Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1228/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a ic
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska,, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 500 złotych (pięćset) złotych na rzecz J. J. oraz kwotę 500 złotych (pięćset) złotych na rzecz J. J. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1228/18

UZASADNIENIE

Zarząd [...] decyzją Nr [...] z [...] września 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze (handel lub gastronomia), z garażem podziemnym oraz wjazdem i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. J. decyzją nr [...] z [...] listopada 2016 r, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Następnie po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o Kolegium decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] również utrzymało w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy. Od decyzji Kolegium z [...] stycznia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. WSA w Warszawie postanowieniem z 5 kwietnia 2017 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 841/17 skargę [...] sp. z o.o., jako wniesioną po terminie odrzucił. W tej sytuacji w obrocie prawnym pozostała decyzja Kolegium z [...] stycznia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2017 r. sygn. akt IVSA/Wa 433/17 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nr [...] z [...] listopada 2016 r. oraz decyzję nr [...] z [...] stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ odwoławczy rozpatrzył dwa odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w odrębnych postępowaniach odwoławczych, zakończonych wydaniem dwóch decyzji. Tymczasem w przypadku równoległego wniesienia odwołania przez dwie strony organ administracji powinien rozpoznać sprawę merytorycznie i wydać decyzję ostateczną w stosunku do obu stron. Oddzielne rozpatrzenie odwołań i wydanie odrębnych decyzji w odniesieniu do każdego z odwołań powoduje, że decyzja podjęta później, będąca kolejną decyzją ostateczną w tej samej sprawie, dotknięta jest wadą nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2018 r., po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez J. J. i [...] sp. z o. o., z siedzibą w [...], od decyzji Zarządu [...] Nr [...] z [...] września 2016 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, iż granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem.

Z dokonanej w tej sprawie analizy obszaru, w zakresie kontynuacji funkcji, wynika, że na terenie wyznaczonego obszaru dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, w sumie 35 działek, z czego 11 działek zabudowanych jest budynkami wielorodzinnymi. Zabudowie mieszkaniowej towarzyszy funkcja usługowa.

Organ stwierdził, iż planowane przez inwestora zamierzenie jest dopuszczalne, nie godzi bowiem w ład przestrzenny, pod warunkiem zrealizowania wskazanych w sentencji rozpatrywanej decyzji wymagań dotyczących cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymagania te, w tym dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), wynikają z prawidłowo przeprowadzonej analizy obszaru i jego zabudowy na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Kolegium stwierdziło, iż Zarząd [...] prawidłowo ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, dopuszczającego wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

Co do zasady, zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wylicza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Analiza obszaru wykazała, że omawiany teren ma bardzo zróżnicowany wskaźnik zabudowy - od ok. 4 % do ok. 48 %. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla analizowanego terenu kształtuje się w granicach 23 %, zaś dla zabudowy wielorodzinnej na tym obszarze od 21 % do 39 %.

Niemniej przy wyliczeniu tego parametru na poziomie do 40 %, organ pierwszej instancji wziął pod uwagę wymogi ładu przestrzennego wynikające z narożnikowego położenia planowanej pod zabudowę działki oraz uporządkowaną linię zabudowy istniejących budynków tworzących regularną pierzeję ulicy [...] i ul. [...]. Usytuowanie planowanego budynku www. liniach zabudowy pozwala na budowę obiektu o powierzchni zabudowy ca 170 m2, co przekłada się na wyznaczony wskaźnik zabudowy (do 17 % wielkość nowej zabudowy + 23 % istniejącej zabudowy, z uwzględnieniem rozbiórki budynku gospodarczego).W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie rozważył i zastosował możliwości wyznaczenia innego wskaźnika intensywności zabudowy - stosownie do możliwości przewidzianej w § 5 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia, bowiem ma to uzasadnienie w wynikach analizy obszaru.

Jednocześnie wyjaśnił, iż planowana pod zabudowę nieruchomość gruntowa, stanowi element obszaru [...] (część zachodnia), ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Wobec powyższego, omawiana decyzja prawidłowo została skierowana do uzgodnienia przez organ ochrony zabytków, zgodnie bowiem z przepisem art. 4 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, którą stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Kolegium wskazało, że [...] Konserwator Zabytków, jako organ wyspecjalizowany do oceny inwestycji w kontekście ochrony wartości zabytkowych obiektów bądź obszarów, uzgodnił przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy, w której określono wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - na poziomie do 40 %, zaś odmówił uzgodnienia poprzedniego projektu tej decyzji, w której współczynnik ten został określony na poziomie do 48 % powierzchni terenu inwestycji.

Jednocześnie organ wskazał, iż sprawa decyzji o warunkach zabudowy, będącej przedmiotem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2011 r. znak: [...], nie dotyczy obecnie rozpatrywanej inwestycji dla terenu działki ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...], lecz działki sąsiedniej - przy ul. [...]. Zatem ustalenia zawarte w ww. decyzji organu odwoławczego nie mają bezpośredniego przełożenia na dokonanie oceny analizy obszaru przeprowadzonej w tym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu [...] sp. z o. o. - w stosunku do ilości miejsc postojowych, organ wyjaśnił, iż w § 2 pkt 6 ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wskazano: "ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych". Organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji ustalił zatem warunki obsługi w zakresie komunikacji, określając je w pkt 1.5. omawianej decyzji. W szczególności wskazano, że należy wykonać bilans miejsc parkingowych dla istniejącego i planowanego budynku, biorąc pod uwagę standardy zawarte w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...] z [...].10.2006 r., w przy czym miejsca parkingowe inwestor obowiązany jest zapewnić na terenie inwestycji. Kwestia dotycząca liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych uregulowana jest w § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które jest aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, a zatem te zagadnienia są rozstrzygane na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie ma zatem obowiązku ustalania w decyzji o warunkach zabudowy miejsc parkingowych (postojowych), choć jest to dopuszczalne. Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego, w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargi na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] wnieśli odrębnie: J. J. i J. J..

J. J. zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. obrazę przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

a) art. 8 w zw. z art. 7 w zw. z art. 24 § 1 piet 5 w zw. z art. 27 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) poprzez wydanie decyzji w składzie, w którym znajdowały się osoby podlegające wyłączeniu od orzekania tj. K. S. i B. S.;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez wyprowadzenie z materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, a nadto sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a w konsekwencji błędne ustalenie przez Organ, że Zarząd [...] prawidłowo ustalił powierzchnię zabudowy;

c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, w uzasadnieniu której Organ nie wskazał dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej poprzez nie podanie przyczyn podjętej decyzji, a w konsekwencji nieuzasadnione odstąpienie przez Organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

d) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez nie zapewnienie Z. J. czynnego udziału w postępowaniu w charakterze strony, a także uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

czego następstwem było naruszenie przez Organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 158 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art.1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27.03.2003r. (Dz.U. z dnia 10.05.2003 r. Nr 80, poz.717 z późn. zm., dalej jako "Upzp") - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że decyzja ta nie uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

b) art. 61 ust 1 Upzp - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że w decyzji tej organ pierwszej instancji przekroczył przy ustalaniu zasad zabudowy i zagospodarowania terenu zasady dobrego sąsiedztwa tzn. ustalił zasady i warunków zagospodarowania i zabudowania terenu objętego decyzją pierwszo instancyjną w sposób odstający od charakterystycznych, typowych i reprezentatywnych dla analizowanego terenu parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu;

c) § 3 pkt i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588) (dalej jako "Rozporządzenie W") w zw. z art. 61 ust. 1 Upzp - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że decyzja ta została wydana na podstawie nierzetelnej analizy występujących na terenie analizowanym funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których w art. 61 ust. 1-5 Upzp oraz wydanie na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania.

J. J. wniósł o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzji organu I i II instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym według norm przepisanych.

J. J. zarzucił zaskarżonej decyzji:

I. naruszenie przepisów prawa proceduralnego mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo, że postępowanie pierwszoinstancyjne wszczęte na wniosek [...] sp. z o.o., złożony w dniu [...] października 2015 roku i zakończone wydaniem tej decyzji było wadliwe, jako że nie zawiadomiono o jego prowadzeniu jednej ze stron – Z. J.,

b) art. 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób, wykazujący nieuzasadnioną zmianę poglądów,

c) art. 81 kpa poprzez niezawiadomienie jednej ze stron – Z. J. - o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art.1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27.03.2003 r.(Dz.U. z dnia 10.05.2003 r. Nr 80, poz.717 z późn.zm, zwanej dalej "Upzp") - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że decyzja ta nie uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury,

b) art. 61 ust 1 Upzp - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że w decyzji tej organ pierwszej instancji przekroczył przy ustalaniu zasad zabudowy i zagospodarowania terenu zasady dobrego sąsiedztwa tzn. ustalił zasady i warunków zagospodarowania i zabudowania terenu objętego decyzją pierwszoinstancyjną w sposób odstający od charakterystycznych, typowych i reprezentatywnych dla analizowanego terenu parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu,

c) § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ust.1 Upzp - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że decyzja ta została wydana na podstawie nierzetelnej analizy występujących na terenie analizowanym funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których w art. 61 ust. 1-5 Upzp oraz wydanie na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania.

J. J. wniósł o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz o uchylenia decyzji organu I instancji w przedmiotowej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. na podstawie art. 111 § 1 ppsa zarządził połączenie spraw ze skarg J. J. i J. J. do wspólnego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie sądu skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2018r. i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z [...] września 2016r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu.

W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższe zasady.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073 j.t.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Według regulacji art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał będący podstawą do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Ratio legis art. 61 w/w ustawy jest ochrona ładu przestrzennego, a więc uniemożliwienie realizacji zabudowy, która nie jest możliwa do pogodzenia z zabudową już istniejącą na terenach nie objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Taki cel nie może doprowadzić do nadmiernego ograniczenia swobody zabudowy. Pojęcia działki sąsiedniej nie można sprowadzać zatem do pojęcia działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Za szerokim rozumieniem działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i określona w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie.

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy minister infrastruktury określił w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588) sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach. W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Przeprowadzanie analizy w wyznaczanym obszarze jest więc wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1. Wobec tego wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu ustawy.

Jedocześnie należy podkreślić, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie nakazuje, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, charakteru tej zabudowy. W sytuacji więc, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy występującą na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu na tyle, że nie jest możliwe jej pogodzenie z tą funkcją.

Organy administracji publicznej nie dysponują pełną swobodą w zakresie ustalania warunków zabudowy obejmujących określenie parametrów charakteryzujących nową zabudowę (§ 1 rozporządzenia), Podkreślić należy, iż mimo że przepisy rozporządzenia wskazują jako zasadę nawiązanie do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3), to dopuszczają jednak w tej kwestii, w pewnym zakresie uznanie administracyjne, wyrażające się w tym, iż organ może odstąpić od nawiązywania do wartości średnich (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 3). Dopuszczalna jest więc pewna elastyczność przy określaniu warunków zabudowy niezbędna w sytuacjach, w których m.in. w obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie zabudowy, gdy obok siebie występują zarówno obiekty o dużych i małych gabarytach.

Organ odwoławczy wskazał, że analiza obszaru została przeprowadzona prawidłowo, gdyż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo i wzięto pod uwagę prawidłową istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich dla oceny dopuszczalności wyznaczenia wymagań dla nowej zabudowy, a także wymogi ładu przestrzennego uzasadniające zastosowanie odstępstwa od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy.

W ocenie sądu stanowisko organu, że planowana inwestycja jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy jest wynikiem niedostatecznej, pobieżnej oceny tego dowodu i jest przedwczesne.

Ustalenia orzekających w sprawie organów, co do spełnienia przez planowaną inwestycję na działce ew. nr [...] w [...], warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały oparte na błędnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki analizy, jej kompletność, zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rzetelność i wnioski przesądzają w znaczącym stopniu o wynikach całego postępowania mającego na celu wyjaśnienie czy dopuszczalne jest określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji.

Dla rzetelności analizy oraz jej wyników decydujące znaczenie ma prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Obszar analizowany, w którym ma zostać przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis § 3 rozporządzenia nakłada na organ administracji, orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego w rozmiarze nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, przy czym nie mniejszym niż 50 metrów. Określenie maksymalnej granicy obszaru analizowanego pozostawione zostało uznaniu organu, który zobowiązany jest jednak kierować się zasadami ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 ustawy), wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy) oraz zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Organ upoważniony jest zatem do wyznaczenia obszaru analizowanego wykraczającego poza minimalne granice, jednak wówczas, gdy jest to uzasadnione okolicznościami występującymi w konkretnym przypadku. Organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić przyczyny wyznaczenia powiększonego obszaru analizowanego. Powiększenie obszaru analizowanego będzie uzasadnione z pewnością wówczas, gdy dopiero w ten sposób możliwe będzie objęcie w sposób pełny terenu tworzącego urbanistyczną całość, a tym samym adekwatne do zastanych warunków określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyznaczenie poszerzonego obszaru analizowanego bez umotywowania przesłanek przyjętej wielkości powoduje, że sporządzona na jego podstawie analiza jest wadliwa.

W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, że obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia w odległości 120 m od wszystkich granic terenu inwestycji przy uwzględnieniu szerokości frontu działki wynoszącej 40 m. Z treści wniosku inwestora, sporządzonej analizy i treści decyzji wynika, że frontem działki budowlanej, a więc jej częścią z której odbywać ma się wjazd na teren działki, jest część przylegająca do ulicy [...]. Tymczasem z części graficznej analizy wynika, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone przy uwzględnieniu trzykrotnej szerokości części działki przylegającej do ul. [...], co oznacza, że granice obszaru nie zostały wyznaczone jako granice minimalne.

Wyznaczenie większego obszaru analizowanego bez wyraźnego uzasadnienia podważa jego prawidłowość i stanowi o naruszeniu § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie w tak wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa, a dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna (11 działek), którym towarzyszy funkcja usługowa (sklepy, punkty usługowe, itp.). Zabudowa wielorodzinna występuje już na pobliskich działkach, a nawet na działce bezpośrednio graniczącej z działką objętą wnioskiem. Brak jest zatem oczywistych i obiektywnych przesłanek do powiększenia obszaru analizy. Nieuzasadnione zaś powiększenie obszaru analizowanego ma bezpośredni wpływ na ocenę wymagań określanych dla nowej zabudowy, bowiem przepisy w/w rozporządzenia jako zasadę wskazują określenie jej parametrów przez nawiązanie do średnich wielkości występujących w obszarze analizowanym. Ewentualne zastosowanie odstępstw od tej zasady również musi następować przy uwzględnieniu średnich parametrów charakteryzujących zabudowę istniejącą w obszarze analizowanym. Dlatego nieuzasadnione wyznaczenie zbyt dużego obszaru analizy powoduje, że określane parametry nowej zabudowy nie są adekwatne do zastanych warunków i nie służą realizacji zasady zachowania ładu przestrzennego.

W wyznaczonym obszarze analizowanym znalazła się działka o wskaźniku powierzchni zabudowy wynoszącym 48 %, co automatycznie powoduje, że organy prowadzące postępowanie muszą wziąć pod uwagę większe niż należałoby przy prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizy zróżnicowanie tego wskaźnika dla istniejącej już zabudowy, a więc wówczas, gdy wynosiłby on maksymalnie 38-39 % jak w przypadku mniejszego obszaru analizy. Większy obszar analizy przekłada się w tej konkretnej sprawie również na średnie wielkości pozostałych parametrów i wskaźników stanowiących punkt odniesienia dla nowej zabudowy.

Oznacza to, że określone decyzji o warunkach zabudowy wymagania dla nowej zabudowy nie są miarodajne do oceny dopuszczalności jej realizacji, bowiem nie są wynikiem prawidłowo przeprowadzonej analizy.

Należy wskazać, że organ odwoławczy nie dostrzegł także, że sporządzona analiza urbanistyczna nie zawiera pełnej charakterystyki istniejącej w obszarze zabudowy, gdyż nie zawarto w niej informacji o szerokości elewacji frontowej dla występującej zabudowy. Wskazanie jedynie przedziału występujących w obszarze szerokości elewacji frontowych nie jest wystarczające, ani do oceny czy proponowany wskaźnik bardzo odbiega od charakterystycznej średniej wielkości, ani do oceny prawidłowości proponowanego odstępstwa.

Wskazane naruszenia niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania przedwczesnego rozstrzygnięcia w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny ustalony na podstawie zawierającej błędy merytoryczne i niejasności analizy urbanistycznej.

Nie jest możliwa ocena prawidłowości zastosowanego przez organy odstępstwa w zakresie określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla nowej zabudowy. Na marginesie tylko sąd wskazuje, że uzasadnienie dla tego odstępstwa, znacznie odbiegającego od średniej wielkości z obszaru analizy jest niezwykle lakoniczne i nieprzekonujące, bowiem usytuowanie narożne działki, uporządkowana linia zabudowy czy elementy istniejącej pierzei nie wiążą się w istotny sposób ze wskaźnikiem intensywności zabudowy.

W tej sytuacji zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przedwczesne i tym samym nieuzasadnione.

W ocenie sądu zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 8 § 1 i art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa i wynikających z nich zasad przekonywania oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, skoro jedynym argumentem przemawiającym zdaniem organu odwoławczego za brakiem konieczności wzięcia pod uwagę stanowiska tego samego organu dotyczącego ustalonych wymagań dla zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką objętą wnioskiem jest to, że stanowisko to nie ma bezpośredniego przełożenia na dokonanie oceny analizy obszaru w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący słusznie oczekują bardziej merytorycznie uzasadnionej argumentacji, skoro jest to działka bezpośrednio granicząca z działką będącą przedmiotem niniejszej sprawy, również narożna, a jej zabudowa również stanowi element pierzei ulicy. W związku z nieprawidłowo wyznaczonym obszarem analizy w przedmiotowej sprawie i brakiem rzeczowej argumentacji organu co do powodów nieuwzględnienia stanowiska dotyczącego rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy dla działki ew. nr [...] nie jest możliwa ocena zasadności zarzutu naruszenia art. 8 § 2 kpa. Należy jednak wskazać, że stanowisko organu może być prawidłowe, jeżeli analizowany przed kilkoma laty w tamtej sprawie wyznaczony obszar obejmował inną istniejącą zabudowę charakteryzującą się innymi cechami, aniżeli zabudowa istniejąca w dacie wydania zaskarżonej decyzji w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy.

W ocenie sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 kpa w związku z brakiem powiadomienia uczestnika postępowania Z. J. o wszczęciu postępowania i prawie do czynnego udziału w tym postępowaniu, bowiem naruszenie to nie miało wpływu na sytuację prawną skarżących w tym postępowaniu. Jest to zatem zarzut, który mógłby być podniesiony przez osobę, której bezpośrednio dotyczył, aby uzasadniona była potrzeba oceny czy naruszenie tej zasady postępowania administracyjnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa z tego względu, że w przedmiotowym postępowaniu nie zachodziła sytuacja, w której w której udział w wydaniu decyzji w postępowaniu odwoławczym, brałby pracownik organu uczestniczący uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję.

Sąd nie dopatrzył się błędów w stanowisku organu odwoławczego co do kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym przez planowaną zabudowę, a także spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o p.z.p.

Wskazane uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniały wyeliminowanie przez sąd z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji I instancji uzupełni materiał dowodowy w koniecznym zakresie, w tym sporządzi nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniając konieczność zawarcia w niej pełnej charakterystyki istniejącej w obszarze zabudowy i zapewnienia możliwości dokonania kontroli prawidłowości wniosków analizy co do występujących w obszarze cech, parametrów i wskaźników, a także średnich ich wartości, których określenia wymagają przepisy rozporządzenia, a także konieczność zawarcia w wynikach analizy rzetelnie umotywowanych przesłanek wskazujących na ewentualną możliwość lub brak zastosowania odstępstw dla wymogów dotyczących nowej zabudowy od średnich wartości charakteryzujących istniejącą zabudowę. Następnie dokona oceny całokształtu materiału dowodowego, a dokonana ocena znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji, w którym organ administracji wyjaśni, na których dowodach się oparł, a którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i dlaczego.

Z względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.