Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 815/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 3 par. 1 p.p.s.a., art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 i w zw. z ar. 3 par. 1 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 w zw. z art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1389/12 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1389/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] maja 2012r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. R., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] Podgórze wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] Podgórze wraz z wjazdem z działki nr [...] Podgórze przy ul. A. w Krakowie".

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż wniosek strony z dnia [...] stycznia 2007 r. dotyczył nieco innego przedmiotu inwestycji, jednak w toku załatwiania sprawy, inwestor dokonywał zmiany i uściślenia przedmiotu inwestycji.

W dniu [...] listopada 2010r. Prezydenta Miasta Krakowa wydał decyzję, nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji oznaczonej wówczas jako budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - 6 budynków, na działkach nr [...] Podgórze wraz z wjazdem z działki nr [...] przy ul. A.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jakie uchybienia organ I instancji popełnił i w jakim zakresie należy postępowanie uzupełnić.

Dnia 4 października 2011 r. pełnomocnik inwestora dokonał korekty wniosku poprzez wyłączenie z terenu inwestycji działki nr [...], zaś w dniu 7 listopada 2011 r. ponownej korekty, poprzez zmianę nazwy inwestycji na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] P. Organ I instancji stwierdził, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem należało przeprowadzić postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku przeprowadzonego postępowania uzyskano wymagane przepisami uzgodnienie w formie postanowienia: Marszała Województwa Małopolskiego z dnia [...] maja 2008 r. w odniesieniu do terenów przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2008 r. w odniesieniu do terenów przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 w/w ustawy. Organ uzyskał szereg opinii merytorycznie właściwych jednostek, w tym opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia [...] maja 2010 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska, jak i w zakresie obsługi komunikacyjnej, Krakowskiego Zarządu Komunalnego w zakresie ochrony środowiska. Organ I instancji uznał, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 w/w ustawy. Projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów, a integralną częścią przedmiotowego orzeczenia są: załącznik Nr 1 stanowiący Warunki Zabudowy, załącznik Nr 2 będący częścią graficzną decyzji, na którym wyznaczono teren inwestycji oraz załącznik Nr 3 – Wyniki Analizy Urbanistyczno – Architektonicznej (część tekstowa), oraz załącznik Nr 4 część graficzna zawierająca wyniki analizy.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. S. zarzucił, że organ I instancji, nie uwzględnił wytycznych SKO w Krakowie zawartych w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Odwołujący zakwestionował sposób wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, wyznaczenia średniej szerokości elewacji frontowej oraz wysokości budynków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium w skarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2012 r. prawidłowo ustalono linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył G. S., zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1/ art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji ustalenie - w ślad za organem I instancji - warunków zabudowy mimo braku kontynuacji przez planowaną inwestycję dominującej na danym obszarze objętym analizą architektoniczno-urbanistyczną funkcji zabudowy; 2/ art. 61 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji ustalenie - w ślad za organem I instancji - warunków zabudowy mimo braku wykazania przez inwestora, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 3/ § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji ustalenie - w ślad za organem I instancji - dominującej funkcji zabudowy wyłącznie w oparciu o analizę zabudowy działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie zaś całego obszaru objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną; 4/ § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wyznaczenie - w ślad za organem I instancji - linii zabudowy jako nieprzekraczalnej linii zabudowy, tj. wg pojęcia nieznanego rozporządzeniu; 5/ § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wyznaczenie - w ślad za organem I instancji - wskaźnika wielkości nowej zabudowy nie wg wartości średniej, a przy zastosowaniu przedziału wartości; 6/ § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wyznaczenie - w ślad za organem I instancji - szerokości elewacji frontowej nie wg wartości średniej, a przy zastosowaniu przedziału wartości;

II. naruszenie przepisów postępowania: art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym odnoszącym się do jakościowo odmiennego przedsięwzięcia inwestycyjnego w stosunku do przedsięwzięcia budowlanego ostatecznie sprecyzowanego przez inwestora.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy uchybił zasadzie dwuinstancyjności nie dokonując ponownego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, pod kątem weryfikacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego z istniejącym na badanym terenie ładem przestrzennym. Wszelkie ustalenia Kolegium opierają się na analizie urbanistycznej, bez równoczesnej weryfikacji treści wniosku inwestora oraz jego następczych modyfikacji. Skarżący podkreślił, iż - wbrew stanowisku SKO - "korekta" wniosku inwestora była na tyle istotna, iż de facto wyznaczała nowe przedsięwzięcie inwestycyjne. Zdaniem skarżącego dokonując zmiany formy zabudowy, inwestor winien na nowo określić współczynniki przedsięwzięcia, w szczególności gabaryty budynków, w tym całkowitą powierzchnię zabudowy, powierzchnię użytkową, adekwatne do ilości i rodzaju budynków zapotrzebowanie na wodę, energię elektryczną i gazową, sposób i ilość odprowadzanych ścieków, czy sposób odprowadzania wód opadowych. Analiza protokołów przyjęcia oświadczenia strony z dnia 4 listopada 2011 r. i 7 listopada 2011r. wskazuje, iż pomimo zmiany założeń inwestycyjnych, niezmienione zostały pierwotne parametry techniczne przedsięwzięcia, obligując tym samym organ orzekający do wezwania inwestora do uzupełnienia braków formalnych w tym zakresie. Organ I i II instancji temu obowiązkowi uchybiły, ustalając w konsekwencji warunki zabudowy dla czterech budynków w zabudowie bliźniaczej i jednego budynku wolnostojącego, których parametry odpowiadają w istocie sześciu budynkom jednorodzinnym w zabudowie szeregowej. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż organ odwoławczy zaniechał poczynienia własnych ustaleń w sprawie, czyniąc rozstrzygnięcie dosłownym powtórzeniem poglądu wyrażonego w analizie urbanistyczno-architektonicznej – bez uprzedniej merytorycznej weryfikacji wyników analizy. Analiza nie odpowiada zasadom jej sporządzania, zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wyznaczenie w analizie nieprzekraczalnej linii zabudowy w rozumieniu Polskiej Normy PN-B-01027, zamiast - wskazanej w tym rozporządzeniu - obowiązującej linii zabudowy, bezpośrednio rzutuje na warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Skarżący, powołując się na § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia, wskazał, iż z treści analizy wynika, iż linia zabudowy przebiega uskokowo zarówno wzdłuż ul. Armii Kraków, jak i ul. Kustronia, przesądzając konieczność zastosowania przywołanej regulacji. Pomimo jednak ustalenia usytuowania budynku na działce nr [...] w odległości 7,5-9 m od granicy działki nr [...] (ul. Armii Kraków), linia zabudowy została w tym przypadku wyznaczona w odległości 5m od działki drogowej; podobnie w przypadku usytuowania linii zabudowy przy ul. Kustronia. Skarżący zakwestionował także twierdzenie organu odwoławczego o poprawności analizy w wyznaczeniu dominującej funkcji zabudowy. Według skarżącego wyznaczenie dominującej funkcji zabudowy nastąpiło wyłącznie w oparciu o analizę zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza jedynie określone minimum, które musi być każdorazowo modyfikowane na potrzeby danego przypadku. Warunki realizacji inwestycji winny być odnoszone do całego zabudowanego obszaru, nie zaś wyłącznie nieruchomości sąsiednich, dostępnych akurat z tej samej drogi publicznej. Przedmiotowe opracowanie nie zawiera samodzielnych ustaleń, będąc jedynie aneksem do analizy urbanistycznej z 2010 r., a data sporządzenia opracowania pokrywa się z datą ostatecznej modyfikacji wniosku. Ustalenia analizy dotyczącą de facto pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem skarżącego nieprawidłowo także zostały określone wskaźniki kształtujące projektowaną zabudowę, w szczególności wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej oraz udział powierzchni biologicznie czynnej. Analizowane wielkości wyznaczone zostały "widełkowo" poprzez wskazanie przedziału minimalnego i maksymalnego, a takie ujęcie sprzeczne jest z literalnym brzmieniem § 5 i 6 rozporządzenia, stwarzając przy tym niepewność co do rzeczywistych gabarytów planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji (Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu), szerokość elewacji frontowej wyznaczona została w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – zgodnie z § 7 ust. 4 tego rozporządzenia, przy czym z analizy nie sposób wyprowadzić powodów skorzystania przez organy z uznania administracyjnego. Zdaniem skarżącego istniejące i planowane uzbrojenie terenu nie było wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Oświadczenia dostawców mediów datowane są na 2006 rok, przy czym oświadczenie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągowego i Kanalizacji, Zakładu Gazowniczego odnoszą się wprost do obsługi inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków w zabudowie szeregowej, a zatem pierwotnego zamierzenia inwestycyjnego. Niewystarczające jest także oświadczenie Spółki Tauron, które odnosząc się wprawdzie do budowy 5 budynków jednorodzinnych, identyfikuje jednak przedsięwzięcie wyłącznie poprzez odwołanie do wniosku złożonego przez inwestora, nie precyzując szczegółów inwestycji. Skarżący zakwestionował także ustalenia w zakresie dostępu inwestycji do drogi publicznej. Zgodnie z pismem ZIKiT z dnia [...] maja 2010r. utrzymanie w mocy pozytywnego zaopiniowania wjazdu na teren przedsięwzięcia od ul. Kustronia wymagało przedstawienia przez inwestora w siedzibie Zakładu odpowiednich dokumentów, modyfikujących pierwotnie złożony wniosek. W aktach sprawy brak śladu, aby wymóg ten został przez inwestora zrealizowany, uzgodnienie Zakładu uznać należy za niebyłe, dyskwalifikując tym samym spełnienie dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi II instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd podkreślił, iż z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny, subiektywnie pojmowany ład przestrzenny, na który m.in. wskazuje skarżący. Kwestie dotyczące "ładu przestrzennego" należą do materii podlegającej ocenie z punktu widzenia chronionego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym interesu publicznego, a nie indywidualnego interesu prawnego osób trzecich. W tym zakresie jedynym wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego. Sąd podniósł, że istotnym dowodem w sprawie jest analiza urbanistyczno - architektoniczna, sporządzona w dniu 7 listopada 2011r. (k. 230 - 233 akt adm.). Z analizy wynika, że w analizowanym obszarze dominuje zabudowa jednorodzinna, drogi wewnętrzne, infrastruktura techniczna. Nie jest zatem zasadny zarzut, iż planowana inwestycja nie mieści się w istniejącej funkcji w terenie objętym obszarem analizowania, a w szczególności, że funkcję tę ustalono jedynie w oparciu o działkę sąsiednią. Z analizy oraz z Załącznika Nr 3 decyzji I instancji, wynika, że funkcją dominującą w całym obszarze jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Prześledzenie podanych wykazów poszczególnych wielkości ustalanych gabarytów istniejącej zabudowy zlokalizowanej na kilkudziesięciu działkach także dowodzi, że w całym obszarze analizowanym przedmiotowa i wskazana w decyzji funkcja występuje, co potwierdza także załącznik graficzny nr 4 do decyzji I instancji. W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania tych wyników, ponieważ analiza urbanistyczno – architektoniczna jest kompletna i wyczerpująca, co znalazło wyraz w przedstawieniu szczegółowej charakterystyki terenu, ustaleniu poszczególnych parametrów i wskaźników, które zostały poprzedzone dogłębnymi ustaleniami średnich wartości tych parametrów z obszaru analizowanego, wyliczonych w oparciu o szereg danych z nieruchomości znajdujących się w tym obszarze. Skoro organy podzielają ustalenia analizy, co znalazło wyraz w Załączniku 3 decyzji o warunkach zabudowy, to brak jest podstaw do stawiania im zarzutu, że nie uzasadniają szczegółowo powodów dlaczego, uznają te ustalenia za prawidłowe. Ponadto z analizy i z Załącznika 3 decyzji o warunkach zabudowy, wynika, że w najbliższym sąsiedztwie działki, której dotyczył wniosek, znajdują się działki z zabudową wolnostojąca, bliźniaczą i "zbliźnioną". W związku z tym korekta wniosku o wydanie warunków zabudowy poprzez zastąpienie inwestycji w postaci "6 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na "budowę 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku jednorodzinnego", tym bardziej będzie spełniać zasadę kontynuacji funkcji zabudowy. Niezasadne są zatem zarzuty skarżącego, że po korekcie wniosku wprowadzono inwestycję o zupełnie odmiennych parametrach funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, czy estetyczno-kompozycyjnych, co ma rzutować na spełnienie zasady kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy. Niezasadny jest zatem także zarzut naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym odnoszącym się do jakościowo odmiennego przedsięwzięcia inwestycyjnego niż obejmował wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W zakresie zarzutu dotyczącego uzbrojenia terenu oraz dostępu inwestycji do drogi publicznej, w kontekście realizacji przez projektowane przedsięwzięcie dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchybienia organów w tym względzie nie miały, w ocenie Sądu, wpływu na wynik sprawy. Wprawdzie oświadczenia dostawców mediów datowane są na 2006 rok, a oświadczenie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągowego i Kanalizacji, Zakładu Gazowniczego odnoszą się do obsługi pierwotnego wniosku, czy też oświadczenie Spółki Tauron odwołuje się do "zmodyfikowanego" zamierzenia inwestycyjnego przy wskazaniu na pierwotny wniosek inwestora, to skoro instytucje te zatwierdziły wymagania w zakresie inwestycji w postaci "6 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej", a więc także większego zapotrzebowania na media, to tym bardziej zapewniona będzie realizacja "uzbrojenia terenu" w zakresie mniejszej inwestycji w postaci "budowy 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku jednorodzinnego". Podobnie rzecz się ma z ustaleniem przez ZIKiT, stosownie do pisma z dnia [...] maja 2010r., dostępu inwestycji do drogi publicznej.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzez wyznaczenie linii zabudowy jako nieprzekraczalnej linii zabudowy. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie utrwalony został pogląd, że posłużenie się w w/w rozporządzeniu pojęciem "obowiązująca linia zabudowy" oznacza tylko, że ma być to linia wyznaczona przez organ administracji. Interpretacja przedstawiona przez skarżącego oznaczałaby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który posługuje się pojęciem "linii zabudowy", zawierającym w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy" jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". O tym zaś czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy (np. w przypadku zabudowy rozproszonej), czy też obowiązująca linia zabudowy (np. w przypadku zabudowy pierzejowej), będzie wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Tak jak w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy, gdyż inwestorowi zostałaby odebrana możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji (ograniczenie prawa własności) zgodnie z unormowaniami zawartymi w prawie budowlanym, tak w zabudowie pierzejowej niedopuszczalne jest wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż naruszałoby to wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. De facto zatem rozróżnienie "nieprzekraczalnej" i "obowiązującej" linii zabudowy ostatecznie służy zapewnieniu harmonijnej linii zabudowy, przy uwzględnieniu specyfiki konkretnego terenu. Z uwagi na szczegółowo wykazany w analizie i jej wynikach, brak zwartego, jednolitego układu zabudowy w sąsiedztwie, organy prawidłowo zastosowały dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy z uwzględnieniem specyfiki linii zabudowy, pozostawiając inwestorowi pewną dozę swobody w zakresie możliwości większego odsunięcia zabudowy od drogi publicznej, a sposób wyznaczenia linii zabudowy został przy tym szczegółowo i w sposób należyty umotywowany w wynikach analizy (załącznik nr 3 - s. 2-5 wyników analizy).

W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut niezgodnego z § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia wyznaczenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy do powierzchni działki oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej nie wg wartości średniej, a przy zastosowaniu przedziału wartości. Organy przyjęły wartość średnią wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działek na analizowanym terenie na poziomie do 23 %, a więc nie więcej niż 23 %, co jest wskaźnikiem średnim opartym na § 5 ust. 1, przy posłużeniu się luzem decyzyjnym przewidzianym w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Dotyczy to także ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej. Niezasadny jest także zarzut niezgodnego z § 6 ust. 1 rozporządzenia wyznaczenia szerokości elewacji frontowej. Przepisy § 6 ust. 1 i 2 pozostawiają organowi luzy decyzyjne w zakresie wyznaczania szerokości elewacji frontowej, pozwalając odstąpić od ustalenia tej szerokości ściśle w oparciu o średnią arytmetyczną szerokości elewacji nieruchomości w obszarze analizowanym. Zarzut arbitralności organów jest chybiony, gdyż wnioski z analizy zawierają szczegółowe uzasadnienie wyznaczania szerokości elewacji frontowej. Obniżenie dolnego progu szerokości elewacji (9 m) w stosunku do progu wynikającego z 20 % progu tolerancji (10,8 m) względem średniej arytmetycznej uzasadniono tym, że w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się wiele budynków o szerokości elewacji mniejszej niż dolna granica wynikająca ze średniej, a zatem zastosowanie takiej szerokości nie spowoduje dysharmonii w ramach funkcjonującego w okolicy ładu przestrzennego. W analizowanym obszarze szerokości elewacji budynków są zróżnicowane (od 7 do 22 m), a zatem zastosowanie szerokości elewacji w przedziale 9-16,2m nie zaburzy ładu przestrzennego wpisując się w istniejące rozwiązania. Obniżenie dolnej granicy szerokości elewacji frontowej o zaledwie 1,8 m w stosunku do przedziału wynikającego z 20 % tolerancji (z 10,8 na 9 m) jest zatem dopuszczalne. Podobnie rzecz ma się z wysokością obiektów. Wnioski z analizy zawierają szczegółowe uzasadnienie jej wyznaczania.

W skardze kasacyjnej G. S., reprezentowany przez pełnomocnika adw. G. E., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę zastosowania przedmiotowej normy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i w konsekwencji uznanie, iż możliwe było ustalenie warunków zabudowy, mimo niewykazania przez inwestora, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

2) art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę zastosowania przedmiotowej normy przez Prezydenta Miasta Krakowa i Samorządowe Kolegium Odwoławcze i w konsekwencji uznanie, iż projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, podczas gdy znajdujące się w aktach sprawy uzgodnienia dotyczyły wyłącznie inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej;

3) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej rozporządzenie w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę zastosowania przedmiotowej normy przez organy I i II instancji i w konsekwencji uznanie, iż wyznaczenie wielkości wskaźnika nowej zabudowy może nastąpić w formie przedziału wartości, nie zaś liczby całkowitej.

II) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę ich niezastosowania przez organy I i II instancji i w konsekwencji uznanie za prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym odnoszącym się do jakościowo odmiennego przedsięwzięcia inwestycyjnego w stosunku do przedsięwzięcia budowlanego ostatecznie sprecyzowanego przez inwestora.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż istnieje wewnętrzna sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W początkowej części Sąd przyznaje, iż doszło do naruszeń (niektórych) wskazanych w skardze przepisów, a już w dalszej części wywodu, analizując poszczególne zarzuty skargi, Sąd każdorazowo powołuje się na .przyznany organom luz decyzyjny, wywodząc w konsekwencji prawidłowość zastosowania prawa odpowiednio przez Prezydenta Miasta Krakowa, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Tak skonstruowane uzasadnienie pozbawia skarżącego możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia Sądu, tak co do zasady, jak i poszczególnych motywów orzeczenia. Ta niespójność jest szczególnie uwidoczniona w odniesieniu do wskaźnika nowej zabudowy do powierzchni działki oraz wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji, pkt II ust. 1 lit. b wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] został wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. wg wskaźnika średniego. Przypisywanie organowi innej podstawy rozstrzygnięcia, mimo wyraźnego wskazania zastosowanego przepisu w załączniku do decyzji, nie znajduje zatem uzasadnienia. Sąd również nie wyjaśnił przyczyn, które przemawiałyby za prawidłowością przyjętego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, powołując się jedynie na analogiczne uzasadnienie, jak w przypadku wskaźnika wielkości zabudowy. Skarżący podkreślił, że rozporządzenie nie zawiera hipotezy pozwalającej organom na działanie w graniach "luzu decyzyjnego" w odniesieniu do wyznaczania powierzchni biologicznie czynnej. Gdyby nawet przyjąć, iż ustalenie wartości analizowanych wskaźników nastąpiło przez organy z zastosowaniem dopuszczalnych odstępstw, to i tak ostateczne wyznaczenie ich wielkości uznać należy za sprzeczne z prawem, albowiem redakcja § 5 ust. 2 rozporządzenia przesądza konieczność definitywnego wyznaczenia tego wskaźnika i w tym wypadku (wartość musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procentowej albo w konkretnym ułamku dziesiętnym). Sąd nie rozpoznał także zarzutu skarżącego w zakresie uchybienia przez organ odwoławczy zasadzie dwuinstancyjności, nie przeanalizował wpływu modyfikacji wniosku na ostateczne ustalenie dopuszczalnych parametrów planowanego przedsięwzięcia. Zgłaszając kolejne "korekty" zamierzenia inwestycyjnego inwestor zaniechał równoczesnych zmian współczynników przedsięwzięcia. W konsekwencji, pomimo modyfikacji założeń inwestycyjnych, niezmienione zostały pierwotne parametry techniczne inwestycji. Sąd dowolnie stwierdził, jakoby pierwotne zamierzenie inwestycyjne było większe aniżeli ostatecznie wnioskowane. Powierzchnia nowej zabudowy zależna jest bowiem nie tylko od ilości budynków, ale także od ich gabarytów oraz związanej z ich funkcjonowaniem infrastruktury technicznej. Kluczowe jest więc ścisłe określenie kubatury obiektów oraz pozostałych parametrów inwestycyjnych przedsięwzięcia, których dookreślenia inwestor zaniechał. Skarżący zaznaczył, że analiza urbanistyczno – architektoniczna sporządzana zostaje w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, którego głównym wyznacznikiem jest planowane zamierzenie inwestycyjne. W niniejszej sprawie faktyczną podstawą weryfikacji warunków przestrzennych była budowa sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szedowej, nie zaś ujęta w decyzji budowa czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ustalenia analizy - dotycząc innego zamierzenia inwestycyjnego - nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w zakresie dopuszczalności projektowanego przedsięwzięcia w nowym kształcie. Twierdzenie Sądu, że analiza urbanistyczno-architektoniczna była kompletna nie może zostać uznane za zasadne. Nadto brak zdeterminowania ostatecznych parametrów planowego przedsięwzięcia, w szczególności określenia gabarytów budynków, wyłącza także możliwość weryfikacji dopuszczalnych warunków infrastruktury technicznej. Nawet gdyby przyjąć, iż planowana inwestycja charakteryzuje się mniejszym zapotrzebowaniem na media niż przedsięwzięcie pierwotnie zamierzone, to i tak oparcie rozstrzygnięcia na deklaracjach dostawców znajdujących się w aktach sprawy nie może zostać uznane za zasadne. Przywołane oświadczenia składane były w określonym stanie faktycznym, który w kolejnych latach postępowania mógł ulec zasadniczym zmianom. Przebudowa istniejącej sieci, czy podłączenie do niej innych odbiorców może bowiem uniemożliwić dostawę mediów do planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego na warunkach określonych uprzednio.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. -wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 tej ustawy, w tym wymogu, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie uzależnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie od zagwarantowania, że powstanie uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 61 u.z.p. Ustęp 1 pkt 3 tego przepisu jednoznacznie uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, zaś ustęp 5 wyraźnie stanowi, że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż o wadliwości zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji świadczy oparcie tej decyzji na oświadczeniach dostawców mediów z 2006r.

Rozważając kwestie objęte art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. należy mieć na uwadze przepis art. 64 u.p.z.p. stanowiący, iż przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek inwestora. Inwestor obowiązany jest wraz z wnioskiem przedłożyć stosowne dokumenty, w tym dokumenty świadczące o spełnieniu wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Jeśli inwestor czyni zadość temu wymogowi i składa wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dokumenty świadczące o spełnieniu wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., to upływ czasu od złożenia wniosku i stosownych dokumentów do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie powoduje – jak podnosi skarżący – "utraty" gwarancji dostawy mediów.

Złożenie przez inwestora dokumentów świadczących o zagwarantowaniu przez określone podmioty powstania uzbrojenia terenu wystarczającego dla planowanej inwestycji oznacza spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Dokumenty te nie tracą "ważności" na skutek przedłużającego się postępowania administracyjnego; zostają "skonsumowane" przez fakt ich złożenia w organie właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Istota przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. polega na konieczności zagwarantowania, że powstanie uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego i jeśli inwestor skutecznie uczyni zadość powyższemu przepisowi, to nie ma podstaw do nakładania na inwestora obowiązku "aktualizacji" złożonych dokumentów, czy też obowiązku przedstawienia nowych dokumentów na prawidłowo wykazane wcześniej okoliczności. Przepisy u.p.z.p. nie uzależniają także wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków ( zezwoleń ) przyłączenia nieruchomości do istniejących już sieci.

Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odnośnie warunków technicznych przyłączy. A mianowicie, w wyroku z dnia 9 marca 2010 r., II OSK 467/09 ( LEX nr 597617), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sytuacji, gdy inwestor w dacie składania wniosku złożył dokumenty dotyczące warunków technicznych przyłączy, to okoliczność, że niektóre uzgodnienia i warunki techniczne przyłączy na ostatnim etapie postępowania straciły ważność nie może prowadzić do wniosku, że zaskarżona decyzja jest w tym zakresie obarczona istotną wadliwością i narusza przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Skarżący naruszenia prawa upatruje w "utracie" gwarancji dostawy mediów do planowanej inwestycji na skutek upływu czasu. Kwestia jednak "ważności" dokumentów, zawierających zagwarantowanie przez określone podmioty uzbrojenia terenu wystarczającego dla planowanej inwestycji, nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Z punktu widzenia tego przepisu dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a nie fakt posiadania przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez błędną ocenę zastosowania tej normy.

Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że skoro Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie zaopiniował pozytywnie ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr [...] P. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] P. oraz sześcioma wjazdami z działki nr [...] P. przy ul. A. w Krakowie" w zakresie obsługi komunikacyjnej i możliwości podłączenia do dróg publicznych – wskazując w szczególności, że teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. Ustronia – to tym bardziej będzie zapewniona ta możliwość dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] P. wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] P. wraz z wjazdem z działki nr [...] P. przy ul. A. w Krakowie".

Z powyższych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Nie można bowiem uznać, że Sąd pierwszej instancji popełnił błąd w ocenie legalności zaskarżonej decyzji uznając za prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym – jak zarzuca skarżący - odnoszącym się do jakościowo odmiennego przedsięwzięcia inwestycyjnego w stosunku do przedsięwzięcia budowlanego ostatecznie sprecyzowanego przez inwestora.

Sąd pierwszej instancji doszedł do prawidłowych wniosków oceniając zmianę przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy i uznając za niezasadne zarzuty skarżącego, że po korekcie wniosku wprowadzono inwestycję o zupełnie odmiennych parametrach. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji zaakceptował oparcie decyzji na zgromadzonym materiale dowodowym i trafnie zauważył, że ze sporządzonej analizy wynika, że na działkach położonych w najbliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajduje się zabudowa wolnostojąca i "zbliźniaczona". W związku z tym korekta wniosku o wydanie warunków zabudowy poprzez zastąpienie inwestycji w postaci 6 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na budowę 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku jednorodzinnego, będzie spełniać zasadę kontynuacji funkcji zabudowy.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Jak stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ) – dalej: "rozporządzenie" - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 - § 5 ust. 2 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie ustalono udziału wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki 56/4 do 23 %, udział zaś powierzchni biologicznie czynnej na poziomie nie mniej niż 55%.

Powyższe ustalenie pozostaje w zgodzie z § 5 rozporządzenia i znajduje potwierdzenie w wynikach Analizy urbanistyczno – architektonicznej, stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] maja 2012r., nr [...]. Z analizy sporządzonej w niniejszej sprawie wynikają dane potwierdzające prawidłowość rozstrzygnięcia organu – średnik wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla analizowanego obszaru wynosi 23%.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że skoro organy określiły wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie do 23 %, to oznacza, że powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 23 %. Wskaźnik 23 % jest wskaźnikiem średnim dla obszaru analizowanego, przy czym poprzez użycie sformułowania "do 23%" organ dopuścił wielkość zabudowy poniżej 23% w stosunku do powierzchni działki. Takie działanie znajduje uzasadnienie w Analizie urbanistyczno – architektonicznej. Z analizy wynika, że na analizowanym terenie wskaźnik ten wynosi od 10 – 40%. Określenie w decyzji powyższego wskaźnika ( "do 23%") pozwala na mniejszą powierzchnię zabudowy niż 23 %, a to oznacza większy udział powierzchni biologicznie czynnej, co należy ocenić jako zgodne z § 5 rozporządzenia i korzystne dla analizowanego terenu i środowiska.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.