Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1028/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji oraz umorzono postępowanie administracyjne.
Powołane przepisy: article: art.165, art.165b§1
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art.54 ust.2 pkt 13, art.94 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 422
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M.Ł. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego z dnia [...] r. nr [...] w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1, II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niewywiązywanie się przez przewoźnika z obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych, III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego M.Ł. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2019 r., zgodnie z art. 12a ust. 3 ustawy z dnia 9 marca

2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1857, określanej dalej jako ustawa SENT) do Oddziału Celnego [...] kierowca T.G. zgłosił do kontroli zestaw samochodowy o nr rej. [...], którym wykonywany był przewóz towarów podlegający monitorowaniu. Powyższym środkiem transportowym M.Ł., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą U., przewoził z Litwy do Wielkiej Brytanii towar

w postaci oleju rybnego o masie 23.880 kg, klasyfikowany do kodu CN 1516. Podczas przeprowadzonych czynności kontrolnych rejestru [...] na platformie PUESC, stwierdzono przekroczenie terminu planowanej daty zakończenia przewozu towaru oraz brak przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego tym zgłoszeniem, przez czas trwający dłużej niż godzinę.

Powyższe czynności zostały utrwalone protokole z kontroli nr [...] na sporządzonym na podstawie art. 13 ust. 7 ustawy SENT. Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego (dalej jako NUCS, organ I instancji) pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. zwrócił się do Izby Administracyjnej administrującej System SENT-GEO, o zabezpieczenie danych geolokalizacyjnych lokalizatora o nr [...]. W dniu 20 stycznia 2020 r. Referat Realizacji - SENT przekazał do Działu Postępowania Podatkowego i Celnego odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt [...] uznającego wspomnianego powyżej kierowcę za winnego wykroczenia polegającego na wykonywaniu w dniu [...] lipca 2019 r. przewozu towaru z niesprawnym lokalizatorem, tj. czynu z art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT i za ten czyn wymierzył mu karę grzywny w wysokości 5000 zł. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. organ zwrócił się też do operatora Systemu SENT-GEO o przekazanie informacji w przedmiocie ewentualnych nieprawidłowości działania Systemu w dniach 26-30 lipca 2019 r. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. IAS poinformował, iż w tych dniach nie odnotowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu Systemu SENT-GEO, a nadto nie stwierdzono zgłoszeń przewoźnika dotyczących problemów w działaniu urządzenia.

W toku dalszych czynności wyjaśniających organ I instancji pismem z dnia

[...] maja 2020 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o podanie informacji dotyczących podatnika U., a także do Urzędu Skarbowego z zapytaniem, czy podatnik posiada jakiekolwiek zaległości, których wierzycielem jest Naczelnik US, czy w stosunku do podatnika prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, czy był stroną transakcji w zakresie czynności zbycia-nabycia składników majątkowych w latach 2016-2019, czy występował z wnioskiem o przyznanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych w latach 2016-2018 oraz czy strona zwracała się o ulgi w spłacie zobowiązań ze względu na sytuację epidemiczną.

W odpowiedzi Naczelnik US pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. poinformował, że podatnik posiada zaległości podatkowe w kwocie 9.196. zł wraz z odsetkami, wobec podatnika nie jest oprowadzone postępowanie egzekucyjne. Nadto w latach 2016-2019 nie występował z wnioskiem o przyznanie ulg z spłacie zobowiązań podatkowych. Organ w załączeniu przesłał wydruk z odnotowanych czynności majątkowych oraz wydruk z aplikacji eOrus. Zakład Ubezpieczeń Społecznych pismem z dnia [...] lipca 2020 r. wskazał, iż wobec płatnika nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne.

NUCS postanowieniem z [...] lipca 2020 r., doręczonym stronie w dniu

31 lipca 2020 r. wszczął wobec M.Ł. postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niewywiązanie się przez przewoźnika z obowiązku przekazywania w trakcie całej trasy przewozu na terytorium kraju, aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem przewozu towarów [...], o których mowa w art. 10a ust. 1 ustawy SENT oraz podanie przez przewoźnika danych niezgodnych ze stanem faktycznym zawartych w zgłoszeniu, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 lit g) ustawy SENT. M.Ł., kontaktując się telefonicznie w dniu [...] września 2020 r. wniósł o wstrzymanie się organu od wydania decyzji z uwagi na przedłożenie kolejnych wyjaśnień.

Mając na uwadze, iż strona mimo deklaracji nie przesłała wyjaśnień, o których wspomniała w rozmowie telefonicznej, NUCS decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 207 § 1 i art. 208 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540, określanej dalej jako o.p.), art. 22 ust. 2a w związku z art. 10a ust. 1, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy SENT oraz § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 lipca 2018 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz. U. poz. 1427 ze zm.), nałożył na M.Ł. karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł za niewywiązanie się przez przewoźnika z obowiązku przekazywania w trakcie całej trasy przewozu na terytorium kraju, aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem przewozu towarów [...] (pkt 1) i jednocześnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w części dotyczącej podania danych niezgodnych ze stanem faktycznym zawartych w zgłoszeniu [...] (pkt 2).

M.Ł. złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, zarzucając naruszenie:

1) art. 22 ust. 2a ustawy SENT przez nałożenie kary pieniężnej, pomimo iż uchybienie polegające na nieprzekazaniu aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu nie wywoływało negatywnych następstw i nie miało wpływu na obrót towaru objętego transportem oraz nie było celowym działaniem przewoźnika;

2) art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez jego błędna wykładnię, polegającą na nieodstąpieniu od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej, pomimo iż odstąpienie to było uzasadnione zarówno ważnym interesem przewoźnika, interesem publicznym, jak i okolicznościami sprawy;

3) art. 122 w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 191 o.p. przez niepodjęcie przez organ podatkowy wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z uwagi na jego ważny interes, jak i interes publiczny.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 233 §1 pkt 1 o.p. oraz art. 22 ust. 2a w zw. z art. 10a ust. 1, art. 26 ust. 1, 2 i 5 ustawy SENT, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej jako DIAS, organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności zaznaczył, ze zaskarżona decyzja I instancji została wydana na podstawie obowiązujących w dniu kontroli drogowej przepisów ustawy SENT, natomiast w myśl art. 26 ust. 5 tej ustawy w zakresie nieuregulowanym w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy o.p.

Następnie organ podniósł, że ustawa SENT określa między innymi odpowiedzialność za naruszenie obowiązków związanych z drogowym przewozem towarów podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego, przewoźnika, kierującego środkiem transportu. Dalej organ przywołał treść art. 3 ust. 1, 2 i 11, art. 7 ust. 2 pkt 1, art. 10a ust. 1 ustawy SENT i wskazał, że z akt sprawy wynika, iż przedsiębiorca przesłał do rejestru zgłoszenie dotyczące transportu towaru podlegającego monitorowaniu i uzyskał dla tego zgłoszenia numer referencyjny. Uzupełnił zgłoszenie i zawarł w nim numer lokalizatora albo urządzenia. Zgodnie z przepisami, przewoźnik wyposażył środek transportu w lokalizator i zapewnił przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu. Ponadto przewoźnik, na podstawie otrzymanej informacji o planowanej kontroli przewozu, zgodnie z art. 12a ust. 3 ustawy SENT, przedstawił środek transportu w oddziale celnym urzędu celno- skarbowego zlokalizowanym najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju w celu przeprowadzenia kontroli. Środek transportu został zgłoszony na Oddziale Celnym i skontrolowany przez funkcjonariuszy celno-skarbowych. W toku czynności kontrolujący stwierdzili przekroczenie terminu planowanej daty zakończenia przewozu towaru oraz niesprawność lokalizatora trwającego dłużej niż godzinę, o czym poinformowano kierującego zestawem transportowym. W tych okolicznościach kierujący wyjaśnił, iż przez całą trasę miał włączony geolokalizator z aplikacją GEO nr [...]. W toku dalszej kontroli nie stwierdzono natomiast rozbieżności co do ilości i rodzaju zgłoszonego towaru będącego przedmiotem monitorowania.

DIAS podzielił ustalenia NUCS, iż doszło do przerwy w nadawaniu sygnału do Systemu SENT-GEO w dniu [...] lipca 2019 r. od godz. 3.42.26 do godz. 7.55.17, która nie była spowodowana postojem, gdyż w tym czasie pojazd się poruszał.

Następnie DIAS podkreślił, że art. 10a ustawy SENT nakłada na przewoźnika obowiązek zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu w trakcie całej trasy przewozu, nie precyzując jednocześnie jakichś powinności "szczegółowych", które obciążają przewoźnika. Z takiej redakcji przepisu wynika, że przewoźnik obowiązany jest do podjęcia wszelkich działań, jakie w danym przypadku są konieczne dla osiągnięcia celu w postaci zapewnienia przekazywania danych geolokalizacyjnych. Jeśli dla jego osiągnięcia konieczna jest instalacja właściwej aplikacji lub jej aktualizacji, obowiązek ten mieści się w obowiązku zapewnienia przekazywania danych nałożonym art. 10a ustawy SENT.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 2a ustawy SENT - w przypadku niewywiązania się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. Natomiast w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 -2a, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3 (art. 22 ust. 3 ustawy o SENT).

Zdaniem DIAS, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary określonej w art. 22 ust. 2a ustawy SENT, przewoźnik nie dopełnił bowiem obowiązku zapewnienia przekazywania danych, o którym mowa w art. 10a ustawy SENT. Z wyjaśnień złożonych przez kierowcę wynika jedynie, że nie wie on, dlaczego sygnał GPS nie był odbierany przez służby celno-skarbowe oraz że nie otrzymał informacji o wadliwym działaniu urządzenia. Organ odwoławczy zaznaczył, iż obowiązkiem organu w postępowaniu administracyjnym jest stosowanie przepisów wprost, bez możliwości swobodnej interpretacji tych uregulowań przez osoby wykonujące kontrolę drogową, jak też przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, ponieważ odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, kwestia zawinienia nie ma wpływu na obciążenie podmiotu odpowiedzialnością za dane naruszenie przepisów.

W ocenie organu odwoławczego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut M.Ł. naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy o SENT, strona bowiem nie wskazała przekonujących argumentów, które miałyby świadczyć o wystąpieniu przesłanek uzasadniających zastosowanie powyższego przepisu. Z pewnością przesłanką wystarczającą do odstąpienia od wymierzenia kary przewidzianej ustawą nie jest prowadzenie legalnej działalności gospodarczej przez przewoźnika, czy przewożenie towaru legalnie. Kara dotyczy bowiem niedopełnienia obowiązków związanych z monitorowaniem przewozu ściśle określonych towarów i tego rodzaju uchybienie zostało stwierdzone podczas kontroli. Pojęcia ważnego interesu przewoźnika oraz interesu publicznego nie zostały zdefiniowane w ustawie. Powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne organ podał, że przez "interes publiczny" rozumie się "dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itp." Zwraca się aktualnie uwagę, iż do zachowania współczesnych standardów sankcji administracyjnych konieczne jest odejście od ich absolutystycznego rozumienia i stworzenie prawnej możliwości uwzględniania sytuacji szczególnych i jednostkowych, gdyż ustawa przewiduje uwzględnienie okoliczności indywidualnych w ramach jednostkowej sprawy. Z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli

w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów, o czym była już mowa powyżej. Skoro zaś cel ten polega na uszczelnieniu obrotu towarami wrażliwymi, to odstępowanie od nałożenia kary winno mieć charakter wyjątkowy. Brak konsekwencji i nadmierny liberalizm w nakładaniu i egzekwowaniu kar mógłby prowadzić do wypaczenia sensu ustawy i spowodować lekceważenie nałożonych nią obowiązków.

W ocenie organu odwoławczego takich wyjątkowych okoliczności w sprawie nie było. To strona nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku zapewnienia geolokalizacji pojazdu, którym wykonywała przewóz, co było wynikiem tego, że nie dokonała aktualizacji służącej do tego aplikacji. Powinność wyposażenia kierowcy

w urządzenie geolokalizacyjne wraz z koniecznym do jego działania oprogramowaniem obciążała przewoźnika. Fakt, że to kierowca kontynuował jazdę pomimo tego, że sygnał nie był przekazywany nie może usprawiedliwiać przewoźnika, gdyż kierowca wykonuje przewóz na rzecz przewoźnika i to on ponosi odpowiedzialność za działania i zaniechania swych pracowników, niezależnie od podstawy łączącego ich stosunku prawnego. W zaistniałych w sprawie okolicznościach nie ma też znaczenia, podnoszona przez stronę okoliczność, jakoby nie ponosi winy w zaistnieniu przerwy w przekazywaniu do systemu danych geolokalizacyjnych pojazdu. Przepisy ustawy SENT mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący i nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia zasad systemu monitorowania drogowego przewozu towarów wrażliwych. Zostały one ukształtowane tak, że przewidują sankcje pieniężne za sam obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów. Kary pieniężne nakładane w trybie administracyjnym są zatem obligatoryjne i niezależne od winy odpowiedzialnego podmiotu. Organy decyzyjne nie mogą uznaniowo oceniać okoliczności każdego przypadku naruszenia przepisów, wśród których zdarzać się mogą również niezamierzone przypadki naruszeń ustawy, będące skutkiem błędu, omyłki, czy działania przyczyn zewnętrznych.

Wobec powyższego, DIAS uznał, że organ I instancji prawidłowo zastosował

w sprawie przepisy ustawy SENT wywodząc z ich treści obowiązek nałożenia na skarżącego kary pieniężnej przewidzianej w art. 22 ust. 2a ustawy SENT.

Skargę na decyzję organu II instancji wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. M.Ł. zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

- art. 10a ust. 1 ustawy SENT przez jego błędną wykładnię co skutkowało uznaniem, iż strona skarżąca nie zapewniła przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem,

- art. 22 ust. 3 ustawy SENT przez jego niezastosowanie i nieodstąpienie przez organ od nałożenia kary pieniężnej na stronę w sytuacji uzasadnionej zarówno ważnym interesem przewoźnika, interesem publicznym, jak i okolicznościami sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 122 w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 191 o.p. przez niepodjęcie przez organ podatkowy wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej z uwagi na jego ważny interes, jak i interes publiczny.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi

II instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi M.Ł. zarzucił, że ani NUCS, ani organ odwoławczy nie poczynili jakichkolwiek ustaleń, polegających na wyjaśnieniu, dlaczego lokalizator nr [...] o godz. 3:42:26 był w stanie online, a następnie w tym samym momencie przeszedł w stan offline, stwierdzając z góry że była to wadliwość lokalizatora. Nie można zgodzić się z powyższym twierdzeniem, bowiem jak wynika z wyjaśnień złożonych przez pracownika T.G., po włączeniu przez niego aplikacji o godz. 3:42:26 na urządzeniu świeciła się zielona lampka, urządzenie nie wskazywało żadnych błędów, a co najważniejsze po ponownym uruchomieniu aplikacja działała już bez zarzutów, co może jedynie oznaczać, że problem dotyczył zakłóceń w jego działaniu, a nie wynikał z niesprawności urządzenia, jak to zostało wskazane w protokole z kontroli. Nie można również uznać, że system SENT-GEO działał w tym czasie prawidłowo, tylko z tego powodu, że nie było żadnego zgłoszenia ze strony przewoźnika. Ponadto przewoźnik nie miał realnej możliwości na sprawdzenie działania urządzenia, bowiem czas w którym nastąpiło zakłócenie jego działania to pora nocna poczynając od godz. 3:42:26 do godz. 7:55:17 rano, w czasie którym nikogo jeszcze w biurze nie było. W związku z faktem, że aplikacja SENT-GEO nie wskazywała nieprawidłowości w jej działaniu, a wręcz przeciwnie, potwierdzała jej aktywność i prawidłowość funkcjonowania, skarżący uznał nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej za całkowicie bezzasadne, skoro przewoźnik dołożył wszelkich starań, by zapewnić urządzenie, które działało prawidłowo, a przewoźnik nie miał realnej możliwości, żeby zweryfikować, czy sygnał jest rejestrowany. Co więcej, cała trasa przejazdu została zarejestrowana i stanowi dowód na to, że przewóz był legalny, a zamiarem przewoźnika nie było zatajenie lokalizacji transportu, skoro dane dotyczące przebiegu trasy zostały zarejestrowane na dodatkowym urządzeniu GPS pojazdu. Brak przekazania danych geolokalizacyjnych nie był zawiniony ze strony skarżącego, a wynikał jedynie z niesprawności aplikacji SENT-GEO. Oznacza to, że nie ma podstaw prawnych do wymierzenia przewoźnikowi kary pieniężnej, skoro trasa przejazdu pojazdu została zarejestrowana i nie ma żadnych podstaw ku temu, by twierdzić, że przewóz mógłby odbywać się poza "szarą strefą".

Skarżący wskazał również, że organ I instancji, na podstawie art. 32 ust. 1 pkt. 3 ustawy SENT, nałożył na kierowcę mandat karny w wysokości 5.000 zł, którego kierujący nie przyjął. Sprawa została skierowana do Sądu Rejonowego ,który wyrokiem z dnia [...] września 2019 r. uznał kierującego za winnego i wymierzył mu karę grzywny w wysokości 5.000 zł. W konsekwencji wymierzenie kary grzywny w wysokości 5.000 zł na pracownika i nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za to zdarzenie, prowadzi do dwukrotnego ukarania podmiotu za ten sam czyn. Wymierzenie dwóch kar administracyjnych za ten sam czyn należy uznać za niezgodne z zasadami ne bis in idem oraz proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącego, nakaz nałożenia wskazanej kary pieniężnej na przewoźnika nie ma charakteru bezwzględnego. Organ, oceniając, czy zaistniała przesłanka "interesu publicznego", powinien rozważyć, czy nałożenie kary pieniężnej w okolicznościach sprawy realizuje cel ustawy SENT, czy wymierzona kara pieniężna narusza wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu, czy w interesie publicznym jest nakładanie dotkliwej kary pieniężnej tylko z tej przyczyny, że podmiot dopuścił się, uchybienia które usunął w możliwie najszybszym czasie

Skarżący wskazał również, że ze względu na ważny interes przewoźnika celowe jest odstąpienie od nałożenia na niego kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Obciążanie jego firmy karą pieniężną będzie negatywnie wpływać na jej kondycję finansową i generować inne problemy, zagrażające istotnym interesom.

W przypadku obciążenia dodatkowymi nieuzasadnionymi karami pieniężnymi może zaistnieć konieczność redukcji zatrudnienia, a w konsekwencji zamknięcie działalności gospodarczej. Oprócz uiszczania należności publicznoprawnych, skarżący co miesiąc dokonuje spłaty kredytów, co jest to dla niego dużym obciążeniem finansowym. W sytuacji nałożenia na niego kary pieniężnej nie będzie w stanie na bieżąco regulować swoich zobowiązań, co z kolei przełoży się na brak zdolności kredytowej i utratą wiarygodności wobec banków.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, przeprowadzonej pod względem legalności w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; określanej dalej jako p.p.s.a.), była decyzja DIAS utrzymująca w mocy decyzję NUCS nakładającą na skarżącego karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niewywiązanie się przez przewoźnika z obowiązku przekazywania w trakcie całej trasy przewozu na terytorium kraju, aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem przewozu towarów [...] .

W związku z wyraźnym zakresem zaskarżenia zawartym w odwołaniu przedmiotem rozpoznania DIAS nie było rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji NUCS umarzające postępowanie w części dotyczącej podania danych niezgodnych ze stanem faktycznym zawartych w zgłoszeniu.

Podstawę materialną powyższej decyzji stanowił art. 22 ust. 2a ustawy SENT, zgodnie z którym w przypadku niewywiązywania się z obowiązku, o którym mowa

w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Stosownie do art. 10a ust. 1 ustawy SENT przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem.

Niewątpliwie skarżący był przewoźnikiem w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy SENT. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że kontrolowany przewóz podlegał przepisom ustawy SENT, dotyczył bowiem towaru oznaczonego kodem CN 1516,

o wadze 23880 kg, tj. towaru wymienionego w § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 lipca 2018 r. w sprawie towarów, których przewóz jest objęty systemem monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz.U. z 2018 r., poz. 1427) w zw. z art. 3 ust. 11 ustawy SENT.

Organ ustalił w trakcie kontroli brak przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych przez okres dłuższy niż godzinę. Skarżący nie zgodził się z powyższymi ustaleniami i w skardze powoływał się na okoliczność, iż aplikacja na urządzeniu świeciła na zielono, urządzenie nie wskazywała żadnych błędów, co może świadczyć, że problem dotyczył zakłóceń w jego działaniu, a nie jego niesprawności. W ocenie skarżącego nie można uznać, że System SENT-Go działał prawidłowo. Ponadto zarzucił on organowi, iż błędnie nie zastosował wobec niego instytucji odstąpienia od nałożenia kary przewidzianej w art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

W ocenie Sądu nie zachodziła potrzeba odnoszenia się do powyższych zarzutów. Sąd bowiem - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeprowadzając całościową kontrolę sprawy dostrzegł niedopuszczalność orzekania w niniejszej sprawie przez organy w odniesieniu do naruszenia polegającego na braku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych w trakcie całej trasy przewozu towaru, mając na uwadze następujące okoliczności.

Otóż kontrola w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzono w dniu

[...] lipca 2019 r., natomiast NCUS wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia kary za niedopełnienie obowiązku z art. 10a ust. 1 ustawy SENT postanowieniem

z dnia [...] lipca 2020 r., które zostało doręczone skarżącemu w dniu 31 lipca 2020 r. Oznacza to, iż wszczęcie postępowania w odniesieniu do tego naruszenia nastąpiło dopiero w dniu [...] lipca 2020 r. uwzględniając treść art. 165 § 4 o.p., w myśl którego datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania.

Sąd przyjął, że w rozpoznawanej sprawie wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w odniesieniu do naruszenia polegającego na nieuzupełnienia zgłoszenia było niedopuszczalne z uwagi na fakt, że przed doręczeniem skarżącemu w dniu 31 lipca 2020 r. wspomnianego postanowienia

o wszczęciu postępowania upłynął wyznaczony przez ustawodawcę termin dokonania tej czynności, o którym mowa w art. 165b § 1 o.p. Przepis ten stanowi, że

w przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązania się przez kontrolowanego z obowiązku wynikającego z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości, organ wszczyna postępowanie podatkowe w sprawie, która była przedmiotem kontroli podatkowej, nie później niż w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko co do odpowiedniego stosowania zacytowanego przepisu w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niewykonanie przez przewoźnika obowiązków nałożonych przez ustawę SENT, przedstawione

w wyrokach NSA: z 4 listopada 2011 r., II GSK 1123/21, II GSK 1124/21, II GSK 1126/21, II GSK 1952/21, II GSK 1953/21, z 24 listopada 2021 r., II GSK 1956/21 II GSK 1957/21, z 16 grudnia 2021 r., II GSK 2364/21, II GSK 2363/21).

Ustawa SENT określa: 1) zasady systemu monitorowania drogowego

i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi, zwanego dalej "systemem monitorowania przewozu i obrotu"; 1a) obowiązki podmiotów uczestniczących w drogowym i kolejowym przewozie towarów oraz podmiotów dokonujących obrotu paliwami opałowymi; 2) odpowiedzialność za naruszenie obowiązków związanych z drogowym i kolejowym przewozem towarów oraz

z obrotem paliwami opałowymi (art. 1 powołanej ustawy). W kwestii odpowiedzialności za naruszenie obowiązków określonych ustawą w art. 21–32 tej ustawy zostały zawarte zasady nakładania kar pieniężnych i mandatów karnych za naruszenie obowiązków zawartych w pierwszej części ustawy, właściwość organów do nakładania tych kar, jak też zasady dotyczące trybu orzekania w sytuacjach, gdy do ujawnienia nieprawidłowości dochodzi po zakończeniu przewozu lub gdy kontrolę przewozu wykonuje inny organ niż organ uprawniony do nałożenia danego typu kary. Umieszczony w grupie tych przepisów art. 26 (wskazujący w ust. 1-4a, że karę pieniężną nakłada się w drodze decyzji, określający właściwość organów i możliwość odstąpienia od nałożenia kary) w ust. 5 stanowi, że w zakresie nieuregulowanym

w ustawie do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy o.p. Ocena, czy odesłanie - na mocy przytoczonego art. 26 ust. 5 ustawy SENT - do odpowiedniego stosowania o.p. daje podstawę do stosowania art. 165b tej ustawy w postępowaniu w przedmiocie nakładania kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy, w pierwszej kolejności wymaga uwagi, że ustawa SENT nie zawiera żadnych regulacji dotyczących wszczęcia postępowania. Jest to zatem materia w tej ustawie nieuregulowana. W o.p. wszczęcie postępowania normują przepisy rozdziału 8 tej ustawy ("Wszczęcie postępowania" art. 165-171). W grupie tych przepisów ustawodawca umieścił cytowany wyżej art. 165b. Ocena możliwego zakresu zastosowania tego przepisu wymaga wskazania, że "odpowiednie" stosowanie przepisów nie jest czynnością jednolitą i w konsekwencji ze względu na rezultat tej czynności wyodrębnia się trzy grupy przypadków. Pierwsza grupa to przepisy, które należy stosować bez żadnych zmian w ich dyspozycji. Druga grupa to przepisy stosowane z pewnymi modyfikacjami. Trzecia zaś to te przepisy, które w ogóle nie mogą być stosowane, głównie ze względu na ich bezprzedmiotowość bądź też całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio. Oczywiste jest, że art. 165b § 1 o.p. nie znajdzie zastosowania "wprost" w postępowaniu w przedmiocie kary pieniężnej prowadzonym na podstawie ustawy SENT. Nie ulega bowiem kwestii, że postępowanie to nie jest postępowaniem podatkowym. Brak jednak argumentów prawnych, aby uznać, że przepis art. 165b § 1 o.p. w omawianych sprawach nie może być w ogóle stosowany. Zdaniem składów orzekających NSA we wskazanych wyżej sprawach nie zachodzi sprzeczność unormowań zawartych w art. 165b § 1 o.p. z innymi przepisami regulującymi postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie ustawy SENT. Przyjęto w nich, że odpowiednie zastosowanie art. 165b § 1 o.p. w tych sprawach wymaga jedynie modyfikacji - dotyczącej rodzaju kontroli, obowiązków, co do których w toku tej kontroli ujawniono nieprawidłowości i charakteru prowadzonego następnie postępowania.

Podkreślenia wymaga też, że w rozpoznawanym przypadku postępowanie

w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wszczęto na podstawie art. 165 § 1 i 2 o.p. Nie budzi zatem wątpliwości, że "odpowiednie" zastosowanie tego przepisu nastąpiło właśnie na zasadzie opisanej wyżej modyfikacji (dotyczącej tylko rodzaju/charakteru postępowania). Brak jest przekonujących argumentów uzasadniających odpowiednie stosowanie przepisów o.p. - regulujących wszczęcie postępowania - w sposób wybiórczy (tzn. stosowanie art. 165 tej ustawy, a pomijanie dalszych regulacji co do wszczęcia postępowania) i negowanie możliwości zastosowania art. 165b § 1 tej ustawy.

Jak podkreślono w powołanych wyrokach NSA ostatni z przytoczonych przepisów zamieszczony został – jak już wskazano – w dziale regulującym "Wszczęcie postępowania" i niewątpliwie kwestii wszczęcia postępowania - w określonym tym przepisem terminie – dotyczy. Przepis art. 28 ustawy SENT stanowi, że kara pieniężna nie może być nałożona, jeżeli od dnia niedopełnienia obowiązku upłynęło 5 lat (ust. 1). Obowiązek zapłaty kary pieniężnej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin zapłaty (ust. 2). Treść przytoczonego przepisu pozwala stwierdzić, że nie normuje on "przedawnienia" terminu do wszczęcia postępowania. Przepis art. 28 reguluje jedynie kwestię przedawnienia nałożenia kary pieniężnej i jej zapłaty, i nie są one tożsame

z "przedawnieniem" możliwości wszczęcia samego postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Kwestia terminu wszczęcia postępowania należy zatem do materii nieuregulowanej w ustawie SENT – co uzasadnia stosowanie art. 165b § 1 o.p. – z uwzględnieniem jedynie koniecznej modyfikacji.

Takie rozumienie odpowiedniego stosowania art. 165b § 1 o.p. na mocy art. 26 ust. 5 ustawy SENT znajduje dość jednoznaczne wsparcie w przepisach ustawy

z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej ( tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 422). Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w zakresie nieuregulowanym do kontroli celno-skarbowej art. 165b o.p. stosuje się odpowiednio. Co istotne, w treści przywołanego przepisu - regulującego uzupełniające stosowanie przepisów o.p. - art. 165b o.p. wymieniono wprost. Oczywiste tymczasem jest, że skoro ustawodawca odsyła do konkretnego przepisu odniesienia i formułuje nakaz jego "odpowiedniego" stosowania, to znaczy że takie odpowiednie zastosowanie uważa za możliwe. Ustawodawca, przy założeniu jego racjonalności, nie odsyłałby do odpowiedniego stosowania przepisu, który nie mógłby być zastosowany w szczególności z powodu sprzeczności z innymi przepisami normującymi daną materię. Nie ulega wątpliwości, że w myśl powołanego wyżej art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej mowa o odpowiednim zastosowaniu art. 165b o.p. do kontroli celno-skarbowej. Analiza przepisów o.p., jak i ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej daje podstawy do utożsamienia pojęcia kontroli celno-skarbowej z kontrolą przewozu towarów. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 2 pkt 13 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, kontroli celno-skarbowej podlega również wykonywanie innych obowiązków wynikających z przepisów odrębnych, których kontrola przestrzegania należy do zadań KAS. Z kolei stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 16b ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, do zadań KAS należy wykonywanie zadań wynikających z ustawy SENT. Z treści przytoczonych przepisów wypływa jednoznaczny wniosek, że kontrole w ramach wykonywania zadań wynikających

z ustawy SENT są kontrolami celno-skarbowymi.

Podkreślić dodatkowo należy też, że przepis art. 62 ust. 5 lit. 1a ustawy

o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje na kontrole przewozu towarów, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy SENT, tzn. na kontrole obejmujące weryfikację danych zawartych w dokumentach okazanych przez kierującego, dokonanie oględzin towaru, w tym pobranie próbki towaru, oraz weryfikację wskazań lokalizatora albo zewnętrznego systemu lokalizacji. Tego typu kontrola - w myśl art. 84 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy kończąca się protokołem - miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślić również należy, że co do zasady ograniczenie terminu w jakim może być skutecznie wszczęte postępowanie w sprawie, w której kontrola ujawniła nieprawidłowości, spełnia postulat pewności prawa. Minimalne gwarancje ochronne wobec podmiotów podlegających ukaraniu, zawarte zostały w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(91) 1 z dnia 13 lutego 1991r. w sprawie sankcji administracyjnych. W dokumencie tym postuluje się, aby podmiot podlegający odpowiedzialności administracyjnej miał gwarancję, że każde działanie zmierzające do nałożenia sankcji administracyjnej będzie podjęte w "rozsądnym" terminie,

z dostosowaniem szybkości działania do okoliczności sprawy. Zasady nakładania na przewoźnika kar pieniężnych na podstawie ustawy SENT za naruszenia stwierdzone protokołem kontroli, nie przemawiają za potrzebą odwlekania wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, tym bardziej, że przyzwolenie dopuszczalności otwierania drogi do nałożenia sankcji w odległym czasie od naruszenia (byleby się mieściło w terminie przedawnienia materialnego), prowadziłoby do zatracenia funkcji prewencyjnej kary (tj. przymuszenia do nienaruszania prawa w przyszłości),

a zrównywałoby sankcję pieniężną z karą – z odwetem (por. wyrok WSA w Białymstoku z 16 listopada 2021 r. II SA/Bk 564/11). Tymczasem kary pieniężne winny być traktowane jako instrument administracyjnoprawny, autonomiczny wobec kar kryminalnych, mający zapewnić przestrzeganie i realizację norm prawa administracyjnego (por. "Administracyjne kary pieniężne w demokratycznym państwie prawa" pod red. M. Błachuckiego, Warszawa 2015, Wyd. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej nastąpiło z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 26 ust. 5 powołanej wyżej ustawy oraz art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. po upływie 6 miesięcy od zakończenia kontroli przewozu towaru, w trakcie której stwierdzono wskazane naruszenia. Kontrola zestawu samochodowego - jak wspomniano powyżej - należącego do skarżącego miała bowiem miejsce w dniu [...] lipca 2019 r., natomiast postanowienie o wszczęciu postępowania doręczono stronie dopiero w dniu 31 lipca 2020 r.

Jednocześnie należy zauważyć, że nie zachodziły również przesłanki określone art. 165b § 3 o.p. Wszystkie bowiem okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania zostały ustalone w dniu kontroli. Ujawniono bowiem wskazane w art. 165b § 1 o.p. nieprawidłowości co do wywiązania się przez kontrolowanego z obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o SENT. Działania zaś podjęte przez organ przed wszczęciem postępowania, zresztą w dużych odstępach czasu, nakierowane były na ustalenie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, o których mowa w art. 22 ust. 2b i ust. 3 ustawy SENT, które nie są elementem "nieprawidłowości z wywiązywania się z obowiązku", lecz elementem stanu faktycznego uzasadniającego niezastosowanie konsekwencji za "stwierdzone nieprawidłowości" przewidzianych przez prawo. Okoliczności te nie stanowią zatem przesłanki wszczęcia postępowania. Organ powinien, stwierdzając brak przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, wszcząć postępowanie w sprawie wymierzenie kary za to naruszenie i dopiero w tak zainicjowanym postępowaniu rozważyć przesłanki do odstąpienia od tej kary.

Również uzyskanie wyroku skazującego kierowcę za wykroczenie z art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT, nie stanowiło informacji od organów podatkowych lub od innych organów, uzasadniające wszczęcie postępowania. Zawarte w wyroku rozstrzygnięcie nie zawiera w sobie elementu "nowej informacji" wobec tego co zostało ustalone w protokole z kontroli, która wpływałaby na odpowiedzialność przewoźnika. Ponadto odpowiedzialność kierowcy i przewoźnika są od siebie niezależne i rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniach prowadzonych wobec nich odrębnie nie mają względem siebie charakteru prejudycjalnego. Niedopuszczalna jest zresztą sytuacja, aby przez czynności dowodowe podejmowane przez organ przed wszczęciem postępowania, które ze swej istoty powinny być podejmowane po jego wszczęciu, można było doprowadzić do unicestwienia gwarancyjnego charakteru art. 165b § 1 o.p.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I wyroku).

Ponadto Sąd - na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieuzupełnienie zgłoszenia (pkt II wyroku). Okoliczność wydania i doręczenia stronie postanowienia

o wszczęciu postępowania po upływie 6 miesięcy od sporządzenia protokołu kontroli stała na przeszkodzie wszczęcia, prowadzenia, a w konsekwencji zakończenia postępowania w formie decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej

w wysokości 10.000 zł za naruszenie obowiązku określonego w art. 10a ustawy

SENT. Upływ terminu z art. 165b § 1 o.p. należy bowiem traktować jako bezwzględną przeszkodę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, opisaną

w nauce jako ujemną przesłankę procesową, blokującą dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a w przypadku jego wszczęcia – obligującą do umorzenia postępowania .

Jako, że skarga została uwzględniona, Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 400 zł, wynikającego z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu

w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U nr 2021, poz. 535).