Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 785/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 220 poz 1601
law: Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych  oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 219/20 w sprawie ze sprzeciwu [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw M. Spółka z.o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 19 grudnia 2019 r. nr DLI.6.4615.118.2018.MT w przedmiocie odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Nieruchomość położona w gminie W., obręb [...], oznaczona nr ew [...], [...], [...], [...], [...], została objęta decyzją Wojewody Łódzkiego z 21 grudnia 2010 r. o wywłaszczeniu jej na rzecz Skarbu Państwa i o ustaleniu odszkodowania w wysokości 6 800 302 zł. Decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Infrastruktury z 17 marca 2011 r. Wyrokiem WSA w Warszawie z 21 października 2011 r., sygn. akt I SA/WA 884/11 stwierdzono nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z uwagi na rozstrzygnięcie przez organ ponad zakres zaskarżenia (zaskarżone zostało wyłącznie rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania). NSA wyrokiem z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 309/12 oddalił skargi kasacyjne.

Decyzją z 16 grudnia 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z 21 grudnia 2010 r. w części dotyczącej odszkodowania. Wyrokiem WSA z 26 czerwca 2014 r., I SA/WA 442/14 skarga M. została oddalona. Wyrokiem NSA z 19 października 2016 r. I OSK 3146/14 skarga kasacyjna została oddalona.

Decyzją z 20 czerwca 2018 r. orzeczono o przyznaniu odszkodowania w wysokości 6 661220 zł na rzecz M. spółka z.o.o. z siedzibą w W.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad kwestionując operat sporządzony przez A. K., który zdaniem skarżącego nie oszacował wartości nieruchomości ale wartość zorganizowanej jednostki gospodarczej. Przy piśmie z 13 lutego 2019 r. nadesłano opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z 25 stycznia 2019 r. zawierającą negatywną ocenę tego operatu.

Minister Rozwoju decyzją z dnia 19 grudnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako K.p.a.), uchylił w całości decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2018 r. Organ II instancji rozpoznając odwołanie zastosował art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018, poz. 1474 ze zm.), dalej "ustawa". Stwierdził, że operat z 22 sierpnia 2017 r. R. K. nie został sporządzony prawidłowo. Błędnie do wyceny przyjęto dzień 21 grudnia 2010 r., jako datę właściwą do określenia poziomu cen i wartości nieruchomości. Doprowadziło to do wyliczenia odszkodowania na podstawie danych historycznych a nie obecnych. Nie została uwzględniona zmiana stanu prawnego a mianowicie to że po wszczęciu postępowania administracyjnego a przed wydaniem decyzji weszła w życie ustawa nowelizująca z 25 lipca 2008 r. Zgodnie z przepisami przejściowymi do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do jej wejścia w życie należało stosować przepisy dotychczasowe. (art. 6 ust. 1). Natomiast w zakresie wysokości i wypłaty odszkodowania przepisy ustawy w brzmieniu znowelizowanym. (art. 6 ust. 2). Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy gdyż wartość nieruchomości powinna zostać ustalona wg stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz wg wartości z daty ustalenia wysokości odszkodowania a nie z dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu. W wytycznych organ wskazał na konieczność zastosowania się do zaprezentowanej oceny prawnej i uzyskania opinii na podstawie obecnie obowiązującego stanu prawnego.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. spółka z.o.o. z siedzibą w W.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił go na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2302 ze zm., – dalej jako P.p.s.a.). Sąd I instancji stwierdził, że spór w sprawie sprowadza się do wykładni art. 6 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). Przepis ten stanowi, że generalnie do spraw wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 6 ust. 1). Przepisy dotychczasowe stosuje się także do przedsięwzięć drogowych co do których przed dniem wejścia w życie ustawy nowej została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi (art. 6 ust. 1). Natomiast w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy o której mowa w art. 1 (więc ustawy z 10 kwietnia 2003 r.) w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą (art. 6 ust. 3).

WSA wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte 19 października 2007 r. a więc pod rządami ustawy sprzed jej nowelizacji. Decyzja ostateczna (pierwsza) została wydana 17 marca 2011 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji. Wyrokiem z 21 października 2011 r., sygn. akt I SA/WA 884/11 WSA w Warszawie stwierdził nieważność tej decyzji. Art. 6 ustawy nowelizującej ustala generalną zasadę stosowania przepisów poprzednio obowiązujących w sprawach przygotowania i realizacji inwestycji wszczętych a niezakończonych ostateczną decyzją do dnia jej wejścia jej w życie. Kolejne ustępy art. 6 przewidują od tej zasady wyjątki. Jednym z nich jest sprawa dotycząca ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania. Ustawodawca nie rozróżnia przy tym czy ustalenie to zawarte zostało już w decyzji wywłaszczeniowej (łącznie) czy też odrębną decyzją. Oznacza to, że bez względu na tę okoliczność, gdy przedmiotem rozstrzygania jest kwestia odszkodowania mają do tego rodzaju decyzji zastosowanie przepisy ustawy w wersji znowelizowanej. W konsekwencji, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania o którym mowa w art. 12 ust. 4 tej ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według je wartości w dniu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Oznacza to, że opinia sporządzona przez R. K. jest wadliwa, gdyż przyjmuje wartość cen na 21 grudnia 2010 r. a nie na datę ustalania odszkodowania. Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 6 ust. 3 ustawy nowelizującej.

W świetle powyższych okoliczności, w ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji należy uznać za uzasadnione, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. Koniecznie jest bowiem sporządzenie nowego operatu szacunkowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku M. spółka z.o.o. z siedzibą w W. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej go decyzji Wojewody Łódzkiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw, poprzez wadliwą wykładnią wspomnianego art. 6 ust. 3 i przyjęcie, że jego treść odnosi się do postępowań o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone, podczas gdy:

a) z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że dotyczy on postępowań o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie zaś nieruchomości wywłaszczonych na mocy indywidualnych decyzji administracyjnych;

b) taka redakcja art. 6 ust. 3 przepisów przejściowych wiąże się ściśle z dokonaną dwa lata wcześniej nowelizacją tej samej ustawy, w ramach której wprowadzone zostały ust. 4-6 do art. 12 tej ustawy przewidujące przejęcie z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości w stosunku, do których została wydana decyzja o lokalizacji drogi; użycie więc we wspomnianym art. 6 ust. 3 pojęcia "nieruchomości przejęte" nie jest przypadkowe i nie odnosi się do każdej formy nabycia przez jednostkę publiczną własności nieruchomości lecz ściśle wiąże się z wprowadzonym uprzednio mechanizmem nabywania własności poprzez przejęcie z mocy prawa; w zakresie zaś nieruchomości wywłaszczanych znajduje zastosowanie reguła główna wynikająca z art. 6 ust. 1 wspomnianej ustawy;

c) jeżeli z art. 6 ust. 3 wynika nakaz stosowania przepisów nowowprowadzonych, zaś z nowo zredagowanego przepisu art. 18 ust. 1 noweli wynika, że ustalanie wysokości odszkodowania następuje na dzień wydania "decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji", to oznacza to, że przepis przejściowy art. 6 ust. 3 noweli odnosi się tylko to takich kategorii spraw, w których jest wydawana decyzja o zezwoleniu na realizację; skoro zaś zgodnie z art. 6 ust. 2 do przedsięwzięć, w których przed wejściem w życie noweli wydano decyzję o lokalizacji drogi stosuje się przepisy dotychczasowe, to oznacza to, że nie wydaje się decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej; skoro zatem w sprawie niniejszej, w której została wydana decyzja o lokalizacji drogi i nie wydaje się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej to tym samym nie stosuje się art. 6 ust. 3 w zw. ze znowelizowanym art. 18 ust. 1 ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 §1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 81 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 84 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA zaskarżonej decyzji mimo tego, że w toku postępowania administracyjnego doszło do uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem:

a) skarżącemu nie została doręczona opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, przez co strona skarżąca nie mogła ustosunkować się do opinii i zgłosić wnioski dowodowe;

b) z zarzutu z pkt 1) wynika, że główny zarzut Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych jest nietrafny;

c) nietrafne są zarzuty Zespołu Oceniającego KA o braku ustalenia pełnego stanu prawnego poprzez ustalenie na jakich warunkach umownych nieruchomość została oddana w dzierżawę w dacie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi skoro (1) przedmiotem dzierżawy była nieruchomość gruntowa niezabudowana a przedmiotem wywłaszczenia jest nieruchomość gruntowa zabudowana, (2) wiedza na temat warunków umowy dzierżawy jest nieistotna dla wyniku wyceny skoro Zespół Oceniający KA potwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie innej metodologii wyceny, gdyż nie ustalono istnienia transakcji, których przedmiotem były nieruchomości oddane w dzierżawę,

d) nietrafne są zarzuty Zespołu Oceniającego KA, że "brak jest danych dotyczących szczegółowego sposobu przeprowadzenia badań" co powoduje "brak możliwości ich uznania za wiarygodne" w sytuacji, gdy dane te zostały zaczerpnięte z operatu sporządzonego przez J. J. i K. K., którzy przeprowadzili bardzo precyzyjne badania analityczne w pięciu restauracjach podobnych; Zespół Oceniający Komisji Arbitrażowej nie zażądał od Zamawiającego a Zamawiający Zespołowi nie dostarczył operatu sporządzonego przez J. J. i K. K., który stanowi element materiału dowodowego tej sprawy, i zawierał szczegółowy opis metodologii przeprowadzonych badań, pozwalających ocenić ich wiarygodność; do wykorzystania operatu sporządzonego przez J. J. i K. K., obaj autorzy nie muszą być współautorami ocenianego operatu; przepis art. 154 u.g.n. nie zabrania bowiem wykorzystać danych pochodzących z różnych źródeł, w tym również z innych operatów; tak jak niejednokrotnie rzeczoznawca wykorzystuje rozmaite raporty, analizy, opracowania na temat sytuacji na danym rynku nie mając dostępu do danych źródłowych i nie kwestionując wiarygodności takich opracowań tak też nie można z góry zakwestionować wiarygodności danych z badań przeprowadzonych w ramach operatu sporządzonego przez J. J. i K. K., który nie był kwestionowany a niemożliwość jego wykorzystania wynikała jedynie z faktu upływu terminu swojej ważności.

e) z racji, że Opinia Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych nie ma szczególnej mocy dowodowej i podlega takiej samej ocenie jak każdy inny dowód winna być poddana krytycznej analizę czego organ zaniechał a sąd bezkrytycznie zaakceptował; nie dostrzeżono tak oczywistych mankamentów tego opracowania jak fakt, że Opinia nie zwiera wszystkich stron, jest niekompletna, bo nie zawiera załączników;

f) Sąd pominął także, że zgodnie z art. 157 u.g.n. negatywny wynik oceny nie oznacza, w obecnym stanie prawnym, utraty przez operat szacunkowy waloru opinii w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 (CBOSA), oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania organu I instancji.

Zagadnieniem spornym w tej sprawie pozostaje ocena operatu szacunkowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, która uzależniona jest od właściwej wykładni przepisów przejściowych zawartych w art. 6 ust. 1- 3 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958).

Mając na uwadze tak zarysowany spór, wskazać należy, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721) w swojej pierwotnej wersji do 15 grudnia 2006 r. przewidywała wydanie trzech decyzji administracyjnych dla realizacji inwestycji drogowej, tj. decyzji o lokalizacji drogi, decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości obejmującej również ustalenie odszkodowania i decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, przy czym postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania prowadzone było z wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sytuacji gdy nie doszło do nabycia nieruchomości objętych decyzją o lokalizacji drogi w drodze umowy. Art. 18 ust. 1 tej ustawy przewidywał, że "wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości". Z mocy zaś art. 23 zastosowanie co do wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania znajdowały także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), w tym jej art. 119 ust. 1 określający elementy decyzji o wywłaszczeniu, który w punkcie 7 wymienia "ustalenie odszkodowania". Z kolei art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzający jako zasadę ustalenie odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu w ustępie 5 dopuszczał wówczas możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu jedynie w sytuacjach "o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie".

Ten stan prawny został zmieniony ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601). Wobec nadania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi skutku przenoszącego własność nieruchomości z mocy prawa na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego wyeliminowano konieczność prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie ustawą tą dokonano zmiany treści art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wprowadzał dodatkowo w punkcie 2 możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu "na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości". Wobec tego, że wydane we wcześniejszym stanie prawnym decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi nie wywoływały skutku przejścia własności nieruchomości z mocy prawa w art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej przewidziano, że "do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy w jego dotychczasowym brzmieniu".

Kolejną zasadniczą zmianę stanu prawnego w wyżej opisanych uregulowaniach wprowadziła ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) eliminując konieczność wydawania oddzielnych decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i decyzji o pozwoleniu na budowę drogi i zastępując te rozstrzygnięcia jedną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W art. 6 ust. 2 tej ustawy przewidziano, że "do przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe", a w ust. 3, że "w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Artykuł 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w wyniku kilkukrotnych nowelizacji uzyskał z kolei następujące brzmienie: "Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania".

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że przewidziana w art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2008 r., zasada bezpośredniego stosowania przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o treści obecnie obowiązującej wobec postępowań o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte dotychczas pod drogi publiczne, dotyczy wyłącznie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa w oparciu o decyzje lokalizacyjne wydane na podstawie specustawy drogowej w wersji obowiązującej po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 18 października 2006 r. Tylko bowiem w tym przypadku decyzja lokalizacyjna odpowiada w swej treści obecnie przewidzianej w przepisach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, do której odnosi się znowelizowany art. 18 ust. 1 ustawy. Jak już wyżej wskazano decyzje lokalizacyjne wydane we wcześniejszym stanie prawnym (przed nowelizacją z 2006 r.) nie wywoływały skutku przejścia własności nieruchomości z mocy prawa. W tekście pierwotnym specustawy, przed nowelizacją z 2006 r., wydawano odrębnie decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, i odrębnie decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu. Dopiero po 16 grudnia 2006 r. decyzji o lokalizacji drogi przypisano skutek wywłaszczenia pozostawiając do odrębnego rozstrzygnięcia kwestie odszkodowania. Dlatego też należy przyjąć, że wprowadzony w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. wyjątek polegający na konieczności stosowania przepisów "nowych" w zakresie ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania, dotyczy tylko postępowań odszkodowawczych za nieruchomości przejęte na inwestycje drogowe na podstawie decyzji lokalizacyjnej o skutku wywłaszczeniowym. Do postępowań, w których kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest rozstrzygana w odrębnej decyzji wywłaszczeniowej, której konsekwencją jest odjęcie dotychczasowemu właścicielowi przysługującego mu prawa własności, zastosowanie znajdować będą przepisy w dotychczasowym brzmieniu.

W niniejszej sprawie przepis art. 6 ust. 3 ustawy nowelizującej nie miał zastosowania, bowiem nieruchomość stanowiąca własność skarżącej kasacyjnie objęta była decyzją Wojewody Łódzkiego z 10 lipca 2002 r., zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 30 czerwca 2003 r., którą ustalono lokalizację inwestycji polegającej na budowie autostrady [...]. Postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość zostało wszczęte 19 października 2007 r., a więc pod rządami ustawy sprzed jej nowelizacji. Do przedmiotowej nieruchomości znajdowały zatem zastosowanie przepisy w dotychczasowym brzmieniu. Ostateczną decyzją z 21 grudnia 2010 r. Wojewoda Łódzki orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości położonej w gminie W., obręb [...] o nr [...], [...], nr [...], nr [...] o nr [...], przeznaczonej pod budowę autostrady [...]. Okoliczność, że zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia odszkodowania zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 16 grudnia 2013 r. i aktualnie kwestia odszkodowania za tę nieruchomość jest przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, nie powoduje zmiany reżimu prawnego na zasady określone w art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. W analizowanym przypadku nadal będą miały zastosowanie przepisy prawne właściwe dla spraw, w których postępowanie o ustalenie lokalizacji drogi zostało zakończone przed nowelizacją z 2006 r.

Przepis art. 18 ust. 1 specustawy (w brzmieniu obowiązującym dla tej sprawy) przewidywał, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, literalne zastosowanie tego przepisu w sposób istotny naruszałoby jednak przepisy Konstytucji RP i określoną w niej zasadę "słusznego odszkodowania". Jak stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W celu wyjaśnienia pojęcia "słuszne odszkodowanie" zamieszczonego w art. 21 ust. 2 in fine Konstytucji RP można odwołać się do utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który zajął stanowisko, że słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Oznacza to, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub ujmując szerzej, takie które pozwoli wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową jaką miał przed wywłaszczeniem. Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, iż odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane i to nie tylko poprzez sposób obliczania jego wysokości, ale również przez tryb wypłacania (vide: orzeczenie z 19 czerwca 1990 r., sygn. K 2/90, OTK 1990, nr 1, poz. 3; wyrok TK z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99, OTK 2000, nr 2, poz. 60). Odszkodowanie słuszne to nie pełne, całkowite, czy takie jakie chciałby uzyskać wywłaszczany, ale odzwierciedlające wartość rynkową nieruchomości w dacie ustalania odszkodowania.

Należy podnieść, że art. 18 ust. 1 specustawy, w przytoczonym powyżej pierwotnym brzmieniu, był skorelowany z pozostałym przepisami prawnymi obowiązującym w tamtym czasie, wprowadzającymi jako zasadę ustalenie odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu. Użyty w tym przepisie termin "w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości" był w istocie tożsamy z dniem, w którym następowało ustalenie wysokości odszkodowania. Intencją ustawodawcy było więc to, aby odszkodowanie miało charakter ekwiwalenty, umożliwiający wywłaszczonemu odtworzenie sytuacji majątkowej jaką miał przed wywłaszczeniem. W stanie faktycznym niniejszej sprawy – wskutek uchylenia rozstrzygnięcia o odszkodowaniu zawartego w decyzji wywłaszczeniowej – data wydania decyzji o wywłaszczeniu znacznie poprzedza moment ustalenia odszkodowania. W konsekwencji, wartość przedmiotowej nieruchomości z daty wydania decyzji o wywłaszczeniu (21 grudnia 2010 r.) nie odzwierciedla jej wartości w dacie ustalania odszkodowania w 2018 r. W specyficznej sytuacji, jaka powstała w rozpoznawanej sprawie, gdzie do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia dotycząca samego odszkodowania za nieruchomość, jego wysokość powinna zostać ustalona na podstawie wartości rynkowej, jaką ma ona w momencie ustalania odszkodowania, a nie na dzień 21 grudnia 2010 r. Jedynie takie rozwiązanie urzeczywistni cel i istotę odszkodowania za odjęte prawo własności nieruchomości. Tak zastosowany przepis art. 18 ust. 1 ustawy drogowej, uczyni zadość zasadzie "słusznego odszkodowania", powodując, że jego wysokość będzie ustalona zgodnie z wytycznymi (kierunkiem), jaki w tym zakresie wyznacza art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Powyższe prowadzi do wniosku, że niezależnie od reżimu prawnego (przepis art. 18 ust. 1 ustawy drogowej w brzmieniu pierwotnym albo po nowelizacji z 2008 r.) wysokość odszkodowania w niniejszej sprawie należy ustalić według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Oznacza to, że pomimo przyjęcia wadliwego stanu prawnego, stanowisko Sądu I instancji o wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego przez R. K., jest prawidłowe. W opinii tej biegły przyjął bowiem wartość cen na 21 grudnia 2010 r., a nie na datę ustalenia odszkodowania. Okoliczność ta dyskwalifikowała wskazany operat jako główny dowód w sprawie. W konsekwencji, Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że wiąże się to z koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a więc z istotnym uzupełnieniem braków postępowania wyjaśniającego, którego nie da się usunąć w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a.

Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to jest, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach tej sprawy, bowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, wniesiony w tej sprawie sprzeciw i tak podlegał oddaleniu. Niezależnie bowiem od wadliwości stanowiska tak Sądu I instancji, jak i Ministra Rozwoju w zakresie zastosowania w tej sprawie odpowiedniego brzmienia art. 18 ust. 1 ustawy drogowej, ostateczny wniosek o wadliwości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, był prawidłowy, co przesądzało o konieczności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W tych okolicznościach kwestia analizy negatywnej opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o przedmiotowym operacie, stanowiąca przedmiot zarzutów naruszenia prawa procesowego, pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. Podniesione w tym względzie zarzuty naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 81 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 84 K.p.a., podobnie jak zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji organu odwoławczego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.