Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2788/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2; art. 19 ust. 3-5; art. 12;
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.
article: art. 162 par 1 pkt 1; art. 77 par 1;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w F. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w F. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Minister Gospodarki (dalej Minister) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] marca 2014 r., którą odmówił A. Sp. z o.o. z siedzibą w F. (dalej skarżąca) stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z [...] września 2006 r. Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]". Jako podstawę skarżonej decyzji podano m.in. art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 42, poz. 274 ze zm.), dalej u.s.s.e. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

We wrześniu 2006 r., w wyniku zastosowania procedury, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.s.s.e. skarżąca uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]". Zgodnie z tym zezwoleniem, zmienionym następnie decyzją Ministra z [...] października 2011 r., skarżąca zobowiązana była do zainwestowania kwoty 4,5 mln euro oraz do zatrudnienia co najmniej 50 nowych pracowników do dnia 30 czerwca 2012 r. i utrzymania zatrudnienia na ww. poziomie do dnia 30 czerwca 2017 r.

W dniu 22 czerwca 2012 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie przez Ministra wygaśnięcia ww. zezwolenia podając, że nie jest w stanie wywiązać się z warunku zatrudnienia co najmniej 50 nowych pracowników, a to z uwagi na recesję na rynku budowlanym.

Z akt sprawy wynika, że po złożeniu ww. wniosku ale jeszcze przed wydaniem zaskarżonych decyzji w maju 2013 r. Minister wszczął z urzędu wobec skarżącej postępowanie administracyjne celem cofnięcia jej przedmiotowego zezwolenia. Organ podał, że powodem wszczęcia tego postępowania było to, że skarżąca nie spełniła warunku tego zezwolenia określonego w pkt II ppkt 2, tzn. nie zatrudniła co najmniej 50 nowych pracowników. Wskazał, że ustalenia tego dokonał w oparciu o protokół kontroli przeprowadzonej u skarżącej w marcu 2013 r.

Wydając pierwszą decyzję Minister, na podstawie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. uznał, że brak jest w sprawie podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia ww. zezwolenia.

Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie ww. decyzji i stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister uznał zarzuty zawarte we wniosku za bezzasadne. Wskazał, że organ, zgodnie z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. na wniosek przedsiębiorcy stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia, ale w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia określone w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W toku postępowania o wygaśnięcie organ dokonuje oceny wykonania zezwolenia przez stronę i w tym kontekście ocenia przede wszystkim jego bezprzedmiotowość. Minister wyjaśnił, że bezprzedmiotowość stanowi przesłankę określoną w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Wskazał, że z powołanego przepisu wynikają dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W każdym z ww. przypadków przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że niespełnienie którejkolwiek z tych nich powoduje, że przepis ten nie będzie miał zastosowania. Zatem dopiero pozytywna ocena, co do istnienia obu ww. przesłanek łącznie w odniesieniu do jednej z sytuacji alternatywnie wymienionych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.

Minister wyjaśnił, że bezprzedmiotowość oceniał w kontekście treści stosunku administracyjnoprawnego, który w okolicznościach niniejszej sprawy powstał na podstawie ww. zezwolenia. Zezwolenie to z jednej strony określa wymagania, warunki dotyczące m.in. zrealizowania inwestycji o danej wartości i osiągnięcia wymaganego poziomu zatrudnienia, a z drugiej strony stanowi podstawę do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą o specjalnych strefach ekonomicznych w postaci zwolnienia od podatku dochodowego dochodów uzyskanych z działalności w specjalnej strefie ekonomicznej.

Minister wskazał na szczególny charakter i sposób powstania ww. stosunku administracyjnoprawnego, kreowanego w oparciu o przedmiotowe zezwolenie. Stosownie do art. 17 ust. 1 u.s.s.e. ustalenie przedsiębiorców, którzy uzyskują zezwolenie, następuje w drodze przetargu lub rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia. Natomiast art. 16 ust. 3 u.s.s.e. stanowi, że zezwolenie może być udzielone, jeżeli podjęcie działalności na terenie strefy przyczyni się do osiągnięcia celów określonych w planie rozwoju strefy, o którym mowa w art. 9. Powyższe oznacza, że uzyskanie zezwolenia jest w każdym przypadku wynikiem swobodnej decyzji przedsiębiorcy, podejmowanej w celu otrzymania pomocy publicznej na podstawie zezwolenia, przy czym uzyskanie zezwolenia jest możliwe, jeśli przyczynia się do osiągnięcia określonych celów strefy. Z kolei z art. 16 ust. 1 i art. 12 u.s.s.e. wynika, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej jest podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą w postaci zwolnienia podatkowego. W konsekwencji udzielanie pomocy publicznej powinno odbywać się zgodnie z ustawą, poprzez odesłanie do zasad określonych w samej ustawie i aktach wykonawczych do niej oraz w innych przepisach prawa krajowego i przepisach Unii Europejskiej. Udzielenie pomocy publicznej ma przy tym charakter warunkowy i jest zasadne tylko w razie spełnienia warunków jej udzielenia. W przeciwnym razie pomoc jest nienależna i powinna zostać zwrócona.

Minister nie podzielił stanowiska skarżącej, że przesłanką formalnej oceny bezprzedmiotowości jest jej wniosek, tj. rezygnacja z uprawnienia w formie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia w trybie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. stanowi o bezprzedmiotowości ww. zezwolenia. W ocenie Ministra istnienie po stronie skarżącej strefowego obowiązku wynikającego z zezwolenia przesądza o braku jego bezprzedmiotowości. Organ podkreślił, że skorzystanie przez skarżącą z uprawnienia przysługującego jej na podstawie ww. zezwolenia, jakim było otrzymanie pomocy publicznej, zrodziło obowiązek spełnienia przez nią określonych warunków, wynikających z ww. zezwolenia i z przepisów dotyczących pomocy regionalnej, która była udzielana na podstawie tego zezwolenia. Skoro na treść stosunku administracyjnoprawnego powstałego na podstawie przedmiotowego zezwolenia składało się uprawnienie skarżącej w postaci prawa do skorzystania z pomocy publicznej i jednocześnie obowiązek spełnienia określonych warunków jej udzielenia, to rezygnacja z uprawnień, przy jednoczesnym wcześniejszym skorzystaniu z nich i niezrealizowaniu obowiązków uzasadniających skorzystanie z tego uprawnienia, nie może być uznana za powodującą ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, jakim jest jego przedmiot, na który składają się zarówno uprawnienia, jak i obowiązki. Nie można zatem uznać, że z uwagi na rezygnację z zezwolenia stało się ono bezprzedmiotowe, a z chwilą złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia skarżąca zwolniła się z obowiązków wynikających z tego zezwolenia. Minister podniósł, że w sytuacji, gdy skarżąca skorzystała z przywileju, jakim była pomoc publiczna z tytułu działalności w strefie, to na niej spoczywają obowiązki wynikające z tego zezwolenia, a skoro istnieje obowiązek, brak jest podstaw do przyjęcia, iż w tej sprawie spełnione są wszystkie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.a w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. tj. w tym przypadku przesłanka bezprzedmiotowości decyzji.

Minister odwołując się do orzecznictwa wyjaśnił, że decyzja staje się bezprzedmiotowa w momencie, gdy wynikające z niej prawa i obowiązki przestają istnieć. Uprawnienia i obowiązki wynikają przy tym z przepisów prawa materialnego. Za przedmiotową interpretacją ww. przepisów przemawia w jego ocenie ratio legis przepisu art. 19 ust. 5 u.s.s.e. oraz systematyka całego art. 19 u.s.s.e. Podał, ze zgodnie z ust. 1 omawianego art. 19 u.s.s. zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 3 u.s.s.e. zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca: zaprzestał na terenie strefy prowadzenia działalności gospodarczej, w związku z którą posiadał zezwolenie lub rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu lub nie usunął uchybień stwierdzonych w toku kontroli, o której mowa w art. 18, w terminie do ich usunięcia wyznaczonym w wezwaniu ministra właściwego do spraw gospodarki. Następne przepisy ust. 4 i 5 tego artykułu przewidują na wniosek przedsiębiorcy, możliwość zmiany zezwolenia (art. 19 ust. 4) lub wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia (art. 19 ust. 5).

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej jest zobligowany do dopełnienia wszystkich, a nie tylko niektórych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, wskazanej w zezwoleniu. Wskazany w zezwoleniu obligatoryjny warunek zatrudnienia stanowi realizację ustawowego celu ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej, przy czym brak spełnienia jednego z podstawowych kryteriów uzyskanego przez przedsiębiorcę zezwolenia w zakresie wymaganego zatrudnienia może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia.

Powyższe jest zdaniem Ministra tym bardziej zasadne jeżeli uwzględni się, że celem regulacji zawartej w art. 19 ust. 5 u.s.s.e. było umożliwienie przedsiębiorcom rezygnacji z zezwolenia przed ustaniem strefy, ale wyłącznie w sytuacji, w której w szczególności nie doszło do rażących uchybień warunków zezwolenia oraz skorzystania z pomocy publicznej w postaci zwolnienia podatkowego, pomimo niespełnienia warunków jej udzielenia. Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej następuje w drodze decyzji wydanej przez ministra właściwego do spraw gospodarki na wniosek przedsiębiorcy prowadzącego działalności w specjalnej strefie ekonomicznej. Podstawą materialnoprawną tej decyzji jest przepis art. 19 ust. 5 u.s.s.e., sama zaś decyzja wydawana jest w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. w trybie właściwym dla wydania decyzji administracyjnej, która określa sytuację prawną podmiotu.

Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że wniosek skarżącej stanowi w istocie zamiar obejścia skutków cofnięcia zezwolenia - to próba niedopuszczalnego obejścia przepisów ustawy, w szczególności jej art. 12, 16, art. 19 ust. 3 u.s.s.e.

Skarżąca w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie skardze zarzuciła;

1. naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. poprzez ich błędną wykładnię tj. uznanie, że złożenie wniosku w trybie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. i rezygnacja z realizacji uprawnień wynikających z przedmiotowego zezwolenia przed terminem na jaki zezwolenie to zostało wydane, nie stanowi bezprzedmiotowości o charakterze przedmiotowym, warunkującej stwierdzenie przez organ wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia, co w konsekwencji skutkowało odmową stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 ust. 6 u.s.s.e. w zw. z art 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust 5 u.s.s.e. poprzez nieuchylenie decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia ww. zezwolenia pomimo wydania tejże decyzji z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e.

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie obu ww. decyzji Ministra oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przedmiotowe zezwolenie zostało zmienione na jej wniosek przez Ministra w zakresie terminu zatrudnienia. Wyjaśniła, że pomimo zmiany tego terminu nie udało się wypełnić na dzień 30 maja 2012 r. osiągnięcia deklarowanego przez nią przyrostu zatrudnienia , przy czym oświadczyła, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji i wniesienia niniejszej skargi spełniała już ten warunek. Na dowód tego przedstawiła stosowną tabelę.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość", o jakiej mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Rezygnację skarżącej z realizacji uprawnienia uznać należy zatem za bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym. Jeśli zatem korzystanie z zezwolenia, stało się dla skarżącej bezprzedmiotowe w dacie złożenia wniosku, a przed upływem terminu na jaki zostało wydane, to uprawnia to organ do wydania rozstrzygnięcia orzekającego o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia. Podkreśliła, że zgodnie z brzmieniem obowiązujących aktualnie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, możliwość wycofania z obrotu prawnego zezwolenia na podstawie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. uzależniona jest jedynie od rezygnacji przedsiębiorcy z realizacji planowanej inwestycji, w tym z uprawnień wynikających z przedmiotowego zezwolenia przed końcem okresu, na jaki została utworzona strefa. Podała, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy takich decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Decyzja administracyjna wiąże bowiem rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy skarżąca przypomniała, że złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji – ww. zezwolenia na skutek powzięcia przez siebie informacji o braku realnej możliwości spełnienia i utrzymania przez okres 5 lat jednego z warunków tego zezwolenia (utrzymanie przyrostu zatrudnienia w wymiarze 50 etatów). De facto oznaczało to powzięcie decyzji o rezygnacji przez nią z funkcjonowania w warunkach strefy na preferencyjnych warunkach. Samo stwierdzenie bezprzedmiotowości zezwolenia przez organ administracyjny nie oznacza, że wydanie zezwolenia było bezprzedmiotowe, ale że korzystanie z tego zezwolenia stało się dla przedsiębiorcy bezprzedmiotowe, w dacie złożenia wniosku. Inna wykładnia przepisu art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że przedsiębiorca nie ma możliwości rezygnacji z zezwolenia na działanie w strefie przed końcem okresu, na jaki została utworzona strefa, bez ponoszenia negatywnych konsekwencji a takiego wniosku nie można wysnuć z treści art. 19 ust. 5 u.s.s.e., zaś w komparycji skarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej Minister nie wskazał innej podstawy prawnej odmowy wygaszenia ww. zezwolenia. Tym samym skarżąca uznała, że w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości zezwolenia.

Dodatkowo skarżąc podniosła, że skorzystanie przez nią z uprawnienia do złożenia wniosku, o jakim mowa w art. 19 ust. 5 u.s.s., przed terminem końcowym obowiązywania zezwolenia, nie może być interpretowane - jak robi to organ, jako obejście przepisów o cofnięciu zezwolenia i związanych z tym skutków. Skoro bowiem ustawodawca przewidział możliwość dobrowolnego wycofania się przedsiębiorcy z prowadzenia działalności w Strefie Ekonomicznej, to skorzystanie z tegoż prawa podmiotowego nie może zostać uznane za nadużycie prawa podmiotowego.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że celem regulacji zawartej w art. 19 ust. 5 u.s.s.e. było umożliwienie przedsiębiorcom rezygnacji z zezwolenia przed ustaniem strefy ale wyłącznie w sytuacji, w której szczególności nie doszło do rażących uchybień warunków zezwolenia oraz skorzystania z pomocy publicznej postaci zwolnienia podatkowego, pomimo niespełnienia warunków jej udzielenia. Podkreśliła, że spełniła wymagania co do nakładów inwestycyjnych określone w treści ww. zezwolenia, a w zakresie utrzymania przyrostu zatrudnienia nie spełniła w sposób ciągły - licząc od daty 1 lipca 2012 r. do dnia wniesienia skargi, co było spowodowane li tylko drastycznym spadkiem sprzedaży wyrobów chemii budowlanej, kryzysem na rynku budowlanym i rynku nieruchomości, a nie przeszkodami technologicznymi. W tym stanie faktycznym i prawnym stwierdziła, że sugerowanie jej, że zmierza do obejścia prawa, jest bezzasadne. Minister nie uzasadnił w jaki sposób złożenie przez nią wniosku o wygaszenie ww. zezwolenia naruszało interes społeczny oraz zasadę równego traktowania przedsiębiorców.

W odpowiedzi na skargę Minister wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W złożonym do Sądu piśmie z dnia 15 stycznia 2015 r. skarżąca podniosła, że dokonana nowelizacja ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych potwierdza zasadność skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dania 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Rozpoznając zatem sprawę z punktu widzenia wskazanych wyżej zasad Sąd doszedł do przekonania , że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu chodzi o sprawy podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą na szczególnych zasadach, bo w specjalnej strefie ekonomicznej.

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 u.s.s.e. specjalna strefa ekonomiczna stanowi wyodrębnioną zgodnie z przepisami ustawy, niezamieszkałą część terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na której terenie może być prowadzona działalność gospodarcza na zasadach określonych ustawą.

Strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez: 1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej; 2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej; 3) rozwój eksportu; 4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług; 5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej; 6) tworzenie nowych miejsc pracy; 7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej.

Co do zasady zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej wygasa z mocy prawa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Przed upływem tego terminu zezwolenie może zostać jednak cofnięte lub ograniczone, a także zmienione; może też wcześniej wygasnąć.

I tak, cofnięcie lub ograniczenie zezwolenia dotyczy przypadków, gdy przedsiębiorca nie wywiązał się z określonych w przepisach warunków. Działania w tym zakresie z urzędu podejmuje organ administracji. Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.s.s.e. zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca: zaprzestał na terenie strefy prowadzenia działalności gospodarczej, na którą posiadał zezwolenie lub rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu lub nie usunął uchybień stwierdzonych w toku kontroli, o której mowa w art. 18, w terminie do ich usunięcia wyznaczonym w wezwaniu ministra właściwego do spraw gospodarki.

W omawianej ustawie wprowadzono także możliwość, na wniosek przedsiębiorcy, zmiany zezwolenia (art. 19 ust. 4) albo orzeczenia o wcześniejszym jego wygaśnięciu (art. 19 ust. 5).

Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kwestii prawnych: relacji prawnej przepisów art. 19 ust. 5 u.s.s.e. i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz znaczenia pojęcia "bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej", o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w kontekście regulacji zawartej w art. 19 ust. 5 u.s.s.e.

Niewątpliwie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. należy uznać, za przepis szczególny nakazujący organowi stwierdzić wygaśniecie decyzji (zezwolenia). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje zaś w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II FSK 86/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek od dnia złożenia przez stronę skarżącą wniosku o wygaszenie decyzji.

Sąd orzekający w pełni podziela ten pogląd uznając, że - w obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanie prawnym - przepisy art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dają przedsiębiorcy możliwość rezygnacji z zezwolenia na działanie w strefie przed końcem okresu, na jaki została utworzona strefa, bądź ważności zezwolenia, bez ponoszenia z tego tytułu negatywnych konsekwencji. Inicjatywa w tym zakresie należy wyłącznie do przedsiębiorcy, który uwzględniając okoliczności prowadzenia działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, ma możliwość rezygnacji z dalszego korzystania z przysługujących uprawnień i zwolnienia się z obowiązków nałożonych nań w związku z prowadzeniem działalności w strefie. Jedynym warunkiem jest złożenie tego wniosku przed upływem terminu wykonania obowiązku.

Sąd zwraca uwagę, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka już w dniu 22 czerwca 2012 r. a zatem przed upływem terminu określonego w zezwoleniu złożyła rezygnację z prowadzenia działalności gospodarczej w strefie z uwagi na niemożność spełnienia warunku zatrudnienia i wniosła o stwierdzenie wygaśnięcie udzielonego zezwolenia. Jednak organ przez okres roku z bliżej nieznanych powodów nie przystąpił do rozpoznania tego wniosku, zaś w maju 2013 r. wszczął postępowanie w przedmiocie cofnięcia tegoż zezwolenia.

Analizując zatem sprawę w tym aspekcie Sąd wskazuje, że w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 2366/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in. że brak jest podstaw do uznania, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w strefie wywołuje skutki ex tunc i powoduje na gruncie prawa podatkowego zrównanie pozycji przedsiębiorcy, który utracił zwolnienie z pozycją przedsiębiorcy, który z takiego zwolnienia nie korzystał. Skoro wskazany ust. 5 art. 17 u.p.d.o.p. stanowi, że podatnik w razie cofnięcia zezwolenia traci prawo do zwolnienia, to utrata tego prawa wynika wprost z decyzji o cofnięciu i następuje w dacie jej wydania a nie z mocą wsteczną od dnia udzielenia zezwolenia. Cofnięcie zezwolenia nie powoduje swoistego powrotu do stanu sprzed dnia jego wydania.

Idąc zatem tym tokiem rozumowania należy zauważyć, że skutek zastosowania obu omawianych instytucji (cofnięcia zezwolenia oraz stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia) jest taki sam i oznacza wydanie decyzji, która formalnie stwierdza, że podmiot nie może już dłużej korzystać z uprawnień wynikających z uprzednio wydanej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 138/13). Różnice natomiast sprowadzają się do momentu, w którym takie postępowanie zostaje wszczęte i skutków prawnych, które wiążą się z wydaniem tych decyzji, o czym mowa w cytowanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie organ błędnie przyjmuje, że nie mógł wydać decyzji o wygaśnięciu zezwolenia wobec niewywiązania się przez spółkę z jej zobowiązań strefowych "przy jednoczesnym skorzystaniu z pomocy publicznej".

Sąd zauważa, podzielając w tym zakresie argumenty przedstawione przez Spółkę, że, jak już wyżej zaznaczono, w dacie złożenia wniosku o wygaszenie udzielonego jej zezwolenia, skarżąca Spółka - pomimo niewykonania przez nią obowiązku związanego z zatrudnieniem określonej ilości pracowników - nie uchybiła innym warunkom określonym w zezwoleniu. Natomiast termin spełnienia obowiązku zatrudnienia w tym czasie jeszcze nie upłynął (co bezsporne). A to oznacza, że w dacie złożenia przez Spółkę wniosku o wygaśnięcie zezwolenia okoliczność związana z naruszeniem przez Spółkę warunków zezwolenia nie mogła być elementem stanu faktycznego podlegającego ocenie. Dlatego też , zdaniem Sądu w chwili złożenia wniosku o wygaśnięcie nie było podstaw - z ww. powodu - do cofnięcia jej zezwolenia ani do uznania, że w tym zakresie przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom zezwolenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2890/14). Ponadto w obowiązującym w sprawie stanie prawnym - zarówno przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, jak i ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych nie wskazują skutków podatkowych wygaśnięcia zezwolenia dla przedsiębiorcy strefowego. Tym samym, wygaśnięcie zezwolenia nie stanowi przesłanki do utraty prawa do zrealizowanych zwolnień podatkowych przed spełnieniem warunków w nim określonych.

Niezależnie od powyższego, podkreślenia również wymaga, że zdaniem Sądu, Minister Gospodarki, nieprawidłowo przełożył pojęcie "bezprzedmiotowości decyzji administracyjnej", na okoliczności niniejszej sprawy. Organ uznał, że skoro skarżąca skorzystała z pomocy publicznej na podstawie spornego zezwolenia, to zezwolenie to nie może stać się bezprzedmiotowe pomimo wniosku o stwierdzenie jego wygaśnięcia, ponieważ Spółka jest związana obowiązkami wynikającymi z zezwolenia, co oznacza, że nadal istnieje przedmiot stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie spornego zezwolenia. Należy jednak wskazać, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej, stanowi podstawę do skorzystania przez przedsiębiorcę z przywilejów, o których mowa w art. 12 u.s.s.e., przy spełnieniu jednocześnie warunków wymienionych w tym zezwoleniu. Zezwolenie to, z jednej strony, umożliwia skorzystanie z uprawnień przez jego adresata, z drugiej strony nakłada obowiązki. Przedmiotem stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie spornego zezwolenia są zatem zależne od siebie uprawnienia i obowiązki. Rezygnacja przez przedsiębiorcę z dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej i korzystania z przywilejów, o których mowa w art. 12 u.s.s.e., uzasadnia odstąpienie od wymogu spełnienia przez przedsiębiorcę warunków prowadzenia działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, co również wiąże się z ustaniem prawnego bytu przedmiotu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie zezwolenia. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3457/14).

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., przez błędną ich wykładnię. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Błędna interpretacja ww. przepisów przełożyła się na naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie w sprawie faktu, że na dzień złożenia wniosku o wygaśniecie zezwolenia nie upłynął jeszcze termin realizacji obowiązku Spółki związanego z zatrudnieniem określonej ilości osób.

Z ww. względów Sąd skargę uwzględnił zobowiązując organ, aby w ponownym postępowaniu - rozpoznając wniosek spółki o wydanie decyzji o wygaśnięciu zezwolenia - zastosował wykładnię przepisu 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynikającą z tego wyroku.

Rola sądu administracyjnego sprowadza się bowiem do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. W sprawach objętych kontrolą sądową nadal mamy bowiem do czynienia ze sprawami administracyjnymi, organ administracji zaś, jako podmiot administrujący, nie przestaje nadal być odpowiedzialny za administrowanie (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, PiP 1999, z. 12, s. 23).

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.