Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 563/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, ust. 2, art. 1a, art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2040
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
article: art. 218 par. 2, art. 219
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 4 maja 2022 r. nr KO.433.1.2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 4 maja 2022 r., nr KO.433.1.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpoznaniu zażalenia A.S. reprezentowanego przez T.S., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Sulejowa z dnia 26 stycznia 2022 r. znak: GR.6826.1.2022 o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem ewidencyjnym [...], obręb Ł. gmina S. o pow. 0,52 ha objętej księgą wieczystą nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim złożył A. S. reprezentowanego przez T.S.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Wnioskiem z 31 grudnia 2021 r. (data wpływu wniosku do organu), A. S. wystąpił o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł., przy ul. Ł. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] obręb Ł., dla której urządzona jest KW nr [...]. W uzasadnieniu skarżący podniósł że w dniu 27.06.2021 r. złożył wniosek o dofinansowanie w formie dotacji w ramach "Programu Priorytetowego Czyste Powietrze" do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Ł., który otrzymał nr [...]. W toku procedowania wniosku organ rozpatrujący wezwał go do uzupełnienia wniosku o potwierdzenie prawa własności do nieruchomości działki nr [...], obręb Ł., gmina S..

Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2022 r. znak: GR.626.1.2022, Burmistrz Sulejowa na podstawie art. 219 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 3 oraz art. 1 a ustawy o przekształceniu po rozpatrzeniu wniosku odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że przyczyną odmowy jest okoliczność, że przedmiotowa działka nie jest zabudowana na cele mieszkaniowej w rozumieniu ustawy przekształceniowej. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w P. w kartotece budynkowej brak jest budynku. Z kolei z danych uzyskanych z Referatu Podatków i Opłat (pismo z dnia 24.01.2022 r., znak: [...]) wynika, iż na działce znajduje się budynek mieszkalny o pow. 238 m2 oraz budynek określony jako "pozostały budynek gospodarczy" o pow. 253,99 m2. Organ wskazał też, że zgodnie z art. 1a ww. ustawy przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Organ wskazał, że na nieruchomości znajduje się budynek określony jako "pozostały budynek gospodarczy", którego stosunek powierzchni w stosunku do powierzchni budynku mieszkalnego jest większy niż "wymagany" przepisami ustawy.

Zażalenie na ww. postanowienie złożył A.S.. W ocenie skarżącego odniesienie się wyłącznie do zapisów art. 1 a ustawy bez ustalenia dokładnego stanu faktycznego i prawnego znajdującego się na nieruchomości budynku gospodarczego, pod kątem zapisów zawartych w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, w tym jego przeznaczenia i wzajemnych racjonalnych korelacji z budynkiem mieszkalnym doprowadziło do wadliwej oceny i bezpodstawnej odmowy dokonania przekształcenia nieruchomości z mocy prawa i wydania stosownego zaświadczenia w tym przedmiocie. Skarżący wskazał, że organ, w jego ocenie, nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, w tym dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu, choć sam w skarżonym postanowieniu wskazał, że zgodnie z danymi z Referatu Podatków i Opłat na działce nr ewid. [...] opodatkowany jest budynek mieszkalny oraz "pozostały budynek gospodarczy" wymieniony bezpośrednio jako gospodarczy, tj. o charakterze gospodarczym, wspierającym funkcjonowanie budynku mieszkalnego.

Postanowieniem z 4 maja 2022 r., nr KO .433.1.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało ww. postanowienie z 26 stycznia 2022 r. znak: GR.6826.1.2022 w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 1, art. 1a i art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z zm.).

Organ wskazał, że A.S. nabył zabudowaną nieruchomość (działkę nr [...] o pow. 0,52 ha) od Gminnej Spółdzielni "[...]" umową z dnia [...] grudnia 2012 r. - akt notarialny Rep. A nr [...], przejmując prawa i obowiązki związane z użytkowaniem wieczystym nieruchomości. Powyższe jest znane z urzędu, gdyż Kolegium prowadziło postępowanie z wniosku A.S., reprezentowanego przez T.S. o ustalenie, że zmiana stawki procentowej i aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie Ł., gm. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,52 ha, dokonana przez Burmistrza Sulejowa pismem z dnia 30 listopada 2018 r. znak: [...] jest nieuzasadniona (orzeczenie z dnia 2 kwietnia 2019 r. znak [...]).

W toku wówczas prowadzonego postępowania, ustalono, iż według danych ujawnionej w księdze wieczystej Nr KW [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w obrębie Ł., gm. S. (działka nr [...]) o pow. 0,52 ha, przeznaczenie znajdującego się na tej działce budynku określone jest jako "budynek sklepu z częścią magazynu pod jednym dachem". Z kolei z danych przekazanych przez Referat Podatków i Opłat Urzędu Miejskiego w S. wynikało, iż znajdujący się na działce nr ewid. [...] obręb Ł., budynek opodatkowany jest jako budynek mieszkalny o pow. 238 nr oraz jako związany z prowadzeniem działalności gospodarczej o pow. 255,00 m2. Sposób opodatkowania ww. budynku nie był kwestionowany przez użytkownika wieczystego. Powierzchnia budynku uznana za związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej jest większa niż przyjęta jako mieszkalna.

W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na fakt, że "sporna" część budynku o pow. 253,99 m2 znajdującego się na działce nr ewid. [...] nie jest budynkiem wymienionym w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy, stwierdzić należy, iż organ I instancji prawidłowo zakwalifikował go do budynków wskazanych w art. 1a ustawy i dokonał oceny spełniania przesłanki odpowiedniego stosunku procentowego powierzchni łącznej użytkowych budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy. Z akt sprawy wynika, iż część mieszkalna budynku stanowi pow. użytkową 238 m2, a powierzchnia spornej części budynku wynosi 253,99 m2 i jest większa od części mieszkalnej.

Końcowo Kolegium podkreśliło, że powyższe ustalenia musiały skutkować odmową wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Kolegium wskazało, że zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, (także w trybie ustawy przekształceniowej) jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w zasobach organu administracji i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim wniósł A.S. reprezentowanego przez T. S. zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa:

• art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: "ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego") w zw. z art. 217 § 1 i 2 pkt 1 k.p.a. przez brak wydania zaświadczenia o przekształceniu, pomimo spełnienia przesłanek określonych w ustawie,

• art. 1 ust. 1 i ust. 2 ppkt. 3) ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego poprzez błędne ich niezastosowanie zgodnie z ich treścią dosłowną i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta działaniem w/w. ustawy, w sytuacji w której ustawodawca sformułował treść zapisów wyraźnie i jednoznacznie, iż przekształceniu podlegają grunty zabudowane na cele mieszkaniowe wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, przy braku wykazania, że wbrew twierdzeniom skarżącego, podważając wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia 14 października 2019 roku, sygnatura akt [...], sporny budynek nie jest budynkiem umożliwiającym prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego posadowionego na przedmiotowej działce,

• art. 1 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta działaniem ww. ustawy, a budynek gospodarczy będący budynkiem umożliwiającym prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych na przedmiotowej działce stanowi inną bliżej nie określoną budowlę wskazaną w art. 1a ustawy i podlega ograniczeniom zawartym w art. 1a ustawy w zakresie nie przekraczania 30% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów położonych na tym gruncie, podważając tym samym ustalenia i wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia 14 października 2019 roku, sygnatura akt [...] oraz decyzje administracyjne wydawane przez Burmistrza Sulejowa w latach 2010-2022.

• art. 171. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie powagi rzeczy osądzonej, pominięcie wyroku wydanego w dniu 14 października 2019 roku, w sprawie [...] prowadzonej przed Sądem Rejonowym w P., którego prawomocne orzeczenie stanowił konwencjonalne potwierdzenie rozstrzygnięcia sądu w zakresie przedmiotowej nieruchomości położonej w Ł. [...], obręb Ł. gm. S., dziada nr [...] i było prawnie usankcjonowaną metodą zamknięcia toczącego się dyskursu operatywnego w zakosie sposobu użytkowania, a także faktycznych funkcji oraz przeznaczenia wszystkich znajdujących się na działce budowli, w tym budynku gospodarczego, o czym zarówno Burmistrz Sulejowa, jak i SKO w P. wiedzieli niejako z urzędu.

• art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym poprzez nie uwzględnienie, Wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia 14 października 2019 roku Sygnatura akt [...] wydanego w analogicznym stanie faktycznym oraz prawnym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości położonej w Ł. [...], obręb Ł. gm. S., działki nr [...] stanie faktycznym który od roku 2019 do chwili obecnej nie uległ zmianie co potwierdzają dane z Referatu Podatków i Opłat przedstawione SKO w dniu 24 stycznia 2022r.

• art. 78. § 1. k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądań skarżącego dotyczących przeprowadzenia dowodów których przedmiotem były okoliczności które jak wynika z uzasadnienia do skarżonego postanowienia miały bardzo istotne znaczenie dla sprawy, a pominięcie przeprowadzenia żądanych dowodów skutkowało wydaniem postanowienia na podstawie nieaktualnego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, na podstawie stanu sprzed ponad 4 lat, który uległ zmianie oraz na postawie nieistniejących faktów i dokumentów, jak twierdzenie o prowadzeniu działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości.

• art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. art. 140 k.p.a poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli oraz świadomość prawną, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania względem Skarżącego regulacja z art. 1 ust. 2 ppkt. 3) ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, a budynek gospodarczy położony na działce nr [...] nie jest budynkiem umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego na w/w działce, a także pominięcia okoliczności że funkcja i przeznaczenie w/w budynku oraz całej nieruchomości zostało już ustalone w zakończonym prawomocnym wyrokiem postępowaniu sądowym.

• art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia, z uwagi na brak wskazania rozważenia przez organ w sposób kompleksowy i wszechstronny wszystkich okoliczności, w tym podnoszonych przez Skarżącego, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia i tym samym ma istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie braku uzasadnienia stanowiska o braku zastosowania względem Skarżącego regulacji z art. 1 ust. 2 ppkt. 3) ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w sposób bezpośredni zgodny z treścią dosłowną w/w przepisów ustawy.

Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 04 maja 2022 roku sygnatura KO.433.1.2022 oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Sulejowa z dnia 26 stycznia 2022 roku znak GR.6826.1.2022 o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości zabudowanej na wniosek skarżącego z dnia 31 grudnia 2021 roku wraz ze zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w Ł. [...], oznaczonej w obrębie Ł. gmina S. o powierzchni 0,5 ha jako działki nr [...], objętej Księgą Wieczystą nr [...] alternatywnie o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi i instancji.

Skarżący wniósł także o:

1. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków E. S., (adres do doręczeń: Ł. [...], [...] S.), na okoliczność użytkowania "pozostałego budynku gospodarczego" o powierzchni 253,99 m2 zgodnie z przeznaczeniem, iż przedmiotowy obiekt jest niezbędny dla prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku mieszkalnych posadowionego na tej samej działce, na okoliczność powoływania się przez SKO i Burmistrza Suiejowa na nieprawdziwe fakty i dokumenty, stałości dokonanych zmian w budynkach dla przystosowania do celów mieszkaniowych i ogólnobytowych.

2. Przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony A.S., (adres do doręczeń: ul. [...],[...] B.) na okoliczność użytkowania "pozostałego budynku gospodarczego" o powierzchni 253,99 m2 zgodnie z przeznaczeniem deklarowanym w informacji w sprawie podatku od nieruchomości z 2019 roku , iż przedmiotowy obiekt jest niezbędny dla prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku mieszkalnych posadowionego na tej samej działce, nie jest w nim prowadzona działalność gospodarcza.

3. Przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi oraz będących w posiadaniu Urzędu Miejskiego w S.

W rozbudowanym uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że odniesienie się przez Burmistrza Sulejowa oraz przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyłącznie do zapisów art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r. "o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów" bez ustalenia i uwzględnienia dokładnego stanu faktycznego i prawnego znajdującego się na nieruchomości budynku gospodarczego, pod kątem zapisów zawartych w art. 1 ust. 2 pkt. 3 tej samej ustawy, w tym jego przeznaczenia i wzajemnych racjonalnych korelacji z budynkiem mieszkalnym doprowadziło do wadliwej oceny i bezpodstawnej odmowy dokonania przekształcenia nieruchomości z mocy prawa i wydania stosownego zaświadczenia w tym przedmiocie potwierdzającego należyte wykonanie przez Burmistrza Miasta S. zapisów w/w ustawy. Skarżący kwestionuje, zarówno postępowanie organów jak i stan faktyczny sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z dnia 31 lipca 2022 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie ma zatem kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy niniejszej sąd wyjaśnia, że nie jest władny zobowiązać organ do wydania w określonym terminie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w Ł. [...], oznaczonej w obrębie Ł. gmina S. o powierzchni 0,5 ha jako działki nr [...], objętej Księgą Wieczystą nr [...].

Z uwagi na zawarte w skardze żądanie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania i dokumentów wyjaśnić należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym w zasadzie nie jest dopuszczalne. Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzają organy administracji. Wyjątek od tej zasady dotyczy wyłącznie przeprowadzenia uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45).

Z tych względów nie jest więc możliwe uwzględnienie przez sąd w niniejszej sprawie wniosków skarżącego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza Sulejowa z dnia 26 stycznia 2022 r. znak: GR.6826.1.2022 o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem ewidencyjnym [...], obręb Ł. gmina S. o pow. 0,52 ha objętej księgą wieczystą nr [...].

Powodem, dla którego organy odmówiły wydania wnioskowanego zaświadczenia było uznanie, że budynek o pow. 253,99 m2 znajdujący się na działce nr ewid. [...] określony jako "pozostały budynek gospodarczy" został zaliczony do budynków i obiektów budowlanych lub urządzeń budowlanych, wykazanych w art. 1a ustawy. W wyniku takiej kwalifikacji organy dokonał oceny spełnienia przesłanki odpowiedniego stosunku procentowego (nieprzekraczania 30%) powierzchni łącznej użytkowych budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 ustawy, w powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na gruncie i stwierdziły, że dopuszczalna "norma" została przekroczona. Stanowiło to podstawę do odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości zabudowanej.

Powyższe stanowisko kwestionuje skarżący podnosząc, że budynek jest budynkiem gospodarczym, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Ma bowiem przeznaczenie gospodarcze i służy za miejsce składowania przedmiotów należących do mieszkańców budynku mieszkalnego posadowionego na przedmiotowej nieruchomości, przedmiotów właścicieli budynku mieszkalnego, w szczególności przedmiotów o znacznych gabarytach, a mającym także docelowo służyć jako garaż. Budynek ten zdaniem skarżącego umożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego znajdującego się również na działce nr [...].

Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organów, że sporna nieruchomość nie podlega przekształceniu w trybie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r.

Wskazać na wstępie należy, że materialnoprawną podstawą kwestionowanego postanowienia jest ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040 z późn. zm.). Zgodnie art. 1 ust. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej nakazuje określone rozumienie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". W myśl tego przepisu przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Ponadto należy zwrócić uwagę na treść art. 1a ustawy przekształceniowej, który stanowi, że przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Zatem na mocy ustawy przekształceniowej w zakresie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe prawo użytkowania wieczystego przekształciło się w prawo własności gruntu, jednak ujawnienie tego prawa własności w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków, jak wynika z art. 4 ust. 1 zd. 1 ustawy przekształceniowej, wymaga wydania przez właściwy organ zaświadczenia potwierdzającego to przekształcenie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przekształceniowej zaświadczenie właściwy organ wydaje z urzędu nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia albo na wniosek właściciela - w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku.

Nie powinno budzić wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym zaświadczenia, o którym mowa w ustawie przekształceniowej, winny znaleźć zastosowanie przepisy Działu VII k.p.a. dotyczące wydawania zaświadczeń. Forma potwierdzenia przekształcenia wybrana przez ustawodawcę jest formą znaną w procedurze administracyjnej. Zasadnie wskazał NSA w wyroku z dnia 9 września 2020 r., sygn. I OSK 181/20 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - dalej "CBOSA"), że celem zaświadczenia, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego jest urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej). Natomiast celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym. Należy zgodzić się także ze konkluzją NSA zaprezentowaną w uzasadnieniu ww. wyroku, wynikającą z uzasadnienia projektu ustawy przekształceniowej (druk nr 2673 kadencja VIII), że ustawodawca świadomie zrezygnował z potwierdzania przekształcenia decyzją administracyjną stwierdzając, że "w przypadku współużytkowania wieczystego odwołanie chociaż jednego ze współuprawnionych od decyzji zniweczyłoby cel przekształcenia z mocy prawa, którym jest eliminowanie obecnie występujących problemów z przekształcaniem praw we wspólnotach mieszkaniowych". Dlatego "organy reprezentujące dotychczasowego właściciela nieruchomości, a więc te same które są obecnie właściwe do pobierania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i dokonywania aktualizacji tych opłat, będą wydawały z urzędu zaświadczenia potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tego gruntu".

Kontrola prawidłowości działań organów w sprawie winna zatem być przeprowadzona w świetle przepisów Działu VII k.p.a., jednakże z uwzględnieniem uregulowań wynikających z ustawy przekształceniowej. W zaświadczeniu potwierdzającym przekształcenie rolą właściwego organu jest wskazanie w nim, że doszło z mocy prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu. W ustawie przekształceniowej nie przewiduje się sytuacji, gdy zaświadczenie nie może być wydane, gdyż do przekształcenia określonego gruntu nie doszło. Zastosowanie w takiej sytuacji znajduje więc art. 219 k.p.a. Konsekwencją konieczności działania w określonym reżimie prawnym, w tym przypadku zgodnie z przepisami Działu VII k.p.a., jest również ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie, że organ nie może więc dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia. Nie powinien także rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2062/20, zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Postępowanie to jest ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. I OSK 181/20, CBOSA).

Uregulowanie wydawania zaświadczeń w przepisach k.p.a. prowadzi do wniosku, że do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej. Postępowanie wyjaśniające ma jednak charakter pomocniczy, uproszczony i proceduralnie odformalizowany (gabinetowy) i nie podlega rygorom postępowania dowodowego określonym w art. 7, art. 75 i nast.k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 359/21, CBOSA). Należy również wskazać, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 268/21, CBOSA).

Odnosząc te ogólne rozważania do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, że na podstawie księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w obrębie Ł., gm. S. (działka nr [...]) o pow. 0,52 ha, przeznaczenie znajdującego się na tej działce budynku określone jest jako "budynek sklepu z częścią magazynu pod jednym dachem", natomiast z danych przekazanych przez Referat Podatków i Opłat Urzędu Miejskiego w S. wynika, iż znajdujące się na działce nr ewid. [...] obręb Ł., budynki opodatkowane są na dzień 1 stycznia 2019r. jako budynek mieszkalny opow. 238 m2 oraz jako związany z prowadzeniem działalności gospodarczej o pow. 255,00 m2. Sposób opodatkowania ww. budynku nie był kwestionowany przez użytkownika wieczystego.

Należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest istotnie ograniczone w zakresie postępowania dowodowego. Możliwość wydania zaświadczenia przez właściwy organ jest możliwa jedynie wtedy, gdy określone fakty lub stan prawny wynikają z już posiadanych przez organ dokumentów. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie było uzasadnione, gdyż organ, na podstawie posiadanych danych nie mógł uznać, że doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu. Z uwagi na fakt, że dla budynków posadowionych na przedmiotowej jak wynika z treści postanowienia Burmistrza Sulejowa z dnia 26 stycznia 2022 r. znak: GR.6826.1.2022 nie prowadzono ewidencji budynków (str. 1 drugi akapit od dołu), prawidłowym było skorzystanie z księgi wieczystej oraz informacji podatkowych. Przy czym księga wieczysta zawiera informację jedynie następującej treści "budynek sklepu z częścią magazynu pod jednym dachem" natomiast z informacji podatkowej wynika, że na dzień na dzień 1 stycznia 2019r. na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny opow. 238 m2 oraz jako związany z prowadzeniem działalności gospodarczej o pow. 255,00 m2. Powyższe dane były wystarczające dla przyjęcia, że działka o nr ewid. [...] obręb Ł. nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkalne w rozumieniu ustawy przekształceniowej. Nie jest zadaniem Wójta Gminy badanie czy posiadane przez ten organ dane stwierdzają stan faktyczny istniejący na gruncie, w szczególności nie był on zobowiązany do zbierania informacji w zakresie funkcji poszczególnych budynków, w tym poprzez przeprowadzanie dowodu z oględzin przedmiotowej działki.

Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie zasadnie zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Nie było podstaw do uznania, że doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu. Organy ustaliły bowiem, mając na uwadze art. 1a ustawy przekształceniowej, że łączna powierzchnia użytkowa budynków niemieszkalnych przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków, a zatem działka o nr ewid. [...] obręb Ł. nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkalne w rozumieniu ustawy przekształceniowej.

Z uwagi na istotę i charakter postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, zarzuty podniesione w skardze należy uznać za niezasadne.

Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego to Sąd pragnie zauważyć, że wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia 14 października 2019 roku, sygnatura akt [...] w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości przesądza jedynie o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste. Natomiast nie przesądza o charakterze budynków znajdujących się na nieruchomości i o tym, jaką powierzchnię one zajmują a o tym mówi art. 1 i art.1a ustawy przekształceniowej.

Bezzasadnie skarżący zarzuca również naruszenie reguł postępowania dowodowego oraz zasady praworządności. O ile nie można mówić o wyłączeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, to należy je odczytywać przez pryzmat reguł postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń. W postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia organy nie powinny przeprowadzać dowodów wnioskowanych przez strony a opierać się jedynie na danych i dokumentach będących w jego dyspozycji. Z pewnością zatem nie można stwierdzić, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Należy bowiem zaznaczyć, że wystarczające było oparcie rozstrzygnięcia jedynie na danych już posiadanych przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, a przyjęte stanowisko zostało należycie uzasadnione poprzez wskazanie dowodów, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których organy nie podzieliły argumentacji skarżącej. Sąd podziela w tym miejscu stanowisko Kolegium, że postępowanie dowodowe jest ograniczony przy wydawaniu zaświadczeń.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.