Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 158/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Sygnatura akt: II SA/Wr 158/06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A sp. z o. o. z/s we W. na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka obwodnicy śródmiejskiej z obszarem przyległym, w obrębie obszaru rozwoju L. we W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Miejska W. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jt. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odcinka Obwodnicy Śródmiejskiej wraz z obszarem przyległym w obrębie obszaru rozwoju L. we W. podjęła uchwałę Nr [...]. (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr 6 z dnia 24 czerwca 2002 r. poz. 311).

Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka Obwodnicy Śródmiejskiej wraz z obszarem, przyległym w obrębie obszaru rozwoju L. we W. (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr 6 z dnia 24 czerwca 2002 r. poz. 311) sporządzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem planu było wyznaczenie pasa terenu dla poprowadzenia odcinka Obwodnicy Śródmiejskiej od linii kolejowej w kierunku P. do ulicy Ż. oraz terenu przeznaczonego na skrzyżowanie obwodnicy z ulicą O. Poza funkcją komunikacyjną, stanowiącą przeważający sposób zagospodarowania terenu, część obszaru objętego planem została przeznaczona na aktywność gospodarczą i zieleń izolacyjną.

Plan został sporządzony zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej określonymi w Studium uwarunkowań: kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] oraz uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie zmiany wyżej wymienionego Studium).

Projekt planu sporządzono zgodnie z wymaganą procedurą formalno-prawną (art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - w oparciu o art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.)

Skarżąca Spółka – A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę z dnia [...] Rady Miejskiej W. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka Obwodnicy Śródmiejskiej wraz z obszarem przyległym w obrębie obszaru rozwoju L. we W., w stosunku do której Strona skarżąca złożyła na podstawie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 - o samorządzie gminnym - w dniu 2 grudnia 2005 wniosek o usunięcie naruszenia prawa, oddalony uchwałą tegoż organu, tj. Rady Miejskiej W. w dniu 29 grudnia 2005, wraz z wnioskiem o jej uchylenie w całości.

Skarżąca Spółka powyżej powołanej uchwale zarzuciła naruszenia następujących przepisów prawa:

1) art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wyżej wymienionych przepisów, wyrażające się w oparciu zaskarżonej uchwały na nie obowiązującym akcie administracyjnym w postaci uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez podjęcie uchwały w sposób bezpośrednio zmierzający do naruszenia prawa własności Strony skarżącej oraz jej interesów majątkowych, prowadząc do zagrożenia istnienia przedsiębiorstwa Spółki oraz sprzeczny z walorami ekonomicznymi przestrzeni;

3) art. 17 pkt 5) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z jej art. 14 ust. 5 oraz art. 36 ust. 1 poprzez przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez dokonania wymaganej powołanymi powyżej przepisami analizy, w szczególności polegającej na:

a) sporządzeniu prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyrażającej się w ekonomicznych skutkach przebiegu obwodnicy śródmiejskiej poprzez tereny wykorzystywane w prowadzonej działalności przez A sp. z o. o., oddane jej zarówno w użytkowanie wieczyste, jak i użytkowane na podstawie zawartej w dniu [...] umowy dzierżawy;

b) ocenie stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.", uchwalonego przez Radę Miejską W. w uchwałach z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...].

Zdaniem skarżącej, mając powyższe na uwadze podjęta Uchwała z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka Obwodnicy Śródmiejskiej wraz z obszarem przyległym w obrębie obszaru rozwoju L. we W. winna być usunięta z obrotu prawnego.

Nadto Strona skarżąca wniosła o:

1) wstrzymanie wykonania zaskarżonej Uchwały w całości do czasu rozpoznania sprawy w sądowo-administracyjnym toku instancji zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z 30.08.2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zważywszy iż wykonanie zaskarżonej Uchwały wyczerpuje przesłanki wskazane w przedmiotowym przepisie, a w szczególności powoduje niebezpieczeństwo - z przyczyn wskazanych w skardze - wyrządzenia znacznej szkody Stronie skarżącej w okresie poprzedzającym prawomocne rozstrzygnięcie sprawy;

2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od Strony przeciwnej;

W uzasadnieniu skargi wskazane zostało, iż Rada Miejska W. w dniu [...] podjęła uchwalę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka Obwodnicy Śródmiejskiej wraz z obszarem przyległym w obrębie obszaru rozwoju L. we W. (zwaną dalej "Uchwałą"). Uchwała powyższa została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia [...], nr [...].

W dniu 2 grudnia 2005 r. Strona skarżąca, mając na uwadze treść art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wystąpiła do organu uchwałodawczego Gminy W. z wnioskiem o usunięcie naruszenie prawa.

W dniu [...] Rada Miejska W. podjęła uchwałę oddalającą wniosek Strony skarżącej. Do dnia dzisiejszego organ nie udzielił jednak formalnej odpowiedzi na złożony wniosek o usunięcie naruszenia prawa.

Planowany przebieg Obwodnicy Śródmiejskiej został ustalony w uchwałach Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...] w postaci Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.".

Zgodnie z treścią obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym, studium, aczkolwiek nie będąc przepisem gminnym (nie będąc aktem prawa miejscowego), wiąże organy gminy przy opracowaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Podjęta przez Radę Miejską W. w dniu [...] Uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka Obwodnicy Śródmiejskiej w sposób wyraźny odwołuje się do treści uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przekonaniu Strony podjęta Uchwała, po pierwsze, jest sprzeczna z treścią obowiązujących uchwał Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...] w postaci "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.". Opracowane Studium zakładało bowiem zupełnie inny przebieg Obwodnicy Śródmiejskiej, nie naruszając interesu prawnego i majątkowego A Sp. z o. o., co powinno w sprawie być uznane za okoliczność bezsporną, zważywszy na treść pisma Dyrektora Rozwoju W. z dnia [...] znak [...], a nadto treści oświadczeń organu wykonawczego Gminy W., jaki jest Prezydent Miasta, który w formie pisemnej poinformował w dniu [...] Zarząd Strony o podjęciu przez Radę Miejską W. uchwały z dnia [...] nr [...] "w sposób odpowiadający (...) postulatom" Spółki A sp. z o. o.

W ocenie skarżącej dodatkowym dowodem na fakt, iż możliwy i akceptowany przez resort Ministerstwa Obrony Narodowej jest przebieg Obwodnicy Śródmiejskiej inny niż przyjęty w nieobowiązującej uchwale z dnia [...] nr [...] oraz wydanej na jej podstawie Uchwale, o uchylenie której Strona obecnie wnosi, jest w szczególności dokument w postaci pisma z Departamentu Infrastruktury MON z dnia [...] skierowanego do Prezydenta W. W piśmie tym wskazano, że "w toku przeprowadzonej lustracji terenów wojskowych objętych planem przebiegu obwodnicy śródmiejskiej we W. ustalono, że z punktu widzenia interesów resortu ON można jedynie przyjąć wariant oznaczony na załączonej mapie kolorem niebieskim".

Wariant oznaczony kolorem niebieskim w pełni pokrywa się z tak zwanym wariantem południowym przewidzianym w Studium", o którym wspomniano, iż nie narusza interesów majątkowych A sp. z o. o.

Po drugie - Uchwała Rady Miejskiej W. bazując na wyżej wymienionych uchwałach w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego wyżej wspomnianego obszaru opiera się na nie obowiązującym akcie administracyjnym, co w efekcie świadczy o istotnym, jeśli nie rażącym naruszeniu zasady praworządności wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Skarżąca Spółka zaznaczyła , iż uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] (która pierwotnie nie została uchylona późniejszą uchwałą tego organu z dnia [...] nr [...]), została wyeliminowana z obrotu prawnego w myśl uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...], która explicite uchyliła uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...], równocześnie rozszerzając swój zakres obowiązywania poza treść uchwały nr [...].

W skardze podkreślono także, że przedmiotem uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] jest przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka Obwodnicy Śródmiejskiej w obszarze rozwoju L. i zespole urbanistycznym Pola Irygacyjne we W.". Nie można zatem mieć wątpliwości, iż przedmiot tej uchwały pozostawał w pełni tożsamy z przedmiotem uchwały z dnia [...] nr [...].

W ocenie skarżącej, istniejący stan prawy wskazuje, iż organ uchwałodawczy Gminy W. wytworzył sytuację, w której - na dzień podjęcia Uchwały z dnia [...] - w obrocie prawnym pozostawały dwa równorzędne i tożsame pod względem zakresu oraz regulacji prawnej akty administracyjne w postaci dwóch uchwał podjętych w różnym stanie prawnym - pierwsza z nich to uchwała nr [...] z dnia [...] oparta była o treść ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; druga zaś to uchwala z dnia [...] nr [...], oparta wyraźnie o treść art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odniesieniu do uchwały nr [...] z dnia [...] podkreślono, że utraciła ona moc obowiązującą.

Wynika to z następujących okoliczności:

Niewątpliwie przedmiotowa uchwala była bezpośrednio związana z treścią uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...].

Zgodnie bowiem, jak wskazała skarżąca, z § 2 ust. 1 pkt 2) wyżej wymienionej uchwały w związku z treścią załącznika nr 2, poz. 104, plan do sporządzenia którego przystąpił wyżej wskazany organ nie obejmował obszaru, o którym stanowiła uchwała nr [...] z dnia [...].

Wskazuje to na fakt, iż uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] niewątpliwie odnosiła się również do obszarów wskazanych explicite w jej § 2 ust. 1 pkt 2), a więc formalnie wyłączonych z treści uchwały z dnia [...] nr [...].

Tymczasem, jak zostało podniesione w skardze, w dniu [...] Rada Miejska W. podjęła uchwałę nr [...] i w konsekwencji uchylając zgodnie z treścią § 5 uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...]. Treść § 5 ww. uchwały Rady Miejskiej W. stanowi, iż:

"Traci moc uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru W. (...) w granicach obszaru objętego niniejsza uchwałą". Sugestia, iż w mocy pozostaje uchwała nr [...] z dnia [...], ponieważ dotyczyła obszaru, w stosunku do którego przystąpiono do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest zatem błędna.

Nadto sformułowanie zawarte w § 5 (tj. "w granicach obszaru objętego niniejsza uchwałą") wskazuje, iż Rada Miejska W. uchyliła uchwałę nr [...], odnosząc i opisując zakres utraty jej mocy obowiązującej poprzez odniesienie się do obszarów, o których mowa w uchwale z dnia [...] nr [...], bowiem za "niniejszą uchwałę" tylko ta uchwala może być uznana. Innymi słowy przedmiot uchwały z dnia [...] nr [...] obejmował również obszar przeznaczony na budowę Obwodnicy Śródmiejskiej.

Jeśli zważy się na treść uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...], to trudno mieć wątpliwości, iż powyższy akt administracyjny ma za przedmiot ten sam obszar. W efekcie przyjęcie w dniu [...] Uchwały, o uchylenie której spółka A sp. z o. o. wnosi obecnie, sankcjonuje stan prawny zakładający funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch aktów administracyjnych o tożsamym przedmiocie, wzajemnie -ze względu na inne rozstrzygnięcia merytoryczne - się wykluczających.

Za powyższą konkluzją, zdaniem skarżącej, przemawiają także ogólne zasady interpretowania przepisów prawa. W myśl podstawowej zasady, iż przepis uchwalony później uchyla przepis wcześniejszy nie sposób twierdzić, iż w obrocie prawnym może pozostawać uchwała z dnia [...] nr [...].

Formułując dalej idące wątpliwości prawne wskazano, iż generalnie fakt podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (właściwe dla oceny stanu prawnego, w którym Rada Miejska W. podjęła uchwałę z dnia [...] nr [...]), jak i przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w zakresie dotyczącym uchwały rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] rodzi istotne konsekwencje prawne.

Przede wszystkim uchwała taka nakłada na organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) obowiązek podjęcia wielu istotnych czynności zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, których charakter materialnoprawny nie powinien budzić wątpliwości, zwłaszcza w kontekście kreowania określonych praw i obowiązków po stronie innych organów, jak i podmiotów indywidualnych. W tej kategorii mieszczą się obowiązki o charakterze informacyjnym (obwieszczenie o fakcie podjęcia uchwały w sposób przyjęty w danej miejscowości), administracyjnym (rozpatrywanie wniosków zgłoszonych do ww. planu) i wewnętrznym (sporządzenia prognozy oddziaływania planu na środowisko z uwzględnieniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy). Skoro zatem rada gminy jako jej organ może obradować jedynie nad jednym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie sposób znaleźć uzasadnienia - zarówno na płaszczyźnie prawnej, jak i ekonomicznej - do prowadzenia dwóch równoległych (bo mających wszakże ten sam przedmiot) postępowań, których źródłem są dwie równorzędne i tożsame merytorycznie uchwały. Przyjęcie zaś tezy, iż to organ wykonawczy, np. prezydent miasta, może decydować samodzielnie, którą uchwałę w przedmiocie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjmuje do realizacji, a z której rezygnuje nie znajduje jakiegokolwiek oparcia ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i samorządzie gminnym. W efekcie bowiem to organ wykonawczy uzurpowałby sobie faktyczne prawo do wykonywania czynności pozostających iv sferze kompetencji organu stanowiącego.

W ocenie skarżącej Spółki jest to sytuacja niedopuszczalna i rażąco sprzeczna z prawem, bowiem uznać należy za niedopuszczalne funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch aktów administracyjnych o tożsamym przedmiocie.

W przedmiotowej sprawie uchwały o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jak już wskazano powyżej - miały odmienne podstawy prawne: dla pierwszej była nią ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dla drugiej - ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 85 ust. 2 ostatniej z powołanych powyżej ustaw, przepisy dotychczasowe (tj. ustawy z 7.07.1994 o zagospodarowaniu przestrzennym) stosuje się do postępowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których spełnione są dwie przesłanki:

po pierwsze, podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oraz

po drugie, zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu,

Rozumując a contrario jeśli nie zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, to postępowanie należy prowadzić w oparciu o przepisy ustawy obowiązującej obecnie, tj. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie po podjęciu uchwały z dnia [...] nr [...] nie zawiadomiono o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu. Jest to zatem kolejny argument przemawiający za wadliwością prawną zaskarżonej Uchwały, która wynika de facto z procedury nie obowiązującej w dniu jej podejmowania.

Podkreślono także, że pośrednim potwierdzeniem tej argumentacji są kroki prawne podjęte przez organ wykonawczy Gminy W., jakim jest Prezydent Miasta W. Otóż w porządku obrad [...] sesji Rady Miejskiej W., która odbyła się w dniu [...] przyjęto uchwałę w sprawie uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...].

Powyższe działania wskazują, że zarówno organ wykonawczy, jak i uchwałodawczy dostrzegł - aczkolwiek po podjęciu już zaskarżanego obecnie aktu administracyjnego - iż jego podstawa prawna istnieje, choć nie została w rzeczywistości prawidłowo powołana.

A Sp. z o. o. dodała , iż w odniesieniu do uzasadnienia prawnego mającego stanowić przyczynę uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] sformułowano nie mającą oparcia w treści przepisów prawa materialnego tezę o istnieniu w ramach systemu prawnego "uchwał intencyjnych", których moc obowiązująca jest inna (w domyśle "mniejsza") od innych uchwał rad gminnych (miejskich). Należy zatem podkreślić, że nie istnieje taka kategoria prawna, jak "uchwała intencyjna".

Powyższe dowodzi, że podjęcie w dniu [...] uchwały o uchyleniu uchwały z dnia [...] nr [...] nie tylko miało na celu sankcjonowanie istniejących wad prawnych w działalności organu uchwałodawczego gminy, ale doprowadziło również do powstania - z przyczyn leżących po strome organów reprezentujących Gminę W. - stanu prawnego utrudniającego i opóźniającego realizację strategicznych założeń w zakresie budowy Obwodnicy Śródmiejskiej.

W istniejącym stanie prawnym w dniu [...], tj. w dniu, w którym podejmowano zaskarżany obecnie akt administracyjny, jedyną podstawą prawną do podjęcia uchwały w przedmiocie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogła być uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] w takim zakresie, w jakim jej postanowienia pozostają zgodne z treścią uchwał Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...] w postaci Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.".

Należy także podkreślić, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje stronie skarżącej prawo do ochrony własnego interesu prawnego. W przekonaniu Strony skarżącej podjęcie Uchwały z dnia [...] w sposób wyraźny pozostaje w sprzeczności z treścią zasad ogólnych kształtowania polityki przestrzennej, a w szczególności z treścią art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 tej ustawy. Wynikający bowiem z zaskarżonej Uchwały przebieg Obwodnicy Śródmiejskiej stanowi istotne i podstawowe zagrożenie dla funkcjonowania spółki A sp. z o. o., pozbawiając ją możliwości efektywnego prowadzenia działalności gospodarczej poprzez pozbawienie możliwości korzystania z tej części nieruchomości, na których za zgodą organu wykonawczego Gminy W. prowadziła począwszy od roku 1998 rozległą działalność inwestycyjną.

Jak wskazano powyżej, Strona skarżąca z własnej inicjatywy podejmowała w trakcie prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru działania, które wskazywały na możliwość alternatywnego przebiegu trasy obwodnicy śródmiejskiej, co przede wszystkim prowadziłoby do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem walorów ekonomicznych przestrzeni i zachowaniem interesów majątkowych Strony skarżącej. Okoliczność ta nie może budzić wątpliwości, jeśli weźmie się pod uwagę treść uchwał Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...] w postaci "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.", gdzie przewidziano możliwość przebiegu obwodnicy śródmiejskiej poprzez tereny pozostające w chwili obecnej w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej.

W toku prowadzonych prac nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przekonaniu Strony skarżącej doszło również do naruszenia przez organ wykonawczy gminy przepisów art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 36 ust. 1 tej ustawy. Otóż stosownie do wymogów przepisu bezwzględnie obowiązującego, tj. art. 17 pkt 5 wyżej wskazanej ustawy Prezydent Miasta winien był po podjęciu przez Radę Miasta uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego dokonać formalnej, tj. wyrażonej w stosownym opracowaniu (dokumencie), analizy i prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem sygnalizowanych min. przez Stronę skarżącą kwestii związanych z potencjalnym naruszeniem jej interesów majątkowych jako użytkownika wieczystego sąsiednich działek w stosunku do tych, poprzez które ma przebiegać obwodnica śródmiejska (a które są obecnie dzierżawione od Gminy W. na podstawie umowy z dnia [...] do roku 2013). Skoro zatem przepis art. 36 ust. 1 pkt 1) powołanej powyżej ustawy wyraźnie przewiduje, że jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób stało się niemożliwie bądź istotnie ograniczone, użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za rzeczywistą poniesioną szkodę względnie żądać wykupienia nieruchomości lub jej części. Skoro zatem przebieg obwodnicy śródmiejskiej zgodny z treścią zaskarżonej uchwały stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania przedsiębiorstwa spółki A, naruszając jej funkcjonalną całość i pozbawiając możliwości korzystania z części nieruchomości zabudowanych halami do prowadzenia handlu hurtowego oraz komplikując w istotny sposób układ komunikacyjny targowiska, to kwestie potencjalnych skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są niezwykle istotne i winny zostać wzięte pod uwagę. Wobec powyższego podkreślono, że kwestia potencjalnych roszczeń Strony skarżącej, wyrażających się w wysokości odszkodowania za rzeczywiście poniesioną szkodę w razie rozwiązania umowy dzierżawy zawartej na czas oznaczony przed terminem jej obowiązywania czy też konieczności zaprzestania przez spółkę A sp. z o.o. działalności gospodarczej w ogóle lub obecnym kształcie, nie została w ogóle wzięta pod uwagę i przeanalizowana.

Rada Miejska W. wniosła do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie w pełni podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu do podjętej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.

Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1§ 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Mając na uwadze powyżej wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, a zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd pragnie podkreślić, iż podstawą normatywną do zakwestionowania opisanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej W. jest przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten w ustępie 1 przewiduje, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dlatego też Sąd winien był na wstępie ustalić, czy skarżący ma legitymację czynną do skorzystania z możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie przywoływanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r., ONSAiWSA 2005/1/2).

Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami KPA. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona.

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - ówcześnie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Tak skonstruowana skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego. Tak też Sąd postąpił w niniejszej sprawie, zajmując stanowisko, że interes prawny skarżącego nie został naruszony, jako że zakwestionował on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw. Jak bowiem wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, spółka A jest jedynie dzierżawcą terenów objętych planem, przez które ma przebiegać przedmiotowa obwodnica. Właścicielem gruntów jest Gmina W. Umowa dzierżawy tworzy jedynie więź obligacyjną pomiędzy wydzierżawiającym (Gminą W.) a dzierżawcą (spółką A). W ramach stosunku prawnego dzierżawy dzierżawcy przysługuje jedynie prawo podmiotowe względne (prawo obligacyjne), które nie ma charakteru prawa podmiotowego bezwzględnego, skutecznego erga omnes, Wspomniane prawo dzierżawcy jest bowiem skuteczne jedynie wobec wydzierżawiającego, ale już nie w stosunku do osób trzecich. Taką bezwzględną skuteczność mają bowiem jedynie własność, użytkowanie wieczyste lub prawa rzeczowe ograniczone. Kształt bowiem wskazywanych praw podmiotowych jest wyznaczany przez ustawodawcę i są one ewentualnym źródłem uprawnień, które mogą być podnoszone na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Takiego charakteru nie mają uprawnienia względne (tu płynące z umowy dzierżawy), które są skuteczne jedynie między stronami, ale już nie w stosunku do osób trzecich. Należy w tym miejscu podzielić stanowisko NSA, że powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z 23 listopada 2005 r. I OSK 715/05, LEX nr 192482). Dzierżawca może więc mieć jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Na marginesie należy jedynie dodać, iż w odniesieniu do działek gruntu, które są przedmiotem użytkowania wieczystego przez skarżącą, Rada Gminy uwzględniła zarzut skarżącej spółki.

Powyższe stanowisko uprawniało i jednocześnie zobowiązywało Sąd, aby w świetle regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uznać, iż skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia planu, i w związku z tym do oddalenia skargi, Zwalniało to jednocześnie Sąd od analizy szczegółowych zarzutów podniesionych przez skarżącą spółkę w jej skardze.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie wykazała, aby uchwała ta naruszyła obowiązujące przepisy prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Podkreślić ponownie należy, iż sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, postanowienia, uchwały i nie ma prawa oceniania jej pod innymi względami.

Nie ma też prawa do oceniania słuszności obowiązujących przepisów i przyjętych w nich rozwiązań prawnych. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżona uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem, nie ma możliwości poddawania go ocenie pod kątem słuszności, czy sprawiedliwości społecznej.

W tej sytuacji zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.