Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2671/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 69 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8, art. 58 § 1pkt 1, art. 182 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 83/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie podjęcia środków zabezpieczających postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

P. J. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB w S.) wobec braku podjęcia środków zabezpieczających w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla osób zamieszkujących lokal znajdujący się w budynku (od strony zachodniej), położonym przy ul. D. [...] w B., gmina S., na działce nr ew. [...], w trybie art. 69 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł m.in. o jej odrzucenie wskazując na jej niedopuszczalność. Uznał, że analiza art. 69 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, że regulacja ta ustanawia specyficzną, dwuetapową procedurę reagowania przez właściwe organy na wystąpienie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien ustalić, że zachodzi konieczność podjęcia działań zabezpieczających oraz przeprowadzić, albo zlecić przeprowadzenie odpowiednich działań, które przeważnie przyjmą postać wykonywania określonych robót przez wyspecjalizowany podmiot gospodarczy. W takiej sprawie, na tym etapie ustawodawca nie przewidział wszczynania przez organy jakiegokolwiek sformalizowanego postępowania administracyjnego, ani zakończenia postępowania decyzją administracyjną. Czynność organu polegająca na podjęciu bądź zleceniu działań zmierzających do usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ma charakter czynności materialno-technicznej. Do wszczęcia postępowania administracyjnego dochodzi natomiast dopiero na etapie obciążania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego kosztami podjętych działań zabezpieczających i dopiero od tegoż etapu do postępowania organu nadzoru budowlanego stosuje się wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 3 września 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 83/21, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odrzucił skargę P. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie podjęcia środków zabezpieczających.

Sąd na wstępie wyjaśnił, że merytoryczne rozpatrzenie skargi następuje po wcześniejszej ocenie dopuszczalności skargi. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

Sąd przytoczył treść art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 P.p.s.a. określający zakres spraw, w których sądy administracyjne dokonują kontroli legalności administracji publicznej, rozpoznają sprzeciwy od decyzji kasatoryjnych organów odwoławczych (§ 2a) sprawują kontrolę sądową w sprawach na podstawie ustaw szczególnych (§ 3) oraz rozstrzygają spory o właściwość i spory kompetencyjne (art. 4 P.p.s.a.), czyli wskazujące na właściwość tych sądów.

Według Sądu, z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 i § 2a P.p.s.a., działania organów administracji publicznej, a także ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a.

Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie rozpoznawana skarga dotyczyła bezczynności PINB w S. w podjęciu środków zabezpieczających oraz wydaniu decyzji administracyjnej o kosztach z tym związanych. Wskazano w niej na art. 69 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a, organ nadzoru budowlanego zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających.

Sąd uznał, że skarga na bezczynność, poprzez niezastosowanie art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 P.p.s.a. Zważył, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach, niż określone powyżej, nie podlega właściwości sądów administracyjnych i winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi materialnoprawnej podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej zastosowanie środków zabezpieczających, tj. podjęcie działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Wprawdzie omawiany przepis nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek niezwłocznego zareagowania na stwierdzony stan zagrożenia ze strony obiektów budowlanych i zapewnienia wykonania niezbędnych czynności, mających na celu zabezpieczenie osób i mienia przed tym zagrożeniem. Niemniej z istoty tego przepisu wynika, że chodzi w nim o podjęcie konkretnych środków zabezpieczających o charakterze wyłącznie technicznym. Przepis ten nie stanowi natomiast podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej zastosowanie takich środków (por. komentarz do art. 69, Arkadiusz Despot-Mładanowicz w: Andrzej Gliniecki (red) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WK 2016 r.).

Stosując niezbędne środki zabezpieczające w sytuacji nagłej, organ nie wydaje więc żadnego aktu administracyjnego w tym przedmiocie. Czyni to podejmując wyłączenie czynność materialno-techniczną, a ta nie podlega kontroli sądowej. Tym samym także skarga na bezczynność polegającą na niezastosowaniu art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego nie podlega kognicji Sądu. Stanowi o tym treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Wobec powyższego Sąd mając na uwadze przedmiot skargi w niniejszej sprawie, skargę odrzucił.

W skardze kasacyjnej wniesionej na powyższe postanowienie skarżący zaskarżył je w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 §1 i § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 22 marca 2021 r. polegającą na nie zastosowaniu art. 69 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. nie podlega właściwości tego sądu i w konsekwencji odrzucenie tej skargi, pomimo iż skarga ta podlega kognicji sądu administracyjnego, jako obejmująca swoim przedmiotem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków, w szczególności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., wynikających z przepisu prawa tj. z art. 69 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które to czynności nie są aktami lub czynnościami podjętymi w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w rozdziałach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V rozdział 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec uchylenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od dokonania kontroli sądowej w sprawie przedmiotowej bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S..

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem Sądu bowiem w jego ocenie, o ile zgadza się, że czynności z art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego miały charakter czynności materialno-technicznej to jednak powinna ona podlegać kognicji sądu administracyjnego a także bezczynność organu w zakresie takiej czynności.

Skarżący przytoczył treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i zgodził się z Sądem, iż czynności podejmowane w trybie art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na zastosowaniu niezbędnych środków zabezpieczających mających na celu, m.in. usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia stanowią czynności materialno-techniczne.

Skarżący wskazał, że czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. podejmowane na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie stanowią czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Czynności PINB podejmowane na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (czynności zabezpieczające) w związku z art. 83 ust. 1 tej ustawy posiadają następujące cechy czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.:

1) nie stanowią decyzji administracyjnej, ani postanowienia,

2) podejmowane są w sprawach indywidualnych, jak chociażby w przedmiotowej sprawie - jeżeli PINB w S., podjąłby celowe czynności zabezpieczające na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane to skonkretyzowanymi ich adresatami byliby: przede wszystkim osoby zajmujące lokal, który powinien być przez nich opróżniony z uwagi na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, właściciel budynku, ewentualnie właściciel czy zarządca obiektu, do którego lokatorzy mieliby być przeniesieni do tymczasowego zamieszkania/pobytu, czy podmioty które mają zastępczo wykonać środki zabezpieczające, np. zabezpieczyć konstrukcję dachu, sufitu czy ścian budynku, tym bardziej, iż organ nadzoru budowlanego osobiście nie wykonuje takich czynności tylko je zleca, bądź nadzoruje;

3) publicznoprawny charakter, gdyż przedmiotowe czynności związane są z realizacją uprawnień, ale też i obowiązków organu administracji publicznej, wynikających z przepisów art. 69 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, są to więc czynności z zakresu administracji publicznej, kwalifikowane dodatkowo ich władczym charakterem, poza tym o publicznoprawnym charakterze czynności zabezpieczających świadczy chociażby możliwość bezpośredniego oddziaływania tych czynności (w zależności od ich rodzaju i sposobu zastosowania) na konstytucyjne wolności i prawa osobiste adresatów, m.in.: gwarancji nietykalności i wolności osobistej, prawa do decydowania o swoim życiu osobistym, oraz gwarancji nienaruszalności mieszkania, oraz ekonomicznego prawa do własności osoby względem których zadania te są realizowane, co zwłaszcza dotyczy mieszkańców zagrożonego budynku;

4) bezpośredni związek z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z obowiązujących przepisów prawa, w przypadku PINB obowiązek zastosowania czynności zabezpieczających w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia wynika wprost z art. 69 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jest to więc związek bezpośredni i ścisły. Uprawnienie dla tego organu sprowadzi się, w szczególności do swobody (ale nie dowolności) doboru rodzaju celowego środka zabezpieczającego i określenia sposobu jego zastosowania. Tylko do właściwości PINB ustawowo należą kompetencje i zadania, o których mowa w art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Pozbawiony jest już ich WINB.

Czyniąc rozważania na temat art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należy mieć na uwadze przede wszystkim dobra prawne jakie ten przepis chroni Bezsprzecznie kluczowym tutaj są życie i zdrowie ludzkie.

Przyjęcie stanowiska, iż zachowanie organu nadzoru budowlanego, które polega na nie podejmowaniu w sposób szybki adekwatnych do zagrożenia, celowych i skutecznych działań w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi, nie podlega kontroli sądu administracyjnego godzi chociażby w konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Podobnie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, należy ocenić przejawianie przez organ pewnych aktywności z powołaniem się na usuwanie wspomnianego niebezpieczeństwa, jednakże pozornych i symulowanych.

Skarżący kasacyjnie uważa, że powyższe wyłączenie spod kontroli sądowo-administracyjnej oznaczałoby, iż na gruncie prawa administracyjnego poza dość słabym instrumentem w postaci skargi z art. 227 i n. K.p.a. nie ma żadnych środków prawnych, które pozwalałyby zwalczać taką bezczynność organu nadzoru budowlanego. Organ w tym zakresie miałby całkowitą swobodę, a raczej dowolność swoich zachowań. Przykładowo pomimo stwierdzenia zagrożenia katastrofą budowlaną w zamieszkałym budynku, organ nadzoru mógłby nie podejmować żadnych czynności zabezpieczających, pozostając praktycznie bez sankcji administracyjno-prawnych.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że działania z art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wyraźnie dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oczywistym jest tutaj ścisły i bezpośredni związek pomiędzy działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z podmiotem podejmującym daną czynność czy nakaz.

Przykładowo jeżeli w budynku mieszkalnym zajmowanym przez ludzi istnieje zagrożenie katastrofą budowlaną np. zawalenie się dachu, to interwencja organu nadzoru budowlanego w trybie art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czy będzie miała formę polecenia ustnego, czy też sformułowanego na piśmie, zarówno nakazu czy też innego polecenia, spowoduje konieczność podporządkowania się temu poleceniu przez jego adresata. Innymi słowy lokator zagrożonego lokalu będzie musiał podporządkować się poleceniu organu, ewentualnie wezwanej pomocniczo Policji i np. będzie zmuszony opuścić (wyjść) zajmowany lokal i przejść do innego wskazanego mieszkania. Podobnie w sytuacji konieczności udostępnienia zagrożonego lokalu na czas wykonywania czynności zabezpieczających. Czynności z art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wyraźnie mogą więc ingerować w sferę kluczowych wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. Nie sposób wyobrazić sobie podejmowania działań w trybie tego przepisu bez bezpośredniego styku uprawnień i obowiązków publicznych ze sferą praw i wolności obywatela. Również zaniechanie tych działań będzie mogło prowadzić do konfliktu z uprawnieniem innego podmiotu.

Dalej wskazano, że choć adresatem działań z art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może być właściciel zagrożonego budynku - organ nadzoru w tym trybie nie może skierować do niego bezpośredniego nakazu czy decyzji administracyjnej, to jednak działanie to zaingeruje (będzie jednostronnie kształtować) również i jego prawa. Przykładowo podjęcie przez organ nadzoru budowlanego w trybie powołanego przepisu czynności zabezpieczających konstrukcje dachu poprzez rozbiórkę części uszkodzonej lub zagrożonej, spowoduje, że nastąpi ingerencja w prawo własności przysługujące jego właścicielowi. I tutaj właściciel nie będzie mógł się temu sprzeciwić korzystając ze środków ochrony prawno-cywilnej czy prawno-karnej. Co więcej, w dalszej konsekwencji osoba ta będzie musiała liczyć się z poniesieniem kosztów tychże działań.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie zakwestionował zawartą w zaskarżonym postanowieniu Sądu I instancji konstatację, że czynności materialno-techniczne z art. 69 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie podlegają kontroli sądowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PINB w S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie.

Zdaniem NSA, skarga kasacyjna P. J. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi zastrzeżeń.

Zdaniem NSA, zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. polegająca na nie zastosowaniu art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. art. 83 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. nie podlega właściwości tego sądu i w konsekwencji podlega odrzuceniu, pomimo iż skarga ta podlega kognicji sądu administracyjnego, jako obejmująca swoim przedmiotem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków, jest niezasadny.

Skarżący przedstawia własną argumentację twierdząc, że jego skarga podlega kognicji sądu administracyjnego bowiem obejmuje ona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków PINB w S. wynikających z art. 69 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego.

Istotą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to czy dopuszczalna jest skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nie podejmuje czynności określonych w art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że skarga na bezczynność dotycząca niepodjęcia środków zabezpieczających w trybie art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest dopuszczalna.

W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że skarga na bezczynność, polegającą na niezastosowaniu przez organ nadzoru budowlanego działań/czynności z art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 P.p.s.a. W szczególności nie sposób zakwalifikować tej bezczynności do bezczynności o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Ten ostatni przepis pozwala na rozpatrywanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (pkt 1 decyzje administracyjne, pkt 2 postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; pkt 3 postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; pkt 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających).

Jak wynika z art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego czynność w postaci zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających podejmowana jest przez organ nadzoru budowlanego, w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a (nieuzasadniona względami technicznymi lub użytkowymi ingerencja lub naruszenie wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych). Zatem przepis ten nie stanowi materialnoprawnej podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego aktu (decyzji/postanowienia) nakazującego zastosowanie środków zabezpieczających, tj. podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Działanie organu sprowadza się do niezwłocznego stwierdzenia, że konieczne jest zastosowanie określonego rodzaju środków zabezpieczających, które mają na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub istniejącej ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a. Przepis ten nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek niezwłocznego zareagowania na stwierdzony stan zagrożenia ze strony obiektów budowlanych i zapewnienia wykonania niezbędnych czynności, mających na celu zabezpieczenie osób i mienia przed stwierdzonym zagrożeniem. Z przepisu tego wynika, że chodzi w nim o podjęcie konkretnych środków zabezpieczających o charakterze wyłącznie technicznym. Przepis ten nie stanowi zatem podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej zastosowanie takich środków. Organ nakazując zastosowanie określonych środków zabezpieczających z uwagi na nagłą konieczność zabezpieczenia życie lub mienia osób (ustnie lub pisemnie) nie wydaje więc żadnego aktu administracyjnego w tym przedmiocie. Organ dokonuje tej czynności podejmując wyłączenie czynność materialno-techniczną (wskazuje określone działania), a taka czynność nie podlega kontroli sądowej. Organ wydaje polecenie określonego działania, którego adresatem może być indywidualna osoba (właściciel budynku, zarządca budynku, lokatorzy) ale nie świadczy to o tym, że podejmowane jest ono w sprawie indywidualnej. To określona sytuacja tj. stan zagrożenia jest impulsem do działania organu a nie indywidualne osoby. One jedynie ponoszą skutki tych środków zabezpieczających np. muszą opuścić zagrożony budynek, a właściciel w odrębnym postępowaniu już w decyzji zostanie obarczony kosztami takiego zabezpieczenia. Zdaniem NSA, zlecone działania mają charakter wewnętrzny a nie publicznoprawny. Organ mocą przyznanych mu kompetencji oddziałuje na sytuację obywatela (ponosi on skutki) ale nie jest on adresatem tego działania. Za adresata można byłoby uznać jedynie współpracujący z organem podmiot gospodarczy, który może dokonywać rozbiórki części obiektu budowlanego stwarzającego zagrożenie. Skoro brakuje elementu charakteru publicznoprawnego oraz indywidualnego wpływu na sytuację podmiotu będącego na zewnątrz względem organu administracji to nie jest to czynność z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Tym samym skarga na bezczynność polegającą na niezastosowaniu art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego nie mieście się w katalogu spraw z art. 3 § 2 P.p.s.a., a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W takim przypadku niedopuszczalne było rozpatrzenie przedmiotowej skargi na bezczynność skoro o bezczynności można jedynie mówić, gdy dotyczy ona spraw wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Skoro bezczynność PINB w S. w zastosowaniu trybu z art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego jest czynnością materialno-techniczną, która nie mieści się w katalogu spraw, do rozpatrzenia których właściwe są sądy administracyjne - wskazane w art. 3 § 2, § 2a, § 3, art. 4 P.p.s.a., to wniesioną skargę na bezczynność należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Ponownie podkreślić należy, że wynikający z art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązek organu dotyczy niezwłocznego zareagowania na stwierdzony stan zagrożenia ze strony obiektu budowlanego poprzez zapewnienie zastosowania niezbędnych środków mających na celu zabezpieczenie osób i mienia przed tym zagrożeniem. Nakaz zastosowania w takiej sytuacji określonych środków zabezpieczających, których celem jest odwrócenie istniejącego niebezpieczeństwa, realizuje się wyłącznie na płaszczyźnie faktycznej a nie prawnej. Jest to konkretne zachowanie np. lokatorów zagrożonego budynku, właściciela budynku, służb ratowniczych czy funkcjonariuszy Policji nakierowane na doprowadzenie do eliminacji zagrożenia. Może przybrać ono postać wykonania czynności koniecznych dla odpowiedniego zabezpieczenia życia i zdrowia ludzi przed zagrożeniem ze strony obiektu, np. opuszczenia budynku. Nie są to czynności podejmowane w ramach określonej przepisami procedury prawnej lecz czynności faktyczne odpowiadające stwierdzonemu zagrożeniu. Czynności te mają ograniczyć zaistniałe zagrożenie tak aby zabezpieczyć narażonych na niebezpieczeństwo ludzi i mienie. W wyniku takich działań faktycznych nie dochodzi do załatwienia sprawy bowiem jest to jedynie odpowiednia reakcja organu na stwierdzone zagrożenie wynikająca z uprawnienia nadanego art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego czynność z art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest zatem czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a w konsekwencji bezczynność w tym przedmiocie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., wymyka się spod właściwości sądu administracyjnego.

Odczytanie normy prawnej wynikającej z regulacji ust. 1 art. 69 Prawa budowlanego sprowadza się do tego, że organ nadzoru budowlanego ma zastosować odpowiednie do sytuacji środki zabezpieczające w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Chodzi jednoznacznie o podejmowanie działań faktycznych, których celem jest odwrócenie istniejącego niebezpieczeństwa. Ustawa nie wskazuje jakie środki mogą lub powinny być zastosowane. Niewątpliwie muszą być one dostosowane do konkretnej sytuacji (por. Prawo budowlane. Komentarz. red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, wyd. IV, zamieszczone w systemie LEX, opubl. WKP 2021). Przy czym odpowiednie środki zabezpieczające muszą stanowić niezwłoczną reakcję właściwego organu na stwierdzony stan zagrożenia. Chodzi tu bowiem o natychmiastowe usunięcie faktycznego zagrożenia, a nie o podejmowanie czynności o charakterze formalnoprawnym. Adresatem omawianej normy nie jest ani właściciel ani zarządca nieruchomości, co do których konieczne byłoby zindywidualizowanie obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. wyrok NSA w Gdańsku z 13.12.2001 r. II SA/Gd 2020/99).

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przepisy nie przewidują wydania nakazu na podstawie art. 69 ustawy Prawo budowlane w trybie decyzji - patrz: wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r. II OSK 634/08. W przepisie art. 69 ust. 1 ani ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie określono formy działania organu w ramach czynności zabezpieczających, a to wskazuje na tezę, iż nie chodzi tutaj o administracyjnoprawną formę działania. Stosując w sytuacji nagłej doraźne środki zabezpieczające organ podejmuje czynności materialno-techniczne, a te nie podlegają kontroli sądowej. Tym samym także i skarga na bezczynność polegająca na niezastosowaniu art. 69 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez PINB w S. była niedopuszczalna. Nie była to bowiem czynność sformalizowana wynikająca z przepisów prawa (określona procedurą) lecz czynność faktyczna organu nadzoru budowlanego, który w sytuacji stwierdzenia niebezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi lub mienia podejmuje we własnym zakresie bliżej niesprecyzowane środki zabezpieczające w celu zażegnania tego niebezpieczeństwa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na samo zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego środka zabezpieczającego skarga nie przysługuje. Dopiero bowiem wydanie przez taki organ decyzji w przedmiocie kosztów obciążających właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego kosztami zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających, pozwala na zakwestionowanie w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego nie tylko ich wysokości, ale przede wszystkim zasadności zastosowania określonych środków jako niezbędnych (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz. red. A. Gliniecki, 3. wydanie, str. 873). Badanie kwestii obciążenia właściciela lub zarządcy kosztami zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających nie ogranicza się do sposobu ustalenia ich wysokości, lecz rozstrzyganie w tym przedmiocie przesądza w istocie o celowości zastosowanych środków (por. wyrok NSA z 25.07.2017 r. II OSK 77/16, LEX nr 2378160; wyrok NSA oz. w Gdańsku z 13.12.2001 r. II SA/Gd 2020/99).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezwłoczne działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, podejmowane przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie stanowią czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Działania te nie dotyczą bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, gdyż nie istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Działanie z art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków skarżącego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy ani nie kończy postępowania administracyjnego. Dopiero wydanie decyzji o kosztach obciążających właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego kosztami zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających pozwala, jak wyżej wskazano, na zakwestionowanie w drodze odwołania zasadności zastosowania określonych środków.

Jak przyjmuje się w piśmiennictwie, na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., akty i czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), ZNSA 2006/2). W sytuacji określonej w art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie potwierdza przysługującego mu uprawnienia do wyboru i zastosowania stosownych środków zabezpieczających.

Wskazać należy, że jedynie na organie nadzoru budowlanego ciąży obowiązek podjęcia adekwatnych do sytuacji środków zabezpieczających, w sytuacji gdy zajdzie konieczność niezwłocznego podjęcia działań mających na celu odwrócenie niebezpieczeństwa. Adresatem jest jedynie organ a nie inny zindywidualizowany podmiot powołujący się na swoje uprawnienie lub obowiązek.

Skoro skarga nie dotyczy bezczynności odnośnie aktów lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., to nie mogła ona zostać rozpatrzona bowiem nie mieści się w zakresie sprawy wskazanej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Wobec tego uznać należy, że wniesienie skargi na bezczynność organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (zob. postanowienie NSA z 13.07.2021 r. III OSK 4764/21, niepubl.; postanowienie NSA z 17.10.2019 r. I OSK 2474/19; postanowienie NSA z 12.01.2012 r. I OSK 2375/11; postanowienie NSA z 15.07.2009 r. II GSK 1101/08, LEX nr 552736).

Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący w istocie zmierza do wykwaterowania osób z lokalu znajdującego się w budynku, którego stan techniczny zagraża przebywającym tam osobom. Obowiązek ich wykwaterowania nie może jednak zostać zrealizowany poprzez powołanie się na obowiązki organów wynikające z art. 69 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego albowiem regulacje z art. 203 i 204 P.p.s.a. odnoszą się jedynie do rozstrzygnięć zawartych w wyrokach a nie postanowieniach, od których przysługuje skarga kasacyjna.