Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1251/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 95 pkt 4, art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 oraz art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Państwowej Szkoły [...] na decyzję Wojewody z dnia 15 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Państwowej Szkoły [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 14 lipca 2010r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) –zwanej dalej w skrócie także u.g.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267)-zwany dalej w skrócie k.p.a.-, po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. G. (c. A.) oraz K. G. (c. R.), odmówił zwrotu zabudowanej częścią budynku Państwowej Szkoły [...] oraz częścią budynku D. działki nr [...] o pow. 0,1658 ha, a także niezabudowanej działki nr [...] o pow. 0,0002 ha.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Starosta ustalił następujący stan faktyczny:

– orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 5 sierpnia 1964r. znak: [...], utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 22 lutego 1965r. znak: [...], przejęto na rzecz Skarbu Państwa między innymi pgr [...], [...], [...], [...] i [...] o powierzchni ogólnej 51 a 09 m2, stanowiące własność Z. G. w 10/16 częściach i K. G. oraz R. G. po 3/16 części;

– wywłaszczone zostały także: pgr [...] o powierzchni 0,1070 ha, stanowiąca własność J. M. oraz pgr [...] o powierzchni 0,1422 ha, stanowiąca własność W. z D. B.. Łączna powierzchnia wywłaszczonych nieruchomości wynosiła 0,7601 ha;

– cały wywłaszczony teren objęty był decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury o lokalizacji szczegółowej znak: [...] z dnia 31 grudnia 1963r. pod budowę Domu [...];

– teren ten został oznaczony konturem koloru czerwonego na planie sytuacyjno - wysokościowym w skali 1:1000 stanowiącym załącznik do decyzji lokalizacyjnej;

– odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 140.132,20 zł zostało przyznane ówczesnym właścicielom - orzeczeniem byłego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia 17 sierpnia 1965r. znak: [...];

– w kompleksie wywłaszczonych parcel znajdował się również obszar o powierzchni 0,0855 ha, w skład którego wchodziła zabudowana D. parcela pbud. [...], oraz parcela gruntowa pgr [...], znajdująca się w chwili wywłaszczenia w gestii Zarządu Powiatowego PTTK w G., które leżały pośrodku terenu objętego decyzją lokalizacyjną i rozdzielały parcele gruntowe [...] i [...] należące do Z. G. w 10/16 częściach oraz R. G. i K. G. po 3/16 części, od parcel gruntowych [...] i [...] stanowiących własność J. M. oraz W. z D. B., co uniemożliwiało posadowienie budynku Domu [...] centralnie na wywłaszczonym terenie;

– wywłaszczona w 1964 roku nieruchomość składająca się z ww. parcel gruntowych obejmowała część gruntu na terenie płaskim, zlokalizowanym przy ulicy W., obejmującym pgr [...], [...], [...] i [...] o pow. 0,4300 ha nadające się do zabudowy i część stanowiącą skarpę, zlokalizowaną obecnie od strony ulicy L., obejmującą pgr [...], [...], [...], [...] i [...] o pow. 0,3301 ha;

– parcele gruntowe [...], [...], [...] i [...] po II etapie ewidencji gruntów i zmianie oznaczenia na działki [...], [...] oraz [...] o pow. ogólnej 0,3239 ha, zostały zwrócone K. G. i R. G., byłym współwłaścicielom i spadkobiercom Z. G., decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego znak: [...] z dnia 20 stycznia 1993r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia 26 lutego 1993r. znak: [...], tą samą decyzją odmówiono zwrotu działek nr [...], [...] i [...] o pow. ogólnej 0,1808 ha - powstałych między innymi z części wywłaszczonych pgr [...] i [...];

– Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lutego 1994r. sygn. akt SA/Kr 937/93 uchylił decyzję Wojewody z dnia 26 lutego 1993r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 20 stycznia 1993r. jedynie w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...];

– w wyniku synchronizacji do stanu katastralnego z dnia wywłaszczenia działka ewidencyjna nr [...] o pow.0,1687 ha położona w G. przy ul. W., objęta Kw nr [...], uległa podziałowi na działki nr [...], [...] i [...] o pow. ogólnej 0,1687 ha;

– o zwrot pozostałego gruntu położonego w G. przy ul. W. zwrócił się w dniu 9 kwietnia 2003r. pełnomocnik K. G. i R. G., adwokat mgr J. B. - wyszczególniając następujące działki ewidencyjne: [...] o pow. 0,1658 ha, [...] o pow. 0,0008 ha, [...] o pow. 0,0019 ha, [...] o pow. 0,0002 ha, o pow. ogólnej 0,1687 ha;

– Starosta decyzją z dnia 20 kwietnia 2006r. orzekł o odmowie zwrotu zabudowanej częścią budynku Państwowej Szkoły [...] oraz częścią budynku D. działki nr [...] o pow.0,1658 ha oraz niezabudowanych działek nr [...] o pow.0,0019 ha i nr [...] o pow. 0,0002 ha oraz o zwrocie niezabudowanej działki oznaczonej nr [...] o pow. 0,0008 ha położonej w G. przy ul. W. na rzecz K. G. w 1/2 części oraz R. G. w 1/2 części, orzekł ponadto o zwrocie na rzecz Skarbu Państwa zrewaloryzowanego odszkodowania w kwocie 12,66 zł, po 1/2 części od wyżej wymienionych;

– Wojewoda decyzją z dnia 14 czerwca 2006r. uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007r. sygn. akt II SA/Kr 906/06 uchylił decyzję Wojewody i nakazał organowi odwoławczemu merytoryczne rozpoznanie sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

– Wojewoda decyzją z dnia 8 lutego 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną część decyzji Starosty z dnia 20 kwietnia 2006r. orzekającą o odmowie zwrotu zabudowanej częścią budynku Państwowej Szkoły [...] oraz częścią budynku D. działki nr [...] o pow.0,1658 ha oraz niezabudowanych działek nr [...] o pow.0,0019 ha i nr [...] o pow.0,0002 ha położonych w G.;

– Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lipca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 340/08 uchylił w/w decyzję Wojewody w części odmawiającej zwrotu działki nr [...] o pow.0,1658 ha zabudowanej częścią budynku Państwowej Szkoły [...] oraz częścią budynku D. oraz niezabudowanej działki nr [...] o pow.0,0002 ha położonych w G. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w tej samej części, w pozostałym zakresie dotyczącym odmowy zwrotu działki nr [...] o pow.0,0019 ha skargę oddalił - przyczyną uchylenia decyzji Wojewody był fakt, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008r. sygn. akt K 6/05 stwierdził, że art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji i utracił moc z dniem 9 kwietnia 2008r.

Starosta przystąpił do ponownego rozpatrzenia sprawy i ustalił, że działki nr [...] o pow.0,1658 ha i [...] o pow.0,0002 ha przylegają do siebie i tworzą wraz z działką nr [...] jeden kompleks ogrodzony ogrodzeniem z siatki na podmurówce. Działka nr [...] zabudowana jest częścią budynku Szkoły [...] oraz częścią budynku D., natomiast działka nr [...] jest niezabudowana. Ogrodzenie działki od strony południowo - zachodniej nie przebiega wzdłuż granicy działki nr [...], lecz częściowo przez działkę sąsiednią nr [...] stanowiącą własność Miasta [...], na której zlokalizowana jest pozostała część budynku Szkoły [...] oraz pozostała część D..

Starosta decyzją z dnia 30 marca 2009r. odmówił zwrotu zabudowanej częścią budynku Szkoły [...] oraz częścią budynku D., a także niezabudowanej działki nr [...] o pow.0,0002 ha. W uzasadnieniu podał, że wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia, gdyż zrealizowane na tym terenie obiekty, zarówno budynek Domu [...] jak również budynek Komitetu Powiatowego PZPR, w którym mieści się obecnie Państwowa Szkoła [...], miały i nadal mają charakter obiektów użyteczności publicznej. Ponadto niezagospodarowana zgodnie z celem nabycia część gruntu, została zwrócona wcześniejszymi decyzjami administracyjnymi, tj.: decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 20 stycznia 1993r., zgodnie z którą postanowiono o zwrocie działek nr [...], [...] i [...] o pow. ogólnej 0,3239 ha oraz decyzją Starosty z dnia 20 kwietnia 2006r., którą postanowiono o zwrocie działki nr [...] o pow.0,0008ha.

Wojewoda decyzją z dnia 30 czerwca 2009r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając, że kwestia celu wywłaszczenia, a co za tym idzie również ocena zbędności objętej niniejszym postępowaniem nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia, tzn. pod budowę Domu [...], została błędnie dokonana przez Starostę i w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można było przypuszczać, iż dalsze postępowanie wyjaśniające doprowadzi w efekcie do stwierdzenia zbędności nieruchomości będących przedmiotem sprawy na cel ich wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1361/09 oddalił skargę na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2009r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził pogląd, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji zarzuty skargi są nieuzasadnione. Zdaniem Sądu "nieruchomość wywłaszczona od poprzedników prawnych skarżących została wywłaszczona pod budowę Domu [...], a budynek ten na działkach objętych żądaniem zwrotu nie został wybudowany".

Biorąc pod uwagę wszystkie opisane wyżej okoliczności Starosta opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia 14 lipca 2010r. znak: [...],odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, twierdząc, że zwrot był niedopuszczalny z powodu braku możliwości dokonania właściwego podziału działek zabudowanych nieruchomością objętą wnioskiem o zwrot. Ponadto Starosta wskazał, że zwrot nieruchomości nie mógł nastąpić również z uwagi na fakt, iż nieruchomość została trwale zagospodarowana, co potwierdził Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2006r. sygn. akt I OSK 623/05 oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1118/08.

Odwołanie od decyzji Starosty złożyły K. G. (c. A.) oraz K. G. (c. R.), które zarzuciły organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia przez potraktowanie budowy Domu [...] jako realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy ten obiekt posadowiony jest na innych działkach niż te, które stanowią przedmiot postępowania, zaś Dom [...] i jego budowa nie była objęta stosowną decyzją lokalizacyjną jak też orzeczeniem o wywłaszczeniu nieruchomości i nieustalenie czy teren objęty wywłaszczeniem w całości był niezbędny do budowy Domu [...]. Zdaniem odwołujących się stanowiło to naruszenie art. 77 § 1 i art. 86 k.p.a.. Odwołujące się wskazały, iż organ I instancji nie wykonał zaleceń wynikających z decyzji Wojewody z dnia 30 czerwca 2009r. oraz zaleceń zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009r. Wskazano, iż postępowanie dowodowe ograniczyło się do dwóch spotkań na miejscu przedmiotowego postępowania, a zgłoszony podczas pierwszego spotkania wniosek dowodowy o powołanie w sprawie biegłego geodety nie został uwzględniony, podobnie jak wniosek o powołanie biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Strony podniosły ponadto, iż w ich ocenie nie można zgodzić się z poglądem organu I instancji, że w niniejszej sprawie przeszkodą do zwrotu nieruchomości jest trwale zagospodarowanie terenu. Takiego poglądu nie podzielił bowiem WSA w Krakowie, w wyroku z 18 grudnia 2009r. Strona podniosły też, iż organ I instancji, odmawiając zwrotu, nie wziął pod uwagę, iż w 1992 roku w trakcie starań wnioskodawców K. G. i R. G. o wydanie nieruchomości podczas wizji w terenie pojawiła się możliwość częściowego wydania nieruchomości niezabudowanej stanowiąca północną część działki nr [...], czyli tzw. warzywnika. Także Zarząd Miasta w pełnym składzie podczas wizji terenowej w dniu 16 marca 1992r. stwierdził, że ta część nieruchomości dla aktualnego użytkownika Szkoły [...] jest zbędna. W związku z powyższym miały być zlecone pomiary geodezyjne związane z wydzieleniem działki. Odwołujące się podkreśliły, że ten stan rzeczy akceptował również ówczesny Urząd Rejonowy w G. reprezentujący Skarb Państwa, skoro skierował stosowne pismo do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych Oddziału Rejonowego w G., które zawierało załącznik graficzny zawierający granice terenu podlegającego zwrotowi. Nie podjęto jednakże dalszych czynności w sprawie. Równocześnie odwołujące się wskazały, iż czułyby się usatysfakcjonowane wydaniem na ich rzecz części nieruchomości objętej wywłaszczeniem, czyli tzw. warzywnika, ponieważ na tej części nieruchomości Szkoła Muzyczna nie prowadzi żadnej działalności.

Rozpoznając opisane wyżej odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 25 stycznia 2011r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Wojewoda wskazał, że po ostatecznym sprecyzowaniu żądaniem zwrotu zostały objęte działka nr [...] o pow. 1658 ha zabudowana częścią D. oraz częścią budynku Domu [...] obecnie Szkoły [...] oraz niezabudowana działka [...] o pow. 0,0002 ha. Wojewoda podkreślił, że w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1361/09 Sąd uznał, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona pod budowę Domu [...], a budynek ten na działkach objętych żądanie zwrotu nie został wybudowany. Zatem na nieruchomości wywłaszczonej od poprzedników prawnych wnioskodawców cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, zaś nieistotną dla orzeczenia zwrotu nieruchomości jest okoliczność, czy na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd orzekł, że trwały sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie jest kolejną (inną niż określone w art. 137 ugn) przesłanką negatywną uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie badania zbędności nieruchomości na cel określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym, bowiem organ I instancji już uprzednio zgromadził wystarczające dowody pozwalające na ustalenie tej okoliczności. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda uznał przedmiotową nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia. Organ odwoławczy zauważył, że dla zadośćuczynienia roszczeniu wnioskodawców koniecznym byłby podział geodezyjny nieruchomości, a w związku z tym zaistniała konieczność pozyskania właściwej opinii biegłego, która wykazałaby, iż zachodzi sugerowana negatywna przesłanka do podziału przedmiotowej nieruchomości, co ewentualnie może skutkować niemożnością zwrotu zawnioskowanej nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że Starosta nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i dlatego materiał dowodowy wymagał istotnego uzupełnienia poprzez pozyskanie opinii biegłego, z której wynikałoby, czy możliwy jest podział geodezyjny nieruchomości budynkowych istniejących na działkach objętych wnioskiem o zwrot. Wojewoda wskazał też na zmianę stanu prawnego w zakresie dokonywania podziału nieruchomości i przeniesienie znacznej części przepisów z aktu o randze rozporządzenia do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ze względu na treść odwołania Wojewoda uznał, że w ponownym postępowaniu Starosta winien ustalić najpierw aktualny zakres wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej z uwagi na fakt zakreślenia przez strony w odwołaniu odmiennego zakresu przedmiotowego wniosku niż będący przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zmiana zakresu będzie bowiem wiązać się z dodatkowymi czynnościami wyjaśniającymi, w tym sporządzeniem dokumentacji geodezyjnej będącej podstawą przyszłego podziału nieruchomości przy jej ewentualnym zwrocie. Istotne będzie, jak już wskazywano w poprzedniej decyzji Wojewody w przedmiotowej sprawie, również ustalenie na ile aktualne zagospodarowanie terenu spowodowało zmianę wartości nieruchomości po dacie wywłaszczenia, a to w kontekście ewentualnych rozliczeń z tytułu zwrotu. To wiąże się z kolei z oszacowaniem aktualnej wartości przedmiotowych nieruchomości i zmiany ich wartości po dacie wywłaszczenia w oparciu z kolei o opinię biegłego - rzeczoznawcy majątkowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję Wojewody wniosła Państwowa Szkoła [...] w G.

Rozpoznając przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22.08.2011r. sygn. akt II SA/Kr 512/11 orzekł o jej oddaleniu. W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia Sąd przypomniał, iż przedmiotowa sprawa była już kilkakrotnie poddana ocenie sądu administracyjnego, a więc stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Analiza opisanych wyżej wyroków sądu administracyjnego zapadłych w sprawie prowadzi do wniosku, że podstawowe i rozstrzygające znaczenie ma wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1361/09. W wyroku tym Sąd w sposób jednoznaczny orzekł, że "nieruchomość wywłaszczona od poprzedników prawnych skarżących została wywłaszczona pod budowę Domu [...], a budynek ten na działkach objętych żądaniem zwrotu nie został wybudowany". Sąd wskazał, że cel wywłaszczenia został jasno określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 5 sierpnia 1964r., wydanej na podstawie m.in. art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w której orzeczono o wywłaszczeniu przedmiotowych nieruchomości, "ponieważ są one ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędnie konieczne pod budowę Domu [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej wydaną przez Prezydium PPN Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w G. z dnia 31.XII.1963r." WSA w Krakowie podkreślił także, że "to wydana decyzja wywłaszczeniowa, a nie przepis art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości określała cel wywłaszczenia konkretnej nieruchomości". Wskazując na powyższe WSA w Krakowie zaznaczył, iż stosownie do art. 153 p.p.s.a., zobowiązany był przyjąć, że na nieruchomościach objętych wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. W ocenie orzekającego wówczas Sądu wobec treści art. 136 ust.3 i art.137 u.g.n. Wojewoda w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjął, iż przedmiotowa nieruchomość jako zbędna na cel wywłaszczenia podlegała zwrotowi, a więc decyzja organu I instancji nie była prawidłowa i podlegała uchyleniu. Dlatego też niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ to nie przepis art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r., ale treść decyzji wywłaszczeniowej jest podstawą ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 tej ustawy we wniosku ubiegającego się o wywłaszczenie należało wskazać m.in. cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel. Równocześnie WSA w Krakowie wyjaśnił, że nieistotną dla orzeczenia zwrotu nieruchomości jest okoliczność, czy na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Także trwały sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie jest przesłanką negatywną uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Orzekającego wówczas WSA w Krakowie uznał równocześnie za niezasadny zarzut skargi naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji Wojewoda trafnie bowiem zauważył, że dla zadośćuczynienia roszczeniu wnioskodawców koniecznym byłby podział geodezyjny nieruchomości, a w związku z tym zaistniała konieczność pozyskania właściwej opinii biegłego, która wykazałaby, czy zachodzi sugerowana negatywna przesłanka do podziału przedmiotowej nieruchomości. Skoro zaś Starosta nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, to materiał dowodowy wymagał istotnego uzupełnienia poprzez pozyskanie opinii biegłego, z której wynikałoby, czy możliwy jest podział geodezyjny nieruchomości budynkowych istniejących na działkach objętych wnioskiem o zwrot. Ponadto, skoro strony w odwołaniu zmieniły zakres wniosku o zwrot, konieczne będą dodatkowe czynności wyjaśniające, w tym sporządzenie dokumentacji geodezyjnej będącej podstawą przyszłego podziału nieruchomości przy jej zwrocie w całości albo części. Istotne będzie, jak już wskazywano w poprzedniej decyzji Wojewody w przedmiotowej sprawie, również ustalenie na ile aktualne zagospodarowanie terenu spowodowało zmianę wartości nieruchomości po dacie wywłaszczenia. To wiąże się z kolei z oszacowaniem aktualnej wartości przedmiotowych nieruchomości i zmiany ich wartości po dacie wywłaszczenia w oparciu z kolei o opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Wszystkie te okoliczności zdaniem Sądu uzasadniały zastosowanie przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. celem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając kolejny raz sprawę Starosta decyzją z dnia 16 listopada 2012 r. znak [...] w pkt 1 zwrócił na rzecz K. G. c.A. 1/2 część i na rzecz K. G. c.R. 1/2 część niezabudowanej działki nr [...] o pow.0,0002 ha oraz niezabudowanej działki nr [...] o pow.0,0254 ha powstałej z podziału działki nr [...] o pow.0,1658 ha, objętej Kw Nr [...]. Podział działki nr [...] został opisany na mapie z projektem podziału nieruchomości wykonanej przez Firmę [...] A. K. w dniu 17 lipca 2012 r. [...]. W pkt 2 organ zobowiązał do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zrewaloryzowanego odszkodowania w kwocie 489,00 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt dziewięć złotych 00/100), w ten sposób, iż K. G. c. A. została zobowiązana do zwrotu kwoty 244,50 zł, a K. G. c.R. do zwrotu kwoty 244,50 zł. W pkt 3 decyzji wskazano, iż powyższe kwoty należy wpłacić jednorazowo na konto Starostwa Powiatowego w G. Nr konta [...], w terminie 14-tu dni od dnia w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. W razie zwłoki w uiszczaniu należności podlegających zwrotowi, pobierane będą odsetki na zasadach określonych w Kodeksie Cywilnym. W pkt 4 decyzji stwierdzono, że ostateczna decyzja stanowić będzie podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności na rzecz osób wymienionych w pkt l decyzji, w miejsce Skarbu Państwa -Państwowej Szkoły [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż jak wynika z wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 512/11, Sąd ten podzielił stanowisko Wojewody zawarte w decyzji z dnia 25 stycznia 2011 r. z którego wynika, iż Starosta w ponownym postępowaniu winien ustalić aktualny zakres wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na fakt podania przez strony w odwołaniu odmiennego zakresu wniosku niż będący przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zmiana zakresu wniosku powoduje bowiem konieczność wykonania dodatkowych czynności, między innymi wykonania pomiaru geodezyjnego i operatu szacunkowego określającego wartość zwracanej nieruchomości w kontekście ewentualnych rozliczeń z tytułu zwrotu.

Stosując się do ww. wytycznych Sądu, organ zwrócił się do wnioskodawczyń pismami z dnia 8 grudnia 2011 r., 11 stycznia 2012 r. oraz 28 lutego 2012r. o uaktualnienie zakresu wniosku z uwagi na zaistniałe rozbieżności. W dniu 6 marca 2012r. adwokat J. B. reprezentujący wnioskodawczynie sprecyzował wniosek podając, że przedmiotem zwrotu jest część nieruchomości stanowiącej tzw. "warzywnik".

W wyniku doprecyzowania zakresu wniosku zaistniała konieczność sporządzenia dokumentacji geodezyjnej oraz operatu szacunkowego określającego wartość zwracanej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Starosta przypomniał, iż wyznaczył rozprawę administracyjną z udziałem zainteresowanych stron. Podczas rozprawy połączonej z wizją w terenie wnioskodawczyni K. G. c.A. wskazała punkty graniczne tzw. "warzywnika". Następnie zgodnie z obowiązującą procedurą w ramach dokonanego zlecenia w dniu 26 czerwca 2012r. zostały przeprowadzone czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości oraz wykonana mapa z projektem podziału terenu przeznaczonego do zwrotu. Mapa ta została przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. za Nr [...]. Zgodnie z wyżej wymienioną mapą działka nr [...] o pow.0,1658 ha, dzieli się na działkę nr [...] o pow.0,0254 ha, podlegającą zwrotowi oraz działkę nr [...] pow.0,1404 ha, pozostającą w dotychczasowym użytkowaniu. Na końcu organ zaznaczył, że wypłacone w 1965 roku odszkodowanie w wysokości 921,60 zł (po denominacji 0,0922 zł), na rzecz K. G., Z. G. i R. G., zrewaloryzowano na dzień wydania decyzji o zwrocie, przy zastosowaniu ostatniego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za miesiąc wrzesień 2012 r., wynoszący 0,1 %. Wysokość odszkodowania po waloryzacji ustalona została na kwotę 489,00 zł i zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. nie przekracza 50% aktualnej wartości tej nieruchomości. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że zwrot nieruchomości następuje zgodnie z art. 139 u.g.n. tzn. w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Państwowa Szkoła [...] im. I. w G. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. polegające na niewłaściwym zastosowaniu wymienionych przepisów wskutek przyjęcia, że na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Zdaniem strony odwołującej okoliczność, czy nieruchomość została zagospodarowana na cel użyteczności publicznej należy rozpatrywać biorąc pod uwagę przepisy prawa obowiązujące w czasie kiedy nieruchomość została wywłaszczona i zagospodarowana, tj. przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W świetle obowiązującego wtedy prawa cel wywłaszczenia został niewątpliwie osiągnięty. Na przedmiotowej nieruchomości wzniesiono budynek który pierwotnie stanowił Dom [...], następnie przejęty on został na potrzeby Szkoły [...]. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa pojęcie użyteczności publicznej nierozerwalnie łączy się z powszechną i ogólną dostępnością dla ogółu społeczeństwa. Zarówno jako Dom [...], jak i jako Szkoła [...] niewątpliwie wykorzystywane były na cele publiczne. Ponadto strona odwołująca podniosła, że zagospodarowanie spornego terenu ma charakter trwały, a zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r. w sytuacji zmiany celu wywłaszczenia, a więc gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej, aniżeli przewidywał to cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości możliwy jest wtedy, gdy zagospodarowane takiego terenu jest nietrwałe, to jest tego rodzaju, że daje się usunąć.

W dalszej części odwołania jego autor zarzucił zaskarżonej decyzji także naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozparzenia całości materiału dowodowego, w szczególności tego, czy wydzielenie i zwrot działek nr [...] oraz nr [...] nie spowoduje zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania pozostałej zabudowanej części nieruchomości, niepodlegającej zwrotowi. Zdaniem strony odwołującej, biorąc pod uwagę przymiot racjonalności ustawodawcy, wydaje się, że celem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jest zwrot właścicielom nieruchomości które nie zostały w ogóle albo w znaczącej części trwale zagospodarowane na cel użyteczności publicznej i nadal zachowują swoje społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Niezgodne z duchem przedmiotowych przepisów wydaje się być geodezyjne wydzielanie niewielkiej części działki niezajętej przez budynek i jej zwrot właścicielowi w sytuacji gdy w znaczącej części nieruchomość zajęta została pod realizację celu użyteczności publicznej, a pozostała część nieruchomości, po wydzieleniu traci prawie zupełnie swoją wartość i jest nieprzydatna ze względu na jej społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Z powyższych względów decyzja Starosty z dnia 16 listopada 2012 r. zdaniem strony odwołującej się winna zostać uchylona, a wniosek o zwrot nieruchomości oddalony.

Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 15 lipca 2013r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 16 listopada 2012 r.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 136 ust. 3 u.g.n., a także definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określoną w art. 137 ust. 1 tej ustawy, wyjaśniając, iż dla ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wystarczy ustalenie, iż zrealizowana została jedna z dwóch przesłanek wymienionych w ww. art. 137 ust. 1 (tj. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, lub też pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany).

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał na związanie organu rozpoznającego ponownie sprawę oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądowym, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Następnie organ przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 512/11. Mając na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w tym wyroku organ stwierdził, iż cel wywłaszczenia, jakim była budowa Domu [...] nie został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany.

Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu, organ podzielając pogląd Sądu, stwierdził iż w przedmiotowej sprawie nieistotną dla orzeczenia zwrotu nieruchomości jest okoliczność, czy na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Należy zauważyć, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości został zrealizowany Dom [...], która to inwestycja nie stanowiła celu wywłaszczenia. Tym samym nie jest możliwe przyjęcie, iż w ten sposób nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia w sytuacji gdy zagospodarowanie nieruchomości było inne niż przewidziane w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1361/09 w przedmiotowej sprawie nie zachodzi również konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie badania zbędności nieruchomości na cel określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym, bowiem organ I instancji już uprzednio zgromadził wystarczające dowody pozwalające na ustalenie tej okoliczności. Biorąc powyższe pod uwagę organ skonstatował, iż z uwagi na fakt, że na przedmiotowej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia należy uznać ją za zbędną na ten cel.

Nadto organ wskazał, że Sąd w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1361/09 wskazał jednoznacznie, że nie podziela poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., iż zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie tak wywłaszczonego terenu jest nietrwałe, to jest tego rodzaju, że daje się usunąć. Trwały sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie jest kolejną (inną niż określone w art. 137) przesłanką negatywną uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe stanowisko potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ww. wyroku z 22 sierpnia 2011 r.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia podniesionego w odwołaniu, iż nieruchomość po wydzieleniu traci zupełnie swoją wartość i jest nieprzydatna ze względu na jej społeczno- gospodarcze przeznaczenie, organ II instancji wskazał, iż wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. oznacza obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niezależnie od tego, czy nieruchomość nadaje się do samodzielnego zagospodarowania w świetle ustaleń aktualnego planu miejscowego lub w świetle innych przepisów. Zawarte uprzednio w treści art. 137 ust. 2 u.g.n. wyłączenie możliwości zwrotu takiej części nieruchomości, która nie może zostać samodzielnie zagospodarowana zgodnie z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP (wyrok TK z 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008, nr 3, poz. 41).

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia , a zatem orzeczenie o jej zwrocie należało uznać za zasadne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Państwowa Szkoła [...] im. I. w G..

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu wskutek przyjęcia, że na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania cel uzasadniający wydanie decyzji o jej wywłaszczeniu nie został zrealizowany, podczas, gdy sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości był zgodny z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż została przeznaczona na wybudowanie budynku użyteczności publicznej Domu [...] zamienionego później na szkołę [...]; naruszenia § 12, § 14 § 207, § 236 § 238 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez wydzielenie działki nr [...] o pow. 0,0002 ha oraz niezabudowanej działki nr [...] o pow. 0,0254 ha powstałej z podziału działki [...] o pow. 0,1658 ha objętej KW na [...] do zwrotu w sytuacji, gdy powstała w ten sposób odległość od ściany Szkoły [...] do granicy nieruchomości wynosi 2 m, co nie spełnia wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej w zakresie ewakuacji ludzi, a także bezpieczeństwa ekip ratowniczych; naruszenie § 12 i § 13 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, polegające na braku możliwości urządzenia drogi pożarowej do obiektu użyteczności publicznej, jakim jest szkoła od strony nieruchomości wydzielonej do zwrotu, z której to strony usytuowana jest aula przeznaczona do przeprowadzania koncertów mieszcząca ok. 200 osób. Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności przeprowadzenia analizy pod kontem zgodności decyzji Starosty z dnia 16 listopada 2012r. znak: [...] z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

W ocenie strony skarżącej na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości został zrealizowany cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na nieruchomości wybudowano pierwotnie Dom [...], który następnie został przejęty na cele działalności Państwowej Szkoły [...]. W czasie wydania decyzji o wywłaszczeniu budowa Domu [...] stanowiła cel użyteczności publicznej, bowiem Dom [...] był obiektem powszechnie dostępnym dla społeczeństwa. Wskazuje na to również znajdujące się w aktach sprawy pismo wyjaśniające Prezydium M.R.N. w G. z dnia 31.08.1964r., w którym stwierdzono, że przeznaczenie terenu objętego wywłaszczeniem zostało zmienione uchwałą Prezydium PPRN w G. i Prezydium W.R.N. w R. na budownictwo użyteczności publicznej. Również funkcjonująca obecnie w budynku Szkoła [...] realizuje cel użyteczności publicznej, taki jaki zakładała decyzja wywłaszczeniowa tj. cel oświatowo wychowawczy, kulturalny. Cele te były realizowane od początku zagospodarowania wywłaszczonego terenu. Na działce nie wybudowano innych obiektów niż użyteczności publicznej służących społeczeństwu jak np. bloki mieszkalne, parkingi, garaże czy inne, które by tego celu nie spełniały. Ponadto strona skarżąca zwróciła uwagę, iż obecnego zagospodarowania terenu nie da się usunąć, a jego zabudowanie ma charakter trwały. Na brak możliwości dokonania zwrotu w związku z jej trwałym zagospodarowaniem wskazują orzeczenia Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 623/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1118/08. Zdaniem strony skarżącej, biorąc pod uwagę przymiot racjonalności ustawodawcy, wydaje się, że celem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jest zwrot właścicielom nieruchomości, które nie zostały w ogóle albo w znaczącej części trwale zagospodarowane na cel użyteczności publicznej i nadal zachowują swoje społeczno - gospodarcze przeznaczenie. Niezgodne z duchem przedmiotowych przepisów wydaje się być geodezyjne wydzielanie niewielkiej części działki niezajętej przez budynek i jej zwrot właścicielowi w sytuacji gdy w znaczącej części nieruchomość zajęta została pod realizacje celu użyteczności publicznej, a pozostała część nieruchomości, po wydzieleniu traci prawie zupełnie swoją wartość i jest nieprzydatna ze względu na jej społeczno - gospodarcze przeznaczenie.

W dalszej części skargi strona skarżąca podniosła, że organ wydający decyzję winien był zbadać i wziąć pod uwagę, czy decyzja nie spowoduje naruszenie przepisów wymaganych względami bezpieczeństwa, czego nie uczynił. Ponadto, w ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja wydana została także bez należytego zebrania materiału dowodowego oraz bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, wobec czego narusza przepisy postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga Państwowej Szkoły [...] im. I. w G. okazała się zasadna o ile doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym jednak związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.)

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Wojewody z dnia 15 lipca 2013r. znak: [...], którą utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 16 listopada 2012 r. znak [...], w której m.in. zwrócił na rzecz K. G. c.A. 1/2 część i na rzecz K. G. c.R. 1/2 część niezabudowanej działki nr [...] o pow.0,0002 ha oraz niezabudowanej działki nr [...] o pow.0,0254 ha powstałej z podziału działki nr [...] o pow.0,1658 ha, , objętej Kw Nr [...].

Na wstępie należy wskazać, iż niniejsza sprawa, która już w swojej historii wielokrotnie była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, ostatni raz rozpoznawana była przez tut. Sąd Administracyjny w dniu 22.08.2011r. Prawomocnym wyrokiem z tego dnia do sygn. akt II SA/Kr 512/11 WSA w Krakowie orzekł o oddaleniu skargi Państwowej Szkoły [...] im. I. w G.. W wyroku tym Sąd wskazał wówczas min., że podstawowe i rozstrzygające znaczenie ma wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1361/09. W wyroku tym Sąd w sposób jednoznaczny orzekł, że "nieruchomość wywłaszczona od poprzedników prawnych skarżących została wywłaszczona pod budowę Domu [...], a budynek ten na działkach objętych żądaniem zwrotu nie został wybudowany". Sąd wskazał, że cel wywłaszczenia został jasno określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 5 sierpnia 1964r., wydanej na podstawie m.in. art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w której orzeczono o wywłaszczeniu przedmiotowych nieruchomości, "ponieważ są one ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędnie konieczne pod budowę Domu [...] zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej wydaną przez Prezydium PPN Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w G. z dnia 31.XII.1963r." WSA w Krakowie podkreślił także, że "to wydana decyzja wywłaszczeniowa, a nie przepis art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości określała cel wywłaszczenia konkretnej nieruchomości".

Mając na uwadze powyższe, Sąd w niniejszej sprawie, stosownie do art. 153 p.p.s.a., zobowiązany był przyjąć, że na nieruchomościach objętych wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Związanie Sądu prawomocnym wyrokiem wydanym w tej sprawie, zobowiązuje Sąd do sprawdzenia, czy organy administracji publicznej prawidłowo wykonały także wskazania Sądu zawarte w wyroku, co do dalszego postępowania. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

W tym miejscu należy więc przypomnieć, iż w przedmiotowym wyroku WSA w Krakowie obok przedstawienia oceny prawnej, nakreślił także wskazania co do dalszego postępowania administracyjnego w sprawie, podnosząc m.in., iż skoro strony w odwołaniu zmieniły zakres wniosku o zwrot, konieczne będą dodatkowe czynności wyjaśniające, w tym sporządzenie dokumentacji geodezyjnej będącej podstawą przyszłego podziału nieruchomości przy jej zwrocie w całości albo części. Jak wynika z akt sprawy Starosta mając na uwadze powyższe zalecenie pismem z dnia 8 grudnia 2011r. zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawców o uaktualnienie zakresu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W przedmiotowym piśmie organ I instancji zaznaczył, iż uściślenie wniosku winno wykazać czy dotyczy ono zwrotu całej zabudowanej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i nr [...] czy też części tzw. "warzywnika". Wobec braku odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie organ powtórzył je pismem z dnia 11.01.2012r. Pismem z dnia 21.02.2012r. pełnomocnik wnioskodawców wskazał, iż dochodzi zwrotu niezabudowanej części nieruchomości zwanej warzywniakiem. Natomiast pismem z dnia 6.03.2012r. na wezwanie Starosty doprecyzował, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie jest zwrot części nieruchomości stanowiącej południową część działki nr [...] tzw. warzywnik . Celem ustalenia granic warzywnika w terenie organ I instancji wyznaczył i przeprowadził w dniu 26 marca 2012r. rozprawę administracyjną na gruncie. Przebieg wskazanej rozprawy administracyjnej obrazuje lakonicznie sporządzony protokół. W ustaleniach przedmiotowego protokołu odnotowano bowiem jedynie, iż "podczas wizji Pani K. G. wskazała punkty granicznie tzw. warzywnika", który jest aktualnie przedmiotem postępowania objętego wnioskiem skonkretyzowanym w piśmie z dnia 6.03.2012r.. Punkty te zostały zamarkowane palikami drewnianymi w obecności wszystkich obecnych na wizji stron postepowania. Odległość granicy od strony budynku szkoły została zamarkowana alternatywnie w dwóch odległościach 2 m i 4 m." Omawiany protokół nie wyjaśnia po pierwsze na jakiej działce geodezyjnej przeprowadzano przedmiotowe tyczenie granic "warzywnika", po drugie mając na uwadze jego treść oraz brak załącznika graficznego nie obrazuje on nawet orientacyjnego ich przebiegu, ani też nie tłumaczy dlaczego jego granicę od strony budynku szkoły zdecydowano się oznaczyć alternatywnie w dwóch odległościach tj. 2 i 4 metrów. Powyższa uwaga jest także istotna, z uwagi na sposób i efekt przeprowadzonych na zlecenie Starosty czynności geodezyjnych, których celem jak wynika z pisma organu z 21.05.2012r. było wykonanie podziału działki nr [...] położonej w G., poprzez wydzielenie z niej tzw. "warzywnika". Jak wynika z załączonej do akt sprawy mapy z projektu podziału k.119 projektowany obszar wydzielonego" warzywnika" zamknął się w północno wschodnim narożu działki [...], i po podziale miał stanowić działkę ewidencyjną o oznaczeniu nr [...] o pow. 2,54 ara. Powyższe usytuowanie wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej nie koresponduje jednak z treścią pisma pełnomocnika wnioskodawców 6.03.2012r., który doprecyzowując pierwotny wniosek o zwrot nieruchomości wskazał, iż jego lokalizacja znajduję się na południowej części działki nr [...]. Z uwagi na wspomniane braki w ustaleniach protokołu rozprawy administracyjnej , można więc jedynie się domyślać, iż tyczenie granic warzywnika objęło wówczas teren projektowanej do wydzielenia działki [...]. Równocześnie nie można jednak porównać w jaki sposób granice terenu warzywnika ustalone podczas rozprawy administracyjnej korespondują z granicami projektowanej do wydzielania działki nr [...]. Niezależnie od tego podnieść należy, iż w toku postępowania wnioskodawcy ograniczyli wniosek o zwrot nieruchomości co do jej części tzw. warzywnika, który zgodnie z projektem podziału nieruchomości zawarł się w granicach projektowanej do wydzielenia działki nr [...]. Pomimo to organ I instancji obok orzeczenia o zwrocie na rzecz wnioskodawców projektowanej działki orzekł ponad wniosek o zwrocie na ich rzecz także działki ewidencyjnej nr [...]. Zarówno z dokumentacji geodezyjnej jak i protokołu rozprawy administracyjnej nie wynika jednak, aby także i ta działka wschodziła w skład wnioskowanego do zwrotu warzywnika.

Równocześnie należy podnieść, iż w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów u.g.n. wydanie decyzji o zwrocie byłym właścicielom części nieruchomości jest możliwe dopiero po zatwierdzeniu projektu podziału i wydzieleniu działki, w stosunku do której wystąpiono z roszczeniem o zwrot. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21.04.2009r. sygn. akt II SAB/Po 2/09 publ. LEX nr 550491. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy jak zaznaczono to wcześniej działka nr [...] nie została formalnie wydzielona, a zalegająca w aktach sprawy dokumentacja geodezyjna zawiera jedynie projekt podziału działki [...]. Wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podkreślił, iż mapa z projektem podziału została przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. za Nr [...] niemniej jednak przyjęcie tej dokumentacji na podstawie art.40 ust.2 i ust.6 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz.163 z późn.zm.) nie wywołuje skutku zatwierdzenia projektu podziału działki, o którym mowa w art. 93 u.g.n.. W tym miejscu należy przypomnieć, iż zgodnie z art.96 ust.1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Natomiast zgodnie z art. 96 ust.1a u.g.n. 1a. w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. W zależności od okoliczności czy na terenie objętej projektem podziału obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości prowadzone jest w trybie art. 93 lub 94 u.g.n.. Podstawową zasadą wprowadzoną przez art. 93 ust. 1 u.g.n. jest zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Przeprowadzanie podziału w sytuacji, gdy nie ma obowiązującego planu miejscowego, uregulowane zostało w art. 94 u.g.n. Jak wynika z treści art. 94 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podobnie także w stosunku do trybu przewidzianego w art.93 u.g.n. w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuję się, iż w orzeczeniu opiniującym podział nieruchomości organ winien rozważyć wszystkie przesłanki warunkujące możliwość podziału - zgodność z ustaleniami planu miejscowego, oraz zgodność z przepisami szczególnymi w tym zapewnienie wydzielonej działce gruntu dostępu do drogi publicznej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.11.2011r. sygn. akt I SA/Wa 337/11, publ. LEX nr 1150811, wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 06.03.2003r. sygn. akt II SA/Gd 674/00, publ.EX nr 203449, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.02.2011r. sygn. akt I SA/Wa 1618/10 publ. LEX nr 1085176 ).

W realiach niniejszej sprawy należy zwrócić jednak uwagę, iż projekt podziału działki nr [...] wykonano w związku i w celu realizacji roszczeń z art.136 §3 w zw. z art.137 u.g.n., a więc związanych ze zwrotem części nieruchomości wywłaszczonej. Tym samym znajdzie tu zastosowanie art. 95 pkt.4 u.g.n., zgodnie z którym niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Z treści przedmiotowego przepisu wynika, iż w przypadku podziału nieruchomości dokonywanego dla realizacji roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej plan miejscowy nie stanowi wiążącej podstawy prawnej określenia kryteriów wydzielenia działki gruntu w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości. W wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 1872/07, LEX nr 528052, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zwrot "niezależnie od ustaleń planu miejscowego" należy rozumieć: "mimo braku takiego planu lub mimo zawartych w nim postanowień, a nawet wbrew tym postanowieniom", a taki podział nieruchomości może nastąpić jedynie na cele wskazane w art. 95 u.g.n. To ostatnie uregulowanie jest więc wyjątkiem od zasady przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podobnie odniósł się do tej kwestii NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1007/06, publ. LEX nr 335133.Jednak we wszystkich przypadkach, o których mowa w art.95 u.g.n. organ administracyjny prowadzący postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości nie pozostaje zwolniony z badania zgodności projektu podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości winno zostać zakończone przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Starostę w przedmiocie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej. W ramach postepowania w przedmiocie podziału nieruchomości winno się uwzględnić także kwestię, iż projektowana do wydzielenia działka winna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Powyższa konstatacja zyskuje dodatkowo na znaczeniu, iż w aktach sprawy brak jest informacji, iż aktualny właściciel działki [...]( po ewentualnym podziale działki [...]) ustanowi na rzecz przyszłego właściciela działki [...] służebność przechodu i przejazdu w celu zapewnienia jej skomunikowania z ulicą W.. Projekt podziału działki [...] zawiera jedynie propozycje ze strony geodety ustanowienia takiej służebności, jednakże nie ustalono czy właściciel nieruchomości, która ma być nią obciążona wyrazi zgodę na jej ustanowienie. W tym miejscu należy także zwrócić uwagę, iż w przepisie art. 99 u.g.n. przewidziano, że skuteczność ewidencyjnego podziału nieruchomości zależy od zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej, jeżeli zapewnienie tego dostępu miałoby polegać na ustanowieniu służebności drogowej albo na zbyciu udziałów w działce gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną na rzecz nabywców działek gruntu mających dostęp tylko do drogi wewnętrznej. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu przepis art. 99 u.g.n. stanowi materialnoprawną podstawę dopuszczalności zatwierdzenia ewidencyjnego podziału nieruchomości w przypadku wydzielenia z niej działek, które nie mają zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w chwili wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Przepis ten koresponduje z art. 93 ust. 3 u.g.n. i potwierdza, że zapewnienie wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej musi nastąpić dopiero w chwili dokonywania prawnego podziału nieruchomości polegającego na zbyciu działek. Zatem ewidencyjny podział nieruchomości jest warunkowy, jeśli wydzielone działki gruntu pozbawione bezpośredniego dostępu do drogi publicznej mają zostać zbyte na odrębną własność. Wówczas działki te stają się osobnymi nieruchomościami i ich zagospodarowanie będzie możliwe tylko wtedy, gdy będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej, choćby dostęp ten miał charakter pośredni. Ustawodawca przyjmuje bowiem w omawianym przepisie, że wydzielone bez dostępu do drogi publicznej działki gruntu mogą istnieć dopóty, dopóki będą pozostawały własnością dotychczasowego właściciela albo zostaną zbyte na odrębną własność z jednoczesnym zapewnieniem od chwili zbycia dostępu do drogi publicznej w sposób przewidziany w art. 99 u.g.n. ( por. Komentarz Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Wyd. II Bończak-Kucharczyk E. publ. LEX 2013). Podobnie w trakcie postepowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, organ prowadzący powinien mieć także na uwadze zgodność wnioskowanego podziału z przepisami odrębnymi. Należy jednak zaznaczyć, iż kwestia ta nie należy do zakresu przedmiotu postepowania prowadzonego w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, po pierwsze nadal nie ustaliły precyzyjnie przedmiotu postępowania, albowiem z rozstrzygnięcia organów administracyjnych obu instancji wynika, iż w skład tzw. warzywnika wchodzą zwrócone działki [...] i [...] czemu z kolei przeczy treść dokumentacji geodezyjnej. Po drugie przeprowadzone z udziałem wnioskodawców w ramach rozprawy administracyjnej czynności w terenie nie zostały w sposób właściwy i precyzyjny wykonane i utrwalone, co nie pozwala na wykorzystanie tego dowodu w celu ustalenia zakresu wniosku o zwrot nieruchomości , a tym samym obszaru tzw. warzywnika. Po trzecie w sprawie orzeczono o zwrocie działki nr [...], która na chwilę obecną formalnie nie istnieje, albowiem jej podział nie został zweryfikowany i zatwierdzony przez Burmistrza Miasta G.. Powyższe uchybienia w ocenie Sądu obok naruszenia art.136 §3 i §4 u.g.n. stanowią naruszenie przepisów postępowania , a to: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kontekście powyższych rozważań oraz stwierdzonych uchybień organów obu instancji mających wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także powyższe orzeczenie zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, jego uchylenie stało się konieczne. Równocześnie w punkcie II. wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Orzeczenie o kosztach postępowania w punkcie III. wyroku nastąpiło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy winno się jednoznacznie udokumentować czynności z udziałem wnioskodawców, których zadaniem będzie precyzyjne oznaczenie granic wnioskowanego do zwrotu warzywnika. W ramach ponownego postępowania winno się wyjaśnić, czy działka [...] została objęta wnioskiem o zwrot nieruchomości, a równocześnie czy wchodzi ona w skład obszaru tzw. warzywnika. Równocześnie organy administracyjne orzekające o zwrocie części nieruchomości wywłaszczonej, będą miały na względzie fakt, iż wydanie decyzji o zwrocie części nieruchomości nie jest możliwe do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości prowadzonego przez Burmistrza Miasta G..