Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1663/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi P. C. i L. C. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 65 ust. 1 zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. "[...]" oraz odpowiadającej mu części graficznej, w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...]; 2. zasądza od Rady [...] na rzecz skarżących P. C. i L. C. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada [...] uchwałą z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. [...]. Na powyższą uchwałę, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli P. C. i L. C. Zaskarżoną uchwałę zaskarżyli w części w jakiej określiła warunki zmiany zagospodarowania terenu oznaczonego jako D 12.1., obejmującego działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], posiadającą księgę wieczystą KW Nr [...], stanowiącą ich własność.

W ocenie skarżących wprowadzenie w § 65 ust. 1 Uchwały przeznaczenia terenu pod zabudowę jednorodzinną niewątpliwie stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), w jakim wskazane przepisy nakazują w postępowaniu w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmować ład przestrzenny za podstawę tych działań, w tym uwzględniać wymagania urbanistyki i architektury. Wywodzili, że wprowadzenie w § 65 ust. 1 Uchwały zabudowy jednorodzinnej jako przyszłego zagospodarowania terenu spowoduje, że istniejąca już na działkach sąsiednich zabudowa, a także ewentualna przyszła zabudowa w sąsiedztwie, doprowadzi do stanu zagospodarowania, w którym warunki usytuowania już istniejącego budynku na działce D 12.1. będą sprzeczne z wymogami § 13 ust. 1 i 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uchwała określa bowiem dla terenów objętych planem i znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu D 12.1. jako dopuszczalne przeznaczenie ich pod zabudowę wielorodzinną i/lub pod zabudowę usługową o dopuszczalnej wysokości, w zależności od strefy, od 12 do 35 m, przy istniejących już na wschód od terenu D 12.1. dwóch budynkach o wysokości 15 i 30 m, co skutkuje naruszeniem ww. przepisów wykonawczych w odniesieniu do istniejącej zabudowy na terenie D 12.1.

Skarżący podnieśli także, że funkcjonowanie zabudowy jednorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej, poprzez nieuchronną penetrację wzrokową z sąsiadujących budynków wysokich jest sprzeczne z oczekiwaniem prywatności przypisanej indywidualnej zabudowie jednorodzinnej. W ich ocenie ze względu na realizację zabudowy na sąsiednich działkach, na warunkach określonych uchwałą, będą skutkowały tym, że wobec braku możliwości zmiany istniejącego przeznaczenia terenu na działce oznaczonej jako D 12.1. stan jej zabudowy będzie sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami budowlanymi określającymi warunki techniczne usytuowania budynków. Zatem w ich ocenie, w procedurze sporządzania uchwały nie doszło w ogóle do ważenia interesów, co oznacza, że Rada [...] nie tylko naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także umocowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Tym samym uchwała w tej części narusza zasadę sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ww. ustawy.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności Uchwały w części tekstowej oznaczonej jednostką redakcyjną § 65 i odpowiadającej jej części graficznej.

W odpowiedzi na skargę Miasto [...] wniosło o jej oddalenie, podnosząc że przedmiotowy miejscowy plan został uchwalony na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano także, że w ocenie gminy skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. skarżący podnieśli, że legitymują się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Są bowiem użytkownikami wieczystymi działki nr [...], obręb [...], objętej miejscowym planem.

W wyniku rozpoznania wniesionej skargi tut. Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 185/15 oddalił skargę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego. Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazali – a Sąd w ramach czynności podejmowanych z urzędu również nie dopatrzył się – istnienia interesu prawnego, którego zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób by dotykała, nie mówiąc już o jego naruszeniu. Oceniając zatem legitymację procesową skarżących, Sąd uznał, że strony nie wykazały w jaki sposób naruszony został w zaskarżonej uchwale ich prawem chroniony interes lub uprawnienie. Uchwalenie planu nie ograniczyło prawa skarżących będących użytkownikami wieczystymi ww działki w tym znaczeniu, że nie zmieniło dotychczasowego przeznaczenia tej nieruchomości i nie ograniczyło również możliwości zagospodarowania tej działki, wobec czego nie sposób stwierdzić, że realnie i bezpośrednio wpływa na przysługujące skarżącym prawo własności, a co za tym idzie narusza przysługujący im interes prawny.

Nadto, położenie nieruchomości skarżących w stosunku do obszaru wysokiej zabudowy wyklucza możliwość objęcia jej skutkami działań prowadzonych na tym obszarze, rodzącymi interes prawny, a sam fakt "dyskomfortu" związanego z sąsiedztwem zabudowy wielorodzinnej i usługowej czy "utraty prywatności" nie może przemawiać na rzecz uznania interesu prawnego. Działka skarżących nie została pozbawiona możliwości zabudowy, a zaproponowane przez projektantów planu zapisy odzwierciedliły istniejący stan zagospodarowania nieruchomości. Również zapis mówiący o "obowiązku uzgadniania, przed przystąpieniem do inwestycji, z właściwymi w sprawie organami w związku z istnieniem stanowiska archeologicznego" nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu, ponieważ wynika on z przepisów odrębnych. Zdaniem orzekającego Sądu, skarżący nie wykazali również interesu prawnego przemawiającego za uznaniem, że mogą oni kwestionować zawarty w § 65 ust. 2 pkt 4 uchwały obowiązek zachowania istniejącej zabudowy wobec faktu, że istniejący na terenie oznaczonym jako D 12.1. budynek nie jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie właściwych przepisów, ani nie istnieją żadne inne ustawowe przesłanki powodujące konieczność zachowania tego budynku.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd wyjaśnił, że badanie to odbywa się na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, zatem podniesienie tego zagadnienia, jako elementu mającego kwestionować poprawność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przedwczesne.

Od powyższego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, w której wskazali na szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2017 roku w sprawie o sygn. II OSK 2239/15 uchylił ww wyrok tut. Sądu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, skarżący mają interes prawny w skarżeniu przedmiotowej uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro ustalenia tego prawa miejscowego dotyczące rejonu tzw. [...] obejmują teren nieruchomości skarżących i ingerują w ich prawo użytkowania wieczystego gruntu. Poza tym, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1102/14, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl – jeśli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w ich przeznaczeniu, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony. Taki właśnie przypadek wystąpił w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Naczelny Sąd uznał, że skoro skarżący w tej sprawie są użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości jest to już wystarczające do oceny prawnej, czy interes prawny skarżących został naruszony. Ponadto z tego punktu widzenia nie jest także istotny zakres naruszenia interesu prawnego, jak i nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżących, która miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Z tego też powodu uwzględniono zarzut naruszenia ww. normy poprzez jej niewłaściwe zastosowanie.

NSA wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę i przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w opisanym skargą zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględni stanowisko zamieszczone w tym wyroku jak i oceni, czy naruszenie interesu prawnego skarżących zaskarżoną uchwałą nastąpiło zgodnie z prawem czy też jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała w zakresie badanym i odnoszącym się do działki skarżących o nr [...] w obrębie [...], narusza prawo.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, iż powyższy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu (min. wyrok z dnia 16 czerwca 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. II SA/Ol 443/09, LEX Nr 501813).

Mając powyższe na uwadze należy podnieść, że rozpatrując sprawę, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., Sąd związany był oceną prawną i stanowiskiem co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania, wyrażonymi w ww wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2017 roku w sprawie II OSK 2605/15.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy w pierwszej kolejności podkreślić, że jej przedmiotem jest uchwała Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu tzw. [...], podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póź. zm.) oraz na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z póź. zm.).

Na wstępie wskazać należy, że dla uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego, a taki charakter ma zaskarżona uchwała (art. 4 ust. 1 ustawy), nie jest konieczne ustalenie, że stwierdzone naruszenie prawa miały charakter oczywisty lub rażący. Wystarczające dla uwzględniania skargi jest stwierdzenie, że naruszenie to ma charakter istotny (argumentum ex art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g."). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 1983/10, CBOSA).

Natomiast, zgodnie z wiążącym powyżej wyrażonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona do Sądu uchwała, w sposób nie budzący wątpliwości, naruszyła interes prawny skarżących. Poddając zatem, zgodnie z ww wytycznymi i w kontekście wskazanych wyżej uregulowań, ponownej analizie zasadność wniesionych przez skarżących zarzutów, należy zgodzić się z ich twierdzeniem, że naruszenie ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Niewątpliwie, wprowadzenie w § 65 ust. 1 ww uchwały przeznaczenia terenu pod zabudowę jednorodzinną stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ww ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku, w jakim wskazane przepisy nakazują w postępowaniu w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmować ład przestrzenny za podstawę tych działań, w tym uwzględniać wymagania urbanistyki i architektury. Wprowadzenie w § 65 ust. 1 zaskarżonej uchwały zabudowy jednorodzinnej jako przyszłego zagospodarowania terenu spowoduje, że istniejąca już na działkach sąsiednich zabudowa, a także ewentualna przyszła zabudowa w sąsiedztwie, doprowadzi do stanu zagospodarowania, sprzecznego z ideą ładu przestrzennego. Przez pojęcie ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Pojęcie ładu przestrzennego bowiem (jakkolwiek niedookreślone, nieostre), stanowi samoistną podstawę do rekonstrukcji norm prawnych i ma charakter bezpośrednio obowiązujący organy w procesie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Pojęcie ładu przestrzennego, obok pozostałych zasad kształtowania polityki przestrzennej, posiada nie tylko znaczenie faktyczne, ale również znaczenie prawne. Wskazać jednak należy, że obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym jego wymagań oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują je przepisy szczególne. Przykładowo utrzymanie porządku urbanistycznego i ładu przestrzennego osiąga się w szczególności poprzez kontynuację istniejącej linii zabudowy na danym terenie, w szczególności nawiązanie do zlokalizowanych już na nim obiektów budowlanych. Natomiast zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już usytuowanych. Odnosząc się do zapisów badanej uchwały podkreślić należy, że dla terenów objętych planem i znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu D 12.1. - działki skarżących, jako dopuszczalne wskazuje przeznaczenie ich pod zabudowę wielorodzinną i/lub pod zabudowę usługową o dopuszczalnej wysokości, w zależności od strefy, od 12 do 35 m, przy istniejących już na wschód od terenu D 12.1. dwóch budynkach o wysokości 15 i 30 m. Sąd zauważa rażącą niespójność w założeniach planistycznych, kiedy nieruchomość skarżących objęta jest przeznaczeniem zabudowy jednorodzinnej, pośród otaczającej ją szerokiej zabudowy wielorodzinnej, a nadto naruszenie przez Radę [...] poza ww art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ww ustawy także umocowaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. W procedurze sporządzania uchwały nie doszło w ogóle do ważenia interesów stron, co oznacza, że Rada [...] naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku i tym samym w tej części naruszyła zasadę sporządzania planu miejscowego w rozumieniu jej art. 27.

Również w ocenie Sądu, funkcjonowanie jednostkowej zabudowy jednorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej, w bezpośrednim otoczeniu sąsiadujących już budynków wysokich, jest sprzeczne z założeniami szeroko pojmowanej prywatności przypisanej indywidualnej zabudowie jednorodzinnej. Nie może zasługiwać na uwzględnienie stanowisko organu, iż podczas procesu uchwalania przedmiotowego planu kierowano się sytuacją już na gruncie zastałą i w tym znaczeniu zabudowa jednorodzinna na działce skarżących, planem została jedynie usankcjonowana. W ocenie Sądu, stan zabudowy nieruchomości nie ma żadnego znaczenia w omawianym procesie, a na pewno nie może stanowić argumentu uzasadniającego nieracjonalne zróżnicowanie przeznaczenia zagospodarowania działek, znajdujących się w tym samym obszarze objętym planem. Wprowadzenie do przestrzeni urbanistycznej znacznej dysharmonii w zabudowie, całkowicie niweczy założenia ładu przestrzennego i przeczy podstawowej zasadzie utrzymania porządku urbanistycznego. Organ planistyczny powinien racjonalnie wykazać, że w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy wielorodzinnej i usługowej, lokowanie jednostkowej zabudowy jednorodzinnej nie zaburzy przewidzianej ww ustawą planistyczną zamierzonej harmonii.

Nadto, w myśl art. 33 cyt. ustawy z 1994 roku, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kwestionowanym zapisem niewątpliwie doszło do naruszenia również zasad konstytucyjnych wyrażających się w szeroko rozumianym pojęciu poszanowania prawa własności. Należy bowiem pamiętać, iż nieruchomość skarżących, wbrew ich woli, objęta została planem (§ 65 ww uchwały) bez przedstawienia racjonalnego uzasadnienia takiego rozwiązania, w sytuacji gdy tereny wokół tej nieruchomości przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługową (§ 62 i § 66). Tym samym strona została pozbawiona możliwości dostosowania się do otaczającej ją zabudowy, w tym również do ewentualnej zmiany rodzaju zabudowy na swojej nieruchomości w przyszłości. To, że obecnie nieruchomość zabudowana jest domem jednorodzinnym nie może stanowić wyłącznej przesłanki do objęcia tej nieruchomości skarżonym przeznaczeniem. Objęcie przedmiotowej nieruchomości ww przeznaczeniem stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego i powoduje zagospodarowanie terenu w sposób niezgodny z ogólnym przeznaczeniem.

Dlatego też dokonując oceny legalności ww postanowienia Uchwały z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], Sąd podzielił stanowisko skarżących w powyższym zakresie, stąd też orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. zgodnie z pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania, zgodnie z pkt 2 wyroku, Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.