Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 850/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 4 ust. 3a, art. 70, art. 75 ust. 1, art. 85 ust. 1 pkt 4 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 15, art. 28, art. 31, art. 65 § 1 i 2, art. 66 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 104, art. 107 § 3, art. 130 § 1 i 2, art. 144, art. 152 § 1, art. 156 § 1 pkt 3, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...]; II. stwierdza że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., którym uzgodniono, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), realizację inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr ew. [...] wraz z wjazdem przy ul. [...] w K.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż w toku postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy. Z dodatkowymi dokumentami mogły zapoznać się strony postępowania. Składające zażalenie Stowarzyszenie P. wskazało, iż nie zostało uznane za stronę w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zwolnieniu z zakazów, o której mowa w art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) - decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...]grudnia 2009 r.. Wystąpiło o uchylnie tej decyzji i przywrócenie statusu strony.

Organ wskazał, iż planowana inwestycja jest zlokalizowana w strefie ochronnej prawego wału przeciwpowodziowego W. W strefie tej, co do zasady, jest zabronione wykonywanie obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m. od stopy wałów. O ile uzyskano jednak zgodę na odstępstwo od tego zakazu (jak w sprawie niniejszej – decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r.) realizacja przedsięwzięcia nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi i jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgromadzona dokumentacja potwierdza, iż realizacja przedsięwzięcia nie będzie oddziaływać na stateczność wałów przeciwpowodziowych. Określono także w decyzji stosowne warunki zapewniające bezpieczeństwo przeciwpowodziowe (prowadzenie prac poza okresem zagrożenia – przy niskich wodach, w sposób zapewniający nienaruszalność muru przeciwpowodziowego i przesłony filtracyjnej itd.).

W niniejszym postępowaniu nie ma podstaw do analizowania zarzutów skierowanych do decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu. Kompetencje do skontrolowania decyzji wydanej na podstawie art. 85 ust. 3 ma wyłącznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Do dnia orzekania w sprawie (błędnie określono wydane orzeczenie decyzją) organ nie uzyskał informacji, aby decyzja z [...] grudnia 2009 r. została wzruszona.

Wskazano niemniej, iż powyższa decyzja w sposób prawidłowy transponowała warunki wynikające ze stosownej dokumentacji (ekspertyzy geotechnicznej). Bezpieczeństwo powodziowe inwestycji jest zapewnione, co potwierdza Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta [...]. Inwestor opracuje "Plany operacyjne ochrony przed powodzią na czas budowy i eksploatacji". W tej dziedzinie brak przesłanek do odmowy uzgodnienia.

W końcu wskazano, iż przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy organ zajmuje stanowisko w drodze postanowienia nie zaś orzeka w drodze decyzji.

W skardze na postanowienie Prezesa KZGW Stowarzyszenie podniosło zarzuty naruszenia postępowania, co do właściwego wyjaśnienia sprawy, podkreślając, iż nie mogło uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., choć przymiot taki Stowarzyszeniu przysługiwał. Nieprawidłowość tą zgłoszono do organu odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Prezes RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie Strona skarżąca wskazała dodatkowo, iż:

- zamiarem Miasta K. była realizacja na terenie planowanej inwestycji parku (z uwagi na sąsiedztwo wałów W.) – takie jest przeznaczenie terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta,

- realizacja inwestycji doprowadzi do zmiany stosunków wodnych – już teraz przy wysokim stanie wód (w 2010 roku) teren był pod wodą do wysokości 1 m.

- Stowarzyszanie nie podjęło dotąd żadnego działania w celu wyeliminowania z obrotu decyzji z [...] grudnia 2009 r.

Pełnomocnik wnioskodawcy o ustalenie warunków zabudowy – E. S.A. – wyjaśnił, iż powodem gromadzenia wody w 2010 roku na terenie przywala nie była nieszczelność walów, lecz jej wydobywanie ze studzienek kanalizacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo podnoszone przez Stowarzyszenie zarzuty są nie trafne. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Zaskarżone postanowienie, zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego, w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia, które mogło mieć wpływ na jej wynik.

Podstawą wydania postanowień przez organy obu instancji stanowił art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego jest wymagane, gdy chodzi o grunty rolne lub leśne, uzgodnienie także z organem właściwym w spawach melioracji. W świetle art. 70 ust. 1 ustawy - Prawo wodne melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleb, ułatwienia jej uprawy jak również ochronie użytków rolnych przed powodziami. Ewidencje urządzeń melioracji wodnej (podstawowych i szczegółowych) prowadzi marszałek województwa (art. 70 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy - Prawo wodne). Wykonuje on również zadania w zakresie planowania, nadzorowania i wykonywania urządzeń melioracji wodnych a w części także ich utrzymywania (art. 75 ust. 1 ustawy). Wskazany zakres regulacji materialnych, dotyczących zakresu pojęcia melioracji wodnych, i wykonywania kompetencji przez organ właściwy w tych sprawach przesądza o granicach kwestii stanowiących przedmiot uzgodnień wymaganych w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy wskazać, iż w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji, orzekając dwukrotnie w sprawie (uprzednie orzeczenie organu I. instancji z dnia [...] maja 2009 r. zostało uchylone postawieniem Prezesa KZGW z dnia [...] listopada 2009 r.) zajęły merytoryczne stanowisko wyłącznie w kwestii ochrony przeciwpowodziowej i to w kontekście bezpieczeństwa wału przeciwpowodziowego, co nie jest zasadniczym przedmiotem orzekania (choć kwestie ochrony powodziowej gruntów, w świetle art. 70 ust. 1 in fine ustawy - Prawo wodne, mieszczą się także w pojęciu melioracji wodnej).

Z uzasadnienia organów obu instancji nie wynika w ogóle czy teren, gdzie planowana jest inwestycja jest zmeliorowany w tym czy znajdują się tam konkretne urządzenia melioracji wodnych oraz na podstawie jakich dokumentów – np. map, ewidencji - dokonano stosownych ustaleń bądź czy realizacja takich urządzeń jest przewidywana, wobec określonej sytuacji na gruntach, a w końcu, czy wobec konkretnych okoliczności jest możliwe uzgodnienie i można odstąpić od określenia konkretnych warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie melioracji (z uwagi na istniejące urządzenia, ich ochronę czy zakładane działania).

Brak zajęcia stanowiska w tych kwestiach w uzasadnieniu orzeczeń nie pozwala uznać, aby kwestie te były w ogóle rozważane przez organy administracji procedujące w sprawie (generalnie trafnie podnoszone przez Stronę skarżącą naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), skoro musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia w myśl art. 107 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a.

Jednocześnie w toku rozprawy przed Sądem Strona skarżąca podniosła, iż w sytuacji wysokich stanów wód tereny są podtapiane a Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, iż przyczyną tego jest wydostawanie się wody ze studzienek kanalizacyjnych. Wobec braku wskazania przez organy administracji, jakie są zasady gospodarowania wodami na przedmiotowych gruntach, nie można wykluczyć, iż przyczyną tego stanu rzeczy jest np. niedostosowanie do wysokiego stanu wód urządzeń melioracyjnych, które przykładowo mogą być powiązane z systemem kanalizacji ogólnospławnej obszaru. Nie wyjaśniono, czy realizacja obiektów na części gruntów nie pogorszy sytuacji, gdy chodzi o stosunki wodne na tym terenie, ewentualnie czy jest konieczne zachowanie pewnych warunków, aby sytuacja taka nie miała miejsca. Nie jest z kolei rolą Sądu Administracyjnego rozstrzyganie, co do meritum sprawy w kwestiach merytorycznych, nierozważanych uprzednio przez organy administracji obu instancji (co musiałoby, jak wskazano wcześniej, być odzwierciedlone w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia).

Wobec nie zajęcia stanowiska obnośnie istotnych kwestii, co do meritum przez organy obu instancji (wyjaśnienia w tym zakresie sprawy), mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), Sąd uchylił zarówno orzeczenie zaskarżone jak i je poprzedzające.

Natomiast nie są zasadne, co do meritum, zarzuty Strony skarżącej, gdy chodzi o kwestie wyjaśnienia bezpieczeństwa przeciwpowodziowego w kontekście stabilności wałów. Kwestia możliwości lokalizacji obiektu w świetle potrzeby stosownego zabezpieczenia wałów została przesądzona, na dzień wydania kwestionowanego orzeczenia, prawomocną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., którą zwolniono wnioskodawcę z potrzeby przestrzegania zakazu zabudowy określonego w art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo wodne. Orzekając w tym przedmiocie organ administracji uznał, iż przy zachowaniu wskazanych wymagań realizacja obiektu jest możliwa. Bez wzruszenia prawomocnej decyzji w tym przedmiocie, zajmowanie stanowiska w tym zakresie przez organ uzgadniający w ramach odrębnego postępowania administracyjnego (w przedmiocie warunków zabudowy), nawet wobec ewentualnego dokonania innych ustaleń, byłoby niedopuszczalne, a orzeczenie w takim przypadku byłoby dotnięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 w pkt 3 w zw. z art. 144 K.p.a. W tym kontekście stosunkowo obszerne rozważania organu w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, co do prawidłowego zabezpieczenia wałów były niezasadne, jednak uchybienie przepisom postępowania w tym zakresie (właściwe uzasadnienie - art. 107 § 3 K.p.a.) nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Trafnie, orzekając w dniu [...] listopada 2009 r. organ odwoławczy skonstatował, iż poprzedzające uzgodnienie uzyskanie stosownej decyzji w myśl art. 85 ust. 3 ustawy - Prawo wodne jest niezbędne, skoro inwestycja ma być realizowana na terenie objętym zakazem z uwagi na ochronę wałów a kwestie ochrony przeciwpowodziowej wchodziły także w zakres orzekania organu uzgadniającego w przedmiocie melioracji. Jednakże po wydaniu prawomocnego orzeczenia, regulującego określoną kwestie, rolą organu uzgadniającego jest w zakresie przesądzonym decyzją wyłącznie uwzględnienie skutków prawnych tego orzeczenia dla możliwości dokonania uzgodnienia w kontekście wykonywanych zadań.

Należy wyjaśnić, iż nie trafne są wywody Stowarzyszenia jakoby twierdzenie o pominięciu jego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. można było wywodzić wyłącznie z okoliczności, iż uczestniczyło ono w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w ramach, którego z kolei dokonywano przedmiotowego uzgodnienia. Oba wskazane postępowania mają charter odrębny i kończą się wydaniem decyzji administracyjnych w innym przedmiocie (choć tycza się one tego samego przedsięwzięcia). Są one dwoma sprawami administracyjnymi, załatwianymi odrębnie w drodze decyzji, w myśl art. 104 K.p.a. Nie ma znaczenia, iż właściwym w przedmiocie wydania decyzji na zasadzie art. 85 ust. 3 ustawy - Prawo wodne i uzgodnienia, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w ramach postępowania wpadkowego), jest ten sam organ administracji. Przed tym samym organem, w tym samym czasie, może się bowiem toczyć szereg postępowań administracyjnych z udziałem różnych stron (w tym podmiotów na prawach strony). Należy zauważyć, iż Stowarzyszenie nie ma w niniejszej sprawie własnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a., lecz uczestniczyło w nim na skutek wydania stosownego postanowienia, w myśl art. 31 Kodeksu, o jego dopuszczeniu do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Skutkiem dopuszczenia do udziału w postępowaniu głównym (w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy) jest udział w postępowaniach stanowiących integralny element postępowania głównego (postępowaniach wpadkowych w przedmiocie uzgodnienia np. w zakresie melioracji wodnych). Skutki dopuszczenia do udziału w konkretnym postępowaniu nie rodzą natomiast żadnych uprawnień podmiotowych po stronie Stowarzyszenia, gdy chodzi o odrębne postępowania administracyjne, nawet pomimo ich przedmiotowego związku z tą sama inwestycją.

Wypada dodatkowo odnotować, iż w sytuacji, gdy z treści pism Stowarzyszenia, składanych na etapie rozpatrywania zażalenia wynikało, iż być może jego wolą było zakwestionowanie orzeczenia z dnia [...] grudnia 2009 r., organ administracji winien podjąć próbę wyjaśnienia intencji strony a następnie, o ile właściwym w tym przedmiocie byłoby samorządowe kolegium odwoławcze (art. 4 ust. 3a ustawy - Prawo wodne) zastosować ewentualnie tryb art. 65 ust. 1 K.p.a. (o ile wolą wnioskodawcy byłoby wyłącznie wszczęcie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji przed innym organem) bądź art. 66 § 1 K.p.a. (o ile wnioskodawca sprecyzowałby, iż jego wolą było równoległe wzruszenie decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r.). Jednak uchybienie w tym przypadku wymaganiu art. 8 K.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy wobec niekwestionowanego faktu, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. na dzień wydania zaskarżonego postanowienia była ostateczna, a samo zakwestionowanie decyzji ostatecznej w trybach nadzwyczajnych, o ile nie wydano orzeczenia, w myśl art. 152 § 1 bądź art. 158 § 1 K.p.a. nie mogłoby stanowić podstawy zawieszenia innego postępowania, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie odrębnej. Do czasu wyeliminowania z obrotu ostatecznego orzeczenia, rodzi ono stosowne skutki prawne, a więc brak jest sprawy wymagającej rozstrzygnięcia, jako przesłanki zawieszenia postępowania w innym przedmiocie. Uchybienie wskazanym przepisom w zakresie postępowania, z wadliwie skierowanym wnioskiem mogłoby odgrywać wyłącznie istotne znaczenie, o ile sporna byłaby kwestia prawomocności orzeczenia (w kontekście treści art. 65 §. 2, art. 66 § 2, art. 130 § 1 i 2 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie wprawdzie organ orzekający nie wyjaśnił kwestii statusu decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazując, iż "nie uzyskano informacji", aby decyzja była wzruszona, przy czym z akt nie wynika, aby o informacje taką wystąpiono (brak chociażby adnotacji z rozmowy telefonicznej itp.). Takie postępowanie uchybia wymaganiu art. 7 i 77 § 1 K.p.a., jednak nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy skoro bezsporne jest, iż skarżące Stowarzyszenie nawet nie próbowało wzruszyć przedmiotowej decyzji.

Nie ma znaczenia podnoszona w sprawie kwestia, iż teren gdzie planowane jest przedsięwzięcie był przewidywany na inny cel – tj. urządzenia parku (np. w związku z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania). Kwestie te nie odgrywają żadnego znaczenia w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest uzgodnienie w kwestiach melioracji wodnych.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę Marszałek Województwa [...], orzeknie w przedmiocie uzgodnienia, mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.