Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 628/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2018 r.

nr [....] po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta [...]

o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [....] z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1995 r.

nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia

10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził, że nabycie przez Miasto [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], ark. [...],działka ewid. nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z akt sprawy wynika, że na mocy ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w [...]

w dniu [...] października 1987 r. w sprawie o sygn.. akt [...] Skarb Państwa

– Prezydent Miasta [...] przekazał J. M. w użytkowanie wieczyste działkę nr [...], [...]. [...], obręb [...].

Z wnioskami o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili A. R., M. N. i B. N.

Po rozpatrzeniu wniosków Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...].

Następnie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją MAWiA nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wystąpiło Miasto [...]. Strona skarżąca zarzuciła ww. decyzji MSWiA naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego

jak i materialnego. Zdaniem Wnioskodawcy przekazanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste stanowi nieodwracalny skutek prawny decyzji komunalizacyjnej,

a to oznacza, że nie można stwierdzić nieważności kontrolowanej w niniejszym postepowaniu decyzji Wojewody [...].

Po ponownej analizie akt Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2010 r. W wyniku zaskarżenia rozstrzygnięcia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 135/11, uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę organowi nadzoru, iż rozpatrując ponownie przedmiotową sprawą nie dokonał koniecznych i niezbędnych ustaleń oraz nie zebrał i nie ocenił należycie dowodów zgromadzonych

w postępowaniu.

Stosując się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia

14 września 2011 r., sygn. akt 1 SA/Wa 135/11, Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji, działając ponownie jako organ II instancji, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., utrzymał w mocy decyzję I instancji - tj. decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca

2010 r. Wskazane rozstrzygnięcie Ministra zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia

2016 r., sygn. akt. I SA/WA 1024/16, stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w momencie wydania przez organ decyzji A. R.

jak również J. M. nie żyli, wobec powyższego nie mogli być podmiotami praw

i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do nich

nie można było prowadzić postępowania, ani skierować podjętego przez Ministra rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt. I SA/WA 1024/16, do rozpatrzenia został wniosek Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ podniósł, że:

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej

w art. 16 kpa), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania

- lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie

czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1

pkt 1-7 kpa, tj. czy decyzja:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniąjąco (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. akt IV SA 912/97).

Oznacza to, że organ administracji publicznej orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo wydania jej z naruszeniem prawa, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach sprawy.

W niniejszej sprawie zapadły dwa prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r., sygn. (akt I SA/Wa 135/11) i następnie z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. (akt. I SA/WA 1024/16). Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017r.. poz. 1369 ze. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 p.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania.

Organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę w ponownym postępowaniu dysponuje takimi samymi możliwościami w zakresie sposobu rozstrzygnięcia, jakimi dysponował w pierwotnym postępowaniu, z ograniczeniami wynikającymi z zasady związania oceną prawną sądu administracyjnego. Jeśli uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji, nic nie stoi na przeszkodzie w wydaniu identycznego z poprzednim rozstrzygnięcia, z odpowiednim (pogłębionym) uzasadnieniem (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Po 110/14). A contrario - w sytuacji, gdy ponownie przeprowadzone postępowanie wykaże odmienne ustalenia odnośnie stanu faktycznego czy stanu prawnego sprawy, organ drugiej instancji obowiązany jest je uwzględnić dokonując niezbędnej zmiany zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]

z dnia [...] lutego 1995 r. jest art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym

i ustawę o pracownikach samorządowych. Art. 5 ust 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, (...) - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. " - tj. 27 maja 1990 r. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność.

Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ ustalił poniższe okoliczności sprawy.

Z pisma Urzędu Geodezji i Katastru Miejskiego z dnia [...] maja 2005 r.

nr [...] (w aktach sprawy), wynika, iż w skład [...] [...[ [...] i [...] –[...], pow. [...] wchodziły rn.in. nieruchomości oznaczone jako parcela [...] o pow. [...] m2 nr i [...] [...] o pow. [...] m2 KW [...] t. [...],

k. [...], obręb [...] arkusz [...], które odpowiadają:

- działce nr [...] o pow. [...] m i działce nr [...] o pow. [...] m - zapisane w KW

nr [...] M. W. [...], M. i J. R. [...],

- działce nr [...] o pow. [...] m2 KW [...] - wł. Miasto [...] w użytkowaniu wieczystym M. J. (ul. [...]),

- działce nr [...] (ul. [...]) o pow. [...] m2 KW [...] - Miasto [...],

- działce nr [...] o pow. [....] m2 KW [...] - Miasto [...],

- działce nr [...] o pow. [...] m2, KW [...] - Miasto [...] w użytkowaniu wieczystym [...] [...] SA - obecnie [...] SA.

Z akt sprawy wynika, że współwłaścicielem [...] [...] [...] i [...]

- [...] był M. W., którego następcami prawnymi są M. N.

i B. N. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia

[...] listopada 1955 r., sygn. akt [...], oraz postanowienia Sądu Rejonowego

dla [...]-[...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., sygn. akt [...].

W aktach znajduje się również decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej

w [...] z dnia [...] lutego 1970r. nr [...], o zmianie imienia M. W. na imię M. oraz odpis skróconego aktu małżeństwa M. W.

i M. N. z dnia [...] grudnia 1996 r. wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w [...].

Drugim współwłaścicielem [...] [...] [...] i [...] – [...] był S. R., którego następcą prawnym był A. R. na podstawie poświadczenia dziedziczenia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1936 r., sygn. akt [...]; postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z dnia

[...] grudnia 1957 r., sygn. akt [...], oraz postanowienia Sądu Rejonowego

w [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r., sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt. I SA/WA 1024/16 wskazał, że w momencie wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. A. R. już nie żył. W toku prowadzonego aktualnie postępowania organ nadzoru ustalił,

że spadek po zmarłym (w dniu [...] października 2011 r.) odziedziczyła M. R. - co potwierdza akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] listopada 2011 r., rep [...] nr [...].

Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] na podstawie orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [....] stycznia 1963 r.,

nr [...] i protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] maja 1949 r. (dokumenty w aktach sprawy). Orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1963 r. było również ujawnione w księdze wieczystej

nr [...] w dniu komunalizacji tj. [...] maja 1990 r. (vide pismo Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] listopada 2017 r.), a zapis ten był spójny z ewidencją gruntów i budynków (vide zaświadczenie Zarządu Geodezji

i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r.

nr [...].

Z akt sprawy wynika, że uprzednio Minister Przemysłu i Handlu orzeczeniem

Nr [...] z dnia [...] maja 1948 r. orzekł o przejęciu na własność Państwa m.in. przedsiębiorstwa pn. [...] [...]. [...] i [...], [...], pow. [...]. Składniki majątkowe podlegające przejęciu na własność Państwa określić miał protokół zdawczo-odbiorczy, zgodnie z postanowieniem Głównej Komisji do Spraw Upaństwowienia przedsiębiorstw z dnia [...] marca 1948 r., Nr [...]. Dodatkowym protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] marca 1959 r. w sprawie upaństwowienia przedsiębiorstwa "[...] [...] [...] i [...]-[...] pow. [...] zostały zwrócone współwłaścicielom grunty zapisane jako część parceli księgi wieczystej [...] karta [...], księdze wieczystej [...] pod nr [...], parcela zapisana w księdze wieczystej [...] karta [...] (cala), część parceli zapisanej

w księdze wieczystej [...] karta [...].

Następnie Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych orzeczeniem

z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...], ustalił, że składniki majątkowe objęte protokołami zdawczo-odbiorczymi sporządzonymi w dniu [...] maja 1949 r., w dniu

[...] października 1950 r. oraz w dniu [...] grudnia 1962 r. stanowią część składową tego przedsiębiorstwa i przechodzą na własność państwa z wyłączeniem nieruchomości gruntowych: parcele nr [...], KW [...] [...], obszar [...] ha. p. [...], KW [...] [...], obszar [...] ha, p. [...], KW [...] [...], obszar [...] ha, część p. [...], KW [...] [...], obszar [...] ha. p. [...] KW [...] [...], obszar [...] ha. p. [...]. [...], [...] KW [...] [...] [...], KW [...][...].

Wskazane powyżej orzeczenie Ministra Przemysłu i Handlu Nr [...] z dnia [...] maja 1948 r. było przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Gospodarki i Pracy, który prawomocną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r.,

nr [...], stwierdził jego nieważność w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] [...], [...] i [...], [...]. pow. [...].

Również orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...], podlegało kontroli, w wyniku

której Minister Infrastruktury prawomocną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r.

nr [...] stwierdził jego nieważność.

Tym samym wyeliminowano z obrotu prawnego orzeczenia nacjonalizujące mienie objęte niniejszym postępowaniem. Powyższe prowadzi do wniosku, że Skarb Państwa nigdy nie stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a jedynie posługiwał się wadliwym tytułem własności na dzień 27 maja 1990 r. Fakt ten oznacza, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego

1995 r. doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia

10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym

i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem rozdysponowano prawo

do nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa.

Mając na względzie wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 135/11 (który zapadł w niniejszej sprawie), organ odniósł się do treści karty inwentaryzacyjnej

nr [...], stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...], z której wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie "postanowienia Sądu" (bez żadnego dalszego wyjaśnienia o jakie orzeczenie sądowe chodzi, z jakiej daty i w jakiej sprawie wydane). Jak wyjaśnił Urząd Miasta [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., powyższy zapis odnosi się

do ugody z dnia [...] października 1987 r. zawartej przed Sądem Rejonowym w [...] pomiędzy Skarbem Państwa - Prezydentem Miasta [...] a J. M. Ugoda przewidywała oddanie na rzecz osoby fizycznej przedmiotowej nieruchomości

w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat.

W opinii Urzędu Miasta [...] zapis w karcie inwentaryzacyjnej był błędny i nie miał wpływu na decyzję komunalizacyjną. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na inną ewentualność. Zdaniem organu oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i obrót tym prawem nie ma znaczenia w postępowaniu dotyczącym unieważnienia decyzji komunalizacyjnej, ponieważ skutkiem decyzji organu nadzoru jest niejako "skasowanie" stwierdzenia nabycia prawa własności przez gminę, bez odnoszenia się do kwestii użytkowania wieczystego. Zatem zdaniem organu umieszczony w karcie inwentaryzacyjnej zapis, jako sporządzony nierzetelnie i w sposób ogólnikowy,

nie może stanowić dowodu na okoliczność istnienia podstawy prawnej i tytułu prawnego Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości.

W przypadku występowania w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 kpa, należy także przeanalizować czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody, o których mowa w § 2 tego przepisu. tj. okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji,

jak to, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W kwestii nieodwracalności skutków prawnych zasadą utrwaloną w orzecznictwie sądowym jest, iż nieodwracalny skutek prawny stanowiący przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji to taki skutek, którego organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym. Taki skutek wywołuje przeniesienie własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej dokonywanej w formie aktu notarialnego. Dla rozstrzygnięcia czy decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne koniecznym jest przeanalizowanie czynności prawnych i zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wydaniu tej decyzji.

Z akt sprawy wynika, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało ustanowione na podstawie ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w [...]

w dniu [...] października 1987 r. - tj. zarówno przed [...] maja 1990 r., jak również

przed wydaniem przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. W związku z powyższym

nie stanowi jej konsekwencji, tylko wcześniejszych czynności prawnych.

Zatem w ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r.. sygn. akt

I SA/WA 1024/16, z uwagi na to. że jeden z adresatów decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. J. M., w dacie jej wydania nie żył (data zgonu: [...] października 2009 r.), organ nadzoru działając

na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa zobligowany był do uchylenia takiej decyzji. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego

- skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi rażące naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że nie ma znaczenia czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (vide

np. wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 2000/16). Zgodnie natomiast ze stanowiskiem doktryny - w przypadku gdy organ odwoławczy ustalił,

że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, może jedynie uchylić i zmienić decyzję (...) (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak/J. Borkowski, wyd. 10; podobnie Kodeks postępowania administracyjnego pod redakcją prof. M. Wierzbickiego i prof.

A. Wiktorowskiej, wyd.2).

J. M. był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego .[...]-[...] i [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt I [...], spadek po zmarłym nabyli: K. M., H. T. oraz M. M.. Natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...]-[...] i [...] w [...] z dnia

[...] listopada 2013 r., sygn. akt [...], spadek po zmarłej K. M. nabyli: H. T. oraz M. M.

W związku z powyższym, orzeczono jak w sentencji tj. uchylono decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] i stwierdzono nieważność decyzji komunalizacyjnej

z [...] lutego 1995 r.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...] zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego

w sprawie i przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiły przeszkody wymienione w:

- art. 156 § 2 tj. okoliczności wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...],

- art. 138 § 1 pkt. 2 kpa poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdzie winien być zastosowany przepis art. 138 § 2.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o:

1) uchylenie skarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia

[...] lutego 2018 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017

poz. 1369 j.t.) w pkt. [...],

2) ewentualnie o wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369 j.t.).

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że Minister w sposób nieprawidłowy przyjął, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne

w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Zdaniem skarżących w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni jednolicie prezentowany jest pogląd, że odpłatne ustanowienie użytkowanie wieczystego na nieruchomość oraz wpisanie tego prawa w księdze wieczystej stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Użytkowanie wieczyste jest prawem zbliżonym do prawa własności. Okoliczność, że w razie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej prawo własności na nieruchomości nadal przysługuje Skarbowi Państwa lub gminie,

nie powoduje, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Rozstrzygnięcie takie powodowałoby bowiem, iż skutkiem ex tunc nieruchomość powróciłaby do poprzedniego jej właściciela lub następcy prawnego. Prawo własności tego podmiotu uzyskane w wyniku orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej byłoby nie do pogodzenia z istniejącym prawem użytkowania wieczystego ustanowionym na tej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej.

W rozpatrywanej sprawie jest oczywiste, że skutek prawny w postaci odpłatnego prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich nie może być zniesiony mocą orzeczenia organu administracji. Z tej przyczyny zdaniem skarżącego uznać należy,

że w sprawie tej wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skarżący zwrócił uwagę, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, powstanie sytuacja,

w której nieruchomość obciążona prawem użytkowania wieczystego, stanie się własnością podmiotu innego, niż Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, co na gruncie prawa użytkowania wieczystego jest niedopuszczalne.

Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć, zdaniem skarżącego, istotny wpływ na wynik sprawy albowiem nie zostały dokładnie zbadane przesłanki nieodwracalności skutku prawnego w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na to, rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2018 r.

w części stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [....] z dnia [...] lutego 1995 r. winno być uchylone, lub uchylone i przekazane organowi II instancji, ewentualnie wydane orzeczenie w oparciu o art. 145 § 1 ust. 3 ustawy z dnia

30 sierpnia2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369 j.t.).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [....] lutego 2018 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W przedmiotowej sprawie zapadły dwa prawomocne wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. (sygn.. akt I SA/Wa 135/11)

i z dnia 21 grudnia 2016 r. (sygn.akt I SA/Wa 1024/16). Organ rozpoznający sprawę oraz Sąd są związani zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018, poz. 1386 ze zm.) ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania oraz wytycznymi

w nich zawartymi.

Postępowanie zakończone zaskarżaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r. orzekająca o nabyciu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę

o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) z mocy prawa, nieodpłatnie przez Miasto [...] własności położonej w [...] nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Z żądaniami stwierdzenia nieważności tej decyzji wystąpili A. R., M. N., B. N. podnosząc, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skarb Państwa nie był właścicielem komunalizowanego mienia.

Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...].11.2004 r.,

nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...].05.1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] [...], [...]

i [...], [...], pow. [...], a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa, Przemysłu i Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1963 r. nr [...].

Powyższe orzeczenie ustalało, że składniki majątkowe objęte protokołami zdawczo-odbiorczymi sporządzonymi w dniu [...].05.1949 r., w dniu [...].10.1950 r.

oraz w dniu [...].12.1962 r. stanowią część składową tego przedsiębiorstwa i przechodzą na własność państwa z wyłączeniem nieruchomości gruntowych: parcele nr [...], KW [...] [...], obszar [...] ha, p. [...], KW [...] [...], obszar [...] ha, p. [...], KW [...][...], obszar [...] ha, część p. [...], KW [...] [...], obszar [...] ha, p. [...] KW [...] [...], obszar [...] ha, p. [...], [...], [...] KW [...] [...][...], KW [...][...].

Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy ([...] maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie do dnia

[...] maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty,

a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest

z normą zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W oparciu bowiem

o ostateczne decyzje Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] listopada 2004 r.

oraz Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. wyeliminowane zostały w trybie

art. 156 § 1 k. p. a. orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie, których nieruchomość, której część stanowiła m.in. skomunalizowana działka przejęta została przez Skarb Państwa.

Stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń nacjonalizujących zniosło ich skutki prawne od dnia wydania (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Oznacza to, że ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w stosunku do dawnej nieruchomości nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem tak jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła (restitutio in integrum), a więc stanu w którym własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnym właścicielom (oraz ich następcom prawnym). Tym samym nie budzi wątpliwości Sadu, że w dacie wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tj. [...] maja 1990 r.), skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać regulacjom zawartym w powołanej ustawie.

Z tych względów decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1995 r. jako rozstrzygająca o skomunalizowaniu minia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, rażąco naruszyła art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła również zdaniem Sądu określona w art. 156 § 2 k.p.a., negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Sąd podziela w pełni stanowisko Ministra, iż dla oceny skutków decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] lutego 1995 r. prawnie obojętna jest okoliczność oddania działki ewidencyjnej nr [...] w użytkowanie wieczyste.

Przede wszystkim zauważyć należy, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie ustawy, na podstawie której wydana została decyzja komunalizacyjna Wojewody.

Z akt sprawy wynika, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało ustanowione na podstawie ugody zawartej przed Sadem Rejonowym w [...]

w dniu [...] października 1987 r. – tj. zarówno przed [...] maja 1990 r., jak również

przed wydaniem przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. W związku z powyższym,

nie stanowi jej konsekwencji, tylko wcześniejszych czynności prawnych. Zgromadzony

w sprawie materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie nie wskazuje by wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Ujemna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. (nieodwracalność skutków prawnych decyzji) odnosi się natomiast do skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, podlegającą ocenie w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Skoro skutki prawne o charakterze nieodwracalnym stanowić muszą konsekwencje badanej w trybie nadzoru decyzji, to zdarzenia faktyczne i prawne jakie zaistniały na nieruchomości przed wydaniem tej decyzji, wspomnianych skutków

w sposób oczywisty wywołać nie mogły.

Zasadnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził,

że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1995 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. co umożliwiło stwierdzenie jej nieważności, w związku z kwalifikowaną wadą prawną, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką decyzja ta była dotknięta od dnia wydania. Dlatego też zarzut skarżącego dotyczący tej kwestii Sąd uznał za niezasadny.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został przez organ nadzoru ustalony w sposób prawidłowy i znajduje potwierdzenie

w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Strony, w tym skarżący miał

również zapewnione prawo udziału w prowadzonym postępowaniu na wszystkich jego etapach. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powiadomił strony o wszczęciu postępowania nadzorczego, a w jego toku informował je o możliwości zapoznania się

z aktami sprawy i zgłaszania wniosków dowodowych. Także zarzut skargi dotyczący niezastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie zgodnie bowiem z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu z dnia 21 grudnia 2016 r. z uwagi

na to, że jeden z adresatów decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. w dacie jej wydania

nie żył (J. M. zm. [...] października 2009) organ był zobowiązany na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. do jej uchylenia.

Zatem zarzut naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów kpa

na skutek wadliwie przeprowadzonego postepowania dowodowego poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęciu, że w sprawie nie wystąpiły przeszkody określone w art. 156 § 2 kpa także nie zasługuje na uwzględnienie, z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.

Zdaniem Sądu, organ także uwzględnił wszystkie wytyczne wynikające

z zapadłych w przedmiotowej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponownie ocenił kartę inwentaryzacyjną (wytyczne

z wyroku 14.09.2011) stanowiącą integralną część decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] wyjaśniając w oparciu o pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., że zapis w niej zawarty, iż Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie "postanowienia Sądu", faktycznie odnosi się do ugody

z dnia [...] października 1987 r. zawartej przed Sądem Rejonowym w [...] pomiędzy Skarbem Państwa – Prezydentem Miasta [...], a J. M. Ugoda ta zobowiązywała do oddania na rzecz osoby fizycznej działki ewidencyjnej [...] na okres 99 lat, a zatem jak słusznie uznał organ zapis w karcie inwentaryzacyjnej był błędny i nie miał wpływu na treść decyzji komunalizacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł

jak w sentencji.