Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1481/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 4, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G. i Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1527/13 w sprawie ze skargi D. G. i Z. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1481/14, oddalił skargę D. G. i Z. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Starosta Wielicki decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - dalej jako: Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia przez D. G. i Z. G. budowy 7 sztuk wiat wolnostojących służących składowaniu maszyn i nawozów na działkach nr [...], [...] położonych w miejscowości S., gm. N.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. G. i Z. G..

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podał, że działki nr [...], [...] położone w miejscowości S. są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. obszar [...] przyjętym Uchwałą Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. - dalej jako: m.p.z.p. Teren planowanej inwestycji oznaczony jest w m.p.z.p. symbolem "R" - tereny użytkowane rolniczo. W § 19 m.p.z.p. jako przeznaczenie podstawowe dla terenu oznaczonego symbolem "R" ustalono: "uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, a w obszarach pomiędzy zainwestowaniem kubaturowym - uprawy ogrodnicze i sady". Jako przeznaczenie dopuszczalne w § 19 ust. 3 m.p.z.p. ustalono niekubaturowe ogólnodostępne urządzenia sportu i rekreacji (tj. tras szlaków turystycznych, ścieżek rowerowych z wykluczeniem pól campingowych i karawaningowych, strzelnic, parków rozrywki, itp., elementy malej architektury (wiaty, siedziska). Równocześnie § 19 ust. 4 jako warunki zagospodarowania w celu ochrony przed nadmiernym rozproszeniem zabudowy wprowadzono się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych w obszarze tego przeznaczenia.

Zdaniem organu odwoławczego zgłoszone wiaty nie mają cech obiektów wymienionych w § 19 ust. 3 m.p.z.p., które pozwalałyby na ich realizację w terenie o symbolu "R", jak również jako obiekty kubaturowe są objęte zakazem realizacji na terenie użytkowanym rolniczo.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że przedstawiony na załączonej mapie sposób lokalizowania wiat tworzy de facto jeden obiekt a do dwóch wiat środkowych brak jest swobodnego, bezpośredniego wejścia. W żadnym razie nie można zatem uznać, że są to odrębne obiekty budowlane, skoro dostęp do nich musi następować poprzez inne obiekty (pomieszczenia). Taki sposób przedstawienia inwestycji wskazuje na próbę obejścia przepisów prawa i próbę zastosowania trybu zgłoszenia wobec inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę.

Organ konkludował, że zgłoszona inwestycja nie może być zrealizowana, gdyż narusza ustalenia m.p.z.p., a co więcej sprzeciw wobec zgłoszenia powinien być wniesiony także na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, ponieważ inwestycja o takich gabarytach wymaga pozwolenia na budowę.

D. G. i Z. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili, że decyzja rażąco narusza przepisy prawa budowlanego, w szczególności art. 29-31 ustawy oraz ich uzasadniony interes prawny.

W uzasadnieniu podnieśli, że przy ustalaniu studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bezskutecznie protestowali przeciwko takiemu przeznaczeniu działek [...] i [...]. Działki te znajdują się w strefie izolacyjnej cmentarza, a zatem nie jest możliwe skorzystanie z nich przez właścicieli dla celów, do jakich były przeznaczone. Podkreślili, że działki te są zabudowane. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem, że przedmiotowe zgłoszenie stanowi próbę obejścia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem tryb, w jakim wystąpili o zgodę, był uzgadniany z pracownikami starostwa. Zakwestionowali prawidłowość dokonanej przez organ wykładni pojęcia "obiektu kubaturowego" jako niekorzystnej dla nich. Odwołali się do treści § 19 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu, wskazując, że zakaz określony w ust. 4 nie ma zastosowania. Podkreślili, że przepisy prawa budowlanego nie rozstrzygają jaka powinna być odległość między wiatami, ani też nie mówią o wejściach do wiat. Nadmienili, że inwestycja jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania prowadzonej działalności rolniczej.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku wyjaśnił, że z uproszczonego trybu zgłoszenia robót budowlanych mogą skorzystać wyłącznie ci inwestorzy, których inwestycje w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości mieszczą się w katalogu wymienionym w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasadą jest konieczność uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych, a zatem wszelkie wyjątki od tej zasady (wynikające właśnie z art. 29 - 31 tej ustawy) należy interpretować zawężająco. W razie stwierdzenia jakichkolwiek istotnych wątpliwości co do zakresu zgłoszonych robót budowlanych, złożonych przez inwestora dokumentów czy też zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym prawem organ administracji jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wniesienia sprzeciwu.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu drugiej instancji, że zgłoszona inwestycja nie może być zrealizowana, gdyż narusza ustalenia m.p.z.p., a dodatkowo - z uwagi na swe gabaryty - wymaga pozwolenia na budowę.

Jak ustalono działki nr [...] i [...] znajdują się w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. obszar [...] przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., w terenach użytkowanych rolniczo oznaczonych na rysunku planu symbolem "R". Jako przeznaczenie podstawowe w tym terenie ustalono uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, a w obszarach pomiędzy zainwestowaniem kubaturowym - uprawy ogrodnicze i sady (ust. 2). W ust. 3 jako przeznaczenie dopuszczalne na określonych w ust. 1 terenach ustalono:

1) zachowanie nie wydzielonych liniami rozgraniczającymi wód otwartych (dotyczy istniejących cieków wodnych);

2) "niekubaturowe" ogólnodostępne urządzenia sportu i rekreacji (tj. trasy szlaków turystycznych, ścieżek rowerowych z wykluczeniem pól campingowych i karawingowych, strzelnic, parków rozrywki, itp.);

3) elementy małej architektury (wiaty, siedziska);

4) urządzenia infrastruktury technicznej;

5) urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej;

6) nie wydzielone w planie dojścia dla pieszych, podjazdy oraz ścieżki rowerowe;

7) możliwość zalesień na gruntach rolnych klasy V i VI w zwartych kompleksach powyżej 0,5 ha oraz w terenach o spadku powyżej 15%.

Z kolei jako warunki zagospodarowania w pkt 4 wprowadzono m. in. w celu ochrony przed nadmiernym rozproszeniem zabudowy zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych w obszarze tego przeznaczenia.

Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że ze względu na ww. przepis planu miejscowego wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie może być zrealizowane, gdyż projektowana wiata jest obiektem kubaturowym. Wprawdzie ustawa Prawo budowlane i ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie zawierają definicji obiektu kubaturowego, a także definicji takiej nie zawiera posługujący się tym pojęciem obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to Sąd przyjął - posiłkując się słownikową definicją "kubatury budynku" - że pojęcie obiektu kubaturowego odnosi się do wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych, których można obliczyć objętość. Sąd wskazał, też, że do tego rodzaju terminologii nawiązuje m.in. przepis § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W przepisie tym mowa jest o kubaturze brutto budynku rozumianej jako iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji (...). Przepis ten, choć odnosi do budynków, może pomocniczo posłużyć do ustalenia rozumienia pojęcia obiektu kubaturowego. Pojęciem "obiektu kubaturowego" posługuje się ponadto rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz. U. Nr 130, poz. 1389), w którym, w załączniku nr 1, określono wskaźniki procentowe do obliczania wartości prac projektowych w kosztach robót budowlano-montażowych dla inwestycji kubaturowych, jednoznacznie wiaty jako obiekty kubaturowe zaliczono do kategorii 1.

W świetle powyższej argumentacji, jak również opisanego w zgłoszeniu zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budowy 7 wiat, bezpośrednio do siebie przylegających, o powierzchni 25 m2 każda, z wypełnieniem ścian, Sąd przyjął, że planowany obiekt (obiekty) budowlany jest bryłą geometryczną o dającej się określić objętości, który należy zaliczyć do obiektów kubaturowych. Jego realizacja jest zatem niedopuszczalna w świetle brzmienia § 19 ust. 4 pkt 4 miejscowego planu.

W ocenie Sądu powyższej konstatacji nie zmienia fakt, że w § 19 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu na terenie objętym symbolem "R" ustalono jako dopuszczalne elementy małej architektury, wymieniając przykładowo wiaty i siedziska. W § 4 ust. 1 pkt 27 m.p.z.p. wskazano, że pod pojęciem obiektu małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Zaznaczył, że w świetle uregulowań Prawa budowlanego zaliczenie wiat do obiektów małej architektury budzi wątpliwości, zwłaszcza że zacytowana definicja obiektu małej architektury odpowiada tej z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Samego pojęcia wiaty nie zdefiniowano ani w planie miejscowym, ani w przepisach prawa budowlanego, zatem konieczne jest sięgnięcie do jej rozumienia potocznego, a także wypracowanego w orzecznictwie, gdzie wskazuje się konsekwentnie, że jest to budowla (w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), składająca się z fundamentów oraz dachu posadowionego na słupach i nieposiadająca ścian. Zaliczenie wiaty do budowli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 wyklucza uznanie jej za obiekt małej architektury. Sąd zwrócił też uwagę, że wiaty zgłoszone przez skarżących nie odpowiadają przytoczonej definicji, albowiem założono wypełnienie ścian cegłą i ich otynkowanie. Ponadto zestawienie rozumienia obiektu małej architektury z zakazem określonym w § 19 pkt 4 planu wskazuje, że zamierzeniem Rady Miejskiej w N. przy uchwalaniu planu miejscowego było dopuszczenie do realizacji na terenie oznaczonym symbolem "R" jedynie obiektów o niewielkich gabarytach, które nie ingerowałyby w obecne zagospodarowanie działek, którego to warunku, w sposób oczywisty, nie spełnia inwestycja objęta zgłoszeniem.

Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu również w zakresie, w jakim zakwestionował on dokonane zgłoszenie na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1. Sąd podzielił obawy organu, że w rozpoznawanym przypadku w istocie chodzi o realizację jednego obiektu i takie określenie zamierzenia stanowi próbę obejścia przepisów prawa i uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd wskazał także na rozbieżność między częścią opisową – w której podano te same wymiary dla wszystkich wiat, a rysunkiem na mapie sytuacyjno-wysokościowej, z którego jednoznacznie wynika, że wymiary jednej z wiat miały być inne od pozostałych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. G. i Z. G., zaskarżając wyrok w całości.

Sądowi pierwszej instancji zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do tego, co było przedmiotem sprawy i zaniechanie zbadania zgłoszonych zarzutów przez skarżącego, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi, podczas gdy z uwagi na nierzetelne i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a-c ppsa;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i uznanie, że obligatoryjną cechą budowy każdej wiaty zlokalizowanej w sąsiedztwie innej wiaty jest obowiązek zapewnienia swobodnego, bezpośredniego wejścia do wiaty, w sytuacji, kiedy wiata nie musi stanowić obiektu wolnostojącego, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy takiego wymogu nie formułują żadne przepisy powszechnie obowiązującego prawa;

3. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. § 19 ust. 3 pkt 3 w zw. z § 19 ust. 4 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. obszar [...] obejmujący wsie: O., P., S., S., S., Z., Z. i Z. w zw. z art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że powołane postanowienia uniemożliwiają realizację zamierzenia planowanego przez skarżących, w sytuacji, kiedy pojęcie obiektu małej architektury na gruncie art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie zawiera katalogu zamkniętego, co umożliwia przyjęcie odrębnej definicji na gruncie prawa miejscowego, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, podczas gdy z uwagi na zgodność planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w S. realizacja budowy wiat była dopuszczalna.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto postawione na wstępie zarzuty. Skarżący kasacyjnie, odnosząc się do istoty trybu zgłoszenia robót budowlanych, podnieśli, że zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w razie niekompletności zgłoszenia co do wymaganej dokumentacji, właściwy organ nakłada na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wzywały skarżących do jakichkolwiek uzupełnień. Jak bowiem wskazali skarżący, wszelkie niejasności i wątpliwości zostały wyjaśnione w dniu złożenia zgłoszenia, poprzez naniesienie odpowiednich zmian w zgłoszeniu - zgodnie z dyspozycją organu pierwszej instancji. Z tego względu organy dysponowały pełnym, kompletnym i zgodnym z prawem zgłoszeniem. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji sformułował wątpliwości w zakresie stanu faktycznego (co do rzeczywistej liczby obiektów objętych zgłoszeniem) i pomimo tego nie uchylił decyzji organu pierwszej instancji, lecz utrzymał ją w mocy. Mimo że w niniejszej sprawie miała miejsce sytuacja objęta hipotrezą normy art. 138 § 2 k.p.a. - z uwagi na niepełne i niewyczerpujące ustalenia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazywał na wątpliwości w przedmiocie zgodności części opisowej zgłoszenia ze szkicem, jak również charakteru planowanej inwestycji - organ drugiej instancji nie wyeliminował decyzji pierwszoinstancyjnej z obrotu prawnego, co niewątpliwie narusza art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę, że także Sąd pierwszej instancji powziął wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, dostrzegając wadliwość przeprowadzonego przez nie postępowania. W takiej sytuacji powinien on uchylić obie decyzje, czego nie uczynił, co wskazuje na wadliwość zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego skarżacy kasacyjnie podnieśli, że przy wykładni tego przepisu konieczne jest stosowanie wykładni językowej, najpełniej odzwierciedlającej intencję i wolę ustawodawcy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wprowadził natomiast dodatkowe kryterium, którego dopiero wystąpienie łącznie z wymogami wprost określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego umożliwia uznanie, że planowany obiekt jest wiatą. Sąd przyjął, że celem wypełnienia definicji pojęcia "wiata" - które to pojęcie nie jest definicją normatywną, a wypracowane zostało przez orzecznictwo - konieczne jest posiadanie przez przedmiotowy obiekt swobodnego, bezpośredniego dojścia, aby mógł zostać uznany za wiatę. Powyższy obowiązek nie wynika z powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem skarżacych kasacyjnie skoro wiata nie musi być obiektem wolnostojącym, to tym samym nie musi posiadać osobnego wejścia. Może ona bowiem zostać zlokalizowana wzdłuż innego budynku, nie mając w ten sposób charakteru wolnostojącego. W takiej sytuacji dojście do wiaty będzie połączone z budynkiem, do którego przylega. Na skutek błędnej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego Sąd pierwszej instancji doszedł do wadliwego przekonania, że brak samodzielnego wejścia do każdej z planowanych wiat eliminuje możliwość uznania ich za wiaty, co w konsekwencji spowodowało wadliwe oddalenie skargi.

Końcowo skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi dokonanie wadliwej wykładni pojęcia "obiekt małej architektury", co doprowadziło do nieprawidłowego uznania braku zgodności planowanej budowy wiat z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej kolejności podnieśli, że zawarta w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego definicja obiektu małej architektury nie ma charakteru zamkniętego, wobec czego możliwe było poszerzenie przedmiotowej definicji na potrzeby prawa miejscowego. Żaden przepis - w tym zasady techniki prawodawczej - nie uniemożliwia nadania już zdefiniowanym pojęciom kolejnej definicji, jeżeli dotychczasowa definicja ma jedynie katalog przykładowy. Za chybione uznali stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku możliwości uznania wiaty za obiekt małej architektury, skoro nie istnieje zamknięta definicja przedmiotowego pojęcia. Po wtóre zaś, w przepisach prawa nie występuje legalna definicja pojęcia wiaty i nieuzasadnione jest odgórne wykluczenie możliwości ujęcia wiaty w zakresie pojęcia obiektu małej architektury. W takiej sytuacji Sąd, dokonując wykładni planu, zobowiązany był do odwołania się do przedmiotowych pojęć na gruncie powołanego aktu miejscowego, zgodnie z zasadami wykładni językowej. Tymczasem odwołał się on do definicji wypracowanych przez orzecznictwo w przedmiocie rozumienia "obiektu kubaturowego", "obiektu małej architektury" i "wiaty", co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest obiektem kubaturowym, wymagającym pozwolenia na budowę. Dodatkowo, Sąd pominął też fakt, że ustawodawca zarówno w przypadku budowy wiaty, jak również obiektu małej architektury, przewidział konieczność dokonania zgłoszenia, a nie uzyskania pozwolenia na budowę. Brak stosownych ustaleń Sądu pierwszej instancji w tym zakresie wynikał z wadliwie przeprowadzonego postępowania przez organy obu instancji, które nieprawidłowo ustaliły rozmiar i usytuowanie planowanej przez skarżących inwestycji. Konsekwencją wadliwego przyjęcia przez organy, że obiekt planowany przez skarżących jest obiektem kubaturowym, była błędnie dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia m.p.z.p. i Prawa budowlanego w przedmiocie charakteru planowanej przez skarżących inwestycji, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkująca nieważnością postępowania. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając skargę kasacyjną w ww. zakresie wskazać należy, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny czy prawidłowo organy administracji, działając w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej jako: Prawo budowlane, wniosły sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie 7 wiat wolnostojących, argumentując to sprzecznością zgłoszonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz faktem, że w rzeczywistości inwestycja ta wymaga pozwolenia na budowę.

Nieuzasadniony okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.. Analiza akt sprawy niezbicie dowodzi, że organy obu instancji uznały zgłoszenie jako kompletne, niewymagające wezwania inwestorów do jego uzupełnienia. Podnoszona - zasadnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - wątpliwość co stanu faktycznego sprawy z zakresie liczby obiektów objętych przedmiotowym zgłoszeniem nie stanowiła zastrzeżenia tego rodzaju, które wymagałoby od rozpoznających sprawę organów wezwania inwestorów do uzupełnienia zgłoszenia. Już na podstawie samego zgłoszenia - zarówno jego części opisowej, jak i szkicu oraz rysunku na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej - uzasadnione jest stwierdzenie organu odwoławczego, zaakceptowane następnie przez Sąd, że w istocie planowane zamierzenie inwestorów polegać miało na budowie nie 7 wiat, lecz 1 większego obiektu składającego się z 7 niesamodzielnych mniejszych części (wiat). Powyższe stwierdzenie, co uszło uwadze skarżących kasacyjnie, miało charakter kategoryczny i jako takie zostało też zaakceptowane przez Sąd.

Należy zatem za Sądem pierwszej instancji przyjąć, że w tym zakresie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organy obu instancji w sposób rzetelny, z uwzględnieniem reguł wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienia wydanych decyzji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W rezultacie uznać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę, nie naruszając art. 151 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego uznać należy, że również i one nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Jak stanowi art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] października 2013 r.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W niniejszej sprawie kwestią sporną wynikłą na tle wykładni powyższego przepisu było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku zamierzenia opisanego jako budowa kilku przylegających do siebie wiat, o powierzchni 25 m2 każda, brak samodzielnego wejścia do części z nich pozwala na uznanie ich jako kilku odrębnych obiektów, czy też z uwagi na sposób ich lokalizowania tworzą one jeden obiekt (którego łączna powierzchnia, obejmująca sumę poszczególnych wiat, przekracza 25 m2 a tym determinuje uznanie zamierzenia jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę).

Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że pojęcie wiaty, którym posługuje się zarówno art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i mający zastosowanie w niniejszej sprawie § 19 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p., nie zostało zdefiniowane ani na gruncie ww. ustawy, ani w planie miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych przywołanym przez Sąd pierwszej instancji, że za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy uznać posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach.

W niniejszej sprawie jak wynika ze zgłoszenia obejmowało ono wykonanie 7 wiat, posadowionych obok siebie (przylegających do siebie), składających się z 4 dwuteowników 120 mm zakotwionych z podłożu pomiędzy dźwigarami, z wypełnieniem ścian cegłą kratówki i położonym tynkiem od zewnątrz, o powierzchni 25 m2 każda. Rację trzeba przyznać Sądowi pierwszej instancji, że w analizowanym przypadku zamierzenie zgłoszone przez skarżących nie odpowiada przyjętej wyżej definicji wiaty już z tego tylko powodu, że zakłada ono wypełnienie ścian cegłą i ich otynkowanie.

Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni pojęcia wiaty zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pod tym kątem czy za wiatę można uznać obiekt wolnostojący nieposiadajacy samodzielnego dojścia. Argument o braku bezpośredniego dojścia do kilku z objętych zgłoszeniem wiat, w powiązaniu z analizą sposobu ich lokalizowania - niezależnie do wypełnienia ścian cegłą - odgrywał kluczowe znaczenie nie dla samego zakwalifikowania obiektów jako wiat, lecz dla zakwalifikowania zamierzenia jako budowy jednego obiektu budowlanego o łącznej powierzchni przekraczającej 25 m2 wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, będącej warunkiem zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Bez znaczenia zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają te wszystkie argumenty skargi kasacyjnej, które miałyby wskazywać, że dla zakwalifikowania danego obiektu jako wiaty nie musi to być obiekt wolnostojący, a dostęp do niego nie musi być bezpośredni.

Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że objęte zgłoszeniem zamierzenie polega - wbrew opisowi zawartemu w zgłoszeniu - na budowie jednego obiektu, który nie wyczerpuje przesłanek uznania go za wiatę zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę stosowanie do art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Taka ocena charakteru inwestycji wynika niezaprzeczalnie z faktu, że do dwóch "wiat" środkowych (pomieszczeń przylegających z jednej strony do budynku istniejącego na odległość dylatacji, z pozostałych stron otoczonych innymi "wiatami" objętymi zgłoszeniem, przylegającymi na odległość dylatacji) nie zapewniono samodzielnego, bezpośredniego dostępu. Jedyną drogą dojścia do nich jest dostęp przez pozostałe pomieszczenia objęte zgłoszeniem. Takie rozwiązanie kwestii dostępu do dwóch z zaprojektowanych pomieszczeń poddaje pod wątpliwość celowość ich zaprojektowania jako samodzielnych obiektów, gdy w efekcie doprowadzić to ma do powstania jednego większego obiektu, składającego się z kilku wydzielonych, lecz niesamodzielnych pomieszczeń. Brak samodzielnego, bezpośredniego wejścia do dwóch środkowych pomieszczeń traktowanych przez inwestorów jako wiaty uzasadnia uznanie objętej zgłoszeniem inwestycji za próbę ominięcia prawa poprzez faktyczną budowę jednego większego obiektu, niewymienionego w przepisach art. 29 - 31 Prawa budowlanego, co do którego istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Przechodząc do oceny drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że rację miał Sąd pierwszej instancji wskazując za organami rozpoznającymi sprawę, że realizacja zgłoszonej inwestycji była niemożliwa również z innego powodu - z uwagi na niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie skarżących kasacyjnie zgłoszona przez nich inwestycja jest zgodna z zapisami § 19 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p., dopuszczającego na terenie objętym inwestycją przeznaczenie: "elementy małej architektury (wiaty, siedziska)". Z oceną tą nie sposób jednak zgodzić się.

Oczywiście prawidłowe jest stanowisko, że definicja obiektu małej architektury zawarta w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie ma charakteru zamkniętego. Zgodnie z definicją legalną wyrażoną w przywołanym przepisie przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, w szczególności a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Nieprecyzyjna definicja "obiektu małej architektury" powoduje konieczność jej interpretacji indywidualnie do danego stanu faktycznego. Powyższe nie oznacza jednak dowolności w wykładni tego pojęcia. Przywołana wyżej ustawowa definicja obiektu małej architektury zawiera określenie istotnej wspólnej cechy tej kategorii obiektów budowlanych, która odnosi się do ich gabarytów, mianowicie muszą to być "niewielkie obiekty". W sytuacji, gdy w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalny prawodawca posługuje się tym pojęciem - zdefiniowanym jednak na gruncie Prawa budowlanego, nie nadając mu odmiennego brzmienia, brak jest podstaw, by przy dokonywaniu wykładni zapisów tego planu pomijać legalną definicję obiektu małej architektury. Rację ma Sąd pierwszej instancji, który - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - wskazał, że wiata jest szczególnego rodzaju obiektem budowlanym, który według przepisów Prawa budowlanego nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1943/10; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pominąć jednakże nie można, że w § 19 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p. wiaty zaliczono do obiektów małej architektury dopuszczalnych do realizacji na terenie objętym planowaną inwestycją. Na gruncie rozpoznawanej sprawy uzasadniona jest zatem taka wykładnia zapisów § 19 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p., która - uwzględniając ustawową definicję obiektu małej architektury - pod pojęciem wiat zaliczanych do kategorii obiektów małej architektury rozumie wyłącznie obiekty o konstrukcji właściwej wiatom, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (posiada zadaszenie, nie posiada ścian, posadowienie na słupach) i jednocześnie jest niewielkich rozmiarów. Fakt, że we wskazanym przepisie planu miejscowego w przykładowym katalogu obiektów uznanych za obiekty małej architektury wymieniono wiatę obok siedziska, tylko podkreśla, jak istotną rolę w tej definicji odgrywa cecha rozmiarów obiektu jako kluczowa do uznania za obiekt małej architektury. Dodatkowo, na co trafnie zwrócili uwagę Sąd pierwszej instancji, w § 19 ust. 4 m.p.z.p. jako warunki zagospodarowania w celu ochrony przed nadmiernym rozproszeniem zabudowy wprowadzono zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych w obszarze tego przeznaczenia. Zestawienie wyżej przyjętej definicji obiektu małej architektury z zakazem określonym w § 19 ust. 4 m.p.z.p. potwierdza prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, że intencją Rady Miejskiej w N. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było dopuszczenie do realizacji na terenie oznaczonym symbolem "R" wyłącznie obiektów o niewielkich gabarytach, nie ingerujących w obecne zagospodarowanie działek. Powyższego warunku w sposób oczywisty nie spełnia inwestycja objęta zgłoszeniem. Nie sposób bowiem uznać, że 7 przylegających do siebie wiat, mających służyć do składowania maszyn i nawozów, o wymiarach 7,14 m x 3,5 m, wysokości 4,80 m oraz powierzchni 25 m2 każda - jak deklarowali inwestorzy, składających się jednak w istocie na jeden obiekt o powierzchni odpowiadającej sumie powierzchni poszczególnych części ("wiat"), jest obiektem małej architektury o niewielkich rozmiarach, mogącym należeć do tej samej kategorii obiektów co siedzisko.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.