Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 651/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 262 par. 1 pkt 2, art. 264 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 152
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Burmistrza C. z dnia [...] czerwca 2021 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżącego A. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. znak G-I.6830.1.2020 Burmistrz C., orzekając na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 263 § 2 i art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), w związku z wydaniem w dniu [...] maja 2021 r. decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości nr [...] położonej w obrębie K., gmina C. stanowiącej własność A. C. z nieruchomością sąsiednią nr [...] stanowiącą własność B. S., ustalił wysokość i sposób poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w ten sposób, że:

– ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia w wysokości 3.813 zł – koszty wynagrodzenie upoważnionego geodety;

– zobowiązał do uiszczenia w/w kosztów wnioskodawcę A. C. (właściciela działki nr [...]);

– zaliczkę wpłaconą na konto urzędu w dniu [...] września 2020 r. w wysokości 3.813 zł przez wnioskodawcę A. C. zaliczył na koszty w/w postępowania rozgraniczeniowego

Organ pierwszej instancji prowadził postępowanie rozgraniczeniowe na wniosek A. C. o rozgraniczenie nieruchomości nr [...] położonej w obrębie K., gmina C. stanowiącej własność wnioskodawcy z nieruchomością sąsiednią nr [...] stanowiącą własność B. S.. Burmistrz C. do dokonania czynności technicznych związanych z ustaleniem przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości upoważnił geodetę uprawnionego A. R. Wynikiem tych prac był operat techniczny z rozgraniczenia działki nr [...] z działką sąsiednią nr [...], położonych w obrębie K., gmina C., który został przyjęty do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2021 r. Na podstawie zawartej umowy z geodetą łączne koszty geodezyjne ustalenia przebiegu granic wyniosły 3.813 zł. W dniu [...] czerwca 2021 r. na podstawie zebranych materiałów Burmistrz C. wydał decyzję znak: [...], w której orzekł o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2021 r. o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz obciążeniu nimi wnioskodawcę A. C. organ I instancji wskazał, że w 2019 r. został dokonany podział działki nr [...] stanowiącej własność działki B. S. na działki nr [...], a w operacie nr [...] z w/w podziały został wykorzystany przebieg granicy, który potwierdzają dokumenty zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, tj. ustalone w wyniku scalenia gruntów z roku 1936, uwzględnione w pomiarze do klasyfikacji w roku 1959 oraz odnowieniu ewidencji gruntów w roku 1985, a także modernizacji ewidencji gruntów i budynków w roku 2010. Wskazał także, że obie rozgraniczane nieruchomości posiadają również urządzone księgi wieczyste, w których ujawniono stan prawny zgodny z tymi dokumentami. Na tej podstawie organ podniósł, że przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami jest niezmienny od 1936 roku, a pomimo tego, że dokumenty są jednoznaczne, a wiedza o granicy odświeżona została w 2019 r. A. C. zainicjował spór graniczny i złożył wniosek o rozgraniczenie nieruchomości.

Na tej podstawie organ I instancji przyjął, że na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a kosztami należy obciążyć A. C.

Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji złożył A. C. W zażaleniu podniósł, że koszty postępowania nie powstały z jego winy, a z winy geodety, który w 1996 r. wykonał mapę poinwentaryzacyjną spornej działki wraz z budynkiem. Zdaniem skarżącego to organ powinien ponieść koszty sporządzenia operatu w sprawie. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów procesowych tj. art 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że przebieg granicy jest niezmienny od 1936 r., art 73 k.p.a. poprzez ograniczenie stronie dostępu do akt sprawy, przepisów art 73, 77, 78, 80, 84, 7, 8 k.p.a. poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych oraz oparcie się na niewłaściwe zgormadzonym materiale dowodowym, a także art 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza C. z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Kolegium podzieliło w całości ustalenia faktyczne i ocenę prawną sformułowane przez organ pierwszej instancji. Wskazało, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie sprawa kosztów związanych z przeprowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym, stąd też niezasadne są wszystkie te zarzuty skarżącego, które odnoszą się do niepoprawności (jego zdaniem) przeprowadzenia rozgraniczenia, gdyż na tym etapie postępowania niedopuszczalne jest ustalanie czy rozgraniczanie zostało przeprowadzone poprawnie oraz czy protokół został właściwe sporządzony, a także na jakim materiale dowodowym opierano się dokonując rozgraniczenia.

Następnie Kolegium powołało się na art. 29-34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052) oraz art. 262 i art. 264 k.p.a. i art. 152, 153 k.c., a także uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06. Wskazało, że przesłanką wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek jednego z właścicieli nieruchomości sąsiadujących jest stan sporności lub niepewności co do przebiegu granic tych nieruchomości (art. 153 w zw. z art 29 ust 1 p.g.k.). Powyższy stan sporności lub niepewności nie może być rozumiany subiektywnie jako wyraz jednostkowej oceny jednego z właścicieli, lecz musi znaleźć następcze potwierdzenie w wynikach postępowania rozgraniczeniowego. Podstawa faktyczna wniosku o rozgraniczenie musi mieć zatem charakter obiektywnie i pozytywnie (co najmniej częściowo) weryfikowalny. Jeśli bowiem stan sprawy będzie przedstawiał się w ten sposób, że wniosek o rozgraniczenie okaże się całkowicie lub częściowo nieuzasadniony (położenie punktów i linii granicznych w terenie będzie odpowiadało w całości lub w części stanowi wynikającemu z wiążącej dokumentacji, w tym operatu geodezyjno-kartograficznego), to brak będzie podstaw, aby strona postępowania niebędąca wnioskodawcą (właściciel sąsiadującej nieruchomości) została obciążona w równej mierze kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek strony, w której subiektywnym i nieuzasadnionym mniemaniu przebieg granicy w całości lub w części był sporny lub niepewny.

Na tej podstawie Kolegium przyjęło, że w 2019 r. został dokonany podział działki nr [...] stanowiącej własność B. S. na działki [...] - [...]1, w operacie [...] z ww. podziału został wykorzystany przebieg granicy, który potwierdzają dokumenty zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, tj. ustalony w wyniku scalania gruntów w 1936, uwzględnione w pomiarze do klasyfikacji w roku 1959 r. oraz odnowieniu ewidencji gruntów w 1985 r. a także modernizacji ewidencji gruntów i budynków w roku 2010 r. Obie nieruchomości posiadają urządzone księgi wieczyste, w których ujawniono stan prawny zgodny z tymi dokumentami. W decyzji rozgraniczeniowej wyraźnie stwierdza się, że granica jest jednorodna od 1936 r. W ocenie Kolegium istotne jest przede wszystkim to, że wiedza z zakresu przebiegu granicy odświeżona została w 2019 r., a od tego mementu nie wydarzyły się żadne okoliczności, na które wskazywałby zarówno sam skarżący jak i organ, które mogłyby podważać poprawność ustalonej granicy. Jeśli nie wskazano na żadne okoliczności mogące kwestionować uprzednie określenie granicy a jednocześnie działania przeprowadzone przez geodetę potwierdzają jej dotychczasowy przebieg, to w związku z powyższym SKO stwierdził, że co do przebiegu granicy nie istniał spór. Przeprowadzenie rozgraniczenia wiązało się z subiektywnym przekonaniem skarżącego, co do błędnego przebiegu granicy.

Ponadto organ II instancji podkreślił, że nie jest uzasadniony zarzut ograniczenia stronie dostępu do akt sprawy, w zakresie kosztów rozgraniczenia ich wysokość znana była stronie, która zobowiązana została do poniesienia kosztów rozgraniczenia. W ocenie Kolegium zaistniały zatem przesłanki do obciążenia skarżącego całymi kosztami postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. złożył do sądu administracyjnego A. C., który zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.

1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, organ w zasadzie nie poczynił żadnych ustaleń co do skutków wydania decyzji negatywnej, sytuacji materialnej, zdrowotnej oraz osobistej skarżącego, w tym dochodów;

2. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy koszty postępowania nie powstały z jego winy a z winy geodety Zaniewskiego, który w 1996 roku wykonał mapę poinwentaryzacyjną spornej działki wraz z budynkiem, gdzie granica jego działki przebiegała po ścianie budynku, między innymi na podstawie tej mapy skarżący dostał pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku w czerwcu 1996 r. zaś w przedmiotowym postępowaniu geodeta wytyczyła linie graniczne na moją niekorzyść; na tej podstawie skarżący nie rozumiem dlaczego organ stwierdza, że w tej sytuacji koszty postępowania rozgraniczeniowego powstały z jego winy;

3. art. 267 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne, jak również sytuacja materialna, osobista i zdrowotna skarżącego potwierdzają, iż nie jest on w stanie ponieść opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania;

4. art. 7, art. 77 § 1. art. 80 i art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i stwierdzenie, że przebieg granic pomiędzy nieruchomościami jest niezmienny od 1937 roku i dokumenty są jednoznaczne w sytuacji, gdy z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wieczyste budynku z dnia [...] czerwca 1996 roku oraz mapy poinwentaryzacyjnej sporządzonej przez geodetę Zaniewskiego wynikają okoliczności odmienne;

5. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że żadne okoliczności nie podważały poprawności ustalonej granicy i nie zostały one wykazane przez skarżącego w sytuacji, gdy dokumentacja przez niego przedłożona wskazuje na błędne ustalenie granicy przez geodetę i niewłaściwie przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, o czym zostały poinformowane odpowiednie organy ścigania, a sprawa obecnie rozpoznawana jest przez Prokuraturę Rejonową w B. w związku z popełnieniem przestępstw przez pracowników samorządowych i władze publiczne, rozgraniczenie zatem nie wiązało się w żadnym wypadku z subiektywnym przekonaniem skarżącego, co do niewłaściwego przebiegu granicy, co zostało udowodnione i poparte uzasadnioną argumentacją skarżącego, gdyż mapa, którą posługiwała się geodeta R. została sfałszowana, a jego podpisy podrobione;

6. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwość i enigmatyczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie uwzględnia analizy w zakresie możliwości zastosowania art. 267 k.p.a. oraz pobieżnie dokonuje prezentacji dokonanych ustaleń faktycznych i powołanych przepisów prawa; szczegółowo wskazując, na czym polegały uchybienia;

7. naruszenie art. 153 k.c. i pominięcie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 26 sierpnia 1999 r., w którym Sąd stwierdził, iż w myśl art. 153 zdanie pierwsze Kodeksu cywilnego sądowe postępowanie o rozgraniczenie wymaga, aby granice stały się sporne, a stan sporu nie powinien być rozumiany w potocznym znaczeniu tego słowa. Istnieje także w wypadku, gdy właściciel jednej nieruchomości żąda ustalenia, a właściciel nieruchomości przyległej odmawia zawarcia ugody; przedmiotem roszczenia o rozgraniczenie są granice w terenie tj. na gruncie a nie na planie (mapie). Mapa jest tylko wtórnym wyrazem granic na gruncie, a osoby zainteresowane nie mają możliwości wyboru trybu postępowania;

8. naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (w tym zakresie skarżący szczegółowo odniósł się do nieprawidłowości postępowania);

9. naruszenie rozporządzenie ministrów spraw wewnętrznych i administracji oraz rolnictwa i gospodarki żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości poprzez niewykonanie operatu w oparciu o te przepisy, które muszę być obowiązkowo wykonane przez geodetę dokonującą rozgraniczenia, stanowiące podstawę do rozliczeń wykonanych robot geodezyjnych na gruncie, które są podstawą do wykonania dokumentacji technicznej; w ocenie skarżącego Burmistrz Gminy C. wraz z geodetą A. R. działali stronniczo wobec niego; A. R. nie wykonała robót geodezyjnych na gruncie, co powodowało sprzeciw wnioskodawcy w pismach z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] kwietnia 2021 r., [...] maja 2021 r. i co nie pozwoliło na właściwe określenie położenia punktów granicznych i linii granicznych, zgodnych nie tylko z przepisami prawa, ale i rzeczywistością; co skutkowało naruszeniem praworządności.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący rozwinął swoje zarzuty oraz podkreślił swoją trudną sytuację majątkową. Zakwestionował również prawidłowość dokonanego postępowania rozgraniczeniowego oraz wykonywanych czynności, co skutkowało zawiadomieniem do Prokuratury o popełnieniu przestępstwa. W ocenie skarżącego nieprawidłowe jest zatem obciążenie jego całością kosztów postępowania, w sytuacji gdy w wyniku przeprowadzonego rozgraniczenia została ustalona granica działek. Podniósł szereg okoliczności, które w jego przekonaniu świadczą o błędnym przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego wskazujące, że koszty postępowania rozgraniczeniowego wynikły z winy geodety, który uprzednio błędnie przeprowadził rozgraniczenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium jeszcze raz podkreśliło, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie sprawa kosztów związanych z przeprowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym, stąd też niezasadne są wszystkie te zarzuty skarżącego, które odnoszą się do niepoprawności (jego zdaniem) przeprowadzenia rozgraniczenia. Na tym stadium postępowania Kolegium nie może odnosić się w żaden sposób do tego czy rozgraniczanie zostało poprawnie przeprowadzone, czy protokół został właściwe sporządzony, na jakim materiale dowodowym opierano się dokonując rozgraniczenia. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Wprowadzona procedura wyłącza kompetencje SKO w zakresie badania zasadności rozgraniczenia i rozstrzygania sporu, co do poprawności rozgraniczenia pomiędzy nieruchomościami. W związku z powyższym, niezasadne są na tym etapie postępowania wszelkie zarzuty odnoszące się do nieprawidłowości przeprowadzenia rozgraniczenia. Oceniając te zarzuty Kolegium wyszłoby poza zakres zarówno przedmiotowej sprawy - dotyczącej kosztów rozgraniczenia, jak i przyznanych ustaw kompetencji.

Odnosząc się do kwestii braku uwzględnia przez organ trudniej sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie dotyczy ustalenia kosztów postępowania, nie zaś możliwości zwolnienia z tych kosztów. Oznacza to, że zawsze uprzednio konieczne jest określenie samych kosztów postępowania, a dopiero w dalszej kolejności organ orzekać może o zwolnieniu z tych kosztów. Przy tym postępowanie w sprawie zwolnienia z kosztów postępowania wszczynane jest na wniosek. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 267 k.p.a. w sytuacji, w której skarżący nie wnioskował o zwolnienie z kosztów postępowania, a argumenty odnoszące się do niemożności poniesienia kosztów podniósł dopiero na etapie skargi do sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest usprawiedliwiona okolicznościami faktycznymi i prawnymi tej sprawy, dlatego zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić jednakże należy, że nie wszystkie zarzuty skargi były uzasadnione.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym było postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie ustalenia wysokości i sposobu rozliczenia kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją o rozgraniczeniu. Wysokość tych kosztów nie była kwestionowana i zamknęła się kwotą 3.813 zł, sporne było zaś określenie kręgu podmiotów zobowiązanych do ich poniesienia. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest obciążenie skarżącego całością kosztów postępowania rozgraniczeniowego, które – w jego ocenie – powinny ponieść wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowe, bez względu na to, że to on był wnioskodawcą tego postępowania, gdyż jego zdaniem winę za nieprawidłowe granice działek ponoszą geodeci.

Rozważania w sprawie należy poprzedzić także wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019, poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Podkreślić należy, że rozgraniczanie nieruchomości w podstawowym zakresie uregulowane zostało w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990, ze zm. – dalej jako "p.g.i.k."). Obejmuje ono dwa stadia postępowania: pierwsze, administracyjne i ewentualnie drugie, sądowe przed sądem powszechnym w cywilnym postępowaniu nieprocesowym. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym wówczas, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę, albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda w sprawie decyzję administracyjną dotyczącą rozgraniczenia. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej tego rodzaju decyzji, przekazania sprawy sądowi powszechnemu, a wówczas sprawa toczy się w nieprocesowym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. To jednak, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach (administracyjnym i sądowym) nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. Zaskarżone w tej sprawie postanowienie dotyczyło rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego zakończonego decyzją o rozgraniczeniu i sposobu obciążenia zainteresowanych tymi kosztami.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 2 i art. 264 § 2 k.p.a., które określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy strony. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Z kolei z unormowania art. 152 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020r., poz. 1740, dalej w skrócie: "k.c.") wynika, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.

W orzecznictwie istniały co prawda rozbieżności co do stosowania przepisów art. 152 i 153 k.c. w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie, a co za tym idzie, dopuszczalności obciążania stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie, w oparciu o przepis art. 152 k.c. Zostały one jednak wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA), w której stwierdzono, że: "Organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". W uzasadnieniu powyższej uchwały przedstawiono uregulowania prawne dotyczące instytucji rozgraniczenia nieruchomości. Podkreślono, że okoliczności, iż postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia fakt, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, to jest w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne i w Kodeksie cywilnym, stanowi jedną całość. Uznano też, że nie do obrony jest teza, iż w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym – unormowań zawartych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Przeciwnie, zarówno w jednym, jak i w drugim postępowaniu, tak organ administracji publicznej, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, co znajduje potwierdzenie w analizie porównawczej art. 152 i art. 153 Kodeksu cywilnego i art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto w uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. Natomiast interes prawny jest kategorią obiektywną, uznając, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiedniej. Naczelny Sąd Administracyjny w konkluzji stwierdził, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku postępowania o rozgraniczenie obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady określonej w art. 152 k.c. Wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd jest obecnie jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest aktualnie dominujący w judykaturze sądów administracyjnych. Stanowisko to podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, a przez to wskazana uchwała ma charakter prawnie wiążący (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

Możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego zarówno jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości (a zwłaszcza tego, który zażądał wszczęcia postępowania), jak i wszystkich właścicieli sąsiadujących ze sobą i objętych rozgraniczeniem nieruchomości. Kogo to obciążenie dotknie i w jakim zakresie zależy od wyważenia interesów poszczególnych stron, a w szczególności od tego, w czyim interesie rozgraniczenie jest dokonywane.

Zauważyć jednak należy, że ustalenie interesu prawnego poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych procedurą rozgraniczeniową odbywa się nie na podstawie ich indywidualnego, subiektywnego podejścia do kwestii konieczności rozgraniczenia, ale jest oparte na okolicznościach obiektywnych, towarzyszących rozgraniczeniu. Te zaś obiektywnie ustalane okoliczności mogą wskazywać albo na istnienie sporu co do granic, albo na to, że spór powstał sztucznie, na skutek działania jednej ze stron, które to działanie nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy.

Celem ustalenia interesów poszczególnych stron postępowania rozgraniczeniowego należy mieć też na uwadze, że właściciele nieruchomości sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty utrzymania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie (art. 152 Kodeksu cywilnego). Dlatego właśnie można obciążyć kosztami właścicieli sąsiadujących nieruchomości objętych rozgraniczeniem, a nie tylko stronę wnioskującą o rozgraniczenie.

Dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w tej konkretnej sprawie "można" obciążyć kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli poszczególnych nieruchomości, a nie tylko wnioskodawcę, należy ocenić powody dla których złożono wniosek o rozgraniczenie i przebieg postępowania. Jak już wskazano powyżej istnieją przypadki, kiedy odstąpienie od wskazanej wyżej reguły jest nie tylko możliwe, ale i wskazane. Są to jednak przypadki wyjątkowe, które wynikać muszą ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, decydujących w konkretnym wypadku o możliwości innego sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Tego rodzaju przypadki odnoszą się przede wszystkim do takich spraw, kiedy granice sąsiadujących nieruchomości w istocie nie są sporne, bo wiążąco ustalone zostały już we właściwym trybie i od tego czasu nie zmienił się na sąsiadujących gruntach stan faktyczny, a motywacją wnioskodawcy rozgraniczenia jest zakwestionowanie ustalonego już przebiegu tych granic, z którymi się on w dalszym ciągu nie zgadza, albo też motywacja wnioskodawcy rozgraniczenia w prowadzeniu sporu granicznego wynika z zamiaru dokuczenia właścicielowi sąsiedniej nieruchomości, który granic nie narusza i ich nie kwestionuje. Do takich przypadków sprawa niniejsza się jednak nie zalicza. Należy bowiem podkreślić, że wcześniej nie toczyły się postępowania z udziałem skarżącego, był jedynie dokonywany podział działki nr [...] stanowiącej własność B. S. w 2019 r. na działki [...] - [...].

W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie zaistniały w ocenie Sądu żadne podstawy do przyjęcia, że rozgraniczenie zostało dokonane wyłącznie w interesie jedynie wnioskodawcy rozgraniczenia A. C., co uzasadniać miało poniesienie przez niego w całości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Podkreślić należy, że w aktach niniejszego postępowania dołączonych do sprawy, nie ma całości akt postępowania rozgraniczeniowego, co wyklucza jednoznaczną możliwość ustalenia sposobu zachowania stron postępowania, powody dla których złożono wniosek o rozgraniczenie oraz przebieg postępowania, a tym samym interesu prawnego stron postępowania. Sąd podjął próbę zwrócenia się do organu II instancji o ich przesłanie (k. 84). W odpowiedzi na powyższe wskazano, że również organ I instancji nie jest w posiadaniu kompletnych akt sprawy, bowiem zostały one przesłane do Sądu Rejonowego w B. (k. 87). Zaakcentować przy tym należy, że jak wynika z pisma z dnia [...] października 2021 r. akta te zostały wysłane do Sądu Rejonowego w B. w dniu [...] czerwca 2021 r. (k. 88). Na datę zatem orzekania przez organ II instancji w dniu [...] czerwca 2021 r. nie był on w ich posiadaniu, a zatem nie mógł kompleksowo na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego ocenić, czy organ I instancji prawidłowo obciążył kosztami tego postępowania tylko wyłącznie wnioskodawcę, co należy przypomnieć jest wyjątkiem od zasad ogólnych obciążania stron kosztami postępowania. Nieprawidłowa była zatem dokonana przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie ocena całokształtu okoliczności faktycznych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a przez to obciążanie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie wnioskodawcy rozgraniczenia.

Podkreślić bowiem należy, że w sprawie niniejszej postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek A. C., jako właściciela działki nr [...] położonej w obrębie K., gmina C.. Udział w tym postępowaniu wzięła również B. S., jako uczestnika postępowania i właścicielka sąsiedniej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Uczestnikiem postępowania było też Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (na podstawie akt nie da się ustalić jaki być udział w toku postępowania tego uczestnika).

Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2021r., którą Burmistrz Miasta C. orzekł o dokonaniu rozgraniczenia według ustalonej przez biegłego geodetę prawnej granicy nieruchomości, oznaczonej linią koloru niebieskiego na sporządzonej przez niego mapie, która zdaniem organu była jednorodna od 1936 r., a położenie punktów granicznych mieściło się w granicach błędów dopuszczalnych. Podkreślić przy tym należy, że na mapie dołączonej do protokołu granicznego (załączonej przez skarżącego do skargi - k. 30) wynika, że granica ta przebiega w dwóch liniach, przecinając budynek skarżącego oraz z pewnym odchyleniem przyjmującym, że idzie ona po ścianie budynku. Brak kompletnych akt postępowania rozgraniczeniowego uniemożliwia ustalenie, która granica została przyjęta w postępowaniu rozgraniczeniowym. Na mapkach zaś przedłożonych w aktach administracyjnych wynika, że granice działki przebiegały po ścianie budynku gospodarczego (mapka przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w roku 1993 – k. 31 akt admin.; sporządzona w 1995 r. – k. 30 i 29 akt admin.; przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w roku 1996 – k. 28 akt admin.; potwierdzająca zgodność z oryginałem przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego z roku 2000 – k. 27 akt admin. i w 2010 r. – k. 26 akt admin.). Zaś z mapki potwierdzającej zgodność z oryginałem przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w roku 2019 – k. 25 akt admin., wynika już inny przebieg granicy, przecinający budynek.

Podkreślić przy tym należy, iż główna argumentacja zaskarżonych postanowień organu I i II instancji o wyłącznym interesie prawnym skarżącego w niniejszym postępowania, a co za tym idzie konieczności ponoszenia jego kosztów opiera się na założeniu, że w 2019 r. został dokonany podział działki nr [...] stanowiącej własność działki B. S. na działki nr [...]-[...]1, a w operacie nr [...] z w/w podziału został wykorzystany przebieg granicy, który potwierdzają dokumenty zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, tj. ustalone w wyniku scalenia gruntów z roku 1936, uwzględnione w pomiarze do klasyfikacji w roku 1959 oraz odnowieniu ewidencji gruntów w roku 1985, a także modernizacji ewidencji gruntów i budynków w roku 2010.

Zdaniem Sądu znajdujące się w aktach sprawy mapy nie potwierdzają stanowiska organów, a okoliczności tych nie można zweryfikować. Sąd nie kwestionuje prawidłowości wydania decyzji rozgraniczeniowej (bowiem nie jest to przedmiotem zaskarżenia – jak słusznie podnosi SKO) niemniej jednak przytoczenie tej argumentacji jednoznacznie wskazuje, że motywacja wnioskodawcy rozgraniczenia w prowadzeniu sporu granicznego nie wynika z zamiaru dokuczenia właścicielowi sąsiedniej nieruchomości, a wynikała z wątpliwości skarżącego co do faktycznego przebiegu granicy, skoro na przestrzeni lat i na różnych mapach granica ta nie przebiegała w sposób jednorodny. Skarżący jako osoba nie posiadającą specjalnych wiadomości z zakresu geodezji mógł być przekonany (choćby błędnie) o spornej granicy przedmiotowych działek. Nie jest przy tym rolą Sądu, aby na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego wnioskować o nadesłanie tych akt z Sądu Rejonowego, w sytuacji gdy oceniamy prawidłowość przedmiotowego rozstrzygnięcia na datę orzekania przez organ II instancji, a wówczas to organ II instancji, również nie dysponował tymi aktami, co bezspornie wynika z pism znajdujących się w aktach.

Zgodnie zaś z art. 153 k.c., rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Spór graniczny był zatem rzeczywisty, co skutkowało przeprowadzeniem rozgraniczenia i zawarciem ustaleń w protokole granicznym z dnia [...].01.2021 r. Powołana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. wskazuje na typową regułę, która w pełni odnosi się do tej sprawy, że koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele nieruchomości po połowie, bez względu na towarzyszące im – co do zasady – zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody, czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 p.g.i.k.). Umacnia tę zasadę to, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z tego, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Interes prawny stron biorących udział w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie jest kategorią obiektywną, co oznacza, że postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania.

Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sadowoadministracyjnym dominuje pogląd, do którego przychyla się skład orzekający w niniejszej sprawie, w myśl którego organ nie dysponuje dowolnością w zakresie stosowania art. 152 k.c. w przypadku rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Skoro zaś w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to regułą ich ponoszenie przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (np. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2832/13, z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1833/14). Branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby zdaniem Sądu w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym (uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 06 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 462/16, wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1122/18, z dnia z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1021/18, z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1230/16, z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt l OSK 2564/17, z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1744/17, z dnia 08 listopada 2017 r., sygn. akt l OSK 48/16, CBOSA). Sądowi znane są również najnowsze orzeczenia wskazujące, że skoro w sprawie dochodzi do wydania decyzji rozgraniczeniowej to w istocie dochodzi do ustalenia granicy na wszystkich nieruchomościach (wyrok NSA z 23.02.2021, sygn. akt I OSK 2341/20, wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1563/20, CBOSA).

Tym samym stwierdzić należy, że organ nie był uprawniony, by obciążyć tylko wnioskodawcę kosztami postępowania rozgraniczeniowego, gdyż nie można obciążenia tego dokonywać automatycznie, bez rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy też niektóre z nich, bądź wszystkie, a w tych ostatnich przypadkach - w jakim stosunku. Innymi słowy, organ winien mieć na względzie rozeznanie co do okoliczności faktycznych, jakimi kierowała się strona żądająca rozgraniczenia, a w szczególności czy istniał rzeczywisty spór co do przebiegu linii granicznej. Ponadto należy mieć na uwadze jakie czynności podejmowały strona i pozostali uczestnicy w toku postępowania rozgraniczającego, czym było podyktowane podejmowanie tych czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy takich ustaleń zabrakło, co skutkowało uchyleniem zaskarżonych postanowień.

Dlatego rozpoznając sprawę ponownie, organy ponownie rozważą rzeczywisty interes prawny biorących udział w sprawie stron postępowania rozgraniczeniowego, z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, a następnie wyddzą stosowne rozstrzygnięcie (postanowienie), należycie wyjaśniając przy tym podstawy przyjętego sposobu rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Podkreślić przy tym należy, że oceny tej nie może zmienić okoliczność uiszczenia już zaliczkowo całej kwoty kosztów postępowania rozgraniczeniowego przez wnioskodawcę.

Końcowo wskazać także należy, odnosząc się do szeroko przedstawionych przez skarżącego zarzutów w zakresie prawidłowości postępowania rozgraniczeniowego, w tym naruszenia wskazanych rozporządzeń w zakresie procedury jego przeprowadzenia, że argumenty te nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Jak słusznie wskazał organ II instancji, przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie sprawa kosztów związanych z przeprowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym, stąd też Kolegium ani Sąd nie mogą odnosić się do tego, czy rozgraniczanie zostało poprawnie przeprowadzone, czy protokół został właściwe sporządzony i na jakim materiale dowodowym opierano się dokonując rozgraniczenia. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy mogła żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi, czego nie uczyniła. W związku z powyższym, niezasadne są na tym etapie postępowania wszelkie zarzuty odnoszące się do nieprawidłowości przeprowadzenia rozgraniczenia.

Podobnie wygląda sytuacja w kwestii braku uwzględnia przez organ trudniej sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego. W niniejszej sprawie kontrolą sądu objęto postanowienie o ustaleniu i sposobie poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie zaś możliwości zwolnienia z tych kosztów. W treści skargi wskazano na trudną sytuację materialną skarżącego, jednakże sąd w tej konkretnej sprawie nie mógł odnieść się do tych kwestii, bowiem nie były one przedmiotem kontrolowanego rozstrzygnięcia. Natomiast zgodnie z art. 267 K.p.a. w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach, przy czym postępowanie to musiało być poprzedzone wnioskiem skarżącego. Skarżący mógł zatem do organu pierwszej instancji złożyć wniosek o zwolnienie od kosztów, którymi został obciążony w zaskarżonym postanowieniu, przedstawiając swoją trudną sytuację materialną, czego na obecnym etapie także nie uczynił, zaskarżając samą zasadność obciążenia go tymi kosztami.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań, uznając skargę za usprawiedliwioną, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 264 § 1 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c., obowiązany był ją uwzględnić, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadniają przepisu art. 200 p.p.s.a, w tym zakresie bowiem zasądzono wpis, który uiścił skarżący w przedmiotowej sprawie.