Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1408/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Ł. S. i B. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wskazania osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów oraz określenia kierunków i terminu wykonania rekultywacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Ł. S. i B. S. solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 22 listopada 2010 r. B. S., Ł. S., Z. P., R. P. oraz R. P. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") o dokonanie rekultywacji działek ew. nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 i 780 obr. [...], po wydobyciu żwiru i piasku.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił określenia osoby zobowiązanej do rekultywacji działek ew. nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 i 780 obr. [...], oraz określenia kierunku i terminu jej wykonania. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej w skrócie: "SKO") decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] odmówił określenia osoby zobowiązanej do rekultywacji w/w działek. Decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie rekultywacji ww. działek – jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji działek ew. nr 750 i 780 i w tym zakresie orzekło o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rekultywacji działek ew. nr 750/1 i 750/2 oraz 780/1 i 780/2. W pozostałej części SKO utrzymało decyzję Prezydenta Miasta w mocy.

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 890/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę B. S., uchylił decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie rekultywacji działek ew. nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 (obecnie 750/1 i 750/2) i 780 (obecnie 780/1 i 780/2). Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta.

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 421/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę B. S., uchylił decyzję SKO z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta umorzył jako bezprzedmiotowe w całości postępowanie administracyjne w sprawie rekultywacji działek o nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 (obecnie 750/1 i 750/2) i 780 (obecnie 780/1 i 780/2) w obr. [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r.

Wyrokiem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 736/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę B. S., uchylił decyzję SKO z dnia [...] marca 2017 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyrok Sąd wskazał, że SKO powinno w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uwzględnić następujące okoliczności lub przesłanki:

1) prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 647/10 oddalający skargę na decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie rekultywacji działek na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; z powyższego orzeczenia wynika ocena, że do spornych działek nie mają bezpośredniego zastosowania przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.;

2) prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 890/13, z którego wynika obowiązek poczynienia wnikliwych ustaleń oraz ocen prawnych co do funkcjonowania na terenie spornych działek zakładu górniczego (w związku z koniecznością oceny zastosowania odpowiednich przepisów prawa geologicznego i górniczego, w tym art. 80 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze) oraz co do istnienia podstaw do przymusowego wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 1977 r., nr [...], w której ustalono kierunek zagospodarowania spornych oraz zobowiązano przedsiębiorstwo geologiczne do wykonania prac rekultywacyjnych w terminie do dnia 31 marca 1980 r.;

3) prawomocny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 421/15, w którym stwierdzono niewykonanie wytycznych sformułowanych w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 890/13;

4) rozważenia wymaga zakres częściowego zaspokojenia żądania skarżącego przez wydaną na podstawie art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów decyzję z dnia 21 kwietnia 1977 r. określającą obowiązek rekultywacji spornych działek; powyższa decyzja skonkretyzowała obowiązek rekultywacji co najmniej w zakresie dewastacji lub degradacji gruntów za okres do 31 marca 1980 r.;

5) w dalszej kolejności rozważenia wymaga co najmniej okres od dnia 30 lipca 1981 r. do dnia 30 grudnia 1986 r., w którym na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, prowadzono prace w zakresie wydobycia żwiru i piasku zalegających pod wodami sztucznego zbiornika wodnego oraz na terenach przybrzeżnych;

6) pełnych ustaleń faktycznych i ostatecznej oceny wymaga zagadnienie, czy i ewentualnie kiedy oraz na jakiej podstawie na spornych terenach działał zakład górniczy, oraz czy, na jakiej podstawie prawnej i w jakim zakresie podjęto na tym terenie odpowiednie prace rekultywacyjne w związku z likwidacją zakładu górniczego; w tym zakresie należy uwzględnić nie tylko przepisy art. 80 i nast. ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, lecz także obowiązujące do dnia 1 września 1994 r. przepisy art. 91-92 w zw. z art. 144 ust. 2 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze; powyższe przepisy w zakresie rekultywacji terenów górniczych przekształconych w związku z działalnością górniczą odsyłały m.in. do przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych i o rekultywacji gruntów, to jest do przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 października 1972 r. w sprawie szczegółowych zasad rekultywacji i zagospodarowania gruntów, a następnie (od dnia 1 lipca 1982 r.) do ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która z dniem 25 marca 1995 r. została zastąpiona ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

7) jeżeli w sprawie okaże się, że przepisy o rekultywacji terenów górniczych przekształconych w związku z działalnością górniczą nie mają zastosowania, organy powinny uwzględnić w dalszej kolejności treść aktualnie obowiązujących przepisów prawa ochrony środowiska w zakresie tzw. historycznego zanieczyszczenia ziemi (art. 3 pkt. 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska) oraz obowiązku przeprowadzenia remediacji gleby, ziemi lub wód gruntowych (art. 3 pkt 31b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska), w tym art. 101c-101q ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi to zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; pojęcie to obejmuje także szkodę w środowisku w powierzchni ziemi w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, która została spowodowana przez emisję lub zdarzenie, od którego upłynęło więcej niż 30 lat;

8) organy orzekające w sprawie powinny także mieć na względzie treść art. 12 oraz uchylonego z dniem 5 września 2014 r. (art. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw) art. 13 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw;

9) organy orzekające w sprawie muszą także uwzględnić, że w sprawach dotyczących nałożenia obowiązku rekultywacji powierzchni ziemi (uchylone art. 108 ust. 1 w zw. z art. 102 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska) lub obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego poprzez rekultywację powierzchni ziemi (uchylony art. 362 ust. 6 w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 i ust. 3-5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska), wszczętych przed dniem 5 września 2014 r., stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (zob. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw), z uwzględnieniem treści art. 4 pkt. 1) ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] SKO uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił określenia osoby zobowiązanej do rekultywacji działek ew. nr 779, 777/1, 749/1, 749/2, 750 (obecnie 750/1 i 750/2) i 780 (obecnie 780/1 i 780/2) w obr. [...], oraz określenia kierunku i terminu jej wykonania.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta stwierdził, że rekultywacja gruntów w oparciu o ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być realizowana z uwagi na fakt, iż działki nie stanowią gruntów rolnych w rozumieniu art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, jak i nie ma możliwości zastosowania art. 2 ust. 1 pkt 2-10 tej ustawy.

Po rozpoznaniu odwołania B. S., Ł. S. i Z. P. od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że Prezydent Miasta dokonał ustalenia stanu faktycznego i prawnego stosownie do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 736/17 w zakresie oceny prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 647/10. Dokonał też analizy zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 890/13 co do zakładu górniczego, a to zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa geologicznego i górniczego, w tym art. 80 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze oraz co do istnienia podstaw do przymusowego wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 1977 r., w której ustalono kierunek zagospodarowania spornych oraz zobowiązano przedsiębiorstwo geologiczne do wykonania prac rekultywacyjnych w terminie do dnia 31 marca 1980 r. nadto częściowego zaspokojenia żądania skarżących przez wydaną na podstawie art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów decyzję z dnia [...] kwietnia 1977 r. określającą obowiązek rekultywacji spornych działek; temporalizacji okresu od dnia 30 lipca 1981 r. do dnia 30 grudnia 1986 r., w którym na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, prowadzono prace w zakresie wydobycia żwiru i piasku zalegających pod wodami sztucznego zbiornika wodnego oraz na terenach przybrzeżnych jak również oceny podjętych na tym terenie odpowiednich prace rekultywacyjnych w związku z likwidacją zakładu górniczego; z uwzględnieniem obowiązujących do dnia 1 września 1994 r. przepisów art. art. 91- 92 w zw. z art. 144 ust. 2 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze; powyższe przepisy w zakresie rekultywacji terenów górniczych przekształconych w związku z działalnością górniczą odsyłają do przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych i o rekultywacji gruntów, to jest do przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 października 1972 r. w sprawie szczegółowych zasad rekultywacji i zagospodarowania gruntów, a następnie (od dnia 1 lipca 1982 r.) do ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która z dniem 25 marca 1995 r. została zastąpiona ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; aspektu tzw. historycznego zanieczyszczenia ziemi (art. 3 pkt. 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska) oraz obowiązku przeprowadzenia remediacji gleby, ziemi lub wód gruntowych (art. 3 pkt. 31b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska), w tym art. 101c-101q ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi to zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r.

SKO stwierdziło, że ustalenia faktyczne dokonane przez Prezydenta Miasta są prawidłowe, a dokonana analiza prawna okoliczności faktycznych zupełna, którą organ odwoławczy akceptuje, jednak z istotnym zastrzeżeniem dotyczącym skutków prawny i subsumpcji zastosowania prawa. W ocenie SKO przy tak skomplikowanym stanie prawnym i obiektywnym zdarzeniu zaniechania dokonania faktycznej rekultywacji gruntów; decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r. określającą obowiązek rekultywacji spornych działek, późniejszego okresu od dnia 30 lipca 1981 r. do dnia 30 grudnia 1986 r., w którym na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, prowadzono prace w zakresie wydobycia żwiru i piasku zalegających pod wodami sztucznego zbiornika wodnego oraz na terenach przybrzeżnych, a przy faktycznym prowadzeniu działalności górniczej z uwzględnieniem obowiązujących do dnia 1 września 1994 r. przepisów art. art. 91-92 w zw. z art. 144 ust. 2 dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze - zasadne jest odesłanie do przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych i o rekultywacji gruntów, to jest do przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 października 1972 r. w sprawie szczegółowych zasad rekultywacji i zagospodarowania gruntów, a następnie (od dnia 1 lipca 1982 r.) do ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która z dniem 25 marca 1995 r. została zastąpiona ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W tych okolicznościach w sprawie ma zastosowanie art. 22 w związku z art. 4 pkt 18 w w/w ustawy.

W związku ze stwierdzeniem opisanych uchybień, przesądzających o naruszeniu zarówno prawa procesowego, jak i materialnego oraz wobec konieczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości zgodnie z wymogami stawianymi art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – SKO orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

SKO nakazało, aby ponownie przeprowadzając postępowanie dowodowe Prezydent Miasta:

- uzyskał niezbędne opinie w trybie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

- przeprowadził oględziny z udziałem stron i biegłego z zakresu geodezji,

- dokonał ustaleń w zakresie ograniczenia wartości użytkowej gruntów,

- wydał decyzję w oparciu o ustalenia dokonane w prowadzonym postępowaniu.

Ł. S. i B. S. wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji SKO zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do wydania decyzji i wobec wyraźnie sformułowanego żądania odwołania z dnia 12 października 2018 r. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2018 r. odnośnie jej uchylenia w całości i orzeczenia przez organ drugiej instancji, co do istoty sprawy,

- art. 7, art. 15 i art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego z odniesieniem się do zarzutów odwołania i uznanie, że zakres postępowania wyjaśniającego niezbędny do przeprowadzenia czyni niemożliwym wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w drugiej instancji.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazali, że stwierdzenie SKO, iż odwołania są uzasadnione i zasługują na uwzględnienie wskazywałoby, że organ ten w pełni podziela zarzuty zawarte w odwołaniach. Kłóci się to jednak z kolejnym stwierdzeniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż Prezydent Miasta dokonał ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy stosownie do wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 października 2017 r., z dnia 21 października 2010 r. oraz z dnia 21 stycznia 2014 r., jak również, że ustalenia faktyczne dokonane przez Prezydenta Miasta są prawidłowe, a dokonana analiza prawna okoliczności faktycznych zupełna, którą organ odwoławczy akceptuje, z zastrzeżeniem dotyczącym skutków prawnych i subsumpcji zastosowania prawa. Z kolei ocena postępowania pierwszo instancyjnego pozostaje w całkowitej sprzeczności z rozstrzygnięciem uchylającym decyzję Prezydenta Miasta w całości i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze względu na stwierdzenie "uchybień przesądzających o naruszeniu zarówno prawa procesowego i materialnego". Skarżący zauważyli, że o ile SKO wskazało na naruszenie przez organ pierwszej instancji prawa materialnego, to w żaden sposób nie wykazało naruszenia prawa procesowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie i dającego podstawę do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie skarżących SKO formułując zalecenia dla organu pierwszej instancji, mogło we własnym zakresie wystąpić o opinię do właściwego organu określonego w art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mogło zlecić również Prezydentowi Miasta przeprowadzenie oględzin terenu z udziałem zainteresowanych stron i biegłego z zakresu geodezji (o co wnosili w odwołaniu). Zdaniem skarżących zbędnym i nie wnoszącym nic do przedmiotu sprawy jest zalecenie dokonania ustaleń w zakresie ograniczenia wartości użytkowej gruntu, skoro przedmiotem wniosku jest przywrócenie poprzez proces rekultywacji działkom objętym wnioskiem wartości użytkowych, a nie bliżej nie określone roszczenie odszkodowawcze. W oparciu o tak uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. materiał dowodowy SKO dokonując zalecanej subsumpcji przepisów prawa mogło i powinno rozstrzygnąć w sprawie decyzją reformatoryjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy..

Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (tak m. in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. II SA/Wr 362/17, wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 531/16). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak w wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. II OSK 1086/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] nie odpowiada powyższym wymogom. Nie zawiera bowiem żadnego wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia nie wynika również, że braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. Uniemożliwia to dokonanie oceny, czy SKO w uzasadniony sposób skorzystało z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie w pierwszej, jak i w drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny. Podkreślić również należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak w wyroku NSA z dnia 20 października 2016 r. II OSK 65/15).

Tymczasem w niniejszej sprawie SKO stwierdziło, że ustalenia faktyczne dokonane przez Prezydenta Miasta są prawidłowe. Nie zachodzi zatem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W ocenie Sądu skarżący słusznie wskazali w sprzeciwie, że SKO mogło we własnym zakresie wystąpić o opinię do właściwego organu określonego w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mogło zlecić również Prezydentowi Miasta przeprowadzenie oględzin terenu z udziałem zainteresowanych stron i biegłego z zakresu geodezji. Skoro jednak SKO uznało, że czynności te musi wykonać organ I instancji, powinno przedstawić motywy swojego stanowiska w uzasadnieniu decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, dlaczego SKO nie mogło w powyższym zakresie zastosować art. 136 k.p.a.

Powyższe oznacza, że przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez SKO wykazane. Nie bez znaczenia przy tym jest fakt, że sprawa toczy się od 2011 r. a zatem należy podejmować czynności zmierzające do jak najszybszego zakończenia sprawy. Ponadto WSA w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 736/17

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 1 w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a.