Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 790/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1,  ust. 3,  art. 6  pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] (dalej: "organ", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 124 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.), odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w gminie P., obręb P., oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym 1 o powierzchni 0,0105 ha poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość sieci gazowej, celem budowy gazociągu przy ul. [...] w P., w tym zasilenie nieruchomości oznaczonej jako dz. 2. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: "Skarżąca", "Inwestor") z uwagi na brak zgody właścicieli opisanej wyżej nieruchomości – współwłasność I. W. w [...] cz. udziału, R. W. w [...] cz. udziału, M. K. w [...] cz. udziału, E. R. w [...] cz. udziału, M. W. w [...]cz. udziału (dalej: "Uczestnicy") na przeprowadzenie planowanej inwestycji. Organ w pierwszej kolejności wskazał podstawę normatywną rozstrzygnięcia, tj. art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podkreślając, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości jest konieczne dla zrealizowania celu publicznego zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a po drugie – wystąpienie z wnioskiem zostało poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny. W odniesieniu do pierwszej przesłanki, organ na podstawie wniosku oraz załączonych do niego dokumentów m.in. protokołu nr [...] z narady koordynacyjnej dotyczącej usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu przeprowadzonej w dniach 28.05.-02.06.2020 r. oraz mapy do celów projektowych ustalił, że inwestycja będzie polegała na "Budowie sieci gazowej śr/c do budynku mieszkalnego w miejscowości P. ul. [...] dz. Nr 2,1". Następnie przywołał definicję inwestycji celu publicznego określoną w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) oraz definicję celu publicznego określoną w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że do cech inwestycji celu publicznego należy jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym, oraz cel danego zamierzenia rozumiany jako realizacja celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu z treści wniosku oraz przedłożonych dokumentów wynika, że przedmiotowa nieruchomość ma zaspokajać cel indywidualny właścicieli działki2 , a nie interes publiczny, istotny dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym, a zatem nie została spełniona przesłanka warunkująca wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu Inwestor wypełnił jedynie drugą przesłankę w przedmiocie rokowań, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody ani zawarciem porozumienia. Inwestor zwrócił się bowiem do właścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na przeprowadzenie prac w oparciu o umowę zobowiązującą do ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem nr[...] , a także skierował korespondencję w postaci oświadczenia właściciela nieruchomości stanowiącej drogę dojazdową nr [...] wraz z mapą zagospodarowania terenu. Organ podkreślił, że instytucja uregulowana w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności o jakim mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a wydanie decyzji na podstawie przywołanego przepisu ma charakter wyjątkowy i wymaga wykazania, że interes społeczny przemawiający za realizacją tej inwestycji jest ważny i znaczący oraz że wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich. Powyższe stało się podstawą decyzji odmownej.

Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Inwestor wnosząc środek zaskarżenia. W uzasadnieniu podał, że przedmiotowe zamierzenie projektowe ma na celu rozbudowę sieci gazowej, będącej inwestycją o charakterze celu publicznego. Podkreślił, iż specyfiką budowy sieci gazowej i kolejnych przyłączy gazu jest zgłaszanie tego rodzaju zapotrzebowania przez kolejnych odbiorców w miarę istniejących potrzeb, a budowa sieci gazowej nie kończy inwestycji gazyfikacji gminy czy jej części, a dopiero podłączanie kolejnych odbiorców do tej sieci jest istotą i pożądanym skutkiem prowadzonej inwestycji, zatem tylko w ten sposób, zdaniem Inwestora, budowa sieci gazowej stanowi inwestycję celu publicznego o wymiarze lokalnym czy ponadlokalnym. Zaakcentował, że w rozumieniu przedstawionym przez organ, budowa sieci gazowej służącej zaopatrzeniu w paliwo gazowe kolejnych odbiorców, nie spełniałaby swojej podstawowej funkcji uniemożliwiając podłączanie kolejnych odbiorców i w ten sposób rozszerzanie prowadzonej na danym obszarze gazyfikacji.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. nr[...] , w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 9a i art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił czynności podjęte dotychczas w sprawie, przywołał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. treść art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, następnie przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 460/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2018 r. sygn. II SA/Kr 1023/18) stwierdził, że planowana na działce 1 inwestycja nie ma charakteru celu publicznego. W ocenie organu odwoławczego celem inwestycji jest zaspokojenie indywidualnego interesu właścicieli działki 2, inwestycja nie służy społeczności lokalnej i nie spełnia przesłanki celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu natomiast do przeprowadzenia rokowań, zaakcentował, że Inwestor dopełnił obowiązku w tym zakresie, określił i zaproponował warunki uzyskania zgody na wykonanie prac oraz przedstawił propozycję wynagrodzenia w wysokości 600 zł. W rezultacie, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, zatem organ I instancji prawidłowo odmówił udzielenia przedmiotowej zgody.

Skarżąca nie podzieliła argumentacji Kolegium wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia prawa materialnego:

- art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także art. 50 § 1 zd. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez ich niewłaściwą interpretację, a w konsekwencji stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja planowana na działce 1 w miejscowości P. nie jest inwestycją celu publicznego, pomimo iż celem rozbudowy sieci w tym miejscu jest umożliwienie rozpoczęcia dostaw paliwa gazowego mieszkańcom celem zaspokojenia ich potrzeb grzewczych i bytowych

- art. 124 ust. 1 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie poczynienia jakichkolwiek ustaleń odnośnie zasadności i celowości ograniczenia prawa własności w kontekście zapotrzebowania ludności lokalnej związanej z dostawami paliwa gazowego, a także braku uciążliwości obciążenia nieruchomości w związku z jej kształtem i zagospodarowaniem w sposób zgodny z jej dotychczasowym i równocześnie jedynym możliwym przeznaczeniem,

a także naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy wyjaśnieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu lokalnego, w ramach którego celem rozbudowy sieci w tym miejscu jest umożliwienie rozpoczęcia dostaw paliwa gazowego mieszkańcom dla zaspokojenia ich potrzeb grzewczych i bytowych, a przyłączenie ich do sieci będzie mogło nastąpić dopiero po przeprowadzeniu rozbudowy, oraz poprzez zaniechanie podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed wydaniem decyzji, a także całkowity brak analizy zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem oceny sprawy z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów,

- art. 107 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co przekłada się na ograniczenie możliwości strony dotyczące kontroli podstaw wydanego rozstrzygnięcia,

- art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i chaotyczne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak wyczerpującej analizy interesu publicznego, a także tego, że budowa fragmentu gazociągu jest konsekwencją rozbudowy sieci przy ul.[...], a brak konsekwencji w tym zakresie uniemożliwia zrozumienie przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji,

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia dowolnego, z pominięciem słusznego interesu mieszkańców, co wyrażało się w braku zbadania przesłanek umożliwiających organowi wydanie decyzji wobec interesu społecznego, wyrażanego w zadaniach własnych gminy związanych z rozbudową sieci gazowej,

- art. 8 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie, że na tym samym miejscu została uzgodniona lokalizacja innego odcinka inwestycji celu publicznego tej samej sieci gazowej, tym samym odmawiając uzgodnienia połączenia z istniejącym odcinkiem gazociągu naruszono zasadę uprawnionych oczekiwań strony dotyczących podobnego rozstrzygnięcia w tych samych sprawach,

- art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z dyspozycją przepisu nakazującą organom podejmowanie działań mających na celu pogłębianie zaufania strony do organów państwa, jak również rażące naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, nakazującej wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu jej indywidualnej sprawy,

- art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieuchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, gdy zostało ono wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania,

wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżąca podtrzymała w całości argumentację prezentowaną na etapie złożonego odwołania, podając ponadto, że działka nr 1 stanowi działkę drogową i pełni wyłącznie funkcję służebną względem nieruchomości sąsiednich, a jej kształt wyklucza inny sposób zagospodarowania, zatem umieszczenie gazociągu w tym miejscu nie wiąże się z uciążliwościami ani dalszymi utrudnieniami dla właścicieli, aktualnie wykorzystywana jest wyłącznie na potrzeby realizowania dostaw innych mediów jak woda czy energia elektryczna, a z uwagi na swój kształt i położenie nie może pełnić innej roli, budowa gazociągu nie ma wpływu na jej obecne i przyszłe wykorzystanie. Inwestycja umożliwi przyłączenie w przyszłości licznych nieruchomości wokół działki drogowej, a także otworzy drogę do dalszej rozbudowy tej nitki gazociągu w kierunku prostopadłym do gazociągu źródłowego przy ul.[...] . W dalszej części uzasadnienia Skarżąca podkreśliła, że organ w uprzednio toczącym się postępowaniu wydał zgodę na budowę sieci gazowej w zakresie działki drogi wojewódzkiej dla tej samej sieci gazowej średniego ciśnienia DN40 PE, zatem niekonsekwentnie najpierw uzgodnił lokalizację innego odcinka tej samej sieci przyjmując jej status jako inwestycji celu publicznego, a następnie odmówił możliwości faktycznej realizacji funkcji publicznej w odnodze tego gazociągu poprzez przyłączenie do tej sieci nowych odbiorców, co jest równoznaczne z odmową połączenia gazociągu wybudowanego na drodze ul. [...] z określonym do niej prostopadle fragmentem gazociągu na działce 1. Ponadto podkreśliła, że nie ma innej możliwości rozbudowy sieci w miejscowości P. jak poprzez wpięcie się do tego gazociągu, który jest już ulokowany w drodze i poprowadzenie odgałęzienia tej sieci gazowej celem przyłączenia mieszkańców. Skarżąca poparła swoje stanowisko poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazując, że realizowanie sieci gazowej nawet na krótkim odcinku jest działaniem o znaczeniu lokalnym, a dostarczanie gazu należy do zadań własnych gminy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Uczestnicy pismem z dnia 9 sierpnia 2021 r. wnieśli o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przywołali art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w kontekście konstytucyjnie chronionego prawa własności, podkreślając, że planowane przedsięwzięcie nie ma cech inwestycji celu publicznego, ma na celu wyłącznie zaspokojenie interesu indywidualnego. Dalej zaakcentowali, że planowana inwestycja podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uczestnicy zwrócili również uwagę na alternatywną możliwość zlokalizowana gazociągu od strony ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać na regulację art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Wspomniana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez Sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia.

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów proceduralnych, szczegółowo opisanych poniżej, uzasadniających ich uchylenie w całości. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę z dnia 25 czerwca 2021 r. przez Wojewodę Śląskiego wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżącą w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie oraz braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Uczestników w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu w/w wniosku wraz z pouczeniem (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).

Z przedłożonych do sprawy akt wynika, że postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda Śląski na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., wobec uznania, iż w sprawie nie zaszły przesłanki do zastosowania przez organ I instancji art. 61a § 1 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w gminie P., obrębie P., oznaczonej jako działka nr 1, poprzez udzielenie zezwolenia na złożenie i przeprowadzenie na nieruchomości sieci gazowej, celem budowy gazociągu przy ul. [...] w P., w tym zasilenie nieruchomości dz. Nr 2. W następstwie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania ustalono, że planowana inwestycja ma zaspokajać cel indywidualny właścicieli działki nr2 , a nie interes publiczny, zatem w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości (str. 3 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Powyższe ustalenie podzielił organ odwoławczy (str. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Natomiast w odniesieniu do drugiej przesłanki w zakresie przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organy I jak i II instancji zgodnie wskazały, że Inwestor dopełnił powyższego obowiązku (str. 3-4 uzasadnienia decyzji organu I instancji, oraz str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 124 ust. 1 przywołanej ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Uprawnienie organu administracji do ograniczenia prawa własności w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter wyjątkowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2019 r., II SA/Gl 912/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 września 2016 r., II SA/Bl 212/16), realizowany tylko w przypadku braku zgody właściciela gruntu, wyrażonej w następstwie przeprowadzonych rokowań, na realizację na jego nieruchomości prac związanych z realizacją planowanej inwestycji, oraz ustalenia konieczności realizacji inwestycji celu publicznego zgodnego z planem miejscowym a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 179/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2016 r. II SA/Kr 650/16,

Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa działka o nr 1 została objęta planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Sąd zwraca uwagę na wiodące linie orzecznicze ukształtowane na tym gruncie. Zgodnie z pierwszą, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości powinno zostać w sposób dostateczny sprecyzowane wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2021 r. I OSK 243/21), stworzenie podstawy do zastosowania instytucji z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga bowiem, by miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie tylko dopuszczał realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określał lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r., I OSK 2588/17), ogólność planu nie może być posunięta aż tak daleko, aby plan w ogóle nie wskazywał przebiegu inwestycji, dopuszczając realizację inwestycji na całym obszarze planu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 1887/20). Natomiast zgodnie z drugą linią, w orzecznictwie podnosi się, że przepisy ustawy nie wprowadzają wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, w szczególności co do sieci podziemnej o znaczeniu lokalnym, zaś samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej", w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 23 października 2014 r. I OSK 537/13, nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną, a im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku omawianego postępowania (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2019 r., I OSK 624/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2019 r. II SA/Gl 912/18). Brak konieczności precyzyjnego wyznaczenia w miejscowym planie granic inwestycji celu publicznego uzasadniane jest również okolicznością, iż w chwili uchwalania planu organ nie zawsze dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2021 r., II SA/Gd 907/20). Wskazane poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie przywołanego przepisu, tym bardziej przekonują o konieczności szczegółowego uzasadnienia decyzji zapadłej w realiach konkretnej sprawy. Powyższe nie zostało jednak objęte rozważaniami organów w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem nieumieszczenie zamierzenia inwestycyjnego w planie miejscowym lub brak decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią przesłanki negatywne wydania decyzji opartej o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2016 r., II SA/Kr 826/16), a także brak uzasadnienia dla przyjęcia, zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planistycznymi, bez potrzeby wyjaśnienia tego w oparciu o analizę konkretnych rozwiązań planu miejscowego dotyczących konkretnej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2020 r., I OSK 2479/20), to niewątpliwie uzasadnienie decyzji organu powinno zawierać odniesienie się do regulacji prawa miejscowego w tym zakresie, wskazywać, na jakim terenie położona jest działka Uczestników postępowania, jakim symbolem (oraz z jakim przeznaczeniem) została oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jakie ewentualne zakazy zostały przewidziane na wskazanym terenie itp. Sąd zwraca uwagę, że z uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie wynika jasno czy planowana inwestycja mieści się w ogóle w ramach określonej lokalizacji takiej inwestycji wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem nie doszło do analizy czy przepisy prawa miejscowego przewidywały możliwość zrealizowania na terenie działki Uczestników planowanej inwestycji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dopuszczalność ograniczenia prawa własności w wyżej wskazanym trybie, gdy na danym terenie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, jest możliwa tylko, gdy plan ten przewiduje realizację celu publicznego, a badanie w tym zakresie powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji. Organy nie odnoszą się jednak do powyższych kwestii.

W dalszej kolejności Sąd zwraca uwagę na niepełne dokonanie ustaleń w zakresie oceny czy planowana inwestycja spełnia przesłankę celu publicznego. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego wymaga wykazania realizacji celu publicznego wymienionego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w realiach niniejszej sprawy – art. 6 pkt 2 wskazanej ustawy, w myśl którego celami publicznymi są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a jednocześnie realizacji takiego celu, który pozostaje zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja mieści się w katalogu, o którym mowa w przywołanym przepisie art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak należy pamiętać, że nie każda inwestycja realizująca cele wymienione w art. 6 cyt. ustawy stanowi jednocześnie inwestycję celu publicznego, konieczne jest bowiem również spełnienie przesłanek określonych w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do którego przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazuje się w orzecznictwie inwestycja celu publicznego zawsze będzie nakierowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 907/14, podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r., II OSK 1529/15). W rezultacie powołanie się na cel publiczny wymaga wykazania łącznie wskazanych wyżej przesłanek (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r., II OSK 461/15). Zatem o tym czy w danej sprawie mamy do czynienie z celem publicznym, w istocie decyduje czy zamierzenie mieści się w zakresie działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) bądź ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym), o którym mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym realizację inwestycji określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu, w sprawie nie wyjaśniono natomiast czy rozbudowa sieci w tym konkretnym przypadku stanowi inwestycję celu publicznego, automatycznie wykluczając wskazany cel tylko z tej przyczyny, że aktualnie przyłączana jest tylko jedna nieruchomość. Z akt sprawy nie wynika także czy planowana inwestycja związana jest z przywołaną przez Skarżącą budową gazociągu przy ul. [...] o statusie inwestycji celu publicznego, oraz czy jak wskazuje Inwestor zaskarżona decyzja uniemożliwia rozbudowę tej samej sieci poprzez przeprowadzanie jej odgałęzień na boki celem umożliwienia realnego przyłączenia odbiorców. Powyższe ma, istotne znaczenie z uwagi na analizę przesłanki "celu publicznego".

Sąd podziela stanowisko Skarżącej w zakresie, w którym akcentuje, że "budowa sieci gazowej pod drogą nie jest celem samym w sobie, a umiejscowienie tam gazociągu ma sens tylko wtedy, gdy możliwa będzie równocześnie dalsza rozbudowa sieci do odbiorców mieszkających w tym obszarze" (str. 5 skargi), nie przesądzając przy tym przyznania inwestycji cechy celu publicznego, bowiem ocena tej przesłanki wymaga szczegółowej analizy dokonywanej przez organ. Dokonanie rozważań w tym zakresie jest szczególnie istotne również z punktu widzenia formułowanego przez Skarżącą zarzutu, co do odmowy realizacji funkcji publicznej w odnodze gazociągu wybudowanego w drodze ul. [...] poprzez przyłączenie do tej sieci nowych odbiorców, pomimo że jak dalej wskazuje Skarżąca w uprzednio toczącym się postępowaniu organ wydał zgodę na budowę sieci gazowej w zakresie działki drogi wojewódzkiej dla tej samej sieci gazowej średniego ciśnienia DN40 PE, przyjmując status inwestycji celu publicznego. Analiza tego zagadnienia została pominięta w toku prowadzonego postępowania i nie wynika z treści uzasadnień zaskarżonych decyzji. Sąd nie wskazuje w żaden sposób rozstrzygnięcia, lecz zwraca uwagę na konieczność dokonania szczegółowej analizy w zakresie, o którym mowa w treści niniejszego uzasadnienia zgodnie z obowiązującymi przepisami. W okolicznościach niniejszej sprawy odmowa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może bowiem zostać oparta wyłącznie o wskazanie, że aktualnie przyłączeniem ma zostać objęta wyłącznie jedna nieruchomość. W ocenie Sądu przyłączenie jednego obiektu nie wyklucza automatycznie przyznania inwestycji cechy celu publicznego, jednak wszelkie rozważania w tym przedmiocie winny znaleźć się w uzasadnieniu wydanych przez organy administracji decyzji.

Ponadto na okoliczność, iż budowa sieci gazowej nie kończy inwestycji gazyfikacji gminy czy jej części, a dopiero podłączanie kolejnych odbiorców do tej sieci jest istotą i pożądanym skutkiem prowadzonej inwestycji, zatem tylko w ten sposób, zdaniem inwestora, budowa sieci gazowej stanowi inwestycję celu publicznego o wymiarze lokalnym czy ponadlokalnym, zwracał uwagę Inwestor już na etapie złożonego odwołania. Zatem nie tylko prawidłowe, ale i konieczne stało się odniesienie do powyższej kwestii, czego organ odwoławczy zaniechał. Nadto ani organ I instancji ani też organ odwoławczy nie wyjaśnił na czym polega cel publiczny w zakresie rozbudowy sieci gazowej, a także czy w realiach niniejszej sprawy planowana inwestycja stanowi rozbudowę uprzednio ustalonego celu publicznego jaką jest gazyfikacja gminy czy też pozostaje od niej niezależna. Organ nie wyjaśnił także na czym polega i jakie czynności obejmuje gazyfikacja gminy P. w rozumieniu celu publicznego, oraz czy planowana inwestycja stanowi kontynuację gazyfikacji co do nitki podstawowej.

Uwzględniając natomiast, iż wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jedynie w przypadku gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, co warunkuje dopuszczalność każdego wywłaszczenia niezależnie od dalszych jego przesłanek, a jednocześnie prowadzi do wniosku, że przedmiotowa decyzja musi być poprzedzona zbadaniem możliwości uniknięcia konieczności ograniczenia własności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2019 r., I OSK 703/17), Sąd na gruncie rozpatrywanej sprawy zauważa, że organy nie odniosły się do twierdzenia Inwestora o braku możliwości wytyczenia innego przebiegu planowanej inwestycji niż w działce nr1 . W tym zakresie pozostają bowiem rozbieżności pomiędzy stanowiskiem Inwestora ("dla realizacji przebiegu trasy gazociągu brak jest alternatywnych rozwiązań", pismo z dnia 31 sierpnia 2020 r., karta 56 akt administracyjnych) a stanowiskiem Uczestników (wskazującym na możliwość przeprowadzenia gazociągu od strony ul.[...], pismo z dnia 9 sierpnia 2021 r.).

Zdaniem Sądu, w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organy nie dokonały wyczerpującego rozważenia czy planowana inwestycja jest zamierzeniem spełniającym przesłanki inwestycji celu publicznego ani też czy planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Mimo, że zgodzić należy się, że to Inwestor winien wykazać spełnienie omawianych wyżej przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak to na organie spoczywa obowiązek przestrzegania przepisów procedury, a w ocenie Sądu organy obu instancji dokonując ustaleń naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie przeprowadziły wszechstronnie postępowania dowodowego, aby stwierdzić zaistnienie przesłanek ustawy do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości bądź też stwierdzić, że nie zostały one spełnione, w tym w szczególności na organach spoczywał obowiązek uczynienia zadość regulacji art. 107 § 3 k.p.a. Sporządzenie uzasadnienia nastąpiło natomiast wbrew regułom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. To bowiem treść uzasadnienia (w odniesieniu do decyzji drugoinstancyjnej) pozwala m.in. na weryfikację czy organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w sposób merytoryczny, czy ponownie ocenił dowody i przeanalizował wszelkie istotne okoliczności sprawy. W ocenie Sądu sporządzone przez organ odwoławczy uzasadnienie przekonuje, że w sprawie zaniechano tych czynności, poprzestając na ustaleniach i ocenie organu I instancji. Uzasadnienie bowiem winno zawierać zarówno ocenę dowodów, w oparciu o które poczyniono dane ustalenia, a także dowodów którym organ odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.), a braki postępowania dowodowego w tym zakresie prowadzą do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2020 r., I OSK 3323/19). Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, której zadaniem jest wyjaśnienie zapadłego rozstrzygnięcia, zatem motywy powinny zostać ujęte w taki sposób, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzający wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2019 r., II OSK 2322/17). Uzasadnienie nie przedstawiało jednak w sposób wyczerpujący przyczyn zajętego przez organ stanowiska. Z uzasadnienia decyzji ponadto nie wynika, czy dokonano oceny okoliczności oraz zgromadzonego materiału dowodowego w odniesieniu do art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak zostały ocenione przez organ okoliczności przywoływane przez Skarżącą zarówno w treści wniosku jak i w treści odwołania. Konieczne pozostaje również zaakcentowanie, że skutkiem braku właściwego uzasadnienia jest uniemożliwienie kontroli sądowoadministracyjnej pod względem zgodności z prawem.

Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu organy naruszyły obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy w aspekcie podstawy materialnoprawnej określonej w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd podziela zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze w powyższym zakresie, co natomiast nie pozwala dokonać kontroli dalszych zarzutów skargi w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego. Sąd zwraca uwagę, że prawidłowe zastosowanie art. 124 ust. 1 cytowanej ustawy wymaga uprzedniego prawidłowo przeprowadzonego postępowania przy zachowaniu reguł procedury administracyjnej. W rezultacie, w ocenie Sądu, zasadne stało się zastosowanie uprawnień kasatoryjnych zarówno w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu – w tym dokona szczegółowych ustaleń czy planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiłoby zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P. oraz czy planowana inwestycja jest zamierzeniem spełniającym przesłanki inwestycji celu publicznego, przy rozważeniu treści art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśniając przy tym na czym polega i co pozostaje w zakresie inwestycji – gazyfikacji gminy P. w rozumieniu celu publicznego oraz czy planowana inwestycja stanowi kontynuację gazyfikacji gminy czy jest od niej niezależna, wnikliwie uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego czyniąc tym zadość regulacji zawartej w art. 107 § 3 k.p.a.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 697 zł, na które składa się wpis sądowy w wysokości 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej będącego radcą prawnym, tj. kwota 480 zł, ustalone na postawie § 14 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.