Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 426/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 1aa, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 21 sierpnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") nakazał wykonanie M. K. i M. W., współwłaścicielom lokalu nr [..] znajdującego się w budynku przy ul. K. w G., wykonanie do 30 listopada 2018 r., w tym lokalu, w określonych pomieszczeniach, pod nadzorem osoby legitymującej się stosownymi uprawnieniami, następujących robót budowlanych:

1. rozebranie podłogi i posadzki oraz usunięcie warstwy z płyty OSB,

2. usunięcie warstwy paraizolacji na całości stropu,

3. usunięcie: warstwy paraizolacji i warstwy izolacji gr. 20 cm z wełny mineralnej firmy lsover Uni Mata Plus Rockwool Superrock z przestrzeni międzybelkowej,

4. wypełnienie wełną mineralną w płytach ułożoną na gęstym drutowaniu zabezpieczającym przed opadaniem po zdjęciu deskowania przestrzeń pomiędzy sufitem, a deskami ślepego pułapu,

5. ułożenie pasków materiału tłumiącego (np. filc, taśma izolacyjna) na listwach pod deskami ślepego pułapu, złożenie deski ślepego pułapu (wsuwki) oraz ułożenie przekładki tłumiące (np. z filcu) na górnej płaszczyźnie drewnianych belek stropowych,

6. założenie membrany paroprzepuszczalnej na deskach ślepego pułapu (np. papier woskowany),

7. wykonanie warstwy Leca®KERAMZYTEM izolacyjnym M - ułożenie warstwy keramzytu z granulatu luzem o gr. ok. 20 cm (2-3 cm poniżej górnej płaszczyzny drewnianej belki stropowej), zagęszczenie warstwy keramzytu i wykonanie szpryc cementowy gr. 0,5-1 cm,

8. wykonanie na suchym podłożu warstwy Leca®KERAMZYTEM podsypkowym gr. 5 cm i zagęszczenie jej,

9. na zagęszczonym keramzycie ułożenie plastrów suchego jastrychu,

10. na płatach suchego jastrychu wykonanie podłogi lub posadzki z pozostawieniem kanalików wentylacyjnych w listwach przypodłogowych lub cokolikach przy ścianie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB"), po rozpatrzeniu odwołania M. K. i M. W., decyzją z 26 kwietnia 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: "P.b."), uchylił zaskarżoną decyzję PINB z 21 sierpnia 2018 r. i orzekając w sprawie nakazał współwłaścicielom lokalu mieszkalnego nr [..] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. K. w G. wykonać, pod kierunkiem osoby posiadającej prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w odpowiedniej specjalności, roboty budowlane polegające na zamontowaniu na istniejącej podłodze, w lokalu, którego są współwłaścicielami, w określonych pomieszczeniach, w sposób trwały, wykładziny akustycznej pochłaniającej dźwięki uderzeniowe o wartości co najmniej 4 dB, w terminie do 30 września 2019 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji, po przedstawieniu przebiegu postępowania przed organem I instancji, WINB wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestorzy – M. W. oraz M. K., wykonali w miesiącu sierpień/wrzesień 2014 r. w lokalu mieszkalnym nr [..], znajdującym się bezpośrednio nad lokalami nr [..] i [..], roboty budowlane polegające na: rozebraniu warstwowego stropu, tj. usunięciu płyt pilśniowych, desek podłogowych, warstwy polepy i legarów; usunięciu znajdującej się w przestrzeni międzykondygnacyjnej polepy; odtworzeniu warstwy podłogi poprzez ułożenie wełny mineralnej (miękka w rulonach) gr. 20 cm, folii, nadbiciu nadbitek do belek, ułożeniu legarów, płyt i warstwy parkietu. Roboty zostały wykonane pomiędzy pierwszą a drugą kondygnacją budynku. Na wykonanie tych robót inwestorzy nie uzyskali stosownego pozwolenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej.

Oceniając legalność opisanych powyżej robót WINB wskazał, że wykonane roboty budowlane, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w 2014 r. (tj. w dacie ich wykonania) wymagały pozwolenia na budowę, gdyż rodzaj, zakres i ich charakter należy uznać za przebudowę obiektu w części dotyczącej stropu międzykondygnacyjnego. Natomiast na dzień rozpatrywania sprawy, roboty budowlane związane z przebudową budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak również wykonywanie w nich remontu, w określonych przepisami granicach, nie wymagają pozwolenia na budowę, o ile nie dotyczą przegród zewnętrznych i elementów konstrukcyjnych - wówczas wymagają one pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie, jak uznał organ, wykonane zostały roboty budowlane ingerujące w elementy konstrukcyjne - strop pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr [..] oraz nr [..] i [..] w budynku. Roboty te naruszyły statykę elementów konstrukcyjnych budynku, w wyniku czego doszło do zmiany układu wartości obciążeń, co spowodowało innych charakter pracy konstrukcji, tzn. poprzez odprężenie. Zatem, w ocenie WINB, roboty budowlane polegające na przebudowie stropu pomiędzy tymi lokalami (zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego) obligowały inwestorów do uzyskania pozwolenia na budowę. WINB podkreślił przy tym, że nawet w sytuacji gdyby przyjąć, że zakres robot budowlanych objętych postępowaniem nie wymagał ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, i tak organ nadzoru budowlanego byłby zobowiązany do oceny tych robot pod kątem ewentualnego naruszenie art. 50 ust. 2 i ust. 4 P.b.

WINB wskazał następnie, że inwestor M. W., na wezwanie organu, przedłożył w toku postępowania "Ekspertyzę techniczną dotyczącą prac budowlanych wykonanych w budynku przy ul. K. lok. Nr [..] w G." opracowaną w maju - czerwcu 2015 r. przez mgr inż. D. K., rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjnobudowlanej. W skład przedłożonej ekspertyzy wchodziło dodatkowe opracowanie z 29 czerwca 2015 r. pt. "Raport z badań izolacyjności akustycznej stropu międzymieszkaniowego od dźwięków uderzeniowych, w budynku mieszkalnym przy ul. K. w G. " autorstwa [..] - akustyk. We wnioskach końcowych tego opracowania zawarto stwierdzenie, że z porównania wyznaczonych wskaźników poziomu uderzeniowego dla badanych części stropu między II a I piętrem z wartością U = 58 dB, zalecaną przez normę PN-B-02151-3:1999 (Tablica 2) jako maksymalną dla stropów między wszystkimi pomieszczeniami przyległych mieszkań wynika, że są one porównywalne lub nieznacznie przekraczają wymagania normowe o 1-2 dB.

Organ wskazał, że autorka ekspertyzy uznała, że otrzymane wartości są obarczone błędem pomiarowym. Ponadto stwierdziła, że prace budowlane związane z przebudową stropu pomiędzy lokalami [..], a [..] i [..] zostały wykonane prawidłowo zgodnie ze sztuką budowlaną i stosownymi przepisami, zaś przebudowa stropu międzykondygnacyjnego i związana z nią zmiana materiału wypełniającego przestrzenie międzybelkowe oraz układ warstw podłogowych nie pogorszyły istotnie warunków ochrony przed hałasem i drganiami lokali położonych poniżej oraz, że wykonane prace nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowani obiektu. Zaznaczyła, że do wypełnienia przestrzeni międzybelkowych zastosowana została wełna miękka w rulonach nie przeznaczona do wygaszania stropów. W celu całkowitego dostosowania się przebudowanego stropu do obecnie obowiązujących przepisów zaleca się zastosowanie w pomieszczeniach o przekroczonej wartości Ln,w mat izolujących w postaci wykładzin ułożonych na podkładzie elastycznym.

Organ wyjaśnił, że w toku postępowania przedłożono "Raport Badania" izolacyjności akustycznej przegrody budowlanej (stropu) od dźwięków uderzeniowych w budynku wielorodzinnym przy ul. K. w G." (z czerwca 2015 r.) oraz "Aneks do Raportu Badania z czerwca 2015r." (z kwietnia 2016 r.) Obydwa opracowania sporządzone zostały przez dr K. Ś. rzeczoznawcę Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w zakresie ochrony przed hałasem i wibracjami. Pierwsze opracowanie zostało wykonane na zlecenie M. S., drugie - na zlecenie M. W., który przedłożył ponadto "Aneks do raportu z badań izolacyjności akustycznej stropu międzymieszkaniowego od dźwięków uderzeniowych w budynku mieszkalnym przy ul. K. w g. z dnia 29 czerwca 2015r." z 5 maja 2016 r. autorstwa [..] - stanowiący uzupełnienie raportu z 29 czerwca 2015 r. Inwestor jednak nie przedstawił objętej wezwaniem organu I instancji Ekspertyzy technicznej - w szczególności nie uzupełnił jej o projekt budowlany.

WINB, porównując ze sobą przedstawione powyżej opracowania i zawarte w nich wnioski, stwierdził że są zbieżne. Wynika z nich jednoznacznie, że w związku ze zrealizowanymi robotami polegającym na przebudowie stropu międzykondygnacyjnego, natężenie hałasu przekracza dopuszczalne normy. Przekroczenie to oscyluje w granicach 2 dB. W konsekwencji organ ten uznał, że skoro roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie z obowiązującym przepisami dotyczącymi akustyki stropów międzykondygnacyjnych - doszło do naruszenia warunków technicznych w zakresie akustyki stropu.

WINB dokonując oceny w trybie odwoławczym podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia wskazał, że wobec faktu braku przedłożenia przez inwestora uzupełnionej dokumentacji projektowej, co do zakresu robot niezbędnych do doprowadzenia samowolnie wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem, uchylania się przez zobowiązanego przed takim rozwiązaniem, a także wobec faktu że próby wdrożenia procedury związanej ze zleceniem wykonania nakazanej Ekspertyzy technicznej na koszt osób zobowiązanych do jej wykonania stosownie do zapisów art. 81 c ust. 4 P.b. nie powiodły się, uznał że organ mógł nałożyć na inwestora określone obowiązki (zaś dalsze kontynuowanie tej procedury byłoby bezcelowe i jedynie przedłużało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia). WINB ustalił zakres i charakter nakazanych robot we własnym zakresie w oparciu o rozwiązania systemowe stosowane przy izolacji akustycznej stropów drewnianych Lecą R KERAMZYTEM izolacyjnym M. W jego ocenie, nałożenie przez organ I instancji w sentencji zaskarżonej decyzji obowiązku wykonania enumeratywnie tam określonych robót budowlanych, jest nieprawidłowe z ekonomicznego punktu widzenia. Wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości może nastąpić w inny (prostszy i mniej kosztowny) sposób. W konsekwencji, mając na uwadze, że natężenie hałasu przekracza dopuszczalna normę (58 dB), organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i sformułował obowiązek w opisany wyżej sposób, uznając za niezasadny ekonomicznie demontaż całej nowowykonanej podłogi. Taki sam efekt (zminimalizowania ważonego wskaźnik poziomu uderzeniowego o około 2 dB) można uzyskać w sposób prostszy, ekonomicznie uzasadniony, tzn. tańszy i łatwiejszy w wykonaniu. Organ odwoławczy orzekł w tym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem zawartym powołanej powyżej decyzji WINB M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy:

a) prace przeprowadzone przez skarżącego oraz M.K. nie stanowiły przebudowy obiektu budowlanego, co stanowi podstawową przesłankę wdrożenia procedury z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b., gdyż dotyczy ona wyłącznie robot budowlanych (przebudowy) zgodnie z definicjami legalnymi z art. 3 pkt 7 oraz pkt 7a P.b.;

b) nałożenia obowiązków określonych decyzją nie można poszukiwać w treści art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 P.b., ponieważ przeprowadzone przez skarżącego oraz M. K. prace nie wypełniały hipotez z norm prawnych z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. (zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska) ani z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. (wykonanie robot w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach), a zaistnienie tych przesłanek nie było przedmiotem badania w postępowaniu przed WINB ani przed organem I instancji;

c) orzekanie w sprawach dotyczących ewentualnych zakłóceń akustycznych nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego;

d) organ błędnie uznał, że w postępowaniu prowadzonym przez PINB oraz WINB bez znaczenia jest przyczyna stanu faktycznego i ustalenie zakłóceń akustycznych;

e) przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie daje podstaw do nałożenia obowiązku poinformowania organu I instancji o zrealizowanych czynnościach, ani przedstawienia oświadczenia osoby, pod kierownictwem której zostały one wykonane (zwłaszcza że sentencja decyzji odnosi się do zamontowania wykładziny akustycznej, do której uprawnienia budowlane nie są wymagane), ani dokumentów potwierdzających wielkość redukcji dźwięków uderzeniowych w zastosowanej wykładzinie;

f) w razie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy (do czego nie doszło) WINB powinien był uznać, że brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek prac lub robot przez skarżącego.

2. przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w szczególności w:

a) braku zbadania, czy leżące u podstaw wydania decyzji niedogodności akustyczne sąsiadów skarżącego (M. S.) są wywołane pracami przeprowadzonymi przez skarżącego i M. K.;

b) nieprawidłowym oparciu rozstrzygnięcia na dowodach przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania administracyjnego, tj. w szczególności na oględzinach lokali nr [..] oraz [..] przy ul K.[..] w dniach 8 oraz 15 stycznia 2015 r. (wszczęcie postępowania przez organ I instancji nastąpiło dopiero pismem 24 lutego 2015 r.);

c) braku prawidłowego i wyczerpującego rozpatrzenia znajdujących się w aktach postępowania ekspertyz i niezasadnym przyjęciu, że zawierają one zbieżne ze sobą konkluzje.

- art. 8 k.p.a., art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w sporządzeniu niepełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, niewyjaśnieniu wszystkich przesłanek warunkujących kompetencję organów obu instancji do zastosowania wobec skarżącego sankcji z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz niewyjaśnieniu, jaki stan prawny powinien - zdaniem organu - znaleźć zastosowanie w sprawie (przepisy Prawa budowlanego w dacie orzekania przez WINB, czy też wykonania spornych prac).

Uzasadniając powołane powyżej zarzuty skarżący podniósł, że podtrzymuje swoje stanowisko, że sporne prace dokonane przez niego i M. K. nie stanowiły przebudowy, a w konsekwencji robot budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 oraz pkt 7a P.b. Nie odnosiły się one bowiem do obiektu budowlanego położonego przy ul. K. jako całości (przedmiotem zainteresowania organów obu instancji były tylko lokale nr [..]-[..], organ nie zbadał w istocie, jaki wpływ prace miały na obiekt budowlany jako całość), ani tym bardziej, aby doprowadziły one do zmiany sposobu użytkowania lub układu funkcjonalnego ww. obiektu budowlanego. Zarówno przed, jak i po dokonaniu prac pełnił on bowiem te same funkcje (mieszkalne) oraz w ten sam sposób był użytkowany, co nie budziło wątpliwości w sprawie. Nieuprawnione było zatem zastosowanie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Tryb ten ma zastosowanie jedynie do tych czynności, które stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 P.b. Zdaniem skarżącego, o niebudowlanym charakterze przeprowadzonych prac świadczy zresztą nałożona przez WINB w sentencji zaskarżonej decyzji sankcja, sprowadzająca się wyłącznie do położenia wykładziny akustycznej. Skarżący zaznaczył przy tym, że potencjalna możliwość zastosowania w danej sprawie innego przepisu prawa (organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji art. 50 ust. 2 i ust. 4 P.b.) nie legalizuje podstaw działania WINB w sytuacji, gdy przepis ten nie stanowił podstawy orzekania przez PINB.

Skarżący argumentował dalej, że podstawy do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. nie można upatrywać w ewentualnym dyskomforcie akustycznym deklarowanym przez inną stronę postępowania (w niniejszej sprawie – M. S.). Kwestie dotyczące hałasu nie stanowią bowiem przedmiotu orzekania w sprawach z zakresu prawa budowlanego, lecz w sprawach z zakresu prawa ochrony środowiska. Regulacja normatywna ochrony przed hałasem została określona w przepisach art. 112 i nast. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1396), dalej: "p.o.ś." Organy nadzoru budowlanego nie są powołane do orzekania w sprawach dotyczących hałasu, gdyż ich właściwość determinują art. 81 P.b., a nie przepisy p.o.ś.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie można zarzucić, że doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, a tylko ono mogłoby świadczyć o bezprawności działania stron. Niewielkie zmiany akustyczne - jak te, które zostały określone przez organ w ślad za złożonymi ekspertyzami (1-2 dB) - nie wpływają na bezpieczeństwo życia i mienia dla użytkowników budynku. Również niewielkie zarysowania na ścianach nie uzasadniają ingerencji WINB podejmowanej na podstawie przepisów prawa budowlanego. W konsekwencji, brak było podstaw prawnych do sankcjonowania skarżącego i przeprowadzonych prac. W tym celu w szczególności, zdaniem skarżącego, nie można korzystać z procedur naprawczych wynikających z Prawa budowlanego. W jego ocenie art 51 ust. 1 pkt 2 P.b. może służyć jedynie nakazaniu dokonania określonych czynności lub robot budowlanych, ale już nie nakazaniu złożenia dowodów ich dokonania. Ta następcza kontrola powinna się odbywać na zasadach ogólnych określonych w Prawie budowlanym, zgodnie z właściwością organów.

Ponadto, jego zdaniem, organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. WINB nie wskazał między innymi, dlaczego uznaje, że orzekanie w zakresie zmian akustycznych pozostaje w jego właściwości, nie wyjaśnił dlaczego zebranie dokumentów przed formalnym wszczęciem postępowania nie stanowi, w jego ocenie, naruszenia prawa. Nie wyjaśnił ponadto wszystkich przesłanek warunkujących kompetencję do zastosowania wobec skarżącego sankcji z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., ani jakie konkretnie - jego zdaniem - przepisy dotyczące akustyki stropów międzykondygnacyjnych zostały w sprawie naruszone. Organ odwołał się w tym zakresie jedynie do norm technicznych. Nie mogą one jednak, zdaniem skarżącego, uzasadniać nałożenia obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., gdyż normy techniczne nie stanowią przepisów w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Zasady akustyki stropów nie zostały również uregulowane w cytowanych w uzasadnieniu decyzji przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O wadliwości uzasadnienia decyzji świadczy również to, że organ nie wyjaśnił jaki stan prawny powinien znaleźć zastosowanie w sprawie. Porównał co prawda, w jaki sposób zmieniły się regulacje Prawa budowlanego w zakresie robót dokonywanych w budynkach pomiędzy datą orzekania a wykonania spornych prac. Jednak nie zajął jednoznacznego stanowiska, który ze stanów prawnych powinien znaleźć zastosowanie w sprawie.

WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakazującą M. K. i M. W. wykonanie określonych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [..] przy ul. K. w G. w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., i nakazującą zamontować na istniejącej podłodze we wskazanych pomieszczeniach wykładzinę akustyczną, posiadającą stosowne dokumenty producenta, potwierdzające pochłanianie dźwięków uderzeniowych o wartości co najmniej 4 dB.

Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji wszczęte zostało przez organ nadzoru budowlanego z urzędu w następstwie sygnałów o nieprawidłowościach w zakresie wykonanych robót budowlanych w ww. lokalu mieszkalnym nr [..] i ich skutkach, związanych z obniżoną akustyką, odczuwalną przez właściciela lokalu znajdującego się piętro niżej - nr [..]. Według uczestnika postępowania roboty budowlane przeprowadzone w lokalu nr [..] doprowadziły do zwiększonej przenikalności hałasu uderzeniowego przez przegrodę stropową oraz spowodowały uszkodzenia w jego lokalu mieszkalnym, polegające na spękaniach ścian i rysach na elementach konstrukcyjnych budynku.

Na wstępie wskazać należy, że nie budzą wątpliwości sądu ustalenia faktyczne dokonane w trakcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Z ustaleń poczynionych w następstwie przeprowadzanych czynności dowodowych, w szczególności zaś z: oględzin lokali mieszkalnych, dokumentacji zdjęciowej, oświadczenia wykonawcy robót budowlanych z 23 stycznia 2015 r. dotyczącego ich przebiegu, ekspertyzy technicznej wraz z raportem z badań izolacyjności akustycznej stropu międzymieszkaniowego (z maja – czerwca 2015 r.), aneksu do Raportu Badania z czerwca 2015 r. izolacyjności akustycznej stropu (z kwietnia 2016 r.) oraz aneksu do raportu z badań izolacyjności akustycznej stropu międzymieszkaniowego od dźwięków uderzeniowych z 5 maja 2016 r. wynika, że w okresie od sierpnia do września 2014 r. współwłaściciele lokalu mieszkalnego nr [..] przy ul. K. w G. wykonali w tym lokalu, znajdującym się bezpośrednio nad lokalami nr [..] i [..], roboty budowlane polegające na: rozebraniu warstwowego stropu, tj. usunięciu płyt pilśniowych, desek podłogowych, warstwy polepy i legarów, usunięciu znajdującej się w przestrzeni międzykondygnacyjnej polepy, odtworzeniu warstwy podłogi poprzez ułożenie wełny mineralnej grubości 20 cm, folii, nadbiciu nadbitek do belek, ułożeniu legarów, płyt i warstwy parkietu. Roboty te przeprowadzono pomiędzy pierwszą a drugą kondygnacją ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego o czterech kondygnacjach, wybudowanego w latach dwudziestych XX w. metodą tradycyjną.

Kwestią sporną pomiędzy stronami była kwalifikacja wykonanych robót budowlanych z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, a w szczególności to, czy roboty te wymagały pozwolenia na budowę. W zakresie powyższych robót sąd podzielił stanowisko organów, że doszło do przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b., który stanowi, że przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Bezsporne jest, że w trakcie wyżej opisanych robót budowlanych nastąpiła ingerencja w strop pomiędzy kondygnacjami budynku, którą autorka Ekspertyzy technicznej opisuje jako "przebudowa stropu drewnianego ze ślepym pułapem – zwykłego, pomiędzy poziomem I i II piętra". Materiał dowodowy wykazał, że istniejący strop drewniany został odciążony w wyniku usunięcia z przestrzeni międzybelkowej warstwy polepy i zastąpieniu jej wełną mineralną o grubości 20 cm. W tych okolicznościach organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że przeprowadzone wówczas roboty, jako polegające na przebudowie budynku (jego części), wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, którego żaden z inwestorów (współwłaściciele lokalu nr [..]) nie posiadał.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13). Należy więc odróżnić dokonywanie kwalifikacji samowoli budowlanej od usuwania jej skutków.

W konsekwencji, organy ustaliły, że w sierpniu-wrześniu 2014 r. (w dacie wykonania) roboty budowlane polegające na przebudowie wymagały pozwolenia na budowę. W dniu 28 czerwca 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane (ustawa z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawa – Dz. U. z 2015 r., poz. 443), która znacząco zliberalizowała przepisy, dotyczące m. in. przebudowy obiektów budowlanych. W ocenie sądu jednak słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, który wskazując na art. 29 ust. 2 pkt 1aa w zw. z art. 29 ust. 1 P.b. (a contrario) wywodzi, że wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, jeśli dotyczą ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, wymaga pozwolenia na budowę. Analiza wykonanych przez inwestorów robót budowlanych potwierdza, że dotyczyły one stropu międzykondygnacyjnego, a ich następstwem jest zmiana jego parametrów technicznych, m. in. poprzez jego odciążenie. Nie budzi tym samym wątpliwości sądu, że roboty te polegały na przebudowie części budynku (co potwierdza również Ekspertyza techniczna, załączona przez inwestorów) i wymagały one pozwolenia na budowę zarówno w dacie ich wykonania, jak i w dacie orzekania przez organy administracji. Sąd jednocześnie nie podziela stanowiska skarżącego, że dla kwalifikacji robót budowlanych jako przebudowy konieczne jest, by dotyczy one całego budynku. Cytowane przepisy, z których wynika, że roboty dotyczące elementów konstrukcyjnych, czy przegród zewnętrznych stanowią przebudowę (zawsze), potwierdzają jednocześnie, że dzieje się tak niezależnie od tego, czy chodzi o cześć stropu (w części budynku), czy strop w całym budynku. W każdym bowiem przypadku ingerencja w istotne elementy konstrukcyjne, choćby na określonym odcinku, oddziałuje na budynek jako całość i dlatego właśnie wymaga najdalej idącej reglamentacji, tj. pozwolenia na budowę. Gdyby zaakceptować stanowisko skarżącego dopuszczalna byłaby niereglamentowana w żaden sposób przebudowa elementów konstrukcyjnych budynku, realizowana częściami przez jednego lub wielu inwestorów w celu ominięcia przepisów o pozwoleniu na budowę.

Na marginesie też wypada zauważyć, że prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, który stwierdza, że nawet gdyby w dacie rozpoznawania sprawy wykonane roboty nie wymagały już uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (choć tak nie było), to nie uprawniało to organu nadzoru do odstąpienia od zweryfikowania warunków prowadzenia postępowania naprawczego określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 P.b., tj. ustalenia, czy roboty przeprowadzono w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w tym techniczno – budowlanych. W tym zakresie organy podążyły za tezą sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z 3 października 2016 r., w której stwierdzono, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.

Mając powyższe na uwadze organy procedowały na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. (mającym zastosowanie do robót budowlanych już zakończonych), dążąc do zweryfikowania, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem, bądź czy istnieje potrzeba wykonania określonych czynności celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, bądź wykazania, że takiej możliwości nie ma. W tym celu organ I instancji, w trybie art. 81c ust. 2 P.b., pozyskał ocenę techniczną w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [..] przy ul. K. w G., sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. D. K.

Ekspertyza ta stanowiła zasadniczy element materiału dowodowego niniejszej sprawy, aczkolwiek jej wnioski organ zweryfikował częściowo, dopuszczając inne dowody, m. in. powołane wyżej Aneksy do raportu z badań akustycznych stropu oraz dokonując samodzielnej oceny w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów. Z wniosków Ekspertyzy, zaakceptowanych przez organy wynika, że przebudowa nie pociągnęła za sobą wzrostu obciążenia i nie wpłynęła na nośność elementów konstrukcyjnych stropu. Zastosowana wełna mineralna w miejsce polepy jest, jak wynika z Ekspertyzy, materiałem o izolacji termicznej oraz akustycznej, choć te ostatnie właściwości odbiegają od właściwości polepy (są gorsze). Pomiary izolacyjności akustycznej stropu międzymieszkaniowego od dźwięków uderzeniowych wykazały przekroczenie dopuszczalnej normy na poziomie 58 dB o 1 do 2 dB. Jednocześnie, wyniki tych pomiarów znajdują potwierdzenie w załączonym przez inwestora na wezwanie organu Aneksie do Raportu Badania z czerwca 2015 r. izolacyjności akustycznej przegrody budowlanej (stropu) od dźwięków uderzeniowych w budynku wielorodzinnym przy ul. K. w G. (z kwietnia 2016 r.) oraz z Aneksie "Do raportu z badań izolacyjności akustycznej..." (z 5 maja 2016 r.), przedłożonej przez uczestnika postępowania. Przedłożone raporty z badań akustycznych potwierdzają, że poziom uderzeniowy dla stropu przekracza wartość dopuszczalną (58 dB) o 1- 2 dB. Z wniosków Ekspertyzy wynika ponadto, że powstałe zarysowania na ścianach w lokalu nr [..] są wynikiem "odciążenia" konstrukcji stropu drewnianego, spowodowanego usunięciem warstwy polepy, niezależnie od tego, że część spękań jest efektem długoletniej eksploatacji budynku, a część powstało w wyniku wzmożonego ruchu komunikacyjnego.

W ocenie sądu, prawidłowe jest stanowisko organów orzekających w sprawie, które zakwestionowały wniosek wynikający z Ekspertyzy dotyczący potraktowania stwierdzonych przekroczeń w zakresie wyników akustycznych jako dopuszczalnego błędu pomiarowego. Przede wszystkim, należy wziąć po uwagę fakt, że we wszystkich trzech Raportach akustycznych stwierdzono przekroczenia, i we wszystkich trzech przypadkach przekroczenia te były na podobnym poziomie, tj. o 1 – 2 dB. Trudno w tej sytuacji stwierdzone przekroczenie traktować jako wynik błędu pomiarowego, skoro wyniki są niemal zbieżne we wszystkich trzech Raportach, tym bardziej, że badania przeprowadzone zostały urządzeniami pomiarowymi spełniającymi wymagania Polskiej Normy i podlegającymi kalibracji (co wynika odpowiednio z każdego z Raportów). Jednocześnie w tym miejscu wskazać należy, że myli się skarżący, kwestionując uprawnienie organów nadzoru budowlanego do badania oddziaływania na środowisko, jakim jest hałas. Kwestie izolacyjności akustycznej w budynkach stanowią niewątpliwie obszar pozostający w sferze kompetencji organów nadzoru budowlanego, co wynika bezspornie m. in. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e) P.b. oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) i jego działu IX pt. "Ochrona przed hałasem i drganiami", wydanego na podstawie art. 7 P.b.

W ocenie sądu, wbrew zarzutom skargi odnoszącym się do warstwy dowodowej, zgromadzony materiał dowodowy w sprawie został prawidłowo zweryfikowany przez organy obu instancji, które na jego podstawie stwierdziły, że zachodzi podstawa do nałożenia na inwestorów obowiązków w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem wykonanych przez nich robót budowlanych. Stan niezgodności z prawem bowiem istnieje, jak wskazano powyżej, w zakresie izolacyjności akustycznej przebudowanego stropu. Natomiast, wykonane roboty budowlane nie pogorszyły warunków bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska, oraz innych (poza akustycznymi) warunków technicznych użytkowania lokalu. Władcza ingerencja organów nadzoru budowlanego musiała zatem nastąpić w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, związanych z akustyczną charakterystyką wykonanego stropu. W tym zakresie organy obu instancji prawidłowo odwołały się do konkretnych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności do § 326 ust. 2 pkt 2, który w tym zakresie odsyła do "parametrów izolacyjności akustycznej nie mniejszej od podanej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych, wyznaczonej zgodnie z Polskimi Normami określającymi metody pomiaru izolacyjności akustycznej elementów budowlanych i izolacyjności akustycznej w budynkach". Myli się więc skarżący twierdząc, że podstawą wydanej decyzji jest sprzeczność z normą technologiczną, a nie – jak tego wymaga art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. – przepis prawa. Powołany wyżej § 326 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jednoznacznie odsyła do normy technologicznej, wynikającej z Polskiej Normy, nadając jej tym samym charakter standardu normatywnego. Zgodnie z nim, wymagana izolacyjność akustyczna przegród wewnętrznych w budynkach wielorodzinnych w odniesieniu do wszystkich pomieszczeń przyległego mieszkania wynosi 58 dB. Natomiast, zbadany i szczegółowo przeanalizowany charakter robót wykonanych w związku z przebudową stropu i wymianą podłogi przez skarżącego przesądził o ich kwalifikacji jako przebudowy wykonanej bez pozwolenia na budowę i ocenie jako wykonanej w sposób niezgodny z prawem w odniesieniu do wymogów technicznych, jakie muszę spełniać lokale w budynkach wielomieszkaniowych w zakresie izolacji akustycznej, ze względu na przekroczenie ww. parametru.

W konsekwencji, w ocenie sądu, w tych okolicznościach organy doszły do prawidłowych wniosków, znajdujących odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, że wykonane roboty budowlane były samowolne i wykreowały stan niezgodny z prawem. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 P.b. lub w art. 49b ust. 1 P.b. w odniesieniu do robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ze względu na to, że ziściły się przesłanki do zastosowania powołanego wyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., o czym prawidłowo orzekły organy obu instancji, a co sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, organ odwoławczy, korygując rozstrzygnięcie organu I instancji co do zakresu nałożonych obowiązków, nałożył na skarżącego oraz M. K. obowiązek zamontowania wykładziny akustycznej o określonych parametrach w określonych pomieszczeniach lokalu mieszkalnego nr [..]. Sąd akceptuje tak skonstruowany zakres nałożonego obowiązku, zauważając jednocześnie, że jego ostateczny kształt niewątpliwie uwzględnia ekonomiczny interes inwestora i jest najmniej dotkliwy dla inwestorów w okolicznościach niniejszej sprawy.

Podkreślić też należy, że wszczęte w niniejszej sprawie działania kontrolne organów nadzoru budowlanego ograniczały się wyłącznie do scharakteryzowania robót budowlanych wykonanych przez właścicieli lokalu nr [..] oraz zdiagnozowania ewentualnego ich wpływu na bezpieczeństwo ludzi – użytkowników innych lokali w tym budynku, mienia i środowiska oraz wymogi użytkowe lokali. Ich celem nie mogło być obarczenie właścicieli lokalu nr [..] odpowiedzialnością za warunki użytkowania lokali w budynkach wielomieszkaniowych wynikające z długiego okresu ich eksploatacji i związanego z tym stanu zużycia. Organ też nie bada w postępowaniu naprawczym takich kwestii jak wina, gdyż zakres jego kognicji wyznacza art. 50-51 P.b. i obiektywny stan naruszenia prawa w obszarach ujętych tymi przepisami (bezpieczeństwo ludzi, mienia, środowiska, zgodność z warunkami technicznymi).

Zdaniem sądu, prawidłowości zaskarżonej decyzji nie zdołały podważyć zarzuty podnoszone w skardze. W ocenie sądu, organy nadzoru dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, w tym okoliczności mających istotny wpływ na ocenę potrzeby zastosowania w niniejszej sprawie dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. i w konsekwencji wydały prawidłowe rozstrzygnięcie w oparciu o ten przepis. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń powołanych w skardze przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., uznając że zostały one prawidłowo zastosowane.

Sąd podziela natomiast co do zasady zarzut skargi, stosownie do którego art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie daje podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku poinformowania organu o zrealizowanych czynnościach. Z jego treści nie można bowiem wywieść kompetencji organu w tym zakresie. Ponadto, zgodnie z treścią art. 51 ust. 3 P.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Powyższe oznacza, że organy nadzoru budowlanego, stosując art. 51 ust. 3 P.b., mają obowiązek i kompetencję sprawdzić, czy został wykonany obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w celu podjęcia środków wynikających z tego ostatniego przepisu. Oznacza to, że inicjatywa w tym zakresie leży po stronie organów. Nie mogą zatem "przerzucać" na inwestora obowiązków, które wprost przypisał im ustawodawca, jako inicjujących możliwość zastosowania środków władczych określonych w cytowanym art. 51 ust. 3 P.b., w szczególności zobowiązywać inwestorów do czynności nie przewidzianych przepisami prawa, jak np. zawiadomienia organu o wykonaniu nakazanych czynności. W ocenie sądu jednak, wskazane uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy i nie przekreśla prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia co do zasady. Po upływie terminu wyznaczonego dla wykonania robót budowlanych organ we własnym zakresie winien dokonać sprawdzenia ich wykonania za pomocą środków, które uzna za adekwatne w sprawie. Inwestor może natomiast poinformować organ o wykonaniu obowiązku, co potwierdza również brzmienie art. 51 ust. 3 P.b., z którego wynika, że również na wniosek inwestora organ wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), oddalił skargę jako bezzasadną.