Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 960/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 24 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Minister Klimatu utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2021 r., Nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2015 r., zmienionej decyzjami Nr [...] z [...] marca 2016 r., Nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. i Nr [...] z [...] grudnia 2017 r., udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie opadów w m. [...] gm. [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

J. Z. prowadząca działalność pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Handlowo-Usługowe [...], [...], nr [...], [...], zwana dalej: "Stroną", pismem z 5 marca 2020 r. znak: [...] wystąpiła do Marszałka Województwa [...], zwanego dalej: "Marszałkiem", o zmianę decyzji nr [...] z [...] września 2015 orzekającej o zezwoleniu na zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów na terenie [...] [...], gm. [...].

Marszałek w toku postępowania stwierdził, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2019 r., Nr [...], stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2015 r., jako wydanej z naruszeniem właściwości. Decyzja Kolegium, na skutek złożonego przez panią J. Z. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została utrzymana w mocy decyzją z [...] października 2019 r., Nr [...]. Następnie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została zaskarżona do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z [...] lutego 2020 r. wstrzymał wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Wobec powyższych ustaleń, postanowieniem z [...] marca 2021 r. Marszałek zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2015, znak: [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, uznając iż toczące się przed WSA postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o której zmianę wnioskowała Strona, jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu.

Na powyższe postanowienie Strona pismem z 29 marca 2021 r., znak: [...] wniosła zażalenie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw.

Minister Klimatu zaskarżonym postanowieniem (numer i data wydania podany na wstępie) utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...]. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stwierdzenie przez organ zaistnienia zagadnienia wstępnego obliguje go do zastosowania zawieszenia postępowania z urzędu i w tym przypadku o zawieszeniu nie decydują inne przesłanki takie jak np. interes strony. W przedmiotowej sprawie toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie skargi na decyzję SKO stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2015 r. Nr. [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie opadów w m. [...], gm. [...]. Organ II instancji ustalił, że 5 sierpnia 2020 r. WSA w Warszawie oddalił skargę Strony w ww. zakresie. Wyrok nie jest prawomocny i został zaskarżony przez Stronę kasacyjnie pismem z 14 października 2020 r. Organ wyjaśnił, że decyzja, której nieważność orzeczono i wobec której postępowanie sądowoadministracyjne jest w toku, jest przedmiotem wniosku Strony o jej zmianę. Organ wyjaśnił, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego ma w tym wypadku przesądzić o występowaniu tej decyzji w obrocie prawnym, a biorąc pod uwagę fakt, iż stwierdzenie nieważności działa z mocą wsteczną od dnia wydania decyzji, której nieważność stwierdzono, postępowanie to przesądzi o tym, czy istnieje przedmiot sprawy, tj. decyzja administracyjna, o; której zmianę, wniesiono. Słusznie więc, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wskazał, iż od rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia zależy czy, sprawa będzie w ogóle rozstrzygana, tj. czy istnieje jej przedmiot.

Minister podkreślił, że wniosek o zmianę decyzji został wniesiony w 5 marca 2020 r., czyli w trakcie prowadzenia postępowania przed WSA, który w dniu [...] lutego 2021 r. wydał postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonych decyzji administracyjnych wydanych przez SKO. Zgodnie z informacją dotyczącą wyroku z dnia 5 sierpnia 2020 r., przedmiotowa sprawa wpłynęła do WSA w Warszawie w dniu 20 grudnia 2019 r.

Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że orzekając w niniejszej sprawie kierował się uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt: II GPS 1/17, w której wskazano, iż "w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego."

Skargę na wskazane na wstępie postanowienie wniosła J. Z. prowadząca działalność pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Handlowo-Usługowe [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez jego zastosowanie mimo, iż brak było podstaw do jego zastosowania i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że organ rozpoznając odwołanie strony od postanowienia Marszałka Województwa [...] nie przeprowadził jakichkolwiek własnych ustaleń co do stanu faktycznego na podstawie którego wydał postanowienie organ I instancji, mimo, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne a organ II instancji rozpoznaje sprawę praktycznie na nowo i sam obowiązany jest czynić ustalenia wymagane przez przepisy prawa.

Zdaniem strony zaskarżone niniejszą skargą postanowienie powinno zostać uchylone a postępowanie nie powinno być zawieszane, albowiem decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym. Wstrzymanie przez WSA w Warszawie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, oznacza że ww. decyzja administracyjna pozostaje nadal w obrocie prawnym tj. strona nadal ma prawo korzystać z uprawnień przyznawanych jej przez tę decyzję. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 3057/19 jest zaś cały czas nieprawomocny. Skoro strona korzysta z decyzji Starosty [...] [...], to – zdaniem skarżącej – jest uprawniona do żądania jej zmiany, tak aby w ten sposób uzyskać potwierdzenie, że spełnia wymogi wprowadzone nowelą Ustawy o odpadach z dnia 20 lipca 2018 r. To, że zapadła ostateczna decyzja (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]) stwierdzająca nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] nie powinno zamykać stronie możliwości żądania wydania decyzji zgodnie z jej wnioskiem.

Przytaczając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 8 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/GI 1006/20) strona wyjaśniła, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Odnosząc się natomiast do przywołanej przez organ Uchwały naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r. (sygn. akt. II GPS 1/17), skarżąca zaznaczyła, że uchwała ta odnosi się przede wszystkim do nadzwyczajnych postępowań administracyjnych wszczynanych na wniosek strony. Tymczasem w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z takim postępowaniem. Postępowanie jest zwykłym postępowaniem wszczętym z wniosku strony o zmianę istniejącej decyzji. Postępowanie nadzwyczajne odnośnie decyzji [...] wszczęte zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie na wniosek strony a na wniosek organu tj. Starosty [...]. W przypadku takiego stanu faktycznego rygoryzm i automatyzm jaki przyjęty został w przywołanej powyżej Uchwale NSA nie powinien mieć zastosowania.

Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi tu o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że strona skarżąca nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wynika zaś z niego, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2015, znak: [...] zostało wszczęte 5 marca 2020 r., wnioskiem złożonym przez panią J. Z. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo-Handlowo-Usługowe [...] z siedzibą w [...] [...]. Organ jednak ustalił, że decyzją z dnia [...] maja 2019 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2015 r. Decyzja ta została – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – utrzymana w mocy przez ten organ decyzją z dnia [...] października 2019 r., Nr [...]. Następnie decyzja Kolegium została zaskarżona do WSA w Warszawie, który postanowieniem z 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 3057/19, uwzględnił wniosek Strony wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...]. Z powyższego wynika zatem bezspornie, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji z [...] września 2015 r. zostało wszczęte w toku postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego tej samej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Sąd wyjaśnia, że wbrew stanowisku strony skarżącej, brak było w niniejszej sprawie do odstąpienia od zastosowania oceny prawnej wyrażonej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17, w której Sąd sformułował następującą tezę: "W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego".

W rozpoznanej sprawie mamy bowiem do czynienia z analogiczną sytuacją jak w sprawie będącej przedmiotem ww. uchwały, gdyż w rozpoznanej sprawie chodzi o zmianę decyzji ostatecznej, wobec której prowadzone jest postępowanie sądowoadministracyjne. Uchwała NSA zaś również wprost odnosi się między innymi do wszczętego w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego postępowania o zmianę decyzji. Przy czym sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, ani w tezie uchwały, ani w jej uzasadnieniu, nie odnalazł podstawy do odstąpienia od zawieszenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji, w razie gdy postępowanie sądowoadminsitracyjne wobec aktu którego dotyczy postępowanie administracyjne w przedmiocie jego zmiany, wszczęte zostało wskutek rozpoznania sprawy z urzędu a nie na wniosek strony. Stąd podniesiona w skardze okoliczność, że wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, której zmiany żąda teraz strona skarżąca, zostało dokonane z urzędu, nie zmienia konieczności zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w omawianej uchwale i w konsekwencji zawieszenia postępowania w przedmiocie zmiany w związku z faktem, że zostało ono wszczęte w toku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zmiany strona skarżąca się domaga. Przedstawione w uzasadnieniu uchwały rozważania o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego z urzędu dotyczą innego przypadku, tj. sytuacji, gdy po uruchomieniu postępowania sądowoadministracyjnego, organ z urzędu wystąpi o kontrolę w nadzwyczajnym trybie tego aktu, którego dotyczy postępowanie sądowoadministracyjne. W rozpoznanej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją odwrotną, bowiem to strona wystąpiła o zmianę decyzji po wszczęciu wobec tej decyzji postępowania sądowoadministracyjnego.

Sąd także wyjaśnia, że brak możliwości pominięcia oceny prawnej wynikającej z uchwały NSA o sygn. akt II GPS 1/17, że zgodnie z brzmieniem art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Owa ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których zastosowanie ma przepis interpretowany w uchwale. Innymi słowy stanowisko zajęte w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. W konsekwencji Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, również związany był stanowiskiem wyrażonym w omawianej uchwale.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, Sąd nie podziela poglądu co do naruszenia art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu organ II instancji dokonał bowiem w wystarczającym zakresie kontroli zarówno postanowienia organu I instancji, jak i postępowania poprzedzającego jego wydanie. Ustalenie, że wniosek o zmianę decyzji, dotyczy aktu poddanego uprzednio kontroli sądowoadministracyjnej, było wystarczającą okolicznością dla zawieszenia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art.151 p.p.s.a.