Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 738/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 6, art. 18 ust. 5 lit. a i c, art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93, art. 74
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 77 § 1, art. 68 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 2, art. 151, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W., A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 142/09 w sprawie ze skargi A. W., A. W. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. W. i A. W. na rzecz Komendanta [...] Policji kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 142/09, oddalił skargę A. W. i A. W. wspólników spółki cywilnej W. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] września 2007 r. w W. przy ul. Saskiej dokonano kontroli samochodu osobowego marki Seat Altea o nr rej. [...], w trakcie której stwierdzono naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej jako: u.t.d.), poprzez umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego, na którym widniał napis "T. [...]", zamontowanie taksometru fiskalnego, jak również umieszczenie na bokach pojazdu napisu reklamowego W. W czasie kontroli, kierujący pojazdem okazał m.in. wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydanej na rzecz W. s.c.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Komendant Rejonowy Policji W. VII, nałożył na W. s.c. karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Strona wniosła odwołanie od tej decyzji, a Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania, wskazując, że pismo z dnia [...] marca 2008 r. jako stronę określa tylko W. S.C., a nie osoby fizyczne działające pod określoną firmą, a tym samym nie można takiego pisma kwalifikować jako decyzji administracyjnej.

Następnie w dniu [...] sierpnia 2008 r. Komendant Rejonowy Policji W. VII, nałożył na A. W. i A. W. – wspólników spółki cywilnej "W.", działając na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d., Lp. 2.9. pkt 1, 2 i 3 załącznika do tej ustawy, karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej naruszenia zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy i w tej części umorzył postępowanie, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

W skardze na powyższą decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł skarżący zarzucili decyzji m.in. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 u.t.d., art. 4 pkt 11 u.t.d. oraz art. 7, 10 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący podnieśli, że precyzyjne wskazanie naruszeń przepisów ustawy oraz nałożenie w konsekwencji kar za każde naruszenie pozwala na zastosowanie przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który obliguje organ do ograniczenia sumy kar nałożonych za naruszenie przepisów ustawy do kwoty określonej maksymalnie. W ocenie skarżących rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji stoi w sprzeczności z art. 92 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 6 k.p.a. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Brak przepisu pozwalającego organowi na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 10.000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ sprecyzował bowiem jakie naruszenia przepisów ustawy zarzucił skarżącym dopiero w uzasadnieniu decyzji.

Skarżący zarzucili również, że organy mylnie powołały się na paragon fiskalny, uznając na tej podstawie, że spółka wykonywała przewóz osób. Podczas gdy w protokole kontroli jasno wskazano, iż w pojeździe nie znajdowała się żadna inna osoba prócz kierowcy. Decyzja Komendanta [...] Policji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji jest w ich ocenie również obarczona wadą nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) przyjął wpierw, że skarżący posiadali licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Jednakże licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d. i nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Zarzut sprowadzający się do błędnej wykładni zakazów zawartych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d., polegający na uznaniu za bezpodstawne odniesienie tej regulacji do przewoźnika posiadającego ważną licencję przewozową Sąd I instancji uznał za nietrafny. Zakazy te nie dotyczą bowiem wyłącznie przedsiębiorców posiadających licencję zezwalającą na wykonywanie transportu drogowego taksówką - udzieloną na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d. Skarżącym przysługują natomiast uprawnienia wynikające z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, udzielonej na podstawie art. 12 ust. 1 u.t.d. Treść art. 18 ust. 5 u.t.d. precyzyjnie określa krąg adresatów, których dotyczy, jak również enumeratywnie wymienia te czynności, których realizacja jest zabroniona.

Sąd nie podzielił podniesionego w skardze argumentu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

Z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowane było urządzenie techniczne w podświetlanego szyldu reklamowego, a w pojeździe był zainstalowany i używany taksometr. Fakt ten potwierdza zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa (sporządzona w dniu kontroli), a także poświadczona za zgodność z oryginałem kopia świadectwa legalizacji ponownej taksometru fiskalnego, zamontowanego w kontrolowanym pojeździe.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy uznając, iż wykonywane przez skarżących w dniu [...] września 2007 r. przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - wykonywane były z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 a) i c) u.t.d. Tym samym, organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. w zw. z lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy.

Nie można również, zdaniem Sądu, podzielić zarzutów dotyczących wydania decyzji bez podstawy prawnej, poprzez nałożenie kary w wysokości 10.000 złotych w jej osnowie, zaś wyszczególnienie kar za poszczególne naruszenia w ramach uzasadnienia. Kara pieniężna w łącznej wysokości 10.000 złotych została nałożona za dwa naruszenia wyszczególnione w decyzji. Organ prawidłowo dokonał zsumowania kar, a to z uwagi na ograniczenie wynikające z przepisu art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d., który stanowi, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć 15.000 złotych w odniesieniu do kontroli drogowej.

Za niezasadny należy uznać również zarzut, że przedmiotową karę pieniężną można było nałożyć jedynie w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych na drodze, co skarżący wywodzą z treści ww. art. 92 ust. 2 u.t.d.

W sytuacji, gdy podczas czynności kontrolnych stwierdzono co najmniej jedną nieprawidłowość uzasadniającą nałożenie kary pieniężnej sporządza się protokół kontroli, a następnie decyzję o nałożeniu kary. Decyzja o nałożeniu kary kończy postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary za stwierdzone protokołem kontroli naruszenia.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut skargi naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, Komendant Rejonowy Policji W. VII w piśmie z dnia [...] października 2007 r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, powiadamiając ją jednocześnie o możliwości złożenia wyjaśnień na okoliczność stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości.

W ocenie Sądu w sprawie nie zachodziły też podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Komendanta [...] Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. VII z uwagi na przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, organ Policji prawidłowo ocenił, iż pomiędzy sprawą zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 u.t.d. a prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie naruszenia przez skarżących przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie występuje zależność o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w związku z tym nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Odnosząc się natomiast się do wniosku skarżących o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Od powyższego wyroku A. W. i A. W. wspólnicy spółki cywilnej W. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wyrokowi zarzucono:

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżących był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowca - podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,

4) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,

5) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 u.t.d., poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,

6) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d.,

7) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., poprzez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia,

8) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika okoliczność aby urządzenie zamontowane na dachu samochodu było lampą lub urządzeniem technicznym, które konstrukcyjnie odpowiada przedmiotom określonym w hipotezie art. 18 ust 5 lit c u.t.d.,

9) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność,

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi naruszenie przepisów postępowania:

1) w postaci naruszenia art. 134 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (wpadkowej) wyroku, co jest objęte pojęciem przewozu okazjonalnego, przez co zaskarżony wyrok jest niekompletny, albowiem nie rozstrzyga co do istoty sprawy w zakresie ustalenia, czy organy administracyjne w zaskarżonych decyzjach prawidłowo ustaliły przesłankę wykonywania przewozu okazjonalnego osób przez skarżących. Powyższe naruszenie art. 134 p.p.s.a. jest naruszeniem prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie rozstrzygną w zaskarżonym wyroku kwestii, która stanowi istotę odpowiedzialności skarżących,

2) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - że w dniu [...] września 2007 r. w imieniu skarżących był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z protokołu kontroli, oraz z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym wykazu opłat za świadczone usługi, zaświadczenia oraz zeznania A. S., które to błędne ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem wobec mojego klientów art. 92 ust 1 i 4 oraz art. 93 u.t.d.,

3) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność - że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera - osoby, która miała być przewożona skontrolowanym pojazdem,

4) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., oraz art. 141 p.p.s.a. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie które nie narusza dyspozycji wynikającej z art. 107 § 1 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcie organu II instancji uniemożliwia wykonanie zaskarżonej decyzji, ponieważ nie określa za jakie naruszenia w jakiej wysokości została nałożona na stronę postępowania kara pieniężna oraz nie określa w jakiej kwocie kara pieniężna została uchylona, co ma wpływ na wynik postępowania albowiem uniemożliwią dobrowolne wykonanie decyzji administracyjnej przez stronę,

5) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 p.p.s.a., oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., oraz art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, iż w samochodzie był zamontowany taksometr, oraz że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalna definicję), a drogomierzem - dalmierzem (tj. urządzeniem nie spełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

6) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., oraz art. 141 p.p.s.a., oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., oraz art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, poprzez uznanie, iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. wobec skarżących oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

7) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do skarżących zamiast do kierującego pojazdem - samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

8) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na skarżących nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

9) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., oraz art. 141 p.p.s.a., oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., oraz art. 68 § 1 k.p.a., oraz art. 74 u.t.d. w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, na podstawie sporządzonego protokołu kontroli, jako dowodzie który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d.; za udowodnione okoliczności: umieszczenia i używania w pojeździe taksometru oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit a oraz lit. c u.t.d. wobec skarżących, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

10) w postaci naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., oraz art. 141 p.p.s.a., oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność; zamontowania w pojeździe taksometru, oraz zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy, lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. c u.t.d. wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną,

Nadto na podstawie art. 178 ust. 1 w zw. z art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wniesiono o skierowanie pytania prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust 5 u.t.d. W ocenie strony, od odpowiedzi na powyższe pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu wniosku podano, że art. 18 ust. 5 u.t.d. może zostać uznany za sprzeczny z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22, 31 ust. 3, 32 ust. 1 i 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego i wyprowadzane z niej bardziej szczegółowe zasady legislacji i ochrony interesów w toku oraz zasada swobody i wolności działalności gospodarczej i inne).

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów zawarto w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2010 r. skarżący podnieśli nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wskazali, że w dniu [...] marca 2008 r. Komendant Rejonowy Policji W. VII wydał decyzję, którą nałożył na przedsiębiorcę – spółkę cywilną – karę 15.000 zł z tytułu naruszenia u.t.d. Następnie Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Postanowienie to zakończyło tok instancyjny w odniesieniu do zaskarżonej decyzji. Niezgodnym z prawem było wydanie przez Komendanta Rejonowego Policji W. VII w dniu [...] sierpnia 2008 r. kolejnej decyzji (sygn. [...]) w oparciu o te same ustalenia faktyczne.

Decyzja Komendanta Rejonowego Policji W. VII z dnia [...] sierpnia 2008 r. dotknięta jest zatem wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. (naruszenie zasady res iudicata). Z kolei utrzymanie przez Komendanta [...] Policji - nawet tylko częściowo w mocy - decyzji obarczonej wspomnianą wadliwością poprzez wydanie decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. oznacza rażące naruszenie prawa, tj. wadliwość określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze uznać należy za zasadny zarzut przywołany w skardze kasacyjnej, także w oparciu o uzasadnienie przywołane w niniejszym piśmie. Sąd I instancji nie dostrzegł podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a., w konsekwencji czego zamiast stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, bezzasadnie oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów wskazanych w ramach obu podstaw kasacyjnych należy odnieść się do pisma procesowego autora skargi kasacyjnej z dnia [...] lutego 2010 r. stanowiącego przytoczenie w trybie art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a. nowego uzasadnienia podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Pierwotny zarzut skargi kasacyjnej i jego uzasadnienie sprowadzał się do tego, że skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku z powodu wady decyzji organów obu instancji w postaci nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wobec nałożenia na skarżących bez podstawy prawnej kary łącznej, zamiast za każde konkretne naruszenie przepisu ustawy, a następnie ewentualnego zsumowania tych kar.

W ocenie skarżących wymierzenie kary łącznej uniemożliwia złożenie odwołania co do części decyzji.

W ramach ww. podstawy kasacyjnej skarżący podali zupełnie nowy zarzut w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie jak uprzednio z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść nowego uzasadnienia skargi kasacyjnej podnosząca, iż niedopuszczalne było wydanie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z uwagi na wydanie przez Komendę Rejonową Policji w W. decyzji z dnia [...] marca 2008 r. (decyzji ostatecznej) nakładającej na "W." s.c. kary z tytułu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym w połączeniu z przytoczonymi przepisami prawa stanowi w rzeczywistości nową podstawę kasacyjną, o którą w sposób niedopuszczalny została rozszerzona skarga kasacyjna po upływie terminu przewidzianego w art. 177 § 1 p.p.s.a., a zatem nie podlega kontroli NSA.

Odnośnie wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 193 Konstytucji wobec braku wątpliwości co do konstytucyjności tegoż przepisu.

Pierwszy z zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania odnosi się do art. 134 p.u.s.a. "poprzez nierozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej (wpadkowej), poprzez niewyjaśnienie co jest objęte pojęciem przewozu okazjonalnego". Ustawa Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zawiera przepisu o tej numeracji. Gdyby nawet przyjąć, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli art. 183 § 1 p.p.s.a., to należy zwrócić uwagę, przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych regulujących zasadniczo różne sytuacje procesowe, których ewentualnego naruszenia w żaden sposób nie uzasadniono.

Art. 134 p.p.s.a. jako samodzielny przepis nie może służyć podważaniu naruszenia prawa materialnego, co faktycznie uczynił kasator zarzucając niewyjaśnienie pojęcia "przewóz regionalny". Zarzut ten został sformułowany wadliwie, a gdy się zważy, że Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 134 p.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej, to uściślanie, doprecyzowanie postawionych przez stronę zarzutów jest niedopuszczalne.

Na marginesie można jedynie zwrócić uwagę, że Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 7 i n.).

W pozostałych zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania (z wyjątkiem pkt 8) skarżący zarzucili naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a.

Powyższe przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mogą być zaliczone do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżących przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Zarzucając naruszenie art. 141 p.p.s.a. skarżący nie wskazali, który z wymienionych w tym przepisie paragrafów został naruszony przez Sąd I instancji. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżących i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji przedstawił przyjęte za podstawę wyroku ustalenia obejmujące wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu używania taksometru i zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu, świadectwa legalizacji pierwotnej taksometru i zdjęć pojazdu. Z treści tych dowodów wynika, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr fiskalny, a nie drogomierz jak twierdzą skarżący. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika z protokołu kontroli, zdjęć urządzeń zamieszczonych w pojeździe i świadectwa pierwotnej legalizacji taksometru.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu lampy lub innego urządzenia technicznego, stanowi naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Z dokumentacji fotograficznej wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany podświetlanym szyldem reklamowym, umieszczonym na dachu pojazdu. Zarzut skarżących, iż banery nie były podłączone do wewnętrznej instalacji pozostaje bez znaczenia, ponieważ z treści protokołu z kontroli pojazdu wynika ich zamieszczenie. Fakt ten potwierdzają zdjęcia wykonane podczas kontroli. Skarżący nie zaprzeczyli, że na dachu pojazdu znajdowała się lampa z widocznym napisem i numerem telefonu oraz inne oznaczenia, argumentując jedynie, że zakazanie przedsiębiorcy umieszczania takich oznaczeń stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia. Wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę, od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu podświetlanego transparentu.

Jako niezasadny należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. Skarżący formułując zarzut tej treści nie wzięli pod uwagę treści art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., zatem również zdjęcia fotograficzne, jeżeli - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżących zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do skarżących zamiast do kierującego pojazdem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut sformułowano w ten sposób, iż decyzję o nałożeniu kary pieniężnej powinno się adresować do kierowcy jako samodzielnego przedsiębiorcy. Tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Skarżący byli podmiotami wykonującymi przewóz, co potwierdza wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wystawionej na skarżących, a także wydruk z kasy fiskalnej wskazujący podmiot wykonujący przewóz. Ocena prawidłowości ustaleń organów administracji publicznej zaaprobowana przez Sąd I instancji jest trafna.

Za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący nałożenia na skarżących kary łącznej, nieznanej ustawie (pkt 8), zamiast kar za każde naruszenie. Nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Wskazany przepis jest podstawą do sumowania kar za poszczególne naruszenia. Jest w nim bowiem mowa o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08 niepubl.). Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja zawiera niezbędny element decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie, a stosownie do wcześniejszych uwag, za nietrafne należy uznać, przy tak sformułowanym zarzucie twierdzenie, iż rozstrzygnięcie organu II instancji "nie określa za jakie naruszenia i w jakiej wysokości została nałożona na stronę postępowania kara pieniężna".

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewskazania w zaskarżonej decyzji w jakim zakresie utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, co uniemożliwia wykonanie przez stronę decyzji organu odwoławczego, należy zauważyć, że sformułowanie rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, jakkolwiek nie wskazuje jakie naruszenie i jaką odpowiednio karę utrzymano w mocy, to nie budzi wątpliwości wskazanie zakresu utrzymania w mocy i uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji dokładnie zaś wskazano i omówiono wszystkie naruszenia oraz kary za te naruszenia przewidziane. Wobec powyższego nie można przyjąć, by sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji organu drugiej instancji uniemożliwiało stronie wykonanie zaskarżonej decyzji. Należy także zauważyć, że sama strona wskazała w skardze zakres zaskarżenia decyzji odwoławczej, w tym także wymiar ostatecznie wymierzonej kary (10.000 zł), stąd należy wywieść, że treść rozstrzygnięcia nie miała wpływu na możliwość wykonania, czy zaskarżenia decyzji ostatecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że skoro przedmiotem skargi była decyzja organu II instancji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, a poza zakresem zaskarżenia pozostała ta część decyzji, w której uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzono postępowanie, to kontrola legalności dokonana przez Sąd I instancji, w aspekcie zgodności zaskarżonej decyzji z art. 138 k.p.a., obejmowała jedynie jej zaskarżoną część.

Przy formułowaniu zarzutu błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżących był wykonywany zarobkowy przewóz osób, podczas gdy "okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby nie wynika z protokołu kontroli (...)" uszło uwadze skarżących, iż elementem materiału dowodowego w tej sprawie jest również paragon wystawiony przez skarżących bezpośrednio przed kontrolą, z którego wynika, że był wykonywany przejazd. Nie zachodziła potrzeba przeprowadzanie dowodów dodatkowych w postaci "przesłuchania w charakterze świadka pasażera – osoby, która miała być przewożona pojazdem".

W świetle przedstawionych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Komendanta [...] Policji została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zaistniały zatem przesłanki do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga kasacyjna zarzuca nadto Sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, przy czym znaczna część postawionych w obrębie tej podstawy kasacyjnej zarzutów wiąże się ściśle z zarzutami procesowymi. W konsekwencji, dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d. Z art. 4 pkt 11 u.t.d. wynika, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są inną kategorią pojęciową, niż "transport drogowy taksówką". W świetle przedstawionych wywodów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.

Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowali się skarżący w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń w pojeździe, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności pomocniczej i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżący, wykonują transport drogowy jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis omawianej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżących, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

Wadliwe jest stanowisko skarżących, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżących, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przedsiębiorcy zamierzający podjąć i wykonywać działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób mają zapewnione prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., lub na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, jednakże z zachowaniem wymogów wymienionych przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też transportu drogowego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.