Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 245/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190,151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz A., wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 933/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1079/12 w pkt 1, 3 i 4 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz oddalił skargę kasacyjną A.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. orzekł, że część z majątku ziemskiego [...] stanowiąca dawną własność M. P., na którą składa się zespół dworsko-parkowy o pow. [...] ha położony w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], zlokalizowany na działkach nr: [...] - podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (j.t. Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret".

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania H. L., decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie I instancji. Minister powołał się na wyrażony w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 pogląd o utracie mocy obowiązującej § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) uznając, że przepis ten nie może stanowić podstawy rozstrzygania przez organ administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt 71/11 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. zobowiązując organ do merytorycznej oceny odwołania. W uzasadnieniu wskazał, iż stosownie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania H. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r.:

1) uchylił decyzję Wojewody [...] w części, w której stwierdza, że część majątku ziemskiego [...] stanowiąca obecnie działki ewidencyjne nr [...] podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit. e) dekretu i orzekł, że część majątku ziemskiego [...], gmina [...], powiat [...], stanowiąca obecnie działki nr [...] nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu;

2) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] w części, w której stwierdza, że część majątku ziemskiego [...], gmina [...], powiat [...], stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...] podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister wskazał, że właścicielem majątku [...], zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej [...] był M. P. W oparciu o zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia [...] listopada 1946 r. dokonano w księgach hipotecznych wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości ziemskiej [...], ze wskazaniem na art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu jako podstawę przejęcia całego majątku. Organ podał, że ocena, czy część określonej nieruchomości ziemskiej podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy między tą częścią a pozostałą – rolniczą – częścią majątku zachodzi tzw. związek funkcjonalny. Organ wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że przez "związek funkcjonalny" należy rozumieć stan swoistej interakcji między poszczególnymi częściami majątku, polegający na tym, że część poddana badaniu (tu: zespół dworsko-parkowy) nie może prawidłowo funkcjonować bez części stricte rolniczej i na odwrót. Dla istnienia tego związku istotne jest, czy w odniesieniu do danej części majątku ziemskiego można mówić o obiektywnie istniejących, trwałych cechach, wskazujących na funkcjonalną więź z częścią rolniczą. W szczególności istotne jest wykazanie, czy pałac (jego część) był trwale, w sposób architektoniczny, przystosowany jako obiekt budowlany do sprawowania zarządu nad majątkiem. Należy przy tym uwzględnić, iż rezydencje właścicieli majątków ziemskich co do zasady nie przechodziły na cele reformy rolnej jako nieprzydatne do realizacji celów tej reformy. Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie istnienie związku funkcjonalnego ocenione być musi w stosunku do objętych żądaniem wnioskodawcy działek nr: [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W tym celu powołał się na protokół z dnia [...] grudnia 1947 r. spisany przez powołaną przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych komisję, z którego wynika, że obszar ogólny przejętego przez Państwo majątku wynosił [...] ha, z czego ziemi ornej [...] ha, łąk i pastwisk [...] ha, ogrodu owocowego [...] ha, historyczny park [...] ha, reszta nieużytki. Na terenie parku położony był zabytkowy pałac i kompleks otaczających go budynków: [...]. Komisja stwierdziła "niską jakość gruntów i ich niekorzystne użytkowanie" i uznała, że "majątek [...]" jako całość do użytkowania rolniczego jest nieprzydatny. W efekcie postanowiono rozdysponować majątek poprzez powierzenie w zarząd [...] historycznego parku wraz z pałacami i przyległymi oficynami i pozostałymi budynkami "jako teren zabytkowy", zaś pozostałą część [...] ha przeznaczyć na zapas ziemi na wymianę z gruntami należącymi do [...]. Powierzchnia wynikająca z "wykazu imiennego państwowych nieruchomości ziemskich na terenie powiatu [...]" na dzień 1 stycznia 1948 r. to ogółem [...] ha, w tym grunty orne [...] ha, sady i ogrody [...] ha, łąki [..] ha, pastwiska [...] ha, inne [...] ha. Powierzchnie te są potwierdzone w protokole zdawczo-odbiorczym majątku [...] z dnia [...] marca 1948 r. Organ wskazał, że załącznikiem do protokołu jest wykaz budynków, wyraźnie wyodrębniający budynki na terenie parku od budynków znajdujących się na terenie byłego folwarku. Do budynków na terenie parku zaliczono:[...]. Minister podkreślił, że analogiczne ustalenia zawarto w protokole z dnia [..] grudnia 1948 r., spisanym przez przedstawicieli [...]. Zdaniem organu, ze zgromadzonych dokumentów, licznie wymienionych w decyzji, wynika, że zespół pałacowo-parkowy w [...] traktowany był po przejęciu przez Państwo jako kompleks obiektów zabytkowych, nie mających charakteru rolniczego. W ocenie organu, z powyższego wynika, że od momentu przejęcia majątku ziemskiego [...] jego część pałacowo-parkowa traktowana była jako część samodzielna, niezależna od części folwarcznej (rolniczej). Ponadto, zespół pałacowo-parkowy nie został przeznaczony do wykorzystania na żaden z celów reformy rolnej, określony w art. 1 ust. 2 dekretu. Minister szczegółowo opisał kwestie związane z reprezentacyjnym charakterem pałacu, jego zaprojektowaniem, walory estetyczne i architektoniczne, tryb życia jego właścicieli, funkcje jakie pełnił w początkowym okresie, jak również w okresie międzywojennym. Opisano wygląd pałacu oraz układ pomieszczeń. [...]. W pałacu gromadzono już od czasów [...]. W okresie międzywojennym pałac pełnił rolę [...]. Organ wskazał, że żaden ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wskazuje, aby pałac był w jakikolwiek sposób wykorzystywany do celów działalności rolniczej, w szczególności do sprawowania bieżącego zarządu nad folwarkiem. Nie można stwierdzić architektonicznego przystosowania pałacu do sprawowania takiego zarządu, w szczególności nie wykazano istnienia żadnego biura czy kantoru, który mógłby trwale służyć do celów działalności administracyjnej. Również pozostałe obiekty architektoniczne rozmieszczone w różnych częściach parku, a szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji, nie wykazują żadnego związku z działalnością rolniczą. Rozległy park pod koniec [...]. Mimo, że podlegał pewnym przeobrażeniom nie ulega wątpliwości, że pozostawał zawsze parkiem krajobrazowym. Cały zespół pałacowo-parkowy odgrodzony był od części folwarcznej murem, a bezpośrednie przejście między obiema częściami majątku biegło tylko przez [...]. Organ podkreślił, że część majątku ziemskiego [...], na którą składał się zespół pałacowo-parkowy nie była funkcjonalnie związana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być wykorzystywana do celów reformy rolnej. Żaden z obiektów architektonicznych znajdujących się na terenie zespołu, w szczególności sam pałac, nie był z uwagi na swoje zasadnicze przeznaczenie związany z gospodarką rolną; żaden z wymienionych obiektów nie został też w sposób trwały, ani w całości, ani w części przystosowany do celów rolniczych, w tym do sprawowania zarządu nad folwarkiem. Zespół pałacowo-parkowy w [...], na który składają się działki nr [...], nie podpadał zatem pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. W ocenie organu, części tego zespołu nie stanowiła natomiast działka nr [...]. Organ powołał się na dokumenty konserwatorskie z 1948 r., wśród których znajduje się niepodpisany dokument zatytułowany "określenie granic obszaru zabytkowego parku w [...]". Wszystkie opracowania znajdujące się w aktach sprawy i powołane w niniejszej decyzji wskazują, że jedynym elementem zespołu pałacowo-parkowego usytuowanym bezpośrednio przy [...] jest [...]. Działka [...], przylegająca od [...], dalej granicząca z [...], leżała poza obrębem parku. Dowodzi tego również rysunek zespołu w [...] powielony w kilku wspomnianych opracowaniach, w tym w "[...]". Widać na nim, że wszystkie elementy architektoniczne, w tym cała siatka alejek parkowych, pozostają w granicach działki [...], natomiast na terenie odpowiadającym działce nr [...] nie ma już żadnego elementu architektonicznego, niczego, co wskazywałoby na przynależność do szeroko rozumianego zespołu pałacowo-parkowego. Wnioskować można, że jest to obszar zajęty po przejęciu przez Państwo pod [...]. Z akt sprawy wynika, że powierzchnię ok. [...] ha zajęto pod ogród owocowy, co odpowiadać może dzisiejszej działce nr [..] o pow. [...] ha, co więcej o ogrodzie owocowym wspomina się jako o terenie znajdującym w sąsiedztwie pałacu, nie na jego terenie. Tezę, że poza obrębem zespołu pałacowo-parkowego pozostaje działka nr [...] w całości, uprawnia przebieg granic ewidencyjnych widoczny na [...] oraz na opracowaniu geodezyjnym sporządzonym przez wnioskodawcę i znajdującym się w aktach sprawy. Zdaniem organu, wykorzystanie działki nr [..] pod działalność sadowniczą wskazuje na jej rolniczy charakter. Zgodnie z § 4 rozporządzenia za użytki rolne w rozumieniu dekretu uważa się m.in. ogrody warzywne i owocowe.

Skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. L. oraz A.

H. L. zaskarżył kwestionowaną decyzję w części, tj. w odniesieniu do pkt [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że część majątku ziemskiego [...], stanowiąca obecnie działkę nr [...], stanowiła działkę o charakterze rolniczym, w związku z czym podpadała pod działanie art. 2 ust.1 lit. e) dekretu; rażące naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu poprzez błędne zastosowanie, polegające na zignorowaniu okoliczności, iż w dniu [...] września 1944 r. działka ta nie przekraczała norm obszarowych wskazanych w ww. przepisie, a zatem nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Wobec tego skarżący wniósł o uchylenie pkt [...] decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w części odnoszącej się do działki nr [...].

A. zaskarżyła z kolei pkt [...] decyzji z dnia [...] marca 2012 r. i zarzuciła organowi naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wynikające z przyjęcia, że część majątku ziemskiego [....], stanowiąca działki nr [...], na którą składa się zespół pałacowo-parkowy, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, albowiem nie była ona funkcjonalnie związana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być wykorzystana do celów reformy rolnej, mimo że przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki określone w tym przepisie; naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez ograniczenie się jedynie do analizy budowy pałacu w [...], bez zbadania, czy pałac ten rzeczywiście w dniu wejścia w życie dekretu wykorzystywany był do sprawowania zarządu nad majątkiem ziemskim, którego był częścią. Skarżący wskazał m.in. na to, że siedziba właściciela (dwór wraz z otoczeniem) była integralną, nierozerwalną częścią nieruchomości ziemskiej. Oznacza to, iż bez znaczenia było to, w jaki sposób zespół pałacowo-parkowy był usytuowany w stosunku do części nieruchomości użytkowanej rolniczo. Fakt, że dana nieruchomość ziemska stanowi jedną zorganizowaną całość gospodarczą stanowi podstawowy dowód tego, że między zespołem pałacowo-parkowym a gruntami rolnymi zachodził związek funkcjonalny – chyba że przeprowadzony został przeciwdowód na brak związku funkcjonalnego, w szczególności dowód na okoliczność braku kierowania przez właściciela działalnością rolniczą z miejsca, w którym mieszkał, tj. zespołu pałacowo-parkowego. Takim przeciwdowodem nie może być analiza rozkładu architektonicznego pałacu w [...], której w zaskarżonej decyzji Minister poświęca wiele miejsca, wyprowadzając z jego budowy (i to w aktualnym stanie, po powojennej gruntownej odbudowie) wniosek, iż "część majątku ziemskiego [...], na którą składał się zespół pałacowo–parkowy nie była funkcjonalnie związana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być wykorzystana do celów reformy rolnej". Zatem, Minister błędnie przyjął, że związek funkcjonalny wymagany przez art. 2 ust. 1 lit e) dekretu istnieje tylko wówczas, gdy istnieją trwałe cechy wskazujące na funkcjonalną więź z częścią rolniczą nieruchomości, zwłaszcza gdy pałac (jego część) był trwale, w sposób architektoniczny, przystosowany jako obiekt budowlany do sprawowania zarządu majątkiem.

W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1079/12 uchylił pkt [...] decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. (punkt 1 wyroku) oraz oddalił skargę H. L. dotyczącą pkt [...] zaskarżonej decyzji w przedmiocie reformy rolnej (punkt 2 wyroku) i stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (punkt 3 wyroku). Sąd uznał, że orzekając w pkt 1 zaskarżonej decyzji, tj. odnośnie do działek nr [...] organ naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnośnie natomiast do działki nr [...] Sąd podzielił pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że nieruchomość ta podlegała działaniu przepisów dekretu. Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek nr [...] Sąd podał, że podjęcie rozstrzygnięcia reformacyjno-merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, iż organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, co rodzi po stronie tego organu obowiązek wskazania przesłanek, którymi kierował się podejmując to rozstrzygnięcie i uzasadnienia rozstrzygnięcia merytorycznego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., trzymając się w tym względzie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 11 k.p.a. oraz reguł wynikających z przepisów postępowania dowodowego, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Tymczasem, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w ogóle nie wskazał powodów, dla których zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję Wojewody [...], nie zastosował się również do dyspozycji ww. przepisów, choć organy obu instancji podejmując rozstrzygnięcia dysponowały tym samym materiałem dowodowym. Zatem, wydanie odmiennego rozstrzygnięcia wymagało stosownego jego uzasadnienia. Sąd podał, że skarga A. jest zasadna w części, w której kwestionuje decyzję w zakresie naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nie dość wnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Sąd, nie podzielił natomiast prezentowanej przez skarżącą wykładni art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, opartej w większości o nieaktualne orzecznictwo. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wskazał, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem [...] września 1944 r. Nieruchomość miała natomiast charakter rolniczy, gdy była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej, do prowadzenia szkół lub innych ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, ewentualnie też na potrzeby ogródków działkowych lub potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej i melioracji (art. 1 ust. 2 a-e dekretu), a także, gdy choć ściśle nie odpowiadała ww. wymogom, pozostawała w związku funkcjonalnym (wzajemnej łączności) z nieruchomością ziemską pełniąc funkcję usługową w stosunku do gruntów rolnych. Związek funkcjonalny zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela ani też same powiązania finansowe i terytorialne. W ocenie Sądu, przyjęta w zaskarżonej decyzji koncepcja rozumienia przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest prawidłowa. Sąd uznał, że Minister poczynił pewne ustalenia istotne dla sprawy, postawił tezy dotyczące braku związku funkcjonalnego zespołu pałacowo-parkowego z pozostałą częścią majątku, nie jest jednak wiadomym, jakimi przesłankami oraz dowodami zgromadzonymi w sprawie kierował się dokonując takich ustaleń. Tak przeprowadzone postępowanie cechuje walor dowolności. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzasadniając brak "związku funkcjonalnego" zespołu pałacowo-parkowego z resztą majątku ograniczył się jedynie do kilku lakonicznych stwierdzeń. Jednocześnie, organ powołał się na opracowania historyczne znajdujące się w aktach sprawy, jednak nie sformułował uzasadnienia o przekonywującej treści. Minister ani jednym zdaniem nie odniósł się do zasad funkcjonowania zespołu pałacowo-parkowego na dzień wejścia w życie stosownych regulacji dekretu. Mając do dyspozycji materiał dowodowy zebrany i przekazany przez wnioskodawcę oraz zgromadzony przez organy, nieprawidłowo zredagował pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie swojej decyzji, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie sformułowane przez organ odwoławczy pod żadnym względem nie odpowiada przy tym art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie w części uchylonej wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia nieuwzględniającego całokształtu stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Odnośnie natomiast działki nr [...] Sąd podzielił wywody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że nieruchomość ta podlegała działaniu przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z analizy akt sprawy wynika, iż w skład nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżący, obok pałacu i parku wchodził także między innymi sad (lub ogród owocowy). Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy w odniesieniu do działki nr [...] dawał podstawy do wydania rozstrzygnięcia. Zespół pałacowo-parkowy był starannie zaprojektowany, tworząc architektoniczną całość. Tymczasem, np. cała siatka alejek parkowych pozostaje w granicach działki [...] i nie ma elementu wspólnego z działką [...]. Ze względu na swoją powierzchnię i położenie działka ta była wykorzystywana rolniczo pod działalność sadowniczą. Oczywistym jest, że działalność sadownicza jest działalnością o charakterze rolniczym. Wobec czego, niezasadna jest argumentacja skargi, że charakter sadu był zdecydowanie obcy jakiejkolwiek działalności rolniczej, a miał on jedynie dostarczać różnorodnych walorów estetycznych. Przeczy temu, zdaniem Sądu, położenie sadu (w znacznej odległości od pałacu) i jego wielkość. Działka wykorzystywana na działalność sadowniczą była częścią majątku ziemskiego, którego powierzchnia wynosiła [...] ha. W realiach sprawy nie ma więc znaczenia, że działka nr [....] ma powierzchnię jedynie ok. [...] ha. O tym czy nieruchomość ta podpadała pod działanie dekretu decydowała bowiem łączna powierzchnia wszystkich nieruchomości o charakterze rolniczym, wchodząca w skład majątku ziemskiego.

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r. wnieśli A. oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

A. zaskarżyła wyrok w części dotyczącej pkt 1, tj. uchylającej decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w części, wniosła o jego uchylenie we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź zastosowanie dyspozycji art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanym przepisie, bowiem Sąd podjął polemikę z tezami zawartymi w skardze, która to polemika nie stanowi ani wskazówek w rozumieniu art. 141 § 4 P.p.s.a., ani też nie stanowi oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., a może powodować jedynie wrażenie takich wskazówek.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył wyrok z dnia 18 grudnia 2012 r. w części dotyczącej pkt 1, 3 i 4, wniósł o jego uchylenie we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, w sytuacji gdy wszystkie motywy organu zostały szczegółowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a rozstrzygnięcie zostało poprzedzone wnikliwym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niezgodnego z prawem uchylenia pkt 1 zaskarżonej decyzji, mimo że organ nie naruszył żadnych przepisów; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieokreślenie w uzasadnieniu wyroku precyzyjnych i możliwych do wykonania zaleceń co do dalszego postępowania, a także poprzez brak stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kasacyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd przyjął za prawidłową koncepcję organu w kwestii rozumienia przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej i potwierdził, że organ prawidłowo rozumiał pojęcie "związku funkcjonalnego". Skoro zatem ww. okoliczności nie przesądzają w żadnym razie o jakimkolwiek związku funkcjonalnym pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a resztą majątku, nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy i tym samym nie podlegają ustaleniu organu administracji. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądowym, rezydencje ziemskie z reguły nie pozostawały w związku funkcjonalnym z częścią gospodarczą i co do zasady nie mogły być przydatne do realizacji celów reformy rolnej. Powyższa teza została przyjęta w zaskarżonej decyzji i właśnie dlatego konieczne było szczegółowe omówienie związku funkcjonalnego pomiędzy częścią pałacowo-parkową a resztą majątku, co organ odwoławczy uczynił. W decyzji dowiedziono, że już w momencie przejęcia majątku [...] wyraźnie rozróżniano część folwarczną od części parkowej i tą ostatnią traktowano jako zabytkową i nienadającą się do celów reformy rolnej. Z kolei ocenie, czy w przypadku pałacu bądź innych obiektów posadowionych w części parkowej można mówić o trwałym, architektonicznym dostosowaniu do potrzeb działalności rolniczej, służyło dokładne opisanie wszystkich obiektów. Jedynie w ten sposób możliwe było wyciągnięcie wniosku co do istnienia lub nieistnienia obiektów, ewentualnie pomieszczeń związanych z działalnością rolniczą. Mimo powyższego Sąd I instancji polecił organowi dokonanie szczegółowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jednak nie powołał żadnego konkretnego dokumentu, który jego zdaniem mógłby mieć znaczenie w sprawie, a nie został przez organ omówiony. Sąd nie wskazał również żadnego konkretnego kryterium mającego znaczenie dla badania istnienia związku funkcjonalnego, pominiętego w decyzji. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, wytyczne Sądu co do dalszego postępowania nie są precyzyjne, a tym samym niemożliwe do zastosowania, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A., H. L. wniósł o jej oddalenie w całości. Strona nie zgodziła się z zarzutami skarżącej kasacyjnie dotyczącymi interpretacji pojęcia "związku funkcjonalnego", natomiast podzieliła w całości stanowisko prezentowane w tej kwestii przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 933/13 uchylił zaskarżony wyrok w pkt 1, 3 oraz 4 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz oddalił skargę kasacyjną A.

NSA stwierdził, że skarga kasacyjna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiera usprawiedliwione podstawy, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku w pkt 1, 3 i 4, natomiast skarga kasacyjna A. podlegała oddaleniu.

Zdaniem NSA Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo wykazał, dlaczego odmówił racji decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działek nr [...]. Stanowisko to oparł na tezie, że rezydencje ziemskie nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, stąd swoje rozważania skupił na badaniu związku funkcjonalnego pomiędzy częścią pałacowo-parkową a resztą majątku. Wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.), wskazał fakty, które uznał za udowodnione, przywołał liczne dowody, na których oparł swoje stanowisko, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnił podstawę prawną decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W celu wykazania możliwości prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego Minister szczegółowo opisał, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy (dokumentacja konserwatorska, opracowania historyczne), kwestie związane z charakterem pałacu, jego zaprojektowaniem, walory estetyczne i architektoniczne, tryb życia jego właścicieli, funkcje jakie pełnił w początkowym okresie, jak również w okresie międzywojennym. Opisano wygląd pałacu, układ pomieszczeń oraz położenie i wygląd parku go otaczającego. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie było błędem powołanie się przez organ na dokumentację dotyczącą także późniejszego wykorzystywania przedmiotowego obiektu, która miała stanowić jedynie pośredni dowód na poparcie przyjętego stanowiska. Zatem, NSA nie zgodził się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawiera jedynie kilka lakonicznych stwierdzeń, m.in. że "pałac pomyślany został jako letnia rezydencja [...]", czy że "[...]". Organ odwoławczy, na podstawie posiadanego materiału dowodowego wyraził pogląd w sprawie, który oparł o koncepcję "związku funkcjonalnego" i na tej podstawie uznał, że przedmiotowe działki nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ przytoczył również argumentację na poparcie swojego stanowiska. Nie jest to więc gołosłowne twierdzenie organu, tylko pogląd, który powinien być przez Sąd I instancji poddany ocenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzasadnił swoje stanowisko w sprawie, powołując się na konkretny materiał dowodowy w niej zgromadzony, rolą Sądu I instancji było dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem merytorycznym, a więc ocena, czy właściwie przyjęto brak związku funkcjonalnego między częścią rezydencjonalną a częścią wykorzystywaną rolniczo, a tym samym czy prawidłowo zastosowano przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Sąd I instancji uniknął jednak dokonania takiej oceny, w żaden sposób nie wypowiadając się, czy tok rozumowania organu jest właściwy, tak co do zbadania charakteru działek nr [...], jak i pod względem ich związania z rolniczym wykorzystaniem majątku i celami reformy rolnej. Sąd I instancji w istocie zaniechał merytorycznego ocenienia zaskarżonego aktu, zarzucając organowi odwoławczemu niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w żaden sposób nie wskazując przy tym jakie, w jego ocenie, dokumenty powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem NSA za zasadny w tej sytuacji uznać należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spełnia wymogi formalne określone jedynie w zdaniu pierwszym tego przepisu. Natomiast sposób sformułowania przez Sąd wskazań dla organu administracji co do dalszego postępowania uznać należy za nieprawidłowy.

Natomiast za niezasadną NSA uznał skargę kasacyjną A. Wprawdzie w omawianej skardze kasacyjnej także zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., jednakże z innych przyczyn niż wskazano to w skardze kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W ocenie A., nie można zgodzić się z Sądem I instancji co do tego, że przyjęta przez organ koncepcja rozumienia przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest prawidłowa, skoro rozumienie tych przepisów ma podlegać kontroli sądowej, ale po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych, do czego w niniejszej sprawie nie doszło. Z takim stanowiskiem wnoszącej skargę kasacyjną nie można się zgodzić. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał bowiem jedynie abstrakcyjnej wykładni określenia "związku funkcjonalnego", mając na względzie liczne i aktualnie jednolite w tym przedmiocie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenia powołanego przepisu w sytuacji, gdy przedstawił on swoje stanowisko dotyczące rozumienia tego określenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Mając na uwadze sentencję wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 933/13 oraz ustalenia i wskazania zawarte w jego uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji obowiązany jest ocenić skargę A. z dnia 30 kwietnia 2012 r., która zaskarżyła decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 marca 2012 r., w części, tj. w zakresie jej pkt 1.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien dokonać oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, ocenił charakter działek nr [...], co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że nieruchomości te nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

I tak, o stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy stanowiący część nieruchomości ziemskiej [...] położony w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...] nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu wystąpił, wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r., H. L.

Powołany przepis dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przeniesienie, na cel określony w dekrecie, nieruchomości ziemskiej, przy czym dekret nie definiował pojęcia nieruchomość ziemska. W orzecznictwie przyjęto rozumienie tego pojęcia wynikające z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 oraz z uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 1996 r,. sygn. akt W 15/95. Zgodnie z tym na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Jednak pojęcie nieruchomości ziemskiej nie może by utożsamiane wyłącznie z pojęciem gruntów lub użytków rolnych.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie ulega wątpliwości, że zespół pałacowo-parkowy stanowiący część nieruchomości ziemskiej [...] usytuowany obecnie na działkach ewidencyjnych nr [...] nie był wykorzystywany bezpośrednio do prowadzenia produkcji rolnej. Zatem, należy rozważyć czy podpadał on pod działanie powołanego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej czy też nie powinien był zostać przeznaczony na cele reformy rolnej. Dla dokonania takiej oceny orzecznictwo wprowadziło pojęcie "związku funkcjonalnego" rozumianego jako wzajemna zależność pomiędzy zespołem dworsko-parkowym, a resztą majątku przeznaczoną na cele ściśle rolnicze.

W rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że zespół pałacowo-parkowy w [...] został [...]. Świadczą o tym zarówno protokoły z dnia [..] grudnia 1947 r. i [...] marca 1948 r., jak i pismo [...] z [...] sierpnia 1945 r., w którym informuje się[...], że pałac oraz cały park są [...]. Również pismo [..] z [..] grudnia 1945 r. potwierdza, że pałac w [...] jest [...], a w parku znajdują się stare drzewa.

Na podstawie dokumentacji [...] oraz protokołów zdawczo-odbiorczych organ ustalił, że od momentu przejęcia majątku ziemskiego jego część pałacowo-parkowa traktowana była jako część samodzielna, niezależna od części folwarcznej. Odwołując się do opracowań historycznych organ wskazał, iż już od czasów [...] w pałacu [...], zaś sam pałac pełnił role [...]. Minister szczegółowo opisał pałac od strony architektonicznej wskazując, że na planie pałacu widoczne są: [...], ostatecznie stwierdzając, że żaden ze zgromadzonych dokumentów nie wskazuje aby pałac w jakikolwiek sposób wykorzystywany był do celów działalności rolniczej, w szczególności do sprawowania bieżącego zarządu nad folwarkiem. Także, jak ustalił Minister, pozostałe obiekty architektoniczne rozmieszczone w różnych częściach parku nie wykazują żadnego związku z działalnością rolniczą ([...]). Jednocześnie, materiał dokumentacyjny wskazuje, że park miał charakter parku krajobrazowego ([...]), zaś cały zespół pałacowo parkowy odgrodzony był od części folwarcznej murem. Bezpośrednie przejście między obiema częściami majątku biegło tylko przez [...].

Ustalenia powyższe wskazują więc, że zespół pałacowo-parkowy był wyraźnie wyodrębniony od reszty majątku. Z żadnego dokumentu nie wynika by pałac był w jakikolwiek sposób wykorzystywany do celów działalności rolniczej, w szczególności do sprawowania takiego zarządu gdyż nie wykazano istnienia pomieszczeń, które mogłyby służyć do administrowania czy zarządzania folwarkiem. Ustalenia te prowadzą do wniosku, że pałac stanowił rezydencję właściciela , w której zamieszkiwał. Zatem, nie pozostawał w związku funkcjonalnym z resztą majątku przeznaczoną na cele ściśle rolnicze. Brak dowodów potwierdzających istnienie w pałacu pomieszczeń, które służyły zarządzaniu działalnością rolniczą potwierdza, zdaniem Sądu, że służyły wyłącznie celom mieszkalnym właściciela. Powyższe pozwala na uznanie, że zespół pałcowo-parkowy nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Organ prawidłowo dokonał wykładni art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych. Na prawidłową wykładnię zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, ustalenia co do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy, jak też jej poszczególnych składników zostały przez organ poczynione prawidłowo. Zasadnie też rozważono ich wzajemne powiązania oraz charakter zespołu pałacowego-parkowego, dowodząc braku związku funkcjonalnego z częścią rolną w obrębie całości. Doprowadziło to do zasadnej konkluzji, że nie stanowi ona nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) tego aktu prawnego, a zatem o nieobjęciu jej jego regulacją. Argumenty przytoczone na poparcie tego wniosku okazały się trafne, zaś zarzuty skargi podniesione w tej materii chybione.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.