Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1489/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 707
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1736/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1736/15 oddalił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze z, dalej w skrócie "ustawa – Przepisy wprowadzające") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze z, dalej w skrócie "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] – utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podała, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. wskazał, że ze złożonej dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej w [...] wynika, iż w/w nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, stanowiła własność Skarbu Państwa. Wobec zapisu w karcie inwentaryzacyjnej, że władającym przedmiotową nieruchomością w dniu 27 maja 1990 r. był Kombinat [...] "[...]" w [...], Wojewoda zlecił sporządzenie opracowania geodezyjnego. Z treści tego opracowania wynika, że w w/w dacie działka nr [...] o powierzchni [...] m2 stanowiła część działki nr [...] i pozostawała w zarządzie Kombinatu [...] "[...]" w [...] na podstawie zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic [...] Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1986 r. nr [...].

Wojewoda [...], biorąc pod uwagę powyższe okoliczności stwierdził, że wskazana nieruchomość była objęta prawem zarządu i nie znajdowała się w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wykluczyło możliwość komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Od powyższej decyzji Prezydent Miasta [...] wniósł odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Zdaniem odwołującego, zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic [...] Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1986 r. nr [...] nie stanowi dokumentu potwierdzającego prawo zarządu dla Kombinatu [...] "[...]" w [...], gdyż takim dokumentem może być tylko decyzja, zezwolenie lub umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w/w decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podała przesłanki, które winny być spełnione dla zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, a także regulację określoną w art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda [...] nie w pełni wykorzystał zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym dokumenty załączone do powyższego opracowania geodezyjnego. Powoływane zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic [...] Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1986 r. nr [...] wskazuje, że działka nr [...] pozostawała w zarządzie Kombinatu [...] "[...]" w [...], to jednak dowód ten nie przesądza jednoznacznie, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w w/w zarządzie. Dowodem takim jest natomiast stan księgi wieczystej i ujawnione w nim prawa. Zgodnie z księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], wedle stanu na dzień 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w zarządzie Kombinatu [...] "[...]" w [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze z, dalej w skrócie dalej w skrócie "u.k.w.h."), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Przepis art. 3 ust. 1 u.k.w.h. stanowi, że domniemywa się, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawny Stosownie do art. 7 u.k.w.h., rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działa przeciwko: prawom obciążającym nieruchomość z mocy ustawy, niezależnie od wpisu; prawu dożywocia; służebnościom ustanowionym na podstawie decyzji właściwego organu administracji państwowej; służebnościom drogi koniecznej albo ustanowionym w związku z przekroczeniem granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia; służebnościom przesyłu. Wyłączenie to nie znajduje zastosowania do komunalizacji z mocy prawa w trybie przepisów powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające.

Zdaniem organ odwoławczego, ocena, czy powołane zaświadczenie ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego stanowiło wystarczającą podstawę do ujawnienia prawa zarządu Kombinatu [...] "[...]" w [...] przedmiotową nieruchomością Skarbu Państwa podlegało ocenie sądu wieczystoksięgowego. Organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające nie jest władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości, niż to wynika z treści księgi wieczystej na dzień 27 maja 1990 r.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy Miasta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające.

Wskazując na w/w zarzut wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi podała, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa błędnie przyjęła, że wpis do księgi wieczystej stanowi dowód potwierdzający istnienie w dniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu Kombinatu [...] "[...]". Przedmiotowy wpis do księgi wieczystej został bowiem dokonany przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] na podstawie zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. nr [...]. Natomiast zgodnie z ówcześnie obowiązującą w tym czasie ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, ze z), zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] nie potwierdza prawa zarządu dla Kombinatu [...] "[...]" w [...]. Skarżąca stwierdziła, że sąd wieczystoksięgowy rozpoznając wniosek ówczesnego Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] badał jedynie jego treść praz formę dołączonych dokumentów i zapisy ujawnione w księdze wieczystej (art. 6288 K.p.c.). Sąd ten nie dokonywał jednak jakichkolwiek ocen prawa zarządu Kombinatu [...] "[...]" w [...].

Skarżąca wskazała, że we wszystkich wcześniej obowiązujących przepisach, dotyczących ustanawiania odpłatnego prawa użytkowania oraz zarządu, był wymóg rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. U. 6/99 – OTK 1999/7/159 oraz powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Ponadto stwierdziła, że w jej ocenie fakt, iż władający nieruchomością Kombinat [...] "[...]" w [...] legitymował się decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] o ustaleniu nowych opłat za zarząd, także nie stanowił dowodu uzasadniającego odmowę stwierdzenia komunalizacji mienia Skarbu Państwa, nabytego z mocy prawa przez właściwą terytorialnie gminę.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że poddane kontroli sądowej postępowanie administracyjne było prowadzone na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające. Przepis ten stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, gdyż stwierdza stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające. Obowiązkiem organów orzekających w tym przedmiocie jest każdorazowo ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przed gminę własności nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z wpisem w księdze wieczystej KW nr [...], jako właściciel działek ewidencyjnych nr [...] (sporna działka nr [...] składa się z części działek nr [...]), na dzień 27 maja 1990 r. był wpisany Skarb Państwa – w zarządzie Kombinatu [...] (po zmianie Kombinat [...] "[...]") w [...].

W sprawie należało rozważyć, czy organ administracji z wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości prawidłowo wywiódł, w oparciu o domniemanie wynikające z treści art. 3 ust. 1 u.k.w.h., że Kombinat [...] "[...]" w [...] w dniu 27 maja 1990 r. posiadał tytuł prawny do tej nieruchomości, tj. że została ona przekazana temu Kombinatowi w zarząd, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też Kombinat sprawował co do niej jedynie władztwo faktyczne, co umożliwiałoby wydanie, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, decyzji potwierdzającej nabycie wymienionej nieruchomości przez Gminę Miasta [...].

Spór prawny między stronami dotyczy wpisu prawa zarządu na rzecz Kombinatu "[...]" (po zmianie Kombinatu [...] "[...]") w [...] do księgi wieczystej. Przy czym rozstrzygnięcie tego sporu, mającego charakter cywilny, nie mieściło się w kompetencji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. W świetle art. 3 ust. 1 u.k.w.h. domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawny Ustawodawca dodatkowo wzmocnił domniemanie wynikające z w/w art. 3 ust. 1, stanowiąc w art. 5 u.k.w.h., że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Wobec wpisu w księdze wieczystej, organy orzekające w sprawie nie mogły poczynić własnych ustaleń i dojść do przekonania, wbrew zapisom w księdze wieczystej, że Kombinatowi [...] "[...]" w [...] nie przysługiwało prawo zarządu do omawianej nieruchomości. Jedynym sposobem obalenia istniejącego domniemania, jest powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawny Wynika to bezpośrednio z art. 10 ust. 1 u.k.w.h. Przepis ten stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Istniejący wpis prawa zarządu widniejący w księdze wieczystej od jego dokonania w 1986 r. jest, stosownie do treści 6268 § 6 K.p.c. (do dnia 23 września 2001 r. – art. 49 u.k.w.h), prawomocnym orzeczeniem sądowym, które z mocy art. 365 § 1 K.p.c. wiąże zarówno sąd, który je wydał, strony, jak również organy państwowe i organy administracji publicznej. Organy administracji, ani także sądy administracyjne, nie są uprawnione do dokonywania weryfikacji stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej na konkretną datę, z pominięciem wyłącznej właściwości sądów powszechnych w tym przedmiocie. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 stycznia 2005 r., sygn. akt I OSK 1064/04; 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 579/07; 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 499/11). Oznacza to, że wszelkie spory o prawa do nieruchomości powstałe w toku postępowania komunalizacyjnego nie mogą być rozpoznawane przez organy administracji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy przy ustalaniu przesłanki "należenia" spornej nieruchomości z art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające prawidłowo posłużyły się wpisem prawa zarządu w księdze wieczystej. Zasadnie odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez skarżącą spornej nieruchomości, albowiem grunty państwowe oddane w zarząd Kombinatowi [...] "[...]" w [...], dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji państwowej (Minister Przemysłu), nie należały do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Przyjęcie stanowiska strony skarżącej prowadziłoby do podważenia instytucji ksiąg wieczystych. Natomiast spory o prawa wpisane w księgach wieczystych pozostają poza przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, a także postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu zarzuty i wywody skargi dotyczące prawnego potwierdzenia istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego nie mogą być skuteczne wobec wpisu w księdze wieczystej.

Ostateczna decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia ustanowienia prawa zarządu na rzecz Kombinatu [...] "[...]" w [...]. Jak wyżej wskazano, istotny jest wpis prawa zarządu w księdze wieczystej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w istocie zarzuty skargi zmierzają do podważenia wpisu w księdze wieczystej. Tymczasem, jak już wyjaśniono, jedynym sposobem obalenia istniejącego domniemania jest powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawny

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość będąca przedmiotem postępowania pozostawała w zarządzie w/w Kombinatu, a więc nie podlegała komunalizacji, wobec czego zarzuty skargi są niezasadne.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze z, dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasta [...], reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, poprzez przyjęcie, że sporna nieruchomość nie należała w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r., do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

b) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez akceptację stanowiska Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej o domniemaniu istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego z dawnej treści księgi wieczystej KW [...];

2) naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono art. 7 i art. 77 K.p.a., nakazującego wyjaśnienie sprawy, co nie nastąpiło, gdyż w toku wieloletniego postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób bezsporny istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podała in., że organy w sposób dorozumiany przyjęły dla Kombinatu [...] "[...]" w [...] istnienie w dniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu z ówczesnych wpisów ujawnionych w księdze wieczystej. Natomiast prawa zarządu dla w/w jednostki na ten dzień nie potwierdzają ani zaświadczenie, ani decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] o ustaleniu nowych opłat za zarząd. W postępowaniu komunalizacyjnym organy są zobowiązane dla określonego składnika mienia ogólnonarodowego (państwowego) do jednoznacznego ustalenia jego stanu prawnego oraz faktycznego, istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Orzecznictwo nie wskazuje na możliwość dowodzenia istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego z wpisów ujawnionych w księdze wieczystej. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, że w zaświadczeniu, które było podstawą wpisu do księgi wieczystej, nie przywołano żadnej konkretnej decyzji administracyjnej, mocą której byłoby ustanowione dla Kombinatu [...] "[...]" w [...] prawo zarządu lub użytkowania. Skoro nie ustalono istnienia tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa, to sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała z mocy prawa komunalizacji na rzecz Gminy Miasta [...].

W piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2018 r. Gmina Miasta [...] podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1489/16 zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I OPS 4/17, pod którą zarejestrowano wniosek Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o podjęcie w pełnym składzie NSA uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. czy brak możliwości wykazania zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wobec uchylenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wyłącza możliwość dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością na podstawie innych środków dowodowych stosownie do art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 w zw. z art. 77 § 1 art. 80 K.p.a. dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze z)? W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, wniesiono o wyjaśnienie, czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120)?

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17 odmówił podjęcia uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1489/16 podjął zawieszone postępowanie.

W piśmie procesowym z dnia 28 maja 2019 r. Gmina Miasta [...] ponownie podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował stwierdzenie organów, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, tj. w dniu 27 maja 1990 r., nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji, gdyż w świetle stanu prawnego wynikającego z ksiąg wieczystych była własnością Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Kombinatu [...] "[...]" w [...].

Przed odniesieniem się do przedstawionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów, zauważyć należy, iż rozpoznawana sprawa nie jest pierwszą pomiędzy tymi samymi stronami. Wcześniej przed sądami administracyjnymi zakończonych zostało już wiele tożsamych spraw, które dotyczyły innych działek ewidencyjnych, ale ustalenia faktyczne i dowody, w oparciu o które ustalenia te poczyniono, były wspólne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w wyrokach w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 382/17, I OSK 429/16, I OSK 430/16, I OSK 431/16, I OSK 432/16, I OSK 501/16, I OSK 502/16, I OSK 503/16, I OSK 504/16, I OSK 505/16. W wymienionych sprawach zarzuty skarg kasacyjnych wniesionych przez Gminę Miasto [...] były tożsame, a skargi kasacyjne zostały oddalone.

W świetle art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, przesłanką uzyskania przez gminę własności mienia jest to, aby mienie w dniu wejścia w życie w/w ustawy, czyli w dniu 27 maja 1990 r., było własnością Skarbu Państwa i jednocześnie, aby "należało" do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Pojęcie "należenia mienia" jest pojęciem normatywnym, oznacza kategorię prawną, nie zaś kategorię faktyczną, a więc chodzi o posiadanie określonego tytułu prawnego do nieruchomości. Jeżeli zatem właścicielem nieruchomości wpisanym w księdze wieczystej jest Skarb Państwa i był nim w czasie wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, to organ musi zbadać, czy mienie, które ma podlegać komunalizacji, w dniu 27 maja 1990 r. należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli we wskazanej dacie określona nieruchomość była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, nie można było uznać jej za nieruchomość "należącą" do terenowego organu administracji państwowej. Przy czym nie chodzi tutaj wyłącznie o wykazanie zarządu dokumentem w formie przewidzianej w art. 38 ust. 2 ustawy dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Należy bowiem uwzględnić fakt , że ustawodawca we wcześniejszych regulacjach prawnych przewidział oddanie gruntu także w formie protokołu zdawczo-odbiorczego lub umowy, zarząd mógł również powstać z mocy prawa na podstawie art. 87 cyt. ustawy.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że przedmiotowa nieruchomość położona w [...] przy [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiąca część dawnej działki ewidencyjnej nr [...], była w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, a więc w dniu 27 maja 1990 r., własnością Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Kombinatu [...] "[...]" w [...]. Ten stan prawny wynika z działu II odpisu ówczesnej księgi wieczystej KW nr [...], jak również z obecnej księgi wieczystej KW nr [...]. Powyższa działka została również wymieniona w zaświadczeniu z dnia [...] maja 1986 r. nr [...], wydanym przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic [...] Urzędu Dzielnicowego [...], stwierdzającym, że przedmiotowa nieruchomość, na mocy przepisu art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, znajduje się w zarządzie Kombinatu [...] "[...]" w [...].

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Kombinat [...] "[...]" w [...] nie legitymował się wymaganymi przez prawo dokumentami o przekazaniu gruntu w zarząd tego przedsiębiorstwa. Na poparcie prezentowanego stanowiska skarżąca kasacyjnie przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych i wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle których zarząd nie mógł być dorozumiany, a dla uznania istnienia zarządu nie wystarczały decyzje o naliczaniu opłat za zarząd, lecz wykazanie określonego tytułu prawnego do gruntu.

Wskazać należy, iż rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej jest uzależnione od występujących w niej okoliczności.

W niniejszej sprawie, nie negując powołanego orzecznictwa, należało rozważyć, czy ustalony stan faktyczny i prawny pozwalał na przyjęcie, że Kombinat [...] "[...]" w [...] legitymował się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości w postaci zarządu. W pierwszej kolejności należało ocenić dokument w postaci w/w zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. nr [...]. Z treści zaświadczenia wynika, że powołaną w nim podstawę prawną stanowił art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaświadczenia, grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Oznacza to, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Ustawodawca w tej dacie nie wymagał potwierdzenia nabycia z mocy prawa zarządu w formie decyzji i dopuszczalne było wydanie zaświadczenia. Wymóg wydania decyzji o przekazaniu w zarząd posiadaczom gruntów, którzy nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej, ustawodawca wprowadził dopiero ustawą o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 13 lipca 1988 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 170). Przepisy te weszły w życie w dniu 20 lipca 1988 r. Wprawdzie powołany przepis w tym brzmieniu obowiązywał w dacie wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, to jednak w dacie wydania w/w zaświadczenia takiego wymogu nie było.

Przedmiotowe zaświadczenie z dnia [...] maja 1986 r. nr [...] stało się następnie podstawą wpisu zarządu Kombinatu [...] "[...]" w [...] w dziale II księgi wieczystej nieruchomości składającej się z działek [...], z których części została następnie wyodrębniona działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy, tj. [...].

W związku z istnieniem w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości wpisu prawa zarządu na rzecz Kombinatu [...] "[...]" w [...] istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 u.k.w.h. zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, iż nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawny W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za dopuszczalnością obalenia domniemania z art. 3 u.k.w.h. zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Taki pogląd dominuje także w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki SN z dnia: 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/2000, LexPolonica nr 384655; 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 177/2005, LexPolonica nr 2059682 i uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt III CZP 134/2009, OSNC 2010/10, poz. 131).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec podnoszonej przez Gminę Miasta [...] kwestii archiwalnego charakteru wpisu do księgi wieczystej, należy stwierdzić, że ten wpis był aktualny w dniu wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, nie został obalony i niewątpliwie ma charakter istotnego dowodu w sprawie.

Odnosząc się do dodatkowej argumentacji autora skargi kasacyjnej zawartej w piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2018 r., nawiązującej do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17, uznać należy, iż zarówno powołana uchwała, jak i uwagi jakie wysuwa skarżąca kasacyjnie odnośnie roli wpisu zarządu w księdze wieczystej, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Przede wszystkim zauważyć należy, iż w stanie faktycznym sprawy, w której zostało sformułowane pytanie prawne, wpis do księgi wieczystej prawa zarządu poprzednika prawnego Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie został dokonany na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568). Po tej dacie wielokrotnie miały miejsce zmiany stanu prawnego dotyczące utworzenia i funkcjonowania następcy przedsiębiorstwa PKP, stąd też wpis ten miał charakter archiwalnego wpisu. W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest odmienna, gdyż wpis zarządu do księgi wieczystej na datę 27 maja 1990 r. był wpisem aktualnym, dokonanym w czynnej księdze wieczystej i nie został obalony.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające oraz art. 3 ust. 1 u.k.w.h. są niezasadne. Konsekwencją nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego jest stwierdzenie nietrafności zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, gdyż stanowił on odzwierciedlenie w/w koncepcji materialnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.