Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2887/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 sierpnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 352/14 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. III SA/Łd 352/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie wymeldowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 993 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. orzekającą o wymeldowaniu J.K. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy al. [...] w [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. J.M., właściciel lokalu nr [...] w budynku przy al. [...], wystąpił o wymeldowanie z pobytu stałego w powyższym lokalu J.K. i A.K. z uwagi na to, że wymienione osoby opuściły tenże lokal w dniu [...] lipca 2012 r. w związku z orzeczoną eksmisją. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, że Sąd Rejonowy dla [...] w [...] [...] Wydział Cywilny wyrokiem z [...] lipca 2008 r. sygn. akt [...] orzekł o eksmisji J.K. i S.K. z przedmiotowego lokalu. Wymienione osoby otrzymały prawo do lokalu socjalnego, którego jednak po otrzymaniu od Gminy [...] oferty zawarcia umowy najmu, nie objęły. Z informacji udzielonych przez komornika sądowego przeprowadzającego eksmisję wynika, że opróżnienie przez dłużniczki lokalu nr [...] wraz z przynależnym do niego pomieszczeniem oraz wydanie lokalu wierzycielowi (właścicielowi) nastąpiło w dniu [...] lipca 2012 r. Zawiadomione o wszczęciu postępowania J.K. i A.K. potwierdziły fakt opuszczenia ww. lokalu. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ wskazał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych skutkujące wymeldowaniem z pobytu stałego z lokalu.

Odnosząc się do kwestii przysługującego J.K. prawa dożywotniego zamieszkania w lokalu nr [...] oraz do zamiaru jej powrotu do niego, organ odwoławczy uznał, że powyższe okoliczności pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Organ podniósł ponadto, że pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu J.T. przez J.K. zostało złożone do akt sprawy po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., co powodowało, że za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący pominięcia przez organ I instancji ustanowionego przez stronę pełnomocnika.

Oddalając skargę J.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w myśl którego organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jedyną przesłanką decydującą o pozytywnym rozpatrzeniu przez organ wniosku o wymeldowanie osoby z pobytu stałego jest fakt opuszczenia przez tę osobę miejsca pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się, niezależnie od tego, czy utraciła uprawnienie do przebywania w tym lokalu. Wymaganą prawem przesłankę wymeldowania stanowi zatem ustanie pobytu w lokalu, oznaczające faktyczne nieprzebywanie w nim.

Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i co do zasady jest dobrowolne. Powyższego stanowiska interpretacyjnego nakładającego obowiązek ustalenia zamiaru osoby opuszczającej lokal nie można jednak odnosić do sytuacji, gdy doszło do eksmisji osoby zamieszkującej lokal na podstawie prawomocnego wyroku sądu. W takim przypadku brak cechy dobrowolności nie stanowi przeszkody do wymeldowania tej osoby z lokalu mieszkalnego. Wykonanie eksmisji osoby zamieszkałej w lokalu na podstawie wyroku sądu powoduje, że dochodzi wówczas do przymusowego opuszczenia miejsca pobytu stałego o charakterze najczęściej trwałym, skutkującego powstaniem obowiązku wymeldowania (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. II OSK 1976/11). Sąd I instancji odwołał się jednocześnie do tezy wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 526/11, zgodnie z którą egzekucja wyroku orzekającego eksmisję jest równoznaczna z zakończeniem pobytu danej osoby w lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, w konsekwencji czego należy orzec o jej wymeldowaniu. Opuszczenie lokalu mieszkalnego wskutek wykonania wyroku nakazującego eksmisję jest bowiem opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 cyt. ustawy, uzasadniającym wydanie decyzji o wymeldowaniu osoby eksmitowanej.

Sąd zauważył, że w sprawie bezspornym pozostawało, że skarżąca od [...] lipca 2012 r. nie przebywa w lokalu przy al. [...] w [...], co potwierdzały jej własne oraz córki oświadczenie, przeprowadzona w dniu [...] lipca 2013 r. kontrola meldunkowa, protokół przesłuchania świadka - aktualnego właściciela mieszkania J.M. z dnia [...] sierpnia 2013 r., a także informacja udzielona przez komornika sądowego przeprowadzającego czynności eksmisyjne. W ocenie Sądu, w momencie wystawienia skierowania z dnia [...] października 2010 r. do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego spełniony został warunek wstrzymujący eksmisję skarżącej z lokalu, co należało uznać za równoznaczne z zakończeniem prawa jej pobytu w tym lokalu. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, nieistotne było w tym przypadku badanie woli czy zamiaru skarżącej, skoro nie posiadała ona uprawnień do przebywania w lokalu i faktycznie w nim nie przebywa jako miejscu pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Odnosząc się do podniesionej w skardze okoliczności przysługującego skarżącej prawa dożywotniego zamieszkania w lokalu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że sprawy meldunkowe (zameldowanie, wymeldowanie) służą wyłącznie rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego i nie mają wobec tego żadnego związku z ustalaniem prawa do lokalu, ani tym bardziej nie dotyczą uprawnień w zakresie ich przyznawania czy pozbawiania. Postępowanie w sprawie o wymeldowanie nie wkracza w sferę stosunków cywilnoprawnych, a jego celem jest odzwierciedlenie rzeczywistego stanu - faktycznego miejsca pobytu oznaczonej osoby. Ma wyłącznie charakter porządkowy i nie jest formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Skoro w ocenie skarżącej na podstawie notarialnie poświadczonego oświadczenia A.K. z dnia [...] kwietnia 2001 r. przysługuje jej prawo zamieszkania w spornym lokalu, to skarżąca powinna dochodzić swych roszczeń w trybie postępowania cywilnoprawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J.K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że skarżąca opuściła miejsce pobytu stałego zameldowania w sytuacji przysługującego skarżącej tytułu prawnego do zajmowania lokalu, w którym była zameldowana,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu pominięcia w postępowaniu przed organem I instancji ustanowionego w sprawie pełnomocnika przy doręczeniu decyzji w przedmiocie wymeldowania wydanej przez Prezydenta Miasta [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że pominięcie faktu ustanowienia na rzecz J.K. przez A.K. jako właścicielkę lokalu prawa dożywocia wpływa na ocenę stanu faktycznego co do uznania przesłanki "opuszczenia lokalu". Sam fakt eksmisji nie przesądza bowiem o zerwaniu więzi z określonym miejscem, tym bardziej, że z punktu widzenia prawa cywilnego w przypadku skarżącej o istnieniu takiej więzi wynikającej z prawa dożywocia można nadal mówić. Skarżąca zauważyła, że przesłanie decyzji nie pełnomocnikowi skarżącej, lecz jej samej ma wpływ na ocenę pozbawienia strony udziału w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie odniesienia się wymagał postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania. Odwołując się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżąca zarzuciła niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przesłanki wznowienia postępowania związanej z brakiem udziału pełnomocnika skarżącej w postępowaniu przed organem I instancji. Uszczegółowiona w uzasadnieniu podniesionego zarzutu wadliwość proceduralna łączyć się miała z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika przy – jak wskazał autor skargi kasacyjnej - doręczeniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Tak formułowany zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieuprawniony, albowiem uzasadniające go twierdzenie nie znajduje podstaw w okolicznościach faktycznych sprawy.

Jak wynika z materiału dowodowego, udzielone radcy prawnemu J.T. pełnomocnictwo wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2013 r. tj. po nadaniu w dniu [...] grudnia 2013 r. przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. W związku ze skutecznym doręczeniem skarżącej tejże przesyłki ustanowiony pełnomocnik w terminie wniósł odwołanie, a zatem organ nie miał podstaw, by doręczenie przesyłki ponawiać realizując dyspozycję art. 40 § 2 k.p.a. W tych warunkach organowi prowadzącemu postępowanie nie można było zarzucić naruszenia przepisów postępowania.

Dodatkowo podnieść należy, wadliwość polegającą na doręczeniu decyzji organu I instancji bezpośrednio stronie, a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, należałoby kwalifikować co do zasady jako błąd procesowy, który powinien prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, wówczas, gdy wywoła ona negatywne skutki dla strony. (por wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 1774/14; wyrok NSA z dnia 14 marca 2014 r. sygn. II OSK 2536/12; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 136/06). Wnoszący skargę kasacyjna podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego przez Sąd I instancji pominął, iż z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że podstawą kasacyjną może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zatem doręczenie decyzji organu I instancji stronie nie wywołało dla niej żadnych negatywnych konsekwencji procesowych, to uznać należy, że powyższe działanie organu, nawet jeżeliby je kwalifikować - jak chce autor skargi kasacyjnej - jako naruszenie dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a., pozostawało i tak bez wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. I OSK 1908/15). Wnoszący skargę kasacyjną powyższego wniosku w żaden sposób nie podważył, albowiem odwołał się wyłącznie do ogólnie ujętej przesłanki zapewnienia stronie udziału w postępowaniu. Tenże udział nie ma jednak charakteru abstrakcyjnego, ale odnosi się do konkretnych czynności procesowych podejmowanych przez stronę lub w stosunku do niej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieuzasadniony uznać również należało zarzut naruszenia prawa materialnego.

Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącej, Sąd I instancji przyjmując poprawną wykładnię powyższego przepisu, prawidłowo go zastosował, uznając, że stanowił on podstawę do wydania decyzji o wymeldowaniu skarżącej z zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego przy al. [...].

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości stanowisko, że opuszczenie miejsca stałego pobytu w rozumieniu powołanego wyżej przepisu ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych powinno mieć charakter dobrowolny, tj. motywowany wolą zainteresowanego. Aspekt woluntatywny opuszczenia przez daną osobę mieszkania, a więc określający jej stosunek do tego zdarzenia oraz powodów, które za nim stoją nie może mieć jednak znaczenia w sytuacji, gdy opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu jest skutkiem zgodnego z prawem władczego działania organów państwa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w całości aprobuje ten pogląd wyrażany w dotychczasowym orzecznictwie, który wskazuje, że wykonanie orzeczenia eksmisyjnego przez komornika stanowi wyegzekwowanie przez organ państwa prawomocnego nakazu opuszczenia lokalu wydanego w związku z prawomocnym ustaleniem przez sąd powszechny, że osoba objęta eksmisją nie ma tytułu do przebywania w nim, co zastępuje dobrowolne opuszczenie lokalu (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2388/14; wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. II OSK 2111/15; wyrok NSA z dnia 3 marca 2016 r. sygn. II OSK 1655/14; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 526/11).

Twierdzenie, że fakt eksmisji nie mógł przesądzić o zerwaniu więzi z zajmowanym lokalem, albowiem w sytuacji skarżącej podstawą utrzymania związku z dotychczasowym stałym miejscem pobytu było przysługujące skarżącej prawo dożywocia jest nieuzasadnione z dwóch odrębnych powodów.

Po pierwsze, z niepodważonych ustaleń faktycznych w żaden sposób nie wynika, by skarżącej wskazywane prawo przysługiwało. Posługiwanie się przez autora skargi kasacyjnej w kilku miejscach jej uzasadnienia terminem "prawo dożywocia" jest zresztą o tyle mylne, że trudno jest określić z jakich powodów skarżący odwołuje się do terminu łączącego się z umową o dożywocie (art. 908-916 k.c.), skoro w toku postępowania skarżąca nie powoływała się na fakt przekazania własności lokalu mieszkalnego w zamian za prawo do dożywotniego w nim mieszkania i do opieki, świadczonej przez nowego jego właściciela.

Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutów formułowanych przez skarżącą, miał na uwadze konstrukcję ustanowienia służebności dożywotniego korzystania z mieszkania, której nie da się uznać za równoważną prawu dożywocia, do którego odwołała się wnosząca skargę kasacyjną, chyba że zdefiniowanym pojęciom prawnym będzie się nadawać znaczenie potoczne, co w świetle przyczyn, dla których ustanowiony został nakaz działania strony przez pełnomocnika w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, należy zdecydowanie odrzucić. Co istotniejsze, ani ustalenia faktyczne poczynione przez organy orzekające w sprawie, ani stanowisko Sądu I instancji kontrolujące prawidłowość tychże ustaleń nie wskazywały na to, by na gruncie rozpatrywanej sprawy za okoliczność udowodnioną traktować fakt ustanowienia dla skarżącej służebności dożywotniego korzystania z lokalu nr 4. W tym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji odnosi się do powyższej kwestii, nie ma mowy bowiem o uznaniu notarialnie poświadczonego oświadczenia A.K. z dnia [...] kwietnia 2001 r. za dowód ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, mowa jest w nim bowiem wyłącznie o subiektywnym nastawieniu skarżącej, która jeżeli uważa, że złożone oświadczenie w tym dokumencie daje jej prawo do zamieszkania w spornym lokalu, powinna dochodzić – jak podał Sąd - swoich roszczeń przed sądem cywilnym (s. 7 uzasadnienia).

W sytuacji zatem, gdy wnosząca skargę kasacyjną nie zakwestionowała prawidłowości ustaleń faktycznych, które stały za oddaleniem skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., w szczególności nie doprowadziła do podważenia ustalenia odnoszącego się do przedstawionego przez stronę oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2001 r., oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie błędnego zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z powodu przysługującego skarżącej "prawa dożywocia" musi zostać odrzucone jako nieuprawnione.

Drugą przyczyną, która kazała przyjąć, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie zapadł z naruszeniem prawa materialnego, jest stwierdzenie, że ustanowienie służebności korzystania z mieszkania nie mogłoby stanowić przeszkody do orzeczenia o wymeldowaniu z pobytu stałego w lokalu, jeżeli jego opuszczenie wynikało z wyegzekwowania podjętego przez sąd powszechny orzeczenia o eksmisji. O tym, czy ograniczone prawo rzeczowe zostało skutecznie ustanowione na rzecz skarżącej, czy też skarżąca nie może się na nie powoływać, albowiem prawo to wygasło, może rozstrzygnąć wyłącznie sąd powszechny. W swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że zameldowanie służy jedynie celom ewidencyjnym, a zatem ewentualne toczące się spory na tle praw do lokalu pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie wymeldowania. Przepisy meldunkowe nie mogą zatem służyć utrzymaniu fikcji pobytu w lokalu pozostającym własnością innego podmiotu osoby, która rzeczywiście w nim nie przebywa, a jedynie rości sobie prawo do zamieszkania w nim (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. 345/15; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1760/13)

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.