Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1023/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji II i I instancji w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Janina Guść sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i G. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lutego 2001 r. nr [[...]] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 lipca 2000 r. nr [[...]] w częściach, w których określono nieprzekraczalną linię zabudowy (punkt 2.2.2.) maksymalną wysokość budynku (zdanie drugie punktu 2.2.3.), poziom posadzki parteru (punkt 2.2.4.), formę budynku (punkt 2.2.5.) oraz obowiązek uzgodnienia projektu budowlanego z Komisją Urbanistyczno-Architektoniczną przy Zarządzie Miasta, gestorami sieci uzbrojenia terenu, Jednostką Wojskową nr [[...]], Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Miasta oraz Wydziałem Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta (części pierwsza, trzecia, czwarta, piąta i szósta punktu 2.4.), 2/ oddala skargę w pozostałym zakresie, 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. i G. Ś. 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 41 orzeka, iż wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje, w częściach w nim wskazanych, nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 12 lipca 2000 r. nr [[...]] ustalił dla A. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W ustaleniach szczegółowych decyzji organ administracji stwierdził m.in., że jako nieprzekraczalną linię zabudowy należy przyjąć istniejącą linię zabudowy to jest linię zabudowy budynku przy ul. T. [[...]] oraz linię odległą o 5 m od granicy wydzielania ul. S. od strony budynków przy ul. S. [[...]] – [[...]], że maksymalna wysokość budynku nie może przekraczać 3,5 kondygnacji to jest 3 kondygnacje i użytkowe poddasze, że poziom posadzki parteru należy przyjąć nie wyżej niż średnia rzędna poziomo terenu projektowanej inwestycji, że forma budynku winna być dostosowana do otaczającej zabudowy przez zastosowanie stromych dachów o nachyleniu zbliżonym do nachylenia dachów otaczających budynków, krytych dachówką ceramiczną oraz przez zastosowanie jako materiałów elewacyjnych cegły klinkierowej, tynku w kolorze naturalnym oraz drewna. W decyzji tej wskazano też, że projekt budowlany należy uzgodnić z Komisją Urbanistyczno-Architektoniczną przy Zarządzie Miasta na etapie projektu koncepcyjnego, gestorami sieci uzbrojenia terenu, Jednostką Wojskową nr [[...]] w zakresie kolizji z kablami telekomunikacyjnymi A., Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w przypadku konieczności wycinki drzew lub krzewów oraz Wydziałem Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta w G.

Uzasadniając decyzję Prezydent Miasta stwierdził, że działki będące przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wchodzą w skład obszaru, który w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną z usługami w związku z czym planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że w myśl art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia dla niej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ administracji wskazał też, że w celu sprecyzowania warunków zabudowy w toku postępowania posiłkowano się opinią członków Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej przy Zarządzie Miasta i zgodnie z tą opinią wprowadzono do decyzji informacje dotyczące wysokości i formy projektowanego budynku. Wskazano też, że sprawdzenie realizacji powyższych wytycznych nastąpi na etapie projektu koncepcyjnego, co zapewnia, jak wskazano, wprowadzony do treści decyzji wymóg uzgodnienia projektu na tym etapie.

Odwołanie od wskazanej decyzji wniosła skarżąca M. Ś. – współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej. W odwołaniu zarzuciła błąd w oznaczeniu działek, których dotyczy decyzja, nieuwzględnienie, iż na jednej z działek, która jest objęta zakresem decyzji, znajduje się pętla komunikacyjna, co sprawia, że z mocy prawa jest ona własnością Gminy oraz, że nie może ona być w inny sposób zabudowana, niewłaściwe ustalenie linii zabudowy oraz nietrafne określenie liczby kondygnacji planowanego budynku. Przy tym ostatnim zarzucie skarżąca odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 5 października 1999 r. w sprawie ze skargi m.in. skarżących na decyzję Wojewody o udzieleniu A. P. pozwolenia na budowę na terenie objętym kwestionowaną decyzją czterokondygnacyjnego budynku mieszkalnego. Wskazanym wyrokiem Sąd uchylił decyzję Wojewody stwierdzając m.in., że należy wyjaśnić, czy zaprojektowany budynek pod względem formy architektonicznej jest dostosowany do otaczającej zabudowy.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 lutego 2001 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie do poszczególnych zarzutów odwołania wskazał, że postanowieniem z dnia 31 stycznia 2001 r. organ pierwszej instancji sprostował oczywistą omyłkę w swej decyzji w zakresie numeracji działek, których decyzja ta dotyczy, że kwestionowana decyzja nie dotyczy działki, na której znajduje się pętla autobusowa oraz, że kwestie własnościowe nie mają dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znaczenia, że przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa się szczegółowo linii zabudowy oraz, że w kwestionowanej decyzji wyraźnie wskazano, iż budynek należy zaprojektować zgodnie z wymogiem art. 4 Prawa budowlanego to jest w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy.

W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 42 ust. 1 pkt 6 tej ustawy w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Uzasadniając skargę skarżący twierdzili, że z dotychczasowych rozstrzygnięć wynika, iż ewentualne pozwolenie na budowę, które mógłby otrzymać A. P. będzie takie samo, jak to, które zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 1999 r. Skarżący kwestionowali też ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy liczby kondygnacji planowanego budynku, przy czym ze skargi wynikało, iż optują za mniejszą liczbą kondygnacji, gdyż twierdzili, iż rozmiary budynku wynikające z tej decyzji nie zapewnią dostosowanie do okolicznej zabudowy, gdzie najwyższe budynki liczą 2 i pół kondygnacji. Odnośnie do linii zabudowy twierdzili, że nie odpowiadają one kryteriom określonym w powołanych przez nich przepisach.

W kolejnych pismach skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji twierdząc, że została ona wydana w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Jako tą inną decyzję wskazywali postanowienie i decyzję Prezydenta Miasta wydane w sprawie pozwolenia na budowę, których przesłanką rozstrzygnięcia było przyjęcie, iż zaprojektowany budynek jest w stosunku do otaczającej zabudowy za wysoki. Skarżący twierdzili też, że zaskarżona decyzja jest nieważna, gdyż była ona niewykonalna w dniu wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Tą podstawę nieważności upatrywali w tym, że inwestycja ma być realizowana na działce, która jest zajęta pod pętlę komunikacyjną i publiczny parking, co oznacza, że działka ta jest własnością Gminy. Zdaniem skarżących istnieje też podstawa wznowienia postępowania związana z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. i bliżej nieokreślona związana z brakiem udziału stron w postępowaniu. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, które polega na tym, że w decyzji o warunkach zabudowy nakazano uzgodnienie projektu koncepcyjnego z Miejską Komisją Urbanistyczno-Architektoniczną, "nie przebadano należycie" nabytych przez skarżących praw i nie zbadano okoliczności "nierównoprawnego traktowania stron".

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola wykonywania administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z tego wynika, że sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji, czyli w niniejszej sprawie w dniu 6 lutego 2001 r.

Wówczas obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), która w art. 43 stanowiła, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem, skoro w planie, czego żadna ze stron nie kwestionuje, teren inwestycji był przeznaczony na budownictwo mieszkaniowe jedno i wielorodzinne, to nie ulega wątpliwości, że nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego.

W wówczas obowiązującej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym określono elementy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąc w art. 42 ust. 1, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa rodzaj inwestycji, warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali oraz okres ważności decyzji. Jeżeli zatem w planie zagospodarowania przestrzennego oraz w przepisach szczególnych nie było postanowień, które określałyby maksymalną wysokość planowanego budynku, to nie można było takiego ograniczenia zawrzeć w decyzji o warunkach zabudowy. Za przepis szczególny, uzasadniający określenie warunku dotyczącego liczby kondygnacji nie można uznać art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis ten można było stosować w postępowaniach uregulowanych w ustawie Prawo budowlane, a nie przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego dopuszczalne było umieszczenie w takiej decyzji jedynie zastrzeżenia wskazującego na konieczność stosowania art. 4 Prawa budowlanego na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Z tego względu pozbawione podstaw prawnych są postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszące się do liczby kondygnacji planowanego budynku. Nietrafne są w związku z tym wszystkie wywody skarżących odnoszące się do tego warunku, gdyż także pozbawione podstaw byłoby umieszczenie w decyzji warunku, dotyczącego liczby kondygnacji, zgodnego z intencją skarżących.

W tym miejscu wskazać należy, że tak samo pozbawione podstaw prawnych są warunki określające linię zabudowy, poziom posadzki oraz formę w zakresie kształtu dachu i wyglądu elewacji. Takie szczegółowe warunki zagospodarowania terenu nie wynikają z ustaleń obowiązującego w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisów szczególnych.

Podstawą dla określenia tych warunków, a także warunku dotyczącego liczby kondygnacji, nie może być też, co oczywiste, opinia Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej przy Zarządzie Miasta. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 k.p.a.), brak zaś przepisu prawa, który w procedurze podejmowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiązałby organ właściwy do wydania tej decyzji opinią tego rodzaju organu, który nie jest w ogóle przewidziany przez ustawę.

Podkreślenia wymaga, że obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest istotnym ograniczeniem prawa własności. Z tego powodu przepisy regulujące wydanie tego rodzaju decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Inaczej mówiąc tylko wyraźnie przewidziane przez prawo ograniczenia prawa własności mogą być w takiej decyzji ujmowane. W niniejszej sprawie zaś w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zamieszczono szereg ograniczeń prawa własności, które nie mają podstawy prawnej. Tym samym niezgodnie z prawem preferowano interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym skarżących, w których interesie leży ograniczenie zabudowy na gruncie sąsiednim. Odpowiadając na zarzut nierównego traktowania można w związku z tym wręcz stwierdzić, iż istotnie organ administracji publicznej dopuścił się nierównego traktowania, jednakże nie skarżących, lecz A. P.

Wielokrotne powoływanie się skarżących w toku postępowania na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 5 października 1999 r. jest niezasadne. W sprawie zakończonej wskazanym wyrokiem z uwagi na zakres zaskarżenia, który ograniczał się do decyzji o pozwoleniu na budowę, nie była badana poprzedzająca wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Obowiązujące w chwili wydania zaskarżonej decyzji przepisy prawa nie przewidywały też nałożenia na inwestora obowiązku uzgodnienia projektu budowlanego z organami wskazanymi w punkcie 2.4 decyzji z dnia 12 lipca 2000 r. za wyjątkiem uzgodnienia projektu z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. Obowiązek taki wynikał z art. 27 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.). Uzgodnienia projektu budowlanego z Komisją Urbanistyczno-Architektoniczną przy organie wykonawczym gminy nie przewidywał żaden przepis prawa. Nie sposób też dopatrzyć się obowiązku uzgadniania projektu budowlanego z gestorami sieci uzbrojenia terenu i jednostką wojskową. Uniknięciu ewentualnej kolizji inwestycji z sieciami uzbrojenia terenu wybudowanymi przez te podmioty służy ewidencja uzbrojenia terenu prowadzona na podstawie powołanej ustawy Prawo kartograficzne i ewidencyjne. Nie można też mylić obowiązku dołączenia do projektu budowlanego oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych, wynikającego z art. 34 ust. 3 pkt 3 prawa budowlanego, z obowiązkiem uzgodnienia tego projektu z gestorami sieci uzbrojenia terenu kolidującego z inwestycją. Jeżeli zaś chodzi o obowiązek uzgodnienia projektu budowlanego z jednostką wojskową w zakresie kolizji z kablami telekomunikacyjnymi to obowiązek taki nie wynikał nawet z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 marca 1949 r. w sprawie ograniczeń w rejonach umocnionych: H., R., S., K. i W. (Dz.U. nr 21, poz. 138), które przewidywało szereg bardzo daleko idących ograniczeń (rozporządzenie to utraciło moc na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w dniu 2 lipca 2002 r.) i które być może mogło być w niniejszej sprawie zastosowane, gdyż zaskarżona decyzja dotyczy terenu położonego w R. Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 ze zm.) przewidywała obowiązek uzyskania pozwolenia na wycięcie niektórych drzew i krzewów (art. 48), czego nie można jednak mylić z uzgodnieniem projektu budowlanego. Z kolei według ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.) inwestor był zobowiązany uzyskać od zarządcy drogi zgodę na budowę lub przebudowę zjazdu z drogi (art. 29 pkt 2) oraz zgodę na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót budowlanych (art. 40 ust. 1), co też nie jest równoznaczne z uzgodnieniem projektu budowlanego z zarządcą drogi.

Z obowiązującej w chwili wydania zaskarżonej decyzji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynikało, że kwestie własności nie mają dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znaczenia. Zgodnie z art. 46 ust. 1 tej ustawy dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można było wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, decyzja ta nie rodziła praw do terenu i nie naruszała prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 46 ust. 2), zaś wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie służyły roszczenia o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu (art. 46 ust. 3). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była wręcz pomyślana po to, aby osoba, która nie jest właścicielem nieruchomości mogła uzyskać wiążące informacje, co do możliwości zagospodarowania nieruchomości. Nie mają zatem żadnego znaczenia zarzuty skargi, w których wykorzystuje się twierdzenie, iż wnioskodawca A. P. nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, której zaskarżona decyzja dotyczy. Wyraźnie należy stwierdzić, że fakt ten nie stał na przeszkodzie wydaniu mu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. To on bowiem, jak wynikało z zacytowanego art. 46 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponosił ryzyko tego, że nie będzie mógł wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Jednocześnie wobec tego, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która zawierała warunki pozbawione podstawy prawnej, Sąd uznał, iż jest ona, tak jak i decyzja organu pierwszej instancji, w tym zakresie wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z tego względu Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność tych decyzji w częściach, dotyczących warunków pozbawionych podstawy prawnej. Stwierdzenie nieważności jest niekorzystne dla skarżących, jednakże w świetle art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie takie jest dopuszczalne w razie stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2, art. 134 § 2 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku a na mocy art. 151 jak w punkcie drugim wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając tylko zwrot wpisu sądowego, gdyż w istocie skarga skarżących okazała się niezasadna.

Wobec częściowego uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja nie mogą być wykonane, w częściach, w których stwierdzono ich nieważność.