Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3450/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.153, 174, 141 § 4 i 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7,77, 75 § 1, 170 § 3 i 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.2 ust 1 pkt 3, art. 2a, 4 pkt 1 i 2, 38 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 roku skarg kasacyjnych J. W. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 170/15 w sprawie ze skarg J. W. i K. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 170/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi J. W. i K. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż Wojewoda P. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] orzekającą w pkt 1 o zwrocie na rzecz J. W. nieruchomości położonej w R. obr. [...] R. – B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0092 ha, Kw nr [...], stanowiącej własność gminy Miasto R.; w pkt 2 o zwrocie przez J. W. na rzecz gminy Miasto R. zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w kwocie 966,00 zł; w pkt 3 o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność gminy Miasto R., położonej w obr. [...] R. – B., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0161 ha oraz nr [...] o pow. 0,0476 ha Kw nr [...]. W punkcie 4 orzeczono, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej i ewidencji gruntów. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.).

Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem J. W. z dnia 17 listopada 1998 r. o zwrot wywłaszczonej w 1977 r. nieruchomości położonej w obrębie [...] Miasta R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 26 a 19 m2. Uzasadniając wniosek, wskazano na brak zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Po ponownym rozpoznaniu tego wniosku (w sprawie zapadały decyzje organów obu instancji, a także wyroki sądów administracyjnych) Starosta R. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2014 r.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli J. W. oraz K. K. Odwołujący J. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 3 decyzji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność gminy Miasto R. położonej w obr. [...] R. – B., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0161 ha oraz nr [...] o pow. 0,0476 ha objętej Kw nr [...]. Podkreślił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] oraz nr [...] nie stanowi pasa drogowego ul. I. Cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a nieruchomość winna zostać zwrócona stronie.

Odwołanie od pkt I i II ww. decyzji złożył K. K., wnosząc o zmianę pkt 1 poprzez orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obrębie [...] R. – B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0092 ha, objętej Kw nr [...] stanowiącej własność gminy Miasto R. oraz o uchylenie pkt 2 decyzji, ewentualnie o uchylenie powyższej decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...]grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Wyjaśnił, że w sprawie bezsporne jest, że aktem notarialnym z dnia 14 czerwca 1977 r. Rep. A nr [...] J. W. zbył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w obrębie [...] R. – S., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 26 a 19 m2 za odszkodowaniem. Przedmiotowa nieruchomość niezbędna była pod budowę osiedla mieszkaniowego "B. [...]". Z dokumentacji geodezyjnej wynika, że była działka nr [...] odpowiada m. in. działkom nr [...], [...], [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działki te stanowią własność gminy Miasto R., a działki nr [...] i nr [...] pozostają w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w R.

Wojewoda podkreślił, że ustalenie zbędności nieruchomości w powiązaniu z celem wywłaszczenia określonym w treści aktu notarialnego z 1977 r. stanowi wystarczającą przesłankę materialnoprawną do wydania decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości albo o odmowie zwrotu.

Organ wyjaśnił, że działki nr [...] i nr [...] stanowią fragment pasa drogowego ulicy K. I.-O., która od 1 stycznia 1999 r. zaliczona jest do kategorii dróg powiatowych publicznych. Na działkach nr [...] i nr [...] wchodzących w skład pasa drogowego znajduje się jezdnia ulicy, zjazdy stanowiące połączenie drogi z nieruchomościami położonymi przy drodze, chodniki dla pieszych, parkingi i miejsca postojowe, pobocze drogi i zieleń przydrożna. Według MZDiZ w R. istniejące miejsca postoju samochodów, dojścia do budynku, a także znajdujące się za tymi urządzeniami pobocza drogi są urządzeniami drogowymi i pełnią rolę komunikacyjną i nie można uznać, że znajdują się one poza pasem drogowym. Natomiast istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową, które nie stwarzają zagrożenia i nie utrudniają ruchu drogowego mogą pozostawać w dotychczasowym stanie, a przebudowa lub remont tych obiektów wymaga zgody zarządcy drogi – art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 260).

Zdaniem organu istnienie w pasie drogowym jakiegokolwiek obiektu czy urządzenia "nie drogowego" automatycznie nie powoduje, że teren przestaje być pasem drogowym. Fakt, że działki nr [...] i nr [...] stanowią fragment pasa drogowego ulicy O., zaliczonej do kategorii dróg powiatowych publicznych – stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. – powoduje, że Starosta R. prawidłowo, zgodnie z obowiązującym prawem, orzekł o odmowie ich zwrotu. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z art. 2a ww. ustawy wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie.

Odnosząc się do zarzutów K. K. w zakresie zwrotu działki nr [...], Wojewoda podzielił stanowisko Starosty. Wyjaśnił, że działka ta zgodnie z celem określonym w akcie notarialnym z dnia 14 czerwca 1977 r. przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego i stanowić miała teren zieleni. Obecnie działka ta zabudowana jest częścią budynku usługowo-mieszkalnego, wybudowanego przez dzierżawcę tego gruntu – K. K. Zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy dokonać, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia, przeszkodą może być trwałe zagospodarowanie, nawet na cel inny aniżeli wywłaszczenie, ale tylko wówczas gdy zagospodarowanie to zostało dokonane przez podmiot publiczny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego), za publiczne fundusze i na cel publiczny. Każde inne, nawet trwałe zagospodarowanie przez podmiot prywatny za jego fundusze i na jego cel, nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości.

Taka sytuacja wystąpiła w przypadku działki nr [...]. Została ona wydzierżawiona K. K., zezwolono mu na budowę tymczasową pawilonu handlowego, z nakazem rozbiórki po upływie terminu dzierżawy. Kroki podjęte przez Gminę i K. K. mające na celu zniesienie tymczasowości (dzierżawy, zabudowy, zmianę przeznaczenia na cel mieszkalny) miały miejsce już w trakcie postępowania o zwrot tej nieruchomości i dokonane były z zamiarem uniemożliwienia zwrotu. Orzekające w tej sprawie sądy administracyjne uznały, że odmowa zwrotu działki nr [...] ze względu na jej trwałe zagospodarowanie jest niezgodna z prawem, bowiem cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany i nie wystąpiły żadne przeszkody do jej zwrotu.

Wojewoda P., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Jako niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak uwzględnienia w rozliczeniach wartości części budynku posadowionego na zwracanej działce nr [...]. Stwierdził, że z art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1, oraz z art. 140 ust. 2 i ust. 4 z ustawy gospodarce nieruchomościami wynika, iż podmiot publiczny po wywłaszczeniu może wykorzystywać nieruchomość jedynie na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej i realizować inwestycje zmierzające do urzeczywistnienia tego celu. Wyłącznie nakłady związane z realizacją celu publicznego, jakim w rozpoznawanej sprawie jest budowa osiedla mieszkaniowego, powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu rozliczeń w granicach art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest toczące się z wniosku gminy Miasto R. postępowanie przed Sądem Rejonowym w Rzeszowie pod sygn. akt I C 1670/14 o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...], a także postanowienie Starosty R. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] o wstrzymaniu wykonalności decyzji Starosty R. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] dot. zwrotu działek nr [...] i [...] obr. [...] R. – B., gdyż dotyczą innych nieruchomości.

Zdaniem Wojewody na działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka J. Ł. służyłby jedynie przedłużeniu prowadzonego postępowania i nie wniósłby do sprawy niczego nowego. Uchybienie Starosty w nierozpoznaniu przedmiotowego wniosku nie miało wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

J. W. oraz K. K. wnieśli na ww. decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

J. W. zawnioskował o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że działki nr [...] i [...] nie stanowią drogi i winny być mu zwrócone. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 137 ust. 1 i art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak orzeczenia o zwrocie nieruchomości oznaczonych nr [...] i nr [...], mimo uznania ich za zbędne na cel określony w wywłaszczeniu. Wyjaśnił, że działki te wykorzystywane są jako miejsca postojowe przez właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiednich oraz ich klientów.

Zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 1, art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną i interpretację i uznanie, że działki nr [...] i nr [...] stanowią pas drogowy, naruszenie art. 136, art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania celem wyjaśnienia czy, a jeśli tak, to jaka część powyższych działek została zajęta pod drogę. Zarzucił nadto naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w dniu wyznaczonym na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego w zakresie uznania, że nieruchomość zabudowana nie podlega zwrotowi.

K. K. w swej skardze wniósł o uchylenie w całości decyzji Wojewody P. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie pkt I i II oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w sytuacji gdy powstała ona z podziału działki nr [...] (wcześniej działka nr [...]), na której został zrealizowany cel wywłaszczenia – budowa urządzeń infrastruktury osiedla.

Skarżący podkreślił, iż działka jest zagospodarowana w sposób trwały budynkiem należącym do niego i nie jest możliwe dokonanie fizycznego podziału tego budynku na dwie odrębne części. Skarżący zarzucił dokonanie niewłaściwej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że ocena realizacji celu wywłaszczenia winna być dokonana w chwili orzekania o zwrocie, podczas gdy ocena taka winna być dokonana na dzień złożenia wniosku o zwrot. Powyższe spowodowało niewłaściwe ukierunkowanie postępowania dowodowego. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 140 ust. 4 w zw. z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez pominięcie wartości części budynku posadowionego na zwracanej działce nr [...] i nieuwzględnienie nakładów poniesionych na zwracanej nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania, mimo że dokonane zostały w ramach władztwa wykonywanego przez gminę Miasto R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 19 sierpnia 2015 r. stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa zatem obie skargi podlegały oddaleniu.

Sąd I instancji podkreślił, iż w wyroku sygn. akt II SA/Rz 1251/10 WSA w Rzeszowie uznał odmowę zwrotu działki nr [...] za niezgodną z prawem, natomiast odmowę zwrotu działek nr [...] i [...] – za przedwczesną i wskazał, że przedmiot sprawy ograniczony jest tylko do rozstrzygnięcia objętego pkt III decyzji Starosty Powiatu R. z dnia [...] października 2007 r. Oddalając skargi kasacyjne wniesione od powyższego wyroku, NSA (w wyroku sygn. akt I OSK 979/11) podzielił pogląd sądu I instancji, iż odmowa zwrotu działki nr [...] jest niezgodna z prawem, bowiem cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany i nie wystąpiły żadne przeszkody do jej zwrotu. Odnośnie zaś działek nr [...] i nr [...] NSA podkreślił, że uchylenie decyzji nastąpiło z przyczyn procesowych, gdyż odmowa była przedwczesna, orzeczona z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., wobec niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Przedstawiając powyższą ocenę, Sąd I instancji stwierdził, że wskazana ocena została prawidłowo uwzględniona przy wydawaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r., prawidłowo też określony został przedmiot sprawy.

Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Po wejściu w życie Konstytucji RP uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji).

J. W. aktem notarialnym z dnia 14 czerwca 1977 r. Rep. A Nr [...] zbył na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość położoną w obrębie [...] R. – S., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 26 a 19 m2 za odszkodowaniem, niezbędną pod budowę osiedla mieszkaniowego "B. [...]". Działka ta odpowiada obecnie m.in. działkom o numerach: [...], [...], [...], co wynika z dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w aktach administracyjnych. Wspomniane działki stanowią własność gminy Miasto R., przy czym działki nr [...] i nr [...] pozostają w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w R.

Zwrot działki nr [...] nie narusza prawa i dlatego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w akcie notarialnym z dnia 14 czerwca 1977 r. działka ta przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego, stanowić miała teren zieleni, zaś obecnie zabudowana jest częścią budynku usługowo – mieszkalnego wybudowanego przez K. K. Z ustaleń organów obu instancji, mających wsparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, działka została skarżącemu przez Gminę wydzierżawiona pod budowę tymczasową pawilonu handlowego, z obowiązkiem jego rozbiórki po upływie terminu dzierżawy.

W tej sytuacji, w świetle omówionej wyżej przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trafnie organy obu instancji uznały, że na działce nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a co za tym idzie, nie ma prawnych podstaw do odmowy jej zwrotu. Jak podkreślił NSA w ww. wyroku, przeszkodą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być trwałe zagospodarowanie, nawet na cel inny aniżeli wywłaszczenie, ale tylko wówczas, gdy zagospodarowanie to zostało dokonane przez podmiot publiczny za publiczne fundusze i na cel publiczny. Każde inne, nawet trwałe zagospodarowanie, przez podmiot prywatny za jego fundusze i na jego cel, nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Błędnie zatem zarzucono w skardze naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym niezasadny jest wniosek skargi K. K. dotyczący uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu II instancji w zakresie jej pkt 1 i 2.

Zarzuty K. K. co do pkt 2 decyzji wydanej w I instancji, w ocenie Sądu, nie są trafne. Nakłady poniesione przez skarżącego na trwałe zagospodarowania działki nr [...] (skarżący jest jej dzierżawcą) dokonane zostały na jego ryzyko i dlatego pozostają bez wpływu na wartość zwracanej nieruchomości. Wskazane przez skarżącego przepisy art. 140 ust. 4 w zw. z akt 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowią podstawy do uwzględnienia tych nakładów w wysokości ustalonego w decyzji odszkodowania i tym samym nie mogą prowadzić do wzruszenia tego rozstrzygnięcia.

Z wyroków WSA i NSA (II SA/Rz 1251/10 i I OSK 979/11) wynika, że powodem uchylenia wcześniejszych decyzji rozstrzygających o odmowie zwrotu działek nr [...] i nr [...] było niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, czyli podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę po ww. wyrokach, organy administracji nie zaniedbały obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana została zgodnie z regułami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy respektowaniu w wyjaśnianiu wszystkich istotnych okoliczności sprawy reguły wyrażonej w art. 7 k.p.a. Powyższe dawało organom podstawę do dokonania jednoznacznego ustalenia, że zwrot przedmiotowych działek nie jest możliwy.

Stanowiące własność gminy Miasto R. działki nr [...] i nr [...], pozostające w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w R., stanowią fragment pasa drogowego ulicy K. I.-O., zaliczonej z dniem 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg powiatowych publicznych. Na tych działkach znajduje się jezdnia ulicy, zjazdy stanowiące połączenie drogi z nieruchomościami położonymi przy drodze, chodnikami dla pieszych, parkingami i miejsca postojowe, pobocze drogi i zieleń przydrożna. Istniejące miejsca postoju samochodów, dojścia do budynków oraz znajdujące się za nimi pobocze drogi są urządzeniami drogowymi i pełnią funkcję komunikacyjną. Istniejące natomiast w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową, które nie stwarzają zagrożenia i nie utrudniają ruchu drogowego, mogą pozostawać w dotychczasowym stanie, a przebudowa lub remont tych obiektów wymaga zgody zarządcy drogi (art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych).

Przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 2a ustawy o drogach publicznych (ustanawiającej zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie – Skarb Państwa, samorząd województwa, powiatu lub gminy), skoro sporne działki stanowią fragment pasa drogowego z infrastrukturą służącą funkcjonowaniu drogi, odmowa zwrotu tych działek nie narusza prawa.

Skarżący kwestionując ustalenia organów odnośnie tych działek, nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających na obalenie powyższych ustaleń, a tym samym zakwestionowanie legalności ich rozstrzygnięcia. Nadto mija się z prawdą, twierdząc, iż organ nie okazał tych nieruchomości w terenie, co nastąpiło podczas oględzin w dniu 26 marca 2013 r. z udziałem m.in. pełnomocnika skarżącego, który nie wnosił do sporządzonego wówczas protokołu żadnych zastrzeżeń. Bierność strony w tym względzie nie może być poczytana za zaniedbanie organu, zwłaszcza skutkujące wzruszeniem skarżonej decyzji. Argumentacja skarżącego stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem organów, nie mającą wsparcia dowodowego.

Sąd I instancji nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie skarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny wyjaśnia motywy rozstrzygnięcia, wypełniając tym samym warunki określone w tym przepisie.

K. K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 170/15. Skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia wyroku w części oddalającej skargę K. K. i przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy:

‒ art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 139 tej ustawy w zw. z § 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez pominięcie wartości części budynku posadowionego na zwracanej działce nr [...] i w konsekwencji nieuwzględnienie kwestii zwrotu nakładów poniesionych na zwracanej nieruchomości przy ustaleniu odszkodowania pomimo tego, że dokonane one zostały w ramach władztwa wykonywanego przez gminę Miasto R.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów:

‒ art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nierozważenie zarzutów dotyczących zagospodarowania działki nr [...] w sposób trwały budynkiem należącym do skarżącego w kontekście nieważności wydanej decyzji, którą Sąd bierze pod uwagę z urzędu, w sytuacji gdy niemożliwym jest dokonanie fizycznego podziału tego budynku na dwie odrębne części,

‒ art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 153 § 1 P.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutu naruszenia przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., wskutek jego niewłaściwej wykładni i przyjęcie, że ocena realizacji celu wywłaszczenia powinna być dokonana w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji podczas, gdy z prawidłowej interpretacji przepisu wynika, że ocena taka powinna zostać dokonana na dzień złożenia wniosku o zwrot,

‒ art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się przez Sąd do istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów podniesionych w skardze.

Skarżący kasacyjnie zarzucił nadto naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w sytuacji, gdy:

a) powstała ona z podziału działki nr [...] (wcześniej działka nr [...]), na której został zrealizowany cel wywłaszczenia,

b) nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy osiedla, a zatem użycie jej na budowę urządzeń infrastruktury osiedla jest również zgodne z celem wywłaszczenia.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie prawa procesowego, a mianowicie: art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny realizacji celu wywłaszczenia. Organ pominął fakt, że działki będące przedmiotem postępowania powstały z podziału działki nr [...], a ta z kolei powstała ze zmiany oznaczenia działki nr [...] nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia 14 czerwca 1977 r., zatem na nieruchomości objętej niniejszą decyzją zrealizowany został cel wywłaszczenia poprzez dokonanie nasadzeń drzew jarzębiny wzdłuż ul. O. i budowę infrastruktury osiedla. Organ nieprawidłowo przyjął, że trwałe zagospodarowanie działki nr [...] w postaci posadowionego na niej budynku zostało dokonane przez podmiot prywatny, w sytuacji gdy jest ono wynikiem działań gminy Miasto R., w okresie kiedy nie było obowiązku zawiadamiania byłego właściciela o zamiarze przeznaczenia tej nieruchomości na inny cel niż wywłaszczenie. Skarżący jako dzierżawca inwestował w nieruchomość za zgodą gminy w ramach wykonywanych przez nią na zasadzie samodzielności, praw właścicielskich.

K. K. zarzucił ponadto naruszenie prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie podczas oceny materiału dowodowego: postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 1997 r. wraz z projektem zagospodarowania działki [...], na którym zobrazowany jest pas drzew jarzębin potwierdzający, że działka istniejąca na dzień złożenia wniosku, była zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia oraz art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że pominięcie przez organ I instancji wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka J. Ł. na okoliczność, iż w latach 1977-1987 jako pracownik MPGK w R. zajmował się administrowaniem działki nr [...] i dbałością o zieleń, stanowi uchybienie nie mające wpływu na rozstrzygnięcie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ naruszył również art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ w sposób lakoniczny odniósł się do kwestii wpływu nasadzeń drzew jarzębiny wzdłuż ul. O. na zaistnienie negatywnej przesłanki do zwrotu nieruchomości.

Niesłusznie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji uznał, że poniesione przez niego nakłady na trwałe zagospodarowanie działki nr [...] dokonane zostały na jego ryzyko i pozostają bez wpływu na wartość zwracanej nieruchomości. Wadliwe jest dokonanie wyceny jedynie gruntu, w sytuacji gdy zwrócona nieruchomość zabudowana jest budynkiem. Dla oszacowania zwiększenia wartości nieruchomości istotne jest ustalenie, w jakim stanie znajdowała się nieruchomość w dniu wywłaszczenia i w jakim stanie jest w dniu zwrotu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami (art. 140 ust. 4) nie pozwala na pominięcie wartości nakładów poniesionych na zwracanej nieruchomości.

J. W. również wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 170/15.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w razie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – merytoryczne rozpoznanie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

‒ naruszenie przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

‒ naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 pkt. 3, art. 2a, art. 4 pkt. 1 i pkt. 2, art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną interpretację i uznanie, że działki o numerach [...] i [...] stanowią pas drogowy,

‒ błędną ocenę dowodów poprzez uznanie, że pismo Miejskiego Zarządu Dróg w R. jest dowodem na to, iż działki o numerach [...] i [...] stanowią pas drogowy, w sytuacji gdy pismo to nie przesądza tej kwestii,

‒ pominięcie przy ocenie skargi operatu szacunkowego, z którego wynika, że działki nr [...] i nr [...] to użytki budowlane (B, Bp) a nie droga oraz że działka nr [...] w toku postępowania zwrotowego była przez gminę Miasta R. oddawana w dzierżawę osobie prywatnej umową z dnia 23 września 2011 r. nie pod urządzenie drogi,

‒ naruszenie art. 136 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. i uznanie, że zaskarżona decyzja administracyjna jest zgodna z prawem w sytuacji, gdy organy administracji nie przeprowadziły dowodu, który ustalałby, jaki ostatecznie charakter mają działki nr [...] i nr [...], czy są drogą, czy też stanowią pas drogowy (oraz w jakiej części), a operat szacunkowy i umowy dzierżawy przeczą, aby działki stanowiły drogę czy pas drogowy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie – J. W. WSA w Rzeszowie błędnie uznał, że do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] ma zastosowanie przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych oraz że działki te stanowią pas drogowy. WSA dokonał błędnej oceny pisma Miejskiego Zarządu Dróg w R. dotyczącego działek nr [...] i nr [...], z którego wynika, że nie stanowią one drogi czy pasa drogowego, a znajdują się na nich obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową. Także z mapy działek nr [...] i nr [...] wynika, że nie są one pasem drogowym ani drogą publiczną. Część działki nr [...] "skręca" od strony północnej w stronę wschodnią, oddalając się w stosunku do reszty działki od ulicy I.-O. o około 20 metrów. Ten pas gruntu znajdujący się pomiędzy budynkami stanowi w ocenie Sądu drogę publiczną czy też pas drogowy.

J. W. wniósł też odpowiedź na skargę kasacyjną K. K. od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 sierpnia 2015 r., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej K. K. w całości.

Zdaniem J. W., K. K.nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tym postępowaniu zwrotowym. K. K. składając skargę kasacyjną, chce w ten sposób spowodować przewlekłość toczącego się od 17 listopada 1998 r. postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości. Stwierdził, że kwestią tymczasowego budynku postawionego w czasie postępowania zwrotowego zajmował się już sąd administracyjny, przesądzając, że jego istnienie pozostaje bez wpływu na decyzję o zwrocie nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Odstąpienie od tego nakazu jest naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (por. B. Dauter, "Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego", Warszawa 2012 r., str. 433).

W świetle tej regulacji Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw, aby uwzględnić skargę K. K., gdyż opierała się ona na stanowisku kwestionującym ocenę prawną, wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11.

Na obecnym etapie postępowania, ustaleniami poczynionymi w powołanym orzeczeniu związany jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Wynika to z treści art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych również inne osoby. Cytowany przepis dotyczy tzw. prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Gwarantuje ona przy tym zachowanie spójności działania organów państwowych i pewność obrotu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2016 r., sygn. akt I FSK 210/15, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W konsekwencji uznać należało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku prawidłowo zastosował normę wynikającą z art. 153 P.p.s.a. Ocena prawna co do dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych oraz wykładni i zastosowania prawa materialnego, a także wskazania co do dalszego postępowania przyjęte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą być na obecnym etapie postępowania skutecznie kwestionowane, do tego bowiem sprowadzają się podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty. Skarżący kasacyjnie – K. K. podważa w niej prawidłowość prawomocnego rozstrzygnięcia podjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1251/10.

Tak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy oceniać zarzut skargi kasacyjnej K. K. dotyczący kwestii pominięcia wartości części budynku posadowionego na zwracanej działce o nr ewid. [...] i w konsekwencji nieuwzględnienie nakładów poniesionych na zwracanej nieruchomości przy ustaleniu odszkodowania (zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 w zw. z art. 139 u.g.n. w zw. z § 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). W przywołanym wyroku z dnia 21 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wyraźnie, iż nakłady na trwałe zagospodarowanie działki zostały dokonane na ryzyko dzierżawcy i pozostają bez wpływu na wartość nieruchomości.

Podobnie należy zakwalifikować zarzut skargi kasacyjnej K. K. dotyczący wskazania chwili, na którą winna być dokonana ocena realizacji celu wywłaszczenia (zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 153 P.p.s.a.), a także zarzut nierozważenia przez Sąd I instancji kwestii zagospodarowania działki nr [...] w sposób trwały budynkiem należącym do skarżącego w kontekście zaistnienia przesłanki nieważności wydanej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Pierwszy z tych zarzutów dotyka przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ponieważ dla stwierdzenia owej zbędności konieczna jest ocena realizacji celu wywłaszczenia (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.). Kwestia, którą porusza autor skargi kasacyjnej, nie może być już jednak przedmiotem ponownej oceny, gdyż we wspomnianym wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 979/11, Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny uznał, że "odmowa zwrotu działki nr [...] jest niezgodna z prawem, bowiem cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany i nie wystąpiły żadne przeszkody do jej zwrotu". NSA ocenił zatem, że cel wywłaszczenia działki nr [...] nie został zrealizowany. Słusznie w tej sytuacji Sąd I instancji przyjął, że nieruchomość jest zbędna na cel, na który została wywłaszczona oraz że to zagadnienie było już przedmiotem oceny NSA we wskazanym orzeczeniu.

Odnosząc się do problemu zagospodarowania działki nr [...] w sposób trwały, budynkiem należącym do skarżącego, stwierdzić należy, że i ta okoliczność była przedmiotem oceny NSA we wspomnianym wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. Sąd ten bowiem stwierdził, że K. K. początkowo zezwolono na budowę tymczasowego pawilonu handlowego z nakazem – po upływie terminu dzierżawy – rozbiórki, wszelkie zaś kroki zmierzające do zniesienia owej tymczasowości miały miejsce już w trakcie postępowania o jej zwrot i dokonane były z zamiarem uniemożliwienia zwrotu.

Ponadto NSA stwierdził, że trwała rozbudowa wskazanym budynkiem nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, chyba że zagospodarowanie to dokonane zostało przez podmiot publiczny, za publiczne fundusze, na cel publiczny. Skoro zaś przedmiotowa zabudowa została dokonana przez osobę fizyczną (skarżącego kasacyjnie), to trafnie Sąd I instancji przyjął, że brak jest podstaw do orzeczenia o odmowie zwrotu.

Z kolei problem braku możliwości dokonania fizycznego podziału budynku posadowionego na działce nr [...] stanowiącej własność K. K. oraz na spornej działce nr [...] nie był, co prawda, przedmiotem rozważań Sądu I instancji, ale kwestia ta niewątpliwie nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzja o zwrocie działki nr [...] jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały). Zabudowanie zwracanej nieruchomości częścią budynku posadowionego na niej i na sąsiedniej nieruchomości nie stoi na przeszkodzie przeniesieniu prawa własności. Problem, który porusza skarżący kasacyjnie może być rozwiązany na gruncie prawa cywilnego (por. np. uregulowanie zawarte w art. 151 k.c. lub art. 231 k.c).

Nie może też odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W zarzucie tym skarżący kasacyjnie po raz kolejny kwestionuje ustalenie braku realizacji celu wywłaszczenia, twierdząc, iż sporna nieruchomość została wykorzystana pod budowę urządzeń infrastruktury osiedla, dokonano na niej nasadzeń drzew jarzębiny a samo zagospodarowanie działki było wynikiem działań gminy Miasto R. Odnosząc się do tego zarzutu, stwierdzić należy, iż okoliczność realizacji celu wywłaszczenia była już przedmiotem rozważań NSA we wspomnianym wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., a stanowiskiem zawartym w tym orzeczeniu związany jest również NSA rozpatrujący niniejszą skargę kasacyjną. Zgłaszane przez skarżącego wnioski dowodowe zmierzały natomiast do obalenia tezy o niezrealizowaniu na działce nr [...] celu wywłaszczenia.

W przedstawionych okolicznościach skarga kasacyjna K. . nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie jest również zasadna skarga kasacyjna J. W. Spośród zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów ocenie mogą podlegać te tylko, w których wskazane zostały konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego. W związku z powyższym nie poddaje się kontroli kasacyjnej zarzut błędnej oceny dowodów. W zarzucie tym nie wskazano bowiem żadnych przepisów, których naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w związku z podniesionym zarzutem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 3, art. 2a, art. 4 pkt 1 i 2, art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną interpretację i uznanie, że działki nr [...] i nr [...] stanowią pas drogowy, stwierdzić należy, iż w ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że działki te stanowią fragment pasa drogowego ulicy K. I.-O. Fakt, iż na ww. działkach – obok infrastruktury drogowej – znajdują się urządzenia i obiekty budowalne niezwiązane z gospodarką drogową, nie powoduje, że działki te tracą charakter drogi publicznej. Stosownie bowiem do art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie." Brak jest zatem podstaw do uznania, iż okoliczność ta powoduje zmianę charakteru prawnego spornych nieruchomości.

Nie zasługuje nadto na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd I instancji trafnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż działki nr [...] i nr [...] leżą w granicach pasa drogowego. Świadczy o tym pismo Miejskiego Zarządu Dróg w R. z dnia 26 kwietnia 2013 r., które było przedmiotem analizy Sądu Wojewódzkiego, a także wynik oględzin z dnia 26 marca 2013 r. przeprowadzonych z udziałem pełnomocnika skarżącego, który nie wniósł do protokołu żadnych zastrzeżeń i uwag.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.