Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2174/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skarg B. W., I. W., R. P., L. W. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących B. W. i I. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, na rzecz skarżącego R. P. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz skarżących L. W. i R. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku

W. ustalił warunki i szczegółowe zasady

zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji

budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo-usługowa w części parteru

wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie

W.

Linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji oznaczono linią ciągłą i literami

ABCDA na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1.

Wskazano następujące warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu

przestrzennego:

linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem nr 2,

wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy - 23% z tolerancją ±5%

wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - minimum 25% ogólnej powierzchni działki,

ilość kondygnacji budynku mieszkalnego - 4 kondygnacje nadziemne, 1 kondygnacja

podziemna (garaż)

geometria dachu /kąt nachylenia - dach typu płaskiego, wysokość 14 m z tolerancją ±5%.

szerokość elewacji frontowej od ul. [...] - 43 m z tolerancją ±5%.

wysokość gzymsu elewacji frontowej - do 14m z tolerancją ± 5%.

Określono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej zobowiązując do

podłączenia planowanej inwestycji do istniejącej sieci inżynieryjnej wg umów zawartych

między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem w zakresie energii elektrycznej,

sieci ciepłowniczej, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Wody opadowe będą

natomiast odprowadzane na teren zainwestowanej działki. W zakresie komunikacji

wskazano, że obsługa komunikacyjna działki będzie zapewniona poprzez projektowany

wjazd od ul. [...]. Określono ilość miejsc parkingowych - 25-38

miejsc/1000 m2 powierzchni użytkowej handlu i usług oraz minimum 1 miejsce na 1

mieszkanie, lecz nie mniej niż 1 miejsce na 60 m kwadratowych powierzchni użytkowej

mieszkania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września

2010 r. po rozpatrzeniu odwołań: U. i M. R., L. i R.

W., J. i B. M., W. M., J. i M.

R., M. Z., T. i G. L., H. K.,

J. i M. K., A. G., M. i A. B.,

B. B., E. i A. W., B. i W. P.,

B. i J. R., R. i Z. S., Wspólnoty Mieszkaniowej

T., B. i I. W., B. i L. M., M. i U. D., R. P., J. K., A. K., K.

K., Z. W., E. W., M. i R.

S., R. i W. K. oraz I. M. od decyzji

Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...].02.2009 r. ustalającej warunki zabudowy

dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją

handlowo usługową w części parteru wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą na

działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] na

podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części orzekającej o

wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy - 23 % z tolerancją 5 % oraz o wysokości

gzymsu elewacji frotowej na 14 m z tolerancją 5 % i w tym zakresie orzekło ustalając

wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na 23 % oraz wysokość gzymsu elewacji

frotowej na 14 m. Natomiast w stosunku do odwołania Pani I. M. na

podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej

zabudowy i zagospodarowania terenu prawidłowo wyznaczono wokół przedmiotowej

działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech

zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61

ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej

jednej zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Przy czym

przez pojęcie działki sąsiedniej organ rozumie nie wyłącznie działkę graniczącą, ale

odnosi to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzących pewną

urbanistyczną całość. W ocenie organu przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy

i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w

rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania

wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Teren przedmiotowej inwestycji położony jest w obszarze zabudowy

mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej wraz z towarzyszącą zabudową

gospodarczo-mieszkaniową. Dominującą funkcją obszaru jest zatem funkcja

mieszkaniowa. W analizowanym obszarze istnieje rejonizacja zabudowy. Po północnej

stronie ul. [...] występuje zabudowa wielorodzinna, natomiast

tereny położone na południe od ul. [...] zabudowane są

zabudową jednorodzinną. Teren inwestycji znajduje się w strefie zabudowy

wielorodzinnej. W bezpośrednim sąsiedztwie działki na działkach nr [...] (z

obrębu [...]) zlokalizowane są budynki wielorodzinne (budynki V-kondygnacyjne). Z

przeprowadzonej analizy wynika zatem, że dominującą funkcją na terenie analizowanym

jest zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna i wielorodzinna. Funkcja projektowanego

budynku - mieszkaniowa wielorodzinna, z funkcją handlowo - usługową, nie jest zatem

sprzeczna z funkcjami terenu analizowanego.

Dalej organ podniósł, że linię zabudowy określono prawidłowo w nawiązaniu do

linii zabudowy wzdłuż ul. [...]. Linię tę wyznaczono jako

przedłużenie linii zabudowy istniejącego budynku wielorodzinnego usytuowanego na

działce sąsiedniej o nr ew. [...].

Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w terenie

analizowanym wynosi od 8% do 48%, a średni wskaźnik wynosi ok. 21 %.

Przeprowadzona analiza wykazała (bezpośrednio przylegające działki nr [...] z

obrębu [...] zabudowane budynkami wielorodzinnymi mają odpowiednio wskaźnik

zabudowy: 21 %, 32 % oraz 25 %), iż dopuszczalny jest wskaźnik wnioskowany przez

inwestora w wysokości 23 %. Dalej wskazano, iż przepisy §5 (jak i §7 oraz §8)

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie dopuszczają, jak to

przewiduje § 6, ustalenia parametrów z jakąkolwiek tolerancją. Dlatego też organ uchylił

zaskarżoną decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...].02.2009 r. w części

orzekającej o wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy - 23 % z tolerancją 5 % i orzekł

w tym zakresie ustalając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy precyzyjnie na 23%.

W dalszej części wywodów stwierdzono, że szerokość elewacji frontowych w

analizowanym obszarze wynosi od 6 m do 68 m (średnia 17 m). Mając na uwadze

budynki mieszkalne wielorodzinne, dla których średnia szerokość elewacji frontowych

wynosi 48 m, stosownie do § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26

sierpnia 2003 r. dopuszczalna jest wnioskowana szerokość elewacji frotowej na 43 m z

tolerancją 5% .

Wysokość gzymsu elewacji frontonowej w budynkach wielorodzinnych

zlokalizowanych w analizowanym obszarze wynosi od 14 m do 17 m. Dachy budynków

wielorodzinnych w obszarze analizowanym są płaskie. Stosownie do § 7 ust. 4 ww.

rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszczalna jest

wnioskowana wysokość gzymsu elewacji frotowej na 14 m oraz dach płaski. Dalej organ

wskazał, iż przepisy § 7 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia

2003r. nie dopuszczają ustalenia parametrów z jakąkolwiek tolerancją. Dlatego też

należało uchylić zaskarżoną decyzję w części orzekającej o ustaleniu wysokości gzymsu

elewacji frontowej na 14 m z tolerancją 5 % i orzec w tym zakresie, ustalając tę wysokość

na 14 m.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ wskazał, że ochronę

interesów osób trzecich zapewnia ustawa Prawo budowlane (art. 5 ust. 2). W

postępowaniu o wydawanie pozwolenia na budowę powinna zostać zatem rozważona

kwestia negatywnego wpływu na działki sąsiednie planowanej inwestycji.

W stosunku do odwołania I. M. organ umorzył postępowanie

odwoławcze, gdyż zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru

gruntów nie przysługuje jej jakikolwiek tytuł prawny w stosunku do nieruchomości, na

którą będzie oddziaływała przedmiotowa inwestycja. Organ odwoławczy wezwał

wymienioną do wskazania dokumentu, z którego wywodzi swój interes prawny w

niniejszej sprawie. Wezwanie pozostało bezskuteczne i z tego względu organ, opierając

się na znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym uznał, iż I. M. nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu.

Dwie skargi o jednobrzmiącej treści na powyższą decyzję do sądu

administracyjnego wnieśli ostatecznie B. W., I. W., R. P., H. W. i R. W.

Skargi wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów

postępowania sądowego. Zarzucają naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 2, art. 80, art.

107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie w podstawie prawnej przepisów prawa materialnego,

niepełne uzasadnienie decyzji organów obydwu instancji z uwagi na brak wyczerpującego

ustosunkowania się do zarzutów zgłaszanych przez strony, uniemożliwienie stronom

czynnego udziału z uwagi na nie powiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do

całości materiału dowodowego, przyjęcie, że status strony nie przysługuje posiadaczowi

nieruchomości.

W uzasadnieniu obydwu skarg wskazano, że podane przez SKO przepisy to

jedynie normy proceduralne, brak natomiast przywołania w podstawie prawnej przepisów

prawa materialnego. Dalej stwierdzono, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie

rozważył całego materiału dowodowego, a nade wszystko nie ustosunkował się do

podnoszonych w szeregu pism wątpliwości zgłaszanych przez L. i R.

W. Dotyczyły one dogęszczania osiedla na terenie wykorzystywanym obecnie

jako zieleń rekreacyjna, gabarytów planowanego budynku oraz kwestii wprowadzenia

usług handlu w parterze. Dalej została naruszona zasada wyrażona w art. 10 § 1 kpa tj.

organy zaniechały powiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem

dowodowym. Na zakończenie skargi twierdzą, że posiadaczowi nieruchomości, w tym

wypadku I. M. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie

warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, zajmując stanowisko jak w

uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar

sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w

świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest

pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi

więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej,

dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami

procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd

administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest

słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i

procesowego.

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowanej dalej jako

p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak

związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie

aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą.

Na wstępie należy podkreślić, że działania organów administracji publicznej

uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń,

podporządkowane są przede wszystkim określonej w art. 7 kpa zasadzie prawdy

obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów z tej zasady nakaz

wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z

określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać

podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z powyższą zasadą

skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 kpa. Według wskazanego przepisu

organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał

dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy

dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie

całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Organ nie może

więc pominąć przy ocenie żadnego zarzutu, również jeżeli został on zgłoszony przez

stronę w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po

przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój

wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa.

Nie mniej istotna w postępowaniu administracyjnym jest zasada

dwuinstancyjności (art. 15 kpa), która wprowadza obowiązek dwukrotnego

rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie

postępowania administracyjnego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego

obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę

przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 kpa w postępowaniu

odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie

przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy rozpoznając

odwołanie nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I

instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Nie mniej podkreślić należy, że

organ II instancji obowiązany jest rozpoznać sprawę w jej całokształcie, a to nakłada

na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w

odwołaniu.

Jak trafnie wywodzi skarga organ lakonicznie stwierdził jednym krótkim

akapitem, że argumentacja odwołania ma znaczenie dla innego postępowania tj.

postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego. Tymczasem Sąd stwierdza, że

złożone odwołania od decyzji organu pierwszej instancji można pogrupować w cztery

szablony o tej samej treści. Zawierają one odrębną argumentację, przy czym w

istocie trzy grupy odwołań zawierają argumenty istotne dla dalszego etapu

inwestycyjnego tj. pozwolenia na budowę (część dotyczy także problematyki

warunków zabudowy), jedno zaś odwołanie w całości odnosi się do zarzutów

istotnych z punktu widzenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i w tym

zakresie organ drugiej instancji nie wypowiedział się pomimo procesowego

obowiązku. Żeby zatem ocenić, czy owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy Sąd obowiązany byłby dokonać merytorycznej oceny zarzutów

wykazanych w odwołaniu wniesionym przez B. i J. M. Bez

tego zabiegu bowiem nie byłby w stanie wykazać, czy pominięcie przez Kolegium

rozważań odnoszących się do argumentacji odwołania mogło wpłynąć na podjęcie

rozstrzygnięcia. Mogłoby bowiem się okazać, że gdyby Kolegium przeanalizowało te

zarzuty, a dowodem na podjęcie takiej czynności jest treść uzasadnienia decyzji,

doszłoby do wniosku, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy jest

niezasadna, tudzież konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego,

aby zweryfikować podniesione kwestie, co w konsekwencji spowodowałoby choćby

wydanie za zgodą inwestora decyzji dla obiektu o innych parametrach technicznych.

Należy bowiem podnieść, że wymieniane wyżej odwołania kwestionowały m.

in. gabaryty (kubaturę) planowanego przedsięwzięcia. Gdyby zatem organ

przeanalizował te argumenty, nie można wykluczyć, że musiałby odmówić ustalenia

warunków zabudowy w kształcie proponowanym przez inwestora. W postępowaniu o

ustalenie warunków zabudowy bowiem organ związany jest żądaniem

wnioskodawcy, co oznacza, że nie uwzględnienie istotnych cech obiektu

wymienionych w art. 52 ust. 1 pkt 2 b) i c) ustawy o planowaniu, a opisanych we

wniosku o wydanie decyzji powodowałoby konieczność wydania decyzji odmownej.

W konsekwencji gdyby Sąd przeanalizował obecnie zarzuty tego odwołania

pod kątem czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy oznaczałoby to, że

wszedłby w kompetencje i obowiązki organu administracji publicznej, polegające na

obowiązku rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Tymczasem sąd administracyjny

powołany jest do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Innymi słowy sąd jest władny

dokonać oceny, czy z kolei stanowisko organu odwoławczego w stosunku do kwestii

podniesionej w odwołaniu mieści się w granicach prawa. Z tych względów Sąd

doszedł do wniosku, że nie ustosunkowanie się przez Kolegium do zarzutów

wskazanych w omawianym odwołaniu B. i J. M. mogło mieć

istotny wpływ na wynik sprawy (mianowicie mogłoby powodować odmowę wydania

decyzji na warunkach zaproponowanych przez inwestora), co powoduje konieczność

uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie można natomiast podzielić zasadności zarzutu naruszenia art. 10 § 1kpa.

Przepis ten przewiduje, że organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek umożliwić

stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych

żądań. Jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2011r. (sygn. akt II OSK

1098/10) zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony

o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść

skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej

dokonanie konkretnych czynności procesowych. Strona powinna wykazać, że brak

takiego zawiadomienia przed wydaniem decyzji uniemożliwił jej dokonanie w danym

postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. zgłoszenia wniosków

dowodowych z zeznań świadków, dokumentów).

Jak wynika z akt sprawy bezspornie Prezydent W. przed

wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2009r. nie zawiadomił stron o zebraniu materiału

dowodowego i możliwości składania wniosków. Doszło zatem do uchybienia

wskazanej wyżej normie prawa. Nie mniej jednak wiele stron wniosło odwołania od

tej decyzji i w nich mogło podnosić, że ze względu na zakończenie postępowania i

nie zawiadomienie o zamiarze wydania decyzji nie mogło zgłosić konkretnych

wniosków, które mogły być istotne dla rozstrzygnięcia. Również na etapie skargi

skarżący nie wymienili jakich czynności zostali pozbawieni w postępowaniu

administracyjnym, tj. jakich czynności dokonaliby, gdyby zostali zawiadomieni o

zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków i jakie okoliczności

mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętego przez organ

stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji nie zostało wykazane, aby między

brakiem zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co

do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a treścią decyzji

administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. Oznacza to, że

stwierdzone uchybienie przepisowi art. 10 § 1 kpa nie mogło mieć wpływu na wynik

sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarg, że w decyzji podano jedynie normy procesowe jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Otóż decyzja stanowi całość wraz

z jej uzasadnieniem, a w tym ostatnim dokładnie zostały wskazane zastosowane

normy prawa materialnego z odesłaniem do ich publikatora.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej

dalej jako ustawa o planowaniu (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach

zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych

enumeratywnie warunków, w tym jeśli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna

z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie

wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów,

cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym

gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz

intensywności wykorzystania terenu. Szczegółowy sposób ustalania wymagań

dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na

podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie

Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania

wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku

braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.

1588), zwane dalej rozporządzeniem.

Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi w ust. 1 że "w celu ustalenia wymagań

nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki

budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar

analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i

zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5

ustawy". W ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego

wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w

odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o

ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Wyniki analizy, o której mowa w §

3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik

do decyzji o warunkach zabudowy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza

funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej

wnioskiem, składająca się z części graficznej i tekstowej. Analiza ta w ocenie Sądu

spełnia wymagania stawiane jej przez wskazane rozporządzenie, w szczególności

granice tego obszaru zostały w miarę równomiernie wyznaczone dookoła terenu

inwestycyjnego, a więc z każdej jego strony (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28

sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, LEX 488467, teza 3), za wyjątkiem kwestii cechy

zabudowy jaką jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub

attyki. Mianowicie w części tekstowej analizy zawarte zostało jedno zdanie, że ustala

się wysokość gzymsu elewacji frontowej do 14m z tolerancją ± 5%m. Nie zostało

natomiast wyjaśnione na podstawie jakich kryteriów i w oparciu o jakie dane ta

wielkość została ustalona. Prezydent W. wyznaczony analizą ów

parametr recypował do swojej decyzji, natomiast Kolegium dokonało zmiany tego

zapisu poprzez określenie konkretnie wysokości gzymsu na 14m.

Co prawda rozporządzenie nie wymienia co dokładnie ma zawierać owa analiza,

jednakże orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało stanowisko, że analiza

musi obrazować stan faktyczny z podaniem niezbędnych danych, aby możliwe było

sprawdzenie zarówno przez organ wydający decyzję, jak również strony

postępowania, prawidłowości wyliczeń poczynionych przez osobę sporządzającą taki

dokument. I tak w wypadku linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w

stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu

przedmiotowa analiza dokładnie podaje jakie działki oraz zabudowania zostały wzięte

pod uwagę przy wyznaczeniu tych wskaźników. Tymczasem odnośnie wysokości

gzymsu elewacji frontowej brak tego rodzaju ustaleń.

Przepis § 7 stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu

lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi

odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o

której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym

wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach

sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość

występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Jednocześnie rozporządzenie

dopuszcza wyznaczenie innej wartości tego parametru, jeżeli wynika to z analizy.

Wysokość górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej (podobnie jak

szerokość elewacji frontowej) jest jednym z parametrów nowej zabudowy, które

określane w decyzjach o warunkach zabudowy, powinny mieć konkretną wielkość.

Zachowanie ładu architektonicznego, co jest nadrzędnym celem decyzji o warunkach

zabudowy (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym) wymaga bowiem konkretnego określenia wysokości i szerokości

przyszłej inwestycji budowlanej. Stąd też za odpowiadający prawu należało uznać

zabieg Kolegium polegający na precyzyjnym określeniu wysokości gzymsu elewacji

frontowej i wyeliminowaniu niejednoznacznego sformułowania "do". Nie można

natomiast podzielić poglądu Kolegium, aby określenie parametru ze ściśle wskazaną

tolerancją "od - do" - odpowiednio z tolerancją ±5%, pozostawało w sprzeczności z

przywołanym rozporządzeniem. Otóż owa tolerancja nie zmienia istoty

rozstrzygnięcia, które jest konkretne i ulegnie sprecyzowaniu na etapie projektu

budowlanego w zależności od przyjętych rozwiązań architektonicznych.

Mianowicie jako zasadę rozporządzenie przyjmuje, iż wysokość górnej krawędzi

elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako

przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach

sąsiednich. Tożsame kryterium tj. nawiązanie do zabudowy sąsiedniej zostało

przyjęte przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy. Natomiast w wypadku

wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i

geometrii dachu rozporządzenie przewiduje odniesienie do średniego wskaźnika dla

obszaru analizowanego. Pojęciu "obszaru analizowanego" nadano legalną definicję i

w § 2 pkt 4) rozporządzenia określono je jako teren określony i wyznaczony

granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu

ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Oznacza to, że co do

części parametrów należy wziąć pod uwagę działki z całego obszaru analizowanego,

natomiast w wypadku m. in. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jedynie

zabudowę w najbliższym sąsiedztwie.

Jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 3 listopada 201 Or.

(sygn. akt II SA/Go 611/10) oraz WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 6 października

201 Or. (sygn. akt II SA/Sz 566/10) wykładnia językowa sformułowania zwrotu

"przedłużenie" prowadzi wprost do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii

zabudowy na działkach sąsiednich. Zatem jako działki sąsiednie należy uznać działki

zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone

warunki zabudowy. Sąd podziela przedstawioną wyżej wykładnię, co oznacza, że

przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji należy nawiązać do działek

najbliższych, zatem - jak wynika z części tekstowej i graficznej analizy - do działek

o nr ew. [...] zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi o

wysokości pięciu kondygnacji. Tymczasem planowany obiekt to budynek o czterech

kondygnacjach, co oznacza, że nie stanowi on kontynuacji istniejącej zabudowy

sąsiedniej, do której stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia winien nawiązywać. Nie

można bowiem uznać, że wysokość gzymsu elewacji frontowej jest taka sama w

wypadku budynku o czterech, jak i w wypadku obiektu o pięciu kondygnacjach.

Nie oznacza to, że przyjęta w decyzji wysokość gzymsu elewacji frontowej jest

co do zasady niedopuszczalna. Jak wynika z § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza

się wyznaczenie innej wysokości gzymsu, jeżeli wynika to z analizy. Co prawda w

uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało jako podstawę prawną ten właśnie przepis

i rzeczywiście przyjęta w decyzji wartość wynika z analizy, ale analizy wadliwej w tym

zakresie. Jak już wskazano przedmiotowa analiza w omawianej kwestii w ogóle nie

wypowiada się, stwierdzając jedynie w pkt 2.6: "Wysokość górnej krawędzi elewacji

frontowej - do 14m z tolerancją ± 5%". Nie wykazuje jakie konkretne działki zostały

przyjęte jako materiał, do którego nawiązano ustalony parametr i z jakich powodów

osoba sporządzająca analizę uznała, że dla zachowania ładu przestrzennego

konieczne jest odejście od zasady przewidzianej w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Jeśliby

zatem analiza wykazała, że proponowana wysokość gzymsu elewacji frontowej

obiektu jest możliwa i uzasadniona racjonalnymi względami podyktowanymi potrzebą

ochrony ładu przestrzennego, wówczas wyłączeniu uległaby ogólna reguła

przewidziana w § 7 ust. 1 rozporządzenia, czyli konieczność nawiązania do działek

sąsiednich.

Należy w tym miejscu stwierdzić, że zaburzenie ładu architektonicznego może

nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego lub szerszego

niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku

istotnie niższego lub węższego od budynków już usytuowanych. Taką zaś różnicę

stwarza jedna kondygnacja.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy część tekstowa i graficzna

analizy stanowi podstawowy dowód w sprawie. Oznacza to, że organ administracji

winien ze szczególną wnikliwością dokonać oceny tego dowodu przy zachowaniu

wszelkich reguł wynikających z kpa. Nie może zatem w sposób bierny dokonać

transkrypcji wskaźników i parametrów wyznaczonych w tej analizie, lecz powinien

przy zachowaniu zasady logicznego rozumowania przeanalizować ten dokument co

do jego spójności z wymienianym rozporządzeniem. W przypadku podjęcia

wątpliwości nie ma przeszkód, aby przeprowadzić uzupełniającą analizę, polegająca

na korekcie owych parametrów.

Nie można twierdzić - co zostało podniesione w odwołaniu m. in. J. i

B. M., aby zaskarżona decyzja naruszyła prawo w stopniu

uzasadniającym jej uchylenie co do kwestii wskazania w parterze "funkcji handlowo-

usługowej". Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że

funkcja mieszkaniowa wielorodzinna z funkcją handlowo-usługowa nie jest sprzeczna

z funkcjami analizowanego terenu, ale nie dokonał ustaleń odnośnie jakiejkolwiek

zabudowy usługowej w tym rejonie o funkcji handlowej. O ile bowiem występowanie

na analizowanym obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie budzi

najmniejszych wątpliwości, o tyle rodzaj zabudowy usługowej i funkcja handlowa

wynikają z samej analizy. Mianowicie na działce o nr. ew. [...], czyli w obszarze

analizowanym, znajduje się obiekt handlowo-usługowy. Chociaż obiekt ten jest

jednokondygnacyjny, to jednak spełnia pożądaną przez inwestora funkcję. Wobec

tego stwierdzone braki w uzasadnieniu w tym zakresie nie mogły mieć żadnego

wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Dalej należy podnieść, że §2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o

ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach

zabudowy przewiduje, że ustalenia decyzji dotyczące obsługi w zakresie

infrastruktury technicznej zapisuje się m.in. poprzez określenie sposobu

gospodarowania odpadami. Tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji, jak

również zaskarżonej brak stosownego zapisu odnośnie gospodarowania odpadami.

Uchybienie powyższe powinno zostać uzupełnione przy ponownym rozpatrywaniu

sprawy.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skarg skierowany do tej części

decyzji, która dotyczy umorzenia postępowania w stosunku do I. M.

Otóż interes prawny umożliwiający zaskarżenie aktu administracyjnego do sądu

administracyjnego strona może wywieść wyłącznie z własnej, indywidualnej sytuacji

prawnej. Stąd też skarżący mogą powoływać się na takie argumenty, które dotyczą

ich jako właścicieli lokali mieszkalnych położonych w budynku sąsiadującym z

terenem inwestycyjnym. Nie mogą natomiast skutecznie wywodzić tych zarzutów,

które dotyczą sytuacji prawnej innych podmiotów. Takim zaś podmiotem jest I.

M. Zatem umorzenie postępowania odwoławczego mogłaby kwestionować

jedynie sama zainteresowana.

Uznając zatem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu

mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c)

p.p.s.a., orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1

p.p.s.a.