Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 193/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 16 par. 1, art. 77 par. 1, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, art. 34 pkt 4, art. 63 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
article: par. 2 pkt 22
journal: Dz.U. 2005 nr 76 poz 671
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  rybołówstwie.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3 akapit 3 i 5 preambuły, art. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 358 poz 59 art. 26 ust. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w  ramach wspólnej polityki rybołówstwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat - Rembelska Joanna Sieńczyło - Chlabicz Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1586/10 w sprawie ze skargi A. S. i A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1586/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. B. i A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie.

Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2007 r. A. B. i A. S. (armatorzy statku rybackiego [...]; dalej: skarżący) podczas rejsu połowowego prowadzili w Morzu Bałtyckim (podobszarze 25) ukierunkowane połowy dorsza, którego ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została przekroczona. Skarżący złowili i przywieźli do portu ok.. [...] kg dorszy w relacji pełnej. W tym stanie rzeczy Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nałożył na skarżących karę 20.000zł. za połowy dorsza w Morzu Bałtyckim z naruszeniem przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r., str. 3; dalej powoływane jako: rozporządzenie nr 804/2007).

Minister Rolnictwa i rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania skarżących utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po rozpoznaniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, WSA w W. oddalił skargę w pełni podzielając argumentację wyrażoną w decyzji. Zdaniem Sądu fakt wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 uzasadniający zakaz połowu dorsza sformułowany w rozporządzeniu Komisji 804/2007 nie może budzić wątpliwości. Podstawę dla uprawnień Komisji w zakresie ustalania wielkości dopuszczalnych połowów na akwenach unijnych, dla stosowania środków zapobiegawczych przed poważnym zagrożeniem dla ochrony żywych zasobów wodnych oraz dla wprowadzenia zakazu działalności połowowej w przypadku, gdy została wyczerpana kwota przyznana danemu państwu członkowskiemu stanowi rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 z 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE L Nr 358 z 31 grudnia 2002 r., dalej: rozporządzenie Rady 2371/2002). Stosownie do treści art. 26 ww. rozporządzenia Komisja Europejska jest podmiotem odpowiadającym za ocenę i kontrolę stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz jest uprawniona do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji.

Zdaniem WSA organy administracyjne w sposób prawidłowy ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy, ponieważ wyjaśniły okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o prowadzeniu połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską w związku z przekroczeniem ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na 2007 r.

Następnie Sąd uzasadnił nieuwzględnienie wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodów (z prywatnej opinii prof. I. D. – K., z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r., pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego z udzieloną przez Komisję Europejską odpowiedzią) na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. i niewiarygodności danych przyjętych przez Komisję, gdyż przeprowadzenie tych dowodów zmierzałoby do dokonania oceny legalności rozporządzenia nr 804/2007, a nie oceny legalności decyzji. W związku z powyższym, Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. nr 62 poz. 574; dalej ustawa o rybołówstwie) w związku z § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. nr 76 poz. 671 ze zm.; dalej rozporządzenie w sprawie wysokości kar) oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.; dalej Kpa.) poprzez nałożenie kar w sytuacji nieistnienia przesłanki odpowiedzialności w postaci wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

WSA nie podzielił argumentacji Skarżącego, że ustanowienie zakazu połowu przez upoważniony do tego organ Unii Europejskiej prowadziło do uszczuplenia praw nabytych wynikających z pozostającej w obrocie prawnym decyzji – specjalnego zezwolenia połowowego, gdyż na dzień uzyskania tego zezwolenia oraz prowadzenia połowów pozostawał już w krajowym porządku prawnym bezpośrednio skuteczny przepis art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady 2371/2002. Wobec powyższego decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparzała prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym, a więc do czasu wyekspirowania wskazanego datą terminu jego obowiązywania, wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej – do czasu ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym. Zdaniem Sądu I instancji w kontekście powyższych rozważań bez znaczenia została podniesiona przez Skarżącego kwestia pozostawiania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów – specjalnego zezwolenia połowowego, z którego wynikający limit indywidualny nie był wyczerpany w czasie, gdy wymierzono administracyjne kary pieniężne za prowadzenie działalności ujętej w zezwoleniu, bowiem z decyzji tej nie wynikały dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej po wprowadzeniu zakazu połowu dorsza. Organ administracji mógł zatem z urzędu lub na wniosek strony orzec o wygaśnięciu decyzji w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza (art. 162 § 1 pkt 1 Kpa.). Sąd podkreślił, że ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem prawnym ustanowienia zakazu, jednak sama utrata uprawnień do połowu wynika z mocy stosownego rozporządzenia Komisji 804/2007, nie jest zaś skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut przekroczenia ustawowego upoważnienia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzez ustalenie w § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar dolnej granicy wymiaru kary na poziomie 20.000 zł, ponieważ stosownie do art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie Minister właściwy do spraw rybołówstwa określa wysokość kar za naruszenie przepisów. Sąd podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny ocenił rozporządzenie jako zgodne z art. 2, art. 7, art. 92 ust. 1 Konstytucji, a niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji.

WSA stwierdził, że dla meritum sprawy nie ma znaczenia fakt, że rybacy, którzy ponieśli szkody w związku z ograniczeniem możliwości połowów, zostali objęci programami w ramach środków pomocowych.

W skardze kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa. w związku z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w związku z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pomimo iż narusza ona art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji 804/2007 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady 2371/2002 w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż treść art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji 804/2007 w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona.

Skarżący "z ostrożności procesowej" sformułował dodatkowo powyższy zarzut w następujący sposób:

- prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes – we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;

3. prawa materialnego, a mianowicie § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów;

4. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżących z dokumentów w postaci: prywatnej opinii prof. I. D. – K., pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r., pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. wraz z odpowiedzią na to pytanie udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 rok i niewiarygodność danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy jako, że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia 804/2007 a nie z oceną legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

5. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 Kpa. w zw. z art. 5 ustawy o rybołówstwie w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznych decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działalnie w jakikolwiek sposób naruszające prawo.

Skarżący "z daleko posuniętej ostrożności procesowej" na wypadek nieuwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów, zarzucił:

6. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 Kpa. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 Kpa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy).

Zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych zmierzają przede wszystkim do podważenia prawidłowości dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które Sąd I instancji – przy wyrokowaniu – przyjął jako prawidłowe.

Ocena zasadności tych zarzutów wymaga uwagi, że wojewódzki sąd administracyjny badając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy musi mieć na względzie, że niezbędne dla sprawy ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. O tym, jakie fakty mają znaczenie, decydują zaś normy prawa materialnego.

Poza sporem jako podstawę prawną nałożenia na skarżącego kar pieniężnych wskazano art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie oraz § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Powołano także art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 ustanawiającego zakaz połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające od banderą Polski.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega – w przypadku armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m – karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej pięćdziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Odnośnie do przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, naruszenie których polega karze na podstawie powołanego wyżej art. 63 ust. 1 ustawy, wyjaśnić wypada, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa.

Wspólna polityka rybołówstwa regulowana jest między innymi poprzez rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa.

Zgodnie z art. 26 tego rozporządzenia Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust. 3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust. 4).

Według art. 20 powołanego rozporządzenia, na wniosek Komisji Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, żeby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska.

Powołując ten przepis Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r.

Z kolei mając na uwadze rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiające wielkości dopuszczalnych połowów oraz uwzględniając cytowany wyżej art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 Komisja (WE) przyjęła rozporządzenie nr 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski. Przyjęte rozporządzeniem Komisji przepisy składają się na na unormowanie Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie.

Jak stanowi art. 1 rozporządzenia Komisji: "Uznaje się, że z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r." Z kolei na mocy art. 2 wskazanego rozporządzenia pływającym pod banderą Polski zakazano połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r. W tym okresie zakazano również przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane – dla oceny czy armator podlegał karze pieniężnej, o nałożeniu której stanowi art. 63 ust. 1 w związku z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 804/2007 – ustalenia wymagało czy armator naruszył ustanowiony przepisem Wspólnej Polityki Rybackiej UE zakaz. Z powołanych wyżej norm prawa materialnego wynika bowiem, że okolicznością prawotwórczą mającą znaczenie w sprawie jest fakt połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) po dacie wprowadzonego zakazu.

Ustalenia takie zostały dokonane i na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżący naruszył zakaz połowu dorsza ustanowiony art. 2 rozporządzenia 804, obowiązujący od 11 lipca 2007 r. Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej WSA nie uchybił zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przede wszystkim z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest uprawnieniem Sądu a nie obowiązkiem. Ponadto przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości; 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu uważa się zaś za niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Tymczasem – w świetle dotychczasowych rozważań – w sprawie dotyczącej kar pieniężnych za naruszenie zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem unijnym, dowód na okoliczność ustalenia czy doszło do przekroczenia przyznanej Polsce na rok 2007 kwoty połowowej nie jest dowodem na okoliczności istotne. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przeprowadzenie ww. dowodu w istocie zmierzałoby do oceny legalności rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 a nie do oceny legalności zaskarżonych decyzji.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Jak już wskazano, informacje o przekroczeniu przyznanych Polsce wielkości dopuszczalnych połowów dorszy z podobszaru Morza Batyckiego 25-32, wody WE, przedstawiono w preambule rozporządzenia dla uzasadnienia wprowadzonego zakazu.

Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że znamieniem odpowiedzialności z tytułu deliktu administracyjnego zarzucanego skarżącemu jest dokonywanie połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa została wyczerpana – nie polega na prawdzie i pozostaje w sprzeczności z regulacjami zawartymi w przepisach wskazanych jako podstawa prawna podlegania karze pieniężnej.

Raz jeszcze podkreślić trzeba, że zasada i przesłanki podlegania karze pieniężnej wynikają z ustawy (art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie), dalszą zaś kwestią jest wysokość nałożonej kary pieniężnej i podstawa prawna określenia wysokości tej kary.

Stwierdzając naruszenie wprowadzonego przepisem prawa wspólnotowego zakazu połowu w Morzu Bałtyckim dorsza ze stada z obszaru 25-32, wody WE – wysokość kary wymierzono na podstawie § 2 pkt 22 krajowego aktu wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rabackiego o długości całkowitej równej albo o większej niż 10 m wynosi od 20.000 zł do 110.000 zł – za prowadzenie połowów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Zarzut naruszenia tego przepisu dotyczy dwóch kwestii, a to błędnej wykładni polegającej na utożsamieniu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz. Poza tym z treści wskazanego przepisu strona wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, że koniecznym było przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia czy ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

W ocenie składu orzekającego NSA związany z ww. przepisem zarzut niedokonania istotnych ustaleń faktycznych opiera się na błędnym założeniu, że przepis ten statuuje czyny podlegające karze. Z treści delegacji ustawowej wynika bowiem jednoznacznie, że minister właściwy do spraw rybołówstwa upoważniony został jedynie do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1-3 art. 63 ustawy o rybołówstwie. Minister właściwy do spraw rybołówstwa nie był zatem uprawniony do określenia i nie określił katalogu naruszeń podlegających karze pieniężnej.

Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że określenie wysokości kary pieniężnej za prowadzenie połowów określonych gatunków organizmów morskich z naruszeniem przepisów ustanawiających zakaz połowu tych gatunków, w krajowym akcie wykonawczym wprost określono w pkt 42 § 2 dopiero na mocy obowiązującego od dnia 28 lipca 2010 r. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 czerwca 2010 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie. Nie znaczy to jednak, że prowadzenie połowów przed tą datą – wbrew przepisom ustanawiającym zakaz – nie podlegało karze pieniężnej. Takiego stanowiska nie zmienia fakt, że w znowelizowanym stanie prawnym prawodawca uznał za celowe zróżnicowanie wysokości kar za przekroczenie ogólnej kwoty połowowej oraz za naruszenie zakazu połowów (bez względu na przyczynę wprowadzenia zakazu). Pogląd, że przed wprowadzeniem regulacji zawartej w § 2 pkt 42 rozporządzenia w sprawie wysokości kar naruszenie zakazu połowów nie podlegało karze pieniężnej pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 1 ustawy.

Żadną miarą nie można przyjąć, że akt wykonawczy wyłączył podleganie karze pieniężnej za naruszenie przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, w tym przypadku za naruszenie zakazu wprowadzonego art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007.

Skoro – zgodnie art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 – powodem wprowadzonego zakazu połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszar 25-32, wody WE) było wyczerpanie części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. – to znaczy, że naruszenie tego zakazu w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Stanowiska tego nie podważa fakt, że rozporządzenie unijne wprowadza zakaz połowów, z uwagi na wyczerpanie dopuszczalnych wielkości połowów dorszy ze stada z podobszaru Morza Bałtyckiego 25-32, a nie posługuje się pojęciem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

W tym kontekście rozważając zarzut braku tożsamości między prowadzeniem połowów organizmów żywych, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, a dokonywaniem połowów mimo zakazu ustanowionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007, należy zauważyć, że przepisy unijne nie posługują się pojęciem "ogólna kwota połowowa", z kolei przepisy prawa krajowego posługując się tym pojęciem nie definiują go.

Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiającego wielkości dopuszczalnych połowów oprócz definicji zawartych w art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 do celów rozporządzenia stosuje się definicję pojęcia "całkowite dopuszczalne połowy (TAC)" – jako roczną ilość ryb, która może być odławiana z każdego zasobu (art. 3 lit. c) oraz "kwota" jako część TAC przydzieloną wspólnocie, państwu członkowskiemu lub krajowi trzeciemu.

Według art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 "zasób" oznacza żywe zasoby wodne występujące w danym zarządzanym obszarze (art. 3 lit. g) zaś "żywe zasoby wodne" oznaczają dostępne morskie gatunki wodne, włączając gatunki wypływające i spływające do morza w celu składania ikry podczas ich przebywania w wodzie morskiej (art. 3 lit. b).

Z powyższego wywieść należy zatem, że kwota (dopuszczalnego połowu) przydzielana państwu członkowskiemu dotyczy zasobu, jako gatunku występującego w określonym obszarze.

Potwierdza to sposób ustalania limitów połowowych określony w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006, przy czym "limity połowowe" rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 definiuje jako ograniczenie ilościowe w wyładunku zasobu lub grupy zasobów w określonym czasie, o ile prawo wspólnotowe nie stanowi inaczej (art. 3 lit. m).

Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten – zgodnie z jego tytułem – zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną wyżej definicją pojęcia "zasób". Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw. Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na Morzu Bałtyckim na 2007 r., wskazano gatunek i obszar. Polsce – odnośnie dorsza – przydzielono 10.784 ton tego gatunku z podobszaru 25-32 oraz 3.118 ton z podobszaru 22-24.

W ocenie składu orzekającego NSA nie sposób odczytywać znaczenia "ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych, a te – jak wykazano –- dotyczą zasobu rozumianego jako gatunek występujący na określonym obszarze.

Nie można też pomijać celu przydziału limitów połowowych. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów uwzględnia rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002. Ostatnie z powołanych rozporządzeń wskazuje zaś, że ustanowienie limitów połowowych ma zapewnić zrównoważoną eksploatację zasobów (pkt 9 preambuły). Zrównoważona eksploatacja ma zaś na celu ochronę ulegających zmniejszeniu zasobów rybnych (pkt 3 preambuły).

Zważywszy na przedstawiony wyżej sposób przydziału limitów połowowych oraz określony prawem cel przydziału tych limitów nie można przyjąć, by ogólną kwotę połowową rozumieć jako "łączną" kwotę, przydzieloną odnośnie jednego gatunku na wszystkich obszarach, na których gatunek ten występuje.

W świetle tego co zostało dotąd powiedziane zarzut błędnej wykładni § 2 pkt 22 rozporządzenia kar nie jest trafny.

Za niezasadny uznać należy też zarzut sformułowany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroków NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1231/10 oraz z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 1101/10, że wadliwe jest założenie, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę czasową, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane, może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie) bądź wprowadzenie, znajdującego oparcie w przepisach, zakazu połowów. Okoliczności te, wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie naruszają zatem praw wynikających z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, iż uchybienie zakazowi orzekania na niekorzyść strony odwołującej się dotyczy decyzji organu II instancji wydanej w uprzednio prowadzonym postępowaniu. Zauważyć zatem należy, że możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej w granicach sprawy, innej niż zaskarżona, przewiduje art. 135 p.p.s.a., który nie został zawarty w podstawach skargi kasacyjnej. Ponadto przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi – a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie miejsca nie miała.

Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.