Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2327/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr. ) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Politechniki [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Politechniki [...] w K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2001r., sygn. akt: [...] po rozpatrzeniu odwołania Politechniki S. w K. od decyzji Prezydenta Miasta K., znak: [...] z dnia [...] lutego 2001 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kanału deszczowego na działkach nr ewid. "1", "2", "3" oraz na części działek nr ewid. "4", "5", "6", "7", "8", "9", obręb [...] w rejonie ulic S., K., R. w K., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji działając na wniosek "E". S. A. z siedzibą w K., ul. Z., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kanału deszczowego na działkach nr ewid. "1", "2", "3" oraz na części działek nr ewid. "4", "5", "6", "7", "8", "9", obręb [...] w rejonie ulic S., K., R. w K.

Organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w obszarze planu o symbolu terenu 11.6.1.A2.UN (podstawowa funkcja terenu - szkoły wyższe wraz z obiektami towarzyszącymi. Zasady i warunki zagospodarowania terenu:

- tereny przeznaczone pod obiekty dydaktyczne i domy studenckie, zaplecze naukowo-badawcze, administracyjno-gospodarcze, obiekty sportowo-rekreacyjne,

- zakaz wprowadzania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie związanej bezpośrednio z wyznaczoną funkcją główną obszaru,

- zakaz podziałów działek,

- zakaz wznoszenia trwałych ogrodzeń,

- dla terenu będącego w strefie ekspozycji Wzgórza zamkowego ograniczenie wysokości budynków w/g ustaleń strefy ochrony konserwatorskiej), oraz w obszarze planu o symbolu terenu II.6.2.A2.UC2 (podstawowa funkcja terenu - Koncentracja usług ogólnomiejskich. Zasady i warunki zagospodarowania terenu:

- zakaz lokalizacji obiektów o powierzchni użytkowej mniejszej niż 4000 m,

- zakaz lokalizacji obiektów o wysokości mniejszej niż 7,00 m,

- wydzielony teren pojedynczej inwestycji obowiązkowo rozciągać się musi od linii regulacyjnej ulicy K. do linii rozgraniczającej z obszarem II 6.1.A2.UN,

- zakaz lokalizacji wjazdów bramowych z ul. K.,

- obsługa komunikacyjna w nawiązaniu do rozwiązań przyjętych w uproszczonym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy K. w K.

- zakaz wprowadzania funkcji mieszkaniowej za wyjątkiem mieszkalnictwa zbiorowego, - hotel

- zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych,

- do czasu realizacji funkcji docelowej zakaz wznoszenia trwałych ogrodzeń).

Wskazano także ogólne ustalenia realizacyjne planu pkt 5.2.19, zgodnie z którymi urządzenia sieciowe, związane z nimi obiekty, a także małe obiekty i urządzenia związane z obsługą ruchu samochodowego miejskiego wraz z drogami dojazdowymi, parkingi i ulice układu obsługującego, mogą być lokalizowane poza terenami przeznaczonymi w planie ogólnym pod funkcje dla tego typu obiektów pod warunkiem uwzględnienia planowanej funkcji terenu oraz związanych z tą funkcją uzasadnionych interesów osób dysponujących terenem" oraz ustalenia realizacyjne planu pkt 5.2.23 - "Tereny istniejących i planowanych pasów drogowych przeznaczone są na cele budowy (przebudowy i modernizacji) ulic miejskich i odcinków dróg krajowych oraz na cele budowy (przebudowy i modernizacji) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej powszechnego użytku, tzn. urządzeń i sieci, do których możliwość i warunki przyłączenia określone są w obowiązujących powszechnie przepisach prawa materialnego lub przepisach gminnych."

W decyzji organu pierwszej instancji zawarto informację, że strony-osoby trzecie, które nie otrzymują załącznika graficznego Nr 2 rys. nr 1 i 2 do niniejszej decyzji ze względu na duży format, mogą się z nim zapoznać w Urzędzie Miasta K., Wydział Mieszkalnictwa, Urbanistyki i Architektury, R., pokój nr 127 (w godzinach pracy urzędu).

Od decyzji organu pierwszej instancji wniosła odwołanie Politechnika S. w K., nie wyrażając zgody na lokalizację przedmiotowej inwestycji na wskazanym we wniosku terenie ze względu na jej przebieg przez działkę będącą w użytkowaniu Politechniki. W odwołaniu podniesiono, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji spowoduje ograniczenie zabudowy terenu zgodnie z perspektywiczną koncepcją rozbudowy Politechniki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przepis art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 43 tej ustawy stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decydujące znaczenie ma fakt niesprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Działki objęte wnioskiem w sprawie zamierzonej inwestycji leżą na obszarze oznaczonym w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonym uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1977 roku ogłoszoną w Dz. Urz. [...], z odstępstwem od ustaleń planu, zatwierdzonym Zarządzeniem Wojewody K. Nr [...] z dnia 31 grudnia 1984 roku ogłoszonym w DZ. Urz. Województwa K. [...] z 1985 roku oraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 1992 roku ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa K. [...] oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 1994 roku ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa K. Nr [...] -oznaczonym symbolami: II.6.1.A2.UN, II 6.2.A2.UC2, dla których obowiązujące ustalenia realizacyjne zostały szczegółowo przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po dokonaniu analizy akt sprawy w tym zapisów ustaleń miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego miasta K. Kolegium stwierdziło, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie kanału deszczowego na działkach nr ewid. "1", "2", "3" oraz na części działek nr ewid. "4", "5", "6", "7", "8", "9", obręb [...] w rejonie ulic S., K., R. nie jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Potwierdza to również opinia urbanistyczna nr [...] z listopada 2000 r. dotycząca wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie kanału deszczowego na działkach nr ewid. "1", "2", "3" oraz na części działek nr ewid. "4", "5", "6", "7", "8", "9", obręb [...] w rejonie ulic S., K., R.

Kolegium podkreśliło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest realizacją ustaleń planu miejscowego. Obowiązująca ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza wydanie decyzji odmownej wyłącznie i jedynie wówczas, gdy zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu. Sprzeczność ta, zgodnie z powszechnie przyjętą w orzecznictwie zasadą ścisłej interpretacji i literalnego rozumienia ograniczeń i zakazów prawnych, musi wynikać wprost i ewidentnie z planu.

W rozpatrywanej sprawie sprzeczność ta nie wynika, co zostało w sposób wyczerpujący uzasadnione w decyzji.

Kolegium podniosło, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji informuje, iż na wskazanych działkach możliwa jest realizacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, lecz nie upoważnia ona jeszcze do rozpoczęcia budowy. Rozpoczęcie budowy może nastąpić dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o którą wnioskodawca winien wystąpić do właściwego organu z kompletnym wnioskiem obejmującym m.in. dowód stwierdzający posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreśla się przy tym, że budowa obiektu budowlanego na terenie działki w myśl przepisów Prawa budowlanego, może nastąpić tylko za zgodą właściciela działki.

Kolegium wyjaśniło także, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta regulacją Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym - w ocenie Kolegium - zastrzeżenia strony odwołującej się dotyczące budowy przedmiotowego kanału deszczowego nie mogą być rozpatrywane na etapie dotyczącym ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem decyzji, która zapadła w tym postępowaniu jest przesadzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w postępowaniu wszczętym w sprawie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany dokona już konkretnej oceny ochrony interesów osób trzecich w świetle przepisów prawa.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2001 r., sygn. akt: [...] złożyła Politechnika S. wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji i zarzucając im naruszenie przepisu art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotowa inwestycja - kanał deszczowy, na znacznym odcinku przebiegać ma przez teren będący w użytkowaniu Politechniki S. w K. Według miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. teren ten oznaczony został symbolem 11.6.1.A2.UN. Podstawowa funkcja terenu to Szkoły wyższe wraz z obiektami towarzyszącymi. Zasadą i warunkiem zagospodarowania jest przeznaczenie pod obiekty dydaktyczne i domy studenckie, zaplecze naukowo-badawcze, administracyjno-gospodarcze, obiekty sportowo-rekreacyjne.

Skarżąca podnosi, że od ponad 35 lat użytkuje teren i prowadzi inwestycje realizujące podstawowe wg planu funkcje zagospodarowania terenu. Wykonana została cała infrastruktura polegająca na budowie wszelkich urządzeń, a w tym i budowie kanałów deszczowych. Podziemna sieć infrastruktury technicznej dostosowana została do właściwego zagospodarowania terenu Uczelni. Sieć ta jest inwestycją zakończoną i w pełni wystarczającą. Politechnika S. prowadzi obecnie inwestycje polegające na budowie obiektów dydaktycznych oraz sportowo-rekreacyjnych na swoim terenie. Realizując zasady miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 1999 r. opracowano projekt budowy hali sportowej oraz basenu na działce "10", przez które obecnie projektuje się przebieg kanału deszczowego.

W związku z powyższym skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia 9 lutego 2000 r. oraz organ drugiej instancji utrzymując jaw mocy dokonał błędnej, zbyt rozszerzonej interpretacji zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a plan zagospodarowania przestrzennego w oznaczeniu symbolu terenu 11.6.1.A.2.U.N., a nie jak przytoczył w uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji II.6.2.A.2.UC2 jako podstawową funkcję terenu określa "Szkoły wyższe wraz z obiektami towarzyszącymi". Nie określono związku budowy kanału deszczowego z potrzebami szkoły wyższej, przez który teren ma on przebiegać i nie wiadomo, do jakich celów (zgodnych z planem zagospodarowania) projektowany kanał ma służyć szkole wyższej. Zdaniem skarżącej zarówno organ l jak i II instancji wydając orzeczenia nie uwzględniły w ogóle planu zagospodarowania terenu, a tym bardziej opracowanego przez Politechnikę S. projektu budowlanego elementów zagospodarowania terenu uwzględniającego w pasie projektowanego kanału deszczowego budowę hali sportowej.

Skarżąca podnosi, że urządzenie podziemne - kanał deszczowy .niesie konsekwencje zagospodarowania powierzchni nieruchomości. Jakakolwiek budowa na kanale deszczowym i w jego pasie jest bezwzględnie zakazana i niemożliwa. Wobec powyższego dla skarżącej nie jest zrozumiałe stwierdzenie zawarte w zaskarżonych decyzjach, że inwestycja jest zgodna z planem. Politechnika S. twierdzi, że budowa o takim przebiegu kanału deszczowego jest niezgodna a wręcz sprzeczna z ustaleniami planu.

Skarżąca podnosi, że inwestor będący właścicielem ogromnego obszaru nieruchomości sąsiadujących z Politechniką S. ma szerokie możliwości usytuowania kanałów deszczowych na swoim terenie nie burząc szczegółowego planu zagospodarowania terenu uczelni.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i jego argumentację.

Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2005 r. strony postępowania sądowoadministracyjnego nie stawiły się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z póżn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi Politechniki S. w K. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy tym, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nastąpiło w wyniku naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta K., znak: [...] z dnia [...] lutego 2001 r., jak i utrzymująca tę decyzję w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2001 r., sygn. akt: [...] obarczone są wadą skutkującą koniecznością ich uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło istotnych uchybień w decyzji organu pierwszej instancji, a zatem decyzja organu odwoławczego w zasadniczej części utrzymująca w mocy decyzję pierwszej instancji jest również niezgodna z prawem.

Przede wszystkim, organ pierwszej instancji nie zweryfikował należycie pod względem formalnym wniosku inwestora. Wniosek z dnia 4 października 2000 r. został złożony w imieniu wnioskodawcy Spółki Akcyjnej "E". z siedzibą w K. przy ul. Z. przez Design Manager P.L. Z akt sprawy wynika, iż organ nie zweryfikował umocowania osoby podpisanej na wniosku do działania w imieniu Spółki. W aktach sprawy brakuje stosownych dokumentów wskazujących osoby upoważnione do reprezentowania Spółki (skróconego wyciągu z krajowego rejestru sądowego w zakresie osób upoważnionych do reprezentacji Spółki oraz ewentualnie odpowiedniego pełnomocnictwa). Tym samym pozostaje nie wyjaśniona kwestia istnienia podmiotowych przesłanek dopuszczalności postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, póz. 139) według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Z akt sprawy nie wynika, czy Spółkę Akcyjnej E. z .siedzibą w K. przy ul. Z. można traktować jako zainteresowanego, na .rzecz którego dopuszczalne było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji określonej w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Ponadto wniosek z dnia 4 października 2000 r. jest nieprecyzyjny i nie realizuje wszystkich wymogów określonych art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wniosek powinien zawierać określenie: granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dokładne ustalenie powyższych danych przez organ administracji jest niezbędne dla prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora zawiera ogólnikowe stwierdzenia nie pozwalające ustalić charakteru inwestycji i jej ewentualnego oddziaływania na otoczenie. Sama nazwa inwestycji jest określona w sposób nieprecyzyjny, tj. jako "kanał deszczowy w granicach terenu zaznaczonego na załączniku graficznym nr 1 literami A,B,C,D,E,F,G,H,I,J-A", a dołączone do akt sprawy wyrysy z mapy zasadniczej nie mają legendy i nie są podpisane przez wnioskodawcę.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy administracji naruszyły obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przypadku, w którym okazałoby się, że wniosek został złożone przez nielegitymowany do tego podmiot, a sprawa mimo to została rozpoznana przez organ administracji, zaskarżoną decyzję należałoby uznać za obarczoną wadą przesądzająca ojej nieważności.

Podkreślić także trzeba, że zgodność inwestycji z planem i przepisami prawa może być stwierdzona dopiero po przeprowadzeniu wymaganego przepisami k.p.a. postępowania wyjaśniającego i dokonaniu wykładni norm prawnych stosowanych w konkretnym stanie faktycznym. Materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, iż postępowanie takie nie zostało przeprowadzone, a zamiast interpretacji planu organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do przepisania niektórych postanowień planu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie odpowiada zatem rzeczywistości twierdzenie organu odwoławczego, że w rozpatrywanej sprawie brak sprzeczności inwestycji z ustaleniami planu został w sposób wyczerpujący uzasadniony w decyzji organu pierwszej instancji. Dopiero dokonanie stosownych ustaleń, ich należyte uzasadnienie w treści decyzji administracyjnej i stwierdzenie zgodności inwestycji z planem miejscowym upoważnia organ administracji do określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Konieczne jest przy tym nie tylko zbadanie, czy planowana przez strony inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, ale również należy wykazać istnienie tej zgodności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139) według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie.

Zarówno załącznik graficzny, jak i załącznik tekstowy zawierający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały podpisane przez organ wydający decyzję, a zatem nie mogą być traktowane jako dokumenty określające treść decyzji (w załączniku graficznym brak ponadto wskazania legendy pozwalającej odczytać znaczenie znaków użytych na mapie).

Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. W związku z tym nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, skoro linie te nie zostały wskazane w treści decyzji. Określenie tych linii na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest szczególnie ważne. Pozwala bowiem dokładnie ustalić katalog stron postępowania i doręczyć im zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania oraz wydane w nim decyzje, a także zweryfikować zgodność zamierzenia inwestycyjnego planowanego w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Z powodu powyższych uchybień nie jest możliwe zweryfikowanie przez Sąd poprawności ustaleń organów obu instancji w tym zakresie.

Wobec faktu niepodpisania przez organ rozstrzygający sprawę załączników zawierających ustalenia co do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego uznać należy, że warunków tych nie ustalono. W tym stanie rzeczy nie jest dopuszczalne szczegółowe odniesienie się do większości zarzutów skargi, które to zarzuty koncentrują się na poprawności ustalenia w przedmiotowej sprawie zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wyrażenie w tym zakresie wiążącej oceny prawnej. Należy jednak podkreślić, że w świetle art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności, uprawnień osób trzecich ani nie rodzi praw do terenu. Wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może naruszać interesów osób trzecich, jednakże ochrona tych interesów i w ślad za tym obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich może w tym postępowaniu następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie przepisów szczególnych w przypadku braku planu) i nie może obejmować kwestii objętych zakresem regulacji prawa budowlanego. Należy-wobec cytowanej regulacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - podzielić pogląd, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r, II SA/Gd 2256/97, niepublikowany).

Ze względu na fakt, iż załączniki decyzji stanowią jej integralną część, konieczne jest ich doręczanie zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści decyzji organu pierwszej instancji można wysnuć z dużym prawdopodobieństwem wniosek, że załączniki graficzne nie zostały doręczone stronom postępowania. Kwestii tej nie wyjaśnił organ drugiej instancji, a ma ona istotne znaczenie dla oceny prawidłowości postępowania w niniejszej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego i pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 25 czerwca 2001 r., sygn. akt: 404/716/90/01 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Kielce, znak: MA. 11-7335/1/177/2000 z dnia 9 lutego 2001 r.

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbędne.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).