Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1224/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 14
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. Spółka z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. na uchwałę nr XXXIV/9/2014 Rady Gminy Zielonki z dnia 20 marca 2014 r. w sprawie uchylenia uchwały Nr XLIV/63/2010 Rady Gminy Zielonki z dnia 14.10.2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki nr 22, dla części działki 305/48 w miejscowości Węgrzce skargę oddala


UZASADNIENIE

R. Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w K. (dalej jako Spółka) wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy Zielonki nr XXXIV/9/2014

z dnia 20 marca 2014 r. w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy Zielonki nr XLIV/63/2010 z dnia 14 października 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki nr 22, dla części działki nr 305/148 w Węgrzcach.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Uchwałą nr IV/22/2007 z dnia 18 stycznia 2007 r. Rada Gminy Zielonki przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki nr 22 w granicach miejscowości Węgrzce.

Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego Nr 254, poz. 1692 z dnia 10 kwietnia 2007 r.

Uchwałą nr XXIV/81/2008 z dnia 20 listopada 2008 r. Rada Gminy Zielonki przystąpiła do zmiany planu zatwierdzonego uchwałą nr IV/22/2007 z dnia

18 stycznia 2007 r. Przedmiotem zmiany planu była zmiana przeznaczenia terenu obejmującego działkę nr 305/148 i działkę nr 525 w Węgrzcach, z przeznaczeniem na tereny budowlane dla budownictwa jednorodzinnego wraz z przeznaczeniem towarzyszącym oraz tereny usług.

Uchwałą nr XLII/48/2010 z dnia 2 września 2014 r. Rada Gminy Zielonki uchyliła uchwałę nr XXIV/81/2008 z dnia 20 listopada 2008 r.

W uzasadnieniu wskazano, że ustalenia zawarte w negocjacjach z właścicielami terenu objętego uchwałą (działki nr 305/148 i nr 525 w Węgrzcach), prowadzone w 2009 roku, dotyczące finansowania przez właścicieli rozbudowy infrastruktury gminnej dla potrzeb planowanego osiedla, okazały się niemożliwe do realizacji w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Negocjacje prowadzone w 2010 roku doprowadziły do wypracowania stanowiska, w którym teren będący przedmiotem wniosku o zmianę planu zmienił swój zasięg i inny obszar będzie przedmiotem ewentualnej zmiany planu. Zgodnie z ustaleniami, Inwestor ma poczynić starania o nabycie terenu pod dojazd do planowanego osiedla jak również dokonać korekty wniosku i przedłożyć nowy załącznik graficzny, obejmujący skorygowany obszar inwestycji. Wobec powyższego zasadne jest uchylenie przedmiotowej uchwały o przystąpieniu do zmiany planu nr 22 Węgrzce, obejmującego teren działki nr 305/148 i działki nr 525 w Węgrzcach.

Uchwałą nr XLIV/63/2010 z dnia 14 października 2010 r. Rada Gminy Zielonki przystąpiła do zmiany planu zatwierdzonego uchwałą nr IV/22/2007 z dnia

18 stycznia 2007 r. Przedmiotem zmiany planu była zmiana przeznaczenia terenu obejmującego część działki nr 305/148 w Węgrzcach, z przeznaczeniem na tereny budowlane dla budownictwa jednorodzinnego wraz z przeznaczeniem towarzyszącym.

Zaskarżoną w sprawie uchwałą nr XXXIV/9/2014 z dnia 20 marca 2014 r. Rada Gminy Zielonki uchyliła uchwałę nr XLIV/63/2010 z dnia 14 października

2010 r.

W uzasadnieniu podano, że podejmując uchwałę nr XLIV/63/2010, Rada Gminy kierowała się między innymi zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki", zatwierdzonego uchwalą Rady Gminy Zielonki Nr XXlV/24/01 z dnia 20 września 2001 r., przewidującego w tym obszarze teren budowlany oznaczony symbolem MP - obszar kształtowania nowej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

Wnioskodawca zmiany planu i jednocześnie dysponent działki deklarował realizację wymogów Studium, argumentując swój wniosek o punktową zamianę planu wolą zagospodarowania przez jednego inwestora terenu o znacznej powierzchni, dając tym samym szansę na realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego o dużych walorach funkcjonalnych i estetycznych, nieosiągalnych w przypadku zabudowy realizowanej przez wielu różnych właścicieli w dłuższym przedziale czasu.

Rozmowy dotyczące koncepcji urbanistycznej i architektonicznej mającej być podstawą do zmiany planu zagospodarowania, prowadzone pomiędzy przedstawicielem właściciela przedmiotowego terenu a Gminą Zielonki nie zostały zamknięte. Obecni właściciele nieruchomości objętej zmianą planu i jednoczesny wnioskodawca zmiany planu nie przedłożyli koncepcji urbanistycznej i architektonicznej zagospodarowania nieruchomości obrazującej zamierzenie będące podstawą podjęcia uchwały Nr XLlV/63/2010 z dnia 14 października 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki nr 22, dla części działki 305/148 w miejscowości Węgrzce, która to koncepcja mogłaby stanowić podstawę do dalszego procedowania zmiany planu.

W dniu 21 lutego 2013 r. obecni właściciele terenu złożyli zapytanie o postępy prac nad uchwałą Nr XLIV/63/2010. W dniu 28 lutego 2013 r. została udzielona odpowiedź, że rozmowy i ustalenia nie znalazły swojego epilogu w postaci podpisanych dokumentowi protokołów z ustaleń, i sprawa punktowej zmiany planu dla pojedynczej działki stała się problematyczna.

W dniu 7 sierpnia 2013 r. właściciele działki nr 305/148 złożyli wniosek o zatwierdzenie podziału tej działki, w części przeznaczonej w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi. Wniosek określa, że celem podziału jest sprzedaż części nieruchomości powstałej w wyniku podziału, co stoi w sprzeczności z deklarowaną wolą zagospodarowania całej nieruchomości objętej wnioskiem o zmianę planu przez jednego inwestora.

Wobec braku dostarczenia przez wnioskodawcę zmiany planu dokumentacji, która mogłaby stanowić podstawę do kontynuowania procedury zmiany planu, w tym także koncepcji zagospodarowania działki uwzględniającej wydzielenie terenu przeznaczonego pod usługi oraz wobec braku porozumienia w zakresie warunków realizacji inwestycji, które były przedmiotem rozmów przy udziale radnych gminy, Rada Gminy Zielonki uznała za zasadne uchylenie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu nr 22 Węgrzce obejmującego teren części działki nr 305/148 w Węgrzcach.

Pismem z dnia 15 maja 2014 r. Spółka wezwała organ stanowiący do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze na powyższą uchwałę do WSA w Krakowie Spółka podniosła, że zaskarżona uchwała w ewidentny sposób narusza jej interes prawny. Spółka opracowała własnym staraniem i kosztem komplet materiałów planistycznych i uzgodnień branżowych związanych z przedstawioną koncepcją zagospodarowania przedmiotowego terenu, w tym uzyskała zgodę gestorów mediów na dokonanie odpowiednich przyłączy. Obecnie, zatrzymanie procedury planistycznej powoduje, że poczynione na ww. materiały wydatki były nieuzasadnione i stanowią szkodę Spółkę.

W ocenie skarżącej Spółki, uchwała narusza prawo, bowiem zgodnie z art.

7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem własnym gminy jest m.in. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym potrzeb w sprawach ładu przestrzennego. Tymczasem Gmina Zielonki podjęła uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poniosła znaczne nakłady na rzecz przystosowania infrastruktury do budowy osiedla, które miało powstać w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie uchyliła uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie jest nie tylko irracjonalne, ale również godzi w interes Gminy, a co za tym idzie w interes wspólnoty.

Ponadto, zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkiem podjęcia uchwały o zmianie MPZP nie jest w żadnym wypadku dostarczenie przez właściciela nieruchomości, której ma dotyczyć zmiana, koncepcji zagospodarowania terenu, a także warunkiem takim nie jest prowadzenie uzgodnień warunków inwestycji z gminą. Kwestie dotyczące koncepcji zagospodarowania terenu leżą w gestii gminy, w związku z czym powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały na brak przedstawienia koncepcji zagospodarowania nieruchomości, a także brak uzgodnienia warunków realizacji inwestycji uniemożliwił procedowanie nad zmianą MPZP, jest kuriozalne, tym bardziej, że planowane zmiany MPZP były zgodne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zielonki podniósł zarzut braku wykazania przez skarżącą Spółkę interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Wobec faktu, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która została uchylona zaskarżoną uchwałą, nie przesądza o tym, iż finalnie dojdzie do zmiany tego planu, zaskarżona uchwała nie wpłynęła w żaden sposób na sytuację prawną i faktyczną skarżącej Spółki, nie pozbawiła jej konkretnych praw, uprawnień, które istniałyby w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Gołosłowne są twierdzenia Spółki o opracowaniu własnym kosztem i staraniem kompletu materiałów planistycznych i uzgodnień branżowych, bowiem nie przedstawiono na tę okoliczność żadnego dowodu.

Ponadto organ wskazał, że Spółka powstała w 2013 r. i nigdy nie uczestniczyła w żadnych spotkaniach z udziałem przedstawicieli Gminy dotyczących działki nr 305/148, a po raz pierwszy ujawniła się przed Gminą jako właściciel przedmiotowej nieruchomości w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia

19 maja 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zwaną dalej P.p.s.a. - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (czyli akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Skarżąca Spółka opiera swoją skargę na treści art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. 2013.594 j.t.): " Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. 2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. 2a. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. 3. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. 4. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94".

W pierwszej kolejności kontrola skargi wniesionej w powyższym trybie polega na ocenie, czy skarga spełnia wymogi formalne.

Badaniu podlega charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, Sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Dopiero ustalenie, że ten warunek został spełniony, pozwala Sądowi przystąpić do merytorycznej oceny zasadności zarzutów skargi.

Przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Gminy Zielonki nr XXXIV/9/2014

z dnia 20 marca 2014 r. w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy Zielonki nr XLIV/63/2010 z dnia 14 października 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki nr 22, dla części działki nr 305/148 w Węgrzcach.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że tytuł/nazwa zaskarżonej uchwały nie odzwierciedla jej zawartości i charakteru prawnego, gdyż zaskarżona uchwała stanowi w swej treści materialnoprawnej - uchwałę uchylającą uchwałę dotyczącą przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wynika to zarówno z treści w/w uchwały, art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i z rozstrzygnięcia nadzorczego Nr WN.II.0912-6-10 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 listopada 2010 r. Rozstrzygnięcie to wskazuje na nieistotne naruszenie prawa w zakresie rozbieżności pomiędzy tytułem a treścią uchwały Rady Gminy Zielonki nr XLIV/63/2010 z dnia 14 października 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki nr 22, dla części działki nr 305/148 w Węgrzcach. Rada Gminy błędnie określiła tytuł uchwalonej w dniu 14 października 2010 r. uchwały, błędnie wskazując, że dotyczy ona zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie jak powinno być: przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na tle powyższych ustaleń Sąd stwierdza, że skarga dotyczy kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., gdyż zakwestionowana uchwała o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi eliminację aktu wszczęcia przez radę gminy, w określonym zakresie, procedury planistycznej, wywołuje określone skutki proceduralne dla potrzeb tej procedury i jest związana z wykonywaniem przez gminę zadań publicznych w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzeni.

Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, na które organ udzielił odpowiedzi za pismem z dnia 3 lipca 2014 r., odebranym przez skarżącą Spółkę w dniu 4 lipca 2014 r. i została wniesiona z zachowaniem trzydziestodniowego terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a., liczonego od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007 r., Nr 3, poz. 60; postanowienia NSA z dnia: 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 673/14; 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 166/12; 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 710/13, dostępne na stronie internetowej NSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak dalej przytaczane orzeczenia).

Zatem w sprawie zostały spełnione formalne warunki skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem: 1) zaskarżona uchwała obejmuje sprawy z zakresu administracji publicznej, 2) nastąpiło wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowano termin do wniesienia skargi.

Kolejnym etapem rozpoznania przedmiotowej skargi jest badanie legitymacji procesowej strony skarżącej do skutecznego wniesienia skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. służy ona podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym, kwestionującym legalność zaskarżonego aktu spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 618/11, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05).

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym skutki prawne eliminacji z obrotu prawnego uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania - polegają, z prawnego punktu widzenia - na uchyleniu skutków prawnych uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zatem dla oceny skutków prawnych uchwały o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - istotne jest m.in. określenie skutków prawnych uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchylenie takiej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania mogłoby ingerować w uprawnienia lub interes prawny lub zakres obowiązku skarżącej Spółki, gdyby uchylana uchwała była źródłem takich interesów prawnych lub uprawnień, względnie zakresów obowiązków dla skarżącej Spółki.

Zgodnie z treścią art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012.647 ze zm.) " 1. W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. 2. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. 3. Plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. 4. Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. 5. Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. 6. Planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. 7. Plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. 8. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego".

Z treści przywołanego przepisu jak i z systemowej wykładni całości przepisów u.p.z.p., zdaniem Sądu wynika, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia, w tym zmiany, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi akt wszczęcia procedury planistycznej i wywołuje przede wszystkim skutki proceduralne, a materialne/merytoryczne jedynie w zakresie wskazania przedmiotu działania.

Podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany obowiązującego planu, jak również podjęcie uchwały w przedmiocie uchylenia uchwały o przystąpieniu do zmiany obowiązującego planu mieści się zatem w ramach władztwa planistycznego rady gminy, wywodzącego się z faktu posiadania kompetencji do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej uwarunkowań materialnoprawych, proceduralnych i ustrojowoprawnych.

Samo podjęcie takich uchwał przez radę gminy posiada wymiar proceduralny i nie wywołuje skutków materialnoprawnych w sferze sytuacji materialnoprawnych podmiotów administrowanych spoza systemu administracji publicznej.

Zdaniem Sądu, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą zamiar gminy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej celem jest jedynie określenie granic terenu objętego przyszłym planem miejscowym.

Nie przesądza ona o aktualnej sytuacji prawnej skarżącego. Ustalenia uchwały nie oddziaływują bowiem w żaden sposób na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości.

Omawiana uchwała nie przesądza też o przyszłym normatywnym kształcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i jej intencyjne zapisy nie są wiążące dla przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w takim znaczeniu jak przykładowo ma to miejsce w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Na etapie podejmowania uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, trudno przyjąć, że w swej istocie prowadzi do ograniczenia prawa własności lub odwrotnie, że z jej treści wynikają jakieś prawa podmiotowe dla podmiotów administrowanych.

Skład orzekający podziela stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrażone w wyroku z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 109/14, zgodnie z którym "1. Treść uchwały organu stanowiącego gminy o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Jest to uchwała o charakterze intencyjnym w zakresie w jakim wyraża wolę organu stanowiącego gminy co do wszczęcia procedury planistycznej. Jej drugim elementem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem (zmianą planu). Uchwała ta nie może powtarzać treści uchwały w sprawie przyjęcia (także zmiany) samego planu. 2. Nie można na etapie przystępowania do sporządzania (zmiany) planu miejscowego ustalać przeznaczenia terenu ani nawet formułować propozycji co do przeznaczenia terenu. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. 3. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma jedynie charakter formalny i nie stanowi aktu prawa miejscowego".

Trzeba przy tym zauważyć, że poglądy powyższe składu orzekającego są spójne z tezami zawartymi w wyroku NSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r., syg. akt II OSK 2442/12, LEX nr 1270209, zgodnie z którymi: "1. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. 2. Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały".

Wobec tak ustalonego charakteru prawnego i skutków prawnych uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, Sąd reprezentuje pogląd, że z zasady, uchylenie takiej uchwały nie powinno doprowadzać do uszczuplenia zakresu uprawnień i interesów prawnych podmiotów spoza administracji publicznej.

Samo oczekiwanie danego podmiotu administrowanego na kontynuację procedury planistycznej w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego, jak i oczekiwanie, że w wyniku tej procedury planistycznej zostaną podjęte dla niego korzystne normatywne rozwiązania planistyczne co do przeznaczenia terenu - nie znajdują oparcia w powszechnie obowiązującym prawie, nie stanowią zatem interesu prawnego, tylko interes faktyczny podmiotu oczekującego.

Trzeba także stwierdzić, że jakiekolwiek rokowania o charakterze prywatnoprawnym, nie są w chwili obecnej źródłem interesów prawnych i praw podmiotowych co do podjęcia przez radę gminy uchwały o treści takiej o jakiej jest mowa w tych potencjalnych rokowaniach. Podejmowanie czynności prawnych/uchwał z zakresu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest bowiem uwarunkowane w tych przepisach uprzednim podejmowaniem przez organy gminy umów cywilnoprawnych z podmiotami administrowanymi o przejęciu przez nie kosztów przygotowania dokumentacji zmian planistycznych, jak również nie jest uwarunkowane przyjmowaniem ich oświadczeń w tym zakresie, poza instytucją uwag do projektu planu i wniosków do planu w ramach procedury uchwałodawczej.

Niezależnie od powyższych rozważań co do samego charakteru prawnego kontrolowanej uchwały Rady Gminy Zielonki nr XXXIV/9/2014 z dnia 20 marca 2014 r. - zdaniem Sądu, skarżąca Spółka nie wykazała bezpośredniego i realnego naruszenia interesu prawnego lub/i uprawnień lub/i zakresu obowiązków przez kwestionowaną w/w uchwałę.

W sprawie podkreślenia wymaga, że skarżąca Spółka stała się właścicielem nieruchomości w części o przeznaczeniu rolnym i do chwili obecnej przeznaczenie tego terenu nie uległo zmianie. Nieruchomość składająca się z działki o numerze ewidencyjnym 305/148, która jest własnością spółki R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo - akcyjna w dacie jej zakupu miała również w części przeznaczenie rolne (zob. wypis z dnia 18.11.2014. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki dla działki nr 305/148 obręb Węgrzce).

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie wpłynęła w żaden sposób na sytuację prawną skarżącej Spółki jako właściciela tej nieruchomości. Zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżącej Spólki w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie pozbawiła jej konkretnych praw, uprawnień, zakresów obowiązków, które by istniały po stronie skarżącej Spółki w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

Obowiązujące prawo nie przewiduje udziału osób fizycznych i prawnych spoza systemu administracji publicznej w czynieniu nakładów finansowych i rzeczowych w sporządzaniu dokumentacji planistycznej i branżowej, o której jest mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 15 u.p.z.p. "wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem".

W związku z tym podnoszenie argumentu w skardze do WSA w Krakowie, że inwestorzy opracowali własnym staraniem i kosztem komplet materiałów planistycznych i uzgodnień branżowych związanych z przedstawioną koncepcją zagospodarowania przedmiotowego terenu – nie stanowi argumentu, którego treść oparta jest na powszechnie obowiązującym prawie, i z którego wynikałby interes prawny lub uprawnienie skarżącej spółki do dalszego procedowania przez radę gminy w sprawie uchwalenia przedmiotowych zmian miejscowego planu.

Z faktu przygotowania takiej dokumentacji przez podmiot administrowany, własnym kosztem i staraniami, nawet gdyby taka okoliczność potencjalnie, czy realnie wystąpiła - nie wynika interes prawny lub prawo podmiotu administrowanego do tego - aby w obrocie prawnym znajdowała się uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz aby nie była podejmowana/wydawana uchwała o uchyleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia/zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od powyższego spostrzeżenia, które jest zasadnicze dla w/w oceny prawnej zasadności wniesionej skargi, Sąd zwraca uwagę na marginesie, że skarżąca Spółka nie udokumentowała podnoszonych przez nią w skardze nakładów rzeczowych i finansowych na wskazywany przez nią komplet materiałów planistycznych i uzgodnień branżowych związanych z przedstawioną koncepcją zagospodarowania przedmiotowego terenu, jak również i tej okoliczności, że jest, jak odpowiednio twierdzi, swoistym następcą działań w tym przedmiocie poprzednich właścicieli przedmiotowej działki.

Odnosząc się do oceny skarżącej Spółki, zgodnie z którą zakwestionowana uchwała narusza prawo, jest irracjonalna, godzi w interes Gminy Zielonki, a co za tym idzie w interes wspólnoty, gdyż zgodnie z art.

7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem własnym gminy jest m.in. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym potrzeb w sprawach ładu przestrzennego a tymczasem Rada Gminy Zielonki podjęła uchwałę w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poniosła znaczne nakłady na rzecz przystosowania infrastruktury do budowy osiedla, które miało powstać w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie uchyliła uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Sąd stwierdza, że z norm zadaniowych adresowanych do gminy zawartych w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. nie wynikają dla podmiotów administrowanych interesy prawne lub uprawnienia poza przypadkami, w których wyraźnie tak stanowi ustawa, a to nie ma miejsca w kontrolowanym zakresie. W ramach wykonywania zadań publicznych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzeni do wyłącznej właściwości Rady Gminy Zielonki należy podejmowanie uchwał: o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; o ewentualnym uchyleniu takiej uchwały, oraz o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14, art. 20 u.p.z.p.). Jak to już było podnoszone w ramach władztwa planistycznego gminy do podjęcia danej uchwały, mieści się także uchylenie uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu. Sad zwraca także uwagę na fakt, że kryterium kontroli Sądu działalności administracji publicznej to kryterium legalności. Poza kontrolą Sądu spoczywa celowość działania organów samorządu terytorialnego, które są organami podmiotu wyposażonego we względną samodzielność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP).

W przekonaniu Sądu interes prawny skarżących nie wywodzi się także z art. 2 pkt. 1 u.p.z.p. , który definiuje pojęcie ładu przestrzennego. Co do naruszenia treści art. 17 pkt. 5, 9, 12, 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez kwestionowany plan Sąd się nie wypowiada z uwagi na oddalenie skargi wskutek braku legitymacji procesowej.

Żaden przepis prawa nie daje zainteresowanemu sporządzeniem planu ochrony prawnej, gwarantującej ukończenie rozpoczętych prac nad projektem planu. Zdaniem Sądu , to rada gminy, dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów i czyni to na zasadzie fakultatywności w oparciu o normy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym zakresie skład orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt OSK 1127/05, zgodnie z którym: "Odstąpienie przez radę gminy w drodze stosownej uchwały od prac planistycznych na określonym obszarze mieści się w uprawnieniach gminy do prowadzenia własnej polityki przestrzennej". To, czy w ramach podjęcia takiej uchwały ma miejsce nadużycie uprawnień jest możliwe na etapie badania zgodności uchwały z prawem, co jest możliwe, gdy skarżący najpierw wykaże, że uchwała naruszyła jego interes prawny. Skarżąca Spółka tego naruszenia interesu prawnego w kontrolowanej sprawie nie wykazała. W przekonaniu Sądu interes prawny skarżących nie wywodzi się także z art. 2 pkt. 1 u.p.z.p. , który definiuje w swej treści pojęcie ładu przestrzennego. Co do naruszenia treści art. 17 pkt. 5, 9, 12, 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez kwestionowany plan Sąd się nie wypowiada, a to z uwagi na oddalenie skargi wskutek braku legitymacji procesowej skarżącej Spółki i brak stosowania tych przepisów przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Skarżąca Spółka poza faktem powołania się prawo własności nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym 305/148, bez jednoczesnego wykazania jego naruszenia zaskarżoną uchwałą, nie wskazała skutecznie na inne okoliczności/podstawy uzasadniające twierdzenie o naruszeniu jej interesu prawnego lub uprawnienia przez zaskarżoną uchwałę.

Jak to już było podnoszone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany i utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na akt administracyjny (decyzję lub postanowienie) podejmowany w trybie k.p.a., - w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na podstawie w/w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę powinien obligatoryjnie wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem w sprawie, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia przez treść/postanowienia kwestionowanej uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Taka ustawowa konstrukcja legitymacji skargowej oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej, niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów k.p.a., obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale dodatkowo i obligatoryjnie także jego naruszenie.

Należy podkreślić, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera zatem drogę do merytorycznego rozpoznania skargi ( zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r. II OSK 1127/05 LEX nr 1948940).

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza natomiast, że skarżący powinien wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną sytuacją, czyli sytuacją prawną, opartą na normach prawa powszechnie obowiązującego a zaskarżoną uchwałą organu gminy. Związek ten polega na tym, że kwestionowana uchwała narusza interes prawny skarżącego, a to przez pozbawienie lub ograniczenie interesu prawnego lub uprawnienia posiadanego przez skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnione jest, zdaniem składu orzekającego przekonanie, że skarżąca Spółka takiego związku nie wykazała, co oznacza, że nie przysługuje jej przymiot podmiotu legitymowanego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę.

Podnoszone w skardze przez Spółkę zarzuty koncentrują się w istocie nie na wykazaniu naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki zaskarżoną uchwałą, ale na kwestionowaniu jej treści z uwagi na potencjalne naruszenie interesów faktycznych skarżącej spółki.

Stanowisko Sądu opiera się także na stwierdzeniu, że treść kwestionowanej uchwały z uwagi na swoją specyfikę i ustawowy cel zasadności swego bytu prawnego - nie ingeruje w sferę materialnoprawnych uprawnień i interesów prawnych podmiotów stojących poza administracja publiczną/podmiotów administrowanych - w związku z czym nie może naruszać ich indywidualnych, konkretnych, realnych interesów materialnoprawnych.

W związku z powyższym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. o oddaleniu skargi.