Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1804/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 12 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] ustalił K.K. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z częścią biurową i magazynową w granicy z działkami ew. nr [...] i [...] na działce ew. nr [...] z obrębu [...] użytek gruntu B położonej przy ul. M. [...] [...], na terenie Dzielnicy W. w W.

Ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy jako kontynuację linii zabudowy wyznaczonej na sąsiednich działkach zgodnie z załącznikiem graficznym Nr 1.

Maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji określono na 0,64.

Minimalna powierzchnia biologicznie czynna w stosunku do powierzchni terenu inwestycji powinna wynosić 15%.

Szerokość elewacji frontowej budynku określono w przedziale od 16 do 20 m.

Wysokość elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki (mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) jak również wysokość głównej kalenicy dachu budynku ustalono w przedziale od 6 do 9 m.

Geometrię dachu ustalono jako dach płaski.

Wskazano również, że szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę, w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) i ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.).

W decyzji określono również warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, poprzez wskazanie aktów prawnych, z którymi inwestycja musi być zgodna.

Określono również warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i w zakresie komunikacji.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania P. L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z [...] września 2020 r. znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji K. K.

W uzasadnieniu wskazano, że w pkt 1.1.2 decyzji organu I instancji stwierdzono, że "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - 0,64".

W odwołaniu podniesiono m.in. że wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenu planowanej inwestycji został obliczony na podstawie średniej dla działek o funkcji usługowej. Tymczasem w obszarze sąsiadującym z owym terenem "zdecydowanie przeważają działki o zabudowie mieszkaniowej", a żadna ze wspomnianych działek z zabudową usługową "nie sąsiaduje z działką, której dotyczy przedmiotowa decyzja". Zdaniem odwołującego się "zabudowa tak dużej części powierzchni działki nie odpowiada rzeczywistej charakterystyce zabudowy w omawianym obszarze oraz w bezpośrednim sąsiedztwie i może niekorzystnie wpłynąć na ład architektoniczny".

Jak dalej wskazano, pismem z 21 lipca 2020 r. SKO poinformowało inwestora, że w wyniku dogłębnej analizy przedłożonych przez organ I instancji akt sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem analizy funkcji i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję, organ nie widzi możliwości utrzymania jej w mocy w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,64 jako wartości maksymalne.

Kolegium wskazało, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej jako rozporządzenie), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, w myśl zaś ust. 2, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z analizy obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji wynika, że dla działek znajdujących się w granicach tego obszaru średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,29. Wskaźniki te dla poszczególnych działek - za wyjątkiem działek o nr ew. [...] oraz [...] - zawierają się w granicach 0,11 - 0,41 i jedynie dla dwóch wymienionych działek są wyższe (odpowiednio - 0,75 i 0,76). Żadna z wymienionych działek nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, obie są od niej oddzielone działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (działka o nr ew. [...]) i wskaźnikiem powierzchni zabudowy na poziomie 0,23.

W świetle powyższych ustaleń, dopuszczenie do realizacji na terenie wskazanym w zaskarżonej decyzji zabudowy zajmującej 64% powierzchni działki, zachwieje istniejącą względną równowagą w sposobie zagospodarowania wspomnianego obszaru, a co za tym idzie realizacja zabudowy o takiej powierzchni nie jest na tym terenie możliwa. Brak jest również zdaniem SKO podstaw do ustalenia omawianego wskaźnika jedynie na podstawie wskaźników dla trzech z osiemnastu działek objętych analizą, tj. dla trzech działek z zabudową usługową, w sytuacji, gdy na pozostałych piętnastu działkach w obszarze analizowanym występuje zabudowa o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym.

W związku z powyższym, Kolegium poinformowało inwestora, że widzi - co do zasady - możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej, jednakże wyłącznie z uwzględnieniem zmiany omawianego wskaźnika do poziomu 0,29 - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz w oparciu o przytoczone wyżej ustalenia analizy urbanistycznej.

Inwestor w piśmie z 3 sierpnia 2020 r. poinformował SKO, że nie zgadza się na obniżenie wskaźnika powierzchni zabudowy, ustalonego w zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Przedstawiając zasady postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ wyjaśnił, że jest dla niego oczywiste, że w każdej sprawie i w każdym obszarze analizowanym występują działki o różnych wskaźnikach zabudowy zarówno dużych, jak i małych. Z tego właśnie względu ustawodawca zdecydował, że zasadą jest wyznaczenie tego wskaźnika w oparciu o średnią z całego obszaru, a nie np. w oparciu o wielkość powierzchni zabudowy istniejącą na działkach sąsiednich albo w oparciu o wskaźnik "przeważający w obszarze analizowanym". jeżeli parametr ten ma być wyznaczony na zasadzie wyjątku od reguły, to uzasadnienie analizy architektoniczno-urbanistycznej w tym zakresie musi być rzetelne i przekonywujące. Merytoryczne uzasadnienie odstępstwa od reguł nawiązywać powinno do zastanego porządku przestrzennego w okolicy planowanej nowej zabudowy. Sam fakt, że w obszarze analizowanym występują działki o większej powierzchni zabudowy niż średnia, takim uzasadnieniem nie jest (vide wyrok WSA w Krakowie z 14 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 533/17).

SKO zwróciło zatem uwagę, że dla działek znajdujących się w granicach obszaru poddanego analizie urbanistycznej poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji, średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,29. Wskaźniki te dla poszczególnych działek - za wyjątkiem działek o nr ew. [...] oraz [...] - zawierają się w granicach 0,11 - 0,41 i jedynie dla dwóch wymienionych działek są wyższe (odpowiednio - 0,75 i 0,76). Żadna z wymienionych działek nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, obie są od niej oddzielone działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (działka o nr ew. [...]) i wskaźnikiem powierzchni zabudowy na poziomie 0,23.

Zdaniem Kolegium, dopuszczenie do realizacji na terenie wskazanym w zaskarżonej decyzji zabudowy zajmującej 64% powierzchni działki zachwieje istniejącą względną równowagą w sposobie zagospodarowania wspomnianego obszaru, a co za tym idzie realizacja zabudowy o takiej powierzchni nie jest na tym terenie możliwa. Brak jest również podstaw do ustalenia omawianego wskaźnika jedynie na podstawie wskaźników dla trzech - z osiemnastu - działek objętych analizą, tj. dla trzech działek z zabudową usługową, w sytuacji, gdy na pozostałych piętnastu działkach w obszarze analizowanym występuje zabudowa o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym.

SKO stanęło na stanowisku, że na terenie objętym wnioskiem inwestora w chwili obecnej może zostać zrealizowana wyłącznie zabudowa mieszkaniowa lub zabudowa usługowa o charakterze uzupełniającym taką zabudowę (drobne usługi, niewielki sklep), przy wskaźniku powierzchni zabudowy nie odbiegającym w sposób znaczący od średniej dla obszaru analizowanego. Dopuszczenie do realizacji zabudowy ze wskaźnikiem przewyższającym o ponad połowę średnią dla tego obszaru nie jest możliwe.

III.

Skargę na powyższa decyzję wniósł K. K., kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji podczas, gdy nie zaistniały podstawy faktyczne i prawne do uchylenia tej decyzji w oparciu o art. 61 u.p.z.p.

b) art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności, polegającej na braku kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym nie uwzględnieniu słusznego interesu Skarżącego, co spowodowało uchylenie decyzji organu I instancji ustalającej warunki zagospodarowania terenu dla Skarżącego,

2. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak dążenia przez SKO do wyczerpującego zbadania sprawy w jej całokształcie polegającym na zbyt rygorystycznym i formalistycznym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego przez organ II instancji, wyłącznie jako granic minimalnych, poprzez błędne ustalenie, że niemal wyłączną zabudową jest budownictwo jednorodzinne, podczas gdy w obszarze analizowanym organ I instancji ustalił słusznie, że na terenie analizowanym istnieje także zabudowa usługowa i to w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego, a także poprzez błędne przyjęcie że nie ma możliwości utrzymania decyzji I instancji w mocy w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,64 jako wartości maksymalnej,

3. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy w sposób, który nie budzi zaufania uczestników tego postepowania, w tym Skarżącego do władzy publicznej,

4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie oraz błędną interpretację analizy urbanistycznej,

5. art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w tym wadliwe przyjęcie, że analiza dokonana dla wskazania wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu nie jest pełna, jasna i wewnętrznie niesprzeczna, podczas gdy wszelkie aspekty przedstawionej analizy, są prawidłowe i przy dokonaniu właściwej oceny dowodów organ II instancji dokonałby ustaleń zbieżnych z ustaleniami organu I instancji.

6. art. 107 k.p.a. z uwagi na brak jasności stanowiska organu co do całego materiału dowodowego w sprawie oraz nienależyte uzasadnienie przez organ rozstrzygnięcia w sprawie decyzją II instancji uchylającą decyzję I instancji,

7. przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie decyzją II instancji, że nieruchomość Skarżącego nie spełnia łącznie warunków wymaganych tym przepisem, co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji oraz poprzez przyjęcie, że wskaźnik zabudowy dla nieruchomości Skarżącego może wynosić jedynie 29%, co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji,

b) § 5 ust. 1 i 2 § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego nieuwzględnienie w odniesieniu do warunków dotyczących działki Skarżącego, poprzez zbyt rygorystyczne i formalistyczne wyznaczenie granic obszaru analizowanego przez organ II instancji, wyłącznie jako granic minimalnych i nie przyjęcie przez SKO ustaleń organu I Instancji pomimo, że z analizy wynika, że 64% zabudowa powierzchni działki jest dopuszczalna, skoro co najmniej kilka nieruchomości sąsiednich ma taką zabudowę i to usługową i nie zachwieje to równowagi w sposobie zagospodarowania obszaru analizowanego oraz poprzez przyjęcie, że wskaźnik zabudowy dla nieruchomości Skarżącego może wynosić jedynie 29%, co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania.

Strona wskazała, że obszar objęty decyzją, w tym analizą urbanistyczną jest obszarem usługowo-produkcyjnym. Na dowód tego wykonano zdjęcia obiektów w bezpośrednim pobliżu planowanej inwestycji, szczegółowo opisując charakter poszczególnych nieruchomości.

Według Skarżącego jego nieruchomość sąsiaduje z licznymi budynkami o charakterze usługowym i produkcyjnym. Teren ulicy M., w tym najbliższa okolica obfituje w zakłady usługowe i produkcyjne przedstawione na załączonych zdjęciach. Niezrozumiałe i krzywdzące jest dla Skarżącego uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji.

Strona uważa, że inwestycja nie narusza ładu przestrzennego, a na sąsiednich nieruchomościach (co najmniej na kilku) współczynnik zabudowy wynosi 64% a nawet i więcej.

SKO zdaniem strony zbyt rygorystycznie i formalistycznie wyznaczyło granice obszaru analizowanego, wyłącznie jako granic minimalne, poprzez błędne ustalenie, że niemal wyłączną zabudową jest budownictwo jednorodzinne, podczas gdy w obszarze analizowanym organ I instancji ustalił słusznie, że istnieje także zabudowa usługowa i to w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego, a także poprzez błędne przyjęcie że nie ma możliwości utrzymania decyzji organu I instancji w mocy w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,64 jako wartości maksymalnej.

Skarżący na poparcie swoich tez przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, mających świadczyć o błędnie dokonanej przez SKO ocenie stanu sprawy.

Skarżący podkreślił, że trzy działki z obszaru analizy mają zabudowę na poziomie prawie 70 %, więc w obszarze tym istnieją nieruchomości mające wskaźnik zabudowy na cele usługowe na poziomie 64%. Decyzja SKO jest więc krzywdząca i uniemożliwia prawidłowe wykonywanie prawa własności i działanie w ramach swobody działalności gospodarczej. W. i ul. M. to nie U. (sypialnia W.). W obszarze analizowanym jest mnóstwo obiektów handlowych, usługowych, a nawet są zakłady produkcyjne co udowadnia dokumentacja fotograficzna. Ładu urbanistycznego na tym terenie nie ma od dawna (jedna działki maja zabudowę prawie 70% i przeznaczenie usługowe, a inne zabudowę ok 30% i przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne).

W ocenie Strony, organ II instancji arbitralnie wkroczył w kompetencje organu I instancji, gdyż bez podstawy, nie powołujące biegłego, ani też nie czyniąc własnych ustaleń w oparciu o dodatkowe dowody w sprawie, uznał że analiza urbanistyczna jest inna niż to ocenił organ I instancji.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest nieuzasadniona z dwóch powodów.

Po pierwsze, z uwagi na niezgodność postulowanego zamierzenia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (brak spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa w efekcie przeprowadzonej analizy terenu). Po drugie, z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów rozporządzenia technicznego, w zakresie, w jakim odnosi się ono do możliwości i zasad lokalizowania w decyzji o warunkach zabudowy budynków na granicy działek, co nie zostało w należyty sposób dostrzeżone przez organy obu instancji.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na wyraźne i jednoznaczne stanowisko Wnioskodawcy jakie wyrażał on w toku całego postępowania, a które dotyczy woli otrzymania warunków zabudowy w kształcie wynikającym z wniosku.

VI.

Przechodząc do meritum należy przede wszystkim zauważyć, że w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez SKO) wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się co do zasady wówczas, gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Decyzja ta stanowi zatem wyraz potrzeby zapewnienia, w drodze indywidualnego aktu stosowania prawa, ochrony ładu przestrzennego, w szczególności zapobiegania niekontrolowanej zabudowie terenów pozbawionych zainwestowania czy też zabudowy diametralnie innej, niż zabudowa już w danej lokalizacji istniejąca (np. wzniesienia budynku wielorodzinnego na obszarze istniejącej wyłącznej zabudowy jednorodzinnej). Decyzja o warunkach zabudowy ma zatem wprost i bezpośrednio realizować definicję "ładu przestrzennego" z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez który rozumieć trzeba takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Kluczową zasadą postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji o warunkach zabudowy jest przy tym zasada dobrego sąsiedztwa, warunkująca możliwość zagospodarowania danego terenu od dostosowania się inwestora do cech i sposobu istniejącego na sąsiednim obszarze zagospodarowania.

W przypadku rozstrzygania w drodze decyzji o możliwej zabudowie, istotne znaczenie ma prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, na podstawie którego dokonywana jest ocena czynników kształtujących ład przestrzenny w terenie. Ustawodawca w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. sformułował przy tym upoważnienie i wytyczne jakie należy wziąć pod uwagę przy regulowaniu tej kwestii w rozporządzeniu właściwego ministra. Sposób ustalania obszaru analizowanego wymaga zatem wyznaczenia wokół działki budowlanej domkniętego terenu oraz przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w zasadzie jako trzykrotną szerokość frontu działki przeznaczonej pod nową zabudowę, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Do analizy uwzględnia się przy tym zabudowę istniejącą na całym obszarze analizowanym, a nie tylko tę położoną w najbliższym sąsiedztwie. W niniejszej sprawie organy zasadnie przyjęły, że obszar analizowany jest wyznaczony prawidłowo. Sąd tę ocenę podziela. Analiza określa wprawdzie obszar analizowany, pomimo frontu działki w wymiarze ok. 20,5 m, jako teren wyznaczony figurą zbliżoną do okręgu o promieniu ok. 81 m. To zwiększenie obszaru jakie miało w tym przypadku, niewątpliwie jest uzasadnione kształtem działek wchodzącym w skład terenu. Analiza urbanistyczna wprost wskazuje, że granice obszaru analizowanego zostały poszerzone tak, aby zostały nim objęte działki położone w najbliższym sąsiedztwie (i nie chodzi tu tylko o działki sąsiadujące). Teren ten pozwala wyznaczyć podstawowe parametry dla planowanej inwestycji w oparciu o zabudowę o zbieżnej funkcji.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z obowiązującym w dacie orzekania przez organ oraz w dacie sporządzenia analizy § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Jak już wskazano, w ocenie Sądu obszar analizowany został wyznaczony w sposób, który umożliwił jego funkcjonalne i celowościowe zastosowanie w sprawie a nie zastosowanie wyłącznie literalne. Tutejszemu Sądowi bliskie jest stanowisko NSA (w pełni podzielane) wyrażone chociażby w wyroku z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2550/21, w którym wskazano, że poszerzenie obszaru analizowanego nie może prowadzić do jego arbitralnego rozszerzenia, celem spełnienia oczekiwań inwestora. Zasada ta działa oczywiście dwukierunkowo, a więc wymagana jest taka wykładnia przepisów prawa regulujących sposób ustalania obszaru analizy, która w jak najpełniej odda lokalne uwarunkowania w ramach prowadzonego postępowania. Nie może być bowiem tak, że § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia odczytuje się w sposób wyłącznie literalny, tracąc z pola widzenia ich funkcję, a w szerszej perspektywie wynikające z przepisów prawo do zabudowy danej nieruchomości. Powyższe wnioskowanie ma jednak swoje granice, których nie da się rozszerzać w nieskończoność. Ustawodawca jako zasadę ustala bowiem 3-krotność frontu działki, określając jednocześnie wielkość minimalną obszaru analizowanego (50 m), jako pewną ogólną zasadę wyznaczania jego granic. Ustawodawca nie zakreśla wprawdzie wartości maksymalnej obszaru analizowanego, dając w tym względzie organowi pewną swobodę działania, której granice wyznaczają okoliczności faktyczne danej sprawy, w tym kształt nieruchomości, jednakże chodzi tu raczej o możliwość modyfikacji granic owego obszaru, co z założenia łączy się ze swego rodzaju drobnym a nie znaczącym ich przesunięciem.

W niniejszej sprawie przyjęcie wskazanej granicy obszaru analizy na blisko 81 m znajdowało uzasadnienie w okolicznościach sprawy, tj. potrzebie domknięcia terenu w granicach działek, które znalazły się w obszarze analizy wyznaczonym "standardowo".

Sąd nie widzi jakiegokolwiek uchybienia co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego przez organy w nieco szerszym rozmiarze niż prawnie przyjęte minimum (w tym przypadku 3 x 20,5 m frontu działki nr ew. [...]). Nie ma jednak powodów do tego, aby obszar ten jeszcze bardziej zwiększać, tak aby objąć nim postulowane przez Skarżącego działki przy ul. M. [...], [...] i [...]. Jak wskazano, potrzeby inwestora nie są w tym przypadku kluczowe i nie uzasadniają zwiększenia obszaru analizy.

Sąd wyjaśnia również, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z kolei w § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszczono wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Słusznie SKO wskazuje wyrok NSA z 12 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 359/08 (jeden z wielu dotyczących tej właśnie kwestii), z którego wynika, że dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd podziela argumentację SKO, że z uwagi na stosunek obiektów z przekroczoną powyżej 70% powierzchnią zabudowy (tylko 3 nieruchomości) i przeważającą ilością nieruchomości zabudowanych w znacząco niższym rozmiarze, nie ma aktualnie możliwości by wskaźnik zabudowy ustalić na poziome postulowanym we wniosku lub by nawet utrzymać ten wskazany w decyzji organu I instancji (64%). Ponad dwukrotne przekroczenie wskaźnika zabudowy (średni dla terenu - 29%, ustalony przez organ I instancji - 64%) nie mogło mieć miejsca. Słuszne są zatem działania SKO, które po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy do modyfikacji wniosku i wobec braku woli jego zmiany, odmówiło ustalenia warunków zabudowy. Sąd podziela to stanowisko, podkreślając, że jeżeli współczynniki żądane do ustalenia we wniosku oraz te które wynikają z analizy różnią się miedzy sobą istotnie (a w tej sprawie tak właśnie jest), to nie ma podstaw, aby wydać decyzję pozytywną. Jedynie drobna różnica jest możliwa do zaakceptowania np. gdy z analizy wynika, że współczynnik średni wynosi 20% zaś strona domaga się współczynnika na poziomie o kilka procent wyższego bądź niższego.

W konsekwencji powyższego, niczego w sprawie nie zmienia powoływanie się przez Skarżącego na dowody wskazywane w skardze, które nie zmieniają kierunku rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że wskazana przez Stronę posesja przy ul. M. [...] (działka nr ew. [...] identyfikator [...]), mieści się znacznie poza obszarem analizowanym (aż za torami kolejowymi i wiaduktem drogowym). Nie może być brana pod uwagę przy ocenie spełnienia wymagań ładu przestrzennego.

Z kolei posesja przy ul. M. [...] (działka nr ew. [...] identyfikator [...]) została w całości i we właściwy sposób uwzględniona w analizie, dlatego niezasadne jest twierdzenie, że organ nie oceniał zabudowań na tym terenie wzniesionych (w istocie analizował i przyjął odpowiednią ocenę tej działki).

Podobnie posesja przy ul. M. [...] (działka nr ew. [...], [...], [...] i [...] obręb [...]) została uwzględniona w analizie, przy czym nieruchomość ta znajduje się po drugiej stronie ul. M. niż ciąg zabudowań zlokalizowanych po stronie ul. M., po której znajduje się działka Skarżącego.

Posesja przy ul. M. [...] (działka nr ew. [...] identyfikator [...]) została uwzględniona w analizie w całości. Nieruchomość ta jest zgodnie z danymi katastralnymi (patrz również https://mapy.geoportal.gov.pl) zagospodarowana zabudową mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i inną uzupełniającą zabudową (por. oznaczenie "m1" - budynek mieszkalny oraz "i1" - pozostały budynek niemieszkalny, gdzie indziej niewymieniony). Organy i Sąd są jednakże związane wyłącznie legalnie istniejącą zabudową jak i legalnie istniejącym sposobem użytkowania obiektu.

Posesja przy ul. M. [...] (działka nr ew. [...], identyfikator [...]) została uwzględniona w analizie, przy czym nieruchomość ta jest jedną z trzech nieruchomości, w których zabudowa przekracza 70% jej powierzchni.

Podobnie posesja przy ul. M. [...] (działka nr ew. [...], identyfikator [...]), która również została uwzględniona w analizie oraz jest to jedna z tych trzech nieruchomości, w których zabudowa przekracza 70% powierzchni, co organ wyraźnie podkreślił.

Posesja przy ul. M. [...] (działka nr ew. [...], identyfikator [...]) nie mogła zostać uwzględniona w analizie, gdyż leży poza jej granicami i tak już rozszerzonymi przez organ.

To samo dotyczy posesji przy ul. M. [...], [...] i [...], które leżą znacznie poza rozszerzonym obszarem analizowanym i nie mogły w związku z tym stanowić podstawy ocen organu.

Tym samym, już z tej przyczyny organ zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy, gdyż planowane zamierzenie w postaci żądanej we wniosku, a nawet tej określonej w decyzji organu I instancji, znacząco odbiega od średnich wartości wynikających z dokonanej analizy.

VII.

Sąd wskazuje również na to, że decyzję organu I instancji, w związku ze stanowczym podtrzymaniem żądań wniosku przez Skarżącego, należało również wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na uchybienie odnoszące się do zakresu żądania Skarżącego, który domagał się zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego w granicach dwóch nieruchomości sąsiednich.

Wskazać trzeba, że organ I instancji ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z częścią biurową i magazynową w granicy z działkami ew. nr [...] i [...]. Jednocześnie wskazał w punkcie 1 decyzji in fine, że szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę, w oparciu o przepisy rozporządzenia technicznego i Prawa budowlanego. Zastrzeżenie w tym względzie jest zdaniem Sądu nieprecyzyjne i nie uwzględnia obowiązującego prawa, stwarzając co najmniej wrażenie, że zaakceptowano inwestycję w kształcie w całości żądanym przez Skarżącego, a więc taką, którą będzie można posadowić również w granicach nieruchomości.

Zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem ws. warunków technicznych, w § 12 ust. 2 wskazano, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

Z kolei § 12 ust. 3 rozporządzenia dopuszcza, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W § 12 ust. 4 rozporządzenia przewidziano zaś, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;

2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;

3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.

Przywołane regulacje prawne (§ 12 ust. 2, § 12 ust. 3 i § 12 ust. 4 rozporządzenia) przewidują niezależne od siebie przypadki umożliwiające lokalizowanie zabudowy na granicy działek. Zabudowa w granicy jest obecnie możliwa jedynie wówczas, gdy albo plan miejscowy tak stanowi (§ 12 ust. 2), bądź gdy na sąsiedniej działce istnieje już zabudowa na granicy (§ 12 ust. 3) i tylko w takim zakresie można się "dobudować" do niej oraz gdy chodzi o określony rodzaj zabudowy na granicy z uwagi na jej parametry i przeznaczenie nieruchomości (§ 12 ust. 4). Dwa ostatnie przypadki (§ 12 ust. 3 i 4) są przy tym niezależne od postanowień planu miejscowego i vice versa. Inaczej więc mówiąc, jeżeli plan miejscowy umożliwia zabudowę na granicy, to wówczas to właśnie plan określa parametry takiej zabudowy, która jednocześnie musi spełniać wymagania innych przepisów prawa z punktu widzenia ochrony interesów innych podmiotów. Nie stosuje się tu jednak § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia ws. warunków technicznych, które jak wspomniano zawierają samodzielne warunki (niezależne od planu) lokalizowania zabudowy w granicy działek. Powyższe rozumienie przepisów technicznych potwierdza ich wykładnia autentyczna, przeprowadzona na podstawie analizy zamierzenia prawodawcy zmieniającego rozporządzenie ws. warunków technicznych - patrz rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285) - patrz analiza projektu rozporządzenia jak również końcowa wersji tego aktu (por. dokument rozporządzenia skierowany do podpisu Ministra s. 57-59 - https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12285403).

W kontekście tego należy przypomnieć, że w decyzji o warunkach zabudowy co do zasady nie można dowolnie określić zabudowy w granicy z działką, a już zwłaszcza usługowej. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 3/16 jako odnosząca się do zasad lokalizacji zabudowy w granicy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z jej brzmieniem, w przypadku gdy w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczono sytuowanie budynku w zabudowie jednorodzinnej, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy, konieczne jest spełnienie warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) - obecnie § 12 ust. 4 rozporządzenia.

Aktualnie więc, w decyzji o warunkach zabudowy nie można określić możliwości lokalizacji budynku handlowo-usługowego z częścią biurową i magazynową w granicy z działkami ew. nr [...] i [...]. Jest to bowiem możliwe wyłącznie w planie miejscowym.

Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji bezpodstawnie utwierdzała Skarżącego w przekonaniu, że będzie on mógł wybudować obiekt gospodarczy w granicy dwóch działek sąsiednich. Okoliczność ta nie została przez niego zmodyfikowana w toku postępowania odwoławczego.

Również więc z tej przyczyny decyzję organu I instancji należało uchylić, a wobec stanowczej odmowy modyfikacji wniosku, również w zakresie posadowienia budynku na granicy, odmówić udzielenia warunków zabudowy.

Nie zmienia powyższej oceny Sądu to, że organ I instancji wprost nie wyraża zgody na lokalizację budynku w granicy, a jedynie aprobuje wniosek wskazując jednocześnie, że kwestia budynku będzie analizowana w zgodzie z rozporządzenie technicznym i Prawem Budowlanym. Pomimo takiego "miękkiego" stwierdzenia, organ zaakceptował wniosek dając temu wyraz na wstępie decyzji, ustalając warunki zabudowy dla inwestycji lokalizowanej m.in. w granicy działek. Jakakolwiek sugestia w tym zakresie, która może być różnie interpretowana, nie może mieć miejsca. Z tego też względu SKO słusznie uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy. Kluczowy przy tym zdaniem Sądu był fakt podtrzymania wniosku w całości.

W konsekwencji Sąd uznaje za niezasadne zarzuty nr 1 lit. a) i b) skargi. Wbrew ocenie Skarżącego, w sprawie wyznaczono prawidłowy obszar analizy urbanistycznej, której wyniki nie uzasadniają tak znacznego odstąpienia od przyjętych wartości średnich.

SKO nie naruszyło również zasady praworządności, bowiem kompleksowo wyjaśniło sprawę na podstawie zebranych materiałów dowodowych. Słuszny interes Skarżącego, w kontekście ponad dwukrotnego przekroczenia współczynnika zabudowy, nie mógł przemawiać za ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie naruszono także art. 77 § 1 k.p.a. SKO wyczerpująco ocenił całokształt dowodów zebranych w sprawie. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, obszar analizowany nie został wyznaczony ani rygorystycznie ani formalistycznie. Jak wskazano, jego zasięg rozszerzono ponad minimum wynikające z obowiązującego wówczas rozporządzenia. Z tak ustalonego obszaru wynika, że dominującą, i to znacznie, funkcją terenu jest mimo wszystko zabudową jednorodzinna. SKO nie zakwestionowało tego, że na terenie istnieje zabudowa usługowa i to w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego. Wręcz przeciwnie, zwrócono uwagę, że możliwe jest wyrażenie zgody na tego rodzaju zabudowę jednakże w o wiele mniejszym współczynniku powierzchni zabudowy.

Nie ma w sprawie również mowy o naruszeniu art. 8 k.p.a. To, że Skarżący nie akceptuje działań organu, który nie podziela jego twierdzeń, nie świadczy jeszcze o tym, że postępowania było przez SKO prowadzone w sposób, który nie budził zaufania Skarżącego do władzy publicznej. Prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organu nie oznacza bezgranicznego uwzględniania twierdzeń stron występujących w sprawie.

Wyjaśnienie zajętego przez SKO stanowiska w decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Nie doszło także do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Sąd, co wykazano powyżej, podzielił w całości ocenę SKO co do określenia obszaru analizowanego. To, że w dalszej odległości od granic tego obszaru znajdują się nieruchomości, które w korzystniejszy sposób mogłyby wpłynąć na współczynnik maksymalnej zabudowy działki Strony, nie uzasadniał rozszerzania obszaru analizy. Z możliwości takiej organy skorzystały, a nadto, potrzeba rozszerzenia musi wynikać z analizy np. nietypowe ukształtowanie terenu, itp. Jak wskazano wcześniej, SKO nie znalazło powodów aby po pierwsze rozszerzyć obszar analizy, po drugie, by odstąpić od średnich współczynników z niej wynikających.

Reasumując, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) Sąd skargę oddalił jako nieuzasadnioną.