Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 261/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 3 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 49b ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, 8, i 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. i L.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 858/13 w sprawie ze skargi D.P. i L.P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 858/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę D.P. i L.P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Słupcy, zwany dalej: "PINB" lub "organ I instancji" – wskazując, jako podstawę art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm), zwaną dalej: Prawem budowlanym – nakazał D. i L.P., zwanymi dalej: "inwestorzy", lub "skarżący", rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków, znajdującej się na działce nr 1 w obrębie ewidencyjnym Ostrowite, przy ul. K., będącej ich własnością i wykonanej bez wymaganego zgłoszenia. Nadto nakazał bezzwłoczne poinformowanie o wykonaniu rozbiórki oraz właściwe uporządkowanie terenu po rozbiórce.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na wyniki kontroli, w toku której ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny zrealizowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. [powinno być: "2003 r." – k. 3 akt adm. I inst. – uw. Sądu], wydanej przez Starostę Słupeckiego i zatwierdzonego projektu budowlanego. Budynek jest użytkowany na podstawie potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych z dnia 31 grudnia 2008 r. Od strony ul. K. wykonana została przydomowa oczyszczalnia ścieków typ "PR System Family 2000" o pojemności 2000 I (osadnik gnilny polietylenowy). Oczyszczalnia podłączona jest do budynku mieszkalnego; w dniu kontroli stwierdzono jej użytkowanie.

Dalej PINB wyjaśnił, że po wszczęciu postępowania w sprawie, postanowieniem z [...] lutego 2013 r. nałożył na Inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: - zaświadczenia Wójta Gminy Ostrowite (dalej: "Wójt") o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p.") dla przedmiotowej działki; - określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywanych robót budowlanych; - projektu zagospodarowania działki wraz z uzgodnieniami i właściwym opisem technicznym; - oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy nie przedłożyli żadnych dokumentów. Z pisma Wójta z 18 lutego 2013 r. wynika zaś, że wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodne z m.p.z.p. z uwagi na to, że nieruchomość znajduje się w samym centrum zabudowy mieszkaniowej i istnieje już tam sieć kanalizacji sanitarnej.

W odwołaniu od opisanej decyzji PINB, L.P. wskazał, że w roku 2009 dokonał "naprawy (modernizacji) szamba". Zaznaczył, że sieć kanalizacyjna wówczas nie istniała – powstała dopiero w 2012 r. W obowiązującym m.p.z.p. nie ma "zapisu" zakazującego wybudowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Z decyzji nr [...] z [...] grudnia 2013 r. udzielającej stronom pozwolenia na budowę ich budynku nie wynika zaś obowiązek przyłączenia budynku do sieci kanalizacyjnej. Inwestor podkreślił, że nie wiedział, iż modernizację szamba należy zgłosić do właściwego organu. Wskazał, że w świetle ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.) przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W ocenie Inwestora, PINB błędnie zastosował art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, skoro sam stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że przydomowa oczyszczalnia ścieków jest urządzeniem budowlanym, a nie obiektem budowlanym, przywołany przepis urządzeń budowlanych nie dotyczy. Ponadto Inwestor zarzucił, że Wójt wiedział o fakcie zastąpienia szamba przedmiotową oczyszczalnią ścieków, ale "problem zauważył dopiero wtedy, gdy powstała sieć kanalizacyjna".

Decyzją z [...] lipca 2013 r., znak sprawy: [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej: "WWINB" lub "organ II instancji", na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwaną dalej: "k.p.a.", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając w tym zakresie, na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał D. i L.P. rozbiórkę – wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia – indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków usytuowanej na działce nr 1, przy ul. K. w miejscowości Ostrowite.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że skoro ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazał, że pozwolenia na budowę nie wymaga "budowa" m.in. indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, to oznacza, że roboty budowlane związane z wykonaniem takiej oczyszczalni są budową. Nadto na taką kwalifikację wskazuje również treść przepisu art. 49b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, w którym ustawodawca wprost określił wysokość opłaty legalizacyjnej za tego rodzaju "budowę".

W konsekwencji WWINB ocenił, że, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, w roku 2009 w miejscu urządzenia budowlanego (szamba) został wykonany nowy obiekt budowlany – indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przy czym nie była to "modernizacja", "remont" ani "naprawa" istniejącego szamba. Zdaniem organu, dla takiej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych bez znaczenia pozostaje fakt, że zarówno zbiornik na nieczystości ciekłe, jak i indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków pełnią w zasadzie zbliżone funkcje, tj. zapewniają możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem służąc oczyszczaniu bądź gromadzeniu ścieków. WWINB podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, budowa przedmiotowej oczyszczalni ścieków nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jednak mogła być ona rozpoczęta jedynie w oparciu o skuteczne zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). W świetle informacji o braku takiego zgłoszenia, konieczne było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. W kwestii ustalenia kręgu adresatów decyzji rozbiórkowej, WWINB zaznaczył, że, jak wynika z księgi wieczystej, skarżący są współwłaścicielami nieruchomości, na której wybudowano przedmiotową oczyszczalnią ścieków, zatem są również inwestorami oraz właścicielami oczyszczalni ścieków. Niewykonanie przez nich obowiązków określonych w postanowieniu PINB z [...] lutego 2013 r., spowodowało – z uwagi na jednoznaczną treść art. 49b ust. 3 pr.bud. – powstanie po stronie PINB ustawowego obowiązku nałożenia na strony nakazu rozbiórki przedmiotowej oczyszczalni ścieków.

Uzasadniając fakt uchylenia decyzji PINB, WWINB wskazał na: (1) wadliwą podstawę prawną tej decyzji poprzez jej ograniczenie wyłącznie do art. 49b ust. 1, podczas gdy przepis ten znajdował zastosowanie w związku art. 49b ust. 3 pr.bud.; (2) nałożenie przez PINB w rozstrzygnięciu decyzji dodatkowych obowiązków (nakazu bezzwłocznego poinformowania o wykonaniu rozbiórki oraz nakazu właściwego uporządkowania terenu po rozbiórce), które nie mają umocowania w prawie.

Na opisaną decyzję WWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli D. i L.P. Powołali zarzuty naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego, a także naruszenia określonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do Państwa.

W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu, co do niewłaściwego zastosowania art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślili, że jeżeli szambo jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, to z uwzględnieniem pojęcia "robót budowlanych" należy przyjąć, że oczyszczalnia ścieków połączona z istniejącym już szambem, pełniąca identyczną funkcję dla budynku mieszkalnego, nie jest również częścią obiektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego. Tym samym podjęte roboty budowlane stanowią "inny przypadek", o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i to właśnie przepisy art. 50 oraz art. 51 tej ustawy, powinny mieć zastosowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że ma rację WWINB, że z faktu, iż w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ustawodawca wyraźnie wskazał, że pozwolenia na budowę nie wymaga "budowa" indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, jasno wynika, iż roboty budowlane polegające na wykonaniu (posadowieniu) takiej oczyszczalni ścieków są budową w technicznoprawnym znaczeniu, czyli, w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wykonaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu. Zwolnienie takiego zamierzenia budowlanego spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza, że jego wykonanie przestaje być "budową". Potwierdza to treść art. 49b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, w którym przedsięwzięcie dotyczące przydomowej oczyszczalni ścieków zostało także określone mianem "budowy".

Sąd podzielił również stanowisko WWINB, że zamieszczenie w art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego – regulującym wysokość opłaty legalizacyjnej w wyszczególnionych w tym przepisie przypadkach budowy bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – odesłania m.in. do art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jasno wskazuje, że właściwą drogą legalizacji opisanych w tym punkcie przydomowych oczyszczalni ścieków wybudowanych bez zgłoszenia jest procedura z art. 49b Prawa budowlanego., a nie – jak argumentują Skarżący – z art. 50 i art. 51 ww. ustawy.

Odnosząc się do spornej pomiędzy stronami kwestii, czy przydomowa oczyszczalnia ścieków jest obiektem budowlanym, czy urządzeniem budowlanym, Sąd wyjaśnił, że ustawowe zaliczenie w art. 3 pkt 9 pr.bud. do urządzeń budowlanych m.in. "urządzeń służących oczyszczaniu ścieków" nie wyklucza, że w określonych przypadkach indywidualna przydomowa oczyszczalnia ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę będzie też obiektem budowlanym, na co wskazuje wcześniej przywołany art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 6 pr.bud. O przydomowej oczyszczalni ścieków, jako urządzeniu budowlanym można mówić wtedy, kiedy jego budowa jest objęta pozwoleniem na budowę dotyczącym obiektu (np. domu jednorodzinnego), którego możliwość użytkowania ma ona zapewniać. Jeżeli natomiast sprawa dotyczy wyłącznie przydomowej oczyszczalni ścieków (np. jej wykonaniu już po wzniesieniu domu), to wówczas należy traktować taką oczyszczalnię jako obiekt budowlany, wymagający zgłoszenia. Analogiczne rozumowanie i wnioski przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 04 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2314/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), dotyczącym podobnego problemu: dwojakiej kwalifikacji prawnej ogrodzenia (o jakim mowa zarówno w art. 3 pkt 9 pr.bud., jak i art. 29 ust. 1 pkt 23 pr.bud.).

W konsekwencji, jak wywodził Sąd, skoro przedmiotem niniejszej sprawy była wyłącznie przydomowa oczyszczalnia ścieków, wykonana samowolnie przez skarżących, sześć lat po wzniesieniu budynku mieszkalnego, to trafnie organy administracji zakwalifikowały te roboty, jako wykonanie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, organy zasadnie uznały, że wykonane prace nie były "naprawą (modernizacją) szamba", jak twierdził skarżący w odwołaniu, lecz budową przydomowej oczyszczalni w miejscu istniejącego wcześniej zbiornika bezodpływowego. Sąd zauważył, że w skardze jest mowa już nie o naprawie, a o dokonanym "zastąpieniu" szamba oczyszczalnią ścieków, a owo zastąpienie nie spełnia definicji legalnej remontu, którą zawiera art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a którym są roboty budowlane, polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiące bieżącej konserwacji. "Modernizacja" z kolei oznacza zmianę parametrów technicznych na "lepsze", najczęściej nowocześniejsze. W ocenie Sądu, skarżący nie zmienili zaś parametrów technicznych czy użytkowych istniejącego zbiornika bezodpływowego, lecz w to miejsce zainstalowali, przyłączyli i użytkują przydomową oczyszczalnię ścieków.

Sąd podkreślił, że bezspornie skarżący nie zgłosili w wymaganym terminie zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych dotyczących przedmiotowej oczyszczalni ścieków, dlatego też organ I instancji postąpił trafnie inicjując postępowanie legalizacyjne i nakładając obowiązki wskazane w postanowieniu PINB z [...] lutego 2013 r., a wobec ich niewykonania przez skarżących – nakazując rozbiórkę oczyszczalni na podstawie art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego. Brak było już jednak podstaw do nałożenia w decyzji PINB dodatkowych obowiązków (nakazów) – bezzwłocznego poinformowania o wykonaniu rozbiórki oraz właściwego uporządkowania terenu po rozbiórce – co WWINB trafnie dostrzegł i zasadnie skorygował.

W tych warunkach, Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części, tj. w pkt 1., domagając się, na podstawie art 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. jego uchylenia w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 49b ust. 5 pkt. 2 pr. bud., poprzez błędną ich wykładnie;

2) rażące naruszenie naczelnych zasad k.p.a., tj. art. 7 i 8 poprzez całkowite pominięcie w szczególności słusznego interesu obywateli, który powinno uwzględniać się z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący w 2009 r. dokonali naprawy, modernizacji zbiornika bezodpływowego, a sieć kanalizacyjna powstała dopiero w 2012 r., przy czym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie znajduje się żaden zapis zakazujący wybudowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Z decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nie wynika zaś obowiązek przyłączenia budynku do sieci kanalizacyjnej.

Podkreślono, że wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków w miejsce zbiornika bezodpływowego stanowi w istocie naprawę, modernizację tego drugiego urządzenia, skoro de facto oba ww. urządzenia służą tej samej funkcji, temu samemu celowi. Zatem mając na uwadze wykładnię funkcjonalną i celowościową oraz systemową zewnętrzną nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż modernizacja zbiornika bezodpływowego w niniejszej sprawie nie mogła skutkować powstaniem nowego urządzenia budowlanego.

Wywodzono, że potwierdzenia powyższego stanowiska można doszukać się w treści art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego wynika, iż zarówno zbiornik bezodpływowy, jak i przydomowa oczyszczalnia ścieków spełniają te same funkcje i cele.

Z ostrożności wskazano, że przydomową oczyszczalnię należy kwalifikować jako urządzenie budowlane, a nie jako obiekt budowlany, co wynika z treści art. art. 3 pkt. 9 Prawa budowlanego, jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2012 r., sygn.. akt: II FSK 2199/11.

Wywodzono, że gdyby istotnie intencją racjonalnego prawodawcy było traktowanie przydomowej oczyszczalni ścieków, jako obiektu budowlanego, to wówczas z pewnością nie normowano i definiowano by tego zagadnienia w ramach znaczeniowo innego pojęcia "urządzenia budowlanego".

Poza tym w ocenie skarżących definicja zarówno "budowy", jak i "obiektu budowlanego" są kategoriami ogólniejszymi w stosunku do pojęcia "urządzenie budowlane" (lex specialis), co wynika ze sposobu redakcji przepisów normujących te kategorie.

Twierdzono też, że o tym, iż przydomowe oczyszczalnie ścieków należy traktować, jako urządzenie budowlane przesądza również treść art. 29 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego., w którym stanowi się, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: indywidualnych, przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, podczas gdy w przypadku robót budowlanych będących w istocie budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego, istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnośnie naruszenia przepisów art. 7 i 8 k.p.a., wyjaśniono, że skarżący nie wiedzieli o jakimkolwiek ciążącym na nim obowiązku zgłoszenia modernizacji zbiornika bezodpływowego właściwemu organowi i zauważono, że ustalenie czy planowane zamierzenie budowlane wymaga niezbędnych pozwoleń, decyzji, zgłoszenia, należy zawsze do inwestora i zależy od jego wiedzy w tym zakresie, jeżeli nie korzysta on z pomocy specjalistów z zakresu Prawa budowlanego.

Wywodzono, że prawidłowemu zrozumieniu przepisów art. 29 Prawa budowlanego nie służy też to, że ustawodawca użył w nich szeregu pojęć niezdefiniowanych w Prawie budowlanym, niektóre są mniej lub bardziej precyzyjnie zdefiniowane w innych ustawach lub w przepisach wykonawczych do ustaw, a niektóre nie zostały zdefiniowane nigdzie, co znacznie utrudnia proces ich wykładni oraz - co za tym idzie - wyznaczenie zakresu ich zastosowania.

Skonkludowano, że to na organach administracji publicznej ciążył obowiązek poinformowania skarżących o ciążących na nich obowiązkach, albowiem działali oni wówczas bez profesjonalnej pomocy, co mając na uwadze szczególnie zawiłą problematykę prawa budowlanego (nie będącego prawem powszechnie znanym) wymagało dołożenia przez organy szczególnej staranności w należytym przekazie informacji.

Wywodzono ponadto, że nakazy wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w tym nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, powinny być stosowane w ostateczności, kiedy okaże się niemożliwe (w inny sposób) doprowadzenie wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r., IIOSK 2158/2011).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1i 2 p.p.s.a.

Wniesiona skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze charakter tych zarzutów w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów związanych z naruszeniem norm procesowych, aby ustalić czy prawidłowy był proces subsumcji przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Z treści przepisu art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna winna spełniać określone wymogi formalne. Wprawdzie w judykaturze przyjęto pogląd, że nie wszystkie określone w tym przepisie elementy skargi kasacyjnej są jednakowo istotne dla jej prawnego bytu, to jednak wskazanie podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienie musi być traktowane, jako niezbędne dla poprawnego skonstruowania tego środka prawnego. Nadto w przypadku zarzutów procesowych, strona musi nie tylko wskazać na czym polega naruszenie przepisów, ale powinna przedstawić sposób poprawnego ich stosowania oraz wykazać istotność wpływu podnoszonych naruszeń na wynik sprawy, czego nie dopełniono w skardze kasacyjnej w odniesieniu do zawartych w niej zarzutów procesowych.

Wysuwając zarzut rażącego naruszenia naczelnych zasad k.p.a., tj. art. 7 i 8 poprzez "całkowite pominięcie w szczególności słusznego interesu obywateli, który powinno uwzględniać się z urzędu", nie wskazano, w jaki sposób, poprzez jakie działania, organy nie uwzględniły słusznego interesu obywateli. Należy tu podkreślić, że wprowadzając zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ustawodawca nie określił hierarchii tych wartości ani też zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego można przyjąć, że wymienione w art. 7 k.p.a. interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż w procesie wykładni norm proceduralnych organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów. Tym bardziej więc koniecznym było wytknięcie organom konkretnych zachowań, - w ramach stawianego zarzutu - które sprzeniewierzałyby się omawianej zasadzie, czego nie dopełniono.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono jedynie, że skarżący nie wiedzieli o jakimkolwiek ciążącym na nim obowiązku zgłoszenia modernizacji zbiornika bezodpływowego właściwemu organowi i zauważono, że na organach administracji publicznej ciążył obowiązek poinformowania skarżących o ciążących na nich obowiązkach, Powyższy zarzut nie koresponduje jednak ze wskazaną w skardze kasacyjnej podstawą prawną zarzutów kasacyjnych, albowiem, obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, wynika z art. 9 k.p.a., a więc innego przepisu niż normy wskazane w podstawach skargi kasacyjnej. Dlatego też brak było warunków do merytorycznego ustosunkowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionych zarzutów procesowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zawarto wewnętrznie sprzeczne twierdzenia, co do istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej. Z jednej bowiem strony zawarto wywody wskazujące na dokonanie przez skarżących jedynie "modernizacji", "naprawy" wcześniej istniejącego zbiornika bezodpływowego, z drugiej zaś strony przyznano, że skutkiem ich działań powstała przydomowa oczyszczalnia ścieków w miejsce zbiornika bezodpływowego. Trzeba więc stwierdzić, że po pierwsze, zarzuty w zakresie kwestionowania ustaleń faktycznych muszą być na tyle jednoznaczne, by wiadomym było, czy i jaką okoliczność faktyczną ustalono błędnie i jaka okoliczność faktyczna winna była zostać ustalona, a po wtóre, zarzut dotyczący błędnego ustalenia okoliczności faktycznych winien zostać wysunięty wraz z przytoczeniem w podstawie skargi kasacyjnej właściwej normy procesowej, która zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną została naruszona. Normy takiej nie wskazano, co czyni bezprzedmiotowym merytoryczne ustosunkowywanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionego zagadnienia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano, że naruszenie wskazanych w jej podstawie przepisów prawa materialnego polega na błędnym zakwalifikowaniu przydomowej oczyszczalni, jako obiektu budowlanego, zamiast prawidłowego uznania jej za urządzenie budowlane, zgodnie z treścią przepisu art. 3 pkt. 9 oraz art. 29 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, za czym przemawia też treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2012 r., sygnatura akt: II FSK 2199/2011.

Powyższy zarzut nie jest zasadny.

Zaliczenie przez ustawodawcę w przepisie art. 3 pkt. 9 Prawa budowlanego, "urządzeń instalacyjnych, w tym służących oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków" do urządzeń budowlanych nie wyklucza, że przydomowa oczyszczalnia ścieków jest również obiektem budowlanym (budowlą), co wprost wynika z brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Przydomowa oczyszczalnia ścieków powinna być uznana za urządzenie budowlane w sytuacji, kiedy jej budowa jest objęta pozwoleniem na budowę dotyczącym konkretnego obiektu budowlanego, którym najczęściej będzie dom jednorodzinny. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi jednak taka sytuacja. Dotychczas istniejący zbiornik bezodpływowy powstał co prawda w oparciu o decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego zamieszkałego przez skarżących, lecz skutkiem przeprowadzonych przez nich robót budowlanych, powstał inny obiekt niż dotychczas istniejący zbiornik bezodpływowy, objęty pozwoleniem na budowę. Tym nowopowstałym obiektem jest przydomowa oczyszczalnia ścieków, o wydajności do 7,50 m³ na dobę, którego to ustalenia faktycznego skutecznie nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej. Skoro więc przedmiotowa sprawa dotyczy nowopowstałego obiektu w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków, należy obiekt ten traktować jako obiekt budowlany, wymagający zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Sąd I instancji słusznie powołał się w tej kwestii na analogię dotyczącą ogrodzenia, co rozważał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2314/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co się natomiast tyczy powoływania się w skardze kasacyjnej na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2012 r., o sygn. akt: II FSK 2199/11, to należy stwierdzić, że jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, podjęte w nim rozważania nie dotyczą omawianej kwestii.

Odnosząc się natomiast do wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w których podnoszono, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie znajduje się żaden zapis zakazujący wybudowania przydomowych oczyszczalni ścieków, jak też wywodów wskazujących, iż nakazy wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w tym nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, powinny być stosowane w ostateczności, kiedy okaże się niemożliwe (w inny sposób) doprowadzenie wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania wskazany wyżej przepis. Skarżącym umożliwiono natomiast przeprowadzenie legalizacji wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków w ramach przepisu art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązując ich do przedłożenia określonych dokumentów, a w tym zaświadczenia Wójta Gminy Ostrowite o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie 30 dni pod rygorem orzeczenia o rozbiórce omawianego obiektu. Skarżący nie dopełnili nałożonego na nich obowiązku przedłożenia żądanych przez organ dokumentów i ta okoliczność skutkuje tym, że stracili tym samym prawo do powoływania się w dalszym etapie postępowania do zakwestionowania stanowiska organu w przedmiocie błędnej interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak wykonania polecenia przedłożenia wymaganych przez organ dokumentów, stanowił podstawę do orzeczenia rozbiórki zgodnie z przepisem art. 49 b ust. 3 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.