Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 190/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 20 ust. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2022 r. sprawy ze skarg H. K., M. A., B. W., J. W., G. W., W. P., P. G., W. G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 8 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi


UZASADNIENIE

H. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na Uchwałę Rady Miasta Poznania nr XXXIX/677/VlII/2020 z dnia 8 grudnia 2020 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jeżyce - Północ" - część E w Poznaniu (opubl. Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2020.10222 , dalej: m.p.z.p. lub Plan miejscowy), zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. (1) art. 1 ust 2 pkt 7 i 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 poz. 503, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieuwzględnienie istoty prawa własności oraz nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, w szczególności zasady proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady ciągłości działań planistycznych, (2) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niezgodność zaskarżonego planu miejscowego z uchwałą Rady Miasta Poznania nr LXXII/1137/VI/2014 z dnia 23 września 2014 r. - "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania".

Skarżący wniósł o uchylenie m.p.z.p. w całości, zasądzenie od Rady Miasta Poznania na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi H. K. podał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w Poznaniu oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...], obręb Jeżyce, arkusz mapy [...], dla której Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...] Zaskarżoną uchwałą działki nr [...], [...] i [...] znalazły się na obszarze oznaczonym symbolem ZP- tereny zieleni urządzonej - zieleń parkowa. Przed wejściem w życie skarżonego m.p.z.p. dla przedmiotowych nieruchomości nie obowiązywał inny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania nr LXXII/1137/VI/2014 z dnia 23 września 2014 r. (dalej w skrócie Studium), nieruchomości te były oznaczone symbolem MW/U - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej niskiej. Mając na względzie powyższe bezsporne jest, że przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w Planie miejscowym w sposób znaczący różni się od ich przeznaczenia obowiązującego przez długie lata na podstawie wcześniejszych aktów prawa miejscowego. Tymczasem jedną z naczelnych zasad uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest wymóg zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza zasadę ciągłości działań planistycznych oraz zasadę proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli również M. A., B. W., J. W., G. W., W. P., P. G., W. G.. Skarga pierwotnie została zarejestrowana pod sygn. II SA/Po [...].

Skarżący również zaskarżyli w całości uchwałę Rady Miasta Poznania nr XXXIX/677/VIII/2020 z dnia 8 grudnia 2020 r. w przedmiocie planu miejscowego i zarzucili, ze uchwała została wydana z naruszeniem art. 1 ust 2 pkt 7 i 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie uchwały w brzmieniu nie uwzględniającym istoty prawa własności oraz nie uwzględniającym wymagań ładu przestrzennego, w szczególności zasady ciągłości działań planistycznych oraz zasady proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego, jak i z naruszeniem art. 20 u.p.z.p. poprzez uchwalenie Planu miejscowego w brzmieniu naruszającym ustalenia Studium. Skarżący wnieśli o uchylenie uchwały w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podali, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w Poznaniu oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], obręb Jeżyce, arkusz mapy [...], dla której Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w P. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...] Działki nr [...] i [...] znalazły się na obszarze oznaczonym symbolem ZP - tereny zieleni urządzonej. Bezpośrednio przed wejściem w życie w/w uchwały dla przedmiotowych nieruchomości nie obowiązywał inny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1994 r. nieruchomości te były opisane jest tereny zabudowy śródmiejskiej, mieszkaniowo-usługowej i tereny zabudowy usługowej ogólnomiejskiej (centrotwórczej). Zgodnie z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania uchwałą Rady Miasta Poznania nr LXXII/ii37/VI/2014 z dnia 23 września 2014 r., ww. nieruchomości były oznaczone symbolem MW/U - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej niskiej. Wobec tego przeznaczenie terenów ich działki pod zieleń urządzoną znacząco różni się od wcześniejszych zapisów Studium. W skardze podkreślono, że działka nr [...], obręb Jeżyce, arkusz mapy [...], której współwłaścicielami są skarżący, uchwałą Rady Miasta Poznania nr XXXIX/676/VIII/2020 z dnia 8 grudnia 2020 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jeżyce - Północ" - część F w Poznaniu została przeznaczona pod tereny dróg publicznych. Tym samym skarżący zostali całkowicie pozbawieni możliwości wykorzystania wszystkich posiadanych przez siebie nieruchomości objętych wspomnianymi Planami miejscowymi w sposób zgodny z ich dotychczasowym przeznaczeniem, tj. pod zabudowę, co oznacza przekroczenie przez gminę zasady proporcjonalności.

W ocenie skarżących przy uchwalaniu planu naruszony został w sposób istotny tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego uchwała jest dotknięta takiego rodzaju wadami, które powodują, że musi ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nadto, bezsporne jest, że wymienione naruszenie pozostaje w związku z naruszeniem interesu prawnego skarżących.

W obu skargach zwrócono uwagę, że wszystkie sąsiadujące z działkami skarżących tereny są przeznaczone w planie miejscowym jako tereny pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Przeznaczenie nieruchomości skarżących, i to w całości, pod tereny zielone, jest rażąco niesprawiedliwe i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, zasadą proporcjonalności oraz zasadami sprawiedliwości społecznej. Zdaniem skarżących Gmina w żaden sposób nie wykazała, że wyważyła wszelkie interesy - zarówno publiczne jak i prywatne - uwzględniając przy tym aspekty proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania konstytucyjnie chronionego prawa własności. W konsekwencji braku wykazania interesu społecznego w podjętej uchwale, a jednocześnie nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, uznać należy, że Gmina przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Poznania wniosła o ich oddalenie, przedstawiając następującą argumentację.

Organ wskazał, że należące do H. K. działki nr [...], [...] i połowa działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb Jeżyce, znajdują się na terenie oznaczonym w Planie symbolem ZP. Natomiast druga połowa działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb Jeżyce, zlokalizowana jest poza granicami zaskarżonego Planu. Zgodnie z § 3 pkt 3 Planu tereny oznaczone symbolem ZP przeznaczone są pod zieleń urządzoną. Zgodnie ze Studium działki skarżącego znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MW/U.

Należące do pozostałych skarżących działki nr [...], [...] i połowa działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb Jeżyce, znajdują się na terenie oznaczonym w Planie symbolem ZP. Natomiast druga połowa działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb Jeżyce, zlokalizowana jest poza granicami zaskarżonego planu.

Organ zwrócił uwagę, że granice zaskarżonego planu obejmują fragment dzielnicy Jeżyce, położony w obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który stanowi silnie zurbanizowaną przestrzeń, o wykształconej od wielu dziesięcioleci, zwartej strukturze zabudowy i nielicznych otwartych przestrzeniach zieleni i rekreacji. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały: "Obszar mpzp "Jeżyce - Północ" część E w Poznaniu położony jest w śródmiejskiej części Poznania, na terenie Jeżyc. Granice projektu wyznaczają: od północy ul. św. Wawrzyńca, od wschodu granica biegnie poprzez tereny produkcyjno-magazynowe zakładów produkcyjnych dawnej "Goplany", od południa przebiega poprzez tereny produkcyjno-magazynowe Wiepofamy, a od zachodu ul. Janickiego". Obszar Planu jest częścią szerszego założenia planistycznego, objętego uchwałą Nr XVII/186A/I/2011 Rady Miasta Poznania z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jeżyce - Północ" w Poznaniu, zwaną dalej "Uchwałą o przystąpieniu". Założenie to obejmuje tereny pomiędzy ul. Dąbrowskiego, Kościelną, Żeromskiego i torami kolejowymi linii nr 351 i zmierza do uporządkowania struktury przestrzennej dzielnicy. W toku procedury planistycznej, w ramach wniosków składanych do projektu Planu, mieszkańcy wskazywali na potrzebę wykształcenia zwartych terenów zieleni na obszarze Planu (w szczególności na po przemysłowych terenach PoWoGaz, Goplana itd., w oparciu o istniejącą, samoczynnie wykształconą zieleń naturalną), podkreślając jednocześnie brak tego typu terenów na obszarze całych Jeżyc. Na obszarze planu znajduje się fragment terenu, który umożliwia realizację wnioskowanych terenów zieleni i to właśnie ten teren wskazywali mieszkańcy w składanych wnioskach. Na wskazanym obszarze, w centralnej części założenia objętego Uchwałą o przystąpieniu, na terenach poprzemysłowych, od wielu lat znajduje się fragment terenu z samoczynnie powstałą zielenią wysoką. Ponadto na potrzebę zachowania ww. terenów zielonych zwrócono uwagę w sporządzonej na potrzeby procedury planistycznej Prognozie oddziaływania na środowisko.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że kwestionowane przez skarżących przeznaczenie ich nieruchomości pod zieleń urządzoną, jest skutkiem wyważenia ich interesu prywatnego i interesu publicznego ogółu mieszkańców, przejawiającego się potrzebą zapewnienia publicznie dostępnych terenów zieleni w silnie zurbanizowanym sąsiedztwie oraz powstrzymanie degradacji środowiska. Istniejący od wielu lat na obszarze planu teren samoczynnie powstałej zieleni wysokiej w oczywisty sposób umożliwia realizację potrzeb społeczności lokalnej w tym zakresie.

Zdaniem organu nie jest uzasadnione twierdzenie skarżących, iż zostali potraktowani w sposób odmienny od właścicieli sąsiadujących nieruchomości, na których obecnie znajduje się zadrzewiony teren. Zwrócono uwagę, iż przeznaczony w Planie pod zieleń urządzoną teren ZP znajduje się na działkach stanowiących zarówno własność prywatną, jak również własność miasta Poznania.

Podkreślono, iż to nie kwestia prawa własności do terenu ZP zdeterminowała jego przeznaczenie w Planie miejscowym, lecz istniejąca już na nim od wielu lat zieleń wysoka, dająca możliwość wytworzenia wartościowego założenia parkowego, położonego w centralnej części obszaru objętego planami miejscowymi dla Jeżyc. Zaskarżony plan zakłada rewitalizację przemysłowej części Jeżyc przez wykształcenie nowej struktury zabudowy uzupełnionej przestrzeniami publicznymi oraz terenem zieleni urządzonej. Wytworzone, w miejscu dawnych zakładów przemysłowych, nowe kwartały urbanistyczne mają nawiązywać pod względem wysokości oraz intensywności do charakteru Jeżyc, z zabudową mieszkaniową wielorodzinną i towarzyszącymi jej usługami w parterach oraz terenami zieleni.

W trakcie procedury planistycznej przeprowadzono konsultacje społeczne oraz dyskusję publiczną. Ponadto organizowane były liczne spotkania z zainteresowanymi osobami oraz z Radą Osiedla Jeżyce. W trakcie wielu spotkań mieszkańcy podkreślali, że dzielnica Jeżyce jest mocno zurbanizowana i pozbawiona jest dostępu do terenów zieleni oraz terenów rekreacyjnych. Dlatego też, przyjęto założenia projektowe zmierzające do wytworzenia funkcjonalnych kwartałów zabudowy, nawiązujących do układu urbanistycznego Jeżyc z poszanowaniem istniejącej zieleni. Na przedmiotowych działkach od wielu lat występuje liczne skupisko drzew i krzewów, tworzące wartościową z ekologicznego punktu widzenia zieleń. W związku z powyższym zasadne było zaprojektowanie w tym miejscu terenu zieleni urządzonej, który zachowa istniejąca zieleń, zwiększy powierzchnię biologicznie czynną zwartej struktury zabudowy Jeżyc oraz poprawi dostęp do terenów rekreacyjnych dla nowych i obecnych mieszkańców tej dzielnicy. Przyjęte w Planie miejscowym rozwiązania planistyczne pozwolą na wykreowanie spójnej z resztą dzielnicy zabudowy, oraz wykreowanie tak istotnej dla zabudowy śródmiejskiej przestrzeni zieleni.

Zwrócono uwagę, że w toku procedury planistycznej skarżący składali uwagi do projektu planu, domagając się zmiany przewidzianego w projekcie przeznaczenia jego nieruchomości na zieleń urządzoną. Uwagi nie zostały uwzględnione, a odpowiadając na nie powołano się na zgłaszane przez mieszkańców problemy związane z brakiem zieleni na terenach mocno zurbanizowanych Jeżyc oraz, że na ww. działkach od wielu lat istnieje zieleń, drzewa i krzewy, a ich zachowanie będzie miało korzystny wpływ.

Zdaniem organu skarżący nie sprecyzowali na czym opierają zawarte w zarzucie twierdzenia o nieuwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego oraz naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej i zasady ciągłości planistycznej. Podkreślono, że wymogi ładu przestrzennego nie oznaczają konieczności przeznaczania każdego fragmentu terenu pod zabudowę, lecz determinują konieczność harmonijnego skomponowania terenów zabudowanych i terenów wolnych od zabudowy. Zasada sprawiedliwości społecznej również nie może być rozumiana jako konieczność umożliwienia każdemu bezwarunkowego prawa do zabudowy. Skarżący nie wyjaśnili również w jaki sposób naruszono zasadę ciągłości planistycznej, tym bardziej, iż w skargach przyznano, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu teren nie był objęty żadnym planem miejscowym.

Organ nie zgodził się również z drugim ze stawianych zarzutów - niezgodności przepisów zaskarżonego planu ze Studium (w zakresie przeznaczenia terenu). Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z przyjętą konstrukcją Studium, na kierunki zagospodarowania wyznaczone w Studium składają się kierunki wiodące oraz kierunki uzupełniające takie jak: zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, tereny sportowo-rekreacyjne), dzięki którym w ogóle może zostać zrealizowany i funkcjonować kierunek wiodący. Nie sposób bowiem wyobrazić sobie by zabudowa mieszkaniowa funkcjonowała bez zapewnienia na jej terenie funkcji uzupełniających, takich jak układ dróg, skwerów czy terenów rekreacyjnych. W zamieszczonej w Studium tabeli określającej zasady zagospodarowania oraz użytkowania (kierunek przeznaczenia i parametry zabudowy) terenów przeznaczonych pod zabudowę, jako wytyczne do stosowania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, symbol MW/U opisano jako: "Tereny zabudowy mieszkaniowej lub zabudowy usługowej w obszarze funkcjonalnego Śródmieścia". Dla terenu MW/U wyznaczono kierunek przeznaczenia: wiodący, w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej; oraz uzupełniający, w postaci zieleni (np.: parki, skwery), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej, terenów sportowo-rekreacyjnych (wypis ze Studium, s. 29). W związku z powyższym organ stwierdził, iż Studium zawiera znacznie szerszy opis kierunku zagospodarowania przestrzennego oznaczonego w nim symbolem MW/U, niż ten przedstawiony w skardze. Mając na uwadze, iż w ramach kierunku uzupełniającego dla terenów oznaczonych w Studium symbolem MW/U przewiduje się tereny zieleni (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, tereny sportowo-rekreacyjne, to wprowadzone w zaskarżonym planie przeznaczenie nieruchomości skarżących pod zieleń urządzoną (symbol ZP) w żaden sposób nie narusza ustaleń Studium w tym zakresie.

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Po [...], Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi M. A., B. W., J. W., G. W., W. P., P. G. i W. G. ze skargą H. K..

H. K. w piśmie procesowym z dnia 10 maja 2022 r. wskazał, że na skutek uchwalenia m.p.z.p. jego nieruchomości rażąco straciły na wartości. Jeszcze przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały zawarł umowę przedwstępną sprzedaży z deweloperem za cenę dziesięciokrotnie wyższą niż aktualna wartość nieruchomości, jednak w obecnej sytuacji nie może zawrzeć umowy przyrzeczonej. Zgodnie ze Studium jak i z ostatnim Planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania z 1994 r. nieruchomości te były przeznaczone pod zabudowę śródmiejskiejską, mieszkaniowo-usługową i zabudowę usługową ogólnomiejską (centrotwórczą). W nowym m.p.z.p. Rada Miasta Poznania nie uwzględniła dotychczasowego przeznaczenia jego nieruchomości, a także zasad proporcjonalności. W związku z tym jego działki stały się całkowicie nieatrakcyjne dla dawnych kontrahentów oraz nowych potencjalnych inwestorów i w konsekwencji stracił kilka milionów złotych. Nieruchomości te miały być jego zabezpieczeniem na przyszłość, a obecnie nie znajdzie już na nie kupca, a w każdym razie nie za cenę wyższą niż wartość zieleni publicznej. Podkreślił, że kosztem przeznaczenia jego działki na zieleń inne działki, gdzie dopuszczono zabudowę mieszkaniowa, wskutek uchwalenia planu, zyskały na wartości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi okazały się niezasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXXIX/677/VIII/2020 Rady Miasta Poznania z dnia 08 grudnia 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jeżyce- Północ" – część E w Poznaniu (opubl. Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2020.10222 , w tekście jako m.p.z.p. lub Plan miejscowy).

Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2022, poz. 559 – dalej jako u.s.g.), więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności.

Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem.

W niniejszej sprawie działki H. K. o numerach [...], [...] i połowa działki nr [...] (arkusz mapy [...], obręb Jeżyce), znajdują się na terenie oznaczonym w Planie symbolem ZP. Natomiast druga połowa działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb Jeżyce, zlokalizowana jest poza granicami zaskarżonego Planu. M. A., B. W., J. W., G. W., W. P., P. G., W. G. są współwłaścicielami działek nr [...], [...] i [...], arkusz mapy [...], obręb Jeżyce, działki te również znajdują się na terenie oznaczonym w Planie symbolem ZP. Połowa działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb Jeżyce, znajduje się poza granicami m.p.z.p.

Ponieważ postanowienia planu miejscowego określiły kształt prawa własności poprzez ustalenie dla nieruchomości skarżących przeznaczenia pod tereny zieleni urządzonej i związane z tym ograniczenie możliwości zabudowy ww. działek (zakaz zabudowy budynkami), to w ocenie Sądu doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, co wskazuje na dopuszczalność wniesionych skarg.

Sąd porządkowo wskazuje, że zasadniczo zarzuty skarg były takie same i skarżący z jednej strony zarzucali, że przeznaczenie ich nieruchomości w Planie pod tereny zieleni urządzonej jest niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania (dalej w skrócie "Studium"), a po drugie twierdzili, iż stanowi to o przekroczeniu przez gminę granic władztwa planistycznego i naruszeniu zasady proporcjonalności.

Ponadto, z uwagi na podniesienie w jednej ze skarg zarzutu naruszenia trybu sporządzenia planu, lecz niewyjaśnienie przez skarżących na czym dokładnie naruszenie to miałoby polegać, Sąd przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych u.p.z.p. i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane.

Odnosząc się następnie do zarzutu niezgodności zapisów uchwalonego planu miejscowego ze Studium, Sąd wskazuje, że podziela argumentację organu zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę i stwierdza, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza ono podstawowe kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być - w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p., ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu m.p.z.p. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2021 wyd. 12, Legalis). W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium ( por. wyroki NSA: z 16.02.2021 sygn. II OSK 1599/18, z 12.06.2014 r., II OSK 66/13; z 06.12.2017 r., II OSK 1107/16 – CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w Studium podzielono kierunki zagospodarowania na kierunki wiodące i kierunki uzupełniające. Działki skarżących położone są na terenie oznaczonym w Studium symbolem MW/U - tereny zabudowy mieszkaniowej, zabudowy usługowej w obszarze funkcjonalnego Śródmieścia. Dla wymienionego terenu wyznaczono kierunek wiodący - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub usługowa, ale także uzupełniający - zieleń (parki, skwery), tereny sportu i rekreacji , tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, tereny sportowo-rekreacyjne. Słusznie stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, że trudno wyobrazić sobie aby zabudowa mieszkaniowa, w dużym mieście takim jak Poznań, na mocno zurbanizowanym obszarze funkcjonowała samodzielnie. Uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej może być np. funkcja usługowa (sklepy, szkoły, ośrodki zdrowia, poczta), ale i tereny przeznaczone pod komunikację (drogi), parkingi, tereny zielone, rekreacyjne, sportowe. Należy więc przyjąć, że jeżeli studium na danym obszarze przewiduje kierunek zagospodarowania jako tereny mieszkaniowe - to oczywistym jest, że funkcją dominującą będzie na danym obszarze przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, lecz nie ma przeszkód, a wręcz jest to wskazane i powszechnie praktykowane, aby funkcję tą uzupełnić o inne przeznaczenie, które ułatwi zaspokajanie potrzeb życiowych mieszkańców danego terenu i funkcjonowanie w nim.

Wbrew więc twierdzeniom skarżących, sam fakt położenia ich nieruchomości na terenie MW/U nie implikował stwierdzenia, że winny być one wyłącznie przeznaczone pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej. Tym bardziej, że w Studium wprost wskazano na uzupełniające kierunki przeznaczenia, do których zaliczono tereny zieleni (parki i skwery). Organ szeroko uzasadnił też motywy jakimi kierowała się Rada Miasta przeznaczając działki skarżących, które aktualnie stanowią tereny samoczynnie rosnącej zieleni wysokiej, pod tereny o symbolu ZP. W świetle powyższego zarzut niezgodności postanowień Planu miejscowego ze Studium okazał się nieuzasadniony.

Sąd nie podzielił również drugiego z zarzutów skarg, a mianowicie naruszenia prawa własności skarżących oraz nieuwzględnienia przez organ wymagań ładu przestrzennego, w szczególności zasady proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego, zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady ciągłości działań planistycznych.

W tym zakresie wskazać należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają, w art. 3 ust. 1, zasadę władztwa planistycznego gminy, a więc kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Zasada władztwa planistycznego gminy, umożliwia dokonanie przez gminę oceny przydatności poszczególnych terenów do określonych przeznaczeń, przy uwzględnieniu ukształtowanego stanu stosunków społecznych i gospodarczych na danym terenie. Jak bowiem wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Konsekwentnie treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu.

Rada Gminy (tutaj: Rada Miasta Poznania) posiada kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich. Dopuszczalność ingerencji planów w prawo własności jest niezaprzeczalna i znajduje jednoznaczne umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji jak i w ustawie (art. 6 ust. 1 u.p.z.p). W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Konsekwentnie dokonując oceny prawidłowości ingerencji planu miejscowego w prawo własności konieczne jest wyważenie praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesów prywatnego oraz publicznego. Wynika to z faktu, że kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do zapisów zaskarzonego planu Sąd stwierdza, że rozwiązania przyjęte w Planie miejscowym stanowiły wyważenie interesu prywatnego skarżących jak i interesu publicznego - mieszkańców, mieszcząc się w granicach przysługującego Radzie Miasta Poznania władztwa planistycznego.

Jak słusznie argumentował organ w odpowiedzi na skargę Rada wzięła pod uwagę szereg różnych aspektów związanych ze specyfiką dzielnicy Poznania jaką są Jeżyce. Jest to obszar o wykształconej, zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dzielnica ta jest silnie zurbanizowana i nie posiada zbyt wielu terenów zielonych (np. skwerów, parków). Dopiero na obrzeżach dzielnicy można stwierdzić występowanie większych obszarów zieleni - Uniwersytecki Ogród Botaniczny, tereny jeziora Rusałka, czy park Starego ZOO. W tym kontekście za uzasadnioną uznać należało zgłaszaną przez mieszkańców potrzebę wykształcenia, czy zachowania istniejących obszarów zielonych. Wzięto pod uwagę występującą na poprzemysłowych terenach (okolice dawnych zakładów Wiepofamy, Goplany, PoWoGaz) swobodnie rosnącą zieleń wysoką, stanowiącą naturalnie występujący teren zielony. Organ wziął pod uwagę nie tylko wnioski mieszkańców, lecz również potrzebę wykorzystania potencjału jaki daje już istniejący teren zielony. Także w uzasadnieniu uchwały wskazano, iż: "teren objęty opracowaniem jest częściowo zainwestowany. Duży obszar w jego centralnej części jest wolny od zabudowy". Ponadto na potrzebę zachowania i ochrony istniejących nasadzeń, zwłaszcza zieleni wysokiej, wskazano w sporządzonej w toku procedury planistycznej Prognozie oddziaływania na środowisko. Zalecono w niej wprowadzenie w planie miejscowym takich ustaleń, które pozwolą na kształtowanie nowej zieleni, a także ustalenie odpowiednich parametrów zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów, które pozwolą zachować w obrębie terenów powierzchni biologicznie czynnych, zapewniających warunki życia organizmów żywych, produkcji materii organicznej oraz warunki infiltracji wód opadowych i roztopowych do gruntu. W Prognozie oddziaływania na środowisko stwierdzono również, iż obecnie zieleń spontanicznie rosnąca w południowo-wschodniej części obszaru opracowania (na terenie ZP), zieleń urządzona rosnąca wokół istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a także mniej liczna zieleń rosnąca przy obiektach usługowych, stanowi główny walor przyrodniczy omawianego obszaru. Dlatego istotnym aspektem analizowanego projektu planu jest zapewnienie ochrony istniejącym nasadzeniom, zwłaszcza zieleni wysokiej, a także wprowadzenie ustaleń, które wymuszą odpowiednie kształtowanie zieleni tworzącego spójny układ zieleni zaprojektowany na pozostałych częściach planu miejscowego Jeżyce- Północ (w tym od wschodu części C i od południa części F). W Prognozie wskazano, że odstąpienie od realizacji m.p.z.p. "Jeżyce - Północ część E" może utrudnić stworzenie łączności przestrzennej i przyrodniczej pomiędzy ul. Nad Seganką a ul. Kościelną oraz między ul. J. H. Dąbrowskiego a ul. Św. Wawrzyńca, a tym samym utrudnić szerszy dostęp do zaprojektowanego (na bazie spontanicznej zieleni) terenu zieleni urządzonej ZP, czy też uniemożliwić lub utrudnić realizację nasadzeń rzędu drzew przewidywaną w sąsiednim projekcie m.p.z.p. "Jeżyce - Północ część F".

Stwierdzić należy, że wprowadzenie w Planie miejscowym zapisów mających na celu ochronę walorów przyrodniczych i kompozycyjno - widokowych przestrzeni, jest jak najbardziej dozwolone i mieści się w zakresie tzw. władztwa planistycznego gminy. Potrzeba zachowania istniejących samoczynnie wykształconych terenów zielonych i przeznaczenia ich pod tereny zieleni urządzonej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, została przez organ wnikliwie wyważona i umotywowana. Uzasadnione było więc przeznaczenie w Planie miejscowym tych terenów pod zieleń urządzoną, a w konsekwencji wprowadzenie na nich ograniczeń związanych z możliwością ich zabudowy. Nie sposób zgodzić się ze stroną skarżącą, aby przeznaczenie nieruchomości skarżących pod tereny zielone było rażąco niesprawiedliwe i sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, zasadą proporcjonalności oraz zasadami sprawiedliwości społecznej. Fakt przeznaczenia w działek skarżących pod teren zieleni urządzonej nie wynikał z arbitralnej decyzji Rady Miasta Poznania, lecz z istniejących okoliczności i uwarunkowań przyrodniczych obszaru. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza interes skarżących w sposób nieuzasadniony i niezgodny z obowiązującymi przepisami. Nadto, zdaniem Sądu, przyjęte postanowienia nie naruszają proporcji między interesem skarżących a interesem publicznym, będąc wynikiem realizacji potrzeb lokalnej społeczności w zakresie wprowadzenia (pozostawienia) w dzielnicy Jeżyce terenów zielonych. Nadto możliwość ustalenia takiego przeznaczenia terenów wynikała ze Studium, na co Sąd zwrócił uwagę we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia.

Wbrew zarzutom skargi brak pozytywnego rozpatrzenia uwag skarżących składanych do projektu Planu miejscowego, jak i brak uwzględnienia pożądanego przez właściciela przeznaczenia terenu nie oznacza że organ naruszył zasadę proporcjonalności.

Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy nie sposób mówić o naruszeniu zasady ciągłości planowania przestrzennego, choćby z tego względu, że zaskarżony m.p.z.p. jest elementem szerszego zamierzenia planistycznego dla całej dzielnicy Jeżyce, a ponadto stanowią one realizację kierunków zagospodarowania przestrzeni zawartych w Studium.

Wobec powyższego Sąd uznał, że podniesione w skargach zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie i nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ani w całości ani w części.

Odnosząc się do pisma procesowego H. K. Sąd wskazuje, że argumenty związane z spadkiem wartości nieruchomości, czy brakiem możliwości zawarcia umowy przyrzeczonej sprzedaży nieruchomości pozostają poza zakresem niniejszego postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329).

/-/ S. Michalski /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz