Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 644/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - specjalista Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi S.... P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia ... stycznia 2017 r., nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy de minimis oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. z siedzibą w W. (dalej jako: "Stowarzyszenie" lub "Strona") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej jako: "SKO w W." lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej również jako: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania Stowarzyszeniu pomocy de minimis.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 14 listopada 2015 r. Strona zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem m.in. "o udzielenie pomocy de minimis w kwocie łącznej 900.000 zł za okres trzech lat przez Prezydenta W .Stowarzyszeniu w kwocie łącznie 900.000 zł wraz z pomocą w załatwieniu formalności przez oddelegowanie lub pomoc pracownika Urzędu [...]". Uzasadniając ten wniosek Stowarzyszenie wskazało, że boryka się z rozliczeniem dwóch spornych dotacji udzielonych przez [...], co spowodowało straty finansowe w kwocie po 300.000 zł rocznie przez okres trzech lat, w tym brak możliwości pozyskania dotacji publicznych, utratę wiarygodności, pozostawienie podopiecznych niepełnosprawnych małoletnich bez niezbędnej pomocy. Stowarzyszenie wskazało również, że obecnie pilnie potrzebuje kwoty 30.000 zł z przeznaczeniem na spłatę trzyletnich długów (uniknięcie sporów sądowych z wierzycielami).

Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił przyznania Stowarzyszeniu pomocy de minimis. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2) – dalej jako: "TFUE", pomocą publiczną jest wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorcom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Adresatami pomocy publicznej są wyłącznie przedsiębiorcy w rozumieniu wspólnotowego prawa konkurencji. Przedsiębiorcą jest zaś każdy podmiot zaangażowany w działalność gospodarczą, bez względu na jego status prawny oraz sposób finansowania.

Natomiast pomocą de minimis jest przekazane na rzecz przedsiębiorcy wsparcie finansowe, które nie przekracza 200 tys. euro w ciągu 3 lat podatkowych. Pomoc ta udzielana jest na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. UE L nr 352 str. 1) w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis, dalej:,, rozporządzenie nr 1407/2014’’.

Następnie organ I instancji podkreślił, że Stowarzyszenie nie jest przedsiębiorcą (nie jest wpisane do Rejestru Przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym i nie prowadzi działalności w celach zarobkowych). Jest ono natomiast organizacją pozarządową i posiada status organizacji pożytku publicznego. Poza tym wniosek Stowarzyszenia przekracza dozwolony limit, a wnioskowana pomoc ma być przeznaczona na cele nieprzewidziane prawem, tj. na spłatę 3-letnich długów lub pokrycie bieżących kosztów działalności statutowej.

Po rozpoznaniu odwołania Strony organ II instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. Uzasadniając rozstrzygnięcie o takiej treści SKO w W. podzieliło argumentację organu I instancji podkreślając, że adresatami pomocy publicznej są wyłącznie przedsiębiorcy w rozumieniu wspólnotowego prawa konkurencji. Organ wskazał przy tym, że przedsiębiorcą jest każdy podmiot zaangażowany w działalność gospodarczą, bez względu na jego status prawny oraz sposób finansowania. Za działalność gospodarczą uważana jest natomiast niemal każda działalność (handlowa, usługowa, dystrybucyjna, produkcyjna), której rezultat w postaci wytworzonych towarów lub świadczonych usług stanowi przedmiot wymiany rynkowej.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie wnioskodawcą nie jest przedsiębiorca lecz stowarzyszenie w rozumieniu ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2015 r., poz. 1393 ze zm.). Ta forma prawna działalności narzuca niezarobkowy cel (art. 2 ust. 1 ww. ustawy).

W tej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji nie budzi zastrzeżeń, a okoliczności podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie w całości oraz o przyznanie pomocy de minimis w kwocie 900.000 zł. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Stowarzyszenie prowadzi księgowość jak dla spółek z o.o. Funkcjonuje w obrocie prawnym i gospodarczym, nabywa dobra i usługi poprzez działalność statutową dla osób niepełnosprawnych zagrożonych wykluczeniem społecznym. Stowarzyszenie w obrocie prawnym i finansowym traktowane jest jak przedsiębiorca i ma prawo korzystać z form pomocy znajdując się w trudnej sytuacji materialno-ekonomicznej.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 7 września 2017 r. pełnomocnik reprezentujący Stowarzyszenie wskazał, iż popiera skargę w całości. Uzupełniając skargę podniósł zarzuty naruszenia art. 7, art. 11, art. 77, 78 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy administracji, tj. SKO w W. oraz Prezydent W. nie podjęły żadnych czynności celem wyjaśnienia sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły w całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym nie podjęły się analizy Statutu skarżącego Stowarzyszenia pod kątem spełnienia przesłanki prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 107 TFUE.

Zdaniem pełnomocnika w niniejszym postępowaniu nie została również zrealizowana zasada przekonywania określona w art. 11 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć. Wyczerpujące umotywowanie decyzji daje bowiem rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Stanowisko organów obu instancji opiera się na uznaniu a priori, iż skarżący jako Stowarzyszenie nie może być beneficjentem pomocy de minimis, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy statutowe cele oraz faktyczna działalność skarżącego daje podstawę do udzielenia pomocy de minimis.

Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 107 TFUE poprzez niezasadne uznanie, że Stowarzyszenie nie może być beneficjentem pomocy de minimis, tylko z tego powodu, że nie jest przedsiębiorcą oraz podmiotem nastawionym na zysk.

Zdaniem pełnomocnika Strony przez przedsiębiorcę należy rozumieć przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1 ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 651/2014". Przedsiębiorstwem jest zatem każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną oraz źródła finansowania.

Następnie pełnomocnik wskazał, że przedsiębiorstwem w myśl przepisów prawa UE może być również podmiot sektora publicznego prowadzący działalność gospodarczą, w tym organizacja prowadząca badania i upowszechniająca wiedzę w zakresie w jakim prowadzi działalność gospodarczą. Bez znaczenia w tym zakresie są również źródła finansowania danego podmiotu oraz cel działalności. W przypadku prowadzenia działalności gospodarczej, przedsiębiorcą będzie więc zarówno spółka prawa handlowego, jednoosobowa działalność gospodarcza, przedsiębiorstwo państwowe lub komunalne, jak i organizacje pozarządowe, stowarzyszenia, fundacje, szpitale etc.

Dalej, powołując się na orzecznictwo TSUE wskazano, że przez działalność gospodarczą należy rozumieć oferowanie towarów i usług na rynku. Przesłanki te skarżące Stowarzyszenie spełnia, ponieważ prowadzi ono w części odpłatną działalność statutową oraz oferuje na rynku usługi odpłatne i nieodpłatne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Sąd uwzględnia skargę jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.]. Uwzględnienie skargi (stwierdzenie nieważności decyzji) następuje również w sytuacji zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach [art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a].

Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozpatrując sprawę, w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że Stowarzyszenie wystąpiło o przyznanie przez Prezydenta W. pomocy de minimis, powołując się przy tym na straty finansowe za okres 3 lat w kwocie 900.000 zł oraz na bieżące długi Stowarzyszenia w wysokości 30.000 zł.

Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji SKO w W. należy przytoczyć przepisy regulujące, na gruncie prawa unijnego, instytucje pomocy publicznej oraz pomocy de minimis. I tak w świetle art. 107 ust. 1 TFUE pomocą publiczną jest wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorcom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Stosownie do treści art. 108 ust. 3 TFUE Komisja jest informowana w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. Jeśli uznaje ona, że plan nie jest zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu 107, wszczyna bezzwłocznie procedurę przewidzianą w ustępie 2. Dane Państwo Członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej. Zgodnie z art. 108 ust. 4 TFUE Komisja może przyjąć rozporządzenia dotyczące kategorii pomocy państwa, w odniesieniu do których Rada postanowiła, zgodnie z artykułem 109, że mogą one zostać zwolnione z procedury przewidzianej w ustępie 3 niniejszego artykułu (art. 108 ust. 4 TFUE). Na mocy art. 109 TFUE Rada na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim może wydać wszelkie właściwe rozporządzenia w celu zastosowania artykułów 107 i 108, a w szczególności może określić warunki stosowania artykułu 108 ustęp 3 i kategorie pomocy zwolnionej z tej procedury.

Należy również wskazać, że w ust. 2 art. 107 TFUE przewidziano te kategorie pomocy, które są zgodne z rynkiem wewnętrznym, tj.:

a) pomoc o charakterze socjalnym przyznawana indywidualnym konsumentom, pod warunkiem, że jest przyznawana bez dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktów,

b) pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi,

c) pomoc przyznawana gospodarce niektórych regionów Republiki Federalnej Niemiec dotkniętych podziałem Niemiec, w zakresie, w jakim jest niezbędna do skompensowania niekorzystnych skutków gospodarczych spowodowanych tym podziałem. Pięć lat po wejściu w życie Traktatu z Lizbony Rada, na wniosek Komisji, może przyjąć decyzję uchylającą niniejszą literę.

Natomiast art. 107 ust. 3 TFUE określa sytuacje, w których pomoc może być uznana przez Komisję za zgodną z rynkiem wewnętrznym, są to:

a) pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia, jak również regionów, o których mowa w artykule 349, z uwzględnieniem ich sytuacji strukturalnej, gospodarczej i społecznej;

b) pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce Państwa Członkowskiego;

c) pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem; oraz

d) pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji w Unii w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.

e) inne kategorie pomocy, jakie Rada może określić decyzją, na wniosek Komisji.

Uwzględniając art. 108 ust. 4 TFUE – Komisja (UE) przyjęła rozporządzenie nr 1407/2013 z 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis. Natomiast Rada (UE) opierając się na podstawie prawnej zawartej w art. 109 TFUE wydała rozporządzenie nr 2015/1588 z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do niektórych kategorii horyzontalnej pomocy państwa (Dz. U.UE. L.2015.248.1), dalej: ,,rozporządzenie nr 2015/1588’’. Pomocy publicznej dotyczy również rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE.L 2014.187.1), dalej: ,,rozporządzenie nr 651/2014’’. Wszystkie powyższe rozporządzenia odnoszą się zatem do stosowania art. 107 i 108 TFUE.

W świetle regulacji rozporządzenia nr 1407/2013 r. uznaje się, że pomoc de minims, czyli pomoc przyznana jednemu przedsiębiorcy w danym okresie, która nie przekracza pewnej określonej kwoty, nie spełnia wszystkich kryteriów określonych w art. 107 ust. 1 TFUE i w związku z tym nie podlega procedurze zgłoszenia. Całkowita kwota pomocy de minimis przyznanej przez państwo członkowskie jednemu przedsiębiorcy nie może przekroczyć 200 000 EUR (100 000 EUR w sektorze transportu drogowego) w okresie trzech lat podatkowych. Pułapy te stosuje się bez względu na formę i cel pomocy de minimis.

Odnosząc się do zarzutów skargi, uzupełnionej pismem procesowym z 7 września 2017 r., Sąd podziela stanowisko Stowarzyszenia, że przez przedsiębiorcę (beneficjenta pomocy de minimis) należy rozumieć przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 1 Załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014. Za przedsiębiorstwo, zgodnie z tym przepisem, uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną. Zalicza się tu w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub stowarzyszenia prowadzące regularną działalność gospodarczą. Zgodnie z prawem Unii Europejskiej pojęcie przedsiębiorcy rozumiane jest szeroko, również zakres pojęcia prowadzenia działalności gospodarczej jest szerszy niż w prawie krajowym, ponieważ działalność ta może mieć charakter gospodarczy, w rozumieniu unijnego prawa konkurencji, także w przypadku gdy nie ma charakteru zarobkowego lub nie jest prowadzona w sposób zorganizowany lub ciągły. Brak było więc podstaw do twierdzenia przez organy, opierające się na regulacjach krajowych, że Stowarzyszenie nie może być co do zasady beneficjentem pomocy de minimis. Okoliczność ta jednak nie miała istotnego znaczenia dla oceny prawnej zaskarżonej decyzji albowiem odmowa przyznania wnioskowanej przez Stowarzyszenie pomocy de minimis jest prawidłowa. Nie można bowiem tracić z pola widzenia kategorii pomocy przewidzianych w prawie Unii Europejskiej, możliwych do udzielenia przedsiębiorcy w ramach pomocy de minimis. Oceniając stronę przedmiotową pomocy de minimis, w rozpatrywanej sprawie, należy podkreślić, że prawo unijne, w szczególności art. 107 TFUE oraz przepisy powołanych powyżej rozporządzeń odnoszących się do stosowania art. 107 i 108 TFUE, nie dopuszczają możliwości udzielania pomocy de minimis na cele wskazane we wniosku Stowarzyszenia o przyznanie pomocy, tj. na pokrycie strat finansowych oraz bieżącego zadłużenia Stowarzyszenia. W tej sytuacji przyznanie pomocy de minimis zgodnie z wnioskiem Stowarzyszenia byłoby niedopuszczalne i naruszałoby art. 107 TFUE, który wskazuje konkretne kategorie (cele) pomocy publicznej możliwe do udzielenia przedsiębiorcy w ramach pomocy de minimis.

Reasumując powyższy wątek rozważań Sąd stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie - pomimo deficytu uzasadnienia zaskarżonej decyzji polegającego na braku analizy strony przedmiotowej pomocy de minimis, jak również błędnego przyjęcia założenia, że stowarzyszenia nie mogą być uznane za przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą, a tym samym nie mogą być adresatem pomocy de minimis - w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi w świetle p.p.s.a. Sąd nie podzielił tym samym zasadności zarzutów podniesionych przez Stowarzyszenie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.