Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1497/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant st.sekr.sąd. Sylwia Rosińska-Czaykowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. P. i L. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. P. i L. G. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. P. i L. G. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r. nr [...], wydana w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania lokalu znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] trwa od 2010 r., w jego toku zapadło wiele rozstrzygnięć organów obu instancji, a także wyroki Sądów administracyjnych.

I tak, decyzją z [...] lutego 2012 r., wydaną w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] odstąpił od nałożenia na E. D. obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz.1623, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej powoływanej jako Prawo budowlane). Decyzją z [...] marca 2012 r. [...] WINB uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stwierdzając, że nie wyjaśnił on wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Skarga E. D. na to orzeczenie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 936/12, który to stał się prawomocny.

[...] maja 2013 r. PINB dla [...] przeprowadził oględziny wspomnianego budynku. W ich trakcie stwierdził, że piętro budynku wykorzystywane jest na cele mieszkalne, natomiast na parterze znajdują się trzy lokale użytkowe: lokal handlowy o wymiarach 4,62 x 5,30 m, użytkowany jako sklep z prasą, artykułami spożywczymi i kosmetycznymi, lokal gastronomiczny z częścią konsumpcyjną tzw. kebab o wymiarach 7,5 x 5,6 m oraz lokal handlowy z tytoniem o wymiarach 4,82 x 3,40 m. Według oświadczeń współwłaścicieli budynku obecnych podczas oględzin, tj. E. D. oraz M. P., bar kebab funkcjonuje od 2012 r., kiosk od początku lat 90-tych, zaś kiosk z papierosami – "od połowy lat 2000-tych", przy czym strony zastrzegły, że "ustalenia dotyczące użytkowania dotyczą budynku w stanie sprzed jego rozbudowy". Inwestor – E. D. nie zgłosiła zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokale usługowo-handlowe.

W związku z powyższym, postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. nr [...] PINB dla [...] na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymał użytkowanie ww. lokalu, będącego lokalem mieszkalnym a wykorzystywanym na cele usługowo-handlowe, oraz nałożył na E. D. obowiązek sporządzenia i przedłożenia wskazanych w sentencji dokumentów, w zakreślonym terminie. Następnie, organ ten decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazał E. D. przywrócenie do stanu poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu znajdującego się na parterze budynku mieszkalnego, obecnie użytkowanego samowolnie na cele handlowe, a to – wobec ujawnienia niewykonania obowiązku wynikającego z ww. postanowienia z [...] grudnia 2013 r., w tym w zakresie wstrzymania użytkowania.

[...] WINB, po rozpatrzeniu odwołania E. D., decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], uchylił ww. decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie z [...] grudnia 2013 r. i przekazał sprawę o ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym w sprawie jest samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego. Decydujące znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów ma jednak czas, w którym rozpoczęto obecny sposób użytkowania lokalu. Wskazał, że z uwagi na to, że na nowy sposób użytkowania składają się trzy rodzaje działalności, tj. sklep z pieczywem, bar kebab i sklep z fajkami wodnymi, jako datę dokonania zmiany sposobu użytkowania przyjąć należy najwcześniejszą datę rozpoczęcia prowadzenia jednej z ww. działalności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przy tym, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888) do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia dokonanego przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jeżeli zatem ustalono, że użytkowanie lokalu handlowego od strony ul. [...] i kiosku z tytoniem od strony ul. [...] rozpoczęto przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., to do kontrolowanej sprawy zastosowanie powinien mieć art. 71 w związku z art. 51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed powołanej nowelizacji.

Na skutek skarg wniesionych na to orzeczenie przez E. D. oraz L. G. i M. P., Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2235/14 skargi te oddalił. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2849/15 oddalił skargę kasacyjną E. D. od powyższego wyroku Sądu I instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie PINB pismem z [...] września 2016 r. wezwał E. D. do złożenia wyjaśnień lub dokumentów określających dokładną datę zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na cele usługowo-handlowe oraz dalszych etapów tej zmiany. Ustosunkowując się do wezwania, w piśmie z [...] września 2016 r. E. D. wyjaśniła, że w lokalu nr [...] działalność handlowa prowadzona jest bez przerwy od 1980 r.

Postanowieniem z [...] października 2016 r., nr [...] PINB dla [...], stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888, dalej powoływanej jako ustawa z 16 kwietnia 2004 r.), wstrzymał użytkowanie lokalu mieszkalnego znajdującego się na parterze wskazanego wyżej budynku i zobowiązał E. D. do przedstawienia dokumentów dotyczących dokonanej zmiany sposobu użytkowania tego lokalu. W uzasadnieniu zauważył, że w myśl przywołanego art. 2 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonanego bez wymaganego pozwolenia przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli przed dniem 31 maja 2004 r., stosuje się przepisy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją przeprowadzoną tą ustawą. W niniejszej sprawie wystąpiła tego rodzaju sytuacja, gdyż "zmiana funkcji części przedmiotowego budynku mieszkalnego na lokale handlowe nastąpiła od 1980 r."

Na skutek zażaleń wniesionych na ww. postanowienie, [...] WINB postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] października 2016 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ podkreślił konieczność ustalenia daty, kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku. Nawiązał do wydanych w sprawie wyroków, w tym spostrzeżenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego lokal mieszkalny na parterze był przynajmniej częściowo wykorzystywany na cele niemieszkalne już przed 31 maja 2004 r. Jak zaznaczył, potwierdza to protokół oględzin z [...] maja 2013 r., podpisany przez jedną ze skarżących bez zastrzeżeń, wedle którego lokal handlowy użytkowany jest od początku lat 90-tych. Przyjął w efekcie, że postępowanie prowadzone jest z uwzględnieniem właściwego stanu prawnego, a mianowicie raz jeszcze wskazał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 71 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z 16 kwietnia 2004 r.

Postanowienie to zostało zaskarżone przez M. P. i L. G. do WSA w Warszawie, i zarejestrowane pod sygn. akt VII SA/Wa 223/17.

Dalej, PINB dla [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], na cele usługowo-handlowe, orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w ww. art. 51 ust. 1 pkt 2, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ ten podał, że zmiana funkcji części przedmiotowego budynku na lokale handlowe miała miejsce od 1980 r., zatem należało zastosować przepisy dotychczasowe, tj. przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 31 maja 2004 r. Wskazał nadto, powołując się na dokumenty dotyczące budynku przedstawione w sprawie przez E. D. (inwentaryzację opracowaną w maju 2014 r. przez mgr inż. J. K., ekspertyzę techniczną stanu technicznego budynku również z maja 2014 r. wykonaną przez mgr inż. J. K. i inż. ląd. I. K., oświadczenia ww. autorów ekspertyzy z [...] listopada 2016 r. co do aktualności danych w niej zawartych), że przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym konstrukcyjnym, nie stwarza zagrożeń i może być użytkowany zgodnie z obecną funkcją usługowo-mieszkalną. Dodał jednocześnie, że nie nastąpiło naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym, bowiem przedmiotowy budynek został rozbudowany w latach 1986-1988 w oparciu o decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji i zezwalającą na rozbudowę istniejącej pracowni cukierniczej.

Z tą decyzją nie zgodziły się M. P. i L. G., które we wniesionym odwołaniu zarzuciły wadliwe przyjęcie, że sprawa winna być prowadzone w oparciu o "dotychczas" obowiązujący stan prawny, tj. sprzed nowelizacji z 16 kwietnia 2004 r. wskazując na to, że w spornym lokalu prowadzone są trzy różne działalności, a każda z nich została rozpoczęta po 2004 r. Odwołujące się zarzuciły nadto błąd w ustaleniach faktycznych i niedostateczne rozpoznanie sprawy wskazując, że drzwi wejściowe do poszczególnych lokali nie spełniają norm w zakresie szerokości wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na tę ostatnią okoliczność przedłożyły do akt ocenę wykonaną przez mgr niż. R. G., uzupełnioną pismem z [...] kwietnia 2017 r.

Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] (wskazaną na wstępie), [...] WINB po rozpatrzeniu ww. odwołania, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, obecnie: Dz. U. z 2018, poz. 2096, dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania lokalu znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] i nie ulega wątpliwości, iż zmiana ta miała miejsce. Jednocześnie wiążące w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 lipca 2015 r., sygn. akt: 2235/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r., sygn. akt: II OSK 2849/15 wskazują, że decydujący dla ustalenia daty dokonania zmiany jest czas, w którym pierwszy raz rozpoczęto obecny sposób użytkowania tego lokalu, tj. wykorzystywanie lokalu na cele inne niż mieszkalne. NSA stwierdził zaś w powołanym wyroku, że niespornie pozostawało, iż lokal mieszalny na parterze w budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] był użytkowany przynajmniej częściowo na cele niemieszkalne już przed [...] maja 2004 r. Tym samym w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 71 w związku z art. 51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed powołanej nowelizacji.

Przy czym organ dodał, że wprawdzie czas rozpoczęcia użytkowania spornego lokalu na cele inne niż mieszkalne jest miarodajny dla określenia odpowiedniego trybu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, to jednak ocenę prawidłowości wykorzystywania spornego lokalu należy odnieść do stanu aktualnego na dzień wydania decyzji. Wskazał, że ze zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zmiana sposobu użytkowania lokalu nastąpiła etapami: z mieszkalnego na [...], a następnie na cele usługowo-handlowe. Obecnie w części narożnej budynku od strony ul. [...] i ul. [...] zlokalizowany jest lokal gastronomiczny z częścią konsumpcyjną [...], w części budynku od strony ul. [...] zlokalizowany jest lokal handlowy z tytoniem i sklep z pieczywem. Zadaniem organów nadzoru budowlanego w tejże sprawie jest zatem ocena dopuszczalności prowadzenia ww. działalności pod kątem zgodności z przepisami Prawa budowlanego.

W tym też kontekście stwierdził, że decyzja organu I instancji jest co najmniej przedwczesna, albowiem nie zawiera analizy w zakresie zgodności drzwi wejściowych do budynku z § 62 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał jednocześnie na to, że wg "oceny" sporządzonej na zlecenie odwołujących się przez mgr inż. R. G. drzwi wejściowe do poszczególnych lokali na parterze przedmiotowego budynku mają szerokość mniejszą niż wymagana w ww. przepisie. Tym samym stwierdził, że decyzja organu I instancji orzekająca o braku podstaw do nałożenia obowiązków jest wadliwa.

W skardze do Sądu na ww. decyzję [...] WINB, skarżące M. P. i L. G. wniosły o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: naruszenie art. 71a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zmiana sposobu użytkowania, do której doszło po 31 maja 2004 r. powinna skutkować zastosowaniem tego przepisu; ignorowanie ustaleń wyroku NSA z 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2849/15 poprzez pominięcie obowiązku oparcia ustaleń o aktualny, a nie przeszły sposób wykorzystania spornego lokalu mieszkalnego; art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenia uzasadnienia w ten sposób, że zawiera ono błędy co do prawa, skutkujące odstąpieniem od nałożenia na E. D. wymaganych przez prawo obowiązków.

Skarżące uzupełniły skargę pismem procesowym z 20 lipca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z 18 kwietnia 2018 r. WSA w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), do czasu rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA w Warszawie z 27 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 223/17, oddalającego skargę M. P. i L.i G. na postanowienie [...] WINB z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania lokalu.

Wyrokiem z 27 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3242/17 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu ww. skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok z 27 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 223/17 oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB dla [...] z [...] października 2016 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wskazał na sprzeczność zakwestionowanych orzeczeń z wiążącym w sprawie stanowiskiem wyrażonym w zapadłych w tej sprawie wyrokach, zwłaszcza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2849/15. W konsekwencji Sąd Naczelny przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. jak i art.7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku zebrania i rozważenia materiału dowodowego – w kwestii zasadniczej dotyczącej występującego w sprawie zagadnienia intertemporalnego.

Postanowieniem z 11 września 2018 r. tut. Sąd orzekł o podjęciu zawieszonego postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] WINB z [...] maja 2017 r. nr [...] o charakterze kasatoryjnym, tj. uchylająca decyzję PINB dla [...] z [...] lutego 2017 r. o odstąpieniu od nałożenia obowiązków, i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. było stwierdzenie, że co najmniej przedwcześnie na etapie I instancji odstąpiono od nałożenia obowiązku, albowiem nie przeprowadzono postępowania dotyczącego szerokości drzwi wejściowych do lokalu usługowo-handlowego powstałego na skutek zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na parterze budynku przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie w decyzji tej przyjęto, że bezspornie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, jak również, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy dotychczasowe, na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888), a więc art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed tej nowelizacji, a na jego podstawie - tryb uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Za prawidłowe uznano tym samym prowadzenie postępowanie w tej sprawie w oparciu o ww. przepisy art. 50-51, a jedynie za przedwczesne i uzasadniające zarazem skorzystanie z art. 138 § 2 Kodeksu - odstąpienie od obciążenia właściciela przedmiotowego lokalu obowiązkami w celu doprowadzenia dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania lokalu do stanu zgodnego z prawem.

Biorąc pod uwagę przebieg niniejszego postępowania, okoliczności faktyczne przytoczone w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wyroki zapadłe w sprawie – prawomocne, a więc wiążące tak organy, jak i Sąd - na mocy art. 153 i art. 170 p.p.s.a., w tym wyrok NSA z 19 lipca 2016 r. o sygn. akt II OSK 2849/15, jak i wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r. sygn. o akt II OSK 3242/17, Sąd uznał, że tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie może się ostać. Orzeczenia te -zdaniem Sądu- zapadły bowiem z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 3 ww. ustawy zmieniającej z 16 kwietnia 2004 r.

Jak wynika z ww. orzeczeń NSA, kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie, było ustalenie, kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego (na parterze) na lokal usługowo-handlowy, ponieważ w myśl art. 2 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. nie jest dopuszczalne stosowanie art. 71a ustawy w stosunku do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, która nastąpiła przed 31 maja 2004 r. Problem ten bardzo szeroko omówił NSA w wyroku z 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2849/15, wskazując dokładne wytyczne dla organów celem prawidłowego rozważenia wskazanego zagadnienia intertemporalnego. Wskazał m. in. na to, że organ nadzoru budowlanego swoje ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien odnieść do aktualnego (na dzień wydania decyzji), a nie przeszłego wykorzystania spornego lokalu. Zastrzegł zarazem, że dla wyniku sprawy znaczenie mają kolejne zmiany dotychczasowego wykorzystania lokalu, gdy były równoważne zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy, czyli gdy polegały na podjęciu bądź zaniechaniu w nim działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź też wielkość lub układ obciążeń. Jak wyjaśnił, ten warunek nie jest zaś z reguły spełniony, gdy profil działalności usługowo-handlowej w danym miejscu nie zmienia się, a modyfikacji ulega wyłącznie podmiot, który ją prowadzi (np. kolejni najemcy w lokalu prowadzą sklep spożywczy). W efekcie NSA wskazał, że wymagane jest określenie dokładnej daty, w której lokal mieszkalny zaczął być wykorzystywany na poszczególne rodzaje działalności usługowo-handlowej w tym lokalu aktualnie prowadzonej, przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy poprzednie użytkowanie lokalu na cele niemieszkalne (odrębnie dla poszczególnych wyodrębnionych lokali usługowo-handlowych) było inne od obecnego wykorzystania.

Wytyczne te nie zostały wykonane. Organy nie ustaliły bowiem aktualnego sposobu wykorzystania lokalu, nie przeprowadzając kolejnych oględzin, które to były niezbędne do tego, aby zrealizować ww. zalecenia Sądu Naczelnego. W swoim działaniu ograniczyły się do uwzględnienia krótkiego oświadczenia E. D., wskazującego na to, że w lokalu nr [...] od 1980 r. prowadzona jest działalność handlowa bez funkcji mieszkaniowej, a także: wykorzystania stwierdzenia NSA zawartego w ww. wyroku z 19 lipca 2017 r. (wskazując, że NSA podał w tym orzeczeniu, iż lokal mieszkalny na parterze (...) był użytkowany przynajmniej częściowo na cele niemieszkalne już przed 31 maja 2004 r., w ogóle nie dostrzegając, że Sąd kasacyjny tej kwestii nie przesądził, co więcej – nakazał ją zbadać, wskazując na braki w materiale dowodowym). Organy obu instancji nie zbadały tym samym w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, jaki był niezbędny dla zastosowania ww. art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej z 16 kwietnia 2004 r. Dlatego też Sąd przyjął, że tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wymagają uchylenia, albowiem w obu tych aktach wskazano na prawidłowość zastosowania w sprawie trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy stwierdzenie to nie zostało poprzedzone poczynieniem wyczerpujących ustaleń we wskazanej materii, z zastosowaniem się do wytycznych i zaleceń wynikających z ww. wyroku NSA. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że choć kontrolował decyzję kasatoryjną, uchylającą decyzję organu I instancji, aktu tego nie mógł pozostawić w obrocie prawnym, a to - z uwagi na wadliwe zaakceptowanie w nim stanowiska organu I instancji i zasadności zastosowania w sprawie przepisów "dotychczasowych", tj. obowiązujących przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z 16 kwietnia 2004 r. w sprawach dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

Nadto, Sąd stwierdza, że orzekając w niniejszej sprawie, nie mógł pominąć wyroku z 27 sierpnia 2018 r. o sygn. akt II OSK 3242/17, którym to NSA uchylił wyrok tut. Sądu z 27 lipca 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 223/17 oraz zaskarżone postanowienie [...] WINB z [...] grudnia 2016 r. nr [...] i poprzedzające je postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego lokalu na mocy art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 3 tej ustawy oraz ww. art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej z 16 kwietnia 2004 r. Uchylone przez Sąd Naczelny postanowienia poprzedzały wydanie decyzji zaskarżonych w niniejszej sprawie, nadto – zapadły na skutek ww. wyroku NSA z 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2849/15, a jedyne zagadnienie prawne jakie było w nich analizowane, dotyczy zasadności prowadzenia niniejszego postępowania w trybie uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego. Orzeczenia te, powyżej wskazanym wyrokiem NSA zostały zakwestionowane, wobec stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Oceną tą Sąd orzekając w niniejszej sprawie, na mocy art. 153 i art. 170 p.p.s.a., był związany, stąd też także i z tej przyczyny zobligowany był uwzględnić skargę, zgadzając się przy tym w pełni z NSA co do zignorowania w tym postępowaniu administracyjnym wskazań i oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku z 19 lipca 2016 r. Warto przy tym ponownie za NSA dostrzec, że wyjaśnienie rozpatrywanego zagadnienia intertemporalnego musi stanowić punkt wyjścia, poprzedzający wszystkie inne czynności podjęte w postępowaniu administracyjnym, gdyż ukierunkowuje ono bieg tego postępowania poprzez rozstrzygnięcie, po jakie przepisy należy sięgnąć. Należy przy tym raz jeszcze zauważyć, że kwestia ta, wobec nie przeprowadzenia właściwego postępowania, nadal pozostaje otwarta/niewyjaśniona.

Ponownie orzekając w sprawie, organ I instancji zobligowany będzie wykonać wytyczne wynikające z przywołanych powyżej wyroków NSA, a zatem: przeprowadzić oględziny obiektu i ustalić aktualny sposób użytkowania lokalu na parterze. W sytuacji stwierdzenia, że w lokalu tym funkcjonuje kilka odrębnych działalności (w wyodrębnionych pomieszczeniach) – winien tę okoliczność uwzględnić i zbadać, od kiedy każda z nich jest prowadzona. Jak wskazał bowiem NSA w ostatnim z ww. wyroków, w sprawie należy wziąć pod uwagę, że na parterze budynku mieszkalnego wydzielono kilka lokali (pomieszczeń) wykorzystywanych na różnego rodzaju działalności podjęte w innych terminach. Prawidłowe wyjaśnienie sprawy wymaga więc poczynienia dokładnych ustaleń w zakresie sposobu wykorzystania każdego lokalu (z osobna) celem odpowiedzi na pytanie, czy miało to swój początek przed wejściem w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r., następnie czy w trakcie użytkowania nastąpiła zmiana sposobu wykorzystywania lokali, a jeśli tak - na czym konkretnie ta zmiana polegała. "Gdyby ustalono, że w trakcie użytkowania doszło jednak do zmiany rodzaju działalności usługowo - handlowej (w jednym lub wszystkich lokalach) należało w konsekwencji ocenić istotność tej zmiany z punktu widzenia warunków higieniczno - sanitarnych, zdrowotnych, pracy, bezpieczeństwa pożarowego, itp." Zatem, jak wynika z ww. wytycznych NSA, w sprawie konieczne jest prześledzenie zmian w zakresie użytkowania zachodzących w poszczególnych lokalach (pomieszczeniach) na parterze przedmiotowego budynku, począwszy od aktualnego sposobu wykorzystywania, i ustalenie – od kiedy konkretna działalność (w każdym z pomieszczeń) jest prowadzona, a data ta będzie miarodajna dla poczynienia właściwych ustaleń w kontekście ww. art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej. Powyższe winno mieć miejsce z uwzględnieniem wszystkim możliwych środków dowodów, w tym – z wykorzystaniem tych dowodów, które to dotychczas w tej sprawie zostały zgromadzone (co w konsekwencji prowadzić musi do stwierdzenia, że ustalenia w sprawie dotyczące ww. zagadnienia nie mogą opierać się tylko na oświadczeniu jednej ze stron postępowania). Ocena materiału dowodowego winna zaś odpowiadać zasadzie określonej w art. 80 Kodeksu. To zaś obliguje organ do rozpatrzenia poszczególnych dowodów z osobna, a następnie - we wzajemnej ich łączności. Swobodna ocena dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. aby nie przekształciła się w samowolę, musi być bowiem dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Na mocy art. 200 tej ustawy Sąd orzekł o kosztach.