Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1159/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 4, 6 i 11
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 159
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art.200, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. M. – M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647) i uchwały Nr IX/101/2011 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17 maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Tarnowo Podgórne i Góra (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 212 poz. 3307) ustalił opłatę planistyczną w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości T. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...]o powierzchni [...] m² oraz działka nr [...]o powierzchni [...] m² na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. P. i zobowiązał do jej zapłaty B. M.-M. po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od decyzji tej odwołanie złożył pełnomocnik Strony zarzucając przede wszystkim naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz błąd w ustaleniach faktycznych wskutek uznania przez organ, że w wyniku uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach T. P. i G. wzrosła wartość przedmiotowych nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2014r. na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i 11 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 pkt 16, art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz §4 ust. 3, §56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję I instancji w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty powinno nastąpić w terminie 5 lat od momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem w tym terminie nieruchomości przez właściciela nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję w ustawowym terminie.

Ustalenie opłaty planistycznej następuje po zasięgnięciu opinii biegłego. W myśl art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Kolegium wskazało, że niesporną jest okoliczność, iż nieruchomość będąca we władaniu wskazanych w sentencji stron była objęta zmianami co do sposobu przeznaczenia gruntu wymienionym powyżej planem. W niniejszej sprawie zaszła okoliczność wymieniona w art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i biegły uwzględniał tą okoliczność w operatach.

Na skutek zbycia w dniu 5 lipca 2012 r. przedmiotowej nieruchomości rozpoczął się termin od którego organ miał prawo wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Okoliczność ta jest także jedną z przesłanek ustalenia opłaty planistycznej.

Wobec powyższych okoliczności istota sprawy sprowadza się do wykazania, że w wyniku zmiany przeznaczenia nieruchomości wzrosła jej wartość. Badając ponownie sprawę Skład orzekający nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania.

Stosownie do art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości

Przepis art. 4 pkt 16) ustawy o gospodarce nieruchomościami określa, że przez nieruchomość podobną należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W niniejszej sprawie biegła zastosowała w operatach szacunkowych metodę porównywania parami. W ocenie Kolegium mogła przyjąć taką metodę ponieważ umożliwiło to lepszą analizę wartości nieruchomości w zaistniałych dwóch stanach faktycznych tj. przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego i po jego uchwaleniu.

Biegła znała przeznaczenie nieruchomości według tych stanów. Świadczą o tym dowody w operacie w postaci badania księgi wieczystej, wyciągu z rejestru gruntów oraz załączonej mapy z uchwały Nr XI/101/2011 Rady Miejskiej w Tarnowie Podgórnym i Górze oraz załączonymi zdjęciami terenu.

W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że na skutek zmiany przeznaczenia wykorzystania nieruchomości w miejscowym planie nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

W świetle § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego operaty zawierają wszystkie wymagane w przepisie elementy. Biegła dokonała opisu wybranej metody porównywania parami. Znając przeznaczenie nieruchomości przed podjęciem uchwały zanalizowała prawidłowo rynek nieruchomości rolnych, następnie podobnie uczyniła to w zakresie rynku przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową (str. 15).

Operat wykazuje także wyraźnie różnice, które ustawa nakazuje uwzględniać w związku z art. 87 ust. 3a cyt. przepisu ustawy.

Dokonując oceny materiału Kolegium uznało, że przyjęta skala cech z uwzględnieniem: lokalizacji szczególnej, klasy bonitacji, stopnia kultury rolnej, warunków upraw i powierzchni jest wystarczająca do dokonania wyceny według tego stanu i jednocześnie nie odbiega od innych wycen przedstawianych przez innych biegłych w podobnych sprawach.

Biegła opisała także nieruchomości wybrane do dalszej analizy. W operacie zostały opisane cechy rynkowe i określony ich zakres procentowy i zakres poprawki. Znając cechy nieruchomości wycenianej i wybranych do porównania dokonała szacunku w oparciu o stosowne współczynniki korygujące. Uczyniła to w pierwszej kolejności poprzez sprecyzowanie w tabeli nr 6 wskazania cechy, a następnie skorygowała kwotowo daną cechę. Taki sposób porównania dokonała dla dwóch stanów faktycznych (z uwzględnieniem odmienności przeznaczenia nieruchomości), a także dla każdej z nieruchomości [...] i [...]. Skład orzekający zbadał operat. Obliczenia są prawidłowe, operat zawierają wszystkie elementy prawem przewidziane. Także podobieństwo nieruchomości nie budzi wątpliwości.

W każdej sytuacji wartości dla dwóch stanów faktycznych biegła wymnożyła cenę, powierzchnię i otrzymała wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu.

W ocenie organów operaty nie budziły wątpliwości, a dalsze czynności prowadziłyby tylko do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania tym bardziej, że biegły uwzględnił zalecenia wskazane w opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Ponadto jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców mogłaby uznać, że operat jest całkowicie nieprzydatny w niniejszej sprawie. Jednakże organy nie znalazły podstaw do skierowania dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą pod opinię takiej organizacji.

Skład orzekający nie znalazł podstaw do tego, ażeby uznać, że wniesione na etapie postępowania odwoławczego zarzuty miały istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wartość obu zbywanych nieruchomości (działka nr [...]i [...]) wzrosła o kwotę [...] zł.

Biorąc pod uwagę sumę wzrostów wartości poszczególnych nieruchomości oraz wysokość stawki opłaty planistycznej w wysokości 30% i udział w poszczególnych częściach nieruchomości należy uznać, że obliczenia dokonane przez organ I instancji w decyzji są prawidłowe. Dlatego opłata planistyczna ustalona na poziomie [...] zł jest w ocenie Kolegium prawidłowa.

Zdaniem Kolegium niesporna jest okoliczność, że nieruchomość będąca we władaniu Pani B. M.-M. była objęta zmianami co do sposobu przeznaczenia gruntu wymienionym powyżej planem. Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującej i wskazanych zarzutów w odwołaniu. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 roku, sygn. akt P 58/09 wyraźnie nakazuje uwzględniać ostatnio obowiązujący akt planistyczny przed wygaśnięciem z mocy przepisu art. 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami tegoż aktu.

Wskazany w odwołaniu sposób rozumowania nakazywałby organom prowadzącym postępowanie badanie stanów faktycznych, które nie odnoszą się do zaistniałej rzeczywistości związanych z funkcjonowaniem przepisów dotyczących ustalenia opłaty planistycznej. Nie mniej należy wskazać, że wskazana argumentacja przez odwołującą jest tym bardziej błędna, że nakazywałaby uwzględniać akt prawny, który został uchylony właśnie na skutek podjęcia przez gminę odpowiednich działań prowadzących pierwotnie do uchwalenia w dniu 8 grudnia 1992 roku ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne (Uchwala Nr XXX/148/92). Plan ten spowodował zatem, że utraciły moc obowiązującą wszelkie akty administracyjne dotyczące przedmiotowego obszaru.

Trybunał z kolei odniósł się wyraźnie, że stan w którym gmina nie podjęła czynności zmierzających do uchwalenia aktu planistycznego dla obszaru, w którym taki plan obowiązywał powodował naruszenie zasady równości i zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Także treść uzasadnienia do projektu zmiany przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (dodanie art. 87 ust. 3a) wskazuje, że teza, którą stara się wyartykułować pełnomocnik skarżącej nie da się w żaden sposób wywieść z tego tekstu. W istocie projektowana nowelizacja sprowadza się do wyraźnego przesądzenia na gruncie ustawy, że w przypadku gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony dla obszaru, który uprzednio był objęty planem miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości jest różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu z jednej strony oraz przeznaczenia tejże nieruchomości w planie, który utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy, z drugiej, chyba że przyjęcie kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela (użytkownika wieczystego). Nie da się bowiem wykluczyć, że oszacowanie wzrostu wartości nieruchomości wedle zasady wyrażonej w art. 37 ust. 1 ustawy, nie tylko będzie pociągało za sobą mniejsze obciążenie finansowe dla podmiotu zobowiązanego, ale także odpowiadać będzie wspomnianej wyżej idei płynącej z art. 2 Konstytucji, tj. zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Chodzi mianowicie o te wszystkie sytuacje, w których faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości został wcześniej zdeterminowany przez wydanie decyzji administracyjnej, podnoszącej wartość nieruchomości w porównaniu z wartością, jaką miała ona w okresie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995r.

Reasumując nawet wykładnia językowa przepisu art. 87 ust. 3a ustawy expressis verbiss wskazuje, że "...o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu...". Zakładając, że ustawodawca jest racjonalny, to gdyby była jego inna wola określiłby, że należy odnosić się do wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Także wykładnia celowościowa nie może prowadzić do innych wniosków, aniżeli takich, że należy uwzględniać tylko jeden plan ostatnio obowiązujący, ponieważ tylko ten obowiązywał z chwilą jego wygaśnięcia (1.01.2004r.). Tym samym odnoszenie się do przedstawionych dowodów w trakcie postępowania jest bezprzedmiotowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła B. M.–M. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niewyczerpująco zebrany i niewnikliwie rozpatrzony materiał dowodowy, a w konsekwencji wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2013 roku w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy organ winien był wydać decyzję w przedmiocie uchylenia powyższej decyzji w całości i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w całości, albowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z dołączonego do operatów szacunkowych z dnia 20 marca 2013 roku sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego mgr. inż. A. M. rysunku planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne (uchwała Nr XXX/148/1992 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 8 grudnia 1992 r., Dz.Urz.Woj.Poz. Nr 1/93, poz. 5) wynika, że działki nr [...]i [...]były uprzednio przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i oznaczone na rysunku planu symbolem 112MN, co dodatkowo potwierdza znajdujący się w aktach sprawy i wydany w okresie obowiązywania uprzedniego planu wypis z rejestru gruntów z dnia 1 grudnia 2003 roku, w którym w/w działki oznaczono jako zurbanizowane tereny niezabudowane,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy (w tym przedłożonego przez skarżącą w toku postępowania), a także oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o wybiórczą część materiału dowodowego, tj. o dowody niekorzystne dla skarżącej, przy jednoczesnym pominięciu dowodów koniecznych dla pełnego i prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w tym wypisu z rejestru gruntów z dnia 1 grudnia 2003 roku, w którym działki nr [...] i [...] oznaczono jako zurbanizowane tereny niezabudowane (tj. przeznaczone pod zabudowę),

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, a w konsekwencji niepozyskanie dowodu w postaci planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne (uchwała Nr XXX/148/1992 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 8 grudnia 1992 r., Dz.Urz.Woj.Poz. Nr 1/93, poz. 5), obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. - części tekstowej i graficznej, podczas gdy dowód ten był konieczny dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, albowiem stanowił podstawę do określenia przeznaczenia przedmiotowych działek w uprzednio obowiązującym planie miejscowym (uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.),

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że na skutek uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Tarnowo Podgórne i Góra (uchwała Nr IX/101/2011 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17 maja 2011 r., Dz.Urz.Woj.WIkp. Nr 212, poz. 3307) uległo zmianie przeznaczenie nieruchomości położonych w miejscowości Tarnowo Podgórne - oznaczonych jako działki nr [...] i [...], podczas gdy przedmiotowy teren przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w oparciu o uprzednio obowiązujący plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne (uchwała Nr XXX/148/1992 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 8 grudnia 1992 r., Dz.Urz.Woj.Poz. Nr 1/93, poz. 5), obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 r., w którym działki nr [...] i [...] były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i oznaczone na rysunku planu symbolem 112MN, a zatem brak było podstawy prawnej do ustalenia opłaty planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Istotą niniejszego postępowania jest ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości T. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni [...] m² oraz działka nr [...] o powierzchni [...] m² na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. P. na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 i 6 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.".

Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 36 ust. 4 ustawy stosownie do którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie zaś z treścią art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Jak wynika z treści powyższych przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na skutek zmiany przeznaczenia nieruchomości wzrosła wartość tej nieruchomości, właściwy organ uprawniony jest do naliczenia właścicielowi nieruchomości, który zbył tę nieruchomość, opłaty planistycznej. Podkreślenia jednak wymaga, że sam fakt uchwalenia planu miejscowego bądź jego zmiany nie jest jednoznaczny ze wzrostem wzrostu wartości nieruchomości, gdyż zmiana wartości powinna znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym.

Wobec powyższego kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie przeznaczenia przedmiotowych działek w starym planie miejscowym uchylonym na mocy art. 87 ust. 3 ustawy, a także ich faktyczne użytkowanie przed uchwaleniem nowego planu, w związku z którym Gmina domaga się opłaty planistycznej.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pierwotnie działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem 24 MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej z [...] września 1979r. W zgodzie z powyższym planem Naczelnik Gminy decyzją z [...] maja 1987r. zatwierdził plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego, m.in. działek [...] i [...] jako działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W 1990r. ostateczna stała się decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i utworzeniu działek o numerach m.in. [...] i [...] zgodnie z planem miejscowym przestrzennego zagospodarowania Gminy i przeznaczeniem przedmiotowych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową (k. 89, 73, 72 akt adm. I inst.). Okoliczność ta jest niesporna.

Następnie na mocy uchwały Rady Gminy z [...] grudnia 1990r. zmieniono przeznaczenie terenu, na którym znajdują się działki [...] i [...] na tereny intensywnych upraw ogrodniczych (k. 89, 87 akt ad. I inst.).

Organy przyjęły, że kolejną uchwałą Rady Gminy z 8 grudnia 1992r. utrzymano rolne przeznaczenie terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki (k. 89, 86 akt adm. I inst.). Z części graficznej planu miejscowego, można by wprawdzie wnioskować, że przedmiotowe działki nie znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej 112aMN, jak to podnosiła skarżąca, ale w ocenie Sądu okoliczność ta wymaga precyzyjnego wyjaśnienia. Organy winny zatem przeprowadzić dowód z części opisowej i graficznej tego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego celem ustalenia rzeczywistej treści starego planu w części dotyczącej przeznaczenia terenów, gdzie położne są przedmiotowe działki. Należy bowiem, w sposób jednoznaczny i bezsporny ustalić przeznaczenie terenu w starym planie, na którym znajdują się działki [...] i [...]. W tym zakresie zarzut skarżącej okazał się również zasadny. Powyższa uchwała utraciła moc po 31 grudnia 2003r. z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 ustawy.

Zauważyć, przy tym należy, że w ewidencji gruntów z 2003r. przedmiotowe działki opisano jako zurbanizowane tereny niezabudowane Bp-RIVa (k. 71 akt adm. I inst.).

Następnie uchwałą Rady Gminy z 17 maja 2011r. zatwierdzono nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym tereny przedmiotowych działek przeznaczono na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową usługową 61 MNU. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sporządzonym na dzień 4 marca 2013r. przedmiotowe działki opisane były jako grunty orne RIVa.

Zgodnie z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sporne działki skarżącej znajdują się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zabudową usługową, podczas gdy według poprzednio obowiązującego planu miejscowego były to tereny upraw rolnych. Skoro jednak stary plan miejscowy utracił moc z końcem 2003 r., zaś nowy plan miejscowy zaczął obowiązywać dopiero od dnia 29 sierpnia 2011 r. oznacza to, że w latach 2004-2011 obszar nie był objęty planem miejscowym. W konsekwencji, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie, czy w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości i wzrost wartości powinno nastąpić w odniesieniu do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie poprzedzającym uchwalenie nowego planu miejscowego.

W ocenie Sądu przyjęty przez organy administracji sposób ustalenia faktycznego wykorzystywania nieruchomości skarżącej nie zasługuje na aprobatę, co czyni uzasadnionym zarzut skargi naruszenia art. 7 kpa, art. 6 kpa, art. 77 §1 kpa i art. 80 kpa. Nie można bowiem uznać, aby organy administracji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji w sposób wyczerpujący zebrały i należycie oceniły materiał dowodowy służący za podstawę dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy, zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, jako że organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Przy ustalaniu sposobu faktycznego wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pominięty został bowiem szereg okoliczności faktycznych, które nie pozostają bez wpływu na wynik tych ustaleń.

Otóż podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., II OSK 1378/11 (dostępny www.cbios.nsa.gov.pl), że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu należy rozumieć w sposób odnoszący się do rzeczywistej wartości, jaką nieruchomość ta posiadała zanim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający aktualne przeznaczenie tej nieruchomości wszedł w życie. Jeżeli na danym terenie nie obowiązywał żaden plan miejscowy i w odniesieniu do znajdującej się na tym terenie konkretnej działki gruntu nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, nie wyklucza to uznania, że faktyczne przeznaczenie tej nieruchomości to zabudowa mieszkaniowa. Dla określenia faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem nowego planu miejscowego istotne znaczenie ma bowiem nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, ale również to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać, jeśli wziąć pod uwagę choćby sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

W ocenie Sądu o możliwości przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową nie decyduje to, czy zabudowa taka faktycznie już istnieje lub jest realizowana, czy też wydano decyzję o warunkach zabudowy, ale to, czy taka zabudowa na określonym terenie była dopuszczalna. W takiej sytuacji uprawnione byłoby twierdzenie, że przeznaczenie nieruchomości nie uległo zmianie.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, że dla ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było wystarczające stwierdzenie na podstawie danych z ewidencji gruntów, że działki stanowią grunty orne, co świadczy o jej rolnym użytkowaniu. Uwzględnić należy, że przedmiotowe działki po podziale nieruchomości już od 1990r. mogły być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Należało również sprawdzić, czy na przedmiotowym terenie można było realizować zabudowę mieszkaniową, tj. czy dla sąsiednich nieruchomości wydawane były decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także decyzje o pozwoleniu na budowę. Tym bardziej, że w operacie szacunkowym w części dotyczącej stanu otoczenia wskazano zabudowę mieszkaniową, siedliskową, skupioną w centrum miejscowości oraz wzdłuż głównej drogi, do której bezpośredni dostęp mają właśnie działki skarżącej (k. 53, 29 akt adm. I inst.).

Ustalając wykorzystywanie działek na obszarze, na którym znajdują się sporne działki należało również wziąć pod uwagę ich powierzchnię, gdyż wielkość działek, będąca wynikiem podziałów, które miały miejsce przed wejściem w życie nowego planu miejscowego oraz cel dokonywanych podziałów, wskazywać może, że nie służą one działalności rolniczej. Brakuje szczegółowych ustaleń organu w zakresie dotyczącym faktycznego wykorzystania działek [...]i [...] w okresie od 2004r. do 2011r. poza powtórzeniem ustaleń biegłego rzeczoznawcy wyrażonych w operatach szacunkowych.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Sposób określania wartości nieruchomości uregulowany został w przepisach rozdziału 1 działu IV ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r., poz. 518 ze zm.), zwana dalej "u.g.n.". Na podstawie art. 159 u.g.n., rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, określiła natomiast Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż wzrost wartości nieruchomości związany z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą powinien być obiektywny, tzn. ustalony na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla konkretnej nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi bowiem dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia jednorazowej opłaty. Powyższe nie oznacza jednak związania organu administracji ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy jak każdy dowód w sprawie podlega bowiem ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, i z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że w warunkach niniejszej sprawy podstawą ustalenia przez organy administracji wzrostu wartości były sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego operaty szacunkowe oddzielnie dla każdej z działek skarżącej z dnia 20 marca 2013r. Wbrew stanowisku organów oba operaty szacunkowe dotyczące przedmiotowych działek zawierały istotne braki dotyczące opisu stanu dziełek sprzed uchwalenia nowego planu miejscowego, co ma decydujące znaczenia dla prawidłowego ustalenia wartości działek sprzed uchwalenia planu, a w konsekwencji dla przyjęcia, czy doszło do wzrostu wartości działek na skutek uchwalenia nowego planu. W tym zakresie biegła oparła się na opisie nieruchomości z ewidencji gruntów, gdzie wskazano - grunty orne RIVa. Poprzestała jedynie na stwierdzeniu, że teren obu działek równinny, brak zadrzewień i zakrzewień. Teren niezabudowany, nieogrodzony, nieuzbrojony. Wskaźnik bonitacji, wg przepisów o podatku rolnym wynosi 1,10., powierzchni działki [...] (k. 54, 30 akt adm. I inst.). Faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości – dla działek nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, działki niezabudowane, użytkowane rolniczo (k. 53, 29 akt adm. I inst.).

W ocenie Sądu, organy nie mogą ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązane są sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość ustaleń faktycznych i rozumowania biegłego.

Reasumując, organy administracji publicznej nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, jaki był faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowych nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie należy wskazać, że brak pogłębionej analizy powyższej okoliczności, a co za tym idzie prawidłowego ustalenia faktycznego sposobu wykorzystywania działki przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyni przedwczesnym ocenę, czy zasadnie ustalona została opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Z tego względu decyzja organu I i II instancji nie może się ostać i na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) należy je uchylić w całości, gdyż decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, konieczne jest wyjaśnienie zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonać bowiem należy ponownych pełnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Wobec powyższego Sąd nie ustosunkował się do dalszych zarzutów skarżącej dotyczących ustalenia opłaty planistycznej, skoro brak ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy.

Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie II i III sentencji wyroku.