Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1278/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 9e ust. 2, art. 9x ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Kr 1278//22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2022 r. znak: SKO.OŚ/4170/178/2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za mieszanie odpadów komunalnych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego Krakowie na rzecz strony skarżącej R. Sp. z o.o. w K. kwotę 4217 zł (cztery tysiące dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 31 marca 2021 r. znak: GK-03.3160.1.2017.RW orzekł o nałożeniu na R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kary pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł za mieszanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi w dniu 20 września 2016 r. przy ul. D. w K. oraz karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł za mieszanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi w dniu 20 października 2016 r. na terenie sektora trzeciego w Krakowie.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem sygn. II SA/Kr 791/18 z dnia 25.09.2018 r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie sygn. SKO.OŚ/4170/61/2018 z dnia 16.04.2018 r., utrzymującej w mocy poprzedzającą decyzję organu I instancji o nałożeniu na w/w spółkę kary pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł za mieszanie selektywnie zbieranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła ukarana spółka, kwestionując w szczególności zasadność nałożenia kary pieniężnej, powołując się na zarzut przedawnienia z art. 68 § 1 ordynacji podatkowej. Podniesiono, że decyzja ustalającą karę została doręczona Spółce po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy - w tym przypadku zdarzenie, w konsekwencji którego doszło do nałożenia kary. Jednocześnie powołano się na nałożenie na spółkę kary umownej przez Gminę Miejską Kraków, która to kara spełnia funkcję represyjną, podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu Organ zmierza do nałożenia na Spółkę kary za ten sam czyn, co narusza zapisy Konstytucji. Nałożenie kary administracyjnej obok kary umownej za ten sam czyn, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą nie stosowania dwukrotnego środka represyjnego wobec tego samego podmiotu za ten sam czyn. W odwołaniu przedstawiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, tj. zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, jak również art. 189f kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr SKO.OŚ/4170/178/2021, na podstawie przepisów art. 9e ust. 2, art. 9x ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U.2022.1297) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podzielając prawidłowość ustaleń organu I instancji i jego ocenę wskazano, iż wg wskazań WSA w Krakowie z wyroku z dnia 25.09.2018 r. sygn. II SA/Kr 791/18, przesądzono w sprawie iż organy prawidłowo ustaliły, iż strona skarżąca dokonała zmieszania odpadów selektywnie zbieranych z odpadami zmieszanymi, a także, iż nie można uznać, aby strona skarżąca została dwukrotnie ukarana za to samo przewinienie, albowiem kara umowna nie jest karą administracyjną, a struktura własnościowa podmiotu na rzecz którego uiszczono karę umowną, nie ma w tym wypadku żadnego znaczenia. Natomiast sąd ten zalecił, że w sprawie winien zatem znaleźć zastosowanie art. 189f kpa, który od 1.06.2017 roku reguluje kwestię przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Dlatego w ponownym postępowaniu organ miał dokonać oceny, czy w przedmiotowych wypadkach zachodzą podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnych kar pieniężnych o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uwzględniając w tym zakresie wskazania art. 189f kpa. Dokonując tej oceny organ weźmie przy tym pod uwagę, że w przedmiotowym wypadku doszło do dwóch odrębnych zdarzeń, polegających na zmieszaniu odpadów selektywnie zebranych z odpadami zmieszanymi i w związku z tym każde z tych zdarzeń winno być odrębnie ocenione z uwzględnieniem przesłanek wymienionych w art. 189f kpa. Ponadto organ dokona uzupełniających ustaleń w zakresie trybu i podstawy prawnej przekształcenia G. Sp. z o.o. w spółkę R. . Przyjęcie tożsamości pomiędzy stroną skarżącą, a G. Sp. z o.o., musi jednoznacznie wynikać z materiału dowodowego, którego w aktach administracyjnych brak. Kolegium w zakresie tych wytycznych podało, iż dokonano weryfikacji sprawy pod kątem zastosowania przepisów Działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych. Jak przyjął WSA w Krakowie, za dzień wszczęcia postępowania należy uznać w tym przypadku 07 czerwca 2017 r., czego konsekwencją jest wymóg stosowania przepisów Działu IVa kpa. Zgodnie z art. 189a § 1 kpa, w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. W myśl art. 189a § 2 kpa, w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych m.in. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (pkt 1) czy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (pkt 2), przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. W zakresie podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uwzględniając w tym zakresie wskazania z art. 189f kpa, wzięto pod uwagę, że w przedmiotowym wypadku doszło do dwóch odrębnych zdarzeń, polegających na zmieszaniu odpadów selektywnie zebranych z odpadami zmieszanymi i w związku z tym każde z tych zdarzeń winno być odrębnie ocenione z uwzględnieniem przesłanek wymienionych w art. 189f kpa. Co do trybu i podstawy prawnej przekształcenia G. Sp. z o.o., w R. Sp. z o.o. organ przyjął, że R. Sp. z o.o. w K. jest kontynuatorem działalności Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych V. Sp. z o.o. w K. . Jednocześnie z uwagi na zmiany właścicielskie (w strukturze własności Spółki) oraz zmiany personalne (zmiany składu osobowego Zarządu), uzasadnione jest przyjęcie - w szczególności z uwagi na kwestie związane ściśle z odpowiedzialnością za sposób prowadzenia działalności gospodarczej - że Spółka R. K. Sp. z o.o. nie ponosi odpowiedzialności w sferze administracyjnej za działania swojego poprzednika prawnego tj. Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych V. Sp. z o.o. w K. . Co zaś do zmieszania przez pracowników Spółki R. Sp. z o.o. niesegregowanych odpadów komunalnych z selektywnie zebranymi odpadami komunalnymi, działanie takie powoduje zmniejszenie ilości zebranych selektywnie odpadów komunalnych, co ma bezpośredni wpływ na wysokość osiąganego przez Gminę Miejską Kraków poziomu recyklingu, jaki zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych, Gminy są obowiązane osiągnąć. Akceptacja społeczna dla procesów dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi jest niezbędnym warunkiem osiągnięcia oczekiwanych rezultatów, m.in. wraz z realizowanymi w tym zakresie inwestycjami i działalnością edukacyjną. Jednocześnie zaznaczono, że gmina, która nie osiągnęła poziomów recyklingu podlega karze pieniężnej, którą oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu (zgodnie z art. 9z ust. 2-3 ustawy). Poniesienie wydatku na zapłatę powyższych kar skutkować będzie wzrostem ponoszonych przez właścicieli nieruchomości (mieszkańców) opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub koniecznością ograniczenia wysokości innych wydatków albo koniecznością zaciągnięcia zobowiązań przez Gminę. W związku z powyższym mieszanie odpadów komunalnych może wpłynąć na naruszenie ważnego interesu publicznego poprzez zmniejszenie wysokości dostępnych środków budżetowych Gminy Miejskiej Kraków. Dlatego nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu określonym w art. 189f K.p.a., ponieważ waga naruszenia prawa nie jest znikoma, a przypadek z dnia 20 października 2016 r. nie wskazuje, że strona zaprzestała naruszania prawa, a na Stronę za to samo zachowanie nie została uprzednio nałożona prawomocną decyzją administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i strona nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Art. 9x ust. l pkt 2 ustawy nie zakłada ciągłości, a zatem nawet jednorazowe zmieszanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi wyczerpuje znamiona deliktu administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła ukarana spółka, zarzucając naruszenie:

- art. 68 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ich niezastosowanie i nie umorzenie postępowania, podczas gdy doszło do przedawnienia;

- art. 189f kpa w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji poprzez zastosowanie dwukrotnego środka represyjnego;

- art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i ustalenie nieprawidłowego stanu faktycznego ;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy, lakoniczny i niewyczerpujący;

- art. 9x ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez bezzasadne nałożenie kary na Skarżącą Spółkę ;

- art. 9x ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 189f kpa poprzez nałożenie na Spółkę kary, pomimo wcześniejszego nałożenia przez spółkę komunalną posiadającą 100 % udziałów Organu, kary umownej ;

- art. 189d w zw. z art. 189f kpa poprzez wymierzenie Spółce niewspółmiernie wysokiej kary.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż skarżąca nie ma faktycznej możliwości weryfikowania czy mieszkańcy gminy faktycznie segregują odpady, stopień naruszenia przepisów był znikomy, a organy nie dokonały rzeczywistej analizy wszystkich przesłanek określonych w przepisach warunkujących odstąpienie od wymierzenia kary. Powtórzono argumentację o braku zawinienia strony – braku wpływu na mieszanie odpadów. Organ bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia dowodów w zakresie przedłożenia dokumentacji na okoliczność wykazania, czy podejmowane były kontrole właściciela nieruchomości w zakresie przestrzegania obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, ile tych kontroli było, jakie były wnioski. Dowód w postaci noty księgowej jest niewystarczający i niewiarygodny jako wystawiony przez podmiot zależny od gminy. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W skardze zasadnie podnosi się bowiem, że możliwość nałożenia na skarżącą spółkę administracyjnej kary pieniężnej uległa przedawnieniu, choć w oparciu o inną podstawę prawną, niż wskazuje się w skardze. Podzielić bowiem należy stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ordynacji podatkowej, w tym jej art. 68.

Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć należy, że niniejsza sprawa była już kontrolowana przez WSA w Krakowie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 września 2018 roku, wydanym do sygnatury akt II SA/Kr 791/18, którym uchylono poprzednio wydane decyzje organów obydwu instancji, Sąd przesądził, że strona skarżąca (a konkretnie jej pracownicy) w dniach 20 września i 20 października 2016 roku dokonali zmieszania odpadów selektywnie zbieranych z odpadami zmieszanymi oraz, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy Działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące administracyjnych kar pieniężnych.

Zgodnie z zamieszczonym w tym dziale art. 189g § 1 k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. W przedmiotowym wypadku do naruszenia prawa doszło w dniach: 20 września 2016 roku i 20 października 2016 roku. Zaskarżona decyzja organu II instancji wydana została natomiast w dniu 22 sierpnia 2022 roku, a zatem 5 lat, 11 miesięcy i 2 dni po dniu naruszenia prawa po raz pierwszy i 5 lat, 10 miesięcy i 2 dni po dniu naruszenia prawa po raz drugi.

Zgodnie jednak z art.189h § 4 pkt 1 k.p.a., bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego. W myśl natomiast art.189h § 5 pkt 1 k.p.a., termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego. O ile zatem w świetle przywołanego przepisu, po przerwaniu biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej termin przedawnienia biegnie na nowo, a zatem liczy się od dnia ustąpienia przyczyny przerwania jego biegu, o tyle po zawieszeniu postępowania termin ten biegnie dalej, a zatem w tym ostatnim przypadku wlicza się do niego okres poprzedzający zawieszenie.

W przedmiotowym wypadku skarga od poprzednio wydanej decyzji została wniesiona w dniu 6 czerwca 2018 roku, a wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2018 roku, wydany do sygnatury akt II SA/Kr 791/18, od którego żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej, uprawomocnił się 27 listopada 2018 roku. Okres, który w związku z zawieszeniem biegu przedawnienia ulega odliczeniu, wynosi zatem 5 miesięcy i 21 dni. Po jego odliczeniu z okresu pomiędzy datami naruszenia prawa, a datą wydania zaskarżonej decyzji, okres ten wyniósł 5 lat, 5 miesięcy i 11 dni licząc od dnia naruszenia prawa po raz pierwszy i 5 lat, 4 miesiące i 11 dni, licząc od dnia naruszenia prawa po raz drugi. W obu zatem przypadkach, pięcioletni termin do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej został przekroczony o kilka miesięcy. Licząc inaczej, od dnia naruszenia prawa po raz pierwszy, do dnia zawieszenia biegu terminu przedawnienia, czyli wniesienia skargi upłynął 1 rok, 8 miesięcy i 17 dni. Bieg terminu przedawnienia ponownie ruszył w dniu 28 listopada 2018 roku, a zatem jego pięcioletni termin upływał 11 marca 2022 roku. Licząc od dnia naruszenia prawa po raz drugi, do dnia zawieszenia biegu terminu przedawnienia, czyli wniesienia skargi upłynął 1 rok, 7 miesięcy i 17 dni. Bieg terminu przedawnienia ponownie ruszył w dniu 28 listopada 2018 roku, a zatem jego pięcioletni termin upływał 11 kwietnia 2022 roku.

Z powyższego wynika, że w obydwu przypadkach możliwość nałożenia przedmiotowych kar administracyjnych w chwili orzekania przez organ II instancji była przedawniona, a zatem organ II instancji wydając swoją decyzję w dniu 22 sierpnia 2022 roku, a zatem po przedawnieniu możliwości nałożenia tych kar, winien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie administracyjne w tym przedmiocie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w/w ustawy oraz § 2 pkt. 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Na zasądzoną kwotę składają się wynagrodzenie adwokata w stawce podstawowej w wysokości 3600 zł., wpis od skargi w wysokości 600 zł. i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.