Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1846/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 195 ust 1 i 2 , art 47
journal: Dz.U. 2010 nr 181 poz 1219
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2010 r. w sprawie nadania Centrum Naukowo-Badawczemu Ochrony Przeciwpożarowej im.  Józefa Tuliszkowskiego w Józefowie statusu państwowego instytutu badawczego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman po rozpoznaniu 5 kwietnia 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Z. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] sp. z o.o. (określana w dalszej części jako Skarżąca, Strona) wywiodła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4.11.2021 r. KOA 1492/OŚ/21, którą SKO w Warszawie, działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; zwanej dalej K.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].10.2019 r. znak: [...] o cofnięciu bez odszkodowania [...] Sp. z o.o. pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów, z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania na terenie zakładu w [...], przy ul. [...] [...], z obowiązkiem usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętej pozwoleniem, na własny koszt w terminie 21 dni, liczonych od dnia uprawomocnienia się decyzji organu I instancji.

Organ przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją Starosty [...] z dnia [...].02.2013 r. (zmienionej decyzjami z [...].05.2014 r. i [...].05.2016 r.) udzielono [...] Sp. z o.o. pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania na terenie zakładu w [...], przy ul. [...] [...] (działki nr ew. [...], [...], [...], obr. [...]).

Organ przedstawił następujący stan sprawy.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 8.07.2019 r. wniósł o wszczęcie postępowania w kierunku cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów dla [...] Sp. z o.o.

Pismem z dnia 16.07.2019 r. Starosta [...] zawiadomił [...] Sp. z o.o. o planowanej kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ochrony środowiska w zakresie prowadzonej działalności objętej pozwoleniem.

W dniu 26.07.2019 r. przeprowadzono kontrolę na terenie zakładu, podczas której stwierdzono nieprawidłowości i naruszenie pozwolenia Starosty [...] z dnia 6.02.2013 r.

Starosta [...] 8.08.2019 r. wystosował do Strony wezwanie do niezwłocznego zaniechania naruszeń przepisów ustawy prawo ochrony środowiska i ustawy z 14.12.2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779, ze zm., dalej: ustawa o odpadach) oraz warunków pozwolenia. W piśmie wskazano termin usunięcia ustalonych naruszeń i wprowadzenia działań zgodnych z prawem oraz pozwoleniem oraz termin przeprowadzenia kontroli wykonania wskazanych zaleceń.

W dniu 26.08.2019 r. przeprowadzono kontrolę na terenie zakładu w celu potwierdzenia czy zalecenia zawarte w piśmie z 8.08.2019 r., zostały wykonane. W wyniku oględzin ustalono, że nałożone zalecenia nie zostały wykonane. Ponadto ustalono, że pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków przemysłowych do kanalizacji wydane dla [...] Sp. z o.o. wygasło w dniu 10.02.2019 r.

Na podstawie informacji od Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] stwierdzono zaś, że na terenie zakładu miały miejsce nieprawidłowości w prowadzeniu działalności przez [...] Sp. z o.o. m.in. dwukrotny pożar odpadów, nakładano grzywny administracyjne na zakład w związku z licznymi uchybieniami, jednakże pomimo działań Straży Pożarnej nieprawidłowości nie zostały usunięte.

Przywołaną na wstępie decyzją Starosty [...] z dnia [...].10.2019 r. znak: [...] orzeczono o cofnięciu bez odszkodowania firmie [...] Sp. z o.o. pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania na terenie zakładu w [...] przy ul. [...] [...] z obowiązkami wyżej wymienionymi.

Od powyższej decyzji - dochowując ustawowo określonego terminu - odwołanie złożyła [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez H. .C.. W odwołaniu podniesiono, iż objęta odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów 195 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2021, poz. 1973), dalej również jako P.o.ś. poprzez wadliwe uznanie, że uchybienia dotyczą eksploatacji instalacji, podczas gdy uchybienia nie dotyczyły instalacji i zostały usunięte. Wskazano, że na datę wydania decyzji przez organ I instancji wszystkie uchybienia zostały cofnięte, a w decyzji nie określono jakie postanowienia pozwolenia i przepisy zostały naruszone, nadto podważono uprawnienia osoby, która podpisała decyzje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie. Zarzucono również prowadzenie postępowania z naruszeniem art. 81, 78, 77, 123 i 124 K.p.a.

Decyzją z dnia 17.03.2020 r. nr KOA 3643/OŚ/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20.11.2020 r. sygn. akt 1190/20 stwierdził nieważność decyzji Kolegium dnia 17.03.2020 r. powołując się na rozpoznanie odwołania bez podpisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że "Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z powodu rażącego naruszenia prawa powoduje bowiem powrót sprawy do tego etapu administracyjnego postępowania, w ramach którego organ będzie zobligowany wezwać, w trybie art. 64 § 2, w zw. z art. 63 § 3 K.p.a., wnoszącego pismo do usunięcia, w terminie siedmiu dni, braku formalnego odwołania przez jego podpisanie, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, co - jeśli nastąpi usunięcie braku formalnego - będzie stanowiło podstawę do rozpatrzenia odwołania."

Zgodnie ze wskazaniem Sądu, Kolegium pismem z dnia 29.06.2021 r. skierowanym do P. H. C. składającego odwołanie z dnia 22.10.2019 r. zwróciło się o uzupełnienie braku formalnego odwołania przez jego podpisanie.

Pismem z dnia 12.07.2021 r. Spółka [...] sp. z o.o. przedłożyła odwołanie z dnia 22.10.2019 r. podpisane zgodnie z reprezentacją spółki KRS na dzień 12.07.2021 r. przez trzech członków zarządu Spółki.

Kolegium ponownie rozpatrując sprawę wyjaśniło, że obowiązujące przepisy ustawy o ochronie środowiska wskazują, że eksploatacja instalacji powodująca: wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, wytwarzanie odpadów, jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia.

[...] S. z o.o. decyzją Starosty [...] z dnia 6.02.2013 r. (zmienianą decyzjami z dnia 27.05.2014 r. i z dnia 9.05.2016 r.) uzyskała pozwolenie na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania na terenie zakładu w [...] przy ul. [...] [...] (działki nr ew. [...], [...], [...], obr. [...]).

Zgodnie z art. 195 ustawy Prawo ochrony środowiska, pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli:

1) eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach;

2) przepisy dotyczące ochrony środowiska zmieniły się w stopniu uniemożliwiającym emisję lub korzystanie ze środowiska na warunkach określonych w pozwoleniu;

3) instalacja jest objęta postępowaniem, o którym mowa w art. 227-229;

4) nastąpiło przekroczenie krajowych pułapów emisji;

5) prowadzący instalację nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w art. 215 ust. 4 pkt 2 lub art. 216 ust. 3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia organ wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie.

Dalej organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, pismem z dnia 8.07.2019 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o wszczęcie postępowania w kierunku cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów dla [...] Sp. z o.o.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska po przeprowadzonej kontroli zakładu Strony stwierdził, że:

- nie jest prowadzony proces sortowania mechanicznego,

- nie jest realizowany proces kompostowania z uwagi na brak instalacji - kontenerów technicznych z oprzyrządowaniem,

- nieprawidłowo gromadzone są odpady, co potwierdziło zgłoszenie Państwowej Straży Pożarnej w [...],

- następuje zbieranie odpadów o kodach 15 01 07, 16 01 03, 17 09 04, 19 12 12, 15 01 06,

- prowadzone jest zbieranie odpadów zielonych, wbrew zakazom, o których mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o odpadach na ternie nieobjętym pozwoleniem.

W wyniku przeprowadzonej przez Starostwo Powiatowe w [...] w dniu 26.07.2019 r. kontroli na terenie zakładu w [...] przy ul. [...] [...] stwierdzono:

- gromadzenie odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych i niezabezpieczonych,

- niedziałającą linię do sortowania odpadów komunalnych i budowlanych,

- uchybienia przepisów ppoż i bhp (niezabezpieczone instalacje elektryczne, rozdzielnia bez zabezpieczeń),

- brudne cieki, dające uciążliwości zapachowe na drodze dojazdowej widoczne,

- magazynowanie odpadów na terenie działek niewymienionych w pozwoleniu (na działce nr ew [...], [...], [...]).

W dniu 2.08.2019 r. przeprowadzono ponowne oględziny zakładu Skarżącej, podczas których stwierdzono, że:

- instalacja określona jako myjnia samochodów ciężarowych znajdująca się w hali na działce nr ew. [...] niedziałająca z uwagi na składowanie w tym samym budynku odpadów elektrycznych i elektronicznych, złomu, palet drewnianych oraz innych materiałów wymienionych w protokole,

- brak jest separatora i zbiornika bezodpływowego, mobilnej instalacji modułowej do biologicznego przetwarzania odpadów biodegradowalnych,

- istnieje niedziałająca nadal linia do sortowania odpadów komunalnych i budowlanych,

- odpady zielone składowane są na działce nr ew [...],

- na terenie nie objętym pozwoleniem - działka nr ew. [...] istnieją pozostałości odpadów,

- dalsze magazynowanie odpadów na działkach nieobjętych pozwoleniem,

- metody przetwarzania odpadów w procesie R12 i R3 wykonywanie niezgodnie z decyzją i deklaracjami zawartymi we wniosku,

- brak jest miejsca na magazynowanie odpadów niebezpiecznych - kontrolowany nie potrafił wskazać podczas kontroli,

- nie ma brodzika dezynfekującego dla odkażania kół pojazdów.

Protokół z wizji został podpisany bez zastrzeżeń przez upoważnionego pracownika firmy [...] Sp. z o.o. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną z wizji.

Pismem z dnia 8.08.2019 r. wezwano firmę [...] Sp. z o.o., do niezwłocznego zaniechania stwierdzonych naruszeń. W piśmie wskazano naruszenia oraz wyznaczono spółce termin (do 23.08.2019 r.) na podjęcie działań mających na celu usunięcie naruszeń i prowadzenie działań zgodnie z posiadanym pozwoleniem. Ponadto poinformowano o planowanych w dniu 26.08.2019 r. oględzinach w celu sprawdzenia wykonania zaleceń. W piśmie zawarto także informację o skutkach niewykonania zaleceń, wynikających z treści art. 195 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 47 ustawy o odpadach, tj. o cofnięciu pozwolenia bez odszkodowania.

Podczas oględzin w dniu 26.08.2019 r., przeprowadzonych w obecności Prezesa P. H. C. ustalono, że:

- instalacja określona jako myjnia samochodów ciężarowych znajdująca się w hali na działce nr ew. [...] nie działa, z powodu składowania w tym samym budynku odpadów elektrycznych i elektronicznych, złomu, palet drewnianych oraz innych materiałów wymienionych w protokole,

- brak jest separatora i zbiornika bezodpływowego - kontrolowany nie potrafił wskazać,

- nie ma mobilnej instalacji modułowej do biologicznego przetwarzania odpadów biodegradowalnych,

- odpady zielone składowane są na działce nr ew. [...],

- na terenie nieobjętej pozwoleniem - działka nr ew. [...] istnieją pozostałości odpadów,

- dochodzi do dalszego magazynowania odpadów na działkach nieobjętych pozwoleniem,

- linia do sortowania odpadów komunalnych i budowlanych - metody przetwarzania odpadów w procesie R12 i R3 wykonywanie niezgodnie z decyzją i deklaracjami zawartymi we wniosku nadal nie działa,

- brak jest miejsca na magazynowanie odpadów niebezpiecznych, brodzika dezynfekującego dla odkażania kół pojazdów oraz monitoringu jakości i ilości wód odciekowych,

- odpady przechowywane są luzem w pryzmach, a nie magazynowane w sposób selektywny,

- zdewastowana została rozdzielnia elektryczna.

Ponadto stwierdzono wygaśniecie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych.

Podczas kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną. Protokół podpisany został przez Prezesa firmy [...] Sp. z o.o. bez uwag.

Na zakończenie kontroli poinformowano o ewentualności cofnięcia pozwolenia bez odszkodowania w trybie art. 195 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W konsekwencji decyzją Starosty [...] z dnia 9.10.2019 r. znak: [...] orzeczono o cofnięciu bez odszkodowania firmie [...] Sp. z o.o. pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania na terenie zakładu w [...] przy ul. [...] [...], z obowiązkiem usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętej pozwoleniem, na własny koszt w terminie 21 dni, liczonych od dnia uprawomocnienia się decyzji organu I instancji.

W piśmie z dnia 19.07.2021 r. strona zawarła wniosek o umorzenie postępowania w związku z tym, że zezwolenie z dnia 6.02.2013 r. wydane było na czas do dnia 15.11.2020 r.

W ocenie organu kwestionującego zasadność tego wniosku utrata mocy obowiązywania zezwolenia nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie jego cofnięcia bez odszkodowania na mocy przepisu art. 195 ustawy, gdyż wygaśniecie samego zezwolenia nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w sprawie jego cofnięcia bez odszkodowania. Cofnięcie zezwolenia bez odszkodowania na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach rodzi bowiem określone skutki, zgodnie z art. 46 ustawy o odpadach.

W myśl tego przepisu właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przedsiębiorcy będącemu osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jeżeli w stosunku do:

1) tego przedsiębiorcy lub

2) wspólnika, prokurenta, członka rady nadzorczej lub członka zarządu tego przedsiębiorcy, prowadzącego działalność gospodarczą jako osoba fizyczna - wydano decyzję, o której mowa w art. 47 ust. 2, a nie minęło 10 lat od dnia, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna.

Z uwagi na fakt, że wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, za niedopuszczalne organ uznał stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie cofnięcia, powołując się na przyszłe skutki cofnięcia dla danego podmiotu, którego dotyczyło zezwolenie.

[...] Sp. z o.o. 3.12.2021 r. wywiodła skargę, zaskarżając w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...].11.2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].10.2019 r., na podstawie której cofnięto Spółce bez odszkodowania pozwolenie Starosty [...] z dnia [...].02.2013 r., zmienione kolejnymi decyzjami.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 105 § 1, w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania I instancji w całości, pomimo że przed dniem wydania ostatecznej decyzji w sprawie cofnięcia pozwolenia zaistniały trzy niezależne podstawy uznania postępowania za bezprzedmiotowe, tj. wygaśnięcie pozwolenia ze względu na upływ terminu jego obowiązywania; usunięcie przez Spółkę stwierdzonych uchybień, a następnie zakończenie prowadzenia przez Spółkę działalności w zakresie objętym pozwoleniem;

2. naruszenie art. 75 § 1, w zw. z art. 140 K.p.a., w zw. z art. 46 ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 6.03.2018 r. Prawo przedsiębiorców ("Prawo przedsiębiorców") oraz w zw. z art. 380 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez dokonanie istotnych ustaleń faktycznych w oparciu o protokół z dnia 2.09.2019 r. (dotyczący kontroli z dnia 26.08.2019 r.), który nie mógł stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na brak udziału w kontroli i brak podpisania protokołu kontroli przez osobę upoważnioną do reprezentowania kontrolowanego przedsiębiorcy;

3. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80, w zw. z art. 140 K.p.a., wskutek:

a) ustalenia istnienia podstawy cofnięcia pozwolenia wyłącznie w oparciu o dokument, który nie mógł stanowić dowodu w sprawie z ww. powodów, tj. protokół z dnia 2.09.2019 r. (dotyczy kontroli z dnia 26.08.2019 r.);

b) nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin zawnioskowanego przez Spółkę w odwołaniu z dnia 22.10.2019 r. na okoliczność tego, że wszystkie nieprawidłowości wykazane w protokole z dnia 2.08.2019 r. (dotyczy kontroli z dnia 26.07.2019 r.) zostały usunięte oraz nierozpatrzenie dowodów przedstawionych przez Spółkę za pismem z dnia 15.10.2020 r. na okoliczność usunięcia naruszeń wskazanych w decyzji Starosty,

co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia, z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności;

4. naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez brak własnej analizy stanu faktycznego oraz brak uwzględnienia zmian stanu faktycznego, jaki nastąpił od dnia wydania decyzji Starosty do dnia wydania zaskarżonej decyzji (tj. usunięcie uchybień, zaniechanie działalności, wygaśnięcie pozwolenia);

5. naruszenie art. 61 § 4 K.p.a., w zw. z art. 195 ust. 1 P.o.ś., polegające na niedostrzeżeniu braku zawiadomienia Spółki jako jedynej strony postępowania przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia, co skutkowało brakiem dookreślenia przedmiotu postępowania, w sytuacji gdy art. 195 ust. 1 P.o.ś. przewiduje możliwość prowadzenia postępowania w dwóch kierunkach - cofnięcia lub ograniczenia zakresu pozwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do twierdzeń skargi organ uznał zarzut o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w związku z jego bezprzedmiotowością za bezzasadny.

Zdaniem organu wygaśniecie zezwolenia nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie jego cofnięcia bez odszkodowania na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, ze względu na określone skutki cofnięcia, przewidziane w art. 46 ustawy o odpadach.

W myśl art. 46 ust. 2a ustawy - właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów przedsiębiorcy będącemu osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, jeżeli; w stosunku do:

1) tego przedsiębiorcy lub

2) wspólnika, prokurenta, członka rady nadzorczej lub członka zarządu tego przedsiębiorcy, prowadzącego działalność gospodarczą jako osoba fizyczna wydano decyzję, o której mowa w art. 47 ust. 2, a nie minęło 10 lat od dnia, gdy decyzja o cofnięciu zezwolenia stała się ostateczna.

Z uwagi na fakt, że wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach jest zasadne, to niedopuszczalne byłoby uznanie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie cofnięcia gdyż decyzja o cofnięciu rodzi skutki na przyszłość dla danego podmiotu którego dotyczyło zezwolenie.

W załączniku do protokołu, przedłożonym na rozprawie w dniu 5.04.2022 r. Spółka argumentowała, że jedyny dowód nieusunięcia naruszeń Skarżącej stanowi protokół z dnia 2.09.2019 r., dotyczący kontroli sprawdzającej z dnia 26.08.2019 r., który Spółka uznała za niezgodny z prawem. Skarżąca zaakcentowała, że kontrola została przeprowadzona bez udziału osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorcy, a sam protokół kontroli również nie został podpisany przez taką osobę.

Nadto Spółka wywodziła, że SKO pominęło trzy niezależne podstawy obligatoryjnego umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, w postaci:

1) nieistnienia pozwolenia w obrocie prawnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji;

2) usunięcia w dacie wydania zaskarżonej decyzji wszystkich opisanych w (niezgodnym z prawem) protokole kontroli uchybień;

3) zaprzestanie przez Spółkę działalności objętej pozwoleniem przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Ponadto zarzuciła, że organ nie wydał postanowień o odmowie przeprowadzenia dowodów, przemilczając twierdzenia Spółki w decyzji.

Zdaniem strony skoro wszystkie opisane podstawy umorzenia postępowania wystąpiły przed zakończeniem postępowania odwoławczego i obowiązuje model pełnej dwuinstancyjności, to przesłanka umorzenia postępowania, która zaszła w postępowaniu odwoławczym, powoduje konieczność umorzenia także postępowania I instancji. Organ II instancji obowiązany był uwzględnić te okoliczności oraz, uchylając decyzję Starosty [...], umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne. Zamiast tego SKO orzekło merytorycznie.

W ocenie Spółki decyzja jest błędna w stopniu powodującym jej nieważność.

Strona wskazała, że termin obowiązywania cofniętego pozwolenia to 15.11.2020 r., a gdyby przyjąć, że uległo przedłużeniu na podstawie szczególnego ustawodawstwa antycovidowego, wygasło ono najpóźniej 1.04.2021 r. Na dowód tego twierdzenia Spółka powołała znajdujące się w aktach sprawy pisma Spółki z dnia 15.10.2020 r. oraz 19.07.2021 r., wraz z załącznikami oraz kopię odpowiedzi [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16.07.2021 r. oraz 16.07.2021 r., jak również pismo Spółki z dnia 15 października 2020 r. oraz 19.07.2021 r., z załącznikami, a także wniosek o oględziny instalacji, zawarty w wniosku Strony zawarty w odwołaniu złożonym 22 października 2019 r.

Nadto Spółka uwypukliła wątpliwości co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia powołując art. 195 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, wskazując że o podstawie prawnej wszczęcia postępowania dopiero z treści decyzji I instancji o cofnięciu, a nie z zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Mając na uwadze niejasne fragmenty uzasadnienia decyzji SKO, nawiązujące do innej podstawy cofnięcia pozwolenia (art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach), Spółka wystąpiła do SKO o wyjaśnienie decyzji w tym zakresie na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., co nie zostało nie rozpatrzone. Odnosząc się do tego argumentu wniosła o uzupełnienie akt sprawy o wniosek Spółki do SKO w Warszawie z dnia 22 grudnia 2021 r. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści zaskarżonej decyzji oraz pismo Spółki

do SKO z dnia 22.02.2022 r., który został złożony do SKO po przekazaniu akt sprawy do WSA.

Spółka przypisując fundamentalne znaczenie dla Spółki i podmiotów z nią powiązanych podstawie prawnej zwróciła uwagę, że cofnięcie pozwolenia na podstawie art. 195 P.o.ś. powoduje negatywne skutki tylko dla posiadacza pozwolenia. Tymczasem cofnięcie pozwolenia na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o

odpadach powoduje dalej idące skutki, opisane w art. 46 ust. 1a i 1b ustawy o odpadach, tzn. uniemożliwia uzyskanie jakiegokolwiek zezwolenia odpadowego przez stronę i podmioty z nią powiązane przez okres 10 lat.

Spółka rozszerzyła zarzuty skargi, zarzucając organowi II instancji naruszenie: prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 2 i 5 ustawy o odpadach poprzez ich błędne zastosowanie oraz przepisów postępowania o właściwości rzeczowej, tj. art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. A, w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach oraz § 2 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Uzasadniając zarzut wskazała, że przepis art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach nie znajduje zastosowania w sprawie z następujących powodów:

1) decyzja administracyjna, której przedmiotem jest odebranie uprawnienia stronie postępowania, nie może być wydana w oparciu o dwie niezależne od siebie i różne merytorycznie podstawy prawne. W podstawie prawnej decyzji SKO powołano art. 195 P.o.ś., co uniemożliwia jednoczesne oparcie decyzji na konkurencyjnej podstawie prawnej z ustawy o odpadach;

2) przedmiotowe pozwolenie z 2013 r., które uprawniało Spółkę do prowadzenia działalności w zakresie wytwarzania odpadów, zostało wydane na podstawie przepisów POŚ, a w związku z tym podstawą jego cofnięcia powinny być przepisy Prawa ochrony środowiska, a nie ustawy o odpadach;

3) niezależnie od powyższego, w sprawie nie ziściły się przesłanki cofnięcia wskazanie w art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, tzn. z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby w dacie orzekania Spółka "mimo wezwania nadal naruszała przepisy ustawy", "działała niezgodnie z wydanym zezwoleniem" lub "naruszała wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej". Przeciwnie, z przedłożonych przez Spółkę dowodów wynika, że usunęła wszystkie uchybienia.

Organ właściwy w sprawach zezwoleń na przetwarzanie odpadów został określony w art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach i jest nim marszałek województwa dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a starosta - w pozostałych przypadkach.

Zgodnie z § 2 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko należą m.in. instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 101 na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego, w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20.02.2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.).

Przedmiotowe pozwolenie określało roczną wartość odpadów do przetwarzania na 42 000 ton, w zakresie odpadów przewidzianych do odzysku metodą R125 oraz 21 294 tony w przypadku metody R36. Przesądza to o właściwości rzeczowej marszałka województwa. SKO - skoro nie dostrzegło bezprzedmiotowości postępowania - powinno uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją do rozpoznania Marszalkowi Województwa [...] jako organowi rzeczowo właściwemu.

Pozwolenie z 2013 r., które uprawniało Spółkę do prowadzenia działalności w zakresie wytwarzania odpadów, zostało wydane na podstawie przepisów P.o.ś., a w związku z tym podstawą jego cofnięcia powinien być art. 195 P.o.s., nie art. 47 ust, 2 i 5 ustawy o odpadach. Wątpliwości dotyczące podstawy prawnej decyzji wynikają z faktu, że organ w treści uzasadnienia decyzji nie omówił w sposób wystarczający podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Niezależnie od treści uzasadnienia, podstawa prawna decyzji powinna w sposób wystarczający wynikać już z jej sentencji. Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej powinno być sformułowane w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny, tak aby było zrozumiałe dla stron nawet bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z jego uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej w skrócie: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na

wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślenia wymaga, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczenia, bowiem może ono nastąpić tylko wówczas, jeżeli uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458). Jednocześnie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji gdy przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama (por. A. Kabat [w;] B. Dauter, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 624).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd musi mieć na uwadze, czy uchylenie zaskarżonego aktu z uwagi na stwierdzone uchybienia może doprowadzić do wydania decyzji o innej treści na skutek ponownego rozpoznania sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania.

II. Spór w sprawie jest dwupłaszczyznowy; odnosi się do sposobu wykładni przepisów oraz do prawidłowości ustaleń faktycznych dotyczących wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 6.02.2013 r. (zmienionej decyzjami z 27.05.2014 r. i 9.05.2016 r.), którą udzielono [...] Sp. z o.o. pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania na terenie zakładu w [...], przy ul. [...] [...] (działki nr ew. [...], [...], [...], obr. [...]).

Zgodnie z art.195 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.1219), pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli:

1) eksploatacja instalacji jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia, innych przepisów ustawy lub ustawy o odpadach;

2) przepisy dotyczące ochrony środowiska zmieniły się w stopniu uniemożliwiającym emisję lub korzystanie ze środowiska na warunkach określonych w pozwoleniu;

3) instalacja jest objęta postępowaniem, o którym mowa w art. 227-229;

4) nastąpiło przekroczenie krajowych pułapów emisji, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17.07.2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji;

5) prowadzący instalację nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w art. 215 ust. 4 pkt 2 lub art. 216 ust. 3.

2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia organ wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie.

Ponadto, stosownie do art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem, w sposób istotny narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. W przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1 i 1a, mimo wezwania nadal narusza przepisy ustawy, działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, narusza wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej lub gdy prowadzony przez niego zakład, recyklingu nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania (ust.2).

Z powyżej wskazanych przepisów wynikają dwie niezależne możliwości cofnięcia pozwolenia dotyczącego wytwarzania (przetwarzania) odpadów, które znajdują zastosowanie w razie naruszenia przewidzianych w nich warunków prowadzenia działalności.

Podstawą uruchomienia procedury przewidzianej w art.195 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. i art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, jest zachowanie posiadacza odpadów, który: narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem; działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. W razie stwierdzenia takiego zachowania organ ma obowiązek, zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, wezwać posiadacza odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń i wyznacza mu termin usunięcia nieprawidłowości. Jeżeli ten zastosuje się do wezwania i usunie nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, sprawa na tym się kończy. Jeżeli jednak nie zastosuje się on do wezwania i nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z zezwoleniem, organ właściwy wydaje decyzję o cofnięciu zezwolenia. Również na gruncie art. 195 ust. 2 P.o.ś., w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia, organ wzywa prowadzącego instalację do usunięcia naruszeń w oznaczonym terminie.

Odnośnie do podstawowej procedury przywołane przepisy są zatem zbieżne.

III. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu, tj. upływu terminu pozwolenia udzielonego Spółce, co implikuje jego wygaśnięcie i przekłada się na brak możliwości jego cofnięcia Sąd zauważa, że decyzją Starosty [...] z dnia 6.02.2013 r. (zmienionej decyzjami z 27.05.2014 r. i 9.05.2016 r.) udzielono [...] Sp. z o.o. pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania na terenie zakładu w [...], przy ul. [...] [...] (działki nr ew. [...], [...], [...], obr. [...]).

Nie jest sporne między stronami, że decyzja Starosty [...] z dnia [...].02.2013 r. wygasła przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Została ona bowiem wydana z terminem ważności do 15.11.2020 r., który uległ przedłużeniu ustawowemu do 1.04.2021 r., o czym mowa nizej.cOdmiennie natomiast strony postrzegają wpływ tej okoliczności na przesłankę cofnięcia pozwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów.

III. Przy tak zarysowanej osi sporu pomiędzy organami, a Spółką kluczowe było rozstrzygnięcie, dwóch podstawowych kwestii: po pierwsze jaki charakter prawny ma decyzja zezwalająca, a mianowicie ocenę posiadania zezwolenia, po drugie kiedy można mówić o wygaśnięciu decyzji.

III.I. Odnośnie do pierwszej kwestii Sąd wskazuje, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie wytwarzania odpadów jest decyzją uprawniającą, w świetle obowiązujących przepisów, do legalnego prowadzenia takiej działalności. Cechy tej nie posiada zezwolenie wygasłe na skutek upływu okresu, na który zostało wydane, i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia wygaśnięcia takiego pozwolenia czy też nie. Z samej bowiem istoty udzielenia pozwolenia na czas określony wynika, że po upływie owego okresu, wygasłe wskutek tego pozwolenie nie może już uprawniać do dalszego prowadzenia działalności oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie (tak odnośnie do pozwolenia wodnoprawnego m.in. wyroki NSA: z dnia 3.11.2015 r., sygn. akt II OSK 498/14 i z dnia 3.09.2015 r., sygn. akt II OSK 51/14 – oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA ).

III.II. Ustosunkowując się do drugiego zagadnienia Sąd uznaje, że w doktrynie prawa administracyjnego fundamentalne znaczenie w tej materii ma wypowiedź ujęta przez T. Wosia, który stwierdził, że "z istoty decyzji wynika, że konieczną przesłanką obowiązywania w czasie decyzji musi być istnienie takiego samego stosunku prawnego, jaki został skonkretyzowany w decyzji. W rezultacie więc decyzja administracyjna wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu danego, skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków." ("Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 Kpa)" - Państwo i Prawo 1992/7/49-57).

Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Na gruncie wskazanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 14. Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r., str. 491).

Odwołać się nadto należy do dyspozycji art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z powołanego przepisu można wprowadzić dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawa, zaś druga, że organ stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to z uwagi na wymaganie interesu społecznego lub interesu strony. Wskazane w tych normach przesłanki muszą być spełnione łącznie tj. bezprzedmiotowości i istnienie przepisu nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienie interesu społecznego lub interesu strony. W myśl art. 162 § 1 K.p.a. decyzja administracyjna wygasa w trzech przypadkach: po pierwsze, wtedy, gdy upłynie termin jej ważności, po drugie, wtedy, gdy stanie się bezprzedmiotowa, po trzecie wtedy, gdy została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku i nie został on dopełniony w wyznaczonym terminie. Tylko w drugim i trzecim przypadku, organ, który wydał decyzję w l instancji powinien stwierdzić wygaśnięcie dotychczasowej decyzji. W odniesieniu zaś do pierwszej przyczyny wygaśnięcia decyzji - upływu terminu jej ważności - nie jest konieczne stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji, bowiem z samej jej treści wynika, iż po upływie oznaczonego terminu decyzja ta nie pozostaje już w obrocie prawnym. Trzeba mieć też na względzie okoliczność, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie wcześniej wydanej decyzji ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Potwierdza ona jedynie to, że w wyniku wystąpienia wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 K.p.a., PiP z1992 r., nr 7, s. 42, 50). Również w doktrynie wskazuje się, że decyzje wygaszające mają jedynie deklaratoryjny charakter, a zatem podmiot, któremu przyznano w decyzji określone uprawnienia, po wystąpieniu przesłanek uzasadniających wygaszenie decyzji nie powinien z nich korzystać. Jeżeli bowiem dojdzie do wygaszenia decyzji, a podmiot korzystał z wynikających z niej uprawnień w okresie po zaistnieniu podstaw do jej wygaszenia, to będą mogły być w stosunku do niego zastosowane sankcje, np. za korzystanie ze środowiska bez wymaganych decyzji (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art.193 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Podkreślenia wymaga, że judykatura odróżnia następstwa w postaci konieczności stwierdzenia wygaśnięcia od przyczyn tego stanu. Uznaje się bowiem, że tylko w drugim i trzecim przypadku organ, który wydał decyzję w l instancji powinien stwierdzić wygaśnięcie dotychczasowej decyzji. W odniesieniu zaś do pierwszej przyczyny wygaśnięcia decyzji - upływu terminu jej ważności - nie jest konieczne stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji, bowiem z samej jej treści wynika, iż po upływie oznaczonego terminu decyzja ta nie pozostaje już w obrocie prawnym (tak NSA w uchwale z 12.12.2011 r., II OPS 2/11, CBOSA).

Za przyjęciem tego zróżnicowania przemawia okoliczność, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie wcześniej wydanej decyzji ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Potwierdza ona jedynie to, że w wyniku wystąpienia wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać (por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 K.p.a., PiP z1992 r., nr 7, s. 50 (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Warszawa 2011, s. 1031). Nawet przepisy szczególne co do zasady tego za założenia nie modyfikują, czego przykładem, przywołanym w ramach wykładni systemowej może być interpretacja ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503), dalej u.p.z.p. Mianowicie w WSA w Poznaniu w wyroku z 11.02.2022 r. sygn. akt IV SA/Po 951/21 podkreślił, że obecne w judykaturze stanowisko że stricte deklaratywnego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 162 K.p.a. nie modyfikuje przepis art. 65 u.p.z.p. Sąd podziela i przyjmuje za swoje. Wskazując, że zarówno wykładania literalna, jaki i względy natury funkcjonalnej nakazują przyjąć, że art. 65 u.p.z.p. nie modyfikuje kodeksowej instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji; co więcej, można powiedzieć, że w sposób jeszcze bardziej oczywisty implementuje rozwiązanie, w którym decyzja o warunkach zabudowy – z chwilą wystąpienia określonej normatywnie przesłanki – samoistnie, bezpowrotnie i nieodwracalnie wygasa".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.08.2010 r., II OSK 1207/09, LEX nr 737693, stwierdził, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma głównie zadanie porządkujące – stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji.

Przypisanie takiego charakteru przepisowi stanowiącemu podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wpisuje się w dopuszczalność przyjęcia, że decyzja wygasła z uwagi na upływ terminu, na który została wydana, bez konieczności oczekiwania na stwierdzenie wygaśnięcia w każdym przypadku.

W kontekście następstw wygaśnięcie decyzji z uwagi na upływ terminu należy odróżnić od sytuacji opisanej w art. 162 § 2 K.p.a., który określa tryb uchylania decyzji, która została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a adresat tego aktu nie dopełnił tych czynności w wyznaczonym terminie. Jest to regulacja jednoznaczna i bezwarunkowa, z której wynika, że decyzję uchyla się w każdej sytuacji, gdy nie wykonano czynności, co do których wykonania obowiązany był jej adresat (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 13.12.2017 r., II SA/Po 853/17, LEX nr 2422556). W przepisach szczególnych może występować konstrukcja ustalenia innego niż uchylenie decyzji skutku niedopełnienia obowiązku zawartego w zleceniu, np. cofnięcie przyzwolenia (zezwolenia) zawartego w decyzji. Analiza ustawodawstwa pozwala sformułować tezę, że w istocie "cofnięcie" zastępuje w takim wariancie "uchylenie" decyzji. Z uwagi na możliwą sporność okoliczności prowadzących do cofnięcia, w odróżnieniu od upływu terminu, co do zasady jednoznacznego, za trafny należy uznać powołany wyżej argument, że w odniesieniu zaś przyczyny wygaśnięcia decyzji w postaci upływu terminu jej ważności nie jest konieczne stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji, bowiem z samej jej treści wynika, iż po upływie oznaczonego terminu decyzja ta nie pozostaje już w obrocie prawnym.

Gwoli przykładu, w ramach wykładni systemowej Sąd odwołuje się również do innych ustaw. Znamienna jest ustawa z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., ze zm.), która w art. 418 ust. 1 stanowi, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje w drodze decyzji, wydanej z urzędu lub na wniosek. Jedynie w przypadku upływu terminu, na który pozwolenie zostało wydane, nie wydaje się decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego (art. 418 ust. 2 tej ustawy).

Również w innych sprawach, w których wykonywanie pozwolenia po jego utracie rodzi następstwa związane z koniecznością uiszczenia daniny publicznej nie uznaje się za konieczne stwierdzenie wygaśnięcia. Przykładowo wskazuje się, że wygaśnięcie zobowiązania podatkowego na skutek przedawnienia stanowi przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji - jako bezprzedmiotowej - określającej wysokość tego zobowiązania. Wygasł bowiem przedmiot (stosunek prawny), którego dotyczyła decyzja (B. Brzeziński, M. Kalinowski, M. Masternak, A. Olesińska, J. Orłowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, t. II, s. 617. H.). Fakt bowiem wygaśnięcia zobowiązania podatkowego określonego tą decyzją, z uwagi na jego przedawnienie (art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej), czyni tę decyzję bezprzedmiotową.

W doktrynie podnosi się również, że decyzje wygaszające mają jedynie deklaratoryjny charakter, a zatem podmiot, któremu przyznano w decyzji określone uprawnienia, po wystąpieniu przesłanek uzasadniających wygaszenie decyzji nie powinien z nich korzystać. Jeżeli bowiem dojdzie do wygaszenia decyzji, a podmiot korzystał z wynikających z niej uprawnień w okresie po zaistnieniu podstaw do jej wygaszenia, to będą mogły być w stosunku do niego zastosowane sankcje, np. za korzystanie ze środowiska bez wymaganych decyzji (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art.193 ustawy - Prawo ochrony środowiska, LEX 2016, także T Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, art.162 K.p.a., PiP 1992, z. 7, s. 42).

Podobnie rzecz przedstawia się na gruncie ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.). Na gruncie tego aktu uznaje się, że czym innym jest wydanie decyzji deklaratoryjnej a czym innym ustalenie stanu faktycznego sprawy i ustalenie istotnych w dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Brak więc w obrocie prawnym decyzji, która potwierdzałaby wystąpienie z mocy prawa skutku wygaśnięcia pozwolenia, nie stanowi przeszkody aby organ czynił ustalenia w przedmiocie stanu faktycznego dającego podstawę do oceny, czy pozwolenie wygasło, czy też nie. Taką dopuszczalność podnosi się nawet do kompetencji organów, które nie są władne wydać decyzji stwierdzającej wygaśnięcie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5.11.2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1017/15, w odniesieniu do badania znamion samowoli budowlanej w sytuacji wygaśnięcia pozwolenia na budowę przez organy nadzoru budowlanego, a zatem organy, które nie wydały decyzji zezwalającej na budowę). W wyroku WSA w Szczecinie z 12.10.2011 r., II SA/Sz 678/11, CBOSA wręcz wskazano, że "gdy decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa z mocy prawa inwestor nie może się nią legitymować. Jeśliby rozpoczął i prowadził w takiej sytuacji budowę - byłaby ona dotknięta samowolą budowlaną - naruszeniem art. 48 - 51 Prawa budowlanego -niezależnie od tego czy wydana została deklaratoryjna decyzja o wygaszeniu tej decyzji. Kwestia ta należy do właściwości organów nadzoru budowlanego i prowadzona winna być w przewidzianym dla tych spraw trybie. Tenże organ może w uzasadnionych interesem społecznym przypadkach, wystąpić do organu architektoniczno-budowlanego o wydanie decyzji o wygaśnięciu ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w razie zaistnienia wskazanych w art. 37 ust.1 Prawa budowlanego okoliczności".

Deklaratoryjność decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia ma charakter potwierdzający a nie stricte prawno kształtujący. Stwierdzenie wygaśnięcia jest zasadne zarówno jurydycznie, jak i procesowo, ponieważ istnienie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej (podlegającej wygaśnięciu) rodzi pozory istnienia określonych uprawnień (vide wyroki z dnia 19 października 2017 r., II OSK 354/17 oraz z dnia 27.07.2017 r., II SA/Ke 267/17, CBOSA oraz A. Plucińska – Filipowicz (red.), A. Kosicki, komentarz do art. 37 p.b., System Informacji Prawnej Lex, teza 18).

Powyższe stanowisko wzmacnia dodatkowo uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.12.2011 r., sygn. akt II OPS 2/11. W uzasadnieniu cytowanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednoznaczny pogląd, że w odniesieniu do przyczyny wygaśnięcia decyzji - upływu terminu jej ważności - nie jest konieczne stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji, ponieważ z samej jej treści wynika, iż po upływie oznaczonego terminu decyzja ta nie pozostaje już w obrocie prawnym. Trzeba mieć też na względzie okoliczność, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie wcześniej wydanej decyzji ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Potwierdza ona jedynie, że w wyniku wystąpienia wskazanych przesłanek decyzja przestała obowiązywać.

Przeciwna interpretacja analizowanego przepisu stawiałaby bowiem podmioty, które uzyskały pozwolenia wodnoprawne w niezasadnie korzystnej sytuacji w stosunku do innych podmiotów korzystających ze środowiska. Do czasu wydania ostatecznej decyzji o wygaśnięciu pozwolenia, mogłyby one mimo braku pozwolenia korzystać z uprawnień określonych w wygasłym pozwoleniu bez sankcji w postaci podwyższonej opłaty.

IV. Skoro bezprzedmiotowość decyzji pozostaje w związku ze skutecznością decyzji, rozumianą jako możliwość zrealizowania celu, dla którego decyzja została wydana, to gdy cel ten, na skutek zmian stanu faktycznego lub prawnego nie jest możliwy do osiągnięcia, decyzja jest bezprzedmiotowa (por. P. Czepiel, glosa do wyroku NSA z 12.11.1993, II SA 2000/92, PiP 1996, nr 7, s. 106 oraz wyrok NSA z 11 października 1985 r. SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 21).

Przenoszac to na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że posiadana przez Skarżącą decyzja wygasła, zanim organ orzekł o jej cofnięciu.

Pozwolenie dla Skarżącej Spółki zostało bowiem wydane na czas oznaczony do dnia 15.11.2020 r. (str. 13 decyzji z 6.02.2013 r., teczka 6/6 akt administracyjnych sprawy). Spółka w dniu 5.03.2020 r. złożyła wniosek o zmianę tego pozwolenia. Pismem z dnia 1.04.2021 r. Marszałek Województwa [...] poinformował Spółkę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

W związku z powyższym w sprawie zachodziły przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Zgodnie z art. 15zzzzzy ust. 1 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, jeżeli posiadacz odpadów:

1. uzyskał pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, a termin ważności tej decyzji upływa w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu występowania zakażeń wirusem SARS-CoV-2 oraz

2. złożył wniosek o zmianę posiadanej decyzji w terminie do dnia 5 marca 2020 r.

termin obowiązywania decyzji ulega przedłużeniu do czasu pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania.

Z uwagi na powyższe wskazać należy, że pozwolenie wygasło najpóźniej w dniu 1.04.2021 r., tj. w dniu zawiadomienia Spółki o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.

Dla niniejszej sprawy istotne jest, że przesłanka umorzenia postępowania (bezprzedmiotowość) wystąpiła przed zakończeniem postępowania odwoławczego. Z uwagi na model pełnej dwuinstancyjności przesłanka umorzenia postępowania, która zaszła w postępowaniu odwoławczym, powoduje konieczność umorzenia także postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji obowiązany był uwzględnić tę okoliczność oraz, uchylając decyzję Starosty [...], umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne. Prawnym wyrazem takiej sytuacji jest art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przy czym, interpretacja podstaw umorzenia jest analogiczna jak przy powołanych wyżej art. 105 K.p.a. oraz art. 162 K.p.a.

V. Nie jest zasadny argument organu o braku podstaw do umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia z uwagi na następstwa cofnięcia.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że przesłanka upływu terminu, na który zostało wydane pozwolenie jest przesłanką pierwotną i decydującą. Jej zastosowania nie można uzależniać od powodów związanych ze skutecznością działania organów administracji.

Cofnięciu zezwolenia należy przypisać charakter decyzji treściowo zależnej od bytu cofanego zezwolenia. Brak tego ostatniego w obrocie prawnym czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie cofnięcia. Nie ma podstaw do skutecznego wywodzenia, że organ mógł zamiast tej najdalej idącej przesłanki posiłkować się względami nie ujętymi przez ustawodawcę jako podstawa do wydania decyzji.

Z perspektywy przytoczonych poglądów doktryny można stwierdzić, że uwzględnienie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie cofnięcia było wiążące dla organu, z uwagi na niewątpliwą korelację między stanem bezprzedmiotowości wywołanym upływem terminu zezwolenia a zasadnością (przedmiotowością) prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia.

VI. Dla niniejszej sprawy istotne jest, że przesłanka umorzenia postępowania (bezprzedmiotowość) wystąpiła przed zakończeniem postępowania odwoławczego. Z uwagi na model pełnej dwuinstancyjności przesłanka umorzenia postępowania, która zaszła w postępowaniu odwoławczym, powoduje konieczność umorzenia także postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji obowiązany był uwzględnić tę okoliczność oraz, uchylając decyzję Starosty [...], umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne. Organ powinien zatem zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

VII. Sąd uchylił decyzje obu instancji, uwzględniając wygaśnięcie pozwolenia z 6.02.2013 r. z uwagi na upływ terminu przewidzianego w tej decyzji. Jest to argument wystarczający do wydania wyroku, zatem inne argumenty i zarzuty nie wymagają poszczególnego omawiania. Sąd wyjaśnia, że wyrok oznacza, że nie jest i w dacie orzekania przez organ II instancji nie było możliwe cofnięcie przedmiotowego zezwolenia.

Na marginesie jedynie, ustosunkowując się do treści skargi i pisma procesowego z 5.04.2022 r. Sąd zaznacza, że organ zastosował art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach wskazując na skutki stąd wynikające związane z brzmieniem art. 46 tego aktu.

VIII. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. z uwagi na naruszenie art. 105 K.p.a., 138 § 1 pkt 1 oraz art. 15 K.p.a., w związku z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, Sąd uchylił decyzje obu instancji.

W pkt 2 wyroku orzeczono o zwrocie kosztów od organu wyłącznie na rzecz Spółki. W tym zakresie Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty składał się wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł.