Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1133/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej : a) § 4 w zakresie obejmującym słowa : "przez okres co najmniej trzech ostatnich lat"; b) § 7; c) § 9. 2. W pozostałym zakresie skargę oddala. 3. Określa, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie pierwszym wyroku nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 6 grudnia 2007 r. Rada Miejska Śmigla, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm – dalej jako ustawa), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła uchwalę Nr XVII/177/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Śmigiel.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Kościanie zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. rażące naruszenie przepisu art. 4 § 2, oraz art. 21 ust. 3 ustawy i art. 18 ust. 2 pkl. 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym przez :

- nieuprawnione ustalenie, że o lokal z zasobu gminy mogą ubiegać się wyłącznie osoby zamieszkujące na terenie Gminy przez okres co najmniej 3 ostatnich lat,

- nieuprawnione ustalenie ,iż pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu lokalu socjalnego przysługuje osobom posiadających wyrok eksmisyjny,

- przekroczenie delegacji ustawowej i udzielenia zbyt szerokich uprawnień Burmistrzowi w sytuacjach szczególnych, pomimo braku po stronie Rady Miasta upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikującego w tym zakresie przepisy ustawowe,

- brak uregulowania w uchwale okresu obniżenia czynszu na jaki przysługuje najemcy.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ,§ 7 ,§ 9 i § 26.

Uzasadniając skargę skarżący po przytoczeniu treści art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005r., Nr 31, poz.266 ze zm., zwanej dalej ustawą) podniósł, że powyższa regulacja oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna kompleksowo i szczegółowo uregulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej. Prokurator podniósł, że pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy. Mieszkańcem gminy zatem jest każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mających niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego.

Prokurator wskazał, że niedopuszczalne jest, co ma miejsce w przedmiotowej uchwale, wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób nie spełniających warunków zamieszkania na terenie Gminy przez okres co najmniej 3 ostatnich lat.

Dalej Prokurator wyjaśnił, że nie można również zaakceptować kryteriów jakimi kieruje się Rada w pierwszeństwie zawarcia umowy najmu na lokal socjalny, który zgodnie z treścią § 7 uchwały "przysługuje osobom posiadającym wyrok eksmisyjny. " Ustalone w uchwale przesłanki pierwszeństwa wyboru w uzyskaniu lokalu socjalnego przez krąg osób wymienionych w § 7 wykracza poza upoważnienia ustawowe. Potwierdzeniem słuszności tej tezy jest stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 25 października 2010r., sygn. akt I ONS 732/10 stwierdzającym ,iż : "ustalone w uchwale pierwszeństwo w wynajmowaniu lokali osobom, które na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu zobowiązane są do opuszczenia i opróżnienia lokalu w stosunku do określonej kategorii osób, wykracza poza upoważnieniem ustawowe. "

Prokurator zwrócił również uwagę, że analizując § 9 przedmiotowej uchwały który brzmi: "w sytuacjach udokumentowanego zagrożenia życia lub zdrowia burmistrz może zawrzeć umowę najmu z osobą nie umieszczoną na żadnej z list,, wskazać należy ,że Rada wyposażyła burmistrza w uprawnienia naruszające przepisy ustawy oraz przepisy gminne. Nadto należy stwierdzić, iż określenie "w sytuacjach udokumentowanego zagrożenia życia lub zdrowia "jest dalece nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji. Burmistrz bez upoważnienia ustawowego uzyskał uprawnienia do działania poza trybem określonym w ustawie do umieszczenia na listach już realizowanych dodatkowe osoby lub rodziny. Nie ulega wątpliwości , że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prawo stanowienia aktów prawa miejscowego przysługuje gminie na podstawie upoważnienia ustawowego. Podstawą prawną dla w/w przepisu uchwały nie może stanowić art. 40 ust.2 ustawy o samorządzie terytorialnym, co ma miejsce w zaskarżonym przepisie. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku , że § 9 uchwały został wydany bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Rada Miasta ma prawo określenia pierwszeństwa wyboru osób do zawarcia umowy najmu. Jednakże w § 9 kryteriów tych nie ustalono lecz przyznano Burmistrzowi Miasta kompetencję w tym zakresie z pominięciem art. 4 ust.2 ustawy.

Prokurator również zarzucił, iż przedmiotowa uchwała gminy nie zawiera - o czym mowa w art. 7 ust.3 ustawy - określenia na jaki okres obniżka czynszu przysługuje najemcy. Zgodnie z art. 7 ust.3 cytowanej wyżej ustawy "obniżki czynszu o którym mowa w ust. 2 udziela się najemcy na okres 12 miesięcy w przypadku gdy utrzymujący się niski dochód gospodarstwa domowego to uzasadnia. Właściciel na wniosek najemcy, może udzielić obniżek czynszu na kolejne okresy dwunastomiesięczne. Wskazał, że w § 26 uchwały Rady Miejskiej Śmigla określa się jedynie zasady stosowania obniżki czynszu nie określając jednak czasu jej trwania, co jest niezgodne z cytowanym w/w przepisem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 4 i 26 uchwały.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalenie, iż o lokal z zasobu gminy mogą ubiegać się wyłącznie osoby zamieszkujące na terenie Gminy przez okres co najmniej 3 ostatnich lat jest uprawnione. Zdaniem organu, ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy dał gminie prawo ustalenia kryteriów pierwszeństwa gwarantujących dostęp do mieszkania komunalnego. Ustawodawca przyznając gminie prawo ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, dał gminie prawo dokonania oceny kandydatów na podstawie przyjętych wcześniej środków rozróżnienia, co oznacza, że dał także prawo do ustanowienia takich cech, ze względu na które podział będzie dokonany.

Zapis dotyczący obowiązku zamieszkiwania na terenie gminy przez okres co najmniej 3 ostatnich lat, przyjęty w uchwale jako kryterium pierwszeństwa w otrzymaniu mieszkania komunalnego, stanowi m.in. gwarancję przeciw nadużyciom, które mogą wystąpić ze strony osób ubiegających się o mieszkanie. Osoby te mogłyby się przemieszczać i osiedlać na terenie tej gminy, w której zasobach znajduje się większa liczba lokali; zdaniem organu dobro, jakim jest mieszkanie komunalne, przeznaczone jest wyłącznie dla mieszkańców, których nie stać na zaspokojenie swoich potrzeb na wolnym rynku. Należy też stwierdzić, że gmina nie wyklucza osób ubiegających się o mieszkanie komunalne i mieszkających na terenie gminy krócej niż 3 lata, a jedynie daje pierwszeństwo tym mieszkańcom gminy, którzy osiedlili się na jej terenie wcześniej.

Ponadto w § 26 ww. uchwały Rada nie określiła czasu trwania obniżki czynszu ponad okres 12 miesięcy uznając, że zostało to uregulowane w ustawie. Z art. 7 ust. 3 zd. 2 ustawy wynika bowiem, że w przypadku, gdy utrzymujący się niski dochód gospodarstwa domowego to uzasadnia, właściciel, na wniosek najemcy, może udzielać obniżek czynszu na kolejne okresy dwunastomiesięczne. W ocenie organu stanowiącego organ wykonawczy może na podstawie powołanego wyżej przepisu samodzielnie decydować o udzieleniu bądź nieudzielaniu obniżki, bez przyznawania osobnych kompetencji w tym zakresie, czy decydowania o czasie trwania obniżki przez organ stanowiący.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. Prokurator podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę prawna podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 ustawy oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie (zob. J. Chaciński, Ochrona praw lokatorów. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 146). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej.

Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego - a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej - upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym, a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji RP, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 519/09, lex nr 569963).

Zwrócić należy również uwagę, że gminny samorząd terytorialny jest legitymowany do stanowienia, należących do omawianej grupy, aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Tak rozumiana kompetencja określona w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza między innymi, zakaz wykraczania przez organy stanowiące gmin poza ściśle rozumiane upoważnienia ustawowe zawarte w ustawach szczególnych (wyrok NSA z 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 42/09, baza orzeczeń NSA).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że postanowienia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym nie mogą:

1/ wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania,

2/ być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych.

Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09, baza orzeczeń NSA).

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Wobec takiej treści przepisu uznać należy, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, jednakże w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz powszechnie obowiązującymi przepisami rangi ustawowej.

Jak słusznie wskazał, Prokurator pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z kolei z art. 4 ust. 2 ww. ustawy, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego.

Co prawda z woli ustawodawcy nie wszyscy jednak mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, bowiem przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe (które ustala rada gminy w uchwale), a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy, to jednakże podkreślić należy, że omawiana ustawa nie wprowadza natomiast innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego.

Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że brak jest podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakikolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości, z uwagi na długość okresu zamieszkiwania na terenie danej gminy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 5/06, LEX nr 322213).

Co prawda w niniejszej uchwale postanowiono, że "na liście "oczekujących" umieszcza się w pierwszej kolejności osoby zamieszkujące na terenie Gminy przez okres co najmniej trzech ostatnich lat", to jednak nie można zgodzić się z organem, iż poprzez taką treść przepisu nie wprowadzono nieprzewidzianych ustawą ograniczeń. Rada poprzez takie sformułowanie przepisu wprowadziła ograniczenie, co do możliwości umieszczenia na liście osób oczekujących, a nie jak twierdzi organ ukształtowała zasady pierwszeństwa.

Z powyższych względów postanowienie § 4 uchwały, wprowadzające nieprzewidziane ustawą ograniczenie uprawnień tylko do części osób tworzących wspólnotę samorządową, którzy zamieszkują przez okres co najmniej trzech ostatnich lat jest sprzeczne z przytoczonymi wyżej przepisami, a zarazem godzi w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa przewidzianą w art. 32 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. IV SA/Wr 541/07, Lex nr 494383 oraz wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 101/07, OwSS 2007/3/58).

Sąd orzekający przyjął jednak – w odróżnieniu od żądania skargi – że do osiągnięcia celu określonego w skardze nie jest konieczne stwierdzenie nieważności całego § 4 uchwały. W ocenie składu orzekającego wystarczające było stwierdzenie nieważności w zakresie słów: "przez okres co najmniej trzech ostatnich lat".

Za sprzeczny z postanowieniami ustawy uznać należy również § 7 określający zasady pierwszeństwa w uzyskaniu lokalu socjalnego z uwagi na legitymowanie się wyrokiem eksmisyjnym.

Prawo gminy do określenia "kryteriów pierwszeństwa" gwarantujących dostęp do lokalu socjalnego przewidział ustawodawca w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, na mocy którego zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Ustalając właściwe znaczenie użytego w tymże przepisie terminu "kryterium" odnieść należy się do orzecznictwa, w którym podnosi się, że kryterium to miernik służący za podstawę, kanon wyboru naczelnych wartości, cecha ze względu na którą dokonujemy podziału, klasyfikacji, środek rozróżnienia. Ustawodawca przyznając gminie prawo ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, dał gminie prawo dokonania oceny kandydatów na podstawie przyjętych wcześniej środków rozróżnienia, co oznacza, że dał także prawo do ustanowienia takich cech ze względu, na które podział będzie dokonany. Podkreśla się nadto, że czym innym jest wyznaczenie kryteriów pierwszeństwa, a czym innym wykluczenie, oznaczające usunięcie, wyłączenie, wyeliminowanie, pozbawienie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2009r., sygn. akt I OSK 199/09).

Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie wskazuje się, iż to Sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Gmina nie może, zatem ustalać w tym zakresie pierwszeństwa, przyznając określonym przez siebie podmiotom uprawnienia do realizacji wyroku eksmisyjnego z wyprzedzeniem innych osób, znajdujących się - w tej samej - sytuacji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 732/10). Ponadto jak podkreśla się w orzecznictwie przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych. W swoich orzeczeniach NSA przestrzega ponadto przed wprowadzaniem do uchwał - jak w tym przypadku - postanowień, które będą stawiać w niekorzystnej sytuacji osoby (i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych), które spełniają kryterium dochodowe i warunków zamieszkiwania i kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono tych postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (por. wyrok NSA z 17 listopada 2004 r., sygn. OSK 883/04).

Zgodzić należy się również ze skarżącym, że poprzez zamieszczenie w treści uchwały § 9 zgodnie z którym "w sytuacjach udokumentowanego zagrożenia życia lub zdrowia burmistrz może zawrzeć umowę najmu z osobą nie umieszczoną na żadnej z list. Rada wyposażyła burmistrza w uprawnienia naruszające przepisy ustawy oraz przepisy gminne. Zasadnie wskazał Prokurator, iż określenie "w sytuacjach udokumentowanego zagrożenia życia lub zdrowia "jest dalece nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji. Burmistrz bez upoważnienia ustawowego uzyskał uprawnienia do działania poza trybem określonym w ustawie do umieszczenia na listach już realizowanych dodatkowe osoby lub rodziny.

W tym miejscu przypomnieć należy, że postanowienia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09, baza orzeczeń NSA).

Natomiast w ocenie składu orzekającego, wbrew wywodom skargi, postanowienia § 26 uchwały nie pozostają w sprzeczności z treścią ustawy czy też nie zawierają elementów, które winny zawierać.

Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1 ) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku. Ustęp 2 tego artykułu stanowi natomiast, że właściciele, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem art. 23 ust. 4, mogą na wniosek najemcy, w oparciu o postanowienia odpowiednio uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zarządzenia wojewody lub uchwały organu wykonawczego państwowej osoby prawnej, stosować określone obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach. Obniżki takie mogą być udzielane najemcom, których średni dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego nie przekracza poziomu określonego w uchwale odpowiedniego organu lub w zarządzeniu wojewody. Kwota obniżki powinna być zróżnicowana w zależności od wysokości dochodu gospodarstwa domowego najemcy.

Natomiast z w myśl art. 7 ust. 3 ustawy obniżki, o których mowa w ust. 2, udziela się najemcy na okres 12 miesięcy. W przypadku gdy utrzymujący się niski dochód gospodarstwa domowego to uzasadnia, właściciel, na wniosek najemcy, może udzielać obniżek czynszu na kolejne okresy dwunastomiesięczne.

Z powyższej regulacji wynika, że właściciel może na podstawie powołanego wyżej przepisu samodzielnie decydować o udzieleniu bądź nieudzielaniu obniżki, bez przyznawania osobnych kompetencji w tym zakresie, czy decydowania o czasie trwania obniżki przez organ stanowiący. Jak wynika z wyżej przytoczonej regulacji obowiązkiem organu stanowiącego jest określenie w uchwale stawek obniżki czynszu oraz kryterium dochodowego uzasadniającego zastosowanie zniżki. Natomiast ustawodawca nie pozostawił jednostkom samorządu terytorialnego możliwości określenia długości udzielenia obniżki, wskazując wprost w art. 7 ust. 3 ustawy, że ma być to okres 12 miesięczny.

Zatem rola Rady w tym zakresie sprowadzałaby się jedynie do powtórzenia zapisów ustawy, co uznać należy za niewymagalne, a wręcz niepożądane.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto wskazać należy, iż powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (podobnie: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II SA/Sz 424/10; WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Wr 300/11).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 Ppsa, a o wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa.

MZ