Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 116/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzje II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a, art. 135, art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 90 ust 3, ust 4
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 116/17 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 kwietnia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek, Sędziowie: WSA Piotr Głowacki, WSA Inga Gołowska (spr.), Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r., sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji podmiotowej za 2014 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 4017 zł (cztery tysiące siedemnaście złotych).


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 2 lutego 2015r. nr [...], Starosta Powiatu O. zobowiązał C. sp. z o.o. prowadzącą P. Liceum Ogólnokształcące dla D. w O. przy ul. [...], [...], do zwrotu części dotacji podmiotowej za 2014r. w kwocie 12.164,40 zł pobranej w nadmiernej wysokości wraz z należnymi odsetkami jak od zaległości podatkowych, liczonymi od 13 maja 2015r. do dnia zapłaty.

Uzasadniając rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że P. Liceum Ogólnokształcące dla D. w O., posiadające uprawnienia szkoły publicznej, korzystało z dotacji za 2014r. udzielonych na mocy art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, po złożeniu w dniu 30 września 2013r. wniosku o udzielenie dotacji na 2014r. Wysokość dotacji na jednego ucznia dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż Powiat Oświęcimski została określona w uchwale nr XLIV/474/2014 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 24 września 2014r. W Powiecie O. kwoty dotacji na 2014r. na jednego ucznia dla Szkoły zostały ustalone w oparciu o planowane wydatki bieżące szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju mającej siedzibę w C. w P. C. E. Wobec powyższego na początku roku 2014 miesięczna kwota dotacji na l ucznia wynosiła 188,81 zł Następnie w trakcie roku po weryfikacji wydatków bieżących za l półrocze 2014r. kwota dotacji uległa zmianie na 176,35 zł Natomiast po zamknięciu roku budżetowego 2014, działając w oparciu o §4 ust. 8 w zw. z §4 ust. 5, 7 i 8 uchwały Nr XLIV/474/2014 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 24 września 2014r. oraz w oparciu o notatkę służbową nr 2/2014 z 27 sierpnia 2014r. zweryfikowano i dostosowano kwoty dotacji do wydatków bieżących faktycznie poniesionych w 2014r. Miesięczna kwota dotacji na 1 ucznia Liceum Ogólnokształcącego dla D. wynosiła 167,63 zł.

Z uwagi na fakt, że kwota wydatków bieżących ponoszonych na liceum ogólnokształcące po weryfikacji uległa zmniejszeniu w stosunku do pierwotnie planowanych, kwota dotacji przyznana przez Powiat O. również uległa zmniejszeniu. Zestawienie różnic w planowanych i rzeczywiście poniesionych wydatkach bieżących, przyjętych dla Liceum Ogólnokształcącego dla D. przedstawiono następująco: stawka planowanych wydatków po 1 półroczu: 176,35 zł; stawka poniesionych wydatków - 167,63 zł. Różnica miesięczna na 1 ucznia wyniosła zatem 8,72 zł.

Organ I instancji wskazał następnie, iż w związku z powyższym w 2014r. Powiat Oświęcimski przekazał dotację wyższą niż należna o kwotę 12.164,40 zł (1395 słuchaczy x 8,72 zł). W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że bezskutecznie wezwał stronę do zwrotu przedmiotowej kwoty, a następnie szczegółowo opisał i zanalizował podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, powołując przy tym i omawiając art. 90 ust. 3 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2016r. poz. 1943, dalej-u.s.o.) oraz art. 252 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 885 ze zm., dalej-u.f.p.). Organ I instancji odniósł się również szeroko do stanowiska Kolegium zawartego w wydanej uprzednio w niniejszej sprawie decyzji z 11 września 2015r. znak: [...] wskazując w szczególności, iż dokonana przez Kolegium interpretacja art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jest sprzeczna z powszechnie obowiązującym prawem, tj. zarówno z literalnym brzmieniem przepisu, jak również z brzmieniem §4 ust. 7 załącznika nr 1 uchwały

W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji, C. sp. z o.o. z siedzibą w G. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to:

art. 8 i 107§3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie decyzji od strony prawnej, poprzez brak w uzasadnieniu decyzji dowodów świadczących o źródłach, które legły u podstaw wnioskowania w zakresie zwrotu dotacji oraz poprzez zawarcie w decyzji ogólnych, nieuargumentowanych twierdzeń, co łącznie uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem zasad ogólnych k.p.a., a w szczególności zasady praworządności, zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady przekonywania, zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek,

naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji,

Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż treść ustawowych przepisów wskazuje na to, że jeżeli dotowana szkoła otrzymała dotację w wysokości większej niż faktycznie poniesione wydatki bieżące szkoły publicznej tego danego typu i rodzaju w tym samym okresie, w wyniku nieterminowego ustalenia i przekazania (wbrew treści art. 90 ust. 3 u.s.o.) oraz nieprawidłowego wyliczenia (wbrew treści art. 90 ust. 3 u.s.o.) przez organ dotujący wysokości stawki dotacji na dany rok budżetowy to należy uznać, że mamy do czynienia z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, którą dotowana szkoła musi zwrócić,

- art. 90 ust. 3 u.s.o. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż prawidłowe obliczenie stawki dotacji może nastąpić na podstawie wyliczenia (po zamkniętym i rozliczonym roku budżetowym) rzeczywiście poniesionych wydatków w szkołach prowadzonych przez samorządy, a nie jedynie na podstawie odpowiednio wcześnie uchwalonej uchwały budżetowej organu stanowiącego gminy lub powiatu,

- art. 90 ust. 3 u.s.o. w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego organ dotujący doszedł do wniosku, iż treść wskazanego przepisu wskazuje na wtórny charakter ustalenia należnej kwoty dotacji, oraz że z konstrukcji prawnej wskazanego przepisu wynika, że podmiot dotowany może otrzymywać kwoty dotacji w wysokości mniejszej lub większej niż wynosi rzeczywista wysokość wydatków bieżących na szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju w danym okresie.

Strona odwołująca wniosła o uchylenie decyzji w całości i o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania podniesiono w szczególności, że organ I instancji pismem z 28 kwietnia 2014r. poinformował organ prowadzący szkołę o ustaleniu wysokości stawki dotacji na 2014r. Do tego czasu stawka dotacji wypłacana była na rzecz organu prowadzącego szkołę zaliczkowo w oparciu o stawkę zeszłoroczną. Następnie pismami z 2 września 2014r. oraz z 11 kwietnia 2015r. organ dotujący informował kolejno o zmniejszeniu ustalonej uprzednio obowiązującej stawki dotacji na 2014r. - powołując się przy tym na ustalenie nowej stawki dotacji przez Zarząd Powiatu w O. z 29 sierpnia 2014r. oraz z 30 marca 2015r. (w wyniku czego w miesiącach I-IV 2014r. obowiązywała zeszłoroczna stawka dotacji w kwocie 203,54 zł, w miesiącach V-VIII 2014r. w kwocie 188,81, w miesiącach od IX-XII 2014 r. w kwocie 176,35 zł, przy czym w kwietniu 2015r. zmniejszono wskazaną stawkę jeszcze raz z mocą wsteczną za cały rok). Odwołujący podniósł też, iż owe decyzje Zarządu Powiatu nie zostały nadesłane na adres organu prowadzącego, nie wiadomo czy decyzje miały formę uchwały utrwalonej pisemnie, czy jedynie formę ustnych ustaleń. Strona nie miała możliwości zweryfikowania przesłanek co do podjętych przez organ dotujący decyzji. Już w 2016r. zmiany stawki dotacji obowiązującej w 2014r. odbywały się bez odpowiednich nowelizacji uchwały budżetowej - uchwały uchwalonej przez Radę Powiatu O. na rok 2014r.

Podniesiono, iż organ I instancji naruszył konstytucyjne, nadrzędne i fundamentalne zasady, wynikające z art. 2 Ustawy Zasadniczej, takie jak: zakaz niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), zasadę ochrony praw nabytych, zasadę prawidłowej legislacji i zasadę określoności prawa - co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia interesu prawnego i pogorszenia sytuacji prawnej jednostki dotowanej. Następnie powołując się na treść orzeczeń sądowych w analogicznych sprawach, strona odwołująca podniosła zarzuty dotyczące nieważności części zapisów uchwały nr XLIV/474/2014 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 24 września 2014r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14 listopada 2016r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2009r. u.f.p. oraz uchwałę nr XXVI/299/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 27 lutego 2013r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż Powiat O. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2013r. poz. 2180) oraz art. 138§1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. oraz wskazał, że na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., Rada Powiatu w Oświęcimiu podjęła uchwałę nr XXVI/299/2013 z 27 lutego 2013r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż Powiat O. (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2013r. poz. 2180). Załącznikiem nr 1 do przedmiotowej uchwały jest Regulamin ustalający tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż powiat o. Organ przytoczył następnie treść §4 ust. 5-8 regulaminu oraz wskazał, że zgodnie z §2 ust. 1 pkt 4 regulaminu dotacje przysługują niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym o uprawnieniach szkół publicznych, na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości 50% ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących, ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Zgodzie z §2 ust. 1 pkt 4 poprzedniego regulaminu: dotacje przysługują niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym o uprawnieniach szkół publicznych, dotacja przysługuje na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości 50% ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących, ponoszonych na jednego ucznia w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, prowadzonych przez organ dotujący.

W przedmiotowej sprawie, nie budzi wątpliwości wysokość kwoty faktycznie przekazanej dotacji. Nadto, nie ma na terenie powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, a zatem podstawą do ustalenia wysokości dotacji winny być wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju. Rozstrzygnięcia wymagało, czy podstawą do ustalenia należnej kwoty dotacji winny być planowane, czy też ponoszone przez najbliższy powiat wydatki. W razie stwierdzenia różnicy pomiędzy wydatkami planowanymi, a poniesionymi w sąsiedniej gminie - od kiedy różnica ta ma mieć wpływ na wysokość przedmiotowej dotacji w niniejszej sprawie. W ocenie Kolegium stanowisko organu I instancji w tej sprawie jest nieprawidłowe. Organ odwołał się do wyroku WSA w Szczecinie z 9 lipca 2014r. sygn. akt I SA/Sz 486/14, w którym wskazano, że określenie "wydatki bieżące" należy odczytywać w znaczeniu nadanym w przepisach ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. W myśl art. 236 ust. 2 u.f.p., przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Użycie natomiast w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza natomiast upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych. Określenie to należy bowiem odczytywać w powiązaniu z określeniem "ustalonych w budżecie wydatków (...)", a więc co do zasady wielkości stałej na dany rok budżetowy, zagwarantowanej przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegającej pomniejszeniu - z powodów wskazanych powyżej. Zdaniem Sądu, upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania "trybu udzielania i rozliczania dotacji", zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie obejmuje więc uprawnienia do dokonywania pomniejszeń - w szczególności poza uchwałą budżetową - kwot dotacji w trakcie bieżącego roku budżetowego, a zwłaszcza po jego zakończeniu. W ocenie Kolegium nie ma podstaw do odmiennego definiowania pojęcia poniesionych wydatków, o których mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. zdanie pierwsze i tych, o których mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. zdanie drugie (obecnie: zdanie trzecie). W tym drugim przypadku winno za podstawę brać się wydatki planowane w uchwale budżetowej sąsiedniej gminy bądź powiatu. Wskazano, że rozwiązanie przyjęte w art. 90 ust. 3 u.s.o. zdanie pierwsze chroni jednostki prowadzące niepubliczne szkoły przed nadmiernymi zmianami kwoty przyznanej już dotacji i pozwala w sposób racjonalny planować budżet szkoły. Brak jest w ocenie Kolegium podstaw by takiej ochrony pozbawiać te podmioty, które prowadzą szkołę niepubliczną, na obszarze na którym organ dotujący nie prowadzi szkoły o podobnym charakterze. Również wykładnia językowa nie sprzeciwia się takiej interpretacji art. 90 ust. 3 u.s.o. zdanie drugie, mowa jest tam bowiem - tak samo jak w zdaniu pierwszym - o ponoszonych (a nie o poniesionych) wydatkach, przy czym ustawodawca nie wskazał expressis verbis czy mają być to rzeczywiście poniesione wydatki, czy też - tak jak w zdaniu pierwszym-wydatki ponoszone. Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Wbrew stanowisku organu I instancji, podanie w jednej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego terminów "ustalone w budżecie [...] wydatki bieżące" oraz "wydatki bieżące ponoszone" nie pozwala na wyinterpretowanie dwóch kategorii wydatków: planowanych i poniesionych. Taka interpretacja jest nietrafna, co zostało wyrażone w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2014r. sygn. akt: II GSK 291/13 (wyrok ten dotyczył dotacji dla przedszkoli niepublicznych, jednakże problem prawny jest analogiczny jak w obecnej sprawie). Otóż Sąd uznał, że stwierdzenie "wydatki bieżące ponoszone" także odnosi się do wydatków ustalonych w budżecie. Kolegium przywołało §4 ust. 7 regulaminu, stanowiącego, że jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 5 ustalono, że wysokość kwoty dotacji, udzielonej na jednego ucznia, była wyższa niż wysokość wydatków bieżących odpowiednio ponoszonych lub przewidzianych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, wynikająca z jednostkowych sprawozdań Rb-28 szkół tego typu i rodzaju jak szkoły dotowane za rok udzielenia dotacji, dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi w terminie do 15 dni, od dnia poinformowania organu prowadzącego o powyższym fakcie.

Mając na uwadze fakt, że przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. (a także biorąc pod uwagę różnice w brzmieniu art. 80 ust. 3 i art. 90 ust. 3 u.s.o.), Kolegium wyjaśniło, że wskazane w analizowanym przepisie uchwały "wydatki bieżące przewidziane" odnoszą się do placówek publicznych (art. 80 ust. 3 u.s.o.), natomiast "wydatki bieżące ponoszone" (art. 90 ust. 3 u.s.o.) do placówek niepublicznych. Powyższe wynika w szczególności, z §2 ust. 1 Regulaminu, który wskazując komu i w jakiej wysokości przysługują dotacje tylko w pkt 4 (dotyczącym niepublicznych szkół ponadgimnazjalnych) odwołuje się do wydatków "ponoszonych", podczas gdy pozostałe punkty ww. przepisu (odnoszące się do innego rodzaju szkół i placówek) nie odwołują się do wydatków poniesionych, a jedynie do wydatków przewidzianych. Mimo powyższej analizy znaczenia norm zawartych w art. 90 ust. 3 u.s.o. Kolegium stwierdziło, że treść przywołanych wcześniej przepisów §4 ust. 5-8 Regulaminu ustalającego tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż powiat o. (będącego jako załącznik do uchwały aktem prawa miejscowego) w sposób klarowny reguluje powyższą kwestię w sposób całkowicie odmienny. Treść tych przepisów pierwotnie wprost odwoływała się do jednostkowych sprawozdań Rb-28 szkół tego typu i rodzaju jak szkoły dotowane za rok udzielenia dotacji, a następnie - po nowelizacji - do wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, wynikających z rocznego sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych organu dotującego za rok udzielenia dotacji. Przepisy te są tak klarowne, precyzyjne i jednoznaczne, że Kolegium nie ma możliwości dokonania ich wykładni systemowej, zgodnej z zaprezentowaną wcześniej wykładnią przepisów ustawy, byłaby to bowiem wykładnia rażąco sprzeczna z literalnym brzmieniem uchwały (wykładnia contra legem).

Jednocześnie Kolegium podniosło, że samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą przy orzekaniu, tak jak sąd administracyjny, który związany jest tylko ustawami, pominąć uchwały rady gminy, która jest przepisem prawa miejscowego. Dopóki uchwały rady gminy obowiązują, dopóty organ administracji nie może rozstrzygać inaczej niż według stanu prawnego zawartego w obowiązujących uchwałach. Rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywateli, organy administracji publicznej mogą to uczynić tylko na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego i dlatego należy przyjąć, że kolegia nie mogą oceniać legalności tych przepisów" (wyrok WSA w Poznaniu z 7 marca 2007r. sygn. akt: IV SA/Po 958/05). Kolegium podkreśliło, że zmiana stanowiska (wobec pierwotnego, wyrażonego w decyzji Kolegium z 11 września 2015r.) wynika nie ze zmiany wykładni przepisów prawa, a z ponownej analizy sprawy pod kątem zastosowania art. 6 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, w zgodzie z którym przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Reasumując prawidłowa - w ocenie Kolegium - interpretacja art. 90 ust. 3 u.s.o. stoi w sprzeczności z jasnymi, klarownymi i nie budzącymi wątpliwości przepisami aktu prawa miejscowego. Akceptując zasadę lex superior derogat legi inferiori, Kolegium stwierdziło jednakże, że - w przeciwieństwie do sądu administracyjnego - nie ma możliwości odmowy zastosowania przepisów prawa miejscowego ani oceniać legalności tych przepisów.

Będąc zatem związanym przedmiotową uchwałą, a także biorąc pod uwagę wysokość wydatków poniesionych przez Starostwo Powiatowe C. na placówkę podobnego typu (pismo Starostwa Powiatowego w C., k. 57 w aktach sprawy) oraz kwotę przekazanej rzeczywiście dotacji, Kolegium jest zobligowane uznać, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa (odpowiada analizowanym przepisom uchwały).

II.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie C. sp. z o.o. zarzuciła:

naruszenie art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organ samorządu miał prawo uregulować w uchwale Nr XXVI/299/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 27 lutego 2013r., że podstawą naliczenia dotacji oświatowej są w ostatecznym rozrachunku dane o zrealizowanych wydatkach w jednostkach budżetowych samorządu po zakończonym i rozliczonym już roku budżetowym - nie zaś zaplanowane wydatki bieżące na dany rok budżetowy,

naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw z tym art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż prawidłowe obliczenie stawki dotacji może nastąpić na podstawie wyliczenia (po zamkniętym i rozliczonym roku budżetowym) rzeczywiście poniesionych wydatków w szkołach prowadzonych przez samorządy, a nie jedynie na podstawie odpowiednio wcześniej uchwalonej uchwały budżetowej organu stanowiącego gminy lub powiatu,

naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego organ dotujący doszedł do wniosku, iż treść wskazanego przepisu wskazuje na wtórny charakter ustalenia należnej kwoty dotacji, oraz że z konstrukcji prawnej wskazanego przepisu wynika, że podmiot dotowany może otrzymywać kwoty dotacji w wysokości mniejszej lub większej niż wynosi rzeczywista wysokość - zaplanowanych - wydatków bieżących na szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju w danym okresie,

naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 5 ust. 7 oraz art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, polegającej na przyjęciu, że niezwrócenie przez organ prowadzący nadpłaconej dotacji w wyniku zweryfikowania przez organ samorządu wysokości dotacji za poprzedni rok budżetowy po upływie tego budżetowego na podstawie zrealizowanych wydatków w jednostkach samorządowych uprawnia do wydania decyzji pobranej w nadmiernej wysokości,

niezastosowanie art. 211 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 239 u.f.p. a w konsekwencji przyjęcie, że możliwe są zmiany w budżecie po zakończonym już roku budżetowym oraz, iż możliwe jest wydatkowanie dotacji poza danym rokiem budżetowym, tj. po zakończonym i rozliczonym już roku budżetowym - gdyby bowiem w przedmiotowej sprawie zaistniała niedopłata dotacji w wyniku zweryfikowania wysokości dotacji po zakończonym i rozliczonym roku budżetowym na podstawie zrealizowanych wydatków w jednostkach budżetowych samorządu wypłacona kwota dotacji musiałaby zostać wydatkowania i rozliczona jeszcze za poprzedni rok budżetowy, co byłoby wysoce trudne i problematyczne w praktyce - uchwała nr XXVI/299/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 27 lutego 2013r. nie przewiduje w tym zakresie innego rozwiązania,

art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, iż treść ustawowych przepisów wskazuje na to, że jeżeli dotowana szkoła otrzymała dotację w wysokości większej niż faktycznie poniesione wydatki bieżące szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju w tym samym okresie, w wyniku nieterminowego ustalenia i przekazania (wbrew treści art. 90 ust. 3 u.s.o.) oraz nieprawidłowego wyliczenia (wbrew treści art. 90 ust. 3 u.s.o.) przez organ dotujący wysokości stawki dotacji na dany rok budżetowy to należy uznać, że mamy do czynienia z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, którą dotowana szkoła musi zwrócić,

błędne zastosowanie art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 107§3 k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji decyzji kwot naliczonych odsetek od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca na poparcie swojej argumentacji przytoczyła obszerne fragmenty uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 lutego 2015r. sygn. akt: I SA/Sz 1122/14, z 9 lipca 2014r. sygn. akt: I SA/Sz 486/14 i z 10 listopada 2015r. sygn. akt: I SA/Sz 595/15, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 października 2014r. sygn. akt: I SA/Gd 679/14 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 czerwca 2013r. sygn. akt: I SA/Po 197/13. Mając na uwadze wyrażone w ww. orzeczeniach stanowisko, strona skarżąca podniosła, że zmiana stawki dotacji dotyczyć może jedynie sytuacji pro futuro oraz, że każda zmiana stawki dotacji wynikać musi z nowelizacji uchwały budżetowej. Ustalone w budżecie wydatki bieżące są wydatkami planowanymi i to one (a nie np. późniejsze wydatki rzeczywiście poniesione) są podstawą ustalenia/obliczenia dotacji, co wynika wprost z treści normy art. 90 ust 3 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawiło ocenę zasadności wniesionej skargi do uznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3§1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 718, dalej-p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134§1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145§1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145§1 pkt. 2 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził naruszenie przepisów art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jednak co do zasady, na podstawie innej argumentacji niż podana w skardze.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu O. w sprawie zwrotu dotacji podmiotowej za 2014r. w kwocie 12.164,40 zł. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Liceum otrzymało w 2014r. na wydatki związane z prowadzeniem Szkoły z budżetu powiatu dotację. Wskazana w decyzji kwota zwrotu dotacji, wynika wyłącznie ze zweryfikowania i dostosowania kwoty dotacji w oparciu o przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. przez Radę Powiatu O. (nie jest wynikiem stwierdzonych nieprawidłowości przez organ dotujący). Bezspornym również było to, iż brak jest na terenie Powiatu O. szkoły publicznej danego typu i rodzaju jak Liceum.

Zasadnym jest zatem przedstawienie przepisów, które były podstawą rozstrzygnięcia organów orzekających w sprawie.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest dotacja udzielona na podstawie art. 90 ust.3 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2014r. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o.: "Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju". Zgodnie z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki.

W treści przepisu art. 90 ust. 3 u.so. ustawodawca określił wysokość dotacji dla szkół niepublicznych w gminach (powiatach) - w których znajdują się szkoły publiczne - przez jednoznaczne odniesienie do ustalonych w budżecie danego powiatu (gminy) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Odnośnie zaś niepublicznych szkół w gminach (powiatach), na terenie których nie ma szkół publicznych danego typu i rodzaju, wskazał jedynie, że podstawą ustalania wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie szkoły publicznej przez najbliższą gminę lub powiat. Niewątpliwie omawiany przepis reguluje dwie sytuacje: pierwsza dotyczy dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które prowadzą szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju, druga zaś dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które szkół publicznych danego typu i rodzaju nie prowadzą. Jednakże różnica w sposobie ustalania tych dotacji dotyczy tylko tego, że w drugiej sytuacji podstawą do ustalenia dotacji są ponoszone wydatki bieżące ustalone w najbliższej gminie lub powiecie.

Określenie wydatki bieżące należy odnieść do przepisów ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 236 ust. 2 u.f.p. przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Z kolei zgodnie z przepisem art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. W myśl przepisu art. 236§1 u.f.p. w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych.

Skoro wydatki bieżące muszą być ujęte w uchwale budżetowej, to nie ma najmniejszej wątpliwości, że użyte w zdaniu drugim art. 90 ust. 3 określenie wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat należy odczytywać jako wydatki ustalone w budżecie danej najbliższej gminy czy budżecie najbliższego powiatu (wyroki: NSA z 23 lipca 2014r. sygn. akt: II GSK 291/13, WSA w Szczecinie z 9 lipca 2014r. sygn. akt: I SA/Sz 486/14 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza w żadnym wypadku upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych w zależności od bieżącego rzeczywistego wykonania tych wydatków.

Jeszcze raz należy podkreślić, że co do zasady jest to wielkość stała na dany rok budżetowy (chyba, że zmiana kwoty tych wydatków ustalonych w uchwale budżetowej zostanie podjęta w trybie u.f.p.), zagwarantowanej przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegającej pomniejszeniu z powodów wskazanych powyżej.

Należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy. Organ prowadzący szkołę najpóźniej do 31 stycznia danego roku, za który ma otrzymywać dotację, powinien móc poznać stawkę dotacji na dany rok, gdyż uchwała budżetowa co do zasady powinna być przyjęta przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Wysokość stawki dotacji stanowi dla organu prowadzącego szkołę bardzo ważną informację dla planowania i ponoszenia wydatków oraz stanowi podstawę do rozliczania dotacji (uzależnionej od liczby uczniów faktycznie uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu).

Odmienna interpretacja art. 90 ust. 3 u.s.o. prowadziłaby do nieuprawnionego zróżnicowania zasad ustalania wysokości dotacji dla niepublicznych szkół danego typu i rodzaju. Stosownie do art. 90 ust. 4 u.s.o. "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji."

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydana na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy generalne i abstrakcyjne, adresowane do wszystkich osób prowadzących publiczne niesamorządowe jednostki systemu oświaty na terenie danej gminy lub powiatu. Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (wyrok NSA z 12 lutego 2014r., sygn. akt: II GSK 66/13).

Przez "tryb udzielania i rozliczania dotacji" należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację co oznacza, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie bardziej techniczne (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Lex 2015). Określenie to odnosi się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno-technicznym. Z kolei organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania - jest zobowiązany uwzględnić w szczególności podstawy obliczania dotacji. Z tego jednak nie wynika, że ma upoważnienie ustawowe do ustalenia, w drodze uchwały - tychże podstaw obliczania dotacji. Podstawy obliczania dotacji muszą być tylko uwzględnione przez organ przy ustalaniu przez niego trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Delegacja ustawowa zawarta art. 90 ust. 4 u.s.o. dotyczy bowiem tylko tych zagadnień, tj. ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Jeśli chodzi o użyty w końcowej części art. 90 ust. 4 u.s.o. termin rozliczenia, to ma on znaczenie wyłącznie techniczne (formalne). Chodzi o terminy składania dokumentów rozliczeniowych, na podstawie których właściwy organ gminy lub powiatu może ocenić, czy dotacja została prawidłowo wykorzystana.

W wydanej na podstawie ww. art. 90 ust. 4 u.s.o. uchwale nr XXVI/229/2013 Rady Powiatu w Oświęcimiu z 27 lutego 2013r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonych dla szkół i placówek oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, prowadzonych przez inne podmioty niż Powiat O. przyjęto Regulamin ustalający tryb udzielania i rozliczania powyższych dotacji stanowiący załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono zarządowi Powiatu w Oświęcimiu. Powyższą uchwałę zmieniono uchwałą z 24 września 2014r. nr XLIV/474/2014, która weszła w życie 31 października 2014r. W §2 ust. 4 Regulaminu (przed zmianą §3) zapisano, że dotacje przysługują "Niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym o uprawnieniach szkół publicznych, na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości 50% ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych, tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia". Przywołany przepis Regulaminu reguluje podstawę ustalenia dotacji dla gimnazjalnych szkół niepublicznych w sytuacji, gdy na terenie powiatu istnieje szkoła publiczna danego typu i rodzaju prowadzona przez organ dotujący. Wskazuje na to użycie sformułowania "ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych, tego samego typu i rodzaju". Zgodnie z §1 pkt 12 Regulaminu ilekroć w Regulaminie jest mowa o "organie dotującym - należy rozumieć przez to Powiat O.".

Podstawę ustalenia dotacji, w sytuacji gdy na terenie Powiatu O. brak jest publicznej danego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący uregulowano w § 4, który co do zasady dotyczy rozliczenia wykorzystania dotacji. W §4 ust. 8 Regulaminu w brzmieniu tego przepisu przed nowelizacją uchwały przyjęto, że podstawą ustalenia dotacji są "wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły lub placówki publicznej danego typu i rodzaju", co odpowiadało brzmieniu przepisu art. 90 ust. 3 zdanie drugie u.s.o. Znowelizowany uchwałą z 24 września 2014r. przepis §4 ust. 8 Regulaminu przyjęto w następującym brzmieniu "W odniesieniu do podmiotów, dla których podstawą do ustalenia dotacji są wydatki bieżące odpowiednio ponoszone lub przewidziane (podkreślenie Sądu) przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły lub placówki danego typu i rodzaju, ust 6 i ust. 7 stosuje się odpowiednio. Rozszerzenie podstawy do ustalenia dotacji o wydatki bieżące "przewidziane" przez najbliższy powiat nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 90 ust.3 u.s.o. Tożsame określenie przyjęto w ust. 5 i 7 §4 Regulaminu. W przepisie §4 ust. 5 Regulaminu przewidziano możliwość weryfikacji wysokości dotacji, stanowiąc, że "W odniesieniu do podmiotów, dla których wysokość kwoty uzależniona jest od wysokości ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących odpowiednio ponoszonych lub przewidzianych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, w terminie do 31 marca roku następującego po roku udzielenia dotacji, organ dotujący dokonuje weryfikacji wysokości kwoty dotacji". Z kolei w §4 ust. 7 wskazano podstawę i sposób dokonywania weryfikacji stanowiąc, że (brzmienie po nowelizacji) "Jeżeli w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 5 ustalono, że wysokość kwoty dotacji udzielonej na jednego ucznia, była wyższa niż wysokość wydatków bieżących odpowiednio ponoszonych lub przewidzianych na jednego ucznia w podmiotach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez organ dotujący, wynikająca z jednostkowych sprawozdań Rb-28 szkół tego typu i rodzaju jak szkoły dotowane za rok udzielania dotacji, dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi w terminie do 15 dni, od dnia poinformowania organu o powyższym fakcie" (brzmienie przed nowelizacją, jako odniesienie do wykonania wydatków wskazano - sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych organu dotującego za rok udzielania dotacji). Tożsame uregulowanie zamieszczono w §4 ust. 6 Regulaminu w zakresie korekty dotacji in plus jednak ze względu, że przepis ten nie był podstawą orzekania przez organy, Sąd nie może odnieść się do tej regulacji.

Dokonując oceny przepisów uchwały będących podstawa prawną wydanych decyzji w kontekście ich zgodności z przepisem art. 90 ust. 3 u.s.o. należy stwierdzić, że organ wprowadzając w §4 ust. 7 i ust. 8 Regulaminu tryb weryfikacji w sposób opisany w tych przepisach, przekroczył upoważnienie ustawowe. Jak wskazano powyżej zmiana wysokości dotacji możliwa jest wyłącznie w sytuacji gdy zmienia się wysokość ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących (odpowiednio w budżecie najbliższego organu dotującego). Odniesienie się w §4 ust. 7 Regulaminu do wysokości wydatków wynikających ze sprawozdań w istocie oznacza, że podstawą ustalenia dotacji jest rzeczywiste wykonanie wydatków bieżących w roku, w którym udzielono dotacji. W ocenie Sądu, w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano więc możliwości innego ustalenia podstawy (wielkości) dotacji dla szkoły niepublicznej (z której równocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na ucznia) niż w uchwale budżetowej. Taka zasada ustalania dotacji uzasadniona jest właśnie koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej szkoły. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza po jego upływie, zmniejszenia takich stawek narusza zatem tą stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną. Odrębną kwestią jest uznanie w przepisie §4 ust. 7 Regulaminu kwot dotacji wynikających ze zmiany podstawy jej ustalenia jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, która podlega zwrotowi. Zwrot dotacji reguluje art. 252 u.f.p., który stanowi w ust. 1, że "dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2".

Następnie ustawa definiuje oba pojęcia stanowiąc, że "dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania" (ust. 3), a "dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej" (ust. 4). Dalej przewiduje się, że "zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości" (ust. 5), a w ust. 6 - że "odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości".

Przyjęcie w §4 ust. 7 Regulaminu, że dotacja wynikająca z weryfikacji dokonanej w oparciu sprawozdania budżetowe jest nadmiernie pobraną dotacją, nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 252 ust. 3 u.f.p. oraz w przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. Należy wskazać, że dotacja w takim przypadku nie została pobrana przez organ prowadzący w nadmiernej wysokości, gdyż została w danym okresie wypłacona w oparciu o podstawę ustaloną przez organ dotujący, który był w oparciu o tę podstawę zobowiązany do ustalenia prawidłowej jednostkowej stawki dotacji (kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia). W takiej sytuacji weryfikacja, podstawy ustalenia dotacji przez organ dotujący nie może prowadzić do automatycznego uznania w przepisie uchwały, że wypłacone kwoty dotacji w oparciu o poprzednio prawidłowo ustaloną podstawę i w konsekwencji stawki, są dotacjami nadmiernie pobranymi. Użyte w §4 ust. 7 Regulaminu sformułowanie "dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi" jednoznacznie przesądza o uznaniu z góry kwot dotacji wynikających z weryfikacji jako pobrane w nadmiernej wysokości. Rada Powiatu O. stanowiąc, że kwota dotacji jaka wynikła w wyniku weryfikacji podstawy ustalenia dotacji stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości i w tym wypadku przekroczyła upoważnienie wynikające z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. Zdaniem składu orzekającego przedstawione i ocenione przepisy §4 ust. 7 w związku z ust. 8 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały z 27 lutego 2013r. w brzmieniu obowiązującym zarówno do 30 października 2014r. jak i w brzmieniu obowiązującym od 31 października 2014r. nie mogły stanowić podstawy prawnej wiążącego rozstrzygnięcia, bowiem przepisy te zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o., a zarazem sprzecznie z art. 90 ust. 3 u.s.o. Prowadzi to do odmowy zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie powyższych przepisów jako podstawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wynika to z następujących argumentów.

Zgodnie z art. 87 i 94 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są, obok: Konstytucji, ustawy, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń, także akty prawa miejscowego – na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego ustanawiane są przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy, w odróżnieniu do organów władzy publicznej, mogą odmówić zastosowania przepisu wydanego przez organ administracji publicznej (aktu prawotwórczego rangi podustawowej), jeśli stwierdzą że został on wydany z naruszeniem Konstytucji lub ustawy. Dotyczy to takich aktów prawotwórczych jak rozporządzenia i akty prawa miejscowego (wyroki NSA z 17 czerwca 2011r., sygn. akt: I OSK 2076/10, 21 czerwca 2011r., sygn. akt: I OSK 2102/10, oraz wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2006r., sygn. akt: II SA/Ol 119/06). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem nie tylko kontrolę stosowania prawa, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (wyrok w sprawie o sygn. akt: I OSK 2102/10).

Niewątpliwie aktem stanowienia prawa podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności jest również uchwała z 27 lutego 2013r., zmieniona uchwałą z 24 września 2014r., którą przyjęto Regulamin ustalający tryb udzielania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkól i placówek publicznych oraz niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych przez Powiat O. W Regulaminie tym zamieszczono przepisy §4 ust. 5, 7, 8 Regulaminu będące podstawą wydania zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji. Powyższe oznacza, że skoro wprowadzenie treści powyższych przepisów regulaminu nastąpiło sprzecznie z przepisami art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o., to stwierdzając taką sprzeczność (niezgodność z prawem) skład orzekający w sprawie niniejszej miał obowiązek odmówić zastosowania tych przepisów i zakwestionować moc prawną tych przepisów jako podstawy zwrotu dotacji. Takie rozumowanie potwierdza też wymaganie praworządności i obowiązek działania organów administracji w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Podkreślić należy, że powyższa negatywna ocena mocy prawnej przepisów §4 ust. 5, 7 i 8 Regulaminu dotyczy tylko tych przepisów, a nie innych przepisów Regulaminu i obowiązuje wyłącznie w niniejszej sprawie, jak również nie eliminuje tych przepisów z obrotu prawnego. Eliminuje je wyłącznie jako podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, a nie w ogólności. To ostatnie mogłoby nastąpić wyłącznie w przewidzianym prawem trybie.

Tym samym zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 90 ust. 3 u.s.o. i art. 252 ust 1 i 2 u.f.p., jednak argumentacja przyczyn naruszenia tych przepisów przyjęta przez Sąd jest odmienna. Niewątpliwie podstawą prawną do wydania decyzji o zwrocie dotacji są przywołane przez organy art. 252, art. 60 oraz art. 61 u.f.p. Zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie (pkt 1). W myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 u.f.p. organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (ust. 1 pkt 2). Organami odwoławczymi od decyzji, o których mowa w ust. 1 pkt 2 są samorządowe kolegia odwoławcze (ust. 3 pkt 4). Dodatkowo należy jeszcze wskazać, że stosownie do art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 201; dalej-O.p.). Powołane wyżej przepisy, a to art. 60 pkt 1, art. 67 i art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 pkt 2 u.f.p., odczytane systemowo zawierają podstawę prawną do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Jest to decyzja deklaratoryjna, ponieważ zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa. Według art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zdarzeniem prawnym, z którym ustawodawca połączył obowiązek zwrotu części dotacji jest pobranie tej dotacji w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Do spraw tych należności (kwot dotacji podlegających zwrotowi) stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Wykonując nakaz prawodawcy odpowiedniego odczytania art. 21 O.p., który reguluje powstanie zobowiązań, §1 pkt 1 w odniesieniu do dotacji podlegających zwrotowi należy odczytać w ten sposób, że zobowiązanie do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Zdarzeniem tym jest otrzymanie dotacji w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Przepis art. 21 §3 w zw. z §4 O.p., w odniesieniu do zdarzeń regulowanych w art. 252 u.f.p. (stosownie do dyspozycji ustawodawcy, "odpowiednio" odczytany) stanowi, że w sytuacji, gdy strona-która nie ma obowiązku złożenia deklaracji, a jest zobowiązana do zwrotu dotacji – obowiązku zwrotu dotacji nie wykonała w całości lub w części, to organ, który udzielił dotacji wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania do zwrotu dotacji.

Wykładnia systemowa przytoczonych wyżej przepisów prawnych jednoznacznie wskazuje, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji określającej zobowiązanie do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Pogląd o istnieniu podstawy prawnej do wydania przedmiotowej decyzji został również zaaprobowany w judykaturze (por. wyroki WSA w Gliwicach z 13 marca 2014r., sygn. akt: I SA/Gl 1098/13 oraz z 26 sierpnia 2015r., sygn. akt: I SA/Gl 49/15; w Białymstoku z 2 kwietnia 2014r., sygn. akt: I SA/Bk 634/13 i z 19 marca 2015r., sygn. akt: I SA/Bk 653/14).

Końcowo jeszcze należy ponownie zauważyć, że zgodnie §3 uchwały z 27 lutego 2013r. wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu w O. Z akt sprawy w sprawie wyliczenia wysokości dotacji, nie wynika, aby Zarząd podejmował rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. organ I instancji uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu wyroku wykładnię przepisów i oceni czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania, poprzez pryzmat ewentualnych zmian w budżecie Powiatu O. dokonanych w ciągu 2014r., w zakresie ustalenia podstaw dotacji, czyli wydatków bieżących ponoszonych na prowadzenie szkoły danego typu lub rodzaju (ustaleń tych nie zawierają akta sprawy poddane kontroli Sądu). W przypadku gdy organ nie stwierdzi podstaw do kontynuowania postępowania, powinien umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a uchylił zaskarżone decyzje. Działając zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzje organu I instancji gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia spraw, których dotyczyły skargi.

O kosztach postępowania w sprawie orzeczono w myśl art. 200 i art. 205§2 p.p.s.a. Na kwotę 4.017,00 zł składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 400,00 zł opłatę za pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego w wysokości 3.600,00 zł określone na podstawie §2 pkt 5 w zw z §14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015r. poz. 1802 ze zm.).