Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 457/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Agnieszka Gugała – Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 864/09 w sprawie ze skargi R. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za korzystanie ze świadczeń przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi R. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za korzystanie ze świadczeń przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż R. W. wniósł skargę na Uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. w sprawie: odpłatności za korzystanie ze świadczeń przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego. Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001r. Nr 28 poz. 319 ze zm.).

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności następujących przepisów przedmiotowej uchwały: § 1 ust. 2 - stwierdzenie cyt. "za odpłatnością", § 2 ust. 1 oraz § 3 lub o odrzucenie uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi, powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt l OSK 1189/09, skarżący wskazał, iż określenie w uchwale, że za odpłatnością świadczone są usługi ponad podstawę programową i nazwanie ich rozszerzonymi świadczeniami, nie jest argumentem wystarczającym. Dodatkowo, zdaniem skarżącego, należałoby wskazać brak możliwości prowadzenia zajęć obejmujących podstawę programową w godzinach przekraczających pięć godzin dziennie i udowodnić, że w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola zajęcia podstawy programowej nie są realizowane. Skarżący zarzucił, że opłata jest bezzwrotna, ma charakter opłaty stałej oraz jest nieekwiwalentna.

Ustalenie w § 2 uchwały, że opłata dzienna wynosi O, 72% (9,18 zł), w ocenie skarżącego, powoduje że opłata ma charakter abonamentu i nie podlega zwrotowi. Zdaniem skarżącego wyszczególnione w § 3 uchwały zajęcia dydaktyczne nie spełniają kryteriów świadczeń rozszerzonych, albowiem większość z nich wchodzi w skład podstawy programowej, natomiast pozostałe - metody Montessori, Weroniki Sherborne, Freineta - praktycznie nie mogą być stosowanie w placówkach przedszkolnych objętych uchwałą.

Wejście w życie uchwały w trakcie roku szkolnego spowodowało jednostronne wypowiedzenie umów o przyjęcie dzieci do przedszkola, albowiem mogło dojść do sytuacji, w której z powodu zmiany godzin pracy placówki przedszkolnej lub konieczności ponoszenia opłat za świadczenia, które dotąd nie były oferowane przez daną placówkę, dziecko z danego przedszkola nie będzie mogło korzystać.

W uchwale nie wskazano jednoznacznie ilości i adresów placówek realizujących podstawę programową lub program rozszerzony. Nie określono czasu trwania poszczególnych zajęć ponadprogramowych i godzin w jakich będą się one odbywać, przez co załącznik do uchwały nie spełnia wymogu ekwiwalentności. Określenie zajęć i podanie procentowej stawki odpłatności ich udziału w stawce dziennej, w ocenie skarżącego nie jest wystarczające. Wysokość stawki dziennej ustalona została na poziomie 0, 72 % najniższego wynagrodzenia brutto. W skład tej stawki wchodzi 10 świadczeń, których realizacja w ciągu trzech godzin, zdaniem skarżącego, nie jest możliwa. Nadto wszystkie zajęcia powinny odbywać się codziennie, we wszystkich grupach wiekowych.

Zapisy uchwały dotyczące formy pobierania opłaty za zajęcia ponadprogramowe, powodują zagrożenie, iż wysokość stawek opłaty za poszczególne zajęcia będzie dowolnie kształtowana, co z kolei może doprowadzić do nadmiernego wzrostu cen za zajęcia.

Naruszona została dobrowolność świadczeń ponadprogramowych, gdyż uchwała pozostawia prawo wyboru jedynie rodzaju przedszkola, pomiędzy przedszkolem bezpłatnym, a płatnym realizującym pakiet świadczeń. Uchwała nie stwarza możliwości wyboru poszczególnego - ekwiwalentnie opłacanego świadczenia. Opłata ma być pobierana za gotowość przyjęcia dziecka do przedszkola. W uchwale nie uwzględniono okoliczności, że poszczególne dzieci pozostają w przedszkolu przez różną ilość godzin.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, a w sytuacji gdyby Sąd tegoż wniosku nie uwzględnił - o jej oddalenie.

Wnioskując o odrzucenie skargi pełnomocnik organu wskazał, że zaskarżona uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego Nr [...] z dnia [...] września 2009 r., natomiast weszła w życie w dniu 3 października 2009 r. Pismem z dnia 1 września 2009 r. skarżący wezwał Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa. Na sesji w dniu 25 września 2009 r. organ zapoznał się z treścią wezwania do usunięcia naruszenia prawa i nie zajął stanowiska w tej sprawie. Zaskarżona uchwała jest prawem miejscowym, zatem weszła do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne od dnia 3 października 2009 r., czyli po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Skarżący wniósł skargę w dniu 1 października 2009 r., zatem przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Po jej wejściu w życie skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa, uczynił to - ale przed wejściem w życie uchwały. Z powyższego względu, zdaniem pełnomocnika organu, skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej zwaną w skrócie p.p.s.a., dlatego skarga jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. podlega odrzuceniu.

Organ wskazał, iż obowiązkiem gminy jest prowadzenie bezpłatnych przedszkoli świadczących usługi w zakresie podstawy programowej, określonej w załączniku Nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (DZ.U. Nr 4 poz. 17). Obowiązek ten Gmina spełnia przez prowadzenie bezpłatnego przedszkola, co wynika z § 1 uchwały. Gmina zapewnia rodzicom lub opiekunom dzieci w wieku przedszkolnym prawo wyboru przedszkola świadczącego usługi w ramach podstawy programowej lub realizującego rozszerzone świadczenia przedszkolne. Takie uprawnienie wynika z treści § 1 ust. 3 uchwały. Skarżący ma zagwarantowane prawo do bezpłatnego przedszkola świadczącego usługi w ramach podstawy programowej, jednak dokonał wyboru przedszkola świadczącego usługi wykraczające poza podstawy programowe.

Za bezzasadny uznał organ zarzut skargi, iż wprowadzona w § 2 ust. 1 opłata dzienna w wysokości 0, 72 % minimalnego wynagrodzenia brutto za świadczenia oferowane przez przedszkole w ramach programu rozszerzonego, ma charakter stałej opłaty abonamentowej. Podkreślił, że opłata ta pobierana jest wyłącznie za dzień, w którym dziecko korzysta z rozszerzonych świadczeń przedszkolnych, jeśli natomiast dziecko nie korzysta w danym dniu z przedszkola świadczącego rozszerzone usługi, obowiązek uiszczenia opłaty nie istnieje. Argumentację skarżącego dotyczącą okoliczności, iż dziecko pozostaje w przedszkolu różną ilość godzin, organ uznał za nieadekwatną do treści uchwały. Uchwała bowiem wyraźnie wskazuje, że Gmina prowadzi przedszkola, które świadczą usługi w zakresie podstawy programowej i w zakresie rozszerzonym, przy czym w przedszkolu podstawami programowymi dziecko przebywa pięć godzin, natomiast w przedszkolu świadczącym usługi rozszerzone dziecko może przebywać osiem lub więcej godzin dziennie. Może przebywać również krócej niż osiem godzin, ale ponieść należy opłatę dzienną, a nie godzinową.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji uznał, że w pierwszej kolejności należało rozważyć zasadność wniosku pełnomocnika organu o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.

W uzasadnieniu Sąd wojewódzki podał, iż w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Tryb wniesienia skargi na akt prawa miejscowego do sądu administracyjnego regulują przepisy art. 52 § 4 i 53 § 2 P.p.s.a.

.Zdaniem Sądu I instancji, wykładnia językowa, systemowa oraz celowościowa przemawiają za przyjęciem dopuszczalności skargi na uchwałę podjętą, lecz jeszcze nie opublikowaną. Sąd zwrócił uwagę uwagę, że w przytoczonym powyżej przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest mowa o uchwale lub zarządzeniu - podjętych. Przepis ten, będący prawnomaterialną podstawą wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, stawia przed stroną następujące warunki w celu skutecznego wniesienia skargi, są to: naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, istnienie uchwały lub zarządzenia organu gminy podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pomiędzy wymienionymi elementami musi istnieć związek przyczynowy. Norma prawna wynikająca ze wskazanego powyżej przepisu nie wymaga, aby akt będący przedmiotem zaskarżenia wszedł w życie. Strona ma jednak obowiązek wykazania, że dany akt prawny narusza jej interes prawny lub uprawnienie.

Sam fakt podjęcia uchwały przez organ gminy, jeszcze przed jej opublikowaniem, rodzi określoną sytuację prawną, którą można określić jako stan subiektywnego przekonania strony, że względu na postanowienia zawarte w uchwale jej interes prawny został naruszony. Skoro w ocenie strony dana uchwała narusza jej prawa, zbytnim formalizmem byłoby stawianie wymogu wstrzymania się z procedurą zaskarżenia uchwały do czasu jej wejścia w życie. Należy też przypomnieć cel instytucji skargi opartej na art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten ma umożliwić kontrolę legalności określonych aktów podjętych przez organy samorządu terytorialnego. W pierwszej kolejności akt niezgodny z prawem, na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, może zostać wyeliminowany poprzez autokontrolę, następnie w wyniku skutecznego wniesienia skargi i jej uwzględnienia - przez sąd administracyjny. Porządek prawny wymaga, aby akt prawny w sposób istotny naruszający przepisy prawa nie funkcjonował w obrocie prawnym, a sytuacją pożądaną jest, aby nie wszedł do obrotu prawnego i nie rodził skutków prawnych.

Przechodząc do rozważań merytorycznych Sąd I instancji podał, iż ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (DZ. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572) - zwana dalej ustawą w art. 6 ust. 2 stanowi, że publiczna forma wychowania przedszkolnego zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, prowadzone przez nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Ustawa nakłada na przedszkola publiczne obowiązek realizacji podstawy programowej (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 6). O tym co stanowi podstawę programową wychowania przedszkolnego jest mowa w załączniku nr 1 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008r. Ministra Edukacji Narodowej (DZ.U. z 2009r. Nr 4 poz. 17). Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte poprzez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Powyższe uwagi mają znaczenie dla określenia zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego, albowiem tak jak podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy - są świadczone za odpłatnością. W oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 ustawy Rada Miejska w Nowej Soli podjęła uchwałę nr L/296/09 w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Według Sądu I instancji, analiza poszczególnych przepisów przedmiotowej uchwały prowadzi do wniosku iż, w sposób istotny narusza ona przepis art. 14 ust. 5 ustawy w związku z załącznikiem nr 1 do wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r.

Sąd wojewódzki podkreślił, iż samo ogólne wskazanie w uchwale, że w ramach zajęć rozszerzonych realizowane będą poszczególne rodzaje zajęć, jak np. rozwijające plastyczne, muzyczne i teatralne uzdolnienia dzieci (§ 3 ust. pkt 1 uchwały), jest niewystarczające. Z takiego określenia nie wynika bowiem jakie konkretnie zajęcia mają być prowadzone, które podstawy programowe przekraczają. Nadto z zapisu uchwały, iż przedszkole realizuje program rozszerzony w wymiarze trzech godzin dziennie nie wynika jeszcze, że w tym czasie nie będzie realizowana podstawa programowa, która jest bezpłatna. Czas realizacji zajęć ponadprogramowych winien być również określony, albowiem rodzic lub opiekun dziecka, w zależności od swoich możliwości finansowych i innych uwarunkowań, winien mieć możliwość wyboru poszczególnych świadczeń. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, iż dziecku jest np. zapewnione określone świadczenie ponadprogramowe, poza placówką przedszkolną bądź że dziecko w poszczególnych dniach tygodnia przebywa w przedszkolu zróżnicowaną ilość godzin.

Sąd I instancji, za zasadny, uznał również zarzut, iż przedmiotowa uchwała wprowadziła faktycznie opłatę stałą.

Stwierdził, że regulacja, na podstawie której wprowadzona została dzienna stawka opłaty za świadczenia w ramach programu rozszerzonego, bez określenia jakie konkretnie świadczenia będą w danym dniu realizowane, ma znamiona wprowadzenia opłaty stałej. Nadto uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez świadczeniobiorcę z poszczególnych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego oraz - co za tym idzie - możliwości ponoszenia opłaty dziennej w niższej wysokości, adekwatnej do zrealizowanego świadczenia. Dodał, iż stawka dzienna wynosząca 0, 72% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę obejmuje trzy godziny dziennie realizacji programu rozszerzonego, bez względu na planowany lub faktyczny pobyt dziecka w przedszkolu. Ustawa o systemie oświaty nie przewiduje pojęcia "opłaty stałej". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania.

Zdaniem Sądu I instancji, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy - świadczenie usług w ramach programu rozszerzonego powinno mieć miejsce na zasadzie ekwiwalentności. A zatem nie chodzi tu o wybór rodzaju przedszkola, lecz o wybór konkretnego świadczenia w przedszkolu realizującym program rozszerzony. Kierując się zasadą ekwiwalentności świadczeń opłatę za świadczenia przedszkoli publicznych wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. Przedmiotowa uchwała nie przewiduje możliwości zwrotu opłaty za świadczenia ponadprogramowe w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, co oznacza, że opłata ponoszona jest przez rodziców/ opiekunów dziecka za samą gotowość do spełnienia świadczeń. Powyższe również stanowi naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń.

W związku z tym zdaniem Sądu I instancji, obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Skoro ustawodawca upoważnia organ samorządu terytorialnego do ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przeto przy wykonywaniu tej kompetencji organ stanowiący nie może poprzestać na określeniu opłaty według kryterium czasu przebywania dziecka w przedszkolu (pięć lub osiem godzin dziennie), bez skonkretyzowania poszczególnych świadczeń i odpowiadających im usług oraz przedstawienia kalkulacji ekonomicznej. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców lub opiekunów dzieci , przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Za przedstawienie przekonywującej kalkulacji ekonomicznej nie może być uznane odniesienie poszczególnych, tematycznie opisanych rodzajów świadczeń ponadprogramowych, w stosunku procentowym do najniższego wynagrodzenia miesięcznego. Nie wynika bowiem z niego, na jakich przesłankach oparto wskazane wyliczenie oraz czy ustalona w ten sposób opłata jest adekwatna do oferowanego świadczenia.

Rada Miejska w [...] wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty w zw. z załącznikiem Nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. Nr 4, poz.l7) poprzez przyjęcie, iż w świetle tych przepisów, określenie usług przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego w Gminie [...] w postaci "rozszerzonych świadczeń" w § 3 ust. 1 uchwały jest niewystarczające. Ta błędna wykładnia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprowadziła Sąd I instancji do nieuzasadnionego rozszerzenia wymogów, jakie spełniać powinna uchwała Rady ustalająca opłaty za usługi przedszkoli przekraczające podstawy programowe o jakich mowa w/w rozporządzeniu – wprowadzając dodatkową przesłankę jaką jest konkretyzacja poszczególnych świadczeń, ekonomiczna kalkulacja opłaty za poszczególne świadczenia uzależniona od skorzystania przez dziecko w danym dniu z konkretnego świadczenia i adekwatna do oferowanego świadczenia, których ustawodawca nie wprowadził. Tym samym przyjęcie przez Sąd I instancji, że w uchwale Rada Miejska winna skonkretyzować poszczególne świadczenie oraz ustalić opłatę za poszczególne świadczenie na podstawie ekonomicznej kalkulacji, uzależnionej od skorzystania przez dziecko w danym dniu z konkretnego świadczenia i adekwatnej do oferowanego świadczenia,

2) art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6. ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, iż w świetle tych przepisów, niedopuszczalne jest zapewnienie bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej poprzez wskazanie przedszkola, które realizuje podstawę programową i przedszkoli, które realizują wychowanie przedszkolne również poza tę podstawę i że takie wskazanie nie jest do przyjęcia z uwagi na prawo rodziców do wyboru konkretnej usługi oferowanej przez przedszkole,

3) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 w zw. z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty przez niezastosowanie i wywiedzenie przez to błędnego stwierdzenia przez Sąd I instancji, że Rada Miejska wbrew upoważnieniu do stanowienia aktu prawa miejscowego powinna zawrzeć w uchwale godziny realizacji usług wykraczających ponad podstawy programowe i możliwość rezygnacji przez świadczeniobiorcę z poszczególnych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a także możliwość zwrotu opłaty za świadczenia ponadprogramowe w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, pomimo braku kompetencji Rady do takiej regulacji w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty,

4) § 134 i 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100 poz. 908) w zw. z art. art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i § 8, 9 i 10 ust. 2 pkt 1 i 4 Załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 mają 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61 poz. 624) przez niezastosowanie, które doprowadziło Sąd I instancji do uznania, że Rada Miejska zobligowana jest określić w uchwale czas realizacji zajęć ponadprogramowych i możliwość zwrotu opłaty za przedszkola w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu. Gdyby Sąd zastosował § 8, 9 i 10 ust. 2 pkt 1 w/w załącznika to stwierdziłby, że określenie czasu realizacji zajęć przysługuje dyrektorom przedszkoli a możliwość zwrotu opłaty za świadczenia ponadprogramowe w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu, stanowi zgodnie z §10 ust. 2 pkt 4 w/w załącznika materię statutową przedszkoli. Zatem regulowanie tej kwestii nie należy do kompetencji Rady w świetle treści art. 14 ust.5 ustawy o systemie oświaty i przekracza delegację tam zawartą,

5) art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 114) przez niezastosowanie, które doprowadziło Sąd I instancji do uznania, że gmina wbrew zaplanowanym środkom budżetowym na rok 2009 i 2010 - w tym wpłat za odpłatne usługi przedszkoli- powinna finansować korzystanie bezpłatnie przez dzieci z usług przedszkoli miejskich ponad czas realizacji 5 godzinnej podstawy programowej, pomimo, iż takie działanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych i nie jest celowe i ekonomicznie uzasadnione.

Nadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 147 P.p.s.a polegające na wadliwym uzasadnieniu wyroku i pominięciu przez Sąd części materiału dowodowego w taki sposób, że:

- nie przedstawiono stanowiska strony przeciwnej o ramowych rozkładach dnia pracy,

- nie przedstawiono opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej wskazującej co jest podstawą programowa w rozumieniu autora rozporządzenia w sprawie podstaw programowych zagwarantowania skarżącemu wyboru usług przedszkolnych,

- nie przedstawiono stanowiska strony przeciwnej o pracach nad uchwałą Rady w sprawie opłat za przedszkole przy udziale rodziców, o ilości dzieci dla, których rodzice wybrali przedszkole z odpłatnymi usługami, co skutkowało nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji specyfiki stosunków społecznych, która uregulowana została uchwałą i stwierdzeniem nieważności uchwały pomimo, że interes skarżącego nie został naruszony, a uchwała nie narusza przepisów art. 14. ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Rada Miejska w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 154, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej Ppsa, co czyni koniecznym odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwsze kolejności do zarzutów opisanych w jej pkt. 3 , dotyczącym naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 147 Ppsa. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że powyższe zarzuty uzasadnione są przez skarżącą wadliwym uzasadnieniem wyroku i pominięciem przez Sąd części materiału dowodowego związanego z ramowymi rozkładami dnia pracy, nie przedstawieniem stanowiska Rady o pracach nad uchwałą w sprawie opłat za przedszkole, o ilości dzieci dla których rodzice wybrali przedszkole z odpłatnymi usługami, nie uwzględnieniem specyfiki stosunków społecznych uregulowanych uchwałą.

Zgodnie z art. 174 pkt. 2 Ppsa podstawa skargi kasacyjnej w postaci naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do dowodów i kwestii artykułowanych przez skarżącą, jednakże nieprawidłowość ta nie miała żadnego wpływu na treść wyroku. Wręcz przeciwnie analiza ramowych rozkładów dnia potwierdza stanowisko Sądu I instancji, iż opłata ustalona uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń przedszkoli w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego ma charakter opłaty stałej , pomimo że nie wszystkie świadczenia rozszerzone, za które opłata miała być ponoszona zostały zagwarantowane dzieciom. I tak zgodnie z § 3 uchwały przedszkole w ramach rozszerzonych płatnych świadczeń ma zapewnić dzieciom zajęcia przewidziane w pkt. 1 – 8 uchwały, podczas gdy np. w przedszkolu nr. 2 w [...] dla grupy 4 latków nie przewidziano zajęc określonych w pkt.6 § 3 uchwały, ani też nie zaplanowano w to miejsce innych zajęc dodatkowych. W tym samym przedszkolu w grupie 6 latków program nie obejmuje dodatkowego zajęcia jakim jest nauczanie z wprowadzeniem elementów kinezjologii edukacyjnej – pkt.5 § 3 uchwały, chociaż ustalona opłata uwzględnią to świadczenie.

Zupełnie bez znaczenia dla oceny prawnej zaskarżonej uchwały pozostają dane dotyczące ilości dzieci, dla których rodzice wybrali przedszkole z odpłatnymi usługami, czy też specyfika stosunków społecznych uregulowanych uchwałą. Gdy chodzi o tę ostatnią to skarga kasacyjna nie wykazuje też jaka jest specyfika stosunków społecznych na terenie objętym uchwałą i jakie znaczenie specyfika ta ma dla oceny prawnej dokonanej przez Sąd I instancji.

Należy w całości zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim, że zaskarżona uchwała budzi szereg wątpliwości. Przykładowo zajęcia opisane w pkt. 1-3 § 3 uchwały powinny mieścić się w programie podstawowym realizowanym przez przedszkola. W myśl rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U z 2009r. Nr. 4, poz. 17 ) aby osiągnąć cele wychowania przedszkolnego w ramach programu podstawowego powinno się wychowywać dziecko przez sztukę ( muzyka, taniec, śpiew ), rozwijać uzdolnienia plastyczne, wspomagać rozwój umysłowy poprzez zabawy konstrukcyjne, wspomagać rozwój intelektualny, kształtowa gotowość do pisania i czytania. W zaskarżonej uchwale zajęcia plastyczne, muzyczne, teatralne, gry i zabawy wspomagające rozwój emocjonalny dziecka i zajścia relaksacyjne, które składaj się na program podstawowy wychowania przedszkolnego zostały z niezrozumiałych przyczyn potraktowane jako świadczenia dodatkowe, odpłatne.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie naruszył wymienionych w niej przepisów postępowania.

Niezasadne są także zarzuty przedstawione w pkt.1 i pkt. 2 skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim Sąd I instancji dokonał poprawnej wykładni art. 14 ust.5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004r. Nr. 256, poz. 2572 ze zm ). Zgodnie z tym przepisem opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, z uwzględnieniem art.6 pkt.1. Stosownie do ostatniego z wymienionych przepisów przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z powyższego wynika, że opłaty mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się podstawach wychowawczych. Jeżeli bowiem nauczanie i wychowanie odbywa się w ramach podstawy programowej to jest ono bezpłatne. Z tych względów zajęcia odpłatne nie powinny pokrywać się ze świadczonymi programowo ( bezpłatnie ). Dlatego tak ważne jest ich wyraźne określenie w uchwale wprowadzającej opłatę za świadczenia ponadprogramowe. Pobieranie opłat jest dozwolone wyłącznie za zajęcia wykraczające poza program realizowany przez przedszkole i tylko w przypadku wyraźnego określenia rodzaju świadczenia za które pobierana jest opłata oraz wysokości opłaty odpowiadającej konkretnemu dodatkowemu świadczeniu. Sam fakt iż podstawa programowa realizowana jest przez 5 godzin dziennie nie oznacza bowiem, że w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola taki program nie może być realizowany, a wtedy jego realizacja jest bezpłatna. Jak słusznie podniósł to Sąd I instancji zaskarżona uchwała wprowadziła faktycznie opłatę stałą, niezależną od rodzaju świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art.14 ust.5 ustawy, w postaci ustalania opłat o charakterze stałym. Tymczasem taki charakter ma opłata ustalona zaskarżoną uchwałą. Ustalenie opłaty za świadczenia, które normalnie powinny być realizowane w ramach podstawy programowej( pkt.1-3 § 3 uchwały ), czyni tę uchwałę wadliwą. Uchwała wprowadza obowiązek ponoszenia opłaty w każdym wypadku, niezależnie od tego czy konkretnie dziecko korzysta, czy też nie z dodatkowych świadczeń. Nie dopuszcza też możliwości wyboru przez rodzica, z których ponadprogramowych zajęć będzie korzystało jego dziecko, przy uwzględnieniu jego indywidualnych potrzeb i możliwości finansowych rodziny. W konsekwencji takiej regulacji uchwała rażąco narusza art..14 ust. 5 o systemie oświaty.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej to są one również nieusprawiedliwione. Niewątpliwie organy samorządu terytorialnego mają konstytucyjne uprawnienie stanowienia prawa, które ma moc obowiązującą- art.87 ust.2 Konstytucji RP. W myśl art.94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego działają w tej mierze na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem ustawy o systemie oświaty , co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności, a co nie jest równoznaczne z zakwestionowaniem prawa rady do podejmowania uchwał na podstawie art.14 ust.5 ustawy o systemie oświaty. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że w każdej sytuacji, gdy mocą uchwały rady wprowadzana jest opłata, z istoty swej stanowiąca obciążenie finansowe dla jej adresata, to uchwała ją wprowadzająca winna pozwolić osobie zainteresowanej na jednoznaczne ustalenie za co i w jakiej wysokości będzie ponosiła wydatki. Powinna też pozostawić osobie zainteresowanej prawo wyboru w zakresie możliwości skorzystania z określonych dodatkowych świadczeń. Stosowne zapisy mogą znaleźć się w załącznikach do uchwały, a niekoniecznie w niej samej, pod warunkiem jednak że materiały załączone do uchwały w sposób niewątpliwy określą zasady ustalania, pobierania i zwrotu opłaty. Powyższego wymogu nie spełniają załączniki złożone przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie. Tym samym nietrafne są zarzuty zawarte w pkt. 2 skargi kasacyjnej. Dodatkowo zarzut przedstawiony w pkt.2 lit.d- e skargi kasacyjnej został postawiony nieprawidłowo, bowiem Sąd I instancji nie stosował żadnego z w/wym przepisów w toku oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 Ppsa orzekł jak w sentencji.