Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1895/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1360/14 w sprawie ze skargi M. Ż. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddalono skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1360/14, oddalił skargę M. Ż. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWIB) z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2013.1409 ze zm., dalej u.p.b.) nałożył na M. Ż. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe "[...] M. Ż.", obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego obejmującego prowadzenie robót budowlanych polegających na częściowej rozbiórce budynku oraz rozbudowie i nadbudowie istniejących budynków młyna – "[...]" na nieruchomości przy ul. D. [...] w O. (działka nr [...], obręb O., arkusz 4), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 3 czerwca 2014 r. w wyniku prowadzonej kontroli budowy ustalono, że właścicielem nieruchomości i inwestorem robót jest skarżąca, a roboty prowadzone były na podstawie decyzji nr [...] Starosty S. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na częściowej rozbiórce budynku oraz rozbudowie i nadbudowie istniejących budynków młyna – "[...]" na przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu roboty prowadzone były niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Projekt budowlany obejmował bowiem rozbiórkę dwóch części budynku o wymiarach 10 m x 4 m oraz 6,50 m x 16,96 m, tj. łącznie 148,49 m2. Cały budynek miał powierzchnię zabudowy 527,71 m2. Pozostała część budynku miała podlegać przebudowie i rozbudowie. Tymczasem, rozpoczęto niekontrolowaną rozbiórkę budynku metodą mechaniczną. Prace zostały w dniu kontroli przerwane na skutek interwencji władz samorządowych i PINB. Do chwili przeprowadzenia kontroli dokonano rozbiórki większości budynku: całości przeznaczonej do rozbiórki części o wymiarach 6,50 m x 16,96 m, części przeznaczonej do rozbiórki o wymiarach 10 m x 4 m - w zakresie konstrukcji dachu, części nie przeznaczonej do rozbiórki o wymiarach 6,56 m x 16,96 m + 17,04 m x 11,91 m - pozostała część o wymiarach 4,28 m x 15,88 m oraz część ścian wewnętrznych nośnych i część podpiwniczenia. Według organu rozbiórka była wykonywana w sposób niekontrolowany, mechanicznie, bez zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich. Podkreślono, że na dokonanie rozbiórki inwestor nie posiadał dokumentacji technicznej.

Organ stwierdził, że prowadzone roboty budowlane były wykonywane z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36 ust. 1 i 5 u.p.b., a wymagały uprzedniego uzyskania zmiany pozwolenia na budowę. Wykonanie rozbiórki spowodowało bowiem zmianę w zakresie planu zagospodarowania terenu, charakterystycznych parametrów obiektu oraz ustaleń decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] października 2009 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. Ż., zaskarżając w części - w zakresie uzasadnienia od słów: "Roboty prowadzone są niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę" do końca uzasadnienia i wnosząc o uchylenie decyzji w tej części. Odwołująca zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie; niezastosowanie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkiem poprzez przyjęcie, iż "[...]" przy ul. D. [...] w O. jest zabytkiem; zaniechanie sprawdzenia w księdze wieczystej, czy "[...]" przy ul. D. [...] w O. jest zabytkiem – tj. naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkiem w zw. z art. 7 k.p.a.; oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez powielanie nieprawdziwych informacji o rzekomym przekroczeniu zakresu prac ujętych w decyzji Pozwolenia na budowę.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], WWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 u.p.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

Zdaniem WWINB inwestor dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na rozbiórce w części budynku w powiększonym zakresie w stosunku do określonego w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Według organu odstępstwa mają charakter istotny i wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której inwestor nie uzyskał. W konsekwencji PINB prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

Odnosząc się do podniesionych przez odwołującą zarzutów, organ odwoławczy stwierdził, że kwestia ustalenia czy obiekt jest zabytkiem nie ma dla sprawy na tym etapie istotnego znaczenia. Na tym etapie postępowania organ bada bowiem czy zaistniały przesłanki do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 i 77 k.p.a., gdyż w toku postępowania strona potwierdziła poczynione przez organ ustalenia dotyczące istotnych dla sprawy kwestii tj. faktu dokonania rozbiórki w powiększonym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego PINB zebrał w sposób prawidłowy materiał dowodowy tzn. ustalił zakres robót budowlanych wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskał zatwierdzony projekt budowy, dokonał kontroli zrealizowanego budynku.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M. Ż., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi administracji do ponownego rozpoznania. Skarżąca podtrzymała i powtórzyła zarzuty odwołania oraz zarzuciła organowi odwoławczemu dodatkowo naruszenie art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez ten organ wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie kwestionowała sentencji decyzji. Przedmiotem rozstrzygnięcia WWINB winno być uzasadnienie, którego treść w części zaskarżyła skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niezasadną wyjaśniając, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym akceptowane jest stanowisko, że uzasadnienie, jako integralna część decyzji, może być przedmiotem odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie kwestionuje rozstrzygnięcia, lecz nie zgadza się z jego motywami. Wniesienie środka zaskarżenia od uzasadnienia decyzji nie uruchamia przy tym postępowania ograniczonego wyłącznie do kontroli prawidłowości uzasadnienia, lecz nakłada na podmiot rozpoznający ów środek zaskarżenia obowiązek przeprowadzenia postępowania zgodnie z ogólnymi zasadami. W postępowaniu sądowoadministracyjnym oznacza to obowiązek sądu administracyjnego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją. Decyzja administracyjna obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie. Skarga, w której skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie lub uzasadnienie, jest skargą na decyzję. W sytuacji, gdy skarżący podnosi w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia, skarga taka stanowi w istocie skargę na decyzję, bowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie skarżąca nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia, a obowiązkiem sądu jest kontrola zgodności z prawem decyzji organów obu instancji w całości. Polemika skarżącej z uzasadnieniem decyzji organu I instancji, co do tego, czy nieruchomość była, czy też nie była zabytkiem, czy odstępstwa od pozwolenia na budowę były, czy też nie były, wynikiem zawinienia skarżącej, wreszcie czy do zawalenia się budynku doszło na skutek zawinionego działania skarżącej lub osób działających na jej zlecenie, pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W ocenie Sądu, wobec zaistnienia przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., co zostało wykazane w postępowaniu dowodowym, organ prawidłowo nałożył na skarżącą, jako inwestora, obowiązki określone w tym przepisie.

Kwestie, które podnosi skarżąca mogą być, w ocenie Sądu, co najwyżej przedmiotem innych postępowań, w szczególności postępowania prowadzonego obecnie przez prokuraturę, albo też postępowania prowadzonego w oparciu o któryś z przepisów rozdziału 9 u.p.b. (Przepisy karne), czy wreszcie np. w postępowaniu wszczętym z powództwa cywilnego o odszkodowanie. Nawet jednak, gdyby w tych postępowaniach ustalono, że zawalenie się młyna nie było zawinione przez skarżącą, to nadal nie będzie miało to wpływu na prawidłowość wydanych w niniejszym postępowaniu decyzji. Podobnie ma się do rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji kwestia, czy młyn, którego dotyczy postępowanie był, albo jest zabytkiem. O ile może to mieć znaczenie w świetle innych przepisów – dotyczących ochrony zabytków, to w niniejszym postępowaniu okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia. W świetle bowiem obiektywnych faktów – a tymi faktami są stwierdzone przez organ drugiej instancji odstępstwa od pozwolenia na budowę – organy nie mogły wydać decyzji odmiennych aniżeli zaskarżone w niniejszym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Ż. podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu istotnych dla oceny legalności zaskarżonej decyzji WWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB okoliczności stanu faktycznego poprzez uznanie, że kwestia czy nieruchomość jest czy nie jest zabytkiem, czy odstępstwa od pozwolenia na budowę były wynikiem zawinienia skarżącej, czy też nie, czy do zawalenia się budynku doszło na skutek zawinionego, czy też nie, działania skarżącej lub osób działających na jej zlecenie, pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej,

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem skarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa, t.j. 1) naruszenie art. 7, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy, oraz 2. niezastosowanie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkiem poprzez przyjęcie, iż "[...]" przy ul. D.j [...] w O. jest zabytkiem, 3) zaniechanie sprawdzenia w księdze wieczystej, czy "[...]" przy ul. D. [...] w O. jest zabytkiem czym narusza art. 9 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkiem w zw. z art. 7, 9 i 77 § 1 k.p.a., 4) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą,

3) nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd do tego co było przedmiotem sprawy i zaniechanie zbadania zgłoszonych zarzutów przez skarżącego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wszystkie zarzuty zarówno skargi kasacyjnej jak i wcześniej skargi i odwołania, sprowadzają się wyłącznie do kwestionowania fragmentu uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji.

W związku z tym należy wyraźnie wskazać, że organ odwoławczy orzeka zawsze o rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, nie może natomiast orzekać o uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż w tym przepisie wymienione (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 138 k.p.a., LEX 2016).

Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której po pierwsze: utrzymuje zaskarżoną decyzję (pkt 1), albo po drugie: uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji (pkt 2) albo po trzecie: umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Organ odwoławczy może również na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji , ale jedynie wtedy, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powiązanie w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylenia decyzji (jej części) z orzeczeniem przez organ odwoławczy co do istoty sprawy, jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy orzeka o rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji i nie może wydać decyzji, która ograniczałaby się jedynie do uchylenia uzasadnienia bądź części uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, jak domagała się tego w rozpoznawanej sprawy skarżąca kasacyjnie. Również na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest możliwe uchylenie uzasadnienia bądź części uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, albowiem przepis ten wyraźnie stanowi o uchyleniu decyzji w całości, a więc zawsze także w zakresie rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy orzeka zawsze o mocy prawnej zaskarżonej decyzji, co oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może być zgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji lub też może być niezgodne z tym rozstrzygnięciem. W każdym jednak przypadku powinno odnosić się do podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji jest bowiem wyrażone stanowisko organu załatwiającego sprawę (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., II GSK 2464/11, LEX nr 1333362)

Oczywiście zgodnie z art. 128 k.p.a. dopuszczalne jest wniesienie odwołania, w którym strona wskaże, że nie jest zadowolona wyłącznie z uzasadnienia wydanej decyzji, nie kwestionując samego rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji, jeżeli organ drugiej instancji stwierdzi, że wady uzasadnienia decyzji miały wpływ na wynik sprawy, to winien uchylić decyzję i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (przy czym taka decyzja będzie z reguły wyłączona przez działanie zakazu reformationis in peius – art. 139 k.p.a.), bądź też, jeżeli konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy winien uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie może jednak nastąpić, gdy organ odwoławczy zgadza się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, a ewentualne wady uzasadniania, pozostawałyby bez wpływu na to rozstrzygnięcie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie budziło zastrzeżeń ani organu drugiej instancji, ani też skarżącej strony. W szczególności nie budziły żadnych wątpliwości ustalenia faktyczne dotyczące wystąpienia przesłanki określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, co uzasadniało wydanie przez organ decyzji na podstawie tego przepisu.

W tej sytuacji skoro rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe i nie mogło być inne, nawet gdyby zarzuty stawiane w odwołaniu uzasadnieniu decyzji były zasadne, organ odwoławczy nie mógł wydać innej decyzji, aniżeli utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Może się zdarzyć, jak w rozpoznawanej sprawie, że w uzasadnieniu decyzji oprócz okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, wskazane zostaną również takie okoliczności faktyczne, które nie mają na rozstrzygnięcie wpływu. Wówczas rzeczą organu odwoławczego jest jedynie wyraźne stwierdzenie braku wpływu tych okoliczności na wynik sprawy, co organ w niniejszej sprawie uczynił.

Jak bowiem wskazał organ odwoławczy, nie miały wpływu na wynik sprawy, ustalenia co do tego, czy nieruchomość była zabytkiem, czy odstępstwa od pozwolenia na budowę były wynikiem zawinienia skarżącej oraz czy do zawalenia się budynku doszło na skutek zawinionego działania skarżącej lub osób działających na jej zlecenie.

Tę ocenę podtrzymał Sąd pierwszej instancji, a w skardze kasacyjnej nie powołano żadnych argumentów na potwierdzenie, że powyższe okoliczności, bądź któraś z nich, miały znaczenie dla rozstrzygnięcia. Nie wykazano, że okoliczności te stanowiły element stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie stosowanej normy materialnej na podstawie której była wydawana decyzja, w tym przypadku - art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Należy podkreślić, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualnej. W toku postępowania administracyjnego organy są zatem zobowiązane do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego tylko w zakresie faktów mających wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie mogła więc skutecznie domagać się od organu odwoławczego ustalania innych okoliczności nie mających znaczenie dla danej sprawy.

W tej sytuacji, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania - art. 7, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie naruszył art. 151 p.p.s.a. Również nie doszło do naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem uzasadnienie wyroku zawiera stanowisko Sądu odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.