Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 496/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Prezesa Zarządu Komunalnego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej sp. z o.o. w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zarządu Komunalnego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej sp. z o.o. w [...] na rzecz W. D. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2021 r. znak [...] Prezes Zarządu Inne, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198 z późn. zm., dalej "u.d.i.p.") oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 z późn. zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku W. D. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie dostawy energii cieplnej do budynku przy al. [...] w B. w 2020 roku, tj. o podanie maksymalnej mocy cieplnej dostarczonej do energii cieplnej do ww. budynku w 2021 roku, a zarejestrowanej przez ciepłomierz w węźle cieplnym przynależnym do budynku (wraz z typem i numerem ciepłomierza, z wartością maksymalnej mocy cieplnej i daty jej wystąpienia zarejestrowanej przez ciepłomierz, daty odczytu ciepłomierza; przekazanie urzędowo potwierdzonej kopii faktury za ciepło za miesiące styczeń i luty 2021 roku, wystawionej przed dostawcę ciepła ([...] Spółka z o.o. w B.) dla odbiorcy [...] w B. w części dotyczącej przedmiotowego budynku, ze względu na fakt, iż wnioskodawca nie jest odbiorcą ciepła, a jedynie osobą zamieszkałą w zasobach [...], który to podmiot jest stroną łączącej [...] umowy, a jej treść stanowi tajemnicę, odmówił udzielenia wnioskowanej informacji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca wielokrotnie zwracał się do Spółki z wnioskiem o udostępnienie informacji w zakresie objętym umową zawartą pomiędzy [...] Spółka z o.o. a [...] w B.. Każdorazowo był informowany, iż treść zawartej z [...] umowy stanowi tajemnicę oraz, że dane związane z jej wykonywaniem tj. stany liczników, wysokości faktur, zużycie ciepła nie mogą być przekazywane osobom trzecim, a taką właśnie dla [...] Spółka z o.o. jest wnioskodawca, niezależnie od tego, czy osoba trzecia jaką jest wnioskodawca powołuje się na postanowienia Konstytucji RP, czy u.d.i.p. Podstawą powyższego jest w szczególności porozumienie zawarte pomiędzy [...] Spółka z o.o. a [...], na mocy którego wskazane dokumenty i informacje zostały objęte tajemnicą podmiotów. Wskazano nadto, że w celu uzyskania wnioskowanych informacji W. D. powinien zwrócić się do [...], a takie stanowisko Spółka głosi niezmiennie, o czym wnioskodawca winien wiedzieć w związku z poprzednimi wnioskami o udostępnienie informacji dot. łączącej [...] Spółka z o.o. z [...] umowy i decyzjami Prezesa Zarządu w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

W. D. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych,

- art. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, ze prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie Inne do udzielenia mu wyczerpującej informacji nieprzetworzonej zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg postepowania w sprawie swego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] marca 2021 r. i rozwinął argumentacje stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu spółki [...], reprezentowany przez radcę prawnego [...], wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postepowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według właściwej taryfy radcowskiej i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz w aktach wskazanych spraw sądowych na okoliczność ich treści, w tym w szczególności porozumienia o zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że żądana informacja nieprzetworzona służyć będzie wyłącznie interesowi prywatnemu skarżącego (jako materiał dowodowy w sporze), który popadł w konflikt z odbiorca ciepła jako osoba korzystająca z lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...]. [...]. Organ nie ma kompetencji aby rozstrzygać ten konflikt ani udzielać pomocy prawnej jego uczestnikom, nie jest strona konfliktu jako podmiot wyłącznie dostarczający ciepło i świadczący powszechnie dostępne usługi przesyłowe do budynku. Skarżący nie jest odbiorca ciepła dostarczanego do budynku, którym jest Instytut [...]). Ze względu na postanowienia umowy kompleksowej łączącej organ z tym podmiotem, w szczególności dotyczące poufności nie jest możliwe udostępnienie osobie trzeciej informacji, w szczególności w zakresie faktury VAT za dostarczane ciepło.

W piśmie z [...] września 2021 r. skarżący podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o przedstawienie przez organ jako dowodu umowy kompleksowej na dostawę ciepła dla [...] i przeprowadzenie dowodu na okoliczność tej umowy w zakresie ujawnienia informacji poufnych i poświadczenia nieprawdy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") skutkowało koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wskazać przy tym należy, że sąd rozstrzygał w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiot skargi w niniejszym postępowaniu stanowiła decyzja Prezesa Zarządu Inne (dalej "[...]") znak [...] z dnia [...] marca 2021 r. o odmowie udzielenia skarżącemu informacji na wniosek z [...] marca 2021 r., złożony do [...] drogą elektroniczną, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dostawy energii cieplnej do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. w 2020 r. tj.:

- podanie maksymalnej mocy cieplnej dostarczonej energii cieplnej do ww. budynku w 2021 r., a zarejestrowanej przez ciepłomierz w węźle cieplnym przynależnym do budynku (podać typ i nr ciepłomierza, wartość maksymalnej mocy cieplnej i datę jej wystąpienia zarejestrowana przez ciepłomierz, datę odczytu ciepłomierza)

- urzędowo potwierdzoną kopię faktury na ciepło wystawionej przez dostawce ciepła [...] w B. dla odbiorcy ciepła: [...] w B. na miesiąc styczeń luty 2021 r. – w części dotyczącej przedmiotowego budynku (wnioskodawca wskazał, że czwarta cześć faktury stanowi szczegółowe rozliczenie wszystkich punktów poboru ciepła, których faktura dotyczy).

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w dacie wydania decyzji tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, ze zm., dalej "u.d.i.p.").

Na wstępie należy podkreślić, że mimo, że znajdujący się w aktach sprawy projekt skarżonej decyzji administracyjnej jest sygnowany przez radcę prawnego, to jej podstawa prawna, uzasadnienie, ani pouczenie - nie odpowiadają przepisom prawa procesowego i materialnego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do aspektów proceduralnych rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:

1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;

2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

W myśl przepisu art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. W ust. 2 ustawodawca zastrzegł, że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Wobec odesłania do odpowiedniego stosowania art. 16 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej podmiotów niebędących organami władzy publicznej zastosowanie mają także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."). Wskazać należy przede wszystkim na treść art. 107 § 1 k.p.a. zgodnie z którym (w brzemieniu mającym zastosowanie w sprawie) decyzja winna zawierać:

1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107).

W myśl § 2, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.

Podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest niepełna i nie odnosi się do istoty rozstrzygnięcia, na którą [...] zdaje się powoływać w jej uzasadnieniu. Również treść samego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości, czy podmiot ten rozpoznał istotę sprawy i w ogóle ocenił, czy objęta wnioskiem informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Podkreślić należy, że w przypadku, gdy w ocenie adresata wniosku żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bądź gdy adresat wniosku nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), zobowiązany jest poinformować o tym wnioskodawcę w formie zwykłego pisma i nie spoczywa na nim obowiązek poszukiwania informacji na użytek przedmiotowego wniosku (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 259; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1557/09, publ. LEX nr 1264573). Wystarczające jest pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia informacji i tym samym pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności. Nie jest bowiem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu tego podmiotu. Nie ma przy tym znaczenia, czy podmiot ten przedmiotową informację wytworzył, czy też nie, bowiem przekazanie informacji o nieposiadaniu żądanych danych stanowi formę udzielenia informacji odnośnie zasobu danych, jakimi dysponuje podmiot zobowiązany (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 29/13, LEX nr 1334373, wyrok NSA z 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 71/21, publ. CBOSA).

Zaskarżona decyzja nie zawiera również uzasadnienia odpowiadającego wymogom art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. KPEC przytaczając treść wniosku W. D. z [...] marca 2021 r. wskazał, że odmawia udzielenia wnioskowanej informacji ze względu na fakt, że nie jest on odbiorcą ciepła, a jedynie osobą zamieszkałą w zasobach [...] w B., który to podmiot jest stroną łączącej Spółkę umowy, a jej treść stanowi tajemnicę. W uzasadnieniu podano jedynie, że wnioskodawca wielokrotnie zwracał się do Spółki z wnioskiem o udostępnienie informacji w zakresie objętym tą umową i każdorazowo był informowany, że jej treść stanowi tajemnicę oraz, że dane związane z jej wykonywaniem tj. stany liczników, wysokości faktur, zużycie ciepła nie mogą być przekazywane osobom trzecim, niezalenie. Taką właśnie dla [...] Spółka z o.o. jest wnioskodawca, niezależnie czy osoba taka powołuje się na postanowienia Konstytucji RP, czy u.d.i.p. Spółka powołała się ogólnie na porozumienie zawarte pomiędzy [...] Spółka z o.o. a [...], na mocy którego wskazane dokumenty i informacje zostały objęte tajemnicą podmiotów. Spółka wskazała, że w celu uzyskania wnioskowanych informacji W. D. powinien zwrócić się do [...], o czym powinien wiedzieć wobec jej niezmiennego stanowiska. Stwierdziła, że w związku z poprzednimi wnioskami o udostępnienie informacji dot. łączącej [...] Spółka z o.o. z [...] umowy zostały wydane decyzje Prezesa Zarządu w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, a sprawy z wniosku W. D. zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

W ocenie Sądu, uzasadnienie skarżonej decyzji poza ogólnikowymi stwierdzeniami nie odnosi się do istoty rozstrzygnięcia w formie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nie ocenia w ogóle tego czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną (w całości lub w części) i z jakich powodów, nie powołuje się także w istocie ani na konkretne przepisy prawa materialnego stanowiące rzeczywistą podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej w sprawie, nie przytacza ich treści ani nie dokonuje ich wykładni i subsumpcji do ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego.

Niezależnie od powyższego skoro Spółka ogólnikowo powołuje się na bliżej nieokreśloną tajemnicę umowy i "tajemnicę podmiotów", zachodzi przypuszczenie, że pośrednio odnosi się do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tej sytuacji uzasadnienie skarżonej decyzji narusza także przepis szczególny – art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 17 u.d.i.p., bowiem nie wskazuje imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania w tej indywidualnej sprawie o udostępnienie informacji, oraz oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Koniecznym obligatoryjnym elementem każdej decyzji, pełniącym zasadniczą rolę dla zapewnienia stronie możliwości realizacji jej prawa do zaskarżenia decyzji w trybie odwoławczym (realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a.), i ewentualnie w drodze skargi do sądu administracyjnego - jest prawidłowe pouczenie (art. 107 § 1 pkt 7 i 9 k.p.a.).

W skarżonej decyzji [...] z [...] marca 2021 r. jednak przedwcześnie i z naruszeniem cytowanych przepisów pouczono stronę jedynie o możliwości wniesienia skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy za pośrednictwem organu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

Tymczasem z treści przepisów art. 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że od decyzji – rozstrzygnięcia podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, niebędącego organem władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji wnioskodawca może wystąpić do tego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku takiego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. W związku z odesłaniem do stosowania przepisów k.p.a., przy braku przepisu szczególnego określającego inny termin na wniesienie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) należy odwołać się zatem do treści art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie (tu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.

Zasadniczo zatem wnioskodawca mógł w pierwszej kolejności skorzystać z prawa złożenia do [...] sp. z o.o. w B. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym go jednak nie pouczono.

W myśl art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Sąd zważył nadto, że zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Jeżeli jednak stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3). Wobec powyższego mimo niewyczerpania środka zaskarżenia, skarga do sądu administracyjnego w tej sprawie na decyzję podmiotu niebędącego organem władzy publicznej z [...] marca 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej była dopuszczalna.

W niniejszej sprawie, decyzja Prezesa Zarządu [...] z dnia [...] marca 2021 r., nie została sporządzona w formie określonej w art. 393 k.p.a., nadto została doręczona stronie skarżącej za pośrednictwem e-maila w dniu [...] marca 2021 r., jako załącznik do wiadomości tekstowej.

Wskazać należy, że art. 14 § 1 k.p.a. stanowi, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2019 r. poz. 700, 730, 848, 1590 i 2294). W myśl z kolei art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

Stosownie do art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 2188 oraz z 2019 r. poz. 1051, 1495 i 2005), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (forma papierowa doręczenia). Doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków:

1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej;

2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny;

3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny (art. 391 k.p.a.).

Środkami komunikacji elektronicznej są rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi.

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 670), dalej "u.i.d.p.", dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 17 u.i.d.p., elektroniczna skrzynka podawcza (ESP) jest to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. Z przepisu tego wynika zatem, że funkcjonalność ESP zasadniczo wiąże się z dostarczaniem dokumentów do tzw. podmiotu publicznego, za który należy uznać w niniejszej sprawie Nadleśnictwo. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180), minister właściwy do spraw informatyzacji umożliwia podmiotom publicznym tworzenie elektronicznych skrzynek podawczych na ePUAP (skrót nazwy Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej- system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet w rozumieniu art. 3 pkt 13 u.i.d.p.). Natomiast utworzenie elektronicznej skrzynki podawczej na ePUAP oznacza upoważnienie ministra do obsługi doręczeń za pomocą ePUAP do pomiotów, o których mowa w ust. 1, i doręczeń realizowanych przez te podmioty (§ 8 ust. 2). Doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą ePUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego (§ 8 ust. 3).

Ustawodawca wyraźnie więc wskazał ww. przepisach, że przedmiotem doręczenia jest decyzja (jej oryginał) w formie pisemnej, zawierająca wszystkie elementy określone art. 107 k.p.a., przesłana Pocztą albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej (w tym przez ePUAP).

W tym miejscu wskazać też należy, że adres poczty elektronicznej (e-mail) nie spełnia wymagań środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2020 r. poz. 344), mający zastosowanie w procedurze administracyjnej z mocy art. 391 § 1 k.p.a. Środkami komunikacji elektronicznej jest bowiem rozwiązanie techniczne, w postaci poczty elektronicznej ePUAP.

W niniejszej sprawie, należy mieć także na uwadze, że w dniu 18 kwietnia 2020 r. wszedł w życie art. 393 k.p.a. (dodany ustawą z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2, Dz.U. z 2020 r. poz. 695), zgodnie z którym w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania nie złożyła podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, nie wystąpiła do organu administracji publicznej o takie doręczenie lub nie wyraziła zgody na doręczanie pism w taki sposób.

W związku z tym, obecnie organ ma możliwość załatwienia sprawy i wydania decyzji w formie papierowej lub w formie dokumentu elektronicznego (opatrzonego podpisem zaufanym, kwalifikowanym, osobistym) i doręczyć decyzję:

1) w formie papierowej za pośrednictwem operatora pocztowego (art. 39 k.p.a.);

2) w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem systemu teleinformatycznego (przez ePUAP, art. 391 k.p.a.);

3) w formie dokumentu elektronicznego, wysyłając wydruk decyzji w trybie art. 393 k.p.a. za pośrednictwem operatora pocztowego (art. 39 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, nie można łączyć ww. sposobów doręczania.

Należy mieć na uwadze, że celem wprowadzenia przepisu art. 393 k.p.a., było umożliwienie organowi załatwiania wszystkich spraw w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego nawet jeśli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 391 k.p.a. Ustawodawca nie wprowadził natomiast możliwości doręczania decyzji (w tym wydruku decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego) na adres poczty elektronicznej e-mail.

W rozpoznawanej sprawie, skarżący wniosek złożył w sposób odformalizowany, za pomocą e-maila, a nie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą ePUAP, jednocześnie we wniosku zawarł żądanie kierowania do niego korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 393 k.p.a. Wnioskodawca nie wskazał adresu elektronicznego ePUAP, wskazał jedynie adres e-mail.

Zarząd [...] wydał decyzję w zwykłej formie pisemnej, z osobistym podpisem Prezesa Zarządu Spółki. Nie mógł jej zatem skutecznie doręczyć jako załącznik e-mail, ponieważ nie ma ona formy dokumentu elektronicznego. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ (podmiot zobowiązany), wysyłając stronie skarżącej za pośrednictwem e-maila w załączniku treść decyzji z dnia [...] marca 2021 r. w istocie nie dokonał doręczenia decyzji w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu art. 391 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 110 k.p.a. organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia. Decyzja niedoręczona (niewprowadzona do obrotu) nie wiąże także strony, której zgodnie z art. 109 k.p.a., musi być doręczona.

W orzecznictwie podnosi się, że w stosunku do strony decyzja wywiera skutki prawne (materialnoprawne i procesowe) dopiero z chwilą doręczenia (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 82/10). Sąd podziela pogląd NSA zaprezentowany w uchwale 7 sędziów z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00 (ONSA 2001 z. 2, p. 56). NSA wskazał, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym oświadczeniem władczym woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Fakt, że organ administracji do chwili doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji nie jest nią związany oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Mimo jednak oczywistego naruszenia przepisów postępowania, uwzględniając okoliczności sprawy tj. szczególny tryb postępowania regulowany ustawą o dostępie do informacji publicznej, fakt, że [...] nie jest organem administracji publicznej, a przepisy art. 16 i 17 u.d.i.p. mają do decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zastosowanie odpowiednie, a w szczególności okoliczność, że mimo wadliwego doręczenia skarżący niewątpliwie po zapoznaniu się z jej treścią wniósł skargę do sądu administracyjnego, Sąd rozpoznając niniejsza sprawę uznał, że nie należało skargi odrzucać jako przedwczesnej. W ocenie Sądu, interes prawny skarżącego oraz zdecydowanie negatywna ocena prawna zaskarżonej decyzji wyrażona w uzasadnieniu wyroku, służyło rzeczywistej realizacji zasady praworządności i istoty sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądowoadministracyjną kontrolę decyzji administracyjnej wydanej w tej sprawie.

Ocenę zaistniałego stanu sprawy w aspekcie materialnoprawnym należy rozpocząć od powołania się na przywołany w skardze art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zagwarantowane tym przepisem prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Otwarty katalog desygnatów odnośnego pojęcia zawiera art. 6 u.d.i.p.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania tej informacji, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślenia wymaga jednak, że dla uzyskania będącej w posiadaniu danego podmiotu informacji publicznej prostej, wnioskodawca nie musi wykazywać żadnych dodatkowych okoliczności.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Dalej wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej).

W niniejszej sprawie to, że Prezes Zarządu Inne, choćby jako podmiotu wykonującego zadania publiczne i dysponującego majątkiem publicznym, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stanowi okoliczność bezsporną i, w ocenie Sądu, niebudzącą wątpliwości. [...] jest bowiem osobą prawną samorządu terytorialnego, w której 100 % udziałów posiadają jednostki samorządu terytorialnego. Podstawowym przedmiotem działalności Przedsiębiorstwa jest dystrybucja i wytwarzanie ciepła, a głównym zadaniem jakie Spółka realizuje jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie zapotrzebowania na ciepło dla kilku gmin w tym Miasta B..

Niesporne jest także to, że podmiot obowiązany nie udzielił skarżącemu żądanej wnioskiem z [...] marca 2021 r. informacji, lecz Zarząd Spółki decyzją z [...] marca 2021 r. odmówił udostępnienia informacji.

Przedmiotowym wnioskiem skarżący zwrócił się do organów Spółki – Inne w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nieprzetworzonej informacji publicznej w zakresie dostawy energii cieplnej do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. w 2020 r. tj.:

- podanie maksymalnej mocy cieplnej dostarczonej energii cieplnej do ww. budynku w 2021 r., a zarejestrowanej przez ciepłomierz w węźle cieplnym przynależnym do budynku (podać typ i nr ciepłomierza, wartość maksymalnej mocy cieplnej i datę jej wystąpienia zarejestrowaną przez ciepłomierz, datę odczytu ciepłomierza)

- urzędowo potwierdzoną kopię faktury na ciepło wystawionej przez dostawcę ciepła [...] w B. dla odbiorcy ciepła: [...] w B. na miesiąc styczeń luty 2021 r. – w części dotyczącej przedmiotowego budynku (wnioskodawca wskazał, że czwarta cześć faktury stanowi szczegółowe rozliczenie wszystkich punktów poboru ciepła, których faktura dotyczy).

Okolicznością istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje to, czy odnośna informacja jest informacją publiczną. Nie jest kompetencją sądu administracyjnego zastępowanie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w ustaleniu i rozstrzygnięciu istoty tej sprawy. W ocenie Sądu, co najmniej cześć żądanych informacji ma status informacji publicznej, mieści się w przytoczonej wyżej definicji z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi także m.in. informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje, trybie działania, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, jak również o majątku publicznym. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Ograniczenie prawa do informacji publicznej uregulowane jest w ww. ustawie w art. 5. Zgodnie z ust. 1 prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei w myśl przepisu ust. 2 zdanie 1, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Podkreślenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymaga, że w zaskarżonej decyzji Prezes Zarządu [...], podobnie jak wnioskodawca, posługuje się wyłącznie skrótowym oznaczeniem podmiotu, będącego odbiorca energii cieplnej co do którego rozliczeń odnosi się skarżący tj. "[...] w B.".

W kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócić jednak należy uwagę na okoliczność, że z treści zalegającego w aktach administracyjnych dokumentu, na który powołano się w uzasadnieniu decyzji tj. aneksu do umowy kompleksowej dostarczania ciepła nr [...] z dnia [...].10.2018 r. wynika, że dotyczy on umowy pomiędzy [...] sp. z o.o. w B., a Instytutem [...], wpisanym do rejestru przedsiębiorców KRS pod numerem [...].

Nie budzi żadnych wątpliwości, że Instytut [...], zgodnie ze Statutem zatwierdzonym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...] grudnia 2016 r. - jest państwowym instytutem badawczym w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1383 ze zm.). Przepis art. 1 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że instytutem badawczym w rozumieniu ustawy jest państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce. Zgodnie z art. 22 ustawy o instytutach badawczych, do zadań państwowego instytutu badawczego należy m.in. 1) prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych; 2) przystosowywanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki; 3) wdrażanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych; 4) wykonywanie zadań szczególnie ważnych dla planowania i realizacji polityki państwa, których wykonanie jest niezbędne dla zapewnienia obronności i bezpieczeństwa publicznego, działania wymiaru sprawiedliwości, ochrony dziedzictwa narodowego, rozwoju edukacji i kultury, kultury fizycznej i sportu oraz poprawy jakości życia obywateli, dotyczących: a) opracowywania i opiniowania standardów w zakresie rynku pracy, ochrony pracy i zabezpieczenia społecznego, ochrony zdrowia, ochrony środowiska, gospodarki żywnościowej, gospodarki przestrzennej, gospodarki bogactwami i zasobami naturalnymi, rozwoju społeczeństwa informacyjnego, bezpieczeństwa technicznego, energetycznego i bezpieczeństwa transportu oraz standardów produktów, procesów i usług, a także warunków przestrzegania tych standardów, b) monitoringu i zapobiegania skutkom zjawisk i wydarzeń mogących stwarzać zagrożenie publiczne, w tym zapobiegania skutkom katastrof naturalnych lub technicznych, noszących znamiona klęski żywiołowej.

Instytut posiada oddziały i zakłady naukowe oraz zakłady doświadczalne. Organami Instytutu są Dyrektor, który - w myśl art. 24 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy - reprezentuje Instytut, oraz Rada Naukowa. Dyrektor [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Sąd podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie w nieprawomocnych wyrokach WSA w Warszawie w sprawach ze skarg W. D. na bezczynność tego podmiotu z 4 listopada 2021 r. sygn. II SAB/Wa 452/21, z 25 listopada 2021 r. sygn. II SAB/Wa 525/21, z 11 stycznia 2022 r. sygn. II SAB/Wa 453/21 (dostępne CBOSA).

Instytut badawczy, zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. ustawy, nabywa osobowość prawną z chwila wpisania go do Krajowego Rejestru Sądowego. Jego zakres działalności podstawowej i innej dopuszczalnej określono w art. 2 ustawy. W myśl art. 2 ust. 4 o instytutach badawczych, instytut może prowadzić działalność inną niż wymieniona w ust. 1 -3, działalność ta jest jednak wyodrębniona pod względem finansowym i rachunkowym z działalności, o której mowa w ust. 1 -3. Art. 16 i nast. tej ustawy regulują kwestie wyposażenia w majątek, odpowiedzialności instytutu za zobowiązania, gospodarki finansowej, tworzonych funduszy, które co istotne wskazują na odrębność regulacji związanych z dzielnością o której mowa w art. 2 ust. 4 np. działalnością gospodarczą. Co może mieć zatem znaczenie w przypadku rozpoznawania wniosku o udostepnienie informacji dotyczących działalności lub majątku instytutu badawczego, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. III OSK 806/21).

Z uzasadnień wyroków w tych sprawach, i pośrednio z wniosku, skargi i decyzji wynika, że budynek położony przy ul. [...] w B., co do którego informacji w zakresie dokumentów związanych z dostawą przez [...] energii cieplnej dotyczy wniosek stanowi właśnie własność [...] i w przynajmniej w części wykorzystywany jest na realizację celów statutowych tego instytutu badawczego. W budynku mieszczą się również lokale mieszkalne, z których jednego najemcą jest skarżący. W zaskarżonej decyzji Prezes Zarządu [...] nie odniósł się jakkolwiek do kwestii tego, że wniosek może dotyczyć co najmniej częściowo dokumentów dotyczących dostawy ciepła do budynku stanowiącego majątek państwowego instytutu badawczego czyli majątku publicznego, wykorzystywanego do realizacji jego celów podstawowych, finansowanych ze środków publicznych.

Niezależnie od powyższego, nie wynika jednoznacznie z treści skarżonej decyzji (ani jej podstawy prawnej ani uzasadnienia), aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oparł odmowę udostępnienia w całości wnioskowanej informacji na przesłance określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czyli ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu tego przepisu.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 275 ze zm.), u.z.n.k., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2143/13 tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz"; LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01; LEX nr 583717).

Innymi słowy na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Jednakże samo zastrzeżenie nie jest przesłanką wystarczającą, jeżeli informacja nie spełnia kryterium posiadającej waloru wartości gospodarczej, technologicznej czy organizacyjnej.

W wyroku z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13, NSA orzekł, że aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, która de facto jest zbieżna z tajemnicą przedsiębiorcy (stanowiącą negatywną przesłankę udostępnienia informacji publicznej) muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Na tajemnicę przedsiębiorcy zatem składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Tak więc, aby podmiot obowiązany mógł odmówić udostępnienia konkretnej informacji, musi zachodzić koniunkcja elementów: materialnego i formalnego tajemnicy przedsiębiorcy. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się stanowisko oparte na dorobku doktryny prawa, które Sąd w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własne o tym, że możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej poprzez powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy będzie uzasadnione wyłącznie wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki:

1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę;

2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę;

3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji (zob. M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentu, Wrocław 2013 r., s. 131, oraz oparte na tym poglądzie wyroki WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 r. o sygn. II SA/Wa 2407/19, LEX, z 27 stycznia 2016 r., o sygn. II SA/Wa 1346/16).

Jak już wskazano, informacja objęta manifestacją przedsiębiorcy, dla zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji (por. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., o sygn. III OSK 251/21, LEX).

Niestety w niniejszej sprawie decyzja poddana kontroli Sądu nie wypełnia przesłanek umożliwiających w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie dostępu do żądanej przez Skarżącego informacji publicznej, przy czym podmiot wydający decyzję nie określił w ogóle z uwagi na ochronę tajemnicy jakiego przedsiębiorcy odmawia wnioskowanej informacji tj., czy ze względu na własny interes, czy interes jako przedsiębiorcy swojego kontrahenta – instytutu badawczego. Nadto z uzasadnienia wydanej przez Spółkę decyzji administracyjnej nie wynika czy żądane dane nie były wcześniej upubliczniane; nie uprawdopodobniono poprzez stosowną argumentację także, tego czy poszczególne informacje w zakresie dostarczania energii cieplnej do budynku przy ul. [...] w B. posiadają dla przedsiębiorcy szczególną wartość gospodarczą, a w konsekwencji, że ich ujawnienie mogłoby narazić danego przedsiębiorcę na szkodę. Brakuje również wyjaśnień czy Przedsiębiorstwo podjęło niezbędne działania w celu zachowania poufności wnioskowanych informacji. Zatem na chwilę obecną nie można było poprzez analizę motywów Spółki mających pozornie zakotwiczenie w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stwierdzić zasadności odmowy podyktowanej koniecznością ochrony "tajemnicy podmiotów".

Dlatego też doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na ustalony wynik sprawy. Ponownie, rozpoznając wniosek Spółka będzie mieć na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, a także to, że odmowa udostępnienia informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w szczególności jeśli odnosi się do informacji dotyczących podmiotu publicznego dysponującego majątkiem publicznym, winna opierać się na wykazaniu wskazanych wyżej przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej.

Dodatkowo należy wskazać, że już chociażby z wnikliwej analizy uzasadnień wskazanych wyżej wyroków WSA w Warszawie oraz z wyroku tutejszego Sądu z 3 lutego 2021 r. sygn. II SA/Bd 653/20 również ze skargi W. D. na decyzję [...] wynika, że w uprzednich wnioskach o udostępnienie informacji publicznej powoływał się np. na numer ciepłomierza "[...]". Tymczasem nie wynika z treści skarżonej decyzji Spółki, czy nie jest to informacja odpowiadająca częściowo treści żądanej we wniosku z [...] marca 2021 r. informacji dotyczącej typu i nr ciepłomierza w przedmiotowym budynku. Sąd stwierdził, że z uzasadnień wyroków zdaje się również wynikać i taka okoliczność, że [...] w B. udostępnia wgląd do faktur za ciepło wystawianych dla ww. budynku najemcom lokali mieszkalnych. Po wyjaśnieniu tej sytuacji [...] winien zatem odnieść ją do kwestii podstaw odmowy udostępniania i zapewnienia poufności informacji, które zostały być może już udostępnione.

Z tych zatem powodów zarzuty skargi okazały się zasadne w zakresie, który Sąd przedstawił w uzasadnieniu. Na obecny etapie sprawy jednak, wbrew oczekiwaniu skarżącego, wobec powyższych istotnych naruszeń zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, w Konstytucji RP regulujących prawo dostępu do informacji publicznej, przedwczesnym byłoby meriti rozstrzyganie przez sąd, czy kilkuelementowy wniosek skarżącego z [...] marca 2020 r. o udostepnienia informacji publicznej organ winien rozpatrzyć pozytywnie czy negatywnie i w jakich jego częściach.

Wnioski dowodowe stron postępowania nie zostały przez Sąd uwzględnione, bowiem znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, okazał się wystarczający do jej rozpoznania (art. 106 § 3 a contrario p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd postanowił w pkt II sentencji wyroku (art. 200 w zw. z art. 205 §). Należy nadmienić, że wniesione w odpowiedzi organu na skargę, sporządzonej przez radcę prawnego , żądania zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, nie znajduje podstaw prawnych w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji ( niezależnie od wyniku sprawy).

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia tego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy (u.d.i.p.) w odniesieniu do sytuacji faktycznej ustalonej w sprawie. Następnie Prezes Zarządu zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów ustawy (u.d.i.p.), z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania, w tym ewentualnego prawidłowego i skutecznego prawnie doręczenia stronie decyzji administracyjnej z pouczeniem odpowiadającym przepisom prawa.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.