Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 210/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art138 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 9a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi E. S. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja nr [...] Wojewody [...] (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] maja 2014 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. 2014, poz. 518, dalej: u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] reprezentowanej przez Wójta Gminy [...] od decyzji Starosty [...] (dalej: organ I instancji) Nr [...] z [...] października 2013 r., orzekającej o ustaleniu odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne, które przeszły z mocy prawa na własność gminy [...], położone w obrębie 7 [...] gmina [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1777 ha i działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0773 ha ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...].

W decyzji Nr [...] z [...] maja 2014 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W decyzji z [...] października 2008 r., znak: [...] Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku państwa E. i K. S. (dalej: skarżący) oraz pana J. W., zatwierdził podział nieruchomości działki nr [...] o pow. 0,8775 ha położonej we wsi [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą Nr [...] oraz działki nr [...] pow. 0,3553 ha, położonej we wsi [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą Nr [...]. W wyniku niniejszego podziału powstała m. in. działka ewid. nr [...] o pow. 0,1777 ha przeznaczona pod drogę publiczną gminną. Niniejsza decyzja w wyniku niewniesienia odwołania stała się ostateczna.

W decyzji z dnia [...] października 2008 r., znak: [...] Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku państwa E. i K. S. zatwierdził podział nieruchomości dotyczący działki nr [...] o pow. 0,56 ha położonej we wsi [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...].

W wyniku niniejszego podziału powstała m.in. działka ewid. nr [...] o pow. 0,0773 ha przeznaczona pod drogę publiczną gminną. Decyzja z [...] października 2008 r. w wyniku niewniesienia odwołania stała się ostateczna.

Z ww. decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 2008 r. oraz z [...] października 2008 r. wynika, że podział nieruchomości, w wyniku którego zostały wydzielone działki przeznaczone pod drogi publiczne gminne, nastąpił na wniosek właścicieli nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy strony nie doszły do porozumienia odnośnie wysokości odszkodowania w trybie cywilnoprawnym. W związku z powyższym w dniu 1 czerwca 2011 r. państwo E. i K. S., reprezentowani przez adw. M. W. złożyli do Starosty [...] wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości.

W decyzji Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne, które przeszły z mocy prawa na własność gminy [...], położone w obrębie 7 [...] gmina [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1777 ha i działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0773 ha.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z [...] listopada 2011 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu na uchybienia proceduralne w postępowaniu Starosty [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 28 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 146/12 uchylił ww. decyzję organu odwoławczego, zobowiązując Wojewodę [...] do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z treścią art. 7, 77 § 1 k.p.a. i dokonania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 k.p.a., oceny w szczególności prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z [... września 2012 r., ze względu na dostrzeżone nieprawidłowości w operacie szacunkowym z 8 lipca 2011 r., uchylił w całości decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyroku z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2071/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego.

W ponownie prowadzonym przed Starostą Powiatu [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z 6 sierpnia 2013 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego pana J. C., po analizie którego organ I instancji uznał, iż został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne.

W decyzji Nr [...] z [...] października 2013 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 95 057,00 zł (słownie: dziewięćdziesiąt pięć tysięcy pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując do jego wypłaty na rzecz pana K. S. i jego żony pani E. I. S. - gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki wynikające z art. 98 u.g.n., a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z 6 sierpnia 2013 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego pana J. C.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła gmina [...], reprezentowana przez Wójta Gminy [...], kwestionując operat szacunkowy sporządzony w przedmiotowej sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania gminy [...], Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z [...] maja 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że oceniając sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy z 6 sierpnia 2013 r. należy zauważyć, że rzeczoznawca, wyceniając działki przeznaczone pod drogę publiczną, przyjął do bazy danych porównawczych (tabela na str. 11) m. in. nieruchomości "drogowe", ale nabyte pod drogi wewnętrzne, a więc drogi nienależące do kategorii "publicznych" (poz. 2, 6, 9, 11 w tabeli). Powyższe potwierdza opis ocen cech rynkowych w tabeli na str. 13, gdzie dla atrybutu "rodzaj drogi" przyjęto dwa możliwe stany - "droga publiczna" i "droga wewnętrzna". Zdaniem organu II instancji, założenia te kłócą się z § 36 ust. 6 pkt 5) rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego), gdzie jednoznacznie wskazano, że "Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio (...) przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne". Stosowanie przepisów "odpowiednio" nie oznacza ich stosowania "wprost". Do wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, należało więc zdaniem organu II instancji, szukać innych nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne, a do wyceny gruntów stanowiących drogi wewnętrzne - transakcji sprzedaży działek stanowiących drogi wewnętrzne. W innym przypadku trudno uznać, że wszystkie obiekty porównawcze stanowią nieruchomości podobne do wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16) u.g.n.

Ponadto organ II instancji podniósł, że wszystkie transakcje sprzedaży działek pod drogi wewnętrzne - według opisu na str. 11 - dotyczą zbycia udziałów w nieruchomości, a nie całych nieruchomości. Sprzedaż udziałów nie może być identyfikowana ze sprzedażą całych nieruchomości, gdyż wnioskowanie z ceny jednostkowej udziału o cenie nieruchomości obarczone jest ryzykiem błędu (przyszła cena pozostałych udziałów w danej nieruchomości może być wyższa lub niższa, inny może być też trend czasowy). Rzeczoznawca powinien więc odrzucić transakcje obrotu udziałami.

Z danych w tabeli na str. 11 wynika ponadto, że transakcja opisana pod poz. 14 jest starsza niż 2 lata w stosunku do daty, na którą określana jest wartość nieruchomości (6 sierpnia 2013 r.). Według organu, wymaga to, albo odrzucenia tej transakcji (jako archiwalnej), albo też zamieszczenia w operacie szczegółowego uzasadnienia jej przyjęcia. W operacie brak jest takiego uzasadnienia.

Zdaniem organu II instancji, powyższe powoduje, iż dokonana wycena przez rzeczoznawcę majątkowego pana J. C. nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania stosownej decyzji. Organ powołał się także na orzecznictwo sądów administracyjnych dla poparcia swojego stanowiska. Według organu odwoławczego, operat szacunkowy powinien podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie organu II instancji, w związku z tym, iż dostrzeżono nieprawidłowości wskazane w kwestionowanym operacie szacunkowym z 6 sierpnia 2013 r. należy uznać, że organ I instancji niewystarczająco wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające.

Na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego, którym to wyjaśnieniom musi dać wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Organ II instancji stwierdził, że Starosta [...] nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną gminną, stanowiącą działki ewidencyjne nr: [...] o pow. 0,1777 ha oraz [...] o pow. 0,0773 ha, położoną w obrębie 7 [...], gmina [...], ponieważ oparł zaskarżoną decyzję Nr [...] z [...] października 2013 r. na operacie szacunkowym z 6 sierpnia 2013 r., który w ocenie organu odwoławczego, nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa. Powyższe uprawniało organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej w tym zakresie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., celem zlecenia uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego zgodnego z wymogami u.g.n. i znowelizowanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zdaniem organu II instancji, kwestia ustalenia wysokości odszkodowania za sporną nieruchomość jest, bowiem istotą sprawy, a przeprowadzenie ponownego dowodu z wyceny rzeczoznawcy majątkowego ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ II instancji wskazał, że organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy i wskazane okoliczności powinien podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, ponieważ zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym Wojewoda [...] nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym zakresie.

W skardze adw. M. W. pełnomocnik skarżących zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. obrazę przepisów prawa materialnego obejmujących:

1. § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, iż rzeczoznawca majątkowy powinien wyłączyć z porównania ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów pod drogi wewnętrzne,

2. naruszenie przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie.

II. obrazę przepisów prawa procesowego obejmujących:

1. art. 8 k.p.a., albowiem zamiast pogłębiania zaufania strony do organów administracyjnych wzbudza jej nieufność i obniża świadomość i kulturę prawną obywateli;

2. art. 7 i art. 77 k.p.a., 80 k.p.a., albowiem nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, przekroczono zasadę swobodnej oceny dowodów,

3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego

i prawnego, w szczególności nie wskazuje przyczyn z powodu których odmówiono mocy dowodowej operatowi szacunkowemu,

4. art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, założenia przyjęte przez Wojewodę [...] w związku z oceną operatu szacunkowego kłócą się z § 36 ust. 6 pkt 5) rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie autora skargi, w świetle przywołanych przepisów w skardze, brak jest podstaw, aby transakcje mające za przedmiot grunty nabyte pod drogi wewnętrzne wyłączać z zakresu transakcji przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego. Ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów pod drogi wewnętrzne. Zdaniem skarżących, stanowisko Wojewody [...] jest błędne i całkowicie pomija treść przepisów u.g.n., mianowicie art. 151 ust. 1, 153 ust. 1 oraz art. 154 tej ustawy. Wojewoda [...] nie ma racji kwestionując przyjęte do porównania nieruchomości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rzeczoznawca w sposób szczegółowy i przekonujący wyjaśnił motywy, którymi kierował się dobierając do porównania działki, nadto skorygował szacowaną wartość, wyodrębniając zespół cech porównawczych oraz określił ich wpływ procentowy na cenę. Zdaniem skarżących, zawarte w operacie szacunkowym i piśmie uzupełniającym oraz protokole rozprawy administracyjnej z 16 września 2013 r. wyjaśnienia rzeczoznawcy są czytelne, logiczne i przekonujące. W ocenie autora skargi, nieuprawnione jest stwierdzenie Wojewody [...], że rzeczoznawca identyfikuje sprzedaż udziałów ze sprzedażą całych nieruchomości, skoro przedmiotem wyceny są działki – nr ewidencyjny: [...] i [...], a nie cała nieruchomość.

Według skarżących, wartość dowodowa przedmiotowego operatu szacunkowego została oceniona przez organ II instancji z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego dokonana przez Wojewodę [...] nie znajduje oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem skarżących, organ II instancji nie dokonał oceny operatu w świetle wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego i zasad logicznego rozumowania, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżących, Wojewoda [...] nie wskazał dlaczego do wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne należało szukać innych nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne, a do wyceny gruntów stanowiących drogi wewnętrzne – transakcji sprzedaży działek stanowiących drogi wewnętrzne, nie wyjaśnił dlaczego wnioskowanie z ceny jednostkowej udziału o cenie nieruchomości obarczone jest ryzykiem błędu. Uzasadnienie decyzji Wojewody [...] nie zostało sporządzone właściwie, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze powołano się także w szerokim zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych w celu poparcia argumentów strony skarżącej.

W piśmie procesowym skarżących stanowiącym uzupełnienie skargi rozwinięte zostały zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji Wojewody [...] przedstawione w skardze. Zdaniem skarżących, zawarta w operacie wycena jest zaniżona, a Wojewoda [...] nie jest obiektywny w tej sprawie i reprezentuje wyłącznie interesy gminy [...]. Według skarżących, na Starostę [...] wywierano ogromne naciski ze strony gminy [...]. Skarżący wskazują na istniejące ich zdaniem, związki personalne osoby pełniącej w gminie [...] funkcję wójta z pracownikami urzędu wojewódzkiego. Według skarżących, przedstawiona ocena operatu szacunkowego jest sprzeczna z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz wykładnią pojęcia drogi publicznej dokonaną przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja organu odwoławczego, uchylająca, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu I instancji ustalającą odszkodowanie w wysokości 95 057,00 zł (słownie : dziewięćdziesiąt pięć tysięcy, pięćdziesiąt siedem złotych) za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne, które przeszły z mocy prawa na własność gminy [...], położone w obrębie 7 [...] gmina [...] , oznaczone w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1777 ha i działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0773 ha.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w związku z tym, że zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny w pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Zakwestionowana w sprawie niniejszej decyzja jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek określonych w tym przepisie.

Wymaga podkreślenia, że u podstaw powstania regulacji art. 138 § 2 k.p.a. legła obawa, że organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału, zupełnie inne wnioski niż organ I instancji - zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, s. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Orzekając na podstawie cyt. przepisu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, ani nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Wydając decyzję kasacyjną organ wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Oznacza to, że decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

W sprawie niniejszej Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy jest niewystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skarżących obejmującego obrazę § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zdaniem Sądu, oceniając sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy z 6 sierpnia 2013 r. organ II instancji trafnie podniósł, że rzeczoznawca wyceniając działki przeznaczone pod drogę publiczną przyjął do bazy danych porównawczych (tabela na str. 11) m.in. nieruchomości "drogowe", ale nabyte pod drogi wewnętrzne. Nie są to jednak drogi należące do kategorii dróg publicznych. Powyższe potwierdza opis i ocen cech rynkowych w tabeli na str. 13, gdzie dla atrybutu "rodzaj drogi" przyjęto dwa możliwe stany – "droga publiczna" i "droga wewnętrzna". Przyjęte założenia są sprzeczne z treścią § 36 ust. 6 pkt 5) rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Należy podkreślić, że dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie stało na stanowisku, że zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem zaś od tej zasady jest ust. 2 powołanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne (zob: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 98/11, LEX nr 1110747, z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. aktI OSK 309/11, LEX nr 1126278 i z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 172/11, LEX nr 1124070). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "Zasadą w określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem zaś od tej zasady jest ust. 2 powołanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2065/11, LEX nr 1336361). Słusznie organ II instancji stwierdził, że stosowanie przepisów "odpowiednio" nie oznacza ich stosowania "wprost". Do wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne należało zatem szukać innych nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne, a do wyceny gruntów stanowiących drogi wewnętrzne – transakcji sprzedaży działek stanowiących drogi wewnętrzne.

W innym przypadku trudno uznać, że wszystkie obiekty porównawcze stanowią nieruchomości podobne do wycenionej w rozumieniu art. 4 pkt 16) u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "1. Wyraz «odpowiednio» użyty w § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 208, poz. 2109 ze zm.) należy interpretować w ten sposób, że rzeczoznawca majątkowy, stosując podejście porównawcze, ma postąpić odpowiednio do okoliczności, dla których sporządza wycenę. Jeżeli sporządza ją dla określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogę publiczną, ma postąpić odpowiednio i przyjąć do porównań ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogę publiczną. Jeżeli sporządza operat szacunkowy dla określenia wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogę publiczną, ma postąpić odpowiednio i przyjąć do porównań ceny transakcyjne nieruchomości zajętych pod drogę publiczną". (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 172/11, LEX nr 1124070).

Odnosząc do zarzutu skarżących, według których nieuprawnione jest stwierdzenie Wojewody [...], że rzeczoznawca identyfikuje sprzedaż udziałów ze sprzedażą całych nieruchomości, skoro przedmiotem wyceny są działki – nr ewidencyjny [...] i [...], a nie cała nieruchomość, należy stwierdzić, że organ zasadnie uznał, że wszystkie transakcje sprzedaży działek pod drogi wewnętrzne – według opisu na str. 11 – dotyczą zbycia udziałów w nieruchomości, a nie całych nieruchomości. Należy zatem podzielić stanowisko organu II instancji, według którego sprzedaż udziałów nie może być identyfikowana ze sprzedażą całych nieruchomości, gdyż wnioskowanie z ceny jednostkowej udziału o cenie nieruchomości obarczone jest ryzykiem błędu. Zdaniem Sądu, podkreślenia wymaga, że udział jest prawem, które należy wyłącznie do współwłaściciela. Współwłaściciel ma względem swego udziału pozycję wyłącznego właściciela. Dlatego też – jak wynika z art. 198 k.c. – może nim rozporządzać bez zgody pozostałych współwłaścicieli. W ramach czynności rozporządzenia swoim udziałem współwłaściciel może zawierać także umowy dotyczące udziału, o ile nie wywierają one wpływu na całość sytuacji wspólnej rzeczy lub udziałów pozostałych współwłaścicieli. Czynności rozporządzenia udziałem obejmują zbycie udziału, jego obciążenie oraz zrzeczenie się udziału. Istotne jest, że zgodnie z art. 57 § 1 k.c. możliwość rozporządzania udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli nie może być przez czynność prawną wyłączona czy też ograniczona, przy czym współwłaściciel może tylko zobowiązać się wobec pozostałych współwłaścicieli, że nie dokona określonego rozporządzenia udziałem (art. 57 § 2 k.c.). Rzeczoznawca powinien zatem odrzucić transakcje obrotu udziałami.

Ponadto z danych umieszczonych w tabeli na str. 11 wynika, że transakcja opisana pod poz. 14 jest starsza niż 2 lata w stosunku do daty, na którą określana jest wartość nieruchomości tj. 6 sierpnia 2013 r. Wymagało to zdaniem organu II instancji, odrzucenia tej transakcji (jako archiwalnej), albo też zamieszczenia w operacie szczegółowego uzasadnienia jej przyjęcia. W operacie brak jest jednak takiego uzasadnienia.

Organ II instancji słusznie podniósł, że powyższe powoduje, że dokonana wycena przez rzeczoznawcę majątkowego pana J. C. nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do wydania stosownej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 ust. 1 u.g.n., należy stwierdzić, że zgodnie z ww. przepisem wyboru podejścia i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od kontroli operatu w zakresie jego zgodności z przepisami regulującymi kwestię odszkodowania i wyceny. Nie wynika z tego także, że rzeczoznawca może działać w sposób dowolny. Należy podkreślić, że rzeczoznawca musi uwzględnić podane w art. 154 ust. 1 u.g.n. czynniki. Norma wynikająca z tego przepisu nie określa jednak, jak te czynniki mają wpływać na wybór konkretnej metody lub techniki.

Zatem rzeczoznawca majątkowy, mimo wskazania tych czynników, podejmuje omawiane decyzje w sposób dość swobodny. Jednakże dokonany wybór powinien prawidłowo uzasadnić (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07, LEX nr 496165). Powinien uzasadnić także przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości, a w szczególności wyjaśnić podstawę przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2007 r., II SA/Gl 989/06, LEX nr 372469).

Na organie natomiast spoczywa obowiązek sprawdzenia czy operat odpowiada obowiązującym przepisom. Przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest środkiem dowodowym, który podlega normalnym regułom oceny. Jego sporządzenie nie zwalnia organu z obowiązku skonfrontowania wartości przyjętych za podstawę wyliczeń. Operat szacunkowy jest środkiem dowodowym, który ma umożliwić dowodzenie. Tego rodzaju środek dowodowy powinien dać przekonanie o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości twierdzeń o tych faktach.

Operat szacunkowy jest środkiem dowodowym w postaci merytorycznego opracowania, na podstawie którego formułuje się twierdzenia dowodowe dotyczące wartości nieruchomości. Proces dowodzenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest wycena nieruchomości jest realizowany ze względu na określone twierdzenia dowodowe. Dyrektywy dowodowe obejmują reguły rozumowania scharakteryzowane przez funkcję, jaką pełnią w procesach dowodzenia w postępowaniu administracyjnym. Wyróżnia się wśród nich, prócz reguł logicznych, trzy podstawowe grupy: reguły logiczno-językowe, reguły empiryczne oraz reguły legalne. Reguły logiczno-językowe można spotkać we wszystkich etapach stosowania prawa. Reguły empiryczne, są ściśle związane z ustaleniem faktów. Zakresem tych reguł objęte są wskazania wiedzy oraz doświadczenia życiowego. Reguły legalne to, reguły rozumowania prawniczego, które są zawarte w normach prawnych i ustalają, jaki fakt należy uznać za udowodniony w razie stwierdzenia istnienia innego faktu (zob. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 186.).

Wbrew twierdzeniom skarżących, w sytuacji, gdy z treści operatu wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ jest zatem władny z urzędu kwestionować poczynione w nim ustalenia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, według którego "Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego.

Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest on logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, gdyż sam nie może usuwać tych wątpliwości co do treści, jak również korygując zakres zawartych w nim ustaleń, ani samodzielnie ustalać wartość nieruchomości. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1022/12, LEX nr 1287045).

Należy wyraźnie podkreślić, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii.

Wskazać trzeba, iż stosownie zaś do art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w tym celu operat szacunkowy stanowi zatem dowód tego, jaką wartość ma przejęta nieruchomość. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, związania organu administracji publicznej ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1686/11, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu przed organem I instancji nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne dla sprawy okoliczności niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W niniejszej sprawie wbrew zarzutom skargi z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika jakie czynności ma wykonać organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w piśmie skarżących dołączonym do skargi należy stwierdzić, że nie wskazano tam na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na zakwestionowanie sposobu rozstrzygnięcia dokonanego przez organ II instancji. Skarżący wskazują na rzekome bliżej niesprecyzowane powiązania personalne pomiędzy Wójtem Gminy [...], a Wojewodą [...]. Nie znajduje także uzasadnienia wykładnia pojęcia drogi publicznej przedstawiona w tym piśmie przez skarżących. Powołanie się na na pogląd wyrażony przez Europejski Trybunał Praw Człowieka nie ma związku z przedmiotem kontrolowanego postępowania. Nie można zgodzić się zwłaszcza ze stanowiskiem skarżących, którzy podnoszą, że wyodrębnienie w tabeli na str. 13 operatu "droga publiczna" i "droga wewnętrzna" ma charakter porządkowy i nie ma żadnego wpływu na wartość nieruchomości. Tak jak to zostało wyjaśnione wcześniej - do wyceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne należało zatem szukać innych nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi publiczne, a do wyceny gruntów stanowiących drogi wewnętrzne – transakcji sprzedaży działek stanowiących drogi wewnętrzne.

Według Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących nie można stwierdzić, że Starosta [...] dokonał prawidłowej interpretacji § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz wypełnił obowiązek nałożony nań z mocy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. tj. zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy niezbędny do prawidłowego ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi gminne, które przeszły z mocy prawa na własność gminy [...], położone w obrębie 7 [...] gmina [...], oznaczone w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1777 ha i działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0, 0773 ha ujawnione w księdze wieczystej KW Nr [...].

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wyjaśniono należycie wszelkich okoliczności sprawy niezbędnych dla rozstrzygnięcia, co miało przełożenie na naruszenie powołanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Z uwagi na treść skargi, wskazać także należy, że warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest stwierdzenie, że istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji i jednocześnie, z uwagi na istnienie wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Jednocześnie podkreślić trzeba, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Dlatego też, stwierdzając, że dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 k.p.a. nie może być ponadto uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli w ogóle prawo takie może być wywiedzione z przepisów kodeksu, i w tym znaczeniu za decyzję wyjątkową. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2, stanowi wymagane tym przepisem "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto dokonanie niezbędnej oceny stanu faktycznego na poziomie organu II instancji powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy.

Sąd podzielił pogląd organu II instancji, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne. Wskazane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji uchybienia stanowiły naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w stopniu, który uniemożliwia merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przekazując sprawę organ odwoławczy zawarł wskazania, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji powyższych okoliczności, organ odwoławczy zasadnie uznał, że wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy koniecznym jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie Sądu, brak było również podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy działań zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż zakres postępowania wyjaśniającego dalece wykracza poza ramy wynikające z art. 136 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.