Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 882/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B., H. B.-D., J. S. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 908/14 w sprawie ze skargi M. B., H. B.-D., J. S. i Z. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 5 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 908/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. B., H. B., J. S. i Z. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Starosta I. decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.) odmówił M. B., H. B., Z. B. i J. S. zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,6598 ha, obręb [...] położonej przy ul. P. w B., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej własność Gminy B.

Organ wskazał, że postanowieniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] lipca 2008 r. wniosek M. B. o zwrot nieruchomości został przekazany według właściwości Staroście I. Do prowadzonego postępowania o zwrot nieruchomości zgłosili swój udział również H. B., Z. B. i J. S. Nieruchomość ta stanowiła współwłasność M i K. S. oraz S. B. Stała się ona własnością Skarbu Państwa na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w B. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z [...] marca 1978 r., wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17 poz. 70). Nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Państwa z przeznaczeniem pod garaże dla B. Zakładów Usługowych Przemysłu Terenowego w B. (dalej: B.).

W dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, tj. [...] marca 1978 r., dla przedmiotowej działki obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzony zarządzeniem nr [...] Wojewody B. z [...] maja 1976 r., opublikowany w Dz. Urz. W. R. N. Nr 7, poz. 54 z dnia 26 maja 1976 r. W myśl tego planu wnioskowana działka była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Natomiast zgodnie z obowiązującym dla tego terenu od [...] listopada 1993 r. do [...] grudnia 2002 r. miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla J., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] czerwca 1993 r., opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 14 poz. 190 z 5.11.1993 r., przedmiotowa działka znajdowała się w granicy ustalenia: "[...]"- zieleń publiczna - park osiedlowy z urządzeniami zabaw dla dzieci, adaptacja stawu, likwidacja zespołu garaży. Aktualnie przedmiotowa działka znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stan jej obecnego zagospodarowania obrazuje protokół i dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas wizji terenowej w dniu [...] czerwca 2010 r. Na zdjęciach zostały wyraźnie uwidocznione pozostałości po zlikwidowanych boksach garażowych.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy, mogą ubiegać się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stosownie do art. 137 u.g.n. stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo w terminie 10 lat od tego samego zdarzenia, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Z analizy zebranych dokumentów wynika, że cel określony w decyzji Urzędu Miejskiego w B. z [...] marca 1978 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu został zrealizowany. Na wywłaszczonym gruncie miały powstać garaże dla potrzeb B. i powstały. Otrzymane dokumenty geodezyjne w postaci częściowego opisu i mapy sporządzone przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne w B. z [...] kwietnia 1979 r. przedstawiają zinwentaryzowane trzy podwójne boksy garażowe i dwa pojedyncze. Zebrane dowody w sprawie świadczą jednoznacznie, że garaże "blaszaki" zostały pobudowane na przedmiotowej nieruchomości w latach 1976-1978 przez B., które dzierżawiły grunt od pierwotnych właścicieli na podstawie umowy zawartej [...] kwietnia 1976 r. Po wywłaszczeniu Zakłady jedynie administrowały prywatnymi garażami, a po ich likwidacji czynił to Urząd Miejski w B., który ok. 2005-2006 r. nakazał właścicielom ich rozbiórkę. Stan prawny nieruchomości wskazuje na to, że garaże zostały wybudowane i były użytkowane przez swoich właścicieli, tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Przepis art. 137 u.g.n. nie przewiduje możliwości żądania zwrotu nieruchomości w przypadku, gdy cel wywłaszczenia zrealizowany został przed wywłaszczeniem. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był zrealizowany), a nie na tym, że cel został zrealizowany przed formalnym stwierdzeniem wywłaszczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. B. i J. S. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazali, że cel decyzji o wywłaszczeniu działki z przeznaczeniem pod garaże dla B. nigdy nie został zrealizowany. Na działce tej ani przed jej wywłaszczeniem, ani po wywłaszczeniu, nie powstał ani jeden garaż dla ww. Zakładów. W latach 1976-77 na przedmiotowej działce zostało postawionych około 180 blaszanych garaży, których inwestorami i właścicielami były prywatne osoby z pobliskiego osiedla B.. B. przed wywłaszczeniem działki nr [...] i po nim były jedynie administratorem tych garaży. Stwierdza to zresztą Starosta I. w uzasadnieniu do swojej decyzji. Ponieważ B. na przedmiotowej działce nie podjęły w ciągu 7 lat inwestycji polegającej na budowie garaży dla swoich potrzeb, ani jej nie zakończyły w ciągu 10 lat, działka ta stała się im zbędna i zgodnie z art. 137 u.g.n. podlega zwrotowi. Nie można, jak to uczynił Starosta I., za realizację celu wywłaszczenia uznać postawienia na przedmiotowej działce garaży przez prywatnych inwestorów, gdyż ustawa z 12 marca 1958 r., na mocy której Urząd Miejski w B. wydał decyzję o wywłaszczeniu, dopuszczała wywłaszczenie jedynie na cele publiczne.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 216 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w razie jej niewykorzystania na cel wskazany jako podstawa wywłaszczenia jest uznawany za zasadę o randze konstytucyjnej. Właściwa wykładnia art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nie pozwala jednak na wnioskowanie, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli już w dacie jej wydania prace związane z celem wywłaszczenia były zrealizowane. W wyroku z 25 marca 2011 r., I OSK 777/10, NSA wskazał, że zrealizowanie celu wywłaszczenia przed zawarciem umowy zbycia nieruchomości nie mogło oznaczać, że stała się ona zbędna na cel umownie określony.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że decyzją z [...] marca 1978 r. orzeczono wywłaszczyć nieruchomość za odszkodowaniem na rzecz Państwa z przeznaczeniem pod garaże dla B. Zrealizowanie celu wywłaszczenia w postaci wybudowania zespołu garaży na nieruchomości, której dotyczy postępowanie o zwrot, jest potwierdzone dokumentem geodezyjnym z [...] kwietnia 1979 r. – opis i mapa z V kwietnia 1979 r. Z akt sprawy, w szczególności z pisma z [...] czerwca 2011 r. wynika, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej na nieruchomości znajdowały się garaże, które zostały zinwentaryzowane w roku 1977. Stan taki potwierdził również M. B. w odwołaniu. Dodatkowo organ I instancji ustalił, że garaże zostały zbudowane przez B. na koszt przyszłych dzierżawców nieruchomości. One również administrowały nieruchomością do czasu ich rozwiązania. W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające te okoliczności, w szczególności zeznania świadków, pisma kierowane do dzierżawców, umowy zawierane z dzierżawcami.

W tej sytuacji Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem na nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania znajdowały się garaże i były one administrowane przez B.. W decyzji z [...] marca 1978 r. nie wskazano natomiast sposobu wykorzystania garaży przez ww. Zakłady. Uznał ponadto, że poprzez udostępnienie ich mieszkańcom został zrealizowany cel publiczny.

Akceptując stanowisko NSA zawarte w wyroku z 25 marca 2011 r., I OSK 777/10, Wojewoda uznał także, że zrealizowanie celu wywłaszczenia przed dniem wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oznacza, iż nie stała się ona zbędna na cel w niej określony. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. w sposób ścisły określa przesłanki pozwalające uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Oznacza to, że wszystkie inne sytuacje, które nie mieszczą się w tej regulacji, nie mogą stanowić podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a właśnie z takim stanem rzeczy mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Dodatkowo, uznając za trafne stanowisko przedstawione w wyroku NSA z 22 marca 2013 r., I OSK 1810/11, organ stwierdził, że zmiana sposobu zagospodarowania wywłaszczonego terenu, po uprzednim zrealizowaniu na tym terenie celu nabycia nieruchomości, nie spełnia przesłanek zbędności określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Skargę na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli M. B., J. S., H. B. i Z. B.. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 136 ust. 3 w zw. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię w wyniku przyjęcia, że:

- nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości,

- cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany pomimo tego, że na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania garaże pobudowane zostały przed dniem wywłaszczenia przez prywatnych inwestorów, a co za tym idzie na nieruchomości zrealizowano cel prywatny właścicieli garaży, a nie cel publiczny;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na nienależytym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że istotnym dla rozstrzygnięcia wniosku o zwrot nieruchomości było ustalenie okoliczności powstania blaszanych garaży na wywłaszczonej działce. Organom wydającym decyzje w sprawie zarzucić należy, że dokonały wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego wynika jednoznacznie, iż garaże były prywatną inwestycją poszczególnych użytkowników garaży, a B. nie były inwestorem realizującym prace związane z budową garaży, lecz wyłącznie dostawcą i montażystą garaży.

Z materiału dowodowego wynika, że:

- koszty budowy garaży ponoszone były w całości przez użytkowników garaży,

- czynności administracyjne konieczne do posadowienia garaży blaszanych podejmowane były przez użytkowników,

- podatek od nieruchomości związany z garażami przez cały okres ich użytkowania ponoszony był przez użytkowników, a nie przez B.,

- garaże były przedmiotem obrotu pomiędzy użytkownikami (były zbywane i nabywane przez poszczególnych użytkowników, a nie w wyniku działań podejmowanych przez B.),

- rola B. w procesie inwestycyjnym dotyczącym poszczególnych garaży ograniczała się do dostawy i montażu garażu dla prywatnego inwestora (użytkownika garażu),

- garaże posadowione zostały na nieruchomości przed dniem wywłaszczenia samej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 5 listopada 2014 r., II SA/Bd 908/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy cel, na który została wywłaszczona nieruchomość, został osiągnięty. Zgodnie z decyzją Urzędu Miejskiego w B. z [...] marca 1978 r., nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Państwa z przeznaczeniem pod garaże dla B. Zakładów Usługowych Przemysłu Terenowego w B. Bezsporne w sprawie było to, że na przedmiotowej nieruchomości zostały wybudowane garaże, przy czym część garaży istniała już w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a część została pobudowana przez B. i budowa ta była finansowana przez osoby fizyczne będące dzierżawcami (użytkownikami) garaży. Jak wynika z dowodów przeprowadzonych przez organy (k. 131-142 akt adm.), przedmiotowe garaże były wydzierżawiane przez B. osobom fizycznym. Nie ulega zatem wątpliwości, że osoby te nie stawały się w ten sposób właścicielami garaży, nawet jeśli finansowały ich budowę. Stosownie bowiem do zawartej w art. 48 Kodeksu cywilnego zasady superficies solo cedit, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane (...). Fakt zbywania garaży przez osoby fizyczne dowodzi tylko tego, że przenosiły one na kolejne osoby jedynie możliwość użytkowania poszczególnych garaży, natomiast w żaden sposób nie przenosiły ich własności.

Mając na uwadze powyższe niewątpliwie został osiągnięty cel w postaci budowy garaży dla B., które następnie wydzierżawiały je osobom fizycznym. Sąd I instancji podkreślił, że sposób gospodarowania garażami przez ww. zakłady nie ma znaczenia dla sprawy. Istotne jest to, że były one ich właścicielem, który w zakresie przysługujących mu uprawnień właścicielskich wydzierżawiał je innym podmiotom.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że garaże istniały już w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu, to zdaniem Sądu I instancji, za przekonywającą uznać należy argumentację, iż w sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowały się garaże i zostały ono pozostawione, to takie działanie należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Jeżeli na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu na budowę garaży znajdowały się już one, to w istocie realizacja celu wywłaszczenia następuje z momentem przeniesienia własności nieruchomości. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do sytuacji, w której dla spełnienia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia koniecznym byłoby zburzenie (zdemontowanie) istniejących garaży i pobudowanie nowych. Takie działanie należy uznać za sprzeczne z celem, na jaki dokonano wywłaszczenia. Wymóg budowy nowych garaży dopiero po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej prowadziłby w takiej sytuacji do skutków nieekonomicznych i nieracjonalnych (vide np. wyrok WSA w Krakowie z 18.06.2013 r., II SA/Kr 453/13, wyrok WSA w Gdańsku z 25.03.2014 r., II S.A./Gd 953/13, LEX nr 1471211).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5 listopada 2014 r., II SA/Bd 908/14, wnieśli: M. B., J. S., H. B., i Z.B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1. prawa materialnego – art. 136 ust. 3 w zw. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię w wyniku przyjęcia, iż:

- cel wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,6598 ha, obręb [...] położonej przy ul. P. w B., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącą własność Gminy B. został zrealizowany, pomimo tego, iż na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania garaże pobudowane zostały przed dniem wywłaszczenia przez prywatnych inwestorów, a co za tym idzie na nieruchomości zrealizowano cel prywatny właścicieli garaży, a nie cel publiczny;

- nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 0,6598 ha, obręb [...] położonej przy ul. P. w B., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącą własność Gminy B.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżących, w sytuacji, w której zaskarżona skargą decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty I. wydane zostały z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Sposób skonstruowania zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że mimo odwołania się w pkt 2 skargi kasacyjnej do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w istocie zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna nie zawiera.

Powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania lub nie innych przepisów i nie mogą one być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Jako te "inne przepisy" wskazano art. 136 ust. 3 w zw. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (przepisy prawa materialnego, a nie przepisy postępowania), przy czym z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że powołane przepisy u.g.n. mają służyć podważeniu ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obydwu instancji oraz Sąd I instancji, co do charakteru praw przysługujących najemcom garaży. Skarżący kasacyjnie podnoszą bowiem, że cyt. "w sytuacji, w której garaże blaszane potraktować jako rzecz ruchomą, czasowo, nietrwale posadowioną na gruncie, nie stają się one po wzniesieniu częścią składową nieruchomości. Taki garaż stanowi odrębny przedmiot własności (rzecz ruchomą), który można odłączyć od gruntu i przenieść w inne miejsce bez uszczerbku dla samego obiektu, jak i nieruchomości. Oznacza to w konsekwencji, iż kluczowa dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego okoliczność (rzekome trwałe związanie garaży blaszanych z gruntem) nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, a wręcz sprzeczna jest z oświadczeniami użytkowników garaży oraz dokumentami zebranymi w toku postępowania administracyjnego. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż fakt sfinansowania budowy garaży przez osoby prywatne nie jest istotną okolicznością przy ocenie osiągnięcia celu publicznego sprzeczny jest z dorobkiem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego [zgodnie z którym] (...) wybudowanie na wywłaszczonej nieruchomości obiektów przez dzierżawców części obszaru wywłaszczonego leży w ich interesie i im przynosi korzyść majątkową i nie stanowi realizacji celu publicznego. Celem takiej inwestycji jest bowiem realizacja interesu prywatnego, a nie interesu publicznego."

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że "odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a." (zob. wyrok NSA z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12, LEX nr 1495275). W tej sprawie na naruszenie przepisów postępowania skarga kasacyjna nie wskazuje, a poczynione ustalenia faktyczne próbuje w istocie zakwestionować zarzucając naruszenie prawa materialnego, co nie mogło być skuteczne.

Jeśli zaś chodzi o "właściwy" zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w zw. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 216 ust. 1 u.g.n. z uwagi na to, że garaże pobudowane zostały przed dniem wywłaszczenia przez prywatnych inwestorów, a co za tym idzie na nieruchomości zrealizowano cel prywatny właścicieli garaży, a nie cel publiczny, zauważyć po pierwsze należy, że ocena, czy wywłaszczenie realizowało cel publiczny, czy też nie, może być dokonywana ewentualnie w postępowaniu nadzorczym, prowadzonym wobec decyzji o wywłaszczeniu, nie zaś w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31), stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił między innymi, że "Mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej. Porównując treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu oraz art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. sądy administracyjne doszły do przekonania, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, LEX nr 149521). W wykładni art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z 28 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2743/00, LEX nr 82658)."

Dla ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia istotny jest zatem jedynie stan z chwili składania wniosku i podejmowania decyzji o zwrocie. Z decyzji Urzędu Miejskiego w B. z [...] marca 1978 r. wynika, że wywłaszczenie zostało dokonane na rzecz Państwa z przeznaczeniem pod garaże dla B. Zakładów Usługowych Przemysłu Terenowego w B. Z ustaleń Sądu I instancji (nie podważonych skutecznie w skardze kasacyjnej, z powodów podanych wyżej) wynika, że cel wywłaszczenia na działce nr [...] został zrealizowany, gdyż na przedmiotowej nieruchomości zostały wybudowane garaże, przy czym część garaży istniała już w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a część została pobudowana przez B. i budowa ta była finansowana przez osoby fizyczne będące użytkownikami garaży. Fakt, że część garaży istniała już w chwili wywłaszczenia nie może być argumentem świadczącym o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia (określonego tak, jak w decyzji z [...] marca 1978 r.), a co najwyżej może być ewentualnym powodem zakwestionowania decyzji wywłaszczeniowej, przy czym zastrzec od razu należy, że tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny nie może przesądzić w tym postępowaniu.

Skoro bezspornym faktem jest, że garaże na spornej nieruchomości zostały wybudowane w latach 1976 – 1978, to ujęty tak jak w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 nie mógł być uznany za usprawiedliwiony.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie sąd uznał, że na gruncie art. 207 § 2 p.p.s.a. zaistniały powody do odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, uzasadnione tym, że ewentualne koszty obciążałyby następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, usiłujących zrealizować uprawnienia mające umocowanie w Konstytucji, a usprawiedliwiające żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego pismo procesowe organu (odpowiedź na skargę kasacyjną) nie wniosło nic istotnego, z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.