Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2673/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) w przedmiocie zmiany założeń biznesplanu: oddala skargę.


UZASADNIENIE

P.P. (dalej: "skarżący" lub "beneficjent") wniósł o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W dniu [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "Dyrektor Oddziału") wydał decyzję nr [...], mocą której przyznał skarżącemu pomoc finansową w wysokości 75.000,00 zł, z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. W zatwierdzonym tą decyzją Planie Rozwoju Gospodarstwa (biznesplanie/PZG) planowaną inwestycją był zakup ciągnika rolniczego o mocy 60-70 KM i pługu 4-skibowego na odkładnicach 35 cm. Środki zostały przelane na kontro beneficjenta w dniu [...] września 2011 r., co oznacza, że okres 3 lat na wydatkowanie 70% kwoty pomocy upływał [...] września 2014 r.

W dniu [...] listopada 2014 r. beneficjent złożył do Dyrektora Oddziału wniosek o zmianę założeń biznesplanu oraz dokumenty finansowe potwierdzające realizację zmienionych założeń biznesplanu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Dyrektor Oddziału odmówił wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu przez stronę. Organ stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do wyrażenia takiej zgody gdyż przyznaną pomoc skarżący wydatkował na inwestycje nie uwzględnione w biznesplanie, a prośbę o jego zmianę złożył po terminie, w którym inwestycja powinna zostać zrealizowana.

W odwołaniu od powyższej decyzji beneficjent przyznał, iż istotne w złożonym i zaakceptowanym przez ARiMR PZG zobowiązał się do zakupu ciągnika rolniczego i pługu czteroskibowego na odkładnicach 35 cm. Postanowił jednak zakupić przyczepę rolniczą, a zaoszczędzone w ten sposób środki mógł przeznaczyć na zakup pługu o lepszych parametrach niż pierwotnie zakładał biznesplan. Podniósł, że zapisy decyzji nr [...] oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 201, ze zm.), dalej "rozporządzenie", nie ograniczają zmiany biznesplanu do okresu 3 lat od daty wypłaty pomocy.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR"), decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie jest bezsporne, że skarżący nie wywiązał się z pierwotnych planów zakupu ciągnika rolniczego o mocy 60-70 KM i pługu 4-skibowego na odkładnicach 35 cm. W dniu [...] listopada 2014 r. dostarczył dokumenty finansowe potwierdzające zakup przyczepy rolniczej [...] oraz pługu obracalnego [...].

Dalej Prezes ARiMR podał, iż zgodnie z § 19 ust. 2 rozporządzenia beneficjent zobowiązany był do udokumentowania wydatkowania 70% otrzymanej pomocy zgodnie z zaakceptowanym biznesplanem w terminie do dnia [...] września 2014 r., tj. do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. O tym wymogu Dyrektor Oddziału pouczył go pismem z dnia [...] września 2012 r. znak: [...]. Organ ten poinformował stronę o ciążących na niej zobowiązaniach wymienionych w § 19 rozporządzenia oraz o przewidzianych sankcjach za niedochowanie terminu ich spełnienia. Dodatkowo w pkt 2 wskazanego pisma podano skarżącemu ostateczny termin w jakim należy udokumentować wydatkowanie 70% otrzymanej pomocy finansowej, tj. [...] września 2014 r.

Skarżący natomiast dopiero w dniu [...] listopada 2014 r. złożył wniosek o zmianę założeń do zaakceptowanego wcześniej biznesplanu oraz w dniu [...] listopada 2014 r. dokumenty finansowe potwierdzające realizację założeń biznesplanu. Nastąpiło to więc po terminie zobowiązania wynikającego z § 19 pkt 2 rozporządzenia. Organ zaznaczył, że przed złożeniem wniosku o zmianę biznesplanu beneficjent zakupił przyczepę rolniczą oraz pług obracalny, gdyż chciał, aby ich zakup był przedmiotem inwestycji i stanowił potwierdzenie wydatku inwestycyjnego w kwocie 70% otrzymanej pomocy. Decyzje o zmianach w innych zakupie maszyn skarżący podjął samodzielnie bez decyzji Dyrektora Oddziału w zakresie wyrażenia zgody na zmianę biznesplanu, co stanowiło naruszenie § 21 ust. 1 rozporządzenia.

Prezes ARiMR wyjaśnił też, że termin wynikający z § 19 pkt 2 rozporządzenia jest przepisem prawa materialnego i jako taki nie może być przez organ zmieniony ani przywrócony. Ponadto zaaprobowanie wniosku beneficjenta o zmianę założeń biznesplanu, złożonego po upływie 3 lat od dnia wypłaty pomoc, czyniłoby niemożliwym terminowe spełnienie przez niego warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia, tj. wydatkowania w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie oraz przedłożenia dokumentów o których mowa w § 19 pkt 2 rozporządzenia (kopii faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów) potwierdzających poniesienie wydatkowania co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje zgodnie z założeniami biznesplanu po zrealizowaniu każdej inwestycji nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy.

P.P. zaskarżył powyższą decyzję Prezesa ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie:

1. § 21 ust. 1 - 3 rozporządzenia przez bezpodstawne oparcie zaskarżonej decyzji na fakcie upływu 3 letniego okresu na wydatkowanie 70% kwoty w dniu [...] września 2014 r., podczas, gdy kwota pomocy wydatkowana została przed tym okresem, o czym świadczą faktury zakupu przyczepy rolniczej 6 l i pługa 4 skibowego obrotowego, a powołany przepis nie uzależnia zmiany biznesplanu od powołanego 3 letniego okresu,

2. postanowień decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] przez to, że decyzja ta stanowi o konieczności wydatkowania środków w ciągu 3 lat, a nie wystąpienia w tym okresie z wnioskiem o zmianę biznesplanu,

3. zasady praworządności, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenia złożonych faktur dotyczących wydatkowania pomocy, argumentów podnoszonych przez beneficjenta w wyjaśnieniach w przedmiocie zmiany biznesplanu, rozpatrzenie wniosku o zmianę biznesplanu przy zastosowaniu błędnej interpretacji prawa, co narusza też zasadę zaufania z art. 8 k.p.a., rozpatrywanie wniosku przez okres półtora roku i przez to naruszenie zasady szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a.,

4. błąd w ustaleniach faktycznych mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przez błędne przyjęcie, że skarżący nie dokonał zakupów w terminie 3 lat i nie udokumentował ich.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub też stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału, a także o zasądzenie od Prezesa ARiMR na jego rzecz zwrotu wszystkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i pomocy prawnej według norm przepisanych.

Zdaniem beneficjenta ani decyzja Dyrektora Oddziału nr [...] ani § 21 ust. 1 - 3 rozporządzenia nie ograniczają zmiany biznesplanu do okresu 3 lat od daty wypłacenia pomocy. Stanowią one jedynie o konieczności dokonania zakupów w okresie 3 lat od daty wypłacenia beneficjentowi pomocy. Oznacza to, że beneficjent może wystąpić o zmianę biznesplanu jeżeli dokonał zakupów w okresie 3 lat od daty wypłacenia mu pomocy i spełnił postanowienia § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c cytowanego rozporządzenia, tj. jeżeli biznesplan zapewnia osiągnięcie nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej co najmniej w 4 ESU i nie mniejszej niż wartość nadwyżki bezpośredniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy i przewiduje inwestycje na kwotę co najmniej 70% pomocy, z zastrzeżeniem § 18 ust. 3. W jego przypadku zmiana biznesplanu nie naruszała postanowień § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c, w tym zachowane było wydatkowanie 70% kwoty pomocy.

Skarżący podkreślił, że w okresie 3 lat od wypłaty pomocy zakupił maszyny rolnicze, które lepiej niż pierwotnie wykazane w biznesplanie umaszynowiły jego gospodarstwo i przyczyniły się do wzrostu produkcji rolnej. Oddział Regionalny ARiMR w L. otrzymał wszystkie faktury zakupu maszyn wraz z dowodami zapłaty i dokumentami ich rejestracji, dokonanych przed upływem 3 lat od uzyskania pomocy, rozpatrywał wniosek o zmianę biznesplanu przez półtora roku, a w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do meritum sprawy podniesionej w odwołaniu i tym samym nie rozpoznał jej.

Beneficjent zwrócił też uwagę na skierowane niego wezwanie Dyrektora Oddziału z dnia [...] czerwca 2016 r., które w jego ocenie świadczy o nierozważeniu przez ARiMR całości dokumentów sprawy przy wydaniu pierwszej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja znajduje oparcie w powołanych przez organy administracyjne przepisach prawa. Przede wszystkim sąd podziela ustalenia faktyczne dokonane w sprawie i uznaje, że znajdują one potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organ jest rzetelna, obiektywna i nie nosi cech dowolności, wbrew zarzutom skargi.

Jednocześnie sąd wskazuje, że uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. , poz. 1066 j.t. ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 j.t. ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a.

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria oceny sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Niesporne w sprawie jest, że ostateczną decyzją z [...] lutego 2011 r. skarżącemu została przyznana pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w kwocie 75.000,00 zł. W związku z przyznaniem ww. pomocy finansowej skarżący został zobligowany do spełnienia szeregu zobowiązań. Zobowiązania te zostały szczegółowo wymienione w pouczeniu zawartym w decyzji. Miedzy innymi w punkcie 4 litera d wskazano, iż skarżący jest zobowiązany do zrealizowania założeń biznes – planu w terminie nie dłuższym niż 5 lat od dnia wypłaty pomocy, a w szczególności prowadzenia gospodarstwa zgodnie z określoną strukturą produkcji rolnej, wydatkowania 70 % pomocy na inwestycje określone w biznes – planie w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy. W punkcie 5 litera b i d wymienionego pouczenia został zobowiązany do przedłożenia w Agencji potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopii faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznes – planu – po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Nadto został zobligowany do złożenia sprawozdania z realizacji biznes – planu sporządzonego zgodnie ze wzorem udostępnionym przez Agencję – w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy W punkcie 6 pouczenia zawartego w decyzji wskazano ponadto, że w przypadku niespełnienia zobowiązań lub nie przedłożenia dokumentów wymienionych powyżej, pomoc podlega zwrotowi w całości lub w części, zgodnie z § 20 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013.

Wymienioną decyzję skarżący otrzymał w dniu [...] lutego 2011r.

Zobowiązania zawarte w decyzji były odzwierciedleniem regulacji prawnych stanowiących podstawę przyznania tej pomocy.

Przypomnieć należy, że podstawę przyznawania płatności z tytułu "Ułatwiania startu młody rolnikom", stanowiły przepisy unijne i przepisy krajowe. Do przepisów krajowych należało w szczególności: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom " objętego Programem Rozwoju Obszarem Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2014, poz. 201, ze zm., dalej "rozporządzenie wykonawcze") oraz ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej "ustawą o PROW") . Do przepisów unijnych należało w szczególności: rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L. z 2005 r. Nr 277 str. 1, ze zm.), a w nim przepisy art. 13, 20 i 22.

Zgodnie z art. 10 ust.1 pkt.2 ww. ustawy pomoc była przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ( tj. rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 ) , oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1, tj. w rozporządzeniu wykonawczym MRiRW z dnia 17 października 2007.

Zarówno art. 13 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, jak i § 2 rozporządzenia wykonawczego odwołują się do sporządzenia i realizacji planu rozwoju gospodarstwa, zwanego biznes- planem, jako warunku przyznania pomocy finansowej w programie " Ułatwianie startu młodym rolnikom ". Wymienione przepisy wskazują, że biznes – plan może odnosić się do potrzeby zrealizowania określonej inwestycji. Wskazują też na konieczność odzyskania wsparcia już otrzymanego w przypadku, gdy w chwili oceny młody rolnik nie spełnia założeń zawartych w biznesplanie.

Przepis § 19 rozporządzenia wykonawczego wymaga spełnienia warunków przyjętego biznes planu i stosownego powiadomienia o tym Agencji.

Wszystko to świadczy o tym, że zapisy biznes – planu są zobowiązaniami młodego rolnika koniecznymi do wykonania w ramach realizacji przyznanej pomocy. Brak realizacji lub niewłaściwa realizacja podjętych założeń biznes – planu stanowią podstawę faktyczną do żądania zwrotu otrzymanych środków pomocy finansowej. Podstawę prawną takiego zwrotu stanowi przepis § 20 rozporządzenia wykonawczego.

Nie zmienia tego regulacja prawna przewidziana przepisem § 21 ww. rozporządzenia stanowiąca, że Beneficjent może wystąpić do dyrektora oddziału regionalnego Agencji z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, w tym wydłużenie okresu jego realizacji, jeżeli spełni warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c. Nie ulega wątpliwości, że jednym z koniecznych warunków do wystąpienia o taką zgodę jest okoliczność, że proponowane zmiany dotyczą czynności i zobowiązań ujętych w biznes – planie i jeszcze niezrealizowanych, i co do których jeszcze nie upłynął przewidziany termin ich realizacji. Młody rolnik nie może sam, z pominięciem założeń biznes – planu, dowolnie rozdysponować otrzymane środki pomocowe. Przecza temu ww. przepisy.

Prawidłowo zatem organy orzekające w sprawie uznały, że skarżący zakupił inne środki inwestycyjne niż przewidywał to jego biznes – plan. O zmianę biznes – planu wystąpił po kilku latach, liczonych od daty samodzielnych zakupów tych środków, nadto po upływie wiążącego go 3 letniego terminu do wydatkowania 70 % kwoty przyznanej pomocy, liczonego od daty wypłaty pomocy. Analiza akt potwierdza, że skarżący zakupił w dniu [...] lipca 2012r. przyczepę rolniczą zamiast przewidzianego ciągnika rolniczego oraz w dniu [...] kwietnia 2012r. zakupił pług obracalny inny niż przewidywał to biznes – plan. Środki pomocowe zostały mu przekazane w dniu [...] września 2011r. Prawidłowo zatem organy uznały, że poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu, przewidziane w § 19 rozporządzenia wykonawczego, w terminie 3 lat od wypłaty pomocy, powinno zostać dokonane do dnia [...] września 2014r. Skarżący tego nie uczynił.

Wystąpił w dniu [...] listopada 2014r. z wnioskiem o zmianę biznes – planu, co w rzeczywistości stanowiło żądanie zaakceptowania samowoli skarżącego w rozdysponowaniu przyznanych środków w sposób odmienny niż był do tego zobowiązany. Ponadto przedmiotowy wniosek został złożony nie tylko po dokonaniu czynności, o której zmianę wnosił, ale także po upływie terminu prawnie przewidzianego do wydatkowania wskazanej kwoty. Zatem wniosek ten został złożony w warunkach wypełnienia przesłanek materialnych przepisu § 20 rozporządzenia wykonawczego, stanowiącego o zwrocie uzyskanej pomocy i nie mógł być przez organ uwzględniony.

Zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z prawidłowo dokonanymi ustaleniami organu i z prawidłowo zastosowanymi przez organ przepisami prawa materialnego, przez co nie mogą być uznane za zasadne.

Mając powyższe na uwadze, sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania, które w sposób istotny mogłyby wpłynąć na wynik sprawy jak też nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które wpłynęłoby na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne prowadzone było zdaniem sądu zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa.

W tych warunkach uznając skargę za niezasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.