Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1002/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art.1 par.1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134 par.1,art.151a par.1 i par.2,art.64a,art.64b par.3,art.64c par.1 i par.4,art.64d par.1,art.64e
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.61 ust.1 i ust.4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.7,art.10 par.1 i par.2,art.81,art.107 par.1 i par.3,art.136,art.138 par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Fundacji "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz R., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 778 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku J.K., odmówił ustalenia warunków zabudowy na zmianę zagospodarowania terenu polegającą na budowie fermy norek do 3800 sztuk matek ze zmianą do 3350 sztuk matek, w siedlisku gospodarstwa rolnego na działce nr "[...]", obręb K. w gminie R. W uzasadnieniu podniesiono, iż jak wynika z akt sprawy inwestor w dniu "[...]" wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, do którego dołączył: kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 określającej granice nieruchomości oraz lokalizację wnioskowanej inwestycji, opracowanie stanowiące charakterystykę inwestycji, sporządzone w czerwcu 2016 r. przez A. J. oraz kopię mapy zasadniczej w skali 1:500. Wskazano, iż na obszarze objętym wnioskiem inwestora brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zaznaczono, iż w toku postępowania wpłynęły wnioski i zastrzeżenia stron postępowania, w tym Fundacji Pomocy Osobom Niepełnosprawnym "[...]" w K., a także innych osób, nie będących stronami postępowania. W toku postępowania ustalono, że dla wnioskowanej inwestycji nie jest spełniony warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Jak stwierdzono w przeprowadzonej analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu przedmiotowa inwestycja w myśl § 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (t.j. Dz.U. z 2016 poz.71) kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane w oparciu o art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353, dalej jako: u.i.o.ś.). Stosownie zaś do treści art. 72 ust. 1 u.i.o.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie wskazano, że wyjaśnienia inwestora z dnia "[...]" odnośnie kwestii przedstawienia decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia, nie zostały uznane przez organ za miarodajne. W związku z powyższym, decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż wniosek inwestora był niekompletny. Ponadto stwierdzono konieczność przeprowadzenia ponownej oceny kwalifikacji przedsięwzięcia i ewentualności wymogu uzyskania przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego zamierzenia.

W toku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy wezwano inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku, a także dopuszczono dowód z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska mgr M. P. na okoliczność przeliczenia DJP dla planowanej fermy norek oraz jej wpływu na środowisko i otoczenie - na podstawie zgromadzonych materiałów w toku postępowania. Zgodnie z opinią biegłego do obliczenia wartości DJP należy przyjąć maksymalną możliwą obsadę inwentarza, a tym samym prawidłowe ustalenie obsady powinno wynosić 67,875 DJP. Ponadto biegły wskazał, że przedmiotowa inwestycja powinna zostać zakwalifikowana jako potencjalnie znacząco oddziaływująca na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b Rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. W odpowiedzi na powyższą opinię inwestor dokonał zmiany wniosku i wskazał, że planowane przedsięwzięcie dotyczy budowy fermy norek do 3350 sztuk matek stada podstawowego w ramach istniejącego siedliska rolniczego na działce nr "[...]" w obrębie K., natomiast liczba samców została zmniejszona do 480 sztuk. Tym samym, obsada wyniesie 59,83 DJP.

Przeprowadzając analizę materiałów zgromadzonych w toku postępowania w niniejszej sprawie stwierdzono, że wniosek inwestora wraz z załączonymi dokumentami i pisemnymi wyjaśnieniami posiada liczne braki, dotyczące charakterystyki wnioskowanej inwestycji, w tym m.in. emisji substancji złowonnych i skażeń mikrobiologicznych ze zbiorników na obornik, sposobu wymaganego kompostowania obornika i sposobu napowietrzania, informacji jak będzie zagospodarowany obornik na gruntach należących do inwestora, informacji na temat form i procedur dezynfekcji, dezynsekcji i deratyzacji, kwestii wystąpienia ewentualnych chorób w populacji norek, kwestii skażeń mikrobiologicznych powietrza i zanieczyszczeń substancjami chemicznymi stosowanymi do odkażania, niedostatecznie opisanej procedury uboju zwierząt i związane z tym zagrożenia oraz emisji do środowiska, a także wątpliwości co do wyliczenia liczebności obsady zwierząt na fermie. Jak wskazano, zakładana we wniosku po zmianach liczebność obliczeniowa obsady zwierząt na fermie wynosi 59,83 DJP, a więc jest tylko o 17/100 części DJP poniżej progu kwalifikującego przedmiotową inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o art. 71 u.i.o.ś. Tymczasem zgodnie z opinią biegłego realna wartość statystycznie żywo urodzonych norek przyjętej odmiany wynosi w przedziale od 6,0 do 6,5 sztuk, a zatem jeśli przyjąć do obliczeń wartość 6,5 sztuk z jednego miotu, to uzyska się 64,0 DJP. Organ zakwestionował również przedłożone w formie graficznej na mapie w skali 1:5000 granice obszaru oddziaływania inwestycji, wskazując, iż rysunek jest mało dokładny i pokazuje obszar mniejszy niż opisany w wymiarach. Zgodnie z opinią biegłego zasięg oddziaływania zapachowego fermy będzie przekraczał 300m. W świetle powyższych ustaleń, organ I instancji stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie jest możliwe. Przedstawiony przy wniosku materiał wraz z późniejszymi uzupełnieniami nie jest wystarczający do pełnej oceny przewidywanego wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a zgłoszone w toku postępowania uwagi, zastrzeżenia i protesty stron postępowania oraz okolicznych mieszkańców wymagają uwzględnienia w opracowanej ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko. W ocenie organu, wobec braków i nieścisłości wniosku oraz przedłożonej dokumentacji zgromadzony materiał uniemożliwia właściwą ocenę cech inwestycji, co uniemożliwia dokonanie analizy terenu inwestycji i obszaru otaczającego teren objęty wnioskiem, wymaganej art. 53 ust. 3 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.K., reprezentowany przez radcę prawnego J. K., zarzucając naruszenie:

- art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy w postępowaniu uniemożliwia właściwą ocenę przedłożonych dokumentów i cech wnioskowanej inwestycji, co uniemożliwia dokonanie analizy terenu inwestycji i obszaru otaczającego teren objęty wnioskiem i w konsekwencji nieprzeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.,

- art.52 ust. 2 u.p.z.p. przez przyjęcie, iż wniosek złożony przez inwestora wraz z załączonymi dokumentami i wyjaśnieniami nie wypełnia wymagań określonych w tym artykule,

- § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie,

- art. 7, art. 8, art. 12, art. 75 § 1 oraz 77 k.p.a. zarówno przez naruszenie zasady szybkiego i wnikliwego działania przez organy administracji publicznej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak i przez dowolne ustalenie, że w sprawie istotne znaczenie mają zastrzeżenia oraz protesty stron postępowania oraz okolicznych mieszkańców i wymagają one uwzględnienia w opracowanej ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko, nieuwzględnienie uwag inwestora do opinii biegłego, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej biegłego z zakresu ochrony środowiska, niedokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej pomimo posiadania danych do tego potrzebnych,

- art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie inwestora, jakie ewentualne braki zawiera uzupełniony w dniu "[...]" wniosek o ustalenia warunków zabudowy oraz brak wskazania w jakim zakresie należy go ewentualnie skorygować, aby uzyskać pozytywną decyzję,

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego organ I instancji nie wziął pod uwagę zastrzeżeń strony co do opinii biegłego zawartych w piśmie z dnia "[...]" oraz wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów w przedmiotowej sprawie - pismo z dnia "[...]", niewskazanie dowodów, na których się oparł, wydając decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, iż wniosek został zmieniony zgodnie z żądaniem organu, jest kompletny i spełnia wymagania określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Organ I instancji nie chce jednak wydać pozytywnej decyzji z uwagi na zastrzeżenia i protesty mieszkańców, wobec czego dokumenty i wyjaśnienia składane przez inwestora zawsze będą niewystarczające. Odniesiono się również do podnoszonych w toku postępowania kwestii warunków hodowli zwierząt, narażenia na choroby, oddziaływania na wody powierzchniowe oraz oddziaływania zapachowego, postępowania z obornikiem oraz padłymi zwierzętami. Wskazano, iż zwierzęta futerkowe, w tym norki poddaje się uśmiercaniu zgodnie z warunkami i metodami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 września 2004 r. w sprawie kwalifikacji osób uprawnionych do zawodowego uboju oraz warunków i metod uboju i uśmiercania zwierząt (Dz.U. Nr 205,poz.2102) i inwestor nie planuje budowy instalacji do uboju zwierząt. Podkreślono, iż nowoczesny system chowu zwierząt futerkowych minimalizuje zjawisko negatywnych odorów. Do takich działań należy m.in. stosowanie pasz starannie zbilansowanych dla pełnego ich spożycia i przyswojenia przez zwierzęta. Odnosząc się do kwestii liczebności fermy podniesiono, że fakt, iż zakładana we wniosku liczebność obliczeniowa obsady zwierząt na fermie oscyluje zaledwie ułamkiem 17/100 części DJP poniżej progu kwalifikującego inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie może uzasadniać wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie. Wskazano, iż maksymalna obsada, tj. 3350 samic oraz 480 samców będzie występowała tylko w czterech miesiącach roku - styczniu, lutym, marcu i grudniu, bowiem w kwietniu samce będą eliminowane, oseski pojawią się w maju (według przyjętych średnich wyliczeń z jednego miotu 6 sztuk), a zatem maksymalna obsada w okresie od maja do listopada może wynieść 23450 sztuk, co w praktyce nie będzie miało miejsca, bowiem statystycznie 10% samic nie ma w ogóle potomstwa, co oznacza, że nigdy nie ma takiej sytuacji, że jest 100% wykot. Podniesiono także, iż organ zignorował zastrzeżenia inwestora wniesione do opinii biegłego, jak również nie zapewnił możliwości ustosunkowania się do tych zastrzeżeń przez autora opinii i nie dopuścił dowodu z opinii uzupełniającej biegłego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawową przesłanką, którą kierował się organ przy wydawaniu decyzji są zastrzeżenia oraz protesty stron postępowania oraz okolicznych mieszkańców będących przeciwnikami planowanej inwestycji, jednakże zarzuty mieszkańców dotyczące negatywnego oddziaływania i wpływu na środowisko są przedwczesne i nie powinny być brane pod uwagę na tym etapie postępowania. Podkreślono, iż skoro inwestycja jest zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to nie ma możliwości wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podkreślono, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i musi być poprzedzone sporządzeniem określonej przepisami prawa analizy. W niniejszej sprawie przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest budowa fermy norek. Mając na względzie treść art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś., organ odwoławczy uznał, iż niezbędne jest ustalenie, czy dla zamierzenia określonego przez inwestora, istnieje konieczność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano przy tym, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia obejmujące chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 cytowanego rozporządzenia, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Niezbędne jest zatem prawidłowe określenie maksymalnej obsady zwierząt jaka będzie występowała w ramach opisanego zamierzenia. Należy przy tym zauważyć, iż w niniejszej sprawie pojawiły się wątpliwości co do przeciętnej wielkości miotu, bowiem inwestor do wyliczeń przyjmował średnio 5 sztuk młodych z jednej matki, zaś biorące udział w postępowaniu strony podnosiły, iż z dostępnych opracowań w tym zakresie wynika, iż wielkość ta jest zaniżona. W celu wyjaśnienia tych kwestii organ zdecydował się na powołanie biegłego, który przyjął, iż dla prawidłowego obliczenia maksymalnej obsady przyjąć należy, że ilość młodych w miocie wynosi co najmniej 6 sztuk młodych. Jednakże organ I instancji w decyzji będącej przedmiotem odwołania jako podstawę odmowy uwzględnienia żądania wskazał wątpliwości co do wyliczeń w zakresie liczebności obsady i sprzeczność prezentowanych danych. W ocenie Kolegium takie stanowisko organu jest błędne, gdyż z powyższych przepisów wynika, iż przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia istotne znaczenie ma określenie maksymalnej obsady inwentarza. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż skoro organ zdecydował się na powołanie biegłego, którego rolą było odniesienie się do wielkości DJP w ramach planowanego zamierzenia, to po uzyskaniu takiej opinii, organ winien dokonać jej oceny zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a. i w sytuacji uznania jej rzetelności i wiarygodności, na podstawie wiedzy fachowej przedstawionej przez biegłego dokonać określenia ilości DJP. Następnie, w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie określić, że zamierzenie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, bądź też nie. Podkreślono, iż organ nie może odmawiać wydania decyzji pozytywnej stronie z powołaniem się na wątpliwości co do istotnych okoliczności, skoro jest on gospodarzem tego postępowania i zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dokonuje własnych ustaleń w oparciu o zgromadzone w toku postępowania materiały. Jeśli zatem organ prowadził postępowanie w określonym zakresie, to zobligowany jest do oceny wyników tego postępowania i zajęcia jednoznacznego stanowiska w sprawie. Sam fakt, iż podawana przez inwestora wielkość obsady jest na granicy progu kwalifikującego zamierzenie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie może stanowić podstawy do wyciągnięcia negatywnych konsekwencji dla inwestora. Nie przewidują tego bowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na fakt, iż prowadząc postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy organ I instancji w istocie dokonywał ustaleń w zakresie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, co nie ma oparcia w przepisach u.p.z.p. i zgodnie z przepisami u.i.o.ś. jest zastrzeżone dla odrębnego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy przedstawił również argumenty pozwalające na przyjęcie, iż w ramach planowanego zamierzenia nie będzie realizowana instalacja do uboju zwierząt, a zatem nie ma zastosowania w niniejszej sprawie § 3 ust. 1 pkt 95 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto wskazano, iż inwestor, składając wniosek, określa obszar oddziaływania planowanej inwestycji, jednakże nie zwalnia to organu z obowiązku dokonania samodzielnych ustaleń w tym zakresie w oparciu o obowiązujące przepisy i materiały zgromadzone w toku postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślono, iż określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Przeprowadzenie wyczerpującej analizy zgodnie z obowiązującymi regulacjami wymaga prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Podkreślono przy tym, iż sporządzający analizę jest zobligowany do podania przyczyn przyjęcia danej granicy obszaru analizowanego, zaś uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Podkreślono, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Organ odwoławczy wskazał, iż w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ I instancji winien przesądzić, czy dla przedmiotowego zamierzenia wymagana jest decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też nie. W ramach zaś postępowania odnoszącego się bezpośrednio do warunków zabudowy w pierwszej kolejności powinien rozważyć, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jeśli przepis ten znajdzie zastosowanie, to wówczas organ zobligowany będzie do sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie odnoszącym się do warunków wynikających z art. 61 ust. 1 punkty 2-5 u.p.z.p. Jeśli natomiast regulacja ta nie będzie miała zastosowania, organ zobligowany będzie do sporządzenia pełnej analizy tzw. urbanistycznej, z zachowaniem określonych zasad i wytycznych, w tym przedstawienia szczegółowo sposobu zagospodarowania poszczególnych działek, które w tym obszarze się znalazły. Ponadto w ocenie Kolegium organ błędnie przyjął, iż fakt wniesienia sprzeciwów stron postępowania, jak również pozostałych mieszkańców zamieszkujących w okolicy, stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Warunku takiego (zgody, bądź też braku sprzeciwu) nie przewiduje bowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie podkreślono, iż decyzja o warunkach zabudowy poświadcza jedynie, iż określona inwestycja może - w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyrażonej w niej zasady ładu przestrzennego - zostać na określonym terenie zrealizowana. Lokalizacja samego budynku na działkach oraz badanie spełnienia przez zamierzenie warunków technicznych określonych w przepisach szczegółowych będzie miała miejsce na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Fundacja Pomocy Dzieciom i Osobom Niepełnosprawnym "[...]" w K., domagając się odrzucenia odwołania inwestora w całości oraz utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zarzucono Kolegium brak obiektywizmu, a także naruszenie władztwa administracyjnego gminy, określonego w art. 2 oraz w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, znajdującego swoje zastosowanie i rozwinięcie m.in. w art. 6, art. 104 i art. 107 k.p.a. Podkreślono, iż prawo publiczne daje organom władzy publicznej władztwo administracyjne jako skuteczny instrument realizacji dobra publicznego, stwarzając jednocześnie mechanizmy ochrony praw, wolności i interesów jednostek. Wskazano, iż organ odwoławczy nie uwzględnił wszystkich dokumentów i uwag oraz opinii stron postępowania, w tym protestów mieszkańców gminy. Zarzucono Kolegium obrazę prawa administracyjnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 2 ust. 1, art. 2 pkt 3 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Podniesiono również, iż organ odwoławczy naruszył zasadę dobrego sąsiedztwa, gdyż na części działki nr "[...]", będącej własnością Fundacji, ma powstać Dom Opieki dla Osób Niepełnosprawnych, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Miejskiej w R. nr "[...]" z dnia "[...]". Zarzucono także, że rozpatrując odwołanie inwestora Kolegium nie przywołało art. 5 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony. Ponadto w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, natomiast zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Podkreślono, iż społeczeństwo gminy, zwłaszcza z miejscowości K. jest przeciwne budowie fermy, co w kontekście ustawy o samorządzie gminnym jest próbą ubezwłasnowolnienia mieszkańców we współdecydowaniu o warunkach życia mieszkańców danej gminy. Podniesiono, iż zgodnie z przepisami do obliczenia wartości DJP należy przyjąć maksymalną możliwą obsadę inwentarza, zatem prawidłowe ustalenie obsady powinno wynosić 67,875 DJP. Tym samym, Kolegium powinno wskazać inwestorowi konieczność przedłożenia decyzji środowiskowej, a nie kierować sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono również Kolegium wybiórczość dopuszczonych dowodów oraz brak odniesienia się do krytycznych opinii stron postępowania, jak również do treści opinii biegłego. Jednocześnie zwrócono uwagę na fakt, iż do Sejmu został wniesiony projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz niektórych innych ustaw, w którym wprowadzony został przepis zakazujący chowu i hodowli zwierząt, o których mowa w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2007 r. Nr 133, poz. 921 ze zm.) z wyjątkiem królika (Oryctolagus cuniculus), hodowanych w celu pozyskiwania z nich futer. Ponadto projekt Kodeksu urbanistyczno-budowlanego jest już po pogłębionych, ponad trzymiesięcznych konsultacjach publicznych i jest w nim zapis, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie głównym narzędziem polityki przestrzennej w gminie, a zatem jeśli w planie nie będzie ferm, nie uzyska się warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935), która wprowadziła zmiany między innymi do p.p.s.a. W myśl wprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym postępowanie w przedmiocie sprzeciwu znacznie uproszczono, bowiem organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Skróceniu uległy też terminy procesowe, w tym termin do wniesienia sprzeciwu, który wynosi czternaście dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy.

W niniejszej sprawie zarówno wydanie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Tym samym, zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie ustawa p.p.s.a. w jej aktualnym brzmieniu.

Rozpoznając wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw od decyzji organu II instancji, Sąd uznał, iż sprzeciw ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy przede wszystkim podnieść, że w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to również z treści art. 151 a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 439/06).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazano, iż w pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie, czy dla przedmiotowego zamierzenia wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym, należy przede wszystkim zbadać, czy planowana inwestycja mieści się w zakresie opisanym w § 3 ust. 1 pkt 102 Rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia obejmujące chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), a zatem należy prawidłowo określić ilości DJP. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego w toku postępowania materiału aktowego ustalenie maksymalnej obsady zwierząt (DJP) jest kwestią sporną w niniejszej sprawie i mimo uzyskania opinii biegłego w tym zakresie, organ I instancji jako podstawę odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazał wątpliwości co do wyliczeń w zakresie liczebności obsady i sprzeczność prezentowanych danych. Słusznie zatem Kolegium uznało takie stanowisko organu I instancji za błędne, bowiem w przypadku wątpliwości co do liczby stada rolą organu jest prawidłowe określenie ilości DJP, m.in. poprzez uzyskanie opinii biegłego i poddanie jej ocenie zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a.

Ponadto w ramach postępowania odnoszącego się bezpośrednio do warunków zabudowy należy rozważyć, czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a jeśli tak, to wówczas organ zobligowany będzie do sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie odnoszącym się do warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. W przeciwnym razie niezbędne będzie sporządzenie pełnej analizy, tzw. urbanistycznej i szczegółowe przedstawienie sposobu zagospodarowania każdej z działek, znajdujących się w obszarze analizowanym. Zasadnie bowiem Kolegium wskazało, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

Należy również wyraźnie zaznaczyć, iż negatywna ocena planowanego przedsięwzięcia przedstawiona przez okolicznych mieszkańców – zarówno strony niniejszego postępowania, jak i inne osoby nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, bowiem nie przewidują tego obowiązujące przepisy u.p.z.p.

W ocenie Sądu wskazane wyżej wady nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, gdyż muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za prawidłowe.

Warto również podkreślić, iż postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie jest postępowaniem mającym na celu udzielenie zezwolenia na lokalizację lub realizację inwestycji. Służy ono wyłącznie weryfikacji oddziaływania inwestycji kwalifikowanych, a więc takich, które powodują lub mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla środowiska. Dlatego postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia przeprowadza się przed wydaniem decyzji zezwalającej na inwestycję. Postępowanie to dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska (por. wyrok z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 696/09 oraz wyrok z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 988/09).

W świetle powyższych rozważań, należy uznać, iż organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i wydał decyzję kasacyjną w oparciu o przesłanki zawarte w tym przepisie. Jednocześnie stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, iż granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e p.p.s.a. wykluczają możliwość odniesienia się do zarzutów merytorycznych.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.