Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 275/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
658
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarczego B. sp. z o.o. z siedzibą w N. na bezczynność Starosty T. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zwrotu części dotacji na dofinansowanie realizacji zadań wychowawczych i opiekuńczych 1. stwierdza bezczynność Starosty T., 2. uznaje, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, 4. przyznaje od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3000 zł, 5. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 28 grudnia 2021 r., Zakład Gospodarczy "B" Sp. z o.o. z/s w N. (dalej: strona, skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Starosty T. (dalej: organ) w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej zwrotu części dotacji na dofinansowanie realizacji zadań wychowawczych i opiekuńczych. Skarżący zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1, art. 36 § 1 i § 3 oraz art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) wniósł o:

- uwzględnienie skargi na bezczynność organu i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenie prawa,

- zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego – decyzji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

- przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 5 000,00 zł tytułem sumy pieniężnej przyznawanej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że 31 grudnia 2019 r. organ wydał decyzję zobowiązującą stronę do zwrotu kwoty dotacji w łącznej wysokości 9 057,65 zł. W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i skierowaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzję strona otrzymała 24 lutego 2020 r., natomiast odbiór akt wraz z decyzją przez organ nastąpił 20 lutego 2020 r. Pismem z 7 października 2020 r., organ wydał postanowienie o dopuszczeniu dowodów w postaci protokołu kontroli z 10 kwietnia 2019 r., zastrzeżeń do protokołu kontroli z 18 kwietnia 2019 r., pisma Starosty T. z 18 kwietnia 2019 r. oraz pisma strony z 21 maja 2019 r. o odmowie podpisania protokołu kontroli. Treść wszystkich powyższych dokumentów znana była już organowi przy wydawaniu poprzedniej, uchylonej decyzji. Organ nie przeprowadził żadnych dodatkowych dowodów ani czynności procesowych.

Od dnia wydania powyższego postanowienia strona nie otrzymała w sprawie żadnej korespondencji.

Pismem z 4 listopada 2021 r. strona wniosła do Starosty T., za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponaglenie w związku z bezczynnością organu. Postanowieniem z 6 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. uznało ponaglenie za uzasadnione, wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy, a jednocześnie zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.

Skarżący podniósł, że w sprawie doszło do bezczynności organu administracji, bowiem od ponad roku nie otrzymał żadnego sygnału o podejmowanych w sprawie czynnościach. Co więcej, organ zaniechał swoich podstawowych obowiązków polegających na informowaniu strony o terminie załatwienia sprawy lub jego wydłużeniu. Okoliczność, że doszło do bezczynności organu potwierdzona została poprzez wydanie przez SKO w K. postanowienia z 6 grudnia 2021 r. uznającego ponaglenie strony za uzasadnione.

Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uwzględnienie skargi na bezczynność organu i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszenie prawa. Wprawdzie SKO nie dopatrzyło się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa, jednak sytuacja epidemiologiczna, na którą powołuje się organ dopuszczający się bezczynności nie może tłumaczyć całkowitej bierności organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Epidemia SARS COV-2 mogłaby uzasadniać odstąpienie od niektórych czynności związanych np. z bezpośrednim przesłuchaniem strony, jednak nie może uzasadniać odstąpienia od dokonywania czynności polegających na zawiadamianiu strony o niezałatwieniu sprawy w terminie itp. Tego rodzaju czynności, możliwe są do wykonania nawet biorąc pod uwagę wprowadzenie systemu pracy zdalnej urzędników organu. Skarżący podniósł, że w dalszym ciągu nie otrzymał od organu rozstrzygnięcia. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 5 000,00 zł tytułem sumy pieniężnej znajduje podstawę w art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej wart. 154 § 6. tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 18 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 r. i w drugim półroczu 2020 r. przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2020 r. wyniosło 4512,41 zł, a w drugim półroczu 2020 r. wyniosło 4651,78 zł. Wniosek o przyznanie stronie sumy pieniężnej w wysokości kwoty 5 000,00 zł, mieści się w granicach wskazanych przez w/w przepisy. Skarżący wskazał przy tym, że wyniku niezałatwienia sprawy w wymaganym przepisami prawa terminie wobec możliwości wydania decyzji ustalającej określoną kwotę do zwrotu na rzecz Powiatu T., zobowiązana będzie zapłacić również odsetki od wymienionych w decyzji kwot. Odsetki od kwoty wymienionej w uchylonej decyzji organu z 31 grudnia 2019 r. tj. kwoty 9057,65 zł wzrastały również w okresie bezczynności organu. Przyjmując datę naliczania odsetek od 21 marca 2020 r. (tj. dnia następującego po dniu w którym organ winien był sprawę załatwić) na dzień sporządzenia skargi tj. 29 grudnia 2021 r. odsetki wynoszą 1288,42 zł., a co więcej w związku z toczącym się postępowaniem, dotkniętym bezczynnością organu, strona ponosiła koszty obsługi prawnej, w tym koszty związane z monitorowaniem sprawy, a także sporządzeniem ponaglenia oraz niniejszej skargi.

Organ administracji odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze wniósł o umorzenie postępowania, wskazując, że 10 stycznia 2022 r. wydał w sprawie zwrotu części dotacji na dofinansowanie realizacji zadań wychowawczych i opiekuńczych. Jednocześnie przyznał, że powinien załatwić sprawę w ciągu miesiąca, tj. do 20 marca 2020 r. czego nie uczynił, z uwagi na wejście w życie przepisów znacznie ograniczających funkcjonowanie jednostek systemu oświaty, a także organów administracji samorządowej w tym; wejście w życie ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 12 sierpnia 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. 2020 poz. 1389 z późn. zm.), mocą których ograniczono funkcjonowanie publicznych i niepublicznych jednostek systemu oświaty od 24 października 2020 r. do 11 kwietnia 2021 r. Ponadto z dniem 29 marca 2021 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z 26 marca 2021 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. 2021 poz. 561 z późn. zm.) którym ograniczono funkcjonowanie publicznych i niepublicznych jednostek systemu oświaty od 29 marca 2021 r. do 2 maja 2021 r. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 29 kwietnia 2021 r. w sprawie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. 2021 poz. 824) ograniczono funkcjonowanie publicznych i niepublicznych jednostek systemu oświaty na dalszy czas tj. od 3 maja 2021 r. do 30 maja 2021 r. z wyłączeniem klas I-III szkoły podstawowej.

W związku z nadzwyczajną sytuacją spowodowaną pandemią na Staroście Tarnogórskim spoczywały liczne zadania dotyczące wspomagania ww. jednostek w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa epidemicznego, dostarczenia niezbędnych środków ochrony osobistej, podejmowania decyzji w sprawie zawieszenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych oraz zapewnia możliwości prowadzenia zajęć z wykorzystaniem technik kształcenia na odległość, a także wspomaganie dyrektorów we wdrażaniu procedur bezpieczeństwa oraz wewnętrznych regulaminów funkcjonowania szkół i jednostek oświatowych w okresie pandemii. Ze względu na dużą liczbę jednostek prowadzonych i dotowanych, realizacja zadań wymagała dużego nakładu czasu i zaangażowania wielu osób. Stąd też mogło to skutkować przesunięciem terminów załatwienia niektórych spraw, zwłaszcza takich które nie korzystają z priorytetu rozpatrzenia w zestawieniu z wymienionymi wyżej, obowiązkami koniecznymi do zachowania bezpieczeństwa.

Ponadto wysoka absencja pracowników miała bezpośredni wpływ na funkcjonowanie i realizację zadań związanych z działalnością szkół i placówek oświatowych, w tym również prowadzeniem postępowań administracyjnych.

Wskazane okoliczności, zdaniem organu, dowodzą że brak jest podstaw do uznania, że bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

"Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a..

W okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Licząc miesięczny termin załatwienia sprawy od momentu odbioru akt przez organ wraz z decyzją SKO tj. 20 lutego 2020 r., należy stwierdzić, że decyzja w sprawie powinna być wydana do 20 marca 2020 r. Sprawa nie była szczególnie skomplikowana. Tymczasem organ wydał decyzję w sprawie dopiero 10 stycznia 2022 r., już po postanowieniu SKO z 6 grudnia 2021 r. orzekającym, że organ uznał ponaglenie za uzasadnione, wyznaczającym dodatkowy miesięczny termin załatwienia sprawy, zarządzającym wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie pozostawał w bezczynności. SKO stwierdziło, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu, sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, które w niniejszej sprawie wbrew twierdzeniu SKO miało miejsce. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). Uwzględniając powyższe kryteria należy kategorycznie stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Poza sporem jest, że decyzja organu powinna zostać wydana do 20 marca 2020 r. tj. w terminie miesiąca od zwrotu akt organowi wraz decyzją SKO uchylającą poprzednią decyzję organu w tej sprawie. Tymczasem organ znacząco wykroczył poza termin ustawowy, bowiem dopiero 10 stycznia 2022 r. zakończył postępowanie wydaniem decyzji, w warunkach, które nie usprawiedliwiały takiej zwłoki organu, tym bardziej, że organ nie przeprowadził żadnych dodatkowych dowodów ani czynności procesowych. Należy przy tym podkreślić, że organ w trakcie postępowania nawet nie wykonywał obowiązków z art. 36 k.p.a. pozwalających stronie skarżącej zorientować się, kiedy może oczekiwać rozstrzygnięcia. Bezczynności organu w tak długim czasie nie może usprawiedliwiać stan pandemii.

W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), bowiem organ po wniesieniu skargi na bezczynność wydał już decyzję w sprawie i tym samym zdezaktualizowała się konieczność wydania orzeczenia zobowiązującego organ do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym postępowanie ze skargi na bezczynność należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16). Sąd uwzględnił wniosek skargi o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jednak w niższej kwocie od żądanej tj. w kwocie 3000 zł. Prawie dwuletni okres bezczynności i brak okoliczności ją uzasadniających przemawiają za zasadnością zastosowania tego środka, który złagodzi dolegliwość zapłaty rosnących należności odsetkowych od kwot objętych wydaną 10 stycznia 2022 r. decyzją oraz kosztów związanych z obsługą prawną ponaglenia organu. W ocenie Sądu kwota 3000 zł jest adekwatna do okoliczności rozpatrywanej bezczynności.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty, tj. wpis od skargi (100 zł), wpis od zażalenia (100 zł) oraz wynagrodzenie adwokata według norm przepisanych w kwocie 480 zł.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.