Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1039/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 9, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 112 ust. 3, art. 119 ust. 1, art. 120, art. 124-126, art. 128 ust. 1 i 4, art. 130, art. 134 ust. 1-4, art. 135 ust. 1-7, art. 150 ust. 2 i 3, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1, art. 16, art. 18 ust. 1, art. 23, art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1521/08 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz S. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1521/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r.) Wojewoda Małopolski ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie obwodnicy północnej w Nowym Sączu, leżącej w ciągu drogi krajowej nr [...] Z. – Nowy Sącz – Przemyśl od skrzyżowania ulic [...] i [...] w Nowym Sączu do ulicy [...] w C., leżącej w ciągu drogi powiatowej nr [...] oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia [...] września 2006 r. Prezydent Miasta Nowego Sącza wystąpił do S. S. z ofertą nabycia w drodze umowy cywilnoprawnej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. 0,1368 ha. Na skutek braku porozumienia z właścicielem ww. nieruchomości oraz bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda Małopolski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości.

Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewoda Małopolski orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy północnej miasta Nowy Sącz w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 133+371 (włączenie do drogi powiatowej nr [...] od ul. [...]) do km 135+444 (skrzyżowanie z ul. [...] – drogą krajową nr [...] ul. [...]), nieruchomości położonej w Nowym Sączu, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1368 ha, objętej KW Nr [...], stanowiącej własność S. S., ustalił odszkodowanie za wywłaszczone prawo własności przedmiotowej nieruchomości w wysokości 190.000,00 zł (pkt 2a decyzji) oraz powiększył to odszkodowanie o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu się wartości nieruchomości sąsiedniej, obejmującej działki [...] i nr [...] w wysokości 460.000,00 zł (pkt 2b decyzji).

Od powyższej decyzji odwołał się S. S., nie zgadzając się z wysokością przyznanego odszkodowania oraz kwestionując zasadność prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania S. S., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (pkt 2 decyzji) i w tym zakresie orzekł o ustaleniu na rzecz S. S. odszkodowania za wywłaszczone prawo własności w wysokości 190.000 złotych, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wartość prawa własności wywłaszczonej nieruchomości została prawidłowo oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego w dniu [...] lutego 2008 r. operacie szacunkowym określającym wartość działki nr [...] o powierzchni 0,1368 ha na kwotę 190.000,00 zł.

W ocenie Ministra Infrastruktury decyzja organu pierwszej instancji w zakresie powiększenia kwoty odszkodowania za wywłaszczone prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu się wartości nieruchomości sąsiedniej została ustalona z naruszeniem przepisów art. 120, 128, 124-126 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż w decyzji o wywłaszczeniu nie ustanowiono na nieruchomości sąsiedniej niezbędnych służebności oraz nie ustalono żadnych obowiązków budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń związanych z wywłaszczeniem działki nr [...], zaś wymienione przepisy nie dają podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości sąsiedniej pozostałej po wywłaszczeniu przedmiotowej działki. Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. w części dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości i przyznania odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości sąsiedniej została wydana z naruszeniem powyższych przepisów. Obowiązkiem organu wywłaszczeniowego było bowiem ustalenie odszkodowania w wysokości rzeczywistej i aktualnej wartości wywłaszczanej nieruchomości.

Stosownie do treści art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Ministra Infrastruktury decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, rażąco naruszyła prawo i organ odwoławczy zobowiązany był do jej uchylenia w tym zakresie oraz ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie w kwocie odpowiadającej rynkowej wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Wojewody Małopolskiego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w wysokości 190.000,00 zł.

Odnosząc się do zasadności prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, zaznaczono, iż w przypadku nabywania gruntów pod budowę dróg krajowych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przepisy nie przewidują prowadzenia rokowań z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości. Stosuje się tryb ofertowy, który nie podlega negocjacjom. Niezawarcie umowy sprzedaży nieruchomości z inwestorem w terminie wyznaczonym przez wojewodę powoduje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Są to uregulowania szczególne w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające na celu przyspieszenie realizacji budowy dróg publicznych.

Na powyższą decyzję S. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, iż przedmiotowa decyzja Ministra Infrastruktury została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz interesu prawnego.

1. W zakresie uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia[...] sierpnia 2008 r. nr: [...], w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 650.000,00 złotych i orzeczeniu, iż odszkodowanie za tę nieruchomość wynosi 190.000,00 złotych skarżący zarzucił rażące naruszenie: art.139 kpa, w związku z art. 138 § 1 pkt. 2 kpa oraz naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w związku z art. 23 tej ustawy i art. 119 ust. 1, art. 120, art. 128 ust. 1 i 4, 134 ust. 1-3, art. 135 ust. 1-4, art. 150 ust. 2 i 3, art. 151 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 36 ust. 1, § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez nieuzasadnione i nieuprawnione uznanie, iż dopuszczalna jest zmiana zaskarżonej decyzji na niekorzyść skarżącego, bowiem według organu orzekającego w II instancji zaistniały przesłanki określone w art. 139 k.p.a., tj. decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny i w konsekwencji uznanie przez Ministra Infrastruktury, iż należne odszkodowanie w kwocie 190.000,00 zł. odpowiada rynkowej wartości nieruchomości i ustalone zostało w zgodzie z powołanymi wyżej przepisami i stanem faktycznym.

2. W zakresie utrzymania w mocy pozostałej części powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 112 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 15 ust.1, art. 16 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto w związku z zaniżoną wyceną wywłaszczanej nieruchomości skarżący zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 128 ust. 1-4, art. 130, art. 134 ust.1-4, art. 135 ust.1-7 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zarzucił rażące naruszenie art. 120 tej ustawy poprzez pominięcie w treści decyzji wymaganych tym przepisem, służebności przejazdu i przechodu przez wywłaszczaną działkę warunkujących dostęp do nieruchomości, z której odłączono wywłaszczaną działkę, a która stanowi zorganizowany gospodarczo kompleks stacji paliw wraz w obiektami handlowo usługowymi. W konsekwencji powyższego skarżący zarzucił też, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. naruszają normy: art. 7 kpa, art. 9 kpa, art. 11 kpa oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa i są sprzeczne z normami konstytucyjnymi określonymi w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Małopolskiego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za bezzasadną, stwierdził, iż zarzuty skargi odnoszą się przede wszystkim do wysokości ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). W toku postępowania wywłaszczeniowego organy wywłaszczeniowe tym przepisom nie uchybiły.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Szczegółowo metody wyceny takich nieruchomości uregulowane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Stosownie do § 36 ust. 4 tego rozporządzenia do określenia wartości nieruchomości nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1. Przepisy te nakładają obowiązek, w pierwszej kolejności, zastosowania podejścia porównawczego przy przyjęciu cen transakcji uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca zastosował się do treści § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia i do porównań przyjął nieruchomości gruntowe nabywane na cele drogowe. W sytuacji, gdy nieruchomość wywłaszczona jest na cele budowy drogi krajowej dla ustalenia wysokości odszkodowania nie może być przyjęte podejście porównawcze porównywania tej nieruchomości z nieruchomościami nabywanymi na cele komercyjne bądź pod zabudowę mieszkalno-usługową. Z powyższych względów wycena wywłaszczonej nieruchomości, dokonana przez rzeczoznawcę, na kwotę 190.000 zł, przyjęta przez organy dla ustalenia wysokości odszkodowania, jest prawidłowa. Zasadnie również organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego w części orzekającej o odszkodowaniu w wysokości 460.000 zł z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości sąsiedniej, obejmującej działki nr [...] i [...]. Organ I instancji bezzasadnie bowiem przyjął, że w sprawie zachodzi sytuacja określona w art. 120 w zw. z art. 128 ust. 4 ugn.

Zgodnie z art. 128 ust. 4 ugn odszkodowanie przysługuje również za szkody, o których mowa w art. 120 i 124-126 ugn. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zaś w myśl art. 120 ugn, jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu, ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom.

Organ I instancji uznał, że dla właściciela pozostałej po wywłaszczeniu nieruchomości sąsiedniej wystąpiły szkody i niedogodności wynikające z tego, że na skutek planowanych w terenie zmian w układzie funkcjonalno-przestrzennym zmieni się dotychczasowe planowane zagospodarowanie wywłaszczonej działki, a przede wszystkim zmieni się sposób korzystania ze stacji paliw, gdyż komunikacja z dwoma pasami ruchu spowoduje zmniejszenie się ilości pojazdów korzystających z tej stacji paliw. Również, w ocenie organu z uwagi na zmniejszenie powierzchni pozostałej po wywłaszczeniu części nieruchomości zmniejszy się jej atrakcyjność. Uzasadniało to, zdaniem organu I instancji, zasądzenie odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 ugn.

Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika jednak, że zmiana komunikacji ze stacją paliw wynika z realizacji inwestycji, a nie z faktu wywłaszczenia działki nr [...]. Wywłaszczenie tej działki gruntu również następuje na potrzeby realizacji celu jakim jest rozbudowa tej drogi. Tak więc brak jest związku przyczynowego między wywłaszczeniem tej działki a ewentualnie wystąpieniem zdarzeń o jakich stanowi art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zasadnie więc zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do zwiększenia odszkodowania o kwotę 460.000 zł odpowiadającą zmniejszeniu się wartości nieruchomości sąsiedniej i obejmującej działki nr [...] i [...] położonej w obrębie nr [...] miasta Nowego Sącza, stanowiącej również własność skarżącego S. S. Nie zachodzą bowiem sytuacje o jakich stanowi art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 ugn i decyzja organu I instancji, w zakresie orzekającym o odszkodowaniu w wysokości 460.000 zł, zapadła z rażącym naruszeniem tych przepisów. Z tych też względów organ odwoławczy uprawniony był wydać decyzję na niekorzyść odwołującego się i tym samym orzec z naruszeniem zasady zakazu orzekania na niekorzyść, sformułowanej w art. 139 k.p.a.

Od powyższego wyroku S. S., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną, podnosząc następujące zarzuty:

1. Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów:

a ) w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 650.000 zł i orzeczeniu, iż odszkodowanie za tę nieruchomość wynosi 190.000 zł; art.139 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 23 tej ustawy i art. 119 ust. 1, art. 120 , art. 128 ust. 1 i 4 , art. 134 ust. 1-3 , art. 135 ust. 1-4 , art. 150 ust. 2 i 3 , art. 151 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 2, ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez nieuzasadnione i nieuprawnione uznanie, iż dopuszczalna jest zamiana zaskarżonej decyzji na niekorzyść skarżącego, bowiem według organu i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaistniały przesłanki określone w art. 139 k.p.a., tj. rozstrzygnięcie Sądu rażąco narusza prawo i rażąco narusza interes społeczny a także uznanie, iż należne odszkodowanie w kwocie 190.000,00 zł odpowiada rynkowej wartości nieruchomości i ustalone zostało w zgodzie z powołanymi wyżej przepisami i stanem faktycznym;

b) w zakresie oddalenia skargi na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie prawidłowości wyceny za wywłaszczoną nieruchomość oraz zasadności samego wywłaszczenia autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie;

art. 112 ust. 3 ugn, w związku z art. 15 ust. 1, art. 16 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto w związku z zaniżoną wyceną wywłaszczanej nieruchomości zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 128 ust. 1-4, art. 130 , art. 134 ust. 1-4 , art 135 ust. 1-7 ugn, oraz powołanego wyżej § 36 ust.2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego .

Nadto zarzucił rażące naruszenie art. 120 ugn poprzez pominięcie w treści decyzji wymaganych tym przepisem, służebności przejazdu i przechodu przez wywłaszczaną działkę warunkujących dostęp do nieruchomości, z której odłączono wywłaszczaną działkę, a która stanowi zorganizowany gospodarczo kompleks stacji paliw wraz z obiektami handlowo-usługowymi, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

W konsekwencji powyższego autor skargi kasacyjnej zarzucił, że orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego narusza także normy: art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i jest sprzeczne z normami konstytucyjnymi określonymi w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Stanowiące podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo istnienia mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 75 k.p.a, art.77 §1 k.p.a w zw. z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez zaniechanie przeprowadzenia koniecznych dowodów w celu ustanowienia w decyzji wywłaszczeniowej koniecznych służebności na rzecz skarżącego oraz ustalenia w operacie wartości mienia znajdującego się na wywłaszczanej nieruchomości, a stanowiącego element jego infrastruktury technicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi według normy określonej w art. 183 p.p.s.a., a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów

zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił nieuwzględnienie w toku dotychczasowego postępowania prawa obywatela do uzyskania gwarantowanego przez normy konstytucyjne słusznego odszkodowania, a także nierozważnie zasadności przymusowego pozbawiania własności wobec braku nadrzędnych, ogólnospołecznych potrzeb w tym zakresie. Naruszenie w niniejszej sprawie przepisów postępowania, skutkowało zdaniem skarżącego nierozpatrzeniem i pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności sprawy, dodatkowo organy orzekające w sprawie dokonując wywłaszczenia, nie ustanowiły koniecznych służebności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż decyzja Ministra Infrastruktury orzekająca na niekorzyść strony odwołującej się, jest zasadna, nie wziął pod uwagę obowiązujących norm prawa, zawartych w art. 138 ust 2 i art.139 k.p.a. Sąd stwierdził jedynie, że działanie Ministra Infrastruktury było zasadne w tym względzie. O zasadności tej ma bowiem przesądzać "brak związku przyczynowego między wywłaszczeniem tej działki a ewentualnym wystąpieniem zdarzeń o jakich stanowi art. 120 ugn. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wywłaszczenie nieruchomości (działki nr [...]), tj. "odjęcie" integralnej części kompleksu handlowo-usługowego, nie wpływa na obniżenie wartości pozostałej nieruchomości, gdyż zmiany te wynikają z realizacji inwestycji w postaci budowy obwodnicy. Samo pozbawienie skarżącego istotnej części prowadzonego przedsiębiorstwa, ewidentnego ograniczenia w możliwościach gospodarczych, nie pozostaje w ocenie Sądu w związku przyczynowo-skutkowym z obniżeniem wartości jego mienia, gdyż obniżenie to jest skutkiem inwestycji w postaci budowy obwodnicy.

Argumentacja ta jest w świetle powołanych przepisów niemożliwa do zaakceptowania, bowiem sam akt wywłaszczenia, realizowany dla celów budowy obwodnicy, stanowi bezpośredni negatywny skutek dla skarżącego uprawniający go do odszkodowania przyznanego przez Wojewodę Małopolskiego. Sama budowa obwodnicy, dla której nieruchomość skarżącego nie byłaby potrzebna, nie skutkowałaby w opisany sposób wywłaszczeniem. W tym zakresie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego potwierdza jednak, że samo odszkodowanie jest prawnie dopuszczalne, jednakże odmawia skarżącemu tego prawa, gdyż zarzuca brak opisanego wyżej związku przyczynowego.

Kwestionowane przez skarżącego naruszenie zasady "reformatio in peius" zostało w orzeczeniu pominięte.

Uzasadniając zarzuty skargi w części dotyczącej wadliwości wyroku oddalającego skargę na ustaloną nieprawidłowo wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość skarżący podniósł, iż stosowanie w toku wywłaszczenia szczegółowych przepisów normujących ustalenie odszkodowania nie mogło następować bez poszanowania przepisów ustawy zasadniczej, tj. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 21 ust. 1 Konstytucji RP zawarto nadrzędną gwarancję prawa własności i dopuszczono w ustępie 2 wyjątek od tej zasady w postaci wywłaszczenia, które jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Ponadto powyższa norma konstytucyjna znalazła rozwinięcie w przepisach art. 128, 130, 134 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według których przy ustalaniu odszkodowania decydujące jest określenie rynkowej wartości wywłaszczanej nieruchomości.

Według autora skargi kasacyjnej, tak samo winny być interpretowane i stosowane przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W szczególności nie można interpretować przepisu art. 18 ust. 1 tej ustawy w taki sposób, iż przy wycenie wartości rynkowej nieruchomości należy brać pod uwagę wartość terenu po zmianie jego przeznaczenia na skutek ustalenia lokalizacji drogi. Takie rozwiązanie prowadzi do pokrzywdzenia dotychczasowego właściciela, którego pozbawia się prawa własności.

W dalszej części wywodów skarżący zarzucił, iż samo prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego pozbawione jest uzasadnienia prawnego i faktycznego. W świetle powołanych wyżej przepisów Konstytucji RP, jak i wymienionych ustaw dla prowadzenia wywłaszczenia musi istnieć obiektywny cel społeczny. W materiale dowodowym sprawy znajdują się dowody z dokumentów potwierdzające, iż wskazany cel wywłaszczenia jest obecnie fikcją. Stad też podnosząc tę zasadniczą kwestię skarżący liczył, iż organy państwa zobligowane do działania zgodnego z normami konstytucyjnymi i ustawowymi rozstrzygną sprawę z uwzględnieniem całokształtu okoliczności.

Według skarżącego utrzymanie w mocy decyzji o wywłaszczeniu, wobec jednoznacznej treści operatu, w którym biegły przyznaje, że wycena nie obejmuje m.in. uzbrojenia przebiegającego przez wywłaszczoną działkę (kanalizacja

sanitarna, kanalizacja deszczowa, kablowe zasilanie elektryczne i telefoniczne) prowadzi do dalszego wyzysku strony i jest sprzeczne z powołanymi normami prawa dotyczącymi ustalania odszkodowania i zasad wyceny. Utrzymanie decyzji w mocy, godzi także w regulacje określoną w art. 120 ugn. Stanowi ona, że jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli sąsiednich działek wskutek wywłaszczenia, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności.

Oczywiste jest, że na skutek wywłaszczenia części nieruchomości skarżący pozbawiony zostanie prawa swobodnego wjazdu na obiekt stacji paliw i obiektów towarzyszących. Stanowi to niedopuszczalny brak w zaskarżonej decyzji o wywłaszczeniu. Powołany przepis art. 120 ugn nakazuje ustanowienie odpowiednich służebności, czego nie wykonano.

Jest to istotne w skutkach naruszenie prawa, które Sąd I instancji winien rozstrzygnąć. Treść zaskarżonego wyroku potwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył skargi w zakresie podnoszonej wadliwości decyzji odnośnie do: koniecznych służebności (art. 120 ugn), odszkodowania za istniejącą w wywłaszczonej działce infrastrukturze technicznej oraz samej zasadności prowadzenia wywłaszczenia i zbędności tej procedury w sytuacji, gdy Miasto Nowy Sącz oświadcza skarżącemu, ze w perspektywie kilkunastu lat nie będzie prowadziło opisanej inwestycji. W tej mierze wywłaszczanie stanowi nadużycie prawa.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania – Prezydent Miasta Nowego Sącza, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Jako usprawiedliwione należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.

Sąd Wojewódzki, wbrew normie zawartej w art. 134 § 1 p.p.s.a. zawęził ocenę zaskarżonej decyzji do rozpatrzenia zarzutów zawartych w skardze i to nie wszystkich, pomijając kontrolę przeprowadzonego przez organy administracyjne postępowania i wydanych decyzji w ich całokształcie. Mianowicie, zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd zaakceptował ustalony w sprawie stan faktyczny i treść decyzji, mimo iż organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń istotnych w kontekście regulacji zawartej w art. 120 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ugn.

W tym miejscu przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne przeprowadzono w celu wywłaszczenia części nieruchomości stanowiącej własność skarżącego z przeznaczeniem na budowę obwodnicy w ciągu drogi krajowej, przy czym cała nieruchomość wykorzystywana jako zorganizowany gospodarczo kompleks stacji paliw wraz z obiektami handlowo-usługowymi podzielona została na dwie działki,

z których jedną wywłaszczono, zaś pozostała część – sąsiadująca z terenem przeznaczonym na inwestycję drogową – ma być użytkowana przez właściciela

w sposób dotychczasowy.

Według opisu zawartego w decyzji organu I instancji, podlegająca wywłaszczeniu działka nr [...] stanowi część stacji paliw, a przez działkę przebiegają wjazd i wyjazd ze stacji paliw (i obiektów towarzyszących) oraz kable elektryczne i telekomunikacyjne.

Oczywistym jest, że po zrealizowaniu inwestycji drogowej, nieruchomość pozostawiona we własności skarżącego będzie miała urządzony stosowny wjazd

i wyjazd na drogę krajową. Jednak organy administracji zaniechały wyjaśnienia, jak się ma odbywać korzystanie z działek nr [...] i [...] stanowiących stację paliw po dokonaniu wywłaszczenia, a przed włączeniem do obwodnicy, w sytuacji gdy na działce nr 16/18 zlokalizowany jest wjazd i wyjazd ze stacji oraz uzbrojenie w postaci kanalizacji, przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych.

Wskazać należy, że przepis art. 120 ugn przewiduje ustanowienie przez organ wywłaszczeniowy szczególnych obowiązków, które obciążają podmiot występujący

z wnioskiem o wywłaszczenie. Przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy zachodzi potrzeba zapobieżenie niebezpieczeństwu wystąpienia szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać wskutek wywłaszczenia dla nieruchomości sąsiednich. Organ w decyzji wywłaszczeniowej ustanawia niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom.

Przepis art. 120 ugn stanowi swoiste uzupełnienie art. 119 ugn i przesądza o konieczności zamieszczenia dodatkowych elementów w decyzji o wywłaszczeniu, gdy wywłaszczenie nieruchomości ujemnie oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie, np. konieczność znoszenia określonych uciążliwości, brak dojazdu lub dalszy dojazd, utrata pożytków.

Z uwagi na odesłanie zamieszczone w art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przepis ten ma także zastosowanie przy wywłaszczeniu nieruchomości pod drogi publiczne, a także z uwagi na treść art. 16 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym w tej sprawie, tj. do dnia 16 grudnia 2006 r. Przepis ten nakazywał wprost zamieszczenie elementów określonych w przepisach odrębnych. Chodzi tu m.in. o zadośćuczynienie wynikającym z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązkom o charakterze cywilnoprawnym, takim jak ustanowienie służebności czy budowa odpowiednich urządzeń zapobiegających niebezpieczeństwu, niedogodnościom mogącym powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Obowiązki te zostały na mocy art. 120 ugn przekazane do drogi administracyjnej, w związku z tym ich konkretyzacja powinna nastąpić w decyzji administracyjnej. Przesądza to o publicznoprawnym charakterze powinności organu (wyrok NSA z 18 grudnia 2009 r., I OSK 321/09).

Sąd Wojewódzki rozpatrując niniejszą sprawę nie rozważył, czy powinien w niej znaleźć zastosowanie przepis art. 120 ugn, skoro wskutek wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości działka skarżącego utraci dostęp do drogi publicznej, a jak wynika z akt sprawy, termin realizacji tej inwestycji na dzień wydania decyzji organów obu instancji nie był znany i może się on odsunąć na okres nawet kilkunastu lat. Zgodzić się więc należało z autorem skargi kasacyjnej, że uchybienia proceduralne w powyższym zakresie stanowiły naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa, mające wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Kolejnym naruszeniem proceduralnym, słusznie wskazanym w skardze kasacyjnej, aczkolwiek niemającym wpływu na wynik sprawy, było nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do najdalej idącego zarzutu, dotyczącego bezzasadności wywłaszczenia.

Skarżący już w odwołaniu, a następnie w skardze zarzucał, że z uwagi na wieloletnią perspektywę rozpoczęcia przedmiotowej inwestycji, prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego pozbawione jest uzasadnienia prawnego i faktycznego. Tymczasem Sąd w wyroku stwierdzając, że zarzuty skargi odnoszą się przede wszystkim do wysokości ustalonego odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość, nie oceniał przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a zwłaszcza celowości wywłaszczenia.

Przyjąć jednak należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie jest usprawiedliwione stanowisko skarżącego, według którego o niezasadności przymusowego pozbawienia własności świadczy brak nadrzędnych, ogólnospołecznych potrzeb w tym zakresie. Zaakceptować bowiem trzeba działania organów administracji podejmowane w celu zapewnienia sprawnego pozyskiwania gruntów pod modernizację i budowę dróg publicznych. Zrozumiałe jest przecież, że zadania publiczne związane z infrastrukturą drogową muszą być tak planowane i realizowane, aby możliwe stało się usuwanie zapóźnień w tym zakresie oraz racjonalne wykorzystanie unijnych środków finansowych.

Należy również zwrócić uwagę, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie przewidują żadnego terminu, po upływie którego decyzje lokalizacyjne dotyczące dróg publicznych traciłyby moc prawną. Przeciwnie – art. 43 ust. 1 ustawy przewiduje, że decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzje o pozwoleniu na budowę drogi, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz inne decyzje wydane na podstawie niniejszej ustawy pozostają w mocy.

Poza tym zauważyć należy, że za jak najwcześniejszym inicjowaniem postępowań wywłaszczeniowych przemawia długotrwałość procedur, o czym świadczy chociażby niniejsza sprawa.

Ponadto nie jest wykluczone, że przy sprzyjających warunkach formalnych, organizacyjnych i finansowych nastąpi szybsze rozpoczęcie inwestycji.

Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w tej kwestii nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.

Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 139 kpa w zw. z przepisami powołanymi w punkcie pierwszym (a) skargi kasacyjnej. Wbrew wywodom skarżącego, w stanie sprawy ustalonym przez organy administracyjne zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji przyznającej odszkodowanie w wysokości niższej niż to uczynił organ I instancji. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury, zaakceptowanym następnie przez Sąd Wojewódzki, że powiększenie kwoty odszkodowania za wywłaszczone prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości sąsiedniej, obejmującej działki nr [...] i [...], nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów art. 120 i 128 ust. 4 ugn. Trafnie organ zauważył, że w decyzji o wywłaszczeniu nie ustanowiono na nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...] i [...]) służebności oraz nie ustalono żadnych obowiązków budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń związanych z wywłaszczeniem działki nr 16/18, zaś przepisy mające zastosowanie w sprawie nie dają podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości sąsiedniej, pozostałej po wywłaszczeniu przedmiotowej działki. Powyższa konstatacja znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który konsekwentnie utrzymuje pogląd, iż przepis art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 ugn nie może stanowić podstawy prawnej do uwzględnienia żądania właściciela nieruchomości sąsiedniej o odszkodowanie z powołaniem się na to, że ta sąsiednia nieruchomość wskutek wywłaszczenia straciła na wartości (por. wyrok NSA z 4 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 730/04; wyrok NSA z 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 559/08; wyrok NSA z 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1519/08).

Wskazać należy, że według art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej "ustawą z 2003 r.", w sprawach nieuregulowanych w rozdziale trzecim tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie do art. 113 ust. 3 ugn wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela nabywa się tę część w drodze umowy. Odszkodowanie przyznawane z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości ma na celu naprawienie szkody wyrządzonej wskutek wywłaszczenia.

Zaznaczyć należy, że w odniesieniu do regulacji dotyczącej odszkodowań przepis art. 128 ugn będzie miał zastosowanie tylko o tyle, o ile materia ta nie została unormowana w art. 18 ustawy z 2003 r. Stosowanie do art. 128 ust. 1 ugn wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tego prawa. W ustępie 4 rozszerzono zakres odszkodowania o wartość szkody powstałej wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Z treści natomiast art. 120 wynika, że przez "zdarzenia" te należy rozumieć sytuacje, gdy zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej wskutek wywłaszczenia nieruchomości, w związku z czym zachodzi konieczność ustanowienia w decyzji o wywłaszczeniu niezbędnych służebności oraz ustalenia obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom.

Skoro w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie wystąpiło zdarzenie, o którym mowa w treści art. 120 ugn, to nie było podstaw do przyznania odszkodowania w wysokości określonej w decyzji organu I instancji.

Z tej więc przyczyny nie było możliwe zwiększenie odszkodowania, a nie ze względu na wskazany przez Sąd Wojewódzki brak związku przyczynowego między wywłaszczeniem przedmiotowej działki a zdarzeniami wymienionymi w art. 120 ugn.

Niewątpliwie rację ma autor skargi kasacyjnej, który zauważa, że sama budowa obwodnicy nieskutkująca potrzebą wywłaszczenia nie miałaby wpływu na obniżenie wartości jego mienia. Trudno więc rozdzielić skutki wywłaszczenia od realizacji inwestycji, na potrzeby której wywłaszczenie jest dokonywane. Niezależnie jednak od tego nieprzekonywującego wywodu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w rezultacie uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego, iż organ odwoławczy wydając decyzję na niekorzyść odwołującego się nie naruszył normy ustanowionej w art. 139 kpa.

Jako nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. w związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ustanawiającym zasadę słusznego odszkodowania.

Ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej nie można się zgodzić na poziomie wykładni wymienionych przepisów, przy czym w dalszej części uzasadnienia dokonane będą zastrzeżenia na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej zarówno organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, jak też Sąd Wojewódzki prawidłowo zinterpretowały przepis art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r., zgodnie z którym wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Norma wynikająca z powyższego przepisu nakazuje ustalać odszkodowanie według wartości wywłaszczonej nieruchomości, a nie szkody wynikłej z wywłaszczenia. Nie jest więc możliwa taka interpretacja tego przepisu, która skutkowałaby tym, że przy ustalaniu odszkodowania w omawianym trybie uwzględniana byłaby również strata związana z obniżeniem wartości tej nieruchomości, która pozostała we władaniu wywłaszczonego.

W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1519/08, według którego odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod budowę drogi krajowej, ustalane w trybie art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r., odpowiada konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania". Dochodząc do takiej konstatacji Sąd zwrócił uwagę, że zagadnienie "słusznego odszkodowania" było niejednokrotnie podejmowane w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, w których przede wszystkim podkreślano, że prawa konstytucyjnie chronione nie mają charakteru absolutnego; pojmowanie własności jako prawa absolutnego prowadziłoby bowiem w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny (wyrok TK z 3 lipca 2001 r. sygn. K. 3/01, OTK ZU 2001/5/125). Natomiast zapewnienie właściwych proporcji między interesami właścicieli i interesem publicznym należy do ustawodawcy, który w normach ustawowych określa zasady i tryb ograniczenia prawa własności. Dotyczy to m. in. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., której celem było stworzenie warunków do budowy i modernizacji dróg publicznych, a więc celu publicznego, uzasadniającego wprowadzenie ograniczeń prawa własności. Przepisy omawianej ustawy dotyczą specyficznych nieruchomości, jakimi są grunty wykorzystane na drogi publiczne, a to wymaga zastosowania rozwiązań odbiegających od reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w cyt. wyroku, interes publiczny związany z potrzebą budowy dróg nie może być należycie zabezpieczony na zasadach przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zatem stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej było rozwiązaniem proporcjonalnym do zamierzonego przez ustawodawcę celu, w pełni legitymowanego w demokratycznym państwie prawa. Należy zwrócić uwagę, że art. 21 ust. 2 Konstytucji uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Rozumienie tego pojęcia wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) dotyczącym zgodności art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości.

Korzystając z powyższej argumentacji należało dojść do wniosku, że nie ma racji autor skargi kasacyjnej wywodząc, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r., interpretowany w kontekście zasady "słusznego odszkodowania", prowadzić powinien do takich samych rezultatów jakie wynikają z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Znamiennym jest przecież to, że ustawodawca konstytucyjny posłużył się pojęciem "słusznego odszkodowania", którego rozumienie nie może być identyczne na gruncie różnych regulacji prawnych podporządkowanych rozmaitym celom publicznym.

Innym natomiast zagadnieniem jest ocena regulacji prawnej zawartej w przepisie § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ocena zarzutu odnoszącego się do tego przepisu w powiązaniu z przepisami wymienionymi w skardze kasacyjnej byłaby jednak przedwczesna z uwagi na to, że operat szacunkowy uwzględniający unormowanie wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego przestał być przydatny do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Zauważyć bowiem trzeba, że sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego opinia o wartości rynkowej nieruchomości oparta była na założeniu, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania uwzględnia się zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ugn. W konsekwencji rzeczoznawca sporządzający operat zastosował nie tylko przepis § 36, ale też § 43 ust. 3 wymienionego rozporządzenia. Wykluczenie przez organ odwoławczy zastosowania w sprawie regulacji zawartej w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 ugn, powinno skutkować zleceniem rzeczoznawcy uzupełnienia bądź sporządzenia na nowo operatu szacunkowego. Ten aspekt sprawy został pominięty przez Sąd Wojewódzki przy ocenie prawidłowości ustalanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Dodać przy tym należy, że Sąd nie odniósł się również do zarzutu skargi dotyczącego braku w opinii rzeczoznawcy wyceny uzbrojenia przebiegającego przez wywłaszczoną działkę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczna będzie zatem bardziej wnikliwa ocena operatu szacunkowego w zakresie w jakim dotyczy określenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości.

Ze względów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie mógł być uwzględniony wniosek skargi kasacyjnej co do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a.

W konsekwencji orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 203 pkt 1 p.p.s.a., przy czym zasądzona kwota obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika (240 zł) oraz uiszczony wpis i opłatę (117 zł).