Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3087/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: § 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 7 poz 24
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1218/12 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 16 maja 2012 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1218/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 16 maja 2012 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 2 kwietnia 2012 r. nr [..].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozkazem personalnym z dnia 5 lipca 2002 r. nr 3795 Komendant Stołeczny Policji, działając na podstawie art. 6f, art. 101 ust. 1 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), zaliczył st. post. M.M. wysługę lat na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień 20 listopada 1996 r., łącznie – 4 lata, 9 miesięcy i 1 dzień, w tym służbę w Policji – 1 dzień oraz okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym – 4 lata i 9 miesięcy, ustalając procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 12 marca 1999 r. na poziomie 7%. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone stronie w dniu 12 lipca 2002 r. i uzyskało przymiot ostateczności.

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2012 r. nr [..] Komendant Główny Policji, stosując art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 5 lipca 2002 r. nr [..].

W motywach decyzji organ podał, że rozkaz ten rażąco narusza prawo, gdyż pomimo niespełnienia przez stronę przesłanki pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika (w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych), wliczono do wysługi lat okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

M.M. decyzję tę uczynił przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że organ błędnie interpretuje stan faktyczny i prawny, albowiem – w jego ocenie – praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, pomimo pobierania nauki w szkole, pozwalała uznać go za domownika, co oznacza, że kwestionowany przez Komendanta Głównego Policji rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia 5 lipca 2002 r. nr [..]jest prawidłowy, a strona na jego podstawie korzysta z praw nabytych, podlegających szczególnej ochronie.

Decyzją z dnia 16 maja 2012 r. nr [..] Komendant Główny Policji, działając w oparciu o art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Komendant Główny Policji powołał się na treść art. 101 ust. 1 i art. 102 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), wskazując, że odrębnym przepisem, w rozumieniu powołanego wyżej rozporządzenia, który uprawnia do zaliczenia innych okresów, niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4, do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego, uważa się ustawę z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Stwierdził, że zgodnie z jej art. 1 ust. 1 pkt 3, ilekroć przepisy prawa przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innym zakładzie pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 tej ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy obowiązany jest stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Z kolei z zapisu ust. 3 tegoż artykułu wynika, że w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Zdaniem organu, praca policjanta w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana na podstawie tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania, toteż do oceny stanu faktycznego, zaistniałego w okresie od dnia 19 lutego 1992 r. do dnia 19 listopada 1996 r., mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j.: Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Istotnym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie było zatem ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik", w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t. j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.). Stan prawny uległ jednak zmianie z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, tj. z dniem 1 stycznia 1991 r., i na podstawie jej art. 6 pkt 2 za domownika może być uznana osoba, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Ustawa więc wprowadza wymóg stałej pracy, przy czym przesłanki te muszą być spełnione łącznie.

Organ podał, że dokumentację w przedmiocie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 19 lutego 1992 r. do dnia 19 listopada 1996 r. stanowiły akta osobowe policjanta. Z akt tych wynika, że powyższy okres został zaliczony zainteresowanemu do stażu służby w oparciu o jego oświadczenie o braku dokumentów, zaświadczenie o opłacaniu przez T.M. (matkę) składek na ubezpieczenie społeczne w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz zeznania świadków. W ocenie organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że praca M.M. w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców miała charakter stałej pracy, bowiem była wykonywana w wymiarze jedynie 5-6 godzin dziennie. W okresie tym zainteresowany kształcił się w [..], co wiązało się z dojazdami z miejscowości [..]do miejscowości [..]i z powrotem (ok. 33 km w jedną stronę). W takiej sytuacji Komendant Stołeczny Policji nie mógł uznać, że zainteresowany korzysta z przymiotu domownika, a w konsekwencji – nie miał również podstaw do zaliczenia mu powyższego okresu do stażu służby, od którego uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. To zaś świadczy, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia 5 lipca 2002 r. nr [..].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M.M. wyraził krytyczną ocenę stanowiska organu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 kpa, poprzez nieokreślenie w obu decyzjach ich adresata oraz art. 24 § 1 pkt 5 kpa, poprzez udział w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy osoby, która powinna podlegać wyłączeniu z mocy ustawy. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 ust. 2 ww. ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 6 pkt 2 ww. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez ich niewłaściwą interpretację i uznanie, że zeznania świadków, dotyczące pracy domownika w gospodarstwie rolnym, są drugorzędnym źródłem dowodowym i dokonanie ponownej oceny przez organ pisemnych protokołów zeznań świadków bez jakiejkolwiek próby bezpośredniego przeprowadzenia dowodu. Formułując przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, których użył w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji, czego skutkiem jest naruszenie norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Podkreślenia wymaga również, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły, określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 kpa, przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że Komendant Główny Policji swoje twierdzenia o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 5 lipca 2002 r. nr [..]wywodzi z odmiennej oceny stanu faktycznego, w oparciu o który doszło do jego wydania. Tymczasem tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uruchamiany winien być wówczas, gdy istnieje kwalifikowana wada decyzji – wada prawna, pozwalająca, jak w rozpoznawanej sprawie przyjęto, uznać, że zachodzi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednak w przypadku odmiennej oceny tych samych ustaleń faktycznych, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, bowiem rzecz w istocie sprowadza się do nowej kwalifikacji stanu faktycznego w oparciu o te same normy prawne, które stanowiły podstawę pierwotnego orzekania przez organ i nawet jeśli ich wykładnia doprowadziła organ do innych wniosków, niż przy wydaniu decyzji w trybie zwykłym, to – zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym – błędy wykładni nie mogą być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Sąd i instancji wskazał, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Z kolei w świetle art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku – rozumie się przez to osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat; b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie; c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. W tym miejscu warto zaznaczyć, iż wyżej powołana ustawa – mocą jej art. 122 – uchyliła poprzednio regulującą przedmiotową materię ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 2 pkt 2 obowiązującej do dnia 31 grudnia 1990 r. ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., przez domownika rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania.

Zdaniem Sądu I instancji, analiza obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi do wniosku, iż aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, wnioskowane przez niego okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanych okresach wnioskodawca miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Innych przesłanek, niż wyżej wymienione skarżący spełniać nie musi, bowiem nie wymienia ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lica 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, definiujący pojęcie "domownika".

W ocenie Sądu, organ błędnie zinterpretował przepis art. 6 pkt 2 lit. "c" ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przyjmując, iż sam fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej, wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie.

Sąd podkreślił, iż w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjąć, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego.

Zdaniem Sądu I instancji, dokonując wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym", należy również zwrócić uwagę na fakt, że omawiana definicja domownika może być wykorzystywana zarówno dla celów ubezpieczeniowych, jak też uzyskania uprawnień pracowniczych, w tym – jak w niniejszym przypadku – określonych profitów finansowych, poprzez możliwość podwyższenia dodatku za wysługę lat. W pierwszej grupie spraw chodzi o zapewnienie ubezpieczenia społecznego szerszej grupie osób współpracujących z rolnikiem przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Z inną natomiast sytuacją mamy do czynienia w drugiej grupie spraw, gdy chodzi o domownika, który ubiega się o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego czy stażu służby, co niewątpliwie powinno mieć w takim przypadku wpływ na mniej rygorystyczny sposób odkodowania znaczenia pojęcia "wykonywania przez domownika pracy o charakterze stałym", w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Sąd I instancji stwierdził, że M.M. spełnia przesłanki do uznania go za domownika, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w konsekwencji okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, od dnia 19 lutego 1992 r. do dnia 19 listopada 1996 r., nie tylko mógł, ale i powinien zostać przez organ zaliczony do stażu służby (wysługi lat), co zresztą zostało prawidłowo uczynione kwestionowanym rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji z dnia 5 lipca 2002 r. nr [..]. Sąd podał, iż z akt sprawy wynika, że we wskazanym okresie skarżący kształcił się w [..], co wiązało się z dojazdami z miejscowości [..]do miejscowości [..]i z powrotem (ok. 33 km w jedną stronę). Jednak sama odległość, jak i fakt pobierania nauki przez zainteresowanego nie mógł wpływać negatywnie na udzielaną rodzicom pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa. Pojęcia "stałej pracy" nie należy utożsamiać z koniecznością ciągłego jej wykonywania i nie zawsze praca ta musi polegać na nieustannym podejmowaniu czynności rolniczych. Jeśli bowiem prawodawca wprowadza zarówno pojęcie "rolnika", jak i "domownika", to zapewne czyni to po to, by odróżnić charakter świadczonej przez każdego z nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zatem sam fakt pobierania przez skarżącego nauki w szkole – co istotne – pobliskiej z racji jego miejsca zamieszkania, przy jednoczesnym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym, nie może stanowić przeszkody do uznania go za domownika, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Konkludując Sąd stwierdził, iż decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia 5 lipca 2002 r. nr [..]zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 lit. "c" ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Sąd I instancji podkreślił, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt V SA 2998/99, publ. LEX nr 51249).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 1 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoba, która stale pobierała naukę w szkole średniej mogła stale pracować w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika;

2) art. 2 pkt 2 lit. "e" ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu rolników indywidualnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że skarżący mógł zostać uznany za domownika w rozumieniu tej ustawy, mimo że praca w gospodarstwie nie stanowiła jego głównego źródła utrzymania;

3) art. 6 pkt 2 lit. "c" ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że skarżący mógł zostać uznany za domownika w rozumieniu tej ustawy, mimo że nie pracował stale w gospodarstwie rolnym.

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż z powodu niejasności przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozkazu personalnego nie wystąpiło rażące naruszenie prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że skarżącemu zaliczono okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 19 lutego 1992 r. do dnia 19 listopada 1996 r. (4 lata i 9 miesięcy) na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów tj. oświadczenia wnioskodawcy w sprawie braku dokumentów, zaświadczenia o opłacaniu przez Panią T.M. (matkę) składek na ubezpieczenie społeczne w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz zeznań świadków.

M.M. w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji, znajdującej się w aktach osobowych, nie zamieścił informacji o swojej pracy w gospodarstwie rolnym, co może świadczyć, o tym, że albo takiej pracy w ogóle nie wykonywał, albo udzielanej pomocy sam nie traktował jako stałej pracy w tym gospodarstwie. Podawane przez niego informacje ograniczają się jedynie do wskazania, iż matka zainteresowanego pracuje we własnym gospodarstwie rolnym, ojciec jest emerytem Policji, a on pozostaje na ich utrzymaniu. Powyższe świadczy, iż treść składanych przez wymienionego oświadczeń modyfikowana była przez cel, w jakim były składane. Na wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym, w wymiarze mogącym mieć wpływ na konkretne uprawnienia pracownicze, skarżący powołał się dopiero, gdy wystąpił o ponowne przeliczenie wysługi lat, czego skutkiem był wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.

W ocenie organu, powyższe okoliczności wskazują na rażące naruszenie art. 11 § 1 i art. 80 Kpa, które miało niewątpliwie miejsce w przedmiotowej sprawie mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ przepis ten stanowi integralny element zasady prawdy materialnej (art. 7 Kpa), mającej status ogólnej zasady postępowania administracyjnego i wyznaczającej jeden z fundamentalnych standardów prawidłowego postępowania organu władzy w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Naruszenie powołanego przepisu musi być jednak "rażące", a więc oczywiste, jednoznaczne, niebudzące wątpliwości. Takim naruszeniem art. 77 § 1 Kpa jest z pewnością oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, natomiast rażącym naruszeniem art. 80 Kpa jest wydanie decyzji bez przeprowadzenia prawidłowego dla sprawy postępowania administracyjnego oraz ustalenie przez organ okoliczności istotnej w sprawie na podstawie dowodu, który w sposób oczywisty i jednoznaczny takiej okoliczności nie potwierdza. Uchybienie więc, jakiego dopuścił się organ administracji publicznej, polegające na wydaniu decyzji administracyjnej bez uprzedniego wykorzystania procedury przewidzianej przepisami prawa, uznaniu zeznań świadków Pana T.S. i Pana J.D. z dnia 29 stycznia 2002 r. za wiarygodne, mimo ich licznych mankamentów, należy traktować jako wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa. Z powyższych względów koniecznym jest stwierdzenie, że wliczenie M.M. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego oraz art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, co w konsekwencji spowodowało zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta z tytułu tejże wysługi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.M. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy na jakich oparta została skarga kasacyjna, a którymi stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, nie pozwalają na jej uwzględnienie.

Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1lit. c Ppsa w zw. art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że z powodu niejasności prawa materialnego nie mogło dojść do rażącego naruszenia prawa, został postawiony nieprawidłowo. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi podstawę uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji z uwagi na stwierdzone naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów procedury administracyjnej, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, chociaż Sąd I instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c Ppsa, to jak wynika z uzasadnienia wyroku przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie, że decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia 5 lipca 2002r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Sąd wyraźnie powiedział, że w sprawie nie doszło do takich naruszeń prawa procesowego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa nie może być skuteczne, wobec braku zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a Ppsa, stanowiącego podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji.

Należy w całości zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że odmienna ocena stanu faktycznego sprawy, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa. ( por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013r.I OSK 1822/11 LEX nr 1336326 ). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego ( por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013r. I OSK 1683/11LEX nr 1356965 ). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Państwa ( por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r. II OSK 1859/11 LEX nr 1358429 ).

Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści a rażące naruszenie prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ( por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013r. II GSK 1975/11 LEX nr 1270121 ).

Nietrafne są także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Wszystkie one zmierzają do zakwestionowania ustalenia faktycznego, zgodnie z którym M.M. był domownikiem w rozumieniu przepisów prawa, umożliwiających zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, nie dokonuje się ponownej wykładni przepisów prawa, które były stosowane przez organ przy wydaniu decyzji, wobec której jest skierowany wniosek o stwierdzenie nieważności, a jedynie ocenia się tą decyzję i skutki jakie wywołała, z punktu widzenia przesłanek przewidzianych w art. 156 Kpa. Nadto w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego nie jest dopuszczalne kwestionowanie ustaleń faktycznych sprawy. Ustalenia faktyczne sprawy nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego i dotyczy to zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych ( por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013r.II GSK 2327/11LEX nr 1340137 ).

Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, świadczy o tym że jej autor zapomniał, że sporna decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, w którym zastosowanie przepisów prawa materialnego podlega ocenie wyłącznie w kontekście art. 156 § 1pkt. 2 Kpa.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.