Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2728/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 i 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi E D i M D na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez E D i M D jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia [...] września 2011 r. M D wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] o przeprowadzenie kontroli dachu budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] wskazując na to, iż kilkakrotna naprawa dachu nie dała żadnych rezultatów, dach ten nadal przecieka. Podniósł jednocześnie, iż taki stan dachu powoduje zalewanie jego mieszkania ("lokal własnościowy z wyodrębnioną własnością i księgą wieczystą"). Podał też, że przedmiotowy budynek jest administrowany przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], po podjęciu czynności wyjaśniających (w tym: przeprowadzeniu dwukrotnie oględzin dachu ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego), postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M D o "kontrolę dachu pod kątem prawidłowości jego wykonania w budynku przy ul. [...] w [...] i podjęcie odpowiednich kroków celem wymiany dachu na prawidłowy". W uzasadnieniu tego orzeczenia organ podał, iż w związku z pismem M D z dnia [...] września 2011 r., w dniu [...] października 2011 r. i [...] stycznia 2012 r. dokonano czynności kontrolnych w zakresie stanu technicznego przedmiotowego w sprawie dachu oraz lokalu nr [...]. W efekcie ustalono, iż lokal nr [...] usytuowany na IV piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] jest lokalem dwupoziomowym z poddaszem użytkowym. W lokalu znajdują się liczne zacieki przy skosach okiennych - lukarnach, na połaci dachowej i na ścianach zewnętrznych. Nie stwierdzono natomiast zagrzybienia ścian i sufitów. Stan techniczny dachu w tym budynku określono jako dobry. Potwierdzono natomiast występowanie zawilgocenia i odprysków przy skosach okiennych. Ponadto ustalono, iż we wrześniu 2011 r. został wykonany remont dachu polegający na częściowej wymianie gontu i obróbek blacharskich, uszczelnieniu obróbek masą bitumiczną przy brandmurze i kominie. Organ wskazał przy tym, iż w myśl art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ może, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska nakazać przeprowadzenie w każdym terminie kontroli, a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W analizowanym przypadku nie stwierdzono żadnej z ww. okoliczności tj.: nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska, która uprawniałaby organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] " obowiązku przedłożenia ekspertyzy. Organ stwierdził, iż w takiej sytuacji należy odmówić wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a k.p.a., gdyż brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej zgodnej z wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia [...] września 2011 r.

Zażalenie na to orzeczenie zostało wniesione przez M D i E D, a po jego rozpatrzeniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., tj. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego na wniosek M D w sprawie stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...], jako podmiotu nie będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że kwestie poruszone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odnoszące się w istocie do meritum sprawy nie mogły być przedmiotem oceny organu powiatowego. Ustalenia faktyczne oraz ocena stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], znajdującego się bezpośrednio nad lokalem nr [...] mogły nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Jeżeli natomiast do ustalenia braku przesłanek do prowadzenia postępowania konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, zastosowanie mieć będą zasady ogólne dotyczące wszczęcia postępowania na wniosek lub z urzędu [art. 61 k.p.a.] i umorzenia postępowania - w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości [art. 105 k.p.a.].

W ocenie organu odwoławczego w niniejszym przypadku winna nastąpić odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek M D, aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż uczynił to organ I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że podanie M D dotyczyło stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], w zakresie jego nieszczelności, powodującej, zdaniem wnoszącego podanie, zalewanie lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się bezpośrednio pod tym dachem. Zgodnie natomiast z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania [art. 61 a § 1 k.p.a.].

Organ zaznaczył dalej, że kwestie dotyczące nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części zostały uregulowane w art. 66 i art. 81c Prawa budowlanego. Wskazał, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 66, czy art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wyjaśnił, że pojęcie strony, o jakim jest mowa w art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Normą taką jest art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi o możliwości nałożenia przez organ nadzoru budowlanego określonych obowiązków na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie tego przepisu mogą być tylko wymienione podmioty. Podobnie w art. 66 w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego, którymi są właściciel oraz zarządca nieruchomości. Podmioty te, jako legitymujące się interesem prawnym, powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu obiektu budowlanego. Organ wskazał, że postępowanie takie jest wszczynane z urzędu, w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek określonych w przepisach prawa budowlanego. W sytuacji, gdy osoba trzecia nie będąca jego stroną, składa wniosek o wszczęcie takiego postępowania, wskazując na zły stan techniczny obiektu budowlanego, wniosek taki stanowi dla organu informację, która po zweryfikowaniu może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Jednakże, nawet w przypadku wszczęcia tego postępowania, wyżej wymieniona osoba nie jest stroną postępowania, a więc nie korzysta z uprawnień procesowych przysługujących wyłącznie stronie w toku postępowania, w tym nie jest zawiadamiana o wszczęciu postępowania z urzędu.

Z tych też względów wniosek M D może stanowić dla organu powiatowego jedynie informację odnośnie nieodpowiedniego stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...]. Jako, że ani M D ani E D nie są właścicielem, ani zarządcą przedmiotowego budynku mieszkalnego, nie mogą być uznani za stronę, której przysługiwałoby uprawnienie do skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na względzie, w ocenie organu II instancji należało podjąć rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., w celu skorygowania nieprawidłowości, jakimi obarczone jest wydane w I instancji postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r.

W ocenie [...] WINB, organ powiatowy winien ponownie dokładnie zbadać, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] z urzędu. Ustalenia bowiem wymaga, czy stan faktyczny niniejszej sprawy - w związku z informacją zawartą w podaniu M D - wypełnia którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W skardze do Sądu na powyższe postanowienie, E D i M D wnieśli o jego uchylenie w całości jako naruszającego ich prawo materialne i procesowe poprzez nieuznanie ich za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie z urzędu oraz zobowiązanie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] do wymiany dachu nad ich mieszkaniem w krótkim terminie, a nie do jego naprawy, gdyż "łatanie dachu" jest bezskuteczne. Skarżący podnieśli, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest niespójne, w wielu miejscach sprzeczne, a przede wszystkim opiera się na nieprawidłowo przeprowadzonych czynnościach kontrolnych w lokalu nr [...] oraz na braku przeprowadzenia takich na spornym dachu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2012 r. pełnomocnik skarżących, ustanowiony w sprawie z urzędu, podtrzymując wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazał, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżącym jako członkom spółdzielni mieszkaniowej, którzy wyodrębnili swój lokal mieszkalny i uzyskali udział we współwłasności budynku mieszkalnego i prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest ten budynek mieszkalny, nie przysługuje legitymacja procesowa do wszczęcia postępowania przed organami nadzoru budowlanego dotyczącego części wspólnej (dachu) budynku mieszalnego, którego są współwłaścicielami, co doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Jednocześnie, pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. uwierzytelnionego wypisu aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2008 r. umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu i przeniesienia istnienia współwłasności części wspólnych przedmiotowego budynku między Spółdzielnią Mieszkaniową [...] i skarżącymi.

Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 907/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu ww. skargi, w pkt 1 sentencji uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w sprawie doszło do wadliwego zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] w zasadzie przeprowadził całe postępowanie administracyjne, a w szczególności dwukrotnie dokonał kontroli stanu technicznego dachu i zgromadził też dowody w postaci dokumentacji pochodzącej od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ". W tym stanie rzeczy nie można było odmówić wszczęcia postępowania jeśli się je w rzeczywistości przeprowadziło. Wskazał nadto, że organ odwoławczy próbując naprawić ten błąd również odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. przyjmując jednak, że wniosek pochodzi od osoby nie mającej w tym postępowaniu interesu prawnego. Wskazał więc na inną okoliczność, która jednak prowadziła do podjęcia takiego samego rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że nie można nie zauważyć faktu, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie faktycznie zostało wszczęte oraz przeprowadzono dość obszerne, a w ocenie organu I instancji wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia postępowanie wyjaśniające. W tej sytuacji organ odwoławczy uznając brak interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu po stronie skarżących winien rozważyć zasadność postępowania w świetle art. 105 k.p.a.

Skarga kasacyjna od wskazanego wyroku Sądu z dnia 30 października 2012 r. została wniesiona przez skarżących – E D i M D. Na skutek jej rozpoznania, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II OSK 575/13, uchylił pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny wskazał, iż na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. albowiem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji uchylił się od kontroli zaskarżonego postanowienia, albowiem odstąpił od oceny podstawowej kwestii w tej sprawie, tj. przymiotu strony skarżących w przedmiotowym postępowaniu. Sąd kasacyjny przypomniał, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne co do meritum - wprawdzie odmówił wszczęcia postępowania, ale z tego powodu, że z jego ustaleń wynika, iż w stosunku do spornego dachu nie stwierdzono żadnych okoliczności o których mowa w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a więc w istocie przyznał skarżącemu przymiot strony. W tej sytuacji, jak stwierdził dalej Sąd kasacyjny, rację miał Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy uchylając zakwestionowany akt nie mógł odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z tego powodu, że wnoszący podanie nie jest stroną. Jednakże formułując stanowisko o rozważeniu przez organ podjęcia rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie na podstawie art. 105 K.p.a. Sąd pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności ustalić, czy ocena organu odwoławczego co do braku legitymacji po stronie skarżącego do zainicjowania przedmiotowego postępowania administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy, znajduje oparcie w przepisach prawa. Skoro Sąd ten w ogóle nie odniósł się do kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego do zainicjowania postępowania w sprawie stanu technicznego spornego dachu, mimo że brak legitymacji był podstawową i jedyną przesłanką podjęcia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, to przyjąć należy, że wyżej zacytowane wskazanie Sądu pierwszej instancji jest przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji orzekając ponownie w sprawie, a to na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt II OSK 575/13 uznał, iż oba postanowienia zapadłe w tej sprawie są wadliwe, albowiem błędnie wywodzi się w nich o konieczności wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

Dokonując takiej oceny Sąd kierował się uwagami Sądu kasacyjnego, mając na względzie przepis art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozwijając powyższą ocenę Sąd zauważa, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., którym organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił postanowienie organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego, z uwagi na brak podstaw do zastosowania art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, a orzekając co do istoty – odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego, a to - z przyczyny podmiotowej przyjmując, iż wnioskodawca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Analizując przebieg postępowania w sprawie i wydane rozstrzygnięcia, Sąd uznał, iż oba ww. orzeczenia nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Wyjaśnić należy, iż powołany w tych orzeczeniach przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zatem, jak wynika z przytoczonego przepisu, ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przy czym, jak wskazał NSA w wyroku zapadłym w sprawie, właściwe rozumienie ww. przepisu prowadzi do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. "Natomiast w sytuacji gdy ustalenie zasadności wyprowadzonego przez jednostkę interesu prawnego jest jednym ze złożonych działań prawnych organu – wymaga przeprowadzenia działań ustalających stan faktyczny sprawy oraz dokonania interpretacji przepisów, to wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i jego zakończenia decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu jednostki składającej żądanie jest prawidłowa (tak: B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. CH Beck Warszawa 2011, str. 297)."

Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Wskazany przepis został naruszony w stopniu istotnym tak na etapie I instancji, jak i na etapie postępowania zażaleniowego.

Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z dnia [...] września 2011 r. argumentując, że w sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej, albowiem nie stwierdzono, by stan techniczny dachu budynku był nieodpowiedni w rozumieniu art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż organ powiatowy na skutek wniosku skarżącego podjął czynności wyjaśniające. W dniu [...] października 2011 r. przeprowadził oględziny stanu technicznego dachu budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], znajdującego się w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...]. Dalej, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. zawiadomił strony, w tym skarżących, o kontynuacji postępowania w sprawie dotyczącej nieodpowiedniego stanu technicznego dachu ww. budynku, powodującego zalewanie lokalu nr [...] w tym budynku, a następnie - podejmował dalsze czynności dowodowe. W ramach tych czynności, w dniu [...] stycznia 2012 r. przeprowadził kolejne oględziny dachy wskazanego budynku oraz lokalu nr [...] w tym budynku, po czym - przyjął wyjaśnienia Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...]. Zatem, jak z powyższego wynika, organ powiatowy na żądanie skarżącego uruchomił i przeprowadził postępowanie w ramach posiadanych kompetencji, a skoro tak, to nie mógł orzec na podstawie cyt. powyżej art. 61a § k.p.a. Nie znajdując podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia mógł zastosować art. 105 § 1 k.p.a. (uznając postępowanie za bezprzedmiotowe); z pewnością jednak okoliczności sprawy nie dawały mu podstawy do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", skoro postępowanie co do meritum zostało w istocie przeprowadzone – dokonano kontroli stanu technicznego dachu budynku i zgromadzono w tym zakresie dowody. Z tej też przyczyny, orzeczenie organu I instancji jako oczywiście wadliwe należało uchylić. Rozstrzygnięcie to nie przystaje bowiem do podjętych przez wskazany organ w związku z żądaniem skarżącego działań.

Wady popełnione na tym etapie postępowania, zupełnie nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji. Organ ten, rozpatrując zażalenie skarżących, zajął się zupełnie inną kwestią, a to związaną z ich interesem prawnym w sprawie. Nie dostrzegł jednak, że niezależnie od oceny w tym zakresie, zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. jest nieprawidłowe. Wadliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego z wniosku podmiotu nie mającego interesu prawnego, może bowiem zakończyć się w postępowaniu zwykłym tylko w sposób przewidziany w art. 105 § 1 k.p.a. Stąd też już tylko z tego powodu należało zarzucić temu organowi istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu powiatowego i ponowne wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie w I instancji zostało już przeprowadzone, nie sposób więc orzekać o odmowie jego wszczęcia (bez względu na przyczynę). Niezależnie od tego, organowi II instancji należy zarzucić także naruszenie w sprawie art. 28 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny przymiotu strony wnioskodawcy.

W tej też kwestii, Sąd zauważa, iż rację ma organ odwoławczy, że skoro wniosek skarżącego, który zainicjował postępowanie, dotyczy nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, tj. dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, to należało interes prawny wnioskodawcy rozważyć z uwzględnieniem art. 61 i nast. Prawa budowlanego (Rozdział 6 Utrzymanie obiektów budowlanych). Błędnie jednak organ ten wywiódł, iż w sprawach prowadzonych w oparciu o te przepisy, przymiot strony przysługuje tylko właścicielowi lub zarządcy tego obiektu. W ocenie Sądu, poglądu tego, nie sposób uznać za prawidłowy.

Wskazać należy, iż w myśl art. 61 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy utrzymywać i użytkować zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, to jest zasadami odnoszącymi się do użytkowania, z wyłączeniem wymagań dotyczących odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej oraz zapewnienia poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich. Naruszenie wskazanych wyżej obowiązków skutkuje sankcją w postaci nakazu określonego w art. 66 omawianej ustawy. W przepisie art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego ustawodawca określił krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego w odpowiedniej kondycji. Podmiotami tymi są właściciel oraz zarządca nieruchomości. Treść przepisów art. 61 i 66 Prawa budowlanego nie ogranicza jednak kręgu stron postępowania w sprawie utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym jedynie do osoby właściciela lub zarządcy takiego obiektu. Z art. 66 ust. 1 wynika jedynie, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o jakich mowa w tym przepisie, nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, gdyż tylko na nich ciążą obowiązki określone w art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego. Niemniej, w tego rodzaju sprawach legitymacja procesowa przysługuje także i innym osobom, które posiadają interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 1967/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Innymi słowy, interes prawny pozostałych osób nie jest wykluczony brzmieniem ww. przepisów Prawa budowlanego i powinien być badany na podstawie art. 28 k.p.a.

Kierując się powyższym, Sąd uznał, iż błędnie organ odwoławczy opierając się na wadliwej wykładni ww. przepisów, już tylko z tej przyczyny odmówił wnioskodawcy przymiotu strony. Wskazane unormowania nie wykluczają (wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu) udziału w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu, innych podmiotów oprócz właściciela i zarządcy w sytuacji, gdy posiadają oni interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. Zatem, w niniejszej sprawie interes prawny skarżącego należało rozważyć w kontekście art. 28 k.p.a. i z uwzględnieniem tego, iż sprawa dotyczy złego stanu technicznego części wspólnej budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...], w którym to skarżący wraz z żoną posiada lokal mieszkalny, a dokładnie - jest właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego - nr [...]. Posiada także związany z nim udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek oraz udział w częściach wspólnych tego budynku (v. akt notarialny z dnia [...] stycznia 2008 r. rep. A nr [...]). Należało przy tym mieć na względzie, iż postępowanie dotyczy dachu ww. obiektu, którego stan (zgodnie z wnioskiem inicjującym to postępowanie) jest zły, przecieka i powoduje zalewanie mieszkania skarżących. Należało w konsekwencji uznać, iż skarżący mogą w tym postępowaniu występować -obok Spółdzielni- jako strony, albowiem dotyczy ono sprawy mającej bezpośredni wpływ na ich prawa i obowiązki. To też oznacza, że skarżący a zarazem wnioskodawca postępowania, mógł skutecznie żądać jego wszczęcia.

Jednocześnie należy wskazać, iż zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. z 2013, poz. 1443), zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. Ponieważ do zarządzania przez spółdzielnię mieszkaniową zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze należy przyjąć, że spółdzielni mieszkaniowej sprawującej zarząd, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, przysługuje także prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. Tym samym jest ona uprawniona do reprezentowania na zewnątrz (w tym: w postępowaniu organu nadzoru budowlanego) wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego, czy są oni członkami spółdzielni, czy też nie. Zasada ta nie wyklucza jednak możliwości uznania właściciela wyodrębnionego lokalu za stronę postępowania. Może to mieć miejsce wówczas, gdy wykaże on własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny.

Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, stąd stanowisko organu II instancji nie zasługiwało na uwzględnienie, a wobec tego - wydane przez ten organ rozstrzygnięcie nie mogło pozostać w obrocie prawnym. Zważyć bowiem trzeba, iż sprawa dotyczy części wspólnej nieruchomości mogącej mieć bezpośredni wpływ na stan techniczny lokalu skarżących. Wynika z tego, iż postępowanie w sprawie dotyczyło nie tylko wskazanej części wspólnej – tj. dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ale obejmowało również lokal wnioskodawcy znajdujący się na ostatniej kondygnacji w tym budynku. W tych warunkach brak jest zaś podstaw do stwierdzenia, iż skarżący wraz z żoną nie posiada przymiotu strony.

Reasumując, orzekając ponownie w sprawie Sąd uznał, iż błędnie wywiedziono w obu instancjach o konieczności zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego też wydane postanowienia jako nieprawidłowe, należało uchylić.

Orzekając ponownie, organ powiatowy winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu i rozważyć zasadność zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, ewentualnie – art. 105 § 1 k.p.a. Przy czym, przed wydaniem orzeczenia, organ ten winien ocenić zgromadzone dowody oraz uzupełnić postępowanie, w tym przeprowadzić ponownie oględziny obiektu, tak, aby stan sprawy nie budził wątpliwości i był aktualny na datę orzekania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.