Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1387/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1115/14 w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 roku, sygn. II SA/Kr 1115/14, oddalił skargę Z.N.na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 maja 2014 roku, nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 25 września 2013 roku przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonywanych w lokalach nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. Z. w K. stwierdzając, iż lokal nr [...] zlokalizowany jest na parterze oraz lokale nr [...] w poziomie I piętra. Lokale są własnością A. M., a roboty budowlane – zgodnie z jej oświadczeniem – prowadzone są od końca sierpnia 2013 roku, w tym czasie wykonano: wymianę stolarki okiennej we wszystkich lokalach z drewnianej na plastikową w tych samych gabarytach poza wyjściem na ogród (okno zostało zamienione na wyjście) nie zmieniając nadproża – usuwając część podokienną do poziomu podłogi, wykonano tynki, wykonano część ścianek działowych Ytong Siporex na parterze. Na piętrze wykonano: ścianki działowe w technologii gips – karton, wymianę instalacji kanalizacyjnej, elektrycznej, wodnej i centralnego ogrzewania, przebicie w stropie pomiędzy parterem a piętrem o wymiarach 1,10 m x 2,20 m. Strop jest w konstrukcji drewnianej z ułożeniem legarów nośnych prostopadle do wymiaru 2,20 m, w otworze widoczne przecięte dwa legary stropowe, na których usytuowano dwa słupy wzmacniające konstrukcją o przekroju 13,50 x 13,50 cm. W chwili kontroli stwierdzono realizację sufitu podwieszanego. Na poziomie parteru znajduje się piec na paliwo stałe z odprowadzeniem spalin nowo wykonaną rurą przyłączoną na poziomie piętra do istniejącego komina. W dniu kontroli roboty były kontynuowane i znajdowały się na etapie wykonywania sufitów podwieszanych, nie było warstw podłogowych, ani wykończenia instalacji i powłok malarskich. Obiekt, w którym znajdują się lokale jest budynkiem wielorodzinnym, dwukondygnacyjnym, częściowo podpiwniczonym, wyposażonym w instalacje wodno – kanalizacyjną, elektryczną i centralnego ogrzewania. Wejście do budynku odbywa się z zewnątrz poprzez korytarz – dostęp do dwóch mieszkań na parterze oraz poprzez klatkę schodową do lokali na piętrze. Według oświadczenia A.M. roboty są wykonywane bez zgody organu administracji architektoniczno – budowlanej.

W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 września 2013 roku – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku, nr 243, poz. 1623 ze zm.) – wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni, ekspertyzy technicznej, zawierającej inwentaryzację architektoniczno – budowlaną wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych wraz z opisem, dotyczącą sprawdzenia sposobu i prawidłowości wykonania wszystkich robót budowlanych i instalacyjnych, związanych z realizowaną przebudową – ich zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej i odniesieniem się w zakresie ich wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę budynku oraz bezpieczeństwo jego użytkowania pod kątem wykonanego przebicia stropu pomiędzy parterem a piętrem. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych ww. ekspertyza winna jednoznacznie określać sposób, rodzaj oraz zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

W dniu 23 października 2013 roku organ przeprowadził ponowne oględziny na terenie nieruchomości, ale nie uzyskał dostępu do lokali nr [...], bowiem A. M.przebywała poza Krakowem i nie udostępniła kluczy. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika A. M., roboty budowlane zostały zakończone na dzień oględzin. Nowym właścicielem lokalu nr [...] jest D.M. Uczestnik oględzin – M. K. wniósł o zapisanie w protokole, iż przebudowany lokal na dzień oględzin jest użytkowany, podczas robót zostały wykonane przewody wentylacyjne widoczne na ścianie szczytowej budynku (4 przebicia).

W dniu 5 listopada 2013 roku inwestor przedłożył opinię techniczno – budowlaną dotyczącą remontu lokali nr [...].

W tak ustalonym stanie faktycznym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 22 listopada 2013 roku, nr [...]nałożył na inwestora – A.M. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 31 grudnia 2013 roku, określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanych z przebudową trzech lokali mieszkalnych nr [...] na mieszkanie dwupoziomowe w budynku wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. Z. w K. – wykonywanych bez zgody organu administracji architektoniczno – budowlanej – do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie ekspertyzy technicznej, zawierającej inwentaryzację architektoniczno – budowlaną wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych wraz z opisem, dotyczącej sprawdzenia sposobu i prawidłowości wykonania wszystkich robót budowlanych i instalacyjnych, ich zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej wraz z odniesieniem się do przepisów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") oraz odniesieniem się w zakresie ich wpływu na elementy konstrukcyjne i statykę budynku oraz bezpieczeństwo jego użytkowania pod kątem wykonanego przebicia stropów pomiędzy parterem, a piętrem. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Organ podkreślił, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, ekspertyza techniczna powinna wskazywać rodzaj, zakres i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych doprowadzających dotychczas wykonane roboty do stanu zgodnego z przepisami i zapewniającego bezpieczne użytkowanie budynku. Ponadto, dokumenty winny być sporządzone przez osoby uprawnione w odpowiednich specjalnościach zgodnie z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ nie ma podstaw, by wykluczyć możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dopiero wykonanie nakazanych w decyzji czynności pozwoli na ocenę przez osobę uprawnioną prawidłowości wykonanych robót, a następnie na rozstrzygnięcie przez organ w przedmiocie ich ewentualnej legalizacji. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie kończy postępowania, bowiem zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo – w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że nie był uprawniony do badania, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż przepisy art. 50 – 51 Prawa budowlanego nie dają do tego podstaw prawnych.

Kwestionując powyższą decyzję Z.N. oraz A.M. wnieśli odwołania.

Z. N.podniósł zarzut braku posiadania przez A.M. tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz że przedłożona ocena techniczno – budowlana nie uwzględnia wszystkich zrealizowanych robót budowlanych.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 16 maja 2014 roku – na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania Z.N. oraz A. M., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania przyjętego przez organ pierwszej instancji, uznał go za prawidłowy. Jako przedmiot postępowania organ wskazał ocenę zasadności nałożenia na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wraz z inwentaryzacją architektoniczno – budowlaną wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych związanych z przebudową lokali mieszkalnych nr [...] na mieszkanie dwupoziomowe w budynku wielorodzinnym. Z ustaleń organu wynika, że A. M. w ramach prowadzonej inwestycji wykonała od końca sierpnia 2013 roku szereg robót budowlanych, które polegały m.in. wymianie stolarki okiennej, wykonaniu ścianek działowych murowanych w technologii karton – gips oraz tynków, wymianie instalacji elektrycznej, wodno – kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania, wykonała przebicie w stropie pomiędzy kondygnacją parteru i piętra, wraz z podparciem istniejącego stropu o konstrukcji drewnianej słupami wzmacniającymi o przekroju 13,50 x 13,50 cm. Bezspornym jest również, że inwestor wykonywał te prace samowolnie, tj. bez zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Ponadto w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 23 października 2013 roku ustalono, iż zostały wykonane przewody wentylacyjne widoczne na ścianie szczytowej budynku (4 przebicia). Jednocześnie pełnomocnik inwestora oświadczył, iż roboty w zakresie ww. lokali zostały zakończone, jednakże z powodu braku udostępnienia ww. lokali przez inwestora oświadczenie to nie zostało potwierdzone przez organ. W tej sytuacji organ odwoławczy powziął wątpliwość, czy w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 50a Prawa budowlanego, a decyzja organu pierwszej instancji jest przedwczesna.

Dostrzegając rozbieżności poglądów judykatury w zakresie możliwości nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia dokumentów takich jak inwentaryzacja architektoniczno – budowlana czy ekspertyza techniczna, organ przyjął pogląd o braku możliwości nałożenia takiego obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem ma on na celu doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, a obowiązku dostarczenia dokumentów nie można uznać na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a., lecz jedynie jako uzupełnienie zgromadzonego już materiału dowodowego. W przypadku nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów organ nadzoru budowlanego w sytuacji wykazania, iż brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, traci możliwość późniejszego wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że w sytuacji wykonania, bądź nie, przez zobowiązanego obowiązku przedłożenia dokumentów wynikającego z decyzji wydanej na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kolejnym i jedynym etapem postępowania jest zastosowanie jednej z norm wynikających z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Tym samym w sytuacji wypełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który polegałby jedynie na przedłożeniu żądanych dokumentów, organ weryfikując wykonanie obowiązku byłby zobligowany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdzającej wykonanie nałożonego obowiązku, tj. przedłożenie dokumentów i tą decyzją byłby zobligowany zakończyć prowadzone postępowanie w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego.

Jak napisał organ drugiej instancji, działanie organu nadzoru budowlanego całkowicie przeczyło zatem treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż czynności nałożone przez organ (tj. przedłożenie wymaganych dokumentów) w rezultacie nie tylko nie doprowadziłyby wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale mogłoby nawet pozostawić wykonane już roboty budowlane w stanie sprzecznym z przepisami prawa. Zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w celu nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów było nieuzasadnione, gdyż organ pierwszej instancji w dniu wydania decyzji dysponował dokumentami złożonymi w dniu 6 listopada 2013 roku. Co prawda inwestor nie wywiązał się w pełni z obowiązku, jednakże przedłożył opinię techniczno – budowlaną w określonym przez organ terminie. Zatem opracowanie to podlegało ocenie organu pierwszej instancji w trybie art. 80 K.p.a. W tej sytuacji, nie znajduje uzasadnienia stanowisko tegoż organu, że strona nie dostarczyła żądanej dokumentacji i koniecznym było ponowne nałożenie w kwestionowanej decyzji obowiązku wskazanego w postanowieniu z dnia 26 września 2013 roku. Mając na uwadze, iż A.M.przedłożyła opinię techniczno – budowlaną, jednakże nie spełniającą wymagań określonych w postanowieniu z dnia 26 września 2013 roku, organ powiatowy działając na mocy art. 7 i art. 77 K.p.a. winien zobowiązać ją do uzupełnienia materiału dowodowego.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest postępowaniem wieloetapowym, zatem po wydaniu postanowienia na mocy art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego koniecznym było zweryfikowanie wykonania nałożonego tym postanowieniem obowiązku i wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 – 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym twierdzenie, iż A. M.nie ma tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A.M. jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości. Ponadto – jak wskazał organ – przepis art. 51 Prawa budowlanego, nie daje podstaw do żądania przez organy nadzoru budowlanego dostarczenia dowodu dysponowania nieruchomością.

W konkluzji organ napisał, że przedłożona ocena techniczno – budowlana nie uwzględnia wszystkich zrealizowanych robót budowlanych, dlatego w trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji winien określić w trakcie oględzin w sposób jednoznaczny zakres zrealizowanych robót budowlanych i stan ich zaawansowania, a następnie w zależności od ustaleń wdrożyć tryb z art. 50a Prawa budowlanego, bądź zobowiązać inwestora do przedłożenia pełnej i rzetelnej dokumentacji wskazującej na rodzaj i charakter zrealizowanych robót, w tym – jak już wskazywano w postanowieniu z dnia 26 września 2013 roku – uwzględniającej wpływ zrealizowanych robót budowlanych na konstrukcję, statykę budynku i bezpieczeństwo jego użytkowania popartą stosownymi obliczeniami oraz zawierającą dokładną inwentaryzację architektoniczno – budowlaną zrealizowanych robót. Wykonanie wentylacji mechanicznej oraz docieplenia ściany budynku, w którym realizowane są sporne roboty budowlane, a które zostały wykonane po wydanym postanowieniu z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego będą przedmiotem oceny organu, który podejmie właściwe kroki określone przez przepisy Prawa budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję Z.N.domagając się uchylenia decyzji obu instancji, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego polegające na naruszeniu:

1. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że organ budowlany w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym wykonywania robót budowlanych na nieruchomości stanowiącej współwłasność, w przypadku braku zgody współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych, nie jest zobligowany nakazać rozbiórkę zrealizowanych samowolnie robót budowlanych,

2. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji.

W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że celem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, również w aspekcie legitymowania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący nigdy nie wyraził zgody na realizację robót budowlanych ingerujących w części wspólne budynku. Mając na uwadze przepis art. 199 Kodeksu cywilnego, wykonanie przebić w ścianach szczytowych oraz wykonanie przebicia przez drewniany strop jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną (może bowiem mieć wpływ na statykę całego budynku) i nie służy interesowi wszystkich współwłaścicieli. Z tego względu nie ma prawnej możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych przebić w ścianie szczytowej oraz stropie.

Skarżący wskazał również, że organ wojewódzki ograniczył kompetencję organu powiatowego stwierdzając, iż organ ten ma nie badać kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako kwestii należącej do domeny prawa cywilnego. Skarżący wyraził pogląd, że istnieje konieczność badania takowego prawa w postępowaniach legalizacyjnych prowadzonych w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego organ wskazał, że organy nadzoru budowlanego zobligowane są do doprowadzenia wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem w aspekcie prawa administracyjnego, pozostawiając sądom powszechnym badanie praw wynikających z prawa cywilnego. W sprawach prowadzonych na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego brak jest podstaw do żądania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia czy inwestor, bez zgody skarżącego, mógł przed organami administracji architektoniczno – budowlanej uzyskać pozwolenie na realizację inwestycji z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia na etapie legalizacji inwestycji w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, przywołanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę Z.N.na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 maja 2014 roku w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności. W motywach rozstrzygnięcia Sąd opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organ drugiej instancji, wydając decyzję kasacyjną, nie naruszył przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Sąd I instancji dokonując wykładni przepisu art. 138 § 2 K.p.a., a następnie cytując treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego podkreślił, iż obowiązek nałożony na podstawie tego przepisu ma za zadanie doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Decyzje wydawane na podstawie art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego są kolejnym etapem legalizacji i w zależności od zachowania inwestora, są konsekwencją wykonania, bądź nie, obowiązków nałożonych decyzją, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z tego wynika, że decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinna być wydana w taki sposób, aby w następnej kolejności organ nadzoru budowlanego mógł wydać decyzje stosowanie do art. 51 ust. 4 albo ust. 5 Prawa budowlanego i zakończyć postępowanie w sprawie legalizacji samowolnej nadbudowy obiektu. Nieprawidłowe określenie obowiązków w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może spowodować, że albo inwestor nie będzie w stanie ich wykonać, albo po ich wykonaniu organ nadzoru budowlanego nie będzie mógł wydać decyzji pozwalającej zakończyć postępowanie legalizacyjne.

W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, bowiem powiatowy organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania czynności polegających na przedłożeniu ekspertyzy technicznej. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie można uznać za rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a., lecz jedynie jako uzupełnienie zgromadzonego już materiału dowodowego. W przypadku nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów organ nadzoru budowlanego w sytuacji wykazania, iż brak jest możliwości doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem, traci możliwość późniejszego wydania decyzji merytorycznej na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nakaz z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma charakteru procesowego i nie służy celom dowodowym. Obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych i wykonania konkretnych robót budowlanych, nie odnoszą się natomiast do dostarczenia dokumentów lub uzupełnienia materiału dowodowego. Obowiązek nakładany na mocy ww. przepisu nie może mieć charakteru dowodowego, a więc nie może być utożsamiany z obowiązkiem sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót, przedłożenia stosownych ekspertyz technicznych czy ocen. Ewentualne wątpliwości co do stanu robót (obiektu) i zakresu koniecznych czynności oraz robót, jak również w ogóle samej możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, winny być rozstrzygnięte na etapie postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji, z zastosowaniem środków o charakterze dowodowym.

Następnie – jak podkreślił Sąd – w sytuacji wykonania, bądź nie wykonania, obowiązku przedłożenia dokumentów wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kolejnym i jedynym etapem postępowania administracyjnego jest zastosowanie jednej z norm wynikających z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji wypełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który polegałby jedynie na przedłożeniu żądanych dokumentów, organ weryfikując wykonanie obowiązku byłby zobligowany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdzającej wykonanie nałożonego obowiązku, tj. przedłożenie dokumentów i tą decyzją byłby zobligowany zakończyć prowadzone postępowanie w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. W sprawie działanie organu nadzoru budowlanego całkowicie przeczyłoby zatem brzmieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż czynności nałożone przez organ, tj. przedłożenie wymaganych dokumentów, w rezultacie nie tylko nie doprowadziłyby wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w rezultacie mogłoby nawet pozostawić wykonane już roboty budowlane w stanie sprzecznym z przepisami prawa.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego – słusznie organ odwoławczy wskazał, iż zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie w celu nałożenia na inwestora spornych robót budowlanych obowiązku przedłożenia wymaganych dokumentów było nieuzasadnione, szczególnie z uwagi na fakt, iż organ ten w dniu wydania decyzji dysponował dokumentami przedłożonymi przez inwestora w dniu 6 listopada 2013 roku. Organ odwoławczy stwierdził, iż co prawda inwestor nie wywiązał się w pełni z nałożonego obowiązku, jednakże przedłożył opinię techniczno – budowlaną w określonym przez organ terminie, zatem opracowanie to podlegało ocenie w trybie art. 80 K.p.a. Organ powiatowy powinien wziąć pod uwagę działanie na podstawie art. 81c ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Mając na uwadze, iż A. M. przedłożyła opinię, jednakże nie spełniającą wymagań określonych w postanowieniu z dnia 26 września 2013 roku, organ powiatowy działając na mocy art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 81c ust. 1 i 2 Prawa budowlanego winien zobowiązać ją do uzupełnienia ww. materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia stanowisko organu pierwszej instancji, że inwestor nie dostarczył żądanej dokumentacji i koniecznym było ponowne nałożenie obowiązku wskazanego w postanowieniu z dnia 26 września 2013 roku. Organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę, iż postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest postępowaniem wieloetapowym, zatem po wydaniu postanowienia na mocy art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego koniecznym było zweryfikowanie realizacji nałożonego tym postanowieniem obowiązku i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 – 2 Prawa budowlanego

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że twierdzenia o braku posiadania przez A.M. tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie znajdują uzasadnienia w sprawie, gdyż jest ona jednym ze współwłaścicieli nieruchomości.

W ocenie Sądu, przepis art. 51 Prawa budowlanego nie daje podstaw do żądania przez organy nadzoru budowlanego dostarczenia dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie ocenia się tego prawa. Wykazanie się ww. prawem jest niezbędne przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może natomiast warunkować udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, słusznie organ odwoławczy nakazał w trakcie ponownie prowadzonego postępowania przez organ powiatowy określenie w toku oględzin w sposób jednoznaczny zakresu zrealizowanych robót budowlanych i stanu ich zaawansowania. Następnie w zależności od ustaleń organ powinien wdrożyć tryb z art. 50a Prawa budowlanego, bądź zobowiązać inwestora do przedłożenia pełnej i rzetelnej dokumentacji wskazującej na rodzaj i charakter zrealizowanych robót, w tym, jak już wskazywano w postanowieniu z dnia 26 września 2013 roku uwzględniającej wpływ zrealizowanych robót budowlanych na konstrukcję, statykę budynku i bezpieczeństwo jego użytkowania popartą stosownymi obliczeniami oraz zawierającą dokładną inwentaryzację architektoniczno – budowlaną zrealizowanych robót. Wykonanie wentylacji mechanicznej oraz docieplenia ściany budynku, w którym realizowane są sporne roboty budowlane, a które zostały wykonane po wydanym postanowieniu z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego będą przedmiotem oceny organu, który podejmie właściwe kroki określone przez przepisy Prawa budowlanego.

Ponadto Sąd stwierdził, że uzasadnienie kontestowanej decyzji – wbrew twierdzeniom skargi – spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Reasumując Sąd podkreślił, że wobec charakteru nałożonego na inwestora obowiązku przez organ pierwszej instancji, zaskarżona decyzja kasacyjna słusznie stwierdziła wydanie decyzji pierwszej instancji z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organu drugiej instancji nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł pełnomocnik Z.N.– radca pr. M.K.. Na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 P.p.s.a. autor skargi napisał, że w całości kwestionuje ww. wyrok wskazując na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 4 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, iż organ budowlany w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym wykonywania robót budowlanych w nieruchomości stanowiącej współwłasność, w przypadku braku zgody współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych, nie jest zobligowany badać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Opierając się na wskazanym zarzucie autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że wyrok nie odpowiada prawu. Skarga spowodowana była treścią uzasadnienia decyzji drugiej instancji, którym ze względu na treść art. 138 § 2 in fine K.p.a. związany będzie organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie skarżącego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaprezentował wykładnię contra legem przepisów art. 50 – 51 Prawa budowlanego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Celem działania organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, również w aspekcie legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku niebudzącego wątpliwości braku posiadania takiego prawa organy nie mogą sanować samowolnie zrealizowanych robót budowlanych i stawiać ich inwestora w sytuacji korzystniejszej od sytuacji inwestora, który zamierza rozpocząć realizację robót budowlanych zgodnie z prawem.

Skarżący nie wyraził zgody na realizację robót budowlanych ingerujących w części wspólne budynku. Sięgając do treści art. 199 Kodeksu cywilnego kasator podkreślił, że wykonanie przebić w ścianach szczytowych oraz wykonanie przebicia przez drewniany strop jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną (może bowiem mieć wpływ na statykę całego budynku) i nie służy interesowi wszystkich współwłaścicieli. Z tego względu nie ma prawnej możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych przebić w ścianie szczytowej oraz stropie.

Organ odwoławczy uzasadnieniem swojego rozstrzygnięcia ograniczył kompetencję organu powiatowego stwierdzając, iż organ ten ma podstaw badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem zagadnienie to należy do domeny prawa cywilnego. Oddalając skargę Sąd Wojewódzki zaakceptował powyższą sytuację, eliminując z zakresu rozpoznania sprawy kwestię posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to wykładnia contra legem ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nie może zostać uznana za zasadną w państwie prawa. Pogląd organu odwoławczego i Sądu I instancji jest zaprzeczeniem poglądu wyrażanego powszechnie w doktrynie i judykaturze.

Nadto – jak wskazał autor skargi kasacyjnej – prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy do stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej przez organy nadzoru budowlanego, a odmienna wykładnia przepisów art 51 i nast. Prawa budowlanego prowadzi do niezgodnego z prawem uprzywilejowania sprawców samowolnie realizowanych robót budowlanych i obciążania sądów powszechnych koniecznością rozpatrywania post factum sporów powstałych na tle naruszania prawa własności, kiedy to postępujący legalnie inwestor winien w przypadku ewentualnego braku zgody na wykonanie robót budowlanych poszukiwać ochrony prawnej składając powództwo do sądu powszechnego o udzielenie zgody zastępującej zgodę współwłaścicieli nieruchomości. Cytując pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 roku, sygn. II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), że art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kasator wskazał, że mimo to organ prowadzący postępowanie w sprawie nie jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest to postępowanie, legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane. W sprawie organ dysponował oświadczeniem Z.N.o braku zgody na wykonanie robót budowlanych. Odmienna interpretacja norm prawnych dotyczących postępowania naprawczego w trybie art. 51 i nast. Prawa budowlanego przedłuża nieracjonalnie proces doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i stawia inwestora wykonującego roboty budowlane bez zgody organów administracji architektoniczno – budowlanej w sytuacji daleko bardziej uprzywilejowanej niż inwestora szanującego porządek prawny. Różnicowanie to, a ponadto sama niepewność co do sposobu w jaki organ budowlany zinterpretuje art. 51 i nast. Prawa budowlanego prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa, stanowiącej podstawę funkcjonowania państwa prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej obejmuje naruszenie jedynie przepisu prawa materialnego. Tak skonstruowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie kasatora, w sprawie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego co polegało na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym wykonywania robót budowlanych w nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności, w razie braku zgody współwłaścicieli na wykonanie tych robót, nie jest zobligowany badać czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że niewątpliwie – jak stanowi art. 4 Prawa budowlanego – każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego natomiast stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego

Przypomnieć wypada, iż w stanie faktycznym sprawy przedmiotem sprzeciwu kasatora był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalający skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 maja 2014 roku uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 listopada 2013 roku. W sprawie nie ulega wątpliwości, że wspomnianą decyzją organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego zobowiązał inwestorkę – A.M.do złożenia w określonym terminie, ekspertyzy technicznej zawierającej inwentaryzację architektoniczno – budowlaną wykonanych robót wraz z oceną prawidłowości ich wykonania, zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W ocenie natomiast organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie zasługiwało na uwzględnienie, co stanowiło podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu I instancji decyzja kasacyjna organu odwoławczego, z przyczyn podanych w motywach wyroku, zasługiwała na uwzględnienie, co przesądziło o oddaleniu skargi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie niewątpliwie organ pierwszej instancji przed wydaniem w dniu 22 listopada 2013 roku decyzji dysponował złożoną przez inwestorkę dokumentacją techniczną, do której złożenia zobowiązał ją wcześniej postanowieniem z dnia 26 września 2013 roku. Dokumentacja została złożona w dniu 5 listopada 2013 roku, ale – jak słusznie wskazał organ drugiej instancji – była ona niekompletna. W takich okolicznościach organ powinien, nie w drodze decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale w trybie ogólnych reguł postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) zobligować inwestorkę do uzupełnienia, czy poprawienia złożonej dokumentacji. Z tego powodu słusznie organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego uznał, że decyzja kwestionowana w odwołaniu – w okolicznościach niniejszej sprawy – nie zasługiwała na uwzględnienie. Zbędne w tym zakresie powielanie jest po raz kolejny słusznych argumentów podniesionych zarówno w decyzji organu drugiej instancji, jak i w uzasadnieniu kontestowanego wyroku, iż w ustalonym w sprawie stanie faktycznym organ powiatowy wydając decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w której zobowiązał do złożenia dokumentacji, która w perspektywie miała posłużyć do doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zamknąłby możliwość sprawdzenia realizacji nałożonego obowiązku i wydania decyzji kończącej postępowanie, czyli decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku lub decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Argumenty te w okolicznościach sprawy, jako przekonujące zasługują na uwzględnienie.

W kontekście argumentu skargi kasacyjnej kwestią sporną jest ocena czy organ w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego miał obowiązek badać czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem skarżący kasacyjnie będąc współwłaścicielem obiektu sprzeciwiał się realizacji robót budowlanych w częściach wspólnych obiektu, a za takowe uznał sufit i podłogę, czyli strop między kondygnacjami w budynku. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż inwestorka w momencie rozpoczynania robót budowlanych była właścicielką mieszkania nr [...] zlokalizowanych w budynku wielorodzinnym. W ramach realizowanych prac budowlanych inwestorka wykonała przebicie w stropie w celu utworzenia mieszkania dwupoziomowego. Dostrzec należy, że zarówno mieszkanie na parterze, jak i na piętrze stanowiły własność skarżącej, dlatego – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie można uznać, że realizowała ona roboty budowlanego w elementach obiektu stanowiących części wspólne. Takimi częściami bez wątpienia jest np. klatka schodowa, czy drzwi wejściowe, ale nie sufit i podłoga między mieszkaniami stanowiącymi własność jednej osoby. Części objęte współwłasnością w budynku wielorodzinnym to elementy, z których może korzystać każdy ze współwłaścicieli, a za takowe nie można uznać ani sufitu, ani podłogi w mieszkaniu.

Mimo tego nadal pozostaje otwarte pytanie wynikające ze skargi kasacyjnej, czy organ miał obowiązek badać w postępowaniu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bez wątpienia, przyjmując pogląd zaprezentowany w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 roku, sygn. II OPS 2/10 należy zauważyć – jak wskazano w tejże uchwale – że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie składu orzekającego w sprawie niniejszej, dokument określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ze swej istoty jest elementem dokumentacji projektowej, którą składa inwestor wraz z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Tymczasem, w sprawie, z dokumentów załączonych do akt administracyjnych bezspornie wynika, że A.M.w momencie rozpoczęcia robót budowlanych była właścicielką lokalu nr [...] zatem nie można skutecznie kontestować jej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stąd argument skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzupełniając powyższe uwagi dostrzec wypada, iż w toku postępowania doszło do zmiany właściciela lokalu nr [...] którym po zawarciu umowy darowizny stał się syn inwestorki – D.M.. Okoliczność ta niewątpliwie winna być uwzględniona przez organy nadzoru budowlanego w toku ponownie prowadzonego postępowania.

Konkludując, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.