Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 323/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 135, art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 62 ust. 3, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi G. S. i R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej odcinka zabytkowego muru I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]"; III. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]"; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego– po zawiadomieniu złożonym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zabezpieczenia zabytkowego muru znajdującego się na granicy działki X przy ul. P. w K., w związku ze złym stanem technicznym budowli.

Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał "[...]" S.A. do wystąpienia na drogę sądową w terminie 30 dni, w celu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, którego przedmiotem jest ustalenie właściciela odcinka zabytkowego muru obronnego znajdującego się na granicy działek nr X i Y w obrębie ul. P. w K.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zabezpieczenia odcinka zabytkowego muru znajdującego się na granicy działek X i Y w obrębie ul. P. w K. Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, jest obowiązany wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, albo wezwać stronę do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie. W księgach wieczystych działek, w obrębie których znajduje się przedmiotowy mur obronny nie został on wyszczególniony. Na podstawie protokołu granicznego z 1965 r. granica dotycząca spornego fragmentu muru opisana została w następujący sposób: " ... z punktu nr 17 granica skręca w kierunku północnym i biegnie po zachodniej stronie ogrodzenia (muru oporowego) do punktu nr 1 punktu wyjściowego. Na mapie będącej załącznikiem ww. protokołu przedmiotowy mur oporowy uwzględniony jest w wykazie powierzchni jako odrębna parcela "[...]". Powierzchnia działki po wyznaczeniu granic w powyższy sposób wynosi w protokole 6752m2. Akt notarialny przeniesienia własności budynków i prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr X o obszarze 0,5693 ha, jako aportu do spółki M (poprzednika prawnego "[...]" S.A.) Repertorium A nr "[...]" - stwierdza, że PHU P Sp. z o.o. jest użytkownikiem wieczystym gruntu stanowiącego działki nr X i Y o obszarze 0,6472 ha (6472m2), na podstawie karty mapy "[...]". W związku z powyższym zachodzi rozbieżność pomiędzy powierzchnią nieruchomości ujawnioną w księdze wieczystej Kw. nr "[...]" Sądu Rejonowego, a decyzją Wojewody stwierdzającą nieodpłatne nabycie użytkowania wieczystego gruntu działek nr A i B o łącznej powierzchni 6752m2 wraz z własnością znajdujących się na tym gruncie budynków. Niniejsza decyzja stanowi, że jest ona podstawą do wpisu w księdze wieczystej.

W sprawie o ustalenie właściciela odcinka przedmiotowego muru zostało wszczęte postępowanie rozgraniczające na wniosek spółki M. W dokumentach sprawy znajduje się protokół wznowienia znaków granicznych z dnia 4 1999 r., w którym spółka M stanęła na stanowisku, że ustalenia protokołu nie są dla niej zobowiązujące z uwagi na stan figurujący w księgach wieczystych. W piśmie z 13 listopada 2006 r. stanowisko to podtrzymuje "[...]" S.A. Postępowanie rozgraniczające nie zostało skutecznie zakończone, w związku z czym Burmistrz Miasta decyzją "[...]" umorzył postępowanie administracyjne rozgraniczenia nieruchomości i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia rzez sąd. Poprzednik prawy spółki, M sp. z o.o. nie wniósł wpisu sądowego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości przez co uniemożliwił wydanie wyroku i tym samym doprowadził do znacznego pogorszenia stanu technicznego spornego odcinka muru. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie, nie posiada szczególnej legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania przed sądem powszechnym będącego przedmiotem ustalenia właściciela muru obronnego. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie może wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego z powodu braku legitymacji procesowej, jest zobowiązany wezwać stronę do złożenia odpowiedniego wniosku lub wniesienia powództwa do właściwego organu, albo sądu w określonym przez organ terminie.

Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) postanowił, że w miejsce "[...]" S.A. w prowadzonym postępowaniu w sprawie zabezpieczenia odcinka zabytkowego muru wchodzą G.S. i R.S. z uwagi na nabycie prawa użytkowania wieczystego działki nr X i prawa własności budynków.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie zabezpieczenia odcinka zabytkowego muru na granicy działek X i Y w obrębie ul. P. w K. w związku z nie wystąpieniem strony do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, którym było ustalenie właściciela spornego odcinka muru obronnego oraz rozstrzygnął zagadnienie wstępne we własnym zakresie przyjmując, że współwłaścicielami spornego odcinka muru są G.S. i R.S. (następcy prawni "[...]" S.A.). W uzasadnieniu PINB wskazał, iż do dnia podjęcia postępowania strony, pomimo prawidłowego wezwania do wystąpienia na drogę postępowania sądowego i poinformowania organu o tym fakcie, obowiązków tych nie wykonały. Przepisy art. 97 § 2 i art. 100 § 3 kpa jednoznacznie obligują organ zawieszający postępowanie do podjęcia postępowania, w sytuacji, gdy strona postępowania nie wystąpiła do sądu o rozstrzygnięcie tzw. zagadnienia wstępnego. Nadto w takim przypadku organ, aby usunąć przeszkodę w prowadzeniu postępowania ma obowiązek zastosować tryb nadzwyczajny i rozstrzygnąć zagadnienie wstępne – spór o ustanowienie właściciela odcinka zabytkowego muru obronnego – we własnym zakresie, co wynika z art. 100 § 2 i 3 kpa.

Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na G. i R. S. obowiązek dostarczenia do PINB ekspertyzy technicznej odcinka zabytkowego muru znajdującego się na granicy działek nr X i Y w obrębie ul. P. w K. w zakresie określenia niezbędnych robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie przedmiotowego obiektu przed dalszym osuwaniem i odspajaniem części licowej, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że w toku postępowania ustalono, iż podmiotem zobowiązanym do utrzymania fragmentu muru obronnego rozgraniczającego działki nr X i Y w należytym stanie technicznym są G i R. S., współwłaściciele działki nr X. Ponadto wskazano, że zły stan techniczny fragmentu fortyfikacji wynika z długotrwałego niewykonywania przez poszczególnych właścicieli obowiązków wynikających z Prawa budowlanego.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli G. i R. S. wnosząc o jego uchylenie oraz podnosząc, że wbrew zasadom cywilno-prawnym organ I instancji uznał, że wyłącznie oni są zobowiązani do ponoszenia kosztów utrzymania muru, wskazując, że sporny fragment muru leży na granicy działek należących do Państwa S. i Gminy. W tych okolicznościach zobowiązaną do wykonania ekspertyzy powinna zostać również Gmina. Ponadto wskazali na treść opinii technicznej opracowanej przez H.Ł. oraz na fakt, że mur obronny jest zlokalizowany na terenie Starego Miasta wpisanego do rejestru zabytków pod nr "[...]", prowadzonego przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków, w związku z czym nie można prowadzić żadnych prac na obiekcie. Dodatkowo podnieśli, że podjęli konkretne działania zmierzające do poprawy zagospodarowania całej nieruchomości, polegające na przebudowie budynków po byłej "[...]", czego konsekwencją byłoby również wykonanie prac związanych z murem obronnym, jednak Burmistrz Miasta odmówił im ustalenia warunków zabudowy.

Postanowieniem "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że Prawo budowlane wypowiada się bardzo precyzyjnie na temat obowiązków właściciela lub zarządcy dotyczących obiektów budowlanych w rozdziale 6 przedmiotowej ustawy. Obowiązki wskazane w w/w rozdziale będą dotyczyć również użytkownika wieczystego, tj. w analizowanej sprawie skarżących. Zgodnie z art. 61 w/w ustawy to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany do utrzymania go w należytym stanie technicznym. Ze względu na fakt, iż fragment muru rozgranicza dwie działki nr X i Y obowiązek utrzymania tej konkretnej części fortyfikacji spoczywa na właścicielach, zarządcach w/w działek.

Organ zwrócił uwagę, że działania skarżących mające na celu poprawę zagospodarowania działki nie miały dotyczyć samego fragmentu muru, a służyć działalności gospodarczej skarżących. Twierdzenie zatem, że nie mają oni możliwości wykonania jakichkolwiek działań zmierzających do poprawy stanu technicznego budowli znajdujących się na działce, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym w kwestii ewentualnych prac zabezpieczających na murze.

Organ wskazał, że zaskarżone postanowienie dotyczy jedynie obowiązku wykonania ekspertyzy fragmentu muru znajdującego się od strony działki skarżących, a nie całości fragmentu muru znajdującego się na granicy działek nr X i Y jak sugerują w zażaleniu. Część muru znajdująca się od strony działki nr Y została bowiem zabezpieczona przez Gminę na mocy decyzji Starosty z dnia "[...]", "w ramach prac związanych z wykonaniem tymczasowego zabezpieczenia przed dalszą korozją i dewastacją murów obronnych Starego Miasta". Organ odwoławczy podał, że wątpliwości skarżących w tym zakresie mogła wywołać niezbyt precyzyjna redakcja sentencji zaskarżonego postanowienia, niemniej jednak w obliczu powyższych wyjaśnień nie może to stanowić przyczyny jego uchylenia. Ekspertyza ma pomóc w ustaleniu jakie czynności są niezbędne do wykonania, aby powstrzymać postępującą degradację fragmentu budowli będącej przedmiotem postępowania. Kwestie ewentualnej odbudowy fortyfikacji bądź renowacji będą rozstrzygane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Argumentował WINB, iż fakt, że mur obronny jest zlokalizowany na terenie Starego Miasta, które jest wpisane do rejestru zabytków nie zwalnia skarżących z obowiązku utrzymywania jego fragmentu znajdującego się od strony działki nr X, w należytym stanie technicznym.

W ocenie organu - wbrew stanowisku skarżących - to bierność zarówno właścicieli działki nr X jak i Y doprowadziła do fatalnego stanu technicznego spornego odcinka muru. Powoływanie się w zażaleniu na opinię z 2005 r. i obarczanie winą za taki stan rzeczy jedynie Gminę nie ma dla tej konkretnej sprawy żadnego znaczenia. Podkreślił organ, że Gmina w przeciwieństwie do kolejnych właścicieli działki X podjęła, czynności mające zabezpieczyć odcinek muru znajdujący się od strony działki Y przed dalszą degeneracją. W obliczu powyższego przyjęto, że Gmina spełniła swe obowiązki wynikające z art. 154 kodeksu cywilnego, na który powołują się skarżący.

Skargę na wymienione postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli G.S.i R.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W treści skargi skarżący podnieśli, iż w ich ocenie nie są właścicielami przedmiotowego muru obronnego. Takie stanowisko prezentowali również wszyscy ich poprzednicy prawni. Pomimo słuszności poglądu prezentowanego przez organ, że wpis w księdze wieczystej nie musi odzwierciedlać rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, skarżący wskazali, że z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, płynie domniemanie prawdziwości stanu wpisanego z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to wiąże wszystkich, w tym organ rozstrzygający sprawę. Co prawda jest ono wzruszalne, jednakże jedynie w sposób tam wskazany. Rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie, PINB wskazał, że z protokołu granicznego z 1965 roku wynika, iż przedmiotowy mur oporowy jest posadowiony na odrębnej parceli. Nadto, że powierzchnia działki nr X (której skarżący są właścicielami) jest mniejsza od powierzchni gruntu obejmującego działkę (parcelę), na której posadowiony jest mur. Rozbieżność w tym zakresie wymagała rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Podkreślili skarżący, że w zakresie zagadnienia wstępnego, nie ma podstaw pozwalających na obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, że skarżący nie są właścicielami tego obiektu. Stąd rozstrzygnięcie przeciwne, dokonane przez organ administracji, należy uznać za wadliwe. Przepis art. 61 ustawy Prawo budowlane, nakłada obowiązki względem obiektów budowlanych na ich właściciela lub zarządcę, do których skarżący nie zaliczają się.

Dalej skarżący wskazali, iż w przypadku, gdyby Sąd nie podzielił ich oceny w tym zakresie i uznał, że skarżący są zobowiązani do dostarczenia opinii technicznej, to w ocenie skarżących zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 154 Kodeksu cywilnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że w ocenie organu Gmina, wykonując prace zabezpieczające na fragmencie muru obronnego spełniła swe obowiązki z art. 154 kodeksu cywilnego. Ze wskazanym poglądem nie sposób się zgodzić. Art. 154 kc nakłada na osoby korzystające z urządzeń obowiązek ponoszenia wspólnie (§ 2) kosztów ich utrzymania. Nie ma przepisów regulujących rozkład tych kosztów, wobec czego należy przyjąć w drodze analogii odpowiednie stosowanie zasady, wedle której przy współwłasności każdy współwłaściciel ponosi wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną (art. 207).

Ponadto, w ocenie skarżących, w stanie faktycznym sprawy me ma wątpliwości co stanu technicznego muru oporowego. Zgodnie z ugruntowanym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z treścią art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek w drodze postanowienia w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Przedstawiona w sprawie opinia techniczna rzeczoznawcy inż. H.Ł. w sposób precyzyjny określa stan techniczny tego obiektu, jak również formułuje wnioski co do czynności niezbędnych powstrzymania dalszej degeneracji obiektu. Jak wynika ze stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu organów zarówno I jak i II instancji, również organ nie posiada takich wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej w dalszej części uzasadnienia p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozpatrując sprawę we wskazanych granicach obowiązany jest zbadać z urzędu, czy wydane postanowienie nie narusza prawa i zostało oparte na obowiązujących przepisach prawnych. Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżone postanowienie m. in. w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W sprawie niniejszej przedmiotem skargi było postanowienie organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego, którym utrzymano w mocy postanowienie o nałożeniu na skarżących obowiązku dostarczenia do PINB ekspertyzy technicznej odcinka zabytkowego muru znajdującego się na granicy działek nr X i Y. w obrębie ul. P. w K. w zakresie określenia niezbędnych robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie przedmiotowego obiektu przed dalszym osuwaniem i odspajaniem części licowej, w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia.

Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Stosownie natomiast do treści art. 62 ust. 3 ustawy właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Wskazać należy, iż "przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego określa przesłanki stosowania tego przepisu, stanowiąc, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w ust. 1 odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane wówczas, jeżeli istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2005r. OSK 816/04 nie publ.).

W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie ustosunkował się w pełni do treści zażalenie. W zażaleniu mianowicie skarżący podnosili, iż w sprawie wydana została opinia techniczna z dnia 15 czerwca 2005r. opracowana przez H.Ł, w której wyraźnie zaznaczono, że mur znajduje się w fatalnym stanie, że należy go bezzwłocznie zabezpieczyć, ponieważ dalsze zaniedbania w tym zakresie grożą zawaleniem. W tym zakresie zalecono – jak wskazują skarżący – dokonanie czynności mających na celu wymuszenie na właścicielu działki sąsiedniej, tj. Gminie wykonanie określonych prac zabezpieczających. Organ miał obowiązek odnieść się szczegółowo to tegoż argumentu zażalenie, skoro w postanowieniu organu I instancji nałożono obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, a skarżący wskazywali już na etapie postępowania administracyjnego, iż taka ekspertyza była już wcześniej sporządzona. Organ winien ocenić tę ekspertyzę i wskazać w postanowieniu z jakich przyczyn uznaje ekspertyzę za niewystarczającą. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest nawet powyższej ekspertyzy. Organ wprawdzie do przywołanej ekspertyzy odnosi się w lakoniczny sposób w odpowiedzi na skargę wskazując, iż ekspertyza ta nie miała znaczenia ze względu na upływ czasu i warunki atmosferyczne, które pogorszyły stan muru, niemniej jednak jak podkreślono ocenę tego dokumentu organ winien zawrzeć w wydanym akcie administracyjnym, nie zaś odpowiedzi na skargę.

Organ administracji może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy – Prawo budowlane dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wskazać także należy, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoim wyroku z dnia 18 grudnia 2007r.(II SA/Kr 351/07 nie publ.), że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Powyższe uwagi odnoszą się także do przepisu art. 62 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. W opisanej wyżej sytuacji nadzór budowlany winien więc ocenić opinię na którą powołują się skarżący i stwierdzić, czy nie jest ona wystarczająca do ustalenia niezbędnych robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie obiektu przed dalszym osuwaniem i odspajeniem części licowej.

Dalej wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom organu II instancji rozstrzygnięcie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "[...]" wskazuje, że skarżący mają wykonać ekspertyzę całości fragmentu muru znajdującego się na granicy działek i Y, nie zaś fragmentu muru znajdującego się od strony działki skarżących. Wynika to także z uzasadnienia postanowienia organu I instancji. Skoro więc organ II instancji był zdania, że skarżący mają sporządzić ekspertyzę odcinka zabytkowego muru od strony ich działki to mógł jedynie uchylić postanowienie organu I instancji i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy zmieniając rozstrzygnięcie postanowienia. Organ odwoławczy zaś jedynie w uzasadnieniu swego postanowienia zmienił rozstrzygnięcie organu I instancji, co nie ma umocowania w przepisach kpa.

Organ odwoławczy winien też wyjaśnić, czy w sprawie w ogóle możliwe i celowe dla ostatecznego zabezpieczenia muru jest sporządzanie ekspertyzy dotyczącej zabezpieczenia spornego muru jedynie od strony skarżących. Z akt administracyjnych nie wynika w szczególności jakie roboty zostały wykonane przez Gminę w oparciu o decyzję Starosty "[...]" zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę tymczasowego zabezpieczenia muru przed dalszą korozją i dewastacją. Organ nie ocenił też, czy wykonane roboty na podstawie wymienionej decyzji mogą mieć wpływ na konieczność sporządzenia ekspertyzy technicznej w niniejszej sprawie.

Z tych względów uznać należy, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło o konieczności wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Sąd za konieczne uznał także uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "[...]", którym organ ten podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie zabezpieczenia odcinka zabytkowego muru na granicy działek X i Y w obrębie ul. P. w K. w związku z niewystąpieniem strony do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, którym było ustalenie właściciela spornego odcinka muru obronnego oraz rozstrzygnął zagadnienie wstępne we własnym zakresie przyjmując, że współwłaścicielami spornego odcinka muru są G.S. i R.S. Ponadto Sąd zobowiązany był uchylić postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" w którym organ nadzoru budowlanego wezwał "[...]" S.A. (poprzedników prawnych skarżących) do wystąpienia na drogę postępowania sądowego w terminie 30 dni, w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którego przedmiotem jest ustalenie właściciela odcinka zabytkowego muru obronnego znajdującego się na granicy działek nr X i Y w obrębie ul. P. w K.

Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Pod pojęciem sprawy o której mowa w art. 135 p.p.s.a. należy rozumieć sprawę w znaczeniu materialnym (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 322 oraz uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r., FSK 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7). Sprawą w znaczeniu materialnym jest postępowanie mające na celu zabezpieczenie zabytkowego muru przed dalszą jego degradacją, osuwaniem się i odspajaniem. Wobec powyższego akty administracyjne wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tejże sprawy winny być przedmiotem kontroli sądu i sąd z urzędu winien rozważyć, czy nie zachodzą podstawy do zastosowania tego przepisu (por. J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006 str. 294-295). Przy czym wskazać należy, iż wyjaśniany przepis ma zastosowanie jedynie w razie uwzględniania skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego (por. B. Dauter, (...) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ... str. 323).

Odnosząc się do postanowienia z dnia "[...]", wskazać należy, iż organ wprawdzie prawidłowo uznał, iż w sprawie co do zasady mógł mieć zastosowanie tryb nadzwyczajny pozwalający na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przewidziany w art. 100 § 3 kpa, który stanowi, iż przepis art. 100 § 2 kpa stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia. Z art. 100 § 2 kpa wynika natomiast, że jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Przyjąć bowiem wypada, że dalszy brak działań w stosunku do spornej budowli może powodować niebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia ludzkiego. Zły stan techniczny obiektu (poprzez jego zawalenie się, czy odpadnięcie części budowali) może prowadzić do niebezpieczeństwa dla zdrowia lub nawet życia ludzkiego w stosunku do osób, które z różnych przyczyn mogą znaleźć się w strefie oddziaływania obiektu. Zniszczenie zabytkowej budowli może spowodować także poważną szkodę dla interesu społecznego. Wskazać także należy, iż tryb określony w art. 100 § 2 i § 3 jest obligatoryjny w przypadku udowodnienia wystąpienia jednej z sytuacji wyliczonych w tym przepisie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9. wydanie Warszawa 2008, Wydawnictwo C. H. BECK, str. 467).

Niemniej jednak organ nadzoru budowlanego w treści uzasadnienia wymienione okoliczności winien wykazać – czego w sprawie nie zrobił - nie zaś poprzestawać jedynie na ich hasłowym wskazaniu w wydanym postanowieniu i przywołaniu przepisów prawa pozwalających na załatwienie sprawy w tym trybie.

Najistotniejszym jednak uchybieniem wydanego postanowienia jest zupełne pominięcie w treści jego uzasadnienia motywów dlaczego organ przyjmuje, iż to właśnie skarżący są współwłaścicielami spornego odcinka muru. Uzasadnienie orzeczenia w tym zakresie zupełnie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa (art. 107 § 3 kpa z mocy art. 126 kpa ma zastosowanie do wydawanych postanowień), który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ w stanie faktycznym niniejszej sprawy winien jednoznacznie wyjaśnić z jakich przyczyn uważa, że jedynie skarżący są współwłaścicielami budowli.

Akta administracyjne wskazują bowiem, że sporny mur leży na granicy dwóch działek, z których jedna jest własnością skarżącego, a właścicielem drugiej jest Gmina. Przy czym ze stanowiska prezentowanego od 1999r. przez poprzedników prawnych skarżących, a następnie przez samych skarżących oraz Gminę wynika, że właściciele działek nie są zainteresowani uznaniem, że mur znajduje się na ich nieruchomości, co z pewnością wiąże się z koniecznością poniesienia kosztów związanych z renowacją i utrzymaniem zabytkowej budowli.

Z protokołu granicznego z 6 marca 2000r. (kart 62 akt administracyjnych) wynika, iż w sprawie w istocie ustalono trzy granice. Kolorem zielonym oznaczono granicę uznawaną przez Miasto (granica ustalona protokołem granicznym z 22 grudnia 1965r. – karta 59 akt administracyjnych). Powołując się na tą granicę Gmina wskazuje, iż nie jest właścicielem muru oporowego, chociaż ze szkicu graficznego wynika, iż część muru oznaczona na szkicu jako " krawędź muru zatarta" znajduje się jednak po stronie należącej do Gminy. Następnie w protokole granicznym z 2000r. wskazuje się na granicę oznaczoną kolorem pomarańczowym ustaloną na podstawie operatu modernizacji i ewidencji gruntów z lat 1978-1982. Granica ta dzieli sporny mur na dwie części. Wreszcie kolorem fioletowym oznaczono granicę uznawaną przez skarżących i ich poprzedników prawnych. Z przebiegu tejże granicy wynika, że sporny mur znajduje się na nieruchomości Gminy, a granica przebiega po stronie muru od strony działki skarżących. Protokół z 6 marca 2000r. wskazuje, iż strony nie doszły do porozumienia i nie zawarły ugody, w związku z czym Burmistrz Miasta decyzją z dnia "[...]" umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości i przekazał sprawę do sądu powszechnego, który nie rozpoznał sprawy z uwagi na brak uiszczenia wpisu przez poprzedników prawnych skarżących.

Akta administracyjne wskazują ponadto, że Gmina wykazując swoje racje co do przebiegu granicy powołuje się m. in. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" w sprawie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez poprzedników prawnych skarżących prawa użytkowania wieczystego gruntów w K przy ul. P. (karta 59 akt administracyjnych), z której wynika, iż powierzchnia działki oddana w użytkowanie wieczyste jest taka sama jak powierzchnia wykazana na wyrysie mapy sporządzonym 22 grudnia 1965r. Natomiast skarżący wykazując swoje racje związane z dowodzeniem, iż nie są właścicielami przedmiotowego muru wskazują na domniemanie prawdziwości stanu wpisanego w księdze wieczystej w której brak jest zapisu, że sporny obiekt budowlany znajduje się na ich nieruchomości. Poprzednicy prawni skarżących wskazywali nadto, iż stan ich nieruchomości wynikał z umowy z dnia 30 września 1998r. o przeniesieniu własności budynków i prawa użytkowania wieczystego zawartej w formie aktu notarialnego, pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 30 czerwca 1951r. oraz uchwały Nr "[...]" Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników Spółki M Sp. z o.o. z dnia 1 września 1998r. wraz z załącznikiem Nr 1 (dokumenty oznaczone w aktach administracyjnych jako karta 24), z których nie wynikało, iż przednicy prawni skarżących przejęli sporny odcinek muru na własność.

Organ I instancji zgodnie z zasadami postępowania określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa winien rozstrzygnąć zagadnienie wstępne we własnym zakresie w oparciu o cały materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, w tym dokumenty wymienione wyżej i wyjaśnić dlaczego przy spornym przebiegu granicy uznał, iż tylko skarżący są współwłaścicielami przedmiotowego odcinaka spornego muru. Uzasadnienie postanowienia PINB z dnia "[...]" w żadnym razie tego nie wyjaśnia, co przesądziło o konieczności jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Wyrażone wyżej zapatrywania miały także przełożenie co do legalności postanowienia z dnia "[...]" w sprawie zobowiązania poprzedników prawnych skarżących do wystąpienia na drogę postępowania sądowego celem ustalenia właściciela nieruchomości odcinka zabytkowego muru obronnego znajdującego się na granicy działek X i Y. Organ pomimo faktu, iż w sprawie występowały dwie strony wywodzące, iż nie są właścicielami spornego odcinka muru zobowiązał do wystąpienia na drogę postępowania sądowego jedynie jedną stronę tegoż sporu. Wskazać w tym miejscu należy, iż ustalenie właściciela budowli jest sprawą kluczową dla zastosowania instytucji prawnych przewidzianych przez ustawodawcę w Rozdziale 6 ustawy – Prawo budowlane – Utrzymanie obiektów budowlanych, gdyż to w głównej mierze na właściciela można nałożyć obowiązki wynikające z tychże przepisów. Przy tak spornym przebiegu granicy co najmniej dziwnym było zobowiązanie jedynie jednej strony sporu do wystąpienia na drogę postępowania sądowego. Zresztą organ nie uzasadnił w przekonywujący sposób swojego stanowiska w sprawie.

Rozpoznając sprawę ponownie organy zastosują się do wskazań zawartych w wyroku oraz rozważą wezwanie obydwu stron do wystąpienia na drogę postępowania sądowego celem rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, którego przedmiotem będzie ustalenie właściciela lub też współwłaścicieli spornego odcinka muru obronnego lub uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ewentualnie organy rozważą możliwość ponownego zainicjowania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego występując do organu właściwego lub zobowiązując do złożenia stosownego wniosku strony. Następnie organy na podstawie całości posiadanego materiału dowodowego w sprawie rozstrzygną zagadnienie wstępne we własnym zakresie (o ile będzie zachodziła taka konieczność), mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku i całokształt materiałów sprawy. W przypadku jednak braku ustalenia właściciela muru przez sąd powszechny lub ustalenia granicy w stosownym postępowaniu, organy winny mieć na uwadze sporny przebieg granicy i rozważyć ustalenie podmiotami zobowiązanymi w niniejszej sprawie (współwłaścicielami odcinka muru na poczet niniejszej sprawy) zarówno skarżących, jak i Gminę, ewentualnie wyjaśnić dlaczego przyjęły inne rozwiązanie. Organ może także rozważyć, czy w niniejszej sprawie nie występuje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie na podstawie art. 100 § 2 kpa, mając na uwadze przedstawione wytyczne. Następnie organy będą mogły nałożyć obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej mając na uwadze wyżej poczynioną ocenę prawną.

Organy winny też ustalić na jakim etapie jest postępowanie prowadzone przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w sprawie remontu częściowo zniszczonego odcinka zabytkowego muru obronnego i ocenić, czy ustalenia tegoż postępowania mogą mieć znaczenie w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, a także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "[...]". Z mocy art. 152 p.p.s.a orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.