Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2169/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1265/15 w sprawie ze skargi J. K. i M. K. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [..] sierpnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] czerwca 2015 r. o nr [...], 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących J. K.i M. K. solidarnie kwotę 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2016r. sygn. akt II SA/Bd 1265/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargi J. K. i M. K. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [..] sierpnia 2015r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [..] czerwca 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ( dalej: PINB), działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 1974r., Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), nakazał J. i M. K. dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanego parterowego budynku letniskowego o wymiarach w rzucie 6,40m x 5,80m i powierzchni zabudowy 37m2 wraz z instalacjami: elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną oraz zbiornikiem na nieczystości płynne, usytuowanego na terenie działki nr ewid. [..], położonej w miejscowości K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z księgą wieczystą [..], przedmiotowa działka jest własnością Skarbu Państwa we władaniu "Przedsiębiorstwa Państwowego [..]", którego następcą prawnym jest [..] S.A., a przedmiotowy budynek jest jednym z kilkunastu samowolnie zrealizowanych w latach 1960-1980 domków letniskowych. Budynek ten jest położony na skarpie, w odległości 23m od linii brzegowej zalewu. Jak wynika z protokołu kontroli J. i M. K. nabyli przedmiotowy budynek w lipcu 1994 r. od poprzedniego właściciela J. C., obecnie nieżyjącego, który go wybudował w 1965 r. Właściciele nie są w posiadaniu żadnego dokumentu stanowiącego o pozwoleniu na budowę. Jak ustalił PINB na podstawie pisma z Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w B., obszar działki nr ewid. [..] nigdy nie był przeznaczony pod zabudowę i znajduje się na terenie lasów, terenie ochronnym bez prawa zabudowy. Z kolei Burmistrz K. w piśmie z dnia 5 sierpnia 2014 r. poinformował PINB, że miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzony Uchwałą Nr N//27/94 Rady Miasta i Gminy K. w dniu 9 listopada 1994 r. (ogłoszony w Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego Nr 17, poz. 252 z dnia 5 grudnia 1994r.), stracił swoją ważność z dniem 31 lutego 2003r. i brak jest aktualnego planu; wobec działki nr [..] nie wydano decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponadto działka leży na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustanowionego aktualnym aktem prawnym tj. Uchwałą Nr Vl/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 marca 2011 r., w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (opublikowany w Dz. Urz. Woj. Kujawsko - Pomorskiego Nr 99, poz. 793 z dnia 22.04.2011 r.); przedmiotowy budynek letniskowy znajduje się w pasie o szerokości 100m od linii brzegowej zbiornika wodnego, w którym lokalizacja obiektów budowlanych jest zakazana. Organ wskazał, że skoro budynek letniskowy powstał przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane (tj. przed 1 stycznia 1995 r.), to zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy, rozstrzygnięcie tej sprawy nastąpiło w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego, czyli ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i zastosowanie miał art. 37 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy. Biorąc pod uwagę zarówno aktualne, jak i uprzednio obowiązujące przepisy prawa budowlanego, organ uznał, że dla obiektu budowlanego takiego jak budynek letniskowy, było i jest wymagane pozwolenie na budowę. PINB uznając, że obiekty wybudowane lub będące w budowie na terenie nie przeznaczonym na te cele zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, podlegają przymusowej rozbiórce.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i M.K. Odwołujący się podnieśli, że biorąc pod uwagę treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, dla oceny prawidłowości usytuowania należącego do nich budynku letniskowego winny zostać uwzględnione przepisy dotyczące przeznaczenia terenu, na którym on powstał, jak i dotyczące realizacji obiektów budowlanych, obowiązujące w dacie jego powstania tj. w 1965r. Ponadto organ nie zbadał na jakiej działce, a tym samym na jakim terenie oraz o jakim przeznaczeniu powstał przedmiotowy budynek. Nie zbadał także czy w świetle obowiązujących w 1965r. przepisów grunty te podlegały jakiejkolwiek ochronie dotyczącej zakazu zabudowy. Podnieśli także, że wbrew ustaleniom dokonanym przez organ, są posiadaczami samoistnymi budynku letniskowego na działce [..], a nie jak to zostało wskazane w uzasadnieniu jego właścicielami. Wskazali również, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił że budynek, którego dotyczy nakaz rozbiórki położony jest na terenie lasu, zgodnie bowiem z aktualną mapą ewidencyjną części działki nr [..] budynek położony jest na terenie zadrzewionym i zakrzewionym (Lz VI).

Decyzją z dnia [..] sierpnia 2015r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że odwołujący się, jako właściciele i użytkownicy spornego domku, nie legitymowali się żadnym dokumentem świadczącym o legalności jego powstania. Przedłożona przez nich umowa kupna-sprzedaży z [..] lipca 1984 r. w żaden sposób nie potwierdza, że przedmiotowy obiekt wybudowany został za zgodą właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z powyższym, odwołujący się, jako następcy prawni inwestora i właściciela przedmiotowego obiektu, odpowiedzialni są za zrealizowaną w warunkach samowoli budowlanej inwestycję. Organ wskazał, że nie posiadają oni również prawa do dysponowania nieruchomością, na której usytuowany jest sporny obiekt, bowiem jak wynika z dokumentów sprawy, właścicielem terenu jest [..] S.A. Organ podniósł, że M. K. czynił bezskuteczne starania m.in. o wydanie na podstawie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego zezwolenia na użytkowanie domku rekreacyjnego, a także w celu uzyskania zezwolenia na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze, które to pisma, zdaniem organu, dodatkowo potwierdzają samowolny charakter obiektu. Organ uznał, że domek, o którym mowa, jako budynek letniskowy usytuowany w strefie linii brzegowej akwenu wodnego, nie został ujęty w wyliczeniu obejmującym obiekty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zawartym w § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.), w związku z czym wymaga on uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że oprócz okoliczności, że sporny obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajduje się on ponadto na terenie, który nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Przedmiotowy obiekt leży w strefie ochronnej linii brzegowej Zalewu Koronowskiego, na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdzie istnieje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych. Nadto wcześniejsze, nieobowiązujące już miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie przewidywały możliwości zabudowy tego terenu. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przytoczonych okoliczności zasadne było zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974r. Prawo budowlane, który to przepis stanowi podstawę prawną wydanego orzeczenia o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. WINB podniósł, że z dokumentów sprawy wynika, że odwołujący od 1984r. są właścicielami i użytkownikami przedmiotowego obiektu budowlanego, stąd też są właściwymi adresatami decyzji. Wskazał ponadto, że odwołujący się przedłożyli umowę kupna-sprzedaży kempingu letniskowego z dnia [.] lipca 1984r., zatem legitymowali się dokumentem świadczącym o przejęciu domku letniskowego na własność.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J.i M.K.podnosząc, że dla oceny prawidłowości usytuowania spornego domku winny zostać uwzględnione przepisy dotyczące przeznaczenia terenu, na którym on powstał, jak i dotyczące realizacji obiektów budowlanych, obowiązujące w dacie jego powstania. Ponadto wskazali, że przedłożona przez nich umowa kupna - sprzedaży jest dowodem wejścia przez skarżących w posiadanie przedmiotowego budynku, a nie jak to wskazał organ odwoławczy przejęcia budynku na własność.

W odpowiedzi na skargę Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. niósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w toku postępowania bezspornie ustalono, że obiekt jest budynkiem letniskowym, zrealizowanym w ramach samowoli budowlanej, a więc bez pozwolenia na budowę przed 1995r. zatem zastosowanie w sprawie będą miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm). Wyjaśnił przy tym, że nawet przyjmując według stanowiska skarżących datę realizacji obiektu w 1965r. to obowiązujące w ówczesnym stanie prawnym przepisy prawa budowlanego, budowę obiektów letniskowych również wiązały z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Sąd zwrócił uwagę, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. mają zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest przed 1 marca 1975 r., a więc także pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 ze zm.). Sąd wskazał również, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Z akt sprawy wynika, że dla terenu, na którym znajduje się sporny obiekt brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem w tej sytuacji winny zostać wzięte pod uwagę dyspozycje wynikające z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dla przedmiotowej inwestycji nie została wydana również decyzja o warunkach zabudowy. Sąd wskazał, że działka nr ewid. [..] leży na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu - ustanowionego aktualnym aktem prawnym obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji - Uchwałą Nr Vl/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21.03.2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (opublikowany w Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 99, poz.793 z dnia 22.04.2011 r.). Wyżej opisana nieruchomość znajduje się w pasie o szerokości 100m od linii brzegowej zbiornika wodnego, w którym lokalizacja obiektów budowlanych jest zakazana, budynek położony jest na skarpie w odległości 23 m od akwenu wodnego. Tak więc działka objęta samowolną inwestycją położona jest na terenach objętych ochroną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627). W ocenie Sądu, zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego uznały, że w świetle powyższego zaszła okoliczność o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. przesądzająca o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na realizacji domku letniskowego. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego adresata decyzji wskazał, że obowiązek likwidacji samowoli budowlanej spoczywa na właścicielu obiektu budowlanego, co jest zgodne z art. 38 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r., który to przepis stanowił, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Również obowiązujący obecnie przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane z 1994r. stanowi, że w postępowaniu prowadzonym między innymi na podstawie art. 48 obowiązanym do dokonania na swój koszt czynności wynikających z nakazu rozbiórki jest w pierwszej kolejności inwestor, a następnie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Inwestor nie musi być właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest sporny obiekt, a jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innych tytułów, niż prawo własności. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący są właścicielami domku letniskowego. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje powoływanie się na złagodzenie zakazu zabudowy w uchwale Nr X/256/15 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego (Bydgoszcz, dnia 25 sierpnia 2015 r.). Powyższy akt prawa miejscowego wszedł w życie z dniem 9 września 2015r., a więc po wydaniu zaskarżonej ostatecznej decyzji.

W skardze kasacyjnej J. i M.K. zarzucili:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

— art. 38 ust. 1 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 47 § 1 i 48 k.c. poprzez nałożenie na skarżących nakazu rozbiórki, pomimo iż nie są oni ani właścicielami, ani inwestorami budynku przeznaczonego do rozbiórki, ani nie posiadają do niego żadnego tytułu prawnego,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

— art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, tj. wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania prawnej oceny podniesionego przez skarżących w skardze zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 47 § 1 i 48 k.c.

— art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż decyzje te zostały wydane bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, skutkującego brakiem ustalenia jakie było przeznaczenie terenu, na którym został wybudowany budynek przeznaczony do rozbiórki w momencie jego powstania, a tym samym wydaniem decyzji w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieobowiązujące w momencie jego wzniesienia,

— art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w zw. z art. 8 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji pomimo, iż w analogicznej sprawie dotyczącej rozbiórki budynku letniskowego, który powstał w tym samym czasie i jest zlokalizowany na tej samej działce (budynek sąsiedni) wyrokiem z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1115/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Kujawsko — Pomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. uznając, iż organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują dla tego terenu możliwości zabudowy, a skarżący jako następcy prawni inwestora prawidłowo zostali wskazani jako adresaci nakazu rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadnie bowiem skarżący kasacyjnie zarzucili, że Sąd I instancji błędnie ocenił decyzje organów obu instancji jako prawidłowe, pomimo, że organy nie ustaliły jakie było przeznaczenie terenu, na którym został wybudowany budynek do rozbiórki w momencie jego powstania oraz nie ustaliły kto jest właścicielem przedmiotowego budynku, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie w zarzucie naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej błędnie wskazał jednostkę redakcyjną art. 145 § 1 pkt 1 lit. b zamiast lit. c p.p.s.a , to jednak z treści tego zarzutu, w którym powołano naruszone przez organy przepisy postępowania wynika, że jest to omyłka pisarska a intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie naruszenia przepisów postepowania, a nie jak wskazuje powołany przepis naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Potwierdza to również uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, w stosunku do której z uwagi na datę realizacji budynku zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowalne z 1974r. w tym art. 37 ust. 1 pkt 1 zgodnie z którym obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega przymusowej rozbiórce, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zatem podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej ustawodawca uczynił zgodność obiektu budowlanego z "przepisami o planowaniu przestrzennym". Przy czym nie każda samowola budowlana sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym skutkować może nakazem rozbiórki. Chodzi bowiem tylko o taką samowolę budowlaną, która pozostaje w sprzeczności z przepisami o planowaniu przestrzennym, ale nie jako takimi, a jedynie odnoszącymi się do przeznaczenia terenu pod zabudowę co do zasady lub przeznaczenia terenu pod zabudowę określonego rodzaju ( por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2013r. sygn. akt II OSK 32/12, LEX nr 1559699). Wskazać przy tym należy, że plan miejscowy upoważnia tylko do takiego rozstrzygnięcia, jakie wynika wyraźnie z jego treści, z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu, nie jest możliwe zastosowanie rozszerzającej wykładni treści planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa własności oraz zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Sąd I instancji słusznie przy tym zauważył, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013r. sygn. akt II OPS 2/13 przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Pomimo, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował treść powyższej uchwały wskazując, że organy nadzoru budowlanego powinny ustalić przeznaczenie i warunki zabudowy terenu, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt budowlany według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących od daty jego budowy, zaakceptował decyzje organów, w których brak było ustaleń w tym zakresie. Stwierdzić trzeba, że organy usiłowały ustalić, jakie było przeznaczenie terenu, na którym posadowiono domek letniskowy, od daty jego powstania, jednak pomimo podjętych w tym zakresie czynności nie zdołały ustalić, jakie było przeznaczenie terenu w latach 1963-65 (data wybudowania domku). W niniejszej sprawie nie wiadomo na jakiej podstawie organ I instancji przyjął, że teren działki nr [...] był zawsze terenem bez prawa do zabudowy. Z kolei organ odwoławczy ustalił wyłącznie, że w roku 1988 dla działki, na której usytuowany jest przedmiotowy domek, obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego miasta Koronowa zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Koronowie z dnia 24 marca 1988r. Nr XXI/131/88, z którego wynika, że przedmiotowa działka znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem H1W (teren wód otwartych - Zalew Koronowski ), na którym pkt 5 planu wprowadzono obowiązek zachowania minimalnej szerokości 100m pasa ogólnodostępnego wzdłuż brzegów jeziora, którego zagospodarowanie w obrębie zespołów turystyczno-wypoczynkowych stanowi inwestycję wspólną. Organ przy tym nie wyjaśnił treści tych zapisów i nie dokonał ich wykładni w kontekście treści art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Nie wskazał również jakie było przeznaczenie tego ternu w okresie realizacji tj. budowy spornego obiektu. Pomimo ewidentnych braków postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia okoliczności stanu faktycznego mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd I instancji stwierdził zgodność zaskarżonych decyzji z przepisami prawa w tym przepisami postępowania administracyjnego.

Organy nadzoru budowlanego przyjęły również, że skarżący kasacyjnie są właścicielami i użytkownikami przedmiotowego budynku, co pozwalało im na skierowanie do nich nakazu rozbiórki na podstawie art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Oczywiście w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to jednakże tylko takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości. W przypadku, gdy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością, dochodzi do przeniesienia prawa własności obiektu budowlanego na inny podmiot i w związku z tym ewentualny obowiązek dokonania rozbiórki obciąża aktualnego właściciela obiektu budowlanego, ponieważ brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest już jego własnością. Jeżeli więc inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej, to zgodnie z wynikającą z powołanego przepisu art. 38 ust. 1 kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część. Jedynie wyjątkowo istnieje możliwość nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki na inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości. Możliwość ta pojawia się w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a aktualny właściciel wyraża zgodę na wykonanie obowiązku rozbiórki przez inwestora (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, LEX nr 552842; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, LEX nr 1219135; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 431/11, LEX nr 1403282; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 577/11). Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym przez organ, że możliwe jest nałożenie obowiązku rozbiórki na następcę prawnego inwestora, ale i w tym przypadku musi być spełniony warunek, że obiekt został wzniesiony wbrew woli właściciela nieruchomości, który wyraża zgodę na wykonanie obowiązku przez inwestora, ponieważ nałożenie obowiązku rozbiórki na właściciela nieruchomości mogłoby być dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, a z drugiej strony stanowić nieuzasadnione zwolnienie z takiego obowiązku sprawcy samowoli budowlanej, który powinien ponieść wszystkie koszty związane z wykonaniem rozbiórki.

W niniejszej sprawie organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń ograniczając się do stwierdzenia, że skarżący nabyli przedmiotowy budynek od inwestora i w dalszym ciągu go użytkują. Wskazać w tym miejscu należy, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25 listopada 2011 r. III CZP 60/11 stwierdził, że budynek wzniesiony przez dzierżawcę na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste stanowi własność wieczystego użytkownika (OSNC 2012/6/66, LEX nr 1027882, www.sn.pl, Biul.SN 2011/11/6). Jak wynika z treści uzasadnienia uchwały wszystkie przypadki wzniesienia budynku na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, powinny być oceniane - w kontekście art. 235 § 1 zdanie pierwsze k.c. - jakby budynek został wzniesiony przez użytkownika wieczystego. Na potrzebę szerszej wykładni art. 235 § 1 k.c. wskazuje pośrednio unormowanie zawarte w art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń.

Poprzestanie zatem przez organy na zebranym materiale dowodowym, który nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, należało uznać za naruszenie przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy za zasadne uznaje zatem stanowisko skarżących kasacyjnie wskazujące na naruszenie przez organy obydwu instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co pozwoli dokonać oceny ustalonego stanu faktycznego, a następnie jego odniesienia do konkretnej normy prawnej. Prawidłowa realizacja tej zasady w pierwszej kolejności nakłada na organ obowiązek oceny, jakie fakty mają znaczenie dla załatwienia sprawy oraz jakimi dowodami okoliczności faktyczne istotne w sprawie mogą być wykazane. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Konkretyzację tej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ prowadzący postępowanie do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Nieustalenie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie obarczone jest wadą, jako rezultat dowolnej, nie zaś swobodnej oceny dowodów. Artykuł 77 § 1 k.p.a. obliguje zatem organ administracji publicznej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), w którym organ ma obowiązek wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Skoro zatem w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie ustaliły istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych zasadne jest twierdzenie, że stan faktyczny ustalony został w sposób dowolny.

Z kolei uzasadnionych podstaw pozbawiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa warunki jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. Przy czym wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jednie wtedy, gdy w uzasadnieniu orzeczenia brak elementów lub gdy jest ono sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając ustalony w sprawie przez organy administracji publicznej stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonej decyzji z powołaniem się na przepisy prawa i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia. Podobnie błędne było wskazanie naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis bowiem art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych mógłby być naruszony, gdyby sąd administracyjny mimo swojej właściwości oraz zachowania przez skarżących wszystkich wymogów formalnych nie rozpoznał skargi w ogóle, bądź też dokonał kontroli administracji na podstawie innych kryteriów niż legalność. Nie stanowi natomiast uchybienia ww. przepisów dokonanie kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego w art. 151 p.p.s.a., nawet wówczas, jeżeli kontrola ta została dokonana wadliwie. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie wykroczył również poza swoje kompetencje, zaś podjęte rozstrzygnięcie zostało przewidziane przez ustawodawcę. Sąd nie mógł zatem naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. przez ewentualne wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej oraz przez brak akceptacji skarżących dokonanej przez Sąd kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ nadzoru budowlanego dokona ustaleń w zakresie dotyczącym przeznaczenia terenu od momentu budowy spornego obiektu do chwili orzekania w sprawie, a w przypadku potwierdzenia braku możliwości legalizacji zrealizowanej samowoli budowlanej, również w zakresie okoliczności mających znaczenie dla ustalenia adresata decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.