Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 342/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77 par 1, art. 262 par 2, art. 75 par 1 ,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2011r. sprawy ze skargi W. J. i K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 lutego 2011r. Nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 262 § 1, art. 264 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 33 ust. 1, 2 i 3, art. 34 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r.

Nr 240, poz. 2027 ze zm.), art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia

12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. i K. J., reprezentowanych przez radcę prawnego O. O., od decyzji Burmistrza B. nr [...] z dnia 14 grudnia 2010 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] , [...] , [..] i [...] , a nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] , położonymi w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej [...] , toczącego się między W. i K. J., a K. D. - S reprezentowaną przez radcę prawnego .E.M. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.

Wnioskiem z dnia 23 września 2010 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego

w [...] ) W. i K. J. wystąpili o wydanie - na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 Kpa - postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania rozgraniczeniowego poprzez ustalenie, że koszty te obciążają po połowie także uczestnika tego postępowania, tj. K. D. - S, a w konsekwencji o nakazanie jej zwrotu kwoty 3.233,00 zł. (zmodyfikowanej następnie do kwoty 2.250,00zł.), a następnie o przekazanie jej wnioskodawcom. We wniosku małżonkowie J. podkreślili, że postępowanie o rozgraniczenie zakończone zostało zawarciem przez strony ugody. Podnieśli również, że koszty postępowania dotyczące zlecenia wykonania operatu geodezyjnego ponieśli wyłącznie wnioskodawcy dokonując zapłaty bezpośrednio do rąk geodety G. K., który postanowieniem Burmistrza z dnia [...] r. został wyznaczony do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz [...] na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie prowadzone w sprawie ustalenia kosztów rozgraniczenia.

Organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , [...] i (własność .W. J.) oraz nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka nr [...] (własność Województwa[...] ) i nr [...] (własność gminy [...] ) zostało zakończone, w wyniku zgodnego oświadczenia stron w protokole granicznym z dnia 7 czerwca 2010r., decyzją z dnia 11 października 2010r. orzekającą o rozgraniczeniu wyżej wymienionych nieruchomości. Natomiast w dniu 14 czerwca 2010r., w trakcie czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] , [...] , [...] (własność W. oraz [...] (własność W. i K. J.) z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...] (własność K. D. - S), pomiędzy stronami została zawarta ugoda likwidująca spór co do przebiegu granicy nieruchomości a Burmistrz [...} decyzją nr z dnia 8 października 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie.

W decyzji z dnia 14 grudnia 2010 r. organ I instancji stwierdził, że jako organ administracji publicznej nie poniósł kosztów postępowania. Koszty działania upoważnionego geodety zostały poniesione przez stronę, tj. W. i K. J.. Brak jest natomiast podstaw prawnych i faktycznych do orzekania

o zwrocie przez jedną ze stron kosztów poniesionych przez drugą stronę. Wszczęte

i toczące się postępowanie w tym zakresie organ uznał za bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od ww. decyzji Burmistrza [...] małżonkowie J. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz wydania orzeczenia

w przedmiocie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego poprzez ustalenie, że koszty te obciążają obie strony po połowie, a w konsekwencji o nakazanie uczestniczce postępowania K.D. - S zwrotu kwoty 2.250,00zł. i przekazania tej należności skarżącym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 1 lutego 2011 r. utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji,

w pierwszej kolejności przytoczyło przepisy art. 33 ust. 1 i art. 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne a następnie, po dokonaniu analizy tego aktu prawnego, stwierdziło, że nie zawiera on żadnych przepisów regulujących koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Do rozgraniczenia stosuje się zatem odpowiednio ogólne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 262 § 1 Kpa, stronę obciążają te koszty postępowania, które:

1) wynikły z winy strony,

2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Organ prowadzący postępowanie administracyjne ma wynikający z art. 264 § 1 Kpa obowiązek wydania (jednocześnie z merytorycznym rozstrzygnięciem w sprawie) postanowienia ustalającego wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Koszty związane z rozgraniczeniem nieruchomości są kosztami postępowania administracyjnego, a jedyną podstawą prawną umożliwiającą obciążenie stron kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego jest art. 264 Kpa.

W świetle przepisów Kpa, stronę obciążają tylko te koszty, które wynikły z jej winy (np. w razie celowego utrudniania postępowania) oraz zostały poniesione

w związku z czynnościami prowadzonymi w jej interesie i na jej żądanie, a nie wynikającymi z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie.

W orzecznictwie pojawił się nawet pogląd - poddany jednak krytyce - że koszty wynikłe z postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę, tzn. że zobowiązanym do poniesienia kosztów rozgraniczeniowego postępowania administracyjnego jest wyłącznie wnioskodawca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 1998r., sygn. akt II SA 1117/97, LEX nr 41275).

W ocenie Kolegium, procedurze administracyjnej niewątpliwie nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania pomiędzy stronami. Koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to

z obowiązków dowodowych organu (art. 7, 75 § 1, 77 § 1 Kpa) oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy koszty obciążają stronę (art. 262 § 1 Kpa).

W postępowaniu rozgraniczeniowym gminy z reguły nie są przygotowane na ponoszenie lub wykładanie z góry kosztów związanych z czynnościami geodety. Również w tej sprawie kosztów postępowania nie uiścił Burmistrz [...] , lecz zostały one poniesione przez wnioskodawcę.

Zdaniem organu odwoławczego, art. 262 Kpa wyklucza możliwość przyznania kosztów postępowania pomiędzy stronami. Na podstawie tego przepisu można orzec

o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej oraz obciążyć strony kosztami rozgraniczenia, wyłożonymi przez organ. Niewątpliwie koszty udziału geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym winna ponosić gmina, albowiem to wójt (burmistrz, prezydent) upoważnia geodetę uprawnionego do dokonania czynności rozgraniczenia i to między wójtem a geodetą nawiązuje się określony stosunek prawny. Koszty wyłożone przez gminę następnie powinny być podzielone pomiędzy strony (z uwzględnieniem interesów stron). Rozstrzygnięcie winno zapaść w formie zaskarżalnego w toku instancji postanowienia. Poniesienie przez jedną ze stron kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego nie daje podstaw, aby to organ administracji publicznej postanowił o zwrocie kosztów postępowania (a przynajmniej ich części) przez drugą ze stron.

W ocenie Kolegium, także art. 152 Kodeksu cywilnego nie ma bezpośredniego zastosowania w toku postępowania administracyjnego. Przepis art. 152 Kc nie określa uprawnienia organu administracji do orzekania o kosztach urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych w decyzji administracyjnej. Problematyka kosztów czynności geodety w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym może być rozważana jedynie w ramach art. 264 § 1 Kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1036/06, LEX nr 41275).

Końcowo, powołując się na publikację Magdaleny Durzyńskiej "Rozgraniczenie i podział nieruchomości" (Wydanie 1, Lexis Nexis, Warszawa 2009) Kolegium stwierdziło, że rozważenia wymaga zasadność żądania w osobnym procesie od właściciela nieruchomości sąsiedniej zwrotu kosztów poniesionych w trakcie administracyjnego rozgraniczenia. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają bowiem upoważnienia dla organów administracyjnych do stosowania w zakresie kosztów rozgraniczenia przepisów Kodeksu cywilnego ani też same nie określają zasad podziału tych kosztów pomiędzy uczestników postępowania.

Działający w imieniu W. i K. J. profesjonalny pełnomocnik wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] .

Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 262 § 2 Kpa i art. 264 § 1 Kpa polegające na nie wydaniu postanowienia rozstrzygającego

o kosztach postępowania rozgraniczeniowego oraz ustaleniu, iż powyższe koszty obciążają obie strony po połowie.

Jednocześnie wniósł o:

- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;

- zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stron zarzucał, że stanowisko organu odwoławczego w niniejszej sprawie jest nieuzasadnione i nie znajduje podstaw

w obowiązujących przepisach prawa.

Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego koszty, o których mowa w art. 262 - 264 Kpa obejmują wydatki związane z toczącym się postępowaniem, które są ponoszone nie tylko przez organ prowadzący postępowanie lecz również przez strony i innych uczestników postępowania, a mają na celu rozstrzygniecie sprawy. Bezsporny pozostaje fakt, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego, w tym wynagrodzenie biegłego należne z tytułu wykonania operatu geodezyjnego, należą do wydatków niezbędnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, o których ostatecznie zgodnie z art. 264 § 1 Kpa winien rozstrzygnąć w drodze postanowienia organ prowadzący postępowanie. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy koszty rozgraniczenia w pierwszej kolejności poniósł organ administracyjny, strona lub inni uczestnicy postępowania, ostatecznie bowiem już sam fakt powstania powyższych kosztów nakłada na organ administracji bezwzględny obowiązek wydana w tym przedmiocie postanowienia ustalającego wysokość kosztów postępowania oraz osoby zobowiązane do ich poniesienia.

Pełnomocnik podkreślał, że koszty związane z przeprowadzonymi czynnościami rozgraniczeniowymi zostały poniesione przez skarżących w ramach postępowania wszczętego na mocy postanowienia Burmistrza [...] , które następnie decyzją tego samego organu zostało umorzone. Jednocześnie przeprowadzenie czynności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym wykonanie operatu ewidencyjnego zostało powierzone na podstawie postanowienia tego organu z dnia 5 października 2010 r. geodecie G. K..

Zdaniem pełnomocnika skarżących, powstałe koszty rozgraniczenia nieruchomości są wyłącznie następstwem celowych i poniesionych w ramach rzeczowej potrzeby czynności podmiotu działającego w oparciu o upoważnienie udzielone przez organ administracji publicznej, tj. Burmistrza [...] i jako takie stanowią koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący nie zawierali w tym zakresie żadnych umów cywilnoprawnych, które określałyby ewentualną wysokość należnego wynagrodzenia tudzież zakres czynności, do których wykonania zobowiązany byłby wyznaczony mocą postanowienia organu administracji publicznej geodeta. Nie pozostawia więc żadnych wątpliwości fakt, iż poniesione przez skarżących obciążenie finansowe zostało uiszczone w celu uzyskania rozstrzygnięcia administracyjnego w ramach toczącego się postępowania rozgraniczeniowego, a tym samym stanowią jego koszt.

Na niezasadność twierdzeń organu odwoławczego wskazuje ponadto treść przepisu art. 263 § 1 Kpa, zgodnie z którym do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 Kpa, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Adresatem normy zawartej

w wyżej wskazanym przepisie jest organ administracji publicznej prowadzący postępowanie i zobowiązany na mocy art. 264 § 1 Kpa do wydania, jednocześnie

z merytorycznym rozstrzygnięciem postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania. Powyższy przepis posługuje się kategorycznym sformułowaniem:

"Do kosztów postępowania zalicza się (...)", w konsekwencji należy uznać za uzasadnione stwierdzenie, że kwestia zaliczenia wymienionych w § 1 art. 263 Kpa składników do kosztów postępowania nie została pozostawiona uznaniu organu administracji publicznej. W sytuacji więc, gdy w toku toczącego się postępowania administracyjnego powstaną należności wskazane w art. 263 § 1 Kpa, a więc również wynagrodzenie biegłego geodety z tytułu przeprowadzonych czynności rozgraniczeniowych, składać się one będą na koszty postępowania. Bez znaczenia pozostaje więc okoliczność, czy powyższe należności zostały uiszczone wyłącznie przez stronę (skarżących), tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, czy też przez organ prowadzący postępowanie, zostają one bowiem niejako "automatycznie" zaliczone do kosztów prowadzonego postępowania, o których ostatecznie winien rozstrzygnąć właściwy organ. Wysokość kosztów postępowania ma charakter zobiektywizowany w tym sensie, że jej powstanie stanowi pośrednia konsekwencję czynności dokonywanych w toku postępowania i z uwagi na powyższe, kwestia powstania i wysokości kosztów postępowania jest niezależna od ustalenia podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia ani od ostatecznej kwoty, jaką osoba zobowiązana będzie musiała z tego tytułu opłacić.

Odnosząc do decyzji Kolegium, z której wynika, że przepis art. 262 Kpa wyklucza możliwość przyznania kosztów postępowania pomiędzy stronami, pełnomocnik skarżących podniósł, iż wyrażone przez nich żądanie dotyczy wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania poprzez ustalenie, że koszty te obciążają obie strony po połowie i jedynie w powyższym zakresie skarżący udowadniali zasadność swoich twierdzeń. Powyższa okoliczność wynika zarówno z wniosku z dnia 20 września 2010 r. zatytułowanego: "Wniosek wnioskodawców o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania", jak również z odwołania od decyzji Burmistrza [...] umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczenie nieruchomości z dnia 29 grudnia 2010 r. Skarżący wnosząc o wydanie postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania wskazywali, iż fakt poniesienia przez nich wyłącznie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości jest w świetle poglądów doktryny oraz orzecznictwa nieuzasadniony, zaś jedynie dodatkowo wskazywali na zasadność nakazania uczestniczce postępowania K. D.-S zwrotu połowy uiszczonej przez skarżących kwoty z tytułu przeprowadzonych czynności rozgraniczeniowych. Wbrew stanowisku organu

I instancji, jak również organu odwoławczego, żądanie skarżących zawsze wyrażało się w uzyskaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania poprzez ustalenie, iż powyższe koszty obciążają strony po połowie, nie zaś jak twierdzą organy administracyjne pierwszej oraz drugiej instancji, w żądaniu wydania orzeczenia o kosztach postępowania pomiędzy stronami. Skarżący nie wnoszą tym samym o dokonanie rozliczeń poniesionych kosztów pomiędzy strony, a tym bardziej o wydanie przez organ administracji postanowienia nakazującego jednej stronie zwrot kosztów poniesionych przez drugą, lecz o wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego kwestii incydentalnej, niezwiązanej z istota sprawy lecz z czynnościami postępowania, jakim jest wydawane w oparciu o treść przepisu art. 264 Kpa postanowienie rozstrzygające o kosztach postępowania.

Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 264 § 1 Kpa organ prowadzący postępowanie obowiązany jest z urzędu do wydania postanowienia w sprawie kosztów postępowania, zaś strona nie musi w powyższym zakresie występować z osobnym podaniem. Powyższy obowiązek wydania postanowienia w sprawie kosztów ciąży na organie zarówno w sytuacji, gdy postępowanie kończy się decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę do istoty, jak i wówczas gdy wydana zostaje decyzja o umorzeniu postępowania, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania administracyjnego wymaga wydania postanowienia i nie może być zastąpione uzasadnieniem decyzji, przyjmuje się przy tym, iż postanowienie w sprawie kosztów postępowania może mieć dwojaką postać - tzn. może zawierać się w jednym z punktów rozstrzygnięcia decyzji, ewentualnie stanowić odrębny akt administracyjny.

W przedmiotowej sprawie niewątpliwy pozostaje fakt, iż organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe mimo ciążącego na nim obowiązku ostatecznie nie wydał postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania, błędnie przyjmując,

iż żądanie skarżących (mimo precyzyjnie sformułowanego żądania wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania poprzez ustalenie, że powyższe koszty obciążają obie strony po połowie), dotyczy rozliczenia kosztów postępowania pomiędzy stronami i w oparciu o powyższe umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie mające na celu wydanie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Powyższe błędne stanowisko organu I instancji podtrzymał organ odwoławczy, powielając niejako argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji Burmistrza [...] z dnia 14 grudnia 2010 r.

Skarżący wskazali na niezasadność twierdzenia organu odwoławczego, zgodnie z którym przepis art. 152 Kc nie ma bezpośredniego zastosowania w toku postępowania administracyjnego, a tym samym nie określa uprawnienia do orzekania o kosztach urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych w decyzji administracyjnej. W ocenie Kolegium problematyka kosztów czynności geodety w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym może być rozważana jedynie w ramach art. 264 § 1 Kpa. Kwestia ta była przedmiotem rozważań przedstawicieli doktryny prawa, zaś jej pełne rozwinięcie odnaleźć można w licznych orzeczeniach sądu, w tym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 19 września 2007 r., I OSK 1356/06, jak również w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA 479/98, w której zwrócono uwagę, iż postępowanie rozgraniczeniowe uregulowane jest kompleksowo w dwóch aktach prawnych, to jest w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Kodeksie cywilnym, a ponadto, że może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym. Nie zmienia to jednak faktu, iż sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości" stanowi jedną całość. Nie do przyjęcia byłaby zatem teza, że w postępowaniu administracyjnym rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane według innych kryteriów niż rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym, a także, iż w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego , a w postępowaniu cywilnym - unormowań zawartych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Przeciwnie, z analizy porównawczej art. 152 i 153 k.c. i art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że w obu rodzajach tych postępowań, tak organ administracji publicznej, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 Kc stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Powołany przepis art. 152 Kodeksu cywilnego stanowi zatem podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej.

Żądanie skarżących w przedmiocie wydania postanowienia rozstrzygającego

o kosztach postępowania rozgraniczeniowego poprzez ustalenie, że koszty te winny obciążać obie strony po połowie znajduje ponadto potwierdzenie w wyroku WSA

w Warszawie z dnia 02.09.2008 r. w sprawie IV SA/Wa 980/08 Lex nr 518009, w którym wskazano, iż z zestawienia art. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 152 Kc wynika, iż "koszty postępowania administracyjnego o rozgraniczenie, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu obciążają właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości po połowie". Na uwagę w tym zakresie zasługuje również, zdaniem pełnomocnika skarżących, wyrok WSA w Warszawie dnia 21.09.2006 r., sygn. akt

IV S.A./Wa 1032/06 oraz z dnia 09.06.2006 r., sygn. akt IV S.A./Wa 474/06 zgodnie

z którym: "Przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji odnośnie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zatem nie można z nich wywieść twierdzenia, iż koszty rozgraniczenia prywatnych gruntów ponosi wnioskujący o rozgraniczenie, jak również żądania uiszczenia przez stronę (nawet wnioskodawcę postępowania) przewidywanych kosztów z góry, pod rygorem zwrotu podania lub zaniechania czynności uzależnionej od opłaty. Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania rozgraniczeniowego następuje w trybie przewidzianym w art. 264 Kpa Organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę ustala

w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Takie postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy,

a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 12 maja 2011 r. profesjonalny pełnomocnik uczestniczki postępowania K. D. – S wniósł odpowiedź na skargę domagając się jej oddalenia. Wskazał, że zarzuty skargi w zakresie nie wydania przez organ postanowienia rozstrzygającego o kosztach postępowania rozgraniczeniowego oraz ustalenia, iż powyższe koszty obciążają obie strony po połowie skarżących

i uczestniczkę postępowania są bezzasadne.

Skarżący zarzuca, że zgodnie z art. 264 § 1 Kpa, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest jednocześnie z wydaniem decyzji merytorycznej, postanowieniem ustalić wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób uiszczenia tych kosztów, czyli, zdaniem skarżącego organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest za każdym razem po wydaniu decyzji administracyjnej wydać merytoryczne postanowienie o kosztach. Dosłowna treść tego przepisu wskazuje, że skarżący ma rację jednak co najmniej 90% postępowań administracyjnych kończy się wydaniem samej decyzji merytorycznej bądź umarzającej postępowanie, bez żadnego orzekania

o kosztach postępowania. Art. 264 § 1 Kpa jest przepisem ogólnym, dotyczącym postępowań administracyjnych w najróżniejszych sprawach. Prowadzi to do wniosku,

że wbrew literalnemu brzmieniu omawianego przepisu, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nie musi bezwzględnie zapadać po zakończeniu każdego postępowania administracyjnego, a wtedy, gdy istnieje taka potrzeba. Organ uznał, że nie ma potrzeby orzekania o kosztach i dlatego umorzył postępowanie. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 264 § 1 Kpa jest niezasadny. Gdyby jednak uznać, że Burmistrz powinien był zamiast decyzji umarzającej, wydać postanowienie np. odmawiające ustalenia kosztów postępowania, bądź odmawiające stronie przyznania kosztów postępowania (a więc rozstrzygnąć sprawę merytorycznie),to stwierdzić należy, że ewentualne uchybienie przepisom postępowania przez organ l instancji, było niewielkie i nie miało wpływu na treść co do istoty rozstrzygnięcia.

Istotą skargi nie jest ustalenie, ale brak ustalenia, że koszty obciążają strony po połowie. Rozstrzygnięcia organów zarówno I jak i II instancji sprowadzają się do stanowiska, że:

- organ nie poniósł żadnych kosztów i dlatego bezprzedmiotowe jest orzekanie o nich,

- w postępowaniu administracyjnym nie rozstrzyga, się o kosztach pomiędzy stronami

Powyższe stanowiska są całkowicie słuszne i nie naruszają w tej konkretnej sprawie, ani art. 264 § 1 Kpa, ani tym bardziej art. 262 § 2 Kpa. Ten ostatni przepis mówi

o możliwości zażądania przez organ od strony zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. Ale przecież przedmiotem niniejszej skargi nie są żadne rozstrzygnięcia dotyczące zaliczek; ponadto ewentualne zaliczki pobiera się w toku postępowania administracyjnego, a nie po jego zakończeniu; a ponadto ewentualne zaliczki pobiera się na koszty ponoszone przez organ. Strona mogła w toku postępowania domagać się aby organ pobrał od stron zaliczki na koszty postępowania. W obecnym stadium postępowania zarzut naruszenia art. 262 § 2 Kpa jest bezprzedmiotowy i nieuzasadniony. Brak również podstaw do przyjęcia aby zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza [...] naruszały art. 263 § 1 lub § 2 Kpa.

Niesłuszne jest stanowisko skargi, że koszty postępowania, o których mowa w art. 262 - 264 kpa obejmują nie tylko wydatki organu, ale również stron. Takie stanowisko jest sprzeczne z brzmieniem art. 263 Kpa.

Przepis art. 263 § 1 Kpa wprowadza zasadę, że do kosztów postępowania zalicza się koszty organu. Koszty stron zalicza się do kosztów postępowania tylko

w przypadkach nakazanego stawiennictwa stron. Ten sam wniosek wypływa z normy, że w postępowaniu administracyjnym nie rozstrzyga się o kosztach pomiędzy stronami.

Zgodzić się należy ze skarżącymi, że co do zasady koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać obie strony po połowie, jako poniesione w ich interesie (art. 262 § 1 pkt 2 Kpa), ale muszą to być koszty organu. Koszty stron mogą być zaliczone do kosztów postępowania tylko w sytuacjach wyjątkowych. Powyższe stanowisko, na gruncie spraw rozgraniczeniowych znalazły potwierdzenie w wyrokach WSA w Warszawie z 30.10.2007r. VIII SA/Wa 436/07, z 2.09.2008r. IV SA/Wa 980/08.

Z wyroku WSA w Warszawie z 30.10.2007r. VIII SA/Wa 436/07 (LEX 392601) wynika, że należy zgodzić się z organem odwoławczym, że przepis art. 262 Kpa wyklucza możliwość przyznania kosztów postępowania pomiędzy stronami.

Na podstawie tego przepisu można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety)

i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem.

Również w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 11.12.2006r. I OPS 5/06 wyraźnie zaznaczono, że na podstawie art. 262 - 264 Kpa można orzec wyłącznie o kosztach poniesionych przez organ, np. o wynagrodzeniu upoważnionego geodety i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ strony.

W niniejszym postępowaniu nie chodzi o koszty poniesione przez Burmistrza [...] , ale koszty poniesione przez stronę. Bezspornym jest, że organ, czyli Burmistrz [...] nie poniósł kosztów działania upoważnionego geodety. Brak wiec podstaw do orzekania przez organ w trybie przepisów o tych kosztach, zgodnie z art. 262 - 264 Kpa. Brak również podstaw (zarówno prawnych, jak i faktycznych) do orzekania o zwrocie przez jedną ze stron kosztów poniesionych przez drugą stronę .Nawet gdyby uznać rację skarżących i przyjąć, że w trybie omawianych przepisów Kpa można orzec również o kosztach poniesionych przez stronę, to brak podstaw do takiego orzekania w niniejszej sprawie. Przedstawione przez wnioskodawców dokumenty nie wykazują żadnego związku z przedmiotem niniejszego postępowania rozgraniczeniowego bowiem do postępowania rozgraniczeniowego upoważniony był geodeta G. K. mający uprawnienia zawodowe 18554 nadane przez Głównego Geodetę Kraju (punkt 5 postanowienia Burmistrza [...] z 5.10.2009r. o wszczęciu postępowania), a nie osoba trzecia - osoba prawna G. Sp. z o.o.; wystawienie faktury przez spółkę z o.o. nie jest dowodem poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Nadto, zgodnie z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne, uprawnionym geodetą może być tylko osoba fizyczna, a nie osoba prawna. Upoważniony geodeta G.K. działał na zlecenie Burmistrza [...] , a nie strony i z tego powodu winien był wystawić rachunek obciążający organ, a nie stronę. W takim przypadku organ miałby możliwość kontrolowania wysokości wynagrodzenia geodety.

Pełnomocnik uczestniczki postępowania zarzucał również, że obydwie faktury są wystawione z datą [...] r., a ugoda została zawarta [..] r. Tak więc, również data nie wykazuje związku przyczynowego faktur z przedmiotem niniejszego postępowania. Nie ma również żadnych dowodów na opłacenie faktury

nr[...] , albowiem brak jest dowodu zapłaty za tę fakturę, a oświadczenie G. K. z [...] r. budzi wątpliwości co do wiarygodności w świetle powyższych faktów. Przedstawione dowody rodzą ogromne wątpliwości co do bezstronności działającego w sprawie geodety. Wskazują niezbicie na osobiste kontakty tego geodety z wnioskodawcami zarówno przed czynnościami rozgraniczeniowymi, jak i po zawarciu ugody na gruncie.

Za obciążeniem skarżących całkowitymi kosztami tego postępowania przemawia również i to, że do niniejszego postępowania rozgraniczeniowego doszło na skutek unieważnienia przez sąd powszechny ugody zawartej jeszcze w 1991 r. wyłącznie z przyczyn leżących po stronie wnioskodawców i to przyczyn zawinionych. Uczestniczka musiała zgodzić się na unieważnienie ugody z 1991 r. (pomimo utrwalonego od wielu lat stanu faktycznego) i na poddanie się kolejnej procedurze postępowania administracyjnego. Wyraziła zgodę na obecną ugodę, wbrew utrwalonemu stanowi spokojnego posiadania, wyłącznie po to, aby skończyć wieloletni kosztowny spór. W tej sytuacji, obciążanie jej kosztami niniejszego postępowania rozgraniczeniowego (nawet gdyby te koszty poniósł organ), byłoby sprzeczne z zasadami słuszności (art. 7 Kpa).

Zasadnym byłoby zastosowanie art. 262 § 1 pkt 1 Kpa, czyli obciążenie skarżących całkowitymi kosztami, gdyż koszty (jeśli przyjąć, że powstały), powstały wyłącznie z ich winy. Takiemu rozumowaniu nie stoi na przeszkodzie uchwała

7 sędziów NSA z 11.12.2006r. I OPS 5/06, gdyż uchwała ta przesądza jedynie

o zasadzie obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego obu stron, a nie wyklucza innego rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Tak zresztą brzmi teza tej uchwały: "Organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiednich nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". Sami skarżący przyznają w końcowej części skargi,

że postanowienie w sprawie kosztów powinno zależeć od okoliczności sprawy.

Reasumując pełnomocnik uczestniczki stwierdził, że w świetle wszystkich okoliczności sprawy żądanie skarżących aby organ wydał postanowienie, że koszty postępowania obciążają obydwie strony, jest bezpodstawne, gdyż żadne koszty nie zostały poniesione przez organ i brak jest dowodów na poniesienie tych kosztów przez stronę a nadto nie znajduje zupełnie podstaw prawnych żądanie aby organ orzekł o zwrocie kosztów pomiędzy stronami.

Gdyby jednak orzeczenie o kosztach zapadło, to względy słuszności wymagają aby ewentualnymi kosztami obciążyć całkowicie wnioskodawców jako stronę, która zawiniła postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (art.145 §1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "P.p.s.a.").

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie powyżej wskazanych przepisów, Sąd uznał,

iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

a wobec tego skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Problematyka rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240,

poz. 2027 ze zm.), w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) oraz w kodeksie cywilnym.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Według zaś art. 31 ust. 1 powołanej ustawy, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który stosownie do art. 31 ust. 4, w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, nakłania strony do zawarcia ugody, która posiada moc ugody sądowej.

W rozpatrywanej sprawie, między stronami zawarta została w dniu 14 czerwca 2010 r. ugoda przed geodetą dotycząca rozgraniczenia nieruchomości. Ugoda

ta stanowi jeden z prawnie określonych sposobów zakończenia sporu granicznego, skutkiem czego wszczęte uprzednio postępowanie administracyjne przez Burmistrza [...] o rozgraniczenie nieruchomości objętych omawianą ugodą, stało się bezprzedmiotowe, dlatego trafnie organ pierwszej instancji umorzył je na podstawie

art. 105 §1 Kpa (decyzja z dnia 8 października 2010 r.- k.65 akt adm.).

Skarżący domagali się wydania przez Burmistrza [...] rozstrzygnięcia

w przedmiocie kosztów postępowania, w tym nakazania ich zwrotu od uczestniczki postępowania, albowiem koszty uiścili w całości z własnych środków.

Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, że wnioskiem z dnia

20 września 2010 r. skarżący W. i K. małż. J. wystąpili

do Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie w formie postanowienia o kosztach postępowania i ustalenie, że koszty te obciążają obie strony po połowie,

a w konsekwencji, wobec ich poniesienia przez wnioskodawców w całości, nakazanie uczestniczce K. D. – S zwrotu kwoty 3233 zł i przekazanie jej wnioskodawcom.

Jako dowód poniesienia kosztów skarżący przedłożyli: kserokopie faktur

Nr 61/2010 i 62/2010 z dnia 28 lipca 2010 r. wystawionych przez G. K.- Prezesa Geodex Sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinku na wykonane usługi geodezyjne: rozgraniczenie z działkami [...] m. [...] gmina [...] na kwotę 976 zł

i ustalenie granicy dz. [...] z dz. [...] m. [...] gmina [...] - na kwotę 5490 zł oraz oświadczenie G. K.kz dnia 14 września 2010 r.,

że skarżący małż. J. ponieśli – zgodnie z fakturą Nr 61/2010 koszty rozgraniczenia działek [...] z działką nr [..] stanowiącą własność K. D.- S.

Skarżący domagali się wydania postanowienia na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, czyli przepisu ustalającego zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stroną, a organem administracyjnym związanych z zakończonym postępowaniem rozgraniczeniowym.

Zauważyć należy, że w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również

w kodeksie cywilnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji

do orzekania, w decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, o rozliczeniu jego kosztów, w tym kosztów wykonania czynności przez geodetę wyznaczonego przez organ. Zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracyjny określa przepis art. 262 Kpa. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 Kpa, stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponadto, zgodnie z powołanym przepisem wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązanej do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji i na to postanowienie osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Oznacza to, iż organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami.

Jak to już wyżej wskazano, czynności ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym wykonuje geodeta, z tym że w myśl art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest to geodeta upoważniony przez organ.

Geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest podmiotem działającym na "prywatne" zlecenie stron postępowania rozgraniczeniowego. Z tego też względu, w postępowaniu administracyjnym w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, strony nie mogą zawierać odrębnych umów, czy zlecać osobom trzecim czynności przypisanych organowi (wyznaczenie uprawnionego geodety).

Poza sporem jest, że w toku postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy skarżącymi i uczestniczką postępowania powstały koszty, między innymi związane

z wynagrodzeniem uprawnionego geodety. Organ wyznaczając geodetę winien był przewidzieć, że jego czynnościami związane są określone koszty i mógł je wyłożyć

z własnych środków lub zażądać od strony – zgodnie z art. 262 § 2 Kpa, złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania by następnie koszty te rozliczyć po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego.

W niniejszym postępowaniu organ nie zażądał zaliczki, natomiast wynagrodzenie geodety opłacili skarżący.

Zagadnieniem, które przyszło Sądowi rozstrzygnąć jest zatem możliwość wydania przez organ właściwy w przedmiocie prowadzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, w trybie przepisów Działu IX Kpa- "Opłaty i koszty postępowania", postanowienia w przedmiocie kosztów w sytuacji, gdy koszty te nie zostały poniesione przez organ i to nie organ lecz strona decydowała o ich wysokości ustalając z geodetą wysokość wynagrodzenia za czynności wykonane w tym postępowaniu.

Zakres czynności postępowania, od którego m.in. uzależniona jest wysokość jego kosztów, określa z urzędu organ prowadzący postępowanie mając na uwadze treść art. 77 § 1 Kpa jak i przepisy odrębne nakazujące wykonanie odpowiednich czynności procesowych (np. ustalenie przebiegu granic, sporządzenie map itp.). To organ wskazuje, jakie koszty w związku z prowadzonym postępowaniem winna ponosić strona, wskazując np. okoliczności dowodzące zawinienia. Nie jest w tej sytuacji dopuszczalne, by o kosztach decydowała strona inicjująca postępowanie jak to miało miejsce w tej sprawie, działając przez fakty dokonane i domagając się rozliczenia tych kosztów pomiędzy stronami.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r. II SA/Gd 2016/98, iż procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, a z przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 Kpa) oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy koszty postępowania obciążają stronę (art. 262 p 1 Kpa).

W tej sytuacji, skoro organ nie poniósł żadnych kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie wystąpiła konieczność rozliczenia zaliczki, gdyż organ o jej uiszczenie nie występował, a koszty geodety zostały poniesione ze środków skarżących, którzy w tej materii nie działali na zlecenie organu, organy prawidłowo uznały kwestie kosztów postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe

i umorzyły postępowanie w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.