Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3103/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Op 338/12 w sprawie ze skargi B. K. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na wprowadzenie do środowiska gazów i pyłów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B. K. i J. K. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II SA/Op 338/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi B. K. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na wprowadzanie do środowiska gazów i pyłów w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie SKO w Opolu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy Starosty Opolskiego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 2, art. 183 ust. 1, art. 184 ust. 1, art. 188 ust. 1 i ust. 2, art. 224 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – dalej p.o.s. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 16, poz. 87) udzielił Spółce jawnej "[...]" pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza ze źródeł i emitorów instalacji zlokalizowanych na terenie firmy "[...]" Sp. j. w P. przy ul. [...], ustalając czas jego obowiązywania do dnia 20 marca 2020 r. oraz określając rodzaj i parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania zanieczyszczeniom.

B. i J. K. wnioskiem z dnia 27 grudnia 2010 r., wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zarzucając: – naruszenie art. 188 ust. 2 i art. 224 p.o.s., poprzez nie zamieszczenie w decyzji wszystkich obligatoryjnych wymagań określonych w tych przepisach; – naruszenie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów art. 71–76 Prawa ochrony środowiska oraz przepisów prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji zezwalającej na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów dla inwestycji, która zgodnie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyrokami sądów administracyjnych nie ma prawa funkcjonować na tym terenie oraz, pomimo że decyzje zezwalające na budowę i lokalizację zakładu zostały unieważnione, a inwestycja nie została zalegalizowana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia, powołując treść art. 157 § 2 k.p.a. organ wskazał, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Wyjaśnił, że powołaną regulację należy traktować jako przepis szczególny wobec treści art. 28 k.p.a. Skoro stronami postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza mogą być co do zasady tylko podmioty prowadzące instalację, to także legitymacja procesowa do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia takiego pozwolenia winna przysługiwać wyłącznie tym podmiotom. Kolegium nie podzieliło argumentacji wnioskodawców powołanej na poparcie ich legitymacji procesowej wskazując, że w konkluzji uzasadnienia przywołanego przez nich wyroku wskazano, iż art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska prawidłowo winien być odczytywany jako przepis określający strony każdego postępowania mającego za przedmiot wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, ścieków do wód lub do ziemi oraz wytwarzanie odpadów (art. 180 ust. 1 p.o.s.), tj. strony postępowania w sprawie pozwolenia, wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, czy uchylenia w trybie art. 154, art. 155 k.p.a. itp. W ocenie organu, zasadne jest stanowisko, że wyjątek w przedmiocie strony z art. 28 k.p.a., uczyniony w art. 185 ust. 1 p.o.s., obejmuje wszystkie sposoby załatwiania spraw określonych w art. 180 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli B. i J. K.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania powinna nastąpić w drodze postanowienia, a nie jak wskazują wnioskodawcy w drodze decyzji. Uznał, że w sprawie nie będzie miał zastosowania powołany przez wnioskodawców przepis art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie m.in. ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem wniosek B. i J. K. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji był rozpatrywany już po wejściu w życie zmian wprowadzonych tą ustawą. Co do legitymacji do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium wskazało, że o posiadaniu przez określony podmiot przymiotu strony decyduje organ przed wszczęciem, a nie w toku wszczętego postępowania administracyjnego, na podstawie norm prawa, a więc na podstawie przesłanek obiektywnych, a nie subiektywnego przekonania składającego podanie o tym, że jest stroną. Organ przytoczył i podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu utrzymywanym w mocy, zgodnie z którym uwzględniając regulację art. 185 ust. 1 p.o.s. przyjąć należy, że skoro stronami postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza mogą być co do zasady tylko podmioty prowadzące instalację, to także legitymacja procesowa do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia takiego pozwolenia przysługuje wyłącznie tym podmiotom.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższe postanowienie SKO w Opolu z dnia [...] listopada 2011 r. wnieśli B. i J. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Op 338/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kluczowym zagadnieniem było ustalenie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zasadnie odmówiło zaskarżonym postanowieniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r. uznając, że żądanie skarżących zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu i jest ono samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano kwestionowaną decyzję. Wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajnego środka prawnego w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie do skorzystania z tego środka posiadają nie tylko osoby, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w trybie zwykłym. Stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będą zarówno strony postępowania, w którym wydano decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie zawsze zachodzi tożsamość podmiotów w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nieważnościowym. Ponadto, Sąd podzielił pogląd NSA wyrażony w wyroku z 13 lipca 2012 r., II OSK 734/11, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego podmiotu, należy w każdym przypadku do organu administracji publicznej właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji. Niewystarczającym jest ustalenie przez właściwy organ, że żądający wszczęcia postępowania nieważnościowego nie posiadał statusu strony w postępowaniu zwykłym, bowiem okoliczność ta nie przesądza o braku legitymacji czynnej po stronie podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obliguje właściwy organ, w ramach etapu wstępnego do zbadania kwestii formalnej w postaci wniesienia podania (żądania) przez legitymowany podmiot. Skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, to organ na nowo ustala krąg stron postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z powodu braku przymiotu strony powinna być zawężona tylko do przypadku, gdy brak tego przymiotu jest oczywisty i nie budzi wątpliwości już na etapie wstępnym. W sytuacji, gdy okoliczność braku przymiotu strony nie jest bezwzględnie pewna, wówczas ze względu na ochronę jednostki żądającej wszczęcia postępowania nieważnościowego, wszelkie wątpliwości powinny być rozważane w toku postępowania wyjaśniającego, co wymaga wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61 § 3 k.p.a., stwarzającego możliwość zbadania interesu prawnego wnioskodawcy. W przypadku ustalenia we wszczętym postępowaniu, że wnoszący podanie nie posiada interesu prawnego, wszczęte postępowanie musi zostać umorzone. Bezcelowe jest natomiast wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko wówczas, gdy już z samej treści wniosku (żądania) niewątpliwie wynika brak po stronie podmiotu interesu prawnego. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, nie powołuje się na własny interes prawny lecz występuje w interesie osób trzecich, albo istnieje wyraźny przepis prawa, z którego wynika jednoznacznie brak legitymacji po stronie wnioskodawcy.

W rozpoznawanej sprawie organ wskazał na przepis art. 185 ust. 1 p.o.s., który stanowi, że "Stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze." Z treści tego przepisu nie wynika jednoznacznie wyłączenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego przez inne osoby, które nie zostały tym przepisem objęte, a które uzasadniają swój interes powołując się na ochronę przysługującą im z tytułu prawa własności w związku z uciążliwościami pyłów i gazów z prowadzonej działalności przez podmiot prowadzący instalację. Zdaniem Sądu, przepis ten nie stoi na przeszkodzie do wszczęcia postępowania w celu oceny legitymacji skarżących do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, co do zapadłej (w postępowaniu zwykłym) decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza. Postępowanie nieważnościowe jest nowym postępowaniem i nie zawsze krąg stron z postępowania zwykłego pokrywa się z kręgiem stron postępowania nadzwyczajnego, dlatego legitymacja podmiotu żądającego wszczęcia postępowania nieważnościowego powinna zostać oceniona przez organ na etapie wstępnym po wszczęciu postępowania, a w sytuacji gdy okaże się, że żądającemu nie przysługuje przymiot strony, postępowanie wszczęte należy umorzyć. Badanie legitymacji żądającego wszczęcia postępowania nieważnościowego, w sytuacji braku "oczywistego i niewątpliwego" po stronie podmiotu interesu prawnego, nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Przeszkoda podmiotowa z art. 61a § 1 k.p.a. musi wynikać wyraźnie z przepisu prawa, lub kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, skarżący żądając stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2010 r., powołali się we wniosku na swój interes prawny, wywodząc, że decyzja rażąco narusza prawo oraz narusza ich prawo własności, bowiem są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z zakładem (tartakiem), który oddziałuje na ich własność. Skarżący zatem nie wnosili o wygaśniecie, cofnięcie czy ograniczenie pozwolenia. Z przepisu art. 185 ust. 1 p.o.s. nie wynika wprost wyłączenie skarżących z kręgu podmiotów upoważnionych do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, stąd brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi na regulacje tego przepisu (art. 185 ust. 1). Odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., organ w uzasadnieniu postanowienia nie może dokonywać rozważań na temat interesu prawnego czy też braku takiego interesu po stronie żądającego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Tylko wszczęcie postępowania zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego podmiotu. Ponieważ w postępowaniu zwykłym i postępowaniu nieważnościowym krąg stron nie musi być tożsamy, to aby stwierdzić, czy wnoszący podanie ma przymiot strony – przy braku oczywistości lub wyraźnego wyłączenia przepisem – organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i w przypadku braku podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego wnioskodawcy powinien zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania.

Zdaniem Sądu, Kolegium nie poddało analizie aktualnego interesu prawnego skarżących w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Ponadto, nie można było po wniesieniu podania przesądzić, jak to miało miejsce w tej sprawie, że skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiadującej z tartakiem wprowadzającym gazy i pyły do powierza, na podstawie kwestionowanej decyzji, nie są stroną, gdyż nie są podmiotami, o których mowa w art. 185 ust. 1 p.o.s., tj. prowadzącymi instalację oraz nie znajdują się w obszarze ograniczonego użytkowania. Wyjaśnienie okoliczności, czy skarżący, którzy żądali stwierdzenia nieważności decyzji mają status strony (interes prawny) powinno mieć miejsce w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu z dnia 25 września 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło SKO w Opolu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego – art. 185 ust. 1 p.o.s. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez przyjęcie, że z jego treści nie wynika jednoznacznie wyłączenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przez inne podmioty niż przepisem tym objęte, a uzasadniające swój interes ochroną przysługującą im z tytułu prawa własności w związku z uciążliwościami spowodowanymi emisją pyłów i gazów z prowadzonej działalności przez podmiot prowadzący instalację, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez niesłuszne przyjęcie, że zasadne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia SKO w Opolu, podczas gdy – w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy – organy administracyjne obu instancji, wbrew ocenie WSA w Opolu, w sposób uprawniony przyjęły, że wniosek B. i J. K. zmierzający do wzruszenia w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opolskiego z dnia [...] marca 2010 r. został wniesiony przez osoby nie będące stronami tego postępowania w rozumieniu art. 185 ust. 1 p.o.s.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i J. K. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw wskazując na naruszenie art. 185 ust. 1 p.o.ś. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Sąd uchylając zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie odmawiające na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Opolskiego z dnia 30 marca 2010 r. udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza ze źródeł i emiterów zlokalizowanych na terenie firmy (...), błędnie przyjął, że ustalając przymiot strony do wszczęcia postępowania w tej sprawie należy opierać się na art. 28 k.p.a. bez uwzględnienia brzmienia art. 185 § 1 p.o.ś. W związku z powyższym zdaniem Sądu nie mógł mieć też zastosowania przepis art. 61a § 1 k.p.a.

Przepis art. 28 k.p.a. określa kto jest stroną postępowania administracyjnego. Określenie to odnosi się do postępowania zwykłego, jak i do postępowań nadzwyczajnych. Tak więc pojęcie strony zdefiniowane w powyższym przepisie ma charakter uniwersalny, chyba że ustawodawca w przepisach szczególnych prawa materialnego odmiennie ureguluje tę kwestię wprost wskazując kto jest stroną w danym postępowaniu. Takie regulacje szczególne zawierają np. art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 185 ust. 1 p.o.ś. mający zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 185 ust. 1 stronami postępowania o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 184, są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. W ust. 2 dodatkowo zaznaczono, że nie stosuje się w tym postępowaniu art. 31 k.p.a., co wskazuje na wyraźne zawężenie z woli ustawodawcy w tym postępowaniu kręgu podmiotów mających przymiot strony w porównaniu do regulacji kodeksowych (k.p.a.).

W takim przypadku, kiedy przepis prawa materialnego wyraźnie i jednoznacznie wskazuje kto jest stroną w danym postępowaniu, to ma on pierwszeństwo przed art. 28 k.p.a. jako przepis szczególny, wyłączający stosowanie tego ostatniego (art. 28 k.p.a.). Ponieważ przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znają jedno tylko pojęcie strony zdefiniowane w art. 28 k.p.a., należy przyjąć, że nie ma podstaw do różnicowania pojęcia strony w zależności od tego, czy chodzi o wszczęcie postępowania zwykłego (art. 61 § 1 k.p.a.), czy też jednego z postępowań nadzwyczajnych (art. 147, art. 157 § 2 k.p.a.).

Dlatego też trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie, że przepis art. 185 ust. 1 p.o.ś. ma także zastosowanie przy wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podobnie jak w postępowaniu o wydanie pozwolenia, co znajduje też odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 11 marca 2008 r., II OSK 197/07, Lex nr 505246, wyrok WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2008 r., IV SA/Wa 534/08, wyrok NSA z 26 listopada 2008 r., II OSK 1475/07, Lex nr 526065 – błędnie podana teza wyroku).

Powyższe ustalenie nie zmienia faktu, że w niektórych sytuacjach wynikających ze stanu faktycznego sprawy, krąg podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym może być inny, niż w postępowaniu zwykłym, ma to jednak najczęściej miejsce w przypadku kiedy ustala się strony postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a.

Pogląd przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, że przepis art. 185 ust. 1 p.o.ś. określający, kto jest stroną postępowania, nie ma zastosowania do stron wnoszących o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, jest z gruntu błędny. Przyjęcie takiego poglądu nie miałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia, prowadziłoby bowiem do tego, że w praktyce orzeczniczej funkcjonowałyby dwa różne pojęcia strony, inne w postępowaniu zwykłym i inne w postępowaniu nadzwyczajnym, wszczętym w sprawie decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym. Określenie wprost w przepisie prawa materialnego kto jest stroną danego postępowania, tak jak w art. 185 ust. 1 p.o.ś., ogranicza ustawowo organy w rozważaniach czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, gdyż o tym przesądził prawodawca w ustawie.

Mając na uwadze powyższe rozważania, uzasadnione prawnie też było w niniejszej sprawie wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji nie mogło być wątpliwości, że żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, ponieważ przesądził o tym ustawodawca.

Powyższe rozważania wskazują też, że nie było podstaw do wydania zaskarżonego wyroku w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 p.p.s.a., do czego też prowadzi uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.