Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 676/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 18 ust. 5 lit. a i c, art. 48, art. 56, art. 73, art. 74, art. 75, art. 87, art. 89 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 61 par. 1, art. 77 par. 2, art. 75, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

A. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej też jako skarżąca, strona, spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10000 złotych.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1270 ze zm.) - dalej k.p.a., art. 18 ust. 5 lit. a i c i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) - dalej u.t.d. oraz lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy.

Podstawę faktyczną stanowiły ustalenia poczynione w trakcie kontroli przeprowadzonej przez inspekcję transportu drogowego w dniu [...] września 2008 r. w [...] przy [...]. Kontroli poddano pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował [...]. Okazał on do kontroli: dowód osobisty, prawo jazdy, licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, dowód rejestracyjny pojazdu, zaświadczenie potwierdzające spełnianie wymagań ustawy. Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na dachu kontrolowanego pojazdu został umieszczony baner z numerem telefonu "[...]". Baner posiadał instalację elektryczną. W kontrolowanym pojeździe zamontowano drogomierz marki [...] o numerze fabrycznym [...], który na wyświetlaczu podaje kwotę do zapłaty za przewóz pasażera. Wykonano dokumentację fotograficzną oraz przesłuchano kierowcę w charakterze świadka. Zeznał on, iż wykonuje usługi na rzecz skarżącej, do której też należy pojazd. Zlecenia otrzymuje drogą radiową, a w dniu kontroli podjął jeden kurs.

Mając na względzie powyższe ustalenia decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz umieszczania i używania w pojeździe taksometru. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na dachu pojazdu zamontowane zostało urządzenie techniczne, a przez to złamany został zakaz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz, że w pojeździe zainstalowany był drogomierz połączony z kasą fiskalną, który jest urządzeniem równoważnym z taksometrem, gdyż służy temu samemu celowi, a więc dla wyliczania należności za wykonywany przewóz osób.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, iż inspektor, który przeprowadził kontrolę drogową, reprezentuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a zatem w myśl art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. powinien zostać wyłączony z urzędu od udziału w sprawie. Uczestniczył on we wszystkich czynnościach przeprowadzonych w toku kontroli, a zatem należy uznać, iż był świadkiem dokonanej kontroli. Ponadto nie jest osobą bezstronną w rozumieniu art. 24 § 3 k.p.a., gdyż wyrabia swoje przekonanie dotyczące naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym w oparciu o swoje spostrzeżenia, a nie w oparciu o przekonanie wynikające z wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W dalszej kolejności wskazała na naruszenie art. 75 oraz art. 56 ust. 1 u.t.d. W myśl bowiem art. 89 ust. 5 pkt 3 u.t.d. minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych jest upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia sposobu, warunków i trybu przeprowadzenia kontroli podczas kontroli drogowych i kontroli w przedsiębiorstwie. W ocenie pełnomocnika skarżącej to upoważnienie ustawowe nie obejmuje prawa organu do określenia uprawnień organu administracyjnego w zakresie wykorzystywania wyników kontroli ponad uprawnienia wynikające z art. 75 u.t.d. A zatem § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, będący podstawą wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej, jest niezgodny z art. 75 i 56 ust. 1 u.t.d. i wykracza poza umocowanie ustawowe. Artykuł 75 ww. ustawy zawiera bowiem zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli, więc wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d. nie jest możliwe na podstawie protokołu kontroli.

W ocenie skarżącej z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby w ramach wykonywanego przewozu okazjonalnego w skontrolowanym pojeździe umieszczono taksometr lub na dachu skontrolowanego pojazdu umieszczono lampę lub inne urządzenie techniczne. Ponadto przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. pozostają w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz mogą zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją.

Dodatkowo, z protokołu sporządzonego podczas kontroli wynika, iż w pojeździe nie znajdowała się żadna osoba poza kierowcą. Z żadnego dowodu nie wynika natomiast okoliczność przewozu osoby, z faktu zaewidencjonowania przychodu z tytułu wykonania usługi nie wynika, że wykonana usługa polega na przewozie osób.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. uznał za niezasadny, gdyż czynności kontrolne dokonywane przez inspektora w trakcie kontroli nie powodują powstania jakiegokolwiek stosunku prawnego pomiędzy kontrolującym a kontrolowanym. Kontrola drogowa obrazuje jedynie stan faktyczny zastany w danym momencie, natomiast nałożona kara pieniężna nie ma żadnego wpływu na prawa i obowiązki inspektora. Ponadto inspektor w przedmiotowej sprawie nie składał zeznań w charakterze świadka, nie przedkładał żadnej opinii jako biegły, jak również nie dokonywał żadnej czynności w imieniu skarżącego. A zatem nie ma podstaw do wyłączenia inspektora od udziału w niniejszej sprawie.

Za nietrafne uznał organ również zarzuty dotyczące braku możliwości wykorzystania protokołu kontroli do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia u.t.d. Podkreślił, iż ze specyfiki postępowania kontrolnego wynika, iż zasadnicza część tej kontroli odbywa się na drodze i organ nie ma innej możliwości, niż tylko oparcie się na dowodach zgromadzonych w czasie tej kontroli. Art. 75 u.t.d. nie stanowi zamkniętego katalogu czynności, do których wykorzystane mogą być wyniki kontroli, lecz pozwala na wykorzystanie ich również w działalności innych służb, niż Inspekcja Transportu Drogowego. Ustawodawca natomiast w art. 92 a ust. 3 i 4 oraz art. 93 ust. 8 u.t.d. wprost określa możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli. Jednocześnie organ podkreślił, iż przyjęcie argumentacji skarżącej doprowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której uprawniony do przeprowadzenia kontroli nie miałby możliwości wykorzystania jej wyników.

Odnośnie zarzutów odwołania dotyczących przekroczenia delegacji ustawowej przez Ministra Infrastruktury przy wydawaniu przez niego rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2008 r. organ wskazał, iż zadaniem organów inspekcji transportu drogowego jest kontrola przestrzegania prawa i działają one w oparciu o obowiązujące przepisy, natomiast nie mogą odnosić się do zarzutów dotyczących błędów w zastosowanej technice legislacyjnej.

Nie budzi jego wątpliwości fakt, iż strona wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób. Kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że jest nim wykonywany przewóz osób. Jednocześnie do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, lecz sam fakt, iż jest ona oferowana i możliwa do realizacji. Ponadto kierowca okazał do kontroli wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, a zatem przedsiębiorca przedsięwziął kroki w celu wykonywania działalności gospodarczej w sposób zorganizowany i ciągły. Organ podkreślił również, iż podczas kontroli wykonano wydruk z zamontowanej w pojeździe kasy fiskalnej stanowiący dowód potwierdzający wykonywanie przez stronę zarobkowych przewozów osób. Zatem okoliczność, że w kontrolowanym pojeździe nie znajdowała się poza kierowcą żadna inna osoba, która korzystałaby odpłatnie z usługi przewozu nie może świadczyć o tym, że przedsiębiorca nie wykonywał działalności gospodarczej. W przypadku przewozu osób normalną sytuacją jest oczekiwanie w wyznaczonym w tym celu miejscu postojowym na klienta i jest to również forma działalności ukierunkowana na osiągnięcie zysku.

Zdaniem organu, nie było podstaw do przeprowadzania dodatkowych dowodów, gdyż wskazane okoliczności sprawy zostały udowodnione na podstawie innych dowodów.

Organ wskazał, iż organy Inspekcji Transportu Drogowego nie są powołane do badania zgodności obowiązujących przepisów prawa z Konstytucją.

Na powyższą decyzję spółka wniosła skargę, w której zarzuciła:

1. naruszenie art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d. – przez wydanie decyzji w oparciu o protokół sporządzony podczas kontroli, podczas gdy wskazany artykuł zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli, do których nie zalicza się wszczęcie postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d.; ponadto ustawodawca nie zawarł umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania wykraczającego poza katalog określony w art. 75 u.t.d. oraz nie zawarł umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej;

2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 10, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 k.p.a. przez nieustalenie przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki umieszczenia lub używania w pojeździe taksometru, przesłanki umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego będącymi podstawą odpowiedzialności skarżącej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i c. u.t.d.;

3. naruszenie art. 75 i 80 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego poprzez ustalenie rodzaju usługi wyłącznie na podstawie zeznań świadka – kierowcy skontrolowanego pojazdu, podczas gdy reprezentował on faktycznie skarżącą, a zatem winien zostać przesłuchany w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, ewentualnie winien zostać przesłuchany w charakterze świadka w toku postępowania administracyjnego;

4. naruszenie art. 128 § 1 i § 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 ust. 1 i 4 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej przez Inspektora Transportu Drogowego, który był świadkiem kontroli, a zatem podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od sporządzenia decyzji I instancji;

5. naruszenie art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 124 w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych;

6. naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a także przez oddalenie wniosków dowodowych, podczas gdy organ nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie;

7. naruszenie prawa materialnego przez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w pojeździe był umieszczony lub używany taksometr, a na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego i oddalenie odwołania;

8. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d. przez przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracyjne przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia na czym miałaby polegać usługa wykonana przez skarżącego;

9. naruszenie art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji poprzez nałożenie kary pieniężne na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją.

Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów oraz o zawieszenie postępowania z uwagi na fakt, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturą TS 224/09 toczy się postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucja art. 18 ust. 5 u.t.d.

W uzasadnieniu skarżąca spółka powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu i nadto podała, że art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości na podstawie protokołu kontroli wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a i c. u.t.d. Ponadto katalogiem zamkniętym jest również ten wskazany w art. 89 w zw. z art. 87 u.t.d. i nie mieści się w nim kontrola paragonów fiskalnych, czy dobowych raportów z kas fiskalnych, ponieważ są to dokumenty podlegające kontroli Urzędu Skarbowego, a nie Policji czy WITD. Wobec tego, zdaniem wnoszącej skargę, kontrolowanie wydruku z kasy fiskalnej przez organy transportu drogowego było nielegalne i stanowiło naruszenie ww. przepisów. Podkreśliła, że w kontrolowanym pojeździe zamontowany był drogomierz, a nie taksometr, na dachu nie znajdowała się lampa lub urządzenie techniczne w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, ale plastikowa puszka, wobec czego nie doszło do naruszenia art. 18 ust. 5 lit a i lit c u.t.d.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd rozpoznał wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze względu na toczące się pod sygnaturą TS 224/09 postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., stanowiącego w niniejszej sprawie materialnoprawną przesłankę podjętego rozstrzygnięcia o nałożeniu na skarżącą ww. kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to zatem podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, a o zawieszeniu decydują więc względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu sądu.

W ocenie Sądu, zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego jest niecelowe. Strona posiada instrumenty prawne umożliwiające eliminację rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o niezgodne z Konstytucją RP przepisy (np. wniosek o wznowienie postępowania). Dodatkowym argumentem jest fakt, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie już odmówił nadania dalszego biegu wnioskom o zbadanie zgodności przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP.

Przechodząc do merytorycznej oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu, organy administracji drogowej obu instancji, powołując się na prawidłowo zebrany w toku postępowania i wyczerpujący materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli skarżąca spółka wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszeń określonych w art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d.

W myśl art. 4 pkt 1 u.t.d., krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 tej ustawy, wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.

Natomiast w świetle art. 6 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga licencji, której udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto [...] (art. 6 ust. 4 ustawy).

Według ustaleń organów administracji dokonanych w niniejszej sprawie, skarżąca spółka posiada licencję nr [...] , uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem (w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia wypisu Nr [...] z licencji nr [...] wydana skarżącej spółce).

Licencja ta nie spełnia warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie została bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzuje – zgodnie z tym przepisem — obszaru, na którym przedsiębiorca uprawniony byłby do świadczenia usług transportowych osób. Zatem organ prawidłowo uznał, iż licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych. Nie odpowiada bowiem warunkom licencji "taksówkowej".

W art. 5 ust. 1 ustawy ustawodawca wskazał, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Żeby ją uzyskać przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki - inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy). W konsekwencji tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji na przewozy okazjonalne w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a - c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także,

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Na gruncie powołanych przepisów ustawy umieszczenie i używanie w pojeździe taksometru (drogomierza) oraz sposób oznaczania pojazdu banerem na dachu należą do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

Jednocześnie należy zauważyć, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką.

W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, iż pojazdem zatrzymanym do kontroli był wykonywany przewóz okazjonalny osób.

Na przyjęcie powyższego stanowiska pozostaje bez wpływu okoliczność, że w trakcie kontroli w pojeździe nie było pasażera. Tym bardziej, że przesłuchany w charakterze świadka kierowca [...] zeznał, że w tym dniu wykonywał transport drogowy osób na rzecz skarżącej spółki. Także z dobowego wydruku fiskalnego taksometru umieszczonego w skontrolowanym pojeździe wynika, że paragon ten był wystawiony przez skarżącą spółkę, która ustalenia tego skutecznie nie podważyła.

Za nietrafne należy uznać zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy co do zamontowania w kontrolowanym pojeździe taksometru oraz umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego.

Taksometr służy do obliczania należności za przebytą długość drogi. Należność tę można również obliczyć stosując drogomierz, czyli urządzenie służące do pomiaru odległości pokonanej przez jakiś obiekt, połączony z kasą fiskalną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest już pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, że drogomierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru, w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d.. Urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczenia należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest stosowna licencja, której skarżąca nie posiadała (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 maja 2009 r. II GSK 911/08, z 16 grudnia 2009 r. II GSK 202/09 i inne). Dokonując wykładni powyższego przepisu na uwadze trzeba mieć i tę okoliczność, że dla potencjonalnego klienta różnica między tymi dwoma urządzeniami jest nie do wychwycenia, a umieszczenie każdego z nich w pojeździe niewątpliwie wprowadza go w błąd, iż jest to przewóz taksówką. W tym stanie rzeczy – w ocenie Sądu - również i w tym przypadku nałożenie kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł było zasadne.

Z kolei odnosząc się do zarzutu, iż zainstalowane w kontrolowanym pojeździe urządzenie nie było połączone z zasilaniem elektrycznym zauważyć należy, iż dla wywołania wrażenia podobieństwa pojazdu wykonującego przewóz okazjonalny do taksówki w zakresie opisanym normą zawartą w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. wystarczy umieszczenie urządzenia na dachu pojazdu wykonującego przewóz okazjonalny, niezależnie od tego czy jest ono podłączone do instalacji elektrycznej. Z przytoczonych przepisów wynika bowiem, że specyficzne połączenie elektryczne o jakim mowa w § 24 ust. 1 pkt 8 lit. c) ww. rozporządzenia dotyczy współpracy z napisem światła TAXI z taksometrem, którego nie wolno montować w pojazdach wykonujących przewóz okazjonalny ze względu na zakaz określony w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.

Jednocześnie należy uznać, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż w pojazdach wykonujących przewóz okazjonalny konieczne jest faktyczne podłączenie lampy (czy też innego urządzenia technicznego) do instalacji elektrycznej. Należy bowiem uwzględnić, że w przypadku taksówek został ustalony szczegółowy sposób podłączenia światła z napisem TAXI do instalacji elektrycznej współpracującej z taksometrem, a zatem uregulowanie dotyczące tej kwestii odnoszą się wyłącznie do wzmiankowanej kategorii pojazdów tj. taksówek. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 194/10).

Jednocześnie, Sąd podziela pogląd, że nie ma znaczenia, w jakim celu urządzenie to zostało zainstalowane, bowiem art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. zakazuje prób identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, jako że tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń (poza pojazdami specjalnymi) – por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 467/09.

Niezasadny jest również zarzut spółki, że przedmiotową karę można nałożyć jedynie w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych na drodze, co strona wywodzi z treści ww. art. 92 ust. 2 u.t.d. Użycie w tym przepisie sformułowania "podczas jednej kontroli" w żadnym razie nie oznacza, iż decyzja o karze ma być wydana najpóźniej w chwili zakończenia czynności kontrolnych na drodze, jak sugeruje skarżąca. Należy podnieść, że skarżąca spółka odczytuje wzmiankowany przepis jedynie fragmentarycznie, a dokonana przez nią interpretacja nie uwzględnia istoty postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Warunki i tryb wykonywania kontroli w zakresie ruchu drogowego są aktualnie unormowane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z 19 stycznia 2006 r. (Dz. U. 2006r., Nr 19, poz. 153), wydanym na podstawie art. 89 ust. 2 u.t.d. Z zestawienia przepisów ww. rozporządzenia, a także przepisów ustawy o transporcie drogowym normujących postępowanie kontrolne, które są zgrupowane przede wszystkim w rozdziale 9 i 10 ustawy, wynika, że ustaleń stanu faktycznego dokonuje się na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. W sytuacji, gdy podczas czynności kontrolnych (w niniejszej sprawie - na drodze) stwierdzono, co najmniej jedną nieprawidłowość uzasadniającą nałożenie kary pieniężnej, sporządza się protokół kontroli, a następnie decyzję o nałożeniu kary. Ustalenia protokołu kontroli stanowią więc podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w danym miejscu, o określonej godzinie, w odniesieniu do konkretnego pojazdu, kierującego etc. Natomiast decyzja o nałożeniu kary kończy postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary za stwierdzone protokołem kontroli naruszenia. Oczywistym jest więc, że przepis art. 92 ust. 2 u.t.d. należy odczytywać w całości, co oznacza, że sformułowanie "podczas jednej kontroli" nie odnosi się do kwestii czasu w jakim ma być wydana decyzja w przedmiocie kary, ale maksymalnej wysokości kary, na którą składają się kary jednostkowe za poszczególne naruszenia stwierdzone protokołem kontroli, który to dokument kończy czynności kontrolne przeprowadzane na drodze.

Mając na względzie powyższe uwagi, także za chybiony należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 75 u.t.d., gdyż nie miał on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wskazany przepis wymienia inne postępowania – niż wszczęte w niniejszej sprawie na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne - enumeratywnie wyliczone rodzaje postępowań (administracyjne o cofnięciu uprawnień przewozowych przedsiębiorcy, określone przepisami ustawy, karne lub karno - skarbowe, w sprawach o wykroczenia, wszczynane przez organy Inspekcji Pracy, przewidziane w umowach międzynarodowych w stosunku do przedsiębiorców zagranicznych), w przypadku których wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o ich wszczęcie.

Zatem przepis art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog innych postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli, ale - oprócz postępowania prowadzonego na mocy ustawy o transporcie drogowym. Twierdzenie, że tryb jaki przewidziany jest w samej ustawie nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie jej przepisów (czyli także art. 18 ust. 5 lit. c) stoi w sprzeczności z tą ustawą. Inspekcja Transportu Drogowego powołana została do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi, z wyjątkiem pojazdów, o których mowa w art. 3 (art. 48 u.t.d.) Zadania kontrolne Inspekcji określone są w art. 50 u.t.d., a wykonując określone w art. 56 u.t.d. kontrole, inspektorzy mają prawa określone w art. 56 - w szczególności do nakładania i pobierania kar pieniężnych zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym i ustawy drogach publicznych. Także art. 92 u.t.d. odwołuje się w pierwszym rzędzie wprost do jej norm (ust. 1. Kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów (...) - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

Kto i na jakiej zasadzie podlega kontroli Inspektorów mówią art. 68-70. Zakres uprawnień inspektora w toku kontroli, co do legitymowania kierowców, badania dokumentów, dokonywania oględzin i zabezpieczania zebranych dowodów przewiduje art. 73, a wszystkie te informacje z przeprowadzonych czynności umieszcza się w protokóle, o którym mowa w art. 74 u.t.d. Także art. 93 ust. 1 ustawy wprost stanowi, że uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, a następnie określa tryb tego postępowania.

Zatem zarzut skarżącego, że art. 89 ust. 2 u.t.d. nie zawiera umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego wykraczający poza katalog określony w art. 75 u.t.d. – jest nieuzasadniony, skoro w niniejszej sprawie art. 75 u.t.d. nie był podstawą wszczęcia postępowania.

Wymienione unormowania szczególne ustawy o transporcie drogowym przemawiające za szerokimi uprawnieniami inspektorów inspekcji drogowej – zarówno kontrolnymi jak i uprawniającymi do wydawania decyzji o nałożeniu kary – czynią bezprzedmiotowymi zarzuty strony, co do podstaw wyłączenia w niniejszym postępowaniu inspektora, na mocy cytowanych przez skarżącą unormowań k.p.a., który prowadził kontrolę pojazdu w dniu 22 września 2008 r. jak i wydawał decyzję I instancji.

Nakładając wskazane wyżej kary organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze. W sprawie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy istotny z punktu widzenia ustalenia stanu faktycznego. W sprawach takich jak niniejsza najistotniejsze są ustalenia poczynione w trakcie kontroli. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, który kontrolowany podpisał bez jakichkolwiek zastrzeżeń. Kierującego przesłuchano, a nadto została sporządzona dokumentacja fotograficzna. Dowody te analizowane łącznie pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego, który stanowił podstawę odpowiedzialności przedsiębiorcy w imieniu którego działał kierowca – wobec naruszenia ustawowych zakazów z art. 18 ust. 5 lit. a i c, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej.

W tych warunkach organ zasadnie zrezygnował z przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez stronę w toku postępowania, skoro okoliczności istotne w sprawie, które miały być udowodnione za ich pomocą, zostały udowodnione wskazanymi powyżej dowodami. Zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej określa zakres postępowania dowodowego w formie postanowienia. W takiej też formie powinien odnieść się do dowodów zgłoszonych przez skarżącą spółkę, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Uchybienie to pozostaje jednak bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że w decyzji pierwszoinstancyjnej organ podał dlaczego poszczególne wnioski dowodowe nie zostały uwzględnione. Argumentacja organu w tym zakresie jest przekonywująca, a uzasadnienie spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec zarzutów skargi co do zakresu postępowania dowodowego, na podkreślenie zasługuje, że zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie było zatem żadnych przeszkód, aby jako dowód w sprawie wykorzystać paragon fiskalny. Regulacja zawarta w art. 87 u.t.d. dotyczy dokumentów, które kierowca obowiązany jest mieć przy sobie i okazać, na żądanie uprawnionego organu kontroli. Nie można z tej normy wyprowadzić wniosku, że tylko w oparciu o dokumenty wymienione w tym przepisie możliwe jest ustalenie stanu faktycznego.

Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustalaniu faktu. Zawarta w przepisie art. 75 k.p.a. zasada równej mocy środków dowodowych, dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w tej normie, także dowody z dokumentów, zdjęcia fotograficzne, zeznanie świadka - tak jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, które mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej wyjaśnienia, czy skarżąca naruszyła zakazy objęte dyspozycją art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy.

Także judykatura i orzecznictwo stoi na stanowisku, że w przepisach k.p.a. nie ma podstaw do wprowadzenia zróżnicowania środków dowodowych. (p. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, str. 393, Wyd. C.H.Beck, 2005 r.). Tak też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r. sygn. akt III SA 1838/91 stwierdzając, iż ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 k.p.a.

Na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw, aby dezawuować protokół kontroli, zeznania świadka oraz dokumentację fotograficzną i inne dowody wskazane w zaskarżonej decyzji, jako niewystarczające środki dowodowe w zakresie potwierdzenia faktu zainstalowania na dachu pojazdu "innego urządzenia technicznego". Nie ma też znaczenia, dla zasadności ustalenia wykonywania przewozu okazjonalnego fakt, że w pojeździe w chwili kontroli nie znajdował się pasażer. Ocena materiału dowodowego dokonana w tym zakresie przez organy, przy uwzględnieniu zasady wynikającej z art. 80 k.p.a. jest dostatecznie przekonywująca.

Zdaniem Sądu, nie było konieczności sięgania przez organ do kolejnych środków dowodowych, w tym oględzin, czy też opinii biegłego celem ustalenia okoliczności umieszczenia na dachu pojazdu "innego urządzenia technicznego". Poczynione przez organ ustalenia w oparciu o przeprowadzone dowody oraz ich ocena celowościowa nie budzą wątpliwości.

Ponadto, unormowania przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. pozostają w zgodzie z konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej, albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a także - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Należy zauważyć, iż sama wolność działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. /w:/ wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Negowane przez skarżącą zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Niewątpliwie regulacja przyjęta w 2005 r. przez ustawodawcę traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 t.d., zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1 u.t.d.), które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.

W ocenie Sądu, organy oparły się w sposób wyczerpujący na zebranym w toku kontroli materiale dowodowym, z uwzględnieniem zasad o których mowa w art. 7, 77 i 80 k.p.a., dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a.