Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1506/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 16, art. 5 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2017r., sygn. akt III SA/Kr 1727/16 w sprawie ze skargi T. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1727/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2016 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 2016 r. o odmowie przyznania mu świadczenia wychowawczego na dziecko F. I.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko - F. I. Prezydent Miasta K. odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego na syna stwierdził, że skarżący w składzie rodziny jako najstarsze dziecko wskazał córkę Z. I. Małżeństwo skarżącego z matką jego córki zostało rozwiązane przez rozwód wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...] października 2010 r. sygn. akt [...] , w którym orzeczono , iż miejscem zamieszkania małoletniej jest każdorazowe miejsce zamieszkania jej matki – byłej żony skarżącego . Sąd orzekł również, że prawo wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką powierza obojgu rodzicom, przy umożliwieniu skarżącemu nieograniczonych kontaktów z córką w miejscu i czasie ustalonym przez strony. Kosztami utrzymania i wychowania córki sąd obciążył obydwoje rodziców i tytułem udziału w tych kosztach zasądził od skarżącego na rzecz matki córki kwotę po [...] zł miesięcznie.

W związku z powyższym, w ocenie organu I instancji, córka nie zalicza się do członków rodziny skarżącego w rozumieniu art. 2 pkt.16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 195) – dalej jako u.p.p.w.d. i z tego powodu wnioskowane świadczenie nie może być przyznane.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł , że nadal sprawuje opiekę i władzę rodzicielską nad córką , która – wbrew stanowisku organu - zalicza się do członków jego rodziny. Opiekę nad córką skarżący sprawuje wraz z matką dziecka , a z wyroku rozwodowego wynika, że nie został pozbawiony władzy rodzicielskiej, natomiast koszty utrzymania i wychowania córki obciążają oboje rodziców po równo. W ocenie skarżącego, opieka nad córką jest sprawowana naprzemiennie wraz z byłą żoną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym córka nie może być zaliczona – w myśl art. 2 pkt.16 ww. ustawy – do członków rodziny skarżącego. Zdaniem organu odwoławczego, przyznanie skarżącemu świadczenia wychowawczego na syna jako kolejnego dziecko w rodzinie skarżącego uzależnione jest od ustalenia, czy skarżący i jego była żona sprawują nad córką opiekę naprzemienną. Zdaniem organu, przyjęcie, że dziecko znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców konieczne jest - w świetle art. 2 pkt 16 ustawy - posiadanie orzeczenia sądu w tym zakresie. W niniejszej sprawie skarżący takim orzeczeniem nie dysponuje.

Z powyższą decyzją skarżący nie zgodził się i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie tj.:

- art. 2 pkt 16 w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ww. ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. poprzez błędną wykładnię, czego skutkiem było uznanie, iż rozstrzygnięcie dotyczące obowiązków obu rodziców wobec małoletniej córka wyklucza przyjęcie , że jest ona członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu przepisów tej ustawy ;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał, iż córka jest członkiem jego rodziny w rozumieniu ww. ustawy , pomimo iż skarżący nie miał wpływu na treść przepisu art. 58 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz brak art. 5821 § 4 k.p.c. i innych przepisów w chwili wydania wyroku o rozwiązaniu związku małżeńskiego skarżącego, co winno skutkować przeprowadzeniem przez organ administracji wykładni treści wyroku rozwodowego oraz stosownych przepisów prawa obowiązujących w chwili wydania ww. wyroku w zakresie, w jakim odpowiada on znaczeniu i treści opieki naprzemiennej.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący stwierdził, że stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Niecelowe jest różnicowanie statusu rodziców, którzy pomimo rozwiązania związku małżeńskiego, wykonują wspólnie władzę rodzicielską w pełnym zakresie, zapewniając dziecku prawidłowy jego rozwój i warunki życiowe.

Określenie w wyroku rozwodowym adresu zamieszkania córki nie przesądza o faktycznie wykonywanej władzy rodzicielskiej, a samo określenie tego miejsca, zdaniem skarżącego, ma charakter bardziej techniczny, niż normatywny. Przyjęty przez organy administracyjne pogląd, że miejsce zamieszkania córki wyłącza ją z rodziny skarżącego, nie może być zaakceptowany.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w K. wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia było przyjęcie, iż skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej nad swoją córką, której miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania jej matki .

Sąd wskazał, że w myśl art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Definicja ustawowa " rodziny" w sposób istotny różni się od pojęcia " rodziny" rozumianego tradycyjnie. Oczywistym bowiem jest, że dziecko w tradycyjnym ujęciu "rodziny" zawsze należy do rodziny obojga rodziców. Tymczasem w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca jako zasadę przyjął, że dziecko uznawane jest za członka tylko jednej rodziny, wyjątkowo zaś można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. O tym, do której rodziny należy zaliczyć dziecko, decyduje, który z uprawnionych podmiotów wymienionych w art.4 ust.2 wspólnie zamieszkuje z dzieckiem, a w konsekwencji który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Za powyższym stanowiskiem przemawia użyty w art.2 pkt.16 ustawy zwrot, że rodzinę stanowią osoby wspólnie zamieszkujące z dziećmi pozostającymi na ich utrzymaniu. Wspólne zamieszkiwanie - co do zasady – wiążę się z faktycznie sprawowaną opieką nad dzieckiem. Ustawodawca w art. 22 u.p.p.w.d. w przypadku zbiegu prawa do świadczenia wychowawczego, przyznał prawo do tego świadczenia podmiotowi, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem.

Analiza przepisów u.p.p.w.d. pozwala na przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym – co do zasady - dziecko należy do rodziny rodzica, z którym wspólnie zamieszkuje i który sprawuje nad tym dzieckiem faktyczną opiekę. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której zgodnie z orzeczeniem sądu rodzinnego, dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Art. 2 pkt.16 we wskazanym zakresie jest jasny i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. Opieka naprzemienna wynika z orzeczenia sądu .

Pojęcie "opieki naprzemienne" wprowadzone zostało z dniem 1 kwietnia 2016r. wraz z wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Natomiast z dniem 29 sierpnia 2015r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015r. o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego wprowadzająca instytucję opieki naprzemiennej do polskiego porządku prawnego. Jednakże zarówno ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jak i ww. ustawa z dnia 25 czerwca 2015r. nie zawierają definicji pojęcia "opieka naprzemienna". Należy jednak zauważyć, że k.p.c. posługuje się pojęciem "orzeczenie, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach". Z kolei zgodnie z art. 107 § 1 i 2 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy "jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom żyjącym w rozłączeniu, sąd opiekuńczy może ze względu na dobro dziecka określić sposób jej wykonywania i utrzymywania kontaktów z dzieckiem. Sąd pozostawia władzę rodzicielską obojgu rodzicom, jeżeli przedstawili zgodne z dobrem dziecka pisemne porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia.

Podobne unormowanie zawarte jest w art. 58 § 1 i § 1a Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którymi w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku powyższego porozumienia sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Regulację tą stosuje się także przy orzekaniu separacji (art. 613 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego).

Sąd wskazał, iż w sytuacji braku orzeczenia o władzy naprzemiennej, o którym mowa w art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d., opieka naprzemienna może wynikać także z pisemnego porozumienia, jeżeli z jego treści wynikać będzie, że rodzice rozwiedzeni, żyjący w separacji lub w rozłączeniu sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian w następujących po sobie okresach. Nieracjonalne jest bowiem przyjęcie, że opieka naprzemienna musi wynikać wyłącznie z wyroku sądu, skoro rodzice dziecka mogą sami ustalić taki sposób sprawowania opieki nad wspólnym dzieckiem. Odmienna wykładnia art.2 pkt.16 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że premiowani byliby rodzice dziecka, którzy nie mogą się porozumieć między sobą co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem, a jednocześnie wykładnia taka jest niesprawiedliwą wobec rodziców, którzy są w stanie to uczynić bez ingerencji sądu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, podmioty realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do ustalania stanu faktycznego w zakresie istnienia bądź nie istnienia opieki naprzemiennej, a to z wobec wyraźnego brzemienia art. 2 pkt 16 ww. ustawy, posługującego się pojęciem "orzeczenia". Ustalenie rzeczywistych intencji rodziców dziecka jest często trudne , stąd racjonalny ustawodawca przewidział dla spraw dotyczących ustalenia opieki nad dzieckiem szczególny tryb postępowania prowadzonego przez sądy rodzinne. Sprawowanie opieki nad dzieckiem należy do istotnych spraw dziecka i wymaga szczególnej ostrożności w rozstrzyganiu tych kwestii. Nie jest rolą organów pomocy społecznej wkraczanie w zakres materii zastrzeżonej dla innych organów i omijanie w ten sposób ustawowych regulacji dotyczących opieki nad dzieckiem.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że rodzice córki skarżącego są rozwiedzeni, a zgodnie z wyrokiem orzekającym o rozwiązaniu małżeństwa pomiędzy skarżącym a matką córki, władza rodzicielska została powierzona obojgu rodzicom przy umożliwieniu nieograniczonych kontaktów z małoletnią córką w miejscu i czasie ustalonym przez strony. Obowiązkiem utrzymania i wychowania małoletniej córki sąd obciążył oboje rodziców zasądzając od skarżącego tytułem alimentów stosowną kwotę płatną do rąk matki córki. Ta okoliczność , w ocenie Sądu, przemawia za stanowiskiem, że sąd rodzinny ustalił w ten sposób miejsce pobytu córki przy matce i faktyczną opiekę nad małoletnią.

Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, że z wyroku tego nie wynika naprzemienna opieka nad córką obojga rodziców rozwiedzionych.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organy administracyjne zasadnie uznały, że córka nie jest członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a w konsekwencji syn skarżącego jest pierwszym dzieckiem w rodzinie skarżącego. Sam fakt wykonywania władzy rodzicielskiej poprzez wspólne spędzania czasu z córką nie jest tożsamy ze sprawowaniem opieki naprzemiennej, która to okoliczność – jak wyżej podniesiono - musi wynikać – co do zasady - z "orzeczenia", o którym mowa w art. 2 pkt.16 ustawy lub z pisemnego porozumienia rodziców dziecka, o którym wyżej była mowa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. I., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj.:

- art. 2 pkt 16 w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 26 § 2 i art. 28 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni przepisów skutkującej uznaniem, iż fakt wskazania w wyroku rozwodowym, że miejscem zamieszkania małoletniej Z. E. I. jest miejsce zamieszkania jej matki implikuje konieczność uznania, iż Z. E. I. nie jest członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci a tym samym utrzymaniu decyzji organów administracyjnych o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego na drugie dziecko skarżącego tj. F. I.;

- art. 58 § 1, art. 58 § 1 a ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 6 listopada 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw, które to brzmienie obowiązywało w dacie wydania wyroku Sądu Okręgowego w K., XI Wydział Cywilny - Rodzinny z dnia [...] października 2010 r., sygn. akt [...] w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 1 1 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni tychże przepisów skutkujących przyjęciem, iż skoro skarżący nie dysponuje orzeczeniem, w którym bezpośrednio wskazano, iż zgodnie z orzeczeniem rodzice małoletniej Z. E. I. mają sprawować nad nią opiekę naprzemienna to nie jest możliwe uznanie Z. E. I. za członka rodziny skarżącego w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

2. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- naruszenie art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.p.w.d. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł braku jakiejkolwiek inicjatywy organów w wyjaśnieniu sprawy lub obligatoryjnej weryfikacji sprawowanej opieki na dzieckiem w przypadku zajścia wątpliwości co do sprawowania opieki przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia wychowawczego.

- naruszenie art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 7, 8, 9, 10 § 1, k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że działanie organów w postępowaniach zakończonych zaskarżoną decyzją uchybiało wyżej wymienionym zasadom postępowania, w tym braku poinformowania Skarżącego o wątpliwościach organów co do sprawowanej opieki naprzemiennej, a tym samym pozbawieniu skarżącego możliwości przedłożenia oświadczeń, dowodów lub innego materiału dokumentującego sprawowanie opieki naprzemiennej nad Z. E. I.

- naruszenie art. 106 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w wz. z art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie złożonego na posiedzeniu w dniu 16 lutego 2017 r. przez skarżącego pisma datowanego na 15 lutego 2017 r. i orzeczenie z pominięciem stanowiska zawartego w przedmiotowym piśmie.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji gdyż przedstawia po części pogląd sprzeczny z rozstrzygnięciem sądu.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż nie zgadza się z wykładnią art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d. dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Błąd w wykładni dotyczy kwestii pojęcia "opieka naprzemienna" oraz uznania, iż każdorazowo dla uznania dziecka za członka rodziny konieczne jest albo zamieszkiwanie z dzieckiem, albo dysponowanie wyrokiem rozwodowym w którym jako miejsce zamieszkania dziecka wskazano miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze.

Skarżący stoi na stanowisku, iż wydanie zaskarżonych decyzji i skarżonego wyroku było wynikiem nieprawidłowej analizy orzeczenia Sądu Okręgowego w Krakowie. Orzeczenie to bowiem nie wyłączało wykonywania opieki naprzemiennej przez skarżącego, zaś ze względu na datę w jakiej zapadło nie można wymagać aby zawierało wprost odniesienie do pojęcia opieki naprzemiennej. W takim przypadku zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego organy winny podjąć czynności w celu zbadania zakresu kontaktów skarżącego z córką i ustalić czy częstotliwość i długość sprawowanej opieki przez skarżącego ma charakter "opieki naprzemiennej" w rozumieniu art. 2 pkt 16 u.p.p.w.d.

Niezasadnym jest kwestionowanie sprawowania "naprzemiennej opieki" przez skarżącego tylko dlatego, że córka ma stałe miejsce zamieszkania z matką. Zgodnie bowiem z art. 28 k.c. możliwe jest tylko jedno miejsce zamieszkania; nie jest więc w ogóle możliwe wskazanie w wyroku rozwodowym dwóch miejsc zamieszkania i to nawet w sytuacji gdyby sąd orzekł w sposób wyraźny o "naprzemiennej opiece".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Istota sprawy niniejszej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy "opieka naprzemienna" rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem, o której mowa art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016r., poz. 195 ze zm., dalej jako "p.p.w.d.") powinna zostać ustanowiona w drodze orzeczenia sądu powszechnego, czy też istnienie takiej opieki można wyprowadzać z sytuacji faktycznej w której stosunki panujące pomiędzy rodzicami co do ich kontaktów z dzieckiem są przez nich samodzielnie i zgodnie uregulowane.

Można obecnie stwierdzić, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do powyższej kwestii zostało już utrwalone w kolejnych orzeczeniach (wyrok z dnia 17 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 1046/17, wyrok z dnia 4 października 2017r. sygn. akt I OSK 778/17 i wyrok z dnia 22 sierpnia 2017r. IOSK 947/17 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to, w pełni podzielane także i przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie polega na przyjęciu, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu.

Zgodnie z art. 5 ust. 2- 3 p.p.w.d., świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. W przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18. roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko (...) jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł.

Legalna definicja "rodziny" została dla potrzeb tej ustawy unormowana w art. 2 pkt 16 p.p.w.d., który przewiduje, że pod pojęciem "rodziny" ustawodawca rozumie odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

Na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest zatem uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo.

W związku z tym, skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia rodziny, a językowa wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca – na gruncie tej ustawy – instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w w/w definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego.

Powyższe oznacza zatem, że - na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. – ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rozwiedzionych rodziców nad dzieckiem należy do kompetencji sądu powszechnego, a w braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać w toku postępowania o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego.

Przedstawiona powyżej wykładnia przepisów prawa materialnego dokonana przez NSA nie w pełni odpowiada poglądowi prawnemu sądu I instancji, który dopuścił także pisemne porozumienie między rodzicami jako możliwą podstawę "opieki naprzemiennej". Różnica ta nie ma jednak żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż nawet korzystniejsza dla skarżącego szersza wykładnia przepisów p.p.w.d. nie mogła doprowadzić do przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego.

Skoro powyższa interpretacja przepisów prawa materialnego dotyczących pojęcia opieki naprzemiennej wskazuje na to, że jedynie orzeczenie sądu kreuje taką opiekę z punktu widzenia przepisów p.p.w.d., a skarżący takiego orzeczenia bezspornie nie przedłożył, to nie były usprawiedliwione te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnosiły się do postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim organy administracji nie prowadziły go w odniesieniu do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej przez skarżącego.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, dotyczącemu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie sądu I instancji odpowiada wymogom tego przepisu, przedstawiając pełną podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wskazuje ono na to, że skarżący nie legitymuje się ani orzeczeniem sądu, ani pisemnym porozumieniem z matką dziecka, które mogłyby, zdaniem sądu I instancji kreować istnienie opieki naprzemiennej. Dokonanie takiej oceny, idącej dalej niż wymagana zgodnie z przedstawionym powyżej poglądem prawnym NSA, jest konsekwencją wykładni przepisów p.p.w.d. przedstawionej przez sąd I instancji, a zatem jego uzasadnieniu nie można postawić zarzutu wewnętrznej sprzeczności.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a