Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2580/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 42/19 w sprawie ze skargi A.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 października 2018 r. nr LXXVI/2075/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Aleksandrowskiej, Kędry, Czcibora i Rojnej oraz zachodniej granicy miasta Łodzi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.P. na rzecz Miasta Łódź kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 42/19, oddalił skargę A.P. (dalej: "Skarżąca") na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 października 2018 r. nr LXXVI/2075/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Aleksandrowskiej, Kędry, Czcibora i Rojnej oraz zachodniej granicy miasta Łodzi.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżąca wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 października 2018 r. nr LXXVI/2075/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Aleksandrowskiej, Kędry, Czcibora i Rojnej oraz zachodniej granicy miasta Łodzi wskazując, że kwestionuje ww. uchwałę w części obejmującej § 27 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 2, § 28 ust. 1 i 2 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 pkt 2 jako naruszające jej interes prawny i konstytucyjnie zagwarantowane uprawnienia do dysponowania własnością. W skardze zarzucono naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn., dalej: K.p.a.), oraz art. 30 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu Skarżąca wskazała między innymi, że czyniła ona starania do realizacji inwestycji polegającej na budowie zespołu wolnostojących budynków jednorodzinnych wraz z wewnętrznym układem dróg, chodników i trawników oraz niezbędną infrastrukturą techniczną. W związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego część jej działek przeznaczono na budowę trasy S-14, a pozostałe pomimo zgłoszenia uwag do projektu planu przeznaczono na tereny zielone, co uniemożliwiło Skarżącej realizację zaplanowanej inwestycji.

Przywołanym na wstępie wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił złożoną skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że przeznaczenie działek na tereny zielone mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy i nie narusza przepisów Konstytucji. Dodatkowo Sąd odnotował, że taki sposób zagospodarowania terenu jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, w którym istotnie ograniczono możliwość zabudowy terenu, w tym w zakresie interesującym Skarżącą, i podkreślono jego znaczenie przyrodnicze. Za pozbawione znaczenia w sprawie Sąd uznał dotychczasowe nakłady i działania Skarżącej podejmowane w celu zrealizowania inwestycji, gdyż argumenty te nie obligowały uchwałodawcy do zamiany zapisów planu miejscowego. Sąd wskazał także, że w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym nie mogły one zostać naruszone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. dalej u.p.z.p.) przez nieuwzględnienie interesu prywatnego Skarżącej pozostającego bez kolizji z chronionym prawem interesem publicznym;

2) art. 30 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 3 i art. 21 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez niekonieczne i nieproporcjonalne pozbawienie Skarżącej prawa dysponowania własnością i rozpoczęcia zadania inwestycyjnego, o co bezskutecznie zabiegała od 2013 r., którego realizację ostatecznie przekreśliła zaskarżana uchwała przez zakaz budowy na terenie, gdzie znajdują się działki Skarżącej;

3) art. 147 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm., dalej P.p.s.a.), w zw. z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, z późn. zm., dalej: u.s.g.), przez to, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności jednostki samorządu terytorialnego nie zastosował środka określonego w ustawie – stwierdzenia, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu argumentów Skarżącej dotyczących potrzeby uwzględnienia w procedurze planistycznej interesu prywatnego i ochrony własności oraz podstaw niestosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i wskazania podstawy prawnej stanowiącej postawę rozstrzygnięć.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że Sąd toleruje wyrażenie przez właściwy organ zgody na zabudowę działki sąsiedniej do działki Skarżącej, w sytuacji, gdy jej działki zostały częściowo wywłaszczone na cele związane z budową trasy S-14 a pozostałe działki zostały przeznaczone na tereny zielone, pomimo że Skarżąca rozpoczęła starania o zabudowę wcześniej niż podejmowane były kroki w związku z budową drogi ekspresowej. Dodatkowo wskazała, że Sąd nie przedstawił racjonalnej i przekonującej argumentacji w zakresie zarzutów Skarżącej dotyczących przeciągania przez Prezydenta Miasta procedury zezwoleniowej oraz zamknięcia sprawy przez niekonieczne i nieproporcjonalne wprowadzenie terenów zielonych z zakazem zabudowy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem procesowym z [...] lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi na rozprawie, co w związku z faktem, iż strona przeciwna się temu nie sprzeciwiła uzasadniało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Odnosząc się do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 21 ust.1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych.

Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je wprost Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 tej ustawy).

Z powyższego wynika, iż plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Plany ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice wykonywania przez jednostkę prawa własności. Jedynie w tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.

Podkreślić wreszcie należy, iż zgodnie z art. 4 u.p.z.p. to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi sposób kształtowania ładu przestrzennego (zasadniczy instrument prawny zagospodarowania przestrzeni), a decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa, warunkiem wydania, której jest rezygnacja przez gminę z uprawnień przysługujących jej w ramach władztwa planistycznego, wyrażająca się w nieuchwaleniu dla określonego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organom ustanawiającym akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady przysługuje zatem w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Istotą planu miejscowego jest bowiem to, iż odmiennie niż w przypadku decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest wymagane uwzględnianie wymogów tzw. dobrego sąsiedztwa, a jednocześnie uchwalenie planu, odmiennie niż lokalizacja inwestycji w trybie decyzyjnym nie ma charakteru związanego, to jest prawodawca lokalny nie musi uchwalić planu miejscowego o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Jest to zatem sytuacja zasadniczo inna, niż wtedy gdy inwestor wnioskuje o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a nieuwzględnienie jego wniosku jest możliwe tylko wtedy, gdy sprzeciwiają się mu określone regulacje prawne.

Co za tym idzie nie przesądza w żadnej mierze o niezgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sama okoliczność, iż poprzez przyjęcie planu Miasto Łódź zablokowało zamiary inwestycyjne skarżącej kasacyjnie. Uchwalenie planu miejscowego powoduje bowiem zmianę stanu prawnego i siłą rzeczy rodzić może skutek polegający na tym, iż zamierzona inwestycja dotąd zgodna z prawem, przymiot taki traci, właśnie ze względu na treść planu.

Nie ma przy tym jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż o możliwość zabudowy tych terenów, ich właścicielka bezskutecznie zabiegała od 2013 r., jak też przebieg postępowań administracyjnych prowadzonych z jej wniosków, a dotyczących planowanych inwestycji. Powyższe wprost wynika z faktu, iż ustawodawca nie powiązał dopuszczalności prowadzenia procedury planistycznej z wynikami postępowań w sprawach indywidualnych dotyczących lokalizacji inwestycji na terenach objętych taką procedurą. Na jakiekolwiek regulacje dotyczące tej materii nie wskazuje także autor skargi kasacyjnej ograniczając się jedynie do obszernego omówienia historii prowadzenia tych postępowań.

Podkreślić należy, iż jakikolwiek przepis prawa nie wymaga by sposób zagospodarowania terenu przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego był analogiczny do tego jaki byłby dopuszczalny w przypadku braku planu.

Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż takim celem, czego organy przeprowadzające postępowanie planistyczne nie ukrywały, było właśnie uniemożliwienie powstawania jakiejkolwiek nowej zabudowy na obszarze obejmującej między innymi należące do skarżącej kasacyjnie działki gruntu zlokalizowane w obszarze oznaczonym w planie symbolem 9 ZN oraz nowej zabudowy innej niż związana z gospodarką leśną na obszarze oznaczonym symbolem 8 ZL.

Organy Miasta Łódź i działające za nie osoby wyraźnie wskazywały nadto w toku procedury planistycznej na motywy przyjęcia tego rodzaju rozwiązań planistycznych dotyczących tych terenów.

Przykładowo w toku dyskusji publicznej odbytej 10 sierpnia 2018 r. wyjaśniano, iż sytuacja tych terenów zmieniła się poprzez realizację inwestycji celu publicznego (arterii komunikacyjnej), która przez swą uciążliwość ogranicza możliwości rozwoju funkcji mieszkaniowej, co jest głównym powodem niewprowadzania zabudowy tam, gdzie mogą rodzić się konflikty przestrzenne.

Wskazano także na specyfikę działek, których dotyczy niniejsza sprawa związaną z ich położeniem względem centrum urbanizacji i innych osiedli. Wyjaśniono, że przedmiotowe osiedle, dla którego opracowano projekt planu miejscowego jest wypełnione zabudową w niespełna 50%, co powoduje, że interes publiczny wymaga by urbanizacja domykała i zagęszczała rozpoczęte już układy przestrzenne, a jednocześnie by urbanizacji tej postawić granice, gdyż wydzielenie i sprzedaż działek budowlanych z nieruchomości rolnej niewątpliwie realizuje interes prywatny właściciela, jednakże przekłada się na obowiązki miasta w zakresie realizacji i utrzymania infrastruktury technicznej i społecznej. Wskazano wreszcie, że miasta nie stać na drogą urbanizację w oddaleniu od rozpoczętych układów przestrzennych, w związku z czym nie wszystkie tereny mogą posiadać status terenów budowlanych (s. 3 i s. 6 protokołu z dyskusji publicznej nad założeniami planu).

Także rozpoznając uwagi A.P. dotyczące przedmiotowych działek Prezydent Miasta Łodzi wyjaśnił, iż nie znaleziono uzasadnienia dla wyznaczenia terenów budowlanych na dotąd niezabudowanych działkach nr [...] i [...], albowiem byłoby to sprzeczne z zapisami Studium, a jednocześnie brak wyznaczenia takich terenów służy minimalizacji konfliktów społecznych i przestrzennych.

Z analogicznych przyczyn uwag dotyczących spornych działek nie uwzględniła także Rada Miasta Łodzi wskazując, że te i inne niezabudowane działki położone na tych terenach są położone w bezpośrednim styku z korytarzami uciążliwych arterii komunikacyjnych – drogi S-14 i drogi głównej, są one oderwane od istniejących wykształconych struktur osiedlowych w mieście, a nadto pełnią funkcję istotną dla środowiska jako naturalny bufor przestrzenny.

Również w samym uzasadnieniu kwestionowanej uchwały wskazano, że celem projektu planu jest między innymi wyznaczenie granic urbanizacji oraz zachowanie i ochrona terenów wspierających system ekologiczny miasta.

Uzasadniając przyjęte rozwiązania wskazano między innymi na potrzebę ograniczenia w zabudowie terenów zagrożonych zalaniem wodami wezbraniowymi rzeki Z. oraz na uwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni poprzez racjonalne wykorzystanie istniejących elementów zagospodarowania terenu i wyposażenia technicznego przy wyznaczaniu nowych terenów inwestycyjnych oraz na potrzebę minimalizacji wydatków na realizację zadań publicznych.

Tak szerokie omówienie przez Naczelny Sąd Administracyjny przedstawianej przez organy gminy argumentacji wiąże się z tym, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał.

Powyższe wynika wprost z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) stanowiących, iż kontrola działalności administracji publicznej przez te sądy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, braku przepisów szczególnych dotyczących kontroli aktów prawa miejscowego oraz art. 184 Konstytucji stanowiącego, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kontrola zgodności z ustawami oznacza zaś kontrolę wyłącznie legalności takich uchwał, a nie ich celowości, racjonalności bądź słuszności. Z powyższym współgra regulacja art. 171 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co a contrario oznacza, iż nie nadzór ten nie może uwzględniać innych niż legalność przesłanek. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że nie mogą podejmować działań wprost do ich kompetencji nie przekazanych.

Skoro zatem gmina widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze między innymi poprzez zakaz lokalizacji nowej zabudowy i stanowisko swoje w tym zakresie uzasadniła, to brak jest przesłanek dla ingerencji Sądu w prawnie chronioną (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, o ile uzasadnienie to nie jest pozorne i odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż tereny oznaczone w kwestionowanym planie miejscowym symbolami 9 ZN i 8 ZL faktycznie charakteryzują się wskazywaną przez organy planistyczne specyfiką, to jest położne są na obrzeżu gminy, bezpośrednio przy jej granicy, a jednocześnie od reszty obszaru objętego przedmiotowym planem "odcięte" są terenami 1 KDG i 1 KDS, a więc drogą główną i drogą ekspresową. Tereny te pozostają nadto dotąd niezabudowane, w tym nie występuje na nich zabudowa mieszkaniowa. Nadto na pozostałym obszarze objętym planem, na terenach przeznaczonych w nim pod zabudowę występuje szereg terenów niezabudowanych, przenikających się z obszarami już zabudowanymi.

Powyższe oznacza, iż zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy były twierdzenia organów planistycznych co do specyfiki terenów na jakich położone są działki Skarżącej kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok Sądu I instancji i pośrednio zaskarżoną uchwałę nie jest zaś uprawniony do oceny argumentacji organów jednostki samorządu terytorialnego dotyczącej powstrzymania rozlewania się zabudowy, unikania konfliktów przestrzennych i ograniczania kosztów dla miasta związanych z lokalizacją zabudowy mieszkaniowej na nowych terenach pod kątem ich celowości i racjonalności, a więc w zakresie wykraczającym poza kontrolę legalności tegoż aktu.

Nie sposób zgodzić się przy tym z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, iż sposób rozpoznania uwag dotyczących przedmiotowych działek gruntu stanowił przykład ogólnikowości i braku indywidualnego uzasadnienia. Jak wykazano już bowiem powyżej stanowisko organów uczestniczących w procedurze planistycznej było jasne i w sposób jednoznaczny organy te wskazywały na motywy uregulowań planistycznych przyjętych ostatecznie w stosunku do terenów obejmujących między innymi nieruchomości skarżącej kasacyjnie.

Dalej zauważyć należy, iż wprowadzone przez prawodawcę lokalnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej nie naruszają także zasad proporcjonalności, równości oraz wyważania interesu publicznego i indywidualnego.

Nie uniemożliwiają one bowiem skarżącej kasacyjnie dalszego wykorzystywania jej terenów w dotychczasowy sposób, a jedynie uniemożliwiają wprowadzenie na tej części obszaru objętego planem, w tym na nieruchomości skarżącej kasacyjnie, nowej funkcji w postaci zabudowy mieszkalnej.

Powyższe oznacza, iż aczkolwiek uprawnienia wynikające z prawa własności skarżącej kasacyjnie niewątpliwie zostały ograniczone, albowiem pozbawiono ją prawa zabudowy jej nieruchomości, to jednak nastąpiło w granicach wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza to istoty jej prawa własności, co oznacza, że nie doszło do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Jednocześnie jak wykazano powyżej Rada Miasta Łodzi wskazała na przesłanki podjęcia tego rodzaju rozstrzygnięć, które nie mogą zostać uznane za dowolne, albowiem znajdują uzasadnienie w istniejącym stanie faktycznym całego obszaru objętego planem.

Wprowadzane ograniczenia dotyczące terenów oznaczonych symbolami 9 ZN i 8 ZL są przy tym takie same dla wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na tych terenach, a więc nie pogarszają sytuacji skarżącej kasacyjnie względem innych osób znajdujących się w tej samej sytuacji.

Podnoszone w skardze kasacyjnej dopuszczenie na innych terenach po dawnym gospodarstwie rolnym zabudowy w postaci hali służącej prowadzeniu działalności gospodarczej nie stanowi naruszenia zasady równości, albowiem tereny po dawnym gospodarstwie rolnym obejmują zarówno obszary oznaczone obecnie symbolami 9 ZN i 8 ZL, jak i tereny przeznaczone pod drogi publiczne i tereny leżące po drugiej, względem nieruchomości skarżącej, stronie drogi 1 KDG.

Powyższe oznacza, iż sytuacja różnych obszarów wchodzących uprzednio w skład gospodarstwa rolnego obejmującego między innymi tereny należące obecnie do skarżącej kasacyjnie jest zróżnicowana, co może uzasadniać dopuszczenie na nich odrębnych sposobów zagospodarowania. Wyrażona w art. 32 Konstytucji zasada równości wobec prawa nie oznacza bowiem nakazu równego traktowania wszystkich osób, lecz jedynie zakazuje nierównego traktowania podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna.

Nie sposób także podzielić oceny co do braku wyważenia interesu prywatnego właściciela z interesem publicznym.

Jak wynika z przedstawionych wyżej dokumentów organy planistyczne były świadome istnienia kolizji między tymi interesami i zdecydowały o rozstrzygnięciu tego konfliktu w określony sposób, wskazując na przesłanki przyjętych rozwiązań.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego argumentacja wskazująca na potrzebę powstrzymania "rozlewania się" terenów zurbanizowanych ze względu na koszty jakie rodzi to po stronie jednostki samorządu terytorialnego związane z budową i utrzymaniem infrastruktury technicznej i społecznej dla urbanizowanych terenów.

Co za tym idzie nie sposób podzielić stanowiska kasatora jakoby interes prywatny skarżącej kasacyjnie nie pozostawał w kolizji z interesem publicznym (zarzut nr I tiret pierwsze).

Trafne jest także stwierdzenie wyrażone przez przedstawiciela Miasta Łodzi w trakcie dyskusji publicznej na projektem planu, iż wyznaczenie w planie granic terenów planowanych do zabudowy zawsze rodzić będzie sprzeciw właścicieli części nieruchomości z takiego sposobu zagospodarowania wyłączonych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie wyznaczenie tego rodzaju granicy miało jednak możliwie mało arbitralny charakter i wiązało się z przebiegiem przez teren objęty planem arterii komunikacyjnych, w tym drogi ekspresowej, zrealizowanej na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na lokalizację której jednostka samorządu terytorialnego miała jedynie ograniczony wpływ.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej wskazać w tym zakresie należy, iż jakikolwiek przepis nie przyznaje w takiej sytuacji prymatu interesowi prywatnemu właściciela względem interesu publicznego. Ustawodawca w art. 1 ust. 3 u.p.z.p., wskazywanym jako jeden z wzorców kontroli kasacyjnej, nakazuje bowiem jedynie ważyć interes publiczny i interesy prywatne przy ustalaniu przeznaczenie terenu, co też jak wykazano powyżej organy uchwalające plan uczyniły.

Dalej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

Z powyższego przepisu jasno wynika, że prawo własności (jego ochrona) jest wprawdzie jednym z elementów (wartością), ale nie jedynym i pierwszorzędnym, który należy brać pod uwagę w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Co więcej redakcja art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie pozostawia wątpliwości, że katalog wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest katalogiem zamkniętym (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006 r., s. 17-18). Obowiązek uwzględniania zasady ochrony prawa własności w planowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) wynika nadto z regulacji konstytucyjnych. Uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza jednak zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p.

Sytuacja, gdy rada gminy w ramach władztwa planistycznego nie tylko ogranicza sposób korzystania z nieruchomości, lecz wręcz zmienia przeznaczenie działki nawet w sposób naruszający interesy prawne właścicieli, jest przy tym wprost dopuszczana i uwzględniania przez ustawodawcę, który dla takich właśnie zdarzeń ustanowił specjalny tryb odszkodowawczy przewidziany w art. 36 i art. 37 u.p.z.p. Kwestia wpływu uchwalenia planu na wartość ekonomiczną działki nie stanowi natomiast kryterium oceny legalności planu, bowiem oczywistym jest, iż kwestia ewentualnego obniżenia wartości nieruchomości może być między stronami sporna, lecz do rozstrzygnięcia tych sporów właściwe są sądy powszechne (art. 37 ust. 10 u.p.z.p.).

Podsumowując stwierdzić należy, iż nietrafne okazały się zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej nr I tiret pierwsze i drugie, albowiem do naruszenia wskazanych w nich przepisów nie doszło tak bezpośrednio w postępowaniu przez Sądem I instancji, jak i nie zaistniały – przeoczone przez ten Sąd – naruszenia tychże regulacji po stronie Rady Miasta Łodzi, w zakresie wyznaczonym interesem prawnym strony skarżącej kasacyjnie.

W szczególności strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by wprowadzone niewątpliwe ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżącej leżących na terenach oznaczonych jako 9 ZN i 8 ZL miały charakter nieproporcjonalny, względnie z innych przyczyn stanowiły przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie także zarzuty określone w skardze kasacyjnej jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 147 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 94 u.s.g. stwierdzić należy, iż zarzut ten jest bezzasadny w stopniu oczywistym.

Co do wskazanego jako wzorzec kontroli art. 147 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zauważyć trzeba, iż w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie istnieje jednostka redakcyjna o wskazanym oznaczeniu. Wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 147 P.p.s.a. dzieli się bowiem wprawdzie na dwa paragrafy, jednakże w żadnym z nich ustawodawca nie wyodrębnił punktów.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż art. 147 § 1 P.p.s.a., który dotyczy między innymi aktów prawa miejscowego, do których zaliczają się także miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jest przepisem o charakterze wynikowym to jest wskazuje jakiej treści orzeczenie winien wydać sąd I instancji w przypadku uwzględnienia skargi na taki akt. Powyższe oznacza, iż warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ uchwałodawczy. Przepis ten nie określa jednakże kryteriów dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli aktu prawa miejscowego. Do samodzielnego naruszenia tegoż przepisu może dojść zatem wyłącznie w sytuacji gdyby sąd uwzględniając skargę na akt w nim wskazany wydał orzeczenie o treści rozstrzygnięcia nie znanej art. 147 § 1 P.p.s.a. (na przykład uchylił zaskarżony akt, albo zobowiązał jednostkę samorządu do jego uchylenia), albo gdyby orzekł o stwierdzeniu nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo o stwierdzeniu, że zostały wydane z naruszeniem prawa mimo ustalenia, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Żadna z wskazanych wyżej sytuacji jednak w sprawie nie zaistniała. O samodzielnym naruszeniu art. 147 § 1 P.p.s.a. nie może natomiast stanowić okoliczność, iż Sąd I instancji nie dopatrzył się przesłanek dla uwzględnienia skargi i to niezależnie od merytorycznej trafności tego stanowiska Sądu.

Nie poddaje się natomiast kontroli zarzut naruszenia art. 94 u.s.g., wskazany jako wzorzec kontroli artykuł dzieli się bowiem na dwa ustępy stanowiące, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1) oraz, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Tak w samym zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jednostki redakcyjnej art. 94 u.s.g., która miałby zostać naruszona, tak wprost, jak też poprzez odniesienie się do jej treści. Taki sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania nie pozwala na odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia. Zarzut kasacyjny powinien bowiem zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest wskazać na czym polega to naruszenie oraz jego postać. Złożona skarga kasacyjna pozbawiona jest zatem odnośnie zarzutu naruszenia art. 94 u.s.g. elementów treściowych ją konstytuujących, co uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Brak jest bowiem podstaw prawnych dla podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny prób domyślania się w oparciu o wywody zawarte w skardze kasacyjnej, który przepis prawa strona skarżąca kasacyjnie miała na uwadze, tym bardziej, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek nawiązania do przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Nie okazał się wreszcie skuteczny zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć należy, iż choć faktycznie uzasadnienie Sądu I instancji nie odpowiadało w pełni wymogom określonym w tym przepisie, albowiem nie odniesiono się w nim do całości argumentacji skargi dotyczącej braku uwzględnienia w procedurze planistycznej wynikającego z prawa własności interesu prywatnego skarżącej, ograniczając się jedynie do bardzo szczegółowego i obszernego wykazania, iż kwestionowane postanowienia planu miejscowego odpowiadają zapisom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz nie wyjaśniono podstawy prawnej przyjęcia, iż w toku procedury planistycznej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie uzasadniało to uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przypomnieć bowiem należy o treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, jednakże wymaga by w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie, skarżący kasacyjnie wykazał nadto istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanego orzeczenia wskazać należy, iż w niniejszej sprawie zaistniała, tego rodzaju sytuacja procesowa, polegająca na tym, iż mimo częściowo wadliwego (niepełnego) uzasadnienia wyrok Sądu I instancji uznać należy za odpowiadający prawu.

Zauważyć bowiem trzeba, iż trafne jest stanowisko Sądu I instancji, iż w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, aczkolwiek nie zostało ono przez Sąd uzasadnione.

Gwoli wyjaśnienia tej wątpliwości wskazać należy, iż postępowanie planistyczne nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 6 K.p.a. Jego przebieg zasadniczo normują przepisy u.p.z.p. i u.s.g. Istotne jest przy tym to, że uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego (zmiany planu), jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotem postępowania w tej materii nie jest więc orzekanie w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, lecz uchwalenie aktu prawnego powszechnie obowiązującego na terenie gminy (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 241/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnośnie zarzutów skarżącej dotyczących potrzeby uwzględniania w toku procedury planistycznej jej interesu prywatnego wynikającego z ochrony własności obszernie i szczegółowo wypowiedział się zaś w niniejszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, iż w następstwie zawarcia w planie miejscowym kwestionowanych przez stronę skarżąca kasacyjnie regulacji nie doszło do naruszenia zasad proporcjonalności, równości oraz wyważania interesu publicznego i indywidualnego. Powyższe oznacza, iż brak ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku do argumentacji podnoszonej w tym zakresie w skardze nie mógł stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego, albowiem ewentualne naruszenie w tym zakresie procedury sądowoadministracyjnej nie miało jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił, albowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo wadliwego (niepełnego) uzasadnienia odpowiada prawu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12, wskazującą, że stanowią one podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedz na skargę kasacyjną sporządzona została w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował organ w postępowaniu przed Sądem I instancji.