Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 917/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 914/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia oceny stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 914/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Łodzi na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia oceny stanu technicznego obiektu.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r. nr [..., wydanym na podstawie art. 81 c ust. 2, w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006r, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - zobowiązał [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w Łodzi do przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2012 r. oceny technicznej w zakresie: robót ogólnobudowlanych związanych z budową nowych ścianek działowych i zabudową otworów w ścianach oraz robót instalacyjnych c.o., elektrycznych, wod-kan i p.poż, - dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego w budynku, położonym na terenie nieruchomości w Łodzi przy ul. [...].

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wskazał, iż decyzją z dnia 7 marca 2011r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej zakazał Spółce eksploatacji budynku jako obiektu zamieszkania zbiorowego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r., bowiem zakres robót ogólnobudowlanych i instalacyjnych wykonanych w w/w lokalu podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę (czego inwestor nie dopełnił), a co wynika z art. 29 Prawa budowlanego. Organ następnie wyjaśnił, że ponieważ w trakcie dokonanych oględzin nie stwierdzono dokonania zmiany sposobu użytkowania, bowiem rozpatrywana część budynku nie była użytkowana, w sprawie mamy do czynienia z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi. Zatem w przedmiotowym przypadku zastosowanie miał tryb postępowania określony w art. 50-51 Prawa budowlanego. Z uwagi na brak dokumentacji technicznej w zakresie wykonanych robót, jak również dokumentów potwierdzających prawidłowość ich wykonania zdaniem organu w sprawie występuje szereg wątpliwości co do jakości wykonanych robót. Organ podkreślił, że postanowienie wydane w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest samoistną podstawą prawną prowadzenia postępowania w rozpatrywanej sprawie a jedynie postępowaniem dowodowym, mającym na celu ustalenie faktycznego stanu rzeczy i sposobu doprowadzenia dotychczas wykonanych robót do zgodności z przepisami. Ponadto wskazano, że ponieważ inwestor naruszył dyspozycje art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, przedłożenie nakazanych dokumentów ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Spółka [...] zarzucając mu w szczególności naruszenie: - art. 7 k.p.a., poprzez uchylanie się przez organ administracji od podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz wydanie zaskarżonego postanowienia, bez uwzględnienia społecznego interesu oraz słusznego interesu skarżącej spółki; - art. 11 w związku z art. 124 § 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w treści zaskarżonego postanowienia zarówno podstawy faktycznej jak i prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem poza lakonicznym przytoczeniem przepisów prawa ze zdawkowym powołaniem się na ich treść, jak i niezmiernie oszczędnym opisem stanu faktycznego, niepozwalającym w istocie na jakiekolwiek zdefiniowanie działań skarżącej spółki oraz zakresu wykonanych w przedmiotowej nieruchomości prac, - art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że prace wykonane w obrębie przedmiotowej nieruchomości, wypełniają znamiona powołane w treści przytoczonego przepisu, w sytuacji gdy organ nie wydał żadnego postanowienia w tym zakresie, - art. 51 ust. 7, w związku z art. 50 ust. 1, w związku z art. 29 Prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że prace wykonane przez skarżącego w przedmiotowej nieruchomości, w zakresie których skarżąca została zobowiązana do przedłożenia żądanej dokumentacji, podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości, wykonane w obrębie przedmiotowego budynku prace, nie podlegały nawet przewidzianemu w art. 30 rzeczonej ustawy obowiązkowi zgłoszenia, a zatem nie istniały podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że wykonane prace polegające na częściowym montażu ścianek działowych, w tym zastąpieniu starych ścianek działowych, nowymi ściankami działowymi, wymianie elementów starych uszkodzonych instalacji, czy też poprawa wcześniej wykonanej zabudowy otworów okiennych i ściennych należy kwalifikować jako bieżącą konserwację, nie stanowiącą nawet remontu. Tym samym na skarżącej nie spoczywał nawet obowiązek zgłoszenia rozpoczęcia wykonywanych czynności. Spółka podkreśliła, że w chwili nabycia przedmiotowej nieruchomości obiekty wchodzące w skład przedmiotowego kompleksu pofabrycznego, znajdowały się w budzącym wątpliwości stanie technicznym. Ponadto znaczna część nieruchomości nie była w żaden sposób wykorzystywana, zaś obiekty, w których w przeważającej większości zniszczono okna i drzwi, została zabezpieczona i to jeszcze przez poprzedniego właściciela przed dostępem osób postronnych. W tym celu wiele otworów okiennych, ściennych czy drzwiowych, zostało jeszcze przez poprzedniego właściciela zamurowanych, a w kilku przypadkach zabezpieczonych płytami bądź deskami, które to otwory dodatkowo od środka obiektu zostały niechlujnie i niedokładnie zamurowane. Dalej spółka wskazała, że ze względu na fakt, iż przedmiotowy kompleks zaczął być wykorzystywany i zagospodarowywany przez najemców, Spółka przystąpiła do naprawy wcześniej istniejących zabezpieczeń, poprawiając i wzmacniając ich konstrukcję. Stąd też najpewniej wynikło stanowisko organu, że to Spółka zabudowała otwory okienne, co jednakże nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistych okolicznościach niniejszej sprawy. Nie zmienia to jednak faktu, że prace wykonane w tym zakresie również wpisują się w definicję bieżącej konserwacji, bowiem prace Spółki nie polegały na ingerencji, modernizacji czy przywrócenia stanu pierwotnego nieruchomości, a tylko na poprawie istniejących elementów w celu zabezpieczenia nieruchomości przed jej dalszą degradacją, zużyciem i zniszczeniem przez osoby trzecie. Natomiast prace polegające na częściowym montażu lub zamianie ścianek działowych w systemie Nida/Gips nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Spółka zakwestionowała też przytoczone przez organ ustalenia Państwowej Straży Pożarnej o niedostosowaniu nieruchomości do przepisów p.poż, oparte na całkowicie błędnej kwalifikacji przedmiotowej nieruchomości, jako obiektu zamieszkania zbiorowego.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, postanowieniem z dnia 14 czerwca 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi. W uzasadnieniu owego postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie nadzoru budowlanego zostało wszczęte na żądanie Państwowej Inspekcji Pracy, Okręgowego Inspektoratu Pracy w Łodzi, która 13 stycznia 2010 roku stwierdziła wykonanie prac adaptacyjnych niezgodnie z obowiązującymi przepisami i brak dokumentów o stanie technicznym zabytkowego budynku. Organ ustalił również, że przedmiotowy budynek ([...]) jest częścią obiektu pofabrycznego wchodzącego w skład Zespołu Budynków Dawnej [...] znajdującego się pomiędzy ulicami [...] i [...] w Łodzi, wpisanego z dniem [...] do Wojewódzkiego Rejestru [...]. Organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń dokonanych w przedmiotowej sprawie oraz z protokołu oględzin z dnia 16 lutego 2011 r. wynika, że: budynek stanowi własność [...] Spółka z o.o., która działając jako inwestor, wykonała w 2010 roku w parterze omawianego budynku w części gdzie znajduje się wejście główne, na pierwszym i na drugim piętrze roboty budowlane polegające między innym na wykonaniu: nowych ścianek działowych w systemie Nida/Gips, zamurowaniu otworów drzwiowych w ścianach poprzecznych, wykonaniu nowych otworów drzwiowych w ścianach podłużnych korytarza, nowych instalacji elektrycznych, wod.-kan., c.o. i p.poż. Ustalono ponadto, iż na parterze w części południowej pomieszczenia nie uległy przebudowie, na górnych kondygnacjach są jednoizbowe pomieszczenia w których zamocowana jest umywalka a na korytarzach są sanitariaty do użytku ogólnego. Roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia. W dniu kontroli były wykonywane jedynie drobne roboty konserwacyjne, rozpatrywana część budynku była nieużytkowana, natomiast w dniu zakupu budynku, co miało miejsce w 2006 roku był on zamieszkały. Zgodnie z oświadczeniem przedstawiciela właściciela, rozpatrywana część budynku ma być przeznaczona na wynajem lokali traktowanych jako zastępcze lub socjalne dla osób eksmitowanych ze swoich dotychczasowych lokali. Stwierdzono ponadto, iż najprawdopodobniej nie było ingerencji w konstrukcję budynku. Ustalono także, iż decyzją Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z dnia 7 marca 2011 r. znak: [...] zakazano [...]Spółce z o.o. eksploatacji budynku usytuowanego przy ul. [...] w Łodzi, jako obiektu zamieszkania zbiorowego ([...]). Nadto pismem z dnia 18 lutego 2011 r. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował, że omawiany budynek został wpisany do rejestru zabytków decyzją WKZ z dnia 15 marca 2010r. oraz, że planowany sposób użytkowania nie uzyskał akceptacji służb konserwatorskich, a w 1997 roku budynek ten pełnił funkcję administracyjno-mieszkaniową.

W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że bezspornym pozostaje, iż roboty budowlane, jak również roboty związane z wykonaniem instalacji elektrycznej, wod.-kan., c.o. i p.poż. zostały wykonane przez inwestora - [...] Spółkę z o.o. w warunkach samowoli budowlanej, co w pełni uzasadnia nałożenie obowiązków na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Wykonanie nałożonego obowiązku winno wyjaśnić jakość wykonanych robót i spełnienie wymogów techniczno - budowlanych określonych przepisami prawa.

W konkluzji organ II instancji wyjaśnił, iż wykonanie nowej instalacji wodno-kanalizacyjnej, c.o., p.poż, jak i elektrycznej nie jest wymienione w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, zatem na ich wykonanie należało uzyskać pozwolenie na budowę, czemu inwestor w omawianej sprawie uchybił.

W skardze na powyższe postanowienie [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Łodzi podtrzymała zarzuty podniesione w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) przywołał treść art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego i uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Oceniając kompletność materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie przypomniał, że postępowanie jest w toku, materiał ten może zostać w zależności od potrzeb poszerzony i jeszcze zweryfikowany. Ale przede wszystkim podkreślił, iż nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, prowadzi natomiast do gromadzenia lub też uzupełnienia materiału dowodowego, który dopiero umożliwi wydanie decyzji merytorycznych. Zatem swoją kontrolą Sąd objął jedynie tą część postępowania, która dotyczy postępowania dowodowego. Warunkiem wystarczającym do zażądania ekspertyzy zgodnie z dyspozycją art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, czy też jakości użytych materiałów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew odmiennym sugestiom skarżącej materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie na takie właśnie wątpliwości wskazuje, dlatego też nałożenie na strony obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej jest słuszne, celowe i zgodne z przepisami Prawa budowlanego. Nietrafny jest zarzut, iż organ nie uzasadnił zasadności zastosowania art. 82 c ust.2 Prawa budowlanego, a więc wątpliwości co do jakości wykonanych robót, zastosowanych produktów czy stanu technicznego. Ponieważ postanowienie to zostało wydane po wszczęciu postępowania, gdy prace te zostały zakwestionowane przez dwa organy administracji publicznej, mianowicie wnioskiem Państwowej Inspekcji Pracy, Okręgowego Inspektoratu w Łodzi, który zwrócił się do PINB o zbadanie legalności wykonywanych robót budowlanych oraz ostateczną decyzją Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z dnia 7 marca 2011 r. znak: [...], zakazującą eksploatacji obiektu. Powyższy stan faktyczny, w powiązaniu z brakiem jakiejkolwiek dokumentacji związanej z przeprowadzanymi robotami uprawniały do powzięcia poważnych wątpliwości co do stanu i jakości prac, zwłaszcza, że sposób ich prowadzenia uniemożliwia praktycznie ich weryfikację organom nadzoru budowlanego. Ponadto prace dotyczą obiektu, który przeznaczony był na hostel, a więc jak nazwa wskazuje miało to być miejsce zbiorowego przebywania ludzi. Wprawdzie organ dość lakonicznie uzasadnił tę kwestię, niemniej w stanie faktycznym sprawy zastosowanie art. 81 c Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nietrafny był też zarzut wydania rozstrzygnięć z naruszeniem art. 7 k.p.a. Skarżący zarzuca naruszenie postanowieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, nie wskazano jednak, jaki interes społeczny został naruszony. A zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości uprawnienie do weryfikacji prac budowlanych prowadzonych w budynku przeznaczonym na pobyt ludzi, czy to w ramach hotelu czy mieszkań zastępczych. Poza sporem jest, że skarżący wykonywał prace instalacyjne c.o., wód.-kań. elektryczne i wod-kan, p.poż, prace związane z budową i montażem nowych ścianek działowych i zabudową otworów w ścianach. Ustalony wymiar i rodzaj prac nie jest sporny.

Natomiast zarzuty dotyczące naruszenie przez organ przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego zdaniem Sądu pierwszej instancji wydają się być przedwczesne. W toku dalszego postępowania organ nadzoru budowlanego ma możliwość zweryfikowania zastosowanego trybu, nawet po uzyskaniu materiału dowodowego, żądanego w trybie art., 81 c ustawy. Pośrednio na to wskazuje ta część uzasadnienia zaskarżonych rozstrzygnięć, którą organ poświęcił problematyce ewentualnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, nie przesądzając tej kwestii.

Niemniej Sąd Wojewódzki podniósł, że skarżąca Spółka, kwestionując ustalenia organu co do prowadzenia robót w warunkach samowoli budowlanej, wszczęcie postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego i prezentując pogląd, że wykonywane przez nią prace są bieżącą konserwacją i w związku z tym nie podlegają reżimowi prawa budowlanego pomija dwie okoliczności. Po pierwsze przyjętą w orzecznictwie definicję bieżącej konserwacji. Otóż w orzecznictwie przyjmuje się, że bieżąca konserwacja to "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegających na odtworzeniu stanu pierwotnego (które, zgodnie z art. 3 pkt 8 prawa budowlanego są remontem), ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tego obiektu" (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 704/05, publ. w LEX nr 209107). Bieżącą konserwacją są więc prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie, niż roboty określone jako remont, polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego budynku. Po drugie fakt, że sporny obiekt został wpisany do rejestru zabytków. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Oznacza to, że remont takiego obiektu podlega reżimowi art. 28 Prawa budowlanego. Również roboty budowlane są pracami podlegającymi reżimowi pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego wprawdzie organ nie sprecyzował, do jakiej kategorii zaliczył sporne prace, w szczególności czy są to roboty budowlane, przebudowa czy remont. Uchybienie to jednak może zostać naprawione w dalszej części postępowania, zwłaszcza, że każda z tych wymienionych kategorii, w tym remont obiektów zabytkowych podlegają reżimowi prawa budowlanego, a więc i trybowi art. 51 tegoż prawa. Ustalony zakres prac w ocenie Sądu mieścił się w definicji robót budowlanych, zwłaszcza remontu, skoro doszło do wymiany instalacji c.o., elektrycznej, wod-kan etc. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie jest to bieżąca konserwacja. Również budowa nowych ścianek działowych, powiązana z organizacją wewnętrznej przestrzeni, wydzieleniem odrębnych pomieszczeń mieszkalnych, instalowanie nowych otworów ściennych (okien i drzwi) nie stanowi bieżącej konserwacji, a może zostać zakwalifikowana jako przebudowa (art. 3 ust.7a Prawa budowlanego) przy spełnieniu pewnych warunków. Wydaje się, że żądana przez organ opinia techniczna również pozwoli na rozwianie powyższych wątpliwości.

W konkluzji Sąd ten uznał, że organ uprawniony był do wydania postanowienia w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości co do charakteru robót jak i jakości wykonanych prac. Te wątpliwości uzasadnia już chociażby fakt, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznej oceny stanu technicznego przeprowadzonych robót. A takich danych w aktach sprawy brak i to nie z powodu zaniedbania organu, ale z uwagi na fakt że roboty prowadzono bez dokumentacji. Zobowiązanie do złożenia stosownych opinii ma na celu wyeliminowanie tego braku.

Organ odwoławczy prawidłowo przy tym podkreślił, iż kontrolowane rozstrzygnięcie dotyczy tylko kwestii nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji i oceny technicznej obiektu, a tym samym nie przesądza o merytorycznym sposobie zakończenia sprawy wykonanej zabudowy.

Ponadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że pozostałe zarzuty skargi, jakkolwiek w części zasadne, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Zgodził się z zarzutem wyjątkowej lakoniczności uzasadnienia, sformułowanym jako niewyjaśnienie okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 81 c Prawa budowlanego i brakiem precyzyjnego zakwalifikowanie przedmiotowych robót. Uchybienia te, natury procesowej, nie miały jednak wpływu na ostateczną ocenę. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podstawą do uchylenia decyzji jest tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Łodzi reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U 2002 Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami) przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano rozstrzygnięcia z punktu widzenia słuszności, nie zaś legalności wydania i poprawności kontrolowanej decyzji;

- art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy, zarówno organy I jak i II instancji nie wykazały, jakoby w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do zobowiązania skarżącej do przedłożenia w zakreślonym terminie stosownych ekspertyz technicznych, albowiem nie wskazały, a tym bardziej uzasadniły okoliczności wskazujących na to, że zachodzą obiektywne i uzasadnione wątpliwości, co do jakości wykonanych robót budowlanych, zastosowanych materiałów, bądź co do stanu technicznego budynku położonego przy ul. [...] w Łodzi, a tylko wykazanie takowych okoliczności uzasadnia nałożenie na właściciela obiektu obowiązków wskazanych w przytoczonym przepisie, natomiast samo tylko przypuszczenie, czy dowolne założenie, że pewne prace zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej, nie usprawiedliwiają zastosowania przedmiotowego przepisu;

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż prace wykonane w nieruchomości przy ul. [...] w Łodzi, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym zostały wykonane bezprawnie.

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3, 124 § 2 i 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., wobec utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji wydanego z pogwałceniem m.in. przepisów art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 124 § 2 k.p.a. i art. 81 c ust 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem zarówno organ I jak i II instancji nie uzasadnił w treści postanowienia jakie to "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego posadowionego przy ul. [...], stwierdzone w trakcie czynności podjętych przez te organy, usprawiedliwiły obciążenie skarżącej obowiązkiem sporządzenia w zakreślonym terminie ekspertyzy technicznej, podczas gdy obowiązkiem organów pozostaje nie tylko podjęcie wszelkich czynności niezbędnych od ustalenia i wyjaśnienia stanu sprawy, ale też uzasadnienie faktyczne i prawne powziętego rozstrzygnięcia, które winno obejmować m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, tym bardziej, że nałożenie obowiązku zdefiniowanego w przepisie art. 81c ust. 2 ustawy prawo budowlane może mieć miejsce tyko w sytuacji rzeczywistego występowania "uzasadnionych wątpliwości", które nie tylko powinny być wynikiem własnych spostrzeżeń organu, ale i bezwzględnie wykazane w uzasadnieniu wydanego postanowienia;

- art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez brak odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze i

tym samym dokonanie niepełnej oceny legalności wydanych postanowień.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podniesiono, że w uzasadnieniu postanowienia zarówno organu I jak i II instancji, próżno szukać szczegółowego wyartykułowania "uzasadnionych wątpliwości", które legły u podstaw wydania przez organ postanowienia na podstawie przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organy I i II instancji ograniczyły się bowiem do wskazania, że w przedmiotowym budynku występują nieprawidłowości w odczuciu Państwowej Inspekcja Pracy, na której wniosek wszczęto postępowanie w niniejszej sprawie, jak również, że decyzją z dnia 7 marca 2011 r. Komendant Państwowej Straży Pożarnej zakazał skarżącej eksploatacji przedmiotowej nieruchomości jako obiektu zamieszkania zbiorowego, a nadto, że w ich ocenie, wykonanie prac adaptacyjnych w przedmiotowym budynku nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Organy te w żaden sposób nie wskazały już jednak jakiego rodzaju własne wątpliwości spowodowały wydanie kwestionowanego postanowienia. Skarżąca zważyła przy tym, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego jako jednostka powołana do wykonywania zadań z zakresu nadzoru budowlanego, wykonuje swoje obowiązki przez pracowników legitymujących się specjalistyczną wiedzą z zakresu budownictwa, władnych do zbadania i weryfikacji przedmiotu kontroli pod względem prawidłowości i legalności jego wykonania. Z tego też względu w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż zobowiązanie uczestnika procesu budowlanego do przedstawienia stosownej oceny technicznej bądź ekspertyzy jest uzasadnione tylko wówczas, gdy organ pomimo posiadanej wiedzy nie jest w stanie zweryfikować, ustalić czy ocenić pewnych okoliczności.

Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który oddalając skargę uznał za prawidłowe postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które podobnie jak postanowienie organu I instancji nie wskazuje, a tym bardziej nie wyjaśnia, jakie uzasadnione wątpliwości będące w dodatku wynikiem własnych spostrzeżeń organu uniemożliwiają mu ocenę i weryfikację stwierdzonego stanu faktycznego. Poglądy judykatury i doktryny wskazują tymczasem wprost, iż obowiązkiem organu, jest zarówno wykazanie, jak i przedstawienie w postanowieniu określonych i konkretnych "uzasadnionych wątpliwości", których organ nie był w stanie wyjaśnić bądź ocenić, pomimo posiadanej wiedzy i kompetencji. W uzasadnieniu kwestionowanych postanowień nie można się doszukać jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie, co zdaniem skarżącej dobitnie wskazuje na to, że przedmiotowe postanowienia zostały wydane nie tylko z naruszeniem przepisu art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., ale skoro w niniejszym przypadku nie definiują w swojej treści owych "uzasadnionych wątpliwości", a zatem podstawowej przesłanki warunkującej wydanie postanowienia na podstawie przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, to tym samym w pełni uprawniony staje się pogląd, że wobec nie wykazania okoliczności z których organy wywiodły określone skutki, ich działania należy kwalifikować jako całkowicie bezpodstawne. Uchybienia te natomiast niewątpliwie mają istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak uzasadnienia przez organ I jak i II instancji w zakresie występowania na gruncie niniejszej sprawy, uzasadnionych i przy tym własnych wątpliwości wobec jakości wykonanych robót, zastosowanych materiałów bądź stanu technicznego obiektu oznacza, że organ nie wykazał, że w ogóle istniały podstawy do zastosowania przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto wyartykułowane braki tylko dowodzą, iż w istocie organy administracji, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, nie przeprowadziły postępowania zgodnie z przepisami art. 7 i 77 k.p.a., skoro nie powzięły działań zmierzających do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie nie można również podzielić stanowiska, że samo powołanie się przez organy na okoliczność, iż ich zdaniem skarżący wykonał prace w przedmiotowej nieruchomości bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jest wystarczające do zastosowania przepisu art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane. Skoro postanowienie wydane na podstawie przepisu art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego ma li tylko charakter dowodowy i nie stanowi podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy to równocześnie nie można pominąć, iż warunkiem zastosowania powołanego przepisu jest występowanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego. W tym świetle, nie sposób na podstawie okoliczności wskazanych przez organ II i I instancji, z ich dowolnych na obecnym etapie postępowania założeń, wywieść zasadności zastosowania wspomnianego przepisu.

Na marginesie skarżąca podkreśliła, że podtrzymuje w całości swoje dotychczasowe stanowisko, iż w jej odczuciu nie znajduje usprawiedliwienia w przepisach prawa pogląd, iż wskazane przez organy prace, zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, albowiem wbrew ocenie sądu I instancji, przedmiotowe prace należy kwalifikować co najwyżej jako bieżącą konserwację. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, poprzez bieżącą konserwację należy rozumieć drobne prace budowlane mające na celu zmniejszenie szybkości zużycia obiektu budowlanego lub jego elementów oraz zapewnienie możliwości ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem i właśnie takie prace zostały w przedmiotowej nieruchomości wykonane. Zatem wszelkie uwagi Sądu pierwszej instancji wskazujące na to, iż ewentualna opinia techniczna pozwoli również na ocenę kwalifikacji wykonanych prac, nie mogą uzasadniać kwestionowanego postanowienia, skoro są one jedynie wyrazem zapatrywań i wstępnej oceny organów, tym bardziej, że okoliczności te będą przedmiotem innego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga Kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zgłoszono zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Dlatego jako pierwsze należało rozpatrzyć zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty te sprowadzają się do wydania przez PINB w Łodzi postanowienia bez wyczerpującego postępowania dowodowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie uzasadnienia swojego stanowiska oraz akceptacji takiego stanu rzeczy przez organ drugiej instancji i Sąd Wojewódzki. Odnosząc się do tych zarzutów należy przypomnieć, że postanowienia wydawane w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie stanowią merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje dopiero sytuację prawną stron postępowania. Działania organów w tym trybie zmierzają wyłącznie do wyjaśnienia kwestii technicznych ( dowodowych ) których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Może mieć więc w sprawie pomocnicze zastosowanie. Ten dowodowy charakter skarżonego postanowienia niewątpliwie determinował ograniczony charakter postępowania do tego czy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych i stanu technicznego budynku po ich wykonaniu. Organy ustaliły, że przedmiotowy budynek ([...]) jest częścią obiektu pofabrycznego wchodzącego w skład Zespołu Budynków Dawnej [...] [...] znajdującego się pomiędzy ulicami [...] i [...] w Łodzi, wpisanego z dniem 15 marca 2010r. do Wojewódzkiego Rejestru Zabytków. Z dalszych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego wynika, że skarżąca spółka wykonała w 2010 roku w parterze budynku w części gdzie znajduje się wejście główne, na pierwszym i na drugim piętrze roboty budowlane polegające między innym na wykonaniu: nowych ścianek działowych w systemie Nida/Gips, zamurowaniu otworów drzwiowych w ścianach poprzecznych, wykonaniu nowych otworów drzwiowych w ścianach podłużnych korytarza, nowych instalacji elektrycznych, wod.-kan., c.o. i p.poż. Ustalono ponadto, iż na górnych kondygnacjach są jednoizbowe pomieszczenia w których zamocowana jest umywalka a na korytarzach są sanitariaty do użytku ogólnego. Roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia. Ustalony rozmiar i rodzaj prac nie jest sporny. Zgodnie z oświadczeniem przedstawiciela właściciela, rozpatrywana część budynku ma być przeznaczona na wynajem lokali traktowanych jako zastępcze lub socjalne dla osób eksmitowanych ze swoich dotychczasowych lokali. Te ustalenia świadczą o znacznej skali robót budowlanych i niewątpliwie są wystarczające do podjęcia postanowienia w trybie art. 81c ust 2 Prawa budowlanego. Tak uznał też Sąd pierwszej instancji i odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzucanych w skardze uchybień natury procesowej, w tym lakoniczności uzasadnienia postanowienia, uznając że nie miały one wpływu na wynik sprawy. Zważywszy na skalę wykonanych robót budowlanych, charakter budynku w którym je przeprowadzono, rodzaj prowadzonej i planowanej w nim działalności oraz brak dokumentacji przeprowadzonych robót, tę ocenę należy podzielić. Na marginesie należy jednak wskazać, że zbędnym było w niniejszym postępowaniu zajmowanie stanowiska co do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, bowiem będzie to domeną organu przy wydawaniu orzeczenia kończącego postępowanie naprawcze.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest on zasadny, bowiem zaprzeczają temu wcześniej poczynione rozważania a ponadto skarżąca spółka nie wskazuje do jakich zarzutów nie odniósł się Sąd.

Podsumowując tę część zarzutów uznać trzeba, że Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu który prowadziłby do uwzględnienia z tego powodu skargi, zatem nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy poczynić kilka uwag wstępnych. Ustawodawca w art. 81 c Prawa budowlanego przyznał właściwym organom administracji prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Zastosowany przez organy art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego.

Zawarte w przytoczonym wyżej przepisie sformułowania "uzasadnione wątpliwości" "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazują, iż celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Organ administracji na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Przeprowadzenie tego dowodu służyć ma uzyskaniu informacji na temat stanu technicznego obiektu budowlanego oraz czynności jakie należy w związku z ustalonym stanem technicznym podjąć.

Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a.

Dopuszczając dowód z oceny technicznej lub ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym pracownicy ci mogą również samodzielnie określać jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany wyżej zakres wykonanych robót, charakter budynku w którym je przeprowadzono, rodzaj prowadzonej i planowanej w nim działalności ([...],[...]) oraz brak dokumentacji przeprowadzonych robót spowodował powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości przeprowadzonych robót budowlanych i stanu technicznego budynku po ich wykonaniu i wyklucza możliwość ich prawidłowej oceny przez pracowników organu nadzoru budowlanego, bez oceny technicznej sporządzonej przez uprawnione do ich wydania osoby z zakresu robót ogólnobudowlanych, instalacyjnych: c.o., elektrycznych, wod-kan i p.poż. W związku z tym nie można się zgodzić ze skarżącą spółką, jakoby organy nie wykazały, że nie zachodzą podstawy do zobowiązania jej do przedłożenia stosownych ekspertyz technicznych. Brak szczegółowego uzasadnienia swojego stanowiska przez organy administracji, co już podniesiono wyżej, nie miał wpływu na konieczność zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Dla rozstrzygnięcia sprawy ze względu na dowodowy charakter zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie tego przepisu, nie miała też znaczenia kwestia kwalifikacji wykonanych robót i uznanie ich bądź nie uznanie za samowolę budowlaną, ponieważ do wydania przedmiotowego postanowienia wymogu takiego przepis ten nie przewiduje.

Reasumując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można Sądowi pierwszej instancji postawić zasadnego zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i niewłaściwej wykładni art. 28 ust 1 Prawa budowlanego. Sąd ten zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i słusznie nie zastosował art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a uznając, że nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia prawa materialnego.

Także zarzut naruszenia art. 29 i 30 Prawa budowlanego nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone. Skarga kasacyjna pozbawiona tego elementu uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Art. 29 i 30 Prawa budowlanego składają się z kilkudziesięciu jednostek redakcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił.