Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 145/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: par. 3, par. 5 , par. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na akt Burmistrza C. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości; 2. zasądza od Burmistrza C. na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Aktem nr [...] z [...] maja 2020 r. Burmistrz Miasta C. zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu drogowego na ulicy [...] w K., przewidujący obustronne, na całej długości drogi, ustawienie znaków B-35 (zakaz postoju). Projekt składa się z opisu technicznego, planu orientacyjnego, planu sytuacyjnego na mapie w skali 1:500.

Skargę na powyższy akt złożył do sądu administracyjnego M. J. będący właścicielem działki położonej przy ulicy [...] w K. Zarzucił naruszenie art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, ze zm.), dalej: P.r.d. oraz § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784, ze zm.), dalej: rozporządzenie z 23 września 2003 r. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

Skarżący wywiódł, że ulica [...] jest drogą wewnętrzną. Pierwotnie miała być ulicą "ślepą" zapewniającą dojazd do kilku nieruchomości i kończyć się na wysokości działki nr [...]. Obecnie stanowi skomunikowanie do osiedla przez działkę nr [...]. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu uniemożliwia skarżącemu parkowanie, także incydentalne, bezpośrednio przy własnej działce położonej przy tej ulicy, stwarza utrudnienia mieszkańcom, którzy nie zawszą mogą parkować na własnej nieruchomości. Oznakowanie ulicy [...] narusza także przepisy P.r.d., bowiem brak jest oznaczenia statusu drogi przez umieszczenie znaku drogowego droga wewnętrzna (D-46) początek i koniec, oznaczenia właściciela (zarządcy drogi) lub znaku strefa ruchu (D-52), co "może stwarzać problemy w zakresie kontroli przestrzegania przepisów o ruchu drogowym przez Policję z zastosowaniem trybu jak na drogach publicznych" (art. 1 ust. 1 pkt 1 P.r.d.). Wprowadzone znaki B-35 i B-18 nie posiadają swoich momentów końcowych - brak znaku B-42 w obu przypadkach. Wskazał, że niewłaściwe oznakowanie drogi wewnętrznej stanowi wykroczenie, o którym mowa w art. 85a Kodeksu wykroczeń. Skarżący wywiódł również, że w projekcie organizacji ruchu z 2018 r. ulica [...] opisana jest jako "ślepa", natomiast w zatwierdzonym projekcie takiego sformułowania nie ma, mimo że z załączników graficznych do tych projektów wynika, że droga kończy się na wysokości działki [...] 10. Projekt nie zawiera również rzetelnego, wystarczającego opisu technicznego uwzględniającego charakterystykę drogi i ruchu na niej, nadto jest niezgodny z prawdą. Opis techniczny powinien odwoływać się do konkretnych ustaleń i diagnoz, w przeciwnym razie nie poddaje się żadnej weryfikacji, przede wszystkim pod kątem realizacji celów wskazanych art. 10 ust. 12 P.r.d. Organ wskazał na przeprowadzenie wizji lokalnych w terenie, jednak nie załączył notatek i dokumentacji technicznej, nie uzasadnił należycie z czego wynika potrzeba wprowadzenia ograniczeń, nie odwołał się do żadnych ustaleń ani parametrów technicznych. Działał arbitralnie, mimo że jako podmiot odpowiedzialny za sprawy m.in. z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony dróg (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) oraz za przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (art. 20 pkt 12 tej ustawy) powinien posiadać wiedzę dotyczącą stanu technicznego dróg i obiektów mostowych będących pod jego nadzorem.

Skarżący wskazał, że od kilkunastu lat prowadzi korespondencję z Burmistrzem odnośnie doprowadzenia drogi wewnętrznej do właściwego zagospodarowania (poszerzenie drogi, prawidłowe wykonanie zjazdu na drogę publiczną, właściwe oznakowanie). Wyjaśnił, że zakupił nieruchomość w 1991 r. z drogą dojazdową szerokości 4,00m do sześciu działek. Droga została ustanowiona z nieruchomości sprzedającego. Bez trójkąta widoczności po obu stronach, przy wjeździe i wyjeździe stanowiła utrudnienie i zagrożenie, na co zwracał uwagę w korespondencji z organem w latach 1998 – 2005. Przy zmianie planu zagospodarowania w 2001 r. składał wniosek i protest o uwzględnienie tego tematu. Nie zostały uwzględnione. Następnie przekazał w formie darowizny 1,00 m na całej szerokości działki na zasoby gminy C., a Burmistrz wydał warunki zabudowy dotyczące wjazdu na ulicę [...], której to decyzji nie można było zrealizować. Problem z wyjazdem z ulicy rozwiązano wyłącznie znakiem STOP z ulicy [...]. Zwrócił uwagę, że w roku 2018 po ulicy, mającej 5 m szerokości przy działkach nr [...], i 4 m szerokości przy działkach nr [...], zaczęły poruszać się samochody ciężarowe i osobowe niezwiązane z mieszkańcami ulicy [...] w K..

Skarżący wskazał na uchwałę NSA o sygnaturze I OPS 14/13 oraz wyrok w sprawie I OSK 1964/18 i podkreślił, że przy zatwierdzaniu projektu organizacji ruchu właściwy organ powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jednak nie oznacza dowolności i braku umotywowania przyjętych rozwiązań w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi warunki umieszczania danego znaku zakazu na drodze. Odwołanie się do zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego nie może zastąpić odpowiedniej analizy zagadnień, które są wskazane chociażby w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 23 września 2003 r.

Skarżący wskazał także na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2311 ze zm.), dalej: rozporządzenie z 3 lipca 2003 r. Wywiódł następująco:

- projekt organizacji ruchu nie może abstrahować od określonych w punkcie 3.1.1 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia zasad wprowadzania zakazów na drodze oraz konkretnych warunków stosowania znaku B-35 określonych w punkcie 3.2.36, które wymagają ustawienia znaku B-42 jako końca zakazu (projekt go nie zawiera a umieszczenie znaków B-35 po obu stronach ulicy na wysokości działek 76/21 oraz 290/1 sugeruje dublowanie się zakazu bez oznaczenia jego końca);

- w części 3 załącznika nr 1 (Znaki zakazu) w Zasadach ogólnych w punkcie 3.1.1 (Funkcja, kształt i wymiary znaków), a konkretnie 3.1.35 tego rozporządzenia przewidziano możliwość ograniczenia zakazu do pojazdów innych niż właściciele nieruchomości lub wprowadzenia rotacyjnego ograniczenia zakazu np. w określone dni tygodnia, co powinno stać się przedmiotem analizy organu zarządzającego drogą, której zabrakło. Ustawienie znaków wprowadzono arbitralnie nie licząc się ze zdaniem i potrzebami mieszkańców. Tymczasem to z projektu organizacji ruchu powinna wynikać analiza dla zastosowania określonego rozwiązania.

Skarżący podsumował, że jego zamierzeniem jest aby droga pozostała drogą wewnętrzną służącą tylko mieszkańcom ulicy [...] zgodnie z ideą zawartą w obowiązującym planie zagospodarowania gminy lub jeżeli taka jest wizja rozwoju gminy - zgodnie z prawem rozbudowana do określonego rodzaju ruchu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazał, że w wykonaniu zatwierdzonego Projektu ustawiono, zgodnie z załącznikiem graficznym, znaki B-35 (zakaz postoju pojazdów). Ulica [...] w K. stanowi drogę wewnętrzną gminną zlokalizowaną na działkach nr [...] (obręb [...]) o szerokości około 5 m. W pasie drogi nie wydzielono chodników. Droga stanowi dojazd do jednorodzinnych budynków mieszkalnych. Ustawienie znaków B-35 motywowane jest parkowaniem na ulicy przez mieszkańców co blokuje przejazd, w tym dostęp pojazdów odpowiednich służb. Powstała więc konieczność poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie ulicy [...], a także zapewnienia jej dostępności celem dokonania prac konserwacyjnych nawierzchni, zapewnienia ciągłego dostępu mieszkańcom do drogi publicznej oraz umożliwienia swobodnego przejazdu pojazdom uprzywilejowanym. Parkowanie pojazdów wzdłuż ulicy [...] stanowiło bezpośrednie zagrożenie powstania szkód w mieniu i na osobach.

Zdaniem organu, skarga jest całkowicie niezasadna wobec niewykazania przez stronę naruszenia jej interesu prawnego (organ wskazał wyrok w sprawie II OSK 1382/18), który w tym przypadku nie może wynikać wyłącznie z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości usytuowanej przy ulicy [...]. Prawo własności nie może być podstawą żądania od organu zapewnienia parkowania pojazdu na drodze. Burmistrz wskazał, że uzyskując pozwolenie na budowę właściciel nieruchomości jest zobowiązany do zapewnienia odpowiedniej liczby stanowisk postojowych dla samochodów użytkowników stałych i okresowych w granicach własnej działki (§ 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Złożenie skargi w sprawie niniejszej ma na celu przerzucenie na organ zorganizowania skarżącemu miejsc postojowych na ulicy stanowiącej drogę gminną. Interes prawny skarżącego mógłby być naruszony tylko w przypadku, jeżeli wjazd lub wyjazd z jego nieruchomości, lub dojazd do drogi publicznej, zostałyby przez działanie lub zaniechanie organu zakłócone, co nie ma miejsca.

Organ zwrócił uwagę, że ulica [...] zapewnia mieszkańcom dostęp do drogi publicznej (ulicy Szmaragdowej), dlatego musi być przejezdna a nie zastawiona przez pojazdy mechaniczne blokujące przejazd. Zarządca wypełnił ten obowiązek stawiając po obu stronach ulicy znak B-35. Powołał się organ na § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wywodząc, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Zwrócił także uwagę na definicję legalną drogi wewnętrznej uregulowaną w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz wskazał, że przeznaczeniem drogi stanowiącej ulicę [...] jest ruch pojazdów a nie zapewnienie w jej obrębie miejsc parkingowych, zwłaszcza że nie pozwala na to szerokość drogi.

W pozostałym zakresie organ wskazał, że projekt organizacji ruchu został opracowany a następnie zatwierdzony na podstawie i w granicach obowiązującego prawa oraz zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, jest aktem spójnym, kompletnym, jasnym i zrozumiałym, stanowi opracowanie rzetelne. Opis techniczny ujmuje w sposób pełny zarówno charakterystykę drogi (będącą nieutwardzoną gminną drogą wewnętrzną) jak i ruchu na niej. Zatwierdzenie projektu jest wyrazem odpowiedzi na pisemne i telefoniczne skargi mieszkańców wskazujących na nieprzejezdność drogi zastawianej pojazdami mechanicznymi. Organ wskazał, że przepisy prawa nie nakazują dołączanie do projektu notatek czy dokumentów z przeprowadzanych wizji. W sprawie nie wystąpiły też przesłanki bezwzględnego odrzucenia projektu organizacji ruchu wynikające z § 8 ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 23 września 2003 r. Bezpodstawny jest też zarzut naruszenia przepisu art. 10 ust. 7 P.r., który ogólnie normuje właściwość w sprawach zarządzania ruchem na drogach wewnętrznych.

Odnosząc się do pozostałych kwestii organ wskazał, że ustawienie znaku D-4a "ulica bez przejazdu" jest niecelowe, gdyż ulicą można przejechać do ciągu prywatnych działek stanowiących lokalny dojazd. Połączenie ulicy [...] (z nawierzchnią nieutwardzoną) z ulicą [...] zostało wykonane zgodnie z projektem, a umieszczony znak B-20 nakazuje zatrzymanie pojazdu przed włączeniem się do ruchu. Znaki B-35 są umieszczone obustronnie na początku i końcu ulicy [...] więc końcem ich obowiązywania jest koniec ulicy. Twierdzenie, że znak B-18 "nie posiada momentu końcowego" nie jest słuszny, gdyż pojazd zobowiązany do dostosowania się do tego znaku nie może przejechać za ten znak, więc propozycja odwołania znaku nie znajduje uzasadnienia. Końcowo Burmistrz wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest zbadanie legalności zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu przewidującego ustawienie znaku B-35 a nie kwestia innych oznaczeń drogi i ocena przyszłych możliwych działań zarządcy drogi.

Skarżący stanowisko sprecyzował dodatkowo w piśmie z 2 marca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze II OPS 14/13, "zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)" – uchwała dostępna na orzeczenia.nsa.gov.pl. Skutkiem uchwały dla sprawy niniejszej, mając na uwadze że Burmistrz C. pełni rolę podmiotu zarządzającego ruchem na ulicy [...], jest dopuszczalność wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W konsekwencji, skarżący w sprawie niniejszej powinien był wykazać nie tyle, że posiada interes prawny, ale że został on naruszony. Od tego bowiem zależy jego legitymacja skargowa i możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Niewykazanie naruszenia interesu prawnego skutkuje bowiem jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

Zdaniem sądu, skarżący w sprawie niniejszej legitymację skargową posiada, dlatego wniosek organu o odrzucenie skargi nie mógł zostać uwzględniony.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym interes prawny podmiotu składającego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., a także jego naruszenie, muszą mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Tylko takie cechy, a nie nawet wyłącznie sprzeczność uchwały bądź aktu z prawem, skutkuje merytorycznym rozpoznaniem skargi. Podkreśla się, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem chronionych praw, ale wyłącznie bezpośrednie naruszenie tych praw, nie legitymuje wyłącznie obiektywna niezgodność z prawem materialnym kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale wyłącznie rzeczywiste i bezpośrednie naruszenie jego interesu prawnego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Ciężar wykazania tych okoliczności spoczywa na skarżącym. Powinien on wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, lub też nakłada na niego obowiązki (zamiast wielu vide wyrok NSA w sprawie I OSK 1722/17).

W kwestii legitymacji skargowej właściciela nieruchomości położonej bezpośrednio przy drodze, na której doszło do zmiany organizacji ruchu na skutek zatwierdzenia projektu tej organizacji, orzecznictwo NSA wykazuje rozbieżności. I tak np. w uzasadnieniu postanowienia z 28 listopada 2017 r. w sprawie I OSK 2397/17 oraz postanowienia z 17 lipca 2018 r. w sprawie I OSK 1636/18 sąd kasacyjny wskazał, że wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego można rozważać sytuację własności nieruchomości przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej objętej zmienioną organizacją ruchu. Odmienne zapatrywanie wyraził NSA w sprawach I OSK 1722/17 (wyrok z 17 stycznia 2018 r.), I OSK 1630/17 (wyrok z 5 kwietnia 2019 r.) oraz uzasadnieniach postanowień w sprawach I OSK 287/19 (z 12 marca 2019 r.) oraz I OSK 161/19 (z 13 lutego 2019 r.). W szczególności w sprawie I OSK 1722/17 NSA wskazał, że trafne jest w takiej sytuacji upatrywanie naruszenia interesu prawnego w ograniczeniu uprawnień właścicielskich przysługujących na podstawie art. 140 Kodeksu cywilnego. Skoro zgodnie z tym przepisem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, to właściciel nieruchomości ma legitymację skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej czynności organu gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swoją nieruchomością. W sprawie, w której NSA wyraził ten pogląd, zaskarżona została czynność prezydenta miasta wprowadzająca do porządku prawnego nowe reguły - zakaz postoju i zatrzymywania się na odcinku drogi zbiorczej (z wyłączeniem zatok parkingowych). Sąd kasacyjny stwierdził, że zakaz ten uszczupla uprawnienia właścicielskie skarżącego, naruszając jego interes prawny. Utrata możliwości zatrzymywania się i postoju utrudni obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżącego - nie będzie możliwe zatrzymanie się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, konieczne będzie zaparkowanie w dalszej odległości i dojście piesze. Podobnie wskazał NSA w sprawie I OSK 1630/17 wywodząc, że skoro akt zatwierdzający organizację (zmianę organizacji) ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g., na podstawie którego wnoszona jest skarga na ten akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy.

Stanowisko dotyczące istnienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacji skargowej właściciela nieruchomości bezpośrednio przylegającej do drogi, na której wprowadzono bądź zmieniono organizację ruchu w sposób utrudniający korzystanie z niej przez tegoż właściciela, należy zdecydowanie podzielić. W sprawie niniejszej oznacza to, że skarżący jako właściciel nieruchomości położonej bezpośrednio przy drodze wewnętrznej stanowiącej ulicę [...], komunikujący się za pomocą tej drogi z innymi drogami publicznymi i korzystający z niej w sposób dotychczasowy, wskutek wprowadzonej zmiany organizacji ruchu znalazł się w sytuacji utrudniającej to dotychczasowe korzystanie. Ma zatem zarówno interes prawny w sprawie kwestionowania wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, jak i spełniona jest przesłanka jego naruszenia. Kwestionowany akt Burmistrza wprowadza na ulicy [...] nowe reguły – zakaz postoju, co obejmuje również postój bezpośrednio przy nieruchomości skarżącego. W ten sposób uszczuplone pozostają jego uprawnienia właścicielskie w sposób naruszający interes prawny. Wprowadzony zakaz utrudnia obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżącego, wyklucza możliwość dłuższego zatrzymania się przy nieruchomości, nawet incydentalnego oraz powoduje konieczność ewentualnego zaparkowania w dalszej odległości i pieszego dojścia, co jest niezależne od tego czy skarżący ma możliwość parkowania na własnej nieruchomości czy też nie. W tych okolicznościach odmówienie skarżącemu legitymacji skargowej byłoby pozbawieniem zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Odmowa przyznania w takiej sytuacji legitymacji skargowej właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z drogą powodowałaby niebezpieczeństwo braku możliwości zaskarżenia projektu stałej organizacji ruchu, gdyż faktycznie nie byłoby podmiotu do tego uprawnionego. Nie ma przy tym znaczenia, że w sprawie niniejszej chodzi o drogę wewnętrzną a nie drogę publiczną. Zgodnie z art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.), dalej: P.r.d., zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Sporna ulica [...] jako droga wewnętrzna zarządzana jest przez Burmistrza C., co jest bezsporne. Zasady zaskarżania aktu zatwierdzającego projekt organizacji ruchu na drodze publicznej bądź drodze wewnętrznej zarządzanej przez podmiot publiczny są bowiem identyczne.

Uznając legitymację skarżącego w sprawie niniejszej sąd mógł przystąpić do merytorycznego badania aktu Burmistrza zatwierdzającej projekt stałej organizacji ruchu. Kontrola w tym zakresie wskazuje, że został wydany z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z § 3 ust. 1a pkt 3 rozporządzenia z 23 września 2003 r., podmiot zarządzający drogą wewnętrzną zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu. Stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Wymagane elementy projektu organizacji ruchu wymieniono w §5, a szczegółowe zasady zatwierdzania projektu uregulowano w § 8 rozporządzenia z 23 września 2003 r.

Z przepisu § 5 ust. 1 wynika, że projekt organizacji ruchu powinien zawierać:

1) plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy;

2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający:

a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu,

b) parametry geometrii drogi;

3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną;

4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy;

5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót;

6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu - w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze;

7) nazwisko i podpis projektanta.

Z kolei jak wynika z § 8 rozporządzenia z 23 września 2003 r., zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną. Ustawodawca wymaga od zatwierdzającego (w przypadku drogi wewnętrznej - podmiotu zarządzającego tą drogą) merytorycznej analizy projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (co ma miejsce obligatoryjnie w przypadku stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego albo niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a fakultatywnie w przypadku niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywności projektowanej organizacji ruchu - § 8 ust. 1, 5 i 6). Wykluczenie arbitralności w zatwierdzaniu projektu organizacji ruchu ma również swoje uzasadnienie w treści upoważnienia ustawowego do wydania ww. rozporządzenia z 23 września 2003 r. W art. 10 ust. 12 P.r.d. wskazano bowiem, że minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, jest upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, przy uwzględnieniu trzech warunków: 1) konieczności zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzeby efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, analiza dla zastosowania określonego rozwiązania – także z punktu widzenia powyższych wymagań - powinna być zawarta w szczególności w opisie technicznym projektu organizacji ruchu zawierającym charakterystykę drogi i ruchu na drodze § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 23 września 2003 r.). Ten bowiem element projektu wiąże się ściśle z uzasadnieniem dla umieszczania w drodze określonych znaków drogowych, sygnałów i urządzeń (vide np. wyrok w sprawie IV SA/Po 1127/20).

Wniosek powyższy znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze (Dz. U. nr 220, poz. 2181, dalej: rozporządzenie z 3 lipca 2003 r.), w którym opisano zasady umieszczania znaków zakazu. Jak trafnie wskazał skarżący, w części 3.1.1. załącznika nr 1 do tego rozporządzenia ("Funkcja, kształt i wymiary znaków") uregulowano, iż znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu. Z części 3.2.36.1 załącznika nr 1 wynika również, że znak B-35 "zakaz postoju" stosuje się w miejscach, w których występuje konieczność ograniczenia postoju na drodze.

Z przywołanych regulacji wynika, że zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaku B-35 wymaga: rozważenia (i wskazania) czy chodzi o poprawę bezpieczeństwa, potrzeby społeczności lokalnej czy efektywnego wykorzystania drogi; sformułowania wnikliwej analizy skutków jakie powoduje jego wprowadzenie dla uczestników ruchu (ustawodawca nie różnicując o jakich uczestników ruchu chodzi pośrednio daje do zrozumienia, że potrzeby jednych nie mogą bez uzasadnionych powodów mieć pierwszeństwa przed potrzebami innych, a jeśli uzasadnione potrzeby istnieją – wymaga to wyjaśnienia zgodnie z zasadą przekonywania); wyczerpujące uzasadnienie konieczności wprowadzenia tego znaku.

Zdaniem sądu, znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja projektu stałej organizacji ruchu nie została sporządzona w sposób staranny, bowiem w szczególności nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia wprowadzonego zakazu, w tym dopuszczalności i celowości tej czynności. Nie jest możliwa ocena merytoryczna zatwierdzenia zaskarżonego aktu, bowiem nie realizuje on zasady przekonywania przez co jest obiektywnie nieweryfikowalny.

Wyłącznie przedstawione dokumenty nie pozwalają na pełną kontrolę przesłanek wprowadzenia znaku B-35. Uprawniają jedynie do sformułowania przypuszczeń, że chodzi o zapewnienie mieszkańcom dojazdu (przy czym nie wiadomo, czy chodzi wyłącznie o mieszkańców nieruchomości przy ulicy [...] czy też innych, dalej położonych nieruchomości, bowiem organ posługuje się zwrotem "dojazd do osiedla domów jednorodzinnych" nie precyzując o które osiedle chodzi, czy jest to nowe osiedle powodujące wzmożony ruch ulicą czy też wynika to z innych okoliczności), a w związku z tym nie wskazuje organ czy ulica [...] nadal jest ulicą tzw. "ślepą" czy też już nie i ewentualnie od kiedy oraz jakie to ma znaczenie dla wprowadzonego zakazu (z akt wynika, że w 2018 r. była ulicą bez przejazdu). Z akt wynika, że ulica [...] istnieje już co najmniej kilkanaście lat, jednak nie wyjaśnił organ, w jaki sposób do tej pory odbywał się na niej ruch pojazdów służb komunalnych i jak dojeżdżali mieszkańcy oraz dlaczego w 2020 r. dotychczas obowiązujące zasady ruchu okazały się niewystarczające. Skoro poprzednią organizację ruchu zatwierdzono w 2018 r. i wówczas wprowadzając zakaz wjazdu na ulicę pojazdami powyżej 10 ton organ nie widział potrzeby wprowadzenia zakazu postoju, to należało wyjaśnić co od tamtej pory uległo zmianie. Nie wyjaśnił organ we fragmencie opisu technicznego projektu zatytułowanym "stan istniejący", jakie okoliczności uległy zmianie i obecnie uzasadniają wprowadzenie znaku B-35 w sposób uwidoczniony na obecnym projekcie organizacji ruchu.

Nie wynika z projektu stałej organizacji ruchu "wnikliwa analiza skutków, jakie zakaz powoduje dla uczestników ruchu", a więc dla wszystkich uczestników ruchu, nie tylko tych którym ma być przejazd ułatwiony ale i tym, jak skarżący, którego w dotychczasowych prawach zakaz ogranicza. Lektura punktów "Opisu technicznego" wskazuje, że są one zbyt lakoniczne co czyni wprowadzoną zmianę organizacji ruchu nieweryfikowalną. Organ wskazał wyłącznie, że występuje "znaczne zawężenie drogi" wynikające z parkowania na niej pojazdów, uniemożliwia to wykonywanie robót naprawczych, a znak B-35 przyczyni się do "poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wykonywania niezbędnych prac konserwacyjnych". Organ jednak nie wyjaśnił, dlaczego znaczne zawężenie jest obecnie nieakceptowalne, a do tej pory nie wymagało interwencji. Nie wskazał konkretnie na czym ma polegać poprawa bezpieczeństwa ruchu w stosunku do stanu dotychczasowego oraz dlaczego wykonywanie niezbędnych prac konserwacyjnych wymaga znaku postoju nieprzewidującego wyjątków i obowiązującego po obu stronach drogi oraz nie może być to zapewnione np. okresowym obowiązywaniem zakazu (vide część 3.2.36.8 i następne załącznika do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r.) lub wyłączeniami z zakazu dla niektórych uczestników ruchu i z jakich powodów. Argumentowi o konieczności wykonywania robót naprawczych nie towarzyszy szersza charakterystyka drogi, bowiem wyłącznie wskazano, że posiada ona nieutwardzoną nawierzchnię.

Należy zauważyć, że prawdopodobna oczywistość pewnych faktów dla organu nie oznacza dopuszczalności poprzestania na takim skonstruowaniu opisu technicznego do projektu organizacji ruchu, który powoduje, że jest on czytelny wyłącznie dla organu. Jak wyżej wskazano, projekt musi być weryfikowalny, obiektywnie kontrolowalny, a więc powinien wszechstronnie wyjaśniać powody wprowadzanych zmian (wymagana jest "wnikliwa analiza"). Tylko wówczas można mówić o projekcie, który realizuje cele sformułowane w art. 10 ust. 12 P.r.d. oraz – w niniejszym przypadku wymagania dla znaku B-35 wynikające z części 3.1.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia z 23 września 2003 r. Nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie i konstruowanie argumentacji na podstawie treści przedstawionych ze skargą i odpowiedzią na skargę dokumentów, bowiem w tym konkretnym przypadku polegałoby to na analizie tych dokumentów przez sąd we własnym zakresie i zastępowaniu organu w prawidłowym skonstruowaniu opisu technicznego. Organ bowiem sformułował wyłącznie wnioski, posługuje się jedynie ogólnymi stwierdzeniami niepopartymi odniesieniem do konkretnego stanu faktycznego w terenie. Nie jest również odpowiedź na skargę miejscem na uzupełnianie argumentacji, która powinna się znaleźć w opisie technicznym projektu stałej organizacji ruchu, w tym odnośnie analizy przepisów o warunkach technicznych. To wszystko powinno wynikać z opisu technicznego, który to warunek w sprawie nie jest spełniony.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zatwierdzony projekt organizacji ruchu nie odpowiada wymaganiom, jakie wynikają z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. Załączony plan orientacyjny nie ma wskazanej skali. Opis techniczny nie zawiera wystarczającej charakterystyki drogi i ruchu na drodze. W tym zakresie organ z jednej strony wskazuje, że występuje niewielkie natężenie ruchu, a z drugiej strony uzasadnia wprowadzenie znaku B-35 poprawą bezpieczeństwa ruchu nie wyjaśniając jednak dokładnie, na czym polega istniejące niebezpieczeństwo i jak można je wyeliminować, zwłaszcza że ruch jest niewielki (czy chodzi o polepszenie widoczności, czy ułatwienie przejezdności z uwagi na szerokość drogi, czy jeszcze inne okoliczności). Oznacza to więc, że opis techniczny nie spełnia wymogów wynikających z przedstawionych wyżej przepisów prawa, gdyż nie zawiera wyczerpującej charakterystyki ruchu na drodze oraz wnikliwej analizy skutków dla wszystkich uczestników ruchu na tej drodze, ze wskazaniem interes których uczestników w tym konkretnym przypadku powinien być bardziej chroniony.

Uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-35 powinno w sposób jasny i przekonywujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza że zmiany te dotyczą zakazu postoju i wprost godzą w interes podmiotów, które z tego postoju do tej pory korzystały, w tym skarżącego. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne, dlatego też w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian.

Reasumując, opisane wyżej wady i braki projektu nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu. Zaskarżony akt został zatem wydany z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 5 oraz § 8 rozporządzenia z 23 września 2003 r., a także z naruszeniem reguł ustawiania znaków zakazu wynikających z załącznika nr 1 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. Uzasadnienie projektu zmiany organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku zakazu postoju (B-35) i w ten sposób wprowadzenie ograniczenia dla uczestników ruchu powinno w sposób jasny i przekonujący odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem podmiotów korzystających do tej pory z możliwości postoju a - leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem - interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu. W ocenie sądu, argumentacja tego dotycząca powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Tymczasem przedłożony projekt nie zawiera żadnego przekonującego uzasadnienia, w szczególności "wnikliwej analizy" skutków wprowadzenia zakazu. Nie mógł więc stanowić podstawy do pozytywnej jego oceny przez organ oraz nie mógł prowadzić do oddalenia skargi przez sąd. Nie przesądzając zasadności wprowadzenia zakazu postoju, należało orzec o wyeliminowaniu zaskarżonego aktu z obrotu prawnego jako aktu istotnie naruszającego prawo. Brak wyczerpującej argumentacji uzasadniającej wprowadzenie znaku B-35 nie pozwala bowiem stwierdzić, czy zmiana stałej organizacji ruchu może obowiązywać w zaproponowanym przez organ kształcie czy też nie ma ku temu wystarczających podstaw.

Organ administracji po ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni ocenę prawną sądu i zdecyduje o zasadności wprowadzenia zaproponowanej zmiany organizacji ruchu, a jeśli ją podtrzyma i ponownie zatwierdzi – uczyni to w sposób wymagany przepisami, w tym uzasadniając wszechstronnie wydany akt. Uzasadnienie powinno również zawierać wyczerpujące wyjaśnienie zakresu wprowadzanego zakazu, w tym z uwzględnieniem konieczności bądź nie wprowadzenia postulowanych przez skarżącego tabliczek informujących o początku i końcu zakazu.

Trafnie natomiast organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że zakres skargi na zatwierdzenie projektu organizacji ruchu mógł obejmować wyłącznie rozwiązania przyjęte w tym projekcie z wyłączeniem oceny przez sąd rozwiązań, które skarżący postuluje i uznaje za równie niezbędne, ale skarżonym projektem nie objętych.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty odpowiadającej wysokości wpisu od skargi.

Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 26 lutego 2021. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.