Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 855/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. W., P. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. W. i P. W. kwotę [...]zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzja z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, organ I instancji) na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm., dale: P.b.) po rozpoznaniu sprawy legalności wykonania okna połaciowego, wywietrznika oraz ocieplenia ściany szczytowej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w [...] nakazał J. i P. W. (dalej: odwołujący, skarżący) doprowadzenie, w terminie 60 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych polegających na wykonaniu okna połaciowego w budynku [...], zlokalizowanym w miejscowości [...] 83, do stanu zgodnego z prawem, poprzez:

- demontaż w/w okna, lub zastosowanie innego rozwiązania zapewniającego bezpieczeństwo przeciwpożarowe.

- demontaż wywietrznika usytuowanego w ścianie szczytowej budynku

- demontaż docieplenia ze styropianu w ścianie szczytowej budynku i wykonanie nowego docieplenia z wełny mineralnej.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pismem z dnia [...].09.2014 r. M. B. zwrócił się z prośbą o przeprowadzenie kontroli na nieruchomości położonej w miejscowości [...] 83. Organ nadzoru budowlanego w dniu [...].11.2014 r. dokonał kontroli na terenie nieruchomości, zlokalizowanej w miejscowości [...] [...], a następnie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonania okna połaciowego, wywietrznika oraz ocieplenia ściany szczytowej w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w miejscowości [...] [...] ([...]).

Kontrola przeprowadzona w dniu [...].11.2014 r. na terenie nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości [...] [...] wykazała, iż w połaci dachu budynku mieszkalnego znajduje otwór okienny - okno dachowe. W ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego znajduje się jeden wywietrznik wykonany z blachy ocynkowanej, ponadto zgodnie z oświadczeniem M. B. ocieplenie ściany zewnętrznej na granicy wykonano ze styropianu.

W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] września 2015 r. w PINB P. W. oświadczył, iż w 1996 r. wraz z żoną dobudowali do istniejącego budynku mieszkalnego dodatkowo [...], a nadto wykonali remont budynku, który obejmował ocieplenie ściany szczytowej tego budynku, wykonanie wywietrznika oraz okna połaciowego na jego dachu. Rozbudowa budynku wykonana została na podstawie projektu budowlanego, który został zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1996 r. nr [...]. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę P. W. otrzymał decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 roku wydaną przez Burmistrza [...]. Dobudowa pokoju i łazienki została wykonana na podstawie w/w decyzji. Wszystkie te prace zostały zakończone w 1996 r.

W trakcie rozprawy kierujący nią przeanalizował projekt rozbudowy budynku mieszkalnego i stwierdził, że w projekcie brak jest rzutu poddasza oraz elewacji budynku od strony działki nr [...] na których przedmiotowe okno miałoby się znajdować. W projekcie brak jest danych również na temat wywietrznika.

Powyższe okoliczności faktyczne organ nadzoru budowlanego ustalił na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, w tym przede wszystkim: pisma M. B. z dnia [...].09.2014 r., protokołu kontroli z dnia [...].11.2014 r. wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną, oraz na podstawie zeznań złożonych do protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [...] września 2015 r.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane w przypadkach ściśle wymienionych przez ustawodawcę w art. 29-31 P.b.

W świetle okoliczności przedmiotowej sprawy PINB uznał, że roboty budowlane polegające wykonaniu rozbudowy budynku mieszkalnego zostały wykonane na podstawie projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1996 r. nr NB - [...]/96. Jednakże w przedmiotowym projekcie brak jest rzutu poddasza oraz elewacji budynku od strony działki nr [...] na których okno będące przedmiotem niniejszego postępowania miałoby się znajdować. W projekcie brak jest danych również na temat wywietrznika, a ich usytuowanie jest niezgodnie z warunkami technicznymi.

Zgodnie z § 232 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie) ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory — obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin jego wykonania.

Rozbiórkę obiektu budowlanego lub doprowadzenie go do stanu poprzedniego orzeka się jedynie wówczas, gdy w inny sposób nie można doprowadzić danego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z kolei nakazanie zaniechania dalszych robót może nastąpić tylko w przypadku, gdy w następstwie przeprowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że roboty które zostały wykonane odpowiadają wymogom stawianym przez warunki techniczne wykonania i zasady wiedzy technicznej. Jeżeli jednak żaden z powyższych przypadków nie występuje, a po nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych można doprowadzić wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem - organ nakłada wskazany w decyzji obowiązek, określając termin jego wykonania.

W tym stanie rzeczy organ I instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia czy istnieje możliwość zalegalizowania tak wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu okna połaciowego, wywietrznika oraz ocieplenia ściany szczytowej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w [...] Koniecznym było m.in. ustalenie czy wykonane roboty nie naruszają przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie w/w robót do stanu zgodnego z prawem.

W toku postępowania ustalono, iż wykonanie w/w okna połaciowego, wywietrznika oraz wykonanie docieplenia budynku jest niezgodne z warunkami technicznymi, dlatego konieczne stało się nakazanie inwestorowi obowiązku wskazanego w sentencji decyzji.

Odwołanie od decyzji PINB złożyli J. W. i P. W., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika.

Decyzji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 P.b., a w konsekwencji nakazanie skarżącym demontażu okna znajdującego się w budynku mieszkalnym lub zastosowanie innego rozwiązania zapewniającego bezpieczeństwo przeciwpożarowe, jak również demontaż wywietrznika usytuowanego w ścianie szczytowej budynku oraz demontaż docieplenia ze styropianu w ścianie szczytowej budynku i wykonanie nowego docieplenia z wełny mineralnej,

2) naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 36a ust. 5 P. b. poprzez przyjęcie przez organ, że ewentualne odstępstwa od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1996 r. należy oceniać na podstawie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w związku z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., podczas gdy w czasie budowy obowiązywało Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i ocenę ewentualnych odstępstw należało ocenić na podstawie ustaw obowiązujących w czasie budowy budynku, a nie jak to uczynił organ, na podstawie obowiązujących obecnie przepisów, a np. definicja "odstępstw istotnych" została wprowadzona przez ustawodawcę 31 maja 2004 r., a więc po dniu zakończenia przebudowy budynku mieszkalnego.

Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia organowi pierwszej instancji.

Po rozpoznaniu odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB, organ II instancji) decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dot. wskazania przedmiotu postępowania tj. "nakazuję [...] doprowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu okna połaciowego w budynku [...] do stanu zgodnego z prawem"

i w to miejsce orzekł: nakazuję [...] doprowadzenie robót budowlanych w budynku mieszkalnym do stanu zgodnego z prawem, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu WWINB przedstawił stan sprawy i stwierdził, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, iż rozbudowa budynku wykonana została na podstawie projektu budowlanego, który został zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].09.1996 r. nr [...] Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę P. W. otrzymał decyzję nr [...] z dnia [...].08.1996 r. wydaną przez Burmistrza [...]. Dobudowa pokoju i łazienki została wykonana na podstawie w/w decyzji. Wszystkie te prace zostały zakończone w 1996 r. W projekcie brak jest rzutu poddasza oraz elewacji budynku od strony działki nr [...] na których przedmiotowe okno miałoby się znajdować. W projekcie brak jest danych również na temat wywietrznika.

Zdaniem organu II instancji PINB trafnie stwierdził, że wykonanie przedmiotowego okna i wywietrznika narusza warunki techniczne, a ocieplenie ściany szczytowej styropianem narusza warunki przeciwpożarowe. Zgodnie z § 232 Rozporządzenia ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego.

Natomiast zgodnie § 12 Rozporządzenia :

"1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

3. W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m."

Podsumowując WWINB stwierdził, że wywietrznik i okno połaci dachowej jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego [...] zostały wykonane przez inwestora mimo tego, że zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowlany w ogóle nie przewidywał ich wykonania, nadto wykonano je w trakcie realizacji tej inwestycji mimo niezgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi (budynek zrealizowany w granicy z działką sąsiednią), zatem należy zgodzić się z tym, iż w obowiązującym stanie prawnym okno i wywietrznik od strony działki nr [...] nie może pozostać w obecnej formie.

Obowiązkiem PINB było przeprowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 50-51 P.b.

W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w tym przypadku będzie oznaczał zgodność z przepisami technicznymi. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9.06.2016 r. (sygn. II SA/Po 149/16) obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych. Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. wystarczające jest ustalenie jedynie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć.

WWINB uznał, że zarzuty podniesione w odwołaniu są nieuzasadnione, ponieważ zgodnie z art. 36a ust. 5 P.b. "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a tj. Nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego

lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki:

1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym;

2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;

3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych". Zatem wykonanie okna połaciowego i wywietrznika w granicy z działką sąsiednią oraz ocieplenie ściany szczytowej styropianem nie stanowi odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, zatem nie może mieć w tym przypadku zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Skoro wykonane roboty budowlane naruszają warunki techniczne, to PINB w [...]. prawidło nałożył na inwestorów określone w niniejszej decyzji obowiązki, których wykonanie ma na celu doprowadzanie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Niemniej w zaskarżonej decyzji na pierwszej stronie w drugim akapicie w wierszu drugim organ powiatowy omyłkowo wskazał, iż przedmiotowe roboty należy wykonać w "budynku [...]" - zamiast w budynku mieszkalnym. Stanowi to oczywistą omyłkę pisarską, co wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz ze zgromadzonych w sprawie akt administracyjnych. W związku z powyższym WWINB skorzystał z kompetencji reformacyjnych i orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.,

Decyzja organu II instancji została przez skarżących, reprezentowanych przez tego samego zawodowego pełnomocnika, zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Decyzji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 P.b., a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji PINB tj. nakazanie skarżącym demontażu okna znajdującego się w budynku mieszkalnym lub zastosowanie innego rozwiązania zapewniającego bezpieczeństwo przeciwpożarowe, jak również demontaż wywietrznika usytuowanego w ścianie szczytowej budynku oraz demontaż docieplenia ze styropianu w ścianie szczytowej budynku i wykonanie nowego docieplenia z wełny mineralnej,

2) naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 36a ust. 5 P.b. poprzez przyjęcie przez organ, że ewentualne odstępstwa od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1996 r. należy oceniać na podstawie art. 36a ust. 5 P.b. w związku z Rozporządzeniem, podczas gdy w czasie budowy obowiązywało Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i ocenę ewentualnych odstępstw należało ocenić na podstawie ustaw obowiązujących w czasie budowy budynku, a nie jak to uczynił organ, na podstawie obowiązujących obecnie przepisów, a np. definicja "odstępstw istotnych" została wprowadzona przez ustawodawcę 31 maja 2004 r., a więc po dniu zakończenia przebudowy budynku mieszkalnego.

3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego i nieustalenie w jaki sposób została docieplona przez skarżących szczytowa ściana budynku, a oparcie ustaleń w tym zakresie jedynie na oświadczeniu uczestnika postępowania - L. B..

Skarga zawiera wniosek o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez PINB od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak przedstawienia zarzutów i argumentów odwołania – wskazano jedynie, że zarzuty są nieuzasadnione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761)

Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493).

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się merytorycznie do treści odwołania. Jednym z jego zarzutów było niezasadne – zdaniem skarżących – zastosowanie do oceny prawidłowości wykonanych przez nich w 1996 r. robót budowlanych Rozporządzenia z roku 2002. WWINB nie tylko w żaden sposób się do tej kwestii nie odniósł, ale zacytował dalsze przepisy Rozporządzenia, dotyczące sytuowania przy granicy działki budynków zwróconych ścianą z otworami okiennymi w stronę granicy. Co więcej, organ II instancji w ogóle nie uzasadnił celowości przytoczenia tychże regulacji w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie ściana budynku żadnych otworów okiennych nie ma.

W odwołaniu zarzucono także, że PINB nie uzasadnił dlaczego w jego ocenie kwestionowane prace budowlane nie spełniają wymogów technicznych. Zarzut ten jest w ocenie Sądu zasadny. Poza powołaniem treści § 232 Rozporządzenia decyzja organu I instancji tej kwestii nie wyjaśnia. Uzasadnienia w tej materii próżno też poszukiwać w decyzji WWINB. Organ II instancji stwierdził jedynie, że stanowisko PINB jest trafne i zacytował §§ 232 i 12 Rozporządzenia, a w końcowej części uzasadnienia decyzji wskazał, że skoro wykonane roboty naruszają warunki techniczne, to PINB prawidłowo nałożył określone obowiązki.

Zasadny okazał się także zarzut skargi naruszenia wymogu z art. 77 § 1 K.p.a. Materiał, przy pomocy którego wykonano docieplenie ściany budynku nie wynika z żadnych ustaleń poczynionych w toku postępowania. Jedyna wzmianka w tej kwestii pojawia się w protokole kontroli z [...].11.2014 r. jako oświadczenie M. B.. Skarżący na ten temat się nie wypowiadali, a organ nie poczynił żadnych własnych ustaleń (a w każdym razie ich nie udokumentował w aktach sprawy). W takiej sytuacji nakaz demontażu docieplenia ze styropianu uznany być musi za nie znajdujący oparcia w materiale dowodowym sprawy.

Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę na wadliwie sformułowany nakaz dotyczący okna połaciowego w dachu budynku: "demontaż w/w okna lub zastosowanie innego rozwiązania zapewniającego bezpieczeństwo przeciwpożarowe". Nakaz sformułowany przez organ nadzoru budowlanego musi być na tyle precyzyjny, by nie pozostawiał wątpliwości do jakiego działania adresat decyzji zostaje zobowiązany. Nakaz zastosowania "innego rozwiązania" w żaden sposób tego wymogu nie spełnia. Tak ogólne i nieprecyzyjne sformułowanie nie spełnia wymogu z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.: nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych – czynności lub roboty nie zostały określone, wskazano jedynie cel, do jakiego mają one doprowadzić.

W tej sytuacji uznać należy, że organ II instancji, podejmując zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, nie dokonał wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz nie uzasadnił rozstrzygnięcia, do czego był zobowiązany art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Motywy decyzji powinny bowiem odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do ustalonej sytuacji faktycznej.

Z uwagi na przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy adwokata, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł) oraz uiszczony wpis w kwocie 500 zł., łącznie – 980 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy, uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wydać decyzję spełniającą wymogi określone w art. 107 k.p.a. Stanowisko organu musi być oparte na analizie wszystkich elementów prawidłowo zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w ich wzajemnym powiązaniu. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawi w sposób klarowny tok rozumowania ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśni podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem znajdujących zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przepisów prawa. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów i wniosków stron. Konieczne będzie także przeanalizowanie stanu prawnego i jednoznaczna subsumpcja. Rzeczą organu będzie także przeanalizowanie prawidłowości ustalenia kręgu uczestników postępowania: wniosek o przeprowadzenie kontroli złożył dnia [...] września 2014 r. M. B., następnie z datą [...] listopada 2014 r. L. B. złożył pełnomocnictwo dla M. B., decyzje PINB doręczono M. B. "za pośrednictwem" pełnomocnika L. B., zaś decyzje WWINB – L. B..