Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 716/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 712
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na uchwałę Rady Miejskiej R. z dnia 13 grudnia 2018 r., nr [...] w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Miejskiej R. na rzecz skarżącej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (zwana dalej także "skarżącą", "spółką") wniosła skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej R. z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia 12 grudnia 2019 r., zaskarżając przedmiotową uchwałę w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

1/ art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 23 ze zm. – zwanej dalej w skrócie: "u.d.s.t.") w zw. z art. 167 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w skarżonej uchwale nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy art. 4 ust. 1 u.d.s.t. stanowi zamknięty katalog dopuszczalnych źródeł dochodów własnych gmin, w którym niesprecyzowane z nazwy w tym przepisie źródła dochodów muszą znajdować podstawę w innych przepisach, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty "za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej";

2/ art. 168 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w skarżonej uchwale nieznanego ustawie, nowego źródła dochodu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy naruszony przepis Konstytucji RP stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wyłącznie wysokości opłat lokalnych, a nie ich ustanawiania, co może mieć miejsce wyłącznie w drodze ustawy, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty "za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej";

3/ art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 – dalej w skrócie: "u.z.z.w.o.ś."), poprzez ustanowienie opłaty, która w istocie przerzuca na jednostki finansowanie zadań własnych gminy, podczas gdy zadania własne gminy stanowią jej obowiązek i gminy zobligowane są zapewnić realizację tych zadań z własnego budżetu;

4/ art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1076 ze zm. – dalej w skrócie: "u.o.k.k.") w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm. – dalej w skrócie: "u.g.k."), przejawiające się bezpośrednim narzuceniem nieuczciwych cen, będących rażąco wygórowanymi w sytuacji, gdy gmina ma nie tyle pozycję dominującą na lokalnym rynku odprowadzania wód deszczowych i roztopowych, lecz jest wręcz jedynym podmiotem świadczącym tego rodzaju usługi, co oznacza, że jednostki nie mają żadnych możliwości skorzystania z usług innego podmiotu, co skutkuje tym, że gmina nadużywa swojej pozycji dominującej na rynku i stanowi opłaty w wysokości nieadekwatnej do rodzaju świadczonej usługi, przy czym uzasadnieniem dla ustalenia wysokości tej opłaty była nowelizacja Prawa wodnego, na podstawie której gminy zobowiązane zostały do uiszczania opłat na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jak jednak wynika z wysokości ustawowej opłat uiszczanych na rzecz ww. podmiotu, opłata ustanowiona przez organ w skarżonej uchwale jest kilkukrotnie wyższa niż opłata uiszczana przez Gminę na rzecz Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, co oznacza, że organ zastosował wygórowaną marżę (niebędącą racjonalnym zyskiem), gdyż uzasadnieniem dla tej wysokości opłaty nie może być koszt utrzymania systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, jako że te systemy istniały już wcześniej i nigdy nie było konieczności pobierania od jednostek dodatkowych opłat eksploatacyjnych;

5/ art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez ustanowienie opłaty w skarżonej uchwale na poziomie kilkukrotnie wyższym niż tożsama opłata uiszczana przez Gminę na rzecz Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, co oznacza, że organ zastosował wygórowaną marżę (niebędącą racjonalnym zyskiem), skutkujące zastosowaniem dowolności (a nie swobody) przy określaniu wysokości opłat za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 21 maja 2020 r. skarżąca otrzymała pismo Burmistrza Miasta R. z dnia 15 maja 2020 r. [...] wzywające do zapłaty kwoty 7.425,92 zł tytułem opłaty za wykonaną w 2019 r. usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, a naliczenie opłaty przez gminę nastąpiło na mocy zaskarżonej uchwały.

W ocenie skarżącej Rada Miejska R. nie była władna ustanowić nieznanej wcześniej opłaty, m.in. z uwagi na brak upoważnienia ustawowego do kreowania tego rodzaju opłaty, a jeżeli nawet, przy stwierdzeniu zasadności stanowienia i pobierania tego rodzaju opłaty przez gminę, jej wysokość została ustalona w sposób dowolny, co skutkuje pobieraniem opłat rażąco wygórowanych, przynoszących gminie nieuzasadniony zysk.

Skarżąca w pierwszej kolejności podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, jakoby art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. uprawniał do ustanowienia opłaty za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej i określenia jej wysokości, bowiem interpretacja tego przepisu nie może pozostawać w oderwaniu od innych przepisów publicznych dotyczących zasad gospodarowania mieniem komunalnym i osiągania z tego tytułu dochodów przez gminy, tj. art. 167 ust. 3 Konstytucji RP. Aktem normatywnym, do którego odwołuje się ww. przepis ustawy zasadniczej, jest ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, która w art. 4 ust. 1 wymienia wszystkich dopuszczalne źródła dochodów gminy, a katalog źródeł dochodów własnych gminy jest katalogiem zamkniętym. Przepis ten wymienia bardzo szczegółowo źródła dochodów gminy, wymieniając wprost z nazwy podatki i opłaty pobierane przez gminy, zaś w jedynym niesprecyzowanym z nazwy źródle dochodów, określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.d.s.t. ("wpływy z opłat innych stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów") ustawodawca wskazuje, że ich pobieranie przez gminy musi znajdować podstawę w przepisach ustawowych. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f/ u.d.s.t. pozostaje w zgodzie z innymi przepisami systemowymi określającymi nakładanie na jednostki obciążeń publicznoprawnych, w szczególności art. 167 ust. 3 i art. 168 Konstytucji RP, a także art. 84 Konstytucji RP, co oznacza, że nie jest możliwe stanowienie przez organy gminy opłat nieznanych ustawie.

Powyższe znajduje szczególne znaczenie przy uwzględnieniu charakteru zadań własnych gminy, którymi są m.in., na podstawie art. 3 ust. 1 u.z.z.w.o.ś., zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zadania własne gminy to - zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP - zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Specyfiką tej kategorii zadań jest fakt, że stanowią one obowiązek i odpowiedzialność gminy i muszą być przez nią finansowane ze środków własnych. Potwierdza to orzecznictwo (np. wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1405/09), z którego wynika, że gminy nie mogą przenosić obowiązku utrzymania mienia komunalnego, za pośrednictwem którego zaspokajają potrzeby wspólnoty, na jednostki (które i tak zapewniają gminie przychody w formie ustawowo nałożonych podatków i lokalnych opłat). Jak określił przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 226/11) "artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków do kanalizacji gminnej), nie można w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń".

Skarżąca podkreśliła, że na podstawie art. 84 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie, jednakże z powyższej normy wynika, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się do zarzutu rażącego zawyżenia ustalonej przez organ opłaty skarżąca w pierwszej kolejności wskazała, że powodem ustanowienia przez organ nowej daniny jest wprowadzenie w 2017 r. nowego aktu prawnego, tj. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (dalej w skrócie: "u.p.w."), na podstawie którego gminy zostały zobowiązane do uiszczania na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie tzw. opłat za usługi wodne. Opłatę za usługi wodne związaną bezpośrednio z opłatą ustaloną na podstawie skarżonej uchwały reguluje art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w. Powyższe oznacza, że gmina R. próbuje w rzeczywistości zrekompensować sobie nowy rodzaj kosztów ponoszonych przez nią na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Co znamienne, przy ujęciu zarówno części stałej i zmiennej ww. opłaty można dojść do wniosku, że opłata ustalona w skarżonej uchwale jest kilkukrotnie wyższa niż opłata, którą gmina R. uiszcza na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Nie można zatem uznać, że ustanowienie opłaty za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, stanowi proste przerzucenie opłaty, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w. na jednostki. Gmina R. bowiem niezasadnie wzbogaca się na ustalonej przez siebie wysokości opłaty, dodając do powyższej opłaty nie tyle samą marżę (rozumianą jako rozsądny zysk), która i tak jest niedozwolona, ale wręcz rażąco wygórowaną marżę.

Skarżąca stwierdziła, że opłata ustalona przez gminę R. stanowi jedną z najwyższych, jeżeli nie najwyższą, w kraju, wskazując przykładowo na wysokość tożsamej opłaty ustalonej przez Radę Miasta B., P. czy G. i konkludując, że inne gminy (z różnych województw) ustalają opłaty na poziomie co najmniej o ponad połowę niższym niż wysokość przyjęta przez organ w skarżonej uchwale. Trudno przy tym uznać, aby za koniecznością ustalenia wyższego poziomu opłaty stały koszty utrzymania systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, skoro inne gminy, korzystające również z tych systemów (a nawet z bardziej rozbudowanych, co wynika z wielkości danej aglomeracji), nie rekompensują sobie tych kosztów w formie tożsamej opłaty.

Powyższe nabiera szczególnego znaczenia przy wzięciu pod uwagę dostępności do podobnych usług na rynku lokalnym. Jest oczywiste bowiem, że w gminie R. nie ma innego podmiotu mogącego zaoferować podobne usługi, co oznacza, że gmina posiada monopol na świadczenie usług bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, dlatego działanie gminy w zakresie ustalania odpłatności świadczonych usług należy zatem oceniać również w świetle ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.k.k. zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców, natomiast przepis ten uzupełnia art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.k.k., który stanowi, że nadużywanie pozycji dominującej polega w szczególności na bezpośrednim lub pośrednim narzucaniu nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych. Skarżąca stwierdziła, że powyższe oznacza, iż organ zastosował w skarżonej uchwale wygórowaną marżę (niebędącą racjonalnym zyskiem), gdyż uzasadnieniem dla tej wysokości opłaty nie może być ani koszt opłat uiszczanych przez gminę na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, ani koszt utrzymania systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, jako że te systemy istniały już wcześniej i nigdy nie było konieczności pobierania od jednostek dodatkowych opłat eksploatacyjnych. Powyższe skutkuje zastosowaniem dowolności (a nie swobody) przy określaniu wysokości opłat za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, co jest niedopuszczalne. W wyroku z dnia 20 listopada 2008 r. (sygn. akt III SK 12/08) Sąd Najwyższy stwierdził, że "jako przedsiębiorca, jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek uwzględniać w swojej działalności zakazy wynikające z ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nawet wtedy, gdy wydaje akty prawa miejscowego lub decyzje administracyjne, związane z organizowaniem usług użyteczności publicznej". W powyższym zakresie należy zatem pamiętać, że zasady wyrażonej w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie można interpretować, jako uznania wolności decyzyjnej tożsamej z tą, z której korzysta osoba prawna w sektorze prywatnym. Organy jednostek samorządu terytorialnego działają bowiem według zasady legalizmu, nie wolności, która jest zarezerwowana dla podmiotów prywatnych.

W ocenie skarżącej spółki zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza przepisy i to nie tylko rangi ustawowej, ale również przepisy samej ustawy zasadniczej. Organ bowiem ustanowił nowy rodzaj publicznej opłaty bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, podczas gdy przepisy systemowe jednoznacznie wskazują, że ciężary i świadczenia publiczne muszą posiadać podstawę w przepisach ustawowych. Powyższe nabiera szczególnego znaczenia przy wzięciu pod uwagę, że opłata ustanowiona przez organ jest pobierana za zadania własne gminy służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, które to zadania muszą być zawsze finansowane ze środków własnych gminy (a nie bezpośrednio ich mieszkańców, którzy i tak finansują te zadania w formie innych ustawowych opłat i danin publicznych). W przypadku jednak uznania prawa organu do ustanowienia przedmiotowej opłaty skarżąca kwestionuje wysokość opłaty przyjętą przez organ, która jest najwyższą w kraju i niewspółmiernie wysoką do zakresu świadczonych za nią usług. Tak przyjęta wysokość opłaty w gminie R.a skutkuje tym, że oprócz refinansowania opłaty ponoszonej przez gminę na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, gmina osiąga niewspółmierny zysk i to w sytuacji, gdy ma zdecydowanie pozycję dominującą na lokalnym rynku usług bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych, co należy negatywnie oceniać w świetle przepisów prawa antymonopolowego.

Wskazane naruszenia prawa prowadzą do naruszenia interesów skarżącej, bowiem jako użytkownik nieruchomości w gminie R. zmuszona jest uiszczać zawyżone opłaty za usługę, na którą nie ma żadnego wpływu. Obecnie skarżąca zobligowana została zapłacić kwotę 7.425,92 zł, zaś w następnych latach kwota ta będzie jeszcze większa (ok. 22.612,24 zł). Jeżeli taka opłata zostałaby ustalona we wszystkich gminach, w których skarżąca prowadzi sklepy (łącznie: 383 sklepy o podobnej powierzchni utwardzonej) to skarżąca musiałby liczyć się każdego roku z wydatkiem rzędu: 8.660.487,00 zł (co niewątpliwie świadczy o interesie prawnym w kwestionowaniu skarżonej uchwały). Ponadto skarżąca podaje, że nie zasługuje na aprobatę informowanie jej o możliwych sposobach zmniejszenia opłaty po zakończeniu roku, za który ma wnieść opłatę, a także w połowie następnego roku, bowiem jest oczywiste, że skarżąca nie jest w stanie przeprowadzić inwestycji wskazanych przez organ, jak budowa systemu retencjonowania wody, gdyż samo uzyskanie licznych pozwoleń oraz przeprowadzenie prac budowlanych nie zakończy się do końca bieżącego roku.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi organ wyjaśnił, że podstawą prawną wydania skarżonej uchwały jest art. 4 ust 1 pkt 2 u.g.k. tj. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższego przepisu wynika, że korzystanie z ww. usług komunalnych jest świadczeniem wzajemnym. Podmiot prywatny w zamian za uiszczoną opłatę uzyskuje możliwości korzystania z usługi komunalnej czyli w tym konkretnym przypadku za możliwość bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej należącej do Gminy Miejskiej R. Podmiot prywatny może z powyższej usługi skorzystać jednakże może również z niej nie korzystać, zagospodarowując wody deszczowe i roztopowe w inny sposób np. na własnym gruncie. Z powyższego wynika wniosek, że nie jest to opłata publicznoprawna, a dodatkowym potwierdzeniem powyższego stwierdzenia, jest fakt opodatkowania 8% stawką VAT przedmiotowej opłaty. Wskazywany przez skarżącego art. 4 ust. 1 pkt 2 lit f/ u.d.s.t. - który miałby zostać naruszony przez organ - dotyczy opłat o charakterze publicznoprawnym. Przede wszystkim wskazuje na to katalog wymienianych opłat w art. 4 ust. 1 pkt 2 od a/ do e/ (tj. opłata skarbowa, targowa, miejscowa itp.); każda z tych enumeratywnie wymieniowych opłat jest niewątpliwie opłatą publicznoprawną.

W ocenie organu nie ma racji skarżąca, jakby żaden przepis ustawy nie uprawniał gminy do pobierania tego rodzaju opłaty, gdyż tym przepisem jest wskazany art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w powiązaniu z art. 4 ust. 1 pkt 12 u.d.s.t. ("inne dochody gminy należne na podstawie odrębnych przepisów"). W komentarzu bowiem do art. 4 u.d.s.t. (E. Ruśkowski, J. Salachna, Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Wydawnictwo ABC, 2004 r.) wskazano, że ta ustawa wymienia dwa rodzaje dochodów: wskazane z nazwy (wspominana wyżej chociażby opłata skarbowa, opłata miejscowa) oraz inne nienazwane dochody gminy uiszczane na podstawie odrębnych przepisów. Podobna sytuacja ma miejsca w przypadku opłat za korzystnie z usług cmentarzy komunalnych, bowiem ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie reguluje kwestii opłat za korzystnie z tych cmentarzy, jednak nie ulega wątpliwości, że podstawą ustalenie opłat (cen) usług komunalnych związanych z chowaniem zmarłych na cmentarzach komunalnych jest właśnie art. 4 ust 1 pkt 2 u.g.k. Wobec zatem wskazania podstawy ustawowej możliwości pobierania opłaty za ww. usługę komunalną nie doszło zatem do naruszenia art. 167 ust. 3 oraz art. 168 Konstytucji RP i dlatego, z powyższych względów, zarzuty wymienione w pkt 1 i 2 skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Organ zaznaczył ponadto, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Natomiast skarżona uchwała dotyczy opłaty za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, a zatem aby naruszyć art. 3 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. niezbędne jest odkodowanie czynności "zbiorowe zaopatrzenie w wodę" oraz "zbiorowe odprowadzenie ścieków", a także pojęcia "ścieków", co zostało uregulowane w art. 2 u.z.z.w.o.ś. zawierającym definicje określeń użytych w tej ustawie. Mając na uwadze powyższe nie sposób uznać wód opadowych i roztopowych za ścieki w myśl u.z.z.w.o.ś. Nadto warto zwrócić uwagę, że zaopatrzeniem w wodę i odprowadzeniem ściegów mogą zajmować się jedynie przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne tj. przedsiębiorca oraz gminna jednostka organizacyjna prowadząca działalność w tym zakresie. Natomiast nie ulega wątpliwości, że opłata za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej jest pobierana od wszystkich podmiotów, którzy chcą z takiej usługi skorzystać i nie jest świadczona przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Nie sposób się także zgodzić z argumentacją skarżącej jakoby zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych z terenów prywatnych było zadaniem własnym gminy. Katalog zadań własnych gminy został określony w art. 7 u.s.g. i to ta ustawa wymienia dwadzieścia pozycji będącymi zadaniami własnymi gminy. Każde z enumeratywnie wymieniony zadań własnych gminy (za wyjątkiem promocji) jest uszczegółowione w stosownych ustawach. Żadna z tych dwudziestu pozycji lub przepis ustawy szczególnej nie wskazuje, jakoby odprowadzanie wód opadowych i roztopowych było zadaniem własnym gminy. Co prawda katalog wymieniony w art. 7 u.s.g. jest katalogiem otwartym niemniej jednak także musiałby istnieć przepis rangi ustawowej określający ww. działanie jako zadanie własne gminy. Z powyższych względów zarzut wymieniony w pkt 3 skargi nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do naruszenia art. art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.k.i.k. organ wskazał, że opłatę taką wprowadziło kilkaset jednostek samorządu terytorialnego w kraju, a Miasto R. nalicza opłatę za faktycznie wykonaną usługę, z której strona może, ale nie musi korzystać (znajdujący się w odległości 20 metrów od obiektu skarżącej podobnej wielkości obiekt sieci B. zagospodarowuje całość wód opadowo-roztopowych na terenie własnej nieruchomości i nie jest wpięty do sieci, podobnie jak inne obiekty w okolicy). Katalog metod, które skarżąca mogłaby zastosować w celu całkowitego zagospodarowania wód opadowych jest spory i zawiera, co najmniej kilka powszechnie i masowo stosowanych metod (studnie chłonne, skrzynki rozsączające, nawierzchnie półprzepuszczalne itp.). Miasto R. naliczyło opłatę tylko za wodę odprowadzaną z powierzchni dachów, natomiast inne jednostki samorządu terytorialnego w przypadku opłat wyrażonych w zł/m3 naliczają je od całości odbieranych wód (dachy, jezdnie, parkingi, tereny utwardzone a nawet spływy z terenów nieutwardzonych). Proporcje terenów zabudowanych do pozostałych utwardzonych są dla każdej jednostki samorządu terytorialnego inne, ale zawsze tereny zabudowane zajmują mniejszą powierzchnię (dla przedmiotowego obiektu skarżącej teren zabudowy stanowi około 31% całego terenu uszczelnionego). Organ zaznaczył, że zaskarżona uchwała o opłacie zawiera szereg sumujących się z sobą ulg, które w najlepszych sytuacjach mogą wynosić 90%. Fakt, że obiektowi skarżącej nie przysługuje w chwili obecnej żadna z nich wskazuje jednoznacznie jak bardzo obiekt ten może negatywnie wpływać na środowisko. W związku z trwającym pierwszym procesem naliczeniowym miasto R. nie jest wstanie szczegółowo określić o ile zastosowane ulgi zmniejszą średnio całą opłatę, ale miasto R. szacuje to na około 25%, a w kolejnych latach na skutek prowadzonych przez odbiorców usługi prac wysokość ulg będzie sukcesywnie rosła. Pobierana opłata przeznaczona jest na utrzymanie sieci kanalizacji deszczowej (otwartej i zamkniętej) oraz związanych z nią urządzeń, a także na opłaty na rzecz PGW Wody Polskie. Opłata na rzecz Wód Polskich "za odprowadzanie wód do wód" składa się z opłaty zmiennej wynoszącej 0,75 zł/m3 odprowadzanej wody (liczone od całości wód, a nie od samych dachów) i opłaty stałej uzależnionej od maksymalnej ilości zrzucanych wód widniejącej w pozwoleniach wodno-prawnych. Znacznie większe, choć trudne do wyliczenia koszty to bieżące utrzymanie sieci. W roku 2019 Rada Miasta R. przeznaczyła na ten cel łącznie około 699.500 zł (nie ma w tym opłat na rzecz Wód Polskich). Po wykonaniu absolutnie koniecznych prac utrzymaniowych i awaryjnych miastu R. udało się dodatkowo oczyścić 755 m sieci, (czyli w takim tempie miasto R. oczyszcza dany odcinak raz na 130 lat) i przeprowadzić monitoring 250 m sieci (czyli całość raz na 400 lat). W roku bieżącym na właściwe utrzymanie systemów kanalizacji deszczowej i niezbędne remonty/przebudowy (bez opłat na rzecz Wód Polskich i bez inwestycji) miasto R. potrzebuje znacznie ponad 6 mln złotych. Szacowane opłaty na rzecz Wód Polskich (jak na razie Wody Polskie nie naliczyły jeszcze tej opłaty) wyniosą około 1 mln złotych. Koszty niezbędnych inwestycji (tylko na istniejącej sieci, bez rozbudowy) szacowane są w dziesiątkach milionów. Należy też doliczyć koszty związane z naliczeniem samej opłaty, koszty pracy pracowników urzędu wykonujących zadania związane z kanalizacją deszczową, koszty regulacji stanów prawnych sieci (służebności) i wiele innych. Biorąc powyższe pod uwagę oczywistym jest, że opłata pobierana przez miasto R., tj. spodziewane ok. 1.300.000 zł zmniejszające się w latach następnych, nie pokryją w żadnym przypadku kosztów miasta R.. Jednakże mając na uwadze możliwości finansowe mieszkańców, Rada Miasta R. ustaliła stawkę 10 zł/m3 dla całości wód i ze względu na nowe okoliczności (m.in. wzrost cen zagospodarowania odpadów) ograniczyła opłatę dla roku 2019 tylko do powierzchni dachów, przy czym w chwili obecnej nie można jeszcze przesądzić czy ograniczenie to zostanie przedłużone. Organ zaznaczył, że dzięki podłączeniu do miejskiej kanalizacji deszczowej skarżąca nie podlega opłacie "za utraconą retencję", która wyniosłaby 1.729,50 zł; zaś istnienie obiektu skarżącej w obecnej formie (wody w całości odprowadzane do sieci) utrudnia miastu osiągnięcie parametru 30% retencji na sieci, dzięki któremu będzie ono mogło otrzymać ustawową 90% procentową zniżkę na opłatę zmienną za "odprowadzanie wód do wód" (to ok. 900.000 zł rocznie). Jeżeli nie będzie innej możliwości miasto R. przebuduje okoliczną sieć w formule zielono-niebieskiej infrastruktury (zatrzymanie wody w miejscu gdzie spadła) i zakończy świadczenie usługi odprowadzania wód opadowo-roztopowych na rzecz obiektu i skarżącej. Z powyższych zatem powodów wymieniony w pkt 4 i 5 skargi zarzut nie zasługuje w ocenie organu na uwzględnienie.

Pismem procesowym z dnia 31 lipca 2020 r. skarżąca w odniesieniu do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę wskazała, że podtrzymuje swoje twierdzenia zawarte w skardze.

Przede wszystkim nie zgadza się z organem, jakoby art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowił dostateczną i wyraźną podstawę do ustalenia przez organ nowej, nieznanej ustawie opłaty. Przedmiotowa opłata nie znajduje żadnego potwierdzenia w katalogu źródeł dochodów gminy zawartym w 4 ust. 1 u.d.s.t. Co prawda organ argumentuje, że ustalona przez niego opłata wynika z art. 4 ust. 1 pkt 12 u.d.s.t., z czym jednak nie można się zgodzić, bowiem przepis ten, mówiący o "innych dochodach należnych gminie na podstawie odrębnych przepisów" wskazuje na konieczność istnienia "odrębnych przepisów", które określą daną opłatę jako "należną gminie". Trudno przy tym uznać, aby takim przepisem miałby być – jak próbuje argumentować organ - art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który nie wymienia żadnych opłat "należnych gminie".

Skarżąca podkreśliła, że sam fakt pojawienia się "przymusu" czyni przedmiotową opłatę daniną publiczną, w szczególności z uwagi na iluzoryczne formy obniżenia opłaty. Skarżąca wskazała, że pomimo, iż mówi się w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą, a taki właśnie charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą.

Skarżąca nie zgodziła się także z argumentacją organu, który próbuje wykazać, jakoby usługi, za które Gmina Miejska R. pobiera przedmiotowe opłaty, nie stanowiły zadań własnych gminy, zwracając uwagę, że art. 7 ust. 1 u.s.g. zawierający katalog zadań własnych gminy jest katalogiem otwartym (o czym świadczy niewątpliwie użycie przez ustawodawcę stwierdzenia "w szczególności"). Oczywistym jest przy tym, że usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych muszą stanowić zadania własne gminy (jest to fakt na tyle oczywisty, że nie powinien budzić wątpliwości - kto inny, jak nie gmina, musi zapewnić właściwe odprowadzanie wód na terenie gminy). Co więcej, usługi te są wprost wymienione w ww. przepisie, bowiem - jak stanowi art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania własne obejmują sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. W związku z powyższym nie ma żadnego znaczenia dla oceny zadań własnych gminy nowelizacja prawa wodnego, polegająca na usunięciu wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne z definicji ścieków (art. 2 pkt 8 u.z.z.w.o.ś.), bowiem już sam przepis ogólny (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.) stanowi, że utrzymanie, zarządzanie i świadczenie usług w stosunku do kanalizacji gminnej stanowi zadanie własne gminy.

Skarżąca wskazała, że ustawodawca przewidział uczestniczenie finansowe właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych, jedynie poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to zatem wyłączna (i jedyna) prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Żaden inny przepis ustawy nie wprowadza możliwości przerzucenia finansowania zadań własnych gminy bezpośrednio na jej mieszkańców. Z istoty bowiem zadania własnego wynika, że jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny, tj. pochodzi ze środków gminy. Oczywiście, w zakresie realizacji zadań własnych należy uwzględnić okoliczność, że potencjał, zasoby materialne oraz finansowe gminy nie zawsze będą wystarczające do zaspokojenia wszelkich potrzeb wspólnoty. Stąd, zgodnie z zasadą pomocniczości, gdy potrzeby wspólnoty lokalnej nie mogą być finansowe przez inne organy państwowe. Nie zmienia to jednak faktu, że nie jest działaniem dozwolonym, przerzucanie finansowania zadań własnych gminy na jej mieszkańców w drodze bezpośrednich opłat.

Co więcej, nawet przypisanie znaczących skutków prawnych usunięciu przez ustawodawcę wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne z definicji ścieków (art. 2 pkt 8 u.z.z.w.o.ś.) wiąże się ze skutkami innymi niż próbuje argumentować organ. Powyższe oznacza bowiem, że do czasu wejścia w życie nowelizacji ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (23 sierpnia 2018 r.) organ mógł mieć podstawę prawną do pobierania opłat za odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, skoro przepisy ww. ustawy określały prawo do stanowienia taryfy będącej zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 ww. ustawy). Jeżeli zatem ustawodawca usunął kategorię wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne z definicji ścieków, to organ utracił wręcz możliwość stanowienia taryfy określającej ceny za zbiorowe odprowadzanie ścieków (którymi nie są już wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne).

Skutkiem powyższego jest utrata możliwości tworzenia i zatwierdzania taryf dla wód opadowych i roztopowych (co stanowiło częstą praktykę w gminach), jako taryf za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych. Jeżeli bowiem wody opadowe i roztopowe przestały być ściekami, a ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wyróżnia wyłącznie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków, począwszy od dnia 24 sierpnia 2018 r. brak jest podstaw prawnych do stworzenia takich taryf przez samorządy gminne. Powyższe oznacza, że gminy utraciły de facto instrument pozwalający pozyskiwać środki finansowe bezpośrednio od podmiotów korzystających z kanalizacji, które mogłyby służyć w celu pokrycia zobowiązań wobec Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (co próbuje zrobić organ na mocy skarżonej uchwały) z tytułu opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód.

Ponadto skarżąca wskazała, że podtrzymuje w całości zarzut rażącego zawyżenia przez organ opłaty za przedmiotową usługę i nie zgadza się w żadnej mierze z twierdzeniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę, a w szczególności wskazując na nieadekwatność przywoływania przez organ przykładów innych sklepów znajdujących się na terenie Gminy Miejskiej R., które rzekomo zagospodarowują całość wód opadowo-roztopowych na terenie własnej nieruchomości. Skarżąca wyjaśniła, że jej sklep przy ul. [...] w R. rozpoczął działalność w dniu 19 grudnia 2007 r., co oznacza, że tworzenie dokumentacji, prace projektowe i budowlane miały miejsce w 2006 r., a więc wiele lat temu (zanim powstały prawne problemy retencjonowania wód w miejscu ich występowania). Co więcej, budowa sklepu została przeprowadzona zgodnie z warunkami budowy wyznaczonymi przez Starostwo Powiatowe, co miało wpływ na sposób zagospodarowania wód opadowych i roztopowych. Co równie ważne, stosunek utwardzenia powierzchni wynika zarówno z warunków zabudowy, jak i Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Sklep skarżącej został wybudowany 13-14 lat temu na warunkach ustalonych przez organy administracji publicznej, dlatego nie można skarżącej nagle zarzucać rzekomych zaniedbań w zakresie zagospodarowania wód opadowych i roztopowych, porównując jej sytuację do okolicznych sklepów, budowanych w późniejszym czasie i według innej (nowocześniejszej) technologii.

Skarżąca sprzeciwiła się także argumentacji organu, który wskazuje na negatywne dla środowiska konsekwencje zagospodarowania wód opadowych i roztopowych w sposób, jak czyni to skarżąca. W rzeczywistości jest zgoła inaczej: to właśnie wprowadzanie tej kategorii wód do środowiska (wody, grunt) może niekorzystnie wpłynąć na środowisko (dlatego m.in. płaci się opłaty wynikające z aktów wykonawczych ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne). Wody te bowiem zawierają substancje szkodliwe zwłaszcza w przypadku parkingów. Co istotne, podejście do zagospodarowania wód opadowych jest "nowe" i wynika z przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, których to nowych rozwiązań prawnych skarżąca nie mogła przewidzieć 2006 r., gdy budowała swój sklep w Gminie Miejskiej R.. Powyższe dotyczy też rzekomych ulg, z których skarżąca, jak twierdzi organ, mogła skorzystać. Po pierwsze, nie zasługuje na aprobatę informowanie skarżącej o możliwości obniżenia danej opłaty za 2019 r. w połowie 2020 r., a po drugie, również termin nadesłania tej informacji powoduje, że skarżąca jest pozbawiona możliwości obniżenia opłaty za 2020 r. Wskazane przez organ sposoby obniżenia opłaty stanowią ogromne przedsięwzięcia, związane z dużym nakładem pracy, czasu i kosztów (przykładowo skarżąca musiałaby "ściągnąć" nawierzchnię z parkingu, wybudować odpowiednio duży zbiornik na wody opadowe i roztopowe, a w dalszej kolejności musiałaby zagospodarować tę wodę, co jest praktycznie niemożliwe, bo zdecydowana część okolicznego terenu jest utwardzona). Niemniej jednak, wykonanie ww. prac w półrocznym terminie (do końca 2020 r.) jest niemożliwe, chociażby w świetle konieczności sporządzenia odpowiedniej dokumentacji i uzyskania pozwoleń budowlanych i wodnoprawnych, co powoduje, że możliwości skorzystania przez skarżącą z owych ulg są wyłącznie iluzoryczne.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, jakoby rażąco wygórowaną stawkę opłaty należałoby podzielić co najmniej o połowę (tytułem uzasadnienia takiego twierdzenia organ podaje, że oblicza stosowną opłatę w oparciu o powierzchnię dachów, a nie całego terenu utwardzonego). Organ celowo przy tym pomija informację z pisma Burmistrza Miasta R. z dnia 15 maja 2020 r. wzywającego do zapłaty kwoty 7.425,92 zł tytułem opłaty za wykonaną w 2019 r. usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, a także § 1 uchwały nr [...] organu z dnia 12 grudnia 2019 r. Powyższe jest zatem niezaprzeczalną i oczywistą informacją: wyliczenie opłaty w stosunku do powierzchni dachów (31% w stosunku do terenu skarżącej) miało miejsce tylko i wyłącznie w 2019 r., a następnych latach organ będzie wyliczał opłatę w stosunku do całej powierzchni utwardzonej (czyli opłata będzie 69% większa).

Skarżąca nie zgadza się również z twierdzeniem organu, jakoby przedmiotowa opłata miała stanowić dla gminy rekompensatę za utrzymanie sieci kanalizacji deszczowej (zadanie własne gminy) oraz za opłaty uiszczane na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Jak wskazywano bowiem w skardze, kanalizacja deszczowa na terenie Gminy Miejskiej R. istniała już wcześniej i nigdy organ nie musiał "rekompensować" sobie kosztów jej utrzymania. Wyłącznie na marginesie należy wskazać na kuriozalność stwierdzenia organu o oczyszczaniu danego odcinka kanalizacji raz na 130 lat i monitorowaniu go raz na 400 lat. W tym samym tonie należy ocenić próby "doliczenia" do opłaty kosztów pracy urzędników. Również samo wskazanie przez organ stawki opłaty uiszczanej na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (0,75 zł/m3) świadczy o rażącym zawyżeniu opłaty, bowiem trudno uznać za zasadne pobieranie od mieszkańców opłaty na poziomie 9,25 zł/m3 celem zrekompensowania kosztów utrzymania kanalizacji istniejącej od wielu lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia, a zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi - wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 i pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. - uchwała Nr [...] Rady Miejskiej R. z dnia 13 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej (Dz. Urz. Woj. [...] z 2019 r., poz. [...] – zwana dalej także "uchwałą").

Zgodnie z art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1), przy czym w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4). Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W doktrynie przyjmuje się, że treść Konstytucji RP pozwala wyodrębnić podstawowe elementy służące zdefiniowaniu współczesnego normatywnego pojęcia "akt prawa miejscowego": jest to podstawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego; obowiązuje powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły (a więc lokalnie); jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw; jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej; został ogłoszony (ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie jest warunkiem jego wejścia w życie). Przyjmuje się, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, s. 72 i 74-75).

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała posiada ww. cechy aktu prawa miejscowego. W szczególności podkreślenia wymaga generalno-abstrakcyjny charakter tego uregulowania, którego treścią jest nałożenie na właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze Gminy Miejskiej R. konieczności ponoszenia opłat za usługę o charakterze komunalnym, polegającą na bezpośrednim lub pośrednim odprowadzaniu wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej R., z wyjątkiem odprowadzania wód opadowych bądź roztopowych do kanalizacji otwartej lub zamkniętej zrealizowanej z udziałem środków unijnych w okresie trwałości projektów. Uchwała ta zatem niewątpliwie wprowadza obowiązek powinnego, powtarzalnego się zachowania (tj. corocznego naliczenia i poboru opłaty), określonych w niej w sposób generalny - czyli charakteryzujący się tożsamym nacechowaniem określonej grupy podmiotów (w tym przypadku właścicieli nieruchomości korzystających z ww. usługi komunalnej) - adresatów.

Skarżąca spółka złożyła przedmiotową skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., co w konsekwencji wymaga także rozważenia dopuszczalności złożenia skargi w kontekście spełnienia przesłanek określonych w powołanym przepisie, a więc ustalenia czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, związana w istocie z prowadzoną przez gminę gospodarką komunalną dotyczącą odprowadzania wód do kanalizacji deszczowej, niewątpliwie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, OTK 1994/2/46).

Zdaniem Sądu skarżąca spółka, jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą na terenie Gminy Miejskiej R. na nieruchomości zlokalizowanej pod adresem [...] w R., będąca – co wynika z treści pisma Burmistrza Miasta R. z dnia 15 maja 2020 r. (nr [...] k. 23 - akt sądowych) – usługobiorcą "usługi komunalnej odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej R.", a w konsekwencji podmiotem, na który zaskarżoną uchwałą został nałożony obowiązek ponoszenia opłaty za ww. usługę komunalną, wykazała tym samym, że zaskarżona uchwała dotyczy jej konkretnego i realnego interesu prawnego i jednocześnie wpływa negatywnie na sferę prawnomaterialną skarżącej, powodując następstwo w postaci nałożenia na nią nieistniejącego, jak dotąd, obowiązku fiskalnego. W ten sposób zaskarżona uchwała bezpośrednio i skutecznie ingeruje w sferę własnych praw i obowiązków skarżącej, dlatego należy przyjąć, że skarżąca posiada legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, że -stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001/1-2/102).

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19).

W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy organem a skarżącą spółka koncentruje się przede wszystkim wokół istnienia podstaw prawnych pozwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Radzie Miejskiej R. na ustanowienie regulacji prawnej dotyczącej ustalenia ceny za usługę "bezpośredniego lub pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej R."

W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała wprowadza w istocie nowe źródło dochodu jednostki samorządu terytorialnego, stanowiące nową opłatę za "usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej", nie mającą w systemie obowiązującego prawa podstawy prawnej do jej ustanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wprowadzona opłata nie ma charakteru publicznoprawnego, bowiem podmiot prywatny nie musi z powyższej usługi korzystać, zagospodarowując wody deszczowe i roztopowe w inny sposób, np. na własnym gruncie lub też - w zamian za uiszczoną opłatę – może uzyskać możliwość korzystania z usługi komunalnej czyli w tym konkretnym przypadku możliwość bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej należącej do Gminy Miejskiej R., zaś podstawą ustanowienia i poboru przez Gminę takiej opłaty jest art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w powiązaniu z art. 4 ust. 1 pkt 12 u.d.s.t.

Rozważając obydwa powyższe stanowiska Sąd uznał, że rację należy przyznać stronie skarżącej.

W pierwszej kolejności – wobec powyższych wyjaśnień - zaznaczenia wymaga, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołane zostały następujące przepisy: art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 i pkt 15, jak również art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

Stosownie do brzmienia powołanego art. 4 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (ust. 1 pkt 2), przy czym uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.

Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach (pkt 8) oraz stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (pkt 15).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. daje radzie gminy kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w ustawach, co oznacza, że rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, musi działać w ramach obowiązującego prawa, a zatem gmina nie może wprowadzać podatków (opłat) nieprzewidzianych ustawami, nie dysponuje bowiem "pozaustawowym władztwem podatkowym" (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1993 r., sygn. akt SA/Kr 1312/93). Z kolei przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania pewnych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych.

Podstawy prawnej do ustanowienia opłaty za "usługę komunalną bezpośredniego lub pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej R." brak jest – w ocenie Sądu - zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak również w przepisach szczególnych, a w szczególności w powoływanym przez organ stanowiący w uchwale art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

W tym zakresie podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01; z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II OSK 138/05; z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 19/06; z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08; z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 758/10). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo, że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00). W doktrynie wskazuje się, że "przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa kompetencję jednostek samorządu terytorialnego do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Pojęcie cen i opłat musi być powiązane z wynagrodzeniem za usługę (także polegającą na udostępnieniu obiektu lub urządzenia) i ma charakter rynkowy. Nie należy dopatrywać się w treści tego przepisu nawiązania do opłat administracyjnych ani też żadnej formy danin publicznych. W orzecznictwie sądowym nie dopuszczano do prób narzucenia przez jednostki samorządu terytorialnego opłat nienależnych, zbliżających się w swojej funkcji do danin publicznych (zob. wyrok NSA – Ośrodek zamiejscowy w Warszawie z dnia 14 marca 2003 r., I SA 85/03, LEX nr 121772)" (LEX/el – komentarz do art. 4 u.g.k. [w:] C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Wolters Kluwer 2017).

W ocenie Sądu opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą ma właśnie taki charakter. Co prawda – na co zwraca uwagę organ – opłata ta nie nosi charakteru opłaty przymusowej, skoro dany podmiot może z omawianej usługi komunalnej nie korzystać, zagospodarowując na terenie nieruchomości wody opadowe i roztopowe (por. § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały), to jednak należy przyjąć, że dotyczy sytuacji stwarzającej pewien "przymus życiowy", biorąc pod uwagę brak możliwości natychmiastowego (szybkiego) stworzenia warunków do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych, i tym samym posiadania wyboru w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji. W tych okolicznościach nie można więc mówić o rzeczywistej dobrowolności przedmiotowej opłaty wprowadzonej za korzystanie z kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej R. Opłata ta ma cechy narzuconej właścicielom położonych na terenie Gminy Miejskiej R. nieruchomości (z których to dotychczas wprowadzane były do systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Gminy Miejskiej R. wody opadowe i roztopowe) daniny publicznej ustanowionej przez gminę.

Nakładanie obowiązków na obywateli czy też inne podmioty obrotu prawnego (gospodarczego) musi znajdować podstawę prawną w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Potwierdza to dodatkowo w odniesieniu do aktów prawa miejscowego art. 94 Konstytucji RP, przewidując ich wydawanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w normie, co najmniej rangi ustawowej. W tej sytuacji przywołanie, jako podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, przepisu art. 18 ust. 2 pkt 8 i pkt 15 u.s.g. jest – jak już powyżej zostało zasygnalizowane - całkowicie chybione. Zaznaczenia ponadto wymaga, że – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - art. 18 u.s.g. nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, w których ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Artykuł 18 u.s.g. określa zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 8 i pkt 15 u.s.g. wskazuje, że do wyłącznej rady gminy należy stanowienie w sprawach podatków i opłat o charakterze lokalnym i to "w granicach określonych w odrębnych ustawach" oraz stanowienie "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Przepisy te nie przyznają jednak radzie gminy samoistnej kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego, dlatego – tak jak art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. – nie mogły stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały.

Podstawą prawną do nakładania obowiązków na mieszkańców gminy nie może być również art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który także został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Przepis ten stanowi, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania", zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej, norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy, do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego, organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Go 812/17). Jednocześnie ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych jest też pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1687/11 oraz z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1688/11; w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 416/11; w Krakowie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 846/10 oraz wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994 r., sygn. akt SA/Po 230/94). W ocenie Sądu także zatem wskazana regulacja prawna nie mogła stanowić podstawy do konkretyzacji wobec określonych podmiotów uprawnień czy też obowiązków, w tym do określania wysokości opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, czyli – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – ustanowienia opłat za korzystanie z systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej pozostającej we władaniu Gminy Miejskiej R.

Mając powyższe na uwadze – w ocenie Sądu – powołane w zaskarżonej uchwale przepisy nie przyznawały Radzie Miejskiej R. kompetencji do wydania zaskarżonej uchwały. W konsekwencji przyjąć należy, że przedmiotowa uchwała została wydana bez podstawy prawnej, co musi być uznane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Mając to na uwadze, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).