Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 317/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145§1 pkt 1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 79a §1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za styczeń 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (dalej: "ZUS" lub "organ") decyzją

z [...] marca 2021 r., nr [...] odmówił K. W. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, za okres

od [...] stycznia 2021 r. do [...] stycznia 2021 r.

Organ przywołał treść § 10 ust. 1 i § 11 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia [...] stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii [...] (Dz.U.2021.152; dalej: "Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2021 r.") i stwierdził, że zgłoszony na dzień

[...] listopada 2020 r., zgodnie z rejestrem CEIDG i GUS, przeważający kod

PKD [...] nie uprawnia Strony do zwolnienia z opłacania składek z ustawy Tarcza

7,0 (ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842

ze zm., dalej w skrócie: "ustawa o COVID-19").

ZUS podał, że wskazany we wniosku Strony kod PKD przeważającej działalności, tj.: [...] - "sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona

w wyspecjalizowanych sklepach" nie został potwierdzony w Centralnej Ewidencji

i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz w Głównym Urzędzie Statystycznym jako kod przeważającej działalności gospodarczej na dzień [...] września 2020 r. Organ wskazał, że na dzień [...] września 2020 r. w rejestrze CEIDG i GUS figurował kod PKD: [...], z którego wynikało, iż przeważającą działalnością Strony była: "pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach".

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w S. na powyższą decyzję i wniosła o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek za styczeń 2021 r.,

a także o rozpoznanie sprawy również pod jej nieobecność.

Skarżąca podniosła, że faktycznie prowadzi działalność w zakresie sprzedaży detalicznej odzieży w wyspecjalizowanych sklepach, co stanowi około 95 % przychodu,

a w minimalnym stopniu ma w ofercie sprzedaży także dodatki, tj. drobną galanterię typu paski do spodni, rękawiczki, czapki itp. i dlatego w chwili zakładania działalności uważała, że kod [...] będzie obejmował i pozwalał na sprzedaż tego co oferuje

w sprzedaży, z tym że pozostałe kody PKD wykonywanej działalności wykazane

w Rejestrze REGON, to w kolejności [...], [...], [...]

Ponadto Skarżąca wskazała, że sytuacja w kraju i decyzje rządu w związku [...] spowodowały utratę możliwości pracy i uzyskania przychodu z działalności gospodarczej, która jest jej podstawowym źródłem utrzymania, gdyż mąż Skarżącej,

w związku ze stanem zdrowia otrzymał prawo do renty i pracuje tylko na [...] etatu.

Zdaniem Skarżącej ZUS rozpatrując jej wniosek o zwolnienie ze składek

nie zbadał kodu PKD rzeczywiście wykonywanej, przeważającej działalności

i nie uwzględnił decyzji rządu o zamknięciu sklepu w okresie [...] stycznia 2021 r.

do [...] stycznia 2021 r.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że właściwym do rozpoznania skargi

jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Wynika to z rozporządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw

z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U.2020.1773). Zgodnie z § 1 pkt 2 lit. b) tego aktu, na podstawie art. 13 § 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U.2019.2325 t.j. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), Prezydent RP zarządził,

że rozpoznawanie spraw z zakresu działania Prezesa Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

(Dz.U.2020.1842 ze zm.) - przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym,

na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Brzmienie tego przepisu ustalone zostało na mocy rozporządzenia z dnia 4 marca

2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U.2021.426). Zmiana weszła w życie z dniem [...] marca 2021 r. Stosownie do § 2 rozporządzenia zmieniającego, sprawy, o których mowa w § 1 pkt 2 lit. b) zmienianego rozporządzenia, w których skargi zostały wniesione przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia i postępowanie nie zostało zakończone, rozpoznaje wojewódzki sąd administracyjny właściwy w rozumieniu niniejszego rozporządzenia, z wyjątkiem spraw, w których wyznaczono termin posiedzenia.

W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona [...] marca 2021 r. Organ

za pośrednictwem którego została złożona zasadnie zatem przekazał

ją do rozpoznania, wraz z odpowiedzią na skargę, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, tj. sądowi właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania Skarżącej.

W dalszej kolejności wyjaśnić należy powody rozpoznania sprawy

na posiedzeniu niejawnym. Otóż, w myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o [...], Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi więc na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ww. ustawy

oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I z dnia [...] maja 2021 r., sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów,

o czym zawiadomiono strony.

Przechodząc do meritum sprawy podkreślenia wymaga, że dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień,

to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło

do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź

gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a). Zdaniem Sądu

w rozpatrywanej sprawie doszło do obu wymienionych rodzajów naruszenia prawa.

Spór w sprawie dotyczy tego, czy organ rozpoznając wniosek Skarżącej

i ustalając kod PKD dotyczący jej przeważającej działalności gospodarczej powinien ograniczyć się jedynie do wpisów w tym zakresie zawartych w rejestrach GUS i CEIDG,

czy też przyjąć kod PKD odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek wynika z przepisów ustawy o COVID-19. W art. 31zo ust. 10 tej ustawy wskazano warunki, od których została uzależniona ta możliwość za listopad 2020 r. (zgodnie z tym przepisem, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień

[...] września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, [...] w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych,

lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, [...], zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek

na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia [...] listopada 2020 r. do dnia 30 listopada

2020 r." wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia [...] czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy

co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Z kolei w przepisie art. 31zy ust. 1 ustawy o [...] ustawodawca zawarł delegację umożliwiającą Radzie Ministrów, w celu przeciwdziałania [...],

w drodze rozporządzenia, określenie innych okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3, dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek

na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego

w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami [...]

Rada Ministrów, korzystając z tego uprawnienia, wydała w dniu 19 stycznia

2021 r. Rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii [...] (Dz.U.2021.152). W § 10 ust. 1 tego Rozporządzenia zwolniono z obowiązku opłacania należności z tytułu składek

na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia

[...] stycznia 2021 r. albo za okres od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o [...], z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień [...] listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, wymienionymi w tym przepisie kodami, m.in.: [...] w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych,

lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem [...] listopada 2020 r.

Jednym z warunków uprawniających do ubiegania się o taką preferencję jest zatem prowadzenie na dzień [...] listopada 2020 r. jako przeważającej działalności oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 wymienionym

w przytoczonym przepisie kodem. Jednocześnie zastrzeżono w § 10 ust. 2 Rozporządzenia (analogicznie jak w art. 31zo ust. 11 ustawy [...]), że oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych

w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] listopada 2020 r.

Organ, oceniając spełnienie przez Skarżącą warunku w zakresie oznaczenia działalności gospodarczej według PKD na dzień [...] listopada 2020 r. stwierdził, że miała on wówczas zarejestrowaną działalność o kodzie PKD [...], jako rodzaj przeważającej działalności, który to kod PKD nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za styczeń 2021 r.

Zdaniem Sądu, brzmienie cytowanych przepisów nie oznacza, że organ może

w każdej sytuacji bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w rejestrze GUS czy CEIDG, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika na dzień [...] listopada 2020 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w ww. rejestrze. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem

w rejestrze, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Podobne stanowisko zostało już wyrażone

w orzecznictwie sądów administracyjnych – np. wyrok WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r., I SA/Sz 304/21 (w sprawie Skarżącej dot. składek za listopad 2020 r.),

WSA w Rzeszowie z 25 marca 2021 r., I SA/Rz 189/21, wyrok WSA w Białymstoku

z 28 kwietnia 2021 r., I SA/Bk 140/21 – i orzekający w tej sprawie Sąd stanowisko

to podziela. W wyroku WSA w Białymstoku w sprawie I SA/Bk 140/21 wyjaśniono,

że podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Sąd zwrócił jednak uwagę, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej

lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje

się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy się go skonfrontuje z innymi przepisami

lub weźmie pod uwagę cel regulacji prawnej.

W motywach uchwały NSA z dnia 19 października 2015 r., I OPS 1/15 podniesiono zaś, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Nie oznacza to jednak, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirka-Sadowskiego, Ł. 1997, s. 69-77). Zatem przyjąć należy, że choć podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, to nie ma ona charakteru absolutnego. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa możliwe jest, a nawet pożądane, w sytuacji, gdy np. rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

Uwzględniając powyższe na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził,

że wyłącznie językowy rezultat wykładni §10 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, podobnie jak art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19, prowadzi do wypaczenia celów tych regulacji, czyli przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania

się wirusa COVID-19, związanym z okresowo wprowadzanymi na obszarze

RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia

z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Z uwagi na cel powołanych regulacji, organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie Sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił

na dzień [...] listopada 2020 r. kodu PKD działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić

do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany kod PKD – jako rodzaj przeważającej działalności w rozumieniu art. 31zo ust. 10 ustawy i §10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2021 r. – choć rzeczywiście

nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem.

Należy też zwrócić uwagę, że rejestr podmiotów REGON prowadzony

jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa

i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy

z dnia [...] czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - [...]). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej, niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z [...] stycznia 2013 r.,

II UK [...] i [...] listopada 2016 r., II UK [...], oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

Wskazać też należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa

o [...], nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2015 r.

w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. 2015 poz. 2009) W § 9 ww. rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej

- do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika,

na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności,

w ogólnej liczbie pracujących. Zdaniem Sądu, o przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć

pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo

ust. 10 ustawy [...], a także §10 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia [...] stycznia 2021 r. nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.

Jak słusznie zauważył WSA w Szczecinie w wyroku z [...] maja 2021 r.,

I SA/Sz 304/21 (w sprawie Skarżącej – składki za listopad 2020 r.), pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy [...] (a więc również ta przewidziana przepisem §10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2021 r.), nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej też przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 ustawy [...], jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.

Sąd nie neguje istnienia po stronie Skarżącej jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, obowiązku bieżącego, w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszania wszelkich zmian danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na podmioty, w tym danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby mogły one rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z [...] kwietnia 2021 r.,

I SA/Rz [...]; wyrok WSA w Szczecinie z [...] lutego 2021 r., o I SA/Sz [...]

i z [...] maja 2021 r., I SA/Sz [...]).

Trzeba pamiętać, że przepisy ustawy COVID- 19 mają na celu, m.in. łagodzenie trudności społeczno-gospodarczych związanych z występowaniem epidemii [...] przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku z przeciwdziałaniem [...], ustawodawca niewątpliwie chciał złagodzić rozwiązaniami mającymi udzielać wsparcia tym, którzy tymi ograniczeniami

byli bezpośrednio obejmowani. Określenie formy wsparcia, jak też zasad ich udzielania bez wątpienia należy do ustawodawcy. Przyjęte w §10 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2021 r. rozwiązanie, zgodnie z którym oceny spełnienia warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na określony dzień, jest bez wątpienia uzasadnione z punktu widzenia sprawności przyznawania pomocy, z drugiej jednak strony jego formalny charakter nie jest spójny z zawartym w §10 ust. 1 tego Rozporządzenia zapisem,

z którego wynika, że ustawodawca chciał udzielić pomocy płatnikom składek prowadzącym, na dzień [...] listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności. Łączne czytanie zapisów ust. 1 i 2 § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2021 r. prowadzi do wniosku, że w przypadku sporu należy większe znaczenie nadać faktom wskazującym na rzeczywiste prowadzenie działalności gospodarczej zgodnej

z określonym kodem PKD niż wyłącznie formalnemu wpisowi na określoną datę.

Z powyższych względów Sąd przyjął, że rozwiązania prawnego określonego

w §10 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2021 r. nie można traktować wyłącznie literalnie, bez uwzględnienia wyrażonego w poprzedzającym

go ust. 1 – zapisu o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek "płatnika składek prowadzącego, na dzień [...] listopada 2020 r. działalność oznaczoną wg PKD 2007 jako rodzaj przeważającej działalności wymienionymi w tym przepisie kodami". Oznacza to, że w przypadku uzasadnionych wątpliwości organ jest uprawniony i zobowiązany dokonać ustaleń co do rodzaju przeważającej działalności płatnika na określoną przepisem datę. Nie można wykluczyć wykazania tej okoliczności innymi środkami dowodowymi i podważenia formalnego i statystycznego znaczenia wpisu w rejestrze podmiotów REGON.

W ocenie Sądu, w zaistniałym stanie faktycznym, w którym widoczna

jest sprzeczność kodu PKD podana przez Skarżącą w złożonym wniosku, a kodem PKD ustalonym przez ZUS na dzień [...] listopada 2020 r., organ winien przed wydaniem decyzji, zwrócić się do Skarżącej o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie jej twierdzeń na podstawie art. 79a ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 j.t. ze zm.; dalej: "K.p.a.").

Zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 K.p.a.).

Powyższy przepis stanowi uszczegółowienie zawartej w art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a konkretnie wynikającego z niej obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Na organ nałożony został dodatkowy obowiązek polegający na wskazaniu stronie zależnych od niej przesłanek, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Jak wynika z uzasadnienia

do ustawy wprowadzającej komentowany przepis, jego celem jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony

na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Może to zapobiec wydaniu negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie oraz zaskarżeniu decyzji przez stronę i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Przepis także nie ogranicza norm określonych w art. 8 – 10

oraz art. 77 K.p.a., lecz stanowi ich uzupełnienie. Pomimo wprowadzenia dodatkowego obowiązku dla organu nadal aktualne pozostają zawarte w art. 10 § 2 i 3 K.p.a. regulacje dotyczące odstąpienia od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Oznacza to, że organ nie będzie obowiązany do jego wykonania w sprawie, w której

w ogóle odstąpi od stosowania przedmiotowej zasady, jednakże winien wówczas

w decyzji uzasadnić swoje postępowanie w tym względzie. Przedłożenie dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek nastąpić powinno w terminie wyznaczonym stronie przez organ na wypowiedzenie się przez nią co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Termin ten może zostać przedłużony

na zasadach ogólnych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz

pod red. R. Hausera Wydawnictwo C.H. Beck, W. 2020 do art. 79a).

Jak wyżej wskazano, z brzmienia § 10 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia [...] stycznia 2021 r. wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w § 10 ust. 2

ww. rozporządzenia ustawodawca zdecydował się o wprowadzeniu środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu (domniemanie o fakcie określonym w § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia). Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść

i odwołanie się do przepisów K.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych. Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach K.p.a., a zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w ww. trybie mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a.

(art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy [...] i ww. rozporządzenia nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 K.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to,

że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia (analogicznie

do art. art. 31zo ust. 10 ustawy [...]), jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. danych pozyskanych przez ZUS

z rejestru REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu

w rejestrze REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru REGON/CEIDG

(por. wyrok WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r., I SA/Sz 304/21).

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy

ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego

(sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa,

że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy

jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjującej postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 K.p.a.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w sprawie niezbędne

było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy Skarżąca faktycznie wykonuje przeważającą działalność gospodarczą pod kodem PKD [...], który to kod PKD uprawnia przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia. Sąd uznał zatem kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych powyżej, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy również, że sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję

pod względem prawnym i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo – uchyla ją, podając przyczyny, które skłoniły do tego sąd. Sąd administracyjny nie jest władny

do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu, zawartymi w uzasadnieniu wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy

co do wykładni §10 ust. 1 i 2 Rozporządzenia i przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając

na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącej, wyczerpująco zbierze

i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez Skarżącą przesłanek przedmiotowego zwolnienia.

Przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na [...]