Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 750/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art.6,7,10. art. 77, 81, 84, 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 67 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 136, 140, 142, 154, 156
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skarg Gminy Miejskiej K. oraz Stowarzyszenia [...] w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargi oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 13 listopada 2017 r. znak: [...] orzekł: o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,8841 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., powstała z podziału działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., objęta księgą wieczystą nr [...]), w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz: B. S. w ˝ części i H. P. w ˝ części; o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie l do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu wynikającą z nakładów poczynionych na nieruchomości w związku z jej wywłaszczeniem; o sposobie i terminie zwrotu odszkodowania oraz skutkach zwłoki.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 141 ust. 1, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 26 października 2001 r. B. S. i B. S. złożyli do Prezydenta Miasta K. wniosek w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcela l.kat. [...] b. gm. K.. [...] położonej przy ul. [...] w K., stanowiącej w dniu złożenia wniosku część działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] jedn.ewid. [...] m. K.. Powyższy wniosek został złożony na skutek zawiadomienia przez Prezydenta ww. osób na podstawie art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. o zamiarze użycia nieruchomości na cel inny niż określony w umowie sprzedaży oraz o możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Organ przywołał art. 136 ust. 5 u.g.n. wskazując, że wniosek o zwrot został złożony z zachowaniem 3 miesięcznego terminu.

Dalej organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Przedsiębiorstwa [...] umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z 22 grudnia 1978 r. Rep. A II nr [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W toku postępowania Prezydent ustalił, że zgodnie z wykazem zmian gruntowych (równoważników) z 1985 r. nr ks. Rob. [...] parcela l.kat. [...] o pow. 0,9064 ha, b. gm. K.. [...], stanowi część działki nr [...] o pow. 9,8703 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K..

Decyzją z 29 maja 2002 r. nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł m.in. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że nieruchomość ta początkowo była wykorzystywana na cele wywłaszczenia.

B. S. i B. S. wnieśli odwołanie podnosząc, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a budowa została wstrzymana ze względu na brak środków finansowych.

Wojewoda decyzją z 17 lipca 20-2 r. nr [...] uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Następnie Prezydent Miasta K. uznał, że zachodzą przesłanki jego wyłączenia od rozpoznania sprawy, a Wojewoda wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do jej załatwienia.

Spadek po zmarłym B. S. nabyła H. P..

Prezydent zatwierdził podział działki nr [...] o pow. 9,8703 ha na działki nr [...], [...], [...], [...] o pow. 0,8841 ha i [...].

Starosta [...] decyzją z 12 października 2009 r. nr [...] orzekł o zwrocie działki nr [...] na rzecz B. S. i H. P. oraz zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, powiększonego o różnicę wartości nieruchomości wywłaszczonej według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu.

Od tej decyzji odwołania wnieśli Prezydent Miasta K. oraz B. S. i H. P..Prezydent zarzucił błędną ocenę zaistnienia przesłanki zbędności.Wszyscy odwołujący zakwestionowali operat szacunkowy przyjęty jako dowód w sprawie.

Wojewoda decyzją z 19 marca 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że sporządzony operat był w dacie wydania decyzji nieaktualny, a ponadto brak jest w aktach wniosku H. P. o zwrot nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wskazał, że z mapy katastralnej i projektu podziału wynika, że działka nr [...] została wydzielona w granicach parceli l.kat. [...], jako przeznaczona do zwrotu.

Organ przywołał i omówił art. 136 ust. 3 u.g.n., wskazując, że przepis ten aktualnie stanowi podstawę do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Dalej wskazał, że przesłanka zwrotu - wystąpienie byłych właścicieli o zwrot i przesłanka nabycia nieruchomości wywłaszczonej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, również w oparciu o przepisy ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n., zostały spełnione.

Odnośnie trzeciej przesłanki - zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta (wywłaszczona) w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wskazanego w art. 216 ust. 1 u.g.n. W umowie tej powołano decyzję Zarządu Rozbudowy K. z 20 kwietnia 1977 r. znak: [...], zatwierdzającą plan budowy zaplecza produkcyjno-usługowego "[...]" w K. -[...], zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. nr 117/VII/67 z dnia 31 marca 1967 r., zaznaczając przy tym konieczność wprowadzenia do planu realizacyjnego zmian: przeprojektowania wjazdu głównego na teren bazy, połączenia terenu parkingu z wjazdem do budynku administracyjno-socjalnego, wprowadzenia na obrzeży zieleni izolacyjnej).

Zgodnie z ww. Planem Zagospodarowania nr 117/VII/67 parcela l.kat. [...] znajdowała się w [...] części terenu oznaczonego symbolem G61RP, która była rezerwowana pod rozbudowę przemysłu związanego z [...].

Dalej organ wskazał, że decyzją Naczelnika Dzielnicy K. - [...] z 17 listopada 1978 r. nr [...] udzielono Zjednoczeniu Budownictwa [...]" pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę zaplecza dla Przedsiębiorstwa [...] w osiedlu [...] w zakresie objętym planem realizacyjnym zagospodarowania terenu nr [...] i nr [...]

Organ poczynił ustalenia, z których wynika, że teren wywłaszczonej parceli w przeważającej części przeznaczony był na urządzenie dróg dojazdowych wraz z otaczającą je zielenią wysoką, obejmując ponadto w północnej części fragment głównego budynku warsztatów, w południowej części fragmenty magazynu gotowych wyrobów ślusarskich oraz magazynu sprzętu i garażu wózków akumulatorowych, zaś w zachodniej części fragment terenu składu opału, ogrodzenia, a także budynek stacji transformatorowej.

Na podstawie zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu z lat: 1982 i 1987, pisma przedsiębiorstwa "[...]" z 28 marca 1984 r. oraz sporządzonego odręcznie protokołu z inwentaryzacji zakresu robót sporządzonego 12 grudnia 1985 r. (którego ustalenia znajdują potwierdzenie w "Zestawieniu Nakładów Na Roboty Budowlano-Montażowe Zaplecza Produkcyjno-Usługowego "[...]" w W. ", stanowiącego załącznik nr 1 do umowy sprzedaży ww. zaplecza z 2 grudnia 1985 r.) organ I instancji ustalił, że inwestycja obejmująca budowę zaplecza produkcyjno-usługowego "[...]" została rozpoczęta (zrealizowano część ogrodzenia, rząd słupów przy północnej granicy i zadaszony budynek w miejscu planowanej hydroforni). Jednakże inwestycji nigdy nie ukończono ze względu na uznanie jej w uchwale nr 125/82 Rady Ministrów za przeznaczoną do zaniechania. Zgodnie z kartą informacyjną sporządzoną przez Inspektora Nadzoru budowy zaplecza, przerwanie realizacji przedsięwzięcia nastąpiło w styczniu 1981 r.

Z pisma przedsiębiorstwa "[...]" z 28 marca 1984 r. kierowanego do Urzędu Dzielnicowego K. - [...] wynika, że w celu zapewnienia stałego zaplecza uzyskano decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji Zaplecza Produkcyjno-Usługowego w B. oraz - uchwałą Rady Ministrów nr 120/83 - zgodę na wznowienie budowy zaplecza w W. Natomiast biorąc pod uwagę korzystniejszą lokalizację terenu w B. , postanowiono sprzedać teren położony w W. przedsiębiorstwu telekomunikacyjnemu.

Przy piśmie z 24 kwietnia 2002 r. Przedsiębiorstwo "[...]" S.A. doręczyło Urzędowi Miasta K. protokół z inwentaryzacji zakresu robót wykonanych na zapleczu produkcyjno-usługowym dokonanej 12 grudnia 1985 r. Z jego treści wynika, że na ww. terenie wykonano m.in.: makroniwelację, stopy fundamentowe (5 rzędów słupów) dla głównego budynku warsztatowego, fundamenty dla stolarni, zbrojarni i hali kotłów, roboty ziemne, rurociąg od studzienki wodomierzowej, 70% ogrodzenia).

Decyzją Naczelnika Dzielnicy K. - [...] z 27 lipca 1985 r. znak: [...] przekazano teren inwestycji Przedsiębiorstwu [...] w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony, zaś dwa dni później sporządzono protokół zdawczo-odbiorczy. Nowy użytkownik terenu uzyskał pozwolenie na budowę (decyzja Naczelnika Dzielnicy K. - [...] z 14 sierpnia 1986 r. znak: [...] obejmujące jedynie obiekty wykonane częściowo przez przedsiębiorstwo "[...]", z których jedynie fragment ściany budynku warsztatowego znajdował się na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem.

Przedsiębiorstwo "[...]" zostało zlikwidowane zarządzeniem Wojewody K. z 28 czerwca 1993 r. nr [...] i postanowieniem tego organu z 6 sierpnia 1993 r. wykreślone z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Oględziny nieruchomości dokonane 27 lutego 2002 r. wykazały, że teren przedmiotowej inwestycji nosił ślady inwestycji rozpoczętej jeszcze przez "[...]".

Z kolei z pism właścicieli przedsiębiorstw zarządzających urządzeniami infrastruktury technicznej wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano sieci przesyłowych w związku z budową zaplecza "[...]".

Ponadto organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość była kilkukrotnie przedmiotem umowy dzierżawy - najpierw na cele zorganizowania na tym terenie [...] (umowa z 25 lipca 2002 r., rozwiązana przez Prezydenta Miasta K. 29 września 2006 r. z uwagi na zaległości w płatności czynszu), na podstawie której na działce nr [...] zrealizowano fragment [...] (nieukończony).

Z protokołu przekazania z 18 października 2006 r. wynika, że na działce nr [...] znajdował się fragment [...] będącej w trakcie budowy, na wylewce betonowej, z dachem jednospadowym na lekkiej konstrukcji stalowej (...) Ściany z pustaków wzniesione od [...] do prawie całej wysokości kondygnacji. Teren utwardzony żużlem i żwirem.

W trakcie oględzin [...] listopada 2008 r. ustalono, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała wysypana kamieniem, częściowo porośnięta trawą i chwastami, zaś północna granica przebiega częściowo po ścianie konstrukcji wykonanej ze słupów betonowych, częściowo obmurowanej pustakami, a częściowo w nią "wchodzi".

Umową z 25 czerwca 2009 r. przedmiotowa nieruchomość została oddana w dzierżawę spółce z o.o. "[...]" w K., na cel: składowiska, produkcji, placu manewrowego, zaplecza budowalnego, dróg dojazdowych oraz zieleni, zgodnie z załącznikiem graficznym do umowy.

Pismem z 31 lipca 2013 r. Urząd Miasta K. poinformował, że część działki nr [...] wykorzystywana była bez tytułu prawnego pod zaplecze budowy / skład.

Dnia 26 września 2013 r. przeprowadzono kolejne oględziny nieruchomości, które wykazały, że teren jest częściowo wysypany żwirem oraz fragmentem budynku z pustaków, zadaszonego blachą i zakończonego w części wschodniej rzędem słupów betonowych stanowiących ramę ww. budynku (granica północna), granica zachodnia pokrywa się z ogrodzeniem betonowym, zaś w część wschodniej znajduje się teren zielony wraz z wjazdem na działkę. W terenie działki znajduj się wąski pas zajęty pod ww. "budynek", a pozostała część działki stanowi teren wyrównany, utwardzony żwirem.

Przedmiotowa nieruchomość została umową z [...] 2014 r. oddana w dzierżawę stowarzyszeniu "[...]" w celu prowadzenia działalności sportowo-rekreacyjnej w zakresie sportów motorowych.

Następnie na podstawie umowy z 8 kwietnia 2016 r. dzierżawcą tego terenu zostało [...]", dalej "Klub", w celu prowadzenia działalności szkoleniowej w zakresie doskonalenia techniki jazdy oraz sportowo-rekreacyjnej w zakresie sportów motorowych.

Oględziny nieruchomości przeprowadzone na wniosek pełnomocnika ww. stowarzyszenia wykazały, iż stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości uległ dalszym zmianom związanym z jej wykorzystywaniem przez dzierżawców.

Na podstawie powyższych ustaleń organ I instancji uznał, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został osiągnięty, a zatem stała się ona zbędna na potrzeby realizacji budowy zaplecza produkcyjno-usługowego "[...]" w K. co skutkowało obowiązkiem orzeczenia o jej zwrocie na rzecz wnioskodawczyń, stosownie do przysługujących tym osobom udziałów.

Jednocześnie organ I instancji dokonał rozliczeń związanych ze zwrotem działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., powołując się na art. 140-141 u.g.n.

Do waloryzacji, o której mowa w art. 140 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 4 u.g.n., organ przyjął kwotę wskazaną w umowie sprzedaży z 22 grudnia 1978 r. Rep. A II nr [...], jako wartość wywłaszczonego (nabytego) gruntu (108.768 zł), bowiem uwzględniony w przeszłości składnik majątkowy w postaci obornika nie występuje już na przedmiotowej nieruchomości.

Organ przywołał średnioroczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych z Roczników Statystycznych i ogłoszeń Prezesa GUS w Monitorach Polskich, stosowne rozporządzenia, ustawy oraz orzeczenia sądów administracyjnych. Ostatecznie jako zwaloryzowaną kwotę organ otrzymał [...] zł.

Odnośnie nakładów wskazał za orzecznictwem, że wzrost wartości nieruchomości może być uznany tylko w związku z działaniami, które zmierzały do celu wywłaszczenia i tylko to daty złożenia wniosku o zwrot. Wszelkie inne ulepszenia nie mogą zwiększać kwoty zwracanego odszkodowania.

Ponadto organ I instancji stwierdził, że aktualny stan zagospodarowania działki częściowo wynika z działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, natomiast częściowo wynika z działalności prowadzonej przez kolejnych dzierżawców terenu.

Podsumowując organ uznał za nakłady poczynione zgodnie z celem wywłaszczenia 12 słupów betonowych oraz ogrodzenie. Organ wskazał, że działania kolejnych dzierżawców wskazują, że możliwe jest użycie słupów betonowych przy konstrukcji budynków innych niż związanych z celem wywłaszczenia. Zatem zasadnym było uwzględnienie ich wartości przy określaniu kwoty, jaką wnioskodawcy winni zwrócić na rzecz dotychczasowego właściciela działki nr [...], tj. Gminy K., stosownie do treści przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n. oraz wyrażanych na jego tle poglądów judykatury.

Dlatego też organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego. Wskazał, że operat sporządzony 18 grudnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. zachował aktualność zgodnie z adnotacją rzeczoznawcy z 24 marca 2017 r.

Oceniając operat organ wskazał, że zawiera on wszystkie elementy określone w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie". Ponadto zdaniem organu operat ten zawiera wszystkie niezbędne informacje, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Rzeczoznawca przyjął w procedurze wyceny podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia. Uwzględnił nakłady poczynione w związku z celem wywłaszczenia ustalając, że był to szereg 12 słupów żelbetowych prefabrykowanych (niedokończona hala) oraz ogrodzenie z prefabrykatów betonowych w zachodniej części działki ogrodzenie o długości 34,5 m. Stwierdził, że działka posiada techniczne możliwości realizacji przyłączy gazowego, wody i energii elektrycznej. Przez działkę przechodzi napowietrzna linia telekomunikacyjna oraz linia niskiego napięcia. Działka nie posiada dostępu do drogi publicznej. Stwierdził, że ze względu na przerwaną inwestycję wystąpiły trudności ze znalezieniem działek podobnych. Dlatego rzeczoznawca oddzielnie szacował wartość gruntu i oddzielnie wartość odtworzeniową zabudowy. Wartość nieruchomości została wiec określona w podejściu kosztowym, grunt w podejściu porównawczym, a zabudowa w podejściu kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych.

Wobec braku transakcji podobnych na rynku lokalnym rzeczoznawca zbadał rynek ponadlokalny i przedstawił 11 transakcji porównawczych.

Rzeczoznawca przyjął następujące różnice w cechach nieruchomości wycenianej według stanu na dzień wywłaszczenia i według stanu na dzień sporządzania operatu:

- w dacie wywłaszczenia jednostronny dostęp do drogi, w dacie sporządzania operatu brak dostępu,

- w dacie wywłaszczenia działka nieuzbrojona, w dacie sporządzania operatu dostępne podstawowe media,

- w dacie wywłaszczenia brak obciążeń prawnych, w dacie sporządzania operatu obciążenie umową dzierżawy.

Szacując wartość odtworzeniową rzeczoznawca wskazał m.in., że zużycie techniczne elementów nieukończonego budynku ze względu na większe narażenie na działanie czynników zewnętrznych jest na poziomie 50%.

W konsekwencji zdaniem organu rzeczoznawca wycenił wartość zrealizowanych w związku z celem wywłaszczenia obiektów na [...] zł, natomiast zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości m.in. na skutek ww. działań określił na kwotę [...]zł ([...] zł – [...] zł).

Oceniając przedmiotowy operat organ I instancji wskazał, że na ww. kwotę wpływ miało uwzględnienie różnic w cechach nieruchomości wycenianej wg stanu na dzień wywłaszczenia oraz na dzień sporządzenia operatu (rzeczoznawca uznał, że realizacja na nieruchomościach sąsiednich przyłączy sieci infrastrukturalnych oraz zapewnienie dostępu do drogi publicznej stanowią działania dokonywane bezpośrednio na nieruchomości podlegającej wycenie, gdyż inwestorem nakładów jest zawsze właściciel nieruchomości, chociaż są one pochodną działań zewnętrznych), a które w ocenie organu I instancji nie powinny zostać przyjęte, jako niezgodne z dyspozycją § 39 rozporządzenia.

Wobec powyższego organ zwrócił się do rzeczoznawcy o odniesienie się do tej kwestii bądź korektę operatu. Rzeczoznawca podtrzymał swoje stanowisko i nie skorygował operatu.

Uwagi do operatu wnieśli wnioskodawcy podnosząc, że brak jest możliwości wykorzystania fragmentu budynku znajdującego się na przedmiotowej działce, bowiem większa część tego niedokończonego budynku znajduje się na działce sąsiedniej. W związku z powyższym nie sposób wykorzystać tej części składowej fragmentu budynku, której nie można odłączyć bez uszkodzenia całości, a w konsekwencji fragment ten nie podnosi wartości działki, natomiast ograniczania możliwości korzystania z niej.

W odpowiedzi na powyższe rzeczoznawca wskazał, że nakłady na żelbetowe słupy musiały być uwzględnione bez względu na to jakie są obecne plany rozwoju nieruchomości.

Podsumowując organ wskazał, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, za wyjątkiem części przyjęcia przez rzeczoznawcę różnic w cechach nieruchomości niewynikających z działań poczynionych w związku z celem wywłaszczenia. W efekcie wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł, to jest o wartość nakładów na 12 słupów prefabrykowanych, roboty ziemne, podsypkę żwirowo-piaskową, beton podkładowy, stopy fundamentowe izolacji powłokowej bitumicznej oraz ogrodzenie z elementów prefabrykowanych żelbetowych.

W związku powyższym zwaloryzowane odszkodowanie podlegające zwrotowi organ powiększył o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu (73.700 zł) co dało łącznie kwotę [...]zł, którą podzielono pomiędzy wnioskodawczynie stosownie do zwracanych na ich rzecz udziałów w przedmiotowej nieruchomości. Dalej organ I instancji stwierdził, że wniosek H. P. i B. S. o rozłożenie należności na raty został uwzględniony, bowiem w ocenie organu zapewni to należytą ochronę słusznego interesu ww. stron postępowania, nie naruszając przy tym interesu społecznego. Ustalona kwota zwaloryzowanego odszkodowania może stanowić bowiem znaczne obciążenie finansowe dla podmiotów będących osobami fizycznymi, zaś z punktu widzenia podmiotu publicznoprawnego, jakim jest Gmina K., rozłożenie spłaty tej należności w czasie nie powinno naruszać jej sytuacji finansowej.

Organ przywołał art. 141 ust. 2, art. 139 i art. 138 ust. 2 u.g.n.

Klub [...] wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, celem ustalenia prawidłowej wartości nakładów na podstawie wykonanych zdjęć oraz kosztorysów prac zrealizowanych przez [...] K. Sp. z o.o., Sp. k. oraz sporządzenie kolejnego operatu uwzględniającego pominięte nakłady.

Organ stwierdził, ze ww. nakłady poniesione w 2016 r. nie mogły być uznane za poniesione w celu realizacji celu wywłaszczenia.

Gmina K. oraz Klub [...]" wniosły odwołania od opisanej na wstępie decyzji.

Obie strony skarżące sformułowały zarzuty związane jedynie z kwestią ustalonego w zaskarżonej decyzji zwaloryzowanego odszkodowania, powiększonego o wartość nakładów poniesionych na realizację celu wywłaszczenia, podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy. Po wezwaniu przez organ strony skarżące wskazały, że przedmiotem zaskarżenia jest cała decyzja I instancji.

Gmina K. w swym odwołaniu zwróciła uwagę na szereg uchybień, które mogą mieć wpływ na prawidłowość wyceny. W pierwszej kolejności podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił w operacie przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który z dniem 4 stycznia 2017 r. przestał obowiązywać dla obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość. Z kolei zgodnie z nowym planem działka nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (przeznaczenie podstawowe).

Tymczasem potwierdzając aktualność operatu szacunkowego (klauzula z 24 marca 2017 r.) biegły wskazał na uwzględnienie w analizie aktualizacyjnej, że "wycena nie pociąga za sobą (...) zmian w stanie prawnym nieruchomości", co oznacza zdaniem biegłego, że "nie uległy zmianie podstawowe czynniki cenotwórcze przyjęte w wycenie".

Strona podniosła następnie, że na stronie 2 operatu szacunkowego wskazano, że na podstawie art. 140 ust. 4 u.g.n. z katalogu cech nieruchomości wyeliminowano stan otoczenia nieruchomości, po czym jako cechę mającą 20% wpływ na wartość nieruchomości (a więc bardzo duży) wskazano na pierwszym miejscu otoczenie (str. 10). Ponadto w opisie cechy 4, tj. uzbrojenie, w stosunku do nieruchomości wycenianej rzeczoznawca wskazuje, że na działce znajdują się przyłącza energetyczne i wodne, co jest sprzeczne z pkt. 5.2 operatu - stan zagospodarowania - oraz informacją z decyzji organu I instancji. W toku postępowania ustalono bowiem, że podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej nie posiadają żadnej infrastruktury. Odnosząc się do uzbrojenia terenu rzeczoznawca majątkowy używa nieostrego pojęcia "przy działce" i w żadnym miejscu opracowania nie wyjaśnia jaką odległość należy przez to pojęcie rozumieć.

Nie bez znaczenia w ocenie strony pozostaje również fakt, że przy obliczaniu wartości odtworzeniowej części składowych nieruchomości oparto się na cenniku branżowym z II kwartału 2015 r., podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana w IV kwartale 2017 r. Co więcej, na stronie 14 operatu biegły wskazał na katalog nie podając konkretnych pozycji, co uniemożliwia weryfikację ich podobieństwa z wycenianym elementem.

Wątpliwości Gminy K. budzi także przyjęcie jako nieruchomości podobnej opisanej pod poz. 1 (str. 10), która ma powierzchnię ponad dziesięciokrotnie większą aniżeli działka [...].

Klub [...] w swym odwołaniu również sformułował wyłącznie zarzuty dotyczące kwestii rozliczeń finansowych pomiędzy wnioskodawczyniami a Gminą K.. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji, że nieprawidłowo ustala wartość kwoty zwaloryzowanego odszkodowania pomijając nakłady poczynione na nieruchomości, przy czym organ winien mieć na uwadze, ze zgodnie z orzecznictwem sądowym nie ma znaczenia, kto podjął działania powodujące zwiększenie się wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu - jednostka samorządu terytorialnego (Skarb Państwa) czy też inny podmiot, np. dzierżawca.

Ponadto odwołujący, wskazując na art. 140 ust. 2 u.g.n. zarzucił, że organ dokonując waloryzacji winien w uzasadnieniu decyzji wskazać sposób i podstawę waloryzacji, zaś brak stosownego wyjaśnienia w tej kwestii stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Niezamieszczenie stosownego uzasadnienia uniemożliwia stronie ocenę, czy dokonano waloryzacji w sposób prawidłowy, zaś decyzję obarcza wadą określoną w art. 9 K.p.a.

Ponadto strona przytoczyła pogląd prawny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. II SA/Rz [...], zgodnie z którym w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości organ zobligowany jest do określenia terminu w jakim nieruchomość ma zostać zwrócona, o czym świadczy wykładnia językowa przepisu art. 142 ust. l u.g.n.

Brak z kolei zabezpieczenia wierzytelności jednostki samorządu terytorialnego powoduje zdaniem Klubu, iż zaskarżona decyzja jest także wadliwa w części dotyczącej kwestii odszkodowania, na co również wskazuje się w orzecznictwie.

Wojewoda decyzją z 30 marca 2018 r. znak [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 136 ust. 3 i art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n. i art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935):

I. utrzymał w mocy pkt 1 decyzji Starosty [...] z 13 listopada 2017 r. znak: [...];

II. uchylił pkt 2 i 3 decyzji Starosty [...] z 13 listopada 2017 r. znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał treść i omówił art. 136 ust. 3 u.g.n., przywołując wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r., sygn.: SK 39/15, Dz.U. z 2017 r., poz. 2375) i z 13 marca 2014 r., sygn.: P 38/11 (Dz.U. z 2014 r., poz. 376) oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając na uwadze fakt, iż strony odwołujące nie kwestionują ustaleń organu I instancji w zakresie spełnienia w niniejszej sprawie przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości i fakt ten nie budzi wątpliwości organu odwoławczego w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy wskazał jedynie, że w przedmiotowej sprawie ze stosownym wnioskiem o jej zwrot wystąpiły uprawnione osoby - poprzednia współwłaścicielka oraz jedyna spadkobierczyni poprzedniego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości, wywłaszczonej (nabytej) na rzecz Skarbu Państwa (Przedsiębiorstwa [...] umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z 22 grudnia 1978 r. Rep. A II nr [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (wskazanego w art. 216 ust. 1 u.g.n.), na cele wynikające z ostatecznej decyzją Zarządu Rozbudowy K. z 20 kwietnia 1977 r. znak: [...], zatwierdzającej plan budowy zaplecza produkcyjno-usługowego "[...]" w K. .

Z kolei z ustaleń poczynionych przez organ I instancji na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, wynika zdaniem organu odwoławczego jednoznacznie, że planowane zamierzenie w postaci zaplecza produkcyjno-usługowego "[...]" - pomimo rozpoczęcia jego realizacji - nigdy nie zostało ukończone.

Dalej organ przytoczył obszerny fragment uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 5 marca 2013 r., sygn. II SA/Kr 112/13 wydanego w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (nabytej) na cele realizacji przedmiotowego zaplecza (innej działki), z którego również wynika brak realizacji celu wywłaszczenia.

Uzupełniając organ odwoławczy wskazał, że ustalenia poczynione przez organ I instancji dowodzą niezbicie, iż planowane m.in. na przedmiotowej nieruchomości zaplecze przedsiębiorstwa "[...]" (ani żadnego innego przedsiębiorstwa państwowego) nie zostało ukończone, zaś w kolejnych latach teren ten był przekazywany kolejnym podmiotom trzecim na cele prowadzenia działalności gospodarczej lub statutowej. Z powyższych ustaleń wynika zatem jednoznacznie, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia (nabycia) i zasadnym było orzeczenie o jej zwrocie na rzecz wnioskodawczyń.

Przechodząc do kwestii rozliczeń związanych ze zwrotem ww. nieruchomości, organ przywołał art. 139 u.g.n., wskazując że skoro poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego to zarzut, iż "na nieruchomości znajduje się jedynie część budynku, której strona nie może samodzielnie zagospodarować w żaden sposób", nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Dalej organ przywołał treść art. 140 ust. 1-4 u.g.n. podkreślając, że przepisy art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 140 ust. 4 u.g.n. stanowią samodzielne normy prawne o odmiennych funkcjach. Mianowicie art. 140 ust. 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. przewidują obowiązek zwrotu przez osoby uprawnione do odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, odszkodowania ustalonego z tego tytułu w decyzji, w wysokości zwaloryzowanej na dzień zwrotu nieruchomości, przy czym w przypadku nieruchomości wywłaszczonych przed 5 grudnia 1990 r., podlegające zwrotowi, zwaloryzowane odszkodowanie nie może być wyższe niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości (art. 140 ust. 2 w związku z art. 217 ust. 2 u.g.n.).

W takiej sytuacji zastosowanie znajdą wprost przepisy rozdziału l ("Określanie wartości nieruchomości") Działu IV u.g.n. ("Wycena nieruchomości"), w tym przepis art. 154 u.g.n., zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Natomiast przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. stanowi podstawę do powiększenia bądź pomniejszenia ustalonej w oparciu o powyższe zasady, zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, przy czym w takiej sytuacji powołana regulacja wprowadza pewne odrębności polegające na tym, iż przy ustalaniu wysokości takiego zwiększenia/zmniejszenia, określenie wartości nieruchomości polega na porównaniu jej wartości według stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu, nie uwzględniając przy tym skutków wynikających ze zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w jej otoczeniu.

Organ przywołując orzeczenia NSA wskazał, że ugruntowana na tle powołanego przepisu jest linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określone wg zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Z tego względu zarzut Klubu dotyczący pominięcia zwiększenie się wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek wszelkich działań podjętych na jej terenie nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przywołując wyrok NSA organ wskazał również, że art. 140 ust. 4 u.g.n. reguluje skutki określonych działań, które to działania mogą zwiększyć lub zmniejszyć wartość nieruchomości. W pierwszym przypadku można rozważać czy przepis ten odnosi się jedynie do działań w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wszelkich działań. Natomiast w drugiej sytuacji, nie ma znaczenia czy jest to spowodowane działaniami podjętymi w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wskutek podjęcia lub zaniechania podjęcia określonych działań przez właściciela, na którego rzecz wywłaszczono daną nieruchomość. Znaczenie ma bowiem fakt, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości w dacie jej zwrotu w stosunku do jej wartości z daty wywłaszczenia i były właściciel lub jego spadkobiercy nie powinni zwracać pełnego odszkodowania przyznanego za nieruchomość mającą wyższą wartość, niż w dacie zwrotu.

Dodatkowo organ zauważył, że zwiększenie bądź zmniejszenie się wartości nieruchomości, podlegające uwzględnieniu w przypadku jej zwrotu, winno wynikać z zamierzonych działań człowieka, przy czym rozliczenia te w przypadku zmniejszenia wartości nieruchomości ograniczone są kwotą podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania.

Odnosząc się do kwestii rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości, organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że nie budzi jego wątpliwości dokonana przez organ I instancji waloryzacja kwoty wskazanej w umowie sprzedaży - z uwzględnieniem skutków ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o denominacji złotego (Dz.U. z 1994 r., nr 84, poz. 386 ze zm.), w wyniku której otrzymano kwotę [...]zł (wg stanu na datę wydania decyzji organu I instancji).

W dalszej kolejności, w odniesieniu do dokonanego na podstawie art. 140 ust. 4 u.g.n. powiększenia zwaloryzowanego odszkodowania o wartość nakładów poczynionych na przedmiotowej nieruchomości, które zostało ustalone w operacie szacunkowym z 18 grudnia 2015 r., organ odwoławczy wskazał na treść art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.

Organ zaznaczył przy tym, że treść art. 156 ust. 4 u.g.n. została nadana ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1509), której art. 4 ust. 5 stanowi, iż do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (co nastąpiło 1 września 2017 r.) dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień tego potwierdzenia.

Mając na uwadze powyższą regulację oraz fakt, iż przedmiotowy operat sporządzono 18 grudnia 2015 r., jego aktualność potwierdzono 24 marca 2017 r., przy czym skutek potwierdzenia aktualności należy liczyć od 18 grudnia 2016 r., zaś przedmiotowa sprawa wpłynęła do Wojewody 14 grudnia 2017 r., pismem z 21 grudnia 2017 r. organ odwoławczy zwrócił się do autora tego opracowania z prośbą o zajęcie, w terminie 14 dni od dnia odbioru ww. pisma, stanowiska co do aktualności operatu oraz odniesienie się do zarzutów odwołania Gminy K. sformułowanych pod adresem sporządzonej wyceny.

Wobec braku odpowiedzi biegłego, pismem z 5 lutego 2018 r. ponowiono prośbę o zajęcie stanowiska w powyższym zakresie, wyznaczając termin 7 dnia na udzielenie wyjaśnień. Do chwili wydania niniejszej decyzji nie otrzymano odpowiedzi we wskazanym powyżej zakresie, co oznacza, iż w aktualnym stanie sprawy nie można przedmiotowemu opracowaniu przyznać waloru opinii biegłego, wymaganej przepisami art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n.

Z kolei konieczność sporządzenia nowego, aktualnego operatu szacunkowego oznacza konieczność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Wojewody omawiany zakres sprawy został rozstrzygnięty przez organ I instancji przedwcześnie, co także uzasadnia zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Dalej organ odwoławczy przywołał art. 84 § 1 K.p.a. oraz dotyczące jego wykładni tezy z doktryny i orzecznictwa. Podkreślił, że wyznaczony przez organ I instancji przedmiot sporządzonej przez biegłego J. W. opinii szacunkowej był dla rzeczoznawcy majątkowego wiążący i w związku z tym nie mógł on formułować własnych ocen co do zasadności uwzględniania w opinii wartości nakładów, bowiem o tym decyduje zasadniczo organ orzekający w ramach kompetencji przyznanych mu przepisami art. 142 ust. 1 w związku z art. 140 ust. 2 i ust. 4 u.g.n. Z kompetencji takiej skorzystał organ I instancji odstępując od uwzględnienia przy ustaleniu kwoty podlegającej zwrotowi na rzecz Gminy K. stopnia zwiększenia się wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek dostępności przedmiotowej nieruchomości do mediów (wykonanych na działce sąsiedniej) oraz do drogi.

Organ podkreślił, że pozyskany operat szacunkowy sporządzony został nie w związku z określeniem aktualnej wartości wycenianej nieruchomości (art. 140 ust. 2 u.g.n.), ale właśnie na potrzeby określenia stopnia zwiększenia się wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek działań podjętych w związku z realizacją celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., którego zdanie 3 przewiduje, że przy określaniu wartości wskazanych w tym przepisie nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości.

Z powyższych względów zarzut Gminy K. dotyczący uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. postanowień planu miejscowego, który nie obowiązywał już tak w dacie potwierdzania przez biegłego aktualności sporządzonej wyceny, jak i w dacie wydania decyzji organu I instancji, zdaniem organu nie zasługiwał na uwzględnienie.

Organ wyjaśnił, że na stronie 6 operatu biegły wskazał, iż: "nieruchomość została wywłaszczona na cele budowy zaplecza produkcyjno-usługowego. Obecne przeznaczenie urbanistyczne w mpzp U/P w odniesieniu do przedmiotowej działki w zakresie cenności jest porównywalne. W procedurze wyceny zostanie przyjęte przeznaczenie urbanistyczne na dzień określenia wartości." Powyższe założenie było co do zasady błędne w kontekście celu sporządzenia wyceny, który zdeterminowany był przytoczoną wcześniej treścią art. 140 ust. 4 u.g.n. (wykluczającego w zdaniu 3 uwzględnianie przeznaczenia na dzień określenia wartości, czyli sporządzenia wyceny). Niemniej należy mieć na względzie, iż zastosowane przez biegłego w wycenie gruntu podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a zatem nieruchomością podobną będzie nieruchomość "porównywalna" (a nie identyczna) z uwagi cechy mające wpływ na wartość, a jak stwierdził biegły - "Obecne przeznaczenie urbanistyczne w mpzp U/P w odniesieniu do przedmiotowej działki w zakresie cenności jest porównywalne" do tego z daty wywłaszczenia.

Natomiast w kwestii cech rynkowych "otoczenie" i "uzbrojenie", które miały wg biegłego wpływ na wartość nieruchomości porównywalnych z wycenianą na poziomie odpowiednio 20% i 25%, organ wyjaśnił, że jakkolwiek jest to materia zasadniczo zastrzeżona do kompetencji biegłego, to jednak należy podzielić wątpliwości Gminy K. co do spójności i logiczności przedmiotowego operatu w tym zakresie. Organ zaznaczył przy tym, że pomimo dwukrotnych próśb o wyjaśnienia biegłego w omawianej kwestii organ odwoławczy nie uzyskał jego stanowiska. Na marginesie jednak organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji w ramach własnych kompetencji odmówił mocy dowodowej omawianej opinii w zakresie pozytywnego (zwiększającego) wpływu dostępności do mediów na wartość przedmiotowej nieruchomości, mając na uwadze przytoczoną wcześniej treść § 39 rozporządzenia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że nie budzą jego wątpliwości ustalenia organu I instancji, iż powstanie istniejących słupów na niewielkiej części działki nr [...], stanowiących część fragmentu nieukończonego "budynku" wchodzącego w skład projektowanego kompleksu zaplecza produkcyjno-usługowego "[...]", było związane z realizacją celu wywłaszczenia, co potwierdza pozyskana przez organ I instancji dokumentacja archiwalna.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że choć zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, to czym innym jest stan nieruchomości, a czym innym zapłata i wyliczenie odszkodowania związanego ze zwiększeniem jej wartości (art. 140 ust. 4 u.g.n.). Jednakże ten stan rzeczywisty musi być zgodny z prawem.

W związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkiem organu jest poczynienie w tym zakresie ustaleń związanych z legalnością zabudowy nieruchomości objętej zwrotem. Odszkodowanie winno uwzględniać okoliczność, czy zbudowany obiekt jest legalny, czy też dla jego legalizacji trzeba wykonać jakieś roboty budowlane, czy też w końcu brak jest podstaw do jego legalizacji co w konsekwencji może prowadzić do jego rozbiórki.

Organ odwoławczy stwierdził, że wydając decyzję I instancji organ w ogóle nie rozważył, czy uwzględnione w rozliczeniach nakłady powinny obciążać wnioskodawczynie. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, prowadząc postępowanie wyjaśniające w ww. zakresie organ I instancji uprawniony i jednocześnie zobligowany był do samodzielnego ustalenia i oceny legalności zabudowy na przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił różnicę pomiędzy kompetencją organu do dokonywania ustaleń a uprawnieniem do rozstrzygania w kwestii ewentualnego postępowania w przedmiocie nielegalnej budowy.

Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść przepisu art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej "P.b.". Wskazał również, że zgodnie z ugruntowanym na tle ww. regulacji orzecznictwem sądów administracyjnych zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia", o którym mowa w art. 67 ust. 1 P.b. odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że przy ponownym określeniu wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania należnego Gminie K., niezbędnym będzie ustalenie, czy w związku z regulacją art. 67 ust. 1 P.b. oraz ugruntowanego na jej tle orzecznictwa sądów administracyjnych zasadnym jest zaliczanie na poczet ww. kwoty wartości nakładów, które co prawda powstały w związku z realizacją celu wywłaszczenia, ale które istnieją wyłącznie z uwagi na bierność podmiotu władającego dotychczas przedmiotową nieruchomością, względnie właściwego organu nadzoru budowlanego, pomimo że powinny były podlegać rozbiórce, co również winien ustalić i rozstrzygnąć organ I instancji.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie zostało ustalone, czy poczynione na nieruchomości nakłady nie powodują zmniejszenia się wartości działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K..

Dalej organ przywołał art. 154 ust. 1, art. 152 ust. 1 i 3 zd. 2, art. 153 ust. 3 u.g.n. oraz § 21 ust. 1 i 2, § 17 i § 24 rozporządzenia.

Organ odwoławczy zaznaczył, że nie jest konieczne posiadanie wiedzy specjalistycznej z zakresu szacowania nieruchomości, aby dostrzec, iż możliwość wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem jest cechą, która zawsze ma wpływ na jej wartość, co znalazło wyraz w treści przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. W związku z powyższym zabudowanie działki nr [...] fragmentem obiektu znacznych rozmiarów, który mógłby podlegać obowiązkowi rozbiórki, bez wątpienia ogranicza możliwość wykorzystania jej zgodnie z jakikolwiek przeznaczeniem inwestycyjnym (niezależnie czy usługowym, czy mieszkaniowym). Organ zauważył również, że rozbiórka omawianego obiektu byłaby o tyle utrudniona, że stanowi on jedynie fragment nieukończonego "budynku" w stanie surowym otwartym o stopniu zużycia ok. 50% i jest uzależniona od podjęcia stosownych kroków przez właściciela pozostałej części tego obiektu. Powyższe okoliczności także powinny być wzięte pod uwagę przy ewentualnym określaniu stopnia zmniejszenia się wartości przedmiotowej nieruchomości w stosunku do jej wartości z dnia wywłaszczenia - zwłaszcza, iż powołane wcześniej regulacje u.g.n. oraz rozporządzenia zawierają uregulowania pozwalające na bardziej miarodajne i realne w tym przypadku określenie ww. wartości.

Wskazane powyżej okoliczność uzasadniały zdaniem organu odwoławczego uchylenie pkt. 2 i 3 decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Na zakończenie organ odwoławczy wyjaśnił, że podjęte w niniejszej decyzji rozstrzygnięcia wynikają z odrębności spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz ustalenia należności z tego tytułu. Organ obszernie wyjaśnił powyższe stanowisko, dokonując wykładni stosowanych przepisów, przywołując na poparcie stanowiska szereg orzeczeń sądów administracyjnych, tezy z doktryny i uzasadnienie nowelizacji art. 136 ust. 3 u.g.n.

Organ wskazał przy tym, że "analogiczne stanowisko w tej kwestii", zawarte w wyrokach NSA z 22 listopada 1994 r., sygn. IV SA 1434/93 i z 11 czerwca 1992 r., sygn. SA/Po 431/92 zostało sformułowane pod rządami poprzedniej ustawy, a więc w odmiennym stanie prawnym.

Odnosząc się do zarzutu Klubu dotyczącego kwestii zabezpieczenia wierzytelności Gminy K., organ wskazał, nie ma też obaw, że zniknie zabezpieczenie roszczenia o zwrot odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Można bowiem np. informację o toczącej się sprawie wpisać jako ostrzeżenie w księdze wieczystej. Nadto organ podkreślił, że nie w każdej decyzji nakazującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości zachodzi bezwzględna konieczność zabezpieczenia wierzytelności wynikającej z konieczności zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Organ wskazał też, że przy utrzymaniu w mocy pkt l decyzji Starosty o zwrocie działki i uchyleniu punktów dotyczących zwrotu odszkodowania, skoro odszkodowanie nie zostało w sprawie jeszcze ustalone, gdyż będzie ono przedmiotem dalszego procedowania, to nie można było na tym etapie postępowania określać sposobu "stosownego" zabezpieczenia jego zwrotu.

Na zakończenie organ wskazał, że decyzja o zwrocie nieruchomości podlega wykonaniu po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, względnie od daty prawomocności orzeczenia oddalającego bądź odrzucającego skargę na decyzję o zwrocie nieruchomości. Dlatego też za całkowicie nieuzasadnione organ uznał twierdzenie odwołującego się Klubu, iż w decyzji o zwrocie organ winien określić konkretny termin, w którym następuje zwrot nieruchomości.

Gmina K. oraz [...] Klub [...] w K. wniosły na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Gmina K. zaskarżyła decyzję w całości i zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wszechstronny,

- art. 140 ust. 1 u.g.n. poprzez jego naruszenie i błędne zobowiązanie Starosty [...] do poczynienia ustaleń dotyczących legalności posadowienia na zwracanej nieruchomości słupów betonowych orz błędne zobowiązuje organ I instancji do wyjścia poza zakres rozpoznawanej przez niego sprawy,

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 i art. 142 u.g.n., bowiem w świetle ww. regulacji tych przepisów niedopuszczalne jest więc rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie kwestii rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów wskazano, że organ II instancji pozostawił w obrocie prawnym pkt l zaskarżonej decyzji stwierdzając przy tym, że rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu nieruchomości i w zakresie obowiązku zwrotu na rzecz podmiotu publicznego kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nie są ze sobą związane i mogą być przedmiotem osobnego rozpoznania.

Wprawdzie Wojewoda w swoim wywodzie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 798/08 mówiący o tym, iż sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i ustalenie należności z tym związanej są odrębnymi sprawami administracyjnymi, niemniej jednak strona skarżąca nie zgadza się z zaprezentowanym stanowiskiem.

Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oparte jest na art. 136 ust. 3 u.g.n., który w zd. 3 stanowi, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140, Zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać również rozstrzygnięcie o zwrocie Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu) wypłaconego odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu.

W świetle regulacji tych przepisów niedopuszczalne jest więc rozstrzygnięcie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie kwestii rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu. Wprawdzie z punktu widzenia prawa materialnego są to samodzielne sprawy administracyjne, jednakże z woli ustawodawcy wyrażonej w przepisach art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy muszą być zawsze rozstrzygane łącznie. Stąd też (z uwagi na materialnoprawną odrębność obu spraw) możliwe jest kwestionowanie samego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozliczeń, zawartego w prawidłowej decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Niemniej jednak uchylenie decyzji organu l instancji w części dotyczącej jedynie rozliczeń finansowych sprawia, iż Starosta [...] orzeka w nowej sprawie administracyjnej, prowadząc nowe postępowanie, odrębne od sprawy zwrotu nieruchomości, które zakończyć się musi wydaniem decyzji administracyjnej. Taka sytuacja z punktu widzenia ustawy o gospodarce nieruchomościami i konstrukcji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest niedopuszczalna.

Uprawnienie do żądania zwrotu nie jest uprawnieniem jednostronnym, lecz prawem powiązanym ściśle ze zobowiązaniem. Uprawniony do żądania zwrotu występuje także jako dłużnik Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany do rozliczenia się z pobranego odszkodowania. Dokonanie rozliczeń musi nastąpić w postępowaniu dotyczącym zwrotu i musi objęte być jedną decyzją (por. G. Bieniek i inni, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Zielona Góra 2000 r., s. 180). W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, iż rozstrzygnięcie w zakresie rozliczeń finansowych jest nieprawidłowe, powinien uchylić decyzję administracyjną w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponadto w swoich wywodach Wojewoda powołuje się na uregulowania, które dotyczą wywłaszczania nieruchomości, a przede wszystkim wskazuje, że elementem takiej decyzji jest ustalenie odszkodowania. Porównując tryb wywłaszczenia nieruchomości opisany w u.g.n. oraz zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ odwoławczy kieruje się jedynie wykładnią językową. W niniejszej sprawie natomiast należy zwrócić przede wszystkim uwagę na funkcję, jaką pełni instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi restytucję utraconego prawa własności, a nie tworzy go na nowo. Skoro zatem odejmując danemu podmiotowi prawo własności w drodze wywłaszczenia orzeka się jednocześnie o odszkodowaniu, to uprawnione jest stanowisko, że przywracając to prawo orzeka się równocześnie o zwrocie otrzymanego odszkodowania.

Ponadto rozdzielenie sprawy zwrotu nieruchomości i rozliczeń finansowych nie zabezpiecza należycie interesów majątkowych obecnego właściciela, jakim jest Gmina K.. W postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości zarówno poprzedni właściciel, jak i obecny, czyli podmiot publicznych mają status strony postępowania, a więc są podmiotami równorzędnymi. Przyjęcie, że poprzedni właściciel na mocy ostatecznej decyzji o zwrocie nieruchomości otrzymuje prawo własności nieruchomości, podczas gdy podmiot publiczny nie otrzymuje świadczenia w postaci zwrotu odszkodowania prowadzi do konkluzji, iż strony postępowania są traktowane nierówno, a poprzedni właściciel w prowadzonym postępowaniu ma pozycję uprzywilejowaną.

Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że Wojewoda poprzez zobowiązanie Starosty [...] do poczynienia ustaleń dotyczących legalności posadowienia na zwracanej nieruchomości słupów betonowych, zobowiązuje organ l instancji do wyjścia poza zakres rozpoznawanej przez niego sprawy. Nie do organu administracji publicznej rozpoznającego zwrot nieruchomości należy ocena czy obiekt budowlany usytuowany na działce został legalnie wzniesiony. Bezzasadne jest twierdzenie Wojewody jakoby wzniesione obiekty podlegały rozbiórce. W tym zakresie orzekać mogą jedynie właściwe organu administracji budowlanej.

Z kolei [...] Klub [...]" w swojej skardze wskazał, że zaskarża pkt I decyzji Wojewody i wnosi o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji i brak dokonania oceny legalności całej decyzji niezależnie od poniesionych zarzutów;

- art. 10 § 1 K.p.a. przez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego;

- art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy;

- art. 81 K.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji gdy strona nie miała możliwość odniesienia się do przedmiotowych okoliczności.

Strona skarżąca podkreśla, iż organ nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu na etapie postępowania odwoławczego i to w sytuacji, gdy niezależnie od szeroko zagwarantowanego prawa strony do wypowiedzenia się w poszczególnych fragmentach postępowania dowodowego, stronie przysługuje, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. prawo wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, tak co do całości postępowania dowodowego, jak i wszelkich "materiałów oraz zgłoszonych żądań". W. Dawidowicz mówi dlatego trafnie o "prawie strony do wypowiedzenia «ostatniego słowa» w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego" dodając, że "Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym terminem) złożenia powyższego oświadczenia". Autor twierdzi przy tym, iż "Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 K.p.a., a sąd administracyjny powinien taką decyzję uchylić.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., na rozprawie 3 października 2016 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Kr 750/18 oraz II SA/Kr 751/18 i postanowił prowadzić je pod wspólną sygn. akt II SA/Kr 750/18. Powyższy przepis stanowi, że sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Sąd postanowił o połączeniu tych dwóch spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem obie strony skarżące zaskarżyli odrębnie tę samą decyzję. Ponieważ obie skargi mogłyby być objęte jedną skargą, uzasadnione było więc połączenie tych dwóch postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa.

Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i decydującą o kształcie tego rozstrzygnięcia ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i stwierdza, że zarzuty skarg nie mogły odnieść skutku.

Na wstępie należy stwierdzić, że sprawa toczy się od 2001 r., a zatem ponad 17 lat. Z obecnie poczynionych prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń w sprawie wynika, że wszystkie określone w u.g.n. przesłanki zwrotu nieruchomości sprzedanej 22 grudnia 1978 r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, oznaczonej jako l. kat. [...], zostały spełnione.

W szczególności nie budzi wątpliwości Sądu i nie jest kwestionowana przez skarżących prawidłowość ustaleń faktycznych dotyczących kwalifikacji ww. umowy z 1978 r., uprawnień wnioskodawców, równoważności działki nr [...], zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, rozpoczęcia i porzucenia w toku inwestycji związanej z celem wywłaszczenia w stanie surowym otwartym oraz nakładów dokonanych przez kolejnych dzierżawców terenu. W konsekwencji żadna ze stron nie formułowała zarzutów ani wniosków nakierowanych na kwestionowanie rozstrzygnięcia o samym zwrocie nieruchomości.

Wobec kolejnych rozpoczynanych i niekończonych na działce inwestycji, nie budzi wątpliwości Sądu, że zasadnie organy uznały za konieczne zasięgniecie opinii biegłego rzeczoznawcy i zlecenie wykonania operatu szacunkowego.

Głównym przedmiotem sporu, a także kwestią rozstrzygającą w niniejszej sprawie, jest wykładnia i sposób zastosowania w sprawie przez organy art. 140 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. dotyczących rozliczeń między stronami, to jest zwrotu przez wywłaszczonego właściciela odszkodowania, waloryzacji tego odszkodowania, a w szczególności ustalenia zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Istotne w sprawie okazało się także zagadnienie oparcia się przez organ I instancji na operacie szacunkowym, który jest kluczowym dowodem w sprawie, w kontekście wymogów ustalonych w art. 156 u.g.n.

Zdaniem organu I instancji zwaloryzowana kwota odszkodowania wynosiła [...] zł, natomiast wartość zrealizowanych w związku z celem wywłaszczenia obiektów - [...] zł, co razem dało żądaną do zwrotu sumę [...] zł.

Zdaniem organu odwoławczego po pierwsze, w dacie orzekania w II instancji operat nie mógł być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony (nie mógł być dowodem w niniejszej sprawie) z uwagi na upłynięcie okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n., po drugie operat jest w części wadliwy, po trzecie organ I instancji uchybił swoim obowiązkom, w szczególności oceniając zaistnienie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości.

Głównym zarzutem skargi Gminy K. jest odrębne rozstrzygnięcie co do zwrotu nieruchomości (utrzymanie w mocy) i co do zwrotu odszkodowania (uchylenie), a także zbyt daleko idące wytyczne dotyczące oceny ewentualnej rozbiórki niedokończonej inwestycji.

Zarówno Gmina K. jak i Klub [...] kwestionowały też prawidłowość i wnioski operatu szacunkowego.

W przedstawionych wyżej kwestiach, mających istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, rację ma organ odwoławczy.

Przed przystąpieniem do oceny poddanej sądowej kontroli decyzji należy przywołać mające zasadnicze znaczenie dla sprawy przepisy u.g.n. Zgodnie zatem z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu.

W myśl art. 140 tej ustawy:

1. W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania.

2. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa.

3. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości.

4. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n. warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Odnosząc się do powyższych uregulowań Sąd stwierdza, że wbrew zarzutom odwołania Klubu [...], prawidłowo ustalił organ odwoławczy, że sama waloryzacja kwoty odszkodowania, w wyniku której otrzymano kwotę [...]zł (wg stanu na datę wydania decyzji organu I instancji) została przez organ I instancji prawidłowo wyliczona i uzasadniona. Powyższej waloryzacji prawidłowo dokonano przy zastosowaniu wskaźników zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych, zgodnie z art. 5 ust. 4 u.g.n.

Wreszcie należy wskazać, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

W myśl art. 156 ust. 4 operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Mając na uwadze brzmienie tego ostatniego przepisu, a także prawidłowe, acz bezskuteczne wezwania organu odwoławczego do biegłego rzeczoznawcy w toku postępowania odwoławczego, należy wskazać że już sam fakt braku aktualności formalnej operatu uzasadniał uchylenie rozstrzygnięcia o zwrocie odszkodowania.

Jeżeli bowiem rzeczoznawca majątkowy nie potwierdza aktualności operatu szacunkowego, organ odwoławczy zmuszony jest na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego (aktualnego) operatu szacunkowego. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym powodowałoby naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2017 r., sygn. IV SA/Po 103/17, LEX nr 2305111).

Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego należy przy tym odróżniać od aktualizacji operatu szacunkowego, w której dokonuje się przeszacowania wartości nieruchomości odpowiednio do aktualnych warunków i cech nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2009 r., I SA/Wa 1630/08, LEX nr 527210).

Mając na uwadze powyższą regulację oraz fakt, iż przedmiotowy operat sporządzono 18 grudnia 2015 r., a jego aktualność potwierdzono 24 marca 2017 r., trafnie organ odwoławczy przyjął, że skutek potwierdzenia aktualności należy liczyć od 18 grudnia 2016 r. Skoro przedmiotowa sprawa wpłynęła do Wojewody 14 grudnia 2017 r., zasadnie pismem z 21 grudnia 2017 r. organ odwoławczy zwrócił się do autora tego opracowania z prośbą o zajęcie stanowiska co do aktualności operatu oraz odniesienie się do zarzutów odwołania Gminy K. sformułowanych pod adresem sporządzonej wyceny.

Wobec braku odpowiedzi biegłego, pismem z 5 lutego 2018 r. ponowiono prośbę o zajęcie stanowiska w powyższym zakresie. Do chwili wydania zaskarżonej decyzji organ nie otrzymał odpowiedzi we wskazanym powyżej zakresie, co oznacza, iż w aktualnym stanie sprawy nie można przedmiotowemu opracowaniu przyznać waloru opinii biegłego, wymaganej przepisami art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n.

Powyższe oznaczało konieczność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mimo zatem, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego operat rzeczoznawcę nastąpić może nawet po kilku latach od daty jego sporządzenia i ostatniej aktualizacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 maja 2017 r., II SA/Po 192/17, LEX nr 2297668), organ słusznie uchylił decyzję I instancji opartą na tym operacie.

Należy tu podkreślić, że z § 58 ust. 2 rozporządzenia jasno wynika, że ważność jednego operatu może być przedłużana więcej niż jeden raz, po upływie kolejnych 12 miesięcy, zawsze w taki sam sposób.

Słusznie też organ odwoławczy zauważył, że wbrew art. 4 ust. 5 zd. drugie ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2017 r., do klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego z 24 marca 2017 r., rzeczoznawca nie dołączył kopii dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 u.g.n., aktualnego na dzień tego potwierdzenia.

Wątpliwości budzi również enigmatyczność uzasadnienia wymaganej przez art. 156 ust. 4 u.g.n. analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Dalej Sąd stwierdza, podzielając obszerne wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji co do charakteru wiedzy specjalnej zarezerwowanej dla biegłego, że w kwestii cech rynkowych "otoczenie" i "uzbrojenie", które miały wg biegłego wpływ na wartość nieruchomości porównywalnych z wycenianą na poziomie odpowiednio 20% i 25%, jako oczywiście zasadne jawią się zarzuty Gminy K. co do spójności i logiczności przedmiotowego operatu w tym zakresie.

Trafnie wskazał organ odwoławczy, że zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. wyznaczony przez organ I instancji przedmiot sporządzonej przez biegłego J. W. opinii szacunkowej był dla rzeczoznawcy majątkowego wiążący i w związku z tym nie mógł on formułować własnych ocen co do zasadności uwzględniania w opinii wartości nakładów, bowiem o tym decyduje zasadniczo organ orzekający w ramach kompetencji przyznanych mu przepisami art. 142 ust. 1 w związku z art. 140 ust. 2 i ust. 4 u.g.n.

Z ww. kompetencji zasadnie skorzystał organ I instancji odstępując od uwzględnienia przy ustaleniu kwoty podlegającej zwrotowi na rzecz Gminy K. stopnia zwiększenia się wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek dostępności przedmiotowej nieruchomości do mediów wykonanych na działce sąsiedniej.

Słusznie organ odwoławczy podkreślił, że art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 140 ust. 4 u.g.n. stanowią samodzielne, odrębne normy prawne o odmiennych funkcjach.

Art. 140 ust. 4 stanowi podstawę do powiększenia bądź pomniejszenia ustalonej w oparciu o powyższe zasady, zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, przy czym w takiej sytuacji powołana regulacja wprowadza pewne odrębności polegające na tym, iż przy ustalaniu wysokości takiego zwiększenia/zmniejszenia, określenie wartości nieruchomości polega na porównaniu jej wartości według stanu nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu, nie uwzględniając przy tym skutków wynikających ze zmiany jej przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w jej otoczeniu.

Odnosząc się do kolejnej spornej kwestii, a to odrębnego orzekania o zwrocie nieruchomości i o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania, słusznie organ odwoławczy stwierdził, że nie zawsze decyzja o zwrocie nieruchomości, zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n., musi zawierać rozstrzygniecie o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Skoro bowiem oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne, które podobnie jak w przypadku wywłaszczenia, gdzie istnieje jako bezwzględna zasada ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu, muszą zawsze być rozstrzygane łącznie w decyzji, to stwierdzenie wadliwości i uchylenie jednego z tych rozstrzygnięć, nie zawsze musi pociągać za sobą wzruszenie całej decyzji (por. wyrok NSA z 23 lipca 2009 r., sygn. I OSK 798/08 – powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie [...]).

Słusznie wskazał organ, odnosząc się do art. 69 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127), że przepis ten stanowił, iż decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot.

Skoro obecnie obowiązująca u.g.n. nie recypowała tego uregulowania, to aktualnie nie ma przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania (por. wyroki: NSA z 24 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 2876/12, WSA w Krakowie z 17 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 660/17).

Trafnie też organ wskazał, że za przyjęciem odrębności spraw o zwrot oraz o ustalenie należności z tego tytułu przemawia także argumentacja zawarta w uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1421 z 12 marca 2003 r.), którą nadano aktualne brzmienie art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym: "Zaproponowano w tym rozdziale zapisy usuwające lukę prawną polegającą na tym, że w przypadku zwrotu poprzedniemu właścicielowi nieruchomości wywłaszczonej i niewykorzystanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co powoduje, że poprzedni właściciel musi zwrócić ustalone w tej decyzji odszkodowanie, nie było jasne czy stosować odrębną procedurę do zwrotu nieruchomości i odrębną procedurę do wyegzekwowania odszkodowania, czy też powinno to być jedno, powiązane wzajemnymi uwarunkowaniami postępowanie. Proponuje się połączenie ww. spraw w jedno postępowanie z ustaleniem, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot odszkodowania. Przemawia za tym zasada równego traktowania podmiotów w zakresie ich powinności tzn. poprzedniego i obecnego właściciela zwracanej nieruchomości (zmiana 79 do art. 136)."

Podsumowując ten wątek należy wskazać, że z treści obecnie obowiązującej regulacji (art. 140 u.g.n.) wynika zatem, że kwestia orzeczenia o zwrocie nieruchomości oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania z tego tytułu niekoniecznie musi stanowić przedmiot rozstrzygnięcia ujętego w jednej decyzji administracyjnej (choć najczęściej tak właśnie będzie). W przeciwieństwie bowiem do treści art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n., zgodnie z którym "decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinna zawierać ustalenie wysokości odszkodowania" oraz art. 129 ust. 1 u.g.n., stanowiącego, iż "odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5", powołane wcześniej przepisy art. 136 ust. 3 zd. 3 i art. 140 u.g.n. nie przewidują wprost wymogu jednoczesnego orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i o rozliczeniach wynikających z art. 140. W przepisie tym jest mowa jedynie, że "warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej", co może wszak nastąpić już po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości (w przeciwieństwie do nieruchomości zamiennej, która co do zasady winna podlegać zwrotowi w naturze, przy czym możliwy jest zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, za którą - obok przyznania nieruchomości zamiennej ustalono również odszkodowanie pieniężne - w części odpowiadającej wartości odszkodowania pieniężnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 586/12).

Przechodząc do oceny pozostałych uchybień dostrzeżonych przez organ odwoławczy, również uzasadniających uchylenie rozstrzygnięcia o zwrocie odszkodowania, należy wskazać, że nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Należy jednak zdecydowanie rozróżnić stan nieruchomości od kwestii zapłaty i wyliczenia odszkodowania związanego ze zwiększeniem jej wartości (art. 140 ust. 4 u.g.n.). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Pojęcie stanu nieruchomości w dniu jej zwrotu można rozpatrywać w dwóch płaszczyznach, to jest odnieść go do stanu prawnego (kwestię tą reguluje przepis art. 138 powołanej wyżej ustawy) lub stanu faktycznego. Stan faktyczny nieruchomości dotyczy rzeczywistego stanu, jaki ma miejsce w dniu zwrotu nieruchomości. Oznacza to, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, to jest sprzed jej wywłaszczenia. Nie przysługuje mu również odszkodowanie za zmianę stanu prawnego nieruchomości ani za pozbawienie go możliwości korzystania z nieruchomości. Jednakże ten stan rzeczywisty musi być zgodny z prawem.

Analizując możliwe pomniejszenie albo powiększenie wartości nieruchomości, należy wskazać, że słusznie organ stwierdził, iż art. 140 ust. 4 u.g.n. reguluje skutki określonych działań, które to działania mogą zwiększyć lub zmniejszyć wartość nieruchomości. W pierwszym przypadku przepis ten odnosi się jedynie do działań w ramach realizacji celu wywłaszczenia, a nie do wszelkich działań. Natomiast w drugiej sytuacji, nie ma znaczenia czy jest to spowodowane działaniami podjętymi w ramach realizacji celu wywłaszczenia, czy też wskutek podjęcia lub zaniechania podjęcia określonych działań przez właściciela, na którego rzecz wywłaszczono daną nieruchomość. Znaczenie ma bowiem fakt, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości w dacie jej zwrotu w stosunku do jej wartości z daty wywłaszczenia i były właściciel lub jego spadkobiercy nie powinni zwracać pełnego odszkodowania przyznanego za nieruchomość mającą wyższą wartość, niż w dacie zwrotu (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 212/13).

Byłoby jednak naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za nakład na zwracaną nieruchomość, który to nakład związany był z samowolnym działaniem. Mogłoby dojść do takiej sytuacji, że osoby, na rzecz których dokonuje się zwrotu, zmuszone byłyby do zapłaty odszkodowania związanego z nakładem, a jednocześnie inny organ (nadzoru budowlanego) nakazałby rozbiórkę obiektu stanowiącego nakład (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Kr 390/06.

W tego typu sprawie organ ma wszelkie kompetencje do dokonywania ustaleń stanu faktycznego niezbędnego do jej rozstrzygnięcia, a elementem tego stanu faktycznego jest kwestia legalności zabudowy na przedmiotowej działce. Organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę na rozróżnienie pomiędzy kompetencjami organu do dokonywania ustaleń od uprawnień do rozstrzygania w kwestii ewentualnego postępowania w przedmiocie niezgodnego z prawem stanu obiektów budowlanych (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2014 r., sygn.: II SA/Kr 201/14.

Słusznie przy tym organ odwoławczy wskazał na brzmienie art. 67 ust. 1 P.b., zgodnie z którym jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Trafnie organ wskazał, że zgodnie z ugruntowanym na tle ww. regulacji orzecznictwem sądów administracyjnych zwrot "nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia" odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia, ale również do braku zamiaru właściciela doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest również ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 515/08, WSA w Krakowie z 14 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Kr 1357/15).

Dlatego też słusznie organ odwoławczy nakazał organowi I instancji przy ponownym określaniu wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania należnego Gminie K., ustalenie, czy w związku z regulacją art. 67 ust. 1 P.b. oraz ugruntowanego na jej tle orzecznictwa sądów administracyjnych zasadnym jest zaliczanie na poczet ww. kwoty wartości nakładów, które co prawda powstały w związku z realizacją celu wywłaszczenia, ale które istnieją wyłącznie z uwagi na bierność podmiotu władającego dotychczas przedmiotową nieruchomością, względnie właściwego organu nadzoru budowlanego, pomimo że powinny były podlegać rozbiórce, co również winien ustalić i rozstrzygnąć organ I instancji (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 listopada 2017 r., sygn. II SA/Kr 739/17).

Trafnie organ odwoławczy zaznaczył, że nie jest konieczne posiadanie wiedzy specjalistycznej z zakresu szacowania nieruchomości, aby dostrzec, iż możliwość wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem jest cechą, która zawsze ma wpływ na jej wartość, co znalazło wyraz w treści przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. W związku z powyższym zabudowanie działki nr [...] fragmentem obiektu znacznych rozmiarów, który mógłby podlegać obowiązkowi rozbiórki, bez wątpienia ogranicza możliwość wykorzystania jej zgodnie z jakikolwiek przeznaczeniem inwestycyjnym (niezależnie czy usługowym, czy mieszkaniowym). Organ słusznie zauważył również, że rozbiórka omawianego obiektu byłaby o tyle utrudniona, że stanowi on jedynie fragment nieukończonego "budynku" w stanie surowym otwartym o stopniu zużycia ok. 50% i jest uzależniona od podjęcia stosownych kroków przez właściciela pozostałej części tego obiektu.

Na stronie 15 operatu rzeczoznawca wskazał, m.in. na daleko zaawansowaną korozję zbrojeń, a także na fakt, że użyty w tej inwestycji system prefabrykacji hal tzw. FF został wycofany z produkcji ze względu na słabe właściwości termiczne. Wskutek powyższego częste są przypadki rozbierania fragmentów niedokończonych hal i realizacji w oparci o współczesne technologie.

Powyższe okoliczności także powinny być wzięte pod uwagę przy ewentualnym określaniu stopnia zmniejszenia się wartości przedmiotowej nieruchomości w stosunku do jej wartości z dnia wywłaszczenia - zwłaszcza, iż powołane wcześniej regulacje u.g.n. oraz rozporządzenia zawierają uregulowania pozwalające na bardziej miarodajne i realne w tym przypadku określenie ww. wartości (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 listopada 2017, sygn. II SA/Kr 79/17).

Słusznie przy tym organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu I instancji, jakoby działania kolejnych dzierżawców wskazujące, że możliwe jest użycie słupów betonowych przy konstrukcji budynków innych niż związanych z celem wywłaszczenia, uzasadniały uwzględnienie ich wartości przy określaniu kwoty, jaką wnioskodawcy winni zwrócić na rzecz Gminy K..

Należy podkreślić, że dla powyższej oceny nie ma decydującego znaczenia fakt, że w dacie realizacji robót budowlanych, były one legalne, zgodnie z decyzją Naczelnika Dzielnicy K. - [...] z 17 listopada 1978 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Kluczowe bowiem znaczenie, wobec nieużytkowania i niewykończenia ww. obiektu budowlanego, ma treść ww. art. 67 ust. 1 P.b. i zastosowany w nim obowiązek orzeczenia rozbiórki.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien odnieść się również do kwestii możliwości ewentualnego zagospodarowania czy rozbiórki spornych słupów, w związku z położeniem większej części niedokończonego budynku na działce sąsiedniej.

Dlatego zarzut skargi wyjścia poza granice sprawy należało ocenić jako niezasadny.

Trafne było też stanowisko organu, że zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (por. wyrok NSA z 25 września 2013 r., sygn. I OSK 955/12).

Warto przy tym wskazać, że w orzecznictwie i doktrynie występuje również pogląd, że gdy przy niezrealizowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość została ulepszona np. grunt rolny został w pełni uzbrojony i zabudowany obiektami budowlanymi, zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 u.g.n. należy ocenić czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości – pozytywny bądź negatywny, bez żadnego badania czy stanowiło to realizację celu wywłaszczenia (por. T. Woś "Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot" Warszawa 2007). Nawet jednak przy takim stanowisku akcentuje się, że takie działania, by uznać je za zwiększające wartość nieruchomości musiałyby zostać podjęte przed złożeniem wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. I OSK 1836/10).

Z tego względu zarzut Klubu [...] pominięcia zwiększenia się wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek wszelkich działań podjętych na jej terenie nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

O ile bowiem rację ma skarżący Klub, że nie ma znaczenia, kto podjął działania powodujące zwiększenie się wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu - jednostka samorządu terytorialnego (Skarb Państwa) czy też inny podmiot, np. dzierżawca, to dalej warunkiem koniecznym do uwzględnienia takich zwiększających wartość działań jest realizacja ich w celu wywłaszczenia i to przed datą wniosku o zwrot nieruchomości.

Dlatego też słusznie w sprawie przyjęto, że jako nakłady zwiększające wartość nieruchomości nie można było uznać również niedokończonego fragmentu hali [...] wznoszonego w latach 2002-2006, który w trakcie oględzin 26 września 2013 r. opisano jako fragment budynku z pustaków zadaszony blachą.

Należy podkreślić, że również i te niedokończone obiekty budowlane, jak również inne przejawy działalności kolejnych dzierżawców, organ winien jest ocenić w kontekście ewentualnego zmniejszenia wartości, przez pryzmat art. 67 ust. 1 P.b.

Słusznie też stwierdził organ, że skoro w art. 140 ust. 3 ustawodawca wprost wskazał, że przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości, to zarzut odwołania Gminy K. dotyczący uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. postanowień planu miejscowego, który nie obowiązywał już tak w dacie potwierdzania przez biegłego aktualności sporządzonej wyceny, jak i w dacie wydania decyzji organu I instancji, co do zasady nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego Klubu [...] dotyczącego kwestii zabezpieczenia wierzytelności Gminy K., zasadnie organ wskazał, że nie w każdej decyzji nakazującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości zachodzi bezwzględna konieczność zabezpieczenia wierzytelności wynikającej z konieczności zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Ponadto, przy utrzymaniu w mocy pkt l decyzji Starosty o zwrocie działki i uchyleniu punktów dotyczących zwrotu odszkodowania, uznać należy, że skoro odszkodowanie nie zostało w sprawie jeszcze ustalone, gdyż będzie ono przedmiotem dalszego procedowania, to nie można też było na tym etapie postępowania określać sposobu "stosownego" zabezpieczenia jego zwrotu (por. wyroki WSA w Krakowie z 17 października 2017 r., sygn. II SA/Kr 660/17, wyrok NSA z 23 lipca 2009 r.; sygn. I OSK 798/08).

Odnośnie natomiast zarzutu braku orzeczenia o terminie zwrotu przedmiotowej nieruchomości należy stwierdzić, że zasadnie organ wskazał, iż decyzja o zwrocie nieruchomości podlega wykonaniu po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, względnie od daty prawomocności orzeczenia oddalającego bądź odrzucającego skargę na decyzję o zwrocie nieruchomości.

Dlatego zarzuty odwołującego się Klubu, iż w decyzji o zwrocie organ winien określić konkretny termin, w którym następuje zwrot nieruchomości, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 142 ust. 1 u.g.n., jakkolwiek stanowi o tym, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości winna rozstrzygać m.in. o terminach zwrotu, to jednak przepis ten nie jest naruszony w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – w decyzji nie rozstrzygnięto o terminie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja administracyjna wywołuje skutki, w tym skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności, z chwilą gdy stanie się ona ostateczna w toku instancji. (por. wyroki NSA z 3 lutego 2012 r. sygn. I OSK 303/11, z 13 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 380/16).

Podsumowując należy wskazać, że wbrew zarzutom skarg, organ odwoławczy dokładnie i wnikliwie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, akceptując go w niewadliwie ocenionej przez organ I instancji części przez utrzymanie w mocy zwrotu nieruchomości. W części natomiast, w której organ odwoławczy dostrzegł istotne uchybienia, w prawidłowy sposób je omówił, zamieszczając obszerne wywody oraz adekwatne i relewantne tezy z doktryny i judykatury. Rzetelnie i wyczerpująco również odniósł się do wszelkich zarzutów odwołań. Zawarł też stosowne wytyczne co do dalszych działań organu I instancji. Zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. należało ocenić jako bezzasadne. Niewielkie nieścisłości w uzasadnieniu decyzji II instancji (np. że decyzja I instancji miała pkt 4), nie mogły przynieść skutku stwierdzenia konieczności jej uchylenia.

Jak wykazano powyżej organ prawidłowo zastosował również przepisy prawa materialnego, zatem niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 136, art. 140 i art. 142 u.g.n.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu - art. 10 K.p.a. i powiązanych z nim zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a., przez brak powiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków przed wydaniem decyzji II instancji, do których to zarzutów Klub w zasadzie ograniczył uzasadnienie swojej skargi, rzeczywiście organ odwoławczy uchybił ww. przepisowi. Naruszenie to nie ma jednak najmniejszego wpływu na wynik sprawy, ponieważ zarzut taki może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05). Strona skarżąca nie wskazała na jakiekolwiek wnioski czy czynności, których zamierzała dokonać.

Końcowo warto odnotować, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. I OSK 23/09)

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, a żaden z ich zarzutów nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.