Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2100/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.7 art 77  § 1 art 80 art 107 § 3 art 262 § 1 pkt 2 art 263 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1224/18 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr KO.411.1017.2018 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. A. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1224/18 uchylił zaskarżone przez A. A. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 24 sierpnia 2018 r. nr KO.411.1017.2018 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy X. z 10 lipca 2018 r. nr RGKR.6830.II.08.2018.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy X. postanowieniem z 10 lipca 2018 r. nr RGKR.6830.II.08.2018 ustalił na kwotę 3 800,00 zł koszty postępowania w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], powiat [...], woj. kujawsko-pomorskie, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], stanowiącej własność A. A., z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi w ewidencji gruntów numerami działek: [1], [2], [3], [4], [5], [6]. Jednocześnie organ zobowiązał A. A., właścicielkę działki nr [...], do uiszczenia powyższych kosztów na rachunek bankowy Urzędu Gminy w X. w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku postanowieniem z 24 sierpnia 2018 r. nr KO.411.1017.2018 utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpoznając skargę, wskazał, że A. A. zakwestionowała m.in. prawidłowość wyliczenia przez organy administracyjne kosztów związanych z umorzonym postępowaniem dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Koszty, do których uiszczenia zobowiązana została skarżąca obejmowały połowę kwoty ustalonej przez organ i geodetę jako wynagrodzenie za czynności podjęte w toku umorzonego postępowania rozgraniczeniowego. W sprawie zakwestionowano podstawy wyliczenia przedmiotowego wynagrodzenia, a w konsekwencji jego wysokość.

Sąd I instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 263 § 1 i art. 56 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 300 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.c.", wysokość wynagrodzenia geodety, który dokonał czynności ustalania przebiegu granic, za wykonaną pracę oraz zwrot poniesionych przez niego wydatków niezbędnych dla tych czynności, powinien przyznać i ustalić organ dokonujący rozgraniczenia nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, wynagrodzenie upoważnionego geodety za czynności ustalania przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym stanowi koszty postępowania, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów powinno przybrać formę postanowienia, na które służy zażalenie osobie zobowiązanej do ich poniesienia (art. 264 § 1 i 2 K.p.a.). Sąd I instancji podkreślił, że organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za wymienione wyżej czynności, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania tym bardziej, że wykładnia art. 262 § 1 K.p.a. powinna być wąska, ponieważ omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, obwarowana szczegółowymi w treści i ściśle powiązanymi ze sobą regulacjami procedura ustalania kosztów związanych z czynnościami biegłego oraz jego wynagrodzenia wskazuje, że proces ten wymaga od organu skrupulatnej analizy poszczególnych czynności dokonanych w toku postępowania przez powołanego biegłego. Analiza ta powinna zawierać wyszczególnienie charakteru czynności podjętych przez biegłego, ich znaczenia dla sprawy, stopnia skomplikowania, czasu potrzebnego na ich dokonanie, a ponadto uwzględniać wymagane kwalifikacje biegłego i nakład pracy przez niego dokonanej w trakcie wykonywania czynności. Kwota przysługującego za te czynności wynagrodzenia powinna być zaś ustalona na podstawie określonych przepisów szczegółowych, z uwzględnieniem określonych w nich stawek i taryf oraz z uzasadnieniem przyjętych wartości. Dokumentem stanowiącym dla organu podstawę obliczenia, obok wynagrodzenia, kosztów poniesionych przez biegłego i podlegających zwrotowi jest z kolei złożony rachunek. Kwota zawarta w rachunku nie wiąże jednak organu – stanowi ona odnośnik porównawczy co do dokonanych faktycznie czynności a oczekiwaną przez biegłego zapłatą.

Sąd I instancji podkreślił, że w uzasadnieniach postanowień I i II instancji nie dokonano szczegółowej analizy wedle określonych wyżej wytycznych. W związku z tym Sąd doszedł do przekonania, że kwota wynagrodzenia, do której uiszczenia zobowiązane zostały strony, została wyliczona w sposób, którego prawidłowości nie sposób zweryfikować. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, sporna kwota ustalona została na podstawie zawartej w tych aktach faktury z 28 czerwca 2018 r. wystawionej przez powołanego w postępowaniu rozgraniczeniowym biegłego geodetę. W aktach sprawy znajduje się ponadto protokół graniczny z 8 czerwca 2018 r. oraz umowa z 16 kwietnia 2018 r., zawarta pomiędzy organem i geodetą, w której biegły zobowiązał się do wykonania rozgraniczenia przedmiotowych działek. Są to jedyne dokumenty zawarte w aktach sprawy określające w jakimkolwiek stopniu konkretności zakres prac dokonanych przez biegłego, przy czym faktura stanowi jedyny dokument sporządzony już po dokonaniu tych prac.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższy materiał dowodowy nie stanowił wystarczającej podstawy do wyliczenia wynagrodzenia i kosztów geodety. Zabrakło szczegółowego wyliczenia przyjętych stawek na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz. U. poz. 518), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", którego zastosowanie wyraźnie nakazuje art. 89 ust. 5 u.k.c. Organy nie odniosły stwierdzonych kwalifikacji biegłego oraz złożoności problemu będącego przedmiotem opinii do możliwości modyfikacji stawki biegłego, jak i nie podporządkowały poszczególnych czynności wykonanych przez biegłego do właściwej im pozycji zawartej w załączniku do rozporządzenia.

W niniejszej sprawie ostatecznie wyliczona kwota należności przysługującej biegłemu stanowi przedstawioną w toku postępowania fakturę z 28 czerwca 2018 r. Zawartej tam kwoty organy nie tylko nie zakwestionowały, ale i zaniechały jakiejkolwiek jej weryfikacji. Ponadto, biegły wystawił jedynie fakturę określającą końcową sumę należności za podjęte przez siebie czynności, bez wyszczególnienia, jakie to czynności złożyły się na kwotę żądanego wynagrodzenia.

Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, rachunek, o którym mowa w art. 89 ust. 2 u.k.c. nie stanowi kategorycznej, wiążącej organ administracyjny, podstawy wyliczenia całkowitego wynagrodzenia dla biegłego. Jest on bowiem jedynie jednym z dokumentów wchodzących w skład materiału dowodowego w postępowaniu o ustalenie wydatków biegłego, a którego doniosłość akcentuje art. 89 ust. 2 u.k.c., zobowiązując organ nie tylko do jego pozyskania, ale i analizy. Kwota wyszczególniona w rachunku za usługę nie zwalnia organu od zbadania, jakie czynności podjął biegły i jakie stawki za te czynności przyjąć należy za uzasadnione. To nie biegły, a organ ustala ostateczną kwotę przysługującą biegłemu za dokonane czynności, stąd też rachunek wystawiony przez biegłego uznać należy za element materiału dowodowego, podlegający ocenie organu administracyjnego na ogólnych zasadach postępowania dowodowego określonych w K.p.a.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że zasadnie skarżąca została obciążona w całości kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 K.p.a. określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Stronę obciążają więc m.in. te koszty, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie, a w takim przypadku - w jakim stosunku.

W niniejszej sprawie rozstrzygające znaczenie miała okoliczność, że postępowanie zostało wszczęte przez organ na wniosek A. A., a zakończyło się prawomocną decyzją Wójta Gminy X. z 10 lipca 2018 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. na skutek cofnięcia wniosku przez skarżącą, która nie zakwestionowała tego rozstrzygnięcia. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte tylko z inicjatywy skarżącej i z jej woli stało się bezprzedmiotowe. Skoro zatem z woli strony skarżącej nie doszło do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to koszty związane z wywołaniem tego postępowania powinna ponosić wyłącznie wnioskodawczyni.

Podsumowując, Sąd I instancji uznał, że organy naruszyły art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 §1 K.p.a. w związku z art. 89 u.k.c., a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 262 § 1 pkt 2 oraz art. 263 § 1 i 2 K.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że podstawą zaliczenia wynagrodzenia geodety (biegłego) do kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości stanowi § 1 tego przepisu, zawierający odesłanie do art. 56 K.p.a., który odsyła do ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, podczas gdy wynagrodzenie biegłego stanowi inne koszty postępowania bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości, o których mowa w § 2 tego przepisu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowaniu organu nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, a zarazem w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej nie było dotknięte wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ani ustawa o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, ani rozporządzenie wydane na jej podstawie nie mają zastosowania do wynagrodzenia geodety, stanowiącego wartość "usługi" rozgraniczenia, uiszczonego przez organ prowadzący postępowanie w sprawie rozgraniczenia w związku z zawartą umową.

Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k.", które regulują postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, nie określają zasad ponoszenia kosztów tego postępowania. Przy ustalaniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego zastosowanie mają przepisy działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 263 § 2 K.p.a. ma charakter otwarty, co oznacza, że koszty postępowania mogą również stanowić inne koszty, które nie zostały w nim wymienione, w tym koszty wynagrodzenia geodety za wykonaną usługę, poniesione przez organ prowadzący postępowanie o rozgraniczenie, w związku z zawartą umową, bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Przepis ten nie zawiera odesłania pośredniego, czy bezpośredniego do przepisów ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego oznacza to, że do kosztów tych, w tym do poniesionego przez organ kosztu wynagrodzenia za usługi geodety w związku z zawartą umową, nie mają zastosowania przepisy ustawy o kosztach cywilnych oraz rozporządzenia.

Jak podkreślił organ wnoszący skargę kasacyjną, gdyby w sprawie ustalenia wynagrodzenia za usługi geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym miały zastosowanie te przepisy, to procedura wyłaniania najkorzystniejszej oferty byłaby niecelowa. Zatem, organ ustalił koszty przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego na podstawie faktury wystawionej przez geodetę, obejmującej koszty czynności rozgraniczeniowych. Cena usług geodezyjnych w postępowaniu została ustalona w efekcie ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej zapytania ofertowego, co jest powszechną praktyką w tego typu sprawach. Z protokołu z 30 marca 2018 r. wynika, że w odpowiedzi na zapytanie ofertowe wpłynęła tylko jedna oferta na kwotę 7 600 zł. Umowa zlecenia na wykonanie rozgraniczenia działki nr [...] została zawarta 16 kwietnia 2018 r. O ustanowieniu geodety strony zostały powiadomione (postanowienie z 20 kwietnia 2018 r.).

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, kwota należności wynikająca z faktury (3 800 zł) nie jest wygórowana. Geodeta wykonał czynności rozgraniczeniowe, dwukrotnie był na gruncie i spisał protokół graniczny, a żądana kwota stanowi tylko połowę umówionej należności. Z kolei, skarżąca nie wykazała, że koszty są wygórowane, niezasadne, ani nie wykazała, że wynagrodzenie wynikające z zawartej pomiędzy organem I instancji a geodetą umowy odbiegało od przeciętnej ceny usług dotyczących wykonania dokumentacji rozgraniczeniowej na tym terenie.

Jak zauważył organ wnoszący skargę kasacyjną, tryb wyłonienia geodety, to jest w drodze zaprowadzenia do składania ofert, gwarantował, że wynagrodzenie zaproponowane przez geodetę w złożonej ofercie miało charakter rynkowy.

Poza tym, to organ posiada uprawnienie do wyznaczenia geodety, a znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja dotycząca wyboru geodety świadczy o tym, że dokonany wybór był transparentny.

W odpowiedzi, A. A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podkreślając, że podniesione w niej zarzuty są nieuzasadnione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydał sprawiedliwy wyrok.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 16 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 2100/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Jedna z zainteresowanych wniosła o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, pozostali uczestnicy postępowania wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z 25 maja 2022 r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 7 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2100/19 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 262 § 1 pkt 2 oraz art. 263 § 1 i 2 K.p.a. w powiązaniu z przepisem stanowiącym podstawę prawną działania Sądu I instancji, choć prawidłowo wskazanym przepisem w tym zakresie powinien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O charakterze danego przepisu nie decyduje bowiem charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r., I OSK 733/06, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06). Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r., II FSK 636/09, z 13 marca 2008 r., II OSK 223/07). Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy stanowiły podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś łączne odczytanie norm zawartych w art. 262 §1 pkt 2 i art. 263 K.p.a. oraz art. 152 K.c. prowadzi do oczywistej konkluzji, że mimo umieszczenia tych przepisów w ustawie procesowej, mają one charakter materialnoprawny (wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 2832/13).

Skarga kasacyjna zarzucając naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 oraz art. 263 § 1 i 2 K.p.a. wskazała także w ramach zarzutu błędnej wykładni, że Sąd I instancji kierował się wadliwymi dyrektywami interpretacyjnymi przyjmując, że podstawą zaliczenia wynagrodzenia geodety (biegłego) do kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości stanowi art. 263 § 1 K.p.a., zawierający odesłanie do art. 56 K.p.a., który odsyła do ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, podczas gdy prawidłowe rozumienie tych norm prawnych prowadzi do przyjęcia, że wynagrodzenie biegłego stanowi inne koszty postępowania bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości, o których mowa w art. 263 § 2 K.p.a. W odniesieniu do tej kwestii warto wskazać na poglądy doktryny.

Niewątpliwie podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 K.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 K.p.a.).

Przepis art. 56 § 1 K.p.a. stanowi podstawę roszczenia wezwanego w stosunku do organu o przyznanie kosztów podróży i innych kosztów określonych w przepisach odrębnych – art. 85 i n. u.k.c. w sprawach cywilnych Przepis art. 56 § 1 K.p.a. nie posługuje się klauzulą stosowania odpowiedniego, jednak nie wszystkie objęte odesłaniem przepisy tej ustawy dają się w postępowaniu administracyjnym stosować wprost. Prawo do żądania przyznania kosztów przysługuje każdemu, kto stawił się na wezwanie, a więc w szczególności świadkom, biegłym, tłumaczom, a nawet stronie postępowania.

Jak wskazuje Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (System Informacji Prawnej LEX, stan prawny na dzień 20 grudnia 2018 r.) przepis art. 56 § 1 reguluje wyłącznie kwestię kosztów stawiennictwa. Nie może więc stanowić podstawy do żądania przez biegłego wynagrodzenia za sporządzoną opinię na piśmie, jak niekiedy sugeruje się w piśmiennictwie (zob. J. Borkowski/B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 351). Rozliczenie kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia biegłego, powinno nastąpić, zgodnie z przepisem art. 264 § 1, niezwłocznie po sporządzeniu opinii w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia. Z kolei Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, w "Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", Komentarz do art. 104-269, wyd. III (publ. LEX stan prawny 1 sierpnia 2010 r.) wskazują, że regulację zawartą w art. 263 § 1 K.p.a. należy traktować jako przykład przepisu otwartego, z całą bowiem pewnością koszty postępowania nie zamykają się w wykazie czynności zawartych w tym przepisie. Przy czym uwagę tę komentatorzy odnoszą do obowiązku organu administracyjnego do zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy majątkowego w sprawach załatwianych na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, np. aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej lub z tytułu trwałego zarządu nieruchomością, w odniesieniu do ustalenia wartości tej nieruchomości, a także w sprawach ustalania i wysokości opłaty adiacenckiej, w odniesieniu do wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu.

Natomiast jak wskazano w wyroku NSA z 10 lipca 2020 r., I OSK 2682/19 geodeta wykonujący w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości nie ma statusu biegłego, a w konsekwencji do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości nie mają zastosowania przepisy zawarte w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w tym również wydanego w oparciu o art. 89 ust. 5 tej ustawy przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym.

Niezależnie więc od tego, który z powyższych poglądów doktryny należałoby uznać za trafny, należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że do kosztów postępowania, o których mowa w art. 263 K.p.a., w tym do poniesionego przez organ kosztu wynagrodzenia za usługi geodety w związku z zawartą umową, nie mają zastosowania przepisy ustawy o kosztach cywilnych oraz rozporządzenia. Tym samym zasadnie skarżący kasacyjnie organ nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że podstawą zaliczenia wynagrodzenia geodety (biegłego) do kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości jest przepis art. 263 § 1 K.p.a., zawierający odesłanie do art. 56 K.p.a., który z kolei odsyła do ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych.

Status prawny geodety uprawnionego w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest postrzegany jednolicie i jest przedmiotem wątpliwości (por. M. Durzyńska, Rozgraniczenie i podział nieruchomości, Wyd. I, LexisNexis Warszawa 2009, str. 88 i nast.). Z jednej bowiem strony przypisywana jest mu wprawdzie pozycja zbliżona do pozycji biegłego, z drugiej strony - co niewątpliwie wynika z obowiązującej regulacji ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276) oraz rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. poz. 453), geodeta działa w ramach kompetencji właściwego organu, z jego "upoważnienia". Rola biegłego bywa przypisywana geodecie uprawnionemu ze względu na fakt, że jest on specjalistą i jego udział w sprawie jest konieczny. Nie zmienia to jednak faktu, że udział geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym opiera się na upoważnieniu właściwego organu i jest obligatoryjny, inaczej niż ma to miejsce co do zasady w przypadku biegłych, do których - zgodnie z art. 84 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może zwrócić się o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Geodeta czuwa nad przebiegiem postępowania rozgraniczeniowego, w ramach którego jest kompetentny do wstrzymania czynności w razie usprawiedliwionego niestawiennictwa strony (art. 32 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), jak i do czuwania nad właściwym sporządzeniem dokumentacji postępowania rozgraniczeniowego, w tym protokołu granicznego lub aktu ugody (art. 32 ust. 5, art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Do kompetencji geodety należy też m.in. potwierdzanie dokumentów lub ich kopii, podlegających włączeniu do operatu rozgraniczeniowego, przyjmowanie oświadczeń stron dotyczących przebiegu granicy (§ 6 ust. 2, § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości). Geodeta nie działa przy tym jak zastępca organu administracji, jego kompetencje w określonym ustawowo zakresie są autonomiczne, skoro wydanie decyzji administracyjnej przez właściwy organ poprzedza dokonanie przez ten organ oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami, a w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ nie ma upoważnienia do prawidłowego wykonania tych czynności, lecz jest zobowiązany zwrócić upoważnionemu geodecie dokumentację do poprawy i uzupełnienia (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Takie obowiązki, jak gromadzenie dowodów świadczących o stanie prawnym nieruchomości oraz dokonywanie ich oceny z uwzględnieniem gradacji tych dowodów wynikającej z art. 33, art. 34 i art. 35 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, odróżniają pozycję geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym od pozycji biegłego w postępowaniu administracyjnym, chociaż niewątpliwie jego udział w postępowaniu opiera się na wiedzy fachowej i wiadomościach specjalnych geodety. Podkreślić należy, że biegły w postępowaniu administracyjnym sam nie gromadzi dowodów ani nie ocenia wiarygodności materiału dowodowego. Ponadto pozycja upoważnionego geodety różni się zasadniczo od pozycji biegłego w postępowaniu administracyjnym w sytuacji istniejącego sporu granicznego i nakłaniania stron do zawarcia w jego obecności, w trakcie rozprawy granicznej, ugody, mającej moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Właściwy organ administracji nie uczestniczy bezpośrednio ani w czynnościach technicznych związanych z rozgraniczeniem, ani w rozprawie granicznej, a w jego zastępstwie, a więc w roli organu działa geodeta, z upoważnienia tego organu. To geodeta bada, czy zachodzą przesłanki do zawarcia ugody granicznej i powinien odmówić spisania takiej ugody, gdyby jej treść była wyraźnie sprzeczna ze zgromadzonym w sprawie miarodajnym materiałem dowodowym (tak NSA w wyroku z 9 czerwca 1997 r. SA/Ka 2492/95, ONSA 1998/4/118). Geodeta sporządza akt ugody (§ 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości). Ugoda zawarta przed geodetą kończy spór graniczny i nie podlega merytorycznej ocenie i zatwierdzeniu przez organ administracji publicznej. Czynności podejmowane przez geodetę w trakcie rozprawy granicznej, sytuują zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny geodetę w pozycji mediatora-koncyliatora (por. D. Felcenloben, Rozgraniczanie nieruchomości, Wyd. Gali Katowice, Wydanie I. Październik 2008 r. str. 103). Tak kształtująca się, specyficzna pozycja i rola upoważnionego geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym nie daje więc podstawy do przyjęcia, że jest on w takim postępowaniu biegłym w rozumieniu przepisu art. 84 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2014 r., III SA/Kr 1556/13; wyrok WSA w Krakowie z 27 listopada 2018 r., III SA/Kr 788/18). Skoro zatem do geodety działającego, w oparciu o art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie ma zastosowania art. 84 ust. 1 i 2 K.p.a., to brak jest też podstaw do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości w oparciu o art. 56 § 1 K.p.a., a tym samym do stosowania przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III u.k.c., w tym również wydanego w oparciu o art. 89 ust. 5 tej ustawy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2013 r.

W wyniku zatem błędnej wykładni art. 263 § 1 k.p.a. i art. 56 § 1 K.p.a. na tle art. 6 i art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości mają zastosowanie przepisy zawarte w dziale 2 tytułu III u.k.c., a zatem w tym zakresie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Za nieuzasadnione należało wiec uznać stanowisko Sądu I instancji co do błędnego ustalenia przez organ kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W sprawie nie jest sporne, że cena usług geodezyjnych została ustalona w wyniku zapytania ofertowego ogłoszonego w Biuletynie Informacji Publicznej. Z protokołu z 30 marca 2018 r. wynika, że w odpowiedzi na zapytanie ofertowe wpłynęła tylko jedna oferta od "[...]" Usługi Geodezyjne L. K. na kwotę 7 600,00 zł. Organ ustalił te koszty na podstawie faktury Nr 20/2018 wystawionej w dniu 28 czerwca 2018 r. przez ustanowionego w sprawie geodetę na kwotę 3 800,00 zł, obejmującej koszty czynności rozgraniczeniowych geodety. Prawidłowo oceniło Kolegium, że kwota należności wynikająca z faktury nie jest dowolna. Geodeta wykonał bowiem czynności rozgraniczeniowe, dwukrotnie był na gruncie i spisał protokół graniczny, a żądana kwota stanowi połowę umówionej należności. Trafnie też podnosi Kolegium, ze skarżąca nie wykazała, aby wynagrodzenie wynikające z zawartej umowy pomiędzy organem I instancji i wyznaczonym geodetą odbiegało od przeciętnej ceny usług dotyczących wykonania dokumentacji rozgraniczeniowej na tym terenie. Zasadne jest także stanowisko organu, że tryb wyłonienia geodety w postępowaniu, tj. w drodze zaproszenia do składania ofert gwarantuje, że wynagrodzenie zaproponowane przez geodetę w złożonej ofercie ma charakter rynkowy. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja dotycząca wyboru geodety świadczy o tym, że organ nie naruszył standardów w zakresie transparentności wyboru geodety. Wybrany geodeta był jedynym, który podjął się czynności rozgraniczenia, a wskazana przez składającego ofertę cena odpowiada stopniowi skomplikowania sprawy.

Ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego obejmujących wynagrodzenie uprawnionego geodety za dokonane czynności geodezyjne dokonane więc w nawiązaniu do treści zawartej z nim umowy, zostało zweryfikowane przez organ przez dokonanie oceny przedstawionych przez geodetę wyników jego prac, przedłożonej dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości, specyfikacji kosztów oraz rachunku. Sąd I instancji niezasadnie zatem uchylił postanowienia obydwu instancji, nietrafnie uznając, że organy obu instancji bezkrytycznie kierowały się jedynie treścią zawartej z geodetą umowy.

Wytknięte uchybienia Sądu I instancji były wynikiem błędnej wykładni omawianych przepisów, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Ze wskazanych powodów okazała się ona niezasadna, zatem podlegała oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt 2 sentencji, oparte zostało o art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) i dotyczyło kwoty uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej i kosztów zastępstwa procesowego.