Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1042/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2, art. 36 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 4 poz 27
law: Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 417/09 w sprawie ze skargi E. P. Spółki z o.o. w O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od E. P. Spółki z o.o. w O. na rzecz Ministra Finansów kwotę 4240 (słownie: cztery tysiące dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 417/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę E. P. Sp. z o.o. z siedzibą w O. i uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Finansów z [...] października 2008 r., nr [...], w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr[...], Minister Finansów udzielił spółce z o.o. E. P. z siedzibą w O. (dalej także strona, spółka) zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach losowych w G. przy ul. G. W. [...] na okres trzech lat. Przedmiotowe zezwolenie decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...], zostało przedłużone na okres kolejnych sześciu lat.

W dniu 4 sierpnia 2008 r. strona złożyła do organu wniosek o kolejne przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach na okres 6 lat. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż od 1994 r. nieprzerwanie prowadzi na terenie G. salon gier na automatach przy ul. G. W. [...] i chce tę działalność kontynuować. Zaznaczyła także, iż spełnia wszystkie wymogi nakazane przepisami prawa.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr[...], Minister Finansów odmówił przedłużenia zezwolenia z dnia 1 sierpnia 2000 r. na prowadzenie salonu gier na automatach w G. (w decyzji wskazano w R.). Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister Finansów wskazał, iż w świetle art. 36 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) dopuszczalne jest tylko jednokrotne przedłużenie zezwolenia.

Pismem z dnia 7 listopada 2008 r. strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z wykładnią językową art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie jest możliwe wielokrotne przedłużanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w salonie gier na automatach. Podkreślił, iż zezwolenie takie można przedłużyć tylko jeden raz. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 października 2001 r., sygn. akt K/28/01, stwierdzając iż wykładnia językowa ma zawsze pierwszeństwo przed wykładnią celowościową. Organ nie zgodził się również z zarzutem wadliwie powołanej podstawy prawnej decyzji przyznając, iż wprawdzie w podstawie prawnej powołano cały art. 36 ustawy bez wyszczególnienia ustępów, ale w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wskazano motywy rozstrzygnięcia. Co do błędnego wpisania R. zamiast G., Minister Finansów poinformował, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w tym zakresie.

W skardze na powyższą decyzję E. P. Sp. z o.o. z siedzibą w O. zarzuciła błędną interpretację i błędne zastosowanie art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzez przyjęcie, iż podmiot, któremu wygasa zezwolenie na prowadzenie salonu gier na automatach może wystąpić o jego przedłużenie tylko jeden raz na okres 6 lat oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez brak wnikliwej analizy i wszechstronnej interpretacji stosowanych przepisów oraz niezastosowanie zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Uwzględniając powyższą skargę WSA w W. stwierdził, iż Minister Finansów dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, uznając, iż przepis ten zezwala tylko na jednokrotne przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach losowych. W ocenie Sądu I instancji zezwoleniem jest nie tylko zezwolenie wydane po raz pierwszy, ale również określone rodzajowo zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie gry, w salonie gier na automatach, w salonie gry bingo pieniężne oraz w zakresie zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych, bez względu na to, czy zostało udzielone po raz pierwszy, czy po raz kolejny. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie reguluje odrębnych zasad i trybu przedłużania zezwoleń na prowadzenie gier, w tym gier na automatach. Jednocześnie w art. 36 ust. 1 ustawy stwierdza się, że zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w kasynie gry, w salonie gier na automatach, w salonie gry bingo pieniężne oraz w zakresie zakładów wzajemnych i gier na automatach o niskich wygranych udziela się na okres 6 lat. Z kolei z ust. 3 tego przepisu wynika, że podmiot, któremu wygasa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat. Zdaniem Sądu oznacza to, że ustawa przewiduje samą możliwość przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wymienionych gier, natomiast nie określa zasad i trybu takiego przedłużenia. Skoro ustawa nie reguluje odrębnie treści zezwolenia "przedłużanego" to – w ocenie Sądu I instancji – przepis art. 35 ust. 1 ustawy, określający treść (zakres) zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier, stosuje się zarówno w przypadku udzielania zezwolenia po raz pierwszy, jak i w przypadku przedłużania go. Zezwolenie "przedłużane" wydaje się zatem tak samo jak zezwolenie nowe, wydawane po raz pierwszy.

Sąd I instancji podzielił ponadto pogląd skargi, iż stosując zawężającą wykładnię przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych Minister Finansów naruszył konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej, wyrażoną w art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 417/09, wniósł Minister Finansów. Organ wnoszący skargę kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegające na obrazie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż uprawnienie wynikające z przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, daje możliwość tylko jednokrotnego przedłużenia zezwolenia. Według autora skargi trafność powyższego rozstrzygnięcia potwierdza sposób zredagowania treści przepisu art. 36 ust. 3, zgodnie z którym "podmiot (...) może wystąpić o jego przedłużenie". Gdyby zamiarem ustawodawcy było umożliwienie dokonywania przedłużenia zezwolenia wielokrotnie, zapis ten brzmiałby: "Podmiot (...) może występować o jego przedłużenie".

Prawidłowość powyższej wykładni w ocenie autora skargi kasacyjnej potwierdza również wykładnia celowościowa. Działalność w zakresie gier na automatach nie jest w pełni objęta konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych wraz z przepisami wykonawczymi stanowi regulację szczególnej działalności związanej z organizowaniem i urządzaniem hazardu. Działalność ta nie może być prowadzona z uszczerbkiem dla społeczeństwa. Chodzi tu bowiem o obszar, który z jednej strony jest działalnością niezwykle rentowną, ale z drugiej strony może stać się i staje się często źródłem wielu zjawisk patologicznych. Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że interes publiczny wymaga, aby urządzanie najróżniejszego hazardu było ograniczane i kontrolowane. Jednocześnie dla ochrony interesu społecznego ustawodawca przewidział zasadę limitowania ośrodków gier (art. 29 ustawy) oraz uwzględnienie opinii przedstawicieli społeczności lokalnych co do lokalizacji ośrodka poprzez wprowadzenie wymogu przedstawienia opinii rady gminy co do lokalizacji ośrodka gier (art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy). Limity co do możliwości prowadzenia salonów gier na automatach w danej miejscowości wprowadzają ograniczenie do możliwości prowadzenia działalności w tym zakresie. Z tendencji spadkowej liczby mieszkańców poszczególnych miast w Polsce wynika fakt, że ustawowo ograniczony rynek gier na automatach ulega dalszemu zawężeniu. W tej sytuacji przyjęcie możliwości wielokrotnego przedłużania zezwoleń na działalność w tym zakresie skutkowałoby znacznym zawężeniem i tak już ograniczonego rynku dla nowych podmiotów. Zaakceptowanie takiego rozwiązania mogłoby prowadzić do zamknięcia rynku gier na automatach dla nowych podmiotów. Oznaczałoby to w rzeczywistości ograniczenie katalogu podmiotów, które funkcjonują na rynku gier na automatach.

W ocenie Ministra Finansów, przyjęcie że przepis art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych stanowi podstawę wielokrotnego przedłużania zezwolenia na przedmiotową działalność byłoby daleko idącym - de facto - ograniczeniem swobody działalności gospodarczej, które to ograniczenie nie znajduje uzasadnienia i umocowania w przepisach ww. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych poprzez jego błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że wskazany wyżej przepis prawa stanowi podstawę do wielokrotnego przedłużania zezwolenia na działalność polegającą na prowadzeniu salonu gier na automatach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadny. Stosownie do treści art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji) prowadzenie działalności gospodarczej polegającej między innymi na prowadzeniu salonu gier na automatach wymagało uzyskania zezwolenia, które było udzielane na okres 6 lat. Zgodnie z treścią art. 24 ust.1 ww. ustawy zezwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy wydaje minister właściwy do spraw finansów publicznych. Oczywiście uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 36 ust.1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych możliwe jest po spełnieniu szeregu warunków szczegółowo określonych w art. 27, art. 27a, art. 32 ust. 1 i 1a ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji). W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie wskazuje Sąd I instancji, istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w oparciu o obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a w szczególności mając na uwadze treść art. 36 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy, możliwe jest jednokrotne przedłużanie zezwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy, czy też dopuszczalne jest wielokrotne przedłużanie tegoż zezwolenia. Niewątpliwie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż przepisy ustawy z 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji) nie zawierają przepisów określających zasady i tryb postępowania przy wydawaniu decyzji o przedłużeniu wydanego wcześniej zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie salonu gier na automatach. Również zasadne jest stanowisko Sądu I instancji podkreślające, że wobec braku szczególnych regulacji prawnych w zakresie zasad i trybu postępowania, stosuje się przy prowadzeniu postępowania dotyczącego przedłużenia zezwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ww. ustawy, zasady i tryb określony dla postępowania o wydanie zezwolenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności nie mogą jednak przesądzać o poprawności stanowiska Sądu I instancji w zakresie dokonanej wykładni art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, wskazującej na dopuszczalność wielokrotnego przedłużania zezwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy.

Zasadnie wskazuje strona wnosząca skargę kasacyjną na treść art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że podmiot, któremu wygasa zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może wystąpić o jego przedłużenie na okres kolejnych 6 lat. Treść tej normy prawnej pozostaje w ścisłym związku z treścią art. 36 ust. 4 ustawy, w którym to przepisie zakreślono termin do składania wniosków o przedłużenie zezwolenia, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy. Otóż wniosek o przedłużenie zezwolenia składa się nie później niż na sześć miesięcy przed wygaśnięciem zezwolenia i nie wcześniej niż na rok przed upływem tego terminu. Oznacza to, że z wnioskiem o przedłużenie zezwolenia może wystąpić podmiot, który posiada takie zezwolenie w czasie jego obowiązywania. Oczywistym jest, że z opisanych wyżej przyczyn obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o przedłużenie zezwolenia będzie zbadanie okoliczności warunkujących wydanie zezwolenia, to jest zbadanie czy podmiot ubiegający się o przedłużenie zezwolenia spełnia warunki, o których mowa w art. 27, art. 27a, art. 32 ust. 1 i 1a. Z samej treści art. 36 ust. 4 wynika, że do postępowania o przedłużenie zezwolenia stosuje się odpowiednio przepis art. 32 ustawy.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do treści art. 29 ust. 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu salonu gier na automatach jest działalnością limitowaną. Oznacza to, że w miejscowościach liczących do 100 tysięcy mieszkańców może być zlokalizowany tylko jeden salon gier na automatach. Natomiast na każde kolejne rozpoczęte 100 tysięcy mieszkańców liczba dozwolonych salonów gier zwiększa się o 1. W tym stanie rzeczy, uwzględniając powyższe uwagi do art. 36 ust. 3 i ust. 4 ustawy oraz biorąc pod uwagę treść art. 29 ust. 2 ustawy stwierdzić należy, że postępowanie o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach toczy się na wniosek podmiotu posiadającego zezwolenie na prowadzenie takiej działalności gospodarczej w okresie obowiązywania tegoż zezwolenia i odnosi się do limitowanej ilości salonów gier na automatach. Przyjmując wykładnię przepisu art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych zaproponowaną przez Sąd I instancji praktycznie doszłoby do sytuacji, w której inne podmioty, nie posiadające zezwolenia na prowadzenie takiej działalności gospodarczej, a spełniające ustawowe warunki, zostałyby pozbawione możliwości realizacji swoich konstytucyjnie zagwarantowanych uprawnień wynikających z zasady wolności działalności gospodarczej (art. 20 i art. 21 Konstytucji RP).

W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 36 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji) wykładana w związku z treścią wymienionych wyżej przepisów prawa wskazuje, że przedłużenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach (po spełnieniu warunków opisanych w ustawie), o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy dopuszczalne jest jeden raz, na okres kolejnych 6 lat.

Stanowisko to znajduje także swoje odzwierciedlenie w treści przepisów ustawy z 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz.1540 ze zmianami). Z treści art. 129 ust. 1 ww. ustawy wynika, że prowadzenie działalności gospodarczej w postaci salonu gier na automatach na podstawie zezwolenia wydanego w oparciu o przepisy ustawy z 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych, jest możliwe do czasu wygaśnięcia tego zezwolenia.

W obecnym stanie prawnym, uregulowanym w art. 32 ustawy o grach hazardowych wskazuje się, że wymieniona w tym przepisie działalność może być prowadzona w oparciu o koncesję bądź zezwolenie. Z tym jednak, że wśród działalności na prowadzenie których wymagane jest zezwolenie nie wymienia się prowadzenia salonu gier na automatach. Natomiast przepis art. 49 ww. ustawy wskazuje okresy czasu, na który organ wydaje koncesje bądź zezwolenie. Jednocześnie z treści art. 49 ust. 5 wynika, iż jedynie zezwolenie na prowadzenie salonu gry w bingo pieniężne lub zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych (wymienione w ust. 2 art. 49) mogą być jednorazowo przedłużane na okres kolejnych 6 lat. Oznacza to, że przepisy obecnie obowiązującej ustawy o grach hazardowych nie przewidują możliwości wydawania, a tym samym przedłużania zezwoleń, na prowadzenie salonu gier na automatach.

Mając powyższe na uwadze i uznając za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.