Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 183/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 art. 13 art. 16 art. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. A. S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (dalej także: "Szef KPRM" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] stycznia 2018 r. skarżący A. S., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), skierował pismo do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w którym wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w postaci udostępnienia dokumentacji postępowań – poprzez udostępnienie adresów osób występujących w konkursach o numerach:[...], [...] oraz [...], tj.:

1. byłego Szefa Służby Cywilnej J. P., byłych ministrów J. W. i P. S.,

2. a także A. G., W. W., L. S., W. M., G. S., M. W., D. T., L. O., J. B., J. U., Z. S., J. L.,

a w przypadku nie posiadania informacji o adresach

3. podanie numerów PESEL tych osób pozwalających na ich odszukanie i ustalenie aktualnych adresów.

W treści pisma skarżący wskazał, że w/w informacja publiczna związana jest z przeprowadzonymi przez byłego Szefa Służby Cywilnej konkursami na stanowiska dyrektora Departamentu Kolejnictwa - konkurs [...] oraz dyrektora Biura Drogownictwa - konkurs nr [...] w byłym Ministerstwie Transportu i Gospodarki Morskiej, a także stanowisko dyrektora Departamentu Dróg Publicznych w Ministerstwie Infrastruktury - konkurs nr [...].

Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu, w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, wskazując, że informacja o adresie i numerach PESEL osób wymienionych we wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu pisma Szef KPRM, powołując się zarówno na stosowne przepisy, jak i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego - wskazał, że informacja o adresie oraz numerze PESEL osoby pełniącej funkcje publiczne lub osoby, która pełniła funkcje publiczne nie jest informacją w sprawie publicznej i co za tym idzie nie ma charakteru informacji publicznej. Organ stwierdził ponadto, że adres i numer PESEL nie mają związku z wypełnieniem zadań publicznych oraz nie dotyczą publicznej sfery działalności, a należą do sfery prywatnej tych osób. Szef KPRM zauważył jednocześnie, że informacja o adresie osoby pełniącej funkcje publiczne lub osoby, która pełniła funkcje publiczne mogłaby być jednocześnie informacją o miejscu, w którym mieszkają jego bliscy, a zatem jej udzielenie nie tylko przekraczałoby wyznaczone w Konstytucji RP granice prawa do informacji publicznej, ale jednocześnie stanowiłaby ingerencję w prawo do prywatności.

W piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. skarżący - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady [pic]Ministrów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2018 r.

Wnosząc o zobowiązanie Szefa Kancelarii Prezesa Rady [pic]Ministrów do udzielenia skarżącemu w trybie niezwłocznym żądanych informacji publicznych, skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, w którym to NSA wskazał, że "Ustawodawca formułując w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji" wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować szerokie uprawnienia w tyrn zakresie, a wszelkie wyjątki od tej reguły powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Przepisy Konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej dały podstawę do przyjęcia zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ w tym zarówno dokumenty wytworzone jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą, zatem udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny" czy "roboczy".

Strona skarżąca wskazała, że nie wyobraża sobie, by konkursy na wyższe stanowiska w korpusie służby cywilnej były przeprowadzane z osobami, które nie istnieją. W tej sytuacji, skarżący stwierdził, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez Sąd kwestii, będących przedmiotem wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r., pozwoli ustalić:

1. czy wykonywanie zadań ustawowych przez funkcjonariuszy publicznych jest wykonywaniem zadań publicznych,

2. czy możliwe było przeprowadzanie konkursów na wyższe stanowiska w korpusie służby cywilnej przez organ - konkretną osobę fizyczną, członków zespołów konkursowych - konkretne osoby fizyczne, i uczestników postępowania - konkretne osoby fizyczne, nieposiadające adresów, a więc nieistniejące, a także

3. czy wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a nikt nie może być dyskryminowany z jakiejkolwiek przyczyny - art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - także w zakresie dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do skargi, Szef KPRM - powołując się na brzmienie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) - stwierdził, że jeżeli przedmiotem skargi jest kontrola sądu administracyjnego wobec odpowiedzi udzielonej przez organ skarżącemu na jego wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r., to uznać trzeba, że z uwagi na fakt, iż takie pismo organu nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych - wniosek o odrzucenie skargi jest uzasadniony.

Niezależnie od powyższego, organ wskazał, że sporny wniosek skarżącego został rozpatrzony prawidłowo, albowiem poinformowano skarżącego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W tej sytuacji, zdaniem Szefa KPRM, nie zachodzi zatem stan bezczynności organu, co powoduje, że wniosek o oddalenie skargi jest uzasadniony.

Organ zauważył jednocześnie, że w odpowiedzi udzielonej skarżącemu w dniu [...] lutego 2018 r., wyjaśniono, dlaczego żądana informacja nie jest informacją publiczną, wskazując, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów stwierdził, iż analiza zarówno przepisów, jak i dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że informacja o adresie oraz numerze PESEL osoby pełniącej funkcje publiczne nie jest informacją o sprawie publicznej i co za tym idzie nie ma charakteru informacji publicznej.

Szef KPRM wskazał jednocześnie, że adres i numer pesel nie mają związku z wypełnianiem zadań publicznych oraz nie dotyczą publicznej sfery działalności, a należą wyłącznie do sfery prywatnej tych osób, zaś informacja o adresie osoby pełniącej funkcje publiczne lub osoby, która pełniła funkcje publiczne, mogłaby być jednocześnie informacją o miejscu, w którym mieszkają jej bliscy, a zatem jej udzielenie, nie tylko przekraczałoby wyznaczone w Konstytucji RP granice prawa do informacji publicznej, ale jednocześnie stanowiłoby ewidentną ingerencję w prawo do prywatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; obecnie: tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.).

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący A. S. sformułował wobec Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udzielenie informacji publicznej w postaci "udostępnienia dokumentacji postępowań - adresów osób występujących w konkursach o numerach [...], [...], [...], tj.:

1. byłego Szefa Służby Cywilnej J. P., byłych ministrów J. W. i P. S.,

2. a także A. G., W. W., L. S., W. M., G. S., M. W., D. T., L. O., J. B., J. U., Z. S., J. L.,

a w przypadku nie posiadania informacji o adresach

3. podanie numerów PESEL tych osób pozwalających ich odszukanie, ustalenie aktualnych adresów".

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy można Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zaliczyć ewidentnie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, jako organ administracji publicznej, w rozumieniu przepisu art. 5 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), należy niewątpliwie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Z powyższego przepisu wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (tak również m.in. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04, Legalis). W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 195/16, Legalis).

Ponadto, wskazać należy, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Prof. Marek Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13).

W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

Sąd pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku analizy akt sprawy oraz stanowiska obu stron niniejszego sporu sądowego - uznał, że Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w analizowanym zakresie nie pozostawał w bezczynności, albowiem wniosek skarżącego A. S. z dnia [...] stycznia 2018 r. obejmował żądanie udostepnienia danych, które nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przedmiotowy wniosek strony skarżącej dotyczył adresu i numeru PESEL, które to dane nie mają związku z wypełnianiem zadań publicznych oraz nie dotyczą publicznej sfery działalności, lecz należą wyłącznie do sfery prywatnej osób wskazanych we wniosku skarżącego.

Adres i numeru PESEL na gruncie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2135 ze zm.), stanowią dane osobowe, w rozumieniu jej art. 6. Przepis ten w ust. 1 stanowi, iż "za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej". Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (ust. 2). Przy czym numerem identyfikacyjnym, o którym mowa w komentowanym przepisie jest m.in. numer powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), zaś czynnikami określającymi cechy osoby mogą być m.in.: wygląd zewnętrzny, wzór siatkówki oka (cechy fizyczne); struktura kodu genetycznego, grupa krwi (cechy fizjologiczne); status majątkowy (cechy ekonomiczne); pochodzenie, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne oraz przynależność wyznaniowa, partyjna lub związkowa (cechy te można zaliczyć do cech umysłowych, kulturowych lub społecznych, w zależności od sposobu interpretacji tych pojęć). Przy czym wskazane powyżej czynniki nie wyczerpują otwartego katalogu rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej.

W związku z powyższym, Sąd uznał, iż nie ulega wątpliwości, że dane osobowe objęte wnioskiem skarżącego stanowią dane o charakterze prywatnym, a ich prawo do ochrony jest emanacją praw osobistych człowieka, których głównym celem jest poszanowanie prywatności przed nieuprawnioną ingerencją.

Wnioskowane dane, a więc zarówno adres, jak i numeru PESEL, nie stanowią informacji o sprawie publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie dotyczą bowiem faktów, czy też danych dotyczących działalności organów władzy publicznej, ani innych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W świetle powyższego, uznać należy, że kwalifikując wnioskowane informacje, jako niebędące informacją publiczną, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów prawidłowo zastosował przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Należy mieć na uwadze, że w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

W ocenie Sądu, stwierdzić należy, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. w sposób jednoznaczny i precyzyjny udzielił skarżącemu informacji w zakresie zagadnień będących przedmiotem jego wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r.

Sąd uznał ponadto, że nie sposób przyjąć w niniejszej sprawie, iż Szef KPRM, jako podmiot zobowiązany, udzielił informacji innej, niż ta, na którą oczekiwała strona skarżący, czy też organ ten udzielił informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, co świadczyłoby o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie i naruszeniu regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, Legalis nr 667093, czy też wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16, Legalis nr 1631907).

Nie ulega wątpliwości, że Szef KPRM nie mógł udostępnić żądanej przez skarżącą informacji, skoro wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. obejmował swym zakresem informacje, których udostępnienie nie tylko przekraczałoby wyznaczone w Konstytucji RP granice prawa do informacji publicznej, ale jednocześnie stanowiło niedopuszczalną ingerencję w prawo obywatela do prywatności.

W tej sytuacji, w związku z prawidłowym załatwieniem przez Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wniosku strony skarżącego w ustawowym terminie oraz udzieleniem dokładnej odpowiedzi odnoszącej się do zakresu wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r., złożonego przez skarżącego, nie sposób podzielić w niniejszej sprawie zarzutów strony skarżącego podniesionych w skardze.

Zdaniem Sądu, uznać trzeba, że - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., uwzględniając zakres swojej właściwości, odpowiedział stronie skarżącej w sposób jednoznaczny, który nie powinien budzić jakichkolwiek wątpliwości wnioskodawcy.

Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Szef KPRM nie naruszył art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zasadnie przyjął, że przedmiotem spornego wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. nie są informacje mające walor informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącego udostępnienie informacji publicznej.

Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów nie pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności, Sąd nie był w żaden sposób obowiązany rozważyć, czy owa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.