Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 249/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.4 pkt 1 i 2, art.6 pkt 1 i 2 oraz art.136 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 769/12 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 769/12 oddalił skargę J.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust 1-3, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), orzekł:

1. o zwrocie działek:

[...], na rzecz następujących osób:

- F.B. [...] w 1/2 części,

- J.F. [...] w 1/2 części.

2. o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty [...] zł – po [...] zł od każdej z nich, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, po połowie,

3. o sposobie i terminie zapłaty kwoty określonej w pkt 2.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż stosownie do art. 136 i art. 137 u.g.n. do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek:

- wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot;

- objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej, tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy.

Starosta [...] podał, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek zgłoszony przez J.F. Zwróciła się ona o zwrot wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...]. Wyjaśnił, iż z uwagi na to, że objęta wnioskiem działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, sprawę jej zwrotu prowadzi Prezydent Miasta [...], natomiast sprawa zwrotu działek nr [...] oraz części działki nr [...], stanowiących własność Gminy [...], jest przedmiotem niniejszego postępowania.

W toku postępowania o zwrot ustalono, że objęte wnioskiem nieruchomości są zlokalizowane w granicach byłych działek: [...]. Własność tych działek H.O. przeniósł na rzecz Skarbu Państwa umową zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A. [...] w dniu [...] listopada 1977 r. w oparciu o przepis art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64). Z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości na rzecz właściciela ustalone zostało odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł, z czego za grunt przypadła kwota [...] zł, za składniki budowlane – [...] zł i za składniki rolne – [...] zł.

Zgodnie z wydaną przez Zarząd Rozbudowy [...] decyzją z dnia [...] września 1976 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny, wywłaszczone nieruchomości były przeznaczone pod poszerzenie ulicy [...].

Spadkobiercami byłego właściciela H.O. są jego córki: F.B. i J.F. po 1/2 części. Pismami z dnia 10 września 2008 r. osoby te złożyły wniosek o zwrot nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. W celu porównania istniejącego stanu zagospodarowania działek: [...] z planowanym w tym terenie poszerzeniem ulicy [...], odszukano decyzję Zarządu Rozbudowy [...] z dnia [...] września 1976 r. nr [...] wraz z załącznikiem graficznym. Zwrócono się także do Urzędu Miasta [...] Wydział Skarbu Miasta oraz Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] w sprawie udzielenia informacji dotyczącej obciążenia w/w działek prawami rzeczowymi bądź obligacyjnymi oraz ich zajętości pod pas drogowy ul. [...] i ul. [...].

Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta [...] w piśmie z dnia 26 czerwca 2009r. nr [...] poinformował, że działki: [...] na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] zostały oddane w dzierżawę na rzecz M.L., będącej pełnomocnikiem wnioskodawców. Natomiast część działki nr [...] stanowi pas drogowy ul. [...].

Z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia 14 września 2009 r. nr [...] wynika, że działka nr [...] w części jest zajęta pod pas drogowy dróg publicznych ul. [...]. Ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich (obecnie gminnych), a ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) z dniem 1 stycznia 1999 r. ulica [...] stała się drogą powiatową.

Z pisma [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z dnia 24 lipca 2009 r. nr [...] wynika, że przez działki: [...] przebiega sieć gazowa niskiego ciśnienia [...]. Sieć ta została wykonana w latach 1984 – 1985.

Z pisma [...] S.A. z dnia 15 lipca 2009 r. nr [...] 1490/2829/09 wynika, że przez przedmiotowe działki przebiegają linie napowietrzne niskiego napięcia, które zostały wybudowane w latach 80-tych ubiegłego wieku na potrzeby powstającej w tamtym okresie zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Przez teren ten przebiegają także sieci uzbrojenia nie będące własnością i w eksploatacji [...] S.A.

Z pisma [...] S.A. z dnia 16 lipca 2009 r. nr [...] wynika, że przez działki będące przedmiotem niniejszego postępowania przebiega kanalizacja teletechniczna należąca do [...] S.A.

Miejskie Przedsiębiorstwo [...] S.A. w piśmie z dnia 15 lipca 2009r. nr [...] poinformowało, iż nie posiada informacji dotyczących podmiotu zarządzającego siecią cieplną przebiegającą przez przedmiotowe działki.

Miejskie Przedsiębiorstwo [...] S.A. w piśmie z dnia 16 lipca 2009 r. nr [...] podało, że przez działki: nr [...] przebiegają sieci wodociągowe, przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne do budynków zlokalizowanych przy ul. [...]. Natomiast na działce nr [...] nie przebiega sieć wodociągowa i kanalizacyjna.

W toku postępowania w dniu 23 kwietnia 2009 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości, w trakcie której opisano sposób zagospodarowania działek: nr [...].

Stwierdzono, że granice działki nr [...] nie są widoczne w terenie, a działka jest porośnięta skoszoną trawą. W pobliżu granicy południowej jest usytuowany betonowy słup energetyczny. Wzdłuż granicy zachodniej znajduje się droga ziemna stanowiąca dojazd do posesji przy ul. [...], od ul. [...].

Teren działki nr [...] od strony południowej jest porośnięty trawą, przy czym w narożniku południowo – wschodnim teren ten jest zaśmiecony i pokryty suchymi gałęziami, w tym miejscu rośnie jedna akacja. Dalsza część tej działki jest usytuowana wzdłuż ul. [...]. Granica wschodnia biegnie wzdłuż chodnika betonowego tej ulicy. Pozostałe granice nie są widoczne w terenie. W tej części działki znajduje się ogrodzenie z siatki metalowej na słupkach i podmurówce. Ogrodzenie to jest ogrodzeniem posesji przy ul. [...] stanowiącej własność M.L. Część działki nr [...] znajduje się po stronie zachodniej w/w ogrodzenia i stanowi fragment ogrodu użytkowanego przez M.L. W opisywanym terenie od strony południowo – zachodniej znajduje się część garażu typu blaszak bez podmurówki oraz wjazd do tego garażu wykonany z płyt chodnikowych. Poza ogrodzeniem na działce nr [...] rośnie kilka krzewów ozdobnych oraz w narożniku północno – wschodnim znajdują się dzikie śliwy oraz jeden dąb. Zlokalizowane jest także wykonane z betonu dojście do budynku przy ul. [...]. Wspomniane krzewy ozdobne oraz żywopłot z krzewów ozdobnych usytuowanych wzdłuż granicy północnej działki nr [...] zostały posadzone przez pełnomocnika wnioskodawców.

Granica działki nr [...] biegnie wzdłuż ul. [...], a pozostałe granice nie są widoczne w terenie. Pełnomocnik wnioskodawców M.L. oświadczyła, że nie domaga się zwrotu części działki nr [...] stanowiącej część jezdni asfaltowej ul. [...] na styku z ulicą [...] oraz części chodnika usytuowanego po lewej stronie ulicy [...] (patrząc od strony ul. [...]). Od strony zachodniej teren działki nr [...] porośnięty jest skoszoną trawą, dwiema akacjami, wierzbą oraz usytuowany jest na nim jeden betonowy słup energetyczny. Dalej w kierunku wschodnim przedmiotowa działka stanowi również obszar porośnięty trawą, na którym znajdują się dwa betonowe słupy energetyczne i jeden podwójny słup energetyczny. W części wschodniej opisywanej działki znajduje się część jezdni betonowej łączącej działkę nr [...] zabudowaną budynkami mieszkalnymi z ulicą [...]. Wjazd ten nie jest użytkowany przez wspólnotę mieszkaniową, a świadczą o tym trzy słupki metalowe usytuowane w jezdni uniemożliwiające wjazd na działkę nr [...].

Na okoliczność stanu zagospodarowania nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot w latach 1977 – 1987 przesłuchano świadków: [...]. Z ich zeznań wynika, że stan zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu nieruchomości od 1977 r. nie uległ zmianie, czyli rośnie na niej trawa i drzewa, nie były na tym terenie podejmowane żadne prace związane z poszerzeniem ul. [...].

W celu określania przedmiotu zwrotu zlecono geodecie uprawnionemu przeprowadzenie czynności związanych z wznowieniem znaków granicznych działek: nr [...] oraz sporządzenie projektu podziału działki nr [...]. Zgodnie z mapą z projektem podziału wraz z opisem zmian i wykazem zmian, sporządzoną w dniu [...] grudnia 2010 r. i przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2010 r. pod nr [...] działka nr [...] podzieliła się na działki: [...]. Przedmiotowe postępowanie dotyczy działki nr [...]. W dniu 23 listopada 2010 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w trakcie której geodeta uprawniony okazał granice nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot.

W trakcie oględzin stwierdzono, że stan zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości jest zgodny z opisem zawartym w protokole z rozprawy z dnia 23 kwietnia 2009 r.

Oceniając zebrany materiał dowodowy Starosta [...] stwierdził, że istnieją podstawy by uznać działki: nr [...] za zbędne w rozumieniu przepisów art. 137 ust. 1 u.g.n. i orzec o ich zwrocie.

Rozstrzygając kwestię rozliczeń z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ pierwszej instancji stwierdził, że po dacie wywłaszczenia na przedmiotowych działkach nie poczyniono żadnych nakładów zmieniających wartość nieruchomości. Do waloryzacji przyjęto kwotę [...] zł, która stanowi odszkodowanie za grunt ustalone z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, w wysokości odpowiadającej zwracanej powierzchni tj. [...] m2. Powyższa kwota została zwaloryzowana zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 227 u.g.n., przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym RP Monitor Polski, za okres od listopada 1977 r. do czerwca 2011 r. i wynosi [...] zł. Odstąpiono natomiast od waloryzacji części odszkodowania należnej za składniki budowlane i rolne, wobec niestwierdzenia ich istnienia na terenie zwracanych działek.

Od powyższej decyzji Gmina [...] złożyła odwołanie do Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej działki nr [...]. W odwołaniu podała, że w umowie sprzedaży w akcie notarialnym Rep. A. [...] jako cel wywłaszczenia wskazano poszerzenie ulicy [...], zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy [...] z dnia [...] września 1976 r. nr [...]. Analiza zapisów w/w decyzji wskazuje jednak, że został zatwierdzony plan realizacyjny przebiegu ulicy [...] pod względem urbanistycznym, a powyżej opisana inwestycja jest związana z realizacją [...]. Z załącznika graficznego do w/w decyzji wynika, że działka nr [...] jest położona w granicach linii rozgraniczających inwestycji. Część południowa w/w nieruchomości miała być położona w jezdni ulicy [...], następnie w kierunku północnym przecinać miały: projektowany kanał deszczowy (0,60 m, krawężnik betonowy i projektowana kanalizacja kablowa. Z układu naniesionych obiektów na w/w załączniku, czego jednak nie potwierdza legenda mapy, która nie opisuje w ogóle tych obiektów wynika, iż oprócz jezdni na przedmiotowej działce powinny być zrealizowane także pas zieleni oraz chodnik. Ponadto istniejący w dacie wywłaszczenia budynek mieszkalny oznaczony nr [...], w którym według w/w umowy sprzedaży zamieszkiwał poprzedni właściciel wchodził w zakres inwestycji i wymagał wyburzenia. W pobliżu objętej roszczeniem działki miało znajdować się skrzyżowanie z nowoprojektowaną ulicą (obecnie ulica [...]). Z załącznika graficznego do omawianej decyzji nie wynika, aby ulica [...] na odcinku przyległym do działki objętej niniejszą decyzją miała zmienić przebieg lub ilość pasów ruchu drogowego czy ich szerokość. Zamiarem inwestycyjnym, uzasadniającym wywłaszczenie (w dacie wywłaszczenia) była budowa licznych linii przesyłowych mediów. Tak więc celem wywłaszczenia – jednoznacznie ustalonym, odnośnie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] – była budowa linii rozprowadzających media położonych wzdłuż przebudowywanej ulicy. Zgromadzony przez Starostę [...] w toku postępowania materiał dowodowy, w szczególności informacje od operatorów mediów wyraźnie wskazują, że przez działkę nr [...] przebiegają liczne sieci tego typu. Organ pierwszej instancji nie wyciągnął jednak z tego faktu właściwych wniosków, stwierdzając wbrew okolicznościom sprawy jej zbędność na cel wywłaszczenia.

W odwołaniu zwrócono również uwagę, że Starosta [...] powołuje się na treść pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia 14 września 2009 r., znak [...], z którego wynika, iż część działki nr [...], z której wydzielono do zwrotu działkę nr [...]jest położona w pasie drogowym dróg publicznych ulicy [...] i ulicy [...]. Tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśniono, czy dotyczy to obszaru zwracanej działki nr [...], co należy uznać za uchybienie, gdyż jest to okoliczność istotna dla sprawy. Fakt pozostawania nieruchomości objętej wnioskiem w pasie drogowym wyklucza zwrot na rzecz poprzednich właścicieli, z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na to, że obszar zwracanej nieruchomości wpływa na wysokość kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, przypadającej do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej [...], decyzja Starosty [...] wymaga zmiany także w tym zakresie.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w zakresie orzekającym o zwrocie działki nr [...] oraz o rozliczeniach finansowych dokonanych z tytułu zwrotu działki nr [...] (tj. część pkt 1, 2 i 3 decyzji) i orzekł:

1. o odmowie zwrotu działki nr [...] na rzecz F.B. i J.F.,

2. o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy [...] z tytułu zwrotu działek nr [...] kwoty [...] zł tj. po [...] zł od każdej z nich, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości,

3. o sposobie i terminie zapłaty kwoty określonej w pkt 2.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest jedynie kwestia zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] oraz dokonane w tym zakresie rozliczenia finansowe z tytułu zwrotu. W pozostałym zakresie, tj. w części pkt 1, 2 i 3 orzekających o zwrocie działek nr [...] oraz o rozliczeniach finansowych w tym zakresie, wymieniona wyżej decyzja organu pierwszej instancji, wobec niezaskarżenia, stała się ostateczna.

Wojewoda [...] zauważył, że dla rozstrzygnięcia kluczowe jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ustanowił dwa warunki, w świetle wystąpienia których, można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest więc obowiązany w pierwszej kolejności precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie zbadać, czy zaistniała określona w art. 137 u.g.n. przesłanka zbędności.

Wojewoda [...] podał, że w umowie sprzedaży Rep. A. [...] z dnia [...] listopada 1977 r. znalazł się zapis, że zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydaną przez Zarząd Rozbudowy [...] z dnia [...] września 1976 r. nr [...] przedmiotowa działka była przeznaczona pod poszerzenie ulicy [...]. Stwierdził, że w sytuacji, gdy w decyzji lub umowie sprzedaży cel wywłaszczenia jest określony w sposób ogólnikowy niezbędna jest ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

W rozpoznawanej sprawie analiza zapisów w decyzji Zarządu Rozbudowy [...] z dnia [...] września 1976r. nr [...] wskazuje, że został zatwierdzony plan realizacyjny przebiegu ulicy [...] pod względem urbanistycznym. Z legendy do załącznika graficznego tej decyzji wynika, że na wywłaszczonym terenie projektowano nie tyle poszerzenie ulicy [...] polegające na zmianie jej szerokości, przebiegu bądź ilości pasów ruchu, ale przede wszystkim budowę m.in. kanalizacji, gazociągu, wodociągu oraz przewodów elektrycznych w pasie drogowym ulicy [...]. Zgodnie z art. 18 ustawy z 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz.U.1962.20.90) pasem drogowym jest pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne; w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego.

Organ odwoławczy uznał, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa linii rozprowadzających media, położonych wzdłuż przebudowywanej ulicy, nie zaś jej poszerzenie, co potwierdza załącznik graficzny do decyzji Zarządu Rozbudowy [...] z dnia [...] września 1976 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przebiegu ulicy [...]. Wprawdzie w literaturze przedmiotu uważa się, że wybudowanie samych instalacji podziemnych (bez jednoczesnego wybudowania celu głównego) jest niewystarczające do uznania, iż nieruchomość nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n., to jednak w przedmiotowej sprawie celem głównym wywłaszczenia działki nr [...] była właśnie ich budowa.

Zgromadzony przez Starostę [...] materiał dowodowy potwierdza, że cel wywłaszczenia polegający na budowie linii rozprowadzających media został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Z aktualnej mapy zasadniczej wynika, że przez teren zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości przebiegają liczne sieci infrastruktury miejskiej w postaci: sieci gazowych, linii napowietrznych niskiego napięcia, kanalizacji teletechnicznej, sieci wodociągowej oraz przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych.

W aktach sprawy znajduje się pismo [...], z którego wynika, "że przez działki nr [...] przebiega sieć gazowa niskiego ciśnienia [...]. Sieć ta została wykonana w latach 1984/85". Powyższe potwierdza, iż budowa gazociągu została zrealizowana przed upływem 10 lat od chwili wywłaszczenia. Z kolei [...] Spółka Akcyjna Oddział [...] w piśmie z 15 lipca 2009 r. znak: [...] wskazała, "że w granicach wywłaszczanych parceli przebiegają linie napowietrzne niskiego napięcia wybudowane w okresie lat 80 — tych na potrzeby powstającej w tamtym okresie zabudowy mieszkaniowo-usługowej".

Ponadto Wojewoda [...] zauważył, że co prawda w aktach sprawy znajduje się również dowód w postaci zeznań świadków, na okoliczność podjęcia prac związanych z poszerzeniem ulicy [...], to jednak, w ocenie organu, wydaje się on być nieprzydatny dla sprawy, gdyż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości polegał na budowie linii rozprowadzających media, a nie na podejmowaniu prac związanych z poszerzeniem ulicy [...], zmianą jej przebiegu bądź ilości pasów ruchu.

Zdaniem organu odwoławczego w/w dowody, jak również przeprowadzone w dniu 23 kwietnia 2009 r. oględziny terenu (z których wynika, że na stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nieruchomości znajdują się m. in. trzy betonowe słupy energetyczne oraz jeden podwójny słup energetyczny) pozwalają na przyjęcie, iż zawnioskowana do zwrotu działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...], została wykorzystana na cel wywłaszczenia określony jako poszerzenie ul. [...], tj. budowa w części obszaru linii rozprowadzających media, co nastąpiło w terminie ustawowym, określonym w art. 137 u.g.n., tj. w okresie 10 lat od dnia zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości.

Wojewoda [...] wskazał także, iż dodatkową przesłanką poddającą w wątpliwość prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w przedmiocie jej zwrotu jest fakt, że działka nr [...] jest w części zajęta pod pas drogowy dróg publicznych – ulicy [...] jako drogi powiatowej i ulicy [...] jako drogi gminnej (pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] wraz z załącznikiem graficznym). Zgodnie art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007, Nr 19, póz. 115) "drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". W przypadku, gdy nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowi drogę publiczną, jej zwrot nie jest zatem możliwy, nawet w przypadku jej zbędności na cel wywłaszczenia.

Z powyższych względów organ odwoławczy stwierdził, że zwrot działki nr [...] w części zajętej pod pas drogowy dróg publicznych – ulicy [...] i ulicy [...] nie jest możliwy i uchylił część pkt 1 decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], w zakresie zwrotu działki nr [...] powstałej z podziału działki nr [...] i orzekł o odmowie jej zwrotu. Konsekwencją orzeczenia o odmowie zwrotu działki nr [...] była modyfikacja orzeczenia o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że cel wywłaszczenia działki nr [...] polegał na budowie linii rozprowadzających media, podczas gdy z umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika, iż celem wywłaszczenia było poszerzenie ulicy [...]. Zarzuciła również naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie poprzez odmowę uznania mocy dowodowej i wiarygodności zeznań przesłuchanych w sprawie świadków, którzy jednoznacznie, przekonująco i spójnie zeznali, że na objętej postępowaniem nieruchomości nie były wykonywane żadne prace związane z poszerzeniem drogi – ulicy [...].

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji podał, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, co stanowiło cel wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...]. Zdaniem skarżącej, cel wywłaszczenia został wyczerpująco określony w umowie sprzedaży z dnia [...] listopada 1977 r. Rep. A [...], gdzie stwierdzono, że wywłaszczenie następuje w celu poszerzenia ulicy [...]. Natomiast zdaniem Wojewody [...], przy określaniu celu wywłaszczenia należy wziąć pod uwagę także plan realizacyjny inwestycji będącej celem wywłaszczenia i uwzględnić konkretne przeznaczenie danej nieruchomości w ramach tej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w wyżej wymienionej umowie sprzedaży z dnia [...] listopada 1977 r. znajduje się zapis: "Przedstawiciel Skarbu Państwa stwierdza, że powyższa nieruchomość przeznaczona jest do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydany przez Zarząd Rozbudowy [...] z dnia [...] września 1976 r. [...] pod poszerzenie ulicy [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w takiej sytuacji istnieją podstawy, aby konkretne przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości oceniać w kontekście planu realizacyjnego inwestycji pod nazwą "poszerzenie ulicy [...]". Oparcie się na tym planie realizacyjnym nie stanowi odstępstwa od zasady ścisłej interpretacji celu wywłaszczenia, lecz pozwala na konkretyzację tego celu. Nie ulega wątpliwości, że w ramach inwestycji polegającej na poszerzeniu ulicy może być realizowana również budowa linii rozprowadzających media. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko Wojewody [...], który uznał, że skoro takie przeznaczenie terenu stanowiącego obecnie działkę nr [...] wynika z planu realizacyjnego, na który powołuje się umowa sprzedaży, to celem wywłaszczenia tej nieruchomości była budowa linii rozprowadzających media. W związku z powyższym stwierdził, że w tej kwestii zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji została wydana przed wywłaszczeniem i stała się jego podstawą, a więc już w momencie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod budowę linii rozprowadzających media. Z ustalonego przez Wojewodę [...] stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że na wymienionej działce takie linie rozprowadzające media zostały zrealizowane i nastąpiło to przed upływem okresu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Okoliczności te nie są zresztą przez skarżącą kwestionowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego odmowy przyznania przez organ odwoławczy mocy dowodowej i wiarygodności zeznań przesłuchanych w sprawie świadków, którzy zeznali, że na przedmiotowej nieruchomości nie były wykonywane żadne prace związane z poszerzeniem ulicy [...]. Organ odwoławczy ocenił bowiem wiarygodność zeznań tych świadków w kontekście ustalenia odmiennego, niż to przyjęto w decyzji organu pierwszej instancji, celu wywłaszczenia. Wyjaśnił, że zeznania te nie są przydatne, skoro dotyczyły prac przy poszerzeniu ulicy rozumianej jako zmiana jej przebiegu lub ilości pasów ruchu, a nie dotyczyły prac związanych z budową linii rozprowadzających media. Fakt budowy takich linii oraz terminu tej budowy został ustalony na podstawie pism [...]. Wiarygodność informacji zawartych w tych pismach nie nasuwa wątpliwości.

Sąd pierwszej instancji podzielił także wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, iż możliwość zwrotu działki nr [...] wyłącza również fakt, że jest ona w części zajęta na pas drogowy ulicy [...] i ulicy [...] (pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] z dnia [...] marca 2012 r.).

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest prawidłowa, gdyż cel wywłaszczenia nieruchomości obecnie oznaczonej jako działka nr [...] został zrealizowany. Starosta [...] nieprawidłowo uznał, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod poszerzenie ulicy [...], pomijając jej konkretne przeznaczenie w planie realizacyjnym inwestycji, której realizacja była podstawą i celem wywłaszczenia. Wojewoda [...], dokonując odmiennych ustaleń faktycznych w zakresie celu wywłaszczenia działki nr [...], działał w granicach swoich kompetencji reformatoryjnych, gdyż nie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Konsekwencją odmiennych ustaleń co do celu wywłaszczenia i jego realizacji w odniesieniu do jednej z trzech zwróconych w pierwszej instancji działek była modyfikacja wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, do zwrotu którego zostały zobowiązane wnioskodawczynie. Również w tym zakresie zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.F., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:

1) przepisu art. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną interpretację, polegająca na przyjęciu, iż w celu wskazanym w art. 6 pkt 1 (szeroko rozumiana budowa dróg) mieści się cel wskazany w art. 6 pkt 2 (szeroko rozumiana budowa infrastruktury wodociągowej, gazowej, elektrycznej), a tym samym realizacja celu wskazanego w pkt 2 wypełnia dyspozycję celu określonego w decyzji czy też umowie, zdefiniowaną w art. 6 pkt 1, mimo, iż są to dwa różne cele, zdefiniowane w dwóch różnych postanowieniach ustawy;

2) przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż cel publiczny przyjęty w umowie czy też decyzji oznaczony przez związek frazeologiczny "poszerzenie ulicy" i "rozbudowa linii rozprowadzających media" jest tożsamy z "budową podziemnej infrastruktury miejskiej w postaci sieci gazowych, linii napowietrznych niskiego napięcia, kanalizacji teletechnicznej, sieci wodociągowej oraz przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych bez poszerzenia pasa drogowego";

3) przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż "cel wywłaszczenia" może być konkretyzowany, mimo, iż cel ten jest konkretny i nie wymaga dodatkowych interpretacji;

4) przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż realizacja celu publicznego, na jaki została wywłaszczona nieruchomość w postaci poszerzenia pasa drogowego, została w terminach w tym przepisie rozpoczęta i zakończona, a tym samym poprzez uznanie, iż nieruchomość nie jest zbędna na cel, w jakim została wywłaszczona;

5) przepisu art. 4 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, iż pojęcie "pas drogowy" jest tożsame z pojęciem "droga", mimo, iż "pas drogowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "droga", a tym samym uznanie, iż nieruchomość leżąca w pasie drogowym jest drogą, a więc nie może być przedmiotem wywłaszczenia;

6) przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż sporna działka stanowi drogę publiczną, a tym samym niedopuszczalne jest orzeczenie o jej zwrocie.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że spór w niniejszej sprawie, sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy cel publiczny wskazany we wniosku o wywłaszczenie, określony w sposób konkretny, pozwalający na dokonanie subsumpcji pod jeden z celów wskazanych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być równocześnie innym celem publicznym w wskazanym w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem takiego właśnie zabiegu. Mimo, iż w umowie sprzedaży nieruchomości, która została przeznaczona do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, w sposób jednoznaczny widnieje zapis odnoszący się do celu na jaki zostaje ta nieruchomość zbyta, a to "poszerzenie ulicy [...] w [...]", a więc jest to cel wskazany w art. 6 pkt 1 ustawy, to zdaniem Sądu w pojęciu "poszerzenie ulicy" może być "realizowana budowa linii rozprowadzającej media" – odrębny wskazany w art. 6 pkt 2 ustawy cel publiczny.

Podstawą dla prawidłowej wykładni normy prawnej jest przede wszystkim wykładnia gramatyczna zwrotu "poszerzenie pasa drogowego". Zwrot ten niewątpliwie oznacza tylko i wyłącznie "powiększenie szerokości". Takie rozumienie tego zwrotu nie pozostawia żadnego marginesu dla rozwoju interpretacji, żeby w drodze logicznego łamańca językowego utożsamiać "poszerzenie drogi" z "budową infrastruktury".

Wszystkie te konstatacje doprowadziły Sąd pierwszej instancji do nieprawidłowego wniosku, iż cel publiczny, na jaki została wywłaszczona nieruchomość, został w terminach wskazanych w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zrealizowany, a tym samym sporna działka nie posiada przymiotu zbędnej.

W ocenie autora skargi kasacyjnej nie ma również racji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie twierdząc, że sporna działka nie może zostać zwrócona skarżącej, gdyż stanowi pas drogowy, który w świetle art. 2a ustawy o drogach publicznych, nie może być zwrócony. Tymczasem przepis ten stanowi, iż "drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa", a tym samym nie mogą być przedmiotem zwrotu, nie zaś "pas drogowy". Sąd dokonał w ten sposób błędnej interpretacji tych regulacji prawnych, nakładając na siebie pojęcie "drogi" (art. 4 pkt 2 cyt. ustawy) i "pasa drogowego" (art. 4 pkt 1 tej ustawy). W pasie drogowym mieści się np. chodnik, czy pas zieleni, który z całą pewnością drogą nie jest, co oznacza, że przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych nie może mieć w sprawie zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu powołanych w niej przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadne uznał zarzuty podane w pkt 1, 2 i 3 skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 136 ust. 1 u.g.n. i art. 6 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w przedmiocie oceny, co stanowiło cel wywłaszczenia nieruchomości obecnie oznaczonej jako działka nr [...]. Autor skargi kasacyjnej uważa bowiem, że skoro w umowie sprzedaży z dnia [...] listopada 1977 r. w akcie notarialnym Rep. A. [...] określono, iż wywłaszczenie następuje w celu poszerzenia ulicy [...] – art. 6 pkt 1 u.g.n., to brak było podstaw, aby przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości oceniać w kontekście planu realizacyjnego inwestycji pod nazwą "poszerzenie ulicy [...]", które doprowadziło do stwierdzenia, że celem wywłaszczenia była budowa linii rozprowadzających media położonych wzdłuż ulicy [...] – art. 6 pkt 2 u.g.n.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo zacytował zapis zawarty w powołanej umowie sprzedaży z dnia [...] listopada 1977 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny wydany przez Zarząd Rozbudowy [...] z dnia [...] września 1976 r. [...] pod poszerzenie ulicy [...] (plan z dnia [...] stycznia 1977 Nr [...] wpisany do ewidencji za nr [...]). W takim przypadku ocena celu wywłaszczenia musiała być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących jego realizacji, zaistniałych przed dokonaniem wywłaszczenia, a więc m.in. planu realizacyjnego. Analiza legendy i załącznika graficznego w/w decyzji pozwoliła na stwierdzenie, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa linii rozprowadzających media położonych wzdłuż przebudowywanej ulicy, a nie jej poszerzenie polegające na zmianie jej szerokości, przebiegu bądź ilości pasów ruchu. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej w sprawie nie zmieniono określenia celu wywłaszczenia, lecz w oparciu o materiał dowodowy dokonano jego konkretyzacji. Ponadto zauważyć należy, iż skarżąca nie zakwestionowała ustaleń, z których wynika, że na przedmiotowej działce cel wywłaszczenia został zrealizowany, przebiegają przez nią liczne sieci infrastruktury miejskiej w postaci sieci gazowych, linii napowietrznych niskiego napięcia, kanalizacji teletechnicznej, sieci wodociągowej oraz przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 136 ust. 1 u.g.n. i art. 6 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W konsekwencji nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 137 u.g.n. (pkt 4 skargi kasacyjnej). W sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki zbędności nieruchomości, obecnie oznaczonej jako działka nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż niezasadne okazały się również zarzuty podane w pkt 5 i 6 skargi kasacyjnej, dotyczące art. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2a tej ustawy. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stwierdzenie Wojewody [...], że skoro działka nr [...] w części jest zajęta pod pas drogowy dróg publicznych ulicy [...] jako drogi powiatowej i ulicy [...] jako drogi gminnej, to w sprawie istnieje dodatkowa przesłanka niepozwalająca na zwrot przedmiotowej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie kwestię sporną stanowiło zagadnienie, czy fakt zajęcia części przedmiotowej działki pod pas drogowy dróg publicznych, na którym znajduje się zieleń niska, uniemożliwiał jej zwrot.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie dokonanie zwrotu części przedmiotowej nieruchomości, znajdującej się w pasie drogowym dróg publicznych, nie jest możliwe – z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wprawdzie pojęcie pasa drogowego nie jest tożsame z pojęciem drogi, to jednak pas drogowy jest z drogą integralnie związany. Zieleń przydrożna, czyli roślinność umieszczona w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, jest też częścią pasa drogowego (art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.