Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 4360/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Alicja Polańska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Wa 530/20 w sprawie ze skargi G. Z. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Wa 530/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. Z. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Wyrok ten, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, wskazując, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec majątku skarżącego na podstawie wystawionego przez Prezydenta Miasta Z. tytułu wykonawczego z dnia 3 grudnia 2018 r. obejmującego zaległości w podatku od nieruchomości od osób fizycznych za okres: styczeń-marzec, kwiecień-czerwiec, lipiec-wrzesień 2018 r. na kwotę 474 zł należności głównej oraz odsetek w wysokości 9 zł. W toku prowadzonego postępowania organ egzekucyjny dokonał, zawiadomieniem z dnia 22 maja 2019 r., zajęcia innej wierzytelności pieniężnej z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego w Izbie Administracji Skarbowej w Warszawie. Odpis tytułu wykonawczego wraz z ww. zawiadomieniem został odebrany przez skarżącego 10 czerwca 2019 r., a dłużnik zajętej wierzytelności odebrał zawiadomienie 28 maja 2019 r.

Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organów egzekucyjnych co do tego, że opisana czynność egzekucyjna została przeprowadzona w sposób skuteczny i zgodny z art. 89 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym, za nieuzasadnione sąd uznał podniesione przez skarżącego zarzuty, że czynność ta narusza zasady ogólne postępowania egzekucyjnego i unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego.

W wywiedzionej od powyższego orzeczenia skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz o przeprowadzenie rozprawy, a w razie zaistnienia podstaw, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.".

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w zakresie istnienia obowiązku podatkowego skarżącego jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, kiedy to ww. okoliczność pozostawała między stronami sporna;

2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się skarżącego, co do zebranych w sprawie dowodów/materiałów i złożenia stosownych wyjaśnień przed wydaniem postanowienia;

4. art. 124 o.p. poprzez pominięcie i nierozważenie okoliczności istotnych dla sprawy, bez wyjaśnienia przyczyn, dlaczego tylko niektóre fakty wzięto pod uwagę, a pozostałych nie uwzględniono;

II. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające

istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia istoty sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej rządzącej postępowaniem administracyjnym, polegającej na pominięciu przy rozpatrywaniu sprawy zarzutu nieistnienia obowiązku, o jakim mowa w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.;

2. art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 o.p. poprzez pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy okoliczności istnienia nadpłaty w podatku i zarzutu skarżącego w zakresie nieistnienia obowiązku, o jakim mowa w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.;

3. art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez przyjęcie a priori przez organ wyższej instancji twierdzeń organu pierwszej instancji za w pełni uzasadnione, co doprowadziło w konsekwencji do pominięcia istotnego w postępowaniu egzekucyjnym stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutu nieistnienia obowiązku podatkowego oraz wypaczenia istoty dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, pomimo iż w sprawie zachodziły podstawy prawne do jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia ze względu na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, rzutujący w sposób zasadniczy na prawa strony w kontynuowanym następnie postępowaniu egzekucyjnym.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 239); dalej: "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są przesłanki nieważności postępowania, które sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu.

Zarzuty skargi zostały podniesione na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., chociaż skarżący błędnie powołał także podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., która dotyczy naruszenia prawa materialnego, jednak takiego zarzutu skarżący nie podniósł. W ocenie skarżącego, organy naruszyły przepisy prawa procesowego przez niepełne zebranie materiału dowodowego i wadliwe przyjęcie, że istniały podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a nie jego umorzenia, jak też przez niezawiadomienie skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami/materiałami i złożenia stosownych wyjaśnień przed wydaniem postanowienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty zostały wadliwie skonstruowane, gdyż nie zostały powiązane z jakimikolwiek przepisami regulującymi postępowanie przed sądami administracyjnymi określonymi w p.p.s.a., a ponadto skarżący nie wskazał jaki wpływ na wynik sprawy mogły one mieć. Pomimo tego, że skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana, to jednak mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, z której wynika, że jeżeli w orzeczeniu sądu pierwszej instancji zostało sformułowane określone stanowisko i tego stanowiska dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, to nie ulega wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek rozpoznać zasadność tego zarzutu. Wobec tego, skargę kasacyjną należało rozpoznać.

Sporna w sprawie jest zasadność zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec skarżącego jako zobowiązanego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia innej wierzytelności pieniężnej - zwrotu kosztów postępowania sądowego u dłużnika zobowiązanego, tj. w Izbie Administracji Skarbowej w Warszawie.

Wobec jednak podniesienia przez skarżącego zarzutów przekraczających przedmiot, jakim jest ww. czynność, należy wyjaśnić na wstępie, że w sprawie dotyczącej skargi na czynność egzekucyjną nie jest możliwe podnoszenie zarzutów, będących podstawą innych środków prawnych służących stronie zobowiązanej, gdyż skarga do sądu administracyjnego na postanowienie organu rozstrzygającego w sprawie skargi na czynność egzekucyjną zakreśla granice rozpoznania sprawy, wyznaczone przez jej przedmiot, wynikający z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Granice sprawy określone w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznaczają, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, a następnie skargę kasacyjną.

W postępowaniu przed organami obu instancji i sądem pierwszej instancji przedmiot sprawy dotyczy skargi na czynność egzekucyjną uregulowaną w art. 54 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2019 r. poz. 1438 ze zm.); dalej: "u.p.e.a.". Zgodnie z tym przepisem, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania. Ten przedmiot postępowania wyznacza zatem zakres i przedmiot kontroli sądu.

Rozstrzygnięcie więc wskazanego sporu w istocie sprowadza się do oceny charakteru przedmiotowego środka prawnego i zakresu, w jakim poruszać się powinien organ egzekucyjny w badaniu skargi złożonej w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a. Rzutuje to bowiem bezpośrednio na zakres możliwego badania przez sąd administracyjny, zgodności z prawem podjętego w sprawie administracyjnej rozstrzygnięcia.

W przepisie art. 1a pkt 2 u.p.e.a. zdefiniowano czynności egzekucyjne jako wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Zatem, na te właśnie działania przysługuje skarga (na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego). Przy czym, chodzi tu nie tylko o działania jako czynności faktyczne, wykonawcze organu egzekucyjnego i egzekutora, ale i czynności egzekucyjne, które mają charakter aktów administracyjnych i od których nie przysługuje inny środek ochrony niż zażalenie, czy zarzuty. Natomiast, jak prawidłowo wyjaśnił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, skarga na czynności egzekucyjne nie jest środkiem prawnym, za pomocą którego zobowiązany mógłby kwestionować wszelkie czynności oraz zdarzenia mające miejsce w toku postępowania egzekucyjnego. W jej ramach można zatem podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora, na podstawie przepisów regulujących sposób i formę dokonania tych czynności.

Podstawą skargi kasacyjnej jest dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem przepisów u.p.e.a., k.p.a. i o.p. (art.124 i art. 76 § 1).

W postępowaniu skargowym, prowadzonym na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a., dopuszcza się - jak już wskazano - badanie jedynie tych czynności, które należą do kompetencji organu egzekucyjnego, a nie są objęte zakresem innego środka prawnego, w tym zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, czy dotyczących decyzji podatkowej, zaś sam proces badania obejmuje wyłącznie zgodność z prawem i prawidłowość dokonanych przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnych. Nadto skarga taka nie jest również środkiem konkurencyjnym zarówno z zarzutami wnoszonymi na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., jak i z odwołaniem od decyzji podatkowej, czy też skargą do sądu.

Skoro więc przedmiotem skargi na czynność egzekucyjną jest zajęcie innej wierzytelności u dłużnika zobowiązanego, to tylko tę czynność sąd pierwszej instancji mógł poddać kontroli legalności.

Oceniając zatem legalność zastosowania ww. środka egzekucyjnego, uznać należy, że prawidłowo sąd pierwszej instancji odwołał się do brzmienia art. 89 u.p.e.a., zgodnie z którym, organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności pieniężnej innej, niż określona w art. 72-85, przez przesłanie do dłużnika zobowiązanego zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego i jednocześnie wzywa dłużnika zajętej wierzytelności, aby należnej od niego kwoty do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi bez zgody organu egzekucyjnego nie uiszczał zobowiązanemu, lecz należną kwotę przekazał organowi egzekucyjnemu na pokrycie należności (§1). Zajęcie wierzytelności jest dokonane z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu, o którym mowa w § 1. Zajęcie wierzytelności z tytułu dostaw, robót i usług dotyczy również wierzytelności, które nie istniały w chwili zajęcia, a powstaną po dokonaniu zajęcia z tytułu tych dostaw, robót i usług (§2). Przepis art. 89 § 3 stanowi zaś, że jednocześnie z przesłaniem zawiadomienia, o którym mowa w § 1, organ egzekucyjny:

1) wzywa dłużnika zajętej wierzytelności, aby w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia złożył oświadczenie dotyczące tego, czy:

a) uznaje zajętą wierzytelność zobowiązanego,

b) przekaże organowi egzekucyjnemu z zajętej wierzytelności kwoty na pokrycie należności lub z jakiego powodu odmawia tego przekazania,

c) - i w jakim sądzie lub przed jakim organem toczy się albo toczyła się sprawa o zajętą wierzytelność;

2) zawiadamia zobowiązanego, że nie wolno mu zajętej kwoty odebrać ani też rozporządzać nią lub ustanowionym dla niej zabezpieczeniem;

3) doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony, a także odpis wniosku, o którym mowa w art. 90 § 1.

Mając na uwadze powyższe uregulowania prawne, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż działania organu egzekucyjnego związane z zajęciem innej wierzytelności pieniężnej zobowiązanego przeprowadzono zgodnie z prawem. W toku bowiem prowadzonego postępowania Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. dokonał zawiadomieniem z dnia 22 maja 2019 r. nr [...] zajęcia innej wierzytelności pieniężnej z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego w Izbie Administracji Skarbowej w Warszawie. Odpis tytułu wykonawczego wraz z ww. zawiadomieniem został odebrany przez zobowiązanego 10 czerwca 2019 r. Dłużnik zajętej wierzytelności odebrał zawiadomienie 28 maja 2019 r. Zatem, zarzuty podniesione w skardze na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do prawidłowości wydania decyzji wymiarowej, na podstawie której wszczęto postępowanie egzekucyjne, jak też zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku nie mogły być rozstrzygane i oceniane w postępowaniu w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia innej wierzytelności. Ocena tych kwestii w postępowaniu przed organem egzekucyjnym, organem odwoławczym, a w dalszej kolejności przez sądem pierwszej instancji i sądem kasacyjnym, stanowiłaby - poza przeszkodami już wskazanymi - niedopuszczalne mnożenie i powielenie środków ochrony prawnej w taki sposób, że ich podstawy mogły być ponawiane, tzn. że zaistniałaby sytuacja w ramach, której dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej.

W tej sytuacji, wobec tego, że działania organu egzekucyjnego związane z zajęciem innej wierzytelności pieniężnej zobowiązanego przeprowadzono zgodnie z prawem, brak jest podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie wydano z takim naruszeniem prawa, które obligowałoby sąd pierwszej instancji do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji nie narusza podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, gdyż w sprawie sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił legalność postępowania organu egzekucyjnego i organu odwoławczego, uznając je za zgodne z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nadto, skarżący nie podjął nawet próby wykazania, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć zarzucane uchybienia, a - jak wskazano wyżej - w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania istotne jest wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co odnosi się także do zarzutu niezawiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami/materiałami i złożenia stosownych wyjaśnień przed wydaniem postanowienia nie został

Natomiast, zarzuty naruszenia przepisów art. 124 i art. 76 § 1 o.p. nie mogły zostać ocenione, gdyż nie znajdowały one zastosowania w sprawie.

W tej sytuacji - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - skargę kasacyjną należało oddalić.

/-/A. Polańska /-/T. Zborzyński /-/D. Gajewski