Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 321/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Pakosławice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 2 sierpnia 2004 r., nr PN. III – PK – 0911 – 1 – 79 / 2004 w przedmiocie spraw dyrektorów szkół oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Pakosławice w dniu 30 czerwca 2004 r. na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela podjęła Uchwałę Nr XIX/64/04 w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego, obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczyciela będącego dyrektorem szkoły albo przedszkola lub pełniącego inne stanowisko kierownicze w szkole oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji zajęć takim osobom. Przedmiotowa uchwała obniżała tygodniowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych określonych w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela dyrektorowi szkoły lub przedszkola prowadzonych przez Gminę oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole lub przedszkolu. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, a jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Pakosławice.

Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 sierpnia 2004 r., Nr PN.III-PK-0911-1-79/2004, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność Uchwały Nr XIX/64/04 Rady Gminy Pakosławice z dnia 30 czerwca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż uchwała wydana na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela posiada cechy pozwalające zakwalifikować ją do aktów prawa miejscowego określonych w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Taka uchwała organu prowadzącego szkołę ma charakter aktu wykonawczego do ustawy Karta Nauczyciela, którego wydanie jest obowiązkowe. Argumentował nadto Wojewoda, iż uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a ich adresatami są szkoły i placówki oświatowo - wychowawcze oraz zatrudnieni w tych jednostkach nauczyciele. Normy zawarte w tej uchwale nakładają w zakresie czasu pracy zarówno na pracodawców jak i na pracowników obowiązki, a jednocześnie obu tym grupom dają w/w zakresie uprawnienia, a zatem powyższa uchwała zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów w wojewódzkim dzienniku urzędowym winna zostać opublikowana w dzienniku urzędowym oraz wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodziła się Gmina Pakosławice. W złożonej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzorczego oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego. W wywodach skargi Gmina podniosła, iż sprawę należy rozpatrzyć biorąc pod uwagę jej aspekty formalne jak też i materialne. Art. 40 ustawy o samorządzie gminnym daje podstawy do stanowienia prawa miejscowego w oparciu o regulacje zarówno z jej przepisów jak i na podstawie delegacji ustawowych. Ten warunek formalny został spełniony, gdyż ustawa Karta Nauczyciela zawiera takie upoważnienie. Jednakże normy z kwestionowanej uchwały mają charakter wewnętrzny, obowiązujący wyłącznie w danym układzie administracji publicznej, nie są zaś adresowane do mieszkańców gminy i nie mają charakteru powszechnie obowiązującego. Normy te dotyczą, bowiem konkretnie 5 osób, których pracodawcą jest Wójt Gminy. Zdaniem skarżącego kwestionowane normy stanowią rodzaj wytycznych dla organu zarządzającego Gminy, co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Nadto skarżący wskazywał, iż identyczną w treści uchwałę podjęto w 2000 r. i nie została ona wówczas zakwestionowana przez organ nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację, wskazując dodatkowo, iż nie zgadza się z przedstawionym w skardze rozróżnieniem w świetle, którego akty wydawane na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela mają charakter prawa miejscowego, natomiast podejmowane na podstawie art. 42 ust. 7 tej ustawy przymiot taki mogą mieć, ale nie muszą. Zdaniem Wojewody Opolskiego uchwały podejmowane na podstawie art. 42 ust. 7, a także art. 49 ust. 2 i art. 54 ust. 7 ustawy - Karta Nauczyciela, należy tak samo jak uchwały stanowione na podstawie art. 30 ust. 6 tej ustawy uznać za akty prawa miejscowego. Argumentował nadto organ, iż warunkiem zaliczenia uchwały do aktów prawa miejscowego jest zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej fakt powszechnego obowiązywania jej przepisów na obszarze gminy, a powyższe kryterium spełnia przedmiotowa uchwała, gdyż jej przepisy mają charakter generalny i abstrakcyjny. Odnosząc się do kwestii nie wymienienia w wykazie przekazanym przez organ nadzoru pismem z dnia 30 czerwca 2002 r. jako podstawy uchwalania prawa miejscowego art. 42 ust. 7 ustawy-Karta Nauczyciela organ stwierdził, iż wykaz ten nie jest katalogiem zamkniętym, w pełni aktualnym ze względu na zmiany w obowiązującym prawie, a jego poszerzenie wynikać może z orzecznictwa sądów

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 KPA).

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 02 sierpnia 2004 r., Nr PN.III-PK-0911-1-79/2004, który działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność Uchwały Nr XIX/64/04 Rady Gminy Pakosławice z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego, obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczyciela będącego dyrektorem szkoły albo przedszkola lub pełniącego inne stanowisko kierownicze w szkole oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji zajęć takim osobom.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa.

W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Podstawa prawna do działania w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie zawarte bezpośrednio w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (art. 40), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.

Zaakceptować należy stanowisko Wojewody Opolskiego, iż uchwała podjęta przez Radę Gminy Pakosławice z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego, obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczyciela będącego dyrektorem szkoły albo przedszkola lub pełniącego inne stanowisko kierownicze w szkole oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji zajęć takim osobom, a wydana na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela posiada cechy pozwalające zakwalifikować ją do aktów prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała jest przepisem wykonawczym tworzonym przez radę gminy w drodze uchwały, w oparciu o delegację ustawową zawartą w ustawie szczególnej jaką jest ustawa Karta Nauczyciela.

Stanowienie gminnego przepisu wykonawczego jest bądź uprawnieniem, bądź obowiązkiem organu gminy. Przesądza o tym treść upoważnienia ustawowego. Art. 42 ust. 7 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U z 2003 r., nr 118, poz. 1112 z póź. zm.) stanowi, iż: "organ prowadzący szkołę lub placówkę po uzyskaniu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny określa:

2) zasady udzielania i rozmiar zniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3;

3) tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, w tym również nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli szkół zaocznych, nauczycieli w systemie kształcenia na odległość, nauczycieli przedmiotów w różnym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych, oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym i w systemie kształcenia na odległość.

Powyższy zapis oznacza, iż rada gminy zobligowana była do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Użycie, bowiem przez ustawodawcę sformułowania "określa" nie oznacza dowolności, fakultatywności podjęcia uchwały, lecz powinność, obowiązek ustanowienia przepisów wykonawczych w tym zakresie, a dotyczących ustalenia zasad i rozmiaru zniżek w zakresie obowiązkowego tygodniowego wymiaru godzin.

Przedmiotowa uchwała podjęta została zatem na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach i stąd też spełnia ona warunek formalny wynikający z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) pozwalający zaliczyć ją do źródeł prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 Konstytucji.

Kwalifikacja jednak danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech nie tylko formalnych, lecz także i materialnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ, stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego, nie można bowiem wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2002 r., I S.A. 2160/01 – LEX 81765).

Akty prawa miejscowego stanowią kategorię źródeł prawa powszechnie obowiązującego na wewnątrzterytorialnym obszarze struktur państwa (np. obszarze gminy). Określają one adresata w sposób generalny i potencjalny na danym terenie i jest nim każdy, kto znajdzie się w prawem przewidzianej sytuacji, a tym samym jako taki podlegać może oddziaływaniu aktu prawa miejscowego ze względu na zaistniały stan faktyczny. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, mają one charakter normatywny i generalny i stąd też nie są nim akty o charakterze indywidualnym. Nie mogą być one adresowane do konkretnie (imiennie) określonych podmiotów; muszą być adresowane do nieokreślonego kręgu osób, bez względu na to jakiej faktycznie ich liczby będą dotyczyły.

Przepisy § 1 przedmiotowej uchwały Rady Gminy Pakosławice z dnia 30 czerwca 2004 r. mają charakter generalny i abstrakcyjny. Adresatami tej normy są członkowie korporacji nauczycielskiej zajmujący kierownicze stanowiska w placówkach oświatowo-wychowawczych działających na terenie Gminy Pakosławice i w tym zakresie jej postanowienia mają charakter powszechny. Sporna uchwała nie dotyczy tylko i wyłącznie pozostającego obecnie w zatrudnieniu dyrektora szkoły i przedszkola, jak też innych nauczycieli pełniących inne stanowiska kierownicze w szkole lub przedszkolu, ale także ewentualnych przyszłych ich następców. Adresaci tej uchwały nie są wymienieni z imienia i nazwiska, nie są indywidualnie oznaczonymi podmiotami, lecz stanowią potencjalną grupę adresatów obecnych jak też i przyszłych. Normy zawarte w przedmiotowej uchwale nie zostaną "skonsumowane" przez jednorazowe ich zastosowanie, lecz dają możliwość ich wykorzystywania w nieograniczonej liczbie przypadków. Dotyczą one bowiem nie tylko obecnie funkcjonujących szkół i przedszkoli, lecz i tych, które mogą powstać w przyszłości. Jej postanowienia wpływają na pozycję prawną nauczycieli, przyznając każdorazowo w zakresie czasu pracy określone uprawnienia pracownikom spełniającym przewidzianą tą uchwałą sytuację do obniżenia tygodniowego wymiaru zajęć oraz nakładają na podmioty ich zatrudniające w tym zakresie obowiązek udzielenia zniżki. Powyższe prowadzić musiało do wniosku, iż sporna uchwała zakwalifikowana winna być jako akt prawa miejscowego.

Przedmiotowa uchwała nie może być uznana za formę aktu kierownictwa wewnętrznego, gdyż nie dotyczy wewnętrznej organizacji i funkcjonowania organów i jednostek gminy. Nie jest także rodzajem wytycznych dla organu zarządzającego Gminy, bowiem jest wykonaniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U z 2003 r., nr 118, poz. 1112 z póź. zm.).

Przyjęcie, że regulacje w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego, obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczyciela będącego dyrektorem szkoły albo przedszkola lub pełniącego inne stanowisko kierownicze w szkole oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji zajęć takim osobom są przepisami prawa miejscowego obowiązującymi na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencjach i proceduralnych aspektach jej stanowienia i ogłaszania. Rada gminy w rozpoznawanej sprawie przyjęła formę uchwały, lecz nie uznała jej za akt prawa miejscowego i stąd też przedmiotowa uchwała nie spełniała wymogu przewidzianego dla takiego aktu, którym jest jego ogłoszenie.

Przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady zaś i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa, a jest nią ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U nr 62, poz. 718 ze zm.).

Poza sporem w sprawie pozostawała okoliczność, iż uchwała nie zawiera unormowania przewidującego jego ogłoszenie. Fakt ten świadczy o niezgodności uchwały z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U nr 62, poz 718 ze zm.) Zasadnie zatem Wojewoda Opolski w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził nieważność uchwały z dnia 30 czerwca 2004 r., Nr XIX/64/04, Rady Gminy Pakosławice.

Mając powyższe na uwadze, uznać należało, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego znajduje oparcie w obowiązującym prawie jak i w stanie faktycznym sprawy, a tym samym w tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz.U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.