Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2774/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 177/13 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wymianie gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz J. G. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 177/13 oddalił skargę J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wymianie gruntów.

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że na podstawie aktów nadania z dnia [...] września 1947 r., wydanych przez Powiatową Komisję Osadnictwa Rolnego w B. w oparciu o przepisy dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. nr 49, poz. 279), I. G. otrzymał gospodarstwo rolne w Ł. o powierzchni ok. 8 ha wraz z zabudowaniami (akt nadania nr [...]), natomiast jego syn – F.G. - gospodarstwo rolne w Ł. o powierzchni ok. 8 ha bez zabudowań (akt nadania nr [...]). Na tej podstawie Starostwo Powiatowe w B. orzeczeniem z dnia [...] października 1947 r., nr [...], ustaliło cenę nabycia i granice nadanego F.G. gospodarstwa o obszarze 7,98 ha, obejmującego działki [...].

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B., po wdrożeniu zarządzeniem z dnia 1 sierpnia 1957 r. postępowania w sprawie wymiany gruntów w związku z rozwiązaniem spółdzielni produkcyjnej we wsi Ł., orzeczeniem z dnia

[...] października 1960 r., nr [...], na podstawie art. 13 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. Nr 48, poz. 367), orzekło o dokonaniu wymiany gospodarstwa F.G., które przed wymianą obejmowało działki nr [...] o obszarze 7,98 ha oraz budynki, a po wymianie obejmuje działkę nr [...], o obszarze 0,60 ha z budynkami.

Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2005 r. J. G., syn F. G., wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 dekretu, z uwagi na otrzymanie przez ojca gruntów (0,60 ha), które nie stanowiły równej wartości jego gospodarstwa (7,98 ha).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., utrzymaną w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1960 r. w sprawie wymiany gruntów, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez J. G., wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2007, sygn. akt IV SA/Wa 912/07, uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że organy nie ustaliły stron postępowania nieważnościowego, w tym nie zbadały interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu orzeczenia.

W toku postępowania prowadzonego po wyroku Sądu z dnia 7 sierpnia 2007 r. zostały przedłożone pełnomocnictwa udzielone J.G. przez siostry: J. D., M. G., H.K., bratową W. H. oraz bratanków: J. G. i G. G..

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca

2009 r., po raz kolejny odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia

[...] października 1960 r. W uzasadnieniu podał, że brak jest przesłanek wskazujących na wydanie weryfikowanego aktu z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto organ stwierdził, że J.G. nie ma statusu strony tego postępowania, gdyż nie jest i nigdy nie był właścicielem gruntów, których dotyczyła wymiana (tj. ani tych, które weszły do wymiany, ani tych otrzymanych w wyniku wymiany), wobec czego nie ma on interesu prawnego uzasadniającego status strony w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym i nie mógł skutecznie żądać wszczęcia tego postępowania. Wprawdzie wnioskodawca był spadkobiercą F.G., lecz nie nabył żadnych praw w odniesieniu do gospodarstwa rolnego wchodzącego w skład spadku, stanowiącego grunty objęte wymianą, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 27 grudnia 1982 r., sygn. akt Ns 176/82, o stwierdzeniu nabycia spadku po F. G..

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2009 r.

Na skutek skargi wniesionej na powyższą decyzję przez J. G., W. H., G. G., J.G., M.G. oraz H. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1919/09, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] ze skargi M.G. oraz H.K., o czym rozstrzygnął w punkcie 1 sentencji. Natomiast w punkcie 2 orzekł o oddaleniu skargi J. G., W. H., G.G. i J.G.. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że ostatnio wymienieni skarżący, w tym J.G., nie posiadają interesu prawnego uprawniającego do wniesienia skargi. Oceniając legitymację skargową J. G.Sąd wskazał, że skarżący J.G. choć istotnie jest spadkobiercą F. G., to nie odziedziczył po nim udziału w gospodarstwie rolnym. Nie może więc z tytułu dziedziczenia wywodzić interesu prawnego do wniesienia skargi. Również w chwili obecnej nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym do gruntu objętego orzeczeniem kwestionowanym w postępowaniu nieważnościowym. Sam wyraźnie podkreślał w trakcie postępowania nieważnościowego, iż "nigdy nie przejął na własność i w posiadanie gospodarstwa rolnego swojego ojca" (pismo zatytułowane "żądanie" z 21 września 2006 r.). Przejęcie w trybie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym rolników dotyczyło gospodarstwa rolnego objętego działkami nr [...] należącego do M.G., a nastąpiło ono na rzecz M. G. Mi M. G. oraz J.D. i T.D. (akt notarialny z 26 czerwca 1986r., rep. A [...])". Dalej Sąd wskazał, że interesu prawnego ze spadkobrania po F.G. (s. I. i K.) nie mogą także wywodzić skarżący W. H.(dawniej G.), G.G. i J.G., będący spadkobiercami F.G. (s. F. i M.G.), gdyż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z 9 października 1984 r., sygn. akt I Ns 616/84 o stwierdzeniu nabycia spadku, F. G. (s. F.), tak jak skarżący J.G., nie odziedziczył udziału w gospodarstwie rolnym. Wymienieni skarżący nie legitymują się również w chwili obecnej żadnym tytułem prawnorzeczowym do gruntu wydzielonego w wyniku postępowania wymiennego. Wprawdzie byli właścicielami działki nr [...] o powierzchni 0,60 ha położonej w Ł., niemniej jednak działka ta była przedmiotem dalszego obrotu, skutkującego całkowitym wyzbyciem się jej własności (akty notarialne z: 26 czerwca 1975r., rep. A [...], 19 marca 2001 r., rep. A [...], 19 stycznia 2005r., rep. A [...]). Sąd stwierdził ponadto, że organy zastosowały się do wytycznej dotyczącej zbadania interesu prawnego skarżącego J. G., zawartej w wyroku z dnia 7 sierpnia 2007 r. i uznały, że J.G. nie może skutecznie kwestionować orzeczenia o wymianie, gdyż nie przysługuje mu przymiot strony, stąd wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia rozpoznano jako pochodzący od innych spadkobierców F. G., działających przez pełnomocnika – J.G.. Sąd podał, że w 2008 r., tj. po wyroku z dnia 7 sierpnia 2007 r., spadkobiercy: M. G., H. K. i J. D. przyłączyli się do wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wymianie gruntów. Niemniej jednak, ze względu na fakt, iż toczyło się postępowanie administracyjne to wykonanie wytycznej zawartej w ww. wyroku "winno przybrać formę decyzji o umorzeniu postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] pochodzącego od J.G.". Sąd zaakcentował, że rozstrzygnięcie takie należałoby potraktować jako wyjątkowe, gdyż co do zasady w takim wypadku organ stosuje art. 157 § 3 k.p.a., tj. odmawia wszczęcia postępowania nieważnościowego. Powyższy wyrok stał się prawomocny w dniu 28 października 2010 r.

J. G. wniósł do Wojewody [...] pismo z dnia 24 listopada

2010 r., zatytułowane "Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia". W piśmie tym, w imieniu własnym oraz M. G. i H. K. których pełnomocnictwa dołączył, domagał się stwierdzenia na podstawie art. 156 § 2 k.p.a., nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1960 r.", a także zwrotu innych gruntów rolnych o powierzchni 7,38 ha (tj. 7,98 ha pomniejszone o 0,60 ha) o bonitacji gleby odpowiadającej klasom III i IV. Nawiązując do treści punktu 2 sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2010 r. wskazał, że dołącza oświadczenia i zeznania świadków, uzasadniające, że w myśl art. 28 k.p.a. jest stroną (posiada interes prawny), gdyż jako spadkobierca spełnia wymogi z art. 1059 k.c. i § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1990 r. w sprawie warunków dziedziczenia ustawowego gospodarstw rolnych. Zarzucił, że dotychczas organy nie dokonały ustalenia stanu faktycznego wynikającego z art. 28 k.p.a., do czego były zobligowane z mocy art. 7 i art. 77 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda [...] przekazał powyższy wniosek J. G. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w O. do rozpoznania według właściwości.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., w związku z wszczęciem na wniosek J. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1960 r., nr [...], o wymianie gruntów we wsi Ł., orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Kolegium przyjęło jako wiążące w sprawie stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r., że status strony w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym w stosunku do orzeczenia z dnia 15 października 1960 r., nr RU 1416/60, posiadają tylko ci następcy prawni F.G., którzy odziedziczyli po nim udział w gospodarstwie rolnym zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia 27 grudnia 1982 r., sygn. akt Ns. 176/82, o stwierdzeniu nabycia spadku po F.G. oraz osoby mające obecnie tytuł prawny do spornego gruntu. Na tej podstawie Kolegium uznało, że do pierwszej grupy należą córki F.G.: M. G. i H. K. . Kolegium zauważyło przy tym, że z dokonanych ustaleń wynika, iż nie zostały przeprowadzone postępowania spadkowe po M. G. i J. D., co wynika z pisemnych oświadczeń J.G. z dnia 21 lipca 2011 r. i T. D. z dnia 18 października 2011 r. Natomiast drugą grupę stron stanowią obecni właściciele działek, które powstały w wyniku podziału działki nr [...], tj. R. i R.K. , J. i J. T. oraz A. i H.M. , co wynika z wypisów z rejestru gruntów. Stosownie do tego Kolegium wywiodło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] zostało wszczęte na wniosek J. G., nienależącego do żadnej z ww. grup podmiotów, co jednoznacznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że J. G. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.

Zdaniem Kolegium, tak ustalonego statusu J. G. w postępowaniu nie może zmienić podnoszona przez niego okoliczność, że obecnie posiada tytuł prawny do dziedziczenia gospodarstwa rolnego po F.G., o czym świadczyć mają dokumenty przekazane przy piśmie z dnia 24 listopada 2010 r. W sprawie bezsporne jest bowiem, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia

27 grudnia 1982 r. J.G. nie odziedziczył po F. G. udziału w gospodarstwie rolnym.

Nie godząc się z tą decyzją J. G. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Sąd Rejonowy w B. orzeczenia zmieniającego postanowienie tegoż Sądu z dnia 27 grudnia

1982 r. i do czasu wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. G.. Poinformował, że są przygotowane i wkrótce zostaną skierowane do Sądu Rejonowego w B. wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy spadku oraz o stwierdzenie nabycia spadku po matce – M.G., zmarłej w dniu 10 października 1993 r., która będąc właścicielem całego gospodarstwa przekazała je swoim dzieciom za emeryturę rolniczą. Wyjaśnił, że skierowanie wniosku do Sądu uzasadnia fakt, iż w okresie od 28 sierpnia 1962 r. do 27 września 1964 r. pracował w gospodarstwie rolnym rodziców, tj. F.i M.G., mieszkał tam i był zameldowany. Poza tym przedłożył przy piśmie z dnia 24 października 2012 r. dwa akty własności ziemi z dnia [...] października 1973 r., stwierdzające, że z mocy prawa F. G. s. I.i jego żona M. stali się właścicielami nieruchomości nr [...] o łącznej powierzchni 8,00 ha położonej Ł., natomiast F.G. s. F. i jego żona W. G. stali się właścicielami działki nr [...] o powierzchni 0,60 ha położonej w Ł..

Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2011 r. Wskazując na związanie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2010 r., Kolegium podtrzymało stanowisko prezentowane w decyzji wydanej w pierwszej instancji, że J. G. nie należy do żadnej z grup podmiotów wskazanych przez Sąd. Kolegium wywiodło, że na status J. G. nie mają wpływu jego twierdzenia, poparte zeznaniami świadków, iż obecnie posiada tytuł prawny do dziedziczenia gospodarstwa rolnego po zmarłym ojcu, skoro z postanowieniem Sądu Rejonowego w B.z dnia 27 grudnia 1982 r. o stwierdzeniu nabycia spadku jednoznacznie wynika, że nie nabył spadku po swym ojcu. Tym samym na jego wniosek nie może być skutecznie wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności wnioskowanego orzeczenia i znaczenia w tym względzie nie ma wyrażony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zamiar ubiegania się o zmianę powyższego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po ojcu, jak również zamiar wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po matce. Kolegium stwierdziło też, że nie ma możliwości zmiany przyjętego stanowiska w oparciu o tezę zawartą w przedłożonym orzeczeniu Sądu Najwyższego, gdyż stan faktyczny sprawy został ukształtowany przez pozostające w obrocie prawnym postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia 27 grudnia 1982 r. Poza tym Kolegium podkreśliło, że jego obowiązkiem, jako organu właściwego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, było ustalenie, czy wnioskodawcy służy przymiot strony w tym postępowaniu, a w razie wyniku negatywnego obowiązane było odmówić wszczęcia tego postępowania stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. Natomiast ustalenie po wszczęciu postępowania, że wniosek złożyła osoba niebędącą stroną, obliguje do wydania decyzji umarzającej postępowanie w trybie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż wniesienie żądania przez podmiot do tego nieuprawniony przesądza o jego bezprzedmiotowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę J.G.. na wskazaną powyżej decyzję.

W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że specyfiką niniejszego postępowania jest orzekanie w warunkach związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1960 r., nr [...], o wymianie gruntów wypowiadał się już bowiem dwukrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. w wyroku z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 912/07, którym uchylił zapadłe w sprawie decyzje oraz w wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1919/09, którym po raz kolejny uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji. W ostatnio wskazanym wyroku Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów, że J.G. nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym i nie może skutecznie kwestionować orzeczenia o wymianie. Jednocześnie Sąd dokonał oceny postępowania organów pod względem formalnoprawnym i wyraził pogląd, że prawidłową formą rozstrzygnięcia wniosku J. G. powinno być umorzenie toczącego się już postępowania wszczętego tym wnioskiem. W wyroku tym Sąd sformułował zatem wiążącą w sprawie ocenę prawną oraz wytyczył kierunek działalności organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Te okoliczności mają w świetle art. 153 p.p.s.a. zasadnicze znaczenie również przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd w niniejszym postępowaniu, dotyczącym oceny legalności decyzji o umorzeniu postępowania z wniosku J. G. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1960 r. o wymianie gruntów. Sąd podkreślił, że zachodzi tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą stanowiącą przedmiot wcześniejszych rozstrzygnięć Sądów. Szczególne znaczenie miał przy tym kasacyjny wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010 r. Na skutek uwzględnienia skargi M.G. oraz H. K. i uchylenia decyzji wydanych w toku postępowania sprawa była ponownie rozpatrywana przez organ administracji. Z uwagi na zmianę właściwości organów rozstrzygnięcia wydane zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., co jednak nie skutkowało wyłączeniem zasady związania oceną prawną wynikającą z art. 153 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu zważywszy na omówiony wyżej zasięg oddziaływania prawomocnego wyroku, którym objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie i biorąc pod uwagę dokumentację, jaką dysponował organ w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie; nie zmienił się też stan prawny będący podstawą orzekania w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2010 r., co mogło uzasadniać nieaktualność oceny prawnej w nim wyrażonej i wyłączenie obowiązku zastosowania normy z art. 153 p.p.s.a. zarówno przez organ, jak i przez Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu. Wyrok ten nie został też uchylony. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. rozpatrując ponownie sprawę obowiązane było do uwzględnienia wyrażonej w powołanym wyroku oceny prawnej, która determinowała również stanowisko, jakie organ powinien zająć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, by nie narazić się na zarzut naruszenia zasady określonej w art. 153 p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji wyrok z dnia 11 sierpnia 2010 r. przesądzał w istocie o konieczności wydania decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego. W tych warunkach, bez naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie mogło dojść do wydania przez organ innej decyzji niż opartej o przepis art. 105 k.p.a.

Sąd podzielił stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, które na gruncie posiadanych dowodów uznało, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny ukształtowany został postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia 27 grudnia 1982 r., sygn. akt Ns 176/82, o stwierdzeniu nabycia spadku po F.G..

W wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r. zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy został poddany szczegółowej analizie oraz ocenie pod kątem istnienia po stronie skarżącego legitymacji procesowej do skutecznego wszczęcia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1960 r.

Sąd wywodził dalej, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności aktu w przedmiocie wymiany gospodarstwa rolnego, legitymację J. G. organ powinien rozpatrywać w kontekście następstwa prawnego po ojcu, tj. F.G. (s. I.), na którego rzecz w trybie dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. nr 48, poz. 367) wydane zostało orzeczenie z dnia 15 października 1960 r. o wymianie gospodarstwa rolnego o obszarze 7,98 ha (działki nr [...]) na działkę nr [...], o obszarze 0,60 ha. Żądanie skarżącego wywodzi się z prawa dziedziczenia gospodarstwa rolnego. Kwestionując zatem powyższy akt i wskazując, że na jego podstawie nie została zwrócona F. G. całość gruntów, stanowiących gospodarstwo rolne wniesione wcześniej do spółdzielni, skarżący obowiązany był wykazać się w prawidłowy sposób istnieniem statusu prawnego w odniesieniu do gospodarstwa rolnego i to niezależnie od formy, w jakiej zwrot ten ma nastąpić, tj. w naturze czy jako ekwiwalent pieniężny za niezwróconą ojcu część o powierzchni 7,38 ha.

W związku z tym, odnosząc się do zarzutów skarżącego, Sąd podniósł, iż ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz wyłącznie do sądów powszechnych (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1025 § 2 k.c.). Z tego względu następstwo prawne w ramach praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego.

Sąd zauważył, że wydając zaskarżoną decyzję organ dysponował dokumentem potwierdzającym status skarżącego w odniesieniu do gospodarstwa rolnego, które przypadać mogło jego poprzednikowi prawnemu, w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w B. z 27 grudnia 1982 r., sygn. akt Ns 176/82, o stwierdzeniu nabycia spadku po F. G.. Zgodnie z treścią tegoż postanowienia, J.G. wraz z matką i rodzeństwem nabył spadek po ojcu na podstawie ustawy, jednak wchodzący w skład spadku udział w gospodarstwie rolnym położonym w Ł. odziedziczyła jedynie M. G. i jej córki. W wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r. Sąd jednoznacznie stwierdził, że J. G., choć jest spadkobiercą F.G., to nie odziedziczył po nim udziału w gospodarstwie rolnym, zatem z tytułu dziedziczenia nie może wywodzić interesu prawnego i z tego względu nie posiada przymiotu strony tak w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i w postępowaniu administracyjnym.

Zasadnie uznał organ, zdaniem Sądu I instancji, że na przedstawioną ocenę nie mogły mieć wpływu dowody, przedłożone przez skarżącego w toku postępowania, w postaci aktów własności ziemi z dnia [...] października 1973 r., którymi zresztą organ już dysponował, ponieważ nie były to akty pozwalające skarżącemu na legitymowanie się w postępowaniu przed organami administracji. Również wskazywane przez skarżącego orzecznictwo Sądu Najwyższego, dotyczące kwestii związanych ze wzruszalnością orzeczeń w przedmiocie nabycia spadku wydanych przy zastosowaniu art. 1059 k.c., uznanego za niezgodny z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia

31 stycznia 2001 r., nie mogło być brane pod uwagę przez orzekający organ administracji przy ocenie statusu skarżącego jako strony w prowadzonym postępowaniu. Stosownie bowiem do powiedzianego wyżej, w niniejszym postępowaniu taki charakter ma tylko sądowe stwierdzenie nabycia spadku w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 27 grudnia 1982 r., wymieniające wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadał, a nadto określające krąg spadkobierców gospodarstwa rolnego. W tym zakresie orzeczona została kwestia gospodarstwa rolnego jako wyodrębnionej masy spadkowej. Jedynie następca prawny nabywcy gospodarstwa rolnego w trybie dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów jest uprawniony do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu wydanego na tej podstawie. Spadkobierca dziedziczący gospodarstwo rolne ma bowiem prawo do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do odzyskania i zachowania w całości nabytego spadku, a do takich czynności należy też wdrożenie trybu nadzwyczajnego w odniesieniu do aktu potwierdzającego nabycie gospodarstwa rolnego przez jego poprzednika. Powyższe postanowienie ma zatem moc wiążącą w zakresie, w jakim rozstrzygnięto w nim o dziedziczeniu przez skarżącego gospodarstwa rolnego. Postanowienie to nie zostało skutecznie wzruszone w wyniku czynności podjętych w celu udowodnienia przejścia na niego praw i obowiązków po zmarłym spadkodawcy. W konsekwencji wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego stał się w istocie bezprzedmiotowy, skoro w toku tego postępowania zostało już prawomocnie zakończone postępowanie przed sądem powszechnym.

Ponadto Sąd stwierdził, że wbrew argumentom skarżącego, na sposób rozstrzygnięcia sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją nie miał również wpływu fakt wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzji z dnia

[...] grudnia 2011 r. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia

[...] października 1960 r. o wymianie gruntów, w której rozstrzygnięto, że przedmiotowe orzeczenie wydane zostało z naruszeniem prawa. Postępowanie będące przedmiotem niniejszej sprawy dotyczyło bowiem jedynie kwestii procesowych, związanych z legitymacją skarżącego w postępowaniu głównym, w którym wydana została powyższa decyzja, przy czym rozstrzygnięcie w niej zawarte w żaden sposób nie rzutowało na status skarżącego wynikający z prawa dziedziczenia gospodarstwa rolnego po F. G..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 i art. 153 p.p.s.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie w stosunku do stanu faktycznego będącego podstawą orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia

11 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1919/09, skoro w dniu 3 października 2012 r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. sygn. akt I Ns 349/12 skarżący został spadkobiercą swojej matki M.G., w skład spadku po której wchodzi nie tylko udział w gospodarstwie rolnym po ojcu F. G., ale także prawa z postępowania administracyjnego wszczętego na jej wniosek w 1992 r. i dotychczas niezakończonego w przedmiocie żądania zwrotu gospodarstwa rolnego lub przyznania jego ekwiwalentu, którym F. G. nie mógł dysponować w dacie swojej śmierci w roku 1976,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - orzeczenia o wymianie gruntów z dnia [...] października 1960 r., skoro wykazał się on uprawnieniami do dziedziczenia po swoich rodzicach F. i M.G., w tym uprawnieniami do dziedziczenia gospodarstwa rolnego po ojcu F., wbrew postanowieniu Sądu Rejonowego w B. z dnia 27 grudnia 1982 r. sygn. akt I Ns 176/12 o stwierdzeniu nabycia spadku po nim.

Ze względu na przytoczone podstawy, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zakres podmiotowy stron postępowania nieważnościowego w sprawie ustalony został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyłącznie w oparciu o krąg spadkobierców F.G., w tym spadkobierców gospodarstwa rolnego, ustalony w postępowaniu cywilnym w oparciu o prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia 27 grudnia 1982 r., sygn. akt I Ns 176/82, z pominięciem późniejszych okoliczności wyraźnie wskazujących interes prawny skarżącego w uczestniczeniu w tym postępowaniu. W skardze kasacyjnej wywodzono, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, organy administracji władne są ustalać krąg podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu nieważnościowym także w oparciu o zdarzenia późniejsze, takie jak zakwestionowanie podstawy prawnej dziedziczenia gospodarstwa rolnego przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2001 r., wykazanie przez skarżącego, iż posiadał on kwalifikacje do dziedziczenia gospodarstwa rolnego także w okresie wydania prawomocnego orzeczenia odmawiającego mu tego prawa, czy też odziedziczenie przez niego spadku po matce M.G., spadkobierczyni F. G. także co do gospodarstwa rolnego. W skład spadku po M. G. wchodzi nie tylko udział w gospodarstwie rolnym po ojcu skarżącego F.G., ale także prawa z postępowania administracyjnego wszczętego na jej wniosek w 1992 r. i dotychczas nie zakończonego w przedmiocie żądania zwrotu gospodarstwa rolnego lub przyznania jego ekwiwalentu, którym F.G. nie mógł dysponować w dacie swojej śmierci w roku 1976 (skoro było to inne gospodarstwo).

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, dochodząc do przekonania, że skarżący w sposób zasadny nie został uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wymianie gruntów, powinien był rozważyć odrzucenie skargi, a nie jej oddalenie. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem powyżej opisanej decyzji, to nie powinien być on również stroną postępowania sądowoadministracyjnego w tej samej sprawie, co powinno skutkować odrzuceniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, nie dostrzegając jednak tego problemu, nie poświęcił mu uwagi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co jest kolejnym dowodem błędnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i ich argumentacja zasługują na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej, powołując się na obydwie podstawy określone w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., podniesiono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również wskazano na uchybienia natury procesowej. W ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji błędną wykładnię art.153 p.p.s.a. polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, że nie uległ zmianie stan faktyczny będący podstawą orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. IV SA/Wa 1919/09.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na niewłaściwe określenie przez autora skargi kasacyjnej sposobu naruszenia przez Sąd I instancji art.153 p.p.s.a. Błędna wykładnia przepisu to mylne zrozumienie treści przepisu. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji poświęcił wiele miejsca rozważaniom dotyczącym wiążącej wykładni orzeczeń wynikającej z art.153 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności sprawy, ale zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Jednocześnie Sąd ten uznał, że istnieje tożsamość niniejszej sprawy ze sprawą stanowiącą przedmiot wcześniejszych rozstrzygnięć sądów, a stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie. W tych okolicznościach trudno zgodzić się ze stroną skarżącą, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art.153 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutu naruszenia tego przepisu i argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autorowi chodziło jednak o niewłaściwie zastosowanie art.153 p.p.s.a., a to wobec zmiany stanu faktycznego sprawy.

Odnośnie do tak sprecyzowanego zarzutu naruszenia art.153 p.p.s.a. stwierdzić trzeba jest on trafny. W wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1919/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J. G.stwierdził, że nie posiada on interesu prawnego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1960 r. o wymianie gruntów, gdyż będąc wprawdzie spadkobiercą F. G.( s. I.), to jednak nie odziedziczył po nim gospodarstwa rolnego. Wynika to z postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 27 grudnia 1982 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po F. G.. Nie może więc z tytułu dziedziczenia po F. G. wywodzić interesu prawnego. Po wydaniu wymienionego wyroku z dnia 11 sierpnia 2010 r. J. G. przeprowadził w sądzie cywilnym postępowanie o zmianę postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 27 grudnia 1982 r. Jednakże postanowienie to nie zostało w tym trybie wzruszone. Sąd Rejonowy w B. postanowieniem z dnia 3 października 2012 r. odmówił zmiany postanowienia tego Sądu z dnia 27 grudnia 1982 r., zaś Sąd Okręgowy w O. postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2013 r. oddalił apelację wniesioną na postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia 3 października 2012 r. W tym zakresie ocena dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa.

Jeśli zaś chodzi o postępowanie spadkowe po M.G. zakończone postanowieniem spadkowym sądu cywilnego z dnia 3 października 2012 r., to nie zawiera ono rozstrzygnięcia w przedmiocie gospodarstwa rolnego, gdyż M. G. gospodarstwo rolne odziedziczone po mężu F.G. i darowane przez córki przekazała następnie nieodpłatnie w trybie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym rolników aktem notarialnym z dnia 26 czerwca 1986 r. Gospodarstwo rolne, którego właścicielką była M.G., a które następnie przekazała w trybie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym nie obejmowało jednak działek, których dotyczyło kwestionowane orzeczenie o wymianie gruntów, a do tych działek M.G. zgłaszała roszczenie o ich odzyskanie lub zwrot i żądała stwierdzenia nieważności decyzji będącej podstawą wymiany gruntów. Roszczenie to niewątpliwie weszło do spadku po M.G.. Zachodzi zatem pytanie, czy wobec braku rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie ustalenia kręgu osób uprawnionych do dziedziczenia gospodarstwa rolnego po M.G. możliwe jest uznanie, że jej spadkobiercy ustawowi mają legitymację do wzruszenia kwestionowanego orzeczenia z 1960 r.

W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie w sytuacji braku rozstrzygnięcia sądu cywilnego w przedmiocie dziedziczenia gospodarstwa rolnego wobec jego braku ( tj. braku gospodarstwa rolnego) w dacie otwarcia spadku, należy przyjąć, że żądanie stwierdzenia nieważności przysługuje spadkobiercy ustawowemu wymienionemu w postanowieniu sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku.

Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie nastąpiła zmiana stanu faktycznego ( w rozumieniu art.153 p.p.s.a.), bowiem wobec śmierci M.G. - jej syn J.G., po przeprowadzeniu postępowania spadkowego po matce, wykazał następstwo prawne umożliwiające mu żądanie wzruszenia kwestionowanego orzeczenia o wymianie gruntów. Należy zatem uznać, że ma interes prawny, o którym stanowi art.28 k.p.a.

Trafny jest zatem zarzut naruszenia art.28 k.p.a. przez organy nadzoru, a także Sąd I instancji.

Nie można natomiast podzielić prezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska, że wobec dokonanej przez Sąd I instancji oceny braku legitymacji strony do wszczęcia postępowania nadzorczego zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Strona ma bowiem prawo do zaskarżenia wydanych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć, w tym także decyzji o umorzeniu postępowania, zaś sąd administracyjny ma obowiązek dokonania kontroli legalności decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym. W przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia prawa strony do sądu, a to prawa zagwarantowanego Konstytucją.

Wobec trafności zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego – art.28 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z dyspozycji art.188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając za uzasadnioną skargę wniesioną do Sądu I instancji, na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił wydane w niniejszej sprawie decyzje. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 w zw. z art.200 p.p.s.a.