Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 308/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art 138 par   2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151 , 153 i 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skarg Powiatu L. oraz Szpitala Powiatowego w L. [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 3 stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargi oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia 3 stycznia 2017 r. znak [...] na podstawie:

- art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2147);

- art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.);

po rozpatrzeniu odwołania E.K. , od decyzji Starosty N. z dnia 31 maja 2016 r. nr [...]

uchylił zaskarżoną decyzję Starosty N. z dnia 31 maja 2016 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 31 maja 2016 r. nr [...] Starosta N. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. [...] m. L. o pow. 0,2399 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...] stanowiącej własność Powiatu L. , obciążonej prawem nieodpłatnego użytkowania na rzecz Szpitala Powiatowego w L. , która została wywłaszczona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia 25 listopada 1970 r. znak: [...] .

Orzekając w/w sposób organ I instancji wskazał, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w/w nieruchomość została wykorzystana w jego ocenie na cel wywłaszczenia, a w związku z tym nie zachodzą w stosunku do niej przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające jej zwrot na rzecz wnioskodawczyni.

Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji zauważył, iż niniejsza decyzja jest kolejną decyzją Starosty N. w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w L. przy ul. [...] , oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], obr. [...] L. albowiem decyzją z dnia 6 lutego 2014 r. Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty N. z dnia 25 marca 2013 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w L. , oznaczonej jako działka nr [...] , obr. [...] m. L , a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku wniesionej skargi na ww. decyzję Wojewody [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt. II SA/Kr 536/14 oddalił skargę Szpitala Powiatowego w L . Wyrokiem z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt I OSK 2812/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił z kolei skargę kasacyjną, złożoną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Sąd podzielił zastrzeżenia organu II instancji co do przeprowadzonych w sprawie dowodów uznając, iż wyjaśnienia Dyrektora Szpitala Powiatowego w L. mają charakter oświadczeń, a nie zeznań czy dokumentu urzędowego, natomiast świadkowie nie zostali przesłuchani na istotne w sprawie okoliczności, jakimi są charakter i sposób wykorzystania budynku na działce w kontekście przesłanek art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziły także dokonane przez organ I instancji ustalenia w zakresie doprecyzowania celu wywłaszczenia, określonego jako budowa Szpitala Powiatowego w L. podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż teren wnioskowany do zwrotu przeznaczony był pod budowę budynku mieszkalnego, stanowiącego kompleks łącznie z budynkiem Szpitala w L. .

Organ odwoławczy zauważył, iż organ I instancji nie zrealizował w znacznej części zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 6 lutego 2014 r. nr [...].

Organ odwoławczy podniósł, iż z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła E.K. jako spadkobierczyni poprzednich współwłaścicieli. Jak ustalił organ I instancji, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia 25 listopada 1970 r. znak [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L. , oznaczonej m. in. jako parcela [...] . kat. [...] oraz [...] (z podziału których powstała m. in. działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] m. L. ) stanowiącej współwłasność P.S. w 10/64 cz., A.Z. w 39/64 cz. i A.S. w 15/64 cz., z przeznaczeniem na budowę Szpitala Powiatowego w Lj.

Organ powołał treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.").

Organ wskazał, że należy uwzględnić skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

Odnosząc powyższe do ustaleń organu I instancji w zakresie zbędności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] , położonej w obr. [...] miasta L. , organ odwoławczy przypomniał, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia 25 listopada 1970 r. znak [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L. , oznaczonej m. in. jako parcela [...] kat. [...] oraz 12/30, z przeznaczeniem na budowę Szpitala Powiatowego w L. , zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16.10.1969 r. znak: [...] . Decyzja orzekająca o wywłaszczeniu stała się ostateczna z dniem 7 stycznia 1971 r.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym uwzględniając załącznik graficzny do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16.10.1969 r. znak: [...] , organ I instancji doprecyzował cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej ogólnie jako budowa Szpitala Powiatowego w L. , ustalając, iż wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był szczegółowo pod budowę budynku mieszkalnego, stanowiącego kompleks łącznie z budynkiem Szpitala w L. (jak wynika z ww. załącznika planowano budowę budynku mieszkalnego pięciokondygnacyjnego).

Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 27 sierpnia 2010r. stwierdzono na nieruchomości istnienie budynku murowanego, jednopoziomowego, w części wykorzystywanego jako magazyn depozytów Szpitala Powiatowego w L. , w części jako zakłady usługowe. Ustalono również istnienie na działce trzech garaży blaszanych, chodniki i plac częściowo utwardzony. Przedstawiciel Szpitala Powiatowego w L. stwierdził na rozprawie, iż budynek pochodzi z okresu budowy szpitala i były tam mieszkania dla pracowników, stołówka, w części po budowie było tam przedszkole dla dzieci pracowników, następnie pełnił funkcję administracyjną. Powyższy stan potwierdzono 11 kwietnia 2016 r., ustalając dodatkowo, iż na części działki urządzono parking płatny.

Na podstawie protokołów z przesłuchań świadków sporządzonych w Starostwie Powiatowym w L. w dniu 1 grudnia 2011 r. organ I instancji ustalił, iż budynek został zrealizowany w pierwszym etapie realizacji inwestycji Szpitala budowa została rozpoczęta w roku 1973 i zakończona w 1975 r., tj. po upływie, dwóch lat od rozpoczęcia inwestycji. Z protokołu z przesłuchania świadka M.K. wynika, iż budowa tego budynku została rozpoczęta w 1973 roku i zakończona najprawdopodobniej po upływie dwóch lat, obiekt ten jak zeznał świadek przeznaczony początkowo był jako budynek biurowy budowy szpitala wraz z zapleczem magazynowo - technicznym. Z kolei świadek M.C. zeznała, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany jako pierwszy na terenie budowy Szpitala Powiatowego w L. i służył jako zaplecze socjalne dla pracowników budowy.

Zgodnie z oświadczeniem Dyrektora Szpitala Powiatowego w L. , zawartego w piśmie z dnia 11 grudnia 2009 r. znak: [...] "Budynek wybudowany na działce [...] początkowo stanowił budynek tymczasowy, jednak ze względu na pełnione funkcje i solidność wykonania po wybudowaniu Szpitala powstało tam przedszkole pracownicze. Funkcjonowało ono do początku lat 80-tych. Zostało zlikwidowane a pomieszczenia wykorzystano na magazyn techniczny. W połowie lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia budynek został zaadaptowany dla pomieszczeń biurowych działów technicznego, BHP i Ppoż oraz "grupy wyjazdowej" obsługującej POZ - ośrodki zdrowia należące do Szpitala. Z początkiem lat dziewięćdziesiątych pracownicy administracji zostali przeniesieni do innych pomieszczeń a w opuszczonej części budynku stworzono magazyn materiałów budowlanych następnie magazyn depozytów. Pomieszczenia, które nie były wykorzystywane przez Szpital zostały wydzierżawione. Do chwili obecnej wykorzystanie przedmiotowego budynku nie uległo zmianie".

W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy Starosta N. uznał, iż wnioskowana do zwrotu działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] m. L. leży wewnątrz kompleksu działek ewidencyjnych tworzących zwarty teren Szpitala Powiatowego w L. i jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia w przeważającej części jako magazyn depozytów oraz parking przyszpitalny, a w części dzierżawiony zakładom usługowym. Na tej podstawie organ I instancji uznał, iż cel wywłaszczenia określony jako budowa Szpitala Powiatowego w L. został zrealizowany w okresie nawet krótszym niż przewidują to przepisy obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi negatywną przesłankę zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] , położonej w obr. [...] miasta L. , gdyż cały kompleks służy nieprzerwanie potrzebom Szpitala Powiatowego w L. leży w zwartym terenie szpitala.

Ze względu na powyższe ustalenia organ I instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o jakim była mowa w decyzji Wojewody[...] z dnia 6 lutego 2014 r., tj. w zakresie ustalenia charakteru i sposobu wykorzystania budynku na przedmiotowej nieruchomości.

Organ odwoławczy podkreślił, iż nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] , położona w obr. [...] miasta L. , została nabyta przez Skarb Państwa w celu realizacji celu wywłaszczenia określonego jako budowa Szpitala Powiatowego w L. . Zgodnie z załącznikiem graficznym do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 16 października 1969 r. znak [...] , na będącej przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości planowano lokalizację budynku mieszkalnego pięciokondygnacyjnego. Wobec tego celem publicznym na jaki nabyto nieruchomość było jej wykorzystanie na budowę tego obiektu. Cel wywłaszczania nieruchomości, został ustalony zatem w sposób precyzyjny a znaczenie analizy treści w/w załącznika graficznego jest takie, że w sposób jednoznaczny dokument ten uszczegółowił cel główny nabycia nieruchomości, co pozbawiało jej publicznego dysponenta możliwości dokonywania jakichkolwiek modyfikacji przeznaczenia. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został zatem bardzo szczegółowo sprecyzowany.

Tymczasem zgodnie z ustaleniami organu I instancji poczynionymi w ponownie prowadzonym w wyniku wyroków sądów administracyjnych postępowaniu administracyjnym, choć nie do końca w zgodzie z zaleceniami organu II instancji zawartymi w decyzji Wojewody [...] z dnia 6 lutego 2014 r. (w zakresie ustalenia charakteru i sposobu wykorzystania budynku na przedmiotowej nieruchomości, celem niebudzącego wątpliwości ustalenia zmiany w zakresie realizacji celu wywłaszczenia doprecyzowanego jako budowa budynku mieszkalnego pięciokondygnacyjnego), na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie powstał budynek w planowanym kształcie i wielkości (V kondygnacji) oraz o zakładanej funkcji mieszkalnej. W świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego nie zachodzą zatem, w ocenie organu odwoławczego, okoliczności uzasadniające odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości w postaci realizacji celu wywłaszczenia, skoro wskazany powyżej obiekt, będący skonkretyzowanym celem jej wywłaszczenia, nie powstał, zaś stwierdzony na tym terenie budynek jednopoziomowy stanowił początkowo tymczasowy obiekt socjalny, który następnie pełnił rolę magazynu oraz w części wynajmowany był na cele komercyjne.

Wojewoda wskazał, iż organ I instancji w dalszym ciągu nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości kwestii obciążenia zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Z protokołu z przeprowadzonej w 2009 r. rozprawy administracyjnej wynika, iż na stanowiącej przedmiot postępowania działce nr [...] znajdują się trzy blaszane garaże, posadowione na gruncie w oparciu o zawarte na czas nieokreślony pomiędzy Szpitalem Powiatowym w L. a D.B. oraz W.R. umów dzierżawy gruntu pod garaż, przesłanych przez szpital pismem z dnia 17 listopada 2009 r. nr [...] (ustalenia te zostały potwierdzone także na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w 2010 r.). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji pozyskał do akt sprawy aktualny wypis z rejestru gruntów ale brak informacji o ewentualnym rozwiązaniu wskazanych wyżej umów dzierżawy bądź też o zawarciu nowych. Do kwestii tej organ I instancji nie odniósł się również w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Powyższa kwestia powinna zostać wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu.

W ocenie organu odwoławczego rolą organu I instancji będzie zatem dokonanie stosownych rozliczeń finansowych, zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 w związku z art. 140 u.g.n.

Organ odwoławczy podkreślił, iż uwzględnienie jedynie przez organ odwoławczy treści art. 140 u.g.n. i orzeczenie o zwrocie nieruchomości, z jednoczesnym dokonaniem stosownych rozliczeń finansowych, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęły skargi - Powiatu L. oraz Szpitala Powiatowego w L. im. [...] , w których zaskarżonej decyzji zarzucono:

naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w sytuacji zrealizowania celu wywłaszczenia określonego jako "budowa Szpitala Powiatowego w L;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż w ustalonym w postępowaniu stanie faktycznym nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia 3 stycznia 2017 r., nr [...] .

W ocenie skarżących przedmiotowa decyzja narusza prawo i jako taka winna zostać uchylona. Podkreślili skarżący, w bardzo zbieżnych uzasadnieniach swych skarg, że Szpital Powiatowy w L. j, zaplanowany, a następnie zrealizowany został nie jako jeden wolnostojący budynek, ale jako pewien kompleks różnych budynków, obiektów i przestrzeni, które stanowią zorganizowaną przestrzennie i funkcjonalnie infrastrukturę Szpitala. Teren zajęty pod szpital, zaprojektowany jako pewien kompleks, nie musi być w całości zajęty obiektami budowlanymi. W szczególności nie uchybia celowi wywłaszczenia urządzenie w ramach kompleksu parkingów samochodowych, czy obiektów handlowych. Niewątpliwie budowa Szpitala Powiatowego była to inwestycją znacznych rozmiarów i w przypadku realizacji tak dużej inwestycji, na poszczególnych jej etapach, mogło dojść do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu.

Skarżący podkreślili także, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

Cel wywłaszczenia - budowa Szpitala oznaczał powstanie także całego szeregu infrastruktury towarzyszącej - parkingów, ciągów pieszych, terenów zielonych, zaplecza techniczno-gospodarczego. Tego rodzaju cel wywłaszczenia porównać można do budowy osiedla mieszkaniowego. Cel wywłaszczenia określony jako "budowa osiedla mieszkaniowego" obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, lecz również całą infrastrukturę osiedlową zaś wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego w chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczowej kontroli.

Zdaniem skarżących cel wywłaszczenia został zrealizowany bowiem budowa Szpitala została zakończona w całości. Jest oczywistym, iż przy tego rodzaju inwestycji między czasem jej planowania (kiedy nie dysponuje się jeszcze projektem budowlanym) a wykonaniem, mogą zaistnieć różnice dotyczące umiejscowienia poszczególnych budowli, obiektów itd. Niemniej podkreślić należy, iż niezrealizowanie celu wywłaszczenia oznacza sytuację, gdy planowanych prac nie podjęto w ogóle lub odstąpiono od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, tj. w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym.

Z ustaleń organów administracji wynika bowiem niewątpliwie, iż celem wywłaszczenia była "budowa Szpitala Powiatowego w L. " i cel ten został zrealizowany przed upływem terminów określę przepisami prawa. Konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia powinna być odmowa zwrotu nieruchomości. Bez znaczenia w sytuacji pozostaje okoliczność, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość jest zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób.

W ocenie skarżących nie jest prawidłowym stanowisko Wojewody [...] , że istnieje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego celem rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku prawnego.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia 3 stycznia 2017 r. uchylająca i przekazująca do ponownego rozpoznania decyzję Starosty N. z dnia z 31 maja 2016 r. o odmowie zwrotu działki [...] położonej w obrębie [...] m.L. obciążonej prawem nieodpłatnego użytkowania na rzecz Szpital Powiatowego w L. , wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. – Wydział Spraw Wewnętrznych z dna 25 listopada 1970 r.

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. ustawy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Podstawową kwestią wymagającą zatem ustalenia w przedmiotowej sprawie jest ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Istota sporu sprowadza się bowiem do ustalenia, czy nieruchomość oznaczona m.in. jako parcela [...] oraz [...] została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa Szpitala Powiatowego w L .

Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy posiada okoliczność, iż przedmiotowa sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 536/14 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia 6 lutego 2014 r., uchylającą w całości, decyzję Starosty N. z dnia 25 marca 2013 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazującą sprawę do ponownego rozpozna przez ten organ. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2015 r. w sprawie do sygn. I OSK 2812/14.

Otóż Sąd podkreślił, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Według wskazań Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien był ustalić, w sposób nie budzący wątpliwości, z jakich parcel powstała działka [...] , której zwrotu domagają się wnioskodawcy. W szczególności chodziło o wykazanie całego ciągu przekształceń, jakim podlegały wywłaszczone parcele, z których powstała wnioskowana do zwrotu działka oraz uzupełnienie dokumentacji geodezyjnej, które wymaga naniesienie poszczególnych wywłaszczonych parcel katastralnych na aktualną mapę ewidencyjną gruntu wraz ze stosownym opisem przekształceń. Następnie za konieczne Sąd uznał precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia, zwłaszcza czy cel ten podlegał modyfikacji i ewentualnie jakiej, a także sposobu zagospodarowania nieruchomości w terminach wynikających z art. 137 ugn, podkreślił przy tym, że już po wyjaśnieniu celu wywłaszczenia zbadania wymaga obciążenie zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi osób trzecich – również w okresie wymaganym ustawą. Nadto Sąd podzielił zastrzeżenia organu odwoławczego co do przeprowadzonych w sprawie dowodów, a to w zakresie wyjaśnień Dyrektora Szpitala Powiatowego w L. oraz zeznań świadków, którzy nie zostali w istocie przesłuchani na istotne okoliczności, jakimi są charakter i sposób wykorzystania budynku na działce w kontekście przesłanek z art. 136 i 137 ugn. Dopiero tak uzupełnione postępowanie dowodowe pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Powyższe skutkuje konicznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.(vide wyr. WSA z dnia 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1013/13).

Dokonując pod takim kątem oceny prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że jest ono obarczone wadą wynikającą z nieuwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11czerwca 2014 r. , sygn. akt II SA/Kr 536/14. Odnotowania wymaga również to, że po wydaniu ww. orzeczenia nie ziściła się żadna z przesłanek wpływających na utratę mocy wiążącej tego rozstrzygnięcia.

Otóż rzeczą pierwszorzędną, która umknęła uwadze organu odwoławczego, na co Sąd zwrócił uwagę z urzędu, jest brak ustalenia przez organ I instancji, przy ponownym rozpoznaniu, z jakich działek powstała ponad wszelką wątpliwość działka [...] . Ten aspekt w ogóle nie znalazł się w zainteresowaniu organów. Tymczasem Sąd Wojewódzki w cytowanym wyroku, wobec braku dostatecznego materiału dowodowego, wprost wskazał na niewyjaśnienie z jakich parcel gruntowych powstała działka ewidencyjna o nr [...] zawnioskowana do zwrotu. W tym względzie organ I instancji posługuje się ponownie zalegającym w aktach sprawy wykazem zamian gruntowych z dnia 25 marca 2002 r., z którego wynika, że parcele [...] ,[...] ,[...] itd... objęte lwh [...] utworzyły działki ewidencyjne nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[... . Z dokumentu tego nie wynika jednak, które konkretnie parcele katastralne odpowiadają obecnej działce ewidencyjnej [...] i w wyniku jakich przekształceń doszło do jej utworzenia. W aktach sprawy brak jest nadal wykazu synchronizacyjnego dla tej działki.

Następnie pomimo uznania przez Sąd, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy wymagał uzupełnienia zwłaszcza w zakresie ustalenia jaki charakter i sposób wykorzystania miał budynek posadowiony na przedmiotowej działce w kontekście przesłanek z art. 136 i 137 ugn, organ I instancji nie przedsięwziął żadnych innych czynności koncentrując się na ustaleniu okoliczności li tylko związanych z rozpoczęciem i zakończeniem prac inwestycyjnych związanych z budową Szpitala, poprzez zgromadzenie materiałów piśmienniczych w postaci " [...] czy "[...] " oraz przesłuchania na te okoliczności świadków. Zauważyć przy tym należy, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że w dniu 23 lutego 2015 r. przesłuchani zostali na te okoliczności świadkowie R.S. , J.K. i J.M. . Jednak w aktach sprawy Sąd nie znalazł protokołu z tej daty, co może świadczyć o braku kompletności przedstawionych akt postępowania administracyjnego.

Natomiast ustalenia co do wykorzystania przedmiotowego budynku organ oparł na zeznaniach świadków, które Sąd już uprzednio ocenił jako niewystarczające zwłaszcza, że świadkowie ci nie byli przesłuchiwani na te jakże istotne okoliczności faktyczne. O ile zatem należało nie tylko poszukiwać dokumentów choćby w archiwach Szpitala świadczących o faktycznym wykorzystaniu przedmiotowego budynku, tak niewątpliwie wszyscy świadkowie powinni być ponownie przesłuchani na wyżej wskazane okoliczności. Wszak celem ponownego rozpoznania sprawy było ustalenie nie tylko czy cel wywłaszczenia w postaci budowy Szpitala Powiatowego został zrealizowany, ale czy w odniesieniu do tej konkretnej nieruchomości z uwagi na treść decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 16 października 1969 r., powołanej w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 25 listopada 1970 r. cel wywłaszczenia pod budowę budynku mieszkalnego, stanowiącego kompleks łącznie z budynkiem szpitala został zrealizowany, tudzież czy doszło do jego modyfikacji i w jakim zakresie.

Wskazać w tym miejscu należy, że orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji, wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletnie czy wieloetapowe (vide wyroki NSA z dnia: 8 marca 2017 sygn. akt I OSK 1958/16, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14).

Wreszcie nie zostały poczynione przez organ I instancji ustalenia w zakresie czy zawnioskowana do zwrotu nieruchomość była obciążona prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi osób trzecich – również w okresie wymaganym ustawą tj. w terminach określonych art. 137 ugn.

W kontekście powyższych uchybień zaskarżona decyzja kasacyjna w ocenie Sądu okazała się uzasadniona. Nadal bowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Zauważyć jednak należy, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do bowiem do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2219/15, z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11 oraz z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1644/09, LEX nr 746706). Organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji, jak i nie jest on związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego. Dopiero, bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie umożliwi organowi I instancji właściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego (por. wyroki z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 930/11; z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1998/10; z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1046/08; z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 502/06). W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest odpowiednika art. 153 p.p.s.a. Nie sposób również doszukiwać się substytutu tej regulacji w art. 16 § 1 k.p.a. W decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. został nawiązany jedynie stosunek o charakterze procesowym, wiążący tak dla organu, jak i dla strony, który powoduje usunięcie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji z uwagi na dostrzeżone naruszenia, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Z przyczyn powyżej wskazanych, przy uwzględnieniu zakresu oceny sądowoadministracyjnej prowadzonej na tle decyzji kasacyjnej, należało uznać wywody Wojewody [...] odnośnie oceny przesłanek z art. 137 ugn w niniejszej sprawie za całkowicie przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uzupełni materiał dowodowy w kierunku wskazanym już w wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 536/14 i w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy dokona ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia w kontekście ziszczenia się lub nie przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Zważywszy zatem, że pomimo błędnego uzasadnienia decyzja kasacyjna organu odwoławczego odpowiada prawu Sąd na podstawie art. 151 orzekł jak w sentencji.