Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 385/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 8, art. 50, art. 53, art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5, art. 5a, art. 35, art. 91
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Korzenna z dnia 20 kwietnia 2010 r. nr XLV/310/2010 w sprawie nadania statutów jednostkom pomocniczym Gminy Korzenna stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Rada Gminy Korzenna podjęła uchwałę nr XLV/310/2010 z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie nadania statutów jednostkom pomocniczym Gminy Korzenna, na podstawie art. 35 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.).

Rada Gminy Korzenna uchwaliła co następuje:

§ 1. Nadaje się Statuty następującym Jednostkom Pomocniczym Gminy Korzenna w brzmieniu stanowiącym załączniki od nr 1 – 16 do niniejszej uchwały:

1. Sołectwo Bukowiec, jak załącznik nr 1

2. Sołectwo Janczowa, jak załącznik nr 2

3. Sołectwo Jasienna, jak załącznik nr 3

4. Sołectwo Koniuszowa, jak załącznik nr 4

5. Sołectwo Korzenna, jak załącznik nr 5

6. Sołectwo Lipnica Wielka, jak załącznik nr 6

7. Sołectwo Łęka, jak załącznik nr 7

8. Sołectwo Łyczana, jak załącznik nr 8

9. Sołectwo Miłkowa, jak załącznik nr 9

10. Sołectwo Mogilno, jak załącznik nr 10

11. Sołectwo Niecew, jak załącznik nr 11

12. Sołectwo Posadowa Mogilska, jak załącznik nr 12

13. Sołectwo Siedlce, jak załącznik nr 13

14. Sołectwo Słowikowa, jak załącznik nr 14

15. Sołectwo Trzycierz, jak załącznik nr 15

16. Sołectwo Wojnarowa, jak załącznik nr 16

§ 2. Traci moc Uchwała Nr VIII/74/2004 Rady Gminy Korzenna z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw Gminy Korzenna.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Korzenna.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęły skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Gminy Korzenna numer XLV/310/2010 z dnia 20 kwietnia 2010 roku w zakresie uchwalenia Statutu każdego z Sołectw odrębnie.

Skargi wniesiono na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale:

istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami;

istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez:

nadanie w § 9 pkt 2 i 3 Statutu organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, kompetencji do odwołania Sołtysa oraz do powoływania i odwoływania poszczególnych członków Rady Sołeckiej;

wprowadzenie w treści §18 pkt 3 i 4, a także § 20 Statutu ograniczeń dotyczących biernego prawa wyborczego poprzez wskazanie, że prawo zgłaszania kandydatów (ustnie) posiada wyłącznie stały mieszkaniec uprawniony do głosowania, a kandydat musi być mieszkańcem danego sołectwa, oraz że również bierne prawo wyborcze przysługuje jedynie stałym mieszkańcom sołectwa;

wprowadzenie w § 19 ust. 1 Statutu wymogu, że dla dokonania wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 5 % uprawnionych

mieszkańców sołectwa;

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżący wskazał, że w dniu 20 kwietnia 2010 roku Rada Gminy Korzenna podjęła uchwałę numer XLV/310/2010 w sprawie uchwalenia Statutu szesnastu Sołectw.

Jako załączniki do wskazanej uchwały przyjęto statuty:

1. Sołectwa Bukowiec - załącznik nr 1

2. Sołectwa Janczowa - załącznik nr 2

3. Sołectwa Jasienna - załącznik nr 3

4. Sołectwa Koniuszowa - załącznik nr 4

5. Sołectwa Korzenna - załącznik nr 5

6. Sołectwa Lipnica Wielka - załącznik nr 6

7. Sołectwa Łęka - załącznik nr 7

8. Sołectwa Łyczana - załącznik nr 8

9. Sołectwa Miłkowa - załącznik nr 9

10. Sołectwa Mogilno - załącznik nr 10

11. Sołectwa Niecew - załącznik nr 11

12. Sołectwa Posadowa Mogilska - załącznik nr 12

13. Sołectwa Siedlce - załącznik nr 13

14. Sołectwa Słowikowa - załącznik nr 14

15. Sołectwa Trzycierz - załącznik nr 15

16. Sołectwa Wojnarowa - załącznik nr 16

Skarżący wskazał, że Statuty stanowią, że Zebranie Wiejskie uprawnione jest odpowiednio do odwołania Sołtysa, a także powoływania i odwoływania poszczególnych członków Rady Sołeckiej. W treści § 18 pkt 3 i 4, a także § 20 Statutu wprowadzono z kolei ograniczenia dotyczące biernego prawa wyborczego poprzez wskazanie odpowiednio, że: prawo zgłaszania kandydatów (ustnie) posiada wyłącznie stały mieszkaniec uprawniony do głosowania, kandydat musi być mieszkańcem danego sołectwa oraz że w szczególności bierne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa. W § 19 ust. 1 Statutu wprowadzono z kolei wymóg, że dla dokonania wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 5 % uprawnionych mieszkańców sołectwa.

Skarżący zarzucił, że uchwała w zakresie uchwalenia statutów Sołectw zapadła z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 2 u.s.g. oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. i jako taka winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w całości.

Skarżący wskazał, że Rada Gminy Korzenna podejmując zaskarżoną uchwałę o nadaniu Statutu Sołectw nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie wskazała zwłaszcza, że taka regulacja została w gminie wprowadzona zgodnie wymogiem wynikającym z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Z informacji uzyskanych od Wójta Gminy wynika wprost, że nadanie statutu nie było przedmiotem konsultacji zebrań wiejskich poprzedzających jej wydanie. Wójt wskazał również, że "brak jest przepisu prawa, który obligowałby konsultacje projektu statutu jednostki pomocniczej przez zebranie wiejskie, co oznacza, że konsultacja z mieszkańcami może być przeprowadzona w różnych innych formach. Na dzień dzisiejszy nie udało się ustalić, w jakiej formie były prowadzone konsultacje z mieszkańcami, bowiem w archiwum urzędowym zachowane zostały tylko uchwały Rady Gminy Korzenna oraz protokoły z posiedzeń na których uchwały te były procedowane".

Skarżący zarzucił, że przy tak przeprowadzonych "konsultacjach" wątpliwości budzi to, czy projekt statutu został w ogóle uprzednio w sposób właściwy podany do wiadomości mieszkańców sołectwa (którego statut był przedmiotem zaskarżonej uchwały), skoro brak informacji, czy jakikolwiek z mieszkańców sołectwa wypowiedział się na temat jego treści. Tymczasem projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Takich rozważań organ stanowiący nie przeprowadził, bo brak jakichkolwiek danych przemawiających za tym, że jakakolwiek propozycja, czy też zastrzeżenie do statutu zostały zgłoszone.

Co jednak najistotniejsze w niniejszej sprawie, konsultacje nie odbyły się na podstawie uchwały gminy wydanej na podstawie art. 5a u.s.g., co przemawia jednoznacznie za uznaniem, że nie mogą zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo, i tym samym już tylko z tego powodu należy przyjąć, że takie ich przeprowadzenie istotnie narusza przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. Skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu uchwalania statutu jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania szczegółowej dokumentacji wykazującej legalność jej działań, i to dokumentacji, z której treści wynikać powinno prowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio na podstawie art. 5a u.s.g. uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Rada Gminy Korzenna nie wskazała regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, co zdaniem skarżącego przekonuje, że w toku uchwalania statutu jednostek pomocniczych gminy nie został spełniony przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. Norma art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Należy zatem stwierdzić, że uchwała Rady Gminy Korzenna w zaskarżonym zakresie wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

Nadto skarżący podniósł, że z redakcji § 9 pkt 2 i 3 Statutu wynika, że organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, przyznano kompetencje do odwołania Sołtysa oraz do powoływania i odwoływania poszczególnych członków Rady Sołeckiej. Z konstrukcji tego przepisu nie wynika, aby prawo do odwołania Sołtysa i członków rady sołeckiej przysługiwało "zebraniu wiejskiemu" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Treść tego przepisu w sposób oczywisty wskazuje, że do kompetencji Zebrania jako organu uchwałodawczego należy "odwołanie Sołtysa, które może nastąpić na wniosek Wójta Gminy lub 5% mieszkańców uprawnionych do głosowania" (pkt 2), a także "powoływanie i odwoływanie poszczególnych członków Rady Sołeckiej" (pkt 3).

Skarżący podniósł, że powyższe przepisy znajdują się w rozdziale II Statutu zatytułowanym "Organy Sołectwa i zakres ich kompetencji" i zarzucił, że wskazane wyżej przepisy statutu są niezgodne z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Przepisy te bowiem w żadnym wypadku nie wymieniają Zebrania "wiejskiego" jako organu elekcyjnego. Powyższe oznacza, że nawet jeśli ilość osób stanowiących organ uchwałodawczy zwany "Zebraniem" jest tożsama z ilością osób uprawnionych do wyboru, czy też odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej to Zebranie (wiejskie) jako organ jednostki pomocniczej nie jest uprawniony do wyboru, czy też odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej dokonywało Zebranie, to taki zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o zadania elekcyjne.

Skarżący zwrócił uwagę, że w ramach uchwalonego Statutu pojawia się jedno pojęcie "Zebrania Wiejskiego" w dwóch odrębnych rolach, po pierwsze jako organu uchwałodawczego, a po drugie jako ogółu mieszkańców uprawnionych do głosowania przy wyborze organów jednostki pomocniczej (o czym stanowi rozdział III Statutu). Mając na względzie to, że Zebraniu Wiejskiemu jako organowi jednostki pomocniczej przyznano kompetencje elekcyjne, budzi poważne wątpliwości, czy ustalając zasady i tryb wyboru organów sołectwa, używając w § 17 Statutu terminów "Zebranie Wiejskie" Rada Gminy również nie miała na myśli Zebrania Wiejskiego jako organu uchwałodawczego, a nie organu elekcyjnego. Skarżący podniósł, że z powodu mogących powstać wątpliwości terminologicznych w statutach jednostek pomocniczych wyraźnie powinno rozróżniać się ciało uchwałodawcze - stanowiące organ jednostki pomocniczej, jakim jest Zebranie, od organu elekcyjnego - w postaci "stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". W przypadku tej drugiej roli Zebrania brak jest ponadto upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia w § 19 ust. 1 Statutu wymogu, że dla dokonania wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagane jest oddanie głosów przez co najmniej 5 % uprawnionych mieszkańców sołectwa, bowiem art. 36 ust. 2 u.s.g jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego dodatkowego wymogu dla skuteczności, czy też ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej.

Skarżący zarzucił również, że w treści § 18 pkt 3 i 4, a także § 20 Statutu zawarto ograniczenia dotyczące biernego prawa wyborczego poprzez wskazanie, że: prawo zgłaszania kandydatów (ustnie) posiada wyłącznie stały mieszkaniec uprawniony do głosowania, a kandydat musi być mieszkańcem danego sołectwa (odpowiednio § 18 pkt 3 i 4 Statutu) oraz że również bierne prawo wyborcze przysługuje jedynie stałym mieszkańcom sołectwa (§ 20 Statutu). Są to nieprzewidziane w art. 36 ust. 2 u.s.g. ograniczenia dotyczące biernego prawa wyborczego, zatem wprowadzając je Rada Gminy w sposób istotny naruszyła zakres upoważnienia ustawowego w zakresie określania zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej. Ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze, co oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie mu kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa.

Skarżący podniósł, że wskazane wyżej regulacje statutu są sprzeczne z art. 36 ust. 2 u.s.g., który w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie. Przepis ten określa bowiem, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. W tych okolicznościach, wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności, skuteczności wyboru, uznać należy za nieuprawnione. W świetle bowiem § 136 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) w uchwale nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane. Skoro zaś, art. 36 ust. 2 u.s.g. w sposób kompletny reguluje wskazane kwestie prawa wyborczego, to nie sposób przyjąć, aby powyższe zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Korzenna wyjaśnił, że rzeczywiście w archiwum Urzędu Gminy Korzenna nie zachowały się dowody potwierdzające odbycie konsultacji społecznych. Przyczyną takiego stanu rzeczy może być fakt, że w okresie po 2010 roku zmieniło się trzech Sekretarzy Gminy. Z. J. przeszła na emeryturę, S. S. zmarł, a K. O. pełni funkcję obecnie.

Organ poinformował, że Rada Gminy Korzenna na najbliższym posiedzeniu przystąpi do prac nad projektami nowych statutów jednostek pomocniczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rada Gminy Korzenna nr XLV/310/2010 z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie nadania statutów jednostkom pomocniczym Gminy Korzenna

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym:

1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa (osiedla), któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.

W niniejszej sprawie Rada Gminy Korzenna podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie wskazała zwłaszcza, że taka regulacja została w Gminie Korzenna wprowadzona, zgodnie wymogiem wynikającym z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Brak też jakiejkolwiek wzmianki o przeprowadzaniu konsultacji z mieszkańcami w protokole posiedzenia Rady Gminy Korzenna, na której uchwalono zaskarżoną uchwałę. Ze złożonej w niniejszej sprawie przez organ odpowiedzi na skargę wynika, że nie istnieje inna dokumentacja potwierdzająca przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Organ tłumaczy zaistniałą sytuację faktem, iż w okresie po 2010 roku zmieniło się trzech Sekretarzy Gminy.

W ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalone w dniu 20 kwietnia 2010 r. przez Radę Gminy Korzenna statuty sołectw nie zostały poddane społecznym konsultacjom z mieszkańcami tychże sołectw. W aktach sprawy nie ma w istocie dowodu na to, że projekt statutu został w ogóle uprzednio podany do wiadomości mieszkańców, których samorząd pomocniczy był przedmiotem zaskarżonej uchwały. Tymczasem projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Nadto należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji. Organ na taką regulację prawną w niniejszej sprawie w ogóle się nie powołał.

Należy zatem stwierdzić, że z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie nie wynika, by projekty statutów sołectw w gminie Korzenna zostały podane do publicznej wiadomości. Stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym projekty statutów były konsultowane, nie zostało w żaden sposób wykazane przez organ. Skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu tworzenia jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania dokumentacji wykazującej legalność jej działań. Rada Gminy nie może skutecznie zasłaniać się okolicznością, iż nastąpiła zmiana na stanowisku sekretarza gminy. Obowiązkiem organu jest należyte przechowywanie dokumentacji związanej z działalnością uchwałodawczą gminy i taka organizacja pracy urzędu, aby zagwarantowana była właściwa ochrona dokumentów przez ich utratą.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku statutów sołectw w gminie Korzenna nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Korzenna wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

Należy podnieść, że w tej sytuacji przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do treści zaskarżonej uchwały. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje bowiem jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.