Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 986/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 74 ust. 1, art. 75, art. 76 ust. 2, art. 78 ust. 1, ust. 3, art. 79 ust. 6 pkt 1 , pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: par. 3, par. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 241 poz 2034
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na  uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej
article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 9 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej wstrzymał [...] G. D. wypłatę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 9 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że z tym dniem G. D. utracił prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego albowiem na podstawie oświadczenia mieszkaniowego z dnia 28 kwietnia 2010 r. oraz dokumentów mieszkaniowych złożonych w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej ustalono, że G. D. w dniu 23 listopada 2009 r. kupił lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 47,83 m2 położony na osiedlu A w K, w udziale wynoszącym 25/100 części lokalu. Organ I instancji uznał, że G. D. posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, który to lokal z dniem 8 grudnia 2009 r. został dopuszczony do użytkowania, a zatem po tej dacie nie są spełnione warunki niezbędne do dalszej wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ I instancji podniósł, że - zgodnie z art. 78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje strażakowi w służbie stałej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75 tej ustawy, nie posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 74 ust. 3 ustawy, lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia, tj. do dnia 8 grudnia 2009 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. D. wniósł o jej uchylenie jako sprzecznej z prawem oraz o umorzenie postępowania w sprawie. Podniósł, że ustawa o Państwowej Straży Pożarnej przyznaje strażakom prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Nie każdy jednak lokal może być uznany za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów tej ustawy. Musi on bowiem spełniać wymogi określone w wyżej wymienionej ustawie, w tym m.in. posiadać odpowiednią powierzchnię mieszkalną oraz odpowiedni stan techniczno-sanitarny. Zdaniem odwołującego się, organ nie wykazał dlaczego lokal mieszkalny, będący w stanie deweloperskim, zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe. W opinii odwołującego się, fakt oddania budynku jako całości do użytku nie decyduje o możliwości użytkowania poszczególnych lokali mieszkalnych. Ponadto zarzucił, że organ oceniając sytuację prawną pominął fakt, że odwołujący się jest jedynie współwłaścicielem lokalu, a więc nie posiada prawa do korzystania z całego lokalu a jedynie z jego ułamkowej części, a tym samym nie posiada on lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o Państwowej Straży Pożarnej gdyż zakupiony lokal nie spełnia minimalnych norm powierzchni mieszkalnej. Nadto - zdaniem odwołującego się - decyzja organu I instancji narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie ogólnych zasad postępowania administracyjnego i sposobu uzasadnienia decyzji.

Decyzją z dnia 9 lipca 2010 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 11a ust. 2 pkt 1, art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. - o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033), Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] 2010 r. Nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podał, że zgodnie z treścią art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - strażakowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego bądź domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Organ II instancji stwierdził, że w oświadczeniu mieszkaniowym G. D. wskazał, że posiada tytuł prawny – współwłasność w 25/100 części lokalu mieszkalnego zakupionego aktem notarialnym z dnia 23 listopada 2009 r. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, analiza zapisów art. 78 ustawy o PSP wskazuje, że podstawą utraty prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest posiadanie w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego na podstawie tytułu prawnego. W powyższym artykule brak jakiegokolwiek odniesienia do norm zaludnienia, w przeciwieństwie do art. 76 ust. 3 oraz art. 77 ustawy o PSP, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazuje jako przesłankę przydzielenia lokalu mieszkalnego, czy też określenia wysokości równoważnika za remont lokalu, uwzględnienie norm zaludnienia przysługujących strażakowi oraz członkom jego rodziny. Podobnie w przypadku przyznania funkcjonariuszowi Państwowej Straży Pożarnej pomocy mieszkaniowej na zakup lokalu mieszkalnego przepisy § 3 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 241, poz. 2034) uzależniają wysokość pomocy finansowej od liczby norm zaludnienia. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że wolą ustawodawcy było uwzględnianie norm zaludnienia w przypadku pomocy mieszkaniowej, przyznawania równoważnika za remont lokalu oraz przy przydziale lokalu mieszkalnego. Natomiast ustawowe prawo do lokalu nie jest tożsame z uprawnieniem prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i z tego względu organ II instancji uznał, że w obecnej sytuacji G. D. nie będzie przysługiwał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, a jedynie - w świetle art. 77 cyt. ustawy o PSP - równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutu związanego z brakiem możliwości korzystania z całości lokalu mieszkalnego organ odwoławczy stwierdził, że współwłasność jest prawem niepodzielnym, co oznacza że na jego podstawie żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje odrębne prawo wyłączne do wydzielonej fizycznie części przedmiotu współwłasności. W zakresie tym organ powołał się na definicję współwłasności uregulowaną w art. 199 Kodeksu cywilnego, z której wynika, że własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Organ II instancji stwierdził, że G. D. posiada tytuł prawny do całości zakupionego lokalu, a w związku z pozwoleniem na użytkowanie budynku ma także możliwość faktycznego jego posiadania i używania w celach mieszkalnych i tym samym spełnia przesłankę z art. 78 ust. 1 ustawy o PSP wyłączającą możliwość otrzymywania równoważnika za brak lokalu.

Z powyższą decyzją nie zgodził się G. D. i pismem z dnia 9 sierpnia 2010r. wniósł skargę domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, polegającą na przyjęciu, że współwłasność 25/100 lokalu mieszkalnego z osobami nie będącymi członkami rodziny stanowi przesłankę do wstrzymania wypłaty równoważnika za brak lokalu. Skarżący uważa, że przepis ten wyraźnie stanowi o posiadaniu lokalu mieszkalnego na podstawie przysługującego tytułu prawnego, a nie posiadaniu współwłasności. Skarżący zarzucił również naruszenie procedury administracyjnej, a w szczególności art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w postępowaniu i odniesienie się do niego oraz powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wymienia dwie przesłanki, które są konieczne to uznania, że strażakowi nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu – posiadanie (stan faktyczny) lokalu mieszkalnego lub domu oraz łączący się z tym posiadaniem tytuł prawny. Ponieważ ustawa o PSP nie definiuje pojęcia tytułu prawnego, to - zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej - sformułowaniu temu należy przypisać znaczenie powszechnie obowiązujące, a więc w świetle prawa cywilnego współwłasność stanowi tytuł prawny. Organ II instancji uznał, że skarżący posiada tytuł prawny do całości zakupionego lokalu. Zdaniem tego organu, z uwagi na otrzymane pozwolenie na użytkowanie oraz złożone w akcie notarialnym oświadczenie o współposiadaniu lokalu - za zasadne uznać należy twierdzenie, że skarżący posiada w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny. Tym samym skarżący spełnia obie przesłanki z art. 78 ust. 1 ustawy o PSP wyłączające możliwość otrzymywania równoważnika za brak lokalu. Odnośnie zarzutu naruszenia procedury administracyjnej organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo uzasadniono prawne przesłanki odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu, a skoro w trakcie postępowania wszelkie dokumenty i oświadczenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia pochodziły od skarżącego, to tym samym zarzut naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego jest bezzasadny.

W piśmie z dnia 26 lutego 2011 r. (z daty wpływu do Sądu - 28 lutego 2011 r.) skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej wyrażonym w odpowiedzi na skargę, gdyż stwierdzenie, że przesłanką pozbawiającą strażaka równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest posiadanie w miejscu pełnienia służby jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego niezależnie od tego, czy posiada on minimalną powierzchnię pokoi mieszkalnych przysługującą strażakowi - zakłada nieracjonalność ustawodawcy. Zdaniem skarżącego, celem art. 78 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest zrekompensowanie strażakowi niemożności zapewnienia lokalu mieszkalnego należnego mu w związku ze specyfiką służby strażackiej. Powierzchnia tego lokalu powinna odpowiadać należnym strażakowi normom zaludnienia, bo po to ustawodawca określił w ustawie normy, żeby wskazać minimalne warunki, które musi spełniać lokal mieszkalny. Jeżeli tak jak w przypadku skarżącego, lokal nie posiada minimalnej powierzchni, to nie można uznać, że skarżący ma zapewnione właściwe, określone ustawą o PSP, warunki mieszkaniowe. Skarżący uważa, że choć w samym przepisie art. 78 ust. 1 ustawy o PSP nie ma mowy o normach zaludnienia, to nie oznacza to, że chodzi w nim o posiadanie przez strażaka jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego, pojęcia lokalu objętego tym przepisem nie można wyrywać z kontekstu całej ustawy, a wręcz przeciwnie – powinno być ono interpretowane jednolicie w przypadku wszystkich form mieszkaniowej pomocy przysługującej strażakom z mocy ustawy o PSP.

W kolejnym piśmie z dnia 26 lutego 2011 r. (z daty wpływu do Sądu - 2 marca 2011 r.) skarżący zarzucił organowi administracyjnemu naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności wynikającej z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady prawdy materialnej, która polega na tym, że organ nie uwzględnił treści oświadczenia mieszkaniowego skarżącego, w którym zostało wskazane, że zakupiony lokal znajduje się w tzw. stanie deweloperskim (czyli bez instalacji sanitarnych, drzwi, podłóg) a nadto wynikającej z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, co - zdaniem skarżącego - powoduje, że wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie można uznać za odpowiadające prawu. Według skarżącego, organ uparcie twierdzi, że ustawodawca w jednej jednostce redakcyjnej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej używa pojęcia lokal mieszkalny w różnych znaczeniach, co ma wynikać z "wykładni literalnej", jednakże organ nie dokonał wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej badanego pojęcia, bez czego zastosowanie wykładni literalnej nie jest możliwe, albowiem doktryna zalicza wykładnię literalną do dyrektyw II stopnia. Poza tym również w ramach wykładni literalnej organ pominął dyrektywę języka prawnego, która nakłada obowiązek ustalenia czy interpretowane pojęcie prawne ma definicję legalną. Zdaniem skarżącego, nie ulega wątpliwości, że ustawa o PSP w rozdziale 8 jednoznacznie wskazuje, że lokal mieszkalny to lokal posiadający odpowiednią powierzchnie mieszkalną wynikającą z norm zaludnienia. Przede wszystkim ustawa gwarantuje strażakowi Państwowej Straży Pożarnej prawo do otrzymania takiego właśnie lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby (art. 74 ustawy o PSP). Pozostałe regulacje ustawowe dotyczą sytuacji, w których strażak nie otrzymał przysługującego mu lokalu mieszkalnego. Jednym z takich przepisów jest właśnie art. 78 ustawy o PSP, który zapewnia strażakowi równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, jeśli nie posiada on w miejscu pełnienia służby lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego. Skarżący podniósł, że przepis ten, znajdujący się w tej samej jednostce redakcyjnej co przywołany art. 74, posługuje się tym samym pojęciem, które według organu ma dwa różne znaczenia. Skarżący uważa, iż stanowisko takie nie może być uznane za prawidłowe na gruncie wywodzącej się z Konstytucji RP zasady racjonalnego prawodawcy. Co więcej - zdaniem skarżącego - gdyby przyjąć za organem "literalną" wykładnię omawianego przepisu to i tak stan faktyczny sprawy nie uzasadnia pozbawienia go prawa do równoważnika za brak lokalu. Do wniosku tego prowadzi rzetelna analiza zarówno treści normy prawnej jak i przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie własności. Według skarżącego treść art. 78 ustawy o PSP mówi o posiadaniu (lokalu mieszkalnego), podczas gdy w art. 206 Kodeksu cywilnego stwierdzono, że współwłaścicielowi przysługuje jedynie współposiadanie przedmiotu współwłasności oraz prawo korzystania, w zakresie w jakim daje się ono pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem innych współwłaścicieli. Skarżący uważa, że oznacza to, że pomiędzy pojęciem posiadania i współposiadania istnieje zasadnicza dystynkcja, która uniemożliwia utożsamianie tych dwóch pojęć i opisywanych przez nie stanów faktycznych. Różnice te są szczególnie istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy, kiedy pamięta się, że generalną zasadą przyjętą w ustawie o PSP jest zapewnienie strażakom lokalu mieszkalnego, czyli zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych. Skoro nie zachodzi jedna z kumulatywnych przesłanek uzasadniających odmowę wypłaty równoważnika za brak lokalu, to nie ma podstaw do takiego działania. Skarżący stwierdził również, że pojęcie lokalu mieszkalnego było przedmiotem analizy zarówno na gruncie ustawy o PSP jak i innych ustaw pragmatycznych służb mundurowych. Jego zdaniem, sądownictwo administracyjne jednoznacznie stanęło na stanowisku, że lokal może być uznany za lokal mieszkalny, jeśli posiada ustawowo określone cechy lokalu mieszkalnego, a jego stan pozwala na zamieszkanie w nim. Skarżący uważa, że współposiadany przez niego lokal nie ma wszystkich cech lokalu mieszkalnego albowiem nie był wykończony, a tym samym nie nadawał się do zamieszkania. Tak wiec również z tego powodu nie zaistniały przesłanki do pozbawiania go równoważnika za brak lokalu. Brak wyjaśnienia tej kwestii przez organ jednoznacznie wskazuje, że organ naruszył zasadę prawdy materialnej, co musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Sąd stwierdza z urzędu, ze w aktach administracyjnych sprawy (k. 15-24) zalega uwierzytelniona kopia aktu notarialnego z dnia 23 listopada 2009 r., z której wynika, że G. D. zakupił udział 25/100 części w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w budynku nr [...] na Osiedlu A w K. Pozostały udział 75/100 części tego lokalu zakupili (tym samym aktem notarialnym) rodzice skarżącego. Przedmiotowy lokal – według treści aktu notarialnego – o powierzchni użytkowej 47,83 m²składa się z hallu, dwóch pokoi, pokoju z aneksem kuchennym i łazienki. Z zaświadczenia Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2009 r. (k. 36) wynika, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie tego budynku mieszkalnego wielorodzinnego stała się ostateczna z dniem 8 grudnia 2009 r. Sąd stwierdza także, że na k. 25-33 zalega uwierzytelniona kopia umowy z dnia 28.8.2009 r. o wybudowanie i sprzedaż lokalu nr [...] "o powierzchni użytkowej 48,78 m² o usytuowaniu i rozkładzie pomieszczeń jak na załączonym szkicu – załącznik nr 1", z którego to załącznika nr 1 do umowy (k.26) wynika, że 1 pokój ma powierzchnię 11,84 m², drugi (na planie oznaczony jako kuchnia) ma 9,53 m², a trzeci z aneksem kuchennym (zaznaczonym na planie) ma powierzchnię 18,04 m².

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Skarżący G. D., będący strażakiem mianowanym na stałe otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na okoliczność, że nie posiadł on w miejscu pełnienia służby, tj. w K ani w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego. Aktem notarialnym z dnia 23 listopada 2009 r. G. D. zakupił udział 25/100 części w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w budynku nr [...] na Osiedlu A w K, a pozostały udział 75/100 części tego lokalu zakupili rodzice skarżącego, którzy nie są członkami rodziny strażaka, których – zgodnie z treścią art. 75 ustawy o PSP – uwzględnia się przy przydziale lokalu. Przedmiotowy lokal – według treści aktu notarialnego – o powierzchni użytkowej 47,83 m² składa się z hallu, dwóch pokoi, pokoju z aneksem kuchennym i łazienki. Budynek, w którym znajduje się przedmiotowy lokal został oddany do użytku z dniem 9 grudnia 2009 r. W takim stanie faktycznym organ I instancji decyzją z dnia [...] 2010 r. - niezależnie od treści samego rozstrzygnięcia, a mając na względzie treść całej decyzji z uzasadnieniem - w istocie orzekł o utracie z dniem 9 grudnia 2009 r. przez G. D. uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Istotą sporu jest to, czy w opisanej wyżej sytuacji strażakowi przysługuje w dalszym ciągu prawo do równoważnika za brak lokalu - jak domaga się tego skarżący motywując, że jest tylko współwłaścicielem i z tego względu nie posiada tytułu prawnego do lokalu, że zakupił lokal w stanie deweloperskim i z tego względu lokal nie nadaje się do zamieszkania, a wreszcie, że powierzchnia pokoi w tym lokalu nie spełnia norm lokalowych zgodnych z przysługującym mu prawem do lokalu na mocy decyzji administracyjnej (nie konkretyzując zarzutu w tym zakresie), czy też prawo do tego równoważnika mu nie przysługuje – jak twierdzą organy administracyjne obu instancji wobec posiadania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego nabytego na mocy umowy notarialnej.

Sąd zwraca uwagę na to, że podstawę prawną przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi art. 78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12 poz. 68 z późn. zm.). Zgodnie z treścią ust. 1 i ust. 3 tego przepisu:

"Art. 78. 1. Strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5.

3. Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia."

Należy podkreślić, że dotychczasowe orzecznictwo sądownictwa administracyjnego było w omawianym zakresie - odnośnie wszystkich służb mundurowych, które kwestie równoważników za brak lokalu mają unormowane analogicznie - bardzo różne i w zależności od tego, jaki wojewódzki sąd administracyjny rozstrzygał sprawę uznawano rację funkcjonariusza / strażaka lub organów. Również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie było niejednolite.

Uporządkowaniem i ujednoliceniem stanowiska w tej kwestii zajął się w zasadzie Naczelny Sąd Administracyjny dopiero w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 roku, sygn. akt I OPS 3/08 (opubl. LEX nr 364569), gdzie w stosunku do funkcjonariusza policji i w nieco innym stanie faktycznym, bo w sytuacji, gdy funkcjonariusz (policjant) zajmował lokal mieszkalny przyznany na podstawie decyzji administracyjnej (z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że policjantowi, który posiada lokal mieszkalny przyznany na podstawie decyzji administracyjnej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu pomimo tego, że posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w stosownym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Powyższe stanowisko ma znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem stanowi jednoznaczne odejście od stanowiska prezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wcześniejszych orzeczeniach. W szczególności należy zwrócić uwagę na uzasadnienie uchwały, w którym zwrócono uwagę na to, że zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia dotyczy przepisów, które regulują szczególne uprawnienia funkcjonariuszy, a wobec tego wykładnia tych przepisów nie może być rozszerzająca. Podkreślono w uchwale, że – podobnie jak w sprawach z Rozdziału 8 "Mieszkania strażaków w służbie państwowej" ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Straży Pożarnej - prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano i funkcjonariusz w służbie stałej nie posiada lokalu, przysługuje mu świadczenie pieniężne, w szczególności pomoc finansowa lub równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Nie ulega więc wątpliwości, że na wypadek niemożności przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego wśród możliwych do uzyskania przez funkcjonariusza (w uchwale: policjanta) świadczeń pieniężnych, ustawodawca wymienił prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie przepisu o prawie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu wynika z istoty prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, co oznacza, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu. Bliższe przyjrzenie się specyfice prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego prowadzi tym samym do wniosku, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W uchwale zwrócono uwagę na to, że przepis o prawie do równoważnika za brak lokalu (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i analogicznie – zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie - art. 78 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej) wyraźnie wiąże uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego z tym, że funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a nie z tym, że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia lokali mieszkalnych, przeznaczonych na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy. Jak zaznaczono, istota zagadnienia prawnego tkwi więc w tym, że prawo funkcjonariusza do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika pieniężnego zostało związane z tym, że funkcjonariusz (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie z tym jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jeżeli funkcjonariusz w czasie pełnienia służby nabył prawo do dodatkowych norm zaludnienia, a więc do lokalu o większej powierzchni, to jako jedyne uprawnienie przysługuje mu prawo zamiany posiadanego lokalu mieszkalnego na lokal o odpowiednim standardzie i metrażu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując niniejszą sprawę dotyczącą strażaka pełniącego służbę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące co prawda funkcjonariusza Policji, nie mniej jednak – wobec, co wyżej już wskazano, analogicznych unormowań kwestii równoważnika za brak lokalu w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej – znajdujące oparcie także w przepisach Rozdziału 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, a więc dotyczące sytuacji strażaka. Sąd zwraca uwagę na to, że w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w art. 74 ust. 1 wskazano na prawo strażaka do lokalu mieszkalnego konkretyzując je w art. 76 ust. 2 tej ustawy:

"Art. 74. 1. Strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych."

"Art. 76.2. Strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym."

Powyższe – zdaniem Sądu – wskazuje na powiązanie przysługującego strażakowi lokalu przydzielanego na podstawie decyzji administracyjnej z normami zaludnienia. Na takie powiązanie nie wskazuje w żaden sposób treść art. 78 tej ustawy. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę także na treść art. 79 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej:

" Art.79.6. Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb przyznawania równoważników za remont albo za brak lokalu mieszkalnego i sposób ustalania ich wysokości oraz wzór oświadczenia mieszkaniowego, z uwzględnieniem:

1) stawki równoważnika za remont na normę zaludnienia przysługującej strażakowi;

2) stawki dziennej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem stanu rodzinnego strażaka;"

Z powyższego wynika, że ustawodawca w przepisie ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej odróżniając sposób obliczania równoważnika za remont lokalu od sposobu obliczania równoważnika za brak lokalu wskazał wprost na powiązanie równoważnika za remont lokalu z normą zaludnienia przysługującą strażakowi, natomiast nie powiązał równoważnika za brak lokalu z taką normą a jedynie wskazując na stawkę dzienną równoważnika za brak lokalu powiązał go ze stanem rodzinnym strażaka. Precyzuje tę kwestię wydane na podstawie powyższego przepisu ustawowego art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 241, poz. 2033):

"§ 3. 1. Stawka równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynosi 99,51 zł na każdą normę zaludnienia przysługującą strażakowi.

2. Wysokość równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ustala się jako iloczyn kwoty 99,51 zł i liczby norm zaludnienia przysługujących strażakowi i każdemu członkowi jego rodziny.

3. Wypłata równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego następuje raz w roku, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego.

§ 4. 1. Stawka dzienna równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynosi:

1) dla strażaka posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 75 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - 10,39 zł dziennie;

2) dla pozostałych strażaków - 5,19 zł dziennie.

2. Wypłata równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego następuje do dnia 10 każdego miesiąca za miesiąc poprzedni."

Zdaniem Sądu - nie ma także racji skarżący twierdząc, że współwłasność nie jest tytułem prawnym do lokalu, albowiem przepisy Kodeksu cywilnego jednoznacznie wskazują na własność czy współwłasność jako tytuł prawny do rzeczy (ruchomości, nieruchomości). Ma natomiast rację organ administracyjny twierdząc, że naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego nie miało w sprawie żadnego znaczenia albowiem spór został rozstrzygnięty na podstawie materiału uzyskanego od skarżącego i brak w sprawie materiałów, dowodów, do których skarżący nie ustosunkował się.

Mając powyższe na względzie Sąd podziela w całej rozciągłości stanowisko organów administracyjnych, że prawo do równoważnika za brak lokalu nie przysługuje skarżącemu wobec posiadania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego nabytego na mocy umowy notarialnej. Skarżący mający udział we współwłasności lokalu posiada tym samym tytuł prawny do całego lokalu do czasu, gdy nie zostanie współwłasność zniesiona i ewentualnie mieszkanie podzielone.

Wobec istnienia w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego w dalszym ciągu odmiennych stanowisk od zaprezentowanego powyżej – Sąd z ostrożności podnosi, że: z aktu notarialnego wynika, że skarżący zakupił wraz z rodzicami mieszkanie nr [...] składające się z hallu, dwóch pokoi, pokoju z aneksem kuchennym i łazienki. Z załącznika nr 1 do umowy – k. 26 wynika, że powierzchnia pokoi wynosi: 11,84 m² + drugi 9,53 m²+ 18,04 m² = 39,41 m², co dzielone przez ilość osób 3 równa się 13,14 m², a przez 4 -jako udział ¼ - równa się 9,85 m². Gdyby przyjąć, że lokal składa się z dwóch pokoi i kuchni o powierzchni 9,53 m², to powierzchnia pokoi wynosi 11,84 m²+18,04 m² = 29,88 m², co dzielone przez ilość osób 3 równa się 9,96 m², a przez 4 - jako udział ¼ - równa się 7,47 m², a więc w każdym wypadku norma min. 7 m² jest zachowana. Powyższe Sąd przedstawia tylko dlatego, że z niektórych stanowisk sądownictwa administracyjnego (wyrażanych także po wspomnianej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 roku, sygn. akt I OPS 3/08) wynika, że funkcjonariuszom, w tym także strażakom, przysługują równoważniki równocześnie – za remont posiadanego lokalu (w stawce uzależnionej od normy zaludnienia przysługującej strażakowi – w wysokości ustalonej jako iloczyn kwoty 99,51 zł i liczby norm zaludnienia przysługujących strażakowi i każdemu członkowi jego rodziny) i jednocześnie za brak lokalu, jeśli posiadany lokal nie spełnia norm lokalowych przysługujących funkcjonariuszowi w pełnej stawce (5,19 zł dziennie lub 10,39 zł dziennie dla strażaka posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 75 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej), gdyż przepisy nie przewidują żadnych równoważników "uzupełniających".

Zdaniem Sądu orzekającego - istota zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie tkwi w tym, że prawo strażaka do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni, natomiast prawo do równoważnika pieniężnego zostało związane z tym, że strażak (członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej) nie posiada jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego lub domu (do którego przysługuje mu tytuł prawny), a nie z tym jaka jest powierzchnia posiadanego lokalu (czy domu), a przeto Sąd skargi nie uwzględnił i na podstawie powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.