Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 407/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] stwierdzającą nieważności rozkazu personalnego Komendanta – [...] w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] ustalającego I. M. wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż Komendant – [...] w S., w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał rozkaz personalny, zgodnie z którym zaliczył [...] I. M. dla celów uposażeniowych okres 4 lat, 5 miesięcy i 11 dni. Ponadto łączną wysługę lat pracy na dzień [...] kwietnia 2012 r. ustalił w wymiarze: 34 lata, 10 miesięcy i 2 dni.

W wyniku wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego, Komendant Główny Policji w dniu [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wydał decyzję na mocy której stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta – [...] w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. Wymienionej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

We wniosku o ponowne rozparzenie sprawy [...] I. M. zarzuciła zaskarżonej decyzji nadzorczej naruszenie art. 6 – 8 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 i 4 , 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez wybiórczą i błędną ocenę zgromadzonego materiału postępowania oraz niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego sprawy, niezapoznanie strony ze zgromadzonymi materiałami postępowania, jak też zmianę decyzji ostatecznej bez wymaganej podstawy prawnej, czym rażąco naruszono art. 16, art. 155 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 108 § 1 k.p.a. Podniosła również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 – dalej jako ustawa z dnia 20 lipca 1990 r.) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz trybie obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. Nr 100, poz. 913, ze zm. – dalej jako rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2002 r.), a także § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 – dalej jako rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.). W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Głównemu Policji.

Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów, Komendant Główny Policji, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ nadzorczy przywołał treść art. 16 § 1 k.p.a. oraz przybliżył instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z art. 156 § 1 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki określonej w pkt 2 tego paragrafu.

Wskazał, iż analiza stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania rozkazu personalnego Komendanta – [...] w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. doprowadziła organ nadzorczy do wniosku, że nie istniały wówczas unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat, od której zależy nabycie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego, czy też nabycie nagrody jubileuszowej. Podstawy takiej brak było (a także brak jest obecnie) zarówno w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, jak i rozporządzeniu z dnia 6 grudnia 2001 r., czy też rozporządzeniu z dnia 19 czerwca 2002 r. Także § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., zgodnie z którym termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, stanowił wyłącznie podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Powołany przepis, zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, nie pozwała natomiast na ustalenie policjantowi wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w drodze samodzielnej sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu przez wydanie odrębnego rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej. Ustalenie wysługi lat jest bowiem tylko jednym z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt lI SA 3655/01; wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 302/06, z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 2151/09, WSA w Rzeszowie z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 294/12 i WSA we Wrocławiu z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 537/12).

Organ podkreślił, iż ustalenie okresów pracy policjanta jest czynnością, której efektem jest przyjęcie określonego stanu faktycznego, zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. Ustaleń natomiast w tym zakresie nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 353/12 oraz z dnia 18 października 2012 r, sygn. akt II SA/Wa 1368/12; uchwała NSA z dnia 24 września 2001 r. sygn. akt OPS 8/01).

Zatem w przypadku, gdy przepisy nie wymagają określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, rozstrzygnięcie dokonane w takiej formie jak uczynił to Komendant – [...] w S. w rozkazie personalnym z dnia [...] czerwca 2012 r. wydane zostało bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co implikowało stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 917/14 oraz wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1628/13). Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika bowiem, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 392).

W świetle przedstawionych okoliczności Komendant Główny Policji kategorycznie stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta – [...] w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. został wydany bez podstawy prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r, sygn. akt I OSK 1628/13). Z tego też względu organ za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 16, art. 155 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Komendant Główny Policji jako pozbawiony podstaw uznał zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., bowiem w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawodawca nałożył na organ administracyjny obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej (tak jak w omawianej sprawie) lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wykazano w uzasadnieniu decyzji taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ wskazał, iż naruszenie tego przepisu może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie policjantka, podnosząc zarzut niezagwarantowania jej czynnego udziału w postępowaniu nie przedstawiła argumentów wskazujących, że powyższe ewentualne uchybienie ze strony organu mogło mieć wpływ (tym bardziej istotny) na wynik sprawy.

Za niezasadny organ uznał także zarzut rażącego naruszenia art. 77 § 4 k.p.a., poprzez niezapoznanie strony ze zgromadzonymi materiałami postępowania administracyjnego. Bowiem [...] I. M. w dniu [...] grudnia 2015 r. zapoznała się z aktami przedmiotowego postępowania. Po dniu [...] grudnia 2015 r., poza wnioskiem samej strony z dnia [...] grudnia 2015 r., do przedmiotowych akt nie dołączono żadnych nowych dokumentów. Całość dokumentacji zebranej w niniejszym postępowaniu była zatem stronie znana. Zaś dowody wskazywane przez [...] I. M. w treści pisma z dnia [...] grudnia 2015 r., były organowi znane z urzędu (rozkaz personalny nr [...] Komendanta – [...] w S. z dnia [...] czerwca 2015 r.), bądź też nie miały one znaczenia w kontekście jednoznacznego stwierdzenia, że omawiany rozkaz personalny wydany został bez podstawy prawnej (dokumentacja finansowa [...] w S., czy też dokumentacja podatkowa PIT-lI i rozliczenie funkcjonariusza w Urzędzie Skarbowym w S.). Mając to na uwadze organ nadzorczy uznał, iż żądanie przeprowadzenia omawianych dowodów nie jest zasadne, co też szczegółowo wyjaśnił stronie w decyzji Komendanta z dnia [...] grudnia 2015 r.

Za nieuzasadniony należało, zdaniem organu, uznać także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 oraz § 2 i § 3 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2002 r., a także § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta – [...] w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. organ w żaden sposób nie odniósł się do poszczególnych okresów zaliczonych [...] I. M. powyższym rozkazem personalnym. Kwestie te nie mogły być bowiem rozpoznane w ramach niniejszego postępowania, które jest postępowaniem odrębnym i niezależnym od postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i procentowej jego wysokości. Działanie organu orzekającego w postępowaniu nadzorczym ogranicza się do kwestii stricte prawnych, tj. do weryfikacji decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Sprowadza się zatem wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości weryfikowanej decyzji, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego.

Komendant Główny Policji wskazał także, iż pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" z art. 156 § 2 k.p.a. rozpatrywać można wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest bowiem prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1884/12). Jeżeli więc dane skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, nie mogą być one uznane za nieodwracalne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1758/11). Wobec tego, nieodwracalności skutków prawnych nie zachodziła w analizowanym przypadku.

Odnosząc się do zastosowania w sprawie art. 108 § 1 k.p.a. organ podniósł, iż podyktowane to zostało uwzględnieniem ważnego interes społeczny, tożsamego w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez policjanta kwoty uposażenia zasadniczego, ustalanej z uwzględnieniem wysługi lat, do wymogów obligowanych przepisami prawa.

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. stałą się przedmiotem skargi wniesionej przez I. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na obrazę zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów proceduralnych mających wpływ na treść decyzji oraz zobowiązanie organu "do sprostowania pomyłki w rozkazie personalnym nr [...] Komendanta – [...] w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. w zakresie wskazania poprawnej podstawy prawnej, dotyczącej ustalenia wysługi lat za pracę w rolnictwie uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia".

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż Komendant Główny Policji wydając decyzję, nie uwzględnił żądań dowodowych strony oraz bez podstawowych ustaleń faktycznych, pod wpływem wybiórczej i błędnej oceny zgromadzonego materiału postępowania administracyjnego, rozstrzygnął sprawę, naruszając przy tym zasadę prawdy obiektywnej.

Zdaniem skarżącej zakwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Komendanta – [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, m.in. poprzez nabycie przez skarżącą w 2012 r. nagrody jubileuszowej oraz rozliczenie podatku dochodowego, a także comiesięczny wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Zasygnalizowanie tych okoliczności na etapie postępowania odwoławczego powinno prowadzić do umorzenia postępowania, a przedmiotowa decyzja, jako wydana bez podstawy prawnej, powinna zostać sprostowana przez pracowników Działu Kadr [...] Policji w S. (wobec ich oczywistego błędu) bez potrzeby wydawania nowego rozstrzygnięcia. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie podważył w rozkazie personalnym Komendanta – [...] uzasadnienia dotyczącego ustalenia i tym samym nabycia przez skarżącą wysługi lat za pracę w rolnictwie. Skarżąca obecnie ponosi konsekwencje błędu pracownika [...] Policji w S., który sporządził rozkaz personalny z wadą. Już na etapie odwołania skarżącej można było sprostować decyzję administracyjną w trybie art. 113 k.p.a., bez konieczności wnoszenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W tym stanie rzeczy, skarżąca zarzuciła Komendantowi Głównemu Policji naruszenie zasady poszanowania praw nabytych i żywotnych interesów jednostki, poprzez działania naruszające zasadę praworządności zawartą w art. 6 k.p.a. oraz łamanie słusznego interesu obywateli, tj. zasady zawartej w art. 7 k.p.a., a także zasady uwzględnienia skutku prawnego w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej usuwającej decyzję Komendanta – [...] z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że wraz z tą decyzją z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne (uprawnienia).

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógłby zaważyć na ostatecznym wyniku podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Kontrola sprawowana przez Sąd polega na ocenie zgodności podjętych przez organ działań z obowiązującymi przepisami prawnymi.

Przystępując do rozpoznania sprawy wskazać należy, że przedmiotem kontroli nadzorczej Komendanta Głównego Policji był rozkaz personalny Komendanta – [...] w S., wydany na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 oraz § 2 i § 3 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2002 r., a także § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., mocą którego zaliczono skarżącej do celów uposażeniowych okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z dniem [...] kwietnia 2012 r. w wymiarze 4 lat, 4 miesięcy i 11 dni, określając, iż łączna wysługa lat pracy na dzień [...] kwietnia 2012 r. wynosi 34 lata, 10, miesięcy i 2 dni.

Komendant Główny Policji stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazał, że powyższy rozkaz personalny wydany został bez podstawy prawnej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko organu co do braku podstawy prawnej do jej wydania.

Ustalenie, czy dane rozstrzygnięcie (przyznanie czy zaliczenie) następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a.

Wskazać należy, że kwestia decyzji administracyjnej została określona w art. 104 k.p.a., według którego organ administracji publicznej co do zasady załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dla przyjęcia, że dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich elementów jak: podstawa prawna (materialna i formalna) do wydania tego aktu oraz podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana tym indywidualnym aktem.

Sąd nie znajduje podstawy prawnej do wydania decyzji, której nieważność stwierdził Komendant Główny Policji, gdyż przepisy ustawy o Policji i przepisy wykonawcze do tej ustawy, w brzmieniu na moment jej wydania, nie wskazują takiej formy działania. Działanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną. Nie może być domniemywane, ani wynikać tylko z wykładni przepisów prawa. Przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisy wykonawcze do niej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozkazu personalnego - z dnia [...] czerwca 2012 r., nie zawierały jakiejkolwiek podstawy dla orzekania w formie decyzji administracyjnej o zaliczeniu pewnych okresów służby czy pracy przed podjęciem służby w Policji, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Przepisów takich nie zawiera też żadna inna ustawa.

Stanowisko Sądu znajduje oparcie w orzecznictwie, które konsekwentnie przyjmuje, że zaliczenie lub odmowa zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat nie może być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Kwestia zaliczenia (niezaliczenia) pewnych okresów służby, pracy lub okresów pozostawania poza służbą do wysługi lat funkcjonariusza powinna być rozpatrywana i rozstrzygana w ramach ustaleń dotyczących prawa do uposażenia lub innego świadczenia, zależnego od wysługi lat. Stanowisko takie jest konsekwencją tego, że art. 102 ustawy o Policji formułując delegację ustawową do wydania przepisów wykonawczych nie może równocześnie dawać możliwości określenia formy decyzyjnej załatwiania spraw objętych upoważnieniem. Wskazany pogląd nie jest w orzecznictwie nowy (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2144/06 publik. LEX nr 328933, z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 302/06 publik. LEX nr 213827, NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Wa 3655/02).

Tak więc wskazać należy, że kwestia zaliczenia skarżącej okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat, uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Policji, nie mogła być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat (art. 100 i 101 ust. 1 ustawy o Policji).

Na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o Policji, zostało wydane powołane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, które w § 5 ust. 1 stanowi, że dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Zgodnie z ust. 2 § 5 wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Stosownie do ust. 3 § 5 rozporządzenia przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (§ 5 ust. 4 rozporządzenia). W myśl zaś ust. 5 § 5 dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że funkcjonariuszowi Policji uposażenie przysługuje już z dniem przyjęcia do służby. Ponieważ składową tego uposażenia stanowi obligatoryjnie procentowa wartość uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, zasadą jest ustalenie na dzień przyjęcia do służby dotychczasowej wysługi lat. Przy czym chodzi tutaj tylko o okresy podlegające wliczeniu do okresu pracy sprzed przyjęcia do służby w Policji, gdyż dalszy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w Policji nie wymaga wydania odrębnej decyzji. Oznacza to, że dalszy wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat w Policji naliczany jest automatycznie na podstawie decyzji ustalającej wysługę lat na dzień przyjęcia do służby. W przypadku udokumentowania przez policjanta w późniejszym okresie dodatkowych, niezaliczonych dotychczas okresów zatrudnienia (pracy) wydaje się wówczas decyzję zmieniającą wysługę lat, określającą termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowa jego wysokość.

Rozkaz personalny Komendanta – [...] w S. z dnia [...] czerwca 2012 r. wyżej wymienionych elementów nie zawiera. Po pierwsze, nie określa terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego, tylko dzień zaliczenia do celów uposażeniowych okresu pracy w gospodarstwie rolnym w wymiarze 4 lat 5 miesięcy i 11 dnia i wskazuje w związku z tym zaliczeniem łączną wysługę lat. Termin zaliczenia okresów do wysługi lat (związany z datą złożenia wniosku funkcjonariuszki o zaliczenie okresów prawy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat) nie jest terminem tożsamym z terminem określającym dzień nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego, gdyż ten jest związany z upływem pełnego roku służby (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia) nie zaś datą złożenia wniosku. Po drugie, czego bezwzględnie wymaga § ust. 4 ww. rozporządzenia, nie ustala procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego.

Z powyższych względów nie można przyjąć, iż przedmiotowy rozkaz personalny, choćby w części informacyjnej, dotyczącej ustalenia łącznej wysługi lat na dzień zaliczenia skarżącej okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, miał oparcie w § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., a tym bardziej w powołanej w nim podstawie materialnej - § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, który odnosi się do decyzyjnego pierwszego na dzień przyjęcia do służby ustalenia wysługi lat. Gdyby nawet przyjąć, iż Komendant – [...] przedmiotowe rozstrzygnięcie oparł na przepisie § 5 ust. 3 i 4 powołanego rozporządzenia, to wówczas, w okolicznościach sprawy, należałoby przyjąć, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem wskazanego przepisu, co również rodzi konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów, iż organ nadzorczy nie uwzględnił przedkładanych przez stronę dowodów finansowych mających świadczyć o nieodwracalnych skutkach prawnych wywołanych decyzją objętą kontrola nadzorczą, należy stwierdzić, iż nie są zasadne.

Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny, jednolicie przyjmowane przy orzekaniu w tego typu sprawach. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny decyzji będzie bowiem nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. W konsekwencji dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (wyroki NSA: z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1631/10, publik. LEX nr 1131479; z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt I SA 326/01, publik. LEX nr 75508). Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Z tego względu okoliczność, że skarżąca otrzymywała ustalane na podstawie spornego rozkazu personalnego świadczenia pieniężne, należy do sfery faktycznej, nie zaś prawnej. Nadto zniesienie skutków prawnych wywołanych tymże rozkazem personalnym jest możliwe na drodze administracyjnej. To czyni zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. i art. 6 i 7 k.p.a. bezzasadnym.

W tym miejscu należy wskazać, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ze skutkiem ex tunc, czyli od początku obowiązywania, powoduje konieczność ponownego ustalenia skarżącej terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytuły wysługi lat i wysokości procentowej tego wzrostu z uwzględnieniem okresów jej pracy w gospodarstwie rolnym. Ustalanie tych okresów jest dokonywane czynnością materialno-techniczną. Wydanie decyzji wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynność materialno-techniczna, powoduje wydanie decyzji bez podstawy prawnej (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 283/83, publik. OSNA 1983, Nr 1, poz. 44), lecz stwierdzenie nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej nie oznacza, iż ustalenia poczynione w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie są wadliwe. Oceny tej można dokonać dopiero po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie przewidzianym § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 113 k.p.a., poprzez odmowę sprostowania wady decyzji objętej kontrolą nadzorczą, dotyczącej podstawy prawnej jej wydania, stwierdzi należy, iż sprostowanie decyzji w tym trybie może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Wady zaś wskazane powyżej do takowych z pewnością nie należą.

Reasumując, Komendant Główny Policji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa. Wbrew zarzutom skargi organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zasadnie przyjął, iż w sprawie ziściła się przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i swą ocenę przedstawił w obszernym uzasadnieniu wydanej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.