Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 47/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 176 § 1 pkt 2, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2089/17 w sprawie ze skargi [A] sp. z o.o. w W. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozstrzygnięcia przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz [A] sp. z o.o. w W. 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 września 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2089/17 oddalił skargę [A] sp. z o.o. w W. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozstrzygnięcia przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że [...] września 2016 r. Prezes URE na podstawie art. 16 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2167 ze zm.) ogłosił w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Regulacji Energetyki przetarg na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej, za które można uzyskać świadectwa efektywności energetycznej, w następujących kategoriach: 1) zwiększenie oszczędności energii przez odbiorców końcowych; 2) zwiększenie oszczędności energii przez urządzenia potrzeb własnych; 3) zmniejszenie strat energii elektrycznej, ciepła lub gazu ziemnego w przesyle lub dystrybucji. W ogłoszeniu została umieszczona informacja, iż oferty niespełniające wymogów określonych w § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 23 października 2012 r. w sprawie przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1227) zostaną odrzucone.

Z przeprowadzenia postępowania przetargowego, komisja przetargowa sporządziła 20 lipca 2017 r. Protokół nr [...]. Następnie Prezes Urzędu Regulacji Energetyki opublikował ten protokół w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Regulacji Energetyki.

W skardze na rozstrzygnięcie przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej w postaci "Protokołu Nr [...] z przebiegu przeprowadzonego przetargu", skarżąca zarzuciła zaskarżonej czynności naruszenie:

1) § 10 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 23 października 2012 r. w sprawie przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej poprzez jego zastosowanie i uznanie, że oferta złożona przez skarżącą o nr [...] nie zawierała prawidłowo wypełnionej deklaracji przetargowej lub audytu efektywności energetycznej;

2) art. 16 ust. 3 ustawy o efektywności energetycznej w zw. z pkt 6 ppkt 5) Załącznika do Obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowego wykazu przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej;

3) art. 20 ust. 1 ustawy o efektywności energetycznej i odrzucenie oferty o numerze [...] w sytuacji, gdy skarżąca w ofercie tej zadeklarowała wartość efektu energetycznego, a w związku z tym jej oferta powinna zostać wybrana.

Wobec powyższego, skarżąca spółka wniosła o uznanie jej uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, tj. zakwalifikowanie oferty skarżącej jako oferty wybranej, w której zgodnie z deklaracją przetargową, zadeklarowano wartość efektu energetycznego zawierającą się w przedziale, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o efektywności energetycznej lub o uchylenie zaskarżonej czynności w zaskarżonej części albo stwierdzenie bezskuteczności czynności w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że skarga na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przysługuje, a przedmiotem zaskarżenia nie jest protokół, ale rozstrzygnięcie przetargu, którego wyniki opublikowane zostały w Protokole nr [...]. Powołana przez organ komisja przetargowa jest jedynie jednostką pomocniczą, której prace opublikowane zostały w ww. protokole z przebiegu przeprowadzonego przetargu. Organem przeprowadzającym przetarg i dokonującym wyboru przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej jest Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, a podejmowane przez niego czynności podlegają kontroli sądu administracyjnego, dotyczą bowiem praw i obowiązków skarżącej.

Odnosząc się do zasadności skargi Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż istniały podstawy do odrzucenia oferty skarżącej.

Jak wyjaśnił organ z powołaniem na treść art. 19 ust. 1 ustawy o efektywności energetycznej, w audytach załączonych do oferty przetargowej nr [...] nie przedstawiono modelu, na podstawie którego oszacowano potencjał gazowy składowisk odpadów, określając jedynie, iż wykorzystano "model teoretyczny wykorzystywany z powodzeniem do prognozowania zasobności gazowej składowisk odpadów w Wielkiej Brytanii oraz od kilkunastu lat również w Polsce". Brak tych danych nie pozwolił na zweryfikowanie prawidłowości sposobu przyjętego do obliczeń planowanego poziomu produkcji energii elektrycznej, który z kolei stanowił podstawę do wnioskowania o wsparcie publiczne w postaci świadectw efektywności energetycznej. Ponadto jak zauważył Prezes, oferta skarżącej została zgłoszona do przetargu jako przedsięwzięcia już zrealizowane (odpowiednio w terminach 15 października 2013 r., 29 listopada 2012 r., 30 maja 2016 r. i 4 czerwca 2012 r.), co pozwala prześledzić produkcję energii elektrycznej w okresach przeszłych i powinno znaleźć odzwierciedlenie wraz ze stosownym szczegółowym wyjaśnieniem przy ocenie potencjału produkcji energii elektrycznej w okresach przyszłych.

Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia audytowego audyt, o którym mowa w § 4 ust. 1, sporządza się z wykorzystaniem w szczególności danych i metod określania ilości energii zaoszczędzonej, z zastosowaniem odpowiednio udokumentowanej metody obliczeń, zgodnie z wiedzą techniczną lub na podstawie dokonywanych pomiarów. Natomiast sporządzając audyt w celu odzysku energii w procesach przemysłowych wykonuje się ocenę potencjału w zakresie poprawy efektywności energetycznej wskazując w szczególności źródła oraz poziom strat energii. Jak podkreśla organ, żaden z audytów efektywności energetycznej załączonych do ww. oferty nie zawiera wyżej wskazanych danych. Nie został w szczególności wskazany model matematyczny stosowany do ustalenia przez skarżącą prognozy ilości energii elektrycznej stanowiącej podstawę wnioskowanych świadectw efektywności energetycznej. Z dokumentów analizowanych przez osobę sporządzającą audyt nie wynika, aby dokonana została jakakolwiek ocena prawidłowości zastosowanej metody prognozowania ilości produkcji energii elektrycznej. Na potrzeby zgłoszenia w przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej, które podlegają wsparciu ze środków publicznych, w żaden sposób nie przedstawiono odpowiednio udokumentowanej metody obliczeń (prognoz), co prowadzi w konsekwencji do wniosku, że deklaracja przetargowa w zakresie określenia ilości energii zaoszczędzonej w ciągu roku w wyniku realizacji przedsięwzięcia lub przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej nie została prawidłowo wypełniona. Do żadnego z audytów efektywności energetycznej nie zostały dołączone jakiekolwiek dokumenty, ani nie zostały zawarte w nich analizy uwiarygadniające przyjęte założenia.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że przeanalizowana przez organ bardzo szczegółowa dokumentacja, w świetle obowiązujących przepisów (art. 16 ust. 3, art. 2 pkt 12 i pkt 13 ustawy o efektywności energetycznej), wbrew twierdzeniom skarżącej wykazała, że przedłożona do przetargu oferta nie mogła być uznana za przedsięwzięcie służące poprawie efektywności energetycznej polegające na zwiększeniu oszczędności energii przez odbiorców końcowych. Zachodziła zatem podstawa do odrzucenia oferty w postepowaniu przetargowym. Tryb przeprowadzenia przetargu był determinowany przepisami obowiązującej do dnia 1 października 2016 r. poprzedniej ustawy o efektywności energetycznej oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Przepisy te określały tryb przeprowadzenia przetargu i nie zawierały odesłania zwłaszcza do ogólnych norm postępowania administracyjnego uregulowanych w k.p.a., na które powołuje się skarżąca, gdyż z natury rzeczy nie znajdują one zastosowania w postępowaniu przetargowym, będącym postępowaniem szczególnym. Warunki ww. przetargu były takie same dla wszystkich jego uczestników, w związku z czym potraktowanie w uprzywilejowany sposób oferty skarżącej - poprzez wezwanie do uzupełnienia dokumentacji przetargowej - narażałoby Prezesa URE na zarzut braku równego traktowania uczestników przetargu.

Ze wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła też o rozważenie zasadności wystąpienia z zagadnieniem prawnym, jako budzącym poważne wątpliwości w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, zgodnie z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. lub wystąpienia na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prawnym w zakresie:

- czy art. 3 pkt 12 ustawy o efektywności energetycznej w związku z postanowieniami dyrektywy 2006/32/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych (która została wdrożona do polskiego porządku prawnego ustawą o efektywności energetycznej), pozwala na uznanie, że przedsięwzięciem służącym poprawie efektywności energetycznej jest przedsięwzięcie, którego efektem jest: (1) ograniczenie zużycia energii pierwotnej (tj. konwencjonalnej) poprzez uzyskanie oszczędności energii pierwotnej w wyniku zastąpienia energii elektrycznej z pierwotnych źródeł energii, tj. wytworzonej na bazie paliw kopalnych, energią elektryczną wytworzoną z biogazu składowiskowego, tj. poza granicami procesu IPPC (Integrated Pollution Prevention and Control - Zintegrowane Zapobieganie i Ograniczanie Zanieczyszczeń), (2) poprawa bilansu energetycznego regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK)/zakładów zagospodarowania odpadów (ZZO) dzięki odzyskaniu części energii włożonej w przetwarzanie odpadów oraz (3) efektywne wykorzystanie energii;

- czy art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy o efektywności energetycznej w związku z postanowieniami dyrektywy 2006/32/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych (która została wdrożona do polskiego porządku prawnego ustawą o efektywności energetycznej) pozwala przyjąć, że do kategorii przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej zwiększenia oszczędności energii przez odbiorców końcowych należą przedsięwzięcia, które nie są realizowane przez odbiorców końcowych, ale które powodują zwiększenie oszczędności energii przez odbiorców końcowych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 3 pkt 12 ustawy o efektywności energetycznej poprzez błędną wykładnię pojęcia "przedsięwzięcia służące poprawie efektywności energetycznej", a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że przedsięwzięcia zgłoszone przez skarżącą nie mogą zostać zakwalifikowane jako służące poprawie efektywności energetycznej, w sytuacji gdy przedsięwzięcie to polega na uzyskaniu oszczędności energii, bowiem jego efektem jest ograniczenie zużycia energii pierwotnej (tj. konwencjonalnej) w wyniku zastąpienia energii elektrycznej z pierwotnych źródeł energii, tj. wytworzonej na bazie paliw kopalnych, energią elektryczną wytworzoną z biogazu składowiskowego, a zatem przedsięwzięcie to spełnia ustawowe przesłanki do uznania go za przedsięwzięcie służące poprawie efektywności energetycznej;

2. art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy o efektywności energetycznej poprzez błędną wykładnię pojęcia "przedsięwzięcia służące poprawie efektywności energetycznej zwiększenia oszczędności energii przez odbiorców końcowych", a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że przedsięwzięcie zgłoszone przez skarżącą nie może zostać zakwalifikowane jako służące poprawie efektywności energetycznej zwiększenia oszczędności energii przez odbiorców końcowych, w sytuacji gdy zgodnie z treścią tego przepisu do kategorii przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej w postaci zwiększenia oszczędności energii przez odbiorców końcowych zaliczyć można nie tylko przedsięwzięcia realizowane przez odbiorców końcowych, ale też przedsięwzięcia, które powodują oszczędność energii u odbiorcy końcowego, realizowane przez podmiot nieposiadający statusu odbiorcy końcowego;

3. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o efektywności energetycznej w zw. z pkt 6 ppkt 5) Załącznika do Obwieszczenia Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowego wykazu przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej poprzez błędną wykładnię pojęcia "przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej w zakresie odzysku energii w procesach przemysłowych, w tym instalacja lub modernizacja układów przetwarzania gazów odpadowych z procesów przemysłowych (np. gazu koksowniczego, wielkopiecowego, konwertorowego) i spalin na energię elektryczną i cieplną lub na paliwa energetyczne", a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że zgłoszone przez skarżącą przedsięwzięcie nie mieści się w kategorii przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej w zakresie odzysku energii w procesach przemysłowych, w tym instalacja lub modernizacja układów przetwarzania gazów odpadowych z procesów przemysłowych (np. gazu koksowniczego, wielkopiecowego, konwertorowego) i spalin na energię elektryczną i cieplną lub na paliwa energetyczne;

4. § 10 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 23 października 2012 r. w sprawie przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej oraz § 10 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia przetargowego w związku z art. 18 ustawy o efektywności energetycznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że istniały uzasadnione podstawy do odrzucenia oferty skarżącej w przetargu zorganizowanym przez Prezesa URE, w sytuacji gdy oferta skarżącej zawierała prawidłowo wypełnioną deklarację przetargową oraz audyt efektywności energetycznej oraz spełniała warunki określone w art. 18 ustawy o efektywności energetycznej;

5. art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o efektywności energetycznej poprzez błędne przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w odniesieniu do ofert skarżącej, podczas gdy prawidłowa ocena oferty skarżącej powinna skutkować zakwalifikowaniem jej, jako służącej poprawie efektywności energetycznej i która wygrała przetarg zorganizowany przez Prezesa URE, a w konsekwencji wydaniem skarżącej świadectw efektywności energetycznej;

6. § 10 ust. 4 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu sporządzania audytu efektywności energetycznej oraz metod obliczania oszczędności energii w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o efektywności energetycznej poprzez przyjęcie, że nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie, na skutek czego skarżąca nie została poinformowana o rzekomej niekompletności audytu efektywności energetycznej, w celu dokonania stosownych uzupełnień, co spowodowało brak możliwości uzupełnienia audytu przez skarżącą i w konsekwencji skutkowało odrzuceniem oferty skarżącej w przetargu zorganizowanym przez Prezesa URE.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący oddaleniem skargi przez Sąd I instancji, to jest:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, skutkujące nieuzasadnionym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się lub lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich aspektów zarzutów zgłoszonych przez skarżącą, dotyczących naruszenia art. 3 pkt 12, art. 16 ust. 3 pkt 1, art. 20 ust. 1 ustawy o efektywności energetycznej, art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o efektywności energetycznej w zw. z pkt 6 ppkt 5) Załącznika do Obwieszczenia, § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia przetargowego, § 10 ust. 4 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia audytowego w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy o efektywności energetycznej, a w szczególności dotyczących:

(i) błędnego niezakwalifikowania przez organ przedsięwzięć zgłoszonych przez skarżącą jako przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej, zwiększenia oszczędności energii przez odbiorców końcowych oraz przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej w zakresie odzysku energii w procesach przemysłowych, w tym instalacja lub modernizacja układów przetwarzania gazów odpadowych z procesów przemysłowych (np. gazu koksowniczego, wielkopiecowego, konwertorowego) i spalin na energię elektryczną i cieplną lub na paliwa energetyczne,

(ii) naruszenia przez organ procedury przetargowej poprzez zaniechanie dokonania weryfikacji audytu efektywności energetycznej zgodnie z rozporządzeniem audytowym i ustawą o efektywności energetycznej,

(iii) błędnego uznania, że deklaracje przetargowe zostały wypełnione w sposób nieprawidłowy, jak też

(iv) nie wskazania przyczyn, dla których argumenty podnoszone przez skarżącą nie zasługiwały w ocenie Sądu na uwzględnienie;

3. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie wniosku skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów złożonych przez skarżącą w toku postępowania przed Sądem I instancji, to jest:

(i) dokumentu w postaci wydruku informacji Prezesa URE z dnia 20 lipca 2017 r.: "Piąty przetarg na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej został rozstrzygnięty",

(ii) dokumentu w postaci poradnika wydanego przez Prezesa URE pt. "Zestawienie potencjalnych przesłanek odrzucenia oferty", dostępnego pod adresem https://www.ure.gov.pl/pl/urzad/informacjeogolne/aktualnosci/5560,Efektywnosc-energetyczna -porady-dotyczace-przetargow.print,

(iii) dokumentów w postaci wykresu obrazujących produktywność energii na składowisku, którego dotyczyła odrzucona oferta,

(iv) dokumentacji przetargowej złożonej przez skarżącą, znajdującej się w aktach sprawy,

(v) wniosku skarżącej z 25 lipca 2017 r. skierowanego do Prezesa URE o uzasadnienie odrzucenia oferty skarżącej,

(vi) decyzji Prezesa URE z 22 czerwca 2017 r. o zmianie decyzji z 12 października 2011 r. o udzieleniu koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej,

(vii) dokumentu w postaci opinii wydanej przez Instytut [...] z 23 lutego 2018 r.,

- w sytuacji gdy ich przeprowadzenie było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a przy tym nie spowodowałoby przedłużenia postępowania, co spowodowało niewyjaśnienie przez Sąd I Instancji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, a w związku z tym nieprawidłową kontrolę przez Sąd I instancji działania organu.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z naruszeniem norm prawa materialnego wskazanych w pkt I. petitum niniejszej skargi kasacyjnej;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie wadliwej oceny legalności rozstrzygnięcia dokonanego przez Prezesa URE i uznanie, że organ przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, w tym uznanie, że stan sprawy został wyjaśniony w sposób wystarczający oraz niedostrzeżenie przez Sad I instancji, że na skutek wadliwej i niepełnej oceny dowodów stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia został błędnie ustalony wobec:

(i) wadliwego przyjęcia, że na podstawie zebranego materiału dowodowego zasadne było odrzucenie ofert skarżącej ze względu na to, że zawierały one nieprawidłowo wypełnione deklaracje przetargowe, w sytuacji gdy oferty skarżącej zawierały prawidłowo wypełnione deklaracje przetargowe oraz audyty efektywności energetycznej oraz spełniały warunki określone w art. 18 ustawy o efektywności energetycznej,

(ii) wadliwego przyjęcia, że audyty efektywności energetycznej złożone przez skarżącą były wadliwe (w szczególności nie zawierał wymaganych danych oraz odpowiednio udokumentowanej metody obliczeń),

(iii) wadliwego przyjęcia, iż oferty złożone przez skarżącą nie mieszczą się w kategorii przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej, w sytuacji gdy przedsięwzięcia te spełniają ustawowe przesłanki do uznania ich za przedsięwzięcia służące poprawie efektywności energetycznej zwiększenia oszczędności energii przez odbiorców końcowych

- czego następstwem było dokonanie przez organ zaskarżonej czynności z naruszeniem prawa materialnego (art. 3 pkt 12, art. 16 ust. 3 pkt 1, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy o efektywności energetycznej, art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o efektywności energetycznej w zw. z pkt 6 ppkt 5) Załącznika do Obwieszczenia, § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia przetargowego, § 10 ust. 4 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia audytowego w zw. art. 23 ust. 1 ustawy o efektywności energetycznej);

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz § 10 ust. 4 rozporządzenia audytowego, poprzez uznanie, że organ w sposób zgodny z prawem zaniechał zwrócenia uwagi skarżącej na rzekome braki w audytach efektywności energetycznej, które skutkować miały odrzuceniem ofert skarżącej, w sytuacji, gdy organ powinien był zwrócić skarżącej uwagę na braki na najwcześniejszym możliwym etapie, kiedy możliwe było ich uzupełnienie, czego następstwem było dokonanie przez organ zaskarżonej czynności z naruszeniem prawa materialnego (tj. § 10 ust. 4 rozporządzenia audytowego).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 29 lipca 2021 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie w tej sprawie rozprawy i powołała się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z 23 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 1388/18.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie w odpowiedzi na wniosek odnośnie do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie trzeba podnieść, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem czynności Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie rozstrzygnięcia przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej stwierdził, że nie jest ona niezgodna z prawem. Zdaniem Sądu I instancji organ administracji publicznej bez naruszenia prawa odrzucił oferty strony skarżącej złożone w odpowiedzi na ogłoszenie w sprawie przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej, za które można uzyskać świadectwa efektywności energetycznej albowiem – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – oferty te nie stanowiły przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej, a ponadto zawierały wadliwy audyt efektywności energetycznej uniemożliwiający zweryfikowanie prawidłowości przyjętego sposobu obliczeń planowanego poziomu produkcji energii elektrycznej oraz nieprawidłową deklarację przetargową.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Ocenę postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – a do tych zarzutów należy się odnieść w pierwszej kolejności – poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, a mianowicie, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Oznacza to, że strona skarżąca jest zobowiązana uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Przedstawione uwagi wprowadzające jakkolwiek nie dają podstaw do podważenia zasadności zarzutu z pkt II ppkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, albowiem w odniesieniu do nich strona skarżąca uczyniła zadość wymogom wynikającym z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a, o czym mowa dalej, to nie są jednak – według Naczelnego Sądu Administracyjnego – bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności kwestii podnoszonej na gruncie zarzutów z pkt II ppkt 5 i 6 petitum skargi kasacyjnej, która wymaga, aby ją jednoznacznie rozstrzygnąć.

Podkreślając – w odpowiedzi na te zarzuty oraz w kontekście odnoszącym się do istoty przetargu, jako jednego ze sposobów wyboru oferty (w celu zawarcia umowy), która to oferta z momentem jej złożenia jest przecież wiążąca, w związku z czym, wobec potrzeby zachowania warunków równego tratowania wszystkich oferentów w relacji do terminu składania ofert, nie sposób jest twierdzić, że komisja przetargowa powinna zachowywać się w sposób sugerowany przez stronę, a mianowicie wzywać do usunięcia, czy też poprawienia wadliwości już złożonej oferty zwłaszcza, że obowiązku takiego nie ustanawia również rozporządzenie z dnia 23 października 2012 r. w sprawie przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej – że przepisy k.p.a., których naruszenie zarzuca strona skarżąca (tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1) mają zasadniczo zastosowanie w jurysdykcyjnym postępowaniu w administracji w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (por. art. 1 k.p.a.), nie ma usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że znajdują one również zastosowanie w postępowaniu przetargowym regulowanym ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej oraz wydanym na jej podstawie i w celu jej wykonania rozporządzeniu z dnia 23 października 2012 r.

Zwłaszcza, że wymieniona ustawa oraz rozporządzenie wykonawcze nie zawierają w tej mierze żadnego odesłania do ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, z którego miałoby, czy też mogłoby wynikać, że w postępowaniu przetargowym prowadzonym w związku z ogłoszeniem w sprawie przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej, w tym do rozstrzygnięcia tego postępowania, mają zastosowanie wprost, czy też odpowiednio przepisy k.p.a. Źródła rekonstrukcji tego rodzaju odesłania nie sposób jest zaś wywodzić z art. 21 ust. 3 ustawy o efektywności energetycznej, skoro wynika z niego, że (wyłącznie) do wydawania świadectw efektywności energetycznej – a więc nie w postępowaniu przetargowym, którego rezultat stanowi dopiero podstawę wydania wymienionego świadectwa – stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń – a więc w takim tylko i wyłącznie zakresie.

Przedstawione argumenty, przekonują zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o zasadności wniosku o braku podstaw do podważania prawidłowości działania komisji przetargowej, a co za tym idzie również rozstrzygnięcia samego przetargu z pozycji argumentacji odwołującej się do treści przywołanych powyżej przepisów k.p.a., których naruszenie zarzuca strona skarżąca.

Za uzasadnione natomiast należało uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. (odpowiednio pkt II ppkt 1 oraz 2 petitum skargi kasacyjnej), których komplementarny charakter uzasadnia jednocześnie, aby rozpoznać je łącznie.

Z art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, że uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Z punktu widzenia cech sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości, w tym "weryfikacyjnego" typu stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowania przez nie metodyką kontroli wykładni prawa, co powoduje, że kontrola wykładni stanowi składnik funkcji sądu administracyjnego, jako sądu prawa – jego rolą jest bowiem kontrola działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem, która obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010 r. nr 5 - 6, s. 267 i n.) – podkreślić należy, że rezultat sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, uwzględniając wskazaną złożoność tego procesu, powinien być rzetelnie odzwierciedlony w treści uzasadnienia orzeczenia sądowego, co wymaga wskazania przyjętych za podstawę wyrokowania faktów oraz wskazania i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia nie dość, że pozostaje w bezpośrednim związku z realizacją przez uzasadnienie orzeczenia sądowego funkcji perswazyjnej to również nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10), co odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 620/11).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone działanie/zaniechanie organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z 21 listopada 2012 r. sygn. II FSK 1067/11; zob. również wyrok NSA z 8 października 2020 r. sygn. akt II GSK 3499/17 i przywołane tam orzecznictwo).

Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, w korespondencji do na wstępie przedstawionych uwag odnoszących się do istoty sądowoadminstracyjnej kontroli działalności administracji trzeba podkreślić, że sąd administracyjny nie może więc oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie (a tym samym bez uprzedniego przeprowadzenia kontroli ich wykładni przez organ) i przeprowadzenia – przy uwzględnieniu przyjmowanego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego – kontroli prawidłowości ich subsumcji (zastosowania) przez organ.

Ponadto – co również nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych – jakkolwiek brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, to jednak pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia sąd ten mógłby inaczej orzec w sprawie, stanowi uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10; 28 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 851/15; 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1084/13; 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 358/15; 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 641/17).

Realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej nie służy również ograniczenie się do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prosta akceptacja. Zwłaszcza w sytuacji, gdy dowodząc swoich racji strona skarżąca wspiera je określonym rodzajem wykładni przepisów prawa, co powinno zobowiązywać sąd do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej weryfikacji i analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego oraz ich wzajemnej relacji, a ich brak należy ocenić nie inaczej, jak tylko, jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np. wyroki NSA z: 15 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1832/09; 25 listopada 2010 r. sygn. akt I GSK 1215/09).

Przedstawione uwagi wprowadzające, nie mogą według Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza, gdy wynikające z nich konsekwencje skonfrontować z treścią uzasadniania kontrolowanego wyroku Sądu I instancji.

Rezultat tej konfrontacji jednoznacznie świadczy o tym, że zarzucane skargą kasacyjną naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za aktualizujące się w odniesieniu do pełnego spectrum przedstawionych powyżej sytuacji.

W punkcie wyjścia oraz w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów stanowiących podstawę wnioskowania o zaistnieniu stanu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniających uchylenie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, trzeba przede wszystkim podkreślić, że jakkolwiek Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął oraz ocenił, że rozstrzygnięcie przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a., to jednak nie wyjaśnił z jakich powodów należało uznać, że nie jest ona niezgodna z prawem, a w konsekwencji z jakich powodów wniesioną na tą czynność skargę należało uznać za nieuzasadnioną.

Podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie "[...] albowiem istniały podstawy do odrzucenia oferty skarżącej spółki" (zob. s. 14), Sąd I instancji w dalszej części uzasadnienia następującej po tak kategorycznym stwierdzeniu, nie dość, że twierdzenia tego nie osadził na gruncie stanu faktycznego, który przyjął za podstawę wyrokowania w sprawie – a w tej mierze za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby wskazania oraz wyjaśnienia, czego dotyczyły oferty strony skarżącej złożone w odpowiedzi na ogłoszenie w sprawie przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej w kategorii przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej polegającej na zwiększeniu oszczędności energii przez odbiorców końcowych w relacji do normatywnych kryteriów wyboru ofert oraz podstaw ich odrzucenia – to również, jeżeli nie przede wszystkim, nie wyjaśnił jakie argumenty natury prawnej miałyby przekonywać o jego zasadności.

Ocenie zasadności (a zarazem rekonstrukcji) twierdzenia Sądu I instancji odnośnie do "istnienia podstaw do odrzucenia ofert skarżącej spółki" w żadnym stopniu, ani też zakresie nie służy zabieg polegający na odwołaniu się do przepisów art. 3 pkt 7, art. 16 ust. 3, art. 19 ust. 1 ustawy o efektywności energetycznej, czy też art. 3 – a nie art. 2, jak omyłkowo wskazano w uzasadnieniu wyroku – pkt 12 i pkt 13 tej ustawy, czy też § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu sporządzania audytu efektywności energetycznej, wzoru karty audytu efektywności energetycznej oraz metod obliczania energii. Poprzestanie na odwołaniu się do wymienionych przepisów prawa, jeżeli następuje bez uwzględnienia ich relacji do stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie oraz bez wyjaśnienia znaczenia tej relacji – a o deficytach uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie mowa już była powyżej – oraz bez przeprowadzenia rekonstrukcji ich normatywnej treści, a tym samym, bez ustalenia zakresu oraz konsekwencji ich stosowania w postępowaniu przetargowym, nie może być uznane za przydatne dla oceny zasadności przywołanego stanowiska Sądu I instancji, a co za tym idzie dla oceny o zgodności z prawem zaskarżonego działania. Zwłaszcza, że omawiany zabieg ma również bardzo selektywny charakter. Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie za uzasadnione należałoby bowiem uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby zajęcia uargumentowanego stanowiska co do § 10 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia z dnia 23 października 2012 r. w sprawie przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej, a ponadto – między innymi – co do art. 17 i art. 18 oraz art. 20 ustawy o efektywności energetycznej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, aby wymienione przepisy prawa – podobnie jak i powyżej przywołane – stanowiły przedmiot jakiejkolwiek refleksji Sądu I instancji, i to w sytuacji, gdy zważywszy na przedmiot oraz istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, nie są one pozbawione istotnego znaczenia, jako normatywne wzorce kontroli legalności zaskarżonego działania.

Deficyty podejścia Sądu I instancji do wskazania oraz wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego w sprawie orzeczenia należy więc uznać za daleko idące, a przez to za istotne i mające wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd I instancji dokonał rekonstrukcji treści normatywnych wzorców kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej, a w konsekwencji, aby ustalił zakres ich stosowania w postępowaniu przetargowym, a następnie, aby w relacji do formułowanych na jej podstawie wniosków oraz przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. ocenił zasadność stanowiska strony skarżącej odnośnie do ich naruszenia oraz przeciwstawne mu stanowisko organu odnośnie do braku jakichkolwiek naruszeń.

Co więcej, ujawniają się one również na tle tego rodzaju "zabiegu" oraz sposobu narracji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który dla potrzeb wykazania zgodności z prawem zaskarżonego działania wyraża się w operowaniu konwencją akcentującą znaczenie tego, że "jak wyjaśnił organ" (s. 14), "organ wykazał" (s. 15), "jak zauważył Prezes" (s. 15), czy też, że "przeanalizowana przez organ [...] dokumentacja wykazała" (s. 16). Odwoływanie się do stanowiska organu administracji dla potrzeb wykazania zgodności z prawem zaskarżonego działania tego organu, nie może jednak zastąpić obowiązku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem tego działania. Kontroli tej nie może bowiem zastąpić, ani jej służy sprawozdanie z działań organu.

W tym też kontekście oraz w korespondencji do powyżej przedstawionych argumentów trzeba podnieść, że omawiane deficyty uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogą pozostawać bez wpływu na krytyczną ocenę sposobu odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów podnoszonych w adresowanej do tego Sądu skardze na rozstrzygnięcie przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej. Wbrew wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogom, o których mowa była powyżej – a mianowicie wymogom odnoszącym się do sposobu oceny stawianych w skardze zarzutów zwłaszcza, gdy są one motywowane wnioskami formułowanym na podstawie przyjętej wykładni prawa – Sąd I instancji zarzuty te "ocenił" w sposób dalece odbiegający od tychże wymogów.

Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku propozycja odpowiedzi na te zarzuty nie może być uznana za czyniącą zadość wymaganiom, jakie stawia art. 141 § 4 p.p.s.a. W istocie rzeczy bowiem, w kontekście kwitowania rezultatu działania organu administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie, jako zgodnego z prawem, wyrażała się ona w podobnym, lecz biegunowo przeciwnym, gdy chodzi o rezultat, podejściu do zarzutów skargi. Nie zostały one bowiem nawet skwitowane, jako zarzuty niezasadne, lecz po prostu zupełnie pominięte. To zaś, w sytuacji deficytów dotyczących wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, o których mowa była powyżej, powoduje, że ocenę odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonego działania i tym samym braku zasadności skargi wniesionej na to działanie, czyni oceną lakoniczną i enigmatyczną, a przez to niepoddającą się kontroli odnośnie do jej trafności i prawidłowości. W relacji do znaczenia funkcji uzasadnienia orzeczenia sądowego, o których mowa była na wstępie, w odniesieniu do omawianego aspektu wymogów uzasadnienia orzeczenia sądowego trzeba podnieść, że nawet, jeżeli nie w szczególności, afirmatywny stosunek sądu administracyjnego wobec podjętych przez organ działań oraz ich rezultatu materializującego się w wydaniu przez ten organ kontrolowanego aktu, nie zwalnia tego sądu z obowiązku – który w omawianej sytuacji jest wręcz potęgowany – do rzetelnego przedstawienia argumentów mających przekonywać o tym, że akt ten nie narusza prawa, a adresowane wobec niego zarzuty nie są zasadne, o czym z kolei mają przekonywać konkretne racje uzasadniające przyjęty kierunek i sposób wykładni oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa, a także racje odnoszące się do takiej, a nie innej oceny przyjętych za podstawę wyrokowania faktów.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów oraz wykazanych na podstawie przedstawionego rozumienia art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązków, których adresatem jest sąd administracyjny, należy więc podważyć prawidłowość ich realizacji przez Sąd I instancji – nie bez usprawiedliwionych racji strona skarżąca podnosi bowiem, że Sąd ten stworzył jedynie iluzję wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz odniesienia się do prezentowanych przez nią argumentów.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne w stopniu uniemożliwiającym poznanie racji i argumentów, którymi kierował się Sąd I instancji stwierdzając, że kontrolowane działanie organu administracji nie jest niezgodne z prawem. Oznacza to, że nie realizuje ono nie dość, że funkcji kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia – co w sytuacji, gdyby została ona zrealizowana w sposób czyniący zadość przedstawionym powyżej wymogom umożliwiałoby dokonanie kontroli stanowiska Sądu I instancji z punktu widzenia jego zgodności z prawem – to również i funkcji perswazyjnej, co w sytuacji, gdyby została ona zrealizowana, a tak jednak nie jest, umożliwiałoby poznanie motywów działania Sądu I instancji mających przekonywać do trafności wydanego w sprawie orzeczenia.

Argumenty obrazujące skalę deficytów uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie odnoszącym się do wskazania faktycznych podstaw orzeczenia oraz wskazania i wyjaśnienia jego podstawy prawnej przekonują o zasadności wniosku, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy, a w konsekwencji, że naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.

W związku z tym więc, że omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za oparte na usprawiedliwionych podstawach, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, Sąd ten będzie zobowiązany, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., do ponownego rozpoznania skargi strony skarżącej na rozstrzygnięcie przetargu na wybór przedsięwzięć służących poprawie efektywności energetycznej oraz sporządzenia uzasadnienie wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi w sposób uwzględniający wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Konsekwencją powyższego jest to, że za przedwczesną należało uznać ocenę zarzutów opartych na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a.

Tym samym, przedwczesna jest również ocena odnośnie do zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanek mających uzasadniać potrzebę zainicjowania przez Naczelny Sąd Administracyjny trybów wskazywanych przez stronę skarżącą we wnioskach skargi kasacyjnej (pkt 5).

Wobec powyższego, Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 156 § 3, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

11