Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1312/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 144 pkt 1, art. 145 ust. 1, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 2/18 w sprawie ze skargi Spółki A na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we [..] na rzecz Spółki A kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 2/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "P. K." Sp. z o.o. we W. na postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we Wrocławiu z dnia 17 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił 18 sierpnia 2017 r. postępowanie w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W toku postępowania wpłynęły 2 oferty, w tym oferta NZOZ "P.K." Sp. z o.o. Komisja konkursowa na posiedzeniu 12 września 2017 r. odrzuciła ofertę strony z powodu przestawienia nieprawdziwych informacji. Następnie postępowanie konkursowe zostało unieważnione w dniu 21 września 2017 r. W tym samym dniu do kancelarii DOW NFZ został dostarczony protest spółki na czynności komisji.

W związku z unieważnieniem postępowania Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu 21 września 2017 r. ogłosił postępowanie w sprawie w trybie rokowań. Do rokowań został zaproszony oferent, którego oferta nie została odrzucona w postępowaniu konkursowym. W dniu 29 września 2017 r. przeprowadzono rokowania z zaproszonym oferentem. W tym samym dniu postępowanie zostało rozstrzygnięte, a ogłoszenie o rozstrzygnięciu ukazało się na stronie internetowej Oddziału NFZ oraz zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie Oddziału.

Spółka w dniu 6 października 2017 r. złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w trybie rokowań, podkreślając, że zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o świadczeniach, ustawa), świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Stosownie do art. 153 tej ustawy, środki odwoławcze w postaci protestu przysługują świadczeniodawcom do czasu zakończenia postępowania. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania.

Postanowieniem z dnia 17 października 2017 r. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, działając na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie odwołania spółki.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że oferta strony została prawidłowo odrzucona przez komisję konkursową w postępowaniu konkursowym. Z tego powodu, zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca nie został zaproszony do udziału w rokowaniach. Natomiast postępowanie w trybie rokowań zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Zdaniem organu, spółka nie jest stroną tego postępowania (w trybie rokowań), nie ma interesu prawnego w odwołaniu się od rozstrzygnięcia w ramach tego postępowania. W związku z powyższym nie posiada legitymacji czynnej do wniesienia odwołania.

Spółka złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc, że ma interes prawny i jest stroną niniejszego postępowania. Powołała się na orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym podmiot bezpodstawnie niezaproszony do rokowań ma podstawy do wykorzystania środków odwoławczych.

Zdaniem skarżącej, w sytuacji gdy Fundusz narusza ustawowe regulacje odnoszące się do sposobu przeprowadzania rokowań i prowadzi postępowanie w tym trybie tylko z jednym świadczeniodawcą, mimo iż jest więcej świadczeniodawców mogących udzielać świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to niezaproszonym do udziału w rokowaniach świadczeniodawcom przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Poprzez naruszenie przez organ art. 143 ust. 2 ustawy, dochodzi tym samym do naruszenia interesu prawnego tych świadczeniodawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalna jedynie w sytuacji oczywistego braku przymiotu strony i to w sytuacji, gdy ocena tej kwestii nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast jeżeli ustalenie legitymacji wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, to organ winien wszcząć postępowanie i we wszczętym postępowaniu zbadać powyższą okoliczność (interes prawny).

Sąd I instancji zauważył następnie, że ustawodawca zapewnił każdemu świadczeniodawcy, także niezaproszonemu do rokowań, możliwość wzięcia udziału w postępowaniu poprzez złożenie protestu. Ustawa w art. 153 nie uzależniła bowiem możliwości złożenia protestu od faktu zaproszenia do udziału w rokowaniach. W tym stanie, w sytuacji skorzystania z tego środka (złożenia protestu), uznać należy, że wywołuje on taki skutek, że jego autor w zakresie objętym protestem uczestniczy w postępowaniu, a to uczestnictwo powoduje powstanie uprawnienia do złożenia odwołania. W aktach sprawy, jako załącznik do skargi, znajduje się protest strony skarżącej datowany na 29 września 2017 r. na ogłoszenie o rozpoczęciu postępowania w trybie rokowań. Jeżeli więc strona skarżąca w rozpoznawanej sprawie (w ramach postępowania w trybie rokowań) złożyła protest, uznać należy, że w tym zakresie wzięła udział w tym postępowaniu i spełniła wymóg, od którego ustawodawca uzależnił merytoryczne rozpoznanie odwołania.

Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ złożył od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 2/18 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Organ oświadczył ponadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że NZOZ "P. K." Sp. z o.o. jest świadczeniodawcą biorącym udział w postępowaniu;

2) art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez uznanie, że złożenie przez świadczeniodawcę niebędącego oferentem protestu po terminie wskazanym w tym przepisie powoduje, iż staje się on uczestnikiem postępowania;

3) art. 145 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez uznanie, że to Fundusz decyduje kogo zaprosić do rokowań.

Ponadto organ postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że ustalenie interesu prawnego wnoszącej odwołanie musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że słusznie zbadał wstępnie, czy skarżącej przysługuje przymiot strony i po uznaniu, że nie ma ona interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Organ zauważył, że art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach pozwala złożyć odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu świadczeniodawcy biorącemu udział w postępowaniu. Biorąc pod uwagę art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach, nie można przyjąć, że wzięciem udziału w postępowaniu jest złożenie protestu przez każdego świadczeniodawcę, albowiem tylko świadczeniodawca, który złożył ofertę, a tym samym stał się oferentem, może złożyć protest.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W rozpoznanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznanej sprawie było postanowienie Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ we Wrocławiu, którym organ ten na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił spółce z o.o. NZOZ "P. K." wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznania odwołania, wskazując, że nie miała ona legitymacji do wniesienia odwołania.

WSA we Wrocławiu, uchylając zaskarżonym wyrokiem postanowienie Dyrektora DOW NFZ, stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalna jedynie w sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, natomiast jeżeli ustalenie legitymacji wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz "szerszej analizy prawnej", to organ winien wszcząć postępowanie i okoliczność tę we wszczętym postępowaniu zbadać.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko to podziela. W przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania.

W ocenie NSA w rozpoznanej sprawie kwestia posiadania przez skarżącą przymiotu strony, co uprawniałoby ją do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie była oczywista i wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności wobec treści podniesionych w odwołaniu zarzutów oraz wobec wniesienia protestu.

Uzasadniając legitymację do wniesienia odwołania, strona kwestionowała odrzucenie jej oferty w postępowaniu, które zostało unieważnione, zarzucała nieuzasadnione odrzucenie protestu z powodu uznania, iż złożony został po terminie, powołując się na niejednolite przyjmowanie, które dni uznaje się za dni robocze, wskazała również na niezapewnienie równego traktowania świadczeniodawców.

Przed podjęciem decyzji co do legitymacji strony do wniesienia odwołania organ winien więc był rozważyć co najmniej kwestię możliwości podnoszenia w postępowaniu prowadzonym w trybie rokowań, zarzutów dotyczących poprzedzającego je unieważnionego postępowania, kwestię terminu wniesienia protestu oraz okoliczności, czy wniesienie protestu (gdyby został wniesiony w terminie) czyniło skarżącą uczestnikiem postępowania uprawnionym do wniesienia odwołania.

Zakres postępowania niezbędnego do ustalenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony uprawniający do wniesienia odwołania nie uprawniał zatem Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ we Wrocławiu do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Wobec powyższego za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie podziela stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że jeżeli strona skarżąca w rozpoznawanej sprawie złożyła protest, należy uznać, że wzięła udział w postępowaniu i spełniła wymóg, od którego ustawodawca uzależnił merytoryczne rozpoznanie odwołania.

Przede wszystkim WSA powołując się na złożenie przez skarżącą protestu, jako na okoliczność czyniącą ją stroną postępowania, nie wziął pod uwagę okoliczności, iż sprawą sporną między skarżącą a organem jest to, czy protest został złożony w terminie.

Ponadto, uznając skarżącą za stronę postępowania, Sąd I instancji odwołał się do wyroku NSA z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 190/09, (publ.: CBONSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym wniesienie w toku postępowania o zawarcie umowy, protestu o którym mowa w art. 153 ust. 1 ustawy, powoduje, że wnoszący protest w zakresie objętym protestem staje się uczestnikiem postępowania, co z kolei uprawnia go do wniesienia odwołania. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że nie podziela stanowiska, iż w przypadku postępowania w trybie rokowań branie udziału w postępowaniu dotyczy wyłącznie tych podmiotów, które do rokowań zostały zaproszone, ponieważ pogląd taki w sytuacji, gdy tylko jeden oferent został do rokowań zaproszony, narusza określone w art. 134 ust. 1 omawianej ustawy zasady równego traktowania i zdrowej konkurencji.

W ocenie NSA, pogląd ten wyrażony na gruncie stanu faktycznego tamtej sprawy należy uznać za słuszny. WSA nie zauważył jednak, że w rozpoznanej sprawie wobec brzmienia przepisu art. 145 ust. 1, który stanowi, że przypadku, o którym mowa w art. 144 pkt 1 (to jest jeżeli uprzednio prowadzone postępowanie w trybie konkursu ofert zostało unieważnione, a szczegółowe warunki postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są takie same jak w konkursie ofert), zaprasza się do udziału w rokowaniach świadczeniodawców, których oferty nie zostały odrzucone w unieważnionym konkursie ofert, więc skarżąca nie mogła być zaproszona do udziału w rokowaniach.

Trafne jest również stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że w świetle przywołanego przepisu art. 145 ust. 1 ustawy Fundusz nie decydował kogo zaprosić do rokowań, zaproszony został jedyny oferent, którego oferta nie została odrzucona w unieważnionym postępowaniu.

Ponieważ jednak podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia była okoliczność, iż zakres postępowania niezbędnego do ustalenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony uprawniający do wniesienia odwołania, nie uprawniał Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ we Wrocławiu do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że wyrok Sądu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).