Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2720/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 28 art. 77 § 1 art. 80 art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 3 ust 1 i 2 § 5 ust 1 § 6 ust 1 § 6 ust 1 § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 3 pkt 1 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1261
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn.
article: art. 141 § 4 art. 188 art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2914/18 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r., nr KOC 7448/Ar/17 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia 9 listopada 2017 r., 46/2017, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz D. J. kwotę 1587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2914/18, oddalił skargę D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2018 r., nr KOC 7448/Ar/17, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku J. K., decyzją z dnia 9 listopada 2017 r., nr 46/2017, ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. R. w [...] W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, utrzymując w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, stwierdziło, że realizacja planowanej inwestycji nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."). Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany. Obszar ten ma szerokość ok. 120 m, licząc od granicy działek stanowiących teren inwestycji. Szerokość frontu działki stanowiącej teren inwestycji wynosi 42 m, a wielkość tak wyznaczonego obszaru jest większa niż trzykrotna szerokość frontu. Tak wyznaczony obszar analizowany odzwierciedla, pod względem urbanistycznym, charakterystykę obszaru znajdującego się w otoczeniu terenu inwestycji, jak również zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa umożliwia ustalenie podstawowych parametrów dla planowanej inwestycji. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem"), dopuszczają możliwość wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy w oparciu o dane z przeprowadzonej analizy obszaru, a także jako odstępstwo od uzyskanych danych, o ile znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. Zasadą jest ustalenie średniej powierzchni zabudowy występującej w obszarze analizowanym, przy czym w tej sprawie, jak wynika z wyliczeń wartość tego wskaźnika w analizowanym obszarze jest zróżnicowana i waha się od 0,0182 do 0,1160, co daje średnią 0,0557. Powierzchnia planowanej zabudowy wynosi 955 m2 (wskazana przez inwestora we wniosku), zaś powierzchnia działki wynosi 11 383 m2, co daje wskaźnik na poziomie 0,0850. Zatem wyznaczenie wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 0,1 nie stanowi naruszenia prawa, albowiem mieści się w górnej granicy tego wskaźnika dla zabudowy jednorodzinnej. Szerokość elewacji frontowej (14 m z tolerancją do 20%) odpowiada średniej z obszaru, a zatem został ustalona na podstawie § 6 pkt 1 rozporządzenia. Pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Obsługa komunikacyjna inwestycji odbywa się od strony ul. R., co oznacza, iż to od tej strony następuje główny wjazd na działkę, stanowiącą teren inwestycji, zaś dopuszczenie dostępu od strony ul. Ł. stanowi rozwiązanie alternatywne. W ocenie organu odwoławczego takie określenie warunków obsługi komunikacyjnej, z uwagi na położenie terenu inwestycji i jego usytuowanie przy dwóch drogach publicznych, nie narusza prawa. Linia zabudowy wyznacza zaś granice potencjalnej zabudowy danego terenu, nie zaś, odległość od granic działki sąsiedniej. W kwestii usytuowania budynku i jego odległości od działek sąsiednich, dopiero organ budowlany może wiążąco wypowiedzieć się po zapoznaniu się z projektem budowlanym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia 22 sierpnia 2018 r. D. J. zarzucił naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wyrażające się w niewłaściwym ustaleniu katalogu stron postępowania, tj. pominięciu D. C oraz A. G., mimo iż z księgi wieczystej numer [...] wynika, że posiadają oni tytuł prawny (prawo własności) do dz. ew. nr [...] z obrębu [...], sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomościami objętymi wnioskiem inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, naruszenie to skutkowało błędnym ustaleniem katalogu stron przez organy administracji, a w konsekwencji pozbawieniem możności obrony praw właścicieli działki ew. nr [...], co stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.), poprzez nieuzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z Państwową Inspekcją Sanitarną, podczas gdy organy planistyczne powinny uzgodnić z Państwową Inspekcją Sanitarną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, naruszenie to skutkowało wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie, bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.;

3) art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dopuszczalnym było wyznaczenie granic obszaru analizy jako trzykrotną szerokość frontu działki liczoną od granic terenu inwestycji, podczas gdy obszar analizy powinien zostać wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki liczona od granicy do granicy obszaru analizowanego; naruszenie to skutkowało nieuzasadnionym rozszerzeniem obszaru wyznaczonego do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

4) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie przez Kolegium, że dopuszczalnym było ustalenie maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie 0,1, w sytuacji, gdy z analizy urbanistycznej wynika, iż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi jedynie 0,0557; wskazane naruszenie uprawnia inwestora do zrealizowania zabudowy bardziej intensywnej, niż zabudowa znajdująca się na terenach sąsiednich, co prowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa;

5) § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez niedostrzeżenie, że organ pierwszej instancji ustalił więcej niż jeden front działki (terenu inwestycji), tj. na potrzeby wyznaczenia granic obszaru analizowanego od strony ulicy R., zaś na potrzeby określenia szerokości elewacji frontowej od strony projektowanej drogi wewnętrznej, podczas gdy ze wskazanych przepisów wywieść trzeba, iż frontem działki jest ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę;

6) § 6 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że szerokość elewacji frontowej może zostać wyznaczona w sposób niejednoznaczny, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy powinna w sposób konkretny określać parametry inwestycji, naruszenie to skutkuje tym, iż ostateczne określenie poszczególnych parametrów zabudowy pozostawione zostało inwestorowi oraz organom architektoniczno-budowlanym, zamiast organom planistycznym, co może w konsekwencji doprowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego na tym terenie;

7) art. 54 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ogólnikowe określenie niektórych parametrów zabudowy, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy powinna w sposób jednoznaczny i konkretny określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy; naruszenie to powoduje, iż inwestor może samodzielnie dookreślić parametry planowanego zamierzenia na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, co w konsekwencji może zaburzyć ład przestrzenny obowiązujący na tym terenie;

8) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy wszelkich aspektów sprawy, w tym niezweryfikowanie podnoszonych przez strony postępowania okoliczności co do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, a nadto poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, podczas gdy obowiązkiem organów jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego;

9) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich podnoszonych zarzutów i okoliczności, co skutkuje tym, iż strona postępowania została pozbawiona możliwości poznania przesłanek, jakimi kierowało się Kolegium nie podzielając przedstawionej przez nią argumentacji;

Ponadto, w ocenie skarżącego, organ wadliwe wyznaczył nieprzekraczalna linię zabudowy od ul. R. i Ł. Organ powinien był wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy, a nie nieprzekraczalną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Inwestor w piśmie z dnia 11 marca 2019 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że obszar analizy został wyznaczony w prawidłowy sposób. Organ wskazał, że obszar analizy ma szerokość ok. 120 m (organ I instancji wskazał precyzyjnie 126 m), licząc od granicy działek stanowiących teren inwestycji, przy szerokości frontu działki 42 m. Organ wyjaśnił, że teren inwestycji stanowią dwie działki ewidencyjne o szerokości 42 m i długości 130 m, zatem mają kształt wydłużonego prostokąta. Teren inwestycji znajduje się w centrum wyznaczonego obszaru. Powiększenie obszaru analizowanego związane było ze specyficznym kształtem (wydłużony prostokąt) terenu inwestycji. Zakres analizowanego obszaru (większy niż wyznaczony przez trzykrotną wielkość frontu działki) został ustalony w związku z powierzchnią i kształtem terenu przeznaczonego do zabudowy oraz możliwością wyodrębnienia obszaru tworzącego całość urbanistyczną. Taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest prawidłowy, został należycie uzasadniony przez organ odwoławczy i wbrew twierdzeniom skarżącego nie narusza § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia, zasady dobrego sąsiedztwa, ani także art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu, prawidłowa jest także dokonana przez organy administracji analiza funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego. Z analizy obszaru wyznaczonego przez urbanistę wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. R.), która umożliwiała określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Maksymalny wskaźnik zabudowy wyznaczono na poziomie 0,1. W analizie obszaru wskazano, że średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,0557. Inwestor przewiduje realizację inwestycji o powierzchni zabudowy 955 m2 na działce o łącznej powierzchni 11 383 m2. Sąd zaznaczył, że na analizowanym obszarze wskaźnik zabudowy jest zróżnicowany i wacha się od 0,0182 do 0,1160. Dopuszczalne było ustalenie tego wskaźnika dla przedmiotowej inwestycji nie w oparciu o średnią wielkość tego parametru. Przyjęcie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,10 umożliwi realizację inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa oraz § 5 rozporządzenia. Dodatkowo Sąd wskazał, że organ ustalił duży udział powierzchni biologicznie czynnej (minimalnie 70%). Zdaniem Sądu, prawidłowo wyznaczono również szerokość elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Średnia szerokość elewacji frontowej na analizowanym obszarze wynosi 14 m. Dla planowanej inwestycji wyznaczono szerokość elewacji frontowej, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia - 14 m, z tolerancją 20%. Taki sposób wyznaczenia tego wskaźnika jest wystarczająco precyzyjny i zarazem prawidłowy, albowiem zgodny z brzmieniem powołanego przepisu rozporządzenia. Za front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działki. Dla planowanej inwestycji główny wjazd następuje od ul. R. poprzez projektowaną wewnętrzną drogę dojazdową, od tej też drogi publicznej został wyznaczony front działki (stanowiący zarówno parametr na potrzeby ustalenia obszaru analizy jak i ustalenia szerokości elewacji frontowej). Sąd uznał też, że organy administracji dokonały zgodnego z prawem wyznaczenia linii zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono dwie linie zabudowy, z uwagi na położenie terenu inwestycji przy ul. R. oraz ul. Ł., a zatem zasadnie ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy względem obu dróg publicznych. Nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia (linia zabudowy od strony ul. Ł.) oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia (linia zabudowy od strony ul. R.). Nieprzekraczalna linia zabudowy nie przesądza o usytuowaniu budynku, ale określa nieprzekraczalną granicę nowej zabudowy względem drogi publicznej. Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7 i art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł przy tym, że okoliczność, że określone osoby nie brały udziału w postępowaniu jako strony, nie uzasadnia sama przez się uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu administracyjnego. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu bez swej winy ma prawo żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na tę przesłankę wznowieniową może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu. Wynika to jednoznacznie z treści art. 147 k.p.a. stanowiącego, że wznowienie postępowania z przyczyny art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. W ocenie Sądu, nietrafne były również zarzuty dotyczące naruszenia art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, z uwagi na brak uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Państwowym Inspektorem Sanitarnym. Sąd wyjaśnił, że podstawy prawnej dla uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie można odnaleźć w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności obowiązku takiego nie przewiduje art. 53 ust. 4 powołanej ustawy. W odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną samodzielnej podstawy do nałożenia obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Państwową Inspekcją Sanitarną nie może stanowić art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Sporna inwestycja nie wymaga uzgodnienia pod względem warunków higienicznych i zdrowotnych. Powołany przez skarżącego wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2339/16 dotyczył innego stanu faktycznego - lokalizacji w pobliżu cmentarza inwestycji polegającej na budowie budynków wielorodzinnych.

Sąd Wojewódzki nie stwierdził naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., ani art. 61 u.p.z.p.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. J., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 61 § 4 i art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Kolegium, mimo pominięcia w postępowaniu administracyjnym D. C. oraz A. G., podczas gdy z przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie dokumentów wynika, iż osobom tym przysługiwał status strony; naruszenie to skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż dokonana przez organ analiza funkcji i cech zabudowy analizowanego obszaru jest prawidłowa i wystarczająca do ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy z przedstawianych w toku postępowania przez J. K. informacji wynikało, iż stan faktyczny w omawianej sprawie nie został ustalony prawidłowo, naruszenie to skutkowało w konsekwencji oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchyleniem decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium nie wynikały przesłanki, z powodu których organy administracji postanowiły ustalić parametry zabudowy w sposób odbiegający od wyliczonych na obszarze analizy średnich wartości, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchyleniem wskazanej decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów i okoliczności przedstawionych przez stronę skarżącą, podczas gdy obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było wyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz przedstawienie motywów, którymi kierował się Sąd nie podzielając argumentacji przedstawionej przez skarżącego; naruszenie to powoduje w konsekwencji, iż zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez uznanie, iż brak było podstaw do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu z Państwową Inspekcją Sanitarną, podczas gdy z przytoczonych przepisów wynika, że do obowiązków Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, naruszenie to w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organy administracji nie muszą dokonywać stosownych uzgodnień z Państwową Inspekcją Sanitarną, podczas gdy z przytoczonych przepisów wynika, że do obowiązków Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, naruszenie to w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.;

2) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż organy administracji rozpoznające przedmiotową sprawę prawidłowo wyznaczyły obszar analizy, podczas gdy obszar analizy powinien zostać wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki, liczona od granicy do granicy obszaru analizowanego, naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

3) § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż ustalenie w niniejszej sprawie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie 0,1 było dopuszczalne, podczas gdy średni wskaźnik dla tego terenu wynosi 0,0557, naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

4) § 5 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyłącznie jako jego maksymalnej wartości, nie narusza "wskazanych przepisów", podczas gdy wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji powinien zostać wyznaczony w sposób konkretny i jednoznaczny, naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

5) § 2 pkt 5 w zw. z § 6 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż ustalenie więcej niż jednego frontu działki, tj. inaczej na potrzeby wyznaczania obszaru analizy, a inaczej na potrzeby ustalania szerokości elewacji frontowej budynku, jest zgodne z ww. przepisami rozporządzenia, podczas gdy ze wskazanych regulacji wywieść trzeba, iż frontem działki jest ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, co w konsekwencji oznacza, iż teren inwestycji może mieć wyłącznie jeden front, naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

6) § 6 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wyznaczenie szerokości elewacji frontowej budynku na poziomie 14 metrów z tolerancją 20% jest wystarczająco precyzyjne, podczas gdy z treści wskazanej normy prawnej wywieść należy, iż organy administracji stosując § 6 ust. 1 rozporządzenia powinny dokonać stosownych wyliczeń, a następnie w sposób jednoznaczny ustalić wskazany parametr; naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

7) § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji niedostrzeżenie, że organy administracji zaniechały ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, układu połaci dachowych, a także wysokości głównej kalenicy, podczas gdy z treści wskazanej normy prawnej wywieść należy, iż obowiązkiem organów jest precyzyjne określenie wskazanych elementów w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy; naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

8) art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a) i c) u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż ogólnikowe określenie niektórych parametrów zabudowy przez rozpoznające sprawę organy administracji nie stanowi naruszenia prawa, podczas gdy ze wskazanych powyżej przepisów wywieść trzeba, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna w sposób jednoznaczny i konkretny określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy; naruszenie to skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej oddalenie, a następnie w piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2022 r. uzupełnił swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 25 maja 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wymieniony przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zarzut, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się błędów, które obligowałyby do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Mimo niezbyt szczegółowego uzasadnienia można odczytać przesłanki, które legły u podstaw oddalenia przez Sąd Wojewódzki wniesionej skargi. Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Czym innym natomiast jest to, czy faktycznie one zaistniały na gruncie rozpoznawanej sprawy. Nadto, jak wyżej zaznaczono, uwzględnienie zarzutu w tym przedmiocie może mieć miejsce w sytuacji gdy wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Składu obecnie orzekającego, w niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności, o czym będzie mowa w dalszych rozważaniach.

Nie może zostać uznany za skuteczny także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 61 § 4, art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (punkt I.1) skargi kasacyjnej) - wobec nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i pominięcia w nim określonych podmiotów. Przywołany w analizowanej podstawie kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. odnosi się do uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi m.in. na decyzję administracyjną, gdy stwierdzi on naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania. Uzasadniając ten zarzut kasacyjny wskazuje się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. przypadek, w którym strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, na tę przesłankę wznowienia postępowania może się powoływać wyłącznie pominięta strona postępowania administracyjnego. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 951/21 i powołane w nim orzecznictwo).

Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadnione uznaje również zarzuty z punktów I.5 i II.1 opisanego wyżej środka zaskarżenia. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, co wynika z dyspozycji art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z analizowanej normy nie można jednakże wywieść generalnego obowiązku uzgadniania każdego zamierzenia inwestycyjnego. Przepis ten jest przepisem z zakresu ustroju administracji publicznej, określa sferę działalności organu. Nie powinien on być interpretowany jako samodzielne źródło kompetencji bez uwzględnienia specyfiki planowanej do zrealizowania inwestycji w określonym otoczeniu, a więc bez odwołania się także do przepisów prawa, które regulują materię odnoszącą się do wymagań "higienicznych i zdrowotnych". Niezbędność uzyskania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zależy od okoliczności konkretnej sprawy. W tej zaś sprawie niewadliwie uznano, że ze względu na charakterystykę inwestycji (budynki mieszkalne w zabudowie jednorodzinnej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej) brak było podstaw do uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem inspekcji sanitarnej. Skarżący kasacyjnie poza wskazaniem na obowiązek uzgodnienia projektu decyzji nie przywołał żadnego przepisu prawa materialnego, który by go konkretyzował. Nie wykazał, aby realizacja konkretnego zamierzenia inwestycyjnego wiązała się nawet z potencjalnym naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych wynikających z określonych norm prawnych. Przywołany przez autora środka zaskarżenia wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2339/16, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, dotyczył innego stanu faktycznego - lokalizacji zabudowy w pobliżu cmentarza. O ile więc w tamtym postępowaniu, ze względu na przepisy szczególne, były podstawy do posiadania takiego uzgodnienia, o tyle w niniejszym postępowaniu nie można stwierdzić aby taka konieczności zachodziła.

Chybiony jest także zarzut naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., sprowadzający się do zakwestionowania wyznaczenia obszaru analizowanego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, trzykrotna szerokość frontu działki powinna zawierać się od granicy do granicy obszaru analizowanego, gdzie tymczasem organ wyznaczył obszar analizy, jako trzykrotną szerokość frontu działki, licząc od granicy terenu inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym, nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, a tym samym prezentowanego w przywołanym przez niego wyroku NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09. Użyte w § 3 ust. 2 rozporządzenia sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora, a nie do odległości pomiędzy dwoma przeciwległymi punktami leżącymi na granicy obszaru analizowanego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska (ograniczenie obszaru analizowanego do terenu o średnicy równej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem), mogłoby powodować, że w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem ma kształt wydłużonego prostokąta, którego krótszy bok stanowi front działki, obszar analizowany nie obejmowałby wszystkich nieruchomości leżących wokół działki objętej wnioskiem, w tym w szczególności nieruchomości leżących po stronie działki przeciwległej do jej frontu, co oznaczałoby, iż obszar analizowany byłby wyznaczany nie wokół działki objętej wnioskiem jak wymaga tego § 3 ust. 1 rozporządzenia, lecz jedynie wokół jej frontu (zob. wyroki NSA: z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2344/20; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1513/19). Obszar analizowany został w sprawie ustalony prawidłowo.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu z punktu II.5 skargi kasacyjnej. Niewątpliwie ustalenie frontu działki, co do zasady, jest bardzo istotne dla prawidłowości wydania rozstrzygnięcia. Rozporządzenie wiąże bowiem z tym parametrem m.in. wielkość obszaru analizowanego, czy też szerokość elewacji frontowej. Jednakże, ani u.p.z.p., ani rozporządzenie, nie zakazuje ustalenia więcej niż jednego frontu działki. Możliwość taka wynika też z przyjętej definicji tego pojęcia, która stanowi, że jest to ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 680/18). Możliwa jest więc sytuacja, wynikająca z przyjętych przez inwestora rozwiązań komunikacyjnych, że ustalenie frontu działki nastąpi w sprawie "dwukrotnie": jedno, na potrzeby ustalenia obszaru analizowanego, a drugie, dla potrzeb wyznaczenia szerokości elewacji frontowej. Dla przypomnienia, inwestor, ze względu na kształt działki (prostokąt), przewidział określony sposób komunikacji - drogę wewnętrzną. Zasadnym było więc, aby od strony tej drogi ustalić szerokość elewacji frontowej.

Sąd w Składzie obecnie orzekającym nie dopatrzył się także naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia, w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku na poziomie 14 m z tolerancją 20% (punkt II. 6 środka zaskarżenia). Zgodnie z ww. przepisem, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Przy ocenie tego zapisu należy odwołać się do wykładni językowej, która posiada pierwszeństwo przed wykładnią systemową, bądź funkcjonalną i przyjąć, że ratio legis tego zwrotu jest przekazanie podmiotowi ubiegającemu się o warunki zabudowy, pewnej swobody inwestycyjnej, z której będzie mógł skorzystać na późniejszych etapach postępowania - w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Parametr szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki ustalony przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie jest całkowicie zgodny z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia. Nie może być uznane za nieprawidłowe wyznaczenie parametru przyszłej zabudowy w sposób odzwierciedlający wiernie zapis przepisu prawa regulującego sposób wyznaczenia owego parametru. Wielkością natomiast konkretyzującą sposób wyznaczenia tego parametru w okolicznościach przedmiotowej sprawy, była średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym, wynikająca z przeprowadzonej analizy i wskazana w jej wynikach, tj. 14 metry. Inwestor może więc zrealizować budynki o szerokości elewacji frontowej w zakresie od 11,2 m do 16,8 m. Zauważyć także należy, że § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie nie zostało jednakże wykazane, aby zachodziła konieczności wyznaczenia tego wskaźnika w oparciu o dyspozycję ww. przepisu. Skarżący kasacyjnie poza kwestionowaniem sposobu ustalenia obszaru analizowanego i stwierdzeniem, że realizacja inwestycji prowadziłaby do posadowienia budynków parametrami znacząco odbiegającymi od istniejących w najbliższym sąsiedztwie zabudowań, nie przywołuje żadnych konkretnych danych w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził też naruszenia art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. a) i c) u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Autor środka zaskarżenia uzasadniając naruszenie ww. przepisów wskazuje, że należało sprecyzować przez jakie nieruchomości przebiegać będzie projektowana droga wewnętrzna lub ewentualnie jak względem tej drogi mają być usytuowane przyszłe budynki. Skoro bowiem właściwe w sprawie organy ustaliły, iż szerokość elewacji frontowej wyznaczyć należy od projektowanej drogi wewnętrznej, to zasadnym było określenie, z której strony terenu inwestycji ta droga będzie przebiegać, a w konsekwencji od której strony będzie front budynku. Brak takiej informacji nie daje możliwości stwierdzenia jak będą usytuowane poszczególne budynki na działce, a zarazem stwarza zagrożenie naruszenia ładu urbanistycznego obowiązującego na tym terenie. W odniesieniu do powyższego należy podnieść, że sporna decyzja o warunkach zabudowy zawiera niewątpliwie rozwiązania w zakresie komunikacji planowanej inwestycji. Konkretyzacja lokalizacji obiektów, w tym drogi wewnętrznej, nastąpi dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący kasacyjnie, poza ogólnym wskazaniem, nie przywołuje żadnych konkretów, na potwierdzenie tezy, że w przypadku takiej, czy innej lokalizacji drogi wewnętrznej, dojdzie do naruszenia ładu urbanistycznego. Na marginesie, Sąd w składzie obecnie orzekającym, w tej konkretnej sprawie, nie dopatrzył się takiego zagrożenia, nie sposób bowiem przyjąć, aby okoliczność zlokalizowania przebiegu drogi wewnętrznej wzdłuż wschodniej lub zachodniej granicy, w tym ustalenie frontu działki od którejkolwiek z tych stron, mogło stwarzać zagrożenie naruszenia ładu urbanistycznego. Ustalenie warunków zabudowy ma związek z poszanowaniem zasady dobrego sąsiedztwa, której nie należy rozumieć, jako dopuszczenie jedynie takiej zabudowy jaka istnieje w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, czy nawet na terenie analizowanym objętym analizą urbanistyczną - zabudowy identycznej, wiernie odwzorowującej cechy i parametry istniejącej zabudowy. Chodzi o dopuszczenie takiej projektowanej zabudowy, która pod względem formy i gabarytów nie jest sprzeczna (nie koliduje) z zabudową już istniejącą na analizowanym obszarze, taką która mimo swoich odrębności i odstępstw od cech zabudowy istniejącej na terenie analizowanym nadal wpisuje się w całość urbanistyczną i w ład przestrzenny zastany na obszarze analizowanym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (punkt II.3 skargi kasacyjnej), poprzez przyjęcie, że ustalenie w niniejszej sprawie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie 0,1 było dopuszczalne, podczas gdy średni wskaźnik dla tego terenu wynosi 0,0557, a tym samym także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (punkt I.2 i I.3 skargi kasacyjnej) w zakresie odnoszącym się do tego zagadnienia. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, o czy stanowi ust. 2 § 5 rozporządzenia. Organ I instancji w swojej decyzji ustalając maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 0,1 nie uzasadnił w ogóle, dlaczego, po pierwsze, przyjął taki, a nie inny parametr, mimo iż odbiegał on od średniej występującej na analizowanym obszarze, po drugie, zastosował przy tym przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia, który wprost odnosi się do "średniego wskaźnika". Organ odwoławczy wskazał wprawdzie, że wartość tego wskaźnika w analizowanym obszarze jest zróżnicowana i waha się od 0,0182 do 0,1160, co daje średnią 0,0557 oraz porównał parametry powierzchni planowanej zabudowy z powierzchnią działki inwestycyjnej, co przełożyło się na parametr na poziomie 0,0850, jednakże w ocenie tutejszego Sądu, było to niewystarczające. Organ II instancji odniósł się bowiem jedynie do wartości maksymalnych i to przez pryzmat działki inwestycyjnej. Brak jest natomiast jakichkolwiek rozważań, czy ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy, niewątpliwie w warunkach odstępstwa od średniej, jest w realiach sprawy rzeczywiście uzasadnione. Podstawowym kryterium oceny legalności odstępstw od wartości średnich jest to, czy odstępstwa te służą realizacji ładu przestrzennego. Stąd też określenie ostatecznych wartości poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie jest wynikiem prostych wyliczeń matematycznych, ale rezultatem indywidualnych analiz przeprowadzonych przez osobę mającą wiadomości specjalne (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), uwzgledniających specyfikę danego zamierzenia inwestycyjnego oraz konkretnych uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych w sąsiedztwie terenu inwestycji. W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, tak aby nie doszło do dysharmonii w sposobie zagospodarowania obszaru. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednakże stanowiska autora skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ustalenie wskaźnika wyłącznie w maksymalnej wartości (punkt II.4 środka zaskarżenia). W zależności od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy ustalenie każdego z parametrów nowej zabudowy, w tym m.in. dotyczącego wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, może nastąpić na trzy sposoby, to jest poprzez ustalenie ścisłej, obowiązującej wielkości tego parametru, poprzez ustalenie wartości granicznych pomiędzy którymi musi zamknąć się projektowana inwestycja oraz poprzez ustalenie wielkości maksymalnej. Określenie w decyzji tak poszczególnych parametrów zabudowy, jak i formy tego określenia (to jest czy będą to wielkości ściśle określone, czy też jedynie wielkości maksymalne, względnie wielkości maksymalne i minimalne danego parametru) winno przy tym znajdować oparcie w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej i być wystarczającym dla zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze oraz winno respektować zasadę uwzględniania prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1184/20). Samo zatem kwestionowanie możliwości ustalenia parametru jako maksymalnego nie może odnieść zamierzonego skutku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (punkt II.7 skargi kasacyjnej), w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (punkt I.2 i I.3 skargi kasacyjnej). Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że ustalenie geometrii dachu nastąpiło w niniejszej sprawie w sposób nie dość wystarczający, mając na uwadze wymogi określone § 8 rozporządzenia. O ile kąt nachylenia (od 25o do 45o) i wysokość głównej kalenicy (poprzez odesłanie do maksymalnej wysokości - najwyższego punktu kalenicy dachu - 9,5 m) zostały określone, o tyle, brak jest konkretnego wskazania układu połaci dachowych (wskazano ogólnie na dach spadzisty - bez odwołania się też do charakterystyki dachów występujących w obszarze analizowanym), a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, ew. uzasadnienia dlaczego odstąpiono od ich określenia. Podnieść należy, że geometria dachu planowanej zabudowy powinna nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu, tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z u.p.z.p. W niniejszej sprawie nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić czy wymóg ten został zachowany.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.