Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 115/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: 105 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz R. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 3 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2016r., poz. 1987 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. S. prowadzącego działalność pod nazwą [...] z siedzibą [...], utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...], nr [...], z dnia [...] lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania.

W uzasadnieniu podano, że ww. decyzją Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia R. S. zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie R5, polegającym na wypełnianiu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], na działkach ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] gdyż uznał się za niewłaściwego w sprawie wypełnienia przedmiotowego terenu odpadami. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy teren nie stanowi terenu niekorzystnie przekształconego w postaci wyrobiska lub zapadliska, w wyniku czego w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania zapisy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach, które wskazują marszałka województwa jako właściwego do załatwienia sprawy. Minister wskazał, że wcześniejszą decyzją z dnia [...] lutego 2016r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Marszałka z [...] grudnia 2016r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na pojawienie się na etapie postępowania odwoławczego nowego materiału dowodowego, który mógłby zmienić rozstrzygnięcie sprawy.

W odwołaniu oraz w piśmie uzupełniającym z dnia [...] września 2017r. strona zdecydowanie podtrzymała wcześniejsze stanowisko, podnosząc, że opisywany teren został niekorzystnie przekształcony oraz stanowi zapadlisko powstałe w wyniku prowadzonej na tym obszarze eksploatacji górniczej. Według strony przedstawiane przez nią dokumenty dowodzą, że teren stanowi zapadlisko. Natomiast organ I instancji nie przedstawił dostatecznych kontrargumentów, które podważyłyby wiarygodność jej twierdzeń. W opinii odwołującego zostały spełnione przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wydania wnioskowanego zezwolenia, w związku z czym organ powinien wydać albo decyzję pozytywną albo negatywną. Rozstrzygnięcie Marszałka jest wadliwe i powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Minister wskazał, iż wcześniej przeprowadzone postępowanie odwoławcze dotyczyło tego samego przedmiotu sprawy i zakończyło decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. ( winno być 2017 r. ) uchylającą zaskarżoną decyzję Marszałka z [...] grudnia 2016r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu dokonania ponownej analizy sprawy w kontekście nowego materiału dowodowego przedłożonego przez stronę, tj.: 1) wypis i wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...],' [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...]) plan sytuacyjny z dwoma przekrojami obrazującymi różnice wysokości terenu do 14m; 3 ) kopia pisma [...] z dnia [...] listopada 2016r. (znak: [...]; L.dz. [...]), zawierającego informacje nt. byłego obszaru górniczego "[...]", "[...]", na którym zakład górniczy [...] "[...]" prowadził działalność polegającą na wydobyciu węgla kamiennego na mocy koncesji nr [...] wygaszonej decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 1 marca 1996r; 4) kopia "opinii geologiczno-górniczej" z dnia [...] grudnia 2016r. sporządzona przez dr hab. inż. M. P., zawierającej m.in. wyliczenia prawdopodobieństwa powstania zapadliska na badanym terenie, które określają pewność powstania zapadliska na 100%. Minister podkreślił, iż organ I instancji w ramach ponownego postępowania wyjaśniającego w dniu [...] marca 2017 r. przeprowadził ponowne oględziny w terenie, w trakcie których stwierdził, że pomimo nowego materiału dowodowego nadal nie można stwierdzić, że mamy do czynienia z zapadliskiem. Oględziny odbyły się przy udziale geologa będącego pracownikiem Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. W tym miejscu należałoby przytoczyć także ustalenia z wizji terenowej przeprowadzonej w trakcie pierwszego rozpatrzenia sprawy, w trakcie której zaobserwowano występowanie dużej ilości drzew, które zostały przez wnioskodawcę zinwentaryzowane na potrzebę usunięcia, planowanego po uzyskaniu zezwolenia na odzysk odpadów. Stwierdzono, iż wnioskowany teren w centralnej części został poddany procesowi makroniwelacji, która została wykonana przez poprzednich właścicieli terenu. Zaobserwowano ruiny obiektów kubaturowych oraz materiał z ich rozbiórki zdeponowany w zagłębieniach powstałych na przedmiotowym terenie. W trakcie obu wizji terenowych została wykonana dokumentacja fotograficzna. Powyższe ustalenia organu I instancji, w ocenie Ministra, potwierdzają ogólnodostępne przez Internet ortofotomapy na takich portalach jak geoserwis oraz geoportal, które zawierają zdjęcia satelitarne terenu obrazujące bujną roślinność porastającą opisywany teren. Natomiast dokumentacja dowodowa przedstawiona przez stronę jest oparta w dużej części na danych archiwalnych i dotyczy stanu badanego terenu aktualnego w; latach 1892-1977. Organ stwierdził, że nie neguje poprawności przedstawionych dowodów jednakże sprawa rozpatrywana jest w odniesieniu do stanu obecnie istniejącego na danym gruncie. Zestawienie w/w danych archiwalnych z ustaleniami z oględzin przeprowadzonych w terenie niestety wypadło dla strony niekorzystnie. Przez dziesiątki lat teren został w części zniwelowany oraz w naturalny sposób porósł roślinnością, pozostałe nierówności nie są już tak znaczne, a rzeźba charakterystyczna dla zapadliska w naturalny sposób uległa zatarciu. Zatem kontrargumenty dla materiału dowodowego przedstawionego przez Stronę stanowią ustalenia z wizji terenowych przedstawione w skarżonej decyzji. Fakt, że na badanym terenie istniało dziesiątki lat temu zapadlisko nie oznacza automatycznie, że teren obecnie nadal stanowi teren niekorzystnie przekształcony wymagający rekultywacji poprzez wypełnienie. W obecnej sytuacji wypełnianie tego terenu odpadami wiązałoby się z wycinką bujnej roślinności powstałej w wyniku naturalnej sukcesji, co stanowiłoby degradację przyrodniczą i świadczyłoby o braku poszanowania dla środowiska naturalnego. Na takie rozwiązanie Minister Środowiska nie może przystać w żadnym razie. Powyższe ustalenia dowodzą, że na większej części analizowanego terenu nastąpiła naturalna naprawa szkód w środowisku, częściowo też teren ten został zniwelowany przez poprzednich właścicieli, dlatego też w obecnej sytuacji nie może być mowy o zapadlisku wymagającym rekultywacji, które wg danych historycznych przedstawionych przez stronę dziesiątki lat temu istniało na tym terenie. Minister stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie całą pewnością nie znajduje zastosowania. 41 ust. 3 pkt. 1 lit. b ustawy o odpadach, a Marszałek Województwa [...] słusznie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia R. S. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie R5, polegającym na wypełnianiu odpadami terenu niekorzystnie przekształconego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...].

Odnośnie zarzutu dotyczącego niezastosowania w sprawie art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach, organ odwoławczy wyjaśnił, iż skarżona decyzja nie dotyczy odmowy wydania zezwolenia, a umorzenia postępowania, dlatego też przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, a zarzut strony uznaje się za bezpodstawny. Kwestii odwołania się strony do Załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015r., poz. 796) Minister wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma art. 41 ust. 3 pkt. 1 lit. b ustawy o odpadach, który wyraźnie precyzuje, że marszałek województwa ma w swoim zakresie zadania związane z wydawaniem zezwoleniem na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu wyrobisk lub zapadlisk odpadów w ilości nie mniejszej' niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. Przepis ten wyraźnie określa rodzaj przekształconych terenów, co do których wypełnienia właściwy jest marszałek województwa. Zapisy ustawowe mają znaczenie nadrzędne w stosunku do zapisów rozporządzeń, stanowiących przepisy szczegółowe. Wątpliwości strony, które budzi sfomułowanie rozporządzenia "takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk" wyjaśnia treść art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach. W konstatacji Minister wskazał, że umorzenie postępowania z uwagi na niewłaściwość organu nie oznacza, że inny organ właściwy nie może takiego postępowania prowadzić i wydać decyzji merytorycznej kończącej postępowanie. W skardze R. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie sporny może pozostawać element przedmiotu postępowania. W sprawie tej przedmiotem postępowania jest wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie R5. Wniosek został złożony do marszałka województwa, którego właściwość wynika z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a - c ustawy o odpadach. W niniejszej sprawie zastosowanie ma przypadek wymieniony w lit. b, z postanowień którego wynika, że marszałek mógłby uznać się za niewłaściwego w sprawie, a co za tym idzie umorzyć postępowanie, tylko wówczas gdyby uznał że nie występuje któraś z przesłanek wymienionych w tym przepisie. W ocenie organu I instancji nie występuje zapadlisko, zatem nie ma on podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Natomiast organ odwoławczy dokonał innej oceny, bowiem stwierdził, że na tym terenie występowało zapadlisko, ale na skutek upływu czasu oraz częściowej niwelizacji terenu nie wymaga ono już wypełnienia odpadami. W takim przypadku w ocenie pełnomocnika skarżącego jednymi przesłankami uznania, że marszałek nie jest właściwy, byłaby ilość wykorzystywanych odpadów mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska mniejsza niż 25 000 Mg. Z przedstawionych przez wnioskodawcę informacji natomiast wynika, że ilości wykorzystywanych odpadów do rekultywacji terenu byłyby większe. Z tego powodu, zdaniem pełnomocnika, organ I instancji nie mógł uznać się za niewłaściwy w sprawie, a więc umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wobec tego jedyną okolicznością faktyczną byłoby stwierdzenie braku występowania terenów niekorzystnie przekształconych. Takich ustaleń faktycznych organu nie poczyniły. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji znalazło się twierdzenie, że na większej części terenu nastąpiła naturalna naprawa szkód w środowisku, częściowo teren został zniwelowany przez poprzednich właścicieli, jednakże nie wiadomo w oparciu o jakie ustalenia faktyczne zostały takie wnioski wyciągnięte. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdza, że teren ten w dalszym ciągu jest częściowo niekorzystnie przekształcony, co potwierdza brak podstaw do umorzenia postępowania. Organy nie badały również jakie są możliwe sposoby zagospodarowania tego terenu zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż one przesądzają w jaki sposób konkretna nieruchomość może być zagospodarowana w przyszłości, a co za tym idzie czy może być uznana za korzystnie lub niekorzystnie przekształconą. W niniejszej sprawie okoliczności uzasadniające przyjęcie że teren nie jest niekorzystnie przekształcony nie zostały udowodnione, czym naruszono art. 7 k.p.a. Dlatego też uznanie, że prowadzone postępowanie było w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowe jest co najmniej przedwczesne, a w ocenie skarżącego wadliwe. Teren ten cały czas jest niekorzystnie przekształcony, zatem zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach właściwym do wydania zezwolenia jest marszałek województwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, nie będąc przy tym wedle art. 134 § 1 p.p.s.a. związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne. Analiza materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w niniejszej sprawie wskazuje na to, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie ustalono w sposób wyczerpujący rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a to oznacza, że nie wyjaśniono w sposób prawidłowy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, tym samym ocena co do umorzenia postępowania była przedwczesna. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w świetle art. 41 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy o odpadach teren, w skład którego wchodzą działki objęte wnioskiem skarżącego, nie stanowi terenu niekorzystnie przekształconego, stąd też marszałek województwa nie jest organem właściwym do wydania wnioskowanego zezwolenia. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że taki wniosek organy obu instancji przyjęły w oparciu o przeprowadzone dwukrotnie oględziny, w wyniku których stwierdzono, iż w części centralnej wnioskowany teren poddany został procesowi makroniwelacji, występuje duża ilości drzew, znajdują się ruiny obiektów kubaturowych. Jako materiał dowodowy potwierdzający te ustalenia, posłużyły organom ogólnodostępne orotofotomapy w internecie na portalach geoserwis oraz geoportal. Organ stwierdził, iż zestawienie danych archiwalnych i stanu badanego terenu w latach 1892-1977 z ustaleniami oględzin jest dla strony niekorzystne, gdyż teren został w części zniwelowany i w naturalny sposób porósł roślinnością. Organ przyznał, że na terenie tym istniało zapadlisko, jednakże nie oznacza to, że obecnie stanowi on teren niekorzystnie przekształcony, wymagający rekultywacji poprzez wypełnienie. W ocenie Sądu to stanowisko organu nie można uznać za prawidłowe w kontekście przedłożonej przez skarżącego materiału dowodowego na okoliczność wykazania, że działki objęte wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. stanowią teren niekorzystnie przekształcony. Stwierdzić bowiem należy, że w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji pierwszej instancji w sposób bardzo lakoniczny odniesiono do zarówno dokumentów załączonych do tego wniosku, jak i złożonych później, po wydaniu poprzedniej decyzji przez organ I instancji z dnia [...] grudnia 2016 r., i po wydaniu decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r., uchylającej ww. decyzję pierwszej instancji. Całkowicie natomiast organy obu instancji pominęły złożoną przez skarżącego przy piśmie z dnia [...] marca 2017 r. "Opinię geologiczno - - górniczą" dotyczącą terenu niekorzystnie przekształconego zlokalizowanego na działkach objętych wnioskiem skarżącego, sporządzoną w dniu [...] marca 2017 r., przez dr. hab. inż. M. P., biegłego z listy wojewody [...], w której zostało stwierdzone, że opiniowany teren jest silnie przekształconym terenem górniczym po prowadzonej przez kilkadziesiąt lat podziemnej eksploatacji węgla, jest to teren zapadliskowy, dla przyszłego jego zagospodarowania właściwe jest wypełnienie go odpadami w procesie odzysku odpadów.

W ocenie Sądu, w warunkach stwierdzenia przez biegłego, że wnioskowany teren jest terenem silnie przekształconym, nie można uznać aby same tylko ustalenia poczynione w trakcie oględzin tego terenu były wystarczające i potwierdziły w sposób nie budzący żadnych wątpliwości stanowisko organów, iż obecnie nie stanowi on terenu niekorzystnie przekształconego i nie wymaga rekultywacji w sposób wskazany we wniosku skarżącego. W kontekście wniosków biegłego zawartych ww. opinii geologiczno-górniczej organy powinny mieć na uwadze, że do wyjaśnienia zaistniałej w niniejszej sprawie kwestii spornej, sam dowód z oględzin terenu nie będzie wystarczający, lecz konieczne będzie przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego posiadającego specjalistyczną wiedzę w tej materii. W tych warunkach umorzenie postępowania wszczętego z wniosku skarżącego należy uznać za przedwczesne. Przypomnieć należy, iż postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględnią powyższe uwagi i wnioski oraz uzupełnią postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym dla rzetelnego i kompleksowego ustalenia stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji.