Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 62/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a par 1, art. 200 w zw. z art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par 2, art. 98
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 roku sprawy ze sprzeciwu B.B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz B. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. po rozpatrzeniu odwołania B.B. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 5 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek strony z dnia 30 kwietnia 2014 r. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej i płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Z kolei w dniu 15 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynęła zmiana wniosku B.B. opatrzona datą "14 maja 2014 r."

Pismem z dnia 8 lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wezwał stronę do sprecyzowania treści żądania zawartego we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 poprzez wskazanie, czy żąda kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w roku 2012, które nie zostało jeszcze zakończone prawomocną decyzją, czy przedmiotem wniosku jest rozpoczęcie nowego zobowiązania. Pismo zostało doręczone skarżącej w dniu 14 lipca 2014 r.

W przesłanym w dniu 25 lipca 2014 r. za pośrednictwem telefaksu piśmie strona wyjaśniła, że złożony wniosek jest zasadny, ponieważ wynik postępowań za rok 2012 i 2013 ma wpływ na charakter wniosku złożonego w roku 2014. Podała, że jeżeli skargi zostaną uwzględnione, to pozostaje obowiązek złożenia wniosku w roku 2014, 2015 i 2016 (i taki wniosek złożyła), jeżeli natomiast skargi zostaną oddalone to wówczas złożony w roku 2014 wniosek będzie pierwszym w ramach 5 – letniego programu rolnośrodowiskowego. Z przedstawionych powyżej względów wniosła o zawieszenie postępowania.

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie wniosku B.B. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014.

W dniu 20 marca 2015 r. B.B. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w K. wniosek o "podjęcie zawieszonego postępowania o przyznanie dopłat zarówno obszarowych, w odłączeniu od dopłat rolnośrodowiskowych za 2014 r". Jednocześnie wniosła o przekazanie sprawy do właściwego organu.

Zawiadomieniem z dnia 24 marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. poinformował o przekazaniu wniosku B.B. o przyznanie płatności na rok 2014 zgodnie z właściwością do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K., z uwagi na zmianę adresu zamieszkania B.B.

Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. odmówił przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Decyzję doręczono stronie w dniu 14 stycznia 2019 r.

W dniu 25 stycznia 2019 r. B.B. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przyznanie kosztów postępowania i zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej, której treść stanowi uzupełnienie odwołania. Zdaniem skarżącej zawieszenie postępowania jest zasadne, ponieważ rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny złożonej skargi konstytucyjnej ma charakter prejudycjalny w przedmiotowej sprawie. W załączeniu przedstawiła kopię skargi konstytucyjnej z dnia 22 marca 2018 r.

W dniu 21 lutego 2019 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej z dnia 4 lutego 2019 r., stanowiące uzupełnienie odwołania o skargę konstytucyjną z dnia 4 kwietnia 2017 r., w którym ponowiła wniosek o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej. W załączeniu przedstawiła kopię skargi konstytucyjnej z dnia 4 kwietnia 2017 r.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji i w konsekwencji decyzja administracyjna kończąca postępowanie dotknięta jest wadą skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przyczyną powodującą konieczność uchylenia decyzji jest okoliczność wydania decyzji administracyjnej bez podjęcia zawieszonego postępowania. Organ pierwszej instancji zawiesił bowiem na wniosek strony postępowanie, postanowieniem z dnia 31 lipca 2014 r. Postanowienie doręczono stronie w dniu 11 sierpnia 2014 r. Po zawieszeniu postępowania strona złożyła podanie, w treści którego wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania o przyznanie dopłat obszarowych w odłączeniu od dopłat rolnośrodowiskowych. W ocenie organu odwoławczego brak było zatem wniosku strony o podjęcie uprzednio zawieszonego postępowania w sprawie dopłat rolnośrodowiskowych na rok 2014 na co wskazuje zwrot "w odłączeniu od dopłat rolnośrodowiskowych". Niewątpliwie doszło do naruszenia art. 97 § 2 i 102 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W myśl art. 102 k.p.a., w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Stosownie zaś do treści art. 101 § 1 k.p.a., o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony.

Dodatkowo, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji powinien uwzględnić regulację zawartą w art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Stosownie zaś do treści art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

Powyższa decyzja została doręczona skarżącej w dniu 16 grudnia 2019 r.

W dniu 30 grudnia 2019 r. (data nadania skargi w placówce pocztowej) pełnomocnik skarżącej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku skarżącej. Wniósł o rozpatrzenie sprzeciwu na rozprawie, uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi podał, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 30 kwietnia 2014 r. i orzeczenie o przyznaniu płatności. Organ odwoławczy nie wskazał natomiast organowi pierwszej I instancji, czy sprawa ma być zbadana jeszcze raz z uwzględnieniem jej wszystkich aspektów, czy jedyny błąd jaki popełnił organ pierwszej Instancji to niepodjęcie zawieszonego postępowania.

Niezależnie od powyższego pełnomocnik zwrócił również uwagę na oczywisty błąd w sentencji decyzji wymagający sprostowania, tj. wskazanie roku 2016 zamiast 2014 r.

W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jego oddalenie wskazując, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było podjęcie przez ten organ czynności procesowych, w tym wydanie decyzji zaskarżonej odwołaniem w okresie zawieszenia postępowania. Tymczasem zgodnie z art. 100 k.p.a., w okresie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej nie podejmuje zwykłych czynności proceduralnych, lecz może podejmować jedynie niektóre czynności zmierzające do usunięcia przyczyn zawieszenia postępowania (art. 100 § 1 i 3 k.p.a.) oraz czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a.). Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podkreślił, że uchylenie zaskarżonej decyzji było uzasadnione i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w nim podniesione.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na wstępie wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym w tym zakresie spod kontroli sądowej możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.). Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia przez sąd sprzeciwu od decyzji jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w świetle powyższych regulacji konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie kasacyjne, powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – jako stanowiące wyjątek od zasady, który musi być wykładany ściśle – nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania, czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od ww. zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy ma zatem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego powodem wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej jest okoliczność wydania decyzji administracyjnej, tj. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...]. o odmowie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r., bez uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 31 lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. po rozpoznaniu wniosku skarżącej opatrzonego datą "8 lipca 2014 r." na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie wniosku B.B. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. W dniu 20 marca 2015 r. skarżąca złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania o przyznanie dopłat obszarowych w odłączeniu od dopłat rolnośrodowiskowych. Zdaniem organu odwoławczego użyte przez skarżącą we wniosku sformułowanie "w odłączeniu od dopłat rolnośrodowiskowych" oznacza, że brak było wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania w zakresie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 97 § 2 i 102 k.p.a.

Dodatkowo Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji powinien uwzględnić regulację zawartą w art. 98 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.).

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Postanowienie zostało doręczone skarżącej w dniu 11 sierpnia 2014 r. Podkreślić przy tym należy, że z treści postanowienia z dnia 31 lipca 2014 r. wynika, że pouczono stronę o treści art. 98 § 2 k.p.a. i o skutkach uchybienia przez stronę złożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Oznacza to, że skarżąca miała świadomość skutków prawnych wynikających z treści art. 98 § 2 k.p.a. Okolicznością niesporną jest, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w zakresie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. w okresie trzech lat od jego zawieszenia. Niesporny jest także w sprawie fakt, że w dniu 31 lipca 2017 r. upłynął trzyletni termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, a ustawodawca wprowadził tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności podjęcia postępowania niezbędne jest bowiem zwrócenie się do organu z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowania. Bezsporne jest, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Wobec powyższego organ pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie w sprawie wniosku B.B. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r. Uznanie bowiem żądania wszczęcia postępowania za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. Należy podkreślić, że przepis art. 98 § 2 kpa przewiduje fikcję prawną, polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, jeżeli to postępowanie może być prowadzone wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego działania strony, lecz przepis prawa, czyli art. 98 § 2 k.p.a. nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, z dnia 14 lipca 2011, sygn. akt I OSK 1180/11; z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2024/14; z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK1025/15; z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3230/15, dostępne cbios.nsa.gov.pl ).

Wyjaśnić również należy, że organ nie ma obowiązku informować strony o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu. Zgodnie bowiem z art. 102 k.p.a., w czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Jak wyżej wskazano, w postanowieniu z dnia 31 lipca 2014 r. o zawieszeniu postępowania zawarta była informacja o treści art. 98 § 2 k.p.a. Organ nie miał więc obowiązku dodatkowego informowania strony, że zbliża się upływ trzyletniego terminu, o którym mowa w tym przepisie.

Wobec upływu trzyletniego terminu od daty zawieszenia postępowania i niezłożenia przez stronę w tym czasie wniosku o podjęcie postępowania, organ był zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. zarówno zatem w okresie zawieszenia postępowania, jak i po upływie trzyletniego terminu nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji co do istoty, tj. odmowy przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, co uczynił wydając decyzję z dnia [...].

Sąd podziela również ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem zawitym (prekluzyjnym) i jego upływ pociąga za sobą nieodwracalne wygaśnięcie uprawnienia do skutecznego żądania podjęcia zawieszonego postępowania, wynikające z uznania, że strona wycofała wniosek wszczynający postępowanie administracyjne (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, że strona terminu nie dochowała. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie trzyletniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane.

Wraz zatem z upływem terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a., organy administracji z woli ustawodawcy utraciły kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącej z dnia 5 maja 2014 r. o płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. w celu jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania i postępowanie zostało zawieszone zgodnie z żądaniem strony, to wyłącznie od woli strony zależy dalszy bieg wszczętego postępowania. Stosownie do treści art. 98 § 2 k.p.a., brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia bezwzględnie obliguje organ do uznania za wycofane przez stronę żądania wszczęcia postępowania. Gdy natomiast strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, wszczęte postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Prawidłowość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. w cyt. powyżej wyroku NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, w którym NSA podkreślił, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zadaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., który nie działa jedynie jako organ odwoławczy, a przede wszystkim jako organ merytoryczny, było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Skorzystanie z dyspozycji cyt. powyżej art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeszcze raz należy podkreślić, że przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie kasacyjne, powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania, czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał na jakiekolwiek uchybienia procesowe organu pierwszej instancji rodzące konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie odnoszącym się do procedowanego zagadnienia. Wykazał jedynie fakt niepodjęcia zawieszonego postępowania przy czym jednocześnie wprost wyraził stanowisko o konieczności uwzględnienia regulacji zawartej w art. 98 k.p.a. W kontekście powyższych rozważań takie stanowisko organu odwoławczego nie tylko narusza art. 138 § 2 k.p.a. ale jest również wewnętrznie sprzeczne. Organ odwoławczy, z jednej strony, zarzucił bowiem organowi I instancji nieprawidłowość postępowania polegającą na niepodjęciu zawieszonego postępowania, co nie wyczerpuje przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a jednocześnie ( zasadnie) wskazał na konieczność uwzględnienia regulacji zawartej w art. 98 k.p.a., czego konsekwencją jest, co wykazano wyżej, możliwość podjęcia zawieszonego postępowania tylko na wniosek strony złożony w ustawowym terminie ( a nie z urzędu), bowiem w przedmiotowym postępowaniu zawieszenie postępowania nastąpiło na wniosek strony skarżącej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną i podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).