Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 800/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 w zw. z art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 roku sprawy ze skargi E. G., J. P. i R. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. oddala skargę. A.B.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E.G., J.P. i R.M. reprezentowanych przez pełnomocnika, od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka nr 76/6 o pow. 1188 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. w Ł. prowadzona jest księga wieczysta [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej jako k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, wnioskiem z dnia 17 sierpnia 1999 r. złożonym w Urzędzie Miasta Ł. Wydziale Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji, B.M., Z.M., J.P. i E.G. wystąpili o zwrot nieruchomości przejętej na Skarb Państwa aktem notarialnym Rep. [...], położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka nr 192/1/2 o pow. 12 arów.

Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] stycznia 2000 r., Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, dalej jako u.g.n.), orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości objętej ww. wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji podano, że celem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa była realizacja funkcji ochronnych i rekreacyjnych, jakie składały się na pojęcie terenów wypoczynkowych B i cel ten został zrealizowany.

W wyniku złożenia odwołania przez osoby ubiegające się o zwrot, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r.

nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 1999 r.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Ł. wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 223/00, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.M., E.G., J.P. i Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]grudnia 1999 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] stwierdzając, że nie została wyjaśniona podstawowa przesłanka wynikająca z art. 136 ust. 1 u.g.n., jaką jest cel wywłaszczenia.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4, art. 26 § 2 i § 3 i art. 123 k.p.a., wobec spełnienia ustawowych przesłanek wynikających z treści powołanych przepisów, skutkujących wyłączeniem z mocy prawa Prezydenta Miasta Ł., Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do prowadzenia przedmiotowej sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.), orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 76/6 o pow. 1188 m2. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że celem wykupu nieruchomości była realizacja leśnych terenów wypoczynkowych B i przyjął, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Po rozpatrzeniu odwołania B.M., E.G., J.P. i Z.M., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, między innymi z uwagi na konieczność doprecyzowania celu wywłaszczenia, ale i przedmiotu postępowania.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 i 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 76/6 o pow. 1188 m2, stwierdzając realizację celu wywłaszczenia określonego jako leśne tereny wypoczynkowe B, w terminie 10 lat od wykupienia nieruchomości.

Rozpatrując odwołanie B.M., E.G., J.P. i Z.M., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]z dnia [...] marca 2006 r.

Po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.M., E.G., J.P. i Z.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 711/07 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] marca 2006 r. uznając, w oparciu o materiał dowodowy, tezę o osiągnięciu celu nabycia nieruchomości za bezpodstawną.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 3 i nast. oraz art. 216 ust. 1 u.g.n., orzekł o zwrocie na rzecz B.M., Z.M., J.P. i E.G., nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka nr 76/6 o pow. 1188 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] oraz o zwrocie przez ww. osoby na rzecz Gminy Miasta Ł. kwoty 16.795,29 zł, stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania.

W następstwie wniesienia odwołań przez Prezydenta Miasta Ł. i Leśnictwo Miejskie Ł., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. w całości i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości ze względu na realizację celu nabycia gruntu.

Skargę wniesioną przez B.M., E.G.. J.P. i Z.M. na ww. decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wyrokiem z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 1030/09. Orzeczenie to, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej ww. osób, zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 755/10, a sprawa przekazana ponownie do WSA w Łodzi z uwagi na uchybienie proceduralne, albowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w I instancji brali udział sędziowie wyłączeni z mocy ustawy. Ponownie, wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 575/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę wniesioną przez B.M., E.G.. J.P. i Z.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2081/11, rozpoznając skargę kasacyjną B.M., E.G., J.P. i Z.M. od ww. wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi zwracając uwagę na moc wiążącą dla organów jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z 24 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 711/07, w którym Sąd przesądził, że celem nabycia nieruchomości było zlokalizowanie na niej leśnych terenów wypoczynkowych w obrębie B. Ocena przyjęta w skarżonym wyroku wydanym w wyniku skargi na decyzję Wojewody jest sprzeczna z wyrażoną w wyroku z dnia 24 września 2007 r., a ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez Starostę nie stwarzały podstaw, by poprzednią ocenę uznać za nieaktualną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2013 r. sprawy sygn. akt II SA/Łd 504/13 ze skargi B.M., E.G., J.P. i Z.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że organ zarówno wysnuł błędny wniosek, iż na przedmiotowej działce zrealizowano cel wywłaszczenia, ale i naruszył przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) działając wbrew ocenie prawnej i wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartym w wyroku z 24 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 711/07 poprzez niepodanie, jakie konkretne, realne działania ze strony jednostek Skarbu Państwa doprowadziły do urządzenia leśnego terenu wypoczynkowego. Wyrok stał się prawomocny od dnia 10 sierpnia 2013 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołań Prezydenta Miasta Ł. i Leśnictwa Miejskiego Ł. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem, że wydane w sprawie orzeczenia sądów administracyjnych przesądzają, iż ustalenia poczynione na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nie są wystarczające do uznania osiągnięcia celu wywłaszczenia, a zatem należy przyjąć, że spełniona została przesłanka zwrotu nieruchomości na rzecz byłego właściciela.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 3 i nast. oraz art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości podając, że celem wywłaszczenia była lokalizacja leśnych terenów wypoczynkowych, a tak zakreślony cel wywłaszczenia został zrealizowany, błędnym jest natomiast założenie, jakoby celem wywłaszczenia było urządzenie leśnych terenów wypoczynkowych.

Po otrzymaniu odwołania E.G.. J.P. i R.M., reprezentowanych przez adwokata W.W., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 5 maja 2016r. sygn. akt II SA/Łd 291/16 odrzucił skargę Prezydenta Miasta Ł. na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., jako wniesioną z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego dla tego typu czynności.

W toku ponownego postępowania wyjaśniającego, na wezwanie organu z dnia 16 sierpnia 2016 r. do zajęcia stanowiska przez R.M., czy podtrzymuje roszczenie zwrotu i w jakim zakresie, adwokat W.W. podał w piśmie z dnia 5 września 2016 r., że stanowisko R.M., którego reprezentuje w niniejszym postępowaniu zwrotowym, jest wspólne wszystkim stronom postępowania (...) a wyrażone zostało w odwołaniu od decyzji Starosty (...) złożonym w dniu 20 maja 2015 r.".

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 3 i nast., art. 216 ust. 1 u.g.n. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż został zrealizowany cel wywłaszczenia określony jako lokalizacja leśnych terenów wypoczynkowych.

Od ww. decyzji odwołanie złożyli E.G., J.P. i R.M., reprezentowani przez adwokata W.W., zaskarżając decyzję w całości i zarzucając obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 77 § 1, 80 w związku z art. 140 k.p.a., wobec dokonania przez organ całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji wadliwej oceny - mylnego przyjęcia, że:

- "brak urządzeń rekreacyjnych na działce nr ew. 76 nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że nie była ona wykorzystywana do rekreacji - albowiem okoliczność ta winna być rozpatrywana przez pryzmat tego, iż stanowi ona element większej całości kompleksu leśnego, a na terenie tego większego kompleksu takie urządzenia się znajdują - co ma zdaniem organu decydować o spełnieniu przesłanki urządzenia na nieruchomości leśnego terenu wypoczynkowego - w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że podejmowane działania miały charakter pielęgnacyjny i zachowawczy w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonej i skutkowały jedynie utrzymaniem drzewostanu na nieruchomości jaki istniał w chwili nabycia jej przez Skarb Państwa z uwzględnieniem prawidłowej gospodarki leśnej, natomiast działania na innych nieruchomościach w kompleksie leśnym B polegające na oznaczeniu tras rowerowych czy ścieżek pieszych nie mają znaczenia dla celu wywłaszczenia spornej nieruchomości,"

- "celem wywłaszczenia nieruchomości była lokalizacja leśnych terenów rozumiana przez organ jako usytuowanie na nieruchomości takich terenów - a które to pojęcie zdaniem organu nie może być utożsamiane z urządzeniem terenów wypoczynkowych - w sytuacji gdy celem wywłaszczenia było ich usytuowanie na wywłaszczonej nieruchomości, a więc wyposażenie, zagospodarowanie terenu w urządzenia o określonym charakterze i przeznaczeniu, nie zaś utrzymanie już istniejącego w chwili wywłaszczenia drzewostanu".

Odwołujący się zarzucili ponadto obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. "wskutek jego wadliwej wykładni i dowolnego przyjęcia, że podejmowanie działań pielęgnacyjnych i porządkowych z jednoczesnym lokowaniem elementów rekreacyjnych na innych nieruchomościach stanowi wystarczającą przesłankę realizacji celu w postaci urządzenia, lokalizacji leśnych terenów wypoczynkowych na wywłaszczonej nieruchomości - w sytuacji gdy fakt, iż na wywłaszczonej nieruchomości - co bezsporne - nie usytuowano żadnego urządzenia, nie przeprowadzono żadnej ścieżki czy nie usytuowano jakiejkolwiek infrastruktury wypoczynkowej wskazuje, iż w odniesieniu do tej nieruchomości nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia polegającego na lokalizacji (urządzeniu) leśnych terenów wypoczynkowych, a podejmowano jedynie działania zachowawcze w odniesieniu do już istniejącego drzewostanu, co nie może być uznane za wypełnienie celu wywłaszczenia".

Odwołujący się zarzucili ponadto obrazę przepisów postępowania, tj: art. 153 p.p.s.a "a to wobec pominięcia i nieuwzględnienia wiążących dla organu wskazań wyrażonych w kolejnych wyrokach Naczelnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w szczególności wskutek pominięcia, ze zdaniem Sądów wyrażonym w kolejnych wyrokach realizacją celu wywłaszczenia było podjęcie konkretnych działań, które doprowadziłyby do urządzenia na nieruchomości leśnego terenu wypoczynkowego tworzącego nową jakość jej wykorzystania w stosunku do dotychczasowej - co wyklucza dopuszczalność przyjęcia, że celem wywłaszczenia była lokalizacja leśnych terenów wypoczynkowych w szerszym kompleksie - w obrębie B", w sytuacji gdy związanie organu i sądu dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, natomiast pojęcie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przepisów prawa zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem - co jednoznacznie przesądza o tym, iż wskazanie Sądów - co do urządzenia na nieruchomości terenu wypoczynkowego tworzącego nową jakość jej wykorzystywania w stosunku do dotychczasowej wiąże organ".

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie zwrotu na rzecz odwołujących się.

Wojewoda [...] przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, oznaczonej jako działka nr 76/6 o pow. 1188 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. w Ł. prowadzona jest księga wieczysta [...].

Przytaczając treść art. 136 oraz art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121. ze zm., dalej jako u.g.n.) organ odwoławczy wyjaśnił, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (OTK-A 2014/3/31), orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - przyjmuje się, iż ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego (por. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1663/12, Lex nr 1449858 oraz z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2876/12, Lex nr 1493700).

Stosownie do dyspozycji art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z 1982 r. Nr 11, poz. 79).

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż aktem notarialnym z dnia 24 maja 1971 r. Rep. [...] nastąpiło nabycie przez Skarb Państwa, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18/61, poz. 94), nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, stanowiącej działkę o pow. 12 arów, oznaczoną numerem 9 na planie geometry K. z 1933 r. nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], w której jako właściciel wpisany był S.M..

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 11 kwietnia 1997r. sygn. akt [...] spadek po S.M. nabyli: B.M., Z.M. J.P. i E.G. W postanowieniu z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt [...]Sąd Rejonowy dla Ł. w Ł. stwierdził, że spadek po B.M. nabyli: J.P., Z.M. i E.G., a w postanowieniu z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt [...] Sąd stwierdził, że spadek po Z.M. nabył R.M.

W świetle powyższego, stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. roszczenie zwrotowe przysługuje J.P., E.G. i R.M. Wnioski o zwrot przedmiotowej nieruchomości J.P. i E.G. wyraziły w piśmie z dnia 17 sierpnia 1999 r. wszczynającym postępowanie. R.M. wniósł o orzeczenie zwrotu na jego rzecz w odwołaniu z dnia 20 maja 2015 r. od decyzji Starosty [...] z dnia z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], korzystając z przysługującego mu prawa wniesienia odwołania od tej decyzji, jako spadkobiercy po Z.M. - stronie postępowania, przystępując tym samym do postępowania na etapie procedowania sprawy przed organem II instancji. Na wezwanie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. do zajęcia stanowiska przez R.M., czy podtrzymuje roszczenie zwrotu i w jakim zakresie, adwokat W.W. podał w piśmie z dnia 5 września 2016 r., że stanowisko R.M., którego reprezentuje w niniejszym postępowaniu zwrotowym, jest wspólne wszystkim stronom postępowania (...) a wyrażone zostało w odwołaniu od decyzji Starosty (...) złożonym 20 maja 2015 r.".

W ocenie organu II instancji zgromadzony materiał dowodowy stanowi potwierdzenie, że nabyta przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia 24 maja 1971 r. działka nr 9, stanowiąca na planie mierniczego przysięgłego K. J. z roku 1927 północną część działki nr I o pow. 2652 m2, a na planie mierniczego przysięgłego A. K. z roku 1931 oznaczona jako plac nr 2 o pow. 1200 m2, następnie oznaczona numerem 192/1/2 na mapie sytuacyjnej z 4 września 1967 r. nr 1/1 164, odpowiada w aktualnej ewidencji gruntów działce nr 76/6 o pow. 1188 m2, położonej w Ł. w obrębie [...], przy ul. A.

Tytuł własności objętej roszczeniem zwrotowym działki nr 76/6 przysługuje od dnia 27 maja 1990 r. Gminie Miastu Ł., co zostało potwierdzone deklaratoryjną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] z wpisem w Dziale II księgi wieczystej [...].

Podstawowym elementem decyzji stanowiącej o zwrocie jest ustalenie, na jaki cel nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa, a następnie, czy cel ten zrealizowano. W treści aktu notarialnego z 24 maja 1971 r., powołując się na zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydane przez Prezydium Rady Narodowej m. Ł., Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 1959 r. [...] i szkic sytuacyjny, stanowiący załącznik do tego zaświadczenia, a także na mapę sytuacyjną z 4 września 1967 r. nr ewidencyjny [...], podano, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w granicach lokalizacji szczegółowej terenów wypoczynkowych B.

Przeprowadzając dowód z dokumentu, jakim jest powołane wyżej zaświadczenie nr [...] stwierdzono, że Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Rady Narodowej m. Ł. zatwierdził lokalizację szczegółową leśnych terenów wypoczynkowych w obrębie B w granicach ul. D, E, linii PKP, zachodniej granicy lasów [...], F, G, H, oznaczonych na załączonym szkicu sytuacyjnym liniami koloru czerwonego. Podano, że przy realizacji powinny być zachowane następujące warunki: 1. teren nie może być zabudowany 2. teren winien stanowić leśny teren wypoczynkowy dla ludności miasta.

W aktach sprawy znajduje się także plan sytuacyjny terenów zalesionych (wypoczynkowych) w B w granicach ustalonych Uchwałą Prezydium z dnia 23 czerwca 1959 r. w skali 1:2000, zgodnie z którym przedmiotowa działka leży na terenie objętym na planie linią koloru czerwonego, czyli w granicach zgodnych z Uchwałą. Uchwałą nr [...] z 23 czerwca 1969 r. w sprawie zagospodarowania terenów leśnych w B w Ł. Prezydium Rady Narodowej m. Ł. zaakceptowało projekt planu zagospodarowania terenu leśnego, położonego w granicach ulic: D, E, linii PKP, zachodniej granicy lasu [...], F, G i H i wyraziło zgodę na przeznaczenie tego terenu zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta na teren wypoczynkowy. W uchwale wskazano zasadę, by prywatne nieruchomości niezabudowane, położone na tym obszarze, były wywłaszczane w pierwszej kolejności przed zabudowanymi.

W archiwalnych aktach wywłaszczeniowych natrafiono na spisany w dniu 26 lutego 1970 r. w siedzibie ZDiZ m. Ł. protokół, w którym posłużono się pojęciem "urządzenia" leśnych terenów wypoczynkowych. Terminem tym posłużył się przedstawiciel ZDiZ m. Ł. w celu opisania danej sprawy. Zapis o urządzeniu lasu nie znajduje poparcia w innych dokumentach wytworzonych w celu wywłaszczenia, a wynikać może z nieprecyzyjnego, a dowolnego doboru danego słowa przez pracownika Zarządu Dróg i Zieleni m. Ł.. Oceniając powyższe stwierdza się, że moc dowodowa takiego zapisu w kontekście pozostałych dowodów nie może posiadać rangi przesądzającej o celu wywłaszczenia. Poza tym w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych znajduje się pismo z maja 1971 r. kierowane do Oddziału Ekonomiczno-Organizacyjnego Zarządu Dróg i Zieleni, w którym podano, że nieruchomość niezbędna jest pod budowę leśnych terenów wypoczynkowych w B. W tym przypadku dobór pojęcia "budowa" należy również ocenić jako przypadkowy, tym bardziej, że pismo stanowi druk wielokrotnego użycia, mający podlegać dopasowaniu, poprzez skreślenie i odpowiednie dopisanie danych treści w zależności od potrzeb (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 711/07, wydany w niniejszej sprawie).

Analogicznie do powyższego dokumentu (protokół z 26 lutego 1970 r. spisany w siedzibie ZDiZ m. Ł.) ocenić należy pismo Zarządu Dróg i Zieleni m. Ł. z 26 listopada 1970 r. nr [...] wystosowane do S.M.. W związku z potrzebą pozyskania gruntu wskazane zostało, że nieruchomość niezbędna jest na budowę - poszerzenie ulicy - w zieleni miejskiej. Nie może jednak budzić najmniejszej wątpliwości, że stosownie do tabeli ujętej na mapie z 4 września 1967 r. nr [...] przedmiotowa działka, oznaczona numerem [...] położona jest w granicach lokalizacji pod zadrzewienie. Pismo z dnia 26 listopada 1970 r. przedstawia ponadto odmienną treść, aniżeli wszystkie inne dokumenty dotyczące wywłaszczenia, określające cel pozyskania gruntów i jako stanowiące wypełnienie rubryk druku wielokrotnego użytku nie może być wiarygodnym dowodem w sprawie.

Organ odwoławczy nadmienił, że w piśmie z dnia 25 kwietnia 1970 r. Zarządu Dróg i Zieleni m. Ł. nr (początek nieczytelny) [...], kierowanym do A. N. w sprawie wywłaszczenia, a także w piśmie z dnia 22 grudnia 1970 r. nr [...] podano, że nieruchomość 192/1/1, położona przy ul. D 66 znajduje się w planie nabycia na cele związane z "urządzeniem" leśnych terenów wypoczynkowych w Ł. - B. Jednakże, pamiętając, że dokumenty te zostały wytworzone w związku z pozyskaniem praw do innej nieruchomości o innym stanie faktycznym, należy przede wszystkim uwzględnić, że na działce nr 192/1/1, w odróżnieniu od działki 192/1/2, odpowiadającej aktualnie działce nr 76/6, posadowiony był budynek i działka ta nie wykazywała cech działki leśnej, co wiązało się z koniecznością dokonania określonych czynności, a konkretnie wyburzenia budynku i dokonania nasadzeń, czyli faktycznie "urządzenia leśnych terenów" w wyniku konkretnych działań, by móc wykorzystać daną działkę na cele wypoczynkowe B. Nie można pominąć także okoliczności, że były to pisma wydane przez podmiot zajmujący się pozyskiwaniem gruntów, nie mogą więc treści tych pism być wiążące w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia, bowiem zapisy w takich pismach mogły wynikać jedynie z luźnego doboru słownictwa przez ich autorów. Podkreśla się, że pojęcie "urządzenie" nie zostało użyte w dokumentach służących wywłaszczeniu, a jedynie w jednostkowych pismach kierowanych do konkretnego właściciela innego gruntu o innych cechach, aniżeli sporna nieruchomość, tym samym więc zapis o konieczności "urządzenia terenów leśnych" nie może odnosić się do spornej działki. Przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że jeżeli celu wywłaszczenia nie określa wystarczająco precyzyjnie dokument, na podstawie którego odjęto prawo własności dotychczasowemu właścicielowi, to cel ten należy ustalić na podstawie innych dowodów, aktów, czynności, ale istotny jest przy tym warunek, że muszą te dowody dotyczyć danej nieruchomości i muszą powstać przed wywłaszczeniem tej nieruchomości, ewentualnie dokument powinien odzwierciedlać wcześniejsze ustalenia w tym zakresie, ale i taka okoliczność nie zachodzi w omawianym przypadku (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 83/13, Lex 1317354).

Stosownie do treści zawartych na mapie sytuacyjnej z 4 września 1967 r. nr 1/1164 działka nr 192/1/2 o pow. 1200 m2 znajdowała się w granicach lokalizacji pod zadrzewienie.

Zgodnie z ww. dokumentami cel wywłaszczenia należy określić jako pozyskanie gruntu leśnego (pod zadrzewienie - mapa nr 1/1164) pod teren wypoczynkowy B, zlokalizowany na większym obszarze obejmującym sporną działkę, służący ludności miasta. W ww. dokumentach wskazywano, że nieruchomość jest położona w granicach lokalizacji szczegółowej terenów wypoczynkowych B, a w szczególności: 1. zgodnie z zaświadczeniem nr [...] zatwierdzono lokalizację szczegółową leśnych terenów wypoczynkowych w obrębie B, 2. uchwałą nr [...] zaakceptowano projekt planu zagospodarowania terenu leśnego i wyrażono zgodę na przeznaczenie tego terenu zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta na teren wypoczynkowy.

Na mapie nr [...] z 4 września 1967 r. użyto terminu "pod zadrzewienie" wskazując cel pozyskania. Należy wyjaśnić, że posłużenie się tym pojęciem na dokumencie w postaci mapy sytuacyjnej wynika z zasad stosowania przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego i warunkuje jego rozumienie w znaczeniu geodezyjnym, zgodnie z nomenklaturą używaną przy sporządzaniu dokumentów geodezyjnych, jako jeden z rodzajów użytków gruntowych i pokrycia szatą roślinną. Termin wykorzystywany jest przy tworzeniu map - aktualnie zgodnie z instrukcją techniczną k-1, a wg stanu na dzień sporządzenia przedmiotowej mapy zgodnie z instrukcjami wydawanymi na podstawie przepisów dekretu z 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej (Dz. U. z 1956 r" Nr 25, poz. 115). Teren opisany jako zadrzewienie odnosi się do gruntów pokrytych zbiorowiskami drzew i krzewów. W świetle powyższych wyjaśnień nie można przyjąć rozumienia pojęcia od czasownika w znaczeniu czynności polegającej na zadrzewieniu (w wolnym rozumieniu - posadzeniu drzew) na danym terenie, tym bardziej, że działanie takie określane jest mianem "zalesianie", czyli zagospodarowanie terenów uprawą leśną, przeprowadzenie procesu wprowadzenia lasu na tereny inne niż leśne. Na poparcie przedstawionej tezy organ odwoławczy powołał się na projekt planu ogólnego z 1961 r. zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1961 r" zgodnie z którym przedmiotowa działka pozostawała na terenie lasów, dolesień i zadrzewień. Zadrzewienia, w sensie prawnym, są to obszary zadrzewione, na których porastają drzewa, ale nie będące lasem w rozumieniu ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r" poz. 2100), czyli nie przekraczające obszaru 0,1 ha. Pomimo, iż w dokumentach wydanych przed wywłaszczeniem zamiennie posługiwano się pojęciami odnoszącymi się do terenu leśnego i terenu zadrzewionego, to nie budzi wątpliwości, że chodziło o teren porośnięty drzewami, służący jako taki ludności miasta, przy czym fakt, czy stanowi on las, czy jedynie teren zadrzewiony, nie ma w świetle zapisów omawianych dokumentów decydującego znaczenia. Reasumując stwierdzić można, że użycie terminu "pod zadrzewienie" oznacza, że teren ten miał być terenem zadrzewionym zlokalizowanym na obszarze leśnych terenów wypoczynkowych w obrębie B i jedynie taką rolę miał spełniać w strukturze tych terenów.

Dokumentami określającym cel pozyskania była ponadto uchwała nr [...], zgodnie z którą zaakceptowano projekt planu zagospodarowania terenu leśnego i wyrażono zgodę na przeznaczenie tego terenu zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta na teren wypoczynkowy. Podnieść trzeba, że sporna działka była jedynie niewielkim fragmentem rozległych obszarów terenów wypoczynkowych B.

B stanowi największą w Ł. bazę rekreacyjno-wypoczynkową z przystanią kajakowo-wioślarską. Na teren B składają się trzy zbiorniki wodne (stawy) utworzone na rzece B. i okalający je teren leśny o charakterze naturalnym z utworzoną strukturą służącą rekreacji i wypoczynkowi, z wytyczonymi szlakami pieszymi i rowerowymi. B jest częścią Lasu [...] - kompleksu leśnego położonego w granicach administracyjnych Ł., stanowiącego największy teren rekreacyjny w mieście i jeden z największych kompleksów leśnych zlokalizowanych w granicach miasta w Europie. Na obszarze tym występuje kilkaset gatunków roślin, w tym około stu gatunków drzew i krzewów (między innymi dęby dwustuletnie) oraz około tysiąca gatunków grzybów, a także liczna fauna - ptaki, ssaki, ryby. Utworzono na tym terenie również rezerwat przyrody, ponadto wytyczone zostały ścieżki przyrodniczo-leśne z umieszczonymi w wielu miejscach tablicami dydaktycznymi informującymi o walorach terenu. Obszar Lasu [...] wraz z B i innymi terenami tworzy C.

Jak zapisano w piśmie "Informacja na temat planu zagospodarowania terenów leśnych w B" (karta akt organu I instancji nr 216) sporządzonym przed przystąpieniem do pozyskiwania gruntów, stanowiący południową część Lasu [...] (największego i najcenniejszego rezerwatu leśnego w obrębie miasta) B został częściowo rozparcelowany i zabudowany, a dalsza zabudowa negatywnie wpłynęłaby na ciąg zieleni lasu. Proces ten należało zatem zatrzymać i odwrócić. Utrzymanie kompleksu leśnego w całości, a zatem łącznie z B, było szczególnie ważne ze względów zdrowotnych, klimatycznych oraz wypoczynkowych, stanowiło jeden z głównych postulatów urbanistycznych miasta i leżało w interesie ogółu mieszkańców Ł. Wskazano wówczas, że we wszystkich powojennych opracowaniach planu ogólnego niezmiennie i konsekwentnie postulowano wykluczenie tego terenu spod zabudowy i włączenie z powrotem do Lasu [...]. Plan zagospodarowania przewidywał stopniowe (w trzech etapach) realizowanie założenia. W pierwszym etapie planowano przejęcie w posiadanie Skarbu Państwa wszystkich terenów prywatnych niezabudowanych, zalesionych częściowo lub całkowicie, położonych na północ od ul. J między dużymi połaciami lasów państwowych i stanowiących razem z tymi partiami leśnymi bezpośrednie ścisłe powiązanie z Lasem [...]. W etapie drugim przewidywano przejęcie działek prywatnych niezabudowanych położonych na południe od ul. J (między ul. J ul. D - dotyczy spornej działki, choć ta była już zalesiona) stanowiących powiązanie z Lasem [...] oraz systematyczne uzupełnianie ich drzewostanu. W etapie trzecim miały być przejęte wszystkie nieruchomości zabudowane.

Przechodząc do oceny realizacji celu wywłaszczenia organ odwoławczy stwierdził w powyższym kontekście, że działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowi działkę skrajną, usytuowana jest na granicy terenu leśnego i jako działka leśna sąsiaduje z terenami wykorzystywanymi pod zabudowę mieszkaniową. Usytuowanie działki na obrzeżach terenów wypoczynkowych B nie oznacza jednak, że służy ona innym celom aniżeli cele wypoczynkowe terenów leśnych. Działka pozostaje w obszarze lasu tworząc jego granicę odgrywając tym samym dodatkową istotną rolę w leśnym systemie wypoczynkowym.

Nadto organ odwoławczy podniósł, iż zbadanie, czy nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia i w jakim czasie jest kolejnym etapem w postępowaniu zwrotowym, po ustaleniu na jaki cel dokonano wywłaszczenia. Odnosząc się do wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. terminów 7 - 10 lat przewidzianych przez ustawodawcę dla realizacji celu wywłaszczenia w kontekście zasadności zwrotu, pamiętać należy, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w roku 1971, co w takich okolicznościach sprawy oznacza, iż siedmioletni termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. znalazłby zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r. to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2014 r.. sygn. akt 1 OSK 254/13, Lex 1769260). Z kolei odnośnie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. określającego 10 letni termin zakończenia prac Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 zajął stanowisko orzekając o jego niezgodności z Konstytucją w zakresie, w jakim za zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel wywłaszczenia.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w omawianym przypadku mamy do czynienia z określeniem celu wywłaszczenia poprzez dalszy sposób wykorzystywania danego terenu, po jego pozyskaniu przez podmiot publicznoprawny, jako terenu leśnego służącemu mieszkańcom miasta dla zaspakajania potrzeb wypoczynkowych. W powołanych wyżej dokumentach wytworzonych przez uprawnione do tego organy przed wywłaszczeniem za wyjątkiem prac o charakterze leśnym nie określono żadnych innych działań, czynności, mających być obligatoryjnie podjętych na przedmiotowej nieruchomości, czy innych nieruchomościach pozyskiwanych na wskazany cel, by stworzyć, czy umożliwić realizację tego celu wywłaszczenia. Teren sporny, jak wynika z materiału dowodowego, wg stanu z dnia jego pozyskania, posiadał już określone walory i mógł być w pełni wykorzystywany na wskazany cel wywłaszczenia. W uchwale nr [...] zaakceptowano projekt planu zagospodarowania terenu leśnego na dany cel, co oznacza, że sporna działka stanowiła już teren leśny przed wywłaszczeniem. Wnioski takie płyną również z protokołów z oględzin nieruchomości i rozpraw administracyjnych, czy innych dokumentów złożonych do sprawy - teren porastały już drzewa tworzące charakter leśny. W takim przypadku istotnym, ale i wystarczającym byłoby ustalenie, czy teren ten po wywłaszczeniu stanowił teren leśny służący wypoczynkowi mieszkańców i tak był wykorzystywany, a także czy był w ogólnym pojęciu zarządzany przez uprawniony, czy zobowiązany do tego podmiot, by móc stwierdzić, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ wskazał, że zgodnie z dokumentami wytworzonymi przed wywłaszczeniem pozyskiwane były grunty już zalesione, by tworzyć całość zorganizowanej struktury leśnej. Jak podał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 25 marca 2014 r. sygn. akt 11 SA/Gd 953/13, Lex 1471211, jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na tereny zielone znajduje się już teren zielony spełniający wymogi przewidziane w planie inwestycji, to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości.

W świetle obowiązującego w dniu 24 maja 1971 r. Ogólnego Planu Perspektywicznego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ł. - Planu Kierunkowego na rok 1980 zatwierdzonego decyzją K.U.B.i A. nr [...] z [...] kwietnia 1961 r. działka nr 192/1/2 znajdowała się na terenach określonych jako lasy, dolesienia, zadrzewienia.

Stosownie do rejestru akt z lat 1969-1973, będącego w posiadaniu Zarządu Dróg i Transportu, dnia 4 września 1971 r., po przejęciu przez Skarb Państwa, działka nr 192/1/2 została przekazana [...] Przedsiębiorstwu Ogrodniczemu, zgodnie z uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z 3 sierpnia 1971 r. Od kwietnia 1994 r. działka nr 192/1/2 pozostawała w administrowaniu Leśnictwa Miejskiego – Ł,, co potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy terenów leśnych położonych w granicach administracyjnych Miasta Ł. objętych planem urządzenia lasu na lata 1992-2001. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że Leśnictwo Miejskie realizowało od roku 1994 na terenach obejmujących przedmiotową działkę zadania z zakresu gospodarki leśnej, tj. między innymi pielęgnację upraw i młodnika - wykaszanie chwastów, usuwanie niepożądanych gatunków drzew, drzew chorych, itp.

W protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 28 września 1999 r. przez organ prowadzący postępowanie wyjaśniające zapisano, że teren działki użytkowany jest jako las, "jest w pełni zalesiony ponad stuletnim drzewostanem", "teren otwarty, publiczny". Zapis wskazujący, że na spornej działce w dniu oględzin porastał ponad stuletni drzewostan musi świadczyć o fakcie, że był to drzewostan istniejący w dniu wywłaszczenia. Stan taki został następnie potwierdzony w dniu 21 września 2005 r. podczas kolejnych oględzin.

Podaje się, za opisem taksacyjnym z 21 listopada 2002 r. (plan urządzenia gospodarstwa leśnego na okres 2003 - 2012), że działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem k, na którym porastały drzewa dębu w wieku 105 lat. Na terenie oznaczonym symbolem k porastały nadto klony w wieku 20, 15, 10 i 4 lat i dęby 4 letnie. Pamiętać trzeba jednocześnie, że teren obejmował większy obszar aniżeli działka nr 76/6. Zgodnie z planami zagospodarowania lasów na lata 1981 - 1990 i 1992 - 2001 sporna działka leżała na terenie oznaczonym symbolem m. Teren pododdziału m porastały między innymi: dąb. brzoza, sosna, przy czym dęby odpowiednio do lat opracowania planów 85, 95 letnie. W grudniu 2008 r. rzeczoznawca majątkowy sporządzający opinię z wartości nieruchomości dla potrzeb niniejszego postępowania wskazał, że wg stanu na grudzień 2008 r. działka porośnięta jest w całości 110 letnim drzewostanem dębowym dobrze ukształtowanym, z podrostem klonu (pkt IV operatu z grudnia 2008 r.), ale i jednocześnie wskazał w załączniku nr 6 b, że na działce występowały: dąb, sosna, olcha (bez klonu). Biegły podał także, posiłkując się ww. planami urządzenia lasu, że wg stanu na rok 1971 r. prócz dębu na działce występowała brzoza, olcha, akacja, lipa, jarząb i sosna. Takie dane przedstawia również szacunek drzewostanu sporządzony dla potrzeb wywłaszczeniowych. Zgodnie ze stanowiskiem rzeczoznawcy do spraw leśnych na działce nr 192/1/2 występował drzewostan 75 letni: dąb (21 szt.), sosna (15 szt.), brzoza (15 szt.), olcha (8 szt.), jarząb (10 szt.). akacja (2 szt.), lipa (1 szt.). Z porównania powyższych dokumentów wynika niewątpliwie, że po złożeniu wniosku o zwrot działkę porastały dęby około stuletnie, co oznacza, że pozostały drzewostan został usunięty. W operacie szacunkowym z 2008 r. biegły rzeczoznawca majątkowy z zakresu leśnictwa podał, że od dnia wywłaszczenia stan drzewostanu zmienił się na "praktycznie litą dębinę", co jest wynikiem celowej działalności w trakcie zabiegów pielęgnacyjnych.

Sporna działka znajduje się w strefie wyznaczonej ulicami: K, F i D, stanowiąc fragment graniczny dużego obszaru objętego planem zagospodarowania leśnego terenu wypoczynkowego B i wchodzi w skład większej całości kompleksu leśnego. Działka znajduje się na terenie objętym lokalizacją szczegółową leśnych terenów wypoczynkowych w obrębie B w granicach ul. D, E, linii PKP, zachodniej granicy lasów [..], F, G, H, oznaczonych na szkicu sytuacyjnym do zaświadczenia nr [...] liniami koloru czerwonego. Dotychczasowe wnioski w sprawie uprawniają do dokonania oceny zbędności działki i zaistnienia przesłanek do zwrotu wyłącznie w aspekcie uznania działki nr 76/6 jako element całości leśnego terenu wypoczynkowego B, nie zaś jako niewielki fragment wyjęty z funkcjonalnej całości. Odnieść się zatem należy do większego terenu wykraczającego poza-granice ewidencyjne działki, a następnie wyciągnąć wnioski, co do faktycznego, łącznie z pozostałym terenem, wykorzystania na cel wywłaszczenia jako nierozerwalnej całości. W przypadku tak rozległego terenu, jakim jest las B, nie potwierdzono w oparciu o zgromadzony przed wywłaszczeniem materiał dowodowy, by właśnie na przedmiotowej działce, posiadającej niewielką powierzchnię w skali całości omawianego obszaru, przewidziano elementy służące wypoczynkowi (typu alejki, ławki). Zarówno w dokumentach sporządzonych przed wywłaszczeniem, jak i w żadnych innych związanych z urządzeniem lasu, nie wskazywano na taką konieczność. Ważnym było zatem ustalenie, czy na nieprzerwanym obszarze leśnym stanowiącym całość funkcjonalną, obejmującą sporną działkę, powstały urządzenia służące do wypoczynku.

Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 15 września 2017r. organ II instancji potwierdził, że skrajna działka nr 76/6 (skraj południowo-wschodni) tworzy wraz z innymi działkami usytuowanymi w kierunku północnym i zachodnim teren zadrzewiony jednolicie, będąc integralną częścią całości. Teren leśny poprzecinany jest ścieżkami dla pieszych, drogami gruntowymi - ul. K i prowadzącą do zbiorników wodnych ul. F (obie szerokości jednego samochodu z porastającą trawą pośrodku) i szlakami rowerowymi. Na terenie usytuowano kosze na śmieci i drewniane ławy z siedziskami. W południowo-zachodnim skraju lasu stoi znak informacyjny "C" i murowana zadaszona budowla ze znakiem Leśnictwa Miejskiego Ł, i mapą Lasu [...]. Z powyższych ustaleń wynika, że działka nr 76/6 jest częścią leśnych terenów wypoczynkowych B, opisanych w zaświadczeniu nr [...], stanowi całość funkcjonalną rozległego terenu, na którym powstały urządzenia służące wypoczynkowi mieszkańców Ł. Należy mieć na uwadze jednocześnie, że tereny B, w odróżnieniu choćby od parków miejskich, zachowują swój naturalny leśny charakter, co wiąże się z brakiem wymogu szczególnego zagospodarowania terenu w każdym jego najmniejszym fragmencie.

Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, elementy zagospodarowania rekreacyjnego były wykonywane i na bieżąco utrzymywane co najmniej od czasu powstania Leśnictwa Miejskiego, tj. od początku 1994 r., " a zatem jeszcze przed wejściem w życie w dniu 31 stycznia 1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzającej w art. 137 terminy realizacji celu wywłaszczenia w kontekście zasadności zwrotu. Wcześniej, tj. przed rokiem 1994 zadania te były realizowane przez [...] Przedsiębiorstwo Ogrodnicze. O wykorzystaniu działki świadczy nadto fakt, że zmieniła się od dnia wywłaszczenia struktura lasu w wyniku celowych działań związanych z prowadzeniem świadomej gospodarki leśnej przez uprawnione podmioty.

W niniejszej sprawie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 23 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 223/00. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnych wyrokach z dnia 24 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 711/07 i z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ld 504/13 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 marca 2011r. sygn. akt I OSK 755/10 i z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. Akt I OSK 2081/11. W myśl przepisu art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2081/11, powołując się na moc wiążącą dla organów i WSA w Łodzi prawomocnego wyroku z dnia 24 września 2007 r. sygn. akt II SA/Ld 711/07, podkreślił wyraźnie, że w ww. wyroku Sąd przesądził, iż celem nabycia nieruchomości było zlokalizowanie na niej leśnych terenów wypoczynkowych w obrębie B. Co szczególnie istotne w sprawie, wypełniając powyższe wytyczne Sądu, właśnie pod kątem zlokalizowania na działce leśnych terenów wypoczynkowych Wojewoda ocenił brak zbędności działki na cel wywłaszczenia, dochowując wymogu art. 153 p.p.s.a.

Organ odwoławczy nadmienił, że w dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził ponadto, że celem wywłaszczenia było urządzenie leśnych terenów wypoczynkowych uzupełniając stanowisko definicją czasownika "urządzić" rozumianego jako "wyposażyć w odpowiednie sprzęty, zaopatrując w coś, zagospodarować". Jako że w żadnym z dokumentów wytworzonych przed wywłaszczeniem nie posłużono się terminem "urządzenia" terenu wypoczynkowego, a jedynie terminem "zlokalizowanie" terenów o takim charakterze na konkretnie wskazanym obszarze, w skład którego wchodziła sporna działka, należało posłużyć się określonymi przez Sąd kryteriami oceny zbędności spornej działki pod względem ich racjonalnego zapisu. Uzasadnieniem braku możliwości orzeczenia o zwrocie będzie przynależność spornej działki stanowiącej zagospodarowany teren leśny, do całości terenu określonego w zaświadczeniu nr [...] o lokalizacji leśnych terenów wypoczynkowych w obrębie B w granicach ul. D, E, linii PKP, zachodniej granicy lasów [...], F, G, H, który został wyposażony w urządzenia służące do rekreacji i wypoczynku (ławki, kosze na śmiecie, wytyczenie szlaków pieszych i rowerowych). Jak już podano, na spornej działce nie przewidywano lokalizacji konkretnych urządzeń, działka ta miała pozostać terenem leśnym i jako takim spełniającym swoje funkcje. Odpowiednie sprzęty zlokalizowane zostały natomiast na pozostałym terenie, będącym w granicach ul. D, E, linii PKP, zachodniej granicy lasów [...], F, G, H, określonym jako niezbędny do realizacji funkcji wypoczynku w B. W przeciwnym razie należałoby ocenić, w przypadku analogicznych postępowań prowadzonym z poszanowaniem zasady jednolitego orzekania, że kwalifikuje się do zwrotu większość pozyskanych wówczas przez Skarb Państwa terenów tworzących kompleks B, składający się na Las [...], za wyjątkiem jedynie naprawdę niewielkich fragmentów, na których ulokowano urządzenia typu np. ławki. Działanie takie byłoby wtedy ewidentnie sprzeczne z celem wywłaszczenia gruntów pod zlokalizowanie na nich terenów wypoczynkowych. W sprzeczności z realizacją funkcji terenów wypoczynkowych byłoby z kolei postawienie wymogu nie znajdującego zresztą oparcia w dokumentach wytworzonych przed wywłaszczeniem, by na każdej wywłaszczonej wówczas działce domagać się posadowienia takich urządzeń. Teren ten wówczas zatraciłby swoje walory i nie mógłby służyć określonej przy wywłaszczeniu funkcji. Reasumując, by obszar wskazany w zaświadczeniu nr [...] mógł pełnić swoje funkcje niezbędne są zarówno działki, na których znajdują się określone sprzęty służące ogółowi mieszkańców, ale też w znaczącej przewadze muszą pozostać tereny typowo leśne. Działka będąca przedmiotem postępowania pełni akurat funkcje typowo leśne, a zatem łącznie z terenem przyległym, w tym zarówno leśnym jak i wyposażonym w określone sprzęty, zgodne z celem wywłaszczenia.

Składy orzekające w sprawie podkreśliły, że przez urządzenie terenów należy rozumieć takie ich wyposażenie lub zagospodarowanie, aby służyły wypoczynkowi nie przez sam fakt istnienia lub dostępności, lecz także, aby stworzyły nową jakość przeznaczoną nie tylko na prowadzenie gospodarki leśnej, lecz także stwarzały warunki do wypoczynku dla mieszkańców, pełniły funkcję wypoczynkową. W świetle powyższego zadaniem organów jest ustalenie, czy na spornym terenie prowadzone były działania mające na celu urządzenie terenu wypoczynkowego, czy też jedynie utrzymanie stanu istniejącego. W ocenie NSA nie będzie zatem realizacją celu jedynie prowadzenie gospodarki leśnej, podejmowanie działań pielęgnacyjnych, związanych z bieżącym utrzymaniem porządku i czystości, ale powstanie widocznego i trwałego zaplecza podporządkowanego nowej wypoczynkowej funkcji (aleje spacerowe, ławki, altany, etc). Jeżeli działań takich nie dokonywano, należy wówczas ustalić, czy w sąsiedztwie działki powstały takie urządzenia służące do wypoczynku, do funkcjonowania których niezbędna jest również sporna nieruchomość. Jak wykazano, dochowując wymogów art. 153 p.p.s.a., na spornej działce łącznie z działkami przyległymi prowadzona jest nieprzerwanie od wywłaszczenia gospodarka leśna, a jak ponadto ustalono, na terenie obejmującym obszar określony w zaświadczeniu nr [...], powstały urządzenia służące do wypoczynku, do funkcjonowania których niezbędna jest również sporna nieruchomość. W świetle powyższego, zwrot działki nr 76/6 nie jest możliwy.

Wątpliwość Naczelnego Sądu Administracyjnego wzbudził fakt usytuowania spornej działki przy ulicy miejskiej, przy której znajdują się nieruchomości zabudowane i ogrodzone (w sąsiedztwie działki nr 76/6), co oznacza, że należy zbadać, czy były one wywłaszczone a następnie zwrócone byłym właścicielom, czy też nie podlegały wywłaszczeniu mimo znajdowania się na tym samym terenie.

Wypełniając zalecenia Sądu organ odwoławczy stwierdził, że w sąsiedztwie spornej działki w pasie lasu zlokalizowane są działki: nr 76/4 i nr 81/1, przy czym zgodnie z definicją pojęcia "sąsiedztwo" jest to najbliższe otoczenie danej nieruchomości. Działka nr 76/4 pomimo zgłoszonego roszczenia, nie była przedmiotem zwrotu z racji realizacji celu wywłaszczenia i stanowi teren leśny (po wydzieleniu i zwrocie części nieruchomości od strony południowej przy ul. D 64, oznaczonej jako działka nr 76/5). Działka nr 81/1 pozostaje we własności osoby fizycznej i jak można przypuszczać z materiału dowodowego, choć uruchomiono wobec tej nieruchomości procedurę pozyskania na cele leśne, nie była wywłaszczona, prawdopodobnie z powodu nieuregulowanego stanu prawnego. Usytuowana po przeciwnej stronie ulicy A (nr 8) działka nr 73 również stanowi własność osób fizycznych i nie podlegała wywłaszczeniu z uwagi na nieuregulowany stan prawny, choć prowadzone było postępowanie o wykup (notatka z 7 marca 2006r.).

Analizując stan prawny pozostałych działek leżących w rejonie ulic K, F, D, organ stwierdził, za organem I instancji, że nieprzerwany ciąg działek leżących wzdłuż ulicy A począwszy od spornej działki stanowi teren leśny jako własność podmiotu publicznoprawnego. Natomiast część nieruchomości usytuowanych wzdłuż ul. D pozostaje w znaczącej przewadze we własności osób fizycznych i jest zabudowana zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Ustalono, że decyzją z 2000 r. nr [...] Prezydenta Miasta Ł. została zwrócona na rzecz byłego właściciela wywłaszczona na cele leśne działka nr 76/5, pochodząca z działki nr 76/2) położona przy ul. D 64, jednak odmienne były, aniżeli w omawianym przypadku okoliczności tej sprawy, bowiem działka ta w chwili wywłaszczenia była zabudowana, a zatem, urządzenie lasu wiązałoby się z dokonaniem określonych czynności, których nie podjęto. Analiza tak przedstawionego stanu nie daje zatem jasnej odpowiedzi, co do zasadności zwrotu spornej nieruchomości. Organ odwoławczy ocenił jednak, że w pasie wzdłuż ulicy D pomiędzy ulicami F i K odstąpiono od realizacji funkcji leśnych terenu na rzecz funkcji mieszkaniowych. Od funkcji leśnej nie odstąpiono jednak w przypadku terenu obejmującego działkę będąca przedmiotem niniejszego postępowania, działka ta pozostaje nadal terenem leśnym w gospodarowaniu Zarządu Zieleni Miejskiej w Ł.

Co istotne natomiast, nie dokonano zwrotu aktualnej działki nr 76/4, pochodzącej z dawnej działki nr 76/2, przylegającej do działki nr 76/6 będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Pomimo złożonego przez osoby uprawnione wniosku o zwrot działki nr 76/2 w całości, decyzją z 2000 r. nr [...] orzeczono jedynie o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr 76/5, w wyniku ustaleń, że na działce nr 76/4 cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Sporna działka wyznacza granicę większego terenu leśnego rozciągającego się w zachodnią i północną stronę. Jedynie poszczególne place (nr 81/1, nr 71, nr 73) pozostały przy dawnych właścicielach z racji najpewniej niemożności doprowadzenia do skutku procesu wywłaszczeniowego, przykładem może być choćby sąsiednia działka nr 81/1. jednak już kolejna działka nr 80, usytuowana u zbiegu ul. A i D, także została nabyta przez Skarb Państwa. Dodatkowo, kwestia braku przejęcia działek dotyczy gruntów zabudowanych, przy czym była to głównie zabudowa stara, przedwojenna. Z kolei działka 76/5, którą zwrócono byłym właścicielom, przedstawiała odmienny stan faktyczny i usytuowana były przy ulicy D, czyli za pasem stanowiącym część graniczną kompleksu leśnego.

Organ II instancji nadmienił, że wywłaszczenie spornej działki nastąpiło 24 maja 1971 r. w dobie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, wywłaszczenie było wówczas dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Jeżeli przez wiele lat nie zdołano doprowadzić do finału procesów wywłaszczeniowych, o których mowa powyżej, dotyczących terenów z obszaru B, wprowadzone w latach późniejszych zmiany w przepisach udaremniły możliwość wydania orzeczenia w późniejszych terminach, a tym samym grunty pozostały przy dotychczasowych właścicielach pomimo ich niezbędności dla lokalizacji terenów wypoczynkowych zgodnie z zaświadczeniem nr [...]. Niewątpliwie, od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ogólnie rozumiany cel użyteczności publicznej ujęty w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie stanowi już celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, o ile nie mieści się pod pojęciem innego celu publicznego określonego w odrębnych ustawach, zgodnie z art. 6 pkt 10 u.gn., dlatego grunty mogły do chwili obecnej pozostać w niezmienionym stanie prawnym. Stąd też ocena zaistnienia przesłanek zwrotu pod kątem stanów faktycznych i prawnych nieruchomości z otoczenia i sąsiedztwa musi uwzględniać wskazane fakty.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zakwestionowali E.G., J.P. i R.M., zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., wobec wadliwej kontroli instancyjnej orzeczenia organu I instancji i zaakceptowania przez organ odwoławczy wadliwej decyzji organu I instancji, w szczególności nieuchylenia decyzji Starosty [...]wydanej z obrazą:

1. przepisów postępowania mającą wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., wobec dokonania przez organ całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji tej wadliwej oceny - mylnego przyjęcia, że:

- brak urządzeń rekreacyjnych na działce nr ew. 76 nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że nie była ona wykorzystywana do rekreacji - albowiem okoliczność ta winna być rozpatrywana przez pryzmat tego, iż działka ta stanowi element większej całości kompleksu leśnego, a na terenie tego większego kompleksu takie urządzenia się znajdują - co ma zdaniem organu decydować o spełnieniu przesłanki urządzenia na nieruchomości leśnego terenu wypoczynkowego - w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że podejmowane działania miały charakter pielęgnacyjny i zachowawczy w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonej i skutkowały jedynie utrzymaniem drzewostanu na nieruchomości jaki istniał w chwili nabycia jej przez Skarb Państwa z uwzględnieniem prawidłowej gospodarki leśnej, natomiast działania na innych nieruchomościach w kompleksie leśnym B polegające na oznaczeniu tras rowerowych czy ścieżek pieszych nie mają znaczenia dla celu wywłaszczenia spornej nieruchomości.

- celem wywłaszczenia nieruchomości była lokalizacja leśnych terenów rozumiana przez organ jako usytuowanie na nieruchomości takich terenów - a które to pojęcie zdaniem organu nie może być utożsamiane z urządzeniem terenów wypoczynkowych - w sytuacji gdy celem wywłaszczenia było ich usytuowanie na wywłaszczonej nieruchomości a więc wyposażenie, zagospodarowanie terenu w urządzenia o określonym charakterze i przeznaczeniu, nie zaś utrzymanie już istniejącego w chwili wywłaszczenia drzewostanu,

2. przepisów prawa materialnego - a to art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., wskutek jego wadliwej wykładni i dowolnego przyjęcia, że podejmowanie działań pielęgnacyjnych i porządkowych z jednoczesnym lokowaniem elementów rekreacyjnych na innych nieruchomościach stanowi wystarczającą przesłankę realizacji celu w postaci urządzenia, lokalizacji leśnych terenów wypoczynkowych na wywłaszczonej nieruchomości - w sytuacji gdy fakt, iż na wywłaszczonej nieruchomości - co bezsporne - nie usytuowano żadnego urządzenia, nie przeprowadzono żadnej ścieżki czy nie usytuowano jakiejkolwiek infrastruktury wypoczynkowej wskazuje, iż w odniesieniu do tej nieruchomości nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia polegającego na lokalizacji ( urządzeniu ) leśnych terenów wypoczynkowych, a podejmowano jedynie działania zachowawcze w odniesieniu do już istniejącego drzewostanu, co nie może być uznane za wypełnienie celu wywłaszczenia,

3. przepisów postępowania, a to art. 153 p.p.s.a., a to wobec pominięcia i nieuwzględnienia wiążących dla organu wskazań wyrażonych w kolejnych wyrokach Naczelnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w szczególności wskutek pominięcia, że zdaniem Sądów wyrażonym w kolejnych wyrokach realizacją celu wywłaszczenia było podjęcie konkretnych działań, które doprowadziłyby do urządzenia na nieruchomości leśnego terenu wypoczynkowego tworzącego nową jakość jej wykorzystywania w stosunku do dotychczasowej - co wyklucza dopuszczalność przyjęcia, że celem wywłaszczenia była lokalizacja leśnych terenów wypoczynkowych w szerszym kompleksie – w obrębie B". w sytuacji gdy związanie organu i sądu dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, natomiast w pojęciu oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przepisów prawa zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem - co jednoznacznie przesądza o tym, iż wskazanie Sądów - co do urządzenia na nieruchomości leśnego terenu wypoczynkowego tworzącego nową jakość jej wykorzystywania w stosunku do dotychczasowej wiąże organ.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Przede wszystkim w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę, że przedmiotowe orzeczenie jest kolejnym, które zostało wydane w niniejszej sprawie.

W omawianej sprawie wiążą cztery prawomocne wyroki: WSA w Łodzi z dnia 24 września 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 711/07 i z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 504/13 oraz NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10 i z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2081/11.

Nie ulega zatem wątpliwości, co dostrzegał również organ, iż zastosowanie znajdzie w przedmiotowej sprawie art. 153 p.p.s.a. stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ocenie sądu należy uznać, że "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym (podobnie NSA w wyrokach z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11, z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11, z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10 oraz z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10). Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie wyroku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10).

Równie istotne jest to, iż ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Podsumowując ten wątek stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, że: "przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 u.p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 u.p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania." Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są ściśle ze sobą związane. Wskazania bowiem stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia poprzez wskazania co do kierunku postępowania organów.

Kontrola sądowa rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności nakierowana jest więc na zbadanie, czy organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyroku i podporządkował się wytycznym. Jest to podstawowe kryterium poprawności nowowydanej decyzji.

W związku z tym należy przypomnieć, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 504/13 uchylającym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wskazano, że Wojewoda [...] wbrew ocenie prawnej i wskazaniom WSA zawartym w wyroku z dnia 24 września 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 711/07 nie wskazał jakie konkretne, realne działania ze strony jednostek Skarbu Państwa doprowadziły do "urządzenia" na nabytej nieruchomości leśnego terenu wypoczynkowego, przy uwzględnieniu, że działania pielęgnacyjne i porządkowe nie należą do tego typu działań. Podkreślono także, na co zwrócił uwagę Naczelny Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., że organ odwoławczy nie odniósł się również do kwestii ewentualnego wywłaszczenia i zwrotu nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki nr 76/6. Przedmiotowa działka położona jest bowiem przy ulicy miejskiej, po tej samej stronie i naprzeciwko znajdują się nieruchomości zabudowane i ogrodzone, stanowiące własność osób fizycznych. Nie można wykluczyć, że działki zostały uprzednio wywłaszczone, a następnie zwrócone poprzednim właścicielom. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia oceny osiągnięcia celu wywłaszczenia przedmiotowej działki, która stanowi element kompleksu wypoczynkowego "B".

W tej sytuacji organ odwoławczy kierując się ustaleniami zawartymi przede wszystkim w ww. wyrokach ponownie dokonał kluczowych w sprawie ustaleń mających wykazać czy na spornej działce zrealizowano cel na jaki działka ta została wywłaszczona. W tym celu w sprawie pozyskano kolejne dokumenty, w tym archiwalne dotyczące zarówno przeznaczenia terenów należących do obszarów leśnych B, jak i dotyczących nieruchomości sąsiednich, przeprowadzono również kolejne dowody (min. przesłuchano świadków, przeprowadzono rozprawę, oględziny itp.) co dokumentują akta administracyjne (segregator T.III, skoroszyt).

Analizując zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] wydaną w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania należy wskazać, że organ odwoławczy uczynił zadość wymogom normy z art. 15 k.p.a. rozpatrując i rozstrzygając po raz kolejny sprawę merytorycznie w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy. Nie uchybił przy tym wbrew zarzutom skargi także innym przepisom postępowania w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Z akt sprawy mianowicie wynika, że podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 15 września 2017r. organ II instancji potwierdził, że skrajna działka nr 76/6 (skraj południowo-wschodni) tworzy wraz z innymi działkami usytuowanymi w kierunku północnym i zachodnim teren zadrzewiony jednolicie, będąc integralną częścią całości. Teren leśny poprzecinany jest ścieżkami dla pieszych, drogami gruntowymi - ul. K i prowadzącą do zbiorników wodnych ul. F (obie szerokości jednego samochodu z porastającą trawą pośrodku) i szlakami rowerowymi. Na terenie usytuowano kosze na śmieci i drewniane ławy z siedziskami. W południowo-zachodnim skraju lasu stoi znak informacyjny "C" i murowana zadaszona budowla ze znakiem Leśnictwa Miejskiego Ł, i mapą Lasu [...].

Zdaniem Sądu rację ma Wojewoda [...], że działka nr 76/6 jest częścią leśnych terenów wypoczynkowych B, opisanych w zaświadczeniu nr [...], stanowi całość funkcjonalną rozległego terenu, na którym powstały urządzenia służące wypoczynkowi mieszkańców Ł. Powyższe potwierdza szereg dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy min. mapy, zdjęcia i opisy terenów i wypisy z rejestru gruntów. Sąd podziela również stanowisko organu, że tereny B, w odróżnieniu choćby od parków miejskich, zachowują i winny nadal zachowywać swój naturalny leśny charakter, co wiąże się z brakiem wymogu szczególnego zagospodarowania terenu w każdym jego najmniejszym fragmencie. Niewątpliwie organ poczynił, stosownie do zaleceń NSA zawartych w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2081/11) ustalenia co do urządzenia leśnych terenów wypoczynkowych kompleksu leśnego B, w tym przedmiotowej działki jako niewielkiego fragmentu wskazanego obszaru. Ustalono usytuowanie na terenie kompleksu leśnego po jego utworzeniu (w drodze kolejnych wywłaszczeń i pozyskania sąsiadujących nieruchomości) ławek, koszy na śmieci, ścieżek rowerowych, tablic informacyjnych i oznaczeń szlaków turystycznych. Wskazano, odwołując się do celów jakie określono w zaświadczeniu z dnia 12 września 1959 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej (powołanego w akcie nabycia spornej nieruchomości z dnia 24 maja 1971 r.), że istotą wywłaszczenia było utworzenie większych niezabudowanych terenów leśnych służących ludności miasta i wobec tego umiejscowienie w obrębie tychże terenów ławek, koszy etc. stanowi urządzenie terenów leśnych. Zdaniem sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy trudno uznać, tak jak interpretują wytyczne skarżący, że zlokalizowanie terenów leśnych jako kompleksu (cel wywłaszczenia określony w akcie notarialnym i przywołanym wyżej zaświadczeniu) winno polegać na usytuowaniu właśnie na tej niewielkiej, przedmiotowej działce konkretnych urządzeń. Urządzenie leśnych terenów wypoczynkowych należy rozpatrywać w kontekście celu wywłaszczenia, czego wszak nie negowały sądy wypowiadające się w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę charakter utworzonego kompleksu leśnego, zgodzić należy się tym samym z organem, że nie jest celowym zagospodarowywanie terenu wywłaszczonego na tenże cel na podobieństwo parku, na każdym nawet małym (jak sporna działka) jego fragmencie. W szczególności teza taka nie wynika z żadnego z przywołanych wyżej wyroków wydawanych w przedmiotowej sprawie.

Organ czyniąc zadość wskazaniom sformułowanym przez NSA i WSA, poczynił również ustalenia dotyczące kwestii ewentualnego wywłaszczenia i zwrotu nieruchomości położonych w sąsiedztwie działki nr 76/6, z których wynika, iż nieprzerwany ciąg działek leżących wzdłuż ulicy A począwszy od spornej działki stanowi teren leśny jako własność podmiotu publicznoprawnego. Natomiast część nieruchomości usytuowanych wzdłuż ul. D pozostaje w znaczącej przewadze we własności osób fizycznych i jest zabudowana zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Organ stwierdził, że decyzją z 2000 r. nr [...] Prezydenta Miasta Ł. została zwrócona na rzecz byłego właściciela wywłaszczona na cele leśne działka nr 76/5, pochodząca z działki nr 76/2) położona przy ul. D 64, jednak odmienne były, jak słusznie podkreślił organ, aniżeli w omawianym przypadku okoliczności tej sprawy, bowiem działka ta w chwili wywłaszczenia była zabudowana, a zatem urządzenie lasu wiązałoby się z dokonaniem określonych czynności, których nie podjęto. Organ odwoławczy ocenił jednak, że w pasie wzdłuż ulicy D pomiędzy ulicami F i K odstąpiono od realizacji funkcji leśnych terenu na rzecz funkcji mieszkaniowych. Od funkcji leśnej nie odstąpiono jednak w przypadku terenu obejmującego działkę będącą przedmiotem niniejszego postępowania, co niewątpliwie znajduje uzasadnienie w usytuowaniu nieruchomości w terenie, co obrazują mapy tychże terenów. Działka objęta wnioskiem pozostaje nadal terenem leśnym w gospodarowaniu Zarządu Zieleni Miejskiej w Ł., stanowiąc fragment większej powierzchni zalesionej, stanowiącej zwarty kompleks.

Co istotne natomiast, z punktu widzenia wytycznych zamieszczonych w wyroku NSA ustalono, że nie dokonano zwrotu aktualnej działki nr 76/4, pochodzącej z dawnej działki nr 76/2, przylegającej do działki nr 76/6 będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Pomimo złożonego przez osoby uprawnione wniosku o zwrot działki nr 76/2 w całości, decyzją z 2000 r. nr [...] orzeczono jedynie o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę nr 76/5, w wyniku ustaleń, że na działce nr 76/4 cel wywłaszczenia został zrealizowany. Niewątpliwie analiza zgromadzonych dokumentów wskazuje, że sytuacja dotycząca działki nr 76/4 była analogiczna do przedmiotowej (były to tereny niezabudowane zalesione lub podlegające zalesieniu). Natomiast na obecnej działce nr 76/5 cel nie został zrealizowany, ponieważ wobec jej zabudowy (nie usunięto budynków) nie dokonano zalesienia.

Dokumentacja geodezyjna zgromadzona w sprawie niewątpliwie potwierdza tezę organu, iż sporna działka wyznacza granicę większego terenu leśnego rozciągającego się w zachodnią i północną stronę. Jedynie poszczególne place (działki nr 81/1, nr 71, nr 73) pozostały przy dawnych właścicielach z racji ustalenia niemożności doprowadzenia do skutku procesu wywłaszczeniowego, czego jak ustalono przykładem może być choćby sąsiednia działka nr 81/1. Jednak, jak podkreślił to słusznie organ, już kolejna działka nr 80, usytuowana u zbiegu ul. A i D, także została nabyta przez Skarb Państwa. Dodatkowo, kwestia braku przejęcia działek dotyczy gruntów zabudowanych, przy czym była to głównie zabudowa stara, przedwojenna. Z kolei działka 76/5, którą zwrócono byłym właścicielom, przedstawiała odmienny stan faktyczny i usytuowana była przy ulicy D, czyli za pasem stanowiącym część graniczną kompleksu leśnego.

Wobec takich ustaleń, słusznie orzeczono o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nr 76/6 położonej przy ul. A w Ł., czemu zdaniem sądu, wbrew argumentom skargi, nie sprzeciwiały się wytyczne sformułowane w przywołanych wyżej wyrokach

Konkludując, ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględniły uwagi i wskazania zawarte w prawomocnych wyrokach wydanych w przedmiotowej sprawie przeprowadzając dodatkowe postępowanie wyjaśniające, rozpatrując wnikliwie cały zgromadzony materiał dowodowy, co znalazło swój wyraz w prawidłowo, szczegółowo i obszernie sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z czym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 k.p.a.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, prawa nie narusza i wbrew zarzutom skargi została wydana z poszanowaniem art. 153 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej i wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił.

k.ż.