Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2004/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2c w zw. z art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 106 § 3-5, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Zmiana przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może w określonych sytuacjach uzasadniać zastosowanie art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowniau przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r poz. 647 ze zm.) zmianę przez inwestora wniosku o wydanie decyzji można uznać za okoliczność powodującą w rozumieniu art. 51 ust. 2c u.p.z.p. niezależne od organu opóźnienie w wydaniu decyzji, jeśli na skutek dokonanej przez inwestora zmiany organ właściwy do wydania decyzji będzie zmuszony przeprowadzić lub powtórzyć czynności konieczne do wydania decyzji i jednocześnie wykaże, że czynności takich faktycznie dokonał i czynności te w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. u.p.z.p.

TEZY

Zmiana przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może w określonych sytuacjach uzasadniać zastosowanie art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowniau przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r poz. 647 ze zm.) zmianę przez inwestora wniosku o wydanie decyzji można uznać za okoliczność powodującą w rozumieniu art. 51 ust. 2c u.p.z.p. niezależne od organu opóźnienie w wydaniu decyzji, jeśli na skutek dokonanej przez inwestora zmiany organ właściwy do wydania decyzji będzie zmuszony przeprowadzić lub powtórzyć czynności konieczne do wydania decyzji i jednocześnie wykaże, że czynności takich faktycznie dokonał i czynności te w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. u.p.z.p.


SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 114/14 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 114/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy Otyń na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013r., znak [...] w przedmiocie nałożenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] nakładającego na Wójta Gminy Otyń karę w wysokości 2.500 zł za wydanie z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p., decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na: 1) demontażu stacji wieżowych nr [...]; 2) demontażu linii napowietrznej SN i słupów SN; 3) budowie linii kablowej SN; 4) budowie stacji transformatorowej kontenerowej; 5) budowie linii kablowych nn, 6) budowie linii napowietrznej nn; 7) przeniesieniu szafki oświetleniowej; 8) budowie słupa nn; 9) wymianie istniejących na dz. nr ew. [...] słupów na nowe o wys. 10 m; 10) wymianie na dz. nr ew. [...] słupa SN na nowy o wys. 12 m w miejscowości Otyń na działkach nr [...].

Organ wskazał, że nałożona na Wójta Gminy Otyń kara w wysokości 2.500 zł jest wynikiem 5 dniowej zwłoki i przekroczenia ustawowego terminu w postępowaniu znak: [...] w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji powyższej inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. organ administracji wyższego stopnia, stwierdzając niewydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku, wymierza organowi orzekającemu karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Organ przywołał przepisy art. 11h ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych oraz art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz ugruntowane na tle tych przepisów orzecznictwo. Podniósł nadto, że organ wyższego stopnia został pozbawiony możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej, gdyż zgodnie z przepisami - po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego w ustawie terminu - ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie daje podstaw do uznaniowości, a przy tym wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. Organ wskazał, iż postępowanie z wniosku inwestora rozpoczęło się następnego dnia po dniu wpłynięcia wniosku tj. w dniu 10 maja 2012 r., a zakończyło wydaniem decyzji w dniu [...] lipca 2012r., a więc trwało 70 dni.

W skardze Wójt Gminy Otyń wyjaśnił, iż organ nie dopuścił się bezczynności, a przekroczenie terminu na wydanie decyzji nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych. Podniósł, że przekroczenie terminu nastąpiło wskutek dwukrotnego awizowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w stosunku do jednej ze stron postępowania tj. K. W., a także na skutek wniosku inwestora o dokonanie w projekcie decyzji dodatkowych zapisów. Zarzucono Wojewodzie Lubuskiemu niezbadanie przyczyn zaistniałego opóźnienia oraz brak analizy w zakresie ustalenia czy organ miał możliwość dotrzymania 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji. Skarżący opisał przebieg postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył art. 51 ust. 1 i 2 oraz art. 51 ust. 2 c u.p.z.p. i podniósł, że jak wynika z ustalonego i niespornego stanu faktycznego wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego wpłynął do urzędu w dniu 9 maja 2012r. Wobec tego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 1 § 1 k.p.a., przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Od dnia następnego tj. dnia 10 maja 2012r. rozpoczął bieg terminu na załatwienie sprawy. Termin 65-dniowy na wydanie decyzji w niniejszej sprawie upływał w dniu 13 lipca 2012r. Decyzja lokalizacyjna została wydana [...] lipca 2012r., a więc z przekroczeniem terminu o 5 dni. W sprawie należało jedynie rozważyć, czy w tym terminie zaistniały zdarzenia, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., czyli zdarzenia powodujące wstrzymanie biegu terminu na wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Sądu rację ma organ, iż do wyłączających odpowiedzialność czynności, o jakich mowa w art. 51 ust 2c nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z przepisów k.p.a., stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 k.p.a.), czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma.

Sąd podniósł, że awizo, na które powołuje się skarżący zostało zwrócone do urzędu w dniu [...] czerwca 2012r. W dniu 26 czerwca 2012r. inwestor złożył wniosek o zmianę w projekcie decyzji i wniosek jego w dniu [...] lipca 2012r., według twierdzenia skarżącego, przekazano urbaniście choć akta sprawy nie zawierają informacji o powyższym, ani daty zajęcia stanowiska przez urbanistę, jak również samego jego stanowiska. W sprawie nie odnotowano zatem istotnych czy jakichkolwiek okresów opóźnień spowodowanych z winy strony czy okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu.

Sąd zaznaczył, że działając z urzędu w oparciu o art. 134 p.p.s.a., nie dostrzegł naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają przepisów k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu II instancji jest szczegółowe i wyczerpujące, zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionym przez skarżącego odmówił wiarygodności w zakresie przez niego żądanym. W sposób jasny i wyczerpujący, z przytoczeniem przepisów prawa, przedstawiono też podstawy prawne tego postanowienia. Postawiony w skardze zarzut, że organ nie zbadał przyczyn zaistniałego opóźnienia nie mógł być uwzględniony, gdyż na skarżącym spoczywał ciężar dowodu, że sporne opóźnienie nastąpiło bez jego winy jako organu prowadzącego postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ natomiast odniósł się do argumentacji skarżącego i dokonał analizy powodów opóźnienia, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nieuwzględnienie zarzutów skarżącego nie może być utożsamiane z niewystarczającym zbadaniem przyczyn opóźnienia.

W skardze kasacyjnej Wójt Gminy Otyń, reprezentowany przez r.pr. P. S., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez uznanie, że organy administracji nie naruszyły przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.), to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126, a uzasadnienia postanowień wydanych w niniejszej sprawie są szczegółowe i wyczerpujące, zawierają wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionym przez skarżącą odmówiły wiarygodności w zakresie przez nią żądanym, gdy tymczasem organy nie odniosły się w ogóle do kwestii opóźnienia spowodowanego w związku ze złożeniem przez inwestora wniosku o zmianę zapisów w projekcie decyzji w zakresie wymiany istniejących słupów na nowe na działkach [...];

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz z art. 106 § 3-5 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżąca nie przedłożyła do opracowania urbaniście wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. złożonego przez inwestora w zakresie rozszerzenia projektu decyzji;

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 51 ust. 2c w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez uznanie, że okres niezbędny do przygotowania przez organ zmian w projekcie decyzji na skutek złożenia przez inwestora wniosku w tym zakresie, nie podlega odliczeniu w oparciu o treść art. 51 ust. 2c od terminu określonego w art. 51 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie w przypadku nie podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a uznania za zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca ostatecznie podzieliła pogląd Sądu pierwszej instancji, iż dwukrotne awizowanie zawiadomienia o toczącym się postępowaniu nie miało większego wpływu na wydanie decyzji po upływie terminu ustalonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., jednakże podtrzymała twierdzenie, że termin niezbędny do przygotowania przez organ zmian w projekcie decyzji na skutek złożenia przez inwestora wniosku w tym zakresie powinien podlegać odliczeniu w oparciu o treść art. 51 ust. 2c od terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Zatem, zdaniem skarżącej, przekroczenie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu, to jest dokonania przez inwestora zmian w jego pierwotnym wniosku o wydanie decyzji. Gdyby nie wpłynął wniosek inwestora o zmianę projektu decyzji, skarżąca wydałaby decyzję przed upływem terminu określonego przepisami prawa, gdyż z dniem 29 czerwca 2012 r. (po doręczeniu przez pocztę zwrotu zawiadomienia jednej ze stron o toczącym się postępowaniu), nie musiałaby wykonywać żadnych czynności procesowych. Zdaniem skarżącej organy administracji nie odniosły się w ogóle do kwestii opóźnienia spowodowanego złożeniem przez inwestora wniosku o zmianę w projekcie decyzji zapisów w zakresie wymiany istniejących słupów na nowe na działkach [...], czym naruszyły przepisy postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

Strona skarżąca przyznała, iż w aktach sprawy brak jest informacji o przekazaniu rozszerzonego wniosku do urbanisty, jednak z okoliczności sprawy nie można wywnioskować, iż skarżący tego nie wykonał. Bezsporne jest, iż wniosek inwestora o zmianę w projekcie decyzji wpłynął w dniu 2 lipca 2012 r., a skarżąca wydała decyzję dopiero w dniu [...] lipca 2012 r. Zatem z racjonalnego punktu widzenia, biorąc pod uwagę świadomość skarżącego o sankcji w postaci kary za przekroczenie terminu do wydania przedmiotowej decyzji, a także obowiązujące przepisy prawa nakładające obowiązek opracowania projektu decyzji przez urbanistę, nie jest możliwe, aby skarżąca nie przedłożyła tego wniosku do opracowania, oczekując 16 dni i nie wykonując w niniejszej sprawie żadnych czynności procesowych. Brak rozważań organów administracyjnych w tym przedmiocie spowodował de facto samodzielne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego, co nie powinno mieć miejsca. Wskazane naruszenia przepisów postępowania sprawiły, że Sąd nie odnotował w sprawie istotnych, czy jakichkolwiek okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy też okresów opóźnień niezależnych od organu. Zatem naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym naruszenia te wpłynęły na naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 2c w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. i uznanie, że okres niezbędny do przygotowania przez organ zmian w projekcie decyzji, na skutek złożenia przez inwestora wniosku w tym zakresie, nie podlega odliczeniu w oparciu o art. 51 ust. 2c od terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Skarżący podniósł, że norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie tylko nakłada na organ decydujący o zastosowaniu kary konieczność analizowania przyczyn wystąpienia opóźnienia, ale także rozpatrzenia tej kwestii w sposób obiektywny i uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy organ prowadzący postępowanie mógł w ustawowo, sztywno określonym terminie dokonać wszelkich czynności procesowych i wydać merytoryczną decyzję.

Skarżący podkreślił, że błędna jest wykładnia przepisu ograniczająca zakres stosowania art. 51 ust. 2c do "czynności nadzwyczajnych". Ustawodawca nie ograniczył zakresu stosowania tej normy prawnej do czynności nadzwyczajnych; wskazał, że do określonego terminu nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie strony stosowanie przepisu w ten sposób, że organ nie rozstrzyga o przyczynach wystąpienia opóźnienia i niejako automatycznie nakłada karę pieniężną, będzie powodowało złą praktykę organów prowadzących postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, która będzie sprowadzała się do jednego celu, wydania jakiejkolwiek decyzji - nawet z pominięciem przepisów proceduralnych - byleby decyzja została wydana w ustawowo określonym terminie. Takie działanie nie tylko zniweczy cel wprowadzonych przepisów - szybkość postępowania - ale przyczyni się paradoksalnie do wydłużenia postępowania, albowiem decyzje wadliwe będą uchylane przez organ II instancji, a sprawa będzie ponownie rozstrzygana przez organ I instancji. Strona skarżąca stwierdziła, że ten mechanizm zadziałał w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca po dokonaniu zmian w projekcie decyzji powinna ponownie zawiadomić strony postępowania w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., czego jednak, z uwagi na uchybienie terminu, nie wykonała. Takie zachowanie nie powinno mieć miejsca, jednak biorąc pod uwagę orzeczenia zapadłe w tej sprawie było ono właściwe, albowiem opóźnienie wzrosłoby o kolejne 20 dni, co przekładałoby się na dodatkowe 10.000 zł kary.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Jak stanowi art. 51 ust. 2c u.p.z.p. 2c u.p.z.p. do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy przedłużenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego spowodowane złożeniem przez inwestora wniosku o zmianę zapisów w projekcie decyzji w zakresie wymiany istniejących słupów na nowe na działkach [...], można zakwalifikować jako okres opóźnienia spowodowany przyczynami niezależnymi od organu.

Sąd pierwszej instancji uznał, podobnie jak organy obu instancji, że powyższe okoliczności nie dają podstaw do uznania, że opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane zostało z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie natomiast Wójta Gminy Otyń termin niezbędny do przygotowania przez organ zmian w projekcie decyzji na skutek złożenia przez inwestora powyższego wniosku powinien podlegać odliczeniu w oparciu o art. 51 ust. 2c u.p.z.p. od terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Ustawodawca w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. przewidział 65 – dniowy termin do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a termin należy liczyć od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ właściwy do wydania decyzji - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu zasad i reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym przez ustawodawcę terminie.

Skoro do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, to uznać należy, iż do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Są to bowiem czynności konieczne do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się w maksymalnym czasie postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznaczonym przez ustawodawcę - 65 dni. Racjonalny ustawodawca wyznaczając organowi maksymalny termin na wydanie decyzji musiał uwzględnić czynności, jakie należy przeprowadzić w każdym postępowaniu administracyjnym i uwzględnić charakter postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przeciwnym wypadku wprowadzenie tego przepisu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traciłoby sens. Do okresu wyznaczonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy też okresów opóźnień niezależnych od organu.

Zdaniem strony skarżącej, przekroczenie terminu do wydania decyzji nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu, to jest na skutek dokonania przez inwestora zmian w pierwotnym wniosku o wydanie decyzji. Wójt Gminy Otyń podniósł, że gdyby nie wpłynął powyższy wniosek inwestora o dokonanie zmian w projekcie decyzji, strona skarżąca wydałaby decyzję przed upływem terminu określonego przepisami prawa, gdyż od dnia 29 czerwca 2012 r. ( tj. od dnia zwrotu przez pocztę doręczenia zawiadomienia jednej ze stron o toczącym się postępowaniu), nie musiałaby wykonywać żadnych czynności procesowych.

Odnosząc się do powyższej argumentacji podkreślić należy, iż zmiana przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może w określonych sytuacjach uzasadniać zastosowanie art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zmianę przez inwestora wniosku o wydanie decyzji można uznać za okoliczność powodującą w rozumieniu art. 51 ust. 2c u.p.z.p. niezależne od organu opóźnienie w wydaniu decyzji, jeśli na skutek dokonanej przez inwestora zmiany organ właściwy do wydania decyzji będzie zmuszony przeprowadzić lub powtórzyć czynności konieczne do wydania decyzji i jednocześnie wykaże, że czynności takich faktycznie dokonał i czynności te w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

A zatem, muszą to być takie czynności, bez dokonania których organ nie może wydać decyzji i równocześnie postępowanie administracyjne będzie przeprowadzone z poszanowaniem zasad i reguł postępowania administracyjnego i nie będzie obarczone bezczynnością czy przewlekłością.

W niniejszej sprawie Wójt Gminy Otyń nie wykazał, że na skutek wniosku inwestora z dnia 26 czerwca 2012 r. o dokonanie zmian w projekcie decyzji, przeprowadził dodatkowe, konieczne czynności, bez dokonania których nie było możliwe wydanie decyzji i które w istocie wpłynęły na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

W aktach sprawy znajduje się powyższy wniosek inwestora z dnia 26 czerwca 2012 r. Na odwrocie tego wniosku widnieje pieczęć Wójta Gminy Otyń, dotycząca rozmowy telefonicznej w przedmiocie tego wniosku, opatrzona datą 27 czerwca 2012r. Na pieczęci tej zakreślono fragment o treści: "Polecenie – proszę o rozmowę".

Zaznaczyć należy, iż 65 – dniowy termin do wydania decyzji w niniejszej sprawie upływał w dniu 13 lipca 2012 r. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, że Wójt Gminy Otyń wykazał, że przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu i tym samym nie wykazał, że zaistniał w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie okres opóźnień niezależnych od organu, który podlega odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

W tej sytuacji Sadowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 51 ust. 2c u.p.z.p. w związku z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. tak przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 106 § 3 - 5 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie ustalił, że strona skarżąca nie przedłożyła do opracowania urbaniście wniosku z dnia 26 czerwca 2012 r., lecz przyjął, że "W dniu 26 czerwca 2012r. inwestor złożył wniosek o zmianę w projekcie decyzji i wniosek jego w dniu 2 lipca 2012r., według twierdzenia skarżącego, przekazano urbaniście". Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że akta sprawy nie zawierają o tym informacji i daty zajęcia stanowiska przez urbanistę oraz stanowiska urbanisty. Z powyższym stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić, albowiem – oprócz wniosku inwestora z dnia 26 czerwca 2012 r. i wskazanej wyżej pieczęci – brak jest odzwierciedlenia w aktach sprawy jakichkolwiek czynności podjętych na skutek złożenia tego pisma przez inwestora jak i dokumentów potwierdzających te czynności czy też powstałych w wyniku tych czynności. Sama okoliczność, iż decyzja Wójta Gminy Otyń z dnia [...] lipca 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy wymiany istniejących na dz. nr ew. [...] w miejscowości Otyń słupów na nowe o wys. 10 m i wymiany na dz. nr ew. [...] słupa SN na nowy o wys. 12 m, nie skutkuje automatycznie uznaniem, że w sprawie należy zastosować art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Podkreślić należy, iż podnosząc kwestię zmiany wniosku przez inwestora Wójt Gminy Otyń nie wskazał okresu jaki jego zdaniem winien być odliczony na podstawie powyższego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w dniu 2 lipca 2012r. wniosek przekazano urbaniście a po akceptacji wniosku w dniu 18 lipca 2012r. wydano decyzję. Z akt sprawy nie wynika jednak ani data przekazania wniosku urbaniście, ani data wyrażenia akceptacji przez urbanistę. Jednocześnie zauważyć należy, iż od dnia wskazanej przez stronę skarżącą daty przekazania wniosku urbaniście do dnia wydania decyzji upłynęło 16 dni.

Z powyższych względów nie znajduje także usprawiedliwienia zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Nie można bowiem podzielić stanowiska strony skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy przez uznanie, że organy administracji nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż na stronie skarżącej spoczywało wykazanie, że opóźnienie nastąpiło bez winy organu. Skoro akta sprawy nie dostarczają podstaw do stwierdzenia podejmowania przez Wójta Gminy Otyń określonych czynności na skutek wniosku inwestora z dnia 26 czerwca 2012r., to nie można organów wymierzających karę pieniężną na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. obarczać "poszukiwaniem" dowodów uwalniających stronę skarżącą od wymierzenia tej kary.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.