Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1290/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.60 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1457
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy S. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 7 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy S. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 7 sierpnia 2014 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.), art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), art. 60 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1457) oraz art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.), po rozpoznaniu uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2014 r. w sprawie wysokości i zasad ustalenia dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce na terenie Gminy, orzekło nieważność przepisów tej uchwały:

1) § 2 ust. 1 w zakresie słów "nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji",

2) § 2 ust. 1 pkt 2,

3) § 2 ust. 2,

4) § 3,

5) § 5 ust. 2 w zakresie słów "wraz z listą obecności dzieci podpisaną przez rodziców (opiekunów prawnych)",

6) § 5 ust. 3,

7) § 5 ust. 4.

W rozstrzygnięciu organ wskazał, że analiza treści przedmiotowej uchwały wykazała, że jest ona obarczona wadami o charakterze istotnego naruszenia prawa, bowiem zawiera postanowienia niezgodne z ustawą o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

W uzasadnieniu uchwały Kolegium kolejno wyjaśniło, że w § 2 ust. 1 uchwały Rada Gminy postanowiła, iż "Osoby fizyczne lub osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej prowadzące na obszarze Gminy żłobki lub kluby dziecięce, przedstawiają Wójtowi Gminy nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji wniosek zawierający: (...)".

W ocenie organu, na podstawie art. 60 ust. 2 ww. ustawy, rada gminy nie była upoważniona do określenia terminu składania przez te podmioty wniosku o udzielenie dotacji w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok jej udzielenia. Z uwagi na fakt, że wskazana dotacja jest dotacją celową a nie podmiotową na dofinansowanie działalności bieżącej podmiotów prowadzących żłobki/kluby dziecięce lub zatrudniających dziennych opiekunów, podmioty te nie są obowiązane do wyprzedzającego rok budżetowy planowania liczby dzieci, które mają być objęte opieką, lecz mogą ubiegać się o tę dotację w każdym czasie w ciągu roku budżetowego, jeżeli realizują zadanie, na które przekazywana jest dotacja celowa.

Z treści postanowienia § 2 ust. 2 badanej uchwały wynika, iż: "Warunkiem przyznania dotacji dla podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce jest złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 1." Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 wniosek powinien zawierać m. in. "oświadczenia rodziców (opiekunów prawnych) z deklaracją zapisu dziecka do żłobka lub klubu dziecięcego".

Natomiast w § 3 ust. 1 uchwały postanowiono, że: "Dotacja celowa przeznaczona jest na sprawowanie opieki nad dzieckiem do lat 3 przez żłobek lub klub dziecięcy". Naruszono tym samym art. 2 ust. 3 ww. ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem opieka nad dzieckiem może być sprawowana do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy trzeci rok życia lub w przypadku gdy niemożliwe było lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym – czwarty rok życia.

W § 3 ust. 2 badanej uchwały przewidziano, że: "Dotacji celowej udziela się pod warunkiem zapewnienia przez podmiot, o którym mowa w § 2 ust. 1 opieki nad dzieckiem w formie żłobka w minimalnym wymiarze 5 godzin dziennie, a w formie klubu dziecięcego w minimalnym wymiarze 3 godzin dziennie." Ponadto w § 5 uchwały regulującym przekazywanie dotacji w ust. 2 i ust. 4 ujęto zapis, że wniosek powinien być składany "wraz z listą obecności dzieci podpisaną przez rodziców (opiekunów prawnych)."

W ocenie Kolegium powyższe postanowienia zawarte w § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, w § 3 ust. 2 oraz zacytowane wyżej zwroty użyte w § 5 ust. 2 i ust. 4 badanej uchwały spowodowały, że rada gminy uzależniła przekazanie dotacji celowej od spełnienia dodatkowych warunków, czym naruszyła przepisy art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, które nie zawierają upoważnienia do określania dodatkowych warunków przy przyznawaniu tego rodzaju dotacji. Zakwestionowane przepisy uchwały zawężają bowiem krąg beneficjentów dotacji ze względu na obowiązek złożenia wniosku w terminie ściśle określonym, a także ze względu na czasokres prowadzenia działalności opiekuńczej oraz stawiają wymóg przy składaniu wniosków (o przyznanie dotacji i jej wypłatę) załączania oświadczeń rodziców (opiekunów prawnych). Tymczasem otrzymanie tego rodzaju dotacji nie jest uwarunkowane ani złożeniem wniosku w terminie ściśle określonym ani ilością godzin, w których sprawowana jest opieka nad dziećmi czy też obowiązkiem składania oświadczeń przez rodziców (opiekunów prawnych), skoro przepis wyraźnie stanowi, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką.

Ponadto Kolegium, w odniesieniu do treści § 2 ust. 1 pkt 2 oraz zapisów zawartych w § 5 ust. 2 i ust. 4 stwierdziło, że są one wadliwe również z uwagi na fakt, iż naruszają przepisy art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych.

Z art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wynika bowiem, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych (ust. 1), a przetwarzanie tych danych może mieć miejsce jedynie w zakresie i trybie określonym ustawą (ust. 2). Przy czym zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. W ustawie o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 brak jest jednak upoważnienia gminy do przetwarzania danych osobowych dzieci, które mają być objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego. Zatem opisane uchybienia stanowią istotne naruszenie przepisów prawa.

Z kolei z treści postanowienia § 5 ust. 3 badanej uchwały wynika, że: "Dotacja będzie pomniejszona o 1/20 za każdy dzień nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym." W § 5 ust. 4 Rada Gminy uchwaliła, iż: "Dotacja za kolejny miesiąc zostanie wstrzymana w przypadku, gdy podmiot, opisany w ust. 2 nie przedłoży wniosku o wypłatę miesięcznej transzy dotacji wraz z listą obecności dzieci podpisaną przez rodziców (opiekunów prawnych) lub jeśli podmiot zostanie wykreślony z rejestru żłobków lub klubów dziecięcych.".

W ocenie Kolegium postanowienia § 5 ust. 3 i ust. 4 uchwały pozostają w sprzeczności z przepisami art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, zgodnie z którymi wymogi te nie mieszczą się w zasadach ustalania dotacji wynikających z upoważnienia ustawowego zawartego w tych przepisach prawa, zarówno w zakresie ustalenia wysokości dotacji, zasad ustalania czy też rozliczania dotacji. Ponadto nieobecność dziecka może być usprawiedliwiona, a pozostaje ono dalej dzieckiem uczęszczającym do żłobka lub klubu dziecięcego bez względu na faktyczną obecność, bo jest do niego zapisane. Zatem pomniejszanie miesięcznej kwoty należnej dotacji, z uwagi na nieobecność dziecka, przekracza zakres upoważnienia określonego w cytowanych przepisach ustawy, bowiem powyższe postanowienie uchwały wprowadza dodatkowy, nieprzewidziany w ustawie warunek, od którego uzależniona jest wysokość dotacji. Warunek ten nie może być traktowany jako odrębny od rozwiązań ustawowych dotyczących podstawy wypłacenia dotacji.

Końcowo Kolegium wskazało, że podobne stanowisko w kwestionowanych przez ten organ sprawach zajął między innymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Kr 211/13 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Po 613/11.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, skarżąca – Gmina – wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając:

1. naruszenie przepisu art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 polegające na błędnym uznaniu, że:

- przepisy uchwały Rady Gminy regulujące tryb i zasady rozliczania dotacji celowych udzielanych podmiotom prowadzącym żłobek lub klub dziecięcy ograniczają krąg beneficjentów dotacji ze względu na ustanowienie dodatkowych warunków jej przyznania, które nie mieszczą się w granicach ustawowego upoważnienia,

- zapis § 3 ust. 1 uchwały Rady Gminy pozbawia możliwości przyznania dotacji na dziecko w wieku do lat 4 gdy niemożliwe lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym;

2. naruszenie przepisów art. 126 i 127 ustawy z dnia 21 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 883) poprzez ich pominięcie w ocenie tych zapisów uchwały Rady Gminy, które odnoszą się do określenia zasad rozliczenia środków z budżetu Gminy zgodnie z celem dotacji;

3. naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez błędne uznanie, że wymóg przedstawienia do rozliczenia dotacji listy obecności dzieci w placówce stanowi istotne naruszenie przepisów tej ustawy.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy podniósł, że z treści przepisów art. 60 ust. 1 i 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 wynika możliwość przyznania dotacji podmiotom sprawującym opiekę nad dzieckiem we wskazanej przepisem formie organizacyjnej. Bezpośrednim beneficjentem świadczenia jest więc podmiot prowadzący placówkę, a nie dziecko objęte opieką. W tej sytuacji przepisy uchwały określające tryb rozliczenia przyznanej dotacji adresowane są do podmiotu prowadzącego placówkę i nie mogą być ocenianie jako ograniczenia w możliwości skorzystania z dotacji przez dziecko podlegające opiece. Dotacja nie przysługuje więc "z automatu" na każde dziecko np. zamieszkałe w gminie, leczy tylko na dzieci objęte opieką w placówce prowadzonej przez podmiot, który zwrócił się o udzielenie dotacji. Przepis art. 60 ust. 2 omawianej ustawy upoważnia radę gminy do wydania aktu prawa miejscowego, który powinien regulować: wysokość udzielanej dotacji, zasady udzielania takiej dotacji a także zasady rozliczania dotacji celowej. Zatem zawarcie takich norm w treści uchwały nie może stanowić rażącego naruszenia wskazanego przepisu ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 przez przepis § 3 ust. 1 uchwały, skarżąca podniosła, że sposób regulacji zawarty w kwestionowanym przepisie nie zawiera wewnętrznej sprzeczności. Przepis ten, odnosząc się do nazwy i przedmiotu regulacji ustawy, jako jej akt wykonawczy, nie może być interpretowany inaczej niż stanowi to ustawa. Tym samym nie można uznać, że wskazany przepis uchwały zawęża przedmiot regulacji niezgodnie z ustawą.

Kolejno Gmina wskazała, że z treści wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych wynika, iż przeznaczenie dotacji celowej wiąże się ściśle z realizacją określonego celu, na którego wykonanie beneficjent otrzymuje ustaloną dotację. Rozliczenie dotacji celowej polega na dowodzie zrealizowania celu (tzw. rozliczenie merytoryczne) oraz dowodzie poniesienia określonych wydatków (tzw. rozliczenie finansowe). Z tego punktu widzenia zasady rozliczenia dotacji celowej, jako grupa norm zawartych w delegowanych przez ustawodawcę aktach wykonawczych, powinny co najmniej uściślać obowiązki beneficjentów w zakresie tego, jakimi danymi ma rozliczać się z dotacji celowej oraz kiedy ma dokonać tego rozliczenia.

Przyznanie dotacji celowej ze środków własnych gminy uwarunkowane jest zabezpieczeniem tych środków w corocznych uchwałach budżetowych. Wiąże się to z koniecznością określenia w uchwale terminów składanych wniosków o dotacje w sposób umożliwiający zaplanowanie wydatków na ten cel. Zabezpieczeniu tego celu służy zakwestionowany zapis § 2 ust. 1 uchwały.

Celem przyświecającym Radzie Gminy przy podejmowaniu uchwały było dotowanie podmiotów istniejących, prowadzących placówki sprawujące opiekę nad dziećmi faktycznie uczęszczającymi do placówki i zapewniających opiekę w minimalnie określonym wymiarze czasu. Taka możliwość ustanowienia sposobu rozliczania i przeznaczania dotacji dają radzie gminy przywołane wyżej przepisy ustawy o finansach publicznych i takiemu celowi służą zawarte w uchwale Rady Gminy przepisy: § 2 ust. 1 pkt 2, § 2 ust. 2, § 3 ust. 2, § 5 ust. 2 (w części dotyczącej przedstawienia listy obecności dzieci) oraz § 5 ust. 3 i 4.

W ocenie strony skarżącej nietrafny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych treścią § 2 ust. 1 pkt 2 oraz § 5 ust. 2 i 4 uchwały, wymagających przedstawienia listy obecności dzieci. Zdaniem autora skargi lista obecności zawierająca co najwyżej dane w postaci imienia i nazwiska, nie spełnia kryterium danych pozwalających na identyfikację człowieka bez powiązania z dodatkowymi wskazówkami co do osoby. Poza tym charakter dokumentu wskazuje na to, że jest to doraźny zbiór tworzony wyłącznie ze względów technicznych (potwierdzenie obecności) nie podlegający dalszemu przetwarzaniu. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o ochronie danych osobowych, do takiego zbioru stosuje się ustawę w ograniczonym zakresie nie obejmującym regulacji dotyczących przetwarzania danych osobowych i praw osób, których dane dotyczą. W tej sytuacji odwoływanie się do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych w zaskarżonej uchwale organu nadzoru narusza przepis jej art. 6 ust. 1 i 2, gdyż w uchwale Rady Gminy nie mamy do czynienia ze zbiorem danych osobowych w rozumieniu tej ustawy.

Końcowo skarżąca podniosła, że przywołane w zaskarżonej uchwale organu orzeczenia sądów administracyjnych nie mogą być miarodajne, gdyż odnoszą się do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem 13 lipca 2013 r. – to jest datą wejścia w życie nowelizacji art. 60 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, dokonanej ustawą z dnia 10 maja 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 747). Nowelizacja ta poszerzyła zakres upoważnienia ustawowego dla uchwał rad gmin o sprawy związane z rozliczeniem dotacji celowej.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej w dalszej części "P.p.s.a" - stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej uchwały.

Wskazać w pierwszej kolejności należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03).

W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Natomiast w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określono, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3).

Przechodząc do kwestii merytorycznych należy podnieść, że zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1457, powoływanej dalej jako "u.o.dz.") podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, lub zatrudniające dziennych opiekunów mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, lub przez dziennego opiekuna dotację celową z budżetu gminy. Z kolei z treści ust. 2 wynika, że wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały.

Należy przypomnieć, że ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) rozróżnia trzy rodzaje dotacji: celowe, podmiotowe i przedmiotowe.

W myśl tej ustawy dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań i realizację określonych programów. Zatem cel dotacji determinowany jest zadaniem. Właściwe dotacjom celowym cechy ustawowe z zakresu ich przeznaczenia i zarazem możliwego wykorzystania odróżniają dotacje celowe z art. 127 ust. 1 pkt 1 lit b) ustawy o finansach publicznych od przewidzianych w ustawodawstwie szczególnym "dotacji podmiotowych". Zgodnie bowiem z art. 131 ustawy o finansach publicznych, każda z dotacji podmiotowych przeznaczana jest na dofinansowanie wskazanej w ustawie działalności bieżącej ustawowo określonego podmiotu, przy czym w świetle art. 218 ustawy o finansach publicznych podstawą udzielenia z budżetu samorządu dotacji podmiotowej jest zawsze przepis ustawowy. Oznacza to, że konstrukcje dotacji podmiotowych muszą z zasady wynikać z ustawy sensu stricto, a nie z aktu wykonawczego do ustawy.

Jednocześnie w przypadku braku ustawowo określonych ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych wprowadzanie ich na podstawie uchwały będzie stanowiło przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu. Przepis art. 60 ust. 1 u.o.dz. poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde dziecko podlegające opiece nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych czy też przedmiotowych. W związku z tym stwierdzić należy, że wprowadzanie przez gminę takich ograniczeń jest nielegalne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011r., sygn. akt I SA/Po 613/11 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 698/12).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy za zasadne należy uznać zakwestionowanie przez organ nadzoru poszczególnych przepisów uchwały Rady Gminy.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że jeśli gmina zdecyduje się na udzielenie dotacji określonej w art. 60 ust. 1 u.o.dz., to nie może jej ograniczać tylko do określonej kategorii dzieci (np. do dzieci korzystających z opieki przez określoną liczbę dni w miesiącu, bądź określoną ilość godzin w ciągu dnia), skoro przepis wyraźnie stanowi, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego. Określenie "każde dziecko" zawarte w art. 60 ust. 1 u.o.dz. nie może być w żaden sposób zawężane, a zatem jakiekolwiek różnicowanie dzieci pod względem ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest nad nimi opieka, jest całkowicie nieuprawnione. Tymczasem § 3 ust. 2 uchwały Rady Gminy stanowi, że dotacji udziela się pod warunkiem zapewnienia (...) opieki nad dzieckiem w formie żłobka w minimalnym wymiarze 5 godzin dziennie, a w formie klub dziecięcego w minimalnym wymiarze 3 godzin dziennie.

Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 o.p.n.d.w. otrzymanie dotacji przez podmioty wymienione w tej ustawie, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy, nie jest uwarunkowane ilością godzin, w ciągu których sprawowana jest opieka nad dziećmi, gdyż podmioty te mogą otrzymać dotację celową z budżetu gminy - na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym, niezależnie od ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest opieka. W istocie bowiem takie wprowadzanie dodatkowych, nieprzewidzianych w przepisach prawa kryteriów powoduje, że dotacja celowa, jaką jest z mocy art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy dotacja przydzielana z budżetu gminy przekształca się w dotację o charakterze podmiotowym. Tymczasem – jak już wspomniano – z mocy art. 60 ust. 2 ustawy rada gminy została upoważniona do ustalania wysokości i zasad dotacji celowej, a nie podmiotowej.

W ocenie Sądu Rada Gminy nie była również uprawniona do określenia w § 2 ust. 1 uchwały terminu składania przez właściwe podmioty wniosku o udzielenie dotacji w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Zauważyć bowiem należy, że wskazana dotacja jest dotacją celową a nie podmiotową na dofinansowanie działalności bieżącej podmiotów prowadzących żłobki lub kluby dziecięce lub zatrudniających dziennych opiekunów. Podmioty te nie są obowiązane do wyprzedzającego rok budżetowy planowania liczby dzieci, które mają być objęte opieką, lecz mogą ubiegać się o dotację w każdym czasie w ciągu roku budżetowego, jeżeli realizują zadanie, na które dotacja jest przekazana. Przy czym ustawodawca nie wprowadził w u.o.dz. uregulowań co do terminu złożenia stosownego wniosku, jak to ma miejsce dla przykładu w przepisach art. 90 ust. 1a, 2b i 2d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r., nr 256, poz. 2572). Do zastosowania rozszerzającej wykładni przepisów czy też analogii wymagań przewidzianych w ww. ustawie o systemie oświaty, nie może prowadzić konieczność zabezpieczenia środków w corocznych uchwałach budżetowych, tym bardziej, że jak wskazał organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, organy samorządowe posiadają mechanizmy umożliwiające kalkulację wydatków na wypłatę dotacji.

Zgodzić należy się z Kolegium Izby, że Rada Gminy nie była upoważniona do warunkowania (uzależnienia) wypłaty dotacji (§2 ust. 2) od konieczności złożenia wniosku, o którym mowa w § 2 ust. 1 uchwały a przez użycie imperatywnego określenia "(...) Warunkiem przyznania dotacji" doszło do przekroczenia kompetencji prawodawczej przez Radę i ograniczenia prawa do dotacji.

Jako nielegalne ocenić należy również postanowienia uchwały dotyczące obowiązku złożenia listy obecności. Bowiem dotacja ta jest przyznawana na określony cel, tj. pomoc podmiotom prowadzącym żłobki i ma być przyznawana bez względu na liczbę podlegających opiece dzieci (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 698/12 i wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1871/12).

Sąd za niezgodne z prawem uznał także przepisy § 5 ust. 3 i 4 uchwały przewidujące pomniejszenie dotacji o 1/20 za każdy dzień nieobecności dziecka w placówce oraz wstrzymanie wypłaty dotacji w przypadku nieprzedłożenia wniosku o wypłatę miesięcznej transzy wraz z listą obecności dzieci podpisaną przez rodziców (opiekunów prawnych) lub jeśli podmiot zostanie wykreślony z rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Jak już bowiem wskazano wyżej, jakiekolwiek różnicowanie dzieci pod względem faktycznej ilości dni, w których przebywają w placówce jest całkowicie nieuprawnione. Natomiast uzależnienie wypłaty dotacji i jej wstrzymania w przypadkach wymienionych w § 5 ust. 4 nie mieści się w zasadach ustalania dotacji wynikających z upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 60 ust. 2 u.o.dz.

Ponadto podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że zapis § 3 ust. 1 uchwały zawęża przeznaczenie dotacji celowej na sprawowanie opieki nad dzieckiem do lat trzech, podczas gdy u.o.dz. przewiduje możliwość sprawowania opieki nad dzieckiem również do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy czwarty rok życia.

W odniesieniu do treści § 2 ust. 1 pkt 2 oraz zapisów zawartych w § 5 ust. 2 i ust. 4 słusznie uznał organ, że w zakresie jakim wymagają ujawnienia imion i nazwisk dzieci (oraz ich rodziców), są one wadliwe również z uwagi na fakt, iż naruszają przepisy art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Przy czym, wbrew twierdzeniu skarżącej, (w pewnych okolicznościach – umożliwiających określenie tożsamości osoby bez nadmiernych kosztów, czasu lub działań), imię i nazwisko osoby jak najbardziej należy uznać za dane osobowe podlegające ochronie.

W ocenie Sądu nie ma potrzeby podawania nazwisk i imion dzieci, nad którymi sprawowana jest opieka i ich rodziców. Wystarczającym, do ustalenia kwoty dotacji, byłoby podanie cyfry (liczby) podopiecznych. To, czy podmiot ubiegający się o dotację wskaże np. 10 osób i dodatkowo każdą z nich z imienia i nazwiska, czy też jedynie liczbę 10 osób – nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości dotacji.

Wskazania wymaga również, że żaden z przepisów u.o.dz., nie upoważnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do żądania podawania informacji obejmujących dane dzieci objętych opieką (i ich rodziców, opiekunów). Stwierdzić zatem należy, że skoro żaden z przepisów powołanej ustawy nie przewiduje kompetencji rady gminy do stanowienia uchwał, na podstawie których możliwe byłoby żądanie informacji zawierających dane tych osób brak było podstaw do podjęcia przez organ stanowiący uchwały w zakwestionowanym zakresie.

Niezależnie od powyższego zastosowanie przez organ nadzoru sankcji nieważności spornej części uchwały ma pełne oparcie w obowiązującej regulacji prawnej ochrony danych osobowych. Wskazać należy na ograniczenia mające umocowanie w art. 51 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że "Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby". Ograniczenie przetwarzania danych osobowych wynika z art. 23 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ww. ustawy o ochronie danych osobowych. Według art. 23 ust. 1 tej ustawy "Przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy: 2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, (...), 4) jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego (...)".

Przy wprowadzeniu regulacji w akcie prawa miejscowego prowadzącej do przetwarzania danych osobowych wykładnia art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 powołanej ustawy o ochronie danych osobowych wymaga oparcia i wyprowadzenia granic dopuszczalności z art. 51 ust. 1, art. 47 Konstytucji oraz regulacji prawnej Unii Europejskiej (dyrektywy 95/46/WE Parlamentu i Rady z 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych Dz. Urz. UE L 95.281.31). W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreśla się, że przepisy prawa krajowego powinny być interpretowane tak dalece, jak to możliwe, na podstawie brzmienia i celu dyrektywy, by zapewnić realizację tego celu. Celem tym jest ochrona prywatności, która powinna być rozpatrywana w świetle art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2599/11).

W związku z tym wskazać należy, że zbieranie danych osobowych podopiecznych żłobków/klubów dziecięcych i ich rodziców (opiekunów prawnych), jest może i przydatne w związku z rekrutacją, zapewnieniem prawidłowej opieki czy też kontroli prawidłowości przyznanej dotacji, ale nie jest niezbędne do ustalenia jej wysokości, która uzależniona jest tylko od liczby podopiecznych podmiotów prowadzących żłobek lub klub dziecięcy. W ocenie Sądu nie można w związku z tym w ww. przepisach ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 upatrywać ustawowej podstawy do zobowiązania kogokolwiek do ujawniania swych danych osobowych.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 126 i 127 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, z treści przepisu art. 126 ww. ustawy wywieść można jedynie generalną, nie skonkretyzowaną, powinność rozliczania środków w postaci dotacji. Natomiast w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest pogląd, że ustalenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu udzielania i rozliczania dotacji, nie jest równoznaczne z merytorycznym rozliczeniem i kontrolą dotacji (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1609/11). Również w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1759/11 NSA wskazał, że: "(...) określenie "tryb rozliczania dotacji oraz termin i sposób rozliczenia dotacji", należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. Tryb rozliczania oznacza zwłaszcza zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczenia dotacji oraz sprawozdawczości dla organu dotującego". W świetle powyższego uznać należy, że kwestie merytorycznego rozliczenia i kontroli dotacji, nie powinny być zawarte w uchwale dotacyjnej, a w umowie łączącej podmiot dotujący i podmiot prowadzący opiekę nad dziećmi.

W ocenie Sądu opisane uchybienia stanowią istotne naruszenie prawa i skutkować muszą, jak słusznie przyjął organ nadzoru, stwierdzeniem nieważności uchwały we wskazanym zakresie na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.