Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5013/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 75 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 76, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 3, art. 2 pkt 4, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 89 poz 991
law: Ustawa z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 273 poz 1 pkt 37 załącznika nr 1
law: Rozporządzenie (WE) NR 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące   produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 539/11 w sprawie ze skargi M.Z. i Z.Z. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wprowadzenia do obrotu partii nawozu niezgodnie z warunkami oraz określenia terminu jej wycofania i nałożenia opłaty sanacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] września 2009 r., nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz M.Z. 4450 (cztery tysiące czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz M. Z. i Z. Z. solidarnie 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r. VI SA/Wa 539/11 – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Z.Z. i M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wprowadzenia do obrotu partii nawozu niezgodnie z warunkami oraz określenia terminu jej wycofania i nałożenia opłaty sankcyjnej.

2. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

2.1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych – działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."), a także art. 21 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 1, pkt 3 lit. a)–c) i pkt 4, art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i ust. 3, art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 89, poz. 991 ze zm.; dalej: "ustawa o nawozach nawożeniu z 2000 r.", lub "u.o.n. z 2000 r.", § 13 pkt 6 oraz § 14 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 października 2004 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 236, poz. 2369; dalej "rozporządzenie z 19 października 2004 r."), jak również art. 2 ust. 1 pkt 1, pkt 4 lit. a)–c) i pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033; dalej: "ustawa o nawozach i nawożeniu z 2007 r.", lub "u.o.n. z 2007 r.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 8 i art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.; dalej: "ustawa o jakości handlowej"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. Z. i Z.Z. – wspólników spółki cywilnej [...], ul. [...] (dalej: "skarżący" lub "strona skarżąca") – utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] września 2009 r., nr [...], na mocy której organ pierwszej instancji:

1) stwierdził wprowadzenie przez skarżących M. Z. i Z. Z.do obrotu partii 140 000 litrów nawozu [...] niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu,

2) określił termin wycofania wspomnianej wyżej partii z obrotu na 7 dni od dnia uprawomocnienia się tej decyzji,

3) nakazał skarżącym wniesienie na rachunek Urzędu Skarbowego, właściwego ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania wprowadzającego nawóz do obrotu, opłaty sankcyjnej stanowiącej 100% kwoty należnej za sprzedane nawozy, tj. 67 200 zł netto (69 216 zł brutto).

2.2. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że brak jest podstaw do zakwalifikowania produkowanego przez skarżących nawozu do kategorii nawozów naturalnych, które można wprowadzać do obrotu bez pozwolenia. Organ odwoławczy uznał, że sporny nawóz [...], wbrew sugestiom strony skarżącej, nie jest nawozem naturalnym, albowiem został wyprodukowany przy udziale dżdżownic z substancji lub mieszanin substancji organicznych. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że na sprzedaż spornego nawozu, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu, wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rolnictwa, której strona skarżąca nie uzyskała.

2.3. Na powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia 15 września 2005 r. skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r., wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2102/05, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zlecając organom przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenie możliwości i celowości dopuszczenia dowodu z opinii biegłego dla określenia rodzaju spornego nawozu [...], produkowanego w gospodarstwie skarżących.

2.4. Powołując się na ponownie przeprowadzone ustalenia, a także na sporządzoną w toku postępowania opinię biegłego z dnia 29 lipca 2009 r., Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wydał w dniu [...] września 2009 r. decyzję nr [...], na mocy której:

1) stwierdził wprowadzenie przez skarżących do obrotu partii 140 000 litrów nawozu [...] niezgodnie z warunkami określonymi w art. 3 ustawy z 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu,

2) określił termin wycofania wspomnianego wyżej nawozu z obrotu na 7 dni od uprawomocnienia się tej decyzji,

3) nakazał skarżącym wniesienie na rachunek Urzędu Skarbowego, właściwego ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania wprowadzającego nawóz do obrotu, opłaty sankcyjnej, stanowiącej 100% kwoty należnej za sprzedane nawozy, tj. 67 200 zł netto (69 216 zł brutto).

2.5. Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji skarżący wnieśli odwołanie do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

2.6. W konsekwencji po uwzględnieniu wniosków dowodowych stron oraz wydaniu opinii przez biegłych, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2009 r., nr [...], wydaną przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Szczecinie.

2.7. W piśmie z dnia 5 stycznia 2011 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego, strona zarzuciła organom obu instancji naruszenie prawa materialnego, w szczególności naruszenie przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za bezzasadną.

3.1. Sąd I instancji uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] września 2009 r., nr [...] wydana w przedmiocie stwierdzenia wprowadzenia do obrotu partii nawozu [...] niezgodnie z warunkami oraz określenia terminu jej wycofania i nałożenia na skarżących obowiązku uiszczenia opłaty sankcyjnej – nie naruszają przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności unormowań wskazanych zarówno w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, jak również w ustawie o nawozach i nawożeniu z 2000 r. oraz ustawie z dnia 10 lipca o nawozach i nawożeniu z 2007 r., a także w stosownych przepisach rozporządzenia z 19 października 2004 r.

3.2. Zdaniem Sądu, organy Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, nie dopuściły się również naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

3.3. Sąd uznał, że – wbrew zarzutom strony skarżącej – organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i w konsekwencji właściwie ustalonego stanu faktycznego zasadnie zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a., Sąd I instancji zauważył, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, rozstrzygając w dniu [...] grudnia 2010 r., zaś wcześniej – Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, wydając sporną decyzję z dnia [...] września 2009 r., bezwzględnie związani byli oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2102/05. Zdaniem Sądu, organy Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych obu instancji, ponownie orzekając w sprawie, kierując się nakazem wynikającym z przepisu art. 153 p.p.s.a., uwzględniły w sposób prawidłowy wszelkie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wspomnianego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2009 r.

3.4. Sąd I instancji stwierdził, iż Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, kierując się wspomnianymi zaleceniami Sądu, ponownie przeprowadzając postępowanie, postanowieniem z dnia 20 lipca 2009 r. powołał w sprawie biegłego prof. [...], który w dniu 29 lipca 2009 r. wydał stosowną opinię w sprawie kwalifikacji spornego produktu do rodzaju nawozów organicznych. Ponadto, również w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, organ ten z uwagi na fakt, iż strona skarżąca podnosiła wątpliwości co do zasadności powyższej opinii sporządzonej przez biegłego powołanego przez organ pierwszej instancji, wnosząc o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z opinii innego biegłego, zwrócił się zarówno do Instytutu Sadownictwa i Kwiaciarstwa w S. z prośbą o udzielenie stosownej informacji, jak również powołał dodatkowego biegłego (prof. [...] ze Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego), który w opinii z dnia 30 czerwca 2010 r. dotyczącej m.in. spornego nawozu płynnego o nazwie [...], produkowanego przez skarżących, wypowiedział się w przedmiocie klasyfikacji owego nawozu.

3.5. Odnosząc się do kwestii prawidłowej klasyfikacji nawozu wytwarzanego przez skarżących, w szczególności, ustalenia, czy wyprodukowany przez nich i wprowadzony do obrotu nawóz o nazwie [...] jest nawozem organicznym, jak przyjęły organy obu instancji, czy też – jak przekonywała strona skarżąca – nawozem naturalnym.

3.6. Po analizie opinii biegłych wydanych w sprawie, Sąd I instancji stwierdził, iż stanowisko skarżących, że [...] JEST nawozem naturalnym, na którego wprowadzenie do obrotu nie jest wymagane pozwolenie, bowiem nawóz ten jest obornikiem (odchodami dżdżownic) wytworzonym z obornika (odchodów zwierząt kopytnych) i stanowi naturalną mieszaninę wymienionych oborników, nie znalazło potwierdzenia w opinii biegłego prof. [...] z dnia 29 lipca 2009 r. jak również w jej uzupełnieniu z dnia 8 października 2009 r. Biegły, który wykonywał przedmiotową ekspertyzę na zlecenie organu stwierdził, że nawóz produkowany przez skarżących jest nawozem organicznym, do którego nawóz naturalny w postaci obornika został wykorzystany jedynie jako surowiec. Biegły zauważył jednocześnie, iż ze względu na to, że spornego produktu nie sposób zakwalifikować do żadnego z rodzajów nawozów naturalnych, które wymieniono enumeratywnie w ustawie o nawozach i nawożeniu, zaś został on wytworzony z substancji organicznej, uznać trzeba, że jest to nawóz organiczny.

3.7. W ocenie Sądu, mając na względzie zarówno obowiązujące w tej materii normy prawne wyrażone w przepisach obu ustawy o nawozach i nawożeniu (a więc ustawy z 2000 r. oraz ustawy z 2007 r.), jak również opinię prof. [...] z dnia 29 lipca 2009 r., uzupełnioną następnie w dniu 8 października 2009 r., a także pozostałe zgromadzone w niniejszej sprawie opinie i analizy, tj.: opinie dr inż. [...] z Akademii Rolniczej w Szczecinie z dnia 15 lipca 2005 r. oraz z marca 2007 r., "Oświadczenie o [...]" wydane przez prof. [...] z Wyższej Szkoły Ekonomiczno-Humanistycznej w Skierniewicach z dnia 16 lutego 2007 r., pismo Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach z dnia 7 stycznia 2008 r., opinię Instytutu Sadownictwa i Kwiaciarstwa w Skierniewicach z dnia 24 czerwca 2004 r., a także opinię prof. [...] ze Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego z dnia 30 czerwca 2010 r. – uznać należy, że nie jest zasadne twierdzenie strony skarżącej, jakoby sporny produkt winien być kwalifikowany jako nawóz naturalny.

3.8. W ocenie Sądu, nie można uznać, jak sugeruje strona skarżąca, że sporny produkt o nazwie [...] jest nawozem naturalnym, albowiem nie da się go przede wszystkim zakwalifikować do żadnej z kategorii nawozów naturalnych, o których mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r. (odpowiednio: art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o nawozach i nawożeniu z 2007 r.). Sporny produkt nie był też zbywany do bezpośredniego rolniczego wykorzystania. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy oparł się na opinii powołanego w sprawie biegłego prof. [...], który wyczerpująco wyjaśnił proces produkcji oraz zasady kwalifikacji przedmiotowego nawozu do płynnych nawozów organicznych. Opinia prof. [...] uzupełniła opinię prof. [...], która również kwalifikowała dany nawóz do kategorii nawozów organicznych, ale była opinią niepełną, co mogło powodować pewne wątpliwości przy jej interpretacji.

3.9. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, który nie uwzględnił przedstawionych przez stronę skarżącą dowodów w postaci oświadczenia prof. [...] oraz dwóch niespójnych opinii dr inż. [...], w których osoba ta raz twierdziła, że biohumusy produkowane przez skarżących są nawozami organicznymi, by w drugiej opinii uznać z kolei, że produkty te to nawozy naturalne. Zdaniem Sądu, argumenty przytoczone przez biegłych [...] i [...] – są klarowne i spójne. Z brzmienia tych opinii wynika jednoznacznie, iż w przypadku spornego nawozu mamy do czynienia z produktem, który nie jest wermikompostem, ale który został wytworzony z wermikompostu (obornika przetworzonego przez dżdżownice) oraz wody. Dodatkowo, zauważono, iż sporny produkt spełnia minimalne wymagania w zakresie zawartości składników pokarmowych, przyjęte dla płynnych nawozów organicznych, jakie obowiązywały w okresie, w którym wprowadzano sporny nawóz do obrotu. Produkt ten winien więc być zakwalifikowany do nawozów organicznych innego rodzaju, niż kompost.

3.10. Ustosunkowując się do argumentów strony skarżącej, jakoby o statusie spornego nawozu, jako nawozu naturalnego, dowodzić miały opinie (pisma) innych organów administracji publicznej i instytucji, Sąd I instancji wyjaśnił, iż wskazywane przez stronę dokumenty nie mogą być uznane za dotyczące kwalifikacji spornego produktu wytwarzanego w przedsiębiorstwie skarżących do poszczególnych rodzajów nawozów. W ocenie Sądu, należy w pełni zgodzić się z organami obu instancji, że nawet, jeśli słuszne byłoby założenie skarżących, iż obornik przetworzony przez dżdżownice nadal pozostaje nawozem naturalnym, to jest on niewątpliwie nawozem w postaci stałej. Tymczasem, bezspornie przyjąć należy, iż zakwestionowany w toku kontroli nawóz jest nawozem płynnym. Jednocześnie, warto zauważyć, że jedynymi naturalnymi nawozami płynnymi są gnojówka i gnojowica, zaś przedmiotowy nawóz nie jest ani gnojówką, ani gnojowicą, a więc nie jest płynnym nawozem naturalnym. W tej sytuacji, gdyby nawet przyjąć za stroną skarżącą, że tzw. "biohumus podżdżowniczy" (mający zawsze postać stałą) jest nawozem naturalnym i może być w postaci stałej wprowadzany do obrotu bez uzyskiwania pozwolenia, to przez jego dalszą obróbkę w celu uzyskania postaci płynnej, stał się on nawozem organicznym, ponieważ jest nawozem "wyprodukowanym z substancji organicznej lub mieszanin substancji organicznych" (z "biohumusu podżdżowniczego"), już bez udziału dżdżownic. Następnie został w postaci płynnej wprowadzony do obrotu. W konsekwencji, Sąd uznał, iż skarżący producenci nie byli zwolnieni od obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia ministra właściwego do spraw rolnictwa na wprowadzanie nawozu do obrotu. Ponadto skarżący nie wykorzystywali spornego nawozu na własne potrzeby ani nie zbywali go do rolniczego wykorzystania – na zasadach określonych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu – lecz wprowadzili go do obrotu handlowego, o czym świadczą wystawione przez [...] s.c., M. Z. i Z.Z., ul. [...], faktury VAT dokumentujące sprzedaż przedmiotowego nawozu za łączną kwotę 67.200 złotych netto (69 216 złotych brutto). Niezależnie od powyższego, Sąd uznał, że organy obu instancji nie naruszyły również stosownych przepisów zawartych w obowiązujących regulacjach europejskich, w tym przede wszystkim zawartych w rozporządzeniu (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r.

4. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Z.Z. i M. Z. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której na podstawie art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

4.1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na obrazie:

4.1.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej jako: "p.u.s.a.") poprzez uchylenie się od obowiązku kontroli działalności,

4.1.2. art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako "k.p.a.") w z zw. z art. 28 i 29 k.p.a. oraz w zw. z art. 860 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej: "k.c.") poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta została skierowana do spółki cywilnej, tj. osoby niebędącej stroną w sprawie, a co więcej nieposiadającej waloru podmiotu prawa administracyjnego,

4.1.3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, mimo że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji nie zawiera oznaczenia adresata decyzji, a zatem decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa,

4.1.4. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego na okoliczność wykładni przepisów prawa, a zatem nie w celu ustalenia stanu faktycznego, a jego subsumcji; powyższe naruszenie jest tym bardziej rażące, iż przedmiot opinii stanowiły przepisy ustawy z 2007 roku, tj. nieobowiązujące w dacie nałożenia przez organ opłaty sankcyjnej w 2005 r. (zarzut dotyczy powołanej w decyzjach obu instancji ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, Dz.U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1033 ze zm.),

4.1.5. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) polegające na odmowie mocy dowodowej ekspertyzom prywatnym oraz innym dokumentom przedkładanym w trakcie postępowania przez skarżących, a w konsekwencji złamanie zasady równej mocy środków dowodowych,

4.1.6. art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie mocy dowodowej dokumentu urzędowego – zaświadczenia Powiatowego Inspektora Weterynarii w M., w którym urzędowo stwierdzono, że produkowany przez Skarżących biohumus (obornik dżdżownicowy) jest nawozem naturalnym,

4.1.7. art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na orzekaniu na podstawie przepisów nie obowiązujących w chwili wprowadzenia przez Skarżących spornych produktów do obrotu,

4.1.8. art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nie tylko niebudzący zaufania do władzy publicznej, a wręcz z naruszający dobra osobiste Skarżących. Słuszność zastrzeżeń Skarżących co do sposobu prowadzenia postępowania, w szczególności przebiegu kontroli, znalazły potwierdzenie w prawomocnym wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt I ACa 780/12,

4.1.9. art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego nie wynika by Sąd dokonał wszechstronnej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organy w postępowaniu administracyjnym oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze,

4.1.10. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącym w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie obowiązku skarżących;

4.2. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegającego na obrazie:

4.2.1. art. 2 pkt 3a, art. 2 pkt 3b, art. 2 pkt 4, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2000 r. Nr 89, poz. 991 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 2 pkt f) oraz pkt 37 załącznika nr 1 do rozporządzenia WE nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. (Dz.Urz. UE L 2002.273.1) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) prowadzące do błędnej kwalifikacji biohumusu (obornika dżdżownicowego) nie jako obornika, a jako nawozu organicznego,

4.2.2. art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2007 r. Nr 147, poz. 1033 ze zm.) poprzez zastosowanie tych przepisów do stanu faktycznego sprzed daty wejścia w życie powyższej ustawy;

4.3. Wobec wyżej wskazanych zarzutów:

4.3.1. na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

4.3.2. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącego M. Z. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy należało ją więc uwzględnić na podstawie art.185 p.p.s.a. oraz jednocześnie uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność decyzji I i II instancji.

6.2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznanej sprawie nie wystąpiły. Nie stwierdzono również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, na co wskazuje wskazane wyżej związanie podstawami tejże skargi, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej wskazując naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Sąd kasacyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim nie ma prawa domyślania się oraz uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej i argumentacji służącej ich uzasadnieniu.

6.3. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu. W wypadku powołania jako podstawy kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie "uzasadnieniem tego zarzutu powinno być wyjaśnienie dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jak przepis sąd powinien zastosować" (por. wyrok NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05; Lex 187825). O błędzie w subsumcji można zatem mówić dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący i prawidłowy. W odniesieniu zaś do uchybień przepisom procesowym – skarga kasacyjna winna wskazywać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

6.4. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

6.5. W związku z powołaniem się przez kasatora na obydwie podstawy określone w powyższym przepisie, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone bądź okażą się nieuzasadnione.

6.6. Jako pierwsze należy rozpoznać najdalej idące zarzuty nieważności wydanych w sprawie decyzji, w szczególności zaistnienia wady decyzji, określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w z zw. z art. 28 i 29 k.p.a. oraz w zw. z art. 860 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta została skierowana do spółki cywilnej, tj. osoby niebędącej stroną w sprawie, a co więcej nie posiadającej waloru podmiotu prawa administracyjnego, oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), a w konsekwencji niestwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, mimo że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji nie zawiera oznaczenia adresata decyzji, a zatem decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Podzielając pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2060/13, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że spółka cywilna, co do zasady nie może skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnej. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka są wspólnicy, którym przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym. To zaś oznacza, że decyzja administracyjna w sprawie dotyczącej wspólników spółki cywilnej nie może być skierowana do samej Spółki, która nie ma osobowości prawnej ani statusu przedsiębiorcy. Decyzja skierowana do spółki cywilnej nie jest decyzją skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie, lecz decyzją, która nie określa osoby adresata. Skoro spółka cywilna nie ma w ogóle podmiotowości (zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych) w postępowaniu administracyjnym (z wyjątkami, które w niniejszej sprawie nie występują), to nie sposób stwierdzić, że jest "osobą" w rozumieniu przepisów k.p.a. W takiej sytuacji decyzję skierowaną do spółki cywilnej należałoby raczej potraktować, jako decyzję, która w ogóle nie określa strony (adresata), a zatem wydaną z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., co stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

6.7. W rozpoznawanej sprawie decyzje organu I i II instancji nie określają jej adresata w "nagłówku", a przede wszystkim nie określają adresata w sentencji rozstrzygnięcia zawierającego 3 punkty, w którym nałożono określone obowiązki jednak bez wymienienia strony zobowiązanej do ich wykonania, czyli osoby, osób fizycznych czy też spółki.

6.8. Z adnotacji zawartej w końcowej części decyzji, jako podmiot otrzymujący decyzję wskazano [...] s.c. ul. [...]. Nie wiadomo zatem, komu – osobom fizycznym, czy spółce cywilnej doręczono tę decyzję. Podniesione wyżej uwagi odnoszą się również do decyzji organu II instancji z tą różnicą, że jako podmiot otrzymujący decyzję wskazano "M.Z. i Z. Z. [...] s.c. ul. [...]. Okoliczność ta nie zmienia jednak faktu, iż decyzja organu odwoławczego, utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji dotkniętą opisaną wyżej wadą.

6.9. Art. 107 § 1 k.p.a. określa elementy jakie powinna zawierać decyzja. Jednym z nich jest oznaczenie strony. Ten element właściwie określony ma istotne znaczenie dla skuteczności doręczenia decyzji (art. 109 § 1 k.p.a.), a przede wszystkim dla jej wykonalności. Dlatego też należało przyjąć, że decyzja I instancji jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji, nie zawierają bardzo istotnego elementu, jakim jest oznaczenie strony i adresata decyzji, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać poza oznaczeniem organu i daty wydania również oznaczenie strony. Powyższa wadliwość wprawdzie dotyczy przepisów proceduralnych a nie podstawy materialnoprawnej, ale w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji.

6.10. Ponadto decyzja administracyjna w sprawie dotyczącej wspólników spółki cywilnej nie może być skierowana do samej spółki, która nie ma osobowości prawnej ani statusu przedsiębiorcy. Skoro spółka cywilna nie ma w ogóle podmiotowości (zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych) w postępowaniu administracyjnym, to nie sposób stwierdzić, że jest "osobą" w rozumieniu przepisów k.p.a. W takiej sytuacji decyzję skierowaną do spółki cywilnej należy traktować, również jako decyzję, wydaną z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. co stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Analiza treści decyzji organu I i II instancji nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie wobec kogo tak naprawdę prowadzone było postępowanie administracyjne. W sprawie skarżących zapadł już wyrok NSA z 25 czerwca 2015 r., II GSK 1174/14, w analogicznej sprawie, mimo to organ popełnił ten sam błąd.

6.11. Odnosząc się do kolejnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. ,art. 75 § 1 k.p.a. ,art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wskazać należy, iż realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego a następnie rozpatrzyć go. "Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przez środek dowodowy należy rozumieć taki środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne).

Oceniając dowody, które zostały zgromadzone w tej sprawie trudno uznać, że organy obu instancji w sposób właściwy oceniły wszystkie dowody już zebrane w sprawie zgodnie z art.80 k.p.a.

6.12. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wymagane są w rozpoznawanej sprawie wiadomości specjalne wobec tego zasadnym było stanowisko organu o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego. Regulacja prawna korzystania z opinii biegłego w k.p.a. jest bardzo ogólną, a granice korzystania z tej swobody wyznaczane są przez zasadę prawdy obiektywnej. Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną lecz jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu tzn. czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie w trakcie postępowania. Ponadto jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, opinia biegłego nie może dotyczyć wykładni prawa, a jedynie okoliczności faktycznych sprawy. Biegły nie jest też powołany do ustalenia stanu faktycznego, lecz jedynie do naświetlenia i wyjaśnienia okoliczności z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Z tego względu dopuszczenie dowodu z opinii biegłego powinno nastąpić zasadniczo na tym etapie postępowania dowodowego, gdy został już zgromadzony materiał faktyczny umożliwiający biegłemu wydanie opinii. Na tym gruncie formułuje on pewne oceny i wyciąga wnioski. Jest on "pomocnikiem" organu administracji publicznej w ustaleniu lub ocenie stanu faktycznego. Organ powołujący biegłego, nie może ograniczyć się, tym bardziej jak dysponuje kilkoma rozbieżnymi opiniami w sprawie, do powołania ich w treści decyzji, bez analizy stanowiska biegłego oraz analizy przedstawionej opinii w świetle przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie biegli mieli pomóc w ustaleniu, czy produkowany przez skarżących [...], jest nawozem organicznym czy naturalnym. Ostatnie dwie opinie biegłego [...] jak i [...] uznane przez organy jak i Sąd I instancji za spójne i klarowne, nie zostały jednak wyczerpująco ocenione przez organy w powiązaniu z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, co słusznie zauważył skarżący. W aktach sprawy znajdują się inne opinie, do których organ ani Sąd I instancji nie odniósł się. Nawet jeżeli nie stanowią dowodu z opinii biegłego w rozpoznawanej sprawie, to stanowią materiał dowodowy, podlegający ocenie przez organy orzekające w sprawie i należy je traktować jak argumentację strony. Wskazać tu należy np. na opinię z 14 grudnia 2017 r. Profesora dr hab. [...] z Katedry Chemii Rolnej Akademii Rolniczej w Poznaniu, pismo Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji do Głównego Inspektora Jakości w Warszawie z dnia 16 września 2009 r.

Ponadto jak już wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., II GSK 261/09 kwalifikacja spornego produktu, powinna nastąpić z uwzględnieniem przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r., która obowiązywała w dacie przeprowadzenia kontroli. Tymczasem organy administracji publicznej wydając decyzje powoływały się zarówno na przepisy wymienionej ostatnio ustawy jak i przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu z 2007 r. Sąd pierwszej instancji również powoływał oba akty prawne, jako mające zastosowanie w sprawie, jednakże w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie wyjaśnił, iż zastosowanie w sprawie znajdują przepisy z 2000 r.

W każdym razie nie wiadomo jak traktować w kontekście rozstrzygnięcia sprawy powoływanie w decyzjach organu dwóch ustaw obowiązujących w różnych czasookresach. Dotyczy to również dowodów z opinii biegłych, znajdujących się w aktach sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające w sprawie powinny jednoznacznie wypowiedzieć się, którą z wymienionych ustaw należy uwzględniać przy ocenie działania skarżących. Warunkiem wstępnym do wydania prawidłowej decyzji w sprawie, jest bowiem ustalenie stanu prawnego sprawy.

Za zasadne należało więc uznać zarzuty naruszenia art.75 k.p.a., a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. podniesione w skardze kasacyjnej.

6.13.Za zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał również zarzut naruszenia art. 76 k.p.a., choć częściowo stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Otóż, zgodzić się trzeba, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], dotyczyła nadania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego [...] s.c. w D., jako podmiotowi wykorzystującemu produkty pochodzenia zwierzęcego, nie zaś kwalifikacji produkowanych przez nią nawozów do nawozów naturalnych. Należy zaznaczyć w tym miejscu, że numer weterynaryjny mają obowiązek uzyskać wszystkie podmioty, które wykorzystują do swojej produkcji produkty pochodzenia zwierzęcego, w tym także obornik. To samo dotyczy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], która dotyczyła zatwierdzenia [...] s.c. M. Z. i Z. Z., jako zakładu technicznego oraz nadania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Nie ulega wątpliwości, że instytucją właściwą do kontroli wprowadzania nawozów do obrotu nie jest Inspekcja Weterynaryjna, ponieważ nadzór nad wprowadzaniem do obrotu nawozów sprawują organy Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, co potwierdził zresztą również sam Główny Lekarz Weterynarii w pismach z dnia 21 grudnia 2009 r. oraz z dnia 27 lipca 2010 r. Nie oznacza to jednak, że przedstawione przez stronę dokumenty stanowiące dowód w rozumieniu art.75 k.p.a., nie podlegają ocenie w trakcie postępowania dowodowego. Z powołanej wyżej decyzji jak i zaświadczenia wynika jednoznacznie, że Skarżący produkują biohumus z obornika zawierającego nie tylko odchody dżdżownic, ale również odchody zwierząt gospodarskich, spełniającego wymogi rozporządzenia (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.Urz. WE L 273 z 10 października 2002, str. 1, ze zm.; Dz.Urz. UE – polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 37, str. 92 ze zm.).

6.14. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej decyzja organu odwoławczego jak i organu I instancji zawierają uzasadnienia, spełniające wszystkie kryteria z art. 107 § 3 k.p.a. natomiast okoliczność, że uzasadnienie jest błędne lub niezgodne z wolą skarżącego, nie czynią powyższego zarzutu zasadnym.

6.15. Podobnie należy się odnieść do wskazanego w skardze kasacyjnej naruszenia art.141 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Skarżący w żaden sposób nie uzasadnił i nie wykazał wadliwości uzasadnienia zaskarżonego w sprawie wyroku. Nie zarzucił też naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. aby rozważania co do poprawność uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w ogóle były możliwe.

6.16. Przechodząc do wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa materialnego wskazać należy, iż podstawowym aktem prawnym regulującym kwestie objęte złożoną skargą jest ustawa o nawozach i nawożeniu z 2000 r. Pojęcie nawozu oraz poszczególnych rodzajów nawozów reguluje art. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym pojęcia te oznaczają:

1) nawozy – produkty przeznaczone do dostarczania roślinom składników pokarmowych lub zwiększania żyzności gleb albo zwiększania żyzności stawów rybnych,

2) nawozy mineralne – nawozy nieorganiczne produkowane w drodze przemian chemicznych lub przerobu surowców mineralnych, w tym wapno nawozowe, także zawierające magnez,

3) nawozy naturalne:

a) obornik, gnojówkę i gnojowicę,

b) odchody zwierząt gospodarskich w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, z wyjątkiem odchodów pszczół i zwierząt futerkowych, bez dodatków innych substancji,

c) guano

– przeznaczone do rolniczego wykorzystania,

4) nawozy organiczne – nawozy wyprodukowane z substancji organicznej lub z mieszanin substancji organicznych, w tym komposty, także wyprodukowane przy udziale dżdżownic,

5) nawozy organiczno-mineralne – mieszaniny nawozów mineralnych i organicznych.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, do obrotu można wprowadzać nawozy:

1) powstałe ze zmieszania typów nawozów oznaczonych znakiem "NAWÓZ WE", o których mowa w przepisach Unii Europejskiej w sprawie nawozów,

2) odpowiadające typom wapna nawozowego, w których zanieczyszczenia nie przekraczają dopuszczalnych wartości zanieczyszczeń, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 10c pkt 3,

3) naturalne, z wyłączeniem gnojowicy, spełniające wymagania weterynaryjne określone w przepisach Unii Europejskiej ustanawiających przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi.

Zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu, nawozy organiczne, organiczno-mineralne oraz mineralne nieoznaczone znakiem "NAWÓZ WE" mogą być wprowadzone do obrotu na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw rolnictwa.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 50/70, wydanym w stosunku do Skarżącego, wykładnia gramatyczna art. 2 pkt 4 ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r. prowadzi do wniosku, że do grupy nawozów organicznych ustawodawca zaliczył nawozy wyprodukowane z substancji organicznych lub z mieszanin substancji organicznych, wśród których wyodrębnił komposty zaliczając z kolei do tej podgrupy także komposty wyprodukowane przy udziale dżdżownic. Użyte w art. 2 pkt 4 cyt. ustawy sformułowanie: "także wyprodukowane przy udziale dżdżownic" należy zatem odnosić jedynie do słów: "w tym komposty". Za taką wykładnią omawianej normy prawnej przemawia także treść uzasadniania uchwały Senatu z dnia 19 marca 2004 r. wprowadzającej poprawkę do pierwotnego brzmienia treści art. 1 pkt 4 projektu ustawy z dnia 19 stycznia 2004 r. o zmianie ustawy o nawozach i nawożeniu. W uzasadnieniu tym jednoznacznie stwierdzono, że poprawka nr 1 zmienia definicję nawozów organicznych poprzez doprecyzowanie, iż komposty wyprodukowane przy udziale dżdżownic nie są odrębnym typem nawozów (druk. Senatu nr 2690 przy druku sejmowym nr 2467 z dnia 19 stycznia 2004 r.).

Ustawa o nawozach i nawożeniu poza definicją nawozów zawiera definicje poszczególnych typów nawozów, wśród nich definiując nawozy naturalne (art. 2 pkt 3) i nawozy organiczne (art. 2 pkt 4). Wprowadzony podział normatywny poszczególnych typów nawozów, w szczególności dotyczący nawozów naturalnych i organicznych nie jest adekwatny do podziału funkcjonującego w potocznym znaczeniu, gdzie często pojęcia te są używane zamiennie. Wiedza ogólna wskazuje, że do nawozów organicznych – obok kompostów – zalicza się także obornik, gnojówkę, gnojowicę, pomiot ptasi, nawozy zielone i bakteryjne, słomę, torf i węgiel brunatny, ścieki i osady ściekowe (Wielka Encyklopedia PWN, Wyd. Naukowe PWN S.A., Warszawa 2003, t. 19, s. 559). Należy też podkreślić, że pojęcie "biohumus" w naukach przyrodniczych nie zostało dotychczas jednoznacznie zdefiniowane, tak jak pojęcia np. biopestycydy, biopreparaty czy bioherma lub biohydroliza (por. Wielka Encyklopedia PWN, Wyd. Naukowe PWN S.A., Warszawa 2001, t. 4, s. 96–99 oraz Suplement, wyd. z 2005 r., t. 31, s. 49 lub Encyklopedia Biologiczna – wszystkie dziedziny nauk przyrodniczych, Wyd. ISBN Kraków 1998, t. I, s.. 358 oraz Suplement, wyd. z 2004, t. XII, s. 361). W ujęciu potocznym pod pojęciem "biohumus" rozumie się nawóz naturalny. Sformułowanie to używane jest także zamiennie z pojęciem "kompost koprolitowy" dla określenia kompostu otrzymywanego z resztek organicznych przy współudziale dżdżownic (por.: Wikipedia, wolna encyklopedia, źródło www.wikipedia.pl).

Aczkolwiek treść art. 2 pkt 3 i 4 ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r. wprowadzona ustawą z dnia 2 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 91, poz. 876) uściśla definicję legalną nawozów naturalnych i organicznych w stosunku do pierwotnego ich brzmienia, to wskazuje jednoznacznie, że prawidłowe zakwalifikowanie danego produktu do nawozu, a następnie do określonego typu nawozu wymaga szczegółowego ustalenia stanu faktycznego, co z kolei może okazać się możliwe dopiero przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych z danej dziedziny nauki.

6.17. Podzielając powyższą wykładnię prawa zawartą w wyżej powołanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego i odnosząc te rozważania do rozpoznawanej sprawy, wyjaśnić na wstępie należy, iż każdy biegły wypowiadający w rozpoznawanej sprawie, jest biegłym w swojej dziedzinie i w tej dziedzinie, w której posiada stosowne wykształcenie i kwalifikacje może wydawać opinie. W tym też zakresie posiadania wiadomości specjalnych, jego opinia jest wiążąca dla organu.

Natomiast co do interpretacji pojęcia "nawozu naturalnego" i "nawozu organicznego" określonych w ustawie o nawożeniu i nawozach z 2000 r. pierwszeństwo ma ustawa, tj. definicja powyższych pojęć w niej zawarta. Spostrzeżenie to jest o tyle istotne, gdyż umknęło uwadze organów jak i Sądu I instancji, że skoro w art. 2 pkt 3 ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r. do nawozów naturalnych zaliczono obornik, to mimo iż podlega przerobieniu przez dżdżownice, nie przestanie być nawozem naturalnym, tak jak w przypadku przerobienia przez dżdżownice substancji organicznych jakimi jest kompost. Sytuacji nie zmienia okoliczność, że w rozumieniu potocznym jak i naukowym obornik jest substancja organiczną. Zakwalifikowanie przez ustawodawcę w art. 2 pkt 3 ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r. obornika do nawozów naturalnych, rodzi te konsekwencje, że powstały z niego biohumus nie spełnia wymogów definicji nawozu organicznego zawartej w art. 2 pkt 4 ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r. Przepis ten stanowi bowiem, że nawozami organicznymi są nawozy wyprodukowane z substancji organicznej lub z mieszanin substancji organicznych, w tym komposty, także wyprodukowane przy udziale dżdżownic. Skoro więc biohumus produkowany jest z obornika, który w rozumieniu ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r. jest nawozem naturalnym to już z tego względu, wyprodukowany przy udziale dżdżownic biohumus nie może być nawozem organicznym, bowiem nie powstał z substancji organicznej ani jej mieszaniny.

6.18. W rozpoznawanej sprawie nie jest też sporne, że biohumus wyprodukowany przy udziale dżdżownic kalifornijskich nie jest kompostem. Takiej tezy nie zawierają wydane w sprawie opinie biegłych. Takich wyjaśnień brak również w uzasadnieniu decyzji administracyjnych jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dodać też należy, iż skoro komposty wyprodukowane przy udziale dżdżownic nie stają się w procesie produkcji odrębnym typem nawozów, nadal pozostają nawozem organicznym, to analogiczne stanowisko należy przyjąć, przy produkcji biohumusu z udziałem dżdżownic z obornika, który również pozostanie nawozem naturalnym. Woda, która jest również składnikiem obornika, jest związkiem chemicznym, a nie organicznym. Obornik jak wynika z wolnej encyklopedii (https://pl.wikipedia.org/wiki/Obornik#cite_note-2) zawiera wiele składników chemicznych w tym niejednokrotnie 75% wody. (Antoni Kropisz, Nawozy, w: Uprawa roli i nawożenie roślin ogrodniczych, pod red Jana Romana Starcka, Warszawa 1997, Państwowe Wydawnictwo Rolnicze i Leśne, s. 113. ISBN 83-09-01358-2). Z informacji w niej zawartych wynika, iż obornik to nawóz naturalny składający się z przefermentowanego kału, moczu zwierząt i ściółki. Zawiera on wszystkie składniki odżywcze potrzebne do rozwoju roślin oraz poprawia właściwości fizyczne gleby. Obecnie w dużych gospodarstwach rolnych częściej stosowany jest nawóz pochodzący z bezściółkowego chowu zwierząt gospodarskich – gnojowica. Wskazuje się też na różne postaci obornika. Wyróżnia się obornik:1) świeży – nie poddany fermentacji, o niejednolitej strukturze i szerokim stosunku C:N; 2) przefermentowany – poddany fermentacji przez 4–5 mies., w tym czasie następuje częściowa mineralizacja materii organicznej i zawężenie stosunku C:N do 15-20:1; 3) słomiasty (mierzwa) – zawierający dużo ściółki ze słomy i odznaczający się szerokim stosunkiem C:N; 4) kompostowany – o dużym stopniu rozkładu, kompostowany z dodatkiem nawozów mineralnych, torfu, fekaliów lub gliny; stosowany jest w ogrodnictwie, 5) sztuczny – nawóz organiczny otrzymywany przez kompostowanie pociętej słomy z gnojowicą, gnojówką, wodą gnojową i nawozami mineralnymi (N, P, Ca) oraz specjalnymi preparatami; w działaniu nawozowym nie ustępuje obornikowi naturalnemu.

Z kolei ze Słownika języka polskiego wynika, że obornik to nawóz będący mieszaniną odchodów zwierzęcych i ściółki. Obornik płynny to gnojowica. Gnojowica lub gnojownica to nawóz organiczny składający się z przefermentowanych odchodów bydła, określany również jako nawóz organiczny będący rozcieńczoną i przefermentowaną mieszaniną stałych i płynnych odchodów zwierząt hodowlanych; gnojowica, gnojówka, obornik płynny. (internetowy słownik języka polskiego https://sjp.pl/). Z tych definicji wynika, iż jest to synonim obornika płynnego, potwierdza to słownik synonimów (https://synonim.net/synonim/gnojownica). Zauważenia w tym miejscu wymaga, iż mimo że gnojowica została w słowniku języka polskiego określona jako nawóz organiczny, w rozumieniu ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r. jest nawozem naturalnym tak jak obornik (art. 2 pkt 3).

Ponadto art. 2 pkt 3 ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r. nie różnicuje nawozów z uwagi na ich postać stałą lub płynną, używając ogólnego sformułowania obornik, nie dyskwalifikuje z kręgu nawozów naturalnych obornika w postaci płynnej, ponadto wprost zalicza do nawozów naturalnych gnojowicę(gnojownicę) opisaną wyżej, która jak wyjaśniono wyżej jest synonimem obornika płynnego.

6.19. W wydanych w sprawie opiniach biegłych, nie jest też kwestionowane, że gnojówka i gnojowica wymieniona w art. 2 pkt 3 ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r. jako nawozy naturalne, to obornik zmieszany z wodą.

6.20. Ponadto art. 2 pkt 3 ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r. nie zawiera wbrew wywodom Sądu I instancji i organów warunku, iż za wymienione w nim nawozy naturalne, uznać należy tylko te, które posiadają określony skład chemiczny, na którym skupiają się opinie biegłych. W żadnych z tych opinii, nie wyjaśniono pojęcia obornika, gnojowicy czy też w ogóle pojęcia nawozów naturalnych, uznając, że to tylko surowiec, a organy jak i Sąd I instancji, skupiły się jedynie na konkluzji biegłych, że jest to nawóz organiczny.

6.21. Reasumując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia art. 2 pkt 3 i 4 ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r. doprowadziły organy jak i Sąd I instancji do wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji do błędnego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie przeprowadzono bowiem pełnej analizy przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r., pomijając fakt, iż pojęcia nawozów naturalnych w rozumieniu ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r., zostały odmiennie zdefiniowane niż w naukach przyrodniczych oraz to, że ustawa o nawozach i nawożeniu z 2000 r. nie odsyła w tym zakresie do innych ustaw.

Powyższe stanowisko koresponduje również z pojęciem obornika w rozumieniu przepisów unijnych. W myśl art. 2 ust. 1 lit. f) rozporządzenia (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. WE L 2002.273.1 ze zm.; Dz. Urz. UE – polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 37, s. 92 ze zm.), zwierzę gospodarskie to każde zwierzę trzymane, tuczone lub hodowane przez człowieka, wykorzystywane do produkcji żywności (obejmującej mięso, mleko i jaja), wełny, futer, piór, skór lub innego produktu pochodzenia zwierzęcego. Skarżący powołał się na pkt 37 Załącznika I zatytułowanego "Definicje szczególne" rozporządzenia (WE) nr 1774/2002, albowiem zgodnie z definicją obornika zawarta w cyt. rozporządzeniu unijnym, są to odchody i/lub mocz zwierząt gospodarskich, nawet ze ściółką, lub odpady, które mogą być nieprzetworzone lub mogą zostać przetworzone zgodnie z rozdziałem III załącznika III, albo mogą zostać w inny sposób przetworzone w wytwórni biogazu lub w kompostowni.

W przepisie tym rzeczywiście wyraźnie wskazano na odchody zwierząt gospodarskich, do których w świetle cytowanych przez organy polskich przepisów, nie zalicza się dżdżownic. Jednakże zauważenia wymaga, iż obornik, z którego Skarżący produkuje biohumus, spełnia powyższe wymogi, co w sprawie kwestionowane nie jest tyle tylko, że dodatkowo zawiera odchody dżdżownic i wodę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie bezspornym jest, że produkowany przez skarżących biohumus stanowi odchody dżdżownic wraz z resztkami nieprzetworzonej przez dżdżownice karmy w postaci obornika krowiego. Stanowi zatem mieszaninę odchodów krów i dżdżownic, tj. dwóch oborników, i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wytworzony w ten sposób biohumus nie staje się nawozem organicznym, a organy nie wykazały w postępowaniu, że jest inaczej. Powyższe stanowisko Skarżących jak trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, znajduje potwierdzenie w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2329/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, iż "z konsekwentnie podtrzymywanych twierdzeń skarżącego, powołującego się na decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w M. przedmiotowe biohumusy są ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego (efekt przemian enzymatycznych dżdżownic), zatem wprost podlegają wyłączeniu z kategorii środków poprawiających właściwość gleby na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy. Taka ocena, w aspekcie zastosowania wskazanego przepisu, nie może być zastąpiona odwołaniem do opinii biegłego, wypowiadającego się co do "kwalifikacji produktu" do określonej "kategorii prawnej".

6.22. Rozpoznając sprawę ponownie organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

6.23. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 i art.188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 1 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz z § 6 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r. poz. 490 oraz z 2015 r. poz. 617 i 1078).