Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3273/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 157 § 2 art. 28 art. 15 art. 107 § 3 art. 156 § 1 pkt 2 art. 154 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 135 art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Paweł Groński po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 236/19 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 236/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2) zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. W. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1985 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1985 r., znak: [...], uchylającą z urzędu, na podstawie art. 154 k.p.a., decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 1984 r., znak: [...], zatwierdzającą plan realizacji i udzielającą T. i H. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w T. (aktualnie działka o nr ewid. [...]). Powodem uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r. była okoliczność wprowadzenia w błąd organu, co do legitymowania się przez ówczesnych inwestorów T. i H. C. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którzy wykazali, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1978 r., Rep A nr [...], są użytkownikami wieczystymi nieruchomości przy ul. [...] w T. Nie wskazali jednak, że z uwagi na nierozpoczęcie budowy w ciągu 2 lat od dnia zawarcia aktu notarialnego decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] kwietnia 1984 r., nr [...], a więc przed datą wydania ww. pozwolenia na budowę, umowa oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. [...] została rozwiązana.

Pismem z dnia 20 marca 2018 r. E. W. wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. oraz Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1985 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku E. W., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1985 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 154 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołany przepis może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy niedające organowi żadnego luzu decyzyjnego. Nie budziło wątpliwości organu, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie należy do decyzji uznaniowych, tylko do decyzji związanych. Spełnienie przez inwestora wymagań określonych przepisami prawa obligowało bowiem właściwy organ do udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie zalicza się nadto do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, doszło więc do naruszenia art. 154 k.p.a. jednak nie w stopniu rażącym. W tym kontekście organ odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Powołał się także na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, według którego, znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Organ nadzoru uznał, że brak jest negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, które przemawiałyby za stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1985 r. Na datę udzielenia pozwolenia na budowę ówcześni inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę mogło być wydane osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Powyższa regulacja miała charakter bezwzględnie obowiązujący i niedopuszczalne było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zanim inwestor nie wykazał przysługujące mu prawa do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na potrzeby realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Dodatkowo, stosownie do treści § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. nr 8, poz. 48 ze zm.) do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należało dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w przepisach odrębnych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 1984 r. powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, choć dokonano tego w niewłaściwym trybie. Zdaniem organu, powyższej oceny nie zmieniła okoliczność, że E. W. jest aktualnie właścicielką nieruchomości inwestycyjnej.

Reasumując organ nadzoru stwierdził, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła E. W.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w mocy, ponawiając argumentację w nim przedstawioną.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. W., zarzucając jej m.in. naruszenie:

1). art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, polegające na bezkrytycznym przyjęciu stanowiska i oceny organu I instancji, bez odniesienia się do dalszych argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i tym samym wadliwym sporządzeniu uzasadnienia;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 154 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, pomimo że organy wadliwie zastosowały tryb z art. 154 k.p.a. do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę;

3) art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1985 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1985 r. ze względu na upływ czasu oraz treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (P 46/13), podczas gdy treść tego wyroku przede wszystkim skierowana jest do ustawodawcy, którego obowiązkiem jest znowelizowanie art. 156 § 2 k.p.a., a ponadto w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

4) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności;

5) art. 6 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ze względu na wystąpienie negatywnej przesłanki w postaci braku negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, podczas gdy kryterium skutków gospodarczych nie może być uznawane jako wyłączne kryterium kwalifikowania danego naruszenia prawa jako rażącego naruszenia prawa, a usunięcie z obrotu prawnego ostatecznego rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę, w trybie art. 154 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa procesowego i tym samym godzi w zasadę praworządności.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, analizując zaskarżone decyzje i opierając się na wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził, że w niniejszej sprawie "zabrakło pełnej analizy w kontekście tego przepisu ze stanem faktycznym niniejszej sprawy".

Sąd I instancji zaznaczył na wstępie, że interes prawny osoby, która nie była stroną postępowania zwykłego, a która domaga się wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex tunc, powinien być przez właściwy organ badany szczególnie wnikliwie. W ocenie Sądu, organ nadzoru nie zbadał interesu prawnego osoby inicjującej postępowanie nieważnościowe i nie ocenił tego interesu, zarówno wydając decyzję w dniu [...] września 2018 r. jak i rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Dalej, wyjaśnił, jakie decyzje mogą być przedmiotem wzruszenia w oparciu o art. 154 k.p.a. Stwierdził, że z jednej strony Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie zalicza się do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, gdyż uzyskanie pozwolenia na budowę daje możliwość realizacji zatwierdzonej inwestycji. Z drugiej strony natomiast organ stwierdził, że chociaż doszło do naruszenia art. 154 k.p.a., to w jego ocenie, nie jest to naruszenie w stopniu "rażącym", gdyż od wydania kontrolowanej decyzji upłynęło 33 lata. Organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Sąd I instancji podniósł, że słusznie wskazał autor skargi, że treść powołanego wyroku skierowana została do ustawodawcy, którego obowiązkiem jest znowelizowanie przepisu, którego treść Trybunał uznał za niepełną.

Następnie, Sąd zaznaczył, że aprobuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 694/17, zawierające tezy: 1) Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z - wynikającą z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa; 2) Zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP; 3) Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. Ponadto, zauważył, że w powołanym wyroku NSA, wskazał dodatkowo: "Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (W. Piątek, Przedawnienie w prawie administracyjnym, Poznań 2018, s. 125, 135). Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej".

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że orzekając ponownie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i jeszcze raz zweryfikować badaną decyzję, dając temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że podziela zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 154 k.p.a.

Z tych względów, Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 157 § 2 i art. 28 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2018 r., będące skutkiem błędnego przyjęcia, że "(...) organ nie zbadał interesu prawnego osoby inicjującej postępowanie nieważnościowe i nie ocenił tego interesu", podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1985 r., ustalił (i wskazał na powyższą okoliczność w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2018 r.), że E. W. jest aktualną właścicielką działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w T., co w sposób oczywisty uzasadniało interes prawny E. W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. i dawało podstawy do wszczęcia postępowania w tej sprawie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 154 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał pełnej analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zakwalifikował stwierdzone naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. przez decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1985 r., jako niemające charakteru rażącego jedynie z uwagi na upływ 33 lat od wydania ww. rozstrzygnięcia, co skutkowało uchyleniem decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2018 r., podczas gdy organ upływ czasu od daty wydania przez Wojewodę [...] ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1985 r. analizował w kontekście skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez przedmiotowe rozstrzygnięcie i po kompleksowej ocenie ww. decyzji z punktu widzenia wady rażącego naruszenia prawa ocenił, że "(...) brak jest negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, które by przemawiały za stwierdzeniem nieważności (...) decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1985 r., znak: [...] (...)", co zostało należycie uzasadnione w decyzjach z dnia [...] listopada 2018 r. i [...] września 2018 r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że E. W. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. wyjaśniła, że "Poprzednimi właścicielami nieruchomości byli Państwo T. i H. C. Wybudowali dom jednorodzinny na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 1984 r. (...). Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2004 r. (Rep. A nr [...]) nabyłam od W. L. przedmiotową nieruchomość". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2018 r., powołując się na księgę wieczystą o nr [...], wskazał, że E. W. jest aktualnie właścicielką nieruchomości inwestycyjnej. Skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił, że szczegółowa analiza interesu prawnego E. W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. miała miejsce na etapie zawiadomienia stron postępowania o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie (pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2018 r.). Wątpliwości organu nie ulegało, że na podstawie art. 28 k.p.a. E. W. jako właścicielka działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w T., na której zrealizowano inwestycję posiada interes prawny, a interesu tego nie kwestionowały inne strony postępowania.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że w obu uchylonych przez Sąd I instancji decyzjach, wyjaśniono, że ówcześni inwestorzy na datę udzielenia pozwolenia na budowę nie byli już użytkownikami wieczystymi, a tym samym nie posiadali prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością przy ul. [...] w T. Tym samym decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 1984 r., powinna zostać usunięta z obrotu prawnego, jednak zrobiono to w niewłaściwym trybie. Jeżeli bowiem organ udzielający pozwolenia na budowę nie wiedział o rozwiązaniu umowy oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. [...] w T., to powyższa okoliczność powinna stanowić podstawę do uchylenia takiego pozwolenia w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). W sytuacji, gdy organ udzielający pozwolenia na budowę wiedział o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego, stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Z uzasadnień uchylonych decyzji wynika, że stwierdzony brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych związany był przede wszystkim z okolicznością, że na datę udzielenia pozwolenia na budowę inwestorzy nie posiadali już prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością inwestycyjną.

Nie jest więc tak, jak wynika to z treści uzasadnienia kwestionowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. jedynie z uwagi na upływ 33 lat od jej wydania i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Odmowa stwierdzenia nieważności ww. decyzji nastąpiła z uwagi na brak negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, w ramach których uwzględniono również upływ 33 lat i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W wyroku z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem: "wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, skierowany jest do ustawodawcy, jednakże (...) ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. W. wniosła o jej odrzucenie, podając w wątpliwość umocowanie pełnomocnika do sporządzenia skargi kasacyjnej, ewentualnie o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Jak stanowi art. 183 § 1 ww. ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Trafnie wskazał skarżący kasacyjnie, iż nieprawidłowo Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi administracji niewyjaśnienie kwestii legitymacji E. W. do inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak słusznie podniósł organ administracji, we wniosku z dnia 20 marca 2018 r. E. W. wskazała, iż jest właścicielką nieruchomości, na której zrealizowana była inwestycja. Na potwierdzenie powyższego przedłożyła odpis aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2014 r., z którego wynika, że nabyła przedmiotową nieruchomość od W. L. Z treści tego ostatniego dokumentu wynika natomiast, że przedmiotem umowy sprzedaży była nieruchomość położona w T. przy ul. [...] i [...], oznaczona w ewidencji gruntów nr [...]. Wprawdzie decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym - z dnia [...] czerwca 1985 r. wskazuje na ul. [...] (nie [...]) jako adres zamieszkania T. i H. C. (ówczesnych właścicieli), jednakże porównanie oznaczeń tej decyzji i decyzji z dnia [...] czerwca 1984 r. nie pozostawia wątpliwości, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji, która uchylała decyzję o pozwoleniu na budowę budynku na nieruchomości stanowiącej własność E. W. Wobec powyższego posiada ona interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1985 r.

Tym samym zarzut Sądu pierwszej instancji, iż kwestia ta nie została należycie wyjaśniona przez organ prowadzący postępowanie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Trafnie również skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż jedyną przyczyną, dla której uznano, iż brak takich skutków społeczno- gospodarczych, które pozwalałyby na stwierdzenie nieważności decyzji związana jest jedynie z upływem 33 lat od daty wydania decyzji. Analiza uzasadnienia decyzji prowadzi bowiem do wniosku, że w nie kwestionowanym stanie faktycznym organ przyjął, iż wprawdzie decyzja z dnia [...] czerwca 1985 r. została wydana z oczywistym naruszeniem art. 154 k.p.a., jednakże uchybienie to nie miało charakteru rażącego. Motywując to stanowisko organ zauważył, że decyzja z dnia [...] czerwca 1984 r., którą organ udzielił pozwolenia na budowę, a która została uchylona decyzją będącą przedmiotem oceny organów administracji w postępowaniu nieważnościowym, była decyzją wadliwą. Organ architektoniczno-budowlany udzielił bowiem pozwolenia na budowę, pomimo iż inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, albowiem decyzją z dnia [...] kwietnia 1984 r. została rozwiązana z nimi umowa użytkowania wieczystego działki inwestycyjnej. (decyzja w aktach sprawy). Zdaniem organu administracji powyższa okoliczność, w powiązaniu z faktem, że ustawa Prawo budowlane obowiązująca w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wskazywała na konieczność wykazania prawa do dysponowania nieruchomością inwestycyjną, oznaczała, że ostatnia z wymienionych decyzji była wadliwa. W zależności bowiem od tego czy organ posiadał wiedzę o treści decyzji z dnia [...] kwietnia 1984 r. o rozwiązaniu wieczystego użytkowania, decyzja o pozwoleniu na budowę winna być wyeliminowana z obrotu prawnego bądź w postępowaniu nieważnościowym bądź wznowieniowym. Tym samym organ stwierdził, że skoro decyzja i tak powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, to zastosowanie oczywiście wadliwego trybu (art. 154 k.p.a.) nie powoduje takich skutków społeczno- gospodarczych, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Jedynie dodatkowo organ stwierdził, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2015 r., że upływ czasu również wskazuje na brak takich skutków.

Tymczasem Sąd wojewódzki nie ocenił w całokształcie trafności argumentacji organu, co w okolicznościach niniejszej sprawy ma kluczowe znaczenie. Podzielając w pełni stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r., które w ocenie Sądu pierwszej instancji należało uwzględnić w niniejszej sprawie, wypada zauważyć, że Sąd ten uwzględnił sposób interpretacji art. 158 § 2 k.p.a. przedstawiony w tym wyroku, co najmniej przedwcześnie.

Uszło, bowiem uwadze Sądu pierwszej instancji, że dla zastosowania art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. niezbędnym warunkiem jest stwierdzenie w pierwszej kolejności, że gdyby nie okoliczności wymienione w art. 156 § 2 (upływ czasu lub nieodwracalne skutki prawne) istniałyby przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. A zatem, przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy: wydanie decyzji w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. tj. wskazanie, że decyzja z dnia [...] czerwca 1985 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże organ nie stwierdza jej nieważności albowiem od daty jest wydania upłynęło 35 lat, musi być poprzedzone stwierdzeniem, że decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. W przeciwnym razie, bez względu na upływ czasu, organ ma obowiązek odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, a przepis art. 158 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania. Takiej oceny decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w szczególności pkt 2, Sąd wojewódzki nie przeprowadził. Stwierdził jedynie, przywołując w tym zakresie stanowisko organu, że decyzja z dnia [...] czerwca 1985 r. została wydana z oczywistym naruszeniem art. 154 k.p.a. Nie negując prawidłowości takiej oceny stwierdzić należy, że - jak w sposób jednolity przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - dla stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa niezbędne jest, aby spełnione zostały kumulatywnie 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie. Jak zostało wyżej wskazane, organ administracji dokonał takiej oceny wskazując, iż o ile spełnione są 2 pierwsze przesłanki o tyle, niezależnie od okresu, który upłynął od daty wydania decyzji, to skutki społeczno-gospodarcze są do pogodzenia w praworządnym państwie. Tej ostatniej oceny nie dokonał Sąd pierwszej instancji przyjmując jedynie, że w okolicznościach niniejszej sprawy winien mieć zastosowanie art. 158 § 2 k.pa.

Konkludując, trafnie podniósł skarżący kasacyjnie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 154 k.p.a. Przedwcześnie bowiem Sąd wojewódzki uznał, że decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym została dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a wobec upływu ponad 30 lat od daty jej wydania nie można stwierdzić jej nieważności, a jedynie wskazać, że została wydana z naruszeniem prawa.

Z tych względów uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie skargę Sąd wojewódzki oceni, czy decyzja z dnia [...] czerwca 1985 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, w tym przede wszystkim czy racje społeczno-gospodarcze, niezależnie od upływu ponad 30 lat od daty wydania decyzji, są nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Przy ocenie powyższego należy wziąć pod uwagę okoliczności podnoszone przez organ administracji, co do tego, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę ponad wszelką wątpliwość była rozstrzygnięciem wadliwym i musiałaby ulec uchyleniu (stwierdzeniu nieważności) lecz w innych nadzwyczajnych trybach. Nie przysądzając zatem o trafności rozstrzygnięcia organu administracji w tym zakresie, rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie ocena prawidłowości przyjętego przezeń stanowiska, co do tego, że decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Dopiero w przypadku uznania, że skutki społeczno-gospodarcze nie pozwalają na pozostawienie decyzji w obrocie prawnym, Sąd ten oceni skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 i możliwość zastosowania w niniejszej sprawie wykładni art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w orzeczeniu NSA z dnia 20 lutego 2019 r. w sprawie II OSK 694/17.

Z tych wszystkim względów, działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 tej ustawy.