Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2309/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 1982 nr 23 poz 202  art. 52,53
law: Zarządzenie Ministra Finansów z dnia 29 września 1982 r. w sprawie ulg i zwolnień od podatku od płac.
article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 966/14 w sprawie ze skarg P.R., [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W., W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatwierdzającej plan parcelacji terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 5 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 966/14, na skutek skarg P.R., [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. i W.F., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] czerwca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...]lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia planu parcelacji terenu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Wydział Powiatowy dla Powiatu P. uchwałą z [...]czerwca 1932 r. zatwierdził plan parcelacji terenu położonego w P.-Ł., zapisanego w KW [...] o pow. ogólnej 182,76 ha.

Prezydent Miasta P. reprezentujący Skarb Państwa wnioskiem z [...]listopada 2011 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. uchwały.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...]lipca 2013 r., na podstawie art. 158 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", stwierdziło nieważność ww. uchwały z [...]czerwca 1932 r. Kolegium wyjaśniło, że podstawę prawną uchwały stanowił art. 52 i następne rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. RP nr 23 poz. 202 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", zgodnie z którym podział położonych w osiedlach terenów budowlanych, nie stanowiących własności Państwa albo związków komunalnych, na dwie lub więcej działek, mógł być dokonywany tylko na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji. Stosownie z kolei do art. 53 lit. a) rozporządzenia za teren budowlany mogły być uważane tereny znajdujące się w obrębie osiedli, objęte prawomocnym planem zabudowania albo uznane przez organ uchwalający gminy za budowlane. W odniesieniu do osiedli wiejskich uznanie terenu za budowlany mogło nastąpić "tylko za zgodą odnośnego urzędu ziemskiego" (art. 53 rozporządzenia - po zmianie wprowadzonej rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 3 grudnia 1930 r. zmieniającego rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli; Dz.U. nr 86 poz. 663 - art. 1 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego). Kolegium wyjaśniło, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały teren nią objęty położny był w gminie wiejskiej Ł.

W ocenie Kolegium treść weryfikowanej uchwały pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 52 w związku z art. 53 rozporządzenia. Teren objęty parcelacją w dniu podjęcia uchwały nie był terenem budowlanym, gdyż w formie prawem wymaganej nie był za taki uznany przez organ uchwalający gminy, na co wskazują pisma Starosty Powiatowego z [...]października 1934 r. i [...]stycznia 1935 r. Jak wskazało Kolegium, z akt archiwalnych, w szczególności z pisma z [...]listopada 1934 r. [...]., wynika, że uznanie za teren budowlany gruntów należących do M.F. nastąpiło pismem "delegata Okręgowego Urzędu Ziemskiego w P. z dnia [...] października 1932 r. [...]", które jednocześnie stanowiło zgodę na podjęcie uchwały uznającej, że grunty te stanowią teren budowlany. Na tej podstawie Rada Gminy w Ł. podjęła stosowną uchwałę w dniu 23 września 1934 r. Uznanie zatem za teren budowlany nastąpiło już po wydaniu uchwały z 16 czerwca 1932 r. Skoro więc w dniu wydania kontrolowanej uchwały teren podlegający parcelacji nie był terenem budowlanym, to uchwałę tę podjęto z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium uchwała z 16 czerwca 1932 r. rażąco narusza również art. 56 w związku z art. 7 rozporządzenia, bowiem parcelacją objęto obszar o pow. 182,76 ha, a w sytuacji objęcia parcelacją tak dużego terenu istniała konieczność sporządzenia planu zabudowania, o czym stanowi art. 7. Z uzasadnienia technicznego zmian w projekcie parcelacji nr [...]wynika, że po dokonaniu parcelacji terenu o pow. 182,76 ha miało powstać 585 parcel budowlanych. Plan parcelacji przewidywał również powstanie nowych ulic, dwóch placów publicznych i dwóch działek na cele użyteczności publicznej oraz teren zarezerwowany pod zieleń. Jednocześnie ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby sporządzono plan zabudowania tego terenu. Kolegium zaznaczyło również, że uchwała ta nie wywołała skutków w sferze prawa własności. Skutki, jakie uchwała wywołała dotyczą jedynie stanu faktycznego, tj. podziału nieruchomości na mniejsze jednostki.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją wystąpili [...]Sp. z o.o., P.R. oraz W.F..

P.R. oraz [...]Sp. z o.o. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i odmówienie stwierdzenia nieważności uchwały. Decyzji zarzucili naruszenie art. 157 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania nadzorczego na wniosek Prezydenta Miasta P., który nie posiada interesu prawnego do kwestionowania uchwały z 1932 r. Wnioskodawcy zarzucili również organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały mimo braku rażącego naruszenia prawa, poprzez brak wskazania przesłanki wywołania przez kwestionowaną uchwałę skutków gospodarczych lub ekonomicznych, które mogłyby być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zarzucili również naruszenie art. 28 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wyrażające się w przeprowadzeniu postępowania w sprawie nieważności uchwały, mimo nieustalenia w sposób prawidłowy wszystkich stron postępowania, a w szczególności poprzez pominięcie spadkobierców M.F., dawnego właściciela nieruchomości, z inicjatywy którego doszło do podjęcia uchwały. Organ naruszył również art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób przekonujący podjętego rozstrzygnięcia i oparcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji na wydanej wcześniej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...]maja 2004 r. nr [...], a także poprzez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego z własnej inicjatywy.

W.F. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podniósł, że w dniu [...]maja 2012 r. złożył pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., w którym jako strona postępowania wskazał na konieczność zawiadomienia pozostałych spadkobierców M.F., załączając kopię postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym właścicielu gruntu. Z kolei w dniu [...]lipca 2013 r. wystąpił z wnioskiem o uznanie go jako stronę w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nie rozpoznał jednak wniosku i wydał decyzję, którą otrzymał tylko jako zainteresowany - do wiadomości. Wyjaśnił, że jest jednym z następców prawnych M.F. i wniósł o uznanie go za stronę postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak również o prawidłowe ustalenie pozostałych stron.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] czerwca 2014 r., w pkt 1 umorzyło postępowanie z wniosku W.F. w przedmiocie uznania go za stronę postępowania, natomiast w pkt 2 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium za chybiony uznało zarzut powoływania się przez organ na ustalenia innych organów zawarte w nieistniejących decyzjach i niedokonanie własnych ustaleń. Organ wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skarg A.F. i P.R., wyrokiem z 15 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1814/08 stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z [...] października 2008 r. nr [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody W. z [...]maja 2004 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Wydziału Powiatowego dla Powiatu P. z 16 czerwca 1932 r., wyłącznie z powodu braku właściwości po stronie tych organów do merytorycznego rozpatrzenia sprawy wywodząc, że sprawy podziału nieruchomości (dawniej parcelacji) należą obecnie do organów gmin, a zatem organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał uchwałę zatwierdzającą plan parcelacji (obecnie nieistniejącego), a zarazem zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej uchwały, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W tej sytuacji Kolegium rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały złożony przez Skarb Państwa - Prezydenta Miasta P., miało prawo do skorzystania z materiału dowodowego zgormadzonego przez Wojewodę W., który uznany został za wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Tożsame rozstrzygnięcie w tej sprawie nie może budzić wątpliwości tylko dlatego, że sprowadza się do wydania takiej samej decyzji zarówno co do rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia, w którym wykazano, że kwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem obowiązującego w dacie jej wydania prawa, tj. przepisów, które przewidywały jasno określony tryb postępowania przy zatwierdzaniu planu parcelacji, a który to tryb nie znalazł zastosowania przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Kolegium wskazało ponadto, że przy wydaniu decyzji z [...]lipca 2013 r. pominięto W.F. oraz pozostałych spadkobierców M.F., którzy na mocy aktu notarialnego z [...]sierpnia 1998 r. Rep. [...] zbyli udziały w odzyskanym (na podstawie decyzji Wojewody P. z [...]listopada 1991 r. nr [...]utrzymanej w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...]czerwca 1992 r. nr [...]) terenie położonym w P.-Ł., zapisanym w KW [...], o pow. 182,76 ha, stanowiącym własność M.F. Z powyższych przyczyn osoby te nie zostały uznane za stronę postępowania nieważnościowego i faktu tego nie kwestionowały biorąc udział w rozprawach prowadzonych przed Wojewodą W. Stronami postępowania stali się bowiem następcy prawni osób, którzy zostali ujawnieni jako właściciele w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, że w KW nr [...]oraz w KW nr [...]wpisani zostali: A.B.F., P.R. i [...] S.A. z siedzibą w W. (obecnie [...] Sp. z o.o.), zaś w KW nr [...]i w KW nr [...]wpisani zostali P.R. i [...]S.A. z siedzibą w W. (obecnie [...] Sp. z o.o.). Natomiast W.F. wnosząc o uznanie go za stronę postępowania nie wykazał, że sytuacja ta uległa zmianie, opierając swoje roszczenie wyłącznie na ogólnie sformułowanych przesłankach oraz w oparciu o przedłożoną kserokopię postanowienia Sądu Powiatowego dla m. P. z [...]marca 1969 r. sygn. akt. [...] o stwierdzeniu nabyciu spadku po M.F. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości również kwestia interesu prawnego Skarbu Państwa, bowiem widnieje on jako właściciel w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwały.

Organ wskazał dalej, przytaczając treść art. 52 rozporządzenia, że w dniu podejmowania uchwały teren, którego dotyczył plan parcelacji, nie był uznany za teren budowlany i nie był objęty planem zabudowania. Nie został nawet sporządzony projekt takiego planu. Dowodem na powyższe jest pismo Okręgowego Urzędu Budownictwa z [...]stycznia 1933 r., w którym wskazano na konieczność stworzenia planu zabudowania osiedla Ł.. W dniu podjęcia uchwały nie istniała również uchwała Rady Gminnej Ł. uznająca teren objęty parcelacją za teren budowlany. Uchwała uznająca ten teren za budowlany została podjęta dopiero 23 września 1934 r. Z powyższego wynika, że uchwałą z 16 czerwca 1932 r. zatwierdzono plan parcelacji terenu nie przeznaczonego na jakąkolwiek parcelację. Zezwolenie na parcelację tej części nieruchomości, stanowiące zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. z 1926 r. Nr 1 poz. 1) warunek sine qua non przystąpienia do parcelacji, zostało wydane dopiero cztery miesiące później, tj. 7 października 1932 r. Z powyższych przyczyn Kolegium uznało, że uchwała z 16 czerwca 1932 r., jako wydana z rażącym naruszeniem art. 52 i 53 rozporządzenia, winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wnieśli P.R. (sygn. akt IV SA/Po 966/14), [...]Sp. z o.o. w W. (sygn. akt IV SA/Po 997/14) oraz W.F. (sygn. akt IV SA/Po 996/14).

P.R. i [...]Sp. z o.o. w W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do [...] S.A., które nie może być stroną w sprawie, gdyż wykreślone zostało z rejestru przedsiębiorców KRS w dniu [...]marca 2013 r., a tym samym przestało istnieć. Zarzucili również organowi naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez nieustalenie w sposób właściwy stron postępowania nadzorczego, co wyrażało się między innymi w braku ustalenia spadkobierców M.F., który był stroną postępowania zakończonego wydaniem unieważnionej uchwały oraz poprzez nielogiczne i niekonsekwentne uznanie za stronę postępowania M.Ś. – spadkobiercy M.F., przy jednoczesnej odmowie uznania za stronę innego następcy prawnego byłego właściciela nieruchomości - W.F. oraz pozostałych jego spadkobierców. Skarżący zarzucili również organowi nieustanowienie i niezweryfikowanie możliwości uczestniczenia w postępowaniu przez A.F., który jak wynika z istniejących w sprawie dowodów, nie odebrał w prawnie skuteczny sposób adresowanych do niego pism poza granice kraju, a tym samym nie mógł skutecznie uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu. Zarzucono także zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w naruszeniu zasady bezpośredniości i niedokonaniu jakichkolwiek samodzielnych czynności zmierzających do uzyskania dowodów umożliwiających rozstrzygnięcie postępowania nieważnościowego i oparcie swego rozstrzygnięcia na dowodach zebranych w toku wydawania decyzji Wojewody W. z [...] maja 2004 r., która uznana została za nieważną. Zarzucono również organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, mimo braku rażącego naruszenia przez nią prawa oraz poprzez brak wskazania przesłanki wywołania przez kwestionowaną uchwałę skutków gospodarczych lub ekonomicznych, które mogłyby być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W.F. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie przepisów postępowania skutkujące nieważnością postępowania, nieprzeprowadzenie własnej oceny materiału dowodowego oraz nieprawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Wskazał, że organ nie ustalił samodzielnie stron postępowania, ograniczając się do skopiowania listy stron postępowania toczącego się przed Wojewodą Wielkopolskim. Podniósł, że organ pozytywnie rozpoznał wniosek M.Ś. o uznanie go za stronę postępowania, natomiast pominął wniosek skarżącego. Wskazał, że utrata prawa własności nieruchomości nie znosi prawa do bycia stroną w postępowaniu nieważnościowym. Skarżący zauważył, że A.F., uznany od początku postępowania za stronę, reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika, mimo że w aktach sprawy brak było stosownego pełnomocnictwa. Z kolei decyzja adresowana do ww. osoby bezpośrednio nie została jej doręczona, co zdaniem skarżącego potwierdza pismo poczty kanadyjskiej, będące odpowiedzią na złożoną reklamację. Skarżący wskazał również na brak właściwości Kolegium do rozpoznania sprawy, a nadto zarzucił organowi, że winien on ocenić przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały zgodnie z prawem obowiązującym w dniu jej podjęcia.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. postanowieniem z 30 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 966/14 połączył sprawy o sygn. akt IV SA/Po 966/14, IV SA/Po 996/14 i IV SA/Po 997/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i zarządził o ich prowadzeniu pod sygn. akt IV SA/Po 966/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. powołanym na wstępie wyrokiem z 5 marca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 31 lipca 2013 r. uznając, że wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania dającym podstawę do jego wznowienia. Sąd przytoczył ustalony w postępowaniu administracyjnym stan sprawy i wskazał dodatkowo, że orzeczeniem Wojewody W. z [...] kwietnia 1948 r. Nr[...] utrzymanym w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...]grudnia 1948 r. nr [...]wydanym na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stwierdzono, że nieruchomości ziemskie zapisane w księdze wieczystej [...] o pow. 224,08,49 ha i [...]o pow. 114,19,72 ha stały się z dniem wejścia w życie tego dekretu własnością Państwa. Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla miasta P. Wydział [...]z [...]marca 1969 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłym M.F. nabyli: S.K., M.K., M.Ś., B.Ś., P.F., I.F., A.F., W.F i M.F. Aktem notarialnym z [...]sierpnia 1998 r. Rep. [...]W.F. zbył posiadany przez siebie udział w nieruchomości objętej uchwałą o zatwierdzeniu parcelacji. Sąd uznał, że z niczego nie wynika, że ww. osoba zbyła udział w całej nieruchomości objętej uchwałą (nieruchomość obejmowała 182,76 ha). Sąd zaznaczył, że spór w niniejszej sprawie sprawdza się do oceny, czy przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uchwały zatwierdzającej plan parcelacyjny terenu przysługuje spadkobiercy adresata uchwały w sytuacji, gdy zbył on przysługujące mu prawo własności nieruchomości będącej przedmiotem tej uchwały. W ocenie Sądu, niewątpliwie przymiot strony w postępowaniu przysługuje adresatowi tej uchwały oraz aktualnemu właścicielowi nieruchomości. Sąd, przywołał treść art. 28 K.p.a. oraz art. 30 § 4 K.p.a. i wskazał, że stronami postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powinien być adresat decyzji, a w przypadku jego śmierci jego następcy prawni oraz osoby, którym na dzień wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności danego aktu przysługiwał interes prawny w postępowaniu nieważnościowym. Wobec tego W.F., jako następca prawny adresata uchwały o parcelacji nieruchomości, powinien być uznany przez Kolegium za stronę postępowania. Zbył on udział w nieruchomości objętej uchwałą, ale nie obejmujący całej nieruchomości. Zdaniem Sądu organ błędnie uznał, że przymiot strony mu nie przysługuje. W ocenie Sądu stanowisko odmawiające skarżącemu przymiotu strony jest o tyle niezrozumiałe, że postanowieniem z 1 lipca 2013 r. Kolegium uznało, że M.Ś. przysługuje interes prawny, bowiem jest on spadkobiercą M.F.oraz jest jedną ze stron w innych postępowaniach sądowych i administracyjnych dotyczących nieruchomości będących przedmiotem uchwały. Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały zatwierdzającej plan parcelacji może mieć znaczenie dla interesu skarżącego w innych toczących się postępowaniach. Sąd wskazał, że nieprawidłowe ustalenia stron postępowania i w konsekwencji brak udziału w tym postępowaniu podmiotów, którym przysługiwał przymiot strony, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Sąd zaznaczył ponadto, że w aktach sprawy znajduje się pismo Starosty Powiatowego P. z [...]października 1934 r., w którym organ ten uznając, że uchwała podjęta została bez zasięgnięcia opinii i bez zgody Starostwa Powiatowego, wnosi o jej anulowanie. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w art. 101 przewidywało uchylenie aktu w trybie nadzoru. Sad zwrócił uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby organ dokonał ustaleń, czy uchwała będąca aktualnie przedmiotem postępowania nieważnościowego nie została już wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sąd zalecił, aby przy ponownym rozP. sprawy organ prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, jak również ustalił w archiwach, czy wcześniej nie toczyło się co do tej uchwały jakiekolwiek postępowanie o wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z uwagi na wskazane powyżej uchybienia procesowe Sąd uznał, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skargach.

Skargę kasacyjną od wyroku z 5 marca 2015 r. wniósł P.R., reprezentowany przez adwokata D.Ś., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem ich nieważności w sytuacji, gdy decyzje te skierowane zostały do nieistniejącej spółki, tj. [...]S.A. z siedzibą w W., która to spółka została zlikwidowana w dniu [...]marca 2013 r., co stanowi o rażącym naruszeniu prawa;

2) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 28 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że prowadzenie przez organ postępowania w zakresie ustalenia stron postępowania nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy prawidłowa ocena w tym zakresie powinna prowadzić do stwierdzenia naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ze względu na:

- nielogiczne i niekonsekwentne uznanie przez organ za stronę postępowania nadzorczego M.Ś. jako spadkobiercy M.F., przy jednoczesnej odmowie uznania za stronę W.F. i innych spadkobierców byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości;

- rażące zachowanie organu, który prowadząc sprawę administracyjną przez prawie 3 lata nie dokonał jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania;

- rażący brak ustalenia i weryfikacji, czy pisma wysłane przez organ w toku postępowania do A.F. zamieszkałego w Kanadzie były skutecznie doręczane;

3) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 6 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że wykorzystanie przez Kolegium materiału dowodowego zebranego przez Wojewodę W. oraz Ministra Infrastruktury w poprzednio prowadzonym postępowaniu dotyczącym kwestionowanej uchwały, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, w tym zasady praworządności i bezpośredniości w sytuacji, gdy materiały te były zebrane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem ich gromadzenia podjęły się nieuprawnione organy, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, który unieważnił wydane przez nie decyzje;

4) art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażające się w nieodniesieniu się przez Sąd do wszystkich zarzutów zawartych w skargach, tj.:

- do zarzutu skierowania decyzji obu instancji do [...] S.A.;

- do zarzutu braku konsekwencji i bezczynności organu w zakresie ustalania stron postępowania;

- do zarzutu braku skutecznego doręczania pism A.F.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo Państwowe "Porty Lotnicze" w Warszawie wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania według norm przepisanych wskazując, że zaskarżonym wyrokiem uwzględniono m.in. skargę P.R. na wydane w sprawie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. W skardze tej skarżący wnosił natomiast o stwierdzenie nieważności tych decyzji, ewentualnie ich uchylenie. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby zaskarżony wyrok naruszał interes prawny skarżącego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Organ wskazał, że skarżący we wniesionej skardze kasacyjnej nie wykazał, że zaskarżony wyrok narusza jego interes prawny. Skarżący domaga się jedynie, aby Sąd odniósł się do wszystkich podniesionych przez niego zarzutów, aby organ nie rozstrzygnął sprawy ponownie z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Kolegium, uwagi i wskazania zawarte w zaskarżonym wyroku są wystarczające i uzasadnione. Organ będzie w ponownie prowadzonym postępowaniu musiał ustalić właściwie krąg stron postępowania oraz zbadać, czy kwestionowana uchwała nie została już wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa – Prezydent Miasta P. również wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Do akt sprawy wpłynęło również pismo W.F. z [...]czerwca 2017 r., w którym zawarte zostało stanowisko uzupełniające dotychczas prezentowane w sprawie, a dotyczące ustalenia stron postępowania w związku ze skutkami prawnymi umowy sprzedaży nieruchomości z [...]sierpnia 1998 r., odstąpienia od umowy w 2004 r. i porozumienia z 2006 r. potwierdzającego moc wiążącą umowy z 1998 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych wyżej granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do trzech kwestii. Po pierwsze, w ocenie skarżącego kasacyjnie, przywołane przez Sąd uchybienia dotyczące niewłaściwego ustalenia przez organ administracji publicznej kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie, powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jako naruszających art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 28 K.p.a. Po drugie, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w skargach. I po trzecie, Sąd całkowicie pominął okoliczność, że zaskarżona w sprawie decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy, które nie były właściwe do rozpoznania niniejszej sprawy.

Odnosząc się do pierwszej z ww. kwestii wskazać należy, że pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, jest przesłanką wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Nadzwyczajne tryby postępowania – tryb wznowienia postępowania i tryb stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej – są trybami konkurencyjnymi opartymi na ściśle określonych przesłankach. W związku z tym takie naruszenie prawa nie może być podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a także nie może stanowić przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., jak żąda skarżący kasacyjnie. To zatem, że w sprawie nie wszystkim stronom został zapewniony czynny udział w prowadzonym postępowaniu, mogło uzasadniać uwzględnienie skargi jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. i taki też przepis stanowił podstawę prawną zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 28 K.p.a.

Nie ma ponadto podstaw do aprobaty argumentów skarżącego kasacyjnie zmierzających do wykazania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. z uwagi na skierowanie decyzji nadzorczych do zlikwidowanej spółki, tj. [...]S.A. z siedzibą w W. Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi co do zasady rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Prawidłowe jest także rozumowanie skarżącego kasacyjnie, że likwidacja spółki prawa handlowego wywołuje takie same skutki jak śmierć osoby fizycznej i takie same skutki nieważnościowe wywołuje wydanie decyzji wobec zlikwidowanej osoby prawnej. Przyznanie słuszności temu stanowisku nie oznacza jednak, że za poprawne mogły być uznane wnioski, które skarżący kasacyjnie wyprowadził z tego prawidłowego twierdzenia.

Istotnym dla oceny sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie jest to, że orzeczenie będące przedmiotem postępowania administracyjnego obejmuje prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym, mające charakter praw dziedzicznych. Zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przepis ten reguluje więc przypadki następstwa proceduralnego, w tym między innymi w postępowaniu dotyczącym praw dziedzicznych w razie śmierci strony albo utraty bytu prawnego przez jednostkę organizacyjną w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa). Jednocześnie nie winno budzić wątpliwości znaczenie aktu doręczenia decyzji administracyjnej jej adresatowi. Powyższy jednak fakt, nie może nie uwzględniać zdarzeń procesowych, które wystąpiły w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i które ze względu na swój charakter, miały zasadniczy wpływ na bieg postępowania (możliwość jego kontynuowania). Przykładem takiego zdarzenia prawnego, którego wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania bezpośrednio wpływa na jego przebieg jest śmierć strony albo ustanie bytu prawnego osoby prawnej.

W rozpoznawanej sprawie w aktach administracyjnych znajdują się pisma, z których wynika, że następcą prawnym [...]S.A. w.W. jest [...]Sp. z o.o. w.W. W toku postępowania doszło zatem do zmiany uprawnień właścicielskich, co mając na uwadze treść przepisu materialnoprawnego, kształtuje stosunek administracyjnoprawny w danej sprawie. Tej ostatnie Spółce zaś zapewniono udział w postępowaniu administracyjnym i doręczano decyzje administracyjne. Przepisy dotyczące doręczeń i wiążące z tym faktem obowiązywanie w porządku prawnym indywidualnych aktów administracyjnych mają przede wszystkim charakter gwarancyjny w stosunku do stron postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10, publ. www.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że doręczenie decyzji stronie, której po wszczęciu postępowania, lecz przed jego formalnym zakończeniem ustał byt prawny skutkuje tym, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja z tego tylko względu jest dotknięta wadą nieważności, skoro następca prawny Spółki, nie będącej jedyną stroną postępowania, o treści podejmowanych czynności, w tym wydania decyzji ostatecznej, przez organ wiedział. Zastosowanie zatem sankcji nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa byłoby nadmiernym rygoryzmem. W prawa i obowiązki zlikwidowanej osoby prawnej weszła bowiem jej następczyni, która działa w sprawie.

Za niezasadny uznać należy również kolejny zarzut skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Faktem jest, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarg, jednak nie mogło to mieć wpływu na wynik sprawy oceniając ją z pozycji skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną P.R. musi mieć na uwadze to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., na skutek m.in. skargi ww. osoby, uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że organ nadzoru nie ustalił w sposób właściwy kręgu stron niniejszego postępowania oraz zobowiązał organ do ustalenia, czy kwestionowana w trybie nieważnościowym uchwała nie została już wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprawa będzie zatem ponownie rozpatrywana przez organy, które będą musiały właściwie ocenić, kto ma interes prawny i do tych podmiotów skierować wydane rozstrzygnięcie. Organy będą zobowiązane zbadać wszelkie kwestie, które stanowiły przedmiot skarg wniesionych w niniejszej sprawie, tj. m.in. kwestię wykreślenia z rejestru przedsiębiorców [...]S.A., przymiotu strony W.F., czy też pozostałych następców prawnych byłego właściciela gruntu, jak również kwestię właściwego doręczania pism A.F.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 6 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wykorzystanie przez Kolegium materiału dowodowego zebranego przez Wojewodę Wielkopolskiego oraz Ministra Infrastruktury w poprzednio prowadzonym postępowaniu dotyczącym kwestionowanej uchwały, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy materiały te były zebrane przez nieuprawnione organy, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, który unieważnił wydane przez nie decyzje. Wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie jest zasadne twierdzenie, że materiał dowodowy uzyskany w toku postępowania prowadzonego przez Wojewodę Wielkopolskiego sprzeczny był z prawem tylko dlatego, że został zgromadzony przez organ niewłaściwy w sprawie. Skarżący kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać, że ponowne prowadzenie postępowania dowodowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., prowadziłoby w istocie do gromadzenia dokumentów, w których posiadaniu organ już był, a w konsekwencji do nieuzasadnionej przewlekłości tego postępowania.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa. W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu będzie ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego, a następnie z ich udziałem przeprowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia, czy uchwała Wydziału Powiatowego dla Powiatu P. z 16 czerwca 1932 r. zatwierdzająca plan parcelacji terenu położonego w P.-Ł. o pow. ogólnej 182,76 ha, była zgodna z prawem, jak również ustalenie, czy ww. uchwała nie została wyeliminowana z obrotu prawnego już wcześniej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony. Przepisy art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika. Odpowiedź na skargę kasacyjną w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu, gdyż została wniesiona przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.

Wnioski o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego dla P. w W. i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta P. nie były skuteczne, gdyż określone w art. 203 i art. 204 powołanej wyżej ustawy zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie dotyczą uczestników postępowania, którzy nie wnieśli skargi kasacyjnej (por. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 754 – 756).