Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3100/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę


UZASADNIENIE

Gmina Miejska L. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] października 2017 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta L. z [...] sierpnia 2017 r. uchylającej uchwałę Nr [...] Rady Miasta L. z [...] września 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. w części obejmującej teren działki o nr ewidencyjnym nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wojewoda [...] (dalej też: "organ") rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2017 r. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylającej uchwałę Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] września 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. w części obejmującej teren działki o nr ewidencyjnym nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że na sesji [...] sierpnia 2017 r. Rada Miasta L. podjęła uchwałę Nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. (zwaną dalej: "uchwałą z 2017 r.") na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [(Dz. U. Z 2016 r., poz. 446, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.s.g."]. Kwestie dotyczące podejmowania uchwał z zakresu planowania przestrzennego, a także ich derogowania regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."].

Stosownie do zapisów art. 14 ust. 8 u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku aktów prawa miejscowego z zakresu planowania przestrzennego, tj. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zasady i tryb ich sporządzania określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz mając na uwadze dyspozycję art. 20 ust. 2 u.p.z.p., organ wskazał, że kontrola organu nadzoru w przypadku uchwał w ww. przedmiocie nie dotyczy celowości czy słuszności rozstrzygnięć dokonywanych w planie miejscowym, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Organ nadzoru jest zobowiązany do oceny legalności uchwał z zakresu planowania przestrzennego, a w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa - do podjęcia interwencji stosownej do posiadanych kompetencji.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1, określa m. in. zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie do art. 1 ust. 2 ww. ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności lub innych praw rzeczowych przez właścicieli lub użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest nieograniczony. Został on szczegółowo określony w ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym przez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3). Z kolei szczegółowy tryb uchwalania planu miejscowego został określony w art. 17 u.p.z.p. i odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Ponadto, stosownie do art. 27 u.p.z.p., zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalany.

W niniejszej sprawie Rada Miasta L. uchyliła częściowo własną uchwałę w przedmiocie zmiany planu miejscowego miasta L. bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek określonych ustawowo czynności proceduralnych. W związku z powyższym organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z 2017 r., występując jednocześnie o udzielenie informacji o podstawie prawnej podjęcia ww. uchwały oraz o wskazanie, czy przed podjęciem uchwały została przeprowadzona procedura wynikająca z dyspozycji art. 17 u.p.z.p.

W odpowiedzi na powyższe (pismo z 27 września 2017 r.) Przewodniczący Rady miejskiej L. przekazał organowi nadzoru stanowisko. Zgodnie z nim - [...] kwietnia 2017r. do Rady Miasta L. wpłynęło wniesione przez Parafię [...] w L. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z 2008 r. - w części obejmującej teren działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...]. Uznając istnienie interesu prawnego po stronie wnoszącego wezwanie oraz zasadność podnoszonych argumentów (przeznaczenie działki nr [...] z obrębu [...] określone w uchwale z 2008 r. uniemożliwia rozbudowę na jej terenie budynku sakralnego), Rada po dyskusji na posiedzeniu Komisji Rozwoju Miasta postanowiła uwzględnić ww. wezwanie. Zgodnie z informacjami przesłanymi organowi nadzoru, wobec uwzględnienia wezwania Rada [...] sierpnia 2017 r. podjęła uchwałę w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] w spraw zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. – w części obejmującej teren działki nr [...] z obrębu [...].

Odnosząc się do przytoczonego wyżej stanowiska Rady, organ nadzoru podkreślił, że z treści § 1 kwestionowanej uchwały wynika, że uchylenie zmiany planu miejscowego nastąpiło "Po rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...].04.2017 r. wniesionego przez Parafię [...] w L. (...)". Wobec takiego zapisu zawartego w § 1 uchwały z 2017 r., organ zwrócił uwagę na dwie kwestie, tj. że:

1) instytucję wezwania do usunięcia naruszenia prawa regulował art. 101 ust. 1 u.s.g., który nie został przywołany w podstawie prawnej ww. uchwały. Według stanu na dzień 13 kwietnia 2017 r., tj. na dzień wpływu wezwania do Rady Miasta L., art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowił, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Przedstawiony stan prawny uległ zasadniczej zmianie z 1 czerwca 2017 r., tj. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Poz. 935). Na podstawie art. 2 pkt 1 ww. ustawy zmieniającej nadano art. 101 ust. 1 u.s.g. nowe brzmienie, które nie przewiduje instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, "(...) przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (...) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy", co oznacza, że w dniu podejmowania kwestionowanej uchwały Rada Miasta L. nie miała podstaw prawnych do rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa w drodze uchwały, także z powodu o którym mowa poniżej;

2) z dokumentów pozostających w dyspozycji organu nadzoru wynika, że wezwanie z 12 kwietnia 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z 2008 r. wniesione przez Parafię, zostało rozpatrzone i uwzględnione uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] maja 2017 r. podjętą na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Podsumowując powyższe organ stwierdził, że uwzględniając wezwanie uchwałą z [...] maja 2017 r. Rada Miasta L. - choć uznała słuszność argumentów podniesionych przez wnoszącego wezwanie nie podjęła jednocześnie dalszych działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego naruszających prawo zapisów uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, co de facto oznacza, iż nie uwzględniła przedmiotowego wezwania. Niepodjęcie takich działań przez organ stanowiący na etapie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie daje podstaw do ponownego rozpatrywania tego samego wezwania w późniejszym terminie, szczególnie, że art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania kwestionowanej uchwały nie przewidywał już instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Trzeba ponadto podkreślić, że w sytuacji, gdy wezwanie z 12 kwietnia 2017 r. zostało rozpatrzone przez właściwy organ 31 maja 2017 r. zapis § 1 kwestionowanej uchwały z 2017r., zgodnie z którym uchylenie zmiany planu miejscowego następuje po rozpatrzeniu tegoż wezwania - jest bezprzedmiotowy.

W kontekście działań podjętych przez Radę Miasta L. dalej wskazano, że przed nowelizacją art. 101 u.s.g., skarga do sądu administracyjnego mogła zostać wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie - w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania - art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa otwierało możliwość zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, nie później jednak niż w terminie do 60 dni od daty wezwania. Upływ tego terminu zamykał drogę sądową, bowiem samo wezwanie jest czynnością przysługującą danemu podmiotowi jednokrotnie (wyrok NSA w Warszawie z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2028/16, LEX nr 2248066). Jeśli chodzi o kwestię podstawy prawnej uchwały z 2017 r., Przewodniczący Rady Miasta L. poinformował, że stanowił ją art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. Zgodnie ze stanowiskiem Rady Miasta L. art. 54 § 3 P.p.s.a. daje organowi, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, możliwość uwzględnienia skargi w całości, w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Ponieważ ww. przepis ma charakter ogólny i odnosi się również do uchwał będących aktami prawa miejscowego, przyznaje on organom stanowiącym uprawnienie do autokontroli i uchylenia własnych uchwał. Rada Miasta L. powołała się ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2377/14, wskazując, że "(...) rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania. Zdaniem organu samorządu przywołane wyżej przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznawały Radzie Miasta L. kompetencję do uchylenia w każdym czasie podjętej uprzednio wadliwej uchwały w wyniku uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przewodniczący Rady Miasta L. poinformował ponadto, że przed podjęciem uchwały uchylającej zmianę planu miejscowego nie przeprowadzono procedury planistycznej wynikającej z art. 17 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ nie jest ona wymagana w przypadku stwierdzenia nieważności uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do ww. wyjaśnień, Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał, że żaden z przepisów, o których mowa w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, nie został wskazany w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały uchylającej zmianę planu miejscowego. Ponadto przywołane przez Radę przepisy ustawy o Postępowaniu przez sądami administracyjnymi, odnoszą się do sytuacji gdy organ uwzględnia w całości skargę dotyczącą własnego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanego w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, konsekwencją takiego uwzględnienia powinno być stwierdzenie nieważności własnej uchwały. W związku z odpowiednim stosowaniem art. 54 § 2 P.p.s.a., w takiej sytuacji organ, który uwzględnił skargę i stwierdził nieważność własnej uchwały, powinien w ciągu 30 dni od otrzymania skargi przekazać ją wraz z kompletnymi aktami sprawy do sądu administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy ww. przepisy nie znajdą zastosowania, bowiem wnoszący wezwanie nie zaskarżył uchwały z 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w ustawowym terminie, pomimo że Rada nie usunęła de facto w tym czasie naruszenia, którego istnienie uznała uchwałą z [...] maja 2017 r. Zdaniem organu nadzoru tylko wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwierałoby organowi stanowiącemu możliwość dokonania autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 P.p.s.a., w odniesieniu do uchwały z 2008 r. W okolicznościach niniejszego przypadku sytuacja taka nie miała miejsca. W tym miejscu organ również odniósł się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stwierdzenia jego nieważności. Choć konsekwencją obu czynności jest wyeliminowanie skutek ten następuje w różnym czasie. Uchylenie własnej uchwały odnosi skutek prawny od podjęcia uchwały w ww. przedmiocie (ex nunc), podczas gdy stwierdzenie nieważności planu eliminuje jego zapisy ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Powyższa kwestia była przedmiotem orzeczenia m. in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z 18 października 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1108/13), stwierdził, że "Bezspornym jest, że uchwałą z dnia (...) maja 2013 r. Rada Gminy w (...) uchyliła zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Wbrew jednak twierdzeniom organu podjęcie powyższej uchwały uchylającej zaskarżoną uchwałę nie powoduje bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Należy mieć bowiem na uwadze, że konsekwencja tej uchwały jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały dopiero od podjęcia uchwały uchylającej. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje natomiast wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym (wyrok WSA w Gdańsku z 22 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 27/10). Sąd miał przy tym na uwadze, że w kwestii tej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK z 1994 r., nr 2, poz. 44). Trybunał Konstytucyjny orzekł mianowicie, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Z kolei uchwała nieobowiązująca, to taka uchwała, która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem nie zawsze uchylenie lub zmiana uchwały organu gminy powoduje, że wydanie wyroku staje się zbędne lub niedopuszczalne. Jeśli więc zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba rozpatrzenia zarzutów skarżącego, albowiem istnieje domniemanie o zgodności uchwały z prawem w okresie między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego co do legalności zaskarżonej uchwały istnieje, gdy postanowienia takiej uchwały zostały zastosowane przed jej uchyleniem lub zmiana, jak i wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania postanowień uchwały w związku z sytuacją która wystąpiła przed uchyleniem lub zmianą uchwały. (...) kwestionowana uchwała mimo jej uchylenia lub zmiany byłaby stosowana jako podstawa prawna w ewentualnym postępowaniu administracyjnym (np. o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania). Stąd ewentualne powoływanie się na nieważność takiej uchwały lub jej zgodność z prawem w innym postępowaniu, w sytuacji gdy sąd administracyjny nie orzekł co do istoty sprawy byłoby niezmiernie utrudnione właśnie wobec braku stwierdzenia nieważności lub legalności danej uchwały".

Jak wynika z przywołanego wyroku, skutki prawne uchylenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności różnią się znacząco, czego Rada zdaje się nie dostrzegać, pisząc w wyjaśnieniach z 27 września 2017 r. raz o uchyleniu własnej uchwały, a raz o stwierdzeniu jej nieważności. W okolicznościach niniejszego postępowania przedmiotowa kwestia nabiera tym większej wagi, że ustalenia zmiany planu miejscowego uchylone uchwałą z 2017 r. obowiązywały przez ponad 8 lat.

Analizując legalność ww. uchwały, Wojewoda jeszcze raz podkreślił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu reguluje kwestie dotyczące planowania i zagospodarowania na terenie gminy, w tym postępowania zmierzającego do ustalenia przez właściwą do tego radę gminy, przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, co następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawa odnosi się przy tym do niezbędnych czynności administracyjnych, które muszą być dokonane w tym celu. Składają się one na szczegółowy tryb sporządzania i uchwalania planu miejscowego, zapoczątkowany podjęciem uchwały intencyjnej w tej sprawie (art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.) i kontynuowany przez działania wskazane w art. 17 ww. ustawy oraz zakończony podjęciem uchwały uchwalającej plan miejscowy (art. 20 ust. 1). Uchwała ta jest więc zaledwie ostatnią czynnością, szczegółowo uregulowanego w ustawie, trybu sporządzania i uchwalania planu. Poprzedzające ją wymagane etapy procedury mają na celu zapewnienie spełnienia wymogów planowania przestrzennego, określonych w art. 1 u.p.z.p. Procedura planistyczna jest pewnego rodzaju postępowaniem prawotwórczym i wymaga dokonania kolejno szeregu czynności prawnych oraz materialno-technicznych, które mają na celu zagwarantowanie, że w toku tworzenia planu miejscowego gmina uwzględni stanowisko innych organów administracji publicznej oraz wolę mieszkańców gminy, których ustalenia przyszłego planu będą dotyczyły. Procedura planistyczna służy więc zapewnieniu partycypacji społecznej, ochrony interesu publicznego i interesów podmiotów prywatnych w planowaniu przestrzennym.

W związku z art. 27 u.p.z.p., również każda zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania tego w takim samym trybie jak sporządzenie i uchwalenie planu. Nie ma podstaw prawnych do pominięcia wymaganego trybu, bez względu na rodzaj i zakres zmian. Pominięcie bądź niewłaściwe wykonanie którejś z czynności proceduralnych stanowi naruszenie trybu uchwalania zmiany planu miejscowego i w przypadku istotnego naruszenia powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisów dopuszczających uchylanie uchwał planistycznych w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, bez przeprowadzenia w tym zakresie stosownych działań określonych w art. 17, w związku z art. 27 u.p.z.p. Co więcej kwestię derogacji uchwał w sprawie planu miejscowego ustawodawca uregulował w art. 34 ust. 1 u.p.z.p., decydując, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Powyższe oznacza wprost, iż wolą ustawodawcy jest by derogacja uchwały w sprawie planu miejscowego spowodowana była zastąpieniem jej innym planem miejscowym. Ponadto powołanie się przez Radę przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały na art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. jest niezasadne, gdyż przepisy te nie mogą stanowić wyłącznej podstawy prawnej umożliwiającej uchylenie uchwały w sprawie planu miejscowego. Stanowią one ogólną normę kompetencyjną, wymagającą uszczegółowienia w zakresie proceduralnym.

Wojewoda wskazał, że należy pamiętać, że uchylenie uchwały w sprawie planu miejscowego bądź jego zmiany wywołuje doniosłe skutki prawne zarówno dla gminy, jak i podmiotów prywatnych, wpływając chociażby na sposób wykonywania prawa własności na terenie nim objętym.

Ponieważ zgodnie z intencją ustawodawcy każda zmiana planu miejscowego powinna być przeprowadzona z zachowaniem trybu właściwego dla jego sporządzenia oraz, jak wyżej wskazano, brak jest norm prawnych dopuszczających taką zmianę w innym trybie, w tym przez uchylenie uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, w ocenie organu nadzoru zobowiązuje to gminę do dokonania tego zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że "Zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane". W związku z tym uchylenie przyjętej przez Radę zmiany uchwały w sprawie planu miejscowego wymaga przeprowadzenia stosownej procedury w tym zakresie, wskazanej w art. 17 i nast. u.p.z.p. Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym we wcześniejszej części rozstrzygnięcia nadzorczego, procedura ta wymaga udziału właściwych organów administracji publicznej oraz społeczności lokalnej.

Poglądy zbieżne ze stanowiskiem organu nadzoru prezentowane są również w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyrokach:

1) Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 852/12, LEX nr 1216777), w którym stwierdzono: "Naczelny Sąd Administracyjny (...) podziela stanowisko, że przepis artykułu 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza zasadę zgodnie z którą zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane, bez względu na rodzaj i zakres zmian. Przepis ten wprowadza więc zasadę, zgodnie z którą dla zmiany jakiegokolwiek aktu planistycznego niezbędne jest zachowanie takiego samego trybu jak dla uchwalenia ich w pierwotnej postaci. Przez zmianę planu miejscowego należy rozumieć nie tylko uchwałę zmieniającą obowiązujący plan, ale również taką uchwałę, która ma prowadzić do uchylenia obowiązującego planu. Taka wykładnia zbieżna jest z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w literaturze (np. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, W-wa 2003, str. 120-121)";

2) Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Łodzi z 10 stycznia 1997 r., II SA/Łd 1681/96, w którym Sąd zajął stanowisko, zgodnie z którym "Względy natury celowościowej wskazane w odpowiedzi na skargę nie mogą mieć pierwszeństwa przed wyraźnymi sformułowaniami zawartymi w treści omawianych przepisów. (...) uwzględnienie interesu właściciela jednej tylko nieruchomości może być sprzeczne z interesami innych podmiotów, które powinny mieć prawo wypowiedzenia się jeszcze przed podjęciem uchwały w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, którą jest także uchylenie w części ustaleń planu obowiązującego ";

3) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lipca 2012 r. (IV SA/Wa 97/12), zgodnie z którym " (...) według art. 27 powołanej ustawy, zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Cytowany przepis dotyczy planu miejscowego bez wskazania na jego obowiązywanie, dlatego przepis ten znajduje zastosowanie wobec planu miejscowego już uchwalonego nawet jeżeli plan ten nie został jeszcze opublikowany i nie wszedł w życie. Skoro bowiem plan miejscowy jest uchwalany w ustawowo określonej procedurze ze względu m. in. na swój charakter normatywny, to zmiana tego planu już uchwalonego może nastąpić jedynie w takiej samej procedurze, w jakiej następuje opracowanie i uchwalenie - zgodnie z cytowanym wyżej art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ";

4) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 6 listopada 2008 r. (II SA/Op 290/08, LEX nr 509694): .,(...) rada gminy zmierzając do zmiany regulacji planistycznych dla obszaru objętego już obowiązującym planem miejscowym (...) ma do wyboru wyłącznie dwie możliwości: podjąć uchwalę o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego (...) bądź podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu miejscowego (...) nie jest możliwe dokonywanie jakichkolwiek zmian w kwalifikacji terenów objętych planem miejscowym w trybie innym niż dwa wskazane powyżej. Z reguły zakres zmian planistycznych przesądza o wyborze jednego z dwóch wymienianych rozwiązań. W ocenie Sądu, w każdym przypadku, w którym zmiany dokonywane w planie miejscowym mają istotny zakres przedmiotowy, właściwe będzie ich wprowadzanie w trybie sporządzenia nowego planu miejscowego. Jeżeli natomiast wprowadzane zmiany będą mieć ograniczony zakres przedmiotowy (...) winny być dokonane w trybie zmiany obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego";

5) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 28 października 2008 r. (II SA/Ol 571/08, LEX nr 475238), w którym Sąd wskazał, że "(...) nie do zaakceptowania jest pogląd Gminy, iż skarżona uchwała nie stanowi zmiany istniejącego planu miejscowego lecz jest jego wyeliminowaniem z uwagi na nieadekwatność rozwiązań w stosunku do obecnie istniejącego stanu faktycznego. (...) Stosownie bowiem do art. 32 ust. 2 zd. 2 tej ustawy to rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Oznacza powyższe, iż rada gminy w każdym czasie może dojść do przekonania, iż zapisy planu miejscowego są nieaktualne jednakże w takim przypadku nie jest uprawniona do uchylenia takiego zapisu obowiązującego planu miejscowego, jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie, lecz do przeprowadzenia procedury określonej w art. 27 ustawy o p.i.z.p. (...) Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd Gminy, iż w takim przypadku nie ma ona obowiązku dokonania w takim zakresie zmian do istniejącego planu, bowiem wymagany skutek osiągnięty zostanie także poprzez uchylenie istniejącego planu w stosunku do tego terenu bez konieczności przeprowadzania skomplikowanej procedury planistycznej. W tym miejscu wskazać pozostaje, iż uchylenie istniejącego planu miejscowego we wskazanym wyżej zakresie stanowi w ocenie Sądu w istocie zmianę obecnie istniejącego planu miejscowego dla tego terenu, gdyż de facto podjętą uchwałą dokonano zmiany w istniejącym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego W. Oznacza powyższe, iż w każdym takim przypadku podjęcie uchwały w tym zakresie wymagało przeprowadzenia stosowniej procedury zgodnie z art. 27 ustawy o p.i.z.p. W istocie bowiem skarżona uchwała, w której orzeczono o uchyleniu istniejącej uchwały dotyczącej zmiany planu miejscowego dla określonego terenu spowodowano jego zmian. Zatem wymagane było poprzedzenie takiej uchwały przeprowadzeniem stosowniej procedury w tym zakresie ";

6) Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu z 27 września 2007 r. (II SA/Op 354/07, LEX nr 438773), w którym stwierdzono, że "Redakcja przepisu art. 27 ustawy, stwierdzającego, że "zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane", oznacza konieczność stosowania odpowiedniego trybu sporządzania planu miejscowego. Podjęcie (...) uchwały o uchyleniu w części uchwały o planie miejscowym winno zatem nastąpić zgodnie z art. 27 ustawy, a więc wymagało zachowania takiej samej procedury, jaka jest określona przy uchwalaniu planu miejscowego ".

Podsumowując organ nadzoru stwierdził, że podjęcie uchwały uchylającej w części uchwałę w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wyraźnej podstawy prawnej do takiego działania, jak również bez przeprowadzenia procedury wymaganej na podstawie art. 27 w związku z art. 17 u.p.z.p., stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

W przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez podjęcie uchwały uchylającej uchwałę w sprawie zmiany planu miejscowego w części dotyczącej jednej działki ewidencyjnej bez przeprowadzenia procedury wymaganej na podstawie art. 27 u.p.z.p. Zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 1 u.s.g., każda uchwała organu gminy zawierająca istotne naruszenia prawa jest nieważna. W judykaturze wskazuje się, że taką istotną wadą jest podjęcie uchwały bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem podstawy prawnej (teza 1 do wyroku WSA w Krakowie z 13 lipca 2017 r., III SA/Kr 428/17, LEX nr 2329827).

Niejako na marginesie organ nadzoru zauważył, że pisma Prezydenta [...] z [...] września 2017 r., znak: [...], wynika, iż wzywająca do usunięcia naruszenia prawa wywodzi swój interes prawny z tytułu użyczenia zawartego [...] marca 2017 r. z [...] Sp. z o.o. (umowa znak: [...]). Regulacja kodeksowa tej umowy znajduje się w art. 710 - 719 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, ze zm.), zgodnie z którym użyczenie polega na bezpłatnym używaniu rzeczy przez osobę zainteresowaną, tj. używającego. Po zakończeniu umowy użyczenia, biorący w używanie zobowiązany jest zwrócić rzecz użyczającemu w stanie niepogorszonym, przy czym nie ponosi on odpowiedzialności za normalne jej zużycie.

Powyższe oznacza, że zawierając umowę użyczenia, używający miał świadomość co do stanu prawnego nieruchomości, w tym obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem niespełna 2 tygodnie po podpisaniu umowy użyczenia, wskazując na posiadanie interesu prawnego, skierował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do uchwały, która obowiązuje ponad 8 lat. Organ nadzoru podkreślił, że w dacie podejmowania uchwały, nie mogła ona naruszać interesu prawnego wnoszącej wezwanie.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały z 2017 r. uchylającej uchwałę z 2008 r. w części obejmującej teren działki o nr ewidencyjnym nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...], co na mocy art. 92 ust. 1 u.s.g. skutkuje wstrzymaniem jego wykonania, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Gmina Miejska L. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] października 2017 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta L. z [...] sierpnia 2017 r. uchylającej uchwałę Nr [...] Rady Miasta L. z [...] września 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. w części obejmującej teren działki o nr ewidencyjnym nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...].

Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniami prawa materialnego przez:

błędną wykładnię art. 27 w zw. z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."] polegającą na ocenie, że w sytuacji uchylenia uchwały rady gminy w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie autokontroli istniał wymóg prawny poprzedzenia jej procedurą planistyczną określoną w art. 17 u.p.z.p.;

błędną wykładnię art. 18 ust. 2 w zw. z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [(Dz.U. z 2017 r., poz. 1875) – dalej w skrócie: "u.s.g."] przez błędne zanegowanie przez Wojewodę [...] możliwości wskazania przedmiotowych przepisów w podstawie prawnej uchwały będącej konsekwencją rozpatrzenia wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa uchwałą w sytuacji zmiany z dniem 1 czerwca 2017 r. brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) i w konsekwencji uznanie, że uchwała Nr [...] Rady Miasta L. z [...] sierpnia 2017 r. podjęta została bez podstawy prawnej;

art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną ocenę, że uchwała z [...] sierpnia 2017 r. jest sprzeczna z prawem i podlega stwierdzeniu nieważności.

Opierając się na wymienionych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie od Wojewody [...].

W motywach skargi podniesiono, że uchwałą z [...] sierpnia 2017 r. uchylono uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany planu miasta L. w części obejmującej teren działki o nr ewidencyjnym nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...]. Uchwała z [...] sierpnia 2017 r. stanowiła kontynuację działań wyrażonych w uchwale z [...] maja 2017 r. Rady Miasta L. w sprawie rozpatrzenia wezwania Parafii [...] do usunięcia naruszenia prawa z [...] kwietnia 2017 r. uchwałą z [...] września 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany planu w części obejmującej teren działki o nr ewid. [...]. Uchwałą tą Rada Miasta L. uwzględniła powyższe wezwanie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Tymczasem organ rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2017 r. stwierdził nieważność uchwały z [...] sierpnia 2017 r. Stwierdził, ze Rada Miasta L. przed uchyleniem uchwały w przedmiocie zmiany planu miejscowego powinna przeprowadzić określone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czynności proceduralne, albowiem ustawa nie zawiera przepisów dopuszczających uchylanie uchwał planistycznych bez przeprowadzenia w tym zakresie stosownych działań określonych w art. 17 w zw. z art. 27 u.p.z.p. Nadto według organu art. 18 ust. 2 oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. nie mogą stanowić wyłącznej podstawy prawnej podjęcia uchwały, w związku zaś z nie przywołaniem art. 101 ust. 1 u.s.g. w podstawie prawnej uchwały, organ stwierdził brak podstawy do jej podjęcia.

Z takim stanowiskiem skarżąca nie zgodziła się. Wskazała, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z [...] września 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. działka o nr ewid. [...] przeznaczona została pod teren zabudowy usługowej lub zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w parterze budynku mieszkalnego, oznaczony na rysunku planu symbolem [...]. Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, iż nieruchomość, na której zlokalizowany jest planowany do rozbudowy budynek kościoła (nr ewid. [...] w obrębie ewid. nr [...]) stanowi teren zamknięty w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej w obecnym stanie prawnym działki [...] z obrębu ewid, nr [...] Parafia/Ministerstwo Obrony Narodowej nie ma możliwości zrealizowania swojego zamierzenia inwestycyjnego. Ani uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie ustaleń obowiązującego planu miejscowego ani skorzystania z instrumentu jakim jest decyzja o lokalizacji celu publicznego lub decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie lokalizacji celu publicznego lub warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w formie odrębnego postępowania administracyjnego, może nastąpić w przypadku braku planu miejscowego. Konsekwencją uchylenia zmiany planu jest wyeliminowanie ustaleń planu miejscowego z obrotu prawnego, co umożliwiłoby Wnioskodawcy rozpoczęcie procedury w celu uzyskania stosownych decyzji w przedmiocie rozbudowy budynku kościoła oraz realizację tej ważnej dla obronności narodowej i istotnej z punktu widzenia mieszkańców L. inwestycji. Wobec powyższego, Rada Miasta L., uwzględniła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] kwietnia 2017 r. wniesione przez Parafię [...] w L. i uchyliła częściowo własną uchwałę w przedmiocie zmiany planu miejscowego bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek czynności proceduralnych określonych w art.17 oraz art. 27 u.p.z.p. Powyższy przepis nie miał jednak zastosowania do podejmowanej przez Radę uchwały, gdyż nie podejmowano uchwały o przystąpieniu do sporządzenia nowego planu miejscowego bądź zmiany planu. Intencją Rady Miasta L. było wyeliminowanie w trybie autokontroli uprzednio podjętej uchwały. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 listopada 2014 r. (II OSK 2377/14) "procedura planistyczna uregulowana w art. 17 ustawy o plonowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu przyjęcie pewnych ustaleń co do przeznaczenia terenów, zebranie opinii i uzgodnień właściwych organów oraz przeprowadzenie konsultacji społecznych proponowanych rozwiązań planistycznych. Trudno stwierdzić jaki cel i przebieg miałaby mieć ta procedura w przypadku wyeliminowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obrotu prawnego. Taka procedura nie jest przecież przeprowadzana przed stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez wojewodę w trybie nadzoru czy też przez sąd administracyjny. Zatem uznać należy, iż stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ten organ w trybie autokontroli również nie wymaga przeprowadzenia takiej procedury." Analogicznie uchylenie przez właściwy organ własnej uchwały w trybie autokontroli nie wymaga przeprowadzenia procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że Rada Miasta L. w trybie autokontroli posiada kompetencje do uchylenia w każdym czasie uprzednio podjętej uchwały w wyniku uwzględnienia wezwania do naruszenia prawa. Przeprowadzanie procedury planistycznej w takim wypadku byłoby bezcelowe.

Według skarżącej nie można przyjąć za prawidłowe stanowisko Wojewody [...], że wskutek nowelizacji art. 101 ust. 1 u.s.g. i uchylenia wezwania do usunięcia naruszenia jako warunku dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy, uprawnieni, których interesów prawnych dotyczą wydane przez te organy gminy, zostali z mocy prawa pozbawieni prawa składania do tychże organów wniosków zawierających w swej treści wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaś organy gminy obowiązku rozpatrzenia takich wniosków - wezwań / a tym samym dokonania wzmiankowanej samokontroli podjętego aktu / w trybie i formie prawnej odpowiadającej właściwości tych wniosków oraz prawnym formom rozstrzygnięć podejmowanych przez te organy. Reasumując wezwania takie, rozpatrywane dotychczas przez rady gmin i rozstrzygane w drodze uchwał, podejmowanych zazwyczaj w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., muszą być nadal przez nie rozstrzygane w trybie i formie im właściwej, tj. uchwał, których podstawy prawne zależne będą od ich przedmiotu. W myśl art. 18 ust. 1 do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jak wynika zaś z art. 18 ust. 2 pkt 5 do kompetencji rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć należy, że jak wynika z § 15 Statutu Gminy Miejskiej L., rada rozpatruje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał wszystkie sprawy należące do jej właściwości. Do jej właściwości. Skarżąca nie zgodziła się z Wojewodą [...], że Rada Miasta L. nie miała podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosków z żądaniem uchylenia podjętych przez nią uprzednio uchwał. Jak wynika z przepisów statutu nie mogła rozstrzygnąć tych spraw w innej formie niż przez podjęcie uchwał. W treści uchwały powinno znaleźć się rozstrzygnięcie dotyczące przyjęcia wniosku do realizacji bądź jego nieuwzględnienia. Uchwała dotycząca wniosku - podobnie jak uchwała rozpatrująca skargę - powinna posiadać uzasadnienie. Uzasadnianie przez organ administracji publicznej swoich rozstrzygnięć powinno stanowić dobrą praktykę, poza tym pogłębia zasadę zaufania obywatela do państwa. Poza tym to dzięki uzasadnieniu do uchwały wnioskodawca oraz inne zainteresowane podmioty uzyskają wiedzę dotyczącą zasadności bądź bezzasadności podjęcia zgłaszanej "propozycji ulepszeń". Pamiętać również należy, że samo rozpatrzenie wniosku i podjęcie uchwały w tym przedmiocie nie jest równoznaczne z natychmiastową realizacją wniosku w przypadku jego uwzględnienia. W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa rozpatrzone zostało przez Radę Miasta L. uchwałą Nr [...] z [...] maja 2017 r. W związku z uwzględnieniem przez radę wezwania parafii i nie zakwestionowaniem ww. uchwały przez organy Wojewody, konsekwencją było uchylenie uchwały z [...] września 2008r. w sprawie planu w części obejmującej działkę nr [...] w trybie autokontroli, co było zgodne z żądaniem wniosku o usunięcie naruszenia prawa. Gdyby przyjąć za prawidłową interpretację zapisów dokonaną przez Wojewodę [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym - jej efektem byłaby niemożność rozpoznania przez kolegialny organ wniosku złożonego do tego organu, co byłoby nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części rozstrzyga organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub urządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jak podkreślono w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, Jaśkowska M. Wróbel A. "z istoty wniosków wynika bowiem, że właściwymi do ich rozpatrzenia i załatwienia w przeciwieństwie do skarg, nie organy wyższego stopnia lub organy sprawujące nadzór, lecz te, które są właściwe ze względu na przedmiot wniosku. W razie gdy wniosek wpłynie do organu niewłaściwego, stosuje się przepis art. 243." Mając na uwadze powyższe nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że Rada nie posiadała kompetencji do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku. Kompetencja ta wynikała z art. 18 ust. 2 pkt 15 w /w. pkt 5 u.s.g., który do właściwości rady gminy przekazał uchwalanie studium i planów. Stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały Wojewoda naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g.

Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W motywach odpowiedzi organ nadzoru wskazał przede wszystkim, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego dotyczącego uchwały [...] sierpnia 2017 r., w tym z pisma Prezydenta [...] z [...] września 2017 r. wynika, iż wzywająca do usunięcia naruszenia prawa wywodzi swój interes prawny z tytułu użyczenia zawartego [...] marca 2017 r. z [...] Sp. z o.o. (umowa znak: [...]). Co znamienne w przedmiotowej sprawie niespełna 2 tygodnie po podpisaniu umowy użyczenia, wskazując na posiadanie interesu prawnego, skierowano wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do uchwały, która obowiązywała ponad 8 lat, zaś Rada Miasta L. uznając posiadanie interesu prawnego "wezwanie uwzględniła" nie podejmując jednak żadnych kroków prawnych w celu jej eliminacji z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności wskazać należy, iż w dacie pierwszego rozpoznania wezwania, tj. 31 maja 2017 r. przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowił: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia — zaskarżyć uchwałę łub zarządzenie do sądu administracyjnego". Istotnym jest zatem stwierdzenie, czy podmiot wnoszący wezwanie posiada interes prawny i czy został on naruszony przez podjętą w 2008 r. uchwałę. Posiadanie interesu prawnego w sposób ścisły wiąże się z posiadaniem prawa rzeczowego. Kwestię posiadania praw rzeczowych regulują przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm.), zgodnie z którymi do praw rzeczowych należą: własność, współwłasność i dzierżawa wieczysta. Z kolei do praw rzeczowych ograniczonych, przepisy Kodeksu cywilnego zaliczają: użytkowanie, służebność, hipotekę, zastaw i spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Użytkowanie to prawo do korzystania i używania cudzej nieruchomości i pobierania z niej pożytków. Tymczasem użyczenie, które miało miejsce w niniejszej sprawie, zaliczone zostało do praw obligacyjnych. Istotą regulacji kodeksowej umowy użyczenia, uregulowanej w art. 710-719 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym użyczenie jest bezpłatnym używaniem rzeczy przez osobę zainteresowaną, tj. używającego. Po zakończeniu umowy użyczenia, biorący w używanie zobowiązany jest zwrócić rzecz użyczającemu w stanie niepogorszonym, przy czym nie ponosi on odpowiedzialności za normalne jej zużycie. W tej sytuacji wskazać należy, iż wzywający w ogóle nie posiadał interesu prawnego, a tym samym nie mógł być też on naruszony. Odmienna kwalifikacja mogła by nastąpić jedynie w przypadku posiadania praw rzeczowych do nieruchomości będącej przedmiotem wezwania, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prawo wezwania do usunięcia naruszania naruszenia prawa, a w konsekwencji otwarcia sobie legitymacji skargowej na podstawie tego przepisu, przysługuje jedynie tym podmiotom, które

wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (tak: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., SK 30/02, publ. OTK ZU 8/A/2003/84 i z 16 września 2008 r., SK 76/06, publ. OTK-A 2008/7/121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje bowiem jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (tak: wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12, publ. Lex nr 1212683). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis (wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Lex nr 151236; z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W judykaturze ustalono, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99, Lex nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy, interes prawny strony skarżącej musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to interes o charakterze własnym, zindywidualizowany i konkretny (wyrok NSA z 4 września 2010 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376). Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Posiadanie nieruchomości na podstawie umowy użyczenia nie kreuje interesu prawnego, co oznacza, że wnosząca wezwanie, nie byłaby uprawniona do zaskarżenia do sądu administracyjnego planu miejscowego. Sam plan miejscowy, bądź jego zmiana, reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza, narusza prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Takiego obowiązku nie ma natomiast w odniesieniu do praw osób powiązanych obligacyjnie z właścicielem nieruchomości. Zatem plan narusza, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., interes właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego (prawnie chronionym, własnym, konkretnym i indywidualnym). Interes biorącego w użyczenie, należy zakwalifikować wyłącznie jako interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny. Nie jest to interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu, jakim jest właściciel nieruchomości. W analizowanym przypadku kontestowane ustalenia zmiany planu z 2008 r. mogą mieć zatem, ale tylko pośrednio wpływ na sytuację prawną biorącego w użyczenie, jednakże kwestia ta może mieć znaczenie wyłącznie dla zawieranej z właścicielem nieruchomości umowy. Prawa obligacyjne są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego w przeciwieństwie do praw bezwzględnych. Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że sądową kontrolę ustaleń zmiany planu, mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania. Powyższe dotyczy także wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które poprzedza postępowanie sądowe. Użyczkobiorca ma zatem jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały. Organ nadzoru wskazuje, że judykaturze utrwalony jest pogląd, że podmiotom którym przysługują prawa obligacyjne (dzierżawa, najem, użyczenie) nie są legitymowane do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (wyroki NSA z: 15 czerwca 2012 r., II OSK 738/12; 20 lipca 2011 r., II OSK 902/11; 4 września 2008 r., II OSK 133/08, także wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2012 r., I SA/Wa 2097/11 i WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2011 r., II SA/Wr 530/11, publ. wszystkie Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na powyższe okoliczności wskazywał organ nadzoru na stronie 9 rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że Parafia [...] w L. pismem z 12 kwietnia 2017 r. wezwała Radę Miasta L. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] września 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. w części obejmującej teren działki o nr ewidencyjnym nr [...] z obrębu ewidencyjnego nr [...]. Przedmiotowe wezwanie wpłynęło do Rady 13 kwietnia 2017r.

Instytucję "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" do 30 maja 2017 r. regulował art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według stanu na dzień 13 kwietnia 2017 r., tj. na dzień wpływu wezwania do Rady, art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowił, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Przedstawiony stan prawny uległ zasadniczej zmianie z 1 czerwca 2017 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw [(Dz. U. poz. 935) – zwanej dalej: "ustawą zmieniającą"]. Na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej nadano art. 101 ust. 1 u.s.g. nowe brzmienie. I według stanu na dzień 30 sierpnia 2017 r., tj. na dzień uchylenia przez Radę Gminy L. uchwały, art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Obecnie obowiązująca norma art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przewiduje już instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Niemniej, zgodnie z przepisem przejściowym, tj. art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, "[...] przepisy ustaw zmienianych w art. 2 [...] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy".

Uprawnienie dla Rady do rozpoznania wezwania Parafii do usunięcia naruszenia prawa należało wyprowadzić z treści z art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej. Przepisy ustawy zmienionej w brzmieniu dotychczasowym stosuje się do aktów lub czynności organów administracji publicznej dokonanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. I tak, skoro akt prawa miejscowego, będący zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. podjęty uchwałą z [...] września 2008 r. i objęty wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, był aktem dokonanym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. przed 1 czerwca 2017 r., to zastosowanie w sprawie winien mieć art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu dotychczasowym, a więc przewidującym możliwość wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej części rozważań Sądu będzie zatem mowa o art. 101 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2017 r.

Przedmiotowy art. 101 ust. 1 u.s.g. stwarzał uprawnienie do zaskarżenia np. uchwały planistycznej (zmieniającej plan) do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi jednak poprzedzało wezwanie organu uchwalającego (zmieniającego) plan do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Uprawnionym do wniesienia skargi był każdy - czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą planistyczną (zmieniającą plan). Zatem Sąd, aby mógł dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały, to w ramach czynności wstępnych był zobowiązany zweryfikować dopuszczalność skargi. Skarga była dopuszczalna wówczas, gdy wniesiona została w terminie określonym przez art. 53 P.p.s.a. i przez podmiot mający interes prawny, który danym aktem został naruszony, a nadto poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to jest takim, na które wezwana do usunięcia naruszenia prawa rada gminy nie odpowie wcale, bądź też wyraźnie odmówi zadośćuczynienia złożonemu wezwaniu, jak też je przemilczy. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez radę gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej powiązane jest więc zarówno z istnieniem interesu prawnego, jak i z naruszeniem interesu prawnego - podmiotu, który występuje ze skargą. Pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i dotyczyć indywidualnej sytuacji prawnej danego podmiotu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym interes ten może być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, choć może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego (wyrok NSA z 8.09.2016 r., II OSK 3068/14). Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami uchwały (np. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy jego zmiany). Oznacza to, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz posiadania interesu prawnego, jest jeszcze jego naruszenie.

Z normy tej - według Sądu – należało wyprowadzić tezę, że weryfikacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa kwestionowanym aktem z zakresu administracji publicznej w aspekcie posiadania interesu prawnego i jego naruszenia powinien na wstępie dokonać organ właściwy do (ewentualnego) uznania przedmiotowego wezwania za skuteczne. Skarga do sądu administracyjnego przysługiwała bowiem dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Sformułowanie "po bezskutecznym" wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oznaczało, że ustawodawca dopuszczał sytuację, w której mogło dojść do uwzględnienia wezwania przed organem, który wydał dany akt, czyli skutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Inaczej ujmując podzielenia racji wnoszącego wezwanie. Powyższe jest zasadne zwłaszcza w sytuacji, gdy zamiarem organu było uwzględnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czyli gdy "sprawa" zainicjowana wezwaniem miała zakończyć się przed organem administracji publicznej, na etapie uwzględnienia wezwania - w drodze uchwały podjętej przez organ. Dalej sprawa, poza kontrolą organu nadzoru, który także władny był rozważyć tę kwestię, nie była poddawana kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Realnie mógł zajść przypadek wyeliminowania z obrotu prawnego części obowiązującego dotychczas aktu prawa miejscowego, po uwzględnieniu wezwania pochodzącego od podmiotu, który nie miał interesu prawnego, a dalej interes prawny nie został naruszony, czyli wówczas, gdy nie dochodziło do spełnienia jednej z przesłanek dopuszczalności skargi, a w ocenie Sądu i dopuszczalności skutecznego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tymczasem skutki skutecznego wniesienia wezwania mogły być daleko idące, gdyż mogły doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego, np. części aktu planistycznego. W kontrolowanej sprawie [...] kwietnia 2017 r. Parafia wezwała Radę Miasta L. do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie uchwały z [...] września 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. w części obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu nr [...] wniosła Parafia (wezwanie – k. 75 akt sądowych). Z wezwania tego wynika, że Parafia posiada prawo dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, albowiem [...] marca 2017 r. podpisała umowę użyczenia nr [...] z [...] sp. z o.o. z siedzibą w L.. Z umowy użyczenia wynika, że użyczająca [...] sp. z o.o. jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...], natomiast biorącym do używania nieruchomość bezpłatnie na czas nieoznaczony (umowa użyczenia przedłożona przez skarżącą na wezwanie Sądu – k. 71-73 akt sądowych) jest Parafia. Regulacja kodeksowa użyczenia znajduje się w art. 710 - 719 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 710 K.c. przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Z kolei w myśl art. 718 § 1 K.c. po zakończeniu użyczenia, biorący do używania obowiązany jest zwrócić użyczającemu rzecz w stanie niepogorszonym; jednakże biorący nie ponosi odpowiedzialności za zużycie rzeczy będące następstwem prawidłowego używania. W tym miejscu Sąd podziela i przyjmuje za własny wywód Ministra dotyczący braku interesu prawnego i jego naruszenia przez podmiot legitymujący się prawem użyczenia jak Parafia, która wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – bez konieczności jego powtarzania jako, że został zawarty w odpowiedzi na skargę i przedstawiony w stanie sprawy. Z powyższego wynika, że Parafia chcąc wykazać interes prawny przedstawiła jedynie umowę użyczenia. Tym samym nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego jakiekolwiek prawo rzeczowe przysługujące jej do nieruchomości objętej wezwaniem (pod. wyrok NSA z 8.09.2016r., II OSK 3068/14). Interes ma bowiem ten, kto wykaże, że jego obiektywnie rozumiany interes prawem chroniony, został naruszony ustaleniami uchwały, a może to uczynić właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, [...] (wyroki NSA II OSK 738/12, z 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07 i 26 września 2008r., II OSK 312/08). Innymi słowy, zaskarżona przez Parafię uchwała z [...] września 2008 r. nie wprowadziła więc ograniczenia w dotychczas wykonywanym przez Parafię prawie własności czy użytkowania wieczystego, bo takimi prawami do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] - objętej ustaleniami planistycznymi Parafia się nie legitymowała, czyli nie naruszyła jej interesu prawnego, co warunkowało uprawnienie jej do wniesienia wezwania do naruszenia prawa i uznania za skuteczne. Parafia będąc stroną umowy użyczenia, biorącą w użyczenie działkę nr [...], położoną na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą, nie mogła z tego tytułu wyprowadzić interesu prawnego, który został naruszony. Interes biorącego w użyczenie, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony. Jest to bowiem interes faktyczny, a ten nie daje legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a uprzednio i wezwania do usunięcia naruszonego prawa uchwałą zmieniającą plan na podstawie art. 101 § 1 u.s.g.

Wszystko to dowodzi, że Sąd uznał zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, biorąc pod uwagę przesłankę, którą organ nadzoru winien rozważyć na wstępie, a nie wspomnieć o niej na marginesie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sprawie zakończonej rozstrzygnięciem nadzorczym Ministra doszło bowiem do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały zmieniającej plan miasta L. przez uchylenia uchwały planistycznej w części po uznaniu za skuteczne przez Radę wezwania do usunięcia naruszenia prawa pochodzącego od podmiotu, który w momencie jego rozpoznawania nie legitymował tytułem prawnym rzeczowym do działki nr [...], czyli interesem prawnym, który mógł zostać naruszony ww. uchwałą. Zaistniała sytuacja nie mogła doprowadzić do uznania wezwania Parafii do usunięcia naruszenia prawa przez Radę za skuteczne, jako że wezwanie to nie naruszało interesu prawnego Parafii, zatem doszło do istotnego naruszenia art. 101 § 1 u.s.g. Niemniej przedmiotowe wezwanie otwierało Parafii drogę do zaskarżenia uchwały z [...] września 2008 r. do sądu administracyjnego.

Wobec wzięcia pod uwagę okoliczności, która już na wstępie powinna spowodować, że organ gminy nie mógł uznać za skuteczne wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako pochodzącego od podmiotu, który nie legitymował się interesem prawnym w sensie posiadania prawa rzeczowego do ww. nieruchomości, a tym samym zobowiązania organ nadzoru do stwierdzenia nieważność uchwały uchylającej zmianę planu, Sąd nie rozważał pozostałych, a zarazem następczych zarzutów skargi.

Wobec zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd nie uwzględnił skargi i na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.