Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 366/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2001 nr 129 poz 1444
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. R. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], którym odmówiono przyznania W. R. i M. R., wspólnikom rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej A.-P. M. R. i W. R., zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym po stawkach ustalonych przez Radę Powiatu w sprawie samochodu marki [...], nr rej. [...]

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. wspólnicy spółki cywilnej A.-P. M. R. i W. R., zwrócili się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. o przyznanie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym po stawkach ustalonych przez Radę Powiatu, w stosunku do pojazdów wymienionych w załączniku do wniosku, wśród których wymieniono także samochód marki [...] S, nr rej. [...]

Jako podstawę wniosku przywołano art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w powiązaniu z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. We wniosku domagano się wypłaty należnego zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia zarówno za usunięcie z drogi pojazdu, jak i za parkowanie za cały okres przechowywania według stawek ustalonych przez Radę Powiatu w Z..

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Starosta Z., na podstawie art. 17 § 1 i art. 102 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2016 r., poz. 599 ze zm.) oraz § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2017 r., poz. 265), odmówił przyznania W. R. i M. R., wspólnikom rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej A.-P. M. R. i W. R., na wniosek z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym po stawkach ustalonych przez Radę Powiatu w sprawie samochodu marki [...] S, nr rej. [...]

Organ pierwszej instancji wskazał, że pojazd został usunięty z drogi położonej na terenie miasta Z. w dniu [...] lutego 2003 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu 21 czerwca 2000 r. Komendant Miejski Policji w Z. zawarł z pełnomocnikiem spółki cywilnej A.-P. W. R. umowę w sprawie usuwania i przechowywania pojazdów w przypadkach określonych w art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (akt archiwalny Dz. U. Nr 98. Poz. 602 ze zm.), zawartą na okres trzech lat. Jednak w trakcie obowiązywania w/w umowy doszło do zmiany ustawy Prawo o ruchu drogowym (nowelizacja z dnia 1 stycznia 2002 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 129, poz. 1444) oraz uchylenia rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. (Dz. U. Nr 5, poz. 64) poprzez § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 134, poz. 1133) w sprawie usuwania pojazdów.

Nowelizacja Prawa o ruchu drogowym w art. 130a ust. 5 i 6 oraz uchylenie i wprowadzenie nowego rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2002 r. nałożyło na właściwego miejscowo starostę obowiązek wyznaczenia w porozumieniu z Komendantem Policji podmiotów uprawnionych do usuwania pojazdów z pasa drogowego i prowadzenia parkingów, a na jednostki Policji obowiązek wydawania dyspozycji usunięcia pojazdów z dróg jednostkom wyznaczonym przez starostę.

A.-P. s.c. M. R. i W. R., jako jednostka prowadząca parking strzeżony oraz usuwająca pojazdy z dróg w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (akt archiwalny Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515) została wyznaczona przez Starostę Z. na wniosek strony w dniu [...] czerwca 2003 r. Wyznaczenie miało charakter terminowy, na okres 12 miesięcy od daty wystawienia umowy tj. do dnia [...] czerwca 2004 r.

Jak podkreślił organ pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego w dniu usunięcia pojazdu, tj. [...] lutego 2003 r. mogło dojść tylko między podmiotami wyraźnie wskazanymi w obowiązujących przepisach, tj. między starostą, a prawidłowo wyznaczonym przez starostę podmiotem (jednostką usuwającą pojazdy lub prowadzącą parkingi strzeżone). Okoliczność, że dyspozycję usunięcia pojazdu wydał Komendant Miejski w Z. nie stanowi z oczywistych względów, o tym że A.-P. s.c. M. R. i W. R., była podmiotem wyznaczonym zgodnie z wskazanymi powyżej przepisami. Także okoliczność wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego decyzji o przejściu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa nie ma znaczenia dla oceny, czy strona była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania i przechowywania pojazdów na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z dniem 1 stycznia 2002 r. na podstawie art. 5 w zw. z art. 1 pkt 86 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2001 r., Nr 129, poz. 1444) starosta został podmiotem uprawnionym do wyznaczania jednostek usuwających pojazdy z drogi oraz prowadzących parkingi, na których umieszcza się te pojazdy. Utracił także moc § 10 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 14 stycznia 2000 r. (Dz.U. Nr. 5, poz. 64) stanowiący o zawieraniu umów przez komendanta powiatowego Policji z przedsiębiorcami, którzy na podległym mu terenie będą wykonywać czynności usuwania i parkowania pojazdów (§ 11 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów).

Z akt sprawy wynika, iż spółka wnioskodawców nie była w dniu usunięcia samochodu marki [...] S, nr rej. [...] podmiotem wyznaczonym przez Starostę Z. do wykonywania zadań o charakterze publicznym polegającym na usuwaniu pojazdów z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Również funkcjonariusz Policji, który wystawił dyspozycję usunięcia pojazdu nie był organem administracji publicznej, ani tym bardziej organem uprawnionym do wyznaczania podmiotów usuwających pojazdy z dróg i parkingów na jakich takie pojazdy mają być umieszczane.

Podsumowując Starosta Z. stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o przymusie administracyjnoprawnym, gdyż przymus taki musi wynikać z konkretnej normy prawnej. W ocenie organu brak jest też przepisu, który po 1 stycznia 2002 r. nakładałby na A.-P. s.c. M. R. i W. R. obowiązek usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu. Między Skarbem Państwa, a tym bardziej Starostą Z. i A.-P. s.c. nie powstał zatem stosunek administracyjnoprawny, o którym mowa w przepisach działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W wyniku zażalenia wniesionego przez W. R. postanowienie organu pierwszej instancji zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Organ drugiej instancji wskazał, że samochód marki [...] S, nr rej. [...], na zlecenie Policji został odholowany na parking prowadzony przez Spółkę Cywilną A.-P. M. R. i W. R.. Na mocy umowy o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów zawartej w dniu 21 czerwca 2000 r. zawartej pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w Z. a A. - P. s.c. spółka została wyznaczona do usuwania, przemieszczenia i parkowania pojazdów usuniętych z drogi na parkingach strzeżonych. Umowa została zawarta na okres 3 lat. Podstawą zawarcia tej umowy stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. Nr 5, poz. 64).

Jednakże zmiana ustawy Prawo o ruchu drogowym skutkowała zmianą rozporządzeń wykonawczych do ustawy, w tym rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół. Zostało ono zastąpione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133). Na mocy § 3 ust. 1 obowiązek wyznaczania podmiotów uprawnionych do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia parkingów strzeżonych celem przechowywania takich pojazdów został nałożony na właściwego miejscowo starostę. Stąd też dopiero pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. Starostwo Powiatowe w Z., wyznaczyło przedsiębiorstwo A. - P. s.c. M. R. i W. R. jako jednostkę do powyższych czynności.

Zatem - jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze - od dnia 1 stycznia 2002 r. (utrata mocy wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół) do dnia 20 czerwca 2003 r. żaden przedsiębiorca nie był wyznaczony do usuwania i przechowywania pojazdów usuwanych z drogi. S. zażalenie domaga się zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie przedmiotowego pojazdu za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi tj. [...] lutego 2003 r. do dnia przejścia własności tego samochodu na Skarb Państwa czyli do 4 września 2003 r.

Reasumując organ drugiej instancji wskazał, że w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy bezspornym jest, że w okresie od 1 stycznia 2002 r. do 20 czerwca 2003 r. A. - P. s.c. nie była przedsiębiorcą wyznaczoną do usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych, a zarzut zażalenia odnośnie niedopełnienia przez Starostę obowiązku wyznaczenia jednostki do usuwania i parkowania pojazdów przez ponad rok nie może być argumentem w niniejszym postępowaniu za uznaniu tego zarzutu za zasadny.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało zaskarżone przez W. R. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, podczas gdy winno ono zostać uchylone,

2. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony przed wydaniem postanowienia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

3. naruszenia art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz jego dowolną ocenę, skutkującą:

- błędnym uznaniem, że umowa z dnia 21 czerwca 2000 r. w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów zawarta na okres 3 lat wygasła z mocy prawa na skutek nowelizacji przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym z dniem 1 stycznia 2002 r.,

- pominięciem przy ocenie zasadności wniosku Skarżącego faktu, iż w dniu 20 czerwca 2003 r. Starosta Z. wyznaczył "A.-P." s.c. W. oraz M. R. jako jednostkę uprawnioną do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego,

- nieuwzględnieniem okoliczności, iż w wyroku Sądu Okręgowego w Z. z 23 listopada 2004 r., sygn. akt: I C [...] zapadłym z powództwa W. oraz M. R. - wspólników "A.-P." s.c. ww. wspólnicy nie otrzymali wynagrodzenia za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi, względnie od dnia wyznaczenia spółki "A.-P." s.c. jako jednostki uprawnionej do usuwania i przechowywania pojazdów do dnia przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa, a jedynie za okres od przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa do dnia odbioru pojazdu z parkingu.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 1966 nr 24 poz. 151 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skoro pomiędzy Skarżącym a Skarbem Państwa nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnego w zakresie usuwania i przechowania pojazdu, to wynagrodzenie za wyżej wymienione czynności jest nienależne pomimo, iż w dniu 21 czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w Z. a wspólnikami spółki cywilnej "A.-P." M. R. i W. R. została zwarta umowa w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów na okres 3 lat w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku ruchu na drogach,

2. naruszenie art. 129 ust. 2 pkt 10, art. 130a ust. 4 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr. 152, poz. 1018 ze zm.), oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że podmiot prowadzący parking może dochodzić należności pieniężnych bezpośrednio od właściciela usuniętego pojazdu,

3. naruszenie art. 77 ust. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że skarżący może domagać się zwrotu kosztów od właściciela pojazdu, (które to roszczenie nie może być realizowane wskutek niedopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu cywilnym), w sytuacji, gdy ustawa nie może zamykać drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniem uzasadniającym jego uchylenie. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej obu instancji naruszają bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają przepisy prawa materialnego.

Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu w postaci samochodu marki [...] S, nr rej. [...]

Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że pojazd ten został usunięty z drogi oraz był przechowywany (parkowany) w okresie, gdy spółka cywilna, której wspólnikiem pozostawali M. R. oraz W. R., nie była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania pojazdów z drogi.

Przedmiotowy pojazd usunięto z drogi w dniu [...] lutego 2003 r., a więc w okresie, gdy obowiązywał już art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst pierwotny Dz.U. z 1997 r. Nr 98, poz. 602 ze zm. - dalej jako: "p.r.d.") w brzmieniu określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 129, poz.1444).

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że do czasu powyższej nowelizacji kwestie związane z nadzorem nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem pojazdów regulował art. 129 ust. 5 p.r.d. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz.U. z 2000 r. Nr 5, poz. 64 ze zm.).

Z przepisów tych wynikało, że czynności związane usuwaniem oraz parkowaniem usuniętych pojazdów na parkingach strzeżonych wykonywali przedsiębiorcy, z którymi komendant powiatowy Policji zawarł umowę o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania.

Taka też umowa została zawarta w dniu 21 czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w Z. a wspólnikami spółki cywilnej A.-P. M. R. i W. R.. Umowa ta została zawarta na okres 3 lat, co oznacza, że co najmniej nominalnie obowiązywała ona również w 2003 r., tj. w roku, w którym doszło do usunięcia i parkowania pojazdu.

Taki stan prawny zmienił się istotnie w 2002 r. Z dniem 1 stycznia 2002 r. wszedł życie przepis art. 130a prawa o ruchu drogowym, z którego wynikało, że pojazdy są usuwane z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (art. 130a ust. 5 p.r.d.) oraz umieszczane na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę (art. 130a ust. 6 p.r.d.).

Niewątpliwie zatem począwszy od 1 stycznia 2002 r. brak było podstaw do zawierania umów, o których mowa była w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz.U. z 2000 r. Nr 5, poz. 64 ze zm.).

Powyższe nie oznacza jednakże, że wcześniej zawarte w tym trybie umowy o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów, wygasły. W kwestii tej podzielić należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 928/15, gdzie wskazano wprost, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji co do tego, że po dniu 1 stycznia 2002 r. umowy zawarte na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania kół nie wygasły. Zmiana przepisów dokonana ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym spowodowała, że nie można już było zawierać umów na podstawie § 10 rozporządzenia z dnia 14 stycznia 2000 r., albowiem stosownie do dodanego art. 130a ust. 5 i 6 "w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę. Usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wysokość opłat ustala rada powiatu".

Należy przyjąć, że w dacie usunięcia samochodu, którego dotyczy zaskarżone postanowienie tj. [...] luty 2003 r. niewątpliwie do usuwania pojazdów uprawnione były wyłącznie jednostki wyznaczone przez starostę. Zmiana z dniem 1 stycznia 2002 r. stanu prawnego nie miała jednak wpływu na postanowienia umowy zawartej w dniu 21 czerwca 2000 r., pomiędzy Komendantem Miejskim Policji, a firmą A.-P.. Oznacza to, że jeżeli w ramach tej umowy przedsiębiorca usuwał pojazdy i przechowywał je, to należy mu się stosowne wynagrodzenie. Jak wynika z przywołanej umowy doprowadziła ona do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, którego treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych, w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku ruchu na drogach.

Wnioskodawcy zawarli w dniu 21 czerwca 2000 r. umowę, której treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych. Umowa ta doprowadziła do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, którego treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych.

Zmiana z dniem 1 stycznia 2002 r. stanu prawnego nie miała wpływu na postanowienia umowy zawartej w dniu 21 czerwca 2000 r., pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w Z. a spółką cywilną A.-P.. Umowa ta nadal była realizowana, a skarżący w ramach tej umowy nadal usuwali pojazdy i przechowywali je, w tym także usunęli i przechowywali samochód marki [...] S, nr rej. [...]

Jak trafnie przyjęto w orzecznictwie Sądu Najwyższego stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest - także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r. V CSK 332/08, System Informacji Prawnej LEX nr 515452). Stanowisko takie należy uznać także za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 wskazał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony w trybie określonym w art. 130a ust. 5c nie jest więc pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu; jest to - ze względu na publicznoprawny charakter stosunku prawnego w zakresie przechowywania pojazdu - droga przed sądami administracyjnymi, nie zaś powszechnymi.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że stosunek prawny powstały z związku z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego pojazdu jest stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnym, co oznacza, że wnioskodawcy winni otrzymać wynagrodzenie i zwrot poniesionych wydatków w trybie postępowania administracyjnego.

W sprawie nie budzi także wątpliwości to, że organem administracji, który powinien rozstrzygnąć sprawę jest Starosta Z..

Kwestia ta została bowiem już rozstrzygnięta postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 58/14, którym w związku z wszczętym sporem kompetencyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Z. jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy - rozpoznania wniosku A.-P. spółki cywilnej M. R. i W. R. o przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdów.

Postanowienie to jest prawomocne i wiąże tak strony, jak i organ administracji - Starostę Z..

Podkreślić należy, że postanowienie to przesadza pośrednio także o istnieniu pomiędzy organem i wnioskodawcami stosunku prawnoadministracyjnego. Istota sporu kompetencyjnego polega bowiem na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. Spór taki nie może mieć charakteru pozornego, czy też jedynie teoretycznego.

Rozstrzygając istniejący spór Naczelny Sąd Administracyjny to Starostę Z. wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy wniosku z dnia [...] lipca 2012 r.

Organ ten jest zatem zobowiązany do rozpoznania i rozstrzygnięcia co do złożonego wniosku.

Niewątpliwie zgodzić należy się z organami co do tego, że istniejący w przedmiotowej kwestii stan prawny nie przedstawia się jasno i jednoznacznie.

Niejednoznaczność, czy też niespójność obowiązujących przepisów, nie zwalnia organu administracji od obowiązku ich stosowania.

Organ administracji, tak jak każdy organ stosujący prawo, ma obowiązek dokonania wykładni wchodzących w grę przepisów prawa i ich właściwego zastosowania.

W kwestii materialnoprawnych podstaw do orzekania o kosztach związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu istniejące wątpliwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej już wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10.

W uchwale tej stwierdzono, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449).

Tym samym organ administracji powinien przyjąć za materialnąprawną podstawę postanowienia art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 265 ze zm.).

Stwierdzić należy również, że podstawy do orzeczenia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu nie mógł stanowić art. 130a ust.10h p.r.d. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem ponoszonych przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

W kwestii wysokość należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz usunięciem pojazdu stwierdzić należy, że to dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór może i powinien przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, w przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia należności we własnym zakresie. W braku należytej aktywności wnioskodawcy przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Wysokość ustalonego przez organ wynagrodzenia odpowiadać powinna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach.

W przedmiotowej sprawie organ całkowicie zaniechał wyjaśnienia tych kwestii.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 20 lutego 2017 r. oraz utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego, bezpodstawnie odmawiając zastosowania w sprawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i oceny złożonego wniosku w świetle powyższej regulacji o charakterze materialnoprawnym.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni zatem poczynione wyżej rozważania i ustali wszystkie okoliczności istotne do określenia wysokości należnego wnioskodawcom wynagrodzenia za dozór oraz wydatków koniecznych związanych z usunięciem pojazdu i wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, a następnie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, dokona merytorycznego rozpoznania wniosku z uwzględnieniem przywoływanych wyżej przepisów materialnoprawnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Na mocy art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegało również postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2017 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).