Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2901/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 658/19 w sprawie ze skargi M. W. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 658/19 oddalił skargę M. W. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Rozkazem personalnym z [...] listopada 2015 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] (dalej także: "organ pierwszej instancji") – w trybie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782, dalej: "ustawa o Policji") zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy od [...] listopada 2015 r. do [...] lutego 2016 r. z uwagi na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko funkcjonariuszowi (za przewinienia dyscyplinarne powodujące konieczność odsunięcia policjanta od wykonywania czynności służbowych z uwagi na dobro służby).

W śledztwie prowadzonym pod sygn. [...] zarzucono skarżącemu, że [...] listopada 2015 r. na trasie komunikacyjnej z [...] do [...], woj. [...], prowadził w ruchu lądowym pojazd mechaniczny - samochód osobowy będąc w stanie nietrzeźwości.

Następnie rozkazem personalnym nr [...]z [...] lutego 2016 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] – działając na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji - zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres kolejnych trzech miesięcy (od [...] lutego 2016 r. do [...] maja 2016 r.).

Natomiast po uzyskaniu informacji, że prowadząca śledztwo Prokuratura pod koniec maja 2016 r. skieruje do Sądu Rejonowego w [...] akt oskarżenia przeciwko skarżącemu, rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] maja 2016 r. przedłużono okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Ostatecznie [...] maja 2016 r. skierowano do Sądu Rejonowego [...]w [...] akt oskarżenia przeciwko M. W., zarzucając mu popełnienie czynu z art. 178 a § 1 Kodeksu karnego.

W związku z trwającym postępowaniem karnym i mając na uwadze, iż [...] listopada 2016 r. upłynęło 12 miesięcy od czasu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, organ pierwszej instancji [...] listopada 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. W toku postępowania organ zasięgnął – w trybie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji - opinii Związku Zawodowego NSZZ Policjantów woj. [...] w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Organ ustalił, że skarżący był członkiem organizacji związkowej i podlegał szczególnej ochronie prawnej w okresie do końca 2016 r.

Przewodniczący ZW NSZZ Policjantów woj. [...][...] lutego 2017 r. zawiadomił, że [...] lutego 2017 r., na podstawie § 18 pkt 2 Statutu NSZZ Policjantów, podjęto uchwałę nr [...] Zarządu tej organizacji w przedmiocie niewyrażenia zgody na zwolnienie skarżącego ze służby w Policji w trybie administracyjnym.

Rozkazem personalnym nr [...]z [...] kwietnia 2017 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego z [...] kwietnia 2017 r. ze służby w Policji. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a.

Następnie Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie rozkazem personalnym z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Policji w [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] M. W. domagał się uchylenia obu rozkazów personalnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 866/17, oddalając skargę wyjaśnił m.in., że wydane w sprawie rozkazy personalne nie naruszają przepisów prawa, w tym art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji określającego, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. Sąd stwierdził, że ze względu na szczególny rodzaj służby, jaką jest służba w Policji, ochrona związkowa policjanta jest ograniczona. W tej sytuacji przepis art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych stanowiący, że pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z pracownikiem będącym jej członkiem – nie miał zastosowania przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 września 2019 r., sygn. I OSK 1746/18 uchylił powyższy wyrok, przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania i wyrażając swoje stanowisko stwierdził m.in., że w niniejszym przypadku nie można ocenić, czy wobec skarżącego można było w ogóle zastosować ochronę przewidzianą w art. 32 ustawy o związkach zawodowych, czy też nie. Nie wyjaśniono bowiem, czy skarżący jest imiennie wskazanym uchwałą zarządu członkiem zarządu zakładowej organizacji związkowej, czy też pracownikiem, będącym członkiem zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Okoliczności te – w ocenie NSA - wymagały wyjaśnienia dla dokonania oceny prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie wskazał, że związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżącego zawieszono w czynnościach służbowych z [...] listopada 2015 r. Podstawy zawieszenia nie ustały pomimo upływu ponad 12 miesięcy. W tych okolicznościach organ był uprawniony nie tylko do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, ale również do wydania w tej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Przeszkodą w orzekaniu przez organ nie mógł być fakt, że postępowanie karne nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Ziściły się przesłanki umożliwiające zwolnienie skarżącego ze służby w Policji i w tym zakresie kontrola sądowoadmistracyjna nie mogła dotyczyć na przykład celowości takiego rozstrzygnięcia podjętego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie, ale musiała odnosić się do kwestii, czy organ nie naruszył granic uznania administracyjnego i czy prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko.

W ocenie Sądu, organ nie naruszył granic uznania administracyjnego i w sposób właściwy ustalił stan sprawy wskazujący, że uchwała ZW NSZZ Policjantów woj. [...] z [...] lutego 2017 r. o niewyrażeniu zgody na zwolnienie skarżącego ze służby w Policji nie stanowiła przeszkody w podjęciu zaskarżonej decyzji. Wspomniana uchwała jest dowodem, że organ zwalniający zasięgnął opinii organizacji związkowej, która miało prawo wypowiedzieć się w istotnej bo życiowej sprawie skarżącego, posiadającego "wysługę emerytalną" według notatki służbowej z 24 listopada 2016 r. (k. 19 akt adm.) i będącego członkiem tej organizacji, pełniącym funkcję Przewodniczącego Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów w [...], co organ zasygnalizowł w piśmie z [...] listopada 2016 r. (k.22 akt adm.) oraz w piśmie z [...] stycznia 2017 r. (k. 46 akt adm.) wyjaśniającym, że skarżący jest działaczem związkowym wskazanym w imiennym wykazie członków Zarządu Wojewódzkiego i Zarządów Terenowych NSZZ Policjantów woj. [...]. Uchwała nr [...]Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] z [...] lutego 2017 r. (k. 53 akt adm.) pomimo, że nie wyrażała zgody na wydalenie skarżącego ze służby w trybie administracyjnym, to jednak nie mogła wstrzymywać organu przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zawartej w art. 2 ust. 6 ustawy o związkach zawodowych, zasady, że do praw związkowych funkcjonariuszy Policji stosuje się odpowiednio przepisy tej ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw, Sąd pierwszej instancji dodatkowo podniósł, że ochronę, o której mowa w art. 32 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych można łączyć z działalnością prowadzoną w ramach określonych struktur związkowych, a nie z popełnieniem czynu, niemającego żadnego powiązania z taką działalnością. Fakultatywny tryb zwolnienia, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, nie jest więc uzależniony od wyrażenia zgody właściwego zarządu związku zawodowego na dokonanie takiej czynności przez organ. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do wniosku, że odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy o związkach zawodowych, co nakazuje art. 67 ust. 2 ustawy o Policji oznaczałoby, że organ Policji – bezpośrednio stosując art. 32 ust. 2 - w pierwszej kolejności miałby obowiązek zasięgnięcia opinii, co do planowanego zwolnienia funkcjonariusza Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji i w przypadku braku zgody związku zawodowego, organ nie miałby prawa do zwolnienia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, fakultatywny tryb zwolnienia powinien być traktowany jako usprawiedliwiona okolicznościami konkretnej sprawy autonomiczna decyzja organu w tym zakresie. Ustawa o związkach zawodowych nie zobowiązuje do uzgodnienia z organizacją związkową trybu zwolnienia funkcjonariusza Policji. Brak takiego uregulowania w ustawie o związkach zawodowych powoduje, że pełne zastosowanie ochrony przewidzianej w art. 32 ust. 2 tejże ustawy należało zweryfikować i ograniczyć w kontekście szczególnych unormowań zawartych w ustawie o Policji, która nie zobowiązuje do uzgodnienia z organizacją związkową trybu zwolnienia. Zobowiązuje natomiast do uzyskania opinii w przypadkach, kiedy zwalnia się funkcjonariusza Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 ustawy o Policji (gdy wymaga tego interes służby, w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia to pozostanie funkcjonariusza w służbie). Odmienna interpretacja relacji zachodzących pomiędzy ustawą o związkach zawodowych a ustawą o Policji skutkowałaby tym, że rozstrzygające znaczenie miałaby zawsze wiążąca organ administracji publicznej opinia zawiązku zawodowego. Przyznanie pierwszeństwa ustawie o związkach zawodowych przed ustawą o Policji nie ma racjonalnego uzasadnienia.

Skarżący, nie zgadzając się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 658/19, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

W oparciu o art. 174 § 1 p.p.s.a. przedmiotowemu orzeczeniu zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, tj.:

I. art. 145 § 1 pkt lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...], w sytuacji gdy rozkaz ten ewidentnie uchybiał przepisom:

a. prawa materialnego, a uchybienie to mogło mieć wpływ na treść decyzji, tj.:

i. art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, poprzez jego niezastosowanie i zwolnienie skarżącego ze służby, pomimo faktu objęcia go ochroną wynikającą z uchwały zarządu organizacji związkowej oraz braku zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku rozwiązania stosunku służbowego Policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji,

ii. art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zwolnienie skarżącego ze służby pomimo ochrony wynikającej z przepisów o związkach zawodowych,

iii. art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy przepis ten odnosi się do innego trybu uzyskania stanowiska organizacji związkowej i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

b. przepisom postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji, tj.:

i. art.. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwą, dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, skutkującą błędnym przyjęciem, że interes społeczny przemawia za wydaleniem skarżącego ze służby w Policji, pomimo braku jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie i niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, ani dowodów, na których się oparł twierdząc powyższe, jak również przyczyn z powodu których innym dowodom, w szczególności dotyczącym dotychczasowej postawy i wzorowej służby skarżącego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

ii. art.. 108 k.p.a., poprzez jego niezasadne nadanie rozkazowi personalnemu rygory natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy nie jest to uzasadnione, a wykonanie decyzji nie jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego ani dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami ani też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

II. art. 190 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w konsekwencji wydanie wyroku sprzecznego z wyrażonym wcześniej poglądem.;

III. art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie w sytuacji, w której rozkaz ten uchybiał przepisom, zaś dostrzeżenie tych uchybień skutkowałoby uchyleniem wadliwych aktów.

Mając powyższe na uwadze skarżący w oparciu o art. 188 p.p.s.a. i art. 203 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Natomiast po rozpoznaniu skargi skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W ocenie organu stanowisko Sądu pierwszej instancji stanowi wywód rzeczowy i umocowany w przepisach prawa oraz w orzecznictwie. Natomiast zarzuty oraz ich uzasadnienie zwerbalizowane w treści skargi kasacyjnej, stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090) poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Strony postępowania oświadczyły, że wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie oparta została na obu podstawach prawnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji zasadniczo w pierwszym rzędzie rozpoznane winny zostać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego powinna być dokonana na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Z treści art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji związany wykładnią przepisów przedstawioną w wyroku NSA z 12 września 2019 r., I OSK 1746/18, wykładnię tę zastosował przyjmując, że w rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić art. 32 ust.1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych, albowiem skarżący będąc członkiem NSZZ Policjantów, pełnił funkcję Przewodniczącego Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów w [...] i był wskazany imiennie w wykazie członków Zarządu Wojewódzkiego i zarządów Terenowych NSZZ policjantów woj. [...]. Sąd uznał jednak, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy ochrona wynikająca z powyższego przepisu nie może znaleźć zastosowania, co nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 12 września 2019 r. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wyprowadzić wniosku, że pomijając wykładnię przedstawioną przez NSA, Sąd pierwszej instancji wyłączył stosowanie art. 32 ustawy o związkach zawodowych w przypadkach innych niż wskazane w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Sąd pierwszej instancji wskazał w jakich przypadkach art. 43 ust. 3 ustawy o Policji znajduje zastosowanie (art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 ustawy o Policji), przyjmując prawidłowo, że przepis ten nie przewiduje obligatoryjnego opiniowania przez organizację związkową w przypadku zastosowania przez organ trybu zwolnienia przewidzianego w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych winien być stosowany wówczas, gdy wystąpią przesłanki w nim przewidziane.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., przy czym zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. został sformułowany nieprawidłowo. Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w kontekście przepisów art. 183 § 1, art. 174 i art. 176 p.p.s.a., podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy, uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Stąd też, skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Ten warunek w odniesieniu do art. 77 k.p.a. nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił, że w postępowaniu administracyjnym ustalono okoliczności istotne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego i prawidłowo je oceniono i dano temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Zdaniem NSA organ, w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a., w sposób dostateczny i przekonujący wykazał, dlaczego w przedmiotowej sprawie należało dać prymat interesowi społecznemu, równoważnemu z interesem służby, przedkładając go nad interesem skarżącego. Zawieszenie w czynnościach służbowych odsuwa policjanta od wykonywania wszelkich czynności służbowych. Nie trzeba przy tym szczególnie dowodzić, że w przypadku nieobecności policjanta, czynności wchodzące w zakres jego obowiązków, muszą zostać przejęte przez innych funkcjonariuszy. Gdy taki stan trwa długo, niewątpliwie wpływa niekorzystnie na organizację, jak i efektywność działania danej jednostki Policji. Zawieszenie policjanta w czynnościach skutkuje zablokowaniem etatu i brakiem możliwości zatrudnienia na jego miejsce innego funkcjonariusza. Interes społeczny przejawiał się zatem w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Interes skarżącego przejawiał się natomiast w chęci pozostawania w służbie, uwzględnieniu posiadanych kwalifikacji, sytuacji osobistej. Okoliczności te nie mogły przeważyć interesu społecznego.

Kwestia nadania rozkazowi personalnemu o zwolnieniu skarżącego z Policji na podstawie art. 108 k.p.a. była szczegółowo analizowana przez NSA w wyroku z 12 września 2019 r. Wykładnia prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2015 r., II FSK 3060/13). Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną NSA dotyczącą stanu faktycznego sprawy, ocena ta bowiem nie jest wykładnią przepisów prawa (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., I FSK 1130/06). W wyroku z 31 stycznia 2012 r., II FSK 1427/10, NSA wyraził pogląd, że wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne. NSA w wyroku z 12 września 2019 r. podzielił ocenę organów, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające nadanie decyzji zwolnieniowej rygoru natychmiastowej wykonalności wiążąc to ze szczególnym statusem i zadaniami Policji związanymi z obowiązkami utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, które mogą być realizowane wyłącznie przez osoby spełniające warunki określone przepisami ustawy o Policji. Skarżący przestał te warunki spełniać.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej nie znalazł zastosowania art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Jak już wskazano wcześniej Sąd pierwszej instancji określił w jakich przypadkach przepis ten winien być stosowany i prawidłowo przyjął, że w sytuacji zwolnienia policjanta ze służby wobec upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych nie istnieje konieczność opiniowania przez organizację związkową zamiaru zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Obowiązek zwrócenia się do zarządu właściwej organizacji związkowej był natomiast związany z ochroną przewidzianą dla działaczy związkowych wynikającą z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji było w pełni uprawnione. Na przeszkodzie temu nie mogła stać ochrona skarżącego jako działacza związkowego wynikająca z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku prawnego ze wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z inną osobą wykonującą pracę zarobkową będącą członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnioną do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Natomiast w myśl art. 2 ust. 6 ww. ustawy do praw związkowych funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz strażaków Państwowej Straży Pożarnej, a także pracowników Najwyższej Izby Kontroli stosuje się odpowiednio przepisy ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw.

Problematyka ochrony działaczy związkowych była wielokrotnie analizowana w piśmiennictwie i orzecznictwie Sądu Najwyższego. Ogólne tezy wypracowane w odniesieniu do prawa pracy znajdują zastosowanie także w przypadkach takiej ochrony przysługującej działaczom związkowym w Policji. Celem art. 32 ust. 1 (i ust. 2) ustawy o związkach zawodowych jest wspieranie i ochrona wolności związkowej poprzez gwarancję trwałości stosunku pracy pracowników prowadzących działalność związkową. Gwarancja ta służy przede wszystkim ze względu na działalność związkową prowadzoną przez danego pracownika i koncentruje się na ochronie interesów zbiorowych pracowników. Natomiast interes osobisty chronionego działacza pozostaje na drugim planie i jest pochodną interesu zbiorowego (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z 9 maja 2006 r., II PK 260/05, LEX nr 513009; z 11 września 2001 r., I PKN 619/00, OSNP 2003 Nr 16, poz. 376).W doktrynie prawa pracy zwraca się uwagę, że przepis art. 32 ustawy o związkach zawodowych ma na celu zapewnienie działaczowi związkowemu poczucia bezpieczeństwa socjalnego, a w ten sposób zapewnienie niezależności wobec pracodawcy w zakresie reprezentowania i obrony praw pracowników. Twierdzi się przy tym, że intencją ustawodawcy jest, aby ochrona nie wykraczała poza rzeczowo uzasadnioną potrzebę i nie przeradzała się w postać nieusprawiedliwionego społecznie i gospodarczo przywileju (por. W. Sanetra: Dylematy ochrony działaczy związkowych przed zwolnieniem z pracy, PiZS 1993 nr 3, s. 33). W myśl wyroku SN z 26 listopada 2003 r. (I PK 616/02, LEX nr 106935, teza 2) celem ochrony działacza związkowego jest wyłącznie zagwarantowanie mu niezależności w wypełnianiu jego funkcji, a przepisy wyznaczające zakres tej ochrony mają charakter regulacji szczególnej i muszą być wykładane ściśle. Działalność związkowa nie może być pretekstem do nieuzasadnionego uprzywilejowania pracownika w sferach niedotyczących sprawowania przez niego funkcji (por. wyrok SN z 7 czerwca 2018 r., II PK 90/17). Powyższy przepis wprowadza szczególny rodzaj ochrony trwałości stosunku pracy działaczy związkowych, którego przyczyną byłaby przynależność związkowa. Nie oznacza to jednak, że osoby te stoją ponad prawem. Celem ochrony działaczy związkowych jest zagwarantowanie im niezależności w wykonywaniu funkcji, a nie tworzenie specjalnego "immunitetu". Prowadzenie działalności związkowej nie może być pretekstem do nieuzasadnionego uprzywilejowania pracownika w zakresie niedotyczącym sprawowania przez niego funkcji. Jeżeli zatem czynności te nie są związane ze sprawowaną funkcją, to zachowanie w tym zakresie nie podlega ochronie z tytułu sprawowania funkcji. Inne rozumienie zasady ochrony trwałości stosunku pracy związkowców byłoby dyskryminujące dla pozostałych pracowników, którzy nie są członkami związku albo nie sprawują w nim żadnych funkcji. Nie można zatem inaczej traktować działacza, który swoim zachowaniem narusza zasady współżycia społecznego (art. 8 k.p.). W sytuacji, gdy pracownik w sposób rażący narusza swoje obowiązki pracownicze, brak zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie niweczy możliwości skutecznego rozwiązania z nim stosunku pracy przez pracodawcę, gdyż taki brak zgody należy uznać za sprzeczny z art. 8 k.p. (por. wyrok SN z 13 maja 1998 r., I PKN 106/98, OSNP 1999, nr 10, poz. 336). W innym orzeczeniu SN wskazał, że z ustawowej gwarancji ochrony stosunku pracy nie powinien korzystać działacz związkowy, któremu można zarzucić ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych i nadużywanie funkcji związkowej dla ochrony przed uzasadnionymi sankcjami prawa pracy (por. wyrok SN z 12 września 2000 r., I PKN 23/00, OSNP 2002, nr 7, poz. 160). Ochrona powinna bowiem służyć tylko przed ponoszeniem konsekwencji wykonywania funkcji związkowych. Nie może mieć jednak zastosowania w razie naruszenia obowiązków pracowniczych.

Z powyższego wynika, że prawo działacza związkowego do ochrony trwałości stosunku pracy nie ma charakteru bezwzględnego. Jego roszczenie o przywrócenie do pracy nie powinno być uwzględniane automatycznie bez zbadania okoliczności konkretnego przypadku, a przede wszystkim przyczyn zwolnienia (por. M. Madej: Nadużycie prawa ochrony trwałości stosunku pracy działacza związkowego, [w]: Związkowe przedstawicielstwo pracowników zakładu pracy, red. Z. Hajn, LEX Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 554).

Konfrontując powyższe rozważania z okolicznościami faktycznymi przedmiotowej sprawy zgodzić się należy z oceną organu i Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy ochrona z art. 32 ustawy o związkach zawodowych, nie będąca ochroną bezwzględną, została "przełamana". Przyczyna zwolnienia skarżącego ze służby w Policji nie była w jakikolwiek sposób związana z pełnioną przez niego funkcją związkową. Skarżący został zawieszony w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji w związku z wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Skarżącemu został postawiony zarzut, że [...] listopada 2015 r. na trasie komunikacyjnej z [...] do [...], woj. [...], prowadził w ruchu lądowym pojazd mechaniczny- samochód osobowy marki [...]nr rej. [...], będąc w stanie nietrzeźwości wynoszącej wg kolejnych wyników badań – [...],[...]alkoholu w wydychanym powietrzu, tj. czynu z art. 178a § 1 k.k. Zasadne jest stanowisko organu, że podejrzanie o popełnienie czynu wypełniającego dyspozycje art. 178a § 1 k.k., uniemożliwia skarżącemu pełnienie służby. Skarżący nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu policjanta, który winien cieszyć się publicznym zaufaniem i prezentować nienaganną postawę, również moralną. Policja jest instytucją zaufania publicznego, a zatem wykonywanie obowiązków służbowych przez policjanta, wobec którego toczy się postępowanie karne pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym oraz prowadzi do naruszenia dobrego imienia służby. Zwrócić także należy uwagę, że zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez policjanta i zapewnieniem możliwości pełnego wykorzystania etatów przyznanych określonym komórkom organizacyjnym Policji.

Czyn, o popełnienie którego skarżący został podejrzany, nie pozostaje w jakimkolwiek związku z jego działalnością związkową. Czyn ten wzbudza powszechny sprzeciw społeczny, i pozostawienie skarżącego w służbie w Policji, przy wykorzystaniu ochrony z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych, niewątpliwie spotkałoby się z negatywnym odbiorem społecznym. Takie zachowanie nie zasługuje na ochronę prawną.

Zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych i art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji nie zasługują zatem na uznanie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, skargę kasacyjna oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.