Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1080/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2 art. 173 par.1, art. 15 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 122 ust. 1 pkt 4, art. 2 pkt 20 i 21 art. ust. 2 i 5,. art. 1 pkt 1-6
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 6,7 i art 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Monika Nowicka Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 marca2007r. sygn. akt II SA/Go 806/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. O. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na badanie lekarskie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Go 806/06, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w K., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie skierowania na badania lekarskie i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty K. na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108 poz. 908 ze zm.) skierowano Z. W., posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii B na badania lekarskie, na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K., w oparciu o opinię sądowo-psychiatryczną z dnia [...] uzyskaną w sprawie o znęcanie się nad rodzicami, to jest o czyn z art. 207 § 1 k.k. w zw. z art. 157 § 1 i art. 11 § 2 k.k. (sygn. akt [...] i [...]). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z opinii lekarzy biegłych wynika, iż Z. W. cierpiał w okresie od [...] do [...] na zaburzenia urojeniowe w takim stopniu, który znosił u niego zdolność rozpoznania swego czynu i pokierowania swoim postępowaniem. Stan taki utrzymywał się do [...], kiedy to został poddany leczeniu psychiatrycznemu, w wyniku którego uzyskano poprawę jego stanu zdrowia do tego stopnia, iż nie było wskazań do dalszego leczenia w szpitalu dla nerwowo i psychicznie chorych w C.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., po rozpatrzeniu odwołania Z. W., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne badania lekarskie osób, które tak jak odwołujący się nie są kierującymi pojazdem w rozumieniu ustawy i wobec nich nie ma zastrzeżeń co do ich zachowania w związku z czynnością prowadzenia pojazdu. W związku z tym, że w sprawie zostało wszczęte postępowanie z urzędu i brak jest – zdaniem organu odwoławczego – przesłanek ustawowych pozwalających na skierowanie Z. W. na kontrolne badanie lekarskie, postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w K., zarzucając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisu prawa materialnego - art. 122 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 20 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię, iż w świetle tych przepisów Z. W. nie można uznać za kierującego pojazdem i w konsekwencji nie można poddać go badaniu lekarskiemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami z uwagi na to, że w rzeczywistości nie potwierdzono, aby kierował on faktycznie pojazdem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była wykładnia przepisu art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym dokonana odmiennie przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji

Starosta K. uznał, iż ma on zastosowanie także do osoby, która jest kierowcą, bo posiada uprawnienia do prowadzenia pojazdów, a nie tylko ta, która w danej chwili prowadzi pojazd jako kierujący i w stosunku do której są zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosując wykładnię gramatyczną zawęziło pojęcie "kierującego pojazdem" do czynności odbywającej się jednocześnie z prowadzeniem pojazdu i wystąpieniem wątpliwości co do stanu zdrowia tego kierującego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. nie podzielił stanowiska organu odwoławczego. Dosłowne rozumienie przepisu art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym w ocenie Sądu pierwszej instancji prowadziłoby do interpretacji niezgodnej z wolą racjonalnego ustawodawcy. Ustawa – Prawo o ruchu drogowym ma na celu ustanowienie takich zasad korzystania z dróg przez wszystkich użytkowników, które zapewniałyby im bezpieczne warunki w ruchu. Zapewnienie warunków bezpieczeństwa ustawodawca powierzył wielu organom, w tym także Staroście. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 79/05, wyrażone zostało podzielone przez Sąd stanowisko, zgodnie z którym ograniczenia prawa podmiotowego jednostki do prowadzenia pojazdów, w tym nabytych już uprawnień do prowadzenia pojazdów silnikowych mogą mieć miejsce tylko w ściśle określonych przez prawo wypadkach, a w wyniku przeprowadzonego postępowania muszą zostać ustalone okoliczności uprawdopodabniające istnienie stanów chorobowych, wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami. Takie okoliczności zachodzą w niniejszej sprawie. Uczestnik postępowania od ponad [...] lat cierpi na zburzenia urojeniowe. W ostrych stanach choroby stwierdzono u niego omamy słuchowe, urojeniowe owładnięcia i myśli prześladowcze. Stan zdrowia został udokumentowany opinią lekarską z okresu sprawy karnej o znęcanie się nad rodzicami, w której to biegli stwierdzili stan wyłączający zdolność rozpoznania znaczenia swoich czynów i pokierowania swoim postępowaniem, co wyłączało jego odpowiedzialność karną i skutkowało umieszczeniem w szpitalu psychiatrycznym. W dacie wydawania decyzji Z. W. przyjmuje leki i nie ma potrzeby leczenia szpitalnego.

Zdaniem Sądu podane okoliczności w pełni wyczerpują przesłankę wymienioną w pkt 4 ust. 1 art. 122 Prawa o Ruchu drogowym – istnienia zastrzeżeń, co do stanu zdrowia uczestnika postępowania. Skierowanie na badania lekarskie będzie miało na celu wyjaśnienie nie tylko wpływu choroby odwołującego się na możliwość kierowania pojazdami silnikowymi, ale także wpływu leków, które musi przyjmować, aby nie powrócił ostry stan chorobowy na jego sprawność w prowadzeniu samochodu, rozpoznaniu sytuacji na drodze i prawidłowej jej oceny dla wykonywania manewrów. Faktem powszechnie znanym, który Sąd brał pod uwagę przy wykładni przepisów ustawy jest wysoka liczba wypadków drogowych w kraju i ich stała tendencja wzrostowa, a także wzrost liczby pojazdów poruszających się po drogach i zły stan dróg.

Stąd też rolą organów uprawnionych do zapewnienia bezpieczeństwa na drogach, organów kontroli ruchu drogowego, a także starostów jest w istniejących warunkach zapewnienie możliwie największego bezpieczeństwa użytkownikom dróg i zapobieganie wypadkom poprzez staranną i wnikliwą weryfikację uprawnień osób, które mogą w każdej chwili zasiąść za kierownicą pojazdu mechanicznego i być zagrożeniem nie tylko dla innych, ale także dla siebie. Zdaniem Sądu za niefortunne uznać trzeba użycie w omawianym przepisie pojęcia "kierujący"; nie można więc przypisywać ustawodawcy zamiaru nadania mu treści, jaką odczytuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze trzymając się literalnego brzmienia przepisu. Należy odstąpić od zawężającej wykładni językowej pojęcia "kierujący" i posługując się regułami wykładni systemowej oraz celowościowej przyjąć, że w pkt 4 ust. 1 art. 122 Prawa o ruchu drogowym chodzi o możliwość wezwania kierującego, posiadającego uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych, do poddania się specjalistycznym badaniom lekarskim w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, w przypadku powzięcia przez organ umotywowanych zastrzeżeń, co do stanu jego zdrowia. Powyższa norma prawna ma zatem zastosowanie, niezależnie od ustalenia czy powstanie takich zastrzeżeń nastąpiło w bezpośrednim związku z zachowaniem i sposobem prowadzenia pojazdu podczas wykonywania przez daną osobę uprawnioną zindywidualizowanej czynności faktycznego kierowania pojazdem, czy też uzyskane przez organ wiarygodne informacje, uprawdopodabniające pośrednio wątpliwości, co do posiadania przez konkretnego kierowcę wymaganej do prowadzenia pojazdów sprawności, mają źródło w innych okolicznościach.

Przyjmując naruszenie przez organ drugiej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania co w konsekwencji doprowadziło do jego umorzenia, a tym samym naruszenia także przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. W., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu:

a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 2 pkt 21 tej ustawy poprzez uznanie, że pojęcie "kierowca" i "kierujący pojazdem" są pojęciami tożsamymi co do ich zakresu i znaczenia ustawowego a przede wszystkim dokonanie takiej interpretacji tego przepisu, który rażąco narusza art. 31 ust. 1 i 2, art. 47, art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, bo rozszerza w sposób przekraczający zakres ustawowy dozwolonej ingerencji Starosty w życie prywatne skarżącego się, a więc de facto jest działaniem nielegalnym, a przez to sprzecznym z art. 6 k.p.a. ustalającym granice legalnej ingerencji władzy w życie prywatne i nadawanie temu zakresowi odmiennej i szerszej możliwości ingerencji niż zezwolił na to ustawodawca;

b) naruszenie przepisów postępowania, w taki sposób, że nie tylko mogło, ale wręcz miało to wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., gdyż nie ustalono tego czy skarżący się kierował lub kieruje pojazdami faktycznie, a jedynie, że ma prawo jazdy, co samo w sobie uzasadnia ingerencję władzy administracyjnej w chronioną prawem konstytucyjnym sferę wolności i praw z tego tylko powodu, że podobno można poddać badaniom lekarskim każdego posiadacza prawa jazdy "profilaktycznie" z powodu jego posiadania, a nie z powodu stworzenia zagrożeń w ruchu lądowym lub naruszenia prawa jako takiego, a więc takie, że legalne zachowania strony polegające na nic nie robieniu są podstawą do kierowania go na badania, podczas gdy ustawodawca dał taką możliwość tylko wtedy, gdy ktoś faktycznie prowadzi pojazd i działał ustalając takie prawo racjonalnie, a poza tym ewentualny błąd ustawodawcy nie może być rozszerzony interpretacją odmienną od dosłownego brzmienia ustawy.

Mając powyższe na uwadze Z. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania administracyjnego w całości jako bezprzedmiotowego lub o zmianę tego orzeczenia w ten sposób, aby oddalić skargę Prokuratora Rejonowego w K. albo o uchylenie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście Powiatowemu w K.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się do Konstytucji RP i ratyfikowanych umów międzynarodowych, takich jak Powszechna Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela, które są elementem porządku prawnego RP, zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji i stosuje się je wprost. Art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji gwarantuje każdemu prawo do wolności i do czynienia tego, czego mu prawo nie zakazuje. Tak samo do nie czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w tym zakresie możliwe są jedynie w formie ustaw powstałych wyłącznie wtedy, gdy jest to konieczne dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 2 Konstytucji). Poza tym art. 32 formuje zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji, art. 47 Konstytucji gwarantuje prawo do prywatności i decydowania o swym życiu, zaś art. 51 ust. 1 nakazuje ujawnienie informacji dotyczących każdego tylko na podstawie ustawy. W takim samym zakresie można poddawać każdego obowiązkowym badaniom lekarskim. Tylko ustawa może nakładać taki obowiązek i to tylko wtedy, gdy uzasadnia to racje wskazane, w art. 31 ust.5 Konstytucji. Taki obowiązek przewiduje też art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Ustawa ta również w art. 2 pkt 21 ustala ustawową definicję kierowcy jako osoby uprawnionej do kierowania pojazdem silnikowym. W ustawie tej nie ma definicji kierującego pojazdem. Z tego powodu WSA w zaskarżonym wyroku wywodzi, że są to pojęcia tożsame i identyczne, co do zakresu znaczeniowego. Pogląd taki stanowi rażące naruszenie prawa materialnego, jest absolutnie dowolny i sprzeczny z elementarnymi zasadami gramatycznymi języka polskiego. Ustawodawca doskonale rozróżnia te dwa pojęcia. To, że nie zdefiniował drugiego z nich, bo uznał to za nie celowe, gdyż uznał, że jest oczywiste, kim jest kierujący pojazdem nic tu nie zmienia. Otóż kierowcą w świetle tej ustawy jest ten co ma uprawnienia formalne do kierowania pojazdem. Natomiast "kierującym" każdy, kto faktycznie prowadzi pojazd bez względu na to, czy ma takie uprawnienia czy nie.

Art. 122 ust. 1 pkt 3 i 4 powołanej ustawy zezwala kierować na badania tylko taką osobę, która kieruje pojazdem, kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości etc, a nie taką, która tak jak skarżący posiada prawo jazdy, ale nie prowadzi pojazdu. Konieczną tym samym materialnoprawną przesłanką do takiego działania jest stwierdzenie, że osoba taka kierowała pojazdem, prowadziła taki pojazd, a nie tylko to, że ma ona prawo jazdy. Ponadto starosta musi mieć materialnoprawną przesłankę do tego, że "nasuwają się zastrzeżenia co do stanu zdrowia". Nie można szykanować nikogo pod pretekstem "prewencji".

Ingerencja władzy jest tutaj nadmierna i sprzeczna z celem tej regulacji prawnej, czyli wyeliminowaniem z ruchu drogowego osób, które naruszają prawo o ruchu drogowym, bo prowadzą pojazd, gdy są do tego niezdolne. Jest to klasyczna szykana chorego tylko z tego powodu, że jest on chory, a nie z tego powodu, że łamie prawo. Jak długo nie udowodni Sąd i organ administracyjny lub prokurator tego, że uczestnik łamie prawo o ruchu drogowym, bo prowadzi pojazd z naruszeniem obowiązujących przepisów, tak długo nie ma podstaw prawnych do nakazywania skarżącemu, aby poddał się badaniom lekarskim.

Niezależnie od tego naruszono procedurę administracyjną art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w ten sposób, że nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego, a mianowicie nigdy nie ustalono tego, że skarżący kierował lub kieruje w ostatnim okresie czasu przed wydaniem decyzji pojazdem, a jedynie oparto decyzję o fakt posiadania prawa jazdy i istnienie u skarżącego w przeszłości choroby, która była leczona i jest aktualnie wyleczona, a co ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Prokurator Okręgowy w Z. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, jako niemającej usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Prokuratora Okręgowego dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest prawidłowa, zgodna z celem omawianej regulacji, zapewnia możliwość wykonania przez starostę obowiązków w zakresie dbałości o bezpieczeństwo ruchu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa, jak i jego zakres.

W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Trzeba zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony, sprecyzować do jakiego naruszenia tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji doszło w rozpoznawanej sprawie i na czym to uchybienie polegało. Autor skargi kasacyjnej ma obowiązek przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je, a jeżeli zarzut dotyczy naruszenia prawa procesowego winien wykazać istotny wpływ uchybienia procesowego na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mimo że skarga ta została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika w zakresie podstawy polegającej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174

pkt 2 ustawy), nie czyni ona zadość wymaganiom ustawowym, gdyż nie wskazuje właściwie naruszenia prawa procesowego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przyjmuje się, że art. 174 pkt 2 powołanej ustawy dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania sądowego. Pogląd taki jest konsekwencją tego, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie sądowe (art. 173 § 1 ustawy). Zajęcie takiego stanowiska uzasadnione jest także ustrojową i proceduralną pozycją Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej przez nadzór judykacyjny nad orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych, co wynika z art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 15 § 1 P.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczenia sądowego, a nie decyzji administracyjnej, stąd również podstawa tej skargi odnosi się do postępowania, które doprowadziło do wydania orzeczenia, zatem w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. chodzi o naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które regulują postępowanie przed organami administracji publicznej. Dlatego też postawienie sądowi, który wydał zaskarżony wyrok zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a., których to przepisów Sąd ten bezpośrednio nie stosował, a jedynie oceniał ich zastosowanie przez organy, nie czyni zadość wymaganiom pozwalającym na dokonanie właściwej kontroli naruszenia przepisów o postępowaniu przez Sąd pierwszej instancji.

Również w zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy) skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym, badaniu lekarskiemu, przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem, skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia.

Ustawa – Prawo o ruchu drogowym, zawiera definicję ustawową "kierującego", które to określenie oznacza osobę, która kieruje pojazdem lub zespołem pojazdów, a także osobę, która prowadzi kolumnę pieszych, jedzie wierzchem albo pędzi zwierzęta pojedynczo lub w stadzie (art. 2 pkt 20 ustawy) i "kierowcy", które to pojęcie oznacza osobę uprawnioną do kierowania pojazdem silnikowym (art. 2 pkt 21),k nie zawiera natomiast definicji ,, kierujący pojazdem".

Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim, że w art. 122 ust. 1 pkt 4 niefortunnie użyte zostało pojęcie "kierujący", gdyż reguły wykładni systemowej i celowościowej przy ustaleniu rozumienia tego przepisu wskazują na konieczność odstąpienia na użytek omawianej regulacji od ścisłego, zgodnego z literalnym brzmieniem definicji ustawowej rozumienia tego określenia, które w tym przypadku jest niewystarczające.

Z uwagi na cel omawianej regulacji, zadania starosty w zakresie dbałości o zapewnienie możliwie największego bezpieczeństwa użytkownikom dróg należy przyjąć, za Sądem pierwszej instancji, że pod użytym w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy określeniem "kierujący" można również rozumieć osobę, która chociaż w danym momencie nie prowadzi pojazdu, ale będąc tego uprawnioną w każdym momencie taką możliwość posiada. W przeciwnym razie, gdyby kierować się literalnym brzmieniem przepisu, to nawet w razie, gdy istniałyby bardzo poważne wątpliwości co do stanu zdrowia danej osoby, starosta nie mógłby podjąć żadnych działań w kierunku przeprowadzenia stosownych badań lekarskich.

Nie można przyjąć założenia, że racjonalny ustawodawca w rozważanych okolicznościach przyjął konieczność oczekiwania przez starostę, mimo posiadania informacji nasuwających poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, na uzyskanie wiadomości, że osoba taka kierowała faktycznie pojazdem i dopiero wówczas mógłby podjąć działania w omawianym trybie. Przyjęcie takiego rozwiązania niosłoby za sobą niejednokrotnie uzasadnione ryzyko wystąpienia poważnych zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników dróg, czemu właśnie ma przeciwdziałać wskazana regulacja.

Dodatkowo w odniesieniu do użytego w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, określenie "kierujący" w kontekście definicji ustawowej "kierującego" zawartej w art. 2 pkt 20 ustawy zauważyć trzeba, że jego zakres budzi również inne niż wyżej wymienione wątpliwości. Podnieść należy chociażby, że z oczywistych względów określenie "kierujący pojazdem" użyte w art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy nie może obejmować osób kierujących pojazdami silnikowymi, które w ogóle nie posiadają wymaganych uprawnień, czy też kierujące innymi pojazdami niż pojazdy silnikowe, skoro konsekwencje w postaci cofnięcia uprawnień zostały przewidziane tylko w odniesieniu do uprawnień zezwalających na kierowanie pojazdami silnikowymi (art. 140 ustawy).

Na marginesie wskazać trzeba, że niekonsekwencja ustawodawcy w stosowanym nazewnictwie i używanie pojęcia "kierujący" zauważone być musi również w art. 122 ust. 2 i 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, dotyczącym podlegania kontrolnym badaniom lekarskim m.in. przez "kierującego tramwajem", którym to określeniem zastąpione zostało wynikające z kontekstu określenie "osoba posiadająca pozwolenie do kierowania tramwajem".

Należy zgodzić się z oczywistym stwierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że wszelkie ograniczenia w zakresie praw i wolności obywateli nie mogą naruszać ich konstytucyjnych uprawnień. Prawo do prowadzenia pojazdów ma charakter podmiotowy, jego ograniczenia mogą mieć miejsce tylko w świetle określonych przez prawo przypadkach, dlatego ingerencja organu administracji w postaci sprawdzenia stanu zdrowia kierującego jest ograniczona do przypadków, gdy spełnione zostaną ustawowe przesłanki. Celem rozwiązania wprowadzonego w art. 122 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jest zagwarantowanie bezpieczeństwa w ruchu, przy jednoczesnym zachowaniu praw podmiotowych osób, które są kierowane na badania.

W tym celu w art. 1 pkt 1-6 artykułu w sposób enumeratywny wymieniono przypadki podlegania przez osobę fizyczną badaniom lekarskim przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Skierowanie na takie badania przez starostę w trybie przewidzianym w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy następuje w drodze decyzji administracyjnej, która podlega kontroli instancyjnej i poddana być może ocenie pod względem legalności w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Omawiany przepis ustawowy, zezwalający staroście na wydanie decyzji w przedmiocie skierowania na badania został tak zredagowany, że musi wystąpić w sprawie przesłanka materialnoprawna w postaci "nasuwających się zastrzeżeń do stanu zdrowia" kierującego, które muszą zostać potwierdzone w wyniku przeprowadzonego przez starostę postępowania, bowiem tylko zastrzeżenia potwierdzone przez starostę dają temu organowi prawo do wydania decyzji o skierowaniu na badania (taki pogląd wyrażony został już wcześniej w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 79/05 i z dnia 27 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1034/05). Również więc określone ustawowo przesłanki skierowania na badania na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy ograniczają ramy stosowania tego trybu jedynie do wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych przypadków, w których starosta na podstawie przeprowadzonego postępowania uzna, że skierowanie takie jest konieczne.

Powyższe rozważania nie pozwalają na podzielenie zawartego w skardze kasacyjnej poglądu, że przyjęta przez Sąd pierwszej instancji interpretacja art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym rażąco narusza art. 31 ust. 1 i 2, art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji RP poprzez rozszerzenie w sposób przekraczający zakres ustawowy dozwolonej ingerencji starosty w życie prywatne skarżącego.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, czego konsekwencją było jej oddalenie na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.