Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 2/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8 art.53 par. 1 art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2013 r. przy udziale – sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w kwestii płatności obszarowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. W przedmiotowej sprawie A. J. , reprezentowana przez córkę – B. G. , wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pismem z dnia [...] r. skargę na bezczynność Organu – Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwanego dalej Kierownikiem BP ARiMR w B. ) w zakresie załatwienia wniosku w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich, ONW i rolnośrodowiskowej na rok 2010.

2. Dnia [...]r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wpłynął wniosek A. J. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Do wniosku załączono oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych oraz umowę przekazania posiadania użytkowania gruntów rolnych oraz przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych i ONW. Opisana umowa została zawarta w dniu [...] r. pomiędzy T. G. działającym jako przedstawiciel ustawowy J. G. , która przekazała działki (wskazane w załączniku do umowy), w zakresie prawa użytkowania rolniczego i kontynuacji programu rolnośrodowiskowego A. J. .

3. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Kierownik BP ARiMR w B. przekazał te sprawy do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (zwane dalej BP ARiMR w O. ).

3.1. Natomiast Kierownik BP ARiMR w O. , działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a.) oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 z późn. zm.), stwierdził, w postanowieniu z dnia [...] r., nr [...] iż właściwym Organem do rozstrzygania w sprawie wniosku A. J. - ze względu na miejsce zamieszkania producenta - jest Kierownik BP ARiMR w B. i przekazał temu Organowi przedmiotowy wniosek dotyczący 2010 r.

3.2. W dniu [...] r. Kierownik BP ARiMR w B. wydał kolejne postanowienie, nr [...] , którym wniosek ten ponownie przekazał Kierownikowi BP ARiMR w O. . Organ stanął na stanowisku, iż umowa zawarta przez T. G. działającego w imieniu małoletniej J. G. z A. J. , a dotycząca przekazania posiadania i prawa użytkowania gruntów rolnych przekraczała zakres zwykłego zarządu i dlatego dla jej ważności konieczne było uzyskanie zezwolenia sądu opiekuńczego, przy czym w związku z brakiem uzyskania przez T. G. takiego zezwolenia przed zawarciem umowy umowa od początku była nieważna jako sprzeczna z ustawą, zaś umowa nieważna nie może stanowić prawnie skutecznej przesłanki do zmiany właściwości miejscowej organu administracji. Zdaniem Kierownika BP ARiMR w B. w takiej sytuacji, zgodnie z przepisem art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swojej właściwości rzeczowej i miejscowej i że nie może rozstrzygać sprawy, w której nie jest właściwy.

3.2.1. Po wniesieniu zażalenia na powyższe postanowienie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (zwany dalej Dyrektorem OR ARiMR w C. ) postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], utrzymał je w mocy. Uznał, iż art. 101 k.r.o. nakazuje rodzicom sprawować zarząd majątkiem dziecka pozostającego pod ich opieką ze szczególną starannością i że rodzice nie mogą bez zgody sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W ocenie Organu umowa zawarta przez T. G. w imieniu J. G. z A. J. przekraczała zakres zwykłego zarządu, była dokonana bez zgody sądu opiekuńczego, tym samym była od początku nieskuteczna i nie mogła stanowić prawnie skutecznej przesłanki do zmiany właściwości miejscowej organu.

3.2.2. Rozpatrując skargę na wydane postanowienie w drugiej instancji tut. Sąd wyrokiem z dnia 17 października 2011 r., III SA/Gl 409/11, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Kierownika BP ARiMR w B. z dnia [...]r. Sąd uznał, że organ, któremu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. zostało przekazane podanie, jest związany treścią tego postanowienia i że obalenie mocy wiążącej takiego postanowienia może nastąpić w drodze sporu kompetencyjnego. W związku z tym stwierdził, że zaskarżone postanowienie i postanowienie wydane w pierwszej instancji jest obciążone wadą powodującą ich nieważność, ponieważ wiążące w sprawie było ostateczne postanowienie Kierownika BP ARiMR w O. z dnia [...]r. przekazujące sprawy do załatwienia Kierownikowi BP ARiMR w B. . Jednocześnie Sąd nakazał wystąpienie do Prezesa ARiMR o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

4. Jeszcze przed wydaniem wyroku pismem z dnia [...] r. to Kierownik BP ARiMR w O. zwrócił się do Prezesa ARiMR o rozstrzygnięcie sporu z Kierownikiem BP ARiMR w B. w kwestii rozpatrzenia wniosków A. J. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010.

5. W następstwie tego Zastępca Prezesa ARiMR skierował do Kierownika BP ARiMR w O. oraz do Kierownika BP ARiMR w B. pismo z dnia [...] r., nr [...], w którym stwierdził, iż właściwym organem do rozpatrzenia tych wniosków A. J. dotyczących 2010 r. jest Kierownik BP ARiMR w O. , albowiem do tego Kierownika Biura Powiatowego Agencji, został złożone wnioski przez przekazującego posiadanie (T. G. działającego w imieniu J. G. ).

5.1. W piśmie tym wskazano, że zgodnie z art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a. spory o właściwość rozstrzyga miedzy organami administracji publicznej innymi niż wymienione w pkt 1-4, 6 i 7 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a zatem do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Kierownikiem BP ARiMR w O. , a Kierownikiem BP ARiMR w B. właściwym organem jest Prezes ARiMR. Nadto wskazano, że w odniesieniu do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zgodnie z art. 21 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051), w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 82 ust. 1 lit. a "rozporządzenia Nr [...]", jednolita płatność obszarowa, płatność uzupełniająca lub wsparcie specjalne, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu, jeżeli: przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności; przejmujący złoży wniosek do dnia 30 czerwca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Organ podkreślił, że przejmujący składa wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek przez przekazującego. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności przejmujący wstępuje na miejsce przekazującego.

5.2. Organ odnosząc się do przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wskazał, iż zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania " Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329), jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich działek rolnych oraz wszystkich części działek rolnych, położonych na obszarach ONW i zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW, na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi w przypadku. gdy przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW; na jego wniosek złożony do dnia 30 czerwca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW. Podmiot przejmujący posiadanie składa wniosek, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2, do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW przez przekazującego posiadanie.

6. Poza tym pismem z dnia [...] r., nr [...] , Prezes ARiMR ustalił, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 do działek przejętych przez A. J. wraz z zobowiązaniem od J. G. jest również Kierownik BP ARiMR w O. .

7. W wyniku tego Kierownik BP ARiMR w O. przeprowadził stosowne postępowania i wydał decyzje w poszczególnych sprawach:

1/ płatności bezpośrednich z dnia [...] r., nr [...] ,

2/ ONW z dnia [...] r., nr [...] ,

3/ płatności rolnośrodowiskowej z dnia [...] r., nr [...] .

8. A. J. reprezentowana przez T. G. pismem z dnia [...] r. wniosła do Dyrektora [...] OR ARiMR za pośrednictwem Kierownika BP ARiMR w B. skargę w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność Kierownika BP ARiMR w B. w sprawie wydania decyzji w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich, ONW i rolnośrodowiskowych. Strona stwierdziła, że jedynym organem właściwym w sprawie płatności dla rolnika jest kierownik BP właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rolnika. Podniosła, że przepis proceduralny dotyczący miejsca składania wniosku nie jest przepisem kompetencyjnym wskazującym na właściwość miejscową organu, na co zadaniem Strony wskazuje decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] r., nr [...] , dotycząca uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011.

9. Postanowieniami z dnia [...] r. Dyrektor [...] OR ARiMR odrębnie rozpoznał zażalenia A. J. na niezałatwienie w terminie przez Kierownika BP ARiMR w B. spraw o:

1/ przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rok 2010 (nr [...] );

2/ przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 ([...] );

3/ przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010 ([...] ),

9.1. W uzasadnieniach tych postanowień Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania akcentując, iż WSA w Gliwach wyrokiem z dnia 17 października 2011 r. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia [...] r., nr [...] , wydanego przez Kierownika BP ARiMR w B. , stwierdzając, że przekazanie wniosku według właściwości następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organ, któremu w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przekazano wniosek jest związany treścią postanowienia, którego moc wiążąca może zostać obalona jedynie w drodze sporu kompetencyjnego, zgodnie z art. 22 k.p.a. lub w trybie nadzwyczajnym.

9.2. Dalej w uzasadnieniach postanowień o nr [...] i [...] Organ odwoławczy podkreślił, iż Kierownik BP ARiMR w O. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Prezesa ARiMR o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Kierownikiem BP ARiMR w O. , a Kierownikiem BP ARiMR w B. , który rozstrzygnął go dnia [...] r. uznając, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 dla A. J. jest Kierownik BP ARiMR w O. . Ponadto Organ we wskazanych postanowieniach stwierdził, iż zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Organ wyższego stopnia, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Zauważył, że w przedmiotowej sprawie wyznaczenie dodatkowego terminu nie jest możliwe ponieważ Organ wskazany w wyniku rozstrzygnięcia sporu przez Prezesa ARiMR - Kierownik BP ARiMR w O. , po rozpoznaniu wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rok 2010 dla A. J. , wydał w dniu [...] r. decyzję [...] natomiast po rozpoznaniu wniosku w zakresie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 Kierownik BP ARiMR w O. wydał dla A. J. w dniu [...] r. decyzję nr [...] .

9.3. Natomiast w uzasadnieniu postanowienia nr [...] podniósł, że Kierownik BP ARiMR w O. dnia [...] r. zwrócił się do Prezesa ARiMR o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Kierownikiem BP ARiMR w O. , a Kierownikiem BP ARiMR w B. i że Prezes ARiMR pismem z dnia [...] r., nr [...] , ustalił, że Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowei na rok 2010 do działek przejętych przez A. J. wraz ze zobowiązaniem rolnośrodowiskowym od J. G. jest Kierownik BP ARiMR w O. , który przeprowadził postępowanie i wydał decyzję dnia [...] r., nr [...] .

9.4. Na koniec Organ zaakcentował, że załączona przez Stronę decyzja została wydana w odrębnym postępowaniu, w indywidualnej sprawie innego Producenta i nie wywołuje skutków prawnych w rozpatrywanej sprawie. Podkreślił też, że w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., III SA/Wr 553/11, stwierdził, że Kierownik BP ARiMR w O. był zobligowany do wydania decyzji w oparciu o stanowisko Prezesa ARiMR rozstrzygające spór.

10. W skardze na bezczynność z dnia [...] r. A. J. wnosiła o ustalenie, że:

1/ Kierownik BP ARiMR w B. pozostaje w bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przyznanie płatności bezpośrednich, ONW i rolnośrodowiskowych za rok 2010 po wstąpieniu do postępowania wszczętego wnioskiem J. G. ,

2/ Kierownik BP ARiMR w B. jest organem właściwym miejscowo dla Strony zamieszkałej w B. w sprawach płatności bezpośrednich, ONW i rolnośrodowiskowej za 2010 r.,

3/ Zastępca Prezesa ARiMR, który udzielił Kierownikowi BP ARiMR w O. pouczenia prawnego, co do właściwości miejscowej organu w tej sprawie, nie jest Organem trzeciej instancji wspólnym dla Kierownika BP ARiMR w O. i dla Kierownika BP ARiMR w B. , który mógłby rozstrzygać spory kompetencyjne pomiędzy tymi Organami,

4/ nie zaistniał w tej sprawie spór kompetencyjny, bowiem Kierownik BP ARiMR w B. nie przekazał tego postępowania skutecznie do Kierownika BP ARiMR w O. swym nieważnym postanowieniem z dnia [...] r., bowiem nieważne postanowienia nie wywołują żadnych skutków prawnych od dnia ich wydania,

5/ podjęte w tej sprawie działania Kierownika BP ARiMR w O. i Dyrektora OR ARiMR we Wrocławiu, oparte na nieważnym postanowieniu z dnia [...] r., nie wywołały w tej sprawie żadnych skutków prawnych, a tym samym nie przerwały bezczynności Kierownika BP ARiMR w B. ,

6/ nieprawomocne wyroki WSA we Wrocławiu nie spowodowały zmiany przepisów kompetencyjnych, regulujących właściwość Organu w tej sprawie,

7/ nieważne z mocy prawa postanowienie Kierownika BP ARiMR w B. z dnia [...] r., nie zostało konwalidowane pismem Zastępcy Prezesa ARiMR z dnia [...] r., ani nieprawomocnymi wyrokami WSA we Wrocławiu,

8/ WSA we Wrocławiu nie jest Organem właściwym do rozstrzygania w sprawach, w których z mocy prawa właściwy jej Kierownik BP ARiMR w B. , co ma skutkować twierdzeniem, iż nieprawomocne wyroki WSA we Wrocławiu nie mają żadnego znaczenia dla oceny bezczynności Kierownika ARiMR w B. .

Poza tym wnosiła o wyznaczenie Kierownikowi BP ARiMR w B. terminu na wydanie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

10.1. Uzasadniając swoje stanowisko A. J. wyjaśniła, że przejęła w swe posiadania grunty rolne od J. G. i w związku z tym złożyła odpowiedni wniosek do Kierownika BP ARiMR w B. . Zgodziła się z Kierownikiem BP ARiMR w O. , że Organem właściwym miejscowo do prowadzenia postępowania w sprawie płatności jest Kierownik BP ARiMR w B. . Zdaniem Strony skarżącej na tym etapie zakończyły się skuteczne przekazania wniosku i samego postępowania, albowiem jej zdaniem właściwym Organem do rozpoznania wniosku jest organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rolnika.

10.2. Strona skarżąca stanęła na stanowisku, iż w sprawie nie zaistniał spór kompetencyjny, gdyż przekazanie sprawy postanowieniem z dnia [...] r. nie wywołało żadnych skutków prawnych w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2011 r., którym stwierdzono nieważność tego postanowienia. Zatem postępowanie, do którego wstąpiła A. J. , zostało przez Kierownika BP ARiMR w O. ważnym postanowieniem przekazane do Kierownika BP ARiMR w B. i tam utknęło jedynie z technicznej przyczyny utraty akt postępowania przez ten Organ.

10.3. Dalej stwierdziła, że nieważne z mocy prawa czynności niewłaściwych w tej sprawie Organów na [...] nie przerwały bezczynności Kierownika BP ARiMR w B. . Ponadto wskazała, że nieważnym postanowieniem nie można skutecznie przekazać postępowania innemu Organowi w sensie prawnym i jednocześnie przerwać bieg bezczynności.

10.4. Zauważyła, że Dyrektor OR ARiMR w C. wskazał w swych postanowieniach, iż Kierownik BP ARiMR w B. uznał się za Organ niewłaściwy w sprawie, a pomimo tego jednak, w tym samym postępowaniu, rozstrzygnął merytorycznie dokonując oceny ważności czynności faktycznej przeniesienia posiadania gruntów rolnych, co zdaniem Strony nie jest dopuszczalne.

10.5. W dalszej części skargi Strona podniosła, że dotyczy ona również niewykonania przez Organ prawomocnego wyroku Sądu zapadłego w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 409/11. Wskazała, że w sytuacji gdy Organ przerwie swe czynności urzędowe wydając rozstrzygnięcie ([...] r.), to po uprawomocnieniu się wyroku Sądu stwierdzającego nieważność tego rozstrzygnięcia sprawa wraca do Organu, który nieskutecznie swe czynności urzędowe w danym postępowaniu przerwał, na etapie "przed wydaniem nieważnego rozstrzygnięcia". W opinii Skarżącej po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Kierownik BP ARiMR w B. zobowiązany był niezwłocznie podjąć przerwane postępowanie i ponownie dokonać oceny swej właściwości miejscowej, ponadto żaden inny organ administracji za Kierownika BP ARiMR w B. uczynić tego skutecznie nie mógł.

10.6. Nadto A. J. wniosła, aby Sąd zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym o wykładnię art. 40 ust. 2 TFUE dotyczącego równego traktowania producentów rolnych i praw rolników do otrzymywania płatności na podstawie "rozporządzenia (WE) nr 73/2009, (WE) nr 1698/2005 oraz (WE) nr 1122/2009", niezależnie od stanu prawnego działek rolnych posiadanych przez tych rolników oraz aby Sąd zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o rozpatrzenie w trybie prejudycjalnym pytania o wykładnię art. 40 ust. 2 TFUE oraz "(WE) nr 73/2009, (WE) nr 1698/2005 oraz (WE) nr 1122/2009", pod warunkiem, że Sąd uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku.

11. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 28 marca 2013 r. skarga A. J. złożona pismem z dnia [...] r. została rozdzielona na dwa postępowania:

1/ dotyczące bezczynności Organu administracji (Kierownika BP ARiMR w B. ) w kwestii płatności obszarowych prowadzone pod sygnaturą akt III SAB/Gl 2/13, czyli w niniejszej sprawie,

2/ dotyczące nie wykonania orzeczenia Sądu (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 października 2011 r., III SA/Gl 409/11) w przedmiocie płatności obszarowych prowadzone pod sygnaturą akt III SA/Gl 739/13.

12. W odpowiedzi na skargę na bezczynność Kierownik BP ARiMR w B. stwierdził, iż nie prowadzi postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przyznania płatności z tytułu realizacji rolnośrodowiskowych na rok 2010 na podstawie wniosku złożonego przez A. J. w roku 2010.

12.1 Wyjaśnił, iż spór o właściwość pomiędzy Kierownikami BP ARiMR w O. i w B. został rozstrzygnięty przez Prezesa ARiMR pismem z dnia [...] r., nr [...] , w którym stwierdzono, że właściwym Organem rozpatrzenia wniosku A. J. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej w przypadku przeniesienia gospodarstwa rolnego oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 jest Kierownik BP ARiMR w O. .

12.2. Nadto podniósł, że zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawarte w wyroku z dnia 17 października 2011 r. nakazujące wystąpienie do Prezesa ARiMR z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej i poprawy dobrostanu zwierząt w ramach [...] zostało wypełnione, ponieważ zgodnie z pismem z dnia [...] r., nr [...] , Prezes ARiMR wskazał Kierownika BP ARiMR w O. jako Organ właściwy do rozpatrzenia wniosków A. J. .

12.3. Organ zaznaczy również, że Kierownik BP ARiMR w O. jako Organ właściwy w sprawach zakończył postępowanie dotyczące przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wydając decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności. W sprawie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), na rok 2010 wydając decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności ONW na rok 2010. W sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej i poprawy dobrostanu zwierząt w ramach [...] na rok 2010 wydając decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji rolnośrodowiskowych.

12.4. Zdaniem Organu brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa po rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego przez Prezesa ARiMR i po wydaniu decyzji na rok 2010 przez Kierownika BP ARiMR w O. nie przewidują działania Kierownika BP ARiMR w B. w celu rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

13. Skarga nie jest zasadna.

14. Stan prawny sprawy.

14.1. Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

14.2. Jak stanowi art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.:

§1 Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

§ 2 Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

14.3. Natomiast według przepisu art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.

14.4. Skutki uwzględnienia skargi zostały uregulowane w art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którym:

§ 1 Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

14.4. Przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wymagane jest wyczerpanie swoistego środka zaskarżenia, jakim jest w niniejszej sprawie zażalenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a w przypadku braku organu wyższego stopnia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a.

14.5. W tym zakresie zauważa się, że terminy do wniesienia skargi przewidziane w art. 53 P.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym skargę taką można wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex, 2011, teza 3 komentarza do art. 53).

14.6. Podstawową zasadą instytucji tego rodzaju skargi jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając zatem skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania za zasadną sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. W związku z tym sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania aktu lub czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r., I OSK 676/12 oraz wyroki tam powołane). W tym zakresie w orzecznictwie podkreśla się też, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest wprawdzie ściśle związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Łd 2572/95, Pr. Gosp, 1998, nr 5, s. 36). W podobny sposób ujęto to w uchwale NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 (ONSA 1997/3/104), w której stwierdzono, że: "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (...), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot". W tej sytuacji przepis art. 149 P.p.s.a. wyznacza granice przedmiotowe sprawy ze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przekroczeniem granic przedmiotowych sprawy jest więc przeprowadzenie przez sąd kontroli danego aktu, lub czynności danego organu, podczas gdy winien był rozstrzygnąć wyłącznie o tym, czy istotnie organ pozostaje czy nie pozostaje w bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08, LEX nr 478295). Reasumując, w ramach skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie można rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać w jaki sposób winna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym.

14.7. W orzecznictwie sądowym niespornym jest też to, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania należy uwzględniać stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Inaczej jest w sytuacji, gdy sąd rozpoznaje skargę na dany akt lub czynność. Wówczas, co do zasady, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę stanu faktycznego i prawnego właściwego na datę wydania decyzji ostatecznej. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. mamy między innymi do czynienia wówczas, gdy po złożeniu skargi na bezczynność organu, organ ten wyda w sprawie decyzję, bądź podejmie inne rozstrzygnięcie wstrzymujące bieg postępowania w sprawie, co wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja ta lub inne rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. W tej sytuacji postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1431/12 i z dnia 29 listopada 2007 r., II OSK 1380/07, dostępne jak wyżej).

14.8. Wskazać trzeba również, że przez bezczynność organu należy rozumieć taką sytuację, kiedy organ nie podejmuje żadnej czynności, chociaż z punktu widzenia przepisów prawa czynność taka powinna być przez niego podjęta. Nie ma przy tym znaczenia, czy przyczyną "milczenia organu" jest jego zła wola, czyli organ wie, że powinien podjąć czynność, czy wydać akt, ale tego nie czyni, czy też w oparciu o błędne przesłanki prawne, stoi na stanowisku, że żadnej czynność podejmować nie musi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 130/10 ).

15. W niniejszej sprawie wniesienie skargi na bezczynność Organu – Kierownika BP ARiMR w B. było dopuszczalne, albowiem wyczerpano środki zaskrzenia w postaci zażalenia na bezczynność organu. Strona skarżąca wniosła w trybie art. 37 k.p.a. zażalenia dotyczące poszczególnych płatności za 2010 r., w wyniku których Dyrektor OR ARiMR w C. wydał odrębne postanowienia z dnia [...] r., nr [...], nr [...], nr [...].

16. Przed oceną sprawy podkreślić jeszcze raz należy, że w przypadku zarzucanej bezczynności organu administracji publicznej rozstrzygnięcie o zasadności skargi sprowadza się do ustalenia, czy w sprawie doszło do bezczynności, tj. do sytuacji w której organ będąc do tego zobowiązany, w ustawowym terminie nie załatwił sprawy w formie przewidzianej prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w postępowaniu ze skargi na bezczynność dokonuje jedynie ustaleń w zakresie czy miała miejsce bezczynność, czy też nie.

17. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie załatwienia wniosku Strony skarżącej z [...]r. obejmującego płatności bezpośrednie, ONW i rolnośrodowiskowe na 2010 r. pomiędzy Kierownikami BP ARiMR w B. i O. powstał spór o właściwość. Spór ten miał rozstrzygnąć Prezes ARiMR, na co zwrócił uwagę Sąd w wyroku z dnia 17 października 2011 r., III SA/Gl 409/11. Jednak, jak wynika z okoliczności faktycznych sprawy, jeszcze przed wydaniem tego wyroku kwestia ta została rozstrzygnięta, ponieważ na wniosek Kierownika BP ARiMR w O. Prezes ARiMR w pismach z dnia [...]r. i z dnia [...]r. stwierdził, że właściwym Organem jest Kierownik BP ARiMR w O. (zob. pkt 5 i 6 niniejszego uzasadnienia). W związku z tym wszystkie postępowania w pierwszej instancji toczyły się przed tym Organem, który wydał stosowne decyzje w tych sprawach (zob. pkt 7 niniejszego uzasadnienia), a po wniesieniu odwołań i skarg na decyzje wydane w drugiej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r., III SA/Wr 553/11, oddalił skargę w sprawie płatności rolnośrodowiskowej, a wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., III SA/Wr 596/11, oddalił skargę w sprawie płatności bezpośredniej (wyroki dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

18. W świetle tych okoliczności faktycznych i prawnych nie można zasadnie twierdzić, że do załatwienia spraw objętych przedmiotowym wnioskiem właściwy był i jest Kierownik BP ARiMR w B. , czyli Organ, któremu Strona skarżąca zarzuca bezczynność w tym zakresie. Jak przyjął Sąd w swojej ocenie prawnej rozpatrzenie sporu kompetencyjnego prowadzi od obalenia mocy wiążącej postanowienia o przekazaniu sprawy. W związku z tym w niniejszej sprawie moc wiążącą utraciło postanowienie Kierownika BP ARiMR w O. z dnia [...]r., którym przekazano sprawy do załatwienia Kierownikowi BP ARiMR w B. . Biorąc to pod uwagę oraz wyrok Sądu skutek formalny tego jest taki, że w obrocie pozostało pierwsze prawomocne postanowienie Kierownika BP ARiMR w B. z dnia [...]r., na mocy którego sprawy zostały przekazane Kierownikowi BP ARiMR w O. . Sąd w niniejszym postępowaniu nie może oceniać prawidłowości stanowiska Prezesa ARiMR, gdyż należy to do właściwego Organu odwoławczego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który rozpatrywał skargi na stosowne decyzje tego Organu. Tym samym nie można przyjąć, że na dzień wydania wyroku Kierownik BP ARiMR w B. pozostawał w bezczynności.

19. Sąd nie mógł też uwzględnić zarzutów zawartych w skardze.

19.1. Z powodów podanych wyżej nie można zgodzić się ze Stroną skarżącą, że we wszystkich sprawach występują przesłanki do stwierdzenia bezczynności Kierownika BP ARiMR w B. .

19.2. Sąd badając, czy wystąpiła bezczynność określonego Organu, w sytuacji gdy sprawy zostały rozstrzygnięte przez wyznaczony we właściwym trybie Organ, nie ma podstaw prawnych do ponownej oceny kwestii właściwości tego Organu.

19.3. Prezes ARiMR, na podstawie art. 22 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm.), jest właściwy do rozstrzygania sporu kompetencyjnego między innymi pomiędzy kierownikami biur powiatowych mieszczących się na terenie różnych województw, gdyż jest wspólnym dla nich organem wyższego stopnia. Poza tym Prezes ARiMR może wykonywać zadania za pośrednictwem zastępcy, co wynika z art. 8 ust. 2 powyższej ustawy. Tym samym nie można zgodzić się z zarzutem braku właściwości Prezesa i Zastępcy Prezesa ARiMR do rozstrzygnięcia sporów w niniejszych sprawach.

19.4. Spór co do właściwość organów w tych sprawach zaistniał i został rozstrzygnięty. Na prawidłowość tego rozstrzygnięcia nie wpływa to, że został załatwiony na wniosek Kierownika BP ARiMR w O. , a nie Kierownika BP ARiMR w B. . Mimo nieważności postanowienia z dnia [...] r. o przekazaniu spraw do Kierownika BP ARiMR w O. akta tych spraw zostały faktycznie przesłane do tego Organu.

19.5. Działania Kierownika BP ARiMR w O. i Dyrektora OR we Wrocławiu nie opierały się na nieważnym postanowieniu z dnia [...]r. tylko na rozstrzygnięciach co do właściwości organu dokonanych przez Prezesa ARiMR, których prawidłowość powinien badać właściwy Organ i Sąd administracyjny, a nie tut. Sąd w tym postępowaniu.

19.6. Uwaga powyższa odnosi się też do zapadłych wyroków przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w sprawach będących przedmiotem badania przez tut. Sąd.

19.7. Nie można zgodzić się ze Stroną skarżącą, że fakt usunięcia z obrotu prawnego postanowienia z dnia [...]r. miał wpływ na ocenę prawidłowości działania w sprawie właściwych Organów w tym sensie, że sprawy dalej pozostawały w kompetencji Kierownika BP ARiMR w B. . W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że rozstrzygnięcie sporu o właściwość Organów przesądziło kwestię, że od tego momentu Kierownik BP ARiMR w B. stał się niewłaściwy do załatwienia tych spraw.

19.8. Z powodów podanych powyżej również zarzut ósmy skargi nie mógł być uwzględniony.

19.9. Sąd nie doszukał się też podstaw do wystąpienia z pytaniami wstępnymi do TSUE o wykładnię art. 40 ust. 2 TFUE i innych stosownych przepisów wspólnotowych w zakresie równego traktowania producentów rolnych i praw rolników do otrzymywania płatności oraz ważności umów cywilnoprawnych przy ustaleniu elementu posiadania gruntów rolnych, ponieważ problemy te nie mają związku z rozstrzygnięciem skargi w sprawie na bezczynność organu administracji.

20. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd nie doszukał się podstaw do uznania, że Organ – Kierownik BP ARiMR w B. naruszył prawo, a tym samym konieczności zastosowania art. 149 P.p.s.a., dlatego działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.