Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 31/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120, art. 200 w zw. z art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 par. 1 i 3, art. 36 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji 1. stwierdza bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia; 2. stwierdza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania zażalenia na postanowienie, o którym mowa w pkt. 1; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

VI SAB/Wa 31/19

Uzasadnienie

A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, polegającą na nierozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia 2016.06[...] nr [...]zarzucając naruszenie:

1. art. 35 § 3 kpa, poprzez niezałatwienie sprawy w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania;

2 art. 36 § 1 kpa, poprzez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa;

3 art. 37 § 1 kpa, poprzez niewyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz niewyjaśnienie przyczyn i nieustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, pomimo otrzymania wezwania do usunięcia naruszenia prawa

i żądając:

1 zobowiązania Prezesa NFZ do rozpatrzenia zażalenia poprzez wydanie postanowienia w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu wyroku,

2 stwierdzenie, że bezczynność organu miała niejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3 przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2018, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego,

4 zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kwotą 17 zł, uiszczoną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w dniu 2016.06.01 otrzymała postanowienie Dyrektora [...]oNFZ. W terminie przewidzianym ustawą wniosła od niego zażalenie do Prezesa NFZ domagając się jego uchylenia i rozpoznania co do istoty sprawy.

Do dnia wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona, pomimo posiadania przez Prezesa NFZ całego a kompletnego materiału dowodowego gromadzonego przezeń przez blisko 3 lata (!).

W dn. 2019.02.04 skierowała do Prezesa NFZ ponaglenie w myśl znowelizowanych w dn.2017.06.01 przepisów KPA.

Tym samym wyczerpana została przewidziana przepisami droga postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie oddalenie skargi .

Na wstępie organ wyjaśnił, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. (doręczonym stronie w dniu 22 lutego 2019 r.) i sprostowanym postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. (doręczonym stronie w dniu 28 lutego 2019 r.) zażalenie nie zostało uwzględnione wobec czego w obecnym stanie prawnym nie pozostaje w stanie bezczynności.

Wskazał, że dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał decyzję w sprawie stwierdzenia istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Ubezpieczonej z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia 10 stycznia 2013 r. do dnia 30 października 2015 roku. Decyzja dyrektora [...] OW NFSZ z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] została doręczona Ubezpieczonej w dniu 12 maja 2016 r. Na ww. decyzję Ubezpieczona w dniu 19 maja 2016 r. wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Odwołanie wniesione zostało w terminie. Dyrektor Małopolskiego OW NFZ postanowieniem z dnia 1 czerwca 2016 r. sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawarta w ww. decyzji. Ww. postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 13 czerwca 2016 r. Ubezpieczona na ww. postanowienie w dniu 17 czerwca 2016 r. wniosła do Prezesa NFZ zażalenie.

Prezes NFZ pismem z dnia 10 maja 2018 r. poinformował odwołującą, o treści art. 10 § 1 k.p.a.,

Jednocześnie pismem z dnia 15 stycznia 2019 r., w nawiązaniu do odwołania wniesionego od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu z dnia [...] kwietnia 2016 r., w którym Ubezpieczona zawarła również wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji - poinformował Ubezpieczoną o braku podstaw do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, bowiem w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma tryb odwoławczy (Ubezpieczona wniosła do Prezesa NFZ w terminie odwołanie, którego nie odwołała). W związku z tym organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 KPA.

Ponadto z uwagi na twierdzenie Ubezpieczonej zawarte we wniesionym odwołaniu o nieprowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia 1 lutego 2015 roku do dnia 30 października 2015 roku - organ odwoławczy wezwał Ubezpieczoną, do uzupełnienia odwołania - w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma - o dowody świadczące o nieprowadzeniu działalności gospodarczej w spornym okresie.

W dniu 4 lutego 2019 r. Ubezpieczona wniosła do Prezesa NFZ ponaglenie na niezałatwienie spraw oraz podtrzymała swoje twierdzenie o nieprowadzeniu działalności gospodarczej po dniu 31 stycznia 2015 r. Ubezpieczona przedstawiła wydruk z CEiDG, oryginał zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 30 stycznia 2019 r. oraz kopię decyzji ZUS nr [...].

Prezes Funduszu odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze na bezczynność przytoczył treść art. 35 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510. ze zm.), art. 36 §1 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Wyjaśnił, że w Wydziale ds. Uprawnień do Świadczeń Departamentu Spraw Świadczeniobiorców Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia rozpatrywane są odwołania od decyzji dyrektorów OW NFZ wydawanych na podstawie art. 50 ust. 18 ustawy o świadczeniach oraz odwołania od decyzji i zażalenia na postanowienia dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu wydawane na podstawie art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach w sprawach dotyczących objęcia obowiązkowy m ubezpieczeniem zdrowotnym oraz ustalenia prawa do świadczeń.

W ciągu ostatnich lat liczba odwołań od decyzji dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu wpływających do Centrali Funduszu wzrosła kilkukrotnie, przy stałej liczbie pracowników Wydziału rozpatrujących ww. odwołania, prowadzących postępowania administracyjne i opracowujących projekt) decyzji administracyjnych Prezesa Funduszu. Według stanu na sierpień 2018 r. do rozpatrzenia pozostało około 6300 odwołań od decyzji dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu.

Pomimo systematycznego wzrostu liczby spraw rozpatrywanych przez pracowników Wydziału, które z uwagi na złożony charakter wymagają znacznego nakładu pracy, stan zatrudnienia w Narodowym Funduszu Zdrowia nie ulega zwiększeniu. Jednakże obecnie spada liczba spraw pozostających do rozpoznania.

Przedstawione powyżej okoliczności prowadzą do konstatacji, że zarzut dotyczący bezczynności organu - Prezesa Funduszu jest nieuzasadniony, w szczególności nieuprawnione jest twierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przekroczenie ustawowych terminów na wydanie decyzji administracyjnej może stanowić o uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności, jednakże zarówno judykatura jak i doktryna postrzega bezczynność jako problem znacznie bardziej złożony.

W wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt 1 OSK 675/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, powinno być zatem interpretowane ściśle. Nie każde zatem naruszenie prawa, wskutek pozostawania w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie iv podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 85/17 podniesiono, że: Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Natomiast w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r. II SAB/Kr 21/18 trafnie wskazano, że: Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykle naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

W ocenie organu istotne znaczenie dla oceny dopuszczenia się bezczynności ma również przedstawiona argumentacja dotycząca niekorzystnej sytuacji kadrowej w Narodowym Funduszu Zdrowia, w szczególności obciążenia stosunkowo niewielkiej liczby pracowników znaczną ilością spraw, a co za tym idzie - trudności terminowego ich rozpatrywania. Na oparcie swojego stanowiska Prezes powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 47/18

Zdaniem organu przekroczenie ustawowego terminu do rozpatrzenia zażalenia a więc bezczynność, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a zaistniała sytuacja spowodowana była trudną sytuacją kadrową w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz wynikającymi z tego realnymi, ograniczonymi możliwościami w zakresie terminowego rozpoznawania spraw. Podjęte zostały przepisane prawem działania zmierzające do rozpatrzenia sprawy, Rozpatrując ww. zażalenie Prezes NFZ postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. i sprostowanym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nie uwzględnił zażalenia

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym w części postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a .

Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Powyższy wymóg został przez skarżącą zachowany.

Zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Na wstępie należy wyraźnie zauważyć, że choć skutek stwierdzenia przez sąd administracyjny obu wskazanych powyżej odmian pasywności organu administracji, tj. zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania administracyjnego, jest - na gruncie art. 149 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. - ten sam, o tyle zachodzi jednocześnie zasadnicza różnica pomiędzy pojęciem "bezczynności" organu administracji publicznej a "przewlekłości" prowadzonego przez ten organ postępowania.

Decydując się na wprowadzenie do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności do treści art. 149 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, pojęcia "przewlekłości postępowania", ustawodawca - ani w tej ustawie ani w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 37 k.p.a.) nie wprowadził definicji tego pojęcia, ani też nie dał żadnych wskazówek, co do rozróżnienia znaczenia terminu "przewlekłość" od znaczenia terminu "bezczynność". Kwestia znaczenia oraz różnic obu pojęć, po wejściu w życie ustawy zmieniającej, została wstępnie omówiona w piśmiennictwie. Jak wskazuje J. P. Tarno w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z kolei, odnosząc się do pojęcia przewlekłości postępowania, J. P. Tarno wskazał, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 44).

Z kolei, w komentarzu pod redakcją profesorów R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyrażono pogląd, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, iż o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku - organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, autorzy komentarza stwierdzają, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzucić bezczynności. Z kolei w przypadku stanu przewlekłości postępowania czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. W świetle powyższego trafny wydaje się pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99 (vide: OSP 2000, z. 6, poz. 87, z glosą J. Zimmermanna), w którym sformułowano tezę, iż: "Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji".

Jak stanowi § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W świetle powołanego przepisu, skarga ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280).

Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Zgodnie z art.35 kpa

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Jak wynika z treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. załatwienie sprawy powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z powyższego wynika, iż stopień skomplikowania sprawy determinuj czas i termin jej załatwienia. Zgodnie z art. 36 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie, podając przyczynę i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zawiadomienie określone treścią art. 36 § 1 k.p.a. składa się z dwóch elementów. Pierwszy ma charakter informacyjny drugi wskazuje termin załatwienia sprawy. Z treści wskazanego przepisu nie wynika natomiast obowiązek organu do wskazania przyczyny niedotrzymania terminu lub też obowiązek wyjaśnienia stronie konkretnie jaki materiał dowodowy organ zamierza jeszcze zgromadzić w toku postępowania czy tez jakie czynności zamierza podjąć dla dokładnego wyjaśnienia sprawy. Nie ma również przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy, jeśli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2005 r., VII SAB/Wa 3/05, LEX nr 169400). Niezwłocznemu załatwieniu podlegają sprawy, których stan faktyczny i prawny może być od razu wiarygodnie ustalony przy wszczęciu postępowania na podstawie istniejącego materiału dowodowego. Materiał dowodowy tworzą bowiem dowody dostarczone przez stronę wraz z żądaniem wszczęcia postępowania, fakty notoryjne (notoria powszechne lub urzędowe), które stosownie do art. 77 § 4 nie wymagają dowodu (jedynie notoria urzędowe należy zakomunikować stronie) oraz dane z ewidencji, rejestrów i z innych materiałów gromadzonych z urzędu przez organ administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę wyłącznie na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, polegającą na rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia 2016.06[...] nr [...].

Odnosząc się do stawianego skargą zarzutu bezczynności, wyjaśnić jeszcze należy, że nakazanie organowi określonego działania, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej, nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność są uwarunkowane specyfiką postępowania, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. i sprostowanym postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. organ rozpoznał merytorycznie sprawę.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić zatem należy, że brak było podstaw by zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do załatwienia sprawy w określonym terminie, poprzez wydanie aktu administracyjnego, bowiem w dacie orzekania akt ten został wydany.

W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Powyższe nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, a także nie zwalnia sądu z oceny, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd, po dokonaniu analizy akt administracyjnych doszedł do przekonania, że bezczynności organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić przekroczenie przez organ terminów ustawowych obowiązków, które musi być znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia, powiązane z niezastosowaniem trybu informowania strony o powodach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniem nowego terminu rozpatrzenia sprawy, jak też przy braku okoliczności wyłączających możliwość przypisania organowi zawinienia za bezczynność (vide np. wyroki NSA z dnia 11 września 2017 r., II FSK 1365/17 oraz z dnia 7 czerwca 2017 r., II OSK 1810/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem składu orzekającego, powyższe przesłanki wystąpiły w sprawie niniejszej. Mając na uwadze przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. i - co do zasady - obowiązek organu niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później niż w ciągu miesiąca, sformułować należy dezaprobującą ocenę niepodjęcia przez organ żadnych czynności celem załatwienia niniejszej sprawy.

Organ wydał rozpoznał zażalenie dopiero w dniu 31 stycznie 2019 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że do tego dnia pozostawał w bezczynności. Bezspornym jest, więc, że załatwienie sprawy nastąpiło z naruszenie art. 35 w zw. z art. 12 k.p.a. Obowiązkiem Sądu było zatem wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a..

W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela wskazuje się, że rażącym naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ponadto, akcentuje się, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13 www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Użycie zaś w tym przepisie spójnika "lub" dowodzi, że sąd może wymierzyć organowi grzywę i jednocześnie przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16; publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mimo jednak kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi z tytułu zaistniałej zwłoki sankcji w postaci zasądzenie na jej rzecz od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Ta bowiem sankcja (podobnie jak przewidziana przepisem grzywna) jest dodatkowym środkiem o podwójnym charakterze: dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie Sądu powinien być stosowanym w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji (lub dwóch) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i uchylał się od rozstrzygnięcia sprawy. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z jednej bowiem strony materiał dowodowy zgromadzony w aktach nie pozwala na wyprowadzenie wniosku o celowym uchylaniu się organu od podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, z drugiej zaś – wobec wydania decyzji kończącej postępowania w pierwszej instancji – funkcja dyscyplinująca omawianej sankcji straciła na znaczeniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy p.p.s.a.

Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.