Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 565/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 93 ust.1 , 4  oraz 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Krystyna Daniel SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 marca 2016 r. [...] w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji


UZASADNIENIE

II SA/Kr 565/16

UZASADNIENIE

Wójt Gminy Z. postanowieniem z dnia 23.12.2015 r., znak: [....] zaopiniował negatywnie przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości położonych w obrębie Z.

← objętych KW nr [....] , stanowiących działki oznaczone numerami: [....],[....],[....] ,

← objętych KW nr [....] , stanowiących działki o numerach: [....],[....],[....] i

← nieruchomości objętej KW nr [....] stanowiącej działkę nr [....]

- jako niezgodny z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectw [....] [....] [....] [....] , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr XXIX/275/2000 z dnia 21.07.2000 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 68, poz. 646 z 15.09.2000 r.).

W uzasadnieniu postanowienia podano, że w myśl ustaleń tego planu, podlegająca podziałowi działka nr [....] w Z. znajduje się w terenach upraw rolnych, a pozostałe działki o numerach: [....],[....],[....],[....], są położone w terenach przewidzianych pod zabudowę rezydencjonalną, oznaczoną na rysunku planu symbolem M2re. Zgodnie z zapisem zawartym w § 14 ust. 3 pkt 2 uchwały w sprawie miejscowego planu, w przypadku nowej zabudowy w terenach predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym, powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 40 arów. Projektowane do wydzielenia działki oznaczone, jako: [....][....][....][....] nie spełniają kryterium minimalnej powierzchni działki przewidzianej dla tego obszaru, co sprawia, że - w ocenie organu - tak zaprojektowane działki nie dają możliwości zabudowy i zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym tj. § 14 ust. 3 pkt 2 uchwały.

Organ I instancji zaznaczył, że brał również pod uwagę zapis § 14 ust. 4 ustaleń planu dopuszczający na terenach przeznaczonych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym zabudowę jednorodzinną (M2) na warunkach określonych w § 13 ustaleń planu, o ile powierzchnia wyznaczonej działki nie jest mniejsza od 20 arów. Niemniej w tym względzie organ wskazał, że zacytowany przepis nie odnosi się do żadnej z działek objętych wnioskiem o podział działek, tylko do wyznaczonych i istniejących w dacie wejścia w życie przywoływanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zapis ten ma za zadanie umożliwienie realizacji zabudowy na wyznaczonych wcześniej działkach, położonych na terenach przewidzianych pod zabudowę rezydencjonalną, a które już wtedy nie spełniały określonego limitu powierzchni 40 arów.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Spółka z o.o. [....] wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Spółka wskazała, iż na mocy § 14 ust. 4 uchwały w sprawie planu miejscowego, w terenach zabudowy rezydencjonalnej (M2re) dopuszcza się zabudowę jednorodzinną (M2), o ile powierzchnia działki nie jest mniejsza od 20 arów, zaś (zgodnie z § 5 ust. 6 uchwały) szerokość działek nie jest mniejsza niż 18 m. Ustalenia te dają podstawę do stwierdzenia, że zaproponowany projekt podziału działek oznaczonych numerami: [....] [....] [....] [....] jest zgodny z zapisem w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie, ponieważ powierzchnia nowoprojektowanych działek (poza działkami mającymi stanowić drogi wewnętrzne), nie jest mniejsza niż 20 arów i każda z nich ma szerokość większą niż 18 m. Natomiast działka nr [....] , położona w terenach upraw rolnych, zostaje podzielona w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości -zgodnie z art. 93 pkt 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wójt Gminy Z. , wydając negatywną opinię odnośnie zaproponowanego podziału nieruchomości, nie zastosował zapisu § 14 ust. 4 uchwały w sprawie miejscowego planu. Podane w tym względzie przez organ l instancji wyjaśnienie zawiera - zdaniem żalącej się Spółki - błędną interpretację przepisu poprzez dodanie słowa "istniejących", którego w § 14 ust. 4 uchwały nie ma. Według Spółki, zawarty w tym przepisie warunek dotyczy wyłącznie intensywności zabudowy, powierzchni i funkcji dopuszczalnych, a nie odnosi się jak podaje organ w żaden sposób do konkretnych działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r., znak [....] działając na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 2a, 4 i 5, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 782 z późn. zm.) - dalej "u.g.n." oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Podzielono ustalenia organu I instancji co do objęcia przedmiotowych działek planem miejscowych i ich przeznaczenia działka nr [....] w Z. znajduje się w terenach upraw rolnych, a pozostałe dzielone działki o numerach: [....] [....] [....] [....] są położone w terenach predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym, oznaczonej na rysunku planu symbolem M2re. Jak wynika z treści § 14 ust. 3 pkt 2 w/w uchwały, w przypadku nowej zabudowy w tych terenach (M2re), powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 40 arów. W myśl zapisu pkt 3 § 14 ust. 3 uchwały, powyższe ustalenia nie dotyczą co prawda niektórych działek o numerach: [....] [....] [....] [....] [....] w Z. , dla których obowiązują ustalenia jak dla M2 oraz działek nr [....] [....] [....] [....] w Z. [....] [....] [....] w B. , dla których obowiązują ustalenia jak dla M1. Niemniej jednak należy tu zauważyć, że żadna z w/w działek nie jest działką będącą przedmiotem niniejszego podziału.

W związku z powyższym Kolegium przyznało, że organ l instancji prawidłowo uznał, iż projektowane do wydzielenia działki oznaczone jako: [....] [....] [....] [....] nie spełniają kryterium minimalnej powierzchni działki przewidzianej dla tego obszaru, gdyż ich powierzchnie są mniejsze od powierzchni wymaganej dla tego obszaru wynoszącej 40 arów, co sprawia, że tak zaprojektowane działki nie dają możliwości zabudowy i zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym tj. § 14 ust. 3 pkt 2 uchwały.

Dodać należy, że w sprawie tej nie może mieć też zastosowania wskazany w zażaleniu przepis § 14 ust. 4 uchwały, w myśl którego "na terenach predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym dopuszcza się zabudowę jednorodzinną (M2) na warunkach podanych w § 13, jednak powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 20 a". W ocenie Kolegium, powyższy zapis odnosi się, bowiem do działek wymienionych w cyt. wyżej § 14 ust. 3 pkt 3 uchwały, dla których (jak zaznaczono) obowiązują ustalenia jak dla M2, a nie dotyczą określone dla obszaru M2re ustalenia. Gdyby przepis § 14 ust. 4 uchwały nie odnosił się wyłącznie do działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 4 uchwały i tym samym dopuszczał zabudowę M2 na całym terenie M2re, to wówczas niepotrzebnie były by wskazywane działki, na których mogą obowiązywać ustalenia jak dla M2. Dlatego też Wójt Gminy Z. nie mógł skorzystać z tego zapisu przy wydawaniu w niniejszej sprawie opinii, w sytuacji, gdy żadna z wymienionych działek w § 14 ust. 3 pkt 3 ustawy nie jest objęta przedmiotowym podziałem.

Natomiast odnośnie podziału działki nr [....] położonej w terenach upraw polowych (przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne), należy wskazać, iż art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza, wydzielenie działki gruntu o pow. mniejszej niż 0,3000 ha, pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Wówczas w decyzji zatwierdzającej podział pod w/w warunkiem określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonego gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie sygnalizował jednak we wniosku, iż zachodzi taka okoliczność, wobec czego trudno tu przyjąć, że projekt podziału działki [....] realizuje przeznaczenie w planie i jest zgodny z zapisem art. 93 ust. 2a ustawy.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [....] [....] [....] sp. z o.o., zarzucając mu

1. Naruszenie art. 93 ust. 1 u.g.n.w związku z § 14 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [....] [....] [....] [....] , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr XXIX/275/2000 z dnia 21.07.2000 r. (dalej "uchwała MPZP") poprzez negatywne zaopiniowane wstępnego projektu podziału nieruchomości pomimo jego zgodności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. Naruszenie art. 93 ust. 2a u.g.n. w związku z art. 97 ust. 1a u.g.n. poprzez wydanie negatywnej opinii wstępnego projektu podziału działki nr [....] na podstawie braku we wniosku informacji, przedstawienie nie jest wymagane zgodnie z u.g.n.,

3. Naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie rozszerzającej interpretacji bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa oraz zaniechanie rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść Strony.

4. Naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez arbitralne przyjęcie, z pominięciem możliwości złożenia przez stronę wyjaśnień lub uzupełnienia wniosku przez stronę skarżącą, że działka nr [....] ma być podzielona niezgodnie z art. 93 ust. 2a.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy Z. do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że użyte w planie miejscowym pojęcie zabudowa rezydencjonalna nie posiada definicji legalnej, żaden powszechnie obowiązujący akt prawa (wyłączając akty prawa miejscowego) nie określa minimalnej powierzchni działek przeznaczonych pod taką zabudowę. Poszukując definicji zabudowy rezydencjonalnej w aktach prawa miejscowego znaleziono dwa przykłady jej zdefiniowania:

← zabudowa rezydencjonalna - należy przez to rozumieć zabudowę jednorodzinną o intensywności poniżej 0,25 przy minimalnej powierzchni działki 2000 m2 oraz powierzchni użytkowej budynków min. 300 m2 (uchwała nr XLII/394/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulicy W. ),

← zabudowa rezydencjonalna - należy przez to rozumieć szczególny rodzaj zabudowy jednorodzinnej na dużych działkach i reprezentacyjnej formie kompozycji architektury obiektów oraz pozostałych elementów zagospodarowania, charakteryzującej się sytuowaniem obiektu mieszkalnego w głębi działki budowlanej, poprzedzonego placem lub utworzonym przez oficyny dziedzińcem. (Uchwała Nr XXXVI 11/477/01 Rady Miasta Z. z dnia 31 maja 2001 roku w sprawie: zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla terenu położonego w rejonie ulicy [....] ).

Dwie powyżej przedstawione definicje jako jedną z cech zabudowy rezydencjonalnej podają relatywnie duże powierzchnie działki (w pierwszym przypadku powyżej 2000 m2, w drugim przypadku konkretna powierzchnia nie została podana). Można z tego wyciągnąć wniosek, że nowoprojektowane działki, których powierzchnia to minimum 20 a, mogą być zabudowane i zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem pod zabudowę rezydencjonalna pomimo posiadania powierzchni poniżej 40 a, jeżeli spełniają inne wymogi obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sam Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego wskazuje na możliwość realizacji zabudowy rezydencjonalnej na działkach o powierzchni mniejszej niż 40 a.

Strona skarżąca podniosła, iż słusznym jest spostrzeżenie organów l i II instancji, że nowoprojektowane działki znajdują się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę rezydencjonalną (M 2 re) i zgodnie z wstępnym projektem podziału mają powierzchnię minimum 20 a (poza działkami przeznaczonymi pod drogi oraz działkami wynikającymi z podziału działki rolnej nr [....] ). Nie sposób podzielić wyrażonych poglądów, że nie spełniają kryterium minimalnej powierzchni działki przewidzianej w MPZP, przez co w wyniku proponowanego podziału nie będzie możliwości ich zabudowy i zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym. Jak bowiem wyżej wykazano - taka możliwość istnieje i wprost przewidziana jest treścią planu.

Ponadto, w opinii organów l i II Instancji nowoprojektowane działki nie spełniają wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. kryterium minimalnej powierzchni, gdyż jak wskazano powyżej, są mniejsze niż 40 a. Zarzucono że organy l i II instancji dokonują zadziwiającej wykładni § 14 ust. 4 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która wprost dopuszcza na terenach o charakterze rezydencjonalnym zagospodarowanie terenu zabudową jednorodzinną, z tym zastrzeżeniem, że powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza niż 20 a. Ten warunek został spełniony w przypadku wstępnego projektu podziału wykonanego na zlecenie Skarżącej.

Zarówno Wójt Gminy Z. , jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wyraziły opinię, że § 14 ust. 4 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania w przypadku działek Skarżącej, gdyż nie zostały one wymienione w § 14 ust. 3 pkt 3 przedmiotowego planu. Zapisy stwierdzające, że powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 20 a zostały umieszczone w osobnej jednostce redakcyjnej. Treść powoływanego § 14 ust. 4 uchwały w żaden sposób nie wskazuje na fakt, że odnosi się on do działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 3 lub też działek inaczej określonych. Przepis ten - w ocenie Skarżącej - przewiduje ogólną i nie budzącą wątpliwości zasadę, że zabudowa jednorodzinna (a zatem jedna, wyszczególniona spośród innych możliwości zagospodarowania nieruchomości) może być na obszarze oznaczonym jako M2re realizowana na działkach o powierzchni mniejszej niż 0.4 ha, jednak nie mniejszych niż 0,2 ha. Taka była w ocenie skarżącej intencja uchwałodawcy i zgodnie z tą intencją został sporządzony projekt podziału nieruchomości, będący przedmiotem postępowania.

Na słuszność argumentacji Skarżącej, kwestionującej wykładnię dokonywaną przez organy administracji, wskazuje brzmienie innych przepisów przedmiotowego planu. Na przykład w § 13 ust. 3 punkt 2) uchwały MPZP wprost wskazano, że w przypadku wykonywania podziałów geodezyjnych na działki budowlane, wyznaczone w tym podziale działki muszą mieć powierzchnię większą od 20 a. Powyższe ustalenia nie dotyczą dz. nr nr [....] [....] [....] w Z. dla których obowiązują ustalenia jak dla M1. Gdyby zatem cel § 14 ust. 4 w odniesieniu do działek znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem "M 2 re" był analogiczny do celu § 13 ust. 3 punkt 2) w odniesieniu do działek znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem "M2" to racjonalny lokalny prawodawca zastosowałby w obu przypadkach taki sam zabieg redakcyjny (tj. taki jak w § 13 ust. 3 punkt 2), gdyż tylko taka redakcja pozwala na interpretację wskazywaną przez Organy l i II Instancji).

Ponadto organ I instancji wskazał, że przepis §14 ust. 4 odnosi się jedynie do działek wyznaczonych i istniejących w dacie wejścia w życie powoływanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taka była intencja projektanta (i lokalnego prawodawcy) i jest ona zgodna z tym co zamierzano przy uchwalaniu przedmiotowego planu. Takie sformułowanie jest w sposób oczywisty błędne. Organy obu instancji dodają na potrzeby tej wykładni słowo "istniejących", które nie występuje w treści § 14 ust 4 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc twierdzić, że projektant miał "jakieś" intencje. Ponieważ intencje twórcy uchwały nie zostały dokładnie sprecyzowane i nie zostały w sposób konkretny i jednoznaczny spisane w § 14 ust. 4, nie można dokonywać prób rozszerzającej interpretacji przepisów. Należy zwrócić uwagę, że taka interpretacja uchwały w sposób istotny ingeruje w chronioną konstytucyjnie wartość, jaką jest prawo własności. Jedną z podstawowych zasad obowiązujących państwie prawa jest zakaz wykładni rozszerzającej przepisów ingerujących w prawa chronione konstytucyjnie.

Na to, że opinia Organu l Instancji w tej kwestii jest błędna wskazuje także treść innych paragrafów planu. Jako przykład podano § 12 ust. 4, § 13 ust. 4 - w których to wprost użyto słowa istniejącej, którego to słowa nie użyto w §14 ust. 4 uchwały.

Organ II Instancji wskazał także, że gdyby przepis § 14 ust. 4 uchwały nie odnosił się wyłącznie do działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 4 (domniemywać należy, że w istocie chodzi o § 14 ust. 3 pkt 3) uchwały (...) to niepotrzebnie byłyby wskazywane działki, na których mogą obowiązywać ustalenia jak dla M2. Należy jednak zwrócić uwagę, że gdyby przepis § 14 ust. 4 uchwały miał odnosić się wyłącznie do działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 3 uchwały to de facto byłby on przepisem zbędnym, ponieważ zawiera on tę samą regulację co przepis, do którego miałby on odsyłać. Ponadto w takim wypadku niezasadne byłoby zmienianie sposobu redakcji zastosowanego w § 13 ust. 3 punkt 2). Ponadto powoływany § 14 ust. 4 byłby zbędny, gdyż, jeżeli sformułowanie powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 20 a odnosiłoby się jedynie do już istniejących działek i to jedynie takich, które zostały wymienione w § 14 ust. 3 pkt 3, to zbędna byłaby dodatkowa regulacja, gdyż powierzchnia tych działek była znana w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jeżeli chodziłoby o możliwość ewentualnego podziału działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 3 po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to dodanie osobnego § 14 ust. 4 również byłoby zbędne, gdyż działki wymienione w § 14 ust. 3 pkt 3 podlegałyby wszystkim regulacjom z § 13.

Gdyby jednak konsekwentnie stosować wykładnię organów administracji, według której niezbędny jest odrębny przepis, przewidujący, iż do działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 3 stosuje się regulacje zawarte w § 13, gdyż nie wynika to w sposób dorozumiany z samej treści § 14 ust. 3 pkt 3, to dostrzec należy brak analogicznej regulacji dla działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 3, dla których obowiązują ustalenia jak dla "Ml". Taka wykładnia zatem prowadziłaby do nieracjonalnego wniosku, że do tych działek nie mają zastosowania ani postanowienia § 14 ani § 12, który dotyczy terenów oznaczonych symbolem "Ml". Co więcej, w kontekście braku w § 14 zapisów analogicznych do zapisów zawartych m. in. w § 11 ust. 5, § 12 ust. 5, § 13 ust. 5 uchwały w sprawie MPZP, można by wysnuć wniosek, że do działek tych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w ogóle nie ma zastosowania.

Powyższa argumentacja prowadzi zdaniem strony skarżącej do wniosku, że wykładnia przepisów § 14 Uchwały w przedmiocie uchwalenia MPZP dokonana przez organy l i II instancji jest całkowicie błędna, ponieważ wymusza ona przyjęcie rozmaitych reguł interpretacyjnych dla tego samego aktu prawnego. Konsekwentnie, bowiem zastosowanie reguł interpretacji, przyjętych przez organy administracji, prowadzi do rezultatów niezgodnych z zasadami logicznego rozumowania.

Można także dojść do wniosku, że przepis § 14 ust. 4 budzi wątpliwości interpretacyjne i wynika to już z uzasadnienia Organu l Instancji, który z jednej strony twierdzi, że § 14 ust. 4 odnosi się jedynie do działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 3, z drugiej zaś wskazuje, że odnosi się on do działek już istniejących w chwili wejścia w życie planu, a posiadających powierzchnię mniejszą niż 20 a. Nie są to stwierdzenia równoważne i mogą prowadzić do sprzecznych wniosków. Organ II Instancji przychylił się do interpretacji, że § 14 ust. 4 odnosi się jedynie do działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 3, co jak wykazano, również prowadzi do nieracjonalnych wniosków. Interpretacje organów administracyjnych są sprzeczne z interpretacją Skarżącej oraz geodety, który podjął się wykonania podziału działek Skarżącej. Oznacza to słuszność poglądu, że § 14 ust. 4 może powodować wątpliwości interpretacyjne.

Wobec powyższego strona Skarżąca dalej podnosi, że zgodnie z art. 8 k.p.a. wszelkie możliwe wątpliwości interpretacyjne powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony Skarżącej, gdyż obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, wynikającym z art. 8 k.p.a., jest rozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny, z prawidłowym ustaleniem treści zgłoszonego przez nią żądania, z pozytywną dla niej interpretacją wątpliwych okoliczności faktycznych oraz treści przepisów stanowiących podstawą wydawanej decyzji. Prezentowany pogląd znajduje też odzwierciedlenie w orzecznictwie. Nastepnie powołano się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w Wyroku z dnia 5 lipca 2013 r., [sygn. akt: IV CSK 1/13]: Wątpliwości interpretacyjne, które nie dają się usunąć w drodze ogólnych dyrektyw wykładni oświadczeń woli, powinny być usunięte na niekorzyść strony, która zredagowała tekst je wywołujący. Pomimo, że ten wyrok nie odnosi się do aktów powszechnie obowiązującego prawa, to niewątpliwe jest, że zasadę tą powinno się stosować analogicznie, gdyż konsekwencje wadliwie sformułowanych przepisów powinny obciążać organ te zapisy redagujący, tj. w tym przypadku Wójta Gminy Z. , który jest organem sporządzającym projekt planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na koniec, odnosząc się do stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , które podniosło, że Skarżąca nie wskazała we wniosku, że działki powstałe w wyniku podziału działki nr [....] mają być przeznaczone na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub, że dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami, zwrócono uwagę, że wniosek złożony przez Skarżącą zawierał wszystkie wymagane elementy zgodnie z art. 97 ust. 1a u.g.n. To na organie administracyjnym ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Skoro organ powziął wątpliwość, czy podział działki nr [....] byłby zgodny z art. 93 ust. 2a, powinien był wezwać Skarżącą do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia wniosku. Czynność taka została zaniechana, zatem Skarżąca nie miała okazji by wyjaśnić, że działki, które mają powstać z podziału działki nr [....] mają powiększyć sąsiednie nieruchomości, tj. działki, które powstaną w wyniku podziału działki nr [....] .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z wymienionych kategorii, zatem dopuszczalne było rozpoznanie niniejszej skargi w postępowaniu uproszczonym i wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym.

Po dokonaniu kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego postanowienia należało dojść do wniosku, że nie jest ono prawidłowe wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji.

Stosownie do art. 93 ust 1, 4 oraz 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r (t.j. Dz.U. 2015 poz. 1774) o gospodarce nieruchomościami Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1.

Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Istota sporu poddana rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprowadza się do oceny czy zaproponowany podział nieruchomości zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego na obszarze gminy Zabierzów stosownie do uchwały nr XXIX/275/2000 Rady Gminy Zabierzów z dnia 21 lipca 2000 r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Bolechowice, Brzezie , Ujazd i Zelków w Gminie Z.

W § 14 ust 1 planu wyznaczono tereny predysponowane do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym ( M 2 re ) z podstawowym przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową o wysokim standardzie użytkowym i architektonicznym.

W ust 2 § 14 stwierdzono że w granicach terenów predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym (M 2 re) dopuszcza się lokalizacje: 1/ budynków mieszkaniowo – usługowych z wykonywaniem zawodów lekarzy , prawników , architektów , menagerów , inżynierów itp. zawodów nie stwarzających uciążliwości, 2/ obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych, 3/obiektów mieszkaniowych i gospodarczych związanych z obsługą terenu działki i urządzeń na niej zlokalizowanych.

W ust 3 § 14 ustalono zasady zagospodarowania dla terenów predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym (M 2 re) : 1/ wskaźnik intensywności zabudowy w granicach działki nie może przekraczać 0,15. 2/ w przypadku nowej zabudowy (M 2 re) powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 40,0 a.

3/Powyższe ustalenia nie dotyczą działek: [....] [....] [....] [....] w Z. dla których obowiązują ustalenia jak dla M 2 oraz działek nr [....] [....] [....] [....] i [....] w Z. , dla których obowiązują ustalenia jak dla M 2 oraz działek nr [....] [....] [....] , w Z. , [....] w B. dla których obowiązują ustalenia jak dla M1.

W ust 4 § 14 planu postanowiono że na terenach predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym dopuszcza się zabudowę jednorodzinną ( M 2 ) na warunkach podanych w § 13 , jednak powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 20,0 a.

Przy tak kategorycznych sformułowaniach planu i sposobie redakcji jego postanowień nie ma dostatecznych argumentów ( po stronie organów), aby twierdzić że § 14 ust 4 dotyczy wyłącznie § 14 ust 3 pkt 3 , natomiast w przypadku każdej nowej zabudowy w terenach M2re powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza niż 40,0 a.

Tekst zawarty w § 14 ust 4 zredagowany jest w jednostce tekstu ustęp i ma równorzędny charakter jak ustępy nr : 1 , 2 i 3 a wyraźnie sformułowano w nim dopuszczalność zabudowy jednorodzinnej ( M2 ) na warunkach podanych w § 13 na terenach predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym. W tej sytuacji zaprezentowana argumentacja organu jakoby podział nieruchomości nie był możliwy z powodu sprzeczności z planem nie może się ostać. Plan miejscowy równorzędnie mówi w osobnych ustępach o możliwych powierzchniach działek " nie mniejszej od 40 a " i " nie mniejszej od 20 a " i choć różnicuje " nową zabudowę (M 2 re) " i " dopuszczalną zabudowę jednorodzinną (M 2 ) na warunkach podanych w § 13 " , jednak obie możliwe są w terenie predysponowanym do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym. Treść zawarta w ust 4 § 14 zdaje się dotyczyć wyłącznie przeznaczenia dopuszczalnego, jaką jest zabudowa jednorodzinna ( M 2) na warunkach podanych w § 13 w terenie predysponowanym do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym ( M 2 re).

Jednocześnie zważyć należy, że stanowiący akt prawa miejscowego – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania objętych nim terenów, ingerując w sferę wykonywania prawa własności, na co zwróciła uwagę w skardze strona skarżąca. Ustalenie w planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących możliwej zabudowy na określonej powierzchni działki równoznaczne jest z ograniczeniem właściciela nieruchomości w korzystaniu z rzeczy.

Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zawierające ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem, nie mogą być interpretowane przez organy administracji publicznej w sposób rozszerzający, szczególnie przy nie dających się usunąć wykładnią literalną niezgodnych z sobą zapisach. Z tego też względu, Sąd doszedł do przekonania, że dokonywana w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerencja organów administracji w uprawnienia właścicielskie strony skarżącej, nie może skutkować wprowadzeniem ograniczeń, ponad wynikające wyraźnie z jego przepisów a wykładnia poszczególnych zapisów planu według nie może prowadzić do sprzecznych wniosków.

Analizując postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 lipca 2000 r stwierdzić należy, że jego interpretacja dokonana przez organy obu instancji w oparciu, o którą wydano zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające nie jest prawidłowa a co najmniej niepełna i nie znajduje należytego uzasadnienia.

Na potrzebę ochrony konstytucyjnej wartości, jaką jest prawo własności zwróciła uwagę strona skarżąca. Jednocześnie na niemożność dokonywania prób rozszerzającej interpretacji przepisów w sytuacji gdy wzajemne relacje pomiędzy § 14 ust 4 planu a jego § 14 ust 3 pkt 3 nie zostały dokładnie doprecyzowane w planie a sama intencja prawodawcy lokalnego nie została jednoznacznie wyrażona i zbadana. Z tymi argumentami skargi należy się zgodzić dodatkowo wskazując, że art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89 , poz. 414 ze zm.) statuuje zasadę wolności budowlanej, która znajduje ochronę w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r ( Dz. U. z 16 lipca 1997 r ), nakazujących poszanowanie wolności i własności. Jest to publiczne prawo podmiotowe przysługujące każdemu, kto spełnia warunki, o którym mowa w przepisie. Ograniczenia w tym względzie mogą wynikać z przepisów prawa w tym mpzp w zakresie określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Jednakże wszelkie ograniczenia muszą być ustanowione wyraźnie – istnieje, bowiem domniemanie na rzecz wolności przysługującej inwestorowi. Przepisy prawa materialnego w tym mpzp powinny w sposób wyczerpujący określać zakres i formy ingerencji władz administracji w przyszłe planowane procesy budowlane.

Dokonując interpretacji postanowień mpzp należy kierować się zasadami wykładni prawa. Zgodnie, z którymi trzeba przyjąć, że interpretator opiera się w pierwszej kolejności na rezultatach wykładni językowej a gdy ta prowadzi do nie dających się usunąć wątpliwości korzystać z wykładni systemowej, jeśli natomiast wykładnia systemowa nie doprowadzi do usunięcia wątpliwości interpretacyjnych to przejść do wykładni funkcjonalnej. Wobec nasuwających się wątpliwości, co do wzajemnych relacji poszczególnych postanowień planu (na co ma wpływ jakość techniki prawodawczej zastosowanej przy redakcji tej części planu) należy sięgnąć do sposobów wykładni systemowej i przyjąć taką interpretację praw i wolności, która ze względu na istniejące możliwości prawne i faktyczne gwarantuje ich jak najpełniejszą realizację. Można ją nazwać zasadą życzliwej interpretacji przepisów dotyczących praw i wolności obywatelskich, która polega na tym że wszelkie prawa i wolności obywatelskie mogą być interpretowane rozszerzająco, natomiast wszelkie ograniczenia tych praw i wolności ściśle lub nawet zawężająco. ( prof. Lech Morawski, Zasady wykładni prawa , Wydanie II Toruń 2010 r , Wydawnictwo " Dom Organizatora " str 137 i 198 , postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r , I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biul. SN 2007/5 ) .

Należy również docenić miejsce materiałów sesyjnych, jako narzędzia wykładni prawa. Można, zatem sięgnąć do materiałów powstałych w trakcie prac nad uchwałą: opinii do projektu, wypowiedzi zawartych w protokołach posiedzeń i uzasadnienia uchwały, czego dotychczas organy nie analizują. Na tej podstawie można poszukiwać informacji o intencji prawodawcy lokalnego , a także celu wprowadzonego przepisu, konkretnym znaczeniu wyrażenia, przyczynie zmiany prawodawczej , również poszukiwać argumentów dla nadanego znaczenia językowego. Organy obu instancji nie uzasadniły, na jakiej podstawie twierdzą, że zapis § 14 ust 4 ustaleń planu odnosi się tylko do działek wyznaczonych i istniejących w dacie wejścia w życie mpzp i zapis ten ma za zadanie umożliwienie realizacji zabudowy na wyznaczonych wcześniej działkach położonych na terenach przewidzianych pod zabudowę rezydencjonalną. Nie wskazano na podstawie jakich reguł interpretacyjnych organy doszły do takich wniosków.

Zasługują na aprobatę podniesione w skardze argumenty że do pojęcia " istniejącej działki " nawiązuje wprost § 12 ust 4 i § 13 ust 4 więc racjonalny ustawodawca stosuje to pojęcie przemyślanie i do określonych w planie sytuacji. Gdyby przepis §14 ust 4 uchwały miał odnosić się wyłącznie do działek wymienionych w §14 ust 3 pkt 3 uchwały to byłby zbędny, bowiem zawiera tę sama regulację, co przepis, do którego odsyła.

Jednocześnie podzielając kolejne zarzuty skargi wskazać należy, że to na organie administracyjnym ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy ( art. 7 kpa). Skoro organ administracyjny powziął wątpliwość czy podział działki nr [....] byłby zgodny z art. 93 ust 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz czy realizuje przeznaczenie w planie, to powinien wezwać stronę skarżącą do złożenia wyjaśnień bądź uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Następnie na tej podstawie ocenić czy działki, które mają powstać z podziału działki nr [....] mają powiększyć sąsiednie nieruchomości to jest działki, które powstaną w wyniku podziału działki nr [....] .

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne wezmą pod uwagę wszystkie naprowadzone motywy.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 2 pkt 1 lit. "a" i " c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".