Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1941/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 70 par. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 127 par. 1 i 2, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 41 poz 214
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1,2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak, Eugeniusz Wasilewski (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę-


UZASADNIENIE

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] działając na podstawie art. 127 § 1 i § 2, art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), a także w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Z. (dalej jako Dyrektor UKS z Z.) z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., przesłanym drogą elektroniczną i opatrzonym bezpiecznym podpisem elektronicznym, A.L. wystąpił do Dyrektora UKS w Z., o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten nie wpłynął jednak na skrzynką pocztową UKS w Z., natomiast wezwanie do realizacji tego wniosku z dnia 5 kwietnia 2013 r., system elektroniczny odrzucił, błędnie kwalifikując je jako spam. Następnie w dniu 8 maja 2013 r., w wyniku telefonicznego wezwania do zrealizowania wniosku, organ podjął wiadomość o wpływie tego wniosku do urzędu w dniu 5 kwietnia 2013 r. Wniosek zawierał żądanie udzielenia informacji publicznej poprzez odpowiedzi na pytania w ilu przypadkach wszczęte przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania karne skarbowe spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego).

Wnioskodawca wniósł o udostępnienie ww. informacji w odniesieniu do postępowań karnych skarbowych wszczętych w latach 2009 i 2010, w przedmiocie deliktów skarbowych, polegających na narażeniu na uszczuplenie bądź uszczupleniu zobowiązań podatkowych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego.

Nadto wnioskodawca sprecyzował, że wnosi o wskazanie tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w zapytaniu, tj.:

- w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, to znaczy nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia, określonych w art. 70 Ordynacji podatkowej (np. w wyniku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego);

- zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane, albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania.

Wnioskodawca wskazał jednocześnie, że wnosi o udzielenie odpowiedzi drogą elektroniczną.

W uzasadnieniu wniosku, powołując się na odpowiedź Ministra Finansów z dnia 29 lutego 2012 r. skierowaną do [...] "L." (dalej jako [...] "L."), wnioskodawca wywiódł, że organy podatkowe oraz organy kontroli skarbowej są w posiadaniu żądanych informacji, co powoduje, że nie zachodzi konieczność ich wytworzenia, a jedynie ich zwykłego przekazania, co przesądza o prostym charakterze żądanej informacji. Dyrektor UKS w Z. pismem z dnia 14 maja 2013 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w pozyskaniu żądanej informacji przetworzonej.

W odpowiedzi z dnia 31 maja 2013 r. A. L. podtrzymał stanowisko zaprezentowane we wniosku, że żądana informacja jest informacją o charakterze prostym. Niezależnie od powyższego, przedstawił argumentację celem wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Dyrektor UKS w Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. L. zarzucił Dyrektorowi UKS w Z. naruszenie przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej, w tym art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, tj. w okolicznościach faktycznych, które nie dają podstawy do wydania decyzji odmawiającej dostępu do żądanej informacji publicznej, a także naruszenie art. 14 ust. 2 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach zobowiązujących organ do jego zastosowania. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, tj. udzielenia żądanej informacji.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że Dyrektor UKS w Z. błędnie ocenił, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną. Zakres żądanych informacji pokrywa się bowiem znacznie z zakresem informacji przekazanych przez organ do Ministerstwa Finansów, w celu udzielenia odpowiedzi na "[...]", przygotowaną przez [...] "L.". Powyższe oznacza, że organ posiada żądane informacje, a co się z tym wiąże, nie zachodzi potrzeba ich dodatkowego przetwarzania. Nawet zaś, gdyby uznać, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej, to zdaniem strony, organ błędnie ocenił, że w sprawie nie został wykazany istotny interes publiczny w uzyskaniu żądanej informacji. Uzasadniając powyższy zarzut, odwołujący się wskazał, iż żąda udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w celu weryfikacji podejrzeń co do instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej przez organy podatkowe, tj. wszczynania postępowań karnych skarbowych tylko w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. A. L. zaznaczył, że brał udział przy przygotowaniu raportu w przedmiocie stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej. Autorzy raportu chcieliby uzyskać dane, które pozwoliłyby na potwierdzenie tez zawartych w raporcie. W interesie publicznym leży bowiem wyjaśnienie istniejących wątpliwości co do instrumentalnego stosowania przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy administracji skarbowej. Biorąc zatem pod uwagę wyniki przedmiotowego raportu oraz treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11 orzekającego o niezgodności art. 70 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z Konstytucją opinia publiczna, a w szczególności podatnicy zasługują na rzetelną i precyzyjną informację na temat skali występującego problemu.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Z..

W ocenie organu odwoławczego żądana we wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną. Wprawdzie UKS w Z. prowadzi w formie elektronicznej ewidencji postępowań kontrolnych, jednakże stosowany program nie umożliwia wykonania raportów pozwalających na wyselekcjonowanie żądanej przez wnioskodawcę informacji, zwłaszcza w powiązaniu z informacją o postępowaniach karnych skarbowych. Natomiast ewidencja postępowań karnych skarbowych prowadzona jest w formie papierowej i nie zawiera danych niezbędnych do realizacji wniosku. Żądana zaś informacja o ilości przypadków niewykonania zobowiązań oraz zawieszeniu biegu terminu przedawnienia na skutek innych przesłanek wymagałaby podjęcia dodatkowych czynności polegających na przeglądaniu akt poszczególnych postępowań i zebraniu informacji o o postępowaniach podatkowych i wykonaniu zobowiązań.

Wskazał, iż objęta wnioskiem informacja musiałaby zostać przygotowana wyłącznie dla wnioskodawcy, gdyż organ nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga wykonania wielu dodatkowych czynności. Celem powstania nowej jakościowo informacji, w oparciu o kryteria wskazane przez stronę, organ musiałby przejrzeć akta z prowadzonych postępowań kontrolnych oraz postępowań karnych skarbowych za lata 2009 - 2010, powiązać akta postępowań kontrolnych z aktami spraw karnych skarbowych, wyselekcjonować potrzebne dane, dokonać segregacji poszczególnych danych, zsumowania, a następnie kwalifikacji ww. danych w odniesieniu do poszczególnych podatków.

Na poparcie powyższego stanowiska organ drugiej instancji przywołał poglądy, wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do pojęcia informacji publicznej przetworzonej, stwierdzając w konkluzji, iż nie znajduje potwierdzenia zarzut, że Dyrektor UKS w Z. błędnie uznał, że żądane informacje nie są informacją prostą. Odnosząc się natomiast do argumentacji strony, że niezachodni konieczność przetworzenia wnioskowanej informacji, ponieważ z wyjaśnień Ministerstwa Finansów przekazanego [...] "[...]" wynika, że organy posiadają dane, których wniosek dotyczy, organ odwoławczy podniósł, że do Ministerstwa Finansów przekazana została tylko ogólna liczba spraw, w których nastąpiło zawieszenie zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, nie zaś dane dotyczące liczby tych spraw skutkujących niewykonaniem w całości zobowiązania podatkowego przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego). Strona pomija fakt, iż są to dwie różne informacje. Brak tożsamości pomiędzy informacją przekazaną do Ministerstwa Finansów, a informacją żądaną przez skarżącego powoduje, że powoływanie się przez niego na brak konieczności przetwarzania żądanych danych nie znajduje uzasadnienia.

Zdaniem organu odwoławczego, skoro przedmiotem żądania wnioskodawcy była informacja przetworzona, to Dyrektor UKS w Z. miał prawo żądać wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz zasadnie uznał i uzasadnił w zaskarżonej decyzji brak istnienia ww. przesłanki ustawowej. Nie można bowiem uznać, iż w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

W ocenie organu bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność, że jest autorem raportu, przygotowanego w lipcu 2012 r. na zlecenie [...] "L.", na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli skarbowej, w których zostały wykazane nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu. Strona jako osoba fizyczna nie wykonuje takich zadań jak [...] "L.". Nie ma też realnego wpływu na funkcjonowanie określonych instytucji państwa. Subiektywna ocena wnioskodawcy, że w sprawie występuje szczególny interes publiczny, ponieważ żądane dane zostaną wykorzystane do zweryfikowania przywołanego powyżej raportu, czy też sporządzenia nowego raportu, który miałby na celu wyjaśnienie, czy powyższy przepis w praktyce jego stosowania nie jest przez organy nadużywany, jak również, że tylko poprzez upublicznienie wnioskowanych informacji organy będą mogły oczyścić się z powyższych zarzutów, nie oznacza, iż na organie ciąży obowiązek sporządzenia i przekazania żądanych informacji.

Zdaniem organu, z okoliczności sprawy wynika, że wnioskodawca nie kieruje się szczególnie istotnym interesem publicznym, lecz chce uzyskać informacje istotne z punktu jej indywidualnych interesów.

W ocenie organu odwoławczego, nie uzasadnia wystąpienia w sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego również powoływany przez wnioskodawcę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku wyraźnie bowiem zaznaczył, że NSA w swoim zapytaniu nie zakwestionował konstytucyjności zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego co do zasady, lecz jedynie fakt, że skutek ten następuje w momencie, w którym podatnik nie ma wiedzy o jego zaistnieniu.

Trybunał zajął również stanowisko, że organy skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia mają prawo wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe, co skutkować będzie, zgodnie z zakwestionowanym przepisem, zawieszeniem biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Jednakże z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku z wszczęciem postępowania karnoskarbowego. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga, żeby podatnik wiedział, czy jego zobowiązanie podatkowe przedawniło się, czy nie. W gestii ustawodawcy pozostaje natomiast wybór instrumentów, które to zapewnią. Realizacja celów postępowania podatkowego musi jednak odbywać się bez naruszania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zatem wbrew stanowisku strony, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, iż uprawdopodobnione zostały nieprawidłowości w stosowaniu przez organy art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a jedynie, że z chwilą upływu 5-letniego terminu przedawnienia podatnik musi zostać poinformowany, że przedawnienie nie następuje, bo jego bieg został zawieszony w związku ze wszczęciem postępowania karnoskarbowego.

Podsumowując, organ drugiej instancji stwierdził, iż strona nie wykazała, że żądana informacja jest szczególnie ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, a także, iż uzyskanie informacji stwarza realną możliwość jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów administracji skarbowej i lepszej ochrony interesu publicznego.

Decyzja Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której strona skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej w okolicznościach zobowiązujących organ do jej udostępnienia. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniosł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej niewłaściwe przeanalizował przedstawioną przez stronę argumentację, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ dokonał też błędnej interpretacji stanu faktycznego zaistniałego w sprawie w odniesieniu do istnienia interesu publicznego po stronie skarżącego.

Odnosząc się do pojęcia szczególnie istotnego interesu publicznego A.L. wskazał na szerokie znaczenie tego pojęcia. W jego ocenie, w niniejszej sprawie interes taki występuje, co wynika z treści raportu przygotowanego w lipcu 2012 r. na zlecenie [...] "L." W szczególności wskazał tu na fakty, iż: blisko 50% postępowań karnych skarbowych, które skutkują zawieszeniem biegu terminu przedawnienia wszczynanych jest w ostatnim kwartale roku (przede wszystkim w grudniu), w którym upływa ustawowy termin przedawnienia zobowiązania podatkowego; w 25, 81% przypadków wszczęć postępowań karnych skarbowych w ostatnim kwartale roku, w którym upływał termin przedawnienia zobowiązania podatkowego, postępowanie karne zostało wszczęte jeszcze przed wydaniem decyzji I instancji w postępowaniu podatkowym, a więc w sytuacji, w której organ nie miał jeszcze podstaw prawnych by stwierdzić, że podatnik nie wywiązuje się w sposób prawidłowy z obowiązku obliczenia podatku; w wielu przypadkach postępowanie karno skarbowe pozostawało w fazie in rem w momencie upływu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Skarżący wskazał, iż raport opracowany był w oparciu o analizy wyroków sądów administracyjnych i poszerzenie tej wiedzy o dane z Urzędów Kontroli Skarbowej byłoby cenne dla podniesienia poziomu rzetelności funkcjonowania tych organów. Zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy niewłaściwie przeanalizował jej argumentację, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podałi, iż żądał udostępnienia informacji w celu zweryfikowania oskarżeń kierowanych pod adresem organów skarbowych (w szczególności urzędów kontroli skarbowej i urzędów skarbowych), dotyczących instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, tj. wszczynania postępowań karnych skarbowych tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Jego żądanie uzasadnione było zatem nie tylko wolą przekazania opinii publicznej rzetelnych danych pozyskanych bezpośrednio od organów skarbowych, ale także chęcią rozwiania niewątpliwie szkodliwych podejrzeń co do instrumentalnego wykorzystywania ww. przepisu przez publiczne organy administracji skarbowej.

W ocenie skarżącego, szczególnie istotny interes publiczny w niniejszej sprawie to rzetelność i sprawność działania administracji publicznej. Jest to wartość konstytucyjna (wymieniona w preambule Konstytucji RP), posiada więc najwyższą rangę w krajowym porządku prawnym. Jako wartość prakseologiczna należy zatem do aksjologii prawa administracyjnego.

W szczególnym interesie publicznym niewątpliwie leży rzetelne i sprawne działanie organów administracji publicznej. Przenosząc te wartości na grunt przedmiotowej sprawy, rzetelne działanie organów podatkowych oznacza m.in. stosowanie przepisów obowiązującego prawa zgodnie z ich ratio legis. Zatem wszczęcie postępowania karnego skarbowego powinno być poparte uzasadnionym podejrzeniem popełnienia danego przestępstwa lub wykroczenia i w celu ukarania sprawcy. Nie jest zgodne z intencją ustawodawcy działanie, polegające na wszczynaniu postępowania karnego skarbowego w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, o co podejrzewane są organy skarbowe. Konsekwencją ujawnienia takiej praktyki działania organów musiałaby być konieczność jej zmiany. Udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądanym przez skarżącego przyczyniłoby się zatem do podniesienia poziomu rzetelności funkcjonowania organów administracji skarbowej.

Strona skarżącą podniosła też, iż potwierdzeniem szczególnej istotności interesu publicznego, polegającego na sprawnym i rzetelnym działaniu organów władzy publicznej, jest fakt, iż ustawodawca surowo penalizuje działania mogące zmierzać do jego naruszenia. Potwierdzeniem tej tezy jest art. 231 § 1 Kodeksu karnego, zgodnie z którym "funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3."

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podał, iż brak jest podstaw do uznania, iż w sprawie zachodzi kwalifikowana szczególna istotność dla interesu publicznego, będąca podstawą udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Tym bardziej, że wnioskodawca zamierza wykorzystać pozyskane informacje do indywidualnych interesów, tj. skarżący działa we własnym interesie związanym z wypełnianiem obowiązków kontraktowych z [...] "L." i nie wykonuje takich zadań jak wskazany podmiot.

W piśmie procesowym z dnia 7 stycznia 2014 r. skarżący podtrzymał wszystkie wioski i twierdzenia zawarte w skardze, podniósł, że współpracując z [...] "L." przy tworzeniu raportu, działał wprawdzie na zlecenie tej organizacji, była to jednak działalność pro bono za którą nie otrzymał żadnego wynagrodzenia. Wskazał również, że obecnie nie już jest związany umową zlecenia z żadnym podmiotem, a dane zbiera wyłącznie z własnej inicjatywy i na własny rachunek. Do pisma załączył szereg załączników w tym wspomniany raport.

W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2014 r. organ wskazał, że z załączonego do pisma strony skarżącej raportu wynika, że jego autorem jest [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w W., której skarżący jest komplentariuszem, a także pełni funkcję wspólnika zarządzającego, jest również upoważniony do jej reprezentowania. Nadto wskazał, że powyższy raport został przygotowany na zlecenie [...] "L.". Zaś podstawą zlecenia był umowa z dnia [...] września 2011 r. zawarta pomiędzy [...] "L." a ww. Spółką. Dalej organ podał, że skarżący nie kierował się szczególnie interesem publicznym, lecz chciał uzyskać informacje istotne z punktu widzenia jego indywidualnych (prywatnych) interesów, tj. współautora powołanego wyżej raportu oraz komandytariusza i wspólnika zarządzającego [...], zgłasza, że na stronie 3 powołanego raportu wskazano, że podstawą do jego sporządzenia były obserwacje autorów dotyczące postępowań kontrolnych, w których reprezentowali interesy swoich klientów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Na wstępie wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzację tego prawa dokonuję ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wskazując w art. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zaś realizacja tego prawa spoczywa na podmiotach określonych w art. 4 ustawie podmiotach.

W sprawie nie budzi wątpliwości biorąc pod uwagę treść art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, że zarówno Dyrektor UKS w Z., jak i Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej są obowiązani do udzielenia informacji publicznej, jako organy administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem, w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357).

Skarżący wystąpił do Dyrektora UKS w Z. z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na pytanie: w ilu przypadkach wszczęte przez Urząd Kontroli Skarbowej postępowania karne skarbowe spowodowały zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości przed upływem ustawowego terminu przedawnienia (z wyjątkiem okresu zawieszenia na skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego)?. Skarżący wniósł o udostępnienie ww. informacji w odniesieniu do postępowań karnych skarbowych wszczętych w latach 2009 i 2010, w przedmiocie deliktów skarbowych, polegających na narażeniu na uszczuplenie bądź uszczupleniu zobowiązań podatkowych z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. W udzielonej odpowiedzi wnosił o wskazanie tylko takich przypadków, które kumulatywnie spełniają obie przesłanki zawarte w zapytaniu, tj.:

- w momencie wszczęcia postępowania karnego skarbowego termin przedawnienia zobowiązania podatkowego był w trakcie jego biegu, to znaczy nie był zawieszony na skutek zaistnienia innych przesłanek zawieszenia, określonych w art. 70 Ordynacji podatkowej (np. w wyniku wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego);

- zobowiązanie podatkowe nie zostało wykonane w całości (nie zostało wykonane, albo zostało wykonane w części) przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tego zobowiązania.

Nie ulega wątpliwości, że odpowiedź na postawione pytania stanowi informację publiczną, albowiem dotyczy efektów działalności władzy, w tym przypadku administracji kontroli skarbowej.

W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej.

Taka sytuacja będzie miała miejsce m.in. wtedy, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Stosownie bowiem do postanowień art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych - np. przygotowania pracy naukowej (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 85-86).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 (publ.: CBOSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Natomiast w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu (publ.: CBOSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy prawidłowo uznały, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Z tego mianowicie powodu, że chociaż organ, co jest oczywiste, prowadzi szereg rejestrów i ewidencji, to jednak nie posiadał przedmiotowych danych w postaci żądanej przez skarżącego i musiałby je specjalnie wytworzyć na jego potrzeby. Polegałoby to na analizie posiadanych ewidencji dotyczących postępowań kontrolnych i postępowań karnych za lata 2009 - 2010 oraz na zestawieniu akt spraw karnych skarbowych w powiązaniu z aktami postępowań kontrolnych. To powoduje, że bez szczegółowej analizy akt postępowań kontrolnych nie można było udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącego. Co więcej, wytworzenie żądanych we wniosku informacji wymagałoby powierzenia znacznej grupie pracowników wykonania czynności polegających na dokonywaniu bardzo szczegółowej analizy wszystkich akt postępowań kontrolnych, ich selekcji oraz sporządzenia na ich podstawie zestawień różnego rodzaju danych, a powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Powyższe działania polegałyby zatem na przetwarzaniu posiadanych przez organ danych według kryteriów (przesłanek) wskazywanych przez skarżącego, a zatem nie było tu mowy o informacji prostej.

Należy wskazać, iż w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje, m.in. uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej, ale tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dlatego też wnioskodawca, domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, powinien wskazać w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Wyjaśnienie takie jest niezbędne dla wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Do uzyskania informacji publicznej przetworzonej niezbędne jest wykazanie przez podmiot, nie tyle "interesu publicznego", ale kwalifikowanej jego formy, a mianowicie szczególnie istotnego interesu publicznego.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, organy zasadnie przyjęły, iż skarżący nie wykazał, że otrzymanie przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Co do zasady ujawnienie każdej informacji o działaniach podejmowanych przez władzę publiczną leży w kręgu zainteresowania obywatela, czy też szeroko rozumianej opinii publicznej. Jednakże ustawodawca nie uzależnił udzielenia informacji publicznej przetworzonej od wykazania po stronie żądającego interesu publicznego, ale wykazania, że uzyskanie przedmiotowej informacji będzie szczególnie istotne dla tego interesu. Ustawodawca kładzie tu szczególny nacisk na kwalifikowaną formą interesu publicznego – poprzez sformułowanie "szczególnie istotne". Szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, że uzyskanie informacji powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa działań i że uzyskana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, Lex nr 281369 oraz z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1870/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 149/12).

Skarżący twierdząc, iż spełnia powyżej wskazany warunek do uzyskania żądanej informacji wskazał na potrzebę uzupełnienia sporządzonego na zlecenie [...] "L." raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, lub stworzenia nowego raportu.

Okoliczność, że skarżący był autorem raportu dotyczącego stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, jak też, że uzyskaną informację publiczną zamierza upowszechnić w formie kolejnego raportu, nie przemawia za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przeciwnie, wskazuje raczej na indywidualny charakter podejmowanych działań, zmierzających do należytego wywiązania się z zobowiązań umownych, choćby nieodpłatnych. Oczywiście cel prywatny określonych działań, czy też ich komercyjny charakter może pokrywa się z interesem publicznym i często tak się dzieje. Jednakże w niniejszej sprawie skarżący nie ma obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii. Natomiast sam zamiar udostępnienia uzyskanej informacji poprzez publikację na stronach internetowych publikatorów branżowych nie uzasadnia istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego.

Skarżący nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. W sprawie nie wykazano w jaki sposób żądane informacje przyczynią się do lepszej pracy organów skarbowych. Skarżący nie ma bowiem obiektywnych możliwości spowodowania zmiany stosowanej praktyki przez organy kontroli skarbowej w tej materii.

W ocenie Sądu organ dokonał właściwej analizy całości sprawy i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji odnosi się do wszystkich okoliczności niniejszej sprawy, a motywy przytoczone przez organ administracji uzasadniają w dostateczny sposób podjęte rozstrzygnięcie. Zarzuty skargi nie są więc zasadne.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.