Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1909/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 97 ust. 1 pkt. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2006 nr 234 poz 1694
law: Ustawa z dnia z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1862/09 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydalenia cudzoziemca 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; 3. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz S. G. kwotę 447 (słownie: czterysta czterdzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 24 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] sierpnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2009 r. w przedmiocie wydalenia z terytorium Polski.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] marca 2009r., Wojewoda [...] na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 90 ust. 1 pkt 1 oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.) i art. 23 ustawy z dnia 24 października 2008 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 216 poz. 1367), orzekł o wydaleniu skarżącej z terytorium Polski. Wojewoda nie stwierdził zarazem istnienia podstaw do udzielenia skarżącej zgody na pobyt tolerowany na podstawie ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 234 poz. 1695 ze zm.), dalej: ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca, obywatelka Armenii, urodzona 22 czerwca 1990 r., przyjechała do Polski z rodziną (rodzicami oraz dwójką rodzeństwa) w grudniu 1993 r. Ostatnio posiadane przez nią zezwolenie na zamieszkanie utraciło ważność 21 października 2005 r., zaś do 21 stycznia 2006 r. skarżąca przebywała w Polsce na podstawie wizy proceduralnej, wydanej w związku z wszczętym przez jej matkę postępowaniem w sprawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W ocenie organu, wydanie decyzji o wydaleniu uzasadnione było nielegalnym pobytem skarżącej w Polsce, a ponadto wykonywaniem przez nią pracy bez zezwolenia. W toku postępowania ustalono bowiem, że w okresie wakacyjnym skarżąca podejmowała prace dorywcze, nie posiadając na to stosownego zezwolenia.

W tym samym dniu – tj. [...] marca 2008 r. - Wojewoda [...] wydał ponadto decyzje o wydaleniu rodziców oraz pełnoletnich brata i siostry skarżącej.

Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął, że skarżąca od 21 stycznia 2006 r. pozostaje na terytorium Polski nielegalnie, a ponadto wykonywała pracę bez zezwolenia, co wyczerpuje przesłanki wydalenia określone w art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Badając przesłanki udzielenia zgody na pobyt tolerowany z art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, organ podkreślił, że art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.), dalej jako: Konwencja lub EKPCz, dopuszcza ingerencję władzy publicznej w życie prywatne i rodzinne, jeżeli zachodzą negatywne przesłanki określone w ustawie o cudzoziemcach lub ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Szef Urzędu podkreślił, że postępowania w sprawie wydalenia zostały wszczęte wobec wszystkich członków rodziny skarżącej, zaś wynikiem tych postępowań były decyzje o wydaleniu wydane tak rodzicom, jak i pełnoletniemu rodzeństwu skarżącej. Zdaniem organu, okoliczność ta powoduje, że decyzja o wydaleniu skarżącej nie narusza art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, a w związku z tym art. 8 Konwencji, ponieważ nie można mówić, że w takiej sytuacji dojdzie do rozdzielenia rodziny. Odnosząc się do aktualnej sytuacji w kraju pochodzenia skarżącej organ stwierdził zaś, że obecnie trwają zabiegi o przyspieszenie procesu pokojowego w związku z toczącym się na obrzeżach Republiki Armenii konfliktem o Górny Karabach, co nie przemawia za koniecznością udzielenia stronie zgody na pobyt tolerowany w związku z treścią art. 97 ust. 1 pkt 1 powołanej ostatnio ustawy.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę S. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy administracji zasadnie przyjęły, iż nielegalny pobyt cudzoziemki w Polsce uzasadniał wydanie decyzji o wydaleniu. Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony oraz art. 8 EKPCz. Wydalenie skarżącej nie będzie stanowić ingerencji w jej życie rodzinne, bowiem z faktu przebywania w Polsce rodziców i pełnoletniego rodzeństwa skarżącej nie można wywieść uprawnienia strony do legalnego pobytu w Polsce. Okolicznością istotną w sprawie jest nie tylko sama długość pobytu skarżącej w Polsce, ale także charakter tego pobytu. Skarżąca i członkowie jej rodziny jedynie okresowo legalizowali pobyt w Polsce, zaś po okresie upływu ostatniego zezwolenia skarżąca przebywała w Polsce nie posiadając stosownego zezwolenia. Powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (wyrok ETPCz z 31 stycznia 2006 r. w sprawie Rodrigues da Silva i Hoogkamer przeciwko Holandii) Sąd stwierdził, że art. 8 Konwencji nie ustanawia generalnego obowiązku respektowania dokonanego przez imigrantów wyboru kraju osiedlenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że niezasadne jest również odwoływanie się przez skarżącą do poglądów wyrażonych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawach Keles przeciwko Republice Federalnej Niemiec oraz Abdulaziz, Cabales i Balkandali przeciwko Wielkiej Brytanii, z uwagi na to, że zostały one wydane w innych okolicznościach faktycznych. W przypadku pierwszej sprawy, osoba której dotyczyło orzeczenie przebywała na terytorium Niemiec legalnie przez 27 lat, m.in. na podstawie zezwolenia na pobyt stały, co w ocenie Trybunału stanowiło jedną z najistotniejszych okoliczności faktycznych przemawiających za stwierdzeniem naruszenia art. 8 Konwencji. Druga z powołanych spraw również dotyczyła osób legalnie i na stałe osiedlonych w państwie goszczącym, którym odmówiono połączenia z rodziną. W przedmiotowej sprawie problem ewentualnego rozdzielenia rodziny nie występuje, ponieważ wobec członków rodziny skarżącej organy administracyjne także orzekły o wydaleniu z terytorium Polski.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony, gdyż obecna sytuacja w Armenii nie stwarza ryzyka zagrożeń dla wartości chronionych przez Konwencję, do których odwołuje się powołany przepis ustawowy.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego przeciwko orzeczeniu Sądu I instancji skarżąca podniosła zarzuty:

1) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 77 § 1 k.p.a. ze względu na brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego;

- art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów w związku z oceną okoliczności sprawy dokonaną na podstawie części materiału dowodowego; skarżąca zarzuciła ponadto błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że sytuacja w Armenii jest stabilna i nie budzi niepokoju, a zatem powrót do kraju pochodzenia nie wiąże się dla skarżącej z żadnym niebezpieczeństwem;

- art. 7 k.p.a. w uwagi na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy z i brak uwzględnienia interesu strony,

2) naruszenia przepisów prawa materialnego:

- art. 8 EKPCz poprzez jego błędną interpretację oraz niezastosowanie, chociaż w ocenie strony stanowi on podstawę do odstąpienia od wydalenia skarżącej z uwagi na potrzebę poszanowania jej życia rodzinnego,

- art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony poprzez odmowę jego zastosowania w związku z uznaniem, że prawo do poszanowania życia rodzinnego skarżącej jest niezagrożone i brak jest podstaw do udzielenia skarżącej ochrony,

- art. 88 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w związku z wydaniem decyzji o wydaleniu skarżącej w sytuacji, gdy brak jest ku temu podstaw.

Z powołanych względów strona wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie decyzji o wydaleniu oraz zobowiązaniu do opuszczenia Polski, ewentualnie o uchylenie wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że decyzja o jej wydaleniu narusza zasadę proporcjonalności, bowiem stanowi sankcję niewspółmiernie wysoką w stosunku do stwierdzonych przez organy naruszeń przepisów ustawy o cudzoziemcach. Strona podkreśliła, że od wielu lat jej życie rodzinne koncentruje się w Polsce, gdzie skarżąca rozpoczęła edukację i zdobywa dalej wykształcenie. W Polsce przebywają członkowie jej najbliższej rodziny. Skarżąca jest aktywnie zaangażowana w życie mieszkańców swojej miejscowości, co świadczy o tym, że zasymilowała się z polskim społeczeństwem, a Polska stała się jej drugą ojczyzną. Nie istnieją przy tym żadne negatywne przesłanki uzasadniające tak daleko idącą ingerencję w życie rodzinne skarżącej, jaką jest decyzja o wydaleniu. Odnośnie do możliwości powrotu do Armenii skarżąca wskazała, że nie posługuje się językiem ormiańskim na piśmie, zaś jej ojciec uważany jest w kraju pochodzenia za dezertera, za co grozi mu kara śmierci, a jego rodzinie represje. W ocenie skarżącej, ten aspekt sprawy nie został w postępowaniu administracyjnym należycie wyjaśniony, zaś przy formułowaniu swoich wniosków w tym zakresie zarówno organy administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wzięły pod uwagę, że Armenia nie jest państwem w pełni demokratycznym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

I. Uwzględnienie skargi kasacyjnej uzasadniał postawiony w niej zarzut naruszenia art. 8 EKPCz. Przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że nie tylko życie rodzinne, ale również życie prywatne cudzoziemców przebywających w Polsce podlega ochronie na podstawie art. 8 Konwencji. Wydalenie cudzoziemca prowadzącego życie prywatne w Polsce może być niedopuszczalne z uwagi na ochronę wynikającą z art. 8 Konwencji.

Dopuszczalność ingerencji w życie prywatne cudzoziemca zależy od spełnienia warunków wskazanych w art. 8 ust. 2 Konwencji. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że rozstrzyganie spraw prawno-pobytowych cudzoziemców nie może zawężać się do stosowania przepisów ustawy o cudzoziemcach, lecz wymaga uwzględnienia przepisów konwencji i ratyfikowanych umów międzynarodowych, obejmujących ochronę praw rodziny. Konwencja stanowi część polskiego porządku prawnego i gwarantuje korzystanie z podstawowych praw człowieka wszystkim osobom podlegającym jurysdykcji państwa (art. 1), co sprawia, że z praw przez nią chronionych cudzoziemcy mogą korzystać w takim samym stopniu, jak obywatele, chyba że ogranicza je sama Konwencja. Artykuł 8 Konwencji zapewnia prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego wszystkim cudzoziemcom, niezależnie od tego, czy są oni w danym kraju legalnie, czy nielegalnie. Konwencja jest ratyfikowaną umową międzynarodową i będąc na podstawie art. 91 ust. 1 Konstytucji częścią krajowego porządku prawnego, podlega bezpośredniemu stosowaniu. Na podstawie art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust.1 Konstytucji, przepisy Konwencji mają pierwszeństwo przed ustawą, jeśli ustawy tej nie da się pogodzić z postanowieniami Konwencji. Życie prywatne i rodzinne podlega również ochronie na podstawie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 47 gwarantuje prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Ochrona życia rodzinnego i prywatnego wynikająca z art. 47 Konstytucji obejmuje również cudzoziemców.

II. Skarżąca cudzoziemka jest osobą pełnoletnią (ur. 22 czerwca 1990 r.), stanu wolnego, która pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z rodzicami oraz pełnoletnim rodzeństwem, obywatelami Armenii. Do Polski skarżąca przyjechała na początku lat dziewięćdziesiątych (grudzień 1993 r.). Okoliczność, że skarżąca przybyła do Polski jako 3 letnie dziecko i w momencie wszczęcia postępowania w sprawie wydalenia przebywała w Polsce od 15 lat nakazuje zaliczyć ją do grona tzw. imigrantów drugiego pokolenia, których prawo do przebywania w państwie goszczącym, wzorem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (zob. wyrok ETPCz /Wielka Izba/ z 9 października 2003 r. w sprawie Slivenko przeciwko Łotwie), należy ocenić w kontekście prawa do życia prywatnego, chronionego niezależnie od prawa do życia rodzinnego, na mocy art. 8 Konwencji. O ile zatem należy zgodzić się z Sądem I instancji, że art. 8 Konwencji nie nakłada na państwo ogólnego obowiązku poszanowania wyboru przez cudzoziemców kraju, w którym chcieliby oni mieszkać, o tyle należy również stwierdzić, że możliwość wydalenia cudzoziemca powinna być analizowana z uwzględnieniem prawa do poszanowania życia prywatnego. Artykuł 8 Konwencji chroni bowiem prawa (rozumiane jako możliwość rozwijania relacji z innymi ludźmi i światem zewnętrznym) także tych cudzoziemców, którzy nie prowadzą "życia rodzinnego" (wyrok ETPCz /Wielka Izba/ z 23 września 2008 r. w sprawie Maslov przeciwko Austrii). Z orzecznictwa strasburskiego wynika, że życie prywatne w rozumieniu art. 8 obejmuje całość powiązań pomiędzy osiadłymi imigrantami, a społecznością, w której oni żyją i może obejmować aspekty tożsamości społecznej jednostki. Sytuacja osób, które większość swojego życia spędziły w państwie, w którym zostały wychowane i wykształcone, a z którego mają być wydalone, powinna być zaś brana pod szczególną rozwagę (zob. orzeczenia ETPCz w sprawach Maslov przeciwko Austrii, § 74; Ǜner przeciwko Holandii, § 58). Do przyjętych przez Trybunał kryteriów, które mają być pomocne przy ocenie naruszenia obowiązków państwa wynikających z art. 8 Konwencji w sprawach dotyczących wydalenia młodych osób dorosłych, które nie założyły jeszcze własnej rodziny, należą, m.in.: długość okresu pobytu w kraju, z którego cudzoziemiec ma być wydalony i trwałość więzi społecznych, kulturalnych i rodzinnych z krajem przyjmującym i krajem, do którego ma nastąpić wydalenie.

Możliwość wydalenia skarżącej należało zatem ocenić w aspekcie potrzeby poszanowania tego właśnie rodzaju relacji, w kontekście wszystkich ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego faktów z życia strony, nie zaś wyłącznie przez pryzmat nielegalnego pobytu skarżącej w Polsce w latach bezpośrednio poprzedzających wszczęcie postępowania w sprawie wydalenia i nielegalnego podjęcia pracy. Ustalając zakres obowiązków państwa wynikający z zobowiązania się do respektowania zasad przyjętych w Konwencji należy wziąć pod uwagę fakty związane z konkretną sprawą. Zakres obowiązków państwa dotyczących przyjęcia na swoim terytorium imigrantów jest bowiem różny i zależy od okoliczności, w jakich znajdują się poszczególne osoby oraz od interesu ogólnego, który podlega każdorazowo ocenie w konkretnej sprawie.

III. Organy zarzucają skarżącej, że po uzyskaniu pełnoletności nie zadbała o zalegalizowanie swojego pobytu na terytorium Polski. Nielegalny pobyt skarżącej na terenie Polski datuje się bowiem od 22 stycznia 2006 r. Większa część pobytu cudzoziemki w Polsce miała charakter legalny i przypadała na okres dzieciństwa i wczesnej młodości. W dacie wszczęcia postępowania w sprawie wydalenia (1 grudnia 2008 r.) skarżąca przebywała w Polsce nielegalnie przez okres niespełna trzech lat (tj. od 22 stycznia 2006 r. do 1 grudnia 2008 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle tych okoliczności i mając na uwadze treść prawa do życia prywatnego i rodzinnego, należało ustalić, czy zastosowany środek kwalifikuje się jako środek koniecznej ingerencji, a więc czy pomimo tego, że ingerencja jest dopuszczalna, bowiem przewidziana prawem i uzasadniona jednym z celów wskazanych w art. 8 ust. 2 Konwencji, to spełnia wymóg proporcjonalności. Nielegalny pobyt skarżącej na terytorium Polski nie może bowiem przesądzać o konieczności wydania decyzji o wydaleniu w sytuacji, gdy istnieją przesłanki do objęcia strony ochroną wynikającą z art. 8 Konwencji w ramach ustanowionego tym przepisem prawa do poszanowania życia prywatnego. Przy ocenie możliwości zastosowania dyspozycji art. 8 Konwencji nie nadano należytego znaczenia więzom, jakie skarżącą łączą z Polską oraz trudnościom, z jakimi skarżąca mogłaby się spotkać w razie przymusowego wydalenia do kraju pochodzenia. Skarżąca przyjechała do Polski jako 3 letnie dziecko, zatem spędziła tu większość swojego życia. Skarżąca wyjaśniła, że w Armenii nie ma już domu, rodziny, nie łączą jej z krajem obywatelstwa żadne więzi. Podnoszony przez stronę brak znajomości pisanego języka ormiańskiego niewątpliwie stanowiłby, w razie wydalenia, dodatkową trudność w adaptacji do nowych warunków i jak zauważa skarżąca – mógłby zawęzić jej perspektywy życiowe w Armenii. Przy ocenie zachowania wymogu proporcjonalności zastosowanego środka ingerencji w życie prywatne skarżącej trzeba mieć na uwadze zarówno stosunkowo krótki okres nielegalnego pobytu, jak i to, że skarżąca zamieszkała w Polsce jako dziecko, a zatem z woli osób, które sprawowały nad nią opiekę, zaś konsekwencją tego była następująca na przestrzeni wielu lat i przebiegająca wielopłaszczyznowo integracja ze społeczeństwem polskim (integracja językowa, kulturowa, nawet religijna), niezakłócona żadnym incydentem, który poddawałby w wątpliwość trwałość więzi łączących skarżącą z krajem pobytu. Ujawnione w toku postępowania administracyjnego fakty z życia strony nakazują zatem spojrzeć na skarżącą – jako potencjalnego beneficjenta ochrony udzielonej przez państwo polskie – szerzej niż tylko jak na cudzoziemca, który nielegalnie przebywa w Polsce. Apel wystosowany przez mieszkańców Piastowa do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie legalizacji pobytu skarżącej i jej rodziny w Polsce świadczy o tym, że strona i członkowie jej najbliższej rodziny cieszą się zaufaniem członków lokalnej społeczności. Wsparcie, jakiego udzielają im mieszkańcy Piastowa niewątpliwie stanowi o trwałych relacjach z najbliższym otoczeniem, o mocnym zakorzenieniu w kulturze polskiej i o wysokim stopniu integracji społecznej. Wszystkie te okoliczności nie zostały ocenione tak przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jak i Sąd I instancji. Margines swobody, jaki jest pozostawiony władzom w sprawach wydalenia cudzoziemców nielegalnie przebywających na terytorium ich państwa jest niewątpliwie szerszy, niż w sprawach dotyczących legalnych imigrantów, jednakże nie zwalnia to organu z obowiązku zachowania sprawiedliwej równowagi pomiędzy indywidualnym interesem skarżącego a interesem publicznym.

IV. Przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (wyroki w sprawach Rodrigues da Silva i Hoogkamer przeciwko Holandii, Keles przeciwko Republice Federalnej Niemiec, Abdulaziz, Cabales i Balkandali przeciwko Wielkiej Brytanii), w których Trybunał wskazał obowiązki państwa dotyczące respektowania prawa do życia rodzinnego osiadłych imigrantów, nie mogą być przyjęte jako właściwy punkt odniesienia w sprawie skarżącej, którą należy rozpatrywać pod kątem ochrony życia prywatnego. Sprawa Rodrigues da Silva i Hoogkamer dotyczyła obowiązków państwa pobytu nielegalnego imigranta polegających na umożliwieniu cudzoziemcowi pozostanie w tym państwie w celu prowadzenia życia rodzinnego. Tezy postawione przez Trybunał w sprawach Keles oraz Abdulaziz, Cabales i Balkandali również koncentrowały się na wykładni i prawidłowym zastosowaniu art. 8 Konwencji w odniesieniu do ustanowionego tym przepisem prawa do poszanowania życia rodzinnego, przy czym w sprawie Abdulaziz, Cabales i Balkandali rozważano szczególny problem połączenia rodziny w kontekście dopuszczalności odmowy jednemu z małżonków prawa wjazdu na teren państwa pobytu małżonka rezydującego w tym państwie.

V. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony poprzez odmowę udzielenia skarżącej zgody na pobyt tolerowany, należy przypomnieć, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis ten pozwalał na udzielenie cudzoziemcowi zgody na pobyt tolerowany, jeżeli wydalenie cudzoziemca naruszałoby prawo do życia rodzinnego w rozumieniu EKPCz lub naruszałoby prawa dziecka określone w Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11), w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu. Z omawianej regulacji nie da się wywieść prawa do legalizacji pobytu cudzoziemca prowadzącego w Polsce życie prywatne, zatem udzielenie zgody na pobyt tolerowany w związku z potrzebą ochrony życia prywatnego cudzoziemca byłoby contra legem i stanowiłoby nieuprawnione wyjście poza katalog ustawowych przesłanek udzielenia takiej zgody. Zakres ochrony ustawowej jest zatem węższy od ochrony konwencyjnej, obejmującej poszanowanie zarówno prawa do życia prywatnego, jak i rodzinnego.

VI. Ocena zarzutu naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony powinna zostać dokonana jeszcze w innym aspekcie. Należy bowiem przypomnieć, że brak ingerencji w życie rodzinne skarżącej organy uzasadniły okolicznością wydania decyzji o wydaleniu wobec wszystkich członków rodziny [...] . W skardze kasacyjnej skarżąca podniosła, że w takiej sytuacji decyzja o wydaleniu wydana jednemu członkowi rodziny antycypuje w sposób niedopuszczalny wyniki postępowań w sprawach pozostałych członków rodziny. Skarżąca podkreśliła, że ten sam organ - Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców – w każdej z wydanych przez siebie pięciu decyzji o wydaleniu dotyczących członków rodziny skarżącej argumentował, że w związku z tym faktem jego decyzja nie będzie skutkowała rozdzieleniem rodziny, a tym samym naruszeniem art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Skarżąca zarzuciła tym samym, że organ nie potraktował spraw dotyczących członków jej rodziny indywidualnie, lecz rozpatrzył je niejako łącznie.

Odnosząc się do tego zarzutu należało zwrócić uwagę na treść art. 62 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W świetle art. 7 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Poglądy prezentowane w doktrynie odnośnie do charakteru przepisu art. 62 k.p.a. są rozbieżne, jednakże ich analiza wskazuje, że przeważa stanowisko, iż połączenie spraw w celu ich łącznego rozpoznania nie oznacza, że sprawy te tracą samodzielność (zob. A.Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2009, s. 297). Rozstrzygnięcie określonej sprawy administracyjnej nie wpływa na sytuację prawną strony występującej w odrębnej sprawie administracyjnej, formalnie łącznie prowadzonych (B. Adamiak [w::] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 289). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stwierdzając, że przyjęcie spraw członków rodziny cudzoziemców do wspólnego rozpoznania może uzasadniać tożsamość stanu faktycznego oraz przesłanek wydalenia, co nie narusza zasady indywidualnego rozpatrzenia sytuacji cudzoziemca podlegającego wydaleniu.

Brak jest podstaw do twierdzenia, że wprowadzenie przez ustawodawcę przepisu art. 62 k.p.a. podyktowane było zamiarem innym, niż wspólne rozpoznanie kilku odrębnych spraw i zmierzało do stworzenia jednej, wielopodmiotowej sprawy. Wykładnia językowa i systemowa art. 62 k.p.a. uzasadnia pogląd, że przepis ten, umieszczony pośród przepisów dotyczących wstępnej fazy postępowania administracyjnego, umożliwia organowi połączenie w jedno postępowanie kilku spraw, które na tym etapie postępowania wydają się być jednorodzajowe, tj. spraw, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej. Warunkiem zastosowania art. 62 k.p.a. nie jest bowiem wielość stron postępowania, o czym mowa w końcowej części przepisu, lecz wielość spraw administracyjnych, o których mowa w jego początkowej części (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 358). Nie jest jednak wykluczone, że ustalenia dokonane w trakcie takiego postępowania mogą doprowadzić do zróżnicowania sytuacji podmiotów nim objętych, np. w stosunku do jednej lub kilku stron postępowania w sprawie wydalenia ujawnione zostaną okoliczności uzasadniające odstąpienie od wydania decyzji o wydaleniu, wskazane w art. 89 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Uprawnienie przyznane temu podmiotowi (tym podmiotom) może zaś rodzić konieczność podjęcia decyzji pozytywnej także wobec pozostałych stron połączonego postępowania właśnie z uwagi na potrzebę respektowania zasady poszanowania życia rodzinnego, które w przypadku wydania decyzji negatywnych może ulec przerwaniu. Przykładowo, udzielenie zgody na pobyt tolerowany jednemu z małżonków (rodzicowi) może skutkować koniecznością udzielenia tej zgody jego współmałżonkowi (dziecku), jeżeli brak takiej zgody naruszałby prawo do życia rodzinnego.

VII. Brak dyrektywy odnośnie do sposobu zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 62 k.p.a. sprawia, że rozbieżności na tle wykładni tego przepisu istnieją także w odniesieniu do poglądów na temat możliwości rozstrzygnięcia o sytuacji prawnej stron takiego postępowania w drodze jednej bądź kilku decyzji. Regulacja kodeksowa nie stanowi bowiem expressis verbis, że w przypadku łącznego rozpoznania spraw możliwe jest także ich łączne rozstrzygnięcie. Połączenie spraw do wspólnego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia znane jest w innych regulacjach procesowych, dla przykładu, w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, dalej: p.p.s.a.). Rozbieżności poglądów przedstawicieli doktryny w odniesieniu do zagadnienia, czy połączenie kilku oddzielnych spraw administracyjnych w celu łącznego ich rozpoznania w ramach jednego postępowania powinno prowadzić do zakończenia takiego postępowania wydaniem jednej decyzji administracyjnej, czy też decyzji odrębnych dla każdej z połączonych spraw, wskazują na trudności w jednoznacznym udzieleniu odwiedzi na tak postawione pytanie. Zasadność przyjęcia pierwszego ze wskazanych powyżej rozwiązań przyjmują W. Chróścielewski i J.P. Tarno, podnosząc, że rozstrzygnięcie sprawy jedną decyzją zapewnia jednakowe traktowanie stron postępowania (W. Chróścielewski, J.P.Tarno, Postępowanie administracyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s.121-122, powoływani przez A. Skórę, op. cit., s. 298). Przeciwnego zdania są m.in. B. Adamiak (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 289) oraz Z. Kmieciak (glosa do wyroku NSA z 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1408/92, publ. OPS 1994, z 12, poz. 233, s. 561), którzy stoją na stanowisku, że rozstrzygnięcie połączonych w jednym postępowaniu kilku spraw administracyjnych powinno nastąpić poprzez wydanie odrębnych decyzji, w myśl zasady – "jedna sprawa, jedna decyzja". W odniesieniu do tych rozważań autorka powołanej powyżej monografii poświęconej problemowi współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym - A. Skóra dochodzi do konkluzji, że skoro ustawodawca nie przesądził, że rozstrzygnięcie kończące łącznie prowadzone postępowanie powinno zostać zawarte w jednej, adresowanej do wszystkich współuczestników decyzji, to wybór sposobu rozstrzygnięcia, tj. możliwość orzekania jedną, adresowaną do wszystkich współuczestników decyzją, bądź orzekania o ich sytuacji prawnej osobnymi decyzjami, pozostawiony został organowi administracji publicznej. Ocena taka powinna być każdorazowo dokonana w odniesieniu do konkretnego postępowania administracyjnego i specyfiki spraw administracyjnych wspólnie w nim rozstrzyganych.

Za przyjęciem do łącznego rozpoznania spraw dotyczących członków jednej rodziny przemawiają niewątpliwie względy celowości oraz ekonomii procesowej. Taki sposób procedowania umożliwia bowiem lepszą ocenę relacji łączących członków rodziny w odniesieniu do przesłanek udzielenia zgody na pobyt tolerowany wskazanych w art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, a także przyjęcia wspólnych ustaleń dotyczących sytuacji o kraju, do którego ma nastąpić wydalenie, istotnych z punktu widzenia przesłanek udzielenia zgody na pobyt tolerowany wskazanych w art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, które również podlegają rozważeniu w ramach postępowania w sprawie wydalenia z uwagi na brzmienie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. W ramach prowadzonego postępowania łącznego organ ma zatem lepszą możliwość oceny życia rodzinnego, które potencjalnie istnieje między współuczestnikami połączonego postępowania. Dokonując ustalenia istnienia i charakteru więzi istniejącej między członkami rodziny cudzoziemców, wobec których organ w urzędu wszczął postępowanie w sprawie wydalenia, mającej na celu wykazanie istnienia więzi statuujących życie rodzinne w rozumieniu Konwencji, nie sposób bowiem abstrahować od sytuacji faktyczno-prawnej indywidualnych członków tej rodziny. Charakter przesłanki z art. 97 ust. 1 pkt 1a ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony (naruszenie prawa do życia rodzinnego) decyduje o tym, że sytuacja poszczególnych członków rodziny cudzoziemców musi być rozpatrywana w łączności z sytuacją pozostałych członków rodziny. W takich okolicznościach organ uzyskuje niewątpliwie formalne przyzwolenie na wypowiadanie się o sytuacji prawnej każdego ze współuczestników postępowania w odniesieniu do sytuacji stron spraw równolegle rozstrzyganych w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że analizowana sytuacja procesowa uzasadnia wydanie decyzji skierowanych odrębnie do każdej ze stron postępowania w sprawie wydalenia prowadzonego w trybie art. 62 k.p.a. Innymi słowy, W sprawach o wydalenie cudzoziemców znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie (art. 62 k.p.a.), w którym zostaną wydane odrębne decyzji w stosunku do każdego cudzoziemca. Taką konkluzję uzasadnia respektowanie zasady "jedna sprawa - jedna decyzja", ale i to, że w przypadku podjęcia osobnych decyzji w stosunku do współuczestników postępowania prowadzonego na podstawie art. 62 k.p.a., wniesienie odwołania przez jedną ze stron takiego postępowania sprawia, że decyzje wydane pozostałym współuczestnikom takiego postępowania mogą stać się decyzjami ostatecznymi. W takim zaś przypadku zaskarżenie niekorzystnych dla stron decyzji o wydaleniu nie wpływa na los ewentualnych decyzji pozytywnych, co nie jest bez znaczenia mając na uwadze, że decyzją pozytywną wydaną w postępowaniu w sprawie wydalenia jest decyzja o udzieleniu zgody na pobyt tolerowany, tj. decyzja legalizująca pobyt cudzoziemca w Polsce. Niezależność procesowa spraw administracyjnych rozpoznawanych łącznie, które rozstrzygnięto odrębnymi decyzjami, chroni zatem i stabilizuje sytuację prawną tego współuczestnika (bądź tych współuczestników) postępowania, dla których postępowanie to zakończyło się korzystnie. Przyjęcie takiego sposobu procedowania, zważywszy na fakultatywność stosowania art. 62 k.p.a., respektuje zatem zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a., nakazującą uwzględnienie interesu strony.

VIII. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niepełnego ustalenia stanu faktycznego poprzez wybiórczą ocenę sytuacji w Armenii należało uznać za chybione. Nieprzekonywujące są argumenty skarżącej dotyczące możliwości poddania jej w kraju pochodzenia prześladowaniom ze względu na to, że jej ojciec jest dezerterem. Obraz Armenii wyłaniający się z załączonych do akt sprawy dokumentów nie wskazuje na zasadność tych obaw. Nie budzi zarazem wątpliwości, że sytuacja w kraju pochodzenia strony, z uwagi na trwający konflikt o Górny Karabach, nie jest w pełni stabilna, jednakże z materiałów zgromadzonych w sprawie trudno wyprowadzić wniosek, że istnieje realna groźba wojny z Azerbejdżanem. W rozpoznawanej sprawie zasadnie zatem przyjęto, że sytuacja w kraju obywatelstwa skarżącej nie jest tego rodzaju, że uzasadnia jej obawy o bezpieczeństwo osobiste, co stanowiłoby podstawę do udzielenia stronie zgody na pobyt tolerowany na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony.

IX. Mając na uwadze, iż w rozpoznawanej sprawie zarówno zaskarżony wyrok oddalający skargę, jak i zaskarżona decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 8 EKPCz, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naruszenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców art. 8 EKPCz uzasadniało zarazem uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy należy rozważyć celowość łącznego prowadzenia sprawy skarżącej i spraw pozostałych członków jej rodziny, a w ramach tego postępowania ocenić, czy charakter więzi, które łączą skarżącą z Polską oraz Armenią uzasadnia odstąpienie od wydania decyzji o wydaleniu w związku z potrzebą ochrony życia prywatnego skarżącej na podstawie art. 8 Konwencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.