Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 537/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 141 § 1, art. 152, art. 188, art. 151, art. 203 pkt. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1, art. 6 pkt. 2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 pkt. 20, ust. 2 pkt. 11
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 2 pkt. 1 i 10
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 845/12 w sprawie ze skargi Poczty [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od Poczty [...]. na rzecz Miasta [...] kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 845/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] SA w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości: 1. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Wojewody [...] na rzecz [...] SA w [...] kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] (dalej Starosta) decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.):

1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 25991 m² z obrębu 3-02-01, dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy–Mokotowa w Warszawie XV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie sieci wodociągowej, budowę sieci teletechnicznej i przebudowę części istniejącej już sieci elektroenergetycznej zgodnie z przebiegiem uzgodnionym z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej (dalej ZUDP; opinia nr [...] z [...] 2011 r.), w części wynoszącej 233 m2 przedmiotowej nieruchomości. Przebieg trasy sieci wodociągowej, teletechnicznej i elektroenergetycznej określa załącznik graficzny będący częścią składową w/w opinii;

2. zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu przez działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] sieci wodociągowej, teletechnicznej i przebudowy sieci elektroenergetycznej, o których mowa w punkcie 1. Jeżeli byłoby to niemożliwe lub powodowałoby nadmierne trudności, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania, według zasad przewidzianych w art. 128 ust. 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn);

3. zobowiązał użytkownika wieczystego nieruchomości – [...] SA do niezwłocznego udostępnienia przedmiotowej nieruchomości, w celu wykonania czynności opisanych w pkt 1;

4. nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że postanowieniem z [...] 2011 r. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku Zarządu Transportu Miejskiego w [...] z [...] 2011 r. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym [...] SA (dalej spółka, odwołująca się bądź [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obr. [...] w [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie sieci wodociągowej, budowę sieci teletechnicznej i przebudowę istniejącej sieci elektroenergetycznej, zgodnie z przebiegiem uzgodnionym z ZUDP. W uzasadnieniu ZTM wnosi o nadanie decyzji zezwalającej na udostępnienie wnioskowanego obszaru do budowy i przebudowy sieci rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając powyższe koniecznością likwidacji autobusowego Dworca [...], co umożliwi zagospodarowanie otoczenia [...]. Z tego względu zachodzi potrzeba szybkiej realizacji prac związanych z przebudową sieci elektroenergetycznej i budową przyłącza wodociągowego. Organ podniósł, że z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, że użytkownik wieczysty nieruchomości na wstępie nie wyraził zgody na proponowany przez ZTM, uzgodniony z ZUDP, przebieg sieci, dlatego też brak jest wzmianki o negocjacjach cenowych i warunkach cenowych udostępnienia nieruchomości. Zdaniem Starosty, złożony wniosek znajduje uzasadnienie w treści art. 124 ugn. Organ zaznaczył, że w związku z prośbą wnioskodawcy o wydanie decyzji w trybie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnioną koniecznością zakończenia inwestycji w określonym terminie, z uwagi na ważny interes społeczny i gospodarczy oraz konieczność przeniesienia komunikacji samochodowej z likwidowanego Dworca [...] przed rozpoczęciem EURO 2012, w trybie art. 108 § 1 kpa nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji z [...] 2011 r. odwołanie wniosła [...] SA podnosząc, że rozmowy z Prezydentem Miasta [...], co do rozwiązania kwestii owej nieruchomości, prowadzone były od kilku lat z uwagi na planowane przeznaczenie nieruchomości na realizację celu publicznego. [...] proponowała odkupienie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego, albo zgodnie z prawem jej wywłaszczenie za zapłatą stosownego odszkodowania. Ostatecznie żadne z rozwiązań nie zostało zaakceptowane, głównie z uwagi na brak środków finansowych po stronie podmiotu publicznego. Odwołujący się zaznaczył, że wydając decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, a następnie występując z wnioskiem w trybie art. 124 ugn, organ administracji zamiast uzyskać pełnię praw do owej nieruchomości, za zapłatą ceny sprzedaży (odszkodowania) działa w celu stopniowego ograniczenia [...] w przysługującym jej prawie do gruntu, bez ponoszenia kosztów własnych. Zdaniem odwołującego się, mając na względzie zakres poczynionych czynności przez Prezydenta m. [...], nie sposób mówić o "braku zgody", jako konstytutywnej przesłance zastosowania art. 124 ugn. W związku z powyższym wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda [...]decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.), utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że postępowanie przewidziane w art. 124 ugn jest rodzajem postępowania wywłaszczeniowego i stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. Wojewoda mając na uwadze art. 124 ugn podniósł, że organ wydający decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości winien wziąć pod uwagę następujące kwestie: czy planowana realizacja inwestycji pod nazwą "Modernizacja pętli autobusowej z budową pawilonu do odpraw podróżnych przy Dworcu [...] od strony ulicy [...]" jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego; czy planowane ograniczenie korzystania następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; czy właściciel, użytkownik wieczysty lub odpowiednio posiadacz nieruchomości nie wyraża zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego; czy wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony do tego podmiot. Należy podkreślić, że nie jest rolą organu wydającego decyzję w trybie art. 124 ugn o zezwoleniu na realizację inwestycji weryfikowanie ukształtowania terenu i dokumentacji projektowej, ani ocena, czy inwestycja jest możliwa do zrealizowania.

Wojewoda uznał, że planowana inwestycja polegająca na modernizacji pętli autobusowej z budową pawilonu do odpraw podróżnych przy Dworcu [...] od strony ulicy [...] jest inwestycją mieszczącą się w definicji inwestycji celu publicznego, określonej w art. 6 ust. 1 ugn, który stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest: "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji". Zgodnie ze znajdującą się w przedmiotowych aktach organu I instancji obowiązującą Uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca [...] (dalej Plan), na terenie docelowego placu południowego przed dworcem kolejowym i dworcem autobusowym, dopuszczało się realizację tymczasowej pętli autobusowej.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, żeby mówić o "wyrażonej zgodzie" przez właścicieli, musi dojść do zawarcia stosownej umowy, której w rezultacie nie zawarto. Wojewoda, powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 31.12.2007 r., II SA/Go 579/07 stwierdził, że art. 124 ugn nie określa formy prowadzenia rokowań, jednak mówi o spełnieniu obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. W praktyce oznacza to taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ugn. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Zgodnie z aktami postępowania administracyjnego, rokowania przeprowadzone z [...] SA, użytkownikiem wieczystym działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] nie zakończyły się podpisaniem umowy cywilnoprawnej. Pismem z 27 maja 2011 r. Zarząd Transportu Miejskiego w [...] zwrócił się do [...] SA o wydanie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, związane z budową i przebudową urządzeń podziemnych, w ramach realizacji miejskiej inwestycji celu publicznego pod nazwą "Modernizacja pętli autobusowej z budową pawilonu do odpraw podróżnych przy Dworcu [...] od strony ulicy [...]", na terenie stanowiącym działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. W odpowiedzi pismem z 4 lipca 2011 r. [...] SA poinformowała, że stanowisko w przedmiotowej sprawie zostanie wydane w terminie 30 dni od daty wskazanego pisma. Pismem z 8 lipca 2011 r. Zarząd Transportu Miejskiego w [...] zwrócił się do [...] SA o przyspieszenie terminu wydania zgody na dysponowanie nieruchomością, ponieważ przedmiotowa inwestycja jest jednym z zadań Miasta [...] w ramach prac przygotowawczych do EURO 2012. Pismem z 19 lipca 2011 r. [...] SA poinformowała, że: "jest w stanie zaakceptować planowaną budowę sieci podziemnej, pod warunkiem przeprowadzenia instalacji po granicy działki, będącej w użytkowaniu wieczystym PP SA oraz pod warunkiem ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu." W związku z powyższym, Zarząd Transportu Miejskiego w [...] pismem z dnia 30 września 2011 r. zaprosił [...] SA do swojej siedziby, w celu uzgodnienia treści i podpisania stosownego oświadczenia o prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Zgodnie z notatką służbową z 5 października 2011 r. przedstawiciele Zarządu Transportu Miejskiego w [...] zwrócili się z prośbą o wyrażenie zgody na dysponowanie częścią nieruchomości, która jest niezbędna w celu uzyskania decyzji administracyjnych wymaganych przepisami prawa przed rozpoczęciem realizacji inwestycji. "Przedstawiciele [...] SA, nie wyrazili zgody na przeprowadzenie sieci przez działkę nr [...] z obrębu [...] według przedstawionej trasy przebiegu, proponując poprowadzenie wspomnianych sieci po granicy ww. działki." Organ odwoławczy dodał, że w związku z powyższym uznał, że nie było możliwe zawarcie umowy cywilnoprawnej umożliwiającej zajęcie części przedmiotowej nieruchomości objętej wnioskiem inwestora, ponieważ strony nie doszły do porozumienia.

Zdaniem organu odwoławczego Zarząd Transportu Miejskiego w [...], zarządzający transportem zbiorowym aglomeracji warszawskiej, był podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji przez Starostę [...] w trybie art. 124 ugn. Starosta [...], zgodnie z art. 108 § 1 kpa nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności powołał się na uzasadnienie wniosku inwestora z 18 października 2011 r., w którym znalazła się informacja o konieczności zakończenia inwestycji w określonym terminie i konieczności przeniesienia komunikacji samochodowej z likwidowanego Dworca [...] przed rozpoczęciem EURO 2012.

Odnosząc się do podniesionej przez [...] SA w odwołaniu możliwości odkupienia przysługującego prawa użytkowania wieczystego, albo zgodnie z prawem jego wywłaszczenia za zapłatą stosownego odszkodowania, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 5 ugn, jeżeli założenie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń uniemożliwi właścicielowi dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel może żądać, by starosta lub inwestor nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność nieruchomości. Podmiotem obowiązanym do nabycia prawa własności albo prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 124 ust. 5 ugn jest bądź starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej – w sytuacji, gdy zezwolenie na zakładanie przewodów lub urządzeń zostało wydane z urzędu, bądź podmiot, który wystąpił z wnioskiem o to zezwolenie. Do tych właśnie podmiotów (starosty albo wnioskodawcy) właściciel (użytkownik wieczysty) winien kierować żądanie nabycia od niego nieruchomości. Nabycie nieruchomości następuje jednak zawsze na rzecz Skarbu Państwa, co uzasadnia się tym, że przewody i inne urządzenia przeprowadzone na nieruchomości w trybie art. 124 ugn mają na celu zaspokajanie potrzeb ogółu obywateli, interesu publicznego.

W ocenie Wojewody, decyzja z [...] 2011 r. nie narusza art. 124 ugn.

Skargę na decyzję Wojewody z [...] 2012 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] SA, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 kpa, przez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tj. brak wyjaśnienia, czy przebieg sieci, proponowany przez Zarząd Transportu Miejskiego w [...], stanowił ograniczenie jej praw w stopniu minimalnym, koniecznym dla osiągnięcia realizacji celu publicznego – w porównaniu z przebiegiem proponowanym przez stronę skarżącą;

- art. 77 § 1 kpa, przez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia przebiegu negocjacji prowadzonych między Zarządem Transportu Miejskiego w [...] a [...] SA, stanowisk prezentowanych przez obie strony oraz przyczyn nie dojścia do porozumienia;

- art. 107 § 3 kpa, polegające na braku zawarcia, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odniesienia do kwestii "niezbędności" ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przy jednoczesnym wskazaniu, że zgłoszono propozycję alternatywną;

- art. 124 ust. 1 ugn, polegające na jego zastosowaniu mimo braku uprawniających do tego przesłanek, takich jak brak zgody po stronie skarżącej, jak również niewyjaśnienie kwestii "niezbędności" ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w porównaniu z rozwiązaniami alternatywnymi.

W uzasadnieniu skargi [...] SA wskazała, że Wojewoda, jak również Starosta, w żaden sposób nie ustalili, że przebieg sieci, zgłoszony przez Zarząd Transportu Miejskiego w [...], jest konieczny dla realizacji celu publicznego i czy celu tego nie można byłoby osiągnąć w sposób mniej uciążliwy dla [...], np. przeprowadzając instalację po granicy działki. Ustalenie tego elementu stanu faktycznego ma znaczenie zasadnicze. W takim układzie, brak możliwości zawarcia umowy cywilnoprawnej, umożliwiającej zajęcie części przedmiotowej nieruchomości, wynikałby wyłącznie ze stanowiska Zarządu Transportu Miejskiego.

Skarżąca zwróciła uwagę, że wątpliwa jest również konstatacja organów obu instancji, co do braku zgody po jej stronie. Jeżeli propozycja [...] w zakresie przeprowadzenia instalacji po granicy działki byłaby wystarczająca do sprawnego działania tejże instalacji i realizacji celu publicznego, będąc zarazem ingerencją ograniczoną do koniecznego minimum, to oznaczałoby to w istocie, że zgoda została wyrażona.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z treści skargi wynika, że kwestią sporną jest trasa przebiegu urządzeń infrastruktury technicznej, których "zakładanie i przeprowadzenie" na wniosek Zarządu Transportu Miejskiego w [...] było powodem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez jej użytkownika wieczystego. Nie jest to jednak jedyna kwestia sporna, niewyjaśniona w dostateczny sposób przez organy obu instancji.

Z art. 124 ust. 1 ugn wynika, że na jego podstawie możliwa jest realizacja szczególnego rodzaju wywłaszczenia, polegającego na ograniczeniu właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z nieruchomości (art. 112 ust. 2 ugn). Jest ono możliwe tylko wówczas, gdy plan miejscowy przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego na danej nieruchomości – w przypadku braku planu miejscowego (art. 112 ust. 1 ugn). Warunkiem skorzystania z możliwości ograniczenia właściciela lub użytkownika wieczystego w prawie do korzystania z nieruchomości jest więc przeznaczenie w planie miejscowym lub w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego danej nieruchomości jako niezbędnej do przeprowadzenia "przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń" (art. 124 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 2 ugn). W art. 124 ust. 1 ugn nie chodzi o realizację każdego celu publicznego, w tym takiego, który co do zasady uzasadnia wywłaszczenie nieruchomości przez odjęcie prawa rzeczowego, ale o taki cel publiczny, który uzasadnia ograniczenie w drodze decyzji – w razie braku zgody podmiotu, któremu służy prawo własności lub użytkowania wieczystego – w korzystaniu z nieruchomości, przez znoszenie działań określonych w zezwoleniu wydanym w oparciu o ten przepis. Tego rodzaju cel publiczny – ogólnie rzecz ujmując, w postaci budowy urządzeń infrastruktury technicznej – może być także elementem innego (większego) celu publicznego, ale wówczas owe urządzenia infrastruktury technicznej muszą być także przewidziane w planie miejscowym (lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) do realizacji na nieruchomości, której dotyczy zezwolenie na ograniczenie w korzystaniu z niej przez właściciela lub użytkownika wieczystego.

W niniejszej sprawie Wojewoda ustalił, że działka nr [...], której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca, objęta jest planem miejscowym uchwalonym przez Radę Miasta [...] – uchwała nr [...] z dnia [...] 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Dworca [...]. Z Planu wynika – zdaniem Wojewody – że na terenie docelowego placu południowego przed dworcem kolejowym i dworcem autobusowym, dopuszcza się realizację tymczasowej pętli autobusowej. Tak więc inwestycja pod nazwą "Modernizacja pętli autobusowej z budową pawilonu do odpraw podróżnych przy Dworcu [...] od strony ulicy [...]" jest inwestycją celu publicznego, gdyż mieści się w definicji inwestycji celu publicznego, określonej w art. 6 ust. 1 ugn ("wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji").

Sąd I instancji zauważył, że organy obu instancji nie ustaliły, czy działka nr [...], zgodnie z Planem, może być przeznaczona pod inwestycję o nazwie "Modernizacja pętli autobusowej z budową pawilonu do odpraw podróżnych przy Dworcu [...] od strony ulicy [...]". Dla tej inwestycji wydano już pozwolenie na budowę (znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...]), którego "zasięg" nie obejmuje działki nr [...]. W takiej sytuacji nawet przeciwne ustalenie co do zakresu pozwolenia na budowę, czyniłyby zbędnym wydanie zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 ugn, gdyż zezwolenie takie ma służyć potwierdzeniu prawa do dysponowania gruntem w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 25.9.2008 r., I OSK 1344/07, Lex 498335).

Jeśli organy uznały, że działka nr [...] objęta jest planem miejscowym, uchwalonym w dniu [...] 2010 r., to do wydania zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 ugn niezbędne było ustalenie, czy Plan przewiduje przeprowadzenie przez działkę nr [...] "sieci wodociągowej, budowę sieci teletechnicznej oraz przebudowę części istniejącej już sieci elektroenergetycznej", niezależnie od tego, czy owe sieci stanowić mają samodzielną inwestycję publiczną, czy mają być jedynie częścią większej inwestycji publicznej. Sąd I instancji podzielił stanowisko, że "sam zamiar realizacji celu publicznego na nieruchomości, która w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie została przeznaczona pod realizację celów publicznych, nie daje podstaw do skutecznego żądania przez inwestora ograniczenia cudzej własności nieruchomości w art. 124 ust. 1 ugn" (wyrok WSA w Warszawie z 6.8.2008 r., I SA/Wa 405/08, Lex 563146). Brak wyjaśnienia, czy Plan przewiduje przeprowadzenie przez działkę nr 61/6 wskazanych w decyzji Starosty sieci infrastruktury technicznej, naruszyło zasady postępowania określone w art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej upzp) do obowiązkowych treści planu miejscowego należy określenie m.in. zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10) i przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1). To treść planu miejscowego ma przesądzać o trasie przebiegu sieci infrastruktury technicznej (art. 124 ust. 1 zdanie drugie ugn także wskazuje, że ma to się odbywać "zgodnie z planem miejscowym"), a nie opinią Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, jak przyjęły to organy obu instancji, z naruszeniem powołanych przepisów.

Należy też mieć na uwadze, że dyspozycja art. 124 ust. 1 ugn stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela (tu użytkownika wieczystego) oraz jednoznacznego i skonkretyzowanego określenia, na czym to ograniczenie będzie polegało (na znoszeniu jakich działaniach inwestora), jako że wiąże się to z ograniczeniem prawa majątkowego, którego ochrona jest zasadą konstytucyjną (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Dlatego też sposób ograniczenia prawa majątkowego wynikający z zezwolenia, ma być jak najmniej uciążliwy dla dysponenta prawa majątkowego.

Owa najmniejsza uciążliwość nie odnosi się jednak do ustalenia trasy przebiegu sieci infrastruktury technicznej, jak twierdzi skarżąca, gdyż ta, jak wspomniano wyżej, ustalana jest w osobnej procedurze (w planie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) i to właśnie w ramach tych wcześniejszych procedur strona może kwestionować przebieg trasy sieci infrastruktury technicznej.

Z tego też powodu nie można uznać za słuszny zarzutu skargi, że organy niewłaściwie oceniły fakt braku zgody skarżącej na ograniczenie korzystania z nieruchomości, gdyż brak zgody dotyczył tylko proponowanej przez wnioskodawcę trasy przebiegu sieci. Przy wydawaniu zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 ugn nie określa się trasy przebiegu sieci, gdyż musi ona wynikać z planu miejscowego lub z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd I instancji wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę wszystkie te okoliczności i sposób interpretacji art. 124 ust. 1 ugn przedstawiony wyżej weźmie pod uwagę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodło Miasto [...] – Zarząd transportu Miejskiego reprezentowane przez r. pr. J. Ł., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez błędne i nie znajdujące uzasadnienia w dokumentach sprawy ustalenie stanu faktycznego, co do możliwości i warunków prawnych lokalizacji na spornej działce nr [...] inwestycji sieciowej objętej decyzją z [...] 2011 r., który to stan faktyczny w ocenie Sądu I instancji miałby wskazywać na naruszenie przez organy administracji zasad postępowania;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 152 ppsa przez oczywiście bezzasadne i pozbawione podstaw prawnych rozstrzygniecie o braku wykonalności decyzji, która jeszcze przed wniesieniem skargi została w całości wykonana powodując nieodwracalne skutki prawne a strona uprawniona nie podstawie zaskarżonej decyzji nabyła prawo do jej natychmiastowego wykonania;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa przez nieuzasadnione zastosowanie i błędną wykładnię przepisów prawa materialnego:

- art. 124 ust. ugn jako:

a) zakazujących ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości w przypadku gdy "na" [winno być "w"] planie miejscowym dla danej nieruchomości nie wymieniono szczegółowo inwestycji, której realizacja objęta jest wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela (użytkownika wieczystego);

b) mających zastosowanie wyłącznie w wypadku, gdy zezwolenie miałoby służyć potwierdzeniu prawa do dysponowania gruntem w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę;

c) ograniczających możliwość wydania na podstawie art. 124 ust. 1 ugn zezwolenia na lokalizację na działce objętej planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego przyłączy i sieci wodociągowych, telefonicznych i elektroenergetycznych wyłącznie do tych przypadków, w których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje szczegółową lokalizację takich sieci;

d) uniemożliwiających ograniczenie korzystania z nieruchomości, gdy lokalizacja inwestycji publicznej obejmuje inną sąsiednią działkę a ograniczenie związane ze stworzeniem warunków dla realizacji inwestycji celu publicznego i przebiegu urządzeń sieciowych koniecznych dla realizacji celu publicznego i przebiegu urządzeń sieciowych koniecznych dla obsługi tej inwestycji;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 upzp jako zawierających bezwzględny wymóg zamieszczania w planie miejscowym wszystkich danych co do przebiegu na poszczególnych nieruchomościach gruntowych i działkach gruntu sieci infrastruktury technicznej bez względu na ich wielkości i przeznaczenie, w tym też takich, których przeznaczenie jest związane wyłącznie z obsługą poszczególnych zindywidualizowanych nieruchomości i nie posiada znaczenia dla innych nieruchomości;

- zastosowanie nieznanego w prawie polskim wymogu uzyskiwania pozwolenia na budowę dla realizacji przyłączy do sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych oraz dla przebudowy sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych;

- przyjęcie błędnego i niezgodnego ze stanem faktycznym ustalenia, że plan miejscowy obowiązujący dla terenu, na którym położona jest działka nr [...] nie zawiera regulacji dotyczących możliwości przeprowadzenia przez tę działkę sieci wodociągowej, budowy sieci teletechnicznej i przebudowy części już istniejącej sieci elektroenergetycznej;

II. przepisów prawa materialnego:

- przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 upzp przez nieuzasadnione przyjęcie, że z przepisów tych wynika bezwzględny wymóg zamieszczania w planie miejscowym wszystkich szczegółowych danych co do przebiegu na poszczególnych nieruchomościach gruntowych i działkach gruntu sieci infrastruktury technicznej jako warunku, od którego spełnienia uzależniona została możliwość wydania decyzji określonych w art. 124 ust. 1 ugn ograniczających prawo korzystania z nieruchomości dla celów lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury, w tym także przeznaczonej wyłącznie dla obsługi jednego obiektu na działce sąsiedniej;

2. art. 124 ust. 1 ugn jako mogącego uzasadniać odmowę wydania decyzji ograniczającej prawo korzystania z nieruchomości także w przypadku, gdy ograniczenie takie jest niezbędne dla realizacji infrastruktury podziemnie obsługującej obiekty wybudowane na sąsiedniej nieruchomości w wyniku realizacji inwestycji celu publicznego, w tym przez błędne przyjęcie, że:

a) przepis ten zakazuje stosowania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w przypadku, gdy "na" [w] planie miejscowym dla danej nieruchomości (działki gruntu) nie wymieniono szczegółowo położenia i/lub przebiegu inwestycji, której realizacja objęta jest wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela (użytkownika wieczystego);

b) wydanie decyzji na podstawie tego przepisu może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy objęte decyzją zezwolenie miałoby służyć potwierdzeniu prawa do dysponowania gruntem w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę;

c) możliwość wydania na podstawie art. 124 ust. 1 ugn zezwolenia na lokalizację na działce objętej planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego przyłączy i sieci wodociągowych, teletechnicznych i elektroenergetycznych ogranicza się wyłącznie do przypadków, w których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje szczegółową lokalizację takich sieci;

d) decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości nie może być wydana w przypadku, gdy lokalizacja inwestycji publicznej obejmuje inną sąsiednią działkę a ograniczenie związane miałoby być ze stworzeniem dla nieruchomości objętej decyzją warunków dla realizacji inwestycji celu publicznego i przebiegu urządzeń sieciowych koniecznych dla obsługi sąsiedniej inwestycji celu publicznego;

3. błędną wykładnię art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 upzp przez nieuzasadnione przyjęcie, że z przepisów tych wynika bezwzględny wymóg zamieszczania w planie miejscowym wszystkich i szczegółowych danych co do przebiegu na poszczególnych nieruchomościach i działkach urządzeń i sieci infrastruktury technicznej bez względu na ich wielkości i przeznaczenie, w tym też takich, których przeznaczenie jest związane wyłącznie z obsługą poszczególnych zindywidualizowanych działek gruntu (nieruchomości) i nie ma znaczenia również dla nieruchomości sąsiednich;

4. błędną wykładnię prawa budowlanego przez dokonane z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego przyjęcie poglądu wskazującego, że pozwolenia na budowę wymaga budowa przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych oraz przebudowa sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych.

Wskazując na powyższe naruszenia Miasto [...] wniosło o:

- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

lub ewentualnie, na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) uznając za zasadne jedynie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego z art. 174 pkt 1 ppsa , wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości skargi [...] SA w [...] na decyzję z [...] 2012r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] 2011 r.;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z 20 października 014 r., omyłkowo zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną" (art. 179 ppsa), [...] SA, reprezentowana przez radcę pr. K. G., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych (k. 66, 102 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (wyrok NSA z: 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA 2005/6/120; 21.10.2011 r., II FSK 775/10).

Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest w szczególności przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską i R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 634, nb 5, 6). Ani zarzut z punktu I podpunktu 1, w którym jako normy odniesienia przywołano błędnie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa", ani z punktu I podpunktu 2 i 3, w których w sposób niewystarczający powołano "art. 145 § 1 pkt 1 ppsa", bez jakiejkolwiek litery, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów z punktu I tego wymogu konstrukcyjnego nie spełnia (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 470, uw. 3).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 ppsa (w związku z art. 141 § 4 i art. 152 ppsa) nie został skonstruowany prawidłowo ani nie został należycie uzasadniony (art. 176 ppsa). Punkt 1 ustępu 1 artykułu 145 ppsa, składa się trzech odrębnych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego (trzech liter), z których każda ma zasadniczo różną treść normatywną, reguluje odrębne zagadnienia i dotyczy innego rodzaju warunków, które muszą spełnione, by sąd uchylił decyzję lub postanowienie. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o skomplikowanej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Wykonanie decyzji z [...] 2011 r. przed wniesieniem skargi nie spowodowało nieodwracalnych skutków prawnych. Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych jest przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 in fine kpa; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014 s. 655-657, nb 19, 20) i jako takie nie było istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Skarżący kasacyjnie błędnie zakwalifikował zarzut z punktu I podpunktu 3 jako zarzut z drugiej podstawy kasacyjnej, mimo że jest to w istocie zarzut z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), na co w szczególności wskazuje zwrot "nieuzasadnione zastosowanie i błędną wykładnię przepisów prawa materialnego" (s 2-3 skargi kasacyjnej). Do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się w dalszej części uzasadnienia.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W myśl art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy winny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 ppsa można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej z tej przyczyny.

Nietrafnie zaskarżony wyrok wskazał na naruszenie zasad postępowania z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez brak wyjaśnienia, czy plan miejscowy przewiduje przeprowadzenie przez działkę nr [...] wskazanych w decyzji z [...] 2011 r. sieci infrastruktury technicznej. Zagadnienie to, jak i pozostałe wskazane na s. 9 i 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku należały do sfery wykładni Planu, nie zaś ustaleń faktycznych. Uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 upzp okazał się uzasadniony. Art. 15 ust. 1 pkt 1-10 upzp przewiduje obligatoryjne treści ustaleń planu miejscowego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że niektóre plany będą dotyczyć bardzo małego terenu, a niekiedy poszczególnych nieruchomości (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2013 s. 160, nb 5). Nie ulega wątpliwości, że szczegółowość nakazów i zakazów, konkretnych postanowień planu, będzie większa w przypadku planu dotyczącego konkretnej nieruchomości bądź bardzo małego terenu, w porównaniu z planem, dotyczącym terenu znaczniejszego, zwłaszcza w zabudowie śródmiejskiej, jakim jest analizowany Plan (§ 1 ust. 1-3 Planu).

Ani w punkcie 1, i ani w punkcie 10 ustępu 2 art. 15 upzp ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną, o znaczeniu lokalnym, przebiegającą pod powierzchnią ziemi. Samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (verba legis - art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp), nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną (red. Z. Niewiadomski – op. cit., s. 166, nb 12). Trafnie wskazuje się w doktrynie, że im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 ugn. Nie zawsze w planach miejscowych wprost wskazuje się na umiejscowienie konkretnych inwestycji liniowych, a jedynie wspomina się o inwestycjach "o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury przesyłowej" (G. Matusik w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719, uw. 56).

Sąd I instancji błędnie przyjął, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 upzp treść planu zagospodarowania ma przesądzać o trasie przebiegu sieci infrastruktury technicznej (s. 10 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 845/12). Do precyzyjniejszych unormowań w planach miejscowych dochodzi z reguły, gdy sieci infrastruktury technicznej dotyczą urządzeń o wielkim zasięgu oddziaływania na otoczenie, w tym wymagających pasów ochronnych bądź pasów technologicznych (np. budowy nitki gazociągu DN300 w bezpośrednim sąsiedztwie dotychczas działającego gazociągu DN500, gdy plan zagospodarowania przestrzennego na tym odcinku nie obejmuje innych działek – wyrok NSA z 7.6.2013 r., I OSK 81/12, cbosa; budowy odcinka napowietrznej, czterotorowej, dwunapięciowej (2x400 kV+2x220 kV) linii elektroenergetycznej, w części pokrywającej się z dotychczas istniejącą linią elektroenergetyczną wysokich napięć, wobec stwierdzenia przez Wojewodę rozstrzygnięciem nadzorczym nieważności niektórych tylko punktów § 9 tekstu Planu wraz z częścią graficzną Planu w zakresie dopuszczalnej strefy lokalizacji projektowanej sieci elektroenergetycznej, przy uprzednim wydaniu decyzji lokalizacyjnej i stosowaniu przepisów szczególnych - wyrok NSA z 1.10.2010 r., I OSK 1586/10, Lex 746666).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp) podlega wykładni jak każdy inny akt prawa powszechnie obowiązującego, a uprawnionymi do dokonywania wykładni prawa są organy administracji publicznej i sądy administracyjne. Trafnie skarżący kasacyjnie wskazał, że prawidłowa wykładnia § 1 ust. 1-3, § 4 ust. 16 pkt 2, ust. 17 pkt 1 i 3, § 16 ust. 4 pkt 1 Planu, wraz z rysunkiem Planu, prowadzi do wniosku, że Starosta, mógł ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości obejmującej działkę nr [...] przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie sieci wodociągowej, budowę sieci teletechnicznej i przebudowę części istniejącej już sieci elektroenergetycznej zgodnie z przebiegiem uzgodnionym z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej (opinia nr [...] z [...] 2011 r.), w części wynoszącej 233 m2 przedmiotowej nieruchomości, obejmującej działkę nr [...]. Przebieg trasy sieci wodociągowej, teletechnicznej i elektroenergetycznej określił załącznik graficzny będący częścią składową w/w opinii.

Według art. 124 ust. 1 ugn tylko dla realizacji inwestycji celu publicznego możliwe jest wydanie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości jako mającej charakter wywłaszczeniowy (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 929, nb 1, s. 931, nb 4). Publiczny charakter niniejszych urządzeń musi wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Przedmiotem decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości jest udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie sieci wodociągowej, budowę sieci teletechnicznej i przebudowę części istniejącej już sieci elektroenergetycznej, która to decyzja służy do uzyskania czasowego tytułu prawnego do władania nieruchomością w celu wybudowania niniejszej infrastruktury technicznej. Ustawowy wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z przedmiotowej decyzji z planem miejscowym odnosi się do obszaru nieruchomości, który został objęty przeznaczeniem na budowę infrastruktury technicznej celu publicznego lub na którym została ustalona lokalizacja tego rodzaju inwestycji (M. Wolanin – op. cit. s. 931, nb 3). Art. 124 ust. 1 ugn stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa własności do nieruchomości, a orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna opowiadają się za dołączaniem do decyzji o objęciu nieruchomości mapy ewidencyjnej z naniesieniem przebiegu urządzeń (wyrok WSA w: Opolu z 28.4.2009 r., II SA/Op 543/08, Lex 555387; Gorzowie Wlkp. z 31.12.2007 r., II SA/Go 579/07, Lex 357505, akceptowane przez G. Matusika – op. cit. s. 720, uw. 60), co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

Przepisy art. 29 ust. 1 pkt 20 i ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie miały w kontrolowanej sprawie zastosowania.

Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. Kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję i decyzję ją poprzedzającą uznać należało za prawidłowe.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 2 i 3 ugn, Starosta wydając decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości – działki nr [...], trafnie uznał, że planowana inwestycja spełnia przesłanki inwestycji celu publicznego, przedmiotowe ograniczenie jest zgodne z obowiązującym planem miejscowym, a także że użytkownik wieczysty nie wyraził zgody na wykonanie prac związanych z infrastrukturą techniczną inwestycji celu publicznego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.