Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 740/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt.1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 5 marca 2018 r. nr XLV/558/2018 w sprawie: uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna wsi Łętowe skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLV/558/2018 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 5 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Mszana Dolna wsi Łętowe, wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części tj.:

1) § 7 ust. 1 w zakresie słów "z dopuszczeniem zagrodowej" oraz "RM" ww. uchwały,

2) § 7 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały

3) w załączniku Nr 1 do ww. uchwały w zakresie oznaczenia "RM".

Strona skarżąca wniosła też o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego.

Ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów winny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Natomiast stosownie do § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia, projekt rysunku planu winien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Łączenie sprzecznych funkcji (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy zagrodowej) jest niezgodne z ogólnie przyjętą zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego oraz powoduje chaos przestrzenny oraz budzi konflikty społeczne. Ustalenie na jednym terenie, bez rozdzielenia liniami rozgraniczającymi, różnorodnych funkcji prowadzi w praktyce do licznych konfliktów społecznych, związanych z różnym sposobem i intensywnością użytkowania takich terenów oraz do niejednoznaczności w odbiorze ustaleń planu przez wszystkich adresatów jego zapisów, co powoduje brak przewidywalności skutków realizacji tych ustaleń.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z różnym przeznaczeniem, wzajemnie się wykluczającym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i dopuszczona zabudowa zagrodowa), w ramach tych samych jednostek terenowych.

Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć: jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, określona została w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowiąc, iż: (...) należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.

Z kolei poprzez zabudowę zagrodową, zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy rozumieć: w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowa zagrodowa została sklasyfikowana, jako tereny użytkowane rolniczo, dla oznaczenia której na rysunku planu przyjęto stosowne oznaczenie barwne oraz symbol RM, w przeciwieństwie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która stanowi teren zabudowy mieszkaniowej, o określonym na rysunku planu odrębnym oznaczeniu barwnym i symbolu MN.

Mając na uwadze wymogi art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazać należy, iż tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową, powinny być wydzielone z terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną, za pomocą linii rozgraniczających oraz oznaczone odrębnym symbolem adekwatnym do ich przeznaczenia. Uchwalony plan miejscowy nie spełnia norm wynikających z ww. przepisów, bowiem ustalenia uchwały w zakresie przeznaczenia terenu oraz zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu są niejednoznaczne. W kwestii łączenie zabudowy mieszkaniowej i zabudowy zagrodowej w ramach zagospodarowania jednego terenu zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 22 listopada 2017 roku, sygn. akt II SA/Kr 587/17, w którym to Sąd jednoznacznie wskazał na niedopuszczalność tego typu rozwiązań gdzie wprost odniósł się do tamtego stanu faktycznego.

W tych okolicznościach uznać należy, że postanowienia zawarte w § 7 ust. 1 i 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały są sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, dopuszczając możliwość łączenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową zagrodową.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mszana Dolna wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że na wszystkich terenach górskich Małopolski południowej zabudowa charakteryzuje się specyficznym połączeniem różnych rodzajów zabudowy, w szczególności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Całkowite rozdzielenie zabudowy jednorodzinnej od zagrodowej w większości obszaru naszej gminy jest praktycznie niemożliwe. Wynika to z historycznych uwarunkowań. Mieszkańcy domów jednorodzinnych dążą do wybudowania małego budynku inwentarskiego, gdzie na potrzeby własnej rodziny hodują z reguły mały inwentarz lub budują magazyn na płody rolne i to nikomu nie przeszkadza i nie stwarza żadnej kolizji. W zmianie miejscowego planu wsi Łętowe dla terenów objętych działką ewid. nr [...] wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej i oznaczono symbolem MN/RM. Teren ten znajduje się w sąsiedztwie terenów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna wsi Łętowe wprowadzonego uchwałą Nr XXX/249/04 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 21 października 2004r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 383 póz. 4174 z późn. zm.):

< rolnych o symbolu "1.3.R",

< zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej, symbolem "2.2.MN/MR"

< zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu 2.1. MN (w którym, cyt. "...Niezabudowane tereny przeznacza się na realizację nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej o nie więcej niż dwóch mieszkaniach, zabudowy zagrodowej...").

Została więc zachowana kontynuacja funkcji terenów. Dodatkowo na części terenu znajduje się stara zabudowa o charakterze zagrodowym. Dlatego w zmianie planu w terenach zabudowy jednorodzinnej jako podstawowego przeznaczenia terenu dopuszczono zabudowę zagrodową. Zabudowa jednorodzinna i zagrodowa na terenie Gminy nie jest ze sobą sprzeczna i nie wyklucza się wzajemnie, wręcz przeciwnie, są one ze sobą ściśle powiązane. Niedopuszczenie zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdzie takie tereny występują i są wyznaczone w planie dla całej wsi mogłoby stworzyć konflikty społeczne i utrudnienia dla mieszkańców żyjących w tak wykształconej historycznie zabudowie. Podkreślono, że plan jedynie dopuszcza zabudowę zagrodową, a więc nie musi ona powstać.

W skardze dodatkowo stwierdzono, że cyt. "Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowa zagrodowa została sklasyfikowana jako tereny użytkowane rolniczo, dla której na rysunku planu przyjęto stosowne oznaczenie barwne oraz symbol RM, w przeciwieństwie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która stanowi teren zabudowy mieszkaniowej, o określonym na rysunku planu odrębnym oznaczeniu barwnym i symbolu MN". Odnosząc się do tego zarzutu wskazano, że § 9 ust. 4 tego rozporządzenia wyraźnie stanowi, że: "W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych ". Ten przepis umożliwił gminie Mszana Dolna oraz innym gminom południowej Polski (w powiecie nowotarskim, limanowskim, nowosądeckim itd.) wyznaczenie w planach terenów o łączonych funkcjach również MN i RM w dostosowaniu do występującego charakteru zabudowy. Rozporządzenie to nie zakazuje mieszania oznaczeń dla zabudowy jednorodzinnej MN i zagrodowej RM. Podobnie nie zakazuje mieszania oznaczeń dla zabudowy mieszkaniowej MN i usługowej U choć te funkcje są również sklasyfikowane oddzielnie w zał. nr 1 do rozporządzenia.

Podjęta uchwała nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nie zawiera bowiem zakazu wielofunkcyjnego przeznaczenia terenu, tj. ustalania dla określonego terenu zespołu funkcji lub nadania im funkcji mieszanej np. usługowo-mieszkaniowej. Określone funkcje mogą być ustalone jako podstawowe, uzupełniające lub dopuszczalne, ale mogą mieć też na danym wydzielonym terenie status równorzędny. Nie ma zatem w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstaw do uznania, że dopuszczenie przez plan miejscowy różnego sposobu użytkowania w ramach jednego obszaru, stanowi naruszenie jej przepisów i zasad sporządzania planu. Z żadnego przepisu prawa nie wynika zakaz realizacji na jednym terenie elementarnym funkcji mieszkaniowej i zagrodowej. Funkcje te mogą bowiem wzajemnie się uzupełniać i współistnieć. Przy takim określeniu w planie przeznaczenia danego terenu nie zachodzi konieczność zawarcia w rysunku planu linii rozgraniczających zabudowę mieszkalną od zabudowy zagrodowej. Bezpodstawne jest odwoływanie się w tej kwestii przez skarżącego do przepisów prawa budowlanego oraz przepisów techniczno-budowlanych, wydanych w celu realizacji przepisów ustawy Prawo budowlane a nie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która posługuje się własnymi pojęciami, konstrukcjami i zasadami. Definicje: budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarte w art. 3 pkt. 2a ustawy prawo budowlane, zabudowy jednorodzinnej zawarte w § 3 pkt. 2 i zabudowy zagrodowej zawarte w § 3 pkt. 23 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12-04-2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie służą dla potrzeb stosowania tych przepisów. Przepisy te normują działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych (art. 1 prawa budowlanego oraz § 2 ust. 1 Rozporządzenia MI) - nie normują natomiast działalności obejmującej sprawy planowania przestrzennego. Te kwestie normuje w szczególności: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden z tych przepisów nie odsyła do przepisów prawa budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych.

Nie bez znaczenia jest fakt, że od 2003 r. obowiązuje cały czas to samo rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przez 15 lat Skarżący nie kwestionował łączenia w planach miejscowych zabudowy jednorodzinnej z zagrodową. Władztwo planistyczne organów samorządowych może być ograniczone wyłącznie realnym istnieniem interesu publicznego bądź konkretnym (zdefiniowanym) przepisem prawa materialnego, a nie podnoszonymi w skardze bliżej nieokreślonymi "konfliktami społecznymi". W związku z powyższym, poprzez dopuszczenie zabudowy zagrodowej na terenach zabudowy jednorodzinnej na specyficznym górskim terenie Gminy Mszana Dolna nie naruszono prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Skarga organu nadzoru tj. Wojewody Małopolskiego została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia.

Zarzuty skargi sprowadzają się do wskazania, że dla terenów oznaczonych symbolem MN/RM obejmujących działkę nr [...] położoną w Łętowem (§ 7 zaskarżonej uchwały), ustalono wykluczające się przeznaczenia tj. połączono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (przeznaczenie podstawowe) z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej (przeznaczenie dopuszczalne).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.), w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie natomiast z § 7 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Przepisy wyżej przywołane nie dają podstaw do przyjęcia, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie, § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia wskazuje, że jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. (patrz: wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11).

Rozporządzenie przewiduje 28 przeznaczeń w 7 kategoriach (tereny zabudowy mieszkaniowej; tereny zabudowy usługowej; tereny użytkowane rolniczo; tereny zabudowy techniczno – produkcyjnej; tereny zieleni i wód; tereny komunikacji; tereny infrastruktury technicznej). Przeznaczenia te muszą wystarczyć dla wszelkiej różnorodności urbanistycznej, architektonicznej, przyrodniczej, krajobrazowej, kulturowej dla całego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniać także powinny uwarunkowania ekonomiczne, własnościowe i społeczne, ochronę zabytków itp. Oczywistym jest, że różnorodność ta jest niezwykle bogata i niepodobna byłoby ją uwzględnić w ustaleniach planów miejscowych, bez zastosowania normy o której mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia: "W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych."

W niniejszym przypadku, co wynika zarówno z części tekstowej jak i graficznej zaskarżonej uchwały, kwestionowane ustalenie przeznaczenia terenów dotyczy wyłącznie jednej działki (nr [...]) otoczonej bezpośrednio z trzech stron terenami rolnymi (1.3.R) oraz przylegającej do drogi publicznej (4.2.KDD). Na działce tej znajduje się już zabudowa kubaturowa, co uwidocznione zostało na rysunku planu. Jeden z budynków oznaczony jest symbolem "g", pozostałe symbole są nieczytelne. Z prognozy oddziaływania na środowisko, znajdującej się w przedłożonej sądowi dokumentacji planistycznej wynika, że działka nr [...] dotychczas przeznaczona była pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, a zmiana polega na dopuszczeniu również zabudowy zagrodowej. Nadto w zachodnim narożniku działki [...] znajduje się budynek mieszkalny nr [...] i zabudowania gospodarcze. Zmiana planu została pozytywnie zaopiniowana przez RDOŚ, uzgodniona i pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. oraz pozytywnie zaopiniowana [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Do wyłożonego projektu planu nie zostały zgłoszone uwagi.

Z powyższego wynika między innymi, że zakres zmiany nie prowadzi do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych bez wymaganej procedury ich odrolnienia, co miałoby miejsce w sytuacji odwrotnej: gdyby do dotychczasowego przeznaczenia rolnego (zabudowa zagrodowa) dodano przeznaczenie mieszkaniowe.

Zdaniem Sądu przekonujące jest wyjaśnienie organu, że specyfika wszystkich terenów górskich Małopolski południowej jest tego rodzaju, że zabudowa charakteryzuje się połączeniem różnych rodzajów zabudowy, w szczególności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, a całkowite rozdzielenie zabudowy jednorodzinnej od zagrodowej w większości obszaru gminy jest praktycznie niemożliwe. Wynika to z historycznych uwarunkowań. Mieszkańcy domów jednorodzinnych dążą do wybudowania małego budynku inwentarskiego, gdzie na potrzeby własnej rodziny hodują z reguły mały inwentarz lub budują magazyn na płody rolne, co nie wywołuje konfliktów społecznych czy sąsiedzkich.

Z tym praktycznym poglądem należy się zgodzić. Specyfika ta winna zostać uwzględniona w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryterium legalności stanowi oczywiście podstawowe kryterium oceny aktów z zakresu administracji publicznej. Konstytucja jednak wprost wskazuje, że orzekanie o zgodności uchwał organów samorządu dokonywane być powinno w zgodności z ustawami, które – co oczywiste – dotyczą zagadnień objętych daną regulacją lub mają z nimi związek. Taką ustawą jest, oprócz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, także i art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), która mając status identyczny jak ratyfikowane przez Sejm umowy międzynarodowej, stanowi element polskiego porządku prawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ww. Karty, wszelka kontrola organów samorządu terytorialnego powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola lokalnych wspólnot samorządowych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wyrażona w powołanym art. 8 ust. 3 Karty zasada proporcjonalności nakazuje, aby dokonując oceny stopnia naruszenia prawa, organy wykonujące taką kontrolę badały zakres i stopień naruszenia proporcji pomiędzy zakresem interwencji ze strony organu kontroli (czyli wykorzystaniem instrumentów nadzorczych) a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Wskazane wyżej kryterium proporcjonalności doprecyzowuje stosowanie kryterium legalności.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten wskazuje, że jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego będzie powodować nieważność uchwały rady w całości lub w części. Inne postaci naruszeń prawa nie mogą więc skutkować stwierdzeniem nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części.

W niniejszej sprawie Sąd podkreśla, że kontrolowane postanowienie planu akceptuje i nie uznaje zaskarżonych ustaleń jako istotnych naruszeń zasad sporządzania planu przez wzgląd na specyfikę terenu, dla którego zostało ustalone; otoczenie obszaru objętego zmianą planu przez tereny rolne; oraz ze względu na fakt, że ustalenie to dotyczy niewielkiego obszaru.

Oznacza to, że ocena zaskarżonego postanowienia uchwały w przedmiocie planu miejscowego oparta jest ściśle na uwarunkowaniach tego konkretnego przypadku. Zupełnie inna ocena mogłaby mieć miejsce w przypadku połączenia kwestionowanych funkcji np. na terenie miejskim. Co do zasady trzeba się bowiem zgodzić z Wojewodą Małopolskim, że zagospodarowanie terenów dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej, stanowi funkcję rozłączną z zabudową zagrodową, która to zabudowa powoduje, że teren choć zabudowany pozostaje terenem rolnym.

Biorąc wszystkie powyższe argumenty pod uwagę, skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.