Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 2580/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik, WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi Ż. i A. małżonków G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] . Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, 2, 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, 3, 4, 5, art. 7 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781 ze zm.), przekształcił odpłatnie prawo użytkowania wieczystego służące A.i i Ż. małżonkom G. odnośnie działki nr[...], Kw nr[...], położonej w C. przy ulicy K. [...] i stanowiącej własność Gminy C., w prawo własności.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazał, że wnioskodawcy spełnili przewidziane w ustawie przesłanki oraz podał wysokość odpłatności za przekształcenie. Decyzja ta stała się ostateczną bez zaskarżenia.

Jak wynika z zawiadomienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] prawo własności małżonków G. zostało wpisane do księgi wieczystej z dniem [...].

Dnia [...] następcy prawni poprzednich właścicieli nieruchomości, tj. L. C., R. D. i A. K. złożyli u Prezydenta Miasta C., adresowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [... ] oraz o stwierdzenie nieważności tegoż rozstrzygnięcia.

W jego uzasadnieniu wskazali na wadliwość wydanej decyzji polegającą na wydaniu jej w czasie trwania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] czyli w czasie trwania postępowania dotyczącego prawidłowości nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu przepisu art. 3 ustawy o przekształceniu (...), co w ich przekonaniu stanowi o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdziło jej nieważności, bo wywołała ona, zdaniem Kolegium, nieodwracalne skutki prawne, polegające na ujawnieniu prawa własności małżonków G. w księdze wieczystej.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ podał, iż sporna nieruchomość została wywłaszczona na mocy decyzji z dnia [...] . na rzecz Skarbu Państwa, a na skutek komunalizacji prawo własności tej nieruchomości przypadło Miastu C., które oddało ją w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Pracy "[...] " w C. aktem notarialnym z dnia [...] sprzedając jej również prawo własności zabudowań położonych na nieruchomości. Następnie Spółdzielnia ta w dniu [...] zbyła prawo użytkowania wieczystego wraz z zabudowaniami małżonkom A. i Ż. G., którzy ujawnili swe prawa w księdze wieczystej. Decyzją z dnia [...] uwzględniającą wniosek małżonków G. z dnia [...] ., Prezydent Miasta C. przekształcił służące im prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości w prawo własności, a prawo to ujawnione zostało w księdze wieczystej. Sprecyzowane żądanie stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji wpłynęło do Kolegium w dniu [...] Na tej podstawie organ ten zważył, iż istotnie kwestionowana decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, rażąco uchybia prawu, bo została wydana po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a więc postępowania dotyczącego prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Postępowanie w tym zakresie zostało wszczęte w dniu [...]. W takiej sytuacji przepis art. 3 ustawy o przekształceniu (...) nakazuje wydanie decyzji odmownej. Jednakże, w ocenie organu, do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] dojść nie mogło, bo wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W tym zakresie organ stwierdził, iż w orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, wedle którego odwracalność skutku prawnego wywołanego rozstrzygnięciem organu administracyjnego, należy oceniać mając na uwadze właściwość organów administracyjnych oraz ich kompetencje do stosowania władczych i jednostronnych form działania. Jeżeli więc skutek prawny wywołany wadliwą decyzją może zostać odwrócony w tym samym trybie, wówczas można mówić o odwracalności skutku prawnego decyzji. Jeżeli jednak owo cofnięcie wymaga podjęcia działań, do których organy administracyjne nie są umocowane, to taki skutek jest skutkiem nieodwracalnym. W przekonaniu organu skoro prawo własności, jakie nabyli małżonkowie G. na mocy kwestionowanej decyzji, zostało ujawnione w księdze wieczystej, i to przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie jej nieważności, to ten skutek wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia, a uzasadnia stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Końcowo organ wskazał, iż nie bez znaczenia dla oceny całokształtu okoliczności sprawy jest fakt, iż małżonkowie G. nabywając prawo użytkowania wieczystego, przekształcone następnie we własność i ujawnione w księdze wieczystej, działali w dobrej wierze i w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięć organów administracyjnych. W ocenie Kolegium tego rodzaju zaufanie podlegać winno ochronie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. C., R. D. i A. K. domagali się uchylenia powyższego rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] podważając zarazem poprawność poglądu, jakoby kwestionowana przez nich decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny.

Decyzją z dnia [...] nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]

W jej motywach podzieliło przytoczoną argumentację przedstawioną w uzasadnieniu poprzedniej decyzji, która doprowadziła do przekonania, że decyzja z dnia [...] rażąco narusza prawo, a to art. 3 ustawy o przekształceniu (...). Jednak z uwagi na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, niedopuszczalne było stwierdzenie jej nieważności. Zasadne zatem było – w ocenie Kolegium - stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa.

Powyższą decyzję, w wyniku złożonej przez L. C., R. D. i A. K. skargi, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 30 września 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2651/00 uchylił, nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem.

Dokonując kontroli zgodności z prawem stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, albowiem żądanie skarżących dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] było zasadne.

Jeżeli bowiem postępowanie zakończone tą decyzją toczyło się mimo wcześniejszego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] obejmującej sporną nieruchomość, to stan taki rażąco naruszał przepis art. 3 ustawy o przekształceniu (...), wedle którego obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wydanie decyzji odmownej w sytuacji, w której toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej spełniał powyższe kryteria. Został on bowiem wniesiony do Wojewody C. w dniu [...]. i w dniu [...] przekazany został Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Tymczasem żądanie małżonków G. dotyczące przekształcenia prawa użytkowania wieczystego zostało złożone w dniu [...] Oczywistym było więc, iż w tym stanie sprawy przesłanki przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zostały spełnione. Decyzja z dnia [...] nie mogła bowiem wywołać nieodwracalnego skutku prawnego. Jakkolwiek na jej podstawie małżonkowie G. w dniu [...] złożyli wniosek o wpis prawa własności do księgi wieczystej i z tą datą został on uwzględniony, to jednak okoliczność ta nie ma większego znaczenia dla wyniku sprawy, a już z pewnością znaczenia, jakie mu przypisuje organ w postaci nieodwracalnego skutku prawnego. Trzeba bowiem było, zdaniem Sądu, zwrócić uwagę - nie wkraczając oczywiście w kompetencje sądu powszechnego i nie oceniając poprawności rozstrzygnięć sądu wieczystoksięgowego, zwłaszcza gdy są one prawomocne - że podstawę wpisu prawa w księdze wieczystej może stanowić wyłącznie ostateczna decyzja administracyjna. Tymczasem decyzja z dnia [...] stała się ostateczną z dniem [...] tj. po upływie 14 dni zastrzeżonych dla wniesienia odwołania (vide: art. 16 § 1 k.p.a.). Co prawda w aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie małżonków G., iż rezygnują z prawa do odwołania, ta jednak okoliczność ta nie może skracać terminu zastrzeżonego dla ostateczności decyzji. Takiej czynności i o takim skutku, nie zna bowiem procedura administracyjna. Zatem wpis prawa własności mógł nastąpić w dniu [...] co też się stało. W myśl art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.), wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od daty złożenia wniosku o dokonanie wpisu, czyli w niniejszej sprawie od dnia [...] lecz niepodobna czynić z tego faktu użytku, jaki uczynił organ, zwłaszcza, że w dacie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] wpis ten był nieprawomocny. Uzyskał bowiem przymiot prawomocności najwcześniej z dniem [...] a więc po dniu złożenia podania przez skarżących o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji. Jednakowoż, w ocenie Sądu, niezależnie od tych okoliczności, wpis ten nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wprawdzie co do odwracalności i nieodwracalności skutków prawnych, jak wskazano, piśmiennictwo nie jest bogate i nie rozwiązuje wielu wątpliwości pojawiających się przy interpretacji uregulowania zawartego w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. Generalnie można jednak stwierdzić, że istnienie prawnej możliwości zniesienia skutków prawnych wywołanych wadliwym rozstrzygnięciem administracyjnym w tym samym trybie, uważa się za ich odwracalność. Szerzej problem ten omówiono w judykaturze Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą następnie przywołano (wyrok NSA z dnia 24 stycznia

1986 r., sygn. akt II SA 1815/85, OSPiKA z 1987 r., nr 11-12, poz. 215, uchwała SN

z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSNCAPiUS z 1992 r., nr 12, poz. 211 i z dnia 25 kwietnia 1964 r., sygn. akt III CO 12/64, OSNCP z 1964 r., nr 12, poz. 244, a także niepublikowany wyrok NSA z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt l SA 2133/97, z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2708/98, z dnia 26 lutego

1999 r., sygn. akt IV SA 1114/97, z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA1170/97, z dnia 8 października

1999 r. sygn. akt l SA 119/99, z dnia 22 stycznia 1998 r. sygn. akt l SA 1226/96 i z dnia 23 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2144/97 oraz wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. akt l SA 1406/86, ONSA z 1987 r., nr 2, poz. 81).

Ponieważ decyzja z dnia [...] nie spowodowała – zdaniem Sądu - innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu opisanego na wstępie, służącego małżonkom G., oraz powstanie stosunku obligacyjnego pomiędzy nimi a Miastem C., którego przedmiotem jest zobowiązanie nabywców do uiszczenia opłaty za przekształcenie, nie wywołała ona innych skutków w sferze cywilnoprawnej, albowiem w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Przeto nie można zasadnie twierdzić, iż w sprawie do głosu dojść powinny zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ta ostatnia przecież chronić będzie ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze i to nabywających ją odpłatnie (art. 5 i art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). W opinii Sądu wpis prawa własności do księgi wieczystej jest jedynie prostą konsekwencją tego stanu rzeczy, gdyż każdy wpis prawa jest orzeczeniem, mającym oparcie we właściwej czynności lub dokumencie (przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej) i ściśle z nimi powiązanym, a wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Słusznie zatem podnieśli skarżący, że ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający istnienie prawa służącego konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. Ponieważ w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawą wpisu była decyzja administracyjna z dnia [...] mająca charakter konstytutywny – w ocenie Sądu - taka sama decyzja konstytutywna może zatem ów skutek odwrócić, czyli spowodować wykreślenie deklaratoryjnego wpisu prawa własności nieruchomości, jeżeli okazałby się on wadliwy, bo dokonany na podstawie nieważnej decyzji. Rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji będącej podstawą wpisu będzie miało ten skutek, że w wyniku "odpadnięcia" podstawy wpisu, ten zostanie wykreślony, w konsekwencji czego przywrócony zostanie poprzedni wpis. W niniejszej sprawie tego rodzaju decyzja wywoła przywrócenie prawa własności spornej nieruchomości Gminie C. oraz prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności zabudowań małżonkom G., czego efektem będzie - po wykreśleniu obecnego wpisu - powrót do wpisu dotychczasowego. Tymczasem jednak, pozostając na gruncie samego prawa, a nie jego deklaratoryjnego odzwierciedlenia, trzeba podnieść, że prawo własności, jakie powstało na skutek decyzji o przekształceniu, w razie stwierdzenia nieważności decyzji, ustałoby - zakończyłoby swój byt. Przeto zniweczenie skutków decyzji to prawo tworzącej mogłoby zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, niezależnie od tego czy potrzebne są dalsze czynności zmierzające do uzewnętrznienia tego stanu rzeczy. Zatem skutek prawny, o jakim mowa w motywach zaskarżonej decyzji, nadawał się - zdaniem Sądu - do zniesienia w drodze czynności organu administracyjnego dokonanej w ramach jego kompetencji. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] nie stanowiłoby bowiem nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., wywołanego przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, ujawnionego następnie w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości będącej przedmiotem sporu (niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2015/00).

Dla wzmocnienia tego stanowiska Sąd powołał treść uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98 (ONSA z 1999 r., nr 1, poz. 13), gdzie dokonano rozróżnienia na akty administracyjne powodujące bezpośrednie i pośrednie skutki cywilnoprawne. Pierwsze z nich – jak wskazał - wkraczają w materię cywilnoprawną bez potrzeby dokonywania innych czynności, drugie zaś przeciwnie. Skutki wywołane przez pierwsze z nich ustają z samego tylko obalenia aktu administracyjnego je tworzącego, drugie zaś wymagają ku temu podjęcia działań w sferze cywilnoprawnej. Podniesiono ponadto, iż zniweczenie skutku cywilnoprawnego decyzji administracyjnej w odniesieniu do tytułu własności jest podstawą do usunięcia niezgodności pomiędzy stanem ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, albowiem tego rodzaju decyzja wywołuje bezpośredni skutek dla stosunków cywilnoprawnych. Odmiennie oceniono stan, w którym w wyniku wydania wadliwej decyzji, doszło do powstania skutków cywilnoprawnych poprzez dokonanie czynności cywilnoprawnych, przykładowo zawarcie umowy sprzedaży. W tej sytuacji organ administracyjny nie dysponuje bowiem kompetencjami do odwrócenia owych skutków. W przekonaniu składu orzekającego rozpoznającego sprawę, decyzja z dnia [...] w zakresie tworzącym prawo własności ujawnione w księdze wieczystej należy do pierwszej z wymienionych kategorii decyzji, a więc decyzji wywołujących bezpośrednie skutki prawne w tej kwestii. Wobec tego skutki tego rodzaju mogą zostać uchylone własnym działaniem organu, stąd nie mogą one stanowić skutków nieodwracalnych w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 k.p.a. (Sąd przywołał uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49 oraz z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, ONSA z 2000 r., nr 3, poz.93). Dopóki bowiem Skarb Państwa nie rozporządził nieruchomością nabytą w drodze decyzji nacjonalizacyjnej, dopóty istnieje niewątpliwa możliwość odwrócenia skutku prawnego tej decyzji. Wyrażono ponadto pogląd, wedle którego sprzedaż czy oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze nacjonalizacji nie zawsze przesądza o tym, iż decyzja nacjonalizacyjna wywołała nieodwracalny skutek. Podniesiono przy tym konieczność dokonywania wnikliwej oceny skutków, ale wywołanych przez samą decyzję podlegającą badaniu w świetle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie zaś przez późniejsze zdarzenia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] i stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] przekształceniu odpłatnym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ustanowionego na nieruchomości położonej w C. przy ul. K. [...] oznaczonej na k.m. [...] jako działka nr [...] o pow. 0,1664 ha na rzecz A. i Ż. G.

W uzasadnieniu powołując się na treść art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i zawarte w wyroku z dnia 30 września 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2651/00 wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania, Kolegium wskazało, że u podstaw takiego rozstrzygnięcia legła okoliczność, iż w sytuacji, kiedy przed organem pierwszej instancji był rozpatrywany wniosek Ż. i A. G. z dnia [...] o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego obejmującego działkę nr [...] w prawo własności toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia tej nieruchomości przez Skarb Państwa. Obligowało to organ pierwszej instancji do odmowy wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.

Nie zgadzając się z tym stanowiskiem A. i Ż. G. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w K. skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] a zarzucając jej naruszenie przepisów art. 28 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 8 k.p.a. domagali się uchylenia lub zmiany tej decyzji.

Skarżący na wstępie wskazali, że w treści zaskarżonej decyzji organ powołał się na zapadłe w tej sprawie orzeczenie NSA z dnia 30 września 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2651/00 i wiążącą w nim ocenę prawną dokonaną przez Sąd. Tymczasem wyrok ten nie jest im znany, nie byli oni bowiem stroną tego postępowania. Co więcej nie znają też skargi L. C., R. D. i A. K. w oparciu o którą uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] .nr[...] . To oznacza, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] toczyło się z naruszeniem praw strony do udziału w tym postępowaniu, tj. z naruszeniem art. 28 k.p.a. Tym bardziej, że nie byli też powiadomieni o wszczęciu postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Jednocześnie wskazali, że nie były im znane roszczenia osób trzecich wobec nieruchomości, którą nabyli w dniu [...] W tym czasie na gruncie nie było bowiem sporów, o których by wiedzieli. Spory cywilnoprawne powstały w późniejszym czasie i związane były z grodzeniem nabytej działki, ustanowieniem służebności drogi koniecznej oraz wyburzeniem starych zabudowań. Ostatnia z tych spraw wywołana została pozwem o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego i w połowie[...] została rozpoznana przez Sąd Najwyższy w Warszawie.

Ponadto ich zdaniem wyzbywający się prawa własności na rzecz osoby ustawowo uprawnionej organ miał obowiązek gruntownego zbadania stanu prawnego i faktycznego przed wydaniem decyzji. Powinien był zatem wiedzieć o toczących się postępowaniach administracyjnych tamujących przekształcenie prawa. Powyższa okoliczność przemawia za uznaniem, iż w chwili składania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność działali w dobrej wierze i z zaufaniem do organów Państwa, czego organ nie wziął już pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Zarzucili również, że decyzja z dnia [...] stała się ostateczna w dniu [...] i od tego czasu własność spornej nieruchomości przynależy do skarżących. Osoby trzecie chroni bowiem rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. W świetle powyższego decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne i jako taka nie powinna być po ponad czterech latach wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, zwłaszcza, że ma ona charakter czynności cywilnoprawnej. Wydając decyzję pozytywną dla strony pobrano bowiem opłatę zbliżoną do ceny nabycia nieruchomości dzięki czemu doszło do przejścia własności z jednostki samorządu terytorialnego na osoby fizyczne, które doprowadziło do powstania nieodwracalnego skutku prawnego w postaci ujawnienia prawa w księdze wieczystej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. powtarzając argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Ż. i A. G., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w K. pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która straciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Jednocześnie z dniem 1 stycznia 2004 r. zniesione zostały ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, w miejsce których, w myśli art. 85 ustawy, utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego - wojewódzkie sądy administracyjne.

Dla obszaru województwa śląskiego utworzono, na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który zgodnie z art. 97 § 1 powołanej ustawy jest sądem administracyjnym właściwym dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd wykazała, iż decyzja ta odpowiada prawu, a zawarte w skardze zarzuty nie mogły doprowadzić do podważenia zgodności z prawem tej decyzji.

W punkcie wyjścia należy zauważyć, iż w sprawie będącej przedmiotem sporu toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem z dnia 30 września 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2651/00 uchylającym wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził ocenę prawną i zawarł wskazania co do dalszego postępowania, szczegółowo przedstawione w części wstępnej. Przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy konieczne było zastosowanie się organu do wyrażonej oceny prawnej.

Stosownie bowiem do treści art. 30 obowiązującej w dacie orzekania ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd i organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena ta może więc dotyczyć jej stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego (wyrok NSA z 16 października 1997 r., sygn. akt I SA/Po 263/97, niepubl.). Ocena ta może również dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił.

Użyte w art. 30 ustawy sformułowanie ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia oznacza ponadto, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Z kolei użyty w powołanym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu komentowanego przepisu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny sądu staje się nieaktualny (por. wyrok NSA z 22 września 1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129).

Ponadto ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w utrwalonym już orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki z dnia 25 lutego 1998 r. III RN 130/97 - OSNP 1999/1/2 oraz z dnia 17 kwietnia

1997 r. III RN 10/97 - OSNP 1998/1/2 oraz niepublik. wyrok NSA z 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99).

Ponieważ cytowany przepis art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rodził obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku z dnia 30 września 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 2651/00 zasadne i konieczne w związku z tym było powołanie się organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na wytyczne w nim zawarte. Związanie oceną prawną w nim zawartą oznaczało bowiem, że ten nie mógł, bez naruszenia powołanego przepisu, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy podjąć innego rozstrzygnięcia.

W analogiczny sposób - jak już wspomniano - związany jest Sąd rozstrzygający ponownie skargę wniesioną od tej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie także Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Powyższe stanowi bowiem gwarancję stabilizacji wydawanych w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (art. 174 Konstytucji RP) prawomocnych wyroków sądowych i w konsekwencji sprzyja pewności obrotu prawnego.

Podzielając zatem w rozpoznawanej sprawie w całości zaprezentowany w wyroku z dnia 30 września 2002 r. pogląd prawny w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutu skarżących jakoby zapadły w dniu 30 września

2002 r. wyrok nie był im znany, albowiem nie byli oni stroną tamtejszego postępowania wskazać należy, iż zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Z akt sprawy o sygn. II SA/Ka 2651/00 wynika bowiem, że byli oni uczestnikami tego postępowania na prawach strony. W szczególności zaś zostali zawiadomieni o terminie rozprawy, która miała miejsce w dniu 30 września 2002 r. (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru wezwania prawidłowo doręczonego w dniu [...] ), na którą jednak nie stawili się, a ponadto zarządzono doręczenie im wydanego wyroku wraz z uzasadnieniem (wobec niepodjęcia przesyłki doręczenie nastąpiło w formie zastępczej).

Podobnie za bezzasadny uznać należało zarzut skarżących jakoby nie była im znana treść złożonej uprzednio przez L. C., R. D. i A. K. skargi z dnia [...] ta bowiem jak wynika z akt sprawy została im doręczona w postaci odpowiedzi na skargę z dnia [...] nr [...].

Dalsze zarzuty skarżących przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy stanowią niedopuszczalną polemikę z wiążącą oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pozostaje zaś poza sporem, że w chwili złożenia przez skarżących wniosku o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności i w dacie orzekania w tej sprawie przez organ administracyjny toczyło się już oddzielnie postępowanie administracyjne zmierzające do zbadania legalności nabycia przez Skarb Państwa własności spornej nieruchomości. Trafnie zatem uznało Kolegium, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] musiała zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem art. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, co w konsekwencji stanowiło podstawę do orzeczenia o kwalifikowanej wadliwości tej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Również co do charakteru naruszenia prawa i skutków prawnych tego naruszenia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w omówionym orzeczeniu

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.