Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2201/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ł. M. po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 205/17 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R.T. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VS


UZASADNIENIE

I OSK 2201/17

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 205/17 oddalił skargę R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...] przyznał R. T. świadczenie wychowawcze na dzieci K. T. i P. T. na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. R. T. zwrócił się o ponowne przeliczenie dochodu rodziny w związku z zawarciem związku małżeńskiego. Dochód na osobę wyniósł [...] zł i przekroczył kwotę uprawniającą rodzinę do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Na tej podstawie organ I instancji uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko K. T. za okres od [...] października 2016 r. do [...] września 2017 r.

Z powyższą decyzją nie zgodził się R. T. W odwołaniu od decyzji zarzucił uproszczenie przez organ I instancji zastosowanych przepisów, bez zróżnicowania ich do indywidulanych przypadków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zawiera definicję rodziny, jak również określa sposób obliczania dochodu stanowiącego podstawę do przyznania wnioskowanych świadczeń, które wskazują na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji.

W skardze do Sądu R. T. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...], uchylającą decyzję własną w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Podstawą uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko była zmiana sytuacji dochodowej rodziny. Organ I instancji ustalił, że wnioskodawca zawarł w dniu [...] października 2016 r. związek małżeński. Dokonując ponownego przeliczenia dochodu na członka rodziny, organ I instancji uwzględnił dochód małżonki Skarżącego – M. D. – T., co wpłynęło na przekroczenie kryterium dochodowego. Organ odwoławczy ustalenia te, jak i wyciągnięte na ich podstawie wnioski, w całości podzielił.

Sąd stwierdził, że Skarżący, kwestionując stanowisko organów, podniósł, że organy w sposób nieuprawniony odbierają mu status osoby samotnie wychowującej dzieci i wliczają do dochodu wynagrodzenie małżonki, która nie jest matką tych dzieci, nie przysposobiła ich, a orzecznictwo sądów w tym Trybunału Konstytucyjnego wskazuje na to, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica.

WSA w Rzeszowie uznał skargę za niezasadną. Wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Zgodnie z art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci: organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.

W ocenie Sądu, ustalenie przez organ faktu zawarcia przez wnioskodawcę związku małżeńskiego, a co za tym idzie zmiany sytuacji dochodowej rodziny stanowiło podstawę do zmiany decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka ( ust. 2 ). Na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł.

Na podstawie definicji ustawowych przez pojęcia: dochód należy rozumieć dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych – art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, dochód członka rodziny - przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (pkt 2), dochód rodziny - sumę dochodów członków rodziny (pkt 4), rodzinę - odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców (pkt 16), osobę samotnie wychowującej dziecko - pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem (pkt 13).

W ocenie Sądu I instancji, organy w oparciu o powyższe przepisy w sposób prawidłowy zrekonstruowały prawo do świadczenia wychowawczego, przy ustalaniu dochodu uwzględniając również małżonkę wnioskodawcy. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącego, że jest on osobą samotnie wychowującą dzieci, w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Przeczy temu ustalony przez organy i w zasadzie nie kwestionowany przez Skarżącego stan faktyczny, tj. że w dniu 1 października 2016 r. zawarł związek małżeński oraz treść powołanych przepisów definiujących zarówno rodzinę, jak również dochód rodziny.

Zdaniem WSA w Rzeszowie, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P/18/06, do którego nawiązuje powoływany przez Skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 353/10, dotyczył innego stanu prawnego, jak również innego kontekstu i nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, pomimo tego, że poddany kontroli konstytucyjnej art. 3 pkt 17 u.ś.r. niemal identycznie definiował osobę samotnie wychowującą dziecko, jak art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci: osoba samotnie wychowująca dziecko oznacza "pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka".

Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku stwierdził, że: art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366) w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416; dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych z 2006 r.") , w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit. g ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11).

Art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo:

a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim,

b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem,

do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka.

Art. 29 ust. 1 ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka.

W uzasadnieniu do tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "dedykowanie zaliczek alimentacyjnych tylko osobom wychowanym przez osoby samotnie wychowujące dziecko (niezależnie od tego, jak w szczegółach pojęcie to jest definiowane), z pominięciem osób wychowywanych w rodzinach pełnych jest niezgodne z Konstytucją. Zaliczka alimentacyjna jest formą pomocy państwa, skierowaną do rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i osobistej i dlatego nie powinna być uzależniania od spełnienia innych kryteriów. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, byłoby to jaskrawo niesprawiedliwe zwłaszcza w wypadku rodzin rekonstruowanych (a więc formalnie rzecz biorąc pełnych), funkcjonujących w oparciu o nową więź między rodzicem dziecka i osobą dla dziecka obcą. Dziecko wychowujące się w takiej rodzinie na skutek zmiany stanu cywilnego przez jego rodzica (zawarcia małżeństwa) lub podjętych decyzji życiowych (konkubinatu i wspólnych dzieci z tego związku) traciłoby status osoby wychowywanej przez samotnego rodzica i byłoby pozbawione zaliczki z przyczyn od niego niezależnych, warunkowanych w dużej mierze wolą i decyzjami życiowymi osób dla niego obcych (nowego męża lub konkubenta matki, nowej żony lub konkubiny ojca). Świadczenie to zamiast opierać się na stosunku alimentacyjnym między osobą uprawnioną (dzieckiem) i dłużnikiem alimentacyjnym byłoby, jak argumentuje Trybunał Konstytucyjny, uzależnione od stosunków prawnych lub faktycznych między zupełnie innymi osobami: drugim z rodziców, który je wychowuje i nie ma sądownie zasądzonych alimentów, i jego nowym partnerem życiowym. Zawężenie znaczenia pojęcia samotnego wychowywania dziecka do wychowywania dziecka przez jednego z rodziców (a nie oboje), ale również do samotności w tym znaczeniu, że nie wolno mu założyć rodziny, zdaniem Trybunału, godziłoby w chronione konstytucyjnie dobro, jakim jest ochrona rodziny, a ponadto byłoby zbędne z punktu widzenia celów zaliczki alimentacyjnej, dla której właściwym wskaźnikiem powinno być kryterium dochodowe. Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę na to, że treść kwestionowanych przepisów skłania do stwarzania sytuacji pozorujących rozkład pożycia między małżonkami, po to, by uzyskać pomoc finansową ze środków publicznych".

Zdaniem WSA w Rzeszowie, Trybunał Konstytucyjny oceniał konstytucyjność definicji osoby samotnie wychowującej dzieci zawartej w art. 3 pkt 17 u.ś.r., a nie art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, badając przy tym prawo do zaliczki alimentacyjnej. Natomiast przedmiotem rozstrzygania Sądu w niniejszej sprawie jest definicja osoby samotnie wychowującej dziecko na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - art. 2 pkt 13 ustawy. W ocenie Sądu, z faktu podobnego brzmienia tych definicji nie można automatycznie wyciągać wniosków o adekwatności wykładni Trybunału Konstytucyjnego na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Ta sama treść normatywna może nieść ze sobą inne znaczenie z uwagi na cele jakie mają poszczególne akty prawne. Sąd stwierdził, że inny kontekst, w którym oceniana jest dana treść normatywna wyklucza automatyczne przenoszenie definicji na grunt poza niego wykraczający. Granice wykładni kończą się tam, gdzie mamy pozytywny przepis prawa, który rozstrzyga wątpliwości.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku wyraźnie wskazał na zakres zaskarżenia. Podkreślając z jednej strony brak możliwości samoistnego zaskarżenia przepisów blankietowych - art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zaliczce, wykluczył jednocześnie samodzielność oceny wyrwanego z kontekstu zaliczki alimentacyjnej – art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższe w ocenie Sądu, potwierdza brak uniwersalnego znaczenia przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny wykładni pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko, na gruncie innych niż postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, ustaw.

Ponadto Sąd zauważył, że Trybunał Konstytucyjny badał wcześniej konstytucyjność art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 228, poz. 2255), w kontekście ustawy o świadczeniach rodzinnych: dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04), a mimo to Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 18/06 nie umorzył postępowania ze względu na zbędność orzekania. Podstawą stwierdzenia niekonstytucyjności art. 3 pkt 17 u.ś.r. w sprawie K 16/04 była niejasność i niespójność zapisu: "...który nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka" z regulacją kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wyrok nie dotyczył sytuacji wychowania dziecka z osobą niebędącą rodzicem tego dziecka.

W ocenie Sądu, inne cele jakim służy zaliczka alimentacyjna przemawiać będą za niezależną interpretacją pojęcia osoby samotnie wychowującej dzieci na tle ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

W przypadku zaliczki alimentacyjnej Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając niekonstytucyjność przepisu art. 3 pkt 17 u.ś.r., miał na uwadze ochronę osób uprawnionych do zaliczki alimentacyjnej, które w przeciwnym przypadku zostałyby pozbawione tego prawa. Zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem mającym na celu skredytowanie podstawowych potrzeb w sytuacji braku możliwości wyegzekwowania alimentów przez osobę uprawnioną i zdyscyplinowanie osoby zobowiązanej. Skoro przysługuje dziecku, któremu przyznano alimenty od rodzica, to słusznie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że na to prawo nie powinna mieć wpływu zmiana stanu cywilnego drugiego z rodziców.

W sprawie WSA w Rzeszowie nie znalazł podstaw do analogicznej ochrony. Uznał, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci). Ustawa zawiera zarówno wskazaną na wstępie definicję rodziny, do której zalicza się między innymi małżonek wnioskodawcy, jak również definicję dochodu rodziny, którym jest suma dochodów członków rodziny. W ocenie Sądu, potraktowanie nowego małżonka jako członka rodziny i uwzględnienie jego dochodów przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego nie godzi w wyżej opisane konstytucyjne wartości. Został zrealizowany, przyświecający ustawie cel pomocy rodzinie, bez rozróżnienia i ewentualnie nierównego traktowania rodzin pełnych czy rekonstruowanych, przy uwzględnieniu jedynego kryterium na pierwsze dziecko - kryterium dochodowego.

Sąd I instancji podkreślił, że również Trybunał Konstytucyjny w sprawie P 18/06, kwestionując kryterium stanu cywilnego, jako przesłanki uzależniającej przyznanie zaliczki alimentacyjnej wskazał, że z punktu widzenia celów tej zaliczki, jako świadczenia dla osób najbardziej potrzebujących, właściwym wskaźnikiem powinno być kryterium dochodowe. Przeniesienie pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko wyinterpretowanej na tle zaliczki alimentacyjnej, do regulacji dotyczącej świadczenia wychowawczego, jak chciał Skarżący, prowadziłoby do nieuprawnionego ustalania prawa do świadczenia wychowawczego, jak dla osoby samotnie wychowującej dziecko, podczas gdy pozostaje w związku małżeńskim. W ocenie Sądu, taka interpretacja sprzeciwia się celowi ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

Zdaniem Sądu, interpretacja ta nie narusza art. art. 71 czy 18 Konstytucji, sprzeczność z którymi Trybunał Konstytucyjny zarzucił regulacji art. 3 pkt 17 w kontekście zaliczki alimentacyjnej w sprawie P 18/06, jak i w kontekście świadczeń rodzinnych w sprawie K 16/04. O ile w przypadku zaliczki alimentacyjnej zawarcie nowego związku małżeńskiego prowadziło do pozbawienia dziecka prawa otrzymania zaliczki, to w niniejszym przypadku takie zagrożenie nie istnieje. Zawarcie związku małżeńskiego powoduje powstanie rodziny, dla której pomoc przewiduje ustawa o świadczeniach wychowawczych. Wnioskodawca nie jest postawiony, jak w przypadku zaliczki alimentacyjnej, przed dylematem: nie zawierać związku małżeńskiego i zachować prawo do zaliczki, czy też zawrzeć i pozbawić osobę uprawnioną tego świadczenia. W ocenie Sądu kryterium dochodowe i zaliczenie do dochodu dochodów współmałżonka, niebędącego rodzicem dziecka, nie stoi w sprzeczności z celem ustawy.

Wejście do rodziny małżonka rodzica dzieci nie jest wyłącznie powodem pogorszenia sytuacji materialnej rodziny rekonstruowanej. Wskazują na to przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o majątku wspólnym (o ile pozostają w ustroju wspólności ustawowej), który jest podstawą utrzymania wszystkich dzieci w rodzinie. Powstały stosunek powinowactwa rodzi też po stronie macochy lub ojczyma obowiązek alimentacyjny opisany w art. 144 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

W świetle powyższego - w ocenie Sądu - Skarżący, pozostając w związku małżeńskim nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy w wychowaniu dzieci. Dlatego organy prawidłowo, ustalając prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, uwzględniły zarówno dochód Skarżącego, jak również jego żony.

W dniu 8 sierpnia 2017 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył R.T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a., poprzez zmianę przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].10.2016 r., i przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K. T. na okres od 1.10.2016 r., do 30.09.2017 r., bądź poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko K. T. na okres od [...].10.2016 r., do [...].09.2017 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zarzucił on WSA w Rzeszowie:

Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 13, pkt 16 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 3 oraz art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (zwanej dalej ustawą), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że do kryterium dochodowego rodziny określonego w ustawie przy ustalaniu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, należy zaliczyć również dochód współmałżonka, niebędącego rodzicem dziecka, który w okresie stanowiącym podstawę do przyznania świadczenia nie był członkiem tej rodziny oraz poprzez odmówienie skarżącemu statusu osoby samotnie wychowującej dziecko w sytuacji, gdy skarżący jest wdowcem i zawarł nowy związek małżeński w 2016 r.; prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia ww. przepisów prawa materialnego w okolicznościach niniejszej sprawy powinna prowadzić do wniosku, że dziecko wychowujące się w rodzinie zrekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica, a dochód współmałżonka, niebędącego biologicznym rodzicem dzieci, który tych dzieci nie przysposobił, nie powinien zostać uwzględniony do dochodu rodziny, gdyż celem przedmiotowej ustawy jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka i to ono jest beneficjentem ustawy, wobec czego nie powinno ponosić ujemnych konsekwencji decyzji swojego biologicznego ojca o zawarciu nowego związku małżeńskiego,

2. art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego zastosowanie i uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko skarżącego, podczas gdy w niniejszej sprawie przepis art. 27 ustawy nie powinien znaleźć zastosowania, gdyż faktycznie sytuacja dochodowa rodziny skarżącego nie uległa zmianie, a ponadto nie nastąpiło to w okresie (roku dochodowym), który był brany pod uwagę przy ustaleniu świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, definicja rodziny w ustawie o pomocy państwa w wychowywani dzieci stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej definicji rodziny, co oznacza w istocie, że skarżącemu nadal przysługuje świadczenie.

Odpowiedzi na skargę nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii utrzymania statusu skarżącego R. T. jako osoby samotnie wychowującej dzieci w sytuacji, gdy wziął ślub, a wliczenie dochodów jego małżonka przekraczało kwotę określoną w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2017 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 ze zm., dalej: ustawa).

Wskazać należy, że art. 2 pkt 13 ustawy wskazuje, iż za osobę samotnie wychowującej dziecko ustawa uznaje pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Z kolei definicja rodziny, zawarta w art. 2 pkt 16 ustawy uznaje, że w skład rodziny wchodzą odpowiednio: małżonkowie, rodzice dzieci, opiekun faktyczny dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428). Natomiast do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Wedle tak brzmiących przepisów, wykładnia językowa zdaje się przemawiać za stanowiskiem, że R. T. nie ma prawa do uzyskania świadczenia, określonego w ustawie na pierwsze dziecko, ponieważ nie jest on osobą samotnie wychowującą dziecko. Powyższe stanowisko jest jednak nie do przyjęcia w świetle wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów ww. ustawy z dnia [...] lutego 2016 r.

Po pierwsze, należy wskazać na prokonstytucyjną wykładnię art. 2 pkt 13 ustawy. W tym zakresie skarżący kasacyjnie słusznie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06 (Dz. U. Nr 119 poz. 770). W tym orzeczeniu wskazano, podobnie, jak przepis powołanej wyżej ustawy, sformułowany art. 2 pkt 5 lit. a (podobnie sformułowany, jak przepis powołanej wyżej ustawy) ustawy z dnia z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366) w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416), w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit. g ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny podniósł, że powołane wyżej przepisy w części, w jakiej pomijały m.in prawo osób wychowywanych (tj. dzieci) przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, były niezgodne z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślił, że zaliczka jest świadczeniem wypłacanym dzieciom i osobom uczącym się do 24 roku życia, które mają sądownie przyznane alimenty, ale w praktyce ich nie otrzymują, przez co znajdują się w trudnej sytuacji materialnej (mierzonej dochodem w rodzinie), a ponadto spełniają pozostałe kryteria określone w ustawie. Zdaniem Trybunału, nie do zaakceptowania z wartościami konstytucyjnymi byłaby sytuacja, że "Dziecko (...) na skutek zmiany stanu cywilnego przez jego rodzica (zawarcia małżeństwa) lub podjętych decyzji życiowych (konkubinatu i wspólnych dzieci z tego związku) traciłoby status osoby wychowywanej przez samotnego rodzica i byłoby pozbawione zaliczki z przyczyn od niego niezależnych, warunkowanych w dużej mierze wolą i decyzjami życiowymi osób dla niego obcych (nowego męża lub konkubenta matki, nowej żony lub konkubiny ojca)" (s. 23 uzasadnienia wyroku TK z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06 opublikowane w Internetowym Systemie Aktów Prawnych). Sąd Konstytucyjny wskazał zatem, że nie do przyjęcia w świetle art. 18 i 71 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), jest sytuacja prawna, w której beneficjent środków publicznych, jakim jest dziecko, jest niejako "karane" za wybory życiowe swojego rodzica poprzez pozbawienie prawa do świadczeń.

Wskazać również należy, że w dalszej części uzasadnieniu ww. wyroku TK podniesiono, iż "z punktu widzenia klauzuli ochrony rodziny, zawartej w art. 18 Konstytucji, skłanianie rodzica do poświęcenia swojego życia osobistego w celu zabezpieczenia bytu dziecku (osobie uprawnionej do świadczenia) jest absolutnie niedopuszczalne. Wybór ten oznacza więc albo zdecydowanie się na pewne, choć niewielkie dochody z tytułu zaliczki alimentacyjnej, albo bliżej nieokreślone, choć być może większe, korzyści materialne i społeczne wynikające dla dziecka z założenia przez jego ojca lub matkę nowej rodziny" (s. 28 uzasadnienia wyroku TK z dnia 23 czerwca 2008 r. , sygn. akt P 18/06 opublikowane w Internetowym Systemie Aktów Prawnych). Sąd Konstytucyjny dokonał zatem wykładni art. 18 Konstytucji RP podkreślając, że niedopuszczalna jest również takie postępowanie ustawodawcy, które w istocie stawia mężczyznę lub kobietę mieszkających w Polsce przed dylematem: założenie rodziny, czy też dalsze otrzymywanie świadczeń z budżetu Państwa. Podkreślić bowiem należy, że art. 18 Konstytucji RP statuuje obowiązek ochrony rodziny, rozumianej jako związek mężczyzny i kobiety, przez władze publiczne. Rodzina, co nie budzi wątpliwości, jest bowiem miejscem, które zapewnia idealne środowisko dla realizacji potrzeb życiowych człowieka, ochrony dzieci oraz jak pokazuje historia Polski – jest najlepszym miejscem dla przechowania i przekazania nowym pokoleniom wartości narodowych i społecznych. Dlatego też niedopuszczalna jest sytuacja, w której interpretacja przepisów prawa w istocie zniechęca do założenia rodziny. Nadto wskazuje się w doktrynie, że "władze publiczne mają obowiązek tworzenia systemów pomocy i wsparcia (co akcentują także art. 71 i art. 72), przeznaczania na ten cel niezbędnych środków i twierdzenia odpowiedniej infrastruktury. W realizacji tych zadań nie można podejmować środków o charakterze dyskryminacyjnym lub kolidującym z sensem i rolą wartości określonych w art. 18" ("Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, s. 505). Prokonstytucyjna wykładnia przepisów, mających na celu wspieranie rodziny, powinna być zatem tak prowadzona, aby nie powodować w istocie odmówienia świadczeń tylko z tego powodu, że rodzina powstała i posiada charakter pełny.

Wskazany wyżej art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej posiadał podobne brzmienie jak obecnie obowiązujący art. 2 pkt 13 ustawy. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uprawnioną prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu. Tym bardziej, że cele świadczeń w świetle art. 4 ust. 1 ustawy są takie same jak ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, ponieważ polegają na częściowym pokryciu wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Tak więc ze względu na tożsamość norm, uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP ww. przepisu ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz art. 2 pkt 13 ustawy, w zakresie w jakim uniemożliwia on otrzymywanie świadczenia rodzicowi dziecka, który otrzymywał świadczenie wychowawcze, po zawarciu małżeństwa, uznać można, że mamy do czynienia z niekonstytucyjnością wtórną takiego przepisu.

W takiej sytuacji zarówno orzecznictwo i doktryna przyjmują, że oczywista niezgodność przepisu z Konstytucją wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego na temat analogicznych przepisów, stanowią wystarczającą podstawę do odmowy zastosowania przez sąd administracyjny przepisu ustawowego. W rozstrzyganym przypadku będzie to raczej prokonstytucyjna wykładnia analogicznych przepisów, zgodna z uwagami Trybunału Konstytucyjnego (wyrok Trybunału był tzw. wyrokiem zakresowym). W takim bowiem przypadku nie powinno się oczekiwać, aby sąd miał obowiązek uruchomienia po raz kolejny procedury pytania prawnego (por. R. Hauser, A. Kabat, glosa do wyroku NSA z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2/17; uchwała NSA z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, ONSAiWSA z 2007/1/3; wyroki NSA z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II FSK 2673/11 oraz z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 2048/15). Należy podkreślić, że rolą sądu administracyjnego jest dokonywanie wykładni przepisów prawa w taki sposób, aby ich stosowanie następowało w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi, tzn. nie prowadziło do pozostawiania w obrocie prawnym aktów administracyjnych sprzecznych z tymi zasadami (por. wyroki NSA z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I FSK 383/14 i z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2791/14).

Po drugie, należy wskazać, że zgodnie z art. 144 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682 ze zm., dalej K.r.o.), macocha lub ojczym jest zobowiązany do obowiązku alimentacyjnego wobec dziecka tylko wtedy, gdy wymagają tego zasady współżycia społecznego, a zatem "obowiązek alimentacyjny ojczyma lub macochy nie może wyprzedzać obowiązku alimentacyjnego rodziców dziecka. W sytuacjach odpowiadających zasadom współżycia społecznego dziecko będzie mogło żądać świadczeń alimentacyjnych od swego ojczyma lub macochy w całości lub w części wtedy, gdy jego rodzice nie mogą spełnić swego obowiązku alimentacyjnego albo gdy ich możliwości zarobkowe i majątkowe nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich usprawiedliwionych potrzeb dziecka". (K. Pierzykowski Komentarz do art. 144 K.r.o., Legalis 2018). Pasierb lub pasierbica nie ma z mocy prawa roszczeń o świadczenie alimentacyjne wobec małżonka rodzica, w tym zakresie jak podkreślono w uchwale SN z dnia 4 kwietnia 1968 r., sygn. akt III CZP 27/68 "obowiązek ojczyma (macochy) nie może jednak wyprzedzać obowiązku alimentacyjnego rodziców dziecka, gdyż nie dałoby się to pogodzić z zasadami współżycia społecznego. Dziecko będzie mogło jednak żądać świadczeń alimentacyjnych od swego ojczyma (macochy) w całości lub w części w każdym wypadku, gdy rodzice nie będą mogli spełnić swego obowiązku wobec dziecka albo gdy ich możliwości zarobkowe i majątkowe nie wystarczą na zaspokojenie potrzebnych dziecku lub w konkretnym wypadku uzasadnionych środków utrzymania i wychowania, ale zawsze tylko wtedy, gdy odpowiada to zasadom współżycia społecznego". Obowiązek ojczyma (macochy) wyprzedza jednak obowiązek krewnych, niebędących rodzicami dziecka. Krewni ci jednak będą obciążeni tym obowiązkiem w całości lub w części tylko wtedy, gdy zasady współżycia społecznego nie przesądzą obciążenia tym obowiązkiem w całości lub w części ojczyma (macochy) dziecka" (LEX nr 772). Sąd Najwyższy podkreślił więc, że obowiązek alimentacyjny w pierwszej kolejności spoczywa na rodzicach dziecka, dopiero w sytuacji, gdy jest to wymagane zasadami współżycia społecznego, które zawsze należy ustalać odpowiednio do danego stanu faktycznego - na innych osobach (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 marca 1976 r., sygn. akt III CR 8/76, LEX nr 2008). Skoro zatem ojczym lub macocha nie są wprost zobowiązani do świadczeń alimentacyjnych wobec dziecka współmałżonka – brak jest podstaw, aby uznawać, że w świetle art. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), ich dochód wliczać do dochodu decydującego o przyznaniu świadczenia wychowawczego. Tym bardziej, że w świetle art. 4 ust. 2 ustawy nieprzypadkowo uznano, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu lub faktycznemu opiekunowi dziecka, a nie należy się całej rodzinie. W ten sposób bowiem, świadczenie powiązano z osobą, która przede wszystkim jest zobowiązana do wychowania dziecka.

Po trzecie, wykładania celowościowa wskazuje, że ustawodawca dążył wprost do objęcia świadczeniem jak największej liczby dzieci, jak bowiem wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci "istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia. W konsekwencji świadczenie wychowawcze przysługiwać będzie matce, ojcu, opiekunowi prawnemu dziecka lub opiekunowi faktycznemu dziecka." (Uzasadnienie do projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, Druk Sejmowy Nr VIII/216, s. 7), a zatem ustawodawca dąży do tego, aby jak największa liczba osób skorzystała ze świadczenia, stąd przyznanie go następuje do rąk rodzica lub opiekuna wychowującego dziecko. Ustawa nie wskazuje rodziny, jako w całości uprawnionego do świadczenia, ale właśnie rodzica lub opiekuna, co oznacza, że w przypadku rodziny zrekonstruowanej - nadal biologiczny rodzic dziecka powinien być traktowany, jak osoba samotnie wychowująca dziecko.

W stanie faktycznym i prawnym sprawy zatem należy przyjąć, że okoliczność, iż R. T. zawarł związek małżeński nie ma znaczenia dla zmiany jego sytuacji, gdy chodzi o przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego. Nadal bowiem, co podkreślił Trybunał Konstytucyjny ww. wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06, prawny status jego dzieci jest tożsamy z dziećmi wychowanymi przez jednego rodzica.

W sprawie, wobec uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.