Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3115/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
658
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i nakazano organowi rozpoznanie wniosku
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 161
law: Ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim

SENTENCJA

Dnia 21 sierpnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 110/14 w sprawie ze skargi C. R. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zobowiązuje Wojewodę Mazowieckiego do załatwienia wniosku C. R. z dnia [...] października 2013 r. o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem niniejszego wyroku, 2. stwierdza, że występująca w sprawie bezczynność Wojewody Mazowieckiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz C. R. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 110/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. R. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W piśmie z dnia 2 października 2013 r. C. R., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Pismem z dnia 16 października 2013 r. Wojewoda Mazowiecki wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez podanie danych i informacji dotyczących wstępnych strony skarżącej do drugiego stopnia, w szczególności obejmujących dziadka i babki ze strony matki: imiona i nazwiska, nazwiska rodowe, daty i miejsca ich urodzenia, imiona i nazwiska rodziców (w tym rodowe), stan cywilny oraz obywatelstwo, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W piśmie z dnia 23 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej poinformował Wojewodę, że wszystkie dane wymagane przez przepisy prawa oraz informacje istotne dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy zawarte zostały we wniosku. Oświadczył, że skarżąca nie zna dokładnych danych osobowych dziadków od strony matki, a także nie ma wiedzy odnośnie do innych danych opisanych we wniosku osób. Poinformował, że matka skarżącej nie ma obywatelstwa polskiego, a rodzice i dziadkowie ojca skarżącej nie żyją. Pismem z dnia 7 listopada 2013 r. Wojewoda Mazowiecki, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a., poinformował pełnomocnika wnioskodawczyni, iż ze względu na nieusunięcie w wyznaczonym terminie braków formalnych wniosku, przedmiotowy wniosek pozostawia bez rozpoznania. Zdaniem Wojewody obowiązek podania danych dotyczących wstępnych do drugiego stopnia wynika wprost z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelskie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161) i ustawodawca nie przewidział w tym wypadku możliwości powołania się przez stronę na nieposiadanie tych informacji lub na niepamięć, bądź trudności w uzyskaniu informacji.

W dniu 4 listopada 2013 r. strona złożyła poświadczone odpisy skróconych aktów urodzenia rodziców strony skarżącej i ich aktu małżeństwa.

W związku z pozostawieniem przez Wojewodę wniosku bez rozpoznania, strona, po złożeniu środka zaskarżenia, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego, domagając się zobowiązania organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku i stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie informującym skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 110/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd wskazał, że zasady dotyczące potwierdzenia obywatelstwa polskiego określają przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161, zwanej dalej ustawą), które w odróżnieniu od obowiązującej do dnia 15 sierpnia 2012 r. ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelskie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.) odmiennie regulują kwestie proceduralne. Dla merytorycznego rozpoznania wniosku nie wystarcza samo domaganie się potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez wskazaną osobę, lecz wymagane jest także potwierdzenie deklarowanych przez tę osobę danych stosownymi, wiarygodnymi dokumentami. Treść art. 56 ust. 1 i 2 ustawy - w ocenie Sądu - jednoznacznie wskazuje na przesunięcie ciężaru dowodzenia na wnioskodawcę. Wymóg załączenia do wniosku dokumentów potwierdzających dane i informacje w nim zawarte, a przede wszystkim akty stanu cywilnego, powtórzony został w pkt 11 pouczenia zawartego w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego (Dz. U. z 2012 r., poz. 925- dalej rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2012 r.). W ocenie Sądu I instancji, działanie organu, polegające na wezwaniu strony, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych wniosku przez przedłożenie stosownych dokumentów było uprawnione. Zobowiązywały go do tego przepisy art. 56 § 1. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy. Analiza akt sprawy prowadzi więc, zdaniem Sądu, do konkluzji, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem Wojewoda nie pozostawał w bezczynności.

Sąd wskazał, iż sytuację braku znajomości przez wnioskodawcę pewnych wymaganych przepisami danych przewidział Minister Spraw Wewnętrznych w rozporządzeniu z dnia 7 sierpnia 2012 r. Trafne jest stanowisko strony, że w formularzu wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego dopuszcza się wypełnienie pól poprzez wskazanie na brak określonych danych lub informacji. Gdy jednak chodzi o dane i informacje, co do których nie ma podstaw by wykluczyć, że ich pozyskanie byłoby możliwe, nie jest to dopuszczalne, zwłaszcza gdy chodzi o określone ustawą dane o podstawowym zakresie, jak w niniejszej sprawie. Jak wynika z art. 56 ustawy, pierwotny ciężar tego rodzaju poszukiwań winien ponosić wnioskodawca. Nie sposób przyjąć, że organ administracji, działając z urzędu na zasadzie oficjalności, miał obowiązek poszukiwać i ustalać we własnym zakresie podstawowe dane osobowe rodzica po to, by wywodzić obywatelstwo strony. Postępowanie w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego ma zakres ograniczony tylko do kwestii potwierdzenia obywatelstwa, nie dotyczy zatem podstawowych zagadnień podmiotowych w postaci poszukiwania przodków wnioskodawcy, o ile leży to w dyspozycji i możliwościach strony wnioskującej. Sąd stwierdził, iż osoba wnioskująca o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego rzeczywiście może nie znać wszystkich danych wymaganych przez art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy. Może także powstać sytuacja, w której strona nie dotrze do tych danych, nawet jeżeli przed złożeniem wniosku podejmie działania zmierzające do ich uzyskania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zobowiązanie nałożone na stronę w trybie art. 64 § 1 k.p.a. co do uzupełnienia danych nieznanych stronie, których nie zdołała ona pozyskać mimo dołożenia należytej staranności, naruszałoby zasadę impossibilium nulla obligatio est, w świetle której nikt nie może być zobowiązany do rzeczy niemożliwych. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu I instancji, nie występuje. Strona ograniczyła się jedynie do podania danych i informacji, które posiadała, formułując wniosek o wystąpienie do archiwów i instytucji przez organ, bez żadnych samodzielnych starań o pozyskanie danych. Ponadto w art. 56 ust. 2 ustawy dopuszczono możliwość niewywiązania się z obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, pod warunkiem jednak wykazania, że wystąpiły "trudne do przezwyciężenia przeszkody". Niemożność uzyskania pewnych dokumentów musi mieć charakter trwały i niezależny od wnioskodawcy, na którym spoczywa ciężar wykazania, że takie przeszkody wystąpiły. Potwierdzony stosownymi pismami (zaświadczeniami z archiwów, itp.) brak możliwości odnalezienia tych dokumentów może determinować wniosek, że w danym przypadku uzyskanie danych (i potwierdzających je dokumentów) faktycznie napotyka trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Sąd I instancji nie uznał za trafną argumentacji strony, że brak przepisów szczególnych regulujących konsekwencje niezamieszczenia pewnych danych wymienionych w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy oznacza, że wymogi formalne wniosku powinny być oceniane na podstawie k.p.a. Po pierwsze, argumentacja taka stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 64 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że ustawodawca nie ograniczył braków, o których wspomina ten przepis, do tych wynikających z niezachowania wymogów statuowanych k.p.a., lecz uzasadnił wystąpienie z wezwaniem, które poprzedza pozostawienie wniosku bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia braków formułą ogólną, czyli sytuacją, kiedy podanie nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym przez przepisy prawa. Pojęcie "przepisy prawa" oznacza przepisy prawa powszechnie obowiązującego, nie tylko k.p.a., ale także przepisy szczególne. Ponadto, okoliczność, że przepisy ustawy nie przewidują szczególnych konsekwencji w przypadku braku dołączenia określonych w nich dokumentów do wniosku nie oznacza, że w takim przypadku nie znajduje zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. W przypadku uregulowania w przepisach materialnoprawnych następstw braków wniosku stosuje się rygor przewidziany w przepisach szczególnych, a tam, gdzie przepisy szczególne nie precyzują następstw braków wniosku, zastosowanie znajdzie k.p.a., jako regulacja odnosząca się, co do zasady, do wszystkich postępowań administracyjnych. Sąd stwierdził, że w tej sprawie, strona w dniu składania wniosku, ani w terminie wyznaczonym przez organ nie przedstawiła informacji warunkujących nadanie sprawie biegu (strona uzupełnia jedynie część dokumentów, jednakże uczyniła to po upływie terminu zakreślonego w wezwaniu do uzupełnienia wniosku), w związku z czym Wojewoda zasadnie pozostawił wniosek bez rozpoznania.

Sąd uznał za niezasadne twierdzenia strony zmierzające do wykazania, że udokumentowanie posiadania obywatelstwa polskiego przez przodków wnioskodawców nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dla potwierdzenia obywatelstwa dziecka wywodzącego obywatelstwo od rodziców niezbędne są dane personalne rodziców, inaczej w ogóle istnieje wątpliwość zarówno co do pochodzenia rodziców. Sąd wskazał, że dane rodziców, a dla ustalenia danych rodziców - dane dziadków wnioskodawcy są kluczowe dla jego identyfikacji personalnej (tożsamości) jako strony żądającej od organów administracji podjęcia działań w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Sąd wskazał ponadto, że również podnoszona przez skarżącą niezasadność dokonywanej przez organ wykładni art. 56 w zw. z art. 13 ustawy na podstawie literalnego jej brzmienia nie mogła zostać uwzględniona. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy oraz art. 7, 77 i 78 k.p.a. rację ma, zdaniem Sądu, organ twierdząc, że w postępowaniu o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego stosuje się przepisy k.p.a. w zakresie, w jakim przepisy ustawy nie stanowią inaczej, zatem co do ciężaru dowodu prymat wiodą przepisy ustawy przed przepisami k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, nie sposób również przyjąć, że nałożenie w ustawie obowiązku zgromadzenia dokumentacji uzasadniającej wniosek narusza konstytucyjne prawa obywateli do składania petycji i wniosków do organów władzy publicznej. W praktyce prawa administracyjnego często uzyskanie konkretnych rozstrzygnięć uwarunkowane jest przedłożeniem odpowiedniej dokumentacji, a ciężar poniesienia określonych kosztów, koniecznych dla potwierdzenia żądanego uprawnienia nie narusza praw obywatelskich gwarantowanych Konstytucją. Nałożenie na stronę obowiązku w postaci dowodzenia posiadania obywatelstwa, przyjęte w ustawie, jest słuszne w szczególności w świetle wieloletniego zaniechania kontaktu wnioskodawcy z organami państwa. Podmiot, który przez dziesiątki lat nie wykazywał więzi z państwem powinien przynajmniej w podstawowym stopniu dołożyć należytej staranności w wykazaniu, że z danym państwem łączy go więź, która zasługuje na ochronę prawną.

Sąd wskazał, iż w związku ze zmianą stanu prawnego, bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje odwoływanie się do praktyki organów ugruntowanej na tle uchylonej ustawy z 1962 r. Na gruncie art. 56 ustawy nie można przyjąć, że obecnie to na stronie spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Strona jest jednak zobowiązana do zgromadzenia we własnym zakresie, w miarę obiektywnie istniejących możliwości, materiału dowodowego, na podstawie którego można ocenić jej sytuację prawną. W związku z tym za niezasadne należy uznać twierdzenia strony skarżącej, iż w sprawie zastosowanie powinny znaleźć zasady ogólne k.p.a. Ustawa zasad tych nie wyłącza, precyzuje jedynie minimum danych niezbędnych do podjęcia postępowania w sprawie. Wobec powyższych ustaleń, zarzuty podniesione w skardze dotyczące naruszenia art. 6, art. 7 i art. 64 § 2 k.p.a., w zw. z art. 56 ust. 1 i ust. 2, w zw. z art. 55 i z art. 13 ustawy Sąd I instancji uznał za niezasadne. W świetle tych przepisów oraz ustalonych faktów Sąd stwierdził, że Wojewoda nie pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnióosła C. R., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1) art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż:

a) przepis ten zawiera wymogi formalne wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, które podlegają uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a.,

b) wniosek skarżącego zawierał braki formalne uniemożliwiające jego rozpatrzenie,

2) art. 3 § 1 i 2 , art. 134, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 135 p.p.s.a. poprzez logiczną sprzeczność uzasadnienia polegającą na uznaniu z jednej strony, iż istnieje bezwzględny obowiązek formalny zamieszczenia we wniosku wszystkich danych wymienionych w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy, którego niewypełnienie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, z drugiej zaś, iż mogą istnieć okoliczności uzasadniające niestosowanie skutku z art. 64 § 2 k.p.a. w sytuacji braku istotności danych dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego oraz możliwości ich pozyskania.

Naruszenia te, zdaniem skarżącej kasacyjnie, miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż w ich wyniku doszło do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że żadne ustawowe ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw zagwarantowanych konstytucyjnie. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że wyłącznie dosłowne rozumienie spornego przepisu, jako stanowiącego wymóg formalny podlegający uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. godzi w zasadę praworządności, gdyż w niniejszej sprawie utrzymanie zaskarżonego stanowiska oznaczałoby pozbawienie strony prawa do rozpatrzenia jej wniosku tylko dlatego, iż nie ma ona obiektywnych możliwości przedstawienia i udokumentowania danych wstępnych do drugiego stopnia. Takie zobowiązanie narusza, w przekonaniu skarżącej kasacyjnie, akcentowaną w orzecznictwie zasadę impossibiulium nulla obligatio, zgodnie z którą nikt nie może być zobowiązany do rzeczy niemożliwych. Jednocześnie zdaniem skarżącej kasacyjnie dane dotyczące dziadków nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle przedstawienia danych dotyczących rodziców skarżącej i skoro podstawa nabycia obywatelstwa polskiego została określona dopiero z chwilą wejścia w życie ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, tj. w dniu 31 stycznia 1920 r. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają, zdaniem skarżącej kasacyjnie, zasadnicze sprzeczności w zajętym stanowisku, polegające na tym, iż z jednej strony Sąd I instancji wskazuje na bezwzględny obowiązek formalny zamieszczenia we wniosku wszystkich danych wymienionych w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy, którego niewypełnienie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, z drugiej zaś odwołuje się do istotności danych dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego oraz możliwości ich pozyskania jako kryteriów uzasadniających nie stosowanie skutku z art. 64 § 2 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że okoliczności istotne dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego zależą od stanu faktycznego sprawy, a wymogi formalne muszą być jednakowe i jasne dla każdego składanego wniosku. Stwierdziła także, że analiza drugiego członu art. 56 ustawy wskazuje, że ocena spełnienia wymogów wniosku nie może następować w stadium wstępnej, formalnej oceny podania, ale podczas rozpatrywania sprawy co do meritum. Analiza obu części przepisu uzasadnia wniosek, że nie przewiduje on wymogów formalnych, których niewykonanie usprawiedliwia pozostawienie podania bez rozpoznania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, kierunek wykładni przyjęty przez Sąd I instancji, zakładający wyłączenie przez nową ustawę ogólnych zasad postępowania administracyjnego, prowadzi do konstatacji, że rola organu administracji sprowadzałaby się do roli moderatora i arbitra, a to na stronie spoczywałby faktycznie obowiązek wyjaśnienia sprawy. Końcowo podniosła, że ustawa w zakresie spraw o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie zawiera szczególnych przepisów regulujących wymogi formalne wniosku. Na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu ograniczony do przeprowadzenia czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego bądź weryfikacji dokumentów przedstawionych przez stronę celem ustalenia prawdy obiektywnej. Dopiero w sytuacji, gdy informacje przekazane przez stronę, a mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy, nie znajdują potwierdzenia w zebranym w ten sposób materiale dowodowym istnieje podstawa prawna do wydania decyzji niezgodnej ze sformułowanym żądaniem.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Mazowiecki, domagając się oddalenia skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy niepodanie przez wnioskodawcę we wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wszystkich danych jego wstępnych do drugiego stopnia wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy stanowi brak formalny wniosku uniemożliwiający nadanie mu dalszego biegu w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Rozstrzygając tę kwestię na wstępie wskazać należy, iż postępowanie administracyjne o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego regulują przepisy art. 55-58 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o obywatelstwie polskim w sprawach innych niż wymienione w ust. 1 i 2 (m.in. w sprawach o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Przepis art. 63 § 2 k.p.a. stanowi, iż podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Natomiast - w myśl art. 64 § 2 k.p.a. - jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do innych wymagań, o których mowa w tym przepisie należy zaliczyć określenie żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), dołączenie pełnomocnictwa, jeżeli strona działa przez pełnomocnika (art. 33 § 3 k.p.a.), a także wymagania przewidziane w przepisach szczególnych. W orzecznictwie wskazuje się, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok. NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. musi dotyczyć braków formalnych, które mogą być z łatwością usunięte i które warunkują nadanie sprawie dalszego biegu.

Przepis art. 56 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż wniosek o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego zawiera dane osoby, której potwierdzenie dotyczy i jej wstępnych do drugiego stopnia oraz informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego. Przepis art. 13 ust. 1 tej ustawy stanowi natomiast, iż dane cudzoziemca, małoletniego, wnioskodawcy, osoby lub wstępnych wymagane na podstawie m.in. art. 56 ust. 1 obejmują: 1) imię (imiona) i nazwisko; 2) nazwisko rodowe; 3) datę i miejsce urodzenia; 4) imię i nazwisko ojca; 5) imię i nazwisko rodowe matki; 6) płeć; 7) obywatelstwo; 8) stan cywilny; 9) numer PESEL, jeżeli został nadany.

Powołane przepisy należy interpretować w ten sposób, że wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego musi spełniać warunki formalne podania wynikające z przepisów ogólnych k.p.a., bez których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte i podaniu nie może być nadany dalszy bieg, tj. powinien zawierać imię i nazwisko wnioskodawcy, wskazanie żądania wniosku, w tym imienia i nazwiska osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli jest to inna osoba niż wnioskodawca (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), pełnomocnictwo (art. 33 § 3 k.p.a.). Brak tych elementów obliguje organ do podjęcia czynności w trybie art. 64 § 1 i 2 k.p.a.

Uznać należy również, iż dodatkowe wymogi formalne wniosku w odniesieniu do wnioskodawcy i ewentualnie innej osoby, której dotyczy wniosek, jeżeli nie jest to wnioskodawca wynikają z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, który w tym zakresie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. Sprawy o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego są sprawami, w których stosunek publicznoprawny obywatelstwa jest pochodną stanu cywilnego i stanu rodzinnego danej osoby, zatem podstawowe dane personalne wnioskodawcy (osoby, której dotyczy wniosek) muszą zostać w tym wniosku podane, aby organ mógł nadać mu dalszy bieg. Wnioskodawca powinien więc oprócz swojego imienia i nazwiska podać nazwisko rodowe, datę i miejsce urodzenia, imię i nazwisko ojca, imię i nazwisko rodowe matki, płeć, obywatelstwo, stan cywilny, numer PESEL, jeżeli został nadany.

Pozostałe elementy wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wskazane w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim (szczegółowe dane personalne wstępnych osoby, której wniosek dotyczy i pozostałe informacje) nie stanowią warunków formalnych wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., lecz informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego i wydania decyzji merytorycznej. Należy bowiem odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana już podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, w przeciwnym razie etap rozpoznania sprawy przeniósłby się do fazy wszczęcia postępowania, a pozostawienie bez rozpatrzenia zastępowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Podkreślenia wymaga, iż przepisy art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim wskazują na obowiązek wnioskodawcy zebrania wymienionych w nich danych i informacji z należytą starannością i przedstawienia ich organowi we wniosku celem potwierdzenia swojego żądania. Z przepisów tych wynika, że wnioskodawca powinien podać we wniosku wszystkie znane mu dane i informacje, niezależnie od tego czy - w jego ocenie - są one istotne dla rozpoznania sprawy czy nie. To organ w oparciu o dane i informacje podane we wniosku ustala stan faktyczny sprawy i ocenia czy przedstawione dane personalne i informacje wraz z dokumentami potwierdzającymi je są wystarczające do wydania decyzji o potwierdzeniu posiadania obywatelstwa polskiego. Przepisy art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o obywatelstwie polskim nakładają na wnioskodawcę obowiązek wskazania określonych danych i informacji oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających te dane i informacje. Przepisy te nie znoszą jednak nałożonego na organ obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zarówno wnioskodawca, jak i organ powinni więc współdziałać w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W przypadku, gdy wnioskodawca nie poda we wniosku wszystkich wymaganych przez art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim danych i informacji, organ ma prawo wezwać go do uzupełnienia materiału dowodowego, chyba, że wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ustalić tych danych (np. wszystkich danych dalszych wstępnych). W takim wypadku organ powinien rozpatrzyć merytorycznie wniosek po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie i wydać decyzję. W przypadku, gdy wnioskodawca podał, że nie zna i – pomimo podjętych starań - nie jest w stanie ustalić wszystkich danych dotyczących jego wstępnych, organ nie może zastosować trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Żądanie uzupełnienia danych nieznanych stronie, których nie zdołała ona pozyskać pomimo dołożenia należytej staranności jest niedopuszczalne. Zobowiązanie organu naruszałoby w takiej sytuacji akcentowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadę impossibilium nulla obligatio, w świetle której prawo, jak i jego wykładnia nie może nakładać na obywateli obowiązków niemożliwych do spełnienia (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 51/12).

Za takim poglądem przemawia również redakcja formularza wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 58 ustawy o obywatelstwie polskim Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z dnia 7 sierpnia 2012 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o potwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego (Dz. U. z 2012 r., poz. 925), w którym szczegółowo wskazano dane i informacje, które należy podać we wniosku. W punkcie nr 5 pouczenia zamieszczonego na str. 12 formularza wniosku wskazano, że "Należy wypełnić wszystkie wymagane rubryki. W razie braku wiedzy co do określonych faktów należy wpisać "nieznane" (...). Zatem, nawet redagując formularz wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, Minister Spraw Wewnętrznych przewidział, że wnioskodawca może nie posiadać wiedzy o wszystkich danych wymaganych w formularzu i nie wszystkie dane są niezbędne do nadania sprawie biegu.

W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 56 ust. 1 i 2 w zw. z art. 55 i 58 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim jest uzasadniony, gdyż Sąd dokonał błędnej wykładni tych przepisów i zaaprobował ich błędne zastosowanie przez organ administracji. W tej sprawie Wojewoda w piśmie z dnia 16 października 2013 r. bezpodstawnie zastosował rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wzywając wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez podanie nazwiska rodowego matki dziadka ze strony ojca, danych osobowych babki ze strony ojca (imię i nazwisko, data i miejsce urodzenia, imiona i nazwiska rodziców, stan cywilny oraz obywatelstwo) oraz danych dziadka i babki ze strony matki (imiona i nazwiska, daty i miejsca urodzenia, imiona i nazwiska rodziców, stan cywilny oraz obywatelstwo). Wniosek z dnia 2 października 2013 r. zawierał wszystkie podstawowe elementy o charakterze formalnym i możliwe było nadanie mu dalszego biegu. Organ powinien więc przystąpić do merytorycznego badania tego wniosku i dokonać oceny kompletności przedstawionych dowodów i zasadności żądania wniosku.

Podkreślenia wymaga, iż w piśmie z dnia 23 października 2013 r. pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył, że oczekuje na przesłanie z Urzędu Cywilnego w R. odpisów aktów stanu cywilnego rodziców wnioskodawcy, które mogą przyczynić się do bliższego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pomimo tej informacji, stanowiącej w istocie wniosek o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku, organ – pismem z dnia 7 listopada 2013 r. - pozostawił wniosek bez rozpoznania.

Zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych twierdzeń, że - z jednej strony - istnieje bezwzględny obowiązek formalny zamieszczenia we wniosku wszystkich danych wymienionych w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy, którego niewypełnienie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, a z drugiej zaś, iż mogą istnieć okoliczności uzasadniające niestosowanie skutku z art. 64 § 2 k.p.a. w sytuacji braku istotności danych dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego oraz możliwości ich pozyskania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych wyżej względów Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez Wojewodę Mazowieckiego wykładnia art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim jest błędna, w konsekwencji czego organ błędnie zastosował w tej sprawie tryb przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. i pismem z dnia 7 listopada 2013 r. pozostawił wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego bez rozpoznania, a zatem organ ten pozostaje w bezczynności, jeżeli chodzi o rozpoznanie tego wniosku. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r., zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2015 r., poz. 658) – zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do załatwienia wniosku C. R. z dnia 2 października 2013 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że występująca w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż postępowanie organu jest wynikiem błędnej wykładni art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim, a treść tych przepisów nie jest jednoznaczna, o czym świadczy praktyka organów oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.