Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 538/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2019 r. sprzeciwu A. P. od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 grudnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia 24 marca 2015 r., znak [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994-r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. orzekł o nakazie rozbiórki na rzecz M. N. oraz K. N. jako inwestorów robót budowlanych polegających na budowie budynku warsztatu samochodowego z częścią socjalną zlokalizowanego w Brzeszczach przy ul. [...] na działce o nr [...].

Organ wskazał, że obiekt został wybudowany bez wymaganej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę, a rozbiórka polega na całkowitej likwidacji obiektu poprzez jego rozebranie i uporządkowanie terenu. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2002 r. zostały przeprowadzone oględziny na przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że na nieruchomości zlokalizowany jest budynek warsztatu naprawy samochodów. Budowę budynku rozpoczęto w miesiącu sierpniu lub wrześniu 1996 r. Budynek jest w pełni ukończony. Od września 2002 r. prowadzona jest w nim działalność usługowa polegająca na naprawach samochodów -mechanika pojazdowa. Wymiary budynku 12,03 x 18,03m i wysokości 6,25 x 0,82 m. Budynek wybudowano (jak oświadczył przedstawiciel inwestorów) w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy Brzeszcze z dnia 18 lipca 1996 r. orzekającą o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynków gospodarczych na warsztat naprawy samochodów zlokalizowany w Brzeszczach przy ul. [...], na działce nr [...]. Teren, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka znajduje się w jednostce B.236.M3 (obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej lub wolnostojącej) - plan został uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Brzeszczach z dnia 15 listopada 2005 r., uchwała nr XXXIII/313/05 oraz kolejnymi uchwałami zmieniającymi. Organ pierwszej instancji wskazał, że budowa budynku warsztatu samochodowego możliwa jest jedynie na podstawie decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę. W decyzji takiej organ powinien orzec o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W ocenie organu inwestorzy nie uzyskali stosownej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę. Decyzja z dnia 18 lipca 1996 r. uprawniała jedynie do zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych (stodoły i budynku hodowlanego). Decyzja ta nie zezwalała na wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych. Decyzją nie zatwierdzono żadnego projektu budowlanego, choć jako załącznik do niej dołączono projekt budowlany. Dlatego też nie można twierdzić, że przedmiotowy obiekt wybudowano na podstawie decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii projektu budowlanego wynika, że powstał zupełnie nowy obiekt w miejscu poprzednio istniejącego budynku gospodarczego. Z opinii technicznej wynika, że budynki były jednokondygnacyjne, fundamenty posadowione na głębokość 1 m, konstrukcja szkieletowa filary z cegieł, wypełnienie miedzy filarami również z cegieł. Dach dwuspadowy kryty dachówką cementową. Stan techniczny budynków był nieodpowiedni, budynki odchylone od pionu o około 20%. Zgodnie z projektem, budynek warsztatu powinien być wykonany na ławach fundamentowych zagłębionych w gruncie 1,1 m na podsypce piaskowej o grubości 20 cm. Nowe ściany wykonano z pustaków żużlowych o grubości 40 cm. Budynek warsztatu jest obecnie dwukondygnacyjny z częścią socjalną. W ocenie organu wykonane roboty to faktycznie budowa nowego budynku, który jest użytkowany w odmienny sposób niż poprzednio istniejące budynki. Stan techniczny budynku gospodarczego - 20% wychylenie, nie kwalifikował go do remontu. Wykonanie nowych fundamentów posadowionych głębiej niż poprzednie, wykonanie podsypki pod te fundamenty świadczy o tym, że poprzednio istniejący budynek został rozebrany. Wykonano także nowe ściany z innego budulca, stropy oraz dach. Wykonano zupełnie nowy obiekt. W dniu 18 sierpnia 2014 r. organ zobowiązał inwestorów do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Gminy Brzeszcze o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy dostarczyli żądane dokumenty. Z zaświadczenia wynika, że budowa przedmiotowego warsztatu jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego samego planu wynika również, że obiekt jest zlokalizowany w obszarze bezodpływowym, w którym jest zakaz realizacji budynków usługowych. Załączony wypis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdza, że w obszarze bezodpływowym zakazane jest wznoszenie budynków usługowych. Zatem obiekt został zlokalizowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu inwestycja narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązujący w czasie budowy budynku ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Brzeszcze określał tereny, na których zlokalizowany jest obiekt, jako teren zieleni izolacyjnej - użytki rolne i zainwestowanie w strefie uciążliwości cmentarza. Przedmiotowy obiekt narusza zapisy ww. planu. Dopuszczalna była adaptacja dotychczasowego użytkowania z ograniczeniem możliwości realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej. Dopuszcza się lokalizację funkcji uzupełniających (niekolizyjnych) w szczególności nieterenochłonnych usług elementarnych i podstawowych, niewielkich zespołów parkingowych i garaży w terenach istniejącego mieszkalnictwa, terenach zieleni. Z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 kwietnia 2007 r. wynika, że lokalizacja budynku warsztatu samochodowego w tym terenie pozostawała w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego ówcześnie planu miejscowego. Obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sytuuje działkę nr [...] w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem B.236.M3 (obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej lub wolnostojącej). W terenie tym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa. Usługi na tym terenie dopuszczone są jedynie jako wydzielony lokal użytkowy w istniejącym budynku mieszkalnym i to przy spełnieniu określonych warunków. Skoro przedmiotowy budynek jest budynkiem usługowym wolnostojącym, to jego lokalizacja na tym terenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalono, że lokalizacja budynku warsztatu samochodowego na działce nr [...] w Brzeszczach przy ul. [...] jest sprzeczna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem nie ma możliwości zalegalizowania budynku i należało orzec o jego rozbiórce.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. N., I. N. i K. N..

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. P.. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1314/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji.

Na skutek powyższego wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia 5 lipca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu l instancji w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego nakazał M. N. rozbiórkę budynku warsztatu samochodowego z częścią socjalną zlokalizowanego na działce o nr [...] obręb [...] w miejscowości Brzeszcze o powierzchni zabudowy 218,65 m2 wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że warsztat samochodowy posadowiony na działce nr ewid.[...] w miejscowości Brzeszcze zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowi obiekt budowlany ściślej budynek (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Natomiast w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Materiał dowodowy sprawy, a w szczególności protokół oględzin z dnia [...] lipca 2002 r. oraz protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] lipca 2004 r. wskazuje, że niewątpliwie roboty budowlane prowadzone na działce nr [...] w miejscowości Brzeszcze doprowadziły do powstania obiektu budowlanego, do realizacji którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustalenie czy budowa powyższego obiektu budowlanego została dokonana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę czy też nie, ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie z uwagi na konieczność wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego procedury w oparciu o prawidłowy tryb postępowania. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wykonany zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Z załączonego do akt sprawy zaświadczenia Burmistrza Gminy Brzeszcze z dnia 5 września 2014 r. wynika, iż budowa budynku warsztatu samochodowego z częścią socjalną, zlokalizowanego w Brzeszczach przy ul. [...], na działce o nr [...] jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeszcze. Jednocześnie z załączonego do akt sprawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeszcze uchwalonego uchwałą nr XXXIII/313/05 Rady Miejskiej w Brzeszczach z dnia 15 listopada 2005 r. ze zm., a także pisma Burmistrza Brzeszcze z dnia 4 listopada 2014 r. wynika, iż działka nr [...] położona jest w terenie między liniami rozgraniczającymi dróg dojazdowych, oznaczonym symbolem D1x2 około 92% w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej lub wolnostojącej, oznaczonym symbolem B.236.M3, pozostała część (około 3%) w obszarze zieleni urządzonej (parków, skwerów, zieleńców, cmentarzy itp.) oznaczonym symbolem B.237.ZU. Ponadto działka znajduje się u terenie górniczym [...] oraz zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu miejscowego na obszarze bezodpływowym. Organ ustalił, iż przedmiotowy obiekt narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji zabudowy usługowej na obszarze bezodpływowym. Mając powyższe na uwadze, wobec naruszenia przesłanek warunkujących legalizację obiektu budowlanego (określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego) zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, legalizacja przedmiotowego budynku warsztatu samochodowego nie była możliwa. Mając na uwadze zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, [...]WINB w [...] wskazał, iż nie można jednoznacznie wykluczyć, że działalność usługowa w postaci prowadzenia warsztatu samochodowego jest w niniejszym stanie faktycznym działalnością uciążliwą. Jednakże organ odwoławczy zauważył, że wykazanie prowadzenia działalności uciążliwej w postaci warsztatu samochodowego w przedmiotowej sprawie wymaga przeprowadzenia odpowiednich pomiarów i badań w powyższym zakresie, które biorąc pod uwagę zasady ekonomiki procesowej oraz brak możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego nie miałyby wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. N..

Na skutek tej skargi, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1090/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 5 lipca 2016 r., znak: [...]

W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę na zaświadczenie o zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i - akceptując pogląd o możliwości dokonania w tej mierze autonomicznej oceny przez organ prowadzący postępowanie - wskazał, że w obliczu tego zaświadczenia ocena ta musi być szczególnie uważna i nie może prowadzić do rozstrzygnięć pochopnych. Dalej Sąd zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy obiekt znajduje się na skraju obszaru bezodpływowego. Organ winien ustalić czy zapisy planu dopuszczają, po spełnieniu dodatkowych warunków, zabudowę w tej części obszaru. Skarżący w trakcie postępowania sądowego przedłożył dowód z dokumentu - zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Gminy Brzeszcze, które wyjaśnia jakie zapisy planu miejscowego uzasadniały jego wydanie. Analizy odnośnych przepisów nie przeprowadził organ, pochopnie, negatywnie oceniając zaświadczenie wydane w procesie legalizacyjnym przez uprawniony podmiot. W ocenie Sądu, organ naruszył tym przepisy dotyczące postępowania (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Dalej Sąd zauważył, że w wyroku w sprawie II SA/Kr 1314/15 wskazano, iż w ponownym postępowaniu organ odwoławczy opisane kwestie musi poddać analizie, w ramach której oceni także czy i jakie znaczenie w sprawie ma przedłożone przez inwestorów pismo [...] S.A. Oddział [...] z dnia 23 lutego 2015 r. dotyczące planowanej budowy systemu odprowadzania wód opadowych. Szczegółowo też wyjaśni i umotywuje przyjętą w uzasadnieniu swej decyzji a priori tezę o "niemożliwości uznania działalności warsztatu samochodowego za działalność uciążliwą". W uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji organ nie przeprowadził oceny znaczenia planowanej budowy systemu odprowadzania wód opadowych - wobec czego nie zastosował się do wiążących wskazań. Nadto Sąd zwrócił uwagę na naruszenie w postępowaniu zasady czynnego udziału strony, a także na wadliwość uzasadnienia decyzji. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ oceni kwestię zgodności tej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie przez pryzmat nowego zaświadczenia uprawnionego organu dostarczonego przez skarżącego), a postępowanie zakończy bez uchybień procesowych.

W dniu 12 grudnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję znak [...], którą na podstawie art. 138 § 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. póz. 23) uchylił zaskarżoną decyzję PINB w [...] z dnia 24 marca 2015 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę na nowelizację odnośnych przepisów prawa materialnego oraz na związanie oceną prawną sformułowaną w zapadłych w sprawie wyrokach sądowych i wskazał w szczególności, że materiał dowodowy sprawy, a w szczególności protokół oględzin z dnia [...] lipca 2002 r. oraz protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] lipca 2004 r. wskazuje, że niewątpliwie roboty budowlane prowadzone na działce nr ewid.[...] w miejscowości Brzeszcze doprowadziły do powstania obiektu budowlanego, do realizacji którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę; przyjęty przez organy nadzoru budowlanego tryb postępowania uznany został za prawidłowy. Za ustaloną przyjąć należy również kwestię obligatoryjnego badania przez organy nadzoru budowlanego zgodności legalizowanego budynku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania inwestor przedłożył do akt sprawy zaświadczenie Burmistrza Gminy Brzeszcze z dnia 5 września 2014 r. znak: [...], z Którego wynika, iż budowa budynku warsztatu samochodowego z częścią socjalną, zlokalizowanego w Brzeszczach przy ul. [...], na działce o nr [...], jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeszcze. Zaświadczenie to zostało doprecyzowane pismem z dnia 8 września 2016 r. znak: [...] Z pisma tego wynika, że przedmiotowy budynek warsztatu znajduje się na terenie oznaczonym symbolem B.236.M3, na skraju obszaru bezodpływowego. Na terenach tych dopuszcza się uzupełnienie luk budowlanych na ich skraju, projekty budowlane dla wznoszonych obiektów winny uwzględniać zabezpieczenie techniczne, przeciwpowodziowe dotyczące konstrukcji i funkcji budynków zgodnie z wymaganiami przepisów odrębnych.

Dalej organ odwoławczy dokonał oceny zgodności przedmiotowego budynku warsztatu samochodowego z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeszcze przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Brzeszczach z dnia 15 listopada 2005 r. nr XXXIII/313/05 (Dz.U. Małop. z 2005 r. nr 732, poz. 5330) zmienionego uchwałą Nr XVIII/196/08 Rady Miejskiej w Brzeszczach z dnia 29 maja 2008 r. oraz uchwałą Nr XXI/239/08 z dnia 30 września 2008 r. wprowadzającą tekst jednolity. Po szczegółowej analizie, organ doszedł do przekonania, że przedmiotowa zabudowa zgodna jest z zapisami m.p.z.p. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do pisma [...] S.A. Oddział [...] z dnia 23 lutego 2015 r. oraz do kwestii szczegółowych podnoszonych przez strony w odwołaniu.

W podsumowaniu całości uzasadnienia zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że z uwagi na błędną interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonaną przez organ l instancji decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu jest obciążona błędem. Przedmiotowy warsztat samochodowy jest zgodny z jego zapisami. Budynek po wykonaniu przewidzianych przedłożonym projektem robót budowlanych będzie spełniał wymagania wynikające z nakazów ujętych w pkt. 2.1.3 m.p.z.m.(karta 132 akt WINB). Jak wynika z przedłożonego protokołu z badań przeprowadzonych przez WIOŚ, przedmiotowy warsztat nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane, ustawy o odpadach, ustawy Prawo ochrony środowiska i Prawo wodne. Natomiast zgodnie z dopuszczeniami, wyliczona zgodnie z wzorem wynikającym z części ogólnej m.p.z.m. powierzchnia usług poza budynkiem mieszkalnym nie zajmuje więcej niż 15% powierzchni działki (karta 86-87 projektu budowlanego). W opinii organu odwoławczego spełnione zostały warunki do uznania inwestycji za dopuszczalną w świetle zapisów ppkt. 5.11.2. tiret b i pkt 5.12 z uwagi na umiejscowienie obiektu na skraju obszaru bezodpływowego, okoliczną zabudowę oraz zastosowane rozwiązania konstrukcyjne. Z uwagi na zgodność zabudowy budynku warsztatu z zapisami obowiązującego m.p.z.m. organ l instancji winien w dalszym toku postępowania legalizacyjnego zastosować następne etapy postępowania przewidziane przepisami prawa. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

A. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie tego zarzutu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 marca 2018 r., sygn. II SA/Kr 155/18 oddalił sprzeciw, nie zajmując stanowiska w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez A. P. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 392/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. póz. 2107 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. póz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa wart. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151 a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art, 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej

rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Jednocześnie w niniejszej sprawie na mocy art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 392/19. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał między innymi co następuje:

"W przedmiotowej sprawie istotne było ustalenie - w związku ze stwierdzeniem wybudowania przedmiotowego warsztatu samochodowego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - czy wybudowanie tego obiektu budowlanego jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (stosownie do dyspozycji z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane), a zatem czy organ l instancji powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do jego legalizacji, czy też orzec jego rozbiórkę z uwagi na brak tej zgodności. Organ odwoławczy stwierdził w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowy obiekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji, że istotny zakres sprawy (tj. pozostałe okoliczności warunkujące legalizację budynku) nie został przez organ l instancji wyjaśniony. Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola zasadności zastosowania w tej sytuacji przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. powinna zatem zmierzać do dokonania oceny prawidłowości przyjętego przez ten organ stanowiska co do zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Przesądzenie tej kwestii pozwoli bowiem na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy konieczny do wyjaśnienia zakres niniejszej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 marca 2015 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.(...)

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem powyższych rozważań, w tym stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zakresu i sposobu badania legalności decyzji kasacyjnych. Sąd pierwszej instancji winien szczegółowo odnieść się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i ocenić, czy materiał ten jest kompletny w rozumieniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji czy zaistniały w sprawie podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.".

Wobec powyższego, w niniejszej sprawie zasadniczą kwestią wymagająca rozstrzygnięcia jest rozstrzygnięcie, czy wybudowanie spornego obiektu budowlanego jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To z kolei rozstrzyga o tym, czy organ l instancji prawidłowo orzekł o rozbiórce, czy też powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, tak jak wskazuje to organ II Instancji.

Zdaniem Sądu, ocena organu odwoławczego dotycząca zgodności budynku warsztatu samochodowego z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeszcze przyjęte go uchwałą Rady Miejskiej w Brzeszczach z dnia 15 listopada 2005 r. nr XXXIII/313/05 (Dz.U. Małop. z 2005 r. nr 732, póz. 5330) zmienionego uchwałą Nr X\/lll/196/08 Rady Miejskiej w Brzeszczach z dnia 29 maja 2008 r. oraz uchwałą Nr XXI/239/08 z dnia 30 września 2008 r. wprowadzającą tekst jednolity (dalej zwany planem) -jest prawidłowa.

Nieruchomość na której znajduje się budynek warsztatu położona jest w planie w terenie M3, obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej lub wolnostojącej, na skraju obszaru bezodpływowego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej lub wolnostojącej M3, uregulowane zostały w pkt. 2.1.3 planu. Zgodnie z tymi zapisami funkcją dominującą na tych obszarach jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zwarta lub wolnostojąca. W przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej obowiązujące są ustalenia jak dla strefy zabudowy mieszkaniowej M2. Zasady zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej określają następujące ustalenia:

a) Nakazy:

Realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, o maksymalnej wysokości od poziomu terenu przy najniżej położonym narożniku budynku do kalenicy dachu - 9m

Wskaźnik intensywności zabudowy nie większy niż 0,4.

Minimalny wskaźnik powierzchni niezabudowanej działki - 35%.

Kąt nachylenia dachów - od 30° do 45° (dla nowych budynków) z dopuszczeniem dachów płaskich dla budynków usługowych wielkopowierzchniowych, tj. o powierzchni rzutu powyżej 500 m2 oraz dla garaży i budynków gospodarczych.

Dachy kryte dachówką lub materiałem wizualnie podobnym.

- Podłączenie budynków do sieci uzbrojenia terenów wg zasad określonych w Rozdziale III

b) Zakazy:

* Realizacji funkcji usługowych i przemysłowych, których oddziaływanie na środowisko o

poziomie przekraczającym określone przepisami odrębnymi poziomy dopuszczalne

wykracza poza granice terenu, do którego inwestor przedsięwzięcia ma tytuł prawny.

* Trasowania tranzytowych linii infrastruktury technicznej.

c) Dopuszczenia:

- Adaptacji istniejących budynków na cele mieszkaniowe.

* Realizacji usług nieuciążliwych w obrębie budynku mieszkalnego na maksymalnie

50% jego powierzchni użytkowej.

* Lokalizowania usług poza budynkiem mieszkalnym, jako wydzielonego lokalu

użytkowego o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 30% powierzchni użytkowej

planowanego na działce budynku mieszkalnego lub nie zajmującego więcej niż 15%

powierzchni działki, a także parterowych budynków gospodarczych i garaży, pod

warunkiem zachowania maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy na działce - 50%

jej powierzchni.

* Forma budynków winna nawiązywać do lokalnych tradycji i do cech krajobrazu

kulturowego Gminy.

Z powyższego wynika zatem, że choć co do zasady teren ten przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną, to lokalny ustawodawca dopuścił także realizacje terenach M3 funkcji usługowej, zlokalizowanej także poza budynkiem mieszkalnym w obiekcie wolnostojącym, "nie zajmującym więcej niż 15% powierzchni działki", przy zachowaniu maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy na działce - 50% jej powierzchni. Jak prawidłowo wyliczył organ, powierzchnia zabudowy budynków liczona zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania wynosi 508,2 m2 (175,96+24,76+8,75+10,50+288,23) i w stosunku do powierzchni działki nr ew. [...] (3230 m2) wynosi 0,1574. Natomiast budynek warsztatu samochodowego o powierzchni zabudowy (218,65 m2) do wielkości działki (3230 m2) wynosi 6,76 %.

Wielkości te, wynikające z projektu budowlanego, są zgodne z przytoczonymi wyżej ustaleniami planu.

Dodatkowo, teren nieruchomości położony jest na skraju obszaru bezodpływowego, co do którego uregulowania znajdują się w pkt. 5.11 planu (Ustalenia dotyczące ochrony przeciwpowodziowej). Na terenach, tych ustalono

a) zakazy:

- realizacji zabudowy mieszkaniowej, przemysłowej, usługowej oraz wykonywania urządzeń wodnych, (z wyjątkami opisanymi poniżej w pozycji "

b)-dopuszczenia"), celem ochrony życia ludzi i ich mienia przed skutkami powodzi oraz ochrony środowiska naturalnego przed dewastacją,

* sadzenie drzew i krzewów z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element obudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do umocnienia brzegów lub obwałowań.

* zamiany ukształtowania terenów, składowania materiałów oraz wykonywania robót nie związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód.

- lokalizowania inwestycji zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania.

b) dopuszczenia:

- uzupełnienia luk budowlanych na skraju obszarów opisanych w pkt 5.11.1 c) dla których projekty budowlane winny uwzględniać zabezpieczenia techniczne, przeciwpowodziowe dotyczące konstrukcji i funkcji budynków zgodnie z wymaganiami przepisów odrębnych.

Plan zakazuje zatem w tych obszarach zabudowy usługowej za wyjątkiem dopuszczonych uzupełnień luk budowlanych na skraju tych obszarów, dla których projekty budowlane winny uwzględniać zabezpieczenia techniczne, przeciwpowodziowe dotyczące konstrukcji i funkcji budynków, zgodnie z wymaganiami przepisów odrębnych.

Jak prawidłowo ustalił organ, z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego wynika, że przewidziane zostały roboty budowlane mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Składają się na nie zmiana kąta nachylenia połaci dachowych oraz wymiana pokrycia. Projektowana wysokość budynku nie przekroczy 9 m do poziomu kalenicy od poziomu gruntu. Zachowane zostają współczynniki intensywności zabudowy i wskaźnika powierzchni niezabudowanej w stosunku do powierzchni zabudowy wszystkich istniejących na działce obiektów budowlanych.

Kolejno wskazać należy, że nie wszystkie funkcje usługowe i przemysłowe, dopuszczono do realizacji na terenie M3, ale tylko takie, których oddziaływanie na środowisko o poziomie przekraczającym określone przepisami odrębnymi poziomy dopuszczalne nie wykracza poza granice terenu, do którego inwestor przedsięwzięcia ma tytuł prawny.

Organ również szczegółowo przeanalizował i tę okoliczność tj. czy uciążliwość prowadzonej w budynku działalności pozostanie w zgodności z ustaleniami planu. Oddziaływanie inwestycji pod względem poziomu hałasu ustalono na podstawie projektu budowlanego oraz protokołu nr [...] z kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Z dokumentów tych wynika, że poziom hałasu nie przekracza dopuszczalnego, bowiem wynosi 43,0. Ponadto warsztat działa od 2000 r. w godzinach 7.00 do 22.00, tj. nie pracuje w godzinach nocnych. W projekcie budowlanym zamieszczono protokół kontroli WIOŚ nr [...] zwierający opis szczegółowych pomiarów, z których wynika, że nawet przy otwartych drzwiach warsztatu i pracy wszystkich urządzeń poziom hałasu nie przekracza 50,0 dB (karta 103 -107 projektu budowlanego). W najbliższym sąsiedztwie warsztatu znajduje się między innymi cmentarz miejski i stacja benzynowa [...]. Natomiast w zakresie gospodarki odpadami, inwestor posiada decyzję Starosty [...] [...] z dnia 28 września 2009 r. ważną do dnia 27 września 2019 r. zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi oraz miejsce i sposób ich magazynowania (karta 108-111 projektu budowlanego).

Zatem organ II Instancji prawidłowo uznał, że oddziaływanie na środowisko usług prowadzonych w spornym obiekcie nie wykracza poza granice terenu, do którego inwestor przedsięwzięcia ma tytuł prawny, a zatem przedmiotowy budynek jest w tym zakresie zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ przeanalizował także możliwość wzniesienia budynków na obszarach bezodpływowych z uwagi na odkształcenia terenu spowodowane szkodami górniczymi. Jak wskazano w pkt. 5.11.2 planu, na terenie tym obowiązuje zakaz realizacji zabudowy z wyjątkami opisanymi w pozycji "dopuszczenia". Jako dozwoloną zabudowę wskazano uzupełnienia luk budowlanych na skraju obszarów bezodpływowych powstałych na skutek odkształceń terenów, spowodowanych eksploatacją górniczą, zalewanych wodami opadowymi w trakcie długotrwałych opadów atmosferycznych, dla których projekty budowlane winny uwzględniać zabezpieczenia techniczne, przeciwpowodziowe dotyczące konstrukcji i funkcji budynków zgodnie z wymaganiami przepisów odrębnych.

Działka nr [...] w Brzeszczach przy ul. [...] bez wątpienia leży na skraju obszaru bezodpływowego, oznaczonego na załączniku graficznym planu linami prostymi (karta 18 projektu budowlanego, karta 136 akt WINB), a w sąsiedztwie są zabudowane działki, zatem uzupełnia ona lukę budowlaną. Projekt zabezpieczeń technicznych dotyczących konstrukcji i funkcji budynków również został zapewniony, o czym zapewnił projektant (k. 30 projektu budowlanego). Prawidłowo zatem organ II Instancji doszedł do przekonania, że przedmiotowa zabudowa jako uzupełniająca lukę budowlaną pomiędzy cmentarzem a domem jednorodzinnym zgodna jest z zapisami planu.

Wobec zatem ustalenia przez Sąd, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z aktualnie obowiązującym w tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, równocześnie pozytywnie ocenić należy wydanie przez organ II Instancji decyzji kasacyjnej na zasadzie art. 138 § 2 Kpa, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 marca 2015 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie bowiem z art. 48 ustawy prawo budowlane, ocena, ze budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem- dopiero rozpoczyna proces legalizacji samowoli budowlanej, który jest wieloetapowy, a bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania nie może tego dokonać organ II Instancji.

Wobec powyższego sprzeciw został oddalony na zasadzie art. 64e w związku z art. 151 p.p.s.a.