Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 186/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 1271/10 w sprawie ze skargi K. W. i L. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. sygn. II SA/Gl 1271/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. W. i L. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w Katowicach z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że na skutek interwencji D. R., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Częstochowie wszczął postępowanie w przedmiocie rozbudowy budynku inwentarskiego w Kłomnicach przy ul. [...], dokonanej przez K. i L. małż. W. Przeprowadzone w dniu 30 stycznia 2009 r. z udziałem inwestorów oględziny potwierdziły wybudowanie budynku gospodarczego o wymiarach 20,70 m x 5,10 m poprzez ustawienie ścian z prefabrykatów ogrodzeniowych pełnych umocowanych na słupach betonowych prefabrykowanych zabetonowanych wzdłuż granicy i wkopanych w grunt w pozostałych miejscach oraz wykonanie drewnianej konstrukcji dachu z pokryciem z blachy trapezowej. Dobudowę podzielono wewnątrz na trzy pomieszczenia. Inwestorzy wyjaśnili, że pomieszczenia służyć mają składowaniu materiałów budowlanych. Przyznali, że nie posiadają pozwolenia na budowę. Zdaniem K. W. z uwagi na brak fundamentów wykonanie budynku nie stanowiło budowy. Słupki zabetonowane znajdują się bowiem tylko przy granicy, pozostałe zaś zostały jedynie wkopane w ziemię.

Wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej powoływane jako Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., (sprostowanym następnie z powodu oczywistej omyłki pisarskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r.) PINB w Częstochowie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na małżonków Wodzisławskich obowiązek przedstawienia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności rozpoczętej dobudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią o stanie technicznym uwzględniającego doprowadzenie niewłaściwej lokalizacji dobudowy do stanu zgodnego z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki, a także oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie organ pouczył inwestorów o konieczności uiszczenia w przyszłości opłaty legalizacyjnej. W zakreślonym terminie małżonkowie W. żadnego z nałożonych na nich obowiązków nie wykonali. W konsekwencji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. PINB w Częstochowie działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę samowolnie dokonanej dobudowy do budynku inwentarskiego pomieszczeń gospodarczych przeznaczonych na składowanie materiałów budowlanych.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. i L. małż. W. podnosząc, że w dzienniku telewizyjnym w 2008 r. podano, że nie potrzeba już pozwoleń na budowę. Nadto dobudowę wykonali do budynku gospodarczego, nie zaś inwentarskiego, bo inwentarza nie posiadają.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2010 r. ŚWINB w Katowicach utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt budowlany pomimo określenia go przez PINB w Częstochowie jako dobudowę do budynku inwentarskiego stanowi, z uwagi na treść art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego, osobny budynek stykający się z tym budynkiem inwentarskim. Obiekt powyższy został bowiem wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych w postaci ścian wykonanych z płyt prefabrykowanych betonowych (z trzech stron, czwartą przegrodę stanowi ściana budynku gospodarczego, a także posiada dach konstrukcji drewnianej pokryty blachą trapezową. Obiekt spełnia również warunek trwałego związania z gruntem poprzez posadowienie go w gruncie za pomocą słupów betonowych zabetonowanych w granicy działki oraz wkopanych w grunt w pozostałych miejscach, co stanowi fundament w świetle art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego.

W konsekwencji, organ I instancji umożliwił inwestorom legalizację samowolnej budowy wstrzymując postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. prowadzenie robót budowlanych i zobowiązując ich do przedłożenia określonych dokumentów. Inwestorzy nie wywiązali się jednak z nałożonego na nich obowiązku, co stało się powodem wydania decyzji rozbiórkowej.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu faktu, że toczy się obecnie przed Sądem Rejonowym w Częstochowie postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia działek należących do K. i L. W. i D. R., organ wyjaśnił, iż kwestia granicy działek nie ma znaczenia dla tej sprawy, ponieważ niniejsze postępowanie dotyczy wybudowania budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazał ponadto, że wiadomości podawane w mediach nie stanowią źródła prawa i nie mają mocy obowiązującej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, K. i L. małż. W. podnieśli, że jesienią 2008 r. trzykrotnie usłyszeli w telewizji, że zmienia się Prawo budowlane i niepotrzebne już są pozwolenia na budowę. W celu uporządkowania podwórka z materiałów budowlanych wykonali dach oparty na słupach zabetonowanych od strony granicy, wkopanych w ziemię z drugiej strony. Nie jest to budowla, ponieważ od strony podwórka obiekt jest otwarty.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Katowicach wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. uczestniczka postępowania D. R., podała, że przedmiotowy obiekt gospodarczy jest aktualnie użytkowany jako garaże dla samochodów osobowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany, tj. budynek gospodarczy o wymiarach 20,70 x 5,10m wykonany poprzez ustawienie ścian z prefabrykatów ogrodzeniowych pełnych umocowanych na słupach betonowych prefabrykowanych, zabetonowanych wzdłuż granicy i wkopanych w grunt w pozostałych miejscach, z dachem o konstrukcji drewnianej pokrytym blachą trapezową, został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie zauważył, że w skardze małżonkowie Wodzisławscy w odmienny niż uprzednio sposób charakteryzują wykonane roboty, obecnie twierdząc, że wykonany obiekt nie jest budowlą, składa się bowiem jedynie z otwartego w stronę podwórka zadaszenia opartego na słupach, w pobliżu granicy zabetonowanych, z drogiej strony wkopanych w ziemię. Podkreślając, że chodzi wyłącznie o zadaszenie nie twierdzą już, jak przyznali w trakcie oględzin i jak czynili jeszcze w odwołaniu, że obiekt posiada wykonane z płyt betonowych ściany. Znajdujący się w aktach administracyjnych materiał fotograficzny jest jednak zdaniem Sądu I instancji sprzeczny z tymi twierdzeniami. Fotografie (k.5 akt adm.) przedstawiają bowiem długi, posiadający ściany i dach budynek, w tym także ścianę od podwórka, a otwarte pozostały w tej ścianie tylko otwory drzwiowe. Bezsporne jest to, że obiekt ten został wzniesiony bez pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie przedkładając dokumentów, do których złożenia zostali zobowiązani postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., skarżący uniemożliwili ewentualną legalizację obiektu. W konsekwencji spowodowali konieczność orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnośnie pochopnego uznania przez organ I instancji, że przedmiotowy obiekt stanowi dobudowę nie zaś budowę budynku gospodarskiego Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż zarówno budowa, jak i rozbudowa (dobudowa) budynku objęte są tymi samymi regułami co do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i skutków samowoli budowlanej. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego rozbudowa obiektu budowlanego mieści się w pojęciu budowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. W. (skarga kasacyjna L. W. została odrzucona przez Sąd pierwszej instancji prawomocnym postanowieniem z dnia 18.08.2011r.) wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wyrokowi zarzucono naruszenie :

- art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów prawa procesowego i materialnego oraz w sposób właściwy zebrały i oceniły materiał dowodowy,

- art. 48 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, w szczególności błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą bezwzględne przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, pomimo jego niezakwalifikowania do odpowiedniej grupy obiektów budowlanych oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności niepodjęcie niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przez to błędne uznanie przedmiotowego obiektu za samowolę budowlaną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na nieustosunkowanie się do zarzutu kwestionującego zakwalifikowanie wykonanej dobudowy jako budowli, w sytuacji gdy przedmiotowy obiekt to w istocie wsparte na słupach zadaszenie. Sądowi pierwszej instancji zarzucono niewskazanie jakiego rodzaju obiekt został zrealizowany. Ograniczenie się do wskazania, że zarówno dobudowa, jak i budowa wymagają uzyskania pozwolenia na budowę jest zdaniem autora skargi kasacyjnej zbyt lakoniczne i stanowi uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Oznacza to naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Ponadto w sprawie niedokonano klasyfikacji przedmiotowego obiektu, zaś posługiwanie się pojęciami ogólnymi typu "obiekt budowlany", "obiekt inwentaryzacyjny" uniemożliwia ustalenie, czy przedmiotowy obiekt wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Będąc jedynie z jednej strony wkopany w ziemię, nie jest on w całości trwale związany z gruntem, a zatem nie stanowi stałego zagospodarowania terenu. W świetle dokonanych ustaleń nie jest więc możliwe rozstrzygnięcie, czy obiekt ten wymaga pozwolenia na budowę. Również to uchybienie, oznaczające naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. miało zdaniem autora skargi kasacyjnej wpływ na wynik sprawy.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano na obowiązek umożliwienia, przed wydaniem nakazu rozbiórki, legalizacji samowoli budowlanej.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., powołano się na ich treść, przedstawiono ich wykładnię. Wskazano na zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, której realizacja uwarunkowana jest koniecznością podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki i przy użyciu najprostszych środków. Podkreślono, że zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zamierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem skutkującym wadliwością decyzji. W niniejszej sprawie organ oparł swoje rozstrzygniecie na materiale niekompletnym. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, ani przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że wprowadzony w art. 175 § 1 p.p.s.a., przymus adwokacko-radcowski przy sporządzeniu skargi kasacyjnej ma na celu zagwarantowanie profesjonalnego działania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Przewidziane natomiast w art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Stanowi ono jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc jedynie wówczas, gdy pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu zachodzi związek przyczynowy. Podkreślić bowiem należy, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej powinny wskazywać na uchybienie przez ten sąd przepisom procedury sądowej poprzez wadliwą ocenę zgodności z prawem decyzji organu administracyjnego podlegającej kontroli sądu. A zatem należy uzasadnić jakim konkretnym przepisom k.p.a. uchybił organ administracji i jakie przepisy p.p.s.a. naruszył wojewódzki sąd administracyjny nie dostrzegając tych uchybień organu przy dokonywaniu oceny legalności jego rozstrzygnięcia oraz - w przypadku podnoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazanie istotnego wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przepisy k.p.a., którym uchybić miały organy administracji (art. 7, art. 77, art. 80), obszernie je zacytowano i przedstawiono ich wykładnię, jednak nie wyjaśniono na czym konkretnie naruszenie tych przepisów w rozpoznawanej sprawie miałoby polegać. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów i ich uzasadnienia, czy też domyślania się intencji skarżącego w tym zakresie. To autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa, oraz - w przypadku podnoszenia zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego - szczegółowo uzasadnić na czym jego zdaniem polegało naruszenie tych przepisów przez sąd i określić wpływ tego naruszenia na wynik sprawy (treść orzeczenia). W tym zakresie wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, co czyni ją w przedmiocie zarzutów naruszenia przepisów postępowania za bezskuteczną.

W konsekwencji stwierdzić należy, że skarżąca nie podważyła prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Z akt sprawy, tj. przede wszystkim protokołu oględzin oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że przedmiotem niniejszej sprawy jest obiekt budowlany o wymiarach 20,70 x 5,10 m wykonany poprzez ustawienie ścian z prefabrykatów ogrodzeniowych pełnych, umocowanych na słupach betonowych prefabrykowanych, zabetonowanych wzdłuż granicy i wkopanych w grunt w pozostałych miejscach, z dachem o konstrukcji drewnianej pokrytym blachą trapezową. Wewnątrz został podzielony na trzy pomieszczenia. Pozostawiono jedynie otwory drzwiowe w ścianie od strony podwórza do każdego z tych pomieszczeń (k.5 akt adm). Zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenie, że skarżąca wykonała jedynie zadaszenie otwarte od strony podwórka oparte na słupach, jest więc niezgodne z materiałem sprawy.

Ustalony przez organy prawidłowo stan faktyczny, zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, pozwalał na wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Roboty budowlane, tj. w myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego m.in. budowę, można zaś podjąć, co do zasady, jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Pod pojęciem budowy ustawodawca rozumie z kolei zarówno wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, jak i jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący zrealizowali obiekt budowlany w postaci budynku pełniącego gospodarczą funkcję. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest zarówno budynek (lit. a), budowla (lit. b), jak i obiekt małej architektury (lit. c). Przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest stale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego).

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie zakwestionowanego skutecznie przez skarżącą, zrealizowany przez nich obiekt odpowiada tej definicji. Został bowiem wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych w postaci ścian wykonanych z płyt prefabrykowanych betonowych (z trzech stron, czwartą przegrodę stanowi ściana budynku gospodarczego), a także posiada dach konstrukcji drewnianej pokryty blachą trapezową. Obiekt spełnia również warunek trwałego związania z gruntem poprzez posadowienie go w gruncie za pomocą słupów betonowych zabetonowanych w granicy działki oraz wkopanych w grunt w pozostałych miejscach. Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, wyraźnie wskazał jaki obiekt budowlany został zrealizowany (tj. budynek gospodarczy) i swój pogląd wyczerpująco uzasadnił.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że inwestorzy nie posiadali ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ww. obiektu budowlanego. Nawet gdyby uznać, że nie jest to budynek lecz budowla oraz że doszło do rozbudowy (dobudowy) istniejącego budynku, a nie budowy nowego budynku, zasadne było uruchomienie procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Zarówno bowiem wykonanie budowli, jak i rozbudowa wymagają, w świetle przywołanych wyżej przepisów, uzyskania pozwolenia na budowę( poza wyjątkami o jakich mowa w art. 29 Prawa budowlanego). Przed orzeczeniem nakazu rozbiórki organ umożliwił skarżącej legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej. Wobec nieskorzystania przez nią z tej możliwości, organ zobowiązany był orzec nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.