Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2743/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 32 ust 1 pkt 1 oraz 35 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 59 ust 1 pkt 1 i 2 art. 63 ust 1 i 2 art. 71 ust 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 7 art. 8 oraz art. 77 § 1 art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 409/19 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 23 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 409/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. M. (dalej jako skarżący) na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 23 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 23 maja 2019 r., nr 60/2019 oraz zasądził od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2017 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. (dalej jako inwestor) pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej na dachu istniejącego budynku - wymiana istniejącego masztu oraz instalacji urządzeń w tym antenowych konstrukcji wsporczych wraz z instalacją radiokomunikacyjną na wymienionym maszcie na terenach położonych w [...], ul. [...], działka nr [...], k.m. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej jako PINB) zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie pomiarów wysokości masztu i budynku. Pomiary wykazały, że wysokość masztu jest zgodna z zatwierdzonym projektem, natomiast budynek posiada wysokość 21,55 m., a nie jak wskazano w projekcie 22,9 m. Wobec tego cała budowla jaką jest stacja telefonii komórkowej funkcjonowałaby na wysokości niższej o 1,35 m, co w efekcie wskazało, że klasyfikacja oraz rozkład pól elektromagnetycznych zostały opracowane na podstawie danych odbiegających od stanu rzeczywistego.

W związku z powyższym, organ I instancji z urzędu wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia 6 czerwca 2018 r., nr [...] na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej k.p.a.), uchylił ww. decyzję oraz odmówił udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanego masztu telefonii komórkowej na działce nr [...] k.m. [...], obręb [...]. W uzasadnieniu Starosta podkreślił, że wysokość istniejącego budynku, na którym ma być posadowiona stacja ma istotne znaczenie dla ustalenia zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami, bowiem promieniowanie ponadnormatywne tzn. o wartościach równych i większych od 0,1 W/m2 wystąpiłoby w miejscach dostępnych dla ludności w budynkach mogących powstać w przyszłości o wysokościach dopuszczonych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przedstawione przez inwestora nowe rozwiązanie techniczne ze względu na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która w ocenie organu była wymagana. Starosta podkreślił, że jak wynika z protokołu oględzin na dachu przedmiotowego budynku znajduje się maszt rurowy składający się z trzech elementów o łącznej wysokości około 10 m. Maszt został usztywniony za pomocą dwóch zastrzałów rurowych zamocowanych do ścian attyki, do których zamocowany jest spód masztu. Na maszcie została zainstalowana jedna radiolinia (przekaźnik RL MW) o średnicy 0,3 m oraz odgromniki. Oprócz masztu na dachu budynku zostały zamontowane dwa ruszty technologiczne (kratownice) na jednym z nich zamocowano dwie szafy technologiczne. Od strony północnej na ścianie attyki został umocowany panel zasilania CT- II. Zakres ten, jak zaznaczył, został wybudowany na podstawie wcześniej wymienionej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej organ I instancji przypomniał, że PINB decyzją z 28 listopada 2018 r. nr 107/2018 odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, legalizując w ten sposób wykonany zakres robót, pouczając, że na kontynuację budowy inwestor winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę.

Następnie wnioskiem z dnia 11 marca 2019 r. inwestor wystąpił do Starosty [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego budowę stacji telefonii komórkowej "[...]" polegającej na instalacji urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych wraz z instalacją radiokomunikacyjną na istniejącym obiekcie, zlokalizowanym na działce gruntowej oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem [...] k.m. [...], obręb [...].

Organ I instancji postanowieniem z 21 marca 2019 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia: oryginału lub uwierzytelnionej kopii decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oświadczenia autora projektu budowlanego o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, analizę oddziaływania przedsięwzięcia, tj. rozkładu pól elektromagnetycznych z uwzględnieniem istniejącej i dopuszczalnej zabudowy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także z uwzględnieniem istniejących stacji i źródeł emitujących pola elektromagnetyczne, ze wskazaniem czy istnieje możliwość zmiany azymutu i kąta nachylenia anten oraz możliwość zdalnego ich sterowania. Wobec uzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu, organ I instancji zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu.

Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2019 r., nr [...] Starosta [...], jako organ wykonujący zadania zlecone w zakresie zadań należących do właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgodnił budowę wyżej wymienionej stacji bazowej.

Następnie do Starosty [...] wystąpił K. Z. podnosząc, że projektowany maszt powinien mieć wysokość 48 m nad poziomem terenu, domagając się uznania za stronę postępowania, bowiem w jego ocenie taki status powinien mieć każdy mieszkaniec w otoczeniu projektowanego masztu w zasięgu do 200 m. Organ prowadzący postępowanie wyjaśnił, że strefy ponadnormatywnej gęstości pola elektromagnetycznego większej lub równej 0,1W/m2, nie obejmują nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. o nr ew. [...] ark. mapy [...]), a tym samym nie został naruszony interes prawny oparty na przepisie prawa materialnego, który wprowadziłby ograniczenie w zagospodarowaniu terenu oraz przestrzeni stanowiącej własność wnioskodawcy. Starosta [...] wyjaśnił K. Z., że działa jako pełnomocnik skarżącego, stąd wszelka korespondencja będzie kierowana do niego, jak również będzie mógł zapoznać się z aktami sprawy na każdym etapie postępowania administracyjnego.

Dalej decyzją z dnia 23 maja 2019 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej "[...] " polegającej na instalacji urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych wraz z instalacją radiokomunikacyjną na istniejącym obiekcie, zlokalizowanym na działce gruntowej oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem [...] [...] - obręb [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że anteny sektorowe zostaną rozmieszczone w trzech azymutach: 10° przy max. pochyleniu wiązki (tilt) 7°, 110° przy max. pochyleniu wiązki 6°, 270° przy max. pochyleniu wiązki 7°. Każda z anten będzie pracować w czterech pasmach 800, 900, 1800, 2100 [Mhz] z tym, że w paśmie 900 [Mhz] antena będzie pracowała w dwóch systemach GSM i UMTS. Wskazał także, że anteny zamontowane zostaną na projektowanym wsporniku przytwierdzonym do szczytu masztu w taki sposób, że ich środek elektryczny znajdzie się na wysokości 30,2 m. Poniżej na wysokości 27,1 m będzie doinstalowana druga radiolinia o średnicy 0,3 m (na azymucie 304°). Radiolinie będą pracować na azymutach: 29° i 304°. Projektowana stacja jest jedyną stacją na dachu budynku przy ul. [...] w [...], zaś anteny będą rozmieszczone każda na innym azymucie. Następnie Starosta wyjaśnił, że działka na której będzie realizowana inwestycja znajduje się w obszarze oznaczonym w uchwale nr XXV/227/16 Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – część północna (Dz. U. z 2016 r. poz. 1652 ze zm.; dalej jako plan miejscowy), symbolem [...], jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług. Zaznaczył również, że budynek przy ul. [...] znajduje się w ciągu zabudowy mieszkaniowo-usługowej wpisanej do gminnej ewidencji obiektów zabytkowych chronionych niniejszym planem i zgodnie z zapisem § 24 określone zostały zasady odnoszące się do zachowania historycznej (pierwotnej) formy architektonicznej budynków. Inwestycja uzyskała stosowne uzgodnienie konserwatorskie.

Organ I instancji odniósł się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie podkreślił, że z uwagi na charakter zamierzenia budowlanego (emisja pól elektromagnetycznych), jego zasięg oddziaływania wykraczający poza działkę do której inwestor posiada tytuł prawny, należało zbadać inwestycję pod kątem spełnienia wymogów ochrony środowiska. Opisał, że inwestor wystąpił do Burmistrza Miasta [...] na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, ze zm.), o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanego przedsięwzięcia. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 25 września 2018 r. nr [...] (decyzja stała się ostateczna w dniu 25 października 2018 r.) Burmistrz Miasta [...] umorzył postępowanie w tej sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), dla których decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach byłaby wymagana. Starosta zaznaczył, że z udostępnionych danych wynika, że postępowanie to dotyczyło instalacji radiokomunikacyjnej o parametrach technicznych tożsamych jak w projekcie budowlanym przedłożonym do zatwierdzenia.

Następnie organ I instancji odniósł się do procesu badania rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej i wskazał, że ocena analizy rozkładu pół elektromagnetycznych wokół stacji bazowej została zawarta w Analizie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, której autor posiada uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalnościach instalacyjnych w telekomunikacji radiowej bez ograniczeń. Dalej Starosta wskazał, że "przedmiotową analizę organ przyjął jako dowód w sprawie ponieważ została ona sporządzona przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia dla tego typu przedsięwzięcia i niniejszego opracowania". Po czym podniósł, że projektowane anteny będą źródłem wytwarzania pól elektromagnetycznych o częstotliwościach znajdujących się w przedziale od 300MHz do 300GHz, zatem wartością dopuszczalnej gęstości mocy pola elektromagnetycznego jest 0,1 W/m2. Kontynuując podkreślił, że w analizie projektant przedstawił w sposób tabelaryczny zestaw wyników obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych, zaznaczając przy tym, że w tabeli dla określenia zasięgów obszaru o S = 0,1 W/m2 przyjęto rzędną terenu 0,00 m n.p.t w miejscu posadowienia budynku, na którym zlokalizowano stację i w stosunku do niej zostały określone wszelkie wysokości względne.

Starosta podkreślił, że obliczenia zasięgu obszarów, dla których przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego zostały przeprowadzone z wykorzystaniem formuły na gęstość strumienia energii elektrycznej (wektor Poyntinga) - wykorzystanie zależności pomiędzy gęstością mocy pola, równoważną mocą promieniowaną izotropowo, odległością od anteny i funkcją tłumienia gęstości pola przy zmianie kąta odchylenia. Odnosząc się konkretnie do wyliczeń zauważył, że projektant przedstawił zasięgi obszarów o gęstości promieniowania > 0,1 W/m2 w sposób graficzny w poziomie na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000 i mapie zasadniczej w skali 1:500 oraz w płaszczyznach pionowych w skali 1:1000 przy uwzględnieniu max projektowanego i fabrycznego kąta pochylenia anten przy uwzględnieniu istniejącej i dopuszczalnej miejscowym planem zabudowy oraz morfologii terenu. Oceniając inwestycję Starosta stwierdził, że na mapie zasadniczej zostały naniesione wysokości istniejących budynków na podstawie pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę. W ocenie Starosty informacje zostały przedstawione w sposób klarowny i łatwy do odkodowania. Wyjaśnił także, że obliczony przez projektanta skumulowany zasięg występowania PEM o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalne, tj. większym lub równym 0,1 W/m2 dla anten sektorowych wynosi 67,7 m dla azymutu 10°, 67,9 m dla azymutu 110°, 67,7 m dla azymutu 270°, a przy maksymalnym pochyleniu wiązki promieniowania elektromagnetycznego określonym przez inwestora zasięgi zlokalizowane są w minimalnych odległościach wynoszących 20,6 m n.p.t. dla azymutu 10° i 110°, 21,6 m n.p.t dla azymutu 270°. Przy uwzględnieniu tiltu fabrycznego obszary te wystąpią na wysokości 17,2 m n.p.t. azymut 10°, 18,2 m n.p.t. azymut 270°, 16,2 m n.p.t. azymut 110°.

Zaznaczył, że ze znajdującej się w projekcie budowlanym analizy zostały wyłączone anteny linii radiowych, które emitują promieniowanie w bardzo wąskim kącie bryłowym, kosztem pozostałych kierunków "silna koncentracja wiązki, brak możliwości pochylenia wiązki, w efekcie jest brak promieniowania w pozostałych kierunkach". Anteny te służą bowiem do przesyłania danych pomiędzy poszczególnymi stacjami bazowymi, co wymaga, aby pomiędzy każdymi dwoma skomunikowanymi radioliniami była zachowana bezpośrednia widoczność, zatem na drodze wiązki PEM radiolinii nie może być jakikolwiek obiekt, nie mogą też wystąpić miejsca dostępne dla ludzi (anteny zawieszone na znacznej wysokości 27,1 m bez pochylenia wiązki). Starosta wskazał, że w bezpośrednim otoczeniu stacji nie występują inne źródła promieniowania mogące mieć wpływ na zwiększenie obliczonych zasięgów obszarów o ponadnormatywnym poziomie promieniowania. Nadto zaznaczył, że istniejące stacje na hotelu [...] zostaną zdemontowane, zaś najbliższą stacją jest stacja znajdująca się na wieży kościelnej przy Pl. [...] w odległości ok. 280 m na kierunku południowo-wschodnim (azymut ok. 120 °) oraz w odległości 110 m anteny na dachach [...] i [...] (azymut ok. 170°-190°). Zdaniem organu I instancji, mając na względzie odległości, różne kierunki nadawania oraz niewielkie moce najbliżej położnych anten dookólnych [...] i [...] (zazwyczaj do ok. 150 W ERIP) potencjalne łączne oddziaływanie niniejszych systemów nie spowoduje kompensacji pól elektromagnetycznych i będzie pomijalne. Następnie Starosta [...] odniósł się do kwestii analizy pod kątem występowania ponadnormatywnych pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludności. Wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że oceniając miejsca dostępne dla ludności w świetle art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672, ze zm.) trzeba mieć na uwadze nie tylko legalną zabudowę istniejącą w chwili obecnej, ale również zabudowę mogącą powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Odnosząc się do art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej jako ustawa) oraz § 11 i 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 ze zm.) zaznaczył, że konieczne jest ustalenie, czy powstanie stacji telefonii komórkowej nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw właścicieli sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia prawa własności, w tym promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi.

Dalej Starosta przytoczył parametry dopuszczalnej zabudowy na terenach znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji i podniósł, że przy zastosowaniu max tiltu określonego przez operatora pola o ponadnormatywnych wartościach będą się znajdować na wysokości większej niż 2 m od dachów budynków istniejących, a także mogących potencjalnie powstać o wysokościach dopuszczalnych przez akt prawa miejscowego (minimalna odległość od kalenicy potencjalnie mogącego powstać budynku o wysokości 18 m wyniesie 3,9 m) zatem nie wystąpi promieniowanie ponadnormatywne w miejscach dostępnych dla ludności, oraz, że w przypadku zastosowania max. tiltu katalogowego, który nie będzie zastosowany na stacji wystąpiłoby ponadnormatywne promieniowanie w miejscach dostępnych dla ludności w mogących potencjalnie powstać budynkach.

Następnie wskazał, że maksymalne pochylenia uwzględnione w tabeli, a stosowane w poszczególnych pasmach określane są przez operatora, a nie producenta anten i to wyłącznie operator decyduje o zakresie zmian pochyleń wiązek i tym samym pochyleniu maksymalnym, wynikającym z propagacji fali w danym sektorze na który ma wpływ wysokość zawieszenia anten, obszar przeznaczony do pokrycia sygnałem, liczba abonentów itp. Ponadto zaznaczył, że nie wystąpi ryzyko zwiększenia pochylenia anten z uwagi na zastosowanie blokady elektronicznej, a operator nie posiada również możliwości zdalnego sterowania azymutami nadawania anten, bowiem azymuty wynikają z mechanicznego ustawienia w trakcie montażu anten. Jednocześnie nadmienił, iż w sytuacji awaryjnej (np. pochylenie masztu na skutek oddziaływania sił zewnętrznych), zostanie przerwana transmisja, co skutkuje automatycznym odcięciem zasilania anten, tym samym nie spowoduje zagrożenia dla ludności.

Starosta [...] przychylił się do argumentacji i wyjaśnień inwestora. Zaakcentował, że składając wniosek o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej określa on parametry przedsięwzięcia niezbędne dla jego kwalifikacji z punktu widzenia ewentualnej konieczności przeprowadzenia postępowania środowiskowego i oceny wielkości emisji pola elektromagnetycznego. Zaznaczył, że przedmiotem rozpoznania i analizy przez organ jest inwestycja budowlana o parametrach określonych w załączonej do wniosku dokumentacji projektowej przez inwestora. W ocenie Starosty możliwości zmiany ustawienia anten są bez znaczenia, bowiem obowiązkiem inwestora jest realizacja i użytkowanie inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu stacja bazowa nie spowoduje przekroczenia standardów środowiska, gdyż dopuszcza się bez ograniczeń przebywanie ludzi na poziomie terenu, wewnątrz budynku oraz okolicznych budynkach, także tych mogących potencjalnie powstać. Stacja nie będzie źródłem emisji hałasu, zanieczyszczeń płynnych i gazowych oraz drgań. Zaznaczył także, że inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, będące członkami właściwych izb samorządu zawodowego oraz uzyskał wymagane przepisami prawa uzgodnienia.

Na skutek odwołania skarżącego Wojewoda Opolski decyzją z dnia 23 września 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego skarżący powołuje okoliczności faktyczne, niepoparte żadnym konkretnym przepisem prawa, który został naruszony w związku z twierdzeniem, np. że maszt jest nieodpowiedniej wysokości, usytuowany zbyt blisko budynków mieszkalnych, a stan techniczny budynku nie pozwala na umieszczenie takiej konstrukcji jak objęta przedmiotową inwestycją. Zdaniem Wojewody kwestie podnoszone w odwołaniu, w tym związane z możliwością zmiany mocy i kierunków anten lub z zagrożeniem zdrowia, zostały wyjaśnione w postępowaniu organu I instancji i wynikają wprost z zatwierdzonego projektu budowlanego, jak i z uzasadnienia decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że o wysokości masztu i usytuowaniu inwestycji nie decydują organy, ale inwestor oraz projektant na podstawie posiadanej wiedzy technicznej, a także w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, w tym akty prawa miejscowego. Równocześnie stwierdził, że inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, została uzgodniona pod względem ochrony konserwatorskiej, a przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco (lub potencjalnie znacząco) oddziaływać na środowisko, co wynika z decyzji Burmistrza [...] z dnia 25 września 2018 r. umarzającej postępowanie. Tym samym zdaniem organu II instancji brak jest podstaw do stwierdzenia, że inwestycja koliduje z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem terenów.

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika strony, dotyczących możliwości sterowania przez inwestora antenami tj. zwiększenia mocy i zmiany kąta pochylenia anten oraz wpływu na zdrowie ludzi, Wojewoda zacytował fragment projektu budowanego w zakresie wpływu budowli na środowisko oraz ludzi, a następnie zaznaczył, że wiązki promieniowania elektromagnetycznego nie przecinają się ani nie nakładają. Zdaniem organu II instancji nie nastąpi zatem kumulacja oddziaływania. Podkreślił, że w zasięgu anten nie występują jakiekolwiek obiekty, dla których radiolinie mogłyby stanowić zagrożenie, a w otoczeniu nie ma innych źródeł promieniowania mogących mieć wpływ na zwiększenie zasięgów obszarów o ponadnormatywnym jego poziomie. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że maksymalne pochylenia anten dyfuzyjnych (tilty) określane są przez operatora, a nie producenta anten, w jego ocenie istnieje możliwość zablokowania założonego pochylenia za pomocą blokady elektronicznej. Zaznaczył przy tym, że azymuty anten ustawiane są mechanicznie w trakcie montażu, a operator nie posiada możliwości zdalnej zmiany kierunków nadawania anten. Następnie podkreślił, że postępowanie dotyczy konkretnego ustawienia anten, o określonej mocy, azymucie i tilcie. Odnosząc się do kwestii wysokości pozycji środka anten sektorowych (zaprojektowane na wysokości 30,2 m), co zdaniem skarżącego jest niewystarczające, Wojewoda wyjaśnił, że w świetle obowiązujących przepisów prawa i orzecznictwa sądowoadministracyjnego istotnym jest zbadanie występowania ponadnormatywnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przytoczonym rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, a nie wysokość, na której anteny są zlokalizowane. Jego zdaniem przedłożona analiza rozkładu pól elektromagnetycznych, sporządzona przez uprawnionego projektanta, pozwala na stwierdzenie, że zasięgi obszarów o ponadnormatywnym oddziaływaniu, nie pokrywają się z miejscami dostępnymi dla ludności. Następnie wskazał, że uwzględniając obszary wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do wysokości zabudowy, przyjęte parametry techniczne stacji są wystarczające, aby obszar będący w jej otoczeniu, nad którym występują pola o ponadnormatywnym promieniowaniu, znajdowały się znacznie powyżej miejsc dostępnych dla ludności. Podkreślił, że charakterystyczne dane w części opisowej projektu, jak również przedstawione na rysunkach, są wystarczające do stwierdzenia, że inwestycja nie kwalifikuje się do grupy przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana. Na marginesie zauważył, że skarżący jest współużytkownikiem wieczystym działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem [...], stanowiący użytek drogowy. Z tego względu w ocenie tego organu inwestycja nie wpłynie na zagospodarowanie tego typu działki. Równocześnie podniósł, że z części opisowej i graficznej projektu budowlanego wynika, że wiązki promieniowania elektromagnetycznego w azymutach: 10°, 110°, 270°, nie będą przebiegały przez działki skarżącego ani nie będą skierowane w stronę jego nieruchomości. Odnosząc się do oddziaływania wiązki w azymucie 110°, przebiegającej nad działką drogową nr [...], stwierdził, że nie będzie mieć to wpływu na miejsca dostępne dla ludności, co uwidoczniono na przekroju przewidywanego zasięgu obszarów o gęstości mocy promieniowania 0,1 >W/m2 od anten dyfuzyjnych w płaszczyźnie pionowej, na str. 17 projektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego inwestycja nie wpłynie w sposób znaczący na nieruchomości skarżącego, ani na uprawnienia dotyczące korzystania z nich. Organ dostrzegł, że ponieważ jedna z wiązek przebiega w znacznej odległości nad jedną z działek skarżącego, oznaczonej numerem [...], dlatego zapewniono mu możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że jedynie istnienie konkretnego przepisu i ustalenie, że dochodzi do ograniczenia prawa do dysponowania nieruchomością, uprawniałoby do przyjęcia stanowiska, że planowana inwestycja oddziałuje negatywnie na nieruchomość strony. Zauważył, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnych sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. W ocenie organu odwoławczego nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie faktycznych innych osób. Zauważył również, że ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decydować będą o dopuszczalności zlokalizowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów czy parametrów tego obiektu.

Zdaniem Wojewody skarżący nie wykazał realnego naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego w momencie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie organ odwoławczy zakwestionował żądanie skarżącego o zlecenie niezależnemu ekspertowi zweryfikowania projektu budowlanego, bowiem brak jest podstaw obligujących organy administracji architektoniczno-budowlanej do stosowania tego typu praktyk. Ponadto zaznaczył, że projektant przyjął określone rozwiązania projektowe i oświadczył, że projekt budowlany został wykonany zgodnie z obowiązującymi normami i zasadami wiedzy technicznej i to projektant ponosi pełną odpowiedzialność za rozwiązania techniczne i wskazane dane. W ocenie Wojewody w tym zakresie zarówno on jak i Starosta dokonali szczegółowych wyjaśnień stosownie do art. 7, 75, 77 § 1 k.p.a.

Ponadto organ odwoławczy, odnosząc się do kwestii stanu technicznego budynku, podkreślił, że wszystkie elementy konstrukcji budynku spełniają wymogi nośności i użytkowalności w konfiguracji obciążeniowej i można realizować zawieszenie przedmiotowych anten. Zdaniem Wojewody projektant zawarł w dokumentacji projektowej wystarczające dane, umożliwiające organowi zbadanie zgodności w tym zakresie, natomiast za pozostałą część (obliczenia, przyjęte parametry np. wysokość obiektu) odpowiedzialność ponosi projektant. Organ odwoławczy zauważył nadto, że w tym celu osoby sporządzające projekt budowlany składają stosowne oświadczenie, a organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają prawa do ingerencji w zakres wniosku i rozwiązania projektowe.

W ocenie organu odwoławczego inwestor spełnił wszystkie wymogi dla uzyskania pozwolenia na budowę, a decyzja organu I instancji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, co czyni zadość przepisom art. 107 k.p.a., nadto postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów prawa w zakresie procedury administracyjnej.

Rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącego od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzje wydane w niniejszej sprawie przez organy obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji organ administracji architektoniczno-budowlanej, kontrolując w zakresie zgodności z wymogami dotyczącymi ochrony środowiska przedłożony mu do zatwierdzenia projekt budowlany dotyczący urządzenia radiokomunikacyjnego, do jakich zaliczają się stacje bazowe telefonii komórkowych, powinien ocenić, czy równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny względem osi głównej wiązki promieniowania tej anteny wynosi nie mniej niż wartości podane w przepisach, w relacji do podanych tam odległości miejsc dostępnych dla ludności, przy czym jeżeli sprawa dotyczy instalacji wytwarzających promieniowanie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., tj. mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, obowiązkiem organu jest zsumowanie promieniowania wytwarzanego przez wszystkie anteny zamontowane na tej samej stacji bazowej - wieży.

W ocenie Sądu I instancji dane określone w powyższym przepisie rozporządzenia muszą jednoznacznie wynikać z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż to zatwierdzony projekt budowlany determinuje zakres inwestycji jaka może zostać legalnie wykonana (art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36a, art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy). Ustalenia zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, w tym określone w nim parametry techniczne planowanego obiektu są wiążące dla inwestora w toku jego realizacji, jak też dla szeroko rozumianych organów budowlanych. Sąd powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjnym wskazał, że w odniesieniu do przedsięwzięć stanowiących instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w przypadku instalacji wieloantenowych kwalifikacja przedsięwzięcia, jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy uwzględniać możliwość kumulacji wartości parametrów minimalnej równoważnej mocy promieniowana izotropowego wyznaczonych dla wszystkich pojedynczych anten wchodzących w skład całej instalacji. Dlatego, po przeprowadzeniu stosownych ustaleń i obliczeń uwzględniających możliwe kierunki (azymuty) promieniowania oraz pochylenia wiązek promieniowania poszczególnych anten, kwalifikacja przedsięwzięcia będącego wieloantenową instalacją w świetle wymogu przeprowadzenia oceny środowiskowej musi być rezultatem uprzedniej oceny możliwości zaistnienia zjawiska interferencji fal elektromagnetycznych skorelowanych (zgodnych) w fazach oraz wynikającej z niego kumulacji wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego ustalonych dla wszystkich pojedynczych anten wchodzących w skład danej instalacji Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. względem miejsc dostępnych dla ludzi) może stanowić punkty wyjścia do dokonania kwalifikacji inwestycji pod względem uwarunkowań środowiskowych.

W ocenie Sądu wobec naruszenia zasad dotyczących postępowania dowodowego stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budzi wątpliwości. Przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego pozwoli na prawidłowe zakwalifikowanie inwestycji na podstawie materiału pozyskanego po dniu 11 marca 2019 r., kiedy inwestor wystąpił do Starosty [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji telefonii komórkowej, co nastąpiło po dniu 28 listopada 2018 r., kiedy PINB odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, legalizując w ten sposób wykonany zakres robót, pouczając, że na kontynuację budowy inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podkreślił, że stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzja ta wydana została po ujawnieniu, w postępowaniu kontrolnym, wykonania decyzji z dnia 18 sierpnia 2017 r. Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej na dachu istniejącego budynku, że wysokość masztu jest zgodna z zatwierdzonym projektem, natomiast budynek posiada wysokość 21,55 m., a nie jak wskazano w projekcie 22,9 m. W konsekwencji czego "cała budowla jaką jest stacja telefonii komórkowej funkcjonowałaby na wysokości niższej o 1,35 m co w efekcie wskazało, że klasyfikacja oraz rozkład pól elektromagnetycznych zostały opracowane na podstawie danych odbiegających od stanu rzeczywistego". PINB zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie pomiarów wysokości masztu i budynku.

Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że kwalifikacji inwestycji z punktu widzenia wymogów ochrony środowiska, w tym potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dokonuje się na podstawie dokumentacji przedłożonej przez inwestora z projektem budowlanym i materiałów zgromadzonych w toku postępowania. Zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy organ zobowiązany jest rozpatrzyć w jego całokształcie i poddać swobodnej ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a. Na organie procedującym w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej spoczywa obowiązek skrupulatnego ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i podjęcia niezbędnych czynności procesowych celem wyjaśnienia pojawiających się braków czy nieścisłości, w szczególności – kwestii dotyczącej inwestycji, których ocena wymaga wiedzy specjalistycznej i które, będąc istotnymi przedsięwzięciami dla zaspokajania potrzeb społecznych, rodzą jednocześnie pewien niepokój lub opór społeczności lokalnej albo prowadzą do konfliktów pomiędzy inwestorem i mieszkańcami. W przypadku, gdy przedmiotem jest ważna społecznie i rozwojowo inwestycja, która budzi niepokój stron, uczestników, nakaz budowania zaufania przez organ wyraża się w obowiązku skrupulatnego dochowania form działania administracji, bezstronności działania, profesjonalizmu i transparentności przy podejmowanych decyzjach i analizach. Organ powinien zatem odpowiednio wyjaśnić kwestię oceny zgodności przedsięwzięcia z wymogami ochrony środowiska. W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ nie może oprzeć się tylko na kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej na zlecenie inwestora, ale musi potraktować ją jako stanowisko strony podlegające ocenie, dokonać tej oceny i wypowiedzieć się dlaczego zgadza się (bądź nie) z zaproponowaną kwalifikacją planowanej inwestycji. Przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa winna być dla organów architektoniczno-budowlanych wyłącznie punktem wyjścia do poczynienia własnych ustaleń w zakresie kwalifikacji środowiskowej planowanego przedsięwzięcia. Tylko bowiem wówczas jest możliwe poczynienie bezstronnych, obiektywnych i merytorycznych ustaleń w zakresie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, a w dalszej kolejności, ustalenia konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Jakkolwiek organ nie ma kompetencji do ingerencji lub modyfikacji zasadniczego kształtu planowanej inwestycji, gdyż zależy to wyłącznie od woli inwestora, to jednak nie może uchylać się od dokładnej i merytorycznej oceny, czy legalna realizacja przedsięwzięcia w zaplanowanym przez inwestora kształcie, ze względu na zakres jego przewidywanego i możliwego oddziaływania na środowisko, nie powinna zostać uzależniona od określenia istotnych warunków korzystania ze środowiska oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska. Ustalenie środowiskowych uwarunkowań nie oznacza braku możliwości realizacji przedsięwzięcia natomiast pozwoli stworzyć warunki umożliwiające legalną realizację i eksploatację przedsięwzięcia nieobojętnego dla środowiska, w tym dla zdrowia i warunków życia ludzi. Daje to z jednej strony szansę na zaspokojenie potrzeb inwestycyjnych inwestora, a z drugiej na zadośćuczynienie wymogom ochrony środowiska.

W tym kontekście Sąd I instancji wskazał, że z przedłożonej dokumentacji nie da się wyprowadzić kategorycznego wniosku, ale także poddanej weryfikacji ocenie czy przedmiotowe anteny będą mogły być zdalnie (bądź w inny sposób) nachylane względem powierzchni terenu. Natomiast kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania.

Sąd I instancji podkreślił, że organ nie dokonał weryfikacji tej inwestycji pod kątem możliwości emisyjnych planowanych anten wynikających z ich uwarunkowań technicznych, ale zaakceptował konfigurację anten przedstawioną przez inwestora, która w świetle możliwości technicznych tych urządzeń jest tylko jedną z wielu możliwych. Nie można bowiem wykluczyć, że operator anten może zdalnie nimi sterować, co spowoduje zmianę ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Prawidłowe ustalenie stanu sprawy wymaga zatem od organu zbadania planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe urządzenia wskazane przez inwestora, bez których nie sposób rozstrzygnąć o oddziaływaniu inwestycji na otoczenie. Dopiero uwzględnienie maksymalnego pochylenia anteny pozwoli na określenie, czy w normatywnie określonych w rozporządzeniu odległościach od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności, jak jest to normowane w przepisach ww. rozporządzenia. Okoliczność ta powinna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości regulacji pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora należy ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu oraz w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Odnosi się również do ewentualnej, możliwej zmiany ustawienia azymutu anten tworzących radiolinię. Nie weryfikując danych wskazanych przez inwestora organy nie mogły poczynić prawidłowych ustaleń faktycznych, mogących stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Przeprowadzone postępowanie nie dostarczyło materiału do tego, ażeby dokonać prawidłowej kwalifikacji środowiskowej planowanych instalacji radiokomunikacyjnych w świetle przepisów rozporządzenia i zweryfikować zgodność inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organy administracji architektoniczno-budowlanej dokonały kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia jako niewymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, opierając się jedynie na kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej przez autora projektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...], zaskarżając wyrok w całości. Jednocześnie zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia w wyniku:

- niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i uchylenia decyzji organu II instancji, pomimo, iż odpowiadała ona prawu;

- błędne zastosowanie art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., jak również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i w rezultacie uchylenie decyzji organu II instancji w wyniku błędnego stwierdzenia, że inwestycja nią przewidziana wymagać może uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy właściwa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz treści uzasadnień decyzji organów I i II instancji wskazuje, iż organy poddały dogłębnej analizie przedstawione przez skarżącą kasacyjnie kwalifikację i analizę środowiskową, o czym świadczy w szczególności uzasadnienie decyzji organu II instancji - co zasadnym czyni zarzut, iż wyrok Sądu I instancji wydany został po nienależytym zbadaniu materiału zgromadzonego w postępowaniu, a jednocześnie czyni zasadnym zarzut naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz niewłaściwej oceny kompletności uzasadnień uchylonych decyzji;

- niezastosowanie art. 16 k.p.a. i w rezultacie niedostrzeżenie bezprzedmiotowości postępowania środowiskowego, pomimo że wniosek taki jest konieczny wobec zakończenia ostatecznym i pozostającym w obrocie prawnym rozstrzygnięciem organu ochrony środowiska (decyzja Burmistrza [...] z dnia 25 września 2018 roku umarzającej postępowanie) postępowania środowiskowego, które jako ostateczne i niewycofane z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym wiązało i nadal wiąże nie tylko organy I i II instancji, ale również sąd I instancji, który w żadnej mierze nie był uprawniony skarżonym wyrokiem do ich kontroli i kwestionowania ich ustaleń;

- niezastosowanie art. 12 k.p.a. i pominięcie, że działanie organu było zasadne w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia"

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak precyzyjnych wskazań dla organów I i II instancji odnośnie ponownego prowadzenia postępowania m.in. w zakresie ewentualnej konieczności "sumowania parametrów anten", czy też ich wzajemnego oddziaływania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 32 ust. 1 pkt 1 oraz 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 63 ust. 1 i 2 oraz 71 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w związku z art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez:

- błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie organ winien rozważyć uzależnienie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od uprzedniego przeprowadzenia' postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy postępowanie w sprawne wydania tejże decyzji w odniesieniu do przewidzianej przez Skarżącą kasacyjnie inwestycji jest bezprzedmiotowe, jako że nie stanowi ona "przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko", co wynika z poddanej analizie organów kwalifikacji i analizy środowiskowej, którą organy rozważyły przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz rozstrzygnięcia organu ochrony środowiska umarzającego jako bezprzedmiotowe postępowanie środowiskowe dla przedmiotowej inwestycji;

- nakazanie poddawania analizie przez organy I i II instancji innych parametrów inwestycji niż te, które zamierza realizować skarżąca kasacyjnie i które objęte są wnioskiem;

- nakazanie organom w ponownym postępowaniu analizowania jako miejsc dostępnych dla ludności nie tylko zabudowy istniejącej, ale również mogącej się potencjalnie pojawić, co jest na wprost niezgodne z obecnie obowiązującym art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska;

b) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez zastosowanie, podczas gdy kryterium kwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jest moc EIRP wyznaczana dla pojedynczej anteny

c) art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez jego zastosowanie w wersji uwzględniającej orzecznictwo sądowoadministracyjne, które wobec dokonania z dniem 25 października 2019 r. zmiany tegoż przepisu, jako na wprost niezgodne z obowiązującym obecnie stanem prawnym, nie znajduje zastosowania, wobec jednoznacznego przesądzenia przez ustawodawcę, iż analiza miejsc dostępnych dla ludności obejmuje wyłącznie zabudowę istniejącą, a nie potencjalnie możliwą do zrealizowania.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od strony wnoszącej skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, że na etapie poprzedzającym wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę wystąpił do Burmistrza Miasta [...] stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Organ ten decyzją z dnia 25 września 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie stwierdzając, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach byłaby wymagana. Pomimo, że jest to decyzja formalna to jednak kończy postępowanie w tym zakresie i wiąże organ architektoniczno-budowlany co do kwalifikacji samego przedsięwzięcia. Stąd też jako chybione należy uznać obszerne wywody Sądu I instancji wskazujące na konieczność przeprowadzenia przez organ architektoniczno-budowlany oceny środowiskowej planowanego przedsięwzięcia. Miałyby one swoje uzasadnienie gdyby postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę nie było poprzedzone postępowaniem środowiskowym, w którym została wydana przedmiotowa decyzja środowiskowa, wówczas faktycznie organ architektoniczno-budowlany powinien dokonać oceny i zakwalifikować przedsięwzięcie zgodnie z wytycznymi Sądu I instancji. Natomiast do czasu pozostawania w obrocie prawnym wyżej opisanej decyzji środowiskowej kończącej postępowanie środowiskowe, organ architektoniczno-budowlany jest związany tą decyzją i nie może w sposób odmienny kwalifikować planowanego przedsięwzięcia.

W tym stanie rzeczy zasadne okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 63 ust. 1 i 2 oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w zakresie w jakim Sąd I instancji zarzucił organom nie przeprowadzenie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Mając bowiem na uwadze, że Sąd I instancji uchylił się od rozpoznania wszystkich zarzutów skargi stwierdzając, że wobec konieczności przeprowadzenia postępowania przez organy ponownie, zajmowanie stanowiska w tym zakresie jest przedwczesne, konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, bowiem skarżący nie powinien ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy uchyleniu podlegał wyrok WSA uwzględniający skargę z powodów innych niż w niej wskazane.