Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 206/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 2 art. 7,  art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Pracy na rzecz skarżącego S. P. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Główny Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1251 – zwaną dalej także jako "ustawa o PIP") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – zwaną dalej "k.p.a."), w zw. z art. 16 ust. 1 oraz z art. 5 ust 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn.zm), utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] (zwanego dalej "OIP") z dnia [...] października 2020 r. nr [...] odmawiającą udzielenia S. P. informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentacji przebiegu i efektów kontroli, w tym wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów przeprowadzających kontrolę w Przedsiębiorstwie [...] – L. L. spółka jawna z siedzibą w [...], wszczętych w okresie od [...] marca do [...] grudnia 2019 r.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. S. P. (zwany dalej także jako: "Strona"; "Skarżący") zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy w [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji przebiegu i efektów kontroli, w tym wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów przeprowadzających kontrolę w Przedsiębiorstwie [...] - L. L. spółka jawna z siedzibą w [...], wszczętych w okresie od [...] marca do [...] grudnia 2019 r.

W dniu [...] stycznia 2020 r. OIP przesłał Stronie zanonimizowany protokół z przeprowadzonej w wymienionej firmie kontroli, zaznaczając, że kontrolowany podmiot złożył wniosek o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w protokole kontroli, w związku z czym w ww. dokumencie dokonano ograniczenia treści w zakresie ochrony prywatności osób fizycznych i tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2019 r. poz. 1429 – zwanej dalej jako "u.d.i.p.").

Wnioskodawca wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ze skargą na bezczynność organu, wnosząc o zobowiązanie OIP do prawidłowego rozpoznania wniosku oraz do udostępnienia poprawnie zanonimizowanego protokołu pokontrolnego, zarzucając naruszenie art. 61 ust 1 i ust. 2 Konstytucji RP i art 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że stopień anonimizacji protokołu kontroli wskazywał na okoliczność faktycznej odmowy dostępu do informacji publicznej, ponieważ dokument utracił walor informacyjny. Tak daleka anonimizacja, zdaniem Skarżącego, może prowadzić do pozorności treściowej decyzji i całkowicie uniemożliwia odczyt informacji publicznej. Ogólnikowe powołanie się na ograniczenia treści udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie jest wystarczające, tym bardziej że przedsiębiorca tak bardzo szeroko we wniosku zakreślił, co stanowi tajemnicę jego przedsiębiorstwa, że w istocie objął nią całą swą działalność. W związku z powyższym, zdaniem Skarżącego, organ pozostawał w bezczynności, bowiem z jednej strony nie udzielił informacji korespondującej z żądaniem wniosku, a z drugiej - nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że dokonał rzetelnej analizy informacji zawartych na poszczególnych stronach protokołu kontroli i zbadał, czy obiektywnie informacje te mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą oraz czy przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji działania w celu zachowania ich poufności. Organ doszedł do przekonania, że poszczególne strony dokumentacji zawierają tajemnicę przedsiębiorcy niepodlegającą upublicznieniu, wobec czego zostały zanonimizowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 180/20 zobowiązał Okręgowy Inspektorat Pracy w [...] do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy, wpłynął do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] w dniu [...] września 2020 r.

Realizując powyższy wyrok Okręgowy Inspektor Pracy w [...], po ponownym przeanalizowaniu wniosku S. P. z dnia [...] grudnia 2019 r., decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia protokołu kontroli i dokumentacji wytworzonej podczas kontroli w firmie Przedsiębiorstwo [...] - L. L. spółka jawna z siedzibą w [...], dotyczących kontroli pomiędzy [...] marca a [...] grudnia 2019 r., powołując się na art.16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust.1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, OIP wskazał, że po dokonaniu analizy informacji zawartych w protokole kontroli podzielił stanowisko przedsiębiorcy, że informacje te mogą mieć dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą. Jednocześnie podkreślił, że przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji stosowne działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie organu, ponieważ protokół kontroli zawierał tajemnicę przedsiębiorcy, zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. zachodziła konieczność wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w przedmiotowej sprawie.

Strona w przypisanym terminie złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżoną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Główny Inspektor Pracy (dalej także: "GIP") utrzymał w całości decyzję OIP, odmawiającą udzielenia Skarżącemu informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentacji przebiegu i efektów kontroli w Przedsiębiorstwie [...] – L. L. spółka jawna z siedzibą w [...], wszczętych w okresie od [...] marca do [...] grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji GIP, w szczególności podał, że prawo domagania się informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i nieograniczonego. Przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. ustawy określa, jako podstawę dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej, ochronę informacji niejawnych, tajemnicę ustawowo chronioną, prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy. Naruszenie prawa do zachowania takich informacji oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, w tym tajemnicy zawodowej i służbowej, zostało spenalizowane w art. 266 § 2 Kodeksu karnego.

Główny Inspektor Pracy podkreślił również, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Orzecznictwo sądowo-administracyjne i doktryna stoi na stanowisku, że dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020, poz. 1913).

Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja taka staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa).

W sytuacji zgłoszenia przez podmiot kontrolowany wniosku o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa danych zawartych w protokole kontroli, powinien on zawierać wzmiankę o informacjach objętych tą tajemnicą.

W przedmiotowej sprawie podmiot kontrolowany pismem z dnia [...] listopada 2019 r. złożył wniosek o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w protokole kontroli, w części dotyczącej dokumentacji wytwarzanej w zakładzie pracy, dokumentacji pracowniczej, informacji dotyczącej wyposażenia technicznego i technologicznego zakładu, który to wniosek stanowi załącznik nr 6 do protokołu kontroli. Kontrolowany przedsiębiorca spełnił zatem wymóg formalny dotyczący zastosowania tajemnicy przedsiębiorstwa.

W ocenie organu, spełniona została także przesłanka materialna w tym zakresie albowiem informacje z zakresu dokumentacji pracowniczej, m.in. wysokość wynagrodzenia, struktura zatrudnienia, ilość pracowników na danym stanowisku mogą wpłynąć na sytuację przedsiębiorstwa na rynku. Również informacje dotyczące wyposażenia technicznego i technologicznego, w tym o posiadanym parku maszyn z konkretnie wskazanymi modelami maszyn, a także o wdrożonych procedurach, mogą stanowić o przewadze jednego przedsiębiorcy nad innymi. W protokole kontroli podmiotu zawarte były dane dotyczące zarówno konkretnych modeli maszyn i urządzeń technicznych, jak i również informacje dotyczące regulaminu pracy i regulaminu wynagradzania.

Ujawnienie informacji dotyczących wyposażenia technicznego i technologicznego, jak również dokumentacji wytwarzanej w zakładzie pracy, mogłoby mieć wpływ na obniżenie w przyszłości przewagi konkurencyjnej spółki, a zatem powyższe informacje spełniają dyspozycję z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, ponieważ dotyczą charakteru organizacyjnego przedsiębiorstwa oraz posiadają wartość gospodarczą.

Organ wyjaśnił także, że dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie trzech przesłanek: - po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną posiadającą wartość gospodarczą, - po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności, - po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

Zdaniem GIP dane zawarte w protokole kontroli nr rej.: [...], objęte wnioskiem o tajemnicę przedsiębiorstwa, tj. dokumentacja wytwarzana w zakładzie pracy, dokumentacja pracownicza i informacje dotyczące wyposażenia technicznego i technologicznego zakładu posiadają wartość gospodarczą i udostępnienie ich konkurencyjnym firmom mogłoby zaszkodzić interesom Spółki.

Odnosząc się do argumentacji wnioskodawcy wskazanej w odwołaniu GIP wskazał, iż organ będąc związanym wnioskiem kontrolowanego, który został przez inspektora pracy uznany za zasadny, podjął ocenną decyzję o zakresie anonimizacji protokołu oraz środków prawnych, uznając, że ujawnienie treści dotyczących środków prawnych stało w sprzeczności z informacjami objętymi tajemnicą.

Natomiast interpretacja przez stronę zanonimizowanego protokołu i wynikające z niej wnioski dotyczące treści fragmentów nieujawnionych, znajduje się poza zakresem niniejszego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego nienadania nieudzielonej informacji publicznej jednej z czterech klauzul tajności, ze względu na ochronę ważnych interesów państwowych i nieokreślenia, w jaki sposób ujawnienie tej informacji mogłoby spowodować szkody dla RP, GIP poniósł, że przywołany przez stronę art. 1 ust 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia organu w przedmiotowej sprawie. Przeciwnie - znaczenie miały przepisy prawa wywodzone z art. 5 ust 1 i 2 o dostępie od informacji publicznej, dotyczące innych tajemnic ustawowo chronionych.

GIP wskazał także – w nawiązaniu do zarzutu odwołującego, że Okręgowy Inspektor Pracy w [...], argumentując swoją decyzję ochroną innych tajemnic ustawowo chronionych, których naruszenie spenalizowane zostało w art. 266 § 2 k.k. nie wskazał, czy nadał nieudzielonej informacji publicznej klauzulę "zastrzeżone" lub "poufne" – że przepisy prawa karnego, zarówno materialnego, jak i proceduralnego, zawierają regulacje odnoszące się do obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej przez funkcjonariuszy publicznych, ograniczając pośrednio dostęp do chronionych informacji. Zgodnie z art. 266 Kodeksu karnego, bezprawne ujawnienie tajemnicy zawodowej podlega odpowiedzialności karnej.

Skoro inspektor pracy uznał wniosek o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa za

zasadny i ocenił zawarte w protokole informacje za posiadające wartość gospodarczą, zdaniem GIP, należało zatem zastosować przepisy art. 5 ust 1 i 2 u.d.i.p. jako podstawę wydania decyzji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Organ I instancji słusznie więc stanął na stanowisku, że wnioskowana informacja zawiera dane objęte tajemnicą ustawowo chronioną, a mianowicie tajemnicę zawodową, o której mowa w art. 45 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy, według którego pracownik Państwowej Inspekcji Pracy jest obowiązany zachować w tajemnicy informacje, które uzyskał w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych.

Ograniczenie to zostało przewidziane w prawie międzynarodowym – tj. w artykule 15 Konwencji (nr 81) dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjętej w Genewie dnia 11 lipca 1947, ratyfikowanej przez Prezydenta RP w dni 19 kwietnia 1995 r. i wprowadzonej do krajowego porządku prawnego 8 lipca 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450). Przepis ten wskazuje, że z zastrzeżeniem wyjątków, które może przewidzieć ustawodawstwo krajowe, inspektorzy pracy będą zobowiązani, pod groźbą odpowiednich sankcji karnych lub środków dyscyplinarnych, do nieujawniania, nawet po opuszczeniu służby, tajemnic produkcji lub handlu albo metod eksploatacji, które mogli poznać podczas wykonywania swych obowiązków.

Mając na uwadze powyższe, Główny Inspektor Pracy nie znalazł przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku w zakresie dotyczącym ujawnienia dokumentacji przebiegu i efektów kontroli w zakresie, o jaki wnosił Skarżący.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2021r. wniósł skargę na decyzję GIP z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wydanej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdujące podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

2) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na założeniu przez organ, iż wydane środki prawne w postaci decyzji ustnych, nakazu i wystąpienia Inspektora Pracy, a także całe zdania, pola tekstowe a nawet całe strony protokołu kontroli zawierają wyłącznie informacje niejawne i prawnie chronione, i że nie tylko te ale również informacje jawne i niechronione prawem musiały zostać poddane ograniczeniu a więc udostępnienie żądanych informacji publicznych zawartych w zaczernionych polach środków prawnych, naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy,

3) art. 23 u.d.i.p w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku, poprzez ograniczenie informacji publicznych poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej wydanej po uprzednim zakryciu nie tylko informacji chronionych prawnie ale jawnych informacji publicznych, nie chronionych prawnie i znajdujących się rn.in w środkach prawnych wydanych w formie decyzji ustnych, nakazie i wystąpieniu Inspektora Pracy.

Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku (znak decyzji: [...]) oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i udostępnienie prawidłowo zanonimizowanego protokołu zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r.;

2. wskazanie czy doszło do naruszenia art. 23 u.d.i.p. w związku ze znacznym ograniczeniem informacji publicznej zawartej środkach prawnych wydanych przez Inspektora Pracy t.j. w decyzjach ustnych i "nakazie i wystąpieniu";

3. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, iż jego zdaniem do odmowy udzielenia informacji publicznej doszło z powodu błędnej anonimizacji, podczas której zakryciu uległy nie tylko treści, w zakresie ochrony prywatności osób fizycznych i tajemnicy przedsiębiorstwa, ale również informacje jawne, które nie podlegają ograniczeniom.

Powyższe doprowadziło do "znakomitego zakrycia tekstu i w ten sposób pozwoliło organowi na usprawiedliwienie wydania decyzji odmowy udzielenia informacji publicznej powołując się na znaczną anonimizację i nieczytelność protokołu kontroli z uwagi na rzekome dane osobowe i/lub tajemnicę przedsiębiorstwa znajdujące się w znakomitej większości wydanych środków prawnych".

Skarżący podkreślił, że nieczytelność protokołu kontroli została spowodowana przez sam organ, który niezgodnie z obowiązującym prawem, poza informacjami chronionymi, dokonał anonimizacji informacji jawnych nie podlegających ograniczeniu. Tak więc anonimizacja informacji jawnych, poza informacjami chronionymi, doprowadziła do nieczytelności protokołu, co z kolei umożliwiło organowi ucieczkę od spełnienia ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej poprawnie zanonimizowanej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 – zwane dalej jako: "ustawa covidowa"), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

Stosownie do wskazanej wyżej regulacji, nin. sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie zdalnej, na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- zwaną dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a.).

Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy P.p.s.a.).

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy P.p.s.a.).

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zarówno z istotnym naruszeniem prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie w całości.

Istota sporu w rozstrzyganej sprawie sprowadza się, co do zasady, do oceny zasadności odmowy udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej w zakresie protokołu kontroli i dokumentacji wytworzonej podczas kontroli Inspekcji Pracy w firmie [...] – [...], w okresie od [...] marca 2019r. do [...] grudnia 2019r.

W punkcie wyjścia Sąd zauważa, że sprawa ta była już przedmiotem sądowej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu"), który prawomocnym wyrokiem z 8 lipca 2020 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 180/20 na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w przedmiocie udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej, w szczególności, zobowiązał wymieniony wyżej Organ do załatwienia wniosku Skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w postaci protokołu pokontrolnego i dokumentacji wytworzonej podczas kontroli w firmie Pracy w firmie [...] – [...], wszczętych w okresie od [...] marca 2019r. do [...] grudnia 2019r.

W świetle powyższego Sąd wskazuje, że rozstrzygając nin. sprawę działał, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., w warunkach związania poglądem prawnym wyrażonym w przywołanym wyżej prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2020 r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 180/20

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że myśl tego przepisu (tj. art. 153 p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Odstępstwo od zasady wyrażonej we wskazanym przepisie może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1790/11).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma więc wynik sądowej kontroli i treść poglądu prawnego wyrażonego w wyroku WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 180/20.

Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Z przepisu tego (w zw. z art. 153) wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu, zaś wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. Prawomocne orzeczenia korzystają z domniemania prawidłowości i mogą zostać wzruszone jedynie w przypadkach nadzwyczajnych, określonych ustawą.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1614/15, wyrok NSA z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15).

Ponadto podkreślić należy, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2428/15).

Reasumując powyższe , jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2014r., w sprawie o sygn. akt I GSK 534/12 "(...) Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Powyższe oznacza, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu przywołanego wyroku WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 180/20 oraz, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie albowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające odstąpienia od wyrażonego wcześniej, w toku sądowej kontroli, poglądu prawnego.

Jednocześnie istotą sądowej kontroli w rozstrzyganej sprawie jest, w pierwszej kolejności, swoistego rodzaju "weryfikacja" czy zaskarżony organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych w wyroku w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 180/20 oraz czy Skarżącemu zasadnie odmówiono udzielenia żądanej informacji publicznej z uwagi, w szczególności, na "ochronę danych osobowych oraz tajemnicę przedsiębiorstwa" kontrolowanego przez OIP w [...] przedsiębiorcy.

W tym miejscu Sąd porządkowo przypomina, że wyżej wymienionym wyrokiem WSA we Wrocławiu przesądził, że "(...) przekazanie zanonimizowanego w sposób dokonany przez organ protokołu kontroli wraz z jednoczesnym poinformowaniem zwykłym pismem o odstąpieniu od udostępnienia pełnej wersji protokołu nie odpowiada przepisom u.d.i.p. i narusza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust.2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.".

Dlatego też Sąd ten zobowiązał organ aby "(...) ponownie rozpoznając sprawę, w szczególności dokonał oceny wystąpienia przesłanek ograniczających udzielenie informacji publicznej (...)" i "ewentualnie wydał stosowaną decyzję administracyjną".

Jednocześnie Sąd ten stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ ograniczył się jedynie do odebrania od przedsiębiorcy oświadczenia o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w protokole kontroli przedsiębiorstwa oraz do stwierdzenia, że żądane przez wnioskodawcę i zanonimizowane przez organ informacje publiczne objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Nie poddał jednak ocenie prawnej tego oświadczenia w kontekście wymogów uznania danych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. Tymczasem uzasadnienie decyzji w tym przedmiocie winno zawierać pełne i wyczerpujące umotywowanie zajętego stanowiska oraz wyjaśnienie, jaki to przesłanki przemawiają za uznaniem zanonimizowanych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa.

W ocenie Sądu, przy tak zakreślonych granicach sprawy, wytycznych WSA we Wrocławiu w sprawie oraz istocie sporu, który – w niniejszej sprawie - sprowadza się do zbadania czy zasadnym była decyzja odmowna organów o nieudostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej "całego" protokołu kontrolnego z uwagi na to, że zawiera tajemnice prawnie chronione w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., Sąd uznał, że zaskarżone decyzje naruszają prawo i to w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie z jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11.)

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem, po pierwsze, odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 poz. 419, dalej "u.z.n.k.’) i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

Dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki - 1) są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, 2) są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, 3) przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji.

Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa (por. M. Filipek, Zaświadczenie z KRK jako tajemnica przedsiębiorstwa, Zam. PubI. 2010/9/20-23).

Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. (por wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, publ. LEX nr 1368966).

W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji. (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Informację poufną można zatem uznać za tajemnicę, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów, wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. zastrzeżenie poufności informacji i dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd, w szczególności, "porządkowo" przypomina, że Okręgowy Inspektor Pracy po ponownym rozpoznaniu sprawy i przeanalizowaniu wniosku Skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. uznał, że kontrolowany przedsiębiorca podjął niezbędne kroki w celu zapewnienia zachowania danych zawartych w protokole kontroli o nr rej. [...] w poufności, gdyż kontrolowany podmiot pismem z dnia [...] listopada 2019r. złożył wniosek o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa informacji zawartych w tymże protokole, zaś informacje te odnoszą się do tajemnicy przedsiębiorstwa, tj. dokumentacji wytwarzanej w zakładzie pracy, dokumentacji pracowniczej oraz informacji dotyczących wyposażenia technicznego i technologicznego zakładu i posiadają wartość gospodarczą, a ich udostępnienie konkurencyjnym firmom mogłoby zaszkodzić interesom Spółki.

Zdaniem organu świadczyć o tym może fakt, że podczas kontroli inspektorzy pracy nie stwierdzili aby dokumentacja pracownicza była przechowywana niezgodnie z przepisami określonymi w rozporządzeniu ministra rodziny, pracy i polityki społecznej z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie dokumentacji pracowniczej (Dz. U. 2018 poz. 2369) w związku z art. 298 Kodeksu pracy, co należy uznać za próbę dochowania tych informacji w poufności i wyeliminowanie możliwość dotarcia do tych informacji przez osoby trzecie. W tej kwestii Organ podkreślił, że skoro § 8 ww. rozporządzenia wprost określa, że pracodawca zapewnia odpowiednie warunki zabezpieczające dokumentację pracowniczą prowadzoną i przechowywaną w postaci papierowej przed zniszczeniem, uszkodzeniem lub utratą i dostępem osób nieupoważnionych, w szczególności przez zapewnienie w pomieszczeniu, w którym przechowywana jest dokumentacja pracownicza, odpowiedniej wilgotności, temperatury i zabezpieczenie tego pomieszczenia przed dostępem osób nieupoważnionych, to zastosowanie się do powyższego przepisu ogranicza dostęp osobom nieupoważnionym i ogranicza możliwość dotarcia osób trzecich do informacji zawartych w dokumentacji pracowniczej.

Jednocześnie Organ podniósł, że każdy protokół kontroli stanowi odrębną informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust 1pkt 4 lit a tiret drugi u.d.i.p. i dlatego pracodawca mógł, w związku z kolejną kontrolą, złożyć wniosek o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa, pomimo iż podczas wcześniejszych kontroli, podmiot nie skorzystał z możliwości objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa wcześniejszych protokołów.

Niezależnie od powyższego Organ podniósł, że w niniejszej sprawie "doszło do wykorzystania prawa do informacji publicznej na potrzeby indywidualnych sporów prawnych", na co wskazują liczne wnioski Skarżącego skierowane do OIP w [...] dotyczące związku z wypadkiem przy pracy jakiemu uległ w dniu [...] marca 2019r. T. P., ojciec Skarżącego.

W konsekwencji, zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy, zaszły przesłanki świadczące o spełnieniu wszystkich wymagań aby zakwalifikować dane wymienione w załączniku nr 6 do protokołu kontroli nr [...] jako tajemnice przedsiębiorstwa i w związku z tym odmówić Skarżącemu udostępniania żądanych informacji ze względu na objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa protokołu kontroli na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Powyższe stanowisko podtrzymał Główny Inspektor Pracy, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie znalazł przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku w zakresie dotyczącym ujawnienia protokołu i dokumentacji wytworzonej podczas kontroli w zakresie, o jaki wnosił skarżący.

W ocenie Głównego Inspektora Pracy, "informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawo do prywatności, prawo do ochrony danych osobowych lub interes gospodarczy, podlegają ustawowej ochronie", co oznacza, że "wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej udostępnienie danych podlegających szczególnej ochronie. Odmienna wykładnia prowadziłaby do tego, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można byłoby uzyskać legalnie dostęp do danych chronionych w sposób szczególny".

Organ odwoławczy podzielił także pogląd OIP w [...], że "(...) w stanie faktycznym niniejszej sprawy wniosek z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie jako informacji publicznej dokumentacji pokontrolnej w indywidualnej sprawie skarżącego nie ma na celu uzyskania informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, lecz dotyczy on jedynie indywidualnego interesu wnioskodawcy", gdyż wniosek taki "(...) Nie tylko nie prowadzi w sprawie do poprawienia funkcjonowania urzędu czy organu, do którego został skierowany, lecz wręcz przeciwnie - w istocie ma na celu być dla niego dokuczliwy i godzi w realizację bieżących zadań. Stosowanie trybu tej ustawy do realizacji takiego celu, podobnie jak dla celu zaburzenia sprawności funkcjonowania Urzędu, nie było zamierzeniem ustawodawcy i z tych względów nie powinno podlegać ochronie prawnej, w tym w postępowaniu przed sądem administracyjnym". Na wsparcie swojego stanowiska, organ podniósł, że w okresie od sierpnia 2019 r. do sierpnia 2020 r. wpłynęło 10 wniosków o udostępnienie informacji publicznej do Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], które dotyczyły sprawy, która miała związek z wypadkiem przy pracy jakiemu w dniu [...] marca 2019 r. uległ T. P., ojciec Wnioskodawcy, przy czym wnioski te dotyczyły m.in. udostępnienia dokumentacji zgłoszenia wypadku do Państwowej Inspekcji Pracy, udostępnienia kart kontrolnych stosowanych dla celów sprawozdawczo - statystycznych w Państwowej Inspekcji Pracy, kopii dokumentów takich jak: skanu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli na podstawie którego wszczęto kontrolę, informacji dotyczących wszystkich zgłoszeń wypadku, które miały miejsce w firmie [...] - [...] sp. z o.o. w dniu [...] marca 2019 r., kart drogowych związanych z korzystaniem z samochodów służbowych przez inspektorów pracy.

Ponadto, zdaniem PIP, nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest fakt, iż równolegle do postępowań o udostępnienie informacji publicznej Skarżący inicjował postępowania o charakterze skargowym na działania pracowników Państwowej Inspekcji Pracy, procedowane w ramach postępowań wewnętrznych, jak również w ramach postępowania karnego na podstawie art. 231 §2 Kodeksu karnego, co może świadczyć o próbie załatwienia indywidualnego interesu, a nie o kontrolę prawa do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji.

W ocenie Sądu stanowisko wyrażone przez Organ odwoławczy jest błędne i to z kilku powodów.

Przede wszystkim należy zauważyć, że gdyby podzielić jako prawidłową wykładnie przepisów art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dokonaną w nin. sprawie przez organy, to – praktycznie biorąc - każdy zobowiązany, w myśl u.d.i.p., kontrolowany podmiot mógłby powołać się na odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż każdy podmiot zatrudniający pracowników zobowiązany jest na mocy przepisów powszechnie obowiązujących, tj. wskazanego przez organy rozporządzenia ministra rodziny, pracy i polityki społecznej z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie dokumentacji pracowniczej, do takiego systemu organizacji i dochowania zawartych w aktach pracowniczych informacji o danym pracowniku w poufności, aby chronić je przez nieuprawnionym dostępem osób trzecich.

Analogicznie, nie można zaakceptować stanowiska GIP, że wystarczającym do skorzystania z prawa instytucji ochrony "tajemnicy przedsiębiorstwa" jest zgłoszenie przez podmiot kontrolowany, że chce z niej skorzystać z uwagi na potencjalną możliwość ujawnienia informacji dotyczących struktury zatrudnienia, obowiązującego regulaminu pracy i regulaminu wynagradzania, wyposażenia technicznego i technologicznego, w tym posiadanego parku maszyn (nawet z konkretnie wskazanymi modelami maszyn), gdyż – jak wskazał Organ - "ujawnienie takich danych może stanowić o przewadze jednego przedsiębiorcy nad innymi".

Jak bowiem wskazano w części ogólnej rozważań, informację poufną można uznać za tajemnicę, kiedy przedsiębiorca nie tylko wyrazi wolę aby pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów czy szerzej takich adresatów, że ich ujawnienie mogłoby narazić przedsiębiorcę na "szkodę" , ale musi w tym celu przedsiębrać określone działania sprawcze i organizacyjne, wskazujące na taką wolę, jak np. zastrzeżenie poufności informacji, dopuszczenie do określonych informacji pewnego wąskiego kręgu adresatów, etc.

Tymczasem analiza akt sprawy wskazuje, że kontrolowany podmiot w ramach kolejnej kontroli, jedynie w sposób "ogólnikowy" wniósł o objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa w zakresie informacji zawartych w protokole przedsiębiorstwa, w części dotyczącej dokumentacji wytwarzanej w zakładzie pracy, dokumentacji pracowniczej oraz co do wyposażenia technicznego i technologicznego zakładu, w najmniejszym nawet stopniu nie uprawdopodabniając, że ujawnienie którejkolwiek z tychże informacji może naruszyć jego interesy, w tym na rynku konkurencji, a tym bardziej nie wykazał, jakie podjął działania sprawcze, aby informacje te chronić", w ramach przyjętych rozwiązań w przedsiębiorstwie.

Dalej stwierdzić należy, że w przypadku, gdy przedsiębiorca zastrzega, że informacje, których udostępnienia domaga się strona, stanowią tajemnice przedsiębiorcy, to obowiązkiem organu jest to zastrzeżenie poddać ocenie i dopiero w dalszej kolejności, po pozytywnej weryfikacji tejże przesłanki, odmówić ich udostępnienia.

Inaczej mówiąc, obowiązkiem organów, w tym PIP, jako Organu odwoławczego, była rzetelna "weryfikacja" czy wniosek przedsiębiorcy zasługuje na uwzględnienie. Złożone przez przedsiębiorcę zastrzeżenie może stać się bowiem skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Jeżeli natomiast w wyniku sądowej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne. Dlatego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się, że interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorcy informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. (por. w szczególności wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 321/13 czy wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 50/14).

Analiza akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji wskazuje, że Organ odwoławczy takich ustaleń nie poczynił, gdyż nie zweryfikował zasadności wniosku przedsiębiorstwa co do objęcia tajemnicą przedsiębiorcy wskazanych elementów, w kontekście informacji publicznej, ograniczając się do zgeneralizowanego uznania, że "(...) W protokole kontroli podmiotu zawarte były dane dotyczące zarówno konkretnych modeli maszyn i urządzeń technicznych, jak i również informacje dotyczące regulaminu pracy i regulaminu wynagradzania".

Skoro Organ nie dokonał analizy, ujawnienie których "konkretnych modeli maszyn i urządzeń technicznych oraz rozwiązań organizacyjnych lub postanowień regulaminu pracy albo/i regulaminu wynagradzania" mogło spowodować naruszenie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, to tym samym przesłanka ta (ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa) nie mogła być podstawę do odmowy udzielenia żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentacji i efektów kontroli w Przedsiębiorstwie [...] – L. L., i to tym bardziej, że wnioskodawcy chodzi o udostępnienie, w szczególności, wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii przeprowadzających kontrolę podmiotów.

W konsekwencji, ponieważ organy nie wykazały, że w rozpoznawanej sprawie występuje element materialny pozwalający na stwierdzenie, że protokół pokontrolny "w całości" lub w znacznej części zawiera dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 153 p.p.s.a., gdyż – jak wskazano na wstępie – Organ w tym zakresie był związany oceną prawną dokonaną przez WSA we Wrocławiu w sprawie IV SAB/Wr 180/20 i pomimo wyraźnych wskazań tego Sądu nie dokonał własnej analizy co do rzeczywistego występowania przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz oceny argumentów przedstawionych przez przedsiębiorcę (które, jak wskazano wcześniej, miały charakter ogólnikowy).

Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, iż aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa, informacje posiadające choćby minimalną wartość gospodarczą, np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2112/13, publ. LEX nr 1456979). Organy takich okoliczności nie wykazały, opierając się na ogólnikowym zastrzeżeniu poczynionym przez podmiot kontrolowany, co do którego nawet nie podjęto próby weryfikacji.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 - 2 (ust. 2).

Z powyższego wynika, że organ wydając ww. rozstrzygnięcie ma obowiązek w sposób wyczerpujący rozpatrzyć zgromadzony materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), a także należycie umotywować swoje stanowisko w sprawie. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna zawierać elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 K.p.a., w tym prawne i faktyczne uzasadnienie. Tymczasem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, z powodów wskazanych wcześniej, w ocenie Sądu, tych wymogów nie spełnia.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 u.d.i.p. i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

Z kolei treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy, znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Nie sposób więc przychylić się do stanowiska organów, że żądana przez stronę skarżącą dokumentacja w postaci protokołu pokontrolnego nie może być w żadnym zakresie udostępniona na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ powinien bowiem rozważyć, czy anonimizacja określonych danych, poprzez ich usunięcie, nie będzie wystarczającym środkiem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa, co – jak wskazano wcześniej – uczyniono w ramach wytycznych WSA we Wrocławiu jedynie "formalnie", a nie pod względem merytorycznym.

W ocenie Sądu, anonimizacja nie jest w tym przypadku niemożliwa i nie pozbawi protokołu pokontrolnego jego istotnej funkcji, a jednocześnie zasadniczych cech jako źródła informacji publicznej.

Sąd stwierdza, że organowi umyka z pola widzenia zasadnicza istota sporu i sprawy, a mianowicie, że Skarżący wniósł o udostępnienie przedmiotowego protokołu pokontrolnego, jego wyników i uzasadnienia, w ramach ustawy o dostępie informacji publicznej, nie po to aby "wejść" w tajemnice prawnie chronione kontrolowanego przedsiębiorstwa, ale aby na jego podstawie uzyskać informacje jakie zostały podjęte w stosunku do kontrolowanego podmiotu prawne nakazy, polecenia, decyzje i wystąpienia - i to wbrew obawie Organu - przy respektowaniu zasady ochrony informacji "poufnych" przedsiębiorstwa.

Inaczej mówiąc Skarżącemu nie chodzi o zapoznanie się z takimi informacjami kontrolowanego przedsiębiorstwa, które co do zasady są prawnie chronione choćby właśnie w aspekcie tajemnicy przedsiębiorstwa, ale domaga się informacji co do środków prawnych wydanych przez inspektora pracy, w tym zwłaszcza odnoszących się do prawnych nakazów, poleceń, decyzji ustnych, wystąpień, a które – jak uznał WSA we Wrocławiu – zostały "zanonimizowane" poprzez ich "zaczernienie" (zakrycie) w załącznikach do protokołu do tego stopnia, że "uniemożliwiły uzyskanie praktycznie jakichkolwiek informacji na podstawie tego protokołu".

Dlatego też w odwołaniu do Głównego Inspektora Pracy Skarżący zwrócił się o "szczegółowe zbadanie wszystkich zakrytych pól udostępnionego protokołu kontroli o nr. rej.: [...] i określeniu czy zakryte pola w tak mocno zanonimizowanym protokole kontroli udzielonym skarżącemu w dniu [...] stycznia 2020 roku, Strona 3 z 16 faktycznie zawierają informacje prawnie chronione czy też organ I instancji dokonując tak szerokiej anonimizacji, dokonał zakrycia informacji publicznych nie będących informacjami prawnie chronionymi".

Na tym tle Skarżący wniósł także o to, aby Organ odwoławczy dokonał oceny czy podczas anonimizacji protokołu z dnia [...] stycznia 2020 roku , nie doszło do naruszenia art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. Poz. 1429 ze zm.), penalizującego nieudzielenie informacji publicznej.

Jednocześnie Skarżący zwrócił uwagę GIP na to, że z zakrytych decyzji i wystąpień wydanych przez inspektora pracy można "wydedukować, iż kontrolowany podmiot masowo nie przestrzegał przepisów BHP i prawa pracy, w wyniku czego inspektor pracy wystosował kilkadziesiąt środków prawnych korygujących odchylenia od stanu prawidłowego tj. przestrzegania przepisów BHP i przepisów prawa pracy".

Pomimo tak jednoznacznych wniosków odwołania, Sąd stwierdza, że Organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie sprawy w kontekście tak zakreślonych zarzutów Skarżącego, co stanowi naruszenie art. 127 k.p.a.

Zamiast tego Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówił udostępnienia informacji publicznej z "uwagi na ochronę danych osobowych i ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa", co – jak wskazano wcześniej – uczynił wadliwie, jednocześnie pomijając istotę sprawy i zasadniczy zarzut Skarżącego, tj. że w wyniku błędnej anonimizacji przez OIP w [...] polegającej na zanonimizowaniu treści protokołu niepodlegającej ochronie, organ ten doprowadził do znaczącego ograniczenia treści protokołu powodującej jego nieczytelność.

Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie oraz z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 127 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrujący sprawę organ, winien uwzględnić ocenę prawną, którą Sąd przedstawił w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, jak również uwzględnić wskazania, w zakresie obowiązku organu przedstawienia pełnej i skonkretyzowanej oceny wystąpienia przesłanek umożliwiających lub sprzeciwiających się udostępnieniu żądanych dokumentów. Organ winien przede wszystkim zbadać, czy w przypadku żądanych przez Skarżącego dokumentów stanowiących załączniki do protokołu pokontrolnego, w tym w szczególności załącznika nr 6, występuje element formalny i materialny konieczny do ich uznania za informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, a w przypadku wystąpienia takiej przesłanki, dokonać takiej anonimizacji wnioskowanego protokołu kontroli o nr. rej.: [...] aby zawierał informacje prawnie chronione przy jednoczesnym udostępnieniu wnioskowanych danych w zakresie udostępnienia dokumentacji i efektów kontroli w Przedsiębiorstwie [...] – L. L., w szczególności, co do wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii przeprowadzających kontrolę podmiotów.

Badając sprawę w tym aspekcie, Organ winien mieć na uwadze, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem reguły in dubio pro libertate, a więc należy dążyć do ujawnienia danych, a nie do szukania podstaw, aby ograniczać ich dostępność, gdyż zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów u.d.i.p., ma sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli (por. wyroki NSA: z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2026/13; z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3255/15 oraz z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 438/16).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Organu na rzecz Skarżącego kwotę 200 zł z tytułu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.