Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 236/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi I. M. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 2004 r., nr XXV/2105/04 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju OPORÓW II - część A postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 25 lutego 2022 r. I. M. (dalej jako skarżący) zakwestionował uchwałę nr XXV/2105/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru rozwoju OPORÓW II – część "A" (dalej uchwała, planistyczna, plan miejscowy) w części dotyczącej obowiązywania §7 pkt 1 lit. c, §13 pkt 1 i pkt 2 oraz §25 w zakresie, w jakim przepisy te oddziałują na należącą do skarżącego nieruchomość oznaczoną działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...], obręb O., ark. [...], położoną przy ul. S. we W., przeznaczoną w planie miejscowym pod ogólnodostępną zieleń urządzoną, oznaczona na rysunku planu symbolem [...], z jednoczesnym zakazem wznoszenia obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów małej architektury.

Uchwale planistycznej skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139) w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na nieproporcjonalnym i nieuzasadnionym naruszeniu istoty prawa własności skarżącego poprzez przeznaczenie jego działki na tereny zieleni urządzonej, co spowodowało, że skarżący nie mógł zabudować należącej do niego nieruchomości zgodnie z obowiązującym przed uchwaleniem planu przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, a co za tym idzie utracił uprawnienia z zawartych z Gminą Wrocław umów użytkowania wieczystego nieruchomości, na której miał być wzniesiony budynek mieszkalny oraz warsztatowy, 2) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym statuującego zasadę spójności z uwagi na fakt, że przeznaczenie należącej do skarżącego nieruchomości nie było spójne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 23 stycznia 1998 r.).

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności planu w części dotyczącej obowiązywania wskazanych wyżej przepisów planu miejscowego, zasądzenie od Gminy Miejskiej Wrocław kosztów postępowania, rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący przywołuje umowy użytkowania wieczystego zawarte w 1990 i w 1993 r., w których zapisano przeznaczenie działek na budowę warsztatu oraz budowę budynku mieszkalnego.

Wskazuje, że własność przedmiotowych działek nabył na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 5 listopada 2012 r.

Przypomina także, że pismami z dnia 17 kwietnia 2012 r. oraz z 24 listopada 2015 r. zwracał się do organu gminy Wrocław o zmianę w planie miejscowym, z terenów zielonych na budownictwo mieszkaniowe. Wskazuje również skarżący, że do nieruchomości doprowadził instalacje gazowe i elektryczne, a o uchwaleniu planu miejscowego, w czasie gdy procedura toczyła się, nie wiedział. Wnioski skarżącego kierowane do gminy Wrocław nie przyniosły skutków, co doprowadziło do tego, że dnia 15 grudnia 2021 r. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia interesu prawnego polegającego na przeznaczeniu jego nieruchomości pod ogólnodostępną zieleń urządzoną w ten sposób, że naruszono zasady uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, proporcjonalności.

Rada Miejsca uchwałą z dnia 20 stycznia 2022 r. nie uwzględniła wezwania skarżącego.

Skarżący wyjaśnia dalej, że nieruchomość znajduje się na obszarze, na którym dominuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa, także na działkach sąsiednich. Dokumentacja planistyczna nie wskazuje, dlaczego tylko nieruchomość skarżącego została wyłączona spod zabudowy mieszkaniowej. Jego zdaniem nieruchomość została przeznaczona pod zieleń z nieuzasadnionych względów. W poprzednim planie miejscowym z 1998 r. nieruchomość skarżącego znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Plan miejscowy zmienił przeznaczenie nieruchomości skarżącego, i w konsekwencji nie może jej wykorzystać zgodnie z wcześniejszym przeznaczeniem.

Skarżący podniósł sprzeczność planu ze studium uwarunkowań, które stanowiło o obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tymczasem w przypadku nieruchomości przeznaczonych w Studium pod zabudowę mieszkaniową może znajdować się zieleń, ale może mieć ona charakter uzupełniający lub towarzyszący głównemu przeznaczeniu. Dlatego nie ma potrzeby przeznaczania całej nieruchomości pod ogólnodostępną zieleń urządzoną, ponieważ w istocie zmienia to przeznaczenie wynikające ze studium. Ponadto do dnia dzisiejszego, jak twierdzi skarżący, nieruchomość pozostaje niezagospodarowana i jest porośnięta dziką roślinnością. Z powyższych względów skarżący zarzuca Gminie naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy poprzez nieuwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym walorów ekonomicznych i prawa własności.

W odpowiedzi na skargę datowanej na 15 marca 2022 r. Rada Miejska wnosi o jej oddalenie. Przywołuje procedurę towarzysząca uchwalaniu planu miejscowego. Podnosi znaczenie zieleni dla historycznego kontekstu O. Wskazuje, że w momencie przystąpienia do sporządzania planu dokonana inwentaryzacja wykazała, że nieruchomości skarżącego nie są zabudowane. Skarżący nie ujawnił także swoich zamierzeń w procedurze planistycznej. Ulica dojazdowa [...] miała istotny wpływ na możliwości zagospodarowania działek skarżącego. Wyznaczenie ulicy było niezbędne dla obsługi zabudowy w sąsiedztwie.

Skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę składając do Sądu datowane ma 8 kwietnia 2022 r. pismo procesowe. Wskazuje w nim, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje to, że w toku procedury planistycznej skarżący nie zajmował żadnego stanowiska.

Wskazuje także, że zarówno w dacie przystąpienia do sporządzenia planu, jak i jego uchwalenia, był jedynie użytkownikiem wieczystym, natomiast właścicielem pozostawała Gmina. Organy Gminy musiały więc wiedzieć, że zgodnie z umową użytkowania wieczystego nieruchomość przeznaczono pod zabudowę.

Skarżący precyzuje także zakres niespójności planu ze studium. Podnosi, że według studium: jako podstawowy typ zabudowy przyjmuje się zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i dąży się do przygotowania terenów dla rozwoju zabudowy i działalności z nią związanych (pkt 2 i 5 kierunków polityki przestrzennej, s. 272); zamieszkiwanie to funkcja dominująca w ramach zespołu urbanistycznego (pkt 1 kierunków polityki przestrzennej, s. 279), zasadą miało być dążenie do przekształcenia obszarów zabudowy przemysłowo – składowej w obszary zabudowy mieszkalnej lub ogólnodostępnych terenów zieleni (pkt 3 kierunków polityki przestrzennej, s. 279), wypoczynek, w ramach którego miały być stworzone tereny zieleni rekreacyjnej o znaczeniu dla całego zespołu, miał stanowić funkcję uzupełniającą w ramach zespołu urbanistycznego (pkt 1 i 2 kierunków polityki przestrzennej, s. 278), 50% terenu każdego wewnętrznego obszaru rozwoju mogłoby być przeznaczone na zieleń, przy czym mogło to nastąpić tylko w zakresie połowy powierzchni działek domków jednorodzinnych (pkt 6 kierunków polityki przestrzennej, s. 274).

Podczas rozprawy przed tutejszym Sądem w dniu 22 grudnia 2022 r. wezwano pełnomocnika organu administracji do przedłożenia dokumentacji związanej ze sprzedażą działek skarżącemu.

W odpowiedzi na wezwanie przedłożono: wniosek skarżącego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z 11 grudnia 2000 r., pismo skarżącego (z 1 sierpnia 2002 r.) w którym wyraża on zgodę na przekształcenie z użytkowania wieczystego, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nabycia prawa własności (z dnia 29 kwietnia 2004 r.), operat szacunkowy z dnia 25 września 2012 r. określający wartość nieruchomości, pismo Urzędu z dnia 17 października 2012 r. informujące skarżącego o opłacie należnej za przekształcenie, oświadczenie skarżącego z dnia 25 października 2012 r. o zapoznaniu przez organ z okolicznościami faktycznymi i prawnymi mogącymi mieć wpływ na prawa i obowiązki związane z administracyjnym postępowaniem przekształceniowym, w którym skarżący potwierdził, że zapoznał się z materiałem i nie wniósł uwag, decyzję orzekająca o przekształceniu z dnia 5 listopada 2012 r. W tej decyzji oznaczono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z planu miejscowego: zieleń urządzona, teren pod ulicę lokalną i dojazdową. Decyzja została doręczona skarżącemu, i nie była kwestionowana.

Dodatkowo organ podniósł, że ustalenia planistyczne dla działek skarżącego wynikały z konieczności zagwarantowania podstawowego układu komunikacyjnego dla terenów mieszkaniowych zlokalizowanych na tym obszarze, a możliwości kreacji terenów pod zabudowę mieszkaniowa były niekorzystne. Oprócz tego w czasie procedury planistycznej nieruchomości były niezagospodarowane (niezainwestowane), a skarżący nie zaznaczył w tej procedurze swojego udziału, pomimo, że był o niej powiadomiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sąd postanowił o odrzuceniu skargi ze względu na to, że interes prawny wnoszącego skargę na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia nie został naruszony stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Art. 58§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) wymienia przesłanki odrzucenia skargi.

Są one następujące: 1) sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, 2) skargę wniesiono po upływie terminu do jej wniesienia, 3) nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, 4) sprawa objęta skarga pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona, 5) jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie, 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

W niniejszej sprawie Sąd postanowił o odrzuceniu skargi ze względu na przesłankę wskazaną w pkt 5a uznając, że interes prawny wnoszącego skargę nie został naruszony stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przez interes prawny należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spoczywa na stronie skarżącej.

Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Jednocześnie interes prawny musi być "własny", to jest nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami były związkami o charakterze prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 1503/18 i powołane tam orzecznictwo, CBOIS). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Interes faktyczny nie stwarza legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, CBOIS).

Przepisem szczególnym adekwatnym do realiów sprawy jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w następującym brzmieniu: Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Dodatkowo Sąd uwzględnił przepisy adekwatnej dla chronologii sprawy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności regulujące udział w procedurze planistycznej.

Przywołany przepis ustawy o samorządzie gminnym daje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podjętą przez organ gminy uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej każdemu, kto legitymuje się interesem prawnym naruszonym tą uchwałą. Innymi słowy warunkiem sine qua non wniesienia przedmiotowej skargi jest interes prawny naruszony przez akt organu gminy.

Trzeba zauważyć, że z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że do skutecznego wniesienia skargi i jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny nie wystarczy samo legitymowanie się interesem prawnym przez podmiot żądający ochrony prawnej. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Objaśniając dalej, należy wyjść od treści art. 50 ustawy p. p. s. a. : Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Po wniesieniu skargi przez uprawnionego opierającego się na art. 50 p. p. s. a. sąd administracyjny przystępuje do jej analizy, której finalny rezultat przybierze dwie postaci.

Pierwsza postać wygląda tak, że sąd przyjmie skargę do merytorycznej oceny oznaczającej kontrolę administracji publicznej, w rezultacie której orzeknie albo o uwzględnieniu skargi, albo o jej oddaleniu.

Druga postać objawi się w tym, że z określonych względów, wymienionych w przepisie prawnym, sąd nie przyjmie skargi do merytorycznego rozstrzygnięcia. Ta postać objęta jest ustawowym określeniem odrzucenia skargi.

Interes prawny we wniesieniu skargi z art. 50 p. p. s. a. w związku z ustawową kompetencją sądu administracyjnego do kontroli działalności administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że wnieść skargę do sądu administracyjnego może każdy, czyjego interesu prawnego dotyka działanie administracji publicznej. Skoro przepis art. 50 p. p. s. a. nie warunkuje wniesienia skargi naruszeniem interesu prawnego, a tylko posiadaniem interes prawnego, zaś przepis art. 58§1 pkt 5a p. p .s. a. stanowi w ten sposób, że “interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego", to trzeba zdywersyfikować legitymowanie się interesem prawnym, co jest wystarczające dla wniesienia skargi, od wykazania naruszenia interesu prawnego, co jest niezbędne do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny w sprawie skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty jednostek samorządu podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W realiach sprawy trzeba przyjąć, że skarżący wykazuje swój interes prawny, co dało mu prawo do wniesienia skargi. Interes prawny skarżącego bezpośrednio wynika z prawa do działki objętej planem miejscowym. W czasie procedury związanej z uchwalaniem planu miejscowego tytułem prawnym (źródłem interesu prawnego) była umowa użytkowania wieczystego, natomiast w chwili wniesienia skargi tytuł prawny stanowiła własność (wynikająca z decyzji Prezydenta Wrocławia wydanej 5 listopada 2012 r.).

Trzeba jednak dalej rozważyć, czy skarżący wykazuje naruszenie interesu prawnego. Zasób języka prawnego nie zawiera objaśnienia słowa “naruszenie", chociaż prawodawca wielokrotnie się posługuje się tym określeniem. Dlatego trzeba przyjąć w ślad za ogólną, leksykalną wymową, że naruszenie to ujęcie czegoś z jakiejś całości, uszkodzenie czegoś, złamanie uzgodnień, przepisów, nie dotrzymanie słowa (synonimy naruszenia podane za Słownikiem języka polskiego PWN).

Przy przeniesieniu takiego znaczenia naruszenia w realia przedmiotowej sprawy powstaje pytanie, czy w sytuacji skarżącego zaistniał stan, o którym można powiedzieć, że doszło do uszczuplenia jego praw wbrew uzgodnieniom, przepisom, poza wiedzą i świadomością skarżącego, czy mamy do czynienia z sytuacją nieprzewidzianego zawężenia praw skarżącego. W ocenie Sądu taka sytuacja nie miała miejsca, a skarżący nie jest w stanie uwidocznić naruszenia interesu prawnego.

Wskazują na to następujące okoliczności.

Skarżący, co jest okolicznością bezsporną, nie skorzystał z prawa do zgłoszenia uwag i wniosków w procedurze planistycznej, będąc o jej trwaniu prawidłowo powiadomiony. Ma oczywiście rację skarżący podnosząc, że udział w tej procedurze nie warunkuje możliwości podważenia uchwały planistycznej. Jednak Sąd jest zdania, że ustawodawca przewidując taką procedurę i udział w niej określonych podmiotów, ma na uwadze etapy, w których racjonalnie jest zgłaszać uwagi względem projektu planu miejscowego. Ma to pomóc uzyskać taką postać planu miejscowego, która proporcjonalnie uwzględni interes wspólnoty oraz interesy partykularne.

Trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego, i zachwianiu sytuacją prawną skarżącego, gdy nie partycypuje on w procedurze planistycznej, nie zgłasza uwag do nieruchomości objętej procedurą, pomimo, że jest o niej skutecznie powiadomiony.

W pewnym, ale jednak trafnie oddającym stan sprawy uproszczeniu, można zilustrować sytuację paremią “volenti non fit iniuria", co oznacza sytuację, w której ktoś dobrowolnie naraża się na szkodę, wiedząc, że może ona nastąpić, ale jednocześnie nie podejmuje środków zapobiegawczych (obronnych). W konsekwencji utrudnia to, a nawet niekiedy uniemożliwia powoływanie się na naruszenie interesu, skoro temu naruszeniu można było przeciwdziałać na stosownym etapie procedury planistycznej. Sąd wziął przy tym pod uwagę swoistość uchwalania panu miejscowego, złożoną procedurę, jak również to, że organ, jak nakazuje przepis art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu.

Skoro skarżący nie artykułował swojego interesu, nie podkreślał go zgłaszając wnioski i uwagi (pomimo, że wiedział o procedurze planistycznej), to nie przekonuje Sądu argumentacja, że interes skarżącego był dla niego na tyle istotny, aby go bronić, chronić przed ewentualnym naruszeniem, ponieważ skarżący nie uważał, że do takiego naruszenia doszło.

Kolejna okoliczność związana jest z faktem nabycia własności działek przez skarżącego. Nabywając własność w 2012 r. skarżący znał przeznaczenie działek, wiedział, że plan miejscowy stanowi o terenach zieleni na tych nieruchomościach. W konsekwencji należy przyjąć, że w pełni świadomie stał się właścicielem działek o już ustalonym przeznaczeniu. Nie można zatem zgodzić się, że plan miejscowy naruszył prawo własności skarżącego, ponieważ akt planistyczny obowiązywał wcześniej (został uchwalony w 2004 r.).

Trzeba nadto dodać, że przeznaczenie działek wynika z aktu prawa powszechnie obowiązującego, bowiem taki charakter ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Regulacje wprowadzane prawem powszechnie obowiązującym dotykają różnorodnych interesów, często są kompromisem pomiędzy interesem publicznym a interesami indywidualnymi. Na płaszczyźnie planowania i zagospodarowania przestrzennego taki kompromis znajduje wyraz w nakazie uwzględniania prawa własności, ale także potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że prawo powszechnie obowiązujące poprzez fakt objęcia jego normami różnorodnych interesów prawnych i faktycznych, ex definitione narusza te interesy. Naruszenie interesu prawnego jest bowiem kategorią odmienną od objęcia czyjejś sfery prawnej regulacją prawa powszechnie obowiązującego.

Już na marginesie trzeba dostrzec, że przepis art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 aktualnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o uwzględnianiu prawa własności, którym w chwili realizacji procedur planistycznych skarżący nie dysponował. Przepis ten trzeba widzieć w związku z regulacją art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącą, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest wskazanie naruszenia, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem niezgodność z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2904/20 oraz powołane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny, CBOIS).

Wykazanie naruszenia interesu prawnego wymaga od skarżącego udowodnienia, że jego uprawnienia lub obowiązki zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt (W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżenia uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych), ZNSA 2009/3, s. 47).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa się, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 ustawy gminnej do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną), a więc musi udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 948/08), wyrok NSA z 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11), CBOISA; wyrok NSA z 10 lutego 2015 r. , sygn. akt I OSK 2575/14, CBOISA).

Także Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że dla legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba, oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, wskazać również naruszenie, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008/7/121).

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał związku pomiędzy zaskarżonymi przepisami planu miejscowego, a naruszeniem jego aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej.

Sąd nie zaaprobował wyrażanego niekiedy stanowiska, że w każdym przypadku, gdy podmiotem wnoszącym skargę, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 ustawy gminnej, jest właściciel nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem miejscowym, obowiązkiem sądu administracyjnego jest merytoryczna ocena skargi, co wynika to z faktu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bezpośrednio kształtuje zasady korzystania z nieruchomości znajdującej się na terenie nią objętym (P. Daniel, Naruszenie przepisów prawa własności jako źródło legitymacji do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego 2016, nr 3, s. 64-76). Zdaniem Sądu bezkrytyczna akceptacja takiego poglądu niweczyłaby możliwość zastosowania przepisu o odrzuceniu skargi właściwie w każdym przypadku, i przekreślałaby istotę naruszenia interesu prawnego.

Orzekając o odrzuceniu skargi Sąd miał na uwadze art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej stanowiący w ustępie 1 o prawie każdego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

W ocenie Sądu odrzucenie skargi nie oznacza ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu. Jest postacią rozpatrzenia sprawy zdeterminowaną wskazanymi przez ustawodawcę przesłankami formalnymi.

Zgodnie z regułami znaczeniowymi języka polskiego (Wielki Słownik Języka Polskiego PAN) rozpatrzyć sprawę oznacza dokładnie się z na zapoznać i przeanalizować ją w celu oceny czy podjęcia jakiejś decyzji. W tym świetle rozpatrzenie sprawy oznacza jej analizę ukierunkowaną na podjęcie jakiejś decyzji, zajęcia określonego stanowiska. “Decyzja" sądu nie musi oznaczać merytorycznego załatwienia sprawy, to znaczy wypowiedzenia się co do meritum sprawy, zadecydowanie o jej istocie. Może także sprowadzać się do zadecydowania, że sprawa nie może być rozpoznana merytorycznie, ponieważ nie spełnia jakiejś przesłanki, nie ma cechy, która sprawia, że mieści się ona w ramach wymiaru sprawiedliwości, którego sprawowanie jest konstytucyjnym zadaniem sądów. Z tego powodu ustawodawca wprowadził regulację, w której sąd nie przystępuje do merytorycznego rozpoznania sprawy. Na gruncie postępowania cywilnego taka sytuacja oznaczona jest mianem odrzucenia pozwu, a na gruncie postępowania przed sądem administracyjnym ustawodawca posłużył się konstrukcją odrzucenia skargi.

Z powyższych powodów Sąd postanowił o odrzuceniu skargi.