Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 156/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 art. 77 art. 80 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 art. 74
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 2 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 470/12 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 156/13

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi S. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Burmistrz Miasta [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] operatora [...] na terenie działki [...] przy ul. [...], w obrębie ew. miasta [...], wskazując, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymienionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), wobec czego brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Z analizy załączonej dokumentacji technicznej oraz wniosku inwestora wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia wynika, że przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć tzw. podprogowych, bowiem nie osiąga swoimi parametrami wyznaczników z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, w dniu [...] marca 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił, że planowane przedsięwzięcie nie mieści się w żadnym z wymaganych prawem stanów faktycznych, dla których ustawodawca przewidział obowiązek wydania decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji, bowiem w promieniu 150 m od środka elektrycznego przedmiotowych anten, na kierunkach głównych wiązek promieniowania, nie ma miejsc dostępnych dla ludności. Ustalono, że zarówno dla minimalnych, jak i maksymalnych pochyleń wiązek, w podanej wyżej odległości, brak występowania miejsc dostępnych dla ludności, rozumianych jako wszelkie miejsca, za wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest niemożliwy, zabroniony, utrudniony lub wymaga posługiwania się sprzętem technicznym. Organ dokonał przy tym analizy nie tylko "na osi" wiązki, ale również w pozostałych kierunkach "wzdłuż" głównej wiązki promieniowania z uwzględnieniem wszystkich kierunków oddziaływania, dla każdej z anten, na działkach znajdujących się w pobliżu, w tym ewentualnej wysokościowej możliwości zabudowy działek. Z analizy tej wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych, określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi, nie występują w miejscach ich przebywania i zamieszkania - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883). W promieniu 150 m od projektowanej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w mieście [...] nie ma też zabudowy mieszkaniowej. Powyższe oznacza, iż istotne dla sprawy parametry techniczne przedsięwzięcia nie mieszczą się w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa. To zaś pociąga za sobą konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, o czym organ I instancji prawidłowo orzekł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy [...] podniósł, że mająca już miejsce w sąsiedztwie obecność obiektu tego samego typu co planowany, pociąga za sobą liczne uciążliwości dla mieszkańców oraz ma wpływ na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Sąd wskazał, że istotą sporu jest kwestia ustalenia, czy planowana inwestycja, stanowi inwestycję, o jakiej mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn.zm.) - ustawa środowiskowa, a więc przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, którego realizacja musi zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W ocenie organów rozstrzygających przedmiotową sprawę, sporna inwestycja nie może zostać zakwalifikowana jako przedsięwzięcie wymienione w § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. - mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji nie wymaga ona przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a także wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia. Skutkowało to umorzeniem postępowania w sprawie, na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowego.

Jak jednak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, organy nie przeprowadziły postępowania w sposób umożliwiający ustalenie istotnych okoliczności faktycznych, tj. czy inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego przedwczesne było stwierdzenie organów, iż wnioskowane przez [...] Sp. z o.o w [...] do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konkretne przedsięwzięcie, w istocie nie wymaga wydania takiej decyzji.

Sąd I instancji zauważył, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie załączonej przez inwestora do wniosku karty informacyjnej przedsięwzięcia, z której wynikało, że w promieniu 150 m od projektowanej lokalizacji wieży stacji bazowej telefonii komórkowej na działce o nr ewid. [...] w mieście [...], brak jest zlokalizowanych budynków mieszkalnych, na terenie tej działki znajduje się oczyszczalnia ścieków, jednak obiekt ten nie znajduje się w zakresie osi głównej wiązki a oddziaływanie przedsięwzięcia na obiekt nie będzie przekraczało poziomów dopuszczalnych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. W dalszej kolejności organ wskazał, że dla anten sektorowych pracujących w paśmie [...] równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2000W i nie więcej niż 5000W, przy czym zarówno dla minimalnych, jak i dla maksymalnych pochyleń wiązek brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości 150 m od środka elektrycznego anteny na kierunku głównej wiązki promieniowania. Ponadto, bez powołania się na konkretne dowody, wskazano, że analiza oparta na "posiadanym materiale" oddziaływania w pozostałych kierunkach wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania na działki znajdujące się w pobliżu, w tym ewentualnej wysokości możliwości zabudowy działek wykazała, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie występują w miejscach ich przebywania i zamieszkania. Z kolei organ odwoławczy, na podstawie danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, kopii mapy ewidencyjnej i wypisu z ewidencji gruntów ustalił, że dla planowanych anten sektorowych pracujących w systemie [...] równoważna moc promieniowana izotropowo ([...]) wyznaczona dla pojedynczej anteny mieści się w przedziale: dla anten [...]: od 1000W do 2000W. Organ stwierdził, że w promieniu 150 metrów od środka elektrycznego anten w kierunkach głównych wiązek promieniowania nie ma miejsc dostępnych dla ludności. W uzasadnieniu decyzji brak jest jednakże szczegółowej analizy oraz podania źródeł tych ustaleń. Organ odwoławczy ocenił jako prawidłowe pozostałe ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anten, odwołując się podobnie jak organ pierwszej instancji do wartości dopuszczalnych, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. Z analizy akt sprawy wynika jednakże, że organy zaniechały podjęcia samodzielnie jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz własnej oceny przedłożonych dokumentów pod względem chociażby ich spójności i kompletności. Organy ograniczyły się do powtórzenia, niezweryfikowanych w żaden sposób twierdzeń, z wybiórczo cytowanej dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Poza powołaniem się na kartę informacyjną przedsięwzięcia nie podano na podstawie jakich konkretnie dowodów dokonano ustalenia stanu faktycznego sprawy, a dlaczego innym odmówiono wiarygodności lub mocy dowodowej. Ma to w okolicznościach sprawy istotne znaczenie z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia oraz brak w istocie precyzyjnego ustalenia i określenia przez organy orzekające jego parametrów w treści decyzji. Organy nie zweryfikowały, czy wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, nie wyjaśniły sposobu wyznaczenia miejsc dostępnych dla ludzi. Rozstrzygnięcie sprawy oparto na ustaleniach autora karty informacyjnej, który to dokument jest jedynie dowodem podlegającym swobodnej ocenie dowodów. Tymczasem karta informacyjna przedsięwzięcia nie stanowi dokumentu urzędowego w świetle art. 76 § 1 kpa, nie może stanowić jedynego źródła materiału faktycznego sprawy, w celu ustalenia prawdy obiektywnej.

Przedłożona wraz z wnioskiem karta informacyjna przedsięwzięcia nie precyzuje go w taki sposób, który pozwalałby na jednoznaczną identyfikację istotnych parametrów (rodzaj, skala, usytuowanie, dotychczasowy sposób wykorzystania nieruchomości, sposób jej zabudowy, parametry tej zabudowy). Dodatkowo Sąd podkreślił, iż w karcie informacyjnej przedsięwzięcia (z akt nie wynika, iżby w toku postępowania nastąpiła zmiana tego dokumentu) inwestor określił, iż planowana jest instalacja [...] anten sektorowych tj. [...]. Podobne dane wynikają ze znajdującej się w aktach sprawy "dokumentacji technicznej szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem rady ministrów Dz.U. 158, poz. 1105" z marca 2009 r. – tabela1. W toku postępowania wnioskodawca, po uprzednim zawieszeniu postępowania na jego wniosek, przedłożył "dokumentację techniczną dotyczącą kwalifikacji przedsięwzięcia", datowaną na styczeń 2011 r. Porównanie tej dokumentacji z dokumentacją uprzednio przedłożoną wskazuje, iż inwestor zmienił zakres planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z tabelą 1 "parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych oraz sumaryczne moce [...] promieniowane izotropowo dla anten stacji bazowej [...]", (stanowiącą załącznik do nowej dokumentacji), planowane przedsięwzięcie obejmuje [...] anten sektorowych, w tym [...].

Skoro w aktach sprawy brak jest karty informacyjnej odpowiadającej zmienionym, w powyższym zakresie, istotnym parametrom przedsięwzięcia (moc [...] anten sektorowych), Sąd I instancji powziął wątpliwość, w jaki sposób organy administracji publicznej dokonały ustalenia i oceny, że planowane przedsięwzięcie (o jakich dokładnie parametrach), nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dotyczy bowiem zamierzenia i nie jest możliwe ustalenie, co w rzeczywistości zostanie zbudowane. Wskazane parametry należy więc ustalać na podstawie danych określonych przez inwestora. Jednakże obowiązkiem organu jest zobowiązać wnioskodawcę do tego, aby powyższe parametry zostały jednoznacznie określone, a następnie prowadzenia postępowania co do planowanego przedsięwzięcia o tak skonkretyzowanym charakterze. W ocenie Sądu również opinie właściwych organów o braku spełniania przesłanek, o których mowa w przepisach rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko są lakoniczne i nie umożliwiają dokonania oceny jakie konkretnie przedsięwzięcie podlegało opiniowaniu.

Sąd podkreślił, że umorzenie postępowania z tego powodu, iż przedsięwzięcie nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dotyczy przedsięwzięcia o ściśle określonych parametrach i oznacza, że tylko takie przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Jakakolwiek zmiana parametrów przedsięwzięcia oznacza, że należy dokonać ponownej oceny czy nie jest ono zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Gdyby bowiem okazało się, na dalszych etapach procesu inwestycyjnego (decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, pozwolenie na budowę, zgłoszenie wykonywania robót budowlanych), że inwestor zmienił parametry planowanego przedsięwzięcia, to uprzednie umorzenie postępowania w odniesieniu do tego nowego przedsięwzięcia nie będzie skuteczne. Treść uzasadnień decyzji organów obu instancji nie określa jednoznacznie parametrów przedsięwzięcia, konkretnego posadowienia instalacji na terenie nieruchomości zabudowanej już obiektami oczyszczalni ścieków i wieżą stacji bazowej telefonii, wysokości zamocowania anten, azymutów konkretnych równoważnych mocy promieniowania izotropowo pojedynczych anten.

Zbagatelizowana została kwestia wyjaśnienia znaczenia pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" leżące w osi głównej wiązki promieniowania anteny" w odniesieniu do okoliczności danej sprawy, a więc zagadnienie o podstawowym znaczeniu dla ustalenia, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Organy nie ustaliły, jaka jest konkretnie wysokość zabudowy istniejącej i dopuszczalnej na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na nieruchomościach objętych oddziaływaniem przedsięwzięcia, oznacza to, iż nie została w sposób wyczerpujący dokonana ocena, na jakiej wysokości znajdują się miejsca dostępne dla ludności, i czy miejsca te usytuowane są w obszarze objętym przepisami rozporządzenia. Pominięta została również podnoszona przez skarżącego okoliczność faktyczna, iż na tej samej działce funkcjonuje już inna stacja bazowa telefonii komórkowej. Brak jest rozważań na temat ewentualnego współoddziaływania tych przedsięwzięć i ich wzajemnego wpływu w kontekście obowiązujących przepisów.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że organy dopuściły się naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji zakwestionowanie ustaleń organów administracji oraz treści decyzji i przyjęcie, że nie rozpatrzyły one prawidłowo całokształtu sprawy odnośnie do kwalifikacji prawnej planowanej inwestycji, podczas gdy zdaniem spółki organy administracji załatwiły sprawę w sposób prawidłowy, bez naruszenia przepisów kpa;

2. prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 73 i art. 74 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej w postaci przyjęcia, że dla przedsięwzięć niezaliczających się do mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko wymagane jest sporządzenie karty informacyjnej przedsięwzięcia, podczas gdy nie jest to wymagane;

b) przez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 w zw. z art. 74 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej w świetle § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, że przedstawione przez spółkę informacje, w szczególności kwalifikacja przedsięwzięcia z czerwca 2011 r., mapa ewidencyjna, materiał dowodowy zebrany w sprawie i decyzje PWIS i RDOŚ są informacjami niewystarczającymi do oceny zamierzonej inwestycji w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z wnioskiem spółki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organy administracji obu instancji uznały, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Fakt ten został stwierdzony przez organy dysponujące wiedzą specjalistyczną, właściwe do wydania opinii. Organy administracji ustaliły, że w odległości 150 m nie ma zabudowy mieszkalnej, odniosły się do istnienia oczyszczalni ścieków. Co prawda Kolegium odwołało się do karty informacyjnej i do parametrów tam wskazanych, jednak stan faktyczny określono na podstawie całości zgromadzonych akt, w tym nowej analizy dostarczonej przez inwestora. Świadczy o tym fakt, że przy analizie wzięto pod uwagę obszar 150 m od środka elektrycznego anten. Za niezrozumiałe uznała Spółka zarzut Sądu, iż organy administracji oparły się jedynie na dowodach dostarczonych przez inwestora, skoro jednocześnie Sąd ten wskazał, że inwestor sam określa parametry przyszłej inwestycji. Strona zauważyła także, iż planowana inwestycja jest przedsięwzięciem podprogowym, tj. tożsamym ze wskazanymi w § 2 i § 3 rozporządzenia, jednak nieosiągających wartości podanych w przepisach. Tym samym dla takiej inwestycji nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, uzyskanie decyzji środowiskowej ani złożenie karty informacyjnej, ponieważ nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej. Spółka nie zgodziła się także ze stanowiskiem, że nie ma możliwości powoływania się na rozporządzenie MŚ z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów przy kwalifikacji przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Określa ono sposób wyznaczania miejsc dostępnych dla ludzi. Autor skargi kasacyjnej wskazał także, że zmiana parametrów przedsięwzięcia została dokonana w ramach jednego postępowania i organy się do niej odniosły.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że skoro istotą sporu była kwestia ustalenia, czy planowana inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na terenie działki [...], w obrębie ewidencyjnym miasta [...] stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, a więc których realizacja musi zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to poza sporem musi pozostawać kwestia tego, co jest przedmiotem inwestycji. W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować wyeliminowaniem wadliwych decyzji z obrotu prawnego. Z takim stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego należy się zgodzić, a zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia tych przepisów - uznać za nieuzasadnione.

Realizacja zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 7 kpa, wymaga, aby organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy też nie w pełni rozpatrzonym. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu pierwszej instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu organu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne dotychczas pominięte. Organ zobowiązany jest także dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić.

Tymczasem zebrany w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest niekompletny i niespójny, co powoduje, że kwestią niewyjaśnioną pozostaje już sam przedmiot inwestycji, a w konsekwencji jego wpływ na środowisko.

Otóż, poza sporem pozostaje fakt, iż występując z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia spółka załączyła kartę informacyjną dla przedsięwzięcia polegającego na instalacji [...] anten sektorowych, w tym [...]. W toku postępowania spółka przedłożyła z kolei dokument zatytułowany "kwalifikacja przedsięwzięcia" obejmującego [...] anten sektorowych, w tym [...]. Już tylko proste zestawienie dokumentów wskazuje na zmianę przedmiotu inwestycji, przy czym największe znaczenie ma tutaj niemal dwukrotne zwiększenie mocy anten sektorowych. Okoliczność ta nie stała się jednak przedmiotem głębszej refleksji organów administracji, które uzasadniając decyzje odnosiły się wyłącznie do dokumentu w postaci karty informacyjnej przedsięwzięcia, abstrahując zupełnie od zmian rodzajów anten sektorowych i ich parametrów.

W konsekwencji nie sposób poddać właściwej ocenie prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów odnoszących się do poszczególnych rodzajów przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., a w dalszej kolejności nie można stwierdzić, czy istotnie mamy do czynienia z przedsięwzięciem, którego realizacja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Jak wynika z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna;

Do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych określone w ust. 2 § 2 rozporządzenia.

Z kolei jak wskazano w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, jak istotne jest dokładne ustalenie parametrów anten, gdyż pozwala to na ich właściwe zaklasyfikowanie do konkretnego rodzaju przedsięwzięcia.

W rozpoznawanej sprawie stwierdzono w toku postępowania, że planowana inwestycja jest tzw. przedsięwzięciem podprogowym, gdyż nie spełnia kryteriów wskazanych w rozporządzeniu. Okoliczność, że niezależnie od tego, czy przedmiotem inwestycji byłyby anteny, o których mowa w karcie informacyjnej czy też w złożonym później dokumencie charakteryzującym inwestycję, to i tak parametry oddziaływania na środowisko nie kwalifikowałyby przedsięwzięcia do mogących znacznie oddziaływać na środowisko, a więc wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie może być przy tym wzięta pod uwagę z uwagi na brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Stosownie bowiem do jego treści do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 § 2 rozporządzenia.

W tym kontekście należy uznać, że trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji na fakt, że mimo iż na tej samej działce funkcjonuje już inna stacja bazowa telefonii komórkowej, to brak jest rozważań na temat ewentualnego współoddziaływania tych przedsięwzięć i ich wzajemnego wpływu, które mogą przecież skutkować zastosowaniem § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. i uznaniem przedsięwzięcia za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zważywszy na treść art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej uprawnione jest twierdzenie, że ustawodawca w celu ustalania kompleksowego oddziaływania na środowisko pozwolił na powiązanie przedsięwzięcia planowanego z już istniejącymi na obszarze, na które będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

Podzielenie poglądu Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa pozwala w tym miejscu na odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 w zw. z art. 74 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej w świetle § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia w przyjęciu przez Sąd I instancji, że przedstawione przez spółkę informacje, w szczególności kwalifikacja przedsięwzięcia z czerwca 2011 r., mapa ewidencyjna, materiał dowodowy zebrany w sprawie i decyzje PWIS i RDOŚ są informacjami niewystarczającymi do oceny zamierzonej inwestycji w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z wnioskiem spółki. Zarzut ten z uwagi na stwierdzoną wcześniej niespójność materiału dowodowego, zwłaszcza fakt, iż poszczególne jego dokumenty pozostają ze sobą w sprzeczności, a niezgodności te nie zostały przez organy usunięte i wyjaśnione, należy uznać za niezasadny.

Po części zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 73 i art. 74 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej poprzez przyjęcie, że dla przedsięwzięć niezaliczających się do mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko wymagane jest sporządzenie karty informacyjnej przedsięwzięcia.

Otóż, jak wynika z art. 71 ust. 2 w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej w przypadku ubiegania się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, gdy wnioskodawca wystąpił o ustalenie zakresu raportu w trybie art. 69 ustawy do wniosku powinna zostać dołączona karta informacyjna.

Uprawnione byłoby zatem twierdzenie, że jeśli przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko nie ma materialnej podstawy do żądania wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wyjaśnienia jednak wymaga, że skoro Spółka wystąpiła z żądaniem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, musiała uprzednio zaliczyć planowaną inwestycję do jednej z grup przedsięwzięć wymagających uzyskania takiej decyzji, a w konsekwencji jej obowiązkiem było załączenie karty informacyjnej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy taka karta informacyjna została do wniosku dołączona. Istota sporu sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku gdy w toku postępowania zmianie ulega przedmiot przedsięwzięcia, zmiana ta pociąga za sobą obowiązek przedłożenia nowej karty informacyjnej dla przedsięwzięcia czy też wystarczające będzie przedstawienie innej dokumentacji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że skoro przedsięwzięcie zmodyfikowane było przedsięwzięciem podprogowym nie było obowiązku przedkładania nowej karty informacyjnej. Jeśli jednak analiza "dokumentacji technicznej dotyczącej kwalifikacji przedsięwzięcia" doprowadzi organ administracji do wniosku, że przedsięwzięcie może zostać zaklasyfikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie karty informacyjnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.