Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 104/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ art. 149 § 1a ustawy  PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. N. i F. N. na przewlekłość postępowania Starosty B. w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę B. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Starosty B. solidarnie na rzecz skarżących E. N. i F. N. sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Starosty B. solidarnie na rzecz skarżących E. N. i F. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga na przewlekłość postępowania Starosty B. w sprawie niniejszej dotyczącej wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Starosta B. (dalej: Starosta) udzielił Z. Spółka z o.o. w B. (dalej: inwestor) pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej niskiego napięcia na szczegółowo opisanych w decyzji działkach. Decyzja stała się ostateczna bez poddania jej kontroli instancyjnej.

W dniu [...] czerwca 2008 r. E. i F. N. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wniosek został uwzględniony postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r.

We wznowionym postępowaniu podjęto następujące czynności i wydano następujące akty:

- decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr [...], a decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewoda P. utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r. w sprawie II SA/Bk 71/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzje organów obydwu instancji, zaś wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie II OSK 2375/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił od ww. wyroku sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną. Prawomocny wyrok w sprawie II SA/Bk 71/10 wpłynął do Starosty w dniu [...] czerwca 2012 r.;

- w okresie [...] lutego 2013 r. – [...] marca 2015 r. postępowanie wznowione pozostawało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) z uwagi na pozostawanie w toku postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji nr [...]. Postępowanie nieważnościowe zakończyło się ostatecznie odmową stwierdzenia nieważności.

W międzyczasie w sprawie II SA/Bk 179/13 wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r. WSA w Białymstoku uwzględnił skargę Państwa N. na niewykonanie przez Starostę wyroku w sprawie II SA/Bk 71/10 (zdaniem sądu, w okresie czerwiec 2012 r. – luty 2013 r. wyrok pozostawał nie wykonany mimo braku przeszkód do jego zrealizowania). Natomiast w sprawie II SAB/Bk 75/15 wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. WSA w Białymstoku uwzględnił skargę Państwa N. na bezczynność Starosty ustalając niewydanie decyzji kończącej postępowanie przez prawie 7 miesięcy w okresie marzec – wrzesień 2015 r.;

- decyzją z dnia [...] września 2015 r. Starosta, realizując zalecenia z wyroku w sprawie II SA/Bk 71/10, odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji nr [...]. Organ ustalił spełnienie formalnych przesłanek wznowienia postępowania (zachowanie terminu, wskazanie ustawowej podstawy wznowienia), dokonał oceny interesu prawnego wnioskodawców w kontekście przepisów prawa budowlanego (w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej: P.b.), prawa energetycznego i prawa ochrony środowiska formułując końcową konkluzję, zgodnie z którą zaprojektowanie inwestycji w kształcie zatwierdzonym ostatecznym pozwoleniem na budowę powodowało objęcie działek nr [...] należących do wnioskodawców obszarem oddziaływania budowanej linii elektroenergetycznej. W konsekwencji, jak skonkludował organ pierwszej instancji, powinni być oni stroną postępowania zakończonego ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. tj. stroną, o której mowa w art. 28 ust. 2 P.b. Przymiotu strony im nie zapewniono, zatem wystąpiła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i postępowanie to (zakończone ostatecznym pozwoleniem na budowę) należało przeprowadzić ponownie, tym razem z udziałem pominiętej strony. Tak też uczyniono już we wznowionym postępowaniu. Starosta odniósł się do projektu budowlanego linii elektroenergetycznej oraz zarzutów wnioskodawców wznowienia zgłoszonych do tegoż projektu, a następnie skonkludował, że mimo niebrania przez nich udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nie można było wydać decyzji innej niż dotychczasowa. Ostateczne pozwolenie na budowę było, w jego ocenie, decyzją prawidłową pod względem merytorycznym, dlatego orzekł na podstawie art. 146 § 2 K.p.a. o odmowie jej uchylenia we wznowionym postępowaniu.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. w sprawie II SA/Bk 138/16 WSA w Białymstoku uchylił decyzje organów obydwu instancji. Z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd nie oceniał zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, bowiem dostrzegł nieprawidłowości proceduralne uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem sądu, przy sformułowanej przez organy pozytywnej ocenie objętej wznowionym postępowaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogły one wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 146 § 2 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Właściwą podstawą przy wskazanej konkluzji mógł być przepis art. 151 § 2 K.p.a., a organ powinien był ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji ostatecznej. Wskazanie to obejmowałoby także stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sąd wskazał, że skutkiem wyroku będzie konieczność powtórzenia wznowionego postępowania i jego zakończenia w oparciu o prawidłową podstawę prawną, tj. wynikającą z art. 151 K.p.a. – w zależności od wyników postępowania. Sąd również zalecił rozważenie kwestii wskazanych w skardze, które nie były przedmiotem oceny organów, w tym zalecił ustosunkowanie się do treści dokumentów, o których dopuszczenie jako dowodu wnosili skarżący.

Prawomocny wyrok w sprawie II SA/Bk 138/16 wpłynął do Starostwa w dniu [...] lipca 2016 r.

- decyzją z dnia [...] września 2016 r. Starosta umorzył wznowione postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na niezachowanie przez wnioskodawców terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Przed wydaniem ww. decyzji organ pierwszej instancji wystąpił do Wójta Gminy B. o przesłanie dokumentów dotyczących zgody na lokalizację linii energetycznej objętej decyzją ostateczną nr [...] (dokumenty otrzymał w dniu [...] sierpnia 2016 r.) oraz wystąpił do Wojewody o przesłanie skargi F. N. w sprawie II SA/Bk 138/16, którą otrzymał w dniu 29 lipca 2016 r. Starosta w dniu [...] lipca 2016 r. zawiadomił strony o przedłużeniu terminu na rozpoznanie sprawy w trybie art. 36 §1 K.p.a. do dnia [...] września 2016 r., a w dniu [...] sierpnia 2016 r. zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Tego samego dnia przesłał akta sprawy Wojewodzie w związku z wniesionym zażaleniem na bezczynność Starosty. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda wyznaczył organowi pierwszej instancji dodatkowy 30-dniowy termin na rozpoznanie sprawy wskazując, że ten nie wydał w terminie decyzji po wyroku w sprawie II SA/B 138/16.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z dnia [...] września 2016 r. wskazując, że Starosta – pozostając związany oceną prawną WSA sformułowaną w sprawie II SA/Bk 138/16 – nie zastosował się do tej oceny. Decyzja Wojewody wpłynęła do organu pierwszej instancji w dniu [...] listopada 2016 r.;

- decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Starosta po raz kolejny umorzył wznowione postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na uchybienie przez wnioskodawców terminowi na złożenie podania o wznowienie postępowania.

Przed wydaniem ww. decyzji organ pierwszej instancji: w dniu [...] grudnia 2016 r. zawiadomił strony postępowania w trybie art. 36 § 1 K.p.a., a następnie w dniu [...] grudnia 2016 r. zawiadomił strony o wpływie skargi inwestora na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. i o nieaktualności zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2016 r. w zakresie wyznaczonego terminu na załatwienie sprawy; po wpływie do Starostwa w dniu [...] marca 2017 r. akt sprawy II SA/Bk 61/17, w której WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. odrzucił skargę inwestora na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. – Starosta w dniu [...] marca 2017 r. wystosował do stron zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a. i w dniu [...] czerwca 2017 r., jak wyżej wskazano, ponownie umorzył wznowione postępowanie administracyjne.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Wojewoda uchylił ww. decyzję umarzającą Starosty po raz kolejny wskazując organowi pierwszej instancji, że nie uwzględnił on oceny prawnej zawartej w wyroku w sprawie II SA/Bk 138/16 i wytycznych Wojewody z decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. Zdaniem Wojewody, dotychczas formułowane w sprawie oceny prawne nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych, że należy powtórzyć postępowanie administracyjne i zakończyć je na podstawie art. 151 K.p.a.

Decyzja Wojewody wpłynęła do Starostwa w dniu [...] września 2017 r.;

- decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Starosta, orzekając na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2007 r. Przed wydaniem decyzji kończącej wznowione postępowanie podjął następujące czynności: w dniu [...] września 2017 r. wystosował do stron zawiadomienie w trybie art. 36 § 1 K.p.a. wyznaczając trzydziestodniowy termin zakończenia sprawy, w dniu [...] października 2017 r. przekazał akta Wojewodzie z uwagi na wpływ sprzeciwu inwestora od decyzji Wojewody z dnia [...] września 2017 r. i poinformował o nieaktualności terminu wyznaczonego w zawiadomieniu z dnia [...] września 2017 r. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] listopada 2017 r. Starosta otrzymał odpowiedź Wójta Gminy B. na zapytanie o lokalizację zjazdu wnioskodawców, a w dniu [...] kwietnia 2018 r. do Starosty wpłynęły akta administracyjne sprawy po oddaleniu sprzeciwu inwestora od decyzji kasacyjnej Wojewody (sprawa II SA/Bk 835/17). W dniu [...] kwietnia 2018 r. Starosta zawiadomił strony postępowania w trybie art. 10 K.p.a.

W międzyczasie wnioskodawcy złożyli do Wojewody ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. stwierdził wystąpienie przewlekłości, jednak bez cech rażącego naruszenia prawa.

W dniu [...] sierpnia 2018 r. do organu pierwszej instancji wpłynęła skarga Państwa N. na przewlekłość postępowania Starosty w sprawie wznowionego postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę linii energetycznej.

W skardze zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 12, 35 § 1 K.p.a., wniesiono o stwierdzenie wystąpienia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie sumy pieniężnej.

Zdaniem skarżących, ocena sprawności postępowania wznowionego prowadzonego przez Starostę powinna zostać przeprowadzona całościowo, tj. od dnia wszczęcia tego postępowania do dnia wydania orzeczenia, bowiem wymagają tego standardy ochrony praw wynikające z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Skarżący wskazali, że zwłaszcza po wydaniu przez sąd wyroków w sprawie II SAB/Bk 75/15 oraz II SO/Bk 14/15 postępowanie było prowadzone w sposób rażąco przewlekły, zaś po wpływie do organu wyroku w sprawie II SA/Bk 138/16 (co miało miejsce [...] lipca 2016 r.), organ dwukrotnie umarzał postępowanie, zaś decyzje umarzające uchylane były przez Wojewodę, który nie podzielał stanowiska Starosty. W ocenie skarżących, Starosta pozostawał w bezczynności m.in. w okresie [...] września 2017 r. – [...] maja 2018 r. Tymczasem oczekiwanie na zwrot akt z sądu administracyjnego, do którego wpłynęła skarga inwestora, nie jest usprawiedliwieniem niewydawania decyzji kończącej postępowanie, bowiem akta można wypożyczyć. Zdaniem skarżących, kwestionowanie przez Starostę zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania po upływie dziewięciu lat pozostawania postępowania w toku, było uchylaniem się od merytorycznego załatwienia sprawy i wskazywało na formalną bezczynność organu (rażące naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie). Skarżący wskazali, że nie wnoszą o wymierzenie grzywny, bowiem dotychczas wymierzane organowi grzywny nie spełniały funkcji represyjnej ani prewencyjnej. Wnieśli o przyznanie sumy pieniężnej. Wskazali na irracjonalne, ich zdaniem, działanie organu, który po dziewięciu latach prowadzenia postępowania umarza je z przyczyny formalnej, która powinna być dostrzeżona na początku postępowania. W ocenie skarżących, organ niejednokrotnie nie dotrzymywał dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, co spowodowało dla skarżących "uszczerbek moralny w postaci całkowitej utraty zaufania, że organ jest powołany do załatwienia ich sprawy i są pozbawieni prawa do załatwienia jakiejkolwiek sprawy. Zachowanie organu jest świadome i celowe.".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jak też odrzucenie wniosków sformułowanych w skardze. Wyjaśnił, że sprawa przewlekłości została już załatwiona postanowieniem Wojewody z dnia [...] maja 2018 r., którym rozpoznano ponaglenie skarżących i nie stwierdzono przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał na konieczność uwzględnienia stopnia skomplikowania sprawy, krótki okres przewlekłości (42 dni przypadające w ostatnim etapie postępowania). Wniósł o ewentualne miarkowanie wysokości sumy pieniężnej.

Podczas rozprawy w dniu [...] listopada 2018 r. pełnomocnik skarżących wskazał, że doszło do krzywdy moralnej po stronie skarżących oraz do krzywdy konkretnej, bowiem obecnie – jak wskazuje organ – z powodu przewlekłości postępowania nie może dojść do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Stan faktyczny jest taki, że wykonany słup linii energetycznej znajduje się na wjeździe do bramy wjazdowej, nie ma możliwości swobodnego wjechania na działkę pojazdami o większych gabarytach, a przy wjeździe pojazdy są uszkadzane.

Przedstawiciel organu wskazał, że od jego decyzji z dnia [...] maja 2018 r. zostało wniesione odwołanie, które Wojewoda uwzględnił wydając w dniu [...] sierpnia 2018 r. decyzję kasacyjną. Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznał sprawę w dniu [...] października 2018 r. i ta decyzja również została zaskarżona odwołaniem. W jego ocenie, suma pieniężna ewentualnie przyznana skarżącym powinna wynosić 1000-1500 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga na przewlekłość postępowania podlega uwzględnieniu, zaś dopuszczalność jej merytorycznego rozpoznania, wbrew treści odpowiedzi na skargę, nie budzi wątpliwości sądu. Nie stanowi bowiem warunku dopuszczalności skargi rozpoznanie lub nierozpoznanie, a także sposób załatwienia przez właściwy organ, ponaglenia (w poprzednim stanie prawnym zażalenia) wniesionego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Warunkiem formalnym skargi na przewlekłość postępowania lub bezczynność organu jest złożenie (wniesienie) ponaglenia, co wynika wprost z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Skarżący w sprawie niniejszej dopełnili warunku wyczerpania środków zaskarżenia wnosząc ponaglenie. Niezależnie od sposobu interpretacji przepisu art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) i zastosowania tego przepisu w przypadku gdy w sprawie zarówno przed wejściem w życie przepisów o ponagleniu (1 czerwca 2017 r., gdy na bezczynność lub przewlekłość wnoszone było zażalenie), jak i po tej dacie wydawane są prawomocne decyzje kasacyjne organów odwoławczych (skarżący w tym względzie powołali się na wyrok w sprawie II SAB/Po 201/17) należy – kierując się prawem obywatela do sądu – przyjąć, że wniesienie ponaglenia (zażalenia) jest wypełnieniem warunku wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a.

Wniesione w sprawie niniejszej ponaglenie zostało rozpoznane przez organ wyższej instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. Orzeczenie to, wbrew stanowisku organu, nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej dla postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na przewlekłość lub bezczynność postępowania administracji. Jest ono postanowieniem wpadkowym, zawierającym wypowiedź organu o ponagleniu (zażaleniu), nie kończy postępowania, nie rozstrzyga o istocie sprawy, nie podlega zaskarżeniu zażaleniem, a więc również nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie jest zatem dla sądu orzeczeniem wiążącym i nie tworzy sytuacji res iudicata w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania organu.

Także sąd, mimo wniosku skargi o zbadanie okresu przewlekłości od czerwca 2008 r., tj. od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania, mógł zbadać wyłącznie okres przewlekłości od dnia [...] kwietnia 2011 r., bowiem z tym dopiero dniem weszły w życie przepisy dotyczące skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, weszła ona w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 11 kwietnia 2011 r. Jest to data graniczna. Opieszałość organu przed tym dniem nie podlega kontroli sądu w zakresie przewlekłości postępowania. Dodać należy, że sąd może orzekać o charakterze przewlekłości postępowania dopiero od dnia [...] maja 2011 r. (z tym dniem weszła w życie nowelizacja P.p.s.a. umożliwiająca takie orzekanie), dopiero od dnia 12 lipca 2011 r. sąd może orzekać na wniosek lub z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny, zaś dopiero od dnia 15 sierpnia 2015 r. sąd może przyznawać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną.

Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (tj. wydania aktu lub dokonania czynności). A zatem nawet po wydaniu przez organ aktu lub dokonaniu czynności sąd administracyjny powinien zbadać, czy postępowanie administracyjne było dotknięte przewlekłością i nie ma wówczas podstaw do umorzenia postępowania ze skargi na przewlekłość. Podobnie wydanie przez organ decyzji przed rozpoznaniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie skutkuje jej oddaleniem. Sąd zobowiązany jest bowiem zbadać, czy postępowanie prowadzone zostało w sposób przewlekły oraz czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide np. wyrok z dnia 1 października 2014 r., II SAB/Bd 58/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA).

W sprawie niniejszej zauważyć należy, że wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r. w sprawie II SA/Bk 179/13 tutejszy sąd uwzględnił skargę Państwa N. na niewykonanie wyroku w sprawie II SA/Bk 71/10 wymierzając Staroście grzywnę w kwocie 2000 zł, zaś wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie II SAB/Bk 75/15 tutejszy sąd uwzględnił skargę Państwa N. na bezczynność Starosty B. stwierdzając, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył grzywnę w kwocie 1000 zł. Zdaniem sądu, wyroki w wyżej wymienionych sprawach nie tworzą powagi rzeczy osądzonej dla sprawy niniejszej, nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi na przewlekłość. Sąd natomiast objął swoją oceną ten okres przewlekłości, który nie był dotychczas poddany kontroli sądowej. Zwłaszcza jednak, zdaniem sądu, okoliczności mające miejsce po dniu [...] lipca 2016 r., tj. po otrzymaniu przez Starostę prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Bk 138/16 przesądziły, że w sprawie wystąpiła przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa.

Lektura uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bk 138/16, jak też lektura kolejnych dwóch decyzji Starosty (z dnia [...] września 2016 r. i z dnia [...] czerwca 2017 r.) umarzających wznowione postępowanie oraz ich ocena prawna sformułowana w decyzjach kasacyjnych Wojewody (z dnia [...] listopada 2016 r. i z dnia [...] września 2017 r.) uprawniają do wniosku, że ww. decyzje umarzające stanowiły – jak słusznie zarzucono w skardze – jedynie upozorowanie formalnego załatwienia sprawy. Nie jest przy tym rolą sądu wyjaśniać, czy wynikało to z niezrozumienia stanowiska sądu, nieporadności czy braku wystarczających umiejętności organu. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, ocena prawna w sprawie II SA/Bk 138/16 nie była sformułowana w sposób niejasny, jak też podjętych decyzji umarzających postępowanie, w kontekście treści stanowiska sądu w ww. sprawie, nie można usprawiedliwiać stopniem skomplikowania sprawy. Sąd bowiem wskazał, że po zbadaniu kwestii interesu prawnego skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. i uznaniu, że w sposób nieuprawniony nie byli oni stronami postępowania oraz po pozytywnej weryfikacji decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, organ pierwszej instancji orzekł na podstawie art. 146 § 2 K.p.a., a w takim stanie faktycznym jak organ ustalił mógł orzec wyłącznie na podstawie art. 151 K.p.a. Sąd wyjaśnił również różnice między przesłankami wydania decyzji kończącej wznowione postępowanie administracyjne (art. 146 K.p.a.) a podstawą prawną takiej decyzji (art. 151 K.p.a.). Należy również podkreślić, że sąd w żadnym miejscu swojego uzasadnienia nie kwestionował ani nie zalecał organowi badania dochowania terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania oraz nie wskazywał na formalną niedopuszczalność prowadzenia postępowania. Podkreślić także należy, że sąd w sprawie II SA/Bk 138/16 nie uchylił postanowienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. o wznowieniu postępowania. Stąd też niezrozumiałe jest stanowisko Starosty, który po zapoznaniu się z ww. wyrokiem – przeprowadzając dodatkowe wyjaśnienia (występując w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. do Wójta Gminy B. o dodatkowe dokumenty dotyczące zgody na lokalizację linii energetycznej) – umorzył decyzją z dnia [...] września 2016 r. postępowanie z uwagi na złożenie wniosku o wznowienie po terminie. Nadto, mimo zaleceń Wojewody z decyzji kasacyjnej uchylającej to umorzenie i wskazujących na związanie oceną prawną sądu, ponownie orzekł umarzająco decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. z tych samych powodów (spóźnienie wniosku o wznowienie postępowania), którą to decyzję Wojewoda również uchylił z tych samych powodów co poprzednią (niezastosowanie się Starosty do oceny prawnej sądu ze sprawy II SA/Bk 138/16). Zdaniem sądu, postępowanie Starosty było niedopuszczalne. Postępowanie wznowione toczyło się już wówczas dziewięć lat, nie była w nim kwestionowana data złożenia wniosku o wznowienie jako przypadająca po terminie wynikającym z art. 148 K.p.a. Umorzenie postępowania stanowiło zatem formalną "ucieczkę" przed bezczynnością, co również nadaje temu działaniu charakter pozornego. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Starosty z uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., że "w tym stanie rzeczy nie był bezwzględnie związany treścią art. 153 p.p.s.a.". Jeszcze raz wskazać należy, że w sytuacji, gdy sąd w sprawie II SA/Bk 138/16 nie kwestionował prawidłowości formalnego wszczęcia postępowania, orzekanie po wyroku w tej sprawie wydanym nie mogło prowadzić do podważenia wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych. Starosta, jak sam wskazał w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., starając się uchylić od skutków wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa na skutek rozpoznania spóźnionego wniosku o wznowienie (mimo braku podstaw do takiego rozumowania w ówczesnym stanie rozpoznania sprawy), orzekł formalnie w nieprzystających do stanu faktycznego okolicznościach, narażając się tym samym na istotne naruszenie zasady budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), a w konsekwencji na skuteczny zarzut przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Jego postępowanie (dwukrotne umorzenie z przyczyn formalnych dziewięcioletniego postępowania, a więc z powodu przyczyn, które powinny zostać zbadane we wstępnej fazie postępowania) stanowiło działanie pozorne, przedłużające to postępowanie o prawie dwa lata (przy wniosku o wznowienie złożonym w 2008 r.), co stanowi zaniechanie przekraczające rozsądne i dające się usprawiedliwić granice czasowe oczekiwania przez skarżących na załatwienie sprawy.

Sąd stwierdza, że organ co prawda stosował instytucję zawiadomienia z art. 36 § 1 K.p.a. o przedłużającym się załatwieniu sprawy (pisma z dnia [...] lipca 2016 r., [...] grudnia 2016 r., [...] września 2017 r.), jak też faktycznie akta były wielokrotnie przekazywane między organami a więc organ nimi nie dysponował, jednakże nie usprawiedliwia to organu w stanie faktycznym sprawy. Pomijając nawet słusznie podnoszoną przez skarżących możliwość wypożyczenia akt, czy – wobec faktu długotrwałego (wieloletniego) prowadzenia postępowania - zasadność rozważenia i utworzenia akt zastępczych na użytek organu pierwszej instancji, przesłanki wydania dwóch decyzji umarzających postępowanie pozostają w sprawie na tyle nieusprawiedliwione, że uzasadniają samoistnie stwierdzenie wystąpienia przewlekłości z rażącym, a więc kwalifikowanym i niepodlegającym usprawiedliwieniu naruszeniem prawa. Nawet bowiem sprawa szczególnie skomplikowana powinna być załatwiona w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Sprawa niniejsza po wyroku w sprawie II SA/Bk 138/16 przedłożonym organowi w dniu 5 lipca 2016 r. nie doczekała się merytorycznego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przez prawie dwa lata. Nie sposób przy tym wskazać przesłanek uzasadniających tak długi okres przewlekłości, poza nieporadnością organu, która go jednak nie usprawiedliwia. Dlatego orzeczono o wystąpieniu przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa jak w punktach 1 i 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd uwzględnił wniosek skargi o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Suma pieniężna ma charakter swoistego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18 oraz wyrok z dnia 14 września 2018 r., IV SAB/W 66/18, CBOSA). Ustawa P.p.s.a. nie przewiduje przesłanek orzeczenia sumy pieniężnej. Jej wysokość w przypadku zgłoszenia takiego żądania powinna być uzasadniona przez skarżącego, jednakże sąd uwzględnia przede wszystkim własną ocenę prawną, bowiem wymierzenie sumy pieniężnej jest oparte na uznaniu sędziowskim.

W sprawie niniejszej żądanie sumy pieniężnej uzasadniono w skardze długotrwałością prowadzenia postępowania, utratą zaufania do organów. Pełnomocnik doprecyzowała i uzupełniła żądanie na rozprawie wskazując, iż długotrwałość postępowania jest związana z powstaniem u skarżących poczucia krzywdy moralnej oraz przekłada się na szkodę konkretną, tj. brak możliwości, z uwagi na upływ czasu, wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z 2007 r. z obrotu prawnego, co skutkuje koniecznością znoszenia uciążliwości komunikacyjnych na miejscu.

Sąd miał także na uwadze trafnie podniesioną w skardze okoliczność dwukrotnego wymierzania organowi grzywien w postępowaniach o wydanie decyzji merytorycznej (w sprawie II SAB/Bk 75/15 w kwocie 1000 zł za bezczynność, w sprawie II SA/Bk 179/13 w kwocie 2000 zł za niewykonanie wyroku w sprawie II SA/Bk 71/10) oraz orzekanie organowi grzywien za nieprzekazywanie skarg dotyczących kontrolowanego obecnie postępowania wznowionego (II SO/Bk 1/13 – 1000 zł, II SO/Bk 14/15 – 1000 zł). Okoliczności te wskazują, że choć grzywny wymierzano już od wielu lat, postępowanie organu nie uległo poprawie.

Wobec powyższego sąd ocenił, że kwota 2000 zł jest adekwatna do okoliczności, w jakich stwierdzono przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa i nie odbiega od wysokości tej sumy wskazanej przez pełnomocnika skarżących na rozprawie jako 2000 – 3000 zł. Nie jest również kwotą symboliczną, ale realną, uwzględnia deklarowaną przez skarżących utratę zaufania do organu i rekompensuje subiektywne odczucie pokrzywdzenia. Stąd też orzeczono o przyznaniu sumy pieniężnej w ww. wysokości na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. (punkt 3 wyroku).

Równocześnie należy zauważyć, że przyznanie sumy pieniężnej nie zamyka drogi do ewentualnego dochodzenia przed sądem powszechnym odszkodowania lub zadośćuczynienia w procesie cywilnym w związku ze stwierdzoną przez sąd przewlekłością (art. 417¹ § 3 K.c.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Uwzględniono wysokość wpisu (100 zł), opłatę skarbową (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika o zasądzenie również kosztów dojazdu, bowiem w przypadku pełnomocnika profesjonalnego z wyboru, gdy sąd nie zobowiązał go do osobistego stawiennictwa na rozprawie, koszty te należy uznać za uwzględnione w stawkach wynagrodzenia pełnomocnika ustalonych w rozporządzeniu wykonawczym.