Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2503/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3, art. 37 ust. 2, art. 38
journal: Dz.U. 2010 nr 96 poz 616
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Dariusz Zalewski (spr.), Protokolant: sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. S.A. w W. na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych: 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz A. W. S.A. w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Spółka A. W. S.A. z siedzibą w W. pismem z dnia ... listopada 2014 r. złożyła, w ramach IV Konkursie Programu Patent Plus, wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Uzyskanie międzynarodowej ochrony patentowej dla celów komercjalizacji wynalazków A. W. S.A. z dziedziny ochrony środowiska".

2. Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju decyzją z dnia ... grudnia 2014 r. nr ... w sprawie przyznania środków finansowych, na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 96, poz. 616 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 w zw. z § 28 ust. 1 i 2 oraz § 29 i § 30 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 października 2010 r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy publicznej i pomocy de minimis za pośrednictwem Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. z 2013 r. poz. 1514 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku nr PP4/72 z dnia 5 listopada 2014 r. złożonego w ramach IV Konkursu Programu Patent Plus, mając na względzie listę rankingową pozytywnie zaopiniowanych wniosków, przyznał A. W. S.A. z siedzibą w W. (nazywanej dalej: "skarżącą") środki finansowe w wysokości w wysokości 329 5613,22 złotych tytułem dofinansowania realizacji projektu pt. "Uzyskanie międzynarodowej ochrony patentowej dla celów komercjalizacji wynalazków A. W. S.A. z dziedziny ochrony środowiska".

3. Pismem z dnia ... lutego 2015 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia ... grudnia 2014 r. nr ..., wnosząc o uznanie pełnego budżetu kosztów projektu poprzez uwzględnienie kosztu badań rynku w kwocie 315.000 złotych netto (zgodnie z zebranymi ofertami) oraz pozostawieniu badań rynku w kategorii Op (zgodnie z Przewodnikiem Kwalifikowalności kosztów).

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podała, że zespół specjalistów w wyniku przeprowadzonej oceny zaproponował zmniejszenie planowanej kwoty na badania rynkowe z 315.000 złotych (3 x 105.000 złotych) do 105.000 złotych (3 x 35.000 złotych). Ponadto zespół specjalistów zaproponował przesunięcie badań rynkowych z kategorii Op (koszty operacyjne) do kategorii E (koszty podwykonastwa).

Skarżąca nie zgodziła się z powyższym wskazując, że:

1) wycena badań rynkowych została przyjęta we wniosku o dofinansowanie na podstawie zebranych ofert (najkorzystniejszej oferty) - wycena została wykonana dla wszystkich trzech wynalazków i wyniosła 315.000 złotych netto. Kwota ta została proporcjonalnie podzielona na każdy wynalazek, czyli po 105.000 zł netto na każdy wynalazek (3 x 105.000 zł netto - 315.000 zł netto);

2) wycena obejmowała przeprowadzenie badań ilościowych i jakościowych na terenie UE i USA. Wycena badań rynku obejmowała badania pod kątem wspólnego wykorzystania trzech wynalazków, ale również w ujęciu samodzielnej sprzedaży każdego z trzech produktów (np. zastosowanie wyłącznie przepławki, albo wyłącznie bariery);

3) wycena przedstawiona we wniosku bazowała na ofercie z najniższą ceną. Zebrane zostały trzy oferty i na podstawie najtańszej z nich oszacowano budżet. Zakres przedmiotowych badań był bardzo specjalistyczny i bardzo szeroki - obejmował swoim zasięgiem rynki USA i UE. Na podstawie zebranych ofert skarżąca nie jest w stanie zrealizować badań rynku o takim zasięgu w budżecie proponowanym przez zespół specjalistów - 105.000 zł, gdyż jest to budżet trzy razy niższy niż najtańsza otrzymana oferta;

4) godnie z Przewodnikiem Kwalifikowalności kosztów Patent Plus IV Konkurs - Załącznik numer 1 Katalog kosztów kwalifikowanych - badania rynku mieszczą się w kategorii Op - Innych kosztów operacyjnych (str. 1 Przewodnika). W związku z powyższym poprawnie ujęto koszty badań rynkowych w kategorii Op.

4. Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju decyzją z dnia ... lutego 2015 r. Nr ... w sprawie przyznania środków finansowych, na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, w wyniku dyskusji nad odwołaniem skarżącej (nr wniosku ...) z dnia ... lutego 2015 r. przyznała stronie środki finansowe w wysokości 329 568,22 zł tytułem dofinansowania realizacji projektu pn. Uzyskanie międzynarodowej ochrony patentowej dla celów komercjalizacji wynalazków A. W. S.A. z dziedziny ochrony środowiska.

Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju uznała za niezasadne zarzuty podniesione przez skarżącą w odwołaniu, podając w uzasadnieniu, że przedmiotem projektu zgłoszonego w ramach wniosku nr ... były trzy wynalazki umożliwiające efektywne i bezpieczne przemieszczanie się zwierząt wodnych tzw. korytarzami ekologicznymi. Jak wskazano we wniosku, wszystkie trzy wynalazki mają tę samą grupę docelową, którą stanowią inwestorzy prywatni oraz publiczni wykorzystujący urządzenia stosowane przy spiętrzaniu wody. Analogicznie w przypadku wszystkich trzech wynalazków oparto się na analizie tych samych rynków, tj. UE i USA. Wobec powyższego koszt wyceny trzech wynalazków na tych samych rynkach dla tych samych grup docelowych w żądanej wysokości - 315 000,00 zł, był nieuzasadniony.

Ponadto, Komisja wskazała, że badanie rynku w kategorii kosztów operacyjnych odnosi się wyłącznie do korzystania z istniejących i dostępnych opracowań w tym zakresie. W przypadku projektu skarżącej badanie rynku każdego wynalazku wyceniono na podstawie złożonych ofert czyli w ramach kategorii podwykonawstwa (E). Wobec powyższego wskazana w pkt. 4 odwołania kwalifikacja kosztów była nieuzasadniona. Z uwagi na powyższe Komisja odwoławcza Rady NCBR przyznała środki finansowe na realizację projektu w wysokości wskazanej w decyzji nr ... Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia ... grudnia 2014 r.

5. W skardze z dnia ... kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia ... lutego 2015 r. Nr ... skarżąca wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 40 ust. 3 ustawy o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju oraz § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, poprzez:

a) niedokonanie merytorycznego uzasadnienia wydanej decyzji i poprzestanie na lakonicznym odniesieniu się do postawionych w odwołaniu zarzutów;

b) dokonanie zupełnie dowolnej i powierzchownej oceny zarzutów merytorycznych skarżącej bez dogłębnej analizy ich treści;

c) niestwierdzenie naruszenia przez Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju załącznika nr 2 do Regulaminu IV Konkursu Programu Patent Plus, polegającego na błędnym zakwalifikowaniu kosztów badan rynku zgłoszonych we wniosku skarżącej do kategorii E zamiast prawidłowo do kategorii Op i w rezultacie usankcjonowanie błędnego rozstrzygnięcia;

2) naruszenie § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji Odwoławczej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, poprzez zaniechanie powołania eksperta z dziedziny ichtiologii do zbadania zarzutów merytorycznych, w tym w szczególności do zweryfikowania stanowiska skarżącej odnośnie odmienności prac nad każdym ze zgłoszonych projektów oraz różnych możliwości ich wykorzystania, podczas gdy okoliczności na które powoływała się skarżącą wskazują na konieczność posiadania wiedzy fachowej celem rozstrzygnięcia zasadności tychże zarzutów.

W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że Komisja Odwoławcza działała z ewidentnym naruszeniem przepisów dotyczących wymogów formalnych regulujących tryb i sposób rozpoznawania odwołań, albowiem, wbrew treści § 5 ust. 3 regulaminu Komisji Odwoławczej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymaganiom w nim określonym. Sprowadza się wyłącznie do lakonicznej prezentacji stanowiska Komisji. Nie ma w nim omówienia, z jakich przyczyn, zdaniem Komisji, zasadnym było obniżenie kosztów badań i na jakiej podstawie uznano, że badania nad trzema zgłaszanymi przez skarżącą wynalazkami skierowane są do tych samych rynków i tych samych grup docelowych, podczas gdy jest to sprzeczne z treścią wniosku i jego omówieniem.

Z powyższym ściśle wiąże się zarzut powierzchownego odniesienia się (albo wręcz całkowitego jego braku w merytorycznym zakresie) do kwestii podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. W ocenie skarżącej, nie sposób de facto polemizować z ustaleniami Komisji Odwoławczej NCBiR, albowiem z uzasadnienia decyzji nie sposób wywieść przyczyny obniżenia środków finansowych. Zupełnie niezasadnym, a przy tym uniemożliwiającym podjęcie przez skarżącą dalszych skutecznych działań w zakresie weryfikacji decyzji, było powielane za Dyrektorem NCBiR twierdzenie, że badania nad trzema zgłoszonymi wynalazkami są tożsame i mogą być dokonane przy pomocy środków w kwocie odpowiadającej 1/3 faktycznie koniecznych kosztów. Trudno znaleźć zarówno w decyzji Dyrektora jak i decyzji Komisji Odwoławczej jakichkolwiek argumenty, które uzasadniałyby tak daleko idącą i krzywdzącą dla skarżącej tezę.

Komisja Odwoławcza nie stwierdziła również niezgodności działania Dyrektora NCBiR z regulaminem IV konkursu programu Patent Plus, które to działanie dokonane było z naruszeniem jego załącznika nr 7 i błędnym zakwalifikowaniu kosztów do kategorii E, podczas gdy koszty badań rynku mieszczą się w kategorii Op - innych kosztów operacyjnych. Tym samym Komisja Odwoławcza winna zmienić decyzję Dyrektora NCBiR w tym zakresie, brak zmiany czym zaskarżoną decyzję błędną.

W ocenie skarżącej sposób procedowania Komisji Odwoławczej stał w sprzeczności z § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji Odwoławczej NCBiR. W sprawie spór pomiędzy Dyrektorem NCBiR oraz skarżącą sprowadzał się zasadniczo do kwestii różnic pomiędzy zgłoszonymi wynalazkami oraz koniecznym zakresem badań rynku z nimi związanych. Skarżąca stoi na stanowisku, że wynalazki w tym zakresie nie pokrywają się i stanowią trzy odrębne zadania badawcze, podczas gdy Dyrektor NCBiR, jak również Komisja Odwoławcza takie stanowisko uznały za błędne. W związku z tym celem zaopiniowania stanowiska skarżącej oraz celem prawidłowego określenia faktycznej sytuacji wniosku skarżącej niezbędnym było posiadanie wiadomości specjalnych, w szczególności z zakresu ichtiologii. Pomimo istnienia takiego obowiązku Komisja takiego eksperta nie powołała, co pozbawiło skarżącą możliwości poddania swojego stanowiska weryfikacji przez kompetentnego eksperta.

6. W odpowiedzi na skargę Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wniosła o jej oddalenie, uznając, że wbrew zarzutom skargi, decyzja z dnia ... lutego 2015 r. zawiera merytoryczne uzasadnienie dla przyznania środków finansowych w wysokości niższej od wnioskowanej przez stronę.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jej zarzuty są częściowo zasadne.

4. Przede wszystkim należy uznać, że ustawa o NCBiR nie przewiduje stosowania przepisów K.p.a. w prowadzonych przez Centrum postępowaniach konkursowych, w tym także w procedurze odwoławczej przewidzianej w art. 40 tej ustawy. Brak w ustawie o NCBiR regulacji dotyczące stosowaniu przepisów K.p.a. to zamierzone rozwiązanie legislacyjne. Zakładając racjonalność ustawodawcy stwierdzić należy, iż gdyby do postępowań w sprawie przyznania dofinansowania miałyby być stosowane wprost lub odpowiednio przepisy K.p.a., wynikałoby to z ustawy o NCBiR. Należy pamiętać, że ustawy szczególne regulujące działalność innych od Centrum państwowych agencji wykonawczych odwołują się wprost do przepisów K.p.a. lub do pojęcia decyzji administracyjnych.

Ponadto podkreślić należy, że dla uznania, że w danej sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi prawo do podejmowania decyzji administracyjnych rozumianych jako oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Zakamycze 2005; s.18).

W ustawie o NCBiR oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 178, poz. 1200, dalej: rozporządzenie) określone zostały zasady postępowania w przypadku ubiegania się o dofinansowanie projektów, o których mowa w ustawie o NCBiR. Zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR przyznawanie przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków, przy czym decyzja ta nie jest decyzją w rozumieniu K.p.a.

Od decyzji, o której mowa w ust. 1, lub promesy, o której mowa w art. 37 ust. 2, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, a w przypadku konkursów, o których mowa w art. 17 pkt 6 - do Komitetu Sterującego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji (ust. 2 art. 40 ustawy o NCBiR). Komisja odwoławcza Rady lub Komitet Sterujący wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania (art. 40 ust. 3). Natomiast przepis ust. 4 tego artykułu stanowi, że na decyzję komisji odwoławczej Rady lub Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wydając rozstrzygnięcie Komisja Odwoławcza uprawniona jest do przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych, nie ma natomiast kompetencji do utrzymania w mocy kontrolowanej decyzji. To cytowany art. 40 ust. 3 ustawy o NCBiR wprost wskazuje na rodzaje możliwych do wydania rozstrzygnięć, tj.: przyznanie bądź odmowa przyznania środków finansowych. Regulacja w tym zakresie jest kompleksowa.

W rozpoznawanej sprawie ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania NCBiR z ustawą o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, Regulaminem konkursu. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR Dyrektor Centrum ustala i ogłasza regulamin konkursu, który wyłania wykonawców projektów, obejmujących badania naukowe lub prace rozwojowe nakierowane na zastosowanie w działalności gospodarczej. Dyrektor Centrum wyznacza również ekspertów lub powołuje zespoły ekspertów spośród wybitnych przedstawicieli środowisk naukowych, gospodarczych i finansowych, w tym ekspertów zagranicznych, którzy oceniają wnioski złożone w konkursie i na tej podstawie przygotowują i przekazują dyrektorowi listę rankingową pozytywnie zaopiniowanych wniosków (art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o NCBiR). Eksperci opiniują wnioski konkursowe, posiłkując się w szczególności katalogiem kryteriów z art. 39 ustawy o NCBiR oraz wymienionych w Regulaminie każdego konkursu.

Z uwagi na to, że eksperci uczestniczący w procesie oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania dysponują wiedzą specjalistyczną, sąd nie posiada instrumentów do kwestionowania ilości przyznanych przez nich w ramach danego kryterium punktów i do przesądzania, że tych punktów powinno zostać przyznanych więcej, aniżeli uczynił to ekspert. Sądy administracyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym, nie wkraczają w szczegółowe rozważania na temat przedłożonych przez wnioskodawcę rozwiązań technicznych w związku z aktualnym stanem wiedzy w tym zakresie (patrz: wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2937/12, wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1783/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyniki oceny merytorycznej stanowią podstawę do ułożenia listy rankingowej projektów rekomendowanych do finansowania, na podstawie której wydawana jest decyzja Dyrektora Centrum o przyznaniu środków finansowych albo o odmowie przyznania środków finansowych (rozdział IV Regulaminu). Zgodnie z procedurą odwoławczą przewidzianą w cytowanym art. 40 ustawy o NCBiR oraz zgodnie z Regulaminem III Konkursu w Ramach Programu Badań Stosowanych (dalej: Regulamin) – rozdziałem VI Procedura Odwoławcza: od decyzji, o której mowa w rozdziale IV pkt 1.8 Regulaminu, wnioskodawcy przysługuje pisemne odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady Centrum w terminie 14 dni od doręczenia wnioskodawcy decyzji. Rozpatrywanie odwołań odbywa się zgodnie z informacją dotyczącą zasad rozpatrywania odwołań, zamieszczoną na stronie internetowej Centrum.

Komisja Odwoławcza Rady Centrum wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. Na decyzję Komisji Odwoławczej NCBiR przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Natomiast w myśl § 5 ust. 1 Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju przyjętego Uchwałą nr 6/2012 Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Komisji Odwoławczej Narodowego Centrum Badań Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju i następnie zmienionego Uchwałą nr 15/2013 z 24 lipca 2013 r. tegoż organu (dalej: Regulamin Komisji Odwoławczej), Komisja wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych lub podejmuje uchwałę, o której mowa § 1 ust. 3 pkt 3, w terminie 60 dni od dnia przekazania odwołania Przewodniczącemu Komisji przez Dyrektora NCBiR. Wnioskodawcy przysługuje na decyzję skarga do sądu administracyjnego (pkt 4 rozdziału VI Regulaminu).

Wskazać należy, że Komisja Odwoławcza, rozpoznając odwołanie powinna merytorycznie odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu i uzasadnić dlaczego zarzuty strony dotyczące przebiegu konkretnego etapu oceny są nieuzasadnione lub uzasadnione. Powyższe wynika z treści § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej, który stanowi, że Komisja sporządza uzasadnienie decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Co więcej z § 5 ust. 3 Regulaminu wynika, że Komisja Odwoławcza może zwrócić się do Dyrektora NCBiR o powołanie eksperta, który dokona oceny zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku. Natomiast zgodnie z Procedurą: Postępowanie w sprawie rozpatrywania odwołań od decyzji Dyrektora NCBiR dotyczących finansowania projektów oraz odwołań od informacji Dyrektora NCBR o negatywnym wyniku I stopnia oceny merytorycznej (dalej: Procedura) – rozdział 6.3 Rozpatrywanie odwołań wynika, że po otrzymaniu opinii eksperta, KO (Komórka organizacyjna) przekazuje ją w formie elektronicznej Sekretarzowi KOD (Sekretarz Komisji Odwoławczej), który przekazuje ją pod obrady KOD (Komisja Odwoławcza). KOD następnie podejmuje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych wraz z uzasadnieniem, a w przypadku konkursów o II-stopniowej ocenieni merytorycznej podejmuje uchwałę o pozytywnym rozpatrzeniu odwołania albo negatywnym rozpatrzeniu odwołania.

5. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zabrakło uzasadnienia prawnego decyzji (w obu instancjach), sporządzonego zgodnie z określonymi powyżej regułami. Zasadnie podniesiono w zarzutach skargi, że organ wydający zaskarżone rozstrzygnięcie nie odniósł się w ogóle do merytorycznych zarzutów odwołania. W odwołaniu i później skardze, skarżąca wskazała popełnione, jej zdaniem, konkretne uchybienia. Wskazywała m.in., zgodnie z Przewodnikiem Kwalifikowalności kosztów Patent Plus IV Konkurs - Załącznik numer 1 Katalog kosztów kwalifikowanych - badania rynku mieszczą się w kategorii Op - Innych kosztów operacyjnych (str. 1 Przewodnika). W związku z powyższym poprawnie ujęto koszty badań rynkowych w kategorii Op, niedokonanie merytorycznego uzasadnienia wydanej decyzji i poprzestanie na lakonicznym odniesieniu się do postawionych w odwołaniu zarzutów oraz dokonanie zupełnie dowolnej i powierzchownej oceny zarzutów merytorycznych skarżącej bez dogłębnej analizy ich treści.

Skarżąca zwróciła się o ponowne przeprowadzenie oceny merytorycznej wniosku i skierowanie do dofinansowania. Zatem brak uzasadnienia w tym zakresie ma istotne znaczenie w sprawie. Także, w ocenie Sądu, pominięcie konkretnych zarzutów wskazanych w odwołaniu mogło mieć wpływ na ostateczną decyzję w przedmiocie dofinansowania projektu.

Wskazać należy, że brak szczegółowego uzasadnienia pozbawia Sąd możliwości weryfikacji, czy w sposób prawidłowy zostało rozpatrzone odwołanie. Jak wyżej wskazano ocena merytoryczna projektów ma ekspercki charakter. Sąd nie dysponuje fachową wiedzą, jaką posiadają eksperci, dlatego bez szczegółowego uzasadnienia nie ma możliwości weryfikacji tego etapu oceny. Brak szczegółowego uzasadnienia oceny dokonanej przez Komisję Odwoławczą sprawia, że przewidziana przez ustawodawcę możliwość złożenia skargi staje się iluzoryczna, albowiem sąd nie ma możliwości dokonania kontroli tego etapu oceny projektu.

Decyzja musi być uzasadniona przez Komisję Odwoławczą, po to aby strona lub też następnie Sąd miał możliwość skontrolowania toku rozumowania podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie z kolei musi odnosić się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, które to zarzuty są sformalizowane, tzn. wszelkie uzupełnienia odwołania są dopuszczalne, gdy zostały złożone w terminie otwartym do złożenia odwołania (patrz rozdział 6.2 Procedury). W przedmiotowej natomiast sprawie wnoszący odwołanie pozostał bez odpowiedzi na zarzuty. Można by więc stwierdzić, że tym samym odwołanie w istocie nie zostało rozpatrzone, co powoduje, że formalnie przyznana ustawą możliwość odwołania była, w tym przypadku, czysto iluzoryczna. W konsekwencji brak uzasadnienia stanowiska zajętego przez Komisję Odwoławczą Rady NCBiR w zaskarżonej informacji (decyzja) – wobec podniesionych zarzutów w odwołaniu – uniemożliwia w istocie kontrolę sądową tego stanowiska.

W ocenie Sądu od organów orzekających o przyznaniu bądź nie środków finansowych i to pomocy publicznej, w kwocie częstokroć wielu milionów złotych, wymaga się i oczekuje więcej niż li tylko kilku zdaniowe uzasadnienie, co wynika z podstawowych zasada postępowania administracyjnego, a więc zasady informowania i zaufania, nawet jeśli postępowania w sprawie nie jest wprost oparte na przepisach K.p.a. Zasada zaufania wyrażona w przepisie art. 8 ma bowiem kontekst konstytucyjny i unijny. Organy administracji publicznej są obowiązane, w ramach wykładni zgodnej z Konstytucją RP, uwzględniać, że po pierwsze, zasada zaufania, również w aspekcie procesowym, jest zasadniczym elementem zasady demokratycznego państwa prawa i jako taka ma swoje umocowanie i źródło w art. 2 Konstytucji RP.

Z kolei w orzecznictwie ETS utrwalił się pogląd, że zasada ochrony zaufania (the principle of the protection of legitimate expectations) stanowi element porządku prawnego Unii Europejskiej (wyrok ETS z dnia 20 września 1990 r. w sprawie C-5/89Komisja v. Republice Federalnej Niemiec, Zb. Orz. 1990, s. 3437; wyrok ETS z dnia 20 marca 1997 r. w sprawie C-24/95Land RheinlandPfalz v. Alcan Deutschland GmbH, Zb. Orz. 1997, s. 1591).

Decyzja wymaga również uzasadnienia zgodnie z § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej, który stanowi, że Komisja sporządza uzasadnienie decyzji o przyjęciu lub odrzuceniu zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tymczasem decyzja organu I instancji zmieściłaby się na 1 stronie formatu A4. Z kolei uzasadnienie decyzji organu II instancji, w zakresie odpowiedzi na zarzuty strony to zaledwie cztery zdania, a całość tego uzasadnienia mieści się na pół strony formatu A4. Trudno jest uznać takie uzasadnienie za wyczerpujące w którym przedstawiona jest argumentacja wyjaśniająca stanowisko organu i odrzucająca zarzuty odwołania.

6. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy nie doszło zaś do naruszenia § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji Odwoławczej w zakresie nie powołania eksperta. Odnosząc się do powyższego zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady NCBR, w świetle powyższego postanowienia Regulaminu Komisji Odwoławczej Rady NCBR, komisja odwoławcza Rady NCBR ma jedynie uprawienie, gdy uzna to za konieczne, do wystąpienia do Dyrektora NCBR o powołanie eksperta, który dokona oceny zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku. Uprawnienie to ma fakultatywny charakter, dlatego też nieskorzystanie z niego przez Komisję Odwoławczą Rady NCBR nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że w ten sposób naruszona została procedura rozpatrywania odwołań. W tym przypadku to organ w sposób uznaniowy ma prawo ocenić potrzebę skorzystania bądź nie z pomocy eksperta.

Ponadto zarzut ten pojawił się dopiero w skardze, a nie na etapie odwołania. Z uwagi jednak na braki w uzasadnieniu skarżonej decyzji, to przed ponownym rozpoznaniem sprawy, Sąd nie jest w stanie stwierdzić, czy zarzuty merytoryczne skarżącej odnośnie nie powołania eksperta jest zasadny i czy rzeczywiście odmowa przyznania pełnej kwoty dotacji jest uzasadniona czy też rozstrzygnięcie w tym zakresie wymaga wiedzy fachowej. Na obecnym etapie sprawy rozpoznanie powyższego zarzutu jest przedwczesne, nie można więc go uznać za zasadny. Dopiero w przypadku zgodnego z przepisami, merytorycznego uzasadnienia decyzji, sąd będzie stwierdzić, czy argumenty skarżącej o powołaniu bądź nie eksperta są uprawnione. Dopóki takiego uzasadnienia decyzja nie posiada, dopóty nie można merytorycznie przesądzić o konieczności powołania dodatkowego eksperta. Z samej zaś konstrukcji przepisu § 5 ust. 2 Regulaminu Komisji Odwoławczej wynika, że powołanie eksperta jest fakultatywne. Poza tym nie ma przeszkód by organ takiego eksperta powołał, ponownie rozpoznając sprawę.

7. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja Odwoławcza Rady NCBiR winna zatem przeprowadzić procedurę odwoławczą zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie o NCBiR, rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz Regulaminie wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR, a także w wewnętrznych przepisach dotyczących postępowania odwoławczego (Regulaminie Komisji Odwoławczej i Procedurze). Organ odwoławczy dokona jego oceny merytorycznej, która nie powinna być dowolna. Prawidłowy efekt ponownej oceny wniosku powinien być należycie uzasadniony, powinny być wyjaśnione wszystkie okoliczności, które zdecydowały o zmniejszeniu planowanej w projekcie kwoty na badania rynkowe.

W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się też pełne wyjaśnienia z jakich powodów Komisja Odwoławcza nie stwierdziła niezgodności działania Dyrektora NCBiR z regulaminem IV konkursu programu Patent Plus, które to działanie dokonane było z zakwalifikowaniem kosztów badań rynkowych do kategorii E (koszty podwykonawstwa), podczas gdy w ocenie skarżącej koszty badań rynku mieszczą się w kategorii Op — innych kosztów operacyjnych. Zawarte w tej decyzji pół zdaniowe wyjaśnienie, że: "badanie rynku każdego wynalazku wyceniono na podstawie złożonych ofert czyli w ramach kategorii podwykonawstwa (E)" w ocenie Sądu jest niewystarczające. Skoro jest to przedmiotem sporu w sprawie i koszt badań rynku może być uznawany za równo jako koszt z kategorii "Op" jak i "E", to wyjaśniając swój wybór organ powinien nie tylko go wskazać, ale i uzasadnić, a więc poprzeć argumentami, dlaczego ocena skarżącej jest niezasadna, a ocena organu właściwa. Brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego budzi obawę o brak bezstronności rozstrzygnięcia i może stanowić o dowolności podjętego rozstrzygnięcia.

8. Mając powyższe na uwadze Sąd dopatrzył się naruszenia powołanego w skardze art. 40 ust. 3 ustawy o NCBiR oraz § 5 ust. 3 Regulaminu Komisji Odwoławczej poprzez rozstrzygnięcie w sprawie odmowy przyznania środków finansowych przy pominięciu przez organ odwoławczy zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu.

9. Z tych przyczyn, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.