wszczęte na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. R. P. 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438) będzie nadal prowadzone zgodnie z przepisami niniejszej ustawy z tym, że:

1) przepisy art. 13 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym oraz nie stosuje się przepisów art. 14 ust. 5 tego dekretu,

2) zwolnienie od podatku dochodowego, przewidziane we wprowadzonym obecnie art. 9b dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., stosuje się do przychodów właścicieli nieruchomości z tytułu ceny sprzedaży lub odszkodowania, ustalonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a do tego dnia nie wypłaconych,

3) ulegają umorzeniu nie uiszczone należności z tytułu podatku od nabycia praw majątkowych, które nastąpiło przed wejściem w życie niniejszej ustawy,

4) gdy w postępowaniu, zakończonym przed wejściem w życie niniejszej ustawy, uczestniczyła jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości osoba, nie wpisana do księgi wieczystej lub nie legitymująca się dokumentami złożonymi w zbiorze dokumentów jako właściciel - odszkodowanie zostanie wypłacone dopiero po upływie czternastu dni od zawiadomienia o treści orzeczenia o odszkodowaniu osoby, ujawnionej w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, przepis art. 14 ust. 2 stosuje się odpowiednio."

Z brzmienia cytowanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że poza wyjątkami wyraźnie w nim określonymi do spraw będących w toku miały zastosowanie przepisy tej ustawy, a więc również przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w ich nowym brzmieniu. Omawiany przepis wprowadził bowiem zasadę natychmiastowego działania ustawy. Wobec tego, skoro w dacie wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu ([...].12.1952 r.) oraz utrzymującej go w mocy decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu ([...].09.1953 r.) obowiązywały przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r., to rzeczą Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast było dokonanie oceny, czy decyzje wywłaszczeniowe zostały wydane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tych rozstrzygnięć, czy też obarczone są kwalifikowanymi wadami prawnymi. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., organ nadzoru uznał, że kontrolowane orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 11 grudnia 1952 r. i utrzymujące je w mocy orzeczenie z dnia 14 września 1953 r. znajdują oparcie w przepisach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a w szczególności w art. 1, 2, 5 i 7 tego dekretu w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 grudnia 1951 r., a to w związku z art. 4 tej ustawy. Jak wyżej wskazano z przepisu art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. jednoznacznie wynika, że przepisy tej ustawy, a więc wprowadzone nią zmiany do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., miały zastosowanie do spraw będących w toku. Wobec tego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie dokonał oceny kontrolowanych decyzji wywłaszczeniowych pod kątem zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż kontrola ta dotyczyła zgodności z nieobowiązującymi w dacie wydania tych orzeczeń przepisami. Tytułem przykładu należy wskazać, że między innymi istotnej zmianie uległ przepis art. 5 dekretu wiążąc możliwość udzielenia zezwolenia na nabycie nieruchomości z uzyskaniem opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie rozstrzygnął w przedmiocie występowania kwalifikowanych wad prawnych decyzji wywłaszczeniowych w oparciu o właściwy stan prawny, wbrew jasnej treści art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. Dlatego też okoliczność ta winna zostać uwzględniona przez Ministra Budownictwa w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym kontroli pod kątem kwalifikowanych wad prawnych poddano decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, którymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Przede wszystkim, bowiem, kontrolując w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym należy ocenić czy nie doszło do rażącego naruszenia art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto w rozpoznawanej sprawie nie można pominąć kwestii, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1952 r. dokonano wywłaszczenia kilkunastu nieruchomości należących do różnych osób. Wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącej własność poprzedników prawnych skarżącej, dotyczył punkt 9 niniejszego orzeczenia. Istotną okolicznością jest wskazywany już przez skarżącą fakt, że omawiane orzeczenie z dnia [...] grudnia 1952 r. było przedmiotem oceny w innych postępowaniach nieważnościowych, w których stwierdzono jego nieważność w częściach dotyczących innych objętych nim nieruchomości. Tytułem przykładu można wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 469/06, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 187/05, oddalającego skargę Miasta Poznania na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., uchylającą decyzję własną z dnia [...] lipca 1997 r. i stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] grudnia 1952 r. w części dotyczącej parceli nr [...]. Dlatego też, oceniając w postępowaniu nieważnościowym decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nie można pomijać, że faktycznie doszło do zróżnicowania sytuacji prawnej jednostek, których dotyczą skutki prawne orzeczenia odejmującego prawo własności nieruchomości, wywołane tym samym aktem administracyjnym wydanym po przeprowadzeniu jednego, tożsamego dla wszystkich stron, postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zróżnicowanie to nie da się pogodzić z zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą równości wobec prawa (do art. 32 ust. 1 Konstytucji), w szczególności, kiedy weźmie się pod uwagę, omówione wyżej zagadnienie niewłaściwej, z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., kontroli decyzji wywłaszczających.

Wobec powyższego należało stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż uznał za zgodną z prawem decyzję uchybiającą zasadzie ochrony słusznego interesu obywatela. Również zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako przepisu prawa materialnego, gdyż, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, zastosowanie tego przepisu w zaistniałym stanie faktycznym należy uznać za nieprawidłowe.

Pozostała część zarzutów, jak odnosząca się w gruncie rzeczy do interpretacji przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nie mogła zostać uznana za zasadą. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji nie była bowiem decyzja, w której rozstrzygałoby się wprost o nieważności decyzji wywłaszczeniowych.

Również bezzasadny jest ostatni zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący skierowania decyzji z 1999 r. do zmarłej W. C. Faktem jest, że decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zostały wysłane również do W. C. zmarłej w dniu [...] lipca 1995 r. Jednakże decyzje te zostały skierowane również do M. W. i K. S., które, co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych postanowienia o stwierdzenia nabycia spadku, są spadkobierczyniami po zmarłej W. C. W takiej sytuacji brak jest podstaw, aby za zasadny uznać, sformułowany w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Wysłanie decyzji do osoby zmarłej przy jednoczesnym wysłaniu jej do spadkobierców tej osoby nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż zaszła przyczyna określona w art. 156 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.