Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1194/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art 38 a ust 2 w zw. z art 85 i 87 w zw z art 24
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant spec. Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. K. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Wojewoda [....] (dalej także: "organ") - działając na podstawie art. 98a ust. 2 w związku z art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. - dalej także jako: "u.s.g.") w związku z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 15) w powiązaniu z art. 383 § 3 ustawy Kodeks wyborczy oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1438), po zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji - stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Dzielnicy [...] [...] W. P. K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca").

Zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody [...] zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., która stała się ostateczna w dniu [...] września 2016 r., organ stwierdził nabycie przez Miasto [...] W. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. nieodpłatnie własności nieruchomości zajętej pod część drogi publicznej - ul. [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], [...] o powierzchni [...] m2.

W związku z podjętą decyzją Wojewoda [...] poczynił ustalenia, w wyniku których stwierdził, że na powyższej nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza przez skarżącego radnego P. K. osobiście, jak też poprzez zarządzanie przez niego Stowarzyszeniem [...] "[...]".

W następstwie powyższych ustaleń Wojewoda [...] pismem z dnia [...] października 2016 r. zwrócił się do Przewodniczącej Rady Dzielnicy [...] [...] W. o wyjaśnienie sprawy, a następnie pismem z [...] listopada 2016 r. przekazał na wniosek Przewodniczącej Rady Dzielnicy [...] kopię w/w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Następnie, w związku z brakiem odpowiedzi, Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. ponownie zwrócił się z prośbą do Przewodniczącej Rady Dzielnicy [...] [...] W. o ustosunkowanie się do kwestii ewentualnego naruszenia przez skarżącego P. K., jako radnego dzielnicy, dyspozycji przepisu art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, zakazującego łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności na mieniu komunalnym gminy, a także - dodatkowo - ewentualnego naruszenia przez tego radego przepisu art. 24e u.s.g. w kontekście orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2746/14.

W dniu [...] lutego 2017 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. wpłynęło pismo, do którego załączona była kopia korespondencji pomiędzy Przewodniczącą Rady Dzielnicy [...] [...] W. a skarżącym radnym P. K.. Następnie, w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. Przewodnicząca Rady Dzielnicy [...] podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. zwrócił się do skarżącego z prośbą o złożenie wyjaśnień i stosownych dokumentów w związku z podejrzeniem naruszenia przez skarżącego przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z uwagi na pełnienie przez niego funkcji członka zarządu Stowarzyszenia [...] "[...]", które będąc dobrowolną, samorządną organizacją kupców, prowadzi działalność gospodarczą w [...] na terenie Giełdy przy zbiegu [...] i ul. [...] na mieniu gminy ([...] W.).

W dniu [...] marca 2017 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. wpłynęło pismo Przewodniczącej Rady Dzielnicy [...] [...] W. z dnia [...] marca 2017 r., do którego załączone było pismo skarżącego, zawierające jego stanowisko w sprawie, w którym skarżący wskazał, że jedynym celem, dla którego - w jego ocenie - doszło do przekazania nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], na rzecz [...] W., była chęć pozbawienia skarżącego mandatu radnego. Ponadto, skarżący zauważył, że przedmiotowa nieruchomość nie jest we władaniu Dzielnicy [...] [...] W., a Zarządu Dróg Miejskich w W..

W dniu [...] marca 2017 r. Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - wezwał Radę Dzielnicy [...] [...] W. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego Dzielnicy [...] [...] W. P. K., w terminie 30 dni licząc od dnia otrzymania tegoż wezwania, z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, o którym mowa w art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy, a to poprzez naruszenie art. 24e i art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z uwagi na pełnienie funkcji członka zarządu Stowarzyszenia [...] "[...]", będącego dobrowolną, samorządną organizacją kupców, prowadzącą działalność gospodarczą w [...] na terenie Giełdy przy zbiegu [...] i ulicy [...].

Ustosunkowując się do powyższego wezwania Wojewody [...], Przewodnicząca Rady Dzielnicy [...] [...] W. przedstawiła swoje stanowisko w pismach z dnia [...] marca 2017 r. oraz z dnia [...] marca 2017 r.

W dniu [...] marca 2017 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło również pismo skarżącego P. K., w którym skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie zarzutów stawianych przez Wojewodę [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Przewodnicząca Rady Dzielnicy [...] [...] W. poinformowała Wojewodę [...], iż w trakcie [...] sesji Rady Dzielnicy w dniu [...] kwietnia 2017 r. odbyło się głosowanie nad uchwałą w sprawie wygaszenia mandatu radnego Dzielnicy [...] [...] W., w efekcie którego Rada Dzielnicy nie podjęła uchwały o wygaszeniu mandatu skarżącego z uwagi na 13 głosów oddanych "przeciw" tej uchwale, 7 głosów "za" i 4 głosów radnych "wstrzymujących się" od głosu.

Mając na uwadze wskazaną powyżej informację, Wojewoda [...] w dniu [...] kwietnia 2017 r. skierował pismo do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z zawiadomieniem o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu P. K. radnego Dzielnicy [...] [...] W..

W konsekwencji, Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 98a ust. 2 w związku z art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 383 § 1 pkt 5 i art. 383 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy - wydał w dniu [...] czerwca 2017 r. zarządzenie zastępcze nr [...], na mocy którego stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Dzielnicy [...] [...] W. P. K..

W uzasadnieniu wydanego zarządzenia zastępczego Wojewoda [...], powołując się na brzmienie przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zauważył, że w dotychczasowym orzecznictwie przepis ten ma już ustaloną i w pełni akceptowaną interpretację, zgodnie z którą sformułowanie "wykorzystanie mienia komunalnego gminy" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z tego mienia bez względu na jego podstawę, częstość, a także czy pozostaje działaniem odpłatnym, czy też nieodpłatnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10). Jednocześnie, organ wskazał, że istotne jest to, iż przesłanka "wykorzystania mienia komunalnego" konieczna do wygaśnięcia mandatu radnego jest oderwana od tego, czy radny odniósł jakąkolwiek korzyść ekonomiczną, czy też nie, albowiem brak w powołanym przepisie warunku uzależnienia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody [...], istotne będzie jedynie ustalenie, czy radny korzysta z mienia, czy też nie (vide: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. II OSK 921/10). Wojewoda [...] zauważył wprawdzie, że w świetle dotychczasowej praktyki orzeczniczej dotyczącej wskazanego powyżej przepisu, należy brać pod uwagę proporcjonalność w stosowaniu sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu, niemniej jednak - jak wskazał organ - nie może to prowadzić do sytuacji, kiedy to zastosowanie art. 27f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym będzie możliwe jedynie w przypadku, gdy w zachowaniu radnego będzie można doszukać się chęci wykorzystywania przysługującego mu mandatu dla własnych korzyści bądź też dla korzyści podmiotu, którym zarządza lub jest jego przedstawicielem (vide: wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., sygn. II OSK 1879/16, czy też wyrok NSA z dnia 21 maja 2015 r., sygn. II OSK 2967/14).

Wojewoda [...], powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2935/16 - stwierdził, że pomimo, iż celem wprowadzenia omawianych norm prawnych było zapobieżenie korupcji, nie może jednak powodować, że sankcją mogą być objęte tylko te zachowania, które przybierają tę cechę (działanie korupcyjne) lub też nie można jej w sposób jednoznaczny w ocenianej sytuacji wykluczyć. Zdaniem Wojewody [...], należy mieć bowiem na uwadze, że wykorzystywanie przez radnego przysługującego mu mandatu dla własnych korzyści powinno spotkać się z właściwą reakcją karnoprawną, gdyż nakazy i zakazy nakładane na radnych służą przede wszystkim przyczynieniu się, do usunięcia konfliktu interesów i tworzonej przezeń pokusy nadużywania stanowiska oraz - w aspekcie obiektywnym - do ochrony autorytetu organów samorządu lokalnego (vide: uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK z 1994r. Nr 1, poz. 21). Zdaniem Wojewody [...], wprowadzenie omawianych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne należy łączyć z zapobieżeniem "angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r., sygn. akt K 30/98, OTK ZU z 1999 r. Nr 5, poz. 103). Wojewoda [...] uznał, że posłużenie się przez ustawodawcę ogólnym pojęciem "wykorzystania" mienia komunalnego gminy przy prowadzeniu własnej działalności gospodarczej powinno tym samym przeciwdziałać sytuacjom, by zakaz ten był relatywizowany do przypadków, w których status radnego niewątpliwie mógł zapewnić radnemu preferencyjne warunki wykonywania działalności przy posłużeniu się mieniem gminy. Wojewoda [...] wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł w powołanym wyroku z dnia 22 lutego 2017 r., że w każdym przypadku nie można abstrahować od okoliczności szczególnych danej sprawy, co jednak nie powinno prowadzić do tego, by zakres przedmiotowy zastosowania art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymagał wykazania, że działanie radnego mogło oznaczać wykorzystywanie przysługującego mu mandatu dla własnych korzyści. Dbałość o zaufanie obywateli do władz przemawia bowiem za tym, by ograniczenia nakładane na radnych były ogólnie respektowane, a tego celu nie da się zrealizować, jeżeli sposób rozumienia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ulegnie niejako odwróceniu i prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy będzie aprobowane, o ile nie będzie budziło wątpliwości w aspekcie szczegółowych warunków jej wykonywania. Wojewoda zauważył ponadto, że we wspomnianym wyroku NSA stwierdził również, iż ważny interes publiczny, za jaki należy uznawać konstytucyjny autorytet organów Państwa uosabiany w uznaniu osób sprawujących władzę publiczną za wiarygodne, rzetelne, uczciwe - nie powinien doznawać uszczerbku wyłącznie z tej przyczyny, że skutkiem wygaśnięcia mandatu radnego pozostaje przekreślenie zasady trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Organ wskazał, że w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK-A 2007/3/26, Trybunał Konstytucyjny co prawda wskazał, że bierne prawo wyborcze obejmuje sobą uprawnienie do bycia wybranym, ale także do sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów przez okres pełnej kadencji, niemniej pozbawienie mandatu jest dopuszczalne, jeżeli odbywa się na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa.

Mając powyższe na względzie, Wojewoda [...] uznał, że należy w pełni zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w przedmiotowym wyroku z dnia 22 lutego 2017 r. wyraźnie wskazał, iż: "(...) korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności na warunkach ogólnych czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych powinno być rozumiane wąsko i nie powinno dotyczyć takich przypadków, gdy korzystanie z mienia komunalnego umożliwia czerpanie radnemu korzyści z tego mienia w sposób indywidualny, który nie jest jednocześnie możliwy przez inne podmioty. Konstrukcja materialna zakazu wprowadzonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opiera się na pełnej reglamentacji swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i obejmuje wszystkie formy jego preferencyjnego wykorzystania, co ma miejsce w tych przypadkach, gdy reguły korzystania z mienia wyłączają go, czasowo lub trwale, z powszechnego dostępu".

W konsekwencji, Wojewoda [...] uznał, że w niniejszej sprawie skarżący nie tylko prowadzi działalność indywidualną na mieniu gminy, ale jest też członkiem zarządu podmiotu, który taką działalność prowadzi. W tym kontekście, zdaniem Wojewody [...], nie można pominąć również faktu, iż skarżący radny działał w Radzie Dzielnicy [...] [...] W. na rzecz i w kierunku polepszenia sytuacji swojej i członków Stowarzyszenia, czemu sam nie zaprzecza.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda [...] stwierdził, że spełnione zostały przesłanki wskazane w przepisie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W piśmie z dnia 21 lipca 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...].

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017, a także o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, skarżący zarzucił organowi:

1) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez:

- nie podjęcie wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a co za tym idzie niedokładne jej wyjaśnienie polegające na niewzięciu pod uwagę okresu sprawowania funkcji radnego przez skarżącego w kontekście okresu zajmowania przez Stowarzyszenie [...] "[...]" działki będącej własnością gminy ([...] W.) oraz okresu sprawowania przez P. K. funkcji prezesa tego Stowarzyszenia,

- wybiórczą analizę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez wzięcie pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniających wcześniej podjętą decyzję dotyczącą wygaśnięcia mandatu radnego,

- nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego argumentacji dotyczącej powodów, dla których Wojewoda [...] odmówił racji dowodom i argumentom skarżącego;

2) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie przed wydaniem zaskarżonej decyzji (zarządzenia zastępczego) wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

3) naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy - polegające na błędnej interpretacji określenia "odpowiednio" i stosowanie przepisów dotyczących radnych [...] W. wprost do radnych dzielnicy, podczas gdy przyjąć należało, że niektóre przepisy należy stosować z modyfikacjami, inne zaś nie będą miały w ogóle zastosowania;

4) naruszenie art. 24e ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - poprzez uznanie, że skarżący przy wykonywaniu funkcji radnego powoływał się na swój mandat w związku ze sprawowaną funkcją prezesa Stowarzyszenia, czy też zachowaniem swym podważał zaufanie wyborców do wykonywania mandatu radnego;

5) naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. - poprzez uznanie, że skarżący, jako radny Dzielnicy [...] [...] W., będąc prezesem Stowarzyszenia i prowadząc na zarządzanym przez nie targowisku działalność, wykorzystywał mienie komunalne gminy, podczas gdy brak było podstaw do takiego wniosku.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła na wstępie, że organ administracji państwowej, prowadząc postępowanie, zobowiązany jest przestrzegać zasad ogólnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, aby w sposób pełny i wyczerpujący wyjaśnić daną sprawę, której rezultatem jest wygaszenie mandatu radnego. Skarżący, odwołując się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 13 marca 2017 r., sygn. K 9/07, zauważył, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stosowania przepisów prawnych regulujących kwestię wygaśnięcia mandatu radnego prowadzi do podważenia równowagi pomiędzy prawami wybieranych oraz wyborców, a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Ponadto, skarżący powołał się na wyrok z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2746/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wygaśnięcie mandatu radnego jest najdalej idącą sankcją oddziałującą na sferę biernego prawa wyborczego. Mamy bowiem do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Skarżący wskazał, że skoro ogólne zasady kadencyjności, w szczególności w wyborach bezpośrednich, splatają się z obowiązkiem szanowania woli wyborców wyrażonej w demokratycznym głosowaniu, to utrata mandatu radnego pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę powszechną musi być stosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przesłanek wynikających z norm prawa materialnego, nakazujących wygaśnięcie takiego mandatu. W tej sytuacji, jak wskazał skarżący, konieczne jest dogłębne wyjaśnienie sprawy i wzięcie pod uwagę pełnego materiału dowodowego.

Tymczasem, jak zauważył skarżący, Wojewoda [...], prowadząc w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, nie tylko zastosował skrajny automatyzm w stosowaniu tzw. przepisów antykorupcyjnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym, czy też przepisów ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, ale nie podjął również działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie wziął pod uwagę wyjaśnień składanych przez skarżącego.

W tej sytuacji, skarżący zarzucił, że Wojewoda [...] nie tylko naruszył przepis art. 10 k.p.a. z uwagi na niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania, co naruszyło prawo skarżącego do możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, ale przede wszystkim nie dokonał ustaleń w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności.

Zdaniem skarżącego, organ nie ustalił, od kiedy Stowarzyszenie [...] "[...], którego prezesem jest skarżący, włada nieruchomością, która decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], została skomunalizowana (nabyta przez Miasto [...] W.) i na jakiej części powierzchni tej nieruchomości znajduje się targowisko tego Stowarzyszenia. Ponadto, skarżący zarzucił, iż organ nie ustalił, od kiedy skarżący jest członkiem tego Stowarzyszenia, a także, od kiedy piastuje stanowisko prezesa i kiedy został radnym dzielnicy [...] [...] W.. Jednocześnie, skarżący zarzucił, iż Wojewoda [...] pominął całkowicie wyjaśnienia składane przez skarżącego w pismach kierowanych do Rady Dzielnicy [...] [...] W..

Skarżący zauważył również, że Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień i dokumentów w sprawie związanej z podejrzeniem naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g., wyznaczając mu 14 dniowy termin, a następnie - nie czekając na upływ tego terminu - pismem z dnia [...] marca 2017 r. wezwał Radę Dzielnicy [...] do podjęcia uchwały o wygaśnięciu jego mandatu radnego. Zdaniem skarżącego, takie działanie organu oznacza, że Wojewoda [...] nie zamierzał brać pod uwagę wyjaśnień strony postępowania, traktując obowiązek wynikający z przepisów k.p.a. jedynie jako formalność, realizując z góry powzięty cel.

Niezależnie od powyższego, skarżący zarzucił, iż Wojewoda [...], wydając sporne zarządzenie zastępcze, naruszył również wskazane w petitum skargi przepisy prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący zauważył ponadto, że Stowarzyszenie [...] "[...]" od przeszło 25 lat prowadzi targowisko "[...]", które usadowione jest w pasie drogowym zarządzanym przez Zarząd Dróg Miejskich w W., który cyklicznymi, bezpośrednio po sobie następującymi decyzjami administracyjnymi udzielał Stowarzyszeniu zgody na zajęcie pasa drogi powiatowej ul. [...] w rejonie ul. [...]. Skarżący wskazał, iż mamy do czynienia z nieprzerwanym od ponad 25 lat władaniem terenem, na którym usadowione jest targowisko prowadzone przez Stowarzyszenie. Skarżący zauważył, że począwszy od pierwszej decyzji udzielającej zgody na zajęcie pasa drogowego aż do dnia [...] września 2016 r. grunt ten - wchodzący w około 5% w skład działki o numerze ewidencyjnym [...], [...] - stanowił własność Skarbu Państwa i dopiero przytoczoną w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. został skomunalizowany, stając się własnością [...] W..

Skarżący wyraźnie podkreślił, że wszystkie decyzje w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podejmował Zarząd Dróg Miejskich w W., a nie organ Dzielnicy [...] [...] W..

Skarżący zauważył ponadto, że prezesem Stowarzyszenia został w 2006 r., a dopiero 8 lat później, w 2014 r. z listy [...] wybrany został radnym Dzielnicy [...] [...] W.. A zatem, jak wskazał skarżący, jego wybór na radnego dzielnicy miał miejsce w czasie, gdy już od wielu lat sprawował funkcję prezesa Stowarzyszenia, które prowadziło działalność gospodarczą na działce Skarbu Państwa, która skomunalizowana została dopiero w 2016 r.

Ponadto, skarżący wskazał, że istotne jest również to, iż sprawa ewentualnego naruszenia przez skarżącego, jako radnego Dzielnicy [...], tzw. przepisów antykorupcyjnych badana była przez Radę Dzielnicy [...] [...] W. oraz Wojewodę [...] w 2015 r. w wyniku złożenia wniosku przez opozycyjny wówczas Klub Radnych [...]. Skarżący zauważył, że składał w 2015 r. stosowne wyjaśnienia w tej sprawie i przedstawiał swoje stanowisko, zaś Wojewoda [...], zapewne uznając argumenty przedstawione w wyjaśnieniach, zaniechał dalszego prowadzenia sprawy.

Skarżący uznał jednocześnie, że istotne w sprawie jest również to, że wspomnianą decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] skomunalizował działkę, na której niewielkiej części usadowione jest około 5% powierzchni całego targowiska Stowarzyszenia. Skarżący zauważył, że pozostała część targowiska znajduje się na innej działce, która stanowi także pas ruchu drogowego. Skarżący podkreślił, że działka ta, podobnie jak inne działki pasa drogowego ulicy [...], nie została jednak skomunalizowana, pomimo, iż z wiedzy, jaką posiada skarżący, wniosek o komunalizację także tej działki skierowany został do Wojewody [...]. Powyższe, zdaniem skarżącego, świadczy ewidentnie jedynie o tym, że wspomnianą decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] stworzono jedynie pretekst do stwierdzenia przesłanek dotyczących naruszenia przepisów antykorupcyjnych i wygaszenia jego mandatu radnego. W ocenie skarżącego, za ową decyzją Wojewody [...] nie stała bowiem troska o racjonalną gospodarkę nieruchomościami Skarbu Państwa.

Zdaniem skarżącego, podkreślenia wymaga jednak fakt, że kontrowersyjna komunalizacja nastąpiła znacznie później, niż skarżący wybrany został radnym Dzielnicy [...] [...] W. i znacznie później, niż zarządzane przez niego Stowarzyszenie przejęło w posiadanie pas ruchu drogowego objęty w niewielkiej części decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Skarżący podniósł także, że decyzja Zarządu Dróg Miejskich o wyrażeniu zgody na zajęcie pasa drogowego wchodzącego w skład skomunalizowanej działki wydana dla Stowarzyszenia wygasła w dniu [...] czerwca 2017 r. i nie jest przewidziane dalsze korzystanie z tej nieruchomości, albowiem z uwagi na budowę Południowej Obwodnicy W., zajmowany przez targowisko Stowarzyszenia teren przekazywany jest wykonawcy inwestycji firmie "[...]".

Mając na względzie powyższe wyjaśnienia, skarżący podniósł, iż przepisy art. 24e i art. 24f ust. 1 u.s.g., zwane potocznie przepisami antykorupcyjnymi, uchwalone zostały w celu zapobieżenia sytuacji, w której mandat radnego ułatwia osobie go sprawującej dostęp do mienia gminy. Według skarżącego, powyższe regulacje mają zapobiec sytuacji, w której radny ma dostęp do mienia gminy na zasadach uprzywilejowanych i w związku z tym może uzyskiwać nieuprawnione korzyści dla siebie, czy też osób mu bliskich (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r, sygn. akt II OSK 132/07, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2746/14, czy też wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2962/12). Zdaniem skarżącego, warto jest w tym miejscu powołać się również na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2357, w którym NSA uznał, że przepisy zakazujące łączenia funkcji radnego z określoną w ustawie działalnością gospodarczą należy postrzegać w kontekście ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności jednostki oraz, że "nie można ich stosować w drodze wykładni rozszerzającej, w każdym nie do końca wyjaśnionym przypadku, aby nie doprowadzić do sytuacji, kiedy radnymi będą mogli być jedynie emeryci, renciści i bezrobotni, co stanowiłoby wypaczenia ratio legis tych przepisów". Skarżący zauważył jednocześnie, że w świetle kształtującego się w ostatnim czasie orzecznictwa sądów administracyjnych, należy stwierdzić, że przepisy antykorupcyjne powinno się stosować w oparciu o wykładnię celowościową, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Nie można ich stosować w oderwaniu od celów, jakie przyświecały ich uchwaleniu.

W tej sytuacji, skarżący uznał, że wskazać trzeba, iż jest on radnym dzielnicy [...] [...] W., a zatem radnym jednostki pomocniczej gminy W., a nie samej gminy. Istotne jest więc to, że nie jest zatem radnym [...] W.. Mając to na względzie, skarżący zauważył, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy - mówiący o odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących radnych gminy do radnych dzielnicy - oznacza, że niektóre rozwiązania będą miały zastosowanie wprost, inne z pewnymi modyfikacjami, zaś jeszcze inne - nie będą miały zastosowania w ogóle. Skarżący wskazał, że powyższy pogląd wyraził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/WA 1895/07, a podzielił go NSA w orzeczeniu z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1270/08. Skarżący podniósł, iż w obu tych wyrokach sądy uznały, że oceny przesłanki warunkującej stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na naruszenie zakazu określonego w art. 24f ust. 1 i ust. 1a u.s.g. należało dokonać z uwzględnieniem zarówno zakresu zadań dzielnic [...], charakteru wykorzystywanego mienia, jak i odrębności statusu radnych dzielnicy, albowiem - zdaniem składów sądów orzekających w tych sprawach - status radnych dzielnic [...] nie jest taki sam, jak radnych Gminy W.

Mając powyższe na względzie, skarżący wskazał, że Rada Dzielnicy [...] [...] W., której jest radnym, nie posiada jakichkolwiek kompetencji w zakresie gospodarowania nieruchomościami [...] W. związanych ze zbywaniem, nabywaniem, obciążaniem, czy też zarządzeniem nieruchomościami [...] W.. Skarżący zauważył jednocześnie, że działki, na których działalność gospodarczą prowadzi Stowarzyszenie, w którym działa skarżący, przekazane zostały w zarząd Zarządowi Dróg Miejskich w W., a zatem jednostce [...] W.. W tej sytuacji, jak podniósł skarżący, Dzielnica [...] nie dysponuje do nich jakimikolwiek prawami. Uwzględniając powyższe, skarżący stwierdził, że jako radny Dzielnicy [...] [...] W., nie miał i nie ma możliwości wpływu na treść uchwał, czy też decyzji podejmowanych w sprawach gospodarowania nieruchomościami komunalnymi stanowiącymi własność [...] W.. Zdaniem skarżącego dotyczy to także działki, na części której Stowarzyszenie skarżącego prowadzi działalność, a która objęta została wspomnianą decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Ponadto, skarżący uznał, że istotnym w niniejszej sprawie jest to, że pas ruchu drogowego stanowiący niewielką część skomunalizowanej działki jest we władaniu Stowarzyszenia od przeszło 25 lat, a zatem na długo przed tym, jak wydana została w tej sprawie decyzja Wojewody [...] dotycząca komunalizacji. Ponadto, skarżący uznał, że nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest to, że objął on mandat radnego jeszcze przed wspomnianą decyzją. W konsekwencji, skarżący uznał, że powyższe dobitnie świadczy o tym, iż nie miał on i nie mógł mieć najmniejszego wpływu na same decyzje dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] przy [...].

Strona skarżąca stwierdziła jednocześnie, że istotne znaczenie przy ocenie zasadności zaskarżonego zarządzenia zastępczego powinien mieć również przepis art. 24f ust 1a ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje sytuację, w której radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust 1. Wówczas, jak wskazał skarżący, zobowiązany jest on w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania do zaprzestania prowadzenia takiej działalności pod rygorem utraty mandatu. Skarżący uznał, że jest to rygor zrozumiały, albowiem kandydując na funkcję radnego, dana osoba musi się liczyć z taką sytuacją. Przepis ten jednak, jak zauważył skarżący, nie może mieć zastosowania w jego przypadku, gdyż w momencie wyboru na radnego skarżący był już prezesem Stowarzyszenia, które od wielu lat korzystało z nieruchomości widniejącej w ewidencji gruntów jako własność Skarbu Państwa, a nie własność [...] W., czy też nieruchomość będąca we władaniu Dzielnicy [...]. Skarżący podniósł, że dopiero w trakcie wykonywania mandatu nieruchomość została skomunalizowana decyzją administracyjną Wojewody, stając się własnością [...] W.. Zdaniem skarżącego, ustawodawca nie przewidział dla tej sytuacji rozwiązania analogicznego do przepisu art. 24f ust. 1a u.s.g. W ocenie skarżącego, nie jest to jednak błąd ustawodawcy, ale działanie zamierzone. Skarżący wskazał bowiem, że niedopuszczalna byłaby sytuacja, w której to organ administracji państwowej swoją decyzją administracyjną dotyczącą przeniesienia własności jakiejś nieruchomości decyduje w rezultacie o wygaśnięciu mandatu radnego jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Odnosząc się w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę do zarzutów naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. - wskazał, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Wojewoda [...] zauważył bowiem, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest postępowaniem, w którym nie stosuje się w pełnej rozciągłości zasad ogólnych k.p.a.

Organ wskazał ponadto, że dla potrzeb zastosowania przepisów antykorupcyjnych nie ma znaczenia, do kiedy Stowarzyszenie włada nieruchomością, skoro zarzuty odnoszą się do okresu uprawomocnienia się decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., a bezspornym jest, że w tym czasie i przez okres co najmniej 9 miesięcy Stowarzyszenie korzystało z mienia komunalnego. Jednocześnie, jak podkreślił Wojewoda [...], skarżący miał tego świadomość i nie zrezygnował z funkcji prezesa Stowarzyszenia w okresie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się wspomnianej decyzji komunalizacyjnej, jak też w okresie trzech miesięcy po uzyskaniu informacji o podjęciu takiej decyzji.

Wojewoda [...] podniósł także, że bez znaczenia jest również kwestia okresu sprawowania przez skarżącego funkcji prezesa Stowarzyszenia, jak też, od kiedy jest radnym, skoro bezspornym jest fakt, że w okresie korzystania z nieruchomości w ramach prowadzonej działalności gospodarczej był radnym i tylko w tym okresie rozważa się zastosowanie przepisów antykorupcyjnych.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Wojewoda [...] podniósł, iż - wbrew twierdzeniom skarżącego - Dzielnica [...], a zatem jej organy, mają kompetencje w zakresie realizacji uprawnień odnoszących się do nieruchomości położonych na terenie dzielnicy. Organ zauważył, że są to uprawnienia wynikające z § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały Radym. St. Warszawy Nr LXX/2182/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 420 ze zm.) oraz § 1 i § 7 Uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.). W tej sytuacji, mając na uwadze bezsporny fakt, iż nieruchomość zajętej pod część drogi publicznej - ul. [...] w W., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], [...], położona jest w Dzielnicy [...], Wojewoda [...] uznał, że zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta m. st. Warszawy jest pozbawiony podstaw.

W związku z powyższym, Wojewoda [...] podkreślił, iż uznać trzeba, że powołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1895/07, jak i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie sygn. akt II OSK 1270/08, miałby zastosowanie, gdyby nie fakt, iż NSA wyraźnie wskazał w uzasadnieniu tego wyroku na brak - w dacie orzekania - jakichkolwiek kompetencji, choćby opiniodawczych, w zakresie gospodarowania nieruchomościami [...] W. po stronie Rady Dzielnicy, w której skarżący uzyskał mandat. Tymczasem, jak zauważył Wojewoda [...], bezsporne jest to, iż w niniejszej sprawie nieruchomość jest położona na terenie Dzielnicy [...], zaś wydane zostały przepisy, które przyznają tej dzielnicy kompetencje, szersze niż opiniodawcze.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 24e i art. 24f ust. 1 u.s.g., Wojewoda [...], podtrzymując swoje stanowisko zawarte w spornym zarządzeniu zastępczym, uznał, że - w wbrew twierdzeniom strony skarżącej - spełniona została przesłanka zarówno formalna, jak i materialna dla uznania, że zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Dzielnicy [...] [...] W. P. K. było zgodne z przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga P. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 201 r., nr [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Dzielnicy [...] [...] W. - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Wojewoda [...], wydając sporne zarządzenie zastępcze z dnia [...] czerwca 2017 r., dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka do wygaśnięcia mandatu skarżącego, jako radnego Dzielnicy [...] [...] W., w sytuacji, w której - zdaniem Sądu - brak było przede wszystkim podjęcia przez ten organ próby jednoznacznego wykazania, czy zachodzą zasadnicze przesłanki zastosowania rozwiązania antykorupcyjnego zawartego w przepisie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, którego istotnym celem jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej istotnego uchybienia, Wojewoda [...] - stwierdzając wygaśnięcie mandatu radnego Dzielnicy [...] [...] W. wykonywanego przez skarżącego - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 98a ust. 2 w związku z art. 85 i art. 87 w związku z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Jednocześnie, Sąd stwierdził, że Wojewoda [...], wydając sporne zarządzenie zastępcze, dopuścił się naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, albowiem uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego dzielnicy, całkowicie pominął istotę wskazanego przepisu i zawartej w nim zasady "odpowiedniego" stosowania przepisów dotyczących radnych [...] W. do radnych dzielnicy, co w konsekwencji doprowadziło do zignorowania specyfiki ustroju [...] W. i szczególnego statusu dzielnic Gminy W., jako jednostek pomocniczych.

Tym samym, Sąd uznał, że Wojewoda [...], wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu, nie bez znaczenia jest również to, że organ, stosując rozwiązania antykorupcyjne zawarte w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zdecydował się na zastosowanie wobec skarżącego najsurowszej z możliwych sankcji, pomijając w swych rozważaniach nie tylko podstawowy cel owych rozwiązań prawnych zawartych w cyt. ustawie, ale także nie uwzględniając zupełnie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a którą należy wyprowadzać również z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego zawierających rozwiązania antykorupcyjne zawarte w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.

Na wstępie, warto zauważyć, iż podstawę prawną wygaśnięcia mandatu skarżącego P. K. - radnego Dzielnicy [...] [...] W. był przepis art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Zgodnie z przepisem art. 24f ust. 1 u.s.g., radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Z dokonanych w toku postępowania ustaleń wynika, że Stowarzyszenie [...] "[...]", którego prezesem skarżący jest od w 2006 r., władało od przeszło 25 lat nieruchomością, którą dopiero decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] skomunalizował, przekazując jej własność na rzecz [...] W.. W wyniku komunalizacji wspomnianej działki, jedynie niewielka część powierzchni całego targowiska prowadzonego przez Stowarzyszenie, stanowiąca około 5% owej powierzchni targowiska, stała się własnością [...]. W.. Pozostała część targowiska znajduje się na innej działce (będącej również pasem ruchu drogowego), która stanowi mienie Skarbu Państwa. Skomunalizowana w 2016 r. nieruchomość znajduje się w pasie drogowym zarządzanym przez Zarząd Dróg Miejskich w W., który cyklicznymi, bezpośrednio po sobie następującymi decyzjami administracyjnymi udzielał Stowarzyszeniu zgody na zajęcie pasa drogi powiatowej ul. [...] w rejonie ul. [...]. Począwszy od pierwszej decyzji udzielającej zgody na zajęcie pasa drogowego aż do dnia [...] września 2016 r. grunt ten - wchodzący w około 5% w skład działki o numerze ewidencyjnym [...], [...] - stanowił własność Skarbu Państwa i dopiero wskazaną powyżej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. został skomunalizowany, stając się własnością [...] W.. Skarżący, sprawując od 2006 r. funkcję prezesa w/w Stowarzyszenia, które prowadziło działalność gospodarczą na działce Skarbu Państwa (skomunalizowanej dopiero w 2016 r.) w 2014 r. wybrany został radnym Dzielnicy [...] [...] W.. W 2015 r., a więc po objęciu przez skarżącego mandatu radnego dzielnicy [...] W., sprawa ewentualnego naruszenia przez skarżącego, jako radnego Dzielnicy [...], tzw. przepisów antykorupcyjnych badana była zarówno przez Radę Dzielnicy [...] [...] W., jak i przez Wojewodę [...]. Wówczas, skarżący składał stosowne wyjaśnienia w tej sprawie i w konsekwencji zapoznania się z owymi wyjaśnieniami Wojewoda [...] zaniechał dalszego prowadzenia sprawy.

W tej sytuacji, skoro z powyższych ustaleń wynika, że skarżący pełni funkcję prezesa Stowarzyszenia [...] "[...]", które zarządza targowiskiem posadowionym częściowo na działce objętej decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., a więc działkę tą wykorzystuje, prowadząc działalność gospodarczą, to nie ulega wątpliwości, że organ zasadnie uznał, że skarżący - jako radny Dzielnicy [...] [...] W. - prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego stanowiącego własność [...] W. kontekście ustalonego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należy w tym miejscu wyraźnie zauważyć, że przepis art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zawiera określenie "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy", gdy tymczasem - co istotne - skarżący P. K. uzyskał mandat radnego Dzielnicy [...], czyli radnego jednostki pomocniczej gminy W., a nie samej gminy. Jednocześnie, warto wskazać, że nieruchomość wykorzystywana przez Stowarzyszenie, którego prezesem jest skarżący, stanowi przedmiot prawa własności [...] W. i jest zarządzany przez [....] W., a konkretnie przez Zarząd Dróg Miejskich w W., który stanowi jednostkę organizacyjną [...] W., nieposiadającą osobowości prawnej, działającą w formie jednostki budżetowej, której zadaniem jest m.in. pełnienie funkcji zarządcy drogi, który - działając na podstawie upoważnień udzielonych pracownikom ZDM przez Prezydenta [...] W. - wydaje decyzje administracyjne w przedmiocie m.in. zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (vide: Statut Zarządu Dróg Miejskich stanowiący załącznik do uchwały Nr XXXIV/1023/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 29 maja 2008 r.). Tymczasem, Dzielnica [...], w której skarżący uzyskał mandat, może zarządzać mieniem [...] W. tylko w takim zakresie, jaki wynika z zadań przekazanych jej ustawowo oraz uchwałą Rady [...] W..

W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że z uwagi na brzemiennie przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Wojewoda [...], podejmując sporne rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia sprawowanego przez skarżącego mandatu radnego Dzielnicy [...], zobowiązany był uwzględnić istotę wskazanego przepisu i zawartej w nim zasady "odpowiedniego" stosowania przepisów dotyczących radnych [...]. W. do radnych dzielnicy, a w konsekwencji - winien wziąć pod uwagę specyfikę ustroju m.st. Warszawy i szczególnego statusu dzielnic Gminy W., jako jednostek pomocniczych. W związku z tym, Sąd uznał, że aby ustalić zakres właściwości określonej dzielnicy w sferze zarządu nieruchomościami, Wojewoda [...] powinien w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego dokonać wnikliwej analizy stosownych regulacji prawnych, a więc nie tylko przepisów właściwych aktów prawa miejscowego (uchwał Rady m.st. Warszawy), ale również regulacji zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), jako aktu normatywnego regulującego kwestię wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem, zauważyć należy, że analizy takiej Wojewoda [...] w ogóle nie przeprowadził w uzasadnieniu spornego zarządzenia zastępczego z dnia [...] czerwca 2017 r., próbując sanować swoje uchybienie dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, przeprowadzając bardzo lakoniczną w swej treści analizę uprawnień Dzielnicy [...] [...] W. w zakresie zarządu nieruchomościami należącymi do Gminy W. ([...] W.), z której to analizy nie wynika zresztą, by Rada Dzielnicy [...] [...] W. miała - w dacie orzekania - jakiekolwiek kompetencje, choćby opiniodawcze, w zakresie gospodarowania sporną nieruchomością [...] W., stanowiącą pas ruchu drogowego, na którego niewielkiej części posadowione było targowisko zarządzane przez Stowarzyszenie kierowane przez skarżącego.

Należy zauważyć, że przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy stanowi wyraźnie, że do radnych dzielnicy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy.

W ocenie Sądu, należy wskazać, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż zwrot "odpowiednio" nie może być tłumaczony jedynie jako nakazujący obowiązywanie wprost przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. Oznacza on, że w stosunku do radnych dzielnic [...] określone przepisy ustawy o samorządzie gminnych dotyczące radnych gmin mogą być stosowane wprost, mogą nie mieć zastosowania lub mogą być stosowane, ale z odpowiednimi modyfikacjami. Dotyczy to także przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. Ocena zakresu i sposobu zastosowania "odpowiednio" określonych przepisów do radnych dzielnic [...] musi uwzględniać szczególny status dzielnic, w tym zakres przyznanych im ustawowo i aktami prawa miejscowego zadań i kompetencji. Musi także uwzględniać cel rozwiązań "antykorupcyjnych", w tym powołanego przepisu art. 24f u.s.g. Nie oznacza to, że status radnego dzielnicy nie jest równy statusowi radnego [...] W., lecz oznacza jedynie to, że szczególny status dzielnic wpływa na zakres stosowania w stosunku do radnych dzielnic przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących radnych. Rozwiązania "antykorupcyjne" nie mają na celu jedynie, czy przede wszystkim ochronę niezależności radnych przed naciskami ze strony organu wykonawczego. Celem regulacji z art. 24f ust.1 u.s.g. jest m.in. ograniczenie możliwości wpływania radnych poprzez ich własne działanie, związane z wykonywaniem mandatu, na gospodarowanie majątkiem gminy w celu uzyskania jakichkolwiek korzyści własnych z tym majątkiem związanych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1270/08).

W sytuacji zatem, gdy organy określonej dzielnicy [...] nie mają żadnych, nawet opiniodawczych, kompetencji w zakresie nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości [...] W., a taką nieruchomość wykorzystuje w niewielkim zakresie w swojej działalności gospodarczej Stowarzyszenie, któremu przewodniczy skarżący radny Dzielnicy [...] [...] W., to - uwzględniając "odpowiednie" stosowanie przepisów u.s.g. dotyczących radnych i cel regulacji antykorupcyjnych - brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego dzielnicy na podstawie art. 24f ust. 1 u.s.g. Należy zauważyć, że naruszenie powołanych przepisów pociąga za sobą sankcję ustrojową bardzo poważną - wygaśnięcie mandatu radnego. Tym samym, zdaniem Sądu, przepisy te nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania do radnych dzielnicy przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących radnych nakazuje rozważanie, w odniesieniu do określonej sytuacji faktycznej i prawnej, zakresu stosowania tych przepisów z uwzględnieniem szczególnego statusu dzielnic [...] W..

Niestety, w ocenie Sądu, Wojewoda [...] w ogóle nie dokonał w powyższym zakresie jakichkolwiek rozważań w uzasadnieniu spornego zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego sprawowanego przez skarżącego. W zaskarżonym zarządzeniu zastępczym z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda [...] uznał, że zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu P. K., jednak w żaden sposób nie rozważał tej kwestii z uwzględnieniem zakresu zadań dzielnic [...] i na płaszczyźnie powołanego w skardze przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.

Zdaniem Sądu, skoro zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, to uznać trzeba, iż o potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy.

Sąd uznał, że w stosunku do radnych dzielnic [...] W., Wojewoda [...] winien dokonywać oceny, czy zaistniały przesłanki wygaśnięcia mandatu z uwagi na naruszenie zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, biorąc pod rozwagę zarówno zakres właściwości określonej dzielnicy, jak i charakter wykorzystywanego mienia, a także ewentualne odrębności statusu radnych dzielnicy.

Powyższej analizy zabrakło jednak w niniejszej sprawie, zaś podjęta dopiero na etapie odpowiedzi na skargę próba sanowania owego uchybienia, tak czy inaczej - a więc pomijając nawet fakt niedopuszczalności dokonywania rozważań merytorycznych na tym etapie postępowania - z uwagi na swoją lakoniczność nadal nie rozwiewa wątpliwości Sądu, uniemożliwiając odpowiednią kontrolę legalności spornego zarządzenia zastępczego.

Niezależnie od powyższego uchybienia, Sąd uznał, że Wojewoda [...], będąc organem rządowej administracji zespolonej w województwie, a rzecz ujmując jeszcze prościej - przedstawicielem Rady Ministrów w województwie, powołując się na rozwiązania antykorupcyjne zawarte w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zdecydował się na zastosowanie najdalej idącej ingerencji w niezależność samorządu terytorialnego polegającej na wymierzeniu wobec skarżącego najsurowszej z możliwych sankcji ustrojowej - wygaśnięcia mandatu radnego, bez przeprowadzenia w swych rozważaniach nie tylko analizy podstawowego celu owych rozwiązań prawnych zawartych w cyt. ustawie, ale także nie uwzględniając w żaden sposób konstytucyjnej zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a którą należy wyprowadzać również z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

Otóż, należy zauważyć, że "zasada proporcjonalności" postrzegana jest wszakże, jako dyrektywa adresowana przede wszystkim do organów stanowiących prawo, zgodnie z którą organy te, czyniąc użytek z przyznanych kompetencji, nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności (por. m.in. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1172/08, Legalis). Niemniej, przyjmuje się również, że przepisy zakazujące łączenia funkcji radnego z określoną w ustawie działalnością gospodarczą należy postrzegać w kontekście ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności jednostki oraz, że "nie można ich stosować w drodze wykładni rozszerzającej, w każdym nie do końca wyjaśnionym przypadku, aby nie doprowadzić do sytuacji, kiedy radnymi będą mogli być jedynie emeryci, renciści i bezrobotni, co stanowiłoby wypaczenie ratio legis tych przepisów (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2357/12).

Zdaniem Sądu, uznać należy w konsekwencji, iż Wojewoda [...], stosując tak surową sankcję, jak wygaszenie mandatu radnego, winien rozważyć, czy zastosowana przez niego regulacja służy i jest konieczna dla ukształtowania ładu prawnego w sferze stosunków samorządowych, a także czy zamierzony przez organ cel jest możliwy do osiągnięcia bez naruszenia podstawowych standardów prawnych wyrażających istotę praw, których dotyczy. Organ winien również zadać sobie pytanie, czy zastosowana sankcja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego (powszechnego), z którym jest powiązana oraz czy efekt zastosowanej sankcji pozostaje w proporcji do okoliczności danego stanu faktycznego sprawy.

Powyższej analizy, zdaniem Sądu, zabrakło w działaniu Wojewody [...], który wydając sporne zarządzenie zastępcze nie wykazał w jego uzasadnieniu, czy zastosowana sankcja jest zgodna z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarżone zarządzenie zastępcze nie poddaje się kontroli merytorycznej sądu administracyjnego w zakresie kluczowej kwestii, tj. subsumcji tego, czy przywołane przez Wojewodę [...] podstawy prawne zostały prawidłowo zastosowanie przez ten podmiot wobec skarżącego.

Według Sądu, kontrola spornego zarządzenia zastępczego może w tym zakresie nastąpić tylko wówczas, gdy sąd administracyjny w oparciu o akta administracyjne sprawy może zweryfikować, że organ w danej konkretnej sprawie dokładnie ustalił istotę sprawy.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż Wojewoda [...], wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie, w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, Sąd stwierdził, iż organ administracji publicznej - stwierdzając wygaśnięcie mandatu radnego dzielnicy [...] W. - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 98a ust. 2 w związku z art. 85 i art. 87 w związku z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Mając na względzie to, iż w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez Wojewodę [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - stosownie do art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. - uznał zatem, że ponownie rozpoznając sprawę organ ten zobowiązany będzie zastosować się do przedstawionych wytycznych ujętych w niniejszym wyroku, usuwając wytknięte braki. Nie ulega wątpliwości, że skoro zebrane w sprawie materiały powinny umożliwiać kontrolę sądowoadministracyjną działania organu, to Wojewoda [...] winien ustalić, czy - w świetle zrekonstruowanych norm wynikających z przepisów prawa - spełnione zostały w sprawie przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego. Zdaniem Sądu, organ winien w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy tak wyjaśnić podjęte zarządzenie, aby jego wywód miał charakter skonkretyzowany i świadczył o dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, jak też o indywidualnej, wnikliwej ocenie stanu prawnego, w tym o rozważeniu występujących w sprawie zasad i wartości prawnych, a także o skrupulatnym przeprowadzeniu procesu subsumcji.

W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m. in. w k.p.a., jak i materialne przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o ustroju m.st. Warszawy, Wojewoda [...] zobowiązany jest w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustalić, czy rzeczywiście zachodzą podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego dzielnicy z uwagi na naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 148 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.