Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 470/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 18 marca 2019 r, znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 980,00 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – powiat grodzki decyzją z dnia 29 maja 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 71a ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nakazał właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. [...], na działce [...] obręb [...] w Krakowie, tj.: Firma A, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania: budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. [...], na działce [...] obręb [...] w Krakowie, w zakresie parteru, a użytkowanego jako lokal gastronomiczny pn. "[...]", bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Natomiast zgodnie art. 71 ust. 2 ww. ustawy, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz dołączyć do niego dokumenty wymienione w art. 71 ust. 2 pkt 1-6 Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 4 ustawy Prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. W toku podjętych czynności wyjaśniających ustalono, że budynek oznaczony jako nr [...] położony na działce nr [...] obr. [...] jest częścią kompleksu budynków stanowiących zespół zabudowy dawnej [...] Fabryki [...] przy ul. [...] w Krakowie - wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] Jednocześnie znajduje się na obszarze uznanym za Pomnik Historii "Kraków - historyczny zespół miasta zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r., jak również w układzie urbanistycznym oraz zespole zabudowy dawnej [...] dzielnicy katastralnej miasta Krakowa - "[...]" wpisanym do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego pod nr [...] Tym samym w myśl obowiązujących przepisów, zmiana sposobu użytkowania budynku zabytkowego wymagała w pierwszej kolejności uzyskania pozwolenia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, a następnie dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Na podstawie całego materiału dowodowego, faktów znanych organowi z innych czynności, w tym kontroli w terenie stwierdzono, iż w budynku oznaczonym jako nr [...] usytuowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie, nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku przemysłowego (w zakresie parteru) na budynek o funkcji usługowej - lokal gastronomiczny pn. "[...]". Postanowieniem z dnia 5 lutego 2018 r. PINB w Krakowie wstrzymał właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) przedmiotowego budynku tj. Firma A użytkowanie lokalu gastronomicznego pn. "[...]", w związku ze zmianą jego sposobu użytkowania z budynku przemysłowego (stanowiącego część zespołu zabudowy dawnej [...] Fabryki [...]) na lokal gastronomiczny. Ponadto tym postanowieniem nałożono na właściciela (użytkownika wieczystego) rzeczonego lokalu gastronomicznego obowiązek przedłożenia w tut. Inspektoracie następujących dokumentów (zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane): opisu i rysunku określającego usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego (budynku oznaczonego jako nr [...] – w zakresie parteru) w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania, zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego (budynku oznaczonego jako nr [...] – w zakresie parteru) oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi, oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego (budynku oznaczonego jako nr [...] - w zakresie parteru) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiednich specjalnościach, pozwoleń, uzgodnień lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami w terminie do 30.04.2018 r. W dniu 29.03.2018 r. upoważnieni inspektorzy tut. organu przeprowadzili czynności kontrolne w obrębie nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie (tj. na terenie działki nr [...] obr. [...] w Krakowie), w trakcie których nie stwierdzono użytkowania lokalu gastronomicznego pn. "[...]" usytuowanego w parterze budynku oznaczonego jako nr [...] (lokal w dniu kontroli jest zamknięty). Następnie w dniu 18.04.2018 r. do PINB wpłynęło pismo Straży Miejskiej Miasta Krakowa, w którym poinformowano o przeprowadzeniu kontroli na terenie dawnego Zakładu Produkcji [...] przy ul. [...]. Zgodnie z treścią ww. pisma w dniu 31.03.2018 r. oraz 8.04.2018 r. dokonano kontroli przedmiotowym terenu, w trakcie której ujawniono m.in. działający tam nadal lokal pn. "[...]", w którym przebywali klienci. Organ stwierdził, że przedłożona przez najemcę dokumentacja nie zawiera decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku (w zakresie parteru), żądanej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 5.02.2018 r. Do dnia dzisiejszego właściciel (użytkownik wieczysty) budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. [...] w Krakowie, nie przedłożył do organu nadzoru budowlanego kompletu dokumentów wymaganych powyższym postanowieniem. W związku z niewykonaniem obowiązków nałożonych na właściciela (użytkownika wieczystego) budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. [...] na działce [...] obręb [...] w Krakowie, postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki z dnia 05.02.2018 r., zgodnie z dyspozycją art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. [...], na działce [...] obręb [...] w Krakowie, w zakresie parteru, gdzie funkcjonuje lokal gastronomiczny pn. "[...]", bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Od tej decyzji odwołanie wniosła A. Z. domagając się jej uchylenia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie decyzją z dnia 18 marca 2019 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postepowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielenie w części obiektu o charakterze przemysłowym funkcji gastronomicznej doprowadziło, w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Ważąc zbieg dokonanych przez A. Z. działań, tj. wykonanie robót budowlanych na które wymagane jest pozwolenie na budowę (art. 28 Prawa budowalnego) oraz doprowadzenie tymi robotami do faktycznej zmiany sposobu użytkowania, zwrócić należy uwagę na treść art. 71a ust.6 Prawa budowalnego (jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę.) oraz na związane z korelacją powyżej wskazanych przepisów istniejące i ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ przytoczył miedzy innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Kr 429/17 gdzie sąd wskazał, że przepis art. 71 ust. 2, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że zmiana sposobu użytkowania wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, który wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei zgodnie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 7" [...] Z wymienionych wyżej przepisów ustawy - Prawo budowlane, interpretowanych łącznie, należy wyprowadzić wniosek, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanego w art. 71 wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowalnego. A zatem dyspozycją przepisu art. 71 a Prawa budowalnego objęta jest tylko taka zamiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przy jednoznacznym udokumentowaniu iż do zmiany sposobu użytkowania doszło w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych, to PINB winien dążyć do doprowadzenia do zgodności z prawem przyczyn tak dokonanej zmiany użytkowania, a nie skutków, zatem postępowanie winno się toczyć wyłącznie w trybie art. 50 i art. 51, a nie w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego. Zakres stwierdzonych przez organ nadzoru naruszeń prawa dotyczy robót budowlanych - związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania obiektu - wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem wypełniających przesłankę z art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowalnego, a nie z art. 71a ustawy. Podkreślić należy, że przez doprowadzenie "do stanu zgodnego z prawem" należy rozumieć doprowadzenie do takiego stanu w kontekście przepisów szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w tym również w kontekście całości przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 w zw. z art. 104 K.p.a.). Skoro decyzje legalizacyjne wydane w trybie art. 51 Prawa budowalnego zastępują w trybie naprawczym pozwolenie na budowę, to badanie zmiany sposobu użytkowania obiektu należy odnieść do treści decyzji legalizujących wykonane roboty budowlane prowadzące do takiej zmiany. Należy przy tym mieć na uwadze, że inne rozumienie tych przepisów mogłoby prowadzić do sytuacji, że ewentualny negatywny dla inwestora wynik postępowania, prowadzonego w trybie art. 71a Prawa budowlanego, czyli decyzja wydana na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego (nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego), w sytuacji odrębnie prowadzonego i zakończonego postępowania legalizującego roboty budowlane, może prowadzić do niezgodności z prawem i przepisami (obiekt nie będzie już po zalegalizowanych zmianach dostosowany do "poprzedniego sposobu użytkowania"). W sytuacji prowadzenia przez organ I instancji postępowania opartego o niemające w ustalonych okolicznościach faktycznych zastosowania podstawy prawa materialnego skarżoną decyzję należało uchylić w całości, a w związku z ostatecznie niezakończonym postępowaniem prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowalnego pod znakiem ROiK [...] (rozstrzygnięcie wydane przez PINB jest przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez MWINB pod znakiem: [...]), postępowanie oparte o treść art. 71 a należało umorzyć.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Firma A . wskazując, że A. Z. nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poza tym najemca nie jest stroną procedur budowlanych. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlega ocena legalności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wadliwie nakazał przywrócenie poprzedniego użytkowania budynku, w sytuacji kiedy w budynku tym przed zmianą sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia, wykonano także roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, którego jednak inwestor nie uzyskał. W tej sytuacji, zdaniem organu II instancji należało prowadzić postępowanie tzw. naprawcze, na podstawie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 (dalej; ustawa). Skarżona decyzja w zakresie, w jakim organ uznał sprawę za bezprzedmiotową jest w ocenie sądu wadliwa. Wadliwa jest także decyzja organu I instancji, który prowadził postępowanie w niewłaściwym trybie.

Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Jak przyjmuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie przepis art. 138 § 1 K.p.a. pkt 2 przewidujący możliwość umorzenia postępowania przed organem I instancji należy wykładać analogicznie do art. 105 K.p.a. Organ odwoławczy może po wcześniejszym uchyleniu decyzji organu I instancji umorzyć postępowanie jedynie wtedy, gdy stwierdzi, że postępowanie z jakichkolwiek przyczyn było bezprzedmiotowe. Przepis ten bowiem nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Należy zatem uznać, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została w tym przepisie uregulowana i przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140), czyli przepis art. 105. W tym kierunku zmierzają piśmiennictwo i orzecznictwo, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, a także B. AdamiakKomentarz, 1996, s. 590 Wróbel Andrzej, Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII).

Przyjmuje się powszechnie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może przyczyn, które można podzielić na podmiotowe np. śmierć strony (osoby fizycznej) w toku postępowania, które zmierzło do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków o charakterze ściśle osobistym i niedziedzicznym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej, która była stroną postępowania administracyjnego, oraz przedmiotowe – gdy dana sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.

W sposób oczywisty żadne z wyżej wymienionych przesłanek uprawniających organ do umorzenia postępowania nie zaistniała. Podmioty tego postępowania nie utraciły bytu prawnego a sprawa dotycząca samowoli budowlanej i przystąpienia do użytkowania obiektu objętego ta samowolą - w sposób oczywisty podlega załatwieniu w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji całkowicie niezrozumiałym jest decyzja organu o umorzeniu postępowania. Fakt prowadzenia przez organ postępowania w niewłaściwym trybie nie jest podstawą do umorzenia postępowania, ale do zmiany jego trybu. Także nakazy wydane w postępowaniu naprawczym, jakie prowadził PINB w Krakowie zakończone decyzjami, na które powołuje się organ, nie czynią niemniejszego postępowania bezprzedmiotowym. Nakazy kierowane są do inwestora, którego aktualny status nie został przez organ wyjaśniony. Skarżący wskazuje, iż inwestor jest byłym najemcą, nie posiadającym aktualnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji kierowanie jedynie na inwestora, z pominięciem właściciela, nakazów wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest działaniem nieskutecznym, bądź skutkującym realizacją pozaprawnych działań. Jak bowiem zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2008 II OSK 158/07 nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Takie samo stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723). Pogląd ten w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć by zaistniały jakiekolwiek okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością postpowania administracyjnego.

Wadliwa była także decyzja organ I instancji. Orzekła on o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 71a ust 4 ustawy, w sytuacji, kiedy ustala jednocześnie, że inwestor nie tylko samowolnie zmienił sposób użytkowania obiektu, ale też wykonał w tym obiekcie prace budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym zakresie rację ma organ II instancji wskazując, że do takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 71a. Zgodnie bowiem z art. 71 ust 6 pkt 1 ustawy jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 71a ust 4 swoim zakresem obejmuje jedynie sytuację zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia tj. zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust 2 ustawy (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej). Jeżeli zatem zmiana sposobu użytkowania nie wymaga zgłoszenia, bo kwestia ta rozstrzygana jest w pozwoleniu na budowę, brak podstaw by stosować regulację z art. 71a ustawy do stanów faktycznych, w których te dwa zdarzenia (samowola budowlana i zmiana sposobu użytkowania samowolnie przebudowanego, rozbudowanego, czy nadbudowanego obiektu) stosować. Ustawodawca wprowadzając odmienną regulację w stosunku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która to zmiana wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, nie wprowadza odrębnej regulacji dotyczącej zwalczania skutków niezastosowania się przez inwestora do ciążącego obowiązku – obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Orzecznictwo, ale też doktryna stoi na stanowisku, iż w tym przypadku stosować należy tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50-51 ustawy. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2016 II OSK 2577/15 wskazując, iż zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 p.b. wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę. W konsekwencji powyższego trzeba również przyjąć, że w sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a p.b. A zatem dyspozycją przepisu art. 71a p.b. objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Podobne stanowisko zajął wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2008 II OSK 119/07 (por. także Plucińska-Filipowicz Alicja, Wierzbowski Marek, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany). W tej sytuacji organ I instancji wadliwie zastosowała prawo materialne. Powinien bowiem orzekać na podstawie art. 51 ust 1 ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ prawidłowo ukształtuje podmiotowo postępowania. Nakazy wydawane na podstawie art. 51 ust 1 ustawy powinien nałożyć na inwestora i właściciela, szczególnie jeżeli ten pierwszy utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd zwraca też uwagę, iż zgodnie z art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy, organ może w zależności od okoliczności sprawy, nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, co w przypadku zmiany sposobu użytkowania w sposób wyżej opisany tj. w połączeniu z pracami budowlanymi wymagających pozwolenia na budowę, bez uzyskania tego pozwolenia, może mieć zastosowanie także do sposobu użytkowania obiektu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.