Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 724/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpatrzeniu odwołania Z. M. od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. (Dyrektorem RDLP) z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], z urzędu nakładającej na Z. M. opłatę w wysokości 18 786,80 zł., z tytułu wyłączenia z produkcji leśnej, niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntów leśnych o pow. 0,0829 ha, położnych w część działki nr [...] w obrębie ew. [...] w gminie [...], w powiecie [...] pod składowisko ziemi - utrzymał ww decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Grunty położone na działce nr [...] w [...], zgodnie z mapą ewidencyjną gruntów udostępnioną przez Starostwo Powiatowe we [...], zostały opisane jako lasy - oznaczone symbolem LsV, zaliczone w kontur użytku gruntowego będącego lasem. Na działce nr [...] występują grunty orne - oznaczone symbolem RV. Działka nr [...] stanowi własność Z. M. zaś działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, pozostająca w zarządzie Agencji i Nieruchomości Rolnych Oddziału w [...]. Działka nr [...] została nabyta przez Z. M. od Nadleśnictwa [...] na mocy aktu notarialnego - umowy zamiany nieruchomości (repertorium A Nr [...] z dnia [...].07.2004 r.).

Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. ustalił, iż przedmiotowa działka nr [...], podobnie jak i działka nr [...], objęta została uproszczonym planem urządzenia lasu - sporządzonym na lata 2010 - 2019. Działka nr [...] zaliczona została do pododdziału leśnego nr 1-dx, o łącznej powierzchni 1,16 ha. W pododdziale tym opisano drzewostan złożony z sosny zwyczajnej - wówczas w wieku około 40 lat. Typ siedliskowy lasu występujący na tych gruntach to bór świeży (Bśw). Wg stanu na 31 grudnia 1991 r. działka nr [...] położona w [...] wchodziła w skład Nadleśnictwa [...] - zaliczona była wówczas do pododdziału leśnego nr [...], a jego powierzchnia wynosiła 1,16 ha. Z ortofotomapy przedmiotowego terenu z 2009 r. wynika, że na całej działce nr [...] występowała roślinność leśna drzewiasta.

Działka nr [...] (ani nr [...],) nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zalesień dla miasta i gminy [...] przyjęty Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej we [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej we [...] z dnia [...] września 2006 r. nie obejmuje ww działek. Grunty leśne na działce nr [...] w [...] nie zostały objęte zgodą na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne. Wydana przez Burmistrza Gminy [...] decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia [...] października 2013 r. na rzecz M. M., dla inwestycji polegającej na budowie stawu dla hodowli ryb typu karpiowatego, nie obejmuje ww działek nr [...] i nr [...]. Jak podał organ I instancji, z analizy graficznej wynika, iż działki te położone są poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wskazanymi w ww decyzji o warunkach zabudowy. W terenie inwestycji położone są działki nr [...], nr [...], nr [...].

Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 roku zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. M. pozwolenie na budowę stawu rybnego, przeznaczonego do hodowli ryb karpiowatych wraz z urządzeniami towarzyszącymi na terenie działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w [...], w gminie [...]. Przy realizacji inwestycji inwestor został zobowiązany do zachowania wszystkich warunków i wymagań ujętych m.in. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jak i decyzji o warunkach zabudowy. Z uzasadnienia decyzji Burmistrza Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z dnia [...] lipca 2013r. wynika, że "(...) powstałe masy ziemne zostaną częściowo zagospodarowane na terenie będącym we władaniu Inwestora w sposób nie powodujący negatywnych zmian stanu wody na gruntach sąsiednich, natomiast ich nadmiar winien zostać przekazany uprawnionym podmiotom".

Dyrektor RDLP z uwagi na powstałe na ww działkach nr [...] i [...] składowisko ziemi w dniu [...] czerwca 2017 r. roku wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej na ww działkach. Mając na uwadze, iż działka nr [...], nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani decyzją o warunkach zabudowy, a stanowi natomiast użytek leśny, objęty ww uproszczonym planem urządzania lasu sporządzonym na lata 2010-2019, Dyrektor RDLP w [...] w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w dniu [...] czerwca 2017 r, wydał z urzędu ww decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. nakładającą na skarżącego opłatę w wysokości 18 786,80 zł. jako sprawcy niezgodnego z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenia 0,0829 ha gruntów leśnych z produkcji leśnej położnych na przedmiotowej działce, pod składowisko ziemi. Jednocześnie umorzył postępowanie w części dotyczącej działki nr [...] położonej w [...], gdyż na działce tej grunty leśne nie występowały. Wobec tego nie nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji leśnej.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Z. M. wniósł odwołanie, w wyniku rozpoznania którego Dyrektor Generalny Lasów Państwowych nie uznał za zasadne podniesionych zarzutów przyłączając się w pełni do stanowiska organu I instancji. Organ podniósł, iż z analizy dokumentacji: wyciąg z ortofotomapy, protokół oględzin z dnia [...] maja 2017 r. przeprowadzony przy udziale właściciela działki będącego sprawcą wyłączenia (podczas, którego dokonano pomiaru geodezyjnego GPS z anteną) wynika, że faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej o pow. 0,0829 ha dokonano w 2015 r. Wskazał, iż przedmiotowy teren w dniu wyłączenia z produkcji leśnej tj. w roku 2015 r. pod nasyp ziemi, stanowi grunt leśny służący celom gospodarki leśnej. Podniesiony przez Skarżącego fakt rozpoczęcia przez niego działań przywrócenia przedmiotowego terenu do gospodarki leśnej w roku 2017 stanowi jedynie formę naprawczą, nie zmienia to jednak faktu, że Z. M. dokonał wyłączenia gruntu leśnego niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z. M. wystąpił ze skargą do tut. Sądu, zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym i nieustalenie faktycznego terminu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej,

- ustalenie wyższej opłaty za wyłączenie z produkcji leśnej ww gruntu pod składowisko ziemi niż właściwej na dzień faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej na skutek jej nieprawidłowego wyliczenia.

Wobec powyższego, Skarżący wniósł o:

- uchylenie w całości zaskarżonej i utrzymanej nią mocy decyzji RDLP w [...],

- zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania,

- przeprowadzenie dowodów z wysłuchania skarżącego i przesłuchania świadka J. B..

W uzasadnieniu skargi min. podniósł, iż na stronie 3 decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] organ sam przyznaje, iż nie jest mu znany dokładny termin wyłączenia gruntów Skarżącego z produkcji. Przy czym zakłada, iż miało to miejsce w 2015 roku i ustala opłatę zgodnie z komunikatem Prezesa GUS za 2015 roku w wysokości 188,85 zł za 1 m sześcienny, podczas gdy w latach 2010-2014 opłata ta była znacznie niższa. Organ nie wskazuje, dlaczego nie odnosi się do wyjaśnień Skarżącego, iż ziemia znajdująca się na działce pochodziła z wykopanego przez niego zbiornika - stawu - wodno prawnego, gdzie prace prowadzone były w latach 2009 - 2013. Skarżący w dniu [...] lipca 2008 roku otrzymał decyzję Starosty [...] w zakresie pozwolenia wodno - prawnego na rozbudowę istniejącego stawu o pow. 1,11 ha znajdującego się na działce nr [...] i [...]. Jak wynika z decyzji prace związane z powiększeniem zbiornika były prowadzone od 2009 roku, gdyż dopiero latem można wykonywać prace ziemne, dlatego też faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji leśnej mogło nastąpić w 2010 roku. Organ I instancji dopuścił się uchybień przy wskazywaniu daty faktycznego wyłączenia gruntu. Tego rodzaju uchybienia, do których powstania nie przyczynił się Skarżący, nie mogą mieć negatywnego wpływu na jego sytuację, skutkując w efekcie automatycznym wymierzeniem wyższej opłaty. Jak wskazano na stronie GUS opłata za 1 metr sześcienny drewna w 2010 roku wynosi 136,54 zł.

Nadto, jak Skarżący podniósł, skoro ziemia znajdująca się na jego gruncie została zgromadzona w związku z pracami podjętymi w 2010 roku (faktyczne wyłączenia gruntu z produkcji leśnej) zatem roszczenie w tym zakresie uległo przedawnieniu, gdyż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu dopiero w dniu [...] kwietnia 2017 roku. W ocenie Skarżącego, zarzut przedawnienia powinien zostać przez organ uwzględniony, gdyż od dnia faktycznego wyłączenia gruntu do dnia wszczęcia postępowania administracyjnego minęło ponad 7 lat.

Niezależnie, organ wydał decyzję nakładającą na Z. M. opłatę w kwocie 18.786,80 zł, w uzasadnieniu odnosząc się do osoby M. M.. Wobec powyższego trudno uznać kto w ocenie organu był faktycznym sprawcą złożenia ziemi na gruncie, bo organ całkowicie pomija fakt, iż ziemia złożona na działce pochodziła z jego stawu, który poszerzał w 2009 i 2010 roku.

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Powyższy przepis ma charakter obligatoryjny i w sytuacji wystąpienia wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej organ nie może odstąpić od wymierzenia opłaty na powyższej podstawie.

Z kolei w myśl przepisu art. 3 ust. 1 pkt. 1 ww ustawy ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne. Należy przy tym zaznaczyć, że art. 4 pkt 6 ww. ustawy stanowi, iż przez przeznaczenie gruntów na cele nieleśne - rozumie się w odniesieniu do gruntów leśnych - ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania tych gruntów. Zatem w definicji tej mieści się każde ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania tych gruntów, w tym również składowanie ziemi. Czynności takie dozwolone są tylko na gruntach przeznaczonych na cele nieleśne i objętych decyzją Dyrektora RDLP zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Zgodnie z art. 7 ust 1 cyt. ustawy przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne można dokonać wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej "mpzp"), sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie zagospodarowany teren nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w związku z tym dla gruntu leśnego nie może zaistnieć inne przeznaczenie niż leśne. A co więcej, powyższy teren objęty jest uproszczonym planem urządzenia lasu - sporządzonym na lata 2010 - 2019.

W sprawie niniejszej działka gruntu o nr [...], co bezsporne, nie była w powyższym trybie wyłączona z produkcji leśnej a jednocześnie została zajęta przez Skarżącego na cele nieleśne, pod składowanie ziemi wykopanej przy budowie stawu rybnego. Wbrew stanowisku Skarżącego, wyłączenie te nie miało miejsca w latach 2009-2010, kiedy jak podał, ziemia zgromadzona min. na działce nr [...] pochodziła ze zbiornika wodnego wykopanego przez niego w latach 2009-2013 na podstawie pozwolenia wodno-prawnego - decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2008r. Z ortofotomapy z 2009 r. wnika, że w miejscu przyszłego składowania zwałów ziemi znajduje się drzewostan. Brak zalesienia udokumentowany jest ortofotomapą z 2015r - kiedy przedmiotowy teren zajęty został pod zwałowisko ziemi. Także, z dołączonej przez Skarżącego do odwołania opinii wynika, iż w latach 2013-2017 podjął on budowę zbiornika wodnego o powierzchni około 6 ha, w wyniku której w 2015 r. na sąsiedniej działce nr [...] złożył nadkład ziemi w miejscach o charakterze luk w drzewostanie. Nie wynika z niej natomiast aby jakiekolwiek działania miały mieć miejsce wcześniej, to jest, jak wskazuje Skarżący, w latach 2009-2010. Wobec powyższego, w braku innych dowodów jak i nie kwestionowania przez Skarżącego w toku całego postępowania administracyjnego powyższego stanu faktycznego, brak jest podstaw do uznania twierdzeń Skarżącego za wiarygodne. Powołanie się dopiero w skardze na ww decyzję Starosty [...] (pozwolenie wodno-prawnego), na mocy której miał on podjąć ww działania skutkujące złożeniem ziemi na działce nr [...], w ocenie Sądu stanowi o chęci uniknięcia przez Skarżącego konsekwencji polegających na uiszczeniu kwestionowanej opłaty, wynikającej z obowiązującej regulacji prawnej (art. 28 ust. 1 uogril.). Taka postawa nie może zostać przez Sąd uwzględniona.

W konsekwencji powyższego nie znajduje uzasadnienia zarzut błędnego wyliczenia opłaty podnoszony przez Skarżącego, który łączy z zarzutem błędnego określenia terminu wyłączenia gruntu z produkcji, a które jego zdaniem, zgodnie z powyższym, miało mieć miejsce w latach 2009-2010, na podstawie ww pozwolenia wodno-prawnego. Według Skarżącego, wyliczenie opłaty należało dokonać w oparciu o ceny drewna z 2010r., a nie, jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji, na podstawie cen z 2015r. Wskazać należy, poza faktem przedstawienia ww decyzji dopiero na etapie postępowania sądowo-administracyjnego, także na znajdujące się w aktach sprawy administarynjcej dokumenty, z których wynika, że zbiornik wodny na działce [...],[...],[...] w [...] został wybudowany na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z dnia [...] maja 2014r., w oparciu o wcześniej wydaną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] października 2013r. oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia z dnia [...] lipca 2013r., wprawdzie wydane na rzecz właściciela tych gruntów, tj. M. M., to jednak Skarżący w toku postępowania przyznał, że nadmiar ziemi z terenu kopanego stawu postanowił składować na należącej do niego działce nr [...], która nie została wyłączona z produkcji leśnej.

Poza oczywiście dowodami zgromadzonymi w sprawie, które w badanej sprawie niezbicie stanowią o prawidłowości wydanych decyzji, Sąd zauważa, że bez względu na okoliczności, obowiązują zasady logiki i doświadczenia życiowego. Każdy bowiem dorosły człowiek winien wiedzieć, że twierdzenie należy udowodnić, a przynajmniej uprawdopodobnić. Stąd też Skarżący powinien mieć świadomość konieczności udowodnienia okoliczności powoływanych zarówno w odwołaniu jak i w skardze. Z tego też powodu Sąd nie dał wiary złożonej deklaracji co do terminu rozpoczęcia ww inwestycji i tym samym okresu wyłączenia przedmiotowego gruntu z gospodarki leśnej, na poparcie której przedstawił jedynie, jako załącznik do skargi, ww decyzję z 2008 roku.

Reasumując zatem stwierdzić należy, iż organ prawidłowo ustalił, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania, w tym także w oparciu o dostarczoną przez Skarżącego opinię biegłego, że do wyłączenia gruntu z produkcji leśnej doszło w 2015r., a więc do obliczenia opłaty prawidłowo przyjęto ceny drewna podane w komunikacie Prezesa GUS (Monitor Polski z dnia 28 października 2014 roku poz. 955).

Nie zasługuje także na uwzględnienie stanowisko Skarżącego co do wadliwości wyliczenia powierzchni terenu wyłączonego z produkcji leśnej. Trzeba przypomnieć, iż pomiaru gruntu leśnego wyłączonego z produkcji w obrębie działki nr [...] dokonano profesjonalnym sprzętem GPS a pomiar ten jak i wynik obliczenia powierzchni wyłączonej z produkcji nie był przez Skarżącego negowany w toku postępowania. Nadto, w opinii biegłego dostarczonej przez Skarżącego, rzeczoznawca potwierdził prawidłowość pomiarów wykonanych w toku postępowania.

Również, zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, bezskuteczny jest zarzut przedawnienia. Przepis art. 189g §1 kpa stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. i wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017r. Natomiast zgodnie z przepisem art. 16 ww ustawy "zmieniającej" - do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w dotychczasowym brzmieniu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. a zatem przed wejściem noweli w życie, i choć zakończone decyzją ostateczną DGLP z dnia 10 stycznia 2019r. już po dacie wejścia w życie nowelizacji, to zgodnie z powołaną regulacją nowy przepis art. 189g §1 kpa. w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma zastosowania.

Na marginesie podnieść należy, iż w toku postępowania przed sądem administracyjnym nie przeprowadza się z zasady postępowania dowodowego, wobec powyższego wnioski dowodowe zawarte w skardze a odnoszące się do przeprowadzenie dowodów z wysłuchanie skarżącego i przesłuchania świadka J. B., nie mogły zostać uwzględnione. Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające ale wyjątkowo z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Mając zatem powyższe na uwadze, w oparciu o przepis art. 151 ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.