Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1840/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 21, art. 23
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych i socjalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym część I pkt 1 ppkt 2, część II pkt 12 tiret 1-3, część IV pkt 10 i pkt 11 załącznika do uchwały "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy"


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2005 r. Rada Miejska w P. (dalej również jako: "organ"), działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), dalej: "u.o.p.l." oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: "u.s.g.", podjęła uchwałę Nr [...] (dalej również jako: "uchwała") w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych i socjalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Zgodnie z § 1 przedmiotowej uchwały, uchwalono zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Wykonanie uchwały zostało powierzone Burmistrzowi Miasta P. (§ 2). Ustalono, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (§ 3).

Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2006 r. Nr 90 pod pozycją 2420.

W skardze złożonej na powołaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej również jako: "RPO", "skarżący"), wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym: część I pkt 1 ppkt 2, część II pkt 12 tiret 1 - 3, część IV pkt 10, część IV pkt 11 załącznika do uchwały. Wskazanym przepisom uchwały skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. oraz art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - w odniesieniu do części I pkt 1 ppkt 2 i części II pkt 12 tiret 1 - 3 załącznika do uchwały;

2) art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. oraz art. 7 Konstytucji RP - w odniesieniu do części IV pkt 10 załącznika do uchwały;

3) art. 4 ust. 2, art. 7 ust. 1 oraz art. 8 pkt 1 u.o.p.l. i art. 87 ust. 2 w związku z art. 92 ust. 1 w związku z art. 94 oraz art. 7 Konstytucji RP - w odniesieniu do części IV pkt 11 załącznika do uchwały.

Uzasadniając skargę RPO podniósł, że ustawodawca jedynie w przypadku lokali socjalnych wprowadził wymóg nieposiadania tytułu prawnego do lokalu. Z tego względu niedopuszczalne jest postanowienie przedmiotowej uchwały, które uzależnia pomoc mieszkaniową gminy, inną niż lokal socjalny, od braku tytułu prawnego do innego lokalu. Kwestionowany przepis uchwały - część I pkt 1 ppkt 2 załącznika do uchwały - odnosi się do wszystkich lokali z zasobu gminy, przez co jest niezgodny z powszechnie obowiązującym prawem w zakresie, w jakim odnosi się do mieszkań komunalnych, niebędących lokalami socjalnymi. Skarżący stwierdził, że Rada Miejska w P. nie może wprowadzać do uchwały innych wymogów niż wskazane w u.o.p.l.

Skarżący wskazał również, że uchwała w sposób nieuprawniony - w części II pkt 12 tiret 1 - 3 załącznika do uchwały - ograniczyła krąg osób, które mogą ubiegać się o wynajęcie lokalu, poprzez przyjęcie, że nie należy pozytywnie rozpatrywać wniosków osób, które zbyły lub przekazały swój lokal albo budynek mieszkalny; dokonały dobrowolnej zmiany warunków mieszkaniowych na gorsze, wynajmując lokal o stanie technicznym lub powierzchni użytkowej uprawniające do starania się o pomoc z gminy; są właścicielami lub współwłaścicielami lokalu lub budynku mieszkalnego. Skarżący podniósł, że kryterium przyjęte przez gminę w powyższym przepisie dotyczy zdarzeń przeszłych, bez wyznaczenia cezury czasowej, terytorialnej, ani nie uwzględnia faktu, że zbycie czy przekazanie prawa do lokalu mogło nastąpić z wielu różnych powodów.

Zastrzeżenia RPO dotyczyły także stwierdzenia w części IV pkt 10 załącznika do uchwały, że osoba, która dwukrotnie odmówiła zawarcia umowy najmu wskazanego lokalu mieszkalnego zostanie skreślona z listy osób oczekujących na lokal, bowiem umożliwia to powstanie nieprawidłowej sytuacji, w której gmina wymusi na uprawnionym przyjęcie drugiego spośród zaproponowanych lokali, także w sytuacji, gdy zaproponowane lokale nie będą spełniały warunków ustawowych. Skarżący wyjaśnił w tym zakresie, że nałożone uchwałą ograniczenie jest niczym nieuzasadnionym pozbawieniem uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu starań o uzyskanie mieszkania najbardziej dla nich odpowiedniego. Przytoczony zapis, mający charakter wyraźnie sankcjonujący, umożliwia stworzenie nieprawidłowej sytuacji, w której gmina wymusi na uprawnionym przyjęcie drugiego spośród zaproponowanych lokali. Takiego władztwa nad obywatelem nie przyznaje gminie żaden z obowiązujących przepisów u.o.p.l.

W ocenie skarżącego brak jest również podstaw do przyjęcia w części IV pkt 11 załącznika do uchwały regulacji, iż lokale mieszkalne o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 będą wynajmowane najemcom wyłonionym w drodze przetargu, bowiem z ustawy nie wynika, aby mieszkania takie miały podlegać szczególnym regulacjom, odmiennym niż pozostałe lokale, wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

W odpowiedzi na skargę organ nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie. Wskazał natomiast, iż w związku ze złożoną skargą podjęte zostaną działania w celu przygotowania projektu uchwały zmieniającej.

Postanowieniem z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1397/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o umorzeniu postępowania sądowego wywołanego złożoną skargą. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, organ korzystając z uprawnień autokontrolnych, uwzględnił wniesioną skargę w całości, poprzez przyjęcie nowej uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy P. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...], oraz uchwalenie, że dotychczasowa uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych i socjalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy - traci moc.

Na skutek zażalenia złożonego przez RPO, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 października 2018 r. sygn. akt I OZ 889/18, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu NSA wskazał, iż okoliczność, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2005 r. utraciła moc na skutek wydania przez Radę Miejską w P. w dniu [...] lutego 2018 r. nowej uchwały nr [...] - nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania wszczętego przez RPO w niniejszej sprawie. Uchylenie uchwały z dnia [...] marca 2005 r. wywołało bowiem skutki prawne dopiero od dnia podjęcia uchwały uchylającej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego, może jedynie stwierdzić jej nieważność (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sąd ma zatem kompetencje do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jej podjęcia. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktycznie skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Tym samym sąd administracyjny sięga swoim orzeczeniem do chwili wydania kontrolowanego aktu, co oznacza, że uchylenie uchwały przez organ przed wydaniem wyroku przez sąd w takiej sprawie nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi na tę uchwałę i ewentualnego stwierdzenia jej nieważności.

Nadto NSA wskazał, iż uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał, nie można również traktować w kategoriach autokontroli zaskarżonego aktu przez organ, a więc na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. W skardze do Sądu pierwszej instancji RPO wniósł bowiem o stwierdzenie nieważności wskazanych postanowień zaskarżonej uchwały, a rada gminy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swojej uchwały, ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem, co oznacza, że uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a postępowania sądowoadministracyjnego w takim przypadku nie można uznać za bezprzedmiotowe.

Wobec powyższego, NSA stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji błędnie umorzył postępowanie w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.).

Istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02). Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., sygn. II SA/Op 344/07, publ. CBOSA). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji RP), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga w całości zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać w tym miejscu należy, że mimo wejścia w życie nowej uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...], postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowień dotychczasowej uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych i socjalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy - nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem mimo uchylenia poprzednio obowiązującej uchwały nadal wywołuje ona skutki prawne. Nie można bowiem wykluczyć, że w oparciu o zaskarżone przez RPO postanowienia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2005 r. odmówiono przyznania pomocy mieszkaniowej wnioskującym o to mieszkańcom gminy, wskutek czego zostali oni pozbawieni prawa do lokalu. Tym samym nadal trwają skutki prawne stosowania starej uchwały. Ponadto mieszkaniec Gminy P., któremu odmówiono przyznania pomocy mieszkaniowej na podstawie zakwestionowanych przez RPO postanowień uchwały nr [...], może zaskarżyć odmowę zakwalifikowania do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy do sądu administracyjnego, a także domagać się przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć.

Przechodząc do oceny merytorycznej należy zauważyć, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Zgodnie z regulacją art. 4 ust. 1 u.o.p.l. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (ust. 3).

Z przywołanych regulacji u.o.p.l. wynika, że ustawodawca nałożył na gminę obowiązek zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także obowiązek zaspakajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. Przepisy te jednocześnie określają granice obowiązku gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Jest oczywistym, że ustanawiane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mogą zawężać granic tego obowiązku. Zakres tego obowiązku obejmuje zarówno płaszczyznę przedmiotową, jak i podmiotową. Z treści ww. art. 4 u.o.p.l. wynika, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Przytoczony przepis określa jednocześnie cel ustawy - jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej poprzez zapewnienie lokali (socjalnych i zamiennych) i zaspakajanie potrzeb gospodarstw domowych o niskich dochodach. W celu realizacji zadań określonych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.o.p.l., gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy - art. 20 ust. 1 u.o.p.l.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 u.o.p.l. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Z powyższego przepisu wyraźnie wynika, iż katalog spraw, które rada gminy może uregulować w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ma charakter otwarty. Tym samym rada gminy została uprawniona do zawarcia w uchwale dodatkowych regulacji związanych z najmem. Nie oznacza to jednak dowolności organu w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, LEX nr 595501). Przede wszystkim postanowienia uchwały muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami ustaw, w szczególności zawierającymi delegację do podjęcia uchwały.

W regulacji przyjętej w części I pkt 1 ppkt 2 załącznika do uchwały przyjęto, że o zawarcie umowy najmu lokalu stanowiącego element mieszkaniowego zasobu gminy mogą ubiegać się osoby nie posiadające tytułu prawnego do lokalu pozwalającego na zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych. Zatem z możliwości ubiegania się o wynajęcie mieszkania z zasobu komunalnego wyłączone zostały osoby, które posiadają tytuł prawny do lokalu mieszkalnego.

Jednak analiza przepisów omawianej ustawy nie wskazuje, aby zaspokajanie przez gminę potrzeb mieszkaniowych w każdej formie, mogło być uzależniane także od nieprzysługiwania danej osobie tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego. Kryterium nieprzysługiwania tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego ustawodawca przypisał jedynie przypadkowi zawierania przez gminę umowy najmu lokalu socjalnego (art. 23 ust. 2 u.o.p.l.). Wskazanie na stosowanie takiego kryterium tylko w przypadku zawierania umowy najmu lokalu socjalnego wyklucza zatem jego rozszerzanie także na inne formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych określonych w ustawie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Op 330/07, publ. CBOSA).

Wskazać w tym względzie należy, iż przedmiotowa uchwała dotyczy zasad wynajmowania zarówno lokali mieszkalnych jak i socjalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy, tak więc przyjęte spornym przepisem uchwały rozwiązanie dotyczy nie tylko osób wnioskujących o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, lecz odnosi się do wszystkich osób starających się o zawarcie umowy najmu lokalu z zasobów gminy. Tym samym pozbawienie możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu przez podmioty, które posiadały tytuł prawny do lokalu mieszkalnego jest sprzeczne z art. 23 ust. 2 u.o.p.l.

Przewidziany w zaskarżonej uchwale wymóg braku tytułu do lokalu nie znajduje podstaw w prawie - jest to dodatkowy warunek, który niewątpliwie nie wynika z przepisów ustawy. Uzasadnione jest zatem stanowisko, że postanowienia działu I pkt 1 ppkt 2 załącznika do uchwały istotnie naruszają art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 23 ust, 2 u.o.p.l. oraz art. 7 i art. 32 Konstytucji RP.

W części II pkt 12 tiret 1 - 3 załącznika do uchwały przyjęto, iż dla ustrzeżenia się przed "wyłudzaniem" mieszkań nie należy pozytywnie rozpatrywać wniosków o zawarcie umowy najmu z osobami, które: zbyły lub przekazały swój lokal albo budynek mieszkalny; dokonały dobrowolnej zmiany warunków mieszkaniowych na gorsze, wynajmując lokal o stanie technicznym lub powierzchni użytkowej, uprawniające do starania się o pomoc z gminy; są właścicielami lub współwłaścicielami lokalu lub budynku mieszkalnego.

W ocenie Sądu, zasadnie wywodzi skarżący, iż przytoczona regulacja uchwały w sposób nieuprawniony ogranicza krąg osób uprawnionych do wynajęcia lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Kategoryczne stwierdzenie, że nie należy rozpatrywać pozytywnie wniosków określonej grupy osób w sposób automatyczny pozbawia je prawa do pomocy mieszkaniowej gminy, bez przeprowadzania w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego. Takie rozwiązanie stawia pod znakiem zapytania rzetelność dokonanej weryfikacji wniosku, gdyż zakłada jego negatywne rozpatrzenie. Kryterium przyjęte przez gminę w kwestionowanym przepisie dotyczy zdarzeń przeszłych, bez wyznaczenia jakiejkolwiek cezury czasowej, terytorialnej, ani nie uwzględnia faktu, że zbycie czy przekazanie prawa do lokalu mogło nastąpić z wielu różnych powodów. Przyjęte rozwiązanie "z góry" pozbawia określoną grupę mieszkańców możliwości ubiegania się o lokal komunalny, a ponadto różnicuje sytuacje prawną mieszkańców gminy, co jest w wyraźny sposób sprzeczne z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

Nieprawidłowym jest założenie, że w każdym przypadku wcześniejsze zbycie lokalu jest próbą wyłudzenia pomocy mieszkaniowej. Może się bowiem zdarzyć, że jest to naturalna konsekwencja wcześniejszego zdarzenia prawnego np. rozwodu i związanego z nim podziału majątku wspólnego małżonków, czy też zmiany miejsca zamieszkania. Celem u.o.p.l. jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych istniejących aktualnie, sporny przepis odnosi się natomiast do zdarzeń przeszłych. Tym samym wprowadzenie do uchwały warunku w postaci "niedokonania dobrowolnego zbycia lub zamiany lokalu" jest sprzeczne z ratio legis ustawy, która ma na celu zapewnić dostęp do mieszkania osobom aktualnie znajdującym się w trudnej sytuacji mieszkaniowo-bytowej, która winna być oceniana na podstawie stanu faktycznego istniejącego w chwili rozpatrzenia sprawy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn. akt I OSK 82/08 (publ. Legalis nr 120196), brak jest jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać postanowienia, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które spełniają kryterium dochodowe oraz kryterium warunków zamieszkiwania i kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono tych postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w uchwale kryteria.

Brak jest tym samym jakichkolwiek podstaw, aby z procedury weryfikacji wniosków wykluczyć wnioski złożone przez osoby, które zbyły lub przekazały lokal lub budynek mieszkalny w całości lub w części. Przyjęcie takiej zasady oznacza, że osoby potrzebujące niezależnie od powodów, dla których nie posiadają mieszkania, zostają a priori pozbawione możliwości uzyskania lokalu mieszkalnego w ramach zwykłej procedury wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Czym innym jest bowiem dokonanie weryfikacji wniosku w ramach odpowiedniej procedury i odmowa zawarcia umowy najmu lokalu, a czym innym w ogóle odmowa przeprowadzenia takiej weryfikacji.

Wskazać należy, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko o niedopuszczalności ustanawiania w drodze aktów prawa miejscowego takich kryteriów podmiotowych wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, które wykraczają poza ramy ustawowe, a w konsekwencji stwarzają dyskryminujące ograniczenia dla określonej kategorii członków wspólnoty samorządowej. Rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby, które spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe - warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu - od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08, publ. Legalis nr 120196).

W części IV pkt 10 załącznika do uchwały przyjęto, że osoba umieszczona w wykazie, która dwukrotnie odmówiła zawarcia umowy najmu wskazanego lokalu mieszkalnego zostanie skreślona z listy. Skreślenia dokonuje Burmistrz Miasta po zasięgnięciu opinii Zespołu do spraw mieszkaniowych.

Z treści tego zapisu jednoznacznie wynika, że każda osoba, będąca już na liście oczekujących, jeśli dwukrotnie nie skorzysta z przedstawionej jej przez gminę propozycji wynajęcia lokalu socjalnego, zostanie z tej listy usunięta. Zatem sama tylko odmowa zawarcia umowy najmu lokalu stanowi samoistną podstawę do usunięcia z listy i to niezależnie od przyczyn tej odmowy. Co istotne, odmowa przyjęcia proponowanych lokali socjalnych, prowadzi do skreślenia z listy osób oczekujących, nawet w sytuacji gdy odmowa ta była uzasadniona, np. gdy proponowane lokale socjalne, nie spełniały warunków ustawowych (art. 2 ust. 1 pkt 5 u.o.p.l.) lub nie mogły zostać przyjęte z uwagi np. na niepełnoprawność. Sporny przepis uchwały niewątpliwie wprowadza sankcję w postaci usunięcia z listy i to niezależną od tego, czy odmowa przyjęcia lokalu była uzasadniona, czy też bezzasadna. Przyjęta regulacja prowadzi zatem do nieuprawnionego pozbawienia pewnej grupy mieszkańców, pomocy mieszkaniowej w postaci wynajęcia lokalu socjalnego. Jednak przede wszystkim regulacja ta pozostaje w sprzeczności z celem ustawy oraz z obowiązkiem gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty, spełniających kryteria do ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego, przewidzianymi w art. 4 u.o.p.l.

W orzecznictwie przyjmuje się, że postanowienie uchwały przewidujące skreślenie z listy osób oczekujących w związku z dwukrotną odmową zawarcia umowy najmu jest sprzeczne z celem ustawy i obowiązkiem gminy oraz oznacza stworzenie przepisu materialnoprawnego wykraczającego poza delegację ustawową. Zapis taki umożliwia stworzenie nieprawidłowej sytuacji, w której faktycznie wymusi się na uprawnionym przyjęcie drugiego spośród zaproponowanych lokali. Takiego władztwa nad obywatelem nie przyznaje gminie żaden z obowiązujących przepisów, w szczególności ustawy o ochronie praw lokatorów o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 412/11, publ. LEX 1129551, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 269/11, publ. LEX 844621). Tym samym przyjęta w dziale IV pkt 10 załącznika do uchwały sankcja dla osoby, której przysługuje lokal mieszkalny, w postaci usunięcia z listy osób oczekujących w przypadku dwukrotnej odmowy przyjęcia proponowanych lokali, jest uregulowaniem sprzecznym z celem ustawy i obowiązkiem gminy określonymi w art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 20 ust. 1 u.o.p.l. Stanowi także stworzenie negatywnej przesłanki materialnoprawnej, wykraczającej poza delegację ustawową.

W części IV pkt 11 załącznika do uchwały określono, iż lokale mieszkalne o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 będą wynajmowane najemcom, którzy zostaną wyłonieni w drodze przetargu. Ogłoszenia o przetargu winny ukazać się w prasie lokalnej. Przetarg w imieniu właściciela będzie przeprowadzał zarządca budynku.

Odnosząc się do ww. regulacji zauważyć należy przede wszystkim, że przetarg ukształtowany jest przepisami Kodeksu cywilnego jako tryb zawarcia umowy, w którym po ogłoszeniu przetargu jego uczestnicy składają oferty, których jak najkorzystniejsze ukształtowanie stanowi przesłankę wyboru oferty przez organizatora. O wyborze najkorzystniejszej oferty decyduje poczyniony przez oferenta rachunek zysków i strat oraz uzyskanych korzyści.

Jak przedstawiono wyżej, przepis art. 21 ust. 3 pkt 7 u.o.p.l. upoważnia radę gminy do określenia kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, jednak z żadnego postanowienia ustawy nie wynika, by mieszkania należące do tej kategorii (tzn. lokale o dużej powierzchni użytkowej) miały podlegać jakimś szczególnym regulacjom, odmiennym niż pozostałe lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Powyższe prowadzi do wniosku, że lokale o powierzchni przekraczającej 80 m2 stanowią integralny element mieszkaniowego zasobu gminy i powinny być wynajmowane na takich samych zasadach jak inne mieszkania komunalne.

Celem przepisów w przedmiocie mieszkaniowego zasobu gminy, jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l.). Ponadto przepis art. 7 ust. 1 u.o.p.l. stanowi, że w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności:

1) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku. Natomiast w przypadku przetargu, stawka czynszu za 1 m2 lokalu komunalnego o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 może różnić się zasadniczo od stawki czynszu za 1 m2 mniejszego lokalu o tym samym standardzie i położonego w tym samym budynku. Zatem ustalenie przetargowego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych, faworyzuje osoby o lepszej sytuacji majątkowej, nadto w tym przypadku brak jest możliwości aby cena najmu takiego lokalu ustalona w drodze przetargu publicznego uwzględniała czynniki wymagane przepisem art. 7 u.o.p.l. Przyjęcie możliwości przetargowego trybu kształtowania wysokości czynszów w mieszkaniach komunalnych mogłoby zatem prowadzić do sytuacji, w których najemcami takich mieszkań zostałyby osoby o dobrej, lub bardzo dobrej sytuacji materialnej, których stan majątkowy pozwala na wynajęcie mieszkania na wolnym rynku.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, zgodnie z którym zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu (por. wyroki NSA: z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08, publ. CBOSA; z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04, publ. LEX nr 164541). Tym samym sporne zapisy uchwały w sposób istotny naruszają art. 4 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 i art. 21 ust. 3 u.o.p.l.

W świetle powyższego skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2005r. Nr [...] w zaskarżonej części.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.