Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 579/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, ust. 5 ptk 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 53
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.
article: art. 21 ust. 1 pkt 3, ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 299
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - t.j.
article: art. 9,  art. 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135, art. 200, art. 205 par. 2, art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...] odmówił J. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na syna H. M.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 104, art. 107, art. 127, art. 127a, art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej powoływanej jako "k.p.a.", art. 2 pkt 2, art. 17, art. 17a, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1, ust. 2, art. 23 ust. 4a, ust. 4aa, art. 24, art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1, ust. 2, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" lub "u.ś.r.", art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M.P. z 2020 r. poz. 1031) oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem.

Organ ustalił, że H. M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia 16 września 2013 r. nr [...]. Według informacji zawartych w orzeczeniu, niepełnosprawność istnieje od 17 stycznia 2006 r., tj. od czasu kiedy miał ukończone 20 lat. W tym czasie był on studentem.

Organ na podstawie wywiadu środowiskowego ustalił, że H. M. cierpi na niedowład czterokończynowy, po urazie głowy, wielokrotnie był hospitalizowany na oddziale psychiatrycznym. Ma on problemy z samodzielnym poruszaniem się, chodzi wyłącznie przy asyście osób drugich, przyjmuje stałe leki, które wykupuje i podaje mu matka. J. M. towarzyszy synowi w trakcie wizyt lekarskich i rehabilitacji. Zajmuje się również wszystkimi sprawami związanymi z życiem codziennym (pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów). Ponadto asystuje synowi przy zabiegach higienicznych oraz spożywaniu posiłków, ponieważ często dochodzi do zadławień.

W ocenie pracownika socjalnego H. M. bezwzględnie wymaga stałej opieki i pomocy w związku z brakiem możliwości samodzielnej egzystencji.

Organu stwierdził, że wnioskowane świadczenie nie może zostać przyznane, ponieważ strona ma ustalone prawo do renty rolniczej z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, w związku z uznaniem jej przez Komisję Lekarską Kasy za trwale i całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Jednocześnie nie stwierdzono niezdolności strony do samodzielnej egzystencji.

Organ wskazał, że uprawnienie do renty jest przesłanką negatywną do przyznania świadczenia wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

Nadto stwierdził, że skoro strona jest uprawnioną do renty rolniczej z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, to uznać należy, że brak jest również związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją wnioskodawczyni z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Wskazała ona, że była zmuszona do korzystania z renty, wyraziła też zamiar rezygnacji z renty i skorzystania z korzystniejszego dla niej świadczenia pielęgnacyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika konieczność sprawowania stałej opieki nad synem strony. Niemniej jednak orzeczeniem Komisji Lekarskiej Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówki Terenowej w S. strona została uznana za trwale całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym i na tej podstawie pobiera rentę. Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego.

J. M. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organy poprzestały na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy, gdy powinny zastosować dodatkowo dyrektywy wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo renty, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do renty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powołanej dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji są dotknięte wadami, które w myśl przytoczonych wyżej regulacji obligowałyby Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Kwestie dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego normują przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W sprawie bezspornym było, że skarżąca jako matka H. M., legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe, należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i że sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawnym synem (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Stan faktyczny sprawy był między stronami bezsporny, został on ustalony prawidłowo.

Organy orzekające w sprawie przyjęły, że w sprawie zachodzi przesłanka wykluczająca przyznanie świadczenia, jaką zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jest sytuacja, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Skarżąca ma bowiem ustalone prawo do renty rolniczej z tytułu całkowitej niezdolności do pracy.

Zaistniały w sprawie spór dotyczył zatem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Ocena skargi wymagała rozważenia dwóch kwestii:

- czy skarżąca może być uznana za osobę, która nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem w sytuacji, gdy jest ona niezdolna do pracy w gospodarstwie rolnym, a zatem czy między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem pracy istnieje związek przyczynowy ?,

- czy skarżącej może być przyznane świadczenie z uwagi na wyłączającą przesłankę pobierania świadczenia rentowego przewidzianą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy ?

W ocenie Sądu, stanowisko organów, zgodnie z którym skarżąca nie może być uznana za osobę, która nie podejmuje zatrudnienia w zawiązku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, bowiem pobiera ona rentę rolniczą z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, jest więc niezdolna do pracy i nie może podjąć zatrudnienia z tego powodu, a nie z powodu opieki nad synem, nie jest słuszne.

Niezdolność opiekuna do wykonywania pracy, co do zasady, może świadczyć o braku związku przyczynowego między niepodejmowaniem pracy a sprawowaniem opieki, co w świetle unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wyłącza możliwość przyznania świadczenia.

Organy niezasadnie jednak uznały, że sam fakt pobierania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy jest równoznaczny z niezdolnością do pracy w ogóle.

Renta z tytułu niezdolności do pracy w powszechnym systemie emerytalnym zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 53) przysługuje osobie która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Jeżeli osoba utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy jest osobą całkowicie niezdolną do pracy (art. 12 ust. 2 ustawy), a jeżeli utraciła w znacznym stopniu zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji jest osobą częściowo niezdolną do pracy (art. 12 ust. 3 ustawy).

W przypadku przyznawania renty rolniczej ocenie nie podlega tak rozumiana niezdolność do pracy, bowiem przesłanką nabycia renty rolniczej jest trwała lub okresowa całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawą z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników; t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 266 ze zm.). Przy czym za całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym uważa się ubezpieczonego, który z powodu naruszenia sprawności organizmu utracił zdolność do osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (art. 21 ust. 5 tej ustawy). W orzecznictwie przyjmuje się nadto, że oceny niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym dokonuje się w odniesieniu do pracy w konkretnym gospodarstwie rolnym (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 20 maja 1997 r. sygn. akt II UKN 121/97, OSNP 1998 Nr 6, poz. 188; z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt III UK 71/08, LEX nr 725063 lub z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II UK 306/10, LEX nr 885008). Oznacza to, że pojęcie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym jest definiowanie nie tylko schorzeniami odwołującego lecz także wielkością i rodzajem gospodarstwa, w którym on pracuje.

Z orzeczenia skarżącej wynika, że lekarz orzecznik nie stwierdził niezdolności do samodzielnej egzystencji, która rzeczywiście wskazywałaby na brak możliwości podjęcia pracy, co prowadziłoby do przyjęcia, że skarżąca nie spełnia ustawowej przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem skarżąca legitymuje się zdolnością do samodzielnej egzystencji i niezdolnością do pracy w gospodarstwie rolnym, co nie wyklucza możliwości podjęcia pracy lub zatrudnienia innego rodzaju poza rolnictwem.

Niezasadne jest zatem uznanie, że skarżąca nie może podjąć zatrudnienia nie z powodu sprawowania opieki nad synem lecz z tego powodu, że legitymuje się ona orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym.

Sam fakt stwierdzenia uzyskiwania renty rolniczej z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym nie może prowadzić do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Niemożność wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, nie wyłącza bowiem możliwości podjęcia innej, niż w gospodarstwie rolnym, pracy. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżąca ma 60 lat, jest zatem w wieku, który nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w nim świadczeń, w tym prawo do renty lub emerytury.

Sam fakt pobierania takiego świadczenia nie musi jednak wykluczać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na gruncie świadczenia emerytalnego w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości.

Naczelny Sąd Administracyjny początkowo opowiadał się za wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno - rentowych i świadczeń rodzinnych (np. w wyrokach z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15).

Linia orzecznicza sądów administracyjnych w zakresie wykładni tego przepisu uległa jednak zmianie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18 i z 30 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1045/18, WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19, WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19, WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 676/19. W wyrokach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej systemowej.

Kwestia ta była przedmiotem szczegółowej analizy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20. W wyroku tym wskazano, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65). Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w cytowanym wyroku.

Za celowe uznać należy odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury i renty. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. ustawodawca wskazał dwa przypadki, w których osobie sprawującej opiekę nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, a mianowicie w punkcie oznaczonym literą a) gdy ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, a w punkcie oznaczonym literą b) - gdy ma gdy ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. Przy tym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tylko tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym zaś, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy (czyli m.in. wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9 marca 1988 r. U 7/87, a także wyroki TK: z 6 maja 1998 r. K 37/97, z 20 października 1998 r. K 7/98, z 17 maja 1999 r. P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. K 10/00, z 21 maja 2002 r. K 30/01, z 28 maja 2002 r. P 10/01, z 18 marca 2014 r. SK 53/12). Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK: z 23 listopada 2010 r. K 5/10, z 19 kwietnia 2011 r. P 41/09, z 18 czerwca 2013 r. K 37/12, z 5 listopada 2013 r. K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r. P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W ocenie Sądu, brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę lub rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę, po uzyskaniu prawa do emerytury lub renty, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W wyrokach sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, podkreślając, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia (por. wyroki NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18 czy w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19, w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19). Analogiczna argumentacja znajduje zastosowanie do świadczenia rentowego.

Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko zgodnie z którym, osoba uprawniona winna mieć prawo wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 650/20 oraz z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20 wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IVSA/Po 824/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Sąd przychyla się do tego stanowiska.

Zdaniem Sądu, nie można domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokość różnicy pomiędzy otrzymywanym przez skarżącą świadczeniem w postaci renty rolniczej a świadczeniem pielęgnacyjnym.

Z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2021 poz. 266) wynika, że prawo do emerytury lub renty rolniczej ulega zawieszeniu na zasadach określonych w art. 103-106 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować.

Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

W niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty. Jeżeli strona doprowadzi do zawieszenia prawa do renty, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd nie uwzględnił wniosku o orzeczenie przez sąd co do istoty sprawy, bowiem nie znajduje on oparcia w przepisach prawa. Możliwość orzeczenia przez sąd o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku przewiduje norma art. 149 a § 1b p.p.s.a. stosowana w przypadku orzekania o bezczynności organu. Nadto wydanie takiego orzeczenia wykluczałby w niniejszej sprawie stan faktyczny, skarżąca nie zwiesiła bowiem uprawnienia do otrzymywania renty.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną w uzasadnieniu wykładnię przepisów prawa oraz wytyczne w zakresie przeprowadzenia postępowania.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia reprezentującego stronę skarżącą adwokata, ustaloną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).