Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 358/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 16c ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 617
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 roku sprawy ze skargi W. B. na czynność Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] odmówił W. B. wydania skierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego gdyż w terminie do dnia 15 listopada 2018r. nie zostało mu przyznane przez Okręgową Izbę Lekarską w Ł. prawo wykonywania zawodu po ukończonym stażu podyplomowym.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W. B. brał udział w postępowaniu kwalifikacyjnym do otwarcia specjalizacji lekarskich przeprowadzonym w okresie od 1 do 31 października 2018r. i uzyskał prawo do rozpoczęcia specjalizacji w dziedzinie ortopedii i traumatologii narządu ruchu w trybie rezydenckim.

Do dnia 6 listopada 2018r. W. B. miał wydłużony staż podyplomowy zaś w dniu 16 listopada 2018r. złożył w Okręgowej Izbie Lekarskiej w Ł. wszystkie niezbędne dokumenty niezbędne do wydania zaświadczenia "Prawo wykonywania zawodu lekarza". Na posiedzeniu Izby w dniu 27 listopada 2018r. przyznano W. B. prawo wykonywania zawodu po ukończonym stażu dyplomowym.

W dniu 19 listopada 2018r. W. B. wysłał do Wojewody [...] maila w którym wnosi o pisemne potwierdzenie decyzją o niewystawieniu skierowania do odbywania specjalizacji zaś w dniu 28 listopada 2018r. złożył do Wojewody [...] wniosek o wydanie skierowania na specjalizację ortopedyczną w ramach postępowania kwalifikacyjnego, które odbyło się w okresie od 1 do 31 października 2018r.

W odpowiedzi na pismo z dnia 19 listopada 2018r. Wojewoda [...] pismem z dnia 29 listopada 2018r. poinformował skarżącego, że do postępowania kwalifikacyjnego nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z czym brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Skierowanie do odbywania specjalizacji nie zostało natomiast wystawione gdyż w terminie do dnia 15 listopada 2018r. nie zostało przyznane skarżącemu prawo wykonywania zawodu po ukończeniu stażu podyplomowego.

W odpowiedzi na wniosek z dnia 28 listopada 2018r. Wojewoda [...] poinformował W. B., że skierowanie na specjalizację nie zostało wystawione gdyż do dnia 15 listopada 2018r. nie zostało przyznane skarżącemu prawo do wykonywania zawodu po ukończonym stażu podyplomowym.

W dniu 10 stycznia 2019r. W. B. złożył do Wojewody [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie skierowania na specjalizację ortopedyczną.

W dniu 15 stycznia 2019r. pełnomocnik W. B. złożył do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji dotyczącej skierowania na specjalizację podnosząc, że skarżący został zakwalifikowany do odbywania takiej specjalizacji a więc wojewoda ma obowiązek wydania skierowania na taką specjalizację.

W dniu 12 lutego 2019r. W. B. złożył do Ministra Zdrowia ponaglenie na bezczynność Wojewody [...] w rozpatrzeniu wniosku o wydanie skierowania na specjalizację ortopedyczną.

Pismem z dnia 26 lutego 2019r. Wojewoda [...] poinformował skarżącego, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiocie odmowy wydania skierowania do odbywania specjalizacji. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z treścią § 7 ust.3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 stycznia 2013r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. z 2013r. poz.26 ze zm.) lekarzowi, który został zakwalifikowany do odbywania szkolenia specjalizacyjnego wojewoda wydaje skierowanie do odbywania szkolenia specjalizacyjnego w określonej jednostce organizacyjnej po przedstawieniu przez lekarza dokumentna "Prawo wykonywania zawodu lekarza" w terminie nie dłuższym niż 15 dni od dnia zakończenia danego postępowania kwalifikacyjnego. W. B. do dnia 15 listopada 2018r. nie uzyskał takiego dokumentu. Okręgowa Izba Lekarska w Ł. na dzień 15 listopada 2018r. nie przyznała mu prawa wykonywania zawodu po ukończonym stażu dyplomowym. W związku z czym nie ma podstaw do wydania skarżącemu skierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego. Pismo to doręczono W. B. w dniu 2 marca 2019r.

Podobne pismo z dnia 26 listopada 2019r. o niemal identycznej treści jak wysłane skarżącemu doręczono także pełnomocnikowi W. B. Zostało ono doręczone pełnomocnikowi w dniu 1 marca 2019r.

W dniu 20 marca 2019r., W. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] zarzucając mu naruszenie:

- art.7 i 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego a także wadliwą jego ocenę, która doprowadziła do odmowy wydania skierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego w zakresie ortopedii;

-przepisu § 7 ust.3 w związku z ust.4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 stycznia 2013r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. z 2013r. poz.26 ze zm.) wskutek jego wadliwej wykładni która doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wydania skierowania na szkolenie specjalizacyjne w trybie rezydenckim;

-art.16c ust.18 ustawy z dnia 5 grudnia 1996r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2018r. poz.617 ze zm.) wskutek jego wadliwej wykładni prowadzącej do odmowy wydania skierowania na odbywanie szkolenia specjalizacyjnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydłużenie stażu nastąpiło z przyczyn osobistych i po jego zakończeniu skarżący niezwłocznie złożył niezbędne dokumenty w Okręgowej Izbie Lekarskiej w Ł. Po otrzymaniu z Izby dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" niezwłocznie je przedłożył Wojewodzie [...] aby uzyskać skierowanie do odbywania szkolenia specjalizacyjnego. Został zakwalifikowany do odbycia szkolenia specjalizacyjnego a więc wojewoda powinien wydać mu skierowanie na specjalizację. Piętnastodniowy termin, o którym mowa w § 7 ust.4 rozporządzenia z 2 stycznia 2013r. jest terminem na wydanie skierowanie przez wojewodę po przedstawieniu przez lekarza dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza". Nie jest to termin na złożenie dokumentu przez lekarza. W przepisie § 7 ust.4 rozporządzenia z 2 stycznia 2013r. nie ma mowy, że uchybienie terminu na złożenie przez lekarza dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" skutkuje odmową wydania skierowania do odbycia szkolenia specjalizacyjnego w trybie rezydenckim. Nie jest to termin zawity. W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy organowi administracji do ponownego rozpoznania.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podnosząc, że piętnastodniowy termin, o którym mowa w § 7 ust.4 rozporządzenia z 2 stycznia 2013r. jest terminem zawitym i jego przekroczenie przez wojewodę jest dopuszczalne jedynie w dwóch przypadkach określonych w tym przepisie. Żaden z tych przypadków nie miał miejsca w niniejszej sprawie. W.B. złożył dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza" po upływie tego terminu. W związku z czym nie można było wystawić skierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego.

Na rozprawie w dniu 10 lipca 2019r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że skarży czynność Wojewody [...] z dnia 26 lutego 2019r. gdyż jest to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt.4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 1 § 2 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kognicja sądu ograniczona jest więc do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

Przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych został z kolei wyznaczony przede wszystkim ramami art. 3 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz.1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 tej ostatniej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlegają nie tylko decyzje i postanowienia, wymienione w art. 3 § 2 pkt. 1-3 p.p.s.a., lecz także "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw".

Zgodnie z treścią art.146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 1996r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2018r. poz.617 ze zm.), dalej u.z.l. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 stycznia 2013r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. z 2013r. poz.26 ze zm.).

Zgodnie z treścią art.16 ust.1 ustawy z 5 grudnia 1996r. lekarz może uzyskać tytuł specjalisty w określonej dziedzinie medycyny:

1) po odbyciu szkolenia specjalizacyjnego oraz

2) po złożeniu Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego, zwanego dalej "PES", albo

3) po uznaniu za równoważny tytułu specjalisty uzyskanego za granicą.

W myśl art.16c ust.1 pkt.1 wymienionej ustawy lekarz składa, za pomocą SMK, wniosek o odbywanie szkolenia specjalizacyjnego w wybranej dziedzinie medycyny odpowiednio do: wojewody właściwego ze względu na obszar województwa, na terenie którego zamierza odbywać szkolenie specjalizacyjne;

Zgodnie z treścią art.16c ust.1a.) u.z.l. wniosek, o którym mowa w ust. 1, składa się w terminie od dnia 1 lutego do dnia 28 lutego - na postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzane od dnia 1 marca do dnia 31 marca, albo od dnia 1 września do dnia 30 września - na postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzane od dnia 1 października do dnia 31 października. W przypadku awarii SMK trwającej dłużej niż godzinę, uniemożliwiającej złożenie wniosku w okresie tygodnia przed upływem odpowiednich terminów, terminy te przedłuża się o czas trwania awarii od momentu jej usunięcia. Przedłużenie terminu następuje z urzędu przez operatora systemu.

W myśl art. 16c ust.8 u.z.l. postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzają, dwa razy w roku, odpowiednio wojewoda, Minister Obrony Narodowej albo minister właściwy do spraw wewnętrznych, zwani dalej "organami prowadzącymi postępowanie kwalifikacyjne".

Zgodnie z treścią § 5 ust.1 rozporządzenia z 2 stycznia 2013r. postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza organ, o którym mowa w art. 16c ust. 8 ustawy, dwa razy w roku w terminach: od dnia 1 marca do dnia 31 marca oraz od dnia 1 października do dnia 31 października.

W myśl § 7 ust.3 wymienionego rozporządzenia lekarzowi, który został zakwalifikowany do odbywania szkolenia specjalizacyjnego, lekarzowi, o którym mowa w art. 16 ust. 4 ustawy, oraz lekarzowi cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 16h ust. 3 ustawy, wojewoda wydaje:

1) skierowanie do odbywania szkolenia specjalizacyjnego w określonej jednostce organizacyjnej ze wskazaniem trybu i okresu jego odbywania;

2) kartę szkolenia specjalizacyjnego, której wzór jest określony w załączniku nr 13 do rozporządzenia;

3) indeks wykonanych zabiegów i procedur medycznych, w którym są potwierdzane nabyte w trakcie szkolenia specjalizacyjnego umiejętności praktyczne określone programem specjalizacji; wzór indeksu wykonanych zabiegów i procedur medycznych jest określony w załączniku nr 14 do rozporządzenia;

4) informację o obowiązującym programie specjalizacji;

5) informację o obowiązku niezwłocznego zawiadomienia wojewody o zaliczeniu szkolenia specjalizacyjnego przez kierownika specjalizacji albo przedłużeniu okresu trwania szkolenia specjalizacyjnego w przypadkach określonych w art. 16l ust. 1 i 2 ustawy.

Zgodnie z treścią § 7 ust.4 rozporządzenia dokumenty, o których mowa w ust. 3, wojewoda wydaje lekarzowi zakwalifikowanemu do odbywania szkolenia specjalizacyjnego w danym postępowaniu kwalifikacyjnym po przedstawieniu przez niego dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" albo "Prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty" w terminie nie dłuższym niż 15 dni od dnia zakończenia danego postępowania kwalifikacyjnego, a w przypadku lekarzy korzystających:

1) z urlopu macierzyńskiego, przysługującego z art. 180, art. 1821 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.3)) oraz art. 12 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 237, poz. 1654) lub

2) ze zwolnienia lekarskiego na podstawie art. 92 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy

- w terminie późniejszym, bezpośrednio po ich zakończeniu.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Wojewody [...] z dnia 26 lutego 2019r. odmawiająca skierowania W. B. do odbywania szkolenia specjalizacyjnego. Tak to zostało określone w skardze i potwierdzone na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego, który nadto wyjaśnił, że w jego ocenie, jest to czynność, o której mowa w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a.

W przekonaniu sądu odmowa skierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego jest czynnością określoną w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. i podlega ona kognicji sądów administracyjnych.

Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd o dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską. Rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania kwalifikacyjnego wiąże się bowiem z przyznaniem lub odmową przyznania uprawnienia do odbywania specjalizacji przez lekarza a więc jest to czynność, o której mowa w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. i podlega ona zaskarżenia do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 lutego 2013r. w spr. II OSK 2020/11, wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2010r. w spr. VII SA/Wa 1605/10, wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2012r. w spr. III SA/Kr 1605/10, wyrok WSA w Gliwicach z 5 grudnia 2018r. w spr. III SA/Gl 841/18).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi nie jest jednak rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania kwalifikacyjnego na szkolenie specjalizacyjne lekarza gdyż W. B. został zakwalifikowany do odbycia takiego szkolenia, lecz odmowa wydania mu skierowania do odbywania takiego szkolenia. Zaskarżono zatem czynność następującą po zakwalifikowaniu skarżącego do odbywania szkolenia specjalizacyjnego. W ocenie sądu wydanie przez wojewodę skierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego (bądź odmowa jego wydania) jest czynnością, o której mowa w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. Jest to bowiem czynność przyznająca lekarzowi uprawnienie do odbywania specjalizacji (lub odmawiająca przyznania takiego uprawnienia). W sytuacji gdy wydanie takiego skierowania (lub odmowa jego wydania) decyduje o przyznaniu lub odmowie przyznania uprawnień lekarzowi to czynność taka winna podlegać kontroli sądowej. W związku z czym sąd uznał, że jest to czynność określona w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a. i podlega ona kognicji sądu administracyjnego.

Spełnione zostały wymogi formalne do wniesienia skargi. Od dnia 1 czerwca 2017r. przed wniesieniem skargi nie ma już obowiązku składania do organu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zachowany został trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, o którym mowa w art.53 § 1 p.p.s.a. Pismo Wojewody [...] z dnia 26 lutego 2019r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 2 marca 2019r. zaś skargę wniesiono do sądu w dniu 20 marca 2019r. czyli z zachowaniem wymaganego terminu.

W ocenie sądu organ administracji odmawiając skarżącemu skierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego naruszył przepis § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2 stycznia 2013r.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że w okresie od 1 do 31 października 2018r.W. B. brał udział w postępowaniu kwalifikacyjnym do dobywania szkolenia specjalizacyjnego w dziedzinie ortopedii i traumatologii narządu ruchu w trybie rezydenckim. Po przeprowadzeniu tego postępowania skarżący został zakwalifikowany do rozpoczęcia specjalizacji we wskazanej przez niego dziedzinie w trybie rezydenckim. Okolicznością niesporną jest, że do dnia 6 listopada 2018r. został mu przedłużony staż podyplomowy. Natomiast w dniu 16 listopada 2018r. skarżący złożył wszystkie niezbędne dokumenty w Okręgowej Izbie Lekarskiej w Ł., która na posiedzeniu w dniu 27 listopada 2018r. wydała mu dokument o posiadaniu "Prawa do wykonywania zawodu lekarza".

Wydanie wymienionego dokumentu nastąpiło po dniu 15 listopada 2018r. W związku z czym rozważenia wymaga kwestia jakie skutki wywołuje przekroczenie tego terminu. Należy zaznaczyć, że w przepisie § 7 ust.3 rozporządzenia z 2 stycznia 2013r. na wojewodę nałożony został obowiązek wydania skierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego lekarzowi, który został zakwalifikowany do odbycia takiego szkolenia. Wskazuje na to sformułowanie użyte w tym przepisie "wydaje". W przepisie § 7 ust.4 rozporządzenia określono jednocześnie, że skierowanie takie jest wydawane po złożeniu dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza". Analiza tego przepisu (tzn. § 7 ust.4) wskazuje także, iż wojewoda wydaje skierowanie w terminie 15 dni od dnia zakończenia postępowania kwalifikacyjnego a w terminie późniejszym jedynie w dwóch przypadkach opisanych w tym przepisie (z uwagi na urlop macierzyński lekarza bądź jego zwolnienie lekarskie). W sytuacji gdy wojewoda wydaje skierowania do odbywania szkolenia po złożeniu przez lekarza dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" i powinien to uczynić co do zasady w ciągu 15 dni od zakończenia postępowania kwalifikacyjnego to oznacza, że lekarz winien złożyć wymieniony dokument w tym samym terminie (tzn. do piętnastego dnia od zakończenia postępowania kwalifikacyjnego).

Sąd w obecnym składzie stanął na stanowisku, że piętnastodniowy termin, o którym mowa w § 7 ust.4 rozporządzenia z 2 stycznia 2013r. nie jest terminem prawa materialnego. Dla uznania, że dany termin jest terminem prawa materialnego konieczne jest ustalenie, że jego niezachowanie ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy (np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym). Skutek niezachowania terminu musi jednak wynikać z konkretnej normy prawnej i nie może być określony na podstawie domniemania (por. uchwała 7 sędziów NSA z 29 października 2012r. w spr. II GPS 3/12). W niniejszej sprawie z przepisu § 7 usty.4 rozporządzenia z 2 stycznia 2013r. nie wynika, że niezachowanie terminu 15 dni przez wojewodę powoduje wygaśnięcie prawa lekarza do otrzymania skierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego. Treść wymienionego przepisu nie wskazuje takiego skutku a więc brak jest podstaw do uznania, że jest to termin prawa materialnego.

Istnieje szereg różnych podziałów terminów. Podstawowy podział to podział na terminy prawa materialnego i terminy procesowe. Wśród terminów procesowych wyróżnia się terminy dla czynności procesowych stron i uczestników postępowania oraz terminy dla czynności organu (sądu) prowadzącego postępowanie. Są terminy ustawowe i terminy wyznaczone przez organ (sąd). Są terminy procesowe zwykłe (porządkowe, instrukcyjne) i terminy procesowe zawite (prekluzyjne, peremptoryjne i przedawniające) (por. W.Kręcisz Terminy w postępowaniu o przyznanie płatności producentom rolnym ZNSA nr 1 z 2013r. str.60, uchwała 7 sędziów NSA z 29 października 2012r. w spr. II GPS 3/12).

Sąd w niniejszej sprawie uznał, że piętnastodniowy termin, o którym mowa w § 7 ust.4 rozporządzenia z 2 stycznia 2013r. jest terminem instrukcyjnym. Należy zaznaczyć, że terminy określone dla organu administracji z reguły służą zapewnieniu sprawności postępowania i ich przekroczenie co do zasady nie wywołuje skutków prawnych negatywnych dla strony. Są to z reguły terminy porządkowe. Taki też charakter należy przyjąć co do piętnastodniowego terminu do wydania przez wojewodę skierowania, o którym mowa w § 7 ust.4 rozporządzenia. Należy zaznaczyć, że podstawową przesłanką wydania skierowania przez wojewodę jest zakwalifikowanie lekarza do odbywania szkolenia specjalizacyjnego. W sytuacji gdy lekarz, po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania, został zakwalifikowany do odbywania szkolenia specjalizacyjnego to powinien otrzymać skierowanie do odbycia takiego szkolenia. Przedstawienie przez lekarza dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza", aczkolwiek jest przesłanką ważną i niezbędną do wystawienia skierowania, ma jednak charakter tylko formalny. Pewne opóźnienie w złożeniu tego dokumentu, w ocenie sądu, nie może uniemożliwiać wydania skierowania przez wojewodę skoro lekarz został wcześniej zakwalifikowany do odbycia szkolenia. Odmowa wydania skierowania w takim przypadku (tzn. gdy dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza" złożono z opóźnieniem) byłoby bowiem zbyt rygorystyczną oceną wymogu formalnego w sytuacji gdy lekarz przeszedł postępowanie kwalifikacyjne z wynikiem pozytywnym. W związku z czym termin wystawienia przez wojewodę skierowania, o którym mowa w § 7 ust.4 rozporządzenia należy traktować jako mający charakter porządkowy. W przekonaniu sądu dopuszczalne jest wystawienie przez wojewodę skierowania po upływie piętnastodniowego terminu określonego w § 7 ust.4 rozporządzenia w przypadku złożenia przez lekarza dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" z pewnym opóźnieniem.

W sytuacji gdyby przyjąć odmienny pogląd a mianowicie, że wojewoda nie może wystawić skierowania po upływie piętnastu dni od zakończenia postępowania kwalifikacyjnego (z wyjątkiem dwóch przypadków określonych w § 7 ust.4 rozporządzenia) to i tak nie miałby on zastosowania do skarżącego. W. B. nie został bowiem pouczony przez organ administracji o terminie w jakim winien złożyć dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza". Jak wynika bowiem z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie nie wiedział on, że wymieniony dokument winien złożyć do 15 listopada 2018r. a dowiedział się o tym terminie dopiero po jego upływie z korespondencji prowadzonej z wojewodą. Należy zaznaczyć, że ogłoszenie o postępowaniu kwalifikacyjnym do odbywania szkolenia specjalizacyjnego przez lekarzy, jakie ukazało się na stronie internetowej Wojewody [...], nie zawierało informacji o terminie w jakim lekarz musi złożyć dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza". W szczególności brak było informacji, że lekarz zakwalifikowany do odbycia szkolenia musi złożyć wymieniony dokument w terminie 15 dni od zakończenia postępowania kwalifikacyjnego a jeżeli uchybi temu terminowi to nie zostanie wystawione skierowanie przez wojewodę. Okoliczność ta jest niesporna i została potwierdzona na rozprawie przez pełnomocnika organu. Dodać należy, że takiej informacji nie było również na stronie internetowej Okręgowej Izby Lekarskiej w Ł. Wiarygodność oświadczenia skarżącego w tym zakresie potwierdza wydruk ogłoszenia o postępowaniu kwalifikacyjnym jakie ukazało się na stronie internetowej Urzędu Wojewódzkiego w Ł., złożony na rozprawie przez W.B.(k.25-30). W treści ogłoszenia faktycznie nie ma informacji, że lekarz ma piętnaście dni na złożenie wojewodzie dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" a w przypadku przekroczenia tego terminu skierowanie nie zostanie wydane. Skoro ogłoszenie nie zawierało takiej informacji to wojewoda nie może odmówić skarżącemu wydania skierowania z powodu niezachowania przez niego terminu na złożenie wymienionego dokumentu. W demokratycznym państwie prawnym obowiązującym standardem winno być to, że w przypadku gdy przyznanie przez organ administracji innej osobie konkretnego uprawnienia (skierowanie do odbywania specjalizacji) zależy od złożenia przez tę osobę konkretnego dokumentu ("Prawo wykonywania zawodu lekarza") w określonym terminie (15 dni) to osoba ta winna być pouczona o tym terminie. Zainteresowana osoba winna bowiem wiedzieć jakie przesłanki i w jakim terminie musi spełnić aby uzyskać konkretne uprawnienie. Jest rzeczą oczywistą, że aby odmówić zainteresowanej osobie przyznania jakiegoś uprawnienia bo przekroczyła ona termin do złożenia niezbędnego dokumentu, to najpierw należy ją pouczyć w jakim terminie musi złożyć taki dokument. Jest to rozwiązanie standardowe obowiązujące w każdym demokratycznym państwie prawnym a Rzeczypospolita Polska jest takim państwem co wynika z treści art.2 Konstytucji. W przekonaniu sądu nie może być tak, że organ administracji wydaje ogłoszenie w postępowaniu kwalifikacyjnym do uzyskania konkretnego uprawnienia przez inne osoby nie informując jednocześnie o terminie w jakim należy złożyć dokument niezbędny do otrzymania takiego uprawnienia a następnie odmawia wydanie tego uprawnienia bo przekroczono termin do złożenia potrzebnego dokumentu. Tego rodzaju praktyka jest możliwa w państwie gdzie zasada praworządności nie jest podstawą jego funkcjonowania ale nie w kraju będącym członkiem Unii Europejskiej.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] w ogłoszeniu o postępowaniu kwalifikacyjnym do odbywania specjalizacji przez lekarzy nie podał terminu w jakim lekarz musi przedstawić dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza" aby otrzymać skierowanie na odbywania specjalizacji. Skarżący nie znał tego terminu bo nie było go w ogłoszeniu a dowiedział się o nim później z korespondencji prowadzonej z wojewodą. W związku z czym przekroczył termin do złożenia wymienionego dokumentu. Skoro zatem W.B. nie został pouczony o terminie do złożenia wymienionego dokumentu to przekroczenie tego terminu nie może uzasadniać odmowy wydania skierowania przez wojewodę.

Sąd nie podzielił poglądu pełnomocnika organu wyrażonego na rozprawie, że wprawdzie w ogłoszeniu o postępowaniu kwalifikacyjnym nie określono terminu do złożenia spornego dokumentu lecz skarżący winien go znać bo został on określony w § 7 ust.4 rozporządzenia z 2 stycznia 2013r.

W ocenie sądu przepis § 7 ust.4 rozporządzenia nie jest jasny i czytelny. Nie zawiera on wprost sformułowania co do terminu w jakim lekarz musi złożyć dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza" oraz w ogóle nie określa on konsekwencji prawnych w razie przekroczenia tego terminu. Użyte w przepisie sformułowanie "15 dni" nie jest jednoznaczne i może być różnie interpretowane. Istnieją wątpliwości czy jest to termin do wystawienia skierowania przez wojewodę czy też termin do złożenia dokumentu przez lekarza oraz jaki jest charakter prawny tego terminu. Ustalenie rzeczywistej treści przepisu § 7 ust.4 wymaga posłużenia się regułami interpretacyjnymi i z całą pewnością nie jest to łatwy zabieg dla osoby niebędącej prawnikiem. W sytuacji zatem gdy wymieniony przepis nie jest ani klarowny ani łatwy do odczytania to nie można podzielić poglądu pełnomocnika organu, że w ogłoszeniu o postępowaniu nie musiał być podany termin do złożenia dokumentu przez lekarza bo wynika on z § 7 ust.4 i skarżący winien go znać. Właśnie dlatego, że treść § 7 ust.4 nie jest jasna i budzi wątpliwości interpretacyjne to tym bardziej w ogłoszeniu o postępowaniu kwalifikacyjnym wojewoda winien podać termin do którego powinien być złożony sporny dokument oraz wyjaśnić jakie są konsekwencje uchybienia tego terminu. Tak się jednak nie stało.

W ocenie sądu w ogłoszeniu o postępowaniu kwalifikacyjnym obowiązkiem organu było dokładne określenie terminu do którego lekarz ma przedłożyć dokument "Prawo wykonywania zawodu lekarza" oraz przedstawienie konsekwencji prawnych przekroczenia tego terminu. Gdyby w niniejszej sprawie wojewoda to uczynił to odmowa wydania skarżącemu skierowania do odbywania specjalizacji byłaby w pełni uzasadniona. Skoro jednak ogłoszenie wojewody nie zawierało wymienionych informacji (tzn. co do terminu do złożenia dokumentu oraz nie wyjaśniało konsekwencji przekroczenia terminu) to odmowa wydania skierowania nie miała racjonalnego i logicznego uzasadnienia.

Wspomnieć tylko należy, iż piętnastodniowy termin do złożenia dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" jest stosunkowo krótki. W niniejszej sprawie upływał on 15 listopada 2018r. przy czym o wydanie tego dokumentu można się ubiegać po ukończeniu stażu dyplomowego. W przypadku W. B. taki staż został przedłużony do dnia 6 listopada 2018r. i dopiero po tym dniu skarżący mógł się ubiegać o wydanie wymienionego dokumentu w Okręgowej Izbie Lekarskiej w Ł. Zaznaczyć jednak należy, że posiedzenia izby odbywają się okresowo a w miesiącu listopadzie 2018r. były tylko trzy takie posiedzenia (4,13 i 27 listopada 2018r.) Powyższe okoliczności wskazują, że piętnastodniowy termin na przedstawienie przez lekarza wymienionego dokumentu jest stosunkowo krótki. Dlatego też w obecnie obowiązującym rozporządzeniu z 29 marca 2019r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz.U. z 2019r. poz. 602) termin ten przedłużono do 30 dni. Okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy lecz obrazuje krótkość terminu o którym mowa w § 7 ust.4 rozporządzenia oraz trudności jakie mogą się pojawić dla jego zachowania.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Termin określony w § 7 ust.4 rozporządzenia na wydanie przez wojewodę skierowania, o którym mowa w wymienionym przepisie, w ocenie sądu, ma charakter porządkowy. W sytuacji natomiast gdyby nawet przyjąć, że wojewoda po upływie 15 dni nie może wydać skierowania (z wyjątkami określonymi w § 7 ust.4) to pogląd ten nie miałby zastosowania w niniejszej sprawie gdyż w ogłoszeniu o postępowaniu kwalifikacyjnym skarżący nie został pouczony ani o terminie do złożenia spornego dokumentu ani o konsekwencjach przekroczenia tego terminu. W ocenie sądu organ administracji odmawiając skarżącemu wydania skierowania do odbywania szkolenia specjalizacyjnego naruszył przepis § 7 ust.3 i 4 rozporządzenia z 2 stycznia 2003r. Mając to na uwadze, na podstawie art.146 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika, 200 zł – wpis sądowy, 17 zł – opłata skarbowa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

ak