Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 190/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12b ust. 3, 4, 7, 8,  art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi I. L. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 23 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia danych i materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 9 listopada 2015 r. wykonawca prac geodezyjnych A z siedzibą w [...], ul. [...] (dalej: wykonawca prac geodezyjnych lub skarżąca) zgłosiła pracę geodezyjną, której celem było wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych, ustalenie przebiegu granic ewidencyjnych działki nr a m. [...] obręb [...]. W tym dniu przedmiotowa praca została zarejestrowana przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Krapkowicach (dalej: PODGiK) i otrzymała identyfikator nr [...]. Wykonawca prac wskazała na niezbędne materiały do realizacji pracy geodezyjnej, które zostały odebrane przez wykonawcę prac w dniu 11 listopada 2015 r.

Pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. wykonawca prac geodezyjnych zawiadomiła zainteresowane strony o czynnościach wznowienia znaków granicznych, wyznaczeniu punktów granicznych uprzednio ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków działki nr a m. [...], położonej w [...], z działkami przyległymi nr b i nr c obrębu [...] oraz działką nr d w obrębie [...]. W wyznaczonym dniu w obecności pracownika Starostwa Powiatowego w Krapkowicach na granicy działek nr: a, c i b obręb [...] oraz działki nr d obręb [...] dokonano czynności wznowienia znaków granicznych, na podstawie szkicu nr [...] dotyczącego przebiegu granic Nadleśnictwa [...] wykonanego w 1971 r., szkicu katastralnego z 1939 r. nr [...] oraz szkicu polowego z 2014 r. nr [...]. Z protokołu granicznego z dnia 14 grudnia 2015 r., sporządzonego przez geodetę uprawnionego I. L., wynikało, że dokonała czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomością należącą do S. i B. B. oznaczoną numerem a, położną w obrębie [...], a działką o numerze d obręb [...] należącą do Powiatu Krapkowickiego, jak też działkami nr c i nr b położonymi w obrębie [...] stanowiącymi własność Gminy [...] oraz "ustalenia przebiegu granic" dokonano na podstawie ww. dokumentów. Odnotowano w protokole, że strony nie wniosły zastrzeżeń co do przebiegu granic. Natomiast ze szkicu granicznego, będącego integralną częścią protokołu granicznego, wynikało, że wykonawca pracy geodezyjnej dokonała identyfikacji odszukanych znaków granicznych o numerach: [...],[...],[...]. Jednocześnie stwierdziła, że granica pomiędzy działką nr "a" a działką nr d jest nieustalona. Przedmiotowy protokół został podpisany przez geodetę uprawnionego I. L. oraz pracownika Starostwa. Podczas prac terenowych dokonano pomiaru miar czołowych pomiędzy punktami [...] - [...] oraz pomiędzy punktami [...] a [...]. Pomiar sytuacyjny odszukanych punktów granicznych wykonano metodą precyzyjnego pozycjonowania przy pomocy GNSS techniką RTN, podczas którego dokonano podwójnego pomiaru punktów granicznych o numerach [...] i [...], a także pojedynczego pomiaru na punktach kontrolnych [...] - [...] oraz [...] - [...].

Wykonawca prac geodezyjnych w dniu 27 stycznia 2016 r. zawiadomiła Starostę Krapkowickiego, iż prace geodezyjne objęte zgłoszeniem nr [...] zostały zakończone w części, załączając do zawiadomienia operat techniczny.

Przedmiotowa praca geodezyjna została zweryfikowana przez Starostę Krapkowickiego w dniu 29 lutego 2016 r. z wynikiem pozytywnym pod względem kompletności przekazanych rezultatów prac geodezyjnych oraz z wynikiem negatywnym odnośnie zgodności przekazanych materiałów z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii.

Wykonawca prac geodezyjnych nie zgodziła się z wynikiem weryfikacji, a Starosta Krapkowicki nie uwzględnił stanowiska wykonawcy, stąd w dniu w dniu 29 kwietnia 2016 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego dotyczącego pracy geodezyjnej dotyczącej wznowienia granicy działki nr a położonej w obrębie [...].

Starosta Krapkowicki decyzją z dnia 20 maja 2016 r., nr [...], orzekł o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów geodezyjnych sporządzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych dotyczącej wznowienia granic działki nr a w obrębie [...] uznając, że przedmiotowa praca została wykonana niezgodnie ze zgłoszeniem pracy geodezyjnej, ponieważ zgłoszenie obejmowało wznowienie granic działki o numerze a obręb [...], gdyż treść szkicu polowego oraz protokołu granicznego wskazuje, iż w trakcie czynności dokonano wznowienia znaku granicznego położonego na granicy działek nr c obręb [...] oraz działki nr d obręb [...].

W wyniku odwołania złożonego przez wykonawcę prac geodezyjnych Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru. Geodezyjnego i kartograficznego decyzją z dnia 29 lipca 2016 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że nie doszło do naruszenia przez wykonawcę prac art. 12 ust. 2 pkt 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, tj. wykonania pracy geodezyjnej niezgodnie ze zgłoszeniem. Uznał jednak za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W dniu 9 sierpnia 2016 r. wykonawca pracy geodezyjnej ponownie przekazała do PODGiK w Krapkowicach wykonaną pracę geodezyjną. W protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 5 września 2016 r. praca geodezyjna została powtórnie zweryfikowana przez Starostę Krapkowickiego z wynikiem negatywnym pod względem kompletności przekazanych rezultatów prac geodezyjnych oraz odnośnie zgodności przekazanych materiałów z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Wydając negatywną opinię organ wskazał, iż wykonawca prac geodezyjnych naruszyła przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572 - dalej: rozporządzenie). Zdaniem organu, przekazany operat był niekompletny, ponieważ nieudokumentowano harmonizacji współrzędnych wznawianego punktu [...], zaś brak takiej harmonizacji w operacie stanowi naruszenie § 30 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Przedmiotowa praca wraz z wyjaśnieniami została przekazana w dniu 13 września 2016 r. do Starosty Krapkowickiego. Wykonawca prac geodezyjnych wyjaśniła, iż operat techniczny został uzupełniony o wykonaną w ramach pracy geodezyjnej transformację, która spełnia warunki z § 30 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto podniosła, że uzupełniła podstawę prawną w protokole wznowienia znaków granicznych, odniosła się też do pomiaru sytuacyjnego, informując, że pomiar wykonany był metodą precyzyjnego pozycjonowania przy pomocy GNSS technika RTN, podczas którego dwukrotnie zmierzono punkty graniczne o numerach [...] oraz [...], dokonano pomiaru kontrolnego na punktach osnowy geodezyjnej [...]-[...] i [...]-[...] oraz pomiaru miar czołowych pomiędzy punktami: [...]-[...],[...], co - jej zdaniem - było wystarczające. Jednocześnie wskazała, iż w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym istnieją jednoznaczne dokumenty pozwalające na wznowienie punktu numer [...], dlatego nie potrafi się odnieść do stwierdzonej przez Starostę Krapkowickiego rozbieżności dotyczącej przebiegu granicy w istniejącej dokumentacji geodezyjnej. Do operatu dołączyła transformację punktu [...] z poprawkami Hausbrandta na 4 punktach dostosowania stanowiących punkty sytuacyjnej osnowy geodezyjnej [...],[...],[...] i [...] (wykaz współrzędnych punktów nadleśnictwa [...] z 1986 r.), uzyskując błąd transformacji mt=0,081 m. Wskazała, że współrzędne punktów [...],[...],[...] i [...] pozyskano z operatu [...]. Treść protokołu granicznego uzupełniła o przepisy na podstawie których wykonane zostały czynności wznowienia znaku granicznego [...]. Wskazała jako podstawę prawną wykonanej pracy art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 585, z późn. zm.),.

Przedmiotowa praca geodezyjna w dniu 23 września 2016 r. po raz kolejny została zweryfikowana przez Starostę Krapkowickiego z wynikiem pozytywnym pod względem kompletności przekazanych rezultatów prac geodezyjnych oraz negatywnym odnośnie zgodności przekazanych materiałów z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Tym razem weryfikacją objęto jedynie materiały dołączone do operatu lub zmienione w operacie po poprzedniej weryfikacji wykonanej w dniu 5 września 2016 r. Organ stwierdził, że w pracy geodezyjnej brak jest omówienia poprawek w treści protokołu granicznego, co stanowi naruszenie § 30 ust. 4 pkt 14 rozporządzenia; brak jest na szkicu polowym pomiaru elementów kontrolnych jednoznacznie pozwalających na prawidłowe określenie wznawianego punktu granicznego a zmierzony element kontrolny nie rozstrzyga jednoznacznie o prawidłowym położeniu punktu [...], co stanowi naruszenie § 71 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia; brak oznaczenia adresu obiektu objętego pomiarem i daty sporządzenia dokumentu, co stanowi naruszenie § 71 ust. 6 rozporządzenia. Organ wskazał również, że na wznawianym odcinku granicy występują rozbieżności w dokumentacji określającej przebieg granicy w terenie. Granicę działek nr d i nr e obręb [...] oraz działek nr c i nr a obręb [...] przedstawiono odmiennie na szkicu przebiegu granic nadleśnictwa [...] z 1971 r., szkicu katastralnym [...], mapie ewidencji gruntów oraz mapie katastralnej, co stanowi naruszenie art. 39 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne.

W dniach 29 września i 3 października 2016 r. wykonawca prac geodezyjnych odmówiła przyjęcia protokołu weryfikacji, stąd przesyłką poleconą w dniu 5 października 2016 r. wysłano wykonawcy operat wraz protokołem weryfikacji, stosownie do treści art. 12b ust. 6 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne.

Następnie pismem datowanym na dzień 13 października 2016 r. wykonawca prac zawiadomiła Starostę Krapkowickiego, iż prace geodezyjne objęte zgłoszeniem prac nr [...] zostały zakończone w całości, jednocześnie odniosła się do zapisów protokołu weryfikacji z dnia 23 września 2016 r. podając, iż uzupełniła braki dotyczące omówienia poprawek dokonanych w protokole oraz adresu objętego pomiarem. Ponadto wyjaśniła, że pomiar punktów granicznych został wykonany dwukrotnie metodą GNSS techniką RTN oraz że dokonano pomiaru miar czołowych pomiędzy punktami: [...]-[...],[...]. Poza tym zauważyła, że zleceniodawca żądał od niej jedynie ustalenia prawidłowości lokalizacji punktu numer [...].

Odnosząc się do powyższych wyjaśnień organ dostrzegł, że nieprawidłowości dotyczące materiałów dołączonych do operatu lub zmienionych w operacie po poprzedniej weryfikacji wykonanej w dniu 5 września 2016 r. zostały usunięte, jednakże aktualne pozostały nieprawidłowości wyszczególnione w punktach 2 i 3 protokołu weryfikacji. Podał, że na wznawianym odcinku granicy występują rozbieżności w dokumentach określających przebieg wznawianego odcinka granicy działki nr a w terenie. Granica działek nr d i nr f obręb [...] oraz działek nr: c i a obręb [...] jest przedstawiona odmiennie na szkicu przebiegu granic nadleśnictwa [...] z 1971 r., szkicu katastralnym [...] oraz na mapie ewidencji gruntów i mapie katastralnej, co uniemożliwia wznowienie punktu granicznego [...] w trybie art. 39 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, tym bardziej, że zgodnie z treścią protokołu granicznego oraz szkicu polowego sporządzonego przez wykonawcę wynika, iż granica pomiędzy działkami nr d obręb [...] i nr a obręb [...] nie jest ustalona. W ocenie Starosty Krapkowickiego, nie można było dokonać wznowienia punktu granicznego [...] na podstawie art. 39 ustawy, ponieważ w sprawie powinna mieć zastosowanie procedura rozgraniczenia wynikająca z art. 29-34 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne.

Starosta Krapkowicki w dniu 20 października 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego dotyczącego pracy geodezyjnej w przedmiocie wznowienia granicy działki nr a położonej w obrębie [...].

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie w dniu 24 października 2016 r. wykonawca prac geodezyjnych zauważyła, iż poprawiła wszystkie usterki wyszczególnione w 3 protokołach weryfikacji. Powołując się na przepisy nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywana kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz, zarzuciła, że w kolejnych protokołach kontroli organ nie ma możliwości ujawniania nowych uwag.

W dniu 8 listopada 2016 r. Starosta Krapkowicki udzielił wykonawcy prac geodezyjnych odpowiedzi na ww. pismo wskazując, iż wobec rozbieżnych dokumentów dotyczących położenia przedmiotowego punktu granicznego pozostających w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, nie było możliwe jego jednoznaczne wznowienie. Ponadto wskazał na niepoprawione usterki zawarte w protokołach weryfikacji, dotyczące braku elementów kontrolnych potwierdzających prawidłowe określenie położenia wznawianego punktu. Odnotował również, iż nowe uwagi wpisane do protokołu z dnia 23 września 2016 r. dotyczyły jedynie dokumentów zmienionych i dołączonych do operatu technicznego, już po wcześniejszej weryfikacji.

Następnie Starosta Krapkowicki decyzją z dnia 29 listopada 2016 r., nr [...], orzekł o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów geodezyjnych sporządzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych I. L. w ramach pracy geodezyjnej zgłoszonej w dniu 9 listopada 2015 r. zaewidencjonowanej pod numerem [...], dotyczącej wznowienia granic działki nr a obręb [...]. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia podał art. 7d ust. 1, art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, z późn. zm.] dalej: ustawa lub Prawo geodezyjne i kartograficzne). Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, iż wobec rozbieżnych dokumentów określających przebieg granic oraz braku na szkicu polowym pomiaru elementów kontrolnych potwierdzających położenie tego punktu granicznego, doszło do naruszenia § 71 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, więc przedmiotowa praca nie mogła zostać przyjęta do zasobu.

W odwołaniu od powyższej decyzji wykonawca prac geodezyjnych I. L. stwierdziła, iż organ pierwszej instancji niewłaściwie zastosował przepisy prawa materialnego w protokole weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 23 września 2016 r., tj. art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 71 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. Ponadto zarzuciła, iż Starosta Krapkowicki naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do ustalenia przesłanki odmowy przyjęcia zbiorów danych i innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wskazała także na naruszenie art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, niewystarczające przytoczenie okoliczności faktycznych będących podstawą wydania decyzji, niewskazanie dowodów, na których organ się oparł. W uzasadnieniu jeszcze raz powołując się na zapisy nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. wywiodła, że organ nie miał prawa w kolejnych protokołach kontroli do ujawniania nowych uwag. Wskazując na brak sporu pomiędzy właścicielami gruntów nie zgodziła się uzasadnieniem decyzji, iż tylko przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto nie zgodziła się z zarzutem organu pierwszej instancji dotyczącym braku elementów kontrolnych na szkicu polowym. Na marginesie sprawy odniosła się do przeprowadzonej w ramach weryfikacji transformacji współrzędnych, która miała wykazać z jakim błędem wyznaczono w terenie znak graniczny zanumerowany w operacie technicznym jako punkt nr [...]. Wskazała, iż jedynie transformacja wykonana w trakcie pracy geodezyjnej dotyczącej wznowienia ww. punktu jest wykonana prawidłowo, bowiem spełnia warunek zawarty w § 30 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Na koniec podkreśliła, że odszukany w obecności pełnomocnika Starosty kamień graniczny jest znakiem niebudzącym żadnych wątpliwości.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru i Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 23 lutego 2017 r., [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał na zasady przyjmowania opracowań geodezyjnych i kartograficznych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, regulowane przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przywołał treść art. 12b ustawy wyjaśniając, że organ, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych, niezwłocznie weryfikuje te materiały pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii w szczególności dotyczącymi: wykonywania pomiarów oraz opracowywania wyników tych pomiarów; kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Organ podał, że wyniki weryfikacji utrwalane są w protokole a podstawę przyjęcia materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ administracji geodezyjnej i kartograficznej zwraca wykonawcy przedłożone dokumenty wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.

Organ odwoławczy przytoczył też treść art. 39 ustawy oraz § 30 rozporządzenia i wskazał, iż zebrana dokumentacja potwierdza, że wykonawca prac geodezyjnych w dniu 14 grudnia 2015 r. dokonała wznowienia znaków granicznych oznaczonych w protokole granicznym jako punkty [...] oraz [...]. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, analiza przedmiotowego szkicu ujawniła, że został sporządzony niezgodnie z zasadami określonymi w § 30 ust. 4 pkt 12 rozporządzenia, gdyż nie zawiera danych określających położenie wznawianych znaków granicznych w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych i trwałych szczegółów terenowych. Poza tym uznał, że pozyskane w wyniku pomiarów kontrolnych pomiary liniowe niewskazane w dziennikach pomiarowych powinny być treścią szkicu polowego stosownie do § 71 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, gdyż zawarte w decyzji z dnia 29 lipca 2016 r. stwierdzenie, na które powołuje się skarżąca, potwierdzało jedynie wypełnienie przez wykonawcę pracy geodezyjnej warunku dotyczącego sposobu pomiaru sytuacyjnego szczegółów I grupy dokładnościowej, o którym mowa w § 29 ust. 3 rozporządzenia, tj. pomiaru kontrolnego szczegółów, co nie jest równoznaczne z wypełnieniem przez geodetę warunku wynikającego z § 30 ust. 4 pkt 12 tego rozporządzenia.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacja opracowań przyjmowanych do zasobu na szczeblu powiatowym należy do starosty. W ramach tego zadania organy służby geodezyjnej i kartograficznej mają obowiązek utrzymania prawidłowego stanu zasobu i pod pojęciem tym należy rozumieć m.in. dbałość o wewnętrzną spójność zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym danych i materiałów, dlatego wykazanie w kolejnym protokole weryfikacji niezauważonych wcześniej nieprawidłowości, stanowi wypełnienie przez organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny ustawowego obowiązku. Ponadto zauważył, iż art. 42 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, iż osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, wobec tego to na osobie posiadającej uprawnienia zawodowe spoczywa obowiązek wykonania pracy geodezyjnej w taki sposób, aby nadawała się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W zakresie stanowiska dotyczącego prawidłowości zastosowania art. 39 ust. 1 ustawy oraz braku podstaw do wykonania w przedmiotowej sprawie rozgraniczenia nieruchomości organ zauważył, że przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne ustalone uprzednio mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego jedynie w przypadku, kiedy istnieją dokumenty, które jednoznacznie określają ich położenie. Natomiast w sytuacji, gdy dokumenty pozostające w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie pozwalają na jej wykonanie, a z taką sytuacją miał organ do czynienia w przedmiotowej sprawie, to wykonawca prac powinien poinformować zleceniodawcę o braku możliwości wznowienia znaków granicznych i wskazać na możliwość wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie danej nieruchomości.

Dalej organ uznał, że w sprawie nie doszło do zarzucanych naruszeń, tj. art. 7, art. 77, art. 81 art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ organ pierwszej instancji dokonał kilkakrotnie weryfikacji przedmiotowej pracy geodezyjnej, umożliwiając skarżącej usunięcie usterek. Poinformował też wykonawcę prac geodezyjnych o możliwości brania udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Dodał, że w ramach postępowania prowadzona była również korespondencja pomiędzy wykonawcą prac geodezyjnych a Starostą Krapkowickim, ale nie wpłynęły w tym czasie do organu żadne nowe dokumenty pozwalające na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 107 § 1 K.p.a. stwierdził, że znajduje on częściowe uzasadnienie, lecz uznał, iż okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy, ponieważ operat z pracy geodezyjnej o identyfikatorze [...] nie nadawał się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Ustosunkowując się do przedstawionego zarzutu w zakresie sposobu przeprowadzenia transformacji organ wyjaśnił, że załączone do operatu technicznego wykazy współrzędnych wykorzystanych do harmonizacji współrzędnych wznawianego punktu nie zawierają wartości średnich błędów położenia tych punktów w odniesieniu do najbliższych punktów poziomej osnowy geodezyjnej. Nie został więc spełniony warunek wynikający z § 6 ust. 1 rozporządzenia wskazujący, iż przy wykonaniu pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych wykorzystuje materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Dodał iż matematyczna transformacja metodą Helmerta z zastosowaniem poprawek Hausbrandta może być poprawnie wykonana w przypadku, jeżeli zbiór punktów dostosowania spełnia dwa warunki, tj. geometryczny (obszarowy) oraz liczebnościowy. W przypadku przedmiotowej pracy geodezyjnej warunek geometryczny nie został spełniony.

Na koniec organ stwierdził, iż w wyniku stwierdzonych uchybień brak było podstaw do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiałów przedłożonych przez wykonawcę prac geodezyjnych.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła decyzji:

1) naruszenie art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie,

2) naruszenie § 30 ust. 1, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 12 i art. 71 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich błędną interpretację,

3) naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453), poprzez konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie rozgraniczenia nieruchomości,

Ponowiła też zarzuty w kwestii naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz 77 § 1 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do ustalenia przesłanki odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów geodezyjnych, sporządzonych w ramach pracy geodezyjnej zgłoszonej w dniu 9 listopada 2015 r. oraz niezgromadzenie pełnego materiału dowodowego w zakresie niezbędnym dla ustalenia tej okoliczności oraz nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń.

W uzasadnieniu wskazała, że na wniosek S. B. zgłosiła do PODGiK w Krapkowicach pracę geodezyjną polegającą na wznowieniu znaków granicznych działki nr a położonej w [...], ponieważ wszystkie mapy geodezyjne łącznie z Geoportalem wskazywały, że droga powiatowa przebiega przez działkę stanowiącą własność zleceniodawcy. W wyniku wykonanej pracy odszukała w terenie znak graniczny nr [...], który znajdował się w odległości 0,34 m od znaku granicznego nr [...], błędnie wskazanego w dokumentacji wykonanej przez geodetę S. F. Skarżąca podkreśliła, że uwzględniła przepisy § 30 ust. 1 i ust 2 pkt 2 rozporządzenia, ponieważ dokonała wymaganej transformacji współrzędnej punktu nr [...] z układu leśnego "65" na układ współrzędnych "2000", w oparciu o punkty poziomej osnowy pomiarowej, jaka była wykorzystywana do pomiaru punktów leśnych. Na podstawie dokonanej transformacji odszukała sporny znak graniczny nr [...] ustalając, że ten znak graniczny jest tożsamy ze znakiem granicznym ze szkicu z 1939 r., nr [...] oraz ze szkicu z dnia 1 marca 1971 r. z pomiaru Lasów Państwowych, bazującego również na dokumentach z 1939 r. Nadto fakt ten został potwierdzony przez geodetę uprawnionego A. K. Podkreśliła, że znak graniczny nr [...] wskazany w operacie S. F. został uznany jako wadliwy również przez geodetę K. W odniesieniu do tego wywiodła, że przyjęcie jej operatu do zasobu nie ma w tej chwili już żadnego znaczenia, ale "chce żeby urzędnicy nie kierowali się swoimi poglądami politycznymi, lecz przestrzegali przepisy prawa". Dalej wyjaśniła, że wskutek prośby S. B. o wstrzymanie dalszych prac w związku z umorzeniem przez Policję postępowania o zniszczenie znaków granicznych i uniewinniającym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] o zaoranie pasa drogowego, zawiadomiła w dniu 29 stycznia 2016 r. PODGiK w Krapkowicach o wykonaniu części zgłoszonej pracy geodezyjnej, stąd niezrozumiała jest odmowa przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów geodezyjnych, sporządzonych w ramach zgłoszonej pracy geodezyjnej dotyczącej wznowienia granic działki nr a położonej w [...]. Ponowiła zarzut, iż nie można w kolejnych protokołach ujawniać nowych nieprawidłowości, bo w ten sposób naruszony zostaje art. 8 K.p.a., wyrażający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Pomimo tych uchybień popełnionych przez organ, udzielała wyjaśnień, jak też prezentowała swoje stanowisko w odpowiedziach na protokoły. Odnośnie braku na szkicu polowym elementów kontrolnych i zarzutu, że na wznawianym odcinku występują rozbieżności w dokumentach określających przebieg granicy wskazała, że jej zadaniem było - zgodnie ze zleceniem - ustalenie prawidłowego położenia znaku granicznego nr [...]. W pełni wywiązała się z tego zadania, co zostało udowodnione i potwierdzone następnym pomiarem wykonanym przez geodetę uprawnionego A. K. z firmy B. Skarżąca zauważyła, że - wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji - w niniejszej sprawie nie było żadnego sporu. Nie zachodziła również sytuacja wynikająca z art. 39 ust. 1 ustawy. Odszukany znak graniczny nie budził żadnych wątpliwości, nie był przesunięty, uszkodzony lub zniszczony. W czynnościach ustalenia przebiegu granic brał udział przedstawiciel Powiatu Krapkowickiego, który oświadczył w protokole granicznym, że ustalone granice uznaje za obowiązujące i nie zgłasza zastrzeżeń do ich przebiegu. Wyjaśniła, że zgłoszenie pracy geodezyjnej obejmowało "17. wznowienie znaków granicznych/wyznaczenie punktów granicznych/ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych". Odszukania znaku granicznego nr [...] dokonała opierając się o przepisy art. 39 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, gdyż w PODGiK istniały dokumenty pozwalające na jednoznaczne określenie jego pierwotnego położenia z 1939 r. i z 1 marca 1971 r., wobec tego niezrozumiałe jest podtrzymanie przez organ odwoławczy stanowiska o konieczności dokonania rozgraniczenia, w sytuacji istnienia dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie pierwotnego położenia znaku granicznego. Dodała, że zarzut, jakoby szkic nie zawierał danych określających położenie wznawianych znaków granicznych w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych oraz trwałych szczegółów terenowych jest również chybiony, gdyż punkt graniczny nr [...] powiązano miarą czołową z punktem granicznym nr [...]. Natomiast brak powiązania z trwałymi szczegółami terenowymi wynika z faktu, że teren objęty pomiarem jest terenem rolnym, na którym szczegóły terenowe, o których mowa w § 30 ust. pkt 12 rozporządzenia, nie występują. Nie zgodziła się też z argumentacją organu odwoławczego dotyczącą wykładni § 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w zakresie zharmonizowania w drodze transformacji współrzędnych punktów granicznych. Odnotowała, że cały wywód dokonany przez organ odwoławczy dotyczy sytuacji, o której mowa w § 30 ust. 3 rozporządzenia, czyli ponownego pomiaru już wznowionych znaków granicznych. Z przepisów § 30 ust. 1 i 2 rozporządzenia jednoznacznie wynika konieczność wznowienia znaków granicznych przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych określających położenie tych znaków lub punktów granicznych w oparciu o osnowę pomiarową, jaka była wykorzystana do pozyskania tych danych (bez względu na klasę czy rząd osnowy).

W ocenie skarżącej, również Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie rozpatrzył wnikliwie wszystkich okoliczności sprawy, błędnie interpretując przepisy prawa materialnego. Nie odniósł się również do wykonanej przez Geodetę Powiatowego transformacja z układu "65" na układ "2000" z wykorzystaniem poprawek Hausbrandta na 258 punktach dostosowania, za to błędnie zinterpretował transformację, którą wykonała. Podkreśliła, że odszukany w obecności pełnomocnika Starosty kamień graniczny jest znakiem nie budzącym żadnych wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru i Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku odniesienia się do poprawności wykonania przez organ pierwszej instancji przeliczenia kontrolnego wznawianego punktu z układu współrzędnych geodezyjnych płaskich "1965" na obowiązujący układ współrzędnych "2000" z wykorzystaniem poprawek Hausbrandta podał, iż obliczenia te miały za zadanie analizę, czy w przedmiotowym przypadku niezbędne było przeprowadzenie przez wykonawcę prac harmonizacji współrzędnych wynikającej z § 30 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, jednakże przeprowadzona przez organ transformacja nie miała wpływu na rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy. Poza tym organ stwierdził, że w dacie wykonywania przez I. L. pracy geodezyjnej istniały w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym rozbieżne materiały obrazujące przebieg przedmiotowej granicy, co zgodnie z art. 39 ustawy uniemożliwia wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych. Wskazał, że dopiero zrealizowana praca geodezyjna w ramach postępowania rozgraniczeniowego, podczas którego wykorzystano wszystkie dostępne dokumenty wskazujące na przebieg granic, zakończona zawarciem ugody pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości, doprowadziła do jednoznacznego ustalenia przebiegu spornej granicy. Zawarcie tej ugody granicznej nie stanowi potwierdzenia prawidłowości wykonania pracy geodezyjnej polegającej na wznowieniu znaku granicznego przez I. L., lecz ustanawia w sposób jednoznaczny położenie przedmiotowego znaku granicznego.

Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę i zarzuty w niej zawarte, natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że oceniane decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.

Przyjdzie przypomnieć, że podstawę materialnoprawną obu wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (nadal: ustawa lub Prawo geodezyjne i kartograficzne). Zgodnie z art. 12b ust. ustawy, organ służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

W myśl art. 12b ust. 3 i ust. 4 ustawy, wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Stosownie zaś do art. 12b ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Z kolei, przepis art. 12b ust. 7 ustawy stanowi, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (art. 12b ust. 8 ustawy). Weryfikacja dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii dotyczy przepisów odnoszących się m.in. do projektowania i wykonywania pomiarów geodezyjnych, w związku z realizacją zadań określonych w ustawie, opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych, wykonywaniem opracowań geodezyjno- kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa, oraz opracowania wyników tych pomiarów.

Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, należy odnotować, że zgłoszona w dniu 9 listopada 2015 r. do PODGiK w Krapkowicach praca geodezyjna skarżącej dotycząca wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych, ustalenia przebiegu granic ewidencyjnych działki nr a m. [...] obręb [...] została poddana trzykrotnej weryfikacji organu pod względem kompletności oraz zgodności z przepisami prawa. Przeprowadzona weryfikacja ostatecznie zakończyła się negatywnym wynikiem, utrwalonym w protokole nr [...] z dnia 23 września 2015 r., w którym organ stwierdził nieprawidłowości wynikające z naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nadal zwanego rozporządzeniem).

Na negatywny wynik weryfikowanego materiału, jak wynika z protokołu weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 23 września 2016 r., wpłynęło naruszenie przez skarżącą wskazanych szczegółowo w protokole przepisów prawa. Starosta w rubryce "Informacja o zakresie nieprawidłowości" wymienił 4 pozycje, w których opisał nieprawidłowości w zakresie sporządzanej dokumentacji geodezyjnej. W tym zakresie wskazał na:

1) brak omówionych poprawek w treści protokołu granicznego, co stanowi naruszenie § 30 ust. 4 pkt 14 rozporządzenia,

2) brak na szkicu polowym pomiaru elementów kontrolnych jednoznacznie pozwalających na prawidłowe określenie wznawianego punktu granicznego a zmierzony element kontrolny nie rozstrzyga jednoznacznie o prawidłowym położeniu punktu [...], co stanowi naruszenie § 71 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia,

3) brak oznaczenia adresu obiektu objętego pomiarem i daty sporządzenia dokumentu co stanowi naruszenie § 71 ust. 6 rozporządzenia,

4) wznawianym odcinku granicy występują rozbieżności w dokumentacji określającej przebieg granicy w terenie. Granicę działek d i e obręb [...] oraz działek c i a obręb [...] przedstawiono odmiennie na szkicu przebiegu granic nadleśnictwa [...] z 1971 r., szkicu katastralnym [...], mapie ewidencji gruntów oraz mapie katastralnej, co stanowi naruszenie art. 39 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne.

Należy podkreślić, że w rubryce "Naruszony przepis prawa" Starosta Krapkowicki w odniesieniu do każdej ze stwierdzonych nieprawidłowości wskazał naruszony przepis prawa w zakresie wykonywanych prac przez uprawnionego geodetę.

Zdaniem Sądu, dokonana przez Starostę Krapkowickiego weryfikacja spełnia wymogi określone w art. 12b ust. 1 ustawy. Określa szczegółowo na czym konkretnie ta analiza w sprawie polegała w odniesieniu do wykonanych pomiarów oraz opracowywania wyników pomiarów, jakie błędy popełniono i czym one skutkowały, co doprowadziło do negatywnego zweryfikowania przedłożonych dokumentów. Informacja o zakresie nieprawidłowości przedstawiona została w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, a przede wszystkim zawierała przyczyny uzasadniające zwrot dokumentacji, umożliwiając wykonawcy rzeczowe i konkretne ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów, aby ewentualnie służyć mogła do stworzenia mu warunków do usunięcia nieprawidłowości. W ocenie Sądu, protokół weryfikacji ma przesądzające znaczenie w sprawie. Takie stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnym, zaprezentowanego na podstawie poprzedniej regulacji prawnej, jednakże - zdaniem Sądu - linia orzecznicza w tym zakresie nie straciła aktualności (por. wyrok WSA w Łodzi z 1 lipca 2014 r., III SA/Łd 331/14, wyrok WSA w Krakowie z 10 lipca 2014 r., III SA/Kr 1/14, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie wykonawca prac geodezyjnych nie została pozbawiona możliwości ustosunkowania się na piśmie do wszystkich zarzutów. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że w sprawie kluczowe znaczenie ma protokół weryfikacji, jak też możliwość ustosunkowania się wykonawcy pracy geodezyjnej do wyników weryfikacji zawartych w protokole. Prawidłowość sporządzonego protokołu powoduje, że pomiędzy organem a wykonawcą wywiązuje się merytoryczna i profesjonalna polemika, przewidziana w przywołanych przepisach, która umożliwia wyjaśnienie zaprezentowanych stanowisk przed podjęciem decyzji przez organ pierwszej instancji. W toku takiego postępowania wyjaśniającego skarżąca niewątpliwie miała możliwość przedstawienia kompetentnemu organowi swoich zastrzeżeń do protokołu. Z tego uprawnienia skarżąca skorzystała, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia 13 października 2016 r.

Jak wskazują zapisy § 30 ust. 1 rozporządzenia, geodezyjne pomiary sytuacyjne, mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, wykonuje się przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych określających położenie tych znaków lub punktów granicznych w oparciu o osnowę pomiarową, jaka była wykorzystana do pozyskania tych danych. Po myśli ust. 2 rozporządzenia w przypadku niezachowania się osnowy pomiarowej, na skutek zniszczenia lub przemieszczenia jej punktów albo braku możliwości jej odtworzenia, geodezyjne pomiary sytuacyjne, mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, wykonuje się w oparciu o: opisy topograficzne tych punktów granicznych lub współrzędne tych punktów granicznych po ich uprzednim zharmonizowaniu w drodze matematycznej transformacji z układem odniesienia określonym przez punkty poziomej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy sytuacyjnej. Wznowione znaki graniczne lub wyznaczone punkty graniczne, po ich stabilizacji lub zamarkowaniu, podlegają ponownemu pomiarowi w oparciu o poziomą osnowę geodezyjną lub pomiarową osnowę sytuacyjną (ust. 3 rozporządzenia). Wyniki wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych zamieszcza się w protokole, zawierającym po myśli § 30 ust. 4 pkt 12 m.in. szkic określający położenie wznowionych znaków granicznych lub wyznaczonych punktów granicznych w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych i trwałych szczegółów terenowych. Tymczasem przedłożony szkic został sporządzony niezgodnie z zasadami określonymi w § 30 ust. 4 pkt 12 rozporządzenia, bowiem nie zawiera on danych określających położenie wznawianych znaków granicznych w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych i trwałych szczegółów terenowych. Dostrzeżonej wadliwości w protokole weryfikacji skarżąca nie neguje, podając jedynie, że teren objęty pomiarem jest terenem rolnym, na którym szczegóły terenowe nie występują, podczas gdy z przywołanego przepisu wynika, że omówiona informacja jest niezbędnym składnikiem szkicu. Poza tym w protokole weryfikacji wskazano na naruszenie § 71 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, który stanowi, że "treść szkicu polowego stanowią wyniki pomiarów liniowych, w tym pomiarów kontrolnych, niewykazanych w dzienniku pomiarowym". W tym zakresie organ dostrzegł, że na szkicu polowym brak jest pomiaru elementów kontrolnych jednoznacznie pozwalających na prawidłowe określenie wznawianego punktu granicznego a zmierzony element kontrolny nie rozstrzyga jednoznacznie o prawidłowym położeniu punktu [...], tymczasem wykonawca prac geodezyjnych nie odparła przedmiotowego zarzutu, a jedynie stwierdziła, że pomiaru dokonała metodą precyzyjnego pozycjonowania przy pomocy GNSS technika RTN, co zostało zauważone w decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 lipca 2016 r., a przecież i ten wymóg jest niezbędnym składnikiem szkicu, o czym przesądza użyte w tym przepisie sformułowanie, że "treść szkicu polowego stanowią" wymienione pozycje. Pozyskane w wyniku pomiarów kontrolnych pomiary liniowe niewykazane w dziennikach pomiarowych powinny być treścią szkicu polowego, według § 71 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.

W świetle zarzutów skargi dodać należy, że ocena sporządzonego operatu technicznego przez Sąd nie jest możliwa w zakresie wiadomości specjalnych, dlatego Sąd nie może ocenić wykonanej przez skarżącą transformacji. Podkreślić trzeba, że ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych uprawnionego geodety, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat techniczny. Sąd rozpoznający sprawę bada postępowanie w sprawie przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego jedynie pod względem zgodności ze stosownymi przepisami i zbadania czy organ służby geodezyjnej i kartograficznej prawidłowo dokonał oceny tego dowodu. Przy czym, jak wynika z lektury akt, powyższe zagadnienie nie było kwestionowane przez organ pierwszej instancji, jak też organ odwoławczy. W protokole z dnia 9 września 2016 r. Starosta Krapkowicki nie dokonał merytorycznej oceny harmonizacji współrzędnych wznawianego punktu, ale w wyniku weryfikacji zbioru danych wskazał jedynie na brak w operacie dokumentów wykonanej harmonizacji. Z tej przyczyny wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazanych rezultatów wykonanych prac był negatywny, poza tym przeprowadzona przez organ transformacja nie miała wpływu na rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy.

Wobec tego nie można zgodzić się ze skarżącą, że w sprawie doszło do naruszenia § 30 ust. 4 pkt 12 oraz § 71 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. Właściwy organ administracji geodezyjnej dokonujący weryfikacji operatu technicznego ma obowiązek wskazać wykonawcy prac, o którym mowa w art. 11 ustawy, prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zrealizowanych przez niego prac, odnotowując w protokole, jakie konkretnie usterki, wady czy nieprawidłowości są przyczyną negatywnej oceny, oraz wymienić przepisy prawa, które zostały w tym zakresie naruszone. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy służby geodezyjnej i kartograficznej wywiązały się z tego obowiązku w sposób prawidłowy.

Jak wynika z przedłożonej dokumentacji celem pracy skarżącej było wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych. Materia dotycząca wznowienia lub wyznaczenia punktów granicznych zawarta jest w art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Bezspornie wykonawca prac geodezyjnych jest obowiązany zgłosić do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pracę polegającą na wznowieniu znaków granicznych przed przystąpieniem do jej wykonania, a po jej wykonaniu przekazać do tego zasobu powstałe materiały lub informacje o tych materiałach, a odmowa przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentacji geodezyjnej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Według art. 39 ustawy przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Na gruncie tej regulacji w piśmiennictwie oraz orzecznictwie podkreśla się, że tylko jeśli istnieją dokumenty pozwalające na określenie pierwotnego położenia uszkodzonych, przesuniętych bądź zniszczonych znaków granicznych, można dokonać ich wznowienia bez konieczności przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, określonego w art. 29 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i następnych (por. orzeczenie SN z 29 czerwca 1999 r., I CKN 683/99; wyrok WSA w Szczecinie z 24 czerwca 2009 r., II SA/Sz 252/2009, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - zwanej dalej CBOSA). Nadto ustalenie granicy z pomocą innych środków dowodowych może nastąpić tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym, nawet w sytuacji, gdy między właścicielami nieruchomości sąsiednich nie ma sporu. Wobec tego do wznowienia znaków granicznych dochodzi, gdy istnieją dokumenty wskazujące na położenie punktów granicznych, a na gruncie nastąpiło tylko ich zatarcie, zniszczenie lub uszkodzenie. Prowadzenie w takim wypadku całego toku postępowania rozgraniczeniowego jest bezprzedmiotowe, ponieważ linia graniczna została już uprzednio skonkretyzowana, a jedynie w wyniku zmiany stanu faktycznego punkty graniczne, tj. punkty określające przebieg nieruchomości, nie mają fizycznego odzwierciedlenia na gruncie. Celem wznowienia znaków granicznych jest zapobieganie wątpliwościom i przyszłym sporom o przebieg granicy, a nie ustalenie położenia znaków granicznych dla zlikwidowania już istniejącego sporu (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 109/2008, CBOSA). Wznowienie znaków granicznych bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego jest fakultatywne i zależy od właścicieli nieruchomości. Skuteczne przeprowadzenie wznowienia znaków granicznych zamiast procedury rozgraniczenia nieruchomości każdorazowo warunkowane jest stanem faktycznym. Podkreślić raz jeszcze przyjdzie, że wznowienie znaków granicznych powinno mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy nie ma sporu co do przebiegu granic. Spór w zasadzie wyklucza możliwość wznowienia znaków granicznych bez uprzedniego przeprowadzenia rozgraniczenia (por. S. Rudnicki, Prawo obrotu nieruchomościami, Warszawa 2001, s. 753). Przy czym spór o położenie znaku granicznego jest w istocie sporem o przebieg granicy, albowiem to położenie punktów granicznych determinuje przebieg granicy. Istotne jest zatem ustalenie czy spór dotyczy odtworzenia na gruncie zniszczonego lub przesuniętego znaku granicznego, a więc technicznego odtworzenia znaku w miejscu ustalonego uprzednio punktu, czy też dotyczy położenia punktów granicznych - co wskazywałoby na istnienie sporu granicznego. Należy też zauważyć, że wznowienie znaków granicznych nie wiąże się z żadnym rozstrzygnięciem organu administracji, nie należy też do kompetencji organów administracji, jest to czynność faktyczna, która nie wywołuje doniosłych skutków dla stanu prawnego granic nieruchomości. Podpisy właścicieli nieruchomości sąsiednich w protokole wznowienia znaków granicznych dowodzą jedynie, że w określonej dacie złożyli oni oświadczenia określonej treści i że w tej dacie dokonano stabilizacji (czyli utrwalenia punktu granicznego przez umieszczenie w nim znaku granicznego lub jednoznacznego oznaczenia jego położenia na istniejącym trwałym elemencie zagospodarowania terenu usytuowanym na granicy nieruchomości - por. § 2 pkt 6 rozporządzenia o rozgraniczaniu nieruchomości) takiego, a nie innego stanu faktycznego na gruncie. Podpisany przez właścicieli protokół z czynności wznowienia znaków granicznych jest tylko udokumentowanym potwierdzeniem np. ostatniego spokojnego stanu posiadania (art. 34 ust. 1 ustawy). Wobec tego w sytuacji zaistniałego sporu właściwe jest skierowanie sprawy w pierwszej kolejności na tory właściwego postępowania rozgraniczeniowego.

Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy, zauważyć przyjdzie, że o w protokole weryfikacji z dnia 23 września 2016 r. wskazano, iż na wznawianym odcinku granicy występują rozbieżności w dokumentach określających przebieg granicy działki w terenie. Granica działek nr d i nr e obręb [...] oraz działek nr c i nr a obręb [...] jest przedstawiona odmiennie na szkicu przebiegu granic nadleśnictwa [...] z 1971 r. oraz na szkicu katastralnym [...] i mapie ewidencji gruntów, jak też mapie katastralnej. W ocenie Sądu, w świetle powyższych konstatacji, organy służby geodezyjnej i kartograficznej zasadnie uznały, że instytucja wznowienia znaków granicznych ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji określonej w hipotezie art. 39 ust.1 ustawy, czyli gdy znak graniczny został przesunięty, uszkodzony lub też zniszczony, a właściciele graniczących nieruchomości nie kwestionują przebiegu linii granicznej wyznaczonej uszkodzonymi znakami granicznymi. W kontrolowanej sprawie zleceniodawca, zamawiając pracę geodezyjną polegającą na wznowieniu znaków granicznych działki nr a położonej w [...], w istocie zmierzał do zweryfikowania przebiegu linii granicznych swojej nieruchomości. Zatem spór nie dotyczył odtworzenia na gruncie zniszczonego lub przesuniętego znaku granicznego, lecz położenia punktów granicznych - co wskazywało na istnienie sporu granicznego. Skarżąca potwierdziła tę okoliczność w wyjaśnieniach i odwołaniach, jak też w skardze do Sądu. Wobec tego jej twierdzenie, że w sprawie nie było żadnego sporu jest chybione. Jednocześnie podnoszony przez skarżącą fakt, że w protokole granicznym z dnia 14 grudnia 2015 r., wskazano, iż doszło do ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomością należącą do S. i B. B. oznaczoną numerem a, położną w obrębie [...], a działką o numerze d obręb [...] należącą do Powiatu Krapkowickiego, jak też działkami nr c i nr b położonymi w obrębie [...], stanowiącymi własność Gminy [...], i że strony nie wniosły zastrzeżeń co do przebiegu granic, dowodzi jedynie, że w tej dacie wymienione w nim osoby złożyły oświadczenia określonej treści. Organy trafnie więc wskazały, że w sprawie miał zastosowanie art. 39 ustawy, lecz wobec rozbieżnych dokumentów dotyczących położenia przedmiotowego punktu granicznego pozostających w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, nie było możliwe jego jednoznaczne wznowienie.

W zakresie zarzutu skarżącej, że na wznawianym odcinku granicy nie występują rozbieżności w dokumentacji określającej przebieg granicy w terenie warto odnotować, iż granicę działek d i e obręb [...] oraz działek c i a obręb [...]przedstawiono odmiennie na szkicu przebiegu granic nadleśnictwa [...] z 1971 r., szkicu katastralnym [...], mapie ewidencji gruntów oraz mapie katastralnej. Jak wynika z lektury akt, w dacie wykonywania przez skarżącą pracy geodezyjnej, co też potwierdziła na rozprawie, w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym istniały rozbieżne materiały obrazujące przebieg przedmiotowej granicy, co stosownie do treści art. 39 ustawy uniemożliwia wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych. Rację ma organ odwoławczy, że dopiero zrealizowana praca geodezyjna w ramach postępowania rozgraniczeniowego, podczas którego wykorzystano wszystkie dostępne dokumenty wskazujące na przebieg granic, zakończona zawarciem ugody pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości, doprowadziła do jednoznacznego ustalenia przebiegu przedmiotowej granicy i w sposób jednoznaczny przesądziła położenie przedmiotowego znaku granicznego.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez organy służby geodezyjnej i kartograficznej § 30 ust. 1 i ust 2 rozporządzenia należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącej z brzmienia tych przepisów nie wynika konieczność wznowienia znaków granicznych przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych określających położenie tych znaków lub punktów granicznych w oparciu o osnowę pomiarową, jaka była wykorzystana do pozyskania tych danych (bez względu na klasę czy rząd osnowy). W omówionych przepisach przewidziano dwie różne sytuacje dotyczące pomiarów sytuacyjnych, tj. gdy zachowała się osnowa pomiarowa (ust. 1) oraz w przypadku niezachowania się pierwotnej osnowy pomiarowej (ust. 2).

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia prze z organy art. 8 K.p.a., gdyż obowiązkiem organów jest niezwłoczne zweryfikowanie przekazanego zbiorów danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ służby geodezyjnej i kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Nadto Starosta Krapkowicki podał, iż nowe uwagi wpisane do protokołu z dnia 23 września 2016 r. dotyczyły jedynie dokumentów zmienionych i dołączonych do operatu technicznego, już po wcześniejszej weryfikacji. Jednocześnie warto przypomnieć, że zgodnie z art. 40 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w ramach prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacji opracowań przyjmowanych do zasobu organy służby geodezyjnej i kartograficznej mają obowiązek utrzymania prawidłowego stanu zasobu. W tym pojęciu mieści się m.in. dbałość o wewnętrzną spójność zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym danych i materiałów. Stąd wykazanie w kolejnym protokole weryfikacji niezauważonych wcześniej nieprawidłowości stanowi wypełnienie ustawowego obowiązku przez organ prowadzący państwowy zasób.

W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie przeprowadzone zostało prawidłowo, ponieważ stosownie do art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 77 § 1 K.p.a. organy zgromadziły materiał dowodowy w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia zgodności przedstawionej pracy geodezyjnej z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Organ odwoławczy dokonał jego oceny zgodnie z regułami wynikającymi z art. 80 K.p.a. i dał wyraz tej ocenie w uzasadnieniu decyzji. Wskazane przepisy, których naruszenia upatruje skarżąca, obligują do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, przy zapewnieniu realizacji zasady udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej (art. 9 K.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Powinnością organów jest nadto prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia, czyli zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

W konsekwencji powyższych ustaleń faktycznych i prawnych Sąd nie miał podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w sprawie decyzji o odmowie przyjęcia spornego operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W sprawie prawidłowo zostały zastosowane przepisy art. 12b ust. 1, ust. 4, ust. 6 ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że organy administracji geodezyjnej i kartograficznej posiadają uprawnienia do weryfikacji przedkładanych przez geodetów opracowań geodezyjno-kartograficznych, a weryfikacja ta dokonywana jest wedle kryterium zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Katalog powyższej oceny jest otwarty, jednakże okoliczności te muszą wynikać z przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.