Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2051/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1-6, art. 158 par. 2, art.156 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32, art. 35 ust. 1 pkt
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2014 r. sprawy ze skargi I. R., J. R., M.W., B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]lipca 2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 tekst jednolity, dalej jako k.p.a.) po rozpoznania odwołania – J. R., I. R., M. W., M. i E. O. oraz B. P. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] , stwierdzającą z urzędu wydanie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. s.c. z siedzibą w W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, zrealizowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] we wsi R. z przeznaczeniem parteru - na cele Przedszkola Niepublicznego, a istniejącego piętra na zaplecze socjalno-biurowe przedszkola, z naruszeniem prawa, i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. Nr [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Wójt Gminy [...]decyzją z dnia [...]października 2002 r. zezwolił na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr ew. [...]przy ul. [...]w R. z przeznaczeniem parteru budynku na cele Przedszkola Niepublicznego, a istniejącego piętra na zaplecze socjalno-biurowe przedszkola.

W dniu [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2002r.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] stwierdził z urzędu: wydanie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. s.c. z siedzibą w W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, zrealizowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] we wsi R. z przeznaczeniem parteru na cele Przedszkola Niepublicznego, a istniejącego piętra na zaplecze socjalno-biurowe przedszkola, z naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego J. R., I. R., M. W., M. i E. O. oraz B. P. złożyli odwołanie.

Po rozpoznaniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, albowiem uznał, iż decyzja organu wojewódzkiego odpowiada prawu.

W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wskazał, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego wynika, iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. skierowana została do podmiotu niebędącego stroną, na skutek wskazania jako inwestora spółki cywilnej, nie zaś jej wspólników. Jednocześnie Wojewoda [...] stwierdził negatywną przesłankę, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., tj. upływ 10 lat od dnia doręczenia decyzji, uzasadniającą odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i ograniczył się do stwierdzenia wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa. Ponadto, organ pierwszej instancji nie stwierdził, aby decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. obarczona była którąkolwiek z pozostałych wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego, z analizy projektu budowlanego wynika, że sporne zamierzenie inwestycyjne wiąże się z wykonaniem robót budowlanych oraz zmianą dotychczasowego sposobu użytkowania, zatem do analizy zgodności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. z prawem, zastosowanie winny znaleźć ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, dalej jako - Pb) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47, dalej jako - rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał treść art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pb, a następnie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stwierdził, iż działka nr ew. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zapisami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady

Gminy [...] z dnia [...] listopada 1994 r., Nr [...] ([...]), co potwierdza pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...]. Z załącznika graficznego do mpzp, stanowiącego załącznik do pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...]; wynika, że działka nr ew. [...] usytuowana była na obszarze oznaczonym symbolem MU - tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami.

Organ wskazał, że punkt 3.2. w strefie mieszkaniowo-usługowej dopuścił wszelkie formy mieszkalnictwa wraz ze wszystkimi funkcjami usługowymi nieuciążliwymi oraz uciążliwymi (pod warunkiem ograniczenia ewentualnej uciążliwości bądź szkodliwości do granic własnej działki), zaś punkt 3.2.1. ust. 2 mpzp dopuścił możliwość realizacji wszelkich form usług i drobnej produkcji przy zachowaniu wymogów określonych przepisami budowlanymi, przeciwpożarowymi oraz ochrony środowiska, pod warunkiem ograniczenia ewentualnej uciążliwości do granic własnej działki, z kolei ust. 3 dopuścił adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Następnie organ odwoławczy podał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadzie równości określił dopuszczalne przeznaczenie nieruchomości nie rozstrzygając, która z funkcji: mieszkaniowa, czy usługowa ma charakter podstawowy, a która uzupełniający. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił sposobu interpretacji ww. zapisu zawartej w odwołaniu, zgodnie z którą funkcją podstawową i dominującą jest zabudowa mieszkaniowa, zaś funkcja usługowa ma charakter uzupełniający. Wniosku takiego nie można wywieźć z treści mpzp. W ocenie organu, skoro z zapisów planu wynika, że dopuszcza on funkcję mieszkaniową i usługową, oznacza to, że inwestor według swego uznania i potrzeb może realizować na swej działce obiekt mieszkalny i usługowy, bądź jeden z nich. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, uznał, że w takim przypadku każda wybrana zabudowa będzie dopuszczalna wg planu, skoro nie jest wykluczona ustaleniami planu na tym terenie. Z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługuje zawarta w odwołaniu argumentacja wskazująca na istniejącą i dominującą wcześniej, jak i obecnie funkcję mieszkaniową.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego fakt, iż akt władztwa planistycznego gminy nie zawiera definicji legalnej "usług nieuciążliwych" oraz "usług uciążliwych", wyłącza możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa - z uwagi na brak oczywistości naruszenia. Zasadność ww. twierdzenia potwierdza treść odwołania, w którym odwołujący posiłkują się definicją słownikową zwrotu "uciążliwy". Wskazując na wyrok NSA wskazał, że budynek przedszkola nie stanowi w żadnej mierze inwestycji uciążliwej będąc placówką oświatowo-wychowawczą dla dzieci.

Odnośnie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami ochrony środowiska, organ odwoławczy stwierdził, że brak było ku temu podstaw, albowiem sporna inwestycja nie oddziałuje negatywnie na środowisko, co wg niego potwierdza rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589 ze zm, dalej jako - rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r.), w którym analizowana inwestycja nie została wymieniona.

Powołując się na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Pb, organ wskazał, że zatwierdzenie przez właściwy organ projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę winna poprzedzać ocena zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Mając na względzie, iż sporna inwestycja nie wpłynęła na zmianę bryły budynku, a co za tym idzie brak było podstaw do oceny zachowania warunków określonych w § 12, § 13 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zdaniem organu, zastosowania nie znajdował § 40 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który jak wynika ze swojego brzmienia dotyczył zespołu zabudowy wielorodzinnej, do której to kategorii analizowana inwestycja niewątpliwie nie należy.

Organ przywołał treść art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb, a następnie stwierdził, że z dokumentacji projektowej wynika, iż inwestor złożył kompletny projekt budowlany, który został uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcę ds. sanitarnohigienicznych oraz rzeczoznawcę ds. bezpieczeństwa i higieny pracy. Ponadto, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...]; Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wyraził zgodę na odstępstwo od § 72 ust. 2 i § 73 ust. 3 warunków technicznych, zaś pismem z dnia 9 września 2002 r., znak: [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] wydał pozytywną opinię w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego pod warunkiem użytkowania jedynie parteru. Jednocześnie z uwagi na zakres robót budowlanych brak było obowiązku zapewnienia sprawdzenia projektu budowlanego. Tym samym według Głównego Inspektora Nadzoru

Budowlanego, należy stwierdzić, że spełniony został warunek dołączenia do wniosku o pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania dowodów uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii (§ 8 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r.).

Dodatkowo, organ uznał, że w przedmiotowej sprawie zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 3 Pb, przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę sprawdzono wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto, inwestor spełnił obowiązek wskazany w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb, gdy do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył umowę najmu z dnia 27 czerwca 2002 r., w której strony zastrzegły, iż "nie są dopuszczalne żadne zmiany budowlane przedmiotowego budynku bez pisemnej zgody Wynajmującego" (§ 13 ust. 1).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mimo iż, analiza projektu budowlanego wskazuje, że w ramach spornej inwestycji wprowadzone zostały zmiany budowlane, zaś z akt organu stopnia podstawowego nie wynika, aby właściciel budynku – M. K. udzielił pisemnej zgody, powyższe nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb., czy też § 8 pkt 6 Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r., nakazującego dołączenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ podkreślił, że z treści ww. księgi wieczystej wynika, że w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę tytuł prawny do działki inwestycyjnej przysługiwał Mirosławowi Kozłowskiemu, a z akt sprawy tak organu stopnia podstawowego, jak również organu wojewódzkiego nie wynika, aby biorący w nich udział M. K. kwestionował prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z uwagi na fakt, iż projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki oraz Opis techniczny (zawierający Opis stanu istniejącego, pkt III A) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż tym samym spełniony został warunek, o którym mowa w § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. nakazujący dołączyć do wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości (działki budowlanej) i innych obiektów budowlanych na działce wnioskodawcy i działkach sąsiednich, z oznaczeniem części obiektu, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Wskazując na § 8 pkt 2-4 przywołanego wyżej rozporządzenia, zdaniem organu, dokumentacja projektowa zatwierdzona decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r., zawiera: 1) zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego, jego konstrukcję, dotychczasowe i zamierzone przeznaczenie, wraz z danymi techniczno-użytkowymi. w tym wielkościami i rozkładem obciążeń oraz danymi technologicznymi; 2) rysunki niezbędne do określenia charakterystyki techniczno-użytkowej adaptacji obiektu lub jego części; 3) ocenę techniczno-użytkową.

Organ zaakcentował, że mając na uwadze zakres zmian przewidzianych przez inwestora w niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż nie zachodziła "uzasadniona potrzeba" opracowania ekspertyzy technicznej przez rzeczoznawcę budowlanego.

W świetle powyższych uwag organ za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem w jego ocenie organ wojewódzki zasadnie nie stwierdził, aby decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona była wadą uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko Wojewody [...], zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ wskazał, że "skierowanie decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oznacza rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby, czyli ukształtowanie poprzez rozstrzygnięcie w sposób wiążący jej sytuacji prawnej, która nie może być stroną w sprawie.

W dalszej kolejności uzasadnienia swojego stanowiska, organ przytoczył treść art. 28 i 29 k.p.a., a także art. 860 § 1 k.c. Wskazując na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ stwierdzi, że podmiotowość prawną mają osoby fizyczne wchodzące w skład spółki cywilnej, a co za tym idzie spółka cywilna będąc stosunkiem zobowiązaniowym, a nie podmiotem praw i obowiązków, nie może uzyskać pozwolenia na budowę.

W ocenie organu, mając na uwadze upływ 10 lat od dnia doręczenia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r., organ pierwszej instancji zasadnie powołał się na art. 158 § 2 k.p.a. ograniczając się do stwierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia jej nieważności.

Dodatkowo organ odwoławczy nie stwierdził, aby powyższemu rozstrzygnięciu, można było zarzucić, że wyczerpuje przesłanki art. 156 § 1 pkt 1-3, 5 - 7 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb oraz art. 28 k.p.a. polegające na nieustaleniu kręgu podmiotów posiadających przymiot strony Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie są one usprawiedliwione.

Organ wyjaśnił na czym polega różnica między postępowaniem nieważnościowym a trybem wznowienia postępowania. Podkreślił, że wśród wad postępowania ustawodawca wskazał w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu, zatem nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na względzie, iż organ wojewódzki wydał merytoryczne rozstrzygnięcie, w ocenie organu odwoławczego błędnym jest podnoszenie (również w piśmie z dnia 16 lipca 2013 r.) argumentacji wskazującej na błędną ocenę przymiotu strony odwołujących się. Wojewoda [...] nie odmówił bowiem wszczęcia postępowania, na wniosek odwołujących się, lecz we wszczętym z urzędu postępowaniu, odmówił wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Błędnym jest powoływanie się w odwołaniu na art. 28 ust. 2 Pb. w sytuacji, gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania pozwolenia na budowę. Zatem, według Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. nie została wydana z naruszeniem ww. przepisu.

Ustosunkowując się do zarzutu niezapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych organ wskazał, iż obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę mpzp nie określał współczynnika ilości miejsc postojowych, zaś § 18 ust. 2 warunków technicznych stanowi jedynie, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych lub budowy garaży należy dostosować do ustalonych przez właściwy organ warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się przy tym do utrudnień komunikacyjnych związanych z parkującymi samochodami wskazał należy na wyrok sądu administracyjnego, wg którego na "specyfikę funkcjonowania przedszkola, do którego dzieci są odprowadzane i odbierane tylko w ściśle określonych godzinach, a czynności te są krótkotrwałe.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił także zarzutów naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7, 8, 11, 77 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., albowiem zawiera ona wszystkie elementy wymienione w ww. przepisie. Organ uzasadniając swoje stanowisko odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przez organ wojewódzki art. 7 k.p.a., w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołujący się błędnie rozumieją zwrot "słuszny interes", który nie nakazuje organowi administracji publicznej spełniania każdego żądania obywatela, a jedynie wówczas gdy nie sprzeciwia się temu interes społeczny. W ocenie organu odwoławczego, decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie jest obarczona wadą nieważności, nie godzi w interes społeczny.

Według organu, nieuzasadnionym jest także zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 8, 11 oraz art. 77 k.p.a. Organ wojewódzki wnikliwie i szczegółowo przeanalizował akta sprawy, dokonując oceny legalności decyzji pod kątem obarczenia jej którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Okoliczność, że odwołujący się nie akceptują rozstrzygnięcia, nie oznacza że jest ono wydane z naruszeniem zasady przekonywania.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. nie jest zasadny, bowiem strona stawiająca zarzut nie wykazała istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

Pomimo że organ wojewódzki uzupełnił materiał dowodowy o treść oraz załącznik graficzny mpzp, tym nie mniej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że treść ww. dokumentów była znana odwołującym się już wcześniej, na co wskazuje treść pisma z dnia 5 marca 2013 r. Po wtóre, odwołujący się nie wskazali żadnych czynności, których mogliby dokonać przed organami administracji, gdyby zostali zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli I. R., J.R., M. W., B. P., M.O., E. O., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

Zaskarżonej decyzji, strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1,107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 6 - Pb, a także art. 21 ust. 1, 64 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca wskazała, że Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] nie zawierał legalnej definicji usług uciążliwych. Wobec powyższego, strona skarżąca powołała się na definicję słowa "uciążliwy" zawartą w słowniku języka polskiego opracowanym przez Wydawnictwo Naukowe PWN S.A. - świetle tej definicji "uciążliwy" oznacza: "wymagający fizycznego wysiłku, trudny do zniesienia lub przykry", "męczący i dokuczliwy". Odnosząc przywołaną potoczną definicję "uciążliwości" do stanu faktycznego występującego w przedmiotowej sprawie, strona skarżąca stwierdziła, że czynnikiem, który należy uznać za uciążliwy to przede wszystkim hałas, którego emisja powoduje negatywny wpływ na możliwość wykonywania prawa własności nieruchomości i użytkowania ich zgodnie z przeznaczeniem, jak również przez innych właścicieli działek sąsiadujących z przedmiotowym przedszkolem. W ocenie skarżących organy administracji nie zbadały kwestii uciążliwości projektowanej inwestycji dla działek sąsiednich, pozbawiając ochrony uzasadnionych interesów właścicieli tych nieruchomości, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy - Pb.

Strona skarżąca odnosząc się do treści art. 5 ustawy Pb, powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wskazała, że w celu oceny czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Pb., konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno - budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Podkreśliła, że powinność zapewnienia przez organy administracji ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, należy rozważyć w świetle przepisów art. 140 i 144 k.c.

W przedmiotowej sprawie charakterystyczne jest zdaniem skarżących, iż uwzględniono wniosek inwestora nie dopuszczając do udziału w postępowaniu właścicieli sąsiednich nieruchomości (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), ponadto nie dokonano w ogóle oceny co do tego, czy i jakie przyczyny przemawiają za tym, aby przedłożyć interes inwestora nad interesami właściciela sąsiedniej działki, co niewątpliwie stanowi naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skarżący przywołali treść art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślili, że przepisy prawa budowlanego kształtują treść prawa własności nieruchomości. Jedną z takich norm Prawa budowlanego jest wynikający z art. 5 tej ustawy nakaz ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem skarżących, przeciętnej miary zakłóceń korzystania z nieruchomości sąsiednich nie można ocenić wyłącznie przez pryzmat pomiarów hałasu, albowiem mimo wszystko działalność polegająca na prowadzeniu przedszkola może powodować uciążliwość ograniczającą lub utrudniającą korzystanie w normalny sposób z własnej działki, jak również z pomieszczeń mieszkalnych. Uciążliwość spornego przedszkola oznacza taki stopień jego oddziaływania, które powoduje, że przebywanie na nieruchomościach sąsiednich staje się nie do wytrzymania, a natężenie hałasu przekracza taką miarę, jaka wynika z wymagań wzajemnego współżycia sąsiadów, że może oprowadzić do rozstroju zdrowia.

Strona skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjneo, zgodnie z którym o braku uciążliwości zamierzenia inwestycyjnego nie decyduje jedynie okoliczność, iż inwestycja nie została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji jako mogąca pogorszyć stan środowiska. Nadmierny hałas, zanieczyszczenie środowiska lub gleby, jakie mogą wynikać np. z działalności produkcyjnej projektowanego obiektu, może zakłócić ponad przeciętną miarę możliwość korzystania z nieruchomości położonych w bezpośrednim lub dalszym sąsiedztwie inwestycji, a to rzutować musi w sposób bezpośredni na legitymację skarżących. Zdaniem skarżących, powyższe tezy można również odnieść do usług związanych z prowadzeniem przedszkola, ze względu na znacznie wykraczającą poza obręb działki objętej sporną inwestycją emisję hałasu o dużym natężeniu, spowodowaną przebywaniem dzieci na placu zabaw czy też ruchem samochodów.

Skarżacy odnieśli się także do faktu, iż w przedmiotowej sprawie inwestor złożył kompletny projekt budowlany, który został uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcę ds. sanitarnohigienicznych oraz rzeczoznawcę ds. bezpieczeństwa i higieny pracy. Zauważyli, że ww. uzgodnienia nie dotyczą kwestii zabezpieczenia uzasadnionych interesów osób trzecich, albowiem nie uwzględniają oddziaływania spornej inwestycji na działki sąsiednie. Powołując się na tezy orzecznictwa wskazali, że pozytywna opinia rzeczoznawcy do spraw sanitarno - higienicznych umieszczona na projekcie zagospodarowania terenu w formie adnotacji, nie może stanowić podstawy do oceny, że interesy osób trzecich zostały należycie zabezpieczone. Nie odpowiada ona także wymogom wynikającym z brzmienia art. 84 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do braku sporządzenia ekspertyzy technicznej, strona skarżąca podniosła, że "uzasadniona potrzeba" jest pojęciem elastycznym i może dotyczyć również innych stanów faktycznych. Zdaniem skarżących pojęcie "uzasadniona potrzeba" dotyczy również sytuacji, gdy zachodzi konieczność ustalenia, czy projektowana inwestycja nie będzie naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich,

0. których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy Pb. W ocenie skarżących, z uwagi na ujawnienie się podczas toku postępowania sprzecznych interesów inwestora oraz osób trzecich, organy powinny wymagać od inwestora przedłożenia ekspertyzy dotyczącej wpływu przedmiotowej inwestycji na sąsiednie nieruchomości.

Skarżący uznali, że skoro w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził, iż w niniejszej sprawie osoby, na wniosek których zostało wszczęte postępowanie wykazały że inwestycja narusza ich prawnie chronione interesy określone w art. 5 ust.

1. pkt 6 Pb to jako właściciele nieruchomości sąsiednich posiadają w przedmiotowej sprawie interes prawny, a nie tylko interes faktyczny. Mimo, iż decyzja z dnia [...] marca 2012 r. została wydana w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, zdaniem skarżących, raz zajęte stanowisko przez organ powinno być jednolite dla innych prowadzonych postępowań. Skarżący zauważyli, że ww. decyzje otrzymał do wiadomości Wojewoda [...], a zatem w dacie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] znane mu było stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, skarżący podkreślili, że naruszenie normy art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Pb może być traktowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dlatego Wojewoda [...] powinien był stwierdzić nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. Stąd, w ocenie skarżących, wypływa wniosek, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skarżący wskazali, że organy administracji publicznej naruszyły zasady wyrażone w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Ponadto, skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem natężenie hałasu na działkach sąsiednich przekracza taką miarę, jaka wynika z wymagań wzajemnego współżycia sąsiadów, że może doprowadzić do rozstroju zdrowia i niewątpliwie pozbawia właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością objętą sporną inwestycją prawa do spokojnego korzystania z własnej nieruchomości i użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., organ podkreślił, że skarżący nie wskazali dowodu, który w ich ocenie byłby konieczny do przeprowadzenia, a czego zaniechano. W nawiązaniu do przepisów art. 140 i 144 k.c., organ wskazał, że służą one wykazaniu interesu prawnego skarżących, która nie jest kwestionowana. Powyższe normy, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie zostały jednak naruszone na skutek wydania decyzji. Według organu, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest zasadne, bowiem zaskarżona decyzja, jako wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności, nie podlega wykonaniu.

W piśmie z dnia 9 lipca 2014 r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji i niewydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. mimo że zaistniały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 2 k.p.a. bowiem spółka cywilna jako adresat decyzji Wójta Gminy [...] jako nieposiadająca osobowości prawnej, w tym również zdolności do czynności prawnych w rozumieniu art. 30 k.p.a.. w zw. z art. 33 k.c. nie mogła być podmiotem prawa i obowiązków a także nie mogła wykonywać uprawnień przyznanych jej w decyzji już w dniu jej wydania i niewykonalność ta miała charakter trwały, a nadto przyznanie spółce cywilnej prawa w drodze decyzji powoduje niewykonalność tej decyzji z przyczyn prawnych co stanowi także rażące naruszenie prawa.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. O. i E. O..

Rozpoznając skargę I. R., J. R., M. W. i B. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.

Priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym.

Jak słusznie wskazały organy, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Nie można także mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171).

Przenosząc powyższe, ogólne zasady, na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Wójt Gminy

[...] zezwolił Spółce cywilnej P. na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego z przeznaczeniem parteru na cele przedszkola niepublicznego, a istniejącego piętra na zaplecze socjalno biurowe przedszkola.

Wbrew zarzutom skargi organy administracji zgodnie ciążącym na nich obowiązkiem należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., rzetelnie i wnikliwie oceniły czy ww. decyzja nie jest dotknięta którąś zwad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ostatecznie nie jest kwestionowane, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza przepisów o właściwości.

Trafnie bowiem zauważył organ, iż ustawodawca umożliwił starostom przekazywanie gminom prowadzenie spraw z zakresu właściwości organów architektoniczno - budowlanych. Takie porozumienie zostało zawarte pomiędzy Starostą [...] a zarządem Gminy [...] co oznacza, że decyzja z dnia [...] października 2002 r. została wydana przez Wójta Gminy [...] działającego z upoważnienia Starosty [...], a to oznacza, że nie można organom zarzucić naruszenia przepisów o właściwości.

Nie ulega także wątpliwości a przez to szczegółowego uzasadnienia, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].10.2002 r. wymienione w art. 156 § 1 pkt 3 i 6 k.p.a.

Natomiast wymagająca szczegółowej analizy w związku z przedstawionymi zarzutami jest wadliwość decyzji z dnia [...] października 2002 r. z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd podzielił prezentowane przez organy stanowisko, że skierowanie decyzji do spółki cywilnej uzasadnia twierdzenie, iż decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., który wskazuje na kwalifikowaną wadliwość decyzji, skierowanej do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, nie może zatem być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Nie jest również przedsiębiorcą w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807), bo jak wskazuje ust. 2 tego artykułu przedsiębiorcami są wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej i każdy z nich samodzielnie. Przyjmuje się także że spółka cywilna nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a., nie posiada zdolności prawnej. Nałożenie na spółkę cywilną uprawnień lub obowiązków może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie I OSK 2094/10 ex 1149304).

W rozpatrywanej sprawie taka okoliczność nie występuje.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że takie stanowisko, iż skierowanie decyzji do tak określonego podmiotu: spółki cywilnej, a nie jej wspólników stanowi - co do zasady - wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jest w sposób jednolity prezentowane w orzecznictwie. M.in. w orzeczeniu z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie IV SA 2659/01 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że spółka cywilna nie ma przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym. Wszczęcie postępowania administracyjnego przez podmiot nie mający przymiotu strony i wymienienie takiego podmiotu w decyzji administracyjnej, jako jedynego jej adresata, w żadnym wypadku nie może zostać zakwalifikowane jako nieprecyzyjne oznaczenie strony, skoro tego rodzaju uchybienie zostało wyszczególnione w art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a. jako przesłanka stwierdzenia nieważności.

Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. w sprawie II OSK 600/07 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast wbrew stanowisku skarżących wyrażonym zwłaszcza w piśmie z dnia 9 lipca 2014 r. skierowanie decyzji do osoby, która nie może być podmiotem praw i obowiązków nie stanowi o niewykonalności prawnej tego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisku, że trwała niewykonalność orzeczenia, o której mowa w ww. przepisie, może mieć charakter faktyczny lub prawny. Pierwsza ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, druga - gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji (tak. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, 2012, s. 640).

Ta ostania sytuacji nie zachodzi w przypadku skierowania decyzji do spółki cywilnej. Skierowanie bowiem rozstrzygnięcia do podmiotu, który nie może być ich adresatem, bo nie mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a. nie oznacza, że wydano decyzję wbrew wyraźnemu zakazowi lub nakazowi. Jest bowiem oczywistym, że przepisy ustawy - Prawo budowlane dają podstawy do wydania decyzji zezwalającej na wykonanie określonych robot budowlanych. Nie można również uznać, że w takiej sytuacji decyzja jest niewykonalna prawnie z tego powodu, że zezwolenie uzyskał podmiot nieposiadający osobowości prawnej. To bowiem w ramach łączącej wspólników spółki umowy cywilnej spółki cywilnej wykonywane będą roboty budowlane mające na celu przystosowanie obiektu do zmiany sposobu użytkowania obiektu.

I wreszcie, niezależnie od wskazanych wyżej okoliczności w ocenie Sądu nie ma podstaw do zakwalifikowania omawianej wadliwości dodatkowo jako przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. albowiem ta sama okoliczność nie może równoległe stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności z różnych podstaw wymienionych w tym przepisie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest jednolite stanowisko co do tego, że postępowanie nieważnościowe (tak jak inne postępowania nadzwyczajne) stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Analiza orzecznictwa wskazuje, że przesłanki do stwierdzenia nieważności należy interpretować w sposób ścisły. Skoro każde wyeliminowanie decyzji ostatecznej stanowi ingerencję w ww. zasadę to jedynie w sytuacjach niebudzących wątpliwości można zastosować dany przepis. Z tych też przyczyn ustawodawca wymienił 7 niezależnych od siebie przesłanek, których zaistnienie skutkuje nieważnością decyzji. Gdyby jego wolą było kwalifikowanie tych samych okoliczności do więcej niż jednej przesłanki to - zakładając jego racjonalność - brak byłoby podstaw do ustanawiania dodatkowych przesłanek gdyż każda z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 mogłaby stanowić o jednej - kwalifikowanej nieważności. Z pewnością taka sytuacja nie była wolą racjonalnego ustawodawcy.

Z tych przyczyn skoro ponad wszelką wątpliwość skierowanie decyzji do spółki cywilnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej stanowi o kwalifikowanej wadliwości decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to nie można jednocześnie zakwalifikować jej jako wadliwości wymienionej w pkt 5 tego przepisu.

I wreszcie wskazanej wadliwości nie można również zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. W świetle wskazanego wyżej stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącego się do rażącego naruszenia prawa wskazać należy, że nie można zakwalifikować omawianej wadliwości jako rażącego naruszenia prawa, w szczególności art. 29 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Przepis ten wskazuje zatem, że są sytuacje, w których stroną postępowania może być podmiot nie posiadający osobowości prawnej. Skoro zatem zakaz udziału spółki cywilnej w postępowaniu w charakterze strony nie wynika wprost z tego przepisu to z samego tego faktu wynika, że przepis ten nie mógł być naruszony w sposób rażący.

A zatem nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie skierowania decyzji do spółki cywilnej.

Sąd uznał również za trafne stanowisko organów administracji co do tego, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy [...] z [...] października 2002 r. nie narusza w sposób rażący przepisu art. 32 i 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. W szczególności nie maja racji skarżący twierdząc, że decyzja z dnia [...].10.2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy — prawo budowlane. Prawidłowe są ustalenia organów administracji, że działka inwestycyjna położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 9 listopada 1994 r. symbolem MU - teren zabudowy mieszkaniowej z usługami. W strefie tej dopuszczono wszelkie formy mieszkalnictwa wraz z funkcjami nieuciążliwymi lub uciążliwymi pod warunkiem ograniczenia uciążliwości do granic własnej działki. Na terenie tym ustawodawca miejscowy dopuścił możliwość realizacji wszelkich form usług i drobnej produkcji przy zachowaniu wymogów określonych przepisami budowlanymi., przeciwpożarowymi oraz ochrony środowiska pod warunkiem ograniczenia ewentualnej uciążliwości do granic własnej działki. Jednocześnie jak trafnie wskazał organ plan nie zawiera legalnej definicji "usług uciążliwych" oraz "usług nieuciążliwych". Biorąc pod uwagę, że przedmiotowa inwestycja, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, nie należy do inwestycji, które negatywnie oddziałują na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko, obowiązującym w dacie wydawania ww. decyzji, należy uznać za trafne stanowisko organu co do braku podstaw do uznania, że ewentualne naruszenie przepisów prawa w tym zakresie, o ile w ogóle miało miejsce, nie miało charakteru rażącego. Skoro zgodnie z jednolitym, przywołanym wyżej orzecznictwem rażąco może zostać naruszony jedynie przepis jasny w swej treści i niewymagający interpretacji to nie można uznać, że został on naruszony w sposób rażący. Z tych względów rację ma organ, że brak podstaw do oceny że inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co więcej, że sprzeczność ta ma charakter oczywisty. Jedynie na marginesie przypomnieć należy, że przedmiotowa inwestycja polegała na wykonaniu robót budowlanych w niewielkim zakresie. Kwestia zmiany sposobu użytkowania obiektu, a tego dotyczą głównie zarzuty skarżących rozstrzygnięta została inną decyzją.

Prawidłowo również ocenił organ ze skoro przedmiotowa inwestycja nie zmieniła sposobu zagospodarowania działki to brak podstaw do twierdzenia, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Trafnie również wyjaśnił organ, że odległości placu zabaw od granic sąsiednich działek dotyczą - zgodnie z § 40 ust. 1 i 3 warunków technicznych z 14.12.1994 r. zabudowy wielorodzinnej, z którą nie mamy do czynienia w okolicznościach tej sprawy.

Nie można również zarzucić organom błędnej oceny naruszenia prawa w związku z brakiem wyraźnej zgody właściciela budynku M. K. na wykonanie robót budowlanych. Z treści łączącej strony umowy wynika, iż właściciel wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania obiektu a zatem z pewnością wyraził również zgodę na pewne prace budowlane mające na celu przystosowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek o przeznaczeniu placówki oświatowej jaką jest przedszkole. Brak wyraźnego sprzeciwu M. K. w okolicznościach sprawy wskazuje, że nie występują takie skutki społeczno - gospodarcze ww. naruszenia, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

A zatem rację ma organ odwoławczy dostrzegając, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez Wójta Gminy [...], ale naruszenie to nie ma charakteru rażącego.

I wreszcie Sąd ocenił czy w okolicznościach tej sprawy nie doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (również w brzmieniu obowiązującym w dacie j.w.) Zgodnie z treścią tego przepisu obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający: ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ww. przepis (obecnie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane) ma charakter bezwzględnie obowiązujący i jako taki mógłby w określonych okolicznościach być naruszony w sposób rażący. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 2512/12 (dostępne na http://:orzecznictwo.nsa.gov.pl). Trudno jednak uznać, iż w okolicznościach niniejszej sprawie ewentualne naruszenie tego przepisu ma charakter kwalifikowany. Nie negując, iż zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i przystosowanie go na cele przedszkola stanowi utrudnienie i niedogodności dla właścicieli sąsiednich nieruchomości jednakże nie można ich oceniać w kategorii rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze raz jeszcze należy przypomnieć, że kwestia zmiany sposobu użytkowania została objęta decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...]. Po drugie, jeśli chodzi o kwestie parkowania pojazdów przez osoby korzystające z przedszkola to okoliczność ta wymaga uregulowania przez stosowne służby porządkowe. Postawienie słupków na chodniku, co wynika z materiału zdjęciowego, który znajduje się w aktach sprawy wskazuje, że na tym odcinku powinien obowiązywać zakaz parkowania. Nieprzestrzeganie takich zakazów nie może być oceniane z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że specyfika prowadzenia tego rodzaju działalności wskazuje, iż niedogodności innych użytkowników ulicy związane z parkowaniem osób korzystających z przedszkola są krótkotrwałe albowiem występują w okresie dowożenia i odbierania dzieci z przedszkola.

Kwestia parkowania przez dyrektora przedszkola i pracownicy również nie może być oceniana w tym postępowaniu.

Natężenia hałasu, w czym upatrują rażącego naruszenia prawa skarżący, również nie może skutkować uznaniem, że został w sposób rażący naruszony omawiany przepis. Hałas związany z zabawą dzieci na podwórku, aczkolwiek niewątpliwie uciążliwy, nie wskazuje na rażące naruszenie żadnej normy prawnej. Należy bowiem podkreślić, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy ochronie podlegają nie "jakiekolwiek", ale "uzasadnione interesy" osób trzecich co oznacza, że do rażącego naruszenia tego przepisu dojść może jedynie przy jednoczesnym ustaleniu przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę dla ww. interesów skarżących,

Takiego naruszenia prawa Sąd nie doszukał się w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę co raz jeszcze należy podkreślić przedmiot decyzji. .

I wreszcie zupełnie niezasadne są zarzuty pominięcia skarżących w niniejszym postępowaniu. Niewątpliwie w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej w decyzji skarżący brali czynny udział, natomiast ewentualne naruszenie art. 10 k.p.a. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...].10.2002 r. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji a jedynie do wznowienia postępowania. Natomiast wskazanie w decyzji z dnia [...]marca 2012 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że inwestycja narusza prawnie chronione interesy skarżących w żaden sposób nie wiąże Sądu w niniejszym postępowaniu. Po pierwsze w decyzji tej - odnoszącej się do identycznego stanu faktycznego organ oceniał jedynie czy skarżącym przysługuje przymiot strony. Nie negując, że posiadają interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony nie można stwierdzić ażeby decyzja, której domagają się weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym w sposób rażący naruszała ich uzasadnione interesy.

Konkludując prawidłowo organ uznał, że decyzja Wójta Gminy [...] dotknięta jest wadą nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że wobec upływu 10 lat od daty doręczenia decyzji, zaistniała negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Jedynie na marginesie Sąd jedynie zauważa, ze art. 158 § 2 k.p.a. wskazuje, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. organ administracji ograniczy się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. A zatem w sposób nieuprawniony organ zawarł rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Biorąc jednak pod uwagę, że uzasadnienie decyzji nie pozostawia wątpliwości o intencjach organu, Sąd uznał, że stwierdzone uchybienie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.