Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3067/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 10 ust. 1, § 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 133
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do  kierowania pojazdami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 118/15 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 118/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W wyniku otrzymanej z [...] Szpitala Specjalistycznego Oddziału Neurologii z Pododdziałem Udarowym [...] informacji z 18 marca 2013 r., o konieczności dokonania oceny predyspozycji zdrowotnych do kierowania pojazdami, Starosta [...] (dalej Starosta) pismem z 8 maja 2013 r. zawiadomił J.M. (dalej skarżący bądź strona) o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.), Starosta [...], na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie Dz. U. z "2015 r., poz. 155" [winno być Dz. U. nr 30, poz. 151 ze zm.], dalej ukp) i § 2 ust. 5 i 4 załącznika nr 4B rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2013 r., poz. 133, dalej rozporządzenie z 2004 r.), skierował skarżącego na badanie lekarskie w zakresie kategorii B,C,E,T do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy (dalej WOMP).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2014 r.), Starosta [...], na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ukp zatrzymał skarżącemu prawo jazdy kategorii B,BE,C,CE,T, stwierdzając że strona nie przedłożyła orzeczenia wydanego w wyniku badania lekarskiego, na które została skierowana decyzją z [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], uchyliło decyzję [...] stycznia 2014 r. i umorzyło postępowanie [pierwszej instancji] w całości, ustalając, że 22 kwietnia 2014 r. skarżący poddał się stosownemu badaniu lekarskiemu w WOMP w [...], w wyniku którego uprawniony lekarz wydał orzeczenie lekarskie nr [...].

Uprawniony lekarz WOMP w [...] - R. W., orzeczeniem lekarskim z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], stwierdziła u J.M. bezterminowo istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C, C1, C+E i C1+E, przy czym według informacji przekazanej Staroście [...], do której załączono ww. orzeczenie lekarskie, J.M. nie zakończył badań na kat. B i B+E, wobec czego w zakresie tych kategorii orzeczenie nie mogło być wydane. Orzeczeniem lekarskim z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], uprawniony lekarz WOMP w [...] stwierdził u J.M. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, B+E, C, C+E i T. Po rozpatrzeniu odwołania od treści ww. orzeczenia lekarskiego, uprawniony lekarz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] (dalej IMPiZŚ bądź Instytut), orzeczeniem lekarskim z [...] lipca 2014 r. nr [...], stwierdził u J.M. brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, T i B+E, wyznaczając termin badania kontrolnego na dzień 31 lipca 2015 r. Równocześnie orzeczeniem lekarskim z [...] lipca 2014 r. nr [...] (dalej orzeczenie lekarskie nr [...]), stwierdził u badanego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C i C+E, wyznaczając datę kontrolnego badania na dzień 27 października 2019 r. w WOMP w [...]. Owe orzeczenia lekarskie IMPiZŚ przesłał Staroście [...] wraz z pismem z 17 września 2014 r., którym poinformował, że są one ostateczne.

Dnia 7 października 2014 r. wpłynęło do Starosty pismo, w którym J.M. oświadczył, że w związku z orzeczeniem lekarskim nr [...], obecnie nie będzie ubiegał się o wydanie prawa jazdy zgodnie z wcześniej złożonym wnioskiem. Dodał, że jest kierowcą zawodowym i kieruje pojazdami w zakresie kategorii prawa jazdy C i C+E. Ponieważ orzeczenie w zakresie tych kategorii jest negatywne, a on nie zgadza się z tym wynikiem, będzie się odwoływał od decyzji starosty. Nadmienił, że obecnie posiada poprzednio wydany dokument prawa jazdy.

Dnia 9 października 2014 r. J.M. w siedzibie Starostwa Powiatowego ponownie oświadczył, że nie zgadza się z orzeczeniem lekarskim nr [...] i złożył do akt sprawy: 1) kartę konsultacyjną neurologiczną do badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami z 8 kwietnia 2014 r., wydaną przez lekarza neurologa A. P.; 2) wyniki badań EEG z: 15 marca 2013 r.; 9 stycznia 2014 r. i wyniki badania MR mózgowia z 8 marca 2013 r.

Decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2014 r.), Starosta [...], na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 600, dalej ukp), cofnął J.M. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, w zakresie prawa jazdy kategorii C i C+E. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta opisał przebieg dotychczasowego postępowania i omówił przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Powołując art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp stwierdził, że o wydaniu decyzji postanowił biorąc pod uwagę orzeczenie lekarskie z [...] lutego 2014 r. nr [...], wydane przez WOMP w [...], orzeczenie lekarskie nr [...]. wydane przez WOMP w [...] i orzeczenie lekarskie nr [...], stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których jest wymagane posiadanie prawa jazdy kat. C i C+E.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.M. zakwestionował zasadność wydanej decyzji i orzeczenia lekarskiego, stanowiącego podstawę jej wydania. Wyjaśnił, że od maja 2013 r., do czasu otrzymania orzeczenia, jeździł samochodem ciężarowym po terenie Niemiec, na co przedłożył stosowne dokumenty. Zdaniem odwołującego, wszystkie badania wykonane w S. wyszły prawidłowo, a z treści złożonych dokumentów wynika, że posiada uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi o kategorii B, C, C+E. Wyjaśnił, że lekarze nie mieli żadnych zastrzeżeń co do stanu jego zdrowia w wyniku ponownych badań konsultacyjnych przeprowadzonych w S. Stwierdził, że wyjaśnił komisji, jakie były przyczyny zasłabnięcia i w odwołaniu jeszcze raz je przedstawił. Zaznaczył, że jest kierowcą zawodowym. Do odwołania załączył: 1) kserokopie artykułów prasowych na temat wydarzeń, które miały miejsce na terenie kopalni piasku "[...]", 2) zaświadczenia lekarskie z: [...] kwietnia 2014 r. i [...] lipca 2014 r. wydane przez lek. med. U. G., 3) kartę informacyjną leczenia szpitalnego w Szpitalu ZOZ [...], Oddziału Neurologicznego z Pododdziałem Udarowym, podpisaną przez ordynatora W. G. specjalistę neurologa (lekarz prowadzący M. O.), dotyczącą pobytu skarżącego w tej placówce w okresie od 27 do 29 października 2009 r.

W uzupełnieniu odwołania, w piśmie z 24 października 2014 r., skarżący poinformował Kolegium, że lekarz instytutu medycyny pracy wydając orzeczenie oparł się na rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. Zaznaczył, że jest kierowcą zawodowym i prawo jazdy jest mu niezbędne do utrzymania rodziny. Do pisma dołączył zaświadczenie lekarskie z [...] października 2014 r., wydane przez lek. med. A. P. specjalistę neurologa, dotyczące jego pobytu w oddziale neurologicznym w [...] w okresie od 27 do 29 października 2009 r.

W piśmie procesowym z 21 listopada 2014 r. skarżący wyraził swoją ocenę zdarzenia, z powodu którego był hospitalizowany, jego przyczyn i dodał, że "po wyjściu ze szpitala był u kontroli u neurologa i lekarza rodzinnego, którzy nie mieli żadnych zastrzeżeń, co do stanu jego zdrowia".

W toku postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w związku ze sprawą nr [...], włączyło do akt sprawy orzeczenie lekarskie z [...] listopada 2013 r., wydane na podstawie art. 43 pkt 2 i art. 229 § 4 Kodeksu pracy i art. 39j ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w związku z ubieganiem się przez skarżącego o potwierdzenie posiadania kwalifikacji zawodowych, w którym M. C. - lekarz uprawniony do badań lekarskich osób kierujących pojazdami, stwierdził, na wniosek strony, że wobec braku przeciwwskazań zdrowotnych jest on zdolny do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy transportu drogowego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2014 r.) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej kpa), utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2014 r., cofającą J.M. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi - prawo jazdy kategorii C i C+E.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, po czym wskazało na mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami [Dz. U. z 2014 r., poz. 600, zm. poz. 970, dalej ukp] i rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Rozporządzenie zostało co prawda wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 123 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 i 1448, dalej prd), który został uchylony z dniem 19 stycznia 2013 r., jednak na podstawie art. 137 w zw. z art. 139 ukp zachowało ono moc obowiązującą do 20 lipca 2014 r., tj. do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r., poz. 949, dalej rozporządzenie z 2014 r.).

Odnosząc się do poglądu strony, że lekarze instytutu medycyny pracy, wydając orzeczenie, oparli się na rozporządzeniu z 2014 r., Kolegium zauważyło, że w przedmiotowym orzeczeniu lekarskim, jednoznacznie wskazano, że zostało ono wydane na podstawie rozporządzenia z 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodnie z § 14 rozporządzenia z 2014 r., postępowania w sprawie wydania orzeczenia lekarskiego wszczęte, a niezakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, przeprowadza się na podstawie dotychczasowych przepisów (ust. 1), zaś orzeczenia lekarskie wydane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zachowują ważność przez okres, na jaki zostały wydane (ust. 2).

Odnosząc się do sposobu, w jaki organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, Kolegium stwierdziło, że Starosta naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] października 2014 r. bowiem nie dopełnił obowiązku powiadomienia strony, na podstawie art. 61 § 4 kpa, o uruchomieniu trybu wynikającego z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp, dotyczącego cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. W ocenie Kolegium, owo uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż uchylając decyzję z [...] stycznia 2014 r. o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy, Kolegium w decyzji z [...] maja 2014 r. wyjaśniło, że stwierdzone u kierującego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi stanowią przedmiot odrębnego postępowania na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp. Skarżący nie tylko znał cały materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania kwestionowanej decyzji, ale korzystał z przysługujących mu uprawnień, przedstawiając zarówno w postępowaniu I, jak i II instancji, dokumenty, które jego zdaniem mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Kolegium stwierdziło, że sformułowanie zawarte w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp "starosta wydaje decyzję", wskazuje na charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami silnikowymi, organ ma obowiązek wydania decyzji cofającej stronie uprawnienia do kierowania pojazdami. Orzeczenie lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia, nie podlega weryfikacji przez organy administracji publicznej w postępowaniu o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy związane są takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Bez ostatecznego dowodu w postaci orzeczenia lekarskiego lub sprzecznie z nimi organ nie może dokonywać samodzielnych ocen, co do tego, czy kierowca, ze względu na stan zdrowia, jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego. Orzeczenie lekarskie, wydawane w trybie przepisów rozporządzenia, nie ma charakteru opinii biegłego, lecz jest dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 76 § 2 kpa i podlega ocenie jak każdy środek dowodowy, choć jako dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, że pochodzi od organu, który go wystawił, oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. W myśl art. 76 § 3 kpa dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie.

Kolegium stwierdziło, że w stosunku do skarżącego zachodzi określona w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp przesłanka do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie prawa jazdy kategorii C i C+E. W sprawie wydano cztery orzeczenia lekarskie. Pierwsze orzeczenie lekarskie z [...] lutego 2014 r. nr [...], wydał WOMP w [...], stwierdzając u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C, C1, C+E i C1+E. Orzeczenie to wydano bezterminowo, wobec czego w dowolnym momencie, choć jedynie do czasu wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie prawa jazdy kategorii C i C+E, uprawniony lekarz WOMP mógł, na podstawie skierowania zawartego w decyzji z [...] czerwca 2013 r., wydać kolejne orzeczenie lekarskie w przedmiocie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C i C+E. Drugie orzeczenie lekarskie z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wydał WOMP [...], stwierdzając u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C i C+E , a także kategorii B, B+E i T. W związku z odwołaniem strony od orzeczenia lekarskiego z [...] kwietnia 2014 r., uprawniony lekarz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] wydał kolejne dwa orzeczenia, tj. orzeczenie lekarskie z [...] lipca 2014 r. nr [...], którym stwierdził u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C i C+E, a datę kontrolnego badania ustalił na 27 października 2019 r., oraz nr [...], stwierdzając u strony brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B, B+E i T, a datę kontrolnego badania ustalił na 31 lipca 2015 r., przy czym w obu orzeczeniach powołał § 13 rozporządzenia [z 2004 r.], stwierdzając, że są one ostateczne.

Kolegium zauważyło, że we wszystkich czterech orzeczeniach lekarskich wskazano, że poprzedziły je badania przeprowadzone na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 [prd], choć przepis ten został uchylony z dniem 19 stycznia 2013 r., a więc przed ich wydaniem. Zdaniem Kolegium, w dacie wydania tych orzeczeń przedmiotowe badania mogły być przeprowadzone na mocy art. 75 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 2 ukp. Okoliczność, że w podstawie prawnej ww. orzeczeń wskazano przepis obowiązujący przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami (która obecnie reguluje tok postępowania w tym zakresie) można zostać potraktowane, co najwyżej, jako uchybienie pozostające bez wpływu na wynik sprawy.

Zestawiając treść orzeczenia lekarskiego nr [...] z treścią regulacji prawnej zawartej w załączniku nr 4B do rozporządzenia, Kolegium wywodziło, że skarżący został uznany za osobę, o której mowa w pkt 2 załącznika 4B do rozporządzenia, tj. taką, u której wystąpiła "inna utrata świadomości lub zaburzenie świadomości lub napadowe zaburzenia ruchowe o symptomatologii padaczkowej" i w tej sytuacji lekarz neurolog mógł wskazać okres, w którym osoba posiadająca prawo jazdy nie może kierować pojazdami. Okres ten upływa 27 października 2019 r., przy czym możliwe jest również, że do jego ustalenia doszło wyłącznie z uwagi na wyznaczenie przez uprawnionego lekarza, na podstawie § 4 ust. 6 rozporządzenia, daty ponownego badania, wynikającej z oceny stanu zdrowia skarżącego. Oznacza to, że nie został on uznany za osobę, u której kiedykolwiek rozpoznano "padaczkę" lub kiedykolwiek wystąpił "napad o symptomatologii padaczkowej", gdyż wówczas, z uwagi na treść pkt 11 załącznika 4B do rozporządzenia, w sposób trwały nie mógłby on zostać uznany za osobę zdolną do kierowania pojazdami, a tym samym zbędne byłoby wyznaczanie daty kontrolnego badania lekarskiego.

W ocenie Kolegium, ani zdarzenie z 27 października 2009 r. opisane w karcie informacyjnej leczenia szpitalnego, ani zdarzenie z marca 2013 r., w efekcie którego do Starostwa Powiatowego 17 kwietnia 2013 r. wpłynęła od lekarza informacja o konieczności dokonania oceny predyspozycji zdrowotnych skarżącego do kierowania pojazdami, nie zostały co prawda uznane przez uprawnionego lekarza za "napad o symptomatologii padaczkowej", jednak ocenił on te zdarzenia i wydał orzeczenie lekarskie z [...] lipca 2014 r. nr [...], w którym stwierdził, że u skarżącego występują przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C i C+E. Przedmiotowe orzeczenie lekarskie zostało sporządzone przez uprawniony do tego podmiot w formie przewidzianej prawem i jest dokumentem urzędowym. Orzekające w sprawie organy obu instancji nie mają kompetencji do oceny tego orzeczenia lekarskiego pod względem merytorycznym. Obalenie domniemania zgodności z prawdą przedmiotowego orzeczenia lekarskiego nr [...], mógłby spowodować taki dokument, który stwierdzałby jednoznacznie, że u skarżącego nie istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii C i C+E prawa jazdy, oraz by został on sporządzony po wydaniu orzeczenia nr [...] , czyli po 31 lipca 2014 r., a zarazem przed wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie. Dokument ten musiałby mieć co najmniej taką samą moc dowodową, jak orzeczenie, w oparciu o które wydana została decyzja I instancji. Dokumentu takiego strona nie przedstawiła. Zaświadczenia lekarskie z [...] października 2014 r. i [...] października 2014 r. wydano później niż orzeczenie lekarskie z [...] lipca 2014 r.; pozostała dokumentacja medyczna, w tym orzeczenie lekarskie z [...] listopada 2013 r., jest wcześniejsza. Spośród znajdujących się w aktach sprawy dokumentów medycznych, które miałyby podważać ustalenia zawarte w orzeczeniu lekarskim z [...] lipca 2014 r., jedynie orzeczenie lekarskie z [...] listopada 2013 r. zostało wydane przez lekarza uprawnionego we wskazanym wyżej znaczeniu, jednakże zostało ono wydane na innej podstawie prawnej. Ww. dokumenty nie zawierają stwierdzenia, że u skarżącego nie istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowani pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii C i C+E prawa jazdy i nie wynika z nich, że wydano je w celu zakwestionowania ustaleń dokonanych w orzeczeniu lekarskim z [...] lipca 2014 r. Z zaświadczeń lekarskich z [...] października 2014 r. i [...] października 2014 r. wynika jedynie, że od 27 do 29 października 2009 r. skarżący przebywał w Oddziale Neurologicznym w [...] i wówczas nie stwierdzono padaczki, i że przebywał tam po omdleniu. Nic nie wskazuje jednoznacznie, by to omdlenie było wyrazem padaczki, jak i w czasie pobytu nie obserwowano objawów tej choroby. Zdaniem Kolegium, na podstawie orzeczenia lekarskiego z [...] lipca 2014 r. nr [...], można ustalić, że wskazane zdarzenie nie było "napadem o symptomatologii padaczkowej". W orzeczeniu lekarskim z [...] listopada 2013 r. stwierdzono jedynie, że skarżący, wobec braku przeciwwskazań zdrowotnych, jest zdolny do wykonywania pracy na stanowisku "kierowca transportu drogowego".

Kolegium uznało za wiarygodne orzeczenie lekarskie z [...] lipca 2014 r. nr [...] lekarza Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], stwierdzające przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C i C+E, a w konsekwencji zachodzi określona w art. 103 ust. 1 pkt 1 ukp przesłanka cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii C i C+E.

Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej wniesionej przez J.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. sygn. akt [...], mocą której organ ten, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...], cofającą J.M. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi - prawo jazdy kategorii C i C+E.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję z [...] grudnia 2014 r. J.M. zakwestionował prawidłowość orzeczenia lekarskiego z [...] lipca 2014 r. nr [...], stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W uzasadnieniu skargi powtórzył, że badania, jakie przeprowadził w S. są prawidłowe, zaś z przedłożonej dokumentacji lekarskiej wynikają uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B,C,C+E. Zaznaczył, że neurolog w S. nie miał zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia, a psycholog wydał orzeczenie stwierdzające brak przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami kat. B, C i C+E.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 151 ppsa oddalił

skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 600, zm. poz. 970, dalej ukp), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem.

Treść cytowanego przepisu jest jednoznaczna i nie wywołuje w orzecznictwie większych wątpliwości. Sformułowanie "starosta wydaje decyzję", jak słusznie akcentował organ odwoławczy, wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami silnikowymi, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami.

Prawidłowe jest stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że organ administracji jest związany treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a orzeczenie to nie podlega jego ocenie, co do zasadności wydania go o danej treści. Organ administracji nie ma niezbędnej w tym zakresie wiedzy medycznej, by móc ocenić wyniki badań i rozstrzygnąć, czy potwierdzają one istnienie u badanego kierowcy schorzeń, które stanowią przeciwwskazanie do kierowania pojazdami. Niezbędnej w tym zakresie wiedzy medycznej nie ma również Sąd.

Badania lekarskie w przedmiotowym zakresie mogą przeprowadzać jedynie lekarze uprawnieni, spełniający wymagania określone w art. 77 ust. 1 ukp i wpisani do ewidencji uprawnionych lekarzy, prowadzonej przez marszałka województwa. Uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie (art. 79 ust. 2 ukp).

Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 ukp. Jednostka mająca przeprowadzić badania w trybie odwoławczym winna być jednostką o wyższym poziomie referencyjnym w stosunku do jednostki, która przeprowadziła badanie pierwotne (art. 79 ust. 4 i 5 ukp). Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 ukp). Kopię takiego orzeczenia, w przypadku gdy zostały stwierdzone przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, uprawniony lekarz ma obowiązek przesłać staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej, po upływie 14 dni od dnia badania, jeżeli nie został złożony wniosek o przeprowadzenie ponownego badania albo orzeczenie lekarskie zostało wydane po przeprowadzeniu ponownego badania. Przesłanie do organu kopii ostatecznego orzeczenia lekarskiego kończy pierwszy diagnostyczno-orzeczniczy etap postępowania w przedmiocie weryfikacji uprawnień kierowcy ze względu na stan jego zdrowia.

Postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ze względu na stan zdrowia kierowcy jest dwuetapowe. Pierwszy etap to postępowanie diagnostyczno-orzecznicze prowadzone przez uprawnionych lekarzy i w tym postępowaniu nie mają zastosowania reguły procedury administracyjnej. Na tym etapie strona może kwestionować wynik badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie i opinie medyczne a także posiadane wyniki innych badań. Może skorzystać z uprawnienia do wniesienia odwołania od pierwotnego orzeczenia lekarskiego i uzyskać orzeczenie w trybie odwoławczym. Jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim wydanym przez lekarza uprawnionego jednostki orzeczniczej o wyższym poziomie referencyjnym w stosunku do jednostki, która przeprowadziła badanie pierwotne, a taka sytuacja niewątpliwie zachodzi w rozpatrywanej sprawie, skoro w trybie odwoławczym orzeczenie wydał lekarz uprawniony z IMPiZŚ stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, to na drugim etapie postępowania, toczącym się w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, nie ma już prawnej możliwości weryfikowania orzeczeń lekarskich. Organ orzekający w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami jest treścią orzeczenia związany (wyrok NSA z 11.1.2012 r., I OSK 103/11, Lex 1113233, który zachował w pełni aktualność, gdyż uregulowanie zawarte w art. 103 ust. 1 pkt 1a ukp odpowiada brzmieniem uprzednio obowiązującego art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym [Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.]). Podobnie sąd oceniający zgodność z prawem zaskarżonej do niego decyzji, jest związany treścią orzeczenia lekarskiego, wydanego przez lekarza uprawnionego.

Sąd I instancji zgodził się z Kolegium, że ostateczne orzeczenie lekarskie wydane przez lekarza uprawnionego, stwierdzające [brak] lub istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 kpa i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności) i domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Wyklucza to możliwość kontrolowania treści orzeczenia lekarskiego przez organ administracji prowadzący postępowanie, a w dalszej kolejności także przez sąd administracyjny (także np. wyrok NSA z: 25.10.2011 r. I OSK 1859/10; 27.7.2011 r. I OSK 1298/10, cbosa).

W postępowaniu wszczętym w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, dysponując orzeczeniem lekarskim z [...] lutego 2014 r. nr [...] WOMP w [...], którym stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kat. C,C1,C+E,C1+E i orzeczeniem lekarskim z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] WOMP w [...], którym stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kat. C,C+E, B,B+E i T, a następnie wskutek rozpoznania odwołania od orzeczenia nr [...], ponownie orzeczeniami lekarza uprawnionego z IMPiZŚ z [...] lipca 2014 r. nr: [...] i [...], organ administracji nie miał żadnych podstaw prawnych do prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania dowodowego na okoliczności objęte treścią tych orzeczeń lekarskich. Ustalony przez organ stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu I instancji, nie budził wątpliwości, a zarzuty podniesione przez skarżącego dotyczące sposobu przeprowadzenia badań przez lekarzy nie mogły odnieść zamierzonego skutku - podważenia wyników badań i treści orzeczenia lekarskiego, gdyż organy, zgodnie z art. 77 § 1 kpa, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

W rozpatrywanej sprawie do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia wystarczające było oparcie się, tak jak to uczyniły organy, na ostatecznych orzeczeniach lekarskich z [...] lipca 2014 r. nr [...], którym stwierdzono brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B,B+E i T i nr [...], w którym stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C i C+E, wydanych przez lekarza uprawnionego do badań kierowców Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...]. Orzeczenia te wydano w trybie określonym w § 13 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2013 r., poz. 133), obowiązującym na dzień przeprowadzonych badań i były ostateczne. Załącznik nr 5 do rozporządzenia zawiera wzór orzeczenia, który nie przewiduje zamieszczenia w nim informacji o rodzaju schorzenia stwierdzonego w wyniku badania, ani uzasadnienia tego orzeczenia. W przedmiotowej sprawie orzeczenie wydano zgodnie z tym wzorem.

Na podstawie art. 81 ust. 1 ukp Minister Zdrowia wydał w dniu 17 lipca 2014 r., rozporządzenie w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. poz. 949, dalej rozporządzenie z 2014 r.; obowiązujące od dnia 20 lipca 2014 r.), które zastąpiło uchylone przez art. 137 w zw. z art. 125 pkt 10 lit. j ustawy, dotychczas obowiązujący akt wykonawczy w tym przedmiocie. Na mocy § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2014 r. postępowania w sprawie wydania orzeczenia lekarskiego wszczęte, a niezakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, przeprowadza się na podstawie dotychczasowych przepisów, orzeczenia lekarskie wydane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zachowują ważność przez okres, na jaki zostały wydane. W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie skierowania na kontrolne badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami zostało wszczęte dnia 8 maja 2013 r., zatem organy orzekające w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z mocy § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2014 r. obowiązane były oprzeć swoje rozstrzygnięcia na orzeczeniach lekarskich wydanych pod rządem przepisów rozporządzenia z 2004 r. w sprawie badań osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że lekarze IMPiZŚ, wydając orzeczenia przywołali rozporządzenie z 2014 r., wyjaśnić należy, że z treści orzeczeń lekarskich z [...] lipca 2014 r. nr: [...] i [...], jednoznacznie wynika, że zostały wydane w trybie określonym w § 13 rozporządzenia z 2004 r., który z mocy § 14 rozporządzenia z 2014 r. miał w sprawie zastosowanie. Wydane w sprawie orzeczenia lekarskie z: [...] lutego 2014 r. nr [...]; [...] kwietnia 2014 r. nr [...], i z [...] lipca 2014 r. nr: [...] i [...], poprzedziły badania przeprowadzone na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 i 1448), który został uchylony z dniem 19 stycznia 2013 r., a więc przed ich wydaniem. Jak słusznie akcentowało Kolegium, w dacie wydania tych orzeczeń przedmiotowe badania mogły być przeprowadzone na mocy art. 75 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 2 ukp. W tych okolicznościach, wskazanie w podstawie prawnej ww. orzeczeń przepisu obowiązującego przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami, należało uznać jako uchybienie pozostające bez wpływu na wynik sprawy.

Analizując podnoszoną przez skarżącego kwestię, że nie jest osobą chorą na "padaczkę" lub osobą, u której wystąpił "napad o symptomatologii padaczkowej", a pobyt w szpitalu związany był z omdleniem, wyjaśnić należy, że zgodnie z § 4 ust. 6 rozporządzenia, w przypadku zastrzeżeń co do stanu zdrowia kandydata na kierowcę i kierowcy, uprawniony lekarz wyznacza datę ponownego badania wynikającą z oceny stanu zdrowia osoby badanej. Z kolei w pkt 2 załącznika nr 4B rozporządzenia postanowiono, że w przypadku wystąpienia u osoby ubiegającej się o prawo jazdy lub posiadającej prawo jazdy "innej utraty świadomości" lub "zaburzenia świadomości" lub "napadowych zaburzeń ruchowych o symptomatologii padaczkowej" konieczne jest dokonanie tej oceny, z uwzględnieniem ryzyka ponownego wystąpienia podczas kierowania pojazdem. Lekarz neurolog określa wymagania dotyczące dalszej obserwacji lekarskiej i może wskazać okres, w którym osoba posiadająca prawo jazdy nie może kierować pojazdami. W myśl pkt 11 załącznika nr 4B do rozporządzenia, osoba ubiegająca się o prawo jazdy kategorii C,C1,D,D1,C+E,C1+E,D+E,D1+E, pozwolenie do kierowania tramwajem lub świadectwo kwalifikacji zawodowej albo posiadająca prawo jazdy kategorii C,C1,D,D1,C+E,C1+E,D+E,D1+E, pozwolenie do kierowania tramwajem albo świadectwo kwalifikacji zawodowej, u której kiedykolwiek rozpoznano "padaczkę" lub kiedykolwiek wystąpił "napad o symptomatologii padaczkowej", nie może być uznana za zdolną do kierowania tymi pojazdami. Z treści owych przepisów nie wynika, by odnosiły się one tylko do osób, u których zdiagnozowano padaczkę, lecz także do tych, u których zachodzi podejrzenie jej występowania. W orzeczeniu lekarskim z [...] lipca 2014 r. nr [...], stwierdzającym istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C i C+E, określona została data kontrolnego badania lekarskiego na 27 października 2019 r., wobec powyższego zgodzić należało się z Kolegium, że nie można uznać skarżącego za osobę, u której kiedykolwiek rozpoznano "padaczkę" lub kiedykolwiek wystąpił "napad o symptomatologii padaczkowej", gdyż wówczas, z uwagi na treść pkt 11 załącznika 4B do rozporządzenia, w sposób trwały nie mógłby on zostać uznany za osobę zdolną do kierowania tymi pojazdami. To z kolei pozwalało uznać skarżącego za osobę, o której mowa w pkt 2 załącznika 4B do rozporządzenia, tj. taką, u której wystąpiła "inna utrata świadomości lub zaburzenie świadomości lub napadowe zaburzenia ruchowe o symptomatologii padaczkowej" i w tej sytuacji lekarz neurolog mógł wskazać okres, w którym osoba posiadająca prawo jazdy nie może kierować pojazdami. Okres ten upływa 27 października 2019 r., przy czym, jak słusznie stwierdziło Kolegium, możliwe jest również, że do ustalenia tego okresu doszło wyłącznie z uwagi na wyznaczenie przez uprawnionego lekarza, na podstawie § 4 ust. 6 rozporządzenia, daty ponownego badania, wynikającej z oceny stanu zdrowia skarżącego.

W tych okolicznościach, zgodzić należało się z Kolegium, że zarówno zdarzenie z 27 października 2009 r. opisane w karcie informacyjnej leczenia szpitalnego, jak też zdarzenie z marca 2013 r., nie zostały co prawda uznane przez uprawnionego lekarza za "napad o symptomatologii padaczkowej", tylko jako "inna utrata świadomości lub zaburzenie świadomości lub napadowe zaburzenia ruchowe o symptomatologii padaczkowej" - a zatem jako podejrzenie jej występowania, skutkowało wydaniem przez uprawnionego lekarza IMPiZŚ orzeczenia lekarskiego z [...] lipca 2014 r. nr [...], w którym stwierdzono, że u skarżącego występują przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C i C+E.

Przedmiotowe orzeczenie lekarskie sporządził uprawniony do tego podmiot w formie przewidzianej prawem i jest dokumentem urzędowym. Obalenie domniemania zgodności z prawdą przedmiotowego orzeczenia lekarskiego nr [...] mógłby spowodować taki dokument, który stwierdzałby jednoznacznie, że u skarżącego nie istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii C i C+E prawa jazdy, oraz by został on sporządzony po wydaniu orzeczenia nr [...] , czyli po 31 lipca 2014 r. Nie ulega wątpliwości, że w dacie wydawania decyzji przez Kolegium, a na tę chwilę dokonywana jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skarżący nie przedstawił orzeczenia uprawnionej jednostki, podważającego prawidłowość orzeczenia IMPiZŚ, a więc nie obalił domniemania zgodności z prawdą tego orzeczenia. Złożone przez skarżącego zaświadczenie lekarskie z: [...] października 2014 r. i [...] października 2014 r. zostały wydane później. Wynika z nich jedynie, że odpowiednio w dniach 27-29 października 2009 r. skarżący przebywał w Oddziale Neurologicznym w [...] po omdleniu i nie stwierdzono padaczki. Brak jest dowodów potwierdzających, że omdlenie było wyrazem padaczki i w czasie pobytu nie obserwowano objawów tej choroby. Zaświadczenie z [...] listopada 2013 r., mimo że jest wcześniejsze, to zostało wydane przez uprawnionego lekarza na innej podstawie prawnej niż orzeczenie lekarskie z [...] lipca 2014 r., w związku z ubieganiem się przez skarżącego o potwierdzenie posiadania kwalifikacji zawodowej. Ww. dokumenty nie zawierają stwierdzenia, że u skarżącego nie istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii C i C+E prawa jazdy i nie wynika z nich, że wydano je w celu zakwestionowania ustaleń dokonanych w orzeczeniu lekarskim z [...] lipca 2014 r. Jak słusznie akcentowało Kolegium, również na podstawie orzeczenia lekarskiego z [...] lipca 2014 r. nr [...], można ustalić, że wskazane zdarzenie nie było "napadem o symptomatologii padaczkowej", natomiast w orzeczeniu lekarskim z [...] listopada 2013 r. stwierdzono jedynie, że skarżący, wobec braku przeciwwskazań zdrowotnych, jest zdolny do wykonywania pracy na stanowisku "kierowca transportu drogowego".

W kontekście podniesionego zarzutu naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji wobec braku powiadomienia strony, na podstawie art. 61 § 4 kpa, o uruchomieniu trybu wynikającego z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp, dotyczącego cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, Sąd I instancji podzielił wywody organu odwoławczego o braku podstaw do uwzględnienia tych zarzutów. Brak było podstaw do stwierdzenia, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało z naruszaniem przepisów postępowania, powodujących konieczność uchylenia z powyższych względów w postępowaniu odwoławczym decyzji I instancji. Z akt administracyjnych wynika, że w decyzji z [...] maja 2014 r. uchylającej decyzję z [...] stycznia 2014 r. o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy, Kolegium wyjaśniło, że stwierdzone u kierującego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi stanowią przedmiot odrębnego postępowania na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp. Skarżący na etapie postępowania administracyjnego brał czynny udział, przedstawiając zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jaki i w postępowaniu odwoławczym, dokumenty, mające w jego ocenie, znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym zarzut naruszenia czynnego udziału w sprawie nie mógł odnieść skutku w postaci uchylenia decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo zastosowały art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp, a ustalenia, na których oparły swe rozstrzygnięcie nie budzą wątpliwości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa, tj. wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione i dowody, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Organy prawidłowo wskazały i wyjaśniły treść art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia i pozostałych przepisów mających zastosowanie w sprawie. Sąd I instancji nie stwierdził takiego naruszenia przepisów postępowania, które by mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Skargę kasacyjną wywiódł J.M., reprezentowany przez adw. K. P., który zaskarżył wyrok II SA/Op 118/15 w całości, zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp i § 10 ust. 1 i § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2004 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie są wiążące dla organu właściwego w sprawach kontroli uprawnień do kierowania pojazdami, który w związku z powyższym nie ma podstaw do kontrolowania tych orzeczeń tak pod względem ich treści, jak i sposobu procedowania przy ich wydawaniu, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem decyzji przez WSA;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa przez brak przeprowadzenia przez organ dowodów, w tym dowodu z opinii biegłych z zakresu neurologii i psychiatrii, na okoliczność istnienia u skarżącego przeciwwskazań do kierowania pojazdami kat. C i C+E, w sytuacji, gdy z przedłożonej przez skarżącego dokumentacji wynika, że skarżący jest zdolny do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy transportu drogowego, a przeprowadzenie ww. dowodu było konieczne do prawidłowego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, w wyniku których to uchybień Sąd orzekający poczynił błędne ustalenia faktyczne, sprowadzające się do przyjęcia, że u skarżącego występują istotne przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami kat. C i C+E.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 lipca 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd, który wydał orzeczenie. Jednocześnie na podstawie art. 203 § 1 ppsa wniósł o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie "poczynił błędnych ustaleń faktycznych", bowiem w sprawach zakończonych decyzją administracyjną, sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady ustaleń własnych, a jedynie kontroluje ustalenia dokonane przez organy administracji publicznej (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 293, uw. 7; M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Zalasińska w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 555, nb 2). W kontrolowanej sprawie Wojewódzki Sąd nie prowadził żadnych dowodów i nie dokonywał żadnych ustaleń własnych.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, ani Starosta, ani Kolegium, nie miały obowiązku prowadzenia innych dowodów prócz znajdujących się w aktach administracyjnych – w szczególności nie miały obowiązku prowadzenia dowodów z opinii biegłych z zakresu neurologii i psychiatrii. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza możliwość przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Stwierdzenie to nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu co do wydanego orzeczenia lekarskiego, jednak tego rodzaju dowód musi pochodzić wyłącznie od uprawnionych jednostek służby zdrowia, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tego typu sprawach, prowadzonych przez organy administracji publicznej (wyrok NSA z 5.7.2016 r. I OSK 2388/14). W doktrynie trafnie wskazuje się, że zerwanie ze szczególnym traktowaniem dokumentów publicznych [w kpa w brzmieniu pierwotnym] nie oznacza, że nie jest możliwe uznanie pewnych dokumentów za dowody zupełne, jeżeli tak stanowią szczególne przepisy prawa... Znowelizowany kpa nie utrzymuje w takim zakresie, jak poprzednio zasady równości mocy środków dowodowych. Według art. 76 § 1 " Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Taką samą moc dowodową mają dokumenty urzędowe sporządzone przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 (art. 76 § 2; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 440-441, nb 2). Taką szczególną regulacją, dotyczącą mocy dowodowej orzeczeń lekarskich sporządzonych przez lekarzy uprawnionych na podstawie art. 77 ust. 1, art. 79 ust. 4, 5, 7, i art. 103 ust. 1 lit. a ukp oraz na podstawie § 9 ust. 1, § 10 ust. 1, § 12 ust. 2, 3, § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2004 r., wydanego na podstawie art. 123 prd, są wskazane przepisy ustawowe i przepisy wydane na podstawie delegacji ustawowej.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jest pogląd, że postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy, prowadzone jest przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje, a organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp, nie mają prawnej możliwości weryfikacji wydanego orzeczenia lekarskiego, zarówno pod względem jego treści, jak i procedury, w której zapadło. Organy są związane orzeczeniem lekarskim i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych jego treścią (wyrok NSA z: 23.3.2017 r. I OSK 2195/16; 26.7.2016 r. I OSK 2646/14; 5.7.2016 r. I OSK 2388/14; 10.10.2013 r. I OSK 952/12; 11.1.2012 r. I OSK 103/11; wyrok WSA w 20.4.2017 r. II SA/Go 1044/16, cbosa).

Orzeczenie lekarskie w rozumieniu § 10 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 kpa; stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (np. wyrok NSA z 7.2.2006 r. I OSK 420/05; 11.1.2007 r. I OSK 251/06, cbosa). Dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, tzn., że pochodzi od organu, który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą zawartego w dokumencie oświadczenia organu.

Przyjęcie stanowiska, że orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej oznacza, że w myśl art. 76 § 3 kpa należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Przepisy kpa nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. Nietrafnie skarżący kasacyjnie pomija powołane wyżej przepisy rozporządzenia z 2004 r., regulujące tryb postępowania dotyczący orzeczeń lekarskich i możliwości odwoływania się od tych orzeczeń. W postępowaniu o cofnięcie prawa jazdy prawodawca postawił określone wymagania orzeczeniu lekarskiemu, jako dowodowi, na podstawie którego orzekają organy administracyjne. Musi to być orzeczenie wydane przez "uprawnionego lekarza" i to funkcjonującego w odpowiednich strukturach. Wymóg w zakresie kwalifikacji lekarza wynika wprost z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a co do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy - z § 9 ust. 1, zaś co do podmiotu odwoławczego – z § 12 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. Kontrola merytoryczna orzeczenia lekarskiego również została przepisami określona i możliwa jest wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego przez uprawnione jednostki orzecznicze wymienione w § 12 ust. 2 bądź 3 rozporządzenia. Konsekwencją powyższego jest to, że ostateczne orzeczenie lekarskie nie podlega merytorycznej weryfikacji przez organy prowadzące postępowanie o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami.

Postawienie określonych wymagań dokumentowi urzędowemu, jakim jest orzeczenie lekarskie, ma ten skutek, że przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści jest możliwe wyłącznie przez przedstawienie innego orzeczenia lekarskiego, spełniającego kryteria rozporządzenia. Trafnie Sąd I instancji uznał, że przeciwdowodem mogłoby być jedynie uzyskane przez stronę w wyniku poddania się badaniom zaświadczenie lekarskie odpowiadające kryteriom rozporządzenia, a więc wydane przez lekarza mającego kwalifikacje określone w § 14 ust. 1 bądź 2 rozporządzenia, a nadto funkcjonującego w jednym z ośrodków, o jakich mowa w § 9 ust. 1, względnie § 12 ust. 3 rozporządzenia z 2004 r. Sąd I instancji trafnie uznał, że dokumenty przedłożone w toku postępowania przez skarżącego, nie mogły prowadzić do obalenia domniemania z art. 76 § 3 kpa (s. 16-17 uzasadnienia wyroku II SA/Op 118/15).

Zarzut błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp oraz § 10 ust. 1 i § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2004 r. okazał się niezasadny.

Przepisy ustawy o kierujących pojazdami precyzyjnie określają w jakich okolicznościach i przy spełnieniu jakich przesłanek następuje cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp).

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że obalenie domniemania zgodności z prawdą przedmiotowego orzeczenia lekarskiego nr [...], mógłby spowodować taki dokument, który stwierdzałby jednoznacznie, że u skarżącego nie istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii C i C+E prawa jazdy, oraz by został on sporządzony po wydaniu orzeczenia nr [...] , czyli po 31 lipca 2014 r., a zarazem przed wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiotowej sprawie. Dokument ten musiałby mieć, co najmniej taką samą moc dowodową, jak orzeczenie, w oparciu o które wydana została decyzja I instancji. Dokumentu takiego strona nie przedstawiła. Zaświadczenia lekarskie z [...] października 2014 r. i [...] października 2014 r. zostały wydane później niż orzeczenie lekarskie z [...] lipca 2014 r.; pozostała dokumentacja medyczna, w tym orzeczenie lekarskie z [...] listopada 2013 r., jest wcześniejsza. Spośród znajdujących się w aktach sprawy dokumentów medycznych, które miałyby podważać ustalenia zawarte w orzeczeniu lekarskim z [...] lipca 2014 r., jedynie orzeczenie lekarskie z [...] listopada 2013 r. zostało wydane przez lekarza uprawnionego we wskazanym wyżej znaczeniu, jednakże zostało ono wydane na innej podstawie prawnej i nie w trybie rozporządzenia z 2004 r. Ww. dokumenty nie zawierają stwierdzenia, że u skarżącego nie istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii C i C+E prawa jazdy i nie wynika z nich, że wydano je w celu zakwestionowania ustaleń dokonanych w orzeczeniu lekarskim z [...] lipca 2014 r. Z zaświadczeń lekarskich z: [...] października 2014 r. i [...] października 2014 r. wynika jedynie, że od 27 do 29 października 2009 r. J.M. przebywał w Oddziale Neurologicznym w [...] i wówczas nie stwierdzono padaczki, oraz że przebywał tam po omdleniu. Odnoszą się zatem do stanu zdrowia skarżącego sprzed blisko 3 i pół roku w stosunku do informacji z 18 marca 2013 r. [...] Szpitala Specjalistycznego Oddziału Neurologii z Pododdziałem Udarowym [...] , i ponad 4 lat w stosunku do zaskarżonej decyzji.

Słusznie Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ze względu na stan zdrowia kierowcy odbywa się dwuetapowo. Pierwszy etap to postępowanie diagnostyczno-orzecznicze, prowadzone przez uprawnionych lekarzy, w którym to postępowaniu nie mają zastosowania reguły procedury administracyjnej. Na tym etapie strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, opinie medyczne, w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie. Może także skorzystać z uprawnienia do wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego organu I instancji i uzyskać orzeczenie w trybie odwoławczym. Z uprawnień tych skarżący skorzystał skutecznie. Orzeczeniem lekarskim z [...] lipca 2014 r. nr [...], uprawniony lekarz podmiotu odwoławczego stwierdził brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B,B+E i T – eliminując tiret pierwsze punktu 1 (pierwszego) orzeczenia lekarskiego z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] WOMP w [...]. Z kolei orzeczeniem lekarskim z [...] lipca 2014 r. nr [...], uprawniony lekarz podmiotu odwoławczego stwierdził istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii C i C+E, lecz w przeciwieństwie do orzeczenia z [...] lutego 2014 r. nr [...] WOMP w [...] (w którym orzeczono o owych przeciwskazaniach zdrowotnych bezterminowo), w orzeczeniu nr [...], wskazano datę ponownego lub kontrolnego badania lekarskiego na dzień 27 października 2019 r.

Decyzja w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia uprawnionego podejmowana jest w drugim etapie, regulowanym przepisami procedury administracyjnej, po zakończeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a-d ukp nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, organ administracji publicznej ma obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją. Organy prowadzące postępowanie o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami są związane orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Na gruncie § 10 ust. 1 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2004 r., w orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że orzeczenia lekarskie nie są opiniami biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 w zw. z art. 75 § 1 kpa, które podlegałyby kontroli organu administracji, lecz dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 2 kpa.

Zagadnienie to zostało starannie rozważone przez Naczelny Sąd Administracyjny przy analizie zarzutu z drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do argumentów wyżej podniesionych.

Zarzut z pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej uzasadniony został skąpo. Dowolnym i nie popartym dowodami w kontrolowanej sprawie jest założenie, że "po wniesieniu odwołania od orzeczenia lekarskiego, jego rozstrzygnięciu i skierowaniu sprawy do Starosty, zachodzi zmiana w stanie zdrowia strony, która nie uzasadnia już cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami" (s. 5 skargi kasacyjnej). Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do odmiennego rezultatu wykładni wskazanych wzorców kontroli, niż przedstawiony w zaskarżonym wyroku.

Mimo trudnej sytuacji życiowej, w jakiej znalazł się skarżący, brak argumentów prawnych, pozwalających na uwzględnienie skargi kasacyjnej. Skoro w sprawie wydano ostateczne orzeczenie lekarskie z [...] lipca 2014 r. nr [...] stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, to Starosta obligowany był orzec stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ukp, tj. cofnąć skarżącemu kasacyjnie uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii C i C+E. Starosta związany był ostatecznym orzeczeniem stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Mając na uwadze wynik sprawy, brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.