Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 704/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 20. ust 1 pkt 1, art. 24 ust. 2a, art. 24 ust. 2b
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 704/21

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej: WINGiK) zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021r. nr [...], po rozpoznaniu odwołań H. K., reprezentowanej przez T. K. oraz Wójta Gminy [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, obrębu 0017 miejscowość [...] gmina [...], polegającej na zmianie granic i powierzchni działki nr 1203/1, zgodnie z operatem nr [...].

Jak wynika z akt sprawy, w 2014 roku Starosta [...] prowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków dla m.in. obrębu [...] w gminie [...]. Informacja o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji m.in. obrębu [...] stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] w dniu [....] kwietnia 2015 r. pod pozycją [...]. Wówczas został przyjęty w operacie ewidencji gruntów i budynków aktualny przebieg granic działek, będących przedmiotem niniejszego postępowania.

We wniosku z 17 lutego 2017r. H. i T. K. wystąpili do Starosty [...] o uwzględnienie w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym wsi [...], gmina [...] operatu z podziału działki nr 1203 — [...] z [...] listopada 2007r. We wniosku zarzucili, że po przeprowadzeniu modernizacji map geodezyjnych w ww. miejscowości nie uwzględniono podziału działki nr 1203/1 i 1203/2 a operat nr [...] z [...] listopada 2007 roku nie został uwzględniony w trakcie modernizacji map.

W wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2018r. nr: [...] orzekł o:

1) odmowie wprowadzenia zmiany w operacie egib obrębu 0017 miejscowość [...] gmina [...], polegającej na zmianie granic i powierzchni działek nr: 1203/1 [pic]1203/2, 1042, 1045, 1043 zgodnie z operatem Nr [...];

2) ujawnieniu w bazie danych ewidencyjnych informacji o spornych granicach pomiędzy działkami nr 1203/1, 1203/2 z działką nr 1043; działką nr 1042 z działkami nr 1043, 526 i 1391; działką nr 1045 z działkami nr 1044, 526, 1043, położonymi w obrębie 0017 miejscowość [...] gmina [...];

3) wprowadzeniu zmiany granic i powierzchni działek ewidencyjnych 1203/1, 1203/2 z działką nr 1202 oraz działki nr 1203/2 z działką nr 1206 w obrębie 0017 miejscowość [...] gmina [...], zgodnie z mapą i wykazem zmian danych ewidencyjnych, stanowiącymi załącznik do w/w decyzji

WINGiK po rozpatrzeniu odwołania H. K. i Wójta Gminy [...], decyzją z [...] lutego 2019r. nr: [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2018r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] lipca 2019r. Starosta [...] orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, obrębu 0017 miejscowości [...] gmina [...], polegającej na zmianie granic i powierzchni działki nr 1203/1, zgodnie z operatem [...].

Po rozpoznaniu odwołania H. K. i Wójta Gminy [...], WINGiK decyzją z [...] listopada 2019r. nr: [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019r . nr: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] marca 2020r. nr: [...] Starosta [...] orzekł ponownie o odmowie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, obrębu [...] gmina [...], polegającej na zmianie granic i powierzchni działki nr 1203/1 [pic]zgodnie z operatem Nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania H. K. i Wójta Gminy [...], WINGiK decyzją [...] maja 2020r. nr: [...] uchylił decyzję Starosty [...] z [...] marca 2020r. . nr: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając sprawę po raz czwarty, Starosta [...] decyzją z [...] października 2020r. nr [...] odmówił aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, obręb 0017 miejscowość [...] gmina [...], polegającej na zmianie granic i powierzchni działki nr 1203/1, zgodnie z operatem Nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w 2014r. wszczęto zgodnie z art.24 a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (t.j Dz. U. 2020r., poz. 276 ze zm., dalej Pgik) postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntowych, budynkowych i lokalowych położonych w obrębie 0017 miejscowość [...] gmina [...]. Sporządzony przez wykonawcę prac operat techniczny z modernizacji egib został wpisany do ewidencji materiałów zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] kwietnia 2015 r. pod numerem [...]. Starosta [...] ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2015r., poz. [....] informację, że projekt operatu opisowo — kartograficznego modernizacji egib obrębu [...] stał się operatem egib z pouczeniem o możliwości zgłaszania zarzutów w terminie 30 dni od ogłoszenia informacji w Dz. Urz. Województwa [...]. Termin do zgłaszania zarzutów minął 29 maja 2015r. Wnioskodawczyni nie zgłosiła w tym terminie zarzutów do tych danych. W tej sytuacji pismo z 17 lutego 2017r potraktowane zostało jako wniosek o zmianę danych ewidencyjnych.

W dalszej kolejności Starosta wskazał, że z protokołu ustalenia granic, zalegającego w operacie modernizacji egib, wynika następujący przebieg granic działki nr 1203/1 objętej wnioskiem o aktualizację:

- poz. 13826 protokołu - granica działki nr 1203/1 z działką nr 1203/2 nie była przedmiotem ustalenia, stron nie zawiadamiano; punkt graniczny pomiędzy działkami nr 1203/1 [pic]1203/2 i 1202, oznaczony na zarysie pomiarowym numerem 1 1149 przyjęty został z operatu [...] (przeliczenie szkiców z pomiaru granicy rolno — leśnej w 1966r.). Punkt graniczny nr 1 1141 pomiędzy działkami nr 1203/1 i 1203/2 przyjęty został z operatu Nr [...] (podział działki nr 1203); punkt graniczny pomiędzy działkami nr 1203/1, 1203/2 i 1043, oznaczony na zarysie pomiarowym numerem 1 1138 obliczony został w oparciu o szkice z pomiaru z 1966r.

- poz. 13819 protokołu — granica działki nr 1202 z działką nr 1203/1 nie była przedmiotem ustalenia; stron nie zawiadomiono; granicę przyjęto w oparciu o operat [...];

- poz. 13346 protokołu - granica działki nr 1203/1 z działką nr z 1043 (droga) przyjęta została według ostatniego spokojnego stanu posiadania; pomimo prawidłowego zawiadomienia żadna ze stron nie brała udziału w czynnościach ustalenia przebiegu granic.

Organ I instancji wyjaśnił, że ze złożonych w dniu 19 czerwca 2019r. wyjaśnień do protokołu wynika, że pełnomocnik H. K. domagał się wykazania wszystkich granic działki nr 1203/1 położonej w [...] według granic i powierzchni, które posłużyły do zawarcia aktu notarialnego przez teściową B. A.

W związku z tak zakreślonym żądaniem organ I instancji ustalił, że działka nr 1203/1 wydzielona została z działki nr 1203. Operat pomiarowy z podziału działki nr 1203 przyjęty został do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 listopada 2007r., nr [...]. Przyjęcie granic zewnętrznych działki nr 1203 do podziału wykonano w oparciu o mapę ewidencji gruntów. Do analizy materiałów stanowiących podstawę przyjęcia przebiegu granic działki nr 1203 do podziału, przyjęta została obowiązująca wówczas mapa ewidencyjna w skali 1: 2880. Na mapie tej nie była skartowana granica rolno — leśna z pomiaru z 1966 r. Wykonawca podziału działki nr 1203/1 całkowicie pominął operat włączony do zasobu PODGIK pod nr [...], w którym obliczono współrzędne punktów granicznych wyznaczających granicę rolno- leśną. Granica podziału tj. pomiędzy wydzielonymi działkami nr 1203/1 i 1203/2 została ustabilizowana znakami granicznymi.

Starosta stwierdził, że operat pomiarowy nr [...], dotyczący podziału działki nr 1203 zawierał dane, które nie odzwierciedlały stanu prawnego i faktycznego na gruncie, bowiem wykonawca prac nie uwzględnił przy podziale działki nr 1203 operatu z obliczenia współrzędnych punktów granicznych wyznaczających granicę rolno — leśną pomierzoną w 1966r. o nr [...]. W dalszej kolejności organ I instancji wyjaśnił, że szkice graniczne nr 32 i 37 z pomiaru granicy rolno — leśnej w 1966 roku znajdujące się w archiwum Lasów Państwowych zawierały oprócz danych dotyczących pomiaru granicy rolno — leśnej także dane dotyczące pomiaru drugiej strony drogi, biegnącej wzdłuż granicy rolno — leśnej. Są to jedyne materiały źródłowe określające zewnętrzny przebieg krawędzi drogi oznaczonej działką ewidencyjną nr 1043. Szkice te zostały przeliczone, a operat z ich przeliczenia wpisany został do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnegi i kartograficznego za numerem [...].

W wyniku analizy dotyczącej wykazania granic działki nr 1203/1 w zmodernizowanym operacie egib, ustalone zostało, że wykonawca prac podczas opracowania projektu modernizacji egib, pozyskał część danych dotyczących granic działki nr 1203/1 z operatu obliczenia współrzędnych punktów granicznych wyznaczających granicę rolno — leśną Nr [...]. Według tego operatu wykazany został przebieg granicy działki nr 1203/1 z działką nr 1202 oraz zewnętrzna krawędź drogi — działki nr 1043 na wysokości działek nr 1202, 1203/1, 1203/2. Wobec braku danych dotyczących granicy działki nr 1203/1 z działką nr 1043 (droga), dane dotyczące tej granicy przyjęte zostały w wyniku odłożenia jej szerokości od zewnętrznej krawędzi drogi — działki nr 1043.

W związku ze złożonym wnioskiem, Starosta [...] zlecił wykonanie prac mających na celu analizę archiwalnych materiałów źródłowych oraz wykonanie niezbędnych pomiarów w zakresie obejmującym m.in. granice działki nr 1203/1 z działkami sąsiednimi. W wyniku tego zlecenia geodeta uprawniony złożył operat [...]. Zgodnie z nim zachowane i zamierzone w terenie znaki graniczne od strony działki nr 1202 potwierdzają, że granica działki nr 1203/1 wykazana w zmodernizowanym operacie egib jest prawidłowa. Granica Lasów Państwowych ustalona była w trybie przepisów dekretu z 21 września 1950r. o rozgraniczeniu nieruchomości Skarbu Państwa lub nabywanych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Organ prowadzący ewidencje gruntów i budynków dokonał oceny operatu technicznego z modernizacji egib, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 kwietnia 2015r. za numerem ewidencyjnym [...] i stwierdził, że dane przyjęte przez wykonawcę modernizacji egib dotyczące punktów granicznych działki nr 1203/1 są prawidłowe. Są zgodne z danymi wykazanymi w materiałach źródłowych i danymi zawartymi w operacie [...]. Organ I instancji uznał więc, że granice działki nr 1203/1 należy pozostawić bez zmian.

H. K., reprezentowana przez pełnomocnika T. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zwróciła uwagę, że w trakcie ustalania granic spokojnego władania nieruchomości nr 1203/1 w dniu 14 lipca 2017 r. przez A. B. strony powiadomione i obecne w terenie, zgadzały się z przebiegiem granic okazanych w terenie. Pełna akceptacja działań i zgoda dotycząca przebiegu granic przez A. B. była wyrażona przez T. K. i sąsiadów oraz przedstawicieli Urzędu Gminy w [...]. Strona podtrzymała stanowisko przedstawiane wielokrotnie w trakcie postępowania, że położenie punktów granicznych działki nr 1203/1 powinno być w pełni zgodne z dokumentacją podziałową działki nr 1203, której dane były podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych danych po zawarciu aktu notarialnego przez matkę wnioskodawczyni w 2009r.

Z kolei w odwołaniu Gminy [...] wskazano, że na całym etapie postępowania Gmina [...] wnosiła, aby przebieg granic działki nr 1043 w [...] był zgodny ze stanem jej faktycznego zużytkowania w terenie, który jest zgodny z obecnym stanem spokojnego posiadania. Podkreślono też, że podczas całego postępowania potrzebę opisanej powyżej regulacji granic drogi nr 1043 stanowiącej własność Gminy [...], zgłaszali również inni uczestnicy postępowania, co nie zostało uwzględnione w przedmiotowej decyzji Starosty [...][pic]

WINGiK opisaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2021r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 24 ust. 2a Pgik oraz § 36. § 37, § 44, § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 393, dalej: rozporządzenie egib). Organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było na wniosek, który wnioskodawczyni tego postępowania sprowadziła do weryfikacji przebiegu wszystkich granic działki nr 1203/1 położonej w [...], według granic i powierzchni, które posłużyły do zawarcia aktu notarialnego przez B. A., poprzez wprowadzenie operatu [...]. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że argumenty odwołania Gminy [...] nie mogły zostać uwzględnione w tym postępowaniu. W postępowaniach prowadzonych na wniosek, to strona określa bowiem jego przedmiot i zakres. Intencją wnoszonych przez Gminę [...] uwag była tymczasem "regulacja granic drogi nr 1043 zgodnie ze sposobem ich faktycznego użytkowania". W ten sposób formułowane uwagi i żądania wedle WINGiK wykraczają poza zakres niniejszego postępowania. Granice działki nr 1203/1 stanowią tylko fragment granic działki nr 1043. Ponadto wnioskodawcy postępowania domagali się aktualizacji w oparciu o konkretny operat: [...], a nie w oparciu o operat [...], na który powołuje się Gmina [...].

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniach argumentów, dotyczących konieczności uwzględnia w określaniu granic "granic spokojnego władania" lub "stanu spokojnego posiadania" organ odwoławczy przyznał, że przepis § 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia posługuje się podobnymi pojęciami w odniesieniu do sposobu ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych. WINGiK zwrócił jednak uwagę, że zastosowanie tych przepisów jest kolejno uwarunkowane wskazywanymi w nich okolicznościami. Najistotniejsze znaczenie ma jednak fakt, iż jak wynika z § 37 rozporządzenia egib, pomiary granic na potrzeby ewidencji gruntów i budynków poprzedzone ich ustaleniem, możliwe są do przeprowadzenia w przypadku braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia egib lub w przypadku braku jej wiarygodności. Tymczasem z zebranych akt sprawy wynika jednoznacznie, że dokumentacja pozwalająca na określenie przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1203/1 a działką nr 1043 istnieje. Jest to operat z pomiaru granicy rolno-leśnej (szkice nr 32 i 37) wykonanego w 1966 roku w trybie przepisów dekretu z 21 września 1950 r. o rozgraniczeniu nieruchomości Skarbu Państwa lub nabywanych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Granica ta została przeliczona w operacie [...] a zlecona obecnie przez organ prowadzący ewidencję analiza (operat [...]) wykazała, że granica działki nr 1203/1 wykazana w zmodernizowanym operacie egib jest prawidłowa. Na szkicach pomierzona jest też druga strona drogi biegnącej wówczas wzdłuż granicy leśnej.

Nic nie wskazuje zatem, aby istniejące materiały źródłowe nie były wiarygodne. Wspominane przez Gminę [...] ewentualne inne faktyczne użytkowanie drogi nie świadczy bowiem o braku wiarygodności tych materiałów lecz po prostu o innym użytkowaniu. WINGiK uznał, że doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym możliwe jest w innym trybie niż aktualizacja ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w art. 24 ust. 2a i 2b Pgik.

Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew żądaniom wnioskodawczyni, zmiany wynikające z operatu Nr [...] są już wykazane w ewidencji gruntów i budynków. Operat ten sporządzony został na potrzeby podziału działki nr 1203 w 2007 roku. W wyniku dokonanego wówczas podziału określona została granica pomiędzy działkami nr 1203/1 i 1203/2. Dokonano wówczas ustalenia granic zewnętrznych dzielonej działki na podstawie mapy ewidencji gruntów i budynków, która na gruncie jest niewidoczna, za wyjątkiem odcinka z drogą gminną nr 1043, która obecnie nie jest użytkowana, ale na gruncie zachował się jeszcze jej ślad i "dokonano stabilizacji nowowydzielonych działek w punktach nr 111, 112. Niemniej wykonawca podziału działki nr 1203/1 całkowicie pominął operat włączony do zasobu PODGiK — Nr [...], w którym obliczono współrzędne punktów granicznych wyznaczających granicę rolno-leśną. Z tego względu, w czasie przeprowadzonej w 2014 roku modernizacji ewidencji gruntów i budynków, punkt graniczny pomiędzy działkami nr 1203/1, 1203/2 i 1202, oznaczony na zarysie pomiarowym numerem 11149 przyjęty został z operatu [...] (przeliczenie szkiców z pomiaru granicy rolno-leśnej w 1966 r.). Punkt graniczny nr 11141 pomiędzy działkami nr 1203/1 i 1203/2 przyjęty został z operatu Nr [...] (podział działki nr 1203). Punkt graniczny pomiędzy działkami nr 1203/1, 1203/2 i 1043, oznaczony na zarysie pomiarowym numerem 11138 obliczony został w oparciu o szkice z pomiaru z 1966 r. W opisany wyżej sposób, dostosowano zatem określony w czasie podziału działki nr 1203 przebieg nowych granic pomiędzy działkami nr 1203/1 i 1203/2, do granic zewnętrznych ustalonych wcześniej w czasie pomiaru granicy rolno-leśnej wykonanego w 1966 roku. Organ odwoławczy ocenił, że dokonana przez Starostę [...] ocena wykazała, że dane przyjęte przez wykonawcę modernizacji egib dotyczące punktów granicznych działki nr 1203/1 są prawidłowe.

Powyższe ustalenia w ocenie WINGiK potwierdziła także zlecona przez organ I instancji analiza połączona z "niezbędnymi pomiarami" w operacie: [...]. Wyniki tych prac wykazały dodatkowo, że zachowane i zamierzone w terenie znaki graniczne od strony działki nr 1202 potwierdzają, że granica działki nr 1203/1 wykazana w zmodernizowanym operacie egib jest prawidłowa.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w ramach postępowania podziałowego geodeta nie ustala przebiegu granic zewnętrznych działki, lecz tylko je przyjmuje. W zależności od okoliczności wskazanych w § 6 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663 obowiązującego w czasie podziału działki nr 1203). Granice przyjmuje się w wyniku badania: księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości lub danych wykazanych w katastrze nieruchomości. Decyzja podziałowa nie rozstrzyga w sposób władczy o ustaleniu przebiegu granic nieruchomości dzielonej (granic zewnętrznych). Zatwierdza ona prawnie jedynie nową granicę. Ustalenie przebiegu granic zewnętrznych może nastąpić w innym trybie, o którym mowa w rozdziale 6. Pgik i jak wynika z oświadczeń odwołującej, stosowne postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane.

H. K., reprezentowana przez pełnomocnika – małżonka T. K., wniosła skargę na decyzję WINGiK z [...] lutego 2021, wnosząc o jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), gdyż decyzja została wydana przez tego samego pracownika (Geodetę Powiatowego), który mimo kilkukrotnego odwołania i przekazywania spraw do ponownego rozpoznania, wydawał wielokrotnie decyzje w przedmiotowej sprawie;

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, gdyż zgodnie z art. 34 pkt 1 Pgik, podczas sporu co do przebiegu linii granicznych geodeta utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania; ponadto zgodnie z art.24 ust. 2a pkt 2 Pgik informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie przez organ II instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji w całości i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

- art. 7a k.p.a., stanowiącego o zasadzie rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że mając na uwadze § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia egib, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi, zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi. Strona podniosła, że stan faktyczny i prawny był przez nią każdorazowo udowadniany. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona argumentowała, że przepisy § 36 i § 37 rozporządzenia egib regulują kwestie wykazywania w ewidencji przebiegu granic działek ewidencyjnych, wskazując na rodzaje dokumentacji stanowiącej podstawę wykazywania przebiegu granic oraz na sposób pozyskiwania danych dotyczących przebiegu granic w razie braku takiej dokumentacji. Wprost z § 36 rozporządzenia egib wynika, że przebieg granic ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej, zgodnie z pkt 2,6,8 — w celu podziału nieruchomości, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, a także w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego, istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Z kolei § 37 pkt 1 rozporządzenia egib stanowi, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionych w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic. Zdaniem strony wspomniane przepisy wprost wskazują, że organy prowadzące przedmiotowe postępowanie błędnie interpretują przepisy prawa, które w tym wypadku jasno wskazują na rację skarżącej. Strona zarzuciła, że organy oceny dowodów przedłożonych przez strony postępowania dokonały w sposób dowolny.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie zakres przedmiotowy postępowania dotyczył żądania skarżącej H. K. – jako właścicieli działki nr 1203/1 aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, poprzez ustalenie przebiegu wszystkich granic działki będącej własnością skarżącej o nr 1203/1. Strona akcentowała wielokrotnie w trakcie przebiegu postępowania, że przeprowadzając modernizację gruntów nie uwzględniono operatu z [...] listopada 2007r. nr [...], który dotyczył podziałki działki 1203 na działki: 1203/1 – stanowiącej własność skarżącej oraz działkę 1203/2. Strona postulowała, ustalenie granic w granicach obowiązujących w 2009r., kiedy to matka skarżącej nabyła własność ww. działki. Zakres przedmiotowy żądania został ustalony na etapie ponownego rozpoznania sprawy w oparciu zarówno o treść wniosku z 17 lutego 2017r., inicjującego przedmiotowe postępowanie, jak i oświadczenia pełnomocnika skarżącej – męża T. K., złożonego do protokołu w dniu [...] czerwca 2019r. Na konieczność uwzględnienia operatu z [...] listopada 2007r. nr [...] w przebiegu własnych działek wskazywał również M. K. – właściciel działek nr 1042 i 1045. Niemniej w wyniku wydania decyzji kasatoryjnej przez WINGiK z [...] lutego 2019r. wniosek ten był rozpatrywany w odrębnej sprawie pod nr [...].

Nie ulega wątpliwości, że Starosta [...] w 2014r. wszczął postępowanie w sprawie modernizacja ewidencji gruntów i budynków we wsi [...] obręb 007. Starosta w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. [...] z [...] kwietnia 2015r. ogłosił informację, że projekt operatu opisowo – kartograficznego modernizacji stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Zarzuty do operatu w terminie 30 – dniowym, o którym mowa w art. 24a ust. 9 Pgik nie zostały zgłoszone. W związku z powyższym, stosownie do art. 24a ust. 12 Pgik zarzuty co do nieuwzględnienia w operacie modernizacyjnym operatu podziałowego z 2007r. należało potraktować jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 24 ust. 2a Pgik, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu - pkt 1 - jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa (lit. a), dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (lit. b), materiałów zasobu (lit. c), wykrycia błędnych informacji (lit. d), bądź - pkt 2 - na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Stosownie do art. 24 ust. 2b Pgik, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:

1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;

2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.

Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c Pgik).

W niniejszej sprawie skarżąca domagała się weryfikacji przebiegu granic jej działki a zatem należy wskazać, że co do zasady na mocy § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Stosownie do § 37 ust. 1 rozporządzenia egib, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic (§ 37 ust. 2 rozporządzenia).

Należy podkreślić, że przepisy rozporządzenia w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych wykazywanego w ewidencji przyznają prymat określonej w § 36 dokumentacji geodezyjnej. Dopiero brak takiej dokumentacji lub brak wiarygodności zawartych w niej danych umożliwia pozyskanie danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku pomiarów geodezyjnych terenowych lub pomiarów geodezyjnych fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (§ 39 ust.1). W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2). W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3). Ustalane punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar. Trwała stabilizacja tych punktów może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych i może dotyczyć wyłącznie punktów ustalonych w oparciu o zgodne oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 (§ 39 ust. 4).

Z mocy § 45 rozporządzenia egib w sprawie ewidencji gruntów i budynków, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych.

Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 3 tego rozporządzenia).

W kontekście zarzutów skarżącej podkreślić należy, że w ramach trybu aktualizacji ewidencji w oparciu o powyższe regulacje nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych (m.in. zmiany granic i powierzchni działek) poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, który powinien być utrzymywany w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego. Ewidencja gruntów to zbiór gromadzący dane dotyczące zmian w zakresie oznaczania samych nieruchomości, ich powierzchni, granic, klas bonitacyjnych oraz osób władających nieruchomościami pod różnymi tytułami. Ewidencja ta służy do wpisywania zmian wynikających z innych dokumentów, a nie samodzielnego tworzenia nowego stanu prawnego dotyczącego tak samej działki jak i jej właściciela. Starosta jako organ pierwszej instancji w sprawach ewidencji gruntów rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne, kolejno powstające dokumenty prawne. Aktualizacja operatu ewidencyjnego (§ 45 ust. 1 rozporządzenia) stanowi wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych na podstawie tzw. źródłowych dokumentów ewidencyjnych, służących do zakładania, czy modernizacji ewidencji (por. wyrok WSA w Kielcach z 6 maja 2021r., II SA/Ke 264/21 - wszystkie orzeczenia dostępne w bazie CBOSA: http://orzeczenia.nsa,gov.pl).

Podkreślić również należy, że samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania - na żądanie starosty - stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania (por. wyroki: WSA w Krakowie z 14 maja 2019 roku, III SA/Kr 167/19, WSA w Białymstoku z 6 października 2015 roku, II SA/Bk 467/15). Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 roku, I OSK 620/08).

Materiał dowodowym zgromadzony w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej wskazuje natomiast, że na obecnym etapie sprawy nie istnieje dokumentacja geodezyjna, która mogłaby stanowić podstawę do zmiany zapisów ewidencji gruntów i budynków w kierunku pożądanym przez skarżącą. Kwestia ta w ocenie Sądu została wyczerpująco przedstawiona przez organy obu instancji a w trakcie przebiegu postępowania zostały zgromadzony materiał dowodowy, stanowiący wystarczającą podstawę do sformułowania takiego stwierdzenia.

Jak już na wstępie wskazano, przedmiot niniejszego postępowania dotyczył żądania skarżącej o zmianę zapisów w ewidencji gruntów i budynków dotyczącym przebiegu wszystkich granic działki 1203/1 ze szczególnym uwzględnieniem zapisów operatu podziałowego o nr 414/20/07, na mocy którego dokonano podziału w 2007r. działki 1203 na dwie działki: 1203/1 i 2103/2. Skarżąca postulowała, aby przebieg granic i powierzchni jej działki odpowiadał stanowi, obowiązującemu w momencie zawarcia aktu notarialnego sprzedaży B. A. – matce skarżącej w 2009r. działki nr 1203/1.

W toku postępowania organy I i II instancji wyjaśniły, w jakim zakresie operat podziałowy został uwzględniony w obecnie obowiązującej ewidencji gruntów i budynków oraz z jakich przyczyn uwzględnienie wszystkich wyników pomiaru przebiegu zewnętrznej granicy działki 1203/1, zawartych w operacie podziałowym z 2007r. nie jest możliwe.

Nie potwierdził się zarzut skarżącej, że w ramach modernizacji ewidencji w 2015r. nie uwzględniono operatu z [...] listopada 2007r. nr [...], dotyczącego podziału działki 1203. W operacie modernizacji ewidencji gruntów i budynków z 2015r. zalega protokół z ustalenia granic, z którego wynika, że granica pomiędzy działkami nr 1203/1 i 1203/2 nie była przedmiotem ustalenia. Punkt graniczny nr 11141 pomiędzy działkami nr 1203/1 i 1203/2 został przyjęty z operatu nr 414/20/07, dotyczącego podziałki działki 1203. Punkt graniczny pomiędzy działkami nr 1203/1 1203/2 i 1202, oznaczony na zarysie pomiarowym numerem 1 1149 przyjęty został z operatu [...] (w którym przeliczono szkice z pomiaru granicy rolno — leśnej w 1966r.). Punkt graniczny pomiędzy działkami nr 1203/1, 1203/2 i 1043, oznaczony na zarysie pomiarowym numerem 1 1138 obliczony został w oparciu o szkice z pomiaru z 1966r. Granica działki nr 1202 z działką nr 1203/1 nie była przedmiotem ustalenia. Granicę przyjęto w oparciu o operat [...]. Granica działki nr 1203/1 z działką nr z 1043 (droga) przyjęta została według ostatniego spokojnego stanu posiadania.

Zatem w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków uwzględniono operat podziałowy z [...] listopada 2007r. nr [...] w zakresie dotyczącym granicy pomiędzy działkami 1203/1 i 1203/2. Wyznaczenie natomiast pozostałych granic zewnętrznych działki 1203/1 w oparciu o operat podziałowy z 2007r. nie było możliwe. Jak wynika z operatu podziałowego z 2007r. ustalenia granica zewnętrznych działki dzielonej (1203) dokonano na podstawie mapy ewidencyjnej 1:2880 – tj. starej mapy katastralnej. Wykonawca tego operat nie stwierdził istnienia żadnych znaków granicznych na obwodnicy działki również na odcinku granicznym z Lasami Państwowymi. Wykonawca operatu podziałowego pominął w ustaleniach dotyczących granicy zewnętrznej działki 1203 operat włączony do zasobu PODGIK, wykonany w 2002 roku o nr [...], w którym dokonano obliczenia współrzędnych punktów granicznych, wyznaczających granicę rolno – leśną. Jak wynika z wykazu współrzędnych punktów granicznych działek oraz zarysu pomiarowego dla operatu nr [...], w operacie tym wyznaczono współrzędne punktów granicznych, wyznaczających granicę zewnętrzne m.in. pomiędzy działkami 1203 (po podziale w 2007r. 1203/1 i 1203/2) i 1202, oraz pomiędzy 1203 i 1043.. W operacie z 2002 roku dokonano przeliczenia szkiców granicznych o nr 32 i 37 z pomiaru granicy rolno – leśnej w 1966r. Te szkice graniczne zawierały, oprócz danych dotyczących pomiaru granicy rolno - leśnej także dane dotyczące pomiaru drugiej strony drogi (działki 1043), biegnącej wzdłuż granicy rolno – leśnej. Są to jedyne materiały źródłowe określające zewnętrzny przebieg krawędzi drogi oznaczonej działką nr 1043. W dalszej kolejności, w ramach modernizacji operatu ewidencji z 2015r., to operat z 2002r. stanowił podstawę do wyznaczenia przebiegu granicy działki nr 1203/1 z 1202 oraz wyznaczenia zewnętrznej krawędzi drogi (działki nr 1043) na wysokości działek nr 1202, 1203/1 i 1203/2. Punkt graniczny pomiędzy działkami nr 1203/1 i 1203/2 został ustalony na podstawie operatu podziałowego nr [...]. Punkt graniczny pomiędzy działkami nr 1203/1 i 1203/2 z działką 1202 został przyjęty z operatu z 2002r. nr [...]. Punkt graniczy pomiędzy działkami nr 1203/1 i 1043 został ustalony w oparciu o szkice z pomiaru z 1966r.

Prawidłowość takiego przebiegu granic została potwierdzona w operacie technicznym z [...] maja 2018r. nr [...], którego wykonanie zostało zlecone w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie wniosku skarżącej. Należy nadmienić, że w toku postępowania pierwotnie wykonano operat techniczny [...] a następnie operat [...]. Przedstawiono tam projekt zmian granic zgodny ze stanem granic operatu z 2007r. uzupełnionym o zeskanowane granice z mapy ewidencyjnej ww. skali 1:2880. Taki projekt nie został zaakceptowany przez strony i nie doszło do ustalenia granic. W związku z tym Starosta zlecił wykonanie kolejnego operatu [...], dotyczącego ustalenia przebiegu granic dla działek o nr: 1203/1, 1203/2,. 1042, 1045, 526 i 1043. O czynnościach dotyczących ustalenia przebiegu granic zainteresowane strony zostały prawidłowo zawiadomione. W operacie [...] dokonano obliczenia i porównania miar z operatu [...] ze szkicami granicznymi nr 32 i 37, wykonanymi w trakcie ustalania granicy rolno – leśnej w 1966 r., w wyniku czego stwierdzono, że szkice zostały dokładnie przeliczone. O prawidłowości odtworzenia granicy lasu w 1966r. świadczyło również odnalezienie 3 znaków granicznych wzdłuż ściany lasu na działce 1202. Zachowane i zamierzone w terenie znaki graniczne od strony działki nr 1202 potwierdziły, że granica działki nr 1203/1 wykazana w zmodernizowanym operacie ewidencji jest prawidłowa.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej operat podziałowy z 2007r. został uwzględniony w przeprowadzonej modernizacji gruntów, lecz jedynie odnośnie granicy pomiędzy działkami nr 1203/1 i 1203/2. Uwzględnienie wyznaczonych w tym operacie granic zewnętrznych dzielonej działki 1203 nie było możliwe, gdyż wykonawca tego operatu, przy uwzględnieniu granic zewnętrznych nie uwzględnił operatu nr [...] z obliczenia współrzędnych punktów granicznych wyznaczających granicę rolno – leśną, zmierzoną w 1966r. Wykonawca tego operatu przyjął granice zewnętrzne działki dzielonej na podstawie mapy katastralnej 1:2880, na której nie była skartowana granica rolno – leśna z pomiaru 1966r. Z tego względu nie było możliwe postulowane przez skarżącą wyznaczenie granic działki 1203/1 według stanu obowiązującego w 2009r., kiedy to matka skarżącej zawarła umowę sprzedaży działki 1203/1. Umowa ta została zwarta przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w latach 2014-2015, która uwzględniała zarówno wyniki pomiarów sporządzone w trakcie wykonania operatów w 2002, jak i w 2007 roku.

Wobec powyższych ustaleń brak jest w ocenie Sądu podstaw do zakwestionowania stwierdzenia organu I instancji, podzielonego w zaskarżonej decyzji, że dane przyjęte przez wykonawcę modernizacji egib dotyczące punktów granicznych działki nr 1203/1, wykazane w operacie technicznym [...] - są prawidłowe. Są bowiem zgodne z danymi wykazanymi w materiałach źródłowych i danymi zawartymi w operacie [...].

Należy podkreślić, że podstawą do wykazania przebiegu granic może być dokumentacja geodezyjna wymieniona w przytoczonym powyżej § 36 rozporządzenia egib lub też, zgodnie z § 37 rozporządzenia egib, dane pozyskane w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne. W niniejszej sprawie podstawę ustaleń, które doprowadziły do odmowy aktualizacji zapisów ewidencji w pożądanym przez skarżącą kierunku stanowiły wskazane powyżej operaty z 2002r. nr [...], 2007r. nr [...], 2015r. nr [...] i 2018r. nr [...], wprowadzone do zasobu PODGiK. Ustalenia z nich wynikające w zakresie dotyczącym wniosku skarżącej zostały wyczerpująco przedstawione powyżej. Należy natomiast zauważyć, że sama skarżąca, oprócz pisemnych żądań zmiany zapisów ewidencji nie przedstawiła dokumentacji, która mogłaby zmienić sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżąca w toku postępowania wnioskowała o uwzględnienie operatu A. B. nr [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w operacie tym nie doszło do ustalenia granic na podstawie zgodnych wskazań właścicieli działek (zgodnie z § 39 ust. 1 w zw. z § 45 ust. 3 rozporządzenia egib). Dopiero w operacie nr [...] wykonawca dokonał zbadania dostępnych dokumentów, w tym wcześniej wykonanych operatów z zasobu PODGiK, jak również szkiców z ustalenia granicy rolno – leśnej w 1966r., jak również zbadał położenie znaków granicznych, co pozwoliło w trybie § 39 ust. 3 rozporządzenia egib na potwierdzenie prawidłowości przebiegu granic, ustalonego w trakcie modernizacji ewidencji.

Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (np. wyrok WSA w Białymstoku z 6 października 2015 r., sygn. II SA/Bk 467/15). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2014 r., sygn. IV SA/Wa 1389/14). Samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania - na żądanie starosty - stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania (wyroki: WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2019 roku, III SA/Kr 167/19, WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2015 roku, II SA/Bk 467/15). Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 roku, I OSK 620/08, Lex numer 535252). W niniejszej sprawie organu i II I instancji zgromadziły oraz dokonały analizy dokumentacji geodezyjnej – tj. operatów wprowadzonych do zasobu w celu weryfikacji żądań skarżącej. Sama strona nie przedstawiła ze swej strony dokumentacji, która mogłaby stanowić podstawę do zmiany ustaleń organów.

Skoro zdaniem strony skarżącej dokonano ustaleń przebiegu granic dla niej niekorzystnych, to powinna ona przedłożyć organowi ewidencyjnemu dokumenty wskazujące na odmienny stan faktyczny. Nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca żadnych takich dokumentów w trakcie postępowania administracyjnego nie przedstawiła. Operat podziałowy z 2007r. odnośnie przebiegu zewnętrznej granicy działki dzielonej o nr 1203 nie mógł zostać uwzględniony z przyczyn wskazanych powyżej.

Należy również wyjaśnić, że organ administracji w postępowaniu o dokonanie zmian nie może samodzielnie ustalać i rozstrzygać o zasięgu prawa własności. Spór co do przebiegu granic spornych działek, może być rozstrzygnięty w postępowaniu o rozgraniczenie, a nie w postępowaniu ewidencyjnym, na co wskazuje § 36 pkt 1 rozporządzenia. Takie stanowisko zajmują konsekwentnie sądy administracyjne (por np. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1004/11, wyrok NSA z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1030/07, wyrok WSA w Łodzi z 27 października 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 336/10, wyrok WSA w Lublinie z 1 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 140/10). Nie można zatem utożsamiać wpisu w ewidencji dotyczącego określenia powierzchni nieruchomości ze zmianą stosunków własnościowych. Ta cecha poszczególnych, wpisanych do ewidencji działek, ma wyłącznie charakter informacyjny i nie przesądza ani o jej granicach i o prawie własności gruntu w tych granicach położonego ani o władztwie strony skarżącej nad nieruchomością, w skład której wchodzą sporne działki gruntu. Skarżąca w odwołaniu z 9 sierpnia 2019r., od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019r. poinformowała, że w lipcu 2019r. złożyła do Sądu Rejonowego wniosek o rozgraniczenie działki 1203/1 z działkami sąsiednimi. Wszczęcie postępowania o rozgraniczenie jest dostępnym środkiem procesowym, gdy tak jak w niniejszej sprawie skarżąca nie akceptuje przebiegu granic wykazanego w ewidencji gruntów i budynków.

Mając na względzie powyższe Sad uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 7a, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., które zdaniem skarżącej polegało na wydawaniu decyzji organu I instancji wielokrotnie przez tą samą pracownicę Starostwa [...], mimo, że decyzje organu I instancji były w wyniku odwołań kilkukrotnie uchylane. Należy wyjaśnić, że art. 24 § 1 1 pkt 5 k.p.a. – przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, w której kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia na skutek odwołania dokonuje osoba, która zaskarżoną decyzję wydała. Innymi słowy chodzi tu o przypadek, w którym ta sama osoba wydaje najpierw decyzję w organie I instancji a następnie po rozpoznaniu odwołania w tej samej sprawie decyzję w organie II instancji. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie obejmuje przypadków, w których ta sama osoba wydaje ponownie decyzję w organie I instancji w ramach ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 16 marca 2021r., II SA/Bk 26/21, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2021r., II SA/Wr 483/20).

Sąd uznał również, że krąg podmiotów, którym należało przyznać przymiot strony w niniejszym postępowaniu został wyznaczony prawidłowo.

Organ I instancji wydając pierwotnie decyzję z [...] grudnia 2018r. niewątpliwie wydał rozstrzygnięcie w zakresie wykraczającym poza zakres żądania. Już z samego wniosku z 17 lutego 2017r. wynikało, że przedmiotem żądania skarżącej jest weryfikacja przebiegu granicy jej działki 1203/1. Organ I instancji we wspomnianej na wstępie decyzji wydał rozstrzygnięcie nie tylko w przedmiocie przebiegu granic działki 1203/1, lecz również działek bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżącej tj.: 1203/2, 1043, 1202, a nawet działek nie sąsiadujących bezpośrednio z działką skarżącej: tj. nr 1042 i 1045. Organ I instancji wprowadził również zmiany w powierzchni działek: 1042, 1206, 1045, 1202, 1203/1 i 1203/2, a także dokonał ujawnienia informacji o spornych granicach. Niewątpliwie zakres tego rozstrzygnięcia wykraczał poza zakres przedmiotowy sprawy. Organ prowadzący postępowanie administracyjne w trybie aktualizacji na wniosek jest związany treścią tego wniosku i w swoim rozstrzygnięciu nie może wykraczać poza jego zakres lub orzekać niezgodnie z wnioskiem. Z tego powodu zasadne stało się rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu I instancji decyzją organu odwoławczego z [...] lutego 2019r. Decyzje organu I instancji uchylane były jeszcze dwukrotnie, niemniej na etapie postępowania przed organem I instancji, zakończonego wydaniem decyzji z [...] października 2020r. a następnie zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2021r. za strony postępowania, oprócz skarżącej uznano właściciel działek sąsiednich względem działki 1203/1, tj. właścicieli działek: 1203/2, 1202 i 1043.

Niewątpliwie zakres żądanych zmian ewidencji i podjętego merytorycznego rozstrzygnięcia winien decydować o ocenie, czy i kto ma przymiot strony postępowania ewidencyjnego. Zgodnie z art. 20. ust 1 pkt 1 Pgik, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje przedmiotowe dotyczące gruntów w tym informacje dotyczące granic działki. Jest oczywiste, że zmiana konfiguracji granic działki na jakimś ich odcinku wiąże się z odpowiednią zmianą konfiguracji działki przylegającej. Przepis § 45 ust. 2 w zw. z § 36 rozporządzenia egib przewiduje sytuację, że do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio niektóre przepisy o zakładaniu ewidencji gruntów i budynków. W szczególności w świetle § 37 i §38 w określonych § 37 sytuacjach ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych następuje przy udziale właściwych podmiotów ewidencyjnych (§ 38 ust. 1 i 2), którymi są właściciele sąsiadujących działek, określeni jako zainteresowani. Zatem właściciel sąsiedniej działki ma przymiot strony w postępowaniu o wprowadzenie zmian w ewidencji co do przebiegu wspólnej granicy ewidencyjnej. Z tego powodu ostateczny krąg podmiotów uznanych za strony przedmiotowego postępowania został wyznaczony prawidłowo. Oprócz skarżącej, jako inicjującej postępowanie sprawie ustalenia przebiegu granic jej działki nr 1203/1 za strony postępowania uznano właścicieli działek sąsiednich: tj. 1043, 1202 i 1203/2.

Mając na względzie powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.