Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1516/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2410/2022/12516 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr [...].


UZASADNIENIE

W dniu 27 czerwca 2022 r. B. O. (dalej: strona, skarżąca) złożyła w Dziale Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. P. Do wniosku załączono m.in. orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r., z którego wynika, że matka skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, oraz, że nie da się ustalić daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji, istniała na dzień złożenia wniosku, tj. po 1 marca 2020 r.

Po rozpatrzeniu wniosku, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, działając

z upoważnienia Prezydenta Miasta M., na podstawie art. 3 pkt 10 i pkt 11, art. 17 ust. 1-4, art. 20 ust. 3, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615), decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu organ odwołał się do ustaleń poczynionych na podstawie złożonych dokumentów oraz przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego, przyznając, iż matka skarżącej jest wdową, a jej rodzice nie żyją. Oprócz córki (skarżącej), posiada również syna, który nie może się podjąć opieki nad matką z powodu wykonywanej pracy zarobkowej, a ponadto, w związku z faktem, iż opieka nad matką wiąże się również z zapewnieniem pomocy w zakresie higieny osobistej, co byłoby krępujące dla matki. Organ stwierdził, że skarżąca nie pracuje od 2 lat z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką oraz nie pobiera żadnych świadczeń emerytalno-rentowych.

Dalej organ wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 lipca 2022 r. w miejscu zamieszkania matki skarżącej wynika, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i synem, a opiekę nad matką sprawuje siedem dni w tygodniu, tj. rano od 9 do 11, od 14 do 17 i wieczorem od 19 do 21, pomagając matce w czynnościach życia codziennego, tj. higienie osobistej i ubieraniu się, przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków, robieniu zakupów, sprzątaniu, oraz uczestnicząc podczas wizyt u lekarza. Ustalono, że matka skarżącej jest przewlekle chora, a mianowicie choruje na [...], [...] i [...]. Ma duże problemy z poruszaniem się, większość czasu spędza w łóżku.

Dalej organ przytoczył obowiązujące przepisy i wskazał, że z posiadanej dokumentacji wynika, iż matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym brak jest informacji dotyczącej daty powstania niepełnosprawności. Tym samymi, mimo, że spełnione zostało część przesłanek wynikających z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to brak informacji dotyczącej daty powstania niepełnosprawności u matki strony wyklucza ją z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od decyzji skarżąca oświadczyła, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia 19 sierpnia 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/2410/2022/12516 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium uznało, że odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów niż orzekł to organ pierwszej instancji. Przede wszystkim wyjaśniło, że w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności. Tym samym zdaniem organu odwoławczego nie można odmówić skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko dlatego, że niepełnosprawność jej matki powstała później niż przyjmuje to przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Tak więc oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, za chybioną uznać należy argumentację organu pierwszej instancji w zakresie, w którym organ ten powołuje się na brzmienie art. 17 ust. 1b omawianej ustawy, odmawiając stronie wnioskowanego świadczenia, wskazując jednocześnie, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki strony.

Niezależnie jednak od powyższego, Kolegium uznało, że decyzja odmawiająca stronie przyznania prawa świadczenia pielęgnacyjnego zasługiwała na utrzymanie w mocy z innych przyczyn. W pierwszej kolejności organ odwoławczy przytoczył obowiązujące przepisy. Następnie stwierdził, iż z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że wnioskodawczyni nie musi całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej, choćby na część etatu. W toku postępowania strona nie kwestionowała ani nie przedkładała żadnych dowodów, ani oświadczeń, z których wynikałby odmienny niż ustalony, zakres opieki nad matką. W konsekwencji Kolegium wskazało, że w analizowanym przypadku zakres i sposób opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię nad matką, nie wykluczają możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia (choćby w częściowym wymiarze czasu pracy, w dogodnej dobowo porze). Tym samym organ odwoławczy uznał ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji w powyższym zakresie za wyczerpujące (zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego) i w pełni uzasadniające tezę, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu skargi oświadczyła, że wskazane przez nią godziny sprawowania opieki są orientacyjne, skarżąca jest całą dobę pod telefonem i w pełnej gotowości do opieki nad matką, zwłaszcza, że stan zdrowia matki ulega pogorszeniu i poza problemem z poruszaniem się, miewa również niewładne ręce i zawroty głowy. Dodatkowo pogarszający się stan zdrowia, brak możliwości samodzielnej egzystencji i poruszania się ma również wpływ na kondycję psychiczną matki, w tym pojawienie się stanów depresyjnych. Zdaniem skarżącej podjęcie pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy, przez kilka godzin w czasie dnia, jest w praktyce niemożliwe, zwłaszcza, że musi pozostawać do pełnej dyspozycji matki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności należy wskazać, ze na mocy art. 119 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie zakwestionował przyjęcie przez organ pierwszej instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jako podstawy odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia. Z treści tego przepisu wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jak słusznie jednak podniosła skarżąca i co zasadnie zauważono w zaskarżonej decyzji - przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał go za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Mimo, że wyrok ten nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, to jego treść – zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji jest wiążąca i jako taka stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną, zwłaszcza wobec obowiązku wykładania przepisów ustaw zwykłych w duchu wartości konstytucyjnych. Skoro zaś Trybunał Konstytucyjny kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b omawianej ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała odpowiednio po ukończeniu 18. oraz 25. roku życia, to skutkiem tego orzeczenia winno być pomijanie przez organy administracji przy rozpoznawaniu wniosków o świadczenie pielęgnacyjne tej części omawianego przepisu, którą Trybunał uznał za niezgodną z Konstytucją. Podkreślić należy, że przedstawiona wyżej interpretacja skutków wejścia w życia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jest ugruntowana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych został przez organ pierwszej instancji wadliwie zastosowany jako podstawa odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Jednak pomimo dostrzeżenia powyższej wady decyzji pierwszoinstancyjnej, Kolegium utrzymało tę decyzję w mocy, uznając, że odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniona wobec niespełnienia przez stronę przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy, dotyczącą wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.

O ile więc bezsporną okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad matką, o tyle sporne pozostaje to, czy pomiędzy zakresem opieki sprawowanej przez skarżącą a niepodejmowaniem zatrudnienia istnieje związek przyczynowy uzasadniający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20, Lex nr 3088207). Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21, Lex nr 3167810) .

Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a omawianej ustawy pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w tym przepisie opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19, Lex nr 3047011). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia.

W ocenianej sprawie Kolegium stwierdziło, że pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W ocenie Kolegium zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką, nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, matka skarżącej nie wymaga bowiem stałej dyspozycyjności z jej strony.

Podnieść w tym miejscu należy, że organ pierwszej instancji odnosząc się do zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazał, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką, która nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i w związku z tą opieką skarżąca nie podejmuje zatrudnienia. W uzasadnieniu swej decyzji organ ten dodatkowo nawet stwierdził, że skarżąca od dwóch lat nie pracuje z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Jednak w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek informacji na temat aktywności zawodowej skarżącej. Pomimo takiego stwierdzenia organ pierwszej instancji nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie i nie zgromadził przekonującej dokumentacji. Nie ustalono więc nawet, czy skarżąca zrezygnowała z pracy, czy nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką. Nie wyjaśniono i nie ustalono tym samym w sposób bezsporny istnienia związku przyczynowo skutkowego warunkującego przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jedynie, że czynności wykonywane przez skarżącą w związku ze sprawowaną opieką nad matką nie zajmują większości dnia, ale wymagają zachowania regularności, a co za tym idzie wymagają dyspozycyjności skarżącej w zakresie pomocy niepełnosprawnej matce, która ma trudności w poruszaniu się, [...], [...], [...], [...] i inne schorzenia powodujące naruszenie sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej opieki i pomocy osoby drugiej w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych.

Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że skarżąca pomaga matce w czynnościach higienicznych, w ubieraniu się, kupuje i podaje leki, zapewnia dojazd na wizyty lekarskie, a także wykonuje czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego matki, tj. przygotowuje i podaje posiłki, dokonuje zakupów oraz sprząta. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika zatem, że córka sprawuje codzienną opiekę nad matką, co do której orzeczono trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji. W przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym opisano na czym polega opieka skarżącej nad matką, a wszystkie wskazane w wywiadzie czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia, co w konsekwencji spowodowało wnioskowanie o objęcie skarżącej wnioskowaną pomocą. Jednak ocena organu odwoławczego w tym zakresie była odmienna.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie Sądu, wskazuje, że organy obu instancji niedokładnie oceniły stan faktyczny przedmiotowej sprawy. Zupełnie pominięte zostały informacje na temat zatrudnienia skarżącej, stąd nie jest znany przebieg jej zatrudnienia. Stwierdzono jedynie, że skarżąca nie pracuje i nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna w PUP, a w aktach znajduje się jedynie zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w M. o okresach zasiłkowych, ale dotyczy lat wcześniejszych (do 2015 r., podczas gdy znajdujące się w aktach orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS stwierdzające trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji matki skarżącej jest z dnia [...] r. Trudno uznać, że taki materiał dowodowy pomaga w prawidłowej ocenie sprawy.

W świetle powyższych stwierdzeń, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem w sposób bezsporny i jednoznaczny sprawy, nie zawierając wszystkich niezbędnych informacji w protokole z przeprowadzonego ze skarżącą w dniu 11 lipca 2022 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego. Braku tego nie dostrzegł organ odwoławczy, a nadto dokonał odmiennej oceny zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wskazać należy, że stosownie do art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie, zgodnie z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonania oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie.

Wyrażona w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów.

Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy nie doprowadziły do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz dokonały niepełnej i wadliwej oceny materiału dowodowego już zgromadzonego w sprawie, wydając w konsekwencji przedwcześnie decyzje, naruszające w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, i lit.c, ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.