Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 835/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 roku sprawy ze skarg Spółki A, L. R. i M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki składowiska opału oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 12 sierpnia 2021 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ II instancji") utrzymał

w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") z dnia 11 czerwca 2021 r, nakazującą M. i L. R. rozbiórkę składowiska opału, tj. 8 sztuk boksów, przyczepy kempingowej stanowiącej biuro składu opału, wagi najazdowej oraz utwardzenia terenu (częściowo z płyt betonowych, a częściowo z prefabrykowanej kostki betonowej), położonych na działce nr [...] przy ul. [...] w O.

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: decyzją z 13 listopada 2018 r. PINB nałożył obowiązek rozbiórki we wskazanym zakresie na S. Spółka z o.o. sp. k. (dalej jako: "spółka"), która dzierżawiła teren i prowadziła sprzedaż opału. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez WINB, który potwierdził, że skład opału powstał bez pozwolenia na budowę i jego lokalizacja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrokiem z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 215/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił powyższe decyzje, wskazując na brak jakichkolwiek dowodów, że spółka jest inwestorem obiektu i sprawcą samowoli budowlanej. Ponadto Sąd uznał za nietrafne stanowisko, że na działce nr [...], przeznaczonej

w miejscowym planie na cele US5 – "usługi", nie może być prowadzona działalność polegająca na obrocie węglem. W ocenie składu orzekającego teren przeznaczony pod usługi może być zagospodarowany jako składowisko opału. Sąd wskazał, że na powyższe stanowisko nie ma wpływu treść pisma Burmistrza Miasta z dnia 16 października 2018 r., które jest wyłącznie jego opinią co do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z 8 września 2020 r. PINB nałożył na M. i L. R. (właścicieli przedmiotowej działki) obowiązek przedłożenia: zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności składowiska z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, opiniami i opracowaniami branżowymi.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pomimo wykonania szeregu czynności wyjaśniających, w toku prowadzonego postępowania nie udało się ustalić inwestora, który utwardził teren płytami betonowymi oraz postawił boksy. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że miało to miejsce ponad 20 lat temu. Wobec czego zasadnym było zobowiązanie właścicieli do wykonania obowiązku wskazanego

w niniejszym postanowieniu.

W dniu 16 listopada 2020 r. do PINB wpłynęło postanowienie Burmistrza Miasta z dnia 2 listopada 2020 r. odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności istniejącego składowiska z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. Burmistrz nie zgodził się ze stanowiskiem WSA w Olsztynie zawartym w wyroku z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 215/19. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie wypełnia zapisu § 3 ust. 1 Uchwały Nr X/75/99 Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 1996 r. Wyjaśnił, że składowisko charakteryzuje się otwartą przestrzenią, nie posiada obiektów kubaturowych, dla których można by określić gabaryty. Tego rodzaju uzupełnienie zabudowy nie spełnia więc wymogu zapisanego w planie miejscowym, zgodnie z którym uzupełnienie zabudowy powinno być realizowane w skali (gabarytach) sąsiedniej zabudowy istniejącej.

Decyzją z 22 czerwca 2021 r. organ I instancji orzekł nakaz rozbiórki. Uzasadnił, że właściciele działki nie wywiązali się z nałożonego obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli: L. R. i spółka, podnosząc takie same zarzuty i argumenty. Wskazali, że decyzja jest niewykonalna i bezprzedmiotowa, gdyż właściciele działki nie są właścicielami obiektów (ruchomości), które się na niej znajdują, wobec czego nie mogą ich usunąć. Ponadto nieprawdą jest, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wskazaną na wstępie decyzją WINB przytoczył treść art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej jako: "P.b."),

w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. Wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków stosuje się przepis ust. 1, czyli nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. WINB podkreślił, że bezsprzeczny jest fakt, że inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane polegające na budowie składowiska opału. Co więcej, przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2020 r. Burmistrz Miasta odmówił wydania zaświadczenia o zgodności istniejącego składowiska z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. Inwestycja nie spełnia określonych dla funkcji planistycznej US5 zasad zabudowy oraz nie spełnia wymogów odległości od granicy sąsiednich działek. Wobec czego brak jest możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu. Ponieważ nie ma możliwości ustalenia inwestora, adresatem decyzji są właściciele działki, w myśl art. 52 P.b. Zauważono, że umowa dzierżawy, znajdująca się w aktach sprawy, zwarta w dniu 1 listopada 2019 r. pomiędzy M. R. a spółką, w § 6 wskazuje, że kontener biurowy oraz płyty betonowe oporowe typu L, będące wyposażeniem placu stanowią własność wydzierżawiającego. Organ wskazał, że wszystko to co znajduje się na działce i jest trwale związane z gruntem, stanowi jej część składową zgodnie z przepisami prawa cywilnego. Wobec powyższego właściciele gruntu są zobowiązani do wykonania zaskarżonej decyzji.

L. i M. R. oraz spółka wywiedli na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 7, art. 8 i art. 9 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak ustalenia w przedmiocie kiedy nastąpiła zmiana sposobu korzystania

z nieruchomości i czy zmiana ta wymagała wydania decyzji w myśl przepisów ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało błędnym zastosowaniem przepisu art. 48 ust. 1 P.b.;

- art. 7, art. 8 i art. 9 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niekompletne zebranie materiału dowodowego, a następnie rozważenie go w sposób niezgodny z zasadami swobodnej oceny dowodowej, co doprowadziło do ustalenia, że M. i L. R. mogą zostać zobowiązani do rozbiórki obiektu, chociaż nie są właścicielami poszczególnych urządzeń, co w efekcie podważa zaufanie do organów administracji;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji organu

I instancji i umorzenia postępowania, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych sprawy jednoznacznie wynikało, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa;

- art. 107 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie omówienia, odniesienia się i rozpoznania wszystkich zarzutów, podniesionych w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11.06.2016 r.;

- art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie

i obciążenie M. i L. R. nakazem rozbiórki, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika kiedy powstały sporne obiekty i kto był ich inwestorem, a nadto kto jest ich właścicielem;

- art. 29 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że 8 boksów, przyczepa kempingowa oraz utwardzenie terenu stanowią obiekty, wobec których konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę;

- art. 3 pkt 1 i 3 P.b. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i zakwalifikowanie wagi najazdowej jako obiektu budowlanego i budowli, dla której niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę;

- art. 48 ust. 2 P.b. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że obiekty na terenie działki zajmowanej przez stronę nie są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i oddziaływują w sposób znaczący na okoliczne środowisko.

Dodatkowo skarżący wskazali na błędy w ustaleniach faktycznych, tj.:

- nieprawidłowe ustalenie, że na nieruchomości doszło do zmiany sposobu korzystania, w sytuacji gdy na działce zarówno przez sporny okres, jak i w okresie wcześniejszym była wykonywana działalność usługowa, zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości;

- nieprawidłowe ustalenie, iż składowisko opału nie spełnia wymogów odległości od granicy sąsiednich niezabudowanych działek, podczas gdy w rzeczywistości nawet nie określono (nie doprecyzowano) tejże odległości;

- nieprawidłowe ustalenie, iż przyczepa kempingowa i kontener biurowy, stanowią dwa tożsame przedmioty i są na stałe związane z gruntem, co w efekcie doprowadziło do niezasadnych wniosków, iż jako część składowa gruntu, stanowią własność L. i M. R.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ I instancji błędnie ustalił, że M. i L. R., nie będąc inwestorami, ani właścicielami boksów, wagi, czy przyczepy kempingowej lub kontenera biurowego (przy czym kontener biurowy nie został ujęty, jako część składu, która ma podlegać rozbiórce), które są ruchomościami i stanowią odrębną od nieruchomości (działki) własność, mogą nimi dysponować. Nie ma racji organ administracji, który twierdzi, iż opisane powyżej ruchomości są na stałe związane z gruntem, co ma czynić je jego częścią składową i świadczyć o prawie własności do nich obecnych właścicieli nieruchomości. Właściciele działki nie mogą zatem dokonać ich usunięcia, czy rozbiórki, co czyni decyzje PINB i WINB niewykonalnymi

bezprzedmiotowymi. Błędne jest też stanowisko organów administracyjnych, iż obiekty określone w decyzji rozbiórkowej stanowiły po pierwsze - jeden obiekt budowlany, pod drugie zaś - wymagały dla swej legalizacji pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga posadowienie przenośnych przyczep, czy też boksów, ani też położenie płyt. Zważyć należy, iż przyczepa - nawet bez kół, czy tablic rejestracyjnych - nadal pozostaje pojazdem. Odnosząc się natomiast do nakazania rozbiórki wagi najazdowej, podkreślenia wymaga fakt, iż interpretacja przepisów ustawy Prawo budowlane w sposób jednoznaczny dyskwalifikuje wagę najazdową jako obiekt, do którego ww. przepisy znajdą zastosowanie. W myśl bowiem art. 3 pkt 1 P.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Natomiast budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3 P.b.). W ocenie skarżących, żadna

z powyższych definicji nie tyczy się wagi objętej zaskarżoną decyzją.

Nietrafny jest także wniosek, iż prowadzona przez spółkę działalność na nieruchomości jest niezgodna z miejscowym planem. Plan zagospodarowania nie zabrania bowiem prowadzenia na działce działalności usługowej. Zaskarżona decyzja nie wskazuje w jaki sposób działka była zagospodarowana "poprzednio". Organ administracyjny nie ustalił również, kiedy i czy w ogóle doszło do jakiejkolwiek zmiany sposobu prowadzenia działalności. Nadto wskazać należy, że w toku postępowania administracyjnego organy w żaden sposób nie wykazały, aby działalność skarżącej spółki miała jakikolwiek negatywny wpływ na środowisko, a tym bardziej by wpływ ten był znaczny. Co więcej, nie przeprowadzono na tę okoliczność jakiegokolwiek dowodu, co uzasadnia wniosek, że twierdzenie to zostało wywiedzione całkowicie dowolnie. To w efekcie doprowadziło do wydania błędnej decyzji w oparciu o treść przepisu art. 48 P.b. Skarżący stwierdzili, że ewentualne naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2010 r. i tak nie daje podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Organ II instancji, działając zgodnie z obowiązującymi przepisami, winien był uchylić zaskarżoną decyzję PINB i umorzyć postępowanie w sprawie. Dodatkowo skarżący oświadczyli, że budzi zastrzeżenia zmiana stron postępowania administracyjnego, bowiem nabywca nieruchomości, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, mógł zostać wprowadzony w błąd, odnośnie do podmiotu, do którego

w rzeczywistości zostało skierowane postanowienie z dnia 08.09.2020 r. żądające przedstawienia stosownych dokumentów, albowiem doręczono je również poprzedniemu właścicielowi.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko

i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość

z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na informację pełnomocnika spółki o braku możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej oraz w związku z uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2021 r. poz. 137) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U.

z 2021 r. poz. 329 , dalej jako: "p.p.s.a.").

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. , dalej jako: "P.b."), według brzmienia sprzed nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), z poszanowaniem zasad unormowanych w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; powoływana w skrócie jako: "k.p.a."). W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający i został rozważony w całokształcie. Poczynionym przez organy ustaleniom faktycznym nie można przypisać dowolności, gdyż mają oparcie w dowodach przeprowadzonych zgodnie z obowiązującymi przepisami i są zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organy orzekające dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz przeprowadziły prawidłową ich subsumcję. Uzasadnienie decyzji pozwala na weryfikację, jakie konkretnie okoliczności faktyczne i prawne legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, co wyczerpuje dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że składowisko opału jest obiektem budowlanym wymagającym uzyskania co do zasady pozwolenia na budowę, ewentualnie jego poszczególne elementy mogą podlegać zgłoszeniu, jeżeli jest to związane

z posadowieniem obiektów tymczasowych. W wyroku z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 843/20, (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wyjaśnił, że wśród robót budowlanych wskazanych w art. 29-31 P.b. nie ma budowy składu węgla i kruszyw. Poszczególne elementy takiego składu, jak wiaty, waga najazdowa, budynek gospodarczy, czy utwardzenie terenu, stanowią całość techniczno-użytkową i właśnie owa całość, a nie poszczególne jej elementy, podlega ocenie pod kątem zastosowania art. 28 albo art. 29-31 P.b. Elementy te pełnią bowiem jedną funkcję, nakierowaną na wspólne im zadanie - prowadzenie składu węgla i kruszyw. Zrealizowanie owych elementów po uprzednim dokonaniu zgłoszeń, od których organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, nie wpływa na ocenę, że wspólnie stanowią one obiekt budowalny, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Okoliczność, iż składowiska, w tym opału, stanowią obiekt budowlany podlegający rygorom ustawy Prawo budowlane potwierdzają przepisy wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z § 271 ust. 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, otwarte składowisko, ze względu na usytuowanie, należy traktować jak budynek PM (produkcyjne i magazynowe). Przepisy § 271 określają minimalne odległości konieczne do zachowania między ścianami zewnętrznymi budynków z uwagi na strefę pożarową. Przestrzeganie tych przepisów podlega sprawdzeniu na etapie wydawania pozwolenia na budowę w oparciu

o przedłożony przez inwestora projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany sporządzony przez uprawnionego projektanta i zawierający wymagane uzgodnienia i sprawdzenia branżowe (art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b.) albo

w przypadku samowoli budowlanej, na etapie prowadzenia procedury naprawczej,

w oparciu także o przedkładaną przez inwestora dokumentację sporządzoną

i uzgodniona przez uprawnionych specjalistów w celu umożliwienia inwestorowi legalizacji obiektu budowlanego (art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b.).

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść także uwagi negujące przyczepę kampingową czy wagę najazdową jako obiekty budowlane. W orzecznictwie waga najazdowa zaliczana jest do obiektów budowlanych kategorii VIII – inne budowle (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020, sygn. akt II OSK 1488/19, wyrok WSA w Łodzi z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 658/20, publ. w CBOSA). Jeżeli obiekt taki nie jest trwale połączony z gruntem, to odpowiada definicji tymczasowego obiektu budowlanego, tak samo przyczepa posadowiona stabilnie na gruncie, przystosowana do pełnienia funkcji pomieszczeń służących do przechowywania rzeczy, czy przebywania ludzi. Zgodnie z ustawową definicją tymczasowego obiektu budowlanego, zawartą w art. 3 pkt 5 P.b. jest to m.in. obiekt budowlany niepołączony trwale

z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Przepis ten zawiera przykładowe wyliczenie tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale

z gruntem. Wśród nich wymienia wprost barakowozy. W powszechnym rozumieniu barakowóz to "barak na kołach", a ponieważ "barak" jest – wedle słownika języka polskiego – prowizorycznym budynkiem, "barakowóz" będzie prowizorycznym budynkiem na kołach. Należy uznać, że przyczepa, która jest przystosowana do pełnienia funkcji obiektu, czy to mieszkalnego (np. przyczepa kempingowa), czy biurowego, czy gospodarczego, po jej posadowieniu na gruncie w celu pełnienia tych funkcji, spełnia przesłanki zawarte w definicji tymczasowego obiektu budowlanego. Podstawowym celem ustawionej na przedmiotowej działce przyczepy nie było poruszanie się po drogach, ale właśnie pełnienie funkcji pomieszczenia gospodarczego. W takiej sytuacji, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1941/17 (publ. CBOSA), fakt przystosowana takiej przyczepy także do przemieszczania jej po drogach nie przesądza o tym, że nie może ona być uznana za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany po ustawieniu jej na gruncie i to pomimo braku trwałego związana z gruntem. Cecha ta wyróżnia właśnie tymczasowe obiekty budowlane, które nie mogą być trwale połączone z gruntem. Posadowienie takiego obiektu wymaga co do zasady zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 1). Art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) dopuszczał czasowe użytkowanie takich obiektów do 180 dni. W myśl tego unormowania, jeżeli tymczasowy obiekt budowlany ma funkcjonować dłużej w danej lokalizacji inwestor powinien wystąpić o pozwolenie na jego budowę.

Zgodnie z art. 35 § 1 pkt 1 i ust. 4 P.b. warunkiem udzielenia zgody na realizację budowy obiektu budowlanego jest w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest odpowiednio odmówić udzielenia pozwolenia na budowę lub wnieść sprzeciw (art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b.). Konsekwentnie, stosownie do art. 48 ust. 2 i art. 49b ust. 2 P.b. legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia jest dopuszczalna tylko, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz

z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są w szczególności wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego, do których należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., kontrola zgodności może sprowadzać się do żądania zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami planu. Na zasadzie tego unormowania organy orzekające nie musiały w ogóle dochodzić jakie było przeznaczenie działki, zanim powstał na niej skład opału. Wystarczające jest ustalenie jak jest obecnie zagospodarowana działka i czy właściciel działki przedłożył zaświadczenie o zgodności budowy z planem miejscowym. Wyjaśnić należy, że jeżeli organ nadzoru budowlanego na podstawie posiadanych informacji mógłby ustalić ponad wszelką wątpliwość, że budowa narusza przepisy powszechnie obowiązujące na terenie objętym inwestycją i nie można jej doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, to mógłby nakazać rozbiórkę obiektu bez żądania od inwestora dokumentów, których uzyskanie jest czasochłonne i wymaga nakładów finansowych. Za bezcelowe należy uznać wzywanie inwestora do przedłożenia dokumentów służących ustaleniu zgodności budowy z przepisami prawa, jeżeli z posiadanych przez organ dokumentów wynikałoby jasno, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego

z prawem. W niniejszej sprawie jednak WSA w Olsztynie w wymienionym wyroku nie zgodził się z oceną organów orzekających co do zgodność lokalizacji składu opału

z ustaleniami m.p.z.p. W takiej sytuacji zasadnie PINB zażądał zaświadczenia organu wykonawczego gminy, do czego zobowiązywał art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. W sprawie istotnym jest, że właściciele działki, na których obowiązek został nałożony, nie przedłożyli takiego zaświadczenia, ale do organu wpłynęło postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia żądanej treści, z którego wynika jednoznacznie, że lokalizacja spornego składu opału jest sprzeczna z prawem miejscowym. Na postanowienie to M. R. i L. R. przysługiwało zażalenie i następnie skarga do sądu administracyjnego. Z prawa tego nie skorzystali. Dlatego na obecnym etapie nie ma podstaw do podważania stanowiska Burmistrza Miasta wyrażonego w ostatecznym postanowieniu, które mogło podlegać zaskarżeniu odrębnie do sądu administracyjnego. Wobec pozostawania tego postanowienia w obrocie prawnym, organy orzekające są związane stanowiskiem w nim wyrażonym. Wydanie przez Burmistrza wymienionego postanowienia i jego uostatecznienie się istotnie zmieniło stan faktyczny po wyroku tutejszego Sądu z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 215/19., co wpływa na zakres związania tym wyrokiem .

Zauważyć też trzeba, że instalacje do magazynowania kopalnych surowców energetycznych zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 37 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Dlatego skład opału co do zasady wymaga uprzedniego wydania decyzji środowiskowej ustalającej wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia przy wydaniu decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostepnieniu informacji o środowisku

i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081), a więc m.in. decyzji

o pozwoleniu na budowę (pkt 1). Skoro decyzja środowiskowa powinna poprzedzić wydanie pozwolenia na budowę, to taka decyzja wymagana jest również przy legalizacji samowoli budowlanej. Decyzja środowiskowa ma charakter wiążący dla organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego. To na etapie wydawania decyzji środowiskowej bada się wpływ składowiska opału na środowisko, co zwalnia organy nadzoru budowlane z tego obowiązku. Przy legalizacji obiektów zaliczonych do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, organy nadzoru budowlanego muszą tylko sprawdzić czy inwestor (podmiot, który chce utrzymać samowolę budowlaną) legitymuje się decyzją środowiskową, jej brak uniemożliwia ocenę czy skład opału spełnia warunki ochrony środowiska. W niniejszej sprawie PINB nie żądał od właścicieli działki decyzji środowiskowej. Okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, wobec przedłożenia organowi decyzji odmawiającej wydania zaświadczenia o zgodności lokalizacji składu opału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na etapie legalizacji również należy mieć na uwadze oddziaływanie inwestycji na środowisko.

Nie jest zasadny zarzut o wprowadzeniu w błąd aktualnych właścicieli działki co do adresata obowiązków nałożonych postanowieniem z 8 września 2020 r. Z treści tego postanowienia wynika jednoznacznie, że obowiązek przedłożenia dokumentów potrzebnych do rozważenia legalizacji spornego obiektu budowlanego został nałożony na M. i L. R., którzy nie wnieśli zażalenia na to postanowienie i stosownie do nałożonego obowiązku wystąpili do Burmistrza Miasta o wydanie zaświadczenia o zgodności lokalizacji składowiska opału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd wniosek, że nie mieli oni wątpliwości na kogo został nałożony obowiązek, nie kwestionowali go i przystąpili do jego realizacji, jednak bezskutecznie. Postanowienie odmowne Burmistrza Miasta, której również nie zaskarżyli, mimo przysługującego zażalenia, zamknęła drogę do ewentualnej legalizacji przedmiotowego składowiska opału. W takiej sytuacji oczywistym było, że nie ma potrzeby przedkładania innych żądanych dokumentów, których właściciele działki nie przedłożyli. Zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, czyli nieprzedłożenia dokumentów potwierdzających możliwość doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego nakazują rozbiórkę. Stan faktyczny sprawy wyczerpuje w pełni dyspozycję tego przepisu.

Prawidłowo też do stanu faktycznego sprawy nakaz rozbiórki nałożono na właścicieli działki. Spółka, która dzierżawi teren konsekwentnie zaprzeczała, aby wykonywała roboty budowlane związane z powstaniem składowiska. Z umowy dzierżawy wynika też, że wyposażenie placu stanowi własność właścicieli działki. Tylko płyty drogowe w ilości 520 m2 po rozwiązaniu umowy pozostaną własnością spółki. PINB wyczerpał możliwości ustalenia inwestora przedmiotowych robót. Obecni właściciele nabyli działkę z jej wyposażeniem w 2019 r. Tylko oni dysponują aktualnie tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego prawidłowo na nich zostały nałożone najpierw obowiązki wskazane w postanowieniu,

a wobec ich niewykonania, nakaz rozbiórki. Stosownie do art. 52 P.b. (sprzed zmiany) obowiązek rozbiórki obciąża w pierwszej kolejności inwestora, a następnie właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W związku z tym, organ orzekający powinien przede wszystkim ustalić kto jest inwestorem albo wykazać, że nie można tego ustalić. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego sprawy. Nakaz rozbiórki można nałożyć na podmiot posiadający tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który nie był inicjatorem budowy, gdy z przyczyn obiektywnych nie jest możliwe ustalenie inwestora. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.