Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 898/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
article: art. 156 par. 1, art. 157 par. 1, art. 17
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1204/10 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1204/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi M.Z.:

1. stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] sierpnia2010 r. nr [...]i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz skarżącej – M.Z. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M.N. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Łodzi przy ul. [...]lokal nr [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) zł obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1993 r., wydaną na podstawie art. 3, 5, 6, 16, 24 i 25 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. nr 11, poz. 80, dalej u. sc.) i art. 5 pkt "18b" [winno być "18 lit. a"] ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 34, poz. 198) i art. 104 k.p.a., Kierownik Urzędu Rejonowego w Opocznie orzekł o dokonaniu scalenia gruntów wsi Ogonowice, gm. Opoczno o ogólnym obszarze 819,15 ha, części gruntów wsi Ostrów, gm. Opoczno o powierzchni 2,31 ha złożonych z działki nr [...], które otrzymała wspólnota gruntowa wsi [...], części gruntów wsi Karwice, gm. Opoczno o powierzchni 0,22 ha złożonych z działki nr [...], które otrzymał S.K. i W.K. zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapach obszaru scalenia oraz w rejestrach szacunkowych gruntów, wydzielonych w wyniku scalenia przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Piotrkowie Trybunalskim, ze zmianami dotyczącymi gospodarstw w niej wskazanymi.

Decyzjami z dnia [...] października 1993 r. i [...] stycznia 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Opocznie zmienił, za zgodą stron, wskazaną decyzję własną z dnia [...] stycznia 1993 r. Dnia 3 lutego 2010 r. M.Z. złożyła do Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] stycznia 1993 r. wraz ze zmieniającymi ją decyzjami z dnia [...] października 1993 r. i [...] stycznia 1994 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Piotrkowie Trybunalskim powyższy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Opocznie z dnia [...] stycznia 1993 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu wniosku M.Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Opocznie z dnia [...] stycznia 1993 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi Ogonowice, gm. Opoczno w części dotyczącej działek nr [...] i decyzji z dnia [...] października 1993 r., i [...] stycznia 1994 r., zmieniających decyzję z dnia [...] stycznia 1993 r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1993 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...], i wskazanych decyzji zmieniających.

Nie zgadzając się z tą decyzją M.Z. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2010 r.

M.Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. i art. 250 p.p.s.a. podniósł, że w myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W tym też zakresie mieści się dokonywana przez sąd administracyjny ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy poprzedzające je postępowanie nie jest obciążone wadami, uzasadniającymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego, a także jego kompetencja do zastosowania przewidzianych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na skutek wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności, zatem organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ (art. 157 § 1 k.p.a.). Kryteria ustalania właściwych organów wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1 k.p.a.), a w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie (art. 17 pkt 2 k.p.a.). Organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej, nie będących organami jednostek samorządu terytorialnego ani wojewodami, są - zgodnie z regułą określoną w art. 17 pkt 3 k.p.a. - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (postanowienie NSA z 21.5.2009 r., I OW 28/09 – Lex nr 754290 i powołany tam B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732; wyrok SN z 3.9.1998r., III RN 83/98 – OSNAP 1999, nr 9, poz. 293).

W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. W myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy (t.j. Dz.U. nr 178 z 2003 r., poz. 1749 ze zm., dalej u.sc.) postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa. Skoro zadania, nałożone w tym zakresie na starostę, nie są zadaniami starosty jako jednostki samorządu terytorialnego, lecz są zadaniami z zakresu administracji rządowej, to w tym wypadku samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty. Organem tym jest natomiast wojewoda, o czym stanowi z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206 ze zm., dalej u.w.). Przepis art. 3 ust. 1 pkt 5 u.w. stanowi bowiem, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. W punkcie 7 art. 3 ust. 1 stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Przepisy ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie stanowią więc przepisy ustawy szczególnej w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również prezentowany jest pogląd, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u. sc. wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty przeprowadzającego postępowanie scaleniowe jako zadanie z zakresu administracji rządowej (postanowienia NSA z: 18.2.2005 r., OW 163/04, Lex nr 175330; 8.6.2004 r., OW 41/04, Lex nr 578616).

Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Z art. 19 k.p.a. wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Nie budzi wątpliwości, że z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji powoduje nieważność wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, bez względu na jego trafność (wyrok NSA z: 7.10.1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 95; 12.7.1994 r., II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25; 29.11.1999 r., V SA 955/99, Lex nr 49943; 17.1.2002 r., I SA 1477/00, Lex nr 81665; wyrok SN z 29.5.1991r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108).

Powyższe ustalenia i rozważania muszą prowadzić do wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2010 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie scalenia gruntów był Wojewoda Łódzki, to powinnością Samorządowego Kolegium Odwoławczego w takiej sytuacji było przekazanie wniosku w trybie określonym w art. 65 § 1 k.p.a. Wojewodzie Łódzkiemu, jako organowi właściwemu, ewentualnie wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 22 § 2 k.p.a. Na podstawie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stało się organem właściwym do rozpoznania i rozstrzygnięcia przekazanej mu sprawy. Związanie prawomocnym postanowieniem o przekazaniu sprawy według właściwości (art. 65 § 1 k.p.a.) oznacza bowiem obowiązek organu, któremu sprawa została przekazana do: 1) merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, jeżeli uznaje się za właściwy w sprawie, albo 2) wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, jeżeli stoi na stanowisku, że organem właściwym w sprawie jest organ przekazujący albo 3) przekazania sprawy według właściwości, jeśli prezentuje pogląd, że organem właściwym w sprawie jest inny organ administracyjny niż organ przekazujący (postanowienie NSA z 30.7.2008 r., I OW 39/08, cbois).

Związanie prawomocnym postanowieniem o przekazaniu sprawy według właściwości oznacza obowiązek organu, któremu sprawa została przekazana, do merytorycznego rozpoznania wniosku, jeśli jest on właściwy w sprawie. Okoliczność, że organ uzna swą właściwość do orzekania, nie oznacza jeszcze, że jest właściwy (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17.2.2009 r., II SA/Bk 750/08, Lex nr 521875).

Rozpatrując merytorycznie podanie skarżącej i wydając zaskarżoną decyzję w dniu [...] sierpnia2010 r. i poprzedzającą ją decyzję w dniu [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się rażącego naruszenia prawa, o jakim stanowi art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Konsekwencją tego jest również to, że nie jest możliwe ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów skargi. Wskazania, co do dalszego postępowania dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikają natomiast z przedstawionych wyżej rozważań.

Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o zwrocie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi w wysokości 200 zł uzasadnia treść art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej przez adwokata z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 19 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nie nadającej się do wykonania) nie stwierdzono podstaw do orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Tryb., reprezentowane przez radcę pr. A.P.. Skarżący kasacyjnie zaskarżył ów wyrok w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie a w rezultacie nieuzasadnione stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium,

2) art. 17 pkt 1 i art. 20 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ([j.t.] Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ([j.t.] Dz. U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm.) przez błędną ich wykładnię,

3) art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm.) przez błędną ich wykładnię,

4) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez wiążące ale wadliwe wskazanie co do dalszego postępowania w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie

zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty, autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji. Stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Również z art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wynika, że kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu k.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ponadto art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ([j.t.] Dz. U. z 2001 r. nr 42, poz. 1592 ze zm.) stanowi, że od decyzji wydanych przez starostę w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Na gruncie art. 20 k.p.a właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Właściwość ta wynika przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. W świetle przywołanych wyżej przepisów prawnych zasadą jest, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Analiza tych przepisów pozwala też stwierdzić, że zakres uprawnień samorządowych kolegiów odwoławczych obejmuje także orzekanie w przedmiocie stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych wydawanych przez starostę. Sytuacja taka obowiązuje od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, kiedy to zlikwidowana została poprzednio obowiązująca reguła, że kolegia są właściwe jako organy wyższego stopnia jedynie w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych wynika, że przyznane zostało im prawo orzekania także w innych sprawach, na zasadach określonych w przepisach szczególnych. W tej sytuacji właściwość kolegiów jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego może wynikać bądź z mocy wyraźnego przepisu prawa, bądź z domniemania tej właściwości, wobec braku wyraźnego przepisu prawa, wskazującego na właściwość w danej sprawie innego niż kolegium organu administracji publicznej. Użycie jednej lub drugiej formuły prawnej pozwala zatem na jednoznaczne określenie właściwości kolegium. Jeżeli jednak brak wskazania kolegium jako organu wyższego stopnia w określonej sprawie, właściwość kolegiów jest im przydawana na zasadzie domniemania, wynikającego zarówno z art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, jak i ze zmienionego z dniem 1 stycznia 1999 r. art. 17 k.p.a., który także takie domniemanie zawiera. Od tej daty kolegiom przysługują uprawnienia organu wyższego stopnia we wszystkich sprawach należących do właściwości organów samorządu terytorialnego wszystkich szczebli i to zarówno w sprawach własnych, jak i tych z zakresu administracji rządowej (zleconych), chyba że przepisy administracyjnego prawa materialnego w określonej sprawie indywidualnej wyraźnie wskazują właściwość innego organu (G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I. Komentarz do art. 1-103, LEX 2010, wyd. III).

Poza przypadkami wyraźnie wskazanymi w przepisach ustaw prawa materialnego, które stanowią przepisy szczególne w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a., gdzie jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego wskazany jest wojewoda, nie można tego organu uznać za organ właściwy jako organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do tych jednostek, opierając się na przepisach art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, mającej charakter ustawy ustrojowej. Nie przesądzają one zatem o właściwości rzeczowej tego organu.

Według art. 3 ust. 1 pkt 5 u.w., która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r., wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Wojewoda jest też organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a (art. 3 ust. 1 pkt 7 u.w.). Przepisy tej ustawy nie stanowią jednak przepisów ustawy szczególnej w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a., gdyż nie są to przepisy prawa materialnego, dotyczącego spraw określonego rodzaju, jak przyjął to Wojewódzki Sąd, które wskazywałyby właściwy organ wyższego stopnia (tak np. NSA w postanowieniu z 25.2.22011 r., II OW 90/10 - orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym rozstrzygając spór kompetencyjny wskazał, że właściwość organów jest pochodną ich kompetencji wynikających z przepisów prawa materialnego).

Do dnia 31 lipca 2009 r., z mocy postanowień art. 3 ust. 1 u.sc., wojewoda był organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a., w stosunku do starosty, który przeprowadza postępowanie scaleniowe. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy, nadanym przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. nr 92, poz. 753 ze zm.): "Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2". W wyniku nowelizacji pominięte zostało zdanie 2 ust. 1 art. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów: "Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda." W uzasadnieniu do projektu zmian ww. ustawy wskazano: "W dotychczasowym stanie prawnym odwołania od decyzji starosty wydanych w tym przedmiocie trafiają do wojewody jako organu wyższego stopnia. Proponowana zmiana wykreśla odpowiednią regulację, sprawiając tym samym, że odwołanie odbywa się według zasad ogólnych - tzn. do samorządowego kolegium odwoławczego. Zmiana ta jest podyktowana ujednolicaniem trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego" (VI. 1073 - LexOmega 09/2011).

W tym stanie prawnym, z dniem 1 sierpnia 2009 r., wojewoda przestał być organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z zakresu postępowania scaleniowego. Zaznacza tę kwestię również przepis art. 27 przywołanej wyżej ustawy stanowiący, że postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą od dnia wejścia w życie tej ustawy, toczą się przed organem, który przejął jego zadania i kompetencje. W tej sytuacji, skoro przestał obowiązywać przepis szczególny, należało ustalić organ wyższego stopnia zgodnie z zasadą określoną w art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. Takim organem, na gruncie przywołanych przepisów w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze, wobec czego i organem właściwym do stwierdzenia nieważności jego decyzji (art. 157 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że Kolegium było uprawnione do rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, podjętej ówcześnie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Opocznie.

W świetle przedstawionych wyżej uwarunkowań prawnych i stanu faktycznego sprawy nie można zgodzić się z zarzutem Wojewódzkiego Sądu, że rozpatrując przedmiotowy wniosek Kolegium naruszyło przepisy o właściwości, gdyż organem właściwym do rozpatrzenia sprawy był Wojewoda Łódzki, któremu sprawa winna być przekazana w trybie art. 65 § 1 k.p.a. (przy czym niezasadnie Sąd również wskazuje na alternatywne rozwiązanie polegające na wdanie się z tym organem w spór kompetencyjny). Poglądu Sądu Wojewódzkiego nie wspiera przywołane w wyroku, na tle art. 3 ust. 1 u.sc., orzecznictwo NSA, jako że odnosiło się ono do okresu przed zmianą tego przepisu, o której wcześniej była mowa.

W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych akceptowany jest natomiast pogląd, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w sprawach o scalanie gruntów, w których obecnie w pierwszej instancji orzeka starosta (postanowienie NSA z 25.2.2011 r., II OW 90/10; wyrok WSA w Krakowie z 26.1.2011 r., II SA/Kr 1353/10; wyrok WSA w Lublinie z 4.11. 2010 r., II SA/Lu 454/10; wyrok WSA w Rzeszowie z 23.3.2010 r., II SA/Rz 855/09 – cbois).

W przedstawionych okolicznościach istniały przesłanki do merytorycznego rozpoznania skargi.

M.Z., reprezentowana na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego udzielonego z urzędu według norm przepisanych i podniosła argumenty merytoryczne w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istotą zagadnienia jest rozstrzygnięcie, czy organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., jest organem wyższego stopnia w postępowaniu zwyczajnym. W uchwale 7 Sędziów z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12, Lex nr 1142616 (dalej uchwała II OPS 1/12), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. i art. 17 k.p.a., w zw. z art. 20 k.p.a. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że z art. 157 § 1 k.p.a. wynikają dwie reguły określające organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Po pierwsze, jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze – właściwy do stwierdzenia nieważności jest ten z tych organów, który wydał kwestionowaną decyzję. W pozostałych przypadkach zastosowanie ma reguła druga - organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Z art. 157 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że w razie kwestionowania decyzji innego organu niż minister (samorządowe kolegium odwoławcze) należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. W tym celu należy odnieść się do art. 17 k.p.a., który określa to, jaki organ jest organem wyższego stopnia. Przepis ten reguluje relacje między organami administracji publicznej funkcjonującymi obecnie w czasie obowiązywania tego przepisu Kodeksu w aktualnym brzmieniu. W przepisach prawa nie jest uregulowane wprost zagadnienie intertemporalne, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów, które zostały zniesione i nie są już wymienione w Kodeksie. Aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują. Sięganie do obowiązujących w czasie trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przepisów prawa materialnego jest dopuszczalne dopiero, gdy zachodzi potrzeba ustalenia organu wyższego stopnia, który nie jest wymieniony w art. 17 k.p.a. (uzasadnienie uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.6.2000 r., OPS 7/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 139, dalej uchwała OPS 7/00).

Unormowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie upoważniają do tego, by "(...) łączyć lub mieszać ze sobą instytucję administracyjnego toku instancji, w której występuje określenie: "organ odwoławczy" i klasyczną instytucję nadzoru, jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej". Ustalając kompetencję organów administracyjnych w postępowaniu zwyczajnym i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Kodeks posługuje się określeniem: "organ wyższego stopnia", ale czyni to w inny sposób. Różne są kompetencje odwoławcze i nadzorcze skierowane do decyzji administracyjnych, które mają całkowicie inny cel i charakter i "(...) choć pozostają najczęściej w ręku jednego organu (właśnie w ręku "organu wyższego stopnia", to organ ten nie może dowolnie ich wybierać. Winna funkcjonować stała kolejność i sekwencja czasowa ich stosowania: tok instancji, gwarantujący ponowne pełne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, ma pierwszeństwo przed nadzorem, w którego ramach można osiągnąć jedynie weryfikację dotychczasowej decyzji" (uzasadnienie postanowienia 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.3.2001 r., OSA 1/01, ONSA 2001, nr 3, poz. 95, dalej postanowienie OSA 1/01, z glosą B. Adamiak, OSP 2001, z. 7-8, poz. 106).

Wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie, nie jest uzasadnione automatyczne utożsamianie właściwości organu wyższego stopnia w trybie nadzwyczajnym z organem odwoławczym, który jest aktualnie właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji. Istotne są wnioski wypływające z zasad ustrojowego prawa administracyjnego. Decyzję z [...] stycznia 1993 r., a następnie obie decyzje zmieniające tę decyzję z dnia: [...] października 1993 r. i [...] stycznia 1994 r., wydał – obecnie nie istniejący organ – Kierownik Urzędu Rejonowego w Opocznie, który był właściwy w dacie wydania każdej z tych decyzji (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - Dz. U. nr 11, poz. 80, zm. 1989 r., nr 10, poz. 55, 1989 r., nr 58, poz. 349, 1990 r., nr 34, poz. 198). Wydzielając zadania państwa, których wykonywanie powierzono samorządowi terytorialnemu, ustawodawca przyjął, że decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej wydawane przez organy samorządu terytorialnego podlegają kontroli instancyjnej oraz nadzorowi pozainstancyjnemu nie na podstawie odpowiednich przepisów normujących nadzór nad działalnością gmin, powiatów i samorządu województwa, ale na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów szczególnych (art. 102 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - j.t. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.; art. 89 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - j.t. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej u.s.p.; art. 89 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - j.t. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1590 ze zm., dalej u.s.w.). Organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych formie decyzji administracyjnej są objęte kontrolą, w ramach struktury administracji samorządowej, którą włączono samorządowe kolegia odwoławcze, bądź podlegają kontroli organów administracji rządowej. Zasadę tę potwierdza art. 17 pkt 1 k.p.a. (w obecnym brzmieniu) przyjmując, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, są samorządowe kolegia odwoławcze.

Uwzględnienie tej zasady wyklucza, by organy jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., do których zaliczono samorządowe kolegia odwoławcze, mogły być organem wyższego stopnia względem organów administracji rządowej. Nadaniu takiego charakteru samorządowym kolegiom odwoławczym jako organom samorządu terytorialnego w stosunku do organów administracji rządowej sprzeciwia się wymóg zapewnienia integralności działania organów administracji publicznej. Ustawodawca kształtując właściwość organów administracji publicznej w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych formie decyzji administracyjnej uwzględnia konieczność pełnego przestrzegania tej zasady. Jej przestrzeganie winno zostać zagwarantowane również w przypadku zmiany we właściwości organów. Przeniesienie kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie indywidualnej z organu administracji rządowej na organ znajdujący się w strukturze organów samorządu terytorialnego – w razie uznania, że organ wyższego stopnia właściwy dla stwierdzenia nieważności decyzji wyznaczają wyłącznie przepisy obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania nadzorczego – prowadziłoby bowiem do przyznania organowi samorządu terytorialnego charakteru organu nadzoru w stosunku do administracji rządowej. Skutkowałoby to w konsekwencji możliwością zastosowania w stosunku do działalności orzeczniczej organu administracji rządowej instrumentów procesowych o charakterze nadzorczym z wyłącznej inicjatywy organu wchodzącego w skład organów samorządu terytorialnego. Wynikający z Konstytucji oraz ustaw samorządowych nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego jest oparty na nadrzędności organów nadzoru nad organem nadzorowanym. Kompetencja organu samorządu terytorialnego jako organu wyższej instancji, której wyrazem byłaby władcza ingerencja w sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ administracji rządowej (stwierdzenie nieważności decyzji), rodząca możliwość dochodzenia odszkodowania na podstawie przepisów prawa cywilnego, stanowiłaby zatem na gruncie procesowym pełne odwrócenie hierarchicznej budowy administracji publicznej. Nie ma powodów, by działalność organów administracji rządowej przeciwstawiać działalności organów mieszczących się w segmencie władzy wykonywanej przez samorząd terytorialny. Dekoncentracja wykonywanych przez te organy zadań winna się mieścić w ramach ukształtowanych przez przepisy konstytucyjne zasad uczestniczenia samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej (art. 15 ust. 1, art. 163 i art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji).

To, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, oznacza, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 k.p.a. Nie ma podstaw do przyjęcia, iż samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego. To, że ustawa powierza określonemu organowi jednostki samorządu terytorialnego wykonywanie zadań z zakresu administracji rządowej, nie oznacza, że tym samym samorządowe kolegium odwoławcze staje się organem wyższego stopnia (organem odwoławczym i organem nadzoru) w stosunku do innych organów niż organ jednostki samorządu terytorialnego (uzasadnienie uchwały II OPS 1/12).

Mimo, że przepisem art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. nr 92, poz. 753 ze zm., dalej ustawa z 23 stycznia 2009 r.), zmieniono art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (j.t. Dz.U. 2003 r., nr 178, poz. 1749 ze zm.), nadając mu nowe brzmienie: "Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2". W wyniku tej nowelizacji pominięto zdanie 2 ust. 1 art. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów: "Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda.".

Ponieważ organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 k.p.a. w stosunku do wojewody jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to Minister pozostaje właściwy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez wojewodę. Odrzucenie poglądu, że zmiana właściwości rzeczowej organów do rozpoznania sprawy w toku instancji wpływa automatycznie na zmianę właściwości ustalanej na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. potwierdza wykładnia językowa przepisu w części, w której odnosi się on do decyzji ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego, skoro wydanie decyzji przez te organy uzasadnia ich właściwość w sprawie stwierdzenia nieważności. Ustawodawca wyraźnie powiązał właściwość tych organów w sprawie stwierdzenie nieważności z wydaniem przez nie decyzji. Bez względu zatem na zmiany we właściwości polegające na przekazaniu do rozpoznania określonych spraw do innego organu niż minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to zawsze pozostaną one właściwe do stwierdzenia nieważności wydanych przez siebie decyzji.

Redakcja art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje również, że powiązanie z organem, który wydał decyzję i z organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy nie tylko ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego, ale odnosi się również do organu wyższego stopnia, na co może wskazywać użycie zwrotu "(...) a gdy decyzja została wydana (...)". Także pierwsza reguła ustalania właściwości na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. ab initio (dotycząca organu wyższego stopnia) odnosi się do wydanej przez organ decyzji. Takie powiązanie znajduje uzasadnienie w przedmiocie postępowania i możliwości orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania jest ustalenie wady decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, w której ta decyzja została wydana.

Wskazana powyżej zasada ustalania właściwości na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. odnosi się również do decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości. Do stwierdzenia nieważności właściwym będzie ten organ, który jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie ten organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zatem zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję.

Jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów. Problemy takie dostrzeżono również w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają również wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje (postanowienie NSA z 4.6.2008 r., I OW 27/08).

Przyjęcie zasady określania organu wyższego stopnia w odniesieniu do organu, który wydał decyzję objętą postępowaniem nieważnościowym, pozwala na udzielenie odpowiedzi także w odniesieniu do sytuacji, w których organy administracji utraciły kompetencję do rozpoznawania określonej kategorii spraw w związku z wyłączeniem drogi administracyjnej, skoro punktem wyjścia dla ustalenia organu właściwego jest ustalenie tego organu, który wydał decyzję, a nie właściwość (lub w omawianym przypadku jej brak) do rozpoznania spraw w toku instancji według aktualnych przepisów. Należy zatem przyjąć jako zasadę, że tak długo jak istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to tak długo jak ten organ istnieje, jest on właściwy do orzekania w myśl art. 156 wobec tej decyzji (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 października 2002 r., sygn. II SA 2554/01, ST 2003, nr 5, s. 58; uzasadnienie uchwały II OPS 1/12).

W okresie od 1950 r. do dnia 26 maja 1990 r. nie było w Polsce podziału na administrację samorządową i administrację rządową, bowiem w tym okresie działała wyłącznie jednolita administracja państwowa (J. Starościak, Prawo administracyjne, PWN 1977, s. 130 uw. 2).

W okresie od dnia 27 maja 1990 r. do dnia 31 grudnia 1998 r., do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej przeszły zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego: (...) 18) z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów: a) przeprowadzanie scalania gruntów lub odmowa przeprowadzenia (art. 3 ust. 1 i 3; art. 5 pkt 18 a) w zw. z art. 47 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 34, poz. 198 ze zm.). Przepis ten skreślony został z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. nr 162, poz. 1126).

Skoro zatem decyzję z dnia [...] stycznia 1993 r., a następnie decyzje zmieniające tę decyzję z dnia: [...] października 1993 r. i [...] stycznia 1994 r., wydał Kierownik Urzędu Rejonowego w Opocznie jako organ administracji rządowej (Rozdział 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji), to organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej w tym okresie byli wojewodowie, a w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie (art. 17 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. nr 34, poz. 201). Wojewoda jako organ administracji rządowej nadal istnienie i jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu (art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 u. w.).

Mimo zatem, że celem art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. nr 92, poz. 753 ze zm.), było ujednolicenie trybu odwoławczego w prawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego (pkt 3 tiret trzecie uzasadnienia projektu ustawy z 23 stycznia 2009 r.; druk sejmowy nr 1073 VI Kadencji), to nowelizacja ta nie mogła wpłynąć na wyłączną właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 1993 i 1994 przez kierownika rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej, w ramach ustrojowego podziału kompetencji między administrację rządową a samorządową. Późniejsze powierzenie kompetencji organu pierwszej instancji zarządowi gminy jako zadania zleconego z zakresu administracji rządowej (art. 3 ust. 1 u.sc. w brzmieniu nadanym przepisem art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa – Dz.U. nr 106, poz. 668), bądź staroście jako zadania z zakresu administracji rządowej (art. 3 ust. 1 u.sc. w brzmieniu nadanym przepisem art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej Dz.U. nr 12, poz. 136), badź określenie, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. - Dz.U. nr 12, poz. 136), czy wojewoda (art. 11 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego Dz.U. nr 64, poz. 592), czy powołana w skardze kasacyjnej nowelizacja dokonana przepisem art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. nr 92, poz. 753 ze zm.), nie mogły wpłynąć na wyłączną właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 1993 i 1994 przez kierownika rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej.

Jedynie na marginesie należy podnieść, że Sąd I instancji, jak i skarżący kasacyjnie błędnie przywoływali ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w jej tekście jednolitym (Dz. U. z 2003 r., nr 178, poz. 1749 r.), miast rozważać brzmienie ustawy z okresu, w którym zapadły weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu ze skargi kasacyjnej orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (art. 250 p.p.s.a).