Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2331/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Małgorzata Plichta, Protokolant starszy specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił wyłączenia stosowania wobec [...] (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z (...) września 2017 r. (data wpływu do organu: 5 września 2017 r.) skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, iż w okresie od 15 września 1979 r. do 28 sierpnia 1983 r. był podchorążym Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Zmechanizowanych we W.. Po ukończeniu szkoły, jako żołnierz zawodowy Wojsk Ochrony Pogranicza, rozpoczął służbę w Granicznej Placówce Kontrolnej w K., gdzie pracował do 15 maja 1991 r. W tym okresie zajmował się jedynie

kontrolą osób przekraczających granicę, nie pracował operacyjnie, nikogo nie prześladował. Zaznaczył, że był dyscyplinowany przez swoich przełożonych za to, iż wziął ślub kościelny. W 1991 r. skarżący rozpoczął służbę w placówce Straży Granicznej w K. jako starszy specjalista. Przez kolejne lata awansował aż do objęcia w 2006 r. funkcji Komendanta Placówki Straży Granicznej w K.. Skarżący w ramach służby wykonywał powierzone zadania z zaangażowaniem, starając się zachować wysoki poziom ich realizacji. Jego rzetelność w wywiązywaniu się z obowiązków służbowych potwierdzają otrzymane nagrody, wyróżnienia i awanse.

Organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w N. Oddziale Straży Granicznej w dniu 30 września 2009 r., nabywając prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") stanowiącego informację o przebiegu służby nr (...) wynika, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w okresie od 5 września 1983 r. do 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 6 lat, 10 miesięcy i 26 dni. Natomiast całkowity okres służby wynosi 30 lat i 16 dni.

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN (o sygn. (...)) nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Według opinii Komendanta Głównego Straży Granicznej, skarżący w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte w opiniach służbowych, rozkazach o wyróżnieniu, rozkazach o podwyższeniu dodatku służbowego oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, ani prowadzonych przeciwko skarżącemu postępowań karnych lub karno-skarbowych. Wprawdzie wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów odnoszących się do zdarzeń z narażeniem życia i zdrowia, jednak Komendant Główny Straży Granicznej podniósł, iż skarżący wykonywał okresowo zadania bezpośrednio związane z ochroną granicy państwowej, których charakter może wskazywać na wystąpienie sytuacji zagrażających jego życiu i zdrowiu.

Minister podkreślił, że przesłanki wymienione w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie. W kontekście przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., organ wskazał, iż należy ją każdorazowo oceniać indywidualnie, w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zgodnie z wykładnią językową, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy słowa "krótkotrwały" to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, że pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Z kolei "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W ocenie Ministra nie została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. krótkotrwałego pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Okres 6 lat, 10 miesięcy i 26 dni stanowi około 23% całego okresu służby skarżącego i nie można go uznać za krótkotrwały zarówno w ujęciu bezwzględnym, tj. długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym, tj. stosunku długości tego okresu do całego okresu służby. Blisko 7-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego.

Jednocześnie organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

W konsekwencji Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a stypizowane w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra skarżący wniósł o jej uchylenie w całości wobec naruszenia prawa materialnego - art. 8a ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także uznanie w wyroku jego uprawnienia do świadczenia emerytalnego w nieobniżonej wysokości, wynikającej z art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisu określającego materialnoprawne warunki wyłączenia wobec niego drastycznych ograniczeń podstawy i wysokości przysługującego mu świadczenia emerytalno-rentowego. W jego przekonaniu, spełnia wszystkie przesłanki wyłączenia stosowania represyjnych przepisów art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W szczególności organ wydający decyzję nie uznał wyliczonego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa za krótkotrwały, pomimo, że stanowi on tylko 23% całego okresu służby. Bazując na cytowanych przez Ministra wyrazach bliskoznacznych, można stwierdzić, że jest do okres niedługi, trwający krótko lub niedługo trwający. Tymczasem organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia posłużył się sformułowaniem zawyżającym czas pracy na rzecz totalitarnego państwa ("Blisko 7-letni czas....") i wybrał trzy wyrazy bliskoznaczne niekorzystne dla skarżącego. Ponadto samo ustalenie okresu służby na rzecz totalitarnego państwa budzi wątpliwości co do zgodności ze stanem prawnym i faktycznym.

Zdaniem skarżącego, stosując (jak nakazuje organ) wykładnię językową, okres jego pracy od 15 grudnia 1984 r. do 31 lipca 1990 r. nie powinien być zaliczany do służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W ww. okresie obowiązywało Zarządzenie Dowódcy Wojsk Ochrony Pogranicza nr (...) z dnia (...) grudnia 1984 r. w sprawie zakresu działania operacyjnego organów zwiadu brygad WOP, GPK i lądowych strażnic kadrowych oraz uprawnień przełożonych operacyjnych. Już sam tytuł dokumentu wskazuje, że GPK (Graniczne Placówki Kontrolne) nie były organami Zwiadu WOP (Wojsk Ochrony Pogranicza). W załączniku do zarządzenia w katalogu zamkniętym - w sposób enumeratywny, wymieniono jednostki Zwiadu WOP i nie ma wśród nich GPK, a w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym w art. 13b pkt 1 za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznano służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w Zwiadzie Wojsk Ochrony Pogranicza. Z tego względu ta kwestia wymaga wyjaśnienia.

Skarżący sformułował również zarzut powierzchownej oceny rzetelności pełnionej służby oraz uogólnienie wniosków, bez dokonania wnikliwej oceny i uwzględnienia bardzo istotnych faktów, przedstawionych we wniosku skierowanym do Ministra. W tym kontekście zaakcentował wyróżnienie go 19 grudnia 2005 r. nagrodą pieniężną w wysokości 1000 zł za duże zaangażowanie w służbie, wzorowe wykonywanie obowiązków służbowych oraz bardzo dobrą wykrywalność antyków i dzieł sztuki; nadanie mu 6 listopada 2006 r. Odznaki Straży Granicznej; mianowanie go 29 września 2009 r. – jako funkcjonariusza zwalnianego ze służby - na stopień pułkownika Straży Granicznej, a także wyróżnienie nagrodą rzeczową w postaci Szabli Polskiej wzór (...). Reasumując, skarżący uznał, że spełnia ustawowe kryteria do wydania pozytywnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w wyż. cyt. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem zdyskredytowanie służby pełnionej w różnych, wymienionych w ustawie, cywilnych i wojskowych jednostkach i formacjach, składających się na aparat represji PRL.

Skarżący podnosi, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym mówi o Zwiadzie Wojsk Ochrony Pogranicza (vide art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. b tiret ósme), on natomiast w latach 1985 – 1991 służył w Granicznej Placówce Kontrolnej w K.. Powołując się na wytyczne szefa Zarządu Zwiadu WOP o zakresie działania operacyjnego organów zwiadu brygad WOP, GPK i lądowych strażnic kadrowych oraz uprawnień przełożonych operacyjnych, stanowiące załącznik do zarządzenia dowódcy WOP nr (...) z (...) grudnia 1984  r., skarżący twierdzi, iż GPK nie były organami Zwiadu WOP. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. W rozdziale I w pkt 4 zasad ogólnych ww. wytycznych jako organy Zwiadu WOP wymienia się: wydziały zwiadu brygad, sekcje zwiadu batalionów granicznych oraz grupy operacyjne wydziałów (sekcji) zwiadu. Graniczne placówki kontrolne (obok lądowych strażnic kadrowych) wykonywały zadania operacyjne jako pododdziały graniczne. W pkt 8 wytycznych wskazano, że pracę operacyjną w pełnym zakresie prowadzi kadra zwiadu WOP zajmująca następujące stanowiska służbowe: "... 4) w granicznej placówce kontrolnej WOP: a) dowódca GPK; b) zastępca dowódcy GPK ds.  operacyjnych; c) oficer operacyjny GO GPK; ...". Natomiast według pkt 10 ww. wytycznych, w GPK WOP nieposiadających etatowo grup operacyjnych, pracę operacyjną prowadzi dowódca GPK oraz wyznaczeni przez dowódcę brygady na wniosek szefa wydziału zwiadu – oficerowie/ chorążowie. Zakres tej pracy określa Szef Wydziału Zwiadu Brygady WOP.

Jak wynika z kopii akt osobowych skarżącego, przedłożonych przez IPN, skarżący odbywał służbę w ramach następujących jednostek wojskowych: od 15 września 1979 r. do 28 sierpnia 1983 r. w Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Zmechanizowanych (podchorąży); od 29 sierpnia 1983 r. do 4 września 1983 r. pozostawał w dyspozycji MSW, potem Dowódcy WOP, a następnie – L. Brygady WOP; od (...) września 1983 r. do (...) listopada 1989 r. służył w L. Brygadzie WOP (starszy Kontroler GPK w K.); od 1 grudnia 1989 r. do 11 kwietnia 1991 r. – w Pomorskiej Brygadzie WOP (starszy kontroler grupy oper.-kontr., GPK w K.); a od 12 kwietnia 1991 r. do (...) maja 1991 r. – w Ośrodku Szkoleniowym WOP (starszy kontroler grupy oper.-kontr., GPK w K.) - vide Siły Zbrojne Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Zeszyt ewidencyjny [...] s. [...] p. 17.

Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał wykładni tych pojęć, prawidłowo stosując wykładnię językową, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (vide wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Ocenił również wystąpienie zawartych w tym przepisie przesłanek w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy. Organ zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób adekwatny do podjętego rozstrzygnięcia. Wydaną w sprawie decyzję należycie uzasadnił - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.).

Biorąc pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 30 lat i 16 dni, z czego okres 6 lat, 10 miesięcy i 26 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, należy podzielić stanowisko Ministra, iż skarżący nie spełnia przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Wedle Słownika przypomnień Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei Słownik wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" definiuje jako chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z okresu 30-letniego ogólnego stażu służby ponad jedna piąta pełniona była na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. Ponad jedną piątą okresu całej kariery zawodowej skarżący odbył służąc państwu totalitarnemu, gdzie "bezwzględnie, dokładnie i terminowo wykonywał rozkazy" (obniżenie oceny w opinii okresowej za lata 1984 - 1988 spowodowane było nielegalnym przekroczeniem granicy). Przez ten ponad 6-letni okres skarżący dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Jakkolwiek skarżący wykonywał zadania i obowiązki w sposób rzetelny, to okresu pełnionej przez niego służby na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały. Tymczasem obie, wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przesłanki zastosowania bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego muszą być spełnione kumulatywnie (łącznie).

Zarzuty skargi nie są uzasadnione, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu, organ dostatecznie ustalił istotne w sprawie okoliczności faktyczne, a dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zaś w uzasadnieniu decyzji wystarczająco wyjaśnił powody, dla których uznał, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, stanowiąca około 23% całkowitego okresu jego służby nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.