Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2730/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 126/16 w sprawie ze skargi A. P. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia od A. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Prezydenta Miasta K.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., IV SA/Gl 126/16 oddalił skargę A. P. na czynność Prezydenta Miasta K. z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że istota sprawy sprowadzała się do wykładni art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015, poz. 2156, dalej jako u.s.o.) stanowiącego, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21. roku życia, ewentualnie zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między burmistrzem, a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (pkt 3 u.s.o.).

Artykuł 17 ust. 3a u.s.o. otrzymał obowiązującą treść w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dniem 30 lipca 2007 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 791), stanowiącej kolejny etap zmian tego przepisu, dokonywanych począwszy od jego dodania ustawą z 25 lipca 1998 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 117, poz. 759). Pierwotne brzmienie nakładało na gminę ogólny obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci niepełnosprawnych uczęszczających do publicznych szkół podstawowych i gimnazjów. Kolejna nowelizacja dokonana ustawą z 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 111, poz. 1194) obowiązkiem gminy ustanawiała zapewnienie uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, gimnazjum lub placówki wymienionej w art. 2 pkt 5 (specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego, specjalnego ośrodka wychowawczego dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodka umożliwiającego dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim, realizację obowiązku szkolnego), do której uczniowie zostali skierowani przez organy wymienione w art. 71b ust. 5-5b. Następna zmiana dokonana została ustawą z 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 137, poz. 1304) (...), a z dniem 30 lipca 2007 r. art. 17 ust. 3a uzyskał kształt, który (jedynie z drobną stylistyczną zmianą) obowiązuje do chwili obecnej. Prześledzenie kierunku zmian wskazuje na stopniowe wprowadzenie regulacji polepszających położenie uczniów z najpoważniejszymi uszczerbkami zdrowotnymi. Początkowo gmina, w ramach realizacji zadań oświatowych zobowiązana była do zapewnienia takim uczniom bezpłatnego transportu pod opieką do najbliższej placówki. Potem ustawodawca uzupełnił to rozwiązanie wariantową możliwością dowożenia dziecka przez rodziców, refinansowaną przez gminę w zakresie kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej, nadal jednak tylko do najbliższej placówki. Zatem skoro ustawodawca w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z 15 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dniem 30 lipca 2007 r. zrezygnował z odniesienia kosztów przejazdu ucznia i opiekuna tylko do środków komunikacji publicznej, to niewątpliwie jego intencją było, by objęcie rzeczonymi kosztami również kosztów ponoszonych przez rodziców zapewniających we własnym zakresie ów dojazd. Owa modyfikacja wydaje się jak najbardziej pragmatyczną społecznie, skoro nie można wykluczyć, iż niejednokrotnie w miejscu zamieszkania rodzice niepełnosprawnego dziecka nie mają odpowiedniego, jeśli w ogóle jakiegokolwiek dostępu do środków komunikacji publicznej, co jest konsekwencją systematycznej redukcji osobowego taboru kolejowego, nie wspominając o kołowym, co stanowi okoliczność powszechnie wiadomą. Skoro ustawodawca zrezygnował także z określenia w ustawie zasad zwrotu kosztów dowożenia realizowanego przez rodziców lub opiekunów do wydatków na komunikację publiczną ucznia i opiekuna, pozostawiając ustalenie zasad rozliczenia tych kosztów umownym uzgodnieniom pomiędzy gminą, a osobami sprawującymi opiekę nad uczniem i organizującymi jego transport pod opieką do ośrodka, w którym realizuje on obowiązek szkolny, to w realiach przedmiotowej sprawy niekwestionowanym pozostaje, że opiekunom dziecka przysługuje z mocy ustawy (art. 17 ust. 3a pkt 3 u.s.o.) uprawnienie do żądania zwrotu kosztów ponoszonych w związku z zapewnieniem we własnym zakresie dowożenia i opieki niepełnosprawnego syna do placówki zapewniającej mu w pełnym zakresie realizację potrzeby kształcenia specjalnego. Dostrzec wypada, że wspominana nowelizacja u.s.o. wynika z potrzeby indywidualizacji owych kosztów odrębnie w każdym przypadku, co może nastąpić tylko w drodze wzajemnego porozumienia stron. Wreszcie wybór podmiotu realizującego transport ucznia pozostawiony został uznaniu rodziców w tym znaczeniu, że jeśli podejmą się dowozić ucznia we własnym zakresie, to gmina nie może przeciwstawić się temu rozwiązaniu – por. wyroki WSA w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., VIII SA/Wa 614/07 i w Bydgoszczy z 5 czerwca 2008 r. II SA/Bd 211/08).

Z. P. jest osobą niepełnosprawną, posiada stwierdzoną niepełnosprawność sprzężoną, w tym upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim oraz wadę wzroku – dziecko słabowidzące oraz wadę słuchu – dziecko słabosłyszące, co stwierdzono w orzeczeniu z [...] lutego 2015 r., o potrzebie kształcenia specjalnego (Nr [...]), wydanym przez Zespół Orzekający Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w K. Stąd też w/w. znajduje się w sytuacji określonej w art. 17 ust. 3a u.s.o. Osią sporu między stronami jest interpretacja użytego w tym przepisie sformułowania "najbliższa szkoła". Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku NSA w wyroku z 18 grudnia 2014 r., I OSK 1961/14, w którym przyjęto, że na "bliskość" – o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. – składają się zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też element posiadania przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka. W konsekwencji wywiódł, że szkołą najbliższą, o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. – jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu tego przepisu. Podobny sposób rozumienia terminu "najbliższa szkoła" zaprezentowano w komentarzu M. Pilicha do ustawy o systemie oświaty (lex omega 01/2014), stwierdzając że pojęcia tego nie powinno utożsamiać się z geograficzną bliskością szkoły w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka. Jeżeli najbliższa szkoła nie może zapewnić dziecku odpowiednich metod nauki dostosowanych do stopnia jego niepełnosprawności, to uczeń oraz jego rodzice mogą mieć interes prawny w tym, aby dziecko uczęszczało do innej szkoły. Powyższy przepis obejmuje swym zakresem odbiorcę ze wszech miar wyjątkowego. Odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są bowiem dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie upośledzenia umysłowego. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Tylko bowiem opinia lekarza stosownej specjalności, wyrażona w omawianym zakresie, będzie posiadała walor bezstronnego i rzetelnego dowodu. Taką zaś opinię znajdziemy m.in. w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest w nim przecież opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem. Orzeczenie to winno więc stanowić dla organu punkt odniesienia przy dokonywaniu wykładni sformułowania "najbliższa szkoła".

Z przywołanego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego Z. P. wynika, że Zespół zaleca stosować wobec dziecka kształcenie specjalne z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną (uczeń z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, słabowidzący). Realizacja w szkole specjalnej lub w klasie integracyjnej. Wymaga podkreślenia, że zalecenie wobec dziecka kształcenia specjalnego oznacza, że realizacja zaleceń winna odbywać się przede wszystkim w szkole specjalnej. Wskazane jest: a) objęcie dziecka dodatkową pomocą w formie indywidualnych godzin rewalidacji (w formie wspomagania rozwoju najbardziej zaburzonych funkcji); b) prowadzenie indywidualnej terapii psychopedagogicznej; c) prowadzenie systematycznej, indywidualnej terapii logopedycznej; d) zapewnienie systematycznej rehabilitacji ruchowej; e) dostosowania form i metod pracy do aktualnych potrzeb i możliwości dziecka; f) rozwijanie percepcji i koordynacji wielozmysłowej; g) wzmacnianie wydłużania czasu koncentracji uwagi chłopca; h) rozwijanie motoryki małej oraz sprawności manualnej i grafomotorycznej; i) pomoc w nawiązywaniu oraz podtrzymywaniu prawidłowych relacji rówieśniczych; j) łagodne i konsekwentne zachęcanie do dokończenia rozpoczętej czynności; k) wzmacnianie pozytywne również poprzez dostrzeganie włożonego wysiłku.

Z twierdzeń organu, popartych załączonymi do akt sprawy na etapie postępowania sądowego dokumentów, a to oświadczeń dyrektorów szkół: Szkoły Podstawowej nr [...] i nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi oraz Zespołu Szkół Specjalnych Nr [...] oraz statutów tych szkół, wynika jednoznacznie, że wymienione szkoły w pełni umożliwiają realizację zaleconych orzeczeniem z [...] lutego 2015 r., o potrzebie kształcenia specjalnego zaleceń i terapii. Stąd też nie sposób, nie zauważyć, że w realiach niniejszej sprawy Szkoły Podstawowe nr [...] i nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi oraz Zespół Szkół Specjalnych Nr [...] są dla niepełnosprawnej Z. P. szkołami najbliższymi w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., gdyż w pełni pozwalają realizować zalecenia zawarte w przywołanym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a nadto są szkołami bliższymi geograficznie. Tylko bowiem szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu.

Skarżąca nie wykazała, że wskazane przez organ szkoły nie w pełni pozwalają realizować zalecenia zawarte w przywołanym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Bez znaczenia pozostają tu takie elementy jak to, że szkoła jest szkołą nową, w której brak dzwonków międzylekcyjnych itp., skoro wszystkie zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego są w stanie zapewnić bliższe geograficznie szkoły wskazane przez Prezydenta Miasta. Również kwestia liczebności osobowej klas, nie może zostać tu znana za decydującą, skoro liczebność klas w szkołach wskazanych przez organ odpowiada przepisom prawa – § 5 ust. 2 i 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, Dz. U. z 2001 r. Nr 61, 624 ze zm. Nie mają tu zatem znaczenia prywatne poglądy i odczucia strony skarżącej, a jedynie kwestie, czy skarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa.

W ustalonym stanie faktycznym "najbliższą" w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. szkołą zapewniającą pełną realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego są szkoły wskazane przez Prezydenta Miasta K. Wobec tego analiza przytoczonych przepisów ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że czynność Prezydenta Miasta K., odmawiająca zwrotu stronie skarżącej kosztów dowożenia i opieki niepełnosprawnego dziecka do najbliższej szkoły zapewniającej realizację potrzeby kształcenia specjalnego i z powrotem, nie mogła zostać uznana za bezskuteczną.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła A. P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to mianowicie:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016, poz. 1066, dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez dokonanie niepełnej kontroli sądowej – nieuwzględniającej stanu faktycznego sprawy, a z odniesieniem się wyłącznie do wykładni prawa materialnego, co godzi w konstytucyjnie zagwarantowane prawo do sądu, podczas gdy art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. nakazują sądom administracyjnym dokonywać kontroli działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem ex officio, ponad zarzuty i wnioski skargi;

b) art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo tego, że czynność ta została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu, iż wszystkie trzy szkoły publiczne wskazane przez organ spełniają warunki "najbliższej szkoły" w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., gdy tymczasem, żadna z tych szkół nie spełnia tych warunków, a szkołą najbliższą w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. jest NSSP "[...]";

c) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. nr 120, poz. 526 ze zm.) przez ich niezastosowanie oraz nierozważenie słusznego interesu niepełnosprawnego dziecka, nadrzędnego we wszystkich działaniach władz administracyjnych, polegającego na najlepszym zabezpieczeniu warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie Z. P., co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi;

d) art. 146 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne nieuwzględnienie skargi w sytuacji niewykazania przez organ, że najbliższe szkoły w rozumieniu geograficznym zapewniają niepełnosprawnej Z. P. odpowiednie metody pracy oraz nauki, dostosowane do jego indywidualnych potrzeb wynikających ze stopnia niepełnosprawności, potwierdzonych orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z [...] lutego 2015 r. nr [...] (dalej: orzeczenie), podczas gdy wskazane przez organ szkoły publiczne nie stwarzają warunków właściwych dla kształcenia zgodnego z potrzebami córki skarżącej;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wyłącznym przytoczeniu ustaleń organu, przy jednoczesnym braku dokonania własnej oceny tych ustaleń pod względem zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym oraz prawnym, a także w kontekście zarzutów skarżącej, nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi – skutkujące całkowicie dowolną oceną, że wszystkie trzy szkoły publiczne wskazane przez organ spełniają warunek szkoły najbliższej w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o.;

f) art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec nieuwzględnienia uchybienia organu o istotnym znaczeniu dla treści kontrolowanej czynności Prezydenta Miasta K. opisanego w pkt b) petitum skargi kasacyjnej, polegającego na niezasadnym uznaniu ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy, jako odpowiadającego art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o.;

Wskazane błędy procesowe miały istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, bowiem skutkowały naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż Sąd bezpodstawnie zaakceptował stanowisko organu przyjmując, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy przesłanki szkoły najbliższej (w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o.) spełniają szkoły publiczne wskazane przez Prezydenta Miasta K., w konsekwencji czego nie istnieje obowiązek organu zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrotu kosztów dowozu dziecka do NSSP "[...]", do której niepełnosprawna uczennica faktycznie uczęszcza.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że trzeba uznać za arbitralne i pozbawione jakiejkolwiek analizy merytorycznej stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, które wyrażono następującym sformułowaniem: "Z twierdzeń organu, popartych załączonymi do akt sprawy na etapie postępowania sądowego dokumentów, a to oświadczeń dyrektorów szkół: Szkoły Podstawowej nr [...] i nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi oraz Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] oraz statutów tych szkół, wynika jednoznacznie, że wymienione szkoły w pełni umożliwiają realizację zaleconych orzeczeniem z [...] lutego 2015 r., o potrzebie kształcenia specjalnego zaleceń i terapii" (vide s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Analiza treści oświadczeń dyrektorów szkół pozwala stwierdzić, że są one wyłącznie gołosłownym powtórzeniem zaleceń zawartych w orzeczeniu de facto nie znajdującym pokrycia w statutach, wręcz są z nimi sprzeczne i w ogóle nie powinny stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie. Przepisy § 10 pkt 11-14 Statutu SP nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi jednoznacznie przesądzają o braku możliwości prawnych prowadzenia indywidualnego procesu rewalidacyjnego (liczba uczestników zajęć – 4). Zgodnie zaś z § 10 pkt 13 Statutu zajęcia rewalidacyjne obejmują jedynie rewalidację w zakresie mowy. Z § 36 Statutu wynika, że szkoła dysponuje wyłącznie nauczycielem rewalidacji w zakresie mowy. Ponadto z § 22 pkt 2 statutu wynika, że zajęcia dydaktyczno-wyrównawcze czy rewalidacji mowy organizowane są w ramach posiadanych przez szkołę środków finansowych, zatem organizacja tych zajęć jest warunkowa i niepewna. Natomiast niepełnosprawność sprzężona u córki skarżącej wymaga pomocy nie tylko logopedy, ale także ortofonisty i rehabilitanta, których w SP nr [...] brak, a wynika to ze Statutu. Występująca u niej nadwrażliwość na hałas wywołuje konsekwencje dla konkretnych zaleceń, wobec czego w procesie kształcenia powinna zostać uwzględniona m.in. potrzeba wzmacniania koncentracji uwagi. SP nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi – będąca szkołą geograficznie najbliższą – z uwagi na liczebność dzieci w całej szkole (ponad 200 uczniów), także w oddziale integracyjnym (20 osób), nie jest w stanie zapewnić niepełnosprawnej uczennicy potrzebnej jej ciszy i spokoju, a poziom hałasu będzie dla niej zbyt duży, aby uczennica mogła sobie z nim poradzić. Ilość osób w szkole publicznej nie przyczyniłaby się do integracji uczennicy w społeczeństwie (a to kolejne z zaleceń). Hałasu towarzyszącego funkcjonowaniu szkół publicznych nie da się wyeliminować, w konsekwencji żadna szkoła nie jest w stanie wypełnić wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu dotyczącym tej konkretnej uczennicy. Co więcej, w oddziałach integracyjnych (SP nr [...]) są przewidziane tylko 2 godziny rewalidacji na dziecko. Nie jest zatem wiarygodne twierdzenie dyrektorów o tym, że są w stanie zapewnić uczestnictwo dziecka we wszelkiego rodzaju zajęciach rewalidacyjnych i innych zalecanych w orzeczeniu, bowiem fizycznie nie mają do dyspozycji tyle czasu, ile jest potrzebne na ich realizację chociażby w minimalnym stopniu. Z kolei w szkole NSSP "[...]" niepełnosprawna uczennica ma zapewnionych łącznie 12 godzin na oddział (którego liczebność w przypadku córki skarżącej wynosi 5 uczniów), co więcej w szkole tej są również organizowane dodatkowo zajęcia indywidualne (hipoterapia) i grupowe (dogoterapia). W NSSP "[...]" zajęcia rewalidacyjne trwają 60 minut, podczas gdy w szkołach publicznych tylko 45 minut. Reasumując, Z. P. w NSSP "[...]" ma zapewnionych łącznie 780 minut zajęć rewalidacyjnych tygodniowo, a w SP nr [...] miałaby ich zaledwie 90 minut. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nauka dzieci z niepełnosprawnością sprzężoną w szkole z oddziałami integracyjnymi w ogóle nie jest wskazana z uwagi na liczbę uczniów w oddziale, co wynika już tylko z treści § 5 ust. 3 pkt 8) i ust. 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r., które stanowią, że liczba uczniów w oddziałach dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi powinna wynosić od 2 do 4, skoro zatem w oddziale integracyjnym (a tylko takie są w SP nr [...]) uczniów jest od 15-20, to oczywistym jest, że realizacja jakichkolwiek zaleceń w tak dużej klasie nie jest możliwa.

Wedle art. 3 ust. 1 i 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z 20 listopada 1989 r. nakazuje Stronom w działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, traktować jako sprawę nadrzędną najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Państwa-Strony działają na rzecz zapewnienia dziecku ochrony i opieki w takim stopniu, w jakim jest to niezbędne dla jego dobra, biorąc pod uwagę prawa i obowiązki jego rodziców, opiekunów prawnych lub innych osób prawnie za nie odpowiedzialnych, i w tym celu będą podejmowały wszelkie właściwe kroki ustawodawcze oraz administracyjne. Ocena sprawy nie została dokonana przez organ z uwzględnieniem dobra niepełnosprawnej Z. P., a Sąd nie dostrzegł tego braku.

Zajęte przez Sąd stanowisko znaleźć musi odbicie w uzasadnieniu wyroku, dając tym samym wyraz przeprowadzenia pełnej kontroli akt sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd dokonał kontroli stanowiska organu ani w zakresie położenia szkół, o czym mowa powyżej, ani też w zakresie rzeczywiście realizowanych zajęć (i ich wymiana), niezbędnych dla edukacji niepełnosprawnej uczennicy. W uzasadnieniu Sąd nie dokonał subsumcji stanu faktycznego. Poza lakonicznymi uwagami brak jest wskazania, jakie fakty i dowody pozwalają stwierdzić, że szkoły sugerowane przez organ zaspokajają zarówno od względem terytorialnym, jak i merytorycznym potrzeby niepełnosprawnej uczennicy. Niepełne uzasadnienie wyroku budzi poważne wątpliwości co do rozpoznania istoty sprawy w wymaganym zakresie, bowiem na 7 stron uzasadnienia podstawy prawnej i jej wyjaśnienia blisko 5 stron stanowi omówienie formalnej dopuszczalności skargi, kompetencji sądu, interpretacja podstawy materialnej sprawy oraz analiza historycznych zmian przepisów. Powinnością sądu administracyjnego jest takie przedstawienie motywów wyroku, by nie budziło wątpliwości, że kontrola działalności administracji pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476). Ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez dokonanie niepełnej kontroli sądowej – nieuwzględniającej stanu faktycznego sprawy, a z odniesieniem się wyłącznie do wykładni prawa materialnego jest bezzasadny. Zgodnie z tym pierwszym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny I instancji zobowiązany jest do badania zaskarżonego aktu w granicach sprawy bez względu na podniesione zarzuty. Przepis ten można naruszyć wykraczając poza granice sprawy bądź ograniczając się wyraźnie wyłącznie do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dopełnił tego obowiązku, ponieważ dokonał wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonej czynności i wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie ustosunkował się również do podniesionych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Dowodem na to jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że: "Strona skarżąca nie wykazała, że wskazane przez organ szkoły nie w pełni pozwalają realizować zalecenia zawarte w przywołanym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Bez znaczenia pozostają tu takie elementy jak to, że szkoła jest szkołą nową, w której brak dzwonków międzylekcyjnych itp., skoro wszystkie zalecenia wynikające z wymienionego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego są w stanie zapewnić bliższe geograficznie szkoły wskazane przez Prezydenta Miasta", które znajduje uzasadnienie w aktach sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Należy przy tym podkreślić, że skarżąca poza statutem NSSP "[...]", którego treść tylko w znikomym stopniu można odnosić do zaleceń zawartych w orzeczeniu z [...] lutego 2015 r., o potrzebie kształcenia specjalnego (Nr [...]), nie przedstawia jakichkolwiek innych dowodów na okoliczność tego, że to właśnie ta szkoła w zakresie istotnym i znacząco większym stopniu może zapewnić realizację zaleceń zawartych w tym orzeczeniu niż wskazane przez organ szkoły publiczne.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji – por. wyr. SN z 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98 (OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Tak więc, nawet gdyby uznać za zasadne twierdzenie skarżącego, że Sąd I instancji naruszył przywołany przepis, bo poprzestał jedynie na przytoczeniu ustaleń organu administracji, przy jednoczesnym braku dokonania własnej oceny tych ustaleń pod względem zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym oraz prawnym, co nie jest zresztą prawdą, także w kontekście zarzutów skarżącej, bo obydwie szkoły publiczne wskazane przez organ spełniają warunek szkoły najbliższej w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 u.s.o., to i tak nie można byłoby tego zarzutu uwzględnić, bo pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy.

W konsekwencji zarzuty naruszenia art. 146 § 1 i art. 151 p.p.s.a. należało uznać za niemające uzasadnionych podstaw. Przywołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy p.p.s.a. mają charakter wynikowy. Oznacza, że pierwszy z nich ma zastosowanie w sprawie, jeżeli skarżący wykaże, że zaskarżona czynność jest niezgodna z przepisami prawa, a zatem skargę należało uwzględnić. Drugi z nich natomiast Sąd I instancji obowiązany jest zastosować, gdy skarga podlega oddaleniu, tj. jeżeli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. Mówiąc innymi słowy, sąd skargę oddali, jeżeli przeprowadzone postępowanie rozpoznawcze wykaże (brak związania granicami skargi) nieistnienie naruszenia prawa w działalności organu administracji, której skarga dotyczy, albo wyłącznie takie uchybienia przepisom obowiązującego prawa, które nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Skoro w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta K. nie dopuścił się naruszenia prawa, to skargę A. P. należało oddalić.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odstępując od zasądzenia od A. P. na rzecz Prezydent Miasta K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd przyjął, że sytuacja materialna i zdrowotna rodziny skarżącej uzasadnia zastosowanie art. 207 § 2 p.p.s.a. Nie bez znaczenia jest także i to, że podmiotem, na rzecz którego należałoby zasądzić koszty jest organ administracji publicznej, który dysponuje wystarczającymi środkami na finansowanie postępowań sądowych.