Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2176/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spraw.) Sędziowie: Asesor WSA Ewa Marcinkowska Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Aleksandra Borowiec - Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2006r. sprawy ze skargi J. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2005r. [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów samochodowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2005r.; 2. zasądza na rzecz skarżącego J. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. z siedzibą w Z. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 455,- (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] lipca 2005r. nr [...], w której odmówił T. z siedzibą w Z. zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym, pojazdów samochodowych marki: 1. P., nr rej. [...], nr nadwozia [...], 2. V., nr rej. [...], nr nadwozia [...], 3. V., nr rej. [...], nr nadwozia [...].

Jako podstawę prawną wskazał art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity - Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Podstawę faktyczną stanowiło ustalenie, że we wniosku złożonym dnia [...] maja 2005r. pan J. H. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą T. z siedzibą w Z. domagał się wydania zezwolenia na użytkowanie 3 pojazdów samochodowych jako uprzywilejowanych w ruchu drogowym – wskazując, że będą używane stale w akcjach związanych bezpośrednio z ratowaniem zdrowia i życia ludzkiego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z [...] maja 2005r. skierowanym do T. z siedzibą w Z. wskazał, że nie każdy transport sanitarny związany jest z koniecznością korzystania z pojazdu uprzywilejowanego w ruchu drogowym i zażądał uzasadnienia, że wskazane pojazdy spełniają warunki ustawowe do ich uprzywilejowania, jak i statutów zakładów opieki zdrowotnej, na rzecz których wnioskodawca zawarł umowę na transport sanitarny, poświadczonych za zgodność przez notariusza.

W odpowiedzi J. H. nadesłał pisemne wyjaśnienia na okoliczność czym zajmują się T., z którymi zawarł umowę: zabezpieczaniem imprez masowych pod względem medycznym, a także wskazywał na świadczenie usług innym instytucjom typu Fundacja [...], dla której wożą materiał biologiczny do przeszczepów i krew, lekarzy do zabiegów ratujących życie. Złożyła trzy decyzje: zezwolenie Wojewody [...] o wpisie do rejestru niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej na terenie województwa [...] – Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. Sp. z o.o. w Z., zezwolenie dla tej spółki Urzędu Wojewódzkiego w K. oraz zezwolenie Wojewody [...] o wpisie do rejestru niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej na terenie województwa [...] Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej H. Sp. z o.o. w Z.

W kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2005r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie zażądał od T., powołując się na twierdzenia J. H. odnośnie kompleksowego świadczenia zabezpieczenia imprez masowych pod względem medycznym i usług dla przychodni lekarskich wielospecjalistycznych, szpitali - złożenia uwierzytelnionych kopii umów zawartych z placówkami opieki zdrowotnej wraz z ich statutami, zakreślając 14 dniowy termin na wykonanie powyższego.

Jednocześnie organ z urzędu zwrócił się do Narodowego Funduszu Zdrowia o udzielenie informacji, uzyskując odpowiedź, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ nie zawarł z NZOZ F. Sp. z o.o. w Z. żadnej umowy o świadczenie usług zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, natomiast zawarł z NZOZ H. Sp. z o.o. w Z. – w zakresie podstawowej opieki medycznej, specjalistycznej ambulatoryjnej, stomatologii i programów profilaktycznych, które to umowy nie odnoszą się do świadczeń, gdzie występowałoby zagrożenie dla życia lub zachodziła konieczność sprawowania opieki lekarskiej podczas transportu.

W dniu [...] lipca 2005r. J. H. złożył pismo załączając umowę na wykonywanie transportu sanitarnego z Niepublicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej Przychodnią Lekarską R. w Z. wyjaśniając, że umowę ma podpisaną warunkowo, o ile spełni wszystkie wymogi ambulansów wypadkowych.

Pismem z [...] lipca 2006r. organ zobowiązał T. do nadesłania uwierzytelnionej kopii statutu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Przychodni Lekarskiej R. w Z. i do uwierzytelnienia dokumentów przez organ, który je wydał, notariusza lub radcę prawnego czy adwokata.

W dniu [...] lipca 2005r. do organu wpłynęło pismo z pieczątką H. Sp. z o.o. w Z. z nieczytelnym podpisem informujące, że samochody realizujące transporty dla tej placówki muszą być uprzywilejowane w ruchu drogowym ze względu na ciężki stan pacjentów.

Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił T. z siedzibą w Z. zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym, pojazdów samochodowych marki: 1. P., nr rej. [...], nr nadwozia [...], 2. V., nr rej. [...], nr nadwozia [...], 3. V., nr rej. [...], nr nadwozia [...], wskazując w uzasadnieniu, że z przedstawionych dowodów nie wynika, że pojazdy te będą używane stale w akcjach związanych bezpośrednio z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Decyzja została doręczona T. z siedzibą w Z.

Pan J. H. w dniu [...] sierpnia 2005r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – powielając w zasadzie treść wniosku z dnia [...] maja 2005r.

Zaskarżona decyzja II instancyjna także została doręczona i wydana na rzecz T. z siedzibą w Z. ze wskazaniem, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych nowych okoliczności przemawiających za zasadnością uprzywilejowania w ruchu drogowym wskazanych przez niego pojazdów, a treść jego wniosku o ponowne rozpatrzenie jest de facto odzwierciedleniem argumentów podniesionych we wniosku o wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów, do których to argumentów organ odniósł się już w uzasadnieniu decyzji Nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. H. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów. Zarzucał :

- naruszenie art. 70 a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.), poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji zawartej w tym przepisie definicji ustawowej pojęcia "transport sanitarny" i wskazanego w tym przepisie kręgu podmiotów uprawnionych do jego wykonywania,

- naruszenie przepisu art. 53 ust 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego,

- naruszenie przepisu art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez pominięcie w zaskarżonym rozstrzygnięciu treści zaświadczenia Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 kwietnia 2005r., wskazującego jednoznacznie, że rodzajem przeważającej działalności skarżącego jest działalność ambulansów wypadkowych,

- naruszenie art. 107 § 1 kpa w zakresie sposobu oznaczenia strony.

Odnośnie ostatniego z zarzutów wskazywał, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą formalną, w zakresie błędnego wskazania adresata (strony) postępowania administracyjnego. Skarżący podnosił, iż stroną postępowania jest osoba fizyczna-J. H. będący przedsiębiorcą zarejestrowanym w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta Z., a T. nie ma osobowości prawnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie. Ustosunkował się do wszystkich zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego, zaś w zakresie nieprawidłowego oznaczenia strony przyznał, że prawidłowe oznaczenie strony powinno brzmieć J. H. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą T. z siedzibą w Z. Jednakże fakt osobistego odebrania obu decyzji przez pana J. H. pozwala na ocenę, że takie naruszenie prawa nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżącego są uzasadnione, mając na względzie zasadę wynikającą z art. 134 p.p.s.a. stanowiącą, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podnoszone przez skarżącego.

Wskazywał on wprawdzie - na marginesie swoich zarzutów, że decyzja nie została skierowana do strony, jednakże upatrywał w tym uchybieniu jedynie naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107§ 1 kpa.

W ocenie Sądu – to uchybienie prowadzi do dalej idących skutków procesowych, bowiem należy uznać, że w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu I i II instancji.

Na wstępie podnieść należy, że stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Art. 29 kpa określa zatem krąg podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami, gdy mają w sprawie administracyjnej indywidualnej interes prawny lub obowiązek, o którym trzeba rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym wnioskowanych pojazdów samochodowych została skierowana do T. z siedzibą w Z.

Niewątpliwie tak oznaczona firma nie posiada osobowości prawnej i nie należy do kręgu podmiotów, które – w świetle przepisu art. 29 k.p.a. - mogą być stronami postępowania administracyjnego.

Podkreślić należy ugruntowane stanowisko doktryny, iż kwestii zdolności administracyjnoprawnej nie można rozpatrywać jedynie w oparciu o art. 29 k.p.a., bez analizy związków tego przepisu z art. 30 § 1 k.p.a., uważając za istotne również związki art. 29 i art. 28 k.p.a. W gruncie rzeczy przyjmuje, że zdolność administracyjnoprawna ma charakter służebny wobec kategorii interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego administracyjnego. (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, Komentarz do art. 29 kpa).

W tej sytuacji skierowanie przez organ administracji decyzji rozstrzygających kwestie zezwolenia o jakie osoba fizyczna ubiega się w oparciu o normy prawa materialnego – do podmiotu nie mającego zdolności administracyjnoprawnej, czyli nie mogącego być adresatem praw i obowiązków - powoduje, iż decyzja ta zawiera wadę powodującą jej nieważność.

Zgodnie z art. 30 § 1 kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawna strony dotyczy przesłanki podmiotowej stosunków prawnych nawiązywanych z tą jednostką w wyniku działania administracji publicznej, zatem musi być uwzględniona w ocenie istnienia interesu prawnego lub obowiązku. Zdolność do czynności prawnych strony dotyczy pozycji podmiotu w postępowaniu administracyjnym, a więc stosunku procesowego, w którym ta jednostka pozostaje w toku czynności postępowania administracyjnego. (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck, W-wa 2005, s. 241). Ci sami komentatorzy jednoznacznie wypowiadają się, że nieprawidłowe ustalenie zdolności prawnej osoby, potraktowanej przez organ jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Wskazać jednakże należy, iż w doktrynie prawa administracyjnego można wyróżnić dwa stanowiska w materii decyzji skierowanej do osoby pozbawionej zdolności administracyjnoprawnej.

- Według pierwszego z nich uznaje się tego rodzaju decyzje za "nieistniejące" ( akty wydane w nieistniejącym postępowaniu: brak takich elementów jak organ administrujący, mający zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego oraz strona postępowania, o której prawach w danym postępowaniu orzeka organ administrujący).

- według stanowiska drugiego - jeżeli w sprawie organ orzeka o prawach i obowiązkach podmiotu niedysponującego zdolnością administracyjnoprawną (B. Adamiak, glosa do wyroku SN z dnia 11 marca 1999 r., III RN 134/98, OSP 2000, z. 7/8, s. 355), to brak takiego podmiotu powoduje nieistnienie postępowania i zdziałanej w tym postępowaniu decyzji administracyjnej. Decyzję wydaną w wyniku postępowania prowadzonego wobec osoby pozbawionej zdolności administracyjnoprawnej należy traktować jako nieistniejącą ze względu na nieistnienie samego postępowania. Co za tym idzie, nie można przypisywać jej domniemania ważności i nie jest konieczne (i możliwe) podjęcie postępowania prowadzącego do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Sąd podzielił pogląd doktryny, jednakże w niniejszej sprawie nie można pominąć, że postępowanie - pierwsza czynność procesowa - wszczęte zostało na wniosek osoby fizycznej posiadającej zdolność administracyjnoprawną. Natomiast w jego wyniku wydana została decyzja wobec podmiotu pozbawionego tej zdolności, a de facto w dalszym ciągu organ nie rozpoznał wniosku osoby fizycznej.

Stąd nie można przyjąć nieistnienia samego postępowania, skoro wniosek o wszczęcie postępowania został złożony i podpisany przez osobę fizyczną, a dopiero rozstrzygnięcie zostało wadliwie skierowane do przedmiotu działalności gospodarczej wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie wnioskodawcą i stroną postępowania jest osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą określoną i wpisaną do rejestru ewidencji działalności gospodarczej. Przedsiębiorcą jest zatem osoba fizyczna składająca wniosek czyli pan J. H., który prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą T. z siedzibą w Z.

Wobec tego, że na skutek rozstrzygnięcia wniosku – złożonego prawidłowo pod względem podmiotowym – wydane zostały decyzje wobec podmiotu pozbawionego zdolności administracyjnoprawnej istniała konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Decyzje takie są dotknięte wadą nieważności w rozumieniu art. 156 k.p.a., przy czym w ocenie J. Borkowskiego nieprawidłowe ustalenie zdolności prawnej osoby, potraktowanej przez organ jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., ).

Pogląd ten znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie. W wyroku NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2001r. Sąd ten wyraził stanowisko, że w postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest poważną wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (sygn. IV. SA 2450/98, Wspólnota 2001/8/50, LEX 45226)

Stwierdzona powyżej wadliwość uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zasadności rozstrzygnięcia.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ zobowiązany jest prawidłowo określić stronę postępowania, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcia w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny oraz prawidłowo doręczyć stronie wydane przez siebie akty dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego.

Biorąc powyższe pod uwagę na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i w myśl art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku.