Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 159/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1,  ust. 2  pkt 3,  ust. 12 pkt 1,  ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant specjalista Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w J.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej przez umieszczenie dwóch tablic reklamowych bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej od wydanej z upoważnienia Zarządu Województwa D., decyzji Naczelnika Wydziału Dróg w D. Służbie Dróg i Kolei we W. z dnia [...] października 2014 r. nakładającej na spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej nr [...] w J. – L., przez umieszczenie dwóch tablic reklamowych, bez zezwolenia zarządcy drogi - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. organ pierwszej instancji nałożył na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł, za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej nr [...] w J. – L., w związku z umieszczeniem tablic reklamowych, bez zezwolenia zarządcy drogi. Przedmiotem postępowania objęto dwie tablice reklamowe. W stosunku do tablicy reklamowej o wymiarach [...] cm x [...] cm, kara została naliczona za okres od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] stycznia 2014 r. W stosunku do tablicy reklamowej o wymiarach [...] cm x [...] cm, kara została naliczona za okres od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r.

Datę początkową naliczenia kary dla obu tablic reklamowych ustalono protokołem z dnia [...] marca 2013 r.

W odwołaniu strona skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności przez nieprawidłowe określenie granic pasa drogowego, art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie przebiegu pasa drogowego oraz art. 8, 12 w zw. z art. 61 § 4 kpa, poprzez wszczęcie postępowania pod koniec grudnia 2013 r., podczas gdy pierwsza czynność dowodowa przeprowadzona została w dniu [...] marca 2013 r. Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie spawy do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do powyższych zarzutów organ odwoławczy podniósł, że stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm. - zwanej dalej "ustawą"), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, zezwolenie zarządcy drogi dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, Zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom strony skarżącej prawidłowo ustalił granice pasa drogowego, na podstawie kopii mapy zasadniczej uzyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w O., z której wynikają granica oraz przebieg pasa drogowego oraz fakt umieszczenia tablic reklamowych w pasie drogowym. Mapa zasadnicza zawiera skalę, która pozwala obliczyć odległość od krawędzi jezdni do granicy pasa drogowego. Łącząc powyższe ustalenia z ustaleniem, w jakiej odległości od krawędzi jezdni znajdują się tablice reklamowe.

W świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych nie budzi wątpliwości fakt, że od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r., w stosunku do jednej tablicy oraz do dnia [...] stycznia 2014 r., w stosunku do drugiej tablicy strona zajmowała pas drogowy, bez zezwolenia zarządcy drogi, w celu umieszczenia w pasie drogowym reklam.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1, w zw. z ust. 6 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, ustalanej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Podkreślono, że przywołane przepisy mają bezwzględnie wiążący charakter, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił zarządcy drogi możliwości odstąpienia od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ani też zmiany sposobu jej ustalania.

Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość kary pieniężnej. Uwzględniając łączną powierzchnię zajęcia pasa drogowego organ przyjął, jako podstawę naliczenia kary, powierzchnię [...] m2, wynikającą z sumy powierzchni obu tablic reklamowych znajdujących się w pasie drogowym. Stawkę opłaty za umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym organ ustalił, na podstawie § 2 ust. 6 uchwały Nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa D. z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego, obiektów i pomieszczeń będących w zarządzie D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 47, poz. 888 z późn. zm.) w kwocie 0,80 zł za 1 m2 powierzchni reklamowej. Organ prawidłowo również ustalił okres zajmowania pasa drogowego - w sposób wyżej opisany. W konsekwencji 10-krotności opłaty określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, kwota powinna wynieść 22 776,00 zł i taką też kwotę ustalił organ pierwszej instancji w swojej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium, nie dopatrzyło się żadnych uchybień procesowych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ prawidłowo zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania z urzędu oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń nie budzi ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które odbyło się z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodne z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i interpretację przepisów prawnych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Wskazano nadto, że podnoszony przez stronę argument o zbyt odległym czasie od podjęcia pierwszej czynności do wszczęcia postępowania nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przepisy nie określają w jakim czasie od podjęcia informacji o konieczności wszczęcia postępowania organ ma obowiązek wszcząć postępowanie. Jeżeli strona stwierdzi, że poniosła z tego tytułu szkodę ma prawo dochodzić swoich roszczeń w postępowaniu cywilnym. Kolegium wskazało jednak, że pomimo wszczęcia postępowania pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., Strona posiadała wcześniej informacje o konieczności uzyskania zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego lub demontażu tablic reklamowych, co potwierdza treść pisma z dnia [...] stycznia 2014 r., w którym pełnomocnik strony tłumaczy dlaczego nie złożył wniosku o zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego zaraz po otrzymaniu informacji o jego zajęciu bez zezwolenia w kwietniu 2013 r.

Podmiot zamierzający zająć pas drogowy, powinien wystąpić do zarządcy drogi z odpowiednim wnioskiem przed umieszczeniem reklamy. W przeciwnym bowiem razie istniejące w pasie drogowym urządzenia (reklama) znajdują się tam bez stosownego zezwolenia, co z kolei pociąga za sobą konieczność nałożenia kary pieniężnej na podmiot zajmujący pas drogowy.

W skardze na tę decyzję, podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 7, 77 i 80 kpa polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy a w szczególności poprzez przyjęcie, że granice pasa drogowego określone zostały przez organ wydający decyzję pierwotną w sposób odpowiadający prawu,

- art. 107 § 1 i 3 kpa polegające na niewyjaśnieniu przebiegu pasa drogowego,

- art. 8, 12 w zw. z art. 61 §4 kpa polegające na wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego dopiero pod koniec grudnia 2013 r. podczas gdy pierwsza czynność dowodowa przeprowadzona została w dniu [...] marca 2013 r.

- art. 34 oraz 35 ustawy o drogach publicznych, w zakresie w jakim nakładają na organ administracji publicznej obowiązek ustalenia przebiegu pasa drogowego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego;

Strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, alternatywnie o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa;

Uzasadniając zarzuty skargi strona w pierwszej kolejności podniosła, iż SKO odnosząc się do formułowanego zarzutu nieprawidłowego ustalenia przebiegu pasa drogowego polegającego na tym, iż organ niższego szczebla w sposób arbitralny określił przebieg pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 455, stwierdziło jedynie, że ustalenia przebiegu pasa drogowego dokonano w sposób prawidłowy na podstawie kopii mapy zasadniczej, z której wynikają granica oraz jego przebieg, a także zawarta jest na niej skala. W ocenie skarżącego działanie organu jest przykładem błędu ignotum per ignotum. SKO w żaden sposób nie odniosło się do istoty podnoszonego zarzutu. Jak wskazano w odwołaniu ustalenie pasa drogowego w odległości 6 metrów od krawędzi jezdni na podstawie wyłącznie treści mapy zasadniczej, która włączona została do akt niniejszego postępowania pozostaje nieuprawnione. Istotnym jest, iż treść mapy zasadniczej obejmuje jedynie dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, dane o zagospodarowaniu terenu, podziemnym, naziemnym oraz nadziemnym uzbrojeniu terenu a także o jego ukształtowaniu. Treść mapy zasadniczej nie wskazuje w żaden sposób na przebieg granicy pasa drogowego. Stąd też za niewystarczające należy uznać stwierdzenie organu, że z treści mapy zasadniczej wynika, iż granica pasa drogowego przebiega w odległości 6 m od krawędzi jezdni. SKO pominęło w swych rozważaniach tę istotną okoliczność, iż dla obszaru przez który biegnie droga wojewódzka [...] w J. L. nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a organ nie wskazał na jakiej podstawie owa granica pasa drogowego została wyznaczona. Tym samym zauważyć należy, iż istota zarzutu polegała na tym, że to przepisy ustawy o drogach publicznych wskazują podstawy do ustalenia pasa drogowego, zaś analiza treści art. 34 i art. 35 prowadzi do wniosku, że pas taki powinien być wyznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego. Organ w toku postępowania w żaden sposób nie zdołał wykazać, aby przebieg pasa drogowego ustalony został w oparciu o jedną ze wskazanych wyżej podstaw. To zaś czyni uzasadnionym stanowisko skarżącego, zgodnie z którym przebieg pasa drogowego ujawniony na mapie zasadniczej ustalony został bez wymaganej podstawy prawnej, a więc w sposób nieprawidłowy. W przypadku ustalenia granic tego pasa należy mieć na uwadze fakt, że przebieg granic nie musi odpowiadać danym ewidencyjnym i być związany z przebiegiem granic. Pogląd taki znajduje oparcie w orzecznictwie ( wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., II GSk 171/2008, wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II GSK 135/2008). Brak wyjaśnienia przebiegu pasa drogowego stanowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 kpa.

Podkreślono, że w judykaturze mocno akcentowana jest konieczność wyraźnego wydzielenia granic przebiegu pasa drogowego. W Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2008 r. II GSK 171/2008 wskazano, że art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określa, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Istotą tej definicji jest wydzielenie liniami granicznymi gruntu, który stanowi pas drogowy. Zatem w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ewidencyjnej (jak przyjmuje organ). Natomiast w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2007 r. III SA/Kr 705/2007 zajęto stanowisko, że brak jednoznacznego ustalenia przebiegu pasa drogowego powoduje stwierdzenie, że organy naruszyły art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa nie wyjaśniając, mimo obowiązku, stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie Sąd podkreśla, że organy administracyjne prowadząc postępowanie zmierzające do nałożenia na obywatela kary pieniężnej zobowiązane są do szczególnej staranności w zebraniu pełnego materiału dowodowego w taki sposób, aby obywatel miał jasność, co do kryteriów, jakimi kierował się organ w tym zakresie.

W świetle powyższego – w ocenie strony - w okolicznościach niniejszej sprawy wyjaśnienie przebiegu granic pasa drogowego winno opierać się wyłącznie na opinii biegłego geodety, ponieważ właściwe oznaczenie pasa drogowego na mapie zasadniczej wymaga posiadania wiadomości specjalnych, którymi organ nie dysponuje. Tymczasem opinia taka w niniejszym postępowaniu nie została sporządzona, a zgodnie z art. 84 §1 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej winien zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Takie stanowisko w uzasadnieniu wyroku zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 17 lutego 2006 r., VI SA/Wa 1665/2005 (niepubl.). Podobny pogląd wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2007 r., I OSK 877/2006, LexPolonica nr 2148156 (niepubl.). Nadto SKO nie odniosło się w żaden merytoryczny sposób do zarzutu skarżącego, zgodnie z którym ustalenia związane z zajęciem pasa drogowego dokonane na podstawie notatek służbowych nie odpowiadają określonym w art. 75 k.p.a. wymaganiom postępowania dowodowego. Dodatkowo podniesiono, iż organ administracyjny ani też SKO w sporządzonych uzasadnieniach wydanych decyzji w dalszym ciągu w żaden sposób nie wyjaśniły stronie postępowania sposobu wyznaczenia oraz przebiegu pasa drogowego, a to z kolei świadczy o naruszeniu przez organ art. 9 i 11 kpa jak również o naruszeniu art. 107 § 1 i § 3 kpa.

Kuriozalne pozostaje stanowisko SKO w zakresie twierdzeń o prawie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w drodze procesu cywilnego w związku z wielomiesięczną, niczym nie uzasadnioną zwłoką organu w zakresie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak słusznie podniesiono w odwołaniu od decyzji takie zachowanie organu stanowi wyraz nadużycia prawa i naruszenia słusznego interesu strony. Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku braku zwłoki w zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania wymiar kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia byłby znacznie mniejszy. Wskazać należy, iż takie zachowanie organu w sposób jaskrawy narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organu wyrażoną w treści art. 8 kpa, a także art. 12 § 1 kpa, który stanowi wprost, iż organ administracji zobowiązany jest do tego aby w sprawie działać wnikliwie i szybko. Wskazano, iż nie zaszły żadne okoliczności, które uniemożliwiły organowi wszczęcie postępowania bezpośrednio po ustaleniu rzekomej kolizji reklam z przebiegiem pasa drogowego. Nadto podnieść należy, iż w opisywanym stanie faktycznym wbrew powszechnej praktyce organów administracji publicznej, przebieg pasa drogowego w żaden sposób nie został uwidoczniony w terenie, co spowodowało brak świadomości skarżącego, co do okoliczności, iż umieszczone reklamy znajdują się w obrębie pasa drogowego (vide: zdjęcie prawidłowego oznaczenia oraz geodezyjnego wytyczenia pasa drogowego w przebiegu drogi krajowej nr 8).

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Z art. 40 ust. 1 tejże ustawy wynika, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ustawy), obliczoną m.in. według zasad ustalonych w art. 40 ust. 6 ustawy, który stanowi, iż opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w 40 ust. 2 pkt 3 ustawy (w tym umieszczenie reklam w pasie drogowym), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z kolei w myśl art. 40 ust. 12 ustawy za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W tym miejscu wskazać także należy na definicję legalną pasa drogowego, przez który rozumie się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanych przepisów ustawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż do nałożenia kary pieniężnej konieczne jest wykazanie w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że w pasie drogowym została umieszczona reklama bez stosownego zezwolenia. W przypadku wykazania, że taka reklama znajduje się w pasie drogowym, należy ustalić jej powierzchnię, co z kolei rzutuje na wysokość kary pieniężnej. W sprawie niniejszej spór między stronami sprowadza się do wykładni art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jakiej dokonał organ, poprzez przyjęcie, iż reklamy zostały umieszczone w pasie ruchu drogowego, gdy tymczasem na organie – w ocenie strony skarżącej - ciąży obowiązek ustalenia przebiegu pasa drogowego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego. Tym samym ustalenia poczynione przez organ na podstawie mapy zasadniczej naruszają regulację zawartą w art. 34 i 35 ustawy o drogach publicznych. Z taką konstatacją nie można się zgodzić. Ratio legis art. 34 ustawy o drogach publicznych sprowadza się do zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu na drogach publicznych, zarówno dla uczestników dróg, jak i korzystających z tzw. infrastruktury przydrożnej, czyli wszelkiego rodzaju obiektów i urządzeń znajdujących się w pobliżu drogi, zaś przepis art. 35 ust. 1 ww. ustawy statuuje dwa zasadnicze obowiązki zarządcy drogi dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego w zakresie dróg publicznych, a mianowicie obowiązek: sporządzania i okresowego sprawdzania planów rozwoju sieci drogowej oraz niezwłocznego po sporządzeniu przekazywania tych planów właściwym organom odpowiedzialnym za sporządzenie planów zagospodarowania przestrzennego (patrz: B. Strachowska Komentarz do ustawy o drogach publicznych, wyd. ABC 2012). Nie dotyczą więc one tymczasowej ze swojej natury instytucji polegającej na zajęciu pasa ruchu drogowego.

Według danych statystycznych na koniec 2012 roku, na terenie kraju obowiązywało 41 625 planów miejscowych, które obejmowały w sumie 27,9% powierzchni kraju. Podzielając stanowisko strony skarżącej, że tylko istnienie planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego może stanowić podstawę ustalenia przebiegu pasa ruchu drogowego należałoby stwierdzić, że w razie braku takich planów lub decyzji każde zajęcie pasa ruchu drogowego bez zezwolenia należałoby uznać za niezabronione.

Takie przyjęcie jest niedopuszczalne. W art. 39 ust. 1 ustawodawca wskazał przykładowo szereg czynności, które nie są dozwolone w pasie ruchu drogowego. Regulacja ta ma na celu zapewnienie zarządcy drogi jak najskuteczniejszego wykonywania zadania dbałości o drogę i pas drogowy oraz użytkowania ich w sposób bezpieczny dla korzystających z drogi. Regulacja ta zawiera zakaz podejmowania jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustawodawca posłużył się katalogiem otwartym działań, które są zakazane poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Oznacza to, że zakazane są nie tylko czynności określone ustawowo i wymienione w art. 39 ust. 1 pkt 1-12 ustawy prawo o ruchu drogowym, ale również wszelkie inne działania, które mogą prowadzić do niszczenia lub uszkodzenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Z załączonych do akt administracyjnych kopii map zasadniczych oraz zdjęć załączonych do protokołu z [...] marca 2013 r. w sposób jednoznaczny wynika, że dwie reklamy strony skarżącej umieszczone zostały w pasie ruchu drogowego, na działkach oznaczonych literami "dr". Organy po stwierdzeniu zajęcia pasa ruchu drogowego, celem sprawdzenia przebiegu tego pasa zwróciły się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w O. o przekazanie mapy zasadniczej obejmującej rejon umieszczenia reklam. W oparciu o uzyskane mapy ustalono, iż jedna z trzech reklam nie znajdowała się w pasie ruchu drogowego, co skutkowało umorzeniem postępowania w tym zakresie. Dwie pozostałe reklamy, jak to ustalono w oparciu o te mapy, znajdowały się w pasie ruchu drogowego. W sprawie nie jest natomiast sporne, że strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego, chociaż miała świadomość konieczności jego uzyskania, co wynika wprost z pisma Prezesa Zarządu strony skarżącej z [...] stycznia 2014 r. Powyższe ustalenia – bezsporne w rozpoznawanej sprawie, obligowały zatem zarządcę drogi publicznej do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy. Podkreślić przy tym należy, że odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego. W niniejszej sprawie niewątpliwie zostały spełnione przesłanki do wymierzenia sankcji administracyjnej uregulowanej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, ponieważ strona skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Zauważyć dodatkowo trzeba, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia: przyczyna braku wymaganego zezwolenia i okoliczności powstania zajęcia. Podkreślić także trzeba, że organ administracyjny nie miał obowiązku bezzwłocznego informowania skarżącego o zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia. Wskazać także należy, że dla wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego istotne i decydujące znaczenie miał sam fakt umieszczenia w pasie drogi tablic reklamowych, nieistotne były natomiast powody i okoliczności takiego stanu rzeczy.

Powyższe ustalenia obligowały zatem zarządcę drogi publicznej do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy. Podkreślić przy tym należy, że organy administracyjne prawidłowo obliczyły wysokość nałożonej kary jako 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy, uwzględniając wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego określonej w uchwale nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa D. z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego i obiektów w pasie drogowym będących w zarządzie D. Zarządu Dróg Wojewódzkich.

W tym stanie rzeczy, należało stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalić.