Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2126/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1  pkt 1 i 2,  art. 66  ust. 1  pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 107 § 3, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Joanna Brzezińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 310/16 w sprawie ze skarg P. S. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Wa 310/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 20 listopada 2014 r. P. S. zwrócił się do Wójta Gminy C. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie tuczarni wraz z niezbędną infrastrukturą przeznaczoną do chowu 1980 szt. tuczników oraz ujęcia wód podziemnych o maksymalnej wydajności 36 m3/godz. zlokalizowanych na działce o nr ew. gruntu [...] w miejscowości M. (dalej również "Inwestycja" lub "Przedsięwzięcie"). Do wniosku dołączono poświadczoną kopię mapy ewidencyjnej, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wypis z ewidencji gruntów.

Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. Nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. (dalej również: "RDOŚ") uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. Opinią sanitarną Nr [...] z 9 lutego 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. M. (dalej również "PPIS") zaopiniował Przedsięwzięcie bez zastrzeżeń.

Sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji złożyli mieszkańcy M., wsi W., wsi T., mieszkańcy [...] w M., mieszkańcy C..

Decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] Wójt Gminy C. odmówił wydania określenia środowiskowych uwarunkowań dla Przedsięwzięcia. Jako podstawę decyzji odmownej organ wskazał następujące okoliczności:

- gospodarowanie nawozami naturalnymi w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji będzie niezgodne z ustawą o nawozach i nawożeniu;

- użycie błędnej numeracji Jednolitych Części Wód Podziemnych (dalej: JCWPd), tj. w raporcie zamiast JCWPd nr [...] podano JCWPd nr [...]; i odmienna ich charakterystyka

- w prowadzonym wcześniej postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej dla budowy tuczami na 1980 szt. na działce nr ew. [...] w miejscowości M., zakończonym wydaniem decyzji odmownej (z powodu odmowy uzgodnienia przez RDOŚ), w raporcie z 2014 r. określono zlokalizowanie inwestycji na obszarze JCWP Nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z [...] grudnia 2015r. znak [...], po rozpoznaniu odwołania P. S. (dalej "inwestor"), uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że Wójt błędnie powołał się na niezgodność przedsięwzięcia z ustawą z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2015 r. poz. 625). W szczególności w przedmiotowej sprawie nie będą miały zastosowania przepisy tej ustawy o planach nawożenia, które zgodnie z art. 18 w/w ustawy odnoszą się do podmiotu prowadzącego m.in. chów lub hodowlę świń powyżej 2.000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg lub 750 stanowisk dla macior. Z ustaleń przedstawionych w decyzji Wójta wynika, że wielkość planowanej hodowli tj. 1980 szt. trzody chlewnej. Powoduje to, iż inwestor nie jest zobowiązany do posiadania planów nawożenia. Organ I instancji nie wykazał zatem, które przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu zostaną naruszone.

Dalej Kolegium wskazało, że Wójt powołał się na rozporządzenie Ministra Środowiska z 23 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych (Dz.U. z 2003 Nr 4, poz. 44) i wskazał, iż powierzchnia gruntów niezbędna do zagospodarowania gnojowicy winna wynosić około 61,97 ha. Wójt ustalił, iż łączne zapotrzebowanie na grunty orne wynosi 87,35 ha, podczas gdy z informacji posiadanych przez Wójta wiadomo, że inwestor posiada 20 ha na terenie gminy C.. Zdaniem organu pierwszej instancji dokonane ustalenia nie pozwalają na stwierdzenie, iż gospodarowanie nawozami naturalnymi prowadzone będzie zgodnie z ustawa o nawozach i nawożeniu. W ocenie Kolegium, powyższe ustalenie Wójta pozostaje w sprzeczności z dalszą częścią uzasadnienia, gdzie organ stwierdził, iż na etapie złożonego wniosku inwestor oświadczył, iż łącznie z prowadzoną dzierżawą posiada 80,4 ha pól (dane z raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia). Kolegium zauważyło również, że powoływana w uzasadnieniu decyzji opinia Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowego Instytutu Badawczego w P. (dalej "Opinia") nie została w ogóle podpisana, nie mniej jej zakres dotyczy tej samej materii, o której mowa w punkcie 8.2.2 Raportu w tytule "Bilans ilości gnojowicy" oraz "Wymogi nawożenia nawozem naturalnym". Konkluzja zawarta w powołanej opinii jak i w Raporcie jest taka sama a mianowicie: "Planowana inwestycja, przy zastosowaniu opisanych wyżej rozwiązań technicznych oraz zalecanego sposobu rolniczego zagospodarowania i wykorzystania gnojowicy, nie będzie skutkowała pogorszeniem stanu warunków gruntowo-wodnych". Kolegium zwróciło przy tym uwagę, iż inwestor do raportu dołączył umowy na odbiór nawozu naturalnego, w których wskazano areał gruntów rolnych przewidzianych do nawożenia. Powyższe umowy nie były przedmiotem analizy organu I instancji.

Kolegium następnie wskazało, że inwestycja znajduje się w obrębie jednolitej części wód podziemnych (JCWPd) nr [...] (europejski kod JCWPD: PLGW 230083) zgodnie z obowiązującym Planem Gospodarowania Wodami na obszarze dorzecza Wisły oraz nr [...] (europejski kod JCWPD: PLGW 200066) zgodnie z projektem aktualizacji wyżej wyM.onego dokumentu. Tymczasem raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (punkt 8.2.1 Gospodarka wodno-ściekowa) oraz stanowiąca załącznik do raportu opinia hydrogeologiczna odnoszą się do JCWPd Nr [...]. W ocenie Kolegium wyjaśnienia zawarte w piśmie z 23 marca 2015 r., iż powyższe rozbieżności stanowią oczywistą omyłkę pisarską, gdzie zamiast 8 została wstawiona cyfra 5 nie mogą zostać uwzględnione. O braku oczywistej omyłki świadczy chociażby dołączona do wskazanej opinii mapa, gdzie w sposób oczywisty wskazano obszar nr [...] a nie [...]. Zdaniem Kolegium, raport jak i jego załącznik w postaci opinii hydrogeologicznej zawierają merytoryczne błędy, co powoduje, iż dokumenty te winny być sporządzone zgodnie z istniejącym stanem faktycznym, a planowana inwestycja na podstawie aktualnych dokumentów winna podlegać ponownemu opiniowaniu oraz uzgodnieniu z właściwymi organami pod kątem realizacji przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy stwierdził, iż widome jest mu z urzędu, iż na działce nr [...] w miejscowości M. planowane jest przedsięwzięcie polegające na budowie dziesięciu obiektów inwentarskich dla hodowli brojlera kurzego o obsadzie 60.000 szt (2400 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą. Zatem organ pierwszej instancji winien ustalić, czy wystąpi kumulacja oddziaływań planowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami realizowanymi lub projektowanymi w jej sąsiedztwie.

Kolegium wskazało nadto, że sam sprzeciw społeczeństwa nie może stanowić podstawy odmowy środowiskowej zgody na realizację inwestycji. Natomiast stosownie do treści art. 85 ust. 1 pkt 1a ustawy ocenowej, w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powinien zawrzeć informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wniosku zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Zdaniem Kolegium, także wcześniej prowadzone postępowanie i wydana w tym zakresie decyzja administracyjna o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań nie może stanowić podstawy do odmowy w obecnie prowadzonym postępowaniu.

Następnie Kolegium wskazało, że obowiązkiem inwestora jest złożenie pełnej dokumentacji zgodnie z wymogami ustawy uwzględniającej aktualny stan faktyczny i prawny sprawy. Skoro dokumentacja przedłożona przez inwestora zwiera istotne uchybienia to zasadne jest jej uzupełnienie. W tym zakresie brak jest podstaw, aby to organ prowadzący postępowanie przeprowadzał kontrdowód z opinii biegłego w zakresie hydrogeologii. Dalej Kolegium wyjaśniło, iż zaakceptowanie raportu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie świadczy o prawidłowości złożonego raportu, gdyż organom tym został przedstawiony raport z błędnym określeniem numeru jednolitej części wód podziemnych tj. nr [...] zamiast [...].

Kolegium uznało natomiast za słuszny zarzut odwołania, iż reguły wynikające z art. 49 k.p.a. stosuje się wówczas gdy liczba stron postępowania przekracza 20, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca.

Organ odwoławczy stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w związku z czym zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli P. S. oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej również: "Stowarzyszenie").

Inwestor w swojej skardze zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy ocenowej poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji wytycznych w zakresie obowiązku ustalenia występowania skumulowanych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z innymi projektowanymi i realizowanymi przedsięwzięciami, dla których nie wydano chociażby ostatecznej decyzji środowiskowej, czym rażąco naruszył wskazane przepisy poprzez ich błędną wykładnię,

- przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego oraz brak poinformowania strony o skompletowaniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz złożenia wniosków przed wydaniem decyzji, oraz

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy możliwe było wydanie orzeczenia merytorycznego w oparciu o materiał dowodowy, na który powoływał się organ I instancji oraz przeprowadzenie w trybie art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego to jest wezwania strony do przedłożenia opinii hydrologicznej dla obrębu jednolitej części wód podziemnych (JCWPd) nr [...].

Mając na uwadze powyższe zarzuty inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu drugiej instancji do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy, wskazując sposób załatwienia sprawy poprzez uzupełnienie postępowania dowodowego w ten sposób, iż organ odwoławczy wystąpi do strony o sporządzenie opinii hydrologicznej dla obrębu jednolitej części wód podziemnych (JCWPd) nr [...], a także wystąpi do organu pierwszej instancji o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w czerwcu 2014 r. przez M. P. dla planowanej inwestycji, na który powołuje się organ pierwszej instancji w swojej decyzji (str. 14 uzasadnienia), oraz przeprowadzi dowody z ww. dokumentów na okoliczność braku znaczących negatywnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na wody podziemne. Ponadto skarżący wniósł o kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że brak jest jakichkolwiek podstaw w obowiązującym stanie prawnym by żądać przeprowadzenia skumulowanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia z innymi planowanymi przedsięwzięciami, dla których nie wydano chociażby decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem inwestora, w obowiązującym stanie prawnym ocenę wystąpienia skumulowanego oddziaływania dokonuje się w oparciu o istniejące i funkcjonujące obiekty i instalacje, a taka ocena została przeprowadzona w przedłożonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. organ powinien dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, m.in. w oparciu o treść postanowienia uzgodnieniowego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. i opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. M.. Obowiązkiem organu II instancji jest zatem ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego stosownie do art. 136 K.p.a., a następnie orzeczenie co do istoty sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., inwestor wskazał m.in., że nie mógł złożyć wniosku o wystąpienie do organu pierwszej instancji o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w czerwcu 2014 r. przez M. P. dla planowanej inwestycji, na który powołuje się organ I instancji w swojej decyzji (str. 14 uzasadnienia), a także o złożenie opinii hydrologicznej dla obrębu jednolitej części wód podziemnych (JCWPd) nr [...], w celu usunięcia jakichkolwiek wątpliwości co do znaczącego negatywnego oddziaływania na wody podziemne planowanego przedsięwzięcia.

W skardze Stowarzyszenia na powyższą decyzję zarzucono naruszenie art. 7, 77 i 77 § 1 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uzasadnienie wydanej decyzji w sposób budzący wątpliwości co do prawidłowo przeanalizowanego materiału dowodowego. Stowarzyszenie wywiodło, że zebrane w sprawie dowody były wystarczające do wydania decyzji odmownej. Sprawa zagospodarowania gnojówki wymagała jedynie przyjrzenia się wskazanemu przez organ I instancji stanowi posiadania przez inwestora trzody chlewnej i drobiu i skonfrontowania tej informacji z powierzchnią posiadanych przez niego gruntów rolnych. Nadto inwestor przy każdym wniosku na nową inwestycję zgłasza te same grunty rolne do wykorzystania dla utylizacji gnojówki i pomiotu kurzego. W związku z tym, zasadne było stwierdzenie w decyzji organu I instancji, że inwestor w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji planuje zagospodarować nawozy naturalne niezgodne z ustawą o nawozach i nawożeniu. Jeżeli chodzi o zagadnienie Jednolitych Części Wód Podziemnych, to Wójt prowadził wcześniej postępowania administracyjnego o wydanie decyzji środowiskowej dla budowy tuczami na 1980 szt. na dz. nr ew. [...] w miejscowości M., wydając decyzję odmowną. RDOŚ jako organ uzgadniający z uwagi na stwierdzony niewłaściwy stan wód podziemnych w strefie JCWPd-83 (europejski kod PLGW2300830) odmówił uzgodnienia uwarunkowań środowiskowych. Ponownie składając wniosek w raporcie dopuszczono się manipulacji podając inny kod JCWPd-53. Według Stowarzyszenia zobowiązanie inwestora i organu I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie jest bezcelowe. Organ I instancji prawidłowo ustalił JCWPd. Już raz raport z prawidłowo określonym kodem (JCWPd-83) dla inwestycji podlegał opiniowaniu i uzgodnieniu i w wyniku zagrożeń dla tej strefy wód RDOŚ nie uzgodnił tej inwestycji.

Kolegium w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie.

Na rozprawie 2 czerwca 2016 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączył sprawy IV SA/Wa 310/16 oraz IV SA/Wa 311/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W motywach wyroku oddalającego skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Kolegium trafnie przyjęło, że decyzja Wójta odmawiająca wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana z naruszeniem prawa. Materiał zebrany w aktach sprawy nie pozwalał bowiem na przyjęcie sprzeczności przedsięwzięcia z ustawą z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. Sąd podzielił oceny prawne Kolegium wyrażone w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przytoczone w części II uzasadnienia. W szczególności z uwagi na planowaną liczbę tuczników mniejszą niż 2000 (tj. 1980 szt.) w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 18 ustawy o nawozach i nawożeniu dotyczący posiadania planów nawożenia. Sąd podkreślił, że raport również w części dotyczącej bilansu ilości gnojowicy oraz wymogów nawożenia nawozem naturalnym został pozytywnie oceniony przez GDOŚ, a Wójt nie dysponował innym dowodem podważającym przedmiotowe ustalenia raportu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, trafnie też stwierdzono w zaskarżonej decyzji, że opinia Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa - PIB w P. nie stanowi przeszkody do wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Otóż istotnie konkluzja tej opinii nie odbiega co do zasady od konkluzji raportu opracowanego na zlecenie inwestora. Innymi słowy, przedsięwzięcie może być zrealizowane bez pogorszeniem stanu warunków gruntowo - wodnych pod warunkiem zastosowania opisanych w raporcie rozwiązań technicznych oraz zalecanego sposobu rolniczego zagospodarowania i wykorzystania gnojowicy. Sąd stwierdził, że podnoszone w skardze Stowarzyszenia zagadnienie, czy inwestor rzeczywiście będzie przestrzegał tych zaleceń, wykracza już poza ramy postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Te okoliczności dotyczą bowiem już etapu realizacji i funkcjonowania inwestycji i podlegają sprawdzeniom i sankcjonowaniu przez właściwe organy i służby powołane do kontroli stanu środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1566/13, CBOSA).

Sąd uznał, że kwestia podania w raporcie oraz w załączniku do raporty błędnej jednolitej części wód podziemnych (tj. [...] zamiast [...]), nie mogła być podstawą do czynienia przez Kolegium własnych ustaleń w tej kwestii i wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta. Trafnie zdaniem Sądu, Kolegium przyjęło, że zagadnienie to winno być wyjaśnione w ponownym postępowaniu przed organem I instancji. Następnie skorygowany raport winien być poddany procedurze uzgodnienia z GDOŚ i zaopiniowany przez PPIS. Sąd pierwszej instancji dodał, że Stowarzyszanie w ponownym postępowaniu przed Wójtem będzie mogło zgłaszać wszelkie wnioski dowodowe, w tym oparte na argumentacji wynikającej z negatywnego postanowienia GDOŚ, które wedle Stowarzyszenia miało być wydane w odniesieniu do poprzedniego wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, co do przedsięwzięcia na działce ew. nr [...]. Zaskarżona decyzja Kolegium nie przesądza bowiem o tym, że Wójt po ponownym rozpoznaniu sprawy ma wydać decyzję pozytywną. Kwestia poprzedniej odmownej decyzji środowiskowej dotyczącej przedsięwzięcia na działce ew. nr [...] winna być zresztą wnikliwie zbadana przez organ I instancji. Po pierwsze chodzi o jednoznaczne wykluczenie zaistnienia negatywnej przesłanki "procesowej" z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Po drugie, materiały zebrane w tym poprzednim postępowaniu mogą zawierać istotne informacje przydatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przeanalizowanie tych dwóch zagadnień ma również uzasadnienie w zasadzie zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.). Chodzi tu w szczególności o ograniczenie ryzyka przyjęcia przez Stowarzyszanie, że organy administracji publicznej działają w przedmiotowej sprawie w sposób niespójny lub dowolny.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skargi inwestora, wskazując, że jeżeli chodzi o kwestię błędu w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko co do określenia Jednolitej Części Wód Podziemnych, to należy pamiętać, że chodzi tu w istocie o zmianę treści raportu. Każda merytoryczna zmiana raportu wymaga z kolei przeprowadzenia ponownej procedury uzgodnieniowej z GDOŚ (w zakresie, którym dokonano zmiany). To samo dotyczy opinii PPIS. Raport jest bowiem przedkładany tym organom wraz z wnioskiem o uzgodnienie/zaopiniowanie (zob. art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej). Raport wraz z uzgodnieniem GDOŚ i opinią PPIS to kluczowe dowody w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tej sformalizowanej procedury uzgodnień i opiniowania raportu nie mogło zastąpić ewentualne złożenie przez inwestora nowej opinii hydrogeologicznej (będącej załącznikiem do raportu) oraz poprzedniego raportu złożonego w postępowaniu, w którym GDOŚ miał wydać negatywne postanowienie uzgodnieniowe. Stanowiłoby to bowiem co najmniej obejście wskazanego wyżej art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej oraz mógłby uzasadniać zarzut wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). W ocenie Sądu, przeprowadzenie wskazanych wyżej czynności (przedłożenie aneksu do raportu, skierowanie aneksu do uzgodnienia i zaopiniowania) przez Kolegium stanowiłoby zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności, gwarantowanej nie tylko przez art. 15 K.p.a, ale i art. 78 Konstytucji RP. Sąd zwrócił też uwagę, że w przypadku procedury dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach strona może dopiero w postępowaniu odwoławczym kwestionować postanowienie uzgodnieniowe wydane przez GDOŚ. Postanowienia to jest bowiem niezaskarżalne zażaleniem (art. 142 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 5 ustawy ocenowej).

W świetle powyższych ustaleń ewentualne wnioski dowodowe, które inwestor zamierzał złożyć w postępowaniu przed SKO, nie mogły mieć, zdaniem WSA, wpływu na wynik sprawy. Niewyznaczenie przez SKO terminu na zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.) nie mogło być uznane za uchybienie skutkujące uwzględnieniem skargi (argumentum ex art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Ubocznie Sąd I instancji wskazał, że dodatkowe postępowanie dowodowe przeprowadzone przez SKO nie dotyczyło zagadnień, których miały dotyczyć wnioski dowodowe inwestora.

Za bezzasadne, Sąd pierwszej instancji uznał również zarzuty inwestora dotyczące naruszenia prawa materialnego, wskazując, że Kolegium nie sformułowało poglądu o konieczności ustalenia występowania skumulowanych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z innymi projektowanymi, dla których nie wydano decyzji środowiskowej. Kolegium stwierdziło jedynie (s. 5 zaskarżonej decyzji).

W ocenie Sądu również w obowiązującym stanie prawnym powinność badania skumulowanych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia nie jest ograniczona tylko do przedsięwzięć istniejących (tj. zrealizowanych i funkcjonujących), a kwestia ta nie została jednoznacznie uregulowana w ustawie ocenowej. W szczególności brak było przepisu, który ocenę skumulowanych oddziaływań ograniczyłaby do wskazanych w skardze "istniejących i funkcjonujących obiektów i instalacji". W szczególności takie zawężenie oceny skumulowanych oddziaływań nie wynika z treści powołanych w skardze art. 66 ust. 1 pkt 8 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy ocenowej. Wskazywana w skardze nowelizacja ma przede wszystkim charakter porządkujący i precyzujący. W aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanie prawnym kwestia ta. Zdaniem Sądu I instancji, konieczne jest wyważenie kluczowej dla prawa ochrony środowiska zasady przezorności oraz zrównoważonego rozwoju (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 5 Konstytucji RP) z zasadą pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Dlatego też w obowiązującym stanie prawnym przy badaniu skumulowanych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia należy brać pod uwagę przedsięwzięcia, co do których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (chodzi tu zasadniczo o decyzję ostateczną, chyba że decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 k.p.a.). Znany jest już bowiem wówczas dokładnie zakres danego przedsięwzięcia oraz jego wpływ na środowisko.

W skardze kasacyjnej P. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną kontrolę ustalenia stanu faktycznego w sprawie i stwierdzenie konieczności wyjaśnienia czy w postępowaniu został uwzględniona kwestia ewentualnego skumulowanego oddziaływania na środowisko, co również było efektem błędnej interpretacji powyższego przepisu prawa materialnego;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i akceptację uzasadnienia decyzji organu odwoławczego naruszającego powyższy przepis w zakresie dotyczącym ustalenia stanu faktycznego w kwestii możliwości kumulowania się oddziaływań z innymi planowanymi przedsięwzięciami;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i stwierdzenie braku możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym Jednolitej Części Wód Podziemnych, poprzez wyjaśnienie rozbieżności w ich numeracji oraz wpływu tej rozbieżności na wynik sprawy i ustalenie oceny oddziaływania na środowisko;

4) art. 133 §1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która doprowadziła do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym i przyjęcie dopuszczalności wskazań organu odwoławczego w zakresie dalszego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji skumulowanego oddziaływania na środowisko w sytuacji gdy w raporcie o oddziaływaniu na środowisko znajdującym się w aktach sprawy określono, że oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zamykają się w granicach nieruchomości, na której będzie ono zlokalizowane, a zatem brak jest podstaw do dalszego badania czy wystąpi możliwość skumulowanego oddziaływania na środowisko.

- naruszenie prawa materialnego, w rozuM.u art. 174 pkt P.p.s.a., a konkretnie art. 66 ust. 1 pkt 8 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że analiza skumulowanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia powinna obejmować również bliżej nieokreślone inne przedsięwzięcia, bez określenia czy posiadają one jakiekolwiek zezwolenia na realizację inwestycji oraz czy ich realizacja jest w ogóle możliwa i prawdopodobna.

Przytoczono także uzasadnienie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn.zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty procesowe, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 6, poz.120).

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest nieusprawiedliwiony. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że przeprowadził błędną kontrolę ustalenia stanu faktycznego w sprawie i zaakceptował stwierdzenie przez organ odwoławczy, w uzasadnieniu skarżonej decyzji, konieczności wyjaśnienia czy w postępowaniu została uwzględniona kwestia ewentualnego skumulowanego oddziaływania na środowisko z innymi przedsięwzięciami planowanymi na innej nieruchomości. Co było efektem błędnej interpretacji powyższego przepisu prawa materialnego.

Wskazać należy, że istota sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie polegała na ocenie legalności decyzji kasacyjnej SKO w S., czyli uchylenia decyzji organu gminy połączonej ze zwrotem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd wojewódzki oceniał zatem, czy prawidłowo z powołaniem się na dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy zakwestionował stanowisko wójta, który odmówił wydania decyzji środowiskowej dla planowanego przedsięwzięcia obejmującego budowę tuczarni wraz z niezbędną infrastrukturą przeznaczanej do chowu 1980 szt. tuczników oraz ujęcia wód podziemnych o maksymalnej wydajności 36m3/godz. Organ odwoławczy uwzględniając częściowo zasadność zarzutów inwestora stwierdził jednakże, iż decyzja wójta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Za uchybienie przepisom postępowania, uniemożliwiające uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało istotną wadę podstawowego dokumentu czyli raportu o oddziaływaniu na środowisko, wraz ze stanowiącą jego część opinią hydrologiczną, które to dokumenty odnosiły się do nieprawidłowej jednolitej części wód podziemnych nr [...], podczas gdy działka, na której planowano przedsięwzięcie znajduje się w obrębie JCWPd nr [...]. Z uwagi na powyższe merytoryczne błędy, zdaniem Kolegium raport oddziaływania na środowisko winien zostać sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym, i dopiero wówczas zostać ponownie poddany opiniowaniu oraz uzgodnieniu właściwych organów współdziałających.

Stanowisko swe w tym zakresie WSA w Warszawie jasno sformułował w motywach wyroku, nie dopatrując się naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a., przekonująco wskazując, że kwestia podania w raporcie oraz w jego załączniku błędnej jednolitej części wód podziemnych (tj. [...] zamiast [...]), nie mogła być podstawą do czynienia przez Kolegium własnych ustaleń w tej kwestii i wydania decyzji merytorycznej. Trafnie zdaniem Sądu Kolegium przyjęło, że zagadnienie to winno być wyjaśnione w ponownym postępowaniu przed organem I instancji, chodzi bowiem w istocie o zmianę treści raportu o oddziaływaniu na środowisko. Każda merytoryczna zmiana raportu wymaga z kolei przeprowadzenia ponownej procedury uzgodnieniowej z GDOŚ (w zakresie, którym dokonano zmiany). To samo dotyczy opinii PPIS. Raport jest bowiem przedkładany tym organom wraz z wnioskiem o uzgodnienie/zaopiniowanie (zob. art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej). Raport wraz z uzgodnieniem GDOŚ i opinią PPIS to kluczowe dowody w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tej sformalizowanej procedury uzgodnień i opiniowania raportu nie mogło zastąpić ewentualne złożenie przez inwestora nowej opinii hydorgeologicznej (będącej załącznikiem do raportu) oraz poprzedniego raportu złożonego w postępowaniu, w którym GDOŚ miał wydać negatywne postanowienie uzgodnieniowe. Stanowisko to wraz z jego uzasadnieniem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zaaprobować.

Przytaczając podstawy kasacyjne skarżący nie wskazał na przepis art. 138 § 2 K.p.a., jako taki, któremu miałby uchybić organ odwoławczy lub Sąd pierwszej instancji. Jeśli zatem z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 P.p.s.a. jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten sąd normy prawnej, nie było zaś podstaw do stosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie inwestora nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym w skardze kasacyjnej normom.

W zarzutach kasacyjnych wyeksponowano poboczny aspekt argumentacji zawartej w uzasadnieniu ostatecznej decyzji organu odwoławczego, abstrahując od istoty i przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., czyli wskazanie przez ten organ, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winna zostać wyjaśniona przez Wójta Gminy kwestia ewentualnego kumulowania negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko z innymi podobnymi przedsięwzięciami planowanymi w najbliższej okolicy. Istota zarzutów kasacyjnych dotyczy bowiem końcowego fragmentu uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (str. 5), które po uprzednim szczegółowym wyjaśnieniu podstaw uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, i zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., że wiadome jest mu z urzędu, iż: "na działce nr [...] w miejscowości M. planowane jest przedsięwzięcie polegające na budowie dziesięciu obiektów inwentarskich dla hodowli brojlera kurzego o obsadzie 60 000 szt (łącznie 2400 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą. Zatem organ pierwszej instancji winien ustalić, czy wystąpi kumulacja oddziaływań planowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami realizowanymi lub projektowanymi w sąsiedztwie."

W kontekście zarzutów kasacyjnych podkreślenia wymaga zatem, że organ odwoławczy nie przywołał, ani nie dokonywał interpretacji przepisu art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie zakwestionował także w tym zakresie treści raportu.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji z [...] grudnia 2015r., przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy prawidłowo, na podstawie właściwej i wszechstronnej oceny zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego ocenił, że decyzja Wójta Gminy C. o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a z uwagi na zakres stwierdzonych uchybień proceduralnych, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy, zgodnie z dyspozycją powyższej normy proceduralnej, wskazał jednocześnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak zasadnie ocenił to Sąd pierwszej instancji, cytowany wyżej fragment uzasadnienia skarżonej decyzji, stanowi wyłącznie wskazówkę co do tego jakie okoliczności istotne w aspekcie stanu faktycznego i prawnego sprawy, winny zostać uwzględnione i wyjaśnione. Organ odwoławczy nie dokonywał w tym zakresie żadnej wiążącej wykładni norm prawa materialnego, ani nawet nie sugerował organowi pierwszej instancji w jaki sposób ma rozważyć i ewentualnie uwzględnić wskazane okoliczności, co do których powziął wiedzę z urzędu. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy nie dokonał uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie i nie ustalił spornego elementu stanu faktycznego, a tym bardziej nie uznał go za ustalony, w świetle dowodów zgromadzonych w tej sprawie.

Nie doszło również do naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a., przy czym w skardze kasacyjnej nie uzasadniono na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Sąd. Nie sposób upatrywać takiego naruszenia w samym tylko oddaleniu skargi, w sytuacji gdy nie wykazano przede wszystkim, w jakim zakresie uzasadnienie decyzji, w szczególności kwestionowany fragment, narusza dyspozycję art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Analiza skarżonej decyzji wykazuje jednoznacznie, iż powyższe elementy jej uzasadnienie zawiera, jak również odniesienie się do zarzutów odwołania inwestora.

Nie został również oparty na uzasadnionych podstawach zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 136 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i stwierdzenie braku możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym Jednolitej Części Wód Podziemnych, poprzez wyjaśnienie rozbieżności w ich numeracji oraz wpływu tej numeracji na wynik sprawy i ustalenia oceny oddziaływania na środowisko. Zarzut ten jest ogólnikowy i nie został dostatecznie uzasadniony. Chcąc podnieść zarzuty uchybienia przepisom proceduralnym strona powinna uwzględnić przy konstruowaniu takich zarzutów, że w świetle art. 174 pkt 2 P.p.s.a., podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia przepisów postępowania przypadku, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie, że taki potencjalny istotny wpływ na rozstrzygnięcie zachodzi, należy również do strony, gdyż w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do zastępowania jej w prawidłowym formułowaniu podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie oceny Sądu pierwszej instancji co do charakteru stwierdzonej i niespornej wady raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i opinii hydrologicznej, które zostały oparte na analizie niezgodnej ze stanem faktycznym sprawy, odnosiły się bowiem do innego JCWPd, niż ten w obrębie którego znajduje się nieruchomość oznaczona nr ewidencyjnym [...] w miejscowości M.. Skarga kasacyjna pomija także kwestię ,podkreślanego przez Sąd, charakteru przedmiotowego postępowania, jego etapów oraz zasadniczej roli jaką pełni w nim podstawowy dowód – raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Nader istotna pozostaje także w rozpoznawanej sprawie okoliczność, iż zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że dla tego samego przedsięwzięcia, na tej samej nieruchomości, aczkolwiek ze wskazanym wówczas prawidłowo JCWPd 83, w toku uprzedniego postępowania środowiskowego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał opinię negatywną, która stanowiła podstawę odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Brak jest zatem podstaw aby wnioskować, że doszło jedynie do nieistotnego błędu, czemu przeczy analiza treści raportu oraz opinii hydrologicznej. Bez wątpienia zasadnie zarówno organ odwoławczy, jak również Sąd administracyjny uznały, że tak istotny błąd merytoryczny treści raportu, który podlegał stosownym opiniom i uzgodnieniom, wymaga w pierwszej kolejności poprawienia, a następnie powtórzenia procedury uzgodnieniowej. Brak była zatem podstaw, aby przy konieczności powtórzenia zasadniczych czynności procesowych w przedmiotowym postępowaniu, w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 15 K.p.a., uznać za zgodne z przepisami postępowania przeprowadzenie jego zasadniczej części w trybie uzupełniającego postępowania na etapie postępowania odwoławczego. Doszłoby bowiem do pozbawienia prawa do czynnego udziału w każdym etapie postępowania przez liczne jego strony, których interes pozostaje w kolizji z interesem inwestora. Bez znaczenia w tym kontekście pozostaje subiektywna jedynie polemika skarżącego kasacyjnie, oparta między innymi na pozytywnym stanowisku jednego z organów współdziałających (PPIS), wyrażonym w toku ponownego postępowania w oparciu o poprawiony raport.

Istotne jest to, że zgodnie z art. 77 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej ustawa ocenowa), jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy do wydania tej decyzji jest zobligowany dokonać uzgodnienia jej warunków regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz wskazanymi organami. Organ ten występując o uzgodnienie i opinię przedkłada poza wnioskiem między innymi raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Uzgodnienie następuje w drodze postanowienia (ust. 3), a do uzgodnienia i opinii nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska w sprawie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia (zarówno pozytywne jak i negatywne) może zostać przez każdą stronę zaskarżone dopiero w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził w zgodnie z obowiązującymi przepisami kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności nie naruszył przepisów art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono, w jakim zakresie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku "przedstawił stan sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym." Kontroli w niniejszej sprawie sądowej, jak już podkreślono podlegała decyzja kasacyjna organu odwoławczego, który nie wypowiada się w niej na temat zawartości raportu oddziaływania na środowisko w innym aspekcie, niż dotyczący przywołanej kwestii nieprawidłowego wskazania jednolitego obszaru wód powierzchniowych. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał zatem kontroli w zakresie wskazanym w powyższym zarzucie, w szczególności co do tego jaki zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko wynika z treści raportu, którego ocena z uwagi na istotną wadliwość, a w konsekwencji podważenie mocy dowodowej, byłaby na tym etapie przedwczesna. Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, iż podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż zgodnie z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko, jej oddziaływanie zamknie się w granicach nieruchomości na której będzie zlokalizowana, nie niweczy możliwych wątpliwości co do ewentualnego oddziaływania skumulowanego w sytuacji gdyby planowane na sąsiedniej czy pobliskiej nieruchomości przedsięwzięcie, wykraczałoby oddziaływaniem poza granice danej nieruchomości. Nie sposób pominąć w aspekcie zweryfikowania kumulacji oddziaływań podnoszonych w toku postępowania uzasadnionych wątpliwości stron, organizacji społecznej oraz społeczeństwa - chociażby kwestii związanej z regulacjami ustawy o nawozach i nawożeniu, stosownego eksploatowania i zagospodarowania nawozów naturalnych powstających w procesie hodowli zwierząt - wobec planowania w pobliżu przedsięwzięć o podobnym charakterze oddziaływania czyli planowanej hodowli trzody chlewnej w ilości 1980 sztuk (na granicy wielkości wprowadzającej dodatkowe wymogi ustawowe) oraz wnioskowanej hodowli brojlera kurzego o obsadzie 60 000 sztuk (2400 DJP).

Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z kolei nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., mogłoby dojść gdyby sąd I instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia tego przepisu. Tego typu naruszenie przepisów prawa nie zostało wykazane w niniejszej sprawie.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie zasługuje także na uwzględnienie, zgłoszony na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 66 ust. 1 pkt 8 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy ocenowej poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że analiza skumulowanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia powinna obejmować również bliżej nieokreślone inne przedsięwzięcia, bez określenia czy posiadają one jakiekolwiek zezwolenie na realizację inwestycji oraz czy ich realizacja jest w ogóle możliwa i prawdopodobna. Skarżący kasacyjnie zdaje się zatem zarzucać sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię dwóch wskazanych przepisów prawa materialnego. Prawidłowo skonstruowany zarzut w tym zakresie wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej po pierwsze, na czym polega błędna wykładnia, którą zarzuca się sądowi naruszenie konkretnych przepisów prawa materialnego, oraz po drugie, jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut nie spełnia tych wymagań, a sprowadza się wyłącznie do polemiki z akceptacją przez Sąd jako zgodnej z prawem wskazanej wyżej części uzasadnienia skarżonej decyzji. Wobec tego zaznaczyć wypada, że uzasadnienie zarzutu kwestionujące zmierza w rzeczywistości do podważenia ustaleń faktycznych, które w ramach naruszenia prawa materialnego nie mogą być kwestionowane. Elementy stanu faktycznego ustalonego przez organy a zaakceptowanego przez sąd administracyjny można zwalczać jedynie zarzutami naruszenia przepisów postępowania, w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Ponownie podkreślić należy, iż ani organ odwoławczy ani Sąd nie dokonywali oceny raportu w kontekście treści art. 66 ust. 1 pkt 8. Analiza uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do stwierdzenia, iż Sąd nie dokonywała wykładni wskazanych norm prawa materialnego, w aspekcie zastosowania lub nie przez organ odwoławczy, a jedynie odnosił się do podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi. Sąd Wojewódzki stwierdził zasadnie, po pierwsze, że Kolegium nie sformułowało poglądu o konieczności ustalenia występowania skumulowanych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z innymi projektowanymi, dla których nie wydano decyzji środowiskowej, lecz wskazało, że organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, winien zatem ustalić, czy wystąpi kumulacja oddziaływań planowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami realizowanymi lub projektowanymi w jej sąsiedztwie. Zdaniem Sądu, twierdzenie skargi, że może chodzić o przedsięwzięcia, co do których nie wydano decyzji środowiskowej, nie wynika wprost z zacytowanego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Stanowisko to należy podzielić. Po drugie, w ocenie Sądu również w obowiązującym stanie prawnym powinność badania skumulowanych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia nie jest ograniczona tylko do przedsięwzięć istniejących (tj. zrealizowanych i funkcjonujących). Sąd wskazał, że zagadnienie to zostanie rzeczywiście jednoznacznie uregulowane wskazaną w skardze nowelizacją ustawy ocenowej wynikającą z ustawy z 9 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1963 – zob. np. nowe brzM.e art. 63 ust. 1 pkt 1 lit.c oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 lit.b ustawy ocenowej). Zgodnie z nowym brzM.em 66 ust. 1 pkt 3 lit.b ustawy ocenowej (obowiązującym od 1 stycznia 2017 r.), "raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem". Zdaniem Sądu pierwszej instancji nowelizacja ta ma jednak przede wszystkim charakter porządkujący i precyzujący. W aktualnym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanie prawnym kwestia ta nie została po prostu jednoznacznie uregulowana w ustawie ocenowej. W szczególności brak było przepisu, który ocenę skumulowanych oddziaływań ograniczyłaby do wskazanych w skardze "istniejących i funkcjonujących obiektów i instalacji". W szczególności takie zawężenie oceny skumulowanych odziaływań nie wynika z treści powołanych w skardze art. 66 ust. 1 pkt 8 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy ocenowej. Zdaniem Sądu, konieczne jest tutaj wyważenie kluczowej dla prawa ochrony środowiska zasady przezorności oraz zrównoważonego rozwoju (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 5 Konstytucji RP) z zasadą pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że w obowiązującym stanie prawnym przy badaniu skumulowanych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia należy brać pod uwagę przedsięwzięcia, co do których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (chodzi tu zasadniczo o decyzję ostateczną, chyba że decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 k.p.a.). Znany jest już bowiem wówczas dokładnie zakres danego przedsięwzięcia oraz jego wpływ na środowisko. Równocześnie należy zakładać racjonalność działania inwestorów, którzy przecież wydają znacznie środki na uzyskanie decyzji środowiskowej nie dla samego faktu uzyskania tej decyzji, ale czynią to w konkretnym celu gospodarczym, tj. w celu zrealizowania danego przedsięwzięcia i czerpania z niego w przyszłości zysków. Innymi słowy, uzyskanie decyzji środowiskowej pozwala na przyjęcie z dużym prawdopodobieństwem, że dana inwestycja zostanie zrealizowana. Przy czym pogląd o konieczności uwzględnienia skumulowanych oddziaływań dotyczących inwestycji jeszcze niezrealizowanych został już sformułowany w orzecznictwie oraz piśmiennictwie. Nadto Sąd wskazał, że z wyjaśnień pełnomocnika SKO złożonych podczas rozprawy 2 czerwca 2016 r. wynika, że decyzja środowiskowa, na którą powołano się Kolegium w zaskarżonej decyzji została uchylona. Wójt ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny sprawy.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, powyższe stanowisko należy uznać za prawidłowe, znajdujące oparcie w wykładni wskazanych norm prawa materialnego, w tym wykładni funkcjonalnej i celowościowej związanych z specyfiką i istotą postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Autor skargi kasacyjnej nie przywołał treści powyższych przepisów, nie wykazał na czym konkretnie polega błędna wykładnia przepisu art. 66 ust. 1 pkt 8 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Tymczasem art. 66 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy w brzM.u obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji, wskazuje wyłącznie jeden z elementów, które powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: a) istnienia przedsięwzięcia, b) wykorzystywania zasobów środowiska, c) emisji. Trudno z tego przepisu wywodzić zakaz dokonywania w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dalszych ustaleń i uwzględnienia oddziaływań w zakresie wskazanym przez Sąd pierwszej instancji. Taka konstrukcja tego przepisu rozwija treść zasady przezorności uregulowanej w art. 6 ust. 2 P.o.ś. Raport powinien zatem zawierać informację o potencjalnych zagrożeniach związanych z wystąpieniem efektu skumulowanego oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć w stosunku do których inwestorzy lub jeden inwestor wystąpili z wnioskami o wydanie decyzji środowiskowych. Opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę powinien odpowiadać założeniu na którym opiera się instytucja prawna ocen oddziaływania na środowisko. Założenie to przewiduje, że skutki ludzkiej ingerencji w środowisku oraz alokacji zagrożeń nie dadzą się nigdy dokładnie przewidzieć i opisać. Z tego powodu badanie oddziaływań skumulowanych powinno uwzględniać treść zasady przezorności (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2017r. sygn. II OSK 2943/15).

Z kolei zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy ocenowej, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, (...); 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie także nie wykazał na czym polega błąd w wykładni Sądu pierwszej instancji, w tym dlaczego wskazanie konieczności uwzględnienia w ocenie środowiskowej potencjalnej kumulacji negatywnego chociażby pośredniego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi planowanego w sąsiedztwie przedsięwzięcia, dla którego została wydana ostateczna decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań, narusza powyższy przepis. Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność wyważenia kluczowej dla prawa ochrony środowiska zasady przezorności oraz zrównoważonego rozwoju (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 5 Konstytucji RP). Ochrona środowiska stanowi bowiem istotny element interesu publicznego, który w każdym postępowaniu tego typu wymaga wyważenia stosownych proporcji pomiędzy zazwyczaj (tak jak w niniejszej sprawie) spornymi interesami inwestora oraz innych stron postępowania, a także uwzględnienia celu i istoty udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Z tych powodów, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.