Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 555/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi H. Z. i J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 24 lipca 2017 r. nr XLIV 434/2017 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Głogów Małopolski I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 24 lipca 2017 r. nr XLIV 434/2017 w sprawie uchwalenia XVII zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Głogów Małopolski w części obejmującej działki nr [...], [...] i [...] położone w obr. [...], gm. Głogów Małopolski; II. zasądza od Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim na rzecz skarżących H. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 1170 zł /słownie: tysiąc sto siedemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 555/18

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi J. Z. i H. Z. jest - podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.) – uchwała Nr XLIV/434/2017 Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 24 lipca 2017 r. w sprawie uchwalenia XVII zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Głogów Małopolski.

Jak wynika z uzasadnienia do ww. uchwały, zmiana ta stanowi częściową zmianę Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Głogów Małopolski, obejmując obszar o pow. ok. 8 ha położony w miejscowości L., po zachodniej stronie drogi powiatowej R. – L. - R. Zgodnie z obowiązującymi dotychczas ustaleniami studium, obszar XVII zmiany położony był w strefie rolniczo - osadniczej o kierunku produkcji rolnej. W zmianie studium ustalono dla tego obszaru przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na opisaną na wstępie uchwałę H. i J. Z. – reprezentowani przez pełnomocnika (radcę prawnego) - wnieśli o stwierdzenie jej nieważności; zasądzenie od RM w Głogowie Małopolskim kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych oraz o dopuszczenie dowodów z dołączonych do skargi dokumentów na okoliczności wskazane w treści jej uzasadnienia.

Kwestionowanej uchwale zarzucili naruszenie:

1. art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie prawa własności należącej do nich nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, polegające na uniemożliwieniu korzystania z niej w celu wybudowania budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim i towarzyszącą infrastrukturą, tj. wykorzystania tej nieruchomości na cele przemysłowe związane z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą;

2. art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności należącej do nich nieruchomości;

3. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego

i przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną, przez co naruszony będzie interes i prawo własności, bowiem podjęli działania w celu zagospodarowania swoich nieruchomości na cele przemysłowe;

4. art. 6 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wyłącznie interesu osób trzecich, który jest sprzeczny z interesem prawnym skarżących i który nie znajduje uzasadnienia w faktycznym układzie stosunków miejscowych na terenie objętym wprowadzoną zmianą studium;

5. art. 9 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez zmianę studium bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu objętego zakresem zmian oraz bez wskazania polityki przestrzennej i zasad zagospodarowania terenu która ma zostać urzeczywistniona w wyniku zmiany;

6. art. 9 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany studium nie w celu określenia polityki przestrzennej gminy lecz w celu zadośćuczynienia żądaniu bliżej nieokreślonej, niewielkiej grupy mieszkańców miejscowości L.;

7. art. 11 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U.

z 2004 r., Nr 118 poz. 1233) poprzez dokonanie obwieszczenia o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niezgodnego z wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia, tj. nie wskazanie w obwieszczeniu daty, do której zainteresowani mogą składać wnioski do projektu zmiany Studium;

8. art. 11 pkt 4 u.p.z.p. poprzez nierozpoznanie wniosku skarżących złożonego

w trybie art. 11 pkt 1 u.p.z.p., zawierającego określenie proponowanego przeznaczenia ich nieruchomości położonych na terenie objętym zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

9. § 9 ust. 1 pkt 4 i 5 w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

w sprawie zakresu projektu studium (...) polegające na odstąpieniu od sporządzenia pełnej dokumentacji planistycznej, tj. brak sporządzenia wykazu wniosków złożonych do projektu studium i brak rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt studium w sprawie rozpatrzenia wniosków do projektu studium, złożonych w trybie art. 11 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli powyższe zarzuty i wywiedli, że ich interes prawny wynika z prawa własności działek objętych zmianą studium.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Gminę Głogów Małopolski Burmistrz Głogowa Małopolskiego wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem skarżący nie wykazali, aby uchwała naruszyła przysługujący im interes prawny bądź uprawnienie. Jako bezzasadny oceniono zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP, gdyż prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom ustawowym, tak jak ma to miejsce w zakresie władztwa planistycznego gminy. Objęcie działki skarżących Studium nie oznacza utraty przez nich prawa jej własności, a gmina w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kieruje się nie tylko zasadą poszanowania własności, ale bierze również pod uwagę wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby interesu publicznego. Organ podkreślił, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Uchwałę podjęto na podstawie i w granicach prawa, stąd zarzuty zawarte w pkt 3 i 4 uznano za bezzasadne. W ocenie organu nie doszło także do naruszenia art. 9 w zw. z art. 27 u.p.z.p., ponieważ ustalenia dotyczące zmienionych uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawierają załączniki do uchwały: ujednolicony tekst studium z wyróżnioną treścią XVII zmiany, ujednolicony rysunek studium pt. "Plansza zagospodarowania" w skali 1: 10 000"

z wyróżnionymi oznaczeniami XVII zmiany studium - 3 części i załącznik nr 3 - uwarunkowania rozwoju gminy - część graficzna - skala 1:10 000 (tylko obszar objęty XVII zmianą).

Za bezpodstawny uznano nadto zarzut z pkt 6, wyjaśniając, że żaden przepis nie uprawnia skarżących do oceny celu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium przez radę gminy, w tym przypadku przez RM

w Głogowie Małopolskim. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia XVII zmiany studium była przedmiotem oceny Wojewody przed dopuszczeniem jej do obrotu prawnego oraz przedmiotem rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Żaden z wymienionych organów nie zakwestionował wymienionej uchwały jako naruszającej art. 9 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.

W obwieszczeniu o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium - o którym mowa w pkt 7 skargi - podano termin, do którego zainteresowani mogą składać wnioski do projektu zmiany studium, tj. 21 dni od daty ukazania się obwieszczenia, co rozumiane jest jako tożsame z podaniem daty zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium (...).

Podnoszony w pkt 8 i 9 skargi brak rozpoznania wniosku złożonego przez skarżących do projektu zmiany studium i brak wykazu wniosków w dokumentacji zmiany studium organ uznał za niezgodny z prawdą. Wykaz wniosków złożonych do projektu zmiany studium wraz z rozstrzygnięciem dotyczącym sposobu jego uwzględnienia w projekcie zmiany studium zawiera dokumentacja prac planistycznych XVII zmiany studium.

Postanowieniem z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1067/17 WSA

w Rzeszowie na podstawie art. 58 ust. 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) odrzucił skargę H. Z. i J. Z., uznając, że skarżący jako właściciele nieruchomości objętej regulacjami kwestionowanej uchwały w sprawie zmiany studium posiadają interes prawny w zaskarżeniu tego aktu, jednak zmiana przeznaczenia terenu nie stanowi naruszenia przysługującym im praw ponad dopuszczalną miarę.

W uzasadnieniu tego postanowienia WSA wskazał, że obszar objęty zmianą położony jest w południowej części miejscowości L. i zagospodarowany jako użytki rolne. Posiada także sieć wodociągową, elektroenergetyczną, kanalizacji sanitarnej i gazową. Zgodnie z obowiązującymi ustaleniami studium, obszar XVII zmiany położony jest w strefie rolno-osadniczej o symbolu "R", oznaczającym kierunek produkcji rolnej objęty całkowitym zakazem zabudowy. Analiza uwarunkowań środowiskowych przeprowadzona na potrzeby XVII zmiany studium wykazała, że występujące na terenie objętym zmianą gleby zostały wytworzone

z utworów piaszczystych i są to gleby o niskich wartościach dla rolnictwa - klasy V, sporadycznie klasy IV i nie podlegają ochronie przed zmianą przeznaczenia na cele nierolnicze. Obszar leży w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy osiedleńczej.

W granicach zmiany studium nie obowiązuje żaden plan miejscowy. W studium ustalono dla tego obszaru przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co nie koliduje z istniejącą funkcją zabudowy sąsiedniej

w miejscowości L.

W tej sytuacji Sąd uznał, że zmiana w studium przeznaczenia terenu pod zabudowę jednorodzinną nie stanowi ograniczenia prawa własności uregulowanego w art. 140 K.c. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania

z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie WSA, zmiana funkcji i sposobu korzystania

z nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeprowadzona według procedury określonej w art. 11 i 12 u.p.z.p., która nie zmienia istoty prawa własności gdyż nie wyklucza korzystania

z niego, nie może być kwalifikowana jako naruszenie interesu prawnego o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Za naruszenie interesu skarżących nie może być też poczytywana okoliczność, że organy nie uwzględniły w studium zmiany wskazywanej przez skarżących co do funkcji ich nieruchomości. Realizacja zamierzeń inwestycyjnych skarżących na ich nieruchomości, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak przed uchwaleniem XVII zmiany studium jak i wcześniej musiała być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy. Ustalenia studium nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie determinują treści decyzji o warunkach zabudowy.

WSA stwierdził także, że uchwalana zmiana studium została przeprowadzona

z zachowaniem obowiązującej procedury określonej w art. 11 i 12 u.p.z.p. WSA stwierdził, że uchwała czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać w sposób bezpośredni rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Uchwała nie wkracza w sferę uprawnień właścicielskich (rzeczowych) skarżących, a zatem nie dotyczy interesu prawnego w rozumieniu

art. 101 ust. 1 u.s.g., to zaś skutkowało odrzuceniem skargi.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej pełnomocnika skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. II OSK 1013/18 uchylił postanowienie WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2017 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Jako zasadne Sąd II instancji uznał zarzuty dotyczące naruszenia przez zaskarżone postanowienie art. 58 ust. 1 pkt 5a P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g.

Prowadząc rozważania na temat interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego podejmowaną w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz na trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego przy zaskarżaniu uchwał dotyczących studium (uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego) NSA wskazał, że nie można kierując się tylko charakterem prawnym studium wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Konieczne jest dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości.

Za trafne uznano wskazanie w skardze kasacyjnej, że naruszenie interesu prawnego skarżących przez zaskarżoną przez nich uchwałę polegało na tym, że na skutek uchwały zostało zmienione przeznaczenie nieruchomości, której są właścicielami. Skarżący przed podjęciem uchwały o zmianie studium poczynili kroki prawne co do planowanej przez nich inwestycji na nieruchomości objętej zmianą. Dnia [...] października 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem uzgodnił warunki realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim i towarzyszącą infrastrukturą na części działek o nr. ew.: 1858, 1857, 1859 obr. [...], gm. Głogów Małopolski wraz z budową dwóch zjazdów publicznych z drogi gminnej. Ponadto, jak wynika ze studium, XVII jego zmiana obejmuje teren, który od strony zachodniej graniczy z terenem Zakładu Produkcji Betonu [...]. Również w postanowieniu z [...] października 2015 r. RDOŚ wskazał, że teren na którym skarżący planują realizację inwestycji znajduje się w niewielkiej odległości od zakładu produkcji kruszywa i betonu, a zatem w sąsiedztwie nieruchomości skarżących znajdują się tereny gospodarczo wykorzystywane w sposób zbliżony do planowanego przez nich.

W tych okolicznościach NSA uznał, że już uchwała o zmianie studium narusza interes prawny skarżących.

Zauważył ponadto, że warunkiem dopuszczalności skargi na studium czy uchwałę

o jego zmianie jest wykazanie nie tylko interesu prawnego – jak w przypadku skargi na decyzję administracyjną – ale i jego naruszenia. Podał, że w zaskarżonym postanowieniu została zaburzona wskazana sekwencja działań sądu. WSA odrzucając skargę na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 5a P.p.s.a. dał w sentencji postanowienia wyraz poprzestaniu na formalnej ocenie skargi. Natomiast

w uzasadnieniu uznał, że uchwała o zmianie przeznaczenia wymienionego terenu

w relacji do dotychczasowego przeznaczenia wynikającego ze studium nie stanowi naruszenia przysługujących skarżącym praw ponad dopuszczalną miarę. Zawarcie

w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenia, że zaskarżoną uchwałą prawa skarżących nie zostały naruszone ponad dopuszczalną miarę sugeruje, iż prawa skarżących zostały jednak naruszone. W takim wypadku nie zachodziła przesłanka braku naruszenia interesu prawnego konieczna do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 5a P.p.s.a.

Wobec odrzucenia skargi, NSA jako niezrozumiałe ocenił zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenia, że zmiana studium została przeprowadzona z zachowaniem obowiązującej procedury określonej w art. 11 i 12 u.p.z.p. Te rozważania Sąd może poczynić dopiero po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżących, a która to okoliczność otwierałaby drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Ocena co do podjęcia uchwały niezgodnie z przepisami prawa, tj. niezgodnie z procedurą, może być dokonywana przez sąd wówczas, gdy skarga wniesiona jest przez osobę uprawnioną, która wykazała w skardze, że uchwała narusza jej interes prawny. Jeżeli w pierwszym etapie działania sądu sprowadzającym się do badania naruszenia interesu prawnego okaże się, że interesu tego uchwała dotycząca zmiany studium nie narusza, to sąd pozbawiony jest możliwości oceny naruszenia prawa ustaleniami skarżonej uchwały.

Stwierdzenie, że zmiana studium narusza interes prawny skarżących otwiera dopiero drogę do oceny zgodności z prawem tego aktu. Samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego

i prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Naruszenie interesu prawnego skarżących nie musi wiązać się z naruszeniem prawa. Może być tak, że interes prawny skarżących został naruszony, ale w zgodzie z przepisami prawa. W takiej sytuacji skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostanie oddalona.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien ocenić, czy zaskarżona uchwała o zmianie studium, z uwagi na ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności, jest zgodna z prawem i wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem,

jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (pkt 5) oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem skargi H. i J. Z. jest uchwała nr XLIV/434/2017 RM w Głogowie Małopolskim z 24 lipca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Głogów Małopolski.

Uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego (stanowi o tym art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jest jednakże aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W stanie prawnym obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. skarga

w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 2a P.p.s.a.) i w przeciwieństwie do wcześniejszej regulacji, nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Jak wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g., badanie legitymacji skarżącego do wniesienia skargi w trybie tego przepisu wiąże się z ustaleniem po jego stronie nie tylko istnienia interesu prawnego, ale także jego naruszenia, gdyż dopiero ono uprawnia do merytorycznego rozpoznania skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego powszechnie obowiązującego). Obowiązku takiego nie ma wtedy, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem,

w granicach władztwa planistycznego gminy.

Mimo że studium nie ma charakteru aktu powszechnie obowiązującego, jako akt planistyczny prawa wewnętrznego wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w myśl art. 20 ust. 1 u.s.g., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium). W konsekwencji, skoro plan miejscowy do którego uchwalenia mogłoby dojść na podstawie zmienionego studium miałby bezpośredni wpływ na sposób korzystania

z nieruchomości w stosunku do stanu istniejącego przed zmianą studium, jego zmiana może w istotny sposób rzutować na wykonywanie prawa ich własności.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała dla obszaru na którym położone są stanowiące własność skarżących działki przewiduje zmianę przeznaczenia

z rolniczego na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie można przy tym pominąć, że skarżący przed podjęciem uchwały o zmianie studium poczynili kroki prawne w celu realizacji inwestycji planowanej przez nich na nieruchomości objętej zmianą studium:

- decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] (a więc jeszcze przed podjęciem 28 maja 2015 r. przez RM w Głogowie Małopolskim uchwały nr IX/85/2015 w sprawie przystąpienia do sporządzenia XVII zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Głogów Małopolski) Burmistrz Głogowa Małopolskiego udzielił H. i J. Z. na ich wniosek zezwolenia na lokalizację zjazdów o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej na działce nr 1421 w miejscowości L do projektowanego budynku przeznaczonego na prowadzenie działalności gospodarczej na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości L.; [...] lipca 2015 r. Burmistrz wydał decyzję nr [...] ustalającą na wniosek H. i J. Z. warunki zabudowy na w/w zamierzenie inwestycyjne i jak wynika z treści skargi (s. 4), zjazdy te zostały wykonane,

- decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Burmistrz– po rozpatrzeniu wniosku H. i J. Z. z [...] lutego 2015 r. oraz uzyskaniu uzgodnienia RDOŚ (postanowienie z dnia [...] października 2015 r. nr [...]) i pozytywnej opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]) – ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim, towarzyszącą infrastrukturą na części działek o nr ewid. [...], [...], [...], obr. [...], położonych w miejscowości L., gmina G. wraz z budową dwóch zjazdów publicznych z drogi gminnej [...] (zjazd i wyjazd) o nr ewid. działki 1421" (RDOŚ w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r.

nr [...] skierowanym do Burmistrza w trakcie procedury uchwalania studium również wskazał na potrzebę uwzględnienia, że w/w postanowieniem z [...] października 2015 r. uzgodnił warunki realizacji opisanego przedsięwzięcia).

Powyższe okoliczności oraz fakt, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały

o zmianie studium zmieniony został kierunek zagospodarowania nieruchomości której właścicielami są skarżący (determinujący określenie jej przeznaczenia w planie miejscowym) przemawia za uznaniem, że uchwała ta narusza ich interes prawny

i przysługuje im legitymacja prawna do domagania się zbadania jej legalności (stanowisko takie wyraził NSA w wydanym w sprawie 9 maja 2018 r. wyroku II OSK 1013/18; na mocy art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny). Oznacza to równocześnie, że spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, pozwalające na jej merytoryczne rozpoznanie i zbadanie, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących doszło na naruszenia obiektywnego porządku prawnego, tj. naruszenia konkretnej normy prawa materialnego lub procesowego; samo naruszenie interesu prawnego legitymuje do wniesienia skargi, natomiast dopiero naruszenie interesu prawnego i prawa uzasadnia jej uwzględnienie (naruszenie interesu prawnego skarżących nie musi wiązać się z naruszeniem prawa).

W przypadku skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego, naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w całości lub części może polegać na istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania, a także naruszeniu właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ono uchwalane (art. 27 u.p.z.p.).

U.p.z.p. nie definiuje pojęć zasad ani trybu sporządzania studium.

Pierwsze z nich jest przesłanką materialnoprawną, wskazującą na zawartością studium (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej, na które wskazuje art. 9 ust. 2 i art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Tryb sporządzania studium stanowi natomiast przesłankę formalnoprawną, odnoszącą się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ

w celu doprowadzenia do uchwalenia tego aktu, a które są określone w art. 11 i 12 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r.

II OSK 1778/08, LEX nr 574411).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia trybu sporządzania studium ani właściwości organów w tym zakresie, doszło zaś do naruszenia zasad jego sporządzania.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., w studium uwzględnia się m.in. uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej

i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Koreluje z tym ust. 2 pkt 1 tego artykułu, wg którego w studium określa się

w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę,

o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d:

a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów,

w tym wynikające z audytu krajobrazowego,

b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów,

w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Z regulacji tych wynika, że opracowanie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę ma charakter obligatoryjny (wymagania którym powinien odpowiadać określa art. 10 ust. 5 u.p.z.p.) i jak wynika z akt sprawy, taki też w czerwcu 2016 r. został sporządzony.

Jak wskazano w jego treści, w związku z prognozowanym wzrostem liczby mieszkańców Gminy co będzie miało przełożenie na zwiększone zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową (o 30% do 2045 r.), analogiczne założenie przyjęto względem zapotrzebowania na nową zabudowę usługową komercyjną, podkreślając duży potencjał Gminy w tym zakresie oraz dążenie władz Gminy do utworzenia nowych stref ekonomicznych, mających na celu przyciągnięcie nowych inwestorów. Zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową, usługową

i produkcyjną wyrażoną w powierzchni użytkowej przekracza ilość powierzchni użytkowej, która znajduje się na terenach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i na terenach o zwartej strukturze funkcjonalno – przestrzennej, a jej dogęszczenie o maksymalną chłonność tych terenów nie zaspokoi w pełni prognozowanych potrzeb mieszkańców.

W tym względzie zdaniem Sądu, uchwalona XVII zmiana Studium dokonując kwalifikacji objętych nią terenów wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie tylko nie realizuje powyższych postulatów Bilansu, ale przede wszystkim nie wyjaśnia przyczyn, dla których nie jest to na tym terenie możliwe lub pożądane. Pozostaje to w ścisłym związku ze zgłoszonym już w toku procedury uchwalania studium wnioskiem skarżących dotyczącym przeznaczenia stanowiących ich własność działek nr [...], [...] i [...] pod zabudowę przemysłową lub produkcyjną, zwłaszcza z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo z terenami o podobnej funkcji (zakład produkcji kruszywa i betonu "[...]") oraz podjęte przez nich działania zmierzające w kierunku takiego ich zagospodarowania (akceptowane przez Burmistrza i znajdujące m.in. wyraz w opisanej wyżej decyzji z [...] grudnia 2015 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia obejmującego budowę budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim i towarzyszącą infrastrukturą).

W tym zakresie trudno też podzielić pełny obiektywizm zapisów w uchwalonej XVII zmianie Studium w których wskazano, że wyłącznie dla trzech działek położonych na objętym nią obszarze wydano decyzje o warunkach zabudowy na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w stosunku do jednej działki wydana jest decyzja

o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Powyższe przekłada się na zasadność zarzutów skargi o przekroczeniu przysługującego Gminie władztwa planistycznego (przekładające się na naruszenie prawa własności należącej do skarżących nieruchomości), skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim w części obejmującej położone w [...] działki skarżących nr [...], [...] i [...] (pkt I sentencji wyroku).

O zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania (pkt II) obejmujących wpis od skargi (300 zł) i wpis od skargi kasacyjnej (150 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c (480 zł) i pkt 2 lit. b

(240 zł) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.