Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 896/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 13 UST. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1072/15 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1072/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 18 marca 2014 r. M.K. wystąpił o skreślenie z rejestru zabytków dworku zlokalizowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...]w T., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [....] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Tarnowie z dnia [...] września 1980 r., znak: [...]. Swoje żądanie wnioskodawca uzasadnił złym stanem zachowania budynku oraz brakiem możliwości poniesienia kosztów jego remontu, który w istocie stanowiłby rekonstrukcję obiektu. W obecnym stanie budowla nie przedstawia, zdaniem wnioskodawcy, żadnej wartości historycznej, artystycznej ani naukowej.

Minister Kultury I Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2014 r., działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), odmówił skreślenia z rejestru zabytków wskazanego dworku wpisanego do tego rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Tarnowie z dnia [...] września 1980 r. Po rozpatrzeniu wniosku M.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Minister Kultury I Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2014 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wyjaśniając, że przesłankami uprawniającymi do skreślenia zabytku z rejestru zabytków są utrata wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo brak potwierdzenia wartości zabytku w świetle nowych ustaleń naukowych. Do utraty wartości zabytkowej obiektu może dojść na skutek jego zniszczenia, jednakże dla zaistnienia przesłanki z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami konieczne jest istnienie bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy faktem częściowego czy całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru a utratą przez ten obiekt wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Analiza materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności treści decyzji o wpisie dworku do rejestru zabytków województwa tarnowskiego i opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 16 czerwca 2014 r. wraz z załączonymi do niej protokołem z oględzin i dokumentacją fotograficzną, daje podstawy do sformułowania wniosku, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek upoważniających organ do skreślenia z rejestru zabytków dworku położonego przy ul. [...] w T. Zabytek ten, mimo bezspornie złego stanu zachowania, nie uległ bowiem zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości artystycznej, historycznej czy naukowej. Nie ma też żadnych nowych ustaleń naukowych, które nie potwierdzałyby wartości zabytkowej tego obiektu. Zdaniem organu, obiekt ten, mimo znacznie posuniętej degradacji substancji materialnej, zachował wartość artystyczną wyrażającą się w nieprzekształconej, proporcjonalnej jednokondygnacyjnej bryle, nakrytej czterospadowym dachem z dymnikami z symetrycznie zakomponowaną elewacją frontową z gankiem na osi, wspartym na dwóch kolumnach, zwieńczonym trójkątnym szczytem. Wartościowym elementem tego obiektu jest również zachowana historyczna stolarka okienna - okna krosnowe, dwuskrzydłowe, każde ze skrzydeł czterokwaterowe i stolarka drzwiowa - drzwi płycinowe, jedno i dwuskrzydłowe oraz piece kaflowe. O wartości przedmiotowego zabytku świadczy również typowy, niezmieniony układ funkcjonalny wnętrza. Wartości powyższe są trwale przynależne omawianemu obiektowi, dopóki istnieje w formie wskazanej w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 1976 r. Budynek bezsprzecznie posiada także wartość historyczną i naukową jako jeden z dwóch zachowanych w Tarnowie dworków podmiejskich z pierwszej połowy XIX w., stanowiąc znaczący element układu urbanistycznego miasta.

Podnoszony we wniosku i potwierdzony podczas oględzin w dniu 3 czerwca 2015 r. katastrofalny stan techniczny dworku - zawilgocenie ścian i więźby dachowej, ugięcia, złamania i ubytki w podłogach i sufitach, nieszczelny dach, ubytki w tynkach - nie może stanowić samoistnej przesłanki do skreślenia tego obiektu z rejestru zabytków. Celem postępowania prowadzonego w sprawie skreślenia zabytku z rejestru jest ustalenie, czy zabytek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej bądź naukowej, bądź ponowna ocena tej wartości w oparciu o nowe ustalenia naukowe, a nie ocena możliwości i zasadności remontu zabytku z ekonomicznego punktu widzenia. Odmowa przyznania środków finansowych na remont zabytku w latach 50. XX w. nie uzasadnia, zdaniem organu, bierności właścicieli obiektu w sprawowaniu nad nim opieki i zaniechania starań o trwałe zachowanie jego wartości przez kolejne kilkadziesiąt lat. Organ zauważył jednocześnie, że postępujące zniszczenie budynku w stosunku do oględzin z dnia 4 kwietnia 2014 r. zostało odnotowane i udokumentowane podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników Narodowego Instytutu Dziedzictwa w dniu 3 czerwca 2014 r.

Oddalając skargę M.K. na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w świetle zebranego przez organ materiału dowodowego i jego wyczerpującej analizy podjęte rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. Dlatego też bez znaczenia w postępowaniu opartym o art. 13 ustawy jest kwestia, czy obiekt wymaga wykonania prac budowlanych polegających na remoncie, czy też wymaga wykonania robót rekonstrukcyjnych (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2008 r. sygn. II OSK 234/07). Od czasu wydania wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I SA 1140/93 i I SA 906/00, na które powołał się skarżący, stanowisko tego Sądu uległo zmianie. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby prowadzić do sytuacji, w której właściciel budynku celowo nie wykonuje napraw i remontów zabytku, by w ten sposób doprowadzić do jego zniszczenia i w rezultacie wykreślenia z rejestru.

Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa, z której wynika, że budynek mimo złego stanu technicznego i konieczności wymiany znacznej części substancji budowli wciąż posiada przypisane mu walory architektoniczne, o czym decydują jego bryła, proporcje, skromny detal architektoniczny i miejsce w układzie urbanistycznym. Przy zachowaniu zasadniczych cech budowli, wymiana części zniszczonej substancji budowlanej może być zabiegiem akceptowalnym w świetle doktryn konserwatorskich. Jak wynika z tej opinii, przedmiotowy budynek nie wymaga rekonstrukcji od podstaw. W wyniku niezbędnego remontu nie dojdzie do utraty wartości architektonicznych, przypisanych budynkowi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Zły stan techniczny zachowania budynku, podnoszony przez skarżącego, jest wynikiem wieloletnich zaniedbań, braku zabezpieczenia i bieżących prac remontowo-konserwatorskich, do czego zobowiązany jest właściciel zabytku. Skarżący wykazał jedynie, iż w 1957 r. ówczesnej właścicielce zabytku nie przyznano subwencji na remont zabytku, jednak nie wykazał, by później podejmowane były jakiekolwiek w tym kierunku starania. Mieć przy tym należy na uwadze, że w okresie, kiedy podjęto tę decyzję, w kraju była inna sytuacja polityczno-społeczno-gospodarcza, która musiała mieć wpływ na niechętne przyznawanie subwencji prywatnym właścicielom zabytków.

Organ nie naruszył w sprawie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., albowiem dokonana przez niego ocena nie ma, wbrew twierdzeniom skarżącego, wybiórczego i dowolnego charakteru. Organ wziął pod uwagę całościowy stan budynku i ocenił go jako bezspornie zły, stwierdzając jednocześnie, że możliwe jest jego odrestaurowanie. W ocenie skarżącego, obiekt stracił artystyczne znaczenie jako istotny element układu urbanistycznego miasta, gdyż sąsiaduje z współczesnym wieżowcem. Sąsiedztwo wieżowca, zdaniem Sądu, nie wpływa jednak na wartości architektoniczne budynku objętego wpisem do rejestru zabytków, gdyż wpis następuje w wyniku stwierdzenia istnienia indywidualnych, godnych zachowania cech konkretnego budynku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 85 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez:

- utrzymanie w mocy zaskarżonych decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego opartych w zasadniczej części wyłącznie na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, będącego jednostką podległą Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co doprowadziło do braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, orzekania w oparciu o niepełny materiał dowodowy, uwzględnienia interesów tylko jednej strony postępowania i naruszenia zasady zaufania do państwa i prawa oraz do sprawiedliwego prowadzenia postępowania, tym bardziej, że skarżący wnosił o przeprowadzenie niezależnej ekspertyzy,

- nieprzeprowadzenie dowodu ze specjalistycznej opinii niezależnych biegłych celem ustalenia wpływu obecnego stanu technicznego budynku na jego wartość artystyczną, historyczną i naukową, a także odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest wyremontowanie obiektu, czy też nastąpiła śmierć techniczna budynku, w związku z czym jego odbudowa nie jest możliwa, a budynek utracił wartość zabytkową na skutek całkowitego zniszczenia - czego domagał się skarżący,

- nieprzeprowadzenie dowodu z ponownych oględzin ruin dworku, co w sytuacji odnotowanego i udokumentowanego w protokole oględzin pracowników Narodowego Instytutu Dziedzictwa szybko postępującego zniszczenia budynku doprowadziło do orzekania na podstawie nieaktualnego materiału dowodowego, gdyż dworek uległ dalszej degradacji, a o skreśleniu z rejestru zabytków powinien decydować rzeczywisty stan obiektu w dniu orzekania,

2) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 13 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez ich błędną wykładnię polegającą na bezkrytycznym przyjęciu, iż dzieła architektury i budownictwa podlegają ochronie bez względu na ich stan zachowania, skoro w dalszym ciągu aktualne pozostają stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 1994 r. sygn. I SA 1140/93, zgodnie z którym "Opinia biegłych, że remont zabytkowego budynku wymaga w rzeczywistości przeprowadzenia pełnej jego rekonstrukcji oznacza, iż budynek utracił wartość zabytkową na skutek całkowitego zniszczenia", jak również z dnia 16 listopada 2001 r. sygn. I SA 906/00 - "O wykreśleniu zabytku z rejestru może zadecydować również śmierć techniczna budynku. "

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Narodowy Instytut Dziedzictwa jest jednostką podległą Ministerstwu Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stanowi jego merytoryczne zaplecze, w związku z czym wydana przez niego opinia nie może być uznana za obiektywną i stanowić jedynej podstawy wydania decyzji, w sytuacji gdy w sprawie występują ewidentnie sprzeczne interesy stron. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest przy tym jakiegokolwiek odniesienia do wniosku skarżącego o przeprowadzenie nowej opinii. W sytuacji, gdy strona stara się dowieść, że z uwagi na zły stan techniczny zabytku uległ on takiemu zniszczeniu tak, iż utracił swoje wszelkie wartości, co w konsekwencji prowadzić może do konieczności wykreślenia go z rejestru zabytków, organ zobowiązany był do przeprowadzenia dowodu z wnioskowanej opinii niezależnego biegłego. Opinia poza ustaleniem aktualnego stanu technicznego ruiny dworku, jego wpływu na wartość artystyczną, powinna odpowiedzieć na pytanie, czy w ogóle możliwe jest przeprowadzenie jego remontu, gdyż w przypadku stwierdzenia śmierci technicznej obiektu, zagrożenia kompletnym zawaleniem przy jakiejkolwiek ingerencji, utrzymywanie go w rejestrze zabytków stanowiłoby fikcję ochrony obiektu, którego nie da się uratować. Skarżący podkreślił, że katastrofalny stan techniczny budynku, jak również szybko postępujące dalsze zniszczenie są faktami bezspornymi, co zostało odnotowane i udokumentowane podczas oględzin, tym bardziej jeżeli się uwzględni dalszą jego szybko postępującą degradację.

Według wnoszącego skargę kasacyjną niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakoby orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I SA 1140/93 i I SA 906/00 utraciły swoją aktualność, skoro tenże Sąd (WSA w Warszawie), wydając wyroki: z dnia 18 września 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1150/13, z dnia 9 października 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1179/13, z dnia 18 października 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1394/13, z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. VII SA/Wa 2555/13 oraz z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. VII SA/Wa 1284/13 podkreśla aktualność ww. orzeczeń, podziela tezy w nich przedstawione i przychyla się do stanowiska, że konieczność zachowania obiektu w rejestrze zabytków może nie dotyczyć obiektu nieruchomego, którego remont wymaga w rzeczywistości przeprowadzenia pełnej jego rekonstrukcji lub który jest dotknięty tzw. "śmiercią techniczną". Podkreśla się w tychże orzeczeniach również konieczność wydania w tym zakresie opinii biegłych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku ma ustalenie prawidłowej wykładni, jaka powinna być nadawana art. 13 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Określenie jakie okoliczności faktyczne miał na uwadze ustawodawca stwierdzając, że zniszczenie zabytku powoduje konieczność skreślenia go z rejestru, decyduje bowiem o tym, czy ustalenia faktyczne przyjęte w rozpoznawanej sprawie, jeżeli potwierdzona zostanie ich procesowa poprawność, uniemożliwiały uwzględnienie wniosku skarżącego o skreślenie z rejestru zabytków dworku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w T..

Odnosząc się do powyższego zagadnienia, należy przypomnieć, że w myśl art. 13 pkt 1 cyt. ustawy, zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Posługując się wyrażeniem nawiązującym do "ulęgnięcia zniszczeniu", ustawodawca dookreślił jednocześnie to pojęcie, wskazując, że stopień owego zniszczenia musi powodować, że zabytek utracił swoją dotychczasową wartość (historyczną, artystyczną lub naukową), która stanowiła podstawę do jego wpisania do rejestru zabytków. Wykładnia art. 13 pkt 1 ustawy dokonywana przez pryzmat celów, którym obowiązywanie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami służy, tj. trwałego zachowania wartości zabytków i zapobieganie wszelkim zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, nakazuje uznać, że utrata dotychczasowej wartości przez zabytek, by mogła skutkować jego skreśleniem z rejestru, musi być całkowita. Oznacza to, że ocena ta nie może podlegać stopniowaniu prowadzącemu m.in. do uznania, że zabytek powinien podlegać skreśleniu, albowiem utracił większą część swojej znaczenia i aktualnie wartość ta ma charakter szczątkowy. Tym samym w świetle ustaleń odnoszących się do stanu obiektu zabytkowego, podstawą skreślenia zabytku z rejestru może być wyłącznie ustalenie pozwalające stwierdzić, że określone zdarzenie lub proces doprowadziły do tego, iż można mówić o całkowitym, stałym, a przez to definitywnym pozbawieniu określonego zabytku nieruchomego, w tym dzieła architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy), jakiejkolwiek wartości historycznej, artystycznej lub naukowej uzasadniającej przekonanie, że jego ochrona leży w interesie społecznym. Przy wykładni art. 13 pkt 1 ustawy uwzględnić jednocześnie trzeba, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy, ochronie i opiece podlega zabytek bez względu na stan jego zachowania. Znaczenie normatywne powyższego zastrzeżenia należy rozumieć w ten sposób, że stan zniszczenia zabytku nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla utrzymywania jego ochrony, jeżeli poziom degradacji technicznej zabytku nie doprowadził do zaistnienia wyżej zauważonego skutku, tj. całkowitego pozbawienia obiektu wartości zabytkowej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wartość użytkowa obiektu jest wypadkową jego zużycia technicznego, niemniej nie odpowiada mu w pełni, co powoduje, że obiekt pozbawiony całkowicie właściwości użytkowych, nawet wtedy, gdy jego użytkownik nie stawia wysokich wymagań eksploatacyjnych, może pozostawać w takim stopniu zużycia, że wymagane jest jego zachowanie jako obiektu zdolnego w dalszym ciągu posiadać wartości przynależne zabytkowi.

Zdawać sobie należy sprawę, że stan sprawności technicznej obiektu budowlanego uzależniony jest od wielu czynników, często decydujący wpływ na tenże stan ma powstrzymywanie się przez właściciela zabytku od działań powstrzymujących jego degradację. Nie zawsze to zachowanie ma charakter świadomy, niemniej trudności jakie wiążą się z ustaleniem całkowitego zużycia technicznego obiektu, a także przyczyny, które do tego stanu faktycznie doprowadziły sprawiają, że zły stan techniczny obiektu, który stanowić może wystarczające uzasadnienie do jego rozbiórki ze względu na przepisy Prawa budowlanego, nie jest okolicznością potwierdzającą samoistnie zaistnienie przesłanki określonej w art. 13 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że zużycie techniczne obiektu w jakimś stopniu zawsze oddziaływuje na jego wartość zabytkową, redukując ją nawet dość znacznie, niemniej dopóki istniejącym elementom tego obiektu da się przypisać to, iż stanowią one nadal nośnik wartości mających znaczenie dla historii i kultury, brak jest podstaw do skreślenia obiektu uosabiającego dotąd dzieło architektury i budownictwa (6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy), lecz znajdującego się aktualnie w złym stanie technicznym, z rejestru zabytków. Mieć na uwadze trzeba, że obiekt zabytkowy może się stać przedmiotem prac konserwatorskich, które mają na celu zabezpieczenie substancji zabytku i zahamowanie procesów jego destrukcji, jak również w uzasadnionym przypadku prac restauratorskich, które mogą polegać na odtworzeniu tych części obiektu zabytkowego, które on utracił. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by ten kierunek wykładni art. 13 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który przyjął w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji powinien zostać odrzucony, jeżeli jego istotą było trafne uznanie, że zły stan techniczny zabytku w sposób bezpośredni nie warunkuje skreślenia go z rejestru zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega znaczenie zapewnienia jednolitości orzecznictwa sądów w sprawach, w których wykładni podlega ta sama regulacja prawna. Stanowi ona sama w sobie wartość, jednakże zawsze ma ona charakter postulatywny, a ponadto przy wszelkich ocenach do niej się odnoszących mieć na uwadze trzeba instancyjność postępowania sądowoadministracyjnego, która daje możliwość korygowania wad orzeczeń wydawanych przez wojewódzkie sądy administracyjne. Abstrahując od konkretnych uwarunkowań faktycznych, które stały za rozstrzygnięciami wydanymi w powołanych przez stronę wyrokach WSA w Warszawie, dostrzeganie określonej sprzeczności pomiędzy nimi a zaskarżonym wyrokiem ze względu na sposób odniesienia się przez sądy do dwu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 28 lipca 1994 r. sygn. I SA 1140/93 i z dnia 16 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 906/00) nie rzutuje w żaden sposób na prawidłowość wyroku objętego niniejszą skargą kasacyjną. Po pierwsze dlatego, że Sąd I instancji wyjaśnił z jakich powodów trafnie nie aprobuje stanowiska zajętego w ww. orzeczeniach wydanych przed datą wejścia w życie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a po drugie różna wykładnia określonego zagadnienia prawnego może prowadzić co najwyżej do zaistnienia potrzeby podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały likwidującej rozbieżność orzecznictwa, nie jest natomiast kryterium decydującym o poprawności orzeczenia sądu I instancji. O tejże poprawności decyduje brak możliwości przypisania sądowi błędu w wykładni lub zastosowaniu przepisu prawa, a taki właśnie wniosek w rozstrzyganej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało odnieść do zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r.

Na marginesie zauważenia wymaga, że problem aprobującego bądź nie stosunku sądów administracyjnych do tez zamieszczonych w przywołanych wyżej dwu orzeczeniach NSA z 28 lipca 1994 r. oraz z dnia 16 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 906/00 nie powinien być określony wyłącznie przez pryzmat formalnego odwołania się do tychże judykatów przez sąd w treści uzasadnienia wydanego orzeczenia. Wymagane jest bowiem rozważenie innych uzupełniających ocen prawnych zamieszczonych w wyroku, gdyż tylko poprzez ich skonfrontowanie z konkretnymi uwarunkowaniami faktycznymi, które wystąpiły w kontrolowanej przez sąd sprawie, można mówić o określonym podejściu interpretacyjnym sądu do określonego zagadnienia prawnego. Niedostrzeżenie tychże uwarunkowań powoduje, że trudno byłoby wyjaśnić, z jakich powodów przywołany przez stronę wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. VII SA/Wa 1284/13, w którym Sąd miał – zdaniem stronty skarżącej - aprobująco odwołać się do wyroków NSA z 28 lipca 1994 r. oraz z dnia 16 listopada 2001 r. został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2924/14, jeżeli w treści orzeczenia tenże Sąd zastrzegł, że definicja zabytku zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stwarza podstawy, by ochronie podlegała także "zdegenerowana substancja nieruchomości", co – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny - jest powszechnie przyjętą prawną praktyką nie tylko w Polsce, ale i na świecie. Powoduje to, że zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami za zabytek może być na przykład uznana zrujnowana postać zabudowy, jeżeli wykazuje w dalszym ciągu określone cechy i właściwości.

Należy przypomnieć, że powyższa ocena pozostaje w łączności z prezentowanym także w innych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego zapatrywaniem, zgodnie z którym stan zachowania zabytku ma znaczenie dla wydania decyzji o skreśleniu z rejestru tylko w takim zakresie, w jakim potwierdza on, że w związku ze zniszczeniami, do których doszło, wartości, stanowiące podstawę wpisu, przestały istnieć. Konieczność poniesienia nadmiernych i nieuzasadnionych ekonomicznie (zdaniem strony) kosztów prac remontowych, czy też stan zniszczeń w obiekcie, które dyskwalifikują go jako bezpieczny obiekt budowlany nie dowodzą samoistnie utraty wartości zabytkowych tego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r. sygn. II OSK 3132/14).

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 85 k.p.a. W odniesieniu do niego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podważyć wniosków zawartych w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 16 czerwca 2014 r. nie mógł zarzut opierający się wyłącznie na twierdzeniu, iż jednostka ta znajduje się w określonym stopniu zależności od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Okoliczność ta nie wpływa na wadliwość działania organu, uwzględniając, że Minister mógł oprzeć się na stanowisku dotyczącym aktualnych wartości zabytkowych dworku zajętym przez uprawnioną placówkę naukową posiadającą zaplecze eksperckie. W świetle zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie nadania statutu Narodowemu Instytutowi Dziedzictwa (Dz. Urz. MKiDN z dnia 24 stycznia 2014 r.), zadaniem Narodowego Instytutu Dziedzictwa jest m.in. monitorowanie stanu zachowania i ocena wartości zasobu dziedzictwa, jak również wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej (§ 4 ust. 1 pkt 4 i 8). Opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa nie ma charakteru dowodu z opinii biegłego, jest natomiast opinią naukową stanowiącą dowód nienazwany, którego dopuszczalność przeprowadzenia reguluje art. 75 § 1 k.p.a. przyjmujący, że jako dowód organ prowadzący postępowanie powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Opinia instytutu naukowego odpowiada dowodowi z opinii biegłego w tym sensie, że swoim przedmiotem może obejmować określony zespół faktów uważanych za pozostające w zakresie "wiadomości specjalnych" (art. 84 § 1 k.p.a.), opracowana jest jednak zespołowo i wyraża stanowisko nie konkretnej osoby traktowanej jako biegły, lecz instytutu jako takiego, w imieniu której działa osoba do tego upoważniona.

Organ administracji publicznej powinien powołać w sprawie biegłego w przypadku, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niekompletny ze względu na to, że organ ma trudności z właściwym ocenieniem określonych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia prowadzonego postępowania, w szczególności postępowania w sprawie skreślenia zabytku z rejestru. W rozstrzyganej sprawie sytuacja taka nie zachodziła, albowiem organ oparł się na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa wskazującej na istniejące wartości zabytkowe obiektu w jego aktualnym stanie zachowania, którą to ocenę organ był w stanie zweryfikować samodzielnie, opierając się na zgromadzonym szerokim materiale zdjęciowym. Wymaga w tym miejscu przypomnienia, że postępowania w sprawie skreślenia zabytku z rejestru ma na celu nie tyle określenie stanu technicznego zabytku, ile ustalenie, że doszło do jego zniszczenia w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Jeżeli Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego oparł się na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, jej zakwestionowanie powinno zatem zmierzać do wykazania, że sporny obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym całkowitą utratę jego wartości zabytkowej, która stała w przeszłości za jego wpisaniem do rejestru decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Tarnowie, a nie na podważaniu, że znajduje się w katastrofalnym stanie technicznym. Nadanie wymaganej skuteczności tego rodzaju zarzutowi wymagało merytorycznego zakwestionowania ocen, które w treści opinii zostały sformułowane przez Narodowy Instytut Dziedzictwa odnośnie do bieżących wartości zabytku ze względu na ich nielogiczność, nieprecyzyjność czy też arbitralność. Złożona skarga kasacyjna takiej argumentacji jednakże nie zawiera, albowiem w żaden sposób nie odnosi się do szczegółowych ustaleń opinii, która przyjmuje, że zasadnicze cechy budowli, które należy chronić, w dalszym ciągu pozostają zachowane, a jego postępująca dewastacja i degradacja nie zmienia jego znaczenia i miejsca w układzie urbanistycznym Tarnowa. Trudno podjąć w ramach rozpatrywanej skargi kasacyjnej polemikę ze skarżącym co do wadliwości ww. opinii, mając na uwadze, że Narodowy Instytut Dziedzictwa w odniesieniu do zasadniczej kwestii podkreślanej przez skarżącego, a dotyczącej stanu technicznego dworku w całości podzielił jego pogląd, iż stan ten jest zły w stopniu powodującym zagrożenie katastrofą budowlaną.

Istotne znaczenie z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej ma uzupełniające ustalenie Narodowego Instytutu Dziedzictwa, zaakceptowane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że dwór może zostać uratowany w wyniku jego modernizacji i adaptacji do nowych funkcji użytkowych. Skarżący to ustalenie zakwestionował, niemniej nie przedstawił żadnej ekspertyzy technicznej obiektu, która powyższe twierdzenie pozwalałaby uznać za błędne. Oparcie się na własnych spostrzeżeniach jest tu niewystarczające. W analizowanym zakresie kluczowa jest konieczność rozróżnienia pomiędzy techniczną możliwością wdrożenia działań zabezpieczających zabytek przed jego ostatecznym zniszczeniem a wolą właściciela przejawiającą się w niechęci do dalszego utrzymania zabytku i braku zamiaru ponoszenia kosztów na jego ewentualną rekonstrukcję. Tak należy odczytywać ogólne stanowisko skarżącego, gdy wskazuje, że dla dalszego istnienia budynku konieczne byłoby przeprowadzenie remontu, który w rzeczywistości sprowadzałby się do jego pełnej rekonstrukcji, czemu jest on przeciwny, gdyż jest on "ruiną". Wnioskowi temu towarzyszyła dalsza sugestia, iż wpisanie przed laty dworku do rejestru uważa, za działanie "pochopne", gdyż budynek już w dacie podjęcia tej decyzji pozostawał "w opłakanym stanie".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawiony Sądowi I instancji zarzut procesowy, który łączy się ze stwierdzeniem, że w sprawie organ orzekał na podstawie nieaktualnego materiału dowodowego jest niezrozumiały z tego względu, że w toku postępowania strona żądania ponownych oględzin obiektu z uwagi na zasadnicze zmiany w jego substancji zabytkowej nie zgłaszała. Tego rodzaju zarzut nie był nigdy przedmiotem ustaleń organu, który uwzględnił, że oględziny dworku zostały przeprowadzone w dniu 4 kwietnia 2014 r. i zostały ponowione, co wynika z protokołu z wizji lokalnej, w dniu 3 czerwca 2014 r. W skardze kasacyjnej jej autor nie wyjaśnił ponadto, jak należy rozumieć jego twierdzenie, że o skreśleniu dworku z rejestru zabytków miał nie decydować jego "rzeczywisty stan [...] w dniu orzekania", uzupełniony o wskazanie, że " od momentu ostatnich oględzin dworku do chwili wyrokowania upłynęło półtora roku". Tak formułowany zarzut opiera się na dorozumianej sugestii, iż także orzeczeniu Sądu I instancji należałoby przypisać swoistą "nieaktualność" wynikającą z braku oparcia "rozstrzygnięcia na aktualnym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością". Wnoszący skargę kasacyjną, podnosząc tego rodzaju zarzut, nie dostrzegł jednak, że obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą pozostaje kontrola legalności decyzji przez sąd administracyjny na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zmiana stanu faktycznego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu zasadniczo nie podlega uwzględnieniu, toteż proces postępującej degradacji substancji zabytkowego pałacu, który nastąpił po wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2015 r., nie mógł wpływać tak na legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i na prawidłowość wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Z przedstawionych przyczyn, uznając zarzuty postawione Sądowi I instancji za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.