Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4842/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 412/20 w sprawie ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] oraz W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 412/20, oddalił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] oraz W. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., [...] ustalił, na wniosek [...] SA z siedzibą w [...], środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Zespół zabudowy mieszkalno-usługowej z garażami podziemnymi i garażami na parterze z instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] z wjazdem z działki drogowej nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]". W toku postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. wydał postanowienie znak.: [...] uzgadniające niniejsze przedsięwzięcie, a Państwowy Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...] maja 2018 r., znak: [...] zaopiniował pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla w/w przedsięwzięcia z zastrzeżeniem. Wskazano na liczne uwagi i zastrzeżenia stron postępowania, dokonano ich usystematyzowania i omówienia oraz po zajęciu stanowiska przez inwestora, odniesiono się do tych uwag. Dokonano charakterystyki przedsięwzięcia i obszaru, na którym jest zlokalizowane.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyły następujące strony postępowania: Wspólnota Mieszkaniowa [...], W. N., D. S.-W., I. K.-N., a także Towarzystwo na Rzecz [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] działając na podstawie art. 71, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. 2018, poz. 2081) – dalej: "u.i.o.ś.", w zw. z art. 545 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. 2018. 2268 ze zm.); w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71) oraz 138 § 2 K.p.a., w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Sprzeciw od ww. decyzji wniósł [...] SA z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Wyrokiem z 15 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 339/19 uchylił zaskarżoną sprzeciwem decyzję Kolegium. Sąd stwierdził, że nie dają podstawy do uchylenia decyzji stwierdzenia Kolegium, zgodnie z którymi: naruszono przy rozpoznaniu sprawy przepisy prawa procesowego i materialnego poprzez nienależyte wyjaśnienie w całości istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza brak oceny zgodności przedsięwzięcia z planem, brak oceny raportu jako głównego dowodu w sprawie, akceptując jego treść bez dokonania uzupełnień, doprecyzowania czy też poprawek przez jego autorów z punktu widzenia podnoszonych w toku kwestii hałasu, kwestii przyrodniczych, zabytków itp., braku wyczerpującego odniesienia się do wniosków dowodowych w tym w zakresie przeprowadzenia rozprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że uznając za uzasadnione uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie zwróciło się do inwestora o uzupełnienie materiału dowodowego, w szczególności ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących raportu o odziaływaniu inwestycji na środowisko. W odpowiedzi inwestor oraz autor raportu ustosunkowali się do podniesionych kwestii. Ważąc zarzuty dotyczące gabarytów planowanych budynków oraz obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego Kolegium podkreśliło, że mając na względzie cele postępowania w zakresie określenia oddziaływania inwestycji na środowisko organ wydający tzw. decyzję środowiskową nie może wkraczać w ocenę zarezerwowaną dla organów administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy, wpływu inwestycji na prawa osób trzecich, w tym np. ewentualne ograniczenia nasłonecznienia, rozmieszczenie obiektów kubaturowych, czy dostęp zamierzenia inwestycyjnego do drogi publicznej i wynikające stąd ewentualne konsekwencje dla innych podmiotów. Okoliczności te będą brane pod uwagę w kolejnych stadiach procesu inwestycyjnego.

Organ odwoławczy nie podzielił również argumentów o potrzebie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, albowiem nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających jej przeprowadzenie, o których mowa w art. 89 K.p.a.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz W. N.

W złożonych odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skarg.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesione skargi za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Jego zdaniem organy słusznie zakwalifikowały przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Przepisy tego rozporządzenia znajdowały w sprawie zastosowanie po myśli § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r., poz. 139). W postępowaniu tym, na podstawie postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r., przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W związku z tym konieczne było sporządzenie raportu, jak również zapewnienie społeczeństwu możliwości udziału w nim.

Sąd meriti podzielił stanowisko organów obu instancji, że przedstawiony przez inwestora raport spełnia wszystkie wymagania określone w art. 66 u.i.o.ś., jest kompletny i spójny. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dokonały wnikliwej oceny całego raportu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie ma podstaw do kwestionowania tej oceny. Bezspornie również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] pismem z dnia [...] maja 2018 r. zaopiniował pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony środowiska planowane przedsięwzięcie. Nadto stwierdził brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i brak konieczności prowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

W tym miejscu wskazać należy, że z art. 77 ust. 7 u.i.o.ś. wynika, że uzgodnienia i opinie wydawane w toku postępowania środowiskowego są niezaskarżalne. Brak możliwości zaskarżenia m.in. uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie pozbawia stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań prawa kwestionowania stanowiska organu w odwołaniu od decyzji środowiskowej, czy też w skardze do sądu administracyjnego. Skarżący nie wskazał konkretnych zastrzeżeń odnoszących się bezpośrednio do ww. postanowienia. Zgodnie z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś., jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub innego postępowania dotyczącego tej decyzji przekracza 10, stosuje się art. 49 K.p.a., tj. zawiadomienie stron w formie obwieszczenia. Przepis ten znalazł zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Kolejną kwestią do wyjaśnienia było spełnienie warunku z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., tj. stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W ocenie organów obu instancji warunek ten został spełniony i Sąd Wojewódzki tę ocenę podzielił. W tym kontekście istotną kwestią pozostaje zakres związania organów i Sądu pierwszej instancji rozpatrującego przedmiotową sprawą wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r. w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", przy uwzględnieniu specyfiki rozstrzygnięcia w sprawie ze sprzeciwu wynikającej ze szczególnego przedmiotu zaskarżenia (decyzja kasatoryjna) oraz ograniczonego zakresu kontroli sądu administracyjnego.

Sąd meriti nie podzielił argumentów skarżącej Wspólnoty dotyczących naruszenia art. 153 P.p.s.a. przez dokonanie przez organ odmiennej oceny prawnej niż wyrażona w przywołanym wyroku WSA w Krakowie. Z zobowiązania organu dokonania oceny zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem należy wywodzić tylko tyle, że zgromadzone w postępowaniu dane dotyczące zamierzenia inwestycyjnego były, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wystarczające do dokonania oceny zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem. Obowiązkiem Kolegium, jako organu merytorycznie rozpatrującego sprawę po raz drugi, było dokonanie oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym stosownie do art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Kolegium, które wskazywało na ograniczony, w porównaniu z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, zakres badania zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem. Przywołany powyżej art. 80 ust. 2 zd. 1 u.i.o.ś. jednoznacznie wskazuje na zakres badania polegający na stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem. Tymczasem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2020 r. poz. 2127,ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane" stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zestawienie obu tych regulacji wskazuje, że w postępowaniu środowiskowym ocenie organu podlega wyłącznie to, czy planowane przedsięwzięcie może być zlokalizowane na danym obszarze zgodnie z miejscowym planem, nie zaś techniczne parametry inwestycji, czy rozmieszczenie poszczególnych elementów inwestycji. Ewentualna niezgodność z miejscowym planem projektowanego obiektu budowlanego nie prowadzi a limine do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz dopiero po wyczerpaniu trybu określonego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z wyrażoną tam normą, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Dopiero niewykonanie, w wyznaczonym terminie, ww. postanowienia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę daje zatem odpowiednie instrumentarium do całościowej oceny inwestycji (uszczegółowionej w projekcie) pod względem zgodności z planem, zapewniając inwestorowi możliwość usunięcia nieprawidłowości projektu.

Wobec tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, należało ocenić, czy możliwa jest lokalizacja planowanego zamierzenia polegającego na budowie zespołu zabudowy mieszkalno-usługowej z garażami podziemnymi i garażami na parterze z instalacjami w wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną na terenie objętym ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 372, poz. 2563 z dnia 22 lipca 2010 r., zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 11 marca 2013 r., poz. 1968. Obszar inwestycji mieści się w terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 11U – tereny zabudowy usługowej (§ 29 ust. 1 planu). Zgodnie z § 29 ust. 2 planu podstawowym przeznaczeniem terenów 2U, 7U, 11U jest: 1) zabudowa usługowa; 2) zabudowa i zagospodarowanie towarzyszące obiektom, o których mowa w pkt 1 i funkcjonalnie z nimi związane. Przepis § 29 ust. 3 planu jako przeznaczenie dopuszczalne ustala możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym: 1) zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w terenach 2U i 11U; 2) usług wbudowanych w budynki mieszkalne, o których mowa w pkt 1. Zgodnie z § 29 ust. 4 miejscowego planu zakazuje się lokalizacji wolnostojących i wbudowanych usług mogących stwarzać uciążliwości, przy czym przez usługi takie należy rozumieć rodzaj działalności usługowej (inwestycji - przedsięwzięć) mogącej w rozumieniu przepisów odrębnych znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem: 1) zespołów zabudowy usługowej na terenie o powierzchni nie mniejszej niż 2 ha wraz z towarzyszącą infrastrukturą w terenie 11U; 2) centrów handlowych i usługowych o powierzchni nie mniejszej niż 1ha lub o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1ha wraz z towarzyszącą infrastrukturą w terenie 11U; 3) parkingów dla samochodów osobowych na ponad 300 miejsc postojowych.

W ocenie Sądu meriti nie ulega wątpliwości, że na terenie 11U dopuszczalna jest zabudowa mieszkalno-usługowa z garażami. Z charakterystyki inwestycji zawartej w raporcie wynika, że planowane usługi mają charakter nieuciążliwy. Natomiast ocena zgodności z planem gabarytów planowanej inwestycji, rozmieszczenia poszczególnych jej części, w szczególności pod względem spełnienia określonych w planie warunków zabudowy (§ 29 ust. 5), w tym określonego tam wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zainwestowania, powinna być przedmiotem weryfikacji organu architektoniczno-budowlanego. Dalej Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. decyzja środowiskowa powinna uwzględniać: wyniki uzgodnień i opinii; ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. W przedmiotowej sprawie organy uwzględniły wszystkie opisane wyżej okoliczności, a zatem decyzję należy uznać za kompletną i prawidłową z materialnoprawnego punktu widzenia.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego W. N. Sąd pierwszej instancji wskazał, że dostatecznie wyjaśniona została kwestia zanieczyszczenia i remediacji terenu inwestycji obejmującego teren dawnych zakładów KZO "[...]". W raporcie oddziaływania na środowisko przedstawiono kwestię zanieczyszczenia gleb (s. 17-20), uwzględniając, że zanieczyszczony jest on substancjami ropopochodnymi i metalami ciężkimi i wskazując, że przed rozpoczęciem budowy planowanej inwestycji należy przeprowadzić niezbędne działania rekultywacyjne, w oparciu o przepisy art. 100-101r ustawy Prawo ochrony środowiska. Jako dodatkowe należy więc potraktować wyjaśnienia inwestora złożone na etapie postępowania odwoławczego dotyczące przeprowadzonej remediacji. Jest ona, po myśli art. 3 pkt 31b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. 2020 poz. 1291), poddaniem gleby, ziemi i wód gruntowych działaniom mającym na celu usunięcie lub zmniejszenie ilości substancji powodujących ryzyko, ich kontrolowanie oraz ograniczenie rozprzestrzeniania się, tak aby teren zanieczyszczony przestał stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, z uwzględnieniem obecnego i, o ile jest to możliwe, planowanego w przyszłości sposobu użytkowania terenu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji właściwie wyjaśniono również kwestię wpływu inwestycji na środowisko w aspekcie zwiększenia ruchu pojazdów przewidywanego w związku z realizacją przedsięwzięcia. Przedłożony w sprawie raport uwzględnia m.in. kwestie przewidywanych wielkości emisji zanieczyszczeń wynikających z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia (pkt 2.3.6. raportu), oddziaływania na jakość powietrza i klimat (pkt 8.1.4., 8.2.5. raportu), zobrazowane również rysunkami. Ustalenia zawarte w raporcie poparte zostały przedstawionymi tam danymi liczbowymi oraz stanowiskiem organów wskazanych w raporcie, w tym Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Sąd meriti nie znalazł podstaw, by kwestionować aktualność danych, na których oparto ustalenia w raporcie, zwłaszcza w kontekście stanowiska wyrażonego przez autora raportu w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. Dostatecznie, na potrzeby postępowania środowiskowego, wyjaśniono również problem obsługi komunikacyjnej planowanego przedsięwzięcia. Z charakterystyki przedsięwzięcia wynika, że będzie się ona odbywać przez istniejący zjazd publiczny z ul. [...], który obecnie stanowi połączenie istniejącej zabudowy i lokali usługowych tam się znajdujących. Do powyższych kwestii środowiskowych odniósł się zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. Kolegium w decyzji i w odpowiedzi na skargę akcentowało, że w świetle przedstawionych w sprawie ustaleń, realizacja przedsięwzięcia spowoduje pomijalnie mały wzrost występujących tu obecnie stężeń zanieczyszczeń (np. w przypadku dwutlenku azotu o ok. 1,3 % a PM10 o ok. 1,12 %). Zwrócono uwagę przy tym, że w obliczeniach propagacji zanieczyszczeń i emisji hałasu uwzględniono wariant najbardziej niekorzystny, a więc pełne obłożenie miejsc parkingowych oraz 100% udział mieszkańców korzystających na co dzień z pojazdów silnikowych.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., polegającej na przyjęciu, że ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonywana w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, powinna być dokonywana w bardzo ograniczonym zakresie sprowadzającym się jedynie do ogólnego stwierdzenia, czy konkretne zamierzenie może zostać zlokalizowane na danym obszarze, bez oceny zgodności poszczególnych parametrów i założeń inwestycji z zapisami planu miejscowego;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego;

- art. 90 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) - dalej: "ustawa COVID-19" w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, poprzez brak przeprowadzenia rozprawy, w tym rozprawy na odległość z jedoczesnym bezpośrednim przekazem obrazku i dźwięku;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku wskazania w uzasadnieniu wyroku, dlaczego w ocenie Sądu brak było możliwości dla przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że właściwa interpretacja art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. sprowadza się tego, że organ wydający tzw. decyzję środowiskową zobowiązany jest do dokonania całościowego badania zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie może uchylić się do tego obowiązku, powołując się na to że w toku procesu inwestycyjnego inny organ dokona przedmiotowej oceny. Wobec powyższego skoro WSA w Krakowie, wprost wskazał, że ocena planu w toku postępowania administracyjnego oraz postępowania przed WSA, powinna być wyłącznie pobieżną analizą, czy przedmiotowe zamierzenie może zostać ulokowane w konkretnym miejscu to nie ulega wątpliwości, że wykładnia ta jest błędna.

Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że skoro planowane zamierzenie inwestycyjne prowadzić będzie do ruchu ponad 1300 samochodów przez wąski odcinek działki [...], na którym nie ma możliwości zawracania i istnieją poważne trudności w mijaniu się pojazdów, tj. prowadzić będzie przez drogę która nie umożliwia płynnego obsłużenia przedmiotowego ruchu, to planowane zamierzenie nie zapewnia prawidłowej obsługi komunikacyjnej, a co za tym idzie nie może być uznane za zgodne z przepisami planu miejscowego. Niezależnie od powyższego planowana inwestycja narusza również § 29 ust. 2 p. 1 planu miejscowego, stanowiącego że podstawowym przeznaczeniem terenów 11U jest zabudowa usługowa. Co prawda § 29 ust. 3 planu wprowadza jako dopuszczalne przeznaczenie gruntu na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, ale w takim przypadku wskaźnik dopuszczalnej powierzchni zainwestowania nie może przekroczyć 49% dopuszczalnego wskaźnika zainwestowania (80%). W związku z czym należy wskazać, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie może przekroczyć 39,2% wskaźnika zainwestowania (49% z 80%). Analiza przedmiotowego zagadnienia nie została w ogóle dokonana przez Organ. Skoro zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z warunkami przewidzianymi przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Wobec czego brak podjęcia przedmiotowych działań przez Sąd doprowadził do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Strona skarżąca podnosi zarzut błędnej wykładni art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. Uważa, że przedmiotowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do zawężenia kryteriów kontroli zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym nieznajdującego uzasadnienia w przepisach ustawy. Zarzut ten pozbawiony jest doniosłości prawnej. Sąd Wojewódzki dokonał bowiem, w realiach sprawy, prawidłowej wykładni tego przepisu.

Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Powołany przepis wyraźnie uzależnia możliwość wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od istnienia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to podstawowe kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem, uprawnia organ administracji publicznej do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów wynikających z ustawy. A contrario, jeżeli przedsięwzięcie naruszałoby przepisy zawarte w planie miejscowym, organ byłby zobligowany do odmowy wydania wnioskowanej decyzji. Ocena zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy do organu wydającego decyzję i powinna być dokonywana już na etapie wstępnym postępowania. Trzeba przy tym zaznaczyć, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest postępowaniem toczącym się na wniosek inwestora i organy są co do zasady tym wnioskiem związane. Dokonując oceny wniosku z punktu widzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy opierają się przede wszystkim na złożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia. To ten dokument stanowi kluczowy dowód w sprawie i to ten dokument musi zostać oceniony w kontekście konkretnych przepisów i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 163/21, LEX nr 315326).

W przedmiotowej sprawie organ konfrontował zgodność przedmiotowego przedsięwzięcia z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "[...]" zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. wraz ze zmianą zatwierdzoną uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Zgodnie z planem działki objęte inwestycją znajdują się no terenach oznaczonych symbolem U – tereny zabudowy usługowej. Stosownie do § 29 uchwały są to tereny o podstawowym przeznaczeniu 1) zabudowa usługowa; 2) zabudowa i zagospodarowanie towarzyszące obiektom, o których mowa w pkt 1 i funkcjonalnie z nimi związane, w tym: a) zieleń urządzona, b) niewydzielone na rysunku planu drogi, dojazdy, dojścia do budynków, c) naziemne i podziemne miejsca postojowe w tym wielopoziomowe budynki garażowe, zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 6 planu, d) obiekty małej architektury, e) obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w terenach 2U i 11U; 2) usług wbudowanych w budynki mieszkalne, o których mowa w pkt 1. Analiza przedmiotowego planu w zakresie koniecznym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie doprowadziła do wniosku o sprzeczności przedmiotowego przedsięwzięcia z planem. Jest ono zlokalizowane na terenie, na którym zgodnie z planem, przeznaczeniem dopuszczalnym jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Nie ulega wątpliwości, że na terenie HU dopuszczalna jest zabudowa mieszkalno-usługowa z garażami. Z charakterystyki inwestycji zawartej w raporcie wynika, że planowane usługi mają charakter nieuciążliwy. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że prawidłowe odczytanie, przytoczonych szczegółowo w obu decyzjach postanowień planu miejscowego, prowadzi do wniosku o poprawności dokonanej przez organy jego interpretacji.

Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że mając na względzie cele postępowania w zakresie określenia oddziaływania inwestycji na środowisko organ wydający decyzję środowiskową, nie może wkraczać w sferę ocen zarezerwowaną dla organów administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy, wpływu inwestycji na prawa osób trzecich, w tym np. ewentualne ograniczenia nasłonecznienia, rozmieszczenie obiektów kubaturowych czy dostęp zamierzenia inwestycyjnego do drogi publicznej i wynikające stąd ewentualne konsekwencje dla innych podmiotów. Okoliczności te będą brane pod uwagę w kolejnych stadiach procesu inwestycyjnego. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela w tym zakresie stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1848/16, (LEX nr 227369), że inny jest zakres badania zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 80 ust. 2 u.o.d.i.ś., a inny zakres, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W pierwszym przypadku mowa jest o: "zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", a w drugim przypadku o: "zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" oraz "zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami". Są to różne zakresy zgodności z miejscowym planem.

W konsekwencji nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wykazała, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego Przepisy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest podaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Brak jednoznacznego powiązania przepisu wynikowego z przepisem prawa materialnego, którego naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, skutkuje, że wskazana przez stronę skarżącą podstawa skargi kasacyjnej jest nieprawidłowa (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1728/18, LEX nr 3124354)

Warunkiem zastosowania dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ administracji publicznej. Jeśli z treści wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez sąd pierwszej instancji normy prawnej (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 1893/20, LEX nr 3117862).

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 90 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy COVID-19, w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, poprzez brak przeprowadzenia rozprawy, w tym rozprawy na odległość z jedoczesnym bezpośrednim przekazem obrazku i dźwięku.

Przepis art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19, jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w dacie wydania zaskarżonego wyroku istniały takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został w przedmiotowej sprawie zachowany.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wprost wskazał, że: "z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W tej sytuacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 lipca 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.".

W świetle powyższego nie mógł też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na braku wskazania w uzasadnieniu wyroku, dlaczego w ocenie Sądu brak było możliwości dla przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Nie jest zasadny wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...], zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. Przepis art. 204 P.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego.