Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1244/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] kwietnia 2018 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. M. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2003 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. N. pozwolenia na rozbudowę budynku letniskowego na działce nr ew. [...] w W., gm. P.

Organ przedstawił zasady postępowania nieważnościowego.

Następnie przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 na dzień wydania decyzji), zgodnie z którym pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ zaznaczył, że Prawo budowlane nie nakłada na inwestora obowiązku nawet uprawdopodobnienia zgodności oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Złożenie takiego oświadczenia stanowi zatem wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje ten tytuł. Organ, jeśli oświadczenie nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jego weryfikacji.

W tej sprawie takich wątpliwości nie było. Nie zgłaszał ich też skarżący, który brał udział w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją. Nadto, w aktach znajduje się odpis Księgi wieczystej nr [...] oraz wypis z rejestru gruntów, potwierdzające posiadanie ww. prawa, jak i oświadczenie współużytkowników wieczystych działki nr ew. [...], wyrażających zgodę na realizację ww. inwestycji, co przeczy twierdzeniom skarżącego, iż taką zgodą inwestor nie dysponował.

Organ zauważył, że niezgodność oświadczenia ze stanem rzeczywistym może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podstawą do wznowienia postępowania jest również pozbawienie stron udziału w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). System weryfikacji decyzji oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego rażąco narusza prawo (wyroki WSA w W-wie: z 11 października 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 945/16, z 5 maja 2005 r, sygn. akt VII SA/Wa 826/04, wyrok NSA z 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1549/04). To samo dotyczy zarzutów pozbawienia udziału w postępowaniu zwyczajnym. Niemniej w aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru przez wnioskodawcę decyzji Starosty.

Wskazał ponadto, że dołączono decyzję Wójta Gminy P. z [...] maja 2003 r. o warunkach zabudowy, a projekt jest z nią zgodny. Nie narusza również rażąco przepisów rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Inwestor uzyskał też decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z [...]października 2003 r. zezwalającą na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych części działki nr ew. [...] oraz zaświadczenie z [...] lipca 2003 r. stwierdzające, że ww. działka nie stanowi lasu ochronnego.

Dlatego badana decyzja nie jest obarczona wadami z art. 156 § 1 k.p.a.

Organ zaznaczył, że tym postępowaniu kontroli podlega wyłącznie ww. decyzja o pozwoleniu na budowę. Natomiast kwestie zgodności inwestycji z projektem budowlanym należą do organów nadzoru budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję złożył Z. M. zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 4 Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że niezgodność oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem rzeczy nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania ww. przepisów prowadzi do przeciwnego;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji gdy wydanie pozwolenia na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art 4 Prawo budowlane;

3. prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 35 ust. 4 w zw. z art 32 ust 4 pkt 2 oraz art. 4 Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że organ nie jest uprawniony do badania zgodności oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem rzeczy jeżeli okoliczność ta nie była kwestionowana w postępowaniu zwykłym, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje na konieczność takiego badania. Jest to tym bardziej uzasadnione, że już prima facie oświadczenie złożone przez inwestora - będącego jedynie współużytkownikiem oraz współwłaścicielem nieruchomości - jest nieprawdziwe i powoduje nieważność decyzji.

Skarżący wniósł m.in. o uchylenie decyzji organów I i II instancji

` Po przestawieniu stanu faktycznego sprawy wskazał, że nieruchomość inwestycyjna stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego i współwłasności posadowionych na niej budynków w udziałach odpowiadających powierzchni budynków, co wynika z księgi wieczystej. Oznacza to - w świetle art. 199 k. c. - że dla uzyskania pozwolenia na budowę konieczne była zgoda wszystkich współwłaścicieli (wyroki NSA z 17 sierpnia 1998 r., IV SA 585/96; z 18 lipca 1983 r., I SA 471/83; NSA 15 czerwca 2000 r., II SA/Łd 1424/99). Inwestor podał, że posiada to prawo, jednak bez zgody wszystkich współuprawnionych. Nie posiadał zatem ww. prawa wbrew twierdzeniom organów. Rozbudowa zaburzyła stosunki właścicielskie, gdyż udziały są powiązane z wielkością domków. Zmiana tej wielkości narusza interesy wszystkich współwłaścicieli.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów i ponownie podkreślił, powołując się obszernie na orzecznictwo, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji sprzeczności oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym stanowi o rażącym naruszeniu prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dalej podkreślił, że jednej strony zauważa się, że art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. nie może być rozumiany tak, iż złożenie ww. oświadczenia powoduje, iż organ jest nim związany i nie może zobowiązać inwestora do złożenia dodatkowych dokumentów w celu weryfikacji, na mocy art. 7 k.p.a. nakładający na organ obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (vide wyrok NSA z 10 października 2017 r., II OSK 2402/16). Z drugiej strony, nawet pobieżna analiza KW wskazuje na wątpliwości co do posiadania przez J. N. (błędnie wskazano S. P.) do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec wymogu uzyskania zgody na rozbudowę wszystkich współuprawnionych.

Omawiane oświadczenie może i powinno podlegać weryfikacji w postępowaniu nadzorczym lub w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dlatego też decyzja dotknięta jest wadą, a wiec brakiem prawa inwestora dysponowania nieruchomością na cele budowlane może i powinna zostać wzruszona w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności (wyrok NSA z 9 października 2009 r., II OSK 1534/08).

Skarżący wskazał, ze odmienna wykładnia ww. przepisów mogłaby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego roboty budowlane zgodnie z przepisami (wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r., II OSK 2646/17).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga podlegała oddaleniu.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. N. pozwolenia na rozbudowę budynku letniskowego położonego na działce nr ew. [...] w [...], gm. P.

Organ wskazał, że powyższa decyzja nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie można jej przypisać wady rażącego naruszenia prawa, nawet jeśli doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Stanowisko to zasługiwało na aprobatę w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

Przystępując do wyjaśnienia zagadnień prawnych na które powoływał się skarżący, na wstępie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem szczególnym sposobem weryfikacji decyzji, czyniącym wyjątek od zasady trwałości decyzji. Jego celem nie jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego i nie ustala ponownie stanu faktycznego. Organ opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając decyzję w postępowaniu zwyczajnym (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2017 r. II OSK 2405/15).

Chybione jest stanowisko strony co do tego, że organy rażąco naruszyły art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z jego treścią pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto (...) złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...). Powołany przepis został znowelizowany w dniu [...] marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), właśnie w celu zastąpienia ciążącego na inwestorze obowiązku wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Obecnie inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia budowlanego zobowiązany jest do złożenia tylko prawidłowego oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane, a treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do art. 3 pkt 11 ww. ustawy, definiującego to prawo jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych.

W orzecznictwie – jak słusznie wyjaśnił GINB w zaskarżonej decyzji - organ rozstrzygający sprawę w przedmiocie dzielenia pozwolenia na budowę nie bada, czy w istocie wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Rację ma skarżący wskazując, że oświadczenie to organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić. Może to jednak nastąpić tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje (tak m.in. NSA w wyroku z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 507/11, z 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 8/11; w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie je składającej.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie można organowi udzielającemu pozwolenia na budowę zarzutu, iż powinien był ocenić prawidłowość złożonego przez inwestora J. N. oświadczenia, a zaniechanie powyższego stanowiło oczywiste naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jak bowiem jednolicie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarczo-skutki, które wywołuje decyzja (m.in. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717). NSA wskazał ponadto, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Tym samym rażąco można naruszyć wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak w wyroku NSA z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15, LEX nr 2352557).

Nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia - jak tego domagał się skarżący - że niezbadanie prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] w W. na cele budowlane stanowiło rażące naruszenie omawianego przepisu. Przepis ten - jak zostało to już wyżej wyjaśnione - nie jest jednoznaczny w swej treści, jego rozumienie było przedmiotem wykładni sądów administracyjnych i już sam ten fakt powoduje, że jego ewentualne naruszenie, co do zasady, nie mogło mieć charakteru rażącego.

Niezależnie, okoliczności niniejszej sprawy również nie pozwalają na przyjęcie takiego kwalifikowanego naruszenia omawianego przepisu, nawet gdy weźmie się pod uwagę, że nie wszyscy współużytkownicy wieczyści działki nr [...] udzielili zgody na planowaną rozbudowę budynku J. N.. Takiej treści oświadczenia nie zakwestionowała żadna ze stron postępowania zwyczajnego, w tym skarżący, który – jak wynika z akt sprawy – brał w nim udział.

W konsekwencji, skoro w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor wskazał, że posiada zgodę współużytkowników wieczystych na wykonanie omawianych robót budowlanych, a ci ostatni takiego oświadczenia nie zakwestionowali w toku postępowania, to nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zauważyć ponadto należy, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2003 r. skarżący wystąpił blisko 15 lat po jej wydaniu. W tym kontekście Sąd zwraca uwagę, że "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji." (wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015 r., Nr 5, poz. 62). Niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Trzeba zatem mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży bowiem w interesie porządku publicznego - wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1953/14 - orzeczenia.nsa.gov.pl.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.