Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 679/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1,2, art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]z dnia [...]listopada 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]na rzecz skarżącej [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. (zwana dalej: "spółka", "beneficjent"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2013 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (zwana dalej: "płatność OB") na 2012 rok.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem spółki złożonym w dniu [...] maja 2012 r. (data nadania), w którym wniosła ona o przyznanie płatności OB na rok 2012 do gruntów rolnych o powierzchni łącznej wynoszącej [...] ha. Przy czym powierzchnia gruntów deklarowana do jednolitej płatności obszarowej – JPO wynosiła [...] ha, zaś do powierzchnia gruntów deklarowana do uzupełniającej płatności obszarowej – UPO wynosiła [...] ha. Następnie spółka zwiększyła deklarowaną do JPO i UPO powierzchnię odpowiednio do [...] ha i [...] ha.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Kierownik ARiMR działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, zwana dalej: "ustawą OB"), art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str.16., zwane dalej rozporządzeniem nr 73/2009) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") orzekł o odmowie przyznania płatności OB na 2012 r.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ, iż składając wniosek o przyznanie płatności spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M. To P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne spółki zostało sztucznie utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności. Przyznanie spółce wnioskowanej na 2012 r. pomocy byłoby sprzeczne z przepisami.

Odwołanie na powołaną decyzję złożyła spółka wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu spółka zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, oparcie rozstrzygnięcia o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez spółkę dowodów.

Wskazaną na wstępie decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor ARiMR działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy wskazał, że spółka nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy OB, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane. Z kolei spółka jest podmiotem sztucznym, wykreowanym na potrzeby uzyskania dotacji ze środków unijnych.

Organ odwoławczy wskazał, że stroną niniejszego postępowania jest spółka ([...] sp. z o.o.) utworzona przez dwóch wspólników - [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o., które z kolei utworzyli P. M. i D. M. Prokurentem spółki jest D. M.. P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 90 podmiotów (stan na 2012 r.), w tym spółek cywilnych i spółek z o.o., które zostały zarejestrowane w ewidencji producentów jako odrębne podmioty. Prowadzi również działalność gospodarczą pod nazwą [...] oraz jest właścicielem [...] S.A. Ponadto P. M. i R. M. pozostający wówczas w związku małżeńskim posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. Ww. utworzyli dodatkowo 10 spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami oraz 50 spółek cywilnych i z o.o., w których jedno z nich jest wspólnikiem. Również D. M. (syn P. i R. M.) został zarejestrowany w ewidencji producentów jak osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo w 2009 r. jako wspólnik 14 spółek z o.o., w których razem z P. M. są jedynymi wspólnikami. Począwszy od 2010 r. zarejestrowano kolejnych 30 spółek, zaś dwie z nich ([...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o.) są jedynymi wspólnikami 13 kolejnych spółek z o.o. utworzonych przez ww. osoby w 2012 r. W 2012 r. P. M. występuje jako wspólnik bądź prezes zarządu w 90 spółkach, w tym spółkach cywilnych i z o.o.

Oceniając i analizując powyższe, Dyrektor ARiMR zauważył, że gdyby P. M. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności RŚ w ramach pakietów: 2 i 3, dla których łączna powierzchnia deklarowana przez wszystkie spółki w 2012 r. wyniosła odpowiednio [...] ha i [...] ha, to otrzymałby płatność w dużo mniejszej wysokości (zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego), niż kiedy składa 50 odrębnych wniosków. Także w przypadku płatności ONW stwierdził, że złożenie jednego wniosku o do powierzchni [...] ha, skutkowałoby (zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego) uzyskaniem płatności jedynie do 300 ha. W tym stanie rzeczy, zawiązywanie przez P. M. wielu spółek cywilnych i spółek z o.o., i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników. Spółka zgłaszała wnioski o przyznanie płatności od 2012 r., natomiast jak wynika z danych zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) działki deklarowane przez ten podmiot zgłaszane były do płatności w poprzednich latach przez innych beneficjentów. Wynika to z faktu, iż działki te były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których wspólnikiem jest P. M.

Z umów spółek cywilnych oraz z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez osoby P. M., R. M. oraz D. M. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. Dodatkowo P. M. prowadzi działalność pod firmą [...], który to podmiot jest wykonawcą prac agrotechnicznych na deklarowanych przez inne spółki działkach.

Wskazał, że ubiegające się o przyznanie płatności w 2012 r. podmioty podawały jako swoje siedziby ten sam adres ul. K. [...] w B. lub ul. Ż. [...] w B. będący adresem zamieszkania P. M., względnie F. [...]. Ponadto w 87 na 90 spółek funkcjonujących w 2012 r. podano jedno konto bankowe w [...] Banku, nr [...], w którym jako właściciela konta wskazano P. M. lub D. M.

Wywiódł, iż pomimo wystosowania wezwania, spółka w żaden sposób nie potwierdziła prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny (od P. M.) podmiot. Brak jest dokumentów potwierdzających samodzielne zarządzanie jak również dowodów i dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa. Wskazał, iż złożone przez spółkę w toku postępowania dokumenty (umowa o świadczeniu usług i protokół zlecenia wykonania usługi – oba z [...] maja 2012 r.) dowodzą, że prace rolne na deklarowanych gruntach na zlecenie spółki wykonywała [...] oraz [...] sp. z o.o., której P. M. jest wspólnikiem i prezesem. Jako pośredni wspólnik spółki oraz jej prezes P. M. bezpośrednio zlecał wykonanie usługi S. K. prowadzącemu gospodarstwo rolne w miejscowości M. Także materiał siewny został zakupiony od firmy [...] (faktura nr [...] z [...] czerwca 2012 r.). Pozostałości po zbiorach P. M., jako prezes zarządu i pośredni wspólnik spółki sprzedał [...] sp. z o.o., której jest wspólnikiem i prezesem zarządu. Ponadto złożony protokół nr [...] z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi nie stanowi dowodu w zakresie posiadania deklarowanych działek. Zakresem kontroli jednostki certyfikującej nie są objęte kwestie dotyczące spełnienia wszystkich przesłanek do otrzymania płatności rolnośrodowiskowych, są to bowiem odrębne zagadnienia. Jednostka certyfikująca potwierdza jedynie fakt spełnienia kryteriów produkcji ekologicznej.

Oceniając przedstawione przez spółkę dowody organ odwoławczy podał, że P. M. osobiście podpisywał dokumenty dotyczące transakcji z podmiotami nie powiązanymi z jego osobą, zaś w przypadku transakcji bądź umów zawieranych pomiędzy podmiotami, w których P. M. jest wspólnikiem, umowy te podpisywały inne osoby pracujące w spółkach: M. P., R. M., R. T., działające na zlecenie P. M. Zatem to P. M. nadzorował prace rolne zarówno jako zleceniodawca jak i zleceniobiorca usług. W konsekwencji przyjąć należy, że grunty rolne objęte wnioskiem beneficjenta (oraz inne spółki) są de facto zarządzane przez tę samą osobę – P. M., a grunty zgłaszane przez P. M. oraz spółki, w których jest wspólnikiem, nie stanowią odrębnych gospodarstw rolnych, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie.

Dokonując ww. oceny, organ wziął pod uwagę dowody zgromadzone w niniejszej sprawie, złożone przez spółkę, bądź fakty znane organowi z urzędu, zawarte w ZSZIK do czego ARiMR jest uprawniona obowiązującymi przepisami. Organ stwierdził, iż nie podważa przy tym, iż wskazani przez P. M. pracownicy wykonali w określonym czasie, konkretne prace nie mniej jednak działali zgodnie z poleceniem osób, które działały według woli pracodawcy.

Organ odwoławczy wywiódł, że przejęte przez spółkę i zadeklarowane do płatności grunty nie były w jej posiadaniu, ponieważ pozostawały we władaniu P. M. i stanowiły część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. To P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności RŚ i uzyskania wyższych płatności dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także spółka, co do której nie można uznać, że posiadała grunty rolne w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy OB. Posiadaczem określić można osobę, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych, tzn. rolnikiem, który rolniczo użytkuje posiadane działki rolne (niezależnie od ustalenia tytułu prawnego wnioskodawcy), a nadto stosuje zwykłą dobrą praktykę rolniczą.

Stwierdził, że nie kwestionuje, iż spółka prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednak działalność ta nie obejmuje samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powyższe nie wyklucza prowadzenia innej działalności, jako że spółka z o.o. może być zawiązana w jakimkolwiek celu dopuszczonym prawem. Wyjaśnił także, że zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych. Jednakże, ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, pozwala na przyjęcie stwierdzenia, iż nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności w celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów.

Odnosząc się do przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy, a prowadziłyby jedynie do przedłużenia postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że zasada określona w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy OB, stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a., obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 3 ust. 3 ustawy OB, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W związku tym, uznać należy, że organy ARiMR orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego uczyniły zadość wymogom stawianym przez ww. przepis, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce przyznania płatności OB w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy ONW w związku z art. 30 rozporządzenia 73/2009 Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str.16., zwane dalej: "rozporządzeniem nr 73/2009").

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (jako następca prawny [...] sp. z o.o.; zwana dalej: "skarżąca") wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Skarżąca zarzuciła organom: błędy w ustaleniach faktycznych, błędy postępowania dowodowego, błędną ocenę materiału dowodowego oraz błędną wykładnię i stosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: "rozporządzeniem 65/2011") oraz art. 30 rozporządzenia 73/2009, a także niekonstytucyjne stosowanie tych przepisów w sprawie.

Uzasadniając zarzuty skargi beneficjent podkreślił, że wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów osobowych złożone przez stronę w postępowaniu stanowią realizację prawa strony. Ciężar dowodu, który spoczywa na stronie nie oznacza, iż organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na żądanie strony dowodów osobowych. Przesłuchania świadków stanowią usankcjonowany przez prawo środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Jest oczywiste, że strona ze względu na sam charakter dowodu nie może tego dowodu przeprowadzić bez udziału organu. Wprowadzone w postępowaniach o płatności rolnicze odejście od pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. zwalnia organ jedynie od poszukiwania dowodów z własnej inicjatywy, w tym przeprowadzania dowodów osobowych z inicjatywy organu. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę.

Skarżąca zarzuciła, iż zaskarżoną decyzję oparto na błędnej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE 65/2011 i art. 30 rozporządzenia 73/2009. Powołała się na wykładnię dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE") zawartą w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. C-434/12, z której wynika, że dla zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE 65/2011 konieczne jest kumulatywne zaistnienie dwu okoliczności, które organ powinien wykazać. Po pierwsze zaistnienie ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosowanych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienie subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Co do elementu obiektywnego przez cele realizowane przez te uregulowania należy rozumieć odpowiednie zapisy określone w rozporządzeniu nr 1698/2005. Samo twierdzenie organu, iż beneficjent miał zamiar obejść ograniczenia określone w ustawodawstwie krajowym nie pozwala sama w sobie wykluczyć, że działalność wnioskodawcy przyczyni się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 (punkty 32 - 38 ww. wyroku ETS). Stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu wymaga obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Organ musi udowodnić wyłączny zamiar strony, ustalić tym samym jej wolę (punkty 39 - 42 ww. wyroku ETS).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania płatności OB na rok 2012. Odmowa przyznania wnioskowanej płatności nastąpiła wskutek dokonanych przez organy ustaleń, że skarżąca nie była posiadaczem gruntów, o płatność do których występowała, oraz w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia – uczestniczyła wraz z innymi powiązanymi podmiotami w stworzeniu sztucznych warunków, dla ominięcia przewidzianych tam limitów obszarowych wpływających na wysokość dopłat. Powyższe zdaniem organów stanowiło w oparciu o art. 7 ustawy OB podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej płatności.

Wobec treści zarzutów należy określić w pierwszej kolejności ramy prawne zagadnień, na których tle powstał spór, to jest: kwestię rozumienia posiadania i kwestię wykładni przepisów art. 7 ust. 1 ustawy OB w związku z przepisami rozporządzenia 73/2009. Przepisy o płatnościach bezpośrednich nie zawierają definicji posiadania. Dlatego też należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego (w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz. U. z 2014 r., poz. 121), przy zastrzeżeniu, że posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności obszarowe. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia, przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Skoro ustawodawca wiąże przyznanie płatności bezpośrednich z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze, to nie sposób tego wymogu oddzielić od ich posiadania polegającego na faktycznym władaniu. Płatności mogą być przyznane zatem tym rolnikom, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Oceniając posiadanie przez pryzmat faktycznego użytkowania należy mieć przy tym na uwadze różny charakter użytkowania różnych gruntów. Niewątpliwie inny jest zakres, intensywność użytkowania, typowych gruntów rolnych przeznaczonych pod uprawy zbożowe, warzywne czy owocowe, co wymaga wielu zabiegów agrotechnicznych o znacznej intensywności, związane jest z osiąganiem znacznych przychodów z jednostki powierzchniowej, a inna intensywność wykorzystywania łąk, zwłaszcza gdy nie jest na nich prowadzony wypas zwierząt, co przecież nie jest warunkiem ich użytkowania. Mając to na uwadze należy oceniać, czy dany podmiot faktycznie jest posiadaczem gruntów.

Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu faktycznego elementu władania rzeczą (corpus possessionis) oraz psychicznego elementu (animus rem sibi habendi) rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie. Władztwo faktyczne musi być stanem trwającym przez przynajmniej określony czas (tu: czas adekwatny do sposobu użytkowania, z którym wiąże się prawo do uzyskania płatności), i polegać na możności korzystania rzeczy. Z kolei zamiar władania rzeczą dla siebie manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza. W przypadku gruntów rolnych zatem, posiadaczem jest ten kto samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymuje grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas.

Psychiczny element posiadania jest więc bardzo istotny. W sposób prosty można odnosić ten element psychiczny do posiadania wykonywanego przez osoby fizyczne, bo przecież w ścisłym tego słowa rozumieniu nie można doszukiwać się psychiki u osób prawnych czy jednostek organizacyjnych takich jak spółki cywilne. Podmioty takie działają przez swoich reprezentantów i to świadomość, wola tych reprezentantów musi być oceniana w kontekście istnienia zamiaru władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi). Dla określenia stanu woli reprezentantów jednostki organizacyjnej czy osoby prawnej konieczne jest więc ustalenie, czy wykonują oni posiadanie dla tej jednostki, czy też dla siebie lub dla innych podmiotów. Nie jest przy tym możliwe określenie tego tylko na podstawie obiektywnych okoliczności, bez oceny subiektywnych zamiarów istniejących po stronie osób podejmujących działania w imieniu reprezentowanego podmiotu. Przy czym ocena subiektywnych zamiarów nie musi się ograniczać tylko do deklaracji tych reprezentantów, ale również może brać pod uwagę rzeczywiste, obiektywne przejawy czy efekty ich działań. Niezbędna jest przy tym ocena wiarygodności deklaracji co do zamiarów reprezentantów w konfrontacji z obiektywnymi okolicznościami dotyczącymi zewnętrznych przejawów działalności tych podmiotów.

Wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy płatności. Dopiero, gdy nie można wykluczyć posiadania, należy przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy płatności, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności, o jakich mowa w art. 30 rozporządzenia 73/2009.

Zgodnie z tym przepisem, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. To tworzenie sztucznych warunków nie jest prawnie zdefiniowane. Próba interpretacji tego przepisu była podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (publ: www.eur-lex.europa.eu). Orzeczenie to dotyczyło wprawdzie przepisów rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na podobieństwo regulacji tych przepisów z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 można w pełni jego argumentacje odnieść do ww. przepisu. W wyroku tym Trybunał orzekł, że:

"1) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku."

Pogląd wyrażony w tym wyroku Sąd w składzie rozpoznającym tą sprawę w pełni akceptuje i uważa, że ma on do realiów tej sprawy zastosowanie jako zdefiniowanie sztucznych warunków. Przy czym w polskich realiach prawnych obowiązki nałożone tym wyrokiem na sąd krajowy należy przenieść na organy krajowe podejmujące decyzję o płatnościach, a ich wykonanie będzie podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

W ocenie Sądu organy ARiMR dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy co skutkuje koniecznością uchylenia ich decyzji. Aby bowiem prawidłowo zastosować wobec skarżącej ww. przepis organy winny w bardzo staranny, wyczerpujący i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości sposób wykazać, że w jej przypadku nie występowało posiadanie gospodarstwa rolnego lub miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższego zabrakło jednak w czynnościach organu podejmowanych w niniejszej sprawie. Argumenty podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiają za ustaleniem braku posiadania przez skarżącą gruntów rolnych lub uczestniczenia przez nią w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi.

Zauważyć przede wszystkim należy, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Organy powołują się na dane które są im znane niejako z urzędu, poprzez możliwość skorzystania z ww. systemu informatycznego. Zdaniem Sądu, fakt, że jak podnoszą organy system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając swoje decyzje mogą jedynie poprzestać na danych jakie znajdują się w przedmiotowym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one jednak znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z przedmiotowego systemu winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w tych aktach. Dopiero bowiem wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można uznać będzie za przekonywujące zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). Jeśli zaś w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów - to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a., tj. swobodną ocenę dowodów.

Zasada przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Powołana wyżej zasada obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Powyższe jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że skarżąca w toku postępowania zarówno przed organami administracji, jak i w postępowaniu przed Sądem, zarzuca szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego jest dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy. Organy nie odnoszą się do szeregu ww. zarzutów co dodatkowo utrudnia tą weryfikację. Tym samym stwierdzić należy, że organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście skarżąca spółka nie posiadała gospodarstwa lub uczestniczyła w stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy OB do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ustępu 2 art. 3 ww. ustawy wynika m.in., że w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy, organ przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium.

Z kolei ust. 3 art. 3 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Nie można zgodzić się z argumentacją organów ARiMR, opartą na art. 3 ust. 3 ustawy OB, że w sprawie w której zarzuca się podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności tworzenie sztucznych warunków, to na wnioskodawcy ciąży wykazanie, że nie miało miejsca stworzenie przez niego sztucznych warunków do uzyskania takich płatności. Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków". To na organach, jako tych które chcą wywieść odpowiednie skutki prawne powstałe wskutek takiej sytuacji ciąży obowiązek poszukiwania dowodów. Ustalenia takie winny zaś w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności.

Organy nie mogą też, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężar dowodu na skarżącą jako stronę postępowania, a z drugiej strony kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania. Błędny jest w okolicznościach sprawy niniejszej argument organu, że zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. zbędne jest dopuszczenie dowodu na okoliczności, które zostały już wykazane innymi dowodami. Organ za udowodnione uznał okoliczności braku posiadania przez spółkę i tworzenia sztucznych warunków. Tymczasem spółka powołała dowody na okoliczności przeciwne to jest, że posiadała gospodarstwo rolne i nie było to związane z tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Zauważyć przy tym należy, co wydaje się istotnym w niniejszej sprawie, że dotyczy ona płatności, o które ubiega się osoba prawna, podmiot prawa handlowego – spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada odrębności podmiotów posiadających osobowość prawną, a tym samym przy badaniu stworzenia przez dany podmiot, w tym przypadku spółki z o.o., "sztucznych warunków" organy winny szczegółowo zbadać kwestie kapitałowe i osobowe wnioskującego podmiotu, czego jednak nie uczyniły w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, organy winny wyjaśnić czy skarżąca prowadziła w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika. W tym zakresie organy również nie poczyniły jednak wystarczających ustaleń, a tym samym nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy OB.

Zdaniem organów materiał dowodowy sprawy wskazuje, że jedynym decydentem w imieniu skarżącej był P. M. Skoro więc P. M. faktycznie zarządzał i posiadał zgłoszone przez spółkę we wniosku grunty, to w ocenie organów nie prowadziła ona w 2012 r. samodzielnie gospodarstwa rolnego oraz nie mogła być uznana za posiadacza zgłoszonych we wniosku za ww. rok gruntów. Okoliczność ta jest jednak o tyle dyskusyjna, że wbrew twierdzeniu organu wcale nie wynika ona z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych niniejszej sprawy.

Dlatego też, w ocenie Sądu, organy nie mogły poprzestać w tym zakresie na danych wynikających z ZSZiK czy systemów ewidencji producentów, a winny wykorzystać dane, które znajdują się w KRS.

Podobnie sytuacja wygląda w przypadku rachunku bankowego spółki. Organy wskazują, że w 87 z 90 spółek funkcjonujących w 2012 r. podano jedno konto bankowe należące do P. M. i D. M. Natomiast właścicielem konta należącego do beneficjenta jak wynika z danych decyzji (tabela, k. [...] – [...]) jest D. M.

Organy nie wyjaśniły również w przekonywujący sposób dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów za użytkowanie których wnioskowała o przyznanie płatności.

W tym celu, jak słusznie wskazuje skarżąca, organy winny ustalić czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy winny również wyjaśnić, czy skarżąca, tak jak podnosi w uzupełnieniu swojej skargi, rzeczywiście składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie również za dowolne, a co najmniej za przedwczesne należy uznać stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M. co stanowi zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

W ocenie Sądu, w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 30 rozporządzenia 73/2009 winny zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Tym samym organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Organy powinny przy tym przyjąć rozumienie posiadania przez osobę prawną, takie jak wyżej przedstawił Sąd. Ocenę istnienia sztucznych warunków należy przeprowadzić zgodnie z wytycznymi Sądu, to jest w oparciu o wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie art. 3 ust. 2 i 3 ustawy OB, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej kwestie w prawidłowo sporządzonym, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, tak aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji.

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie III wyroku.