Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 390/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 107 par. 1 pkt 6 i  par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 31zo ust. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" , nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 lutego do 28 lutego 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją

z "[...]" Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: organ, ZUS, Zakład), po rozpatrzeniu wniosku P. J. (dalej jako: strona, skarżący), na podstawie art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31 zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm., dalej jako ustawa o COVID-19) i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVlD-19 (Dz. U. poz. 371) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r, poz. 266, ze zm.) odmówił prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy za okres od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r.

W uzasadnieniu Zakład przytoczył treść § 10 ust. 2 i § 11 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVlD-19. Wskazując, że we wniosku z 31 marca 2021 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek RDZ-B7 za miesiąc luty 2021 r., strona wskazała, że na dzień 30 listopada 2020 r, prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A. - restauracje i Inne stałe placówki gastronomiczne.

Tymczasem jak ustalił organ w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz w Bazie Internetowej REGON prowadzona przez stronę przeważająca działalność, na dzień 30 listopada 2020 r. oznaczona była kodem PKD 70.22.2. Ten rodzaj działalności nie został wskazany w ustawie jako uprawniający do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Zmiana w CEIDG została zgłoszona dopiero 16 grudnia 2020 r. - na przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A. z datą zaistnienia zmiany od 28 czerwca 2006 r.

W ocenie organu ze względu na to, że zmiana do CEIDG została złożona po 30 listopada 2020 r., brak jest podstaw prawnych do jej uwzględnienia i pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony o zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek.

Na powyższą decyzję strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę wnosząc o jej zmianę poprzez przyznanie jej prawa do zwolnienia z opłacenia należnych składek.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że od 28.06.2006 r. jego jedyną działalnością gospodarczą, jest działalność w formie spółki cywilnej, której jest właścicielem (w załączniku CEIDG). Potwierdza, że 16.12.2020 zrobił zmianę danych wpisując jako działalność dominującą kod PKD 56.10.A. Była to czynność czysto formalna, związana z uporządkowaniem danych we wpisie CEIDG, gdyż przed 2006 r. prowadził inną działalność gospodarczą. Wskazał, że kody działalności 56.10 A lub 56.10 B miał już wpisane w swoim CEIDG, lecz w pozycji: wykonywana działalność gospodarcza.

Skarżący podniósł, że istniało wśród przedsiębiorców powszechne przekonanie (utwierdzane przez urzędników w Ratuszu), że korzystniej jest wpisać kilka kodów, na wypadek gdyby trzeba było np. wystawić fakturę za wynajęcie sali czy samochodu, niż narażać się na dodatkowe koszty i ponowne tracenie cennego czasu w kolejkach (Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 02 lipca 2004, art. 28 dawała prawo do pobierania opłat z tytułu wpisów do CEIDG w wysokości 100 zł, a koszt kolejnej zmiany wnoszonej do CEIDG wynosił 50 zł). Wówczas nie zwracał uwagi na kolejność wpisów (był to okres sprzed informatyzacji i wpisy wypełniało się na ośmiu stronach arkusza zgłoszeniowego), ponieważ nie miało to dla skarżącego żadnego znaczenia. Kiedy dowiedział się, że ten właśnie kod i miejsce jego wpisu, będzie decydowało o przyznaniu mu przedsiębiorcy pomocy w przejściu przez ten bardzo ciężki czas pandemii (a gastronomia została uderzona szczególnie mocno) zdecydował się zareagować i uporządkować coś, co miało teraz zdecydować o jego być albo nie być. Zmiana dokonana przez skarżącego w CEDIG w grudniu 2020 nie zmienia faktu, że od lat jedynym źródłem jego dochodów była i jest praca w firmie gastronomicznej Spółka A, którą prowadzi wraz z żoną. Na skutek ograniczenia działalności firmy skarżącego przez rząd w 2020 i 2021 roku, firma przestała przynosić dochód i pomoc Państwa jest konieczna by przetrwać.

Skarżący wskazał, że na skutek decyzji rządu o zamknięciu gastronomii jego obroty spadły o przeszło 60%, a od 2006 roku jego jedynym (i jego żony) źródłem utrzymania jest działalność w Spółce A. Dowodem na to są roczne rozliczenia skarżącego z Urzędem Skarbowym.

Dodatkowo stwierdził, że Miejski Urząd Pracy, który również powoływał się na rozporządzenia dotyczące pomocy dla przedsiębiorców w czasie pandemii, uznał argumenty skarżącego (min: faktury na usługi gastronomiczne wystawiane przez niego, protokoły z kontroli prowadzane przez Sanepid, protokoły z kontroli przeprowadzonej przez PIP i ZUS) i po odwołaniu udzielił mu wsparcia w postaci bezzwrotnej dotacji finansowej.

Oprócz załączników (13 szt.), które dołączył do skargi dodatkowo dołączył certyfikat ukończenia szkolenia w zakresie HACCAP w gastronomii.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi oraz w kolejnym piśmie o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący złożył zaś wniosek o przeprowadzenie rozprawy z udziałem stron.

Zarządzeniem z dnia 27 maja 2021 r. Przewodniczący Wydziału stosownie do brzmienia art. 15 ZZS4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1842 ze zm.) uznając, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnych bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, zarządził, skierować sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy powody rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Otóż, w myśl art. 15zzs4 ust. 2 ustawy o COID-19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COID-19, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Z uwagi na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ww. ustawy oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 maja 2021 r. (k. 18), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Spór w sprawie dotyczy tego, czy organ, rozpoznając wniosek strony, powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD do wpisu w rejestrze, dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, czy też przyjąć kod PKD odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek wynika z przepisów ustawy o COVID-19. W art. 31zo ust. 10 tej ustawy wskazano warunki, od których została uzależniona ta możliwość za listopad 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Z kolei w przepisie art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19 ustawodawca zawarł delegację umożliwiającą Radzie Ministrów, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określenie innych okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3, dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19. W niniejszej sprawie zastosowanie ma rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. poz. 371).

W przedmiotowej sprawie we wniosku z 31 marca 2021 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek RDZ-B7 za miesiąc luty 2021 r. skarżący wskazał, że na dzień 30 listopada 2020 r. prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10A. - restauracje i inne placówki gastronomiczne.

Organ w oparciu o dane zawarte w rejestrze REGON ustalił, że prowadzona przez skarżącego na dzień 30 listopada 2020 r. działalność gospodarcza ujawniona w rejestrze CEIDG nie spełniała wymogu określonego kodu PKD. Dopiero w dniu 16 grudnia 2020 r. została zgłoszona w organie ewidencyjnym zmiana przeważającej działalności z kodu PKD 70.22.Z na kod PKD 56.10.A.

Przystępując do rozstrzygnięcia tak zarysowanej kwestii spornej, uwagę Sądu zwróciło w pierwszej kolejności uchybienie proceduralne organu rozpoznającego sprawę, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy – tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego – musiałby przejąć Sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że Sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności.

W myśl zatem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. u. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.), decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

W zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja z "[...]" zawiera prawidłowo zredagowaną sentencję po której następuje część nazwana; "Uzasadnienie". W uzasadnieniu zacytowano pełną treść § 10 ust. 2 i § 11 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. poz. 371) a następnie sformułowano jedno kluczowe dla sprawy stwierdzenie: "Jak ustaliliśmy w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz Bazie Internetowej REGON prowadzona przez Pana przeważająca działalność, na dzień 30 listopada 2020 r. oznaczona była kodem PKD 70.22.Z. Ten rodzaj działalności nie został wskazany w ustawie jako uprawniający do zwolnienia z obowiązku płacenia składek. Zmiana w CEIDG została zgłoszona dopiero 16 grudnia 2020 r. – na przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.A z datą zaistnienia zmiany od 28 czerwca 2006 r."

Dalej następuje tylko jednozdaniowa konkluzja wedle której, w związku z powyższym, skarżącemu nie przysługiwać ma prawo zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek a potem już tylko pouczenie.

Taki sposób uzasadnienia – w ocenie Sądu – nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu.

Zdaniem Sądu, organ nie może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w rejestrze REGON, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego na dzień 30 listopada 2020 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze i w ewidencji CEIDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEIDG, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Stanowisko to podzieliły m.in.: WSA w Szczecinie w wyroku z 18 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 955/20, WSA w Rzeszowie w wyrokach: z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 255/21 i I SA/Rz 214/21, WSA w Białymstoku w wyrokach: z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 140/21, z 5 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 171/21, WSA w Lublinie z 13 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 162/21, WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 210/21, WSA w Warszawie w wyrokach: z 14 maja 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 385/21, z 25 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1178/21, WSA w Bydgoszczy w wyrokach z 25 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 194/21 i I SA/Bd 195/21, WSA w Olsztynie w wyroku z 26 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 259/21, WSA w Opolu w wyroku z 27 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Op 96/21.

Inne rozumienie mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w przepisach prawa mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania.

Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

W świetle powyższego należy uznać, że pomoc nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności, określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w przepisach przywołanego rozporządzenia, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.

Nie można też tracić z pola widzenia także tego, że przepisy ustawy COVID- 19 mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom.

Dlatego też w ocenie Sądu, rozwiązania prawnego określonego w § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. poz. 371) nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym.

Dodatkowo zauważyć należy, że jak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl), ZUS od dnia 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach ZUS, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych.

Zatem organ powinien był realizować w sprawie, uregulowaną w art. 10 k.p.a., zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. W świetle powyższego w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości że w przedmiotowej sprawie doszło także do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19).

Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej z "[...]" organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej.

Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak.

Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w przedmiotowej ustawie, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjującej postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 k.p.a.

W świetle powyższych wywodów aby rozstrzygnąć sprawę Sąd musiałby najpierw ustalić jej stan faktyczny a następnie dokonać jego subsumpcji pod mający zastosowanie w sprawie przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, którego treść nie jest oczywista i jednoznaczna. Przyjęty na tle wykładni tego przepisu pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak – jak wyżej wskazano – nie jest rolą sądu administracyjnego. Wskazywanie w odpowiedzi na skargę dalszych argumentów prawnych nie może zastępować uzasadnienia decyzji administracyjnej.

Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa materialnego (błędna wykładnia przepisów § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVlD-19) oraz przepisów postępowania wymienionych powyżej, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem prawnym i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając przyczyny, które skłoniły do tego Sąd. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu, zawartymi w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie zawierające uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a.