Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 628/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. i S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 846/16 w sprawie ze skargi M. Z. i S. Z. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 846/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. Z. i S. Z. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, M. i S. Z. wystąpili do Starosty Starachowickiego o wydanie pozwolenia na budowę budynku magazynowo-składowego wraz z wymaganymi instalacjami, na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Starosta Starachowicki postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) wezwał wnioskodawców do usunięcia szeregu nieprawidłowości w projekcie budowlanym.

Następnie Starosta Starachowicki decyzją dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Po rozpatrzeniu odwołania W. B. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] uchylił w całości decyzję Starosty Starachowickiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2015 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 27/16.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. B. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty Starachowickiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Świętokrzyski podkreślił, że działka inwestorów i działka W. B. nr [...] znajdują się na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] na terenie gminy Pawłów, przyjęty uchwałą Rady Gminy w Pawłowie Nr XXX/274/06 z dnia 14 września 2006 r. (Dz.Urz. Woj. świętokrzyskiego Nr 291, poz. 3378). Działki te graniczą od strony zachodniej. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie, południowa część działki nr [...], od strony drogi dojazdowej znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 03 MNR, a północna część działki znajduje się na terenie oznaczonym symbolem R. Tereny 03 MNR określono w planie jako tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej, a tereny R określono jako tereny rolne wraz z zielenią śródpolną. Z projektu budowlanego wynika, że budynek magazynowo-składowy usytuowany jest w części tylnej działki nr [...], w całości na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem R: ścianą wschodnią bez otworów okiennych i drzwiowych, w odległości 4,00 m od granicy z działką nr [...]; ścianą południową z otworem drzwiowym, w znacznej odległości od budynków znajdujących się we frontowej części działki 40 m i od drogi publicznej; ścianą zachodnią z otworami drzwiowymi w odległości 4,10 m graniczy z działką nr [...].

Dalej Wojewoda podkreślił, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie możliwości realizacji planowanego budynku o funkcji magazynowo-składowej na terenie oznaczonym symbolem R. Zauważył, że dla terenu oznaczonego symbolem R, na którym w całości zaprojektowano inwestycję, jako przeznaczenie podstawowe określono rolnicze użytkowanie kompleksów rolnych (grunty orne, użytki zielone, sady i ogrody) – § 32 ust. 1 pkt 1 przepisów planu, zaś jako warunki zagospodarowania wskazano, że dopuszcza się możliwość uzupełnień zabudowy w istniejących siedliskach oraz realizację obiektów i urządzeń wyłącznie związanych z prowadzoną gospodarką rolną oraz jej obsługą – § 32 ust. 2 pkt 4. Następnie Wojewoda zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji prawidłowo uznał, że dla terenu R nie określono w miejscowym planie zasad kształtowania zabudowy. Organ pierwszej instancji stwierdził, że "Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego dla zabudowy na terenach rolniczych nie określają wymogów architektonicznych dla dopuszczonych na tych terenach budynków stanowiących uzupełnienie siedlisk rolniczych" i jednocześnie wskazał, że "Inwestorzy uzyskali opinię urbanistyczną o zgodności inwestycji z zapisami planu." Wojewoda Świętokrzyski podkreślił, że Rada Gminy w Pawłowie, określając zakres przedmiotowy oraz cel opracowania planu ustaliła, że przy wydawaniu na podstawie ustaleń planu rozstrzygnięć, dotyczących sposobu zagospodarowania terenów, należy uwzględniać łącznie wymogi wynikające z ustaleń planu, w tym warunki ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego, kulturowego, krajobrazu i ładu przestrzennego (§ 3 ust. 3 pkt 1a ustaleń miejscowego planu). Zakreślając w miejscowym planie ogólne ustalenia realizacyjne wskazano, że ustalenia te stanowią podstawę do określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu objętego planem, a wraz z ustaleniami szczegółowymi, dotyczącymi poszczególnych terenów i infrastruktury technicznej, stanowią integralną część ustaleń planu. Pominięcie lub wybiórcze stosowanie poszczególnych ustaleń, powoduje niezgodność z niniejszym planem (§ 6 ust. 1 i 2). W miejscowym planie określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego stwierdzając, że realizacja nowych obiektów powinna uwzględniać te zasady, ujęte w § 11 planu, jak i ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników, określone w rozdziale 6 miejscowego planu, dotyczącym kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania poszczególnych terenów o różnym przeznaczeniu, wyznaczonych na rysunku miejscowego planu liniami rozgraniczającymi (§ 11 ust. 2). Jako zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazano utrzymanie podstawowych elementów rozplanowania i kompozycji przestrzennej, to jest utrzymanie charakteru zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Zalecono ujednolicenie charakteru i wysokości zabudowy, zgodnie z przepisami zawartymi w dalszych częściach planu. Wskazano, iż rozwiązania architektoniczne dla realizacji budynków w obrębie działki budowlanej należy kształtować w sposób ujednolicony, aby uniknąć powstawania elementów dysharmonijnych, pogarszających odbiór wizualny (§ 11 ust. 3, 4 i 5 ustaleń).

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na dwie okoliczności, które wynikają wprost z zapisów miejscowego planu, a które nie zostały należycie uwypuklone w uzasadnieniu poprzedniej jego decyzji. Pierwszą okolicznością jest zapis dotyczący sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego literą R, czyli stwierdzenie, że na terenach oznaczonych w miejscowym planie literą R jako warunki zagospodarowania dopuszcza się możliwość uzupełnień zabudowy w istniejących siedliskach, realizację obiektów i urządzeń wyłącznie związanych z prowadzoną gospodarką rolną oraz jej obsługą. Zdaniem organu z zapisu tego wynika jednoznacznie, że na terenach oznaczonych w planie literą R dopuszczona jest zabudowa siedliskowa.

Zdaniem Wojewody, planowany budynek magazynowo-składowy należy zakwalifikować jako budynek gospodarczy, uzupełniający w sposób nieinwazyjny zabudowę siedliska, istniejącego na działce nr [...], będącego terenem o charakterze kameralnym. Organ odwoławczy podał, że przeanalizował zasady kształtowania zabudowy dla terenów wyodrębnionych na rysunku planu, zawarte w rozdziale 6 i stwierdził, że dla wszystkich terenów, to jest od 01 do 07 MNR, 01 U, 01 RU wprowadzono zakaz realizacji dachów płaskich, a ponadto jedynie dla terenu 01 U, to jest dla terenu usług, nie określono maksymalnej wysokości elewacji. Dla pozostałych terenów maksymalna wysokość elewacji wynosi od 4,0 m do 5,5 m lub do 6,0 m – w zależności od funkcji budynku, a maksymalna wysokość budynku w kalenicy wynosi do 11 m, a jedynie dla terenu 01 U wysokość tę określono do 12 m. Wojewoda wskazał, że dla wszystkich terenów MNR ustalone są w miejscowym planie identyczne zasady kształtowania zabudowy oraz że budynki gospodarcze na całym terenie objętym planem nie mogą być wyższe niż 6,0 m. Dodał, że zgodnie z ustaleniami planu, dachy na wszystkich budynkach przeznaczonych do realizacji na terenie objętym planem, mogą być tylko spadziste, a wysokość budynków na całym obszarze objętym planem nie może przekraczać 12 m. Z tego wynika jednoznacznie, że budynek przeznaczony do realizacji na terenie, oznaczonym na rysunku miejscowego planu literą R, może mieć do 6,0 m wysokości, powinien mieć dach spadzisty, a jego charakter nie powinien naruszać kameralności rolniczego siedliska istniejącego na tej działce.

Dlatego też biorąc pod uwagę powyższe ustalenia wynikające z warunków miejscowego planu oraz porównując z nimi kształt architektoniczny budynku magazynowo-składowego, organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw, aby uznać, że projekt budowlany inwestycji jest zgodny z ustaleniami planu, w zakresie dotyczącym kształtowania zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego opracowanie opinii urbanistycznej nie miało uzasadnienia, ponieważ ustalenia miejscowego planu mające zastosowanie w niniejszej sprawie są jednoznaczne, niebudzące wątpliwości i pozwalają na określenie kształtu architektonicznego budynku. Niezależnie od powyższego Wojewoda ocenił jednak, że załączona do akt sprawy opinia urbanistyczna w kwestii dotyczącej kształtu architektonicznego budynku zawiera jedynie gołosłowne stwierdzenie: "Analiza istniejącej zabudowy, która znajduje się w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji pozwala na umożliwienie realizacji przedmiotowego budynku w parametrach określonych w przedłożonym do zaopiniowania projekcie budowlanym. Tak więc możliwa jest do realizacji budowa budynku magazynowo-składowego o wymiarach rzutu poziomego 25,2 m x 42,1 m, wysokości 13 m oraz dachu dwuspadowym o nachyleniu połaci dachowych 10%." Ponadto autor opinii stwierdził, że planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi obowiązującymi na "tym" terenie, mianowicie z uchwałą Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego w sprawie Sierakowskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Organ odwoławczy ocenił, że powyższa opinia jest nierzetelna. Podał, iż opinia urbanistyczna nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Treść takiej opinii nie może być podstawą wydania decyzji administracyjnej, jednak może być ona brana pod uwagę w szczególnych okolicznościach, na przykład wyjaśnienia niejasnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej Wojewoda Świętokrzyski podał, że planowany budynek należy zaprojektować zgodnie z zasadami kształtowania zabudowy ustalonymi dla budynku gospodarczego znajdującego się na terenie 03 MNR – w myśl warunku utrzymania jednolitego charakteru zabudowy, wyartykułowanego w ogólnych ustaleniach miejscowego planu oraz w przepisach dotyczących planowania przestrzennego. Nadmienił, że ustalenia dotyczące kształtu architektonicznego budynków gospodarczych są identyczne dla wszystkich terenów wyodrębnionych ustaleniami miejscowego planu. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że na terenie objętym miejscowym planem wyznaczony został teren oznaczony symbolem 01 RU – teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. wnieśli M. i S. Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 846/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że stosując się do zaleceń wskazanych w wyroku WSA w Kielcach z dnia 6 kwietnia 2014 r. Wojewoda dokonał oceny złożonej opinii urbanistycznej i uzasadnił, dlaczego uznaje ją za nierzetelną. Zdaniem Sądu jedyne co można zarzucić organowi to to, że ponownie uznał on, iż uchwała Rady Gminy Pawłowice z dnia 14 września 2006 r. odnośnie warunków zabudowy nowych budynków na terenie oznaczonym symbolem R jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu nie mogło to jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ambrożów na terenie gminy Pawłów nie wprowadza rozwiązania, zgodnie z którym opinia urbanistyczna miałaby być wiążąca dla organu architektoniczno-budowlanego. Również Sąd rozpoznając sprawę poprzednio nie wyraził takiego stanowiska. Dlatego też, organ architektoniczno-budowlany taką opinią nie jest związany, na co wskazuje treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z przepisu tego wprost wynika, że to do organu architektoniczno-budowlanego należy ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wbrew zarzutowi skargi organ odwoławczy ustalił, że opinia została sporządzona przez osobę, o której mowa w § 2 pkt 18 uchwały, a mianowicie przez uprawnionego urbanistę.

Planowana przez skarżących inwestycja, jak to wynika z opisu technicznego projektu, ma polegać na budowie na gruncie oznaczonym symbolem R budynku magazynowo-składowego o wymiarach 25 m szerokości, 48 m długości i 12,4 m wysokości (od najniższego p.t. do kalenicy) i o kącie nachylenia dachu wynoszącym 10% (6°), oddalonego od pozostałych zabudowań skarżących o około 31 m.

Sąd podkreślił, że spór dotyczy jedynie tego, czy istnieją jakieś ograniczenia dotyczące parametrów jakie budynek ten ma spełniać, czy też nie. Zdaniem skarżących ponieważ w § 32 planu ani w żadnym innym miejscu uchwały Rada Gminy nie wskazała na obowiązujące wymiary nowo wznoszonych na takich terenach budynków, oznacza to, że mogą być wznoszone budynki o dowolnej wielkości i dowolnym kształcie dachu, w myśl zasady, że co nie jest zabronione jest dozwolone.

Zdaniem Sądu na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] nie jest dopuszczalna budowa takiego budynku, jaki został opisany w projekcie budowlanym. Przede wszystkim bowiem podkreślenia wymaga to, że generalną zasadą w świetle zapisów planu miejscowego jest to, że tereny oznaczone w tym planie symbolem R są przeznaczone na cele rolniczego użytkowania. Nowa zabudowa jest dopuszczalna tylko wyjątkowo jako uzupełnienie zabudowy w istniejących siedliskach. Nielogiczna byłaby taka wykładania postanowień planu, zgodnie z którą na terenach wprost przeznaczonych pod zabudowę, w tym także pod zabudowę zagrodową, a więc i budynki gospodarcze związane z produkcją rolną istnieją ograniczenia co do parametrów tych budynków, takich jak wysokość, kształt dachu, a dla terenów przeznaczonych na cele rolnicze, a tylko wyjątkowo na uzupełnienie zabudowy w istniejących siedliskach, takich ograniczeń nie ma. Z powyższego względu nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut, iż różnorodność jaka cechuje działalność rolną powoduje, że nie jest możliwe odgórne ustalenie odpowiednich parametrów dla obiektów związanych z tą działalnością. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że takie ograniczenia zostały w planie miejscowym wprowadzone dla wszystkich terenów przeznaczonych pod jakąkolwiek zabudowę, w tym także dla terenów pod zabudowania gospodarcze związane z prowadzoną działalnością rolną, o czym świadczą zapisy § 30 planu – dla terenów oznaczonych symbolem 01 RU – tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Projektowana inwestycja nie spełnia wymaganych parametrów dla żadnego terenu przeznaczonego w planie pod jakąkolwiek zabudowę.

Sąd podzielił także stanowisko Wojewody, że skoro planowana inwestycja jest dopuszczalna tylko jako uzupełnienie zabudowy istniejącego siedliska, powinny mieć do niej zastosowanie parametry ustalone przepisami planu dla terenu oznaczonego symbolem 03 MNR, na którym znajduje się siedlisko skarżących, którego zabudowa ma być uzupełniona. Poza sporem zaś pozostaje to, że planowana inwestycja parametrów wymaganych dla tego terenu nie spełnia z uwagi na wysokość i kształt dachu.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2016 r. wnieśli M. i S. Z. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie:

1) prawa materialnego:

– art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż budowa budynku magazynowo-składowego na działce nr [...], położonej w miejscowości [...] jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr XXX/274/06 Rady Gminy w Pawłowie z dnia 14 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ambrożów na terenie Gminy Pawłów (Dz.Urz. Woj. świętokrzyskiego Nr 931, poz. 3378 – dalej m.p.z.p.) w zakresie parametrów ustalonych przepisami planu dla terenu oznaczonego symbolem 03 MNR podczas gdy zamierzona inwestycja zostanie usytuowana w całości na terenie oznaczonym symbolem R, określonym jako tereny rolne wraz z zielenią śródpolną, do którego dopuszcza się możliwość uzupełnienia zabudowy oraz realizację obiektów i urządzeń związanych wyłącznie z prowadzoną działalnością gospodarczą;

– art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego przez odmowę udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę pomimo spełnienia wszystkich wymagań określonych w przepisach art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego;

2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do istotnych zarzutów i argumentów podniesionych w skardze, w szczególności w zakresie wykładni charakteru postanowień przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie warunków zabudowy nowych budynków na terenie oznaczonym symbolem R oraz ograniczeń dotyczących parametrów jakie winien spełniać budynek wznoszony na takim gruncie.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. uchylające zaskarżony wyrok i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił też z jakich powodów na terenie oznaczonym symbolem R w planie miejscowym, nie można podjąć budowy budynku magazynowo-składowego o parametrach takich jak przedstawiono w projekcie budowlanym (s. 14–16).

Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego) stanowią powtórzenie zarzutów, które były zamieszczone w skardze do WSA w Kielcach i do których odniósł się Sąd w zaskarżonym wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z poglądem skargi kasacyjnej, że zaskarżonym wyrokiem został naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, iż budowa budynku magazynowo-składowego na działce nr ewid. [...] jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXX/274/06 Rady Gminy w Pawłowie z dnia 14 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Ambrożów na terenie gminy Pawłów), dalej plan miejscowy.

Sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodność projektu budowlanego z planem miejscowym jest podstawowym warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie rozbieżność poglądów co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, wynika z różnej interpretacji postanowień planu.

Projektowany budynek magazynowo-składowy o wymiarach 25 m x 48 m i wysokości 12,4 m miałby być usytuowany na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gmina P., na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem R – tereny rolne wraz z zielenią śródpolną. Jako przeznaczenie podstawowe określa się rolnicze użytkowanie kompleksów rolnych (grunty orne, użytki zielone, sady i ogrody). Jako przeznaczenie uzupełniające określa się obiekty oraz urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji lokalnej, uprawy ogrodniczo-sadownicze, zadrzewienia i ścieżki rowerowe. Jako warunki zagospodarowania na terenie (R) określa się utrzymanie istniejącej zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej lub usługowej z możliwością jej przebudowy i rozbudowy, dopuszcza się też możliwość uzupełnień zabudowy w istniejących siedliskach, realizację obiektów i urządzeń wyłącznie związanych z prowadzoną gospodarką rolną oraz jej obsługą (§ 32 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 4 m.p.).

Zdaniem Wojewody Świętokrzyskiego dwukrotnie uchylającego decyzję Starosty Starachowickiego i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia, kształt architektoniczny projektowanego budynku magazynowo-składowego (wysokość i kształt dachu) nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego w zakresie dotyczącym kształtowania zabudowy na terenie objętym planem miejscowym. Stanowisko to zaakceptował Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem.

Jak wynika z ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy, czego nie kwestionują skarżący, południowa część działki nr [...], od strony drogi dojazdowej (KD-Z) znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 03 MNR, pozostała północna część działki znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku miejscowego planu symbolem R. Teren 03 MNR określono w planie miejscowym jako tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej. Zdaniem organów usytuowanie budynku o funkcji magazynowo-składowej na terenie oznaczonym symbolem R jest możliwe biorąc pod uwagę przepisy § 32 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 m.p., bowiem stanowi zgodną z ustaleniami planu, rozbudowę istniejącego siedliska.

Problem jednak jest w tym, że dla terenu oznaczonego symbolem R nie określono w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy (wymogów architektonicznych) co określono w stosunku do pozostałych terenów (01 MNR, 02 MNR, 03 MNR, 04 MNR, 05 MNR, 06 MNR, 07 MNR, 01 U, 01 RU).

Omawiany plan miejscowy, ani też inne przepisy prawa pozytywnego nie określają definicji "zabudowy siedliskowej", "działki siedliskowej" czy "siedliska". Przez pojęcie "zabudowy zagrodowej", jak ustalił organ odwoławczy, zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwestorskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Definicja budynku gospodarczego została zamieszczona w § 3 pkt 8 powyższego rozporządzenia. W oparciu o powyższe definicje, jak i orzecznictwo sądowe w zakresie pojęcia "siedliska", Wojewoda Świętokrzyski doszedł do przekonania, że przedmiotowy budynek magazynowo-składowy należy zakwalifikować jako budynek gospodarczy, uzupełniający w sposób nieinwazyjny zabudowę siedliska, istniejącego na działce nr [...], będącego terenem o charakterze kameralnym.

Brak określenia w planie miejscowym dla terenu oznaczonego symbolem R zasad kształtowania zabudowy, a w szczególności wysokości zabudowy, jest ewidentną luką prawną, którą można jedynie uzupełnić w drodze analogii w nawiązaniu do innych terenów o symbolu MNR, stanowiących tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem jednorodzinnej (§ 10 ust. 1 pkt 1 m.p.), co jest najbliższe przeznaczeniu terenów oznaczonych symbolem R (§ 32 m.p.). Ponieważ działka nr ewid. [...], jest częściowo położona na terenie o symbolu 03 MNR, a częściowo na terenie o symbolu R, logicznym było więc przyjęcie w tej sytuacji, że zasady kształtowania zabudowy na terenie o symbolu R powinny być takie same jak na terenie o symbolu 03 MNR, jako kontynuacja określanego ładu przestrzennego, co jest zgodne z § 11 ust. 5 m.p., który stanowi, że rozwiązania architektoniczne dla budowy i rozbudowy budynków w obrębie jednej działki budowlanej należy kształtować w sposób ujednolicony, aby uniknąć powstania elementów dysharmonijnych, pogarszających odbiór wizualny. Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawiały również inne postanowienia planu miejscowego, na które powołał się organ w zaskarżonej decyzji (§ 3 ust. 3 pkt 1a, § 6 ust. 1 i 2, § 11 ust. 1–5).

Zgodnie z powyższym, budynek magazynowo-składowy będący przedmiotem postępowania, może mieć wysokość do 6,0 m i powinien mieć dach spadzisty, podobnie jak to określono w zasadach kształtowania zabudowy dla terenów oznaczanych w planie miejscowym symbolem MNR. Ustalenie to świadczy o tym, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany budynku magazynowo-składowego, nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu nie uwzględnił opinii urbanistycznej z dnia 12 sierpnia 2015 r., co uzasadnił zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Przyjęty przez organ odwoławczy pogląd, co do zasad kształtowania zabudowy na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem R, należy uznać, podobnie jak Sąd pierwszej instancji, za prawidłowy i jedyny możliwy w tym stanie prawnym ukształtowanym uchwałą Nr XXX/274/06 Rady Gminy w Pawłowie z dnia 14 września 2006 r.

Biorąc pod uwagę całość postanowień ww. obowiązującego planu miejscowego, nie do przyjęcia byłby pogląd, że skoro dla terenu oznaczonego w planie symbolem R, nie określono zasad kształtowania zabudowy, to nie obowiązują żadne zasady, istnieje całkowita dowolność zabudowy.

Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z § 32 ust. 1 pkt 1 m.p. jako przeznaczenie podstawowe dla terenu o symbolu R – określa się rolnicze użytkowanie kompleksów rolnych (grunty orne, użytki zielone, sady i ogrody). Natomiast dopuszcza się możliwość uzupełnień zabudowy w istniejących siedliskach, realizację obiektów i urządzeń wyłącznie związanych z prowadzoną gospodarka rolną oraz z jej obsługą (§ 32 ust. 2 pkt 4 m.p.).

Tak więc zgodnie z powyższym, istotne jest czy właściciel istniejącego siedliska prowadzi gospodarkę rolną, w jakim zakresie i czy zamiar uzupełnienia zabudowy siedliskowej, ma związek z prowadzoną gospodarką rolną oraz z jej obsługą. Nie jest więc ważne ile właściciel siedliska ma hektarów ziemi, ale ważne jest jak użytkuje tę ziemię i czy zamiar uzupełnienia zabudowy siedliskowej ma związek z faktycznie prowadzoną gospodarką rolną.

W świetle powyższych rozważań, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego zaskarżonym wyrokiem, nie mają uzasadnienia, gdyż były powody do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.