Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 827/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 21
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 353/19 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 353/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrok ten został wydany w następujacym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 26 października 2017 r. wskazana wyżej skarżąca wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą (zbiornik na ścieki) na działkach nr ewid. [...],[...] (część działek) położonych w miejscowości M. Działki, na której wnioskodawczyni zamierza realizować planowane przedsięwzięcie nie są objęte ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpatrując sprawę po raz kolejny, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, 1566) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanej dalej "k.p.a.", Burmistrza Miasta i Gminy S. odmówił skarżącej ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy były: brak kontynuacji funkcji terenu oraz brak uzbrojenia terenu.

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2018r., poz. 2069 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., zwane dalej w skrócie "SKO w R.", utrzymało w mocy decycję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu SKO w R. podniosło, że w ponownym postępowaniu została opracowana nowa analiza, której część graficzna została wykonana prawidłowo. Granice obszaru analizy wyznaczone zostały od granic działek nr [...] i [...] w odległości 200 m, tj. w odległości znacznie większej niż trzykrotna szerokość frontu działki (25 m). Nadto żadna z działek wchodzących w obszar analizy nie jest zabudowana, co wynika z analizy tekstowej i graficznej. A zatem nie jest spełniony wymóg przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby co najmniej jedna działka była zabudowana, co uniemożliwia określenie wymagań dla nowej inwestycji. Zaś niespełnienie chociażby jednego warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 powyższej ustawy uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji.

Wprawdzie SKO w R. nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji co do braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy, jednakże z uwagi na brak kontynuacji funkcji, odmowa wydania decyzji pozytywnej jest uzasadniona.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, SKO w R. wyjaśniło, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, o znacznie większych granicach niż obszar minimalny (75 m), a zatem w spoób korzystny dla skarżącej. Zabudowa istniejąca na działkach nr [...] oraz [...] położona jest w znacznej odległości od wyznaczonych granic obszaru analizy i znajduje się od strony innej drogi – ulicy A., a zatem innej niż działki objęte wnioskiem. Z kolei odnosząc się do kwestii ustalenia w innej decyzji warunków zabudowy na działkach nr [...],[...],[...] i [...] SKO w R. zauważyło, iż decyzja w tym przedmiocie istotnie została wydana [...] kwietnia 2014 r., lecz mimo istnienia tej decyzji, jak wynika z części graficznej analizy, nie powstał żaden budynek, który ewentualnie mógłby stanowić tzw. kontynuację funkcji. SKO w R. podniosło, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w terenie analizy musi znajdować się zabudowa, a samo ustalenie warunków zabudowy czy wydanie pozwolenia na budowę nie może stanowić podstawy do uznania, że taka zabudowa faktycznie istnieje.

Skargę na powyższą decyzję wniosła wymieniona na wstępie skarżąca, zarzucając jej naruszenie: art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588);

W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w sprawie organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny, a następnie prawidłowo zastosował prawo. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W ocenie Sądu obszar analizowany wokół działek objętych wnioskiem został wyznaczony w sposób prawidłowy. Granice obszaru przedmiotowej analizy wyznaczone zostały od granic działek nr [...] i [...] w odległości 200 m, czyli w odległości znacznie większej niż trzykrotna szerokości frontu działek objętych wnioskiem (75 m), a zatem w sposób korzystny dla skarżącej. Brak jest podstaw do powiększenia obszaru analizowanego. Ponadto nieruchomości objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak i działki sąsiednie położone w obszarze analizowanym dostępne z tej samej drogi publicznej położone są na terenie o funkcji rolnej. Jak wynika z analizy tekstowej i graficznej na obszarze analizowanym w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie istnieje działka zabudowana w sposób i o funkcji analogicznej do wnioskowanej, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. To z kolei prowadzi do prawidłowego stwierdzenia, że wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i istniejącym sposobem zagospodarowania na analizowanym obszarze, bowiem jest to obszar przestrzeni rolniczej, pozbawiony zabudowy.

Dalej Sąd wskazał, iż zabudowa istniejąca na działkach nr [...] i [...] położona jest w znacznej odległości od wyznaczonych granic obszaru analizy i znajduje się od strony innej drogi (tj. ul. A.), a zatem innej niż działki objęte wnioskiem. W związku z tym nie może mieć to wpływu na zmianę argumentacji organów w zakresie dotyczącym braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. braku kontynuacji funkcji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1/ art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy z uwagi na naruszone przepisy skarga powinna być uwzględniona, a w konsekwencji decyzja powinna być uchylona,

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie lub zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przez organy następujących przepisów postępowania:

art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

- które to naruszenie polegało na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegającego na wyznaczeniu w sposób dowolny obszaru analizowanego, a w konsekwencji błędne uznanie, iż warunek kontunuacji funkcji terenu nie został spełniony, w sytuacji kiedy w przedmiotowej sprawie należało poszerzyć obszar analizowany, gdyż w pobliżu nieruchomości znajdują się działki, na których istnieje zabudowa, co skutkowało także sporządzeniem uzasadnienia niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

- które to naruszenie polegało na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności do ustalenia stanu faktycznego, polegające na nieustaleniu jaki jest charakter zabudowy na sąsiednim terenie oraz do nieustalenia faktycznego zagospodarowania terenu, a w konsekwencji nieposzerzenia obszaru analizowanego;

- które to naruszenie polegało na niewyznaczeniu obszaru analizowanego przy uwzględnieniu z jednej strony ładu przestrzennego z drugiej strony zasady swobody zabudowy i zagospodarowania nieruchomości z poszanowaniem prawa własności;

- które polegało na braku wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a mianowicie niewzięcie pod uwagę, iż na działkach sasiednich, znajdujących się w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki na które zostały wydane warunki zabudowy;

- które to polegało na pominięciu faktu, że teren urbanistyczny jest terenem rozproszonym, gdzie odległość między zabudowanymi działkami jest zróżnicowana, a teren ten nie posiada zwartej zabudowy, a istniejąca zabudowa znajduje się jedynie w jednym kierunku od granicy działki;

- które to polegało na błędnym uznaniu, że działka nr [...] ma dojazd od ul. A., w sytuacji gdy dojazd zarówno do działki objętej wnioskiem, jak i działki nr [...] znajduje się od ul. L.;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego tj.

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie lub zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przez organy następujących przepisów prawa materialnego, które to miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaakceptowanie przez Sąd błędnego uznania organów, że planowana inwestycja nie spełnia warunków przewidzianych w tym artykule, m.in. poprzez błędne rozumienie znaczenia "dobrego sąsiedztwa" oraz niewłaściwe określenie obszaru analizowanego;

- § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez zaakceptowanie przez Sąd błędnego uznania organów, że obszar analizowany został w sprawie prawidłowo wyznaczony, podczas gdy uwzględnienie okoliczności sprawy winno skutkować wyznaczeniem obszaru analizowanego w inny sposób, w szczególności biorąc pod uwagę, iż tereny są rozproszone, co uniemożliwiałoby uwzględnienie wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy;

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa. Nadto, w treści skargi kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na popracie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego i mając na uwadze wskazane w nim zarzuty w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, natomiast skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej w okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ma charakter wynikowy i może znaleźć zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Takiego naruszenia prawa materialnego Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, a i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było ku temu uzasadnionych przesłanek. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób uzasadniający wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Przy czym wyjaśnić należy, iż ww. zarzuty naruszenia prawa materialnego przedstawione w skardze kasacyjnej zostały sformułowane w sposób nieodpowiadający normie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wniesiony środek odwoławczy wskazuje bowiem na naruszenie prawa materialnego poprzez niedostrzeżenie i zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji "błędnego uznania organów", gdy tymczasem naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Nieprawidłowe sformułowanie tych zarzutów niewątpliwie utrudnia właściwe rozpoznanie tej skargi kasacyjnej, jednak nie uniemożliwia tego, stąd Naczelny Sąd Administracyjny na ogólnych zasadach odnosi się do tych zarzutów.

Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że w sprawie tej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] (część działek) położonych w miejscowości M. odmówiono ustalenia przedmiotowych warunków z uwagi na niespełnienie zasadniczego warunku dla wydania takiej decyzji, a to braku kontynuacji funkcji. Jak ustalono w sprawie, nieruchomości objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak i działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi, położone są na terenie o funkcji rolnej, a w obszarze analizowanym w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie istnieje działka zabudowana w sposób i o funkcji analogicznej do wnioskowanej, co pozwoliłoby określić wymagania dla nowej zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 omawianej wyżej ustawy warunków (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06) a jednym z nich jest zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. To przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie, czy wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy warunki faktycznie występują, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Sposób natomiast, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie.

W badanej sprawie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [...],[...] w miejscowości M. wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone w części graficznej, stanowiącej załącznik analizy. Obszar ten wyznaczono, co do zasady, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu obu działek objętej wnioskiem (szerokość ta wynosiła 25m - przypomnienie NSA) i nie mniejszej niż 50 m.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że granice obszaru analizowanego zostały poszerzone do 200 m dla potrzeb niniejszego postępowania, a więc w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem, ale zdaniem Sądu pierwszej instancji uczyniono to z korzyścią dla skarżącej. Jednakże i tak znaczne poszerzenie obszaru analizowanego nie doprowadziło do ustalenia występowania w takim obszarze zabudowy mieszkalnej pozwalającej na ustalenie spornych warunków zabudowy, bowiem nie istnieje tam działka zabudowana w sposób i o funkcji analogicznej do wnioskowanej. Jednak z analizy akt wynika, że przede wszystkim znacznego poszerzenia obszaru analizowanego w stosunku do wymaganego (trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem wynosiła 75 m, a przyjęto obszar 200 m) dokonano aby zinterpretować urbanistycznie zasadę dobrego sąsiedztwa, stąd też rozszerzenie granic obszaru analizowanego zostało udokumentowane i wyjaśnione w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistycznej jako obszar dający możliwość ustaleń nowej zabudowy, do czego zobowiązano między innymi w poprzedniej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji SKO w R. z dnia [...] czerwca 2018 r. Nawet ewentualne naruszenie prawa w tym zakresie (zbytnie poszerzenie obszaru oddziaływania) nie może być uznane, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za naruszające prawo, które miałoby wpływ na wynik sprawy, gdyż i tak pomimo tego nie udało się ustalić by w tym powiększonym obszarze analizowanym istniała działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Zatem w konsekwencji prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że analizowany na potrzeby niniejszego postępowania obszar, to obszar przestrzeni rolniczej, pozbawiony zabudowy, a więc brak jest działki sąsiedniej spełniającej wymogi zasady dobrego sąsiedztwa.

Skarżąca we wniesiony środku odwoławczy wskazuje, iż faktem jest, iż obszar analizowanym w przedmiotowej sprawie nie jest w ogóle zabudowany, a zabudowane działki znajdują się ponad 300 m od działki zainwestowania - patrz strona 5 uzasadnienia kasacji, a zatem przyznaje fakt braku jakiejkolwiek zabudowy mieszkalnej w obszarze analizowanym wyznaczonym, co do zasady, w sposób, który nie pogarsza sytuacji skarżącej. Mimo zatem znacznego poszerzenia tego obszaru analizowanego nie ujawniono w nim zabudowy pozwalającej na zrealizowanie zasady dobrego sąsiedztwa, jednego z podstawowych warunków dla pozytywnego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia warunków zabudowy.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wystarczy, aby na terenie sąsiadującym istniał co najmniej jeden podobny obiekt do planowanej zabudowy, a organ ma już obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 838/12).

Wymaga podkreślenia, że wymóg istnienia zabudowy porównywalnej do zabudowy planowanej na działce sąsiedniej nie oznacza, że działka ta musi bezpośrednio graniczyć z działką objętą inwestycją. Należy bowiem mieć na względzie, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich czy terenach rozproszonej zabudowy letniskowej (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06). Zdaniem Naczelnego Sądu administracyjnego, zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie eliminowanie inwestycji rodzących kontrowersje społeczne. Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego, a w odniesieniu do kontynuacji funkcji ustalić też, czy funkcja planowana koliduje z funkcją zastaną.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przesłanki odmowy ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy wskazane przez SKO w R., następnie podzielone przez Sąd pierwszej instancji w pełni uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia żądanych warunków zabudowy. To właśnie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), której spełnienie ma na celu zachowanie ładu przestrzennego, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Natomiast w tej sprawie zagospodarowanie działek skarżącej w sposób opisany w jej wniosku nie jest możliwe, gdyż nie została spełniona właśnie zasada dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem skarżącej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy obszar analizowany powinien być jeszcze bardziej poszerzony skoro, co już wyżej zaznaczono, zabudowania znajdują się w odległości ponad 300 metrów od działki zaiwestowania, a jak dodatkowo zaznaczono sporny teren nie posiada zwartej zabudowy, jest terenem urbanistycznie rozproszonym. Jednakże okoliczności te nie mogą być podstawą do uznania, iż w sprawie wadliwie zastosowano art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia. Przede wszystkim domaganie się dodatkowego jeszcze ponad miarę poszerzenia tego obszaru analizowanego nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Zawsze powiększenie obszaru analizowanego ponad tak znaczne minimum, jak tego żąda skarżąca, musi mieć racjonalne uzasadnienie, a takiego uzasadnienia w tej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak, a i skarga kasacyjne w tym zakresie nie przedstawia takiej argumentacji, która podważyłaby to stanowisko. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

O ile nie jest dopuszczalne poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, to uzasadnione może być poszerzenie obszaru analizowanego w celu prawidłowego ustalenia kształtowania się linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 ust. 1 omawianej ustawy (tak: wyrok NSA z 14 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2876/15).

Powyższe rozważania wskazują także jednoznacznie, iż nie zasługują na uwzględnienie przywołane w kasacji zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jak i art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej nie można, w okolicznościach tej sprawy, uznać, by organy orzekające nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie można zaakceptować twierdzeń skargi kasacyjnej, iż w sposób dowolny wyznaczono obszar analizowany, a to doprowadziło do błędnego uznania, iż warunek kontynuacji nie zachodzi w sytuacji, kiedy w tej sprawie należało poszerzyć obszar analizowany.

Również z nieposzerzeniem obszaru analizowanego związano chybiony zarzut niepodjęcia wszystkich niezbędnych czynności do ustalenia stanu faktycznego, w tym nieustalenia jaki jest charakter zabudowy na sąsiednim terenie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2451/15 uznał, że wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Powyższego celu nie realizuje natomiast nadmierne rozciąganie obszaru analizowanego celem objęcia analizą zabudowy znajdującej się – w stosunku do działki inwestora – w innej części miejscowości.

Ponadto niewyznaczenie właściwego obszaru analizowanego, powiązano w kasacji z potrzebą uwzględnienia w toku postępowania w szczególności zasady swobody zabudowy zagospodarowania nieruchomości z poszanowaniem prawa własności. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich. Omawiana zasada rzutuje na przebieg postępowania lokalizacyjnego. W sytuacji gdy, jak w tej sprawie, nie jest możliwe ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy z powodu braku kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, to nie można skutecznie powoływać się na potrzebę uwzględnienia w toku postępowania zasady swobody zabudowy zagospodarowania nieruchomości z poszanowaniem prawa własności. Poza tym zgodnie z art. 6 ust. 1 omawianej ustawy tylko ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast decyzje, wydawane w razie braku planu miejscowego, nie mają takiej mocy – patrz: wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 688/15.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut braku wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a mianowicie niewzięcie pod uwagę, iż na działkach sąsiednich w granicach obszaru analizowanego znajdują się nieruchomości, na które zostały wydane warunki zabudowy. Sam fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki czy działek objętych obszarem analizowanym nie jest równoznaczny z zabudową terenu objętego analizą, bowiem zabudowa taka musi faktycznie istnieć, zaś decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest dopiero promesą do podjęcia procesu inwestycyjnego, bowiem na jej podstawie nie można zrealizować obiektu budowlanego.

Natomiast, jak ustaliły organy orzekające w tej sprawie, pomimo że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2014 r. ustalono warunki zabudowy dla działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...] przy ulicy L. w M., objętych analizą, to jednak działki te nie zostały zabudowane i nie powstał na nich żaden budynek, który ewentualnie mółby stanowić tzw. kontynuację funkcji. Ta okoliczność nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej, zatem słusznie Sąd pierwszej instancji zaaprobował pogląd organów administracji, że na terenie objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu musi znajdować się zabudowa, a samo ustalenie warunków zabudowy, czy też wydanie pozwolenia na budowę nie może stanowić podstawy do uznania, że taka zabudowa faktycznie istnienie.

Ponadto należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż zabudowa istniejąca na działkach nr [...] i [...] położona jest w znacznej odległości od wyznaczonych granic obszaru analizy. Działki te nie zostały wymienione jako te które znajdują się w obszarze analizowanym, mimo nawet znacznego jego powiększenia, o czym wyżej wspominano. Zatem wskazywanie w skardze kasacyjnej, iż działka nr [...] ma nie tylko dojazd od ulicy A., ale również i od ulicy L., nie ma wpływa na ocenę Sądu pierwszej instancji, iż brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. brak kontynuacji funkcji, nie pozwalał na wydanie pozytywnej decyzji dla skarżącej. Stanowiska tego nie może zmienić podnoszona w skardze okoliczność, iż teren urbanistyczny jest terenem rozproszonym, a odległość pomiędzy zabudowanymi działkami jest zróżnicowana. Ten argument, w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie i tak znacznie powiększono obszar analizowany, nie może prowadzić do kolejnego nadmiernego powiększenia takiego obszaru. To, iż prawodawca określił minimalne rozmiary obszaru analizowanego, natomiast zaniechał wskazania jego rozmiarów maksymalnych, nie oznacza możliwości poszerzania tego obszaru w nieskończoność i przyznania organom administracji publicznej prawa do powiększania obszaru analizowanego tak dalece, aż znajdzie się przynajmniej jedna działka pozwalająca na wykazanie, że zamiar inwestora będzie kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy.

Przedstawione rozważania prowadzą zatem do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a i właściwie oddalił skargę strony przedstawiając do tego prawidłowe uzasadnienie. Analiza tego uzasadnienia pozwala uznać, że w okolicznościach tej sprawy nie ujawniono zarówno naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, jak i innych naruszeń przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też nie było uzasadnionych podstaw prawnych do zatosowania wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Odmienne stanowisko skarżącej w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, skoro nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.