Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1351/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, 134 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 544/18 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 stycznia 2018 r. nr 2/FIN/2018 w przedmiocie należności funkcjonariusza za podróże służbowe, przeniesienia lub delegowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 544/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), określanej dalej jako "P.p.s.a.", oddalił skargę A. A. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 19 stycznia 2018 r. w przedmiocie przyznania należności za podróże służbowe, przeniesienia albo delegowania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z 29 kwietnia 2014 r. z dniem 5 maja 2014 r. przeniósł z urzędu skarżącego ze służby stałej z Komendy Głównej Straży Granicznej, gdzie pełnił obowiązki Naczelnika Wydziału [...], do dalszego pełnienia służby w [...] Oddziale Straży Granicznej. Z uwagi na to, że członkowie jego rodziny pozostali w dotychczasowym miejscu zamieszkania, w okresie od czerwca 2014 r. do sierpnia 2016 r. funkcjonariuszowi wypłacano na jego wnioski ryczałt na pokrycie kosztów przejazdu ze stałego miejsca pełnienia służby ([...]) do miejscowości zamieszkania członków rodziny stosownie do §13 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 grudnia 2006 r. w sprawie należności funkcjonariuszy Straży Granicznej za podróże służbowe, przeniesienia albo delegowania (Dz. U. z 2006 r., poz. 1719 ze zm., dalej jako rozporządzenie).

W dniu 20 lipca 2016 r. skarżący zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] z wnioskiem o wypłatę, w związku z przeniesieniem służbowym do innej miejscowości, należności wymienionych w § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 grudnia 2006 r. Do wniosku o wypłatę należności skarżący dołączył trzy zaświadczenia wystawione przez Urząd Miejski [...] (z 19 lipca 2016 r.) potwierdzające zameldowanie jego i członków jego rodziny (żony i córki) w nowym miejscu zamieszkania. Z akt sprawy wynika, że 21 lipca 2016 r. wypłacono funkcjonariuszowi kwotę 20.898,10 zł. tytułem ryczałtu z tytułu przeniesienia (§ 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia) oraz zasiłku osiedleniowego (§ 13 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia).

W dniu 2 sierpnia 2016 r. skarżący wniósł ponaglenie do organu II instancji, w którym podniósł, że Komendant [...]Oddziału Straży Granicznej nie wydał decyzji w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem z 20 lipca 2016 r.

Komendant Główny Straży Granicznej, postanowieniem z 6 września 2017 r. (nr 10/FIN/17) wydanym na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., stwierdził bezczynność Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w rozpoznaniu wniosku por. SG A. A. z 20 lipca 2016 r. o wypłatę należności wymienionych w pkt 1, pkt 2, pkt 5 i pkt 6 rozporządzenia i zobowiązał go do rozpoznania wniosku w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania postanowienia. Komendant Straży Granicznej podniósł, że w rozpoznawanej sprawie, sporne należności nie zostały skarżącemu wypłacone, mimo upływu terminu 30 dni od dnia złożenia przez niego wniosku o wypłatę (§ 20 ust. 1 rozporządzenia), nie wydano również decyzji o odmowie przyznania tych świadczeń. Komendant Główny Straży Granicznej dodał, że postępowanie skarżącego "przyczyniło się w pewnym sensie" do bezczynności organu. Od funkcjonariusza pełniącego służbę na stanowisku kierowniczym należy bowiem oczekiwać niezwłocznego przedłożenia dokumentów wymaganych do wypłaty należności, tym bardziej że o tym obowiązku był informowany przez Głównego Księgowego Oddziału Straży Granicznej, z którym pracuje "biurko w biurko".

W tych okolicznościach, Komendant [...] Oddziału SG w piśmie z 19 września 2017 r. zwrócił się do skarżącego o "przedłożenie brakujących dokumentów oraz stosowanych oświadczeń, o których mowa w § 12 ust. 5, § 20 ust. 2 i § 19 rozporządzenia". W odpowiedzi na to pismo, pełnomocnik skarżącego w piśmie z 27 września 2017 r. zarzucił organowi "ogólnikowość" wezwania i wskazał na obowiązek udzielenia wyczerpującej informacji, jakich konkretnie dokumentów organ "oczekuje". W dniu 2 października 2017 r. organ I instancji poinformował pełnomocnika skarżącego, że warunkiem wypłaty funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny diety za czas przejazdu i pierwszą dobę w nowym miejscu zamieszkania (§13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) oraz zwrotu kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania funkcjonariusza i członków jego rodziny (§13 ust. 1 pkt 2) jest złożenie oświadczenia o terminach wyjazdu z dotychczasowego miejsca zamieszkania i przyjazdu do nowego miejsca zamieszkania, a także dowodów potwierdzających wysokość kosztów podróży np. biletów, ewentualnie oświadczenia o ich wysokości.

Komendant [...] Oddziału SG decyzją z 7 listopada 2017 r., wydaną na podstawie art. 117 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. 2017 r. poz. 2365 ze zm.), odmówił skarżącemu wypłaty należności z tytułu przeniesienia służbowego, wymienionych w § 13 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 rozporządzenia. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, że wypłata diet za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania (§ 13 ust. 1 pkt 1) oraz zwrot kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania funkcjonariusza (§ 13 ust. 1 pkt 2) następuje w wysokości ustalonej według stawek i cen obowiązujących w dniu przejazdu do nowego miejsca służby funkcjonariusza (§ 15 ust. 2 rozporządzenia), według zasad określonych w § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia. W tym celu funkcjonariusz, który wnioskuje o przyznanie tych świadczeń, jest obowiązany przedłożyć oświadczenie o terminach podróży do nowego miejsca zamieszkania oraz dokumenty potwierdzające poniesione koszty (np. rachunki, bilety), ewentualnie pisemne oświadczenie w sprawie wysokości poniesionych kosztów (§12 pkt 6 rozporządzenia), których skarżący pomimo wezwania nie przedłożył.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w piśmie z 21 listopada 2017 r. zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie decyzji z 7 listopada 2017 r. w zakresie rozstrzygnięcia co do wypłaty należności wymienionych w § 13 ust. 1 pkt 3, pkt 4 i pkt 6 rozporządzenia.

Komendant [...] Oddziału SG postanowieniem z 29 listopada 2017 r., na postawie art. 111 § 1b k.p.a., odmówił skarżącemu uzupełnienia swojej decyzji z 7 listopada 2017 r. Organ podał, że wniosek skarżącego z 20 lipca 2017 r. w części dotyczącej wypłaty: ryczałtu z tytułu przeniesienia (§13 ust. 1 pkt 3) i zasiłku osiedleniowego (§ 13 ust. 1 pkt 4) został załatwiony w drodze czynności materialno-technicznej, tj. wypłaty świadczenia. Z kolei ryczałt na pokrycie kosztów jednorazowego przejazdu (§ 13 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia) był stronie wypłacany na jego wnioski z 8 grudnia 2014 r. i 13 stycznia 2016 r.

W następstwie wniesionego odwołania Komendant Główny Straży Granicznej, decyzją z 19 stycznia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 7 listopada 2017 r. W jej uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 117 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, w razie przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości, funkcjonariuszowi przysługują z mocy prawa należności z tytułu przeniesienia, o których mowa w § 13 rozporządzenia. Ich wysokość jest ustalana zgodnie z zasadami określonymi w powołanym rozporządzeniu i wypłacana funkcjonariuszowi na jego pisemny wniosek. Organ wypłacił skarżącemu ryczałt z tytułu przeniesienia i zasiłek osiedleniowy (§ 13 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia), a także załatwił w drodze czynności materialno-technicznej wnioski o zwrot kosztów przejazdu do miejsca zamieszkania członków rodziny, wypłacając te świadczenia (§ 13 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Organ odwoławczy podał, że w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że w określonych przypadkach pozytywne załatwienie sprawy administracyjnej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, dopiero odmowa pozytywnego załatwienia wymaga zachowania formy decyzji. Nie jest więc uzasadniony zarzut naruszenia art. 104 k.p.a. przez pominięcie w decyzji organu I instancji należności wymienionych w § 13 ust. 1 pkt 3, pkt 4 i pkt 6 rozporządzenia. Komendant Główny SG podzielił stanowisko organu I instancji, co do tego, że nie było podstaw do wypłaty funkcjonariuszowi diet oraz kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania, tj. należności, o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1, pkt 2 rozporządzenia, ponieważ nie złożył wymaganych dokumentów (rachunków, biletów, ewentualnie oświadczenia o wysokości kosztów). Zdaniem organu, ten obowiązek wynika z wykładni celowościowej przepisu § 20 ust. 3 rozporządzenia. Ponadto w myśl § 15 ust. 2 rozporządzenia, wypłata tych należności następuje w wysokości ustalonej według stawek i cen obowiązujących w dniu przejazdu do nowego miejsca służby funkcjonariusza, zaś § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia stosuje się odpowiednio. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego "winy" organu w niezłożeniu przez stronę skarżącą wymaganych dokumentów (z uwagi na długość postępowania dokumenty nie zachowały się), organ zauważył, że wniosek o wypłatę należności skarżący złożył 20 lipca 2017 r., a więc ponad trzy lata po przeniesieniu do nowego miejsca pełnienia służby (5 maja 2014 r.), a zatem funkcjonariusz ponosi wyłączną winę w niezłożeniu tych dokumentów.

Organ II instancji za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia § 13 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia i podkreślił, że z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika, aby funkcjonariusz zwracał się do jednostki, do której został przeniesiony z wnioskiem o przewóz urządzeń domowych, a ta nie miała możliwości zorganizowania przewozu.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki ustalenia i wypłaty skarżącemu funkcjonariuszowi diet za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania (§13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), zwrotu kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania funkcjonariusza i członków jego rodziny (§13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Zauważył, że ze skargi nie wynika, żeby skarżący kwestionował stanowisko organu co do tego, że złożenie dokumentów potwierdzających odbytą podróż jest warunkiem wypłaty ww. świadczeń. Zdaniem Sądu, uzasadnienia decyzji organów obu instancji są w tym zakresie prawidłowe i wyczerpujące. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że pełnomocnik strony skarżącej był informowany o obowiązku złożenia wymaganych dokumentów. Był również informowany o możliwości złożenia oświadczenia o wysokości kosztów podróży (§12 ust. 6 rozporządzenia). Z okoliczności sprawy wynika również, że skarżący nie zwracał się do jednostki, do której został przeniesiony o przewiezienie jego urządzeń domowych do nowego miejsca zamieszkania. Zatem, w świetle § 19 ust. 2 rozporządzenia, organ zasadnie odmówił mu zwrotu poniesionych kosztów przewozu urządzeń domowych (kosztów opakowania, prac załadunkowych i wyładunkowych oraz transportu).

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że może orzekać w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym zarzuty skargi dotyczące nierozpoznania w całości wniosku o ustalenie i wypłatę należności (zaskarżona decyzja dotyczyła odmowy ustalenia i wypłaty trzech z sześciu wymienionych w § 13 rozporządzenia należności) mogą być co najwyżej formułowane w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu w tej sprawie.

Z postanowienia Komendanta Głównego SG z 6 września 2017 r., wydanego na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., jak i wyroku WSA w Białystoku z 4 grudnia 2017 r., II SAB/Bk 160/17 wynika, że organ I instancji "załatwił" wniosek skarżącego w zakresie dotyczącym ryczałtu z tytułu przeniesienia (§ 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia) i zasiłku osiedleniowego (§13 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Skarżącemu wypłacano także, po upływie każdego kalendarzowego miesiąca, w okresie od grudnia 2014 r. do sierpnia 2016 r. ryczałt na pokrycie kosztów jednorazowego przejazdu do miejsca zamieszkania członków jego rodziny (§ 13 ust. 1 pkt 6 i § 14 rozporządzenia).

Sąd pierwszej instancji pokreślił, że w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że w określonych sprawach administracyjnych pozytywne załatwienie sprawy następuje poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej. Dopiero odmowa jej dokonania wymaga wydania decyzji administracyjnej (np. postanowienie NSA z 27 lutego 2009 r. II OSK 230/09, wyroki NSA z 10 października 2007 r. II SA 1719/03,z 15 lutego 2007 r. I OSK 509/06). Kwestionowanie wysokości wypłaconych należności tytułem: ryczałtu z tytułu przeniesienia, zasiłku osiedleniowego oraz ryczałtu na porycie kosztów jednorazowego przejazdu (§ 13 ust. 1 pkt 3, pkt 4 i pkt 6 rozporządzenia), jest dopuszczalne w postępowaniu zainicjowanym skargą na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. - poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy w wyniku nierozpoznania zarzutu dotyczącego wpływu 15-miesięcznej bezczynności Komendanta [...] Oddziału SG w rozpoznaniu wniosku skarżącego złożonego w dniu 20 lipca 2016 r. na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia i wezwaniu skarżącego dopiero po upływie wskazanego okresu do przedłożenia dokumentów koniecznych do rozpoznania wniosku, których możliwość przedłożenia wobec bezczynności organu skarżący utracił, a w konsekwencji brak analizy argumentów merytorycznych skargi w przedstawionym zakresie, co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało oddaleniem skargi;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że organ I instancji mógł "załatwić" wniosek skarżącego w zakresie dotyczącym ryczałtu z tytułu przeniesienia (§ 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia) i zasiłku osiedleniowego (§13 ust 1 pkt 4 rozporządzenia) poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, podczas gdy powyższe wymagało wydania decyzji;

3) § 13 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 i § 15 ust. 2 oraz § 20 ust. 3 rozporządzenia - poprzez ich błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że złożenie dokumentów wskazanych przez organ I instancji potwierdzających odbytą przez skarżącego podróż było warunkiem wypłaty świadczeń, podczas gdy powyższe nie wynika z treści powołanych przepisów, gdyż w § 13 rozporządzenia jedynie wymieniono świadczenia przysługujące funkcjonariuszowi przeniesionemu z urzędu, w § 15 ust. 2 rozporządzenia odnoszącym się wprost do wypłaty diet oraz zwrotu kosztów przejazdu wskazano na sposób ich ustalenia według stawek i cen w dniu przejazdu, natomiast w § 20 ust. 3 rozporządzenia dokonano wyliczenia dokumentów, jakie należy dołączyć do wniosku o wypłatę należności i wskazano jedynie na oświadczenie potwierdzające fakt zameldowania, które skarżący do wniosku dołączył, w żadnym z przepisów rozporządzenia dotyczącym przeniesienia służbowego nie wymieniono zaś dokumentów, których domagał się organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie wątpliwości nie budzi fakt, że organ I instancji pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2016 r. o wypłatę należności wskazanych w § 13 rozporządzenia. Bezczynność Komendanta [...] Oddziału SG została stwierdzona postanowieniem Komendanta Głównego SG z 6 września 2017 r. Ponadto rozwinął zarzut nierozpoznania istoty sprawy przez Sąd pierwszej instancji wskazując, że Sąd pierwszej instancji, w jego ocenie, poprzestał na wskazaniu, że podziela zapatrywania organu co do tego, że nie zostały spełnione przesłanki wypłaty diet i zwrotu kosztów przejazdu. Natomiast zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie odniósł się do podnoszonego przez niego zarzutu, że obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych przez organ nie wynikał z treści rozporządzenia. W § 20 rozporządzenia wskazuje się bowiem jedynie na konieczność dołączenia do wniosku pisemnego oświadczenia potwierdzającego fakt zameldowania funkcjonariusza i członków jego rodziny w nowym miejscu zamieszkania. § 15 rozporządzenia, w którym określono zasady wypłaty diet i zwrot kosztów przejazdu, o których mowa w § 13 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia nie wskazuje się na konieczność dołączenia dodatkowych dokumentów. Ponadto podniósł, że Sąd stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami skargi. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji winien był rozważyć, czy w ogóle złożenie dokumentów, na które wskazywał organ było warunkiem wypłaty dochodzonych przez skarżącego świadczeń.

Zarządzeniem z 30 lipca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej nie są zasadne.

W szczególności nie jest usprawiedliwiony zarzut pierwszy odnoszący się do naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. Do naruszenia tych przepisów nie dochodzi bowiem wskutek nierozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny zarzutów skargi czy też w wyniku nieodniesienia się do argumentacji strony skarżącej. Artykuł 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że "[s]ąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem wyłącznie granice rozpoznania sprawy i nakłada na sąd obowiązek zweryfikowania zaskarżonego aktu bez względu na zarzuty i argumenty skargi. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Błędy sądu w zakresie interpretacji przepisów prawa, czy nieuwzględnienie pewnych zarzutów skargi, ich pominięcie w kontroli legalności konkretnego rozstrzygnięcia samo w sobie nie prowadzi do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. stawianego samodzielnie czy w powiązaniu z art. 151 P.p.s.a. W konsekwencji twierdzenie skarżącego dotyczące nieuwzględnienia w kontroli legalności rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji jego argumentów dotyczących długotrwałości prowadzonego postępowania i jego wpływu na żądanie organu uzupełnienia dokumentacji wymaganej dla ustalenia wysokości dochodzonych należności nie mogły być w postępowaniu kasacyjnym zbadane. W odróżnieniu bowiem od wojewódzkiego sądu administracyjnego niezwiązanego zarzutami i wnioskami skargi Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. orzeka w granicach skargi kasacyjnej tj. w ramach wskazanych podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Niezasadny jest też zarzut drugi podważający stanowisko Sądu pierwszej instancji, że pozytywne rozstrzygnięcie organu o należnościach przewidzianych w § 13 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ani jednym zdaniem nie rozwinięto twierdzenia zawartego w tym zarzucie i nie podjęto nawet próby polemiki ze stanowiskiem Sądu. Tymczasem Sąd w odniesieniu do powyższego odwołał się do utrwalonego w tym przedmiocie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Brak wejścia w spór z tym poglądem w zasadzie zwalnia z obowiązku rozwinięcia tego zagadnienia tym niemniej należy wskazać, że konstrukcja przepisu prawa na wzór tej jaka zawarta jest w § 20 rozporządzenia ("Należności, o których mowa w § 13, wypłaca, na pisemny wniosek funkcjonariusza, jednostka, do której został on przeniesiony, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku."), jednoznacznie wskazuje, że uwzględnienie wniosku następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie ewentualna odmowa wymaga rozważenia możliwości decyzyjnego rozstrzygnięcia. O tym, czy w określonej, skonkretyzowanej sytuacji organ administracji publicznej będzie wypowiadał się w formie decyzji administracyjnej, czy też w postaci innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej decyduje przepis prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o załatwienie której zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 230/09; wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 850/06; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA 1719/03). Taka forma załatwienia, umożliwia instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społecznym, jak i interes indywidualny strony (vide wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08; z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1301/09). Zatem wypłata należności w zakresie dotyczącym ryczałtu z tytułu przeniesienia (§ 13 ust. 1 pkt 3) i zasiłku osiedleniowego (§13 ust 1 pkt 4) objętych wnioskiem skarżącego związanych z jego przeniesieniem, stosownie do przepisów rozporządzenia mogła nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej.

Niezasadny jest również kluczowy w sprawie zarzut dotyczący naruszenia § 13 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 i § 15 ust. 2 oraz § 20 ust. 3 rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że przy wypłacie i ustaleniu wysokości należnych świadczeń strona musi współdziałać z organem, a wynika to z samej istoty i charakteru dochodzonych należności. Niemożliwy jest "zwrot kosztów przejazdu" czy wypłaty diet m. in. "za czas przejazdu" w sytuacji gdy organ nie ma żadnych informacji na temat ich wysokości, czy czasu przejazdu. Chodzi przecież o "zwrot" poniesionych przez stronę należności, czy wypłatę diet za "czas przejazdu". Z § 20 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że "[d]o wniosku o wypłatę należności, o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 3-5, funkcjonariusz dołącza pisemne oświadczenie potwierdzające fakt zameldowania jego i członków rodziny w nowym miejscu zamieszkania." nie można wnioskować, że do wniosku dołącza się wyłącznie wskazane oświadczenie, a poniesione koszty organ wylicza hipotetycznie. Nawet gdyby tak przyjąć, to organ powinien dysponować określonymi danymi wskazującymi chociażby kiedy, jakim środkiem komunikacji i ile trwała podróż, a w szczególności jakie koszty zostały poniesione. Stanowisko skarżącego, że z uwagi na długotrwałość postępowania nie mógł przedłożyć dokumentów (rachunków, biletów) nie jest zrozumiałe. Jak wynika bowiem z akt, skarżącego wzywano do przedłożenia oświadczenia o terminach podróży jego i jego rodziny do nowego miejsca zamieszkania oraz dokumentów potwierdzających poniesione koszty przejazdu, tj. rachunków, biletów. Informowano także, że w przypadku gdy nie jest możliwe określenie kosztów na podstawie biletów organ może w szczególnie uzasadnionych okolicznościach uwzględnić pisemne oświadczenie funkcjonariusza w sprawie ich wysokości i dokonać zwrotu kosztów na zasadach wskazanych w § 12 ust. 6 rozporządzenia W dniu 16 października 2017 r. organ poinformował stronę, iż uzupełnienie dokumentów (oświadczeń) jest niezbędne do ustalenia ich wysokości. Wyjaśniono przy tym, że zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia wysokość diety ustala się w zależności od czasu trwania podróży, tj. jeżeli podróż trwa nie dłużej niż dobę i wynosi mniej niż 8 godzin dieta nie przysługuje, od 8 do 12 godzin – przysługuje połowa diety , ponad 12 godzin – przysługuje dieta w pełnej wysokości. Informowano, że organ nie jest w stanie dokonać naliczenia i wypłaty należności, określonych w § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, nie posiadając informacji na temat czasu trwania podróży funkcjonariusza i członków jego rodziny do nowego miejsca zamieszkania oraz wysokości poniesionych kosztów przejazdu. Niezrozumiałe jest działanie skarżącego, który zamiast przedstawić stosowne wyliczenie poniesionych kosztów przyjął, że organ może dokonać ich zwrotu i wypłaty bez wskazania mu ich wysokości. Już samo to, że postępowanie ma na celu zwrot wydatków, wypłatę diet czy innych należności nakłada na stronę obowiązek wskazania ich wysokości i innych okoliczności umożliwiających ich ustalenie. Zadaniem organu jest zaś ich zweryfikowanie i wypłata.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, pomimo wniosku skarżącego o jej rozpoznanie na rozprawie, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Natomiast stosownie do art. 15zzs4 ust. 2 powołanej ustawy w tym samym okresie wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z kolei według art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; wówczas na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, gdyż strony postępowania zawiadomione o uwarunkowaniach technicznych takiego sposobu przeprowadzenia rozprawy nie oświadczyły, że warunki te spełniają. Jednocześnie rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długotrwałość postępowania sądowego w sprawie.