Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 707/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 28aa ust. 9, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi B. R. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie nieudzielenia votum zaufania Burmistrzowi I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa; II. zasądza od Gminy Miejskiej na rzecz skarżącego B. R. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

B. R. – Burmistrz [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 czerwca 2019 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi [...] za 2018 r. Wskazał, że w porządku obrad Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 czerwca 2019 r. znajdował się projekt uchwały bez numeru w sprawie udzielenia wotum zaufania Burmistrzowi [...] za 2018 r. W wyniku głosowania nad tą uchwałą, za udzieleniem wotum zaufania zagłosowało 7 radnych, przeciw udzieleniu wotum zaufania zagłosowało 8 radnych, natomiast głosów wstrzymujących się nie było. Skarżący podniósł, że według art. 28aa ust. 9 zdanie 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej także: "u.s.g."), niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Nie zachodzi więc w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem, a co więcej, takie postępowanie byłoby istotnym naruszeniem prawa.

Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały B. R. podniósł, że podjęcie przez Radę Miejską w [...] uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi [...] za 2018 r. wpływa na sferę jego praw jako osoby piastującej urząd organu wykonawczego Gminy [....]. Instytucja wotum zaufania stanowi bowiem konsekwencję oceny przedstawionego raportu o stanie Gminy [...], za który w świetle powołanych przepisów art. 28aa u.s.g., odpowiedzialność ponosi Burmistrz. Fakt braku udzielenia wotum zaufania - w razie wyrażenia takiej samej oceny w roku następującym - jest podstawą do podjęcia przez Radę Miejską w [...] uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania Burmistrza. Co więcej, skarżący jako osoba fizyczna piastująca funkcję Burmistrza wybrana w wyborach powszechnych nie ponosi odpowiedzialności przed Radą Miejską w [...], lecz przed wspólnotą samorządową Gminy [...]. Brak wyrażenia wotum zaufania stanowi dla wyborców wskazówkę co do prawidłowości sprawowania urzędu Burmistrza [...] przez skarżącego w zakresie dbania o stan Gminy [...], co przedkłada się na jego ocenę jako osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego. Skarżący wskazał, że przed przystąpieniem do głosowania nad uchwałą w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania, Burmistrz przedstawił szczegółowy raport o stanie Gminy [...]. Przedstawiając ten raport zwrócił uwagę, że rok 2018 był dla Gminy [...] rokiem rekordowym pod względem inwestycji. Przedstawiona została realizacja polityk, programów i strategii, uchwał Rady Gminy i budżetu obywatelskiego. Następnie, umożliwiono radnym Rady Miejskiej w [...] udział w debacie nad przedstawionym przez Burmistrza raportem o stanie Gminy [...]. Skarżący zauważył, że żaden mieszkaniec lokalnej wspólnoty nie złożył pisemnego zgłoszenia do Przewodniczącego Rady w kwestii zabrania głosu nad przedstawionym przez Burmistrza raportem o stanie Gminy; również radni nie skorzystali ze swojej ustawowej kompetencji do określenia informacji, które chcieliby zobaczyć w raporcie. W rezultacie, w debacie na 15 radnych, udział wziął jeden radny – C. U. W jego wypowiedzi zabrakło jednak merytorycznej argumentacji przemawiającej za takim sposobem głosowania, a żaden z pozostałych radnych nie zabrał głosu w debacie nad wotum zaufania.

Zdaniem skarżącego, działania opozycyjnych radnych w przedmiocie oddania głosu przeciw udzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania w żaden sposób nie odnosiły się do treści sporządzonego przez Burmistrza raportu o stanie gminy, a miały tylko i wyłącznie wymiar stricte polityczny. Instytucja raportu o stanie gminy i wotum zaufania nie może być podstawą do politycznego rozliczania Burmistrza przez radnych Rady Miejskiej. Radni Gminy [...] w zupełności pominęli, iż raport o stanie gminy ma za zadanie służyć zaznajomieniu mieszkańców gminy, w tym radnych z bieżącą kondycją gminy i to na tej podstawie po rozpatrzeniu raportu ma zostać podjęta decyzja o udzieleniu wójtowi wotum zaufania bądź nieudzieleniu wotum zaufania. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do niemożliwych do zaakceptowania wniosków, iż instytucje raportu o stanie gminy oraz wotum zaufania stanowią skuteczne narzędzie dla ukształtowania w radzie gminy układu politycznego, z czym w zupełności skarżący zgodzić się nie może. W jego ocenie, po przedstawieniu raportu o stanie gminy radni tworząc radę gminy mają obowiązek wziąć udział w dyskusji, w szczególności ci spośród radnych, którzy mają wobec jego treści uwagi czy zastrzeżenia. Skoro, w konsekwencji ośmiu spośród piętnastu radnych opowiedziało się przeciwko udzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania - to ośmiu radnych powinno niewątpliwe wziąć udział w debacie, wskazać swoje uwagi czy zastrzeżenia, a nie bezrefleksyjnie głosować przeciw udzieleniu wotum zaufania Burmistrzowi. Co więcej, sama czynność rozpatrywania raportu o stanie gminy jest czynnością faktyczną i zakłada aktywność osób biorących w niej udział. Czynności rozpatrywania raportu o stanie gminy powinna niewątpliwe towarzyszyć dyskusja, której przedmiotem są kwestie podsumowania działalności Burmistrza w roku poprzednim, w szczególności realizacja polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Radni podczas debaty na sesji powinni wyrazić swoje zdanie co do legalności, celowości i rzetelności wykonywania obowiązków przedstawionych w raporcie przez organ wykonawczy. Wobec czego, w przedmiotowej sprawie Radni powinni ustalić, czy Burmistrz zrealizował swoje obowiązki w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategii, uchwał Rady Gminy i budżetu obywatelskiego, jak też wskazać jakie są przyczyny ewentualnego braku realizacji w/w działań i czy winą w sposób bezpośredni za nie można obciążyć organ wykonawczy, czy też były one wynikiem innych obiektywnych zależności czy uwarunkowań. Brak uzasadnienia uchwały, zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Skarżący wskazał, że Regionalna Izba Obrachunkowa - Zespól Zamiejscowy w [...] zaopiniowała pozytywnie sprawozdanie z wykonania budżetu za rok 2018. Wykonanie budżetu zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym zostało zaopiniowane przez Komisję Rewizyjną również pozytywnie. Kontynuacją tego stanu rzeczy było sformułowanie wniosku o udzielenie Burmistrzowi absolutorium z tego tytułu, którego jednak ostatecznie Burmistrz nie otrzymał. Również sprawa nieudzielenia Burmistrzowi absolutorium świadczy o tym, że przyczyna nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania była przyczyną stricte polityczną.

Mając powyższe na uwadze składający skargę zarzucił:

naruszenie art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na nieuzasadnieniu zaskarżonej uchwały, podczas gdy w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa, niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem, co w rezultacie nie pozwala na ocenę ich legalności, zasadności i zgodności z powszechnie obowiązującym prawem;

naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. w zw. z art. 28 aa ust. 4 w zw. z art. 28 aa ust. 9 u.s.g. poprzez podjęcie uchwały w konsekwencji wykorzystania instytucji wotum zaufania wyłącznie jako instrumentu stricte politycznego, a tym samym niewskazanie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Miejską w [...] uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania Burmistrzowi [...], podczas gdy wyłączą przyczyną nieudzielenia wotum zaufania może być negatywna ocena działalności organu wykonawczego w raportowanym okresie, niekorzystna ocena samej treści raportu (np. gdy nie spełnia on wymogów, określonych w uchwale rady lub nie zawiera obligatoryjnych elementów), czy niedopełnienie terminu do jego przedstawienia.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w [...] wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku zrealizowana została w sposób prawidłowy cała "ścieżka" proceduralna określona w art. 28aa u.s.g., a zatem nie może być mowy o istotnym naruszeniu prawa stanowiącym przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały. Podkreślił, że Rada Miejska jest organem kolegialnym, a udzielenie lub nie udzielenie wotum zaufania pozostawione zostało swobodzie rady, na proces decyzyjny której składa się suma głosów. Żaden przepis prawa nie wymaga przy tego typu uchwałach sporządzenia pisemnego uzasadnienia. Wskazał, że w porządku obrad Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 czerwca 2019 r. znalazł się projekt uchwały o udzieleniu wotum zaufania Burmistrzowi [...], który został podczas sesji poddany pod głosowanie radnych. W wyniku głosowanie uchwała nie uzyskała wymaganej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady. W przypadku organu kolegialnego wynik głosowania jest trudny do przewidzenia, gdyż radni głosują według swojego uznania. Istotne jest, że w sprawie został przygotowany pozytywny kształt uchwały za udzieleniem wotum zaufania, która była poddana pod głosowanie i która nie uzyskała wymaganej bezwzględnej większości głosów. Przewodniczący zauważył, że zaskarżona uchwała przygotowana i procedowana była w przedmiocie udzielenia wotum zaufania Burmistrzowi [...] i wobec nie uzyskania bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady nie została podjęta, co jest jednoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, bez konieczności podejmowania drugiej uchwały w tym zakresie, a w takim przypadku, brak uzasadnienia uchwały nie może stanowić naruszenia prawa w stopniu powodującym nieważność uchwały, albowiem sporządzenie uzasadnienia uchwały pozytywnej (tj. udzielającej wotum zaufania), w którym podane by były motywy i przyczyny nie podjęcia uchwały z uwagi na nie uzyskanie bezwzględnej większości głosów, nie było możliwe, gdyż musiałoby ono być sprzeczne z samą uchwałą, która przygotowana i procedowana była w przedmiocie udzielenia wotum zaufania. Przewodniczący wskazał, że w przypadku uchwały podejmowanej na podstawie art. 28 aa ust. 9 u.s.g. należy mówić o uzasadnieniu w sensie materialnym, a nie formalnym, co oznacza, że niezbędna do oceny zasadności rozstrzygnięcia treść nie musi wynikać z treści samej uchwały. Przebieg debaty poprzedzającej głosowanie nad udzieleniem wotum zaufania był jawny. Obrady sesji, podczas której przeprowadzono debatę nad rzeczonym raportem, były transmitowane i zostały utrwalone za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a nagranie jest dostępne na stronie internetowej. Po przeprowadzonej debacie, zgodnie z obowiązującą procedurą odbyło się głosowanie. Przebieg debaty oraz głosy radnych, które zostały w jej trakcie zabrane, stanowią podstawę do dokonania merytorycznej oceny motywów nie udzielenia skarżącemu wotum zaufania. Przewodniczący podkreślił, że każdy radny ma prawo brać czynny udział w debacie nad raportem o stanie gminy, ale nie ma takiego prawnego obowiązku. Ostateczna ocena działalności Burmistrza wyraża się nie w wystąpieniach, ale w akcie głosowania. W tym przypadku ocena ta wypadła negatywnie. Ponadto, udzielenie wotum zaufania nie jest uzależnione od uzyskania pozytywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej, albowiem odnosiła się ona do strony formalnej dokumentacji, a nie do strony merytorycznej, która pozostawiona jest swobodzie rady.

Mając na względzie powyższe Przewodniczący wskazał, że zaskarżona uchwała nie została wydana z istotną obrazą prawa, co mogłoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Uchwała wydana została w wyniku poprawnie przeprowadzonej procedury określonej w art. 28aa u.s.g. Motywy, które stanowiły podstawę nie udzielenia skarżącemu wotum zaufania były czysto merytoryczne i wynikały z negatywnej oceny działania skarżącego w roku 2018, co znajduje odzwierciedlenie w przeprowadzonej debacie nad raportem o stanie Gminy. Nie można zarazem zarzucić Radzie dowolności tj. przekroczenia granic przyznanej jej decyzyjności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

O tym, co może stanowić przedmiot zaskarżenia przesądza treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W świetle pkt 6 tego artykułu, sąd administracyjny może orzekać w sprawie skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (a zatem inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), kontrolując tego rodzaju akty sąd stosuje kryterium zgodności z prawem. Uwzględniając skargę stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Rozstrzygając w przedmiocie legalności uchwały mieszczącej się w grupie aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., trzeba mieć jeszcze na uwadze treść przepisów zawartych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną", z których wynika, że konsekwencja w postaci stwierdzenia nieważności uchwały dotyczy sytuacji, kiedy naruszenie to ma charakter istotny (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ponadto, wedle art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przy czym, zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 18 maja 2021 r. wydanego w oparciu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie jest specyficzny, a wynika on z brzmienia art. 28aa u.s.g. W świetle jego ust. 1, wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport ten – zgodnie z ust. 2 - obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Przedmiotowy raport, czego wymaga z kolei ust. 3, rozpatruje rada gminy podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę. Następnie, według ust. 9, tj. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Przy czym, ten ostatni przepis wyraźnie wskazuje, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej, w której na sesji Rady Miejskiej w [...] 19 czerwca 2019 r. rozpatrywany był przygotowany przez Burmistrza raport o stanie Gminy, a następnie przeprowadzono głosowanie nad uchwałą w sprawie udzielenia Burmistrzowi wotum zaufania. W trakcie głosowania w tym przedmiocie "za" przyjęciem uchwały było siedmioro radnych, "przeciw" ośmiu radnych, zaś głosów wstrzymujących się nie było. W rezultacie, wskazany projekt uchwały nie uzyskał wymaganej bezwzględnej większości głosów.

Przedmiotem zaskarżenia jest więc, istniejąca w drodze przyjęcia fikcji prawnej wynikającej z art. 28aa ust. 9 u.s.g., uchwała o nieudzieleniu Burmistrzowi [...] wotum zaufania. Skarga na nią została złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.. W świetle tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Ze względu na fakt, że podjęcie uchwały w przedmiocie wotum zaufania dla wójta (burmistrza, prezydenta) mieści się w jasno określonych prawem kompetencjach rady gminy, to uchwałę taką bez wątpienia należy zaliczyć do tych "z zakresu administracji publicznej". Jeśli zaś chodzi o legitymację skargową skarżącego, to niewątpliwie mieści się on w grupie podmiotów, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w tym przepisie jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej [tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 24.08.2007 r. II OSK 1033/07]. Pomiędzy kwestionowaną uchwałą a własną, prawną sytuacją wnoszącego skargę musi istnieć związek wyrażający się w tym, że uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, pozbawiając go określonych uprawnień czy uniemożliwiając ich realizację. Stwierdzając istnienie legitymacji skargowej po stronie B. R., wybranego na Burmistrza [...], miano na uwadze brzmienie art. 28aa ust. 10 u.s.g., według którego, w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (przy czym zgodnie z art. 11a ust. 3 u.s.g. - ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta.). Z uwagi na powyższe, nieudzielenie wotum zaufania może rodzić dla adresata takiej uchwały poważne konsekwencje prawne.

Przechodząc do meritum sprawy należy podnieść, że złożona w niej skarga została uwzględniona z uwagi na istotne naruszenie prawa, jakiego dopuściła się Rada Miejska w [...] poprzez nieuzasadnienie podjętej uchwały.

Regulacje ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują wprost obowiązku w zakresie sporządzania uzasadnień do przyjmowanych uchwał. Pomimo to, w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie wskazuje się na konieczność w tym zakresie. Niezbędność tę wyprowadza się z wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz łączącej się z nią reguły wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP związania organów administracji publicznej prawem. Ponadto, podkreśla się także, iż istnienie uzasadnienia warunkuje kontrolę legalności sprawowaną przez organ nadzoru w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g., czy też kontrolę sądową. Stosownie do powołanego art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o takiej nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Z kolei według art. 184 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

W motywach rozstrzygnięcia organ przedstawia przepisy prawne, które w konkretnym przypadku zastosował. Dzięki temu możliwe jest poznanie powodów, które zdecydowały o podjętej przez niego decyzji. Z uwagi na to, że norma prawna zawiera hipotezę oraz dyspozycję, powstaje obowiązek organu publicznego wykazania, że stosuje on normę w okolicznościach wskazanych hipotezą podstawy prawnej oraz, że czyni to w sposób określony dyspozycją podstawy prawnej. W orzecznictwie wskazuje się także na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę "dobrej legislacji". Ponadto, obowiązek motywowania uchwał rady gminy należy także traktować jako element zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyroki NSA: z 8.06.2006 r. II OSK 410/06, z 8.12.2020 r. II OSK 494/20, z 27.07.2021 r. I OSK 1797/19).

Podstawę prawną skarżonej uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. oraz wskazany już wyżej art. 28aa ust. 9 u.s.g. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Z uwagi na użycie w tym unormowaniu określenia "z tego tytułu" w orzecznictwie sądowym zwrócono uwagę, że uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania jest ściśle powiązana z rozpatrzeniem przez radę raportu. Zatem ma ona odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez organ wykonawczy gminy raportu o stanie tej gminy (tak np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20.01.2021 r. II SA/Rz 1064/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4.02.2021 r. II SA/Sz 635/20).

Stanowisko to Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela. Przepisy art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa u.s.g. wzajemnie się uzupełniają. Wynika z nich, że corocznym zadaniem wójta (burmistrza, prezydenta) jest przedłożenie radzie gminy raportu o stanie tej gminy. Obligatoryjne składniki tego dokumentu wskazuje art. 28aa ust. 2 u.s.g., który nie zawiera w tym przedmiocie enumeratywnego wyliczenia, przy czym art. 28aa ust. 3 u.s.g. zastrzega, że rada gminy może w drodze uchwały określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Tak w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g., jak i w art. 28aa ust. 4 u.s.g. mowa jest o konieczności "rozpatrzenia" raportu, co ułatwić ma przewidziana przez ten ostatni przepis debata w tym przedmiocie. Niewątpliwie, znaczenie takiej debaty dla "rozpatrzenia" raportu może być duże, na co wskazuje brzmienie art. 28aa ust. 5 i ust. 6 u.s.g., które zezwalają radnemu na zabranie głosu bez ograniczeń czasowych, jak też umożliwiają zabranie głosu w takiej debacie także mieszkańcom gminy. Ze wskazanej wagi debaty nie można jednak, jak to czyni skarżący, wyprowadzać wniosku o obowiązku radnych wzięcia udziału w dyskusji, zwłaszcza tych, którzy mają wobec treści raportu uwagi czy zastrzeżenia. Oczywiście wskazanym byłoby, by radni nie zgadzający się z określonymi stwierdzeniami raportu, jak też pozostali radni, wypowiedzieli się w tej kwestii, jednak brak tego rodzaju działania może podlegać ocenie tylko w wymiarze politycznym. Ważne jest więc, by debata została umożliwiona poprzez zaproszenie przez prowadzącego obrady do zajęcia stanowiska. To więc, czy ktokolwiek wziął w niej udział dla pozytywnej weryfikacji wymogu przeprowadzenia dyskusji jest bez znaczenia. Z art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika wprawdzie, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Z regulacją tą nie wiążą się jednakże jakiekolwiek sankcje w przypadku niewywiązywania się przez radnego ze wskazanych obowiązków. Tym samym, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem o stanie gminy nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g. i uznaniem, że z tego powodu uchwała jest niezgodna z prawem (por. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, opubl.: WKP 2021, wyrok NSA z 7.07.2020 r. II OSK 600/20).

Treść protokołu z sesji Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 czerwca 2019 r. wskazuje, że Burmistrz przedstawił prezentację na temat raportu o stanie Gminy za 2018 rok, następnie Przewodniczący Rady otworzył dyskusję nad tym raportem. Nikt z mieszkańców nie zgłosił się do wzięcia udziału w debacie, natomiast spośród radnych głos zabrała jedna osoba (C. U.). W takich okolicznościach należy uznać, że proceduralny wymóg w postaci przeprowadzenia debaty został zrealizowany.

W art. 28aa ust. 9 u.s.g. mowa jest o tym, że głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania przeprowadza się "po zakończeniu debaty". Stwierdzenie to również podkreśla związek uchwały w przedmiocie wotum zaufania z oceną raportu o stanie gminy.

Skoro więc uchwała o udzieleniu czy nieudzieleniu wotum zaufania ma stanowić efekt rozpatrzenia raportu o stanie gminy, to ustalenie tego, czy tak właśnie jest, możliwe jest praktycznie tylko wówczas, gdy sporządzono w tym przedmiocie uzasadnienie. Przy czym, podkreślenia wymaga, że poza kompetencją Sądu znajduje się merytoryczna ocena stanowiska rady. Sąd nie ma zatem badać, czy decyzja organu stanowiącego gminy jest uzasadniona, a zatem, czy radni właściwie ocenili przedłożony raport. Sąd ma tylko sprawdzić, czy oceny w ogóle dokonano. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądowym, akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystania tego instrumentu dla celów politycznych (tak np. wskazany wyżej wyrok WSA w Rzeszowie z 20.01.2021 r.). Tego rodzaju praktyka nie może zaś z oczywistych względów zasługiwać na aprobatę. W świetle wskazanego art. 28aa ust. 2 u.s.g., raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Wybrany w wyborach organ wykonawczy gminy ma więc co roku zostać poddany kontroli przez członków wspólnoty samorządowej tj. tak radnych, jak i ogółu mieszkańców gminy, przy czym podstawę tej oceny ma stanowić przygotowany raport oraz wyniki debaty nad nim. Kontrola musi się odnosić do działań wójta (burmistrza, prezydenta) za poprzedni rok, mieszczących się w jego prawem określonych kompetencjach. Radni powinni więc sprawdzić, na ile organ wykonawczy wywiązał się ze spoczywających na nim obowiązków i w oparciu o to - w akcie głosowania - wyrazić swoją ocenę powyższego.

Brak więc uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania czyni niemożliwym poznanie rzeczywistych motywów, dla których została podjęta, a zatem czy podjęto ją w zgodzie z kompetencją uchwałodawczą określoną w art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., czyli jako następstwo rozpatrzenia raportu o stanie gminy.

Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że Rada Miejska w [...] nie sporządzając uzasadnienia swojej uchwały z dnia 19 czerwca 2019 r. o nieudzieleniu Burmistrzowi [...] wotum zaufania naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Dlatego stwierdzono w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a., że podjęta ona została z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności wykluczyło brzmienie art. 94 ust. 1 u.s.g. (upływ roku od dnia podjęcia uchwały).

W pkt II wyroku zasądzono natomiast od Gminy Miejskiej [...] na rzecz B. R. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowił art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.