Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 65/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25  ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Anna Mierzejewska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie umowy o pracę z radnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Spółdzielnia [...] zwróciła się do Rady Miejskiej [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z M. Z.., radną Gminy Miejskiej [...], zatrudnioną na stanowisku [...]. W uzasadnieniu podano, że Rada Nadzorcza Spółdzielni [...], uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., dokonała zmiany struktury organizacyjnej, która weszła w życie od dnia [...] stycznia 2009 r. W wyniku tych zmian zlikwidowano [....] stanowisk pracy, w tym [...], m.in. stanowisko M. Z. – [...]. Zmiany te są korzystne dla funkcjonowania Spółdzielni. Osiągnięto przede wszystkim lepszą organizację pracy. Zmiany te są również korzystne pod względem ekonomicznym. W dniu [...] października 2008 r. Spółdzielnia wypowiedziała M. Z. warunki umowy o pracę, proponując po upływie okresu wypowiedzenia, tj. od dnia [...] lutego 2009 r., stanowisko [...] z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia za pracę. Zaproponowanych warunków pracy M. Z. nie przyjęła i odwołała się do sądu. Wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 2010 r., sygn. akt [...], utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...], M. Z. została przywrócona do pracy na stanowisko [...], które nie istnieje od dnia [...] stycznia 2009 r. W związku z tym, że Spółdzielnia zobowiązana jest do respektowania wyroków sądowych, Zarząd Spółdzielni powierzył M. Z., w trybie art. 42 § 4 K.p., inną pracę niż określona w umowie o pracę na okres do dnia [...] marca 2010 r. Zarząd poinformował również pracowników [...], że od dnia [...] kwietnia 2011 r. M. Z., zgodnie z wyrokiem sądowym, obejmie stanowisko [...], mimo że stanowiska tego nie ma w strukturze organizacyjnej. Pracownicy [...] pismem z dnia [...] marca 2011 r. poinformowali Zarząd Spółdzielni, że nie widzą możliwości współpracy z M. Z., w szczególności z uwagi na fakt, iż w okresie kiedy była ich przełożoną wielokrotnie zmieniała swoje decyzje, powodując dezorientację i konflikty wśród podległych pracowników. Spółdzielnia wskazała ponadto, że obowiązkiem pracodawcy jest zapewnienie odpowiedniego funkcjonowania zespołu. Obsadzając kadrę [...], pracodawca musi uwzględniać pewne, szczególne umiejętności pracownika do [...]. Pracownicy, podlegający w poprzednim okresie M. Z., wielokrotnie zwracali się do Zarządu o zmianę osoby pełniącej funkcję [...], powołując się na to, że M. Z. nie posiada umiejętności [...]. Rozmowy przeprowadzone przez Zarząd z pracownikami [...] nie zmniejszyły napięcia wśród załogi. W kolejnych pismach z dnia [...] marca 2011 r. i z dnia [...] marca 2011 r. pracownicy ci podtrzymali stanowisko, że współpraca z M. Z. jest niemożliwa, a jej powrót spowoduje jedynie zaostrzenie konfliktu.

Podkreślono, iż Zarząd Spółdzielni zobligowany jest przeciwdziałać konfliktom wśród załogi. Z pracy pracowników [...] Zarząd Spółdzielni, a także członkowie Spółdzielni są zadowoleni. Od dnia [...] stycznia 2009 r. nie ma w strukturze organizacyjnej stanowiska [...]. Zmiany organizacyjne poprawiły organizację pracy i zmniejszyły znacznie koszty oraz zlikwidowały konflikty wśród pracowników. Nadto przywrócenie do pracy M. Z. przez Sąd nastąpiło z tego powodu, iż brak było zgody Rady Miejskiej na wypowiedzenie radnej umowy o pracę.

Spółdzielnia podniosła ponadto, że w "[...]" ukazała się informacja o dyżurach radnej M. Z. w lokalu spółdzielczym. M. Z. nie zwracała się do Zarządu Spółdzielni z prośbą o udostępnienie lokalu spółdzielczego do spotkań z radnymi. Zamieszczenie tej informacji w "[...]" sugeruje, że radna uzgodniła to z Zarządem. Zadysponowanie majątkiem pracodawcy do własnych celów, bez stosownych uzgodnień, spowodowało dodatkowo utratę zaufania pracodawcy do M. Z.

Rada Miejska w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie wyraziła zgody na wypowiedzenie radnej M. Z. umowy o pracę.

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozwiązanie stosunku pracy z radnym z każdej przyczyny wymaga zgody rady gminy. Każdy więc pracodawca zatrudniający radnego winien przed rozwiązaniem z nim stosunku pracy uzyskać na to zgodę rady, której jest on członkiem. Wskazanego przepisu nie można interpretować w taki sposób, iż rada musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego, bo art. 25 ust. 2 ww. ustawy określa bezwzględną ochronę radnego w razie zamiaru rozwiązania z nim stosunku pracy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Spółdzielnia [...] w [...] wezwała Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa.

Rada Miejska w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządach gminnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), odmówiła uwzględnienia wezwania z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zarządu Spółdzielni [...] w [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego, w związku z podjętą w dniu [...] marca 2011 r. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie wyrażenia zgody na wypowiedzenie umowy o pracę radnej.

Na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Spółdzielnia [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1332/11 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że obowiązek uzyskania uprzedniej zgody rady gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy wynika wprost z treści art. 25 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę w ocenie, czy uzasadnione jest uwzględnienie wniosku pracodawcy. Jeżeli przesłanką żądania pracodawcy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, rada gminy bada poszanowanie standardów i kryteriów, ogólnie obowiązujących w prawie pracy. Zatem wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady gminy, z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu – wówczas rada gminy jest zobowiązana odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Wskazanego przepisu nie można jednak interpretować też w taki sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Należy bowiem podkreślić, że jakkolwiek przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, to kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Motywy dla jakich podjęto uchwałę udzielającą zgody bądź odmawiającą udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, jej odmowy, o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, powinna zawierać uzasadnienie, z którego wynikałoby, czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, czy zostały należycie rozważone wszystkie okoliczności sprawy, a przesłanki przedstawione przez pracodawcę w złożonym wniosku były brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały. Ustalenia te muszą wynikać z uzasadnienia uchwały, bowiem dopiero wówczas Sąd może zbadać merytoryczną zasadność podjętej uchwały.

Od wyroku tego Rada Miejska w [...] złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. , sygn. akt II OSK 336/12 oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu NSA zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że uchwała podjęta w trybie art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, mocą której organ odmawia wyrażenia zgody na zamianę stosunku pracy z radnym, winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie. Na obowiązek ten, wyprowadzany z wykładni systemowej i celowościowej, wskazuje się konsekwentnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu. Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

NSA podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Rada gminy nie ma oczywiście obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to będzie ona (a w konsekwencji także podjęta w jej rezultacie uchwała) korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podjęcie uchwały o odmowie wyrażenia zgody w przypadkach, które nie są do pogodzenia z wartościami wypływającymi z Konstytucji RP, która nakłada na funkcjonariuszy publicznych obowiązek rzetelności, nienagannej postawy w życiu osobistym i zawodowym, stanowi naruszenie prawa. Granice odmowy wyrażenia zgody na zwolnienie muszą być wyznaczone ochroną tych wartości. Motywy dla jakich podjęto uchwałę udzielającą bądź odmawiającą wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały.

Rada Miejska w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na wypowiedzenie umowy o pracę radnej, na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Spółdzielni [...], nie wyraziła zgody na wypowiedzenie radnej M. Z. umowy o pracę.

W uzasadnieniu uchwały organ podał, że analizując ponownie treść pisma Spółdzielni z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na wypowiedzenie umowy o pracę z radną M. Z. zmuszony jest do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną, ponieważ jednym z powodów uzasadniających konieczność rozwiązania z radną umowy o pracę jest fakt, iż zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Rada Nadzorcza Spółdzielni [...] dokonała zmiany organizacyjnej, która weszła w życie z dniem [...] stycznia 2009 r. W wyniku tych zmian zlikwidowano pięć stanowisk pracy [...] m.in. stanowisko [...], które zajmowała radna. Zdaniem organu, powód ten nie może stanowić podstawy do rozwiązania umowy o pracę z dotychczasowym pracownikiem, ponieważ strony, których łączy stosunek pracy, tj. Spółdzielnię i radną, zawarły w dniu [...] maja 2011 r. porozumienie w sprawie zmiany warunków umowy o pracę, z którego jasno wynika, że M. Z. objęła nowe stanowisko [...]. Ponadto organ wskazał, że w dniu [...] października 2008 r. "Spółdzielnia" wypowiedziała dotychczasowe warunki umowy o pracę, proponując jednocześnie pracownikowi stanowisko [...]. Przedmiotowa propozycja została odrzucona przez M. Z., co jednocześnie skutkowało rozwiązaniem stosunku pracy. W wyniku wniesienia odwołania od wypowiedzenia, Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z dnia [...] lutego 2010 r., utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. przywrócił M. Z. do pracy na stanowisku [...], które nie istniało od dnia [...] stycznia 2009 r. Pomimo prawomocnego wyroku, nakazującego Spółdzielni przywrócić M. Z. na poprzednio zajmowane stanowisko, zdaniem Rady Miejskiej, Spółdzielnia nie wykonała tego wyroku. Z posiadanych przez Radę dokumentów wynika, że po uprawomocnieniu się wyroku Spółdzielnia powierzyła, w trybie art. 42 § 4 Kodeksu pracy, M. Z. inne zadania do dnia [...] marca 2010 r., a następnie zgodnie z porozumieniem stron z dnia [...] maja 2011 r. nowe stanowisko [...]. Działania te nie zmieniają jednak faktu, że Spółdzielnia od momentu uprawomocnienia się wyroku z dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia [...] maja 2011 r., tj. zawarcia porozumienia, nie respektowała prawomocnego wyroku sądowego. Zdaniem Rady, Spółdzielnia w ww. okresie dopuściła się nadużycia prawa. Dodatkowo Organ zaznaczył, że obowiązkiem pracodawcy, tj. Spółdzielni, po uprawomocnieniu się wyroku sądu pracy było natychmiastowe dokonanie zmian w strukturze organizacyjnej poprzez utworzenie wcześniej zlikwidowanego stanowiska, zajmowanego przez M. Z.

Odnosząc się do pism Spółdzielni z dnia [...] marca 2011 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r., organ stwierdził, że Spółdzielnia swoje opinie wyrażone w tych pismach oparła na doświadczeniach z poprzedniego okresu współpracy z radną. Spółdzielnia bowiem w dniu [...] maja 2011 r. wystawiła M. Z. pozytywną (dobrą) ocenę okresową, w szczególności ocenę dobrą za umiejętność pracy w zespole oraz umiejętności organizacyjne. Zdaniem Rady Miejskiej, ocena ta jest zatem nieadekwatna do zarzutów stawianych radnej.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. Spółdzielnia [...] wezwała Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa.

Rada Miejska w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2012 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządach gminnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), odmówiła uwzględnienia wezwania z dnia [...] października 2012 r. Zarządu Spółdzielni [...] w [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego, w związku z podjętą w dniu [...] września 2012 r. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie wyrażenia zgody na wypowiedzenie umowy o pracę radnej.

Na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Spółdzielnia [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez nieustalenie przez Radę Miejską obiektywnego, rzetelnego i merytorycznego stanu faktycznego w związku z zarzutami podniesionymi przez pracodawcę i naruszenie przez Radę Miejską zasad porządku prawnego. W związku z tym, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przypomniała stan faktyczny i prawny sprawy oraz podniosła, że pełnienie funkcji radnej przez pracownika nie może ograniczać uprawnienia pracodawcy w swobodzie doboru pracowników mających realizować określone zadania. W demokratycznym państwie prawa obowiązuje zasada związania organów administracji publicznej prawem, wyrażona w art.7 Konstytucji RP. W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej ów przepis wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą zaufania do Państwa. Działania organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności, nie może być uznane za zgodne z prawem. Przesłanki do odmowy zgody na zwolnienie pracownika mogą być jedynie związane z wykonywaniem mandatu radnego. Rada Miejska ma obowiązek odmowy zgody w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zaś w innym wypadku ma obowiązek wyrazić zgodę po stwierdzeniu, że zwolnienie ma inne tło niż wykonywanie mandatu. W ocenie skarżącej, stanowisko Rady Miejskiej, że nadrzędnym celem przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest ochrona stosunku pracy radnego, choćby miało się to odbyć kosztem pracodawcy, jest nieuprawnione i pozostaje w sprzeczności z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, działania organu uniemożliwiają jej jako pracodawcy racjonalną politykę zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."). Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, podjętej na mocy art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - w sprawie rozpatrzenia wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym - Sąd nie stwierdził naruszenia norm prawa.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska Rady, że przesłankami do odmowy wyrażenia zgody na zwolnienie pracownika mogą być jedynie związane z wykonywaniem mandatu radnego i że Rada Miejska ma obowiązek odmowy zgody w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zaś w innym wypadku ma obowiązek wyrazić zgodę po stwierdzeniu, że zwolnienie ma inne tło niż wykonywanie mandatu. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 U.s.g. w związku z wykonywaniem mandatu radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (ust. 2).

Trzeba jednak podkreślić, że z ust. 1 art. 25 U.s.g. wynika nadrzędna zasada prawnej ochrony radnych jako funkcjonariuszy publicznych, a emanacją tej reguły jest ustęp 2 wskazanego artykułu, dotyczący ochrony prawnej stosunku pracy, w którym pozostaje radny, gwarantując trwałość tego stosunku pracy poprzez uzależnienie rozwiązania go od wyrażenia zgody rady gminy, działającej tu w granicach uznania, co wynika bezpośrednio z treści przepisu - z wyjątkiem jednak sytuacji, w której organ ten dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takim przypadku rada gminy zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym, że nadrzędnym celem art. 25 ust.2 U.s.g. jest ochrona stosunku pracy radnego, nawet jeśli miałoby się to odbyć kosztem interesu czy uprawnień pracodawcy. Ochrona radnego nie obejmuje wyłącznie bezwzględnego zakazu wyrażania zgody, jeżeli zwolnienie miałoby być uzasadnione okolicznościami bezpośrednio związanymi z wykonywaniem mandatu radnego przez pracownika, lecz rozciąga się także na wnioski pracodawców o wyrażenie przez radę gminy zgody na zwolnienie pracownika z powodu innych okoliczności. Ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę w ocenie czy uzasadnione jest uwzględnienie wniosku pracodawcy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., II OSK 952/08, wyrok NSA z dnia 9 maja 2006 r., II OSK 194/06, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05, wyrok NSA z dnia 12 października 1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 6).

Z art. 25 ust. 2 pow. ustawy o samorządzie gminnym wynika również, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, winny być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy gmina zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innych przyczyn, kierując się konkretnymi okolicznościami danej sprawy. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art. 25 ust.2 U.s.g., powinna zatem zawierać uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007/2/48, LEX 247924).

Wykonanie powinności w zakresie uzasadnienia uchwały nie oznacza - w świetle brzmienia art. 25 ust. 2 - pełnego przeniesienia ciężaru dowodzenia i szczegółowego badania całokształtu okoliczności faktycznych na radę gminy, gdyż skoro to pracodawca występuje z wnioskiem o rozwiązanie stosunku pracy, winien więc podać motywy jakimi się kieruje oraz wykazać istnienie okoliczności usprawiedliwiających zamiar pracodawcy w rozwiązaniu stosunku pracy z pracownikiem pozostającym radnym. Motywy wskazane we wniosku pracodawcy oraz opis stanu faktycznego w tej mierze stanowią zasadniczy materiał do dokonania ustaleń przez radę gminy, czy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, a jeśli nie - do sformułowania przez radę swobodnej oceny (w granicach przypisanego prawem uznania), uzasadniającej wyrażenie zgody bądź jej odmowę.

Przystępując do rozpoznawania niniejszej sprawy, wskazać należy, że Rada Miejska w [...] rozpoznawała sprawę z wniosku z dnia [...] marca 2011 r. Zarządu Spółdzielni [...] ponownie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1332/11 stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], stwierdzając brak uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada. Uznał bowiem, że uniemożliwia to ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym, skutkująca obligatoryjną odmową zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

W obecnie rozpatrywanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, nie można dopatrzyć się obrazy art. 25 ust. 2, bowiem przesłanki odmowy wyrażenia zgody zostały wyartykułowane przez Radę w uzasadnieniu uchwały i są one jasne i zrozumiałe.

Na wstępie wskazać należy, że niezasadny jest zarzut Zarządu Spółdzielni, jakoby uzasadnienie uchwały pomijało okoliczności faktyczne sprawy, skoro w pierwszym zdaniu Rada wskazuje, odmawiając zgody, że ponownie analizując treść pisma "Spółdzielni" z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na wypowiedzenie umowy o pracę z M. Z. oraz treść pism, które wpłynęły do Rady Miejskiej w tej sprawie (kierowanych zarówno przez Spółdzielnię jak i M. Z.) Rada Miejska w [...] zmuszona jest do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną.

Podkreślić należy, że stan faktyczny przedstawiony przez pracodawcę ewidentnie nie został przez Radę zakwestionowany, inna jest tylko jego ocena w kontekście art. 25 ust. 2 U.s.g. poza sytuacją związaną z opublikowaniem w gazecie lokalnej ogłoszenia odnośnie pełnienia przez radną dyżurów w siedzibie Spółdzielni.

Wskazać należy, że jednym z powodów odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie przez Radę Miejską umowy o pracę z radną jest okoliczność, że we wniosku Zarządu Spółdzielni z dnia [...] marca 2011 r. jednym z powodów uzasadniających rozwiązanie z radną umowy o pracę był fakt, że na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Rada Nadzorcza Spółdzielni [...] dokonała zmiany organizacyjnej, która weszła w życie z dniem [...] stycznia 2009 r. i w jej wyniku zlikwidowano pięć stanowisk pracy, [...], m.in. stanowisko [...], które zajmowała radna.

Zgodzić się należy zatem z organem, że powód ten nie może obecnie stanowić podstawy do rozwiązania umowy o pracę z dotychczasowym pracownikiem, w sytuacji gdy strony zawarły w dniu [...] maja 2011 r. porozumienie w sprawie zmiany warunków umowy o pracę, z którego wynika, że M. Z. objęła nowe stanowisko [...].

Ponadto wskazać należy, że kolejnym z powodów uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy z radną przez Radę był brak możliwości współpracy M. Z. z pracownikami administracyjnymi [...] oraz brak zdolności organizacyjnych. Zgodzić się należy ponownie z organem, że zarzut ten, stawiany radnej przez pracodawcę, jest zupełnie niezrozumiały, w sytuacji gdy w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. podaje on takie powody wypowiedzenia umowy o pracę z radną, a jednocześnie z okresowej oceny pracownika z dnia [...] maja 2011 r. wynika, że radna otrzymała ocenę pozytywną (dobrą) zarówno z umiejętności pracy w zespole, jak również umiejętności organizacyjnych (karta [...] akt adm.). A zatem ocena Zarządu Spółdzielni, dokonana w stosunku do M. Z., jest absolutnie nieadekwatna do stanu sprawy, który wynika z akt administracyjnych. Podkreślić należy, że organ w uzasadnieniu swojej uchwały wskazał na te okoliczności i w sposób wystarczający dokonał ich analizy.

Ponadto organ odniósł się również do zarzutu Spółdzielni, wskazującego na utratę zaufania w stosunku do M. Z. z powodu ogłoszenia przez nią w gazecie "[...]", bez uprzedniej zgody zarządu spółdzielni, o jej dyżurach jako radnej w lokalu spółdzielczym, co zdaniem Spółdzielni oznaczało, że zadysponowała ona majątkiem pracodawcy. Wskazać należy, że organ ustalił, że umieszczenie w prasie lokalnej ogłoszenia o w/w treści odbyło się bez wiedzy radnej (karta [...] akt adm.).

W tym stanie rzeczy, skoro Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem szczególnej wartości obowiązującego porządku prawnego jaką jest ochrona radnego przed nieuzasadnionym rozwiązaniem stosunku pracy, a nie można podzielić zarzutów pracodawcy o naruszeniu przez Radę przepisów ustawy o samorządzie gminnym, skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.