Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 610/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 11 lipca 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego A. N. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. N. (zwanego dalej również skarżącym) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 9 października 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 11 lipca 2017 r., nr [...], odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 12 maja 2016 r. A. N. wystąpił do PINB w powiecie opolskim z prośbą o ustalenie, czy okna i taras budynku należącego do M. i Z. B. przy ul. [...] w [...] są zgodne z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. Wskazał, że część przedmiotowego budynku została zaadaptowana z budynku gospodarczego (chlew) na budynek mieszkalny. Ponadto zaznaczył, że budynek ten znajduje się w odległości 3,6 m od jego budynku.

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych (taras + okna) w ww. obiekcie pod kątem zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego i warunków technicznych, o czym zawiadomiono strony pismem z dnia 22 czerwca 2016 r., organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 5 lipca 2016 r. oględziny. Jak wynika z protokołu oględzin, stwierdzono m.in., że sporny budynek jest własnością M. i Z. B. od 1987 r. W 2008 r. w budynku wykonano roboty budowlane polegające na wykuciu otworu na drzwi balkonowe o wymiarach 160 cm x 210 cm. Węgarek okna jest w odległości 4,10 m prostopadle do granicy sąsiedniej działki a należącej do M. i A. N. Nad istniejącym wejściem wykonano wylewkę wraz z montażem balustrad, wykonując w ten sposób taras z wejściem z pierwszego piętra. Na powyższe roboty inwestorzy nie uzyskali pozwolenia od Starosty [...]. Po powodzi w 1997 r. wykonano także - oprócz remontu posadzek - ocieplenie budynku i remont dachu. Organ ustalił też, że w ścianie budynku są dwa otwory okienne o wymiarach 150x150 oraz małe okienko 50x50 bezpośrednio w granicy z sąsiadem. Dwa okna zostały powiększone do obecnych wymiarów w miejscu okienek 50x50 po powodzi w 1997 r.

W dniu 18 lipca 2006 r. pełnomocnik M. B. przedłożył trzy oświadczenia (M. W., E. K. oraz T. Ś.), a w dniu 22 września 2016 r. wpłynęły do organu dwa oświadczenia (I. K. i E. S.), wskazujące, że przedmiotowe otwory okienne nie były powiększane. Natomiast A. N. przedłożył cztery oświadczenia (T. K., J. H., A. G. i A. K.), zgodnie z którymi okna te były powiększane, a część budynku nie spełniała funkcji mieszkalnej, tylko gospodarczą. W toku rozprawy administracyjnej w dniu 26 września 2016 r., świadkowie potwierdzili złożone oświadczenia.

Dnia 7 listopada 2016 r. PINB dokonał ponownych oględzin i ustalił, że dwa otwory okienne posiadają wymiary 120 cm x 100 cm, a jeden 52 cm x 59 cm (wysokość x szerokość). Pełnomocnik M. N. wniósł o dokonanie analizy zmiany sposobu użytkowania budynku i wskazał, że wykonanie tarasu według niego było samowolą budowlaną. Ponadto organ stwierdził, że na dachu zamontowano balustrady drewniane jako zabezpieczenie przed upadkiem, a zadaszenie nie było powiększone i jest w takim samym stanie jak w chwili zakupu budynku.

Poza tym, na wezwanie organu, Wójt Gminy [...] oraz Starosta [...] poinformowali o nieposiadaniu dokumentacji dotyczącej wniosku o zmianę sposobu użytkowania części gospodarczej na mieszkaniową dla spornego obiektu. Dodatkowo Starosta [...] wyjaśnił, na podstawie przeprowadzonej modernizacji istniejącej ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla Gminy [...] w 2014 r., że na przedmiotowej działce została założona kartoteka dla budynku garażu, mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku niemieszkalnego.

Decyzją z dnia 9 lutego 2007 r., nr [...], PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe.

W wyniku odwołania wniesionego przez M. N., OWINB przeprowadził w dniu 9 maja 2017 r. dodatkowe oględziny obiektu, podczas których ustalił, że na stropie ganku wykonany został taras z desek drewnianych o wymiarach sz. 14 cm i gr. 3,2 cm, ułożonych na czterech legarach drewnianych, zamocowanych za pomocą wkrętów. Barierki drewniane posiadają wysokość 98 cm. Taras w obrębie barierek posiada wymiary 5,82 m x 1,70 m. Powierzchnia całego deskowania, posiadająca wymiary 7,57 m x 2,05 m, wynosi 15,52 m² i pokrywa całą powierzchnię dachu przedsionka. Na taras prowadzi otwór drzwiowy o wymiarach 160 cm x 207 cm, w który wbudowane są drzwi dwuskrzydłowe (balkonowe). Na ścianie tarasowej znajduje się otwór okienny ze skosem o szer. 69 cm i wys. 120 cm. Według oświadczenia pełnomocnika M. B. taras wraz z otworem drzwiowym powstał ok. 1998 r. (po powodzi w 1997 r.). Wcześniej dach nad gankiem nie był użytkowany jako taras. Dodał, że przykrycie dachu stanowi płyta żelbetowa, a okno na tarasie zostało wykonane w tym samym czasie, co drzwi balkonowe i taras. Ponadto organ stwierdził, że zewnętrzne i wewnętrzne oględziny ścian i stropu w obrębie tarasu nie wykazały pęknięć czy zarysowań. Drzwi tarasowe wychodzą w kierunku podwórka M. i Z. B. W ścianie od strony działki A. i M. N. znajdują się trzy otwory okienne. Dwa o jednakowych wymiarach 112 cm x 135 cm oraz jedno o wymiarach 59 x 52 cm. Pełnomocnik właściciela oświadczył, że okna istniały w budynku w niezmienionych wymiarach co najmniej od chwili zakupu nieruchomości przez M. i Z. B., czyli od 1987 r. Dwa większe okna wyposażone są w rolety zewnętrzne. Pełnomocnik M. N. wskazał, że ganek, na którym został wykonany taras został powiększony, a drzwi wejściowe zostały przesunięte ze strony ogrodu na stronę ul. [...]. Ganek został dobudowany do garażu A. N. Skarżący dodał, że otwory okienne były mniejsze i znajdowały się w budynku użytkowanym jako gospodarczy, który nadal jako taki figuruje w ewidencji. Natomiast ganek został powiększony wraz z budową tarasu, zaś okna powiększane były trzykrotnie.

Następnie, decyzją z dnia 16 maja 2017 r., nr [...], organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na konieczność rozdzielenia sprawy na trzy postępowania, tj. w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku z gospodarczego na mieszkalny, zmiany sposobu użytkowania tarasu oraz powiększenia okien w ścianie leżącej od strony działki sąsiedniej.

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r., nr [...], PINB - na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.]), zwanej dalej K.p.a. - rozdzielił postępowanie administracyjne na trzy postępowania, w tym o numerze [...] w sprawie zmiany sposobu użytkowania stropodachu nad wiatrołapem budynku mieszkalnego na taras oraz drzwi balkonowych i okna wychodzących na ten taras.

Kolejną czynnością PINB w ww. sprawie było wydanie decyzji z dnia 11 lipca 2017 r., nr [...], którą odmówiono nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.]), zwanej dalej Prawem budowlanym. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i uznał na podstawie analizy zebranych dowodów, że inwestorzy nie naruszyli przepisów Prawa budowlanego i warunków technicznych. Organ stwierdził, że na wybicie okna, czy też jego powiększenie w budynku jednorodzinnym wymagane jest dokonanie zgłoszenia i przedstawienie projektu. Ponadto wskazał, że zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy. Natomiast ściana, w której znajduje się przedmiotowe okno nie jest ścianą zwróconą w kierunku działki sąsiedniej, a jest do niej prostopadła. Organ wskazał również, że stan faktyczny i ustalenia organu nie budzą wątpliwości i nie są negowane przez strony postępowania. Dalej argumentował, że zgodnie z orzecznictwem i praktyką do sprawy zastosowanie znajduje art. 51 Prawa budowlanego. Stwierdził też, że sporne roboty budowlane, pomimo iż zostały wykonane z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, są zgodne z warunkami technicznymi, a zatem nie są wymagane dodatkowe czynności mające na celu doprowadzenie ich do stanu właściwego. Dlatego - zdaniem organu - nie ma podstaw do nałożenia na inwestora nakazu wykonania obowiązku, a tym bardziej nakazu rozbiórki.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. N. podniosła, że organ nie dokonał jakiejkolwiek analizy zgodności z prawem samowolnie wykonanego tarasu, w tym sprawdzenia nośności stropu oraz prawidłowości wykonania powiększonych otworów w ścianie budynku. Organ nie odniósł się również do zarzutów dotyczących powiększenia ganku oraz odległości tarasu od granicy z działką sąsiednią. Poza tym PINB autorytatywnie ustalił, że nielegalnie wykonane roboty wymagały jedynie zgłoszenia. Natomiast w czasie, gdy były zrealizowane, z całą pewnością nie mogły być wykonane na podstawie zgłoszenia, a i obecnie wykonanie przedmiotowego tarasu nie może być uznane za przebudowę, która wymagałyby tylko zgłoszenia.

W toku postępowania odwoławczego OWINB w dniu 2 października 2017 r. przesłuchał świadków: T. Ś., E. K., M. W., A. K., A. G., T. K., I. K., G. K. i E. W. Poza tym w dniu 2 października 2017 r. do organu wpłynęło oświadczenie M. G. i A. Z., które dowodziły, że urodziły się w domu przy ul. [...] (obecnie [...]) i mieszkały tam do czasu wyjazdu do [...] w grudniu 1965 r. Podały, że na parterze znajdowały się dwa okna, z których jedno zostało powiększone.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 9 października 2017 r., nr [...], OWINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ omówił dotychczasowe postępowanie, a następnie wskazał, że dowody zebrane w niniejszej sprawie wykazały, iż kilka lat temu M. i Z. B. urządzili nad wiatrołapem w przedmiotowym budynku taras oraz wykuli prowadzący do niego otwór drzwiowy i otwór okienny. Roboty te stanowiły przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i zostały wykonane bez spełnienia wymogu uzyskania pozwolenia budowlanego (art. 28 Prawa budowlanego). W związku z powyższym konieczne było wszczęcie postępowania i ustalenie, czy wykonane roboty są zgodne z przepisami odrębnymi i sztuką budowlaną, a następnie zdecydowanie, czy konieczne jest nakazanie czynności służących doprowadzeniu samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, albo nałożenie na inwestorów obowiązku przywrócenia stanu pierwotnego. W ocenie organu, przedmiotowe otwory (okienny i drzwiowy) znajdują się w ścianie położonej prostopadle do granicy z działką sąsiednią, w związku z czym nie ma do nich zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 r. Z przepisu tego wynika bowiem, że chodzi w nim o odległości budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Zdaniem organu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołania o nieodniesieniu się przez organ pierwszej instancji do kwestii odległości tarasu od granicy z działką sąsiednią. W wyniku urządzenia przedmiotowego tarasu nie powstał nowy obiekt budowlany, ani nie dokonano rozbudowy już istniejącego obiektu budowlanego, a jedynie wykonano barierki na istniejącym stropie wiatrołapu. Nieuzasadniony jest również zarzut o niezbadaniu wykonanego otworu okiennego w kontekście rozdziału 3 rozporządzenia z 2002 r., gdyż odnosi się on do odległości okien od wydzielonych miejsc postojowych. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że przedmiotowy taras, jak i otwór okienny i otwór drzwiowy nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych i nie ma potrzeby orzekania w stosunku do inwestorów obowiązków naprawczych. W związku z tym należało odstąpić od ich nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. N. i A. N., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym:

- § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że wykonany przez M. i Z. B. taras wraz z otworem okiennym i drzwiowym nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy odległość od tarasu do granicy z działką skarżących jest mniejsza niż 1,5 m,

- art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie M. i Z. B. doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę wykonanego przez nich tarasu, podczas gdy odległość tego tarasu do granicy z działką skarżących jest mniejsza niż 1,5 m, zaś jego wykonanie stanowiło samowolę budowlaną stanowiącą nienadające się do usunięcia naruszenie prawa, a taras nie spełnia wymogów technicznych.

Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania:

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności nieustalenie odległości tarasu wykonanego przez M. i Z. B. od granicy z działką skarżących, nieustalenie czy taras został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, np. w drodze dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na uznaniu, że taras został wykonany zgodnie z warunkami technicznymi.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W motywach skargi skarżący opisali dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdzili, że organ nie przeanalizował kwestii odległości przedmiotowego tarasu od granicy z ich działką. W tym zakresie organ wskazał bowiem, że w wyniku urządzenia przedmiotowego tarasu nie powstał nowy obiekt budowlany, ani nie dokonano rozbudowy już istniejącego obiektu budowlanego, a jedynie wykonano barierki na istniejącym stropie wiatrołapu. Twierdzenie to nie ma jednak znaczenia przy dokonywaniu oceny odległości tarasu od granicy działki. Tymczasem w okolicznościach sprawy nie została zachowana odległość minimalna pomiędzy tym tarasem a granicą działki. Z kolei co do prawidłowości wykonania spornego tarasu należało przeprowadzić dowód z odpowiedniej dokumentacji technicznej oraz z opinii biegłego. Zdaniem skarżących, uznanie tarasu za wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną po dokonaniu tylko pobieżnych oględzin jest nieuzasadnione i nieprawidłowe. Skarżący wyjaśnili, że przedmiotowy taras zachodzi na ich garaż, co stanowi potwierdzenie tego, że został on wykonany nieprawidłowo, niezgodnie ze sztuką budowlaną i z warunkami technicznymi. Powyższe świadczy nadto o niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i wadliwej ocenie dowodów. W przekonaniu skarżących, należało orzec rozbiórkę tarasu, ponieważ jego pozostawienie doprowadziło do utrzymania dokonanego przez inwestorów naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 610/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., odrzucił skargę M. N., jako wniesioną z uchybieniem terminu.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację i wnioski przedstawione w skardze. Dodatkowo dołączył zdjęcia, wykazujące zachodzenie powierzchni tarasu nad gankiem na dach garażu sąsiada. Ponadto Sąd dopuścił na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowód z akt administracyjnych dołączonych do akt o sygn. II SA/Op 609/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga A. N. zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 cyt. już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej nadal P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja OWINB z dnia 9 października 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 11 lipca 2017 r., odmawiającą nałożenia, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, na inwestorów (M. B. i Z. B.) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w sprawie zmiany sposobu użytkowania stropodachu nad wiatrołapem budynku mieszkalnego na taras oraz wykonania drzwi balkonowych i okna wychodzących na taras przy ul. [...] w [...].

W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko co do odstąpienia od nałożenia na inwestorów obowiązków naprawczych jest przedwczesne, ponieważ nie uwzględniono i nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że uzasadnienia ocenianych decyzji zarówno w sferze faktycznej, jak i prawnej są bardzo lakoniczne, a miejscami wręcz mylące.

Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń przypomnieć trzeba, że art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślenia również wymaga, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie też nakazuje, by organ wskazał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu decyzji powinien zostać przedstawiony w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. Nie można też zapominać, że uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym wymogom, naruszając wskazane regulacje. Nie ustalono bowiem w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, a podjęte decyzje - jak już wcześniej zasygnalizowano - nie wyjaśniają wszystkich istotnych okoliczności. W pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że organy nie wyjaśniły podstawowej kwestii, a mianowicie daty wykonania spornych robót budowlanych. Organ pierwszej instancji w ogóle nie wyraził stanowiska w tym zakresie. Natomiast organ odwoławczy stwierdził, że zebrane dowody wykazały, iż inwestorzy kilka lat temu urządzili nad wiatrołapem w przedmiotowym budynku taras oraz wykuli prowadzący do niego otwór drzwiowy i otwór okienny. Powyższemu twierdzeniu organu przeczy jednak oświadczenie samych inwestorów, którzy podali, że prace wykonane zostały w 1998 r. Ponadto organ odwoławczy nie wskazał, na jakich dowodach się oparł, zajmując stanowisko w tej materii. W ocenie Sądu, data wykonania przedmiotowych robót ma kluczowe znaczenie dla określenia, jakie przepisy Prawa budowlanego miały zastosowanie w dacie ich wykonania i czy w czasie ich obowiązywania istniał obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia. Nie można nie dostrzec, że w tej kwestii organy obu instancji prezentują dwa różne stanowiska. Zdaniem organu powiatowego, sporne roboty wymagały zgłoszenia, a wedle organu odwoławczego - pozwolenia na budowę. Przy czym OWINB prezentując pogląd, że wykonane roboty stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, po pierwsze w ogóle nie wyjaśnił przyjętej kwalifikacji, a po drugie nie podał, dlaczego nie zgodził się z organem pierwszej instancji. Podkreślić jeszcze raz przyjdzie, że od wyjaśnienia stanu faktycznego w ww. zakresie zależeć będzie prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, a dalej stanowisko co do zgodności wykonanych robót z odpowiednimi przepisami techniczno-budowlanymi. Skoro w decyzjach obu organów zabrakło wystarczających rozważań, to za zasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący nieustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i nieodniesienia się do jego istotnych elementów.

Zaakcentowania również wymaga, że rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tymczasem organ odwoławczy nie tylko nie dostrzegł wskazanych wyżej wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego, ale również sam nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący oraz całościowy w jej granicach przedmiotowych. Ograniczył się bowiem w uzasadnieniu decyzji tylko do ogólnego stwierdzenia o zgodności tarasu oraz otworu okiennego i drzwiowego z przepisami techniczno-budowlanymi, przy czym nie wskazał, o jakie konkretnie przepisy chodzi. Nie wyjaśnił też, którym zeznaniom dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności i dlaczego. Dostrzec również należy, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Uwaga ta dotyczy m.in. zarzutu o braku zbadania sprawy pod kątem nośności stropu, a także pod kątem zarzucanej nieodpowiedniej odległości tarasu od granicy z działką sąsiednią, gdyż - jak słusznie zauważono w skardze - kwestii tej nie wyjaśnia stwierdzenie, iż w wyniku urządzenia przedmiotowego tarasu nie powstał nowy obiekt budowlany, ani nie dokonano rozbudowy już istniejącego obiektu budowlanego. Powtórzyć trzeba, że przepis art. 107 § 3 K.p.a. jednoznacznie stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wbrew temu obowiązkowi, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, w jakim zakresie wykorzystał zgromadzony materiał dowodowy i - w przekonaniu Sądu - nie wykazał, aby był on wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Ponadto omawiany przepis wymaga, by uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu jest zatem wskazanie i omówienie przepisów prawa materialnego, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. Natomiast, oceniając wydane w sprawie decyzje w tym aspekcie, stwierdzić przyjdzie, że organy obu instancji w ogóle nie omówiły zastosowanej podstawy prawnej i nie odniosły się do okoliczności z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym miejscu wyjaśnienia zatem wymaga, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy. Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego jest z kolei dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, wykonane roboty są zgodne z prawem. Podkreślić przy tym trzeba, że o ile ocena dotycząca ustalenia, czy sporne roboty zostały wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego dokonywana jest na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wykonania tych robót, o tyle oceny w zakresie legalizacji robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem należy dokonać w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze realizującym roboty budowlane w warunkach, które zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie są akceptowane z punktu widzenia ich legalności, doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem, a nie prawem obowiązującym na dzień ich realizacji. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie ma charakteru kontroli i w związku z tym nie może odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego, np. obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, lecz jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, powinno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa. Zalegalizowanie obiektu budowlanego, czyli stwierdzenie jego zgodności z przepisami, jako finalny efekt postępowania prowadzonego w analizowanym trybie nie wywiera bowiem skutku wstecznego (ex tunc). Obiekt budowlany staje się legalny z momentem zakończenia postępowania, a nie jego wybudowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 245/16, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczy obowiązek organu w omawianym postępowaniu polega bowiem na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1880/15, dostępny na ww. stronie internetowej). Tylko w sytuacji stwierdzenia, że roboty wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, możliwe jest odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W niniejszej sprawie oceny w powyższym zakresie zabrakło, a to oznacza, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji, wymykają się spod merytorycznej kontroli Sądu. Z tego względu jakiekolwiek jednoznaczne stwierdzenia dotyczące zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym sposobu zakończenia postępowania w niniejszej sprawie, na obecnym etapie są przedwczesne i nieuprawnione. Należy podkreślić, że nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Jak bowiem wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Nadto sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnianiu podstaw prawnych do poczynionych przezeń ustaleń.

W ocenie Sądu, opisane wyżej wadliwości i konieczność poczynienia ustaleń co do podstawowych elementów stanu faktycznego oraz dokonania całościowej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, od której zależeć będzie zastosowanie wobec spornych robót właściwych przepisów prawa materialnego, stanowią przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Jak wykazano, dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Świadczy to o naruszeniu przez organy zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.