Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 47/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. C., J. L. i R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2011 r., znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2011r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku U. Z. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta (...) Nr (...) z dnia (...) lipca 2009r., którą umorzono postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek U. Z. w sprawie legalności prac budowlanych przy ul. (...) w S.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu (...) marca 2009 r. U. Z. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta (...) z wnioskiem o sprawdzenie legalności robót budowlanych, prowadzonych na terenie nieruchomości położonej w S. przy ul. (...) (dz. o nr ew. (...)).

W dniu (...) kwietnia 2009 r. przeprowadzono, oględziny w toku których PINB ustalił, że do budynku zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. (...) w S., został dobudowany budynek murowany, piętrowy na terenie działki o nr ew. (...). Obiekt został postawiony w całości, posiada dach oraz trzy odrębne wejścia do poszczególnych lokali. Wstawiono nowe drzwi i okna, wykonano nowe stropy oraz betonowe schody. W budynku nie było jeszcze podłóg, barierek (poręczy) i parapetów. Stwierdzono również wykonanie nowej instalacji elektrycznej i wod.-kan. Na wszystkich ścianach zostały wykonane nowe tynki (zarówno na parterze jak i na piętrze). Ponadto stwierdzono wykonanie kominów do wysokości budynku znajdującego się na terenie działki o nr ew. (...).

U. Z. oraz T. J. oświadczyli, że budynek stanowiący przedmiot oględzin został wybudowany od podstaw, bez wymaganych zezwoleń.

A. C., J. L. oraz R. S. oświadczyli, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia (...) października 2008 r. złożonego w organie administracji architektoniczno-budowlanej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta (...) decyzją z dnia (...) lipca 2009r., Nr (...) umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie legalności prac budowlanych przy ul. (...) w S..

O stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, wniosła U. Z.

Zdaniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa.

Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób marginalny, nie wyjaśniając wątpliwości związanych z zakresem wykonanych robót budowlanych, na terenie nieruchomości położonej w S. przy ul. (...).

Z protokołu oględzin z dnia (...) kwietnia 2009r. nie wynikało kto i w jakiej dacie wykonał przedmiotowe roboty budowlane. Zdaniem organu nadzoru nie było jednak wątpliwości, że zrealizowane prace budowlane wykraczają poza zakres robót ujętych w zgłoszeniu z dnia (...) października 2008r.

Z zawartego w protokole sformułowania "do budynku znajdującego się na działce nr (...), został dobudowany na działce nr (...) budynek murowany, piętrowy. (...) W dniu kontroli stwierdzono, iż budynek został postawiony w całości, przykryty dachem", wynika, że w istocie przedmiot postępowania stanowił nowo powstały obiekt (nie określono jego funkcji), a nie roboty remontowe wykonane przy istniejącym budynku.

Powyższe ustalenia wskazywały, że organ I instancji błędnie przyjął, iż nie miał podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, tym samym błędnie umorzył postępowanie decyzją Nr (...).

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił organowi stopnia powiatowego odstąpienie od wyjaśnienia wątpliwości związanych z zakresem robót zrealizowanych na terenie spornej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, Nadto organ powiatowy zaniechał wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o wypożyczenie archiwalnej dokumentacji związanej z budową pierwotnego budynku położonego przy ul. (...) w S., w celu porównania gabarytów i kształtu uprzednio istniejącego obiektu, z budynkiem stanowiącym przedmiot postępowania objętego decyzją z dnia (...) lipca 2009r. Nr (...).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) listopada 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. C., R. S. i J. L. od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2011r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) lipca 2009r. nr (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego, PINB miasta (...) wydając decyzję z dnia (...).07.2009r. nr (...), w sposób rażący naruszył art. 7, 77 § 1 k.p.a. owiem nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie zebrał całego materiału dowodowego oraz art. 105 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiot postępowania w tej sprawie nadal istnieje - są nim wykonane roboty budowlane w budynku mieszkalnym przy ul. (...) w S. Postępowanie prowadzone było w sprawie legalności wykonywanych prac budowlanych.

Z akt sprawy wnikało, że inwestorzy w dniu (...) października 2008r. zgłosili do Prezydenta Miasta (...) zamiar wykonania robót budowlanych w budynku przy ul. (...) w S., polegających na (zał. nr 1 do zagłoszenia):

1. wymianie dachu (pokrycia z papy na nową wraz z poszyciem połaci dachowej z desek),

2. wymianie ocieplenia stropu, oraz niektórych odcinków drewnianych elementów zawartych miedzy belkami nośnymi,

3. naprawie kominów - polegającej na częściowym przemurowaniu i otynkowaniu,

4. wymianie okien i drzwi na rozmiarowo takie same,

5. ociepleniu ścian styropianem gr. 15 cm na własnej działce oraz naciągnięciu struktury,

6. wymianie instalacji elektrycznej i wod.-kan., polegającej na zastąpieniu elementów tych instalacji nowymi materiałami.

Natomiast w protokole oględzin z dnia (...) kwietnia 2009r. PINB miasta (...) wskazał, że "... do budynku znajdującego się na działce nr (...), został dobudowany na działce nr (...) budynek murowany, piętrowy (...) budynek został postawiony w całości, przykryty dachem, wstawiono okna i drzwi (nowe), stropy nowe, schody betonowe, brak w budynku podług, barierek (poręczy), parapetów. Stwierdzono wykonanie nowej instalacji elektrycznej i wod-kan. Na wszystkich ścianach stwierdzono nowe tynki (zarówno na parterze jak i na piętrze. (...) Stwierdzono także wykonanie kominów do wysokości budynku na działce nr (...). ..." - wykonane prace w większości potwierdza również dołączona do protokołu dokumentacja fotograficzna.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy zauważył, że zakres wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku znacznie wykraczał poza listę robót budowlanych wymienioną przez inwestorów w ww. zgłoszeniu.

Fakt wykonania robót budowlanych niezgodnie ze zgłoszeniem potwierdzili również sami inwestorzy w piśmie z dnia (...) czerwca 2009r. oświadczając, że "... w wyniku prac remontowych tj. rozbiórki konstrukcji dachowej i stropu, uległy zawaleniu niektóre fragmenty ściany frontowej oficyny. Ponadto ściana frontowa była popękana i oczywiście bardzo zagrzybiona (czarna) i uznaliśmy, że należy ją całą wymurować pustakiem Porotherm gr 30 cm (...) Powyższego faktu nie zgłosiliśmy do Nadzoru Budowlanego, ani do wydziału Architektury (...) Następnie zwieńczono parter budynku jedną warstwą Porothermu i ułożono strop... ". Także świadek J. K. w oświadczeniu z dnia 16 czerwca 2009r. stwierdził " ... wybudowałem ścianę frontową w oficynie (...) układałem strop na budynku i dostawiłem nowe kominy do tylnej ściany, następnie nadmurowałem ściany strychu."

Zatem całkowita rozbiórka dachu, stropu i ściany frontowej budynku, a następnie wykonanie ich przy użyciu nowych materiałów budowlanych (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie), nie mogło zostać zakwalifikowane jako remont.

W kontekście oświadczenia U. Z., iż "pierwotnie była to parterowa oficyna bez wejścia na górę, teraz powstał nowy budynek - segment piętrowy z trzema wejściami na parter i na piętro", organ powiatowy powinien wyjaśnić, czy w wyniku wykonanych robót budowlanych inwestorzy wykonali obiekt budowlany o innych gabarytach niż budynek, w którym zgłoszono wykonanie robót budowlanych. Brak było ustalenia, czy w istocie nie doszło w przedmiotowym przypadku do nadbudowy lub rozbudowy budynku mieszkalnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. C., J. L., R. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie za (...)m Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż zachodzą podstawy prawne do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.;

2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania; oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wykazania naruszenia tych przepisów przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.;

3. art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż zakres prac budowlanych wykonanych przez strony w budynku zlokalizowanym na działce nr (...) w S. i ujętych w zgłoszeniu, wymagał pozwolenia na budowę.

W skardze argumentowano, że pomimo braku merytorycznego postępowania wyjaśniającego organy uznały, iż zrealizowane przez skarżącą i innych współwłaścicieli nieruchomości, prace remontowe wymagały pozwolenia na budowę oraz, że wykraczały poza zakres robót ujętych w zgłoszeniu. W ocenie skarżących organy niezasadnie przyjęły, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadząc postępowanie w sprawie legalności wykonanych prac budowlanych przy ulicy (...) w S. nie naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie było prowadzone prawidłowo, w sposób dokładny i wnikliwy. Wszystkim stronom umożliwiono udział w każdym etapie postępowania oraz zgłaszania wniosków dowodowych i uwag do zgromadzonego materiału dowodowego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. oparł swoje rozstrzygnięcie właśnie na materiale dowodowym zgromadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zarzucono, że stwierdzając rażące naruszenie prawa przez organ I instancji nie wskazał jakie działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiły kwalifikowaną postać (rażącego) naruszenia prawa.

W opinii skarżących prace remontowe zostały wykonane zgodnie z przyjętym przez organ zgłoszeniem i nie doprowadziły do zmiany parametrów użytkowych istniejącego już budynku. Były one niezbędne do utrzymania budynku w odpowiednim stanie technicznym, tak by nie uległ on pogorszeniu. W czasie remontu zadbano, by zachować stan pierwotny budynku, remont nie spowodował powstania nowych elementów, doprowadził jedynie do odnowienia już istniejących elementów budynku. Wbrew poczynionym przez organ ustaleniom, budynek nadal jest parterowy, został natomiast odnowiony strych i położono nowy dach, dlatego można odnieść wrażenie, że dobudowano jedno piętro. Nie jest to jednak prawdą, gdyż przed remontem budynek również posiadał wysoki strych, mieszkało tam wówczas trzech lokatorów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga podlega oddaleniu.

Zdaniem Sądu słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że PINB miasta (...) wydając decyzję z dnia (...).07.2009r. nr (...), w sposób rażący naruszył art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie zabranie całego materiału dowodowego oraz art. 105 § 1 kpa, poprzez bezpodstawne jego zastosowanie.

Z akt przedmiotowej sprawy wnikało, że inwestorzy w dniu (...) października 2008r. zgłosili do Prezydenta Miasta (...) zamiar wykonania robót budowlanych w budynku przy ul. (...) w S., polegających na:

1. wymianie dachu (pokrycia z papy na nową wraz z poszyciem połaci dachowej z desek),

2. wymianie ocieplenia stropu, oraz niektórych odcinków drewnianych elementów zawartych miedzy belkami nośnymi,

3. naprawie kominów - polegającej na częściowym przemurowaniu i otynkowaniu,

4. wymianie okien i drzwi na rozmiarowo takie same,

5. ociepleniu ścian styropianem gr. 15 cm na własnej działce oraz naciągnięciu struktury,

6. wymianie instalacji elektrycznej i wod.-kan., polegającej na zastąpieniu elementów tych instalacji nowymi materiałami.

Natomiast w protokole oględzin z dnia (...) kwietnia 2009r. PINB miasta (...) ustalił, że "... do budynku znajdującego się na działce nr (...), został dobudowany na działce nr (...) budynek murowany, piętrowy (...) budynek został postawiony w całości, przykryty dachem, wstawiono okna i drzwi (nowe), stropy nowe, schody betonowe, ..... Stwierdzono wykonanie nowej instalacji elektrycznej i wod-kan. Na wszystkich ścianach stwierdzono nowe tynki (zarówno na parterze jak i na piętrze. (...) Stwierdzono także wykonanie kominów do wysokości budynku na działce nr (...). ..." . Organ sporządził dokumentację fotograficzną.

Porównując zakres robót objętych zgłoszeniem z ustaleniami organu poczynionymi w toku oględzin oraz innymi dowodami, należy stwierdzić, że zakres wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku znacznie wykraczał poza roboty budowlane wymienione przez inwestorów w zgłoszeniu.

Poza tym sami inwestorzy w piśmie z dnia (...) czerwca 2009r. oświadczyli, że

"...w wyniku prac remontowych tj. rozbiórki konstrukcji dachowej i stropu, uległy zawaleniu niektóre fragmenty ściany frontowej oficyny. Ponadto ściana frontowa była popękana i oczywiście bardzo zagrzybiona (czarna) i uznaliśmy że należy ją całą wymurować. Powyższego faktu nie zgłosiliśmy do Nadzoru Budowlanego, ani do wydziału Architektury (...) Następnie zwieńczono parter budynku jedną warstwą Porothermu i ułożono strop... ". Nadto świadek J. K. w oświadczeniu z dnia 16 czerwca 2009r., stwierdził " ... wybudowałem ścianę frontową w oficynie (...) układałem strop na budynku i dostawiłem nowe kominy do tylnej ściany, następnie nadmurowałem ściany strychu.

Należy zgodzić się z twierdzeniami organów, że całkowita rozbiórka dachu, stropu i ściany frontowej budynku a następnie wykonanie ich przy użyciu nowych materiałów budowlanych (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie), nie może zostać zakwalifikowane jako remont.

Poza tym wnioskodawczyni ówczesnego postępowania U. Z., twierdziła iż "pierwotnie była to parterowa oficyna bez wejścia na górę, teraz powstał nowy budynek - segment piętrowy z trzema wejściami na parter i na piętro", zatem organ powiatowy powinien wyjaśnić, czy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstał obiekt budowlany o innych gabarytach niż budynek, co do którego zgłoszono wykonanie robót budowlanych. Twierdzenia wnioskodawczyni i pozostały zebrany materiał dowodowy wskazywały, iż doszło do nadbudowy lub rozbudowy budynku mieszkalnego.

Organy nadzoru budowlanego działają w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane i w postępowaniu nieważnościowym w pierwszej kolejności istotne znaczenie miała kwestia, czy doszło do naruszenia przepisów tej ustawy i czy ewentualne naruszenie to miało charakter rażący.

Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245). Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie.

Remont jest kategorią robót budowlanych, która zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy remont wymaga jednak zgłoszenia właściwemu organowi. W sprawie jest bezsporne, że inwestorzy takiego zgłoszenia dokonali, niewątpliwe jest również, że ustalenia powiatowego organu nadzoru budowlanego wskazywały na co najmniej przekroczenie zakresu robót opisanych w zgłoszeniu.

W tym kontekście wskazać trzeba, że usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do robót wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz ust. 3. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio. W tym kontekście organ powiatowy miał podstawy prawne do działania.

Natomiast przesłankę dla umorzenia stanowi bezprzedmiotowość postępowania, a za takie nie można uznać postępowania nadzoru budowlanego prowadzonego w stosunku do stwierdzonej sytuacji faktycznej w sprawie .

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ nadzoru budowlanego jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa są w tej materii zgodne - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i znane organowi z urzędu.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że wykonane roboty są zgodne ze zgłoszeniem i zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Nie istniały bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwą. Ponadto wnioskodawczyni U. Z. miała interes prawny w uzyskaniu merytorycznej decyzji w sprawie dotyczącej przedmiotowej sprawy. Zatem istniejący stan faktyczny oraz rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego jakie zapadło w tej sprawie, pozostawały w rażącej dysproporcji, co nie pozwalało na pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym.

Wobec prawnej konieczności wydania merytorycznej decyzji, postępowanie nie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Tym samym umarzając postępowanie decyzją z dnia (...).07.2009r. nr (...), oraz nie wydając rozstrzygnięcia merytorycznego, PINB miasta (...) w sposób rażący naruszył art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.