Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 579/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz strony skarżącej kwotę 440,00 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną po wcześniejszym dwukrotnym uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzji wydanej w tej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z jednoczesnym jej przekazaniem do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, Starosta B. działając na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 i art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił T. C. prowadzącemu działalność pod firmą [...] T. C. z siedzibą w B. [...], [...] B. wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w obiektach zlokalizowanych na terenie działek nr ewidencyjny: 239/1, 239/4 oraz 239/12 w obrębie K., gdyż zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego: Uchwałą Nr [...]Rady Gminy B. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...] z dnia [...]r.).

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 24 kwietnia 2014 r. T. C., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] T. C. z siedzibą w B., zwrócił się do Starosty B. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów w obiektach zlokalizowanych na terenie działek o numerze ewidencyjnym 239/1, 239/4 oraz 239/12 we wsi K., a w razie pozytywnego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie - o jednoczesne uchylenie dotychczasowego zezwolenia na zbieranie odpadów w B., udzielonego mu decyzją Starosty B. z [...] r. znak [...].

W dniu [...] r. Starosta B. wydał decyzję Nr [...], którą nie uwzględnił wniosku z uwagi na niezgodność planowanej działalności z przepisami prawa miejscowego, tj. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości K.. Jednocześnie organ orzekł o uchyleniu zezwolenia na zbieranie odpadów z [...] r. (znak [...]).

Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez wnioskodawcę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował wniosek T. C. o uchylenie zezwolenia na zbieranie odpadów z dnia [...] r., który był uwarunkowany pozytywnym rozstrzygnięciem w przedmiocie udzielenia nowego zezwolenia na zbieranie odpadów w K..

Odnosząc się do wniosku w tym zakresie i argumentacji organu pierwszej instancji Kolegium wskazało w uzasadnieniu podjętej decyzji, że Starosta B. nie dokonał wyczerpującej interpretacji uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzestając na powieleniu stanowiska organu wykonawczego gminy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta B. decyzją Nr [...] z dnia [...] r., odmówił T. C. udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów, z uwagi na niezgodność planowanej działalności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości K..

Powyższa decyzja została również uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, na skutek decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. (znak: [...]). W uzasadnieniu decyzji Kolegium powtórnie zakwestionowało interpretację uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonaną przez organ pierwszej instancji, wskazując m.in. na konieczność rozważenia w kontekście postanowień planu miejscowego, czy przetwórstwo i produkcja odpadów nie jest czymś dalej idącym, aniżeli działalność w zakresie zbierania odpadów i czy w związku z tym to ostatnie nie jest dopuszczone planem.

W dalszej części uzasadnienia Starosta B. przedstawił motywy decyzji opisanej na wstępie i w tym zakresie wyjaśnił, że działki objęte wnioskiem T. C. położone są na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem P - tereny działalności gospodarczej nieuciążliwej. Z kolei pojęcie "działalności gospodarczej nieuciążliwej" zostało określone w § 4 pkt 9 uchwały w sprawie zatwierdzenia planu, zgodnie z którym, jest to wszelka działalność gospodarcza związana z produkcja i przetwórstwem, pod warunkiem niepowodowania znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko przyrodnicze i zdrowie ludzi. Zdaniem organu, w przepisie tym "produkcja" została połączona z "przetwórstwem" spójnikiem "i", co wskazuje na koniunkcyjne znaczenie spójnika w tym wyrażeniu. Stąd, zgodnie z zasadami logiki, brak "produkcji" wyklucza możliwość prowadzenia "przetwórstwa" i odwrotnie. Organ powołał się także na potoczne znaczenia obydwu użytych słów, które odwołują się do wytwarzania jakichś towarów, usług, przerabiania surowców na gotowe produkty. Z definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach wynika zaś, że zbieranie odpadów nie jest działalnością, w wyniku której wytwarzane są dobra, surowce, materiały. Dlatego, zdaniem organu pierwszej instancji, podstawowe przeznaczenie terenu oznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego jako P, dopuszczające prowadzenie na jego obszarze wszelkiej działalności gospodarczej związanej z produkcją i przetwórstwem, wyklucza prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów, w efekcie której takie produkty nie powstają. Ustalenie to powoduje bezprzedmiotowość rozważań nad dalszym warunkiem: "niepowodowania znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko przyrodnicze i zdrowie ludzi". Organ wskazał także, że w świetle powyższych argumentów, jego zdaniem Kolegium popełniło błąd utożsamiając działalność gospodarczą związaną z produkcja i przetwórstwem z działalnością związaną "z produkcją lub przetwórstwem". Użyty przez organ odwoławczy w tej konstrukcji alternatywny spójnik "lub" definiuje zupełnie inne warunki prowadzenia działalności gospodarczej niż opisane przez Radę w § 4 pkt 9 Uchwały Nr [...]. Z kolei przyjęte przez Kolegium założenie, wedle którego, działalność polegająca na zbieraniu odpadów może być "czymś mniejszym" niż działalność w zakresie "produkcji i przetwórstwa odpadów", jest zdaniem organu sprzeczne z generalnymi zasadami ochrony środowiska, w myśl których, nie jest możliwe prowadzenie działalności, której celem jest wytworzenie odpadów, tj. w zakresie "produkcji i przetwórstwa odpadów". Zgodnie z art. 143 pkt 4 Prawa ochrony środowiska, wytwarzanie określonych produktów (nie odpadów) w instalacjach powinno być prowadzone z zastosowaniem metod bezodpadowych i małoodpadowych oraz przy zapewnieniu możliwości odzysku powstających odpadów. Z kolei pojęcie przetwarzania odpadów, przez które rozumie się "procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie", określone w art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, jest procesem odrębnym od przetwórstwa, na co wskazywał również organ odwoławczy w swej pierwszej decyzji z [...] r.

Dalej Starosta B. przeanalizował możliwość prowadzenia przez T. C. zamierzonej działalności w zakresie zbierania odpadów uwzględniając przeznaczenie uzupełniające terenu, określone w § 11 pkt 2 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., z których wynika, że jako przeznaczenie uzupełniające dla tego obszaru wskazano lokalizację:

1) baz, składów,

2) usług komercyjnych,

3) obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej,

4) warsztatów obsługi samochodowej,

5) zieleni izolacyjnej.

oraz, że na wskazanym terenie wyklucza się lokalizację:

1) zieleni rekreacyjnej,

2) ogrodów działkowych,

3) terenów sportowych,

4) hoteli, restauracji i kawiarni,

5) szkoły i przedszkola,

6) szpitali i żłobków,

7) obiektów i urządzeń o uciążliwości mogącej przekroczyć granicę terenów mieszkaniowych i usługowych.

Wniosek [...] o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów obejmuje 77 rodzajów odpadów sklasyfikowanych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2014r. w sprawie katalogu odpadów ( Dz. U. z 2014r., poz.1923) w podanych we wniosku grupach.

Zgodnie art.3 ust.1 pkt 2 ustawy przez gospodarowanie odpadami rozumie się "zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami".

Przeznaczenie uzupełniające zezwalające na lokalizację na tym obszarze: baz i składów - dopuszcza prowadzenie na tym terenie działalności polegającej na gromadzeniu wyprodukowanych dóbr, produktów, materiałów. Wyrażenie to zatem nie obejmuje działalności polegającej na zbieraniu odpadów, w tym gromadzenia odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, jak również ich wstępnego sortowania. Organ wyjaśnił ponadto, że uchwała planistyczna daje również możliwość lokalizowania na obszarze P "usług komercyjnych", jako przeznaczenia uzupełniającego, określonych w § 4 pkt 8 następująco:

"ilekroć w uchwale i na rysunkach planu jest mowa o: (...) usługach komercyjnych - należy przez to rozumieć funkcje terenów i obiektów realizowane całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych we wszelkich dziedzinach działalności gospodarczej, np. handel, gastronomia, drobne rzemiosło, hotelarstwo.

Zdaniem organu orzekającego oczywistym jest, że lokalizowanie obiektów i urządzeń w charakterze przeznaczenia uzupełniającego powinno podlegać przynajmniej takim samym ograniczeniom, jak w przypadku pełnienia przez nie funkcji podstawowej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K. dla terenów usług komercyjnych istniejących (Uz) oraz dla terenów usług komercyjnych projektowanych (U) wprowadził ograniczenie wykluczające możliwość lokalizacji składów, wysypisk, w tym złomowisk, składowisk samochodów i ich poszczególnych części oraz odpadów budowlanych i przemysłowych (§ 6 ust.4, §7 ust.4, § 8 ust. 3 części tekstowej uchwały).

Lokalizowanie na przedmiotowym obszarze, w charakterze przeznaczenia uzupełniającego, "obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej" dotyczy (zgodnie ze słowniczkiem pojęć zawartych w § 4 uchwały) urządzeń towarzyszących, niezbędnych dla funkcji przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego oraz innych urządzeń pełniących rolę służebną wobec funkcji przeznaczenia podstawowego.

Organ zwrócił przy tym uwagę, że użyte określenie "infrastruktura techniczna" wynika z potocznego znaczenia słowa "infrastruktura" . Infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe niezbędne do należytego funkcjonowania społeczeństwa i produkcyjnych działów gospodarki (por. Słownik języka polskiego, PWN, www.sjp.pwn.pl).

Wskazał jednocześnie, że w § 37 części tekstowej planu sprecyzowano zasady obsługi terenów budowlanych w zakresie infrastruktury technicznej. Dotyczą one zapewnienia dostaw wody, odprowadzenie ścieków sanitarnych i wód opadowych, a także dostawy energii elektrycznej i gazu do celów bytowych i grzewczych i obsługi telefonicznej, co oznacza, że prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów nie mieści się w pojęciu przeznaczenia uzupełniającego - obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej.

W zakończeniu uzasadnienia Starosta B. - powołując się na przeprowadzoną analizę miejscowego planu zagospodarowania wsi K. obejmującą przeznaczenie podstawowe oraz uzupełniające stwierdził, że na obszarze oznaczonym symbolem P, nie jest możliwe prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów.

Powołał się także na przeprowadzone w uchylonej uprzednio decyzji badanie zgodności inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wsi K. wskazując, że jego wyniki są istotne, z uwagi na podjęcie przez Radę Gminy B. uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., obejmującego również działki, do których odnosi się wniosek strony. Zważywszy, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, przyjęte w nim kierunki polityki przestrzennej w gminie będą wpływały determinująco na możliwość prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami na obszarze wskazanym przez wnioskodawcę.

Odwołanie od powyższej decyzji, wniósł T. C., który zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1. naruszenie ustaleń § 9 w związku z § 11 planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. poprzez przyjęcie, że działalność gospodarcza polegająca na zbieraniu odpadów, które nie powodują znaczącego wpływu na środowisko i zdrowie ludzi (nieuciążliwe) i ich przetwórstwo, nie może być prowadzona na terenie działek 239/1,239/4 oraz 239/12 we wsi K.;

2. naruszenie przepisów ustawy o odpadach, a to:

a) art. 46 ustawy poprzez oparcie decyzji odmownej na stanowisku w sprawie interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonanego przez Wójta Gminy B., co jest pozbawione podstaw prawnych, bowiem Wójt nie ma prawa dokonywać interpretacji planu miejscowego,

b) art. 42 ustawy o odpadach poprzez odmowę wydania zezwolenia pomimo braku podstaw prawnych i faktycznych do tej odmowy,

c) art. 46 ust. 1 punkt 3 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że wnioskowane zbieranie odpadów jest niezgodne z przepisami prawa miejscowego;

3. naruszenie zasad określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. Nr 213, poz.1397 z późno zm.) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez brak jego zastosowania, gdyż przedmiotowa działalność, stosownie do tego rozporządzenia, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

4. naruszenie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuprawnione, pozbawione podstaw prawnych ustalenia interpretacyjne Wójta i Starosty, dokonujące wykładni rozszerzającej ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmieniające możliwość dysponowania nieruchomością;

5. naruszenie art. 64 Konstytucji poprzez ograniczenie realizacji prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu odwołania T. C. obszernie uzasadnił powyższe zarzuty, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

W toku postępowania odwoławczego w dniu 28 maja 2015 r. Kolegium przeprowadziło rozprawę administracyjną z udziałem T. C. oraz przedstawicieli Starosty B. i Wójta Gminy B.. Następnie przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości objętej zamierzeniem Wnioskodawcy oraz jej otoczenia.

Po rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu sporządzonym w sposób szczególnie staranny i profesjonalny Kolegium opisało szczegółowo przebieg postępowania w sprawie, uwzględniając wszystkie dotychczas podjęte czynności orzecznicze, a następnie wskazało, że przepis art. 41 ust. 1 ustawy przewiduje, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, które w rozpoznawanym przypadku wydaje - zgodnie z ust. 3 i 4 - starosta właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów.

Zezwolenie na zbieranie odpadów jest wydawane na wniosek, którego wymaganą treść reguluje przepis art. 43 ust. 1 ustawy. Z ust. 4 tego przepisu wynika ponadto, że do wniosku dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana.

Ponadto w art. 46 ustawy przewidziane zostały przesłanki negatywne, których zaistnienie wyklucza udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

3) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie istotna jest ostatnia ze wskazanych powyżej przesłanek negatywnych, albowiem przyczynę odmowy stanowi niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K..

Następnie wyjaśniło, że w aktualnie orzekającym składzie, po przeanalizowaniu materiałów zgromadzonych w aktach sprawy (uzupełnionych w toku postępowania odwoławczego), treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz obszernej argumentacji odwołania i dalszych pism wnioskodawcy, podziela ocenę organu I instancji. W szczególności Kolegium zgodziło się z zasadniczą tezą zaskarżonej decyzji, tj. że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. nie przewidują możliwości prowadzenia na terenie działek nr 239/1, 239/4 oraz 239/12 obręb K. samodzielnej, wyspecjalizowanej działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, w tym zamierzonej przez Stronę działalności w zakresie zbierania odpadów. Zwróciło też uwagę, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium – podobnie jak organ pierwszej instancji przywołało ustalenia planistyczne przyjęte dla terenu, do którego należą działki objęte przedmiotowym wnioskiem, oznaczone symbolem P jako tereny działalności gospodarczej nieuciążliwej. Stwierdziło przy tym, że akceptuje ocenę Starosty B., co do niedopuszczalności prowadzenia wnioskowanej działalności na wskazanym terenie wobec jego przeznaczenia podstawowego, określonego jako działalność związana z produkcją i przetwórstwem. Zdaniem Kolegium ze względu na brak wyjaśnienia tego wyrażenia w akcie planistycznym należało ustalić jego zakres pojęciowy poprzez szczegółową analizę opartą nie tylko na znaczeniu językowym użytych tam sformułowań, ale uwzględniającej też racje systemowe.

Kontynuując rozważania w tym zakresie Kolegium wskazało, że jednym z podstawowych, normatywnych standardów obowiązujących przy zapisywaniu ustaleń projektu miejscowego planu jest nakaz, aby ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierały określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Nakaz ten wynika z § 4 pkt 1 Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587- dalej także jako: Rozporządzenie). Rozporządzenie to nie obowiązywało wprawdzie w momencie sporządzania i uchwalenia m.p.z.p. wsi K. (uchwała zatwierdzająca plan miejscowy została uchwalona w dniu [...] r., zaś opublikowana w urzędowym promulgatorze w dniu [...] r. i weszła w życie po upływie 14-dniowego vacatio legis), niemniej jednak przepisy tego Rozporządzenia należy uwzględnić w niniejszej sprawie. Zdaniem kolegium orzekającego w aktualnym składzie, interpretacja takiego aktu prawnego, jakim jest plan miejscowy, powinna być dokonywana przy zastosowaniu wykładni dynamicznej, nie zaś statycznej (historycznej). W odniesieniu do obszarów regulacji prawnej, które - jak dziedzina planowania i zagospodarowania przestrzennego - są szczególnie podatne na zmiany w zakresie stosunków społecznych i ekonomicznych, znaczenie pojęć prawnych powinno być dostosowywane do owych zmian, w tym zwłaszcza powinno być zgodne z wolą aktualnego prawodawcy (nt. wykładni dynamicznej zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Wyd. II, Toruń 2010, s. 160-161). Konieczność stosowania wykładni dynamicznej planów miejscowych wynika także z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zaś z przepisu art. 32 ust. 1 tej ustawy, który stanowi o obowiązku dokonywania bieżącej oceny aktualności planów miejscowych przez organy wykonawcze gminy.

Zdaniem Kolegium, wydając decyzję w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów i kierując się ograniczeniem zawartym w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, należy dokonywać kontroli zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z ustaleniami aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według zasad (oznakowania, nazewnictwa itp.) zawartych w obowiązujących przepisach - w szczególności ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - bez względu na czas wejścia w życie rozpatrywanego planu miejscowego.

W przedstawionej w tym zakresie argumentacji Kolegium odwołało się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego i piśmiennictwa prawniczego.

Ponadto Kolegium wskazało, że oprócz części opisowej, plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego posługują się - dla zapewnienia ich większej czytelności - specjalnymi oznaczeniami graficznymi i literowymi (symbolami), przy czym dopuszczalne jest (o ile plan nie straci przy tym na czytelności) ograniczenie się przez twórców planu do oznaczeń literowych (zob. § 9 ust. 5 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia, podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Rozporządzenie to przewiduje oznaczenie literowe "P" dla opisu przeznaczenia terenu: "Terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów". Co istotne, ten opis przeznaczenia terenu, według powołanego rozporządzenia, zawiera się w szerszym normatywnym wyrażeniu: "Tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej". W oznaczeniu tym chodzi zatem o przeznaczenie terenu w celu zorganizowania działalności związanej z wytwarzaniem jakichś dóbr, surowców, materiałów.

Powyższe oznaczenie jest więc zasadniczo odpowiednikiem ujętego w m.p.z.p. wsi K. określenia "działalność gospodarcza związana z produkcją". Zdaniem Kolegium, również "działalność związana z przetwórstwem", o której stanowi m.p.z.p., mieści się aktualnie właśnie w powyższym oznaczeniu literowym "P". Rozporządzenie z 2003 r. nie przewiduje odrębnego oznaczenia literowego dla działalności w zakresie przetwórstwa. Jednocześnie jednak, z potocznego rozumienia terminu "przetwórstwo" wynika, że działalność przetwórcza jest najbardziej zbliżona właśnie do działalności produkcyjnej. W jej wyniku - na skutek przetworzenia surowców i materiałów - także powstają pewne dobra i produkty. Jak słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji, wedle słownika języka polskiego (zob. www.sjp.pwn.pl] "produkcja" to zorganizowana działalność mająca na celu wytwarzanie jakichś towarów, usług lub dóbr kultury, z kolei "przetwórstwo" to przerabianie na dużą skalę surowców, zwłaszcza płodów rolnych, na gotowe produkty. Takie właśnie zgodne z potocznym rozumienie działalności przetwórczej ma swoje uzasadnienie także w racjach systemowych.

Jednocześnie Kolegium, w orzekającym składzie, zgodziło się ze stanowiskiem zajętym w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...] r., że "działalność gospodarcza związana z przetwórstwem" - którą należy rozumieć właśnie w powyższy sposób - w żadnym razie nie mieści w sobie działalności w zakresie "przetwarzania odpadów". To ostatnie pojęcie ma ściśle zdefiniowane znaczenie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach), odrębne od jakiejkolwiek działalności przetwórczej.

Kolegium zwróciło też uwagę, że w poprzedniej decyzji z [...] r., orzekając w innym składzie, wyraziło pogląd odmienny (tj., że pojęcie "produkcja i przetwórstwo" obejmuje także "produkcję i przetwórstwo odpadów", zaś zbieranie odpadów może być czymś "mniejszym" od "produkcji i przetwórstwa odpadów", zatem może być dozwolone planem). Pogląd ten jest – zdaniem Kolegium w obecnie orzekającym składzie – błędny z przyczyn, które trafnie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji. Pozostaje on w sprzeczności z wykładnią systemową (i ustawową definicją "przetwarzania odpadów") oraz podstawowymi zasadami ochrony środowiska, które wykluczają prowadzenie działalności, której celem mogłaby być produkcja odpadów.

Kolegium uznało również, że bez istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy jest to, czy określenie planistyczne "działalność w zakresie produkcji i przetwórstwa" należy interpretować na zasadzie koniunkcji ("produkcja i przetwórstwo") - jak tego chce organ pierwszej instancji, czy też na zasadzie enumeracji lub alternatywy ("produkcja" i/lub "przetwórstwo") - jak interpretuje to T. C.. Niewątpliwe jest bowiem zdaniem Kolegium to, że gospodarowanie odpadami, w tym zbieranie odpadów, nie jest desygnatem ani "produkcji", ani też "przetwórstwa", ani też "produkcji i przetwórstwa" (łącznie), bowiem nie polega na wytwarzaniu pewnych dóbr czy produktów.

Jednocześnie podkreśliło, że dla wszelkiej działalności w zakresie gospodarowania odpadami, rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje zupełnie odrębne oznaczenie planistyczne, tj. symbol "O" - "Tereny infrastruktury technicznej. Gospodarka odpadami". Oznaczenie to jest nie tylko odrębnym oznaczeniem od symbolu "P" - Tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów", ale wręcz mieści się w zupełnie odrębnym, szerszym normatywnym wyrażeniu: "Tereny infrastruktury technicznej", podczas, gdy symbol "P" zawiera się w szerszym normatywnym wyrażeniu "Tereny zabudowy techniczno - produkcyjnej".

Zwróciło też uwagę, że na całym obszarze m.p.z.p. wsi K. nie przewidziano natomiast oznaczenia odpowiadającego "Terenom infrastruktury technicznej. Gospodarka odpadami", tj. "O".

Skoro więc gospodarka odpadami - ze względu na specyfikę tej działalności gospodarczej, w tym jej ścisłą reglamentację - stanowi zupełnie odrębną, samodzielną kategorię planistyczną, to uznać należy, że nie tylko w zakresie przeznaczenia podstawowego, ale również w zakresie uzupełniającego przeznaczenia terenu jej dopuszczenie na danym obszarze wymagałoby wyraźnego wskazania bądź to symbolu "O", bądź też opisu "gospodarka odpadami".

Przyjmując taką ocenę Kolegium zaaprobowało też stanowisko organu pierwszej instancji, że skoro gospodarowanie odpadami nie mieści się w określeniu "działalność w zakresie produkcji i przetwórstwa", to w istocie zbędne byłoby rozpatrywanie jej pod kątem dodatkowego warunku, jakim w m.p.z.p. obwarowano przeznaczenie podstawowe terenu, tj. warunku "niepowodowania znaczącego, negatywnego oddziaływania na środowisko przyrodnicze i zdrowie ludzi". (Kolegium wskazało, że w tym zakresie zgadza się z wnioskodawcą, że to ostatnie określenie nawiązuje wprost do normatywnego kryterium "znaczącego oddziaływania na środowisko", zatem powinno być rozpatrywane pod kątem aktualnie obowiązującego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz. 1397 ze zm.). Bezspornym jest, że zbieranie odpadów nie zalicza się do tych przedsięwzięć).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium przedstawiło analizę pojęć określających przeznaczenie uzupełniające przedmiotowego terenu i stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na tym terenie gospodarowanie odpadami, w tym zbieranie odpadów, rozumiane jako przedmiot samodzielnej działalności gospodarczej.

W tym kontekście Kolegium wyjaśniło, że bezwzględnie podziela przyjętą przez Starostę B. w zaskarżonej w postępowaniu instancyjnym decyzji interpretację pojęć zastosowanych przy określaniu przeznaczenia uzupełniającego przedmiotowego terenu w tym określeń: bazy i składy, usługi komercyjne, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej. Przedstawiło też w odniesieniu do tych pojęć stosowne i wyczerpujące rozważania.

W ocenie Kolegium, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K., dla terenu oznaczonego symbolem P, nie przewiduje - ani w ramach przeznaczenia podstawowego, ani też uzupełniającego - możliwości zlokalizowania tam wyspecjalizowanej działalności gospodarczej z zakresu gospodarki odpadami - niezależnie od konkretnego rodzaju tej działalności (tj. czy to zbierania, czy np. przetwarzania odpadów) oraz rodzaju zbieranych odpadów. Powyższe dodatkowo potwierdza przedstawiona przez Wójta Gminy B. prognoza oddziaływania na środowisko, wykorzystana w procedurze opracowania i uchwalenia m.p.z.p. wsi K.. Z pkt. 3.9 tego dokumentu, zatytułowanego "Gospodarka odpadami" wprost wynika, że twórcy planu w żadnym razie na obszarze objętym oznaczeniem P nie zakładali lokalizacji samodzielnej działalności w zakresie gospodarki odpadami, a dopuszczali wyłącznie powstawanie odpadów jako element uboczny działalności produkcyjnej i usługowej.

Dodatkowo Kolegium wskazało w uzasadnieniu na uregulowanie zawarte w § 11 ust. 4 pkt 7 uchwały planistycznej, które zakazuje lokalizowania na terenie oznaczonym symbolem P wszelkich obiektów i urządzeń o uciążliwości mogącej przekroczyć granicę terenów mieszkaniowych i usługowych i podkreśliło, że jeżeli idzie o katalog wyłączeń, twórcy planu nie posłużyli się w tym wypadku wyliczeniem zamkniętym. "Otwarcie" ujętych tam wyliczeń uzyskano poprzez posłużenie się określeniem generalnym (klauzulą generalną), które ma obejmować wszelkie obiekty, mogące powodować różnego rodzaju uciążliwości sięgające terenów mieszkaniowych i usługowych. Zdaniem Kolegium nie ma racji wnioskodawca wskazując, że na terenie oznaczonym symbolem P gospodarka odpadami nie jest zabroniona, gdyż nie została wykluczona wprost - poprzez wyraźny zakaz. O ile by uznawać (wyłącznie hipotetycznie), że w ramach pozytywnie określonego przeznaczenia terenu gospodarka odpadami mieściłaby się w tym przeznaczeniu, to zdaniem Kolegium i tak byłaby ona zabroniona właśnie na podstawie § 11 ust. 4 pkt 7 m.p.z.p., gdyż mieściłaby się w tym zbiorczym określeniu. Ze swej istoty gospodarowanie odpadami – w każdej jego formie – jest działalnością, która może wiązać się z uciążliwościami wykraczającymi poza granice terenu, na którym jest zlokalizowana.

Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że w tym wypadku plan miejscowy nie posługuje się określeniem "powodowania znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko przyrodnicze i zdrowie ludzi" (jak w przypadku przeznaczenia podstawowego - zob. § 4 pkt 9 m.p.z.p.), lecz określeniem zupełnie innym - "uciążliwości mogącej przekroczyć granicę terenów mieszkaniowych i usługowych". Zgodnie z jedną z dyrektyw wykładni językowych - zakazem wykładni synonimicznej - różnym pojęciom nie można w tym wypadku nadawać takiego samego znaczenia. Kolegium odniosło się również w sposób merytoryczny do pozostałych zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę w toku postępowania i w odwołaniu w tym niezgodnego w prawem zbierania odpadów przez Gminę B., korzystania z opinii organu wykonawczego Gminy B. co do zgodności wnioskowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenia przez organy właściwe instancyjnie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uznając je za niezasadne.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium odwołało się do dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, koncentrując swoją argumentację na zasadzie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine kpa).

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował T. C. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Działający imieniem skarżącego pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji: naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach w zw. z § 11 ust. 1 i 2 uchwały nr [...]Rady Gminy B. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., wskutek błędnej subsumpcji i wyrażenia błędnej oceny, iż wskazane przepisy prawa miejscowego nie przewidują możliwości prowadzenia na terenie działek nr 239/1; 239/4; 239/12 obręb 0013 K. wyspecjalizowanej działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, a w konsekwencji stwierdzenie (ustalenie) niezgodności zamierzonego sposobu gospodarowania (zbierania odpadów) z tymi przepisami.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik T. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty B. z dnia [...]r. o odmowie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów w niej zawartych. Pełnomocnik skarżącego podjął też polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego przyjętym przy orzekaniu i podstawami oceny dokonanej w sprawie przez ten organ, szczególnie przy zastosowaniu wykładni dynamicznej. W odniesieniu do niej pełnomocnik zwrócił uwagę, że Kolegium nie stosuje wykładni przepisu prawa miejscowego (§ 11 ust. 1 m.p.z.p. czy § 11 ust.2 m.p.z.p.), lecz tendencyjnie i dowolnie stosuje akt prawny (rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie istniejący i nie obowiązujący w dacie tworzenia projektu planu, wiążącego ów plan.

Zdaniem pełnomocnika dokonując błędnej wykładni (dynamicznej) oraz wskazując na konieczność stosowania prawa niewłaściwego (nieistniejącego, in statu nascendi planu), Kolegium dochodzi do zgoła nieprzydatnych wniosków a to, że zgodnie z rozporządzeniem - litera "P" przewidziana została dla terenu: "Terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" i konkluduje o przeznaczeniu terenu w celu zorganizowania działalności związanej z wytworzeniem jakichś dóbr, surowców i materiałów.

Pełnomocnik zarzucił, że to inna systematyka i znaczenie aniżeli zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto – w jego ocenie - Kolegium błędnie, na poparcie zasadności wykładni dynamicznej, przywołuje wyrok NSA z dnia 09 czerwca 20i0r ,11 OSK 953/09 LEX nr 597979. W tym wyroku NSA wskazując na zasadność stosowania wykładni dynamicznej, wskazuje na jej cel, którym jest zapewnienie adekwatności prawa i stosunków społecznych, które ulegają ciągłym zmianom.

Ponadto wskazał, że casus obejmujący stosowanie przepisów § 11 cyt. uchwały Rady Gminy, nie wynika ze zmiany stosunków społecznych, lecz z niedostosowania tej uchwały (braku nowelizacji uchwały) do nowych przepisów prawnych (rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Takie stosowanie prawa narusza zasadę lex retro non agit.

W konsekwencji pod rządem obowiązywania Rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Gospodarczej, Kolegium lansuje błędny pogląd prawny, że .... "działalność gospodarcza związana z przetwórstwem w żadnym zakresie nie mieści w sobie działalności w zakresie przetwarzania odpadów".

Organ odwoławczy na potrzeby przedstawionej interpretacji symbolu P: tereny działalności gospodarczej nieuciążliwej oraz definicji pojęcia działalności gospodarczej nieuciążliwej rozumianej, zgodnie z § 4 pkt 9 m.p.z.p., przeprowadza nietrafną wykładnię dynamiczną, i formułuje konkluzję nie odpowiadającą sensowi przepisu.

Organy obydwu instancji koncentrowały się na "działalności gospodarczej", "produkcji i przetwórstwie" i w niewielkim zakresie na "negatywnym oddziaływaniu na środowisko", a jednocześnie – zdaniem pełnomocnika – uwadze i rozważaniom organu odwoławczego uszły dwa istotne sformułowania § 4 uchwały a to "wszelka" oraz "związana", przy czym szczególnie znaczenie ma słowo "związana", które dotyczy produkcji i przetwórstwa, te zaś - wg Kolegium stanowią zorganizowaną działalność mająca na celu wytworzenie jakichś towarów, usług lub dóbr kultury; z kolei "przetwórstwo" to przerabianie na dużą skalę surowców, zwłaszcza płodów rolnych , na gotowe produkty.

Wg Słownika Języka Polskiego - "Związać" - to to odnieść coś do kogoś lub czegoś; połączyć kilka rzeczy; zostać zastosowanym jako element łączący.

Znaczenie semantyczne tego słowa transponowane na potrzeby wykładni wskazuje, że bynajmniej nie chodzi o samą produkcję lub przetwórstwo lecz o "coś" co odnosi się do tej "produkcji" lub "przetwórstwa", co łączy się z jednym lub drugim; co łączy kilka rzeczy m.in. produkcję i przetwórstwo.

W uznaniu pełnomocnika wszystkie rozwiązania i ustalenia, które naprowadziły Kolegium, iż warunkiem sine qua non, jest by postulowana (wnioskowana) działalność miała cechy, właściwości wytwarzania jakichś towarów, usług lub dóbr kultury lub przerabiania surowców itd., jest z gruntu błędne i nie odpowiada znaczeniu (wykładnia gramatyczna) użytych sformułowań wyrażających określoną tam myśl.

Słowo "wszelki" to zaimek komunikujący, ze to o czym mowa w zdaniu, dotyczy wszystkich rodzajów obiektów , stanów rzeczy lub sposobów działania, nazwanych przez rzeczownik.

Te dwa słowa "wszelkie" oraz "związane" wskazują na mnogość desygnatów, działalności, które same w sobie stricte nie są produkcją lub przetwórstwem.

W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik skarżącego stwierdził, że nie sposób zaakceptować jako trafnych rozważań Kolegium odnoszących się do oznaczeń m.p.z.p. literą "P" i powiązania znaczenia litery P w m.p.z.p. z 2002 r. z późniejszym - nie obowiązującym i nie istniejącym w czasie tworzenia projektu tego planu, aktem - rozporządzeniem z 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem rozważane paralele i wyprowadzane z nich wnioski są z gruntu błędne, a w prezentowanej formule dotknięte błędem ignotum per ignotum.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 17 sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przyjęte w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów powołanych w skardze Kolegium wyjaśniło m.in., że motywy, jakimi kierowało się uznając, że w sprawie należy posłużyć się wykładnią dynamiczną (a nie historyczną) postanowień planu, zostały szeroko wyjaśnione w skarżonej decyzji, z powołaniem się również na poglądy wyrażane w tym względzie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Kolegium wskazało, że pełnomocnik skarżącego, czyniąc zarzut Kolegium z tego, iż dokonując wykładni planu odwoływało się do aktualnie obowiązujących standardów w zakresie tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, sam odwołuje się przy tej wykładni do Rozporządzenia z 2007 r. w sprawie PKD - a zatem również aktu prawnego, który nie obowiązywał ani w dacie uchwalania, ani też wejścia w życie m.p.z.p. Zarzucając Kolegium wykładnię sprzeczną z tym Rozporządzeniem, pełnomocnik skarżącego sam w istocie posługuje się wykładnią dynamiczną.

Ponadto Kolegium w odpowiedzi na skargę wskazało, że w swej ocenie nie pominęło ani określenia "wszelka", ani "związana", a jedynie wskazało, że podstawowym warunkiem dopuszczalności prowadzenia na tym terenie działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami byłoby uznanie, że jest to działalność "związana z produkcją i przetwórstwem" (s. 7 decyzji). W ten sposób Kolegium wskazało na konieczność skoncentrowania się na tym właśnie fragmencie określenia, którym posługuje się plan. Przeprowadzona w decyzji analiza doprowadziła Kolegium do przekonania, że warunek ten nie jest spełniony - a zatem, że nie można uznać, aby samodzielna, wyspecjalizowana działalność gospodarcza w zakresie zbierania odpadów była działalnością związaną z produkcją i przetwórstwem (w rozumieniu przyjętym w planie). Kolegium posługiwało się wprawdzie w swej decyzji również nieco innym określeniem, tj. "działalność w zakresie produkcji i przetwórstwa", lecz ten inny dobór słów, aniżeli przyjęty w planie, w żaden sposób nie zmienia zasadniczej materialnoprawnej poprawności i trafności przyjętej interpretacji oraz (finalnie) wydanej decyzji. Do takich samych bowiem wniosków - w kontekście całokształtu argumentacji Kolegium - doprowadziłaby językowa analiza określenia "wszelka działalność gospodarcza związana z produkcją i przetwórstwem". W istocie bowiem, na gruncie interpretowanego planu to ostatnie określenie należy rozumieć tak, jak przyjął to organ odwoławczy, a uprzednio Starosta B. - jako odnoszące się właśnie do szeroko pojętej działalności produkcyjno - przetwórczej. Bardzo szeroki sposób interpretacji tego określenia, forsowany w skardze przez pełnomocnika Skarżącego, prowadziłby do wniosku, że plan dopuszcza w istocie na przedmiotowym terenie każdą działalność gospodarczą, bowiem w przypadku każdej działalności można się doszukać jakichś "związków" z produkcją i przetwórstwem. Takiemu rozumieniu przeczy również określone w m.p.z.p. przeznaczenie uzupełniające terenu (§11 ust. 2), gdzie przewidziano m.in. bazy i składy, zawsze przecież blisko związane z działalnością produkcyjno - przetwórczą.

Ponadto Kolegium powtórzyło swoje stwierdzenia zamieszczone w uzasadnieniu decyzji, że interpretacji postanowień przedmiotowego planu, z racji tego, że nie uszczegóławia on wielu użytych tam pojęć, należy dokonywać nie tylko w oparciu o ich literalne brzmienie, lecz z uwzględnieniem racji systemowych. Temu właśnie służyło odwołanie się w zaskarżonej decyzji do treści prognozy oddziaływania na środowisko, wykorzystanej w procedurze opracowania i uchwalenia m.p.z.p. wsi K., a zwłaszcza przepisów aktualnie obowiązującego Rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu planów miejscowych.

Odwołując się do prognozy oddziaływania na środowisko Kolegium ponownie wskazało, że treść tego dokumentu wyraźnie przemawia za przyjętą przez organ odwoławczy ścisłą interpretacją określeń użytych w planie, zarówno w odniesieniu do podstawowego, jak i uzupełniającego przeznaczenia przedmiotowego terenu. Z pkt 3.9 tego dokumentu, zatytułowanego "Gospodarka odpadami" wprost bowiem wynika, że twórcy planu w żadnym razie na obszarze objętym oznaczeniem "P" nie zakładali lokalizacji samodzielnej działalności w zakresie gospodarki odpadami, a dopuszczali wyłącznie powstawanie odpadów jako element uboczny działalności produkcyjnej i usługowej.

Wyjaśniło również że odwołanie się w zaskarżonej decyzji do przepisów obowiązującego Rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu planów miejscowych podyktowane było przekonaniem, że przy interpretacji określeń, którymi m.p.z.p. posługuje się w zakresie podstawowego przeznaczenia terenu, można i należy kierować się także aktualnymi normatywami tworzenia planów. Wedle tych ostatnich, działalność w zakresie zbierania odpadów (gospodarowania odpadami) jest szczególnego rodzaju działalnością, nie tylko z uwagi na jej prawną reglamentację, związaną z wymogiem uzyskania zezwolenia (reglamentacja ta dotyczy także umiejscowienia, o czym świadczy art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach), ale przede wszystkim z uwagi na ujęcie jej w ramy odrębnej kategorii planistycznej (symbol "O").

W odpowiedzi na skargę Kolegium zarzuciło także pełnomocnikowi skarżącego pominięcie w swej interpretacji przewidzianego w § 11 ust. 4 pkt 7 m.p.z.p. zakazu lokalizowania na przedmiotowym terenie, oznaczonym symbolem P, wszelkich obiektów i urządzeń o uciążliwości mogącej przekroczyć granicę terenów mieszkaniowych i usługowych i wyjaśniło, że w skarżonej decyzji wyraziło pogląd, że nawet, gdyby czysto

hipotetycznie uznawać, że w ramach pozytywnie określonego przeznaczenia terenu gospodarka odpadami mieściła się w tym przeznaczeniu, to i tak byłaby ona zabroniona właśnie na podstawie § 11 ust. 4 pkt 7 m.p.z.p., gdyż mieściłaby się w tym zbiorczym określeniu. Ocenę tę Kolegium w pełni podtrzymało. Stanowczo też stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie zasadne było uznanie, iż zachodzi negatywna przesłanka wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w postaci niezgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego (art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach).

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 10 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, a ponadto zobowiązał się złożyć do akt sprawy w terminie siedmiu dni protokół kontroli przeprowadzonych na terenie przedmiotowej nieruchomości przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Obecna na rozprawie pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi.

Po zamknięciu rozprawy Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia i wyznaczyć go na dzień 20 listopada 2015 r.

W dniu 20 listopada 2015 r. Sąd postanowił zamkniętą w dniu 10 listopada 2015 r. rozprawę otworzyć na nowo i zwrócić się do Wójta Gminy B. o udzielenie w terminie 14 dni informacji o sposobie użytkowania nieruchomości oznaczonych jako działki nr 239/1, 239/4 i 239/12 obręb K. w dniu [...] r. tj. w dniu podjęcia przez Radę Gminy B. uchwały Nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. oraz oświadczenie, czy były w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. podejmowane czynności dotyczące aktualizacji tego planu w trybie art. 39a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z udzielonej w imieniu Wójta Gminy B. odpowiedzi wynika, że zgodnie z wiedzą, jaką dysponuje organ w dniu [...] r. na działkach 239/1 i 239/4 prowadzona była działalność związana z przetwórstwem spożywczym, a na działce nr 239/12 zlokalizowany był skład materiałów budowlanych.

Ponadto w piśmie podano, że w okresie od [...] r. do [...] r. nie zmieniano miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...], natomiast w dniu 18 grudnia 2013 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany tego planu, procedura planistyczna jest w toku, a projekt planu nie był wykładany do publicznego wglądu.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 17 grudnia 2015 r. zmieniony został z przyczyn losowych skład orzekający w sprawie.

W dniu 14 stycznia 2016 r. doręczone zostało Sądowi pismo procesowe pełnomocnika skarżącego, w którym wskazano, że na terenie K. zbierane są odpady bez zezwolenia.

Do pisma załączono dokumentację zdjęciową (16 zdjęć).

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 20 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego powyżej aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

W toku prowadzonego w niej postępowania jurysdykcyjnego organy orzekające oceniały możliwość udzielenia – w istniejących warunkach prawnych – T. C., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] T. C. z siedzibą w B. [...],B., zezwolenia na zbieranie odpadów w obiektach zlokalizowanych na terenie działek o numerach ewidencyjnych 239/1, 239/4 oraz 239/12, obręb 0013 K..

Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez które następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku uprawnionego podmiotu.

W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia a w ramach tego etapu ustalenie rozumienia tej normy w zakresie dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 2006).

Uwzględnić w tych czynnościach należy również swoiste cechy prawa administracyjnego, dla którego charakterystyczne jest występowanie wielu rodzajów źródeł prawa o różnej mocy, o różnym stopniu szczegółowości i wydanych przez różne organy (J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, Warszawa 1973).

W przypadku wątpliwości, co do bezpośredniego rozumienia przepisu prawa należy odwołać się do reguł interpretacyjnych.

W ocenie czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym we wskazanym powyżej zakresie nie zostały podjęte w sposób prawidłowy.

Zakres dokonywanej w sprawie oceny wyznaczały przepisy ustawy o odpadach, wcześniej powoływanej, w tym m.in. jej art. 46 ust. 1 pkt 3, stanowiący materialnoprawną podstawę podjętych w tej sprawie decyzji – negatywnych dla wnioskodawcy. Z treści wskazanego przepisu wynika, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Uwzględniając tak sformułowaną dyrektywę ustawodawcy organy właściwe instancyjnie w toku podjętych w sprawie czynności dokonały szczegółowej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla terenu wskazanego w przedmiotowym wniosku, której rezultatem było stwierdzenie, że akt ten na terenie działek oznaczonych numerami: 239/1, 239/4 oraz 239/12, obręb K. nie przewiduje możliwości prowadzenia samodzielnej, wyspecjalizowanej działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, co nie tylko uprawnia, ale obliguje właściwe organy do odmowy udzielenia wnioskowanego przez T. C. zezwolenia.

Działki, na których miała być realizowana zamierzona przez wnioskodawcę działalność gospodarcza – jak wskazywały to organy właściwe instancyjnie w uzasadnieniach swoich orzeczeń – objęte są ustaleniami planistycznymi przyjętymi uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...] r. Nr [...](opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...]) zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K.. Należą do terenu oznaczonego symbolem P – tereny działalności gospodarczej nieuciążliwej. To pojęcie określające przeznaczenie terenu zostało przez lokalnego prawodawcę wyjaśnione w § 4 pkt 9 powołanej uchwały planistycznej jako wszelka działalność gospodarcza związana z produkcją i przetwórstwem, pod warunkiem niepowodowania znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko przyrodnicze i zdrowie ludzi.

Z treści § 11 zawierającego ustalenia szczegółowe w zakresie funkcji i sposobu zagospodarowania dla terenu oznaczonego na rysunkach planu symbolem P, wydzielonego liniami rozgraniczającymi wynika również, że na tym terenie jako przeznaczenie uzupełniające ustala się lokalizację:

1) baz, składów,

2) usług komercyjnych,

3) obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej,

4) warsztatów obsługi samochodowej,

5) zieleni izolacyjnej, z zastrzeżeniem, że obiekty i urządzenia, o których mowa w ust. 2, można lokalizować pod warunkiem zachowania zasady, aby powierzchnie działek istniejących i projektowanych obiektów i urządzeń nie zajęły łącznie więcej niż 50% terenu oznaczonego symbolem P.

Ponadto na terenach, o których mowa, wyklucza się lokalizowanie:

1) zieleni rekreacyjnej,

2) ogródków działkowych,

3) terenów sportowych,

4) hoteli, restauracji i kawiarni,

5) szkół i przedszkoli,

6) szpitali i żłobków,

7) obiektów i urządzeń o uciążliwości mogącej przekroczyć granicę terenów mieszkaniowych i usługowych.

W omawianej uchwale zdefiniowane też zostało pojęcie "przeznaczenie uzupełniające" jako rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe oraz pojęcie "usługi komercyjne" przez które należy rozumieć funkcje terenów i obiektów realizowane całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych we wszelkich dziedzinach działalności gospodarczej np. handel, gastronomia, drobne rzemiosło, hotelarstwo.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – jak prawidłowo wskazywały organy właściwe instancyjnie – jest aktem prawa miejscowego o czym jednoznacznie postanowił ustawodawca. Taki status uprawniał organy orzekające w sprawie do rozważenia zapisów zatwierdzonych uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...] r. Nr [...]podjętą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w odniesieniu do kryterium negatywnego określonego w powołanym wcześniej przepisie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach.

Niewątpliwie bowiem zamiar prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami związany jest z konkretnym terenem, zatem właściwy w sprawie organ nie może abstrahować od otoczenia, w którym taka działalność ma być prowadzona (np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2191/11; cbois.wsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie dokonana we wskazanym wcześniej zakresie analiza ustaleń planistycznych obowiązujących dla terenu oznaczonego symbolem P, w którego granicach znajdują się działki objęte przedmiotowym wnioskiem i poszczególnych pojęć użytych w tych ustaleniach dokonana została przez organy orzekające, a przede wszystkim organ odwoławczy w sposób drobiazgowy, niemal lingwistyczny z jednoczesnym odwołaniem się do wykładni dynamicznej, a poprzez to do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wcześniej powoływanych.

Jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu czynności ocenne oraz przesłanki, którymi kierował się organ odwoławczy przy orzekaniu w sprawie zostały w sposób wyczerpujący przedstawione i wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie przyjętej przy orzekaniu oceny nie podziela, uznając jej sposób i kierunek na nieprawidłowy. Wydaje się też, że organ odwoławczy w czynnościach ocennych sugerował się stanowiskiem organów i sądów administracyjnych prezentowanym w sprawach, w których orzekano o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do tej regulacji warunkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Nie można równoważyć w stosowaniu i sposobie interpretowania tak określonej przesłanki z przesłanką zawartą w treści art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, w myśl którego właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W uznaniu Sądu w tak zastrzeżonej kompetencji zawiera się również uprawnienie do interpretowania pojęć i sformułowań zastosowanych w zapisach planistycznych. Jeżeli ich znaczenie nie zostało wyjaśnione w uchwale planistycznej, to – zdaniem Sądu – użyte w ustaleniach planistycznych pojęcia i sformułowania powinny być stosowane zgodnie z potocznym, zwyczajowym ich znaczeniem, bowiem w obowiązującym porządku prawnym brak jest upoważnienia dla innego organu do ingerowania w treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dokonywanie własnej interpretacji zamieszczonych w nim określeń, skoro sam organ planistyczny nie definiując ich nie wykazywał woli, czy zamiaru nadawania im konkretnego znaczenia albo szczególnego sposobu rozumienia.

Zdaniem Sądu nie zasługuje również na akceptację – w okolicznościach istniejących w tej sprawie – stwierdzenie organu odwoławczego wyprowadzone z treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o odpadach (str. 5 i 6 uzasadnienia decyzji), że warunkiem zgodności planowanego sposobu gospodarowania odpadami jest dopuszczenie na danym terenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami, a żadne z ustaleń planistycznych dotyczących terenu oznaczonego symbolem P nie przewiduje prowadzenia na nim samodzielnej wyspecjalizowanej działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami. W przedstawionej w tym zakresie argumentacji Kolegium wskazuje na konieczność zastosowania wykładni dynamicznej, powołując się przy tym na poglądy judykatury i doktryny oraz przepisów powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które przewiduje odrębne oznaczenie planistyczne w postaci symbolu "O" dla terenów o przeznaczeniu "Tereny infrastruktury technicznej. Gospodarka odpadami".

Odnosząc się do tak kategorycznie stwierdzonego przez Kolegium braku możliwości uwzględnienia przedmiotowego wniosku, wynikającego z nieistnienia w planie miejscowym terenu oznaczonego symbolem "O", a przede wszystkim niedopuszczeniu działalności w postaci gospodarowania odpadami na terenie oznaczonym symbolem "P", należy wskazać, że powoływane rozporządzenie, przyjmuje symbol "O" dla terenów infrastruktury technicznej i gospodarki odpadami nie różnicując – stosownie do przepisów art. 3 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach ani rodzaju gospodarki odpadami ani sposobu gospodarowania odpadami. Zdaniem Sądu argumentacja przedstawiona przez Kolegium – niezależnie od zasadności powoływania się na wykładnię dynamiczną – byłaby słuszna, gdyby ustawodawca sformułował w przepisie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach negatywną przesłankę w ten sposób, że prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie wskazując na niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami przepisami prawa miejscowego. Istotne przy tym jest, że do tej kategorii przepisów należą również uchwały podejmowane w trybie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska, które również mogą być istotne w sprawach, których przedmiotem jest zezwolenie na zbieranie lub przetwarzanie odpadów.

Ponadto Sąd nie kwestionuje potrzeby stosowania w uzasadnionych przypadkach wykładni dynamicznej, której istotą jest możliwość dostosowywania znaczenia pojęć do zmieniających się sytuacji społecznych, ekonomicznych, politycznych. Uznaje też racje przedstawicieli nauki i judykatury twierdzących, że przy wykładni planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego należy raczej uwzględniać wykładnię dynamiczną, która pozwala wiązać znaczenie przepisu z wolą aktualnego prawodawcy i jednoczesnym uwzględnieniem zmieniającej się rzeczywistości. (Z. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010; wyrok NSA z dnia 1 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2915/98, M.Pod. 2000/11/34).

W ocenie Sądu jednak stosowanie wykładni dynamicznej nie może prowadzić – w konkretnej sprawie administracyjnej – do uzależniania pozytywnego dla wnioskodawcy orzeczenia od przepisów nieobowiązujących i nieistniejących w dacie wejścia do obrotu prawnego aktu, który ma bezpośredni wpływ na kierunek rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zaakceptowanie w bezwzględny sposób takiej formuły wykorzystania wykładni dynamicznej mogłoby prowadzić do nadmiernej swobody i dowolności interpretacyjnej, sprzecznej z postulatami państwa prawa. Mechanizm wykładni dynamicznej ma bowiem zapewnić adekwatność prawa w zmieniającym się kontekście funkcjonalnym interpretowanych przepisów.

Z tych względów – zdaniem Sądu – przy zastosowaniu wykładni dynamicznej powinno się dokonywać interpretacji pojęć użytych – w przypadku tej sprawy – w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w taki sposób, w jaki pojęcia te rozumiane i stosowane są aktualnie w zmienionych niewątpliwie – przez upływ czasu, który nastąpił od uchwalenia tego aktu – warunkach gospodarczych, społecznych, technologicznych. Obecnie w takich określeniach jak produkcja, przetwórstwo, działalność gospodarcza, usługi komercyjne zawierają się takie formy działalności człowieka, które nie były tymi pojęciami objęte w 2002 roku.

Nie można natomiast – w uznaniu Sądu – wykorzystywać wykładni dynamicznej do formułowania twierdzeń i zarzutów wyprowadzonych z treści przepisów, które weszły do obrotu prawnego później niż akt analizowany przy jednoczesnym braku nakazu ustawodawcy dostosowania go do przepisów późniejszych.

W kontekście wykładni dynamicznej i wynikającej z niej możliwości nadawania znaczenia przepisom prawa stosownie do aktualnych uwarunkowań i potrzeb należy też – zdaniem Sądu zwrócić uwagę, że powstawanie odpadów jest ubocznym i nieuniknionym skutkiem egzystowania człowieka i każdej społeczności. Potwierdza to organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Świadomość tego powinna skłonić do kreowania odpowiedzialnych zachowań, właściwych dla aktualnego poziomu cywilizacyjnego. Faktem powszechnie znanym jest, że każda działalność związana z gospodarką odpadami, niezależnie do standardu technologicznego jest negatywnie postrzegana przez każdą społeczność, której presji ulegają zwykle samorządowe organy stanowiące, unikając możliwości lokalizowania jej na własnym terenie i jest to praktyka naganna, którą oceniać też należy w aspekcie wymagań ochrony środowiska jako dobra wspólnego.

Zatem wykładnia dynamiczna powinna być wykorzystywana w sposób, który uwzględni wychowawczą rolę prawa także w sferze publicznej.

W uznaniu Sądu organ odwoławczy dokonując analizy ustalenia planistycznego dotyczącego działalności gospodarczej nieuciążliwej zbyt pobieżnie traktuje określenie "wszelka działalność gospodarcza", a rozważając pojęcia produkcja i przetwórstwo nie uwzględnia kolejnych czynności podejmowanych w zakresie zbierania odpadów i ich efektów, powodujących konieczność selekcji.

Z kolei rozważając przeznaczenie uzupełniające pomija - w odniesieniu do dopuszczonych na przedmiotowym terenie baz i składów - definicję pojęcia "zbieranie odpadów" zawartą w art. 3 pkt 34 ustawy o odpadach, z której wynika, że jest to gromadzenie odpadów, a gromadzenie to składowanie, magazynowanie. Wskazując natomiast na zapis "usługi komercyjne", a taką kwalifikację zdaniem Sądu można przyjąć w odniesieniu do wnioskowanej działalności, organ odwoławczy w sposób – w ocenie Sądu – nieuprawniony odwołuje się do ustaleń planistycznych dotyczący usług komercyjnych jako odrębnej kategorii przeznaczenia podstawowego terenów, oznaczonych symbolami Mz, h, oraz U10-U10.

W sposób autorytatywny i nie poprzedzony żadnymi ustaleniami w tym zakresie przesądza również, że wnioskowana działalność będzie powodować uciążliwość mogącą przekroczyć granicę terenów mieszkaniowych i usługowych, co eliminuje możliwość udzielenia zezwolenia.

Ponadto z akt sprawy wynika (w tym z protokołu oględzin przedmiotowych działek przeprowadzonych w dniu 28 maja 2015 r. przez organ odwoławczy), że obok działki wnioskodawcy znajdują się działki należące do gminy B., na których przeładowywane są odpady, a w jej najbliższym otoczeniu prowadzony jest skład opału i zakład mechaniki pojazdowej. W materiale sprawy nie wskazano natomiast, czy miejsca prowadzenia tej działalności należą w całości do terenu oznaczonego symbolem P. Jeżeli tak, to oznacza to, że akceptowane jest wykorzystywanie tego terenu na zlokalizowanie funkcji (przeznaczenia) uzupełniającej w rozumieniu ustalonym w § 4 pkt 6 przedmiotowej uchwały planistycznej.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględniania skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty wynikające z udziału pełnomocnika, taryfowo określone.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.