Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 81/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.251 ust. 1 i 3, 4, art. 252 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A" w J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonych z budżetu Miasta J. G. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] zobowiązującą "A" do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu miasta w 2013 r. w kwocie 2 945,00 złotych wraz z odsetkami; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz strony skarżącej kwotę 118 (słownie: sto osiemnaście) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w pkt. 1 nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. (nr [...], znak: [...]) Prezydent Miasta J. zobowiązał "A" z siedzibą w J.( dalej: strona, strona skarżąca), do zwrotu dotacji niewykorzystanej w kwocie [...] zł oraz dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł z budżetu Miasta J. w 2013 r. wraz z odsetkami naliczanymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu wskazano, że strona otrzymała dotację w kwocie [...] zł na realizację w 2013 r. zadania pod nazwą "[...]". W dniach 16-30 maja 2014 r. przeprowadzono kontrolę wykorzystania tej dotacji, w jej wyniku stwierdzono niewykorzystanie dotacji w kwocie 2.500 zł i niezwrócenie jej w wymaganym terminie. Podano, że zakupione na potrzeby zadania paliwo [...] w dniu 16 września 2013 r. na ogólną kwotę [...] zł nie zostało wykorzystane w trakcie realizacji zadania.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji jako bezzasadnej. Jej zdaniem, organ wydający decyzję dokonał nieuprawnionej klasyfikacji polegającej na potraktowaniu rzeczy zakupionych za środki finansowe pochodzące z dotacji na równi z przekazanymi środkami finansowymi.

Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 6 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej też: u.f.p.), Samorządowe Kolegium Odwoławczego w J. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności wskazano przepisy właściwe w sprawie. Podniesiono, że stosownie do art. 251 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu.

Z kolei, w myśl art. 252 ust. 1 pkt 2, ust.3, 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie łub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości.

Dalej wskazano w uzasadnieniu, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. strona skarżąca (jako Zleceniobiorca) zawarło z Miastem J. (jako Zleceniodawcą) umowę nr [...] na wsparcie realizacji kilku zadań publicznych, w tym organizację imprezy "[...]". Zgodnie z zawartą umową Zleceniodawca zobowiązał się do przekazania dotacji na realizację tej imprezy w kwocie [...].000 zł, zaś Zleceniobiorca zobowiązał się do wykorzystania przy realizacji zadania środków własnych w kwocie [...] zł (§ 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 umowy). Przy czym strony zastrzegły, że w przypadku zmniejszenia przez Zleceniobiorcę kwot udziału własnego, kwota dotacji ulega proporcjonalnemu zmniejszeniu (§ 3 ust. 8 umowy).

Podniesiono, że w sprawozdaniu końcowym z wykonania tego zadania publicznego strona podało, że na realizacje zadania wykorzystano dotacje w kwocie [...].000 zł oraz środki własne w kwocie [...]zł. Jednocześnie ze sprawozdania tego wynikało, że w celu realizacji imprezy dokonano zakupu paliwa [...] w kwocie [...] zł, z czego kwota [...]zł pochodziła z otrzymanej dotacji, zaś kwota [...] zł ze środków własnych strony.

Podniesiono, że w dniach [...] maja 2014 r. przeprowadzono kontrolę wykorzystania udzielonej dotacji, która wykazała, że część dotacji nie została wykorzystana. Zdaniem kontrolujących paliwo lotnicze zakupione za kwotę [...]zł., z czego: kwota [...] zł pochodziła z dotacji otrzymanej z budżetu Miasta J., zaś kwota [...] zł ze środków własnych strony, nie zostało zużyte w czasie realizacji imprezy, co zaś oznacza, że udzielona dotacja w kwocie [...]zł nie została wykorzystana zgodnie z zawartą umową, jak również nie wykorzystano przy realizacji [...] środków własnych strony w kwocie [...] zł, co zaś w konsekwencji oznacza zmniejszenie ogólnej kwoty dotacji i uznanie kwoty 445 zł dotacji jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Bezsporne bowiem jest, że kwota [...]zł została wydatkowana na zakup paliwa [...], co potwierdzają dowody zakupu. Bezsporne jest również jest to, że ze względu na dobrą pogodę panującą w trakcie organizowanych [...] zakupionego paliwa [...] nie zużyto, bowiem do holowania [...] wykorzystano holowniki, nie zaś [...]. Zakupione paliwo, nie wykorzystane w trakcie realizacji [...] pozostaje na stanie magazynowym strony.

Niewątpliwie paliwo [...], zakupione na dotację nie zostało wykorzystane w realizacji [...], natomiast zostanie wykorzystane w terminie późniejszym na cele statutowe strony. Niemniej dotacja była udzielana na realizacje [...], nie zaś na cele statutowe strony, dlatego uznać należy, że udzielona dotacja w kwocie [...]zł nie została wykorzystana w celu realizacji przedmiotowego zadania publicznego, jak również nie zostały wykorzystane na ten cel środki własne w kwocie [...] zł.

Zdaniem organu, w tym stanie, zasadnie było zobowiązanie strony skarżącej do zwrotu kwoty [...] zł udzielonej dotacji, w tym:

- kwoty [...]zł wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] grudnia 2013 r., jako dotacji niewykorzystanej,

- kwoty [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia [...] czerwca 2014 r., jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

W skardze strona skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Obu decyzjom zarzucano obrazę przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i obrazę przepisów formalnych. Obie decyzje naruszają również zapisy umowy zawartej pomiędzy beneficjentem a organem samorządowym.

W uzasadnieniu podniesiono, że dokonano subiektywnej nadinterpretacji znaczeniowej definicji "środki finansowe", stawiając je na równi z rzeczami potrzebnymi do wykonania zadania. Środki finansowe z całą pewnością nie są rzeczami potrzebnymi do realizacji zadania zakupionymi za te środki finansowe. Nie ulega wątpliwości, że paliwo jest rzeczą określoną co do gatunku ale z całą pewnością nie jest środkiem finansowym.

Wskazano, że przekazane środki finansowe z dotacji zostały wykorzystane zgodnie z zapisem § 12 ust. 1, 2 i 3 zawartej w dniu [...] kwietnia 2013 r. umowy na wsparcie realizacji zadania publicznego. Zostały one wydatkowane, co potwierdzają dokumenty finansowe. Co więcej, ta sama umowa w § 16 jasno zobowiązuje stronę do nie zbywania związanych z realizacją zadania rzeczy zakupionych na swoją rzecz za środki finansowe pochodzące z dotacji przez okres 5 lat od dnia dokonania ich zakupu. Należy zwrócić uwagę, że oprócz § 16, umowa w żadnym zapisie nie precyzuje, co należy zrobić z rzeczami zakupionymi na rzecz realizacji zadania, a które z różnych powodów nie zostały wykorzystane. Umowa nie określa również sposobu rozliczenia wartości rzeczy, które zostały nie wykorzystane, a zakupione były do realizacji zadania.

Podniesiono błędna interpretację art. 251 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, będącego podstawę do zwrotu "niewykorzystanej dotacji. Powołując się na orzecznictwo sadowoadministracyjne wskazano, że dla oceny wykorzystania dotacji istotne znaczenie ma zapłata za zrealizowane zadanie publiczne, a nie samo jego wykonanie. Natomiast strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego przedstawiając stosowne faktury wykazała, że dokonała zapłaty za rzeczy potrzebne do realizacji wyznaczonego w umowie zadania, zatem należy uznać, że dotacja została w pełni wykorzystana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze, jako organy wyższego stopnia w stosunku do organów decyzyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając zaskarżoną decyzję według kryteriów przewidzianych w ustawie p.p.s.a. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzono bowiem uchybienia prawa, które zrodziły konieczność wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W sprawie, ze wskazaniem na art. 251 ust. 1 i 4 oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej też: u.f.p.), organy administracji uznały, że część dotacji nie została wykorzystana, a część pobrana w nadmiernej wysokości.

Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest rozumienie pojęcia "wykorzystania dotacji", a mianowicie czy w realiach badanej sprawy dla wykorzystania dotacji wystarczające jest zrealizowanie celu, na który dotacja została udzielona, jak chciałaby strona skarżąca, czy też konieczne jest równocześnie zachowanie wymogu wykorzystanie zakupionego towaru (w sprawie paliwa lotniczego) z otrzymanych środków finansowych na realizację tego celu, jak chcą organy administracji.

Jak trafnie wskazano, podstawą zwrotu dotacji jest art. 251 u.f.p., określający zasady zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji ich niewykorzystania.

Zgodnie z art. 251 ust. 1 i ust. 3 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku (ust. 1). W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 3).

W sprawie mamy do czynienia dotacją udzielona zgodnie z umową nr [...] zawarta w dniu [...] kwietnia 2013 r. pomiędzy stroną skarżącą (jako Zleceniobiorcą) a Miastem J. (jako Zleceniodawcą). W umowie Zleceniodawca zlecił Zleceniobiorcy, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536), realizację zadań publicznych "[...]", określonego szczegółowo w ofercie złożonej przez Zleceniobiorcę w dniu [...] grudnia 2012 roku, a Zleceniobiorca zobowiązał się wykonać zadanie publiczne w zakresie i na warunkach określonych w niniejszej umowie (§ 2 ust.1 pkt 2 umowy ). Termin realizacji zadania publicznego ustalono od dnia [...] maja do [...] listopada 2013 (§ 2 ust.1 umowy). Zleceniobiorca zobowiązał się do wykorzystania przy realizacji zadania środków własnych w kwocie [...]zł (§ 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 umowy). Przy czym strony zastrzegły, że w przypadku zmniejszenia przez Zleceniobiorcę kwot udziału własnego, kwota dotacji ulega proporcjonalnemu zmniejszeniu (§ 3 ust. 8 umowy).

Stosownie do postanowień umowy, przekazane środki finansowe z dotacji, Zleceniobiorca jest zobowiązany wykorzystać do dnia [...] grudnia każdego roku, w którym realizowane jest zadanie publiczne, nie później jednak niż do dnia zakończenia realizacji zadania publicznego, o którym mowa w § 2 ust. 1. Kwotę dotacji niewykorzystaną w terminie Zleceniobiorca jest zobowiązany zwrócić odpowiednio do dnia [...] stycznia następnego roku kalendarzowego lub w terminie 15 dni od dnia zakończenia realizacji zadania publicznego, o którym mowa w § 2 ust. 1 (§ 12 ust. 1 umowy).

Definicję wykorzystania dotacji zawarto w art. 251 ust. 4 u.f.p., zgodnie z którym wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

W świetle powyższego zapisu dla oceny wykorzystania dotacji istotne znaczenie ma zapłata za zrealizowane zadanie publiczne (pierwsza cześć zdania z art. 251 ust. 4 u.f.p.), a nie samo wykonanie zadania polegające na wykorzystaniu zakupionych środków rzeczowych dla jego realizacji.

Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym, nie można utożsamiać pojęcia "wykorzystanie dotacji" z realizacją zadania obejmującą wykorzystanie zakupionych rzeczy dla jego wykonania. Brak więc podstaw, w świetle art. 251 ust.4 u.p.f., do uznania, że zapłata za zakupiony towar, wykorzystany przy realizacji zadania, oznacza dopiero wykorzystanie dotacji w powyższym rozumieniu.

Jak już wskazano, w niniejszej sprawie określenie zadania, jego celu nastąpiło w umowie zawartej pomiędzy stroną skarżącą a jednostką samorządu terytorialnego. Na gruncie analizowanej sprawy żadne przepisy odrębne nie znajdą zastosowania.

Wskazana umowa zawiera m.in. opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana i termin jej wykorzystania. Zgodnie z jej postanowieniami na realizację zadania publicznego kwalifikowanego jako organizację imprezy "[...]" w terminie od dnia [...] maja do [...] listopada 2013, określonego szczegółowo w ofercie złożonej przez stronę skarżąca w dniu [...] grudnia 2012 roku, przyznano kwotę [...] 000 złotych dotacji.

Jak wynika z zapisów protokołu kontroli, w złożonej ofercie - w charakterystyce przedmiotowego zadania publicznego zapisano, że zawody miały być rozgrywane z okazji Święta Niepodległości 11 listopada. W zawodach mieli brać udział zawodnicy z J. oraz zaproszeni zawodnicy z Polski. Zawody miały być rozgrywane na [...] + instruktor (sędzia). [...] miały być wykonywane przy wykorzystaniu [...]. Elementem oceniającym miało być [...] z zatrzymaniem się [...] w określonym miejscu. Ilość kolejek miała być ustalona bezpośrednio przed zawodami. Zaplanowano udział 40 osób w zawodach. W ofercie wskazano ilość paliwa - w litrach - potrzebnego na realizację zadania. Niemniej w o ofercie nie wskazano, jak skalkulowano ilość potrzebnego paliwa. Nie wskazano, ile [...] zaplanowano; jaki jest koszt poszczególnych [...], jak wyceniono pracę urządzeń [...].

Z powyższego wynika, że realizacja przedmiotowego zadania związana była z planowanym zakupem paliwa [...]. Z tym, że ilość paliwa na realizację tego zadania wskazano w litrach, bez kalkulacji kosztów realizacji zadania publicznego w zakresie zakupu paliwa [...], do wyciągarki, do samochodów obsługujących start [...], do kosiarki. Tym samym wskazuje to, że zakup paliwa wskazanego w ofercie, zgodnie z zawartą umową, był elementem realizacji zadania publicznego, na które została przyznana dotacja.

Jak wynika z akt sprawy (czego nikt nie kwestionuje), w sprawie przedmiotowe zadanie publiczne zostało zrealizowane w terminie, na jego realizację (wykonanie) udzielono dotacji, kwota dotacji w wysokości [...] zł została wykorzystana na zakup paliwa przewidzianego dla realizacji zadania. W tym stanie, nie można uznać - jak chcą organy - na zasadzie, że skoro zakupione z dotacji paliwo [...], nie zostało wykorzystane w trakcie realizacji zawodów, to udzielona dotacja w kwocie [...] zł nie została wykorzystana w celu realizacji przedmiotowego zadania publicznego.

W ocenie Sądu, mając na względzie wskazane zapisy umowy i brzmienie przepisu art. 251 ust. 4 u.f.p., organy nie mogły uznać, z powodu niewykorzystania zakupionego paliwa przewidzianego do realizacji zadania, że dotacja nie została wykorzystana i domagać się jej zwrotu z tego powodu.

W niniejszej sprawie dla oceny wykorzystania dotacji istotne znaczenie ma dokonanie zapłaty za zrealizowane zadanie publiczne (pierwsza cześć zdania z art. 251 ust. 4 u.f.p.). Jak już wskazano pojęcie "wykorzystania dotacji" należy rozumieć jako rzeczywistą zapłatę za zrealizowanie zadania. Natomiast realizacja przedmiotowego zadanie to nie tylko wykonanie w terminie zaplanowanych zawodów, ale także zakup przewidzianych do ich realizacji środków i rzeczy, w tym paliwa [...]. Taka sytuacja w sprawie wystąpiła.

Tym samym nie można było uznać, że nie została dotacja wykorzystania w znaczeniu art. 251 ust. 4 u.p.f., z powodów wskazanych przez organ w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, zobowiązać stronę skarżąca do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę, jako dotacji niewykorzystanej, w rozumieniu art. 251 ust. 4 u.f.p. W tej sytuacji zasadnie stało się także uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymywanej nią decyzji organu pierwszej instancji, w części dotyczącej pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Reasumując Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do istotnych uchybień przepisów prawa, które uzasadniały konieczność wyeliminowania wskazanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 lit a) p.p.s.a orzeczono jak w pkt I sentencji. Orzeczenie pkt II znajduje umocowanie w art. 200 p.p.s.a. Natomiast orzeczenie w pkt III znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a.