Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2257/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 2, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 218/16 w sprawie ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy Kołbaskowo z dnia 12 czerwca 2006 r. nr XXXIII/435/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w obrębach geodezyjnych Kurów i Przecław w gminie Kołbaskowo 1. uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Kołbaskowo na rzecz P. S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 218/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie w sprawie ze skargi P. S. (skarżący) na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 12 czerwca 2006 r., nr XXXIII/435/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w obrębach geodezyjnych [...] i Przecław w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 89, poz. 1642, dalej MPZP lub plan) w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu pod drogę wewnętrzną oznaczoną w załączniku graficznym Nr 1 symbolem [...], w pkt II. w pozostałej części skargę oddalił. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, P.S. w dniu 1 lutego 2016 r., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, Usg), wniósł skargę na w/w uchwałę Rady Gminy [...]. Zdaniem skarżącego, poprzez uchwalenie tego planu w części dotyczącej działki [...] w obr. [...] będącej jego własnością, doszło do naruszenia art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., Upzp) w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegającego na nie znajdującym przyzwolenia prawnego, ograniczeniu prawa własności skarżącego. W szczególności naruszenie to polegać ma na: 1) nieuprawnionym wyznaczeniu w obrębie działki tzw. drogi wewnętrznej oznaczonej na planie jako [...] wraz z konsekwencjami dla wielkości maksymalnego obszaru zabudowy, 2) nieuzasadnionym wymogami prawa budowlanego, ani warunkami lokalnymi ograniczeniem obszaru zabudowy do terenu wyznaczonego liniami nieprzekraczalnymi zabudowy, zwłaszcza w zakresie konieczności zachowania maksymalnie 8 metrowej szerokości elewacji frontowej od drogi o numerze ewidencyjnym [...], 3) ograniczeniu funkcji zabudowy tylko do funkcji usługowej, z wyłączeniem możliwości realizacji również dodatkowo funkcji mieszkalnej. W wyroku szczegółowo przywołano argumentację strony zawartą w skardze. P.S. bezskutecznie wzywał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, w wezwaniu podnosząc tożsame zarzuty, jak w skardze.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Organ planistyczny wskazał, że działka skarżącego nr [...] przed uchwaleniem MPZP, nie była objęta ustaleniami planistycznymi i zgodnie z ewidencją gruntów prowadzoną przez Starostę [...] stanowi użytek rolny zabudowany. Zgodnie z miejscowym planem, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. przedmiotowa działka była przeznaczona na cele rolne (teren elementarny 7.8 RPO – przetwórstwo owocowo-warzywne).

Dla działki nr [...] w [...] w zaskarżonym planie ustalono przeznaczenie terenu na cele usług komercyjnych handlu (teren elementarny 8-U) oraz drogę wewnętrzną (teren elementarny [...]). Dla terenu elementarnego 8-U ustalone zostały zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym nieprzekraczalna linia zabudowy i szerokość elewacji frontowej. Ustalone przeznaczenie terenu oraz zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu – zdaniem Rady Gminy [...] – nastąpiły zgodnie i w granicach przepisów Upzp, a normy prawne w pełni uprawniały organ gminy do takiego działania.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie uwzględnił skargę w części ujętej w pkt 1 sentencji tego orzeczenia, w pozostałym zakresie skargę oddalił. W pierwszej kolejności sąd wojewódzki uznał, że skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia MPZP w trybie art. 101 ust. 1 Usg. Odnosząc się do tzw. władztwa planistycznego gminy, sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała przeznacza część nieruchomości skarżącego tj. dz. nr [...] pod drogę wewnętrzną oznaczoną w załączniku graficznym Nr 1 symbolem [...]. W ocenie tegoż sądu, Rada Gminy [...] nie wykazała racjonalnych przyczyn zastosowania tak rygorystycznego ograniczenia, jakim jest zajęcie działki skarżącego pod projektowaną drogę wewnętrzną. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

WSA w Szczecinie zrekapitulował ustalenia planu odnośnie działki skarżącego, w zaskarżonym planie miejscowym znajduje się ona na terenie oznaczonym symbolem 8U z przeznaczeniem na cele usług komercyjnych. W planie ustalono na działce skarżącego przebieg drogi wewnętrznej [...]. Planowana droga wewnętrzna służyć ma zapewnieniu sąsiedniej nieruchomości gruntowej – dz. nr [...] dostępu do drogi publicznej, wymóg ten wynikać ma bowiem z przepisu art. 2 pkt 12 i 14 Upzp. Sąd wojewódzki zauważył, że planowana droga nie będzie jednak publiczną drogą gminną, w rozumieniu art. 1, art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Planowana droga będzie drogą wewnętrzną, która ma przebiegać ma przez nieruchomość skarżącego i faktycznie oznacza odebranie mu części jego nieruchomości. Ustalony w planie status drogi jako wewnętrznej oznacza, że w konsekwencji nieruchomość skarżącego nie będzie mogła podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przejęcie w sposób określony w zaskarżonej uchwale, przez gminę części gruntu prywatnego dla zrealizowania ustawowego wymogu dostępu do drogi publicznej innej nieruchomości nie może jednak naruszać istoty prawa własności. Konieczna jest tu bowiem zgoda właściciela dz. nr [...] i zawarcie stosownej umowy cywilno-prawnej z Gminą, czy to aktu sprzedaży czy ustanowienia służebności drogowej, uprawniającej do dysponowania tą częścią nieruchomości na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

W wyniku analizy dokumentacji planistycznej oraz wspierając swą argumentacją przykładem z judykatury, sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ, uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego, nie rozważał czy ograniczenie właściciela nieruchomości dz. nr [...] w sposobie korzystania z prawa własności do tej nieruchomości pozostawało w zgodzie z zasadą proporcjonalności, oraz czy możliwe będzie zrealizowanie planowanej drogi wewnętrznej i czy w związku z tym ograniczenie prawa własności przyniesie zamierzony w uchwalonym planie skutek. Zdaniem sądu wojewódzkiego ustalenie przez Radę Gminy [...] w części graficznej załącznika do zaskarżonej uchwały drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] oraz zasad korzystania z tego terenu w § 81 tej uchwały, stanowiło nadużycie przysługującej gminie samodzielności planistycznej określonej w art. 3 Upzp poprzez brak przedstawienia przekonującego uzasadnienia dla przyjętego rozwiązania ograniczającego prawo własności skarżących.

Za niezasadne natomiast sąd pierwszej instancji uznał pozostałe zarzuty skargi.

W wyroku przywołano treść art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, Udp), wedle którego obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w określonej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, która to odległość określona została w tabeli stanowiącej część omawianego przepisu, w zależności od rodzaju drogi – dla drogi gminnej w terenie zabudowy wynosi 6 m, dla drogi powiatowej na terenie zabudowy wynosi 8 m. W przepisie tym sąd a quo dostrzegł ustanowiony generalny obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze, a zewnętrzną krawędzią jezdni. Rada gminy uchwalając plan miejscowy dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego była – w ocenie WSA w Szczecinie – bezwzględnie związana powyższą normą prawną, jak i przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przyjęta w § 17 ust. 3 pkt 5 lit. a MPZP, szerokość elewacji frontowej od drogi dz. nr [...] do 8 m i od drogi – dz. nr 47/32 – do 16 m dla zabudowy na działce skarżącego, wynika z przytoczonych wyżej ograniczeń sytuowania obiektów od dróg publicznych określonych w art. 43 ust. 1 Udp oraz wymagań § 12 ust.1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto kwestionowane przez skarżącego odległości nieprzekraczalnej zabudowy terenu czy ograniczona szerokość elewacji umożliwiająca posadowienie rzeczywiście niewielkich rozmiarów zabudowy, powiązane są z niewielkim rozmiarem działki skarżącego oraz z przeznaczeniem w planie miejscowym omawianego terenu pod usługi komercyjne handlu.

Zdaniem sądu wojewódzkiego w żaden sposób prawa nie narusza ustalenie planistyczne przeznaczenia nieruchomości skarżącego w tym aspekcie, w jakim w zaskarżonym MPZP przyjęto, że teren na którym położona ona jest w konturze 8-U z przeznaczeniem pod zabudowę usługową. Przywołano normę art. 9 ust. 1 Upzp, z której wynika, że studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym zgodnie z art. 9 ust. 4 Upzp treść studium jest wiążąca dla organów gminy na dalszym etapie działań planistycznych, aż do momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono dalej w wyroku, że konsekwencją powyższej zasady jest postanowienie art. 15 ust. 1 Upzp, zgodnie z którym organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z "zapisami" studium, natomiast przepis art. 20 ust. 1 Upzp zobowiązuje radę gminy do stwierdzenia, że uchwalony plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Oznacza to, że organy gminy przy tworzeniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związane są ustaleniami studium. W ocenie sądu wojewódzkiego skoro w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwałą Nr III/32/2002 Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. (Studium) ustalono przeznaczenie terenu działki skarżącego pod usługi, to organ nie mógł nie zastosować się do tego "zapisu", jak i do wymogu Studium w zakresie przeznaczania działek gminnych pod zabudowę o minimalnej wielkości równej 1000 m², tymczasem działka skarżącego ma powierzchnię 621 m².

W końcowej części motywów swego wyroku, WSA w Szczecinie stwierdził, że stwierdzenie nieważności ww. fragmentu części graficznej oznacza również nieważność fragmentu części tekstowej planu, tj. § 81 uchwały opisującej zasady zagospodarowania tego terenu, aby w części tekstowej nie znajdowały się regulacje nie odnoszące się i nie mające swych odpowiedników w części graficznej planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w części oddalającej skargę i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 6 ust. 1 Upzp, a także art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ograniczenia prawa do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 43 ust. 1 Udp oraz art. 4 pkt 2 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przyjęta w § 17 ust. 3 pkt 5 lit. a zaskarżonej uchwały oraz załączniku graficznym nr 1 dla terenu oznaczonego symbolem 8-U nieprzekraczalna linia zabudowy, a także wynikająca z § 17 ust. 3 pkt 5 lit. b szerokość elewacji frontowych, wynika z ograniczeń sytuowania obiektów dróg publicznych określonych w art. 43 ust. 1 Udp oraz wymagań § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji gdy organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy (a w konsekwencji szerokości elewacji frontowych) uwzględniając odległość budynku od granicy działki drogowej, a nie od krawędzi jezdni;

3) naruszenie przepisu postępowania – art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 718, Ppsa) poprzez oddalenie skargi, w sytuacji naruszenia przez organy stanowiące samorządu terytorialnego art. 6 ust. 1 Upzp, art. 43 ust. 1 Udp, art. 140 Kodeksu cywilnego, a także art. 21 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP;

4) naruszenie przepisu postępowania – art. 134 § 1 Ppsa poprzez oddalenie skargi polegające na nie rozstrzygnięciu w granicach danej sprawy i nie orzeczenie nieważności uchwały w zakresie § 17 uchwały w sytuacji stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej przeznaczenia terenu pod drogę wewnętrzną oznaczoną w załączniku graficznym nr 1 symbolem [...], co doprowadziło do powstania wewnętrznej sprzeczności aktu prawa miejscowego w zakresie, w jakim § 17 uchwały określa powierzchnię działki skarżącego z przeznaczeniem pod usługi, jak również w zakresie maksymalnych szerokości elewacji frontowych.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnosi o uchylenie wyroku WSA w Szczecinie II SA/Sz 218/16 w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto wnosi o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej rozwinięto jej zarzuty, eksponując iż ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnych linii zabudowy w odległościach mierzonych od granicy działki drogowej z działką skarżącego pozostaje sprzeczne z treścią art. 43 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 5 Udp i w tym zakresie narusza prawa własności skarżącego, a jednocześnie stanowi przekroczenie uprawnień planistycznych przyznawanych jednostkom samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

A. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 2 Ppsa, który to przepis stanowi, ze "W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie". W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia powyższego przepisu wskutek oddalenia skargi – dodać należałoby, iż w oznaczonym zakresie – w sytuacji naruszenia wyłuszczonych w zarzucie oznaczonym w petitum skargi kasacyjnej jako pkt 3) wyeksplikowanych przepisów prawa materialnego. Rzecz jednak w tym, że sąd wojewódzki nie mógł naruszyć art. 145 § 2 Ppsa, skoro odnosi się on do przypadków, w których przedmiotem skargi do sądu administracyjnego są decyzje i postanowienia organów administracji publicznej, wydane w innym trybie niż uregulowane w przepisach K.p.a. i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. WSA w Szczecinie rozpoznawał skargę, której przedmiotem była uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej mająca walor aktu prawa miejscowego – MPZP, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa, sąd ten wyrokował więc na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 Ppsa. W przedmiotowej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 145 § 2 Ppsa, przeto zarzut jego naruszenia ocenić należy jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Za trafny uznać wypadnie natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zakresie, w jakim sąd wojewódzki, nie będąc związany zarzutami skargi i podstawą prawną, swym rozstrzygnięciem w pkt 1 sentencji wyroku obejmując wyłącznie tę część MPZP, która dotyczy przeznaczenia terenu pod drogę wewnętrzną oznaczoną w załączniku graficznym Nr 1 symbolem [...], w pozostałej części skargę oddalił. Wypadnie przy tym podkreślić, że uwzględnienie skargi kasacyjnej w tym aspekcie nastąpiło, choć nie wyłącznie z powodów, które w zarzucie ujętym w pkt 4) petitum skargi kasacyjnej zostały ujęte. W orzecznictwie stwierdzono zasadnie, iż związanie sądu kasacyjnego podstawami skargi kasacyjnej nie stoi na przeszkodzie temu, aby sąd ten uwzględnił wspomnianą skargę w ramach powołanej podstawy, ale z odmiennym uzasadnieniem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2005 r., II FSK 774/05, LEX nr 187561). Skarżący uznaje, że wyrok doprowadził do wewnętrznej sprzeczności w planie, jakim MPZP określa powierzchnię działki skarżącego przeznaczoną pod usługi, bez uwzględnienia tej części działki, jaka uprzednio, tj. przed wyrokiem była przeznaczona pod drogę wewnętrzną. WSA w Szczecinie eliminując z obrotu zaskarżoną uchwałę wyłącznie w części załącznika graficznego Nr 1 w odniesieniu do konturu oznaczonego na rysunku planu jako [...], pominął tę okoliczność, że obszar działki skarżącego przeznaczony pod usługi komercyjne i handlu – 8-U, określony w § 17 ust. 1 MPZP, w wyniku zaprojektowania w/w drogi wewnętrznej, został ograniczony powierzchniowo. Dodatkowo, brak rozstrzygnięcia w sentencji wyroku odnośnie części tekstowej planu odnoszącej się wprost do konturu [...], powoduje istotnie wątpliwość odnośnie treści aktu prawa miejscowego przy uwzględnieniu osnowy wyroku II SA/Sz 218/16. W szczególności odnosi się to do § 81 MPZP, zawierającego wprost uregulowania planistyczne dotyczące drogi wewnętrznej [...].

W judykaturze trafnie zauważono, iż sąd, uznając, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części narusza prawo, powinien jasno i precyzyjnie określić w jakiej części stwierdza nieważność tej uchwały, przede wszystkim eliminując zapisy części tekstowej, a jeżeli istnieje taka potrzeba, również eliminując w części graficznej uchwały te oznaczenia, które odpowiadają tym zapisom. Ingerencja sądu administracyjnego w treść aktu prawa miejscowego nie może powodować wątpliwości, co do zakresu obowiązywania tego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2017 r., II OSK 1857/15, LEX nr 2286187).

W przywołanym wyżej wyroku, którego motywy podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, stwierdzono ponadto, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Treść powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2011 r., II OZ 191/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, str. 159). Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu.

W zaskarżonym wyroku sąd wojewódzki stwierdził jednak nieważność MPZP wyłącznie w części graficznej w zakresie dotyczącym terenu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną oznaczoną w załączniku graficznym Nr 1 symbolem [...]. Sąd nie wyeliminował z obrotu prawnego tych oznaczeń części tekstowej MPZP, które wprost odnoszą się do wymienionego terenu (§ 81 planu), jak i są konsekwencją istnienia uprzednio w planie, tj. przed wyrokiem, norm uwzględniających kontur [...] (przepisy § 17 planu). Na skutek tak skonstruowanej sentencji wyroku w części tekstowej zaskarżonej uchwały pozostały oznaczenia, które nie mają już odzwierciedlenia w części graficznej. Tak sformułowane rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji powoduje powstanie sprzeczności pomiędzy częścią tekstową planu, w której wymienia się tereny i ustala się dla nich odpowiednie przeznaczenie, a jej częścią graficzną, z której wyeliminowano te obszary. Nie można w tym względzie uznać argumentacji zawartej w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jakoby stwierdzenie nieważności ww. fragmentu części graficznej planu, ujęte w pkt 1 sentencji tego wyroku, oznaczało również nieważność fragmentu części tekstowej planu, tj. § 81 uchwały opisującej zasady zagospodarowania tego terenu. Brak takiego orzeczenia w sentencji wyroku odnośnie części tekstowej planu skutkuje, że znajdują się tam regulacje nie odnoszące się i nie mające swych odpowiedników w części graficznej planu, a także pomijające skutki stwierdzenia nieważności MPZP, jak to ujęto w pkt 1 sentencji wyroku. W tym zatem aspekcie skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionej podstawie.

C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, rozpoznając ponownie tę sprawę, winien rozważyć wskazane powyżej kwestie i w taki sposób sformułować rozstrzygnięcie, aby nie powstała sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną zaskarżonej uchwały. Ponieważ te zagadnienia pozostały poza uwagą sądu I instancji, trudno przyjąć, aby istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.

W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozstrzygać zarzuty skarżącego kasacyjnie odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego.

D. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.