Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2729/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 174, ART. 183, ART. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: ART. 7, 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ART. 61 UST. 1 PKT 1, ART. 2 PKT 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 302/15 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015r. sygn. akt II SA/Łd 302/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którą to decyzją SKO uchyliło decyzję Wójta Gminy Wielgomłyny z dnia [...] grudnia 2014 roku, nr [...] w części dotyczącej określenia przedmiotu inwestycji i ustaliło warunki zabudowy dla legalizacji budynku magazynowo - handlowego wybudowanego na terenie oznaczonym nr ewid. [...], obręb K., gm. W., a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Wójt Gminy Wielgomłyny, na skutek uchylenia wcześniejszych rozstrzygnięć w toku kontroli instancyjnej, po ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora - W.J., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 roku określił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowo - handlowy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.").

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła właścicielka działki nr ewid. [...] - M.M. argumentując, iż inwestor nie jest właścicielem działki objętej warunkami zabudowy, posiadanie tego gruntu uzyskał w sposób nielegalny, a ona nie wyraża zgody na inwestycję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, ww. decyzją uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej określenia przedmiotu inwestycji i ustaliło warunki zabudowy dla legalizacji budynku magazynowo - handlowego wybudowanego na terenie oznaczonym nr ewid. [...], obręb K., gm. W., a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w sprawie ocenie mogą być poddane jedynie zagadnienia, które wiążą się wyłącznie z procesem ustalenia warunków zabudowy, zatem poza zakresem zainteresowania organu pozostaną podniesione przez autorkę odwołania kwestie związane z toczącym się przed organem nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym. Także spory na tle własności czy granic nieruchomości, nie mogą tamować podjęcia decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p,, rolą decyzji ustalającej warunki zabudowy jest określenie prawem dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu. Organ zobowiązany jest rozpatrzyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy również po wybudowaniu (samowolnie) obiektu budowlanego.

Dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli terenu inwestycji, jak i sąsiednich nieruchomości, bowiem decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Stosunki pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości normowane są przepisami- prawa cywilnego. Przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może w istocie dojść do naruszenia praw innych osób. W sytuacji bezplanowej podjęcie decyzji jest możliwe, jeżeli projektowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa, o ile zachodzą warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten wskazuje przesłanki, które determinują wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a jeżeli są one spełnione, to ustalenia warunków zabudowy nie można odmówić (art. 56 u.p.z.p.).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), co ma zagwarantować zachowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Niedopuszczalne jest zawężające rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi.

Jak zaakcentowało Kolegium, przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji budynku handlowo - usługowego. Organ pierwszej instancji dokonał analizy funkcji oraz cech "zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej stosownie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). Obszar analizy został wyznaczony stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej niż 50 m (3 x 10 m < 50 m). Teren inwestycji znajduje się na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej, zatem ustalenie warunków zabudowy dla spornego obiektu znajduje uzasadnienie. Kolegium szczegółowo omawiając sposób ustalenia parametrów zabudowy wskazało, iż linia zabudowy została wyznaczona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, po uwzględnieniu tego, iż działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji nie są zabudowane. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyznaczony na mocy § 5 ust. 2 rozporządzenia, na poziomie 22,9%, biorąc pod uwagę, że działki objęte analizą mają zróżnicowane wskaźniki zabudowy (od 2,9%, poprzez 22%, aż do 42,3%), a średni wskaźnik dla analizowanego obszaru wynosi 16,9%. Szerokość elewacji frontowej wyznaczono w przedziale od 5,65 m do 7,60 m na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, tj. w inny sposób wynikający z analizy, biorąc pod uwagę, że legalizowany budynek już istnieje i nie narusza ładu przestrzennego oraz fakt, że szerokości elewacji frontowych istniejących budynków są zróżnicowane od 15 m do 19 m dla budynków usługowych, od 10 m do 12 m dla budynków mieszkalnych i od 3 m do 31 m dla budynków gospodarczych. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono zgodnie z wnioskiem inwestora od 2,96 m do 5,86 m na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza odstępstwo od wartości średnich pod warunkiem, iż wynika to z ustaleń analizy urbanistycznej. Tymczasem w analizie wskazano, iż w obszarze analizowanym jest duża rozpiętość w zakresie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków (od 2,5 m do 3 m dla budynków usługowych, od 2 m do 7,5 m dla budynków mieszkalnych oraz od 1 m do 6 m dla budynków gospodarczych). Geometrię dachu ustalono natomiast stosownie do dachów występujących w obszarze analizowanym na podstawie § 8 rozporządzenia.

Uzasadniając konieczność wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego Kolegium wyjaśniło, iż inwestor w piśmie z dnia 14 października 2014 roku wskazał, iż wniosek o wydanie warunków zabudowy dotyczy ustalenia parametrów i legalizacji budynku wybudowanego z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę (zgodnie z postanowieniem organu nadzoru budowlanego, który nałożył obowiązek dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy). Wobec tego przedmiotem decyzji jest ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji budynku magazynowo - handlowego.

W skardze do sądu administracyjnego M.M. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji wskazała na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że ma on zastosowanie i możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nielegalnie zabudowanej nieruchomości, w sytuacji gdy został wybudowany obiekt, względem którego uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę, czym wyeliminowano ją z obrotu prawnego, zatem nie jest możliwe na podstawie ww. regulacji wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, lecz prowadzenie czynności w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Strona dostrzegła także naruszenie prawa procesowego, tj. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pominięcie faktu prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do budynku objętego decyzją o warunkach zabudowy, a tym samym naruszenia prawa, gdyż w sprawie winny mieć zastosowanie regulacje przewidziane w prawie budowlanym, a nie u.p.z.p. W motywach skargi jej autorka opisała przebieg postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie samowolnie realizowanej inwestycji, w toku którego to postępowania organ administracji architektoniczno - budowlanej stwierdziwszy, iż inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, uchylił to pozwolenie. Za błędny skarżąca uznaje pogląd Kolegium, iż wszelkie kwestie związane z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym przed organami nadzoru budowlanego, pozostają bez wpływu na postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W ocenie autorki skargi, postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem w sprawie nie ma zastosowania art. 61 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. W sprawie nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., bowiem decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niezależnie od tego - zdaniem strony - istnieją przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, bowiem inwestor nie ma prawnej możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do określenia warunków zabudowy skarżąca podkreśliła, iż parametry w decyzji zostały dopasowane do zrealizowanej przez inwestora budowy. Decyzja o warunkach zabudowy narusza polegające ochronie interesy osób trzecich, czyli skarżącej, bowiem dach spornego budynku jest wykonany ze spadkiem na jej działkę, co narusza prawo własności przysługujące skarżącej. W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza, a nie handlowo - magazynowa, czyli taka jaką reprezentuje sporny budynek.

Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji powinien podlegać wyłączeniu, bowiem osoba pełniąca funkcję Wójta pozostaje w bliskich relacjach z inwestorem.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który wskazuje, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy działka inwestycyjna ma szerokość 10 m, zatem trzykrotność tej wielkości daje obszar o szerokości 30 m, co jednak nie spełnia warunków powołanego przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia, dlatego - jak najbardziej słusznie - organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 50 m. Organy obu instancji wskazały sposób ustalenia wielkości obszaru analizowanego. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie trzech rodzajów zabudowy, a mianowicie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej. Z przedmiotowej sprawy wynika, że inwestor wnioskował o ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego obiektu, który w chwili obecnej jest wykorzystywany na cele magazynowo - handlowe w zabudowie usługowej. Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej w obszarze analizowanym i objętej wnioskiem inwestora, nie można wyprowadzić konkluzji o ich wzajemnej sprzeczności. Ten rodzaj zabudowy jest dopuszczalny na obszarze analizowanym. W szczególności wobec tego, iż w obszarze analizowanym organ przeprowadzający analizę urbanistyczną stwierdził występowanie zabudowy usługowej pod postacią dwóch budynków usługowych (na działkach nr ewid. [...] i [...]) należy stwierdzić, iż w sprawie spełniony został wymóg kontynuacji funkcji, czyli tzw. "dobrego sąsiedztwa. W dalszej kolejności w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 - § 8 rozporządzenia.

W obszarze analizowanym frontowe linie zabudowy znajdują się w odległości od 2 do 32 m od frontu działki przylegającego do drogi publicznej. Organ określił linię zabudowy dla nowej inwestycji zgodnie z treścią § 4 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczoną linię zabudowy organ określił uwzględniając dużą rozpiętość linii zabudowy w obszarze analizowanym. Linia zabudowy została określona na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie omawianego parametru znajduje swoje potwierdzenie w uzasadnieniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 2,9% do 42,3%, co daje wartość średnią na poziomie 16,9%. Niemniej organ powołując normę § 5 ust. 2 rozporządzenia, określił wskaźnik powierzchni zabudowy na maksymalnym poziomie 22,9% wskazując, iż nie zaburzy to istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Kolejnym elementem decyzji o warunkach zabudowy była prawidłowo określona szerokość elewacji frontowej. Istniejące zagospodarowanie wnioskowanej działki oraz rodzaj zabudowy nie naruszają ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i przemawiają za odstąpieniem od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na podstawie wartości średniej. Sąd I instancji wskazał, iż organ należycie uzasadniając takie rozwiązania ustalił szerokość elewacji frontowej w przedziale między 5,65 m, a 7,6 m. Organ powołując się na przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia określił szerokość elewacji frontowej budynku gospodarczego w sposób odmienny niż wielkość średnia. Z tego powodu, iż Wójt określił dany parametr zabudowy w sposób odmienny, ale z zachowaniem odpowiednich wymagań, nie można czynić organowi żadnego zarzutu, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej szerokości elewacji budynku gospodarczego wynika z analizy urbanistycznej.

W sprawie organ określił też wielkość górnej krawędzi elewacji frontowej powołując regulację szczególną zawartą w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wójt w motywach przyjęcia takiego rozwiązania podniósł, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowana i mieści się dla budynków usługowych w przedziale od 5,5 m do 6 m, budynków mieszkalnych od 3 m do 10 m, a budynków zagrodowych między 3 m do 9 m. Wobec tego, dodatkowo dostrzegając, iż ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej nie będzie burzyć istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem inwestora, zatem w przedziale między 2,96 m a 5,85 m. W podobny sposób organ określił wysokość górnej kalenicy budynku kształtując ją w przedziale między 4,19 m, a 5,86 m, co uzasadnione jest dużą rozpiętością tych wartości w obszarze analizowanym oraz faktem, iż odstępstwo nie zaburzy istniejącego w analizowanym obszarze ładu przestrzennego. Takie określenie komentowanego parametru nie narusza prawa. Końcowym elementem decyzji, wynikającym z treści § 8 rozporządzenia, są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż dach ma być jednospadowy o kącie nachylenia do 30°, kalenica prostopadła lub równoległa do frontu działki. Wobec tego wyznaczone parametry odpowiadają geometrii dachu legalizowanego, a jednocześnie nie naruszają ładu przestrzennego, zatem również ustalenia organu w tym zakresie odpowiadają prawu. Nadto działka inwestora ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wzniesionego obiektu. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotem postępowania było ustalenie warunków zabudowy dla legalizowanego obiektu magazynowo - handlowego, a nie zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek magazynowo - handlowy. Nadto w ocenie Sądu Wojewódzkiego kwestia, iż obiekt, którego dotyczy postępowanie jest w trakcie procedury legalizacji, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, to postanowienie organu nadzoru budowlanego zobowiązywało inwestora do złożenia, w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność taka nie wyłącza możliwości ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione są warunki wynikające z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Do legalizowanego obiektu ma zastosowanie również art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury, który podzielił Sąd I instancji, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego obiektu jest możliwe gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (por. np. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 października 2012 roku, II SA/Go 623/12; w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 roku, IV SA/Wa 769/08 i inne; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, organ nadzoru podejmie czynności i w ramach swoich kompetencji przeprowadzi postępowanie legalizacyjne.

Strona podniosła także, iż parametry określone w decyzji o warunkach zabudowy zostały dostosowane do samowolnie zrealizowanego obiektu. Niewątpliwie część parametrów kształtujących zabudowę została określona na zasadzie wyjątków, niemniej na wprowadzenie tych wyjątków pozwalają przepisy prawa i wspomniane wyjątki zostały wprowadzone po stwierdzeniu spełnienia dodatkowych warunków.

Nadto w treści analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy wskazano, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa. Tak określony charakter zabudowy odpowiada nomenklaturze przyjętej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), gdzie nie ma rozróżnienia na zabudowę usługową oraz handlową, czy magazynową. W przepisie § 2 pkt 1 lit. "b" tegoż rozporządzenia mowa jest tylko o zabudowie usługowej, zatem do tego rodzaju obiektów zaliczyć wypada zarówno budynki handlowe (czyli sklepy, markety itp.), a także obiektu pełniące funkcje magazynowe oraz usługowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.M. zaskarżając go w całości

I wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła :

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199 (zwana dalej u. p.z.p.). poprzez ich zastosowanie, skutkujące uznaniem, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowanej nieruchomości położonej w K. nr. [...], w sytuacji gdy względem pobudowanego na tej działce obiektu toczy się postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm dalej jako: Prawo Budowlane) i w którym to postępowaniu uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę, eliminując ją z obrotu prawnego, co implikuje z kolei fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r., poz. 199), poprzez uznanie, że wydana decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, a warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. winny być spełnione łącznie;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm), poprzez uznanie, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy nie narusza praw osób trzecich, podczas gdy zmiana konstrukcji dachu dokonana przez Inwestora W.J. ze spadkiem na nieruchomość skarżącej, powodująca spływ wód opadowych na tą nieruchomość, i w następstwie eksploatacja inwestycji, wykracza poza granice nieruchomości ozn. nr działki [...].

2) naruszenie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy - tj. przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w związku z 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, istotnego z punktu wydania przedmiotowej decyzji faktu prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego budynku posadowionego na działce inwestora nr [...] na podstawie art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane, a tym samym naruszenie prawa, gdyż w sprawie w miejsce przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winny mieć zastosowanie regulacje przewidziane w ustawie prawo budowlane, które dla tego rodzaju postępowania nie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy,

W uzasadnieniu skargi skarżąca kasacyjnie podniosła, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, ale dotyczy to samowoli budowlanej określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż w przypadku zrealizowania budowy w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona lub stwierdzono jej nieważność, organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie na podstawie przepisów art. 51, gdyż taka budowa nie stanowi samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 p.b. Na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, gdzie obiekt został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1999r., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego — wskutek jej uchylenia przez Starostę Powiatowego w dniu [...].05.2011r. - a do którego mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane.

Nadto inwestor dokonał samowolnie zmiany konstrukcji dachu ze spadkiem na nieruchomość skarżącej. Powoduje to, iż woda, podczas opadów deszczu, spływa na nieruchomość stanowiącą własności skarżącej czym narusza granice działki. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy Sąd I Instancji oceniając legalność decyzji nie dostrzegł, iż organ II Instancji wydając skarżoną decyzję naruszył także przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania W.J. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż Sąd prawidłowo ustalił, iż zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art.61 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Mając na uwadze, iż zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I Instancji oceniając legalność decyzji organu administracyjnego słusznie nie dostrzegł, aby organ II Instancji wydając skarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania takie jak art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności sprawy, które znalazły wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Sąd I instancji prawidłowo ustalił, iż zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art.61 u.p.z.p. Decyzja została wydana na podstawie analizy określonej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z § 3 do 8 w/w rozporządzenia /wymagania dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowanej, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz geometrii dachu, kąta nachylenia i wysokości kalenicy/. W analizie urbanistycznej prawidłowo ustalono, iż w sprawie spełniony został również " wymóg kontynuacji funkcji czyli tzw. dobrego sąsiedztwa ". Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania bliżej nie skonkretyzowanych przez skarżącą kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie.

W zakresie na ruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich zastosowanie, skutkujące uznaniem, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowanej nieruchomości w sytuacji gdy względem pobudowanego na tej działce obiektu toczy się postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż przepis art.51 ust.1 Prawa budowlanego przewiduje trzy wzajemnie się wykluczające sposoby prowadzenia postępowania naprawczego (błędnie określającego przez skarżącą kasacyjnie legalizacyjnego), Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust.1 pkt 1) – niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie.

W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust.1 pkt 2) – doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (najczęściej naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa) - nie występuje wówczas uchylenie pozwolenia na budowę. Wyznaczony w decyzji termin powinien być możliwie krótki, ale prawnie i technicznie uzasadniony. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust.3 omawianego artykułu.

Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust.1 pkt 3), o którym mowa w art.36a. Właściwy organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanym stanie faktycznym mamy do czynienia z trzecim przypadkiem. Organ nadzoru budowlanego słusznie wskazał, że przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny organ ten ma obowiązek zbadać zgodność projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy. Prawidłowo zatem aby móc zatwierdzić projekt budowlany zamienny należy zbadać jego zgodność z warunkami zabudowy dla budynku magazynowo – handlowego, w którym w trakcie budowy dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu w tym zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na magazynowo – handlowy. Przepis art.59 ust.1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniem art.50 ust.1 i art.86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Możliwe jest także ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby przedłożyć ją w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego. Zrealizowany obiekt budowlany, którego sposób użytkowania został nielegalnie zmieniony, powinien być zgodny z przepisami budowlanymi, a także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zbadać czy taka zgodność istnieje niezbędna jest właśnie decyzja o warunkach zabudowy. Taki obiekt budowlany musi nadawać się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczny. Dlatego też orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały do rozpatrzenia wniosku inwestora, który został złożony na potrzeby prowadzonego postępowania naprawczego, dyspozycję art.61 ust.1 u.p.z.p., gdyż przepis ten służy właśnie realizacji normy wynikającej z art.59 ust.1 u.p.z.p. Zatem stanowisko zawarte przez skarżącą kasacyjnie, iż niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowanej nieruchomości w sytuacji gdy względem pobudowanego na tej działce obiektu toczy się postępowanie w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie zasługuje na uwzględnienie w przedmiotowej sprawie.

Prawidłowo także Sąd I instancji wskazał, że kwestia dokonania przez inwestora samowolnej zmiany konstrukcji dachu ze spadkiem na nieruchomość skarżącej, powodująca, iż podczas opadów deszczu, woda spływa na jej nieruchomość będzie przedmiotem rozważań w postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru budowlanego. Jest to bowiem kwestia techniczno – budowlana dotycząca zgodności z projektem budowlanym. Zatem również niezasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art.5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.