Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 2630/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi S.P – E - Z w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2003 roku Nr [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji . I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 roku, Nr [...]Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]uzgodnił – w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych – projekt budowlany budowy ulicy [...]na odcinku od km 0 + 477,50 do km 0 + 964 wraz z przebudową ulicy [...] w [...] od km 0 + 000 do km 0 + 169,26 w [...]. Jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek wykonania pomiaru hałasu w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych po oddaniu inwestycji do eksploatacji. Podstawą wydania decyzji był "Raport oddziaływania na środowisko" sporządzony przez Biuro Konsultingowe [...] [...]w miesiącu [...] 2001 roku.

Pismem z dnia [...] lutego 2002 roku Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Głównego Inspektora Sanitarnego o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 roku, Nr [...]w trybie art.161§1 kpa, skierowanie opracowanego raportu oddziaływania na środowisko do ponownego opracowania i podjęcie decyzji co do ewentualnego uzgodnienia inwestycji dopiero po przedłożeniu wiarygodnego raportu. Jednocześnie Stowarzyszenie złożyło wniosek o rozważenie możliwości wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]sierpnia 2001 roku, Nr [...]o pozwoleniu na budowę ulicy [...]w [...] w trybie art.159§1 kpa.

W uzasadnieniu swojego wniosku Stowarzyszenie podniosło zarzut, iż przyjęte za podstawę opracowania raportu dane o prognozowanym natężeniu ruchu pojazdów i poziomie wytwarzanego przezeń hałasu są znacznie zaniżone. Błędna jest również zdaniem Stowarzyszenia założona struktura ruchu pojazdów. Zaniżony został procent udziału w ruchu pojazdów ciężkich, które są źródłem powstawania największych przekroczeń poziomu hałasu w Województwie [...]. Te błędne założenia spowodowały, iż w projekcie budowlanym jaki ostatecznie przyjęto ekrany akustyczne mają gorsze parametry niż te, które zostały założone na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zlekceważone zostały też rygory wynikające z pkt. 4 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W punkcie 4 tej decyzji znajduje się zapis, że po zainstalowaniu ekranów należy wykonać pomiary hałasu wewnątrz mieszkań przy ul. [...] usytuowanych od strony ulicy [...] na wszystkich kondygnacjach. Tymczasem w decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego znalazł się zapis, że po oddaniu inwestycji do eksploatacji należy wykonać pomiary hałasu w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych czyli nie wewnątrz mieszkań.

Nadto podniesiony został zarzut naruszenia art.27 ust.3 ustawy z dnia 09 listopada 2000 roku o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109 poz.1157) poprzez fakt, iż o uzgodnienie inwestycji pod względem warunków ekologicznych nie wystąpił inwestor lecz organ prowadzący postępowanie.

Pismo Stowarzyszenia potraktowane zostało jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]czerwca 2001 roku.

Decyzją z dnia [...] lutego 2003 roku, Nr [...]Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w [...] z dnia [...]czerwca 2001 roku, Nr [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, że Stowarzyszenie– [...]nie posiada statusu strony w tym postępowaniu, gdyż nie posiada ono interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Taki interes musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Ponieważ przepisu takiego nie ma zarzuty skarżącego można kwalifikować jedynie jako naruszenie interesu faktycznego. Stowarzyszenie nie było również stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2001 roku, Nr [...]o pozwoleniu na budowę co również przemawia za tym, że nie może być ono uznane za stronę postępowania.

Jednocześnie zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, gdyż opracowany raport oddziaływania inwestycji na środowisko nie budzi zastrzeżeń i wypływające z niego wnioski są prawidłowe.

Nadto Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że warunki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są warunkami określającymi ogólne wymogi związane z lokalizacją danego przedsięwzięcia, które są uszczegółowione na etapie projektu budowlanego po zapoznaniu

się z konkretnymi rozwiązaniami projektowymi.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie [...] początkowo nie podnosząc żadnych zarzutów. Zarzuty stawiane decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wskazane zostały w kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2003 roku.

Zdaniem Stowarzyszenia twierdzenie, iż nie jest ono stroną postępowania jest bezzasadne. Interes prawny Stowarzyszenia uprawniający je do działania wynika z treści statutu, który został zarejestrowany w Krajowym Rejestrze Sądowym. Nadto Stowarzyszenie miało status strony w postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu. Za stronę postępowania Stowarzyszenie uznane zostało również przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Stowarzyszenie zakwestionowało także ocenę rzetelności "Raportu oddziaływania na środowisko" dokonaną przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Zdaniem Stowarzyszenia nie można zgodzić się z twierdzeniem, że nastąpiło jedynie uszczegółowienie wymogów wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu, gdyż w istocie nastąpiło ewidentne naruszenie wymogów z niej wynikających.

Decyzją z dnia [...]czerwca 2003 roku, Nr [...] Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2003 roku.

W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż Stowarzyszenie [...]nie posiada statusu strony. Nie ma bowiem interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a jedynie interes faktyczny.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie [...]podnosząc zarzut, iż twierdzenie Głównego Inspektora Sanitarnego, że Stowarzyszeniu nie przysługuje status strony postępowania jest błędne. Nadto zdaniem Stowarzyszenia w każdym wypadku winno być wszczęte z urzędu przez właściwe organy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na to, że Stowarzyszeniu przysługuje status strony skarżące Stowarzyszenie powołało się na argumenty tożsame z argumentami zawartymi w odwołaniu do decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...].

W dalszej części skargi Stowarzyszenie stwierdziło, że uzgodnienie sanitarne z dnia [...] czerwca 2001 roku zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego z naruszeniem art.34 ust.1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Nadto uzgodnienie takie winno być wydane na wniosek inwestora, a wydane zostało na wniosek organu prowadzącego postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów wskazanych przez skarżące Stowarzyszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym nie jest związany przy rozpoznawaniu skargi przytoczonymi w niej zarzutami.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego błędem było potraktowanie przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Głównego Inspektora Sanitarnego pisma Stowarzyszenia [...]jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2001 roku. Z treści tego wniosku jednoznacznie wynika, że Stowarzyszenie wnosiło nie o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] lecz o jej uchylenie w trybie art.161§ 1 kpa.

Zgodnie z treścią tego przepisu Minister może uchylić lub zmienić

w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Wniosek o zmianę decyzji skierowany został nie do Ministra lecz do Głównego Inspektora Sanitarnego czyli do organu niewłaściwego

do rozpoznania takiego wniosku. Obowiązkiem Głównego Inspektora Sanitarnego było przekazanie tego wniosku Ministrowi organowi właściwemu do jego rozpoznania. Wynika to wprost z treści art. 65§1 kpa. Zgodnie z treścią tego artykułu w brzmieniu obowiązującym na datę złożenia wniosku przez Stowarzyszenie jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać

je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Od dnia 01 stycznia 2004 roku przepis ten został znowelizowany. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje

je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy pismo Stowarzyszenia winno więc być przekazane przez Głównego Inspektora sanitarnego do rozpoznania Ministrowi właściwemu do spraw środowiska.

Z treści wniosku Stowarzyszenia wynika, że kwestionuje ono założenia przyjęte do sporządzenia "Raportu oddziaływania na środowisko" oraz wyprowadzone z tych założeń wnioski. Zdaniem Stowarzyszenia przyjęte założenia są błędne i powodują zaniżenie skutków oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko w przyszłości w szczególności poziomu hałasu związanego z ruchem pojazdów. Są to zarzuty merytoryczne do decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], której podstawą wydania był przedmiotowy raport. Tego typu zarzuty mogą być podnoszone

w odwołaniu od decyzji w postępowaniu zwyczajnym, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym.

Podnoszonych przez Stowarzyszenie zarzutów nie można też traktować jako zarzutów uzasadniających wznowienie postępowania, w którym zapadła decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Nie są to bowiem nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Stowarzyszenie kwestionuje bowiem jedynie merytoryczną przydatność dowodu jakim jest "Raport oddziaływania na środowisko".

Za tym, że wniosek złożony przez Stowarzyszenie jest wnioskiem

o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego

w [...] nie może przemawiać również okoliczność, że we wniosku tym Stowarzyszenie wnosiło o rozważenie możliwości wstrzymania wykonania decyzji w trybie art.159§1 kpa. Zwrócić należy bowiem uwagę, że wniosek ten jest również skierowany do Ministra, a nadto, że nie dotyczy on decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego lecz decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na przebudowę ulicy [...]w [...].

Powyższe okoliczności uzasadniają uchylenie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

Zbędne jest w tej sytuacji odnoszenie się do podniesionego przez Stowarzyszenie zarzutu naruszenia art.27 ust.3 ustawy z dnia 09 listopada 2000 roku o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109 poz.1157).

Odnosząc się do podniesionych przez skarżące Stowarzyszenie zarzutów, iż błędnym jest pogląd wyrażony przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Głównego Inspektora Sanitarnego, że Stowarzyszeniu nie przysługuje status strony stwierdzić należy, że zarzuty te zasługują na uwzględnienie. Przytoczone przez te organy argumenty mające przemawiać za tym, że Stowarzyszenie nie może być uznane za stronę uznać należy za błędne.

Nie można zgodzić się z poglądem, iż Stowarzyszeniu nie przysługiwał status strony postępowania oczywiście tylko przy założeniu, że złożony przez Stowarzyszenie wniosek byłby wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Zgodnie z treścią art.31§1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, nowym, odrębnym od postępowania zwykłego. Nie można uzależniać uznania organizacji społecznej za stronę postępowania nadzwyczajnego od tego czy uczestniczyła ona w postępowaniu zwyczajnym jako strona. Przyczyny nie uczestniczenia organizacji społecznej

w postępowaniu zwyczajnym mogą być różne i nie musi to być związane z faktem, że w postępowaniu tym nie przysługiwał jej status strony. Organ administracji do którego wpływa wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego np. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien ocenić czy w tym konkretnym postępowaniu organizacja ta może być stroną postępowania. Winien więc ustalić czy wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny oraz czy osoba lub osoby

w imieniu których organizacja społeczna występuje o wszczęcie postępowania mogłyby być stroną tego postępowania.

Są to jedyne kryteria dopuszczalności udziału organizacji społecznej

w postępowaniu oraz wszczęcia postępowania zwykłego na jej wniosek.

Niemożna uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym w trybie art. 31 kpa wiązać z istnieniem przepisu prawa materialnego wskazującego na istnienie interesu prawnego upoważniającego do uznania takiej organizacji za stronę postępowania. Istnienie takiego przepisu ma znaczenie wówczas gdy organizacja taka występuje

w postępowaniu samoistnie jako strona, o której mowa art.28 kpa

w zw. z art.29 kpa. Natomiast gdy organizacja społeczna występuje

w postępowaniu w trybie art. 31 kpa należy mieć na względzie przepis prawa pozwalający stwierdzić istnienie interesu prawnego osób w imieniu których organizacja ta występuje.

W przypadku występowania organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym w trybie art.31 kpa nie chodzi więc o ustalenie czy organizacja społeczna jest stroną postępowania w rozumieniu art.28 kpa lecz o to czy spełnione zostały przesłanki wymienione w art.31 kpa do jej uczestnictwa postępowaniu. Jeżeli zostały one spełnione wówczas organizacja społeczna bierze udział w postępowaniu na prawach strony co wynika z art.31§3 kpa.

Błędna ocena co do możliwości uczestnictwa Stowarzyszenia [...] w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]czerwca 2001 roku wyrażona przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Głównego Inspektora Sanitarnego nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie. Wniosek Stowarzyszenia został bowiem jak to już wcześniej wskazano błędnie zakwalifikowany jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] podczas gdy powinien być potraktowany jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art.161§1 kpa.

Odnosząc się natomiast do podniesionego przez Stowarzyszenie zarzutu naruszenia przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]

z dnia [...] czerwca 2001 roku art.34 ust.1 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Z treści tego artykułu wynika bowiem, że projekt budowlany winien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymóg zgodności z warunkami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie dotyczy natomiast decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego w zakresie wymagań higienicznych

i zdrowotnych.

Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 ust.1 pkt. c i art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.