Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 577/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 8,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 81,  art. 138,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi Spółka A z siedzibą we W. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z infrastrukturą techniczną I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 774 złote /słownie: siedemset siedemdziesiąt cztery/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r., Nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania Spółki A od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku hotelowego wraz z infrastrukturą techniczną: kanalizacją deszczową, kablem średniego napięcia (z wyłączeniem przyłączy: gazu, wodociągowego, kanalizacji sanitarnej oraz zjazdów z drogi publicznej - ul. [...], na lokalizację których inwestor uzyskał decyzję ZDiUM z dnia 22 września 2008r. Nr [...]) i niezbędnymi elementami zagospodarowania terenu, na działce nr 1/2, 2/2, 3/2, AM-10, obręb P., Wojewoda utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 35 ustawy - Prawo budowlane oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru rozwoju P.-P. oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych w obrębie P.W. - część B, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r., obszar objęty inwestycją usytuowany jest na terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem U1. Stosownie do § 8 powyższego planu wyznacza się obszar usług, oznaczony na rysunku planu symbolem U1, na którym ustala się przeznaczenia podstawowe, rozumiane zgodnie z określeniami zawartymi w § 6: 1) wypoczynek; 2) turystyka; 3) kultura; 4) handel detaliczny z zakazem lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Na obszarze, o którym mowa w § 8 ust. 1, wyznacza się lokalizację m.in. dominanty wysokościowej w zachodniej części obszaru (§ 8 ust. 2). Definicja dominanty wysokości zawarta została w § 5 pkt 1 w/w uchwały, zgodnie z którą przez dominantę wysokości należy rozumieć obiekt budowlany lub jego część, który koncentruje uwagę obserwatora w pewnym obszarze ze względu na swoją wysokość i wyróżniającą formę architektoniczną. Na obszarze objętym inwestycją, zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 12 i pkt 13 miejscowego planu, wysokość minimalna nowoprojektowanych budynków mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu wynosi 10m, zaś wysokość maksymalna, mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu nie może przekraczać 13m, a gdy wskazana wysokość mierzona jest od poziomu terenu do najwyższej kalenicy 18m. Powołany wyżej przepis, określający minimalną i maksymalną wysokość projektowanej na tym obszarze zabudowy, nie dotyczy jednakże dominanty wysokości zlokalizowanej w zachodniej części wyodrębnionego w planie obszaru usług – U1. Zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 15 wysokość dominanty powinna wynosić od 15 m do 20 m, mierzona od poziomu terenu do najwyższego punktu.

Wojewoda zauważył, że przedmiotowy hotel zaprojektowany został jako obiekt o 6 kondygnacjach nadziemnych i jednej kondygnacji podziemnej oraz układzie kompozycyjnym trójkątnym dopasowanym do kształtu działki, a jego wysokość wynosić ma 19,80m. Zgodnie z zamysłem inwestora projektowany hotel, będąc obiektem wyróżniającym się na tle otaczającej zabudowy ze względu na swoją wysokość i formę architektoniczną, ma stać się dominantą wysokości obszaru objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru rozwoju P.-P. oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych w obrębie P.W. - część B. Zdaniem Wojewody projektowany budynek hotelowy, z punktu widzenia przepisów obowiązującego na obszarze zainwestowania miejscowego planu, może zostać uznany - w kształcie przedstawionym przez inwestora - za dominantę wysokości obszaru rozwoju P.-P. oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych w obrębie P.W. - część B.

Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania dot. rażącego naruszenia prawa poprzez niedoręczenie decyzji Prezydenta W. pełnomocnikom Spółki A, tj. J.T. i D.Ś., Wojewoda stwierdził, że strona ustanawiając w toku postępowania administracyjnego pełnomocnika może swobodnie ustalać z nim swoje stosunki i jako mocodawca ustalać zakres czynności pełnomocnika. Pełnomocnictwem z dnia 13 marca 2009r. Spółka A upoważniła J.T. do reprezentowania mocodawcy we wszystkich instancjach w sprawie odwołania mocodawcy od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 8 stycznia 2009r., Nr [...], w tym również do przeglądania akt sprawy i sporządzania z niej notatek i fotokopii. Na podstawie powyższego pełnomocnictwa, przewidującego możliwość udzielania dalszych pełnomocnictw, J.T. upoważnił D.Ś. do zastępowania go we wszystkich instancjach w powołanej wyżej sprawie. Biorąc pod uwagę treść przedłożonego przez stronę pełnomocnictwa, pełnomocnictwo uprawniało pełnomocników Spółki A do reprezentowania mocodawcy jedynie w sprawie odwołania od konkretnej decyzji Prezydenta W. z dnia 8 stycznia 2009r. nr [...], nie obejmując przy tym swoim zakresem postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. po uchyleniu jego decyzji z dnia 8 stycznia 2009r., Nr [...] przez Wojewodę decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., Nr [...]. Zdaniem Wojewody pełnomocnicy skarżącego nie zostali zatem należycie umocowani do udziału w toczącym się postępowaniu, co uzasadnia ich pominięcie przez organ pierwszej instancji w czynnościach postępowania.

W skardze na powyższą decyzję Spółka A wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009r.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła nieważność na podstawie artykułu 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy, która została rozstrzygnięta już inną w całości prawomocną i ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009r., Nr [...], którą uchylono decyzję Prezydenta W. z dnia 8 stycznia 2009r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na liczne uchybienia.

Dalej zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez Wojewodę faktu, że Prezydent W. wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2009r. związany był kasacyjną decyzją z dnia 16 kwietnia 2009r., którą uchylono wcześniejszą decyzję Prezydenta W. z dnia 8 stycznia 2009r.

II. przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 5 pkt 13 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju P.-P. oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych, w obrębie P. we W. - część B, poprzez zatwierdzenie inwestycji, której wysokość przekracza maksymalną wysokość przewidywaną w planie miejscowym i zaplanowanie jej w całości w wysokości 19,80 m, w sytuacji gdy przewidywana na tym terenie maksymalna wysokość budynków wynosi 13m, mierzona od poziomu terenu do najwyższego gzymsu lub okapu oraz 18m, mierzona od poziomu terenu do najwyższej kalenicy.

III. przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 6 pkt 3 w/w uchwały Nr [...] poprzez udzielenie pozwolenia na budowę dla obiektu (inwestycji), która w całości jest dominantą w sytuacji gdy z rysunku planu miejscowego wynika, że dominanta zlokalizowana jest w znacznie mniejszej części terenu oznaczonego symbolem U1, aniżeli znajduje się projektowana inwestycja.

IV. przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 5 pkt 10 w/w uchwały Nr [...] poprzez nieosłonięcie projektowanych placów manewrowych oraz ulokowanie ich od strony ul. [...] w sytuacji gdy działanie takie jest w tym zakresie zabronione przez przepisy planu.

V. przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyrażające się w zatwierdzeniu projektu budowlanego, w stosunku do którego inwestor nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanego przedsięwzięcia, a nawet nie przeprowadził postępowania w tym zakresie, w sytuacji gdy decyzja ta była prawnie wymagana dla planowanej przez niego inwestycji, gdyż oddziaływuje ona na istniejące na planowanym terenie środowisko, a przepis art. 72 wspomnianej ustawy nakłada na inwestora obowiązek przeprowadzenia postępowania w tym zakresie.

VI. prawa materialnego, tj. § 30 w/w uchwały Nr [...] poprzez niezaprojektowanie odpowiedniego pasa zieleni izolacyjnej, co wyraża się w planach graficznych projektu budowlanego, z którego wynika, że na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem Zl inwestor przewidział jedynie trawnik, w sytuacji gdy zgodnie z § 8 ust. 6 pkt 4 tej uchwały wynika, że pas zieleni ochronnej powinien wynosić co najmniej 8m, z zielenią wielopiętrową w tym wysoką i zimozieloną.

VII. § 8 ust. 5 pkt 11 powołanej wyżej uchwały Nr [...] poprzez udzielenie pozwolenia budowę dla inwestycji, która nie dokonuje starannego zagospodarowania terenu od strony obszaru zieleni izolacyjnej, a przewiduje w tym miejscu place manewrowe, trawniki, drogi i chodniki.

VIII. przepisów postępowania, tj. art. 33 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika strony skarżącej w postępowaniu poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także poprzez nieuzasadnione i niewłaściwe przyjęcie, że pełnomocnik ustalony w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej z dnia 8 stycznia 2009r., uchylonej następnie przez Wojewodę, nie ma prawa do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się po wydaniu decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (przy ponownym rozpoznaniu sprawy).

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi, Spółka podniosła również, że wydana decyzja z dnia 8 stycznia 2009r., Nr [...] stanowi zagrożenie dla działki skarżącej nr 5/39 poprzez niewłaściwe rozmieszczenie w projekcie skrzynek rozsączających na niewłaściwej wysokości oraz w niewielkiej odległości od rowu melioracyjnego, co może spowodować zwiększenie istniejącego zrzutu poziomu wód opadowych, a ze względu na różnice w wysokościach działki inwestora oraz działki skarżącego - ciągłe zalewanie działki nr 5/39. Ponadto w zatwierdzonym projekcie brakuje analizy wpływu wody rozsączanej na zmianę poziomu lustra wody gruntowej.

Ze względu na planowaną wysokość całej inwestycji na poziomie 19,80m zasadne było w ocenie skarżącej przeprowadzenie postępowania dotyczącego nasłonecznienia działek należących do skarżącej, tj. działki nr 5/39, oraz działki oznaczonej w planie miejscowym symbolem MNw. Z analizy dokonanej przez skarżącą wynika bowiem, że planowana inwestycja spowoduje znaczne zacienienie działek nr 5/39 oraz terenu oznaczonego symbolem MNw, na którym planuje posadowienie budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Zrealizowanie inwestycji spowoduje tak znaczne zacienie działek należących do skarżącego, że nie będzie możliwe w ocenie skarżącej - ich zagospodarowanie w sposób umożliwiający właściwe z ich korzystanie, a projektowane przez skarżącej budynki na zacienionych przez inwestycję gruntach mogłyby nie mieć dostatecznego nasłonecznienia naturalnego wymaganego przepisami techniczno-budowlanymi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a., co powoduje, że decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Wbrew jednak zarzutom skargi brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji, bowiem nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a...

Należy zauważyć, że decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009r., Nr [...] jest decyzją kasacyjną, której podstawę prawną stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a.. Oznacza to, że sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, ma ona bowiem jedynie charakter proceduralny.

Mamy więc do czynienia w dalszym ciągu z tą samą jedną sprawą, której przedmiotem jest rozpatrzenie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę spornego obiektu, nie zaś - jak wywodzi w skardze strona - z dwiema tożsamymi sprawami.

Podkreślić należy również, że wprawdzie przekazując sprawę do organu I instancji, organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednakże organ, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie jest związany poglądem prawnym wyrażonym w decyzji kasacyjnej. Zajęcie merytorycznie stanowiska w określonej kwestii przez organ odwoławczy nie wiąże organu pierwszej instancji. Wiążący charakter mają zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a. i to jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06, publ. LEX nr 339485).

W dalszej kolejności należy zauważyć, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z przepisem art. 140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie zatem odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Przy czym należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Może również, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2009r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż nie rozpoznał ponownie w całokształcie merytorycznie sprawy. Organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny motywów zajętego stanowiska, ani nie przedstawił argumentów, którymi się kierował stwierdzając, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Obowiązkiem zaś organu odwoławczego była rzetelna analiza całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, z równoczesnym odniesieniem się do stanowiska zajętego w uzasadnieniu w/w decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2009r., Nr [...].

Uchybienia te stanowią niewątpliwie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), a także przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81, art. 138 k.p.a., a także przepisu art. 107 § 3 k.p.a..

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), zwaną dalej "Prawem budowlanym", w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Kluczowym w sprawie jest przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w myśl którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Lektura akt sprawy wskazuje, że skarżąca Spółka konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że planowana inwestycja narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju P.-P. oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych, w obrębie P. we W. - część B /uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] - m.in. w zakresie dominanty.

W zaskarżonej decyzji rozważania dotyczące powyższej kwestii organ II instancji ograniczył do stwierdzenia, że cyt.: "... projektowany budynek hotelowy, z punktu widzenia przepisów obowiązującego na obszarze zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może zostać uznany w kształcie przedstawionym przez inwestora za dominantę wysokości obszaru rozwoju P.-P. oraz zespołu urbanistycznego Toru Wyścigów Konnych w obrębie P.W. - część B...". Takie stwierdzenie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i uzasadnienia zajętego stanowiska, nie odpowiada zapisom art. 107 § 3, jak również art. 7, art. 77 k.p.a..

Zważyć należy, że w orzecznictwie podkreśla się pogląd, że to organ administracji podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114).

Powyższym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie organ II instancji. Treść uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, że podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego.

Uchybienie to jest o tyle istotne, że w przywołanej wyżej decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2009r., Nr [...], Wojewoda przyjął, opierając się na rysunku planu, że lokalizacja dominanty możliwa jest jedynie w zachodnim narożniku obszaru U1, sugerując jednocześnie, że jest to oznaczenie punktowe, konkretnie wskazujące lokalizację projektowanej dominanty.

Zgodzić się należy z zarzutem skarżącej, że nieuprawnione jest opieranie rozstrzygnięcia organów na złożonej przez inwestora opinii dr I.M. z Katedry Planowania Przestrzennego, Wydziału Architektury Politechniki W. z dnia 4 maja 2009r.. Przywołana opinia dotyczy wykładni prawa, gdy do zasad stosowania jak i wykładni obowiązujących przepisów prawa zobowiązane są organy.

Zważyć należy, że opisany wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - jest zgodnie z art.14 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, aktem prawa miejscowego. Oznacza to w myśl postanowień art.87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa.

Innymi słowy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest częścią systemu prawnego państwa. Przedmiotowy plan różni się w porównaniu z innymi normami powszechnie obowiązującymi tylko tym, że ustalenia jego obowiązują na obszarze danej gminy /por. R.Hauser, M.Mzyk, Z.Niewiadomski, M.Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem. Wyd.Praw. Warszawa 1995r., str.28/.

Sąd tym samym w pełni podziela poglądy prezentowane w doktrynie, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, mające moc powszechnie obowiązującą - muszą być przestrzegane bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą krytyczny stosunek, dopóki nie zostaną zmienione w trybie w/w ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str.143/.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach nie poczynionych samodzielnie, lecz poczynionych przez autora w/w opracowania.

Zauważyć należy, że przywołana opinia dotyczy wykładni prawa, a do tego zobowiązane są organy.

Uchybienie organów w tym względzie jest o tyle istotne, że stanowisko organu II instancji przedstawione obecnie w zaskarżonej decyzji jest odmienne od poprzedniego, wyrażonego w powołanej decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2009r., Nr [...]. W przedmiotowej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy stwierdził bowiem, że cyt.: "...biorąc pod uwagę rozmiary projektowanej inwestycji, jej wysokość oraz formę architektoniczną, jej realizacja, w kształcie przewidzianym przez inwestora naruszy przepisy obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego...".

Mając na uwadze powyższe, gdy z akt sprawy zdaje się wynikać, że inwestor nie zmienił projektu w tym zakresie, a jedynie przedłożył wspomnianą wyżej opinię, organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę – winien był ją rozstrzygać ze szczególną starannością i wnikliwością, a odzwierciedleniem tegoż winno było być uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Czyniąc zadość zasadzie wnikliwego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, organ odwoławczy winien był przeprowadzić analizę przepisów (wykładnię) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozważając przy tym dopuszczenie jako dowodu w sprawie uzasadnienia projektu przedmiotowej uchwały – m.p.z.p., a który to dokument Prezydent W. przedkładał Radzie Miasta W. wraz z projektem planu.

W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że zaniechanie przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, naruszenie obowiązku wyczerpującej oceny zgromadzenia materiału dowodowego, brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowiło w niniejszej sprawie naruszenie przepisów proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl powyższych uwag, zaskarżoną decyzję organu II instancji uznać należy za naruszającą prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Należy przy tym zauważyć, że w sytuacji – a jaka ma miejsce w niniejszej sprawie - gdy organ II instancji nie rozważył wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i nie sporządził wyczerpującego uzasadnienia podjętej decyzji, rozstrzyganie przez Sąd dalszych zarzutów zawartych w skardze byłoby przedwczesne i zastępowałoby w znacznym stopniu rozstrzygnięcie organu administracyjnego.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organ odwoławczy winien w myśl art. 136 k.p.a. podjąć wszelkie niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia faktycznego sprawy i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego, dać temu wyraz z uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Nadto organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, winien także rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej o której stanowi art.89 k.p.a., zwracając baczną uwagę na zapis § 2 tegoż przepisu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punktach I i II sentencji. O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 tejże ustawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 40 k.p.a., Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że udzielone pełnomocnictwo miało charakter szczegółowy, nie zaś ogólny. Z akt sprawy wynika bowiem, że adwokat J.T. został umocowany do reprezentowania mocodawcy we wszystkich instancjach w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 8 stycznia 2009r., Nr [...]. Jednakże nawet gdyby przyjąć, że było ono ogólne, należy zauważyć, że choć przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków, to ta słuszna teza nie może wprost prowadzić do wniosku, że każde jego naruszenie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008r., sygn. akt II GSK 463/08, publ. LEX nr 489048).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji, gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 ust. 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jest mającym wpływ na wynik sprawy /por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007r., sygn.akt II OSK 136/06, LEX nr 319187/.