Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1592/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. i L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za prace geodezyjne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. i L. P. solidarnie kwotę 5600 (pięć tysięcy sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1592/13

U Z A S A D N I E N I E

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sadu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołań O. Sp. z o.o. z siedzibą w O. i L.P., reprezentowanych przez r. pr. E.P. (dalej "skarżących") od decyzji Starosty [...] (dalej "Starosty") z dnia [...] czerwca 2012r Nr [...] znak [...], w której ustalono wysokość opłaty w kwocie 108 573,00 zł za prace geodezyjne zgłoszone zgodnie z art. 12 Ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287) w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. za numerami KERG [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. a następnie po zakończeniu prac i przekazaniu ich wyników, włączenie ich do zasobu geodezyjnego w dniu [...] maja 2011 r., orzekło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji Starosty w całości i przekazaniu Staroście sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

II. Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Konsorcjum, którego liderem było O. Sp. z o.o. z siedzibą w O., zaś partnerem Pani L.P., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą I., działając w ramach umowy nr [...] z [...] grudnia 2009 r. z Samorządem Województwa [...] wykonywało prace geodezyjne polegające na konwersji mapy katastralnej i mapy zasadniczej do postaci cyfrowej, oraz na modernizacji bądź założeniu ewidencji gruntów i budynków w gminach powiatu [...] w ramach projektu "Wypracowanie i wdrożenie innowacyjnych metod integracji danych katastralnych, mapy zasadniczej i Bazy Danych Topograficznych oraz modernizacja usług publicznych świadczonych przez Służbę Geodezyjną i Kartograficzną" współfinansowanego z funduszy unijnych. Zakres prac był obszerny, w pierwszych dniach stycznia 2010 r. wykonawcy dokonali zgłoszeń zarejestrowanych w PODGiK w P. pod numerami KERG: [...],[...],[...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...].

2. W dniu [...] marca 2011 r. Starosta zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie naliczania opłat za czynności geodezyjne.

3. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] znak [...] Starosta ustalił wysokość opłaty w kwocie 108 573,00 zł za prace geodezyjne zgłoszone zgodnie z art. 12 Ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287) w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. za numerami KERG [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. a następnie po zakończeniu prac i przekazaniu ich wyników, włączenie ich do zasobu geodezyjnego w dniu [...] maja 2011 r.

4. Odwołania od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, złożyły obydwa podmioty, którym ją doręczono, reprezentowane przez R. Pr. E.P. z Kancelarii Radcy Prawnego w T..

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odwołania skarżących od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2012 r., SKO orzekło o uchyleniu decyzji Starosty i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Argumenty odwołania, odnoszące się do art.15 ustawy o informatyzacji podmiotów publicznych zostały już ocenione przez sądy administracyjne. Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 31 sierpnia 2011 r. sygn. I SA/Bk 232/11 stwierdził: "1. Przepis art. 15 ust.1 ustawy z 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne nie ma pierwszeństwa w stosowaniu przed art. 40 ust 3b p.g.k. 2. Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są należnościami publicznoprawnymi podlegającymi stosownie do art. 2 § 1 pkt 6 u.p.e.

egzekucji administracyjnej." (LEX nr 1084086). Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 21 lutego 2012 r. sygn. III SA/Lu 597/ 11 uznał, że: 1. Interpretacja art. 15 ustawy z 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne i użytych w nim pojąć, w szczególności pojęcia "zlecenia zadania publicznego nie może być dokonywana w oderwaniu od innych przepisów normujących administracją publiczną, ale musi uwzględniać całość systemu działania administracji 2. W art.15 ustawy z 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne chodzi o zlecanie zadań z zakresu administracji na gruncie prawa administracyjnego, a nie o umowy prawa cywilnego dotyczące wykonywania działań, do których organy administracji mogą zatrudnić inne podmioty. 5. Wykonywanie na podstawie umowy cywilnoprawnej czynności, które nawet wiążą się z zadaniem publicznym, nie przenosi samo przez się tego zadania i nie czyni podmiotu wykonującego takie czynności podmiotem realizującym zadanie publiczne. 4. Umowa o opracowanie dokumentu uproszczonego planu urządzenia lasu na zlecenie starosty, jak przewiduje to art. 21 ust 1 pkt 2 ustawy z 1991 r. o lasach, ma charakter cywilnoprawny. Przedsiębiorca wykonujący taką umowę nie jest uprawniony do nieodpłatnego uzyskania danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. (LEX nr 1139299).

2. W myśl art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2 , art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Z treści art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ww. ustawy wynikała delegacja ustawowa dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania

projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, uwzględniając potrzeby różnych podmiotów oraz konieczność zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W wykonaniu tej delegacji Minister Infrastruktury w dniu [...] lutego 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37, poz. 333). Sporna opłata została naliczona na podstawie tab. II Lp. 1 i pkt 9.8 podpunkt 2 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia.

Kwestia konstytucyjności przepisu art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. B Ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287) zostanie zapewne rozstrzygnięta przez Trybunał Konstytucyjny, w którym pod sygn. TK 30/12 zarejestrowana jest skarga Rzecznika Praw Obywatelskich w tej sprawie. Dopóki jednak tej niekonstytucyjności nie stwierdził organ właściwy, organy administracji publicznej stosują przepisy aktualnie działające w systemie prawa.

3. Do dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych (Dz. U, Nr 157, poz. 1240 ze zm.), ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosownej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia.

Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o finansach publicznych, a z art. 60 pkt 7 tej ustawy wynika, iż środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne wynikające z art. 40 ust 3c ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, są dochodami stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych.

Od dnia wejścia w życie ustawy* z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, ustalenie opłaty za korzystanie z informacji i materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego następuje w formie decyzji administracyjnej. (Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 172/11, LEX nr 1120701:).

Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących nieopodatkowanych należności budżetowych, nieuregulowanych w/w ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.).

4. W przedmiotowej sprawie wskazać należy jednak, że, niezależnie od właściwej formy działania organu, zastrzeżenia budzi strona zarówno formalna, jak i merytoryczna zawartość dokumentacji administracyjnej.

Rację niewątpliwą mają skarżący w sprawie nieoznaczenia stron decyzji i braku wskazania sposobu ponoszenia opłat (indywidualnie, czy solidarnie). Biorąc pod uwagę, ze są to należności podlegające egzekucji, oznaczenie adresatów decyzji i ich obciążenia w sposób szczegółowy i bezsporny jest niezwykle istotne.

Akta przekazane do Kolegium nie przedstawiają pełnego stanu faktycznego. Jak słusznie podniesiono w odwołaniu, nie wskazano również w jaki sposób została obliczona stosowna opłata, w szczególności powołanie się jedynie na podstawę naliczenia takowej opłaty jest niewystarczające i nie spełniające wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację prawidłowości naliczonej opłaty, jak i prawidłowości zastosowanych przepisów (w tym trybu nałożenia opłaty, zastosowanych współczynników etc). Jednocześnie wskazać trzeba, że organ administracji w nowym postępowaniu rozważyć być może powinien wydanie kilku decyzji - po podzieleniu całości sprawy na części, pod kątem podobieństwa podlegających opłatom czynności w poszczególnych KERGach, zwłaszcza, że co do zastosowania stawek i przeliczników strony kwestionują jedynie część opłat.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania polegającego na braku należytego ustalenia stanu faktycznego i prawnego w sprawie, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W myśl przepisu art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W niniejszej sprawie wyjaśnienia i przedstawienia, zarówno w formie dowodowej, jak i w uzasadnieniu decyzji, wymagają okoliczności: jakie dane i informacje zostały udostępnione a także jakie czynności związane z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym zostały wykonane. Należy wskazać także szczegółowo sposób dokonania wyliczeń i ich podstawę prawną, a przede wszystkim właściwie oznaczyć strony postępowania i adresatów decyzji.

IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzję SKO, zarzucając orzeczeniu naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 w zw. z ust. 2, Tabela II, Lp. 3 oraz ust. 3, Tabela III, Lp. 1-2 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonanie wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 37, poz. 333) poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy - wobec braku obowiązku ponoszenia spornej opłaty po stronie skarżących - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie w sprawie;

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez merytoryczne rozpatrzenie części zarzutów dotyczących naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, przy jednoczesnym twierdzeniu, że stan faktyczny i prawny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, jak również poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji kasacyjnej, które w istocie przesądza o przyszłym wyniku sprawy;

- art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 r. ze zm.) w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących

zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 235 ze zm.) poprzez uznanie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym stronie Skarżącej nie przysługuje status podmiotu niebędącego podmiotem publicznym, który na podstawie zlecenia otrzymanego od podmiotu publicznego realizuje zadania publiczne;

- art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez nierozpatrzenie wniosku Skarżących z dnia [...] lipca 2012 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności art. 40 ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 217 Konstytucji RP.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podnieśli w szczególności, co następuje:

Materiał dowodowy zebrany w sprawie, jak również treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji Starosty stanowiły wystarczającą podstawę do uchylenia tej decyzji przez SKO i umorzenia postępowania w sprawie.

Okoliczność, iż przedłożony przez organ pierwszej Instancji materiał dowodowy nie pozwala ustalić stron postępowania, sposobu ponoszenia nałożonej opłaty, jak również sposobu wyliczenia jej wysokości, jest dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy drugoplanowa. Najistotniejszą kwestią jest bowiem fakt, że nałożenie opłaty na skarżących nastąpiło bez podstawy prawnej. Starosta [...] zastosował względem skarżących § 1 pkt 1 w związku Załącznikiem nr 1 ust. 2, Tabela II, Ip. 3 oraz ust 3, Tabela III, Ip. 1-2 rozporządzenia w sytuacji, gdy:

a/ w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działa administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 roku, Nr 21, poz. 125) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego straciło moc obowiązującą. Rozporządzenie wydawane jest bowiem na podstawie określonego przepisu ustawy, z którego czerpie moc obowiązującą. Przestaje obowiązywać, jeżeli utraci moc przepis stanowiący podstawę jego wydania, chyba że w innym przepisie o charakterze przejściowy ustawodawca wyraźnie postanowi, że rozporządzenie zachowuje nadal swą moc obowiązującą.

W analizowanym stanie faktycznym przepis upoważniający ministra właściwego ds. architektur budownictwa do wydania stosownego rozporządzenia utracił, na podstawie art. 6 pkt 3 ustawy z dnia stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. z 2007 r., Nr 21, poz. 125), moc obowiązującą z dniem 23 lutego 2007 r. Jednocześnie żaden z przepis powołanej wyżej ustawy nie przewidywał obowiązywania przepisów wykonawczych, mimo uchylenia upoważnienia do jego wydania. Pogląd taki aprobowany jest również w orzecznictwie. Przykładowo w wyroku z dnia 11 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny, sygn. akt K 15/09, stanął na stanowisku, że uchylenie przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia sprawia, iż traci moc obowiązującą również akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu.

b/ W wyniku wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 4 marca 2010 roku o infrastrukturze Informacji przestrzennej (Dz. U. z 2010 roku, Nr 76, poz. 489) z dniem 7 czerwca 2010 roku w miejsce uchylonego art. 40 ust. 3b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wprowadzono art. 40 ust. 3c zgodnie, z którym: "Udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o którym mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust 1c, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust 3d oraz art. 12 ust 1 i 2, art. 14 ust 1, art. 15 ust 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne".

Przepis artykułu 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne stanowi zaś, iż: "Podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań".

W związku z tą nowelizacją stwierdzić należy, iż w zakresie, w jakim geodeci wykonują odpłatnie swe czynności na zlecenie podmiotu publicznego, dostęp do danych należących do Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jako rejestrze publicznym nie podlega odpłatności, jako że:

- Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny odpowiada definicji "rejestru publicznego" w rozumieniu ww. ustawy;

- strona skarżąca wykonywała zadania publiczne na zlecenie podmiotu publicznego, który jest dysponentem zasobu.

Administracja publiczna działa w różnych formach prawa publicznego, podejmując co do zasady czynności administracyjnoprawne oraz i materialno-techniczne. Do tych ostatnich zalicza się prowadzenie, aktualizowanie, weryfikowanie, zakładanie i modernizowanie rejestrów publicznych. Nie ulega wątpliwości zatem, iż czynności materialno-techniczne wykonywane w toku realizacji umowy o numerze [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. są realizacją zadań publicznych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne m.in. organizowanie i finansowanie prac geodezyjnych i kartograficznych, administrowanie Państwowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym, jego aktualizacja, przygotowanie organizacyjno-techniczne i wdrożenie katastru należy do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, w której skład wchodzi starosta. Zadania starosty w tym względzie zgodnie z art. 6a ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne są wykonywane jako zadania z zakresu administracji rządowej. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że ewidencję gruntów i budynków zgodnie art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzą starostowie i stąd też w świetle 24a ust. 1 tylko starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Takie prace geodezyjne zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie tylko organizowane są, ale i finansowane przez starostę.

W świetle powyższego podkreślenia również wymaga, iż w nauce prawa administracyjnego odróżnia się pojęcie prywatyzacji zadań publicznych od pojęcia prywatyzacji wykonywania zadań publicznych. W tym pierwszym przypadku pewne zadania całkowicie przestają być traktowane jako zadania publiczne i państwo lub jednostka samorządu terytorialnego rezygnują z zajmowania się nimi, oznacza przejęcie zadań przez podmioty niepubliczne, podczas gdy w tym drugim przypadku, samo zadanie nie przestaje być traktowane jako zadanie publiczne i pozostaje nadal w orbicie zainteresowania państwa lub samorządu, jednakże zmienia się podmiot wykonujący to zadanie lub formy prawne w jakiej jest ono wykonywane. Wówczas też na organach państwowych lub samorządowych, nadal spoczywa odpowiedzialność za wykonanie zadania.

Podmiotom niepublicznym powierza się niekiedy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie wykonywanie nie całych zadań publicznych, lecz wyodrębnionych części (fragmentów), bez powierzania spraw w pełnym zakresie. Zadania publiczne mogą być powierzane także jednostkom lub podmiot gospodarczym, w tym podmiotom posiadającym kwalifikacje fachowe. Przekazanie realizacji zada publicznego podmiotowi niepublicznemu może następować w różnych formach prawnych. Po pierwsze może ono następować z mocy prawa, gdy normy ustawowe bezpośrednio nakazują przekazanie zadania publicznego do realizacji przez podmiot niepubliczny, Po drugie, przy pomocy aktów administracyjnych takich jak przykładowo zezwolenie czy koncesja. I wreszcie, po trzecie, w drodze umów (porozumień zawieranych między organem administracji publicznej a podmiotem, który ma zadanie publiczne do realizacji. Sam fakt powierzenia realizacji zadania przez podmiot niepubliczny w drodze porozumie umowy cywilnoprawnej nie uzasadnia twierdzenia, iż realizowane zadanie nie ma charakteru publicznego. Podmiot publiczny rezygnuje bowiem jedynie z bezpośredniego wykonawstwa zadania publicznego, nie prowadzi natomiast do transferu odpowiedzialności za rezultat (por. Szerzej: H. Izdeb M. Kulesza, Administracja publiczna..., s. 146). Posługiwanie się przez administrację umowami wynika z przyczyn pragmatycznych i prakseologicznych. Ma niejako charakter techniczny i nie jest wyrazem działania organów administracyjnych na zasadzie prywatnej autonomii.

Zawieranie takich umów przewidują liczne ustawy. Przykładowo art. 216 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowi, iż wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia. Przepis art. 221 ustawy o finansach publicznych wskazuje z kolei, iż podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji może następować na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z tym podmiotem. W art.45 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ustawodawca wskazuje natomiast, iż

jednostka samorządu terytorialnego realizująca zadania z zakresu administracji rządowej, na mocy porozumień zawartych z organami administracji rządowej, otrzymuje od tych organów dotacje celowe w kwocie wynikającej z zawartego porozumienia.

Powierzanie zadań publicznych podmiotom prywatnym następuje na zasadach i w trybie udzielania zamówień publicznych, określonych przepisami ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Zasada ta zapewnia wybór najlepszego kontrahenta dla administracji.

W świetle powyższego przyjąć należy, iż bez względu na formę powierzenia realizacji zadania przez podmiot publiczny, realizacja zadania polegającego na konwersji mapy zasadniczej i katastralnej z postaci numerycznej lub analogowej, a także zakładanie i modernizacja ewidencji przez skarżącą na podstawie zlecenia udzielonego przez Samorząd Województwa [...] w umowie nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku, jako zadanie wymienione w art. 40 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest realizacją zadania publicznego. Pogląd ten jest tym bardziej uprawniony w sytuacji, gdy weźmie się pod uwagę rolę oraz funkcję pełnioną przez geodetę przy wykonywaniu niniejszego zadania. Geodeta jako podmiot autoryzowany przez władzę publiczną (geodeta z uprawnieniami) dokonuje czynności geodezyjnych, które jako służące utrzymaniu ładu geodezyjnego i ewidencyjnego, stanowiących istotny element porządku publicznego, są zawsze czynnościami związanymi z realizacją zadań publicznych. O pełnionej funkcji przy realizacji zleconego zadania najpełniej zaś świadczy treść art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który w ust. 7 tego przepisu {rozstrzygnięcie o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do projektu operatu ewidencyjnego) przewiduje udział wykonawcy prac geodezyjnych przy rozpatrywaniu uwag do projektu operatu. Nie można więc zasadnie twierdzić, że zlecenie udzielone temu wykonawcy ma jedynie charakter prywatnoprawny. Przeciwnie działanie wykonawcy w tym zakresie jest działaniem w sferze imperium, a zatem w sferze władczej.

Strona Skarżąca zwraca uwagę, iż w ramach realizacji przedmiotowego zadania organ udostępnił jej z ewidencji gruntów i budynków dane osobowe, zaś w myśl art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Starosta udostępnia dane osobowe właścicieli oraz osób władających gruntami na żądanie organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami

administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez

organ administracji publicznej zadania publiczne związane z gruntami. Powyższe wywody odnoszą się również do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 4 marca 2010 roku o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2010 roku, Nr 76, poz. 489), bowiem art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jako lex specialis i jednocześnie lex posteriori obowiązuje już od dnia 20 kwietnia 2005 roku.

c/ Przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu w jakim stanowił podstawę do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne - jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP, jako że:

- przepis ten poprzez użycie pojęć niedookreślonych uchybiał zasadom przyzwoitej legislacji;

- przepis ten wkraczając w prawa i obowiązki obywateli naruszał granice podziału materii normatywnej na materię ustawową i pozostawioną do uregulowania w przepisach wykonawczych;

- przepis ten w istocie upoważniał organ władzy wykonawczej do wydania rozporządzenia nie "w celu" wykonania ustawy, ale zamiast ustawy;

- przepis ten zawierał w swej treści upoważnienie blankietowe do wydania rozporządzenia, tj. nie zawierał wytycznych co do treści rozporządzenia, co pozwala na odnalezienie w nim przez ministra treści dowolnych oraz przerzucenie ciężaru publicznego na ustalone arbitralnie grupy użytkowników zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Niezgodność z Konstytucją przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia sprawia, iż traci moc obowiązującą również akt wykonawczy wydany na podstawie tego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie wskazywał na to, że rozporządzenie oparte na niekonstytucyjnym przepisie prawnym dzieli los ustawowego przepisu zawierającego delegację do jego wydania (tak przykładowo w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07). Ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego potwierdzające niekonstytucyjność ww. delegacji ustawowej spowoduje utratę mocy obowiązującej przepisu prawnego, który ją konstytuuje. Rodzi to konsekwencje także w stosunku do ściśle związanego z nią rozporządzenia wykonawczego. Nie może bowiem funkcjonować w obrocie prawnym rozporządzenie wykonawcze do ustawy niemające

"punktu zaczepienia" w ustawie. Rozporządzenie oparte na niekonstytucyjnym przepisie prawnym (niekonstytucyjnej delegacji ustawowej), niezależnie od treści tego aktu, jest również niezgodne z j Konstytucją. Dzieli więc los ustawowego przepisu upoważniającego (wyrok TK z dnia 12 września 2006 r., sygn. K 55/05).

d/ Przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu, w jakim stanowił podstawę do wydania Rozporządzenia Ministra Infrastruktura z dnia 19 lutego 2004 roku w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne utracił moc obowiązującą w zakresie, w jakim ustawodawca na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zezwala na pobieranie opłat za czynności inne, niż udostępnianie danych i informacji z zasobu. Brak upoważnienia do pobierania opłat skutkuje też utratą mocy obowiązującej rozporządzenia.

e/ Przepis §1 pkt 1 w związku z Załącznikiem nr 1 ust. 2 Tabela II Ip. 3 i ust. 3 Tabela HI Ip. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z dnia 9 marca 2004 r.) jest niezgodny z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 84 Konstytucji RP, jako że:

- konwersja mapy zasadniczej i katastralnej, zakwalifikowana jako aktualizacja mapy, oraz modernizacja i zakładanie ewidencji gruntów i budynków stanowią zadania publiczne należące do starosty;

- zadania te na podstawie zlecenia zawartego w umowie wykonywane są przez geodetów;

- pobieranie opłat od geodetów w związku z realizacją powierzonego im zadania należącego

do kompetencji organów administracji publicznej za dostęp do materiałów i danych znajdujących się w dyspozycji zlecającego narusza zasadę proporcjonalności;

- pobierane od geodetów opłaty w związku z realizacją powierzonego im zadania publicznego zasilają budżet powiatu, którego środki przeznaczone są z kolei na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co powoduje częściowe przerzucenie ciężaru utrzymania państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który finansowany winien być ze środków publicznych, na podmioty prywatne. Podmiot, który dokonuje aktualizacji map oraz modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie

występując w charakterze władającego gruntem, lecz wykonując zadanie publiczne, nie może być zobowiązany do uiszczenia opłat za czynności geodezyjne, które są pobierane między innymi po to, by w dalszej kolejności dostarczyć środków właśnie na dokonanie aktualizacji danych zawartych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w tym zwłaszcza map i ewidencji.

f/ Przepis §1 pkt 1 w związku z Załącznikiem nr 1 ust. 2 Tabela II Ip. 3 i ust. 3 Tabela III Ip. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest niezgodny z art. 216 ust 1 Konstytucji RP; jako że:

- zarówno w zakresie gromadzenia, jak też wydatkowania środków finansowych na cele publiczne obowiązują zasady wyrażone w przepisie rangi ustawowej, a organy administracji publicznej nie mogą postępować w tym względzie w sposób arbitralny;

- pobierane od geodetów opłaty w związku z realizacją powierzonego im zadania publicznego zasilają budżet powiatu, którego środki przeznaczone są z kolei na finansowanie zadań związanych z aktualizacją i utrzymywaniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co w istocie prowadzi do uzupełnienia środków budżetowych środkami budżetowymi stanowiącymi część wynagrodzenia za wykonanie zlecenia i w konsekwencji przesunięcie środków w ramach systemu finansów publicznych na podstawie przepisów wykonawczych;

- stworzony mechanizm kreuje dla powiatu dodatkowe źródło przychodów, w postaci opłat pobieranych od wykonawców prac należących do zadań administracji rządowej, które nie mieści się w formule uzupełniania środków budżetowych.

g/ Przepis §1 pkt 1 w związku z Załącznikiem nr 1 ust. 2 Tabela II Ip. 3 oraz ust. 3 Tabela III Ip. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP jako, że opłaty w związku z realizacją powierzonego im zadania publicznego są pobierane od geodetów według stawek ustalanych w sposób arbitralny i nie znajdujący oparcia w jasnych, precyzyjnych i spójnych postanowieniach przybierając niekiedy postać ciężaru publicznego o charakterze fiskalnym.

h/ Przepis §1 pkt 1 w związku z Załącznikiem nr 1 ust. 2, Tabela II Ip. 3 oraz ust. 3 Tabela III Ip. 1-2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z dnia 9 marca 2004 r.) w zakresie, w jakim nakłada daninę publiczną tj. opłatę za działanie państwa w sferze imperium w drodze rozporządzenia jest niezgodny z art. 84 w zw. z art. 217 Konstytucji RP, jako że:

- z przepisów tych wynika legitymacja państwa do nakładania danin publicznych, w tym podatków, ] umożliwiających realizację zadań publicznych jedynie w drodze ustawy; j

- nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków winno następować w drodze ustawy.

Nadto powołany przez organ jako podstawa prawna decyzji przepis §1 pkt 1 w związku z Załącznikiem nr 1 ust. 2, Tabela li Ip. 3 oraz ust. 3 Tabela III Ip. 1-2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest również niezgodny z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W treści decyzji Starosta [...] stwierdził wprost, iż Załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowiący podstawę naliczenia ustalonej należności, reguluje wysokość opłat za czynności geodezyjne związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego: "Obsługa zgłoszeń geodezyjnych, kontrola techniczna operatów geodezyjnych, przyjęcie operatów geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sq czynnościami związanymi z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Skoro sporne opłaty organ nakłada w związku z czynnością przyjęcia dokumentacji do zasobu, to odpłatny charakter takich czynności nie znajduje żadnego ustawowego potwierdzenia. Ani art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani też art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b tej ustawy nie stanowią, jakoby przyjmowanie danych do zasobu było czynnością odpłatną wiążąc obowiązek poniesienia opłaty jedynie z udostępnianiem danych i informacji z zasobu. W tym zakresie przepisy rozporządzenia, jako niezgodne z treścią art. 40 ust. 3c ustawy nie mogą stanowić podstawy ustanawiania takiego obowiązku.

W tym względzie podnieść należy, iż do dnia 7 czerwca 2010 r. obowiązywał art. 40 ust. 3b ustawy Prawo geodezyjne I kartograficzne, zgodnie z którym wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu

geodezyjnego I kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związanych z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego było odpłatne. Z dniem 7 czerwca 2010 r. w miejsce uchylonego art. 40 ust. 3b ustawy ustawodawca wprowadził art. 40 ust. 3c, w świetle którego udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust le oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne.

Przyjęcie wykonanych opracowań do zasobu miało miejsce po nowelizacji art. 40 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązującej od dnia 7 czerwca 2010 r., a zatem nawet jeżeli na gruncie poprzedniego stanu prawnego istniały rozbieżności co do zasadności pobierania opłat związanych z takimi czynnościami geodezyjnymi, to w obecnym stanie prawnym pobieranie takich opłat całkowicie pozbawione jest podstawy prawnej.

Przyjęcia wykonanych opracowań do zasobu nie sposób uznać, ani za udostępnianie danych i informacji z zasobu, ani też za czynności związane z tymże udostępnianiem.

Na gruncie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne pojęcie "czynności związanych z prowadzeniem zasobu" nie zostało wprawdzie w żaden sposób zdefiniowane. Zgodnie jednak z art. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i

kartograficzne przez określenie "prace geodezyjne" rozumie się m. In. zakładanie i aktualizację baz danych. Jak już wyżej wspomniano na wykonawców prac geodezyjnych ustawodawca nakłada obowiązek ich zgłaszania do właściwych organów przed przystąpieniem do ich wykonania, a po Ich wykonaniu do przekazania powstałych materiałów i informacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast, jak wynika z art. 40 ust. 3 ww. ustawy: "Gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrola opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym" w zakresie zasobów powiatowych należy do stare konsekwencji czynności gromadzenia i

kontroli opracowań przyjmowanych do zasobu stanowią odrębne w stosunku do czynności związanych z prowadzeniem zasobu, a jak wynika z art. 40 u; lit. b tylko one stanowią czynności odpłatne, co nie pozwala na przyjęcie, iż mieszczą się one w czynności odpłatnych związanych z prowadzeniem zasobu. W przedmiotowym artykule ustawy zastrzegł, jakoby gromadzenie (tj. przyjmowanie do zasobu) i kontrola przyjmowanych o stanowiły czynności odpłatne.

W konsekwencji powyższego, zgodnie z obecnym stanem prawnym czynności związane z prowadzeniem zasobu nie są już czynnościami odpłatnymi. W obecnym stanie prawnym żaden z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi, jakoby czynności związane z prowadzenie geodezyjnego i kartograficznego były odpłatne. Ustawodawca uchylając art. 40 ust. 3b ustawy zrezygnował z pobierania opłat za te czynności, przyznając odpłatności jedynie czynnościom związanym z udostępnianiem danych i informacji obowiązującego art. 40 ust. 3c ustawy treść art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b - delegacji ustawowej d rozporządzenia wykonawczego - należy rozumieć w ten sposób, iż przepis ten upoważnia IV wydania rozporządzenia, w którym określi on wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przez które to czynności należy rozum czynności wymienione w art. 40 ust. 3c, które mają charakter odpłatny. Podkreślenia jednocześnie wymaga, iż przepisy rozporządzenia nie mogą stanowić samoistnej podstawy nałożenia obowiązku o charakterze publicznoprawnym.

W konsekwencji w zakresie, w jakim rozporządzenie Ministra Infrastruktury nakłada opłatę za czynności inne, aniżeli wymienione w art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest ono niezgodne z ustawą, jako aktem wyższego rzędu, i w związku z tym nie może ono stanowić prawnej żądania wykonania obowiązku przez skarżących. Powyższe okoliczności jednoznacznie świadczą zatem o tym, iż obowiązek uiszczenia powyższej należności nie istnieje, jako pozbawiony prawnej, a zatem dokonując kontroli legalności zaskarżanej decyzji Samorządowe Kolegium w W. winno uchylić zaskarżoną decyzję, a toczące się w niniejszej

Argumentacja skargi została podtrzymana i uzupełniona w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2013 r.

V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), cytowanej dalej jako "p.p.s.a.", wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżącą stronę.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeśli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, niż naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten obejmuje wyłącznie te przypadki, w których istnieje prawdopodobieństwo, że gdyby nie naruszono przepisów prawa, mogłaby zapaść decyzja o innej treści.

Skargę na decyzję odwoławczą należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja kasatoryjna została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W zaskarżonej decyzji nie wykazano bowiem w sposób przekonujący, że w sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki upoważniające organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją SKO było ustalenie opłat za czynności geodezyjne związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Przepis art.40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Przepis ten dodany został do ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne na mocy art. 23 pkt 13 lit. b) ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489) i obowiązuje od dnia 7 czerwca 2010 r. Zresztą obowiązujący przed tą zmianą ust. 3b art. 40 również przewidywał odpłatność za udzielenie informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne należy zakwalifikować jako środki publiczne, stanowiące niepodatkowe należności budżetowe i stanowiące dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe. W konsekwencji powyższego w sprawie naliczania opłat za te czynności ma zastosowanie art. 61 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 pkt 4 tej ustawy organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2, są samorządowe kolegia odwoławcze.

W przepisie art.40 ust.5 pkt 1 lit.b ustawy ustawodawca zobowiązał ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, uwzględniając potrzeby różnych podmiotów oraz konieczność zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Na podstawie przywołanej wyżej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury wydał w dniu 19 lutego 2004 r. rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. nr 37, poz.333).

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności przepisu art.40 ust.5 pkt 1 lit.b Prawa geodezyjnego i kartograficznego z art.92 ust.1 i art.217 Konstytucji RP. Trybunał orzekł również, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadniając określenie innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż utrata tej mocy z dniem ogłoszenia orzeczenia (art.190 ust. 3 zdanie pierwsze in fine Konstytucji) Trybunał wskazał, że rozstrzygnięcie w tym zakresie ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, przez ochronę zasad konstytucyjnych, które w warunkach niniejszej sprawy są przedkładane ponad hierarchiczną zgodność systemu prawnego. W okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku, a utratą mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych. Istotnym elementem działań prawodawcy powinno być również wprowadzenie stosownych reguł intertemporalnych zmierzających do restytucji konstytucyjności tak daleko, jak to możliwe. Bezczynny prawodawczo upływ terminu wynikającego z sentencji niniejszego wyroku będzie oznaczać, że uznany za niekonstytucyjny przepis ex constitutio utraci moc obowiązującą co z kolei może doprowadzić do wystąpienia konstytucyjnie określonych pośrednich skutków stwierdzenia hierarchicznej niezgodności norm (m.in. art. 190 ust. 4 i art. 77 ust. 1 Konstytucji).

Wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu

jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej.

Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby - na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego - normy określającej jak należy postąpić aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie.

2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta ustalił wysokość opłaty w kwocie 108 573,00 zł za prace geodezyjne zgłoszone zgodnie z art.12 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (tekst jednolity Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287) w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. za numerami KERG [...],[...],[...],[...],[...], [...], [...],[...],[...], [...],[...],[...], [...],[...],[...], [...], a następnie po zakończeniu prac i przekazaniu ich wyników, za włączenie ich do zasobu geodezyjnego w dniu [...] maja 2011 r.

Opłata została naliczona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r.

W decyzji wskazano w szczególności: przedmiot poszczególnych prac geodezyjnych zgłoszonych do zasobu (konwersja analogowych map katastralnych i map zasadniczych do postaci cyfrowej, założenie ewidencji budynków i lokali, modernizacja ewidencji gruntów i budynków), wynikające z przepisów rozporządzenia podstawy do naliczenia naliczenia opłaty, sposób naliczenia opłat za poszczególne zgłoszone prace geodezyjne.

3. Rozpatrzywszy odwołanie skarżących od decyzji Starosty, SKO orzekło w sprawie kasatoryjnie, tj. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia

zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z powyższego wynika, że sam fakt naruszenia przez decyzję organu I instancji przepisów postępowania administracyjnego nie stanowi przesłanki do zastosowania instytucji kasacji, o ile nie zostanie stwierdzone, że zaistniałe naruszenia doprowadziły do niewyjaśnienia sprawy w takim zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi zatem o sytuację, w której braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, spowodowane przez naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego, uniemożliwiają rozstrzygnięcie sprawy.

Zastrzeżenie, o którym mowa powyżej ma istotne znaczenie, albowiem nawiązuje ono do utrwalonego w orzecznictwie i w doktrynie postępowania administracyjnego stanowisku, aktualnego również po nowelizacji art.138 § 2 k.p.a., która weszła w życie od dnia 11 kwietnia 2011 r., że instytucja kasacji winna mieć, jako prowadząca w nieuchronny sposób do przedłużenia postępowania administracyjnego, charakter wyjątkowy. Oznacza to, że instytucja ta winna być stosowana wyłącznie wtedy, gdy faktycznie organ odwoławczy nie jest w stanie orzec merytorycznie w sprawie w związku z istotnymi brakami w ustaleniach faktycznych.

W nawiązaniu do powyższego należy stwierdzić, że ustawowe przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

4. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył przepis art.138 § 2 k.p.a., albowiem nie wykazał w przekonujący sposób, że w postępowaniu przed organem I instancji dopuszczono się na tyle istotnych uchybień w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, nie dających się usunąć w trybie uregulowanym w art.136 k.p.a., których uzupełnienie, niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji.

SKO całkowicie zaniechało weryfikacji ustaleń poszczególnych ustaleń Starosty, poprzestając na konstatacji, że: (-) przekazane SKO akta nie przedstawiają pełnego stanu faktycznego, (-) nie wskazano, w jaki sposób została obliczona stosowna opłata, w szczególności powołanie się jedynie na podstawę naliczenia takowej opłaty jest niewystarczające i nie spełniające wymogów prawidłowego uzasadnienia decyzji, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., (-) zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację prawidłowości naliczonej opłaty, jak i prawidłowości zastosowanych przepisów (w tym trybu nałożenia opłaty, zastosowanych współczynników etc), (-) w nowym postępowaniu Starosta winien rozważyć wydanie kilku decyzji - po podzieleniu całości sprawy na części, pod kątem podobieństwa podlegających opłatom czynności w poszczególnych KERGach, zwłaszcza, że co do zastosowania stawek i przeliczników strony kwestionują jedynie część opłat, (-) wyjaśnienia i przedstawienia zarówno w formie dowodowej, jak i w uzasadnieniu decyzji wymagają okoliczności: jakie dane i informacje zostały udostępnione a także jakie czynności związane z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym zostały wykonane; należy wskazać także szczegółowo sposób dokonania wyliczeń i ich podstawę prawną, a przede wszystkim właściwie oznaczyć strony postępowania i adresatów decyzji (SKO stwierdziło nieoznaczenie stron decyzji i brak wskazania sposobu ponoszenia opłat - indywidualnie, czy solidarnie).

Zważywszy na fakt, że w decyzji Starosty zamieszczone zostały szczegółowe wyjaśnienia odnośnie przesłanek, w oparciu o które naliczono opłaty, zastrzeżenia SKO w tym przedmiocie uznać należy za ogólnikowe. Ocena SKO, że z uwagi na uchybienia obciążające decyzję Starosty, nie istnieje możliwość weryfikacji ich poprawności, co powoduje konieczność zwrotu sprawy organowi I instancji, nie została poprzedzona dokonaniem przez SKO analizy poszczególnych ustaleń orzeczenia Starosty, wyjaśnieniem, czy ewentualne uchybienia mają wpływ na

prawidłowość tych ustaleń oraz wyjaśnieniem, dlaczego uchybienia te nie mogły być usunięte w trybie wskazanym w art.136 k.p.a. Z tej przyczyny uznać należy, że zaskarżona decyzja SKO wydana została z naruszeniem art.138 § 2 k.p.a., w konsekwencji czego powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

5. Sąd nie podziela jednakże zarzutu skargi, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w związku z brakiem podstawy prawnej do orzekania przez organy administracji w przedmiocie obciążania podmiotów prawa opłatami za czynności geodezyjne i udostępnienie danych. Pomimo stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia w tym przedmiocie, zawartej w art.40 ust.5 pkt 1 lit.b ustawy, przepis ten nie został przez Trybunał automatycznie wyeliminowany z obrotu prawnego (co w konsekwencji prowadziłoby do utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego, wydanego na jego podstawie), albowiem skutek ten odroczono w czasie. W tej sytuacji przepisy rozporządzenia winny być nadal stosowane. Jednocześnie Sąd nie podziela zarzutu skargi, że w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działa administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 roku, Nr 21, poz. 125) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego straciło moc obowiązującą.

6. Sąd nie podziela również zarzutu skargi, że SKO dokonało wadliwiej interpretacji art.15 ust.1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, stanowiącego że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Przepis ten istotnie upoważnia podmioty niepubliczne do nieodpłatnego otrzymywania danych z rejestrów publicznych w związku z wykonywaniem zleconych im zadań publicznych, niemniej w ocenie Sądu faktu zlecenia skarżącym prac związanych z modernizacją lub wykonaniem ewidencji gruntów nie należy utożsamiać ze zleceniem skarżącym zadań publicznych. Zadaniem publicznym, wykonywanym przez Starostę jest prowadzenie ewidencji

gruntów i budynków, związku z czym nie może być wątpliwości, że nie to zadanie zostało zlecone do wykonania skarżącym. Przedmiotem zlecenia było wyłącznie technicznie sporządzenie modernizacji operatu ewidencyjnego, czy też jego stworzenie, a zatem zadanie niewątpliwie związane z wykonywaniem zadań publicznych przez Starostę, a wręcz warunkujące możliwość wykonywania tego zadania, niemniej samo w sobie takim wykonywaniem zadania nie będące. Zwolnienia z opłat za udostępnienie danych niezbędnych do wykonywania przez podmiot niepubliczny zadań publicznych, zleconych przez podmiot publiczny, nie można utożsamiać ze zwolnieniem z opłat za udostępnienie danych niezbędnych do wykonania wszelkich prac wykonywanych przez podmiot niepubliczny na zlecenie podmiotu publicznego.

7. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpozna odwołanie skarżących od decyzji Starosty, uwzględniając oceny sformułowane powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.