Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1134/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: par. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. d. O. X. i P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 179/09 w sprawie ze skargi A. d. O. X. i P. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 179/09 oddalił skargę A. i P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Powołaną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania A. i P., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2006 r. stwierdzającą, że majątek ziemski "[...]", położony w P., gm. O., oznaczony numerami parcel katastralnych: pb [...],[...],[...] oraz [...], w części stanowiącej zespół dworsko-parkowy podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że z wnioskiem o stwierdzenie, iż wskazany zespół dworsko-parkowy nie podpadał pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. wystąpiły A. i P. spadkobierczynie P O.. Wszczęta tym wnioskiem sprawa była trzykrotnie poddawana ocenie sądów administracyjnych: Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 19 września 2000 r. sygn. akt IV SA 451/00 uchylającym decyzje organów administracji obu instancji, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 9 września 2004 r., sygn. akt IV SA 3828/03 i 3829/03 również uchylającym decyzje organów wydane w obu instancjach i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1543/07 uchylającym decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2007 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując ponownie sprawę w pierwszej kolejności podkreślił fakt związania zaleceniami zawartymi w ww. wyrokach. Podał, że wobec tego, iż wniosek spadkobierczyń byłego właściciela dotyczy części nieruchomości ziemskiej "[...]"; obejmuje bowiem tylko zespół dworsko – parkowy, to mając na względzie treść art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczna jest ocena materiału dowodowego pod kątem istnienia możliwości wykorzystania wymienionej we wniosku nieruchomości na cele reformy rolnej, wskazane w dekrecie oraz wykazanie istnienia lub nieistnienia związku funkcjonalnego pomiędzy wnioskowaną częścią nieruchomości a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym. Organ podkreślił, że jeśli chodzi o kwestię istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałą częścią majątku, to brak szczegółowych kryteriów do ustalenia takiego związku powoduje konieczność powołania się na dorobek orzecznictwa i doktryny w tym zakresie.

Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, pałac w P. W. służył jako mieszkanie P. i jego rodziny. Organ przyjął, że skoro była to stała siedziba właściciela majątku, to stanowił on główny ośrodek decyzyjny prowadzonego gospodarstwa i główne źródło utrzymania właściciela. Uznanie części nieruchomości zabudowanej dworem za nieruchomość niepodpadającą pod działanie przepisów dekretu dopuszczalne byłoby tylko w razie stwierdzenia, że nieruchomość ta w oczywisty sposób nie pozostawała w związku z resztą przejętej nieruchomości ziemskiej mającej charakter rolny. Przeszkodą do zanegowania związku pomiędzy nieruchomością dworską a nieruchomościami rolnymi jest sama lokalizacja pałacu usytuowanego w sąsiedztwie budynków gospodarczych służących prowadzeniu działalności rolniczej. I tak w bezpośrednim sąsiedztwie pałacu na parceli pb 224 znajdował się parterowy budynek mieszkalny, tzw. oficyna, gdzie według zeznań świadków zamieszkiwali pracownicy dworu, a obok niego znajdował się budynek obory dla krów. Na parceli pb [...] stał drugi murowany budynek oficyny, w którym mieszkał zarządca majątku. Natomiast na parceli pb [...] znajdował się murowany pałac, który stanowił miejsce zamieszkania właściciela i jego rodziny, na parceli pgr [...] był kwietnik i gazon. W ocenie organu, fakt, że na parcelach stanowiących przedmiot wniosku znajdowały się oficyny, w których mieszkali zarządca i pracownicy, świadczy o połączeniu funkcjonalnym tych działek z resztą majątku o charakterze rolniczym, gdyż gospodarstwo rolne nie mogło prawidłowo funkcjonować bez siły roboczej i zarządcy.

Minister wskazał także, iż ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji historycznej Pracowni Konserwacji Zabytków w K., a także zeznań świadków wynika, że pałac wraz z oficynami wchodził w skład dużego zespołu mieszkalno - gospodarczego. Pałac, oficyny i budynki gospodarcze (obora, chlewnia i stodoła) stanowiły jeden kompleks gospodarczo - mieszkalny, gdyż były ze sobą funkcjonalnie powiązane. Ponadto istniały również powiązania funkcjonalne pałacu z resztą majątku poprzez więzi finansowe. Majątek dostarczał bowiem środków na utrzymanie zespołu dworsko - parkowego oraz jego mieszkańców. Wnioskodawczynie nie wykazały, że właściciel majątku miał inne źródła dochodów. W ocenie Ministra, niewydzielona z nieruchomości o charakterze rolnym część rezydencjalna jej właściciela co do zasady pozostaje w związku funkcjonalnym i gospodarczym z resztą nieruchomości i stanowi nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dwór z parkiem nie był wydzieloną enklawą wśród obcych gruntów, otoczony był bowiem kompleksem użytków rolnych należących do właściciela majątku. Powyższe świadczy o tym, że zespół dworsko-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego "[...]", stanowił integralną część majątku, określanego w dekrecie mianem nieruchomości ziemskiej.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i P., reprezentowane przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. wskutek wadliwego uznania, że przejęcie w ramach reformy rolnej wyodrębnionych geodezyjnie gruntów, na których jest położony zespół pałacowo-parkowy w P. W., służyło realizacji celów reformy rolnej, ponieważ grunty te pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską,

2) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. wskutek niepełnej, a jedynie wybiórczej oceny materiału dowodowego sprawy, nieprawidłowej oceny zeznań świadków dokonanej w uzasadnieniu decyzji, błędnej interpretacji wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1543/07 połączonej z jednoczesnym kwestionowaniem wiążącej oceny prawnej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2006 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania po 2.000 zł na rzecz każdej ze skarżących.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo rozwinięto podniesione zarzuty na tle postępowania przeprowadzonego przez organy pierwszej i drugiej instancji oraz stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w związku z czym zaskarżonym wyrokiem skargę tę oddalił.

Sąd wskazał na związanie, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., zarówno orzekających w sprawie organów administracji, jak również Sądu, oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt IV SA/ Wa 1543/07 oraz wcześniejszymi wyrokami wydanymi w tej sprawie, tj. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt IV SA 451/00 oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt IV SA 3828/03 i 3829/03. Sąd podkreślił, że ocena prawna wyrażona w powyższych orzeczeniach, a w szczególności w ostatnim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r., dotyczyła obowiązku ustalenia przez organ, czy część nieruchomości ziemskiej będącej przedmiotem rozważań pozostawała w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską, a mianowicie czy nieruchomości te stanowiły całość gospodarczą z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, czy też były wyodrębnione i przeznaczone na inny cel, niż funkcjonowanie nieruchomości ziemskiej jako całości. Sąd powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. W 3/89 (OTK 1990/1/26), w której wskazano, że przy definiowaniu pojęcia "nieruchomość ziemska" użytego w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należy przyjąć, iż ustawodawca miał na uwadze takie nieruchomości, które mają charakter rolniczy i mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej i sadowniczej. Wprawdzie z dniem wejścia w życie Konstytucji RP uchwały Trybunału Konstytucyjnego utraciły moc powszechnie obowiązującą, to jednak nie pozbawia tych uchwał waloru wykładni prawa. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko Trybunału Konstytucyjnego podzielił. A zatem w zakresie podpadania zespołów pałacowo - parkowych (czy dworsko – parkowych) pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. zachodzi konieczność badania, czy tego typu zespoły pozostawały w funkcjonalnym związku (stanowiły gospodarczą całość) z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, czy też były wyodrębnione i przeznaczone na inny cel.

Mając na względzie ustalony stan faktyczny sprawy Sąd podzielił stanowisko organów administracji o istnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomościami wskazanymi we wniosku a pozostałą częścią majątku. Jak wynika z ustaleń organów administracji pałac wraz z oficynami wchodził w skład dużego zespołu mieszkalno - gospodarczego. Pałac, oficyny i budynki gospodarcze (obora, chlewnia i stodoła) stanowiły jeden kompleks gospodarczo - mieszkalny, gdyż były ze sobą funkcjonalnie powiązane. Przedstawiono dowody i zbadano okoliczności potwierdzające, że zespół ten nie mógł funkcjonować bez części majątku ziemskiego wykorzystywanego do produkcji rolniczej oraz że część wykorzystywana do produkcji rolniczej nie mogła funkcjonować bez tego zespołu. Wyjaśnienie tych okoliczności pozwoliło na dokonanie oceny, że zespół ten - sam nie mający charakteru rolniczego - pozostawał jednak w związku współzależności z częścią służącą produkcji rolniczej.

W ocenie Sądu, wydane w tej sprawie decyzje wskazują, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. i P., reprezentowane przez adwokata, wniosły skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając:

1) naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy przez wadliwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na uznaniu, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2008 r. nie narusza przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz art. 141 § 4 i art. 153 P.p.s.a., gdyż zawarta w niej ocena stanu faktycznego nie jest wybiórcza i gołosłowna, przyjęte wnioski są uzasadnione zebranymi w sprawie dowodami, które nadto wystarczają do rozstrzygnięcia sprawy, a ocena prawna jest zgodna z wiążącym ten organ stanowiskiem prawnym zawartym w wyroku NSA z 19 września 2000 r. sygn. IV SA 451/00 oraz wyrokach WSA: z dnia 17 września 2007 r. sygn. IV SA/Wa 1543/07 i z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt IV SA 3828 i 8829/03;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. oraz § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) wskutek uznania, że przejęcie przez Skarb Państwa w ramach reformy rolnej wyodrębnionych geodezyjnie i faktycznie gruntów stanowiących parcele katastralne o nr pb. [...],[...],[...] i [...], na których znajduje się zespół pałacowo-parkowy w P. W., służyło realizacji celów reformy rolnej, ponieważ grunty te pozostawały w związku współzależności z nieruchomością ziemską.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny powinno się ograniczyć do kontroli, czy organ administracyjny prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku z uwzględnieniem oceny tych okoliczności, które zaistniały po wydaniu tego wyroku. W kwestiach już ocenionych przez poprzednie sądy ponowna ich ocena nie może mieć miejsca. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd nie zajął się oceną wykonania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wytycznych wynikających z poprzednich wyroków. Ocena prawna wyrażona w poprzednich orzeczeniach sądowych w tej sprawie obligowała Ministra do jej bezwarunkowego zaakceptowania, bez względu na wyrażane przez niego poglądy bądź poglądy innych sądów i organów administracyjnych w innych sprawach. Prezentowanie odmiennych poglądów prawnych jest prawnie niedopuszczalną polemiką z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

W ocenie skarżących kasacyjnie, po ostatnim uchyleniu decyzji, Minister nie uzupełnił materiału dowodowego sprawy ograniczając się wyłącznie do dowodów zebranych do 2003 roku i dlatego Sąd dokonał ponownej oceny istniejącego już poprzednio materiału dowodowego, lecz wyciągnął odmienne wnioski od tych, które są zawarte w poprzednich wyrokach w tej sprawie.

Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżące upatrują w tym, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego zmienił pogląd w przedmiocie oceny, czy związek personalny, finansowy bądź terytorialny miał wpływ na łączność funkcjonalną zespołu pałacowo-parkowego z pozostałą częścią majątku ziemskiego. Nie wyjaśnił też, dlaczego wprowadził pojęcie "związku współzależności" zamiast "związku funkcjonalnego" mimo, że to ostatnie pojęcie jest w sferze deklaratoryjnej przez Sąd akceptowane. Winien to zrobić, nie tylko dlatego, aby zadośćuczynić wymogom formalnym regulującym sposób sporządzania uzasadnienia wyroku ale też dlatego, że zmienił dotychczasową ocenę prawną tych okoliczności (art. 153 P.p.s.a.) i przez to rażąco naruszył zasady prawne wyrażone w art. art. 7 i 8 K.p.a.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd nie zbadał, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 i 80 K.p.a., które nakazują zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i czy wyciągnięto z niego wnioski w sposób logiczny i zgodny z doświadczeniem życiowym. Już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poddana została krytyce ocena dowodów przeprowadzona przez Ministra w zaskarżonej decyzji. Podniesiono wadliwość interpretacji zeznań świadków, którzy nie mówili, że oficynę zamieszkiwali pracownicy folwarczni, a twierdzili jedynie, że byli to pracownicy dworscy (pozostający na usługach pałacu) oraz wskazano na wybiórczość oceny ich zeznań, gdyż tego co zeznali - że pałac był częściowo oddzielony od budynków gospodarczych płotem drewnianym - Minister nie dostrzegł. Sąd nie ustosunkował się do zarzutów co do błędnych wniosków Ministra o braku wpływu na możliwości wykorzystania zespołu z uwagi na jego znaczenie architektoniczno – zabytkowe. Nie odnosząc się do istotnych zarzutów Sąd ograniczył się do powołania się na dowody i okoliczności, których nie sprecyzował, a które uznał za wystarczające i wiarygodne, aby na ich podstawie zmienić dotychczasowe stanowisko w sprawie. Przytoczone uchybienia procesowe mają więc bezpośredni wpływ na treść wyroku.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, zdaniem skarżących kasacyjnie, zasadza się na dokonaniu przez Sąd odmiennej oceny prawnej przepisów dekretu o reformie rolnej, pomimo że był on związany dotychczasową oceną i bez nowych istotnych dowodów nie mógł jej zmienić. Sąd deklaruje wprawdzie, że podziela obowiązującą w tej materii, doktrynę i judykaturę ale w praktyce wprowadza, na użytek tej sprawy, nowy termin "związek współzależności" - rozumiany w ten sposób, że zespół pałacowo - parkowy nie mający charakteru rolniczego, nie mógł funkcjonować bez rolniczej części nieruchomości, a także ta nieruchomość rolnicza nie mogła funkcjonować bez zespołu. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego zmienił swój pogląd prawny na sprawę przyjmując, że równoważnym z pojęciem "związek funkcjonalny" pozwalającym dotychczas weryfikować przydatność zespołów na cele reformy rolnej będzie "związek współzależności". Powszechnie aprobowany związek funkcjonalny (sprecyzowany przez TK w roku 1990, w uchwale W 3/89) ma całkiem inną treść merytoryczną, niż wprowadzony przez Sąd czynnik współzależności, dający supremację elementom podmiotowo-finansowym.

Jak wynika z wielu orzeczeń (uchwały NSA z 5 czerwca 2006 sygn. OPS 2/06, wyroku NSA z 12 września 2006 sygn. I OSK 1236/05, wyroku NSA z 11 października 2006 sygn. I GSK 28/06) judykatura wypracowała pogląd, że przejęciu w ramach dekretu o reformie rolnej nie podlegały wszelkie nieruchomości, a tylko określony ich rodzaj, mianowicie te z nich, które były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej. Przy czym chodziło o tereny niekoniecznie prawnie wyodrębnione, ale przeznaczone na realizację określonych w dekrecie celów w rolnictwie, a nie o istniejące wówczas obiekty architektoniczne (wyrok NSA z 15 lutego 2007 sygn. akt I OSK 728/05 ). Dlatego przy rozstrzyganiu spraw w przedmiocie podpadania określonej nieruchomości pod przepisy dekretu, istotne znaczenie miało ustalenie istnienia związku funkcjonalnego z majątkiem ziemskim. Dla istnienia takiego związku nie wystarczał przy tym sam związek podmiotowy, przez osobę właściciela (wyrok WSA z 9 marca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 779/04, LEX nr 176114). Także orzeczeniem sądu orzekającego w tej sprawie wykluczone zostały związki finansowe i terytorialne (wyrok WSA z 9 września 2004 r.). Do administracji należało sprawdzenie, jakie przeznaczenie miał zespół pałacowo – parkowy i jaki był faktyczny sposób jego wykorzystania (wyrok NSA z dnia 19 września 2000 r.).

Ustalenia wskazują, że zespół pałacowo-parkowy spełniał rolę mieszkalną, był wyodrębniony od pozostałego majątku geodezyjnie i faktycznie, a teren jaki zajmował nie mógł być zarezerwowany na potrzeby produkcji rolnej, gdyż jako obiekt zabytkowy nie mógł być prawnie poddany rozbiórce. Fakty te przy zastosowaniu obowiązujących reguł interpretujących przepisy dekretu o reformie rolnej winny skutkować decyzją o niepodpadaniu zespołu pałacowo-parkowego pod dyspozycję tego dekretu. Sąd pierwszej instancji początkowo w uzasadnieniu wyroku przyjmuje dotychczasowe interpretacje dekretu jednak zastosował odmienne od obowiązujących kryteria oceny, uznając za wystarczające do negatywnego rozstrzygnięcia istnienie współzależności podmiotowej, przez co rażąco naruszył prawo materialne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie odpowiada tym wymogom, jednak podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Wobec tego, że skargę kasacyjną oparto na podstawach kasacyjnych odnoszących się zarówno do prawa materialnego jak i do przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddał rozpoznaniu zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Rozpoznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszeń procesowych Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do ich uwzględnienia. Zarzut naruszenia prawa procesowego "przez wadliwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a." jest całkowicie chybiony, ponieważ w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przepisu tego nie zastosował. Należy wyjaśnić, że uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. decyzji administracyjnej przez sąd pierwszej instancji jest wynikiem dokonanej przez ten sąd oceny, że w postępowaniu administracyjnym organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych. Do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mogłoby więc dojść, gdyby mimo stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała jednak miejsca; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. i P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2008r., na podstawie art. 151 P.p.s.a. nie stwierdzając naruszenia prawa przez organy administracji.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Pozbawione bowiem racji jest twierdzenie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zajął się oceną wykonania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wytycznych wynikających z poprzednich wyroków. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku rozważania prawne Sąd pierwszej instancji rozpoczął od stwierdzenia, iż przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy organ administracji, jak również ten Sąd, pozostawały związane, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., wyrokami wydanymi wcześniej w przedmiotowej sprawie. W dalszej części uzasadnienia Sąd określił treść i zakres tego związania oraz dokonał kontroli zaskarżonej decyzji mając na względzie konieczność ustalenia, czy zespół pałacowo–parkowy pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią majątku ziemskiego, czy też był przeznaczony na inny cel. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji dokonał wystarczająco umotywowanej oceny prawnej sprawy. Merytoryczna argumentacja uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest wybiórcza i gołosłowna, jak zarzuca skarga kasacyjna. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera niezbędne elementy przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie jest brakiem uzasadnienia skutkującym naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. niepowtórzenie przez Sąd całości argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, skoro Sąd uznał ją w jej całokształcie za prawidłową. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 153 P.p.s.a. Uchybienie zasadzie związania oceną prawną sprawy zawartą w prawomocnym wyroku, w ocenie skarżących kasacyjnie, przejawia się w tym, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w oparciu o ten sam materiał dowodowy, zmienił dotychczasową ocenę prawną przyjętą w przedmiotowej sprawie w uprzednio wydanych wyrokach, a także niesłusznie uznał, że stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest zgodne z zawartą w tych wyrokach oceną prawną i wytycznymi.

Ocena zasadności postawionego zarzutu wymaga przede wszystkim ustalenia rzeczywistej treści i zakresu związania wcześniejszymi orzeczeniami sądowymi wydanymi w przedmiotowej sprawie. Treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IV SA 451/00 wskazuje, że uchylenie przez ten Sąd zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło na skutek naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności sprawy, w tym niewyjaśnienie, w oparciu o jakie dokumenty przyjęto istnienie funkcjonalnej łączności zespołu pałacowo-parkowego z gospodarstwem rolnym, jak również niewykazanie, że zespół pałacowo-parkowy mógł służyć realizacji któregoś z celów reformy rolnej. Podobnie, z powodu uchybień procesowych, tj. naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., a także naruszenia art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt IV SA 3828/03, IV SA 3829/03 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdzając, że mimo związania wyrokiem NSA z dnia 19 września 2000 r., organy administracji nie poczyniły ustaleń mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności nie wyjaśniły charakteru działek, których dotyczył wniosek skarżących i nie rozważyły ewentualnego związku funkcjonalnego z pozostałą nieruchomością ziemską. Także uchylenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1543/07 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nastąpiło z powodu naruszenia zasady związania wytycznymi zawartymi w wydanych wcześniej wyrokach oraz wobec konieczności wyjaśnienia, czy części nieruchomości ziemskiej będące przedmiotem wniosku stron pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, czy też były wyodrębnione i przeznaczone na inny cel niż funkcjonowanie nieruchomości ziemskiej jako całości. Wytyczne Sądu sformułowane w tym wyroku zobowiązywały Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do przeprowadzenia postępowania zgodnie z wytycznymi zawartymi w wydanych w sprawie wyrokach oraz do dokonania oceny środków dowodowych zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Reasumując - związanie, jakie wynikało z zapadłych wcześniej orzeczeń sądowych w sprawie, obejmowało zobowiązanie organów administracji do usunięcia braków postępowania wyjaśniającego stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., prawidłowej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu zgodnie z art. 80 K.p.a. i uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska, zgodnie z zasadą przekonywania określoną w art. 11 K.p.a.

W omawianych orzeczeniach nie została sformułowana ocena prawna co do meritum sprawy; nie zostało w żadnym razie przesądzone, czy objęte wnioskiem parcele podpadały, bądź nie podpadały, pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co wydaje się sugerować autor skargi kasacyjnej. Jest to całkowicie zrozumiałe – w warunkach braku wyczerpującego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych nie mogła być formułowana ocena prawna o istocie sprawy.

Oceniając zaś kwestię realizacji wytycznych wynikających z wydanych wcześniej orzeczeń sądowych należy stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawił szczegółową analizę stanu faktycznego sprawy powołując w tym zakresie dowody w postaci: mapy ewidencyjnej, opisu majątku w dokumentacji historycznej oraz w treści decyzji konserwatorskiej z 1982 r., a także zeznań świadków. Organ wskazał na wykładnię uregulowań prawnych odnoszących się do przedmiotu sprawy będącą dorobkiem orzecznictwa sądowego w tym zakresie, podkreślając przyjęte w orzecznictwie definicje i kryteria ocen w zakresie istnienia bądź nieistnienia związku funkcjonalnego kwalifikującego do objęcia reformą rolną całości lub części nieruchomości ziemskich. Ustalenia te organ odniósł się do stanu faktycznego sprawy, ustalonego na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania wskazując na takie jego elementy, jak: położenie parcel oraz ich sposób użytkowania, fakt zamieszkiwania właściciela w pałacu, który usytuowany w otoczeniu części gospodarczych majątku stanowił ośrodek decyzyjny w zakresie jego funkcjonowania oraz niekwestionowaną w toku postępowania więź ekonomiczną pomiędzy zespołem pałacowym a resztą gospodarstwa, które dostarczało środków na utrzymanie mieszkańców pałacu.

Nie sposób zarzucić tak skonstruowanej argumentacji wybiórczość w doborze dowodów, które zgromadzono w zakresie wystarczającym dla rozstrzygnięcia sprawy. Daje to podstawę do uznania, że wytyczne zawarte w uprzednio wydanych wyrokach zostały przez organ zrealizowane. W tych warunkach ocena przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w niczym nie uchybia zasadzie związania oceną prawną i wytycznymi zawartymi w prawomocnych orzeczeniach sądów. Nie można zatem podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji.

Za nietrafny uznał Naczelny Sąd Administracyjny także zarzut odnoszący się do prawa materialnego, a mianowicie naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji niewłaściwą ocenę związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a resztą majątku ziemskiego, ograniczającą się tylko do badania związku podmiotowego, a nieuwzględniającą kryterium przydatności zespołu pałacowo-parkowego na cele reformy rolnej określone w art. 1 ust. 2 dekretu.

Zarzut ten nie jest zasadny. Ocena prawna przyjęta w zaskarżonym wyroku jest trafna i znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. O związku funkcjonalnym zespołu pałacowo-parkowego z pozostałym gospodarstwem majątku ziemskiego świadczą w pierwszej kolejności zeznania świadków, którym trudno odmówić wiarygodności, ponieważ ich wiedza na temat funkcjonowania majątku jest bezpośrednia. Są to bowiem osoby, które wychowały się na terenie majątku i były świadkami zatrudnienia w nim swych rodziców; jeden ze świadków sam był angażowany do prac w majątku.

Nie można nie dostrzec znaczenia mapy ewidencyjnej, z której jednoznacznie wynika centralne położenie pałacu i towarzyszących mu oficyn oraz parku w stosunku do całości majątku ziemskiego. Na rzecz istnienia omawianego związku funkcjonalnego przemawia także decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] kwietnia 1982 r. o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków obejmująca ochroną konserwatorską - jako całość - zespół pałacowo-parkowy z zespołem folwarcznym. Sporządzona w 1979 roku na potrzeby konserwatorskie dokumentacja historyczna majątku "[...]" stwierdza: "Pałac wraz z oficynami wchodził w skład dużego zespołu mieszkalno-gospodarczego, po większej części zachowanego do dzisiaj".

Na ww. dowody powołał się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalając stan funkcjonalnych powiązań pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym i pozostałą resztą majątku i formułując na tej podstawie ocenę o istnieniu związku funkcjonalnego przesądzającego o podleganiu całości majątku działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r., a którą to ocenę w całości podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Nie budzi wątpliwości kwestia przeznaczenia zespołu pałacowo-parkowego na cele reformy rolnej (art. 1 ust. 2 dekretu). Jak wynika z materiału dokumentacyjnego sprawy, obszar ponad 86 ha, w tym pałac i oficyny przeznaczony został na potrzeby Uniwersytetu [...] na cele doświadczalno - naukowe. Ze znajdującego się w aktach pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1951 r. znak: [...] wynika też, że w jednym z budynków mieściła się szkoła. Takie przeznaczenie spornych parcel i znajdujących się na nich obiektów wypełnia cele określone w art. 1 ust. 2 dekretu.

W świetle przedstawionych okoliczności nieuzasadniony jest zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w niniejszej sprawie. W tej sytuacji należy uznać, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, co skutkuje jej oddaleniem.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.