Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 223/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9 ust. 1-2, art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZ A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - po rozpatrzeniu odwołania D. D. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] nakazującą inwestorowi - D. D. rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku gospodarczo-garażowego na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w L..

Decyzja została wydana na tle następującego stanu prawnego i faktycznego.

W związku z samowolnie realizowaną przez D. D. budową budynku gospodarczo - garażowego znajdującego się na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w L., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. przeprowadzając procedurę legalizacyjną zaistniałej samowoli budowlanej, postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. w dalszej treści decyzji zwanej p.b.), wstrzymał D. D. prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną budową użytkowanego budynku gospodarczo-garażowego zrealizowanego na działce o nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w L. i nałożył na D. D. obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów wymienionych

w art. 48 ust. 3 p.b. D. D. dostarczyła we wskazanym terminie wymagane dokumenty, w tym projekt budowlany zrealizowanego budynku gospodarczo-garażowego, w celu jego zatwierdzenia.

Następnie PINB miasta L., postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 p.b., ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia D. D. na powyższe postanowienie, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu postanowienia wskazał m.in., że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a.

i 124 § 2 k.p.a. oraz art. 49 ust. 1 p.b.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] [...]/16, na podstawie art. 49 ust. 3 p.b. nałożył na inwestora D. D. obowiązek usunięcia określonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, w terminie do dnia [...] czerwca 2016 r.

W związku z zażaleniem D. D., na powyższe postanowienie L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowieniem ostatecznym z dnia 29 kwietnia znak: [...], stwierdził niedopuszczalność złożonego zażalenia.

Po rozpatrzeniu skargi D. D. na powyższe postanowienie ostateczne LWINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu [...], oddalił skargę D. D..

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. D. D. zwróciła się z prośbą do PINB miasta L. o przedłużenie terminu wykonania obowiązku wynikającego

z postanowienia organu I instancji z dnia z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] [...]/16. Następnie w dniu [...] czerwca 2017 r. inwestorka D. D. złożyła żądane dokumenty.

W związku z rozbieżnościami w złożonych dokumentach, upoważnieni pracownicy PINB miasta L. w dniu [...] sierpnia 2017 r. dokonali kolejnych oględzin na działce. W dniu [...] września 2016 r. inwestorka D. D. złożyła w PINB miasta L. uzupełniony projekt budowlany, w tym uzgodnienia

z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych.

Po przeprowadzeniu postępowania, organ I instancji stwierdził, iż budynek gospodarczo-garażowy znajdujący się na działce o nr [...] położonej przy ul. [...] w L., został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ I instancji uznał, iż nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację powstałej samowoli budowlanej, o których mowa w art. 48 ust. 2 p.b., gdyż usytuowanie budynku gospodarczo-garażowego narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na działce o nr ewid. o nr [...] położonej przy ul. [...] w L., stanowiącej własność D. D., przy granicy

z sąsiednią działką o nr ewid.[...] znajduje się budynek gospodarczo-garażowy

o wymiarach w rzucie 5,5 m x 12,07 m. Budynek posiada konstrukcję murowaną

z bloczków z betonu komórkowego typu "belit" z dachem kopertowym o konstrukcji drewnianej, krytym blachą trapezową. Budynek ten na odcinku 3,5 m jest otwarty

w formie wiaty. Usytuowany on jest w środkowej części działki o nr ewid. [...], przy granicy z działką o nr ewid.[...] Odległość budynku od granicy z działką o nr ewid.[...] wynosi 1,52 m do 1,76 m.

W ocenie PINB miasta L., możliwe jest usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej, lecz nie mniejszej niż 1,5 m jeżeli to wynika m.in. z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem organu I instancji z ustaleń decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy, taka możliwość nie wynika.

PINB miasta L. uznał, że usytuowanie ww. obiektu budowlanego narusza przepisy techniczno-budowlane w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem.

Mając na uwadze dokonane w toku postępowania ustalenia, organ I instancji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., wymienioną na wstępie decyzją, nakazał inwestorowi D. D. rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku gospodarczo-garażowego na działce o nr [...] położonej przy ul. [...]

w L..

Od powyższej decyzji odwołała się D. D.. W ocenie odwołującej przy wznoszeniu budynku nikt nie sprzeciwiał się jego realizacji. Ponadto, posadowienie budynku w odległości 1,50 m od granicy, jest zgodne z zabudową wielu budynków gospodarczych, w dzielnicach peryferyjnych miasta L.. D. D. wniosła także na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. o zawieszenie postępowania, do czasu rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta L. jej wniosku

z dnia [...] listopada 2017 r. o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...]

o ustaleniu warunków zabudowy.

Rozpatrując złożone odwołanie, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 poz. 443).

Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r.

o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw: "Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe". Postępowanie administracyjne

w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] marca 2015 r. (k. 44 akt I instancji) oraz nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ww. ustawy tj. do dnia [...] czerwca 2015 r.

Zdaniem organu odwoławczego podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie i stwierdzenie, w świetle przyjętego stanu faktycznego sprawy, jaki charakter ma inwestycja, i jakie są tego konsekwencje w świetle właściwych przepisów Prawa budowlanego. W zależności od charakteru inwestycji będą miały zastosowanie różne rygory Prawa budowlanego.

W świetle art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b.,

a w przypadkach wyraźnie określonych w ustawie na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 p.b.).

Organ odwoławczy wskazał, iż budowa budynku gospodarczo-garażowego nie została wymieniona w zamkniętym katalogu wyjątków od obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Budynek gospodarczo-garażowy nie mieści się bowiem w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. (obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji, a mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie). Co prawda w myśl ww. art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych), o powierzchni zabudowy do 25 m:, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Jednak z przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ I instancji, a w szczególności z protokołów wielokrotnie przeprowadzanych oględzin budynku gospodarczo-garażowego wynika,

iż powierzchnia zabudowy obiektu jest większa niż 25 m2, gdyż budynek w obrysie zewnętrznym posiada wymiary 5,5 m x 12,07 m, a więc jego powierzchnia zabudowy wynosi 66,38 m2. W ocenie organu administracji na wybudowanie ww. budynku wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ powierzchnia obiektu jest większa niż 25 m2.

Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że D. D. - właścicielka działki o nr [...] przy ul. [...] w L. na której znajduje się obiekt budowlany - ani nie wystąpiła o pozwolenie na budowę, ani nie dokonała zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej.

W ocenie organu II instancji prawidłowo zatem kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte i przeprowadzone w trybie legalizacyjnym, określonym w przepisie art. 48 p.b.

Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę skutkuje z zastrzeżeniem ust. 2 nakazem rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 p.b.. Zgodnie z art. 48 ust. 2 p.b. (obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji, a mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie) wykonanie takich robót może być zalegalizowane tylko wówczas, gdy budowa zgodna jest

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (ust. 2 pkt 1 lit. a) albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2 pkt 1 lit. b) oraz, gdy nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych

w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie tego obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że niespełnienie którejkolwiek

z wymienionych przesłanek powoduje, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2017 r. o sygn. akt. VII SA/Wa 1383/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Po 503/07).

Zdaniem organu odwoławczego, PINB miasta L. prowadząc postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 p.b., dotyczące samowoli budowlanej zasadnie ustalił, że brak jest podstaw do jej legalizacji ze względu na niespełnienie przesłanki zawartej w art. 48 ust. 2 p.b.

Procedura legalizacyjna uregulowana w art. 48 ust. 2 p.b. wymaga spełnienia przez inwestora wszystkich wymienionych w tych przepisach wymogów. Jednym

z nich jest okoliczność, aby budowa nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Ponadto budowa powinna być zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyż usytuowanie budynku gospodarczo-grażowego uniemożliwia doprowadzenie ww. obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy zbadał zgodność obiektu budowlanego z przepisami stwierdzając, że budynek gospodarczo-grażowy narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia "Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy".

W myśl natomiast § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia "Sytuowanie budynku

w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".

Organ odwoławczy podkreślił, na co słusznie uwagę zwrócił PINB miasta L., że z decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego, nie wynika możliwość usytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy

z działką o nr ewid.[...]

Sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej jest dopuszczalne pod warunkiem, że wynika to z ustaleń planu miejscowego albo z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że ustalenie tego rodzaju lokalizacji w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy jest koniecznym (lecz niewystarczającym) warunkiem udzielenia pozwolenia na realizację budowlaną inwestycji (por. wyrok WSA

w Rzeszowie z dnia 21 marca 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 1158/16).

Odnosząc się do wniosku skarżącej dotyczącego zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do jego zawieszenia i wyjaśnił, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu

o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej (por. wyrok WSA

w Warszawie z dnia 16 października 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 986/15).

Jeśli w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ustawodawca w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawarł przesłankę rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie warunków zabudowy czy też zmiany decyzji

o ustaleniu warunków zabudowy jest organ administracji samorządowej. Podmiot zainteresowany może w każdym czasie wystąpić o ustalenie warunków zabudowy do momentu aż uchwalony zostanie dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego. Jednak oczywistym jest, że aby zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania z uwagi na taką okoliczność, postępowanie w sprawie warunków zabudowy, czy też zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi się toczyć. Zdaniem organu odwoławczego w rozstrzyganej sprawie, taka sytuacja nie ma miejsca, a tym samym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie. Sam fakt udokumentowania wystąpienia

w przypadku postępowania legalizacyjnego z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, czy też zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie stanowi bowiem podstawy zobowiązującej organ I instancji do zawieszenia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lipca 2011 r., o sygn. akt II SA/Gd 5/11).

Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż to, że wynik innego postępowania może mieć w przyszłości wpływ na treść stosunku prawnego między stronami nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego w postępowaniu. Tym bardziej, że zmiana ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest zdarzeniem przyszłym

i niepewnym.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. D., reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik, która zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I./ istotne naruszenie prawa materialnego, a to:

1/ art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie

i nakazanie inwestorowi rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] przy ul. [...] w L. pomimo, że organ administracji nie wykorzystał wszystkich instytucji przewidzianych prawem zmierzających do legalizacji budynku,

2/ art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przez organ administracji publicznej wszczęcia postępowania

w przedmiocie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, w sytuacji gdy

w niniejszej sprawie zachodziły ku temu przesłanki;

II./ rażąca naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1/ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej i nie zawieszenie postępowania w sytuacji gdy skarżąca złożyła wniosek o zmianę decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy, aktualnie powyższe postępowanie toczy się przed Wydziałem Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., znak:AB-LA.I.6730.[...],

a która to okoliczność ma niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy niniejszej,

2/ art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a. polegające na poczynieniu ustaleń w zakresie stanu faktycznego niezgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz bez zachowania ustawowego obowiązku do wyczerpującego, wnikliwego i wszechstronnego zbadania sprawy w szczególności poprzez zaniechania poinformowania skarżącej

o możliwości wystąpienia w trybie art. 9 ustawy Prawo budowlane o udzielenie upoważnienia do zastosowania odstępstwa od wymogów przepisów techniczno-budowlanych, jak również błędne pouczenie D. D. o możliwości zaskarżenia postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a które to okoliczności wpłynęły na utratę zaufania do organów prowadzących niniejsze postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej powtórzyła zarzuty skargi

i podkreśliła, że decyzja została wydana przedwcześnie, a organ administracji nie wykorzystał wszystkich instytucji przewidzianych prawem mających na celu legalizację budynku. Wskazała, że organ administracji winien zastosować instytucję odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, która pominął naruszając tym samym dyspozycję art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane ponieważ budynek został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, warunkami technicznymi wykonania

i odbioru robót budowlanych oraz z przepisami prawa budowlanego i nadaje się do użytkowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. pełnomocnik uczestnika postępowania P. K. wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji sprowadza się do oceny, czy została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy tym sąd administracyjny rozpoznając sprawę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2017 r., poz. 1369). Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest z urzędu skontrolować, czy w sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Skarga jest niezasadna.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, iż skarżąca zrealizowała samowolnie budynek gospodarczo-garażowego na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w L., na który winna przed rozpoczęciem inwestycji uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. W świetle powyższego

w realiach niniejszej sprawy zastosowanie dla procedury legalizacyjnej oraz ewentualnego nakazu rozbiórki znajdą przepisy instytucji z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W przypadku gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę takiego obiektu (art. 48 ust. 1). Jest to sankcja najdotkliwsza i najdalej idąca, jednak przed jej orzeczeniem organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić postępowanie umożliwiające sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Legalizacja ta jest procesem wieloetapowym.

Od zasady, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce ustawodawca przewidział wyjątek, wskazany w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepis ten stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust 2).

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia,

w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3).

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4).

Wskazać należy, że przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi złagodzenie rygoryzmu prawnego wynikającego z art. 48 ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane umożliwia bowiem przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z tym przepisem,

w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonania określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji.

W niniejszej sprawie bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym został wybudowany budynek. W takim przypadku warunkiem legalizacji budowy jest jej zgodność

z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżąca uzyskała decyzję Prezydenta Miasta L. o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. dla zrealizowanej inwestycji.

Wyjaśnić jednakże należy, że wydana decyzja o warunkach zabudowy, mimo że dotyczy istniejącego już budynku, nie ma tego znaczenia, że legalizuje ich usytuowanie. W postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego na podstawie ustawy Prawo budowlane, sprawdza się nie tylko zgodność tych obiektów z przepisami o planowaniu, do czego służy w razie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskanie decyzji

o warunkach zabudowy, ale także zgodność samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych z innymi przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, a więc także rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli samowolnie wybudowane obiekty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane (np. § 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia) to legalizacja nie będzie możliwa, albo będzie uzależniona od doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z tymi przepisami (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 143/14). W uzyskanej przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2017 r. nie została przesądzona kwestia lokalizacji budynku w odległości 1,5 metra od granicy bądź bezpośrednio przy granicy działki, a przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przewiduje możliwość przesądzenia w decyzji o warunkach zabudowy możliwości lokalizacji budynku w odległości 1,5 metra od granicy bądź bezpośrednio przy granicy działki. Podkreślić należy przy tym, że zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno - budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych

w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja.

Podkreślić jednakże należy, że decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest bowiem tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14) .

Jeżeli w decyzji o warunkach zabudowy wskazano by, że budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to byłoby sprzeczne

z warunkami technicznymi, bo ani nie przemawia za tym wielkość działki, ani podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działce sąsiedniej, to organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i będąc pozbawiony możliwości wyboru innych sposobów usytuowania budynku wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 916/12).

Konsekwencją powyższych rozważań oraz treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2017 r., w której nie została przesądzona kwestia lokalizacji budynku w odległości 1,5 metra od granicy bądź bezpośrednio przy granicy działki, słusznie uznał organ nadzoru budowlanego, że w sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczająca możliwość legalizacji samowoli budowlanej wobec treści § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym "Sytuowanie budynku

w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".

Odnosząc się do zarzutu nie zastosowania w sprawie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane to wyjaśnić należy, że możliwość uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o którym mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane istnieje wyłącznie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, instytucja ta nie ma zastosowania w postępowaniu naprawczym określonym w art. 50-51 ustawy, ani w postępowaniu legalizacyjnym określonym w art. 48-49, art. 49 b ustawy (np. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 347/16).

W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreśla się, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane skorzystanie z możliwości, jaką daje art. 9 tej ustawy, jest niedopuszczalne. Nie pozwala na to chociażby brak po stronie organu nadzoru budowlanego kompetencji do wystąpienia z wnioskiem do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, której to kompetencji nie można domniemywać, ani stosować w tym celu analogii. Ponadto za taką interpretacją art. 9 ustawy Prawo budowlane przemawia brzmienie ust. 3, zgodnie z którym wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek ścisłej wykładni omawianej regulacji podyktowany także charakterem przepisu, który, dopuszczając odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych, ustanowił wyjątek od ogólnej zasady zgodności procesu inwestycyjno-budowlanego z przepisami, o których mowa w art. 7 ustawy Prawo budowlane. Tryb naprawczy stosowany jest natomiast wówczas, gdy inwestor w istotny sposób naruszył już obowiązujące przepisy i organy nadzoru budowlanego, korzystając

z tego trybu, na zasadzie odstępstwa od reguły, badają możliwość legalizacji inwestycji. Nie można zaakceptować interpretacji art. 9 ustawy Prawo budowlane zrównującej pozycję inwestora naruszającego przepisy z inwestorem, który wykazując szczególnie uzasadniony przypadek, jeszcze przed uzyskaniem decyzji

o pozwoleniu na budowę, ubiega się o odstępstwo od warunków technicznych.

W konsekwencji uznać należy, że organ administracji nie naruszył zasad postępowania nie wszczynając postępowania w przedmiocie odstępstwa uregulowanego w art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane wobec braku prawnej możliwości zastosowania tej instytucji w postępowaniu legalizacyjnym.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o zwieszenie postępowania

w sytuacji gdy skarżąca złożyła wniosek o zmianę decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o warunkach zabudowy to wskazać należy, że zasadnie w sytuacji, gdy inwestor nie może przedstawić takiej decyzji z przyczyn od siebie niezależnych, gdyż postępowanie w sprawie jej wydania nie zostało zakończone, to zawieszenie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za w pełni uzasadnione. Jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca uzyskała żądaną przez organ nadzoru budowlanego decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.

o warunkach zabudowy jest ostateczna. Okoliczność, że skarżąca prowadzi postępowanie nadzwyczajne w stosunku do wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie jest jednak zagadnieniem wstępnym koniecznym do zakończenia postępowania

o rozbiórkę. W takiej sytuacji wywoływanie dodatkowych postępowań, co do wydanej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy prowadziłoby do niemożności zakończenia postępowania w przedmiocie rozbiórki. Potwierdzeniem powyższego jest złożone przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2018 r. zawieszające postępowanie wywołane przez skarżącą w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o warunkach zabudowy wobec prowadzenia kolejnego postępowania, tym razem o wznowienie postępowania w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, o ile decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, to takiego zagadnienia wstępnego nie stanowią postępowania nadzwyczajne prowadzone wobec takiej decyzji.

Z tych względów skarga podlegać musiała oddaleniu, o czym sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.