Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 540/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 25 ust. 1, art. 25 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 395/20 w sprawie ze skargi L. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczeń wychowawczych 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz l. U. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 4 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 395/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczeń wychowawczych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 2020 r., znak: [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] lutego 2020 r. znak: [...] Prezydent Miasta L. orzekł o:

1. uznaniu za nienależnie pobrane:

- świadczenie wychowawcze na dziecko: A. U. za okres od [...] lipca do [...] września 2019 r., w wysokości 500 zł miesięcznie,

- świadczenie wychowawcze na dziecko: D. U. za okres od [...] lipca do [...] września 2019 r., w wysokości 500 zł miesięcznie,

- świadczenie wychowawcze na dziecko: P. U. za okres od [...] lipca do [...] września 2019 r., w wysokości 500 zł miesięcznie

2. zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dzieci: A. U., D. U. i P. U. za okres od [...] lipca do [...] września 2019 r., w wysokości 4 500 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania decyzji w kwocie 143,55 zł, co łącznie stanowi kwotę 4 643,55 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. U.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania L. U., decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w wyniku rozpoznania wniosku L. U. z [...] lipca 2018 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: P. U., A. U. i D. U., Prezydent Miasta L. decyzją z [...] sierpnia 2018 r. przyznał stronie prawo do wnioskowanych świadczeń w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde dziecko na okres od [...] października 2018 r. do [...] września 2019 r.

W dniu [...] października 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynął prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w L. z [...] maja 2019 r., sygn. [...], z treści którego wynika, że miejscem pobytu małoletnich dzieci: P. U., A. U. i D. U. będzie każdorazowe miejsce zamieszkania ich ojca, L. U., oraz że zostały zasądzone od odwołującej alimenty na rzecz dzieci. Organ uznał, że skoro L. U. nie mieszka z dziećmi i nie sprawuje nad nimi opieki, nie spełnia przesłanki określonej w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.w.d.", co powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci od [...] lipca 2019 r. W związku z tym Prezydent Miasta L. decyzją z [...] listopada 2019 r., wydaną w trybie art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., zmienił własną ostateczną decyzję z [...] sierpnia 2018 r. w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia wychowawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, wskazując, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo dokonał zmiany decyzji przyznającej świadczenie, które zostało już w całości zrealizowane, uznając dalsze prowadzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] sierpnia 2018 r. za bezprzedmiotowe i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

W ocenie Kolegium, [...] lipca 2019 r. nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej strony, pozbawiająca ją uprawnień do pobierania świadczenia wychowawczego na dzieci, ponieważ odwołująca się od czerwca 2019 r. nie sprawuje bezpośredniej opieki nad dziećmi. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] maja 2019 r., miejscem zamieszkania małoletnich dzieci jest każdorazowe miejsce zamieszkania ich ojca. Ponadto Sąd zobowiązał odwołującą do uiszczania alimentów na dzieci.

Organ odwoławczy zgodził się z Prezydentem Miasta L., że prawo do pobierania świadczeń przysługuje osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem i ponoszącej związane z tym wydatki, o ile tylko należy do ustawowego katalogu osób uprawnionych do jego wnioskowania i pobierania (art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.). Przy czym sformułowanie "wspólne zamieszkanie" należy rozumieć jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u osoby, który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspakaja jego potrzeby życiowe. Wskazuje na to cel, na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze, który określony jest w art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. Kolegium uznało, że nawet codziennego kontaktu dzieci z matką nie można utożsamiać z bezpośrednią opieką nad dziećmi. W sprawie odwołująca się w istocie nie tylko nie zamieszkuje wspólnie z dziećmi, ale także nie sprawuje nad nimi bieżącej i stałej faktycznej opieki, chociażby w ramach opieki naprzemiennej. Pomimo braku uprawnień odwołującej do świadczenia wychowawczego, świadczenia te wypłacone zostały za okres od [...] lipca do [...] września 2019 r. nienależnie, a zatem w sprawie spełniona została przesłanka określona w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. Świadczenia nienależnie pobrane za powyższy okres, zgodnie z art. 25 ust. 1 oraz ust. 3 u.p.p.w.d., podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższą decyzję L. U. wskazała na naruszenie art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 25 ust. 1-3 u.p.p.w.d. przez jego niewłaściwe zastosowanie, co zdaniem skarżącej, uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Do skargi strona dołączyła oświadczenie L. U., z którego wynika, że świadczenia od [...] września 2018 r. wpływały na jego konto, podobnie jak alimenty od skarżącej w kwocie 450 zł miesięcznie, zatem nie ma możliwości, aby skarżąca czerpała korzyści z tych środków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił. Sąd przyjął ustalony przez organy administracji stan faktyczny sprawy jako niesporny i uznał, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca była uprawniona do pobrania świadczeń wychowawczych na trójkę jej małoletnich dzieci w okresie od [...] lipca do [...] września 2019 r. Sąd przypomniał, że składając [...] sierpnia 2018 r. wniosek o przyznanie powyższych świadczeń skarżąca pozostawała w związku małżeńskim z ojcem dzieci. Dopiero wyrokiem z [...] maja 2019 r., sygn. [...], Sąd Okręgowy w L. rozwiązał przez rozwód związek małżeński L. U. i L. U., powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi obojgu rodzicom, ustalając przy tym, że miejscem zamieszkania małoletnich jest miejsce zamieszkania ojca oraz zobowiązał oboje rodziców do ponoszenia kosztów wychowania i utrzymania małoletnich dzieci oraz w ramach tego obowiązku zasądził od skarżącej na rzecz dzieci alimenty w kwocie po 150 zł miesięcznie, płatne do rąk ojca dzieci. Wspomniany wyrok stał się prawomocny [...] czerwca 2019 r. Jak podaje skarżąca, świadczenia wpływały na konto ojca jej dzieci (L. U.), a ona nie czerpała korzyści z tych środków.

Sąd uznał, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtowanego wprawdzie na tle przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", aczkolwiek zachowującym aktualność także na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, że skoro racjonalny ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", które odnosi się do cechy czynności, a nie cechy świadczenia, to należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego". Przyjmuje się więc, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła. Podczas gdy "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przepis art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d., analogicznie jak art. 30 ust. 1 u.ś.r., wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy. O świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje. Taka jest generalna reguła wykładni pojęcia świadczenia nienależnie pobranego i przez jej pryzmat należy rozważać każdą z ustalonych przez organ podstaw uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Nawet ustalenie przez organ, że wypłacone świadczenie w świetle dowodów ujawnionych po jego przyznaniu, okazało się świadczeniem nienależnym, nie przesądza jeszcze o tym, że było ono "świadczeniem nienależnie pobranym" i można orzec obowiązek jego zwrotu wraz z odsetkami na podstawie art. 30 u.ś.r., czy art. 25 u.p.p.w.d. W postępowaniu w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia winy osoby pobierającej świadczenie wychowawcze bądź ubiegającej się o to świadczenie powinna być uwzględniana w każdym z przypadków wymienionych w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d., jak podobnie w art. 30 ust. 2 u.ś.r.

Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie, organ wydał decyzję zobowiązującą do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego (świadczenia wychowawczego) bez ustalenia, czy skarżąca miała świadomość tego, że utraciła prawo do świadczeń wychowawczych. Zdaniem Sądu, skarżąca niewątpliwie miała świadomość tego, że jej małżeństwo z ojcem dzieci zostało rozwiązane przez rozwód i tego, że ich małoletnie dzieci na mocy wyroku Sądu Okręgowego w L. z [...] maja 2019 r. będą zamieszkiwać z ojcem. Jednak gdyby przyjąć prawdziwość oświadczenia, że świadczenia i tak wpływały na konto ojca dzieci (fizycznie zatem skarżąca nie pobierała tych świadczeń), można się zastanawiać, czy w sprawie w ogóle doszło do pobrania owych świadczeń w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, a tym bardziej czy mogła mieć świadomość, że utraciła prawo do tych świadczeń. W tej sytuacji podstawową okolicznością, wymagającą ustalenia przez organ jest okoliczność, na czyje konto wpływały środki z przyznanych świadczeń. Organy nie zweryfikowały tej okoliczności, mimo że skarżąca powoływała się na nią już w odwołaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 173 w związku z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

b) art. 25 ust 1 w związku z art. 25 ust 2 pkt 6 u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię, ponieważ definicja "nienależnie pobranego świadczenia" określona w tych normach jest definicją legalną dla potrzeb postępowania o ustalenie świadczeń wychowawczych, co oznacza, że ma charakter autonomiczny, a to powoduje, że nie ma podstaw do rozróżniania pojęć "nienależnego świadczenia" i "świadczenia nienależnie pobranego", w sytuacji gdy spełnione zostają przesłanki określone w ww. przepisach;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisów materialnych,

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

W piśmie z [...] lutego 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, L. U. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, w kontekście zarzucanej błędnej wykładni art. 25 ust. 1 w związku z art. 25 ust 2 pkt 6 u.p.p.w.d. Skarga kasacyjna zarzucając Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni wskazuje na nieuprawnione rozróżnienie określeń "nienależnego świadczenia" i "świadczenia nienależnie pobranego", w sytuacji gdy spełnione zostają przesłanki określone w ww. przepisach. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że definicja "nienależnie pobranego świadczenia" określona w tych normach jest definicją legalną dla potrzeb postępowania o ustalenie świadczeń wychowawczych, co oznacza, że ma charakter autonomiczny, a to powoduje, że nie ma podstaw do rozróżniania tych pojęć.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Stosownie zaś do przepisu ust. 2 pkt 6 tego artykułu za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia.

Sąd pierwszej instancji odwołał się w zakresie wykładni powyższych przepisów do orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtowanego na tle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym błędne jest stanowisko utożsamiające pojęcie "nienależnego świadczenia" z pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia". "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Pojęcia te nie są jednakowe. W konsekwencji przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Osoba, która nienależnie pobrała świadczenie to osoba, która była świadoma, że świadczenie jej nie przysługuje. Innymi słowy, o świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje. Taka była generalna reguła wykładni pojęcia świadczenia nienależnie pobranego i przez jej pryzmat należało rozważać każdą z podstaw uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Należy jednak zauważyć, że po nowelizacji u.p.p.w.d. pojęcie świadczenia nienależnie pobranego, w większości przypadków, nie odnosi się do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. Ustawodawca z dniem 1 lipca 2019 r. wprowadził nową przesłankę warunkującą powstanie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.). W doktrynie przyjęto, że w przypadku regulacji zamieszczonej w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. nie bierze się pod uwagę świadomości strony, co do spełniania przesłanek ustawowych, ani nie ocenia się skutków braku pouczenia o prawie do świadczenia wychowawczego. W Komentarzu do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wyd. II, pod red. J. Blicharz, J. Glumińskiej-Pawlic i L. Zacharko (System Informacji Prawnej LEX) wskazano, że na aprobatę zasługuje stanowisko, że nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. jest pojęciem o charakterze obiektywnym. Na definicję świadczeń nienależnie pobranych w oparciu o ten przepis składa się wyłącznie element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku prawa do jego pobierania. Nie ma tutaj znaczenia element subiektywny, czyli stan świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenia wychowawcze, że świadczenie nie powinno zostać przyznane albo, że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. Zatem dla uznania na podstawie tej przesłanki, że świadczenie zostało nienależnie pobrane nie jest istotne, że osoba uprawniona nie miała świadomości, że jej się ono nie należy. Ustawa nie przewiduje wymogu uznania świadczenia za nienależnie pobrane od konieczności pouczenia osoby pobierającej świadczenia o braku podstaw do jego pobierania.

Na uwagę jednak zasługuje fakt, że dodanie w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. punktu 6 nastąpiło jednocześnie z uchyleniem w art. 25 ust. 2 tej ustawy punktów 1, 1a i 4 oraz zmianą treści punktu 5 (art. 1 pkt 23 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r.; Dz.U. poz. 924, zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 lipca 2019 r.). W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3387, nie ma wyjaśnienia odnoszącego się do wprowadzanych zmian. Analiza tych regulacji pozwala jednak na stwierdzenie, że uchylenie pkt 1a związane jest z wyeliminowaniem przez ustawodawcę kryterium dochodowego uzależniającego prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, zmiana pkt 5 wynika wyłącznie z tego, że w obecnym stanie prawnym nie wydaje się już decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie wychowawcze, a osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze otrzymuje informację o przyznaniu tego świadczenia. Jeśli chodzi o pozostałe dwie zmiany w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d., tj. uchylenie pkt 1 i 4, można wywieść, że nie stanowią one bezpośredniej konsekwencji wprowadzonych rozwiązań programu "Rodzina 500+" zmierzającego do objęcia ustawą wszystkich dzieci do 18. roku życia. Ustawodawca zrezygnował bowiem z przesłanki pozwalającej uznać za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania (pkt 1) oraz świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego (pkt 4). W ich miejsce ustawodawca wprowadził nową przesłankę określoną w pkt 6 nakazującą traktować jako nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze - świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Z tak dokonanej zmiany ustawowej uprawniony wydaje się wniosek, że w szeroko ujętej podstawie "braku prawa do tego świadczenia" mieści się również treść dotychczasowych przesłanek zawartych w pkt 1 i 4. I o ile w przypadku regulacji zamieszczonej w uchylonym art. 25 ust. 2 pkt 4 u.p.p.w.d. nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ponieważ nie przewiduje ona w ogóle takich przesłanek, o tyle w przypadku regulacji art. 25 ust. 2 pkt 1 istotne jest nie tylko, że doszło do wypłaty świadczenia mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale także musi wystąpić świadomość osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje.

Zauważenia wymaga przy tym, że przesłanka wynikająca z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. ma charakter nieostry. Określenie "brak prawa do świadczenia wychowawczego" będzie obejmowało wszystkie przypadki, kiedy osobie nieuprawnionej przyznano lub wypłacono świadczenie wychowawcze, a więc osobie, która nie miała prawa do świadczenia wychowawczego ubiegając się o nie albo to prawo utraciła w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego. Językowe brzmienie przesłanki wynikającej z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. pozwala wręcz na uwagę, że przesłanka ta została ukształtowana w taki sposób, że pojemnością w istocie obejmuje także sytuacje wynikające z art. 25 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 u.p.p.w.d. Wszystkie wiążą się bowiem z pierwotnym albo wtórnym brakiem prawa do świadczenia wychowawczego na skutek okoliczności wymienionych w tych przepisach.

Wobec tego należałoby uznać, że przesłanka nienależnie pobranego świadczenie wychowawczego określona w art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. nie ma charakteru jednorodnego, który pozwalałby na automatyczne przyjęcie, że w każdej sytuacji zakwalifikowanej przez organ jako podpadającej pod ten przepis, nie będzie on odnosił się do elementu subiektywnego, czyli stanu świadomości (woli) osoby pobierającej świadczenie wychowawcze co do tego, że to świadczenie nie powinno zostać przyznane albo że zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do tego świadczenia. W tej sytuacji nie wydaje się nieuprawnione sięganie do interpretacji wypracowanej na kanwie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz korzystanie z dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych w tym przedmiocie na użytek interpretacji określenia świadczenia nienależnie pobranego w oparciu o przepisy art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. Ustawa o świadczeniach rodzinnych również przewiduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, zawierając zamknięty katalog stanów faktycznych, wyczerpujących znamiona świadczenia nienależnie pobranego. Nie ma więc żadnych podstaw, aby przy analogicznych definicjach użytych w odrębnych ustawach, normujących różne formy pomocy państwa rodzinie, stosować odmienne reguły interpretacyjne tożsamych pojęć. Jednolite postępowanie organów ustalających prawo do wspomnianych świadczeń sprzyja zachowaniu ładu w przestrzeni prawnej.

Mając na uwadze powyższe nie można uznać, że wykładnia art. 25 ust. 1 w związku z ust 2 pkt 6 u.p.p.w.d. dokonana przez Sąd pierwszej instancji była nieuprawniona. Niezależnie jednak od wyniku wykładni powyższych przepisów, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły prowadzić do jej uwzględnienia, gdyż w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 2020 r. Sąd prawidłowo bowiem uznał, że w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy w ogóle doszło do pobrania świadczeń wychowawczych w rozumieniu art. 25 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d.

Niewątpliwie zasadnie Kolegium uznało, że z przepisów art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 3 i art. 5 ust. 2a u.p.p.w.d. wynika, że prawo do pobierania świadczeń powinno przysługiwać osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem i ponoszącej związane z tym wydatki, a także wspólnie z nim zamieszkującej, o ile tylko należy do ustawowego katalogu osób uprawnionych do jego wnioskowania i pobierania (w rozumieniu art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.). Rację ma także Kolegium, że niesprawowanie bezpośredniej opieki nad dziećmi oznacza zmianę sytuacji rodzinnej strony powodującą brak uprawnień do pobierania świadczenia wychowawczego na dzieci. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy dotyczącej nie tyle przyznania świadczenia wychowawczego, co nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych, organy administracyjne zatraciły cel regulacji, jakim jest udzielenie przez Państwo pomocy rodzicom (opiekunom) w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Motywy wprowadzenia świadczenia wychowawczego zostały szerzej przytoczone w uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Otóż wskazano tam, że świadczenie wychowawcze kierowane jest do rodzin mających na utrzymaniu dzieci, a jego celem jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowywaniem dzieci. Wykształcenie i przygotowanie do życia dzieci wiąże się z dużym obciążeniem finansowym dla osób, u których pozostają one na utrzymaniu, w szczególności w rodzinach wieloosobowych. W związku z powyższym, rodziny często napotykają bariery ekonomiczne związane z wielkością dochodu. Nacisk ustawodawcy położony jest więc na powiązanie pomocy z pokryciem wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci. Ustawowe wskazanie celu świadczenia jest wyraźną deklaracją intencji prawodawcy i wskazówką interpretacyjną co do całości ustawy.

Konsekwencją tak ukształtowanego normatywnego określenia celu świadczenia jest konieczność ustalenia w sprawie, czy świadczenia wychowawcze w okresie od [...] lipca do [...] września 2019 r. były w istocie przekazywane na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci skarżącej A. U., D. U. i P. U. W razie bowiem ustalenia, że środki te nie zostały przeznaczone przez rodziców dzieci na pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dzieci, konieczne byłoby uznanie ich za świadczenia nienależnie pobrane. Naczelny Sąd Administracyjny nie może przy tym nie zwrócić uwagi, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ukształtowała świadczenie wychowawcze jako uprawnienie o charakterze osobistym, nierozerwalnie związanym z wnioskodawcą. Wolą ustawodawcy było skierowanie świadczeń wychowawczych - jako należnych osobie małoletniej - do rąk jej rzeczywistego opiekuna. Znajduje to wyraz w tych regulacjach prawnych, które przewidują konieczność złożenia wniosku przez drugiego rodzica, opiekuna prawnego dziecka albo opiekuna faktycznego dziecka, w razie śmierci rodzica, opiekuna prawnego dziecka albo opiekuna faktycznego dziecka, którym zostało przyznane świadczenie albo z wniosku których toczyło się postępowanie. Podobnie, w przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, konieczne jest ustalenie kto sprawuje opiekę. Niewątpliwie ustalenia we wskazanym zakresie muszą mieć zatem wpływ na ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego osoby je pobierającej. Jednakże w kontekście instytucji świadczenia nienależnie pobranego konieczne wydaje się powiązanie tego aspektu świadczenia osobistego z czerpaniem korzyści z tych środków i pobraniem świadczeń niezgodnie z celem ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie ma bowiem sytuacji konkurujących ze sobą uprawnień albo konieczności ustalenia świadczenia w niższej wysokości wobec przysługiwania świadczenia obojgu osobom uprawnionym, a zatem takich sytuacji, w których pobranie świadczenia wychowawczego przez jedną osobę rzutuje na uprawnienia innej osoby w tym zakresie.

Na prawidłowość takiego rozumowania wskazuje choćby stwierdzenie organu odwoławczego, że L. U. jako uprawniona do świadczeń mogła zgłosić zmianę rachunku, a organ musiałby taką dyspozycję uwzględnić. Gdyby więc potwierdziły się okoliczności podnoszone przez skarżącą, to nie można byłoby uznać, że świadczenia wychowawcze, w istocie pobrane przez L. U., który w świetle wyroku rozwodowego był uprawniony do ich otrzymywania, były pobrane nienależnie i w efekcie powinny podlegać zwrotowi. Naczelny Sąd Administracyjne ma na uwadze to, że przepisy u.p.p.w.d. w interesie wszystkich świadczeniobiorców muszą być interpretowane ściśle, to jednak nie może to oznaczać tego, że ich wykładnia i stosowanie mają być dokonywane w sposób automatyczny, restrykcyjny czy wręcz formalistyczny.

Nie można tym samym podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia fakt, że środki ze świadczenia wychowawczego wpływały w istocie na rachunek bankowy ojca dzieci. W konsekwencji należało uznać, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji zarzucił organom brak wyjaśnienia podstawowej okoliczności w sprawie, a mianowicie czy środki z przyznanych świadczeń wychowawczych były pobierane przez skarżącą niezgodnie z celem ustawy, czy też – pomimo tego, że jej małżeństwo z ojcem dzieci zostało rozwiązane przez rozwód i że ich małoletnie dzieci na mocy wyroku Sądu Okręgowego w L. z [...] maja 2019 r. będą zamieszkiwać z ojcem – środki te zostały wydatkowane na potrzeby dzieci, a więc zgodnie z celem ustawy. Z tego powodu Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że podstawową okolicznością wymagającą ustalenia przez organ jest okoliczność wskazująca, na czyje konto wpływały środki z przyznanych świadczeń. Konieczne jest też odniesienie się przez organ do okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. twierdzenia skarżącej, zawartego już w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 2020 r., że świadczenia wpływały na konto ojca dzieci, a decyzje na kolejny okres zasiłkowy zostały wydane na ojca dzieci, a także do załączonego do skargi oświadczenie L. U., z którego wynika, że świadczenia od [...] września 2018 r. wpływały na jego konto, podobnie jak alimenty od skarżącej w kwocie 450 zł miesięcznie.

Tym samym nie mógł być zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powiązany z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Te ostanie przepisy odnoszą się odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 K.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny, że materiał dowodowy nie jest pełny i nie został prawidłowo oceniony. Ustalenia organów administracyjnych budzą bowiem wątpliwości w konfrontacji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co czyni podjęte na jego podstawie rozstrzygnięcie wadliwym, a co najmniej przedwczesnym.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. nie mógł być zasadny. Przepisy te regulują kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd pierwszej instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis. Dodać też trzeba, że przepis art. 1 P.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami P.p.s.a. (wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2064/19, 5 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1122/19 czy 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 2461/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego przez organ administracji publicznej, to jest zobligowany zastosować ten przepis. Można było więc zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Powyższe nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd Wojewódzki jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten Sąd normy prawnej.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd uchylając decyzje organów obu instancji. W tej sytuacji niepodzielenie stanowiska Sądu odnośnie do wykładni prawa materialnego nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Dodać też trzeba, że jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, do czego zmierza skarga kasacyjna, zarzucając Sądowi pierwszej instancji przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej oraz brak oceny zebranego materiału dowodowego. Zarzucany w skardze kasacyjnej brak wskazania, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na s. 8 uzasadnienia Sąd Wojewódzki wskazał bowiem, że "organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego niezbędnego dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (...). Powyższe uchybienie związane jest z błędną wykładnią pojęcia świadczenia nienależnie pobranego i oceną zaistnienia okoliczności uzasadniających uznania za takie świadczenia – świadczeń wnioskowanych przez skarżącą". Podobnie nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma konkretnych wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. Zaskarżony wyrok został wydany z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2007 r. sygn. akt II FSK 209/07). Wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na s. 8-9 spełniają powyższe formalne wymogi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r. poz. 265 ze zm.).