Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 199/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 zł (słownie: trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.G. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.

Jak wynika z akt sprawy 1 sierpnia 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W tym samym dniu organ administracji publicznej poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie z jej wniosku oraz o ustaleniu przewidywanego terminu zakończenia postępowania na 1 lutego 2020 r.

W dniu 20 stycznia 2020 r. do organu administracji wpłynęło ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

W tym samym dniu strona złożyła wniosek o wgląd w akta sprawy i przyspieszenie postępowania.

Pismem z 29 stycznia 2020 r. organ administracji publicznej działając w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094, dalej ustawa o Cudzoziemcach) wystąpił do właściwych służb z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z tej samej daty nadano bieg ponagleniu, przekazując tę informację skarżącej.

W dniu 13 marca 2020 r. Komenda Wojewódzka Policji we Wrocławiu nie stwierdziła aby pobyt strony na terytorium Polski stanowił zagrożenie bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z 11 maja 2020 r. skarżąca, na podstawie art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) została poinformowana, że termin zakończenia postępowania został wyznaczony na dzień przypadający 90 dnia po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od dnia odwołanie tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. Organ administracji wyjaśniał, że powyższe jest spowodowane obowiązkiem zasięgnięcia informacji w trybie art. 109 ust. 1 i ust. ustawy o Cudzoziemcach. Ponadto na podstawie art. 50 k.p.a. wezwano stronę do złożenia szeregu dokumentów wskazanych w piśmie.

W dniu 26 maja 2020 r. skarżąca uzupełniła dokumentację.

Pismem z 19 czerwca 2020 r. organ administracji powołując się na art. 149 ust. 1a oraz art. 144 ustawy o Cudzoziemcach poinformował stronę, że decyzja zostanie wydana w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku wraz niezbędnymi dokumentami, wyjaśniając, że termin ten się zawiesza do dnia ich uzupełnienia. Wezwał też stronę do złożenia dodatkowych dokumentów.

W dniu 9 czerwca 2020 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, zarzucając mu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów wydania decyzji w sprawie. Wnioskowała o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania organu administracji; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu administracji na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 15.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu opisała przebieg postępowania wywodząc, że przez ponad 10 miesięcy organ administracji nie rozpoznał wniosku skarżącej. Wywodziła, że wobec złożenia ponaglenia skarga jest dopuszczalna. Następnie wskazała, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, w każdym razie nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych definiowała przewlekłość, wskazując na brak legalnego pojęcia przewlekłości i rażącego naruszenia prawa w przepisach k.p.a. i p.p.s.a. Powyższe wymaga indywidulanej oceny, zaś na gruncie rozpoznawanej sprawy organ administracji ignorował stronę przez wiele miesięcy, co dowodzi rażącej przewlekłości. Zwracał uwagę na ustawowe terminy załatwienia sprawy, które zostały przekroczone bez uzasadnienia, gdyż sprawa nie należy do skomplikowanych. Wskazała, że uzasadnieniem dla tak długiego procedowania nie może być wystąpienie do służb, gdyż nie jest to czynność skomplikowana i nie wpływa istotnie na czas procedowania. Zwracała uwagę, że duża liczba wniosków i braki kadrowe nie mogą usprawiedliwiać takiej opieszałości i ignorowania stron w podobnych sprawach. Organ administracji nie podejmuje bowiem w tym względzie żadnych środków zaradczych, zaś takie postępowanie zdaje się być nieoficjalną polityką rządu. Strony są ignorowane a sprawy przewlekane. Skarżąca nie była informowana o przyczynach i zwłoce w rozpoznaniu jej wniosku.

Uzasadniając żądanie zasądzenia sumy pieniężnej skarżąca ponownie odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, zaznaczyła, że tylko ten środek jest w stanie skutecznie doprowadzić do zmiany podejścia w rozpoznawaniu wniosków cudzoziemców. Ponadto skarżąca przywołał fragmenty raportu NIK na temat oceny (negatywnej) działania organu administracji w podobnych sprawach, akcentując nierówne traktowanie wnioskodawców. Ponadto wywodziła, że tak długie oczekiwanie na rozpoznanie wniosku doprowadziło do intensywnego stresu i frustracji ograniczając możliwość swobodnego przemieszczania się. Końcowo skarżąca wskazywała na stan epidemii i art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), wyłączający okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. ze stanu przewlekłości.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę wniosków, które wpłynęły w 2019 r., wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej, organ administracji publicznej podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. W ocenie organu administracji wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony, a przewlekłość jest rażąca.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.).

Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Taką szczególną normę stanowi przepis art. 149 ust. 1a ustawy o Cudzoziemcach, stanowiący, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia, o którym mowa w art. 144, wydaje się w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie wraz z dokumentami niezbędnymi do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie tego zezwolenia. Jednocześnie art. 144 ust. 1 b ww. ustawy stanowi, że jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 144, nie zostały dołączone wszystkie dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie tego zezwolenia, bieg terminu, o którym mowa w ust. 1a, zawiesza się do dnia ich doręczenia wojewodzie.

Jednocześnie dalsze zapisy ustawy k.p.a. definiują pojęcie przewlekłości, wskazując w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych.

W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w CBOSA).

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej cechowała tak pojmowana przewlekłość. Mając na uwadze szczególne regulacje dotyczące rozpoznawania niniejszej sprawy – zwieszające termin rozpoznania sprawy do czasu przedstawienia niezbędnych dokumentów, nie można tracić z pola widzenia ogólnych zasad postępowania. Otóż to zadaniem organu administracji jest kontrola wniosku pod względem jego wymogów i ocena, czy w sprawie przedstawione zostały wszystkie niezbędne informacje i dokumentacja umożlwiającą nadanie biegu sprawie. Wniosek musi spełniać bowiem wymogi formalne, a strona dostarczyć wymagane prawem dokumenty, przy czym to na organie administracji ciąży obowiązek weryfikacji wniosku z punktu widzenia wymogów formalnych, jak i merytorycznych umożliwiających sprawne rozpoznanie sprawy. Słowem jeśli strona nie nadesłanie wszystkich niezbędnych dokumentów lub też niektóre z nich nie spełniają wymogów zadaniem organów administracji jest wystąpienie do strony o uzupełnienie bądź braków formalnych bądź dokumentacji. Powyższe wynika z ogólnych zasad postepowania administracyjnego, art. 7 i art. 8 k.p.a. Powołane regulacje szczególne, zwłaszcza art. 149b ustawy o Cudzoziemcach zasad tych nie uchyla. Wskazuje na zawieszenie biegu terminu rozpoznania sprawy do czasu dostarczenia wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku, nie oznacza jednak bierności organu w sytuacji gdy strona nie przedstawi niezbędnej dokumentacji. Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), zasadę zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) organ administracji musi podejmować swoje działania sprawnie, niezwłocznie po wpływie wniosku w sposób skoncentrowany i zmierzający do jak najszybszego rozpoznania sprawy. Zaś terminy wyznaczone ustawowo stanowią granicę dające stronie gwarancje rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. Zastrzeżone w tych regulacjach okresy zawieszenia biegu terminów chronią z kolei organy administracji, jednakże nie mogą być wykładane w ten sposób, że brak określonych wymogów wniosku, czy brak określonej prawem dokumentacja, przy zupełnej bezczynności organu administracji, będzie usprawiedliwieniem dla nierozpoznawania wniosku strony. Zatem w tego typu sprawach, oceniając działanie organu administracji w kontekście przewlekłości, podobnie jak przy ogólnych terminach rozpoznania spraw bada być musi aktywność organu administracji po wpłynięciu wniosku, staranność w organizacji prowadzonego postępowania, koncentracja podejmowanych czynności, reakcje wnioskodawcy na wezwania ich precyzyjność i wdrażanie zasad ogólnych –w tym zwłaszcza informowania, zaufania i szybkości.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy dowodzi, że w tej sprawie organom administracji trzeba postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Po wpływie wniosku strony i wszczęciu postępowania strona nie została poinformowana o szczególnym trybie prowadzenia postępowania i wymogu dostarczeniu przez nią określonych prawem dokumentów. Informacja o podstawie i trybie prowadzonego postępowania została wskazana wnioskodawcy dopiero w piśmie z 11 maja 2020 r. Zważywszy, że przepis dotyczący terminów rozpoznawania ww. spraw został wprowadzony 27 kwietnia 2019 r. był zatem nową regulacją (strona wniosek złożyła 1 sierpnia 2019 r.) należało wcześniej wyjaśnić skarżącej obowiązujące w postępowaniu zasady. Tego nie uczyniono, co więcej akta postępowania i odpowiedź na skargę dowodzą, że także organ administracji okoliczność tą dostrzegł dopiero w maju 2020 r.

Podkreślenia wymaga, że w treści kierowanego do strony pisma z 1 sierpnia 2019 r., wynikało, że wniosek nie zawiera braków formalnych, nie wskazano również podstawy prawnej na jakiej wniosek ten miałby być rozpoznawany. Po wpływie wniosku i wystosowaniu do strony ww. pisma od razu przedłużono termin rozpoznania sprawy o pół roku (sześć miesięcy) celem analizy załączonych dokumentów, a faktyczne procedowanie w sprawie rozpoczęto dopiero 29 stycznia 2020 r. po złożeniu przez stronę ponaglenia. Dalsze działania organu administracji cechuje brak wnikliwości, gdyż wysyłając do skarżącej kolejne pismo informujące o szczególnej sytuacji związanej z zagrożeniem epidemicznym na ternie kraju informują, że zwłoka w rozpoznaniu jej wniosku wynika z konieczności uzyskania stanowiska służby w trybie art. 109 ustawy o Cudzoziemcach. Z akt sprawy wnika zaś, że takimi dokumentami już dysponowano (ostatni z nich dotarł do organu w marcu 2020 r.). Dopiero w tym piśmie, a zatem po terminie wyznaczonym dla rozpoznania sprawy (tj. 1 lutego 2020 r.) organ administracji wzywa skarżącą o dostarczenie dodatkowej dokumentacji w sprawie, niezbędnej do rozpoznania jej wniosku. Co istotne strona w zakreślonym terminie składa wymagane dokumenty, realizując żądanie organu administracji publicznej. Już po wniesieniu skargi organ administracji w piśmie z 19 czerwca 2020 r. organ administracji kieruje do strony kolejne wezwanie o dalsze informacje.

Opisane fakty dowodzą braku koncentracji podejmowanych czynności, braku właściwej organizacji działań ze strony organu administracji prowadząc do wniosku, że postępowanie było (jest) opieszałe i niestaranne. Przy czym przyczyny zwłoki (przynajmniej do 31 marca 2020 r. i od 24 maja 2020 r.) zwłoka leżą wyłącznie po stronie organu administracji publicznej Powyższe nakazuje stwierdzenie przewlekłości postępowania, na co składa się zarówno ocena czasu trwania tego postępowania - od momentu wniosku strony do wpływu skargi upłynęło 10 miesięcy, ale także wspomniany sposób procedowania. Oceniając postępowanie organów administracji Sąd uwzględnił terminy wskazane w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), tj. okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Biorąc pod uwagę ten czasokres, to i tak organ administracji nie rozpoznał sprawy przez okres 8 miesięcy i to bez istotnej przyczyny.

Odnotowania wymaga, że po wpływie wniosku do dnia wniesienia skargi organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w celu rozpoznania sprawy. Po poinformowaniu skarżącej o wszczęciu postepowania, co nastąpiło w dacie złożenia wniosku i automatycznym wskazaniu na okres pół roku oczekiwania na rozpoznanie sprawy nie podjęto żadnych działań w sprawie. Dalsze czynności zostały podjęte po wniesieniu przez stronę ponaglenia. Tymczasem termin ustawowy na rozpoznanie sprawy wynosi do 60 dni (zastrzegając obowiązek sztony do uzupełnienia dokumentacji). Przy czym, w opinii Sądu, sprawa skarżącej nie należała do szczególnie skomplikowanych wymagających szerokiego i wielowymiarowego postępowania dowodowego. Dowodzą tego akta sprawy, z których wynika, że aktywność organu była powodowana pismami skarżącej.

W tych okolicznościach nie ma wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej narusza wskazane w skardze przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw, przy czym zwłoka ta nie ma usprawiedliwienia. Opisane fakty dowodzą, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone przepisach kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o Cudzoziemcach, w szczególności art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 149 ust. 1a ustawy o Cudzoziemcach dopuścił się przewlekłości, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.

Jednocześnie art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Wskazany zapis zawiera nie uprawnienie, ale obowiązek Sądu w zakresie oceny, czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek, stwierdzić trzeba, że opisane fakty mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA).

W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej przewlekłość jego postępowania i przekroczenie terminów załatwienia sprawy winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. W rozpoznawanej sprawie nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych, występowania do kontrahentów o udzielenie niezbędnych informacji. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbywa się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów. Opisane już okoliczności wskazują, że przewlekłość organu administracji nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Do faktycznego rozpoznania wniosku przystąpiono dopiero po wniesieniu ponaglenia. W opinii Sądu stwierdzona przewlekłość nie ma istotnego usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wskazano nie stanowi o niej złożoność sprawy ani konieczność gromadzenia dowodów. Nie jest usprawiedliwieniem także powoływana w odpowiedzi na skargę duża ilość składanych wniosków i reorganizacji pracy urzędu. Są to okoliczności procesowo obojętne. Niezależnie od tego nie mogą uzasadniać aż tak istotnej bezczynności, abstrahując bowiem od problemów kadrowych (jak wskazuje organ administracji publicznej następuje duża rotacja pracowników) w sprawie nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów rozpoznawania spraw. Niewątpliwie tak długie prowadzenie postępowania jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcje Sąd orzekł o przyznaniu skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej mając na uwadze podnoszone przez stronę w skardze okoliczności uzasadniające wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej. W szczególności trudności związane normalnym funkcjonowanie, w tym możliwości swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stres wywołany długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy bez możliwości pozyskania jakiejkolwiek informacji o sprawie. Drugą nie mniej istotną przesłanką zasądzenia tej należności na rzecz strony jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka, która ma przymusić organ administracji do sprawnego rozpoznania sprawy skarżącego i innych podmiotów w możliwe szybkim terminie. Wymiar wskazanej przyznanej stronie kwoty uwzględnia okres braku podejmowania przez organ administracji działań, sposób postepowania, brane pod uwagę jest także uzasadnienie żądania zasądzonej kwoty oraz charakter sprawy. W tym przypadku opisane działanie organu administracji, bardzo ogólne uzasadnienie przyznania żądanej kwoty oraz okres procedowania przesądziły o wysokości orzeczonej sumy. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 300 zł.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku.

Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).