Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3277/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warszawskiego Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1065/14 w sprawie ze skargi G. B. na bezczynność Warszawskiego Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt: II SAB/Wa 1065/14 po rozpoznaniu skargi G.B. na bezczynność Warszawskiego Koła Łowieckiego nr [..] "[..]" w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 października 2014 r. o udzielenie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Warszawskie Koło Łowieckie nr [..] "[..]" do rozpatrzenia wniosku w zakresie punktów 1-37 oraz 39-43 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność Warszawskiego Koła Łowieckiego nr [..] "[..]" nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz w punkcie czwartym zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 6 października 2014 r. (doręczonym organowi w dniu 10 października 2014 r.) G.B. zażądał od Warszawskiego Koła Łowieckiego Nr [..] "[..]" udostępnienia:

1. Protokołu Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Członków Warszawskiego KŁ Nr [..] "[..]" w Warszawie oraz - w przypadku zwołania w danym roku gospodarczym również Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia Członków w/w Koła - protokołów tychże zgromadzeń - za rok gospodarczy 2011/2012;

2. Protokołu WZ oraz ewentualnego (ewentualnych) NWZ za rok gospodarczy 2012/2013;

3. Protokołu WZ oraz ewentualnego (ewentualnych) NWZ za rok gospodarczy 2013/2014;

4. Protokołu WZ oraz ewentualnego (ewentualnych) NWZ za rok gospodarczy 2014/2015;

5. Wykazu aktualnie obowiązujących uchwał Walnych Zgromadzeń KŁ "[..]" oraz aktualnie obowiązujących uchwał Zarządu Koła;

6. Porządku (porządków) obrad walnych zgromadzeń za rok gospodarczy 2011/2012;

7. Porządku (porządków) obrad walnych zgromadzeń za rok gospodarczy 2012/2013;

8. Porządku (porządków) obrad walnych zgromadzeń za rok gospodarczy 2013/2014;

9. Porządku (porządków) obrad walnych zgromadzeń za rok gospodarczy 2014/2015;

10. Protokołów posiedzeń Zarządu WKŁ "[..]" (wszystkich) wraz z podjętymi na tychże posiedzeniach uchwałami za rok gospodarczy 2011/2012;

11. Protokołów posiedzeń Zarządu WKŁ "[..]" (wszystkich) wraz z podjętymi na tychże posiedzeniach uchwałami za rok gospodarczy 2012/2013;

12. Protokołów posiedzeń Zarządu WKŁ "[..]" (wszystkich) wraz z podjętymi na tychże posiedzeniach uchwałami za rok gospodarczy 2013/2014;

13. Protokołów posiedzeń Zarządu WKŁ "[..]" (wszystkich) wraz z podjętymi na tychże posiedzeniach uchwałami za rok gospodarczy 2014/2015;

14. Harmonogramu prac Komisji Rewizyjnej KŁ "[..]" na rok gospodarczy 2011/2012;

15. Harmonogramu prac Komisji Rewizyjnej KŁ "[..]" na rok gospodarczy 2012/2013;

16. Harmonogramu prac Komisji Rewizyjnej KŁ "[..]" na rok gospodarczy 2013/2014;

17. Harmonogramu prac Komisji Rewizyjnej KŁ ""[..]" na rok gospodarczy 2014/2015;

18. Protokołów kontroli kompleksowych, dokonanych przez Komisję Rewizyjną KŁ "[..]" wraz z wnioskami pokontrolnymi oraz ewentualnym ustosunkowaniem się kontrolowanego podmiotu do ewentualnych stwierdzonych uchybień za rok gospodarczy 2011/2012;

19. Protokołów kontroli kompleksowych, dokonanych przez Komisję Rewizyjną KŁ "[..]" wraz z wnioskami pokontrolnymi oraz ewentualnym ustosunkowaniem się kontrolowanego podmiotu do ewentualnych stwierdzonych uchybień za rok gospodarczy 2012/2013;

20. Protokołów kontroli kompleksowych, dokonanych przez Komisję Rewizyjną KŁ "[..]" wraz z wnioskami pokontrolnymi oraz ewentualnym ustosunkowaniem się kontrolowanego podmiotu do ewentualnych stwierdzonych uchybień za rok gospodarczy 2013/2014;

21. Protokołów kontroli problemowych, dokonanych przez Komisję Rewizyjną KŁ "[..]" wraz z wnioskami pokontrolnymi oraz ewentualnym ustosunkowaniem się kontrolowanego podmiotu do ewentualnych stwierdzonych uchybień za rok gospodarczy 2011/2012;

22. Protokołów kontroli problemowych, dokonanych przez Komisję Rewizyjną KŁ "[..]" wraz z wnioskami pokontrolnymi oraz ewentualnym ustosunkowaniem się kontrolowanego podmiotu do ewentualnych stwierdzonych uchybień za rok gospodarczy 2012/2013;

23. Protokołów kontroli problemowych, dokonanych przez Komisję Rewizyjną KŁ "[..]" wraz z wnioskami pokontrolnymi oraz ewentualnym ustosunkowaniem się kontrolowanego podmiotu do ewentualnych stwierdzonych uchybień za rok gospodarczy 2013/2014;

24. Sprawozdania z prac Komisji Rewizyjnej KŁ, o którym mowa w § 70 pkt 4 Statutu PZŁ, tj. wyniki kontroli i ocenę rocznego sprawozdania finansowego oraz ocenę pracy zarządu koła wraz z wnioskami o udzielenie/nieudzielenie absolutorium poszczególnym członkom organu, złożone Walnemu Zgromadzeniu, za rok gospodarczy 2011/2012;

25. Sprawozdania z prac Komisji Rewizyjnej KŁ, o którym mowa w § 70 pkt 4 Statutu PZŁ, tj. wyniki kontroli i ocenę rocznego sprawozdania finansowego oraz ocenę pracy zarządu koła wraz z wnioskami o udzielenie/nieudzielenie absolutorium poszczególnym członkom organu, złożone Walnemu Zgromadzeniu za rok gospodarczy 2012/2013;

26. Sprawozdania z prac Komisji Rewizyjnej KŁ, o którym mowa w § 70 pkt 4 Statutu PZŁ, tj. wyniki kontroli i ocenę rocznego sprawozdania finansowego oraz ocenę pracy zarządu koła wraz z wnioskami o udzielenie/nieudzielenie absolutorium poszczególnym członkom organu, złożone Walnemu Zgromadzeniu, za rok gospodarczy 2013/2014;

27. Protokołów posiedzeń Komisji Rewizyjnej KŁ za rok gosp. 2011/2012;

28. Protokołów posiedzeń Komisji Rewizyjnej KŁ za rok gosp. 2012/2013;

29. Protokołów posiedzeń Komisji Rewizyjnej KŁ za rok gosp. 2013/2014;

30. Sprawozdania Prezesa KŁ "[..]" złożonego w trybie § 53 pkt 7 Statutu PZŁ Walnemu Zgromadzeniu, za rok gospodarczy 2011/2012 (uwaga: w przypadku indywidualnych sprawozdań poszczególnych członków Zarządu Koła, składanych WZ - każde z tychże sprawozdań);

31. Sprawozdania Prezesa KŁ "[..]", złożonego w trybie § 53 pkt 7 Statutu PZŁ Walnemu Zgromadzeniu, za rok gospodarczy 2012/2013 (uwaga: w przypadku indywidualnych sprawozdań poszczególnych członków Zarządu Koła, składanych WZ - każde z tychże sprawozdań);

32. Sprawozdanie Prezesa KŁ "[..]", złożonego w trybie § 53 pkt 7 Statutu PZŁ Walnemu Zgromadzeniu, za rok gospodarczy 2013/2014 (uwaga: w przypadku indywidualnych sprawozdań poszczególnych członków Zarządu Koła, składanych WZ - każde z tychże sprawozdań);

33. Protokołów, o jakich mowa w § 42 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz.U. z 2005 r., Nr 61 poz. 548), z odbytych polowań zbiorowych w sezonie 2012/2013;

34. Protokołów, o jakich mowa w § 42 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz.U. z 2005 r., Nr 61 poz. 548), z odbytych polowań zbiorowych w sezonie 2013/2014;

35. Protokołów przeprowadzonych przez Zarząd KŁ "[..]" szkoleń z zakresu bezpieczeństwa na polowaniach oraz zorganizowanych treningów strzeleckich, w oparciu o uchwałę Naczelnej Rady Łowieckiej nr 42/2007 z dnia 4 września 2007 r. za rok gospodarczy 2011/12;

36. Protokołów przeprowadzonych przez Zarząd KŁ "[..]" szkoleń z zakresu bezpieczeństwa na polowaniach oraz zorganizowanych treningów strzeleckich w oparciu o uchwałę Naczelnej Rady Łowieckiej nr 42/2007 z dnia 4 września 2007 r. za rok gospodarczy 2012/13;

37. Protokołów przeprowadzonych przez Zarząd KŁ "[..]" szkoleń z zakresu bezpieczeństwa na polowaniach oraz zorganizowanych treningów strzeleckich, w oparciu o uchwałę Naczelnej Rady Łowieckiej nr 42/2007 z dnia 4 września 2007 r. za rok gospodarczy 2013/14;

38. Informacji o powodach odmowy wydania upoważnień do wykonywania polowania indywidualnego myśliwym T.L. i M.B. w okresie od dnia uchylenia przez ZO PZŁ w Warszawie uchwał w przedmiocie wykluczenia w/w członków KŁ do dnia [..] sierpnia 2014 r., a także o powodach wydania upoważnienia po tej dacie wyłącznie na jeden z czterech dzierżawionych przez KŁ "[..]" obwodów;

39. Sprawozdania ŁOW-1 (roczne sprawozdanie z działalności koła łowieckiego), złożone przez KŁ "[..]" za rok gospodarczy 2011/12;

40. Sprawozdania ŁOW-1 (roczne sprawozdanie z działalności koła łowieckiego), złożone przez KŁ "[..]" za rok gospodarczy 2012/13;

41. Sprawozdania ŁOW-1 (roczne sprawozdanie z działalności koła łowieckiego), złożone przez KŁ "[..]" za rok gospodarczy 2013/14;

42. Potwierdzenia realizacji obowiązku dzierżawcy obwodu łowieckiego w zakresie zatrudnienia bądź powołania strażników łowieckich (umowy/akt powołania na każdy z dzierżawionych przez Koło Łowieckie "[..]" obwodów łowieckich), wynikającego z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - na obecną kadencję 2010-2015;

43. Rejestru wydanych przez KŁ "[..]" upoważnień do wykonywania polowania indywidualnego za okres 01.04.2014 do 05.10.2014 r.;

44. Informacji o wysokości dotacji i subwencji, przyznanych KŁ "[..]" w latach 2005-2013, ich przeznaczeniu, wykorzystaniu, jednostce udzielającej wsparcia.

Wnioskodawca w swym żądaniu określił, aby każdą z kart kserokopii opatrzyć klauzulą zgodności z oryginałem wraz z podpisem oraz imieniem i nazwiskiem osoby potwierdzającej zgodność oraz dokonać ponumerowania przesłanych kart (stron) dokumentacji, zaznaczając ich ilość.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Koło Łowieckie "[..]" pismem z dnia 23 października 2014 r. poinformowało G.B., że z dokumentami, o których mowa w poz. 39-42 wniosku, zapoznać się można w siedzibie Zarządu Okręgowego PZŁ w Warszawie w pierwszą środę miesiąca w godzinach urzędowania (po uprzednim uzgodnieniu), gdyż Koło Łowieckie "[..]" nie posiada etatowych pracowników oraz nie posiada własnych urządzeń powielających. Natomiast pozostałe dokumenty, wymienione w przedmiotowym wniosku regulują wewnętrzne sprawy Koła Łowieckiego i nie stanowią spraw, jakie wymienione są w katalogu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto poinformowano zainteresowanego, że Koło Łowickie "[..]" nie pobierało żadnych dotacji i subwencji.

Pismem z dnia 26 listopada 2014 r. G.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Koła Łowieckiego "[..]" w Warszawie w przedmiocie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zwrócił się do Koła Łowieckiego "[..]" o udostępnienie informacji wynikających z realizowania przez koło łowieckie zadań administracji państwowej związanych z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy Prawo łowieckie, a koła łowieckie są w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, Zarząd zobowiązany był rozpatrzyć wniosek zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym ocenić, w jakim zakresie odnoszą się one do informacji o charakterze publicznym, i w konsekwencji podjąć odpowiednie czynności, tj. udzielić żądanej informacji, względnie poinformować, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy, bądź wreszcie, stosownie do treści art. 14 ust. 2 ustawy poinformować stronę, że żądana informacja nie może być udostępniona w formie żądanej przez stronę, pouczając jednocześnie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazując, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W sprawie takie czynności nie zostały podjęte, co oznacza, iż podmiot zobowiązany pozostaje w rażącej bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie "[..]" wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że udzielono odpowiedzi na wniosek i podniesiono, że z uwagi na trudności z powieleniem żądanych informacji wskazano gdzie można zapoznać się z żądanymi dokumentami. Koło było uprawnione do pobrania poniesionych opłat za przygotowanie i udostępnienie informacji publicznej i "też o tym poinformowało skarżącego choć w sposób mało jasny", natomiast skarżący winien odnieść się do stanowiska Koła, czego nie uczynił i wniósł skargę na bezczynność do Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę stwierdził, że Koło Łowieckie jest "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (koła łowieckie wykonują bowiem zadania administracji publicznej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 Prawa łowieckiego), zatem było obowiązane do załatwienia wniosku skarżącego w sposób określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd doszedł do wniosku, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Skarżący domagał się bowiem od Koła Łowieckiego udzielenia szeregu informacji dotyczących elementu publicznoprawnej działalności tego podmiotu, jakim jest prowadzenie gospodarki łowieckiej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie, w tym informacji dotyczących statutowej działalności Koła w tym obszarze.

W ocenie Sądu, wobec publicznego charakteru objętych wnioskiem z dnia 6 października 2014 r. informacji, wniosek ten winien – co do zasady – zostać załatwiony zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. Tymczasem, nie budzi wątpliwości w sprawie, że dotychczas Koło Łowieckie nie udostępniło skarżącemu żądanych informacji w sposób i w formie określonej we wniosku skarżącego. Wnioski skarżącego dotyczące udostępnienia mu kopii dokumentów sformułowane były precyzyjnie i nie mogły budzić jakichkolwiek wątpliwości. Skarżący wyraźnie wskazał w nich bowiem, iż domaga się przesłania mu kopii harmonogramów, porządków obrad, protokołów posiedzeń, uchwał organów statutowych Koła, protokołów z kontroli i szkoleń, rejestrów prowadzonych bądź będących w posiadaniu tych organów. Przedmiotowe żądanie mieści się w pojęciu informacji o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organizacji, przedmiocie działalności (art. 6 pkt 1 pkt 2 lit. b i c u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym stanowieniu aktów publicznoprawnych, załatwianiu spraw, prowadzonych rejestrach (pkt 3 lit. c-e u.d.i.p.), danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, a w tym dokumentacji efektów i przebiegu kontroli oraz wystąpień, wniosków pokontrolnych. Kopii tych dokumentów skarżący bezsprzecznie nie uzyskał, co pozwalało Sądowi stwierdzić, iż Koło we wskazanym zakresie realizacji wniosku pozostawało w bezczynności.

W zakresie żądań określonych w pkt 39-42, Sąd stwierdził, że nie zostały one zrealizowane zgodnie z wnioskiem skarżącego. Wprawdzie Koło Łowieckie umożliwiło skarżącemu zapoznanie się z przedmiotowymi dokumentami w Zarządzie Okręgowym PZŁ w Warszawie, jednak nie zachowało przy tym trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W analizowanym przypadku Koło poprzestało na skierowaniu do skarżącego pisma z dnia 26 października 2014 r. odsyłającego do Zarządu Okręgowego PZŁ w Warszawie. Nie wypełniając dalszej dyspozycji powołanego przepisu, Koło Łowieckie nie uwolniło się natomiast od zarzutu bezczynności. Sąd zwrócił także uwagę, że w aktach sprawy nie znajdują się dokumenty świadczące o informowaniu skarżącego o konieczności uiszczenia opłaty za dodatkowe koszty przygotowania informacji (art. 15 u.d.i.p.). Nie zanegował przy tym prawa Koła do pobierania opłat za dodatkowe koszty przygotowania informacji zgodnie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Tym samym Sąd zobowiązał Koło Łowieckie do załatwienia pkt 1-37 i 39-43 wniosku skarżącego z dnia 6 października 2014 r. r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdził również, że bezczynność Koła Łowieckiego w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze całokształt okoliczności sprawy, a zwłaszcza fakt, że zwłoka w realizacji wniosku powstała z powodu błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. jak też braku praktyki w jej stosowaniu przez podmiot, który wcześniej takich wniosków nie rozpatrywał i nie zatrudnia pracowników etatowych do prowadzenia spraw organizacyjnych Koła. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił uznając, że wyczerpującą odpowiedz na punkt 44 wniosku skarżący otrzymał pismem z dnia 26 października 2014 r., zaś pytanie z pkt 38 wniosku nie stanowi informacji publicznej, jako że nie odnosi się do sfery faktów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Warszawskie Koło Łowieckie nr [..] "[..]" zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.

a) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co skutkowało wadliwym uznaniem, że żądane informacje określone w pkt 1-38 i 43 wniosku mieszczą się w katalogu pojęcia informacji publicznej, w sytuacji gdy regulują one sprawy wewnątrzkorporacyjne Koła i związane są z jego funkcjonowaniem, a nie gospodarką łowiecką;

b) art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co skutkowało:

- wadliwym uznaniem, że Koło pozostawało w zwłoce z udzieleniem żądanych przez G.B. informacji, w sytuacji gdy nie posiadało na dzień wpływu wniosku regulacji w formie stosownego aktu ustalającego wysokość opłaty za dostęp do informacji publicznej i tym samym nie miało wdrożonego trybu ustalania takiej opłaty,

- wadliwym uznaniem, że podmiot wykonujący zadania publiczne, w tym Koło Łowieckie nie może uzależniać wykonania czynności materialno-technicznych (w tym wykonania kopii dokumentów) od uiszczenia opłaty z tego tytułu, skoro udzielenie żądanych informacji wymaga poniesienia kosztów ich odpłatnego przekształcenia;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 63 § 2 i 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania a polegało na uznaniu, że złożony wniosek był skuteczny, w sytuacji gdy nieczytelność podpisu osoby, która podpisała w/w wniosek - wykluczała jego skuteczność, a które to zapatrywanie stoi także w sprzeczności z orzecznictwem SN (postanowienie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt IV CSK 78/09), wg którego podpis dla swej skuteczności wymaga nakreślenia choćby w miarę czytelnego nazwiska, co w efekcie skutkowało błędnym ustaleniem, że Koło było zobowiązane do załatwienia wniosku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesiono, że "już z pobieżnej analizy żądań wnioskodawcy (zawartych w pkt 1-38 i 43 wniosku) wynika, że rzeczone informacje regulują sprawy wewnątrzkorporacyjne Koła (...) i związane są z jego funkcjonowaniem, a nie stricte "gospodarką łowiecką", zaś niektóre z nich jak np. wyartykułowane pod pozycją nr 38 – "tyczą sfery faktów". Oznacza to, że żądane informacje zawarte w pkt 1-38 i 43 wniosku nie stanowią informacji publicznej. Zarzut naruszenia prawa materialnego rozwinięto argumentując, że Sąd nie dostrzegł związku pomiędzy kosztownym wygenerowaniem informacji w sposób zgodny z wnioskiem, a uiszczeniem opłaty za tę czynność przez wnioskodawcę. Brak możliwości uzależnienia wykonania żądania od dokonania stosownych opłat doprowadziłby Koło do zapaści materialnej. Ponadto Koło nie posiadało wdrożonego trybu ustalania opłaty, ani aktu wysokość tę określającego, zatem skoro praktyka taka nie była wcześniej stosowana, to trudno uznać, że pozostawało ono w bezczynności. Dodatkowo wskazano – na uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania - że Sąd pominął, iż podpis na wniosku jest "zdeformowaną sinusoidą", co zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną całkowicie niweczy jego skuteczność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania była bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782) – dalej u.d.i.p., oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 63 § 2 i 3 k.p.a.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnie przepisów, w wyniku czego Sąd przyjął, że żądana w punktach 1-37 i 39-43 wniosku informacja jest informacją publiczną, mimo że informacje określone w punktach 1-37 i 43 wniosku – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - nie dotyczą wykonywania zadań publicznych, a regulują sprawy wewnątrzkorporacyjne.

Należy przypomnieć, że w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – a taki jest przedmiot niniejszej sprawy - sąd administracyjny w pierwszej kolejności dokonuje oceny, czy adresat wniosku był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy informacja, o którą się zwrócono ma charakter informacji publicznej; dopiero bowiem wówczas może stwierdzić, czy organ pozostawał w bezczynności w zakresie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej.

Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Regulacja ta jest wyrazem realizacji konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). W odniesieniu do rozumienia pojęcia informacji publicznej należy wskazać, że jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Bezspornym jest, że koła łowieckie są w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej jako "inne podmioty wykonujące zadania publiczne", w związku z realizowaniem zadań administracji państwowej związanych z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1226). Pogląd, zgodnie z którym koła łowieckie są podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2013 r., I OZ 1155/13; postanowienie NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OZ 490/14; postanowienie NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OZ 835/15). W cytowanym postanowieniu z dnia 28 listopada 2013 r., I OZ 1155/13, NSA wskazał, że "zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 Prawa łowieckiego Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulacje liczebności populacji zwierząt łownych. Zaś łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 tej ustawy). Zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2 przedmiotowej ustawy). Zatem, w świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, Polski Związek Łowiecki wykonuje m. in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego (porównaj: motywy uzasadnienia do wyroku TK z dn. 6.11.20102 r., sygn. K 21/11, opubl. OTK-A 2012/10/119). Zadania te wykonują także koła łowieckie jako podstawowe ogniwo organizacyjne w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa. Stanowi o tym przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie. Przy czym koła łowieckie posiadają osobowość prawną, którą nabywają w momencie nabycia członkostwa w Polskim Związku Łowieckim. Podmioty te prowadzą swoją działalność na podstawie prawa łowieckiego, statutu oraz uchwał organów Polskiego Związku Łowieckiego i koła łowieckiego - § 31 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, stanowiącego załącznik do uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego. (...) Koło łowieckie jest też podstawowym podmiotem wydzierżawiającym obwody łowieckie. Zatem na dzierżawionym przez siebie obwodzie koło ma obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej (art. 8 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie) rozumianej jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Nadto wskazać należy, że koła łowieckie współpracują z jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, albowiem obowiązane roczne plany łowieckie sporządzane przez koła – dzierżawców, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlegają zatwierdzeniu przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe".

Rozpoznając skargę Sąd I instancji trafnie również uznał, że żądanie wniosku mieści się w pojęciu informacji o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organizacji, przedmiocie działalności (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i c u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym stanowieniu aktów publicznoprawnych, załatwianiu spraw, prowadzonych rejestrach (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c-e u.d.i.p.), danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, a w tym dokumentacji efektów i przebiegu kontroli oraz wystąpień, wniosków pokontrolnych. Wnioskodawca domagał się bowiem protokołów dotyczących działalności organów koła (którymi zgodnie z § 51 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego są: walne zgromadzenie, zarząd koła, komisja rewizyjna) i podmiotów wchodzących w ich skład – takich jak: porządki obrad, harmonogramy prac, sprawozdania z tych prac, uchwały, protokoły kontroli i stanowiska organów kontrolowanych.

Zwrócić także należy uwagę, że stawiany w petitum skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w uzasadnieniu tej skargi został ujęty lapidarnie poprzez stwierdzenie, że poza sporem powinno pozostać, iż żądane informacje określone w pkt 1-38 i 43 nie mieszczą się w katalogu pojęcia "informacji publicznej" w rozumieniu u.d.i.p., już bowiem z pobieżnej analizy żądań wnioskodawcy wynika, iż rzeczone informacje regulują spraw wewnątrzkorporacyjne Koła i związane są z jego funkcjonowaniem, a nie stricte "gospodarką łowiecką", zaś niektóre z nich jak np. wyartykułowane pod pozycją nr 38 – tyczą sfery faktów. W ten sposób sformułowany zarzut nie spełnia wymogów stawianych prawidłowo sformułowanej skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie kwestionując charakter żądanej informacji jako informacji publicznej, a więc zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię powołanego przepisu nie wskazuje prawidłowego, jego zdaniem rozumienia tego przepisu. W związku z tak skonstruowanym zarzutem wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać jednakże musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Tego w skardze kasacyjnej nie uczyniono, co już tej przyczyny musiało uczynić zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nieskutecznym.

Treść powyższego zarzutu wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc ten zarzut kwestionuje w istocie prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku podkreślając, że wadliwie przyjęto, że "żądane informacje określone w pkt 1-38 i 43 wniosku mieszczą się w katalogu pojęcia informacji publicznej, w sytuacji gdy regulują one sprawy wewnątrzkorporacyjne Koła i związane są z jego funkcjonowaniem, a nie gospodarką łowiecką", a zatem kwestionuje ocenę stanu faktycznego.

W związku z tym należy przypomnieć, że co do zasady nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego (również w wyniku jego błędnej wykładni), o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może jednak nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że "Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom". Przepis ten stanowi o możliwości pobrania opłaty w związku z kosztami związanymi ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku i dotyczy sytuacji, w której podmiot obowiązany do udostępnienia informacji ma ponieść dodatkowe koszty "w wyniku udostępnienia informacji", co oznacza, że nie ma zastosowania w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany nie znajduje podstaw do udostępnienia informacji odmawiając jej waloru informacji publicznej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do wniosku w zakresie jego punktów 1-37 i 43 czy też wskazując na taki sposób zapoznania się z informacjami, który ma na celu właśnie uniknięcie kosztów jej udostępnienia - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie w odniesieniu do wniosku w zakresie jego punktów 39-42. Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie został więc ani nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, który zresztą wprost w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że nie neguje uprawnienia do pobierania opłat za przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem. Także zarzut wadliwego uznania, że Koło pozostaje w zwłoce nie mógł być więc oparty o przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p., szczególnie wobec faktu, że z akt sprawy nie wynika, aby podjęto jakiekolwiek czynności zmierzające do udostępnienia informacji w formie żądanej przez wnioskodawcę. Jakkolwiek w przypadku stowarzyszeń, zrzeszeń czy innych nietypowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej należy wziąć pod uwagę, iż sposób udostępnienia przez nie informacji może być dostosowany do ich środków technicznych, jak określa to art. 14 ust. 1 u.d.i.p., a podmioty te zwykle nie dysponują takimi środkami i zasobami, jak typowe podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, niemniej jednak argumentacja skargi kasacyjnej sprowadzała się wyłącznie do kwestii wadliwego uznania przez Sąd, że nie można uzależnić udostępnienia informacji publicznej od dokonania stosownych opłat, co w świetle akt sprawy nie znajduje uzasadnienia. Na marginesie należy zauważyć, że zarzut naruszenia powołanego przepisu stoi w sprzeczności z zarzutem wskazanym w punkcie 1a skargi kasacyjnej, gdzie stwierdzono, że żądanie wniosku w zakresie jego punktów 1-38 i 43 nie dotyczy informacji publicznej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 63 § 2 i 3 k.p.a. wskazać należy, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Z tych względów zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Nawet gdyby przyjąć, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 63 § 2 i 3 k.p.a., to tak zrekonstruowany zarzut również nie mógł osiągnąć skutku. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. W sytuacji, gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej – jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie w zakresie punktów 1-37 (a nawet punktu 38 – chociaż w tym zakresie skarga została oddalona) i 43 wniosku, to nie zachodzi podstawa do wydawania decyzji administracyjnej, lecz do poinformowania wnioskodawcy o tej okoliczności. Z kolei jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Kwestia czytelności złożonego pod wnioskiem podpisu pozostaje poza granicami rozpoznania sprawy, mogła być wyjaśniana przez organ w drodze wezwania o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jedynie w przypadku podjęcia działań zmierzających do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania, czego w sprawie nie uczyniono.

Z powołanych wyżej przyczyn stwierdzając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę w oparciu o art. 184 p.p.s.a.