Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2876/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1, 6, 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. i K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2022/19 w sprawie ze skargi J.M. i K.K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Miasta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 535/14 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2022/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J.M. i K.K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 535/14: 1. wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 zł; 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Prezydenta [...] na rzecz J.M. i K.K. sumę pieniężną w kwotach po 1000 zł na rzecz każdego z nich; 4. zasądził od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz J.M. i K.K. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wyrokiem z 28 stycznia 2015 r. I SAB/Wa 535/14 (dalej wyrok I SAB/Wa 535/14) WSA w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] (dalej Prezydent) do rozpoznania wniosku z 25 września 1991 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako "Nieruchomość [...]" działka nr [...] (dalej nieruchomość) w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy [i stwierdził, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa].

Z akt sądowych I SAB/Wa 535/14 wynika, że 22 kwietnia 2015 r. akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem I SAB/Wa 535/14 wpłynęły do organu. Termin załatwienia sprawy upływał 22 sierpnia 2015 r.

Wyrokiem z 23 marca 2016 r. I SA/Wa 6/16 (dalej wyrok I SA/Wa 6/16) WSA w Warszawie wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 500 zł za niewykonanie wyroku I SAB/Wa 535/14.

Wyrokiem z 15 grudnia 2017 r. I SA/Wa 1287/17 (dalej wyrok I SA/Wa 1287/17) WSA w Warszawie wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 2000 zł [i stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku I SAB/Wa 535/14 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa].

Wyrokiem z 21 marca 2019 r. I SA/Wa 1545/18 WSA w Warszawie wymierzył Prezydentowi w wysokości 3000 zł [i stwierdził, że bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku I SAB/Wa 535/14 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa].

Pismem z 9 lipca 2019 r. ponownie wezwano organ do wykonania wyroku I SAB/Wa 535/14.

W skardze wniesionej do WSA w Warszawie opatrzonej datą 30 sierpnia 2019 r. K.K. i J.M. (dalej skarżący) zarzucili Prezydentowi niewykonanie wyroku I SAB/Wa 535/14 i wnieśli o: wymierzenie Prezydentowi grzywny; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mimo kolejnych wezwań do wykonania wyroku, w tym wezwania z 9 lipca 2019 r., Prezydent nadal nie wykonał wyroku I SAB/Wa 535/14. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, skarżący zaznaczyli, że wobec braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ponieśli istotną szkodę niemajątkową. Przyznanie wnioskowanej sumy uzasadnia krzywda wynikająca z naruszenia dóbr osobistych skarżących w postaci prawa do wolności dysponowania swoją własnością, zdrowia, prawa poszanowania do dziedzictwa rodzinnego i prawa do niezwłocznego rozpoznania sprawy przez właściwy organ lub sąd. Wyrazem i skutkiem tego naruszenia jest m.in. notoryczne poczucie bezsilności i pokrzywdzenia. Istnieje obawa, że bez wymierzenia Prezydentowi sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej, organ w dalszym ciągu nie wykona wyroku Sądu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że celem uzupełnienia materiału dowodowego zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego, które wpłynęło do organu 12 czerwca 2018 r. Następnie zostało ono uzupełnione o szkic polowy 25 lipca 2018 r. Akta sprawy na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, co znacząco utrudnia rozpoznawanie spraw, bo nie jest możliwe prowadzenie przedmiotowych postępowań wyłącznie w oparciu o akta zastępcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku I SA/Wa 2022/19; na podstawie art. 154 § 7 ppsa orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku; w przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji) orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności Sąd administracyjny dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 [ze zm.], dalej ppsa), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa powyżej, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Z treści powyższego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, by sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Organ nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku.

Wyrokiem I SAB/Wa 535/14 WSA w Warszawie zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z 25 września 1991 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został organowi doręczony 22 kwietnia 2015 r., co oznacza, że termin załatwienia sprawy upływał 22 sierpnia 2015 r. Następnie WSA w Warszawie wyrokami z: 23 marca 2016 r. I SA/Wa 6/16; 15 grudnia 2017 r. I SA/Wa 1287/17; 21 marca 2019 r. I SA/Wa 1545/18, ukarał organ grzywnami odpowiednio w wysokości 500 zł, 2000 zł i 3000 zł. Skarżący ponownie wezwali Prezydenta do wykonania wyroku I SAB/Wa 535/14. Wezwanie pozostało bezskuteczne, a organ do dnia dzisiejszego [tj. do 20 lutego 2020 r.] nie wykonał wyroku Sądu i nie rozpoznał wniosku o przyznanie odszkodowania.

Sąd I instancji uznał, że obie ustawowe przesłanki w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione, a skarga na niewykonanie przez Prezydenta wyroku sądu jest zasadna. W przedmiotowym stanie faktycznym na organie administracji publicznej ciążył obowiązek wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania. Nie zostało ono jednak wydane w przepisanym terminie, a okoliczności powoływane przez organ nie mogą zostać uznane za uzasadniające bezczynność w sprawie.

Biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem I SAB/Wa 535/14 i to, że organ do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku skarżących Sąd uznał, że grzywna w wysokości 5000 zł będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu. W wymiarze nałożonej grzywny Sąd uwzględnił możliwość jej wielokrotnego stosowania i fakt jej uprzedniego nałożenia.

Sąd uznał, że bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku I SAB/Wa 535/14, przybrała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy charakter rażącego naruszenia prawa. Niewykonywanie wyroków sądów i to niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane lub akceptowane. Nie można zaakceptować czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. NSA uznaje, że pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (wyrok NSA z 17.4.2019 r. I OSK 3043/18).

Oceniając charakter bezczynności Prezydenta WSA wziął pod uwagę czas przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu do załatwienia sprawy, zapadłe uprzednio w sprawie wyroki w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu, a w rezultacie nierespektowanie kilku [trzech] orzeczeń sądu. Przy ocenie charakteru bezczynności nie można uwzględnić argumentu organu co do niemożności właściwego procedowania z uwagi na ponaglenia i skargi wnoszone przez strony, skutkujące pozbawieniem organu dostępu do akt sprawy. Legalnego działania strony, jako podmiotu postepowania administracyjnego, w ramach przysługujących jej uprawnień, nie można uznawać za przeszkodę w wydaniu decyzji. Z zasady praworządności wynika dla organu obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, chodzi jednak nie tylko o przepisy o charakterze materialnoprawnym, ale i procesowym, w tym przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw (wyrok WSA w Warszawie z 8.6.2018 r. I SAB/Wa 719/17).

Sąd I instancji uwzględnił zawarty w skardze wniosek o przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej, co skutkowało przyznaniem tej sumy w kwotach po 1000 zł na rzecz każdego ze skarżących. Określając wymiar sumy pieniężnej WSA uwzględnił okres zwłoki w wykonaniu wspomnianego wyroku w przedmiocie bezczynności organu. Sąd uznał, że dla zaprzestania bezczynności organu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny i rację mają skarżący wskazując na konieczność zasądzenia od organu sumy pieniężnej. To, że jej przyznanie ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności i zdyscyplinowania organu. Wynikające z tytułu przyznanej sumy pieniężnej obciążenie finansowe organu (2000 zł), w połączeniu z ustaloną wyrokiem grzywną (5000 zł) jest przy tym na tyle dotkliwe, że winno wypełnić funkcję dyscyplinującą Prezydenta do zakończenia zawisłego przed nim postępowania o przyznanie odszkodowania.

Skargę kasacyjną wywiedli J.M. i K.K., reprezentowani przez adw. R.P., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2022/19 w części: w pkt 1, którym Sąd nie wymierzył Prezydentowi grzywny ponad tę orzeczoną w wysokości 5.000 zł; w pkt 3, w części w jakiej Sąd nie przyznał od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie ponad tę orzeczoną w wysokości 1.000 zł; zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 154 § 1 i 6 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie - wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości 5.000 zł i uznanie, że wymierzona w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu, w sytuacji gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności z dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku, a zwłaszcza wyroku WSA z 20 lutego 2020 r. wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie odniesie zamierzonego skutku;

2. art. 154 § 7 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania sumy pieniężnej w kwocie po 1.000 zł na rzecz każdego ze skarżących i uznaniu jej wymiaru za wystarczający w niniejszej sprawie, podczas gdy suma ta nie stanowi wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wniesiono o: zmianę zaskarżonego wyroku w części, tj. co do pkt 1 przez wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości maksymalnej, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia oraz co do pkt 3 przez zasądzenie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej ponad przyznaną kwotę 1.000 zł, tj. w wysokości co najmniej 20.000 zł; ewentualnie o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Pismem z 7 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, że "wyrok z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 535/14, nie został wykonany przez Prezydenta [...] do dnia dzisiejszego" (k. 90 akt I SA/Wa 2022/19).

Pismem z 30 lipca 2021 r. Dyrektor Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego "o wypożyczenie na okres 7 dni akt postępowania w sprawie z wniosku o przyznanie odszkodowania za objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. ... (Dz. U. nr 50 poz. 279), nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], ozn. Hip. jako "Nieruchomość [...]"... w celu zapoznania się z oryginałami akt przez osobę podpisującą decyzję i zakończenia postępowania. ..." (k. 94 akt I SA/Wa 2022/19).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Z uwagi na charakter zarzutów zawartych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, należało je rozpoznać łącznie.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 6 ppsa (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) i art. 154 § 7 ppsa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Skarga do sądu I instancji została złożona w trybie art. 154 § 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach ustalonych przez WSA w Warszawie, zachodziły podstawy z art. 154 § 1, 6 i 7 ppsa do wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącym sum pieniężnych, ponieważ do dnia wniesienia skargi organ nie wykonał prawomocnego wyroku I SAB/Wa 535/14, zobowiązującego Prezydenta do wydania aktu w sprawie. Akt ten nie został wydany do dnia wyrokowania przez Sąd Kasacyjny, okoliczność ta nie mogła jednak wpłynąć na wynik kontroli zaskarżonego wyroku.

Istotą skargi na niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłość postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Niewykonanie wyroku może polegać na pozostawaniu w bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego lub na niezastosowaniu się przez organ administracji w ponownym postępowaniu administracyjnym do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia tego sądu. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 ppsa ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia. Wymierzenie grzywny następuje, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych, czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkiem takiego zaniechania jest w konsekwencji podważanie autorytetu Państwa. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.

Za szczególnie groźną dla porządku prawnego postać niewykonania orzeczenia ustawodawca uznał niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ dla przeciwdziałania temu niebezpiecznemu zjawisku przewidział szczególny tryb postępowania w postaci możliwości wniesienia przez stronę skargi na niewykonanie takiego wyroku. Zgodnie z art. 154 ppsa, w przypadku uwzględnienia tej skargi sąd może zastosować następujące środki dyscyplinujące: 1) wymierzyć temu organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 2) orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego; 3) przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6; a ponadto 4) sąd ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zaś 5) osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma wymiar dolegliwości finansowej, pełni zatem funkcję dyscyplinująco-represyjną. W procesie przyznawania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej należy mieć dodatkowo świadomość, że uzyskanie przez skarżącego korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej. Z punktu widzenia skarżącego samo wymierzenie grzywny często jest nieskutecznym środkiem przymusu. Zjawisko to nie tylko godzi w interes prawny skarżącego, ale także narusza powagę wymiaru sprawiedliwości, ponieważ u skarżącego musi narodzić się pytanie: "Co to za sąd, który nie potrafi wyegzekwować swoich wyroków?". Dlatego też zastosowaniu dodatkowo środka dyscyplinującego w postaci przyznania sumy pieniężnej przyświeca jeszcze jeden cel, który należy mieć na względzie przy interpretacji art. 154 § 7 ppsa. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma uświadomić skarżącemu, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek długotrwałego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności w wykonaniu wyroku I SAB/Wa 535/14. Organ winien bowiem załatwić sprawę do 22 sierpnia 2015 r., co potwierdziły kolejne prawomocne wyroki sądów administracyjnych: I SA/Wa 6/16, I SA/Wa 1287/17 i I SA/Wa 1545/18. Bezczynność organu nie tylko narusza wymóg praworządności, lecz godzi również w interes skarżących. Skarga na bezczynność ma za zadanie doprowadzić do załatwienia sprawy, lecz dobór środków temu służących ustawodawca powierzył sądowi.

Faktem notoryjnym jest, że przed Prezydentem [...] toczy się wiele postępowań odszkodowawczych, które wymagają znacznych nakładów finansowych, którymi Miasto nie dysponuje. Okoliczność ta nie usprawiedliwia organu, lecz rzutuje na dobór przez sąd instrumentów dyscyplinujących organ. W odczuciu skarżących ich charakter może być niewystarczający. Należy jednak zwrócić uwagę, że w kolejnych orzeczeniach sądy stosowały coraz bardziej dotkliwe środki: 1. wyrokiem I SA/Wa 6/16 wymierzono grzywnę w wysokości 500 zł; w pozostałym zakresie oddalając skargę (skarżący wnosili nadto o: stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekanie postępowania przez Prezydenta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o przyznanie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa); 2. wyrokiem I SA/Wa 1287/17 wymierzono grzywnę w wysokości 2000 zł i stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wyrokiem I SA/Wa 1545/18 wymierzono grzywnę w wysokości 3000 zł i stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Można zauważyć, że Sądy w kolejnych wyrokach stopniowo zwiększały wysokość grzywny nakładanej na Prezydenta i począwszy od wyroku I SA/Wa 1287/17 zaczęły bezczynność kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. W kontrolowanym wyroku I SA/Wa 2022/19 Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 5000 zł; stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznał od Prezydenta na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwotach po 1000 złotych na rzecz każdego z nich. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zwiększył dotychczas wymierzany wymiar grzywny, a także zasądził sumę pieniężną na rzecz skarżących. WSA zastosował jeszcze bardziej restrykcyjne środki niż w poprzednich sprawach, prawidłowo zwiększając wymiar grzywny i zasądzając sumę pieniężną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dobór wysokości grzywny (art. 154 § 1 i 6 ppsa) i sum pieniężnych (art. 154 § 7 ppsa) są współmierne do stwierdzonego naruszenia prawa i stanu faktycznego sprawy. Wymierzona grzywna i przyznane sumy pieniężne są adekwatne do okoliczności sprawy, a w konsekwencji nie są zbyt niskie. Obydwa środki uświadamiają organowi nieopłacalność niewykonywania wyroków sądu i winny skutecznie skłonić Prezydenta do zakończenia stanu bezczynności (następczo wskazuje na to pismo z 30 lipca 2021 r.).

Miarkowanie grzywny i sumy pieniężnej została powierzona sądowi, a Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 154 § 1 i 6, jak i § 7 ppsa, rzetelnie uzasadniając przesłanki, którymi się kierował, a które podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w dokonując kontroli instancyjnej.

Na marginesie należy zauważyć, że zgodnie z art. 154 § 4 ppsa, osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.