Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2325/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 i § 2, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 705/13 w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Janowskiego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. B. na bezczynność Starosty Janowskiego i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postępowanie administracyjne, którego dotyczyła wniesiona skarga miało następujący przebieg:

W wyniku złożonego przez skarżącego wniosku o wykonanie rozbiórki budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości S., przewidzianego do rozbiórki w udzielonym przez Naczelnika Gminy P. w dniu [...] marca 1988 r. pozwoleniu na budowę nowego budynku, Starosta Janowski wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. organ ten, wskazując na art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 kpa w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), stwierdził jej wygaśnięcie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W wyniku skargi A. K. - właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r. ( sygn. akt II SA/Lu 65/13 ) uchylił obie te decyzje, nakazując organom szczegółowe zbadanie i wyjaśnienie okoliczności odnoszących się do przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego przerwania budowy na okres 3 lat.

Akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku zwrócone przez Sąd organowi odwoławczemu zostały następnie przekazane Staroście Janowskiemu w dniu 11 lipca 2013 r. Organ ten w dniu 5 września 2013 r., uznając się niewłaściwym w sprawie obowiązku rozbiórki "starego" budynku, przekazał akta sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim. Organ nadzoru budowlanego w dniu 11 września 2013 r. zwrócił je jednak Staroście, wyjaśniając, że nie jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązku rozbiórki budynku ustanowionego w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W dniu 9 września 2013 r. do Wojewody Lubelskiego wpłynęło zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., podjętym na podstawie art. 37 § 2 kpa, Wojewoda Lubelski wyznaczył organowi I instancji termin do załatwienia sprawy do dnia 10 grudnia 2013 r., zarządzając jednocześnie wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie ze stwierdzeniem, że jej niezałatwienie w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zawiadomieniem z dnia 14 października 2013 r. Starosta Janowski wyznaczył w sprawie oględziny nieruchomości, które przeprowadzone zostały w dniu 24 października 2013 r. Następnego dnia organ zwrócił się do Wójta Gminy P. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim, a w dniu [...] października 2013 r. także do Prokuratury Rejonowej w Janowie Lubelskim i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o przekazanie określonych dokumentów. W dniu 28 października 2013 r. ponownie wystąpił do Wójta Gminy P. o przekazanie danych dotyczących podłączenia budynku do wodociągu gminnego, oraz przekazanie danych adresowych sąsiadów, których zamierzano przesłuchać. Z kolei 30 października 2013 r. organ zażądał od P. podania terminu podłączenia nowego budynku do sieci elektroenergetycznej oraz informacji o podłączeniu do sieci "starego" budynku mieszkalnego. W dalszym toku postępowania w dniu 8 listopada 2013 r. powołano komisję dla przesłuchania świadków. Od 11 do 13 listopada 2013 r. przesłuchano w charakterze świadków sześć osób oraz A. K. i K. B. w charakterze stron postępowania. W dniu 14 listopada 2013 r. dokonano w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie wglądu do akt spraw administracyjnych prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Janowie Lubelskim w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, a w dniu 18 listopada 2013r. zwrócono się do tego organu o udostępnienie kopii zapisu wesela z czerwca 2003 r. obrazującego przedmiotowy budynek. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Lubelski wyznaczył Staroście, na jego wniosek i w związku z koniecznością przesłuchania dodatkowego świadka, nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2013 r. Tego dnia wydano decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji Naczelnika Gminy Wielki P. z dnia [...] marca 1988 r.

We wniesionej w dniu [...] października 2013 r. skardze na bezczynność Starosty Janowskiego i przewlekłość postępowania skarżący domagał się zobowiązania organu do wydania decyzji, dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, rozstrzygnięcia o rażącym naruszeniu prawa związanym z bezczynnością lub przewlekłością, a także zasądzenia z tego tytułu na jego rzecz od organu odszkodowania w wysokości 5.000 zł. W uzasadnieniu zarzucił, że organ po otrzymaniu akt sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie podjął czynności w sprawie i nie miał podstaw do przekazywania sprawy organowi nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, argumentując, że podejmuje w sprawie niezbędne czynności. W toku sprawy sądowoadministracyjnej organ przedstawił wydaną w dniu [...] grudnia 2013 r. decyzję oraz decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymującą ją w mocy.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pierwszej kolejności wyjaśnił jak należy definiować i na czym polega stan bezczynności organu w załatwieniu sprawy administracyjnej oraz w jakich przypadkach można uznać, że postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle. Wskazał, że bezczynność organu ogranicza się do braku wydania w ustawowym terminie decyzji lub postanowienia, albo aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a. Bezczynność organu występuje zatem, gdy organ nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Stosownie do art. 149 § 1 powołanej ustawy efektem uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o ich treści. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 września 2013 r. II OSK 688/13, z 27 lipca 2012 r. I OSK 776/12, z 5 czerwca 2012 r. II OSK 709/12, z 15 czerwca 2012 r. I FSK 372/12, z 26 października 2012 r. II OSK 1956/12, postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2012 r. I OSK 1247/12 dostępnych na www.cbois.nsa.gov.pl), Sąd I instancji wyjaśnił, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy z kolei rozumieć działanie przez organ w sposób nieefektywny przez podejmowanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, podejmowanie czynności w długich odstępach czasu lub bezzasadne korzystanie przez organ z możliwości wyznaczania nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 kpa, bądź wyznaczanie zbyt długiego terminu zakończenia postępowania nieuzasadnionego żadnymi przyczynami w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.

Sąd zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie organ po otrzymaniu akt postępowania podejmował kolejne czynności zmierzające do kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego i jej załatwienia. Ostatecznie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. umorzył postępowanie. Sekwencja podejmowanych czynności wskazuje, że organ nie pozostawał w bezczynności. Nie ma też przekonywujących argumentów do postawienia mu zarzutu przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. Prawdą jest, jak stwierdził Sąd, że pomiędzy datą otrzymania akt sprawy od Wojewody Lubelskiego, co miało miejsce [...] lipca 2013 r., a pierwszymi czynnościami dowodowymi podjętymi w sprawie upłynęło niemal 3 miesiące, jednak w tym czasie akta sprawy postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. przekazano organowi nadzoru budowlanego, a po ich zwrocie przekazano je organowi wyższego stopnia z zażaleniem skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie. Po otrzymaniu akt z rozpoznanym zażaleniem Starosta Janowski niezwłocznie wyznaczył na dzień 24 października 2013 r. oględziny nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że jakkolwiek należy zgodzić się ze skarżącym, że nie jest jasne, jakimi motywami kierował się Starosta przekazując akta organowi nadzoru budowlanego celem rozpoznania wniosku o nakazanie rozbiórki budynku, skoro przedmiotem postępowania było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 1988 r., to jednak czynności tej nie można kwalifikować jako zwłoki w postępowaniu. Nie każde bowiem uchybienie organu w prowadzonym postępowaniu należy traktować w charakterze przewlekłości, a tylko takie, które jednoznacznie wskazuje na jego bezpodstawne przedłużanie. W tym przypadku, wobec tego że postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji zainicjował wniosek skarżącego o dokonanie rozbiórki budynku organ, przekazując sprawę organowi nadzoru, zmierzał jedynie do jego załatwienia.

Sąd I instancji, odnosząc się do pozostałych żądań skarżącego zawartych w skardze wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stwarzają mu możliwości rozstrzygania ani o odszkodowaniu, ani o dyscyplinarnej odpowiedzialności pracowników organu.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Podstawy skargi kasacyjnej sformułowane zostały w następujący sposób:

1) naruszenie art. 153 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy pomimo związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. w sprawie II SA/Lu 65/13, organ pomimo ustawowego obowiązku, nie podjął żadnych czynności w celu załatwienia sprawy w okresie od 8 lipca 2013 r. do co najmniej 5 września 2013 r., a po tym terminie podejmował czynności oczywiście niekonieczne, przez co pozostawał w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie;

2) naruszenie art. 149 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości oraz brak stwierdzenia, związany z oddaleniem skargi czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje na bezczynność organu w okresie od 8 lipca 2013 r. do co najmniej 5 września 2013 r. oraz, po tym okresie, podejmowanie niekoniecznych czynności przez organ, których skutkiem było przewlekłe prowadzenie postępowania – m. in. przekazanie akt organowi nadzoru;

3) naruszenie art. 35 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. uznanie przez WSA, że okres około 3 miesięcy w którym organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych jest załatwieniem sprawy bez zbędnej zwłoki;

4) naruszenie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy termin do zapoznania z aktami postępowania upływał dla skarżącego w dniu 3 stycznia 2014 r., a decyzja została wydana przez organ w dniu 31 grudnia 2013 .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W szczególności zupełnie chybione są zarzuty wskazane w punkcie 1 i 4 skargi kasacyjnej odnoszące się do art. 153 p.p.s.a. oraz art. 10 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie II SA/Lu 65/13 była ostateczna decyzja organu załatwiająca sprawę wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 30 marca 1988 r. Wyrażona w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania dotyczyły zatem zagadnień prawnych odnoszących się do kontrolowanej wówczas decyzji, związanych z wykładnią art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz należytym wyjaśnieniem sprawy pod kątem jego zastosowania tj. ustaleniem czy budowa budynku objętego udzielonym pozwoleniem na budowę nie została przerwana na okres trzech lat. Sąd, uznając, że w prowadzonym postępowaniu organy naruszyły art. 7 kpa w zw. z art.77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa polecił im w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnienie sprawy z uwzględnieniem wskazanych regulacji. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie było rozstrzygnięcie sprawy wydane po ponownym przeprowadzeniu postępowania, lecz brak tego rozstrzygnięcia i przewlekłość postępowania. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie kontrolował zatem realizacji wytycznych zawartych w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. Kontrolował jedynie przebieg i sprawność prowadzonego postępowania z punktu widzenia podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 p.p.s.a. tj zobowiązania do wydania decyzji, stwierdzenia czy w sprawie wystąpiła przewlekłość lub bezczynność, czy miała ona charakter rażący i czy zasadne jest wymierzenie organowi grzywny. Sąd badał zatem z jakich względów organ uchybił terminowi do załatwienia sprawy przewidzianemu w art. 35 § 1 kpa, jakie czynności podejmował w celu jej rozstrzygnięcia i w jakim odstępie czasu. Oczywiście, badając zasadność skargi na przewlekłość i oceniając sprawność prowadzonego postępowania Sąd nie mógł uniknąć badania czy podejmowane przez organ czynności zmierzały do wyjaśnienia sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia, czy nie były to tylko czynności pozorne lub zbędne. W ocenie tej zatem należało mieć na względzie wyznaczony przez Sąd w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. kierunek i zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego, niemniej nie można było skontrolować zawartych w jego uzasadnieniu zaleceń. Związanie organu i sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wcześniejszym wyroku w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że organ i sąd w ponownie prowadzonym postępowaniu nie mogą formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wcześniejszym poglądem. Z uwagi na to, że oceny te wyrażane są ostatecznie dopiero w finalnej czynności organu kończącej tok postępowania w danej instancji (decyzji lub postanowieniu), to do naruszenia art. 153 p.p.s.a może w istocie dojść wyłącznie w wyniku jej podjęcia, a w konsekwencji też jedynie w wyroku, którego przedmiotem jest ta czynność, czyli rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie bezczynność organu lub przewlekłość prowadzonego postępowania. Innymi słowy, nie sposób ocenić naruszenia art. 153 p.p.s.a i niezrealizowania zaleceń wyrażonych we wcześniejszym wyroku przed ostatecznym załatwieniem przez organ sprawy administracyjnej w ponownie prowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu nie była ostateczna decyzja załatwiająca sprawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, lecz wyłącznie sprawność organu w należytym zorganizowaniu przebiegu postępowania i czas jego trwania. Skoro Sąd I instancji w prowadzonym postępowaniu nie kontrolował prawidłowości decyzji z dnia 31 grudnia 2013 r. o umorzeniu postępowania, to nie mógł ocenić czy przy jej wydaniu organ właściwie zrealizował wszystkie zalecenia zawarte w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. i w pełni podporządkował się wyrażonej w tym wyroku ocenie prawnej stosownie do art. 153 p.p.s.a. Wyjaśnienia też wymaga, że bezczynność organu po wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego uchylającym decyzje organów to stan, który uzasadnia skorzystanie przez stronę ze skargi o wymierzenie grzywny przewidzianej w art. 154 § 1 p.p.s.a. Stan bezczynności organu po wyroku uchylającym wcześniejsze rozstrzygnięcia organów nie uprawnia zatem do stawiania zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Z podobnych względów na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut sformułowany w punkcie 4 skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 10 kpa w zw. z art. 145§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji, nie kontrolując decyzji organu z dnia 31 grudnia 2013 r., nie mógł ocenić czy przy jej wydaniu naruszono prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Ocena prawidłowości zastosowania art. 10 kpa w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Janowskiego o umorzeniu postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1988 r. mogła mieć miejsce jedynie w ramach sprawy ze skargi na ostateczną decyzję organu odwoławczego w tym przedmiocie, a nie w ramach skargi na bezczynność lub przewlekłość. W trybie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania Sąd nie kontroluje bowiem merytorycznie rozstrzygnięć organów.

Jeżeli chodzi o podstawę skargi kasacyjnej wymienioną w jej punkcie 3 to na wstępie należy wyjaśnić, że powołany art. 35 § 1 i § 3 kpa nie pozostaje w jakimkolwiek związku z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Związek wskazanych przepisów uprawniony byłby jedynie w sytuacji gdyby sąd administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję lub postanowienie uchylił je z tego powodu, że przy ich wydaniu organ naruszył przepisy regulujące terminy załatwiania spraw, co z uwagi na brak wpływu tych naruszeń na wynik sprawy (treść decyzji lub postanowienia) w ogóle nie wydaje się możliwe. Przede wszystkim przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określa sposób wyrokowania i rodzaj rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na decyzje lub postanowienia i nie ma zastosowania w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość. Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie powinien zatem wskazywać na związek przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających terminy załatwiania spraw przez organy z powołanym w punkcie 2 skargi kasacyjnej art. 149 p.p.s.a., będącym podstawą wyrokowania ze skargi na bezczynność lub przewlekłość. Ta ostatnia ze wskazanych podstaw skargi kasacyjnej również nie jest w rozpoznawanej sprawie usprawiedliwiona. Wprawdzie art. 35 § 1 kpa przewiduje, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a art. 35 § 3 kpa wskazuje, że załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, to jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, każdego naruszenia tego terminu nie można traktować w kategoriach bezczynności lub przewlekłości. Obowiązkiem organu jest przede wszystkim właściwe rozpoznanie sprawy. Podkreślenia wymaga, że w dacie wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie czynności organu były już prowadzone. Organ wyznaczył termin oględzin nieruchomości, a następnie kontynuował postępowanie bez jakichkolwiek przerw czy okresów bezczynności. Kompletował niezbędną dokumentację, ustalał dane i adresy świadków, przeprowadzał dowody z zeznań. Prawidłowo też ocenił Sąd, że niezasadne przekazanie sprawy organowi nadzoru budowlanego związane było jedynie z zamiarem zrealizowania wniosku skarżącego o rozbiórkę dawnego budynku przewidzianego do rozbiórki w udzielonym w 1988 roku pozwoleniu na budowę, a czynności tej nie można rozpatrywać w kategoriach przewlekłości. Wyjaśnienia wymaga, że zwłoka w toku postępowania nie zawsze uzasadnia stwierdzenie przewlekłości, jeśli cały czas postępowania nie jest nadmierny. Przewlekłość w rozumieniu art. 149 p.p.s.a implikuje jedynie zwłoka istotna, a nie niewielka. Naruszenie sprawności postępowania, gdy jest nieznaczne, nie musi oznaczać stanu przewlekłości, a nadto gdy stan taki wystąpił, zaległość może zostać zniwelowana późniejszym szybszym niż wymagane procedowaniem, a nawet załatwieniem sprawy (por. Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Paweł Kornacki, Lex Wolter Kluwer business, Warszawa 2014, str. 321). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykazanie w sekwencji czynności organu, że jedna z nich jako jedna z wielu podejmowanych w sprawie była zbędna i na pewien czas wstrzymała prawidłowy tok postępowania nie uprawnia jeszcze do uznania stanu bezczynności organu czy przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a i zastosowania środków przewidzianych w tym przepisie. Przy ocenie naruszenia art. 35 § 1 i § 3 kpa należy mieć na względzie całokształt okoliczności danej sprawy. W prowadzonym postępowaniu organ naruszył terminy załatwienia sprawy, ale spowodowane to było koniecznością jej prawidłowego wyjaśnienia. Sprawa dotyczyła wygaśnięcia decyzji wydanej w 1988 roku, a zatem i ustalenia organu odnosiły się do tego okresu. W dacie wniesienia skargi organ podejmował czynności, a następnie prawidłowo kontynuował postępowanie. Dalsze działania organu charakteryzowały się już wymaganą intensywnością bez jakichkolwiek niezasadnych przerw. Ocena Sądu I instancji była zatem w pełni uprawniona i opierała się na rzetelnej analizie przebiegu postępowania. Przesądza to o niezasadności zarzutu naruszenia art. 149 p.p.s.a

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a i 189 p.p.s.a. ), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Odnośnie wniosku zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącego w skardze kasacyjnej o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącego powinien zatem z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.