Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1778/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi U. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia E. O. - uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (PINB) z [...] marca 2019 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem nr [...] PINB wstrzymał, na mocy art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawo budowlane, rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. [...] w Ł. (dz. nr [...]), będącego własnością E. O., prowadzonych bez pozwolenia na budowę i nałożył obowiązek złożenia określonych dokumentów.

Organ wskazał, że z prośbą o przeprowadzenie kontroli rozbudowy zwróciła się U. O. Podczas kontroli ustalono, że rozpoczęto rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (stan surowy otwarty). Rozbudowa dwukondygnacyjna, o konstrukcji z bloczków gazobetonowych, z dachem dwuspadowym, pokrytym blachą dachówkową o wym. 4,5 m x 9,30 m. Nie wydano pozwolenia na budowę.

Podczas kontroli sporządzono szkic i dokumentację fotograficzną. E. O. oświadczyła, że nie wiedziała o rozbudowie, gdyż mieszka w W. M. O. wskazał, że roboty wykonywał ojciec U. O., z kolei U. O. wyjaśniła, że rozbudowę prowadził sąsiad M. S.

PINB przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której przesłuchał E. O., M. O., U. O. i B. Z. Dnia 3 stycznia 2019 r. przeprowadzono kolejną rozprawę. W dniu 15 stycznia 2019 r. do organu powiatowego wpłynęły: kopie faktur, przekazane przez U. O., potwierdzające odbiór materiałów budowalnych przez M. O.

Organ stwierdził, że na ww. roboty wymagane było pozwolenie na budowę. Rozbudowa dotyczy budynku o wym. 4,5 m x 9,30 m ok. 42 m2). Prawidłowo zatem wszczęto postępowanie w trybie art. 48 Prawo budowlane.

Dalej stwierdził, że wprawdzie E. O. jest wyłącznym właścicielem działki inwestycyjnej, jednak inwestorami byli U. O. i M. O., co potwierdza materiał dowodowy.

Z zeznań M. O. na rozprawie administracyjnej wynika, że od ślubu ww. nieruchomość miał we władaniu, która miała być mu i jego żonie przekazana później. W 2017 r. wspólnie z żoną podjęli decyzję o wykonaniu rozbudowy. Nie był świadomy, że czyni samowolę budowlaną. W miejscu rozbudowy znajdował się ganek z kotłownią. Był w złym stanie technicznym. Podjął decyzję o rozebraniu ganku i zaczął budować nowe pomieszczenia. Wykonawców prowadziła U. O., załatwiała formalności.

E. O. natomiast wskazał, że po śmierci matki (16 marca 2013) przekazała nieruchomość w wyłączne władanie U. i M. O. Oni ponosili koszty - opłaty za prąd, wodę, oprócz podatków. Byli gospodarzami budynku i podejmowali wszystkie decyzje odnośnie rozbudowy, bez jej zgody.

Z zeznań S. Z., ojca U. O. wynika, że o pomoc przy budowie prosił go M. Os., od którego dostawał szczegóły techniczne prac.

J. S. zeznała, iż o rozbudowie dowiedziała się od U. O., gdy zgłosiła się ona do jej męża z o pomoc przy pracach budowlanych. Radziła się również w kwestiach budowlanych. Nie miała wiedzy kto kupował materiały. Z rozmowy z U. O. dowiedziała się, że będzie ona zmuszona wziąć kredyt bo kończą się pieniądze na rozbudowę. U. O. snuła pomysły aranżacji budynku, np. pokój na górze dla syna, duża kuchnia na parterze. Podała, że wie, iż U. O. wzięła kredyt w pracy na rozbudowę. Przeznaczane na ten cel były też pieniądze z 500+. W ocenie J.S. decyzja o rozbudowie musiała zapaść wspólnie przez U. i M. O. E. O. nigdy nie prosiła o pomoc przy rozbudowie. Podczas rozmów U. O. z mężem J. S. rysowane były szkice rozbudowy.

Zdaniem [...]WINB rozbudowa wykonana została z inicjatywy U. i M. O. To oni ją projektowali, finansowali, nadzorowali.

Organ zauważył, że wprawdzie inwestorzy nie są właścicielami działki, jednak zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być zatem skierowany do inwestora. Nakaz rozbiórki w pewnych sytuacjach może być kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości nie przysługuje. Kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 p.b. nie może być uznana za przypadkową. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody czy choćby aprobaty właściciela. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. Powyższe stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie dotyczyć będzie także analogicznie postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane w omawianej sprawie.

Z tych względów - ponownie rozpatrując sprawę - PINB powinien wdrożyć procedurę legalizacyjną w stosunku do faktycznych inwestorów rozbudowy.

Uprawnienie do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest traktowane przez ustawodawcę jako wyjątkowe. W tej sprawie zastosowanie art. 138 § 2 Kpa uzasadniała konieczność przeprowadzenia prawidłowej procedury, jak i poszanowania zasady dwuinstancyjności.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła U. O. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy :

1. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez wydanie wybiórcze ustalenia organu i dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że adresatami winni być U. i M. O.

2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw;

3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie wadliwych zaleceń przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem strony, organ odwoławczy jest zobowiązany poddać decyzję organu I instancji kompleksowej analizie i merytorycznie ocenić jej zasadność, a wyniki zawrzeć w uzasadnieniu zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a.

Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak równoznacznym z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Sama konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie, nie jest wystarczająca. Wymagane jest bowiem stwierdzenie, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania. Dwuinstancyjność postępowania nie stoi na przeszkodzie podjęciu rozstrzygnięcia merytorycznego w sytuacji, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzenia uzupełniających dowodów oraz odmiennych ustaleń prawnych, organ odwoławczy dojdzie do innych wniosków.

Nadto [...]WINB pominął, że postępowanie toczyło się z inicjatywy skarżącej – właścicielki budynku. Osoba czyniąca istotne nakłady, na ogół dokonuje ich na własny majątek. Stąd - co do zasady - inwestor jest właścicielem nieruchomości.

Skarżąca i M. O. - choć zajmowali fizycznie nieruchomość E. O. - to jednak właścicielka opłacała podatki. O przymiocie inwestora nie mogą decydować wyłącznie czynności wykonawcze. Wykonawca bowiem w ramach jakiegoś stosunku zobowiązaniowego działa w imieniu i na rzecz faktycznego inwestora.

Zasadnie zatem nałożono obowiązek na E. O. Za skutki samowoli nie może odpowiadać skarząca, która nie jest nawet posiadaczem samoistnym nieruchomości, a zatem i inwestorem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r., mocą którego organ uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] marca 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowienie z dnia [...] marca 2019 r. zostało wydane w postępowaniu toczącym się w przedmiocie legalności robót budowlanych wykonanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowiącego własność E. O., prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nakładało na E. O. obowiązek przedłożenia w trybie art. 48 ust. 3 Prawo budowlane określonych dokumentów.

Zaznaczyć trzeba, że [...]WINB nie kwestionował ustaleń organu powiatowego uznając za prawidłowy tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego. Stanowisko to należało podzielić. Wskazał natomiast, że organ I instancji nieprawidłowo określił adresata decyzji, a więc kto powinien wykonać nałożone obowiązki. Błędne określenie adresata obowiązków musiało skutkować wydaniem postanowienia kasatoryjnego.

Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać rozstrzygnięcie kasatoryjne, jeżeli ustali kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: w sposób niewątpliwy stwierdzi, że zaskarżoną decyzja/postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalając zaistnienie drugiej przesłanki organ nie może zapominać o uprawnieniu z art. 136 k.p.a., który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji. Dlatego też stosując art. 138 § 2 k.p.a. winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W świetle przedstawionej argumentacji wskazać trzeba, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie przeczył ustaleniom organu powiatowego, że adresem obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowalnego winna być E. O., pomimo iż jest właścicielem opisanej nieruchomości.

Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Kolejność podmiotów wymienionych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa, co oznacza, że organ nie ma dowolności w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania określonych czynności. Art. 52 Prawa budowlanego należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu, to jest skierowania go do podmiotu, który ma realną możliwość jego wykonania. Jeżeli zatem ustalono inwestora samowoli budowlanej, który jest w posiadaniu nieruchomości, to ten podmiot przede wszystkim należy brać pod uwagę, jako adresata czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego.

Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nakaz rozbiórki - co dotyczy również obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 Prawo budowlane - może zostać skierowany do inwestora nie będącego właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08, wyrok NSA z dnia 18 października 2018 II OSK 2623/16, wyrok WSA o w Krakowie z dnia 29 stycznia 2016 II SA/Kr 867/15, oraz z dnia II SA/Kr 460/15). W takim przypadku skierowanie nakazu do właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę. Stanowiłoby również bezpodstawne zwolnienie z odpowiedzialności inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej.

Prawo budowlane nie zawiera wprawdzie legalnej definicji pojęcia inwestora. Wskazuje jedynie, że jest on uczestnikiem procesu budowlanego (art. 17 Prawa budowlanego), a do jego obowiązków należy zorganizowanie procesu budowy, w tym zapewnienie opracowania projektów oraz wykonania i odbiorów robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych (art. 18 Prawa budowlanego).

Z powyższego wynika, że inwestorem jest podmiot, który inicjuje postępowanie w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje i finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki, a po zakończeniu wykonuje czynności niezbędne do rozpoczęcia legalnego użytkowania.

Stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie pozwalał zatem przyjąć, że inwestorami i zarazem sprawcami samowoli budowlanej byli U. O. i M. O. Z akt sprawy wynika bowiem, że to skarżąca wraz z mężem zainicjowali proces budowlany i go prowadzili. Swobodnie władali nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, co potwierdziła sama skarżąca w skardze, jak i E. O. – właścicielka działki. Powyższe ustalenia potwierdzili również świadkowie przesłuchani na rozprawie administracyjnej: J. S., S. Z., a nawet sam M. O.

Tym samym to na U. i M. O. winny być nałożone obowiązki wynikające z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zasadnie zatem wskazał organ, że procedura legalizacyjna powinna zostać wszczęta wobec sprawców samowoli budowlanej, co w konsekwencji uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Wyjaśnić bowiem trzeba, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Natomiast zmiana adresata decyzji do zmiany podmiotowej tożsamości sprawy, co z kolei prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Dlatego też ujawnienie na etapie postępowania odwoławczego, że adresatem decyzji powinien być inny podmiot niż ustalił to organ I instancji, w każdym takim przypadku obliguje organ II instancji do wydania decyzji na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Jest to bowiem nieusuwalna w postępowaniu odwoławczym wada, która nie może być sanowana w trybie art. 136 k.p.a.

Z podanych przyczyn zarzuty skargi okazały się niezasadne.

W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a..