Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 529/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. B.wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na dwie decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2019 r.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału rozdzielono skargi rejestrując skargę na decyzję nr [..] pod sygnaturą akt II SA/Gd 529/20, a skargę na decyzję nr [..] pod sygnaturą II SA/Gd 530/20.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W toku postępowania nr [..] dotyczącego legalności zabudowy na działce nr [..] położonej w K., gmina W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że T. B. wybudował w 2005 r. na terenie tej działki, bez wymaganego pozwolenia na budowę, obiekt budowlany w konstrukcji drewnianej przykrytej dachem płaskim jednospadowym o wymiarach 9,0 x 13,8 m pełniący funkcję baru pizzerii. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane przedmiotowego obiektu budowlanego oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 marca 2017 r. zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcje technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, teren budowy należało zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych.

Na wniosek inwestora kolejnym postanowieniem z dnia 22 marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przesunął termin wykonania obowiązków na dzień 30 czerwca 2017 r., a postanowieniem z dnia 15 września 2017 r. wydłużył termin ich wykonania na dzień 30 kwietnia 2018 r. Pismem z dnia 16 marca 2018 r. inwestor po raz kolejny wystąpił o przedłużenie na wykonanie nałożonych obowiązków, który nie został uwzględniony.

Po upływie wyznaczonego terminu i wobec nieprzedłożenia przez zobowiązanego żądanych dokumentów decyzją z dnia 5 lipca 2018 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

W toku postępowania odwoławczego, zainicjowanego odwołaniem T. B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 19 listopada 2018 r. zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu:

1. jednoznacznego ustalenia czy przedmiotowy obiekt stanowi "wiatę";

2. wykonania szkicu działki z wyraźnym zaznaczeniem przedmiotowego obiektu wraz

z podaniem jego wymiarów, konstrukcji z określeniem rodzaju ścian, sposobu związania z gruntem, funkcji i odległości od poszczególnych granic działki;

3. uzupełnienia o aktualną, opisaną dokumentację zdjęciową przedmiotu postępowania;

4. ustalenia sposobu połączenia przedmiotowego obiektu z obiektem pełniącym funkcję zaplecza kuchenno-magazynowego (obiekt objęty odrębnym postępowaniem).

W protokole z dnia 25 lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na przedmiotowej działce inwestor w 2005 r. pobudował wiatę o wymiarach 13,8 m x 9,0 m. Wiata od strony zachodniej i południowej posiada ściany pełne, natomiast od strony północnej i wschodniej posiada ścianę z desek o wysokości ok. 1 m (pozostała część ścian zabezpieczona jest plandeką). Od strony północnej otwór wejściowy zabezpieczony jest na czas zimy deskami. Wiata w całości posiada konstrukcję drewnianą, dach jednospadowy ze spadkiem w kierunku południowym. Wiata jest trwale związana z gruntem (wylewka betonowa wystająca ponad teren - ok. 10 cm). W sezonie letnim obiekt ten pełni funkcję gastronomiczną. Obiekt zlokalizowany jest około 20 cm od strony zachodniej z granicą działki nr [..] oraz w granicy z pasem drogowym, tj. działką nr [..]. Podczas oględzin wykonano szkic oraz dokumentację fotograficzną.

W tym stanie rzeczy decyzją z dnia 10 czerwca 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ wskazał, że budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, o ile łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jak wynika z akt sprawy powierzchnia przedmiotowej wiaty przekracza 35 m2. Obiekt powstał w 2005 r., więc uwzględniając ówcześnie obowiązujące przepisy jego posadowienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Również obecnie obowiązujące przepisy tego wymagają. Wobec stwierdzonego naruszenia przez inwestora art. 28 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie wszczął postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 tej ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2017 r. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowej wiaty, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2018 r. utrzymało je w mocy nadając mu walor ostateczności. Zatem wobec braku przedstawienia przez inwestora żądanych dokumentów rozstrzygnięcie podjęte przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego uznano za prawidłowe.

Skargę na powyższą decyzję wniósł T. B. zarzucając naruszenie:

1. art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący nie wykonał obowiązków wskazanych w sentencji postanowienia nr [..] w postaci przedłożenia żądanych dokumentów (tj. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) celem umożliwiania legalizacji przedsięwzięcia, podczas gdy strona skarżąca z przyczyn od siebie niezależnych, nie mogła przedstawić temu organowi żądanego dokumentu ze względu na toczące się postępowania sądowe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku na skutek zażalenia na postanowienia Kolegium w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obiektu;

2. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, to jest niedokonanie przez organ

zmiany terminu przeprowadzonej wizji w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości K. przy ul. W., podczas gdy w wyznaczonym terminie w wizji nie mógł uczestniczyć ani skarżący, ani pełnomocnik skarżącego oraz pomimo uprzedniego poinformowania organu o braku możliwości stawiennictwa w wyznaczonym terminie wraz z podaniem uzasadnionych przyczyn niestawiennictwa;

3. art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na niezapewnieniu skarżącemu ani jego pełnomocnikowi czynnego udziału w przeprowadzonej wizji w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie przedmiotowej działki, która miała miejsce w dniu 25 lutego 2019 r. podczas gdy w ww. terminie nie mógł uczestniczyć ani skarżący, ani jego pełnomocnik oraz pomimo uprzedniego poinformowania organu o braku możliwości stawiennictwa w wyznaczonym terminie wraz z podaniem uzasadnionych przyczyn niestawiennictwa;

4. art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ prowadził postępowanie oraz wydawał decyzję w sposób obiektywny, podczas gdy pracownik organu I instancji Ł. C. nie został wyłączony od prowadzenia niniejszej sprawy pomimo faktu, że jego wypowiedzi wobec przedstawiciela kancelarii i radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą o tym, iż nie przedłuży terminu do złożenia żądanych dokumentów, a decyzja we wskazanej sprawie będzie negatywna i zostanie wydany nakaz rozbiórki (wypowiedź pracownika organu I instancji została wypowiedziana przed całkowitym zebraniem materiału dowodowego w sprawie przed upływem terminu do złożenia przez stronę skarżącą dokumentów legalizacyjnych), świadczyły o jego braku bezstronności w sprawie i jego uprzednim negatywnym nastawieniu do niej, co uzasadniało jego niezwłoczne wyłączenie;

5. art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania;

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego między innymi poprzez uznanie, że skarżący nie przedłożył całości żądanych dokumentów w toku postępowania, podczas gdy skarżący nie był w stanie z przyczyn od siebie niezależnych przedstawić organowi I instancji żądanego dokumentu, tj. zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem, z powodu toczącego się postępowania sądowego w celu kontroli postanowienia Kolegium. Skarżący wskazał, iż przed upływem terminu do przedłożenia żądanego dokumentu wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o przedłużenie terminu do jego przedstawienia podając konkretną argumentację uzasadniającą przedłużenie terminu, lecz organ ani nie przedłużył tego terminu, ani w wydanej decyzji nie wskazał przyczyn, z jakich odmówił. Co więcej, pomimo pisma skarżącego organ uznał, że skarżący nie przedłożył żądanych dokumentów. Skarżący wskazał, że brak możliwości uzyskania dokumentu w związku z trwaniem postępowań odwoławczych w odpowiednich instancjach nie może być uznane za jakiekolwiek przedłużanie postępowania, a jedynie próby zgodnego z prawem zalegalizowania obiektu.

Dodatkowo skarżący wskazał, że organ naruszył przepisy postępowania nie zmieniając terminu zaplanowanej wizji lokalnej pomimo informacji, że ani skarżący ani jego ówczesny pełnomocnik nie mogli pojawić się i uprzedzili organ o tym uzasadniając nieobecność. Skarżący zarzucił także, iż organ nie wyłączył z postępowania pracownika, którego powinien był wyłączyć oraz że organ odwoławczy naruszył zasadę szybkości nie rozpoznając odwołania w terminie miesiąca.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, w myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, ujawnione okoliczności faktyczne i prawne nie uzasadniały podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem, stanowiącego wiatę o konstrukcji drewnianej i wymiarach 9,0 m x 13,8 m, pełniącego funkcję baru pizzerii, wybudowanego w roku 2005 na terenie działki nr [..] w K., bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, stwierdzony w toku wyczerpująco przeprowadzonego postępowania dowodowego, opis istniejącej zabudowy na działce nr [..], w tym ustalona data jej budowy, uprawniał rozstrzygające sprawę organy nadzoru budowlanego do zastosowania dyspozycji art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanych rozstrzygnięć.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie miał wątpliwości, ani co do daty budowy, ani co do kwalifikacji spornego obiektu jako wiaty, faktu jej trwałego związania z gruntem i tego, że tak zakwalifikowany obiekt wymagał, zarówno w dacie budowy, jaki i dacie działań legalizacyjnych organów nadzoru, uzyskania pozwolenia na budowę, którego jednak inwestor nie posiadał. Okoliczności te przemawiały zatem za wdrożeniem wobec przedmiotowego obiektu procedury legalizacji z art. 48 Prawa budowlanego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru spornego obiektu budowlanego należy wskazać, że Prawo budowlane, jak i wydane na podstawie tej ustawy rozporządzenia wykonawcze nie definiują pojęcia "wiaty". Zgodnie ze słownikową definicją wiata to rodzaj budowli bez ścian, zwykle z oszklonym pokryciem (Mały Słowniki Języka Polskiego, S. Skorupko, H. Auderska, Z. Łempicka (red.), PWN Warszawa 1968). W orzecznictwie sądowym wskazuje się natomiast, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia m.in. jego funkcji. Często wskazuje się, że wiata to samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem (tak wyroki NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 794/10; z 8 marca 2017 r., II OSK 1707/15; z 17 marca 2020 r., II OSK 603/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2019 r., II OSK 3465/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Oznacza to, że przez wiatę należy rozumieć lekką, zadaszoną konstrukcję wspartą na słupach, częściowo lub zupełnie pozbawioną ścian.

W świetle powyższego uzasadnione jest twierdzenie organów, że obiekt wybudowany na działce nr [..] jest wiatą. Jak wynika bowiem z przeprowadzonych w sprawie oględzin i wykonanej dokumentacji fotograficznej obiekt ma konstrukcję drewnianą, od strony północnej i wschodniej posiada ścianę z desek o wysokości około 1 m, pozostała część ścian zabezpieczona jest plandeką). Od strony północnej otwór wejściowy zabezpieczony jest na czas zimy deskami. Ma on zatem konstrukcję lekką, zadaszoną i częściowo pozbawioną ścian (ściany niepełne).

Sąd uznał również, że ustalenia organów co do cechy trwałego związania wskazanej wiaty z gruntem są prawidłowe. Wprawdzie wylewka betonowa, na której posadowiona jest wiata, wystaje ponad teren około 10 cm, lecz okoliczność ta nie przesądza o nietrwałym charakterze takiego związania obiektu z gruntem. Cechę trwałości związania z gruntem należy bowiem oceniać nie tylko poprzez niemożliwość łatwego przeniesienia obiektu (oderwania go od gruntu), ale także poprzez to czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Cecha "trwałego związania z gruntem" wymaga zapewnienia obiektowi stabilności, przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2020 r., II SA/Gd 656/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem, nie decyduje więc metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2014 r., II OSK 1052/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Determinantami stabilności, zapewniającej obiektowi trwałe związanie z gruntem, są w istocie jego parametry. W związku z tym należy stwierdzić, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne wskazujące na to, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. Nie ma przy tym wykluczającego znaczenia fakt, że obiekt służy do sezonowego użytku.

W związku z tym przedstawiony opis związania spornego obiektu z gruntem pozwala przyjąć, że związanie to jest trwałe i oceny tej nie zmienia fakt, iż wylewka betonowa wstaje ponad teren (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., II OSK 1788/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), ani to, że wiata służy sezonowo jako bar pizzeria.

Organy ustaliły także wymiary wiaty, co pozwala ustalić powierzchnię kontrolowanego obiektu wynoszącą 124,2 m2. Mając więc na uwadze przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie budowy należało stwierdzić, że obiekt ten nie mieści się w żadnej z kategorii obiektów zwolnionych, na mocy art. 29 ustawy, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności jego powierzchnia nie pozwala dokonać kwalifikacji, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2, który w roku 2005 stanowił, że obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę nie były objęte wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe), gdyż ich powierzchnia nie mogła przekraczać 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Również w dacie orzekania prze organy nadzoru, przepis ten nie pozwałaby na zastosowanie w stosunku do przedmiotowej wiaty zwolnienia z obowiązku ustalonego w art. 28 Prawa budowlanego, bowiem zgodnie z jego brzmieniem zwolnienie to dotyczyło wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Wobec tego nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa wiata zarówno w dacie jej budowy, jak i obecnie, ze względu na swoją powierzchnię, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał i co nie było kwestionowane.

W tych okolicznościach zasadne było prowadzenie postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, które miało na celu umożliwienie stronie zalegalizowanie przedmiotowego obiektu, poprzez w pierwszej kolejności zobowiązanie do przedłożenia stosownych dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożenie określonych obowiązków w celu legalizacji samowoli budowlanej, jest możliwe, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie podjęcia przez organ próby legalizacji samowoli, organ w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Dopiero niespełnienie powyższych warunków przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu. Natomiast po przedłożeniu wymaganych prawem dokumentów organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji legalizacyjnych bada ich prawidłowość i jednocześnie jest zobowiązany ustalić w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną.

Co istotne, organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy, a zakończenie tej procedury uzależnione jest od postawy inwestora oraz oceny przeprowadzonej przez organ. Ustalenie bowiem, że inwestor w wyznaczonym terminie nie spełnił wskazanych w postanowieniu obowiązków, obliguje właściwy organ, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, do orzeczenia rozbiórki.

Z tego wynika, że stwierdzona samowola nie powoduje automatycznie wydania orzeczenia rozbiórkowego, lecz konieczne jest uprzednie umożliwienie inwestorowi jej zalegalizowania. Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest więc w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. Musi się jednak liczyć z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy - Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Zasadnie zatem w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymując przedmiotowe roboty budowlane i nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w ust. 3 tego przepisu. W szczególności konieczne było uzyskanie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie takie jest bowiem podstawową przesłanką umożliwiającą legalizację samowoli, na co wprost wskazuje art. 48 ustawy. W przypadku bowiem braku takiej zgodności wykluczona jest możliwość legalizacji i zachodzi konieczność wydania decyzji o rozbiórce. W związku odmową wydania przez uprawniony organ zaświadczenia o zgodności kontrolowanej budowy z planem miejscowym, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, iż to nie organ nadzoru budowlanego stosujący art. 48 Prawa budowanego jest właściwy do stwierdzenia zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy. Tym organem jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wydający zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy brak zgodności z miejscowym planem nie jest rażący, widoczny w sposób oczywisty, należy dopuścić możliwość dalszego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym uzyskania stosownego zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (por. M.Rypina (w) Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, t. 57).

We wskazanym postanowieniu organ nadzoru wyznaczył skarżącemu termin na przedłożenie wymaganych dokumentów do dnia 30 marca 2017 r. Jednakże, uwzględniając wnioski skarżącego, postanowieniem z dnia 22 marca 2017 r. organ I instancji przedłużył ten termin do dnia 30 czerwca 2017 r. a następnie postanowieniem z dnia 15 września 2017 r. organ I instancji przesunął ten termin na dzień 30 marca 2018 r. Pomimo kolejnego wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia 16 marca 2018 r. o przedłużenie terminu na wykonanie nałożonych obowiązków, organ I instancji nie rozpoznał go formalnie, co nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i nie pogorszyło sytuacji procesowej skarżącego, albowiem decyzję I instancji wydano dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy zaświadczenia o zgodności z planem obiektu. Wszczęta przez skarżącego kontrola legalności postanowienia Kolegium przez sąd administracyjny nie wstrzymywała organów nadzoru od zakończenia prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Ostateczny akt administracyjny (decyzja czy postanowienie) podlega bowiem wykonaniu, a wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje jego wykonalności (art. 61 § 1 p.p.s.a.).

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, organy nadzoru podjęły wszystkie dopuszczalne środki prawne w celu umożliwienia skarżącemu legalizacji samowoli budowlanej.

Należy bowiem zauważyć, że organy prowadzące postępowanie legalizacyjne nie mają prawnego obowiązku przedłużania terminu do przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowoli (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2020 r., II SA/Wr 696/19, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl). Natomiast w niniejszej sprawie organ dwukrotnie przychylił się do składanych przez stronę wniosków, a więc uwzględniał wolę inwestora i działał na jego korzyść umożliwiając mu wykonanie nałożonych obowiązków, w szczególności przedłożenie zaświadczenia Burmistrza, i tym samym legalizację wiaty.

Podkreślić należy, że zarówno w dniu wydawania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i w dniu wydawania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie Burmistrza z dnia 28 kwietnia 2017 r. i utrzymujące je w mocy ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2018 r. Co więcej, w dniu wydawania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 10 czerwca 2019 r. w obrocie prawnym funkcjonował także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 368/18, oddalający skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2018 r.

Oznacza to, zgodnie z dyspozycją art. 170 p.p.s.a., że wyrok ten, będący orzeczeniem prawomocnym, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie to powoduje, że inne sądy i inne organy państwowe musiały brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu, które w niniejszej sprawie sprowadzało się do zaakceptowania stanowiska właściwych organów (Kolegium i Burmistrza) co do odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z planem obiektu w postaci wiaty usytuowanej na działce nr [..] w K. Rozstrzygnięcie to miało w niniejszej sprawie walor przesądzający o niezgodności wskazanego obiektu z planem, którego nie można było zignorować. Zaświadczenie o zgodności z planem miejscowym jest bowiem niezbędne do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Brak takiego zaświadczenia stanowił zasadniczą przeszkodę legalizacji.

W konsekwencji należało stwierdzić, że zarówno w wyznaczonym i dwukrotnie przesuniętym terminie inwestor nie przedłożył wszystkich wymaganych do legalizacji dokumentów określonych w postanowieniu organu I instancji z 29 listopada 2016 r., jak również w dacie orzekania przez organ I i II instancji w obrocie prawnym pozostawała odmowa Burmistrza wydania zaświadczenia o zgodności wiaty z planem miejscowym. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego byłz obowiązany do wydania orzeczenia na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W związku z tym zarówno decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i zaskarżona decyzja organu odwoławczego z 10 czerwca 2019 r., są prawidłowe.

Sąd nie podzielił zastrzeżeń skarżącego co do prawidłowości odmowy wyłączenia pracownika organu – Ł. C., od udziału w rozpoznaniu niniejszej sprawy. Udokumentowane w aktach sprawy czynności procesowe podejmowane przez organ w toku postępowania przeczą bowiem zarzucanemu wpływowi wskazanego pracownika na pogorszenie sytuacji procesowej skarżącego. Wbrew przypisywanym temu pracownikowi intencjom, po formalnej odmowie jego wyłączenia, dwukrotnie przedłużano skarżącemu termin do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych uwzględniając jego wnioski w tym zakresie, jak również przekładano termin oględzin nieruchomości, uwzględniając sytuację życiową skarżącego. W tej sytuacji zarzut bezstronności pracownika organu biorącego udział w rozpoznawaniu sprawy uznać należało za niezasadny, a incydentalną wypowiedź tego pracownika za pozostającą całkowicie bez wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji akceptację rozstrzygnięcia o odmowie wyłączenia pracownika przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji należało uznać za prawidłową, pomimo braku uzasadnienia. Organ odwoławczy w takim wypadku nie wydaje bowiem odrębnego postanowienia, które odnosiłoby się tylko i wyłącznie do zaskarżonego w odwołaniu postanowienia o odmowie wyłączenia. Nie uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w nieuwzględnieniu odwołania i w związanym z tym rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 79 § 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu, ani jego pełnomocnikowi, udziału w przeprowadzonych w trybie art. 136 k.p.a. oględzinach, które miały miejsce w dniu 25 lutego 2019 r. Twierdzeniom skarżącego przeczą udokumentowane okoliczności sprawy, z których wynika, że brak możliwości stawiennictwa na oględzinach dotoczył wyłącznie terminu 15 lutego 2019 r., w związku z czym organ wyznaczył nowy termin na dzień 25 lutego 2019 r. O powyższym zarówno skarżący, jak i jego pełnomocnik zostali prawidłowo poinformowani i do tego zawiadomienia nie wpłynęły z ich strony żadne uwagi dotyczące stawiennictwa. W związku z tym należy uznać, że oględziny w dniu 25 lutego 2019 r. odbyły się prawidłowo, mimo niestawiennictwa skarżącego i jego pełnomocnika, a ich przeprowadzeniu nie stały na przeszkodzie żadne znane organowi okoliczności, skutkujące koniecznością zmiany terminu. Tym samym niezasadnie strona zarzuca też naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zmiany terminu ww. oględzin, a przeprowadzenie wizji w tak ustalonych okolicznościach faktycznych nie naruszało praw strony do udziału w każdym etapie postępowania. Tym bardziej, że przed wydaniem decyzji ostatecznej skarżący został prawidłowo zawiadomiony o zebranym materiale dowodowym, w tym o protokole z dodatkowych oględzin zleconych przez organ odwoławczy, w której inwestor nie brał udziału, i możliwości wypowiedzenia się co do tych dowodów. W zakreślonym terminie żadne uwagi ze strony inwestora czy jego pełnomocnika nie wpłynęły.

Jednocześnie, zdaniem Sądu, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Tego rodzaju kwestia nie podlega bowiem ocenie w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną. Jeżeli strona uważała, że organ prowadzi postępowanie opieszale mogła skorzystać z odpowiednich środków prawnych, aby przeciwdziałać przewlekłości lub bezczynności organu i doprowadzić do wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Zarzut ten nie wpływa na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, a jedynie może być podstawą zarzucanej organowi bezczynności czy przewlekłości postępowania, co jednak pozostaje poza oceną Sądu w niniejszej sprawie. Z materiału dowodowego wynika jednak, że to wnioski skarżącego o przedłużenie terminu złożenia dokumentów, uwzględniane przez organ, wpłynęły na czas trwania postępowania legalizacyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że legalizacja spornego obiektu nie była możliwa, gdyż inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków legalizacyjnych, i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi.

W szczególności w toku postępowania organy obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Organy procedowały też w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy Prawa budowlanego. W konsekwencji dokonano prawidłowej kwalifikacji obiektu i zastosowano właściwy tryb legalizacji samowoli, nakładając na inwestora określone obowiązki i wyznaczając ich termin, a wobec stwierdzenia braku wykonania nałożonych obowiązków zasadnie orzekły na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego o rozbiórce kontrolowanego obiektu. Przy tym postępowanie organów nie naruszało praw strony tak do udziału w czynnościach wyjaśniających i wypowiedzenia się w sprawie, jak i w zakresie rzetelności oraz bezstronności organu rozstrzygającego sprawę, która to ocena wynika z poczynionych wyżej wywodów. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).