Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 21/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 127 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. P. i W. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. P. i W. P. solidarnie kwotę 100 zł (słownie złotych: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca skarżącym nadpłacony wpis w kwocie 400 zł (słownie złotych: czterysta).


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania B. i M. K. od wydanej przez Burmistrza O. (zwanego też dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") decyzji z [...] grudnia 2016 r. (znak UGG. 6730.305.2015) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji schodów zewnętrznych na taras budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy granicy z działką oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków nr [...] na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości K., gmina O., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a."), art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."), § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 sierpnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej w skrócie "rozp.war.tech.bud.") – uchyliło ww. decyzję Burmistrza w całości i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B. i M. K. (zwani też dalej łącznie "Wnioskodawcami" lub "Odwołującymi") wystąpili do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji inwestycji polegającej na budowie schodów zewnętrznych na taras położony na dachu dobudowy do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy granicy z działką nr ewid.[...], na terenie działki nr ewid.[...]

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Burmistrz O. odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Na skutek odwołania Wnioskodawców, decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania – decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2016 r.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2016 r. Burmistrz ponownie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Odwołanie od tej decyzji złożyli Wnioskodawcy, reprezentowani przez r.pr. A. D., który wniósł o uchylenie ww. decyzji Burmistrza i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Uchylając kwestionowaną decyzję Burmistrza z [...] grudnia 2017 r. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania – przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości obejmującej budynek mieszkalny z parterową dobudową mieszkalną na działce nr ewid.[...] prowadzone były przez organ I instancji dwa postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj.:

1) dotyczące legalizacji schodów zewnętrznych na taras, który znajduje się na dachu parterowej dobudowy mieszkalnej,

2) dotyczące legalizacji parterowej dobudowy mieszkalnej z tarasem na jej dachu,

przy czym drugie z tych postępowań zostało umorzone przez SKO, decyzją z [...] września 2016 r. (znak: [...]) – po uprzednim uchyleniu decyzji organu I instancji – wobec niedostrzeżonego przez ten organ cofnięcia przez Wnioskodawców w dniu [...] kwietnia 2016 r. wniosku o wydanie decyzji w sprawie legalizacji ww. dobudowy oraz faktu, że działka nr ewid.[...] została zbyta przez Wnioskodawców w drodze darowizny, na podstawie aktu notarialnego z [...] kwietnia 2016 r. SKO podkreśliło, że organ I instancji uzyskał informację o następcy prawnym dla przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] kwietnia 2016 r. – kiedy otrzymał pismo cofające wniosek z załącznikiem w formie wypisu aktu notarialnego – i że co do zasady powziętą informację należało zastosować także w niniejszym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr ewid.[...] dla legalizacji schodów zewnętrznych. Mimo to organ nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu znanego mu następcy prawnego przedmiotowej nieruchomości, ani nie skierował do niego decyzji z [...] grudnia 2016 r.

Dalej SKO stwierdziło, że wydanie decyzji dotyczącej wnioskowanej legalizacji schodów zewnętrznych nastąpiło z naruszeniem art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiałów dowodowych dotyczących tezy, iż budynek mieszkalny z parterową dobudową mieszkalną z tarasem na jej dachu, na działce nr ewid.[...], stanowią samowolę budowlaną (m.in. data budowy, związek dobudowy z realizacją budynku mieszkalnego) oraz okoliczności powiązania tej dobudowy mieszkalnej z budynkiem położonym na działce nr ewid.[...] SKO zarzuciło także organowi I instancji brak ustalenia faktycznych okoliczności sprawy szczególnie w zakresie stanu istniejącej zabudowy zarówno na działce nr ewid.[...] jak i na działce nr ewid.[...] w czasie złożenia wniosku, tj. w dniu [...] listopada 2015r., oraz brak uwzględnienia § 12 ust. 5 pkt 1 rozp.war.tech.bud.

W konkluzji SKO stwierdziło, że wobec tego, iż organ I instancji nie przedstawił rzetelnie faktów, które uznał za udowodnione, oraz faktów, na których oparł odmowną decyzję z [...] grudnia 2016 r., czym naruszył wymienione przepisy k.p.a. oraz przepisy rozp.war.tech.bud., należało orzec jak w sentencji niniejszej decyzji. Ponadto wskazało, że rozpoznając ponownie sprawę należy udokumentować, na jakiej podstawie ustalono, że budynek mieszkalny z parterową dobudową z tarasem na jej dachu stanowią samowolę budowlaną oraz zastosować właściwy przepis rozp.war.tech.bud. tak, aby powołanie w decyzji art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. było zgodne z przywołanym przepisem odrębnym.

Pismem z [...] grudnia 2017 r. (data wpływu do SKO: [...] grudnia 2017 r.) – błędnie zatytułowanym "skarga" – M. i W. P. (zwani też dalej łącznie "Skarżącymi"), wnieśli sprzeciw od opisanej decyzji SKO, zarzucając, że decyzja ta – uchylająca decyzję Burmistrza odmawiająca, ich zdaniem zasadnie, legalizacji "samowolek budowlanych" na ich granicy – została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa budowlanego, prawa cywilnego oraz administracyjnego. Ponadto podkreślili, że B. i M. K. swoją nieruchomość "zapisali notarialnie" – aktem z [...] kwietnia 2016 r., Rep. A nr [...] – na rzecz córki J. S., a więc Państwo K. nie są stroną uprawnioną do składania odwołań.

W odpowiedzi SKO wniosło o "oddalenie skargi" i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Na wstępie należy wyjaśnić, że wniesioną osobiście przez M. i W. P. "skargę" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2017 r., uchylającą decyzję Burmistrza O. z [...] grudnia 2016 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd zobligowany był potraktować i rozpoznać jako "sprzeciw od decyzji" w rozumieniu art. 64a ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – a to z następujących względów.

1.1. Z dniem [...] czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; zwana też dalej "ustawa nowelizującą"), która w odniesieniu do decyzji wydanych – tak jak w kontrolowanej sprawie ww. decyzja SKO – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wprowadziła nowy środek zaskarżenia, w postaci "sprzeciwu od decyzji" (art. 64a i nast. p.p.s.a.), w miejsce dotychczas stosowanej w takich przypadkach ogólnej skargi z art. 50 i nast. p.p.s.a. W myśl zawartego w tej ustawie nowelizującej przepisu przejściowego, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9 – tj. p.p.s.a. – w brzmieniu dotychczasowym (art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej). A contrario, do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczynanych od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej – tj. od 01 czerwca 2017 r. – stosuje się przepisy p.p.s.a. w nowym brzmieniu. Oznacza to, że począwszy od tego dnia nie jest już możliwe wnoszenie skarg na decyzje kasacyjne organu II instancji wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a jedynie składanie sprzeciwów od nich.

1.2. W kontrolowanej sprawie decyzja SKO została wprawdzie wydana (a przynajmniej datowana) przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, ale weszła do obrotu prawnego (wraz z pierwszym skutecznym doręczeniem, co nastąpiło 16 listopada 2017 r.) oraz została zaskarżona przez Wnioskodawców już po tym dniu. Zatem zgodnie z art. 64a p.p.s.a. w zw. z wykładanym a contrario art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej powinna była zostać zaskarżona sprzeciwem od decyzji, który zgodnie z art. 64c § 1 p.p.s.a. wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. O tym jednak Skarżący zapewne nie wiedzieli, gdyż organ II instancji błędnie pouczył ich o możliwości wniesienia skargi w 30-dniowym terminie do jej wniesienia, i w takim też terminie swój środek zaskarżenia wnieśli. A ponieważ zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia – przy czym regulację tę należy odpowiednio odnosić także do sprzeciwu od decyzji (zob. postanowienie NSA z 26.10.2017 r., II OZ 1206/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – to Sąd uznał, że pismo Skarżących z [...] grudnia 2017 r. nazwane "skargą" jest w istocie "sprzeciwem", który podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, gdyż choć obiektywnie został wniesiony z opóźnieniem (bo 18. dnia od otrzymania decyzji), to jednak z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu.

2. Przystępując zatem do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowego sprzeciwu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy"). Norma ta znajduje swoje dopełnienie w art. 151a § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w takim wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (zob. art. 151a § 3 p.p.s.a.).

3. W ocenie Sądu w niniejszym składzie do "naruszenia art. 138 § 2 k.p.a." w rozumieniu art. 151a § 1 p.p.s.a. dojdzie nie tylko w sytuacji, gdy organ odwoławczy zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., pomimo iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie spełnia wymagań określonych w tym przepisie, ale także wówczas, gdy organ uprzednio nie zbada, czy nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności – czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot.

1. Powyższy obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w świetle których organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na tej podstawie ustalić i ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej końcowego rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.). Ustalenia organu winny przy tym znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym oraz w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Powyższe wymagania dotyczą organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji (zob. art. 15 i art. 140 k.p.a.).

2. W ramach ww. czynności wyjaśniających jednym z podstawowych obowiązków organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania już na wstępnym jego etapie – co wynika jasno m.in. z art. 61 § 4 k.p.a. ("O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.") i art. 10 § 1 ab initio k.p.a. ("Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania [...].") – oraz weryfikacja prawidłowości tych ustaleń na kolejnych etapach postępowania. Obowiązek ten spoczywa także na organie odwoławczym, który w szczególności winien zawsze zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu przysługuje status strony postępowania. Należy przy tym podkreślić, że taki status nie może wynikać wyłącznie z faktycznego traktowania jakiegoś podmiotu jako strony przez organ na określonym etapie (etapach) postępowania.

3. Powyższe znajduje oparcie w treści art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Z cytowanego przepisu jasno wynika, że prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten w pierwszej kolejności powinien je zbadać pod względem formalnoprawnym: czy mianowicie zostało ono wniesione prawidłowo, a w szczególności, czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot, tj. stronę postępowania. Jeśli zaś organ po analizie dojdzie do przekonania, że odwołanie nie zostało wniesione przez uprawniony podmiot (stronę), winien postępowanie odwoławcze umorzyć (por. uchwała NSA z 05.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony powoduje bowiem prawną bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest (przy braku innych odwołań, pochodzących od osób uprawnionych) uzyskanie przez decyzję organu pierwszej instancji przymiotu decyzji ostatecznej, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Dlatego rozpatrzenie przez organ odwoławczy środka zaskarżenia wniesionego przez nieuprawniony podmiot stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., gdyż w istocie oznacza dokonanie niedopuszczalnej w świetle art. 16 ust. 1 k.p.a. weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 15.05.2012 r., I OSK 708/11, CBOSA). Jest jasne, że wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony wyklucza także możliwość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

4. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ II instancji nie wywiązał się z obowiązku zweryfikowania, czy B. i M. K. mieli legitymację do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2016 r., skoro wcześniej – na co wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w pismach procesowych stron, a co błędnie nie zostało udokumentowane przez organy w aktach kontrolowanej sprawy – darowali oni swoją nieruchomość aktem notarialnym z [...] kwietnia 2016 r. na rzecz córki J. S.. Oznacza to, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło co najmniej przedwcześnie.

5. Krąg stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy określa się według ogólnej reguły z art. 28 k.p.a., w myśl której: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." W szczególności stroną jest co najmniej podmiot wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której ma być zlokalizowane planowane przedsięwzięcie (o ile nie jest on wnioskodawcą). Zasadą jest, że wnioskodawca nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości, dla której ustalenia warunków zabudowy żąda.

6. W ocenie Sądu zasada ta jednak nie obowiązuje w przypadku, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – wnioskowane warunki zabudowy mają dotyczyć inwestycji już (z)realizowanej w czasie ubiegania się o decyzję lokalizacyjną. Przemawiają za tym następujące względy.

6.1. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "plan miejscowy" lub: "m.p.z.p."). W przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w skrócie: "decyzji w.z.z.t."), przy czym: (1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; (2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

6.2. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna przyjmowano jako zasadę (początkowo: absolutną, tj. nie dopuszczającą żadnych wyjątków), że warunki zabudowy można ustalić stosowną decyzją dla przedsięwzięcia budowlanego dopiero planowanego, a nie już (z)realizowanego. Konsekwentnie uznawano, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej całkowicie lub częściowo jest, co do zasady, bezprzedmiotowe, a postępowanie w takiej sprawie, o ile zostało wszczęte, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 07.11.2007 r., II OSK 1199/06, CBOSA).

6.2.1. Za przyjęciem – jako zasady – stanowiska o niedopuszczalności ustalania warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej przemawiał i nadal przemawia przede wszystkim ścisły funkcjonalny związek pomiędzy unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud."), i wynikająca z nich reguła, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja lokalizacyjna (tu: decyzja o warunkach zabudowy, w skrócie "decyzja w.z."), wydawana w przypadku braku m.p.z.p., warunkuje – a więc z konieczności logicznej: poprzedza – uzyskanie pozwolenia na budowę (zob. art. 32 ust. 4 pkt 1 pr.bud.) albo skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych (zob. art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.bud.) lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (zob. art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.bud.). Z kolei bez uprzedniego uzyskania ww. pozwolenia na budowę albo skutecznego dokonania zgłoszenia, na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne rozpoczęcie robót budowlanych (por. art. 28, art. 30 pr.bud.) lub dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. art. 71 ust. 2 pr.bud.). Zasada, iż ustalenia warunków zabudowy dokonuje się dla przedsięwzięcia przyszłego (dopiero planowanego / zamierzonego) znajduje wyraźne oparcie także w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zwłaszcza w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b, art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 56 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., art. 59 u.p.z.p., a także art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. szerzej wyrok WSA z 24.05.2016 r., IV SA/Po 1028/15, CBOSA).

6.2.2. Zasady, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie dla inwestycji już (z)realizowanej, nie zmienił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (OTK-A 2007, nr 11, poz. 160), w którym przesądzono, iż w określonych przypadkach powinna istnieć możliwość ustalania warunków zabudowy dla inwestycji będących w trakcie realizacji albo zrealizowanych – w celu umożliwienia ich tzw. legalizacji. Możliwość taka, obecnie powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, nadal jest bowiem traktowana jedynie jako wyjątek od powyższej zasady, wymagający oparcia w przepisie prawa przewidującym możliwość nałożenia na inwestora w toku szeroko rozumianego postępowania legalizacyjnego (w tym naprawczego) obowiązku przedłożenia decyzji w.z. Należy zatem podzielić pogląd, że ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić, co do zasady, przed realizacją inwestycji, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, w odniesieniu do obiektu już istniejącego (tak trafnie wyrok WSA z 17.09.2015 r., II SA/Łd 458/15, CBOSA).

6.2.3. Również w piśmiennictwie wskazuje się jako regułę, że decyzja w.z.z.t. powinna być wydawana przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy. Jednocześnie dopuszcza się – na zasadzie wyjątku od tej reguły – sytuacje, gdy zrealizowanie jakiegoś obiektu w całości lub części nie czyni bezprzedmiotowym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mianowicie w przypadku, gdy inwestor w trakcie realizacji zabudowy zmieni swój pierwotny zamiar inwestycyjny dotyczący konkretnego terenu, bądź w sytuacji, gdy po uostatecznieniu się decyzji o warunkach zabudowy, a następnie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dojdzie do wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (zob. M. Szewczyk [w:] Z. Leoński i in., Prawo zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2012, s. 205).

6.2.4. Wszystko to prowadzi do wniosku, wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z 14 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1890/12 (CBOSA), w myśl którego w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego.

6.2.5. Przedstawiony pogląd ma również silne uzasadnienie teoretycznoprawne, bazujące na analizie charakteru jurydycznego decyzji w.z. Decyzja ta nie rozstrzyga bowiem tylko w sposób "abstrakcyjny" o lokalizacji określonej inwestycji w danym miejscu, lecz w istocie obejmuje dwa rozstrzygnięcia (por. M. Szewczyk [w:] Z. Leoński i in., Prawo zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2012, s. 197):

1) jedno, w sprawie lokalizacji inwestycji – przesądzające o tym, czy dane zamierzenie inwestycyjne, scharakteryzowane we wniosku, będzie legalne, jeśli zostanie zlokalizowane w określonym miejscu – które to rozstrzygnięcie ma charakter rzeczowy, oraz

2) drugie, mające za przedmiot uchylenie ustawowego zakazu dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenu bez uprzedniego uzyskania decyzji lokalizacyjnej – które nie ma charakteru rzeczowego, lecz osobisty, tj. dotyczy konkretnego adresata decyzji w.z.

W tym kontekście jest jasne, że uchylenie ww. zakazu dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenu, w odniesieniu do inwestycji już zrealizowanej może dotyczyć tylko tej inwestycji i tylko podmiotu odpowiedzialnego za jej zalegalizowanie (zwykle: inwestora, o ile dysponuje tytułem prawny do nieruchomości).

6.3. W świetle dotychczasowych uwag staje się jasne, że składać i podtrzymywać wniosek o ustalenie warunków zabudowy w celu legalizacji określonego przedsięwzięcia może tylko podmiot, na którym ciąży obowiązek likwidacji tzw. samowoli budowlanej – czyli, jak wynika z art. 52 pr.bud., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Należy przy tym podkreślić, że zasadą jest, iż w świetle ww. przepisu inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem. Jeżeli więc inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część (por. np. wyrok NSA z 06 grudnia 2017 r., II OSK 714/16, CBOSA).

7. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ II instancji przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania powinien wyjaśnić, czy Odwołujący, w związku ze zbyciem przedmiotowej nieruchomości, na której posadowione są inkryminowane schody, nie utracili legitymacji do wniesienia odwołania. W szczególności powinien wyjaśnić: czy zostało wszczęte i nadal toczy się postępowanie legalizacyjne (naprawcze) dotyczące ww. inwestycji, kto jest jego stroną, czy i ewentualnie względem kogo zostało wydane przez organ nadzoru budowlanego postanowienie zobowiązujące do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy oraz czy w związku ze zbyciem przedmiotowej nieruchomości Odwołujący nie utracili przymiotu strony w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym) – a to w związku z treścią art. 30 § 4 k.p.a. ("W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni"). W konsekwencji powinien również wyjaśnić, czy ewentualnie także w kontrolowanym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, nie ziściły się przesłanki do zastosowania tego przepisu – co pozbawiałoby zbywców legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2016 r. (Ubocznie godzi się zauważyć, że powyższe nie pozbawiałoby nabywcy nieruchomości możliwości poszukiwania ochrony swego interesu prawnego – w trybie żądania wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji, po spełnieniu przesłanek ustawowych).

8. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uwzględnił sprzeciw i uchylił w całości zaskarżoną decyzję SKO (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt należnego wpisu od sprzeciwu, w wysokości [...] zł. Ponadto na podstawie art. 225 p.p.s.a. Sąd postanowił zwrócić Skarżącym nadpłacony wpis w kwocie [...]zł (pkt 3 sentencji wyroku).