Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 108/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) Sędziowie WSA – Lidia Serwiniowska Asesor WSA – Maria Tkacz - Rutkowska Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005 r. przy udziale --- na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 9 listopada 2001 r. Nr XXXIV/214/01 w przedmiocie ustalenia zasad polityki czynszowej I. stwierdza, że § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 oraz załącznik nr 1 do uchwały, § 9 ust. 3 i § 14 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem prawa; II. zasądza od Rady Miejskiej w Kowarach na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Wojewodę Dolnośląskiego, a przekazanej po zmianie ustroju sądownictwa administracyjnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest uchwała Rady Miejskiej w Kowarach z dnia 9 listopada 2001 r. nr XXXIV/214/01 w sprawie ustalenia zasad polityki czynszowej.

Powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.), Wojewoda Dolnośląski domagał się stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 oraz załącznika nr 1 do uchwały, a także § 9 ust. 3 i § 14 w/w uchwały.

W uzasadnieniu podał, że na sesji w dniu 9 listopada 2001 r. Rada Miejska w Kowarach podjęła m in. uchwałę nr XXXIV/214/01 w sprawie ustalenia polityki czynszowej. Jej integralną częścią jest załącznik nr 1: "Tabela podwyżek i obniżek stawki czynszowej w lokalach mieszkalnych w Kowarach". Uchwała wpłynęła do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 21 listopada 2001r.

W wyniku postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził, ze wskazane wyżej zapisy uchwały zawierają istotne naruszenia prawa, w szczególności ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego z dnia 21 czerwca 2001r., (Dz. U. Nr 71, poz. 733). Ponieważ upłynął 30-dniowy termin na wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę na powyższe zapisy uchwały.

Wskazał, że w § 3 ust. l uchwały znalazł się zapis: "Czynsz obejmuje (...) opłaty za utrzymanie czystości, energię cieplną i elektryczną". Tymczasem z zapisów ustawy (m.in. art. 9 ust. l i 3 w związku z art. 2 ust. l pkt 8) wynika, że: "opłaty za dostawy do lokalu energii, gazu, wody oraz odbiór nieczystości stałych i płynnych" (zwane w ustawie "opłatami niezależnymi od właściciela") są autonomiczne wobec czynszu i nie wchodzą w jego skład (opłaty te wymienia się obok czynszu). W związku z tym nie można ich do czynszu wliczać.

Wynika to zresztą z samego zapisu § 3 ust. 2 uchwały, który zawiera rozwiązanie sprzeczne z § 3 ust. l tejże uchwały ale zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

W § 4 ust. l uchwały znalazło się odesłanie do załącznika nr l, zawierającego listę czynników uzasadniających podwyżki i obniżki stawki czynszu. Sformułowanie tej listy w uchwale Rady Miejskiej stanowi naruszenie art. 8 ust. l ustawy w związku z jej art. 7.

Wymienione wyżej przepisy ustawy, interpretowane łącznie, wskazują na kompetencję Zarządu (a nie Rady Miejskiej) w zakresie ustalania zarówno stawek czynszów, jak i czynników modyfikujących ich wysokość (przykładowy katalog takich czynników podaje art. 7 ustawy). Z zapisu art. 7 wynika, iż zarząd: "ustala stawki czynszu za l m2 powierzchni (...) z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość". A zatem to zarząd: konkretyzuje i uszczegóławia czynniki wymienione w ustawie oraz ustala czynniki dodatkowe, niewskazane w ustawie, które modyfikują wysokość czynszów.

Rada nie może ingerować w prawo zarządu do samodzielnego ustalania stawek czynszów i zasad ich modyfikacji.

Kompetencji zarządu nie uszczupla fakt, iż - zgodnie z art. 8 pkt l ustawy - ustala on stawki czynszu w oparciu o zasady polityki czynszowej, zawarte w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy), który jest uchwalany przez radę gminy. Sformułowanie "zasady polityki czynszowej" jest wieloznaczne, a w kontekście tej ustawy nie może być interpretowane w sposób ograniczający wyraźnie określone kompetencje zarządu (ma tu zastosowanie zasada " lex specjalis derogat legi generali").

Organ nadzoru stoi na stanowisku, iż "zasady polityki czynszowej" to regulacje o dużym stopniu ogólności, dotyczące np. grup społecznych, czy regionów, które należy w ramach gminnej polityki czynszowej szczególnie wspierać, czy też wreszcie celów, jakim polityka ta ma służyć. Nie mogą to jednak być regulacje normujące sprawy, które ustawa powierza zarządowi gminy.

Organ nadzoru dalej wskazał, iż zgodnie z zapisem § 9 ust. 3 uchwały: "W przypadku podnajęcia całego lub części lokalu (...) wysokość czynszu podwyższa się odpowiednio o 30 %". Przepis ten zdaniem organu nadzoru jest sprzeczny z art. 9 ust. l i 3 ustawy. Z ustawy wynika, iż podwyżki czynszu mogą być wprowadzane nie częściej iż co 6 miesięcy (art. 9 ust. 1), a ich wysokość jest zależna od średniorocznego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych (art. 9 ust. 3). Nie istnieje więc podstawa prawna do podnoszenia czynszu z tytułu podnajęcia przez lokatora mieszkania (lub jego części) innej osobie.

Zapis § 14 uchwały, zgodnie z którym: "uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" narusza zdaniem organu nadzoru art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (Dz. U. Nr 62, 718 z późn. zm.). Przepis tej ustawy wymienia zamknięty katalog aktów prawnych, które podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym W opinii organu nadzoru przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej nie może być przypisana do żadnej ze wskazanych w ustawie kategorii, a w szczególności do "aktów prawa miejscowego", o których mówi art. 13 ust 2 ustawy. Nie zawiera ona regulacji, które dotyczyłyby osób trzecich, a jedynie ustala granice, w jakich zarząd może ustalać stawki czynszów. Ma zatem charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, tym samym nie może podlegać publikacji.

W związku z tym przedmiotowa uchwała nie będzie mogła w ogóle wejść w życie, dopóki zapis § 14 nie zostanie przez Radę Miejską zmodyfikowany.

Mając powyższe na uwadze organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności w/w zapisów kwestionowanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Zarządu Rady Miejskiej w Kowarach Miliczu oraz V-ce Burmistrz podali, że nie uznają skargi za zasadną.

Zdaniem skarżącej nie można się zgodzić z zarzutami Wojewody Dolnośląskiego. Wynikają one bowiem bądź z błędnego rozumienia zapisów uchwały, bądź z błędnej wykładni ustawy o ochronie praw lokatorów i ustawy o ogłaszaniu aktów. W ten sposób np. odnośnie zapisów § 3 ust. 1 uchwały, co do którego organ nadzoru stwierdził, że opłaty przewidziane w tym paragrafie są autonomiczne od czynszu i nie mogą wchodzić w jego skład, nieporozumienie wynika stąd, że zapis § 3 ust. 1 został źle zrozumiany bowiem w żadnym wypadku nie chodziło o włączenie opłat za dostawy. Gminie w żadnym wypadku nie chodziło o włączenie tzw. mediów do czynszu. Chodziło natomiast o wskazanie na co ma być przeznaczony zebrany czynsz, wyliczając:

* podatek od nieruchomości,

* koszty administrowania (koszty zarządu substancją mieszkaniową Gminy),

* koszty konserwacji i utrzymania technicznego budynku oraz zieleni,

* koszty utrzymania pomieszczeń wspólnego użytku, w tym:

a) na światło (na klatce schodowej i w piwnicach),

b) na ogrzewanie (również w tych samych pomieszczeniach),

c) na utrzymanie czystości (również na klatce schodowej i w piwnicach).

Stąd przypisanie Gminie zamiaru włączenia do czynszu opłat jest w ocenie Gminy chybione.

Odnośnie naruszenia w § 4 ust. 1 i załącznika nr l kompetencji Zarządu Miasta, do ustalania szczegółowo czynszu najmu, przyznała, że niewątpliwie art. 8 ustawy o ochronie praw lokatorów wymienia jako właściwy wyłącznie zarząd. Podnosi, że jednocześnie jednak ustawa w art. 21 ust. 2 pkt 4 wprowadza zapis o kompetencji rady do ustalania polityki czynszowej. Zdaniem Gminy wprowadzanie zwyżek lub zniżek zaliczyć należy do polityki czynszowej albowiem przewiduje zwiększanie czynszu dla pewnych określonych lokali (bogato wyposażonych) natomiast dla innych, o niskim standardzie, przewiduje obniżki czynszu.

Odnośnie błędnego przyjęcia w § 9 ust. 3 uchwały zwyżki czynszu w przypadku podnajęcia całości lub części lokalu Gmina Kowary uznała, że ograniczenia w podwyżce czynszu nie dotyczą przypadków nie mieszczących się w regulacjach cyt. ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 2 cyt. ustawy Gmina ma obowiązek zaspakajać potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Podnajęcie komuś całego lub części lokalu dowodzi, iż najemca ma w inny sposób zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, a lokal będący przedmiotem podnajmu jest mu co najmniej zbędny w części i ma mu przynosić dochód. Taka sytuacja na pewno nie mieści się w celach przewidzianych w art. 5 ustawy.

Odnośnie § 14 uchwały Gmina Kowary podała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru i twierdzi, że zasady polityki czynszowej są stricte prawem miejscowym, bowiem dotyczą przeważającej części społeczności lokalnej i regulują ich obowiązki w zakresie opłaty czynszu. W żadnym też wypadku nie da się tej uchwały zaliczyć do tzw. "aktu kierownictwa wewnętrznego", skoro wkracza ona w prawa mieszkańców np. co do terminu płatności czynszu, czy też wyszczególnienia co rozumie się przez pojęcie "powierzchnia użytkowa lokalu".

Wskazując na powyższe Gmina Kowary domagała się oddalenia skargi.

Ponadto dodała, że w szeregu opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego uchwałach innych gmin, zapisy są tożsame z zapisami zaskarżonej uchwały (vide m. in. uchwały Gminy Złotoryja, Gminy Chojnów i Gminy Twardogóra).

Dodatkowo podniosła, że organ nadzoru błędnie podaje w skardze legitymację bierną do występowania w sprawie, albowiem wskazanie jako stacio fisci Gminy Kowary jednostki pomocniczej Zarządu, jaką jest Urząd Miasta, nie najlepiej świadczy o znajomości przepisów prawnych regulujących działanie samorządów gminnych w zakresie organów uprawnionych do reprezentowania Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została ona podjęta na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 i art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733). Uchwała ta została podjęta w sprawie zasad polityki czynszowej.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że zapis § 3 ust. l uchwały narusza w sposób istotny przepis art. 9 ust. l i 3 w związku z art. 2 ust. l pkt 8 w/w ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Kwestionowana uchwała w § 3 ust. L stanowi, że: "Czynsz obejmuje (...) opłaty za utrzymanie czystości, energię cieplną i elektryczną" podczas, gdy z zapisów m.in. art. 9 ust. l i 3 w związku z art. 2 ust. l pkt 8 w/w ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...) wynika, że: "opłaty za dostawy do lokalu energii, gazu, wody oraz odbiór nieczystości stałych i płynnych" (zwane w ustawie "opłatami niezależnymi od właściciela") są autonomiczne wobec czynszu i nie wchodzą w jego skład. Opłaty te wymienia się obok czynszu. W tej sytuacji opłat tych nie można wliczać do czynszu. Tej treści zapis § 3 ust. 1 uchwały pozostaje także w sprzeczności z § 3 ust. 2 owej uchwały. Ostatnio wymieniony zapis uchwały jest zgodny z w/w przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów (...), który wyróżnia oprócz czynszu także opłaty niezależne od właściciela, zaliczając do nich: opłaty za dostawę do lokalu energii, gazu, wody oraz odbiór nieczystości płynnych w wypadkach, gdy korzystając z lokalu nie ma zawartej umowy bezpośrednio z dostawcą mediów lub dostawcą usług. Podniesiony w odpowiedzi na skargę zarzut Gminy, że zapis § 3 ust. l uchwały został źle zrozumiany przez organ nadzoru nie może odnieść zamierzonego skutku skoro jego treść jest jednoznaczna i pozostaje w oczywistej sprzeczności z wyżej wskazanymi przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów (...).

W § 4 ust. 1 owej uchwały Rada Miejska ustaliła czynniki podwyższające i obniżające stawiki czynszu według załącznika nr 1 do uchwały. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku Rady sformułowanie tej listy w uchwale Rady Miejskiej stanowi istotne naruszenie art. 8 ust. l ustawy o ochronie praw lokatorów w związku z jej art. 7. W/w przepisy ustawy wskazują na kompetencję Zarządu, a nie Rady Miejskiej, do ustalania zarówno stawek czynszów, jak i czynników modyfikujących ich wysokość. Przykładowy katalog takich czynników podaje art. 7 ustawy. Z art. 7 ustawy wynika, że: "zarząd: ustala stawki czynszu za l m2 powierzchni (...) z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość". Zarząd: konkretyzuje i uszczegóławia czynniki wymienione w ustawie oraz ustala czynniki dodatkowe, nie wskazane w ustawie, które modyfikują wysokość czynszów. Zatem Rada nie może ingerować w prawo zarządu do samodzielnego ustalania stawek czynszów i zasad ich modyfikacji. Trafnie zauważa organ nadzoru, że kompetencji zarządu nie uszczupla fakt, iż zgodnie z art. 8 pkt l ustawy ustala on stawki czynszu w oparciu o zasady polityki czynszowej zawarte w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy), który jest uchwalany przez radę gminy. Zgodzić się także należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że sformułowanie: "zasady polityki czynszowej" jest wieloznaczne oraz, że w kontekście ustawy nie może być interpretowane w sposób ograniczający wyraźnie określone kompetencje zarządu. Istotnie "zasady polityki czynszowej" to regulacje o dużym stopniu ogólności, dotyczące np. grup społecznych, czy regionów, które należy w ramach gminnej polityki czynszowej szczególnie wspierać, czy też wreszcie celów, jakim polityka ta ma służyć. Nie mogą to jednak być regulacje normujące sprawy, które ustawa powierza zarządowi gminy. Powyższe stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w wyroku z dnia 20.04.1999r. sygn. II SA/Wr 364/98 (OSS 1999/3/84) Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku tym wskazał, że: "Jeżeli przepis ustawy o samorządzie gminnym lub ustawy szczególnej stanowi inaczej, niedopuszczalne jest podjęcie działania przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzi to bowiem do naruszenia przepisu wyznaczającego jej kompetencję. W przypadku, gdy przepis ustawy przyznaje kompetencję do działania zarządowi gminy, podjęcie przez radę gminy w tej sprawie uchwały jest działaniem z naruszeniem prawa." Z tych względów odmienne w swej treści stanowisko Rady Miejskiej w Kowarach uznać należy za nietrafne.

Nie znajduje także oparcia w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów (...) zapis § 9 ust. 3 uchwały, zgodnie z treścią którego: "W przypadku podnajęcia całego lub części lokalu (...) wysokość czynszu podwyższa się odpowiednio o 30 %". Przepis ten jest sprzeczny z art. 9 ust. l i 3 ustawy. Z treści art. 9 ust. 1 ustawy wynika, że podwyżki czynszu mogą być wprowadzane nie częściej iż co 6 miesięcy (art. 9 ust. 1), a ich wysokość jest zależna od średniorocznego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych (art. 9 ust. 3). Brak jest zatem podstawy prawnej do podnoszenia czynszu z tytułu podnajęcia przez lokatora mieszkania (lub jego części) innej osobie. Podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty Rady mające uzasadniać w/w treści zapis § 9 ust. 3 uchwały uznać należy za chybione skoro organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Z tych względów podniesione w odpowiedzi na skargę pozaprawne argumenty mające uzasadniać tej treści zapis § 9 ust. 3 uchwały pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Trafnie także podnosi organ nadzoru, że zapis § 14 uchwały, zgodnie z którym: "uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" narusza przepis art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (Dz. U. Nr 62, 718 z późn. zm.). Przepis tej ustawy wymienia zamknięty katalog aktów prawnych, które podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym Przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej nie może być przypisana do żadnej ze wskazanych w ustawie kategorii, a w szczególności do ,aktów prawa miejscowego", o których mówi art. 13 ust 2 ustawy. Nie zawiera ona regulacji, które dotyczyłyby osób trzecich, a jedynie ustala granice, w jakich zarząd może ustalać stawki czynszów. Adresatem jej jest zarząd. Ma ona zatem charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Nie może w tej sytuacji podlegać publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

W tej sytuacji należało stwierdzić, że § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 oraz załącznik nr 1 do uchwały, jak również § 9 ust. 3 i § 14 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem prawa, co orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.