Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1138/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1,  art. 7 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1,  art. 20w  ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Iwona Dąbrowska, Protokolant spec. Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia planu sieci prowadzonych przez Miasto [...] publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] w dniu [...] lutego 2016 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci prowadzonych przez Miasto [...] publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.).

Mocą § 1 ww. uchwały ustalono plan sieci prowadzonych przez Miasto [...]:

(1) publicznych przedszkoli: (a) Przedszkole Miejskie Nr [...] im. [...] w [...], ul. [...]; (b) Przedszkole Miejskie Nr [...] w [...], ul. [...]; (c) Przedszkole Miejskie Nr [...] w [...], ul. [...]; (d) Przedszkole Miejskie z Oddziałem Specjalnym i Oddziałem Integracyjnym im. [...] Nr [...] w [...], ul. [...]; (e) Przedszkole Miejskie Nr [...] "[...]" w [...], ul. [...]; (f) Przedszkole Miejskie Nr [...] w [...], ul. [...],

(2) oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych: (a) Szkoła Podstawowa Nr [...] im. [...] w Zespole Szkół Miejskich Nr [...] w [...], ul. [...]; (b) Szkoła Podstawowa Nr [...] im. [...] w [...] Nr [...] w [...], ul. [...]; (c) Szkoła Podstawowa Nr [...] w Zespole Szkół Miejskich Nr [...] w [...], ul. [...]; (d) Szkoła Podstawowa Nr [...] im. [...] w [...], ul. [...]; (e) Szkoła Podstawowa Nr [...] im. [...] w [...], ul. [...].

Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta [...] (§ 2).

Stwierdzono, że z dniem 1 września 2016 r. traci moc uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie ustalenia planu sieci prowadzonych przez Miasto [...] publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr [...], poz. [...]), zmieniona Uchwałami Rady Miasta [...]: Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2008 r. Nr [...], poz. [...]) i Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2014 r. poz. [...]) (§ 3).

Określono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie z dniem 1 września 2016 r. (§ 4).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z nowelizacją ustawy o systemie oświaty obowiązek szkolny rozpoczynać się będzie z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy siedem lat. W związku z tym od dnia 1 września 2016 r. będzie konieczność zapewnienia wychowania przedszkolnego dla większej liczby dzieci. Wprowadzona zmiana, tj. utworzenie oddziałów przedszkolnych przy wszystkich szkołach podstawowych dla dzieci sześcioletnich umożliwi Miastu prowadzenie rekrutacji do przedszkoli miejskich dla trzylatków i czterolatków. Odziały przedszkolne w szkołach podstawowych będą zorganizowane na zasadach dotychczas funkcjonujących w przedszkolach (godziny, posiłki, zajęcia dodatkowe). Rodzice dzieci sześcioletnich zostali poinformowani przez dyrektorów przedszkoli i szkół oraz Burmistrza Miasta o nowej organizacji oddziałów przedszkolnych dla dzieci sześcioletnich.

Pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. Prokurator Okręgowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w części określonej w § 1 pkt 2 dotyczącej ustalenia planu sieci prowadzonych przez Miasto [...] oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.

Prokurator zarzucił, że ww. uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 20w ust. 2 ustawy o systemie oświaty polegającym na przeniesieniu wszystkich oddziałów przedszkolnych do szkół podstawowych a tym samym uniemożliwieniu rodzicom dzieci 6-letnich prawa do wyboru miejsca kontynuowania wychowania przedszkolnego ich dzieci w dotychczasowej placówce lub innej przez nich wybranej.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części na podstawie 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z nowelizacją ustawy o systemie oświaty i przyjęciem, iż obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy siedem lat, Rada Miasta [...] w dniu [...] lutego 2016 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia planu sieci prowadzonych przez Miasto [...] publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Podjęcie uchwały poprzedziła sesja Rady Miasta zwołana na wniosek Burmistrza w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Celem uchwały było utworzenie oddziałów przedszkolnych przy wszystkich szkołach podstawowych dla dzieci sześcioletnich i umożliwienie Miastu przeprowadzenie rekrutacji do przedszkoli miejskich dla trzylatków i czterolatków. Z uzasadnienia projektu przedmiotowej uchwały wynika, iż dyrektorzy przedszkoli i szkół oraz Burmistrz Miasta poinformowali rodziców dzieci sześcioletnich o nowej organizacji oddziałów przedszkolnych. Podejmując przedmiotowe działania całkowicie pominięto wynikające z ustawy o systemie oświaty prawo rodziców do wyboru miejsca kontynuowania wychowania przedszkolnego przez ich dzieci.

Zgodnie z art. 20w ust. 2 ustawy o systemie oświaty, rodzice dzieci przyjętych do danego publicznego przedszkola lub danej publicznej innej formy wychowania przedszkolnego corocznie składają na kolejny rok szkolny deklarację o kontynuowaniu wychowania przedszkolnego w tym przedszkolu lub tej innej formie wychowania przedszkolnego, w terminie 7 dni poprzedzających termin rozpoczęcia postępowania rekrutacyjnego, określony w przepisach wydanych na podstawie art. 20l ww. ustawy.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta [...] nie tylko pozbawiła rodziców ich ustawowo zagwarantowanego prawa wyboru, ale też pominęła postulaty rodziców dzieci sześcioletnich wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r., skierowane do Burmistrza Miasta, pozostawiając rodzicom jedynie prawo wyboru oddziału przedszkolnego w szkole, do której następnie będą uczęszczać ich dzieci. Jednocześnie nie stwierdzono, aby którekolwiek z publicznych przedszkoli na terenie [...], do których dotychczas uczęszczały dzieci sześcioletnie, podlegały likwidacji i nie były w stanie prowadzić rekrutacji na kolejny rok szkolny.

Mając na uwadze, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] regulująca w sposób administracyjny, bez podstawy prawnej, miejsce korzystania przez dzieci sześcioletnie z wychowania przedszkolnego w placówkach zorganizowanych na terenie szkół narusza zagwarantowane ustawowo prawo rodziców do wyboru miejsca kontynuowania wychowania przedszkolnego ich dzieci, zasadnym jest wnioskowanie o stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...], reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; (3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; (4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Przepis ten stosuje się również do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej.

Na podstawie art. 14a ww. ustawy Rada Gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.

Uchwała z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] została podjęta przez Radę Miasta [...] na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty przy zachowaniu wymogów formalnych, w tym uzyskania pozytywnej opinii Kuratora Oświaty. Podejmując tę uchwałę Rada Miasta nie wykroczyła poza swoje ustawowe kompetencje. Z tych względów brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Zaskarżona uchwała nie narusza też w stopniu rażącym przepisów art. 20w ustawy o systemie oświaty. Uzupełnienie dotychczasowej sieci przedszkoli i oddziałów związane było z nowelizacją ustawy o systemie oświaty, która zniosła rozpoczęcie roku szkolnego przez dziecko sześcioletnie, a co za tym idzie koniecznością organizacji większej liczby miejsc wychowania przedszkolnego. Rodzice dzieci sześćioletnich dostatecznie wcześnie zostali poinformowani o planowanej organizacji przedszkoli oraz o utworzeniu dodatkowych oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. W terminie siedmiu dni poprzedzających termin rozpoczęcia postępowania rekrutacyjnego rodzice złożyli deklaracje o kontynuowaniu wychowania przedszkolnego w wybranym oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub przedszkolu. Dzieciom zagwarantowano miejsca zgodnie ze złożonymi deklaracjami kontynuacji. Przy czym w przypadku gdyby wpłynęły inne deklaracje, Miasto zobowiązane byłoby do zapewnienia dzieciom możliwości kontynuacji wychowania przedszkolnego w dotychczasowych placówkach zgodnie z deklaracjami.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, za pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r. Prokurator Okręgowy w [...] złożył do akt sprawy kopię pisma rodziców dzieci sześcioletnich z dnia [...] stycznia 2016 r. skierowanego do Burmistrza [...], które zostało powołane w skardze.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 6 kwietnia 2017 r. Prokurator złożył do akt pismo Burmistrza Miasta [...] skierowane do rodziców dzieci sześcioletnich oraz Protokół Nr [...] sesji Rady Miasta [...] odbytej w dniu [...] stycznia 2016 r. i wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z ww. dokumentów. Prokurator wskazał, że - biorąc pod uwagę treść ww. pisma Burmistrza - rodzicom dzieci sześcioletnich nie pozostawiono prawa wyboru co do możliwości kontynuowania wychowania w przedszkolu.

Pełnomocnik organu oświadczył natomiast, że rodzice dzieci sześcioletnich nie zostali pozbawieni prawa wyboru określonego w art. 20w ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Rodzice składali deklaracje dobrowolnie co do tego, czy chcą aby ich dzieci kontynuowały wychowanie w przedszkolu, czy w oddziale przedszkolnym w szkole. W tym zakresie prowadzona była akcja informacyjna jeszcze przed podjęciem zaskarżonej uchwały. W żadnym z przedszkoli nie uległa zmniejszeniu liczba oddziałów przedszkolnych. Żaden z rodziców dzieci sześcioletnich nie złożył deklaracji, z której wynikałoby, że chce aby jego dziecko kontynuowało wychowanie w przedszkolu. Nie została też wydana żadna decyzja odmawiająca przyjęcia dziecka sześcioletniego do przedszkola. Odziały przedszkolne w szkołach utworzono dodatkowo, nie zlikwidowano żadnych oddziałów w przedszkolach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 780 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zakres tejże kontroli, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ww. ustawy.

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Zważywszy, że ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Analiza prezentowanych tam poglądów wskazuje, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90/90; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11, publ. LEX nr 1273175). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 oraz z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 997/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23).

Uwzględniając przytoczone zasady kontroli legalności - obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym - Sąd nie stwierdził, aby uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] - w zaskarżonej części - została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej. Z kolei w myśl art. 18 ust. 1 ww. ustawy do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 18 poza domniemaniem właściwości rady gminy (ust. 1), zawiera również przykładowe wyliczenie zadań, które należą do wyłącznej właściwości rady gminy (ust. 2). Wyliczenie to należy traktować jako wskazanie najistotniejszych spraw należących do rady gminy, przy czym poprzez art. 18 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy, ustawodawca stwarza możliwość poszerzenia katalogu właściwości rady gminy poprzez ustawy szczególne. Przepis ten stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

W myśl art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), Rada Gminy ustala sieć prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego, (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; (3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; (4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Stosownie do art. 6 ust. 4 ww. ustawy, przepisy ust. 1 stosuje się również do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej.

Ustalenie sieci gminnych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych (zerowych) w szkołach podstawowych wskazuje na podobny charakter prawny, jak ustalenie planu sieci szkolnej i następuje w drodze uchwały rady gminy. Materia uchwały w sprawie ustalenia sieci przedszkolnej jest przedmiotowo ograniczona i obejmuje wskazanie nazw i adresów publicznych przedszkoli, szkół prowadzących oddziały przedszkolne. W szczególności, w uchwale tej nie można ustalać obwodów przedszkoli, gdyż ustawa o samorządzie gminnym takiego uprawnienia organowi gminy nie przyznaje (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 288/08 oraz sygn. akt III SA/Gd 289/08; publ. j.w.). Sieć przedszkolna może być kształtowana w sposób w zasadzie swobodny, z uwzględnieniem dyrektyw wynikających z art. 14 ww. ustawy.

Zgodnie z dyspozycją art. 15 ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 35 ze zm.) w okresie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do dnia 31 sierpnia 2019 r. ustalenie sieci, o której mowa w art. 14a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności tej sieci z warunkami określonymi odpowiednio w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy systemie oświaty (...) w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą oraz w art. 14 ust. 1.

Zaznaczyć należy, że kontrolowana uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci prowadzonych przez Miasto [...] publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych została podjęta w związku z wejściem w życie - od dnia 1 września 2016 r. - powołanej wyżej ustawy z dnia 29 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, która zniosła rozpoczęcie roku szkolnego przez dziecko sześcioletnie. Na mocy art. 1 pkt 2 lit. a ww. ustawy, zmianie uległa treść art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. W związku z powyższą nowelizacją ustawy o systemie oświaty, zadaniem Miasta było zapewnienie wychowania przedszkolnego dla większej liczby dzieci.

Powyższa uchwała została podjęta przez Radę Miasta [...] w granicach omówionych powyżej, ustawowych kompetencji.

Podstawę jej podjęcia stanowiły obowiązujące przepisy prawa, w tym art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Z treści tej uchwały wynika, że jej przedmiot - stosownie do ww. przepisu - obejmuje wskazanie nazw i adresów publicznych przedszkoli oraz szkół prowadzących oddziały przedszkolne (§ 1) i nie wykracza poza tę materię.

Kontrolowana uchwała została podjęta przy zachowaniu wymogów formalnych - projekt uchwały wraz z uzasadnieniem był przedmiotem opinii [...] Kuratora Oświaty. W piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. Kurator, po dokonaniu szczegółowej analizy dokumentacji przedstawionej przez Burmistrza Miasta, wyraził pozytywną opinię co do zgodności sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych w [...] z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu opinii Kurator wskazał, że projekt odnośnej uchwały wskazuje, iż planowana sieć oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych na terenie Miasta [...] obejmuje o trzy szkoły więcej, w których mają być zorganizowane oddziały przedszkolne (tj. Szkoła Podstawowa nr [...], Szkoła Podstawowa nr [...], Szkoła Podstawowa nr [...]). Tym samym występuje tendencja zwyżkowa w tworzeniu oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Natomiast sieć przedszkoli na terenie Miasta [...] utrzymana zostaje na dotychczasowym poziomie.

Uchwała zawiera uzasadnienie, w którym podano jakie względy zadecydowały o utworzeniu oddziałów przedszkolnych przy wszystkich szkołach podstawowych, wskazując na nowelizację ustawy o systemie oświaty i konieczność zapewnienia wychowania przedszkolnego dla większej liczby dzieci oraz potrzebę realizacji rekrutacji do przedszkoli dzieci w wieku trzech i czterech lat. Podano również, że oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych będą zorganizowane na zasadach dotychczas funkcjonujących w przedszkolach (godziny, posiłki, zajęcia dodatkowe).

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] - w części dotyczącej ustalenia planu sieci oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (§ 1 pkt 2) - jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

Brak jest również podstaw do uznania, że przedmiotowa uchwała została wydana z rażącym naruszeniem art. 20w ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

Przepis art. 20w ww. ustawy stanowi w ust. 1, że postępowanie rekrutacyjne do publicznych przedszkoli i publicznych innych form wychowania przedszkolnego przeprowadza się co roku na kolejny rok szkolny na wolne miejsca w publicznym przedszkolu lub w publicznej, innej formie wychowania przedszkolnego. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 20w ustawy, rodzice dzieci przyjętych do danego publicznego przedszkola lub danej publicznej innej formy wychowania przedszkolnego corocznie składają na kolejny rok szkolny deklarację o kontynuowaniu wychowania przedszkolnego w tym przedszkolu lub tej innej formie wychowania przedszkolnego, w terminie 7 dni poprzedzających termin rozpoczęcia postępowania rekrutacyjnego, określony w przepisach wydanych na podstawie art. 20l.

Zdaniem strony skarżącej, naruszenie ww. art. 20w ust. 2 ustawy o systemie oświaty nastąpiło poprzez przeniesienie wszystkich oddziałów przedszkolnych do szkół podstawowych, a tym samym uniemożliwienie rodzicom dzieci sześcioletnich wyboru miejsca kontynuowania wychowania przedszkolnego ich dzieci w dotychczasowej placówce lub innej przez nich wybranej. Podejmując zaskarżoną uchwałę organ pominął postulaty rodziców wyrażone w piśmie z dnia 25 stycznia 2016r. oraz pozbawił rodziców ustawowo zagwarantowanego prawa wyboru miejsca kontynuowania wychowania przedszkolnego ich dzieci.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, bowiem z treści zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie wynika, aby Rada Miasta [...] dopuściła się naruszenia ww. przepisu art. 20w ust. 2 ustawy, tym bardziej w stopniu rażącym. Jak już wyżej wskazano materia ww. uchwały - w zaskarżonej części - obejmuje wyłącznie wskazanie nazw i adresów szkół prowadzących oddziały przedszkolne. W uchwale tej (w § 1 pkt 2) nie zawarto również żadnych zapisów, z których wynikałoby, że rodzice dzieci sześcioletnich zostali pozbawieni prawa wyboru miejsca kontynuowania wychowania przedszkolnego ich dzieci, a zwłaszcza, że uniemożliwiono im składanie deklaracji o kontynuowaniu wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 20w ust. 2 ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie ze stanowiskiem Rady Miasta zawartym w odpowiedzi na skargę i uzupełnionym na rozprawie przed Sądem w dniu 6 kwietnia 2017 r., rodzice dzieci sześcioletnich dostatecznie wcześnie zostali poinformowani o planowanej organizacji sieci placówek, w tym o utworzeniu dodatkowych oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. W terminie siedmiu dni poprzedzających termin rozpoczęcia postępowania rekrutacyjnego rodzice złożyli dobrowolnie deklaracje o kontynuowaniu wychowania przedszkolnego w wybranym oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w przedszkolu. Dzieciom zagwarantowano miejsca zgodnie ze złożonymi deklaracjami. Żaden z rodziców dzieci sześcioletnich nie złożył deklaracji, z której wynikałoby, że chce aby jego dziecko kontynuowało wychowanie w przedszkolu. Jednakże w przypadku gdyby wpłynęły deklaracje wskazujące na chęć kontynuowania wychowania przedszkolnego w przedszkolach, Miasto zobowiązane byłoby do zapewnienia dzieciom możliwości kontynuowania wychowania w dotychczasowych placówkach zgodnie z deklaracjami. Organ zaznaczył, że oddziały przedszkolne w szkołach utworzono dodatkowo, nie zlikwidowano, ani nie poddano reorganizacji żadnych oddziałów w przedszkolach.

W świetle powyższego zarzut skargi, iż zaskarżona uchwała reguluje w sposób administracyjny, bez podstawy prawnej, miejsce korzystania przez dzieci sześcioletnie z wychowania przedszkolnego w wymienionych szkołach - jest nieuzasadniony. Uchwała ta - w zaskarżonej części - określa wyłącznie sieć oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych w [...], nie odnosi się w istocie do kwestii podniesionych w skardze.

Odnośnie powołanego w skardze pisma rodziców z dnia 25 stycznia 2016 r. wskazać należy, że nie jest ono przedmiotem kontroli Sądu. Zauważyć jednak należy, iż z treści tego pisma wynika, że Miasto prowadziło wśród rodziców akcję informacyjną dotyczącą zwiększenia oddziałów przedszkolnych w szkołach w związku z nowelizacją ustawy o systemie oświaty, a także, że Burmistrz przedstawił "propozycję" przeniesienia dzieci sześcioletnich do szkół, o ile taka będzie "wola rodziców". Z pisma tego w żaden sposób nie można wnioskować, że rodzice dzieci sześcioletnich zostali pozbawieni ustawowego prawa wyboru co do kontynuowania wychowania ich dzieci w przedszkolach.

Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd przeprowadził - na wniosek strony skarżącej - dowód uzupełniający z dokumentów, tj. listu Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz protokołu nr [...] sesji Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Treść tych dokumentów nie mogła jednak mieć wpływu na podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z dokumentów tych wynika, że planowana była przez Miasto organizacja - od [...] września 2016 r. - oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych dla dzieci sześcioletnich. Było to związane z koniecznością zapewnienia opieki przedszkolnej dla blisko 300 dzieci sześcioletnich oraz z przeprowadzeniem rekrutacji do przedszkoli dla dzieci trzyletnich i czteroletnich przy uwzględnieniu roli samorządu w realizacji polityki prorodzinnej. Jednakże, jak podnoszono, ostateczne rozwiązanie w kwestii zorganizowania w danej szkole oddziału przedszkolnego dla sześciolatków, ilości grup i przyjęcia dziecka do oddziału przedszkolnego, zostanie ustalone po podjęciu ostatecznej decyzji przez rodziców i zakończeniu procesu rekrutacji. Nie można z tego wnioskować, że rodzice zostali pozbawieni możliwości wyboru w zakresie miejsca kontynuowania wychowania przedszkolnego przez ich dzieci.

Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 pkt 2 nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.