Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 116/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Stanisław Marek Pietras, , Protokolant specjalista Ewa Kielak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2017 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej także: "organ" lub "GIF") - działając na podstawie przepisów art. 127 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm. – dalej: "u.d.i.p.") - po rozpoznaniu wniosku M.P. (dalej także: "skarżący spółka" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wcześniejszą decyzją Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej

- odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci udostępnienia zbioru informacji — danych statystycznych działań Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej za okres od 25 czerwca 2017r. w przedmiocie art. 99 ust. 3a lub 3b, art. 99 ust 3a, art. 94 ust. w formie tabelarycznej, według ściśle określonych kryteriów:

1) organ prowadzący/liczba postępowa/liczba zakończonych postepowań/liczba postępowań zakończonych decyzją o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, w tym liczba decyzji ostatecznych/liczba postępowań zakończonych decyzją o umorzeniu postępowania, w tym liczba decyzji ostatecznych;

2) organ prowadzących/liczba postępowań/liczba zakończonych postepowań/liczba postępowań zakończonych decyzją o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, w tym liczba decyzji ostatecznych/ liczba postępowań zakończonych decyzją o umorzeniu postepowania, w tym liczba decyzji ostatecznych;

3) organ prowadzący/liczba kontroli;

4) organ prowadzących/liczba postępowań/liczba zakończonych postepowań/liczba postępowań zakończonych decyzją o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, w tym liczba decyzji ostatecznych.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu [...] września 2017 r. skarżący, powołując się na art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wniósł do Głównego Inspektora Farmaceutycznego drogą elektroniczną (e-mailem zwykłym) o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie w odpowiedzi na jej adres e-mailowy (ujawniony w treści przedmiotowego wniosku) udostępnienia zbioru informacji — danych statystycznych działań Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej za okres od 25 czerwca 2017r. w przedmiocie art. 99 ust. 3a lub 3b, art. 99 ust 3a, art. 94 ust. w formie tabelarycznej, według ściśle określonych kryteriów:

1) organ prowadzący/liczba postępowa/liczba zakończonych postepowań/liczba postępowań zakończonych decyzją o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, w tym liczba decyzji ostatecznych/liczba postępowań zakończonych decyzją o umorzeniu postępowania, w tym liczba decyzji ostatecznych;

2) organ prowadzących/liczba postępowań/liczba zakończonych postepowań/liczba postępowań zakończonych decyzją o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, w tym liczba decyzji ostatecznych/ liczba postępowań zakończonych decyzją o umorzeniu postepowania, w tym liczba decyzji ostatecznych;

3) organ prowadzący/liczba kontroli;

4) organ prowadzących/liczba postępowań/liczba zakończonych postepowań/liczba postępowań zakończonych decyzją o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, w tym liczba decyzji ostatecznych.

Pismem z [...] października 2017r. (sygn. [...]) Główny Inspektor Farmaceutyczny poinformował skarżącego, iż wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, w związku z czym zgodnie z art. 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W dalszej części pisma organ zwrócił się do skarżącego o wskazanie "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w zakresie wnioskowanego żądania oraz przedstawienie stanowiska skarżącego w zakresie dalszego procedowania sprawy.

W związku z powyższym drogą elektroniczną (e-mailem zwykłym) w piśmie z dnia [...] października 2017r. skarżący wskazał, iż żądana informacja jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców oraz jej uzyskanie stwarza realną możliwość "korzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania omanów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego". Skarżący wskazał organowi na praktykę rynku farmaceutycznego wskazującą "na obchodzeniu przepisów prawa farmaceutycznego przez przedsiębiorców prowadzących apteki, w szczególności przepisów dotyczących zakazów reklamowych, o których mowa w art. 94a oraz zakazu koncentracji aptek, o którym mowa w art. 99 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne". Skarżący wskazał również na założenia ustawodawcy w zakresie zarówno przepisów dotyczących zakazu prowadzenia reklamy aptek, jak również przepisów dotyczących przekroczenia limitu 1 proc. koncentracji. Skarżący wskazał, iż "przepisy te są zdecydowanie nie najlepiej sformułowane i dają możliwość, poprzez różne podmioty zależne, otwierania większej liczby aptek, niż pozwala na to ustawodawca". Skarżący podkreślił, iż udostępnienie żądanych informacji "ma na celu zbadanie, czy właściwe organy inspekcji farmaceutycznej podejmują działania w zakresie kontroli przestrzegania wyżej wymienionych przepisów oraz w jakim zakresie i czy skutecznie. Zebranie tych informacji pozwoli również ocenić, czy istnieje konieczność podjęcia niezbędnych działań przez organizacje społeczne, o których mowa w art. 31 k.p.a. Pozwoli to także na ocenę, czy obowiązujące regulacje spełniają założenia i cele ustawodawcy." Skarżący podkreślił, iż "organ administracji i organy przez niego nadzorowane mogą uzyskać wyłącznie w oparciu o posiadane repertoria i wykazy nie jest informacją przetworzoną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej."

W podsumowaniu skarżący podtrzymał żądanie udostepnienia informacji publicznej.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Główny Inspektor Farmaceutyczny w dniu [...] października 2017 r. wydał decyzję, nr [...], zgodnie z treścią której odmówił stronie skarżącej udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w zakresie wniosku z dnia [...] września 2017 r.

Na wstępie uzasadnienia do wydanej decyzji organ wskazał na orzecznictwo sądowo - administracyjne, zgodnie z którym:

– w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r., sprawa o sygn. akt I OSK 951/08, NSA wskazał, iż "Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy, wytworzona przez władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Katalog uprawnień przysługujących zainteresowanemu dostępem do informacji publicznej został skonkretyzowany w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, w myśl którego prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do: uzyskania informacji publicznej, w uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego (pkt. 1), wglądu do dokumentów urzędowych (pkt. 2) oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (pkt. 3). Należy podkreślić, iż prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itp.), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się wnioskodawca".

– w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016r., sprawa o sygn. akt I OSK 833/15, NSA wskazał, iż "Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste."

– W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sprawa o sygn. akt II SAB/Sz 51/125, WSA wskazał, iż "Informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego."

W treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji organ wskazał, że weryfikacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozwoliła stwierdzić, iż żądana informacja — dane statystyczne, stanowią informację przetworzoną, informację jakościowo nową nieistniejącą w chwili składania wniosku o udostępnienie informacji. Organ wskazał także, że informacja ta dotyczy działania, nie tylko samego organu -Głównego Inspektora Farmaceutycznego, ale także wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych we wskazanych przez skarżącego kryteriach oraz we wskazanym okresie.

Główny Inspektor Farmaceutyczny podniósł nadto, iż za sprawą wniosku skarżącego byłby zobligowany do stworzenia specjalnie na potrzeby wnioskodawcy odrębnej nowej informacji w postaci zestawienia statystycznego dotyczącego działań organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w wyznaczonym zakresie merytorycznym i za wyznaczony okres. Oznacza to w ocenie organu, że po stronie organu istniałby konieczność weryfikacji analogowego zasobu informacyjnego organu, wyodrębnienie rozstrzygnięć według wskazanych przez skarżącego kryteriów (podstaw prawnych).

Dodatkowo, organ wskazał, że nie posiada zestawień statystycznych dotyczących działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych, co oznacza, że byłby zobowiązany do pozyskania, w trybie poza nadzorczym, od wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych przygotowanych przez te organy nadzorowane zestawień statystycznych według ściśle określonych przez skarżącego kryteriów. W dalszej kolejności organ podniósł, że informacje pozyskane z zasobu informacyjnego organu, oraz informacje pozyskane ze struktur wojewódzkich Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w liczbie ogółem siedemnastu zestawień odrębnych organ zobowiązany byłby do przekształcenia celem stworzenia jednego zestawienia statystycznego. Oznacza to w ocenie organu, że przetworzenie informacji odbyło by się wyłącznie na potrzeby skarżącego, zaś na dzień złożenia przez skarżącego wniosku organ podniósł, iż nie posiada takiego zestawienia.

Powołując się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2017r., sprawa o sygn. akt I OSK 1082/15 organ wskazał, iż "Przetworzenie informacji publicznej może polegać także na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów informacji, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, np. poprzez opracowanie prostego zestawienia, co bezpośrednio odnosi się do zasobu informacyjnego organu i stanowić będzie zadanie dodatkowe."

Na gruncie analizowanej sprawy organ wskazał, że w przypadków organów odrębnych wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych, znajdujących się w zespolonej administracji wojewódzkiej podlegającej wojewodom, wojewódzki inspektor farmaceutyczny wykonuje zadania i kompetencje Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej określone w ustawie - Prawo farmaceutyczne i przepisach odrębnych, nie zawierające obowiązku prowadzenia zestawień statystycznych według kryteriów wskazanych przez skarżącego.

W dalszej części organ ponownie powołał się na orzecznictwo sądowo - administracyjne, zgodnie z którym:

– w wyroku Naczelnego sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2017r., sprawa o sygn. akt 2124/16, NSA wskazał, iż "Charakter informacji przetworzonych mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych, niż te wykorzystywane w bieżącej działalności.",

– w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016r., sprawa o sygn. akt I OSK 1261/15, NSA wskazał, iż "Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami wykraczającymi poza zwykłą działalność zobowiązanego, nie przekształca się już istniejącej informacji prostej, ale przy zaangażowaniu dodatkowych, często znacznych środków tworzy faktycznie nową jakościowo i ilościowo informację.",

– w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 grudnia 2014r. sprawa o sygn. akt IV SA/Po 940/14, WSA zaznaczył, że "Do udostępnienia informacji przetworzonej, zgodnie z art. 3 ustawą o dostępie do informacji publicznej, niezbędne jest wskazanie przez wnioskodawcę "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o czym, organ poinformował wnioskodawcę. Przedstawione przez wnioskodawcę uzasadnienie w opinii organu, nie wskazuje na istnienie "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Wskazać należy, iż "pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. W doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi.",

– w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2008 r., sprawa o sygn. akt IV SA/Wr 352/08, WSA wskazał, że "Podmioty udzielające informacji przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przed udostępnieniem tej informacji muszą ustalić i rozważyć, czy jej udostępnienie w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Ocena zaistnienia prawnego wymogu należy bowiem do podmiotu dysponującego informacją i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.",

– w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2006 r., sprawa o sygn. akt I OSK 1347/05 oraz w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., sprawa o sygn. akt I OSK 1870/10, NSA podkreślił, że "Przez użycie słów "szczególnie istotne", prawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy więc, aby udzielenie informacji było '"istotne" z punktu widzenia interesu publicznego, musi być ono "szczególnie istotne". Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz instytucji publicznych, jako pewnej całości. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego Wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa."

Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy skarżący jako "szczególnie istotny interes publiczny" wskazał, iż istotnością tą jest informacja "ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców". Organ podniósł w tymi miejscu, iż analiza treści wniosku z dnia [...] września 2017 r., wskazuje, że jedynym odbiorcą informacji przetworzonej jest sam skarżący. W tym miejscu organ po raz kolejny powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016r., sprawa o sygn. I OSK 833/15, zgodnie z którym: "W zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie Określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu Widzenia funkcjonowania państwa (wyrok), czego organ nie identyfikuje w przedmiotowym stanie faktycznym."

W ocenie organu, skarżący powinien wykazać, w jaki sposób żądane informacje miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych. Organ stwierdził, że nie identyfikuje po stronie skarżącegi istnienia "szczególnej istotności dla interesu publicznego", która miałaby spowodować po stronie organu przetworzenie informacji, tj. przygotowanie tylko i wyłącznie na potrzeby skarżącego informacji nowej nieistniejącej w chwili złożenia wniosku dotyczącej działań wszystkich organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej oraz której przygotowanie wymaga po wygenerowania dodatkowych sił i środków.

Podsumowując uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 2017 r. organ podniósł, iż w jego ocenie brak jest podstaw do udostępnienia informacji publicznej zakwalifikowanej, ze względu na konieczność jej wyodrębnienia i przygotowania specjalnie na potrzeby skarżącego, jako informacja przetworzona. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie dyspozycja przepisu "szczególna istotność dla interesu publicznego" nie została przez skarżącego spełniona, co wyklucza, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji przetworzonej.

Po otrzymaniu powyższej decyzji, strona skarżąca, wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. zwróciła się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, iż Główny Inspektor Farmaceutyczny błędnie przyjął, że żądana informacja jest informacją przetworzoną i tym samym błędnie uznał, że nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego. Tym samym, zdaniem skarżącego, decyzja z dnia [...] października 2017 roku, w której Główny Inspektor Farmaceutyczny Odmówił udzielenia informacji publicznej narusza art. 3 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący ponownie przedstawił organowi analizę przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne w zakresie zakazu reklamy aptek oraz zaznaczył, iż "żądana informacja może zostać uzyskana przez organ administracji i organy przez niego nadzorowane w oparciu o posiadane już repertoria i wykazy." Wnioskodawca podkreślił, iż nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych, z wielu dokumentów jakimi organ dysponuje.

Po analizie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał, iż strona skarżąca nie wskazała argumentów uzasadniających zmianę podjętego rozstrzygnięcia, w związku z powyższym w dniu [...] listopada 2017 r. wydał decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną nr z dnia [...] października 2017 r. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, wskazanej we wniosku z dnia [...] września 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Farmaceutyczny podtrzymał i ponownie wskazał na swoje stanowisko, zawarte w decyzji z dnia [...] października 2017 r.

W dalszej części uzasadnienia, Główny Inspektor Farmaceutyczny odnosząc się do zarzutów strony skarżącej podniósł, że musi zweryfikować przetwarzany analogowy zasób informacyjny, co oznacza wyodrębnienie ze wszystkich akt postępowań prowadzonych w drugiej instancji rozstrzygnięć wydawanych przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego odpowiadających podstawom prawnym wskazanym przez skarżącego w żądaniu, a następnie dokonanie zestawień statystycznych z dokonanego wyodrębnienia. Oznacza to w ocenie organu, że wymusza to po jego stronie konieczność zaangażowania dodatkowych sił i środków celem dokonania analizy przetwarzanej dokumentacji prowadzonych postępowań. Organ podkreślił, ze zmiana taka wymaga zmiany organizacji pracy Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego, co z kolei wymaga zmiany organizacji pracy Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego, celem koordynacji procesu pozyskiwania informacji z 16 odrębnych organów, a następnie dokonania analizy pozyskanych informacji, tj. weryfikacji informacji o postępowaniach zakończonych w pierwszej instancji na poziomie struktur wojewódzkich oraz postępowań drugoinstrancyjnych i prowadzonych przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego

Ponadto, organ wskazał, że nie posiada zestawień statystycznych dotyczących działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych, jak też nie posiada informacji, czy każdy z 16 odrębnych organów, jakimi są wojewódzcy inspektorzy farmaceutyczni posiada wskazane przez skarżącego repetytoria lub wykazy zawierające dane, z których można wyodrębnić dane według określonych kryteriów, czy też, tak jak to ma miejsce w przypadku organu, wojewódzcy inspektorzy farmaceutyczni też musieliby dokonać weryfikacji posiadanego zasobu informacyjnego. Organ wskazał także, że nie posiada również informacji o sposobie prowadzenia zasobu informacyjnego wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych, gdyż to nie należy do procesu nadzoru sprawowanego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego nad wskazanymi jednostkami organizacyjnymi.

Organ w dalszej części uzasadnienia do decyzji wskazał, że informacje pozyskane z zasobu informacyjnego organu, oraz informacje pozyskane ze struktur wojewódzkich Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w liczbie ogółem siedemnastu zestawień odrębnych, organ zobowiązany byłby do przekształcenia celem stworzenia jednego zestawienia statystycznego.

Na potwierdzenie powyższego stanowiska organ wskazał na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane w wyroku z dnia 30 października 2008 r., sprawa o sygn. akt I OSK 951/08, zgodnie z którym powyżej wskazane czynności oznaczają, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną nie zaś z przekształceniem posiadanej przez organ informacji prostej celem dokonania przez organ czynności materialno - technicznej na skutek złożonego przez wnioskodawcę wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż co wykazano powyżej organ w chwili złożenia wniosku nie posiada takiego zestawienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itp.), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się skarżący.

W dalszej części uzasadnienia do wydanej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. organ podkreślił, że jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej wykonując zadania wskazane w przepisach z zakresu nadzoru farmaceutycznego i przepisach odrębnych nie są zobowiązane do prowadzenia zestawień statystycznych wg. kryteriów wskazanych przez skarżącego, co w opinii organu kwalifikuje żądanie skarżącego jako żądanie udostępnienia informacji przetworzonej.

Reasumując Główny Inspektor Farmaceutyczny ponownie stwierdził, że za "szczególną istotność interesu publicznego" trudno uznać w ocenie organu udostępnienie zestawień statystycznych, ze względu na podniesione przez skarżącego argumenty.

Ponadto, organ stwierdził, że skarżący nie precyzuje w jaki sposób uzyskane zestawienie statystyczne miałoby poprawić funkcjonowanie organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, które specjalnie na potrzeby skarżącego musiałby żądaną informację wytworzyć.

W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego skarżący uzasadnił, w jaki sposób wygenerowanie po stronie organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznego dodatkowych sił i środków, celem przygotowania zestawienia statystycznego ma się przyczynić do zmiany ww. praktyki.

Kończąc, organ wskazał, że uznaje za wykazane przez skarżącego, iż żądane zestawienie statystyczne, będzie stanowić opracowanie ukazującego czy organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej wykonują zadania ustawowe, co mogłoby zainicjować wykorzystaniem instytucji art. 31 k.p.a. i wpływem na prowadzone przez 17 organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej postępowania nadzorcze.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2017 r. (sprawa o sygn. akt [...]).

Strona skarżąca wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. w całości, zarzuciła Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i tym samym naruszenie prawa do informacji publicznej, polegające na przyjęciu, iż:

– Informacja o ilości prowadzonych oraz zakończonych przez Państwową Inspekcję Farmaceutyczną postępowań administracyjnych oraz kontroli w zakresie naruszania zakazów, o których mowa w art. 99 ust. 3a i 3b ustawy z dnia 6 września 2001 roku Prawo Farmaceutyczne w okresie po 25 czerwca 2017 roku oraz w art. 94a ust I ustawy z dnia 6 września 2001 roku Prawo Farmaceutyczne w okresie po 2014 roku stanowi informację przetworzoną, podczas gdy żądane informacje wiążą się z bieżącą działalnością Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz działalnością organów przez niego kontrolowanych i nadzorowanych, a ich zebranie i ujęcie we wnioskowaną formę tabelaryczną na potrzeby udzielenia informacji publicznej stanowiłoby jedynie techniczne czynności, w wyniku których informacja prosta uległaby tylko przekształceniu co do formy, co nie daje podstaw do przyjęcia, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i tym samym nie mogło prowadzić do odmowy udzielenia informacji w żądanym zakresie.

– (w przypadku uznania, że informacja ma charakter informacji przetworzonej), że skarżący nie wykazał istnienia interesu publicznego w zakresie wnioskowanej informacji, ponieważ nie uzasadnił w jaki sposób żądane zestawienie statystyczne miałoby stanowić opracowanie ukazujące, czy organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej wykonują zadania ustawowe i jak uzyskane informacje mogłyby poprawić funkcjonowanie organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, podczas gdy skarżący zarówno w piśmie z dnia [...] października 2017 r., jak i we wniosku z dnia [...] listopada 2017 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyraźnie wskazał, że udzielenie informacji we wnioskowanym zakresie jest ważne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, gdyż pozwoli zbadać, czy i z jaką skutecznością właściwe organy inspekcji farmaceutycznej podejmują działania w zakresie kontroli przestrzegania przez przedsiębiorców prowadzących apteki przepisów dotyczących zakazów reklamowych i zakazu koncentracji aptek oraz wskazał, że udzielona informacja pozwoli podjąć ewentualne działania zmierzające do wyeliminowania możliwości obejścia tych zakazów, w tym działania w zakresie zmiany brzmienia obowiązujących przepisów w celu poprawy funkcjonowania organów administracji, co tym samym stanowi o ważnym interesie publicznym w uzyskaniu żądanej informacji.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 Konstytucji RP poprzez bezzasadne ograniczanie obywatelskiego prawa do uzyskania informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Farmaceutyczny niesłusznie uznał, że informacje będące przedmiotem wniosku są informacją jakościowo nową, nieistniejącą w chwili składania wniosku o udostępnienie informacji w oznaczonej treści i postaci, oraz że istnieją podstawy do zakwalifikowania informacji jako informacji przetworzonej ze względu na konieczność zaangażowania dodatkowych sił i środków w celu wyodrębnienia i przygotowania informacji specjalnie na potrzeby skarżącego.

Skarżąca strona w związku z powyższym podkreśliła, iż z mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 115 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 roku Prawo Farmaceutyczne wynika, że Główny Inspektor Farmaceutyczny koordynuje i kontroluje wykonywanie zadań przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych oraz może żądać od nich informacji w całym zakresie działania Inspekcji Farmaceutycznej, zatem nawet jeśli sam Główny Inspektor Farmaceutyczny nie posiada, jak podniósł w zaskarżonej decyzji, repertorium rozstrzygnięć wydawanych przez wszystkie organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, to niewątpliwie w jego kompetencji leży zwrócenie się do wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych o udzielenie informacji na temat prowadzonych przez te organy postępowań.

Skarżący M.P. stwierdził, że organy administracji publicznej, w tym także organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, muszą rejestrować w formie elektronicznej lub papierowej dane obejmujące prowadzone postępowania i kontrole, a prowadzenie repertoriów, list czy wykazów należy do ich bieżącej działalności i jest wymagane z punktu widzenia zasad dobrej administracji. Oznacza to w ocenie skarżącego, że udostępnienie przez organ ze zgromadzonych dotychczas dokumentów prostej informacji o liczbie postępowań oraz liczbie postępowań zakończonych decyzją o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki lub decyzją umorzeniu postępowania stanowiłoby jedynie czynność techniczną polegającą na prostym zsumowaniu liczby postępowań prowadzonych w poszczególnych województwach i nie może być traktowane za informację jakościowo nową, przetworzoną.

Strona skarżąca, w związku z powyższym wskazała, że w doktrynie prawa jak i orzecznictwie sądowym podkreśla się:

– w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2017 r., sprawa o sygn. akt I OSK 1240/15, że "Selekcja dokumentów i ich analiza pod względem treści, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania Informacji.",

– w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2017 r., sprawa o sygn. akt II SA/Łd 15/17, że "Zgodnie z powszechnie przyjętą linią orzeczniczą informacją przetworzoną nie Są dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego, lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Takie dokumenty już istnieją i ich ujawnienie nie wymaga stworzenia nowej informacji."

Strona skarżąca zaznaczyła, iż trudno jest oceniać stopień pracochłonności koniecznej do wytworzenia przez organ wnioskowanej informacji, co oznacza, że Główny Inspektor Farmaceutyczny nie wykazał w sposób konkretny i miarodajny, że udzielenie żądanej informacji w istocie wiązałoby się z koniecznością zapewnienia dodatkowych, znacznych sił i środków ze strony organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej. Skarżący podkreślił, że oprócz powtarzającego się, ogólnego wskazania, że pozyskanie z zasobu informacyjnego Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz z 16 struktur wojewódzkich Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej informacji według kryteriów określonych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymagałoby zmiany organizacji pracy Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego i zaangażowania dodatkowych sił i środków, w uzasadnieniu nie wyjaśniono czy i w jaki sposób oraz w jakiej mierze udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej mogłoby utrudnić prowadzenie bieżącej działalności organów.

Mając powyższe na względzie, strona skarżąca powołała się ponownie przy tym na:

– stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 19 marca 2013 r., sprawa o sygn. akt 2875/12,w którym to NSA zauważył, że "O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia.",

– stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 14 września 2012 r., sprawa o sygn. akt i OSK 1292/12, w którym to NSA wskazał, iż "charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu". Co w ocenie skarżącego oznacza, że zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań przez angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną.

– stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2014 r., sprawa o sygn. akt II SA/Łd 812/14, zgodnie z którym "traktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej, tylko dlatego, że miałaby być ona przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu, a owo przygotowanie ogranicza się do odnalezienia odpowiednich dokumentów, ich zeskanowania i anonimizacji, pozostaje w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej. Tym samym wyjątki od owej zasady nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający". W tym miejscu skarżący wskazał, że zsumowanie za pomocą prostego działania matematycznego liczby prowadzonych postępowań przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych nie stanowi czynności bardziej czasochłonnej i trudniejszej aniżeli chociażby skanowanie, czy anonimizacja dokumentów.

Strona skarżąca podniosła, iż uznanie przez organ w zaskarżonej decyzji wnioskowanej informacji publicznej za przetworzoną prowadzić może e do niedopuszczalnego i bezzasadnego ograniczenia obywatelskiego prawa do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Skarżący M.P., w związku ze złożonymi wyjaśnieniami w zakresie istnienia istotności żądanej informacji dla interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 u.d.i.p., złożonych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] października 2017 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2017 roku stwierdził, że, wszystkie zarzuty organu należy uznać za nietrafione oraz nieuzasadnione merytorycznie.

Strona skarżąca podniosła w tym miejscu, że udostępnienie informacji publicznej, będących przedmiotem wniosku z dnia [...] września 2017 r. miałoby zawierać informacje dotyczące liczby i sposobu zakończenia postępowań w przedmiocie naruszania przez przedsiębiorców farmaceutycznych zakazów reklamowych, o których mowa w art. 94a oraz zakazu koncentracji aptek, o którym mowa w art. 99 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo Farmaceutyczne. Skarżący wskazał, że taki zakres przedmiotowy informacji umożliwiłby dokonanie oceny czy organy inspekcji farmaceutycznej podejmują działania w zakresie kontroli przestrzegania wyżej wymienionych przepisów, a jeśli podejmują to w jakim zakresie i z jakim skutkiem. W ocenie skarżącego jest to związane z masową skalą nieszanowania, omijania oraz łamania art. 94a ustawy Prawo Farmaceutyczne, co oznacza, że koniecznym wydaje się sprawdzenie, czy obowiązujące regulacje w tym zakresie spełniają założenia i cele ustawodawcy. Podsumowując swoje rozważania w tym zakresie skarżących wskazał, że uzyskanie żądanej informacji pozwoliłoby niewątpliwe stwierdzić, czy istnieje konieczność podjęcia niezbędnych działań przez organizacje społeczne, o których mowa w art. 31 k.p.a. oraz czy należy podjąć kroki w kierunku zmiany sformułowania dotychczas obowiązujących przepisów.

W dalszej części uzasadnienia do złożonej skargi, skarżący odnosząc się do spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego wskazał, że w przypadku wyciągnięcia wniosku z udzielonej informacji, iż skala naruszeń zakazów reklamowych i zakazów koncentracji przez właścicieli aptek jest rzeczywiście znacząca, będzie to stanowiło potężny impuls i solidną podstawę do zmiany obowiązujących dotychczas w tym zakresie regulacji, co z kolei stworzy realną możliwość polepszenia ochrony interesu publicznego, jakim jest niewątpliwie dążenie do wykluczenia praktyki polegającej na łamaniu obowiązującego prawa. W dalszej części rozważań skarżący wskazał także, że gdyby z kolei uzyskana informacja ujawniła, że liczba prowadzonych postępowań i kontroli jest znikoma i niewystarczająca w odniesieniu do powszechności zjawiska naruszeń zakazów, o których mowa w art. 94a, art. 99 ust. 3 i 3a ustawy Prawo Farmaceutyczne, wpłynęłoby to niewątpliwie na poprawę funkcjonowania organów administracji i skuteczniejsze wykonywanie przez nie zadań ustawowych, a tym samym zapewnienie należytej ochrony społeczeństwu.

W związku z powyższym, w podsumowaniu, strona skarżąca powołała się przy tym na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 802/12, zgodnie z którym "udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wtedy, gdy może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania struktur publicznych, w określonej dziedzinie życia społecznego, lub też może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności".

W odpowiedzi na skargę w dniu [...] stycznia 2017 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 61 Konstytucji, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Organ wskazał a wstępie, że po przeanalizowaniu zakresu wniosku, w oparciu o posiadane zasoby ustalił, iż żądanie obejmuje informację przetworzoną, gdyż organ nie posiada zestawienia zawierającego żądane informacje.

Organ zaznaczył, iż nie podziela stanowiska skarżącego, jakoby zebranie i ujęcie we wnioskowaną formę tabelaryczną żądanych informacji publicznych stanowiłoby jedynie techniczne czynności, w wyniku których informacja prosta uległaby przekształceniu co do formy. Organ wskazał, że w celu przygotowania specjalnie i tylko na potrzeby skarżącego żądanej informacji musiałby dokonać czynności wykraczających poza podnoszone przez skarżącego "techniczne czynności" i "przekształcenie", co dokładnie opisał w wydanej decyzji z dnia [...] października 2017 r., nr [...]oraz w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...].

Organ zaznaczył także, iż nie jest odpowiedzialny, jako jednostka odrębna organizacyjnie za prowadzenie obiegu dokumentacji w wojewódzkich inspektoratach farmaceutycznych, co wyraźnie podkreślił swoich rozstrzygnięciach, zaś zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa.

Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę wskazał, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się:

– w wyroku Naczelnego sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2017r., sprawa o sygn. akt 2124/16, że "Charakter informacji przetworzonych mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych, niż te wykorzystywane w bieżącej działalności.",

– w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2016r., sprawa o sygn. I OSK 1261/15, że "Stworzenie informacji przetworzonej wiąże się z czynnościami wykraczającymi poza zwykłą działalność zobowiązanego, nie przekształca się już istniejącej informacji prostej, ale przy zaangażowaniu dodatkowych, często znacznych środków tworzy faktycznie nową jakościowo i ilościowo informację.",

– w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 sierpnia 2017r., sprawa o sygn. akt II SA/Bd 745/17), że "Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji.",

– w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017r., sprawa o sygn. I OSK 1068/15, że "Zgodnie z art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, niezbędne jest wskazanie przez wnioskodawcę "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o czym, organ poinformował skarżącego. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.",

– wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017r., sprawa o sygn. akt I OSK 1068/15, że "Skarżący żądając udostępnienia informacji przetworzonej winien wykazać to, w jaki sposób udostępnienie żądanej informacji, miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych, bowiem interes publiczny wiązać się musi bowiem z działaniem mającym cechy skuteczności, tj. takim, które polega na realnym oddziaływaniu na funkcjonowanie instytucji publicznych.".

Organ uznał, że skarżący nie sprecyzował w jaki sposób uzyskane zestawienie statystyczne miałoby poprawić funkcjonowanie organów Państwowej Inspekcji, które specjalnie na potrzeby skarżącego musiałyby żądaną informację stworzyć.

W ocenie organu skarżący nie uzasadnił także w jaki sposób wygenerowanie po stronie organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznego dodatkowych sił i środków, celem przygotowania zestawienia statystycznego tylko na potrzeby skarżącego, ma się przyczynić do zmiany dotychczas obowiązujących przepisów.

Wobec powyższego organ nie uznał, iż żądane przez skarżącego zestawienie statystyczne będzie stanowić opracowanie ukazującego czy organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej wykonują zadania ustawowe, co mogłoby zainicjować wykorzystanie instytucji art. 31 k.p.a. i mieć wpływ na prowadzone przez 17 organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej postępowania nadzorcze.

Reasumując, Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że zgodnie art. 31 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia do jej udziału w postepowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny lub też wyrazić swój pogląd w sprawie. W ocenie organu działania organizacji społecznych dotyczą zatem indywidualnych spraw lub postępowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga M.P. zasługuje na uwzględnienie, ale z uwagi na inne nieprawidłowości, które w treści skargi nie zostały podniesione.

Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz decyzja z dnia [...] października 2017 r., nr [...]w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - naruszają obowiązujące przepisy prawa.

Sąd uznał, iż Główny Inspektor Farmaceutyczny, wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuścił się przede wszystkim naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, będącym w posiadaniu takich informacji.

W konsekwencji wadliwie zinterpretowanych norm prawa materialnego, organ dopuścił się także naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie, że informacje będące przedmiotem wniosku skarżącego z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej są informacjami publicznymi przetworzonymi w związku czym organ jako podmiot wezwał skarżącego do wskazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, jednocześnie nie będąc w posiadaniu informacji objętej przedmiotowym wnioskiem.

Tym samym, Sąd uznał, że Główny Inspektor Farmaceutyczny, wydając sporne decyzje administracyjne - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy można Głównego Inspektora Farmaceutycznego zaliczyć ewidentnie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, albowiem ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym.

Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Oczywistym jest to, że Główny Inspektor Farmaceutyczny nie musi udostępniać informacji, która - w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. - nie stanowi informacji publicznej.

W związku z powyższym Sąd, powołując się na protokół rozprawy z dnia 11 lipca 2018 r. wskazuje, że pełnomocnik Głównego Inspektora Farmaceutycznego – adw. [...] podczas posiedzenia jawnego wskazał, że "Główny Inspektor Farmaceutyczny nie jest w posiadaniu informacji objętej wnioskiem skarżącego, albowiem informację taką posiadają poszczególni Wojewódzcy Inspektorzy Farmaceutyczni, którzy podlegają poszczególnym wojewodom."

W związku z powyższym Sąd dokonując analizy stanu prawnego wskazuje, że Wojewódzkie Inspektoraty Farmaceutyczne są jednostkami administracji zespolonej, które podlegają wojewodzie.

Sąd podnosi, iż art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie określa rolę dokładnie określa rolę wojewody, który wskazuje, iż :

1. jest on przedstawicielem Rady Ministrów w województwie;

2. jest zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie;

3. jest organem rządowej administracji zespolonej w województwie;

4. jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, z zastrzeżeniem ust. 2;

5. jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji;

6. jest reprezentantem Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach;

7. jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a.

Z przytoczonego powyżej art. 3, a także z przepisów znajdujących się w dalszej części ustawy wynika jasno, że w zakresie współdziałania z administracją zespoloną najważniejszymi zadaniami wojewody są przede wszystkim:

– wybór organów administracji zespolonej - kierowników i komendantów (istnieją wyjątki od tej zasady - m.in. komendant wojewódzki policji, którego powołuje minister właściwy do spraw wewnętrznych, lecz jest zobowiązany do zasięgnięcia opinii wojewody w tej kwestii - muszą one jednak wynikać bezpośrednio z ustaw),

– kierowanie i koordynowanie działania administracji zespolonej,

– kontrolowanie funkcjonowania i wykonywania zadań administracji zespolonej, a także przedstawiania ich organom wyników kontroli i ewentualnych zaleceń pokontrolnych,

– zapewnienie możliwości prawidłowego funkcjonowania administracji zespolonej.

W przypadku zaistnienia sporów kompetencyjnych, czyli takich, w których wiele organów administracji publicznej uważa się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy lub żaden organ administracji publicznej nie uważa się za właściwy do załatwienia konkretnej sprawy mogą zwrócić się do wojewody o wskazanie jednostki, która powinna zająć się daną kwestią. Wojewoda jest zobowiązany orzec w tej sprawie bezzwłocznie i w sposób skuteczny powiadomić strony o swojej decyzji.

Co niezmiernie ważne, wojewoda w pełni odpowiada za to, w jaki sposób administracja zespolona i jej organy wykonują swoje działania i czy robią to zgodnie z przepisami prawa. Choć organy administracji zespolonej wykonują powierzone im zadania we własnym imieniu lub - jeśli wskazują to przepisy odrębnej ustawy - z upoważnienia ustawowego, to wojewoda, jako osoba koordynująca i nadzorująca ich działanie, jest odpowiedzialny za wykonanie przez nie powierzonych im zadań.

Organami administracji zespolonej są: Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Wojewódzki Policji, Kurator Oświaty, Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej, Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, Wojewódzki Inspektor Sanitarny, Wojewódzki Lekarz Weterynarii.

Mając na uwadze powyższe przepisy określające relację ustrojową między wojewodą a poszczególnymi Wojewódzkimi Inspektorami Farmaceutycznymi (tzw. relacja kierownictwa) należy zatem stwierdzić, że wojewoda posiada instrumentarium prawne, aby pozyskać informacje znajdujące się w posiadaniu Wojewódzkich Inspektorów Farmaceutycznych, a będących przedmiotem wnioskowania skarżącego z dnia [...] września 2017 r.

Powyższe oznacza, że jeśli żądane przez skarżącego dokumenty wskazane w jego wniosku z dnia [...] września 2017 r. znajdują się fizycznie w posiadaniu Wojewódzkich Inspektorów Farmaceutycznych, to wojewoda jako organ znajdujący się w strukturze organizacyjnej administracji nad Wojewódzkimi Inspektorami Farmaceutycznymi ma dostęp do tych dokumentów i tym samym może rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej, złożony w niniejszej sprawie.

Można zatem stwierdzić, że poprzez podlegającego mu Wojewódzkie Inspektoraty Farmaceutyczne jest w posiadaniu żądanych informacji. Tymczasem, stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, będące w posiadaniu takich informacji. Wojewoda jest zaś podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy jako organ władzy publicznej.

Tym samym to poszczególni wojewodowie, a nie Główny Inspektor Farmaceutyczny są w sprawie podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia objętej wnioskiem informacji z dnia 29 września 2017 r. (vide: wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sprawa o sygn. akt I OSK 974/14), co też w dniu 11 lipca 2018 r. podkreślił pełnomocnik Głównego Inspektora Farmaceutycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że w myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W powyższym kontekście naruszeniem prawa obywatelskiego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest wydawanie decyzji przez organ (vide: Główny Inspektor Farmaceutyczny) - po rozpoznania przez ten organ wniosku skarżącego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] września 2017 r. – wprowadzając go jednocześnie w błąd w zakresie nadania wnioskowanym o udostępnienie informacji publicznej charakteru informacji publicznych przetworzonych - gdy w istocie sprawy organ nie jest w posiadaniu takich informacji, zaś właściwy adresat wniosku (vide: poszczególni wojewodowie województw) może korzystając ze swojej pozycji ustrojowej w administracji bezpośrednio i niezwłocznie pozyskać żądane we wniosku informacje, a następnie je udostępnić.

Sąd wskazuje, że decyzja z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz decyzja z dnia [...] października 2017 r., nr [...]w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej naruszają art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "c" u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że Główny Inspektor Farmaceutyczny jest organem władzy zobowiązanym do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji, o które wystąpił skarżący.

W związku z powyższym, gdy organ nie ma żądanej informacji zobowiązany jest poinformować o tym skarżącego, nie pozostając tym samym w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, nie zaś wydaje decyzje, które nie mogą ostać się obrocie prawnym.

Powyższe oznacza, że na gruncie analizowanego postępowania organ wprowadził w błąd skarżącego, wnosząc o wykazanie przez niego szczególnej istotności dla interesu publicznego w zakresie wnioskowanego przez skarżącego żądania oraz przedstawienia stanowiska skarżącego w zakresie dalszego procedowania sprawy.

Sąd podnosi, że skarżący nie może domniemywać intencji organu oraz samodzielnie domyślać się czy organ dysponuje żądanymi informacjami, czy też danych tych nie posiada.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że Główny Inspektor Farmaceutyczny jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa (art. 8 k.p.a.). Organ, uwzględniając powyższą zasadę, zobowiązany jest dokładnie wyjaśnić okoliczności sprawy, konkretnie ustosunkować się do żądań i twierdzeń strony skarżącej oraz uwzględnić w decyzji zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że Główny Inspektor Farmaceutyczny nie wykonał swojego obowiązku w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] września 2017 r.

Tym samym, Sąd stwierdził, że na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie, Główny Inspektor Farmaceutyczny rozpoznał w sposób nie należyty wniosek skarżącego z dnia [...] października 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej spółki kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 209 p.p.s.a.[pic]