Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2292/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.119 pkt 3, art. 134
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 217 par. 2, art. 218 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kube, , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]Szef Krajowej Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie wydania W.R. zaświadczenia o żądanej treści.

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. W.R. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o wydanie zaświadczenia o okresie pełnienia służby, w którym wykonywał zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tzw. zadania policyjne). Wyjaśnił, że w administracji celnej pracuje od [...] października 1993 r., a w dniu [...] maja 2017 r. przestał być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Od [...] czerwca 2017 r. świadczy pracę jako starszy kontroler skarbowy, najpierw w Izbie Administracji Skarbowej Dziale [...], a następnie w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...] w Dziale [...]. Jednocześnie poinformował, że zaświadczenie jest mu potrzebne w celu ubiegania się o przyznanie świadczeń emerytalnych. W dniu [...] czerwca 2019 r. doprecyzował swój wniosek wskazując, że wnosi o potwierdzenie, że w trakcie służby co najmniej 5 lat wykonywał zadania określone odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego Dyrektor Izby, po dokonaniu analizy dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych i dokumentów znajdujących się w zasobach Izby Administracji Skarbowej w [...] stwierdził, że W.R. wykonywał tzw. zadania policyjne łącznie przez 3 lata 5 miesięcy i 16 dni, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 219 K.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.

W zażaleniu z dnia [...] lipca 2019 r. W.R. nie zgodził się z tezą, że zadania które wykonywał w okresie od [...].09.1999 r. do [...].06.2000 r., od [...].07.2002 r. do [...].04.2003 r. oraz od [...].04.2004 r. do [...].02.2017 r. (z krótkimi przerwami) nie należy zaliczyć do zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przedstawiając przebieg swojej służby oraz wskazując na realizowane zadania stwierdził, że zadania te odpowiadają ściśle działaniom opisanym w ww. przepisach. Dodatkowo podniósł, iż pismem nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. został poinformowany o umieszczeniu go na liście [...]. Zaznaczył też, że przez cały okres służby w latach 1999-2017, był do dyspozycji Dyrektora i mógł być przeniesiony do pełnienia służby np. na przejście graniczne na okres do 6 miesięcy. Podniósł też, że w sierpniu zakończyły się prace legislacyjne nad uznaniem okresu służby od wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, czyli od 15 września 1999 r. Podkreślił, iż w okres od 15 września 1999 r do [...] czerwca 2000 r. (jego mianowanie do Służby Celnej) wykonywał obowiązki służbowe na Oddziale Celnym w [...], które z całą pewnością do "zadań policyjnych" zaliczyć należy.

Reasumując wskazał, że w administracji celnej, w Służbie Celnej oraz w Krajowej Administracji Skarbowej przepracował prawie 26 lat. Nadto w 2012 r. otrzymał brązową odznakę "Zasłużony dla Służby Celnej", a w 2015 r. awans na stopień podkomisarza celnego.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej, w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu postanowienia, ustosunkowując się do twierdzenia skarżącego, że tzw. zadania policyjne wykonywał on także w pozostałych niż wskazane przez Dyrektora Izby okresach służby (z krótkimi przerwami), a co w ocenie skarżącego potwierdzają m.in. załączone karty zakresu obowiązków i uprawnień organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. 2018. poz. 132 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi Służby Celnej lub Służby Celno-Skarbowej zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby i dodatkowo spełni dwa warunki, tj. ma ukończone 55 lat życia i posiada w stażu służby co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej albo 5 lat służby w Służbie Celno-Skarbowej. Przy czym nabycie tzw. "wysługi emerytalnej", czyli 5 letniego okresu służby przy realizacji "zadań policyjnych", o którym mowa powyżej, uzasadnione jest szczególnymi warunkami pełnienia służby przez funkcjonariusza. Potwierdzeniem tego jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13, uznał podobieństwo pewnych zadań Służby Celnej do zadań policyjnych.

W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie oznacza to jednak, iż wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celnej są zadaniami o charakterze policyjnym i, że w związku z tym istnieje obowiązek objęcia zaopatrzeniowym systemem emerytalnym każdego funkcjonariusza.

W świetle wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca powierzył Służbie Celnej zadania podobne do zadań Policji. Sytuacja zatem prawna funkcjonariuszy Służby Celnej, tych, którzy je wykonują, jest podobna do sytuacji funkcjonariuszy Policji. W konsekwencji Trybunał uznał, iż prawo do świadczeń emerytalnych służb mundurowych przysługuje tylko tym funkcjonariuszom, którzy realizują zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o Służbie Celnej - nadając tym zadaniom priorytetowy charakter. Wykonywanie więc zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacja wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych.

To zróżnicowanie i odmienny charakter zadań realizowanych przez Służbę Celną, w świetle wyroku Trybunału, prowadzi do tezy, iż tylko określonej grupie funkcjonariuszy można przypisać faktyczną realizację zadań ściśle związaną z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem oraz zwalczaniem przestępczości.

W ocenie organu odwoławczego, przyjęcie takiego zakresu podmiotowego art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak również poprzez analogię interpretacja przepisu art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej i ograniczenie ich do tych funkcjonariuszy, którzy realizują zadania określone w ww. przepisach w sposób bezpośredni warunkuje uznanie, iż tylko zadania realizowane przez wnioskodawcę w okresach: [...].06.2000-[...].06.2002, [...].03.2003 - [...].03.2003, [...].04.2003 - [...].04.2004, [...].08.2011 - [...].08.2011, [...].06.2012 - [...].06.2012, [...].05.2016, [...].05.2016, [...].03.2017-31.05.2017 r., są zadaniami o charakterze policyjnym.

Przedstawione przez wnioskodawcę w zażaleniu argumenty dotyczące wykonywanych zadań i podejmowanych działań w trakcie pełnienia służby we wskazanych komórkach organizacyjnych, mogą natomiast wskazywać na udział w realizacji zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 wyżej powołanej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w sposób pośredni. Z uwagi jednak na charakter tych zadań, ściśle powiązany z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem i zwalczaniem przestępstw i wykroczeń skarbowych, dla potwierdzenia realizacji ww. konieczna jest bezpośrednia i faktyczna ich realizacja, poparta zapisami wynikającymi z karty zakresu obowiązków i uprawnień, kart opisu stanowisk służbowych w ww. komórkach organizacyjnych bądź innych dokumentów będących w posiadaniu organu. Analiza zebranych w sprawie materiałów wskazuje natomiast, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] takich dokumentów nie posiada.

W toku postępowania prowadzonego w ramach Izby Administracji Skarbowej w [...], mającego potwierdzić staż służby wnioskodawcy przy wykonywaniu tzw. zadań policyjnych, dokonano zestawienia obejmującego zależności między miejscem pełnienia służby, a posiadanymi upoważnieniami i czasowymi przeniesieniami, przyjmując, że wydane upoważnienia będą potwierdzały realizację ww. zadań w powiązaniu z zadaniami wykonywanymi w danej komórce organizacyjnej. Nie można było bowiem przyjąć założenia, że wydane upoważnienia, które nie zostały odwołane, zachowują domniemaną ważność pomimo zmiany komórki organizacyjnej i wykonywania innych zadań. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że W.R., pomimo posiadanych upoważnień, nie realizował zadań policyjnych przez łączny okres 5 lat służby.

Brak było też możliwości zaliczenia do 5-letniego okresu wykonywania tzw. zadań policyjnych, zadań realizowanych przez wnioskodawcę w okresie od [...].09.1999 r. do [...].06.2000 r. W myśl bowiem postanowień art. 1 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, zaopatrzenie emerytalne przysługuje funkcjonariuszom Służby Celnej, którzy zostali mianowani do Służby Celnej po dniu 14 września 1999 r. lub których stosunek pracy został przekształcony w stosunek służbowy na podstawie art. 22b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub art. 99 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Podobnie ustawodawca w art. 15d ust. 1 ww. ustawy przewidział zasady ustalania wysokości emerytury dla funkcjonariuszy, którzy zostali mianowani do służby po dniu 14 września 1999 r. W świetle powołanych regulacji ustawowych, wprowadzających wymóg mianowania funkcjonariusza do Służby Celnej, ustawodawca jednoznacznie przesądził o dacie początkowej okresu służby uwzględnianego do wysługi emerytalnej. Mając zatem na uwadze, że W.R. został mianowany do Służby Celnej [...] czerwca 2000 r., od tego dnia należało liczyć okres służby przy realizacji zadań policyjnych.

Ustosunkowując się natomiast do rozważań wnioskodawcy dotyczących dyspozycyjności funkcjonariusza, organ odwoławczy stwierdził, iż pojęcie "dyspozycyjności" rozumiane jako "gotowość" każdego funkcjonariusza do wykonywania wszystkich zadań nałożonych na Służbę, nie jest równoznaczne z realizacją i wykonywaniem tych zadań i dla prowadzonego postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie stanowi argumentacji potwierdzającej zasadność wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.

Szef Krajowej Administracji Skarbowy podniósł również, że przy ocenie zasadności odmowy wydania zaświadczenia istotne jest, że stanowi ono wyłącznie przejaw wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Zgodnie z wiedzą Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i zapisami wynikającymi z dokumentacji będącej w jego posiadaniu, zadania realizowane przez skarżącego wskazane w zażaleniu nie są zadaniami o charakterze policyjnym. Ich wykonywanie winno bowiem bezpośrednio wynikać z powierzonych funkcjonariuszowi do realizacji obowiązków służbowych i znaleźć swoje potwierdzenie w dokumentach, będących w posiadaniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej, ani nie zmienia zastanej sytuacji prawnej, nie kształtuje też bezpośrednio stosunku prawnego. Poprzez wydane zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, Dyrektor Izby zasadnie odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści.

W skardze na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. W.R. zarzucił brak dostatecznego uzasadnienia dla tezy, że zadania które wykonywał w okresie od [...] września 1999 r. do [...] czerwca 2000 r., od [...] lipca 2002 r. do [...] kwietnia 2003 r. oraz od [...] kwietnia 2004 r. do [...] lutego 2017 r. (z krótkimi przerwami) nie należy zaliczyć do zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Wniósł jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy [...], w szczególności ze wskazanych w skardze dokumentów. W ocenie skarżącego przedstawione przez niego karty zakresów obowiązków potwierdzają, że wykonywał czynności kontrolne oraz uczestniczył w rozpoznawaniu, wykrywaniu i zapobieganiu i zwalczaniu przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dot. Wspólnej Polityki Rolnej, środków i ograniczeń pozataryfowych, obrotu wyrobami akcyzowymi i urządzaniem gier hazardowych.

Biorąc pod uwagę przedstawione dowody – spełnił zatem kryteria do nabycia tzw. "wysługi policyjnej".

Skarżący podniósł też, że w sierpniu zakończyły się prace legislacyjne nad uznaniem okresu służby od wejścia w życie ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, czyli od 15 września 1999 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Dodatkowo Szef Krajowej Administracji Skarbowej wyjaśnił, że zmiana art. 13 ust. 1 poprzez dodanie pkt 1d ("Jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej i w Służbie Więziennej traktuje się okresy zatrudnienia funkcjonariuszy od dnia 15 września 1999 r. do dnia przekształcenia stosunku pracy w stosunek służby w przypadku, gdy osoba, która wykonywała zadania przypisane dla Służby Celnej, otrzymała akt mianowania skutkujący tym przekształceniem"), wprowadzona ustawą o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1635), weszła w życie z dniem 12 września 2019 r., a zatem już po wydaniu rozstrzygnięć zarówno przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], jak i przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z tego też względu omawiany przepis nie mógł być uwzględniony przez organy orzekające w sprawie, a w konsekwencji, okres od dnia 15 września 1999 r. do dnia mianowania funkcjonariusza do Służby Celnej nie mógł być traktowany jako okres służby przy wykonywaniu zadań policyjnych.

W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej organy obu instancji, wydając postanowienia dotyczące odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, podjęły wszelkie niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, opierając swoje rozstrzygnięcia na posiadanej dokumentacji, która nie dała podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt wykonywania przez skarżącego przez okres co najmniej pięciu lat służby "zadań policyjnych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nie naruszają prawa.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.).

Podkreślić należy, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (v. Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w K.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego staż służby co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) oraz w Służbie Celno-Skarbowej (art. 12 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy), wykazał w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu, nie potwierdziła istnienia dowodów (dokumentów), że skarżący posiada ww. staż służby we wskazanym wymiarze. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy trafnie uznając zarzuty zażalenia za nieuzasadnione.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej lub w Służbie Więziennej, z wyjątkiem funkcjonariusza, który ma ustalone prawo do emerytury określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczonej z uwzględnieniem okresów służby i okresów z nią równorzędnych. W przypadku funkcjonariuszy Służby Celnej lub funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej dodatkowo wymagane jest posiadanie stażu służby co najmniej 5 lat: (1) przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej lub (2) służby w Służbie Celno-Skarbowej (ust. 2). Funkcjonariusz Służby Celnej lub funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej, który w dniu zwolnienia ze służby, przekształcenia albo wygaśnięcia stosunku służbowego osiągnął staż służby 15 lat, w tym co najmniej 5 lat, o których mowa w ust. 2, nabywa prawo do emerytury w dniu osiągnięcia tego stażu, niezależnie od przyczyny zwolnienia ze służby, wygaśnięcia czy przekształcenia stosunku służbowego (ust. 3).

W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, do zadań Służby Celnej należy realizacja polityki celnej państwa w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów oraz wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów odrebnych, a w szczególności: rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń związanych z przywozem i wywozem towarów oraz ściganie ich sprawców, w zakresie określonym innymi ustawami (pkt 4); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony dóbr kultury oraz ochrony własności intelektualnej, a także przestępstw i wykroczeń związanych z wprowadzaniem na polski obszar celny oraz wyprowadzaniem z polskiego obszaru celnego towarów objętych ograniczeniami lub zakazami, w szczególności takich jak: odpady szkodliwe, substancje chemiczne, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe oraz broń, amunicja, materiały wybuchowe i technologie objęte kontrolą międzynarodową (pkt 5).

Stosownie natomiast do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, do zadań Służby Celnej należy realizacja polityki celnej w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów oraz wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności: rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących wprowadzania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyprowadzania z jej terytorium towarów objętych ograniczeniami lub zakazami obrotu ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny lub bezpieczeństwo międzynarodowe, w szczególności takich jak odpady, substancje chemiczne i ich mieszaniny, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe, broń, amunicja, materiały wybuchowe, prekursory materiałów wybuchowych podlegające ograniczeniom oraz towary i technologie o znaczeniu strategicznym (pkt 4); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych oraz ściganie ich sprawców, w zakresie określonym w ustawie Kodeks karny skarbowy (pkt 5); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń przeciwko: a) zdrowiu, określonych w art. 55, 57, 61 i 66 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, b) dobrom kultury, określonych w art. 109 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i w art. 53 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, c) prawom własności intelektualnej, określonych w art. 116 - 118 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych i w art. 305 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej, d) przyrodzie, określonych w art. 128 i art. 131 pkt 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, e) środowisku, określonych w art. 183 § 2, 4, 5 i 6, w przypadku czynów, o których mowa w art. 183 § 2, 4 i 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny oraz przeciwko wymiarowi sprawiedliwości, określonych w art. 244 Kodeksu karnego, w zakresie niestosowania się do zakazu wstępu do ośrodków gier i uczestnictwa w grach hazardowych, f) ograniczeniom obrotu towarami i technologiami o znaczeniu strategicznym, określonym w art. 33 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (pkt 6) - oraz ściganie ich sprawców, jeżeli zostały ujawnione przez Służbę Celną.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że w świetle art. 12 ust. 1 - 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) skarżący posiadała interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przy wykonywaniu tzw. zadań policyjnych. Wobec przyjęcia propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] stosunek służbowy skarżącego uległ przekształceniu w stosunek pracy (art. 170 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.). Skarżący utracił zatem status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Jednocześnie skarżący osiągnął 15-letni staż służby, o którym mowa w art. 12 ust. 3 ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...).

Z akt sprawy wynika, że interesu prawnego skarżącego w wydaniu zaświadczenia żądanej treści nie kwestionowały orzekające w sprawie organy, które uznały jednak, że brak jest podstaw do wydania skarżącemu ww. zaświadczenia. Analiza akt osobowych skarżącego, dokumentów dostępnych w zasobach Izby Administracji Skarbowej w [...], a także materiałów przedstawionych przez skarżącego nie potwierdza bowiem, że realizował on zadania policyjne w rozumieniu art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy przez okres co najmniej 5 lat.

W ocenie Sądu, w oparciu o kwerendę ww. dokumentacji i jej wyniki organy prawidłowo przyjęły, że skarżący realizował tzw. zadania policyjne, określone w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w okresach: [...].06.2000 - [...].06.2002, [...].03.2003 - [...].03.2003, [...].04.2003 - [...].04.2004, [...].08.2011 - [...].08.2011, [...].06.2012 - [...].06.2012, [...].05.2016, [...].05.2016, v.03.2017-[...].05.2017 r.

Z akt sprawy wynika, że przebieg służby skarżącego był przedmiotem wnikliwej analizy Zespołu do spraw zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Celnej i Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W ramach prac tego Zespołu dokonano zestawienia obejmującego zależności między miejscem pełnienia służby, a posiadanymi przez skarżącego upoważnieniami i czasowymi przeniesieniami, przyjmując, że wydane upoważnienia będą potwierdzały realizację ww. zadań w powiązaniu z zadaniami wykonywanymi w danej komórce organizacyjnej. Uznano, iż nie można przyjąć założenia, że wydane upoważnienia, które nie zostały odwołane, zachowują domniemaną ważność pomimo zmiany komórki organizacyjnej i wykonywania innych zadań.

W oparciu o tak przyjęte założenia organ ustalił, że W.R., pomimo posiadanych upoważnień, nie realizował zadań policyjnych przez łączny okres 5 lat służby. Z uwagi bowiem na charakter tych zadań, ściśle powiązany z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem i zwalczaniem przestępstw i wykroczeń skarbowych, dla potwierdzenia realizacji zadań policyjnych konieczna jest bezpośrednia i faktyczna ich realizacja, poparta zapisami wynikającymi z karty zakresu obowiązków i uprawnień, kart opisu stanowisk służbowych w ww. komórkach organizacyjnych bądź innych dokumentów będących w posiadaniu organu.

W sytuacji gdy posiadana dokumentacja nie potwierdziła, że skarżący realizował w pozostałych przedziałach czasowych zadania określone w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia ww. przepisów.

Jak trafnie podniósł bowiem organ, nie wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celnej są zadaniami o charakterze policyjnym i nie zawsze w związku z tym istnieje obowiązek objęcia ich systemem zaopatrzenia emerytalnego.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt 39/13 (publ. OTK-A 2015/3/27) stwierdził, że funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji oraz, że to podobieństwo wykonywanych zadań przekłada się na zakres faktycznie podejmowanych czynności i stopień narażenia zdrowia i życia. Z tej racji Trybunał uznał, że sytuacja prawna funkcjonariuszy Służby Celnej, wykonujących zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy o Służbie Celnej, jest podobna do sytuacji prawnej funkcjonariuszy Policji. Tym samym przyjął, że nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia odmienne potraktowanie tej grupy funkcjonariuszy Służby Celnej względem funkcjonariuszy Policji w zakresie prawa do zaopatrzenia emerytalnego.

W świetle powołanego wyroku Trybunału, to wykonywanie zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacji wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione były różne komórki organizacyjne, którym przypisane były zróżnicowane zadania. Niektóre z nich bezpośrednio realizowały zadania w zakresie rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania oraz zwalczania przestępstw, inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań.

W ocenie Sądu, przyjęcie przez organ tak interpretowanego zakresu podmiotowego art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, ograniczającego się do tych funkcjonariuszy, którzy realizowali zadania określone w ww. przepisach w sposób bezpośredni, warunkowało przyjęcie, iż zadania realizowane przez skarżącego w pozostałych okresach pełnienia służby, nie były zadaniami o charakterze policyjnym.

Przedstawione przez skarżącego argumenty dotyczące wykonywanych zadań i podejmowanych działań w trakcie pełnienia służby od [...] lipca 2002 r. do [...] kwietnia 2003 r. oraz od [...] kwietnia 2004 r. do [...] lutego 2017 r. (z krótkimi przerwami), mogą wskazywać na udział w realizacji zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 wyżej powołanej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w sposób pośredni. Organ słusznie jednak stwierdził, że nie można przyjąć założenia, że wydane skarżącemu upoważnienia, które nie zostały odwołane, zachowują domniemaną ważność pomimo zmiany komórki organizacyjnej i wykonywania innych zadań.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo też ustalił, że okres od 15 września 1999 r. do [...] czerwca 2000 r. nie może być zaliczony skarżącemu do okresu wykonywania zadań o charakterze policyjnym w rozumieniu art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) z tego względu, że art. 1 ust. 2 tej ustawy w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organy obu instancji w niniejszej sprawie wprost stanowił, że zaopatrzenie emerytalne przysługuje funkcjonariuszom Służby Celnej, którzy zostali mianowani do Służby Celnej po dniu 14 września 1999 r. lub których stosunek pracy został przekształcony w stosunek służbowy na podstawie art. 22b ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub art. 99 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Skarżący został mianowana do Służby Celnej w dniu [...] czerwca 2000 r. i od tego dnia należało zaliczyć okres służby przy realizacji zadań policyjnych.

Zmiana art. 13 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) poprzez dodanie pkt 1d ("Jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej i w Służbie Więziennej traktuje się okresy zatrudnienia funkcjonariuszy od dnia 15 września 1999 r. do dnia przekształcenia stosunku pracy w stosunek służby w przypadku, gdy osoba, która wykonywała zadania przypisane dla Służby Celnej, otrzymała akt mianowania skutkujący tym przekształceniem"), wprowadzona ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1635), weszła w życie dopiero z dniem 12 września 2019 r., a więc już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Z tego też względu omawiany przepis nie mógł być uwzględniony przez organy orzekające w sprawie, a w konsekwencji, okres od dnia 15 września 1999 r. do dnia mianowania funkcjonariusza do Służby Celnej nie mógł być zaliczony jako okres służby przy wykonywaniu zadań policyjnych.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy trafnie zaakceptował stanowisko organu I instancji i utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.