Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1342/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.153 i 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1269/14 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1269/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi A. P., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o wywłaszczeniu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1950 r., Nr [...], Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Łodzi, przy ul. N., nr hip. 311a, rep. hip. 78, stanowiącej własność J. i M. L.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1950 r. wystąpiła C. P. (spadkobierczyni po J. i M. L.). Decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., Nr [...], Wojewoda Łódzki odmówił stwierdzenia nieważności powołanego, ale decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., Nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania C. P., uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 1993 r. i umorzył postępowanie przed tym organem. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia [...] sierpnia 1950 r. i decyzją z dnia [...] maja 2003 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2003 r. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2004 r., sygn. akt I SA 1578/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi C. P., uchylił powołane decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. i z dnia [...] lutego 2003 r. W dniu 9 maja 2007 r. do Ministerstwa Budownictwa wpłynęło pismo A. P. wraz z postanowieniem Sądu Rejonowego w Zakopanem z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt I Ns 258/07, o nabyciu spadku po C. P. oraz z informacją, że podtrzymuje wniosek C. P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia [...] sierpnia 1950 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], Minister Budownictwa stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia [...] sierpnia 1950 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...]. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 144/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższe decyzje z dnia [...] listopada 2007 r. i z dnia [...] sierpnia 2007 r. Natomiast wyrokiem z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1151/08, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury od wyroku Sądu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], Minister Infrastruktury stwierdził, iż orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1950 r., Nr [...], w zakresie pkt 9 zostało wydane z naruszeniem prawa. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...]. Organ nadzoru stwierdził, że kwestionowane orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1950 r. zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do J. L., który zmarł przed wydaniem tego orzeczenia. Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 201/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. P., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...]. Sąd wskazał, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej winno być ocenione wg unormowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a nie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, czyli w kategoriach naruszenia prawa, a nie - jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji - polegającą na skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Skierowanie orzeczenia wywłaszczeniowego do osoby zmarłej skutkować powinno koniecznością stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 419/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od powołanego wyroku z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 201/11. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1950 r., Nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości opisanej w pkt 9 tego orzeczenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...]. W ocenie organu orzekającego orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1950 r. nie zawiera wad nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 3, 5, 6 i 7 kpa. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138), dlatego oceny tego orzeczenia dokonano w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania tego orzeczenia. Nieruchomość położona przy ul. N. w Łodzi, została zajęta na cele użyteczności publicznej przed dniem 10 maja 1945 r., ponieważ po uprzedniej rozbiórce budynku znajdującego się na tej nieruchomości, została przyłączona do istniejącego już Parku im. Staszica. W sprawie zostały więc spełnione przesłanki wskazane w art. 1 i art. 2 dekretu, uzasadniające wywłaszczenie nieruchomości. Obwieszczeniem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym m. Łodzi w dniu 15 kwietnia 1950 r. Nr 8, poz. 67, Zarząd Miejski Łodzi - Wydział Administracyjny poinformował, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 1950 r., Nr [...], wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe odnośnie nieruchomości położonych w Łodzi w tym m.in. przy ul. N., stanowiącej własność J. i M. małż. L.. Również orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi o wywłaszczeniu z dnia [...] sierpnia 1950 r. zostało podane do publicznej wiadomości poprzez opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia [...] sierpnia 1950 r., Nr 5 poz. 41. W ocenie organu nadzoru nie nastąpiło zatem rażące naruszenie prawa przez organ wywłaszczeniowy. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 201/11, przesądził, że skierowanie orzeczenia wywłaszczeniowego do osoby zmarłej należy interpretować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Interpretacja ta została wydana w wyniku oceny uprzednio wydanych przez organ nadzoru decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. i z dnia [...] czerwca 2010 r., w których uznano, iż skierowanie orzeczenia wywłaszczeniowego do osoby zmarłej należy zakwalifikować jako skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną ze względu na brak winy organu w nieustaleniu śmierci strony, co jest przesłanką zawartą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem organu, należy jednak obecnie mieć na uwadze nowy materiał dowodowy uzyskany po wydaniu wyroku z dnia 27 października 2011 r., tj. akta postępowania o stwierdzenie nabycia spadku m.in. po J.L. i A.L.. Z materiału tego wynika bowiem, że postępowanie spadkowe po byłych współwłaścicielach nieruchomości, tj. po J.L., A.L. i ich następcach prawnych (L.B. i S.B.), zostało wszczęte dopiero na wniosek C. P. z dnia 4 lipca 1991 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Zakopanem z dnia 6 listopada 1991 r. sygn. akt I Ns 654/91, następcami prawnymi po zmarłym w dniu 30 października 1948 r. J.L. były A.L. (żona) i L.B. (córka). Oznacza to, że do dnia wydania powołanego postanowienia, tj. do dnia 6 listopada 1991 r., nie byli ustaleni następcy prawni byłych współwłaścicieli nieruchomości. Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. przewidywał odformalizowany tryb potwierdzania przejścia na własność Państwa prawa własności nieruchomości zajętych w okresie wojny na cele wskazane w art. 2 ust. 1 dekretu (na co wskazuje przede wszystkim art. 4 dekretu). Tym samym zasadnicze znaczenie przy ówczesnym stosowaniu przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. miało ustalenie, czy w stosunku do konkretnej nieruchomości zaistniały przesłanki wskazane w powołanych art. 1 i art. 2 dekretu, a także oznaczenie przejmowanych gruntów, w miarę ówczesnych możliwości wnioskodawcy przejęcia (art. 4 ust. 1 pkt 2 dekretu). Dekret ten nie regulował bowiem instytucji stricte wywłaszczeniowej, w której istotne znaczenie ma określenie właściciela nieruchomości w dacie wydawania orzeczenia o wywłaszczeniu. Postanowienia dekretu miały charakter nacjonalizacyjny. Niedostrzeżona była dotychczas zarówno przez organ nadzoru, jak i przez sądy administracyjne kwestia daty odjęcia prawa, jak i jej formuła. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 3 dekretu odjęcie prawa własności następowało z dniem 9 maja 1945 r., a nie z dniem uzyskania ostateczności orzeczenia administracyjnego. Ponadto, na podstawie przepisów dekretu samo orzeczenie miało de facto charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdzało zaistnienie w stosunku do konkretnej nieruchomości okoliczności określonych w art. 1 i art. 2 dekretu (a więc zdarzeń wstecznych w stosunku do samego orzeczenia). Pozytywne potwierdzenie zaistnienia wskazanych w art. 1 i art. 2 dekretu okoliczności skutkowało zaś odjęciem prawa własności nieruchomości z konkretnie określoną datą wsteczną - z dniem 9 maja 1945 r., a nie z datą wydania, czy uzyskania przez orzeczenie przymiotu ostateczności. Odjęcie prawa własności nieruchomości z dniem 9 maja 1945 r. następowało bez względu na osobę ówczesnego właściciela (często zaginionego podczas działań wojennych lub okupacji), z której poszukiwań przepisy dekretu zwolniły zarówno wnioskodawcę postępowania, jak i organ orzekający (art. 4 ust. 1 pkt 2 i 4 dekretu). Skoro więc prawo własności zostało odjęte z dniem 9 maja 1945 r., zaś J. L. zmarł w dniu 30 października 1948 r., to wskazanie J. L. jako właściciela nieruchomości w tamtej dacie nie można uznać za rażąco naruszające prawo, tym bardziej, iż do 1991 r. nie istniały dokumenty potwierdzające nabycie spadku po tym zmarłym. Ponadto, organ wywłaszczeniowy nie pominął współwłaściciela wywłaszczanej nieruchomości, bowiem w opisie tej nieruchomości wskazał również A.L., która była również spadkobierczynią zmarłego J. L..

Uchylając obie decyzje organu nadzoru Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została już sformułowana wiążąca ocena prawna dotycząca orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1950 r. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. W wyroku z dnia 27 października 2011 r. Sąd wskazał bowiem, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia [...] sierpnia 1950 r. została skierowana do J. L. zmarłego jeszcze w 1948 r. - a więc do osoby nieżyjącej w dniu wydania tego aktu z dnia [...] sierpnia 1950 r. W ocenie Sądu zawartej w powołanym wyroku z dnia 27 października 2011 r., organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe naruszyły prawo w sposób wskazany w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa - a nie jak stwierdził organ administracji została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Na okoliczność tę nie ma wpływu fakt publicznego ogłoszenia w sposób wskazany w przepisach przez organ wydanego aktu. Sąd wskazał, że z uwagi na okoliczność, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z udziałem zmarłego, do którego skierowano akt administracyjny, dotyczący wywłaszczenia, to fakt ten musiał skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z 1950 r. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 419/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi naruszenie prawa, wyliczone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu rozpatrującego skargę A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., ustalenia polegające na ujawnieniu akt postępowania o stwierdzenie nabycia spadku m.in. po J.L. i A.L., nie stanowiły nowych istotnych okoliczności faktycznych powodujących utratę mocy wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wydanych uprzednio wyrokach sądowoadminstracyjnych. W dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu J. L. nie żył, a mimo to organ prowadził postępowanie w sprawie wywłaszczenia w stosunku do niego i do niego skierował orzeczenie o wywłaszczeniu. Żaden dowód nie może tych faktów obalić, bo wynikają one z treści dokumentów urzędowych. Otwarcie spadku następuje z datą śmierci spadkodawcy a nie z datą wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku (art. 924 kc). Z chwilą otwarcia spadku spadkobierca nabywa spadek, tj. z mocy samego prawa (ex lege) wstępuje w ogół praw i obowiązków zmarłego. Z chwilą otwarcia spadku spadkobierca nabywa prawo do dziedziczenia uznawane w literaturze za prawo podmiotowe do spadku traktowane, jako swoista całość i jest niezależne od woli i wiedzy uprawnionego oraz jakichkolwiek innych zdarzeń. Z konstrukcji dziedziczenia wynika jednak, że nabycie spadku w chwili jego otwarcia ma charakter tymczasowy, spadkobierca ma prawo wyjawić swoją wolę odnośnie do nabycia spadku. Podobne regulacje obejmował dekret z dnia 8 października 1946 r. - Prawo spadkowe (Dz.U. Nr 60, poz. 328), w tym art. 32 tego dekretu, który stanowił, że spadkobierca nabywa spadek z mocy samego prawa z chwilą otwarcia spadku. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie ma więc żadnego wpływu na datę nabycia spadku przez spadkobiercę. Ponadto, sądy administracyjne obu instancji orzekając uprzednio, nie wskazywały na brak postanowienia spadkowego, jako na istotne uchybienie w zakresie kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ustalenia wskazywane przez organ nie stanowiły zatem nowych istotnych okoliczności faktycznych, powodujących utratę mocy wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyrokach sądowoadminstracyjnych. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, wobec złożenia skargi, powodowało konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1269/14, Minister Infrastruktury i Rozwoju zarzucił naruszenie:

a) art. 153 ppsa, polegające na:

- przyjęciu błędnej tezy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 419/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 201/11 przesądziły o konieczności stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 1950 r., Nr 5-A. 1-2/42/49,

- nietrafnym przyjęciu, że nowo ustalone okoliczności faktyczno-prawne przedmiotowej sprawy nie usprawiedliwiają przyjęcia nowej oceny prawnej w kwestii legalności przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego,

b) art. 133 § 1 ppsa, przez nietrafną analizę materiału dowodowego, w tym m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 419/12, skutkującą błędnym przyjęciem, że wyrok ten, wiążący organ na podstawie art. 153 ppsa w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, przesądzał o konieczności stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 1950 r., Nr 5-A. 1 -2/42/49.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 419/12, wyraził pogląd, że skierowanie orzeczenia wywłaszczeniowego do osoby zmarłej nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, tj. skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, lecz odpowiada hipotezie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiąc o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Ocenę tę organ naczelny zaaprobował i uwzględnił w wydanych następnie decyzjach z dnia [...] lutego 2014 r. i z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 1950 r. Skierowanie tego orzeczenia do zmarłego J. L. należy jednak, na skutek zajścia wyjątkowych okoliczności (wykrytych częściowo już po wyroku NSA z dnia 8 listopada 2012 r.), uznać za naruszenie prawa, które nie ma charakteru rażącego, tym samym nie podpada pod art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 201/11, i w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 419/12, skupiono się w głównej mierze na wykładni art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 kpa, co było zdeterminowane treścią decyzji organu naczelnego z dnia [...] listopada 2010 r., Nr BO4ps-787-WP-l 83/10, w której ustalono, że orzeczenie wywłaszczeniowe skierowane zostało do zmarłego J. L., uznając ten fakt za wystarczającą podstawę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Ówczesna wykładnia organu, błędna - jak później trafnie wskazały sądy administracyjne - skutkowała tym, że organ nie zbadał, a w konsekwencji nie ustalił kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Należało bowiem ustalić, czy orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do spadkobierców zmarłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Istotne znaczenie dla sprawy miała również okoliczność, czy w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego potwierdzone zostały prawa do spadku po zmarłym oraz data wszczęcia postępowania spadkowego o stwierdzenie nabycia spadku. Kluczowe znaczenie dla oceny, czy skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowiło w danym przypadku przejaw rażącego naruszenia prawa ma bowiem m.in. okoliczność, że w księdze wieczystej w dacie wydania orzeczenia w dalszym ciągu figurował zmarły właściciel, data zgonu właściciela (przed czy po 9 maja 1945 r.), jak również fakt, że postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone dopiero po wydaniu orzeczenia wywłaszczeniowego. W przedmiotowej sprawie zmarły J. L. figurował jako właściciel w księdze wieczystej prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości, zaś postępowanie spadkowe zostało wszczęte dopiero w 1991 r., co zostało ustalone przez organ naczelny dopiero po wyroku NSA z dnia 8 listopada 2012 r. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 ppsa może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu, to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. Splot szeregu okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania prowadzonego po wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., tj. skierowania orzeczenia wywłaszczeniowego m.in. do A.L. - spadkobiercy zmarłego J. L., fakt, że zmarły w dniu 30 października 1948 r. J. L. figurował w księdze wieczystej prowadzonej dla wywłaszczonej nieruchomości, a także okoliczność, że w dacie wywłaszczenia nie tylko nie istniało w obrocie prawnym postanowienie w przedmiocie nabycia praw do spadku po zmarłym, ale nawet nie zostało wszczęte postępowanie sądowe w tej sprawie, powoduje – w ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju - że na nowo należy ocenić kwestię skutków prawnych umieszczenia w orzeczeniu wywłaszczeniowym zmarłego J. L.. Spadkobiercy nie zgłaszali bowiem ówcześnie roszczeń do pozostawionego przez J. L. majątku spadkowego. Organ wywłaszczeniowy zapewnił jednak udział A.L., która była spadkobiercą zmarłego. Nową okolicznością był także fakt dotychczas nieobecny w rozważaniach organów i sądów, dotyczący daty utraty własności nieruchomości przez byłych właścicieli. Zdaniem organu to ta data determinuje ustalenia w zakresie osób, do których skierowane było orzeczenie wywłaszczeniowe. Skoro to tym osobom orzeczenie potwierdziło odebranie prawa własności, to te osoby powinny być uznane za strony. Tym samym, skoro datą odebrania własności była data 9 maja 1945 r., to własność odebrano żyjącemu wówczas J.L. i A.L. Określenie tych osób, jako właścicieli, było poprawne z uwagi na odebranie właśnie im prawa z dniem 9 maja 1945 r., jak i z uwagi na fakt, że określenie ich, jako właścicieli, miało na celu określenie przedmiotu wywłaszczenia, zgodnie z ówczesną treścią księgi wieczystej. Ocena w tym zakresie jest zatem realizacją oceny i wskazań sądów zawartych we wcześniejszych wyrokach. Gdyby bowiem faktycznie decyzja została skierowana do osoby zmarłej, to musiałaby być uznana za rażąco naruszającą prawo. Nowe ustalenia faktyczne realizujące ocenę sądu doprowadziły jednak do nowych ustaleń prawnych, które powinny być uwzględnione zarówno przez organ, jak i przez Sąd. Nietrafnie zatem Sąd pierwszej instancji ocenił doniosłość prawną nowych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ po wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. Nie bez znaczenia jest również fakt, że organ dokonał kompleksowej analizy okoliczności faktycznych sprawy, wcześniej nie analizowanych i nie ustalonych zarówno przez organ nadzoru, jak i przez sądy administracyjne, z uwzględnieniem prawidłowej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 4 kpa, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. Poprzednio dokonana przez organ błędna wykładnia polegająca na przyjęciu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa skutkowała zaniechaniem badania ww. okoliczności, które miały kluczowe znaczenie dla oceny stopnia naruszenia prawa przez organ wywłaszczeniowy. Sąd pierwszej instancji wadliwie zatem zastosował art. 153 ppsa. Polegało to na wadliwej analizie treści wyroku NSA z dnia 8 listopada 2012 r. oraz poprzedzającego go wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 października 2011 r., która doprowadziła Sąd do nietrafnego wniosku, że w prawomocnym wyroku przesądzono o bezwzględnej konieczności stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego, zaś jedyną okolicznością zwalniającą organ ze związania oceną prawną sądu byłoby ustalenie na podstawie wiarygodnych dowodów, że J. L. żył w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Sądy administracyjne w powołanych wyrokach, skupiając się na wykładni art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, nie wnikały w kwestię ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Ocena, że skierowanie orzeczenia wywłaszczeniowego do zmarłego J. L. stanowi rażące naruszenie prawa, zawarta w tych wyrokach, stanowi w istocie tezę hipotetyczną, której wiążący charakter zależy od ustalenia, czy nie zaszły w przedmiotowej sprawie wyjątkowe okoliczności wpływające na odmienną ocenę stopnia naruszenia prawa przez organ wywłaszczeniowy. Skoro organ stwierdził istnienie takich okoliczności, które wcześniej nie były przedmiotem oceny Sądu, to należy obecnie dokonać na nowo oceny stopnia naruszenia prawa przez organ wywłaszczeniowy z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, nie zaś ograniczając się jedynie do fragmentarycznej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zaistnienie wyżej wskazanych wyjątkowych okoliczności nie godzi bowiem w trafność oceny prawnej zawartej w wydanych w przedmiotowej sprawie wyrokach - co do zasady.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 153 ppsa o treści obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego wyroku, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych przyjmuje się, że związanie oceną prawną wynikające z cytowanego wyżej przepisu nie dotyczy przypadku, gdy w sprawie uprzednio ocenionej przez sąd nastąpiła zmiana stanu prawnego albo w istotny sposób zmieniły się okoliczności faktyczne. Istotna zmiana okoliczności faktycznych oznacza przy tym zmianę przedmiotu rozstrzygnięcia wobec przedmiotu dotychczas ocenionego przez sąd.

W rozpatrywanej sprawie nie nastąpiła jednak żadna zmiana stanu prawnego, jak również nie zmieniły się okoliczności faktyczne, które były przedmiotem oceny wyrażonej w uprzednich prawomocnych wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 201/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 419/12. W powołanym wyroku z dnia 27 października 2011 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził m.in., że: "W sprawie będącej przedmiotem kontroli nadzorczej badana decyzja Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia [...] sierpnia 1950 r. została skierowana do J. L. zmarłego jeszcze w 1948 r. - a więc do osoby nieżyjącej w dniu wydania tego aktu - co zostało potwierdzone w materiale dowodowym oraz przez skarżącego. (...) Z uwagi zatem na okoliczność, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z udziałem zmarłego, do którego skierowano akt administracyjny, dotyczący wywłaszczenia, to fakt ten musiał skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji z 1950 r. (...) organ centralny, rozpoznając ponownie sprawę, uwzględni powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i dokona właściwej oceny przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 kpa."

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, cytowana wyżej ocena prawna Sądu pierwszej instancji nie jest tezą hipotetyczną, lecz została sformułowana wobec konkretnie zaistniałego w rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego. Stan ten nie uległ zmianie. Nadal bowiem zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że J. L. zmarł w 1948 r., a więc orzeczenie wywłaszczeniowe w dniu jego wydania, tj. w dniu [...] sierpnia 1950 r. – jak wskazał Sąd pierwszej instancji w cytowanym wyżej wyroku z dnia 27 października 2011 r. – zostało skierowane do J. L., jako osoby nieżyjącej. Nadal więc pozostaje aktualna ocena prawna wyrażona w powołanym wyroku z dnia 27 października 2011 r., którą podtrzymał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 419/12, oddalając skargę kasacyjną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym obecnie wyroku zarzucił organowi administracji naruszenie art. 153 ppsa, skoro organ ten, wbrew wiążącej ocenie prawnej, jak również wbrew wskazaniom co do dalszego postępowania zawartym w prawomocnym wyroku z dnia 27 października 2011 r., uznał brak związania tą oceną i wskazaniami, bez zaistnienia w tym zakresie zmiany stanu prawnego, jak i zmiany stanu faktycznego.

Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji ocenił, że postępowanie spadkowe przeprowadzone dopiero w 1991 r. po zmarłym J.L. nie stanowi zmiany stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, skoro okoliczność jego śmierci w 1948 r. była już znana uprzednio, przy wydawaniu powołanych wyżej orzeczeń sądów administracyjnych.

W odniesieniu zaś do zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 ppsa należy przypomnieć ocenę wyrażoną już poprzednio w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 419/12, o niezasadności takiego zarzutu, ponieważ w zakresie ustalenia faktu skierowania decyzji do osoby niemającej zdolności prawnej (nieżyjącej) nie ma wątpliwości, które pozwalałyby na stwierdzenie pominięcia dowodów zawartych w aktach sprawy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.