Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 838/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 30 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia polegającego na ulepszeniu istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu po rozpatrzeniu odwołania Spółki z o.o. "A." z siedzibą w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia 6 lutego 2015r. o odmowie określenia na rzecz odwołującej się Spółki, środowiskowych uwarunkowań zgody dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Ulepszeniu istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w zakresie remontu istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, wykonania zadaszeń nad urządzeniami oraz myjki dla mycia kontenerów" planowanego do realizacji na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-21, obręb M..

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji.

Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2013 r. Spółka "A." wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia "Proces przetwarzania odpadów medycznych i weterynaryjnych w istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów" realizowanego na działce nr [...] w M.. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia załączonej do wniosku, Spółka wskazała na "zamiar pozyskania dla prowadzonego na ww. działce procesu przetwarzania odpadów decyzji środowiskowej, ze względu na proces technologiczny a nie ze względu na proces inwestycyjny". Spółka ubiega się bowiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla istniejącej i eksploatowanej od 10 lat instalacji.

Decyzją z dnia 14 lutego 2014 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Burmistrz Gminy M. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku z dnia 11 grudnia 2013 r. Z uzasadnienia wynika, że organ umorzył postępowanie dopatrując się braku podstaw do procedowania w sprawie z tego względu, że wskazane przedsięwzięcie, jest przedsięwzięciem już istniejącym a nie dopiero planowanym. Zdaniem organu, nie ma podstaw dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia już istniejącego, gdyż przepisy ustawy nakładają obowiązek uzyskania decyzji jeszcze przed zrealizowaniem inwestycji.

W tych okolicznościach wnioskiem z dnia 14 marca 2014 r. Spółka "A," wystąpiła do Burmistrza Gminy M. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia polegającego na: "Ulepszeniu istniejącej instalacji termicznego przekształcenia odpadów medycznych i weterynaryjnych w zakresie remontu istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, wykonania zadaszeń nad urządzeniami oraz myjki dla mycia kontenerów" planowanego również na działce nr [...].

Do wniosku załączono kartę informacyjną przedsięwzięcia w której, między innymi, podano: "Planowane ulepszenia na terenie spalarni w M. mają na celu utrzymanie publicznych urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów i spełniają kryteria i definicję inwestycji celu publicznego" [..] "W celu zapewnienia bezpieczeństwa oraz komfortu pracy pracownikom zatrudnionym w spalarni przewiduje się wykonanie zadaszeń niektórych urządzeń technologicznych, które są zamontowane i eksploatowane poza budynkiem głównym spalarni i kotłowni. Zadaszenia te chronią przed opadami pracowników oraz zabezpieczają [...] same urządzenia, przyczyniając się do wydłużonego okresu bezawaryjnej eksploatacji". Według przywołanego dokumentu zadaszenia zostały zaprojektowane: 1/ nad miejscem (komorą) załadunku odpadów o pow. około 80 m2; 2/ nad urządzaniami do oczyszczania gazów oraz nad urządzeniami i miernikami systemu ciągłego monitorowania spalarni - o pow. około 160 m2. Stwierdzono również, że w związku z powstaniem większej powierzchni połaci dachowych, zwiększy się ilość wody deszczowej do odprowadzania, którą Spółka planuje wykorzystać do schładzania gazów w procesie termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Z tego też względu, planuje "remont" części istniejącej kanalizacji deszczowej, który będzie polegał na: wykonaniu regulowanego zamknięcia wylotu wód deszczowych z zakładu do kanalizacji deszczowej położonej i przebiegającej obok terenu spalarni (w ul. D.). W ten sposób woda deszczowa i roztopowa, będzie retencjonowana (gromadzona) w sieci kanalizacyjnej. Łączna zdolność retencjonowania sieci kanalizacji deszczowej i zbiornika retencyjnego na wody deszczowe, będzie wynosić około 20 m3. Woda zgromadzona w tej części instalacji, będzie – w zależności od potrzeb – przepompowana za pomocą pompy zamontowanej w wewnętrznej studzience kanalizacyjnej i zbiornika retencyjnego, do głównego zbiornika retencyjnego o pojemności około 2m3, a z niego, po przepompowaniu do hydroforu (poj. 2 m3), będzie podawana na potrzeby pracującej instalacji do termicznego przekształcania odpadów. Dla spełnienia wymogów wynikających z przepisów dotyczących przetwarzania i transportu odpadów medycznych i weterynaryjnych, inwestor przewiduje zorganizowanie na terenie spalarni, stanowisko myjki kontenerów, do którego zostanie doprowadzona woda z wodociągu miejskiego. Ciecz myjąca i płucząca będzie gromadzona w zbiorniku na zużytą ciecz myjącą i płuczącą, z którego będzie przepompowana do zbiornika retencyjnego wód deszczowych i roztopowych a następnie wykorzystana na potrzeby instalacji do termicznego przekształcania odpadów.

Decyzją z dnia 6 czerwca 2015 r. Burmistrz Gminy M. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia z powodu braku zgodności jego lokalizacji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołując ustalenia planu organ stwierdził, między innymi, że instalacja termicznego unieszkodliwiania odpadów zgodna będzie z planem miejscowym, dopóki będzie ona częścią funkcjonalną sąsiadującego z nią szpitala. W przypadku unieszkodliwiania odpadów spoza szpitala, co wiąże się ze zwiększeniem wydajności instalacji termicznego unieszkodliwiania odpadów (inwestor dokonał bowiem rozbudowy urządzeń technologicznych aby zwiększyć wydajność instalacji do 2948,5MG odpadów rocznie z dotychczasowych 350 Mg) np. poprzez rozbudowę spalarni czy montaż nowych urządzeń, nie można uznać funkcji budynków i instalacji w dalszym ciągu za "szpital powiatowy". Nadto w ustaleniach ogólnych planu, nie przewidziano żadnych dodatkowych instalacji do przetwarzania odpadów. Potwierdza to, że w granicach planu nie dopuszczono możliwości realizacji odrębnej funkcjonalnie od szpitala instalacji do unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych.

Burmistrz odniósł się także do kwestii publicznego charakteru inwestycji, a to w związku z faktem, że spalarnia położona jest na terenie Parku Krajobrazowego "[...]" na obszarze którego, zgodnie z rozporządzeniem Wojewody D. z dnia 28 marca 2007 r., zakazana jest realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Według art. 17 ust.2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, zakaz ten nie dotyczy jednak inwestycji celu publicznego. W tym względzie organ gminy stwierdził, że zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest między innymi, budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Definicja "budowy" zawarta w art. 3 pkt 6 Prawo budowlane nie obejmuje zaś "modernizacji". W katalogu celów publicznych nie mieści się zatem "modernizacja" - ulepszenie, istniejących urządzeń służących do unieszkodliwiania odpadów. Organ podał również, że konsekwencją niezgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym było wycofanie wniosku do RDOŚ w sprawie opinii co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka "A." podniosła zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. wskazując, że postępowanie w sprawie powinno być umorzone, gdyż wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody złożony 11 grudnia 2013 r. oraz wniosek z dnia 14 marca 2014 r. dotyczą w istocie tego samego przedsięwzięcia polegającego na montażu urządzeń, których zainstalowanie wynikało z potrzeby dostosowania spalarni do wymogów rozporządzeń wykonawczych określających szczegółowe warunki przeprowadzania procesów termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Zdaniem odwołującej się, przedsięwzięcie opisane we wniosku z dnia 11 grudnia 2013 r. "Proces przetwarzania odpadów medycznych i weterynaryjnych w istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów" obejmowało swoim zakresem przedsięwzięcie opisane we wniosku z dna 14 marca 2014 r. Odnośnie tego zaś przedsięwzięcia, Burmistrz Gminy M. wydał wcześniej decyzję z dnia 14 lutego 2014r. o umorzeniu postępowania. W obu sprawach zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, co powoduje, że zaskarżona decyzja dotknięta jest sankcją nieważności.

Odwołująca się podniosła również, że w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na wytwarzane i przetwarzanie odpadów, toczącego się przed Marszałkiem Województwa D., Burmistrz Gminy M. pismem z dnia 8 listopada 2013 r. poinformował, że przedsięwzięcie jest zgodne z planem miejscowym. Z tego względu Spółka, zarzuciła organowi nie uzasadnioną zmienność poglądu wrażonego w tym samym stanie prawnym i wobec tego samego adresata, co do zgodności zamierzenia z planem miejscowym.

Według strony odwołującej się, organ dokonał wadliwej interpretacji zapisów planu arbitralnie uznając, że spalarnia jest oderwana funkcjonalnie od sąsiadującego szpitala. Tymczasem instalacja ta jest częścią funkcjonalną tego szpitala, gdyż odbiera od niego odpady i dostarcza energię cieplną. Natomiast kwestia wydajności instalacji nie ma żadnego znaczenia w kontekście jej zgodności z zapisami planu. Ulepszenie instalacji było spowodowane potrzebą dostosowania spalarni do wymogów rozporządzeń wykonawczych określających szczegółowe warunki przeprowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej zwanej ustawą środowiskową) Kolegium w pierwszym rzędzie zakwalifikowało przedmiotową inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm. – dalej rozporządzenie). Zdaniem organu odpowiada ona zamierzeniu wskazanemu w § 3 ust. 2 pkt 1 w związku z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia (§ 2 ust. 1 pkt 41 dotyczy przedsięwzięć polegających na instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych; natomiast według § 3 ust. 2 pkt 1 do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w § 2 ust. 1 i niespełniające kryteriów o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1). Zdaniem Kolegium, planowane przedsięwzięcie należy kwalifikować jako rozbudowę instalacji o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 41, tj. instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. Dla tego rodzaju przedsięwzięcia wymagana jest więc decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody.

Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, wydanie takiej decyzji uzależnione jest od zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p), z wyłączeniem przypadków wskazanych w ustawie, do których jednak przedmiotowe przedsięwzięcie się nie zalicza.

W tej sytuacji, zdaniem organu, istotny jest fakt, że uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w Kaszowie w części obejmującej obszar miasta M. i K. pod M. (Dz. Urz. Woj. Dolnośl, Nr [...], poz. [...] ze zm.) określono podstawowe przeznaczenie działki nr [...], jako teren usług zdrowia – szpital powiatowy (A1 UZ). Plan miejscowy dopuszcza na powyższym terenie również lądowisko dla helikopterów, pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z przepisów szczególnych.

W ocenie Kolegium przedsięwzięcia planowanego przez Spółkę, nie można zaliczyć do żadnej z działalności wymienionych w powołanym wyżej m.p.z.p., co powoduje, że niespełniony jest podstawowy warunek wydania pozytywnej decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody. Uszczegóławiając ten pogląd, organ podał, że według art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, szpitalem jest przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego w którym podmiot ten wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne a więc świadczenia polegające na wykonywaniu całą dobę kompleksowego świadczenia zdrowotnego, polegającego na diagnozowaniu, leczeniu, pielęgnacji i rehabilitacji, które nie mogą być realizowane w ramach innych stacjonarnych i całodobowych świadczeń zdrowotnych lub ambulatoryjnych; świadczeniami zdrowotnymi są także świadczenia udzielane z zamiarem zakończenia ich udzielania w okresie nieprzekraczającym 24 godzin (art. 2 pkt 11 ustawy). Kolegium za bezsporne uznało, że przedmiotem planowanej inwestycji nie jest działalność lecznicza w zakresie realizacji świadczeń szpitalnych lecz zbieranie, przetwarzanie i unieszkodliwianie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne. Na powyższe wskazuje chociażby przedmiot działalności Spółki, w którym nie ma żadnej wzmianki o możliwości świadczenia usług szpitalnych. Najistotniejszym jednak jest, że zarówno skala planowanej działalności (system ciągły) jak i rodzaj unieszkodliwianych odpadów (również weterynaryjne), wykluczają możliwość potraktowania tego przedsięwzięcia jako funkcjonalnie związanego z istniejącym szpitalem – czyli realizującym tylko jego potrzeby. Zdaniem Kolegium, tylko w takim przypadku można byłoby mówić o braku sprzeczności lokalizacji inwestycji z m.p.z.p. Za taką wykładnią planu miejscowego przemawia także fakt, że w sposób niezwykle szczegółowy określił on przeznaczenie dla terenów oznaczonych symbolem A (A1U podstawowe tereny usług zdrowia – szpital powiatowy, dopuszczalne – lądowisko dla helikoptera; A2ZP podstawowe- teren zieleni urządzonej – park leśny i stanowiący zaplecze rekreacyjne dla szpitala).

Organ odwoławczy wskazał dalej, że obiekty pomocnicze i infrastruktura techniczna przewidziane w ramach określonego celu podstawowego, winny pozostawać z nim w związku i nie mogą powodować faktycznej zmiany przeznaczenia danej jednostki urbanistycznej. Instalacja będąca przedmiotem wniosku Spółki, musi być zatem kwalifikowana jako składowa samodzielnego przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami, którego funkcjonowania w jednostce strukturalnej A1UZ m.p.z.p. nie przewidziano. W świetle przedstawionych okoliczności, nie budzi wątpliwości Kolegium, że lokalizacja przedsięwzięcia jest sprzeczna z ustalaniami planu miejscowego dla przedmiotowego terenu. Wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym, zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, organ wydaje decyzję odmowną bez analizy pozostałego materiału dowodowego. Z tego względu rozważania organu I instancji co do możliwości kwalifikowania zamierzenia do inwestycji celu publicznego są nieistotne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie "rzekomej" tożsamości przedmiotowej sprawy i sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Gminy M. z dnia 14 lutego 2014 r., organ wskazał na zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą, sprawa nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, przy czym na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną oznacza, że sprawa w trybie zwykłym została ostatecznie załatwiona. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie tego typu sytuacja nie występuje. Wniosek Spółki z dnia 11 grudnia 2013 r. (oraz załączona do niego karta informacyjna) który zainicjował postępowanie zakończone decyzją z dnia 14 lutego 2014 r. nie dotyczy tego samego zakresu inwestycji, co wniosek z dnia 14 marca 2014 r. (oraz załączona do niego karta informacyjna), który zainicjował postępowanie zakończone decyzją z dnia 6 lutego 2015r. Podnoszona przez stronę zmienność poglądów wyrażona w tych sprawach była zatem prawnie dopuszczalna.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka "A," w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj:

1/ art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - przez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 14 marca 2014 r. zakończone decyzją o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody miało charakter sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tj. decyzją z dnia 14 lutego 2014 r. o umorzeniu postępowania, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 6 lutego 2015 r.;

2/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – gdyż, wobec zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie wywołującym zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu, a nadto stanowiącym kontynuację działalności przez poprzedniego właściciela spalarni (szpital powiatowy) istniały warunki do wydania decyzji środowiskowej;

3/ art. 8 k.p.a. - przez pominięcie zarzucanej w odwołaniu zmienności poglądów organu I instancji, oraz pominięcie faktu przekazania przez ten organ informacji o treści mającej zapaść decyzji w zawiadomieniu z dnia 4 grudnia 2014 r. o zakończeniu postępowania dowodowego;

4/ art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego - w tym także akt sprawy z wniosku skarżącej o wydanie decyzji środowiskowej z dnia 11 grudnia 2012 r. wraz z kończącą ją decyzją o umorzeniu wszczętego tym wnioskiem postępowania - poprzez nieodniesienie się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1/ art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z § 13 uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie m.p.z.p. - przez błędną wykładnię zapisów planu i uznanie, że przedsięwzięcie realizowane przez stronę jest niezgodne z ustaleniami tego planu;

2/ art. 2 Konstytucji - przez nieuwzględnienie praw skarżącej nabytych do użytkowania spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych na obszarze dla którego uchwalono m.p.z.p. przewidujący możliwość kontynuacji działalności przez skarżącą oraz przez pominięcie faktu, że szpital powiatowy w M., jako poprzedni właściciel spalarni, prowadził działalność w tym samym zakresie co skarżąca, na podstawie decyzji Starosty M. z 1999 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie spalarni przed uchwaleniem planu;

3/ art.17 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez ich błędne zastosowanie.

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Argumentując zarzut naruszenia art. 156 k.p.a. skarżąca Spółka podniosła, że zaskarżona obecnie decyzja o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, dotyczy tej samej sprawy, co decyzja Burmistrza Gminy M. z dnia 14 lutego 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania środowiskowych uwarunkowań zgody. Wnioski w obu tych sprawach – w istocie – dotyczą bowiem tego samego przedsięwzięcia polegającego na montażu urządzeń, których zainstalowanie wynikało z potrzeby dostosowania spalarni do obowiązujących przepisów i norm. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, porównanie kart informacyjnych załączonych do obu ww. wniosków, winno skutkować stwierdzeniem tożsamości tych spraw. Jedynie w karcie informacyjnej dla przedsięwzięcia pn. "Ulepszenie istniejącego termicznego przekształcenia odpadów medycznych i weterynaryjnych w istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów" skarżąca wprowadziła wykonanie zadaszeń nad urządzeniami, wykonanie myjki do mycia kontenerów oraz remont istniejącej instalacji, co pozostaje jednak bez znaczenia dla postępowania środowiskowego, gdyż elementy te nie mają charakteru przedsięwzięcia mającego potencjalny wpływ na środowisko. Nadto wymagają one jedynie zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę.

W zakresie zarzutu dotyczącego zmienności poglądu organu I instancji co do zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, skarżąca podtrzymała prezentowaną wcześniej argumentację odwołania. Natomiast w kwestii zarzutu wadliwej interpretacji zapisów m.p.z.p. - a w efekcie naruszenia art. 80 ust.2 ustawy środowiskowej - skarżąca podniosła, że § 13 uchwały w sprawie m.p.z.p dopuszcza co do zasady lokalizację i funkcjonowanie obiektów budowlanych związanych z usługami zdrowia, powiązanych z infrastrukturą szpitala. Zdaniem strony, ten zapis planu nie może być interpretowany w sposób wąski, dopuszczający funkcjonowanie na tym terenie tylko obiektów budowlanych będących stricte szpitalem powiatowym tj. obejmującym oddziały szpitalne, przychodnie i parking dla karetek. Pod pojęciem "usługi zdrowia – szpital" – należy bowiem rozumieć "kompleks szpitalny" w całości, w skład którego wchodzą także inne budynki związane z funkcjonowaniem szpitala, takie jak punkty handlu, parkingi, czy też instalacje termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Bez przedmiotowych obiektów funkcjonowanie szpitala byłoby bardzo utrudnione, a wręcz niemożliwe. Z ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowego postępowania z odpadami medycznymi wynika, że instalacja termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych jest wręcz niezbędna dla funkcjonowania szpitala (zasada bliskości). Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 przywołanej ustawy, odpady z uwzględnieniem hierarchii sposobu postępowania z odpadami, w pierwszej kolejności poddaje się przetworzeniu w miejscu ich powstania. Odpady które nie mogą być przetworzone w miejscu ich powstania przekazuje się, uwzględniając hierarchię sposobu postępowania z odpadami oraz najlepszą dostępną technikę lub technologię o której mowa w art. 143 Prawa ochrony środowiska, do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone. Przepisy nakładają także obowiązek unieszkodliwiania odpadów przez termiczne ich przekształcenie.

W świetle przywołanych regulacji, obok związku o charakterze przestrzennym, w niniejszej sprawie zachodzi także związek funkcjonalny pomiędzy usługami medycznymi - szpitalem powiatowym a instalacją termicznego przekształcania odpadów. Bez przedmiotowej instalacji, funkcjonowanie szpitala byłoby bardzo utrudnione i wiązałoby się z powstaniem dodatkowych kosztów związanych z koniecznością transportowania odpadów medycznych do innych instalacji na terenie województwa. Zdaniem skarżącej istotne jest i to – że przedmiotowy obiekt budowlany został przyjęty i użytkowany jako "budynek spalarni odpadów szpitalnych na terenie Szpitala Powiatowego Miejskiego w M." na podstawie decyzji Starosty M. z dnia 8 listopada 1999 r. Wynika z tego, że spalarnia, od momentu wybudowania, była obiektem samodzielnym ale przestrzennie i funkcjonalnie połączonym ze szpitalem. Stanowiła zatem element "kompleksu szpitalnego". Związku tego nie zerwała zmiana właściciela obiektu połączona z wydzieleniem działki ze spalarnią z nieruchomości na której zlokalizowane są inne obiekty szpitala. Najlepszym potwierdzeniem tego jest fakt, że spalarnia odpadów medycznych dostarcza szpitalowi wodę i ogrzewanie. Sprzedaż spalarni była przeprowadzona z uwzględnieniem interesów szpitala i po zapewnieniu mu odbioru odpadów medycznych oraz dostawy ciepła.

Zdaniem skarżącej, gdyby interpretować postanowienia m.p.z.p. w sposób ścisły – tak jak czynią to organy – należałoby uznać, że zmiana przeznaczenia obiektów szpitalnych (np. na prywatne gabinety lekarskie) jest niezgodna z postanowieniami tego planu. Za niezgodne z planem należałoby również uznać jakiekolwiek roboty budowlane w obiekcie szpitala po zmianie jego statusu prawego (np. gdyby został on sprywatyzowany). Powyższe wskazuje, że nie można inaczej oceniać zagospodarowania terenu z uwagi na podmiot właścicielski. Taka interpretacja prowadziłaby do ograniczenia własności oraz możliwości korzystania z gruntu wykraczając znacznie poza dopuszczalny zakres regulacji planu miejscowego. Autor skargi podniósł także, że ograniczenia prawa własności zawarte w planie miejscowym nie mogą być domniemane. Natomiast wszelkie wątpliwości i rozbieżności dotyczące interpretacji zapisów planu, nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść strony, zwłaszcza gdy prowadzi to do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Takie działanie organów naruszałoby również zasadę uwzględniania interesu obywateli i zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa.

Wskazując na powyższe, pełnomocnik Spółki zarzucił, że m.p.z.p uchwalony w 2003 r. nie uwzględnił i całkowicie pominął istnienie spalarni, która działała już od 1999 r. Takie działanie samorządu gminnego nie może wpłynąć negatywnie na nowego nabywcę spalarni, ograniczając prawo do użytkowania jej w dotychczasowy sposób – gwarantuje to bowiem art. 2 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższego, strona skarżąca stwierdziła, że przedsięwzięcie polegające na ulepszaniu spalarni jest w pełnym zakresie zgodne z podstawowymi celami planu miejscowego określonymi w § 1 uchwały w sprawie m.p.z.p. W interesie publicznym jest bowiem przeprowadzenie inwestycji mającej na celu podniesienie poziomu technicznego i technologicznego instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Inwestycja ma także pozytywny wpływ na zminimalizowanie negatywnych skutków instalacji na środowisko.

Argumentując pozostałe zarzuty skargi, jej autor wskazał, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania o zmienności poglądu organu w kwestii zgodności przedsięwzięcia z m.p.z.p; poinformowania przez organ I instancji o treści mającej zapaść decyzji w zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się oraz, że w żaden sposób nie rozpoznało publicznego charakteru planowanej przez stronę inwestycji.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Kolegium podkreśliło, że skarżąca nie kwestionowała ustalenia, że przedmiotem planowanej przez nią inwestycji nie była działalność lecznicza w zakresie realizacji świadczeń zdrowotnych lecz zbierania, przetwarzania i unieszkodliwianie odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne. Mając na uwadze skalę planowanej działalności oraz rodzaj unieszkodliwianych odpadów, organ doszedł do przekonania, że przedsięwzięcia tego nie można potraktować jako funkcjonalnie związanego z istniejącym tam szpitalem tj. realizującym wyłącznie jego potrzeby a tylko w takiej sytuacji można mówić o braku sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu. Wbrew argumentom skargi, Kolegium nie dostrzega również, aby z treści ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 30 listopada 2010 r. wynikało, że instalacja termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych niezbędna jest dla funkcjonowania szpitala. Za niezrozumiałe Kolegium uznało forsowanie przez skarżącą poglądu, że z funkcjonowaniem szpitala nierozerwalnie wiąże się potrzeba unieszkodliwiania odpadów weterynaryjnych. Zwróciło również uwagę, że przy wykładni postanowień m.p.z.p, poza zainteresowaniem organu pozostaje kwestia kosztów transportu odpadów medycznych. Ze względu na granice orzekania, Kolegium nie mogło uwzględnić zarzutów kwestionujących prawidłowość postanowień m.p.z.p. Nie było także podstaw do analizy publicznego charakteru planowanej przez skarżącą inwestycji, skoro stwierdzona została niezgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym. Podobnie jak w zaskarżonej decyzji, Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi tożsamość spraw załatwionych decyzją z dnia 14 lutego 2014 r. o umorzeniu postępowania i z dnia 6 lutego 2015 r. o odmowie ustalenia warunków środowiskowych. W tym kontekście zmienność poglądu organów była zatem prawnie dopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W ten sposób ustalone zostało uzasadnione kryterium ocenne, wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana wg. wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na niezasadność skargi. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami zarzuconymi w skardze lub innymi, które jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 u.p.p.s.a, a prowadzącymi do eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Skarga podlegała zatem oddaleniu.

W pierwszym rzędzie - również ze względu na zarzuty skargi – Sąd zobowiązany był poddać ocenie zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa procesowego.

Ocena ta wykazała, że nie jest uzasadniony, najdalej idący zarzut skargi, wskazujący na naruszenie przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez nie uchylenie decyzji pierwszej instancji ze względu na przesłankę tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawy zakończonej decyzją z dnia 14 lutego 2014 r. oraz z dnia 5 lutego 2015 r. (na marginesie wskazać należy, że organ odwoławczy nie dysponuje środkiem prawnym w postaci stwierdzenia nieważności decyzji a jedynie posługuje się katalogiem rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a.). Wyjaśniając powyższe stanowisko należy najpierw wskazać, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Mając powyższe na uwadze nie można stwierdzić aby pomiędzy sprawą zakończoną decyzją Burmistrza Gminy M. z dnia 14 lutego 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia pn. "Proces przetwarzania odpadów medycznych i weterynaryjnych w istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów" a sprawą zakończoną decyzją tego organu z dnia 5 lutego 2015 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia pn. "Ulepszenie istniejącej instalacji termicznego przekształcenia odpadów medycznych i weterynaryjnych w zakresie remontu istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, wykonania zadaszeń nad urządzeniami oraz myjki dla mycia kontenerów" istniała tożsamość w przedstawionym wyżej znaczeniu. Przede wszystkim nie występuje tożsamość przedmiotowa obu spraw. Co prawda, przedmiotem każdej z tych spraw było ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia przez tego samego inwestora i na tej samej nieruchomości, ale z kart informacyjnych dołączonych do wniosków wszczynających poszczególne postępowania wynika, że inny jest zakres planowanych przedsięwzięć. Różnice tkwią już choćby w samej ich nazwie, ale nie tylko. Potwierdzeniem ich odmienności jest pkt I każdej z kart informacyjnych, określający rodzaj skalę i usytuowanie przedsięwzięcia. W przypadku pierwszej sprawy - wszczętej na wniosek z dnia 11 grudnia 2013 r. - z załączonej do tego wniosku karty informacyjnej, wyraźnie wynika, że chodzi o rozbudowę samej instalacji termicznej. W drugiej sprawie, zainicjowanej wnioskiem z dnia 14 marca 2014 r., w karcie informacyjnej załączonej do tego wniosku, Spółka wyraźnie określiła zakres przedsięwzięcia jako remont istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, wykonanie zadaszeń o pow. łącznie około 240m2 oraz wykonanie stanowiska myjki dla kontenerów. Jednocześnie zauważyć wypada, że skarżąca lansując tezę o tożsamości spraw, wyraźnie wskazuje, że zakres drugiego wniosku jest szerszy, gdyż "dodatkowo wprowadziła" wskazane elementy. W przypadku wniosku z 2013 r. Spółka wskazała na zamiar pozyskania decyzji środowiskowej dla prowadzonego procesu przetwarzania odpadów, ze względu na proces technologiczny a nie ze względu na proces inwestycyjny. Natomiast w drugim wniosku, pojawia się konkretny zamiar inwestycyjny obejmujący również elementy zamierzenia budowlanego. Zgodnie z przepisami ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej ustawa środowiskowa) przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu. W obu przypadkach planowany i opisany w karatach informacyjnych zakres ingerencji w środowisko nie jest tożsamy, co oznacza, że nie mamy do czynienia z tożsamością przedmiotową obu spraw. Decyzją z dnia 14 lutego 2014 r. umorzono bowiem postępowanie w sprawie ustalenia (przyznania prawa) na rzecz skarżącej warunków środowiskowych dla zrealizowania przedsięwzięcia, którego zakres ingerencji w środowisko nie był tożsamy z zakresem ingerencji w środowisko przedsięwzięcia dla którego decyzją z 2015 r. odmówiono ustalenia środowiskowych warunków jego realizacji. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z sugestią skarżącej, że decyzją o umorzeniu postępowania potwierdzono de facto jej prawo do realizacji przedsięwzięcia z tej racji, że w ogóle nie kwalifikowało się ono do uzyskania decyzji środowiskowej. Organ umorzył to postępowanie, bez uprzedniej merytorycznej oceny w kontekście kwalifikacji środowiskowej, wskazując na brak podstaw do orzekania wobec już zrealizowanego (a nie planowanego dopiero) przedsięwzięcia, co nie jest tożsame ze stwierdzeniem, że nie wymagało ono w ogóle ustalenia warunków środowiskowych.

W kontekście dotąd powiedzianego, również kolejny zarzut procesowy zarzucający organowi niczym nie uzasadnioną zmienność poglądów w zakresie interpretacji planu miejscowego, nie mógł prowadzić do uchylenia decyzji. Taki skutek mogłaby wywołać naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju skutki można byłoby w ogóle rozważać, gdyby owa zmienność poglądów nastąpiła w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego i prawnego. Stan prawny nie uległ zmianie ale niewątpliwie uległ zmianie stan faktyczny, skoro stwierdzone zostało, że drugi wniosek dotyczy przedsięwzięcia o innym zakresie. Porównując argumentację w obu decyzjach organu pierwszej instancji – umarzającej postępowanie i odmawiającej ustalenia warunków środowiskowych, raz jeszcze trzeba podkreślić odmienność argumentacji. Przyczyną umorzenia postępowania nie była bowiem niezgodność z planem ale okoliczność, że wniosek nie dotyczy przedsięwzięcia planowanego a już istniejącego. Natomiast co do poglądu Burmistrza wyrażonego w piśmie z 2013 r., dostrzec wypada, że został on przedstawiony na gruncie innej sprawy, co do innego zakresu przedsięwzięcia. Już choćby z tego względu nie podlega weryfikacji w niniejszym postępowaniu. Trudno też przyjąć, że stanowisko wyrażone w przywołanym piśmie, nie mającym charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego ani też zaświadczenia, nawet jeżeli świadczyłoby o innej interpretacji planu miejscowego, należy do kategorii naruszeń prawa mogących mieć istotny wpływ na legalność rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Istotne jest, że w postępowaniu poddanym obecnie kontroli sądowej, organ prezentował konsekwentnie takie samo stanowisko i strona skarżąca mogła je kwestionować przy wykorzystaniu środków odwoławczych.

Z podobnych względów, bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia i uprawnień skarżącej pozostaje także treść zawiadomienia organu I instancji z grudnia 2014 r. i podnoszony w związku z tym zarzut, uprzedzenia stron w zawiadomieniu kończącym postępowanie o treści przyszłej decyzji. Kolegium istotnie nie odniosło się do tego zarzutu, ale należy traktować to jako wadę uzasadnienia, nie rzutującą w żaden sposób, na wynik sprawy. Tak samo należy ocenić ewentualną lakoniczność argumentacji uzasadnienia decyzji II instancji w innych kwestiach procesowych (jeżeli nawet wystąpiła). Istotne bowiem jest, że Kolegium w ogóle odniosło się do argumentów strony wskazujących na tożsamość przedmiotową sprawy i zmienność poglądów organu. Przekazane Sądowi akta odwoławcze wskazują, że organ II instancji nie przeszedł do porządku dziennego na tymi zarzutami, ale poddał je wyjaśnieniu i ocenie, o czym świadczy wystąpienie Kolegium w tej sprawie do organu I instancji (pismo z dnia 25 marca 2015 r.).

Zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wiąże się natomiast z zarzutem naruszenia prawa materialnego tj. art. 80 ust.2 ustawy środowiskowej, który w istocie sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni planu miejscowego – co w niniejszej sprawie jest kwestią kluczową. W rozpoznawanej sprawie podstawą dla odmowy ustalenia warunków środowiskowych była bowiem ustalona przez organy niezgodność przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca z tym ustaleniem się nie zgadza a istotą sporu - w istocie - jest prawidłowość zastosowanej przez organy wykładni przepisów planu miejscowego.

Treść planu miejscowego stanowi ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Z tego też względu istotne było ustalenie, czy przedsięwzięcie określone we wniosku wszczynającym postępowanie objęte skargą, zgodne jest z ustaleniami m.p.z.p. określającymi przeznaczenie, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla działki nr [...]. Ustalenie tej okoliczności wymagało przede wszystkim określenie charakteru przedsięwzięcia szczegółowo opisanego we wniosku skarżącej, inicjującego postępowanie.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarżąca Spółka we wniosku z dnia 14 marca 2014 r. określiła przedsięwzięcie jako: "Ulepszenie istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w zakresie remontu istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, wykonania zadaszeń i stanowiska myjki do mycia kontenerów". Spółka podała także, że planowane przedsięwzięcie obejmuje montaż urządzeń koniecznych dla dostosowania instalacji do nowych przepisów a nadto, przygotowuje instalację do praktycznie ciągłej pracy termicznego przekształcania odpadów. W efekcie powyższych zmian przewidziano zwiększenie ilości przetwarzanych termicznie odpadów. Szczegółowy opis przedsięwzięcia zawarty w karcie informacyjnej wskazuje, że oprócz montażu urządzeń, przewiduje ono także roboty budowlane polegające na wykonaniu zadaszeń o łącznej pow. około 240 m2 oraz roboty nazwane we wniosku remontem a odnoszące się do sieci kanalizacji deszczowej i polegające na wprowadzeniu sytemu retencjonowania deszczówki i wstawienia w związku z tym zbiorników i pomp. Z taką kwalifikacją zakresu prac dotyczących kanalizacji deszczowej nie można się jednak zgodzić, gdyż przedstawiony w karcie informacyjnej zakres robót jest szerszy niż remont. Natomiast wykonanie zadaszeń o łącznej powierzchni 240 m2 wskazuje, że mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego (budowli). Rację ma zatem Kolegium stwierdzając, że planowany zakres przedsięwzięcia prowadzi do rozbudowy instalacji do odzysku i przekształcania odpadów niebezpiecznych – czyli spalarni. Powyższe ustalenie zgodne jest z tym, co w karcie informacyjnej podaje Spółka wskazując, że planowane ulepszenie spowoduje w istniejącej instalacji zmiany określone w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przywołany przez skarżącą przepis rozporządzenia odnosi się wszak do zmian polegających na rozbudowie, przebudowie lub montażu zrealizowanego lub realizowanego przedsięwzięcia. Co istotne, skarżąca nie kwestionuje także kwalifikacji Kolegium. Wreszcie dodać należy, że skarżąca sama kwalifikuje planowane "ulepszenie" spalarni jako "przedsięwzięcie", co oznacza, że jest to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu.

Oceniając zgodność tak określonego zamierzenia (rozumianego jako przekształcenie lub zmiana wykorzystania terenu polegająca na rozbudowie istniejącej spalarni) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Sąd miał na uwadze, że plan ten, jako akt prawa miejscowego, podlega wykładni tak jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Podstawą orzekania nie jest więc pojedynczy przepis ale norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych,. Wymaga zatem sięgnięcia do zasad wykładni językowej, systemowej, czy też celowościowej. Interpretując postanowienia znajdującego w sprawie zastosowanie m.p.z.p. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej M. z 30 stycznia 2003r. należało więc mieć na uwadze nie tylko literalne brzmienie postanowień planu ale także cel danego uregulowania. W konsekwencji należało ocenić czy realizacja przedstawionego przedsięwzięcia służyć będzie celom planu, którymi jest zachowanie określonej w nim funkcji terenu i warunków zagospodarowania. Inaczej mówiąc, czy planowana inwestycja polegająca na rozbudowie spalani będzie służyć celom planu miejscowego wynikającym z przewidzianej w nim funkcji i warunków zagospodarowania i czy nie zmieni dotychczasowego przeznaczenia terenu. Analizą objąć należało przepisy planu odnoszące się do obszaru na którym zlokalizowana jest spalarnia oraz postanowienia ogólne znajdujące zastosowanie.

Wzorcem tak określonej kontroli są postanowienia uchwały Rady Miejskiej M. z dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w M. i w Kaszowie w części obejmującej obszar Miasta M. i K. pod M.. Z ustaleń tego planu wynika, że działka na której planowane jest przedmiotowa budowa, znajduje się w jednostce A1UZ. Według § 13 uchwały dla tego terenu ustalono następujące zasady zagospodarowania: przeznaczenie podstawowe: tereny usług zdrowia – szpital powiatowy; dopuszcza się lokalizację lądowiska dla helikopterów pod warunkiem spełnienia wymogów określonych przepisami szczególnymi dla tego rodzaju inwestycji. Jednocześnie w § 5 uchwały wyjaśniono, że przeznaczenie podstawowe to takie przeznaczenie, które powinno dominować na danym terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi. Według rysunku planu, teren A1UZ obejmuje nie tylko działkę [...], ale także inne działki. Przeznaczenie dopuszczalne to rodzaj przeznaczenia inny niż podstawowy, który nie koliduje z przeznaczeniem podstawowym. Dla omawianego terenu, plan nie przewiduje natomiast przeznaczenia uzupełniającego (rodzaje przeznaczeń inne niż podstawowe i dopuszczalne, które uzupełniają i wzbogacają przeznaczenie podstawowe).

Z przedstawionych regulacji wynika, że na omawianym obszarze (teren A1UZ) w zagospodarowaniu terenu powinny przeważać – obiekty budowalne i związane z nimi urządzenia usług zdrowia - szpitala powiatowego. Lokalny prawodawca nie zdefiniował jednak w zapisach planu co rozumie pod pojęciem usługi zdrowia – szpital. Pojęcie to należy zatem wyinterpretować z powszechnie obowiązujących przepisów, ewentualnie dookreślić, posługując się znaczeniem językowym (potocznym). Według polskiej klasyfikacji wyrobów i usług wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z 29 października 2008 r. Usługi w zakresie ochrony zdrowia ludzkiego to usługi obejmujące opiekę medyczną i szpitalną, świadczone dla pacjentów, oraz czynności bezpośrednio z nią związane, podejmowane przez szpitale, ośrodki lecznicze lub diagnostyczne i inne uprawnione zakłady o podobnym charakterze. Szpital zdefiniowany został natomiast w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej i tak jak wskazało to Kolegium, szpital to przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego, w którym podmiot ten wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne. Natomiast przedsiębiorstwo, to zespół składników majątkowych, za pomocą którego podmiot leczniczy wykonuje określony rodzaj działalności leczniczej.

W kontekście powyższych wywodów wypada więc zgodzić się z organem, że spalarnia znajdująca się na terenie A1UZ nie jest obiektem wykorzystywanym do świadczenia usług zdrowotnych w zakresie świadczeń szpitalnych, czy innego rodzaju świadczeń zdrowotnych. Co istotne, obiekt ten nie należy także do składników majątkowych szpitala jako przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego. Spalarnia należy natomiast do kategorii instalacji do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej - zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Jest więc instalacją gospodarki odpadami, a nie instalacją szpitala, czy innych usług zdrowia.

Przy interpretacji planu należało jednak uwzględnić – co podnosili skarżący - że przedmiotowa spalarnia funkcjonowała już w dacie uchwalenia tego planu jako spalarnia szpitalna, na podstawie uzyskanego wcześniej (w 1999 r.) pozwolenia na użytkowanie. Mając na uwadze, że prawidłowe funkcjonowanie szpitala wymaga wyposażenia go w szereg urządzeń i obiektów gospodarczych, należy się zgodzić z interpretacją, że przeznaczenie w planie miejscowym uchwalonym w dniu 30 stycznia 2003 r. terenu UZ na szpital, uwzględniać musiało istniejące wówczas zagospodarowanie terenu, w tym także spalarnię i kotłownia wybudowaną jako część ówczesnego szpitala i służące do jego obsługi. Tak rozumianą spalarnię należało kwalifikować jako obiekt pomocniczy szpitala a części z kotłownią jako jego infrastrukturę techniczną pozostającą w ścisłym związku z obiektem odpowiadającym funkcji podstawowej terenu. Spalarnia szpitalna odpowiada zatem funkcji terenu i warunkom zagospodarowania przewidzianym w planie.

Przedsięwzięcie którego dotyczy postępowanie wprowadza jednak istotne zmiany wobec dotychczasowego zagospodarowania terenu przez rozbudowę spalarni. Powoduje to, że spalarnia ta – pomyślana pierwotnie jako instalacja do obsługi wyłącznie szpitala – część szpitala stanowiąca jego składnik majątkowy (tak też wydane pozwolenie na użytkowanie z 1999 r.) – przestaje w związku z tym pełnić funkcję wyłącznie instalacji dla obsługi szpitala, ale staje się instalacją autonomiczną obsługującą również inne podmioty. Bezsporne bowiem jest, że przyjmuje ona odpady medyczne i weterynaryjne od innych podmiotów (jak oświadczył na rozprawie Prezes Spółki) z całego województwa. Z tej racji, istniejąca spalarnia – nawet jeżeli będzie funkcjonalnie powiązana ze szpitalem, gdyż będzie od niego przyjmować odpady medyczne, czy też dostarczać ciepło - zacznie pełnić na działce nr [...] (stanowiącą istotną część terenu UZ) funkcję dominującą – podstawową, prowadząc do zmiany zagospodarowania tego terenu. Fakt odbierania odpadów medycznych ze szpitala powiatowego i ich przekształcenie, nie zmienia kwalifikacji planowanej rozbudowy instalacji jako samodzielnej instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. Instalacja taka realizuje bowiem podstawowe cele w postaci unieszkodliwiania odpadów a nie usługi zdrowia.

Tym samym należy zgodzić się z organami, że na przedmiotowym terenie nie jest możliwa rozbudowa spalarni w zakresie wskazanym przez inwestora, gdyż prowadzi to do wyodrębnienia funkcji odzyskiwania odpadów, a plan nie przewiduje na tym terenie instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów jako samodzielnego przedsięwzięcia. Trafnie w tym względzie Kolegium wskazuje, że przy planowanej rozbudowie spalarni, na skutek której obiekt znacznie zwiększy moce przerobowe - będzie pracował w systemie ciągłym i przetwarzał odpady nie tylko medyczne ale i weterynaryjne - nie można uznać, że funkcjonalnie jest ona częścią kompleksu szpitalnego powiązanego z usługami zdrowia. Urządzeniem niezbędnym dla funkcjonowania szpitala nie jest bowiem instalacja dla unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, która w wyniku rozbudowy uzyskuje moce przerobowe do obsługi nie tylko szpitala, czy też obiektów usług zdrowia zlokalizowanych na terenie UZ, ale całego województwa i to nie tylko w zakresie odbioru odpadów medycznych. Gdyby było inaczej, spalarnia nie zostałaby wyłączona ze składników majątkowych szpitala. Rozbudowa spalarni – zmiana jej parametrów - prowadzi w istocie do zmiany podstawowego przeznaczenia terenu przewidzianego w m.p.z.p., które nie realizuje przewidzianego w nim celu. W konsekwencji, należy zgodzić się z Kolegium, że instalacja będąca przedmiotem wniosku powinna być kwalifikowana jako składowa samodzielnego przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami, którego funkcjonowania w jednostce planistycznej A1ZU nie przewidziano. Nie można też uznać, że teren wykorzystywany jest w dotychczasowy sposób przewidziany w planie w chwili jego uchwalania.

Tym samym lokalizacja objętego wnioskiem przedsięwzięcia nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. W takiej sytuacji przepis art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej obligował organ do wydania decyzji odmownej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn.akt II SA/Wr 48/14, że przepis art. 80 ust. 2 ustawy w zdaniu pierwszym zawiera normę, która wprowadza podstawowe kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. Zarzuty skargi wskazujące na naruszenie ww. przepisu okazały się zatem niezasadne.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a skargę oddalił.