Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1564/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 i ust. 3, art. 31 ust. 4 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174, art. 183 par. 1 i par. 2, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 76 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2114/13 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od W. Z. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2014r., V SA/Wa 2114/13, Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału

Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...]

lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu

wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania (ONW).

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd l instancji - przedstawiając przyjęty za

podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny - wskazał, że W. Z. złożył w dniu

28 marca 2012r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o

przyznanie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych

obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). We wniosku

zadeklarował grunty rolne o łącznej deklarowanej powierzchni użytków rolnych 5,86 ha.

W dniu 6 września 2012r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzona została

kontrola metodą teledetekcji w zakresie kwalifikowalności powierzchni w oparciu o art.

26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r.

ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr

73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego

systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady

(WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu

wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009r., str. 65), zwanego

dalej rozporządzeniem nr 1122/2009. Stwierdzone w toku tej kontroli nieprawidłowości

opisano - jak podniósł Sąd I instancji - w raporcie z czynności kontrolnych. Raport

został przesłany na adres beneficjenta listem poleconym w dniu 19 grudnia 2012r. a

następnie w dniu 4 marca 2013r. W dniu 31 sierpnia 2012r. inspektorzy przystąpili do

przeprowadzenia w gospodarstwie beneficjenta czynności kontrolnych w ramach

kontroli w zakresie wzajemnej zgodności na podstawie art, 50, 52 i 53 rozporządzenia

nr 1122/2009. W dniu 3 września 2012r. kontrolujący pojawili się w miejscu

zamieszkania rolnika. Do czynności kontrolnych jednak nie doszło. Inspektorzy pouczyli rolnika o skutkach uniemożliwienia kontroli. W ustaleniach końcowych raportu

pokontrolnego w zakresie wzajemnej zgodności zastosowano kod pokontrolny GR2

oznaczający, iż rolnik uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. Raport przesłano

skarżącemu w dniu 19 września 2012r. W piśmie z dnia 25 września 2012r. beneficjent

złożył zastrzeżenia do raportu podnosząc, że inspektorzy nie mieli uprawnienia do

kontrolowania jego gospodarstwa. Pismo nie zostało podpisane przez osobę

uprawnioną. W dniu 17 października 2012r. skarżący skierował do organu wyjaśnienia

dotyczące uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, powołując się na brak

upoważnienia inspektorów do kontrolowania jego gospodarstwa.

Następnie Sąd i instancji wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] maja 2013r. odmówił przyznania rolnikowi pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Decyzja ta po ponownym rozpoznaniu sprawy została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lipca 2013r. nr [...]. Dyrektor wyjaśnił, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest m.in. sprawdzenie, czy rolnik spełnia warunki do przyznania dopłat z tytułu ONW. Zgodnie z art. 4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str.8), zwanego dalej rozporządzeniem nr 65/2011, wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje zostają odrzucone, jeżeli beneficjenci lub ich reprezentanci uniemożliwiają przeprowadzenie kontroli. Obowiązek rolnika umożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu wynika także z ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007r. Nr 64, poz. 427 ze

zm.), zwanej dalej ustawą PROW. Rolnik składając pojedynczy wniosek o przyznanie płatności nie tylko zobowiązuje się do spełnienia warunków przyznania płatności, w tym przestrzegania norm i wymogów, ale także oświadcza, że zasady przyznawania płatności są mu znane. Rolnik składając pojedynczy wniosek zobowiązuje się do umożliwienia osobom upoważnionym do wykonywania typowania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Z protokołu kontroli na miejscu wynika jednakże, że inspektorzy terenowi, przeprowadzając kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności, stawili się w dniu 3 września 2012r. w miejscu zamieszkania rolnika celem ustalenia przestrzegania norm i zapoznania się z dokumentami potwierdzającymi dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Posiadali oni stosowne upoważnienia, które okazali rolnikowi przystępując do kontroli, co było wystarczające do

przeprowadzenia kontroli w miejscu zamieszkania rolnika. Tymczasem rolnik kontrolę

uniemożliwił. Na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na

poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W tym zakresie organ

powołał art. 21 ust. 3 ustawy PROW, wedle którego na wnioskodawcę został nałożony

obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy

do otrzymania płatności.

Rozpoznając skargę W. Z. na powyższą decyzję Wojewódzki

Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu I instancji przewidziana przez prawodawcę unijnego sankcja w

postaci nieprzyznania wnioskowanej pomocy związana jest z koniecznością wykazania

przez organ w sposób nie budzący wątpliwości, iż ubiegający się o płatność rolnik lub

jego przedstawiciel uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli na miejscu. Odwołując się

do Słownika Języka Polskiego Sąd I instancji stwierdził, że słowo "uniemożliwiać"

oznacza "czynienie czegoś niemożliwym, niedającym się do urzeczywistnienia".

Uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli dotyczyć zatem może podejmowanych przez

rolnika działań i zachowań skutecznie ją udaremniających. Przepisy rozporządzenia nr

1122/2009, jak też przepisy polskiej ustawy PROW, nie uzależniają - jak wskazał Sąd I

instancji - przeprowadzenia kontroli na miejscu od zgody kontrolowanego. Brak zgody

na przeprowadzenie kontroli, pozostaje bez znaczenia dla podejmowanych przez organ

w celu weryfikacji wniosku o płatność działań. Dotyczy to również wyrażonej ustnie

przez rolnika odmowy przeprowadzenia takiej kontroli, o ile nie idą za nią zachowania

skutecznie udaremniające czynności kontrolne. Odmowa nie jest niczym innym, jak

brakiem zgody na kontrolę. Sankcja w postaci pozbawienia rolnika pomocy związana

jest zaś jedynie z uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli na miejscu, które

stanowią działania rolnika skutecznie tę kontrolę udaremniające. Zdaniem Sądu I

instancji z przesłanych akt sprawy nie wynika, aby w związku z podjęciem przez

inspektorów terenowych w dniu 3 września 2012r. czynności w ramach kontroli na

miejscu, do takich działań ze strony ubiegającego się o płatność rolnika rzeczywiście

doszło. Zaistnienie przesłanki uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli przez rolnika, a

co za tym idzie zastosowanie sankcji w postaci odmowy przyznania płatności, powinno

wynikać jednoznacznie. Organ kontrolujący powinien wskazać konkretne okoliczności, z powodu których beneficjent uniemożliwił jej przeprowadzenie. Tymczasem przyjętej

przez organy tezy o uniemożliwianiu kontroli, nie potwierdza kierowana do organu

korespondencja skarżącego, z której nie wynika, aby zamiarem kontrolowanego było uniemożliwienie kontroli, a w rezultacie pozbawienie prawa do wnioskowanej płatności.

Twierdzenie, że skarżący uniemożliwił kontrolę jest tym bardziej niejasne, że do

zdarzenia, które miałoby o tym świadczyć nie doszło na terenie gospodarstwa, ale w

miejscu zamieszkania rolnika, które związku z prowadzoną działalnością rolniczą nie

ma. Jeżeli zatem w rozpoznawanym przypadku nie można mówić o uniemożliwieniu

przeprowadzenia kontroli na miejscu, przepis art. 26 rozporządzenia nr 1122/2009 nie

mógł znaleźć zastosowania.

Za istotne uchybienie proceduralne, z powodu którego zaskarżona decyzja nie

mogła się ostać, Sąd I instancji uznał brak zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli.

W ocenie Sądu l instancji organ ograniczył się do arbitralnego twierdzenia o

prawidłowości przeprowadzonej kontroli. Tymczasem skarżący podnosi, iż kontrolą

został "zaskoczony" w miejscu zamieszkania i nie wiedział, co ma być przedmiotem

kontroli, nie znał jej miejsca ani zakresu. Skarżący oświadczył, iż chciał wziąć udział w

kontroli i stosowne dokumenty dotyczące gospodarstwa rolnego mógł okazać w

najbliższym czasie. Sąd I instancji - odwołując się do akt administracyjnych - podniósł,

że skarżący o kontroli z dnia 3 września 2012r. nie został w jakikolwiek sposób

zawiadomiony. Brak zaś zawiadomienia skarżącego o kontroli mógł mieć istotny wpływ

na wynik sprawy. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy PROW z zastrzeżeniem zasad i

warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w

sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się

przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią

inaczej. W art. 21 ust. 1 ustawy PROW wskazano, że w postępowaniu w sprawie

dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na

straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały

materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do

okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i

obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie,

czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są

obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy

zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na

osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy PROW).

Dokonana w art. 21 ust. 3 ustawy PROW modyfikacja zasad dowodzenia nie może być

jednak pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i

oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona, zdaniem Sądu I

instancji, że na Agencji istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami

organy Agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie

prawdziwości jej twierdzeń. Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a., zaś określone w art. 21 ust. 3 ustawy PROW przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja wymogom powyższym nie odpowiada. Zebrany bowiem w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności. Słusznie zatem skarżący podniósł zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor [...]

Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.,

wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego

według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik

sprawy, tj. art. 21 ust. 3 ustawy PROW, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji

niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż po stronie wnioskodawcy

nie ciążył ciężar przedstawienia dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności

sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek i w konsekwencji doprowadziło

do nieuzasadnionego przyjęcia, że nie miało miejsce uniemożliwienie przeprowadzenia

kontroli;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy PROW,

poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że nieudzielenie

wyjaśnień i dokumentacji związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w

miejscu na żądanie kontrolerów nie jest uniemożliwieniem przeprowadzenia kontroli;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr

1122/2009, poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że

podstawową zasadą przeprowadzenia kontroli jest zawiadomienie rolnika o kontroli na

miejscu, podczas gdy zasadą jest przeprowadzenie kontroli bez zawiadomienia;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 7 rozporządzenia nr 65/2011,

poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że podstawową zasadą

przeprowadzenia kontroli jest zapowiedzenie beneficjentowi kontroli na miejscu,

podczas gdy zasadą jest przeprowadzenie kontroli bez zawiadomienia;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 65/2011,

poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr

65/2011, poprzez jego pominięcie i w konsekwencji niezastosowanie;

7. naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i w

konsekwencji niezasadne przyjęcie, że rolnik nie wiedział o przedmiocie kontroli;

8. błędną ocenę stanu faktycznego i w konsekwencji błędną interpretację wyżej

wymienionych norm prawnych poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie nie

zachodzi przesłanka "uniemożliwienia" dokonania kontroli, podczas gdy w

rzeczywistości rolnik przez zaniechania mające postać nie udzielenia wyjaśnień i nie

przedstawienia dokumentacji żądanej przez kontrolerów w praktyce skutecznie

udaremnił - uniemożliwił - kontrolę;

9. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego

niezastosowanie i w konsekwencji nie wskazania normy prawnej naruszonej przez

organ;

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe

zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa

materialnego oraz procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Z. wniósł o jej oddalenie oraz

zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w

granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność

postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z

art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez

błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia

przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik

sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem

Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym

rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia

poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach

wskazanych podstaw kasacyjnych, o ile - tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie -

nie zachodzą podstawy nieważności postępowania. Istotą tego postępowania jest

bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu

administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta - jak wynika z jej

petitum - na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W wyniku oceny zarzutów postawionych Sądowi I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że - mimo częściowo nieusprawiedliwionych podstaw i częściowo wadliwego

przyporządkowania zarzutów do niewłaściwej podstawy kasacyjnej - skarga kasacyjna

zasługiwała na uwzględnienie.

Zakres zarzutów zawartych w złożonej skardze kasacyjnej wymaga w pierwszej

kolejności odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Za usprawiedliwiony przede wszystkim należało uznać, wywołujący najdalej

idące skutki dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku, zarzut naruszenia przez

Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku

powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w

skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej

wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona

przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do

dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek

wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z

prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska

w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia

rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów,

dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne.

Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy

rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony

i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów,

tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd,

stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., I FSK 372/05; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 302). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok

NSA z dnia 9 marca 2006 r., El OSK 632/05, czy wyrok NSA 2 dnia 4 lutego 2015r.( II

GSK 2304/13, CBOIS).

Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego,

dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a

zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie

wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.,

dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez

organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, Lex nr 1475200; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., M OSK 1985/09; wyrok NSAzdnia21 listopada 2012 r., II FSK 1067/11). Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/11).

Stanowisko sądu, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku

sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego

powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ

administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze

stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 13

stycznia 2009 r., I FSK 1904/07). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, iż sąd

przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z

ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy. Tak

przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania

sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie

umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w

skardze kasacyjnej (tak wyrok NSA z dnia 23 marca 2014r. , II GSK 36/13, Lex nr

1488110).

Uwzględniając powyższe uwagi wstępne co do kierunku wykładni i konsekwencji

obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że

uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych tym przepisem, warunków

uznania go za prawidłowe. W uzasadnieniu tym Sąd I instancji jako kluczową przyczynę uchylenia decyzji skarżącego kasacyjnie organu wskazał istotne uchybienie

proceduralne poprzez brak zawiadomienia beneficjenta o przeprowadzeniu kontroli.

Zdaniem Sądu, organ ograniczył się do arbitralnego twierdzenia o prawidłowości

przeprowadzonej kontroli, podczas gdy skarżący podnosił, że kontrolą został

"zaskoczony" w miejscu zamieszkania i nie wiedział, co ma być przedmiotem kontroli,

nie znał jej miejsca ani zakresu, a nadto oświadczył, że chciał wziąć udział w kontroli i

stosowne dokumenty dotyczące gospodarstwa rolnego mógł okazać w najbliższym

czasie. Wskazując wynikające z art. 21 ust. 1 i ust. 3 ustawy PROW zasady i warunki

prowadzenia postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji

administracyjnej, Sąd I instancji stwierdził, że organy Agencji winny zgromadzić

dowody, pozwalające na zweryfikowanie prawidłowości twierdzeń strony, określone w

art. 21 ust. 3 ustawy PROW przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę,

która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może bowiem prowadzić do naruszenia

przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności. Sąd I instancji uznał,

że zaskarżona decyzja wymaganiom powyższym nie odpowiada, nie wskazał jednakże

jakie konkretne przepisy postępowania zostały przez skarżący kasacyjnie organ

naruszone. Ograniczył się jedynie do wskazania art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.,

będącego wszak przepisem określającym kompetencje orzecznicze sądu

administracyjnego. Poza ogólnikowym stwierdzeniem, że w sprawie doszło do istotnego uchybienia proceduralnego, nie wykazał również wpływu owego naruszenia na treść zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Tymczasem skorzystanie przez Sąd l instancji z uprawnienia określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i zarzucenie organowi naruszenia prawa procesowego wymagało nie tylko wskazania naruszonych przepisów wraz z ich jednostkami redakcyjnymi w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, jeśli takowe one posiadały, ale również szczegółowego wykazania wpływu tego naruszenia na wynik rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji poprzez zaprezentowanie szczegółowej argumentacji zrelatywizowanej do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Na gruncie art. 45 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zakresie konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża pogląd, wedle którego przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, co oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez Sąd ł instancji innych przepisów i wymaga wskazania tychże przepisów por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r., II OSK 2077/10, Lex nr 1125504, czy wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II OSK 2387/12); zaś skuteczne podniesienie zarzutu

naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego

między zarzucanym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazania, że gdyby do

zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia

byłby inny; że stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub

współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia (tak wyrok NSA z dnia 11

marca 2014r., II GSK 2103/12, Lex nr 1447212, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014r.t II

GSK 1868/12, wyrok NSA z dnia 13 września 2013r., I FSK 1174/12, Lex nr 1375563).

Analogicznie zatem przyjąć trzeba, że opierając rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku

na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji obowiązany był

wskazać konkretne przepisy procesowe, które zdaniem tego Sądu zostały naruszone

przez organ. Wymaga to więc wskazania przez Sąd I instancji normatywnego wzorca

postępowania organu, a następnie zakresu, w jakim został on przez organ naruszony.

W tym aspekcie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie może być - tak jak to ma

miejsce w niniejszej sprawie - ogólnikowe i lakoniczne, tj. sprowadzające się w istocie

do zawartego po zreferowaniu regulacji art. 21 ust. 1 i ust. 3 ustawy PROW

stwierdzenia, że "zaskarżona decyzja wymaganiom powyższym nie odpowiada" bez

wskazania tych wymagań. Trzeba też zwrócić uwagę na to, że przedstawiając treść art.

21 ust. 3 ustawy PROW Sąd I instancji przyznaje, że ustawodawca w tym przepisie

modyfikuje zasady dowodzenia w zakresie przedstawiania dowodów oraz składania

wyjaśnień co do okoliczności faktycznych sprawy przyznania płatności i ciężaru

dowodowego, przyjmując, że na organie nie ciąży obowiązek alternatywnego

poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, ale jednocześnie stawia

organowi zarzut wadliwego zgromadzenia materiału dowodowego sprawy przyjmując

powinność organu zgromadzenia dowodów, które pozwoliłyby na zweryfikowanie

prawdziwości twierdzeń strony. Z art. 21 ust. 3 ustawy PROW wprost wynika, że "strony

oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są

obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy

zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na

osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne". Skoro zatem zasadnie wobec treści

tego przepisu Sąd I instancji przyjmuje, że w sprawie przyznawania płatności rolnych

mają zastosowanie zmodyfikowane w stosunku do k.p.a. reguły gromadzenia dowodów,

to nie jest uprawnione - poprzez ogólnikowe odwołanie do prowadzenia postępowania

administracyjnego w tej sprawie z naruszeniem obowiązku przestrzegania zasady

praworządności - stawianie organowi skutecznego zarzut zgromadzenia dowodów

sprawy z naruszeniem owych szczególnych zasad postępowania. W takim stanie

rzeczy nie jest więc jednoznaczne i konsekwentne stanowisko Sądu I instancji co do

stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Dodać do tego

należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wypowiedział się w jakim

zakresie i w jaki sposób organ naruszył art. 21 ust. 3 ustawy PROW, co wobec braku

konsekwencji Sądu i lakonicznego odwołania do zasady praworządności tym bardziej

nie pozwala zrekonstruować toku rozumowania Sądu. Nie jest też zrozumiałe

stanowisko zaskarżonego wyroku, uznające za zasadny zarzut skargi w zakresie

naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów administracji wyrażonej w art. 8

k.p.a., gdyż nie zostało ono w żaden sposób rozwinięte, zgodnie z wymogiem art. 141 §

4 p.p.s.a. Uwzględniając natomiast to, że zasady ogólne - jak się powszechnie

przyjmuje w doktrynie - stanowią wskazówkę interpretacyjną (dyrektywę kierunkową)

dla wszystkich przepisów kodeksu (np. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu

postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 636-637), postawienie przez Sąd I

instancji organowi zarzutu naruszenia zasady praworządności wymagało powiązania tej

zasady z konkretnymi przepisami postępowania, stanowiącymi gwarancję jej realizacji

oraz szczegółowego odniesienia do okoliczności faktycznych danej sprawy.

W tych wszystkich okolicznościach zasadnie skarżący kasacyjnie organ zarzuca

Sądowi I instancji nie wskazanie normy prawnej przez niego naruszonej, zaś brak

przedstawienia oraz wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia praktycznie uniemożliwia

odniesienie się do wyroku Sądu.

Niezależnie od powyższego podnieść nadto należy, że wadliwe jest stanowisko

Sądu I instancji, że "kluczowym uchybieniem w toku postępowania prowadzonego przez

organ jest brak zawiadomienia o przeprowadzeniu kontroli". Wbrew temu stanowisku -

niepopartemu żadnymi argumentami ani nawet wskazaniem jego podstawy prawnej -

mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa nie uprawniają do przyjęcia takiego

poglądu. W sprawach regulowanych prawem unijnym, a taką jest sprawa przyznawania

płatności unijnych dla rolnictwa, wzorzec normatywny działania administracji krajowej, a

następnie sądowoadministracyjnej kontroli administracji, wyznacza norma prawna,

wynikająca zarówno z aktu prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Występowanie obok

siebie dwu systemów prawnych: unijnego i krajowego, nakłada zatem na wszystkie

krajowe organy i sądy uwzględnienia w procesie stosowania prawa regulacji prawnej

obu tych systemów. Przyjmując tak ukształtowany wzorzec działania administracji

publicznej i sądowej kontroli, a także uwzględniając fakt, że rozporządzenie unijne

obowiązuje bezpośrednio, wskazać należy, iż z powołanych w petiutum skargi

kasacyjnej przepisów art. 27 ust, 1 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 4 ust. 7 i art.

20 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że kontrole mają być niezapowiadane, a

zawiadomienie wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu nie jest

-jak wręcz stwierdza ustawodawca unijny - możliwe, jeśli cel kontroli nie mógłby zostać

osiągnięty. Miałoby to miejsce gdyby zawiadomienie to uniemożliwiło ustalenie

potwierdzenia spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków uzasadniających

przyznanie pomocy, w szczególności przestrzegania zasad wzajemnej zgodności. Z

przepisów tych wynika jednoznacznie, iż zasadą są zatem kontrole niezapowiedziane, a

w drodze wyjątku od tej zasady, tj. Jeśli nie zagraża to celowi kontroli", możliwe jest

poinformowanie beneficjenta o planowanej kontroli, jej dacie i miejscu. Specyfika

regulacji przyznawania dopłat dla rolników, w szczególności zobowiązanie się

beneficjentów do przestrzegania wszystkich warunków przyznawania pomocy unijnej,

uzasadnia dokonywanie kontroli przestrzegania tych warunków z zaskoczenia. Pogląd

przeciwny, taki jak prezentowany w zaskarżonym wyroku, nie jest trafny, gdyż musi on

prowadzić do zniweczenia celu kontroli, jakim jest skontrolowanie, czy rzeczywiście

producent rolny przestrzega w swoim gospodarstwie zasad wzajemnej zgodności, tj.

czy rzetelnie realizuje warunki przyznania pomocy. Uprzedzenie o kontroli w zakresie

przestrzegania tych zasad niewątpliwie stwarza niebezpieczeństwo uniemożliwienia

prawidłowego przeprowadzenia kontroli.

Na uwzględnienie zasługują również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 21

ust. 3 i art. 31 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy PROW, zmierzające choć z innych przyczyn do

zarzucenia Sądowi I instancji błędnego ich zastosowania poprzez uznanie, że działania

beneficjenta środków unijnych nie wskazywały na uniemożliwienie przeprowadzenia

kontroli. Zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia pierwszego z tych przepisów -

pomimo wskazania w petitum tej skargi na jego naruszenie także poprzez błędną

wykładnię - obejmuje, co wprost wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w istocie

jego niezastosowanie w sprawie. Stąd brak wskazania przez kasatora na czym polegał

błąd Sądu I instancji w jego wykładni i jaka powinna być, zdaniem skarżącego

kasacyjnie, jego prawidłowa wykładnia nie ma znaczenia dla zachowania wymogów

konstrukcyjnych skargi kasacyjnej i nie prowadzi do niedopuszczalności rozpoznania

analizowanego w tym miejscu zarzutu. Również to, że oba te zarzuty zostały wadliwie

zakwalifikowane do materialnej podstawy kasacyjnej - pomimo, iż zarówno

sformułowanie zarzutów i ich uzasadnienie, jak i treść tych przepisów wskazuje na ich

procesowy charakter - nie stanowi przeszkody do tego, aby Naczelny Sąd

Administracyjny rozpoznał je merytoryczne w ramach właściwej podstawy kasacyjnej.

Wadliwe przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do

zasady takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w

ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (tak wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012r., II FSK

2670/10, lex nr 1415244). Dopuszczalne jest bowiem usunięcie przez Naczelny Sąd

Administracyjny wadliwości zgłaszanej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania

poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia, jako że nie

prowadzi ona do sformułowania za stronę zarzutu kasacyjnego (tak np. wyrok NSA z

dnia 19 marca 2014r., II GSK 16/13, Lex nr 1551417). Oceniając te zarzuty podnieść

trzeba, że Sąd I instancji nie miał, co już wcześniej wskazano, wątpliwości co do tego,

że ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy PROW zmodyfikował reguły określone w k.p.a.

i że na organie nie ciąży obowiązek poszukiwania dowodów spełnienia przez

wnioskodawcę warunków przyznania dopłaty. Z przepisu art. 31 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy

PROW wynika nadto, iż inspektorzy - dokonując czynności w ramach kontroli i wizytacji

na miejscu - mają prawo żądania od beneficjenta informacji i dokumentów związanych

z przedmiotem kontroli, sporządzenia z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii tych

dokumentów oraz ich zabezpieczenia. Nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości, iż to

podmiot, ubiegający się o przyznanie dopłat ze środków budżetu Unii Europejskiej,

obowiązany jest wykazać, iż spełnił wszystkie warunki przyznania dopłaty. Powyższe

oznacza, iż wnioskodawca poprzez odmowę złożenia wyjaśnień i/iub udostępnienia

dokumentów uniemożliwia nie tylko przeprowadzenie kontroli spełnienia warunków

przyznania pomocy, ale wręcz uniemożliwia stwierdzenie spełnienia tych warunków.

Błędnie zatem Sąd I instancji przyjął, iż organ powinien zgromadzić dowody, które

pozwoliłyby zweryfikować prawdziwość twierdzeń strony. A skoro nie miał on

wątpliwości, bo wprost to wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że

uniemożliwić oznacza czynić coś niemożliwym, niedającym się do urzeczywistnienia, a

więc podejmować działania i zachowania skutecznie udaremniające przeprowadzenie

kontroli, to zasadnym jest zarzut skargi kasacyjnej wadliwego zastosowania

wskazanych przepisów. Przedwczesna jest natomiast ocena stanowiska Sądu I

instancji, wedle którego organ naruszył objęte analizowanymi tu zarzutami przepisy

poprzez to, że do kontroli doszło nie na terenie gospodarstwa, lecz w miejscu

zamieszkania rolnika, które związku z działalnością gospodarczą nie ma, zaś z

kierowanej przez rolnika do organu korespondencji nie wynika, aby zamiarem

kontrolowanego było uniemożliwienie kontroli, a w rezultacie pozbawienie prawa do

wnioskowanej płatności. Prezentując to stanowisko w zakresie miejsca

przeprowadzania kontroli Sąd I instancji nie przedstawił bowiem żadnej argumentacji

prawnej oraz nie wykazał wpływu na wynik sprawy okoliczności przeprowadzenia

kontroli co do przestrzegania zasad wzajemnej zgodności poza terenem gospodarstwa,

tj. w miejscu zamieszkania rolnika: [...]. Tymczasem kwestię tę należało rozważyć również na gruncie ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r. poz. 86 ze zm.), w szczególności zaś art. 7, i wprowadzonych przez ustawodawcę pojęć: miejsce zamieszkania producenta rolnego i adres albo określenie siedziby producenta i adres, a następnie dokonać oceny zasadności zarzutu beneficjenta co do miejsca przeprowadzenia kontroli w zakresie zasady wzajemnej zgodności z uwzględnieniem tej regulacji oraz celu niezapowiadanych kontroli. Natomiast formułując pogląd w zakresie zamiaru beneficjenta uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, Sąd I instancji, odwołał się - jak sam podniósł w uzasadnieniu wyroku - do akt sprawy, jednakże poza ogólnikowym stwierdzeniem, że odwołuje się do tych akt nie odniósł się do zawartych w nich dokumentów i wynikających z nich zapisów, w szczególności do zapisów kontroli na miejscu, notatek urzędowych inspektorów oraz treści protokołu. Co istotne w skardze rolnik przyznał okoliczności związane z przeprowadzeniem spornej kontroli w dniu 3 września 2012r., a mianowicie o poinformowaniu przez niego inspektorów, iż kontrola miejsca zamieszkania rolnika, która w żaden sposób nie jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz której rolnik nie jest właścicielem, jest nadużyciem ze strony kontrolerów i nie powinna mieć miejsca; że w dniu następnym (najbliższym czasie) gotów jest spotkać się z kontrolerami na terenie gospodarstwa rolnego celem złożenia wyjaśnień i przedstawienia koniecznych dokumentów lub ich przesiania; że oświadczył - co zostało pominięte przez Sąd I instancji - że z uwagi na niezapowiedzianą kontrolę ma inne obowiązki w tym momencie; oraz że nie wyraził zgody na podpisanie oświadczenia o uniemożliwieniu zakończenia kontroli. Z tych okoliczności beneficjent wyciągnął jedynie odmienne niż organ wnioski i odmiennie niż organ ocenił te okoliczności. Trzeba jednak podkreślić, że na temat charakteru protokołu (raportu) z kontroli, jego roli i znaczenia jako szczególnego środka dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, przyjmując, że to prawidłowo sporządzony protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. O wadze protokołu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane jedynie przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd - co do zasady - przypisuje się im wiarygodność (por. np. wyrok NSA z dnia 29 maja2014r., II GSK 458/13, wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., II GSK 1019/10 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II GSK 492/07). Raport z czynności kontrolnych sporządzany w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Nie wyklucza to oczywiście przeprowadzenia przeciwdowodu co do jego treści. Wymaga to jednakże przedstawienia dowodów zaprzeczających treści protokołu kontroli, a co najmniej szczegółowej argumentacji wywołującej chociażby uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości. Tymczasem - beneficjent przyznając w skardze stwierdzone protokołem okoliczności

przeprowadzonej kontroli - ograniczył się jedynie do gołosłownych twierdzeń, że nie

uniemożliwiał przeprowadzenia kontroli. Z tych wszystkich względów nie sposób

zaakceptować stanowiska Sądu l instancji, że z akt nie wynika, aby beneficjent

rzeczywiście uniemożliwił przeprowadzenie kontroli.

Natomiast zarzuty petitum skargi kasacyjnej określone jako "naruszenie przepisów

procesowych poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i w konsekwencji niezasadne

przyjęcie, że rolnik nie wiedział o przedmiocie kontroli" oraz "błędna interpretacja ww

norm prawnych poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi

przesłanka uniemożliwienia dokonania kontroli", a także wymagający łącznego z nimi

rozpoznania zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 6

rozporządzenia nr 65/2011, poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie w sytuacji

skutecznego uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli, nie spełnia wymogów

konstrukcyjnych określonych w art. 176 p.p.s.a. Najpierw jednak wskazać trzeba, że

łączne rozpoznanie tych zarzutów jest konsekwencją tego, że wadliwa wykładnia i

zastosowanie prawa materialnego zasadniczo każdorazowo pozostają w ścisłym

związku z ustaleniami faktycznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013r., i FSK

1092/12, Lex nr 1372071, i wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014r., I GSK 1280/12, Lex nr

1499807). Oceniając natomiast te zarzuty podnieść trzeba, że w świetle art. 174 i art.

176 p.p.s.a, wskazanie podstawy kasacyjnej wymaga podania konkretnego przepisu

(konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony

skarżącej kasacyjnie został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to

naruszenie polegało. W przypadku zarzutu wadliwej wykładni prawa materialnego

kasator powinien wskazać, jaką interpretację przepisu przyjął sąd w zaskarżonym

orzeczeniu, a jaka jest zdaniem kasatora prawidłowa. Naruszenie przepisu

materialnego poprzez błędne zastosowanie polega zaś na tzw. błędzie subsumpcji, tj.

gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi

hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej (np. wyrok NSA z

dnia 24 lutego 2014r., II GSK 1869/12, Lex nr 1495117). Zarzut naruszenia prawa tej

postaci wymaga więc wskazania, że sąd albo bezzasadnie tolerował błąd subsumpcji

popełniony przez organ, albo wręcz przeciwnie bezzasadnie zarzucił organowi

popełnienie takiego błędu. Obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest również

wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło,

to wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia byłby inny, że stwierdzone uchybienia były na

tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego

rozstrzygnięcia. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego

wymaga zatem wykazania istnienia związku przyczynowego między zarzucanym

naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (tak wyrok NSA z dnia 11 marca 2014r., II GSK

2103/12, Lex nr 1447212, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014r., II GSK 1868/12, wyrok

NSA z dnia 13 września 2013r., I FSK 1174/12, Lex nr 1375563). Uzasadnienie skargi

kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu

wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych, w tym również wpływ naruszenia prawa na

wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie. Winno ono zatem zawierać rozwinięcie zarzutów

kasacyjnych. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle

możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest

spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do

domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut

naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być

wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III

CKN 29/97, OSNC 1997r., nr 6-7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca

2004r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., FSK

2302/04). Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać

merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane.

Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej

oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które

determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a

ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji

RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok

NSA z dnia 13 maja 2014 r., I GSK 482/12.). Sąd ten nie jest więc uprawniony do

formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu,

jak również nie jest rzeczą Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony.

Uwzględniając powyższe trzeba przede wszystkich podnieść, iż w zakresie analizowanych w tym miejscu zarzutów naruszenia przepisów procesowych kasator jedynie ogólnie stwierdził, iż doszło do ich naruszenia poprzez błędną ocenę stanu

faktycznego, nie wskazał ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu numeru

naruszonych przepisów. Natomiast samo sformułowanie zarzutu "błędna ocena"

wskazuje, że zarzuca on wadiiwe zastosowanie przepisów procesowych. Nie wskazując

tych przepisów zarzucił też ich błędną wykładnię, co wyraża zwrot "błędna interpretacja

ww norm prawnych". Nie wskazał jednak jak te nieindywidualizowane w skardze

kasacyjnej normy zostały przez Sąd 1 instancji zinterpretowane i jaka powinna być ich

prawidłowa wykładnia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jedynie, że zdaniem

kasatora "WSA naruszył zasady postępowania dowodowego poprzez pominięcie

całości dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy administracyjnej" i pominięcie

oceny części okoliczności faktycznych. Uwzględniając wskazany już zakres kompetencji

Naczelnego Sądu Administracyjnego niemożliwe jest poszukiwanie takich naruszeń

przez sąd kasacyjny z urzędu. Z kolei analizowany tu zarzut naruszenia art. 4 ust. 6

rozporządzenia nr 65/2011 nie został w żaden sposób uzasadniony. Co do tego zarzutu

uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera dwa ogólnikowe zdania. Kasator podnosi

bowiem, że "biorąc pod uwagę związanie organu przepisami prawa, Sąd powinien

zastosować art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 65/2011r. Niezastosowanie ww normy

prawnej stanowi zatem naruszenie przepisów prawa przez WSA". Natomiast zarzut

błędnej wykładni tego przepisu - pomijając brak wskazania na czym ten błąd polegał -

jest niejasny o tyle, że kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznaje, że Sąd I

instancji prawidłowo zinterpretował użyte w tym przepisie pojęcie "uniemożliwić" w

odniesieniu do kontroli.

Stwierdzone uchybienie przepisowi art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie

motywów wyroku w zakresie naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym i

ciężaru dowodowego powoduje, że nie jest możliwe skontrolowanie prawidłowości

zaskarżonego wyroku w tym zakresie w sposób, który nie niweczyłoby celu kontroli

instancyjnej ukształtowanej przepisami p.p.s.a. Nie pozwala na to zawierające jedynie

ogólne tezy i pozbawione merytorycznego wywodu uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Natomiast stwierdzone pozostałe naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik

sprawy. Wobec naruszeń prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny

obowiązany był stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i przekazać

sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w

Warszawie. Dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji - będąc

związany wskazówkami i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego co do

zastosowania prawa procesowego - powinien dokonać oceny okoliczności faktycznych

uniemożliwienia przez rolnika przeprowadzenia kontroli przestrzegania zasad

wzajemnej zgodności, a następnie uwzględnić przedstawione wyżej wywody dotyczące

metodologii sporządzania pisemnych motywów rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na

podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.