Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1191/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 199 poz 1671
law: Ustawa z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "W. H." Spółka z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2193/09 w sprawie ze skargi "W. H." Spółka z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "W. H." Spółka z o.o. z siedzibą w P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 8 marca 2010 r. akt VI SA/Wa 2193/09, oddalił skargę W. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca Spółka) na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) przeprowadził kontrolę, która rozpoczęła się w maju 2009 r. obejmując okres działalności przedsiębiorstwa – rok 2008 i I kwartał 2009 r. Pismami z dnia 11 maja 2009 r. zawiadomiono Spółkę o zamiarze wszczęcia kontroli wzywając m.in. do przedłożenia dokumentów w tym rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy za 2008 r. i dokumentów związanych z wykonywaniem przewozu, załadunku lub rozładunku towarów niebezpiecznych.

Spółka w wykonaniu wezwania przedłożyła m.in. umowę z dnia 25 czerwca 2005 r. z doradcą ds. bezpieczeństwa w transporcie materiałów niebezpiecznych, sprawozdanie za rok 2008 z działalności przedsiębiorstwa w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych, sporządzone w imieniu przedsiębiorcy przez doradcę ds. bezpieczeństwa w dniu 12 stycznia 2009 r. i nadane w Urzędzie Pocztowym Mikołów w dniu 2 lutego 2009 r. z prezentatą [...] Urzędu Wojewódzkiego o jego otrzymaniu w dniu 5 lutego 2009 r.

Organ I instancji na podstawie zgromadzonych dokumentów i przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządził protokół kontroli stwierdzający przesłanie do wojewody sprawozdania z działalności przedsiębiorstwa w zakresie czynności związanych z załadunkiem i rozładunkiem towarów niebezpiecznych za rok 2008 w dniu 2 lutego 2009 r.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w kwocie 5000 zł za nieprzesłanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania za rok 2008, z działalności przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych lub związanego z tym przewozem załadunku lub rozładunku tych towarów. W uzasadnieniu decyzji przytoczono ustalenia kontroli oraz wskazano, iż Spółka była zobowiązana do 31 stycznia każdego roku składać wojewodzie roczne sprawozdanie ze swojej działalności. Sprawozdanie to zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 2 lutego 2009 r., a więc z naruszeniem terminu przewidzianego w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2002 r., Nr 199, poz. 1671 ze zm., dalej: ustawa o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych), co skutkowało nałożeniem na skarżącą Spółkę kary pieniężnej w wysokości określonej w decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie Spółki decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż termin wskazany w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych jest terminem prawa materialnego. W ocenie organu nie miało znaczenia to, że dzień 31 stycznia 2009 r. przypadał na sobotę uznaną przez skarżącą Spółkę za dzień ustawowo wolny od pracy. Organ wskazał, iż to na skarżącej Spółce ciążył obowiązek złożenia sprawozdania w terminie zakreślonym przepisem ustawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi złożonej przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

Sąd I instancji rozpoznając skargę uznał, iż jest ona niezasadna. Wyjaśnił, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca wykonujący przewóz towarów niebezpiecznych lub związany z tym przewozem załadunek lub rozładunek jest obowiązany przesłać wojewodzie roczne sprawozdanie, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. W sprawie było poza sporem, że skarżąca Spółka podlegała temu obowiązkowi wykonując załadunek i rozładunek towarów niebezpiecznych oraz magazynując go, a także było bezsporne, że wymagane prawem sprawozdanie Spółka złożyła po terminie zakreślonym wymienionym przepisem. Następnie wskazano, iż przepis art. 23 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy jest przepisem prawa materialnego określającym bezpośrednio obowiązki wymienionych w nim podmiotów. Obowiązki te nie wymagają konkretyzowania w formie decyzji administracyjnej czy innych władczych działań organu administracji publicznej. Tym bardziej, iż przesłanie sprawozdania nie wszczyna jakiegokolwiek postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Nie stanowi zatem etapu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji sytuacji tej w żaden sposób nie zmienia okoliczność, że niewykonanie określonego w omawianym przepisie obowiązku może być przyczyną zastosowania sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej, co następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w postępowaniu prowadzonym przez inne organy niż wojewoda. Zdaniem WSA wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że termin określony w art. 23 ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy jest przepisem prawa materialnego.

Dalej Sąd I instancji podał, iż skarżąca miała świadomość tego, że w soboty urząd wojewódzki jest zazwyczaj nieczynny, a placówki pocztowe nie zawsze działają w pełnym wymiarze czasowym lub podobnie jak urząd wojewódzki są w soboty zamknięte. W takiej sytuacji powinna dla zachowania terminu do złożenia wymaganego sprawozdania, nie zwlekając do ostatniego dnia, dopełnić wymaganego od niej obowiązku w terminie wcześniejszym. Zdaniem WSA fakt, iż doradca ds. bezpieczeństwa zatrudniony przez Spółkę dopuścił się zwłoki w nadaniu sprawozdania niesie skutek negatywny dla Spółki, gdyż to wyłącznie przedsiębiorca jest odpowiedzialny za niedopełnienie obowiązków swojego pracownika. Nie niweczy to roszczeń regresowych Spółki w stosunku do jej pracownika, jednakże to uprawnienie nie ma wpływu na skutek jaki niesie w sobie naruszenie terminu prawa materialnego. W tym znaczeniu brak wpływu skarżącej lub niegodzenie się na powstanie naruszenia nie miały w ocenie Sądu I instancji znaczenia dla zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo WSA wyjaśnił, iż decyzja administracyjna nakładająca karę pieniężną za naruszenia przepisów ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych ma charakter tzw. decyzji związanej. Organ orzekający miał obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło naruszenie obowiązku określonego w powołanym przepisie, bez wnikania jakie były przyczyny naruszenia tego obowiązku i kto ponosił za to winę. W postępowaniu administracyjnym istotne jest bowiem przede wszystkim ustalenie faktu naruszenia terminu i stwierdzenie odpowiedzialności za naruszenie tego przepisu przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy i możliwości przyczynienia się do jej powstania.

Pełnomocnik Spółki wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, niezbędnych kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi kasacyjnej według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Kasator na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie w treści uzasadnienia wyroku właściwego wyjaśnienia okoliczności dlaczego brak wpływu skarżącej lub niegodzenie się na powstanie naruszenia, o których stanowi art. 93 ust. 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: ustawa o transporcie drogowym) nie miały znaczenia dla zaskarżonego rozstrzygnięcia, niedokonanie z urzędu korekty niezgodnej z prawem działalności organów administracyjnych polegającej na wymierzeniu skarżącej kary za naruszenie przepisów ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, pomimo przyczynienia się organów administracyjnych do powstania naruszenia poprzez prowadzenie niejednolitej, mylącej i wprowadzającej obywateli w błąd praktyki administracyjnej, co do ostatecznego terminu złożenia sprawozdania rocznego, tj. obrazę art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 8 k.p.a.

- naruszenie prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie przepisu art. 23 ust.2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych w zw. z art. 92 ust 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym i art. 93 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 6.5.4. załącznika do tejże ustawy - pomimo ich sprzeczności z art. 64 ust 1 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie, w jakim sankcja za przesłanie z niewielkim opóźnieniem dokumentu wskazanego w art. 23 ust. 2 pkt. 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych jest taka sama, jak sankcja za jego nieprzesłanie w ogóle, jak również w zakresie w jakim obowiązek zastosowania sankcji za niewywiązanie się z wymogu art. 23 ust.2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych i jej wysokość uniezależnione są od winy podmiotu obowiązanego,

- niezastosowanie art. 93 ust. 7 i ust 9 ustawy o transporcie drogowym pomimo, iż skarżąca spełniała przesłanki wymagane przez przedmiotowe przepisy dla uwolnienia się od odpowiedzialności za naruszenie obowiązku administracyjnego,

- obrazę art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust.2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych i art. 92 ust 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym i art. 93 ustawy o trans-porcie drogowym i lp. 6.5.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, oraz art. 64 ust 1 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej Autor podniósł w szczególności, iż stoi na stanowisku, że przepis w oparciu o który nałożono karę pieniężną stoi w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego, zasadą swobody działalności jednostki i zasadą proporcjonalności. W jego ocenie automatyzm stosowania sankcji i brak możliwości dostosowania jej wysokości do rangi przewinienia stoi w sprzeczności z wymienionymi konstytucyjnymi zasadami i jest nieadekwatny do przewinienia sprawcy. Poniósł też, że ustawodawca nakładając obowiązki na podmioty prowadzące działalność gospodarczą, powinien zapewnić odpowiednie warunki do ich realizacji. W realiach tej sprawy oznacza to umożliwienie przedsiębiorcom zobowiązanym do złożenia rocznych sprawozdań, złożenie ich bezpośrednio w urzędach wojewódzkich, co jak wiadomo w soboty nie jest możliwe, zaś w urzędach pocztowych utrudnione. Stosowanie w tym wypadku sankcji za zaniedbanie przedsiębiorcy zdaniem autora skargi kasacyjnej wydaje się niewłaściwe i podlegać winno ocenie z punktu widzenia art. 2 Konstytucji RP skutkując uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego był zatem rezultatem oceny zarzutów zgłoszonych w rozpoznawanym środku odwoławczym.

Zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności ocenie podlegają, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty, dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być bowiem rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wtedy, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo, bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną, formułując zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a, art. 145 §1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. podniósł, iż sąd I instancji w treści uzasadnienia wyroku nie wyjaśnił właściwe dlaczego brak wpływu skarżącej lub niegodzenie się na powstanie naruszenia, o których stanowi art. 93 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym, nie miały znaczenia dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podniósł także, że sąd ten nie dokonał z urzędu korekty niezgodnej z prawem działalności organów administracji polegającej na wymierzeniu skarżącej kary za naruszenie przepisów ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, pomimo przyczynienia się organów do powstania niejednolitej i mylącej praktyki administracyjnej co do ostatecznego terminu złożenia sprawozdania.

Zarzuty te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są zasadne. Stosownie do powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wymieniona norma ma charakter normy ustrojowej. Do jej naruszenia mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych, aniżeli zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem lub zastosował środek nie przewidziany w ustawie. O naruszeniu omawianego przepisu można mówić, gdy sąd odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź gdy skargę rozpoznał stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem, a tego skarga kasacyjna nie zarzuca.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył tego przepisu, nie uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, albowiem skontrolował legalność zaskarżonej decyzji. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, czemu dała wyraz zarzucając sądowi "niedokonanie z urzędu korekty niezgodnej z prawem działalności organów administracji", nie oznacza naruszenia tego przepisu. Sąd I instancji dokonał oceny, czy organy administracji w toku postępowania nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i zastosował środek, przewidziany w p.p.s.a. Nie doszło zatem do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu ustrojowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszenia wymienionego przepisu odnosi się do wadliwości uzasadnienia wyroku. Wadliwość taka może jednak stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną. Powołany w podstawie skargi kasacyjnej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie, zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W uzasadnieniu tym Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania oraz ustalenia faktyczne, poczynione przez organy administracji publicznej przyjęte za podstawę orzekania. Sąd ten wskazał z jakich powodów i na jakiej podstawie prawnej uznał bezzasadność zarzutów skargi. Tak sporządzone uzasadnienie wyroku umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Negowanie przez stronę rozstrzygnięcia i kwestionowanie motywów, jakimi sąd kierował się przy wydawaniu wyroku nie oznacza natomiast, że uzasadnienie wyroku uchybia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może bowiem służyć podważaniu dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, za nieusprawiedliwione.

W konsekwencji nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 plt.1 lit. c p.p.s.a. Należy też zauważyć, że zarzut naruszenia. art. 8 k.p.a. nie został opatrzony żadnym uzasadnieniem, co powoduje, że nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Skargę kasacyjną usprawiedliwiają natomiast, zawarte w niej, zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, choć nie wszystkie argumenty strony skarżącej kasacyjnie, są trafne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę, dokonał wykładni art. 23 ust. 2 pkt. 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, odpowiadającej stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowanemu w dotychczasowym orzecznictwie, zgodnie z którym przepis art. 23 ust. 2 pkt. 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych jest przepisem prawa materialnego określającym bezpośrednio obowiązki wymienionych w nim podmiotów, do którego to przepisu jako terminu prawa materialnego nie stosuje się przepisów rozdziału 10 Działu I k.p.a.- Terminy. (np. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 578/08) W tej sytuacji sąd I instancji uznał, że nie znajduje uzasadnienia podjęta przez skarżącą próba zastosowania art. 57 § 4 k.p.a. do terminu określonego w art. 23 ust. 2 pkt. 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Nie może zatem stanowić podstawy do wyłączenia odpowiedzialności skarżącej za stwierdzone naruszenie fakt, że urzędy wojewódzkie oraz niektóre placówki pocztowe są w soboty nieczynne, czego skarżąca miała świadomość. Zdaniem sądu I instancji w takiej sytuacji powinna ona dla zachowania terminu do przesłania sprawozdania dopełnić wymaganego od niej obowiązku w terminie wcześniejszym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela w pełni tego poglądu.

Za stanowiskiem takim przemawiają następujące argumenty.

Zgodnie z przepisem art. 23 ust 2 pkt. 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz towarów niebezpiecznych lub związany z tym przewozem załadunek lub rozładunek jest obowiązany przesłać wojewodzie jeden egzemplarz rocznego sprawozdania, w terminie do 31 stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Termin określony tym przepisem jest terminem do dokonania czynności, nakłada on na wymienione w nim podmioty określony obowiązek, powiązany w razie jego nie wykonania z sankcją administracyjną. Bowiem niewykonanie określonego w omawianym przepisie obowiązku może być przyczyną zastosowania sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5000 zł na podstawie art. 92 ust. 1 pkt. 1 i ust .4 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip.6.5.4. załącznika do tej ustawy, co następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej w samodzielnym postępowaniu prowadzonym przez inne organy niż wojewoda, do którego powinno być przesłane roczne sprawozdanie w terminie podanym w art. 23 ust. 2 pkt. 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych.

W sprawie prawidłowo ustalono, że termin do przesłania sprawozdania rocznego wojewodzie mijał w sobotę (31 stycznia 2009r.) a skarżąca przesłała sprawozdanie w poniedziałek (2 lutego 2009r.). Rzeczywiście z treści omawianego przepisu wynika, że przedsiębiorca obowiązany jest wykonać nałożony na niego obowiązek w terminie do 31 stycznia każdego roku następującego po roku , którego dotyczy sprawozdanie. Jednakże przepis art. 23 ust. 2 pkt. 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych musi być interpretowany w ten sposób, że jeżeli ten dzień jest ustawowo wolny od pracy lub jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy, to przedsiębiorca nie uchybi terminowi, jeżeli wykona czynność w pierwszym dniu powszednim, następującym po dniu ustawowo wolnym od pracy lub po dniu równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "czy sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. podjął dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11 uchwalę w składzie siedmiu sędziów, że "sobota jest dniem równorzędnym z dniem z ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a."

Wprawdzie uchwała ta dotyczy zagadnienia procesowego ale wywód w niej zawarty, znajduje zastosowanie do oceny innych terminów niż procesowe. A to między innymi dlatego, że wykładnia uznająca sobotę za dzień równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy ma na celu zapewnienie ochrony sądowej praw jednostki, a zwłaszcza umożliwienie jej efektownego dokonywania określonej czynności również w ostatnim dniu upływającego terminu.

Gdyby inaczej rozumieć termin z art. 23 ust. 2 pkt. 1 ustawy przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, którego koniec w 2009 r. przypadał w sobotę, to przedsiębiorca zobowiązany był by wykonać czynność przed terminem określonym w powołanym wyżej przepisie, a taki obowiązek wbrew twierdzeniom sądu I instancji na nim nie spoczywa. Wyprowadzenie z przepisu art. 23 ust. 2 pkt. 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, obowiązku wykonania czynności w dniu równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy lub wcześniej było by wykładnią naruszającą zasadę państwa prawa określoną w art. 2 Konstytucji RP. Za zaprezentowaną wykładnią omawianego przepisu przemawia ponadto wyrażony przez Autora skargi kasacyjnej, pogląd że jeżeli ustawodawca nakłada na przedsiębiorców pewne obowiązki, to powinny być zapewnione warunki do ich realizacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można wbrew oczywistym faktom – nieczynne w soboty zarówno urzędy organów administracji publicznej jak i przeważająca większość urzędów pocztowych – utrzymywać, iż istnieje prawnie skuteczna możliwość dla wszystkich przedsiębiorców dochowania terminu kończącego się w sobotę. Zauważyć należy , iż art. 32 ust. 1 Konstytucji RP statuuje zasadę równości wobec prawa, a "wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Zgodnie z ust. 2 tego samego artykułu "Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny". Jest faktem notoryjnym ,że w dużych aglomeracjach miejskich funkcjonują w sobotę wybrane urzędy pocztowe w skróconym czasie, a w małych miejscowościach działają one w ramach pięciodniowego tygodnia pracy. W konsekwencji miejsce siedziby przedsiębiorcy lub jego miejsce zamieszkania decydowałoby w praktyce o kwestii możliwości dochowania terminu upływającego w sobotę, co naruszałoby zasadę równości.

Niezależnie od powyższych wywodów, odnosząc się do przestawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądu, że odpowiedzialność za delikt administracyjny nie jest odpowiedzialnością absolutną, Naczelny Sąd Administracyjny nawiązując do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 1994 r. (sygn. akt U 7/93, OTK 1994 cz. I poz.5) oraz dnia 29 kwietnia 1998 r.( sygn. akt K 17/97 OTK 1998 nr 3, poz. 30) zauważa, że stosowanie przepisów nakładających kary administracyjne pieniężne, nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Przedsiębiorca , który by nawet nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Niewątpliwie po nowelizacji stanu prawnego ustawy o transporcie drogowym od dnia 20 czerwca 2007 r. możliwość taką daje regulacja prawna zawarta w przepisie art. 93 ust. 7 i 93 ust. 9 tej ustawy. Jednakże mając na względzie zaprezentowaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię terminu z art. 23 ust. 2 pkt. 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, gdy jego koniec przypada w sobotę, zbędnym byłoby czynienie ustaleń, czy w takim stanie faktycznym zaistniały przesłanki zastosowania art. 93 ust. 7 i ust. 9 ustawy o transporcie drogowym co podnoszono w zarzutach skargi kasacyjnej.

Nieuzasadniony jest natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut sprzeczności art. 23 ust. 2 pkt. 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych w zw. z art. 92 ust. 1 , ust. 2 i ust. 4, art. 93 ustawy o transporcie drogowym oraz załącznika Ip.6.5.4. do tej ustawy z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie jakim sankcja za opóźnienie jest taka sama jak za nieprzesłanie w ogóle sprawozdania, jak i w zakresie w jakim obowiązek zastosowania sankcji w określonej ustawą wysokości nie jest zależny od winy podmiotu obowiązanego.

Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jak reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P. 19/2006, OTK ZU 2007/1A poz.2). Administracyjne kary pieniężne – jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 1 marca 1994 r. sygn. akt U.7/93 są to w istocie środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Wobec tego sankcje administracyjne – stosowane z mocy ustawy – mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Jak bowiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P.19/2006 istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Kara pieniężna statuowana w Ip 6.5.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego. W tym przypadku zapewnienia wykonywania działalności w zakresie załadunku i rozładunku towarów niebezpiecznych, w sposób gwarantujący bezpieczeństwo, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Stanowi zatem przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną (por. wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt SK 75/ 2006). Kara pieniężna wprowadzona art. 92 ust. 1 pkt. 1, ust 2, ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip 6.5.4. załącznika do tej ustawy nie sprowadza się do wyrządzenia osobistej dolegliwości za naruszenie ustawowego obowiązku, ale ma zagwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej.

Konkludując powyższe, wobec uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. został uchylony, a sprawa została przekazana do wojewódzkiego sądu administracyjnego do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji powinien ponownie rozpoznać skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego mając na uwadze wiążącą ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma swą podstawę w art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.