Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1192/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 193 i 194
journal: Dz.U. 2016 poz 575
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi T. S., A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postępowanie w sprawie opłat za pobyt M. S. w instytucjonalnej pieczy zastępczej prowadzone jest od 11 lutego 2013 r. to jest od dnia wystawienia zawiadomienia przez Prezydenta Miasta B. o wszczęciu postępowania administracyjnego. W dniu 20 lutego 2013 r. A. i T. S. ustnie do protokołu złożyli wniosek o odstąpienie od odpłatności za pobyt córki w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Prezydent Miasta B. decyzją z [...] ustalił odpłatność za pobyt M. S. w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty. W następstwie wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następstwem tego rozstrzygnięcia stała się decyzja Prezydenta Miasta B. z [...] mocą której ponownie ustalił odpłatność za pobyt M. S. w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty. W wyniku wniesionego przez skarżących odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozstrzygnięciem z [...] ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji decyzją z [...] odmówił odstąpienia od opłaty za pobyt M. S. w instytucjonalnej pieczy zastępczej za okres od 1 lutego 2013 r. do 12 września 2013 r. Od tej decyzji strony postępowania także wniosły odwołanie do organu wyższego stopnia, który decyzją z [...] ponownie uwzględnił ten środek odwoławczy i uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wypowiadający się w sprawie Prezydent Miasta B. decyzją z [...] odmówił odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt M. S. w instytucjonalnej pieczy zastępczej za okres od 1 lutego 2013 r. do 29 sierpnia 2013 r. Od tego rozstrzygnięcia strony postępowania także wniosły odwołanie do organu wyższego stopnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odniósł się do argumentów strony i organu pierwszej instancji. Organ ten przytoczył regulacje prawne odnoszące się do przedmiotu sprawy. Podniósł także, że decyzja dotycząca odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz decyzja ustalająca jej wysokość, posiadają zupełnie odrębne podstawy i przesłanki prawne. W jego ocenie świadczy o tym, iż rozstrzygnięcia w obu sprawach nie mogą zapaść na mocy jednej decyzji administracyjnej, ponieważ obie materie zostały od siebie jednoznacznie rozgraniczone. Ponoszenie opłaty przez rodzica zapada w postaci decyzji ustalającej (art. 194 ust. 1 ustawy z 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), zaś decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową uregulowaną w art. 194 ust. 3 tej ustawy. Wobec tego uznał, że w pierwszej kolejności należy dokonać prawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej i dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu tej kwestii podjąć ewentualne rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty. Podkreślono, że rozstrzyganie spraw w zakresu ulgi w formie umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty odbywa się na zasadzie uznania administracyjnego. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odmowę odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka M. S. w instytucjonalnej pieczy zastępczej za okres od 1 lutego do 29 sierpnia 2013 r. Z decyzją tą nie zgodzili się skarżący, którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej skarżący - analogicznie jak w odwołaniu od zaskarżonej decyzji zarzucili zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na jego treść. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/GI 133/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji z [...] W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wskazał, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów i rozpatrzyć je nie tylko z osobna ale we wzajemnej łączności, tak ażeby tworzyły logiczną i korespondującą ze sobą nierozerwalną całość. Toteż poza koniecznością ustalenia faktycznego miejsca przebywania M. S. w okresie od 1 lutego do 29 sierpnia 2013 r. organ - w dalszej kolejności - winien ustalić nie tylko wszystkie dochody, ale też wszystkie uzasadnione wydatki rodziny w celu ustalenia jej rzeczywistej sytuacji materialnej i dokonania, w tych ramach oceny tej sytuacji oraz rozważenia możności wygospodarowania jakichkolwiek kwot na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Prezydent Miasta B. decyzją z[...]. wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575) odmówił A. i T. S. odstąpienia od opłaty za pobyt córki M. S w instytucjonalnej pieczy zastępczej za okres od 1 lutego 2013 r. do 29 sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że od 1 lutego 2013 r. córka skarżących została umieszczona w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Z tego tytułu na rodzicach ciąży obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt w tej formie pieczy zastępczej. Z uwagi na wniosek skarżących o odstąpienie od ustalenia takiej opłaty organ ten odwołał się do postanowień uchwały Rady Miejskiej w B. określającej zasady odstępowania od ustalania tej opłaty, a następnie przedstawiono sytuację dochodową i osobistą rodziny i zamieszczono stwierdzenie, że w następstwie przeprowadzonej analizy sytuacji rodziny brak jest występowania przesłanek uzasadniających odstąpienie od ustalenia opłaty. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji dokonał szczegółowego opisania okresów pobytu córki skarżących w instytucjonalnej pieczy zastępczej jak również określił okresy przebywania jej poza tymi placówkami. W końcowej części uzasadnienia podniesiono, że okres pobytu w instytucjonalnej pieczy zastępczej wynika z orzeczeń Sądu Rejonowego w B. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się A. i T. S., którzy wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W odwołaniu tym wyrazili swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podkreślili, że organ pierwszej jest związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 października 2015 r., który zobowiązał organ ten do dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i dochodowej rodziny, a organ ten w dalszym ciągu w sposób wybiórczy ocenia ich dochody i sytuację. Zdaniem skarżących organy w sposób nieprawidłowy ustalają wysokość dochodów rodziny, ponieważ nie uwzględniają ponoszonych przez nią strat związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Nadto ich zdaniem organ ten nie bada ich wydatków, a tym samym narusza zobowiązania wynikające z przywołanego wyroku. Zdaniem odwołujących organ bezpodstawnie podważa prawdziwość ich oświadczeń o tym, że w trakcie ucieczek z placówki znajdowała się pod ich opieką i na potwierdzenie tego wskazali, iż w okresie hospitalizacji jak również w trakcie pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym sprawowali nad nią opiekę, która sprowadzała się do odwiedzin i zakupu środków czystości, ubrań czy jedzenia. Zdaniem odwołujących się organ pierwszej instancji nie ustalił faktycznej ilości dni pobytu córki w placówce instytucjonalnej pieczy zastępczej. W końcowej części odwołania podnieśli zarzuty związane ze stosowaniem niewłaściwych przepisów, a mianowicie takich, które weszły w życie już po upływie okresu przebywania córki w instytucjonalnej pieczy zastępczej, jak również zarzucili temu organowi naruszanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej normujących zasady odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W tej części uzasadnienia organ ten przywołał także postanowienia uchwały Rady Miejskiej w B. z [...] w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty oraz odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej lub dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub zakładzie rehabilitacji leczniczej przez sąd. Następnie organ ten odniósł się do ustaleń organu pierwszej instancji i argumentacji prezentowanej przez stronę. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki implikujące do odstąpienia od odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej, albowiem w przypadku rodziny nie występuje żadna z przesłanek uzasadniających podjęcie tego typu rozstrzygnięcia, a ponadto sytuacja dochodowa rodziny nie daje podstaw dla uwzględnienia zgłoszonego żądania. W ramach prowadzonych rozważań organ odwoławczy zamieścił ustalenia odnoszące się do wykazania okresów pobytu córki skarżących w placówce instytucjonalnej pieczy zastępczej.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się A. i T. S., którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucili organom administracji naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Zdaniem skarżących organy administracji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sprawie w sposób prawidłowy, ponieważ nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, jak również bezzasadnie uznały okres przebywania córki w placówce instytucjonalnej pieczy zastępczej w sytuacji, gdy równocześnie przebywała ona w młodzieżowym ośrodku wychowawczym. Skarżący akcentowali, że winni ponosić odpłatność za rzeczywisty pobyt córki w instytucjonalnej pieczy zastępczej, a wynika to z postanowień art. 193 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej, jak również na tę okoliczność przywołali orzeczenia sądów administracyjnych. Zdaniem skarżących organy administracji prowadziły postępowanie z naruszeniem zasady pogłębiania obywatela do organów Państwa, a interpretacja przepisów prawa przez nie stosowana sprowadza się do karania rodziców za to, że posiadają chore dziecko. W ich ocenie winni ponosić odpłatność za rzeczywisty pobyt córki w placówce instytucjonalnej pieczy zastępczej. Nadto podnieśli, że organ odwoławczy w swoim orzeczeniu nie odniósł się do wskazań wynikających z uzasadnienia wyroku tutejszego Sądu z 7 października 2015 r. W końcowej części uzasadnienia podnieśli, że z uwagi na to, że umieszczenie córki w instytucjonalnej pieczy nastąpiło przed wydaniem decyzji przez organy administracji to przedmiotowe postępowanie jest już bezprzedmiotowe i na potwierdzenie swojego stanowiska przywołali stosowne orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 wyżej wymienionej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżony akt odpowiada wymogom prawa.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zwrócić uwagę, że stosownie do postanowień art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę stosownie do wysokości świadczeń przyznawanych podmiotom sprawującym pieczę. Zgodnie natomiast z art. 194 ust. 3 wymienionej powyżej ustawy starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) może wydać decyzję o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej stosownie do postanowień przyjętej przez radę powiatu uchwały określającej zasady odstępowania od ustalenia takiej odpłatności. Oznacza to, że ustawodawca przyjął jako zasadę obowiązek rodziców do ponoszenia wskazanej odpłatności i zarazem upoważnił organy powiatu do wprowadzenia na terenie powiatu regulacji, mocą których będzie możliwe odstąpienie od ustalenia takiej opłaty, a zatem jest to odstępstwo od generalnej reguły.

Powyższa uwaga jest szczególnie istotna w kontekście rozpoznawanej sprawy, ponieważ w następstwie działań podejmowanych przez organy administracji na wcześniejszych etapach postępowania nastąpiło zaciemnienie obrazu przedmiotu prowadzonego postępowania. Przyjdzie ponownie podkreślić, że w ramach tego postępowania organy administracji rozpoznawały wyłącznie wniosek skarżących o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt córki w placówce instytucjonalnej pieczy zastępczej. Jak wynika to z obowiązujących regulacji prawnych i utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych organy administracji po umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (środowiskowej czy instytucjonalnej) uruchamiają z urzędu postępowanie zmierzające do ustalenia wysokości odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, natomiast osoby zobowiązane do jej ponoszenia uprawnione są do wystąpienia do prowadzącego postępowanie organu administracji z wnioskiem o odstąpienie od ustalenia takiej opłaty. Wystąpienie z takim wnioskiem skutkuje tym, że organ administracji obowiązany jest prowadzić dwa postępowania, pierwsze dotyczące ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i drugie mające na celu rozpatrzenie wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Mając na uwadze konsekwencje wynikające z rozstrzygnięć podejmowanych w ramach obu wskazanych postępowań, organ administracji obowiązany jest w pierwszej kolejności zakończyć postępowanie zmierzające do rozpoznania wniosku dalej idącego, a takim jest wniosek osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej o odstąpienie od ustalenia takiej opłaty. Oznacza to, że organ administracji w pierwszej kolejności obowiązany jest zakończyć postępowanie dotyczące rozpoznania wniosku o odstąpienie od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Dopiero po zakończeniu tego postępowania, gdy wydana przez niego decyzja uzyska status decyzji ostatecznej, organ administracji będzie mógł kontynuować postępowanie zmierzające do ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że taki sposób postępowania obowiązywał organy od momentu wejścia w życie ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej, a to oznacza, że w ramach tego postępowania stan normatywny pomimo upływu kilku lat od momentu wszczęcia postępowania co do istoty nie uległ zmianie, a kolejne nowelizacje powyższej ustawy nie wpłynęły na zmianę przedstawionego powyżej mechanizmu postępowania przez organy administracji publicznej.

W świetle przeprowadzonych rozważań należy rozpoznawać prawidłowość decyzji wydanych przez organy administracji, a zakwestionowanych przez skarżących. Równocześnie w polu widzenia Sąd musi mieć postanowienia wyroku tutejszego Sądu z 7 października 2015 r., ponieważ stosownie do postanowień art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zamieszczone w nim wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania są wiążące nie tylko dla organów administracji ale także dla składu orzekającego w niniejszej sprawie.

Kolejną kwestią, którą należy rozważyć jest stan prawny, który będzie w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie. W prawie administracyjnym obowiązuje zasada aktualności, a zatem organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Odstępstwa od tej zasady mogą wynikać jedynie z postanowień przepisów prawa. W przypadku unormowań dotyczących ustalania odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oraz odstępowania od ustalania takiej opłaty przepisy ulegały licznym zmianom, jednakże co należy wyraźnie podkreślić, zmiany te nie wpłynęły na sytuację prawną skarżący, albowiem nie odnosiły się one do generalnych reguł obowiązujących w poruszanym zakresie. Zmiany ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej w kontekście art. 193 i art. 194 tej ustawy nie spowodowały, aby zmianom uległy podstawowe reguły obowiązujące w tym zakresie, gdyż od wejścia w życie tej ustawy organ administracji obowiązany był do ustalania wysokości odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a osoby zobowiązane dysponowały możliwością złożenia wniosku o odstąpienie od ustalenia takiej odpłatności. Przesłanki odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej określane są w akcie wykonawczym do przywołanej powyżej ustawy, a mianowicie w akcie prawa miejscowego podejmowanym przez właściwy miejscowo organ powiatu czy miasta na prawach powiatu. Także i w tym zakresie przyjdzie zauważyć, że przesłanki, które miałyby zastosowanie do skarżących przez cały okres prowadzonego postępowania nie uległy zmianom, a tym samym zmiany przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w B. nie miały znaczenia dla prowadzonego postępowania. W konkluzji tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że zarzut stawiany przez skarżących, że organy administracji podejmujące w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia podejmowały je w oparciu o przepisy niewłaściwe nie może być uwzględniony, ponieważ stan normatywny, który stanowił podstawę dla podejmowania rozstrzygnięć w omawianym zakresie nie ulegał takim zmianom, które miałyby przełożenie na przepisy stanowiące podstawę podejmowanych rozstrzygnięć, zatem nawet gdyby organy administracji przywołały w podstawie prawnej podejmowanych rozstrzygnięć wadliwe akty prawne, to i tak przez cały okres prowadzonego postępowania przepisy były w tym zakresie identyczne, nadto analiza poddanych kontroli rozstrzygnięć organów administracji obu instancji nie daje podstaw do uznania, aby organy te w sposób nieprawidłowy przywołały przepisy prawa leżące u podstaw podejmowanych rozstrzygnięć.

Kolejną kwestią wymagającą rozważenia są przepisy leżące u podstaw wydania przedmiotowej decyzji, otóż jak zostało to zaznaczone w art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej zawarta jest delegacja ustawowa dla rady powiatu (rady miejskiej miasta na prawach powiatu) do wydania uchwały, w której określi ona między innymi warunki odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W realiach rozpoznawanej sprawy regulacje takie wynikają z uchwał Rady Miejskiej B. z [...] w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty oraz odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej lub dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub zakładzie rehabilitacji leczniczej przez sąd (Dz. U. Woj. [...] z 2015 r. poz. 1962), która zastąpiła wcześniejszą uchwałę wskazanego organu z [...] (Dz. U. Woj. [...] z 2012 r. poz. 4444). Stosownie do postanowień § 3 tej uchwały organ administracji odstępuje całkowicie od ustalenia opłaty wówczas, gdy udokumentowany dochód na jedną osobę w rodzinie lub na osobę samotną nie przekracza 100 % minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku kalendarzowym lub nie jest znane miejsce pobytu zobowiązanego. Wystąpienie przesłanek wskazanych w tym przepisie uprawnia zobowiązanego do domagania się do całkowitego odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a rozstrzygnięcie organu podejmowane jest w warunkach związania (osoba zobowiązana posiada publiczne prawo podmiotowe w domaganiu się podjęcia takiej decyzji). Obok wskazanego rozwiązania po myśli § 3 ust. 2 tej uchwały organ administracji może całkowicie odstąpić od ustalenia odpłatności a pobyt dziecka w pieczy zastępczej wówczas, gdy w rodzinie zobowiązanego wystąpi jedna z wymienionych przesłanek: zobowiązany faktycznie ponosi opłatę za pobyt innego dziecka w pieczy zastępczej, lub dziecka pozbawionego opieki i wychowywania rodziców umieszczonego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub zakładzie rehabilitacji leczniczej przez sąd; w rodzinie występuje niepełnosprawność w stopniu znacznym lub długotrwała choroba powodująca udokumentowany wzrost kosztów utrzymania; zobowiązany ukończył 18 rok życia, kontynuuje naukę i nie posiada własnego dochodu; zobowiązany samotnie wychowuje dziecko; zobowiązany poniósł straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej; jedynym dochodem osoby zobowiązanej jest renta socjalna; zobowiązany regularnie płaci alimenty na dziecko przebywające w pieczy zastępczej przez co najmniej 6 miesięcy przed datą ustalania wysokości opłaty; zobowiązany przebywa w domu pomocy społecznej, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie opiekuńczo-leczniczym. Stosownie natomiast do postanowień § 3 ust. 3-5 przedmiotowej uchwały przewiduje się możliwość częściowego odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W myśl tych regulacji kluczową rolę odgrywa wysokość dochodu na jedną osobę w rodzinie. Na podkreślenie zasługuje to, że wskazana decyzja podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego, a zatem wystąpienie przedmiotowej przesłanki jeszcze nie oznacza, że podejmowane rozstrzygnięcie będzie uwzględniało żądanie zobowiązanego skierowane do organu administracji. Nadto w przypadku kontroli przez sąd administracyjny tego typu rozstrzygnięć sąd bada prawidłowość zastosowanych przepisów jak również to czy organ administracji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób umożliwiający podjęcie decyzji, a zatem czy wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy warunkujące podjęcie decyzji, natomiast sam wybór następstwa prawnego wymyka się już kontroli sądu, gdyż związany jest z przysługującym organowi uznaniem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie przed sformułowanie finalnego stanowiska, przyjdzie odnieść się do zarzutów stawianych przez skarżących a odnoszących się do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, który legł u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących organy administracji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sprawie w sposób prawidłowy, ponieważ nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, jak również bezzasadnie uznały okres przebywania córki w placówce instytucjonalnej pieczy zastępczej w sytuacji, gdy równocześnie przebywała ona w młodzieżowym ośrodku wychowawczym. W rozwinięciu zarzuty skarżących sprowadzały się do następujących elementów, a mianowicie nie wyjaśnienia w sposób rzetelny ich sytuacji osobistej, jak również nie uwzględnienie właściwej ich sytuacji finansowej, a mianowicie nie uwzględnienie ponoszonych przez nich strat z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, a tym samym nieprawidłowe ustalenie wysokości dochodu rodziny. W kontekście podniesionych zarzutów podzielić należy stanowisko skarżących, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek takiego prowadzenia postępowania administracyjnego, aby wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy mogące mieć znaczenie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ponieważ wynika to z postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie nie można tracić z pola widzenia i tego, że w tym zakresie, w jakim danymi dowodami i informacjami odnoszącymi się do sytuacji osobistej i finansowej strony postępowania administracyjnego dysponuje wyłącznie strona, to ona jest obowiązana na stosowne wezwanie organu administracji takie informacje i dowody czy dokumenty przekazać, a organ administracji może prowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do ich uzyskania w takim zakresie na jaki pozwolą unormowania prawne i okoliczności sprawy. Oznacza to, że strona postępowania administracyjnego obowiązana jest do aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym zwłaszcza takim, w następstwie którego będzie miała być wydana decyzja zwalniająca z obowiązku lub przyznająca prawo. W przedmiotowej sprawie skarżący występują o zwolnienie z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt córki w instytucjonalnej pieczy zastępczej, zatem ciążył na nich również obowiązek aktywnego udziały w prezentowaniu wszystkich okoliczności pozwalających na ustalenie ich rzeczywistej sytuacji.

Analiza akt administracyjnych poddanych kontroli Sądu pozwala stwierdzić, że organy administracji w ramach tak długo prowadzonego postępowania wielokrotnie zwracały się do skarżących o przedkładanie stosownych informacji i dowodów, natomiast skarżący nie w pełnym zakresie udostępniali dowody i dzielili się stosownymi informacjami, a następnie stawiali tymże organom zarzut, że przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nie brali pod uwagę wszystkich okoliczności odnoszących się do ich sytuacji osobistej czy dochodowej. Zdaniem składu orzekającego takie ujęcie prowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji nie jest prawidłowe, gdyż organowi takiemu można zarzucać jedynie zaniechania w uzyskaniu dowodów czy dokumentów, które może uzyskać od innych organów czy podmiotów życia publicznego, natomiast nie można tego czynić w odniesieniu do dowodów i dokumentów pozostających w wyłącznej dyspozycji strony prowadzonego postępowania. W konkluzji tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że organy administracji podejmowały działania zmierzające do wyjaśnienia sytuacji osobistej i dochodowej rodziny skarżących i znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy, zatem zarzut ten nie jest trafny. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotną rolę odgrywa kwestia sytuacji dochodowej rodziny skarżących i działań organów administracji w tym zakresie. Na wstępie tej części rozważań przyjdzie zauważyć, że pojęcie dochodu branego pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej normuje przywoływana powyżej uchwała Rady Miejskiej B. Stosownie do postanowień § 2 pkt 2 tej uchwały za dochód uznać należy aktualną sumę miesięcznych przychodów osób w rodzinie pomniejszoną o: - miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, - składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społecznego określone w odrębnych przepisach, - kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, podzieloną przez liczbę osób w rodzinie wraz z dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej lub dzieckiem pozbawionym opieki i wychowania rodziców umieszczonym w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub zakładzie rehabilitacji leczniczej przez sąd. Do dochodu nie wlicza się środków uzyskanych przez rodzinę z tytułu umowy pożyczki i kredytu oraz jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, świadczeń z pomocy społecznej, świadczeń uzyskanych na podstawie ustawy o dodatkach mieszkaniowych, świadczeń uzyskanych na podstawie ustawy o pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Podkreślić należy, że organy administracji obu instancji w sposób zgodny z treścią przywołanego przepisu ustaliły wysokość dochodu rodziny. W rozpoznawanej sprawie dostrzec należy, że między skarżącymi a organami administracji rozbieżność we wskazanym zakresie sprowadza się do tego, że zdaniem skarżących przy ustalaniu wysokości dochodów rodziny należy uwzględnić wysokość straty ponoszonej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem składu orzekającego zasady ustalania dochodu rodziny ubiegającej się o odstąpienie od ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie dają podstaw do odliczenia tej straty. Zgodnie z przywołanym unormowaniem do dochodów zaliczyć należy wszystkie wynagrodzenia otrzymywane przez członków rodziny pochodzące z wszystkich możliwych tytułów, natomiast z tej perspektywy kluczową rolę odgrywają odliczenia od tak ustalonego dochodu. Zakres odliczeń ustalony został w sposób enumeratywny i organy administracji nie mogą w tym zakresie podejmować działań w sposób dowolny, lecz muszą kierować się treścią tego przepisu. Zgodnie z nim odliczeniu podlega podatek dochodowy od osób fizycznych, płacone ubezpieczenia społeczne jak również wysokość płaconych alimentów. W przywołanym przepisie brak jest natomiast wskazania, że odliczeniu od dochodu podlegają straty ponoszone z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Oznacza to, że stanowisko skarżących w tym zakresie nie może być uwzględnione. Niemożność odliczenia strat wiązanych z prowadzoną działalnością gospodarczą wpływa na wysokość dochodu rodziny i determinuje rozstrzygnięcie w zakresie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie bowiem z treścią § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w B. dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności nie przekraczający wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę uprawnia taką osobę do ubiegania się o odstąpienie od ponoszenia takiej odpłatności. Ustalenia poczynione przez organy administracji w zakresie wysokości dochodu są kwestionowane przez skarżących w kontekście braku odliczenia strat ponoszonych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W tej sytuacji uznać należy, że w pozostałym zakresie skarżący akceptują ustalenia poczynione przez organ administracji i z nimi się zgadzają. Mając na uwadze tę okoliczność przyjdzie stwierdzić, że w przypadku rodziny skarżących wysokość dochodu przekracza wysokość najniższego wynagrodzenia, a tym samym brak jest podstaw do całkowitego odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt córki w instytucjonalnej formie pieczy zastępczej jak również brak jest występowania przesłanek wymienionych w § 3 ust. 2 przedmiotowej uchwały uzasadniających podjęcie rozstrzygnięcia podejmowanego w warunkach uznania administracyjnego.

Skoro w rozpoznawanej sprawie straty z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie mogą być odliczone od dochodu, to będą one mogły być brane pod uwagę w ramach postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jak również w ramach postępowań zmierzających do odroczenia terminu płatności czy też rozłożenia płatności na raty, ponieważ w ramach takich postępowań organ podejmujący rozstrzygnięcie będzie uwzględniał wszystkie okoliczności mające wpływ na ocenę sytuacji finansowej rodziny.

Rozważenia wymaga jeszcze zagadnienie związane z zaleceniami zawartymi w wyroku tutejszego Sądu z 7 października 2015 r., dotyczącymi konieczności ustalenia faktycznego miejsca przebywania M. S. w okresie od 1 lutego do 29 sierpnia 2013 r., jak również nałożenia na organ administracji obowiązku ustalenia nie tylko wszystkich dochodów rodziny, ale i jej wydatków. Odnośnie pierwszego z wyodrębnionych zagadnień to przyjdzie stwierdzić, że z nałożonego obowiązku organy administracji wywiązały się w sposób prawidłowy, ponieważ w ramach ponownie prowadzonego postępowania w sposób precyzyjny ustaliły okresy przebywania córki skarżącej w placówce instytucjonalnej pieczy zastępczej. W tym zakresie przyjdzie dostrzec rozbieżność stanowisk prezentowanych przez organ administracji a skarżących, otóż skarżący utrzymują, że w okresie, gdy ich córka przebywała w młodzieżowym ośrodku wychowawczym to jak deklarują sprawowali oni wówczas opiekę i ponosili koszty jej pobytu w tej placówce, w tym kupowali książki i ubrania. Stanowisko skarżących w tym zakresie nie może zasługiwać na akceptacje, ponieważ stosownie do obowiązujących regulacji prawnych (rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872) w przypadku dziecka umieszczonego w instytucjonalnej placówce pieczy zastępczej i następnie w tym samym okresie skierowanej przez sąd opiekuńczy do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, to za pobyt w tym ośrodku odpowiada placówka instytucjonalnej pieczy zastępczej i ona ponosi koszty pobytu, a wynika to z § 76 ust. 10 wyżej wymienionego rozporządzenia, natomiast te działania, o których wspominali skarżący mogą być uwzględnione jedynie wówczas, gdyby ponosili odpłatność z tytułu pobytu córki w młodzieżowym ośrodku wsparcia. Jak skarżący oświadczył w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem takiej odpłatności jako rodzice nie ponosili. W tej sytuacji nie można podzielić prezentowanego przez nich stanowiska, iż okres pobytu we wskazanym ośrodku może być zaliczony jako przebywanie córki w rodzinie. W konsekwencji uznać należy, że organy administracji wywiązały się z nałożonego na nie obowiązku i precyzyjnie ustaliły okresy przebywania córki skarżącej w instytucjonalnej placówce pieczy zastępczej. Mając na uwadze charakter przedmiotowego postępowania przyjdzie uznać, że powyższa okoliczność nie ma charakteru determinującego rozstrzygnięcie, ponieważ przesłanki odstąpienia od ustalenia odpłatności nie są związane z przebywaniem dziecka w instytucjonalnej placówce pieczy zastępczej, lecz związane są z sytuacją dochodową oraz faktyczną osób zobowiązanych do ponoszenia tej odpłatności. Co do drugiego z obowiązków nałożonych na organy administracji to przyjdzie opowiedzieć się za stanowiskiem, że organy te wywiązały się z niego. Przedłożone akta administracyjne zawierają potwierdzenie działań organu pierwszej instancji zmierzających do wyjaśnienia rzeczywistej sytuacji dochodowej i faktycznej rodziny skarżących. Z akt tych można dostrzec, że to skarżący w pewien sposób wprowadzali organy w błąd, tak jak miało to miejsce w odniesieniu do prowadzenia działalności gospodarczej i osiąganych z tego tytułu dochodów. Zaznaczyć należy, że fakt taki miał miejsce na wcześniejszych etapach prowadzonego postępowania. W kontekście ustalenia sytuacji dochodowej i osobistej rodziny ubiegającej się o odstąpienie od ustalenia odpłatności w polu widzenia należy mieć to, że możliwości dowodowe organu administracji są do pewnego stopnia ograniczone i w tym zakresie niezbędne jest współdziałanie strony prowadzonego postępowania. W takiej sytuacji kontrola sądu musi ograniczyć się do dwóch aspektów, a mianowicie, czy organ ten podjął wystarczające i prawidłowe działania zmierzające do ustalenia takiej sytuacji oraz to czy w następstwie uzyskanych dowodów i informacji przeprowadził odpowiedni proces analizy. Mając na uwadze te dwie okoliczności przyjdzie uznać, że organy administracji z nałożonego na nie obowiązku wywiązały się poprawnie i brak jest podstaw do uznania, że postępowanie dowodowe zawiera w tym zakresie ułomności a proces analizy zgromadzonego materiału dowodowego należy ocenić pozytywnie. Skoro przeprowadzona analiza pozwoliła stwierdzić, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego jak również procedury administracyjnej a także nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, zatem nie wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniesionej skargi, a tym samym należało ją oddalić.

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.