Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 670/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: w zw. z art. 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 279/15 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 20 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Lu 279/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę M.K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 20 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwroty wywłaszczonej nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 10 maja 2010 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek S.G. o zwrot wywłaszczonej działki o nr ewid. [...] położonej w [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia część działki ewidencyjnej o nr [...] o powierzchni 17.831 m2. Wnioskodawca wskazał, że na części dawnej działki o nr [...], stanowiącej obecnie działkę o nr ewid. [...], nie została zrealizowana żadna z inwestycji przewidzianych w decyzji wywłaszczeniowej, tj. ani poszerzenie ulicy ani budowa osiedla mieszkaniowego, co czyni ją zbędną na cel wywłaszczenia i podlegającą zwrotowi.

Na wstępnym etapie postępowania wyjaśniającego Starosta [...] ustalił, że na wniosek Powiatowego Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Powiatowego w Lublinie znak: [...] z dnia 21 lutego 1975 r. została wywłaszczona nieruchomość o powierzchni 17.831 m2, składająca się z działki oznaczonej nr [...] położonej w [...]. Wywłaszczenie nieruchomości nr [...] nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu spółdzielczego osiedla mieszkaniowego w [...] L.dz. [...] z dnia 5 czerwca 1972 r., uwzględnionego w zatwierdzonych planach gospodarczych, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] oraz pod poszerzenie ulic. W decyzji wywłaszczeniowej ustalono również na rzecz dotychczasowego właściciela S.G. odszkodowanie za przedmiotowy grunt, za części składowe nieruchomości oraz drzewa i krzewy w łącznej kwocie [...] zł.

Na podstawie decyzji Wojewody Lubelskiego znak: [...] z dnia 2 września 1996 r. nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka o nr ewid. [...] o łącznej powierzchni 2.703 m2, z dniem 27 maja 1990 r. nabyła nieodpłatnie z mocy prawa Gmina Miasto [...]. Następnie Burmistrz Miasta [...] decyzją, znak: [...] z dnia 10 października 2006 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr [...] o pow. 2.703 m2 na działki o nr ewid. [...] o pow. 829 m2 i [...] o pow. 1874 m2.

Organ wskazał, że w trakcie oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 29 października 2010 r. z udziałem przedstawiciela Burmistrza Miasta [...], pełnomocnika wnioskodawcy – J.C., wnuka wnioskodawcy T.G. oraz przedstawicieli Starosty [...] ustalono, że w przeważającej części teren wnioskowany do zwrotu jest utwardzony nawierzchnią asfaltową, częściowo na gruncie znajduje się trawnik i rosną drzewa. Stwierdzono, że przedmiotowy teren wykorzystywany jest jako parking ogólnodostępny oraz jako drogi prowadzące do przyległych obiektów. W granicach działki znajdują się również urządzenia branżowe np. sieć elektryczna i inne.

W dniu 5 stycznia 2011 r. odbyła się rozprawa administracyjna w sprawie. W trakcie rozprawy przedstawicielka Burmistrza Miasta [...] stwierdziła, że cel wywłaszczenia na przedmiotowym terenie został zrealizowany. Zgodnie z planem szczegółowym, zaplanowane parkingi zostały wybudowane jako nierozłączna część osiedla mieszkaniowego. Rozwiązanie umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] działki o nr [...] nastąpiło na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej, która uzasadniała to tym, że nieruchomość ta stała się zbędna na cele budownictwa mieszkaniowego w części zabudowanej budynkiem, w którym funkcjonował Urząd Stanu Cywilnego i PZU S.A. Instytucje te funkcjonowały zdaniem przedstawicielki Burmistrza Miasta [...] w latach 80-tych. W latach 90-tych mieściła się w nim Straż Miejska. Gmina Miejska [...], uwzględniając wniosek Spółdzielni, postanowiła rozwiązać umowę o oddaniu tego gruntu w użytkowanie wieczyste. W ocenie przedstawicielki Burmistrza budowę parkingu wykonywała Spółdzielnia Mieszkaniowa z własnych środków. Istniejący parking jest niezbędny do obsługi Spółdzielczego Ośrodka Kultury, instytucji i firm funkcjonujących w budynku i stanowi jedyny dojazd do tego obiektu. Pełnomocnik wnioskodawcy stwierdził, że parking, który wybudowano na działce o nr [...], nie został zrealizowany zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania terenu, ponieważ plan ten zakładał wybudowanie 44 miejsc parkingowych na całej działce nr [...], także w miejscu gdzie obecnie stoi dom. Jego zdaniem kształt parkingu oraz jego usytuowanie dowodzi jednoznacznie, iż stanowi on dojazd do budynku użytkowanego w latach 80-tych jako Urząd Stanu Cywilnego i PZU S.A. Stwierdził ponadto, że w dniu 19 listopada 1997 r. Zarząd Miasta [...] zarządził odebranie całej działki o nr ewid. [...] ze względu na to, że działka ta została związana z działalnością Urzędu Miasta [...] a nie z budownictwem mieszkaniowym. W jego ocenie, obiekt handlowo-usługowy został zrealizowany niezgodnie z planem szczegółowym, bowiem na planie dojazd do obiektu był przewidziany od ul. [...], parking na działce o nr ewid. [...] powstał w okresie kiedy w budynku na działce o nr ewid. [...] funkcjonował już USC i gdyby parking wykonała Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...], to wykonałaby go zgodnie z planem szczegółowym.

W toku dalszego postępowania wyjaśniającego Starosta [...] w dniu 20 stycznia 2011 r. otrzymał pismo Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] dotyczące historii zagospodarowania działki o nr ewid. [...]. W piśmie tym Prezes Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] wyjaśnił, że prace drogowo -chodnikowe oraz prace związane z urządzeniem zieleni osiedlowej na przedmiotowej działce były realizowane w ramach budowy pawilonu handlowo -usługowego zlokalizowanego przy ul. [...]. Pawilon ten wybudowany został na potrzeby mieszkańców osiedla "[...] " oraz mieszkańców terenów przyległych, zapewniając im podstawowe usługi handlowe, rzemieślnicze, gastronomiczne, społeczno - wychowawcze i kulturalne. Prezes Spółdzielni wskazał, że prace w ramach przedmiotowej inwestycji prowadzone były na części działki, która nosiła wówczas nr [...]. Prace wykonywane były na zlecenie i koszt Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] w związku z budową osiedla mieszkaniowego pn. "[...] ". Inwestorem zastępczym Spółdzielni Mieszkaniowej był Zakład [...], który nadzorował i rozliczał inwestycję. Prezes Spółdzielni podkreślił także fakt rozpoczęcia prac związanych z budową pawilonu handlowo - usługowego wraz z jego otoczeniem (drogami, chodnikami, zielenią osiedlową) w 1976 r. lub 1977 r. i ich zakończenia już w 1978 r., wskazując przy tym na protokół odbioru z dnia 30 czerwca 1978 r. Do pisma Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] zostały dołączone dokumenty związane z realizacją przedmiotowej inwestycji, w tym odpis decyzji Urzędu Powiatowego w Lublinie zatwierdzającej plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu inwestycji, zagospodarowanie terenu działki budowlanej, usytuowanie obiektu budowlanego, aneks do planu szczegółowego zagospodarowania osiedla II zadanie wraz ze szkicami koncepcyjnymi poszczególnych obiektów budowlanych projektowanych indywidualnie. Do decyzji dołączony został Opis Techniczny Aneksu do projektu technicznego pawilonu wielofunkcyjnego [...] w [...], z którego m.in. wynika, że pawilon wielofunkcyjny był przewidziany do realizacji w latach 1975-1976. Pawilon miał przejąć obsługę mieszkańców osiedla [...] oraz terenów przyległych do niego. W Opisie Technicznym w pkt. 1.4. zatytułowanym - Teren inwestycji - zawarto opis lokalizacyjny pawilonu, który usytuowano na przecięciu się dwóch ciągów komunikacyjnych miasta - ulicy [...] (obecnie [...]) będącej drogą wjazdową do [...] od południa i ciągu pieszego biegnącego w pasie zieleni. Od strony wschodniej granice terenu wyznaczała istniejąca zabudowa jednorodzinna, a od południa pawilon miał sąsiadować z projektowaną zabudową mieszkaniową punktową. W pkt. 1.5. Opisu Technicznego zatytułowanym - Zasada lokalizacji pawilonu - widnieje zapis, że "opracowany obszar określony jako zadanie III przedsięwzięcia inwestycyjnego, przestrzennie powiązany jest z zespołem budynków punktowych stanowiących zabudowę narożnika ulic: [...] i [...] ". W dalszej części pkt. 1.5. wskazano, że przed pawilonem od strony północnej zaprojektowano parking na 30 stanowisk. W pkt. 1.8 - Komunikacja - zaprojektowano połączenie komunikacyjne pawilonu w nawiązaniu do ulic osiedlowych. Główny wjazd na osiedle i do pawilonu wykonano od ulicy [...].

Na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym kopii planu szczegółowego zagospodarowania terenu inwestycji II zaewidencjonowanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr [...] oraz wyjaśnień dokumentacji przesłanej przez Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej w [...], Starosta [...] ustalił, że cel wywłaszczenia na wnioskowanej do zwrotu działce został zrealizowany. Modyfikacje wynikające z przyjęcia aneksu do ZTE II-go zadania inwestycyjnego na osiedlu mieszkaniowym "[...] " tj. zaprojektowanie parkingu na 30 stanowisk, a nie na 40 nie wpływają na fakt zrealizowania przedmiotowej inwestycji na przedmiotowym terenie, a sam pawilon handlowy, jak i związany z nim parking są przestrzennie powiązane z zespołem budynków osiedla mieszkaniowego i zarówno pawilon, jak i związany z nim parking obsługują mieszkańców osiedla mieszkaniowego oraz terenów przyległych do niego. W ocenie Starosty, celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci, na przykład budynków handlowych czy usługowych. Osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w związku z czym za niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców, uważa się pawilony handlowe, usługowe, parkingi, ciągi piesze, zieleń osiedlową, instalacje podziemne, takie jak np. linie komunikacyjne, kabel elektryczny, czy instalacje gazowe i sanitarne.

Zdaniem Starosty [...] w świetle ustalonego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa wykonane z inicjatywy wnioskodawcy opracowanie - Operat Techniczny, zaewidencjonowany w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr [...] wraz z opinią dotyczącą obsługi komunikacyjnej obiektu zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] przy [...], Starosta [...] uznał za bezprzedmiotowe. Proponowane przez pełnomocnika wnioskodawczyni rozwiązanie polegające na ustanowieniu ewentualnej służebności przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela i użytkownika pawilonu handlowego sąsiadującego z działką o nr ewid. [...] zaburzyłoby istniejący układ komunikacyjny. Parking usytuowany na działce nr [...] jest ogólnodostępny, gwarantuje działce o nr ewid. [...] dojazd i miejsce parkingowe bez ustanawiania służebności przechodu i przejazdu i jest niezbędny do obsługi Spółdzielczego Domu Kultury, biblioteki publicznej i innych firm znajdujących się w pawilonie. Podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można natomiast wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można więc mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta. Ogólne określenie celu np. "budowa osiedla mieszkaniowego" stwarza możliwość wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości zarówno pod budowę domów, jak i infrastruktury osiedla jaką stanowią tereny zielone, drogi dojazdowe, place zabaw, centra handlowe i parkingi. Modyfikacja celu wywłaszczenia nie stanowi zmiany charakteru zamierzonej inwestycji, która realizowana jest zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Za zasadne Starosta uznał także stanowisko Burmistrza Miasta [...], wyrażone w piśmie z dnia 18 lutego 2013 r., w którym Burmistrz Miasta [...] argumentuje, że cel wywłaszczenia na przedmiotowym terenie został zrealizowany zgodnie z planem szczegółowym, a istniejący parking został wybudowany jako nierozłączna część osiedla mieszkaniowego i jest niezbędny do obsługi Spółdzielczego Domu Kultury, biblioteki publicznej i innych firm znajdujących się w pawilonie oraz stanowi on dojazd do tego obiektu. Parking ten jest ogólnodostępny i gwarantuje także działce o nr ewid. [...] dojazd i miejsca postojowe bez ustanawiania służebności przechodu i przejazdu.

Wskazując na powyższe ustalenia i oceny prawne, Starosta [...] decyzją z dnia 26 marca 2013 r. znak: [...] odmówił M.K. jako następczyni prawnej S.G. zwrotu opisanej nieruchomości.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] złożyła M.K..

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2013 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję Starosty Świdnickiego z dnia 26 marca 2013 r.

Powyższa decyzja była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt: II SA/Lu 848/13 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd nakazał wyjaśnienie, czy prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, mając na uwadze znajdującą się w aktach sprawy decyzję Starosty [...] z dnia 29 września 2000 r., znak: [...] oraz precyzyjne ustalenie terminu realizacji parkingu na żądanej do zwrotu działce.

Wojewoda Lubelski, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, ponownie rozpatrując odwołanie M.K. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 26 marca 2013 r., Nr [...], w której orzeczono o odmowie zwrotu na rzecz M.K., części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...].

Organ odwoławczy wskazał, że materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ.

Organ odwoławczy uwzględniając wnioski zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2014 r. wskazał, że zwrócił się do Starosty [...] o uzupełnienie materiału dowodowego, zgodnie ze wskazaniami Sądu.

W odpowiedzi na powyższe, do akt sprawy włączono ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia 11 kwietnia 2007 r., znak: [...], decyzję Starosty [...] z dnia 29 września 2000 r., znak: [...], decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 11 lipca 2005 r., znak: [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 29 września 2000 r., znak: [...], protokół wstępnego odbioru budynku - pałacu ślubów w [...] w zakresie robót budowlanych i wystroju wnętrz z dnia 2 listopada 1982 r., protokół z 12 listopada 1982 r. w sprawie odbioru końcowego remontu obiektu Urzędu Stanu Cywilnego w [...], kopię mapy zasadniczej terenu z 1982 r., pismo Prezesa Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej wraz z załącznikiem - wpisem w Książce obiektu budowlanego daty odbioru pawilonu usługowo-handlowego oraz pismo Prezesa "[...] S.A.

Zdaniem Wojewody Lubelskiego bezsporne jest ustalenie, że celem dokonanego decyzją Naczelnika Powiatu w Lublinie z dnia 12 lutego 1975 r. znak: [...] wywłaszczenia nieruchomości będącej wówczas własnością S.G., oznaczonej nr [...] o pow. 17.831 m2, była budowa osiedla mieszkaniowego dla Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] oraz poszerzenie ulic. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu spółdzielczego osiedla mieszkaniowego w [...] L.dz. [...] z dnia 5 czerwca 1972 r., uwzględnionego w zatwierdzonych planach gospodarczych. Decyzją Kierownika Powiatowego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie z dnia 30 kwietnia 1975 r., znak: [...] oddano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] wywłaszczony teren państwowy pow. 1 ha 78 a 31 m2 oznaczony działką nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że teren oddany w użytkowanie wieczyste został wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa w celu realizacji zaplecza handlowo-usługowego. Decyzją Naczelnika Powiatu w Lublinie z dnia 20 marca 1975 r. zatwierdzony został m.in. plan szczegółowy zagospodarowania terenu pawilonu wielofunkcyjnego w [...] na osiedlu mieszkaniowym "[...] " przy ul. [...] wraz z projektem tego pawilonu - oznaczonego symbolem [...]. Obiekt ten miał być zrealizowany w latach 1975 - 1976 i miał służyć mieszkańcom tego osiedla i terenów przyległych pełniąc funkcję handlową, rzemieślniczą, gastronomiczną, społeczno-wychowawczą i kulturalną. Przed pawilonem od strony północnej zaprojektowano parking na 30 stanowisk. Połączenie komunikacyjne pawilonu zaprojektowano w nawiązaniu do ulic osiedlowych. Główny wjazd na osiedle i dojazd do pawilonu wykonano od ulicy [...]. W związku z tym, iż po wywłaszczeniu nieruchomości S.G., nie dokonano rozbiórki jego domu mieszkalnego usytuowanego na niej, zaplanowaną lokalizację pawilonu przesunięto (w granicach wywłaszczonego terenu) w kierunku południowym na miejsce wcześniej zaplanowanego w tym miejscu budynku mieszkalnego (30 - mieszkaniowego).

Organ odwoławczy wskazał, że z wyjaśnień i dokumentów przekazanych przez Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] wynika, że budowa pawilonu handlowo-usługowego wraz z drogami i chodnikami realizowana była na części działki nr [...] dla potrzeb mieszkańców osiedla "[...] " oraz terenów przyległych. Prace wykonywane były na zlecenie i koszt Spółdzielni Mieszkaniowej i w ramach budowy osiedla "[...] " od 1976 lub 1977 r. Budowa pawilonu wraz z otoczeniem została zakończona z końcem czerwca 1978 r. Z pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia 8 lutego 2013 r. znak: [...] złożonego w sprawie, wynika także, że na działce będącej przedmiotem postępowania został zaplanowany i wybudowany parking jako nierozłączna część osiedla mieszkaniowego. Parking ten jest ogólnodostępny, co potwierdziły również ustalenia z oględzin nieruchomości, pełniąc jednocześnie funkcję dogi dojazdowej do przyległych obiektów, w tym Spółdzielczego Domu Kultury i biblioteki publicznej.

Zdaniem Wojewody Lubelskiego ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji, jednoznacznie świadczą o tym, że na wnioskowanej do zwrotu działce zrealizowany został cel wywłaszczenia określony w sposób ogólny w decyzji wywłaszczeniowej, a następnie sprecyzowany w decyzji Kierownika Powiatowego Zarządu Gospodarki Terenami w Lublinie o oddaniu wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] i decyzji Naczelnika Powiatu o zatwierdzeniu planu szczegółowego zagospodarowania terenu pawilonu wielofunkcyjnego [...]. Na działce tej bowiem miał powstać parking i parking powstał (bez względu na jego wielkość i kształt techniczny). Parking został wybudowany w ciągu 3 lat od chwili wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała więc przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 powyższej ustawy.

Zdaniem Wojewody Lubelskiego na zasadność odmowy zwrotu nie wpływa też interpretacja motywu rozwiązania umowy o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej (po skomunalizowaniu) własność Gminy Miejskiej [...], oznaczonej działką nr [...] o pow. 2.703 m2, z której wydzielono w 2006 r. działkę nr [...], wchodzącą w obszar wywłaszczonej nieruchomości, wskazanego w decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia 19 listopada 1997 r. znak: [...], tj. związanie tej działki z działalnością urzędu miejskiego, a nie z budownictwem mieszkaniowym. W okresie po wywłaszczeniu, tj. od 1975 r. do 1978 r. części działki nr [...], oznaczona aktualnie numerem [...], została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod parking osiedlowy i późniejsza zmiana charakteru tego parkingu nie może mieć już wpływu na odmowę jej zwrotu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda Lubelski wskazał, że niezasadny jest zarzut zbędności działki nr [...] na cel wywłaszczenia, oparty na własnej interpretacji zapisów ww. decyzji Zarządu Miasta [...] o niezrealizowaniu na całej działce oznaczonej dawnym nr [...] celów mieszkaniowych. Nieznaczne zmodyfikowanie projektu realizacyjnego budowy parkingu w stosunku do pierwotnie zakładanego, polegające na zmianie układu przestrzennego miejsc parkingowych na skutek nierozebrania po wywłaszczeniu budynku mieszkalnego wywłaszczonego S.G., nie zmieniło w żaden sposób funkcji tego terenu i nie uczyniło go zbędnym dla wywłaszczenia w rozumieniu przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt. II SA/Lu 848/13 uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 8 sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania.

Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Sąd I instancji podał, że decyzją Naczelnika Powiatu w Lublinie z dnia 21 lutego 1975 r., znak: [...] wywłaszczona została nieruchomość o powierzchni 17.831 m2, składająca się z działki oznaczonej nr [...] położonej w [...] stanowiąca własność S.G.. Decyzją z dnia 29 września 2000 r. Starosta [...] odmówił zwrotu na rzecz S.G. części nieruchomości o pow. 7 arów położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej wg załącznika graficznego część działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...] która została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie powyżej opisanej decyzji z dnia 21 lutego 1975 r. Co do pozostałej części nieruchomość nr [...] wskutek ograniczenia wniosku umorzył postępowanie.

Jednakże Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 11 lipca 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości o powierzchni ok. 7 arów, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej wg załącznika graficznego część działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...]. Odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania.

Jednocześnie decyzją Starosty [...] z dnia 11 kwietnia 2007 r. nr [...] orzeczono o zwrocie na rzecz S.G. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 829 m2, która została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie powyżej opisanej decyzji z dnia 21 lutego 1975 r.

Dla uprządkowania sprawy Sąd wskazał, że decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia 10 października 2006 r. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...] oznaczonej nr [...] o pow. 0,2703 ha w następujący sposób: działka nr [...] o pow. 0,0829 ha oraz działka nr [...] o pow. 0,1874 ha (będąca przedmiotem obecnego postępowania).

Powyższe wskazuje, że kwestia dotycząca zwrotu lub odmowy zwrotu nieruchomości dotycząca działki nr [...] o pow. 0,1874 ha (będącej przedmiotem obecnego postępowania) nie została rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją administracyjną.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia żądania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma to, jaki był cel wywłaszczenia, w jaki sposób przedmiotowa działka miała służyć realizacji tego celu i czy cel wywłaszczenia został kiedykolwiek na tej działce zrealizowany. Ustalenia dokonane przez Starostę [...] na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji:

- decyzja Naczelnika Powiatowego w Lublinie z dnia 18 listopada 1974 r. zatwierdzająca plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu inwestycji wydany w oparciu o zatwierdzony plan ogólny osiedla mieszkaniowego "[...] " z dnia 6 czerwca 1972 r. Z opisu technicznego aneksu do projektu technicznego pawilonu wielofunkcyjnego wynika, że przedmiotem opracowania jest wydzielone zadanie inwestycyjne – pawilon wielofunkcyjny, przewidywany do realizacji w latach 1975 - 1976. Pawilon przejmie obsługę mieszkańców osiedla "[...] " oraz terenów przyległych do niego. Przed pawilonem od strony północnej zaprojektowano parking na 30 stanowisk, a połączenie komunikacyjne pawilonu zaprojektowano w nawiązaniu do ulic osiedlowych;

- decyzja Powiatowego Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 30 kwietnia 1975 r. w sprawie przekazania na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat terenu o powierzchni 1 ha 78 a 31 m2 położonego w [...], oznaczonego Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren wywłaszczony został na rzecz Skarbu Państwa w calu realizacji zaplecza handlowo – usługowego, a Spółdzielnia zobowiązana została do rozpoczęcia i zakończenia budowy zgodnie ze spisem zadań inwestycyjnych.

Zdaniem Sądu, na podstawie powyższych dokumentów można bezspornie ustalić, jaki był cel wywłaszczenia - budowa pawilonu wielofunkcyjnego wraz z infrastrukturą niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania obiektu, m.in. parkingu.

Odnosząc się argumentacji skarżącej, że potwierdzeniem, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany jest decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 2 września 1996 r. stwierdzająca, że z dniem 27 maja 1990 r. gmina Miasto [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o numerze [...] o łącznej powierzchni 2703 m2, Sąd wskazał, że późniejsze rozporządzenie nieruchomością mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości (wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2001r., sygn. akt I SA 2139/99, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz z dnia 23 grudnia 1999 r., IV SA 2140/97, Lex 48695, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 marca 2004 r., SA/Bk 461/03, Lex 173689).

Sąd I instancji wskazał ponadto, że konstrukcja przesłanki materialnoprawnej przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu.

Zdaniem Sądu I instancji, w powyższym kontekście konieczna jest również analiza treści decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia 19 listopada 1997 r. orzekająca o rozwiązaniu umowy Rep. A Nr [...] z dnia 2 marca 1977 r. o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] w użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego własność Gminy Miejskiej [...], w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni 2703 m2 położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że część działki [...] wraz ze znajdującym się na niej budynkiem Urzędu Stanu Cywilnego w [...], związana została z działalnością urzędu, a nie z budownictwem mieszkaniowym. Konsekwencją powyższego stwierdzenia było wydanie przez Starostę [...] decyzji z dnia 11 kwietnia 2007 r. orzekającej o zwrocie na rzecz S.G. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 829 m2, która została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie powyżej opisanej decyzji z dnia 21 lutego 1975 r. Podkreślić należy jednocześnie, co ważne jest w kontekście niniejszej sprawy, iż w uzasadnieniu decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia 19 listopada 1997 r. wskazano, że pozostały teren Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] zagospodarowała zgodnie z jego przeznaczeniem.

Odnosząc się natomiast do kwestii braku ustaleń dokładnego terminu, w którym sporny teren został zagospodarowany, Sąd wyjaśnił, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie osiedla, realizacja takiego przedsięwzięcia może trwać nieraz wiele lat. Z "Książki obiektu budowlanego" wydanej dnia 30 czerwca 1978 r. wynika, że pawilon usługowo – handlowy położony przy ul. [...], którego właścicielem jest Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] oddany został w użytkowanie w dniu 30 czerwca 1978 r. Powyższe pozostaje w zbiegu ze stanowiskiem Spółdzielni Mieszkaniowej [...], która w piśmie z dnia 20 stycznia 2011 r., podała iż prace drogowo – chodnikowe oraz związane z zielenią były realizowane w ramach budowy pawilonu handlowo - usługowego zlokalizowanego przy ul. [...] w ramach budowy osiedla mieszkaniowego "[...] ".

Sąd I instancji uznał, iż niezasadne jest na tym etapie sprawy stanowisko skarżącej, kwestionujące wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 20 maja 2014 r., "że o braku realizacji w obrębie działki [...] celu wywłaszczenia nie świadczy okoliczność, iż utworzony na tej działce parking różni się pod względem kształtu i ilości miejsc parkingowych z parkingiem tam pierwotnie zaplanowanym. Istotna w tym zakresie jest bowiem przede wszystkim zgodność charakteru powstałego obiektu z obiektem zaplanowanym, a nie jego ostateczny kształt techniczny, który mógł ulec przekształceniom w toku procesu inwestycyjnego. Przekształcenia takie, o ile nie zmieniają istoty pierwotnie zaplanowanego obiektu, w tym jego podstawowych cech funkcjonalnych, nie mogą samoistnie stanowić o braku zgodności zrealizowanej inwestycji z celem wywłaszczenia". Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 848/13 jest prawomocny, a zgodnie z art. 153 P.p.s.a. wskazania w nim zawarte wiążą organy i Sąd. W sytuacji gdy skarżąca nie zgadzała się ze stanowiskiem Sądu zawartym w powyższym wyroku miała prawo do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy w kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia elementach został należycie wyjaśniony, a poczynione przez organ ustalenia znajdują pokrycie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niewystarczającego zebrania materiału dowodowego, Sąd wskazał, że oczywiste, iż - kilkadziesiąt lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej i realizacji inwestycji, których ocena jest dokonywana w niniejszym postępowaniu - materiał dowodowy, który został zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu, może być w znacznej części niekompletny. Jest również powszechnie znany fakt, że na przestrzeni kilkudziesięciu lat następowały zmiany ustrojowe i organizacyjne w organach administracji publicznej, w tym także zmieniały się podmioty odpowiedzialne za przechowywanie akt. Wobec tego rozstrzyganie w takiego rodzaju sprawach stawia organ w sytuacji orzekania na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku możliwości uzyskania kopii archiwalnej oryginalnych akt postępowania dotyczącego realizacji inwestycji, choć podkreślić należy, że w niniejszej sprawie większość najważniejszych dokumentów pozwalających organowi na orzekanie była w jego posiadaniu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła M.K., zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 3 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Lubelskiego pomimo licznych naruszeń przez organ administracyjny przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i uznaniu przez Sąd wbrew stanowi sprawy, iż naruszenia te nie miały miejsca, tj.

a) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym zwłaszcza niewystarczające zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego,

b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i oparcie się wyłącznie na oświadczeniach uczestników postępowania zainteresowanych negatywnym rozstrzygnięciem sprawy,

c) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez wyciąganie przez Wojewodę Lubelskiego z zebranego materiału dowodowego wniosków nieuprawnionych z punktu widzenia logiki,

d) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu o wyłącznie oświadczenie jednej ze stron postępowania oraz pominięcie wszystkich innych okoliczności wynikających z dokumentów archiwalnych zgromadzonych w postępowaniu dowodowym świadczących o niewykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia,

e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wystarczające odniesienie się do dowodów przytoczonych w odwołaniu skierowanym do Wojewody Lubelskiego, w tym całkowite zignorowanie części wskazanych przez wnioskodawczynię dokumentów oraz nie wskazanie logicznej przyczyny dla której pominięto je przy ocenie istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

2) 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez WSA Lublinie podstaw faktycznych, ustalonych nieprawidłowo przez Wojewodę Lubelskiego w decyzji z dnia 20 lutego 2015 r., bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i jego właściwej oceny oraz dopuszczenie do istotnych sprzeczności logicznych w rozumowaniu sądu, a także poprzez uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie odniesienie się do niektórych elementów stanu faktycznego, bez logicznego wykazania dlaczego zostały one przyjęte przez sąd i bez wytłumaczenia dlaczego inne elementy istotne dla wyniku sprawy zostały przez sąd pominięte;

3) art 153 P.p.s.a. poprzez nierespektowanie przez WSA w Lublinie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 848/13 oraz naruszenie art. 3 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a poprzez sprawowanie niewłaściwie kontroli i nie uchylenie decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 20 lutego 2015 r. pomimo ewidentnego nie wykonania przez przez organ zaleceń sądu sformułowanych w wyroku WSA z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Lu848/13.

Ponadto skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1) art. 3 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a poprzez nieuchylenie przez WSA w Lublinie zaskarżonej decyzji pomimo tego, że Wojewoda Lubelski naruszył przepisy prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 1 i ust.3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie czyli błąd subsumpcji polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie art 137 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami., co miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy i w sposób naruszający art. 136 u.g.n. doprowadziło do odmowy zwrotu nieruchomości pomimo niezagospodarowania jej na cel wywłaszczenia.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej jako P.p.s.a. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Z powyższej zasady wynika, że o ile w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, Sąd II instancji kontroluje zaskarżony wyrok tylko w zakresie wyznaczonym przez zarzuty na jakich oparta została skarga kasacyjna.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do oceny procesowych zarzutów skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 12 § 1 , 80, i art. 107 § 3 K.p.a. okazał się nieusprawiedliwiony.

Przede wszystkim Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., lecz art. 151 P.p.s.a., ponieważ skargę M.K. oddalił. Autor skargi kasacyjnej nie powołuje w jej podstawie zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a., który stanowił podstawę zaskarżonego wyroku. Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że zarzuca się Sądowi I instancji oparcie zaskarżonego wyroku na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 P.p.s.a. jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji w kontekście zastosowania zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. , który określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego wyroku, że podstawę prawną orzekania w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 151 P.p.s.a. w związku z art. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które stanowiły materialnoprawną podstawę wydanych przez organy decyzji administracyjnych.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., wobec tego postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za niezasadny.

Sąd I instancji nie naruszył też art. 153 P.p.s.a.

W wyroku z dnia 20 maja 2014r. II SA/Lu 848/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...] była w istocie budowa pawilonu handlowego wraz z parkingiem, które funkcjonalnie miały stanowić element tego osiedla. Zdaniem Sądu sporne jest natomiast ustalenie, czy powyższy cel został zrealizowany w obrębie żądanej do zwrotu działki nr [...] oraz, czy jego realizacja odbyła się z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W przekonaniu Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wymaga uzupełnienia, tak aby można było w sposób niebudzący rozstrzygnąć wątpliwości co do terminu realizacji parkingu na działce nr [...], co z kolei determinuje według Sądu także ustalenie w zakresie tego, czy przedmiotowy obiekt został zrealizowany wraz z pawilonem handlowym jako cześć osiedla mieszkaniowego, tj. w ramach przyjętego w decyzji Naczelnika Powiatu w Lublinie z dnia 21 lutego 1975 r. celu wywłaszczenia, czy cel wywłaszczenia nie został w tej części zrealizowany, a przedmiotowy parking powstał dopiero w późniejszym okresie, na wyłączne potrzeby budynku Urzędu Stanu Cywilnego, w oderwaniu od infrastruktury osiedla.

Dlatego Sąd nakazał organowi precyzyjnie ustalić termin realizacji parkingu na działce nr [...] oraz pierwotny charakter tego obiektu, tj. czy został on zrealizowany w ramach budowy osiedla mieszkaniowego i na jego potrzeby, czy też ramach inwestycji funkcjonalnie z osiedlem niezwiązanej.

Z akt sprawy wynika, że w wykonaniu wyroku Sądu z dnia 20 maja 2014r. II SA/Lu 848/13 Wojewoda Lubelski podjął działania zmierzające do wykonania wytycznych Sądu ( tom II akt ). W ich wyniku pozyskano dokumenty wymienione na k. 76 akt administracyjnych, których analiza prowadzi do wniosku, że budowa parkingu była w czasie powiązana z budową pawilonu handlowo – usługowego przeznaczonego na potrzeby mieszkańców osiedla "[...] ".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył również przepisów prawa materialnego – art. 136 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 1 oraz ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Zgodzić należało się z Sądem I instancji, że z ustaleń, których ponowne powtarzanie w niniejszym uzasadnieniu Sąd uznaje za zbędne, znajdujących oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym wynika, że sporna nieruchomość nie okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie przeprowadzone postępowanie wykazało, że wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia (rozumianego szeroko jako budowa osiedla mieszkaniowego).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji i organy orzekające ustaliły na podstawie zebranych w sprawie materiałów dowodowych, omówionych szczegółowo w wydanych orzeczeniach, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, zaś skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby prawidłowość tych ustaleń.

Zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należy za niezasadny.

Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego. Jest rzeczą oczywistą, że osiedle mieszkaniowe musi składać się z budynków mieszkalnych i z infrastruktury towarzyszącej np. parkingów, sklepów, punktów usługowych. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt I OSK 581/08 oraz z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 687/10, czy też z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12) prezentowane jest stanowisko, które Sąd orzekający w pełni podziela, zgodnie z którym nie ma żadnej wątpliwości, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca temu infrastruktura. Realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza sytuację w której w okazuje się, że w ogóle nie było powodów do wywłaszczenia. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja jednak nie wystąpiła.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

-----------------------

21