Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 757/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na inne cele I. uchyla zaskarżoną decyzję II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Marszałek Województwa W., działając na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 r. poz. 1266 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza O. z dnia [...] czerwca 2006 r. wyraził zgodę na przeznaczenie gruntu leśnego o powierzchni [...] ha, nie stanowiącego własności Skarbu Państwa, znajdującego się na działkach nr [...] położonego w obrębie geodezyjnym R., na cele nieleśne i nierolnicze, wynikające z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic B. i C. w R.. Marszałek wskazał, że swoją decyzję wydał "w oparciu o opinię W. Izby Rolniczej z dnia [...]sierpnia 2006 r. [...] zmienioną na [...] z [...] października 2006 r." a od uzasadnienia decyzji odstąpił na podstawie art. 107 § 4 kpa. Integralną częścią decyzji Marszałek uczynił mapy będące załącznikami do wniosku.

Pismem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Prokurator Okręgowy w P. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. sprzeciw od decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej decyzji Marszałka, której zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 7 kpa, art. 11 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa przez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym wskutek zaniechania podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia jakie jest ekonomiczne uzasadnienie projektowanego przeznaczenia, a więc zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do ustalenia ewentualnych zysków oraz rozmiaru strat, które poniesie otaczający te działki obszar leśny w wyniku ujemnego oddziaływania inwestycji lokalizowanych na gruntach projektowanych do przeznaczenia na cele nieleśne, co doprowadziło do rozpoznania wniosku w oparciu o niepełny i niewyczerpujący materiał dowodowy i wydania decyzji poza granicami uznania administracyjnego, z przekroczeniem tych granic w warunkach dowolności. Uzasadniając żądanie Prokurator wskazał, że wobec pozbawienia zakwestionowanej decyzji uzasadnienia, przyczyny które zadecydowały o wyrażeniu zgody na przeznaczenie tego terenu na cele nieleśne, powinny były znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym, uzyskanym przed podjęciem tej decyzji.

W ocenie Prokuratora żaden z dokumentów znajdujących się w aktach nie dawał podstawy, do wyrażenia opinii na temat skutków ekonomicznych i gospodarczych, a także skutków dla środowiska -wyłączenia tego terenu z gospodarki leśnej. "Plan urządzenia lasu", to plan organizacji przebiegu produkcji w gospodarstwie leśnym, wraz ze wskazaniem form, które mogą być stosowane w celu zapewnienia wzrostu produktywności i użyteczności lasu. Treścią mapy gospodarczej lasu jest "sytuacja wewnątrz lasu", a więc przedstawienie granic administracyjnych, granic władania, znaków granicznych, dróg leśnych, rowów, użytków gruntowych". Żaden z tych dokumentów nie może stanowić podstawy oceny wartości przyrodniczej lasu.

Prokurator wskazał, że przeprowadzenie takiej oceny wymaga fachowej wiedzy, której niewątpliwie nie posiadała - jako organ opiniujący – W. Izba Rolnicza, która fakt ten przyznała w piśmie wyjaśniającym, skierowanym do prokuratury. Prokurator podkreślił, że plan urządzenia lasu na którym oparto wydaną decyzję, jest dokumentem który przedstawia aktualny opis drzewostanów, sporządzony na podstawie pomiarów i prac terenowych. Sporządzany jest raz na 10 lat. Przedmiotowy plan został sporządzony w 1998 r. i nie mógł być dokumentem obrazującym stan drzewostanu na dzień wydania decyzji. Prokurator wskazał, że podmiotem który dysponuje fachową wiedzą w tym zakresie jest np. Biuro Urządzeń Lasu i Geodezji Leśnej działające przy Lasach Państwowych.

Prokurator wskazał również, że w postępowaniu przed Marszałkiem Województwa W. nie brały udziału w charakterze stron postępowania - osoby, które są właścicielami działek wchodzących w skład terenu, objętego ostateczną zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Prokurator wyjaśnił, że odstąpił od wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, bowiem z akt sprawy wynika, że właściciele działek wiedzieli o toczącym się postępowaniu, skoro jeden z właścicieli przedłożył prywatną opinię biegłego, która zaliczona została przez organ do materiału dowodowego i stanowiła podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Prokurator podkreślił, że nie kwestionując zasady wyrażonej w art. 75 § 1 kpa, zgodnie z którą dowodem może być wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, stwierdzić można, że skarżona decyzja oparta została na "planie urządzenia lasu", w którym były zawarte informacje dotyczące tego terenu aktualne na moment jego sporządzenia, oraz w zakresie oceny aktualnego stanu tego terenu i skutków zmiany jego przeznaczenia na dokumencie, którego moc dowodowa nie mogła być równoznaczna, z opinią biegłego powołanego przez organ, a która to opinia w ocenie Prokuratora była w tej sprawie niezbędna. Prokurator wskazał również, że zaskarżona decyzja wydana została również przy negatywnej opinii W. Izby Rolniczej, wobec faktu że kolejne postanowienie tego podmiotu jako wydane w tej samej sprawie, dotknięte było cechą nieważności, co potwierdzone zostało orzeczeniem SKO w P. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. stwierdzającym nieważność tego postanowienia.

Postanowieniem z dna [...] listopada 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 159 § 1 i art. 187 kpa wstrzymało z urzędu wykonanie decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. Kolegium wskazało, że według informacji Burmistrza przedmiotowa nieruchomość ma już zmienione przeznaczenie terenu i wydane zostały pozwolenia na budowę. Dwa budynki są już w pełni zrealizowane, rozpoczęły się kolejne inwestycje. W dwóch przypadkach dokonano zmiany przeznaczenia gruntów z kategorii Ls na Bp.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Ponieważ postanowieniem z dnia [...]maja 2009 r. nr [...] SKO w P. stwierdziło nieważność postanowienia W. Izby Rolniczej z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] znak [...], które wyrażało pozytywną opinię o zmianie przeznaczenia 0,8151 ha gruntów leśnych klasy VI na cele nierolnicze i nieleśne, w obrocie prawnym pozostaje postanowienie W. Izby Rolniczej z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] znak ..., które wyraża negatywną opinię o zmianie przeznaczenia przedmiotowych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Kolegium wskazało, że w myśl przepisu art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 107 § 4 kpa Marszałek Województwa nie mógł wydać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wbrew stanowisku izby rolniczej i nie uzasadnić w żaden sposób swego stanowiska.

W ocenie Kolegium taki stan prawny powoduje, że przedmiotowa decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisu art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 107 §4 kpa. Kolegium wskazało, że wobec stwierdzenia nieważności późniejszego postanowienia W. Izby Rolniczej, zawierającego pozytywną opinię o zmianie przeznaczenia przedmiotowego gruntu, decyzja Marszałka Województwa musiała opierać się na wcześniejszym postanowieniu W.Izby Rolniczej, zawierającym negatywną opinię w sprawie. Tym samym organ nie mógł zastosować przepisu art. 107 §4 k.p.a. i odstąpić od uzasadnienia decyzji. Brak uzasadnienia decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż nie można ocenić w jaki sposób, wbrew stanowisku organu opiniującego, Marszałek Województwa stwierdził zasadność zmiany przeznaczenia gruntu. Kolegium podkreśliło, że przepis art. 107 § 4 kpa ma charakter fakultatywny a nie obligatoryjny.

Od opisanej decyzji Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli uczestnicy: P. J., T. J., R.K., K. M. K., S. W. M. i K. S.-M. oraz, odrębnym pismem, Burmistrz O.. Uzasadniając swój wniosek uczestnicy wskazali, że w oparciu o zakwestionowaną decyzję Marszałka Województwa został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący nieruchomości których są właścicielami. Wobec właścicieli części nieruchomości wydano pozwolenia na budowę. Wnioskodawcy wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium lub o stwierdzenie, że decyzja Marszałka Województwa została wydana z naruszeniem prawa, lecz brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Burmistrz zarzucił, że organ stwierdzający nieważność decyzji nie prowadzi samodzielnego postępowania dowodowego, lecz ocenia czy badana decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym w dacie jej wydania stanem prawnym oraz stanem faktycznym ustalonym na ten dzień. Kolegium za podstawę prawną stwierdzenia nieważności uczyniło zdarzenie, które miało miejsce już po wydaniu decyzji przez Marszałka. Nadto, skoro art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że marszałek województwa wydaje decyzję po zasięgnięciu opinii izby rolniczej oznacza to, że nawet negatywna opinia nie jest wiążąca dla marszałka województwa. Burmistrz zauważył również, że decyzja Marszałka Województwa stała się podstawą do przyjęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, że określone grunty zostają wyłączone z produkcji rolnej i leśnej. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka winno być uchylenie tegoż planu, a jest oczywistym, że powstałych skutków prawnych Marszałek nie będzie mógł konwalidować. Marszałek województwa nie jest organem który byłby umocowany ustawowo do cofnięcia, zniesienia czy odwrócenia skutków prawnych decyzji, ponieważ nie uchwalał on miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] i stwierdziło wydanie decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] z naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium rażącym naruszeniem prawa, skutkującym wyeliminowaniem decyzji administracyjnej z obrotu prawnego jest tylko takie jego naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność rozstrzygnięcia jest jednoznaczne wskazanie jaki konkretny przepis prawa został naruszony i dlaczego takie naruszenie należy ocenić jako rażące. Literalne brzmienie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że wymagane stanowisko innego podmiotu przy wydawaniu takiej decyzji ma jedynie znaczenie wspomagające. Kolegium uznało, przyjmując za zasadę racjonalność działania ustawodawcy, że ustawodawca, w razie zamiaru nadania takiemu stanowisku znaczenia decyzyjnego, rozstrzygającego o wyniku postępowania zasadniczego, przesądziłby w sposób jednoznaczny o dopuszczalności określonego rozstrzygnięcia w kwestii przekwalifikowania gruntów, w zależności od stanowiska organu "opiniującego", jak rozwiązano by kwestię obowiązkowych uzgodnień z innymi organami choćby w przypadku ustalania warunków zabudowy. Kolegium oceniło, że nie można uznać faktu wydania zaskarżonej decyzji w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym, negatywnego stanowiska izby rolniczej, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i powodującym jej prawną dyskwalifikację.

Oceniając zakwestionowanie odstąpienia przez Marszałka Województwa od uzasadnienia decyzji Kolegium wskazało, że przepis art. 107 § 4 kpa pozwala na odstąpienie od uzasadnienia decyzji ze względu na jej treść; można tak postąpić w przypadku gdy uwzględnia się w całości żądanie strony. Taka ewentualność dotyczy jednak wyłącznie rozstrzygnięć o charakterze związanym, w których organ w sposób deklaratoryjny przesądza o zgodności stanu faktycznego z przepisami prawa i w zależności od powyższej konstatacji ma obowiązek wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Tymczasem Marszałek Województwa w rozpatrywanej sprawie działał w ramach uznania administracyjnego, dlatego zobowiązany był w szczególny sposób uzasadnić swoje stanowisko, tym bardziej przy braku jednoznacznego materiału dowodowego powodującego uznanie wniosku za zasadny. Uzasadnienie powyższej decyzji było konieczne również z tej racji, że zachodziła konieczność rozważenia argumentów zawartych w negatywnej, choć prawnie niewiążącej opinii. Kolegium uznało, że Marszałek Województwa W. nie mógł skorzystać z uprawnienia przewidzianego art. 107 § 4 kpa, a wydanie decyzji bez uzasadnienia stanowiło o naruszeniu prawa podczas orzekania w niniejszej sprawie w sposób rażący, co skutkować powinno wyeliminowaniem inkryminowanej decyzji z obrotu prawnego. Kolegium wskazało jednak, że podziela stanowisko sformułowane przez Burmistrza O. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż w tym przypadku zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania określona w art. 156 § 2 kpa mówiąca o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych wydania decyzji administracyjnej. O zaistnieniu takiego stanu prawnego można mówić nie w odniesieniu do późniejszych zdarzeń, które mogą ewentualnie stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom wynikającym z decyzji ich pierwotnego kształtu. Mają one bowiem jedynie charakter skutków faktycznych i wpływa na nie, nie wykonanie samej decyzji lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwo tego, że decyzja, choć obciążona ciężkimi wadami pozostaje w obrocie i korzysta z domniemania legalności. Z nieodwracalnością skutków prawnych która powoduje, że nie sposób stwierdzić nieważności decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną, mamy do czynienia wtedy, gdy brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji prawną podstawę do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane decyzją administracyjną. Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja ma miejsce. Treści zawarte w decyzji Marszałka Województwa W. z [...] grudnia 2006 r. stały się podstawą zapisów planu miejscowego, dotyczącego omawianego terenu. Stwierdzenie jej nieważności w konsekwencji musiałoby doprowadzić do uchylenia planu. Organy administracji publicznej nie dysponują jednak takimi środkami administracyjnymi przyznanymi im przez przepisy prawa materialnego czy też przepisy procesowe, które umożliwiałyby odwrócenie skutków decyzji dotkniętej, tak jak w niniejszym przypadku, wadą nieważności. Kolegium wskazało, że w tym stanie rzeczy ograniczyło się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Od opisanej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Prokurator zarzucając:

1) rażące naruszenie art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 2 .pa przez ich zastosowanie wskutek nieuzasadnionego przyjęcia, że przedmiotowa decyzja Marszałka Województwa W. wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych cele nieleśne, wywołała nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa

2) naruszenie przepisu prawa procesowego art. 107 § 3 kpa wobec niespełnienia przez zaskarżoną decyzję wymogów określonych przepisem, nieprzedstawienia w uzasadnieniu podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. wskutek pominięcia zaprezentowania wykładni tego przepisu i niewskazania w sposób jednoznaczny skutku prawnego decyzji Marszałka Województwa W. jako skutku bezpośredniego niemożliwego do odwrócenia na podstawie przepisów prawa publicznego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie przez bezpodstawne zastosowanie art. 156 § 2 kpa.

Uzasadniając skargę Prokurator Okręgowy wskazał, że "nieodwracalność skutków prawnych" decyzji administracyjnej dotkniętej jedną z wad z art. 156 § 2 k.p.a. była od 1992 r. przedmiotem rozważań w orzecznictwie i doktrynie, które zwracają uwagę na złożoność tego problemu i konieczność ustalenia przede wszystkim skutku prawnego ocenianej decyzji. By móc rozważać charakter skutku prawnego decyzji Marszałka Województwa W. należało ten skutek prawny wskazać i przede wszystkim ocenić czy jest to skutek bezpośredni czy pośredni, czy i na jakiej podstawie prawnej istnieje możliwość wykonania takiej decyzji, czy jej skutek prawny obejmuje jej wykonalność. Organ w zaskarżonej decyzji ograniczył się do wskazania, że skutkiem prawnym decyzji jest treść planu zagospodarowania terenu, a organ administracji nie ma wpływu na treść takich aktów, przez co nie może doprowadzić do jego uchylenia. Przywołane w uzasadnieniu decyzji Kolegium orzeczenia sądów wydawane były w innych stanach faktycznych, a linia orzecznictwa mająca na celu interpretację pojęcia z art. 156 § 2 k.p.a. "nieodwracalności skutków prawnych" decyzji administracyjnej koncentrowała się na ocenie stanów faktycznych obejmujących zdarzenia prawne w postaci kolejnych decyzji administracyjnych wydawanych w oparciu o przepisy k.p.a., ale także na ocenie skutków prawnych decyzji przenoszących własność nieruchomości bądź poprzedzających czynności cywilnoprawne obejmujące przeniesienie prawa własności do nieruchomości. W przedmiotowej sytuacji istnieje decyzja administracyjna, która została wydana w oparciu o przepisy prawa administracyjnego oraz, jak to chce organ, jej skutek prawny w postaci uchwały Rady Gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura uchwalania miejscowego planu określana jest przepisami ustawy będącej częścią prawa administracyjnego. Uchwałę podejmuje organ, który jest niewątpliwie organem administracji publicznej, działającym w oparciu o przepisy regulujące jego kompetencje - przepisy stanowiące również część prawa publicznego. Art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zawiera zapis umożliwiający stwierdzenie nieważności studium lub planu miejscowego, a więc możliwość ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Również organy gminy mogą korygować własne uchwały. Orzeczenie przez Sąd o niezgodności uchwały z prawem zawsze winien skutkować jej uchyleniem przez gminę. Przyjęta przez Kolegium interpretacja prowadzi do akceptowania sytuacji, w której organy gminy działając w formie uchwał pozostawałyby bezkarne w zakresie tych czynności i poza kontrolą.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, a podniesione w niej zarzuty należało uznać za trafne.

Art. 156 § 2 K.P.A. wskazuje na dwie przesłanki negatywne w stwierdzeniu nieważności decyzji, a mianowicie – upływ czasu, która to przesłanka nie ma w niniejszej sprawie zastosowania oraz nieodwracalne skutki prawne, przy czym nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa, rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej.

Istotne w niniejszej sprawie jest rozważenie, czy decyzja Marszałka Województwa W. z dnia [...] grudnia 2006 wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych w brzmieniu na dzień wydania decyzji (Dz.U. z 2004 r. nr 121 poz. 1226 ze zmianą od 1.01.2006 r. – Dz.U. z 2005 nr 175 poz. 1462) przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", Dalej art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wymienia rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i wskazuje organy właściwe do wyrażenia tej zgody.

W rozpoznawanej sprawie tę zgodę wyrażał Marszałek Województwa W. po uzyskaniu opinii izby rolniczej i to na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.

Jednakże zgoda wyrażona w decyzji przez Marszałka Województwa W. nie oznacza, że grunty na odlesienie których wyrażono zgodę automatycznie stają się nieleśne, gdyż to dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmienia przeznaczenie gruntów. Rada Gminy, która ma uprawnienia do uchwalania planów w żaden sposób nie jest związana wyrażoną zgodą, gdyż może odstąpić od zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, może też podjąć uchwałę o odlesieniu części gruntów, o których mowa w zgodzie.

To gmina w ramach władztwa planistycznego ustala zasady zagospodarowania terenu, co nie oznacza, że jej władztwo jest nieograniczone, gdyż zawsze musi być sprawowane w granicach obowiązującego prawa.

Powyższe uwagi pozwalają na stwierdzenie, że decyzja Marszałka Województwa W. z dnia [...]grudnia 2006 r. o odlesieniu gruntów wymienionych w tej decyzji nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Twierdzenie SKO, że na skutek tej decyzji uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, i doszło do faktycznej zmiany gruntów, bowiem zostały zabudowane, nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie bowiem pojęcie nieodwracalności skutków prawnych musi dotyczyć ściśle kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma przymiotu prawa niewzruszalnego. Może być ono zmienione, może też być zakwestionowane co do zasady, jeżeli dochodzi do naruszenia zasad jego sporządzania, właściwości organów w tym zakresie o czym stanowi art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 nr 80 poz. 717 ze zm.). Toteż wadliwym jest pogląd, że samo uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulic B. i C. w R. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] marca 2008 r., która to uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. nr [...]poz. [...] – powoduje, że decyzja Marszałka Województwa W.z dnia [...] grudnia 2006 r. zezwalająca na odlesienie gruntów objętych przedmiotowym planem wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2010 r. oceniająca decyzję Marszałka Województwa W. niezasadnie jako wyłączne uchybienie tegoż organu wskazuje art. 107 § 4 kpa.

Skoro wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 Ustawy z 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzja Marszałka Województwa ma charakter uznaniowy, to organ ten winien mieć na uwadze to, że ustawodawca mimo zmian wprowadzonych w ustawie i łagodzeniu rygorów co do gruntów rolnych (vide: ustawa z 19.12.2008 r. o zmianie ustawy o.g.r.l. – Dz.U. nr 237, poz. 1657) w sposób niezmienny chroni grunty leśne. Również przepisy Unii Europejskiej w sposób konsekwentny nakładają na państwa obowiązek ochrony obszarów leśnych (art. 6 litera h Decyzji 1600/2002 WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22.07.2002 r. Dz.U. U.E.L. 02.242.1). Przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. wymaga opinii wydawanej w trybie art. 106 § 5 k.p.a. przez izbę rolniczą i jakkolwiek opinia ta dla marszałka nie jest wiążąca – organ decyzyjny winien zwrócić uwagę, że na przestrzeni 2 miesięcy W. Izba Rolnicza wydała dwa postanowienia pierwsze [...].08.2006 nr [...] wydające opinię negatywną, drugie, w sytuacji gdy pierwsze postanowienie pozostawało w obrocie, z datą [...].10.2006 r. o takim samym numerze – [...] z opinią pozytywną dla odlesienia gruntów.

Nie powinno ujść uwadze Marszałka, że zgodnie z art. 3 ust. 3 u.o.g.r.l. podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Natomiast w sprawie pojawia się prywatna opinia – opracowana wprawdzie przez biegłego sądowego lecz złożona przez osobę zainteresowaną zmianą przeznaczenia gruntu. Jakkolwiek decyzja o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne nie dokonuje zmiany przeznaczenia tych gruntów, to niewątpliwie właścicielom gruntów leśnych zainteresowanych zmianą ich przeznaczenia przysługuje status strony. Gdyby Marszałek Województwa W. przestrzegał tej zasady niewątpliwie winien zauważyć, że występuje tożsamość strony postępowania w osobie Burmistrza O. i jednocześnie współwłaścicielki jednej z "odlesianych" działek, co stanowiło podstawę do wyłączenia Burmistrza O. na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 kpa.

Wreszcie decyzja Marszałka, na co wskazuje również zaskarżona decyzja, nie zawiera uzasadnienia. W powyżej wykazanych okolicznościach brak uzasadnienia decyzji rażąco narusza przepis art. 107 § 4 kpa. W ocenie Sądu opisane uchybienia uzasadniały w pełni na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] grudnia 2006 nr [...] Marszałka Województwa W. rażąco uchybia przepisom prawa procesowego a ta zasadom ogólnym wyrażonym w art. 7, 8, 10 kpa oraz art. 75, 77 § 1, 80 i 107 § 4 kpa.

W sytuacji wskazanych naruszeń prawa i przy braku podstaw na co wskazano wyżej stosowania art. 156 § 2 zdanie ostatnie KPA w związku z art. 158 § 2 kpa zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] należało uchylić i to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez wadliwą wykładnię art. 156 § 2 K.p.a. zdanie ostatnie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a poprzez uchybienie przepisom art. 107 § 3 kpa w postaci braku analizy uchybień proceduralnych popełnionych przez Marszałka Województwa W., które to uchybienia uzasadniały stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym. Należy również wskazać, że istniały również podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a bowiem z niezrozumiałych powodów po ponownym rozpoznaniu sprawy nie doręczono wszystkim stronom postępowania zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku.

MZ