Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 69/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1 i par. 1a, art. 119 pkt 4, art. 120
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi T. D. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu do załatwienia punktu 2 wniosku skarżącego T. D. z dnia 8 sierpnia 2022 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. D. (zwanego dalej wnioskodawcą lub skarżącym) jest bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu (dalej zwanego również organem lub Inspektorem) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu), złożonym za pośrednictwem ePUAP, skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie następujących informacji:

"1. na jakiej podstawie prawnej/faktycznej została wszczęta kontrola Państwowej Inspekcji Pracy w [...] spółce W. w przedmiocie zarzutów domniemanego mobbingu. Skarżący wniósł również o wskazanie jakie okoliczności sprawiły - jeżeli do stwierdzenia mobbingu jest wyłącznie sąd powszechny - sąd pracy - że urzędnik Państwowej Inspekcji Pracy uznał się za kompetentnego do rozpoznania zarzutów domniemanego mobbingu;

2. udostępnienie wewnętrznych wytycznych/regulaminu (o ile je organ posiada) w zakresie, które regulują kwestie i zakres kontroli u pracodawcy w przypadku zarzutów domniemanego lobbingu".

Jako podstawę wniosku skarżący wskazał art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dopisek Sądu), zwanej dalej ustawą lub w skrócie u.d.i.p.

Wnioskodawca wniósł o udostępnienie żądanych informacji pocztą elektroniczną na podany przez niego adres e-mail.

W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr [...], organ poinformował skarżącego (drogą elektroniczną), że podstawę działania organów kontrolnych Państwowej Inspekcji Pracy stanowią przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1614), zwanej dalej w skrócie ustawą. Organ wyjaśnił też, że w ramach zadań określonych w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy, kontroli podlega nie tylko przestrzeganie przez pracodawcę przepisów powszechnie obowiązującego prawa pracy, ale również wewnątrzzakładowych źródeł prawa, w tym opracowanych procedur związanych z zapobieganiem mobbingowi i dyskryminacji w miejscu pracy. Zgodnie bowiem z art. 16 Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjętej w Genewie dnia 11 lipca 1947 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450) przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. Natomiast organy kontroli Państwowej Inspekcji Pracy nie są uprawnione do stwierdzania, czy też rozstrzygania o występowaniu bądź niewystępowaniu mobbingu w stosunku do konkretnej osoby, gdyż uprawnienie to posiada jednie sąd pracy. Z tego względu - jak podał organ - podjęta kontrola w Spółce W. z siedzibą w O. nie ma na celu "rozpoznania zarzutów domniemanego mobbingu", gdyż przedmiotem zainteresowania inspektora pracy pozostają okoliczności obiektywne, związane bezpośrednio z naruszeniem przepisów prawa pracy. Odnośnie do drugiej części wniosku organ poinformował skarżącego, że opracowany na użytek wewnętrzny dokument dotyczący metodyki poradnictwa i kontroli w zakresie postępowania inspektora pracy związanego z informacją o mobbingu stanowi dokument wewnętrzny, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Nie stanowi zatem informacji publicznej odnoszącej się do konkretnej sprawy publicznej. Dalej organ, odwołując się do poglądów orzecznictwa i piśmiennictwa, dowodził, że dokument wewnętrzny może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będąc formą działalności danego podmiotu. Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej. Natomiast dokumentem urzędowym - w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ich zasadniczą cechą, odróżniającą je od dokumentów wewnętrznych, jest nade wszystko ich zewnętrzny charakter, prezentujący innym podmiotom wiążące stanowisko organu je wyrażającego.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2022 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Inspektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zarzucił organowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

- art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia dokumentu dotyczącego metodyki poradnictwa i kontroli w zakresie postępowania inspektora pracy związanego z informacją o mobbingu.

W motywach skargi wnioskodawca opisał przebieg dotychczasowego postępowania i podniósł, że organ odmówił mu udostępnienia dokumentów żądanych w pkt 2 wniosku. W ocenie skarżącego informacje, o których udostępnienie się zwrócił stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności Państwowej Inspekcji Pracy, podlegającej Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty i informacje wytworzone przez podmiot publiczny (czyli wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne), ale także dokumenty do takiego podmiotu odnoszone. Dalej skarżący podniósł, że pomimo upływu terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązany, do którego skierowano wniosek, udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. W związku z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi w całości oraz oddalenie wniosku skarżącego o zobowiązanie Inspektora do udostępnienia żądanych dokumentów.

W uzasadnieniu organ podniósł, że zachowując 14-dniowy termin, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udzielił skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi na oba zadane pytania. W odniesieniu do pytania nr 2 organ podtrzymał w całości stanowisko i argumentację przedstawione w udzielonej odpowiedzi.

Postanowieniem z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt II SPP/Op 51/22, starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjny w Opolu zwolnił skarżącego od kosztów sądowych.

W wykonaniu wezwania Sądu, organ przy piśmie z dnia 28 listopada 2022 r. przedłożył dokumenty dotyczące metodyki poradnictwa i kontroli w zakresie postępowania inspektora pracy odnośnie do mobbingu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, złożonego w trybie przywołanej wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w dalszym ciągu zwanej w skrócie ustawą lub u.d.i.p.

Oceniając dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu co do spraw rozpoznawanych w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność co do udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. pozwala na dokonanie oceny czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie, że Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Natomiast z art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1614), zwanej nadal ustawą, wynika, że Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w tej ustawie.

Okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy żądana w pkt 2 wniosku informacja jest informacją publiczną. W związku z tym odnotować trzeba, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Udostępnieniu podlega więc informacja o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej i zasadach ich funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych przepisów przyjąć trzeba, i jest to stanowisko powszechnie prezentowane w orzecznictwie sądowym, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W doktrynie wyrażany jest ponadto pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" trzeba rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument" w ogólności uznaje się każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że żądane przez skarżącego w pkt 2 wniosku z dnia 8 sierpnia 2022 r. dokumenty, które regulują kwestie i zakres kontroli u pracodawcy w przypadku zarzutów domniemanego mobbingu, jako ściśle związane z działalnością podmiotu zobowiązanego dotyczącą sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, mieściły się w kategorii informacji publicznej. Analiza przekazanej przez organ przy piśmie z dnia 28 listopada 2022 r. dokumentacji dotyczącej metodyki poradnictwa i kontroli w zakresie postępowania inspektora pracy odnośnie do mobbingu prowadzi do wniosku, że dokumenty te ustalają zasady postępowania Inspektora przy wykonywaniu czynności kontrolnych dotyczących badania w środowisku pracy zachowań o charakterze mobbingu i są skierowane do podmiotów zewnętrznych, tj. pracowników i pracodawców. Dokumenty te oddziałują zatem na sytuację faktyczną i prawną tych podmiotów. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego dane służą weryfikacji zasad funkcjonowania organu odnośnie do wykonywanych zadań publicznych. Żądana informacja w omawianym zakresie zawiera więc informacje o podmiocie zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i zasadach jego funkcjonowania, czyli o sprawach publicznych, więc posiada charakter informacji publicznej. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organu, że analizowane informacje stanowią dokumenty wewnętrzne. Jak wspomniano już wcześniej, informację publiczną stanowią m.in. dokumenty bezpośrednio wytworzone przez podmioty zobowiązane oraz te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Powtórzyć należy, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Poddana analizie treść zasad dotyczących postępowania inspektora pracy związanego z informacją o mobbingu, dyskryminacji i molestowaniu uprawnia stwierdzenie, że została ona wytworzona dla zapewnienia jednolitości i prawidłowości realizacji działalności podmiotu administracji publicznej, zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i po myśli art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawiera informację ze sfery spraw publicznych oraz jest skierowana do podmiotów zewnętrznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się również, że dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą wskazywać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyrok w Łodzi z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 66/19 i powołane tam orzecznictwo).

W świetle powyższego nie sposób uznać, że przedłożone przez Inspektora dokumenty dotyczące metodyki poradnictwa i kontroli w zakresie postępowania inspektora pracy odnośnie do mobbingu, które organ używa w ramach prowadzonej działalności kontrolnej w obszarze tej problematyki i które oddziałują na podmioty zewnętrzne, stanowią jedynie informację o charakterze roboczym. Oddziaływanie na prawa i obowiązki podmiotu zewnętrznego przejawia się zwłaszcza w obowiązku zawiadomienia (wiedzy) i uzyskania zgody podmiotu kontrolowanego na użycie przez Inspektora ankiet (pkt 6), obowiązku umieszczenia w protokole pokontrolnym wzmianki o wyrażeniu bądź odmowie wyrażenia zgody przez podmiot kontrolowany na poddanie się badaniom ankietowemu (pkt 8), możliwości przesłuchania strony lub świadka i obowiązku poinformowania ich przez Inspektora o możliwości wykorzystania dokumentacji pokontrolnej w postępowaniu sądowym. W przekonaniu Sądu powiedziane dotąd przemawia za przyznaniem informacji objętej pkt 2 wniosku waloru informacji publicznej, która podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Przyjęcie, że informacja objęta pkt 2 wniosku stanowi informację publiczną oraz że Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia tej informacji, powoduje, iż w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia także pkt 2 wniosku z dnia 8 sierpnia 2022 r. w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W związku z tym celowe jest przedstawienie ogólnych zasad dotyczących załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Mianowicie wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku, i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może także odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej. Organ w drodze decyzji administracyjnej może ponadto umorzyć postępowanie w razie braku współdziałania wnioskodawcy z organem przez modyfikację wniosku, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku natomiast zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji przetworzonej, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ o swojej ocenie powinien powiadomić stronę wnioskującą, tak aby miała możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przewidziana w tym przepisie przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, a mianowicie, że jej żądanie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przypadku, gdy organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji publicznych, właściwą reakcją winno być poinformowanie wnioskodawcy, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, 3. wydanie, Warszawa 2016 r., s. 314).

Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w sytuacji niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził na podstawie przedstawionego materiału dokumentacyjnego, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności w zakresie pkt 2 wniosku, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania, ani też nie poinformował wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej. Jak już wykazano wcześniej, żądanie zawarte w pkt 2 wniosku dotyczy danych ściśle związanych z funkcjonowaniem Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu. Dlatego przedmiotowych informacji nie można uznać - jak chce tego organ - za dokument wewnętrzny. Tymczasem w realiach sprawy czynnościami, jakie zostały podjęte przez organ po otrzymaniu wniosku, było jedynie powiadomienie skarżącego, że nie jest możliwe udostępnienie informacji żądanej w pkt 2, ponieważ nie stanowi ona informacji publicznej. Niewątpliwie takie działanie organu odnośnie do żądania udostępnienia wewnętrznych wytycznych/regulaminu w zakresie, które regulują kwestie i zakres kontroli u pracodawców w przypadku zarzutów domniemanego mobbingu nie wyczerpuje żadnej z przedstawionych wyżej i przewidzianych w u.d.i.p. form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Organ - w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - nie udostępnił bowiem informacji publicznej wskazanej przez skarżącego w pkt 2 wniosku, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Niepodjęcie zaś stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p. lub niepoinformowanie wnioskodawcy o braku posiadania żądanej informacji jest równoznaczne z pozostawaniem skarżonego organu w stanie bezczynności.

Powyższe ustalenie skutkowało koniecznością zobowiązania organu do załatwienia pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 8 sierpnia 2022 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Odnotowania jeszcze wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Sąd nie był natomiast - na tym etapie postępowania uprawniony do ingerowania w obowiązki i uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Ustawodawca pozostawił bowiem podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji dokonanie oceny czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia, wynikające, choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zwrócić należy również uwagę, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie poprzez ich utajnienie w procesie anonimizacji. Jest to czynność o charakterze technicznym, dokonywana na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegająca na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu, tzw. dane wrażliwe.

W ocenie Sądu opisana bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Wyjaśnić przyjdzie, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. Jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2893/21, z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2741/21).

Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd wziął pod uwagę fakt, że organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zareagował na wniosek skarżącego i udostępnił informację w zakresie pkt 1 wniosku. Natomiast trwająca nadal bezczynność co do rozpoznania pkt 2 wniosku skarżącego była wynikiem błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. oraz wadliwego przekonania organu o realizacji całości wniosku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i sprowadzają się do konieczności prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego w pkt 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p.