Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2314/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. T. i L. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2111/09 w sprawie ze skargi J. T. i L. T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2111/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.T. i l.T na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Garwolinie zawiadomieniem z dnia 6 maja 2009 r. powiadomił J. i L. T. o wszczęciu postępowania, z wniosku Gminy Borowie, w sprawie zgodności z przepisami Prawa budowlanego budowy ogrodzenia od strony ulicy [...] w B. oznaczonej w ew. gruntów nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Garwolinie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał J. i L. T. rozbiórki ogrodzenia działki zabudowanej oznaczonej nr ew. [...] położonej w B. wykonanego od drogi publicznej ulicy [...] w B.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 5 maja 2009 r. stwierdzono wykonanie ogrodzenia z cokołów i słupków ogrodzeniowych z cegły klinkierowej, przęsła drewniane działki zabudowanej nr ew. 301/13 od strony drogi publicznej, tj. na długości 20,3 m wzdłuż pasa drogowego ulicy Wesołej (zgodnie z protokołem wznowienia granic, jak również naniesionych punktów granicznych). Stwierdzono jednocześnie, że od strony południowej ogrodzenie przekracza o 0,90 m, a od strony północnej o 1,2 m linię pasa drogowego. Wpisem do protokołu inwestor oświadczył, że ogrodzenie wybudował osiem lat temu. Na wykonanie robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia inwestor nie posiada wymaganego prawem zgłoszenia.

Zdaniem organu nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych ponieważ ogrodzenie wykonano w pasie drogowym drogi gminnej – ulica [...], na co zarządca drogi nie wyraził zgody (pismo Wójta Gminy Borowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz z dnia [...] lipca 2009 r.). Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zabroniona jest lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Ogrodzenie stałe nie jest urządzeniem związanym z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższe oznacza, że nie jest możliwe doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, dlatego należało orzec rozbiórkę.

Pismem z dnia 31 lipca 2009 r. odwołanie o powyższej decyzji do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył L.T. informując, że sporne ogrodzenie wykonał przed ośmiu laty, sytuując je podobnie, jak inne ogrodzenia sąsiadów. Ulica [...] w B. według informacji posiadanych przez L.[...], miała kiedyś szerokość 12 m a teraz ma 10 m. Pyta więc się zasadnie "gdzie podziały się 2 m szerokości drogi"? Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji L. T. wyraża chęć wykupu gruntu zajętego przez sporne ogrodzenie.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Garwolinie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przedmiotowe ogrodzenie jest usytuowane na działce zabudowanej, należy, więc je traktować, jako urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, stąd też właściwym było zastosowanie procedury określonej w art. 51 Prawa budowlanego. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że inwestor nie dokonał zgłoszenia budowy przedmiotowego ogrodzenia oraz to, że po wznowieniu znaków granicznych okazało się, że ogrodzenie zlokalizowane jest w pasie drogowym drogi gminnej – ulica [...].

J. i L. T. pismem z dnia [...] października 2009 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2111/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga od inwestora dokonania zgłoszenia o zamierzonej budowie organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a więc budowa przedmiotowego ogrodzenia, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących o wykonaniu zgłoszenia. Oznacza to, że przedmiotowe ogrodzenie znajdujące się na działce zabudowanej jest urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż jest związane z istniejącym na działce nr [...] obiektem budowlanym oraz inwestor nie dokonał przewidzianego prawem zgłoszenia, trafnie więc organ w zaskarżonej decyzji zastosował art. 51 Prawa budowlanego.

Przedmiotowe ogrodzenie wykonano w pasie drogowym drogi gminnej – ulica Wesoła (działka nr ew. [...]), na co zarządca drogi nie wyraził zgody (pismo Wójta Gminy Borowie z dnia [...] kwietnia 2009 r.). Ulica [...] w B. została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Rady Gminy w Borowiu Nr [...] z dnia [...] września 2000 r. Natomiast zgodnie z art. 36 ustawy o drogach publicznych przesłanką do wydania decyzji orzekającej o przywróceniu pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności zachodzi wówczas, gdy mamy do czynienia z samowolnym zajęciem pasa drogowego. Samowolnym naruszeniem pasa drogowego jest zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia. Dodatkowo zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabroniona jest lokalizacja w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Ogrodzenie stałe nie jest urządzeniem związanym z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego.

Dlatego też zdaniem Sądu organ w zaskarżonej decyzji zasadnie stwierdził, że nie jest możliwe doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i dlatego należało orzec rozbiórkę.

Pismem z dnia 6 października 2010 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2111/09 złożyli J. i L. T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przepisów postępowania, które miało istotny wpis na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności nie zastosował środka określonego w ustawie, w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji jej poprzedzającej, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, w postaci protokołu wznowienia granic wbrew stanowisku organów administracji budowlanej był niewystarczający i budzący wątpliwości co do trafności przyjętych rozstrzygnięć, a także błędnie oceniony, przez przyjęcie, iż ogrodzenie działki ew. nr [...] z cokołów i słupków ogrodzeniowych z cegły klinkierowej oraz drewnianych przęseł, wybudowane przez skarżących od strony drogi publicznej jaką jest ulica [...] w B., posadowione zostało w granicach pasa drogowego, choć brak jest nadto w tej kwestii dowodu, który spełniałby wymogi opisane w art. 75 § 1 k.p.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nierozważenie i pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zarzutu skarżących, iż kwestionują oni granicę pomiędzy ich działką, a drogą gminną.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 30 czerwca 2010 r. w i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy przypomnieć, że budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego).

W pasie drogowym zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co wynika z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Powyższe regulacje określają stan prawny w niniejszej sprawie i według nich należy oceniać czy zostało przez skarżących naruszone prawo i w jakim zakresie.

W świetle zgromadzonych materiałów bezspornym jest, że J. i L. T. wykonali ogrodzenie swojej działki zabudowanej nr [...] od strony drogi publicznej ulicy [...] w B., bez wymaganego zgłoszenia. Działania takie jako bezprawne wymagają odpowiedniej reakcji organów nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia nielegalnej budowy do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć legalizację samowoli budowlanej, jeżeli istnieją takie możliwości albo rozbiórkę, jeżeli nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W przypadku samowoli budowlanej wynikającej z braku dokonania wymaganego zgłoszenia w zasadzie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 49b Prawa budowlanego. Natomiast przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie w tych przypadkach, kiedy inwestor dokonał zgłoszenia, jednak w trakcie realizacji inwestycji przekroczył zakres, granice tego zgłoszenia. W niniejszej sprawie organy orzekły na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 uznając, że taki tryb jest właściwy skoro ogrodzenie zaliczane jest zgodnie z art. 3 pkt 9 do urządzeń budowlanych.

Należy jednak zauważyć, że zaliczenie ogrodzenia do urządzeń budowlanych nie wyklucza, że ogrodzenie jest również obiektem budowlanym (budowlą), co wynika z brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 23 w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. O ogrodzeniu jako urządzeniu budowlanym mówimy wtedy, kiedy jego budowa jest objęta pozwoleniem na budowę dotyczącym np. domu jednorodzinnego lub kiedy chodzi o budowę ogrodzenia innego niż te, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (np. ogrodzenia pomiędzy działkami o wysokości poniżej 2,20 m). Natomiast jeżeli sprawa dotyczy wyłącznie ogrodzenia, traktujemy je jako obiekt budowlany, wymagający zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego).

Ponieważ procedura naprawcza prowadzona w oparciu o art. 50 i 51 jest zbliżona do procedury legalizacyjnej z art. 49b Prawa budowlanego, oraz sankcja najdalej idąca w postaci nakazu rozbiórki jest w jednym i drugim przypadku, zastosowanie przepisów art. 51 w tej sprawie nie stanowi naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do kwestionowania ustaleń stanu faktycznego, dokonanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Przy czym należy przypomnieć, że sprawa nie dotyczy pozwolenia na budowę drogi, czy też decyzji o lokalizacji takiej drogi ale samowoli budowlanej, w wyniku której został nielegalnie zajęty pas drogowy, bez zezwolenia zarządcy drogi. W związku z powyższym, to nie zarządca drogi i gmina Borowie jako właściciel gruntu, na którym urządzono przed laty legalnie ulicę [...] w B., winni wykazać swoje prawa do tej nieruchomości, lecz J. i L. T. powinni wykazać, że posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wznosząc sporne ogrodzenie, gdyż w ten sposób naruszyli przepisy Prawa budowlanego i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Protokół wznowienia znaków granicznych sporządzony w dniu 10 lipca 2008 r. w ocenie Sądu podobnie jak wcześniej organów, jest dostatecznym i wiarygodnym dowodem na to, że J. i L. T. budując ogrodzenie wzdłuż działki nr [...] zajęli część pasa drogowego ulicy [...] w B.

Przy sporządzaniu powyższego protokołu brał udział L. T. – skarżący i nie zgłosił żadnych uwag w tym zakresie. Poza tym od daty wznowienia znaków granicznych przez geodetę minęły już trzy lata. W okresie tym skarżący, jeżeli nie zgadzali się z ustaleniami geodety w sprawie przebiegu granicy ich działki, mogli spowodować wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego lub też wystąpić na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Skoro takich kroków nie podjęli, bezskuteczne jest teraz na etapie postępowania kasacyjnego kwestionowanie dowodów w oparciu o które podjęto zaskarżoną decyzję. To w interesie skarżących było wykazanie, że sporne ogrodzenie zostało posadowione na ich gruncie, a nie na gruncie gminnym zajętym pod drogę publiczną. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej protokół wznowienia znaków granicznych z dnia 10 lipca 2008 r. pieczęcią Starosty Garwolińskiego z dnia 21 października 2008 r. został poświadczony jako dokument zgodny z oryginałem. Skarżący ani ich pełnomocnik, nie przedstawili poza tym żadnych dowodów na to, aby protokółowi wznowienia znaków granicznych można odmówić mocy dowodowej w tym postępowaniu. Podważając stan faktyczny w sprawie, należy przedstawić wiarygodne dowody na poparcie swego stanowiska, a nie tylko słowa niczym nie poparte.

Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w skardze kasacyjnej zapadły w podobnych stanach faktycznych, jednak zasadniczo różniących się od tego w tej sprawie, dlatego nie mogą mieć żadnego znaczenia w tej sprawie.

Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej jako bezpodstawne (w większości pozbawione uzasadnienia) nie dawały podstaw do wzruszenia zaskarżonego wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.