Postanowienie NSA, sygn. akt II GNP 8/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Odrzucono skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art.  417(1) par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi Ministra Rozwoju o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2339/13 w sprawie ze skargi kasacyjnej K. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2528/12 w sprawie ze skargi K. w L. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej postanawia: 1. odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku; 2. zwrócić ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego na rzecz Ministra Rozwoju wpis od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia uiszczony w wysokości 200 zł (dwieście) złotych.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2339/13, Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2528/12, w sprawie ze skargi K. w L. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej - uchylił zaskarżony wyrok, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sporu sprowadzała się do ustalenia, w jakim zakresie K. (dalej: K.) był zobowiązany do stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.; dalej: p.z.p.), do wydatkowania środków uzyskanych na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2009 r., w ramach realizacji projektu pn. "[...]". Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, że jako podmiot korzystający ze środków na dofinansowanie realizowanego projektu, K. nie podlegał p.z.p., w konsekwencji naruszenia podniesione przez organy kontrolne nie mogły być traktowane jako działanie niezgodne z procedurami, a tym samym nie było podstaw do orzekania o zwrocie części dotacji rozwojowej wypłaconej na podstawie umowy z [...] czerwca 2009r.

Organy stanęły na stanowisku, że K. jako podmiot wskazany w art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. był zobowiązany do stosowania p.z.p., co dodatkowo potwierdzone zostało w wykazie podmiotów i kategorii podmiotów prawa publicznego zawartym w załączniku III do dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. U. UE Nr L 134 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 114). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego poglądu, uznając za błędne założenie, że K. jest podmiotem wskazanym w art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. Na podstawie tego przepisu prawo zamówień publicznyc stosują tylko te podmioty, które zostały utworzone przez określoną i prawnie oznaczoną kategorię innych podmiotów. K., zdaniem NSA, do nich się nie zalicza, bo nie został utworzony przez jednostkę sektora finansów publicznych ani przez państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. NSA stwierdził, że analiza treści art. 9 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej: u.f.p.), taki pogląd jednoznacznie potwierdza, gdyż żaden z podmiotów wyliczonych w tym przepisie nie utworzył K., a tylko tam wskazane jednostki sektora finansów publicznych mogłyby utworzyć podmiot, który na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. byłby zobowiązany do stosowania p.z.p.

K. jest kościelną osobą prawną, zatem utworzoną przez Kościół. Potwierdza to art. 15 ust. 1 konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczypospolitą Polską (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318). Z treści ust. 3 tego przepisu NSA wywiódł, że K. jest dotowany przez Państwo, przy czym Sąd zaznaczył, że z przepisu tego nie wynika, że przez fakt dotowania K. staje się jednostką sektora finansów publicznych albo podmiotem podlegającym ex lege p.z.p.

K., nie będąc utworzony przez jednostkę sektora finansów publicznych ani przez państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, nie jest publiczną szkołą wyższą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572), a przez to nie należy do sektora finansów publicznych.

W kontekście powyższych uwag nie ma, w ocenie NSA, prawnego znaczenia nazwanie K. podmiotem prawa publicznego w załączniku nr III do dyrektywy 2004/18/WE, gdyż ten załącznik nie może rozstrzygać statusu prawnego beneficjenta, bo o tym może rozstrzygać prawo wewnętrzne, zwłaszcza że dyrektywy nie są bezpośrednim źródłem prawa kształtującym sytuację prawną podmiotów.

Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, zarzucając temu orzeczeniu rażące naruszenie norm prawa Unii Europejskiej (prawa materialnego) polegające na:

1) błędnej wykładni art. 1 ust. 9 akapit pierwszy i drugi dyrektywy 2004/18/WE prowadzącej do niewłaściwego zastosowania tych przepisów oraz niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. w sposób rażąco niezgodny z art. 1 ust. 9 dyrektywy 2004/18/WE;

2) niezastosowaniu art. 4 ust. 3 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej, oraz niezastosowaniu art. 288 akapit trzeci i art. 291 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, co doprowadziło do niewłaściwej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p., której NSA dokonał w zaskarżonym wyroku w sposób rażąco sprzeczny z art. 1 ust. 9 akapit pierwszy i drugi dyrektywy 2004/18/WE, i do uznania, że art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. ma zastosowanie wyłącznie do podmiotów utworzonych przez jednostki sektora finansów publicznych lub do innych państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Ta rażąco błędna i rażąco sprzeczna z art. 1 ust. 9 akapit pierwszy i drugi dyrektywy 2004/18/WE wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. doprowadziła NSA do uznania, że K. - nie będąc podmiotem utworzonym przez jednostki sektora finansów publicznych, ani nie będąc inną państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej - nie ma obowiązku stosować przepisów o zamówieniach publicznych. Prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 9 akapit pierwszy i drugi dyrektywy 2004/18/WE prowadzi do wniosku, że dla uznania danego podmiotu za podmiot prawa publicznego zobowiązany do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych nie ma żadnego znaczenia sposób powstania danego podmiotu i to, czy został on utworzony przez jednostki sektora finansów publicznych, ani to, czy jest inną państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Dla uznania danego podmiotu za podmiot prawa publicznego w rozumieniu art. 1 ust. 9 akapit pierwszy i drugi dyrektywy 2004/18/WE znaczenie ma wyłącznie ścisła zależność tego podmiotu od władz publicznych, którą weryfikuje się w oparciu o trzy kryteria wymienione w art. 1 ust. 9 akapit drugi lit. c dyrektywy 2004/18/WE. Wśród tych kryteriów nie ma kryterium związanego z tym, aby dany podmiot został utworzony przez jednostki sektora finansów publicznych, ani wymogu, aby był on inną państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Wobec tego, uczynienie przez NSA punktem wyjścia tego, że K. jest kościelną osobą prawną, nieutworzoną przez jednostkę sektora finansów publicznych i niebędącą inną państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, dla stwierdzenia, że K. nie jest podmiotem prawa publicznego, o który mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p., doprowadziło do rażącego naruszenia art. 1 ust. 9 akapit drugi dyrektywy 2004/18/WE. K. jest bowiem podmiotem prawa publicznego w rozumieniu art. 1 ust. 9 akapit drugi dyrektywy 2004/18/WE, a w związku z tym jest instytucją zamawiającą obowiązaną do stosowania przepisów o zamówieniach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 9 akapit pierwszy i art. 1 ust. 2 lit. a dyrektywy 2004/18/WE, czego konsekwencją jest to, że K. jest obowiązany stosować przepisy polskiej p.z.p. do udzielania zamówień publicznych na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p.;

3) niezastosowaniu art. 1 ust. 9 akapit trzeci dyrektywy 2004/18/WE i nieuwzględnienie tego, że w załączniku nr III do dyrektywy 2004/18/WE pt. "Wykaz podmiotów i kategorii podmiotów prawa publicznego, o których mowa w art. 1 ust. 9 akapit drugi.", ustanowionym na podstawie art. 1 ust. 9 akapit trzeci tej dyrektywy, K. wymieniony jest wśród polskich podmiotów prawa publicznego, o których mowa w art. 1 ust. 9 akapit drugi.

W związku z powyższym organ wskazał, że zaskarżony wyrok jest rażąco niezgodny z art. 1 ust. 9 akapit drugi dyrektywy 2004/18/WE.

W uzasadnieniu skargi podniesiono - celem uprawdopodobnienia szkody - że w wyniku wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku niezgodnego z prawem doszło do zniweczenia prawa organu do żądania zwrotu dofinansowania od beneficjenta (K.). Organ wyjaśnił nadto, że na podstawie art. 99 ust. 1 lit. b rozporządzenia rady (WE) nr 1083/2006 Komisja Europejska dokona korekty finansowej w drodze anulowania części wkładu wspólnotowego ma rzecz Programu Operacyjnego - co spowoduje konieczność pokrycia powstałej różnicy (między kwotą wypłaconą beneficjentowi a kwotą otrzymaną z budżetu UE).

Organ podniósł też, że wzruszenia zaskarżonego wyroku w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe, w szczególności brak podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 271-272 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała odrzuceniu.

Niewątpliwie art. 285a § 3 p.p.s.a., zdanie pierwsze - na zasadzie wyjątku od zasady, że od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie przysługuje - dopuszcza możliwość skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczeń tego sądu, gdy niezgodność ta wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej

Art. 285h § 1 p.p.s.a. przewiduje zaś, że Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca /.../ skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez sąd niższej instancji, skargę wniesioną po upływie terminu, skargę niespełniającą wymagań określonych w art. 285e § 1, jak również skargę z innych przyczyn niedopuszczalną.

W orzecznictwie i doktrynie zgodnie podnosi się, że okoliczności - z powodu których skarga może być oceniona przez NSA jako "niedopuszczalna z innych przyczyn" - mogą mieć zarówno charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy.

Za niedopuszczalną z przyczyn podmiotowych uważa się skargę wniesioną np. przez podmiot niebędący stroną postępowania, w którym wydano zaskarżone orzeczenie albo niemający zdolności sądowej (por. np. postanowienia NSA z dnia 5 grudnia 2011 r. I FNP 6/11 czy z dnia 18 września 2015 r. I FNP 8/15 oraz powołany tam komentarz).

Całokształt regulacji zawartych w Dziale VIIA ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że - oprócz Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich, w przypadkach określonych art. 285b tej ustawy - uprawnionymi do wniesienia skargi przewidzianej przepisami tego działu są strony.

Tak więc ustawodawca, co do zasady, prawo do wniesienia skargi przyznał - stosownie do regulacji zawartej w art. 32 w zw. z art. 285l p.p.s.a. - zarówno stronie skarżącej jak i organowi, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem skargi.

Na gruncie art. 285c p.p.s.a. (zgodnie z którym od tego samego orzeczenia strona może wnieść tylko jedną skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia) zasadnie wskazuje się przy tym, że interes we wniesieniu skargi przypisać należy tylko jednej stronie postępowania sądowoadministracyjnego, przede wszystkim stronie skarżącej. Nie znaczy to jednak, że skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie może wnieść organ, jeżeli spełni konieczne ku temu przesłanki (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Lex 2013; B. Dauter i in., komentarz do art. 285c, teza 1).

Oceniając dopuszczalność wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przez strony należy mieć na względzie, że regułą jest, że przesłanką dopuszczalności środka zaskarżenia jest pokrzywdzenie orzeczeniem /gravamen/ (por. uchwała SN z dnia 15 maja 2014 r. III CZP 88/13).

Ustawodawca w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprost uzależnił skuteczne wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia od pokrzywdzenia, powstałego wskutek wydania skarżonego orzeczenia.

Art. 285d p.p.s.a., zdanie pierwsze, zawiera mianowicie zastrzeżenie, że skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem - gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda.

Art. 285e § 1 ustawy, w punkcie 4 obliguje przy tym wnoszącego skargę do zawarcia w niej (m.in.) uprawdopodobnienia wyrządzenia szkody, spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy.

Konsekwencją zaś niespełnienia tego wymogu jest odrzucenie skargi - jako niedopuszczalnej - na podstawie przywołanego na wstępie art. 285h § 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie i doktrynie nie ma sporu co do tego, że uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody przez wydanie orzeczenia, w rozumieniu art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a., polega na przedstawieniu wyodrębnionego wywodu, przekonującego, że szkoda została wyrządzona oraz określającego czas jej powstania, postać i związek przyczynowy z wydaniem orzeczenia niezgodnego z prawem. Należy przy tym powołać fakty, dowody lub ich surogaty które uczynią twierdzenie wiarygodnym. Samo twierdzenie bowiem nie stanowi jeszcze uprawdopodobnienia (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz - pod. red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, 3. wydanie uzupełnione, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2015, str. 1162, teza 8 i powołane tam postanowienia SN z dnia 30 września 2008 r. II CZP 74/08 oraz z dnia 23 marca 2006 r. IV CZP 23/06).

W rozpoznawanym przypadku zwrócenia uwagi wymaga, że uprawdopodobniając szkodę w skardze wskazano z jednej strony, że skarżonym wyrokiem zniweczono prawo żądania zwrotu od beneficjenta, z drugiej zaś organ wywodził, że na podstawie art. 99 ust. 1 lit. b rozporządzenia rady (WE) nr 1083/2006 Komisja Europejska dokona korekty finansowej w drodze anulowania części wkładu wspólnotowego ma rzecz Programu Operacyjnego - co spowoduje konieczność pokrycia powstałej różnicy (między kwotą wypłaconą beneficjentowi a kwotą otrzymaną z budżetu UE).

Pomijając kwestię, czy tego typu wywód stanowi przekonujące uprawdopodobnienie szkody rzeczywistej (a nie hipotetycznej i przyszłej), należy też mieć na względzie, że przy ocenie interesu strony we wniesieniu skargi trzeba brać pod uwagę nie tylko całokształt regulacji dotyczącej danej instytucji prawnej, ale także cel wprowadzenia do przepisów ustawy tej instytucji.

Otóż Dział VIIa ustawy - Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi został wprowadzony do postępowania sądowoadministracyjnego nowelą z dnia 12 lutego 2010 r. (Dz.U. z 2010 r. nr 36, poz.196).

Przewidziana tym działem instytucja skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego ma swoją podstawę w art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

Wprowadzenie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego do ustawy - Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostaje w ścisłym związku z regulacją art. 4171 § 2 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.; dalej: k.c.) - dodanego ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2004 r. nr 162, poz. 1692), zmienionego ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 155, poz. 1037).

Przepis ten (art. 4171 § 2 k.c) aktualnie stanowi w zdaniu pierwszym, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Wprowadzone zmiany ocenia się jako całościowe i spójne uregulowanie w dziedzinie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez wydanie prawomocnego orzeczenia, w zgodzie z wymaganiami art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

Zasadna jest więc teza, że przewidziana przepisami Działu VIIA p.p.s.a. skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w istocie stanowi pewien etap na drodze dochodzenia odszkodowań za orzeczenia kolidujące z prawem. Skarga ta wprowadza bowiem możliwość uzyskania prejudykatu w zakresie stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w odniesieniu do orzeczeń sądów administracyjnych - celem dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na drodze postępowania sądowego na podstawie art. 4171 § 2 k.c.

W tym stanie rzeczy, w sytuacji gdy dochodzenie od Skarbu Państwa odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez wydanie prawomocnego orzeczenia nie jest możliwe - stronie nie można przypisać interesu prawnego we wniesieniu skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

Prezentowanie odmiennego poglądu pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z celem wprowadzenia instytucji skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

Stanowczo podkreślić trzeba, że instytucja skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie może być traktowana jako kolejny środek zaskarżenia, nie ma za zadanie doprowadzić do kontroli prawidłowości skarżonego rozstrzygnięcia i nie służy wzruszeniu kwestionowanego orzeczenia, lecz tylko i wyłącznie uzyskaniu prejudykatu w sprawie o odszkodowanie przed sądem powszechnym. Tym samym należy wskazać, że całkowicie bez znaczenie w sprawie są zawarte w uzasadnieniu skargi wywody, że przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny (w zaskarżonym wyroku) wykładnia przepisów może negatywnie wpłynąć na proces wdrażania funduszy europejskich.

W rozpoznawanej sprawie - co istotne - ze skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wystąpił Minister Infrastruktury i Rozwoju. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skargę i zawarte w niej wnioski podtrzymał Minister Rozwoju.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 33 k.c. osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną.

W myśl art. 34 k.c. Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych.

Na gruncie przytoczonych przepisów wywodzi się, że każda zatem czynność cywilnoprawna państwowej jednostki organizacyjnej jest de iure civili czynnością Skarbu Państwa, bowiem jednostki te działają na rachunek Skarbu Państwa. Skarb Państwa, będąc substratem Państwa, jest jednolitą i scaloną instytucją, stanowiącą jeden podmiot, nie mający odrębnych organów.

Materialnoprawna konstrukcja jednolitości Skarbu Państwa, jako osoby prawnej, wywiera w sferze przepisów proceduralnych ten skutek, że określenie w pozwie jednostki organizacyjnej Państwa (statio fisci) nie wpływa na oznaczenie strony, którą zawsze pozostaje Skarb Państwa. (por. uchwała SN z dnia 19 kwietnia 2001 r. III CZP 10/01).

Także fakt, że czynności procesowe za Skarb Państwa może podejmować organ jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej oraz Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa (art. 67 § 2 k.p.c.) nie zmienia tego, że stroną czynności cywilnoprawnych czy postępowań sądowych przed sądem powszechnym jest Skarb Państwa, a nie jakakolwiek państwowa jednostka organizacyjna.

Stosownie do art. 33 i 34 k.c. - Skarb Państwa stanowi jednolity podmiot; niezależnie od wielości wskazanych w pozwie i orzeczeniu sądowym państwowych jednostek organizacyjnych (art. 67 § 2 k.p.c.), stroną jest zawsze Skarb Państwa, a nie wskazane jednostki(zob. np. wyrok SN z dnia 11 maja 1999 r., I CKN 1148/97).

Tak więc stroną powodową, w postępowaniu o odszkodowanie od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez wydanie prawomocnego orzeczenia stroną byłby Minister Rozwoju, ale jako statio fisci Skarbu Państwa.

Przypomnieć raz jeszcze trzeba, że istotą skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, jest uzyskaniu prejudykatu, celem umożliwienia dochodzenia odszkodowania w postępowaniu przed sądem odszkodowania od Skarbu Państwa.

W tym stanie rzeczy, w pełni trafna jest teza, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie będzie mogła być wniesiona przez stroną postępowania sądowoadministracyjnego, będącą - w aspekcie cywilnoprawnym - jednostką organizacyjną Skarbu Państwa /statio fisci/ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz - pod. red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, j.w., str. 1149, teza 2).

Minister Rozwoju, będąc stroną postępowania sądowoadministracyjnego (organ), nie ma interesu prawnego w uzyskaniu wyroku uwzględniającego skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia - prejudykatu - celem dochodzenia, jako statio fisci Skarbu Państwa, roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa na podstawie 4171 § 2 k.c.

Dwie jednostki organizacyjne Skarbu Państwa (stationes fisci) nie mogą bowiem być przeciwnymi stronami w tym samym postępowaniu przed sądem powszechnym, co jest wynikiem materialnoprawnej konstrukcji zakładającej jednolitość Skarbu Państwa, jako osoby prawnej (por. też wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r. II CKN 1389/00).

Oznacza to, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, o której mowa w art. 285a p.p.s.a., wniesiona przez organ – w postępowaniu odszkodowawczym przed sądem powszechnym będący statio fisci Skarbu Państwa - jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a

Orzekając w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 285k § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w razie braku podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem.

Znaczy to, że oddalenie skargi możliwe jest tylko w razie merytorycznego rozpoznania sprawy (co do istoty) i stwierdzenia w jego wyniku, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem.

Wprawdzie w orzecznictwie wypowiedziany został też pogląd, że "O nieistnieniu podstawy do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, skutkującym oddaleniem skargi, można mówić w sytuacji, gdy mimo obiektywnej niezgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, wydanie tego orzeczenia nie wyrządziło skarżącemu szkody. Podkreślić jednocześnie należy, że udowodnienie tej szkody w postępowaniu przed Sądem Najwyższym nie jest wymagane. Wystarczy bowiem, że skarżący szkodę taką uprawdopodobni, z tym że chodzi tu nie o formalne jedynie spełnienie wymagania w tym względzie, lecz o uprawdopodobnienie rzeczywiste /materialne/" (por. wyrok SN z dnia 21 marca 2007 r., I CNP 76/06).

Stanowisko to prezentowane było jednak w sprawie, w której przyjęto, że mimo zadośćuczynienia wymogowi wywodu w celu uprawdopodobnienia szkody strona nie poniosła wskutek wydania kwestionowanego orzeczenia konkretnej szkody, co powodowało, że uwzględnienie skargi było bezcelowe.

W rozpoznawanej sprawie tymczasem - mimo formalnego spełnienia wymogu z art. 285 pkt 4 p.p.s.a. - brak podstaw by przyjąć, że uprawdopodobniono szkody, której organ mógłby dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie art. 4171 § 2 k.c. Skarga jest zatem - z uwagi na brak interesu prawnego we wniesieniu skargi - niedopuszczalna w rozumieniu art. 285h § 1 p.p.s.a. i jako taka podlega odrzuceniu nie zaś oddaleniu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 285h § 1 - z uwzględnieniem art. art. 285i oraz art.285j p.p.s.a. - orzekł jak w pkt. 1 postanowienia.

Postanowienie w przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (pkt 2) wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.