Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 139/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Małgorzata Stahl NSA Elżbieta Stebnicka Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1247/04 w sprawie ze skargi Gminy C. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 maja 2004 r. (...) w przedmiocie likwidacji szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Rada Gminy C. podjęła w dniu 20 lutego 2004 r. uchwałę w sprawie zamiaru zlikwidowania Szkoły Podstawowej w M.

W dniu 25 lutego 2004 r. Wójt Gminy C. wystąpił do Kuratora Oświaty o zaopiniowanie zamiaru zlikwidowania z końcem roku szkolnego 2003/2004 Szkoły Podstawowej w M. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż za likwidacją placówki przemawia wysoki koszt utrzymania szkoły oraz koszt utrzymania 1 ucznia wynoszący 7.800 zł. Ponadto wskazano, że w obwodzie szkoły widoczny jest niż demograficzny. Wskazał również, że w przypadku likwidacji szkoły uczniowie będą kontynuować naukę w nowo utworzonej w miejsce zlikwidowanej szkoły, filii Szkoły Podstawowej nr 1 w G. o strukturze organizacyjnej z oddziałami 0-III, zaś uczniowie klas wyższych będą dowożeni do Szkoły w G., względnie w miejsce zlikwidowanej szkoły powstanie szkoła z oddziałami 0-VI prowadzona przez stowarzyszenie.

Kurator Oświaty postanowieniem nr 15 z dnia 3 marca 2004 r. zaopiniował negatywnie zamiar likwidacji szkoły. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że analiza liczby dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły wskazuje tendencję zwyżkową w kolejnych rocznikach i kształtuje się na poziomie 40-45 dzieci. Kurator wskazał ponadto, że likwidacja szkoły spowoduje konieczność dojeżdżania dzieci do innej placówki, organizację dowożenia i zapewnienia opieki w czasie dowozu, jak również wydłuży czas pobytu małego dziecka poza domem rodzinnym.

Gmina C. wniosła do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów oraz sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że uczniowie zlikwidowanej szkoły będą mieli odpowiednie warunki do kontynuowania nauki, przy czym w przypadku powstania stowarzyszenia, które przejęłoby szkołę w M., dzieci dalej mogłyby uczyć się na miejscu. Organ prowadzący szkołę przewidział kilka alternatywnych rozwiązań związanych z likwidacją szkoły, jednak w żadnym z nich nie przewiduje się faktycznej likwidacji szkoły, w najgorszym razie byłoby to zmniejszenie stopnia organizacyjnego do klas 0-III. Zdaniem Gminy, Kurator w ogóle nie odniósł się do tych rozwiązań. Wskazano również na uwarunkowania ekonomiczne i opracowany w Gminie program reorganizacji szkół, który ma na celu wprowadzenie ograniczenia wydatków na oświatę, które w 2003 r. pochłonęły 70% budżetu Gminy C.

Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z 10 maja 2004 r. (...) utrzymał w mocy postanowienie Kuratora Oświaty z 3 marca 2004 r. w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru zlikwidowania przez Radę Gminy C. z dniem 31 sierpnia 2004 r. Szkoły Podstawowej w M. W uzasadnieniu wskazał, że argumentacja Wójta Gminy C. nie wskazuje jednoznacznie na zasadność likwidacji szkoły w M., a czynniki ekonomiczne nie mogą być jedyną przesłanką zamiaru likwidacji szkoły, należy brać również pod uwagę czynnik społeczny.

Gmina C. wniosła na postanowienie skargę do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister rozpatrując przedmiotową sprawę nie rozważył wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. W szczególności tak organ I jak i II instancji wskazując na konieczność zapewnienia w przypadku likwidacji szkoły - dojazdu dla dzieci wraz z opieką pominęli to, że na terenie Gminy C. działa system dowożenia dzieci autobusem szkolnym. Do skargi załączono również mapę, z której wnika, iż dla części uczniów trasa do szkoły nie ulegnie zwiększeniu. Organ nie ustosunkował się do zamiaru utworzenia w miejsce likwidowanej szkoły i na jej bazie nowej placówki oświatowej. Skarżący wskazał ponadto, że likwidacja szkoły w M. była częścią szerszego planu reorganizacji placówek oświatowych na terenie gminy. Błędne są również ustalenia co do konieczności przejścia 30 uczniów do Szkoły Podstawowej w G., pogorszenia warunków bezpieczeństwa uczniów oraz niezapewnienia dzieciom właściwych warunków dydaktycznych.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2005 r. I SA/Wa 1247/04 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy C. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 10 maja 2004 r. (...) w przedmiocie likwidacji szkoły, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd ocenił jako prawidłowo ustalony stan faktyczny. Opinia kuratora oświaty, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./, jest jednym z elementów, które muszą być spełnione by szkoła mogła zostać zlikwidowana. Oprócz elementów wymienionych w ust. 1 powołanego przepisu uzyskanie opinii kuratora oświaty, pozytywnie opiniującej zamiar likwidacji szkoły, jest niezbędnym czynnikiem procesu likwidacji szkoły. Ocena każdego z tych elementów następuje odrębnie. Dlatego też opinia kuratora oświaty, o której mowa jest w ust. 2 art. 59 powołanej ustawy, wyraża stanowisko tego organu w przedmiocie likwidacji szkoły, a nie stanowi oceny czy zostały spełnione warunki przewidziane w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty do likwidacji szkoły.

W związku z tym, jeżeli nawet Gmina C. spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 59 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły bowiem kurator nie wydaje opinii w przedmiocie wykonania obowiązków określonych w powołanych przepisach, ale opiniuje sam zamiar likwidacji szkoły.

Przepisy ustawy nie określają, jakimi kryteriami winien się kierować kurator oświaty wydając opinię o zamiarze likwidacji szkoły. Opinia ta zatem wydawana jest na podstawie uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć oczywiście zupełnie dowolnego charakteru.

Kurator uzasadniając opinię negatywną wskazał na następujące okoliczności: - pogorszenie warunków dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych uczniów, - wydłużenie drogi do szkoły i obniżenie poziomu bezpieczeństwa uczniów przez konieczność przechodzenia przez ulicę o dużym natężeniu ruchu i wypadkowości pieszych, - wyłącznie czynnik ekonomiczny nie może decydować o likwidacji szkoły, - propozycja władz gminy spotkała się z bardzo dużym oporem społecznym lokalnego środowiska.

Przyjęcie tych argumentów jako podstawy do wydania negatywnej opinii nie narusza granic uznania administracyjnego, a zatem również rozstrzygnięcie organu drugiej instancji utrzymujące w mocy postanowienie kuratora oświaty nie narusza prawa.

Gmina C. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na:

1. naruszeniu prawa materialnego, mianowicie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./ poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do niewłaściwego wniosku, że zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 maja 2004 r. (...) jak i postanowienie Kuratora Oświaty w L. nr 15 z dnia 3 maja 2004 r. są zgodne z obowiązującym prawem, w tym z art. 106 Kpa.

2. naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 113 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ poprzez zamknięcie rozprawy mimo niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Na tych podstawach wnosiła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że ustalenia stanu faktycznego sprawy są nieprawidłowe i dokonane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Prowadziło to do ograniczenia samodzielności i samorządności Gminy w zakresie wykonywania zadań własnych. Przyjęte w zaskarżonym wyroku ustalenia dokonane przez organ nie zostały przez Sąd w żaden sposób zweryfikowane. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie potwierdza tych okoliczności faktycznych. Nie uwzględniono takich okoliczności jak zamiaru utworzenia filii dla oddziałów 0-III, sprawnego funkcjonowania systemu dowożenia uczniów oraz faktu, że większość dzieci korzysta z dojazdów. Nie uwzględniono faktu, że dojdzie do zamiany na szkołę większą i z szerszą kadrą dydaktyczną, o większej możliwości zapewnienia uczniom warunków rozwoju intelektualnego, spowoduje poprawę, a nie pogorszenie warunków dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych. Nie uwzględniono też faktu zmniejszenia się liczby dzieci uczęszczających do Szkoły Podstawowej w M., co powoduje, że nie można odmówić racjonalności działaniu. Sąd nie ustosunkował się do tych zarzutów i argumentacji strony skarżącej wywiedzionych w skardze. Sąd zaniechał wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, co skutkowało zamknięciem rozprawy z naruszeniem art. 113 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznawaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi “Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego “art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./ poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego wniosku, że zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 maja 2004 r. (...) jak i postanowienie Kuratora Oświaty w L. nr 15 z dnia 3 marca 2004 r. są zgodne z obowiązującym prawem, w tym art. 106 Kpa". Według art. 59 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./ “Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zakresie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu /ust. 1/. Szkoła, profil kształcenia ogólnozawodowego lub zawód, w jakim szkoła kształci, a także placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 2a, mogą zostać zlikwidowane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty (...) /ust. 2/". Postawiony zarzut błędnej wykładni art. 59 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy nie został wywiedziony. Połączenie z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi usprawiedliwionego wyprowadzenia podstaw skargi kasacyjnej. Artykuł 106 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje obowiązek podjęcia współdziałania, gdy przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /par. 1/, a następnie reguluje postępowanie organu współdziałającego i formę zajęcia stanowiska przez ten organ /par. 3, 4, 5/ oraz środki zaskarżenia /par. 5/ i obronę przed bezczynnością /par. 6/. Nie można zatem uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o systemie oświaty, który normuje przesłanki oraz zakres czynności organu prowadzącego szkołę przy podjęciu uchwały o likwidacji szkoły. Nie można też uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 59 ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty, który ustanawia jedną z przesłanek likwidacji szkoły - uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyprowadzić, że strona skarżąca zarzuca, iż przy podjęciu opinii o likwidacji szkoły kurator oświaty obowiązany jest uwzględnić materialną przesłankę unormowaną w art. 59 ust. 1 powołanej ustawy o systemie oświaty, a mianowicie zapewnienie przez organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole. Sąd w zaskarżonym wyroku wywodził, że nie jest to przesłanka, która daje podstawę do wyrażenia pozytywnej opinii. Kurator oświaty obowiązany jest w rozważeniu stanowiska co do likwidacji szkoły publicznej uwzględnić szereg wartości, a zatem wynikających z preambuły i przepisów ogólnych powołanej ustawy. Nie można zatem skutecznie zarzucić błędną wykładnię art. 59 ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 113 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi “Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną". Zarzut naruszenia art. 113 par. 1 tej ustawy, bez wyprowadzenia naruszenia przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, nie daje możliwości do oceny naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.