Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1467/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20 art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1 art. 20 art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Ł., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. pozwolenia na budowę tablicy reklamowej, świetlnej typu "LED" wraz z konstrukcją nośną i niezależnym źródłem zasilania, zaliczonej do VIII kategorii obiektów budowlanych, do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości P., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy w trakcie przeprowadzonego postępowania ustalił, że w dniu 31.marca 2010r. do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynął wniosek J. W., Dyrektora d/s Budowlanych A Polska Spółki z o.o. z siedzibą w W. o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wskazanej wyżej inwestycji. Starosta [...], decyzją z dnia [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na wnioskowaną budowę.

Decyzja organu I instancji doręczona została stronom postępowania, za które uznano właścicielkę działki objętej inwestycją oraz inwestora. Przesłano ją również "do wiadomości" m .in. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Ł., zarzucając naruszenie:

- art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20lipca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz.U. nr 108 z 2005r, poz. 908 ze zm.), który zabrania umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzenie w błąd uczestników ruchu;

- pkt. VII ppkt. 4 załącznika II do umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego, sporządzonej w Genewie w dniu 15.listopada 1975r., ratyfikowanej przez Polskę dnia 14.września 1984 roku (Dz.U. nr 10 z 1985r., poz. 35 ze zm.), zgodnie z którym ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane.

Zdaniem strony odwołującej na drodze liczy się przede wszystkim szeroko rozumiane bezpieczeństwo ruchu drogowego, którego utrzymanie na odpowiednim poziomie należy do zarządcy drogi. W przypadku autostrady [...] jest nim Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. Tymczasem zarządca drogi nie był informowany o planowanej inwestycji na etapie postępowania związanego z wydaniem decyzji dotyczącym warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę. W opinii odwołującego, przywołane przepisy oraz konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego poruszającym się po drogach krajowych oraz autostradach (mających duże znaczenie dla ruchu tranzytowego) powinny być uwzględnione przed wydaniem pozwolenia na budowę reklamy świetlnej typu "LED".

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że podstawowa zasada, obowiązująca organy administracji publicznej zawarta w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a powtórzona w art. 6 oraz art. 7 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek działania na podstawie przepisów prawa zarówno przy ustalaniu zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie, jak i przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego i procesowego przy rozpoznaniu oraz rozstrzygnięciu sprawy. Prawną podstawę do wydania indywidualnych aktów administracyjnych stanowią w omawianej sprawie przepisy Prawa budowlanego wraz z przepisami innych obowiązujących aktów prawnych, związanych z przedmiotem orzekania. Przepisy proceduralne zawarte w k.p.a. odnoszą się do postępowania wyjaśniającego i do formy decyzji kończącej to postępowanie.

Zdaniem organu odwoławczego, kwestię podstawową w niniejszej sprawie stanowi sprawa przyznania przymiotu strony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., oraz J. R., uznanej za pełnomocnika inwestora. Wojewoda wskazał, że w badanej sprawie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. jest zarządcą autostrady [...]. Z akt sprawy wynika, że reklama, usytuowana będzie na działce nr [...] w miejscowości P., położonej bezpośrednio przy drodze [...] na jej 331 km, przed zjazdem z drogi [...] na drogę zbiorczą [...] - relacji P. - P. Projektant zaprojektował frontową powierzchnię reklamy, zwróconą prostopadle do autostrady, podnosząc w opisie do projektu budowlanego, że tablica reklamowa będzie służyła do przekazywania informacji społeczeństwu. Z projektu budowlanego wynika także, że powierzchnia tablicy będzie wynosić 48,0 m2, jej wysokość to 4,0 m, zaś wysokość budowli wyniesie 9,0 m, powierzchnia terenu inwestycji stanowi 80 m2, w tym pow. zabudowy 3,0 m2 oraz powierzchnia zieleni 76, 1 m2. Oświetlenie reklamy ledowej, stanowić będą 3 źródła światła SL 28, panel solarny - monokrystaliczny min. 2x180W/12V, akumulatory żelowe - min.2x150Ah. Powyższe, zdaniem Wojewody [...], pozwala na wywiedzenie twierdzenia, iż przedmiotowa reklama będzie skierowana do podróżujących autostradą [...]. Wskazana Umowa Europejska o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzona w Genewie dnia 15.listopada 1975 roku, została przez Radę Państwa ratyfikowana i przyjęta do stosowania na terytorium Polski. Z załącznika I do wymienionej Umowy Europejskiej wynika, że droga [...] jest drogą międzynarodową, oznaczoną numerem drogi międzynarodowej [...]. Przedmiotowa reklama skierowana jest zatem w kierunku drogi międzynarodowej [...], co wskazuje, że jest adresowana do kierowców poruszających się po tej drodze, w związku z czym jej treść przekazywana światłem ledowym w mniejszym lub większym stopniu negatywnie będzie oddziaływać na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Powyższa kwestia powinna zostać wyjaśniona, zaś organ I instancji tej kwestii nie analizował.

Nadto, zgodnie z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych usytuowanie obiektu budowlanego przy autostradzie poza terenem zabudowy powinno wynosić co najmniej 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, stanowiącej część autostrady. W przypadku usytuowania reklam przy autostradzie poza terenem zabudowy, z czym mamy do czynienia w sprawie, odległości tej nie można za zgodą właściwego zarządcy drogi zmniejszyć, co wynika z art. 43 ust. 3 cyt. ustawy.

Dalej Wojewoda [...] wskazał, że organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Jeżeli dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej, jako strona postępowania, zaś z uwagi na fakt, że GDDKiA Oddział w Ł. posiada nieograniczone prawo procesowe w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ jest stroną, nie było podstaw do skierowania do zarządcy tej drogi decyzji do wiadomości. Ponadto, naruszony został przepis art. 10 § 1 k.p.a. ze względu na brak wysłania decyzji z dnia [...] inwestorowi oraz pełnomocnikowi inwestora. Nadto w/w decyzję organ wysłał do strony, B. G. oraz do wiadomości organom dopiero w dniu 8.lipca 2010r., czyli ponad miesiąc po jej wydaniu. Nieuprawnione było także przekazanie tej decyzji w dniu 7.lipca 2010r. wraz z projektem budowlanym J. R., bowiem osoba udzielająca pełnomocnictwa J. R. nie była należycie umocowana do dokonania tej czynności. Organ odwoławczy wskazał również, że decyzja została wydana w dniu [...], a pełnomocnictwo opiewa na datę późniejszą.

Organ odwoławczy wskazał również, że z akt sprawy wynika niespójność, dotycząca właściciela działki o numerze ewidencyjnym [...], bowiem według wypisu z rejestru gruntów jest nim B. J. K., natomiast z oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, że jest nim B. J. G., zatem nie można przyjąć złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane za właściwe. Poza tym, w aktach sprawy brakuje decyzji o odrolnieniu wydzierżawionej działki, objętej wnioskiem, jak bowiem wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. (zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w P. z dnia [...] opublikowanego w Dz. U. Województwa [...] nr [...] pod poz. [...] z dnia [...]), działka nr [...] położona jest na terenach rolnych. Stąd należy przyjąć, iż konieczne było wezwanie przez organ orzekający inwestora do złożenia właściwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ewentualnie dokumentu potwierdzającego zmianę nazwiska właścicielki tej działki oraz dokumentu potwierdzającego charakter budowlany tej działki. Nadto, skoro działka nr [...] położona jest na terenach rolnych, dla których plan ustala uprawy polowe jako podstawowe przeznaczenie terenu, dopuszczając zabudowę mieszkaniową zagrodową oraz towarzyszącą zabudowę gospodarczą wraz z sieciami i urządzeniami infrastruktury technicznej, to wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła okoliczność, czy realizacja reklamy ledowej na terenach rolnych jest zgodna z tym planem, a stanowisko organu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest, zdaniem organu odwoławczego, przedwczesne.

Dalej Wojewoda [...] zauważył, że w projekcie zagospodarowania terenu, w części rysunkowej nie została pokazana droga wewnętrzna oraz dostęp z niej do drogi publicznej, także w części opisowej projektant nie odniósł się do tej kwestii. Zatem wyjaśnienia wymaga kwestia czy do przedmiotowej działki jest bezpośredni dostęp do drogi publicznej, czy też dostęp poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów, określonych w art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Projekt zagospodarowania działki nr [...] nie został sporządzony na mapie, która stanowi kopię mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjnego, brak jest bowiem potwierdzenia uprawnionego geodety o zaktualizowaniu treści tej mapy (mapa nie posiada oryginalnego stempla geodety).

Na powyższą decyzję skargę złożyła A Sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 28 ust 2, w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 28 i art. 127 k.p.a. poprzez uznanie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. (dalej GDDKiA) za stronę postępowania, pomimo braku interesu prawnego po stronie GDDKiA.

Strona skarżąca wskazała, iż w jej ocenie autostrada [...], będąca w zarządzie GDDKiA nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, jakim jest planowana reklama, a żaden ze wskazanych przez organ przepisów nie stanowi przepisu odrębnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, tzn. nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, znajdującego się wokół reklamy, tym bardziej że przedmiotowa reklama ma zostać posadowiona na działce, która nie przylega do pasa drogowego, w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Wizualne postrzeganie reklamy przez podróżnych, w opinii skarżącej, nie stanowi przesłanki do

uznania zarządcy autostrady za stronę postępowania.

Skarżąca Spółka wywiodła zatem, iż postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie winno było zostać umorzone, ponieważ zostało ono zainicjowane przez nieuprawnioną jednostkę, to jest zarządcę drogi legitymującego się wyłącznie interesem faktycznym a nie prawnym. Skorzystanie więc przez Wojewodę z uprawnienia przewidzianego w art.138 § 2 k.p.a., w sytuacji konieczności umorzenia postępowania odwoławczego, stanowi naruszenie powyższego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa reklama ledowa ze względu na umieszczenie jej w polu widzenia użytkowników drogi [...], oślepiając swoim światłem kierowców podróżujących po drodze [...] może powodować rozproszenie ich uwagi, co stwarza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z ustaw normujących kwestię bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o drogach publicznych wynika, że zarządca danej drogi ma nie tylko prawo ale przede wszystkim obowiązek dbać o bezpieczeństwo ruchu drogowego. Kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego powinna być traktowana, jako priorytet, leży to bowiem w interesie społecznym. W interesie społecznym leży również zaniechanie działań mogących pogorszyć bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ze względu na fakt, iż GDDKiA Oddział w Ł. wykazała w odwołaniu, iż ustawienie przedmiotowej reklamy o zmiennej treści i silnym natężeniu światła przy drodze [...] stanowić może zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego, Wojewoda [...] uznał zarządcę tej drogi za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu pisanym w powołanych wyżej przepisach.

W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą było ustalenie legitymacji odwołującej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz zachowania przezeń terminu do wniesienia odwołania.

Jak bowiem wynika z pisma Starosty [...] z dnia [...] organ I instancji nie uznał odwołującego się podmiotu za stronę postępowania, doręczając mu decyzję z dnia [...] jedynie "do wiadomości". Doręczenie wspomniane nastąpiło w dniu 15.lipca 2010r. Stronie postępowania – właścicielce działki, objętej inwestycją decyzja powyższa doręczona została w dniu 9.lipca 2010r., natomiast doręczenie dla inwestora, jak słusznie podnosi organ odwoławczy, nie było skuteczne, bowiem nastąpiło do rąk pełnomocnika wadliwie umocowanego (pełnomocnika dalszego, bez wykazania umocowania do reprezentacji pełnomocnika udzielającego dalszego pełnomocnictwa). W tej sytuacji, wobec tego, że, w dacie składania odwołania przez GDDKiA (26.lipca 2010r.) decyzja organu I instancji nie była ostateczna (podmiotowi uznanemu przez organ I instancji za stronę postępowania nie upłynął termin do wniesienia odwołania), uznać należało, że odwołanie wpłynęło w terminie otwartym dla stron postępowania. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Rzeszowie z dnia 17.lutego 2009r., sygn.akt II SA/Rz 801/08, niepubl. dostępny w Systemie Informacji prawnej Lex nr 528334, w Warszawie z dnia 11.września 2008r., sygn.akt I SA/Wa 417/08, niepubl. dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 516017, w Poznaniu z dnia 20.stycznia 2010r., sygn.akt II SA/Po 483/09, niepubl. dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 601330)

Przechodząc natomiast do oceny kwestii interesu prawnego GDDKiA, uprawniającego do występowania w toczącym się postępowaniu w charakterze strony, wskazać należy, iż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił stanowisko Wojewody [...] przyznającego odwołującemu tenże status.

Jak bowiem trafnie podniesiono w zaskarżonej decyzji, stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane). Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane został natomiast określony jako teren wyznaczony wokół obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi przy tym o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. Należy więc przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Kwestia natomiast ustalenia ewentualnego rzeczywistego negatywnego oddziaływania, stanowi element postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach toczącego się postępowania pozwoleniowego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.kwietnia 2010r., sygn.akt II OSK 1342/09, niepubl. dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, z załączonego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż projektowana inwestycja położona jest w odległości 50 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni, spełnia zatem minimalne wymagania dopuszczalności, określone w art.43 ust.1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Z faktu tego nie wynika jednak brak interesu prawnego po stronie zarządy drogi do działania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Również brak potrzeby uzgadniania zjazdu (nawiasem mówiąc nieoczywisty w świetle niewskaznia w projekcie skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną), nie przesądza o uprawnieniach (lub ich braku) strony niniejszego postępowania.

W świetle bowiem regulacji, zawartej w art. 20 ustawy o drogach publicznych oczywiste jest, iż normatywnym obowiązkiem zarządcy dróg jest m.in. ich ochrona (egzemplifikacja przykładowa obejmuje m.in. opracowywanie projektów finansowych tej ochrony). Ochrona drogi oznacza natomiast m.in. działania mające na celu niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art.4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Skoro zatem, w art.45 ust.1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zabroniono umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu, zarządca drogi w myśl powołanego art. 20 w zw. art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, uprawniony jest i jednocześnie obowiązany wymogi wspomniane egzekwować, o ile konkretna inwestycja istotnie prowadzić będzie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8.kwietnia 2009r., sygn.akt IV SA/Wa 85/09, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 550243). Kwestia natomiast, proponowanego w skardze, określenia "pobliża" drogi poprzez odniesienie jej do odległości, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, pozbawione jest prawnego i racjonalnego uzasadnienia. Owo "pobliże" odczytywać należy bowiem jako teren, z którego możliwe jest szkodliwe dla bezpieczeństwa ruchu oddziaływanie na użytkowników dróg.

Reasumując powyższe wywody: organ odwoławczy trafnie uznał GDDKiA za stronę postępowania, merytorycznie rozpoznając wniesione przezeń odwołanie. Wbrew zarzutom skargi, nie było bowiem podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zgodzić należy się natomiast ze stanowiskiem strony skarżącej, iż z pkt VII.4 załącznika do umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie z dnia 15.listopada 1975r. a ratyfikowanej przez Polskę w dniu 14.września 1984r. nie można wysnuć wniosku o generalnym zakazie budowy urządzeń reklamowych podświetlanych poza pasem określonym w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z punktu I.3 uwag ogólnych do załącznika II powyższej umowy wynika, że wszystkie postanowienia tego załącznika stosuje się, uwzględniając porównania nakładów i spodziewanych korzyści, zwłaszcza w dziedzinie poprawy bezpieczeństwa. Ustawodawca w przepisie art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych określił odległości dla poszczególnych kategorii dróg, gdzie nie mogą być realizowane żadne obiekty budowlane, w tym również urządzenia reklamowe. W tym zakresie było to więc wprowadzenie ograniczeń (bezwzględnych) z powołanej umowy, co do sytuowania reklam przy drogach międzynarodowych. Konstatacja wspomniana nie ma wszakże wpływu na ocenę legitymacji GDDKiA w niniejszym postępowaniu.

Merytoryczne rozpoznanie odwołania GDDKiA trafnie natomiast doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temuż organowi do ponownego rozpoznania. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. normuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego, określone mianem decyzji kasacyjnej, która podejmowana jest w sytuacji, gdy organ stwierdzi istotne braki w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Braki te muszą być na tyle istotne, że ich usunięcie wymagałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z powołaną normą, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (wyrok NSA z 10.kwietnia 1997 r. I SA/Po 1237/96, POP 1998, nr 3, poz. 92).

W ocenie Sądu, wskazany przepis znalazł w przedmiotowej sprawie prawidłowe zastosowanie zaś organ odwoławczy, w sposób właściwy skorzystał z uprawnień kasacyjnych, uzasadniając wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia organ odwoławczy słusznie bowiem stwierdził, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dotknięte było licznymi uchybieniami (m.in. niezapewnienie stronom prawa do czynnego w nim udziału, niewyjaśnienie kwestii oświadczenia inwestora o pawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dostępu do drogi publicznej, kompletności złożonego projektu budowlanego, zgodności projektowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego itp. ), szczegółowo wskazanymi w motywach zaskarżonej decyzji. Żadnego z dostrzeżonych przez organ odwoławczy uchybień strona skarżąca nie kwestionowała zresztą w toki postępowania sądowoadministracyjnego. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

Podjęcie bowiem decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007r., sygn.akt I OSK 1859/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 338621, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007r., sygn.akt II SA/Gl 143/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej, Lex nr 341073).

Odnosząc się natomiast do poglądów prawnych organu odwoławczego, zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn.akt II OSK 502/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.

m.o.