Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 411/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszjący prawo
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1 i ust 5, art. 37, art. 38, art. 39, art. 41, art. 61 ust 2, ust 8 pkt 1 lit a , art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska Sędziowie: WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Urszula Zięba Protokolant: Tomasz Famulski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w M. na rozstrzygnięcie Wojewoda z dnia 21 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, II. przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa M. , III. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...]zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

P. w M. (zwana dalej także Skarżącą, Wnioskodawcą lub Parafią) złożyła w Departamencie Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] wniosek o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 projektu pod tytułem: [...] (Oś 4 Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Poddziałanie 4.1.1. Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych, numer projektu: [...], numer konkursu: [...]).

Pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. znak: [...] Zarząd Województwa [...], pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 (zwany dalej także IZ RPO W[...]), poinformował Parafię, że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie został negatywnie oceniony na etapie oceny formalnej ze względu na fakt niespełnienia kryterium kwalifikowalności projektu. Uzasadniając swoje stanowisko IZ RPO W[...] wyjaśniła, że zgodnie z Załącznikiem nr 1 do Regulaminu konkursu nr [...] [...] dotyczącego Działania 4.1.1. Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych, w ramach kryterium Kwalifikowalność projektu ocenie podlega, czy m.in.:

- projekt jest zgodny z celami danego działania/ poddziałania - projekt charakteryzuje się wewnętrzną logiką, co oznacza, że zaplanowane działania odpowiadają na zdefiniowany problem i pozwolą na osiągnięcie założonego celu, wpisującego się w cele danego działania/ poddziałania;

- projekt wpisuje się w typy projektów wskazane dla danego działania/ poddziałania zgodnie z SzOOP Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020] i regulaminem konkursu;

- projekt jest zgodny z warunkami specyficznymi dla danego działania/ poddziałania, określonymi w SzOOP i regulaminie konkursu.

IZ RPO W[...] działając jako Instytucja Organizująca Konkurs zauważyła ponadto, iż zgodnie z zapisami § 47 Regulaminu konkursu, w sprawach nieregulowanych w Regulaminie zastosowanie mają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W omawianym rozstrzygnięciu zauważono, iż Wnioskodawca w ramach przedstawionego projektu jest kościelną osobą prawną. Zdaniem Instytucji Organizującej Konkurs biorąc pod uwagę status wnioskodawcy oraz zakres projektu, należy stwierdzić, że przedstawione przedsięwzięcie, realizowane przez kościelną osobę prawną, nie może uzyskać wsparcia w ramach dofinansowania RPO W[...] 2014-2020 z uwagi na niezgodność takiego wsparcia z zapisami umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez [...] oraz aktami prawa krajowego.

Udzielenie wsparcia ze środków publicznych na realizację przedmiotowego projektu naruszałoby zapisy art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993r. (Dz.U. 1998 nr 51 poz. 318) oraz ust. 1 art. 43 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP. Tym samym wsparcie to nie może zostać udzielone.

Zakaz finansowania inwestycji sakralnych i kościelnych jest konsekwencją zasady rozdzielności państwa i Kościoła Katolickiego, określonej w ust. 2 art. 25 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne w Rzeczypospolitej Polskiej zachowują bezstronność w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych, zapewniając swobodę ich wyrażania w życiu publicznym. Wyrażona w tym artykule zasada neutralności światopoglądowej państwa znajduje swe rozwinięcie w art. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (tj.: Dz.U. z 2017r. poz.1153), w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest państwem świeckim, neutralnym w sprawach religii i przekonań.

W dalszej części omawianego rozstrzygnięcia podniesiono, iż zgodnie z art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. 1998 nr 51 poz. 318), który mówi iż "działalność służąca celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, podejmowana przez kościelne osoby prawne, jest zrównana pod względem prawnym z działalnością służącą analogicznym celom i prowadzoną przez instytucje państwowe", możliwe jest udzielenie wsparcia dla Kościoła wyłącznie na działania z zakresu wymienionego w przytoczonym artykule.

Finansowe aspekty inwestycji sakralnych i kościelnych na terytorium RP reguluje ust. 1 art. 43 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym:

Inwestycje sakralne i kościelne są finansowane ze środków własnych kościelnych osób prawnych.

Przepisu ust. 1 nie stosuje się do inwestycji mających na celu stworzenie warunków do działania duszpasterstwa wojskowego oraz duszpasterstwa specjalnego w zakładach państwowych.

Na odbudowę i utrzymanie dóbr kultury stanowiących własność kościelnych osób prawnych będą udzielane dotacje państwowe na podstawie odrębnych przepisów.

Za inwestycje sakralne, na podstawie art. 41 ust. 2 ww. ustawy uznaje się wszelkie budowy, rozbudowy, odbudowy kościoła lub kaplicy, a także adaptacje innych budynków na cele sakralne. Z kolei inwestycją kościelną, zgodnie z art. 41 ust. 3 są wszystkie inwestycje kościelnej osoby prawnej nie będące inwestycjami sakralnymi.

Z przepisu tego wynika zakaz dla wszelkich organów władz publicznych, zarówno administracji państwowej, jak i samorządowej, finansowania inwestycji sakralnych i kościelnych. Skoro ustawodawca wyraźnie wskazuje źródło finansowania takich inwestycji, oznacza to, że środki na te inwestycje nie mogą pochodzić z innych źródeł (zob. B. Rakoczy, Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polsce. Komentarz, Oficyna, 2008).

W ocenie Instytucji Organizującej Konkurs biorąc pod uwagę ww. przepisy oraz istniejący porządek prawny, kościelne osoby prawne mogą otrzymać wsparcie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów.

Organ zauważył, iż przedmiotem projektu w niniejszej sprawie jest wykonanie 3 dachowych instalacji fotowoltaicznych wytwarzających energię elektryczną wraz z infrastrukturą towarzyszącą w oparciu o panele fotowoltaiczne oraz inwertery przekształcające napięcie stałe produkowane przez panele fotowoltaiczne na napięcie sieciowe, o łącznej mocy 24,36 kWp na potrzeby własne Wnioskodawcy tj. P. . Instalacja umożliwi produkcję energii elektrycznej na poziomie 25,99 MWh rocznie. Energia elektryczna wykorzystywana będzie na potrzeby budynku kościoła, plebanii oraz wikarówki.

Instytucja Organizująca Konkurs zauważyła, iż w punkcie C.3.1 wniosku o dofinansowanie Wnioskodawca wskazuje, iż w 3 obiektach prowadzona jest działalność społeczna. Zgodnie z deklaracją Wnioskodawcy: "Kościół prowadzony jest w celach społecznych i udostępniany wszystkim bez względu na płeć, wiek, wyznanie, światopogląd czy niepełnosprawność". Budynek kościoła służy do realizacji celów edukacyjnych, wychowawczych i charytatywnych tj. zbiórki żywności i odzieży Zespołu charytatywnego i grup: młodzieżowej i dziecięcej, próby i spotkania zespołu muzycznego młodzieżowego i chóru parafialnego, spotkania organizacyjne dla rodziców dzieci wyjazdów w ferie i wakacje, prelekcje i wykłady dla turystów. W kościele, jak twierdzi Wnioskodawca "odbywają się także śluby na mocy konkordatu, w której każdy obywatel może wziąć ślub bez względu na światopogląd czy wyznanie". Dodatkowo budynek plebanii prowadzony jest w celach społecznych i udostępniany wszystkim bez względu na płeć, wiek, wyznanie, światopogląd czy niepełnosprawność. Zgodnie z deklaracją Wnioskodawcy w budynku plebanii prowadzony jest zespół muzyczny młodzieżowy, chór parafialny, grupa Ludzi Pracy, Seniorzy oraz spotkania rejonowe dorosłych. Ponadto, w budynku wikarówki prowadzony jest zespół muzyczny młodzieżowy, chór parafialny, grupa młodzieżowa, grupa dziecięca, grupa wolontariacka, schola dziecięca, współpraca z Green Office Ecologie oraz wykłady i prelekcje dla grup/indywidualnych turystów. Instytucja Organizująca Konkurs zauważyła równocześnie, iż we wniosku o dofinansowanie nie wskazano żadnych informacji oraz nie dostarczono jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, iż działania w ramach projektu są bezpośrednio nakierowane na ochronę zabytkowej substancji oraz ochronę dóbr kultury. Wprawdzie instalacja będzie montowana na zabytkowym obiekcie, natomiast celem inwestycji nie jest zabezpieczenie i ochrona substancji zabytkowej, lecz redukcja emisji CO2 oraz obniżenie kosztów eksploatacyjnych Parafii.

Instytucja Organizująca Konkurs podkreśliła także, iż nawet w przypadku, jeśli Wnioskodawca zaprezentowałby ww. argumentację, powstaje zasadnicza sprzeczność takiego toku rozumowania z celami Działania 4.1.1 RPO W[...] 2014-2020, gdzie wskazano, iż głównym celem interwencji jest wzrost wykorzystania odnawialnych źródeł energii w finalnym zużyciu energii oraz zintegrowanie tych działań z rozwojem infrastruktury dystrybucyjnej. Interwencja obejmować będzie projekty zmierzające do wzrostu produkcji energii elektrycznej i ciepła pochodzących z odnawialnych zasobów energii poprzez realizację inwestycji w zakresie budowy lub przebudowy jednostek wytwarzania energii elektrycznej i ciepła. Promowane będzie przede wszystkim wykorzystanie małych źródeł energii, zlokalizowanych blisko odbiorcy, zmniejszających straty przesyłowe oraz zapewniających efekt ekologiczny poprzez wzrost udziału energii odnawialnej w konsumpcji (energetyka rozproszona). Wspierane działania zapewnią dywersyfikację, jak również zwiększą bezpieczeństwo energetyczne regionu przy wykorzystaniu naturalnych uwarunkowań i lokalnych potencjałów. Przyczynią się również do rozwoju nowych, ingerujących w mniejszym stopniu w środowisko, prooszczędnościowych i proefektywnościowych technologii w tym segmencie rynku. Rezultatem realizacji tych działań będzie przyczynienie się do wypełnienia celów zapisanych w pakiecie klimatyczno-energetycznym.

W dalszej kolejności organ wskazał, iż w ramach RPO W[...] 2014-2020 wyodrębniono działanie 6.1.1 Ochrona i opieka nad zabytkami, w ramach którego dedykowano środki na realizację prac konserwatorskich i restauratorskich przy zabytkach, przy równoczesnym rozwijaniu funkcji obecnych lub nadawaniu obiektom zabytkowym funkcji nowych, zgodnych z wartością kulturową tych obiektów. W ramach ww. działania, uwzględniając jego cele, dopuszczono w uzasadnionych przypadkach jako dodatkowy/uzupełniający element projektu, instalacje oświetleniowe lub inne rozwiązania oparte na odnawialnych źródłach energii dedykowane ochronie i ekspozycji zabytkowego obiektu będącego przedmiotem projektu, co było zgodne z celami tego poddziałania. Uwzględniając powyższe Instytucja Organizująca Konkurs stwierdziła, iż przedmiot niniejszej inwestycji nie wpisuje się w katalog przedsięwzięć, na które zgodnie z zapisami Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską oraz ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej kościelne osoby prawne mogą uzyskać dofinansowanie ze środków publicznych. Określona w punkcie C.3.1 wniosku o dofinansowanie działalność prowadzona w kościele parafialnym jest w całości związana z praktykowaniem kultu religijnego. Wskazane przedsięwzięcia organizowane w budynku plebanii można uznać za niezinstytucjonalizowaną działalność społeczną, w znacznej mierze związaną z kultem religijnym. Ponadto Instytucja Zarządzająca zwróciła uwagę, iż pierwotną i podstawową funkcją obu budynków jest funkcja religijna związana z funkcjonowaniem parafii obrządku rzymskokatolickiego. Tym samym zakres rzeczowy inwestycji nie jest w żaden sposób związany z realizacją celów humanitarnych, charytatywno-opiekuńczych, naukowych i oświatowo-wychowawczych, nie ma również na celu stworzenia warunków do działania duszpasterstwa wojskowego oraz duszpasterstwa specjalnego w zakładach państwowych oraz nie jest bezpośrednio nakierowany na ochronę dóbr kultury.

Z uwagi na powyższe argumenty oraz zapisy SzOOP dla Poddziałania 4.1.1. Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych, projekt uzyskał negatywną ocenę IZ RPO W[...] - Instytucji Organizującej Konkurs w ramach kryterium Kwalifikowalność projektu.

Od powyższego rozstrzygnięcia IZ RPO W[...] - Instytucji Organizującej Konkurs Parafia wniosła protest. W wywiedzionym proteście Parafia nie zgodziła się z zarzutem, iż jako kościelna osoba prawna, nie może uzyskać wsparcia w ramach dofinansowania RPO W[...] 2014-2020 z uwagi na niezgodność takiego wsparcia z zapisami umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polskę oraz aktami prawa krajowego". Według Wnioskodawcy argument oceniającego jest sprzeczny z Regulaminem konkursu: -Warunki uczestnictwa pkt 1.9., który dopuszcza typ beneficjenta " kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych". Ponadto Wnioskodawca spełniania kryterium Kwalifikowalność wnioskodawcy i partnerów.

Zdaniem Parafii Regulamin konkursu jako dokument regulujący warunki przyznania dofinansowania dopuszcza przyznanie wsparcia kościelnym osobom prawnym w niniejszym konkursie, a argumentacja oceniającego podważa nie tylko kwalifikowalność Wnioskodawcy ale i poprawność Regulaminu.

Nie można uznać w ocenie Parafii, iż Regulamin dopuszcza warunki uczestnictwa kościelnych osób prawnych i jednocześnie opiera się na przepisach, które dyskwalifikują inwestycję kościelnych osób prawnych.

Zdaniem Parafii analizując zapisy art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską, na który powołuję się oceniający "działalność służąca celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, podejmowana przez kościelne osoby prawne, jest zrównana pod względem prawnym z działalnością służącą analogicznym celom i prowadzoną przez instytucje państwowe", możliwe jest udzielenie wsparcia dla Kościoła wyłącznie na działania z zakresu wymienionego w przytoczonym artykule. W proteście podniesiono, iż Wnioskodawca wskazał we wniosku działania zgodne z art. 22 Konkordatu, na co przytoczono jego stosowne fragmenty.

W proteście zaznaczono m.in., iż opis w jaki sposób budynki objęte wsparciem spełniają cele wskazane w stanowisku IOK tj. humanitarne, charytatywno - opiekuńcze, naukowe i oświatowo - wychowawcze, a także dotyczące odbudowy i utrzymania dóbr kultury znajduje się m.in. w części 03.1, wniosku o dofinansowanie. W tym zakresie także autor protestu przytoczył stosowne fragmenty wniosku.

W ocenie Parafii projekt więc wpisuje się jednoznacznie i spełnia w 100% wymagane kryterium: Wnioskodawca jako kościelna osoba prawna obejmuje współfinansowaniem jedynie działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno - opiekuńczym, naukowym i oświatowo -wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury, spełniającą jednocześnie definicję neutralności światopoglądowej (art. 22 ust. 1 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską, podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z dnia 23 kwietnia 1998 r.).

Ponadto zdaniem Wnioskodawcy ocena : "działalności prowadzonej w obiektach będących przedmiotem niniejszej inwestycji nie wpisuje się w katalog przedsięwzięć jest nie prawdziwa i niezgodna z Ustawą stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 maja 1989 r. która precyzuje zakres działalności charytatywno-opiekuńczej w art. 39.

Zdaniem autora protestu wymieniony w tym przepisie katalog czynności ma charakter jedynie przykładowy i ma on na celu wskazanie kierunków działań, jakie mogą podejmować kościelne osoby prawne. Oznacza to, że mogą być podejmowane także inne działania o charakterze charytatywno-opiekuńczym.

W proteście Parafia wskazała m.in. także na przepis art.51 zgodnie z którym "Instytucje państwowe i kościelne współdziałają w ochronie, konserwacji, udostępnianiu i upowszechnianiu zabytków architektury kościelnej i sztuki sakralnej oraz ich dokumentacji, muzeów, archiwów i bibliotek będących własnością kościelną, a także dzieł kultury i sztuki o motywach religijnych, stanowiących ważną część dziedzictwa kultury polskiej".

Zdaniem Parafii przedmiotowy zapis ma odzwierciedlenie w działaniach realizowanych przez Wnioskodawcę i zostały szczegółowo opisane w treści wniosku oraz protestu. W omawianej kwestii stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 1999 r., sygn. akt: SA/Gd 78/97 wskazując, iż "ustawa o stosunku Państwa do Kościoła (...) nie zawiera ścisłej definicji prowadzonej przez Kościół działalności charytatywno -opiekuńczej, nie zawiera też enumeratywnego wyliczenia rodzajów tej działalności, zaś art. 39 tej ustawy obejmuje wyliczenie przykładowe tej działalności". Zdaniem więc Parafii pod pojęciem działalności charytatywno - opiekuńczej należy rozumieć działalność polegającą na prowadzeniu przez Kościół działań zmierzających do niesienia pomocy potrzebującym, w tym sierot, ubogim, chorym, starcom, bezdomnym, ofiarom sił wyższych i konfliktów oraz otoczeniu tych osób opieką, a tym samym kształtowaniu postaw społecznych i krzewieniu idei pomocy bliźniemu - w pełni realizowane przez Wnioskodawcę. Zatem w jej opinii stanowisko oceniającego jest błędne i nie ma żadnego umocowania w przytoczonej ustawie wyznaniowej ani Konkordacie. Wnioskodawca wyraził obawę iż, został negatywnie oceniony tylko ze względu na reprezentowanie Kościoła Katolickiego, co jest sprzeczne z zasadami horyzontalnymi i równościowymi o niedyskryminacji ze względu na wyznanie czy przynależność religijną, a także regulaminem konkursu i ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w ramach programu operacyjnego.

Rozstrzygnięciem z dnia 21 marca 2018 r. nr [...] Zarząd Województwa [...] (jako Instytucja Rozpatrująca Protest, zwana dalej także IRP) nie uwzględnił protestu P. w M. . Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie IRP w pierwszej kolejności wyjaśniła, że zgodnie z zapisami załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu kryterium Kwalifikowalność projektu nie ma charakteru porównawczego, a indywidualny. Oceny przedmiotowego projektu nie dokonuje się więc w odniesieniu do innych projektów, które otrzymały dotację z funduszy europejskich na lata 2014-2020. W związku z tym, argument Wnioskodawcy dotyczący przedstawienia listy projektów, które otrzymały dotację, gdzie Beneficjentami były kościelne osoby prawne, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszego protestu.

W opinii IRP, bezzasadny jest również argument Wnioskodawcy, że uzasadnienie IOK w kryterium Kwalifikowalność Wnioskodawcy i partnerów pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem zawartym w kryterium Kwalifikowalność projektu. Zdaniem Zarządu Województwa, projekt Parafii nie uzyskał negatywnej oceny z tego powodu, że został złożony przez kościelną osobę prawną. Zgodnie bowiem z zapisami § 20 Regulaminu konkursu jednym z typów Beneficjentów, którzy mogą ubiegać się o dofinansowanie w ramach przedmiotowego konkursu są kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych. W związku z tym IRP stanęła na stanowisku, że IOK słusznie uznała kryterium Kwalifikowalność Wnioskodawcy i partnerów za spełnione.

W opinii IRP, negatywna ocena kryterium Kwalifikowalność projektu wynikała z wyłączeń przedmiotowych, mając na uwadze istniejący porządek prawny, iż kościelne osoby prawne mogą uzyskać wsparcie w ramach RPO W[...] na lata 2014-2020 jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów. Zarząd Województwa stwierdził, że potwierdza kwalifikowalność Wnioskodawcy, jednak przedmiotowy projekt nie może uzyskać dofinansowania z uwagi na wskazane przez IOK zapisy ustawy o stosunku Państwa do Kościoła oraz Konkordatu. Organ podniósł, że z § 47 Regulaminu konkursu wynika, że w sprawach nieregulowanych w Regulaminie zastosowanie mają przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wskazał również na zapisy art. 6 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., zgodnie z którym operacje wspierane z EFSI są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego odnoszącymi się do jego stosowania (obowiązujące przepisy prawa). Do obowiązków wynikających z art. 6 Rozporządzenia nr 1303/2013 Instytucja Zarządzająca została zobowiązana w art. 6 ust. 2 ustawy. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą bowiem stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Poza tym również zapisy Podręcznika kwalifikowania wydatków objętych dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 (podrozdział 5.2, pkt 2. lit. f.) wskazują, iż dany projekt kwalifikuje się do dofinansowania w przypadku, gdy spełnia m.in. przesłankę zgodności z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz krajowego.

Zarząd Województwa wskazał także na zapisy art. 43 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła, gdzie wskazano, iż inwestycje sakralne i kościelne są finansowane ze środków własnych kościelnych osób prawnych. Zdaniem IRP, z przepisu tego wynika zakaz dla wszelkich organów władz publicznych, zarówno administracji państwowej, jak i samorządowej, finansowania inwestycji sakralnych i kościelnych. Skoro więc ustawodawca wyraźnie wskazuje źródło finansowania takich inwestycji, oznacza to, że środki na te inwestycje nie mogą pochodzić z innych źródeł.

Zdaniem IRP, kościelne osoby prawne mogą więc otrzymać wsparcie w ramach RPO W[...] 2014-2020 jedynie na działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym, a także dotyczącą odbudowy i utrzymania dóbr kultury oraz konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów. Kluczową zatem kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy Wnioskodawca w ramach przedmiotowego projektu realizuje wskazane cele w obiekcie objętym projektem.

W ocenie IRP przedstawiony przez Wnioskodawcę opis działalności prowadzonej w obiektach objętych projektem, wbrew temu co usiłuje wykazać w proteście, nie pozwala na zakwalifikowanie ich do kategorii wyjątku związanego z prowadzeniem działalności oświatowo-wychowawczej umożliwiającej dofinansowanie ze środków publicznych kościelne osoby prawne.

Organ zwrócił uwagę, iż realizacja ww. celu w rozumieniu zapisów Konkordatu odnosi się w szczególności do prowadzenia przez kościelne osoby prawne placówek oświatowo-wychowawczych realizujących te cele analogicznie do instytucji państwowych. Na takie rozumienie działalności oświatowo-wychowawczej wskazuje art. 14 Konkordatu, który stanowi, iż Kościół Katolicki ma prawo zakładać i prowadzić placówki oświatowe i wychowawcze, w tym przedszkola oraz szkoły wszystkich rodzajów, zgodnie z przepisami prawa kanonicznego i na zasadach określonych przez odpowiednie ustawy.

IRP zauważyła, iż w złożonym proteście Wnioskodawca wskazuje na treść wniosku, która jego zdaniem ma potwierdzać, iż projekt dotyczy odbudowy i utrzymania dóbr kultury. Wskazywane zapisy nie opisują jednak żadnych działań, prac prowadzonych w zabytkowym obiekcie - mających służyć utrzymaniu czy odbudowie dobra kultury. Cytowana natomiast przez Wnioskodawcę treść dokumentacji aplikacyjnej wskazuje jedynie na fakt, iż budynek kościoła i plebanii posiadają status zabytku.

Jednocześnie IRP wskazała, iż ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w RP dopuszcza finansowanie z dotacji państwowych odbudowy i utrzymania dóbr kultury stanowiących własność kościelnych osób prawnych. Zgodnie z art. 22 ust. 4 Konkordatu Rzeczpospolita Polska w miarę możliwości udziela wsparcia materialnego w celu konserwacji i remontowania zabytkowych obiektów sakralnych i budynków towarzyszących, a także dzieł sztuki stanowiących dziedzictwo kultury.

IRP zauważyła, iż w polskim ustawodawstwie nie definiowane jest dobro kultury, natomiast istnieje definicja zabytku w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r., poz. 2187). Zgodnie z ww. ustawą zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dobro kultury winno być definiowane zatem jako zabytek. Tym samym należy stwierdzić, że dopuszczalne jest finansowanie z dotacji państwowych odbudowy i utrzymania inwestycji sakralnych i kościelnych, jeśli są one zabytkami w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków.

Mając na względzie powyższe uregulowania - nie można przyjąć, iż ewentualne dofinansowanie przeznaczone byłoby na konserwację czy remont dobra kultury i służyłoby ono ochronie substancji zabytku - jakim jest budynek kościoła i plebanii - oraz zachowaniu ich zabytkowego charakteru.

W opinii IRP istotą sprawy jest brak wykazania pozytywnego wpływu na utrzymanie lub odbudowę ww. budynków. Zdaniem IRP, Wnioskodawca w złożonym projekcie nie przedstawił informacji, które określają, iż budowa instalacji fotowoltaicznej w przedmiotowej Parafii poprawi / wpłynie na ochronę zabytkowych budynków. Zgodnie z zapisami dokumentacji aplikacyjnej Wnioskodawca wskazuje jedynie na konieczność zmniejszenia kosztów utrzymania budynków należących do parafii (w tym kościoła i plebanii), poprzez zmniejszenie zapotrzebowania na energię elektryczną.

Podsumowując, zdaniem IRP nie można uznać, aby przedmiotowy projekt dotyczył odbudowy i utrzymania dóbr kultury - zaś sam fakt, iż obiekt kościoła i plebani jest zabytkiem nie stanowi podstawy do przyznania dofinansowania dla kościelnej osoby prawnej.

Dodatkowo w omawianym rozstrzygnięciu przypomniano, że Wnioskodawca stawia zarzut, iż oceniający w sposób nieuprawniony wskazali na brak dokumentów potwierdzających ochronę zabytkowej substancji oraz ochronę dóbr kultury.

W odpowiedzi na powyższe IRP zaznaczyła, że obowiązkiem Wnioskodawcy było przedstawienie pełnych informacji, na podstawie których osoby oceniające uznałyby kryterium za spełnione. Wnioskodawca - w uzasadnieniu złożonego protestu - przekonuje, iż energia elektryczna wytworzona dzięki panelom fotowoltaicznym będzie przeznaczona bezpośrednio na utrzymanie zabytkowego obiektu. Jednak - zdaniem IRP - wskazane zapisy dokumentacji aplikacyjnej, nie potwierdzają, iż działania w ramach projektu są bezpośrednio nakierowane na ochronę zabytkowej substancji oraz ochronę dóbr kultury. Zatem wskazany zarzut Wnioskodawcy IRP uznała za bezzasadny.

IRP zgodziło się z Wnioskodawcą, iż prowadzi on działalność o charakterze humanitarnym i charytatywno-opiekuńczym. Niemniej jednak - biorąc pod uwagę zapisy dokumentacji aplikacyjnej - nie wykazano, aby budynek kościoła wykorzystywany był w celu realizacji ww. działalności. Zdaniem IRP, zorganizowanie w nim zbiórki - materialnej czy finansowej - na potrzeby osób potrzebujących, nie uzasadnia przyznania dofinansowania ocenianemu projektowi.

Nie wykazano również, w jaki sposób budynek plebanii i wikarówki wykorzystywany jest w celu realizacji działalności charytatywno-opiekuńczej. W opinii IRP - brak jest związku między korzystaniem z pomieszczeń plebanii, a realizacją (przykładowo) takich zadań / działań jak prowadzenie zbiórek czy konsolidacja młodzieży we wspólnym działaniu charytatywnym. Zdaniem IRP, incydentalne wykorzystanie pomieszczeń plebanii czy wikarówki w celu realizacji działań o charakterze humanitarnym i charytatywno-opiekuńczym, nie uzasadnia przyznania dofinansowania ocenianemu projektowi - we wniosku nie wykazano korelacji / powiązania ww. działań z budynkami objętymi przedmiotowym projektem.

Mając na uwadze zaprezentowany w dokumentacji projektowej zakres planowanych do realizacji działań w budynkach, których dotyczy projekt, IRP podzieliła stanowisko IOK, iż zamierzone przedsięwzięcie nie dotyczy realizacji celów humanitarnych, charytatywno-opiekuńczych, naukowych i oświatowo-wychowawczych, czy też odbudowy i utrzymania dóbr kultury.

Mając na uwadze powyższe IRP stwierdziła, iż przyjęta przez Wnioskodawcę we wniosku metodologia kosztów dotycząca działalności niesakralnej w obiektach objętych projektem jest błędna. IRP zwróciła uwagę, iż przyjęty we wniosku udział procentowy, tj. 100% dla budynku kościoła, 60% dla budynku plebanii oraz 80% dla budynku wikarówki nie może zostać uznany za prawidłowy.

Działalność prowadzona w budynku kościoła nie dotyczy wyjątków wskazanych w Konkordacie, zatem w całości koszty przewidziane na realizacje prac w ww. obiekcie IRP uznała za niekwalifikowane. Podobnie IRP uznała w przypadku budynku plebanii i wikarówki, w których Wnioskodawca nie prowadzi działalności naukowej, oświatowo-wychowawczej, czy związanej z odbudową i utrzymaniem dóbr kultury - w rozumieniu Konkordatu. Natomiast w odniesieniu do realizacji przez Wnioskodawcę działań o charakterze humanitarnym i charytatywno-opiekuńczym, IRP stanęła na stanowisku, iż - przykładowo -wskazana częstotliwość spotkań grupy wolontariuszy (tj. 1 raz w miesiącu) oraz brak wykazania w jaki sposób pomieszczenia ww. budynków mają być wykorzystywane na te cele - potwierdza zasadność stwierdzeń oceniających w powyższym zakresie.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] P. wniosła o stwierdzenie przez Sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2010 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm., zwanej dalej u.z.r.p.). Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny:

1. art. 22 ust. 1 Konkordatu miedzy Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską podpisanego w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. nr 51 poz. 318, zwanej dalej jako Konkordat), poprzez jego błędną wykładnię w ten sposób, że Departament uznał za działalność służącą celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym jedynie formy wskazane w art. 14 Konkordatu i art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 380, zwanej dalej jako "ustawa wyznaniowa" lub u.w.) pomimo otwartego charakteru tych normatywnych wyliczeń oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ nie potraktował działalności Skarżącego objętej zakresem tego przepisu na równi z działalnością Państwa;

2. art. 14 Konkordatu w zw. z art. 39 u.w., poprzez ich błędną wykładnię w ten sposób, że Departament potraktował wyliczenia wskazane w tych przepisach jako katalogi zamknięte i niewłaściwie zinterpretował ich treść, odmawiając działaniom Skarżącego charakteru działalności służącej celom humanitarnym, charytatywno-opiekuńczym, naukowym i oświatowo-wychowawczym;

3. art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. L 347 z 20.12.2013 r., str. 320-469, zwanego dalej jako "Rozporządzenie 1303/2013"), poprzez dokonanie oceny w sposób sprzeczny z zasadą niedyskryminacji i negatywną ocenę wniosku na etapie formalnym wyłącznie z powodu statusu Skarżącego jako kościelnej osoby prawnej;

4. art. 43 ust. 1 w zw. z art. 41 u.w., przez ich niewłaściwą wykładnię w ten sposób, że Departament w zakresie budynku domu parafialnego rozszerzył zastosowanie tych przepisów poza działalność dotyczącą budownictwa, a w zakresie budynku kościoła w niezasadny sposób nie uznał planowanych działań za utrzymanie dóbr kultury stanowiących własność kościelnych osób prawnych oraz wykluczył tym samym jakiekolwiek wsparcie wszystkich działań kościelnych osób prawnych na podstawie tych przepisów;

5. art 22 ust. 4 Konkordatu i art. 17 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2017 r. - dalej jako "u.g.w.s.w."), poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie uznał planowanych działań za udzielenie wsparcia w celu remontowania zabytkowych obiektów sakralnych i towarzyszących oraz za współdziałanie w ochronie, konserwacji, udostępnianiu i upowszechnianiu zabytków architektury religijnej w wyniku czego odmówił wnioskowi Skarżącego kryterium kwalifikowalności;

6. art 51 u.w., poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie uznał planowanych działań za współdziałanie instytucji kościelnych, samorządowych i państwowych w ochronie i udostępnianiu zabytków oraz bibliotek będących własnością kościelną w wyniku czego odmówił Parafii prawa ubiegania się o dofinansowanie w ramach projektu;

7. art. 37 ust. 1 u.z.r.p., poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie wziął pod uwagę ustalonej praktyki instytucji zarządzających i nie dokonał oceny wniosku w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, zapewniając wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania;

8. art. 37 ust. 2 oraz art. 41 ust. 1 u.z.r.p., poprzez jego niezastosowanie w ten sposób, że Departament nie oparł oceny na tekście regulaminu i stosował go w sposób wzajemnie sprzeczny.

W ocenie Parafii, naruszenie dokonane przez Zarząd Województwa [...] polega na tym, że w wyniku dokonanej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa, in genere odmówił on kościelnym osobom prawnym możliwości ubiegania się o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Departament powołał bowiem, jako podstawę swojego rozstrzygnięcia, przede wszystkim dwa przepisy art. 22 ust. 1 Konkordatu oraz art. 43 ust. 1 u.w. Zdaniem Parafii, konsekwentnie przeprowadzona, przyjęta przez Departament (a zdaniem Skarżącego błędna) wykładnia tych przepisów prowadzi jednak do wniosku, że żadna kościelna instytucja prawna nie może stać się beneficjentem programu, co sprzeczne jest nie tylko z dotychczasową praktyką i obowiązującym powszechnie prawem (w tym Rozporządzeniem 1303/2013, wyznaczającym ramy dla przeprowadzania przedmiotowego projektu), ale także z samym Regulaminem konkursu, przyjętym i przygotowanym przez Instytucję zarządzającą (§ 20 ust. 1 pkt 9 Regulaminu konkursu). Stanowi to więc poważne naruszenie art. 37 ust. 2 i art. 41 ust. 1 u.z.r.p., poprzez albo niezastosowanie regulaminu konkursu i oparcie jego przebiegu na arbitralnych decyzjach pracowników Departamentu albo na stworzeniu regulaminu, którego postanowienia są niestosowalne i wzajemnie sprzeczne.

Strona skarżąca podniosła, że Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 25 ust. 3 stanowi, że stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi (w tym z Kościołem Rzymskokatolickim) są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego. Tylko bowiem mając na względzie tę fundamentalną dla stosunków Państwa i Kościoła w Polsce normę (art. 8 Konstytucji) można dokonać prawidłowej wykładni powołanych przez organ przepisów.

Parafia stwierdziła, że art. 41 u.w., którego Zarząd Województwa nie uwzględnił w dokonanej przez siebie analizie, wprowadza podział dokonywanych przez Kościół katolicki w Polsce działań na inwestycje sakralne i kościelne. Inwestycją sakralną jest budowa, rozbudowa, odbudowa kościoła lub kaplicy, a także adaptacja innego budynku na cele sakralne. Inwestycją kościelną jest natomiast inwestycja kościelnej osoby prawnej niewymieniona powyżej. Zgodnie z oznaczeniem rozdziału, w którym znajduje się ten artykuł (oraz powoływany przez organ art. 43 u.w.), dotyczy on budownictwa kościelnego i sakralnego oraz cmentarzy.

Zdaniem strony skarżącej, powyższy przepis nie ma w ogóle w przedmiotowej sprawie zastosowania. Wniosek, który złożyła Parafia nie dotyczył bowiem budowy, rozbudowy czy odbudowy jakiegokolwiek obiektu - zarówno sakralnego jak i kościelnego. Nie mieści się on także, zdaniem Parafii, w pojęciu budownictwa, tym bardziej zaś cmentarzy. Potwierdza to całość regulacji ustawy wyznaniowej; na przykład w art. 55 ust. 3 u.w. wyraźnie odróżniono powyżej omówione inwestycje nie tylko od konserwacji zabytków, ale także od remontów budynków. W opinii Parafii, specyficzna regulacja ustawy wyznaniowej, ze względu na to, że ogranicza prawa podmiotu autonomicznego od Państwa nie może być traktowana rozszerzająco i być usprawiedliwieniem dla odmowy udzielenia dofinansowania dla podmiotu tylko ze względów formalnych. Takie działanie jest bowiem rażącym naruszeniem art. 7 Rozporządzenia 1303/2013.

Skarżąca uważa natomiast, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy ma zastosowanie art. 43 ust. 3 u.w. w zakresie wniosku dotyczącym dofinansowania instalacji fotowoltaicznej na potrzeby budynku kościoła. W przeciwieństwie bowiem do ust. 1 tego przepisu ustawodawca nie posługuje się już pojęciem inwestycji sakralnej bądź kościelnej, ale używa odmiennego sformułowania - odbudowa i utrzymanie dóbr kultury. Zdaniem Parafii, zarówno wykładnia językowa (słowo utrzymanie, którego zakres jest o wiele szerszy niż budowa, rozbudowa czy odbudowa), jak i przede wszystkim założenie racjonalnego ustawodawcy (który nie posługuje się innymi sformułowaniami na opisanie tej samej rzeczywistości) oraz argument a rubrica (umiejscowienie takich odmiennych sformułowań w ostatnim ustępie przepisu, wśród wyjątków od generalnej zasady ustanowionej w ust. 1) prowadzą do wniosku, że pojęcia inwestycji sakralnych i kościelnych oraz utrzymania i odbudowy dóbr kultury nie mają jednakowych zakresów znaczeniowych. O ile więc inwestycje sakralne i kościelne zawsze wiążą się z budową, rozbudową czy odbudową odpowiednich obiektów, to związek taki nie musi występować celem zastosowania normy art. 43 ust. 3 u.w. Wobec powyższego Parafia uważa, że należy rozważyć, czy montaż instalacji fotowoltaicznej, zmniejszającej zapotrzebowanie zabytkowego budynku (kościoła) na prąd pochodzący z sieci i tym samym zmieniający koszty utrzymania budynku jest utrzymaniem dobra kultury w znaczeniu tego przepisu. W opinii strony skarżącej, w stanie faktycznym i prawnym nie ma żadnych powodów, aby odchodzić od oczywistych wyników wykładni językowej, wspartych wnioskami płynącymi z doświadczenia życiowego i tym samym dojść do wniosku, że zaopatrywanie budynku w prąd i modyfikacja instalacji elektrycznej i źródeł zasilania nie jest utrzymywaniem budynku. Taki nieuprawniony wniosek jako własny przyjął Zarząd Województwa, czym, zdaniem Parafii, naruszył powołane przepisy ustawy.

W ocenie Skarżącej, organ stara się wykazać, że utrzymanie budynku, które jest wyrażeniem ustawowym (art. 43 ust. 3 u.w.), oznacza w przypadku zabytków jedynie działania zmierzające do bezpośredniej ochrony albo odbudowy substancji zabytkowej jako jej samej. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że ustawodawca posługuje się na opis działań tego typu zupełnie innymi słowami, a przy tym powtarzalnymi w różnych aktach prawnych (art. 17 u.g.w.s.w., art. 22 ust. 4 Konkordatu) nie ma najmniejszego powodu, żeby uznać, że używając pojęcia "utrzymanie" budynku nie miał na myśli jego zwyczajnego utrzymania, przy czym uwaga ta jest w pełni uzasadniona niezależnie od tego, czy dotyczy budynku zabytkowego czy nie. Skarżąca uważa zatem, że z tych powodów, w zakresie budynku kościoła kryterium kwalifikowalności projektu jest spełnione niezależnie od tego, jakiego typu działania podejmuje w nim Parafia. Skarżąca wskazała przy tym, że również budynek kościoła jest wykorzystywany na cele niezwiązane z kultem religijnym, spełniające wymogi neutralności poglądowej Państwa.

Skarżąca stwierdziła, że nawet gdyby uznać, że art. 43 u.w. ma zastosowanie do przedmiotowego przypadku, to przyjęta przez organ jego wykładnia jest w całości błędna. Regulamin wprost bowiem wskazuje, że beneficjentem dofinansowania mogą być kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych (§ 20 ust. 1 pkt 9 Regulaminu konkursu). Zdaniem Skarżącej, jeżeli przyjąć więc, że montaż ogniw fotowoltaicznych i towarzszącej im instalacji wchodzi w zakres uregulowania art. 43 u.w., to stanowisko zajęte przez Zarząd Województwa jest błędne. Przyjęta bowiem przez organ niewłaściwa wykładnia prowadzi do absurdalnego wniosku, że przywołana norma regulaminu jest pusta. Podział inwestycji na kościelne i sakralne jest bowiem zupełny - zgodnie z rozdziałem 7 ustawy wyznaniowej nie ma innych inwestycji Kościoła katolickiego, które nie zostałyby zakwalifikowane jako inwestycja sakralna alb kościelna. Prawidłowa, prokonstytucyjna i dążąca do spójności systemu prawa wykładnia nakazuje przyjąć, że owszem - inwestycje sakralne i kościelne są finansowane z środków własnych Kościoła katolickiego i jego osób prawnych (co ma logiczne uzasadnienie w zasadzie autonomii i przyjaznego modelu rozdziału Kościoła i Państwa), jednak możliwe jest zgodne z prawem wspieranie materialne kościelnych osób prawnych w określonych działaniach (art. 25 ust. 3 in fine Konstytucji; art. 22 ust. 1 Konkordatu). Nie jest natomiast zgodnie z rozdziałem 7 ustawy wyznaniowej celowe wspieranie inwestycji Kościoła katolickiego na zasadach, które dyskryminowały by inne podmioty prawa - zarówno inne kościoły i związki wyznaniowe, jak i osoby fizyczne i prawne nie mające żadnego powiązania z działalnością religijną.

Parafia podkreśliła, że nie występowała w przedmiotowym programie jako podmiot o nadzwyczajnych uprawnieniach ani nie miała takiego zamiaru, jednak ocena zasadności wniosku i spełnienia kryteriów formalnych była dla niej wręcz ostrzejsza, gdyż nie mogła być beneficjentem programu na potrzeby jej naturalnie przeważającej, zwyczajnej działalności religijnej, czyli np. sprawowania kultu. Skarżąca jednak od początku zdawał sobie sprawę z ograniczeń, w ramach których może ubiegać się o dofinansowanie i dał temu wyraz już w samym wniosku. Do powyższego wyliczenia, organ odniósł się jednak w sposób zdawkowy, ograniczając się do ogólnych stwierdzeń na tematu statusu parafii - kościelnej osoby prawnej i negując, bez dającego się zweryfikować uzasadnienia wszystkie przywołane okoliczności. Nie przeprowadzono natomiast kontroli wniosku pod względem merytorycznym, tak jak w przypadku każdego innego uczestnika konkursu, ale odrzucono go już na etapie formalnym, ze względu na status wnioskodawcy jako kościelnej osoby prawnej.

Strona skarżąca podkreśliła, że we wniosku aplikacyjnym w dokładny sposób opisała działalność, ze względu na którą mogła być beneficjentem programu, o czym świadczy treść wniosku, wskazując przy tym, w jaki sposób w opisanych działaniach wykorzystywane są objęte wnioskiem budynki. Parafia podniosła, że Kościół parafialny jest obiektem zabytkowym i już tylko z tego powodu w pełni spełnia kryterium kwalifikowalności projektu. Choć bowiem jest on budynkiem wykorzystywanym na potrzeby kultu religijnego, to nie podlega on ograniczeniom przewidzianym dla dofinansowywania innych tego typu obiektów ze względu na wielokrotnie przywoływane już obowiązujące normy ponadustawowe i ustawowe, w szczególności zaś ze względu na analizowaną dyspozycję ustawy wyznaniowej. Strona skarżąca dodała, że niezależnie od tego kościół, jako zabytek o wielkim znaczeniu dla miejscowości i regionu jest obiektem ogólnodostępnym i jako do zabytku oraz dobra kultury dostęp mają wszystkie osoby, niezależnie od pochodzenia, wyznania i światopoglądu, zważywszy oczywiście na ograniczenia porządkowe i ochronne, celem zachowania niezmienionej substancji zabytkowej. Poza tym zarówno w kościele jak i w budynku niesakralnym prowadzona jest na szeroką skalę działalność charytatywna, wychowaczo-oświatowa i naukowa. Zdaniem Parafii, wszystkie powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że Departament z góry wykluczył możliwość uczestniczenia w przedmiotowym konkursie kościelnym osobom prawnym. Autor skargi wskazał, że o ile żadne z opisanych we wniosku działań nie stanowi i nie może stanowić części działalności kultowej Parafii to naturalnie każde z tych działań ma choćby minimalny związek z ogólnym "profilem" działalności Kościoła rzymskokatolickiego. Nawet bowiem działalność charytatywna, w tym także ta, którą Parafia sama podejmuje, dla Kościoła ma także wymiar religijny. Za błędne Skarżąca uznał stanowisko organu, który każdą działalność koordynowaną czy podejmowaną przez Parafię uznał za działalność związaną w głównej mierze z kultem religijnym. Parafia zaznaczyła, iż Instytucja Zarządzająca choć ma prawo i powinna oceniać treść

podejmowanych przez Parafię jako kościelną osobę prawną działań pod kątem kwalifikowalności projektu, to nie może brać pod uwagę założonej przez Parafię motywacji. Analiza uzasadnienia odmowy uwzględnienia protestu wskazuje jednak, że Departament dopuścił się wskazanego błędu, gdyż każdą działalność koordynowaną czy podejmowaną przez parafię uznał za działalność związaną w głównej mierze z kultem religijnym. Departament nie wziął przy tym pod uwagę np., że nauka muzyki i śpiewu religijnego nie różni się pod względem technicznym od nauki muzyki o treści wyłącznie świeckiej; że muzyka religijna, także pisana na potrzeby kultu katolickiego, stanowi ogromną część repertuaru klasycznego, nauczanego i wykorzystywanego w państwowych szkołach muzycznych i instytucjach kultury.

Zdaniem autora skargi ocena departamentu jest też przede wszystkim wielokrotnie niezrozumiała i niekonsekwentna. Szczególnie zadziwiające jest to, że pomimo wskazania wielu działań i aktywności wpisujących się w zakres przewidziany w art. 22 ust. 1 Konkordatu Instytucja Zarządzająca wyłączyła możliwość uczestniczenia Parafii w konkursie ze względu na rzekomy brak wykazania, że podejmowane działanie są związane z objętymi projektem budynkami albo że w ogóle zmierzając do celów przewidzianych w Konkordacie i ustawie wyznaniowej. Niezrozumiałe jest, dlaczego Instytucja Zarządzająca odmówiła Parafii prawa do dofinansowania, skoro sama wskazała: Mając na względzie powyższe IRP zgadza się z Wnioskodawcą, iż prowadzi działalność o charakterze humanitarnym i charytatywno-opiekuńczym.

Strona skarżąca wskazała, że nie miała i nie ma obowiązku wykazywania przedmiotowych okoliczności w sposób zadowalający Instytucję zarządzającą. Forma, w jakiej należy złożyć wniosek o dofinansowanie, wraz z wszystkimi wymaganymi załącznikami, jest dokładnie określona i Skarżąca ją zachowała. Świadczy o tym przede wszystkim stanowisko Departamentu, który w karcie oceny formalnej nie podważył poprawności wniosku, ale charakter podejmowanych przez Parafię działań wskazując także, że czyni to ze względu na status wnioskodawcy. Uprawdopodobnia to tylko wniosek, że zarówno na etapie oceny formalnej, jak i obecnie, Skarżąca została oceniona jedynie przez pryzmat swojego statusu jako kościelnej osoby prawnej. Przedmiotowy konkurs nie dotyczył bowiem wypełniana celów wskazanych w art. 22 ust. 1 Konkordatu. Parafia była zobligowana do ich realizacji w budynkach objętych wnioskiem, jednak Instytucja zarządzająca nie ma uprawnienia do oceniania, czy wypełnione działania są dla niej zadowalające. Nie wpisuje się to bowiem w realizację celów konkursu ani nie jest oparte na żadnej powszechnie B obowiązującej normie prawnej. Tym bardziej zdaniem skarżącej nie jest dopuszczalne oparcie rozstrzygnięcia na ocennym stwierdzeniu, że prowadzona przez Parafię działalność jest niewystarczająca, albo, że Parafia nie jest wiarygodna, przedstawiając, w jaki sposób wykorzystuje należące do siebie budynki.

Parafia podniosła również, że organ choć formalnie niezwiązany praktyką innych instytucji zarządzających dofinansowaniem nie powinien się w uzasadnieniu odmowy uwzględnienia protestu zasłaniać indywidualnym, a nie porównawczym charakterem kryterium kwalifikowalności projektu. Każdy podmiot składający wniosek aplikacyjny ma bowiem prawo działać w zaufaniu do utrwalonej praktyki rozstrzygnięć różnych instytucji zarządzających tym bardziej, że przygotowanie i złożenie wniosku łączy się z podjęciem pewnego wysiłku, niekiedy także finansowego. Jeżeli więc nawet Zarząd Województwa chciał odejść od uzasadnionej praktyki powinien był odpowiednio taką decyzję uzasadnić.

Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 37 ust. 1 właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zdaniem Parafii, powyższy przepis, przez nieuwzględnienie dotychczasowych rozstrzygnięć organów doznał poważnego naruszenia -wybór projektów nie jest bowiem ani przejrzysty, ani nie wydaje się być rzetelny i bezstronny, gdy pomiędzy różnymi edycjami podobnych programów czy tym samym programem, ale realizowanym przez inne podmioty, istnieją tak istotne różnice.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W piśmie z dnia 9 maja 2018 r. Zarząd Województwa [...] wyjaśnił, że ocena formalna przedmiotowego wniosku była dokonana przez jedną osobę, co wynikało z tego, że w dniu 30 marca 2017 r. została opublikowana aktualizacja Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 Ministra Rozwoju i Finansów. Zmiany w treści Wytycznych zawierały elementy uproszczenia systemu wdrażania programów operacyjnych na lata 2014-2020. Jednym z przyjętych rozwiązań w/w dokumencie była rezygnacja z obowiązku stosowania zasady "dwóch par oczu", rozumianej jako dwukrotną weryfikację tych samych aspektów projektów, podczas oceny projektów, w szczególności w zakresie oceny kryteriów o charakterze formalnym.

Z uwagi na powyższe Departament Funduszy Europejskich UMW[...] 6 maja 2017 r. przyjął -zgodnie z zapisami podprocesu 1C- Dokumentowanie odstępstw od zapisów podręcznika IZ - odstępstwo od zapisów Podręcznika procedur IZ RPO na lata 2014-2020 dla procesu 13 Wybór projektów RPO, iż na wniosek Przewodniczącego KOP w uzasadnionych przypadkach ocena formalna wszystkich projektów lub wybranej grupy projektów w ramach konkursu, może być przeprowadzana przez jedną osobę oceniającą (członka KOP). Tym samym na etapie oceny formalnej przyjęto zasadę oceny na jedną parę oczu, zgodnie ze zgłoszonym odstępstwem do Podręcznika procedur IZ oraz Wytycznymi w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020.

Niezależnie od powyższego Zarząd Województwa [...] wskazał, że nawet gdyby przyjąć, iż powyższa ocena dokonana została z naruszeniem zasady "dwóch par oczu", to brak jest podstaw do przyjęcia, że okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik ostatecznej oceny projektu. Zarząd Województwa [...] powołał się przy tym na stanowisko WSA w Rzeszowie, który w wyroku z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt l SA/Rz 365/17 stwierdził, że nawet w przypadku założenia, że istotnie naruszono regułę "dwóch par oczu", w konsekwencji uchybiając zasadzie rzetelności postępowania, w przypadku pierwotnej oceny, to brak jest podstaw do przyjęcia, że okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik całej - ostatecznej oceny projektu, poddawanego w tym zakresie ponownej kwalifikacji, a tylko stwierdzenie tego rodzaju zależności uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, w myśl art. 61 ust. 8 pkt 1 ustawy o polityce spójności. Zdaniem organu, podejście takie jest zasadne tym bardziej, że w niniejszej sprawie Instytucja Rozpatrująca Protest - gdyby nawet wnioskodawca podniósł tę kwestię w proteście (czego jednakże nie uczynił) - nie mogła z tej przyczyny przekazać sprawy komukolwiek w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, gdyż zachodził wyjątek określony w art. 58 ust. 5 ustawy wdrożeniowej - zarówno bowiem ocena projektu jak i rozpatrzenie protestu były dokonywane bezpośrednio przez IZ RPO W[...].

Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. strona skarżąca podniosła zarzut sporządzenia karty oceny formalnej wniosku wyłącznie przez jednego oceniającego, co narusza warunki Regulaminu konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a. W myśli przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg pkt 4 na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw Stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich ustaw szczególnych zalicza się przywołaną już powyżej ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w procedurach wynikających z ustawy wdrożeniowej wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa wdrożeniowa reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 P.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Ustawa wdrożeniowa wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w P.p.s.a.

Z przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w następstwie rozpoznania protestu w trybie:

- ogólnym (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- negatywnej ponownej oceny projektu (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej);

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia wymogów formalnych określonych w art. 54 ust. 2 pkt 1, 2, 3 lub 6 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 59 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy wdrożeniowej;

- pozostawienia protestu bez rozpatrzenia z przyczyn wskazanych w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

Wniesienie skargi, o której mowa w ust. 1, warunkowane jest otrzymaniem przez wnioskodawcę informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej), ponownej negatywnej ocenie (art. 58 ust. 4 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) albo pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia (art. 54 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), co oznacza, że wnioskodawcą legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu.

Skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że projekt został poddany ocenie na etapie formalnym i nie został uznany za spełniający kryterium wyboru projektów określonych w załączniku nr 1 do regulaminu konkursu, tym samym został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej, ze względu na fakt niespełnienia kryterium "Kwalifikowalność projektu".

Procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżąca po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony.

W ustawowym terminie 14 dni Skarżąca złożyła skargę do WSA w Krakowie na nieuwzględnienie protestu. W przedmiotowej sprawie Skarżąca wnosząc skargę do Sądu zachowała wszystkie wymogi formalne i wyczerpała tryb zaskarżenia określony w ustawie wdrożeniowej, umożliwiając Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego aktu.

Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia nr 1303/2013, zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju.

Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej dokonując kontroli zaskarżonego aktu, sąd bada czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (zob. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 – 2020"; LEX/el. nr 208524 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17).

Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1).

W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu składany jest w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców przy czym, przepisu tego nie stosuje się, jeżeli konieczność dokonania zmiany wynika z odrębnych przepisów. (art. 41 ust. 4 ustawy wdrożeniowej). Właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu, regulamin konkursu oraz jego zmiany, wraz z ich uzasadnieniem, oraz termin, od którego są stosowane (art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs. W niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych właściwej instytucji i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaj sprawach stanowi wzorzec kontroli sądowej. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 1033/16; WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1094/16; WSA w Rzeszowie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 823/16).

Dodać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, iż sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona, albowiem sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej., a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13). Ponadto należy zauważyć, że - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1115/11, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie IRP i poprzedzające je rozstrzygnięcie IOK w oparciu o wyżej wskazane reguły, skonfrontowane z faktografią rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów procedury dokonywania oceny projektów przez dokonanie oceny projektu przez jednego oceniającego.

Zasady dotyczące trybu składania i wymogów jakie spełniać mają wnioski oraz sposobu i kryteriów ich oceny zawarte zostały w regulaminie konkursu nr [...], z dnia 29 sierpnia 2017 r., 4 Oś Priorytetowa Regionalna polityka energetyczna, Działanie 4.1 Zwiększenie wykorzystania odnawialnych źródeł energii, Podziałanie 4.1.1 Rozwój infrastruktury produkcji energii ze źródeł odnawialnych, stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...]

W § 32 ust. 1 regulaminu konkursu wskazano, że procedura oceny projektów określona jest w Regulaminie prac Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, stanowiącym załącznik nr 5 do regulaminu konkursu.

Przepis § 10 ust. 3 regulaminu KOP stanowi, że "ocena formalna oraz merytoryczna (elementem której jest ocena finansowa) projektu dokonywana jest przez dwóch członków KOP (para oceniająca) w odniesieniu do każdego etapu oceny zgodnie z ich zakresem czynności lub przypisaną dziedziną. Pary oceniające dany projekt na poszczególnych etapach tworzą razem skład oceniający projekt."

Z kolei w myśl przepisu § 2 ust. 4 i 5 regulaminu KOP – "pozytywna ocena formalna" ma miejsce w przypadku przyznania przez dwie osoby oceniające ocen "TAK" we wszystkich kryteriach oceny formalnej, natomiast "negatywna ocena formalna" ma miejsce w sytuacji przyznania przez dwie osoby oceniające oceny "NIE" w co najmniej jednym kryterium oceny formalnej.

W rozpatrywanej przez Sąd sprawie, pomimo powyższych zapisów regulaminu KOP, ocena formalna została dokonana przez jedną osobę oceniającą (podkreślenie Sądu), tym samym IOK nie tylko nie zastosowała się do wspomnianych powyżej zapisów regulaminu KOP, ale w sposób oczywisty naruszyła przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, dokonując oceny w sposób nierzetelny, nie przestrzegając ustanowionych przez siebie reguł wyboru projektów. Działanie IOK zostało zaakceptowane przez IRP, przez co IRP również naruszyła powyższe przepisy. Jest rzeczą oczywistą, że podmiot przystępujący do konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować, i jednocześnie precyzyjnego stosowania się do tych zasad może oczekiwać od instytucji organizującej konkurs, gdyż ogłoszonym regulaminem związana jest również instytucja organizująca konkurs (podkreślenie Sądu).

Należy również dodać, że uzasadnieniem do przeprowadzenia oceny przez jedną osobę oceniającą, w żadnym wypadku nie mogło być, wejście w życie w dniu 30 marca 2017 r. wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 marca 2017 r. (dalej: wytyczne z dnia 6 marca 2017 r. ), wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 -2020 (M.P. z 2017 r. poz. 291), w których zniesiono obowiązek dokonywania oceny przez dwie osoby. Obowiązek ten wynikał z wcześniejszych zapisów wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r. w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020, w których to w Podrozdziale 7.3.- "Ocena projektów" w pkt 8 wpisano, że ocena spełnienia każdego z kryteriów jest przeprowadzana przez co najmniej dwóch członków KOP.

W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne dotyczące trybu dokonywania wyboru projektów. Z uwagi na treść art. 5 ust. 5 pkt. 1 i 2 minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego: podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej lub portalu, wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także termin, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane; oraz ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" komunikat o adresie strony internetowej oraz portalu, na których zostaną zamieszczone wytyczne horyzontalne oraz ich zmiany, a także o terminie, od którego wytyczne horyzontalne lub ich zmiany są stosowane. Istnieje więc wyraźna delegacja ustawowa dla wydawania przedmiotowych wytycznych oraz tryb ich promulgacji.

Powyższe usytuowanie wytycznych w systemie zasad dokonywania wyboru projektów, nie zmienia oceny, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają zapisy regulaminu konkursu z dnia ogłoszenia naboru, w których jednoznacznie wskazano według jakich zasad dokonywana jest ocena. Zasady te mogłyby zostać zmienione, po ogłoszeniu konkursu, jedynie w drodze stosownej zmiany regulaminu, której w niniejszej sprawie takiej zmiany nie dokonano.

Ustawodawca w art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej wskazał, że do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców. W świetle powyższej regulacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, dopuszczalna byłaby ewentualna zmiana załącznika nr 5 regulaminu KOP w zakresie zmiany ilości osób oceniających, jednak zmiana ta musiałaby być dokonana z zachowaniem procedury uchwalania regulaminu i stosownego ogłoszenia zmiany zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 41 ust. 5 ustawy wdrożeniowej.

Podsumowując, ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający przepisy zarówno rangi ustawowej (wskazany powyżej przepis art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej) jak i przepisy § 10 ust. 3 w związku z § 2 ust. 4 i 5 regulaminu KOP. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż Skarżąca bezpodstawnie została pozbawiona możliwości dokonania oceny przez drugiego oceniającego, który mógł dokonać odmiennej oceny niż dokonujący oceny w niniejszej sprawie, a to z kolei zgodnie z § 2 pkt 8 regulaminu KOP powodowałoby koniczność weryfikacji dokonanej oceny przez Przewodniczącego KOP i podjęcie przez niego decyzji o wyniku oceny formalnej.

Stwierdzone naruszenia przepisów w zakresie dokonania oceny formalnej wniosku, z oczywistych względów czynią przedwczesnym rozpoznanie zarzutów dotyczących merytorycznej oceny wniosku. Sąd nie może zastępować instytucji właściwej do oceny projektów, tym samym naruszenia te skutkują przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IOK.

IOK stosownie do art. 153 P.p.s.a., dokonując na nowo oceny złożonego przez Skarżącą projektu, uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt. II wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej.