Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2441/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 a ust. 2 i art. 38
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 374/12 w sprawie ze skargi Burmistrza K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia funkcji dyrektora gimnazjum oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 374/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Burmistrza K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia funkcji dyrektora gimnazjum oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2011 r. Burmistrz K. na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 36 a ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie powierzenia M. W. funkcji dyrektora Gimnazjum w C. Zarządzenie wpłynęło do organu nadzoru w dniu 9 stycznia 2012 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Wojewoda Kujawsko - Pomorski stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] maja 2011r. w sprawie powierzenia funkcji dyrektora Gimnazjum w C. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, że w dniu [...] października 2011 r. Wojewoda Kujawsko - Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym nr [A] stwierdził nieważność zarządzenia nr [A1] Burmistrza K. z dnia [A2] r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum w C.

W związku z tym - po upływie terminu na wniesienie skargi - stało się ono prawomocne, a skoro nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum, to zdaniem Wojewody koniecznym było stwierdzenie nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia funkcji dyrektora Gimnazjum w C.

Wojewoda uznał, że zarządzenie nr [...] r. Burmistrza K. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie powierzenia funkcji dyrektora Gimnazjum w C. - w związku ze stwierdzeniem przez organ nadzoru nieważności zarządzenia nr [A1] Burmistrza K. z [A2] r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum w C. - jest sprzeczne z prawem. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził nieważność przedmiotowego zarządzenia w całości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Burmistrz K., domagając się uchylenia aktu nadzorczego.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący zarzucił, że organ nadzoru nie wskazał prawa, z którym jest sprzeczne uchylone zarządzenie, dlatego skarżący nie ma możliwości odniesienia się do uzasadnienia prawnego, które jest niekompletne. Ponadto skarżący skupił się na argumentacji podważającej legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nr [A] o stwierdzeniu nieważności zarządzenia nr [A1] Burmistrza K. z dnia [A2] r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum w C., które nie jest przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym. Ostatecznie skarżący stwierdził, że "konkurs został przeprowadzony prawidłowo, nikt w trybie § 8 ust. 2 nie odwołał się i nie unieważniono konkursu, a zarządzenie o powołaniu komisji konkursowej było zarządzeniem technicznym, fakt jego uchylenia przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego, nie zmienił nic w tej sprawie".

Zdaniem strony skarżącej M. W., zgodnie z wynikiem konkursu, została powołana na stanowisko dyrektora w dniu [A2] r., a wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia nr [A1] Burmistrza K. nie daje żadnych podstaw do unieważnienia, zarówno zarządzenia o powołaniu Pani W., jak i odwołania jej ze stanowiska dyrektora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że w wyniku oceny zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia doszedł do przekonania, iż odpowiada ono prawu. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie, jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia, a także wydane zostało w ustawowo określonym terminie. Wywody zawarte w motywach rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy; znalazły one dodatkowe oparcie w argumentach zaprezentowanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. W istocie nie ma racji skarżąca, że jego uzasadnienie uchybia wymogom procesowym. Wojewoda zawarł w nim elementy wymagane przepisem art.107 § 3 k.p.a., a poza tym przedstawił w dostatecznie czytelny i przekonywujący sposób argumenty, jakie legły u podstaw jego przekonania o wadliwości zakwestionowanego zarządzenia. Wypadało więc podzielić zaprezentowany tamże pogląd, iż zarządzenie nr [...] narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności oraz zaprezentowane na jego uzasadnienie wywody.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której Burmistrz K. wydał zarządzenie nr [A1] z dnia [A2]. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum w C., a w jego następstwie, kolejnym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. (będącym przedmiotem rozpatrywanej skargi) podjął decyzję w sprawie powierzenia funkcji dyrektora Gimnazjum w C. Ten łańcuch zdarzeń, zakłóciło wydanie przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego rozstrzygnięcia nadzorczego nr [A] z dnia [...] października 2011 r., stwierdzającego nieważność nr [A1] z dnia [A2]. Stosownie do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru miał do tego prawo, a wydane w tym trybie rozstrzygnięcie nie zostało zaskarżone i stało się prawomocne.

W związku z powyższym przyjąć należy, że kolejne zarządzenie (z dnia [...] maja 2011 r.) wydane na podstawie zarządzenia uznanego na nieważne (z dnia [A2]) lub też bezpośrednio z nim powiązane, również uznane winno zostać za nieważne. Nie zmienia tego faktu wydanie dalszych zarządzeń przed ewentualnym stwierdzeniem faktu nieważności zarządzenia przez organ nadzoru. Zauważyć należy, iż między wymienionymi zarządzeniami istnieje ścisły i nierozerwalny związek – w przypadku więc stwierdzenia nieważności pierwszego z nich niejako warunkującego wydanie drugiego zarządzenia, wsteczny skutek instytucji stwierdzenia nieważności (ex tunc), znosi od początku istnienie tego aktu administracyjnego, implikując stwierdzenie nieważności wszystkich rozstrzygnięć na jego podstawie, czy też w związku z nim, wydanych.

W konsekwencji wadliwego przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora uznać należało wadliwość powołania dyrektora wyłonionego w takim postępowaniu. Nie można wszak nawiązać stosunku pracy z osobą, która została wyłoniona w wadliwie przeprowadzonym konkursie. Następcze czynności oparte o nieprawidłowości w zakresie postępowania konkursowego nie mogą więc zostać zaaprobowane. Nie mogą też aktualnie podlegać ocenie argumenty przemawiające za stwierdzeniem nieważności zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż zarządzenia podjęte przez Burmistrza w oparciu o zarządzenie uznane przez Wojewodę za nieważne, zostało wydane bez podstawy prawnej, a działanie organu nadzoru, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a także argumentację zawartą w jego treści oraz treści odpowiedzi na skargę, uznać należy za w pełni słuszne i zasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz K. zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi sądu I instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 36a ust. 2 oraz art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz wydanego na podstawie art. 36 ust. 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 roku w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 ze zm.) w związku z art. 91 i 92 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przy wydaniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji całkowicie pominął przepisy art. 36a, w szczególności ust. 2, oraz art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz wydane na podstawie art. 36 ust. 12 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 roku w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz.373 ze zm.). W rozporządzeniu tym ustawodawca wyraźnie wskazał procedurę przeprowadzenia konkursu przez organ prowadzący szkołę, jak również podstawy jego unieważnienia, zawarte w §8. Burmistrz K. podkreślił, że konsekwencją braku jakiegokolwiek wniosku o unieważnienie procedury konkursowej jest uznanie jej za ważnie przeprowadzoną i zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty na stanowisko zostaje powołany kandydat wyłoniony w konkursie, któremu wprost, jak stanowi ww. przepis "nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora". Do organu prowadzącego szkołę nie wpłynął żaden wniosek o unieważnienie konkursu: ani od związków zawodowych, które wiedziały o konkursie, ani od kuratorium, ani od kogokolwiek innego.

Organ nadzoru podjął swoje działanie w przedmiotowej sprawie nie z urzędu, lecz ze względu na pismo, jakie otrzymał od rodziców kilku uczniów uczęszczających do tego gimnazjum, którzy chcieli, aby dyrektorem w tej szkole pozostała ta sama osoba co dotychczas, która konkurs przegrała, a nie nowa osoba, która go wygrała.

Burmistrz wskazał również, że ustawodawca w przepisach ustawy o systemie oświaty nie przewiduje możliwości odwołania ze stanowiska dyrektora powołanego w związku z wygranym konkursem ze względu na uchylenie zarządzenia o jego powołaniu. Również wadliwie przeprowadzona procedura konkursowa nie stanowi przesłanki uznania aktu powierzenia stanowiska za nieważny. Powierzenie wywołuje zatem skutki prawne, a jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, uchwała bądź zarządzenie w tej sprawie mogą być uchylone wyłącznie z uwzględnieniem przesłanek odwołania z tego stanowiska, określonych w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przyczyny odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego określone w art. 38 ustawy o systemie oświaty stanowią zamknięty katalog i wykluczone jest odwołanie umotywowane w jakikolwiek inny sposób lub dokonane w innym trybie, niż wynikający z tego przepisu. Przez sam fakt powierzenia stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce jednostka samorządu terytorialnego, jako organ prowadzący szkołę, nie staje się pracodawcą dyrektora, pełni jedynie niektóre funkcje przełożonego służbowego. Jest on bowiem pracownikiem szkoły lub placówki, którą kieruje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej należy w pierwszym rzędzie stwierdzić, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością ich prawidłowego sformułowania, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uchybił Sąd Wojewódzki. Kasacja nie odpowiadająca temu warunkowi uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych.

Nie czyni zatem zadość wymogom prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych powołanie w skardze kasacyjnej art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), skoro ten składa się z dwóch ustępów, z których pierwszy dzieli się na kolejne jednostki redakcyjne niższego rzędu (punkty i litery). Przepisy wchodzące w skład art. 38 ustawy o systemie oświaty dotyczą ponadto podstaw i trybu odwołania dyrektora szkoły, a przedmiotem rozpatrywanej sprawy niewątpliwie nie była czynność odwołania dyrektora.

Także powołanie w ramach podstawy kasacyjnej ogólnie całego aktu prawnego jakim jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 roku w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz.373 ze zm.) – bez wskazania, który konkretnie jego przepis miałby naruszyć sąd I instancji - uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tak określonej podstawy kasacyjnej.

Art. 36 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowi, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu, zaś kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora.

Należy w tym miejscu podkreślić, że powyższy przepis odnosi się do prawidłowo przeprowadzonego konkursu. Oczywistym jest, że wadliwie przeprowadzony konkurs nie może skutecznie doprowadzić do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Przesłanką wydania zaskarżonego do sądu I instancji rozstrzygnięcia nadzorczego było prawomocne stwierdzenie nieważności zarządzenia o powołaniu komisji konkursowej. Trafne jest stanowisko zarówno Wojewody, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i sądu I instancji, zgodnie z którym komisja konkursowa powołana z naruszeniem prawa nie miała zdolności do wyłonienia kandydata na dyrektora. Skoro tak, to rzeczą organu nadzoru było wyeliminowanie dostępnymi sobie środkami aktów i czynności stanowiących konsekwencję niezgodnego z prawem i tym samym nieważnego aktu powołania komisji konkursowej. Jednym z takich aktów było też zarządzenie Burmistrza o powierzeniu stanowiska dyrektora osobie, której kandydaturę wyłoniła wadliwie powołana komisja konkursowa.

Zasadnie więc Wojewoda wydał rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające nieważność powyższego zarządzenia.

W tym stanie sprawy, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.