Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 268/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 151 art. 149 par. 1 pkt 1 par. 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 par. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. do rozpoznania wniosku M. G. z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 3 wniosku w części dotyczącej nieudostępnionego fragmentu kopii protokołu kontroli nr [...] oraz w zakresie punktu 4 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. na rzecz skarżącej M. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. M. G. (dalej: "wnioskodawczyni" "skarżąca"), powołując art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ") o udostępnienie informacji w sprawie nr [...], w której wydano decyzję nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie wymienionego w niej zespołu zabudowy mieszkaniowej [...], w tym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Dzielnicy [...], w następującym zakresie:

1) kopii oświadczenia kierownika budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), w części dotyczącej wykazu nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego w elewacji wszystkich lokali mieszkalnych na parterze budynku przy ul. [...], od strony ulicy,

2) kopii odpowiednich informacji (rysunków i opisów) dotyczących nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego w części budynku przy ul. [...], wymienionej w punkcie 1, dotyczących w szczególności zamiany drzwi balkonowych (wyjściowych do ogródków), otwieranych i zamykanych tylko od wewnątrz, tak samo, jak w lokalach z balkonami i we wszystkich lokalach z przyległymi do nich ogródkami lokatorskim w tym zespole mieszkaniowym, a także 4 okien na drzwi wejściowe z ogródków, otwieranych na zewnątrz i od zewnątrz, które projektant był obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy Prawo budowlane,

3) kopii protokołu z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez upoważnionego przedstawiciela PINB w dniu [...] września 2019 r. w części dotyczącej zmian wymienionych w punktach 1 i 2,

4) kopii analizy dokumentów przedłożonych przez inwestora, o której mowa w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Ponadto wnioskodawczyni zwróciła się do organu o udostępnienie kopii bilansu powierzchni biologicznie czynnej sporządzonej w dniu [...] stycznia 2020 r. przez architekta M. T. oraz kopii protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2020 r., o których mowa w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. PINB poinformował wnioskodawczynię, że żądanie wniosku nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. wnioskodawczyni złożyła do Wojewódzkiego [...] Inspektora Budowlanego, za pośrednictwem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...], ponaglenie wobec bezczynności Kierownika [...] Oddziału Terenowego PINB [...] w sprawie [...], polegającej na nieudostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, iż organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, nie skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.. W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. nie podał podstawy prawnej, nie przedstawił merytorycznego uzasadnienia i nie poinformował o możliwości zaskarżenia swego arbitralnego stanowiska.

Skarżąca wskazała nadto, że stanowisko PINB jest sprzeczne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem:

- obowiązek udostępnienia protokołu z obowiązkowej kontroli budowy przeprowadzonej przez upoważnionego przedstawiciela PINB w dniu [...] września 2019 r., analizy dokumentów w sprawie pozwolenia na użytkowanie, o której mowa w art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, oraz protokołu z kontroli utwardzenia terenu przed budynkiem przy ul. [...] przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2020 r. - wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i c u.d.i.p.,

- obowiązek udostępnienia części projektu budowlanego z naniesionymi przez projektanta rysunkami i opisem nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu, o których mowa w art. 36a ust. 6 i art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.,

- wymienione w punkcie 1 wniosku oświadczenie kierownika budowy, potwierdzone przez projektanta oraz inspektora nadzoru inwestorskiego, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest jednym z najważniejszych dokumentów stanowiących podstawę decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie zespołu zabudowy mieszkaniowej [...], a ponadto zostało wydane i powinno być potwierdzone przez podmioty wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, posiadające specjalne uprawnienia i obowiązki określone w prawie budowlanym, tj. podmioty wykonujące zadania publiczne.

Wnioskodawczyni wskazała, że tożsama argumentacja przemawia za zasadnością wniosku w zakresie udostępnienia bilansu powierzchni biologicznie czynnej, na który organ powołał się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na powyższe, za pismem z dnia [...] lutego 2021 r. (omyłkowo datowanym na [...] stycznia 2021 r.), doręczonym wnioskodawczyni w dniu 11 lutego 2021 r., PINB przekazał zanonimizowaną kopię protokołu kontroli obowiązkowej nr [...] z września 2019 r. dotyczącego sprawy o sygn. akt [...].

Jednocześnie w ww. piśmie organ poinformował wnioskodawczynię, że z uwagi na przekazanie do organu II instancji akt sprawy o sygn. [...] nie ma możliwości przekazania zanonimizowanego protokołu kontroli utwardzenia terenu przed budynkiem przy ul. [...] ze stycznia 2020 r.

Odnośnie pozostałej części wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że żądanie nie mieści się w definicji informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Pismem z dnia 17 marca 2021 r. M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PINB [...] w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2020 r. zarzucając naruszenie:

- art. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.,

- art. 37 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. ze zm.), dalej: "k.p.a.".

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku, w tym niezanonimizowanego protokołu obowiązkowej kontroli.

W motywach skargi skarżąca wskazała w szczególności, że ponaglenie w związku z bezczynnością PINB nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia, tj. WINB, co stanowi o naruszeniu obowiązku wynikającego z art. 37 § 4 k.p.a.

Podniosła nadto, że w wyniku złożenia ponaglenia PINB doręczył jej jedynie zanonimizowany protokół z obowiązkowej kontroli (anonimizacja dotyczyła daty, nazwy inwestora, lokalizacji i adresu obiektu, danych kontrolujących i numeru upoważnienia oraz danych kierownika budowy i numeru uprawnień budowlanych), mimo iż kontrola dotyczyła zespołu 9 wielorodzinnych budynków mieszkalnych oddawanych do użytkowania przez dewelopera realizującego zadania publiczne w zakresie budownictwa mieszkaniowego, a nie obiektu na własne potrzeby inwestora. Zdaniem skarżącej, tak szeroka anonimizacja ww. dokumentu jest sprzeczna z ustawową ochroną interesów nabywców lokali mieszkalnych i treścią art. 5 ust. 3 u.d.i.p.

Dalej skarżąca podniosła, że żądanie wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. opiera się na treści art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. i znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności obowiązek udostępnienia oświadczenia kierownika budowy (punkt 1 wniosku) wynika z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ zostało ono wydane i potwierdzone przez podmioty wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, posiadające specjalne uprawnienia i obowiązki określone w ustawie Prawo budowlane, a nadto służy zapewnieniu realizacji ważnych celów określonych w art. 5 ust. 1 ww. ustawy oraz urzeczywistnianiu dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP.

Powyższa argumentacja, zdaniem skarżącej, dotyczy również udostępnienia bilansu powierzchni biologicznie czynnej sporządzonego przez architekta (upr. bud. Nr [...]), a więc przez podmiot wykonujący samodzielną funkcję techniczną w budownictwie. Sporządzenie ww. bilansu było ważnym zadaniem publicznym i jako takie podlega udostępnieniu jako informacja publiczna.

Dalej skarżąca podniosła, że obowiązek udostępnienia części projektu budowlanego z naniesionymi przez projektanta rysunkami i opisem nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu, o których mowa w art. 36a ust. 6 i art. 57 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wynika z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Znajduje również swe uzasadnienie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym projekt budowlany wraz ze zmianami stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę i jako taki stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.

Obowiązek udostępnienia projektu budowlanego przez dewelopera przewiduje art. 21 pkt 5 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1905 ze zm.), zaś art. 27 tej ustawy stanowi o przeniesieniu na nabywcę (a więc także na skarżącą) prawa, o którym mowa w art. 1, po odbiorze lokalu, który następuje na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czyli po zrealizowaniu przedsięwzięcia deweloperskiego, o którym mowa w art. 3 pkt 6 ww. ustawy, a zatem także po przedstawieniu projektu budowlanego z naniesionymi rysunkami i opisem ww. nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu.

Zdaniem skarżącej, przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. dotyczy m.in. protokołów z kontroli wymienionych we wniosku, jak również dokumentacji sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego dokumentów przedstawionych przez inwestora, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, które jest wymagane zgodnie z art. 57 ust. 4 tej ustawy i stanowi podstawę żądania uzupełnienia tych dokumentów - jeżeli okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości - pod rygorem odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. PINB nazwał to analizą dokumentów przedłożonych przez inwestora, jednak żadnej dokumentacji tej analizy nie udostępnił. PINB, zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., jest obowiązany udostępnić posiadaną informację publiczną, również wytworzoną przez inne podmioty, z której korzystał przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ wskazał, iż wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej dotyczył sprawy indywidualnej określonego podmiotu. Natomiast ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. określił definicję informacji publicznej zawężając jej przedmiot wyłącznie do informacji "o sprawach publicznych". Zakres informacji publicznej został sprecyzowany w art. 6 u.d.i.p. i obejmuje realizację zadań związanych m.in. z polityką wewnętrzną i zagraniczną, działalnością organów władzy publicznej wszystkich szczebli, zasadami ich funkcjonowania, majątkiem publicznym oraz danymi publicznymi. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

W związku z powyższym, w ocenie organu, informację publiczną stanowiły jedynie wskazane we wniosku protokoły z kontroli obowiązkowych. Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. przekazano skarżącej zanonimizowany protokół kontroli obowiązkowej nr [...] oraz poinformowano, że z uwagi na przekazanie akt sprawy o sygn. [...] do organu II instancji, nie ma możliwości przekazania protokołu kontroli utwardzenia terenu przed budynkiem przy ul. [...] ze stycznia 2020 r.

Końcowo, na marginesie organ wskazał, iż dokumenty żądane przez skarżącą w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczą budynku usytuowanego przy ul. [...] w [...], tj. tego samego budynku, w którym zamieszkuje skarżąca. Zatem w sytuacji, w której skarżąca jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej, wszelkie dokumenty dotyczące budynku przy ul. [...] winien jej udostępnić Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej lub zarządca obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Stosownie do art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. Nie ulega zatem wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, którą dysponuje.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna to każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei art. 6 u.d.i.p. wymienia przykładowe kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA).

Również w piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym. Podkreśla się przy tym, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych (...) i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Chmaj [w:] M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Nie ulega zatem wątpliwości, że nie każdy rodzaj informacji będącej w posiadaniu organu i nie każdy wytworzony przez niego dokument stanowi informację publiczną, lecz tylko ten, który dotyczy sprawy publicznej. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego - dobra ogółu (por. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Przedmiotem informacji publicznej są problemy lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb wnioskodawców poprzez uzyskiwanie informacji, które nie dotyczą spraw publicznych, a przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji.

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

Z powyższego przepisu wynika, że zasadą jest jawność dokumentów urzędowych, nie zaś akt administracyjnych. Kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie przedmiotowej ustawy nie jest ich autorstwo, tylko przesądzenie, że służą realizowaniu zadań publicznych i zostały utworzone na zlecenie organów administracji publicznej, jeżeli jednocześnie ich treść nie narusza prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorcy. Dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej wtedy, gdy dotyczą spraw publicznych. Innymi słowy o tym, czy dany dokument zawiera informację publiczną, nie decyduje jego umieszczenie w aktach administracyjnych sprawy, ale zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - jego treść (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2265/11; publ. CBOSA).

Skarżąca, jak wynika z wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2020 r. żądała udostępnienia kopii dokumentów z akt spraw administracyjnych: o sygn. [...] (zakończonej wydaniem decyzji PINB nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie zespołu zabudowy mieszkaniowej [...], w tym budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]) oraz o sygn. [...] (zakończonej w pierwszej instancji wydaniem decyzji PINB nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego). Oceny Sądu wymagała zatem kwestia, czy objęte wnioskiem dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Oceny tej Sąd dokonał w oparciu o dokumentację źródłową przedstawioną przez PINB za pismem z dnia 19 i 22 lipca 2021 r.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. walor informacji publicznej posiadają wnioskowane przez skarżącą protokoły kontroli przeprowadzonej przez przedstawiciela PINB odpowiednio w dniu [...] września 2019 r. oraz w dniu [...] stycznia 2020 r. Są to bowiem dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] grudnia 2020 r., za pismem z dnia [...] lutego 2021 r. (omyłkowo datowanym na [...] stycznia 2021r.), PINB przekazał skarżącej zanonimizowaną kopię protokołu kontroli nr [...], który - jak wskazał - dotyczył sprawy o sygn. akt [...]. Anonimizacja obejmowała dzienną datę przeprowadzenia kontroli i sporządzenia protokołu, dane inwestora, dane dotyczące lokalizacji obiektu budowlanego, dane kierownika budowy, uprawnionego przedstawiciela PINB i pozostałych osób uczestniczących w kontroli, a więc kluczowych elementów treści tego dokumentu. Przy czym organ na żadnym etapie postępowania nie wyjaśnił z jakich względów uznał, że ww. elementy nie podlegają udostępnieniu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nienaruszający dóbr chronionych poprzez tzw. anonimizację danych wrażliwych. Udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2339/13; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2706/14; publ. CBOSA).

W ocenie Sądu zakres anonimizacji dokonanej przez organ uniemożliwia w istocie identyfikację dokumentu, który - w myśl art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane - odzwierciedla wyniki obowiązkowej kontroli budowy co do jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. Co szczególnie istotne, zakres anonimizacji obejmuje nie tylko dane inwestora oraz jego przedstawicieli, ale również dane osoby zatrudnionej w PINB, która na zasadzie art. 59e ustawy Prawo budowlane przeprowadziła, z upoważnienia PINB, ww. obowiązkową kontrolę. Z tych względów Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2020 r. zakresie punktu 3 wniosku w części dotyczącej nieudostępnionej (zanonimizowanej) treści protokołu kontroli nr [...]. Zdaniem Sądu, udostępnienie informacji bez jej podstawowych elementów należy ocenić jako równoznaczne z odmową udzielenia takiej informacji publicznej. Odmowa udzielenia informacji publicznej powinna natomiast znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji, wydanej w trybie art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który określa możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Tylko bowiem wydanie decyzji pozwoliłoby stronie i ewentualnie sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę podjętego rozstrzygnięcia, na poznanie motywów jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia określonych danych. Skoro więc organ nie udostępnił wnioskowanej informacji w całości, ani nie wydał decyzji odmownej w powyższym zakresie, to należało uznać, że popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wymienionych wyżej danych.

Jak wynika z akt sprawy, odnośnie drugiego z wnioskowanych protokołów kontroli - z dnia [...] stycznia 2020 r. - organ w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. poinformował wnioskodawczynię, że wobec przekazania do organu II instancji akt sprawy o sygn. [...] (w której protokół ten się znajduje) nie ma możliwości przekazania żądanego dokumentu. Dodatkowo na etapie postępowania sądowego organ informował Sąd, że ww. akta administracyjne nie są w posiadaniu organu, bowiem zostały one przekazane przez organ II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 2279/20. Uwzględniając powyższe zarzut bezczynności PINB w rozpoznaniu tej części wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. jest nieuzasadniony. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa w sytuacji, gdy organ na dzień udzielenia odpowiedzi nie dysponuje żądaną informacją publiczną, obowiązany jest pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę. Dopełnienie tego obowiązku uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1274/12; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1557/09, publ. CBOSA).

Sąd zobowiązał ponadto organ do rozpoznania wniosku skarżącej w zakresie punktu 4 dotyczącego kopii analizy dokumentów przedłożonych przez inwestora, o której mowa w uzasadnieniu decyzji nr [...]. Sąd zważył przy tym, że w ostatnim akapicie uzasadnienia ww. decyzji organ powołał się na "ustalenia dokonane w wyniku kontroli" oraz "analizę dokumentów przedłożonych przez inwestora", przy czym z kontekstu tego fragmentu uzasadnienia wynika, że jest to analiza dokonana (ewentualnie sporządzona) przez organ. PINB w odpowiedzi na wniosek skarżącej nie odniósł się w konkretny sposób do ww. żądania wniosku uznając, że wniosek - za wyjątkiem protokołów kontroli - nie dotyczy informacji publicznej. Swego stanowiska organ jednak w żaden sposób nie uzasadnił. Tymczasem w świetle art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów przeprowadzających kontrole stanowią informację publiczną. Oczywistym jest, że przepis ten dotyczy formalnie przyjętych stanowisk czy też ocen organów (funkcjonariuszy publicznych) istniejących w postaci udokumentowanej (zmaterializowanej), tj. utrwalonej w formie pozwalającej na jej udostępnienie, przekazanie na zewnątrz. Zatem w przypadku gdy stanowisko (analiza) organu nie ma postaci udokumentowanej, lecz stanowiło pewien proces myślowy dokonany w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, którego wynikiem była np. podjęta decyzja, organ winien poinformować wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ tego jednak nie uczynił, nie wyjaśnił też w żaden sposób jaki charakter i formę przybrała ww. analiza.

Uznając, że w ww. zakresie zarzut bezczynności PINB jest uzasadniony, Sąd nie stwierdził jednocześnie, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa dotyczących dostępu do informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne i wymagają dokonywania ich wykładni. Błędy w wykładni prawa nie mogą jednak skutkować uznaniem, że bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. miała postać kwalifikowaną.

Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie podzielając stanowisko PINB, iż informacje objęte pozostałą częścią wniosku skarżącej nie posiadają waloru informacji publicznej. Dotyczy to kopii oświadczenia kierownika budowy w części, o której mowa w punkcie 1 wniosku, kopii rysunków i opisów dotyczących nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego w części wskazanej w punkcie 2 wniosku oraz kopii bilansu powierzchni biologicznie czynnej.

Wskazać należy, że dokumenty wymienione w punktach 1 i 2 wniosku skarżącej zostały złożone do akt sprawy administracyjnej przez inwestora jako załączniki do jego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zespołu zabudowy mieszkaniowej [...] (inwestycji prywatnej) zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie są to zatem dokumenty pochodzące od organu administracji publicznej, lecz od prywatnego podmiotu. Złożenie ww. do akt sprawy nie powoduje, że zyskują one walor informacji publicznej. Informacją publiczną jest niewątpliwie decyzja administracyjna o dopuszczeniu ww. zespołu zabudowy do użytkowania (nr [...]) wydana przez PINB na podstawie ww. dokumentów, jednak nie była ona przedmiotem wniosku skarżącej. Omawiane dokumenty nie stanowiły też integralnej części ww. decyzji. Analogicznie, wnioskowany przez skarżącą bilans powierzchni biologicznie czynnej nie pochodził od organu, stanowił jedynie część materiału dowodowego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji PINB nr [...].

Wskazane powyżej dokumenty nie dotyczyły "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżąca wnioskowała o udostępnienie: oświadczenia kierownika budowy w części dotyczącej nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego ww. prywatnej inwestycji w zakresie dotyczącym "elewacji wszystkich lokali mieszkalnych usytuowanych na parterze budynku przy ul. [...] od strony ulicy"; rysunków i odpisów dotyczących nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczących "zamiany drzwi balkonowych (wyjściowych do ogródków)" oraz "4 okien na drzwi wejściowe z ogródków (...)"; bilansu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze zespołu zabudowy [...] po wykonaniu chodnika zamiast urządzonej zieleni przed budynkiem przy ul. [...] (jak podnosiła skarżąca w treści skargi). Powyższe zagadnienia nie zawierają elementu publicznego w przedstawionym powyżej znaczeniu jego pojęcia, lecz dotyczą indywidualnej sprawy skarżącej, która zamieszkuje w jednym z lokali budynku przy ul. [...]. Sprawami publicznymi nie są konkretne, indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016).

W tym miejscu Sąd zauważa, że znane mu są z urzędu poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż projekt architektoniczno-budowlany stanowiący element decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, choćby nie dotyczył inwestycji realizowanej ze środków publicznych, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. (np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1856/15 i orzeczenia tam powołane; publ. CBOSA). Poglądy te Sąd w składzie orzekającym podziela. Jednak w niniejszej sprawie żądanie wniosku nie dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę i jej integralnej części, tj. projektu architektoniczno-budowlanego z zatwierdzonymi zmianami, lecz dokumentów pochodzących od inwestora w części dotyczącej określonych elementów realizacji inwestycji, tj. elewacji, drzwi balkonowych, okien i utwardzenia terenu w odniesieniu do budynku, w którym zamieszkuje skarżąca. Nie sposób zatem uznać w tym wypadku, że wniosek dotyczy kwestii publicznej rozumianej jako prawo obywateli do kontroli nad procesami sprawowania władzy (podejmowanych przez tę władzę rozstrzygnięć i ich integralnych części), ani nawet jako prawo do społecznej kontroli nad kształtowaniem przestrzeni publicznej poprzez realizację określonych inwestycji budowlanych.

Oddalając skargę Sąd nie podzielił więc zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organ art. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Skoro bowiem przedmiot wniosku w odniesieniu do ww. danych nie dotyczył informacji publicznej, to ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajdowała w tym zakresie zastosowania.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 37 § 4 k.p.a., bowiem skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1690/15; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 2569/15; publ. CBOSA).

Końcowo Sąd zauważa, iż trafnie wskazał PINB, że w sytuacji, gdy skarżąca jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...], wszelkie dokumenty dotyczące tego budynku winien jej udostępnić Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej lub zarządca obiektu. Zgodnie bowiem z art. 60 ustawy Prawo budowlane inwestor, oddając do użytkowania obiekt budowlany, przekazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą. Przekazaniu podlegają również inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na zasadzie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 4 sentencji wyroku.