Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 756/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 14 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA del. Wiesław Morys Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1638/09 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1638/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J. M. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania.

Wyrok ten wydano na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

W dniu 6 marca 2009 r. J. M. złożył wniosek o wymeldowanie swojej żony M. M. z pobytu stałego w lokalu nr [...] bl. [...] przy ul. [...] w Z. Wnioskodawca podniósł, że M. M. nie mieszka w przedmiotowym lokalu od dnia 9 grudnia 2007 r., a on nie wie, gdzie ona przebywa i nie ma z nią żadnego kontaktu. Nadmienił również, iż w toku jest sprawa o orzeczenie rozwodu.

W dniu [...] czerwca 2009 r. Burmistrz Miasta Zielonka wydał decyzję o odmowie wymeldowania M. M. z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że:

- od dnia 9 grudnia 2007 r. M. M. przebywa w Wielkiej Brytanii, gdzie wyjechała w celu podjęcia pracy zarobkowej za namową wnioskodawcy, który przebywał w Wielkiej Brytanii od października 2007 r. Został to potwierdzone przez świadków M. M. (protokół przesłuchania z dnia 27 marca 2009 r.) i M. O. (protokół przesłuchania z dnia 1 kwietnia 2009 r.) oraz wnioskodawcę (protokół przesłuchania w charakterze strony z dnia 10 kwietnia 2009 r.);

- M. M. od dnia 8 stycznia 2008 r. jest zatrudniona w Wielkiej Brytanii w Agencji Pracy "[...]" w miejscowości W. (zaświadczenie z dnia 14 stycznia 2009 r.);

- w czerwcu 2008 r. M. M. przebywała w Polsce i w czasie pobytu w kraju zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu (protokół przesłuchania w charakterze strony z dnia 10 kwietnia 2009 r.);

- wnioskodawca oświadczył, że obecnie w przedmiotowym lokalu nie ma żadnych rzeczy należących do M. M., ponieważ wszystkie rzeczy które pozostawiła, takie jak ubrania, zdjęcia i przedmioty szklane zostały przez niego oraz M. M. z lokalu usunięte (potwierdziły to oględziny tego lokalu - protokół z dnia 28 kwietnia 2009 r.),

- M. M. oświadczyła, że w związku z przejściem na kontrakt od dnia 18 kwietnia 2009 r. w agencji w której jest zatrudniona w Wielkiej Brytanii, jej powrót do kraju może nastąpić za dwa lata. Nie zamierza jednak pozostać na stałe w Wielkiej Brytanii, a po powrocie do kraju planuje zamieszkać w przedmiotowym lokalu.

W związku z powyższym organ uznał, że powyższe ustalenia nie wskazują na trwałe opuszczenie przedmiotowego lokalu przez M. M. Zdaniem organu jej nieobecność w miejscu stałego zameldowania ma jedynie charakter czasowy i jest związana z wyjazdem do Wielkiej Brytanii w związku z podjętą pracą zarobkową. Trwałość opuszczenia lokalu ma miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy osoba wyraża wolę zerwania wszystkich związków z lokalem stałego miejsca pobytu. M. M. takiej woli nie wyraziła, nie zerwała związku z lokalem stałego pobytu, jak również kontaktów z członkami rodziny. Uznano więc, że nie opuściła przedmiotowego lokalu z zamiarem zmiany miejsca zamieszkania.

Ponadto wskazano, że organ dał wiarę wyjaśnieniom zawartym w piśmie M. M. z dnia 16 kwietnia 2009 r. oraz jej zeznaniom zawartym w protokole przesłuchania z dnia 1 czerwca 2009 r., iż przebywa ona czasowo za granicą, w omawianym lokalu pozostawiła swoje rzeczy osobiste, partycypowała w kosztach utrzymania tego lokalu, utrzymywała i utrzymuje kontakt z najbliższymi.

W dniu 22 czerwca 2009 r. odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. M. Wskazał między innymi, że M. M. pracuje w Wielkiej Brytanii na kontrakcie, co oznacza, że otrzymała status rezydenta w oczekiwaniu na obywatelstwo brytyjskie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy powyższą decyzję Burmistrza Miasta Zielonka. W uzasadnieniu organ podniósł, iż wyjazd za granicę nie jest równoznaczny z opuszczeniem dotychczasowego miejsca pobytu stałego uzasadniającym wymeldowanie.

Organ wskazał, że najemcą przedmiotowego lokalu jest J. M. Wnosząc o wymeldowanie żony wskazał, że nie zamieszkuje ona w miejscu pobytu stałego od 9 grudnia 2007 r., a on nie utrzymuje z nią żadnego kontaktu i nie wie gdzie ona przebywa. Natomiast w wyjaśnieniach złożonych do protokołu w dniu 10 kwietnia 2009 r. wymieniony wskazał, iż jego żona przebywa w Wielkiej Brytanii, a ostatni raz w przedmiotowym lokalu była w czerwcu 2008 r. Wszystkie zostawione przez nią rzeczy osobiste wnioskodawca spakował i wyniósł z lokalu.

Nadto Wojewoda Mazowiecki zaznaczył, że M. M. nie zaprzecza, że wyjechała do Wielkiej Brytanii. Podnosi jednak, iż nie opuściła trwale przedmiotowego lokalu, a pobyt za granicą ma charakter czasowy i związany tylko z wykonywaną pracą. Wymieniona ma zamiar powrotu do miejsca pobytu stałego, w którym ostatni raz była w czerwcu 2008 r. W lokalu posiada swoje rzeczy. W trakcie ostatniego pobytu w Polsce w dniu 1 czerwca 2009 r. M. M. stawiła się osobiście do organu I instancji i złożyła wyjaśnienia do protokołu. Wskazała, iż została poinformowana przez córkę, że jej mąż wymienił zamki w drzwiach, a jej rzeczy osobiste spakował i wyniósł do garażu. Ponadto wskazała, iż po powrocie do Polski ma zamiar zamieszkać w miejscu pobytu stałego. Do akt sprawy dołączyła potwierdzenie wpłat których dokonywała na utrzymanie mieszkania.

Organ zaznaczył, że faktem jest, iż M. M. wyjechała do Wielkiej Brytanii jedynie w celach zarobkowych, co potwierdziła przesłuchana do protokołu sąsiadka B. M.

Wojewoda Mazowiecki wskazał, że nie wziął pod uwagę zeznań J. M., M. M. oraz M. O., gdyż są to osoby bliskie dla wnioskodawcy i M. M., a ich zeznania dotyczą głownie problemów małżeńskich stron. W sytuacji zatem, gdy M. M. nie opuściła miejsca pobytu stałego, decyzja o odmowie jej wymeldowania jest zgodna z obowiązującymi przepisami.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M. wskazując m. in., że obecnie jest po rozwodzie z M. M., która oczekuje w Wielkiej Brytanii na obywatelstwo brytyjskie, a trwa to co najmniej pięć lat. W ocenie skarżącego urzędnik prowadzący sprawę w Urzędzie Miasta Zielonka był stronniczy, gdyż w trakcie przeglądania akt znajdowało się w nich pismo, którego wcześniej nie było, a nie wydano mu go.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał złożoną skargę za zasadną.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), ewidencja ludności polega na rejestracji danych dotyczących między innymi miejsca pobytu osób. W myśl art. 15 ust. 2 tej ustawy, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.

Z kolei art. 15 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, iż osoba, która wyjeżdża za granicę na okres dłuższy niż 3 miesiące, jest obowiązana zgłosić swój wyjazd oraz powrót właściwemu ze względu na miejsce pobytu stałego organowi administracji. Zgłoszenia wyjazdu dokonuje się najpóźniej w dniu opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, a zgłoszenia powrotu - najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia powrotu.

Przy ustalaniu przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych należy mieć na uwadze, że wymeldowanie z miejsca stałego pobytu ma charakter ewidencyjno-rejestrowy i służy wyłącznie zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób. Dlatego jeżeli osoba opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego i nie dopełnia obowiązku wymeldowania się, to celem zapewnienia zgodności pomiędzy stanem faktycznym, a zapisami w ewidencji, decyzję w tej sprawie musi podjąć właściwy organ administracji. Zdaniem Sądu Wojewoda Mazowiecki dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o ewidencji ludności.

Z akt sprawy wynika, że M. M. wyjechała do Wielkiej Brytanii w grudniu 2007 r. i od dnia 8 stycznia 2008 r. jest tam zatrudniona. M. M. oświadczyła, że w związku z przejściem na kontrakt od dnia 18 kwietnia 2009 r. w agencji w której jest zatrudniona w Wielkiej Brytanii, jej powrót do kraju może nastąpić za dwa lata. Nie zamierza jednak pozostać na stałe w Wielkiej Brytanii, a po powrocie do kraju planuje zamieszkać w przedmiotowym lokalu.

Zdaniem Sądu wyjaśnienia M. M. nie są w tej kwestii wiarygodne, bowiem trudno wyobrazić sobie, że osoba ta po kilkuletniej nieobecności w kraju i po ewentualnym powrocie zamieszka w jednopokojowym mieszkaniu wraz z byłym mężem. Zdaniem Sądu wyjaśnienia te mają na celu utrzymanie stałego zameldowania nie są zaś odzwierciedleniem rzeczywistych planów M. M., która opuściła dobrowolnie miejsce stałego zameldowania i ześrodkowała swoje interesy życiowe poza granicami kraju. M. M. przed wyjazdem za granicę na okres dłuższy niż 3 miesiące nie zgłosiła tego faktu właściwemu organowi administracji.

W takich okolicznościach jak konkludowano nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki do wymeldowania określone w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Wojewodę Mazowieckiego w złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej. Wniesioną skargę kasacyjną organ oparł na następujących podstawach:

1. naruszenia prawa materialnego, tj. błędną subsumcję art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993), polegającą na przyjęciu przez Sąd, że przepisy te umożliwiają wymeldowanie M. M., w sytuacji gdy z porównania stanu faktycznego sprawy i brzmienia w/w przepisów wynika, że nie są spełnione przesłanki pozwalające na wymeldowanie,

2. naruszenia przepisów postępowania,

a) tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na braku w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z postanowieniami art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W przedmiotowej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego w sytuacji gdy organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania, gdyż zebrał i wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy i wbrew stanowisku Sądu nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto Sąd zarzucając skarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, nie wskazał jaki przepis proceduralny naruszył Wojewoda, ani na czym to naruszenie w zakresie reguł postępowania polegało. Z uzasadnienia wyroku wynika jedynie ogólny zarzut, że "zdaniem Sądu Wojewoda Mazowiecki dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów o ewidencji ludności".

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zaskarżonym wyroku i w konsekwencji wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej przez Sąd.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda Mazowiecki wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że istota sporu sprowadza się do kwestii interpretacji art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zdaniem organu Sąd dokonał błędnej subsumcji tego przepisu uznając, że w przedmiotowej sprawie doszło do spełnienia przesłanek wskazanych w jego treści poprzez fakt, iż M. M. opuściła miejsce stałego pobytu i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. A w związku z powyższym właściwy organ powinien wydać decyzję o jej wymeldowaniu. Zdaniem organu w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że te przesłanki (trwałości i dobrowolności) zostały spełnione, gdyż zdaniem Sądu trudno przyjąć iż po ewentualnym powrocie do kraju M. M. będzie mieszkała z byłym mężem w mieszkaniu jednopokojowym, a jej celem jest jedynie utrzymanie stałego zameldowania.

Na poparcie argumentów skargi kasacyjnej organ przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wyrażone w wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Rz 105/07 i Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 302/05, (opubl. LEX nr 190969), z których wynika, że fakt częstych wyjazdów za granicę nie świadczy o trwałym opuszczeniu miejsca stałego pobytu w Polsce, a wymeldowanie z miejsca stałego pobytu musi być następstwem ustalenia, że nastąpiło trwałe i definitywne zerwanie więzi z tym miejscem przez osobę zameldowaną, bez okazanej woli powrotu. I nie ma przy tym żadnego znaczenia zaniechanie wykonania obowiązku zgłoszenia wyjazdu za granicę nałożonego przepisem art. 15 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, albowiem wyjazd za granicę nie jest równoznaczny z opuszczeniem dotychczasowego miejsca pobytu stałego uzasadniającym wymeldowanie.

W ocenie organu w niniejszej sprawie nie doszło do spełnienia przesłanki dobrowolności i trwałości opuszczenia lokalu, albowiem pobyt M. M. za granicą ma charakter pobytu czasowego (wyjazd do pracy), a w przedmiotowym lokalu pozostawiła swoje rzeczy i dokonuje wpłat na jego utrzymanie. Ponadto M. M. deklaruje zamiar powrotu do tego mieszkania. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie można zgodzić się z konstatacją Sądu, że M. M. opuściła dobrowolnie miejsce stałego zameldowania i ześrodkowała swoje interesy życiowe poza granicami kraju.

Uzasadniając naruszenie przez Sąd art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że Sąd nie tylko dokonał błędnej subsumcji, ale błędnie i bezpodstawnie zmienił stan faktyczny ustalony przez organ, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wykonania funkcji kontrolnej przez ten Sąd. Powołując się na ugruntowane orzecznictwo organ wskazał, że badając zasadność wniosku o wymeldowanie w świetle art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych należy ustalić, czy dana osoba opuściła miejsce stałego pobytu, a to opuszczenie ma charakter trwały i jest dobrowolne. Opuszczenie to nie jest jednoznaczne z fizycznym przebywaniem w jednym miejscu, ale temu fizycznemu przebywaniu musi towarzyszyć wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z innym miejscem. W ocenie organu prawidłowa subsumcja ustalonego w sprawie stanu faktycznego do powołanego wyżej przepisu, będącego podstawą rozstrzygnięcia, musi prowadzić do wniosku, że w sprawie brak było przesłanek do wymeldowania wnioskowanej osoby

Ponadto organ wskazał, że Sąd zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylił na tej podstawie decyzję Wojewody w sytuacji gdy organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania, gdyż zebrał i wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy i wbrew stanowisku Sądu nie naruszył przepisów wskazanego wyżej artykułu. W związku z tym, że Sąd nie wskazał konkretnie jaki to przepis naruszył Wojewoda uzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na braku w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której w tej sprawie nie stwierdzono.

Natomiast skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy dlatego też należało ją uwzględnić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przede wszystkim usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz zarzut błędnego zastosowania art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Norma art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw. Sąd powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jaki wyżej mowa. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w okolicznościach tej sprawy trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że zaskarżony wyroku Sądu I instancji nie wyjaśnił przesłanek uchylenia zaskarżonej do niego decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., czym naruszono wskazany wyżej art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim w lakonicznych motywach zaskarżonego wyroku nie wyjaśniono na czym polega naruszenie wskazywanych reguł postępowania administracyjnego jak też nie wykazano, z czym należy wiązać zarzut czyniony organowi, iż ten dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów o ewidencji ludności.

Natomiast przedstawione w sprawie uzasadnienie Sądu I instancji sprowadza się w istocie do zakwestionowania wiarygodności wyjaśnień M. M., co do tego, iż zamierza powrócić do kraju po pobycie w Wielkiej Brytanii i uznania, że przesłanki wymeldowania w tej sprawie zaistniały bowiem uczestniczka postępowania wyjechała za granicę nie powiadamiając o tym organu ewidencyjnego. Stanowiska tego nie można podzielić albowiem całkowicie pomija ono i nie odnosi się do ustaleń dokonanych przez organy administracji w rozpoznawanej sprawie jak i wskazanej w rozstrzygnięciu wykładni przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Przesłanki wymeldowania z miejsca pobytu stałego lub tymczasowego uregulowane zostały w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym organ gminy, wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Podkreślić należy, iż przesłanką wydania decyzji o wymeldowaniu jest opuszczenie przez osobę miejsca pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące. Jest to jedyna przesłanka ustawowa, gdyż przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności nie określa dodatkowych uwarunkowań dotyczących sposobu opuszczenia lokalu, a w szczególności nie określa też przyczyn jego opuszczenia. W świetle powyższej regulacji prawnej, badając zasadność wniosku o wymeldowanie ustalenia wymaga, czy wnioskowana do wymeldowania osoba opuściła miejsce pobytu stałego. Podkreślić należy, iż ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd dotyczący dobrowolności i trwałości "opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu" na który wskazano w skardze kasacyjnej nie stracił na aktualności w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01) - w wyniku którego z dniem 19 czerwca 2002 r. utracił moc art. 9 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. W orzecznictwie sądowym, zarówno przed jak i po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01), prezentowano jednolite stanowisko, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 302/05, LEX nr 190969).

W orzeczeniu podkreślono, że stanowiące hipotezę omawianego przepisu "opuszczenie miejsca pobytu stałego" nie oznacza jedynie fizycznego przebywania w miejscu innym niż miejsce pobytu stałego (czasowego). Dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w tym innym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z nowym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. W myśl natomiast art. 15 ust. 3 ustawy osoba, która wyjeżdża za granicę na okres dłuższy niż 3 miesiące, jest obowiązana zgłosić swój wyjazd oraz powrót właściwemu ze względu na miejsce pobytu stałego organowi. Zgłoszenia wyjazdu dokonuje się najpóźniej w dniu opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, a zgłoszenia powrotu - najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia powrotu. Zaniechanie wykonania obowiązku zgłoszenia wyjazdu za granicę, o jakim mowa w art. 15 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, nie ma wpływu na ustalenie przesłanek z art. 15 ust. 2 tej ustawy do wymeldowania z pobytu stałego czy też czasowego. Jednocześnie wskazać należy, iż sam fakt pobytu za granicą nie stwarza podstaw do wymeldowania. Takie prawidłowe rozumienie powyższego przepisu prawa materialnego art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych prezentowano także w motywach zaskarżonej do Sądu I instancji ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego jak i decyzji ją poprzedzającej. Dlatego też nie zakwestionowanie takiej wykładni przepisów prawa materialnego zastosowanych przez organy administracji w zaskarżonym wyroku przy jednoczesnym przyjęciu stanowiska, że Wojewoda Mazowiecki dokonała niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych bez przedstawienia w tym zakresie stosownej argumentacji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowi niewątpliwie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jedynie informacyjnie wskazać w tym miejscu należy, że choć zaniechanie wykonania obowiązku zgłoszenia wyjazdu za granicę, o jakim mowa w art. 15 ust. 3 powołanej wyżej ustawy, nie ma wpływu na ustalenie przesłanek z art. 15 ust. 2 tej ustawy do wymeldowania z pobytu stałego, to jednak nie można nie dostrzegać, że wyjazd za granicę - w okolicznościach konkretnej sprawy - nie zawsze stanowi okoliczność uniemożliwiającą wymeldowanie z pobytu stałego. Wyjazd z Polski do innego państwa może być wynikiem opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Podobnie, pobyt poza granicami Polski może być uznany za opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, jeśli osoba przebywającą poza granicami Polski nie skorzystała we właściwym czasie ze środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. W takim przypadku wyjazd z Polski do innego państwa i pobyt w tym kraju przy jednoczesnej bezczynności osoby, która opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego w Polsce - w zakresie podejmowania środków prawnych w celu przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu - można uznać za dobrowolne opuszczenie miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Sam fakt pobytu za granicą nie stwarza podstaw do wymeldowania. Jeśli jednak towarzyszą temu okoliczności wskazujące na dobrowolne opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, to wówczas pobyt za granicą nie stanowi przeszkody w wymeldowaniu z dotychczasowego miejsca pobytu stałego w Polsce (porównaj wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2010 r. II OSK 77/09 – publikowany w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Dodatkowo zauważyć trzeba, iż Sąd I instancji nie uznał za wiarygodne wyjaśnień M. M., że powróci z Wielkiej Brytanii gdyż zdaniem Sądu oświadczenie w/w ma na celu utrzymanie stałego zameldowania a w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, iż takie oświadczenie nie odzwierciedla rzeczywistych planów M. M. co jednocześnie świadczy o dobrowolnym opuszczeniu miejsca stałego zameldowania i ześrodkowaniu swoich interesów życiowych za granicą, tym bardziej, że wyjazd za granicę nie został zgłoszony właściwemu organowi.

Przede wszystkim sam fakt wyjazdu za granicę na okres dłuższy niż 3 miesiące bez zgłoszenia tego właściwemu organowi administracji co już wyżej wyraźnie zaznaczono nie ma wpływu na zastosowanie przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych a w konsekwencji wymeldowania z pobytu stałego. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że przepisy meldunkowe a to ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie mogą służyć do usuwania z mieszkań osób, które wyjechały za granicę.

Nadto stanowiska takiego jak zajęte przez Sąd I instancji w zakresie odmowy wiarygodności twierdzeniom M. M., nie można opierać na przekonaniu, że każdy wyjazd do pracy czasowo za granicę i ześrodkowanie tam w tym czasie swego centrum życiowe jest równoznaczne z trwałym opuszczeniem miejsca pobytu stałego. Nie można negować twierdzeń strony w powyższym zakresie jeżeli nie ma to oparcia w materiale dowodowy. Natomiast w rozpoznawanej sprawie stanowiska swojego Sąd I instancji nie odniósł do okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy administracji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd musi uwzględniać to, że M. M. twierdzenie swoje o chęci powrotu do kraju po zakończeniu pracy argumentowała czasowym jej charakterem a dokonała tego w postępowaniu, w którym brała udział osobiście albowiem w toku postępowania przed organem administracji I instancji przybyła osobiście z Wielkiej Brytanii do kraju i w dniu 1 czerwca 2009 r. złożyła wyjaśnienia do protokołu. Z protokołu tego wynika, że strona ta została poinformowana przez córkę, że jej mąż wymienił zamki w drzwiach a jej rzeczy osobiste spakował i wyniósł do garażu. Natomiast jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych jeżeli strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego bądź uniemożliwiono jej dostęp do lokalu np. wobec wymiany zamków w drzwiach, to nie można uznać tego za opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2003 r., sygn. akt V SA 2323/02; LEX nr 159183, z dnia 17 września 2003 r., sygn. akt V SA 402/03, LEX nr 159179, z dnia 3 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1784/99, LEX nr 49415).

Tym samym mając powyższe na uwadze wskazać należy, że odmowa uznania wiarygodności twierdzeń strony postępowania bez odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału stanowi również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem w zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono przesłanek podjętego rozstrzygnięcia odpowiadającego powołanej normie prawa procesowego.

Niewątpliwie z naruszeniem wskazanej wyżej normy prawa procesowego prawidłowo wiąże skarga kasacyjna kolejny zarzut, a to błędnego zastosowania przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie oceniając zgromadzonego materiału dowodowego uznał bowiem, że zaistniały przesłanki trwałego i dobrowolnego opuszczenia spornego lokalu przez M. M., a więc usprawiedliwiony jest tym samym na tym etapie postępowania zarzut błędnej subsumcji tej normy prawa materialnego.

Powyższe usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej spowodowały to, że należało uwzględnić wniesioną w tej sprawie kasację. Przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy należy uwzględnić wskazane wyżej przesłanki, mając jednocześnie na uwadze, że Sąd dokonuje kontroli legalności z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego do chwili jej wydania.

Dlatego też mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie od J. M. kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Norma ta stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych Sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub części.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie określane jest jako zasada słuszności. Mając na uwadze charakter przedmiotowej sprawy jak również i to, że uchylenie zaskarżonego wyroku spowodowane jest brakiem w istocie przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonych decyzji, a z tego powodu skarżący przed Sądem I instancji nie może ponosić negatywnych konsekwencji - uznano, że właśnie takie szczególne okoliczności pozwalają na zastosowanie powołanej wyżej normy art. 207 § 2 p.p.s.a.