Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1524/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (powstałych w wyniku podziału pierwotnej działki numer [...]), [...], [...] i [...] (powstałych w wyniku podziału pierwotnej działki numer [...]) oraz [...], [...] i [...] (powstałych w wyniku podziału pierwotnej działki numer [...]) z obrębu [...], położonych w Dzielnicy [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia, w związku z treścią art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), była uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] - część północna nad [...] w Dzielnicy [...] - część II (Dz.Urz. Woj. [...] z. z 2006 r., Nr 229, poz. 8492), zwana dalej "Planem", w odniesieniu do postanowień dotyczących działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]),[...],[...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]) oraz [...],[...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...]) w obrębie [...].

Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie nieważności Planu, w części dotyczącej wskazanych nieruchomości, zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78, ze zm.), w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) zgodnie z ich treścią na dzień uchwalenia zakwestionowanego aktu,poprzez:

- brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...][...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...],

- brak wprowadzenia, do ustaleń Planu, warunków wynikających z uzyskanych decyzji, dla działek ew. nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...],

- dokonanie podziału działek niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji na zmianę przeznaczenia - co wprost skutkuje zastosowaniem większej powierzchni do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji niż wynikająca z uzyskanych decyzji, w odniesieniu do działek ew. nr: [...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki ew. nr [...]),[...],[...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki ew. nr [...]) oraz [...],[...] i [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr [...].

Uzasadniając zarzut wskazano m.in.:

- przyjmując Plan naruszono tryb sporządzania planu miejscowego oraz właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), winno to skutkować nieważnością Planu w stosownym zakresie,

- zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w ustaleniach planu miejscowego uwzględniało się; postanowienia przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń; ponadto – jak wynika jednoznacznie z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a tej ustawy - sporządzający projekt planu organ uzgadnia go - stosownie do jego zakresu - z właściwymi organami, na podstawie przepisów szczególnych; oznacza to, że - zgodnie z wolą ustawodawcy - organ gminy, sporządzając projekt Planu, był zobligowane do uwzględnienia w nim postanowień, wynikających z przepisów szczególnych, odnoszących się do obszaru objętego danym opracowaniem,

- w odniesieniu do obszaru objętego Planem, stwierdzono występowanie gruntów leśnych; w związku z dyspozycją art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; zgodnie z nią, grunty leśne to określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych),

- ustawodawca wskazuje wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów leśnych a konkretyzacja tej normy znajduje się w art. 3 ust. 2 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych; zgodnie z nim ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi,

- z kolei - stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy (na dzień przyjęcia Planu), przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, niestanowiących własności Skarbu Państwa " (...) wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej"; zgoda, wydana na podstawie art. 7 ust. 2, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub - jak w przedmiotowej sprawie - przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i jest podstawą dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym,

- orzeczenie, wydawane na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ma charakter uznaniowy; art. 6 ust. 1 ustawy odnosi się natomiast do kwestii przesłanek, jakimi winien się kierować organ przy kwalifikowaniu gruntu leśnego do odmiennego przeznaczenia; na cele nieleśne, powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej; właściwemu organowi pozostawiono więc ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej, przy odwołaniu do jego wiedzy merytorycznej,

- w przedmiotowej sprawie, organ sporządzający Plan nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia; nie był zatem uprawniony do jej dokonywania w odniesieniu do wskazanych wcześniej działek; w tym stanie prawnym została naruszona właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,

- wobec wniosku organu administracji leśnej, organ nadzory przeprowadził postępowanie wyjaśniające; jak ustalono, w dacie przyjmowania Planu działka ew. nr [...], była oznaczona w ewidencji gruntów, w części, jako las klasy V (pow. 0,0838 ha); również inne działki stanowiły, w całości lub w części, użytek ewidencyjnie leśny; jak wynika z zaświadczenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2017 r., według stanu z 10 października 2006 r., również działka ew. nr:

- [...] stanowiła grunty leśne klasy V (pow. [...] ha - LsV) oraz tereny mieszkaniowe (pow. [...] ha - B),

- [...] stanowiła grunty leśne klasy V (pow. [...] ha - LsV) oraz tereny mieszkaniowe (pow. [...] ha - B),

- [...] stanowiła grunty leśne klasy V (pow. [...] ha - LsV) oraz tereny mieszkaniowe (pow. [...] ha - B),

- [...] stanowiła grunty leśne klasy V (pow. [...] ha - LsV) oraz tereny mieszkaniowe (pow. [...] ha - B),

- [...] stanowiła w całości grunty leśne klasy V (LsV);

- [...] stanowiła grunty leśne klasy V (pow. [...] ha - LsV) oraz tereny mieszkaniowe (pow. [...] ha - B),

- [...] stanowiła grunty leśne klasy V (pow. [...] ha - LsV) oraz tereny mieszkaniowe (pow. [...] ha - B),

- [...] stanowiła grunty leśne klasy V (pow. [...] ha - LsV) oraz tereny mieszkaniowe (pow. [...] ha - B),

- [...] stanowiła grunty leśne klasy V (pow. [...] ha - LsV) oraz tereny mieszkaniowe (o powierzchni [...] ha (B),

- [...] stanowiła grunty leśne klasy V (pow. [...] ha - LsVI) oraz tereny mieszkaniowe (pow. [...] ha - B),

[...] stanowiła grunty leśne klasy V (pow. [...] ha - LsV) oraz tereny mieszkaniowe (pow. [...] ha - B),

- v stanowiła grunty leśne klasy V (pow. [...] ha - LsVI) oraz tereny mieszkaniowe (pow. [...] ha - B),

- [...] stanowiła w całości grunty leśne klasy V (LsV),

- [...], [...]i [...]stanowiły w całości grunty leśne klasy V (LsV),

- [...] stanowiła grunty leśne klasy V (pow. [...] ha - LsV) oraz tereny mieszkaniowe (pow. [...]ha - B),

- [...] stanowiła grunty leśne klasy V (pow. [...] ha - LsV) oraz tereny mieszkaniowe (pow. [...] ha - B),

- [...] stanowiła grunty leśne klasy V (pow. [...] ha - LsV) oraz tereny mieszkaniowe (pow. [...] ha - B),

- [...]. [...] ha - B),

- [...] stanowiła grunty leśne klasy V (pow. [...] ha - LsV) oraz tereny mieszkaniowe (pow. [...]ha - B);

organ nadzoru, pismem z [...] marca 2017 r., wystąpił do Prezydent [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy w procedurze sporządzania Planu zostały uzyskane decyzje w przedmiocie wyrażenia zgody na zmiany przeznaczenia gruntów leśnych dla wskazanych działek na cele nieleśne, zaś w odpowiedzi - w piśmie z [...] marca 2017 r., załączono kopię zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, wyrażone decyzjami Wojewody [...] z [...] lutego 2003 r., z maja (oznaczenie dnia nieczytelne) oraz [...] grudnia 2004 r.; analiza treści tych decyzji, dokumentacji w zakresie ewidencji gruntów, a także ustaleń Planu prowadziła do wniosku, że dla działek nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...][...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] nie uzyskano zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele,

- ustalenie wobec tego przeznaczenia terenów tych działek pod zabudowę mieszkaniową na działkach leśnych, w ramach terenów oznaczonych symbolami A-2MNL, A-3MNL, A-5MNL i A-6MNL, nastąpiło bez zgody, wymaganej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; wniesiono o stwierdzenie nieważności Planu w odniesieniu do tych działek bowiem działki ew. nr [...],[...],[...],[...] i [...] stanowią w całości grunty leśne zaś pozostałe w znacznej części - w ramach działek ew. nr: [...], grunty leśne stanowią 90,3% łącznej powierzchni; [...] - 86%, [...] - 97,3%, [...] - 88%, [...] - 89,3%, [...] - 85,9%, [...] - 86,1%, [...] - 98,3%, [...] - 95%, [...] - 80,3%, [...] - 92,9%, [...] - 97%, [...] - 89,6%, [...] - 79,3%, [...] - 73,4% a [...] - 80,1%; w przedmiotowym przypadku nie jest możliwe stwierdzanie nieważności Planu jedynie w odniesieniu do jego fragmentów, które zawierają wadliwe postanowienia, co do gruntów leśnych; wymienione tereny nie są bowiem wyodrębnione geodezyjnie, jako osobne działki ani nie są oznaczone konturami klasyfikacyjnymi na samym rysunku Planu; z kolei nie jest dopuszczalne sformułowanie sentencji orzeczenia sądu w taki sposób, że jego materialne skutki byłyby możliwe do odczytania tylko poprzez sporządzenie określonego opracowania geodezyjnego; kontury klasyfikacyjne gruntów innych niż leśne mają też nieregularny kształt, zaś pozostawianie w obrocie prawnym niewielkich skrawków, ewidencyjnie nieleśnych, stworzyłoby Plan, w odniesieniu do wskazanych działek niewykonalnym, również ze względu na brak komunikatywności; analogiczne, stanowisko prezentowane jest w judykaturze (przywołano wyrok NSA o akt II OSK 294/15 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- stosownie do art. 7 ust, 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, może być dokonane jedynie w planie miejscowym, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym; zgodnie z art. 7 ust. 2 tej ustawy, każdy grunt ewidencyjnie leśny, niezależnie od wielkości jego powierzchni, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na inne cele; ustawa nie wprowadza ograniczeń, dotyczących wielkości powierzchni gruntów leśnych, dla jakiej wymóg jej uzyskania nie obowiązuje; to decyzja administracyjna, wydana na podstawie art. 7 ust. 2, rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele i stanowi podstawo do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym (jeżeli jest decyzją pozytywną - akceptująca dokonanie zmiany przeznaczenia); w odniesieniu do wskazanych działek w ogóle nie wystąpiono o wyrażenie zgody uznając, że jest ona niepotrzebna z uwagi na częściowe zagospodarowanie działek; tymczasem z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśny wynika konieczność uzyskania zgody nawet dla jednego m2 gruntu leśnego; skoro część działek posiadała grunty nieleśne, winny one zostać wydzielone linią rozgraniczająca od gruntów leśnych; te ostatnie powinny zaś zostać pozostawione jako tereny lasów, bez prawa do zabudowy, a nie samowolnie przeznaczane na cele nieleśne; w takim przypadku plan miejscowy mógł - co najwyżej - adoptować istniejącą już zabudowę, bez możliwości realizacji nowej, jak również bez możliwości rozbudowy budynków już istniejących, w ramach gruntów leśnych,

- analiza Planu prowadzi też do wniosku, że - w odniesieniu do części innych gruntów leśnych – uzyskano, co prawda, decyzję na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele, jednakże nie wprowadzono warunków, wynikających z wydanych orzeczeń; Wojewoda [...], wyrażając zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w decyzji z [...]lutego 2003 r., oraz z maja 2004 r., wyraził zgodę pod warunkami:

- zakazu podziału działek leśnych na działki budowlano - leśne o powierzchni mniejszej niż 2000 m2,

- maksymalna powierzchnia wyłączenia z produkcji (tzw. trwałego wylesienia pod realizacje inwestycji), wyniesie do 20% nie więcej jednak niż 400 m2,

- utrzymania trwałej uprawy leśnej na pozostałej powierzchni,

- tymczasem nie wprowadzono do Planu zarówno warunku utrzymania trwałej uprawy leśnej na pozostałej powierzchni jak również ograniczeń, dotyczących maksymalnego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej, wynoszącego 400 m2; warunek ten ma zastosowanie dla działek o powierzchni większej niż 2000 m2.

- zgodnie z zapisami ewidencji gruntów w dacie uchwalenia Planu, jak i według

stanu obecnego, działka ew nr:

- [...], będąca w całości gruntem leśnym (pow. [...] ha), zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu na zmianę przeznaczenia, nie powinna ulegać podziałowi, zaś powierzchnia wyłączenia nie powinna być większa niż 400 m2; tymczasem z Planu wynika możliwość wyłączenia gruntu leśnego z trwałej produkcji leśnej na powierzchni [...] m2,

- [...], będąca w całości gruntem leśnym (pow. [...] ha), zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu na zmianę przeznaczenia, nie powinna ulegać podziałowi, zaś powierzchnia wyłączenia nie powinna być większa niż 400 m2; tymczasem z Planu wynika możliwość wyłączenia gruntu leśnego z trwałej produkcji leśnej na powierzchni 730 m2,

- [...], będąca w całości gruntem leśnym (pow. [...] ha), zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu na zmianę przeznaczenia, nie powinna ulegać podziałowi, zaś powierzchnia wyłączenia nie powinna być większa niż 400 m2; tymczasem z Plami wynika możliwość wyłączenia gruntu leśnego z trwałej produkcji leśnej na powierzchni 600 m2,

- [...] będąca w całości gruntem leśnym (pow. [...] ha), zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu na zmianę przeznaczenia, nie powinna ulegać podziałowi, zaś powierzchnia wyłączenia nie powinna być większa niż 400 m2; tymczasem z Planu wynika możliwość wyłączenia gruntu leśnego z trwałej produkcji leśnej na powierzchni 404 m2,

- [...], będąca w całości gruntem leśnym (pow. [...] ha), zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu na zmianę przeznaczenia, nie powinna ulegać podziałowi, zaś powierzchnia wyłączenia nie powinna być większa niż 400 m2; tymczasem z Plami wynika możliwość wyłączenia gruntu leśnego z trwałej produkcji leśnej na powierzchni 414 m2,

- [...], będąca w całości gruntem leśnym (pow. [...] ha), zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu na zmianę przeznaczenia, nie powinna ulegać podziałowi, zaś powierzchnia wyłączenia nie powinna być większa niż 400 m2; tymczasem z Planu wynika możliwość wyłączenia gruntu leśnego z trwałej produkcji leśnej na powierzchni 590 m2,

- [...], będąca w całości gruntem leśnym (pow. [...] ha), zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu na zmianę przeznaczenia, nie powinna ulegać podziałowi, zaś powierzchnia wyłączenia nie powinna być większa niż 400 m2; tymczasem z Planu wynika możliwość wyłączenia gruntu leśnego z trwałej produkcji leśnej na powierzchni 555 m2,

- [...], będąca w całości gruntem leśnym (pow. [...] ha), zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu na zmianę przeznaczenia, nie powinna ulegać podziałowi, zaś powierzchnia wyłączenia nie powinna być większa niż 400 m2; tymczasem z Planu wynika możliwość wyłączenia gruntu leśnego z trwałej produkcji leśnej na powierzchni 514 m2,

- ponadto działka ew. nr:

- [...], będąca w całości gruntem leśnym (pow. [...] ha), zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu na zmianę przeznaczenia, nie powinna ulegać podziałowi, zaś powierzchnia wyłączenia nie powinna być większa niż 400 m2; z warunku uzyskanej zgody wynika, że działka ta, w oparciu o ustalenia Planu, nie mogła być podzielona z przeznaczeniem pod zabudowę; tymczasem uległa ona podziałowi na dwie ([...] i [...]) o powierzchni [...] i [...] ha; oznacza to, że zamiast 400 m2 powierzchni do trwałego wyłączenia z produkcji leśnej, możliwe jest wyłączenie aż 641 m2;

- [...], będąca w całości gruntem leśnym (pow. [...] ha), zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu na zmianę przeznaczenia, została przeznaczona pod komunikację wewnętrzną (0,04 ha) oraz pod zabudowę na powierzchni 0,4865 ha; część, przeznaczona pod zabudowę, w związku z określonym normatywem powierzchniowym, mogła utworzyć co najwyżej dwie działki pod zabudowę, zaś powierzchnia wyłączenia każdej z nich nie powinna być większa niż 400 m2; tymczasem uległa ona podziałowi na trzy działki ([...],[...] i [...]) o powierzchni [...] (w tym część pod teren 1KW), [...] i [...] ha; oznacza to, że dla części gruntu, przeznaczonej pod zabudowę, zamiast maksymalnego wyłączenia, wynoszącego 800 m2 powierzchni leśnej, możliwe jest wyłączenie aż 973 m2 takich gruntów,

- [...], będąca w całości gruntem leśnym (pow. [...] ha), zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu na zmianę przeznaczenia, została przeznaczona pod komunikację wewnętrzną ([...] ha) oraz pod zabudowę na powierzchni [...] ha; część przeznaczona pod zabudowę, w związku z określonym normatywem powierzchniowym, mogła utworzyć co najwyżej dwie działki pod zabudowę, zaś powierzchnia wyłączenia każdej z nich nie powinna być większa niż 400 m2; tymczasem uległa ona podziałowi na trzy działki ([...],[...] i [...]), każda o powierzchni [...] ha; przy tym na części z nich znajduje się projektowany teren komunikacji wewnętrznej; oznacza to, że dla części gruntu, przeznaczonej pod zabudowę, zamiast maksymalnego wyłączenia, wynoszącego 800 m2 powierzchni leśnej, możliwe jest wyłączenie co najmniej 830 m2 takich gruntów,

- wobec tego uchwalając Plan, działając bez podstawy prawnej, dokonano zmiany przeznaczenia na powierzchni [...] ha, w tym:

- w ogóle nie wystąpiono o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, na łącznej powierzchni [...] ha,

- nie wprowadzenia warunków uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, a dla których warunki te mają znaczenie przy wyłączaniu gruntu z produkcji leśnej, na łącznej powierzchni [...] ha,

- w wyniku dokonanych podziałów, w stosunku do udzielonej zgody, zmieniła się powierzchnia do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, na łącznej powierzchni [...] ha.,

- także po uchwaleniu Planu były dokonywane podziały na działki o powierzchni mniejszej niż określona w uzyskanych decyzjach na zmianę przeznaczenia (przykładowo wskazano działki ew. nr [...] i [...]),

- zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ wyrażający zgodę na zmianę przeznaczenia może żądać od organu wykonawczego gminy złożenia wniosku w kilku wariantach, przedstawiających różne kierunki projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy; z przepisu tego wynika wprost, że organ ten, w zależności od różnych rozwiązań przestrzennych, może wyrazić lub odmówić wyrażenia zgody; oznacza to, że warunki, określone w decyzji, mają istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony gruntów leśnych (ochrona przed nadmierną intensyfikacją zabudowy),

- decyzje o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia wiązały zatem w procesie sporządzania Planu; jeżeli organ wykonawczy gminy, odpowiedzialny za proces sporządzania planu miejscowego (w tym także kierowania wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia), był niezadowolony z uzyskanej decyzji, służyły mu środki odwoławcze - jedna z nich zresztą została wydana w wyniku odwołania; brak kolejnych odwołań, skutkował akceptacją wyrażonych w nich warunków,

- gdyby uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych nie było wymagane, gdy grunty takie zajmują tylko część działki, racjonalny ustawodawca zastosowałby kryterium powierzchniowe; określiłby, jaka wielkość powierzchni gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody na zmianę ich przeznaczenia (tak czynił to w odniesieniu do gruntów rolnych),

- decyzje w przedmiocie zgody, jako pozostające w obrocie prawnym, wiązały przy uchwalaniu Planu; wobec nieuwzględnienia w nim warunków tych decyzji nie można uznać, aby projekt Planu został uzgodniony, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; ustalenia Planu, jako niezgodne z uzyskanymi decyzjami dotyczącymi zgody, naruszają wskazany art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; tym samym naruszają tryb postępowania przy sporządzaniu planu miejscowego; na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powinno to skutkować nieważnością Planu, w części dotyczącej wskazanych działek; tożsamo należy traktować, te działki, co do których w ogóle nie wystąpiono o zgodę.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Co do sformułowanych zarzutów przedstawiono następujące wyjaśnienia:

- istotne z punktu widzenia przedmiotowej skargi jest to, że - w toku procedury sporządzania Planu - organem właściwym do wydawania decyzji w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele był sam wnoszący skargę na Plan - Wojewoda [...]; kompetencje w tym zakresie przejęli później marszałkowie województwa,

- co do zarzutu braku uzyskania przez zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wskazano, że uchwalając Plan kierowano się stanowiskiem prezentowanym przez wnoszącego obecnie skargę – Wojewodę; w decyzjach, uzyskiwanych do innych planów miejscowych, organ ten odmawiał zgód na zmianę przeznaczenia dla działek częściowo leśnych, bądź wnioski w sprawach takich działek pozostawiał bez rozpatrzenia; stał na stanowisku, że istnieje możliwość realizowania inwestycji na części nieleśnej; do skargi załączono przykładowe decyzje; w uzasadnieniu odmowy podkreślano wówczas, że nie wyrażono zgody na zmianę przeznaczenia, ponieważ wnioskowane działki są już zabudowane - zatem zmiana przeznaczenia na tych działkach została już dokonana; skoro zmiana przeznaczenia została dokonana to - zdaniem organu, który jednocześnie sprawuje obecnie nadzór - tereny tych działek przeznaczono w planie pod zabudowę mieszkaniową, zgodnie z istniejącym zainwestowaniem,

- nie zgodzono się z tezą, zawartą w skardze, gdzie wywodzono "Skoro część w/w działek posiadała grunty nieleśne to grunty te winny zostać wydzielone linią rozgraniczającą od gruntów leśnych, które winny zostać pozostawione jako tereny lasów bez prawa zabudowy, nie zaś SAMOWOLNIE przeznaczane na cele nieleśne. Co więcej w takim przypadku plan miejscowy, co najwyżej mógł adaptować istniejącą już zabudowę, bez możliwości realizacji nowej zabudowy, jak również bez możliwości rozbudowy zabudowy już istniejącej w ramach gruntów leśnych."; ten sam bowiem organ, w uzasadnieniu odmowy, argumentował: "nie wyraża zgody na zmianę przeznaczenia, ponieważ wnioskowane działki są już zabudowane, a zatem zmiana przeznaczenia na tych działkach została już dokonana."; argumentacja skargi sprowadza się do polemiki z własnym stanowiskiem, prezentowanym w treści swoich decyzji,

- podkreślono, że w czasie sporządzania, a w szczególności w fazie uzgadniania projektu Planu nie istniała jeszcze elektroniczna baza przestrzenna ewidencji gruntów i mapy wektorowe; do celów sporządzania planów miejscowych pobierano papierowe odbitki mapy zasadniczej; na mapie, pobranej do Planu (na której został sporządzony), na części z wymienionych działek ew. (przywołano szereg numerów) widniał użytek gruntu B2/Ls lub B3/Ls, określony dla całości działki, a nie jej fragmentu; nie obowiązywały wówczas aktualne regulacje, porządkujące oznaczenia w klasyfikacji ewidencji gruntów; przy tak oznaczonym użytku, oraz widocznym na mapie zainwestowaniu na działce, nie występowano z wnioskiem w sprawie zmiany ich przeznaczenia na cele nieleśne; było to zgodne z wyżej przywołanym stanowiskiem Wojewody,

- odnosząc się do nie wprowadzenia do ustaleń Planu warunków wynikających z uzyskanych decyzji, zwrócono uwagę na treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; zgodnie z nimi właściwy organ może albo wyrazić zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów albo odmówić zgody; ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera podstawy do wyrażania zgody warunkowej; potwierdza to m.in. jej art. 7 ust. 5; wyrażający zgodę może żądać złożenia wniosku w kilku wariantach, przedstawiających różne kierunki projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy; jeśliby wyrażający zgodę organ mógł wprowadzać do zgody warunki, przepis ten byłby bezprzedmiotowy; warunki, zawarte w decyzjach o wyrażeniu zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele, mogą być więc uznane jedynie za niewiążące zalecenia, jakie organ ochrony gruntów rolnych i leśnych skierował do organu planistycznego,

- zwrócono tez uwagę na warunki określane w zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów - ograniczenie "maksymalnego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji (trwałego wylesienia pod realizację inwestycji) - do 20 % powierzchni działki, jednak nie więcej niż 400 m2 i utrzymanie trwałej uprawy leśnej na pozostałej części działki"; w skardze zarzucono nie wprowadzenie tych warunków do Planu; tymczasem warunek wyłączenia z produkcji leśnej najwyżej 400 m2, gruntu skutkowałby niemożnością zrealizowania na działce jakiejkolwiek zabudowy; oznacza on w praktyce możliwość wyłączenia z produkcji jedynie powierzchni 400 m2 - np. kwadratu o boku 20 m.; tymczasem - ze względu na przepisy przeciwpożarowe, zawarte w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - odległość lokalizowania budynku od granicy lasu musi wynosić minimum 12 m; jeśli z każdego boku kwadratu odsunąć się do jego wnętrza o 12 m, powierzchnia, jaka zostanie na lokalizację budynku, będzie wartością ujemną; tym samym zapisy Planu stałyby się wewnętrznie sprzeczne - tak sformułowane ograniczenia, uniemożliwiałyby jego realizację; wyłączenia z produkcji leśnej wymaga również fundament pod ogrodzenie, miejsce pod szambo, śmietnik, dojścia i dojazdy do budynku oraz miejsca parkingowe; wszystkie te elementy muszą być zawarte w projekcie zagospodarowania działki, aby uzyskać zgodę na wyłączeniu z produkcji leśnej; z kolei decyzja w tym przedmiocie jest niezbędnym elementem wniosku o pozwolenie na budowę; przy tego rodzaju – nie możliwych do spełnienia – warunkach, ustalonych przez organ udzielający zgód na przeznaczenie gruntu leśnego na inne cele, właściciele działek byliby każdorazowo zmuszeni do ubieganie się o odstępstwo od przepisów pożarowych,

- natomiast znajdujący się w Planie zapis, o utrzymaniu, przy nowym zainwestowaniu, 80% powierzchni biologicznie czynnej, pozwala na realizację inwestycji; 12-metrowy "kołnierz", otaczający inwestycję, byłby powierzchnią biologicznie czynną, tym niemniej wyłączoną z produkcji leśnej; podobnie postrzega ten problem Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa (pismo z 27 kwietnia 2017 r.); obecne zapisy Planu, niewprowadzające warunków decyzji, pozwalają na zabudowę zgodnie z tym aktem, bez konieczności uzyskiwania odstępstwa,

- argumentacja skargi nie znajduje potwierdzenia w treści ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; w żadnym artykule nie upoważniła ona organu właściwego w sprawie ochrony gruntów leśnych do wydawania zgód warunkowych na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele; jest ona również sprzeczna z treścią przepisów, dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; postuluje wprowadzenie do planu miejscowego rozwiązań z nimi sprzecznych,

- odnosząc się do zarzutu podziału działek niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji na zmianę przeznaczenia wskazano, że decyzje o podziale nie stanowią materii planowania miejscowego; regulują je odrębne przepisy; podziały mogą się odbywać niezależnie od ustaleń planu miejscowego, na przykład w wyniku sądowego wyjścia ze współwłasności; tym niemniej, przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę badana jest zgodność z planem miejscowym i czy podział przedmiotowej działki odbył się po, czy przed jego uchwaleniem; zabudowa działek mniejszych, niż określa to normatyw w Planie - niezgodnych z jego ustaleniami a wydzielonych po jego uchwaleniu - nie jest możliwa; z zapisów Planu wynika, że powierzchnia nowo tworzonej działki budowlanej dla terenów projektowanej zabudowy na działkach leśnych nie może być mniejsza niż 2000 m2, bez możliwości wtórnego podziału (§11 ust. 1); tym samym zapisy Planu są zgodne z przywoływanymi w skardze warunkami, określonymi w decyzjach w przedmiocie zgody; zarzuty czynione w tym zakresie są zatem kompletnie niezrozumiałe,

- zwrócono tez uwagę na art. 2 Konstytucji RP; zgodnie z nim Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; jedną z zasad, wynikających z przedmiotowego przepisu, jest zasada pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego); jej treścią jest gwarancja ochrony praw nabytych, interesów w toku oraz ekspektatyw; zasadę tę wywodzi się najczęściej z reguły ochrony zaufania jednostki do państwa, która interpretowana jest z, przewidzianej w art. 2 Konstytucji, klauzuli demokratycznego państwa prawnego; niekiedy z klauzuli tej wywodzi się równolegle zasadę zaufania oraz zasadę pewności prawa; uchylenie przedmiotowych zapisów Planu, po 11 latach od jego uchwalenia, stanowiłoby działanie budzące wątpliwości w danym zakresie; skarga wynika w istocie z interpretacji stanu prawnego, dokonanej przez Wojewodę, odmiennej niż prezentowana przez ten sam organ na etapie uchwalania Planu; uchylenie zapisów Planu, po tylu latach, oznaczałoby nierówne potraktowanie poszczególnych właścicieli działek nim objętych; część z nich uzyskała pozwolenia na budowę, zaś pozostali mogli oczekiwać ich wydania, zgodnie z Planem, który nie był kwestionowany przez wiele lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, wobec czego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w stosownej części.

Trafne są zarzuty skargi, jak i jej uzasadnienie. Ich ponowne przytaczanie, z uwagi na uprzednie szczegółowe zreferowanie, nie byłoby zasadne. Sąd uznaje je za własne.

W odpowiedzi na skargę nie zakwestionowano żadnych istotnych, faktycznych uwarunkowań sprawy - mianowicie, czy:

- uzyskano stosowne zgody dla terenów, opisywanych w ewidencji gruntów jako leśne (w całości albo w części) a przeznaczonych w Planie generalnie pod zabudowę (przy zachowaniu pewnych warunków),

- postanowienia Planu w pełni implementują warunki zawarte w zgodach, dla terenów, gdzie były one wydane (co do warunku zabudowy wyłącznie określonego w metrach fragmentu gruntu),

- dokonanie podziału działek, jeszcze przed uchwaleniem Planu, skutkowało tym, że pewne warunki zgody nie musiały być zachowane (w tym zakresie Rada uznała zarzuty za niezrozumiałe).

Argumentacja odpowiedzi na skargę sprowadza się w zasadzie do wskazania, że:

- nie wystąpienie o stosowne zgody było następstwem:

- ówczesnej praktyki, przyjętej przez organ właściwy do jej wyrażenia (tożsamy wówczas z organem nadzoru) przy procedowaniu nad innymi planami miejscowymi,

trudności technicznych we ze wskazaniu ówcześnie w Planie, że zabudowa może dotyczyć jedynie fragmentów działek, które wcześniej nie stanowiły już terenów leśnych, wedle ewidencji,

- brak jest podstaw prawnych dla określenia w zgodach na przeznaczenie gruntów leśnych na inne cele warunków, jakie miałoby być wprowadzone do planów miejscowych oraz obiektywnej wadliwości tych, określonych w obowiązujących decyzjach o zgodzie.

Odnosząc się do stanowiska Rady Miasta, sformułowanego w odpowiedzi na skargę, trzeba wskazać, że nie może ono wpłynąć na zmianę trafnej oceny, wyrażonej przez organ nadzoru. Wynika to z następujących przyczyn:

- praktyka, przyjęta przez ówcześnie orzekający w sprawie organ, właściwy do wyrażenia zgody, nie może mieć wpływu na ocenę, czy doszło do naruszenia obowiązującego wówczas prawa w istotnym zakresie; skoro niesporne jest, że szereg działek było na dzień ustalenia Planu kwalifikowanych, jako leśne (choć część z nich we fragmentach była budowlana), i nie uzyskano w tym zakresie wymaganych zgody, przez co generalnie zaaprobowano Planem zabudowę także fragmentów, stanowiących lasy, doszło do naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w istotnym zakresie; bez znaczenia jest tu okoliczność, że mogło być to następstwem wadliwych praktyk, stosowanych przez organ, wyrażający ówcześnie zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych w innych celach; przedmiotem sprawy nie jest cena, kto ponosi winę za ewentualne uchybienia do jakich wówczas doszło, lecz czy miały one miejsce i mają istotne znaczenie; dopuszczenie w Planie zabudowy także na terenach leśnych, bez uzyskania stosownej zgody, stanowi tego rodzaju istotne uchybienie; nie może mieć więc także znaczenia okoliczność, że istniała tożsamość pomiędzy organem, wyrażającym ówcześnie zgody (chodzi o etap procedowania nad Planem, gdyż na dzień jego przyjęcia właściwym był już marszałek województwa) a organem wnoszącym obecnie skargę,

- nie może być także skuteczna argumentacja Rady, gdzie przywoływano ograniczenia, wynikające z ówczesnych form prowadzenie ewidencji gruntów (brak oznaczenia granic, między rodzajami użytków w ramach działek) oraz trudności naniesienie w części graficznej Planu granic zabudowy; tego rodzaju trudności, potencjalnie możliwe do przezwyciężenia, nie mogą uzasadniać odstąpienia od jasno sprecyzowanego wymogu prawnego, sformułowanego na szczeblu ustawy (uzyskanie zgody, jako warunek przeznaczenie gruntów leśnych na inne cele w planie miejscowym – niezalenie od wielkości gruntu, gdy stanowi fragment lasu),

- nie może mieć w tej sprawie znaczenia argumentacja, gdzie wywodzono, że warunki zawarte w wyrażonych zgodach były nieracjonalne i - w razie ich uwzględnienia w Planie - skutkowałoby to potrzebą uruchamiania w każdym przypadku procedury uzyskanie zgody na odstępstwo od wymagań technicznych (na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę), zaś obecnie nie zaleca się wprowadzania tego rodzaju warunków; ewentualna wadliwość orzeczenia w przedmiocie zgody mogła być kwestionowana w stosownym trybie; nie może być natomiast skutecznie wywodzona na etapie oceny legalności postanowień Planu, przyjętego w okresie obowiązywania ostatecznych decyzji; tym bardziej nie może być przedmiotem rozważania w tej sprawie, czy legalne było samo zawarcie w decyzji o zgodzie określonych warunków; w okresie jej obowiązywania decyzja w przedmiocie zgody wywiera skutki prawne – m.in. jest wiążąca dla organu gminy, na etapie sporządzania danego Planu; nie sposób też uznać, aby sformułowane w decyzjach warunki miały charakter fakultatywny (nie zobowiązujący), czy stanowiły tylko sugestię; jedynie na marginesie wypada odnotować, że w judykaturze dotychczas generalnie akceptowano praktykę wydawanie zgody warunkowej,

- trafnie wywiódł Skarżący, że - o ile zgoda na przeznaczenie gruntów leśnych w innych celach określała konkretne warunki, względem działek istniejących na dzień jej wydania, a postanowienia w tym zakresie były nadal wiążące na dzień przyjmowania planu miejscowego (orzeczenie w tym zakresie nie zostało skutecznie zakwestionowane) – obowiązkiem Rady było takie sformułowanie jego zapisów, aby zagwarantować zachowanie warunków, określonych prawomocnym aktem w przedmiocie zgody; warunki realizacji inwestycji nie mogły być, więc odnoszone jedynie do działek powstałych po wejściu w życie Planu (tak jego § 11 ust. 1 i 2) gdy skutkowało to nie zachowaniem warunków, wynikających z decyzji o zgodzie, jak miało to miejsce względem trzech działek, wskazanych w skardze; wyrażono względem nich zgodę, zakreślając warunki co do poszczególnych a zostały one podzielone przed wejściem w życie Planu; w następstwie tych zdarzeń warunki, zakreślone Planem względem działek które powstaną, nie realizowały ograniczeń, co do przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele, wynikających ze zgody; objęcie Planem także tych działek, powstałych w wyniku podziału, wobec czego nie zachowano warunków, nastąpiło więc z naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego; na tego rodzaju rozwiązania, co do zakresu przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele, nie uzyskano bowiem nigdy wymaganej zgody.

Trafności wywodów skargi, co do konieczności wyeliminowanie z obrotu wadliwych postanowień Planu (gdy chodzi o część tekstową i graficzną) nie podważa argumentacja, gdzie odwołano się do obowiązku uwzględnienia, znajdującej oparcie w regułach konstytucyjnych, zasady stabilności prawa oraz ochrony praw nabytych. Ochronie tej mogą podlegać wyłącznie prawa nabyte generalnie zgodnie z porządkiem prawnym, nie zaś z naruszeniem jego reguł. Tak więc ochrona nie musi dotyczyć osób, które oczekiwały że będzie możliwe inwestycyjne wykorzystanie ich działek leśnych, zgodnie z postanowieniami Planu, o ile został on przyjęty z naruszeniem prawa. W innej sytuacji prawnej znajdują się natomiast osoby, które skorzystały już z spraw, jakie wynikały z wadliwych zapisów aktu prawa miejscowego (Planu). Legalność orzeczeń, na podstawie których podjęli oni i zrealizowali stosowne działania (o ile konkretne postępowania w tym przedmiocie byłyby inicjowane) będzie musiała być oceniana indywidualnie, z uwzględnieniem reguły, że ostateczne akty administracyjne mogą być eliminowane z obrotu jedynie gdy zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa - w konkretnej sprawie wywołują skutki społeczne czy ekonomiczne, które nie są do zaakceptowania w państwie praworządnym. Odmienne są więc reguły badania legalności aktu prawa miejscowego, pod kątem jego ogólnej zgodności z prawem, inne zaś orzeczeń indywidualnych, na podstawie których zostały nabyte określone prawa lub wykreowane obowiązki (choć - w obu przypadkach - prawodawca posługuje się sankcją nieważności). Wystąpienie tego rodzaju możliwych, zróżnicowanych następstw stwierdzenia nieważności fragmentów Planu – mianowicie osoby, które zrealizowały wynikające żeń prawa zabudowy mogą je ewentualnie zachować, zaś pozostałe utracą ekspektatywę ich nabycia - nie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa. Obiektywnie zróżnicowana jest bowiem sytuacja tych osób - znajdują się w różnych uwarunkowaniach faktycznych i różnej sytuacji prawnej, w kontekście uzyskania ostatecznych orzeczeń administracyjnych i zrealizowania na ich podstawie, stosownych działań.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.