Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1557/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, 4 , 6, 10, 16, 22, 14 ust. 2, 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 49
journal: Dz.U. 1982 nr 16 poz 124
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Wa 46/09 w sprawie ze skargi E. P. na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej kompletnej listy aplikantów adwokackich oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 46/09, oddalił skargę E. P. na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej kompletnej listy aplikantów adwokackich.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 3 października 2008 r. E. P. zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej w P. o wyjaśnienie statusu aplikanta w związku z powiadomieniem jej, że została skreślona z listy aplikantów adwokackich. Następnie pismem z dnia 21 października 2008 r. zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej w P., powołując się na art. 2 i art. 13 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w formie pisemnej poprzez przesłanie aktualnej i kompletnej listy aplikantów adwokackich W. Izby Adwokackiej. W odpowiedzi na powyższe Okręgowa Rada Adwokacka w P. pismem z dnia 25 listopada 2008 r. poinformowała E. P., że nie jest już aplikantem adwokackim i nie ma podstaw do udostępniania jej powyższych informacji. Wobec tego E. P. wystąpiła w dniu 1 grudnia 2008 r. do Naczelnej Rady Adwokackiej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w formie pisemnej aktualnej i kompletnej listy aplikantów adwokackich W. Izby Adwokackiej.

Następnie w dniu 19 stycznia 2009 r. E. P. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpoznania jej wniosku. W uzasadnieniu skargi, sprecyzowanej pismem z dnia 6 kwietnia 2009 r., skarżąca wniosła o udostępnienie jej żądanych informacji.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ wskazał, iż żądana lista aplikantów adwokackich znajduje się na ogólnodostępnej stronie internetowej Okręgowej Rady Adwokackiej w P. o adresie www.[...] Oznacza to, iż organ nie miał obowiązku udzielenia skarżącej żądanej informacji. Ponadto Naczelna Rada Adwokacka powołała się na treść art. 11 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacja publiczna może być udostępniana w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych i stwierdziła, że strona internetowa Okręgowej Rady Adwokackiej w P. jest niewątpliwie miejscem ogólnodostępnym w rozumieniu cytowanej ustawy.

Skarżąca pismem z dnia 24 sierpnia 2009 r. podniosła, że wskazana przez organ strona internetowa Okręgowej Rady Adwokackiej w P. nie jest Biuletynem Informacji Publicznej co oznacza, iż nie zawiera pełnej i kompletnej listy aplikantów adwokackich, ponadto nie zabezpiecza przed zmianą danych w transmisji.

Na rozprawie 26 sierpnia 2009 r., pełnomocnik Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie podniósł okoliczność, że to Okręgowa Rada Adwokacka w P. jest dysponentem wnioskowanej informacji i również z tego powodu skarga powinna być oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem podniósł, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedmiocie prawa do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Na podstawie art. 13 ust.1 powołanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Zgodnie z art. 16 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej "odmowa udostępnienia informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2)".

Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej w formie decyzji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Nie można natomiast mówić o bezczynności organu, gdy organ nie może podać żądanych informacji, bo ich po prostu nie posiada. W sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle nie wykonalne. Nie można zatem zmusić do udzielenia informacji, której się nie posiada. W przedmiotowej sprawie dysponentem żądanej informacji, jest Okręgowa Rada Adwokacka w P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w tej sytuacji nie mógł uznać, by wskazany organ zobowiązany do udzielenia informacji był bezczynny, co oznacza, że skarga na bezczynność nie mogła być uwzględniona i skargę tę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej P.p.s.a.).

Od powyższego wyroku E. P. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez błędne przyjęcie, że nie stanowi bezczynności organu brak decyzji organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji, zamiast prawidłowego uznania w takim przypadku obowiązku organu wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji z uzasadnieniem wykazującym fakt nieposiadania informacji przez organ.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku, rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej kompletnej listy aplikantów adwokackich i zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej albo wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz zasądzenia należnych kosztów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż "bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje", ponieważ zgodnie z art. 16 ustawy za bezczynność należy uznać, obok niepodjęcia wskazanej czynności materialno-technicznej, także niepodjęcie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w sytuacji, gdy organ nie dysponuje informacją objętą wnioskiem. W żadnym wypadku organ nie ma prawa zbyć milczeniem wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile wniosek nie zostanie wycofany.

Zdaniem skarżącej konsekwencją błędnej wykładni art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej było dalsze uznanie przez Sąd, że: "Nie można natomiast mówić o bezczynności organu, gdy organ nie może podać żądanych informacji, bo ich po prostu nie posiada". W takim bowiem, wypadku dopuszcza się bezczynności każdy organ, który nie wypełnia dyspozycji wskazanego przepisu, nakazującego wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji w każdym przypadku nieudostępnienia informacji przez organ, niezależnie od przyczyn nieudostępnienia, o ile wniosek nie zostanie wycofany.

Wyrazem błędnej wykładni art. 16 ustawy o dostępie do informacji jest według skarżącej również stwierdzenie, że: "W sytuacji gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie Sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można zmusić do udzielenia informacji, której się nie posiada." Brak decyzji uniemożliwia właściwą kontrolę odmowy i ustalenie, czy organ faktycznie informacją nie dysponuje. W przedmiotowej sprawie potrzeba ta jest ewidentna, ponieważ wniosku nie wycofano, a organ dopiero podczas rozprawy, pod nieobecność skarżącej, powołał się na fakt nieposiadania informacji, którą powinien był dysponować z mocy art. 49 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze. Zapewnienie dostępu do rzetelnej informacji publicznej o treści listy aplikantów adwokackich i staranne wyjaśnianie wszelkich przeszkód i trudności w tym dostępie są według autora skargi kluczowymi obowiązkami Naczelnej Rady Adwokackiej.

Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2010 r. pełnomocnik Naczelnej Rady Adwokackiej wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) reguluje zasady i tryb dostępu do informacji publicznej w sposób kompleksowy, przepisy innych ustaw mają w tej materii zastosowanie jedynie wówczas, gdy to wynika z jej treści lub z innej regulacji ustawowej. Udostępnienie informacji publicznej następuje poprzez czynność materialno-techniczną, natomiast wniosek o udostępnienie informacji publicznej załatwiany jest w drodze decyzji w przypadkach przewidzianych w art. 16 ust. 1 ustawy zgodnie z którym "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej może być wydana wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmowa informacji następuje jednak z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną, bądź prawo do prywatności (por. art. 1, 4, 6, 16, 22 ustawy). Takie stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 3301/02 (Monitor Prawniczy 2003, Nr 5, poz. 196) należy podzielić.

Zarówno w przypadku, gdy dana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, jak i wówczas, gdy organ administracji publicznej nie posiada żądanej informacji publicznej, bądź gdy do danej informacji publicznej istnieje inny tryb dostępu niż poprzez jej udostępnienie przez organ do którego został skierowany wniosek, organ kieruje do strony pismo informacyjne o stosownej treści.

Postępowanie ze skargi na bezczynność w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej ma swoisty przebieg. W pierwszej kolejności ustalenia wymaga, czy wniosek o udostępnienie dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy. Taki charakter żądanej w rozpoznawanej sprawie informacji pozostaje poza sporem.

W świetle powyższych rozważań nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia błędną wykładnią art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że nie stanowi bezczynności organu brak decyzji organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji.

Przyznać należy natomiast słuszność zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzeniu, że żądaną informacją Naczelna Rada Adwokacka winna dysponować z mocy art. 49 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1118), który to przepis stanowi: "Okręgowa rada adwokacka prowadzi listą adwokatów i aplikantów adwokackich, której odpis przesyła corocznie NRA, właściwym prezesom sądów apelacyjnych, sądów wojewódzkich i właściwym prokuratorom apelacyjnym i wojewódzkim oraz zawiadamia o zmianach na tej liście". Nawet jednak, gdyby związany z powyższym stwierdzeniem zarzut został w skardze kasacyjnej właściwie sformułowany, czego nie uczyniono, to i tak musiałby pozostać bezskuteczny, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 omawianej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Zakładając, że również Naczelna Rada Adwokacka posiadała żądaną informację, to okoliczność, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej Okręgowej Rady Adwokackiej w P. w świetle art. 10 ust. 1 ustawy, który stanowi: "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek" zwalniała organ z obowiązku jej udostępnienia, słusznie więc oddalona została skarga kasacyjna.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.