Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 872/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 173 par. 1, art. 174, art. 175, art. 176
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 67 par. 1, art. 68 par. 1 i par. 2, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 153/08 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenia kary pieniężnej za naruszenie pasa drogowego bez zezwolenia 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. M. kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 153/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2007 r. i stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu.

Przedstawiając w uzasadnieniu orzeczenia stan sprawy Sąd I instancji podał, że pismem z dnia [...] października 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawiadomił P. M. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia pasa drogowego bez zezwolenia zarządu drogi, informując zarazem, że w dniu [...] października 2007 r. w miejscu zaistnienia uszkodzenia zostanie przeprowadzona wizja lokalna. Na okoliczność przeprowadzenia w dniu [...] października 2007 r. dowodu z oględzin pasa drogowego, dokonanych przez przedstawicieli organu przy obecności skarżącego, sporządzono protokół, w którym wskazano na uszkodzenie pobocza, rowu, skarpy i chodnika, podając przy tym dokładną wielkość uszkodzonych powierzchni. W części protokołu zawierającej stanowisko strony zapisano, że skarżący nie przedstawił dokumentów świadczących o możliwości połączenia komunikacyjnego swojej działki z drogą krajową w miejscu stwierdzonych uszkodzeń, jak również innych dowodów w sprawie, przy czym z zapisu protokołu wynika, że skarżący opuścił miejsce wizji przed zakończeniem sporządzania protokołu.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad orzekł o przywróceniu naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] do stanu poprzedniego i nałożył na skarżącego karę pieniężną za naruszenie pasa drogowego bez zezwolenia. W uzasadnieniu podkreślił, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ze skutkiem zniszczenia pobocza ziemnego, chodnika, skarpy oraz zasypania rowu przydrożnego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że to nie on dokonał zasypania rowu, a z informacji, które uzyskał od swoich pracowników wynika, że czynności powyższe wykonane zostały przez pracowników zarządu drogi. Skarżący zakwestionował ponadto dane dotyczące rozmiarów zniszczenia pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2007 r. Organ stwierdził, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego poprzez wykonanie zjazdu dla pojazdów korzystających z usług prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz postoju tych pojazdów na chodniku w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Za nieuzasadniony uznał organ zarzut zasypania rowu przez pracowników Rejonu Dróg, wskazując, że z wyjaśnień Drogomistrza Bazy Materiałowej w O. wynika, że taka sytuacja nie miała miejsca. Odnośnie zanegowania przez skarżącego prawidłowości pomiarów organ podkreślił, że skarżący był obecny podczas dokonywania powyższej czynności i nie wniósł wówczas żadnych zastrzeżeń co do sposobu i wyników pomiarów.

Rozpoznając skargę wniesioną przez P. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że obie wydane w sprawie decyzje naruszają zasady procedury administracyjnej w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie.

Podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia poczynione w trakcie oględzin zajętego pasa drogowego, z której to czynności sporządzono protokół załączony do akt administracyjnych. Sąd wyjaśnił, że protokół sporządza się tak, aby wynikało z niego, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (art. 68 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako k.p.a.). Formuła "protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało" wskazuje na konieczność wyraźnego wskazania lub określenia między innymi treści uwag zgłoszonych przez osoby obecne. Brak uwag, po uprzednim pouczeniu osób uczestniczących w czynności o prawie ich zgłoszenia, także powinien być w protokole stwierdzony.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie powyższe wymogi nie zostały zachowane. W części dotyczącej zgłaszanych przez skarżącego uwag i wyjaśnień protokół zawiera bowiem wyłącznie adnotację, że skarżący nie przedstawił dokumentacji, pomijając zupełnie zgłaszane przez niego uwagi odnośnie okoliczności, w których doszło do naruszenia pasa drogowego, w szczególności w zakresie wskazania na czynności dokonywane przez pracowników zarządu drogi. Co więcej, pełnomocnik organu wyjaśnił na rozprawie, że przedstawiciele organu w reakcji na twierdzenia skarżącego dokonali sprawdzenia nawierzchni zjazdu, stwierdzając resztki poasfaltowe, który to fakt również nie znalazł odzwierciedlenia w protokole, podobnie jak wyjaśnienia drogomistrza. Tym samym organ wydając decyzję w dniu [...] października 2007 r., w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie oględzin pasa drogowego, naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd jednocześnie zwrócił uwagę na fakt, że organ wydając decyzję, nie określił sposobu wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku przywrócenia naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego. Tymczasem w myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie jej wykonanie. Sąd stwierdził, że obie wydane w sprawie decyzje powyższego wymogu nie spełniają.

Odnośnie zgłoszonego przez skarżącego wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, Sąd wskazał, że stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o. postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) przed sądem administracyjnym nie prowadzi się postępowania dowodowego, z wyjątkiem przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu. Dopuszczenie wnioskowanego dowodu możliwe jest jedynie w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargą kasacyjną zaskarżył w całości powyższy wyrok. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. art. 145 § 1 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że zostały naruszone:

- art. 67 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że w protokole oględzin sporządzonym przez organ brak adnotacji uwag skarżącego i twierdzenia organu odnośnie okoliczności, w których doszło do naruszenia pasa

drogowego oraz faktu stwierdzenia resztek poasfaltowych, w sposób decydujący

przekłada się na ważność decyzji administracyjnej, podczas gdy zarówno uwaga

skarżącego, jak i stanowisko organu uwzględnione zostały w prowadzonym

postępowaniu wyjaśniającym, jak i w samych decyzjach administracyjnych;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w ten sposób, że organ wydał decyzję w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie oględzin, przy czym Sąd nie wziął pod uwagę, że decyzja wydana została nie tylko w oparciu o materiał dowodowy uzyskany w trakcie oględzin na miejscu naruszenia pasa drogowego, lecz także w oparciu o inne dowody zebrane w sprawie;

- art. 107 k.p.a. poprzez nieokreślenie przez organ sposobu wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku, w sytuacji gdy decyzja z dnia [...] października 2007 r. precyzyjnie określała elementy i zakres naruszenia pasa drogowego, a skarżący nie wystąpił do organu o uzupełnienie decyzji w oparciu o art. 111 k.p.a.;

- tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie zgodził się, że brak w protokole zapisu uwagi strony przeciwnej i odpowiedzi na nią organu ma decydujący wpływ na całe postępowanie. Organ wskazał, że P. M. opuścił miejsce przeprowadzenia oględzin terenu w trakcie przeprowadzania dowodu. Ponadto organ wyjaśnił, że w dzień po przeprowadzeniu oględzin, tj. [...] października 2007 r., przesłał na adres skarżącego pismo informujące o możliwości zapoznania się z dokumentami i złożenia wyjaśnień, wraz z kopią protokołu z oględzin, jednak do dnia wydania decyzji skarżący nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia oraz nie wniósł jakichkolwiek uwag do protokołu. Do kwestii dewastacji pasa drogowego przez pracowników zarządu drogi, podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ odniósł się w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Organ podkreślił, że strona przeciwna w trakcie toczącego się postępowania nie skorzystała z możliwości wnioskowania o przeprowadzenie dowodów na poparcie swoich argumentów, w szczególności o przesłuchanie świadków.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu wyroku zarzutu braku określenia w decyzji sposobu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, organ wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że w decyzji z dnia [...] października 2007 r. wskazane zostały w osnowie współrzędne naruszenia, tj. miejsce i kilometraż, w którym naruszenie pasa drogowego miało miejsce, a w uzasadnieniu - poszczególne elementy uszkodzonej drogi. Dane te znalazły się również w protokole z oględzin. Zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, P. M. mógł w każdym czasie zwrócić się do organu o stosowne wyjaśnienie w tej kwestii, czy też skorzystać z uprawnienia do wnioskowania o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a., z czego jednak nie skorzystał.

Organ podniósł również, że wbrew stwierdzeniu Sądu zawartemu w uzasadnieniu wyroku, podstawę faktyczną decyzji z dnia [...] października 2007 r. stanowiły nie tylko ustalenia poczynione w trakcie oględzin zajętego pasa drogowego. W aktach sprawy sądowej znajduje się dokumentacja fotograficzna miejsca naruszenia pasa z dnia [...] lipca 2004 r. oraz z dnia [...] października 2007 r. Porównanie zdjęć z tych okresów – w ocenie organu - wskazuje jednoznacznie na postępującą dewastację tego terenu, spowodowaną przejazdem pojazdów na nieruchomość należącą do strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przytoczonych wyżej podstawowych zasad odnoszących się do skargi kasacyjnej wynika, że skarga kasacyjna jest szczególnym i sformalizowanym środkiem prawnym (środkiem zaskarżenia), który musi spełniać określone przez ustawę wymogi formalne - art. 175-176 p.p.s.a.

Powołany wyżej przepis art. 176 p.p.s.a. określa tzw. wymagania materialne (konstrukcyjne) skargi kasacyjnej. Stosownie do treści tegoż przepisu prawa skarga kasacyjna winna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wśród wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej ustawodawca wymienia przytoczenie podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem. Powołany na wstępie przepis art. 174 p.p.s.a. wskazuje jedynie na jakich podstawach powinna opierać się skarga kasacyjna, ale sam w żaden sposób nie może być podstawą skargi kasacyjnej. Oznacza to, że powołanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną wyłącznie normy art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 p.p.s.a. powoduje, iż jedna z przesłanek materialnych skargi kasacyjnej nie byłaby spełniona. Jednocześnie należy podkreślić, że przytoczenie w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem bez powoływania się przez podmiot składający skargę kasacyjną na treść art. 174 p.p.s.a nie stanowi uchybienia warunkom skargi kasacyjnej, o których była wyżej mowa. Odwołując się do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., przypomnieć należy, iż przedmiotem skargi kasacyjnej może być tylko orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie akt lub czynność organu administracji publicznej. Zarzuty kasacyjne winny więc odnosić się do orzeczenia zaskarżonego skargą kasacyjną, a nie do postępowania administracyjnego, które było przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że wskazując podstawy kasacyjne należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który w ocenie podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną został naruszony przez Sąd I instancji. W przypadku powoływania się przez stronę składającą skargę kasacyjną na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. należy nie tylko wskazać konkretny przepis postępowania sądowoadministracyjnego, którego naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji, ale nadto należy wykazać, że naruszenie tej normy prawnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast z treści skargi kasacyjnej złożonej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wynika, że strona wnosząca skargę kasacyjną odwołuje się do obu podstaw kasacyjnych określonych w treści art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 p.p.s.a., z tym jednak, iż w przypadku podstawy kasacyjnej odnoszącej się do naruszenia prawa materialnego strona skarżąca nie wskazuje żadnego przepisu prawa materialnego, któremu miałby uchybić Sąd I instancji, a także nie wskazuje w jaki sposób doszło do ewentualnego naruszenia przez Sąd I instancji norm prawa materialnego, czy przez błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. oraz z treścią art. 176 p.p.s.a., uniemożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jakąkolwiek kontrolę tak przedstawionego zarzutu skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutu zgłoszonego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. to należy podkreślić, że w tym zakresie strona skarżąca odwołuje się do treści art. 145 § 1 ust. 1 pkt. 3 p.p.s.a. i wskazuje, iż Sąd I instancji błędnie uznał, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia norm art. 67 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. W szczególności należy wyjaśnić, że przepis art. 145 p.p.s.a. nie zawiera wskazanej wyżej jednostki redakcyjnej, to znaczy nie zawiera jednostek redakcyjnych oznaczonych ustępami. Wskazany wyżej przepis prawa zawiera jednostki redakcyjne oznaczone paragrafami, punktami i literami.

Ponadto należy podkreślić, że zaniechanie przez organy administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Niewątpliwie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organy obu instancji rozpatrując sprawę nie doprowadziły do jej wyjaśnienia w zakresie niezbędnym do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w postępowaniu administracyjnym mamy do czynienia z otwartym katalogiem środków dowodowych. Wyliczenie więc w art. 75 § 1 środków dowodowych ma jedynie charakter przykładowy. Niemniej jednak wśród określonych przez ustawę środków dowodowych wskazuje się także na oględziny, jako na jeden z tzw. nazwanych środków dowodowych funkcjonujących w postępowaniu administracyjnym. Z kolei przepis art. 67 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek sporządzenia zwięzłego protokołu z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Elementy formalne i materialne protokołu zostały określone w art. 68 § 1 i § 2 k.p.a. Należy niewątpliwie odróżnić brak podpisu pod protokołem od materialnej jego treści, w tym od wniosków i twierdzeń stron i uczestników postępowania uczestniczących w oględzinach. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w trakcie oględzin strona - P. M. składał oświadczenia i przedstawiał określone twierdzenia, wskazując na pracowników zarządu dróg, jako osoby, które wykonały określone czynności doprowadzając pas drogowy do określonego stanu. Oświadczenia i twierdzenia strony nie znalazły się w treści sporządzonego protokołu. Okoliczności te nie były także przedmiotem innych dowodów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt. 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.