Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 106/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 5 par. 2 pkt 6, art. 22 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4, art. 122 ust. 2, art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 4, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 2, art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Wadowickiego z dnia [...] lipca 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Wadowickim a Marszałkiem Województwa Małopolskiego w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego J. i D. W. postanawia: wskazać Marszałka Województwa Małopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.


UZASADNIENIE

Starosta Wadowicki wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Małopolskiego i wskazanie Marszałka jako organu właściwego do rozpoznania wniosku J. i D. W. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie prac związanych z budową przyłącza gazu wraz z wewnętrzną instalacją dla budynku mieszkalnego przy ul. B. w A. na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią potoku W.

Wnioskodawca wskazał, iż Marszałek Województwa Małopolskiego pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. przekazał mu wniosek J. i D. W. W piśmie tym Marszałek wskazał, iż inwestorzy uzyskali decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] lutego 2012 r. zwalniającą ich z zakazów wymienionych w art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego, lecz nie uzyskali decyzji zwalniającej z zakazów wynikających z art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, a organ ten jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego tylko w przypadku uzyskania przez inwestora obu decyzji, o których mowa w tych przepisach

Starosta Wadowicki nie zgodził się z przedstawioną interpretacją art. 122 ust. 2 Prawa wodnego. Zdaniem Starosty, właściwość marszałka województwa w sprawach wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy – Prawo wodne wynika wprost z art. 140 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Przepis art. 122 ustawy nie określa organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, lecz wymienia rodzaje czynności wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, na wykonanie których wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Wystarczy jedna decyzja z art. 40 lub 88l Prawa wodnego, aby wymagane było pozwolenie wodnoprawne, które powinien wydać marszałek województwa. Jeżeli przepis art. 122 ust. 2 Prawa wodnego odczytywać literalnie, tzn. że musi być spełniony warunek uzyskania przez inwestora obu decyzji, to tylko w przypadku konieczności uzyskania obu decyzji wymagane byłoby pozwolenie wodnoprawne. W tej sprawie, w związku z uzyskaniem przez inwestorów wyłącznie decyzji wydanej na podstawie art. 88l Prawa wodnego, Marszałek Województwa małopolskiego powinien stwierdzić brak podstaw do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Małopolskiego wniósł o wskazanie Starosty Wadowickiego jako organu właściwego w tej sprawie.

Marszałek wywiódł, iż zgodnie z art. 140 ust. 2 ustawy – Prawo wodne marszałek województwa wydaje pozwolenie wodnoprawne m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 122 ust. 2 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi, że pozwolenie wodnoprawny jest wymagane również na:

1) gromadzenie ścieków, a także innych materiałów, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów,

2) wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót,

3) wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowanie

- na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2.

Organ podzielił interpretację tego przepisu zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2010 r., II SA/Gd 733/09, iż spójnik "i" użyty w tym przepisie oznacza koniunkcję. Pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w tym przepisie dotyczy więc sytuacji, gdy spełnione są łącznie wymogi określone w art. 40 ust. 3 i art. 82 ust. 3 pkt 1 (obecnie art. 88 l ) ustawy – Prawo wodne. Marszałek wskazał ponadto, że przepis art. 122 ust. 2 wskazuje na "decyzje", a nie "decyzję", co oznacza liczbę mnogą. Marszałek jest więc organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano obie decyzje zwalniające, zarówno z art. 40 ust. 3, jak i z art. 88 l ust. 2. Jeżeli wydano tylko jedną z tych decyzji, to – zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy – do obiektów budowlanych oraz robót wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, przepisy o urządzeniach wodnych stosuje się odpowiednio i organem właściwym będzie wówczas starosta.

W piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2013 r. Starosta Wadowicki podkreślił, że podobne spory kompetencyjne były już rozstrzygane przez Naczelny Sąd Administracyjny. W postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2013 r., II OW 42/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Małopolskiego jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na realizację inwestycji, dla której wnioskodawca uzyskał wyłącznie jedną decyzję zwalniającą z zakazów wynikających z art. 88l pkt 1 i 3 Prawa wodnego. Podobne orzeczenie zostało wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OW 56/13.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie zaistniał spór pomiędzy marszałkiem województwa a starostą, który organ jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Podkreślenia wymaga, że w myśl przepisów tej ustawy wydawanie pozwoleń wodnoprawnych zarówno przez marszałka województwa, jak i przez starostę jest zadaniem z zakresu administracji rządowej (art. 4 ust. 5 i art. 140 ust. 1 ustawy). W ustawie – Prawo wodne uregulowana została szczególna właściwość instancyjna w stosunku do marszałków województw i starostów wykonujących zadania określone w tej ustawie. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego), a organem wyższego stopnia w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie oraz kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 4 ust. 4 ustawy).W tej sytuacji rozważyć należy czy do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy tymi organami właściwy jest sąd administracyjny.

Na wstępie wskazać należy, iż zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 166 ust. 2 Konstytucji RP jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych. W ustawie o samorządzie powiatowym wskazano, iż ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595). Podobne uregulowanie zawarte jest w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596), który stanowi, iż ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa. Z przepisów tych wynika, że powiat i województwo za pośrednictwem swoich organów wykonują zadania publiczne, w tym zadania należące do zakresu działania powiatu i województwa jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Podobnie w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu (art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Sprawy należące do zakresu działania powiatu i województwa jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej obejmują więc sprawy, w których starosta lub marszałek województwa – w myśl przepisów ustaw szczególnych - są organami właściwymi do załatwienia tych spraw w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Zatem pomimo tego, że w przepisach ustaw ustrojowych marszałek województwa i starosta nie zostali wymienieni jako organy odpowiednio województwa i powiatu (art. 15 ustawy o samorządzie województwa, art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), to w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są organami jednostek samorządu terytorialnego, albowiem wydają decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także posługuje się określeniem "organy jednostek samorządu terytorialnego" i bez znaczenia jest to, czy organ ten wykonuje zadania własne czy zadania z zakresu administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). W świetle powołanego art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. nie ma też znaczenia czy organem wyższego stopnia w stosunku do starosty lub marszałka województwa jest samorządowe kolegium odwoławcze czy też organ administracji rządowej. Status tych organów jako organów jednostek samorządu terytorialnego nie zależy bowiem od tego jak ustawodawca ukształtuje właściwość instancyjną w określonego rodzaju sprawach.

Należy więc podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 sierpnia 2013 r., II OW 49/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), iż z ustaw regulujących określony rodzaj spraw (Prawo budowlane, Prawo wodne, Prawo geologiczne i górnicze, ustawa o scaleniu i wymianie gruntów i inne), które wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy, nie można wyprowadzać wniosku, że starosta nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tym orzeczeniu na tle rozpoznawanej sprawy, że zadania z zakresu Prawa budowlanego realizowane przez starostę, mimo że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda, są zadaniami publicznymi wykonywanymi przez powiat (art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym), a starosta jako organ właściwy w tych sprawach jest organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 i art. 22 § 2 K.p.a. oraz art. 4 P.p.s.a.

W tej sprawie Marszałek Województwa Małopolskiego, jak i Starosta Wadowicki są więc organami jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., pomimo tego, że w świetle przepisów ustawy - Prawo wodne wykonują zadania określone w tej ustawie jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej i organami wyższego stopnia nad nimi są organy administracji rządowej. Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Będące w sporze organy te nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, gdyż organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa Małopolskiego jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego), a organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty Wadowickiego jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (art. 4 ust. 4 ustawy). Zatem do rozstrzygnięcia sporu o właściwość między tymi organami właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 15 § 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku J. i D. W. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie prac związanych z budową przyłącza gazu wraz z wewnętrzną instalacją dla budynku mieszkalnego przy ul. B. w A. na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią potoku W. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawcy uzyskali decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie zwalniającą z zakazów wynikających z art. 88 l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo wodne, gdyż planowane roboty projektowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy – Prawo wodne organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Przypadki, w których organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest marszałek województwa wymieniono w art. 140 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122 ust. 2. Przepis art. 122 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na: gromadzenie ścieków, a także innych materiałów, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów (pkt 1), wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót (pkt 2), wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowanie (pkt 3) - na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo wodne wskazuje wprost marszałka województwa jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku, o którym mowa w art. 122 ust. 2 ustawy, czyli dla przedsięwzięć realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Przepisy określające właściwość organu administracji powinny być wykładane ściśle. Zatem – wobec jednoznacznego brzmienia przepisu kompetencyjnego tj. art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – brak jest podstaw do dokonywania jego wykładni z uwzględnieniem przesłanek materialnoprawnych z art. 122 ust. 2 ustawy. Ten ostatni przepis określa bowiem przesłanki wydania pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a nie właściwość organów do załatwiania tego rodzaju spraw. Organem właściwym do rozpoznania wniosku J. i D. W. na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo wodne jest więc Marszałek Województwa Małopolskiego.

W odniesieniu do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 września 2010 r., II SA/Gd 733/09, na które powołał się Marszałek Województwa Małopolskiego, wskazać należy, iż w orzeczeniu tym Sąd nie rozważał kwestii właściwości organu do wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy – Prawo wodne. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd dokonał interpretacji przesłanek wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy w odniesieniu do określonego przedsięwzięcia w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak już wskazano powyżej, kwestia przesłanek materialnoprawnych do wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym pozostaje jednak poza zakresem rozpoznawanej sprawy i nie może być przesądzana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość organów. Kwestia czy w tej sprawie do wydania pozwolenia wodnoprawnego konieczne jest uzyskanie jednej czy obu decyzji, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 Prawa wodnego pozostaje więc do rozstrzygnięcia organowi rozpatrującemu tę sprawę, gdyż jest to kwestia ustalenia przesłanek materialnoprawnych wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 Prawa wodnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.