Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2417/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2a, art. 4 pkt 2, art. 10 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1452/18 w sprawie ze skargi M.N. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii gminnej 1. prostuje z urzędu komparycję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1452/18 w ten sposób, że w miejsce słów: "na decyzję Rady Miasta [...] " wpisuje: "na uchwałę Rady Miasta [...] "; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz M. N. kwotę 400 (czterysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r., VII SA/Wa 1452/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.N. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii gminnej, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] (pkt I.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt II.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2018.2068 ze zm.), dalej jako u.d.p., polegającą na przyjęciu, że przepis ten dopuszcza nadawanie, na podstawie art. 7 ust 2 u.d.p. i utrzymywanie kategorii drogi gminnej na drodze zlokalizowanej na gruncie nie stanowiącym własności właściwego samorządu terytorialnego – w tym przypadku [...];

b) błędną wykładnię art. 4 pkt 2 u.d.p. przez przyjęcie, że przepis ten dopuszcza nadawanie kategorii drogi publicznej obiektom nie będącym budowlą w myśl art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018.1202 ze zm.), dalej jako "u.p.b.;

c) błędną wykładnię art. 10 ust. 3 u.d.p. polegającą na przyjęciu, że przepis ten lub nie obejmuje możliwości pozbawienia kategorii drogi publicznej drogi, której nadano kategorię z pominięciem zastosowania przepisów art. 2a, art. 4 pkt 2 u.d.p. oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124 ze zm.);

d) błędną wykładnię art. 10 ust. 3 u.d.p. polegającą na przyjęciu, że zawarte w nim pojęcie "wyłączenie drogi z użytkowania" nie obejmuje przypadku stwierdzenia o wyłączeniu drogi z użytkowania, zawartego w akcie pozbawiającym kategorię drogi publicznej, w sytuacji niespełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 3 pkt 3 i w zw. z art. 3 pkt 1 u.p.b.;

e) błędną interpretację art. 10 ust. 3 u.d.p. polegającą na przyjęciu, że w przypadku nieuznania przez Sąd za wykazaną przyczyny pozbawienia kategorii drogi publicznej ze względu na wyłączenie jej z użytkowania, to uchwałę powołującą się na tę przyczynę należy uznać za naruszającą wymóg podjęcia takiej uchwały w terminie nie późniejszym niż do końca trzeciego kwartału danego roku;

f) błędną wykładnię art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2018.1945 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", poprzez przyjęcie, że dostęp działki budowlanej nie może być realizowany przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie drogi koniecznej – służebności drogowej, pomimo, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że taki dostęp w celu realizowania uprawnień wynikających z posiadania działki budowlanej może być realizowany w powyższy sposób, o czym stanowi przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p.;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 147 § 1 p.p.s.a. przez zastosowanie tego przepisu pomimo braku odpowiednich przesłanek;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak pełnego wskazania w uzasadnieniu wyroku stanowiska organu i nie odniesienie się do argumentacji przedstawionej przez organ w odpowiedzi na skargę, tj. przede wszystkim do tego, że nadanie kategorii drogi publicznej dokonano z naruszeniem przepisów art. 2a oraz art. 4 pkt 2 u.d.p., co stanowiło uzasadnioną podstawę do usunięcia z obiegu prawnego uchwały nadającej tę kategorię;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez oraz brak wyjaśnienia" przez Sąd I instancji postawionej w uzasadnieniu wyroku tezy, że z akt sprawy nie wynika, że wyłączenie drogi z użytkowania nastąpiło w aspekcie prawnym ani faktycznym, a Sąd ten nie wyjaśnił na czym polega aspekt prawny włączenia i aspekt faktyczny i dlaczego nie uznaje w tym zakresie konkretnych argumentów organu, a przyjął tę kwestię jako rozstrzygającą o wyroku;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie okoliczności, że skarżący ma dostęp do drogi publicznej przez drogę przebiegającą przez jego działkę i działki sąsiednie w kierunku granic W. i ulicy M., co oznacza, że jego interes prawny w postaci prawa do korzystania ze swej działki, jako działki budowlanej, nie został naruszony nie wypełniając przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019.506 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", stanowiącej, że za uprawnionego do wniesienia skargi jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone", w konsekwencji czego skarga powinna zostać odrzucona.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną M. N. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wśród zarzutów kasacyjnych zgłoszonych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przywołany został także zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Jakkolwiek autor kasacji zarzut naruszenia tegoż przepisu wiąże z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., to zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. wypada omówić odrębnie, skoro podniesioną w kasacji konsekwencją niewłaściwego zastosowania tegoż przepisu winno być odrzucenie skargi M. N. To zaś odnosi się do warunku dopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W niniejszej sprawie zarzutem istotnego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 w zw. z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., objęta została uchwała Rady [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wydana na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.p., którą: pozbawiono kategorii drogi gminnej ulicę O. w W. na odcinku 1.100m od pętli autobusowej w rejonie ulicy M. do granicy [...], w związku z wyłączeniem jej z użytkowania (§ 1. uchwały); wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi [...] (§ 2. uchwały); wskazano, że chwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa M. (§ 3. uchwały); nadto wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w ww. urzędowym organie publikacyjnym (§ 4. uchwały).

Z okoliczności sprawy wynika także, że skarżący wraz z żoną pozostają właścicielami nieruchomości położonej przy ul. O. [...] w W., stanowiącej działkę nr [...], którą nabyli od Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych. Sprzedawca ów zbywając ww. nieruchomość oświadczył, iż ma ona bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Działkę tę właściciele zamierzali zabudować, co okazało się w aktualnych warunkach niemożliwe z uwagi na to, że zaskarżona uchwała pozbawiła ulicę O., w części przylegającej bezpośrednio do działki skarżącego, statusu drogi publicznej. Konsekwencją podjęcia zaskarżonej uchwały była odmowa udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę m.in. z uwagi na niewykazanie dostępu należącej do niego nieruchomości do drogi publicznej.

W tych warunkach wypada wskazać, iż skoro za działkę budowlaną, zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., uznaje się nieruchomość mającą dostęp do drogi publicznej, przez który rozumie się: bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), to musi być jasne, że od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały skarżący pozbawiony został możliwości korzystania z należącej do niego nieruchomości w sposób bezpośredni z ulicy O., na warunkach określonych w art. 1 u.d.p., czyli w sposób ogólnodostępny, regulowany prawem administracyjnym. Dotychczas umożliwiała to skarżącemu uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...], mocą której cała ulica O. w W. została zaliczona do kategorii dróg publicznych, stając się drogą gminną. Podjęcie zaskarżonej uchwały w sposób istotny wpłynęło na zakres uprawnień skarżącego, w szczególności na jego prawo do zabudowy gruntu, do którego ma tytuł prawny. Prawo strony w tym zakresie ma swoje źródło m.in. w art. 4 u.p.b., który stanowi, iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. winien być rozumiany w ten sposób, że umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego (vide: wyrok TK z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący takim aktualnym, realnym i osobisty interesem legitymował się, wykazując, iż interes ten dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. Przedłożenie w toku postępowania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę na terenie należącej do skarżącego nieruchomości gruntowej, z uwagi m.in. na niewykazanie dostępu tej nieruchomości do drogi publicznej, stanowi wyraźną egzemplifikację wpływu zaskarżonej uchwały na sferę uprawnień skarżącego i ich naruszenie w dotychczasowym zakresie Nie można zatem w okolicznościach badanej sprawy potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej także nie wskazano na tego rodzaju wadliwość.

Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano natomiast na niedostateczne – zdaniem autora skargi kasacyjnej – odniesienie się przez Sąd I instancji do stanowiska i argumentacji organu w zakresie m.in. spełnienia warunków nadania ulicy O. statusu drogi publicznej, faktycznego i prawnego wyłączenia tej ulicy z użytkowania oraz możliwości korzystania przez skarżącego ze swojej działki budowlanej. Powyższe kwestie nie stanowią jednak naruszenia dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Mogą natomiast świadczyć o tym, że w toku rozpoznawania sprawy doszło do błędów w wykładni prawa lub nieprawidłowo zastosowano określone przepisy prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż ww. przepis ma charakter wynikowy, bowiem na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego reguluje sposób wyrokowania sądu I instancji w sytuacji uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., I OSK 1311/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarzut kasacyjny naruszenia wyłącznie art. 147 § 1 p.p.s.a. podlega zatem oddaleniu.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu pozostawała uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wydana na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.p., która pozbawiła kategorii drogi gminnej ulicę O. w W., na określonym jej odcinku. Odnosząc się do przedmiotu tej uchwały trzeba zauważyć, iż powszechnie uważa się, że procedura pozbawienia drogi jej dotychczasowej kategorii została oparta na regule tożsamości. Odpowiada ona bowiem trybowi właściwemu do zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg publicznych. Jej istotą jest uniknięcie istnienia, chociażby czasowego, dróg publicznych niezaliczonych do żadnej kategorii dróg publicznych. Dyspozycja art. 10 ust. 3 u.d.p. wskazuje na konieczność, przy pozbawieniu drogi dotychczasowej kategorii, jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Jedyny wyjątek od tej reguły stanowi wyłączenie drogi z użytkowania (vide: R.A.Rychter, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2019, uwagi do art. 10; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., I OSK 1185/12; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2021 r., I OSK 3382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). To właśnie wyjątkowe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem zaskarżonej uchwały. W takiej sytuacji wypada dostrzec dwie okoliczności.

Pierwszą jest to, iż podjęcie uchwały o pozbawieniu drogi jej dotychczasowej kategorii winno zostać poprzedzone wyłączeniem tej drogi z użytkowania. Ustalenie, iż tak się nie stało i ul. O. w W. nie została wyłączona z użytkowania, stanowi kluczową okoliczność faktyczną w niniejszej sprawie. Ustalenie to legło u podstaw zaskarżonego wyroku i nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej. Wypada skonstatować, iż w podstawach kasacyjnych nie pojawił się nawet zarzut kwestionujący podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku. Natomiast, już tylko ustalenie, że po podjęciu zaskarżonej uchwały, na objętym nią odcinku ul. O., pojawiły się znaki drogowe B-1 – zakaz wjazdu, które następnie uzupełniono informacją, iż zakaz ten nie dotyczy wjazdów do posesji znajdujących się przy tej ulicy, jednoznacznie wskazuje, iż nie podjęto działań faktycznych dla zlikwidowania istniejącej drogi, zaś działania prawne, wyrażające się w umieszczeniu ww. znaków drogowych, zaprzeczają temu aby ww. ulica została wyłączona z użytkowania. Powyższe nakazuje przyjąć, iż w badanej sprawie brak jest okoliczności, które odpowiadałyby dyspozycji art. 10 ust. 3 u.d.p. w zakresie wyłączenia ulicy O. z użytkowania.

Drugą okolicznością, którą wypada skonstatować jest przedmiot zaskarżenia, a zatem uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...]. Przesłanką jej podjęcia, o czym była już mowa powyżej, winno być ustalenie wskazujące na wyłączenie ulicy O. z użytkowania. Przedmiotem oceny w toku niniejszego postępowania nie pozostawała natomiast uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...]zaliczająca ulicę O. do kategorii dróg gminnych. Poprawność podjęcia tej uchwały nie wpływa na ocenę prawną uchwały zaskarżonej. Stąd nieadekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy w skardze kasacyjnej podniesione zostały zrzuty skierowane wobec uchwały zaliczającej ulicę O. i do kategorii dróg gminnych. Tego rodzaju kwestie jak: własność gruntu, na którym zlokalizowano przedmiotową ulicę, zakres wyposażenia ulicy w infrastrukturę techniczną, czy też wypełnienie warunków technicznych, które winna spełniać droga publiczna, nie stanowią przesłanek pozbawienie drogi jej dotychczasowej kategorii, w sytuacji gdy powodem pozbawienia drogi kategorii jest jej wyłączenie z użytkowania. Przepis art. 10 ust. 3 u.d.p., formułując przesłankę pozbawienia drogi publicznej jej dotychczasowej kategorii, nie odwołuje się bowiem do kwestii prawidłowości zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg publicznych. Powyższa możliwość, o czym była już mowa, godziłaby w istotę powyższej regulacji prawnej art. 10 ust. 3 u.d.p., którą pozostaje konieczność uniknięcie sytuacji istnienia takich dróg publicznych, które nie są zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych.

W tej sytuacji nie można potwierdzić wpływu na zaskarżony wyrok zarzutu błędnej wykładni art. 2a w zw. z art. 7 ust 2 u.d.p. oraz art. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 1 u.p.b., w sytuacji gdy zarzuty te kontestują prawidłowość zaliczenia ulicy O. do kategorii dróg gminnych, a ocena legalności uchwały w tym przedmiocie nie jest dokonywana w badanej sprawie. Z kolei wykładnia art. 10 ust. 3 u.d.p., uwzględniając jej aspekt gramatyczny i celowościowy, nie prowadzi do takiego rozumienia tegoż przepisu, które umożliwiałoby pozbawienie drogi publicznej jej dotychczasowej kategorii, w sytuacji nadania tej kategorii z pominięciem przepisów art. 2a u.d.p., art. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 3 pkt 3 i w zw. z art. 3 pkt 1 u.p.b. a także przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Ewentualna wadliwość prawna uchwały zaliczającej ulicę O. do kategorii dróg gminnych winna zostać potwierdzona w stosownym postępowaniu prowadzonym na gruncie przepisów u.s.g. Tak długo jednak, jak uchwała ta pozostaje w obrocie prawnym będzie wywoływała przewidziane w niej skutki prawne. Tryb pozbawienia drogi publicznej jej dotychczasowej kategorii, mający oparcie w art. 10 ust. 3 u.d.p., nie został przewidziany dla podważania uchwały zaliczającej określoną drogę do kategorii dróg publicznych, zaś postępowanie weryfikujące legalność uchwały podjętej na podstawie powyższego przepisu nie obejmuje badania legalności także innych uchwał, w szczególności uchwały zaliczającej określoną drogę do kategorii dróg gminnych.

Tym samym nie można w okolicznościach niniejszej sprawy uznać zasadności zarzutów naruszenia art. 2a u.d.p., art. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 1 u.p.b., podnoszonych samodzielnie, a także w kontekście błędnej wykładni art. 10 ust. 3 u.d.p.

Niezasadny jest także zarzut błędnej interpretacji art. 10 ust. 3 u.d.p. z uwagi na treść zdania drugiego tegoż przepisu. Stanowi ono wyraźnie, iż pozbawienie drogi kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Podważenie zaskarżonym wyrokiem prawnej możliwości podjęcia uchwały pozbawiającej drogę publiczną jej kategorii, nie pozbawiało Sądu I instancji uprawnienia do oceny przewidzianego w uchwale terminu jej wejścia w życie, z punktu widzenia treści podjętej uchwały. Ta zaś wyraźnie wskazuje, iż zaskarżona uchwała pozbawiając ulicę O. kategorii drogi gminnej, podjęta została z naruszeniem art. 10 ust. 3 zdanie drugie u.d.p.

Niezasadny jest także zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 12 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Kwestie związane z dostępem działki budowlanej do drogi publicznej w niniejszej sprawie pozostają związane wyłącznie z interesem prawnym skarżącego. Okoliczność, iż skarżący, przysługujące mu prawo zabudowy może realizować poprzez skomunikowanie należącej do niego nieruchomości z drogą publiczną w jeden ze sposobów wskazanych w ww. przepisach, a więc także przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności drogowej, nie oznacza, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie naruszyło sfery jego uprawnień. Do czasu tej uchwały nieruchomość skarżącego miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a zatem po jej podjęciu zakres uprawnień skarżącego został ograniczony i dla realizacji prawa do zabudowy wymuszał konieczność podjęcia przez skarżącego dodatkowych działań w zakresie wyznaczenia drogi wewnętrznej lub ustanowienia służebności drogowej.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

O sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w zaskarżonym wyroku w zakresie określenia przedmiotu zaskarżenia orzeczono na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. w ten sposób, że w miejsce słów "decyzję Rady [...]" wpisano "uchwałę Rady Miasta [...]".

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.