Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 960/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, 156 PAR 1 PKT 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 806/12 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 806/12 oddalił skargę J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 29 września 2011 r. skarżący wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...]. Decyzją tą organ powiatowy na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 i ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy robót ziemnych wykonywanych przez J. S. na terenie działki nr [...] w miejscowości W. gmina W. w obrębie stawu, nakazał J. S. wykonanie pod dozorem osoby uprawnionej:

-"rozbiórki" poprzez zasypanie części zbiornika wodnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości W. i powiększonego samowolnie na działkę nr [...] do stanu z 2005 r.,

-rozbiórki grobli ziemnej usytuowanej na działce nr [...] od północnej strony zbiornika wodnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] i [...] w miejscowości W.,

-rozbiórki dwóch palisad drewnianych o wysokości około 1,2 m i 1,8 m oraz jednej palisady betonowej o wysokości około 1 m na długości około 12 m wykonanej z podkładów betonowych kolejowych, zabezpieczających skarpę wokół zbiornika wodnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] i [...] w miejscowości W.

Wnosząc o unieważnienie ww. aktu administracyjnego organu powiatowego skarżący – J. S. powołał się na przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazał, iż powołany przepis winien znaleźć zastosowanie w stosunku do kwestionowanej decyzji, albowiem w obiegu prawnym funkcjonuje już inna decyzja, wydana w 2006 r., dotycząca tożsamych okoliczności i podmiotów jak te wskazane w ww. decyzji z 2010 r. Podniósł, iż decyzją z [...] listopada 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. orzekł o braku podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy robót ziemnych prowadzonych na działce nr [...] i [...] w W., gmina W. w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podniósł następnie, że oba rozstrzygnięcia z 2006 r. i 2010 r. dotyczą identycznego stanu faktycznego i prawnego, a nadto – odnoszą się do tożsamego podmiotu i przedmiotu.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 3, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz.1071 z 2000 r. ze zm.), dalej k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623) po przeprowadzeniu (jak wskazał) z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z [...] lipca 2010 r. nr [...], orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z [...] lipca 2010 r.

W uzasadnieniu orzeczenia P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył treść art. 156 k.p.a., a następnie wskazał, że analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, iż przy wydawaniu badanej decyzji nie zaszła żadna z przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia jej nieważności.

Z akt sprawy wynika, że w sprawie robót ziemnych wykonywanych przez J. S. na działce nr [...] i [...] w miejscowości W. na nieużytku, w obrębie istniejącego zbiornika wodnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z [...] listopada 2006 r. orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane. Organ I instancji ww. decyzję podjął po dokonaniu oględzin nieruchomości, w trakcie których stwierdził, że w tym czasie wykonano tylko prace polegające na "odmuleniu istniejącego zbiornika", czyli wykonano bagrowanie zaliczone do prac konserwacyjnych nie podlegających przepisom ustawy - Prawo budowlane. W związku ze skargami F. T., dotyczącymi zanieczyszczenia rzeki [...] na skutek wykonywanych prac ziemnych i zanieczyszczeniem jego stawów hodowlanych, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do powtórnego przeanalizowania wykonywanego zakresu robót przez J. S. w obrębie stawu, pod kątem zastosowania przepisów Prawa budowlanego. Z uwagi na okoliczność, że J. T. występujący w sprawie jako pełnomocnik F. T., pełni funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2009 r. wyznaczył do załatwienia przedmiotowej sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G.

Wyznaczony do załatwienia sprawy organ nadzoru budowlanego po dokonaniu analizy zebranego wcześniej materiału dowodowego i własnych ustaleń, stwierdził, że J. S. wykonał na terenie ww. działek roboty ziemne związane ze zmianą ukształtowania terenu oraz odmulaniem terenu byłego rozlewiska na głębokość 80 cm. Powołał się na dokumentację zdjęciową przekazaną przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G., z której wynika, że w miejscu "oczka wodnego" znajdowało się płytkie podmokłe rozlewisko (część byłego stawu młyńskiego), które po odmuleniu utworzyło obecnie istniejący staw. W związku z powyższym decyzją z [...] czerwca 2009 r. organ powiatowy umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie robót ziemnych wykonanych przez J. S. na terenie działki nr [...] w obrębie stawu. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., mając na uwadze zawarte w odwołaniu F. T. informacje i dołączone do odwołania zdjęcia satelitarne, w postępowaniu odwoławczym dokonał w dniu 21 września 2009 r. oględzin przedmiotowego "oczka wodnego". Wskazał, że materiały dowodowe świadczą, że nastąpiła rozbudowa istniejącego (zbiornika) bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc zachodzą okoliczności do wydania rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane. Wskazał w tym kontekście, iż na działkach nr [...] i [...] znajduje się zbiornik wodny o nieregularnych kształtach, którego powierzchnia lustra wody wynosi około 1000 m². W odległości około 15 m od lustra wody znajduje się korona stawu. Od strony północnej i zachodniej znajduje się skarpa o znacznej wysokości, w trzech miejscach zabezpieczona palisadami, dwoma drewnianymi i jedną betonową. Ponadto, od strony północno-wschodniej znajduje się przekop o szerokości około 35 cm na podmokły teren o szerokości 20 m, łączący się rowem melioracyjnym z rzeką [...]. Organ odwoławczy podał także, że z udostępnionej przez F. T. opinii z 7 września 2008 r. sporządzonej przez biegłego Sądu Okręgowego w Gdańsku w sprawie zanieczyszczenia wody rzeki [...] w 2006 r. wynika, że wykonywane w tym czasie prace ziemne polegały na zwiększeniu powierzchni istniejącego stawu wodnego, znajdującego się na terenie byłego "stawu młyńskiego". W trakcie prac ziemnych zwiększających istniejący staw o powierzchni 0,125 ha, dokonano przesunięcia grobli w kierunku środka nieużytku-rozlewiska, zwiększając istniejącą powierzchnię wodną trzykrotnie, tj. do około 0,375 ha. Organ podał, że wskazane przez biegłego zwiększenie powierzchni przedmiotowego zbiornika potwierdzają dołączone do odwołania zdjęcia satelitarne. W konsekwencji organ wojewódzki przyjął, że nastąpiło zwiększenie powierzchni istniejącego zbiornika wodnego, przesunięcie istniejącej grobli (a więc rozebranie i wykonanie od nowa nowej, co wymagało pozwolenia na budowę), a także wykonanie palisad. Dostrzegając taki stan faktyczny organ wskazał na przepis art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 1 lit. b oraz art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a także art. 29 i 30 tej ustawy. Mając powyższe na względzie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. stwierdził, że umorzenie postępowania przez organ I instancji było niezasadne. W związku z tym decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] uchylił ww. decyzję organu l instancji z [...] czerwca 2009 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. mając na uwadze powyższe ustalenia wszczął w stosunku do wykonanej samowolnie rozbudowy istniejącego zbiornika tryb legalizacyjny określony w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ww. ustawy, wstrzymał J. S. prowadzenie robót ziemnych w obrębie stawu i nakazał w terminie do dnia 30 czerwca 2010 r. dostarczenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...], projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. We wskazanym terminie J. S. nie dostarczył ww. dokumentów. Organ I instancji stosownie do przepisu art. 48 ust. 1 ww. ustawy badaną decyzją z [...] lipca 2010 r. nakazał rozbiórkę wykonanej samowolnie rozbudowy ww. zbiornika wodnego. Od decyzji tej strona nie złożyła odwołania, w związku z czym stała się ona ostateczna.

Po przedstawieniu opisanego wyżej przebiegu postępowania, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym także tą, o której mowa w art.156 § 1 pkt 3 Kodeksu. Wyjaśnił, iż wada przewidziana w pkt 3 art. 156 § 1 k.p.a., występuje w sytuacji, gdy określona decyzja administracyjna jest drugim, rozstrzygającym co do istoty konkretną sprawę rozstrzygnięciem administracyjnym, z zastrzeżeniem, iż ww. sprawy zakończone kolejno po sobie następującymi decyzjami administracyjnymi są tożsame zarówno pod względem przedmiotowym, podmiotowym i prawnym. Organ podniósł, że w analizowanym stanie faktycznym zaistniała jedynie tożsamość podmiotowa. Podmiotem jest bowiem J. S. Natomiast tożsamość przedmiotowa nie występuje z uwagi na to, że decyzja z [...] listopada 2006 r. rozstrzygnięta w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane dotyczyła istniejącego zbiornika. Dokonane przez organ I instancji w dniu 4 października 2006 r. oględziny nieruchomości wykazały, że w tym czasie wykonano tylko prace polegające na "odmuleniu istniejącego zbiornika", czyli wykonano bagrowanie zaliczone do prac konserwacyjnych nie podlegających przepisom ustawy Prawo budowlane. Natomiast decyzja z [...] lipca 2010 r. wydana na podstawie przepisów art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ww. ustawy dotyczy innego stanu faktycznego, a mianowicie rozbudowy istniejącego zbiornika wodnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ponadto, wobec faktu, iż obie decyzje zostały podjęte w oparciu o różne podstawy prawne - nie występuje w sprawie również tożsamość prawna.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez J. S. W odwołaniu J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił nierozpoznanie istoty sprawy. Podniósł, iż organ nie przeprowadził żadnego samodzielnego dowodu, zmierzającego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skupił się tylko i wyłącznie na dokumentach przedłożonych przez wnioskodawcę, nadto – w sposób nieuprawniony przywołał opinię biegłego sądowego. Ponownie, jak we wniosku pierwotnym, J. S. wskazał na decyzję organu powiatowego z 2006 r. i w tym kontekście powołał się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż organ stopnia powiatowego działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane postanowieniem z [...] stycznia 2010 r., nakazał inwestorowi J. S. wykonanie określonych czynności. W związku z tym, iż inwestor nie spełnił obowiązków nałożonych ww. postanowieniem, PINB dla miasta na prawach powiatu w G., mając na względzie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, wydał decyzję z [...] lipca 2010 r., nakazującą J. S. rozbiórkę części zbiornika wodnego, grobli ziemnej, a także dwóch palisad drewnianych o wysokości 1,2 m i 1,8 m oraz jednej palisady betonowej o wysokości około 1,0 m na długości 12 m wykonanej z podkładów betonowych kolejowych, zabezpieczających skarpę wokół zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] w miejscowości W. Ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego nie zostało zaskarżone do organu wyższej instancji.

Organ odwoławczy zauważył, iż organ powiatowy był w pełni uprawniony do wydania nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, a tym samym nie dał możliwości organowi przeprowadzenia postępowania w zakresie ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej.

Nadto GINB stwierdził, iż decyzja organu powiatowego z [...] lipca 2010 r., nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących stwierdzeniem nieważności.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, iż pozostają one bez wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ II instancji uznał za prawidłową decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z [...] lipca 2010 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z [...] lutego 20120 r. skarżący – J. S. wniósł o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji prowadząc postępowanie skupił się na okolicznościach nieistotnych dla przedmiotu postępowania, mianowicie starał się wyjaśnić formalno-prawne możliwości i przesłanki wydania decyzji wynikającej z art. 48 ustawy - Prawo budowlane, podczas gdy przedmiotem postępowania jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Podniósł przy tym, iż skarżony organ nie odniósł się do treści drugiej z przywoływanych przez skarżącego decyzji. Nie zbadał tym samym jej podstaw prawnych, faktycznych i formalnych. Nie mógł więc zgodnie z zasadą prawdy materialnej orzec wiarygodnie co do istoty sprawy. W ocenie strony dopiero po analizie dwóch decyzji zaistniałych w sprawie można stwierdzić, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności jednej z nich.

Skarżący wskazał także, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz również pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Jest to zgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania (sprawa przez organ odwoławczy rozpoznawana jest ponownie). W konsekwencji skarżący stwierdził, iż organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy w jej całokształcie. Nadto, wydał decyzję z naruszeniem art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do okoliczności podniesionych przez skarżącego w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie ujawniły wad tego rodzaju, które uzasadniałyby co najmniej jej uchylenie.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, którego przesłanki zastosowania enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w trybie nieważnościowym jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym przesłankami wynikającymi z ww. przepisu, uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego (tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.). Nie przeprowadza więc ponownie postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Działa jedynie jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten, który posłużył do wydania kwestionowanego orzeczenia), weryfikuje ten akt administracyjny biorąc pod uwagę przesłanki nieważnościowe, a także stan prawny obowiązujący w dacie jego wydania.

W kontekście powyższego, za całkowicie nieuzasadnione Sąd uznał te zarzuty skarżącego, które wskazują na brak przeprowadzenia przez organ wojewódzki - orzekający w sprawie w I instancji - "samodzielnego dowodu" i oparcie się na dowodach już przedłożonych. Sąd zwrócił uwagę, że ze względu na istotę postępowania uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a. organ ten nie tylko zobligowany był ustalić materiał dowodowy jakim dysponował organ powiatowy wydając kwestionowane orzeczenie, ale też nie miał żadnych podstaw do tego, aby czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie i gromadzić w tym celu nowe dowody. Nie temu bowiem służy tryb stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie, przy dokonywaniu oceny decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. kierowały się wszystkimi przesłankami uregulowanymi w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wskazaną przez skarżącego. Do każdej z tych przesłanek odniosły się w uzasadnieniach wydanych decyzji, wyjaśniając swoje stanowisko. W konsekwencji oba organy orzekające w sprawie uznały, iż decyzja kwestionowana organu powiatowego z [...] lipca 2010 r. nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad i należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. Sąd zgodził się z tak dokonaną oceną sprawy i nie znalazł żadnych podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał, że sprawa sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego z [...] lipca 2010 r., a z uwagi na podnoszone przez wnioskodawcę tego postępowania zarzuty pod adresem spornego orzeczenia, szczególną wagę w tym postępowaniu należało przypisać przesłance uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zgodnie z treścią tej normy prawnej, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dla stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest wskazaną wadą (rei iudicatae), istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest więc tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym.

Dokonując oceny sprawy w tym kontekście, zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że kwestionowana decyzja nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją. Prawidłowo organ wojewódzki wskazał przy tym, że o zaistnieniu omawianej przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie świadczy przywołana przez skarżącego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] listopada 2006 r. Nr [...]. Decyzją tą organ orzekł o braku podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy robót ziemnych prowadzonych na działce nr [...] i [...] w W., gm. W. w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż organ podjął takie rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu oględzin i ustaleniu, że na nieruchomości wykonano prace polegające na odmuleniu istniejącego zbiornika, co doprowadziło do odtworzenia oczka wodnego o powierzchni 300 m². Decyzja kwestionowana z [...] lipca 2010 r. zapadła w zupełnie innym stanie prawnym i faktycznym. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowiły inne przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., a to oznacza, że w zupełnie innych trybach obie omawiane decyzje zapadły (decyzja z 2006 r. wydana została w zw. z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, decyzja z 2010 r. – na podstawie art. 48 tej ustawy). Już tylko z tego powodu nie można stwierdzić, że zachodzi pomiędzy omawianymi sprawami tożsamość przedmiotowa. Nadto, Sąd zwrócił uwagę, iż decyzja z [...] lipca 2010 r. dotyczy rozbudowy istniejącego zbiornika wodnego o powierzchni lustra około 1000 m², jak i wykonania grobli ziemnej i trzech palisad, gdy tymczasem decyzja z 2006 r. odnosi się jedynie do robót polegających na odmuleniu istniejącego zbiornika (o zupełnie innych, mniejszych parametrach). Zatem, nie tylko stan prawny, ale i stan faktyczny obu tych spraw jest inny. Słusznie zostało to podniesione w uzasadnieniu decyzji organu wojewódzkiego. Sąd ocenę tę w pełni podzielił i zauważył, iż znajduje ona potwierdzenie w aktach sprawy. Sąd zaznaczył jednocześnie, iż sam fakt, że obie ww. decyzje dotyczą robót ziemnych na tej samej nieruchomości nie przesądza jeszcze o wystąpieniu wady uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd wskazał, iż ogólnikowe uzasadnienie decyzji organu II instancji dotyczące omówionej kwestii, nie świadczy jeszcze o tym, że organ ten naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę dwuinstancyjności uregulowaną w art. 15 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istoty sprawy. Sąd powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 367/10, w którym wskazano, że "Zasada dwuinstancyjności postępowania ma dwa aspekty – formalny i materialny. Formalny to taki, że aby można było mówić o ostatecznym załatwieniu sprawy to podlega ona rozpatrzeniu w dwóch instancjach, zaś materialny to ten, że organ drugiej instancji jest wyposażony w kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy." W tym samym wyroku NSA wskazał też, że odniesienie się merytoryczne organu odwoławczego do sprawy może przybrać, jeśli idzie o uzasadnienie rozstrzygnięcia, różne postacie. "Organ odwoławczy może szeroko omówić sprawę, może jednak tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy sposób będzie mógł być uznany za zgodny z prawem, o ile tylko będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Innymi słowy, bez względu na sposób odniesienia się do sprawy musi z decyzji organu odwoławczego wynikać, że zbadał czy wskazane przez I-szą instancję rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy." Sąd analizując zarzuty skargi uznał, iż w niniejszej sprawie zasada dwuinstancyjności została zachowana w obu ww. aspektach. Sąd zwrócił uwagę, że w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor podał nie tylko, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest w jego ocenie prawidłowe, ale też dokonał oceny badanej decyzji z [...] lipca 2010 r. biorąc pod uwagę wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał przy tym na stan prawny i faktyczny kwestionowanej decyzji, i stwierdził w efekcie, że organ powiatowy był w pełni uprawniony do wydania nakazu rozbiórki. Zdaniem Sądu, ogólnikowość uzasadnienia decyzji tego organu może co najwyżej świadczyć o naruszeniu w sprawie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże, zdaniem Sądu, nawet jeśli doszło do tego rodzaju uchybienia, to nie można stwierdzić, aby miało ono charakter istotny, a tylko takiej wagi naruszenie przepisów procesowych mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie słusznie też przyjęły, iż kwestionowana decyzja z [...] lipca 2010 r. nie jest dotknięta żadną z innych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym tą uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2, nie została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie skarżący nie podnosił zarzutów w tym zakresie, niemniej nie zwalniało to organów od zbadania sprawy także i w tym aspekcie. Słusznie więc zdaniem Sądu w tym kontekście wskazano, że przedmiot sprawy uzasadniał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Sprawa dotyczyła rozbudowy zbiornika wodnego, a więc budowy zbiornika wodnego stanowiącego budowlę (i w konsekwencji obiekt budowlany – art. 3 pkt 1 lit. b, pkt 3, pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego). Tego rodzaju prace wymagały pozwolenia na budowę, którym inwestor (jak ustaliły organy w postępowaniu zwykłym) się nie legitymował. Sąd wskazał, że z uwagi na parametry powstałego w wyniku rozbudowy zbiornika, nie miał zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego (określający jakiego rodzaju budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie - i zazwyczaj - zgłoszenia). Sąd zwrócił uwagę, że fakt rozbudowy zbiornika wodnego, a także wykonanie w związku z tym grobli i trzech palisad, potwierdza materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych dotyczących decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, wskazujący m. in. także na to, iż prace te prowadzone były po 2005 r. Sąd wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Sąd powołał wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 363/10 (lex nr 745223), w którym wyrażono pogląd, że "Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej." W ocenie Sądu, w przedstawionych okolicznościach sprawy (wskazujących m. in. na rozbudowę zbiornika wodnego, a nie tylko jego odmulenie), nie można było stwierdzić, że doszło do nieuzasadnionego zastosowania przez organ powiatowy trybu przewidzianego w art. 48. Nadto, Sąd wskazał (na co zwrócił uwagę także Główny Inspektor), że wobec niewykonania przez skarżącego postanowienia organu wydanego w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (i tym samym nie przystąpienia do postępowania legalizacyjnego), prawidłowe było zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego i orzeczenie na tej podstawie o rozbiórce. Tym samym nie można stwierdzić, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Sąd jednocześnie podkreślił, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W ocenie Sądu, badana decyzja z [...] lipca 2010 r. nie jest dotknięta tego rodzaju wadą, a wobec tego także i w tym zakresie zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z prawem. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a uzasadnienie prawne i faktyczne wykazuje zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2010 r., organ II instancji prawidłowo bowiem -w ocenie Sądu- orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. aktu administracyjnego.

Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego, mimo tego, że zdaniem skarżącego, organ ten nie rozpatrzył ponownie sprawy w jej całokształcie. Naruszenie zasady dwuinstancyjności strona skarżąca wywodzi z ogólnikowego, w jej ocenie, uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego niniejszą sprawę, ogólnikowość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie oznacza sama przez się, że doszło jednocześnie do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Trafnie Sąd pierwszej instancji, wskazując na wyrok NSA z 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 367/10 (CBOSA), uznał, że zwięzłe odniesienie się organu odwoławczego do sprawy nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy rozważył sprawę w aspekcie zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Należy bowiem mieć na względzie, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego wydawały kwestionowane rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego. W związku z tym brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności.

Główną kwestię, w której nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę dopatrywał się skarżący, stanowiło zaistnienie przesłanki nieważnościowej, określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji skontrolował decyzje organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Skarga kasacyjna natomiast nie zarzuca naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jak również nie wykazuje, aby ogólnikowe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w jakikolwiek sposób wskazywało na takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto należy stwierdzić, że z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym nie można za trafny uznać zarzutu, że postępowanie organów administracji publicznej było dotknięte wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie nieważnościowe dotyczy bowiem samej decyzji i wobec tego w tym postępowaniu nie ustala się ponownie stanu faktycznego, gdyż ustalenia takie prowadzone były w postępowaniu zwykłym zakończonym nakazem rozbiórki. Postępowanie nieważnościowe służy wyłącznie zbadaniu, czy decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarga kasacyjna natomiast, jak już wyżej zaznaczono, nie formułuje zarzutu naruszenia art. 156 § 1 w odniesieniu do którejkolwiek z wymienionych w tym przepisie przesłanek nieważnościowych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.