Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 614/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: rt. 80 ust. 1, art. 85 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 7, art. 15, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. W dniu 12 czerwca 2012 roku do Burmistrza I. wpłynął wniosek (z dnia 30 maja 2012 r.) S. S.A. z siedzibą w S. (dalej przywoływana jako: "Inwestor"), o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na: Wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "I.", zlokalizowanego na części działki nr [...], obręb C., gmina I..

2. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. postanowieniem z dnia 3 lipca 2012 roku znak [...] wyraził opinię, że dla planowanego ww. przedsięwzięcia należy wykonać raport oraz ustalił jego zakres.

3. Inwestor w dniu 12 marca 2015 r. złożył raport o oddziaływaniu na środowisko dla planowanej inwestycji.

4. Burmistrz I. postanowieniem znak [...] z dnia 24 lipca 2012 r. nałożył na Inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.

5. Dnia 25 października 2012 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w Ś. (dalej przywoływane jako: "Skarżący") zwróciło się do Burmistrza I. o włączenie Stowarzyszenia na prawach strony do postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia.

6. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2012 roku na prawach strony Burmistrz I. włączył Skarżącego do udziału w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia.

7. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2015 r. (data wpływu do Urzędu 28.08.2015r). uzgodnił realizację przedsięwzięcia określając działania i warunki jego realizacji.

8. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydał postanowienie z dnia 30 kwietnia 2015 r., w którym pozytywnie zaopiniował warunki realizacji przedsięwzięcia.

9. Burmistrz I., 30 września 2015 r., wydał decyzję znak [...], w której odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "I." zlokalizowanego na części działki nr [...], obręb C., gmina I.".

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji podważył opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 30.04.2015 r. w zakresie wskazującym, iż "realizacja i eksploatacja przedsięwzięcia nie powinna wpłynąć na pogorszenie życia lub zdrowia ludzi".

W ocenie Organu dopuszczenie przez miejscowość I. i inne miejscowości Gminy I. wzmożonego wysokotonażowego transportu samochodowego z całą pewnością będzie miało wpływ na komfort życia mieszkańców, zwłaszcza tych, których posesje są zlokalizowane w ciągu drogi, którą będzie przebiegał transport. Wzmożony hałas wynikający z transportu, drgania, intensywność przejazdów, jak wskazał Organ, mogą mieć wpływ nie tylko na samopoczucie, ale również na bezpieczeństwo mieszkańców korzystających z dróg i ciągów pieszych. W ocenie Burmistrza, istnieje duże prawdopodobieństwo występowania zagrożeń w ruchu drogowym, pogorszenia się jakości powietrza, wzrost jego zapylenia, który będzie wynikiem intensywnego wydobycia w niedużej odległości od miasta I..

10. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S, decyzją [...] z dnia 15 grudnia 2015 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

11. Postanowieniem z 19 lutego 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Burmistrza I. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

12. Wobec decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2015 r. Burmistrz I. uznał, że całe postępowanie w przedmiotowej sprawie należy powtórzyć.

W piśmie z dnia 25 października 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. wyraził opinię, "że dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "I." z projektowanego obszaru górniczego o powierzchni ok. 100 ha (i powierzchni złoża ok. 60 ha) zlokalizowanego na terenie części działki nr [...] w obrębie C., w gminie I. istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia raportu w zakresie określonym w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.i.o.ś.").

13. Pismem z dnia 9 grudnia 2016 r. Burmistrz wezwał Inwestora do złożenia wyjaśnień w kwestiach niezbędnych dla wydania decyzji:

1). W charakterystyce ogólnej klimatu znajdującej się na stronach 43 - 45 raportu, wskazano, że na opisywanym terenie pokrywa śnieżna zalega od 45 do 50 dni, w części południowo - wschodniej nawet do 55 dni. Obserwacje ostatnich lat nie potwierdzają tych założeń. Podobnie odnosi się to do wielkości opadów deszczu. Twórcy raportu nie podają w przypadku tego rozdziału, z jakiego okresu pochodzą dane. Lektura całości pozwala wnioskować, że dane dotyczące kwestii pogodowych pochodzą z lat 1961 do 2004, co wskazuje na ich nieaktualność. W związku z powyższym zaistniała potrzeba wyjaśnienia, na podstawie jakich danych i pochodzących z jakiego okresu ustalono okres zalegania śniegu oraz wielkość opadów oraz w jakiej relacji pozostają te dane do aktualnej sytuacji klimatycznej i potwierdzonej przez instytucje badawcze suszy hydrologicznej.

2). Raport (strony 51 do 54) zawiera opracowanie dotyczące charakterystyki hydrogeologicznej terenu dla projektowanego przedsięwzięcia. Opracowanie dotyczące tego zakresu opiera się na danych z publikacji Kachnic, Krawiec z roku 2007. Z uwagi na trwającą od około 10 lat suszę hydrologiczną zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy wnioski są aktualne.

3). Wątpliwość budzi informacja podana w raporcie na stronie 215, z której wynika, że "Aktualnie trwają zabiegi zmierzające do uregulowania statusu tej drogi (na całym jej przebiegu) jako drogi wojewódzkiej". Pisząc "tej drogi" autorzy opracowania mają na myśli tzw. "drogę poligonową" o nawierzchni asfaltowej, która biegnie wzdłuż granicy gm. I., K. i D. . W ramach tej przebudowy nie zaplanowano żadnych prac na tzw. "drodze poligonowej", co nie potwierdza informacji związanej z uregulowaniem jej statusu jako drogi wojewódzkiej. Konieczne jest zatem wyjaśnienie jaki jest status wzmiankowanej drogi.

4). Na stronach od 216 do 222 autorzy raportu analizują możliwe drogi wywozu kruszywa. Wariant I, prowadzący przez miejscowość C. w takim założeniu nie jest możliwy. Wariant II mówi o przekierowaniu ruchu na tzw. "drogę poligonową". Wariant ten z racji podnoszonych uwag w pkt 3 również wydaje się być niemożliwy do realizacji. Autorzy raportu nie przewidują innych wariantów wywozu kruszywa, co znaczy, że w tym momencie brak jest koncepcji na wywóz urobku, co z kolei skłania Burmistrza I. do przekonania, że konieczne jest uaktualnienie raportu, po to by wskazać bezpieczną drogę wywozu kruszywa z planowanego terenu górniczego.

14. W odpowiedzi na wezwanie Inwestor w piśmie z dnia 16 grudnia 2016 r. stwierdził, iż:

Ad. 1) w aktualnych danych podawanych przez IMGW (stan na dzień 13.12.2016 r.) wynika, iż sytuacja w obrębie I. nie posiada znamion długotrwałej szkodliwej suszy hydrogeologicznej". W dalszej części odpowiedzi - pomimo ciążącej na wnioskodawcy obowiązku należytego sporządzenia Raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanej inwestycji i wyjaśnienia wątpliwych kwestii - przerzucił na gminę obowiązek przedłożenia danych związanych z suszą hydrogeologiczną na obszarze I. jak i obserwacji pokrywy śnieżnej.

Ad. 2) opracowanie charakterystyki hydrogeologicznej terenu ujętego w Raporcie w żaden sposób nie ma odniesienia do suszy hydrogeologicznej, gdyż jest to kwestia niezwiązana z pracą kopalni. Zakład wydobywczy nie może wziąć na siebie odpowiedzialności za warunki atmosferyczne (i w konsekwencji hydrogeologicznej).

Ad. 3) i 4) kwestia bezpiecznego wywozu kruszywa jest dla projektu I. zagadnieniem kluczowym. Jednak jest to temat związany tylko pośrednio z procedurą oceny oddziaływania na środowisko, jako że transport stanowi odrębne przedsięwzięcie, aczkolwiek funkcjonalnie powiązane z procesem górniczym.

Autorzy Raportu nie przewidzieli innych wariantów wywozu kruszywa, gdyż dwa proponowane wydawały się (i wydają nadal) optymalne.

15. Decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 37, art. 71 ust. 2 pkt. 2, art. 72 ust. 4, art. 75 ust. 1 pkt. 4, art. 77 ust.1, art. 79 ust.1, art. 80, art. 81 ust. 2 u.i.o.ś., a także na podstawie § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 71), Burmistrz I. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej przedsięwzięcia.

Organ I instancji przytoczył dotychczasowy stan faktyczny w sprawie i chronologię zdarzeń prawnych. W dalszej części uzasadnienia Organ I instancji, mając na uwadze protesty społeczeństwa, jak również wyniki referendum, wziął pod uwagę także następujące aspekty:

1) planowana inwestycja może być szkodliwa dla środowiska poprzez wzmożony hałas, zapylenie, wzmożenie transportu ciężkiego,

2) eksploatacja kruszywa doprowadzi do nieodwracalnych zmian w krajobrazie,

3) istnieje zagrożenie dla zachwiania równowagi w stosunkach wodnych,

4) prace wydobywcze są planowane w godzinach od 6.00 do 22.00, a nawet w godzinach nocnych, co będzie miało negatywny wpływ na komfort życia mieszkańców posiadających posesję przy planowanej inwestycji,

5) za jedno z największych zagrożeń uznaje się brak sprecyzowania tras wywozu urobku. Na tym etapie postępowania Inwestor nie był w stanie wywiązać się z obietnicy zabezpieczenia bezpiecznej drogi wywozu kruszyw omijającej I. i mniejsze miejscowości. Nie zmienia to faktu, że Burmistrz I. postrzega brak bezpiecznej drogi wywozu za największe zagrożenie dla mieszkańców Gminy I.,

6) niedopuszczalna jest możliwość eksploatacji złoża na terenie 133 ha ze względu na nieodwracalny wpływ takiego przedsięwzięcia na krajobraz, środowisko, zapylenie, hałas, uciążliwości związane ze wzrostem transportu ciężkiego,

7) mimo iż referendum nie jest wiążące, to znakomita większość biorących w nim udział mieszkańców Gminy I. wyraziła swój sprzeciw powstaniu na tym terenie żwirowni.

Ponadto Burmistrz I. dodał, że realizacja inwestycji stanowiłaby zagrożenie dla planu ochrony I. Parku Krajobrazowego ustanowionego na mocy Rozporządzenia nr 36/2005 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie planu ochrony I. Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Zachodniopomorskiego nr 92 poz. 1874).

W związku z zapisami w sprawie planu ochrony I. Parku Krajobrazowego Burmistrz stwierdził, że:

1) eksploatacja kruszyw naturalnych na terenie I. Parku Krajobrazowego spowoduje znaczne pogorszenie stosunków wodnych, zmiany warunków siedliskowych oraz degradację krajobrazu. Aby wykluczyć to zagrożenie Burmistrz I. stoi na stanowisku, aby nie dopuszczać do uruchamiania na terenie I. Parku Krajobrazowego nowych kopalni,

2) nastąpi wzmożenie ciężkiego transportu drogowego, co nie jest do zaakceptowania.

3) rozwój przemysłu ciężkiego będzie skutkował obniżeniem walorów turystycznych i rekreacyjnych I. i okolic.

Ponadto Organ I instancji wskazał, że w związku z tym, że do momentu wydania decyzji Inwestor nie podjął żadnych działań związanych ze wskazaniem bezpiecznych dróg wywozu kruszyw, nie widzi podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji, nie chcąc narazić mieszkańców na wszelkie uciążliwości związane z tą inwestycją, jak również nie chcąc pomijać w całej procedurze głosu Radnych Rady Miejskiej w I..

Organ wskazał także, iż tak długo, jak Radni Rady Miejskiej w I. nie uchwalą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, Burmistrz I. nie widzi możliwości wydania decyzji środowiskowej.

Strategia Rozwoju Gminy i Miasta I. do 2015 r. przyjęta Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w I. z dnia 25 czerwca 2001 r. określa Gminę I. jako jedną z najbardziej atrakcyjnych turystycznie gmin na Pomorzu Z. . Atutami gminy są jej unikatowe walory przyrodnicze, krajobrazowe oraz nieskażone środowisko. Strategia rozwoju Gminy I. opiera się na rozwoju turystyki.

16. Od powyższego rozstrzygnięcia Inwestor złożył odwołanie z dnia 12 stycznia 2017 r., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

W uzasadnieniu Spółka powołała się na stanowisko sądów administracyjnych dotyczące przesłanek pozwalających na wydanie decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W ocenie pełnomocnika Spółki analiza tychże przesłanek nie pozwala na przyjęcie, że którakolwiek z nich uległa ziszczeniu w niniejszej sprawie. Dalej pełnomocnik Spółki szczegółowo odniósł się do poszczególnych kwestii wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

17. Decyzją z dnia 30 marca 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 71 ust. 2, art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1 i ust. 3, art. 85 u.i.o.ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz ustaliło środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na: Wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "I." zlokalizowanego na części działki nr [...] obręb C., gmina I..

Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wyjaśniło, iż postępowanie w sprawie prowadzone jest w oparciu o regulacje zawarte w u.i.o.ś.

Zamierzenie inwestycyjne Wnioskodawcy polegające na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "I." zlokalizowanego na części działki nr [...] obręb C., gmina I. zostało zaklasyfikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie bowiem do § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko uznano m.in. wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego nie mniejszej niż 25 ha.

Kolegium zwróciło uwagę, że do Organu I instancji wpłynęło pismo Skarżącego z dnia 3 października 2016 r., w którym wskazano na konieczność opracowania przez Inwestora nowego raportu na podstawie aktualnych danych. Raport ten winien - w ocenie Towarzystwa - obejmować zmiany mikroklimatu na terenie Wyżyny I. (susze, zmiana cyrkulacji powietrza, zmiana wiatrów z zachodnich na wschodnie). Nadto zbadać należy również spadek wód powierzchniowych, jezior i strumieni, wysychanie licznych bagien i oczek wodnych, a także zbadać poziom wód gruntowych. Koniecznym - zdaniem Towarzystwa - jest również uwidocznienie dużego nasilenia ruchu drogowego.

W oparciu o treść przedłożonego przez Inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko Organ odwoławczy wskazał, że eksploatacja odbywać się będzie typowymi metodami stosowanymi powszechnie w górnictwie odkrywkowym, zarówno w odniesieniu do złoża suchego jak i zawodnionego. Źródłem hałasu podczas eksploatacji złoża będą maszyny i środki transportu pracujące w kopalni. Z uwagi jednak na znaczną odległość od zabudowy mieszkaniowej emisja ta nie przyczyni się do pogorszenia klimatu akustycznego w rejonie terenów chronionych akustycznie.

Powołując się na analizę przeprowadzoną na potrzeby dokumentacji hydrogeologicznej określającej warunki hydrogeologiczne w rejonie projektowanej kopalni eksploatacja złoża będzie miała niewielki wpływ na stosunki wodne w tym regionie, który zaznaczać się będzie głównie w północno-zachodniej części złoża, a zasięg niewielkiego obniżenia zwierciadła wód gruntowych osiągnie maksymalną odległość 500 m w kierunku północno - zachodnim przy założeniu włączenia do eksploatacji ujęcia wody w zakładzie [...]. Nie istnieje zatem zagrożenie zmiany położenia zwierciadła wód podziemnych w stopniu zagrażającym zmianie stosunków wodnych na jeziorach W. , I. i D. . Depresja wywołana utworzeniem odkrytego zbiornika wód podziemnych będzie wynosiła maks. 0,3 m. i w miarę oddalania się od zbiornika będzie ulegała zmniejszeniu.

Wobec powyższego Organ nie dostrzegł negatywnego wpływu eksploatacji złoża na panujące stosunki wodne, ani na środowisko gruntowo-wodne w rejonie przedsięwzięcia. Wnioski takie - jak wskazano w treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia 19.08.2015 r. - zostały potwierdzone przez mgr R. D., członka Regionalnej Rady Ochrony Przyrody, geologa oraz biegłego Ministra Środowiska, o którego opinię wniesiono podczas prowadzenia procedury uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego część obrębu geodezyjnego Ciemnik, gmina I. pod eksploatację kruszywa naturalnego. Postanowienie w tym zakresie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. wydał 15 maja 2014 ., znak: [...]

W tej sytuacji za nieuzasadnione Kolegium uznało zastrzeżenia podnoszone w tym zakresie przez Organ I instancji oraz I. Towarzystwo Przyrodnicze i Fundację WWF Polska. Nie jest bowiem jasnym w oparciu o jakie dane Organ I instancji przyjął, iż "...eksploatacja kruszyw naturalnych na terenie I. Parku Krajobrazowego spowoduje znaczne pogorszenie stosunków wodnych, zmiany warunków siedliskowych oraz degradację krajobrazu...". Nadto Organ II instancji zauważył, iż wbrew twierdzeniu Organu I instancji przedmiotowe przedsięwzięcie realizowane ma być poza I. Parkiem Krajobrazowym, na terenie otuliny tegoż Parku. Organ przyjął, że uzasadnienie podjętego przez Organ I instancji rozstrzygnięcia nie zawiera wskazania na konkretne dowody, tj. badania i analizy, lecz jest podyktowane obawami pewnej grupy mieszkańców. Tymczasem nie budzi wątpliwości, zdaniem Organu II instancji, iż sprzeciw lokalnej społeczności nie jest ustawową przesłanką pozwalającą na odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W treści raportu stwierdzono, iż sposób rekultywacji powinien zakładać stworzenie zróżnicowanych form terenu, w tym zbiorników wodnych i lądowych tarasów. Część terenu zwłaszcza w sąsiedztwie oczek wodnych należy zadrzewić celem zwiększenia bioróżnorodności gatunkowej oraz podniesienia walorów krajobrazowych i ewentualnie rekreacyjnych. Inwestor założył prowadzenie ciągłej rekultywacji w trakcie trwania fazy eksploatacyjnej oraz ostatecznej fazy po wyczerpaniu zasobów kopaliny.

Organ wskazał, że analiza planu ochrony I. Parku Krajobrazowego ustanowionego Rozporządzeniem nr 36/2005 Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 10 listopada 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2005 r. nr 92 poz. 1874), danych będących w posiadaniu Organu oraz zawartych w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko prowadzi do następujących wniosków:

- inwestycja nie leży w obszarach korytarzy ekologicznych, usytuowana jest w sąsiedztwie obiektów przemysłowych stanowiących dominującą formę architektoniczną zaburzająca harmonię krajobrazu z osi widokowych Parku;

- inwestycja nie leży na szlakach turystycznych;

- inwestycja nie będzie widoczna od strony Parku ze względu na istniejące pasy roślinności wysokiej od strony jeziora W. i z kierunków widokowych atrakcyjnych krajobrazowo;

- po okresie eksploatacji złoża i rekultywacji terenu powstaną zbiorniki wodne, które zwiększą bioróżnorodność obszaru.

Jednocześnie, w ocenie Organu II instancji, powstanie kolejnego zakładu produkcyjnego sprzyja założeniom rozwoju gospodarczego. Nie przewiduje się pogorszenia warunków życia mieszkańców wywołanych emisją hałasu oraz prowadzeniem transportu przez obszar zabudowany I.. Nadto przedsięwzięcie nie wpłynie znacząco na zmianę panujących stosunków wodnych. W związku z tym wyklucza się możliwość pośredniego wpływu na ekosystemy występujące w sąsiedztwie - na terenie Parku. Eksploatacja nie wpłynie znacząco negatywnie na cele ochrony Parku. Przeprowadzona rekultywacja w kierunkach zaproponowanych przez inwestora może przyczynić się do zwiększenia bioróżnorodności oraz urozmaicenia krajobrazu w tym rejonie.

Ponadto zwrócono uwagę, że planowane do eksploatacji złoże położone jest w granicach obszaru Natura 2000 - obszaru specjalnej ochrony ptaków "Ostoja I." [...]. W granicach obszaru górniczego nie występują gatunki ptaków, dla ochrony których wyznaczono wymieniony obszar Natura 2000. Eksploatacja kopalni kruszyw jest wymieniona, jako jedno z zagrożeń dla przedmiotowego obszaru, jednak wówczas gdy zakłóca i wpływa negatywnie na panujące stosunki wodne. Bardzo szczegółowa analiza wpływu planowanej eksploatacji złoża dowodzi, iż z uwagi na zakres wydobycia oraz budowę geomorfologiczną oraz hydrologię tego terenu, nie dojdzie do znaczących zmian stosunków wodnych, ani nie zostanie zakłócona gospodarka hydrologiczna rejonu kopalni.

Kolegium podało, że przedsięwzięcie realizowane będzie w Obszarze Dorzecza Odry na obszarze jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP) K. I. [...] oraz na obszarze jednolitej części wód podziemnych [...] W Planie Gospodarowania Wodami dla obszarów [...] określono status wód jako dobry, a ryzyko nieosiągnięcia celów środowiskowych jako niezagrożone. W Planie Gospodarowania Wodami dla wód podziemnych, dla obszaru PLGW69007 stan wód oceniono jako dobry, a ryzyko nieosiągnięcia celów jako niezagrożone.

Mając na uwadze powyższe Organ przyjął, iż po uwzględnieniu warunków zawartych w rozstrzygnięciu Organu II instancji, w związku z eksploatacją złoża w przedmiotowym zakresie nie nastąpi degradacja wód podziemnych i powierzchniowych spowodowana jakimikolwiek zanieczyszczeniami, ani nie nastąpi pogorszenie stanu biologicznego, chemicznego wód powierzchniowych. Inwestycja nie wpłynie na nie osiągnięcie celów środowiskowych.

W ocenie Kolegium transport kruszywa nie jest przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Drogi wojewódzkie i krajowe są ogólnodostępnymi drogami publicznymi, a co za tym idzie wszyscy użytkownicy mają prawo z nich korzystać. W konsekwencji obawy- związane z wpływem wzmożonego transportu na środowisko nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Co więcej za nieznajdujące uzasadnienia w przepisach prawa uznać należy nakładanie warunków w zakresie kierunku wywozu kruszywa, a w szczególności nałożenie obowiązku "w miarę możliwości podjęcia działań mających na celu ograniczenia tonażowe w odniesieniu do prowadzenia transportu przez miasto I., aby wykluczyć prowadzenie transportu pojazdów wysokotonażowych przez miejscowość". Organ podkreślił, że ustanawianie ograniczeń tonażowych na drogach publicznych w świetle regulacji ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) należy do zarządcy drogi, nie zaś do jej użytkowników.

Zdaniem Organu, analizy przedstawione w raporcie wskazują, że przy zastosowaniu wskazanych w raporcie rozwiązań chroniących środowisko oraz przy uwzględnieniu warunków określonych w postanowieniu planowane przedsięwzięcie nie spowoduje naruszenia obowiązujących norm ochrony środowiska oraz nie pogorszy istniejącego stanu środowiska naturalnego. Z przedstawionego raportu wynika, iż nie będzie występować potrzeba ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia, gdyż z przedstawionych analiz wynika, że dotrzymane będą obowiązujące normy.

W podsumowaniu Organ II instancji podał, iż na podstawie analizy załączonych do wniosku dokumentów, a w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, określono oddziaływania i potencjalne zagrożenia środowiska, związane z realizacją i eksploatacją przedsięwzięcia. W oparciu o informacje zawarte w tych dokumentach zostały zdefiniowane warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia zapewniające ochronę środowiska. W związku z powyższym Organ stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie nie spowoduje naruszenia obowiązujących norm ochrony środowiska oraz nie pogorszy istniejącego stanu środowiska, pod warunkiem zachowania parametrów technicznych i technologicznych, dla których przeprowadzono analizę w załączonym do wniosku raporcie, spełniając szereg zaleceń określonych w raporcie oraz spełniając warunki realizacji przedsięwzięcia określonego w niniejszej decyzji. Nie stwierdził ponadto konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

Zdaniem Kolegium, rozstrzygnięcie Organu I instancji zapadło z naruszeniem przepisów art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. oraz art. 85 ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Z uwagi jednakże, iż powyższe naruszenia nie powodowały konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, koniecznym i uzasadnionym stało się wydanie decyzji uchylającej decyzję Organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy.

18. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w I., wnosząc alternatywnie o jej uchylenie w całości i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza I. (decyzji Organu I instancji) lub uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza I..

Stowarzyszenie zaskarżonej decyzji zarzuciło zbyt jednostronną ocenę materiału dowodowego przygotowanego przez Inwestora, nieuwzględnienie argumentów Burmistrza I., I. Towarzystwa Przyrodniczego i mieszkańców miasta i gminy I.. W ocenie Strony skarżącej decyzja Kolegium jest zbyt ogólnikowa, nieprecyzyjnie określa warunki eksploatacji złoża, co daje przedsiębiorcy możliwość swobodnej interpretacji zapisów i w efekcie może skutkować spowodowaniem szkód w środowisku.

Zdaniem Skarżącego, w decyzji zabrakło wielu szczegółowych warunków eksploatacji złoża. Brak szczegółowego określenia pomiaru wód gruntowych, kto ma ich dokonywać i komu przekazywać. Ponadto niesłusznie nie określono warunków wywozu kruszywa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S wniosło o jej oddalenie.

19. W piśmie z dnia 2 października 2017 r. uczestnik postępowania – Inwestor -wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentów skargi wskazano, że przedłożony przez Inwestora Raport został sporządzony na podstawie szeregu badań, analiz oraz dokumentacji jak: dokumentacja hydrogeologiczna, waloryzacja przyrodnicza gminy I., wyniki pomiaru hałasu, a także dane statystyczne, w tym dotyczące natężenia ruchu drogowego, a więc oparty został o rzetelny i wyczerpujący materiał badawczy i porównawczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

20. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując oceny legalności zakwestionowanej przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w I. decyzji, z punktu widzenia powyższych zasad, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a." sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu powołanego artykułu wskazać należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji.

21. W rozpoznawanej sprawie przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylająca decyzję Burmistrza I. z dnia 29 grudnia 2016 r. odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "I." zlokalizowanego w gminie I. - oraz jednocześnie ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia.

Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, określającym jeden ze sposobów zakończenia postępowania przed organem administracji publicznej drugiej instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (zdanie 1 art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie w sytuacji, kiedy organ odwoławczy kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, nie wskazując na zaistniałe braki w stanie faktycznym sprawy i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, ma on obowiązek zastosować instytucję reformacji i wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 183/10, LEX nr 992501). Natomiast do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana konieczne jest by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2720/11, LEX nr 1145626).

22. Odnosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy, należy wskazać, że zadanie organu odwoławczego wydającego decyzję reformatoryjną powinna stanowić ocena, czy powody dla których organ I instancji odmówił wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania mają rzeczywiste podstawy. Obowiązek Kolegium stanowiło zatem nie tylko odniesienie się do zarzutów odwołania, ale także merytoryczne odniesienie się do wątpliwości Burmistrza I., w tym dotyczących nieaktualnych zapisów przedłożonego przez Inwestora Raportu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S uchyliło się od rozstrzygnięcia tego kluczowego zagadnienia, nie wyjaśniło powodów z powodu których uznało za wadliwą decyzję Burmistrza I., który bardzo szczegółowo odniósł się do zebranych w sprawie dowodów.

23. W tym miejscu podnieść należy, iż na uwagę zasługują istotne, w ocenie Sądu, zastrzeżenia Organu I instancji zgłoszone do przedłożonego przez Inwestora Raportu, dotyczące aktualności jego treści i danych w nim zawartych, szczególnie w zakresie charakterystyki ogólnej klimatu w kontekście suszy hydrologicznej oraz charakterystyki hydrologicznej terenu dla projektowanego przedsięwzięcia, przy wskazaniu, że opracowanie dotyczące tego zakresu opiera się na danych z publikacji z roku 2007, danym zatem, jak można uznać, nieaktualnych.

Wątpliwości Sądu w szczególności budzi stanowisko Organu II instancji, który odnosząc się do powyższej kwestii uznał za swoje stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. wyrażone w postanowieniu z dnia 19 sierpnia 2015 r. (k. 10 ww. postanowienia), a także analizę zawartą w Raporcie, kopiując i kompilując oba dokumenty i nie czyniąc w tym zakresie własnych ustaleń czy spostrzeżeń. W tej sytuacji za lakoniczne, niejasne i niewystarczające należy uznać sformułowanie Kolegium o nie przewidywaniu negatywnego wpływu eksploatacji złoża na stosunki wodne, ani na środowisko gruntowo-wodne w rejonie przedsięwzięcia.

Zdaniem Sądu takie działanie Organu odwoławczego uznać należy nieprawidłowe.

24. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że raport o oddziaływaniu na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Stanowi on zasadniczy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia. W konsekwencji, organy administracji mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 K.p.a., jego wartość dowodową. Raport jest wprawdzie dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego wyjątkowy charakter wynika z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych i organizacyjnych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Tym bardziej organ administracji powinien rzetelnie i wnikliwie dokonać oceny raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a zwłaszcza oceny, czy raport został sporządzony na podstawie aktualnych danych uwzględniających wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Wskazać bowiem wypada, że o ile w postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaangażowanych jest wiele podmiotów i organów (w tym o kompetencjach do wydania opinii i uzgodnień), to jednak podkreślić należy, że gospodarzem postępowania jest Organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) i to on końcowo bierze na siebie ciężar odpowiedzialności za prawidłowość wydanej przez siebie decyzji. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że dokument, jakim jest raport, aby mógł być uznany za efektywny dowód w sprawie, musi być sporządzony w oparciu o aktualne dane. W przeciwnym razie może mieć on jedynie walor historyczny, nieadekwatny i niewystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.

25. Na uwzględnienie zasługuje wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym brak odniesienia się i oceny podnoszonych w sprawie okoliczności i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyartykułowanej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r., V SA/Wa 997/05, publ. na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl). Ponadto wyrażona w art. 15 K.p.a. dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., III SA/Wa 2146/05, publ. na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl).

Sąd zauważa, że naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania ma miejsce nie tylko w przypadku, gdy organ odwoławczy nie dokonując własnej oceny w sprawie, w zasadzie bezrefleksyjnie aprobuje decyzję organu I instancji. Z naruszeniem tej zasady będziemy mieli do czynienia także, gdy organ odwoławczy eliminuje z obiegu prawnego decyzję organu I instancji nie dokonując przy tym oceny stanowiska wyrażonego w uchylanym rozstrzygnięciu – a taka sytuacja zaistniała w sprawie. Kolegium bowiem uchyliło decyzję Organu I instancji nie wyjaśniając przy tym powodów swojego rozstrzygnięcia, jednocześnie mechanicznie powieliło argumentację wyrażoną w Raporcie, a także w postanowieniu RDOŚ z dnia 19 sierpnia 2015 r.; nie odniosło się przy tym do wątpliwości zgłaszanych przez strony postępowania oraz Burmistrza I..

26. Wyjaśnienia wymaga, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, a zatem, winny nie tylko procesowo kontrolować postępowanie i decyzje wydawane przez organy I instancji, ale stanowiąc część rozbudowanego aparatu administracji publicznej, wyposażonej we władztwo administracyjne powinny realizować zadania publiczne wynikające z Konstytucji RP i ustaw przez rozstrzyganie merytoryczne załatwianych spraw.

Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji reformatoryjnej, a ponieważ żaden z przepisów prawa nie wyłącza właściwości Kolegium w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, jeśli spełnione są wymagania procesowe i materialne umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia, oczywiście uprawnione jest uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji odmawiającej ustalenia warunków i po analizie materiału dowodowego wydanie rozstrzygnięcia końcowego ustalającego środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia. Jednakże, nie można tracić z pola widzenia, że uprawnieniu powyższemu towarzyszy jednocześnie obowiązek organu odwoławczego, którym jest samodzielna ocena dowodów.

27. W tej sprawie Kolegium swoje rozstrzygnięcie oparło o Raport, nie dokonując przy tym ustaleń własnych, a ponadto nie odniosło się do kluczowego zarzutu Organu I instancji, jakim była nieaktualność danych zawartych w ww. dokumencie. Takie działanie Organu, w ocenie Sądu, stanowi o naruszeniu przepisów postępowania – art. 7, art. 80, a także art. 15 K.p.a., które to naruszenie w okolicznościach niniejszej sprawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, toteż w konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić wyrażone wyżej stanowisko Sądu.

28. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie kosztów orzeczono stosownie do art. 200 oraz art. 205 § 1 powołanej ustawy.