Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 144/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 1.400 (tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A.G. działając jako producent rolny wystąpił w dniu 18.05.2005 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, w którym zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 13,61 ha, położone na działkach ewidencyjnych znajdujących się w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębach [...] i [...] oraz gminie [...], obrębie [...].

Dnia 06.09.2005 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu, podczas której inspektorzy terenowi na działkach rolnych A, B, C i D nie stwierdzili powierzchni mniejszych od deklarowanych. Równocześnie na wszystkich działkach rolnych zadeklarowanych przez rolnika we wniosku stwierdzono kod DR14 (oznaczający, że działka rolna lub jej część nie jest utrzymywana w dobrej kulturze rolnej) na powierzchniach deklarowanych, za wyjątkiem działki rolnej A o powierzchni deklarowanej 10,64 ha, na której stwierdzono kod DR14 na powierzchni 8,76 ha.

Decyzją z dnia 10.06.2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał A.G. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w łącznej wysokości [...] zł, po pomniejszeniu o kwotę w wysokości [...] zł, ze względu na brak utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Decyzja została doręczona dnia 14.06.2006 r.

Postanowieniem z dnia 13.07.2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją, gdyż w przedmiotowej sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji lecz nieznane organowi orzekającemu. Postanowienie zostało skutecznie doręczone stronie 20.07.2006 r.

Decyzją z dnia 09.08.2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po przeprowadzeniu postępowania w którym ustalono, że A.G. nie był faktycznym użytkownikiem działki w 2005 r., uchylił decyzję dotychczasową o przyznaniu płatności bezpośrednich i odmówił przyznania płatności do gruntów rolnych w 2005 r. Jednocześnie nałożono na producenta sankcje, w łącznej wysokości [...] zł, potrącane z płatności pomocy, do której producent jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 08.10.2007 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji winien ustalić, kto był posiadaczem i użytkownikiem spornej działki rolnej, umożliwić A.G. uczestniczenie w przeprowadzaniu dowodów ze świadków, przeanalizować wszystkie dowody w sprawie i ustalić, czy A.G. jest uprawniony do uzyskania płatności bezpośrednich do działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...].

Decyzją z dnia 12.01.2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję w całości oraz odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i nałożył sankcje w łącznej wysokości [...] zł, które będą potrącane z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności, ze względu na wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a zadeklarowaną, wynoszącą 358,25% powierzchni stwierdzonej.

Decyzją z dnia 01.06.2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, uwzględniając wniesione odwołanie, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż został naruszony art. 79 § 1 K.p.a , art. 10 K.p.a. oraz art. 40 § 2 K.p.a. Strona została pozbawiona możliwości skorzystania z w/w prawa - nie powiadomiono jej o przesłuchaniu: T.B., M.D., D.M. Strona nie miała zatem możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu. Doręczenie zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami, z pominięciem pełnomocnika było bezskuteczne, a w rezultacie organ I instancji nie umożliwił producentowi zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wnioski zawarte w odwołaniu z dnia 27.01.2009 r., zostaną przekazane do organu pierwszej instancji, który w trakcie prowadzonego postępowania powinien je rozpatrzyć oraz ustosunkować się do nich w decyzji.

Decyzją z dnia 30.07.2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydaną po uprzednim zawiadomieniu pełnomocnika producenta o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, odmówił stronie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 i nałożył sankcje w łącznej wysokości [...] zł, ze względu na wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a zadeklarowaną, wynoszącą 358,25% powierzchni stwierdzonej, które będą potrącane z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

W odwołaniu od tej decyzji A.G. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 85 § 1, 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 5 Kodeks postępowania administracyjnego, wskazując, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzeczenia w sposób niewyczerpujący oraz sprzeczny z wydaną przez organ II instancji decyzją z dnia 01.06.2009 r. Ponadto strona wskazała, że organ I instancji przez okres ponad jednego roku od wydania decyzji kasacyjnej nie przeprowadził jakichkolwiek czynności uzupełniających materiał dowodowy. Nie podjął także przez okres ponad roku od dnia wydania decyzji kasacyjnej jakichkolwiek czynności odnośnie wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu z dnia 27.01.2009 r. Odwołujący się podniósł, że w toku postępowania nie uwzględniono protokołów z kontroli sposobu użytkowania działki rolnej znajdującej się na działce ewidencyjnej nr [...] we wrześniu 2005, nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania osób przeprowadzających kontrolę, nie uwzględniono okoliczności, że osobą kontrolowaną był odwołujący się a kontrola zakończyła się stwierdzeniem, iż odwołujący się utrzymuje działkę w złej kulturze rolnej, przy czym kontrolujący wskazali, iż chodzi jedynie o część uprawy rolnej na działce ewidencyjnej numer [...]. Okoliczność przeprowadzenia kontroli u odwołującego się potwierdza w jego ocenie, że był posiadaczem działki w roku 2005.

Odwołujący zakwestionował ustalenie stanu faktycznego w oparciu o sprzeczne zeznania świadków, a przede wszystkim w oparciu o zeznania T.B. w sytuacji, gdy poprzednia decyzja kasacyjna sygnalizowała wadliwość postępowania organu I instancji w tym zakresie, albowiem zeznania zostały złożone bez zapewnienia odwołującemu możliwości uczestniczenia w przesłuchaniu.

Odwołujący się podniósł nadto, że okoliczności będące w ocenie organu I instancji przyczyną wznowienia postępowania wynikają z informacji oraz dokumentów przekazanych organowi administracyjnemu przed wydaniem decyzji z dnia 10.06.2006 r. o dopłatach bezpośrednich za 2005 rok. Powyższe wynika z faktu, iż odwołujący się w 2005 roku przekazał organowi I instancji informacje, zgodnie z którymi T.B. w 2005 roku utracił jakikolwiek tytuł prawny do gruntów rolnych w [...] (pismo z dnia 5 maja 2005 r. przekazane zarówno do Biura Powiatowego ARiMR w E., jak i Biura Powiatowego ARiMR). W tej sytuacji przed wydaniem decyzji z dnia 10 czerwca 2006 r. organ I instancji dysponował wiedzą o okolicznościach, które następnie były podstawą wznowienia postępowania.

Uwzględniając powyższe odwołujący się wskazuje na naruszenie wyrażonej w art. 7 Kp.a. zasady prawnej obiektywnej, w art. 10 Kp.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu oraz w art. 11 Kp.a. zasady przekonywania.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 07.12.2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości, uchylił decyzję dotychczasową o przyznaniu płatności bezpośrednich i odmówił A.G. przyznania płatności do gruntów rolnych w 2005 r. oraz nałożył sankcje w łącznej wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wznowieniowe jest jednym z postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego unormowanym w art. 145 do 149 K.p.a. i wszczynane jest z urzędu lub na wniosek strony. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kp.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

W niniejszej sprawie pismem z dnia 13.06.2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w E. poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o konflikcie kontroli krzyżowej dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...]. Jednocześnie w piśmie tym zawarto informację, że pismo A.G. z dnia 05.05.2005 r., które zostało wysłane wyłącznie do Biura Powiatowego ARiMR, zostało zwrócone nadawcy z pouczeniem by wszelką korespondencję kierować do Biura Powiatowego ARiMR w którym składał wniosek EP. Należy zauważyć, że w rozdzielniku pisma z dnia 05.05.2005 r. brak jest informacji o skierowaniu tegoż pisma do ARiMR, co strona podnosi w kolejnym piśmie, tj. z dnia 15.05.2006 r. Należy również zauważyć, iż pismo z dnia 15.05.2006 r., nie wpłynęło do Biura Powiatowego ARiMR, pomimo twierdzenia strony, że pismo to zostało skierowane do wiadomości tego organu.

Zatem zdaniem organu odwoławczego należy uznać, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji znane wyłącznie Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w E. ale nieznane Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR, który wydał decyzję w dniu 10.06.2006 r., a o konflikcie dowiedział się w dniu 19.06.2010 r., tj. w dniu wpływu do Biura Powiatowego pisma z dnia 13.06.2006 r.

W dalszych wywodach Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zauważył, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), warunkiem otrzymania płatności jest łączne spełnienie kilku przesłanek - spełnienie warunków dla uznania za producenta rolnego, który posiada i utrzymuje w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, grunty rolne oraz złożenie wniosku obejmującego użytkowane grunty, którego rozpatrzenie następuje w formie decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Strona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, wniesionym w dniu 18.05.2005 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 13,61 ha.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że A.G. nie był faktycznym posiadaczem spornej działki, nie użytkował jej. Równocześnie ten sam organ stwierdził, że faktycznym posiadaczem działek zadeklarowanych we wniosku był T.B.

W rezultacie ww. organ odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, nakładając sankcje w łącznej wysokości [...] zł do powierzchni 10,64 ha w każdej z grup płatności, o które ubiegał się producent rolny.

Należy jednak podkreślić, że decyzja, od której strona wniosła odwołanie, dotyczyła sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości z dnia 10.06.2006 r. Zatem w obrocie prawnym znajdują się dwie różne decyzje rozstrzygające w tej samej sprawie, co jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Jednocześnie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a., obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a., niedopuszczalne jest stosowanie w takim przypadku art. 156 § 1 K.p.a., normującego sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa jako organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru, którego uprawnienia przy stosowaniu art. 156 K.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego.

Dalej Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania dopuścił się nieprawidłowości, naruszając przepisy prawa. Naruszenia te stanowią podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, jednak nie uzasadniają przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Organ odwoławczy podkreślił, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał, iż brak uczestnictwa strony w przesłuchaniu świadka, tj. Pana T.B. nie stanowi naruszenia prawa, a jedynie potwierdza, iż strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia.

Ponadto, w stanowisku organu I instancji przekazanym do organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyjaśnił, że nie podjął czynności mających na celu przesłuchanie inspektorów terenowych, dysponując protokołem z czynności kontrolnych, gdyż kontrola ta została przeprowadzona zgodnie ze złożonym wnioskiem strony i nie określała posiadacza a jedynie powierzchnię i uprawę na działce ewidencyjnej. Zatem uznał, iż zgromadzony przez niego materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający.

Organ odwoławczy uznał przy tym, że na etapie postępowania odwoławczego brak jest podstaw do ponownego przesłuchania T.B., zgodnie z art. 79 K.p.a., albowiem zeznania świadków wskazanych przez stronę stanowią wystarczający materiał dowodowy do podjęcia niniejszego rozstrzygnięcia.

Przy czym zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji, ma na celu przede wszystkim podjęcie rozstrzygnięcia bez zbędnej zwłoki, w myśl art. 12 K.p.a., tym bardziej, że organ jest przekonany, że zeznania świadków, tj. D.M. oraz A.K. są wiarygodne.

Uwzględniając powyższe, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że A.G. we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 zarówno do jednolitej płatności obszarowej jak i uzupełniającej płatności obszarowej zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 13,61 ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona prowadzonej działalności rolniczej wyniosła 2,97 ha. Organ odwoławczy z powyższego wniosku wykluczył działkę rolną A, położoną na działce ewidencyjnej nr [...] po wnikliwej analizie zeznań strony oraz świadków, tj. D.M. oraz A.K. Pierwszy ze świadków w sposób nie budzący wątpliwości (pomimo błędnie wskazanego przez organ I instancji numeru spornej działki) zeznał, że z A.G. dopiero w październiku i listopadzie 2005 roku zaczęli wycinać krzaki, a wczesną wiosną 2006 roku zaczęli wszystko równać i kosić oraz, że na całej działce B. w 2005 roku nie było żadnych upraw. Świadek stwierdził, że jego wyjaśnienia może potwierdzić A.K.

Z kolei A.K. w swoich zeznaniach z dnia 30.05.2007 r. oświadczyła, że D.M. w roku 2005 wykonywał zabiegi agrotechniczne na spornej działce, jednak nie jest w stanie określić czasu wykonywania tych zabiegów. Ponadto wyjaśniła, że nie wie, która ze stron konfliktu użytkowała sporna działkę. A.K. zeznała również, że A.G. na pewno nie posiada zwierząt gospodarskich, które to posiadał T.B.

Mając na uwadze powyższe zeznania organ odwoławczy stwierdził, że A.G. z pomocą osób trzecich w trzecim kwartale 2005 roku zaczął przygotowywać grunt do użytkowania rolniczego i utrzymywania go w dobrej kulturze rolnej. Czynności kontrolne przeprowadzone we wrześniu 2005 roku potwierdzają powyższe, gdyż kontrolujący stwierdzili uprawę w złej kulturze rolnej. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że strona ubiegając się o płatność do działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...] nie użytkowała jej, pomimo że posiadała tytuł prawny do tej działki.

Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, przytaczając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2007 r., (sygn. akt II OSK 260/07), że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych, a postępowanie dowodowe w sprawach dotyczących płatności obszarowych winno być ukierunkowane na ustalenie podmiotu, który faktycznie zajmuje się użytkowaniem określonych działek rolnych. Wnioskujący o płatności powinien wykazać fakt władania gruntem rolnym, nie musi natomiast udowodnić, że czyni to jako osoba uprawniona. Ustawowa przesłanka posiadania działki rolnej nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego, z którego wynika posiadanie. Posiadaczem samoistnym lub zależnym może być bowiem również osoba, która samowolnie zawładnęła cudzą nieruchomością.

Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że strona nie spełnia ustawowej przesłanki do przyznania w stosunku do działki rolnej A zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), albowiem nie była w roku 2005 jej faktycznym użytkownikiem, a jednocześnie zgodnie z przepisami art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r. ze zm.) oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.), w przypadku przedeklarowania działki na producenta rolnego należało nałożyć sankcje, które będą potrącane w kolejnych trzech latach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A.G. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 grudnia 2010 r., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, art.15, art.77 § 1, art. 79, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 139, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:

- wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwą podstawę prawną;

- przyjęcie, że w sprawie zachodzi podstawa stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, jako decyzji dotyczącej sprawy administracyjnej ostatecznie rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji z dnia 10 czerwca 2006 r., podczas gdy decyzja z dnia 30 lipca 2010 r. została wydana w postępowaniu wznowieniowym;

- wadliwe ustalenie stanu faktycznego wskutek dokonania oceny jedynie niewielkiej części materiału dowodowego, obejmującego przy tym zeznania świadków D.M. i A.K. przeprowadzone w okolicznościach uniemożliwiających czynny udział skarżącego w trakcie ich składania;

- brak jakiegokolwiek ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści zeznań skarżącego, częściowo sprzecznych z zeznaniami D.M. i D.K.;

- błędną ocenę zeznań świadków D.M. i D.K. oraz protokołów kontroli działki ewidencyjnej skarżącego we wrześniu 2005 r.;

- nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań osób kontrolujących działkę ewidencyjną skarżącego we wrześniu 2005 r.;

- uznanie, że w zawisłym postępowaniu zachodziła przesłanka wznowienia wynikająca z przepisu art. 145 § 1 pkt 5.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy rażąco wadliwie i w oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadnił koniecznością weryfikacji tej decyzji w trybie zwyczajnym i to w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności, jako decyzji dotyczącej sprawy uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją z dnia 10 czerwca 2006 r. W sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją z dnia 10 czerwca 2006 r. doszło bowiem do wznowienia postępowania, a decyzja, która w ocenie organu odwoławczego kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności została wydana w postępowaniu wznowieniowym.

Skarżący odnosząc się do przebiegu postępowania pokreślił, że zostało ono przeprowadzone z naruszeniem zasad prawdy obiektywnej, zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz dwuinstancyjności.

Organ odwoławczy zaniechał przy tym prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z odwołania z dnia 12 sierpnia 2010 r. oraz wcześniejszego odwołania z dnia 27 stycznia 2009 r. i to w sytuacji, gdy w decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania z dnia 27 stycznia 2009 r. uznał, że przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków T.B., M.D. i D.M. nastąpiło w okolicznościach, w których skarżący nie miał możliwości brania udziału w przesłuchaniu.

Organ odwoławczy wadliwie także ocenił protokoły kontroli działki ewidencyjnej skarżącego przeprowadzonej we wrześniu 2005 r. oraz pominął wnioski dowodowe o przesłuchanie osób przeprowadzających kontrolę.

Wątpliwości skarżącego budzi także istnienie przesłanki do wznowienia postępowania. O sporze odnośnie władania przedmiotową działką ewidencyjną skarżący informował bowiem organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji z dnia 10 czerwca 2006 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uzwględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Na wstępie rozważań zauważyć trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2005.

Wznowienie postępowania stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach prawa. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania, mające charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, które w drodze wyjątku i tylko w określonych sytuacjach dopuszczają możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, podlegają ścisłej wykładni i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję.

Na tej podstawie wznawia się zatem postępowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki:

- wyjdą na jaw okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy i są one nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych,

- nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej,

- okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Sformułowanie "wyjdą na jaw", użyte w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., oznacza, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, czyli udostępnienia ich organowi, a nie moment faktycznego zapoznania się z nimi przez pracownika organu (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1454/99, ONSA 2001, nr 3, poz. 123 zapadły na tle identycznej regulacji art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej). Z kolei wykładnia pojęcia "nowe dowody" użytego w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. prowadzi do wniosku, że nowe dowody to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował. Bez znaczenia jest tutaj przyczyna, z powodu której organ nie dysponował dowodami.

Jeżeli jednak dowody te były, a organ orzekający "ich nie zbadał", to nie można takich dowodów w postępowaniu wznowieniowym uznać za nowe, choćby organ w postępowaniu poprzednim z dowodami tymi się nie zapoznał albo niewłaściwie je ocenił.

Mając na uwadze poczynione uwagi, zauważyć należy, że wskazaną przez organ administracji podstawą wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie była informacja Biura Powiatowego ARiMR w E. z dnia 13.06.2006 r. o konflikcie kontroli krzyżowej dotyczącej działki ewidencyjnej [...], z której wynikało, że dwaj producenci wystąpili o płatności do tej działki oraz obu płatność przyznano. Z treści tej informacji wynika także, że skarżący przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności z dnia 10.06.2006 r. informował Biuro dwukrotnie o tym, że T.B. nie posiada tytułu do działki nr [...], w sposób nieuprawniony wniósł o przyznanie płatności do tej działki i je otrzymał. Pisma skarżącego z dnia 05.05.2005 r. oraz 16.05.2006 r. nie zostały włączone do akt sprawy, chociaż ich treść oraz treść dołączonych do nich załączników pozwoliłaby stwierdzić czy w sprawie w ogóle zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu dopłat. Po uzupełnieniu akt sprawy o te dokumenty organ odwoławczy ustali czy w istocie okoliczności wskazane w informacji Biura Powiatowego ARiMR w E., były okolicznościami które wyszły na jaw po wydaniu decyzji z dnia 10.06.2006 r., a w konsekwencji czy uzasadnione było wznowienie postępowania w tej sprawie. Zauważyć należy, że skarżący podnosił, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania już w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia 12.01.2009 r. Kwestia ta nie była jednak w żaden sposób wyjaśniona przez organ odwoławczy, a przynajmniej w aktach sprawy brak jakiegokolwiek śladu próby wyjaśnienia okoliczności informowania organu I instancji przez skarżącego o złożeniu przez T.B. wniosku o dopłaty i otrzymaniu tych dopłat.

Kluczowe dla potrzeb rozstrzyganej sprawy jest zatem ustalenie, czy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przed wydaniem decyzji z dnia 10.06.2006 r. o przyznaniu skarżącemu płatności w istocie nie posiadał informacji o konflikcie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...]. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zauważa, że żadne z pism skarżącego nie wpłynęło do Biura Powiatowego, jednak temu twierdzeniu przeczy zarówno treść informacji Biura Powiatowego w E., jak i skarżący, zaś ta istotna kwestia nie została wyjaśniona w prowadzonym postępowaniu. Rzeczą organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie zatem wyjaśnienie tej kwestii w sposób, który umożliwi weryfikację twierdzeń stron postępowania, a w konsekwencji pozwoli stwierdzić czy w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania.

Dokonując kontroli legalności decyzji będącej przedmiotem skargi zgodzić należy się ze skarżącym, że narusza ona szereg przepisów postępowania.

Kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym, określić można prawa i obowiązki stron. W ocenie Sądu, postępowanie na podstawie, którego wydano zaskarżoną decyzję jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Dziale II K.p.a. organ administracji w toku postępowania administracyjnego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialno-prawnych. Art. 10 § 1 k.p.a. stanowi przy tym, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań

Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie oparte zostało na zeznaniach świadków złożonych w toku przeprowadzonego postępowania.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie to przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisu art. 79 § 1 K.p.a., który stanowi, iż strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 K.p.a.).

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący został zawiadomiony o terminie przesłuchania T.B., które miało odbyć się w dniu 15.01.2008 r. o godz. 10, jednak zostało przełożone bez zgody skarżącego na godz. 14.30 (skarżący obecny w Biurze ARiMR w tym dniu oświadczył, że nie może uczestniczyć w przesłuchaniu, które rozpocznie się z 4,5 godzinnym opóźnieniem), a zatem niewątpliwie naruszone zostało jego prawo do brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), co potwierdził zresztą organ odwoławczy dwukrotnie uchylając decyzje organu pierwszej instancji wydane w wyniku wznowionego postępowania.

Należy podkreślić, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte w znacznej mierze na treści zeznań T.B., natomiast skarżący konsekwentnie kwestionował prawidłowość działań organów oraz poczynione przez nie ustalenia. W tej sytuacji Sąd uznał, że przeprowadzenie przesłuchania z uchybieniem przepisów proceduralnych narusza prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 375/06 (publ. LEX nr 321513), że "zachowanie wymagań określonych w art. 79 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom w szczególności jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy".

Jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie hierarchizują w żadnym stopniu jakichkolwiek wniosków dowodowych. A zatem każdy dowód jaki mógłby przybliżyć organ prowadzący postępowanie ku prawdzie, powinien być przeprowadzony, chyba że przeprowadzone już postępowanie dowodowe potwierdziło okoliczności, które mają być dowiedzione wnioskami dowodowym zgłaszanymi przez stronę. Szczególnie dotyczy to sytuacji, kiedy strona zgłasza wniosek dowodowy na istotne w sprawie okoliczności, co do których to organ administracji sformułował odmienne stanowisko. Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a. wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ (por. wyrok NSA z dnia 4.01.2002 r. sygn. akt I SA/Ka 2164/00 ONSA 2003/1/33). Jeśli zatem w rozpatrywanej sprawie strona podjęła działania mające na celu ochronę jej interesów i zaoferowała konkretne dowody, a mianowicie przesłuchanie osób, które dokonały kontroli działki we wrześniu 2005 r., które miały podważyć ustalenia poczynione przez organ I instancji, to powinnością organu było przeprowadzenie tych dowodów i ich ocena. Nie ulega wątpliwości, że okoliczności, na które zawnioskowano przeprowadzenie przesłuchania osób dokonujących kontroli na miejscu miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym organ nie mógł a priori uznać, że nie ma on istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bez wcześniejszego przeprowadzenia zawnioskowanego przez stronę dowodu. Podkreślić w tym miejscu wypada, że możliwość przeprowadzenia dowodu jest podstawową gwarancją procesową W orzecznictwie sądowo-administracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p. a, podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy.

Nadto, skoro organ odwoławczy w decyzji z dnia 01.06.2009 r. stwierdził, że postępowanie wymaga uzupełnienia, albowiem nie wyjaśniono stanu faktycznego, zaś organ pierwszej instancji po uchyleniu wydanej decyzji nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, to nie sposób zaakceptować stanowiska organu odwoławczego rozpoznającego odwołanie od ponownie wydanej decyzji, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło ustalić stan faktyczny.

Przy czym odstąpienia od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie może uzasadniać zasada szybkości postępowania, wyrażona w treści art. 12 K.p.a. Zasada szybkości postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Kładąc na szali te dwie zasady trzeba dojść do wniosku, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Jednocześnie zgodzić należy się z Dyrektorem Oddziału ARiMR, który z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, stanowiącego, że osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi", że dopłaty nie są uzależnione od przysługującego stronie prawa własności lecz związane są z faktycznym posiadaniem i użytkowaniem gruntów rolnych. Trafnie przy tym zaznaczył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie w sprawie przyznania płatności skarżącemu nie obejmuje badania kwestii spełnienia ustawowych przesłanek przyznania płatności do spornej działki T.B.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy zobowiązane będą, poza wyjaśnieniem kwestii posiadania przez organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia 10.06.2006 r., informacji o sporze odnośnie władania działką nr [...] oraz o fakcie złożenia wniosku o przyznanie płatności przez T.B., do przeprowadzenie zgodnie z przepisami prawa przesłuchania świadka T.B. oraz osób dokonujących kontroli na spornej działce.

Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego organy będą mogły stwierdzić czy w sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania, a także czy skarżący był faktycznym użytkownikiem działki, a w konsekwencji czy był uprawniony do otrzymania dopłat za 2005 r.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. O kosztach należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składają się kwota uiszczonego wpisu w wysokości 200 zł, oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 1400 zł ustalone w oparciu o przepis § 6 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r., nr 163, poz. 1349). Przy czym za wartość przedmiotu sporu Sąd przyjął kwotę [...] zł, tj. łączną kwotę płatności przyznanych skarżącemu decyzją z dnia 10.06.2006 r.