Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 318/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80. art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 roku sprawy ze skargi J. P. i S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...], a nadto postanowienie tegoż organu z dnia [...] nr [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz J. P. i S. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz J. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego. LS


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. P. i S. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]roku Nr [...] w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego.

Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku nakazał J. P. i S. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania drugiej i trzeciej kondygnacji budynku usytuowanego na działce nr ewid. 7605, położonej w Ł. przy ul. A, tj. przywrócenie sposobu użytkowania tej części budynku jako mieszkalnego jednorodzinnego.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 71a ust. 4 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalił, że na nieruchomości stanowiącej własność J. P. i S. P. zlokalizowanej w Ł. przy ul. A znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany, trzykondygnacyjny. Budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1982 roku. Organ stwierdził, iż na pierwszym piętrze w jednym pokoju znajdują się dwa, a w drugim sześć pojedynczych łóżek, na drugim piętrze odpowiednio sześć i trzy pojedyncze łóżka. W pokojach znajdują się ubrania, torby podróżne, świadczące o tym, że pomieszczenia są użytkowane. W trakcie oględzin J. P. przedłożyła umowę najmu budynku zawartą z osobą trzecią, gdzie określono, że w obiekcie znajdują się pomieszczenia z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe. Na tej podstawie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...]wstrzymał użytkowanie drugiej i trzeciej kondygnacji budynku mieszkalnego oraz nałożył na właścicieli obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów do dnia 31 października 2011 roku.

Jak dalej argumentował organ, w dniu 8 sierpnia 2011 roku wpłynęła do niego informacja od właścicieli sąsiedniej nieruchomości – K. i R. B., że mimo wstrzymania użytkowania, budynek jest nadal wynajmowany i przebywa w nim kilkunastu mężczyzn. W dniu 26 sierpnia 2011 roku organ przeprowadził oględziny budynku, w trakcie których potwierdził powyższą informację. Mimo, iż nie udostępniono wszystkich pomieszczeń, ze względu na ich zamknięcie, obecna podczas oględzin J. P. oświadczyła, iż druga i trzecia kondygnacja jest nadal wynajmowana, w pokojach przebywa 12 osób. W jedynym otwartym pokoju na drugiej kondygnacji, od strony zachodniej, ustawionych było sześć łóżek, obok znajdowały się rzeczy osobiste przebywających tam osób. W tej sytuacji organ za zasadne uznał nakazanie właścicielom obiektu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania drugiej i trzeciej kondygnacji budynku stanowiącego ich własność, tj. przywrócenie sposobu użytkowania tej części budynku jako mieszkalnego jednorodzinnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. i S. P. podnieśli, iż mimo zakwaterowania kilku osób nie zmieniła się funkcja budynku, nadal jest to budynek mieszkalny, a ilość osób nie stanowi kryterium dającego podstawę zmiany sposobu użytkowania.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wspomnianą na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, iż obiekt budowlany powinien być wykorzystywany zgodnie

z aktualnym przeznaczeniem. Prawodawca nie zdefiniował pojęcia zmiany przeznaczenia obiektu, a wskazał jedynie, iż za zmianę przeznaczenia należy uznać podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Posłużenie się w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego sformułowaniem "w szczególności" oznacza, że wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter wyłącznie przykładowy, nie wyłączając innych zdarzeń wpływających na zmianę sposobu korzystania z obiektu budowlanego. Jak dalej argumentował organ odwoławczy, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania. Powołany przepis, zdaniem organu odwoławczego, nie wymaga zatem, by skutkiem zmiany sposobu użytkowania obiektu było pogorszenie warunków w nim wymienionych.

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż bezsporne w sprawie jest to, że budynek pierwotnie użytkowany był jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Następnie, od dnia 1 czerwca 2011 roku (data zawarcia umowy najmu), właściciele zaczęli wynajmować

w nim pokoje. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że taki stan faktyczny uzasadnia przyjęcie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Prowadzenie w budynku, działalności w postaci wynajmowania pokoi zmienia co najmniej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Budynek przeznaczony na potrzeby najmu jest budynkiem użyteczności publicznej, co wynika z przepisu § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i musi spełniać określone dla tego typu obiektów warunki techniczne.

W tej sytuacji - zdaniem organu odwoławczego - zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w tym obiekcie działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie

z bezpieczeństwem jego zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają warunki wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odwołujący się w części obiektu budowlanego podjęli działalność, która zmieniła warunki bezpieczeństwa oraz warunki zdrowotne i higieniczno - sanitarne. Inne są bowiem te warunki dla domu jednorodzinnego, a inne dla budynku, w którym - poza osobami zwykle mieszkającymi w domu jednorodzinnym - przebywa jeszcze dwanaście osób. Nie zmienia tego okoliczność, iż w obiekcie nie przeprowadzono żadnych prac adaptacyjnych, ważna jest bowiem faktyczna zmiana przeznaczenia pomieszczeń.

Stosownie do treści art. 70 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wobec stwierdzenia, iż odwołujący się nie dokonali takiego zgłoszenia, organ pierwszej instancji zobowiązany był do zastosowania art. 71a Prawa budowlanego, czyli wszczęcia procedury legalizacyjnej. Dlatego też organ pierwszej instancji wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego i nałożył obowiązek dostarczenia, w wyznaczonym terminie, określonych dokumentów. Z materiału dowodowego wynika, iż odwołujący się nie wykonali nałożonych na nich obowiązków, a nadto nadal użytkują budynek wynajmując w nim pomieszczenia mieszkalne. Zgodnie z dyspozycją art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - mimo wstrzymania jego użytkowania, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku lub jego części w sytuacji niepodporządkowania się nakazowi wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja pierwszej instancji została wydana zgodnie z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia.

W skardze na powyższą decyzję J. P. i S. P. zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji polegający na uznaniu, iż naruszyli oni przepisy w zakresie użytkowania pierwszego i drugiego piętra budynku mieszkalnego przez ich wynajem. Zdaniem skarżących w sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zasad określonych w art. 7, 8, 10, 11, 12 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako: "K.p.a."). Skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi. W uzasadnieniu skargi jej autorzy, powołując się na konstytucyjne zasady ochrony praw i równości wobec prawa, wywodzili, iż czują się dyskryminowani, gdy wykorzystując własne możliwości podjęli działania w celu poprawy swojej sytuacji materialnej. Zdaniem skarżących korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych przez 12 osób nie spowodowało żadnego zagrożenia. Skarżący przyznali, iż przed wynajmem pomieszczeń nie dokonali zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, gdyż o takim obowiązku nie wiedzieli, a przede wszystkim uważają, iż nie zmienili sposobu użytkowania części budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 marca 2012 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1317/11 oddalił skargę J. P. i S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...].

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. P., wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 roku sygn. akt: II OSK 2069/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2012 roku i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczy spór w sprawie stanowi konieczność oceny, czy wynajem pokoi w domu jednorodzinnym na cele mieszkaniowe osobom trzecim stanowi zmianę sposobu użytkowania tegoż domu.

W tym zakresie skład orzekający sądu drugiej instancji podzielił pogląd sądu pierwszej instancji odnośnie wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. NSA zakwestionował jednak stanowisko WSA, zgodnie z którym zmiany sposobu użytkowania należy upatrywać w zmianie standardów higieniczno – sanitarnych, co znajduje potwierdzenie w opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 lipca 2011 roku, w której stwierdzono, iż fakt zamieszkania w typowym budynku jednorodzinnym dodatkowo kilkunastu osób powoduje zmianę standardów higieniczno – budowlanych. Zasadność tak kategorycznie formułowanych wniosków NSA poddał jednak w wątpliwość, argumentując, że sam autor pisma wskazywał na trudność ustalenia takiej okoliczności bez znajomości szczegółów dotyczących stanu lokalowego, technicznego, wyposażenia budynku oraz stanu zdrowia użytkowników.

W ocenie NSA takie sformułowanie oznacza, iż sam organ nadzoru sanitarnego dystansował się od swej wypowiedzi, wskazując na nieznajomość konkretnych okoliczności sprawy. Ponadto sąd II instancji dostrzegł, że przedmiotowy obiekt budowlany (budynek mieszkalny jednorodzinny) przeznaczony jest niejako ze swojej natury na pobyt ludzi, co należało odnieść do ustaleń faktycznych sprawy dotyczących ilości przebywających w nim osób i ustalenia, ile w rzeczywistości osób przebywało

w nim dodatkowo. Możliwość zastosowania normy art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uzależniona jest od wnikliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Tymczasem sąd pierwszoinstancyjny ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że fakt zamieszkania w typowym budynku jednorodzinnym dodatkowych kilkunastu osób powoduje zmianę standardów higieniczno – sanitarnych. Ustalony

w sprawie wynajem 4 pomieszczeń w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nie uzasadnia sam w sobie takiej zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego obiektu mieszkalnego na pomieszczenia mieszczące się w pojęciu obiektów hotelarskich,

o jakich mowa w art. 36 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o usługach turystycznych (Dz. U. Nr 223, poz. 2268 ze zm.). Nie jest też uprawnione przyjmowanie, iż podnajem pokoi mieszkalnych w domu jednorodzinnym w oparciu o zawarte umowy cywilnoprawne mieści się w pojęciu usług hotelarskich zdefiniowanych w art. 3 pkt 8 ustawy o usługach turystycznych.

W konsekwencji NSA wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw.

z art. 7 i art. 77 K.p.a., podkreślając, iż kognicją sądu objęte jest także postanowienie organu pierwszej instancji z dnia[...]. Postanowienie to, z uwagi na swoją niezaskarżalność w drodze odrębnego zażalenia, winno podlegać kontroli instancyjnej wraz z wniesionym odwołaniem oraz kontroli sądowoadministracyjnej wraz z wniesioną skargą. Z powyższych przyczyn, dla składu orzekającego, oczywistym było, iż ocena sądu pierwszej instancji o prawidłowości zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego była przedwczesna.

W konkluzji NSA stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny legalności kontrolowanej w sprawie decyzji, uwzględniając przedstawione uwagi, a nadto podda kontroli pozostałe okoliczności, z którymi organ

w zaskarżonej decyzji wiązał przesłanki zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270, dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność

z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Jednocześnie podkreślić należy, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa

w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Na wstępie podnieść należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 roku uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

z dnia 20 marca 2012 roku i sprawę przekazał temu sądowi do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponownie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Opierając się na treści uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się

w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Z zacytowanego przepisu wynika definicja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ale należy zauważyć, że nie jest to pełna definicja. Użyty zwrot "w szczególności" wskazuje, że oprócz sytuacji wymienionych w ustawie (najbardziej powszechnych i typowych) mogą również zaistnieć inne, które także można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Zatem, według ustawodawcy, zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) jest przede wszystkim podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej wymienione w przepisie warunki. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 Prawa budowlanego (por. np. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 roku, VIII SA/Wa, z dnia 12 września 2008 roku, VII SA/Wa 355/08, z dnia 29 czerwca 2005 roku, VII SA/Wa 476/05; w Opolu z dnia 27 września 2007 roku, II SA/Op 288/07 i inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powołany pogląd zaprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W kontekście powyższych uwag, zdaniem składu orzekającego, zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ jest zatem obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno być odpowiednio wyartykułowane w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten wymaga, by uzasadnienie faktyczne decyzji

w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z przywołanych unormowań wynika jednoznacznie, że to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy

i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji.

W niniejszej sprawie oznacza to, że organy powinny były ustalić, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżących. Cytowany już bowiem przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje, że

w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego obowiązkiem organu jest ustalenie, czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i czy miała charakter samowolny.

Ocena tych elementów, w kontekście przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowi zasadniczy element oceny, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie, iż taka zmiana nastąpiła sprowadza się do wyjaśnienia, czy

i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania.

Tymczasem zarówno w postanowieniu z dnia[...], zobowiązującym skarżących do przedstawienia określonych dokumentów w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, jak i później w uzasadnieniu decyzji z dnia[...], organ pierwszej instancji napisał, że fakt użytkowania wynajętych lokali mieszkalnych na drugiej i trzeciej kondygnacji budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżących, doprowadził do zmiany warunków higieniczno – sanitarnych i zdrowotnych. Organ w tym zakresie powołał się na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 lipca 2011 roku. Powyższe stanowisko podzielił organ odwoławczy, uzupełniając jedynie przedstawioną argumentację o stwierdzenie, że inne są warunki dla domu jednorodzinnego, a inne dla budynku, w którym poza osobami zwykle mieszkającymi w domu jednorodzinnym może przebywać jeszcze dwanaście osób.

W ocenie składu orzekającego takie uzasadnienie stwierdzenia, iż w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie odpowiada wymogom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie sprowadzające się do jednego zdania, iż nastąpiła zmiana warunków higieniczno – sanitarnych i zdrowotnych, nie odpowiada prawu, jest zbyt ogólne. Udowodnienie zaistnienia przesłanek określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się jedynie do wyliczenia, jakie warunki uległy zmianie, a powinno wskazywać na konkretne normy prawne, które winny mieć zastosowanie do zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Organy, argumentując swoje stanowisko w sprawie, oparły się na "opinii" zawartej

w piśmie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 lipca 2011 roku. Jednak, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, autor tegoż pisma wskazał, że wpływ zmiany sposobu użytkowania obiektu na zdrowie użytkowników budynku jest trudny do ustalenia bez znajomości szczegółów dotyczących stanu lokalowego, technicznego, wyposażenia budynku oraz stanu zdrowia użytkowników. Oznacza to, iż sam organ nadzoru sanitarnego dystansował się od swej wypowiedzi, wskazując na nieznajomość konkretnych okoliczności sprawy. Ponadto, co dalej podniósł NSA, nie sposób również nie dostrzec, że sporny obiekt budowlany (budynek mieszkalny jednorodzinny) przeznaczony jest niejako ze swojej natury na pobyt ludzi. Zatem również tę okoliczność – w ocenie sądu drugiej instancji – należało odnieść do ustaleń faktycznych sprawy dotyczących ilości przebywających w nim osób i ustalenia, ile

w rzeczywistości osób przebywało w nim dodatkowo.

Powyższe uwagi skład orzekający chciałby uzupełnić wskazaniem, że do zakresu kompetencji inspekcji sanitarnej, zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 roku Nr 212, poz. 1263 ze zm.), należy w szczególności uprawnienie do kontroli zgodności budowanych obiektów z wymaganiami higienicznymi i zdrowotnymi, określonymi

w obowiązujących przepisach. Czynności inspekcji sanitarnej dokumentowane są

w protokołach sporządzanych według wymagań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Organ nadzoru budowlanego w powyższym zakresie mógł podjąć działania w celu zainicjowania czynności sprawdzających po stronie właściwego inspektora sanitarnego. Ustalenia inspekcji sanitarnej w tym zakresie mogły stanowić materiał, który organ nadzoru budowlanego mógł włączyć do akt administracyjnych i na tym oprzeć swoje rozstrzygnięcie w sprawie.

Podsumowując, sąd wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jak również postanowienie tegoż organu obligujące skarżących do złożenia określonych dokumentów wobec stwierdzenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku

w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Z racji tego, iż postanowienie to jest niezaskarżalne w toku postępowania administracyjnego, z mocy art. 142 K.p.a. może być ono kwestionowane w treści odwołania, a później skargi do sądu administracyjnego, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny.

Skoro - w obliczu przedstawionej argumentacji - nie zostało przez organ wykazane, iż takowa zmiana nastąpiła, nie ma podstaw prawnych do nakładania na skarżących jakichkolwiek obowiązków z zakresu prawa budowlanego związanych z takową zmianą, co stanowi postawę uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji z dnia[...].

Konkludując powyższe uwagi, organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, celem ustalenia, czy wynajmowanie w budynku mieszkalnym jednorodzinnym pomieszczeń mieszkalnych określonej ilości osób, stanowi zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Przede wszystkim jednak organ stwierdzając, że doszło do takowej zmiany, winien mieć na uwadze konieczność wskazania konkretnych warunków, które uległy zmianie w związku z podjęciem w obiekcie budowlanym lub jego części określonej działalności (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku mając na uwadze treść art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił

w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a.

k.ż.