Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 473/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 § 1 pkt 1, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 78/18 w sprawie ze skarg A. D., Z. S., B. R., J. K., G. K., K. Z., M. K., P. B. oraz E. R. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz A. D., Z. S., B. R., J. K., G. K., K. Z., M. K., P. B. oraz E. R. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 78/18, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. D., Z. S., B. R., J. K., G. K., K. Z., M. K., P. B. oraz E. R. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz w punktach 2 - 4 zasądził od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku z [...] grudnia 1946 r., przyznał na rzecz A. D., E. R., Z. S., B. R., T. R., J. K., G. K., K. A. Z., M. K., H. K., K. K., I. W., M. M., w stosownych udziałach, prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego w Warszawie przy [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...].

Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, powoływana dalej jako "Komisja", decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] uchyliła decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2012 r. nr [...] i umorzyła postępowanie prowadzone przed Prezydentem m.st. Warszawy dotyczące gruntu nieruchomości warszawskiej przy [...] (dawnej ul. [...]/[...]), nr hip. [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...].

Powodem uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2012 r. i umorzenia postępowania dekretowego było uznanie, że Prezydent m.st. Warszawy rozpoznał wniosek dekretowy z [...] grudnia 1946 r., pomimo jego wcześniejszego pozostawienia bez rozpoznania przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w listopadzie 1950 r. na skutek nieusunięcia braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie. Takie działanie Komisja uznała za rażące naruszenie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", oraz art. 105 K.p.a. Podstawę prawną decyzji Komisji stanowiły art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718), powoływanej dalej jako "ustawa" oraz art. 105 § 1 K.p.a.

Skargi na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: A. D., Z. S., B. R., J. K., G. K., K. Z., M. K., P. B. oraz E. R. i Miasto [...], które zaskarżyło decyzję wyłącznie w zakresie obejmującym część uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 marca 2018 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 78/18 i I SA/Wa 79/18 oraz postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 78/18 oraz postanowieniem z 13 marca 2018 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 78/18 i I SA/Wa 191/18 oraz postanowił prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 78/18.

Komisja w piśmie z 31 maja 2019 r. wniosła o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu podniosła, że przewodniczący Komisji, Patryk Jaki, otrzymał mandat europosła. Wobec tego przewodniczący Komisji jest zobowiązany, zgodnie z art. 247 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754 ze zm.), do złożenia oświadczenia o rezygnacji z pełnionej funkcji. Na tym stanowisku będzie wakat. Wakat na stanowisku przewodniczącego Komisji pozbawia ten organ możliwości reprezentacji na zewnątrz. Powyższe okoliczności doprowadziły do utraty przez Komisję zdolności procesowej do czasu prawidłowego obsadzenia organu kolegialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 4 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 78/18 odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargi uwzględnił, choć z innych względów, niż w nich podniesiono. Sąd uznał mianowicie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Jak wskazał Sąd, z treści zaskarżonej decyzji wynika, że jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz art. 105 § 1 K.p.a. Przy czym zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 31 tej ustawy. Komisja, prowadząc postępowanie rozpoznawcze w stosunku do ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej, działa jako organ nadzoru (art. 3 ust. 3 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy w związku z art. 16 § 1 K.p.a.). Sąd wywiódł, że rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać Komisja w postępowaniu rozpoznawczym, wymienione są wyczerpująco w art. 29 ust. 1 ustawy.

W niniejszej sprawie Komisja uchyliła decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2012 r. nr [...] i umorzyła, jako bezprzedmiotowe, postępowanie prowadzone przed Prezydentem m.st. Warszawy dotyczące gruntu nieruchomości warszawskiej przy [...] (dawnej ul. [...]/[...]), nr hip. [...]), oznaczonego jako działka nr: [...], z obrębu [...]. Tymczasem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważniał Komisję jedynie do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w całości albo części i w tym zakresie do wydania orzeczenia co do istoty sprawy (merytorycznego).

Zdaniem Sądu jako orzeczenie "co do istoty sprawy" nie mogło być potraktowane przez Komisję orzeczenie o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwyczajnym (dekretowego), w którym zapadła kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja reprywatyzacyjna. Z przepisów K.p.a., do którego odpowiedniego stosowania odsyła art. 38 ust. 1 ustawy, wynika w sposób jednoznaczny i oczywisty, że decyzje kończące sprawę indywidualną albo rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (merytorycznie), albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Wynika to wyraźnie z art. 104 § 2 K.p.a. Inny sposób zakończenia sprawy, o którym mowa w art. 104 § 2 K.p.a., reguluje np. art. 105 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (§ 1). Organ administracji publicznej może też umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2).

Sąd podkreślił, że przepisy K.p.a. w sposób konsekwentny i jednoznaczny wprowadzają podział rozstrzygnięć kończących sprawę na decyzje zawierające rozstrzygnięcie o istocie sprawy (orzeczenie co do istoty sprawy) oraz decyzje o umorzeniu postępowania (pierwszoinstancyjnego, odwoławczego). Wynika to z art. 123 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 i 3, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

Te same uwagi dotyczą ustawy, która przewiduje albo wydanie decyzji uchylającej w całości lub w części decyzję reprywatyzacyjną i orzekającej co do istoty sprawy (art. 29 ust. 1 pkt 2), albo wydanie decyzji umarzającej postępowanie rozpoznawcze (art. 29 ust. 1 pkt 5).

Takie stanowisko, zdaniem Sądu, zaakceptował ustawodawca, który dokonał nowelizacji art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Od 14 marca 2018 r. przepisowi art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy nadano nowe brzmienie: "2) uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo, uchylając tę decyzję, umarza postępowanie w całości albo w części, albo" (art. 1 pkt 26 lit. a w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2018 r. poz. 431).

Wobec tego Sąd uznał, że uchylenie przez Komisję w całości decyzji reprywatyzacyjnej i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji było działaniem z rażącym naruszeniem prawa – art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy nie dawał Komisji kompetencji do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i jednoczesnego umorzenia postępowania dekretowego przed Prezydentem m.st. Warszawy. Przepis ten upoważniał Komisję do wydania decyzji kasacyjno-reformatoryjnej, tj. do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i do orzeczenia o merytorycznej zasadności wniosku dekretowego.

Potraktowanie przez Komisję, zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, zwrotu "orzeka co do istoty sprawy", jako podstawy do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji było działaniem w zaprzeczeniu do obowiązującego stanu prawnego. Aby ustalić, czym jest orzeczenie co do istoty sprawy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy wystarczyło sięgnąć do treści art. 104 § 2, art. 105, czy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie było potrzebne dokonywanie wykładni prawa.

Postępowanie rozpoznawcze jest jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które załatwia sprawę indywidualną poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Ogólna procedura administracyjna stanowi naturalne tło procesowe dla postępowania szczególnego (nadzwyczajnego – art. 163 K.p.a.), jakim było prowadzone przez Komisję postępowanie rozpoznawcze w stosunku do ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej.

Zdaniem Sądu tego rodzaju naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy miało zatem charakter oczywistego naruszenia prawa. Charakter naruszonego przepisu (przepis prawa materialnego) i skutki społeczne takiego naruszenia nie mogły być zaakceptowane w praworządnym państwie. Komisja ma status centralnego organu administracji publicznej, działa na szczególnych zasadach, jako dodatkowy organ nadzoru o szerokich uprawnieniach orzeczniczych i jako strażnik interesu społecznego. Jej głównym celem jest usuwanie skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa (w tym z naruszeniem kwalifikowanym prowadzącym do nieważności), z pierwszeństwem przed innymi organami. Pozycja ustrojowa Komisji i szczególny charakter postępowania rozpoznawczego nie pozwalały zaakceptować sytuacji, w której Komisja rażąco naruszyła przepis stanowiący podstawę prawną jej działania, gdy sama zarzuciła Prezydentowi m.st. Warszawy wydanie decyzji z [...] października 2013 r. z rażącym naruszeniem prawa – art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu oraz art. 105 § 1 K.p.a.

Ponadto Sąd uznał, że Miasto [...] (wbrew stanowisku Komisji) miało interes prawny we wniesieniu skargi, o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. Sąd podkreślił, że Miasto [...] zostało uznane za stronę postępowania prowadzonego przez Komisję. Ustawa nie zawiera własnej definicji strony postępowania toczącego się przed Komisją. W tej sytuacji stronę postępowania definiuje art. 28 K.p.a., z mocy odesłania zawartego w art. 38 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Co do zasady zatem jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna, której organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną, nie miałaby legitymacji strony w postępowaniu prowadzonym przez Komisję, gdyby chodziło tylko o "byt prawny" decyzji reprywatyzacyjnej, nawet gdyby jej uchylenie wywoływało określone skutki cywilne dla gminy jako właściciela (tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym). Tymczasem jednak z niektórych rozwiązań przyjętych w ustawie wynika, że oprócz możliwości wydania określonych w art. 29 ust. 1 rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej Komisja może przyznawać dodatkowe uprawnienia na rzecz Miasta [...] (przewidziany w art. 31 zwrot równowartości nienależnego świadczenia, przysługujący Miastu [...] w oparciu o art. 32). Powyższe powoduje, że Miasto [...] w postępowaniu przed Komisją nabywa interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., ponieważ chodzi tu o jego uprawnienia, o których nie rozstrzygała dotychczas kontrolowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna. W takim znaczeniu jest to więc nowa sprawa administracyjna i sytuacja szczególna, która uzasadnia udział Miasta [...] w postępowaniu, mimo że wcześniej organ tej jednostki samorządowej wydał decyzję reprywatyzacyjną. Jeżeli więc Miasto [...] było stroną w postępowaniu przed Komisją, to nie utraciło tego statusu w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Sąd wojewódzki przypomniał, że możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji lub jego części, ze względu na rolę jaką spełnia uzasadnienie, została dopuszczona w orzecznictwie jeszcze pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane również w obecnym stanie prawnym. Jednak w sytuacji wydania przez organ decyzji z rażącym naruszeniem prawa, które Sąd zobowiązany jest brać pod uwagę z urzędu, zarzuty dotyczące wadliwości wskazanych w skardze fragmentów uzasadnienia, nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Komisja, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy przez uznanie, że uchylenie przez Komisję decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 21 listopada 2012 r. nr [...] i umorzenie postępowania dekretowego przed organem pierwszej instancji odbyło się z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, albowiem przepisy ustawy nie dawały Komisji możliwości uchylenia decyzji i umorzenia postępowania dekretowego, podczas gdy Komisja była uprawniona od uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej i jednoczesnego umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na odwołanie przewidziane art. 38 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 119 pkt 1 i art. 120 P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy przez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z [...] listopada 2017 r. o nr [...] wskutek uznania przez Sąd, że zachodziły ku temu przesłanki, a co było oparte na błędnym założeniu, że Komisja naruszyła w sposób rażący przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy przez uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej i umorzenie postępowania dekretowego, podczas gdy Komisja w drodze odwołania z art. 38 ust. 1 ustawy uprawniona była do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania przed Prezydentem m.st. Warszawa wobec zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 105 § 1 K.p.a.;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez [i] odstąpienie od przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpującego i jednoznacznego wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu pierwszej instancji wykluczone jest odpowiednie stosowanie normy art. 105 § 1 K.p.a. w przedmiotowej sprawie, polegające na zastosowaniu jej wprost na mocy odwołania przewidzianego w art. 38 ust. 1 ustawy, brak szczegółowego uzasadnienia stanowiska Sądu w tej kwestii, [ii] odstąpienie od podania podstawy prawnej postanowienia z dnia 4 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania sądowego, wydanego na skutek rozpoznania stosownego wniosku Komisji z 31 maja 2019 r.;

4. art. 124 § 1 pkt 1 w związku z art. 25 § 1 oraz w związku z art. 32 P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy przez niezastosowanie tego przepisu i odmowę zawieszenia postępowania sądowego wobec braku zdolności sądowej Komisji jako ciała kolegialnego, z uwagi na wakat funkcji Przewodniczącego organu w dacie wydawania przez Sąd wojewódzki skarżonego kasacyjnie wyroku.

Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od A. D., Z. S., B. R., J. K., G. K., K. Z., M. K., P. B. oraz E. R. i Miasta [...] na jego rzecz, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł też o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia Sądu pierwszej instancji z 4 czerwca 2019 r. sygn. I SA/Wa 78/18, wydanego w wyniku rozpoznania wniosku Komisji o zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a., na podstawie którego odmówiono zawieszenia postępowania sądowego, z uwagi na fakt, że ww. postanowienie nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł ponadto o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z 18 listopada 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, A. D., Z. S., B. R., T. R., J. K., G. K., K. Z., M. K., P. B. i E. R. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z 27 października 2020 r., Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zawiadomił strony o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, w celu przyspieszenia jej rozpoznania, informując, że będzie to możliwe jeśli wszystkie strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wyrażą na to zgodę.

W piśmie z 30 listopada 2020 r. uczestnicy postępowania, A. D., Z. S., B. R., T. R., J. K., G. K., K. Z., M. K., P. B. i E. R. wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z 27 listopada 2020 r. Komisja nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z 4 grudnia 2020 r. Miasto [...] wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 14 lipca 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), wezwał Komisję do udzielenia informacji, czy popiera wniosek o wyznaczenie rozprawy.

W piśmie z 16 lipca 2021 r. Miasto [...] przedstawiło uzupełnienie swojego stanowiska w sprawie.

W piśmie z 22 lipca 2021 r. Komisja wskazała, że popiera swój wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z 31 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej wyznaczył rozprawę w niniejszej sprawie.

W piśmie z 21 października 2021 r. Miasto [...] przedstawiło stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Komisji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Postanowieniem z 17 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 473/20 Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony Miłośników Krajobrazu – Stowarzyszenie Właścicieli Lokali, a które to Stowarzyszenie na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. poparło skargę kasacyjną wskazując na interes publiczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. A zatem jeżeli nie jest to naruszenie przepisów prawa powodujących nieważność postępowania, to nawet jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, które nie zostało wskazane jako podstawa skargi kasacyjnej, nie może z tego powodu uchylić wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 r., s. 467 oraz H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240).

Przepisy P.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, należy więc przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04, 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04, 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych. W świetle treści powyższych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art.174 pkt 2 P.p.s.a. Wskazać należy, że podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być bowiem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Dodatkowo jednak w przypadku zarzutów skierowanych wobec tego rodzaju przepisów strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ tego rodzaju uchybienia na wynik sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że przez istotny wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Wprawdzie w skardze kasacyjnej wskazano, że oparta jest na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jednak podniesiono w niej również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i art.105 § 1 K.p.a., które autor skargi kasacyjnej błędnie przywołał w podstawie skargi kasacyjnej z art.174 pkt 2 P.p.s.a. jako przepisy postępowania, podczas gdy art.105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., chociaż są zawarte w ustawie generalnie procesowej, jaką jest Kodeks postępowania administracyjnego, to mają jednak charakter materialnoprawny, a nie procesowy.

Skarżący kasacyjnie zgłosił cztery zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym w stosunku do pierwszego i drugiego zarzutu przedstawił wspólną argumentację i uzasadnienie.

Konstrukcja dwóch pierwszych zarzutów i ich uzasadnienie zmierza do wykazania, że Komisja, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uprawniona była na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy do wydania decyzji uchylającej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2013 r. i na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a. do umorzenia postępowania przed tym organem z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd dokonał błędnej wykładni art. 38 ust. 1 ustawy odmawiając zastosowania (wprost) art. 105 § 1 K.p.a. pomimo, że art. 38 ust. 1 odsyłał do odpowiedniego zastosowania przepisów K.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie było podstaw do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uchylenie przez Komisję w całości decyzji reprywatyzacyjnej i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji było działaniem z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem decyzja Komisji odpowiada prawu. Autor skargi kasacyjnej, przyjmując zgodność z prawem decyzji Komisji, ogranicza się do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka nieważności decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., związana z rażącym naruszeniem prawa i Sąd bezpodstawnie stwierdził nieważność decyzji.

Wyjaśnienie podstaw kasacyjnych koncentruje się przede wszystkim na przytoczeniu dorobku doktryny i judykatury w zakresie rozumienia określenia "odpowiedniego stosowania przepisów", zawartego w treści art. 38 ust.1 ustawy.

Rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie, że w doktrynie i w judykaturze od lat panuje zgodność, że klauzula "odpowiedniego" stosowania przepisów jest pojęciem niejednorodnym i oznacza trzy różne sytuacje, tj. odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost, w całości, stosowanie z modyfikacjami wynikającymi z istoty regulowanej instytucji prawnej, względnie oznacza odmowę ich stosowania ze względu na ich bezprzedmiotowość bądź też całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio. Ta wykazywana w przytoczonej w skardze kasacyjnej literaturze i orzecznictwie niejednorodność pojęcia nie może stanowić usprawiedliwienia dla dokonania wykładni niezgodnej z wolą ustawodawcy oraz stwarzać niebezpieczeństwo wykładni normotwórczej zwłaszcza przepisów kompetencyjnych. W teorii prawa pojęcie kompetencji i reguły kompetencyjnej zostało szczegółowo opisane w doktrynie (por. System prawa administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A.Wróbel, Wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, tom 1, s. 365 - 417). Teoretycy prawa podkreślają, że zakres działania organu administracji stanowi obok kompetencji i zadań jeden z czynników wyznaczających status organu. Zadania i zakres działania określają natomiast wspólnie warunki, w jakich kompetencje mają być wykonywane. Określenie zakresu działania, w odróżnieniu od określenia kompetencji, nie może stanowić podstawy do działań władczych organu. Działanie organu musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może posługiwać się organ administracji). W przypadku organów administracji publicznej swoboda korzystania z kompetencji jest zjawiskiem wyjątkowym i ogranicza się do przypadków istnienia tzw. uznania administracyjnego (op. cit. s. 416). Normom kompetencyjnym stawia się wymóg możliwie największej precyzji. Treść normy kompetencyjnej powinna być, w tradycji praworządnego sytemu prawnego, określona tak precyzyjnie, jak to tylko - na gruncie systemu regulacji stanowiących podstawę przyznania kompetencji - jest możliwe. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły – literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej tych norm oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa. Musi być ona wyraźnie w ustawie określona.

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa przepisy kompetencyjne podlegają ścisłej wykładni językowej (zob. wyrok TK z 25 maja 1998 r. sygn. akt U 19/97, publ. OTK z 1998 r. Nr 4, poz. 47, wyroki NSA z: 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 281/14 i 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2301/10), a zwłaszcza na etapie odkodowywania z nich norm kompetencyjnych należy zrezygnować z metody wykładni celowościowej (zob. wyrok NSA z 21 maja 1999 r. sygn. akt I SA/Lu 248/98, wyroki TK z: 21 lutego 2005 r. sygn. akt U 3/04, publ. OTK-A z 2005 r. Nr 2, poz. 16 i 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, publ. OTK ZU z 2002 r. Nr 2, poz. 13), a nawet - idąc dalej - wykluczyć dopuszczalność stosowania jakiejkolwiek wykładni poza językową (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wr 807/04, uchwała NSA z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt FPS 2/04, J. Trzciński, Glosa do uchwały SN z 4 lipca 2001 r. sygn. akt III ZP 12/01, "Rzeczpospolita" 2001, nr 12, s. 5, teza I).

Wskazać należy, że Komisja rozstrzygając sprawę, realizuje przysługującą jej kompetencję do załatwienia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Komisja jako dodatkowy organ nadzoru o szerokich uprawnieniach orzeczniczych, strażnik interesu społecznego powołana została do usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Komisja rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej, która jest aktem stosowania norm materialnych oraz procesowych. Uprawnienie organu do załatwienia sprawy w postępowaniu ma zatem charakter kompetencji do stosowania prawa. Kompetencje orzecznicze Komisji określa m.in. przepis art. 29 ustawy, który normuje sposoby zakończenia postępowania rozpoznawczego. W przywołanym artykule ustawodawca ustanowił zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą zapaść w tym postępowaniu.

Unormowanie sposobów zakończenia postępowania przez określenie zamkniętego katalogu rozstrzygnięć, powoduje, że niedopuszczalne jest zakończenie tego postępowania przez wydanie decyzji innej niż jedna z określonych w wyżej wymienionym przepisie. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy będący podstawą prawną decyzji Komisji, upoważniał ten organ jedynie do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w całości albo części i w tym zakresie do wydania orzeczenia co do istoty sprawy (merytorycznego).

W doktrynie podkreśla się, że "ustawowy nakaz odpowiedniego stosowania określonych przepisów nie służy wypełnieniu przez adresata istniejącej luki prawnej. Wskazane w odesłaniu przepisy odniesienia stanowią bowiem część regulacji podstawowej, z tym wszakże zastrzeżeniem, że w zakresie oznaczonym przez prawodawcę w odesłaniu oraz po ich ewentualnym dostosowaniu do specyfiki i celów regulacji podstawowej" (M. Hauser: Odpowiednie stosowanie przepisów prawa - uwagi porządkujące, Przegląd Prawa i Administracji LXV, Wrocław 2005, op. cit., s. 166).

Podzielić należy również pogląd przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji, że jako orzeczenie "co do istoty sprawy" nie mogło być potraktowane przez Komisję orzeczenie o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwyczajnym przez Prezydenta m.st. Warszawy.

Przepis art. 105 K.p.a. kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko wobec samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX/el. 2021, art. 105.). Jak wskazuje to B. Adamiak: "Stwierdzając brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy swoją decyzją uchyla decyzję organu I instancji i umarza postępowanie w sprawie" ( por. B. Adamiak, i J. Borkowski, postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008 r., s. 287).

Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego. Tymczasem przepis art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy (w dacie orzekania przez organ) wyraźnie stanowił, że w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty jest nazywana decyzją merytoryczną, przy czym zwrot "rozstrzyga sprawę co do istoty" należy rozumieć w ten sposób, że "decyzja" jest aktem stosowania normy materialnego prawa administracyjnego, "sprawa administracyjna" jest kwestią istnienia stanu faktycznego, opisanego w hipotezie normy materialnego prawa administracyjnego, która wymaga autorytatywnej konkretyzacji w drodze wydania decyzji administracyjnej, zaś "rozstrzygnięcie sprawy" polega na wiążącym ustaleniu, że abstrakcyjna norma materialnego prawa administracyjnego znajduje zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym i wobec indywidualnego adresata (T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUW 1990, No. 1022, Prawo CLXVIII, s. 334; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 35, 66). Decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty odnosi się do sposobu ukształtowania sytuacji prawnej podmiotu administrowanego, na podstawie umocowania zawartego w administracyjnym prawie materialnym (zob. wyrok NSA we Wrocławiu z 1 grudnia 1994 r. sygn. akt SA/Wr 883/94, Legalis; wyrok NSA z 14 października 2014 r. sygn. akt II GSK 343/13, Legalis; J. Starościak, w: Iserzon, Starościak, K.P.A., Komentarz, 1970). Istotą sprawy, o której się rozstrzyga w decyzji administracyjnej, będzie stworzenie praw nabytych w tym zakresie, w jakim w postępowaniu rozpatrywano interes prawny określonej osoby, albo też odmówienie nabycia prawa. Stąd też nie do zaakceptowania jest przedstawiony przez skarżącą kasacyjnie pogląd, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy może być tak zmodyfikowany (poprzez odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy), że zamiast decyzji co do istoty organ może wydać decyzję o charakterze formalnym - umarzającą postępowanie. Taka interpretacja miałaby charakter normotwórczy.

W orzecznictwie sądowym na tle analogicznego przepisu art. 138 K.p.a. prezentowany jest pogląd, że "osnowa decyzji, o której mowa, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 in principio, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia tych elementów, rażąco narusza prawo" (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021 - komentarz, stan prawny: 5 października 2021 r., uwagi do art.138 K.p.a., zob. także wyrok NSA z 26 maja 1981 r. sygn. akt SA 895/81, ONSA 1981/1, poz. 47 ).

Sąd pierwszej instancji orzekł, że decyzja Komisji została podjęta z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust.1 pkt. 2 ustawy. Rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2007 r. sygn. akt sygn. II OSK 1111/06 ).

Określenie "rażący" powinno być rozumiane w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący’, to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18).

Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest zatem ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącej w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Wada rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy właściwy organ wydaje orzeczenie z oczywistym naruszeniem przepisu, którego treść nie budzi zasadniczych wątpliwości interpretacyjnych i który ma istotne znaczenie w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowo gradacji naruszenia wskazanej normy prawnej uznając, że decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej norma zawarta w art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy nie mogła być modyfikowana z tej przyczyny, że jest normą kompetencyjną. Treść przepisu art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy nie budzi także wątpliwości interpretacyjnych. Naruszenie tego przepisu w decyzji Komisji jest wyraźne i oczywiste przy czym naruszenie to należy uznać za rażące bowiem godzi w zasadę konstytucyjną działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz zasadę ogólną ustanowioną w art. 6 K.p.a., czyli zasadę praworządności.

Mając na uwadze zakaz wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych, uzupełniony zakazem stosowania do tego rodzaju przepisów analogii wskazać należy, że art. 38 ust. 1 ustawy nie upoważniał Komisji do odpowiedniego zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. Taki sposób wykładni prowadzi do niedopuszczalnej modyfikacji, nie tylko regulacji, która ma być odpowiednio stosowana, ale także i do modyfikacji przepisów, których ma ona być uzupełnieniem.

Za niezasadny należy ocenić zarzut bezpodstawnego stwierdzenia nieważności decyzji Komisji przez Sąd pierwszej instancji. Podstawa taka wynikała wprost z przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a w związku z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez [i] odstąpienie od przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpującego i jednoznacznego wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu pierwszej instancji wykluczone jest odpowiednie stosowanie normy art 105 § 1 K.p.a. w przedmiotowej sprawie polegające na zastosowaniu jej wprost na mocy odwołania przewidzianego w art. 38 ust 1 ustawy, brak szczegółowego uzasadnienia stanowiska Sądu w tej kwestii, (ii) odstąpienie od podania podstawy prawnej postanowienia z 4 czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania sądowego, wydanego na skutek rozpoznania stosownego wniosku Komisji z 31 maja 2019 r.

W myśl art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. W prawidłowo uzasadnionym wyroku powinny się znaleźć trzy elementy: opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia, prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą przede wszystkim zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 487/08). Z naruszeniem ww. przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera żadnej z wyżej opisanych wad. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie Sądu pierwszej instancji zawierało wymagane prawem elementy.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera ww. elementy, a uzasadnienie części prawnej jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznał, że jest ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazując na naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd Wojewódzki w sposób jasny i logiczny wyjaśnił motywy, którymi się kierował podejmując takie rozstrzygnięcie, wskazał podstawę prawną wraz z jej wyjaśnieniem. Dokonał analizy przepisów będących podstawą decyzji, wyjaśnił z jakich przyczyn decyzja o umorzeniu postępowanie nie mogła być podjęta na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. W tym zakresie Sąd odwołał się również do wyjaśnień ustawodawcy, który znowelizował przepisy będące podstawą decyzji wskazując, że dotychczasowa praktyka pokazała, że regulacja art. 29 ustawy jest niewystarczająca i wymaga w zakresie kompetencji orzeczniczych doprecyzowania. Sąd wyjaśnił również z jakich przyczyn nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Komisji zawartego w piśmie z 31 maja 2019 r. o zawieszenie postępowania sądowego w trybie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Czwarty z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art 124 § 1 pkt 1 w związku z art. 25 § 1 oraz w związku z art. 32 P.p.s.a. w związku z art 4 ust. 1 ustawy przez niezastosowanie tego przepisu i odmowę zawieszenia postępowania sądowego, wobec braku zdolności sądowej Komisji jako ciała kolegialnego - z uwagi na wakat funkcji Przewodniczącego organu - w dacie wydawania przez Sąd Wojewódzki skarżonego kasacyjnie wyroku, zostanie rozpoznany łącznie z wnioskiem złożonym na podstawie art. 191 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy Komisja jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że Komisja jest szczególnym w naszym systemie prawnym organem administracji, w dodatku - organem administracji rządowej (zob. postanowienia NSA z 5 października 2017 r. sygn. akt I OW 178/17, sygn. akt I OW 179/17, sygn. akt I OW 191/17, sygn. akt I OW 192/17, z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt I OW 236/17, sygn. akt I OW 249/17, sygn. akt I OW 268/17, sygn. akt I OW 208/17).

Komisja jest podmiotem wyodrębnionym organizacyjnie, działającym w imieniu i na rachunek państwa oraz upoważnionym do korzystania ze środków władczych i działania w zakresie przyznanych jej kompetencji. O tym zatem, czy Komisja może być zaliczona do organów administracji rządowej, rozstrzyga głównie charakter przyznanych jej kompetencji i zakres wykonywanych zadań. W tym miejscu należy odwołać się do regulacji ustawowej statuującej pozycję, kompetencje i ustrój Komisji, a także sposób jej reprezentacji. Zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy w skład Komisji wchodzi przewodniczący powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek Ministra Sprawiedliwości złożony w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, oraz 8 członków w randze sekretarza stanu powoływanych i odwoływanych przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. Przewodniczącym Komisji jest sekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości albo Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 4 ust.3). 4. W myśl art.4 ust. 4 ustawy, jeżeli pełnienie funkcji przewodniczącego Komisji uniemożliwia lub w znacznym stopniu utrudnia wykonywanie zadań sekretarza stanu, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, Prezes Rady Ministrów może powołać w ministerstwie, o którym mowa w ust. 3, dodatkowego sekretarza stanu do wykonywania tych zadań. Wskazać należy, że ustawa przyznaje szerokie kompetencje przewodniczącemu Komisji, który kieruje jej pracami, reprezentuje Komisję na zewnątrz oraz wykonuje inne czynności przewidziane w ustawie oraz w regulaminie działania Komisji. Przewodniczący Komisji może też upoważnić członka Komisji do wykonywania niektórych czynności przewodniczącego Komisji, a na jego wniosek Komisja może powołać ze swojego grona do dwóch zastępców przewodniczącego.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenie art. 124 § 1 pkt 1 w związku z art. 25 § 1 oraz w związku z art. 32 P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy, przez niezastosowanie tego przepisu i odmowę zawieszenia postępowania sądowego, wobec braku zdolności sądowej Komisji jako ciała kolegialnego - z uwagi na wakat funkcji Przewodniczącego.

Zarzut ten należy uznać za bezzasadny.

W tym miejscu należy wskazać, że sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela, z zastrzeżeniem § 3. W ocenie skarżącego kasacyjnie sąd zobligowany był do zawieszenia postępowania z powodu braku zdolności sądowej Komisji z uwagi na wakat funkcji Przewodniczącego. Wypada zatem przypomnieć, że przywołany artykuł 25 § 1 P.p.s.a. określa zdolność sądową jako zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Jest to więc cecha podmiotu prawa, pozwalająca mu na udział w postępowaniu i skuteczną obronę swoich praw w charakterze strony przed sądem administracyjnym. Na mocy powołanego artykułu zdolność sądową posiada organ administracji publicznej. Słusznie zatem uznał Sąd, że to Komisja (a nie jej przewodniczący) jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego, w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (art. 3 ust. 3 ustawy). Dlatego też powołana przez Komisję przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego nie mogła być podstawą zawieszenia postępowania. Organ – Komisja z chwilą odwołania Przewodniczącego nie utracił bytu prawnego. Dlatego też zarzut utraty zdolności sądowej należy uznać za chybiony. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w aktach sprawy znajduje się upoważnienie dla Sebastiana Kalety - zastępcy przewodniczącego Komisji, m.in. do reprezentowania Komisji na zewnątrz i do udzielania pełnomocnictw, w tym pełnomocnictw substytucyjnych, które to upoważnienie do dnia rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie zostało odwołane.

Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że dla ustalenia, czy w niniejszej sprawie stanowisko przewodniczącego Komisji było obsadzone decydujące znaczenie miało to, czy Prezes Rady Ministrów odwołał z tej konkretnej funkcji jej Przewodniczącego. Oceniając wniosek o zawieszenie postępowania sąd administracyjny doszedł do wniosku, że z jego treści nie wynikało, aby Przewodniczący został odwołany przez Prezesa Rady Ministrów z pełnionej funkcji. Samo złożenie przez Przewodniczącego rezygnacji z pełnienia obowiązków Przewodniczącego Komisji nie jest równoznaczne z formalnym odwołaniem go z tej funkcji przez Prezesa Rady Ministrów. Informacja o tym fakcie nie była upubliczniona w dacie wyrokowania. Wypada także dodać, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma skutek od dnia zdarzeń, które je spowodowały, a zatem jest skuteczne ex tunc. Zdarzenia te nie wstrzymują jednak wydania orzeczenia, jeżeli nastąpiły po zamknięciu rozprawy - art. 124 § 2 P.p.s.a.(por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 124, teza 12). W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, bowiem Przewodniczący Komisji Patryk Jaki został odwołany z dniem 4 czerwca 2019 r., a więc do końca tego dnia pełnił jeszcze funkcję Przewodniczącego.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ).

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Miasta [...], ponieważ wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów został zawarty w piśmie z 21 października 2021 r., które nie może być uznane za odpowiedź na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 P.p.s.a. Z akt sądowych sprawy wynika, że odpis skargi kasacyjnej pełnomocnikowi Miasta [...] adw. E. B. doręczono 4 listopada 2019 r. W terminie czternastodniowym, o którym mowa w tym przepisie uczestnik postępowania nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną, w rozumieniu art. 179 P.p.s.a., pismo procesowe strony wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie. Pismo z 21 października 2021 r. nie stanowiło odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie zostało tak też określone przez jej autorkę, zatem wniosek w nim zawarty o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być skuteczny.