Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 443/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. N., H. N., Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących M. N.H. N. i Z. N. kwotę 791 zł (siedemset dziewięćdziesiąt jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Podaniem z (...) r. K. i M. P. (dalej łącznie jako: "Inwestorzy") wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego obiektu (budynku usługowo-mieszkaniowego – Poliklinika Chirurgii Plastycznej i Okulistyki) na nieruchomości składającej się z działek geodezyjnych o nr ewid. (...) i (...) (obrębie K., gmina R.).

Decyzją z (...) r., nr (...), Wójt Gminy R. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji) – wskazując jako podstawę prawną: art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p."), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako: "Rozporządzenie"), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowo-mieszkalnego o część usługową na terenie nieruchomości składającej się z działek o nr ewid. (...) i (...), położonych w obrębie geodezyjnym K., gmina R.

W uzasadnieniu wskazano, że w związku z wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie złożone zostały sprzeciwy mieszkańców nieruchomości sąsiednich, tj. E.S., M. i R. M. oraz adwokata P. M. Głównym przedmiotem sprzeciwów był problem dotyczący niewystarczającej liczby miejsc postojowych obsługujących przedmiotową inwestycję, co prowadzi do spadku przepustowości i bezpieczeństwa ul. T. Mieszkańcy odnieśli się również do wzmożonego ruchu samochodowego na ul. T. oraz powodowanego przezeń hałasu, spadku jakości powietrza atmosferycznego oraz problemu występujących tam śmieci. Poruszony został również temat bezpieczeństwa przeciwpożarowego, zasady "dobrego sąsiedztwa", a także kwestia nieważności decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej działki o nr ewid. (...) z (...) r. Organ I instancji wskazał, że w niniejszej decyzji odniesiono się do zagadnień będących przedmiotem decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. "dobrego sąsiedztwa" oraz liczby miejsc postojowych. Zaznaczył, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Dalej Wójt przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując m.in. na: przeprowadzenie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy; sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez uprawnionego urbanistę; uzyskane uzgodnienia: Powiatowego Konserwatora Zabytków (postanowienie nr (...) z (...) r.), Poznańskiego Związku Spółek Wodnych oraz Starosty P. (pisma z (...) r. oraz z (...) r.), a także na fakt odstąpienia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (pismami z (...) r. oraz z (...) r.) od zajęcia stanowiska w sprawie.

Organ I instancji odniósł się także do pisma E. i J. S. z (...) r., którzy sprzeciwili się przedmiotowej inwestycji wskazując na dwie sporne kwestie, dotyczące: ustalenia optymalnej liczy miejsc postojowych oraz tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. W zakresie pierwszej z wymienionych kwestii Wójt wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej. W związku zaś z istniejącym problemem z parkowaniem wzdłuż ul. T., a także biorąc pod uwagę konieczność ustalenia wystarczającej liczby miejsc postojowych, dla optymalnej obsługi projektowanego budynku polikliniki ustalono 15 miejsc postojowych. Oznacza to, że ustalony wskaźnik miejsc postojowych dla terenu inwestycji wyniósł: 1 miejsce postojowe na ca 35 m2 powierzchni usługowej, co, zdaniem organu I instancji, jest wysokim i wystarczającym wskaźnikiem miejsc postojowych dla terenów usługowych. Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, Wójt stwierdził, że analiza urbanistyczna oraz jej wyniki wykazały, iż przedmiotowa inwestycja zasadę tę spełnia.

Od opisanej decyzji Wójta odwołanie wnieśli (jednym pismem): Z.N., H. N. i M. N. (dalej łącznie jako: "Odwołujący" lub "Skarżący"), reprezentowani przez pełnomocnika, adw. P. M. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, 5 i 6 Rozporządzenia – poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mogła być wydana, bowiem spełnione są wszystkie warunki, w szczególności:

– przyjęcie jako odniesienia do analizy projektowanej zabudowy tylko wybiórczo wskazanych działek położonych w znacznym oddaleniu i nie sąsiadujących bezpośrednio z działką zabudowaną budynkiem Polikliniki Chirurgii Plastycznej i Okulistycznej (dalej: "Poliklinika") – podczas gdy w otoczeniu dominuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna;

– przyjęcie wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie maksymalnie 6% tylko w odniesieniu do działki nr (...) – podczas gdy ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż w stosunku do całej powierzchni działek nr (...) i (...), których dotyczy decyzja, ten wskaźnik wynosi 31%, a średni procent zabudowy w stosunku do powierzchni działki, nawet przyjmując błędnie ustalone wartości skrajne, na obszarze analizowanym wynosi 17%;

– przyjęcie szerokości elewacji frontowej wnioskowanej rozbudowy wynoszącą maksymalnie 11,5 m, a łączna szerokość elewacji po rozbudowie wynosić ma 25,5 m – podczas gdy średnia szerokość elewacji frontowej, nawet przyjmując błędnie ustalone wartości skrajne, wynosi 16,2 m;

– przyjęcie, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu stanowią utrzymanie istniejących parametrów i odstąpienie od analizy tych parametrów na działkach sąsiednich – podczas gdy parametry powyższe dla działki nr (...) rażąco odbiegają od sąsiadującej zabudowy;

– ustaleniu, że działka ma dostęp do drogi publicznej – podczas gdy dostępu odpowiedniego dla nowej usługowej (usługi medyczne) zabudowy nie ma;

2) art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. – poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, brak prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, co znajduje swój wyraz w lakonicznej, niejasnej treści i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia, że zaskarżona decyzja mogła być wydana, bowiem spełnione są wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie takich ustaleń;

3) art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej wywodów, które nie uzasadniają racji decyzji organu administracji; w szczególności dotyczy to wywodów odnoszących się do pobieżnej oceny analizy urbanistycznej oraz braku odniesienia się do zarzutów dotyczących naruszenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa,

pełnomocnik Odwołujących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta w całości, ewentualnie o uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik szczegółowo "wyeksplikował" powody, które nie pozwalają zgodzić się z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Ponadto wskazał, że decyzją z (...) r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy swoją decyzję z (...) r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta z (...) r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w skrócie: "d.w.z.z.t.") dotyczącej działki nr 196/14 objętej niniejszym wnioskiem. Następnie wyrokiem z 13 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 550/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. P. na ww. decyzję SKO z (...) r., a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2576/11, oddalił skargę kasacyjną M.P. od ww. wyroku WSA. Dalej pełnomocnik wskazał, że w następstwie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z (...) r. toczy się obecnie postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z (...) r. udzielającej K. i M. P., H. P.-S. oraz J. S. pozwolenia na budowę (w skrócie: "p.n.b.") gabinetu okulistycznego i chirurgii plastycznej, z częścią mieszkalną oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na działkach o nr ewid. (...) i (...), wydanej na podstawie owej nieważnej d.w.z.z.t., zmieniającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w decyzji Wójta z (...) r. Sprawa jest na etapie skargi kasacyjnej do NSA (sygn. akt: II OSK 1535/13) i oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy. W ocenie pełnomocnika Odwołujących, ewentualne stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę istniejącej (a obecnie mającej być rozbudowaną) kliniki chirurgii plastycznej i okulistycznej zlokalizowanej na działce nr (...) będzie miało dalekosiężne konsekwencje, w tym wpływ na niniejsze postępowanie. Tak więc odnoszenie się w zaskarżonej decyzji Wójta do kontynuacji zabudowy istniejącej na działce nr (...), wobec stwierdzenia nieważności d.w.z.z.t. oraz toczącego się postępowania w przedmiocie nieważności pozwolenia na budowę, powoduje, iż analiza pozostałych cech zabudowy, w tym właśnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, winna być sporządzona w całości z uwzględnieniem sąsiadującej zabudowy.

Decyzją z (...) r., nr(...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pełnym zakresie ustalił, mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z normami prawa procesowego i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, mające w sprawie zastosowanie.

Natomiast odnosząc się do treści odwołania SKO podkreśliło, że zarzuty dotyczą tylko i wyłącznie zgłaszanego interesu faktycznego Odwołujących, a nie dotyczą naruszenia interesu prawnego na gruncie u.p.z.p. Tylko takie zarzuty, dotyczące naruszenia interesu prawnego, miałyby możliwość podważenia decyzji organu I instancji. Odwołujący nie wykazali w żadnej mierze, że zamierzenie może wpłynąć na zmniejszenie możliwości zagospodarowania działki nr ewid.(...). Ocenę naruszenia prawa innych stron postępowania dokonuje się pod kątem wskazania naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, w tym przypadku u.p.z.p., a tego w odwołaniu nie stwierdzono. SKO podkreśliło, że pierwszą i wystarczającą przesłanką do odrzucenia zarzutów podniesionych w odwołaniu jest to, że zamierzenie dotyczy rozbudowy istniejącego budynku. Takie zamierzenie nie wpływa w żadnej mierze na sferę korzystania z przestrzeni przez sąsiadów, nawet tych najbliższych, a tym bardziej tych, których działka znajduje się po drugiej stronie ulicy T. Po drugie, zgodnie z wyrokiem NSA z 27 stycznia 2015 r. (sygn. akt II OSK 1535/13) umorzone zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z (...) r. udzielającej K. i M. P., H. P.-S. i J. S. pozwolenia na budowę gabinetu okulistycznego i chirurgii plastycznej z częścią mieszkalną oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na działkach o nr ewid. (...) i (...). Ponieważ wyrok ten potwierdził, że p.n.b. tego budynku pozostaje w obrocie prawnym, to, zdaniem SKO, brak jakichkolwiek podstaw do negowania tego faktu w postępowaniu odwoławczym w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącego legalnie budynku. Z kolei podnoszone w odwołaniu negatywne skutki przestrzenne dla mieszkańców i zacienianie, będą przedmiotem badania na etapie uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1a–d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W skardze na opisaną decyzję SKO, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Z. N., H. N. i M. N., reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, przytaczając zarzuty tożsame z podniesionymi uprzednio w odwołaniu, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta, a także o zasądzenie od SKO kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżących powtórzył in extenso argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu. Ponadto, w nawiązaniu do twierdzeń organu II instancji, podkreślił, że sprawa na etapie skargi kasacyjnej do NSA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z (...) r., zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 1535/13 i rozpoznana na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r., została rozstrzygnięta w ten sposób, iż oddalono skargę, tylko i wyłącznie z uwagi na brak statusu strony Z.N., a nie dlatego, iż ww. decyzja jest zgodna z przepisami prawa, na co wskazuje SKO. Mając zaś na uwadze wywody skargi i treść odwołania za kuriozalne, zdaniem pełnomocnika Skarżących, uznać należy stwierdzenia SKO, jakoby w odwołaniu nie wskazano konkretnych naruszeń prawa materialnego, tj. u.p.z.p. Takie stwierdzenie wskazuje, iż organ odwoławczy w ogóle nie zapoznał się z treścią odwołania. Z kolei odnosząc się do stwierdzenia w zaskarżonej decyzji, jakoby zarzuty Skarżących nie mogły być uznane za uzasadnione, bowiem zamierzenie inwestycyjne dotyczy rozbudowy istniejącego budynku i nie wpływa na sferę korzystania z przestrzeni przez sąsiadów, pełnomocnik Skarżących wskazał, że już istniejąca, ogromna zabudowa koliduje z zabudową sąsiadującą, stanowiąc rażące naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, natomiast po planowanej rozbudowie zabudowa ta wpłynie w sposób jednoznacznie negatywny na korzystanie z terenu przez sąsiadów.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także stwierdzając, że skarga jest tożsama co do zarzutów z treścią odwołania Skarżących, i nie zawiera żadnych nowych przesłanek ani elementów dowodowych, które mogłyby podważyć prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym.

Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie może się ostać w obrocie prawnym. Przede wszystkim dlatego, że jest ona wewnętrznie sprzeczna, gdyż treść jej uzasadnienia w istocie podważa prawidłowość rozstrzygnięcia – co sprawia, że zaskarżona decyzja de facto wymyka się kontroli sądowej. Oto bowiem organ II instancji, na skutek odwołania wniesionego przez Skarżących, rozpatrzywszy ponownie sprawę w pełnym zakresie (co wyraźnie zadeklarował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z faktu wydania takiego ("merytorycznego") rozstrzygnięcia wynika, że organ II instancji uznał, iż Skarżący byli legitymowani do wniesienia odwołania, a więc że w przedmiotowym postępowaniu przysługiwał im przymiot strony, co w świetle art. 28 k.p.a. jest równoznaczne z uznaniem posiadania przez Skarżących interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Natomiast odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził expressis verbis, że Skarżący nie wykazali swego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Pokreślił, że przedmiotowe "zamierzenie dotyczy rozbudowy istniejącego budynku. Takie zamierzenie nie wpływa w żadnej mierze na sferę korzystania z przestrzeni przez sąsiadów, nawet tych najbliższych, tym bardziej tych, których działka znajduje się po drugiej stronie ulicy T." Logiczną konsekwencją takiego stanowiska – w istocie odmawiającego Odwołującym przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. – powinno być jednak umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała NSA(7) z 05.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119), a nie, jak uczyniło to SKO, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym miejscu należy podkreślić, że w myśl art. 127 § 1 k.p.a. "[o]d decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji". Z cytowanego przepisu wynika jasno, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego też, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności powinien je zbadać w postępowaniu wstępnym pod względem formalnoprawnym – czy jest ono wniesione prawidłowo, w tym także, czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czyli stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustawowym bowiem warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest, poza innymi przesłankami, wniesienie go przez stronę postępowania, gdyż wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony (przy braku odwołania którejkolwiek ze stron postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją organu pierwszej instancji) powoduje bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu pierwszej instancji. Rozpatrzenie natomiast przez organ odwoławczy środka zaskarżenia od ostatecznej decyzji administracyjnej, wniesionego przez nieuprawniony podmiot, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., (zob. wyrok NSA z 15.05.2012 r., I OSK 708/11 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Powracając do oceny zaskarżonej decyzji SKO należy wskazać, że brak pogłębionej analizy i niezajęcie przez organ II instancji jednoznacznego stanowiska w kwestii posiadania (bądź nie) przez Odwołujących interesu prawnego legitymującego do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a w szczególności do skutecznego wniesienia odwołania, skutkowały koniecznością uchylenia tej decyzji przez Sąd. Albowiem sąd administracyjny, powołany ustrojowo do kontroli działalności organów administracji przez pryzmat kryterium legalności (zgodności z prawem), nie może zastępować organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy – w tym przypadku w dokonaniu jednoznacznej oceny, czy Skarżący byli legitymowani do skutecznego wniesienia odwołania. Kwestia ta w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymagała pogłębionej analizy, której organ II instancji (a wcześniej organ I instancji) niezasadnie zaniechał, uniemożliwiając tym samym Sądowi merytoryczną kontrolę i wyrażenie wiążącego poglądu w tej kwestii, gdyż na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne, wobec braku jednoznacznego, należycie umotywowanego stanowiska organów administracji.

Dlatego jedynie ubocznie należy zauważyć, że, wbrew spotykanym niekiedy zapatrywaniom, nie jest tak, że w każdym przypadku przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy posiadają właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących blisko czy wręcz bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Nie ma w tym zakresie żadnego "automatyzmu", lecz kwestia ta winna podlegać każdoczesnemu badaniu przez organ w kontekście dyspozycji art. 28 k.p.a. W praktyce wymaga to przeanalizowania w każdym przypadku, czy dane działki znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Jak bowiem wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością (w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości) mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 22.02.2012 r., II OSK 2331/10; z 19.05.2010 r., II OSK 917/09; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 –CBOSA; por. także uchwałę NSA(5) z 25.09.1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 154). Nie ulega przy tym wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być w konkretnym przypadku również prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste (por. wyrok NSA z 30.11.2010 r., II OSK 1792/09, CBOSA). W szczególności należy więc przyjąć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie miał interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w tych postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok WSA z 31.10.2012 r., II SA/Wr 597/12, CBOSA).

W niniejszym postępowaniu kwestii istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w odniesieniu do właścicieli działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, w tym interesu prawnego Skarżących będących właścicielami działki nr (...) sąsiadującej "przez drogę" (ul. T.) z tym terenem, organy w wymaganym zakresie nie przeanalizowały, tj. nie zbadały (organ I instancji – w ogóle; zaś organ II instancji – dostatecznie wnikliwie) czy (a jeśli tak, to w jaki sposób) planowana inwestycja będzie oddziaływać na te działki. Nie można przy tym zgodzić się z generalizującym i nazbyt kategorycznym stwierdzeniem organu II instancji, jakoby zamierzenie polegające na rozbudowie istniejącego budynku "nie wpływało w żadnej mierze" na sferę korzystania z przestrzeni przez sąsiadów. Wszystko zależy bowiem od charakteru, skali i przeznaczenia takiej rozbudowy, co każdorazowo powinno podlegać wszechstronnemu zbadaniu przez organy administracji, a czego w niniejszym postępowaniu organy zaniechały. Oczywiście na tym etapie postępowania administracyjnego – tj. po wniesieniu odwołania przez Skarżących – pierwszorzędne znaczenie miało zbadanie tej kwestii przez organ II instancji w odniesieniu do Skarżących.

O tym, iż kwestia posiadania (bądź nie) interesu prawnego przez Skarżących w kontrolowanym postępowaniu nie jest tak oczywista, jak zdaje się to przyjmować organ II instancji, przekonuje fakt, że w dwóch wcześniejszych postępowaniach administracyjnych związanych z przedmiotową inwestycją (budową Polikliniki) – tj. dotyczących: (1) stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R.(...) r. zmieniającej decyzję tego organu z (...) r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; oraz (2) stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z (...) r. udzielającej pozwolenia na budowę – kwestia ta była każdorazowo przedmiotem sporu pomiędzy stronami, który ostatecznie był rozstrzygany przez sądy administracyjne, przy czym w każdym z tych postępowań w sposób odmienny. Należy bowiem zauważyć, że:

ad (1) w odniesieniu do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z (...) r. zmieniającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu sądy obu instancji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 13.09.2011 r., IV SA/Po 550/11, oraz wyrok NSA z 19.04.2013 r., II OSK 2576/11) uznały, że okoliczności rozpoznawanej sprawy, w tym zwłaszcza związane z funkcjonowaniem Polikliniki utrudnienia w korzystaniu z własnym domów przez jej sąsiadów (ulica T. służy za miejsce postojowe wobec braku dostatecznej liczby takich miejsc przed kliniką; samochody zastawiają wjazdy na okoliczne posesje itp.), przemawiały za uznaniem, że Z. N., jako właściciel nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym położonym vis-a-vis kliniki ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji "zmieniającej" warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie NSA w przywołanym wyroku przesądził, iż oceny tej należało dokonywać (i faktycznie została ona przeprowadzona) na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, a więc pod rządem ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 89, poz. 415, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.z.p."). Zarazem NSA podkreślił, że "[a]ktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...), przewiduje wydawanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o zupełnie inne, niż poprzednio obowiązujące przesłanki materialno-prawne, a to te przesłanki są miernikiem istnienia konieczności ochrony sytuacji prawnej jednostki. Przede wszystkim, w obecnym stanie prawnym, decyzji, o której mowa, nie wydaje się w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie będzie przesadnym więc stwierdzenie, że decyzje wydawane w oparciu o u.z.p. nie są w pełni takimi samymi aktami, jakie wydawane są na gruncie u.p.z.p.";

ad (2) w odniesieniu do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z (...) r. udzielającej pozwolenia na budowę sądy obu instancji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 28.01.2013 r., VII SA/Wa 2109/12, oraz wyrok NSA z 27.01.2015 r., II OSK 1535/13) uznały, że brak podstaw do przyznania Z. N. statusu strony postępowania. Godzi się podkreślić, że także w tym przypadku oceny tego statusu dokonywano na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, tj. przede wszystkim na podstawie art. 28 k.p.a. – a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który wszedł w życie dopiero z dniem 11 lipca 2013 r. – jak i przepisów Rozporządzenia, z jednoczesnym uwzględnieniem treści art. 5 Prawa budowlanego w wersji obowiązującej na datę wydania ww. decyzji. Na tym tle normatywnym NSA w ww. wyroku stwierdził, że organy administracji dokonały zasadnej kwalifikacji charakteru interesu Z. N., jako interesu faktycznego. Ocenił, że "[p]odniesione zarzuty dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia dotyczą interesu faktycznego a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm przyznających ochronę osobie trzeciej. Nie zostały naruszone warunki techniczne w przedmiocie zachowania odległości, nie podważono wadliwości ustaleń w zakresie prawidłowości obliczeń tzw. «linijki słońca» oraz zaciemnienia. Podnoszone utrudnienia co do zwiększenia ruchu, większej trudności w parkowaniu, rodzaju przeznaczenia obiektu, jego wymiarów nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego."

Należy podkreślić, że istotne różnice zachodzące pomiędzy ww. postępowaniami administracyjnymi a postępowaniem administracyjnym tu kontrolowanym – wyrażające się zwłaszcza w tych (poszczególnych) postępowań różnym: charakterze (postępowania nadzwyczajne – postępowanie zwykłe), przedmiocie (postępowania lokalizacyjne – postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę) oraz stanie prawnym, a także w odmiennych stanach faktycznych (budowa Polikliniki – jej rozbudowa) uniemożliwiają, w ocenie Sądu, proste przeniesienie konkluzji wypracowanych w decyzjach kończących ww. postępowania i w oceniających je wyrokach sądów administracyjnych na grunt rozpoznawanej sprawy. W szczególności nieuprawnionym byłoby "automatyczne" przyjęcie, że skoro organy i sądy administracyjne uznały, iż Z.N. dysponuje interesem prawnym legitymującym do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej z (...) r., to tym samym legitymuje się on (oraz pozostali Skarżący) takimże interesem w kontrolowanym tu postępowaniu lokalizacyjnym. Jak to już wyżej wskazano, kwestia ta wymaga wnikliwego, autonomicznego zbadania przez organ II instancji, z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, a także projektowanego charakteru i skali oraz przewidywanej uciążliwości planowanego przedsięwzięcia (rozbudowy Polikliniki) dla nieruchomości Skarżących.

Brak tych rozważań w zaskarżonej decyzji narusza przepisy art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego ich adwokata, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461, z późn zm.) w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictw dla ww. pełnomocnika (3 x 17 zł) – łącznie 791 złotych.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji – uwzględniając powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne – należycie wyjaśni i rozstrzygnie w sposób spójny i jednoznaczny, czy Skarżący mają interes prawny legitymujący ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, organ rozpozna merytorycznie odwołanie Skarżących, w tym ustosunkuje się merytorycznie do podniesionych w nim zarzutów. W razie zaś odpowiedzi negatywnej – umorzy postępowanie odwoławcze. W każdym przypadku podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadni, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.