Wyrok NSA, sygn. akt I SA 1419/91
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1992-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Powołane przepisy: article: ze zm.
journal: Dz.U. 1969 nr 22 poz. 159
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 7 lipca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
article: poz. 127
journal: Dz.U. 1991 nr 3 poz. 0
Teza: Zarówno przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 r. nr 22 poz. 159 ze zm./, jak i przepisy obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 r. nr 30 poz. 127/, która uchyliła powyższą ustawę, nie przewidują uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania /od 1 sierpnia 1985 r. - zarządu/ w sposób dorozumiany. Mogło to nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej lub - w przypadkach prawem przewidzianych - przez przekazanie prawa do gruntu między określonymi jednostkami organizacyjnymi albo w drodze nabycia gruntu na podstawie umowy cywilnej.

TEZY

Zarówno przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 r. nr 22 poz. 159 ze zm./, jak i przepisy obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 r. nr 30 poz. 127/, która uchyliła powyższą ustawę, nie przewidują uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania /od 1 sierpnia 1985 r. - zarządu/ w sposób dorozumiany. Mogło to nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej lub - w przypadkach prawem przewidzianych - przez przekazanie prawa do gruntu między określonymi jednostkami organizacyjnymi albo w drodze nabycia gruntu na podstawie umowy cywilnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Burmistrza Miasta P. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 24 października 1991 r. w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego działki nr 1890 położonej w P. i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody O-kieo z dnia 29 stycznia 1991 r.


UZASADNIENIE

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 24 października 1991 r. nr GK. III. 053 K-O-2664/91 utrzymał w mocy decyzję Wojewody O-kiego z dnia 29 stycznia 1991 r. nr G. IV. 7224/24/91, stwierdzającą nabycie przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Handlu Wewnętrznego w O. w likwidacji prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 1856 m2, oznaczonego jako działka nr 1890, położonego w P. przy ul. L., oraz nabycie na własność budynku wzniesionego na tym gruncie. W uzasadnieniu decyzji Ministra podano, że w decyzji Wojewody przyjęto, iż Przedsiębiorstwo legitymowało się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu wskazanego wyżej gruntu, wynikającym z decyzji Kierownika Referatu Geodezji i Gospodarki Gruntami, Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miejskiego /Geodety Miejskiego/ w P. z dnia 22 października 1986 r. oraz z innych dokumentów świadczących, że budynek został wybudowany ze środków własnych Przedsiębiorstwa.

W odwołaniu od decyzji Wojewody Burmistrz Miasta P. podniósł, że powołana wyżej decyzja z dnia 22 października 1986 r. dotyczy wyłącznie opłat z tytułu użytkowania. Ponadto przekazanie budynku Przedsiębiorstwu będącemu w likwidacji, zamiast miastu w ramach komunalizacji, wywoła niezadowolenie mieszkańców i daje podstawę do przyjęcia, iż zamierzona jest sprzedaż tego obiektu.

Odwołanie to - zdaniem Ministra - nie zasługuje na uwzględnienie. Organ I instancji bowiem uznał prawo zarządu spornej nieruchomości przysługujące w dniu 5 grudnia 1990 r. wymienionemu Przedsiębiorstwu w likwidacji, co w świetle powołanej wyżej decyzji z dnia 22 października 1986 r. jest bezsporne. Zgodnie zatem z art. 2 ust: 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/ sporny grunt, stanowiący własność Skarbu Państwa, stał się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki i inne obiekty znajdujące się na tym gruncie przeszły z mocy prawa na własność użytkowników wieczystych nieodpłatnie, jeżeli wybudowane były ze środków własnych. Z bilansu przyjęcia - przekazania składników majątkowych Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Handlu Wewnętrznego w B. dla takiego samego Przedsiębiorstwa w O., sporządzonego w dniu 30 czerwca 1976 r., wynika, że budynek nabyto ze środków własnych Przedsiębiorstwa. Z tych względów decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Burmistrz Miasta P. wnosi o uchylenie decyzji Ministra jako niezgodnej z prawem i naruszającej zasady zawarte w art. 5 Kc. W skardze ponowione zostały zarzuty zawarte w odwołaniu, iż Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Handlu Wewnętrznego w O. nie uzyskało prawa zarządu spornego gruntu. Skarżący dodaje, że nie jest zasadne oddawanie na własność temu Przedsiębiorstwu budynków, które zostały zinwentaryzowane jako mienie komunalne Miasta P.

W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

*/ Odmienny pogląd co do możliwości objęcia zarządu nieruchomości przez czynności faktyczne wyraził Sąd Najwyższy w wydanym później, bo w dniu 9 kwietnia 1992 r., wyroku w sprawie  III ARN 15/92 /dotychczas nie publikowanym/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarówno przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 r. nr 22 poz. 159 ze zm./, jak i przepisy obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 r. nr 30 poz. 127/, która uchyliła powyższą ustawę, nie przewidują uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania /a od 1 sierpnia 198 r. - zarządu/ w sposób dorozumiany. Mogło to nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej lub - w przypadkach prawem przewidzianych - przez przekazanie prawa do gruntu między określonymi jednostkami organizacyjnymi albo w drodze nabycia gruntu na podstawie umowy cywilnej.

Materiał dokumentacyjny tej sprawy wskazuje, że Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Handlu Wewnętrznego w O. swój tytuł prawny do gruntu wskazanego w decyzjach upatruje w decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego z dnia 22 października 1986 r., wymierzającej mu opłaty związane z zarządem gruntu. Wynika to z fotokopii tej decyzji, dołączonej do wniosku z dnia 16 stycznia 1991 r., skierowanego przez likwidatora Przedsiębiorstwa do Wojewody O-kiego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Przedsiębiorstwo, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464/, użytkowania wieczystego działki nr 1890, położonej w P. przy ul. L. nr 2, oraz własności położonego na niej budynku. Decyzja organu administracji z dnia 22 października 1986 r., o której mowa wyżej, jak wskazuje zarówno podstawa prawnomaterialna jej wydania, jak i treść, dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości opłat za zarząd omawianym gruntem.

Ustalając opłatę, organ przyjął - jak się później okazało, błędnie - że użytkownik tego gruntu legitymuje się tytułem prawnym do tego gruntu. W rzeczywistości jednak, jak zaznaczono, Przedsiębiorstwo nie posiadało takiego tytułu. W takiej sytuacji nie tylko nie można - wbrew twierdzeniom w decyzji Ministra - decyzji dotyczącej opłat traktować jako dającej podstawę do przyjęcia, że Przedsiębiorstwo to uzyskało prawo zarządu, ale - co Sąd wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie - należy stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie bowiem opłat na podstawie przepisów cytowanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1988 r. mogło dotyczyć tylko tych jednostek, które legitymowały się prawem do gruntu wymienionym w ustawie /użytkowanie wieczyste, użytkowanie, zarząd/.

Wynika z tego, że wzmiankowana decyzja Geodety Miejskiego w P. z dnia 22 października 1986 r. nie mogła być źródłem prawa zarządu dla Przedsiębiorstwa i - jako naruszająca prawo - powinna była zostać wzruszona w trybie nadzoru, a nie pozostawać w obrocie prawnym. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 sierpnia 1985 r. /Dz.U. nr 22 poz. 99/ nie przewidywała nabycia z mocy prawa zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne będące w tym dniu posiadaczami gruntów państwowych. W art. 87 stwierdzała ona, że grunty państwowe, będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, przechodzą w zarząd tych jednostek. Przez użytkowanie, o jakim mowa w tym przepisie, rozumie się nie faktyczne posiadanie, ale tytuł prawny do gruntu w rozumieniu przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. 1969 r. nr 22 poz. 159 ze zm./. Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Handlu Wewnętrznego w O. nie wykazało się takim tytułem, nie można bowiem uznać, iż uzyskanie użytkowania tego gruntu w drodze decyzji z dnia 7 kwietnia 1971 r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Handlu Meblami w W., na co powołuje się zainteresowany, tytuł taki stanowi. Użytkowanie jest prawem niezbywalnym i samoczynnie nie przechodzi na następców prawnych, w sprawie zaś brak jest dowodów na to, by w drodze decyzji bądź przewidzianej prawem umowy użytkowanie to przeszło na wskazane Przedsiębiorstwo w O.

Ustawa z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 24 poz. 170/, dokonując zmiany cytowanego art. 87, umożliwiła organom administracji uregulowanie z urzędu stanu prawnego gruntów państwowych, znajdujących się w dniu 1 sierpnia 1988 r. w posiadaniu określonych jednostek, przez przekazanie gruntów w drodze decyzji odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Również tu nie ma mowy o nabyciu prawa do gruntu z mocy postanowienia samej ustawy.

Tak więc państwowa jednostka organizacyjna mogła uzyskać zarząd tylko w formie przewidzianej przez powołaną ustawę. Nie mogła go uzyskać - jak się twierdzi w niniejszej sprawie - na podstawie decyzji ustalającej tylko opłaty roczne ani na podstawie decyzji wydanej na rzecz innego podmiotu. W tej sytuacji błędne było przyjęcie, iż omawiane Przedsiębiorstwo w O. spełniało podstawową przesłankę z art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i mogło nabyć z mocy prawa użytkowanie wieczyste spornego gruntu, gdyż było w dniu 5 grudnia 1990 r. zarządcą tego gruntu. Obie zaskarżone

decyzje zatem, potwierdzające nabycie przez wyżej wymienione Przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności znajdującego się na tym gruncie budynku, naruszają prawo.

Z tego względu na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa orzeczono jak w sentencji.