Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 261/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f, art. 50
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 30 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi Gminy Łódź na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 28 grudnia 2012 r. nr PNK-I.4131.1304.2012 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 grudnia 2012 r., PNK-I.4131.1304.2.2012, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały nr LII/1069/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie uchylenia uchwały nr XXXI/559/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że uchwałą nr LII/1069/12 z dnia 21 listopada 2012 r. Rada Miejska w Łodzi uchyliła swoją zgodę na rozwiązanie "A" Spółki z o.o. wyrażoną w uchwale nr XXXI/559/12 z dnia 25 stycznia 2012 r.

Wojewoda Łódzki stwierdził, że powyższa regulacja w sposób istotny narusza prawo, a w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym - do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie i przystępowanie do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywanie i występowanie z nich. Uchwała Rady Miejskiej o rozwiązaniu Spółki była upoważnieniem dla Prezydenta Miasta do głosowania na Zgromadzeniu Wspólników Spółki za rozwiązaniem spółki. Uchwała podjęta na podstawie powyższego przepisu nie wywołuje skutków prawnych w postaci rozwiązania spółki w rozumieniu Kodeksu spółek handlowych, stanowi jedynie swoistą legitymację dla Prezydenta Miasta do podjęcia działań zmierzających do rozwiązania spółki.

Zdaniem organu nadzoru art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym nie daje Radzie Miejskiej możliwości odwoływania udzielonej zgody, w sytuacji gdy uchwała o wyrażeniu zgody została już wykonana i wywołała nieodwracalne skutki prawne w obrocie prawnym.

Organ nadzoru wskazał, że Przewodniczący Rady Miejskiej w Łodzi wyjaśnił, że w dniu 8 maja 2012 r. likwidacja Spółki została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego. Pracownicy Spółki zostali zatrudnieni przez "B" Spółka z o.o., która od 1 kwietnia 2012r. jest nowym operatorem na liniach dotychczas obsługiwanych przez "A". Ponadto termin zakończenia likwidacji Międzygminnej Komunikacji Tramwajowej Spółki z o.o. w likwidacji planowany jest na pierwszą połowę 2013 r. A zatem kwestionowana uchwała Rady Miejskiej jest niewykonalna, gdyż Zgromadzenie Wspólników podjęło uchwałę o rozwiązaniu Spółki, która nadal obowiązuje. Oznacza to, że uchwała nr XXXI/559/12 z dnia 25 stycznia 2012 r. została wykonana i nie ma możliwości cofnięcia skutków prawnych wywołanych przez nią i dlatego podjęcie uchwały o uchyleniu zgody na rozwiązanie Spółki jest bezprzedmiotowe.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 28 grudnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł pełnomocnik Gminy Łódź. Zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, art. 239 § 1, art. 101 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe zastosowanie i wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że bezzasadnym jest stawianie zarzutu naruszenia przez Radę Miejską w Łodzi art. 7 Konstytucji RP. Słusznie wskazał Wojewoda Łódzki, że organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa co oznacza, że każde działanie winno mieć oparcie w obowiązującym prawie. Tak też miało miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym. Podstawy prawne uchwał nie budzą wątpliwości. Doktryna jak i orzecznictwo stoją na stanowisku, że uchwała uchylająca uchwałę winna posiadać podstawę prawną tożsamą z uchwałą, która jest uchylana. Zasada ta została zastosowana do uchwał, które podlegały kontroli organu nadzoru.

Ponadto pełnomocnik podniósł, że za błędny należy przyjąć zarzut, że w przypadku uchylenia uchwały nr XXVIII/445/11 Rady Miejskiej w Łodzi z 14 grudnia 2011 r. w sprawie skargi Komisji Międzyzakładowej "C" w "B" sp. z o.o. oraz uchwały nr XXXI/533/11 Rady Miejskiej w Łodzi z 11 stycznia 2012 r. w sprawie skargi Związków Zawodowych działających przy "C" sp. z o.o. na działanie Prezydenta Miasta Łodzi nastąpiło ponowne rozpatrzenie skargi, i że Rada Miejska nie może ponownie zająć się skargą. Bezspornym jest także fakt, że postępowanie skargowe jest postępowaniem jednoinstancyjnym. Uchylenie uchwał nie zaburza instancyjności. Uchylenie uchwał stanowiło przejaw stanowiska Rady Miejskiej w Łodzi w zakresie rozpatrzenia skargi, która została wniesiona pod obrady Rady. Uchylenie uchwał skutkować będzie koniecznością ponownego procedowania skarg przez Radę Miejską w Łodzi. Brak jest przepisu rangi ustawowej, który zabraniałby radnym rady miejskiej do przeprowadzenia weryfikacji swojego stanowiska, które w przypadku organu kolegialnego przybiera formę uchwał. Wbrew temu co stwierdza organ nadzoru Rada Miejska w Łodzi działała w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną, którą jest art. 229 ust. 3 ustawy kodeks postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do kolejnych rozstrzygnięć nadzorczych obejmujących stwierdzenie nieważności uchwał uchylających uchwały w sprawie uznania za bezzasadne wezwań Związków Zawodowych działających przy Międzygminnej Komunikacji Tramwajowej sp. z o.o. pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na poniższe kwestie. Do uchwał tych nie można odnieść zarzutów naruszenia art. 7 Konstytucji RP jak i braku kompetencji do działania przez Radę Miejską w Łodzi.

Dalej pełnomocnik Gminy Łódź podał, że uchylenie uchwał w przedmiocie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwał w zakresie rozpatrzenia skarg leży w kompetencji rady miejskiej. Rada miejska posiada uprawnienie do stanowienia poszczególnych uchwał, tym samym ma dyspozycję do cofnięcia swojego stanowiska. Uchylenie uchwał w przedmiocie wezwań do usunięcia naruszenia prawa nie pociąga negatywnych konsekwencji, ponieważ stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiotowe wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie można uznać za wezwania w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczyły uchwał podjętych w wyniku skarg wniesionych na podstawie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwały te stanowią zawiadomienie Rady Miejskiej w Łodzi o sposobie załatwienia przedmiotowych skarg. Postępowanie skargowe kończy się zatem czynnością faktyczną (materialno-techniczną) - wskazanym zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Ten właśnie charakter miały uchwały nr XXVIII/445/11 Rady Miejskiej w Łodzi z 14 grudnia 2011 r. w sprawie skargi Komisji Międzyzakładowej "C" w "B" sp. z o.o. oraz nr XXXI/533/12 Rady Miejskiej w Łodzi z 11 stycznia 2012 r. w sprawie skargi Związków Zawodowych działających przy "A" sp. z o.o. na działanie Prezydenta Miasta Łodzi. Zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę gminy nie daje podstaw do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na taką uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do organu gminy stanowi niezbędną przesłankę formalną do rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny. Ustosunkowanie się przez Radę Miejską w Łodzi do przedmiotowych wezwań lub pozostawienie ich bez rozpoznania nie wywiera wpływu na działania podmiotu wnoszącego wezwanie. Tym samym należy przyjąć, że uchylenie przez Radę Miejską w Łodzi uchwały nr XXXII/582/12 oraz uchwały nr XXXII/584/12 z 22 lutego 2012r. leżało w kompetencji Rady oraz wywarło skutek taki, jakby Rada nie ustosunkowała się do wezwań.

Nadto odnosząc się do rozstrzygnięcia PNK-1.411.1304.2012 pełnomocnik stwierdził, że Rada Miejska miała kompetencje do udzielenia legitymacji Prezydentowi do konkretnych działań, tym samym posiada uprawnienie do cofnięcia swoistego pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W przedmiotowej sprawie do skargi nie dołączono uchwał Rady Miejskiej w Łodzi, które by wyrażały wolę rady do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012. 270), dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 28 grudnia 2012 r. stwierdzające nieważność uchwały nr LII/1069/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie uchylenia uchwały nr XXXI/559/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Łodzi.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. - do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przepis art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym określa więc podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a podjęcie stosownego aktu (zarządzenia/uchwały) stanowi przesłankę skutecznego jej wniesienia. W postanowieniu z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 106/12, LEX nr 1120573, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że powyższy przepis powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać więc odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego.

Niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych - dokonując wykładni powyższego przepisu - przyjmowano, że użyty w nim zwrot, iż podstawą wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uchwała organów gminy, należy rozumieć w ten sposób, że podstawą rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny musi być uchwała organu gminy, która może być przedłożona sądowi aż do dnia wydania orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi. Uwzględniano przy tym prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1011/11, LEX nr 1082558).

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącej Gminy złożył na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. kopię uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2013 r. w sprawie wniesienia środka zaskarżenia. Wobec powyższego, mając na uwadze przedstawione powyższej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało uznać, że strona skarżąca mogła podjąć uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, także po upływie terminu przepisanego do złożenia przez nią skargi. Złożenie ww. uchwały do Sądu przed dniem wydania orzeczenia kończącego postępowanie spowodowało skutek w postaci uznania przez sąd, iż złożona przez stronę skarga nie jest już obciążona brakiem, a w konsekwencji jej merytoryczne rozpoznanie.

Przechodząc do dalszej części rozważań stwierdzić należy, że skarga nie może być jednak uwzględniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, a tylko naruszenie prawa dawałoby podstawę do jego uchylenia.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90.

W uchwale z dnia z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 (OTK 1994/2/46, Dz.U.1994/113/550) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kontrola uchwały zarządu gminy wykonywana w ramach nadzoru administracyjnego i z urzędu ma za przedmiot uchwałę jako akt administracji (władzy publicznej), zaś za cel zapewnienie zgodnego z prawem w ogólności działania gminy w interesie tak państwa, jak osób zainteresowanych.

Ustawa o samorządzie gminnym nie wyłącza z tego obowiązku żadnych uchwał, w szczególności ze względu na ich przedmiot. Wiąże się z tym obowiązek przedłożenia podjętych uchwał wojewodzie.

Wskazany jako naruszony w rozstrzygnięciu nadzorczym przepis art.18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Przepis ten wprowadza zasadę wyłącznej właściwości rady w zakresie podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczący m.in. rozwiązania spółki. Przepis ten wskazuje więc na kompetencje do podejmowania uchwał w omawianym zakresie i we wskazanych sprawach, ale nie wynika z niego, że mają to być uchwały wprost tworzące lub rozwiązujące spółkę. Przepisy ustrojowe samorządu terytorialnego dotyczące spraw regulowanych szczegółowo odrębnymi przepisami muszą być interpretowane systemowo, z uwzględnieniem szczególnych regulacji.

W wyroku z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 658/11, LEX nr 1083673 NSA wskazał, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym nie przesądza sposobu realizowania określonej tam kompetencji i przedmiotu podejmowanych uchwał (z prawa do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich nie wynika, że uchwały te muszą bezpośrednio tworzyć albo rozwiązywać spółkę). Podstawę prawną rozwiązania spółki w tym przypadku stanowią przepisy Kodeksu spółek handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037 ze zm.), w tym art. 270 pkt 2. Z przepisu art. 270 pkt 2 Kodeksu spółek handlowych wynika, że formalną podstawą rozwiązania spółki z o.o. jest uchwała wspólników, stwierdzona protokołem sporządzonym przez notariusza. Czynność ta została zastrzeżona dla wspólników. Rada gminy nie ma kompetencji do zastępowania zgromadzenia wspólników. Celem omawianej regulacji ustawy o samorządzie gminnym jest powierzenie organowi stanowiącemu gminy prawa do podejmowania władczych rozstrzygnięć w sferze zarządzania majątkiem, ale o ich rodzaju i zakresie przesądzają inne przepisy.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Łodzi podjęła w dniu 25 stycznia 2012 r. uchwałę będącą realizacją wskazanej kompetencji, przesądzając i ukierunkowując dalsze działania organu wykonawczego – Prezydenta Miasta Łodzi. Pozytywna opinia Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie rozwiązania ""A" Spółki z o.o. z siedzibą w Ł", wyrażona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, której wykonanie powierzone zostało Prezydentowi Miasta Łodzi - wiązało tego Prezydenta, przesądzając władczo o podjęciu przezeń działań, które bezpośrednio doprowadzą do rozwiązania tej spółki, zgodnie z przepisami Kodeksu spółek handlowych.

Uchwała Rady Miejskiej nr LII/1069/12 w Łodzi z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie uchylenia uchwały nr XXXI/559/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie "A" Spółki z ograniczona odpowiedzialnością została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym. W istocie treść postanowień § 1 i § 2 uchwały z dnia 21 listopada 2012 r. jest niejasna. Można na podstawie przedmiotowej uchwały przyjąć, że sprawa wyrażenia zgody na rozwiązanie ww. Spółki została cofnięta i można ją uznać za uchwałę, która sprawy rozwiązania Spółki nie przesądza.

W ocenie Sądu, rację ma organ nadzoru, że powyższa uchwała w sposób istotny narusza prawo. Należy podkreślić, iż przepis art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc przepis kompetencyjny, nie może funkcjonować samodzielnie, należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady gminy stanowi podstawę prawną jej działań.

Gospodarowanie mieniem komunalnym (będącym we władaniu podmiotów władzy publicznej i służącym realizacji celów publicznych) podlega szczególnym rygorom prawnym, które przy podejmowaniu uchwały pominięto. Uchwała Rady Miejskiej z dnia 25 stycznia 2012 r. stanowi akt zawierający określone zalecenia dla organu zarządzającego gminy (Prezydenta Miasta Łodzi). Rada gminy nie jest bowiem uprawniona do określenia trybu rozwiązania spółki. Podjęcie uchwały o rozwiązaniu spółki następuje uchwałą zgromadzenia wspólników. Fakt zobowiązania Prezydenta Miasta Łodzi do wykonania uchwały z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz podjęcie przez Zgromadzenie Wspólników Spółki uchwały o jej rozwiązaniu, a także wpis do Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący likwidacji Spółki i powierzenie wykonywania zadań innemu podmiotowi - Miejskiemu Przedsiębiorstwu Komunikacyjnemu w Łodzi powoduje, że uchylenie uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie Spółki, po około 10 miesiącach od jej podjęcia, nie koreluje z regulacjami ustawowymi, którym ustawodawca podporządkował funkcjonowanie i rozwiązywanie spółek, tj. z przepisami Kodeksu spółek handlowych.

W myśl art. 50 ustawy o samorządzie gminnym obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym (a jego częścią są spółki) jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochroną. Zauważyć należy, że ustawa nie definiuje pojęcia szczególnej staranności, o której jest mowa w art. 50 omawianej ustawy, ani nie wskazuje kryteriów, za pomocą których można by określić poziom tej staranności. Trzeba zatem odwołać się do pojęcia należytej staranności, którym posługuje się kodeks cywilny (art. 355 k.c.). Przez "należytą staranność" rozumie się staranność ogólnie wymaganą w stosunkach danego rodzaju. Podwyższonej staranności wymaga kodeks cywilny w zakresie prowadzonej przez dłużnika działalności gospodarczej, którą określa przy uwzględnieniu zawodowego charakteru tej działalności. Można zatem przyjąć, że "szczególna staranność" powinna być wyższa od należytej, a nawet wyższa od staranności wymaganej od prowadzącego działalność gospodarczą. Z konieczności zachowania szczególnej staranności wydaje się wynikać obowiązek sprowadzenia tego ryzyka do minimum bądź całkowitej jego eliminacji. Zauważyć należy, że przepis art. 50 ustawy o samorządzie gminnym nie określa skutków prawnych braku szczególnej staranności w zarządzaniu mieniem komunalnym. Nie oznacza to jednak, że norma w nim zawarta jest pozbawiona jakichkolwiek sankcji. Sankcje te wynikają bowiem z innych przepisów, właściwych dla danej gałęzi prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1022/11, LEX nr 1131463).

Podwyższony standard staranności w zarządzaniu mieniem komunalnym dotyczy radnych, wójta, (burmistrza, prezydenta) oraz innych osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym. Przepis art. 50 ustawy o samorządzie gminnym naruszony zostaje, gdy przy podejmowaniu uchwały dotyczącej spraw z zakresu takiego zarządu nie są zachowane ustawowo określone zasady i tryb postępowania. Sprzeczność z prawem uchwały organu gminy ma miejsce nie tylko wtedy, gdy jej postanowienia /lub ich brak/ naruszają konkretne przepisy prawa, ale także wtedy, gdy działania podejmowane na jej podstawie będą prowadziły do takich naruszeń.

Podkreślić trzeba, że zachowanie wszelkich ustawowych wymogów w niniejszej sprawie miało znaczenie szczególne. Tymczasem doszło zarówno do naruszenia wskazanych konkretnych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f, art. 50 u.s.g., jak i do naruszenia zasad i trybu rozwiązywania spółek wynikających z przepisów art. 270 ksh. Wyhamowanie procesu likwidacji spółki może nastąpić w ściśle określonym trybie.

Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny, w powołanej wyżej uchwale z dnia 27 września 1994 r., stwierdził, że uchwały organów gminy mogą wywoływać podwójne skutki, w sferze prawa administracyjnego oraz prawa cywilnego i każde z nich mogą i powinny być rozpatrywane w kontekście odpowiedniej gałęzi prawa. Sąd nie podziela więc poglądu strony skarżącej, że w zaistniałej sytuacji Rada Miejska w Łodzi uprawniona była - realizując swoje prawo dotyczące rozwiązywania spółek - do uchylenia swojej uchwały z dnia 25 stycznia 2012 r., a więc do zmiany stanowiska w przedmiocie rozwiązania "A" Spółki z o.o. w Łodzi, której jest współwłaścicielem, posiadającym największą ilość udziałów. Uprawnienie właścicielskie gminy stanowiące o prawie decydowania o rozwiązaniu spółki może być zawsze zmienione, o ile nie nastąpiły w tym zakresie zmiany w stosunkach cywilnoprawnych powstałych czy to bezpośrednio w wyniku podjęcia uchwały przez organ gminy, czy to w rezultacie opartych na takiej uchwale czynności prawnych organów gminy.

W rozpoznawanej zaś sprawie zmiany takie nastąpiły. Z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 grudnia 2012 r. wynika, że w dniu 30 marca 2012 r. Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników "C" Spółki z o.o. w Ł. podjęło jednogłośnie uchwałę o rozwiązaniu Spółki i postawieniu w stan likwidacji. W dniu 8 maja 2012 r. likwidacja Spółki została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego. Pracownicy Spółki zostali zatrudnieni przez "B" Spółka z o.o., która od 1 kwietnia 2012 r., zgodnie z umową powierzenia, jest nowym operatorem na liniach dotychczas obsługiwanych przez "A". Likwidator "A" sprzedał większą część posiadanego majątku w ramach konkursu ofert. Ponadto wyprzedawane są materiały z magazynu Spółki, zarówno dla firm jak i osób prywatnych.

W zaistniałej sytuacji, Rada Miejska w Łodzi nie była uprawniona - realizując swoje prawo do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu - do uchylenia własnej uchwały z dnia 25 stycznia 2012 r. o wyrażeniu zgody na rozwiązanie "A" Spółki z o.o. w Ł.. Wobec powyższego, zmiana stanowiska przez Radę Miejską w Łodzi polegająca na uchyleniu uchwały nr XXXI/559/12 z dnia 25 stycznia 2012 r. uchwałą nr LII/1069/12 z dnia 21 listopada 2012 r. narusza jej uprawnienia ustawowe.

Ustawa o samorządzie gminnym nie dookreśla zwrotu "nieistotne naruszenie prawa". W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się jednak, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (patrz "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" - pod red. B. Dolnickiego; ABC a Wolters Kluwer Warszawa 2010; Komentarz do art. 91 teza 5 - i powołany tam wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).

Z wyżej wyjaśnionych powodów należało uznać, że Wojewoda Łódzki w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym zasadnie wywiódł, iż przedmiotowa uchwała jest niezgodna z obowiązującym prawem w stopniu istotnym i dlatego musi zostać wyeliminowana z porządku prawnego.

Ponadto podkreślenia wymaga, że uchwała rady gminy jako akt podlegający badaniu pod kątem legalności, zgodności z prawem musi odpowiadać zasadom porządku prawnego. Brak wskazania motywów, którymi kierowała się rada podejmując uchwałę nosi bowiem znamiona arbitralności. W niniejszej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób wyjaśnić, jakie argumenty doprowadziły do uznania przez Radę Miejską w Łodzi, że zaistniały podstawy do podjęcia uchwały nr LII/1069/12 z dnia 21 listopada 2012 r.

Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.

b.a.