Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 375/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 18 pkt 1, art. 20
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1226
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 867/14 w sprawie ze skargi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. na uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie podziału Województwa Podlaskiego na obwody łowieckie 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Sejmiku Województwa Podlaskiego na rzecz Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. kwotę 987 (dziewięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. II SA/Bk 867/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku na uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 24 lutego 2014 r. nr XXXVI/433/14 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie podziału Województwa Podlaskiego na obwody łowieckie.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Uchwałą nr XXXVI/433/14 z dnia 24 lutego 2014 r. Sejmik Województwa Podlaskiego, działając na podstawie art. 18 pkt 1 i 20 ustawy z 5 czerwca 1999 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.) w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226) dokonał zmiany w załączniku do uchwały nr XXIV/285/12 z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie podziału Województwa Podlaskiego poprzez ustalenie nowych granic obwodu łowieckiego nr [...].

Wobec nieuwzględnienia przez Sejmik Województwa Podlaskiego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wniesionego przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w Białymstoku, Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Białymstoku wniosła skargę na uchwałę z dnia 24 lutego 2014 r. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie przepisów art. 23 ust. 1 oraz art. 26 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie w zw. z art. 7 Konstytucji RP i wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości. Strona wskazywała, że zaskarżona uchwała została podjęta w sposób dowolny, z przekroczeniem kompetencji organu samorządu województwa oraz w celu, którego ustawa - Prawo łowieckie ani inne przepisy prawa powszechnego nie przewidują. Zdaniem skarżącej, włączenie do obwodu nr [...] części obszaru miejscowości Białowieża, na którym to obszarze nie jest możliwe prowadzenie gospodarki łowieckiej, narusza art. 23 ust. 1 Prawa łowieckiego. Gospodarka łowiecka zdefiniowana jest w art. 4 ust. 1 Prawa łowieckiego jako działalność w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny. Na terenie włączonym zaskarżoną uchwałą do obwodu nr [...] nie jest możliwe prowadzenie polowań, ponieważ teren zwany Polaną Białowieską jest terenem postępującej urbanizacji. Podjęcie uchwały przez Sejmik nie było, zdaniem skarżącej, skutkiem wcześniejszego błędu o oznaczeniu granic obwodu nr 281, lecz wynikało z chęci uniknięcia odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzynę na terenie niewchodzącym w skład żadnego obwodu (zob. art. 50 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa łowieckiego).

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Podlaskiego wniósł o jej oddalenie. Zaskarżona uchwała, w ocenie organu, została podjęta w granicach kompetencji i przy zachowaniu obowiązujących procedur. Uchwała ta przywróciła pierwotny i długotrwały przebieg obwodu łowieckiego nr [...]. Granice tego obwodu określone uchwałą nr XXIV/285/12 z 21 grudnia 2012 r. z uwzględnieniem spornego terenu zwanego Polaną Białowieską, zostały określone w związku z zawinionym działaniem wykonawcy zamówienia – Biura Urządzania Lasu i Geodezyjni Leśnej, polegającym na nieprawidłowym wrysowaniu przebiegu granicy obwodu łowieckiego nr [...] na mapie cyfrowej. Wyłączony poprzednią uchwałą z 2012 r. teren tzw. Polany Białowieskiej, który ponownie został włączony zaskarżoną uchwałą do obwodu nr [...], nie należy do otuliny Parku Białowieskiego i nie ma podstaw, aby pozostawał poza obwodem łowieckim jako obszar, gdzie nie jest możliwe prowadzenie gospodarki łowieckiej. Tereny, które nie mogą wchodzić w skład obwodu łowieckiego wskazuje art. 26 Prawa łowieckiego. Na terenie którego dotyczy zaskarżona uchwała można prowadzić gospodarkę łowiecką, albowiem gospodarka łowiecka obejmuje nie tylko polowania, ale także ochronę i hodowlę zwierzyny. Ponadto organ wskazał, że sporny teren pierwotnie wchodził w skład obszaru łowieckiego nr [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na uchwałę z 24 lutego 2014 r. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu okoliczność, że uchwała dotyczy terenu częściowo zabudowanego, na którego obszarze prowadzenie polowań w zakresie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy Prawo łowieckie jest ograniczone, nie oznacza całkowitej niemożności prowadzenia gospodarki łowieckiej, która obejmuje także ochroną, hodowlę, a w zakresie polowań także łowienie sposobami dozwolonymi zwierzyny żywej. Skoro sporny teren nie może być uznany za teren wyłączony z obwodów łowieckich na podstawie art. 27 ustawy Prawo łowieckie, to częściowe ograniczenie możliwości polowania na tym terenie nie daje podstawy do uznania, że przy podejmowaniu uchwały o zmianie granic obwodu nr [...] naruszony został art. 23 Prawa łowieckiego. Sąd podkreślił, że wbrew zarzutom skarżącej, sporny teren pierwotnie wchodził w skład obwodu łowieckiego nr [...] i prowadzone na nim były polowania, o czym świadczą znajdujące się na tym terenie urządzenia myśliwskie (ambony).

Wyrok z 20 listopada 2014 r. w całości zaskarżyła Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Białymstoku zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 217/, dalej: p.p.s.a.), tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku; strona wskazała, że uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, ewentualnie przedstawia stanowisko co do stanu faktycznego w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną wyroku z uwagi na lakoniczność opisu ustalonego przez Sąd stanu faktycznego wskazującego na dokonanie ustaleń niepełnych bądź wybiórczych;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 5 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 23 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku dokonania niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, ponieważ stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący, a dokonane ustalenia są sprzeczne z materiałem zgromadzonym w sprawie, tj.:

a) nie uwzględniono, iż nieruchomości włączone zaskarżoną uchwałą do obwodu łowieckiego nr [...] stanowią własność osób trzecich, innych niż Skarb Państwa i Województwo Podlaskie, i nie znajdują się w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe;

b) nie uwzględniono, iż obecny charakter użytkowania nieruchomości włączonych zaskarżoną uchwałą do obwodu łowieckiego nr [...] jest inny, niż w 1997 r. kiedy włączano je do obwodu łowieckiego nr [...]. Obecny teren podlega zagospodarowaniu urbanistycznemu i jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową lub letniskową, zaś istniejące na nim ambony nie są urządzeniami myśliwskimi, lecz platformami widokowymi wykorzystywanymi w tym celu z uwagi na bliskie sąsiedztwo Białowieskiego Parku Narodowego;

c) nie ustalono, iż organy wskazane dyspozycją art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego zaopiniowały negatywnie włączenie przedmiotowych nieruchomości do obwodu łowieckiego nr [...], w szczególności negatywną opinię w tym przedmiocie wydał Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku;

d) nie ustalono, że właściciele nieruchomości włączonych zaskarżoną uchwałą do obwodu łowieckiego nr [...] nie wyrażali woli, by nieruchomości te stały się częścią obwodu łowieckiego nr [...], ani też nie brali udziału w procedurze zmiany granic obwodu łowieckiego nr [...];

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 23 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego przez przyjęcie, że teren włączony zaskarżoną uchwałą do obwodu łowieckiego nr [...] może być do niego włączony mimo, że nie istnieją na nim warunki do prowadzenia łowiectwa;

2) błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie art. 7 Konstytucji w zw. z art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego poprzez naruszenie zasady praworządności materialnej i przyjęcie, że sejmik województwa może ukształtować granice obwodu łowieckiego bez badania interesu podmiotów objętych skutkami zmiany ukształtowania granic lub z ingerencją w te interesy;

3) błędną wykładnię i niezastosowanie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego poprzez przyjęcie, że ukształtowanie granic obwodu łowieckiego może się odbywać z ingerencją w prawo własności właścicieli nieruchomości mających być włączonymi w obszar obwodu łowieckiego, bez zapewnienia odpowiednich środków prawnych ochrony praw właścicielskich.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że dla przyjęcia oceny, czy normy dopuszczające włączenie danego terenu w granice obwodu łowieckiego zostały właściwie zastosowane niezbędne jest ustalenie, czy dany obszar spełnia warunki wskazane w art. 23 ust. 1 Prawa łowieckiego, czy zachowane są zasady tworzenia obwodu (art. 25 ww. ustawy) oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne wskazane w art. 26 Prawa łowieckiego. Ustalić też należy, czy spełnione zostały wymogi proceduralne, w szczególności, czy był zachowany tryb konsultacyjny oraz jakie były jego wyniki. W ocenie strony skarżącej, z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby Sąd dokonał jakichkolwiek ustaleń w powyżej wskazanym zakresie. Gdyby jednak przyjąć, że ustalony przez Sąd stan faktyczny zawiera się w stwierdzeniu, że "teren włączony uchwałą do obwodu łowieckiego nr [...] pierwotnie, tj. w roku 1997 był częścią obwodu łowieckiego nr [...] i prowadzone były na nim polowania", to tak przyjęty stan faktyczny nie uzasadnia, zdaniem strony, konkluzji, iż zaskarżonej uchwale nie sposób zarzucić naruszenia prawa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowo zbadany materiał dowodowy zgromadzony w sprawie doprowadziłby do ustalenia, iż na obszarze włączonym zaskarżoną uchwałą do obwodu łowieckiego nr [...] nie istnieją warunki do prowadzenia łowiectwa, co wyłącza możliwość włączenia go do obwodu łowieckiego.

Uzasadniając zarzut niezapewnienia w toku prac nad uchwałą właścicielom nieruchomości włączonym do obwodu łowieckiego nr [...] żadnych środków prawnych ochrony ich praw właścicielskich skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. P 19/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 27 ust. 1 w zw. z art. 26 Prawa łowieckiego z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji z uwagi na niezapewnienie odpowiednich środków prawnych ochrony praw właścicieli. Z tego względu, zdaniem strony, przyjąć należało, że zaskarżona uchwała wydana w oparciu o uznany za niekonstytucyjny przepis art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego, jest również sprzeczna z Konstytucją.

Z powołanych względów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ samorządu województwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu w oparciu o stwierdzone naruszenie wskazanego w podstawach kasacyjnych art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego, przepisu, który stanowił podstawę prawną objętej kontrolą Sądu I instancji uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 24 lutego 2014 r. zmieniającej uchwałę tego organu z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie dokonania podziału Województwa Podlaskiego na obwody łowieckie.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały, podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej.

Zgodność ww. przepisu z przepisami ustawy zasadniczej była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. P 19/13, orzekł: (I) o niezgodności art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226 oraz z 2014 r. poz. 228) z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że upoważnia do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela tej nieruchomości, a ponadto stwierdził, że (II) przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd I instancji w sposób nieuprawniony ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. pominął, w uzasadnieniu wyroku brak jakiegokolwiek odniesienia się nie tylko co do treści wyroku, ale również i faktu jego wydania. Tymczasem, pomimo tego, że skarga na zaskarżoną uchwałę została rozpoznana przez Sąd I instancji przed dniem z jakim art. 27 ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie utracił moc obowiązującą (co nastąpiło z dniem 22 stycznia 2016 r.), orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny po wydaniu zaskarżonej uchwały o niekonstytucyjności przepisu na podstawie którego zaskarżona uchwała została wydana i odraczającego zarazem utratę jego mocy obowiązującej do dnia 22 stycznia 2016 r., nie pozostawało bez znaczenia dla oceny uchwały z dnia 24 lutego 2014 r. pod kątem jej zgodności z prawem.

W świetle orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z dnia 14 października 2015 r., I OSK 54/14; z 3 grudnia 2014 r., II OSK 2311/4) za utrwalony uznać należy pogląd, w świetle którego sąd może nie zastosować przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą, mimo że uchylenie jego mocy odroczono w czasie. Podgląd ten opiera się na zauważeniu, że uchylony w całości lub w części na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego akt normatywny, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki TK: z 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48). Od momentu ogłoszenia wyroku nie ma już bowiem żadnych wątpliwości, że taki akt (lub jego część) nie spełnia standardów konstytucyjnych.

Na gruncie niniejszej sprawy należało zatem stwierdzić, że będący przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego, stanowiący podstawę wydanej uchwały, od samego początku nie odpowiadał standardom konstytucyjnym, gdyż stwarzał podstawę do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności, co Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 lipca 2014 r. potwierdził.

Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności określonego aktu prawnego z Konstytucją nie znosi jednakże automatycznie skutków tego wadliwego aktu w postaci wydanych na jego podstawie orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych czy rozstrzygnięć w innych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 4 Konstytucji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Sposób uwzględniania wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sprawach będących w toku Trybunał wskazał w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, (OTK-A 2007, nr 3, poz. 26), stwierdzając, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne albo w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału (odroczenia derogacji przepisu w wyroku Trybunału), albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum (co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych), powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Sądy orzekają na podstawie procedur, w obrębie których toczy się postępowanie, i z wykorzystaniem instrumentów będących do ich dyspozycji oraz kompetencji im przysługujących. Innym słowy, sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem (M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2003, z. 3, s. 15-16). O wadze tego obowiązku świadczy uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, z której wynika, iż Naczelny Sąd Administracyjny powinien uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego na podstawie którego wydane zostało zaskarżone orzeczenie, nie będąc w takich okolicznościach związanym treścią art.183 § 1 p.p.s.a. Nie może budzić wątpliwości, że obowiązek ten dotyczy także wojewódzkiego sądu administracyjnego, który nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonego aktu wyroki Trybunału, których skutkiem jest utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne, powinien uwzględnić z urzędu.

Co do wpływu wyroku Trybunału, w wyniku którego następuje zmiana stanu prawnego, na wynik spraw w toku w orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że brak jest podstaw, by kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania, gdyż takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne (por. wyroki Sądu Najwyższego z 24 stycznia 2006 r. sygn. I PK 116/05, OSNP z 2006 r., z. 23- 24, poz. 353; z 5 czerwca 2007 r. sygn. I PK 6/07, OSNP 2008 r., z. 15- 16, poz. 213 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006r. sygn. II OSK 1403/05; z 9 marca 2010 r. sygn. I FSK 105/09; z 4 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 2696/14). W piśmiennictwie podkreśla się dodatkowo, że ze względu na potrzebę ochrony praw jednostki odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (R. Hauser, J. Trzciński. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyd. 2. Warszawa 2010 r., s. 52, 102).

Zauważając, że zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, a zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału z dniem jego ogłoszenia, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, na gruncie zawisłego przed nim sporu, za zasadne uznał odwołanie się do stanowiska przyjętego w wyroku tego Sądu z dnia 3 grudnia 2014 r. II OSK 2311/14, które w całości podziela, iż ocena, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy wymaga uwzględnienia przedmiotu regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu.

Mając powyższe na względzie należało przypomnieć, że przyczyną stwierdzonej przez Trybunał niezgodności z Konstytucją RP przepisów art. 27 ust. 1 w zw. z art. 26 ustawy Prawo łowieckie było ustalenie, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Trybunał zauważył, że właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Właścicielowi nie przysługują także żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie.

Trybunał stwierdził ponadto, że brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest przy tym konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), jednak ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, tu: wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrony prawa własności. W ocenie Trybunału, analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony.

Odroczenie utraty mocy obowiązującej art. 27 ust. 1 w zw. z art. 26 Prawa łowieckiego o maksymalny okres osiemnastu miesięcy uzasadnione zostało zaś przez Trybunał potrzebą zapobieżenia powstania luki w prawie, uniemożliwiającej tworzenie nowych obwodów łowieckich oraz zmianę granic dotychczasowych.

W świetle powyższego stwierdzić należało, że mimo orzekania przez Sąd I instancji w warunkach odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., P 9/13, utraty mocy obowiązującej przepisów art. 27 ust. 1 w zw. z art. 26 Prawa łowieckiego, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP w/w przepisów, jak również funkcji i ustrojowych zadań sądów administracyjnych oraz ich autonomii orzeczniczej zasadne było rozważenie przez Sąd I instancji, czy możliwa jest odmowa zastosowania uznanego za niekonstytucyjny przepisu art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie niniejszej sprawy należało stwierdzić, że okoliczność, iż kontrolowana przez Sąd I instancji uchwała została uchwalona przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego orzekającego o niezgodności z Konstytucją przepisu stanowiącego podstawę normatywną uchwały, a w dacie orzekania przez Sąd I instancji zakwestionowane przez Trybunał przepisy nie utraciły mocy obowiązującej (co nastąpiło po dacie wydania zaskarżonego wyroku – z dniem 22 stycznia 2016 r.) nie wyłączało możliwości uznania jej za wadliwą. Aczkolwiek bowiem przedmiot uchwały stanowiła zmiana granic obwodu łowieckiego nr 281, to akta sprawy nie wskazują, by konieczność korekty tych granic wynikała z potrzeby zagwarantowania prawidłowego prowadzenia gospodarki łowiecko-hodowlanej, zgodnie z art. 23 ust. 1 Prawa łowieckiego, gdyż w jego dotychczasowym kształcie (przed zmianą) obwód ten nie stanowił gruntów o ciągłej powierzchni i był mniejszy niż trzy tysiące hektarów. Z akt sprawy wynika, że podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały było dążenie do przywrócenia pierwotnego przebiegu granicy obwodu łowieckiego nr [...], jak również poprawienie błędu spowodowanego przez wykonawcę opracowania podziału Województwa Podlaskiego na obwody łowieckie (pismo Urzędu Marszałkowskiego z dnia 12 czerwca 2014 r.). Z załącznika nr 2 do uchwały z 24 lutego 2014 r., w którym zamieszczono aktualną powierzchnię obwodu łowieckiego nr [...] wynika ponadto, że obwód łowiecki nr [...] obejmuje nie tylko grunty Lasów Państwowych, ale także innych właścicieli (981 ha) użytkowych, w tym 39 ha użytkowych gruntów leśnych oraz [...] ha użytkowe pozostałych gruntów. Zważywszy, że wyrok Trybunału uzasadniony był brakiem jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brakiem instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego, zaś skarżący zarzucał uchwale ingerencję w prawo własności właścicieli nieruchomości mających być włączonymi w obszar obwodu łowieckiego, bez zapewnienia odpowiednich środków prawnych ochrony praw właścicielskich, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istniały podstawy do stwierdzenia przez Sąd I instancji wadliwości uchwały wydanej przez Sejmik w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.

Niezależnie od stwierdzenia uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku w oparciu o usprawiedliwione podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., obejmujące zasadnie postawione zarzuty naruszenie prawa materialnego: 1) art. 27 ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie oraz 2) ze względu na treść wyroku TK z 10 lipca 2014 r. pozostające z nim w łączności zarzuty naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w stanie prawnym, w którym brak jest normy prawnej dającej podstawę do tworzenia i zmiany obwodów łowieckich, mając na uwadze konieczność uwzględnienia uchwały składu siedmiu sędziów z 9 grudnia 2009 r., I OPS 9/09 w zakresie w jakim nakłada ona obowiązek bezpośredniego zastosowania w takiej sytuacji procesowej art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę i kierując się obowiązkiem sądów administracyjnych do podejmowania wszelkich możliwych środków prawnych, które mają na celu przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją za konieczne uznał stwierdzenie nieważności uchwały zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 24 lutego 2014 r., jako wydanej na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny i na dzień orzekania przez sąd kasacyjny już nieobowiązującego. Wadliwość ta odpowiada bowiem przesłance nieważności, o jakiej stanowi 147 § 1 p.p.s.a.

Uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjnego najdalej idących zarzutów skargi kasacyjnej oraz podstaw i charakteru stwierdzonej wadliwości kontrolowanego w trybie art. 188 p.p.s.a. aktu zwalnia od konieczności odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.