Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1416/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art 22 ust 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi K. B. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2011 r polegającą na sporządzeniu karty ewidencyjnej zabytku i włączenia budynku położonego w B., [...], ul [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz skarżącej K. B. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2011 roku w postaci sporządzenia i włączenia karty ewidencyjnej budynku położonego w B. [...] przy ul. [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie:

art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez ich niezastosowanie, a w szczególności niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne zakwalifikowanie budynku przy ul. [...] w B. jako zabytku, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, a nadto działanie wbrew zasadzie zaufania uczestników do władzy publicznej poprzez brak udzielenia jakiejkolwiek

informacji o zamiarze wpisania obiektu do rejestru zabytków i o włączeniu karty ewidencyjnej obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków,

art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne zakwalifikowanie ww. obiektu jako zabytku i uznaniu, że wymaga ochrony i opieki, a przez to włączenie go do wojewódzkiej ewidencji zabytków,

§ 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26.05.2011r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem (Dz.U.2021.56) poprzez włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej ww. obiektu pomimo, że dane zawarte w karcie nie były wyczerpujące i były niezgodne ze stanem faktycznym.

W świetle powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w dniu 31.08.2022r. stała się właścicielem nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], nr działki [...], na której posadowiony jest budynek o numerze porządkowym [...] - na mocy umowy darowizny aktem notarialnym Rep, A nr [...] sporządzonym w dniu 31.08.2022r.

Po objęciu przez skarżącą nieruchomości na własność, jej poprzednicy prawni przekazali jej dokumenty dotyczące ww. budynku. W ten sposób skarżąca powzięła wiadomość, że budynek ujawniony jest w gminnej ewidencji zabytków Miasta B., zaś budynek jest objęty ochroną konserwatorską poprzez wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie czynności materialno-technicznej bez wydania zarządzenia w tym zakresie, na podstawie utworzenia karty ewidencyjnej obiektu w sierpniu 2011 r.

Zdaniem skarżącej, oceny podstaw do dokonania wpisu obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków dokonano pobieżnie, bez przeprowadzenia wnikliwej i wszechstronnej analizy, na podstawie pewnych założeń, które są niezgodne ze stanem faktycznym. Wyraz temu dano w Karcie ewidencyjnej obiektu nieruchomego.

Dla przeciętnego odbiorcy - domu skarżącej nie charakteryzuje nic, co świadczyłoby o konieczności wpisu do ewidencji zabytków. Organ nie zwrócił uwagi na pewne okoliczności, które świadczą o błędnych założeniach organu i o tym, że budynek nie ma zachowanej pierwotnej formy, co powinno mieć wpływ na oceny dokonywane przez organ. Mianowicie, dom nie jest związany z rodzinami górników, jak wskazano w opisie karty ewidencyjnej. Pradziadkowie skarżącej F. i J. K. zostali do tego domu przesiedleni. F. K. była gospodynią domową, zaś J. K. kolejarzem. Stan zachowania nie jest dobry. Oprócz wskazanej w opisie na karcie ewidencyjnej modyfikacji polegającej na przebiciu otworu drzwiowego i wstawieniu drzwi PCV, dobudowano także część domu od strony północnej poprzez przedłużenie ganku do całej szerokości domu, zlikwidowano daszki między pierwszą a drugą kondygnacją, od strony podwórka dom pokryto papą - częściowo różnice są widoczne po zestawieniu fotografii domu skarżącej i fotografii innych umieszczonych w gminnej ewidencji zabytków Miasta B. budynków przy ul. [...] i [...]. W ewidencji nie ujęto przy tym np. domu przy ul. [...], choć ma on zachowane daszki i w pierwotnym kształcie okna w elewacji od frontu. Skarżąca twierdzi więc, kwalifikację obiektów cechowała duża uznaniowość.

Zarzucono organowi włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty budynku należącego do skarżącej mimo, że karta ta nie spełniała wymogów zawartych § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26.05.2011r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Informacje ujęte w opisie budynku nie są pełne, częściowo nie są zgodne ze stanem faktycznym (w zakresie stanu budynku i zachowania jego pierwotnego kształtu). Przede wszystkim jednak wpisano do wojewódzkiej ewidencji zabytków budynek, który nie jest zabytkiem. Zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23.07.2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ww. budynek do żadnej z powyższych kategorii się nie kwalifikuje. W stanie faktycznym niniejszej sprawy wydaje się, że organ wszystkie przesłanki uznania obiektu za zabytek założył z góry, a nie na podstawie szczegółowych badań czy ekspertyz. Sam fakt, że budynek kiedyś stanowił część w miarę jednolitej zabudowy przy aktualnej ul. [...] i jest budynkiem starym, nie kwalifikuje go jako zabytku zwłaszcza, że na "pierwszy rzut oka" budynek ten zabytkiem nie jest. Brak jest jakiejkolwiek okoliczności przemawiającej za tym, że budynek ten wymaga objęcia go szczególną ochroną konserwatorską, a brak tej ochrony będzie stratą z perspektywy interesu społecznego.

Skarżąca ma interes prawny w sprawie, bowiem jako właściciel ww. budynku doznaje szeregu ograniczeń swojego prawa własności w związku z ujawnieniem budynku w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a przez to w gminnej ewidencji zabytków. W tym zakresie należy mieć na względzie choćby art 39 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351) czy też art. 19 ustawy z dnia 23.07,2003r, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840). Skarżąca zamierza przebudować i rozbudować obiekt poprzez m.in. jego podwyższenie i zmianę poszycia dachowego także z tego względu, że brak remontów spowoduje zagrożenie uszkodzenia konstrukcji' budynku. Jednak z uwagi na objęcie budynku ochroną konserwatorską, istnieje szereg ograniczeń budowlanych, m.in. możliwość podwyższenia budynku tylko do określonej wysokości, obowiązek pokrycia budynku dachówką ceramiczną (znacznie droższą od blachy). Z tego względu wpisanie ww. budynku do ewidencji zabytków narusza jej interesy.

Zaskarżana czynność datowana jest na 2011r., to jest przed wejścia w życie zmiany art. 52 i 53 ppsa Z tego powodu skarżąca zastosowała "stare" przepisy i pismem z dnia 07.09.2022r. doręczonym w dniu 08.09.2022r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Do dnia składania niniejszej skargi organ na wezwanie nie odpowiedział.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odniesiono się do zarzutów skargi. Organ podał, że Karta ewidencyjna obiektu nieruchomego - budynek mieszkalny w B. przy ul. [...], dz. ew. [...], została sporządzona dnia 08.08.2011 roku na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. 2021.56). Zgodnie z ww. rozporządzeniem, czynność ta nie wymagała powiadomienia właścicieli. Obowiązek ten został wprowadzony rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 roku (Dz.U. z 2019 r., póz. 1886) - w § 15.

Następnie wskazał, że pismem z dnia 07.09.2022 roku, nowy właściciel nieruchomości - K. B. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na sporządzeniu i włączeniu karty ewidencyjnej budynku położonego w województwie [...], powiecie [...] w B. przy ul. [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Pismem z dnia 06.10.2022 roku, organ udzielił odpowiedzi w tej sprawie. Pismo to nie zostało odebrane przez skarżącą, pomimo powtórnego awiza pocztowego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ wyjaśnił, że prowadząc czynności administracyjne w reżimie obowiązywania poprzedniego rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 roku, w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, działał zgodnie z zapisami tego rozporządzenia, dlatego też wszelkie uwagi skarżącej do działań organu w tym okresie nie mają podstaw. Organ nie miał obowiązku wydawania w tym zakresie zarządzeń wewnętrznych. W odniesieniu do publikacji wojewódzkiej ewidencji zabytków w Biuletynie Informacji Publicznej, obowiązek ten nie wynikał z przepisów prawnych, podczas obowiązywania powołanego powyżej rozporządzenia z 2011 roku, w okresie sporządzania przedmiotowej karty obiektu.

Jako czynność materialno-techniczna, choć odbywającą się z poszanowaniem materialnego prawa administracyjnego, włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma charakter uproszczony. Organ przeprowadził wszelkie czynności wymagane przy procedurze włączenia przedmiotowego obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie obowiązujących w tym czasie przepisów i dokonał wystarczającej analizy przyczyn uzasadniających włączenie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków; przede wszystkim stwierdzono, że posiada on cechy uzasadniające takie włączenie, gdyż wypełnia to definicję zabytku, o której mowa w art. 3 u.z.o.z . Podkreślono, że przypadku ww. obiektu mowa jest o nieruchomości, będącej dziełem człowieka, która stanowi świadectwo minionej epoki, a ponadto istnieje interes społeczny w jej zachowaniu.

Dalej wskazano, że wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zaliczany do form ochrony zabytków, które wylicza art. 7 ustawy. Organ podkreślił, że podjęte działanie zmierzające do potwierdzenia wartości zabytkowej obiektu przy jednoczesnej rezygnacji z włączenia go do rejestru zabytków, wiązałoby się z dużo dalej idącymi ograniczeniem swobody dysponowania nim, co świadczy o zachowaniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Nie ma także uzasadnienia stwierdzenie, że organ podczas prowadzenia tych czynności, naruszył art. 6,7, i 8 K.pa.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w uzasadnieniu skargi (str 3) jakoby właścicielka budynku zasadniczo miała ograniczone prawo własności swobodnego dysponowania budynkiem, podano, że włączenie budynku do ewidencji zabytków, nie wiąże się z generalnym zakazem ingerencji dotyczącym jego rozbudowy, przebudowy; wymagane jest w takim przypadku uzyskanie zgód konserwatorskich i odpowiednich organów nadzoru budowlanego (art. 39 ustawy prawo budowlane).

O włączeniu budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, skarżąca dowiedziała się od poprzednich współwłaścicieli; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 1 grudnia 2020 roku było jej znane (nie złożona skarga kasacyjna), dlatego też jak wynikało z uzasadnienia postanowienia, wniosła pismo datowane na 07.09.2022 roku, (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), na które organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 06.10.2022 roku (zał nr 5). Dlatego też zarzut braku odpowiedzi przez organ na pismo z dnia 07.09.2022 roku, nie jest zasadny.

Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2020r sygn. akt II SA/Kr 925/20 skarga W. O. i R. O. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2011 r. sporządzenia karty ewidencyjnej budynku i włączenia jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków została odrzucona, bowiem skarżący nie wystąpili, przed wniesieniem skargi, do organu z żadnym pismem, które można by zakwalifikować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 20 stycznia 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k - 78).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że czynność organu administracji polegająca na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm), dalej p.p.s.a. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935, dalej "ustawa nowelizująca"). W art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w nowym brzmieniu stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. Niewątpliwie zaskarżona czynność miała miejsce przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, a zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy art. 52 i 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. (przed nowelizacją), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym strona skarżąca dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Skarżąca dopełniła obowiązkowi uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 7 września 2022r. Organ udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 6 października 2022 r., skargę wniesiono 2 listopada 2022r.(data nadania)

Włączenie karty adresowej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710) – dalej też jako u.o.z., w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56) – dalej też jako "rozporządzenie" - jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 18 maja 2021 roku, sygn. II OZ 218/21). Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., stwierdza bezskuteczność tej czynności (art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16).

Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinna podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne argumenty. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność organu administracji, dopuszczalne jest badanie, czy organ ten miał usprawiedliwione podstawy włączenia danego obiektu do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).

Art. 3 pkt 1 u.o.z. definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust 4 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków. Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do ewidencji zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków, powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza, określone w art. 5 i 28 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; ograniczenia w swobodnym korzystaniu z zabytku wynikają także z przepisów innych ustaw. W szczególności np. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla budynków ujętych w ewidencji zabytków, musi zostać uzgodniona z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Wpisania obiektu do ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma zatem prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Ze względu na powyższe, postępowanie jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Jak wyjaśnił Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2022 r, II OSK 1326/21 - przy wpisaniu do ewidencji wymagana jest analiza przyczyn uzasadniających dokonanie tej czynności, a nade wszystko udokumentowanie ich chociażby w uproszczonej formie. Wykładnia systemowa przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzi do wniosku, że ujęcie obiektu w ewidencji jest równoznaczne z formalnym uznaniem go za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z., a od momentu wpisu do ewidencji na właścicielu nieruchomości ciążą dodatkowe obowiązki (ponad te określone w art. 5 u.o.z.). Zwrócić też należy uwagę, że sąd administracyjny ma obowiązek zapewnienia rzetelnego procesu sądowego (art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Konstytucja) w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPC) i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE), w ramach przyznanych temu sądowi kompetencji wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia dokonanej czynności przez organ uniemożliwia zapewnienie efektywnej kontroli sądowej w tych sprawach, mając na uwadze, że sąd administracyjny nie ustala samodzielnie stanu faktycznego w sprawie, bowiem orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a postępowanie dowodowe przeprowadza się tylko uzupełniająco z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.).

W postępowaniu włączenia karty zabytku do ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ jednak nie wykazał, żeby rozpatrywany obiekt charakteryzował się takimi cechami.

Sam opis budynku położonego w B. ([...]) przy ul. [...] jest bardzo ogólny, w szczególności nie wskazano na jakiekolwiek elementy, które stanowić mogłyby podstawę do sporządzenia karty ewidencyjnej budynku i włączenia jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Również w aktach sprawy brak jakichkolwiek innych materiałów, z których wynikałaby taka zasadność. Z tego względu zgodzić się należy z zarzutami skargi o bezzasadnym sporządzeniu karty i włączeniu jej do ewidencji zabytków. Organ przed włączeniem karty adresowej obiektu do ewidencji zabytków nie ustalił i nie wskazał z jakich przyczyn uznał obiekt za zabytek w rozumieniu ustawy.

Jeśli chodzi o sporządzoną dla tego obiektu kartę adresową zabytku, to jest ona w najwyższym stopniu niewystarczająca. Wynika z niej tylko i wyłącznie lokalizacja budynku oraz sformułowanie, że jest to dom związany z rozwojem miasta B., który nastąpił w latach 50 XX, w związku z otwarciem zakładów górniczych. (...) Budynek ten jest przykładem typowego, skromnego domu mieszkalnego o prostej bryle (...) Organ zdaje się jednak zapominać, że posiadanie przez dany obiekt cech charakterystycznych dla dawnego budownictwa nie jest wystarczające, aby uznać go za zabytek. Zgodnie z powołaną wcześniej definicją ustawową, badany obiekt musi posiadać wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Z tych względów stwierdzić należy, że sporządzenie i włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej budynku przy ul. [...] w B., w oparciu o jedno zdjęcie oraz kartę zabytku, z której nie wynika, aby budynek ten spełniał przesłanki do uznania za zabytek zawarte w art. 3 pkt 1 u.o.z., w szczególności, aby posiadał on wartość historyczną, artystyczną lub naukową – jest wadliwe. Nadto w aktach sprawy nie znajdują się żadne materiały, które wskazują, że organ przeprowadził chociażby dokładną wizję lokalną w terenie, nie wiadomo skąd organ wyciągnął wnioski o szczególnych cechach obiektu.

Za uzasadniony uznano zatem zarzut dotyczący naruszenia prawa , poprzez niewyjaśnienie powodów, dla których budynek został uznany za zabytek. Należy bowiem podkreślić, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 roku, sygn. II OSK 433/20). Włączenie karty zabytku do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki NSA z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania. Ocena wyrażona przez organ musi jednak wynikać z zebranych wiadomości oraz danych na temat obiektu, takich które uzasadniałyby wytworzenie karty zabytku oraz dołączenie jej do ewidencji, co jednak na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca.

Wobec powyższego na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz.

329) orzeczono jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt. 2 na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.