Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 15/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art 51 ust 3 i 4 . art 54
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2017 r. sprawy ze skarg P. G. i "E." S.A. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 3 listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargi oddala.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 23 lutego 2012 r. ([...] ) na podstawie art. 105 §1 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne (znak: [...] ) dotyczące inwestycji na działkach nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. tj. Budowy budynku mieszkalnego dwurodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną: wewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacyjną, gazową, przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym, gazowym oraz wjazdem i dojazdem do działki w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2014 r. [...] ) na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 14 kwietnia 2016 r. ([...]) na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oaz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki ponownie umorzył postępowanie administracyjne w w/w sprawie.

Organ I instancji podał, co następuje:

W latach 2006-2007 w stosunku do przedmiotowego budynku PINB prowadził dwa odrębne postępowania wszczęte z urzędu o znakach: [...] (zmieniona na znak: [...] ) oraz [...] , które z uwagi na ten sam przedmiot sprawy zostały połączone i przerejestrowane na znak: [...]. Dlatego też materiał dowodowy w niniejszej sprawie stanowi zarówno materiał zgromadzony w aktach prowadzonych pod znakiem [...] jak i materiał zgromadzony w niniejszym postępowaniu [...] .

Inwestycja na działkach nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...] prowadzona była na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 13 maja 2005 r., znak: [...] , którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną: wewnętrzną instalacją wodociągową, kanalizacyjną, gazową, przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym, gazowym oraz wjazdem i dojazdem do działki.

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 9 sierpnia 2006 r., znak [...] zmieniono decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 13 maja 2005 r., a następnie decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 10 stycznia 2007 r., znak: [...] przeniesiono ją na rzecz nowego inwestora – [...] Sp. z o.o. Z dniem 12 grudnia.2006 r. ww. spółka zmieniła nazwę na [...] Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w K.

W czasie trwania postępowań w niniejszej sprawie kilkakrotnie doszło do zmiany stanu prawnego w zakresie powołanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 maja 2005 r., co stanowiło jedną z przyczyn kilkukrotnego uchylania przez organ II instancji decyzji PINB w K. - Powiat Grodzki.

W dniu 27 czerwca 2007 r. Wojewoda [...] decyzją znak: [...] stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 maja 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 kwietnia 2008 r., znak: [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...] z dnia 27 czerwca 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1087/08 uchylił obie w/w decyzje. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt: II OSK 932/09 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku WSA.

W dniu 21 listopada 2007 r. oraz w dniu 18 grudnia 2007 r. inspektorzy PINB w trakcie oględzin w/w inwestycji stwierdzili, iż w budynku powstała dodatkowa kondygnacja mieszkalna w poziomie poddasza. Organ I instancji zakwalifikował w/w odstępstwo, jako istotne.

Postanowieniem z dnia 4 lutego 2008 r., znak: [...] , na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych.

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2008 r., znak: [...] został na inwestora nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane obowiązek sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego.

W/w postanowienie, jak i decyzja z dnia 3 kwietnia 2008 r. zostały uchylone rozstrzygnięciami MWINB w K. z dnia 25 sierpnia 2008 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 15 grudnia 2008 r., znak: [...] , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, doprowadzających przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem.

W/w decyzja została uchylona w całości decyzją z dnia 2 lipca 2009 r., znak: [...] . MWINB a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując m. in. na powrót do obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 maja 2005 r.

W prowadzonym w dalszym ciągu postępowaniu stwierdzono, iż inwestor wykonał w budynku roboty budowlane likwidujące stwierdzone uprzednio istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W dniu 22 grudnia 2009 r. inwestor złożył do akt sprawy uzgodnienie ZGK w K. z dnia 22 marca 2005 r. wraz z projektem drogowym. Protokołem z dnia 6 listopada 2007 r. dokonano odbioru technicznego drogi dojazdowej na dz. nr [...] wraz z wjazdem na dz. [...] obr. [...] Protokołem z dnia 4 września 2007 r. i 12 października 2007 r. dokonano odbioru sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Pismem z dnia 26 października 2009 r. inwestor zgłosił do użytkowania przedmiotową inwestycję.

Prowadzone w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego roboty budowlane w okresie budowy budynku przy ul. [...] w K. , zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem w chwili zakończenia procesu inwestycyjnego. Budynek ten pozyskał z właściwego organu nadzoru budowlanego w dniu 26 października 2009 r. zgodę na jego legalne użytkowanie.

Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu oznacza nie tylko, że inwestor zakończył prace budowlane, lecz, że prace te zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie bowiem potwierdza, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie może on podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod katem prawidłowości jego wybudowania) przez organ nadzoru budowlanego (por. II OSK 887/10, II SA/Bk 673/10, VII SA/Wa 1390/06). O ile więc inwestor wykona roboty budowlane zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę oraz w okresie ważności pozwolenia budowlanego, nie można zarzucić mu realizacji tych robót niezgodnie z przepisami (por. II OSK 1800/06).

Z uwagi na fakt, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte i prowadzone w przedmiocie robot budowlanych wykonywanych z istotnymi odstępstwami, a więc w okoliczności określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i w toku tego postępowania stwierdzono zakończenie robót budowlanych przy jednoczesnym braku podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy – należało zastosować przepis art. 105 kpa w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 prawa budowlanego.

Dotychczasowy inwestor [...] Sp. z o.o. w wyniku sprzedaży wszystkich lokali w budynku przy ul.[...] w K. – nie dysponuje już tytułem prawnym do przedmiotowego obiektu budowlanego i nie użytkuje go. Inwestor utracił więc prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wszystkie prawa i obowiązki związane z przedmiotową nieruchomością przeszły na nowych właścicieli jako następców prawnych inwestora.

Odwołanie od w/o decyzji wnieśli M.L. i W.L. zarzucając naruszenie art. 105 § 1 kpa, naruszenie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, oraz nienależyte wyjaśnienie sprawy.

Decyzją z dnia 3 listopada 2016 r. ([...] ) na podstawie art. 138 §2 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz podał, co następuje:

W niniejszej sprawie ponownego wyjaśnienia wymaga kwestia skuteczności złożonego na dziennik podawczy PINB dnia 26 października 2009 r. zgłoszenia obiektu do użytkowania oraz wpływu powyższego na niniejsze postępowanie. Ww. zgłoszenie zostało złożone, gdy postępowanie prowadzone na podstawie art. 50-51 u.p.b. w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę nie zostało zakończone. Nie można zaś przyjąć do użytkowania obiektu, wobec którego toczy się postępowanie naprawcze.

Nie jest podstawą umorzenia postępowania czasowe doprowadzenia przez inwestora wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem, albowiem nie ustała przyczyna wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Tym bardziej nie jest właściwym umorzenie postępowania z uwagi na stwierdzenie, że Inwestor w roku 2009 r. doprowadził obiekt do stanu zgodnego z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie przed zakończeniem postępowania z w trybie art. 50-51 u.p.b. (które trwa nadal) wykonał roboty ponownie, doprowadzające inwestycje do stanu niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, innymi warunkami pozwolenia na budowę.

Wyrażone w decyzji z dnia 12 sierpnia 2014 r. ([...] ) stanowisko MWINB, że "inwestor nie ma prawa przystąpić do użytkowania inwestycji przed zakończeniem postępowania w niniejszej sprawie oraz przed uzyskaniem (...) pozwolenia na użytkowanie" dotyczy zbadania realizacji inwestycji na dzień wydania decyzji kończącej postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 u.p.b., nie zaś na rok 2009, w którym zgłoszono obiekt do użytkowania, (co, jak wskazano wyżej - nie mogło zostać uznane za skuteczne zgłoszenie z uwagi na brak zakończenia postępowania naprawczego).

Z uwagi na fakt, że z materiału dowodowego wynika wykonanie inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ I instancji w prowadzonym ponownie postępowaniu winien dokonać zbadania, kwalifikacji oraz opisu odstępstw, a następnie rozważyć wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. PINB winien mieć przy tym na uwadze stanowisko sądownictwa administracyjnego, zawarte np. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 963/12, który wprost stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego oprócz nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, winny wyraźnie i jednoznacznie określić, jakie roboty budowlane i w jakim terminie należy wykonać, aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami aktów prawa miejscowego. Z powyższego wynika, że art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. winien być podstawą nałożenia zarówno obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jak i - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym roboty te winny być dokładnie określone.

Ponadto z uwagi na treść art. 28 kpa status strony w niniejszym postępowaniu winny posiadać podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Co do zasady krąg stron postępowania w postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych obejmuje osoby zobowiązane do wykonania nakazów i innych obowiązków przewidzianych przepisami ustawy Prawo budowlane. Z art. 52 u.p.b. wynika, że obowiązki z niego wynikające kierowane są do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Wymienione podmioty mają więc oczywisty interes prawny w postępowaniu naprawczym, zaś uzasadnienie posiadania przymiotu strony przez inne podmioty winno znajdywać odzwierciedlenie w aktach sprawy. Nie zawsze bowiem interes prawny bądź obowiązek wynikać będzie z faktu sąsiadowania z działką objętą postępowaniem, natomiast sytuacje takie są możliwe. Fakt przyznania statusu strony w niniejszym postępowaniu naprawczym winien znajdować poparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

W niniejszej sprawie z akt sprawy nie wynika, ażeby zasadnym było wyłączenie z niniejszego postępowania Inwestora. MWINB nie podważa faktu, iż Inwestor z uwagi na wyzbycie się własności przedmiotowej nieruchomości nie posiada do niej tytułu prawnego, z którego wynikałoby prawo do dysponowania na cele budowlane. Jednakże z uwagi na fakt wykonania przez niego robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem winien posiadać przymiot strony. Zatem w prowadzonym ponownie postępowaniu PINB winien dokonać weryfikacji kręgu stron.

Merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez MWINB nie jest możliwe, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przystąpienie do usuwania uchybień w procedowaniu organu I instancji w odniesieniu do specyfiki analizowanej sprawy oznaczałoby w istocie jednokrotną (dokonaną wyłącznie w jednej instancji) merytoryczną ocenę zgodności wykonanych przez inwestora robót z bezwzględnie obowiązującymi przepisami oraz dopuszczalności legalizacji spornej inwestycji. Z tej też przyczyny MWINB nie może zastępować organu I instancji w wyjaśnieniu podstawowych okoliczności warunkujących właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa.

Ponowne postępowanie przed organem I instancji, umożliwi wyjaśnienie podnoszonych przez skarżących kwestii dotyczących przedmiotu niniejszego postępowania. Ponadto w ponownie prowadzonym postępowaniu strony będą mogły w każdym stadium postępowania brać czynny udział i mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargi złożyli: Spółka "[...] S.A." z siedzibą w K. i P.G. .

Spółka " [...] S.A. jest następcą prawnym Spółki [...] Sp. z o.o. – jako spółka przejmująca na skutek połączenia spółek (KRS – 110 akt sądowych). Spółce tej nie doręczono zaskarżonej decyzji, a skarga została wniesiona w terminie ustawowym liczonym od daty doręczenia decyzji innym stronom (16 listopada 2016 r. ) Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 10 § 1, 28 i 109 kpa oraz art. 52 ustawy Prawo Budowlane poprzez pominięcie strony skarżącej (Inwestora przedmiotowej inwestycji) - jako strony postępowania, a w wyniku tego nie tylko pozbawienie jej możliwości aktywnego udziału w postępowaniu przed Organem II Instancji tj. możliwości zapoznania się z wniesionym odwołaniem, ustosunkowania się do jego treści, zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, aktami sprawy, przedstawienia stanowiska w sprawie, twierdzeń oraz dowodów na jego poparcie, ale również niedoręczenie jej zaskarżonej niniejszą skargą decyzji;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z błędnym ustaleniem stanu faktycznego, w szczególności polegającym na przyjęciu, że sprzeciw wobec zawiadomienia Inwestora o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania inwestycji w roku 2007 został zgłoszony przez organy nadzoru budowlanego z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, podczas gdy zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 25 sierpnia 2008 roku znak: [...] , podstawą zgłoszenia tego sprzeciwu było wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę (a to na podstawie wydanej w dniu 22 kwietnia 2008 roku przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 27 czerwca 2007 roku stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę inwestycji), a zatem całkowicie odpadnięcie podstawy prawnej do skorzystania przez Inwestora z trybu przewidzianego w art. 54 Pr. Bud. i uznanie przez WINB braku możliwości oceny zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym przez nią projektem budowlanym (z uwagi na brak legitymowania się przez Inwestora tymi dokumentami w czasie orzekania przez WINB);

- art. 54 prawa budowlanego poprzez:

stwierdzenie, że w żadnym wypadku i w żadnych okolicznościach nie jest możliwe dwukrotne skorzystanie przez Inwestora z trybu zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania Inwestycji przewidzianego w art. 54 Pr. Bud, z uwagi na uprzednie zgłoszenie sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego, bez względu na przyczynę zgłoszenia tego sprzeciwu, a przez to uznanie bezwzględnej niemożności zgłoszenia zakończenia robót przez Inwestora i zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania Inwestycji w trybie przepisu art. 54 Pr. Bud, ponownie w roku 2009 pomimo przywrócenia w tej dacie do obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, a to na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2009 roku, sygn. akt: IVSA/Wal087/08 oraz utrzymującego go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 roku , sygn.. akt: II OSK 932/02 (które uchyliły decyzje organów administracyjnych obu instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę) i pomimo braku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego w tej dacie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę; stwierdzenie o bezprawności użytkowania Inwestycji - pomimo braku zgłoszenia sprzeciwu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wobec zgłoszonego zamiaru przystąpienia do użytkowania Inwestycji w roku 2009 (dokonanego po przywróceniu do obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę ma mocy w/w wyroków sądów administracyjnych);

- art. 51 i nast. prawa budowlanego poprzez zastosowanie ich w przedmiotowej sprawie i stwierdzenie, że odnośnie inwestycji istnieje w dalszym ciągu tj. od 2007 r. stan samowoli budowlanej z uwagi na brak przyjęcia inwestycji do użytkowania w roku 2009 ;

- art. 105 kpa poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, pomimo że organ I instancji oceniając stan zakończenia robót w roku 2009 podczas przyjmowania inwestycji do użytkowania, na skutek przywrócenia do obrotu prawnego pozwolenia na budowę, nie stwierdził istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i jednocześnie uznał brak przesłanek do prowadzenia postępowania naprawczego.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji z dnia 3 listopada 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ewentualnie o uchylenie również decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych; wstrzymanie wykonania skarżonej decyzji na podstawie art. 61 ust. 3 ppsa.

Uzasadniając skargę spółka podniosła, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 10 oraz 28 kpa, bowiem organ II instancji od samego początku postępowania pominął stronę skarżącą jako stronę postępowania. Strona ta nie miała zatem wiedzy o treści odwołania i nie mogła złożyć na nie odpowiedzi.

Nadto wedle strony skarżącej organ II instancji nie dokonał należytej oceny przesłanek, podstaw i uzasadnienia zgłoszonego przez organy nadzoru budowlanego w 2007 r. sprzeciwu odnośnie zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiekt, zgłoszonego przez Inwestora w trybie art. 54 prawa budowlanego, a jednocześnie przesądził o niemożliwości dwukrotnego korzystania z opisanego w tym przepisie trybu postępowania. Uznanie, że w tak opisanej sytuacji faktycznej, zważywszy na przesłanki wniesienia pierwotnego sprzeciwu, Inwestor nie mógł skorzystać z możliwości ponownego zgłoszenia Inwestycji do użytkowania w trybie przepisu art. 54 prawa budowlanego i powołać się na przywrócone do obrotu prawnego pozwolenie na budowę, przy jednoczesnym stwierdzeniu przez PINB – podczas przeprowadzonej w tym zakresie kontroli stanu inwestycji – jej zgodności z pozwoleniem na budowę i braku istotnych odstępstw od niego, jest działaniem sprzecznym z obowiązującymi przepisami, zasadą legalizmu oraz zasadą nie ponoszenia przez obywateli skutków niezgodnych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Uznanie za WINB stanowiska przeciwnego doprowadza zaś do stwierdzenia, że inwestycja od 2007 r. (tj. od czasu zgłoszenia sprzeciwu) nie mogła być użytkowana, pomimo, że odnośnie jej zostało przywrócone do obrotu prawnego pozwolenie na budowę, a stan jej wykonania był zgodny z tym pozwoleniem, co potwierdziła przeprowadzona kontrola PINB.

W odpowiedzi na skargę Spółki [...] " organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wedle organu odwoławczego spółka nie miała przymiotu strony postępowania administracyjnego, aczkolwiek mogła mieć interes prawny we wniesieniu skargi.

Powtórzył organ, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, nawet jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu, nie sanuje dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu, może wpływać jedynie na ocenę legalności przystąpienia do użytkowania obiektu. Najistotniejsza kwestią jest, że postępowanie naprawcze prowadzone na różnych etapach w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 bądź art. 51 ust. 1 pkt 3, z uwagi na zmiany w stanie prawnym w zakresie dotyczącym pozostawania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, toczy się nieustannie od 2007 r. Nadto przyjęcie obiektu do użytkowania po zakończeniu postępowania naprawczego w sprawie istotnych odstępstw następuje na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego zawiadomienie o zakończeniu budowy złożone przez inwestora w dniu 28 sierpnia 2009 r. (po wydaniu decyzji z dnia 2 lipca 2009 r.) nie stanowi przeszkody do kontynuowania postępowania naprawczego, mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

P.G. kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów art. 10 §1 i 28 kopa dające podstawę do wznowienia postępowania, poprzez brak zapewnienia inwestorowi – spółce [...] S.A. z siedzibą w K. (następcy prawnemu [...] sp. z o.o.) czynnego udziału w postępowaniu, a to: niezawiadomienie Inwestora o prowadzonym postępowaniu, niezapewnienie Inwestorowi dostępu do akt administracyjnych oraz uniemożliwienie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę P.G. organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz podniósł, że nie przesądził o interesie prawnym spółki [...] S.A, co skutkowała niedoręczeniem jej decyzji, bowiem ta kwestia wymaga ustalenia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności wymaga bowiem dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez dwa niezależne organy. Dodał, że skarżący nie może podnieść zarzutu braku udziału w postępowaniu administracyjnym innego podmiot, bowiem zarzut pominięcia jako strony postępowania może skutecznie podnieść tylko ta osoba, której prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone (por. II OSK 1827/09). Wyjaśnił również, że okoliczność utraty tytułu prawnego do nieruchomości przez [...] S.A. powoduje, że ewentualne obowiązki nakładane będą na aktualnych współwłaścicieli nieruchomości, gdyż uczynienie adresatem inwestora nieposiadającego prawa do dysponowania nieruchomością sprawia, że decyzja byłaby niewykonalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. 2016/1066) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. 2016/718). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Wynik przeprowadzonej wg. powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji jest pozytywny.

Organ I instancji przyjął, że kontynuowanie postępowania naprawczego jest niedopuszczalne z tego powodu, że dokonane w 2009 r. zgłoszenie obiektu do użytkowania było skuteczne: w dacie zgłoszenia bowiem obiekt odpowiadał projektowi budowlanemu przewidującemu budowę domu dwurodzinnego (dwulokalowego), z jednym lokalem w parterze i drugim na piętrze. Ten stan organ uznał za rozstrzygający w sprawie.

Tak przyjęte jednak założenie jest błędne. Sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w kwestii "konkurencji" decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu z decyzją "naprawczą" wydawaną na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, przyjmując jednolity obecnie pogląd, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi przeszkodę w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy prowadzonej na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Pogląd ten uzasadnia się tym, że decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wydaje się po przeprowadzeniu kontroli obiektu budowlanego, podczas której sprawdza się wykonanie budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Ponadto sprawdza się wyroby budowlane szczególnie istotne dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego. Decyzja ta zatem kończy proces budowlany. Skoro zaś, tak jak każda inna decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), korzysta ona z domniemania zgodności z prawem i w sposób wiążący kształtuje stan prawny, to dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu, dopóty nie będzie dopuszczalne prowadzenie postępowania nadzorczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny (tak np. wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/11 i z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 887/10, z dnia 13 października 2015 II OSK 335/14; WSA z dnia z dnia 8 lipca 2016 r. II SA/Kr 599/16 – baza orzeczenia.nsa.gov.pl) .

Poglądu tego nie można jednak odnosić do sprawy obecnie rozpoznawanej. Użyte przez organ I instancji sformułowanie, jakoby "budynek ten pozyskał z właściwego organu nadzoru budowlanego w dniu 26 października 2009 r. zgodę na legalne użytkowanie" nie jest zgodne z rzeczywistym stanem. Rzecz bowiem w tym, że w rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu nie była wydana, a nie jest równoważne z decyzją zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. Nie ma zatem wiążącego organy aktu administracyjnego kształtującego stan prawny wzniesionego obiektu, potwierdzającego zgodność tego obiektu z projektem budowlanym i przepisami - nie ma więc i przeszkody w kontynuowaniu wszczętego wcześniej postępowania naprawczego. Wbrew stanowisku organu I instancji postępowanie naprawcze nie stało się bezprzedmiotowe z tego powodu, że dokonano zgłoszenia obiektu do użytkowania, a zgłoszenie to nie spotkało się ze sprzeciwem. Nie jest też zadaniem organu prowadzącego postępowanie naprawcze ustalanie stanu faktycznego na dzień dokonanego przez inwestora zgłoszenia. Zadaniem tego organu jest ustalenie aktualnego na dzień wydawania decyzji stanu prawnego i przyporządkowanie tego stanu do odpowiedniej normy prawnej. Nie jest przy tym wykluczone, że właśnie tak ustalony stan faktyczny stanowić będzie podstawę do umorzenia postępowania, co nie zmienia oceny o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania w I instancji.

Sąd podziela w całości stanowisko organu odwoławczego odnoszące się do skargi P.G. . Jedynym w zasadzie zarzutem tej skargi jest pominięcie spółki "[...] (będącej inwestorem) jako strony postępowania. Słusznie organ stwierdził, że zarzut taki może skutecznie podnieść tylko podmiot, którego interes prawny niesłusznie pominięto. Jednocześnie zresztą, w odniesieniu do tego samego zarzutu, ale podniesionego przez Spółkę [...] " organ odwoławczy stwierdził, że inwestor winien brać udział w postępowaniu, pomimo że wszystkie lokale w wybudowanym obiekcie zostały sprzedane. Skoro bowiem przepis art. 52 Prawa budowlanego przewiduje możliwość nałożenia obowiązków na inwestora (abstrahując od tego, czy pozostaje on właścicielem nieruchomości), to nie można temuż inwestorowi odmówić prawa uczestniczenia w postępowaniu mogącym zakończyć się taką decyzją. Z uprawnień strony Spółka może skorzystać właśnie w następstwie decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W związku z powyższym podniesiony przez Spółkę zarzut naruszenia art. 28, 10 § 1 i 109 kpa, jakkolwiek uzasadniony w opisanym wyżej znaczeniu, nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Pozbawiony jest znaczenia w sprawie podnoszony przez Spółkę zarzut kwestionujący ustalenia organu co do przyczyny wniesienia zarzutu wobec zgłoszenia obiektu do użytkowania, które miało miejsce w 2007 r. Te okoliczności nie miały bowiem wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Podkreślić przy tym należy, że – wbrew dalszemu zarzutowi skargi – organ nie wyraził poglądu o niedopuszczalności "dwukrotnego skorzystania przez inwestora z trybu zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu". Organ stwierdził, że fakt zgłoszenia obiektu do użytkowania, także przy braku sprzeciwu ze strony organu, nie stanowi przeszkody w kontynuowaniu i merytorycznym zakończeniu trwającego postępowania naprawczego. Dopiero od sposobu zakończenia tego postępowania zależeć będzie tryb przekazania obiektu do użytkowania. Uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie będzie konieczne w sytuacji wskazanej w art. 55 ust. 1 pkt 2 i uregulowanej w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Wyjaśnić również trzeba, że przystąpienie do użytkowania obiektu po dokonaniu zgłoszenia zakończenia budowy i po bezskutecznym upływie terminu wskazanego w zgłoszeniu nie jest tożsame z samowolnym przystąpieniem do użytkowania.

Ostatecznie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skarg okazały się nieskuteczne. Dlatego na podstawie art. 151 ppsa skargi zostały oddalone.