Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1161/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 4, art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1, art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. J. i U. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2014r. Nr ... w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia ... 2014r. nr ..., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania M. T.od decyzji Wójta Gminy K. z dnia ...2014 r. nr ...w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budowy gospodarstwa rolnego specjalizującego się w hodowli norek amerykańskich w obsadzie zwierząt do 39 DJP, na działce nr ... w obrębie W., gm. K., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z 28 stycznia 2014 r. M. T. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując, że będzie ona realizowana w zabudowie zagrodowej. Do wniosku dołączył opracowanie z charakterystyką przedsięwzięcia, odpowiednie mapy oraz wypis z rejestru gruntów. Następnie uzupełnił wniosek o umowy sprzedaży energii elektrycznej i wyjaśnienie co do sposobu i miejsca usypiania zwierząt oraz o informację co do odległości zabudowy mieszkaniowej od działki nr ....

W wyniku rozpoznania sprawy decyzją z dnia ...2014 r. Wójt Gminy K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że inwestycja zaplanowana jest na terenie zabudowy zagrodowej gospodarstwa rolnego o powierzchni ... ha i jest to powierzchnia przekraczająca średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. Zdaniem Wójta inwestycja związana z budową obiektów przeznaczonych do chowu 15.600 sztuk norek jest przedsięwzięciem, które zalicza się do obiektów produkcyjnych – zabudowy produkcyjnej. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej dla obszaru o wielkości trzykrotnej szerokości działki nr ... stwierdzono, że na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występują produkcyjne fermy hodowlane, lecz wyłącznie niewielkie gospodarstwa rolne nie prowadzące chowu zwierząt lub prowadzące ów chów na niewielką skalę, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz jeden teren usług dla rolnictwa. Dodano, że dostępne z tej samej drogi gminnej działki zabudowane to działki po przeciwnej stronie drogi gminnej o nr ..., przeznaczone pod zabudowę zagrodową, zaś działka nr ... jest aktualnie zabudowywana domem mieszkalnym jednorodzinnym. Z kolei działki po przeciwnej stronie drogi gminnej w obrębie Kiełczew Górny działki nr ...przeznaczone są pod zabudowę zagrodową oraz działki nr ... użytkowane są jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Następnie działki znajdujące się po tej samej stronie drogi gminnej o nr ... przeznaczone są pod zabudowę zagrodową, działki nr ... użytkowane są jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a działka nr ... jako usługowa rolnicza. W rezultacie Wójt uznał, że nie został spełniony wymóg dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej: u.p.z.p. Organ uwzględnił też okoliczność, iż uprzednio inwestor w 2013 r. składał wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy 20 pawilonów/wiat do hodowli norek amerykańskich dla łącznej obsady 59 DJP, przebudowie pomieszczenia garażowego na: chłodnię, pomieszczenie socjalne i pomieszczenie magazynowe, wykonanie przyłącza wodociągowego z istniejącej studni kopanej, wykonanie ogrodzenia z płyt betonowych z wykonaniem zabezpieczenia elektrycznego pod napięciem, budowę zasieków na odpady, budowę 5 miejsc parkingowych, utwardzonych ciągów komunikacyjnych, placów, budowę płyty obornikowej na tej samej działce. Sprawę tę pozostawiono wówczas bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie wniosku o ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zdaniem Wójta, nowa inwestycja służy obejściu przepisów i docelowe stworzenie dwóch ferm o liczbie pojedynczej fermy nie kwalifikującej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ za strony postępowania uznał właścicieli działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ..., działki nr ... (droga wewnętrzna będąca własnością Gminy G.) oraz właścicieli działek zabudowanych objętych analizą, dostępnych z tej samej drogi gminnej w promieniu 780 m. Wójt odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji nie dał wiary inwestorowi jakoby wszelkie uciążliwości miały zamknąć się w granicach działki nr .... Wskazał, iż powszechną wiedzą jest, że oddziaływanie ferm norek sięga kilkuset metrów od pawilonów/wiat, w których prowadzony jest chów zwierząt, albowiem chów ten powoduje emisję odorów, substancji (amoniaku) i hałasu. Lokalizacja pawilonów w niewielkiej odległości od działek sąsiednich spowoduje oddziaływanie na te działki. Zdaniem Wójta, skoro przepis art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.) wskazuje, że eksploatacja instalacji powodującej wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny, a przemysłowy chów norek spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor ma tytuł prawny to należało uznać, że inwestycja jest niezgodna z Prawem ochrony środowiska.

Odwołujący się od powyższej decyzji inwestor M. T. podniósł, iż organ I instancji błędnie zakwalifikował inwestycję do obiektów o charakterze obiektów przemysłowych, a w konsekwencji zabudowy produkcyjnej i przyjęcia jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Zaznaczył, że pojęcia inwestycji produkcyjnej nie powinno się zawężać do pojęcia inwestycji przemysłowej, z wyłączeniem możliwości zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. do planowanej inwestycji produkcyjnej o charakterze rolniczym, polegającym na budowie fermy na 50.000 sztuk zwierząt. Inwestor wskazał, że skoro ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem inwestycji przemysłowej, to nie można tego pojęcia rozumieć dowolnie i stosować w niniejszej sprawie. Podniósł również, że przyjęcie, że przedmiotowe gospodarstwo rolne przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie nie zostało potwierdzone żadnymi dowodami. Organ nie powołał również przepisów odrębnych, które planowane zamierzenie naruszałoby. Jednocześnie organ I instancji bezkrytycznie podzielił protesty mieszkańców powołujących się na uciążliwości związane z zapachami i hałasem, nie dając wiary inwestorowi o ograniczeniu tychże uciążliwości do granic terenu objętego inwestycją i nie zgłębiając technicznych rozwiązań zamierzenia. Odwołujący podniósł, iż samo naruszenie interesu faktycznego, bez wykazania zarazem interesu prawnego nie pozwala na uznanie, że dany podmiot powinien być stroną postępowania, a skoro decyzja o warunkach zabudowy nie narusza praw osób trzecich to należałoby uznać, że trudno wskazać przepis prawa materialnego, z którego wynikałby tak szeroko uznany przez organ interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości do występowaniu w niniejszym postępowaniu. Zdaniem inwestora Wójt nie podjął w tym zakresie żadnych rozważań.

Kolegium uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdziło, że organ I instancji nie podjął wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 k.p.a. wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Po pierwsze, nie ustalono kręgu stron postępowania w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Choć w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, których właścicieli działek sąsiednich uznano za strony postępowania, to równocześnie akta sprawy zawierają informację, że zmarł adresat przesyłek W. A., a już na etapie wszczęcia postępowania organ wiedział o jego śmierci. Jednocześnie Wójt nie ustalił następców prawnych po zmarłym, by zapewnić im możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Zważywszy więc, że organ I instancji dopuścił się naruszenia, które daje podstawę do wznowienia postępowania, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, ze przedwczesna jest merytoryczna ocena treści decyzji. Jedynie na marginesie Kolegium wskazało, że zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została ograniczona treścią art. 61 ust. 4 u.p.zp., który wyłącza możliwość jej zastosowania do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że przeprowadzenie inwestycji w ramach gospodarstwa rolnego większego niż średnie w danej gminie nie wymaga spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnieśli M. M., H. M., J. Śl., E. Ś., H. T., M. G., A. T., Z. J., U. J., P. J., B. J., K. W., P. W., H. W., A. S., T. S., J. Ś., G. S., A. K., D. O., M. O., A. T., C. T., K. G., M. G., T. O., D. J., M. J., B. K. i A. K. Skarżący zarzucili organowi odwoławczego naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przesłanka określona w tym przepisie uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu,

- art. 147 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie, które wznawia się wyłącznie z urzędu, może być wznowione z urzędu,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezebranie całego materiału dowodowego,

- art. 15 k.p.a. poprzez nieskorzystanie z uprawnienia do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i w rezultacie nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty,

- art. 138 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wskazanie organowi I instancji, jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy,

- art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy możliwe było uzupełnienie materiału dowodowego i wydanie orzeczenia merytorycznego,

- art. 138 § 2 zd. 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. wobec braku szczegółowych wskazań w zaskarżonej decyzji co do dalszego postępowania, braku wskazań co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które zostały udowodnione.

W motywach skargi podniesiono, poza wyjaśnieniem zasadności sformułowanych zarzutów, również, iż decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Wskazano, że hodowla zwierząt nie jest to inwestycja produkcyjna w rozumieniu art. 61 ust. 2 u.p.z.p., wobec czego istnieje konieczność ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżących inwestycja nie spełnia tego wymogu, albowiem w obszarze analizowanym nie występują nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej o podobnej funkcji. W obszarze tym znajdują się jedynie małe obiekty, w których prowadzona jest hodowla w niewielkich ilościach na potrzeby własne oraz zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Ponadto podniesiono, że gabaryty i forma architektoniczna przedmiotowej inwestycji (pawilony do hodowli) w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, a tym samym nie można mówić o spełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargi M. M., H. M., J. Ś.,. E. Ś., H. T., M. G., A. T., P. J., B. J., K. W., P. W., H. W., A. S., T. S., J. Ś., G. S., A. K., D. O., M. O., A. T., C. T., K. G., M. G., T. O., D. J., M. J., B. K. i A. K., z powodu nieuiszczenia wpisu od skargi.

Następnie Sąd postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r. oddalił wniosek Z. J. i U. J. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga Z. J. i U. J. okazała się zasadna, chociaż nie z powodów w niej wskazanych.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia ... 2014 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy K. z dnia ...2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budowy gospodarstwa rolnego specjalizującego się w hodowli norek amerykańskich w obsadzie zwierząt do 39 DJP na działce nr ... w obrębie W., gm. K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przypomnieć należy, iż Kolegium w swym rozstrzygnięciu ograniczyło się de facto jedynie do stwierdzenia naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie stron postępowania, w tym nieustalenie następców prawnych uznanego za stronę W. A. Kolegium skonstatowało, że skoro niedopuszczenie strony do udziału w postępowanie jest przesłanką wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i narusza przepis art. 10 § 1 K.p.a. to koniecznym jest już tylko z tego powodu uchylenie decyzji organu I instancji, bez dokonywania jej merytorycznej oceny.

W ocenie Sądu wyjaśnienia organu odwoławczego w świetle obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) są dalece niewystarczające i świadczą o nierozpoznaniu sprawy w jej istocie. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się powszechnie, że realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., II OSK 1241/13, Lex nr 1596021). Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 84). Nie można zatem uznać, że samo nieustalenie przez organ I instancji kręgu stron postępowania mogło dać asumpt do uchylenia decyzji tego organu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium w tym zakresie nie tylko dopuściło się naruszenia zasady dwuinstancyjności, lecz także zniweczyło zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także naruszyło zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zważyć należy, że Kolegium uchylając się zarówno – w ramach uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.) – od samodzielnego ustalenia kręgu stron postępowania, zaniechało merytorycznego rozpoznania sprawy i odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W ocenie Sądu należy zgodzić się z stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 12 lipca 2011 r. o sygn. akt II OSK 1180/10 ( dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż do naruszeń przepisów procesowych, dezawuujących przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, należy brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Choć brak udziału strony w postępowaniu, bez własnej winy strony jest również przesłanką wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to gdy uchybienie to zostanie dostrzeżone przez organ II instancji na etapie postępowania odwoławczego, istnieje podstawa (art. 138 § 2 k.p.a.) do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (podobnie stwierdził NSA w wyroku z 14 stycznia 2015r. o sygn. akt I OSK 1946/14 wyrok dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymagało jednak uprzedniego ustalenia przez organ odwoławczy, iż osobom, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji faktycznie przysługuje status strony postępowania, czego zabrakło w przedmiotowej sprawie.

Uchybienie to jest o tyle istotne, że także z treści decyzji organu I instancji nie wynika na jakiej podstawie ustalono krąg stron postępowania. Wójt Gminy K. wyjaśnił w decyzji, iż za stronę postępowania uznano właścicieli działek znajdujących się bezpośrednio w sąsiedztwie działki nr ... tj. działek nr ... (obręb W.) oraz działki nr ... (droga wewnętrzna), a także właścicieli działek zabudowanych znajdujących się na obszarze objętym analizą urbanistyczną i dostępnych z tej samej drogi tj. właściciele działek o nr : ..., ... (obręb W.), ..., ... (obręb K.), nie wskazując ich interesu prawnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od ustawy - Prawo budowlane, nie definiuje na swe potrzeby pojęcia strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zastosowanie w tym przypadku znajdzie ogólna reguła określona w art. 28 K.p.a. zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych akceptuje się stanowisko, iż przymiot strony w postępowaniu dotyczącym określenia warunków zabudowy przysługuje inwestorowi, właścicielom i użytkownikom wieczystym działek inwestowanych. Zauważa się, że w zasadzie przymiot stron postępowania przysługuje tym podmiotom, których nieruchomości bezpośrednio graniczą z terenem inwestowanym. Niemniej o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie decyduje tylko sąsiedztwo z działką (nieruchomością) przewidzianą pod inwestycję, lecz ocena interesu prawnego tego podmiotu dokonana przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć w sprawie zastosowanie. Zatem ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, iż stronami tego postępowania administracyjnego nie są automatycznie wszyscy właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości pozostających w granicach obszaru analizowanego, ale jedynie ci spośród nich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 1 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Lu 1081/11, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2011 r., II SA/Gd 653/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2008 r., II SA/Bd 243/08 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt sprawy zmarły W. A.- właściciel działki nr ... został uznany za stronę postępowania przez organ I i II instancji bez wskazania przepisu materialnego z którego wywodzony jest jego interes prawny w przedmiotowej sprawie. Z złączonej do sprawy mapy ewidencyjnej wynika, iż działka nr ... znajduje się ok. 250 metrów od granicy z działką na której ma być realizowana planowana inwestycja. Organy obu instancji nie wyjaśniły w jaki sposób planowana inwestycja będzie oddziaływać na tak oddaloną działkę należąca do następców prawnych zmarłego W. A., tym samym czy osoby te maja status strony przedmiotowego postępowania.

Powyższe skutkuje stwierdzeniem, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: "p.p.s.a" ). Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy – w tym nieustalenie stron postępowania skutkowało, co najmniej przedwczesnym uznaniem, iż w trakcie postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pominiecie jednej ze stron postępowania. Rozstrzygniecie Kolegium naruszało tym samym przepis art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 12 K.p.a. i z tych też względu podlegało uchyleniu.

Sąd mając na uwadze treść art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a także treść art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, uznał, iż także decyzja organu I instancji dotknięta jest naruszeniem prawa uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustaw z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) – dalej: u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy.

Zasada, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa nie ma jednak charakteru absolutnego, gdyż stosownie do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy nie stosuje się, do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Ratio legis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania.

Przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które skład orzekający również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Podkreślić wypada, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy, który odróżnia ją od np. zabudowy jedno lub wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej wyklucza wprowadzenie na ten teren zabudowy jednorodzinnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 504/10; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym przyjąć należy, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Innymi słowy, siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu. Istniejąca zabudowo musi tworzyć pewną funkcjonalną całość związaną z jego gospodarczym (produkcyjnym) charakterem.

W ocenie Sądu, planowana przez M. T. inwestycja ma charakter produkcyjny związany ze zlokalizowana na działce ... zabudową zagrodową. Jak wynika z akt sprawy planowana zabudowa będzie sąsiadować z istniejącym już budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Na działce tej poza zabudowanymi użytkami rolnym znajdują się grunty rolne, pastwiska trwałe, lasy oraz sad. Niewątpliwie planowana zabudowa ta ma mieć charakter produkcyjny – związany z działalnością rolniczą polegająca na hodowli zwierząt futerkowych, realizowany w ramach gospodarstw rolnego i związany z istniejąca zabudową zagrodową, co przy spełnieniu warunku dotyczącego powierzchni gospodarstwa rolnego pozwala zastosować w sprawie wyłączenie wskazane w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Jak wynika treści decyzji organu I instancji powierzchnia gospodarstw rolnego zwianego z przedmiotowa zabudową zagrodową wynosi 16,5547 ha i jest to powierzchnia przekraczająca średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W takiej sytuacji brak byłoby podstaw do badania czy zamierzona inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa (art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Odnośnie zastrzeżeń organu pierwszej instancji co do możliwości powiększenia przez inwestora hodowli norek do obsady zwierząt przekraczającej 40 DJP i obejście przepisów prawa o ochronie środowiska, to organ winien ocenić deklarowaną obecnie wielkość hodowli, mając na uwadze normy utrzymywania zwierząt gospodarskich określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych, niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 116, poz. 778), porównując stosunek wielkości planowanej hodowli, wielkości klatek hodowlanych i ich ilości do wielkości planowanych drewnianych wiat, w których hodowla ma się odbywać.

Nadto zauważyć należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010.213.1397) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 [...]. Zatem ewentualne powiększenie przez inwestora hodowli norek w przyszłości będzie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

W ocenie Sądu nieuprawniona jest także odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na potencjalną emisję hałasu i odoru przez planowaną inwestycję. Zgodnie z treścią art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 u.p.z.p decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Natomiast zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Zatem to rolą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy jest określenie, z powołaniem na stosowne przepisy, takich warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, aby zabezpieczały w dostateczny sposób przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji na środowisko i zdrowie ludzkie. Natomiast organ architektoniczno-budowlany na etapie udzielenia postępowania na budowę będzie zobligowany do ustalenia czy przyjęte przez inwestora rozwiązania techniczne są zgodne z warunkami ustalonymi w decyzji warunkach zabudowy.

Reasumując stwierdzić należy, iż decyzja Wójta Gminy K. z dnia ...2014 r. wydana został z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ponadto organ ten, jak Sąd wskazał wcześniej, nie wyjaśnił sposobu ustalenia kręgu stron postępowania w szczególności nie wskazał interesu prawnego (wynikającego z przepisów prawa materialnego) właścicieli nieruchomości nie zlokalizowanych w bezpośrednimi sąsiedztwie planowanej nieruchomości tj. właścicieli nieruchomości oznaczonych nr : ... (obręb W.), ... (obręb K.).

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku dotyczącej zastosowania przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p, oraz ustalenia kręgu stron postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s..a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. (pkt I sentencji wyroku).

Z kolei o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a ( pkt II sentencji wyroku).