Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2197/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 16 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art 1 ust 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "[...]" oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Rada Miasta W. utworzyła park kulturowy pod nazwą "W.". Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. pod poz. [...].

Na powyższą uchwałę skargę złożyła [...] Spółka z o.o. Spółka komandytowa podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568, z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że na nieruchomości skarżącej Spółki (działki ewidencyjne nr: [...] i [...]) zaistniała potrzeba utworzenia parku kulturowego w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, podczas, gdy:

• tereny wokół działek nr: [...] i [...] z obrębu [...], usytuowane w najbliższej odległości, przeznaczone są pod zabudowę,

• na przedmiotowym terenie (działkach skarżącej Spółki) brak jest potrzeby ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi, albowiem są to tereny porolne,

• nieruchomości skarżącej Spółki znajdują się poza terenem bezpośredniej ochrony "[...]", jak również nie obejmują obszaru cennego przyrodniczo rejonu ulic [...] i ul. [...],

• uchwała nie zawiera, zarówno w swojej warstwie tekstowej jak i graficznej, żadnych merytorycznych uzasadnień dla objęcia działek ewidencyjnych nr: [...] i [...], granicami obszaru parku kulturowego pod nazwą "W.".

2) art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568, z późn. zm.), poprzez przyjęcie w zaskarżonej uchwale, że granice parku kulturowego określają załączniki: nr 1 i 2 do Uchwały (§ 1 ust. 2 Uchwały), które są ogólnikowe i nieprecyzyjne (uniemożliwiają jednoznaczną identyfikację granic w terenie, a w związku z tym weryfikację, które nieruchomości są objęte obszarem parku kulturowego), podczas, gdy uchwała w sprawie utworzenia parku kulturowego jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości, winna określać granice obszaru parku kulturowego;

3) art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568, z późn. zm.), poprzez przekroczenie przez Radę W. swoich kompetencji do utworzenia parku kulturowego, albowiem:

• w Uchwale ograniczono się wyłącznie do wskazania na terenie parku zakazów i ograniczeń,

• sposób ochrony parku kulturowego miałby zostać określony w planie ochrony parku kulturowego, który dopiero zostanie zatwierdzony przez Radę W. odrębną uchwałą i sporządzony przez Prezydenta W.,

• Rada W. zaniechała w Uchwale określenia "sposobu ochrony", co jest sprzeczne z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem nakazy i zakazy objęte Uchwałą stają się instytucją samodzielną, a w związku z tym następuje delegacja na rzecz Prezydenta W. wszelkich kompetencji do ustalenia "sposobu ochrony" pomimo, że taka delegacja jest niedopuszczalna z uwagi na brak podstawy prawnej,

• Uchwała ma wadę powodującą jej sprzeczność z materialną podstawą kompetencji Rady W. do utworzenia parku kulturowego,

• Rada W. dokonała delegacji swych kompetencji na rzecz Prezydenta W., pomimo, że ustalenie "sposobu ochrony" winno nastąpić w tekście uchwały o utworzeniu parku kulturowego;

4) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu, i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez objęcie działek ewidencyjnych nr [...] i [...], będących własnością skarżącej Spółki, granicami obszaru parku kulturowego, całkowicie dowolnie, podczas gdy Rada W.:

• tworząc park kulturowy winna brać pod uwagę prawo własności,

• miała obowiązek wyważenia interesu społecznego oraz interesu właścicieli nieruchomości na przedmiotowym obszarze, w tym skarżącej Spółki,

• dążąc do ochrony walorów krajobrazowych sięgnęła po środki całkowicie nieproporcjonalne, przerzucając na właścicieli nieruchomości koszty utworzenia parku, czym naruszona została zasada niezbędności i proporcjonalności ograniczenia w stosunku do zamierzonego rezultatu.

Skarżąca Spółka podniosła, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, zaś zgodnie z ust. 2 tego artykułu uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uchwała podjęta została na podstawie art. 16 oraz art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2012 roku, pozycja [...].

Zgodnie z § 1. ust. 1. Uchwały tworzy się park kulturowy pod nazwą "W." w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów Dzielnicy [...] W. oraz Dzielnicy [...] W., z zespołami pałacowo-parkowymi w [...] z [...], [...], [...] i [...] wraz z ich otoczeniem oraz w celu zintegrowania zarządzania ich ochroną i udostępnianiem. Granicę parku kulturowego określa załącznik nr 1 do Uchwały (§ 1 ust. 2 Uchwały). Opis granic parku zawiera załącznik nr 2 do Uchwały, zaś § 2 ust. 1 Uchwały określa zakazy i ograniczenia na terenie parku kulturowego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 Uchwały sposób ochrony parku kulturowego, w tym szczegółowe wskazania co do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów parku kulturowego, zostanie określony w planie ochrony parku kulturowego, który zostanie zatwierdzony przez Radę W. odrębną uchwałą. W oparciu o ust. 2 § 3 Uchwały zobowiązuje się Prezydenta W. do sporządzenia planu ochrony parku kulturowego w terminie roku od dnia podjęcia Uchwały.

Zgodnie z § 4 Uchwały wykonanie Uchwały powierza się Prezydentowi W., zaś zgodnie § 5 Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Zdaniem Spółki Rada W. tworząc park kulturowy pod nazwą "W." dokonała samodzielnego zagospodarowania przestrzenią, czyniąc to całkowicie dowolnie, nie biorąc pod uwagę ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz konieczności wyważenia interesu społecznego i interesu właściciela nieruchomości (skarżącej Spółki), wynikającego z norm konstytucyjnych. Takim działaniem, zdaniem skarżącej spółki, Rada W. naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, albowiem dążąc do ochrony walorów krajobrazowych, o których w przypadku nieruchomości skarżącej nie może być mowy, sięgnęła po środki całkowicie nieproporcjonalne, przerzucając jednocześnie na skarżąca spółkę, jako właściciela nieruchomości, koszty utworzenia parku, czym jednocześnie naruszona została zasada niezbędności i proporcjonalności ograniczenia w stosunku do zamierzonego rezultatu.

Rada W. przyjęła, że między innymi na nieruchomości skarżącej Spółki zaistniała potrzeba utworzenia parku kulturowego w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, podczas, gdy: (i) tereny wokół działek nr: [...] i [...], usytuowane w najbliższej odległości, przeznaczone są pod zabudowę, (ii) na przedmiotowym terenie (działkach skarżącej spółki) brak jest potrzeby ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi, albowiem są tereny porolne, (iii) nieruchomość skarżącej znajduje się poza terenem bezpośredniej ochrony "[...]", jak również nie obejmuje obszaru cennego przyrodniczo rejonu ulic [...] i ul. [...], czym niewątpliwie naruszyła art. 16 ust 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Nadto zdaniem skarżącej Spółki Uchwała nie zawiera, zarówno w swojej warstwie tekstowej jak i graficznej, żadnych merytorycznych uzasadnień dla objęcia działek skarżącej granicami obszaru parku kulturowego.

Utworzony skarżoną Uchwałą park kulturowy nie respektuje powyżej wskazanych zasad wkraczając w sposób nadmierny i całkowicie nieuzasadniony w prawo własności skarżącej, ograniczają prawo do korzystania z nieruchomości znajdującej się na terenie parku kulturowego. Rada W. zignorowała chronione prawem uprawnienia skarżącej Spółki, choć miała obowiązek ich rozważenia i wykazania ponad wszelką wątpliwości, że ich respektowanie nie naruszy lub uniemożliwi realizację interesu publicznego. A priori założono, że na nieruchomości winien zostać utworzony park kulturowy, rezygnując z możliwości racjonalnego zagospodarowania przedmiotowego terenu.

Odnosząc się do kwestii zasadności objęcia obszarem parku kulturowego nieruchomości, zdaniem skarżącej Spółki, wskazać należy, że od strony północno-wschodniej przedmiotowej nieruchomości przebiega ulica [...], a na działkach przylegających bezpośrednio do ulicy [...] od strony północno-zachodniej istnieje intensywna zabudowa wielorodzinna. Teren przedmiotowych działek przylega od strony północnowschodniej do terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, zaś od strony południowej i zachodniej sąsiaduje również z terenami mieszkaniowymi. Uwarunkowania lokalizacyjne przedmiotowych działek w żaden sposób nie odbiegają od uwarunkowań terenów przyległych i sąsiadujących, ponieważ, tak jak te tereny znajdują się także w zasięgu korytarza wymiany powietrza oraz w granicach systemu przyrodniczego miasta, czyli w obszarach mogących mieć w wpływ na sposób kształtowania zasad i cech dopuszczalnego na danym terenie zagospodarowania. W odniesieniu do przedmiotowego terenu (działek ewidencyjnych nr: [...] i [...]) Rada W. różnicując zasady zagospodarowania poszczególnych terenów w ramach obszaru o ustalonych ograniczeniach planistycznych dopuściła do tworzenia nieuzasadnionych zróżnicowań rozstrzygnięć prawnych dotyczących sposobu użytkowania terenów leżących w tym samym obszarze uwarunkowań planistycznych.

Nieruchomości skarżącej spółki znajdują się poza terenem bezpośredniej ochrony [...], w odróżnieniu od sąsiadującego z nimi od strony zachodniej terenu, który nie tylko obejmuje część chronionego obszaru skarpy, ale także całkowicie wypełnia leżący w tym obszarze, cenny przyrodniczo wąwóz (rejon [...] i ul. [...]).

Zdaniem Spółki, opisana powyżej niekonsekwencja wynika zapewne z faktu, że przedmiotowe działki są niezagospodarowanymi terenami porolnymi, jednakże Uchwała winna zawierać w swej treści, zarówno w swojej warstwie tekstowej jak i graficznej, merytoryczne uzasadnienie dla objęcia przedmiotowych działek obszarem parku kulturowego, czego bez wątpienia nie czyni.

Zgodnie z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właścicielowi przysługuje prawo do zagospodarowania własnej nieruchomości, z ograniczeniami wynikającymi jedynie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych przepisów. Zdaniem skarżącej Spółki, naruszenie tych uprawnień prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, wyrażonej w art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie. Jest to równoznaczne z obowiązkiem zachowania proporcjonalności zastosowanych środków w stosunku do zamierzonego celu. Spełnienie ww. wymagań uzależnione jest od faktycznej potrzeby dokonania ingerencji w zakres korzystania z konstytucyjnego prawa lub wolności i od zastosowania przez Ustawodawcę środków prawnych rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Spółki, Rada W. naruszyła powyższe zasady, w sposób jednoznaczny i rażący naruszając tym samym interes prawny Spółki, poprzez nadmierne ograniczenie swobody wykonywania prawa własności nieruchomości.

Spółka podniosła, że poddaje w wątpliwość zasadność objęcia zakresem tworzonego parku tak dużych obszarów, niezmiernie istotnych dzielnic W. z punktu widzenia zrównoważonego rozwoju, ok. 1450 ha, szczególnie, gdy bierze się pod uwagę, że znaczna część tego obszaru jest własnością osób prywatnych. Podstawowym argumentem Rady W. przy tworzeniu parku była konieczność ochrony cennych kulturowo obszarów przed zabudową. Podniesione zarzuty odnoszą się do celowości skarżonej Uchwały, jednak przede wszystkim, zdaniem Spółki, wykazać należy, że nie został spełniony podstawowy warunek umożliwiający władzy ingerowanie i ograniczanie praw obywatelskich, a mianowicie naruszona została zasada niezbędności i proporcjonalności ograniczenia w stosunku do zamierzonego rezultatu. Rada W. dążąc do ochrony walorów krajobrazowych sięgnęła po środki całkowicie nieproporcjonalne, przerzucające na właścicieli nieruchomości koszty utworzenia parku.

Skarżąca Spółka podniosła też, że Uchwała jest ogólnikowa i nieprecyzyjna. Rada W. ograniczyła się wyłącznie do przytoczenia art. 17 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zastanowienia wymaga, zdaniem skarżącej Spółki, czy regulacja umożliwiająca ustanowienie parku kulturowego i wprowadzenie licznych zakazów ograniczających uprawnienia właścicieli nieruchomości, znajdujących się na terenie parku, są zgodne z Konstytucją RP, albowiem ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje żadnych środków ochrony właścicieli nieruchomości. Granice parku kulturowego są nieprecyzyjne i uniemożliwiają jednoznaczną identyfikację granicy w terenie, a w związku z tym weryfikację, które nieruchomości są objęte obszarem parku. Jest to wynikiem małej skali mapy. Mapa, stanowiąca załącznik nr 1 do Uchwały, nie pozwala w sposób precyzyjny wyznaczyć granic parku zgodnie z treścią Uchwały.

Zdaniem skarżącej Spółki, Rada W. przekroczyła swe kompetencje do utworzenia parku kulturowego, albowiem przepisy art. 17 oraz 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazują, że utworzenie parku kulturowego nie może się ograniczać do wskazania wyłącznie na terenie parku zakazów i ograniczeń, co ma miejsce w skarżonej Uchwale.

Sposób ochrony parku kulturowego ma zostać określony w planie ochrony parku kulturowego, który zostanie zatwierdzony przez Radę W. odrębną uchwałą (§ 3 ust. 1 Uchwały) i sporządzony przez Prezydenta W. Zaniechanie określenia przez Radę W. w Uchwale "sposobu ochrony" jest sprzeczne z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem: nakazy i zakazy objęte Uchwałą stają się instytucją samodzielną oraz następuje delegacja na rzecz Prezydenta W. wszelkich kompetencji do ustalenia "sposobu ochrony" w sytuacji, gdy taka delegacja wydaje się być niedopuszczalna z uwagi na brak podstawy prawnej. Tym samym Uchwała ma wadę powodującą jej sprzeczność z materialną podstawą kompetencji Rady W. do utworzenia parku kulturowego. Rada W. dokonała delegacji swych kompetencji z art. 16,ust 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na rzecz Prezydenta W., podczas gdy ustawa wyraźnie nakazuje ustalenie "sposobu ochrony" w tekście uchwały o utworzeniu parku kulturowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. stwierdziła, że zarzut wymieniony w pkt 1 skargi dotyczący zasadności utworzenia parku kulturowego na działkach ew. nr [...] i [...] z obr. [...] należących do skarżącej Spółki, uznać należy go za bezzasadny. Zdaniem Rady, wbrew opacznej interpretacji skarżącej Spółki oczywistym jest, że unormowanie zawarte w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przywołane w skardze, określające przesłankę dopuszczalności utworzenia parku kulturowego (to jest w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej) nie dotyczy każdej położonej na podlegającym ochronie terenie działki gruntu rozpatrywanej osobno, lecz całego obszaru, na którym takie elementy znajdują się. Działki te nie tworzą samoistnie parku kulturowego, a jedynie stanowią jego część.

Przedmiotowe działki o charakterze niezabudowanym położone są u podnóża skarpy, na której znajduje się zabytkowy kościół [...] wraz z zabudową osady plebańskiej i systemem korytarzy podziemnych tzw. "[...]", wpisane do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...].07.1989 r., jako zespół kościelny [...], oraz w sąsiedztwie dawnego ogrodu [...] założonego u podnóża skarpy przez [...] w latach 1821-1830 ku czci męża [...] i jego brata [...], [...]. Położono w nim okolicznościowe kamienie, wzniesiono obeliski i sarkofag. Drzewa w [...] w hołdzie braciom [...] posadzili m. in. [...], [...], [...] i [...]. Był to park - pomnik upamiętniający obydwu braci, ważny dla świadomości patriotycznej w okresie zaborów.

Świadomość unikatowej wartości krajobrazowej i kulturowej obszaru objętego obecnie granicami W. istniała od dawna. Na terenie dzielnicy [...] i części dzielnicy [...] znajdują się bowiem miejsca ważne dla historii obydwu dzielnic, dla całej [...], a częściowo też Polski - zespół pałacowo-parkowy w W. wraz z parkiem w [...], siedziby filialne położone na krawędzi [...] i u jej podnóża – [...], [...] i [...] wraz z kościołem [...]. Wszystkie tworzą nadal czytelny układ świadomie ukształtowanego wielkoprzestrzennego założenia krajobrazowego, który stał się osnową W. Miejscom tym towarzyszą cenne przyrodniczo obszary – rezerwaty "[...]", "[...]" i "[...]" utworzone współcześnie na obszarach dawnych rezydencji filialnych W., a także [...] Obszar Chronionego Krajobrazu, utworzony Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Sposób powiązania tych terenów pod względem widokowym i funkcjonalnym powoduje, że powstała tutaj przestrzeń, w której zabytki i przyroda tworzą spójną całość i razem stanowią krajobraz kulturowy o niezaprzeczalnej wartości.

Szczególnym miejscem na tym obszarze jest [...]. Jako miejsce lokalizacji w przeszłości obiektów architektury i architektury w otoczeniu ogrodowym, świadomie wykorzystujących walory krajobrazowe położenia na skarpie, była wielokrotnie przedmiotem badań naukowych i opracowań.

Dla W. najważniejsze były dwa opracowania o charakterze historycznym i konserwatorskim. Są to: L. M. "[...]" z 1965 r. zamieszczone w zeszycie [...] Rejestru Ogrodów Polskich oraz opracowane w 2006 r. przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków (ob. Narodowy Instytut Dziedzictwa) "[...]" autorstwa dr arch. inż. kształtowania terenów zieleni M. S. W obydwu opracowaniach opisano i podkreślono powiązania i relacje widokowe kościoła [...] i [...] z wielką kompozycją krajobrazową, której głównymi elementami był daleki widok doliny Wisły, powiązania widokowe z pałacem w [...] i w [...] (również położonych na koronie skarpy), kościołem [...] w W., kościołem na [...] i pałacem w [...]. Część tych relacji widokowych jest obecnie zakłócona, ale tym bardziej należy chronić te, które pozostały.

W opracowaniu M. S. dotyczącym określenia granic wpisu do rejestru po dokonaniu analizy historycznej i krajobrazowej zaproponowano rozszerzenie dotychczasowego wpisu do rejestru zabytków zespołu kościoła [...] o teren dawnego ogrodu pamiątkowego [...] w jego historycznych granicach, a także wpisanie do rejestru zabytków otoczenia zabytku - to jest terenu wokół wzgórza [...] w celu ochrony ekspozycji widokowej wzgórza, kościoła i ogrodu w [...]. Granice wpisu do rejestru zabytku oraz jego otoczenia przedstawia mapa dołączona do opracowania wykonana na podkładzie geodezyjnym. Wynika z niej jednoznacznie, że w obrębie wyznaczonego otoczenia zabytku znalazły się również obydwie działki należące do skarżącej. Wartość terenu, na którym położone są działki skarżącej spółki nr [...] i [...] z obr. [...], dla W. polega na tym, że jako teren otwarty, niezabudowany, stanowi on obszar ekspozycji cennego pod względem historycznym i zabytkowym wzgórza [...] wraz z jego zabudową, w tym dominantą widokową, jaką jest kościół [...], razem z tymi elementami tworząc wartościowy krajobraz kulturowy.

Prace nad utworzeniem W. rozpoczęły się w roku 2004 Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 roku ówczesnego Prezydenta W. [...] w sprawie powołania [...]. W roku 2006 Rada W. przyjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie zamiaru utworzenia parku kulturowego. W § 2 tej uchwały określono, jakie elementy krajobrazu kulturowego oraz jakie tereny z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej zostaną objęte ochroną w ramach parku kulturowego. Ustalenie obszaru przyszłego parku kulturowego zostało poprzedzone wnikliwymi badaniami wielu specjalistów polegającymi na rozpoznaniu wartości historycznych, kulturowych, krajobrazowych i przyrodniczych tego terenu. Ich wyniki zostały dołączone do planu ochrony W. w postaci poprzedzających go analiz i waloryzacji w formie tekstowej i graficznej.

Plan ochrony parku kulturowego samoistnie nie jest podstawą do wydawania jakichkolwiek decyzji administracyjnych. Jego ustalenia stają się obowiązujące dopiero po wprowadzeniu ich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powołanie W. ma na celu wzmocnienie skuteczności ochrony i udostępnianie walorów krajobrazu kulturowego i zabytków, znajdujących się na jego terenie. Dotyczy to zwłaszcza rezydencji wilanowskiej i jej historycznych filii wraz z ich powiązaniami kompozycyjnymi i widokowymi i najbliższym otoczeniem. Z elementami tymi będzie się harmonizować współczesne i przyszłe zmiany tego obszaru, związane z intensywnie przebiegającymi procesami urbanizacyjnymi, jakie mają tu miejsce. Utworzenie parku kulturowego to nie tworzenie skansenu, lecz rodzaj nowoczesnego zarządzania obszarem parku, dzięki któremu rozwija się on harmonijnie, a rozwój odbywa się z poszanowaniem zabytków, przyrody i krajobrazu kulturowego.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt. 2 skargi Rada Miasta stwierdziła, że uważa go za częściowo zasadny, ale nie w stopniu uzasadniającym stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Art. 16 u.o.z.o.z. nie wskazuje, jaka powinna być konkretna forma określenia granic. Ustawodawca nie przewidział również aktów wykonawczych do art. 16 i art. 17 powołanej ustawy. Opis granic zawarty w załączniku nr 2 do uchwały rzeczywiście nie jest w całości precyzyjny. Z tego powodu podjęte zostały działania zmierzające do zmiany uchwały poprzez zmianę załącznika i doprecyzowanie oraz uszczegółowienie opisu. Nadto w sąsiedztwie działek należących do skarżącej Spółki granica W. wyznaczona i opisana jest w pkt 2 załącznika nr 2 do uchwały w sposób nie budzący wątpliwości -"ulicą [...] (po północno-wschodniej granicy obrębu [...])".

Załącznik graficzny nr 1 jest przygotowany zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie projektów uchwał Rady Miasta W. oraz zarządzeń Prezydenta W. Rada stwierdziła, że wychodząc naprzeciw oczekiwaniom społecznym przewiduje - po poprawieniu i zmianie załączników - opracowanie na ich podstawie mapy z podziałami geodezyjnymi i umieszczenie jej, jako dodatkowej formy informacji o działkach ewidencyjnych w ogólnie dostępnym serwisie mapowym miasta.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w punkcie 3 skargi, Rada uznała je za częściowo zasadne, jednakże nie w stopniu powodującym stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Rady poza sporem jest oczywiście to, że art. 16 ust. 2 u.o.z.o.z. przewiduje, iż w treści uchwały o utworzeniu parku kulturowego określa się sposób jego ochrony. Brzmienie przepisu sugeruje również, że określenie sposobu ochrony jest obligatoryjnym elementem uchwały oraz, że jest ono czymś rodzajowo odmiennym od ustanowienia ograniczeń i zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy. Taki sposób wykładni, oparty na literalnym brzmieniu przepisu, nie może zostać, zdaniem Rady, uznany za prawidłowy.

Po pierwsze dlatego, że naruszałby zasady logiki i założenie racjonalnego ustawodawcy. Zauważalne jest bowiem, że przy literalnym odczytywaniu art. 16 ust. 2 ustanowienie zakazów i ograniczeń musi być uznane za konieczny element uchwały. Wobec tego brak ich ustanowienia powinien być traktowany konsekwentnie jako istotna wada aktu prawnego. Tymczasem zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy ustanowienie tych zakazów i ograniczeń jest elementem fakultatywnym. Racjonalne podejście nakazuje uznawać, że określenie konkretnych zakazów lub ograniczeń jest kwestią uzależnioną od wymogów zachowania wartości obszaru mającego podlegać ochronie.

Po drugie dlatego, że ustawodawca, który literalnie odróżnia sposób ochrony od ustanowienia zakazów i ograniczeń z art. 17 ust. 1, nie określił, na czym polega dopuszczalny sposób ochrony parku kulturowego. Zdaniem Rady wydaje się, że immanentnym elementem każdego sposobu ochrony, który ma być skuteczny, jest wkroczenie (w mniejszym lub większym stopniu) w swobodę korzystania z terenu chronionego, reglamentowanie tej swobody. Dlatego w ocenie Rady przedmiotowe zakazy i ograniczenia stanowią z merytorycznego punktu widzenia właśnie instrument "ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi (...)", innymi słowy owe zakazy, ograniczenia są właśnie sposobem ochrony krajobrazu kulturowego.

Innym możliwym do pomyślenia sposobem ochrony byłby nakaz czynnego zachowania (np. przywrócenie określonego obiektu do pierwotnego lub wcześniejszego stanu, bardziej pożądanego z punktu widzenia zachowania wartości zabytkowych), jednakże nie sposób uznać, że w świetle obowiązującej regulacji ustanowienie takiego nakazu jest prawnie dopuszczalne. Wszelkie innego rodzaju postanowienia nie mogą być przy tym w ocenie Rady uznane za stanowiące wypełnienie powinności określenia sposobu ochrony, a to ze względu na brak elementu normatywnego, określającego obowiązek określonego zachowania się podmiotów zewnętrznych.

Powyższe, zdaniem Rady, prowadzi do konkluzji, że wbrew twierdzeniu skarżącej, zaskarżona uchwała zawiera określenie sposobu ochrony, której zakres przedmiotowy jest zgodny z ustawową podstawą. Odesłanie zaś do określenia sposobu ochrony w planie ochrony należy uznać za bezprzedmiotowe, bowiem przyjęty plan ochrony w istocie nie zawiera jakichkolwiek postanowień mogących być uznane za ingerujące w prawa właścicieli nieruchomości wchodzących w obszar W.

Odnosząc się do zarzutu ujętego w pkt. 4 skargi, zdaniem Rady, uznać należy go za bezzasadny.

Objęcie ochroną działek skarżącej Spółki poprzez utworzenie W. nie prowadzi jako takie do jakichkolwiek skutków w zakresie wykonywania prawa własności przez skarżącą. Dla obszaru, na którym znajdują się działki skarżącej, obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego rejonu [...] cz. 1, uchwalony uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...].03.2013, opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...].03.2013 poz. [...]. Dla terenu oznaczonego symbolem 5 ZP, na którym znajdują się działki skarżącej, plan ustała jako podstawowe przeznaczenie: tereny zieleni - park rekreacyjno-sportowy. Skarżąca Spółka uczestniczyła w procesie planistycznym, zgłaszając w dniu 13.11.2009 r., uwagi do projektu przedmiotowego mpzp (załącznik nr 2 do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część I, Dz. Urz. Woj. [...] [...].03.2013 poz. [...] - pkt. 17, s. 61-62). Część zgłoszonych i nieuwzględnionych wówczas uwag jest tożsama z zarzutami skargi. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości skarżącej spółki wynikają z obowiązywania na tym terenie mpzp, a nie z faktu utworzenia W. zaskarżoną uchwałą.

Odnośnie do zarzutu skargi dotyczącego kwestii sąsiedztwa intensywnej zabudowy wielorodzinnej za ulicą [...], jako argument braku zasadności objęcia obszarem parku kulturowego działek skarżącej, zdaniem Rady, należy podkreślić, że zabudowa ta znajduje się poza granicami parku kulturowego (pkt 2 opisu granic).

W piśmie z dnia 25 listopada 2013 roku skarżąca Spółka podtrzymała zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała nie zawiera uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego w całości lub w części.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568, z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że na nieruchomości skarżącej Spółki (działki ewidencyjne nr: [...] i [...]) zaistniała potrzeba utworzenia parku kulturowego.

Z art. 16 ust. 1 ww. ustawy wynika, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Wskazane w tym przepisie wymogi warunkujące możliwość utworzenia parku kulturowego, zdaniem Sądu, zostały spełnione. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że Rada Miasta należycie udokumentowała potrzebę stworzenia parku kulturowego. W pełni podzielić należy stanowisko Rady, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że za stworzeniem parku kulturowego przemawia konieczność ochrony przestrzeni, w której zabytki i przyroda tworzą spójną całość i stanowią krajobraz kulturowy o niezaprzeczalnej wartości.

Podniesione przez skarżącą Spółkę w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2013 r. argumenty sprowadzają się do ogólnych stwierdzeń, że Rada podejmując uchwałę o utworzeniu parku kulturowego uczyniła to dowolnie. Spółka nie wskazuje jednak skonkretyzowanych argumentów przemawiających za takim poglądem. Także dokonana przez Sąd z urzędu analiza zaskarżonej uchwały nie dała podstaw do przyjęcia, że podjęcie uchwały o utworzeniu parku kulturowego nosi cechy dowolności. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 j.t. ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego stwierdzić należy, że przepis ten określa granice wykonywania prawa własności. Z przepisu tego wynika, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z treści uchwały nie wynika, by Rada Gminy negowała wynikające z tego przepisu uprawnienia skarżącej Spółki do wykonywania prawa własności nieruchomości. Uchwała powoduje oczywiście ograniczenia w możliwości zagospodarowania należących do Spółki nieruchomości jednakże są to ograniczenia prawem dopuszczalne.

Z art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że uchwałą określa się nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1. Granice parku kulturowego zostały określone. Ustalenie tych granic, aczkolwiek utrudnione, nie jest jednak niemożliwe. Nadto zgodzić należy się z poglądem Rady Miasta, że w sąsiedztwie działek należących do skarżącej Spółki granica W. wyznaczona i opisana jest w pkt 2 załącznika nr 2 do uchwały w sposób nie budzący wątpliwości: "ulicą [...] (po północno-wschodniej granicy obrębu [...])".

Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej Spółki, że Rada Miasta naruszyła art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przekroczenie swoich kompetencji do utworzenia parku kulturowego poprzez delegowanie kompetencji do utworzenia planu ochrony parku kulturowego Prezydentowi Miasta W.

Brak w uchwale o utworzeniu parku kulturowego planu ochrony tego parku jest naruszeniem wymogu wynikającego z art. 16 ust. 2 ww. ustawy i stanowi naruszenie tego przepisu. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Rady, że określenie zakazów i ograniczeń jest w istocie realizacją obowiązku określenia planu ochrony parku. Naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez brak określenia planu ochrony nie jest jednak, zdaniem Sądu, naruszeniem na tyle istotnym, by skutkowało to koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Podstawowe znacznie dla funkcjonowania parku kulturowego ma bowiem określenie zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenie tego parku. Obowiązek ten został przez Radę zrealizowany. Obowiązek wskazania sposobu ochrony parku może zaś zostać zrealizowany w terminie późniejszym.

Z § 3.1. zaskarżonej uchwały wynika, że sposób ochrony Parku Kulturowego, w tym szczegółowe wskazania co do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów Parku Kulturowego, zostanie określony w planie ochrony Parku Kulturowego, który zostanie zatwierdzony przez Radę W. odrębną uchwałą. Z kolei z § 3.2 wynika, że Rada zobowiązała Prezydenta W. do sporządzenia planu ochrony Parku Kulturowego w terminie roku od dnia podjęcia uchwały. Z przepisów tych, zdaniem Sądu, nie wynika, by Rada scedowała kompetencję do sporządzenia planu ochrony parku. Rada poleciła Prezydentowi jedynie opracowanie planu ochrony parku. Samo uchwalenie planu ochrony ma natomiast nastąpić na mocy uchwały Rady W., co wynika wprost w § 3.1. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wymagają, by projekt planu ochrony powinien być sporządzony wyłącznie przez Radę. Istnieje jedynie wymóg, by taki plan został przez Radę uchwalony.

Brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.