Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1108/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Kr 1336/11 w sprawie ze skargi H. J. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999r. nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Miasta Zakopane na rzecz H. J. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1336/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę H.J. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Rada Miasta Zakopane w dniu 15 grudnia 1999 r. podjęła uchwałę Nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane.

Skargę na powyższą uchwałę złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H.J. wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części dotyczącej działek nr [...],[...], znajdujących się w rejonie ulicy Sabały w Zakopanem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie.

Organ wskazał, że Studium jako akt kierownictwa wewnętrznego skierowane jest do organów administracji, a nie osób trzecich, nie oddziałuje ono na prawa i obowiązkach osób trzecich, a tym samym nie może naruszać ich interesu prawnego. W konsekwencji skargę należy uznać za podlegającą oddaleniu bez konieczności merytorycznego badania podniesionych w niej twierdzeń. Jednakże z ostrożności procesowej organ wskazał, że nawet gdyby przyjąć interpretację odmienną niż sformułowana powyżej, skarga powinna zostać oddalona, ponieważ skarżąca nie zdefiniowała swojego interesu prawnego, który podlega ochronie, ani nie wskazała, w jaki sposób miał on zostać naruszony przedmiotowym studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 713/10 oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że co do treści Studium okoliczność posiadania tytułu prawnego przez skarżącą do danej nieruchomości nie jest wystarczającym powodem uznania, że Studium to naruszyło interes prawny takiej osoby. Studium, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ingeruje w sposób władczy w prawa wynikające z własności lub innych praw rzeczowych (bądź obligacyjnych). Ponadto studium jest obligatoryjnym aktem planowania, uchwalanym przez radę gminy. Aby uznać, że strona skarżąca może skutecznie wnieść skargę na studium, musi być w szczególności wykazane, że dla danego obszaru (danej nieruchomości) ustalenia studium nie stanowią kontynuacji wcześniejszego sposobu zagospodarowania tego terenu, natomiast wprowadzają radykalnie odmienną funkcję, która wprawdzie sama jeszcze nie wiąże w sposób władczy właściciela terenu, ale wyznacza wiążąco przyszłe zagospodarowanie danego terenu, całkowicie odmienne od dotychczasowego. Ponadto ustalenia studium muszą w takiej sytuacji wprowadzać nową funkcję zagospodarowania w przyszłości bez jakiegokolwiek uzasadnienia i z pokrzywdzeniem dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Sąd stwierdził, że żadna z powyższych przesłanek nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Sąd dokonał również analizy sposobu zagospodarowania działek nr [...],[...] należących do skarżącej również przed 1999 r. i stwierdził, że z ustaleń obowiązującego od 1994 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane wynika, że działki te były zlokalizowane na obszarze oznaczonym jako 2 ZL (tereny lasów z podstawowym przeznaczeniem lasów o charakterze ochronnym oraz dopuszczalnym przeznaczeniem pod niekubaturowe urządzenia turystyczne i rekreacyjne w postaci szlaków turystycznych, dydaktycznych, historycznych, ścieżek zdrowia z wyłączeniem lokalizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych. Jedynie działka nr [...] była zlokalizowana w obszarze 2 MN stanowiącym tereny mieszkalnictwa niskiej intensywności. Tym samym w zakresie zagospodarowania działki nr [...] skarżąca mogła otrzymać w 1997 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego.

Podniesiono, że studium zakwalifikowało wszystkie ww. działki skarżącej do obszaru OS1. Działki te, co wynika z rysunku mapy, znajdują się w granicy zabudowy Miasta Zakopane.

Sąd nie dostrzegł naruszenia postanowieniami Studium interesu prawnego skarżącej. W szczególności Studium to ani nie wprowadziło zakazu zabudowy na obszarze OS1, ani też nie zakazało dalszego korzystania z terenu zabudowanego. Wręcz przeciwnie, jednym z kierunków zagospodarowania jest utrzymanie funkcji mieszkaniowej (§ 11 ust. 4 pkt 1 Studium). Sąd stwierdził, że nietrafna jest więc argumentacja, zgodnie z którą zaskarżona uchwała pominęła całkowicie faktyczne (i prawne – jak twierdzi skarżąca) przeznaczenie działki nr [...]. Wskazano, że charakter prawny Studium nie pozwala na szczegółowe określenie kierunków zagospodarowania każdej działki. Studium wyznacza tylko ogólne cele przyszłego zagospodarowania danego terenu. O tym, jak zostaną one w przyszłości określone, decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd jednak w tej sprawie nie bada, w jaki sposób działka nr [...] (lub pozostałe działki skarżącej), powinny być zakwalifikowane do określonego obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu Studium zawiera takie określenie kierunków zagospodarowania, które są bardziej liberalne w zakresie dopuszczalności zabudowy niż obowiązujący na tym terenie w okresie 1994 -2003 r. plan miejscowy. Z kolei pozostałe argumenty skarżącej, dotyczące zdezaktualizowania się Studium po 1999 r. nie mają znaczenia w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt: II OSK 839/11 uchylił powyższy wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 713/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku podzielono stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że "zaskarżony wyrok nie jest wynikiem dogłębnej, wyczerpującej analizy zarówno zarzutów podniesionych przez skarżącą jak też wszystkiego, co jest konieczne do oceny, czy zaskarżone przez nią Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane w zakresie obejmującym nieruchomości skarżącej, w kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej oraz zgodności z mającymi w tym zakresie zastosowanie przepisami, a w szczególności pozostawania w granicach władztwa planistycznego gminy" z tego względu, że "brak w aktach takiej treści zaskarżonego Studium, a w szczególności w części graficznej, która umożliwiałaby jednoznaczną analizę i ocenę w zaskarżonym zakresie. Sąd I instancji nie dostrzegając potrzeby, a także prawnych możliwości uzupełnienia tego materiału, przedwcześnie uznał, że interes prawny skarżącej nie został naruszony, a więc nie zaistniała przesłanka do uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym".

NSA zaznaczył, że wprawdzie rację ma zarówno Sąd I instancji, jak i wnosząca o oddalenie skargi kasacyjnej Rada Miasta Zakopane, iż w takim akcie jak zaskarżone Studium, co do zasady zamieszcza się dane określające politykę przestrzenną gminy. Obecnie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym i w doktrynie jednolicie przyjmuje się możliwość zaskarżenia studium do sądu administracyjnego z tej przyczyny, iż ustalenia przyjęte w studium warunkują treść planów zagospodarowania przestrzennego i przez to niewątpliwie wpływają na ograniczenia prawa podmiotów mających nieruchomości na danym terenie. Ustalenia studium niekiedy są wynikiem nie tylko prawidłowo prowadzonej polityki przestrzennej gminy, ale również można im zarzucić wejście w materię przekraczającej zakres samej polityki gminnej np. ustalenie w studium konkretnej wysokości zabudowy, co należy do materii ustalanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lub też przekroczenie granic władztwa planistycznego i dokonanie ustaleń dowolnie, arbitralnie, co właśnie zarzuca się w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę wniesioną na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niemające wprawdzie charakteru aktu prawnego, ma obowiązek badając legalność tego studium, a przede wszystkim czy wnoszący skargę ma do tego interes prawny, powinien w pierwszym rzędzie podjąć niezbędne działania umożliwiające mu prawidłowe wywiązanie się z zadania określonego w art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności przez pryzmat art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazującego, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Skoro, co w wyniku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest niesporne, nie został zagwarantowany wymóg, aby przed zamknięciem rozprawy zostały przedstawione Sądowi wszelkie niezbędne materiały do rozpoznania skargi, skargę kasacyjną należało uznać za zasadną.

W dalszej części uzasadnienia NSA wskazał, że ocenie Sądu podlega nie tylko okoliczność, czy dysponuje on koniecznym materiałem do wydania rozstrzygnięcia, lecz w oparciu o taki materiał należy dokonać analizy i oceny, czy ustalenia zaskarżonego aktu są zgodne z prawem a zwłaszcza, jak w niniejszej sprawie, mieszczą się w granicach władztwa planistycznego – "wypada zauważyć zwłaszcza, że w kwestii części działki nr 214, której charakter prawny został już obecnie nieobowiązującym aktem prawa miejscowego (planem zagospodarowania przestrzennego) ustalony jako odpowiadający funkcji mieszkaniowej, zmiana charakteru na nieprzeznaczony pod zabudowę jest wprawdzie możliwa, jednakże wymagałaby bardzo szczegółowego uzasadnienia wynikającego z usprawiedliwionej polityki przestrzennej gminy, czyli niewynikającej z dowolności czy też arbitralności. Argument, iż obecnie wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca może korzystać z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego i uzyskać decyzję o warunkach zabudowy jest całkowicie nieprzekonujący, zwłaszcza iż Miasto Zakopane w każdej chwili może przystąpić do opracowania nowego planu zagospodarowania przestrzennego i zastopować zamiary inwestorki poprzez zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy. Niewłaściwe podejście do sprawy w takim kontekście, iż w istocie można odnieść wrażenie, że w nieodpowiedni, nieprzykładający należytej uwagi do dbałości o należyte rozpoznanie sprawy po uwzględnieniu konstytucyjnie chronionych praw skarżącej można też ocenić, jak to podnosi się w skardze kasacyjnej, jako naruszenie wskazanych zasad Konstytucji RP".

Nie są natomiast usprawiedliwione w ocenie NSA zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wpływu ewentualnej nieaktualności Studium na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W tej kwestii właściwe jest stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Niezasadny jest też zarzut wskazujący, iż przy określaniu interesu prawnego strony w niniejszej sprawie mają znaczenie regulacje o charakterze procesowym. Niezrozumiały jest też zarzut naruszenia art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pełnomocnik Rady Miasta Zakopane złożył – na wezwanie Sądu – pismo wyjaśniające z dnia 15 listopada 2011 r. wraz z dodatkową dokumentacją, w tym częścią opisową i graficzną przedmiotowego studium.

Ponownie rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Zakopane w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane została podjęta w dniu 15 grudnia 1999 r. w oparciu o regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Charakter zaskarżonej uchwały determinuje zatem właśnie powyższa ustawa. Nie ma przy tym znaczenia dla ustalenia tego charakteru okoliczność, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Przepisy przejściowe mają wpływ na moc obowiązującą aktu, nie mogą natomiast modyfikować jego charakteru prawnego.

W niniejszej sprawie podstawową kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy wpływ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane uchwalonego w dniu 15 grudnia 1999 r. na interes prawny skarżącej, jest wpływem tego rodzaju, że można by mówić o naruszeniu tego interesu treścią zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego (chociaż niewątpliwie o innym zakresie) wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Wskazany wyżej charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości działek ewidencyjnych o nr [...],[...], ..., które w ustaleniach zaskarżonego studium określono jako "tereny zieleni miejskiej urządzonej" (strefa śródmiejska OS1 – "Zamoyskiego-Kościeliska").

Z kolei naruszenia swojego interesu prawnego skarżąca upatruje w tym, że ustalenia studium są nieaktualne, nieprecyzyjne i nie uwzględniają faktycznego stanu zagospodarowania działki nr [...] dokonanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1997 r. a wpływając na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają wykonywanie prawa własności uniemożliwiając przeznaczenie działki nr [...] w całości na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

O ile nie budzi wątpliwości okoliczność, że źródłem interesu prawnego skarżącego są normy określające prawo własności nieruchomości, o tyle brak jest zdaniem Sądu pierwszej instancji podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Z kwestionowanych przez skarżącą postanowień studium wynika, że należące do niej działki znajdują się w obszarze oznaczonym w studium symbolem OS1, w tym działka nr [...] znajduje się obszarze OS1B oznaczonym na rysunku studium kolorem brązowym. Rysunek mapy wskazuje, że działki te znajdują się w granicy zabudowy Miasta Zakopane.

Zgodnie z § 11 Studium strefa OS – śródmiejska pełni równorzędne funkcje: mieszkaniową, usługową i obsługi turystyki. Polityka przestrzenna w tej strefie polega na sukcesywnym porządkowaniu, modernizowaniu i uzupełnianiu zagospodarowania oraz wyposażaniu tej strefy w zakresie mieszkalnictwa, usług podstawowych oraz usług ogólnomiejskich o swobodnej lokalizacji w zakresie bazy noclegowej i żywieniowej turystyki, a także uzupełnianiu wyposażenia strefy w niezbędne urządzenia towarzyszące. Zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 1 Studium, w ramach strefy OS wyróżniono obszar OS1 "Zamoyskiego-Kościeliska". Według § 11 ust. 4 pkt 1 Studium, jako kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OS1 "Zamoyskiego-Kościeliska" wskazano: utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej, bazy noclegowej turystyki i wypoczynku oraz funkcji usługowych, a na terenie "podstawowej ochrony wartości kulturowych" ("B") – utrzymanie charakteru historycznego układu przestrzennego i jego elementów o wartościach kulturowych, w tym zabytkowych. Wskazanie na potrzebę utrzymania funkcji mieszkaniowej uzasadnia wniosek, że kierunki zagospodarowania przestrzennego w obszarze dotyczącym działek skarżącej nawiązują do wcześniejszej funkcji terenu, którą nakazują utrzymywać (m.in. funkcji mieszkaniowej), co oznacza – wbrew twierdzeniom skarżącej - że w procesie uchwalania studium wzięto po uwagę i uwzględniono dotychczasowe zagospodarowanie terenu, w tym należącej do skarżącej działki nr 214. Jak wynika z treści § 11 ust. 4 pkt 5 jako kierunek zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym znajdują się działki skarżącej studium wskazuje wprowadzenie, na wolnych działkach, nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie o charakterze miejskim, willowym oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej według określonych w tym punkcie standardów wśród których są: dostosowanie nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego, kształtowanie brył w układzie horyzontalnym, współczynnik intensywności zabudowy netto. W § 11 ust. 4 pkt 6 Studium zapisano, że w zagospodarowaniu wolnych działek ustala się utrzymanie dotychczas zachowanych otwarć widokowych na Tatry bądź Pasmo Gubałowskie. Pozostałe kierunki zagospodarowania przestrzennego (§ 11 ust. 4 pkt 7-9 Studium) określają utrzymanie zieleni publicznej, wprowadzanie osłon zieleni przy obiektach dysharmonijnych w stosunku do otoczenia oraz odpowiednie kształtowanie zieleni w otoczeniu zabudowy. W § 11 ust. 4 pkt 10-11 Studium określa kierunki zagospodarowania przestrzennego w zakresie urządzeń komunikacji i komunalnej infrastruktury technicznej.

Jak wynika z powyższych regulacji zaskarżonego studium wszystkie wskazane wyżej ustalenia mają charakter wytyczonych przez radę gminy kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, nie można podzielić stanowiska skarżącej w zakresie dotyczącym istnienia jej legitymacji skargowej i uznać, iż wykazała on naruszenie przez kwestionowaną uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes skarżącej jest wyraźnie zindywidualizowany i jest prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego studium. W tej konkretnej sprawie uchwalone studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącej. To nie z ustaleń zaskarżonego studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, nie może tym samym stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 1888/07, LEX nr 470928). Podkreślić przy tym należy, że kierunki zagospodarowania przestrzennego w stosunku do działek skarżącej określono bardzo szeroko i w sposób niewykluczający zabudowy tych działek. Nawet z wyłącznie literalnie odczytywanej treści studium w zakresie dotyczącym działek skarżącej (§ 11 uchwały) nie wynika zakaz zabudowy ani też zakaz korzystania z terenu zabudowanego, a zwłaszcza zakaz taki nie wynika z zapisu § 11 ust. 4 pkt 5 studium stanowiącego o wprowadzaniu nowej zabudowy na wolnych działkach. Regulacja § 11 ust. 4 pkt 5 stanowi o zasadach i standardach, jakie ma realizować nowa zabudowa na wolnych działkach i nie przesądza o zakazie zabudowy terenu już zabudowanego.

Jak wyżej już sygnalizowano w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że nie można wykluczyć sytuacji, w której studium bezpośrednio ingerowałoby w sferę praw i obowiązków właścicielskich. W ocenie Sądu sytuacja taka może mieć miejsce wyjątkowo i będzie co najmniej wątpliwa z punktu widzenia jej zgodności z Konstytucją RP. Niemniej jednak można sobie wyobrazić sytuację, w której organ gminy uchwalający studium przekroczy granice upoważnienia ustawowego, i w drodze aktu wewnętrznego wprowadzi bezwzględnie obowiązującą normę-regułę wyraźnie wskazując, że norma ta nie mieści się w katalogu kierunków zagospodarowania przestrzennego (na tego rodzaju okoliczność wskazał w niniejszej sprawie NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt: II OSK 839/11). W takiej sytuacji możliwe byłoby przyjęcie, że w drodze uchwały z zakresu administracji publicznej jaką jest studium gminne może dojść do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium. Można również rozważać sytuację, gdzie z mocy szczególnego przepisu prawa regulacje studium mogą być traktowane jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia administracyjnego. Przykładem takiej regulacji jest art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm.), zgodnie z którym "udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". W tym wypadku bowiem materialno prawną podstawą aktu administracyjnego jest z woli ustawodawcy akt prawa wewnętrznego jakim jest studium gminne.

W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacje nie mają miejsca. Jak wyżej wskazano kwestionowane przez skarżącą unormowania studium mieszczą się wśród kierunków zagospodarowania przestrzennego Zakopanego. Wszystkie te regulacje zawarte są w rozdziale III zaskarżonej uchwały obejmującym kierunki zagospodarowania przestrzennego, co dodatkowo zaakcentowano w § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Ewentualne wątpliwości w odczytaniu treści studium – których Sąd w niniejszej sprawie nie dostrzega – mogą być wyeliminowane w drodze procesów wykładni nie tylko językowej, ale również systemowej i celowościowej, wskazujących, że w zaskarżonym studium wszystkie jego ustalenia na przyszłość mieszczą się w kategorii kierunków (programów), a nie mają charakteru norm-reguł.

Należy także podnieść, że w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z samego tylko faktu uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie można wyprowadzać wniosku o legitymacji do jego zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami studium. Pamiętać należy, że to dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności, ale ta kolejna w procesie planistycznym uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane przez skarżącą ustalenia spornej uchwały w żaden bezpośredni sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni – jako wiążący kierunkowo element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania. Oddziaływanie to jednak nawet i w tym wypadku nie stanowiłoby z zasady kwalifikowanej ingerencji polegającej na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wyprowadzanych z prawa własności.

W tym kontekście – jak również w odniesieniu do stanowiska skarżącego - należy zwrócić uwagę na wzajemne prawne relacje pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała z dnia 15 grudnia 1999 r. została podjęta w stanie prawnym przewidującym konieczność badania spójności rozwiązań projektu planu miejscowego z polityką przestrzenną gminy określoną w studium gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Niewątpliwie zapis ten korespondował z istotą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie studium miała czytelnie wyznaczone przez ustawodawcę zadania wytyczenia polityki przestrzennej, z którą jedynie spójne miały być regulacje prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przez pryzmat tych regulacji należy też oceniać charakter zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie sądowym nie budziło wątpliwości, że wobec takiego związku między planem a studium, studium nie jest zdolne do naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżąca wywodzi swoją legitymację z faktu, że zaskarżona uchwała determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy obecnie nie obowiązuje żaden plan miejscowy w stosunku do działek skarżącej. Należy w związku z tym podkreślić, że w wyniku nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r., nr 130, poz. 871) związki pomiędzy studium, a planem miejscowym zostały przez ustawodawcę znacznie rozluźnione w stosunku do regulacji wcześniejszych. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy jest obowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium, a nie do ustalania istnienia zgodności z ustaleniami studium. Nawet jednak w stosunku do wcześniejszego brzmienia art. art. 20 ust. 1 ustawy stanowiącego, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium – w orzecznictwie i doktrynie podkreślano, że studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.

Niewątpliwie organ uchwalający plan miejscowy musi brać pod uwagę kierunki zagospodarowania określone w studium gminnym, nie może jednak pomijać w ocenie charakteru prawnego tych kierunków okoliczności ich mniejszego znaczenia w stosunku do norm-zasad określonych w przepisach rangi ustawowej. Normy prawa wewnętrznego nie mogą konkurować z normami prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, że organ uchwalający plan w razie stwierdzenia, że normy-zasady (kierunki) określone w akcie prawa wewnętrznego są niezgodne z zasadami wyrażonymi w ustawach (w tym zwłaszcza w Konstytucji) nie może poprzez treść art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym być bezwzględnie związany postanowieniami studium w tym zakresie. Interpretacja dopuszczająca taką możliwość jest w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę sprzeczna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i podstawowymi zasadami prawa administracyjnego. Warto w tym miejscu przytoczyć zasadne stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym "pomijając nawet ogólność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie sposób przyjąć, że przy ocenie zgodności z prawem planu miejscowego, w tym przypadku w zakresie określenia gruntów przeznaczonych do zalesienia, ustalenia studium byłyby decydujące dla tej oceny, nawet wtedy, gdy określenie gruntów do zalesienia naruszałoby przepisy ustawy. Zaaprobować należy więc tezę, że mimo wiążącego dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego charakteru studium, możliwe jest zakwestionowanie planu zgodnego w określonym zakresie ze studium, ale w tym samym zakresie sprzecznego z ustawą" (wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/10).

Wskazać także należy, że uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. zachowujące aktualność: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex nr 55333, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, Lex nr 57193), a jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być dokonane - co do zasady - działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r., IV SA 1221/2001, niepubl.). Zaskarżona uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Zakopanem, ale nie obliguje do uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego. Ocena relacji pomiędzy treścią zaskarżonego studium a interesem prawnym lub uprawnieniem skarżącej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinna mieć charakter obiektywny i niezależny od tego, czy rada gminy zdecyduje się na uchwalenie planu miejscowego, czy też nie. W sprawie ze skargi na studium gminne Sąd nie ma też kompetencji do kontrolowania zgodności z prawem planu miejscowego uchwalonego na podstawie studium. Niemniej jednak charakter zaskarżonej uchwały przyjętej w 1999 r. i przeanalizowana wyżej treść kwestionowanych przez skarżącą regulacji tej uchwały wskazują, że nie naruszała ona w sposób bezpośredni i realny interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Podkreślić należy, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie jakichkolwiek działek, w tym zarówno działek należących do skarżącego.

Powyższe ustalenia są wynikiem analizy dokonanej przez Sąd, a zwłaszcza podkreślić należy, że skarżąca – pomimo ciążącego na niej obowiązku wykazania legitymacji skargowej, jak to wyżej sygnalizowano w nawiązaniu do orzecznictwa sądowoadministracyjnego - nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą, a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376). Argumentacja strony skarżącej koncentrująca się na wykazywaniu nieaktualności i niespójności zaskarżonego studium nie ma znaczenia dla oceny legitymacji skarżącego, gdyż do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, jak i poprzedzającej ją procedury, Sąd mógłby przejść po stwierdzeniu, że skarżąca jest legitymowana do zaskarżenia przedmiotowego studium.

Jak podkreśla się w orzecznictwie "artykuł 101 ust.1 u.s.g. stanowi przepis szczególny względem art.134 § 1 P.p.s.a. przez to, że uzależnia badanie przez Sąd I. instancji legalności zaskarżonej uchwały od uprzedniego stwierdzenia, że interes prawny skarżącego został naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Postępowanie sądowoadministracyjne w I.instancji ze skargi na uchwałę rady gminy nie rozpoczyna się od badania merytorycznej trafności zarzutów skargi, ani od oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem, ale od badania legitymacji skargowej osoby wnoszącą skargę. Sąd I. instancji ocenia zaangażowanie w sprawie interesu prawnego skarżącego oraz jego ewentualne naruszenie przez zaskarżoną uchwałę, zaś brak w tym zakresie implikuje oddalenie skargi. Dlatego dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07). W następnej kolejności sąd szuka odpowiedzi na pytanie czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo przedmiotowe i dopiero na tym etapie sąd może odwołać się do art.134 P.p.s.a., celem skontrolowania uchwały w zakresie szerszym, niż wyznaczony przez zarzuty skargi" (wyrok NSA z dnia 29 września 2009 r., II OSK 1429/10).

Warto wreszcie zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego poprzez ukształtowanie jej treści niezgodnie z wskazywanymi przez skarżącą przepisami ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustawa ta nie obowiązywała w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, a przedmiotowe studium zostało uchwalone w oparciu o przepisy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oparcie argumentacji mającej uzasadniać naruszenie interesu prawnego skarżącej wyłącznie na odniesieniach do ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest równoznaczne z niewykazaniem przez nią naruszenia jej interesu prawnego. Warto w tek kwestii zwrócić uwagę na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1 września 2010 r., II OSK 1308/10, zgodnie z którym "dla ustalenia legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy podstawą prawną jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia są przepisy prawa administracyjnego. Art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi samoistnej normy prawnej, a może być stosowany wyłącznie w związku z normą materialnego prawa administracyjnego, która kształtuje uprawnienia i obowiązki publicznoprawne jednostki wobec władczej ingerencji władzy publicznej w tym władczej ingerencji organów samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa). W skardze kasacyjnej wywodzono naruszenie interesu prawnego z przepisów prawa cywilnego: art. 50, art. 47, art. 140, art. 548 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w powołanych przepisach chroni prawo własności dopuszczając ograniczenie tego prawa w granicach wyznaczonych przepisami prawa. W sferze publicznoprawnej granice dopuszczalnej ingerencji władczej w prawo własności wyznaczają przepisy prawa administracyjnego. Przepisy prawa cywilnego nie mogą zatem stanowić samoistnej podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki i skutecznego zarzutu jego naruszenia. Granice dopuszczalnej ingerencji władczej w zakresie prawa własności ograniczonej w wyniku przyznania władzy samorządu gminnego kompetencji kształtowania ładu przestrzennego przez stanowienie przepisów prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wyznaczają przepisy prawa administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszenia interesu prawnego z przepisów regulujących granice władczej ingerencji w prawo własności w procedurze uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zaskarżona do Sądu uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została podjęta na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszenia interesu prawnego skarżącego z przepisów tej ustawy, która regulowała zakres przedmiotowy wartości uwzględnionych w studium (art. 6 powołanej ustawy o gospodarowaniu przestrzennym). (...) Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przepisy tej ustawy nie stanowiły podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały, która została podjęta na podstawie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym".

Skoro skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia interesu prawnego skarżącego, nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Nie znajduje uzasadnienia taka wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która wskazywałaby, że wystarczającym kryterium zaskarżalności uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, LEX nr 437511, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584).

Wobec uznania, że skarżąca nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi ani oceniać zgodności z prawem zaskarżonego Studium. W zakresie oceny naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej Sąd wziął pod uwagę różnicę, jaka istnieje pomiędzy studium jako aktem polityki przestrzennej a aktem prawa miejscowego, którym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w zakresie bezpośredniości i realności możliwego naruszenia interesu prawnego skarżącej. Analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H.J. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 113 § 1 p.p.s.a., a to przez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnieniem sprawy, w sposób pomijający część zarzutów skargi skierowanej do WSA, co jednocześnie doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego występującego w sprawie, w szczególności w zakresie analizy i oceny załączników graficznych studium - rysunku studium, w tym konstrukcji technicznej rysunku studium co do przebiegu proponowanej do utrzymania, na podstawie załączników graficznych studium - rysunku studium, granicy terenów zabudowy oddzielającej "obszary zabudowy" od "terenów zieleni miejskiej urządzonej";

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie interesu prawnego strony skarżącej wynikającego z prawidłowej wykładni treści art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestronnym;

3. art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., a to przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy oraz niepełne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, a także brak wyjaśnienia, dla przyjętej przez WSA, podstawy prawnej, przez co wyrok posiada charakter arbitralny, a zarazem zawarta w nim ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumpcji norm stosowanych przez WSA i jednocześnie błędne ustalenie stanu faktycznego występującego w sprawie, w szczególności w zakresie analizy i oceny załączników graficznych studium - rysunku studium, w tym konstrukcji technicznej rysunku studium co do przebiegu proponowanej do utrzymania, na podstawie załączników graficznych studium - rysunku studium, granicy terenów zabudowy oddzielającej "obszary zabudowy" od "terenów zieleni miejskiej urządzonej",

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tj.:

1. art. 7 Konstytucji RP, a to przez błędną wykładnię pomijającą, kwestię granic prawnych władztwa gminy przy ustalaniu treści aktu polityki administracyjnej;

2. art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 6 ust. 1 i aft. 6 ust. 4 oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, a to przez błędną wykładnię pomijającą, że przedmiot ustaleń/regulacji studium, nawet jako aktu polityki administracyjnej, musi być zgodny z zasadą praworządności działania administracji publicznej, w związku z czym, postanowienia studium powinny być realizacją odpowiednich, adekwatnych dla materii regulacji tego aktu polityki administracyjnej -norm prawa materialnego;

3. art. 6 ust. 4 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a to przez błędną wykładnię pomijającą, że błędna konstrukcja na mapie studium linii rozgraniczającej tereny, dla których zgodnie z rysunkiem studium możliwa jest zabudowa mieszkaniowa oraz tereny, dla których możliwa jest zabudowa wyłącznie w zakresie "odpowiedniego kształtowania zieleni [...]", "wprowadzenia i utrzymania zieleni publicznej [...]" prowadzi do niepewności po stronie skarżącej w zakresie wykonywania prawa własności jej działek, w tym działki nr 214, a tym samym do naruszenia prawa własności przysługującego skarżącej;

4) art. 6 ust. 5 ustawy z, dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, a to przez błędną wykładnię pomijającą, że błędna konstrukcja na mapie studium linii rozgraniczającej tereny, dla których zgodnie z rysunkiem studium możliwa jest zabudowa mieszkaniowa oraz tereny, dla których możliwa jest zabudowa wyłącznie w zakresie "odpowiedniego kształtowania zieleni [...]", "wprowadzenia i utrzymania zieleni publicznej [...]" prowadzi do niepewności w zakresie określenia dla, których działek jest możliwa zabudowa mieszkaniowa oraz tereny, dla których możliwa jest zabudowa wyłącznie w zakresie "odpowiedniego kształtowania zieleni [...]", "wprowadzenia i utrzymania zieleni publicznej [...]";

4. art. 10 ust. 1, art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym> i w konsekwencji pominięcie interesu prawnego strony skarżącej wynikającego z zasady aktualności i aktualizacji studium;

5. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędną, zawężoną wykładnię pojęcia interesu prawnego o którym mowa w tym przepisie, a to przez przyjęcie, że interes ten wynika tylko z norm materialnoprawnych, pomijając normy proceduralne, przez co WSA zawęził przedmiot sądowej kontroli nad postanowieniami przedmiotowego studium.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie przez NSA co do meritum sprawy zgodnie z art. 188 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Zakopane wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie na rzecz Rady kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem datowanym na dzień 28 marca 2012 r. skarżąca kasacyjnie złożyła dodatkowe uzasadnienie zarzutów wraz z wnioskami dowodowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w zakresie w jakim zmierzała do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdolność skargową w niniejszej sprawie, ocenić należało w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak stanowi ten przepis: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Bezspornym w sprawie pozostaje to, że przedmiotem skargi objęta została uchwała podjęta przez organ gminy, a sprawa mieściła się w zakresie administracji publicznej. Niekwestionowanym pozostaje również to, że wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Dla uznania zatem, że skarżąca posiadała zdolność skargową pozostawało ustalenie czy przez wskazaną uchwałę naruszony został jej interes prawny,

W okolicznościach tej sprawy badając zdolność skargową strony Sąd winien zbadać, czy kwestionowanym aktem ograniczono w jakikolwiek sposób uprawnienia właścicielskie skarżącej, a także ewentualnie jej poprzednika prawnego.

Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prawo własności wynika ze stosunku własności, jaki istnieje między właścicielem, a wszystkimi innymi podmiotami. W systemie prawa polskiego najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 kc. Według tego przepisu wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno - gospodarcze przeznaczenie tego prawa. (wyrok TK z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98).

W doktrynie prawa cywilnego podkreśla się przy tym, że przepis art. 140 k.c. ujmuje definicję prawa własności w dwóch aspektach: pozytywnym i negatywnym. Przez stronę pozytywną rozumie się uprawnienia, jakie składają się na prawo własności jako prawo podmiotowe, natomiast strona negatywna własności oznacza możność wyłączenia przez właściciela ingerencji innych osób w sferę jego prawa. Definicja prawa własności, polegająca na wyczerpującym wyliczeniu uprawnień właściciela, nie jest możliwa. Kodeks cywilny jako uprawnienia podstawowe wymienia uprawnienie do korzystania z rzeczy i do rozporządzania rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zaliczamy uprawnienia do posiadania rzeczy, do używania rzeczy, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy, do dyspozycji faktycznych. Rozporządzanie rzeczą oznacza natomiast możność wyzbycia się własności oraz uprawnienie do obciążenia rzeczy. Atrybuty korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą stanowią tylko zasadniczy trzon prawa własności, nie wyczerpują jego zakresu. Nawet przeto, jeżeli właściciel byłby w konkretnym wypadku ich pozbawiony, jeszcze pewien zakres uprawnień by mu pozostał (J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1997, s. 76).

W orzeczeniu z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98 Trybunał Konstytucyjny wyraził jednocześnie pogląd, że wskazanie istoty prawa lub wolności powinno uwzględniać przy tym kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia. Gdy chodzi o prawa majątkowe objęte zakresem art. 64 konstytucji, naruszenie istoty prawa nastąpiłoby w razie, gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiałyby realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 konstytucji.

Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie uznał, że skarżąca posiadała interes prawny, i ta kwestia nie jest przedmiotem sporu, lecz interes ten nie został naruszony. Wywody poczynione w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł w zasadniczej części do działki nr [...] nie rozważając czy w stosunku do pozostałych nieruchomości należących do skarżącej jej interes prawny nie został naruszony zapisami skarżonego studium, co stanowi naruszenie przepisów postępowania. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku w którym to Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. Naruszenie interesu prawnego może bowiem zachodzić również poprzez zapisy studium, które są niedookreślone i powodują niepewność skarżącej co do przyszłego przeznaczenia gruntu.

W sytuacji bowiem gdy rysunek studium wraz z częścią pisemną tegoż studium nie daje pewności co do intencji planistycznych, to taki zapis może naruszać istotę prawa własności nieruchomości. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu przebiega przez część nieruchomości skarżącej. Jej grubość jest na tyle duża, że nie da się określić jej rzeczywistego przebiegu, przy czym część pisemna tej niepewności w żaden sposób nie rozwiązuje.

Pewności co do przeznaczenia gruntu nie daje również pismo Burmistrza Zakopanego, a w każdym razie wyjaśnienie takie nie ma mocy prawnej która pozwalałaby stronie na wyegzekwowanie w przyszłości stanowiska w nim zaprezentowanego.

Nie do zaakceptowania jest również pogląd, że zapisy studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu mogą być interpretowane przez stosowne zapisy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt taki winien bowiem odzwierciedlać ustalenia studium, a w każdym razie być z nim zgodny, nie zaś odwrotnie. Co więcej podkreślić należy, że projekt taki już w samej swej istocie ma charakter przyszły i niepewny.

Oceniając czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej Sąd winien ocenić naruszenie tego interesu przez skarżącą w stosunku do każdej z jej nieruchomości nie zaś w sposób ogólny oceniać czy zapisy studium mogą naruszać szeroko rozumiany interes prawny skarżącej.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien zbadać jakie było przeznaczenie gruntów należących do skarżącej przed uchwaleniem studium, a także precyzyjnie jakie ograniczenia zabudowy do tych działek wprowadza to studium, co pozwoli określić czy studium to naruszyło istotę przysługującego jej prawa własności. W sytuacji uznania przez Sąd, że strona wykazała naruszenie jej interesu prawnego, a więc w tej sprawie istoty przysługującego jej prawa własności nieruchomości, Sąd dokona merytorycznej oceny zgodności tegoż aktu z przepisami prawa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.