Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2006/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2460
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej też jako "Prezes UKE" lub "organ") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] ograniczył [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej też jako "Skarżąca", "Strona" lub Spółka"), prawo wglądu do materiałów postępowania w postaci stosowanego przez Prezesa UKE modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego (w formie pliku XLS zapisanego na płycie CD), w zakresie w jakim zawiera w swej treści informacje, które spełniają przesłanki zawarte w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2019 roku, poz. 1010 ze zm., dalej też jako "u.z.n.k."), pozwalające uznać je za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 i art. 207 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity Dz. U. z 2019 roku, poz. 2460 ze zm., dalej także jako "p.t.") i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej cyt. jako "k.p.a.").

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w ramach postępowania przygotował projekt decyzji, który przewiduje nałożenie na Spółkę obowiązku polegającego na stosowaniu opłat za zakończenie połączenia w ruchomej publicznej sieci telefonicznej Polkomtel w wysokości określonej w zamieszczonym w sentencji decyzji harmonogramie, wyliczonej w oparciu o stworzony przez Prezesa UKE model operatora efektywnego. Dla celów kalkulacji wykorzystany został, stworzony przez Prezesa UKE, w oparciu o metodologię PURE LRIC model bottom-up. Model został zasilony danymi przekazanymi organowi przez działających na polskim rynku telekomunikacyjnym operatorów telefonii komórkowej. Dane te zostały zastrzeżone przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych jako informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.

Organ podkreślił, że ujawnienie danych przekazanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych dotyczących prowadzonej przez nich działalności, stanowiłoby zagrożenie dla interesów tych przedsiębiorców. Konieczne było zatem ograniczenie stronie prawa wglądu do akt z uwagi na groźbę ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa.

Od powyższego postanowienia Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając w szczególności niewskazanie kategorii informacji podlegających ograniczeniu prawa wglądu oraz przedsiębiorców, którzy je zastrzegli, a także lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł.

Wyrokiem z dnia 20 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 412/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę uznając, że wszyscy przedsiębiorcy, w tym Spółka, zastrzegli przekazane organowi dane, jako tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż zawierają one szczegółowe dane kosztowe. Sąd I instancji zgodził się z organem, że ujawnienie danych przekazanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, które dotyczą prowadzonej przez nich działalności, stanowiłoby zagrożenie dla interesów tych przedsiębiorców. Organ był zatem uprawniony wprowadzić ograniczenie.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2016r., sygn. akt II GSK 546/15 uchylił powyższy wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano m.in., że sentencja postanowienia z dnia 8 sierpnia 2012r. nie została sformułowana w sposób prawidłowy, ponieważ Prezes UKE nie określił w niej jednoznacznie zakresu ograniczenia prawa wglądu do akt. Z sentencji tej wynika bowiem, że postanowieniem wyłączono dokument stworzony przez Prezesa UKE - model kalkulacji kosztów operatora efektywnego, nie zaś bezpośrednio dane "źródłowe" przekazane przez określonych operatorów telefonii komórkowej. Prezes UKE nie wyjaśnił również, w jakim stopniu i w jakim zakresie te dane (wykorzystane do budowy modelu), mogą być - w razie ujawnienia całego modelu - zidentyfikowane jako pochodzące od konkretnego operatora i dlatego ochrony przed ujawnieniem wymaga cały model (plik XLS).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.") jest związany wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016r., sygn. akt II GSK 546/15. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że Prezes UKE, wydając zaskarżone postanowienie, dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 u.p.t. Polegało ono na nieprecyzyjnym wskazaniu zakresu ograniczenia prawa do wglądu do materiału dowodowego - stosowanego przez Prezesa UKE modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego (w formie pliku XLS zapisanego ma płycie CD). Sąd I instancji podzielił stanowisko NSA, że sentencja zaskarżonego postanowienia nie została sformułowana w sposób prawidłowy. Z jej brzmienia wynika bowiem, że postanowieniem tym wyłączono dokument stworzony przez Prezesa UKE - model kalkulacji kosztów operatora efektywnego, nie zaś bezpośrednio dane "źródłowe" przekazane przez określonych operatorów telefonii komórkowej. Uzasadnienie postanowienia tego mankamentu nie poprawia, gdyż zabrakło w nim doprecyzowania, w jakim stopniu i w jakim zakresie dane te zostały przetworzone na użytek stworzonego modelu i czy w razie jego ujawnienia zostaną zidentyfikowane jako pochodzące od konkretnego operatora, i czy w tej sytuacji ochrony przed ujawnieniem wymaga cały model (plik XLS). Z sentencji postanowienia wynika natomiast, że chroniony przed ujawnieniem jako tajemnice przedsiębiorstwa cały model stworzony przez Prezesa UKE zawiera tylko w pewnym zakresie informacje kwalifikujące się jako tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Nie jest zatem jasne, z jakich powodów (merytorycznych czy technicznych) ograniczono prawo do wglądu do całego modelu. Zdaniem Sądu I instancji, skoro według art. 207 ust. 2 u.p.t. strona wnioskująca o ograniczenie pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego, zawierającego tajemnicę przedsiębiorstwa, jest obowiązana przedłożyć wersję dokumentu niezawierającą informacji objętych ograniczeniem, która zostanie udostępniona stronom, to i na Prezesie UKE ciąży obowiązek wykazania, że wyłączony materiał spełnia wymogi z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz sporządzenie wersji niezawierającej informacji objętych ograniczeniem, podlegającej udostępnieniu stronie, chyba że w razie ujawnienia całego modelu, można byłoby zidentyfikować pochodzenie od konkretnego operatora tych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. W konsekwencji Sąd I instancji nakazał, by rozpoznając ponownie sprawę, Prezes UKE przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, w jakim stopniu, i w jakim zakresie dane przekazane przez operatorów telefonii komórkowej mogą być, w razie ujawnienia całego modelu, zidentyfikowane jako pochodzące od konkretnego operatora i czy dlatego ochrony przed ujawnieniem wymaga cały model (plik XLS).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł z kolei Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 575/17 oddalił skargę kasacyjną Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1809/16. NSA zauważył, że sam organ, formułując wobec Sądu I instancji zarzuty wadliwej oceny, że zaskarżone postanowienie nie było wystarczająco precyzyjne we wskazaniu zakresu ograniczenia dostępu do akt, równocześnie potwierdza, że taki brak precyzyjności w sprawie zachodzi. Zdaje się jednak niezasadnie oczekiwać, że doprecyzowania tego zakresu powinien dokonać Sąd. NSA podkreślił, że ten brak precyzyjności sentencji zaskarżonego postanowienia został dostrzeżony uprzednio przez NSA i w ślad za zawartym w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. poglądem, stanowił przyczynę uchylenia postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku. Zasadnie bowiem przyjął Sąd I instancji, w ślad za NSA, że postanowienie nie precyzowało wystarczająco wyraźnie z jakiego powodu uznano, że ograniczeniu dostępu do akt ma podlegać cały sporządzony przez organ model kalkulacji kosztów operatora efektywnego, (cały plik XLS zapisany na płycie CD), mimo że zawierał on dane uśrednione, przetworzone przez organ, a nie dane źródłowe wskazane przez przedsiębiorców, którzy zastrzegli je jako tajemnicę przedsiębiorstwa.

Ponownie rozpoznając sprawę (po zwrocie akt do organu) Prezes UKE postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] (dalej także jako "zaskarżone postanowienie") ograniczył Spółce prawo wglądu do materiału dowodowego zgromadzonego w zakresie danych stosowanych w modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego Bottom - Up (w formie pliku xls zapisanego na płycie CD):

1. wolumenów świadczonych usług z podziałem na poszczególne rodzaje usług, struktury podziału ruchu na zdefiniowane obszary, na których usługi te są świadczone oraz liczby użytkowników sieci [...] S.A. z siedzibą w [...] (obecnie: T-[...]S.A.), [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (obecnie: [...]S.A.), [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...],[...] S.A. z siedzibą w [...],[...]sp. z o. o. z siedzibą w [...],[...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] za rok obrotowy 2011, prognoz tych wartości na lata 2012 - 2016,

2. szczegółowych danych technicznych dotyczących sieci telekomunikacyjnej ww. podmiotów za rok obrotowy 2011 oraz prognoz tych wartości na lata 2012 - 2016, takie jak konfiguracje poszczególnych urządzeń w sieci telekomunikacyjnej, liczba lokalizacji stacji bazowych [...],[...],[...],[...],[...],[...] według typów konstrukcji, liczb lokalizacji BTS (stacji przekaźnikowej), które są udostępniane innym operatorom sieci mobilnych, liczba lokalizacji BTS innych operatorów mobilnych, które zostały udostępnione i są wykorzystywane przez BTS OA (operator alternatywny), średnia segmentów teletransmisyjnych pomiędzy BTS, a węzłem teletransmisyjnym z medium światłowodowym lub łączem dzierżawionym do BSC (kontroler stacji bazowej) lub lokalizacją samego BSC,

3. szczegółowych danych kosztowo-technicznych dotyczących sieci telekomunikacyjnej [...],[...],[...],[...],[...],[...], takie jak koszty poszczególnych składników cenowych sieci telekomunikacyjnej zaangażowanej w świadczenie poszczególnych usług, koszty budowy wież/masztów/instalacji dachowych, ceny kart E1, 100 Mb/s, 1GbE w przeliczeniu na porty,

4. szczegółowych danych finansowych za rok 2011 [...],[...],[...],[...],[...],[...] relatywne wysokości kosztów związanych z kosztami utrzymania sieci oraz kosztami pośrednimi, wartości bieżącej poszczególnych środków trwałych, wartości księgowej netto środków trwałych, roczne koszty utrzymania wszystkich elementów sieci wchodzących w skład sieci telekomunikacyjnej, jako procentu wartości bieżącej (wg aktualnych cen) wszystkich elementów sieci wchodzących w skład sieci telekomunikacyjnej, roczne koszty utrzymania wszystkich elementów sieci wchodzących w skład sieci telekomunikacyjnej operatora jako procent wartości księgowej netto wszystkich elementów sieci wchodzących w skład sieci telekomunikacyjnej operatora, roczne koszty ogólne zarządu (ogólnozakładowe) jako procent wartości bieżącej (wg aktualnych cen) wszystkich elementów sieci, roczne koszty ogólne zarządu (ogólnozakładowe) jako procent wartości księgowej netto wszystkich elementów sieci, roczne koszty ogólne zarządu (ogólnozakładowe) jako procent rocznego kosztu utrzymania wszystkich elementów sieci wchodzących w skład sieci telekomunikacyjnej, dane w zakresie szczegółowych parametrów służących kalkulacji wskaźnika [...] , [...],[...],[...],[...],[...],

tj. w zakresie, w jakim dane te zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa [...],[...],[...],[...],[...],[...].

Prezes UKE podkreślił, że powyższe kategorie danych nie stanowią danych źródłowych z kwestionariuszy złożonych przez [...],[...],[...],[...],[...],[...], a są danymi zagregowanymi w postaci sum i średnich wartości przekazanych przez ww. operatorów. Dane zagregowane odnoszą się do danych kosztowych technicznych oraz finansowych dotyczących przedsiębiorstw [...],[...],[...],[...], [...],[...], są ściśle związane z prowadzoną przez [...],[...],[...],[...],[...], v działalnością gospodarczą oraz mają dla nich niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowe informacje dotyczą bowiem kosztów świadczenia usług przez [...], [...], [...], [...], [...], [...], a zatem są informacjami finansowymi, na podstawie analizy których (w powiązaniu z innymi danymi: ilościowymi, technicznymi, publicznie dostępnymi i w związku z tym powszechnie znanymi na rynku telekomunikacyjnym w sektorze telefonii mobilnej) możliwe jest uzyskanie wiedzy także o danych technologicznych i organizacyjnych, dotyczących procesów stosowanych w przedsiębiorstwach [...],[...],[...],[...], [...], v. Informacje tego rodzaju mają strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Organ podniósł, że model BU służący wyznaczeniu stawki MTR, zasilony jest szczegółowymi danymi kosztowymi, finansowymi i technicznymi przedstawianymi przez [...],[...],[...],[...],[...],[...], a zatem kategoriami danych związanych ze świadczeniem usługi MTR w sieciach ww. operatorów. Prezes UKE zaznaczył, że kategorie danych wymienione w sentencji postanowienia, a pochodzące od poszczególnych operatorów, w modelu BU stanowią dane zagregowane tj.: wolumeny świadczonych usług z podziałem na poszczególne rodzaje usług, struktury podziału ruchu na zdefiniowane obszary, szczegółowe dane techniczne dotyczące sieci telekomunikacyjnej [...],[...],[...],[...],[...],[...], za rok obrotowy 2011 oraz prognozy tych wartości na lata 2012 - 2016, koszty poszczególnych składników cenowych sieci telekomunikacyjnej zaangażowanej w świadczenie poszczególnych usług, szczegółowych danych finansowych za rok 2011 [...],[...],[...],[...],[...],[...] relatywne wysokości kosztów związanych z kosztami utrzymania sieci oraz kosztami pośrednimi, które łącznie stanowią podstawę kosztu świadczenia usługi MTR, w sieciach [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Prezes UKE zwrócił uwagę, że zagregowane kategorie danych modelu BU, pozwolą Skarżącej stwierdzić na ich podstawie (w połączeniu z innymi danymi, jakie są publicznie dostępne i w związku z tym powszechnie znane na rynku telekomunikacyjnym w sektorze mobilnym), jakie są wolumeny usług MTR, wolumeny ruchu w sieci [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz liczba posiadanych i pozyskanych w danym okresie abonentów usług detalicznych, ilość ruchu, producenci urządzeń, szczegółowe dane techniczne, finansowe.

Zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, że ww. informacje, stanowiące kategorie danych z Modelu BU, stanowią znaczną wartość gospodarczą - zarówno dla [...],[...],[...],[...],[...],[...]. W ocenie Prezesa UKE Skarżąca, posiadając takie dane, mogłaby przy znacznie mniejszym (w porównaniu do sytuacji, w której nie posiada dostępu do tych informacji) zaangażowaniu własnych środków wdrożyć wiele rozwiązań stosowanych przez [...],[...],[...],[...],[...],[...], których dane zostały wykorzystane, bądź też zweryfikować swoje procedury w kontekście pozyskania albo utrzymania abonenta. Informacja o tym, jakie koszty w zakresie prowadzonej działalności ponosi konkretny operator, stwarza bowiem możliwość ograniczenia kosztów lub rozwinięcia dotychczasowych procedur bez ryzyka utraty przewagi konkurencyjnej wobec właścicieli tych danych tu: [...],[...],[...],[...],[...],[...]

Organ zaznaczył w postanowieniu z dnia [...] lipca 2019 roku, że dane wykorzystane przez niego do zasilenia modelu BU, który następnie posłużył dla celów kalkulacji MTR, zostały przez przekazujących je przedsiębiorców telekomunikacyjnych zastrzeżone, zgodnie z art. 9 P.t., jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Prezesa UKE, w odniesieniu do informacji przekazanych przez [...],[...],[...],[...],[...],[...], operatorzy ci podjęli niezbędne działania zmierzające do zachowania poufności informacji zawartych w pismach przekazujących dane na potrzeby zasilenia Modelu BU poprzez przedstawienie wniosku o ich nieujawnianie na podstawie art. 9 ust. 1 P.t. Zatem [...],[...],[...],[...],[...],[...] podjęły niezbędne działania w celu zachowania poufności informacji poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2019 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, art. 123 § 1-2 k.p.a, w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. oraz w zw. z art. 104 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o ograniczeniu Spółce prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, pomimo, że postępowanie administracyjne, w którym zgromadzono objęty postanowieniem materiał dowodowy, w dacie wydania postanowienia było już zakończone;

2. art. 123 § 1-2 k.p.a., art. 124 § 1-2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 206 ust. 1 Pt oraz art. 207 ust. 1 P.t., poprzez sformułowanie sentencji postanowienia w sprzeczności z uzasadnieniem postanowienia, w szczególności z ustaleniami faktycznymi organu opisanymi w uzasadnieniu postanowienia, tj. poprzez ograniczenie Skarżącej prawa wglądu do modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego "w zakresie danych stosowanych" w tym modelu, dotyczących poszczególnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, gdy z uzasadnienia postanowienia wynika, że przedmiotowy model takich danych nie zawiera (zawiera dane przetworzone, zagregowane, które nie są danymi pochodzącymi od przedsiębiorców telekomunikacyjnych);

3. art. 207 ust. 1 Pt w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, art. 123 § 1-2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 206 ust. 1 P.t., poprzez pobieżne i błędne zbadanie przesłanek postanowienia, co przejawia się w:

- błędnym uznaniu, że dane zagregowane i przetworzone, a zatem wytworzone przez Prezesa UKE, wykorzystane w modelu bottom-up (arkuszu kalkulacyjnym), objętym sentencją postanowienia, są rzekomo danymi stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorstwa;

- niezweryfikowaniu przez organ, czy informacje określone w sentencji Postanowienia posiadają wartość gospodarczą, pomimo upływu ponad 7 lat od ich powstania, co w konsekwencji doprowadziło do pochopnego uznania, że przedmiotowe informacje stanowią "tajemnicę przedsiębiorstwa";

- chybionym uznaniu, że materiał objęty postanowieniem (arkusz kalkulacyjny), stworzony przez Prezesa UKE, jest rzekomo "materiałem dowodowym" - art. 207 ust. 1 P.t.

W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca podkreśliła, że zaskarżone postanowienie o ograniczeniu prawa wglądu do materiału dowodowego zostało wydane, jako rozstrzygające kwestię wpadkową w ramach postępowania SMP 2012. Tymczasem postępowanie SMP 2012 zostało zakończone decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2012 roku a aktualnie przedmiotowa decyzja administracyjna nadal poddawana jest weryfikacji przez sąd powszechny i Sąd Najwyższy. W ocenie Skarżącej, po wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2017 r., który doprowadził do ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia organu z dnia [...] sierpnia 2012 r. o ograniczeniu jej wglądu w materiał dowodowy, w sytuacji, gdy zakończone jest postępowanie SMP 2012, Prezes UKE nie ma możliwości ograniczenia Skarżącej prawa wglądu do materiału dowodowego objętego postanowieniem. Nie ma już bowiem postępowania, w toku którego Prezes UKE mógłby wydać takie postanowienie w oparciu o art. 207 ust. 1 Pt i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt. Zdaniem Spółki potwierdza to sam organ, wskazując w postanowieniu z dnia 18 października 2017 r., że "oryginały akt sprawy znajdują się w Sądzie Najwyższym". Spółka podkreśliła, że z art. 207 ust. 1 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienie o ograniczeniu wglądu strony do materiału dowodowego nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę, a zatem organ nie może wydać go poza postępowaniem głównym, którego dotyczy (postępowaniem SMP 2012).

Nadto, w skardze wskazano, że z sentencji postanowienia wynika, że model kalkulacji kosztów operatora efektywnego zawiera dane źródłowe dotyczące poszczególnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Tymczasem w uzasadnieniu postanowienia Prezes UKE jednoznacznie deklaruje, że przedmiotowy model takich danych bynajmniej nie zawiera. Oznacza to, że Prezes UKE naruszył art. 123 § 1-2 k.p.a., art. 124 § 1-2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 206 ust. 1 Pt oraz art. 207 ust. 1 P.t., ponieważ:

- rozstrzygnięcie postanowienia odnosi się do takich elementów (danych) rzekomo zawartych w modelu kalkulacji objętym ograniczeniem, których model ten, jak wynika z uzasadnienia postanowienia, nie zawiera - zachodzi zatem sprzeczność pomiędzy sentencją postanowienia oraz jego uzasadnieniem, co narusza art. 123 § 1-2 k.p.a., art. 124 § 1-2 k.p.a.

- rozstrzygnięcie nie bazuje na ustaleniach faktycznych organu, opisanych w uzasadnieniu, co narusza art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

- Prezes UKE ograniczył Spółce prawo dostępu do danych, które nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, albowiem dane wskazane w sentencji postanowienia, które mogłyby potencjalnie zostać objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, nie znajdują się w modelu kalkulacji kosztów, którego dotyczy sentencja postanowienia.

Spółka zarzuciła nadto organowi brak zweryfikowania, czy informacje określone w sentencji postanowienia posiadają wartość gospodarczą, pomimo upływu siedmiu lat od ich zastrzeżenia, co doprowadziło do pochopnego uznania, że przedmiotowe informacje stanowią tajemnice przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a Spółka z kolei w replice na odpowiedź organu podtrzymała swoje stanowisko. Zarzuciła ponadto organowi sprzeczność stanowiska prezentowanego w toku przedmiotowej sprawy, odnośnie modelu i działań niezbędnych do poznania danych źródłowych operatorów, wskutek nałożenia danych dotyczących ich udziałów rynkowych z danymi ujętymi w modelu bottom-up, ze stanowiskiem prezentowanym w ramach postępowania przed Sądem Okręgowym w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] lipca 2019 roku wydane zostało przez Prezesa UKE wskutek uchylenia poprzedniego postanowienia organu z [...] sierpnia 2012 r. wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1809/16. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 575/17, oddalił natomiast skargę kasacyjną, wniesioną przez Prezesa UKE od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1809/16. Co istotne NSA w swym wyroku z dnia 19 maja 2017 r. zaznaczył, że sprawa była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powtórnie, w warunkach wynikającego z art. 190 p.p.s.a. związania wykładnią prawa, po uchyleniu poprzedniego wyroku WSA w Warszawie przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 546/15. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. niedopuszczalne jest ponowne podnoszenie zarzutów, które zostały już poprzednio rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny i co do których Sąd ten dokonał oceny i wypowiedział wiążący w tej sprawie pogląd prawny.

Tym samym, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1809/16 wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania organów w przyszłości i wynikają z uzasadnienia wyroku. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom, stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Co istotne, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (p. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r. sygn. I GSK 534/12 LEX nr 1488128, wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 1762/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co do zasady odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. dotyczy tylko dwóch sytuacji – pierwsza jest związana z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast druga sytuacja ma miejsce wówczas, gdy następuje zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy, żadna z wymienionych powyżej sytuacji nie miała miejsca.

Tym samym kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą (p. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r., I SA/Wr 1890/07, LEX nr 397665, i WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 maja 2009 r., I SA/Kr 1636/08, LEX nr 533710). Podkreślić należy, że oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy (p. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018 – Komentarz).

W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie Prezesa UKE, odnośnie określenia zakresu prawa wglądu do materiału dowodowego przez Skarżącą, w kontekście wymagań statuowanych w art. 207 ust. 1 P.t., wypełniło w pełni wytyczne wynikające z poprzedniego wyroku Sądu z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1809/16. Zgodnie z zacytowanym przepisem art. 207 § 1 P.t. w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych.

Podstawowym mankamentem poprzedniego postanowienia Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 roku było ograniczenie ujawnienia Spółce całego modelu kalkulacji kosztów stworzonego przez Prezesa UKE, pomimo, że jedynie w pewnym zakresie obejmował on informacje kwalifikujące się, jako tajemnice przedsiębiorstwa. Ponadto organ nie wyjaśnił, czy konkretne przetworzone dane, wykorzystane do budowy modelu, mogą być, w razie ujawnienia całego modelu, zidentyfikowane jako pochodzące od konkretnego operatora i dlatego ochrony przed ujawnieniem wymaga cały model (plik XLS). Tymczasem w postanowieniu z dnia [...] lipca 2019 r. Prezes UKE ograniczając Spółce prawo wglądu do materiału dowodowego zgromadzonego w zakresie danych stosowanych w modelu kalkulacji kosztów operatora efektywnego, dokładnie sprecyzował zakres tego wyłączenia. Wskazał, że ograniczenie wglądu dotyczy enumeratywnie wymienionych w punktach od 1 do 4 danych, wykorzystanych przez organ w modelu kalkulacji kosztów. Aktualnie nie zachodzi więc, poprzednio dostrzeżona przez Sąd w sentencji uchylonego postanowienia z dnia 8 sierpnia 2012 roku, niejednoznaczność odnośnie zakresu sformułowania przez Prezesa UKE, ograniczenia prawa Spółki wglądu do akt.

Sąd nie dopatrzył się przy tym akcentowanej w skardze sprzeczności pomiędzy sentencją postanowienia a jego uzasadnieniem. Bynajmniej z sentencji zaskarżonego postanowienia nie wynika, że Prezes UKE ograniczył Skarżącej prawo wglądu do danych źródłowych dotyczących poszczególnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Wyraźnie ograniczył bowiem prawo wglądu w zakresie danych stosowanych w modelu kalkulacji kosztów, a więc danych zagregowanych, na co zasadnie zwraca uwagę w uzasadnieniu postanowienia. Jednocześnie organ szczegółowo wyjaśnił, że już sam dostęp do tych kategorii danych ze stworzonego przez niego modelu, umożliwiłby Skarżącej poznanie szczegółowego modelu działalności gospodarczej konkretnych operatorów. Pozwoliłoby na to powiązanie uzyskanych tą drogą danych z modelu z pozostałą dostępną Skarżącej specjalistyczną wiedzą o rynku telekomunikacyjnym. W ten sposób, pomimo zastrzeżenia przez pozostałych operatorów dostępu do przekazanych na żądanie organu danych, niezbędnych mu do stworzenia modelu kalkulacji kosztów, ujawnienie tych zagregowanych danych, w świetle wiedzy, którą dysponuje Skarżąca, pozwoliłoby jej na przypisanie zagregowanych danych do konkretnych podmiot, a przez to ich identyfikację. Tymczasem NSA w swym wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 roku sygn. akt II GSK 546/15 wyraźnie wskazał, że Strona nie może domagać się wskazania źródła pochodzenia już wprowadzonych danych, jeżeli ta wskazówka doprowadziłaby do informacji zastrzeżonej przez przedsiębiorcę. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że informacje przekazane przez operatorów organowi zostały przez nie zastrzeżone, jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa na podstawie art. 9 P.t. W wydanym w toku poprzedniego postępowania sądowoadministracyjnego wyroku NSA z dnia 2 sierpnia 2016 roku sygn. akt II GSK 546/15 przypomniano, że w świetle art. 207 ust. 1 przesłanką wyłączenia materiału dowodowego jest groźba ujawnienia tajemnicy przedsiębiorstwa wskutek udostępnienia tych materiałów. NSA wyraźnie podkreślił, że z tego przepisu nie wynika zaś, że organ postanawiający o wyłączeniu ma kompetencje do oceny i tym samym ma obowiązek uzasadnienia, czy zastrzeżone materiały stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. To rozwiązanie znajduje uzasadnienie w treści art. 9 ust. 1 i 2 P.t. Z tych przepisów wynika, że w istocie przedsiębiorca zastrzega, a więc "decyduje" o tym, które dostarczane przez niego informacje stanową tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE może uchylić to zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane te są niezbędne. Jeżeli tego nie uczyni w związku z zastrzeżeniem przedsiębiorcy, nie ma kompetencji do badania na etapie wyłączenia określonego materiału dowodowego, czy zastrzeżony materiał dowodowy jest tajemnicą przedsiębiorstwa. W świetle powyższego stanowiska NSA bezzasadny jest więc sformułowany w skardze zarzut braku zweryfikowania przez organ, czy informacje określone w sentencji postanowienia posiadają wartość gospodarczą, pomimo upływu siedmiu lat od ich zastrzeżenia.

W ocenie Sądu nie można nadto przychylić się do zarzutu skargi, że Prezes UKE wydał skarżone postanowienie pomimo braku podstawy prawnej do zrealizowania powyższej czynności procesowej, co stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Skarżąca akcentuje bowiem, że zaskarżone postanowienie o ograniczeniu prawa wglądu do materiału dowodowego zostało wydane jako rozstrzygające kwestię wpadkową w ramach postępowania SMP 2012, które zostało zakończone decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2012 roku. Zdaniem Skarżącej, organ miał prawo wydać postanowienie o ograniczeniu jej wglądu w materiał dowodowy postępowania SMP 2012 wyłącznie w toku postępowania a ono zakończyło się właśnie z chwilą wydania decyzji w dniu [...] grudnia 2012 roku.

Zdaniem Sądu, podkreślenia wymaga, że stanowisko takie stoi w jawnej sprzeczności z opisaną powyżej zasadą związania organu (ale i sądu) zgodnie z art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z poprzedniego wyroku Sądu z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1809/16. Zarówno tutejszy Sąd, jak i NSA, wydając wyrok w dniu 2 sierpnia 2016 roku, orzekały już po zakończeniu postępowania SMP 2012. Pomimo tego, w żaden sposób nie wskazały bynajmniej na brak podstaw z tej przyczyny dla dalszego procedowania zagadnienia ewentualnego ograniczenia dostępu do akt w stosunku do Skarżącej. Wręcz przeciwnie, WSA nakazał Prezesowi UKE przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, w jakim stopniu, i w jakim zakresie dane przekazane przez operatorów telefonii komórkowej mogą być, w razie ujawnienia całego modelu, zidentyfikowane jako pochodzące od konkretnego operatora. I takie też postępowanie, w zgodzie z wytycznymi Sądu, przeprowadził Prezes UKE. Ocena prawna wyrażona w poprzednim orzeczeniu mogłaby utracić moc wiążącą jedynie:

1) w razie zmiany ustawy,

2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy,

3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie,

4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego.

W sprawie poddanej kontroli Sądu, żadna z powyższych przesłanek nie miała miejsca. Niezrozumiały jest zatem postulat Skarżącej odstąpienia przez organ od wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 207 P.t., do czego był zobowiązany przez Sąd, z uwagi na zakończenie postępowania głównego, czyli okoliczność istniejącą w dacie poprzedniego orzekania.

Ponadto niewątpliwie skutkiem przyjęcia proponowanego przez stronę stanowiska byłoby, w przypadku uchylenia przez Sąd wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 roku postanowienia o ograniczeniu wglądu do materiału dowodowego, już po zakończeniu postępowania głównego, uzyskanie dostępu do zastrzeżonej przez dany podmiot treści przez pozostałe strony. Tymczasem, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1922/15 nawet po zakończeniu postępowania głównego i wydaniu decyzji nie wszystkie informacje, które operator podaje do wyłącznej wiadomości organu komunikacji elektronicznej, staną się ogólnodostępne. Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 881/17 wyjaśnił, że art. 207 ust. 1 P.t., stanowi wyjątek od prawa strony postępowania administracyjnego do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek lub odpisów, o którym to prawie stanowi art. 73 § 1 k.p.a. Tymczasem zgodnie art. 73 § 1 k.p.a strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Co istotne, prawo to przysługuje stronie również po zakończeniu postępowania. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że żądanie przez Stronę prawa wglądu do akt po zakończeniu postępowania, gdy zachodzą jednocześnie przesłanki jego ograniczenia z uwagi na to, że udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych, upoważnia Prezesa UKE do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 207 § 1 P.t.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że Prezes UKE, ograniczając Skarżącej prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie wskazanym w sentencji postanwoienia z dnia [...] lipca 2019 roku, nie naruszył zarówno przepisu art. 207 ust. 1 P.t., jak również wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisu art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tego względu podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.