Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 515/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2 i ust. 2c
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. znak: [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), którym uchylono w całości postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. Nr [...] i orzeczono o wymierzeniu Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł ([...]złotych) za wydanie [...] marca 2011 r. decyzji nr [...] z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. dalej "u.p.z.p.").

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.

Wójt Gminy [...] (dalej również "skarżący". "Wójt Gminy"), decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku złożonego [...] sierpnia 2010 r. przez Gminę [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie oświetlenia drogowego przewidzianego do realizacji na działkach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], we wsi [...] (dalej również "decyzja lokalizacyjna").

Wojewoda [...] (dalej również "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. wymierzył Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł ([...] złotych) za wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Na skutek zażalenia Wójta Gminy [...] na powyższe postanowienie, Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] listopada 2014 r. uchylił w całości postanowienie Wojewody z [...] grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie, Wojewoda postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. nałożył na Wójta Gminy karę pieniężną w wysokości [...] zł ([...] złotych) za wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Zażalenie na postanowienie wniósł Wójt Gminy, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy obliczaniu okresu zwłoki w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu oraz art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla wymierzenia kary.

W ocenie skarżącego wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie powinny podlegać następujące okresy, obejmujące łącznie 122 dni:

• działania podjęte w celu weryfikacji przebiegu inwestycji, obejmujący okres 7 dni, liczony od [...] września 2010 r., tj. dzień odebrania zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez Kierownika Referatu Inwestycji i Zamówień Publicznych, do [...] września 2010 r., daty sporządzenia notatki służbowej o zmianie zakresu inwestycji,

• okres związany z uzgodnieniem projektu decyzji, obejmujący okres 14 dni, liczony od [...] października 2010 r. do [...] października 2010 r.,

• okres zawieszenia postępowania, obejmujący okres 43 dni, liczony od [...] listopada 2010 r. do [...] grudnia 2010 r.,

• okres przeznaczony na zawiadomienie stron o zakończonym postępowaniu dowodowym, obejmujący okres 5 dni, liczony od [...] stycznia 2011 r. do [...] stycznia 2011 r.

• okres wyznaczony stronom na zapoznanie i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, obejmujący okres 7 dni, liczony od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] stycznia 2011 r.,

• okres związany z weryfikacją lokalizacji słupów, obejmujący okres 46 dni, liczony od [...] stycznia 2011 r. do [...] marca 2011 r.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i orzekał co do istoty sprawy, tj. wymierzył Wójtowi Gminy [...] kare pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister wskazał, że Wojewoda prawidłowo ustalił okres w jakim prowadzone było postępowanie lokalizacyjne, a mianowicie, że toczyło się przez 191 dni. Jednak błędnie, w ocenie Ministra, został ustalony okres podlegający wyłączeniu z ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej, co skutkowało wymierzeniem kary w nieprawidłowej wysokości.

Minister wskazał, że Wojewoda odliczył okres przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (14 dni) oraz okres zawieszenia postępowania (43 dni). Z akt postępowania lokalizacyjnego wynika bowiem, że pismem z [...] września 2010 r., Wójt Gminy [...] wystąpił do Zarządu Powiatu [...], Starosty Powiatu [...] oraz Marszałka Województwa [...] za pośrednictwem [...] Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych Oddziału w [...], z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej. Korespondencja kierowana do organów uzgadniających, przekazana została przez doręczyciela, pracownika Urzędu, [...] października 2010 r. Projekt decyzji został uzgodniony przez Starostę Powiatu [...] postanowieniem z [...] października 2010 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy [...] [...] października 2010 r. Postanowieniem z [...] października 2010 r. Zarząd Powiatu [...] uzgodnił projekt decyzji, a postanowienie wpłynęło do Urzędu Gminy [...] [...] października 2010 r. Jednocześnie Minister wskazał, że skoro ostatnim dniem dwutygodniowego terminu na zajęcie stanowiska przez Zarząd Powiatu [...] był [...] października 2010 r., i w dacie tej zostało wydane postanowienie, to z uwagi na nadanie tego postanowienia w placówce pocztowej [...] października 2010 r. należało uznać, że uzgodnienie nastąpiło [...] października 2010 r., w trybie tzw. "milczącej zgody". Stanowiska w sprawie w formie postanowienia nie zajął natomiast Marszałek Województwa [...].

Dalej Minister ustalił, że zawiadomieniem z [...] września 2010 r. Wójt Gminy [...] poinformował strony postępowania, iż "w trakcie analizy materiałów w sprawie, wnioskodawca zmienił wniosek w zakresie trasy przebiegu oświetlenia, w stosunku do zawiadomienia o wszczęciu postępowania z [...] września 2010 r.", tj. z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych we wsi [...], na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Minister podzielił stanowisko Wojewody, że odliczeniu od okresu trwania postępowania lokalizacyjnego należało odliczyć okres zawieszenia tego postępowania. Przy czym organ pierwszej instancji błędnie określił ramy czasowe okresu zawieszenia postępowania, przyjmując, iż jego początkiem był dzień następujący po dniu nadania postanowienia z [...] listopada 2010 r. o zawieszeniu postępowania, a nie dzień następujący po dniu wydania tegoż postanowienia. W ocenie Ministra odliczeniu od czasu trwania postępowania lokalizacyjnego należało odliczyć okres od dnia następnego po wydaniu [...] listopada 2010 r. przez Wójta Gminy [...] postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, do [...] grudnia 2010 r. (data wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania), a więc 48 dni.

Ponadto Minister podkreślił, że działanie inwestora polegające na zmianie przebiegu trasy projektowanego oświetlenia drogowego było jak najbardziej dopuszczalne. Uznał również, że dokonana korekta pierwotnego żądania obligowała organ właściwy w sprawie wymierzenia kary za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej do wnikliwej analizy, które z czynności podejmowanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wymagały powtórzenia z uwagi na wprowadzone zmiany we wniosku. Ponowienie przez organ czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w związku ze zmianą wniosku należało uznać za spowodowane działaniem inwestora, a tym samym za powstałe z przyczyn niezależnych od organu, które podlegające odliczeniu od 65-dniowego terminu okresu prowadzenia postępownia. Minister wskazał, że Wójt Gminy podjął czynności niezbędne do prawidłowego rozpatrzenia wniosku po jego korekcie, a mianowicie ponownie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania pismem z [...] września 2010 r. Ostatnie prawidłowo doręczone ww. zawiadomienie nastąpiło stronie postępowania [...] października 2010 r., a zatem koniec siedmiodniowego terminu wyznaczonego stronom na zapoznanie z aktami sprawy przypadł na [...] października 2010 r. W rezultacie odliczeniu od biegu terminu przeznaczonego na wydanie decyzji lokalizacyjnej powinien podlegać trzynastodniowy okres, liczony od [...] września 2010 r. do [...] października 2010 r. przeznaczony na podjęcie czynności zmierzających do powiadomienia stron postępowania o wprowadzonych przez inwestora zmianach we wniosku, tj. na zredagowanie treści zawiadomienia informującego o zmianie wniosku, przygotowanie go do wysłania oraz doręczenie ww. zawiadomienia właścicielom nieruchomości objętych terenem inwestycji (wraz z siedmiodniowym terminem wyznaczonym na zapoznanie się z aktami sprawy). Jednocześnie Minister wskazał, że okres ten pokrywa się w części z okresem przeznaczonym na uzgodnienie projektu decyzji ([...]-[...] października 2010 r.) i w konsekwencji odliczeniu podlega okres 5 dni niepokrywających się z okresem związanym z procedurą uzgadniania projektu decyzji, tj. okres od [...] września 2010 r. do [...] października 2010 r.

Tymczasem Wojewoda pominął przy odliczeniu od 65-dniowego terminu czynności, które zostały przez skarżącego ponownie dokonane z uwagi na wprowadzone zmiany we wniosku. Jednocześnie Minister podkreślił, że czynności tej nie można traktować tak samo, jak w tej części postępowania, w której jeszcze nie doszło do zmiany wniosku lub jak w postępowaniu, w którym inwestor w ogóle nie modyfikuje pierwotnego żądania, gdyż wówczas traktowane są co do zasady jako "zwykłe czynności procesowe".

W konsekwencji Minister uznał, że Wojewoda błędnie ustalił okresy podlegające wyłączeniu z biegu ustawowego 65-dniowego terminu, czym naruszył art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Stąd też Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] wymierzające karę pieniężną w wysokości [...] zł ([...] złotych) i orzekł o wymierzeniu Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce, mierzonej liczbą dni powyżej okresu wskazanego przez ustawodawcę w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., tj. w wysokości [...] zł ([...] złotych) za 59 dni zwłoki w wydaniu przedmiotowej decyzji.

Zdaniem Ministra w postępowaniu lokalizacyjnym nie miały miejsca, poza wskazanymi powyżej, inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Do takich czynności Minister nie zaliczył sporządzenia notatki służbowej z [...] września 2010 r., zawierającej informacje o zmianie wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, ani notatki służbowej z [...] stycznia 2011 r., dotyczącej ustaleń w zakresie weryfikacji lokalizacji projektowanych słupów oświetleniowych pod kątem istniejącej infrastruktury technicznej. Minister podniósł, że ww. notatki nie zawierają elementów, o których mowa w art. 14 § 2 k.p.a., bowiem nie zostały w nich określone istotne motywy, które przemawiały za ustnym dokonaniem czynności procesowej. Motywy takie winny zostać wskazane w protokole, czy też podpisanej przez stronę adnotacji - o których mowa w powyższym przepisie - w chwili ich sporządzania. Organ stwierdził również, iż ww. notatki nie spełniają wymogów formalnych protokołu albowiem brak jest w ich treści wskazania organu, przed którym toczy się postępowanie oraz określenia, w jakim charakterze brały udział w trakcie podejmowanej czynności osoby, które podpisały się pod treścią dokumentu.

Pisma zatytułowane "notatka służbowa" z [...] września 2010 r. oraz z [...] stycznia 2011 r. nie mogą – w ocenie Ministra - zostać również zakwalifikowane jako adnotacja, o której mowa w art. 72 k.p.a. Organ wywiódł, iż możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w powyższym przepisie, nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Czynności polegające na dokonywaniu korekty wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też weryfikacji usytuowania projektowanych obiektów w ramach planowanej inwestycji i przekazaniu stanowiska w tym zakresie, nie mogą zostać zastąpione adnotacją.

Ponadto Minister wskazał, że Wójt Gminy dwukrotnie występował o uzgodnienie projektu decyzji do Marszałka Województwa [...] za pośrednictwem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w [...] (pisma z [...] września 2010 r. oraz z [...] listopada 2010 r.). Ponawiana procedura uzgodnienia oraz fakt, iż w ww. pismach zostały wskazane różne numery działek objętych planowaną inwestycją mogłyby sugerować, że ów projekt był sporządzany dwa razy, jednakże w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się tylko jeden projekt decyzji. Okoliczność tę potwierdził Wójta Gminy w piśmie z [...] grudnia 2014 r. Tym samym w ocenie Ministra nie było podstaw do odliczenia od 65-dniowego terminu jakiegokolwiek okresu związanego z ewentualnym ponownym sporządzeniem projektu decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, zawartych w zażaleniu Minister wyjaśnił, że zwłoka w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być dopuszczalna tylko dlatego, że organem odpowiedzialnym za wydanie ww. decyzji jest wójt będący organem wykonawczym gminy, która wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania lokalizacyjnego. Na poparcie swojego stanowiska Minister wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalny jest zbieg ról inwestora i organu w postępowaniu lokalizacyjnym i przywołał treść art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), definiujące cel publiczny. Dodał, że ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od wymierzenia kary ani też nie uzależnił jej nałożenia od statusu inwestora. Oznacza to, że dla stosowania art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie ma znaczenia fakt, że inwestorem jest gmina, której organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący jednocześnie organem prowadzącym postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stanowisko takie uzasadnia również konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Minister nie podzielił również stanowiska skarżącego, iż odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega okres działań podjętych przez inwestora w celu weryfikacji przebiegu inwestycji, liczony od dnia odebrania przez Kierownika Referatu Inwestycji i Zamówień Publicznych zawiadomienia o wszczęciu postępowania do dnia sporządzenia notatki służbowej zawierającej informację o zmianie zakresu inwestycji. Minister ponownie wskazał, że sporządzona [...] września 2010 r. notatka służbowa, nie może stanowić dowodu na dokonaną przez inwestora zmianę wniosku. Minister uznał, że pierwszym dokumentem potwierdzającym wprowadzenie zmian we wniosku Minister było ponowne zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] września 2010 r. Minister podkreślił również, że zmiana już złożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzez wyłączenie kilku działek z dotychczasowego zakresu inwestycji i dodanie nowych, nie uruchomiła przed Wójtem Gminy nowego postępowania administracyjnego i okoliczność ta pozostaje bez wpływu na początek biegu 65-dniowego terminu. Minister wyraził przekonanie, że gdyby uznać, że każda zmiana wniosku dokonywana w postępowaniu winna być przez organ traktowana jako złożenie przez inwestora nowego wniosku, to takie działanie nie tylko stałoby w sprzeczności z zasadą dyspozycyjności postępowania administracyjnego, ale spowodowałoby niewątpliwy paraliż postępowań, których przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Ministra brak było podstaw do uznania, że odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega okres związany z zawiadomieniem stron o zakończonym postępowaniu dowodowym i siedmiodniowy termin wyznaczony stronom w tym zawiadomieniu na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem przeznaczonym na doręczenie korespondencji). Organ podkreślił, że zawiadomienie takie jest zwykłą czynnością procesową organu prowadzącego postępowanie, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe powoduje, że czynności tych nie można uznać za czynności przerywających bieg ustawowego terminu. Organ dodał, że z akt sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy nie wynika, aby w trakcie postępowania lokalizacyjnego nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczeniu stronom ww. zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (lub innych pism w sprawie).

Minister wskazał również, że wbrew twierdzeniu skarżącego, odliczeniu od 65-dniowego terminu nie podlega okres związany z weryfikacją lokalizacji projektowanych słupów oświetleniowych pod kątem istniejącej infrastruktury technicznej, na którą to okoliczność została sporządzona notatka służbowa z dnia [...] stycznia 2011 r. Analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikająca z przepisów odrębnych, a także analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji należy do obowiązków organu lokalizacyjnego. Z kolei weryfikacja przez organ wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (zarówno pod względem formalnym i merytorycznym) nie stanowi żadnej z okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Dlatego wskazany przez skarżącego okres związany z weryfikacją lokalizacji przedmiotowej inwestycji pod kątem kolizji z istniejącą infrastrukturą techniczną, liczony od [...] stycznia 2011 r. do [...] marca 2011 r. (łącznie 46 dni), nie podlegał, zdaniem Ministra, odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej.

W odniesieniu natomiast do argumentu skarżącego, iż wejście w życie w dniu [...] lipca 2010 r. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 u.p.z.p., wiązało się z koniecznością przeprowadzenia przez organ dodatkowych czynności administracyjnych, przede wszystkim opracowania dodatkowych dokumentów i zaangażowania odpowiednich środków i osób, Minister wskazał, iż uchwalenie i wejście w życie ustawy poprzedzone jest szeregiem konsultacji i uzgodnień wynikających ze specyfiki procesu legislacyjnego. Pozwala to podmiotom zainteresowanym na zapoznanie się z projektowanymi zmianami i choćby z tego powodu konieczność dokonania zmian organizacyjnych w urzędzie, bądź zmian w organizacji pracy pracowników zajmujących się prowadzeniem spraw na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, była możliwa do przewidzenia.

Słusznie zdaniem Ministra skarżący zaakcentował natomiast naruszenie przez Wojewodę przepisu art. 7 k.p.a., albowiem nie dokonał on wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji nieprawidłowo ustalił okresy podlegające odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. i nałożył na Wójta Gminy karę w nieprawidłowej wysokości. Minister, dokonując analizy całości materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, skorygował powyższy błąd poprzez ustalenie właściwego wymiaru zwłoki organu gminnego w wydaniu decyzji lokalizacyjnej i wymierzył karę w prawidłowej wysokości.

Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. wniósł Wójt Gminy [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie oświetlenia drogowego przewidzianego do realizacji na działkach o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] we wsi [...] wydana została z 59-dniową zwłoką mimo, iż decyzja ta została wydana, po uwzględnieniu terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności i okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, w terminie ustawowym.

Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, że pierwotny wniosek z [...] sierpnia 2010 r. na etapie jego składania był kompletny. W sytuacji, gdy inwestor istotnie zmienia projekt, to okres konieczny do dokonania niezbędnych czynności, np. ponowienia uzgodnień, należy odliczyć od terminu 65 dni. Istotna zmiana wniosku (tj. wymagająca podjęcia szeregu czynności dodatkowych przez organ) powoduje konieczność dokonania wykładni art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Ponowienie przez organ czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, m.in. takich jak: zredagowanie pism z zawiadomieniami stron o zmianie wniosku, przygotowanie kolejnego projektu decyzji przez architekta posiadającego odpowiednie uprawnienia, przygotowanie treści pism o ponowne uzgodnienia kolejnego projektu decyzji oraz ponowne zaopiniowanie projektu, łącznie z okresami wysyłki korespondencji w tej sprawie, jako mające istotny wpływ na ostateczną datę wydania decyzji, spowodowane jest działaniem inwestora, a zatem nie powstaje z przyczyn niezależnych od organu. Ponieważ powoduje dodatkowy nakład pracy i czasu, to nie może być traktowane tak samo jak prowadzenie postępowania bez modyfikacji wniosku, w którym nie wyłącza się z biegu 65 - dniowego terminu zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy zapoznania się z dokumentacją i oczekiwania na doręczenie korespondencji, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, czy też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a.), gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu.

Skarżący podniósł, że do okresów podlegających odliczeniu, o których mowa w art. 51 ust. 2 lit.c u.p.z.p. należą także terminy przewidziane przez przepisy prawa na uzyskanie przez organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego uzgodnienia lub opinii. Zakres przedłużenia terminu uzależniony będzie od dokonania czynności przez organ uzgadniający (opiniujący). Są to okoliczności wynikające z przepisów prawa i konieczne do wykonania. W ocenie skarżącego za zwłokę nie można uznać okresu od [...] października 2010 r. do [...] października 2010 r. tj. okresu faktycznego opiniowania wniosku przez Zarząd Powiatu [...]. Spóźnienie się przez ten organ z wydaniem opinii w ustawowym 14-dniowym terminie nie może obciążać Wójta Gminy. Za niewłaściwe skarżący uznał ustalenia organu w tym zakresie, a mianowicie, że odliczeniu podlega okres od [...]-[...] października 2010 r.

Podobnej ocenie zdaniem skarżącego należało poddać fakt złożenia przez inwestora wniosku o przeprowadzenie ponownej weryfikacji lokalizacji słupów oświetlenia, co w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] marca 2011 r. skutkował wydłużeniem postępowania. Weryfikacja lokalizacji słupów uzasadniona była interesem ekonomicznym inwestora i interesem lokalnej społeczności, a więc była to okoliczność niezależna od organu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktur i Budownictwa podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga Wójta Gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. nie narusza prawa.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę pieniężną w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c u. p. z. p.).

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest czas trwania postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] marca 2011 r., które trwało 191 dni. Z przedłożonych akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem inwestora z [...] sierpnia 2010 r., który do Urzędu Gminy [...] wpłynął [...] sierpnia 2010 r., a zakończone decyzją wydaną [...] marca 2010 r. Sporna jest natomiast kwestia jakie okoliczności, które miały miejsce w toku tego postępowania, wpływały na długość prowadzonego postępowania w sposób uzasadniający zastosowanie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., tj. jakie terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu okresu, podlegają odliczeniu od okresu trwania postępowania lokalizacyjnego.

Minister wyraził stanowisko, że odliczeniu podlegają terminy przewidziane przepisami prawa na: (1) doręczenie ponownego zawiadomienia stron postępowania o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego z uwagi na modyfikację wniosku przez inwestora, tj. od [...] września 2010 r. (dzień wysłania zawiadomień) do [...] października 2010 r. (dzień ostatniego doręczenia zawiadomienia stronie postępowania), (2) uzgodnienie projektu decyzji, tj. od [...] października 2010 r. (dzień następujący po wysłaniu pism z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji) do [...] października 2010 r.(dzień upływu terminu do wydania postanowienia przez Marszałka Województwa [...] oraz tzw. milcząca zgoda Zarządu Powiatu [...]) oraz (3) okres zawieszenia postępowania lokalizacyjnego, tj. od [...] listopada 2010 r. (dzień następny po dacie wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania) do [...] grudnia 2010 r. (dzień wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania). Łącznie był to okres 59 dni.

Z kolei skarżący stanął na stanowisku, że odliczeniu od czasu trwania postępowania w sprawie wydanie decyzji lokalizacyjnej, powinien również podlegać okres, w którym Wójt Gminy dokonywał zwykłych czynności procesowych, tj. zapoznanie się z dokumentacją i oczekiwanie na doręczenie korespondencji, powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy czy też uczestniczenie w przeprowadzeniu dowodu. Odmiennie niż organ, skarżący określił terminy jakie powinny podlegać odliczeniu w związku z uzgodnieniem projektu decyzji lokalizacyjnej oraz kolejną weryfikacją przebiegu planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Ministra, że usprawiedliwionym opóźnieniem w wydaniu decyzji był okres uzgodnienia projektu decyzji z innymi organami obejmujący dzień następny od dnia doręczenia pism zawierających prośby o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej ([...] października 2010 r.) do dnia upływu terminu na zajęcie stanowiska w sprawie przez organ uzgadniający ([...] października 2010 r.). Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w treści art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 3 k.p.a. w myśl którego organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Zarzut skargi w tym zakresie, sformułowany dość ogólnikowo, jest niezrozumiały, również z uwagi na to, że na etapie postępowania administracyjnego, ściśle mówiąc w zażaleniu, Wójt Gminy nie kwestionował powyższych ram czasowych.

Zdaniem Sądu, organ słusznie również przyjął, że ponowna weryfikacja przebiegu planowanej inwestycji jaka miała mieć miejsce w styczniu 2011 r. nie może zostać zakwalifikowana jako okoliczność wyłączająca bieg terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Prace nad ewentualną modyfikacją przebiegu inwestycji zostały odzwierciedlone wyłącznie poprzez sporządzenie notatek służbowych, odpowiednio z [...] stycznia 2011 r. i [...] marca 2011 r. Z ich treści wynika, że faktycznie nie uległ zmianie przebieg inwestycji. Nie sposób więc podzielić stanowiska skarżącego, że była to okoliczność niezależna od organu.

Za chybiony Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący braku uwzględnienia okresów, w których organ dokonywał takie czynności procesowe jak zapoznanie się z dokumentacją i oczekiwanie na doręczenie korespondencji, zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy. Powyższe czynności, na co wskazał Minister w zaskarżonym postanowieniu, są obligatoryjne w toku każdego postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd w pełni akceptuje powyższy pogląd. Wskazać należy jednocześnie, że niejako wyjątkiem od powyższego poglądu stanowi uwzględnienie okresu na dokonanie takich czynności w sytuacji modyfikacji wniosku przez inwestora. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie i została uwzględniona przez Ministra jako zdarzenie skutkujące zastosowaniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Konkludując Sąd uznał, że Minister wydając zaskarżone postanowienie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i uwzględnił wszelkie okoliczności sprawy działając zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i wbrew twierdzeniu skarżącego nie naruszył art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Wyraźnie zaakcentować należy, że brzmienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p., nie zezwala na uznaniowość w tego rodzaju sprawach i zobowiązuje właściwy organ do obligatoryjnego wymierzenia kary w przypadku nie wydania decyzji lokalizacyjnej w ustawowym terminie. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.

Ponadto dokonując z urzędu kontroli prawidłowości zaskarżonego aktów administracyjnych, Sąd nie dostrzegł uchybień tego rodzaju, by uzasadniały one uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.