Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 665/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2018r. sprawy ze skargi B. C. i D. C. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zespołu 16 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wolnostojących I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołań B. C. i D. C. oraz K. W. i K. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą na rzecz "A." sp. z o.o. z siedzibą w M. pozwolenia na budowę zespołu 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, przewidzianego do realizacji na działce nr 187/8, obręb K., gmina D..

W uzasadnieniu decyzji Wojewody podano, że złożony w dniu 19 września 2016 r. pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę obejmował "budowę 20 domów jednorodzinnych, wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" przewidzianych do realizacji na terenie działki nr 187/8 w K., gmina D.. Wskazana treść wniosku o pozwolenie na budowę uległa modyfikacji w toku prowadzonego w sprawie postępowania. Na modyfikację miała wpływ treść zawarta w uzasadnieniu postanowienia Starosty Powiatu W. z dnia [...], wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w załączonym do wniosku projekcie budowlanym. Jednym z tych obowiązków było zaprojektowanie planowanej zabudowy zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako zabudowy o podwyższonym standardzie ekologicznym (z uwzględnieniem walorów krajobrazowych oraz skali), poprzez w miarę równomierne i uporządkowane usytuowanie budynków na działce, tak aby każdy z tych budynków posiadał na podobnym poziomie dostępność terenu biologicznie czynnego (zieleni urządzonej), który powinien być z nim funkcjonalnie powiązany. W celu spełnienia wymagań inwestor zmodyfikował wniosek o pozwolenie na budowę i zrezygnował z budowy 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz zmienił usytuowanie tych budynków. W konsekwencji, w wyniku modyfikacji wniosek o pozwolenie na budowę ostatecznie obejmuje zespół 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, przewidziany do realizacji na opisanej na wstępie nieruchomości.

Dalej podano, że B. C. i D. C. zarzucili, że w toku pierwszoinstancyjnego postępowania inwestor zamienił projekt budowlany, przy czym z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika "w jaki sposób doszło do zamiany i kto i kiedy to zrobił". Zarzucono, że niektóre treści projektu budowlanego odbiegają od wersji projektu, z którą odwołujący się zapoznawał się w toku przeglądania akt sprawy w dniu 24 stycznia 2017 r., co miało miejsce po zawiadomieniu stron o zamiarze wydania decyzji i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wskazano przy tym, że strony postępowania nie zostały zawiadomione o zmianie projektu, a organ nie zważając na procedurę "dwa dni po zamianie projektu" wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, "nie dając żadnych możliwości uczestnikom postępowania na zapoznanie się z materiałem". Odwołujący się zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie § 5 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., dotyczącego wymogu kształtowania zabudowy uwzględniającej istniejące walory krajobrazowe oraz skalę, formę, detal architektoniczny i materiały charakterystyczne dla miejscowego budownictwa. W ich ocenie § 9 planu miejscowego (minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowalnej - 800 m2, minimalna szerokość frontu działek budowalnych - 25 m), wskazuje na gęstość zabudowy i jest najistotniejszy z punktu widzenia zapewnienia ładu przestrzennego. Zarzucili, że inwestycja nie spełnia wskazanych wymogów planu. Podnieśli, że z powierzchni całej działki objętej inwestycją można wyodrębnić maksymalnie 12 działek budowalnych i tylko tyle budynków na tym obszarze może zostać wybudowanych. Podniesiono również, że zaprojektowana droga wewnętrzna o szerokości 5 m jest niezgodna z wymaganiami § 6 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego, wskazującymi na szerokość 8 m, a lokalizacja budynków w odległości 3 m od ciągów pieszo-jezdnych narusza ustalenia dotyczące przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od ciągów pieszo jezdnych oznaczonych symbolem DX. Odwołujący się podnieśli także zarzut naruszenia § 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W ocenie odwołujących się, organ naruszył art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Natomiast K. W. i K. W. w odwołaniu wskazali, że organ pierwszej instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego, ponieważ wydał kwestionowaną decyzję przed złożeniem w dniu 13 lutego 2017 r. zastrzeżeń odwołujących się co do planowanej inwestycji.

Rozpoznając sprawę na skutek wniesionych odwołań Wojewoda D. wskazał, że przedłożony projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i legitymujące się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci inwestycji złożyli także stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej oraz została sporządzona informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego. W odniesieniu do spełnienia wymagań zawartych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Wojewoda wskazał, że planowana inwestycja położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K. w gminie D. - część B, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] r. (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr [...]). Teren objętej inwestycją działki nr 187/8 oznaczony jest na rysunku planu symbolem MNt, określającym przeznaczenie podstawowe jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej o podwyższonym standardzie ekologicznym. Plan wskazuje, że przez przeznaczenie podstawowe terenu należy rozumieć takie przeznaczenie, które przeważa na danym terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi, natomiast przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe (§ 3 pkt 5 i 6 planu). Przy czym w planie ustalono jako przeznaczenie dopuszczalne: a) urządzenia towarzyszące, b) zieleń urządzoną, c) usługi komercyjne nieuciążliwe - o powierzchni do 30% powierzchni użytkowej budynku przeznaczenia podstawowego, realizowane jako lokale wbudowane, dobudowane i wolno stojące. Pod pojęciem urządzeń towarzyszących należy rozumieć obiekty technicznego wyposażenia, zaplecze parkingowe i garażowe (trwale związane z gruntem) funkcji dominujących, oraz inne urządzenia pełniące służebną rolę wobec funkcji dominujących (§ 3 pkt 10 planu). Dla terenu MNt lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy i urządzania terenu określono w planie w sposób następujący (§ 5 ust. 6 pkt 2 planu): a) wysokość modernizowanej lub nowo realizowanej zabudowy nie może przekroczyć 3 kondygnacji naziemnych (poddasze użytkowe liczone jako jedna kondygnacja) lecz nie więcej niż 8 m licząc od poziomu terenu (najniższego) do okapu dachu, b) ustala się dachy dwuspadowe i wielospadowe, dachy jednospadowe i płaskie dopuszcza się w budynkach gospodarczych, garażowych i usługowych, c) dopuszcza się przeznaczanie pod zabudowę (w tym utwardzone nawierzchnie, dojścia i dojazdy, parkingi i tarasy) maksymalnie do 30% powierzchni działek, pozostałą część należy użytkować jako czynną biologicznie (trawniki, zieleń ozdobna, ogrody itp.), d) ogrodzenia posesji od strony terenów publicznych (dróg, placów i usług) należy wykonywać wyłącznie jako ażurowe, z przewagą materiałów naturalnych (drewno, kamień, materiały ceramiczne, zamiennie dopuszcza się okładziny imitujące piaskowiec lub ceramikę), dopuszcza się również stosowanie żywopłotów.

Dokonując oceny planowanej inwestycji pod kątem zgodności z ustaleniem planu w zakresie przeznaczenia podstawowego terenu Wojewoda stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że projekt przedstawia 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, z których każdy zawiera jeden lokal mieszkalny, co niewątpliwie stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej o podwyższonym standardzie ekologicznym. Wojewoda dokonał oceny ww. pojęcia m.in. na podstawie innych uwarunkowań planu miejscowego. W planie miejscowym ustalono, że przedmiotowy teren opisany symbolem MNt oraz tereny opisane symbolami pochodnymi MNt1 i MNt2, także określającymi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej o podwyższonym standardzie ekologicznym, zawierają na najniższym poziomie w planie, dopuszczalną powierzchnię zabudowy działki (w tym utwardzone nawierzchnie, dojścia i dojazdy, parkingi i tarasy), określoną na poziomie 30%. Nawet dla terenów zabudowy zagrodowej MR (oraz pokrewnych MR1), czyli zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, wskaźnik ten określono na poziomie 40%, a dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej, o niskiej intensywności zabudowy (maksymalnie do 4 mieszkań w budynku) MN (oraz pokrewnych MN1, MN2) na poziomie do 50%. Jedynie w przypadku przeznaczenia podstawowego terenów usług sportu i rekreacji US, powierzchnia zabudowy nie może być większa niż 20%. Analiza ww. treści planu prowadzi do wniosku, że dla terenu MNt, w stosunku do innych terenów określonych w planie, priorytetem jest zabezpieczenie dla projektowanej zabudowy na działce znacznego powierzchniowo terenu biologicznie czynnego, przy czym teren ten musi być bezpośrednio powiązany z tą zabudową. W ocenie organu odwoławczego, przy rozumieniu powierzchni biologicznie czynnej można posiłkować się definicją zawartą w § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), która przez teren biologicznie czynny rozumie teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Priorytetem ustaleń przedmiotowego planu, w tym także dla zabudowy na terenie MNt, jest nadanie rangi dla przeznaczenia "zieleń urządzona". Temu przeznaczeniu nadano status przeznaczenia dopuszczalnego na terenie MNt, który ma uzupełniać i wzbogacać zabudowę. Zieleń urządzona została tu zestawiona na równi z przeznaczeniem usług komercyjnych nieuciążliwych i urządzeń towarzyszących. Pod pojęciem zieleni urządzonej określonej w planie miejscowym, w tym na terenie MNt, należy rozumieć zieleń, która musi być funkcjonalnie powiązana z projektowaną zabudową - poszczególnymi budynkami jednorodzinnymi wolno stojącymi. Zatem w przypadku zabudowy wolnostojącej jednorodzinnej o podwyższonym standardzie ekologicznym, w sytuacji gdy plan zawiera wymóg znacznie większego niż inne przeznaczenia terenu działki na powierzchnię biologicznie czynną, w przypadku planowania kilku (kilkunastu) budynków na danej działce, niezbędne jest w miarę równomierne ich usytuowanie na działce, tak aby każdy z tych budynków posiadał na podobnym poziomie dostępność terenu biologicznie czynnego (zieleni urządzonej), który powinien być z nim funkcjonalnie powiązany. Ponadto równomierne rozmieszczenie planowanej zabudowy na działce i bezpośrednie powiązanie każdego z projektowanych budynków z terenem biologicznie czynnym, koresponduje także z jedną z ogólnych zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, określoną w § 5 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego. Stanowi ona, że kształtowanie zabudowy winno uwzględniać istniejące walory krajobrazowe oraz, skalę, formę, detal architektoniczny i materiały charakterystyczne dla miejscowego budownictwa. Żadne z przywołanych pojęć nie zostało zdefiniowanie w planie miejscowym, lecz istota tej zasady sprowadza się do wpisania (dopasowania) projektowanej zabudowy w zabudowę istniejącą, w zastany krajobraz.

Dalej Wojewoda wskazał, że z projektu budowalnego wynika, że inwestycja obejmująca 16 domów wraz utwardzeniem stanowi 29% powierzchni działki. Z projektu wynika (str. 26), że powierzchnia zabudowy - w rozumieniu § 5 ust. 6 pkt 2 lit. c planu - wynosić będzie 3402,88 m2, co stanowi 29% powierzchni całej działki (11.736 m2), a powierzchnia biologicznie czynna 8333,12 m2, co stanowi 71% powierzchni działki. Na str. 20 podano, że projektowana zabudowa została rozmieszczona w sposób maksymalnie wykorzystujący nieregularny kształt działki, której powierzchnia w części północnej oscyluje w granicach 7080 m2. na tej powierzchni zaprojektowano 9 budynków mieszkalnych, a współczynnik zabudowy dla tej części wynosi 0,18. Natomiast w części południowej działki o powierzchni 4656 m2 zaplanowano 7 budynków, a w tym przypadku współczynnik zabudowy wynosi 0,21. W opisie wskazano, że na każdy z 16 zaprojektowanych domów przypada średnio ok. 500 m2. Dla każdego budynku przewidziano na podobnym poziomie dostęp do terenu biologicznie czynnego (zieleni urządzonej), który wynosi ok. 400-420 m2. Dodatkowo w północno-wschodniej części działki przewidziano teren rekreacyjny dla wszystkich mieszkańców (od którego najdalej położony dom na południu będzie w odległości 180 m, a na północy w odległości 160 m). Podano m.in., że wszystkie domy ustawione są w tym samym kierunku i oddalone są od siebie minimum o 11,5 m ścianami bez otworów okiennych.

W rozpatrywanej sprawie zlokalizowano 16 budynków w taki sposób, który - przy uwzględnieniu zaplanowanych dojazdów i urządzeń towarzyszących - charakteryzuje się znaczną bezpośrednią dostępnością funkcjonalną terenu zieleni urządzonej dla pojedynczego budynku jednorodzinnego wolnostojącego. Na projekcie zagospodarowania terenu oznaczono ogródki przynależne do każdego budynku (wraz z oznaczeniem wielkości powierzchni zielonej przynależnej do lokalu mieszkalnego) oraz zaproponowano rozdzielenie ogródków za pomocą żywopłotów. Projekt uwzględnia również wspólny dla mieszkańców teren zielony w formie trawnika, przeznaczonego na rekreację.

W § 9 planu wskazano, że minimalne szerokości frontu działek budowlanych w zabudowie oznaczonej m.in. symbolem MNt ustalono na 25 m, (dla zabudowy MN - 20 m), a minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek budowlanych w zabudowie oznaczonej m.in. MNt ustalono na 800 m2 (dla zabudowy MN -700 m2). Określony w planie wymóg dotyczy jedynie zasad i warunków podziału na działki budowlane, a więc nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy objęta inwestycją działka ma powierzchnię 11.736 m2, został spełniony wymóg planu w zakresie wielkości działki przeznaczonej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej o podwyższonym standardzie ekologicznym. Interpretacja zapisu planu, dotyczącego zasad podziału terenu na działki budowlane, jako rozstrzygającego, co do ilości budynków, które mogłyby potencjalnie powstać na danej działce, nie ma racji bytu. Parametrem, który określa w sposób pośredni gęstość zabudowy, jest w tym przypadku powierzchnia zabudowy (przez którą należy rozumieć powierzchnię pod budynkami wraz ze wszystkimi powierzchniami utwardzonymi nieprzepuszczającymi wód opadowych - § 2 pkt 4 planu). Dopuszczona w planie miejscowym wielkość powierzchni zabudowy rzutuje na potencjalną możliwość zabudowy takiej działki. W rozpatrywanej sprawie jak wskazano powyżej, określony w planie wymóg nieprzekroczenia 30% powierzchni zabudowy działki został spełniony.

W odniesieniu do spełnienia zasady ogólnej planu, zawartej w zacytowanym powyżej § 5 ust. 1 pkt 1 planu, Wojewoda uznał, że inwestycja wpisuje się w istniejące walory krajobrazowe oraz, skalę, formę, detal architektoniczny i materiały charakterystyczne dla miejscowego budownictwa. Analizę w tym zakresie projektant sporządził na str. 21-25 projektu. Omawiana działka położona jest na terenie o symbolu MNt, lecz w otoczeniu tego terenu występują inne tereny MNt (rozdzielone linią rozgraniczającą), o identycznym przeznaczeniu. Na przedmiotowym terenie MNt jedyna istniejąca zabudowa wolnostojąca od strony południowo-zachodniej działki, jest położona równomiernie na stosunkowo małych działkach. Pojedyncze budynki otoczone są zielenią i znajdują się pomiędzy sobą w uporządkowanych relacjach, tworząc konkretną skalę i formę zabudowy. Odległości pomiędzy budynkami są zróżnicowane, lecz dla mieszkańców poszczególnych budynków, bliska jest dostępność terenu biologicznie czynnego (zieleni urządzonej) w ramach danej nieruchomości. Także na sąsiednich terenach o symbolu MNt (np. od strony zachodniej przedmiotowej działki), także pojedyncze budynki są równomiernie położone w terenie i otoczone zielenią urządzoną, lecz na nieco większych działkach. W miarę równomierne usytuowanie planowanych budynków na znacznie rozczłonkowanej działce - w taki sposób, że każdy z budynków jest funkcjonalnie powiązany z terenem zieleni urządzonej - nawiązuje do istniejących walorów krajobrazowych w sąsiedztwie. Ponadto skala planowanej zabudowy nie jest zbyt wielka. Budynki zawierać będą jedynie po jednym lokalu mieszkalnym (3 pokoje i salon z otwartą kuchnią). Poszczególne wymiary domu wynoszą: długość 11,5 m, szerokość 6,5 m, powierzchnia użytkowa 99,98 m2, kubatura netto ok. 350 m3, co wpisuje się w gabaryty istniejących domów znajdujących w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Budynki (w tym poddasze użytkowe), przekryte dachami dwuspadowymi, posiadać będą wysokość 8,06 m i 4,79 m od poziomu terenu - odpowiednio do kalenicy i do okapu (zob. rys. Przekrój A-A, str. 68), co wypełnia wymagania § 5 ust. 6 pkt 2 lit. a i lit. b planu. Ponadto jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, lokalizacja inwestycji respektuje ustaloną w planie miejscowym nieprzekraczalną linię zabudowy poprzez usytuowanie budynków: w odległościach co najmniej 7 m od linii rozgraniczających teren dróg oznaczonych na rysunku planu symbolem D oraz w odległości 22,1 m od linii rozgraniczającej teren drogi Ll/2, co zgodne jest rysunkiem planu oraz wymaganiami § 6 ust. 3 pkt 3 lit. a. i lit. b. planu (nieprzekraczalna linia zabudowy od drogi D to 6 m od krawędzi jezdni, a od drogi Ll/2 to 8 m od krawędzi jezdni).Inwestycja spełnia ustalenia planu w zakresie zabezpieczenia stosownej ilości miejsc postojowych (§ 5 ust. 1 pkt 4 planu - ustala się obowiązek wydzielenia w obrębie własności odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo), a także wymagania § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analiza w zakresie zapotrzebowania inwestycji na miejsca postojowe znajduje się na str. 20-21 projektu budowalnego. Zaprojektowano łącznie 16 miejsc postojowych w garażach budynków oraz 8 miejsc postojowych dla osób przebywających okresowo, w tym jedno dla osoby niepełnosprawnej, zlokalizowanych w dwóch grupach, przy wjazdach do planowanego zespołu budynków.

Wojewoda uznał za nieuzasadniony zarzut odwołania, że zaprojektowana droga wewnętrzna o szerokości 5 m jest niezgodna z wymaganiami § 6 ust. 1 pkt 5 planu. Teren działki nr 187/8, na którym zaprojektowano dojazd do poszczególnych budynków, nie jest położony na obszarze, który na rysunku planu określałyby linie rozgraniczające przestrzeń publiczną w zakresie komunikacji (drogi wraz z urządzeniami), w tym ciąg pieszo-jezdny DX. Z tego względu ustalenia planu w tym zakresie nie są wiążące odnośnie do parametrów planowanego dojazdu. Co istotne, planowany dojazd spełnia wymagania § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Szczegółowa analiza przeprowadzona przez organ odwoławczy prowadziła do wniosku, że planowane zamierzenie budowlane zgodne jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie K. w gminie D. - część B.

Dalej wskazano, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, warunkiem wydania pozwolenia na budowę jest zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W rozpatrywanej sprawie spełnione są wymagania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym dotyczące odległości budynku od granicy działki (§ 12). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu poszczególne budynki usytuowane są w różnych odległościach od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi, a odległości te wahają się od 4,1 m do nawet 39,8 m. Odnosząc się do kwestii przesłania, uregulowanej w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Wojewoda stwierdził spełnienie wymagań w tym zakresie Najbliżej położona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na sąsiednich działkach będzie znajdować się w odległości 17,2 m (średnie odległości to ok. 20 m). Biorąc pod uwagę maksymalną wysokość planowanego budynku (8,06 m do kalenicy), która jest wyraźnie mniejsza od odległości od sąsiedniej zabudowy, przesłanianie nie będzie występowało i to zarówno w stosunku do planowanych domów, jak i sąsiednich budynków mieszkalnych. Z uwagi na znaczne odsunięcie istniejącej zabudowy oraz małe gabaryty i usytuowanie obiektów względem stron świata, spełnione są wymagania § 60 ww. rozporządzenia, dotyczące wymaganego nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w dniach równonocy. Stosowne analizy w tym zakresie zostały zawarte w projekcie budowlanym (zob. rys. "Linijka słońca", str. 28-33). Z opracowania wynika, że wszystkie pomieszczenia z oknami w istniejących budynkach, które znajdują się w strefie oddziaływania cienia projektowanego budynku mają zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy.

Wojewoda ocenił, że dokumentacja projektowa spełnia także wymagania § 28 oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące wymogów odprowadzania wód opadowych. Jak wynika z projektu budowlanego, zaplanowano odprowadzenie wód deszczowych z dachów poszczególnych budynków do indywidualnych studni retencyjnych (przypisanych do każdego budynku), z ciągu pieszo jezdnego i utwardzeń do zbiorników bezodpływowych, natomiast wody opadowe z terenów zielonych będą odprowadzane na własny teren.

W odniesieniu do kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, na który to wymóg wskazuje art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda również stwierdził poprawność projektu. W odniesieniu do zarzutu odwołania, dotyczącego niespełnienia wymagań § 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, weryfikacja projektu budowalnego wskazuje, że zarzuty te są niezasadne. Projekt zagospodarowania terenu zawiera niezbędne elementy określone w rozporządzeniu, w tym oznaczono rodzaje projektowanej zieleni (ogródki przydomowe do indywidualnego zagospodarowania), rozdzielone żywopłotami oraz tereny wspólne - trawnik). Ponadto projekt zawiera także stosowne rysunki, dotyczące profili zewnętrznych instalacji gazowej, kanalizacji sanitarnej oraz kanalizacji deszczowej (zob. str. 87-91 projektu). Inwestor dysponuje zezwoleniem na trwałe wyłączenie gruntów rolnych działki objętej inwestycją z produkcji rolniczej (decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...]). Wobec powyższego, projekt budowlany należy zatem ocenić jako prawidłowy i kompletny z punktu wymagań stawianych przez przepisy Prawa budowlanego.

Wojewoda zauważył, że w odwołaniu zarzucono brak udokumentowania faktu "zamiany projektu budowalnego" w toku pierwszoinstancyjnego postępowania przed wydaniem spornej decyzji oraz niezawiadomienia stron o możliwości zapoznania się ze zmienionym projektem przed wydaniem decyzji. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że po wydaniu zawiadomienia o zamiarze wydania decyzji i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (pismo z dnia 13 stycznia 2017 r.), przeglądaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. akt sprawy, w tym projektu budowlanego, przez D. C. oraz złożenia w dniu 27 stycznia 2017 r. przez odwołujących się, B. C. i D. C., zastrzeżeń do projektu, w dniu 6 lutego 2017 r. (jak wynika z treści prezentaty Starostwa Powiatowego we W.), pełnomocnik inwestora złożył pisemne wyjaśnienia do sprawy. Z treści wyjaśnień wynika, że ustosunkował się m.in. do zarzutów zawartych w piśmie odwołujących się z dnia 27 stycznia 2017 r. W piśmie tym nie wskazano, czy do wyjaśnień dołączony został zmieniony projekt budowlany. W sytuacji ponownie dokonanych zmian w projekcie, organ pierwszej instancji powinien, zgodnie z wymaganiami Kodeksu postępowania administracyjnego, po raz kolejny zawiadomić wszystkie strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, lecz tego zabrakło w rozpatrywanej sprawie. Organ powinien także umożliwić stronom zapoznanie się ze zgromadzoną dokumentacją, poprzez wyznaczenie, a następnie respektowanie wskazanego terminu, w którym strony mogłyby dokonać wymienionych czynności przed wydaniem decyzji. W celu zachowania zasad postępowania administracyjnego oraz przejrzystości i profesjonalizmu prowadzonego przez organ postępowania, wszelkie istotne czynności w ramach postępowania powinny być przez pracowników odnotowywane, udokumentowane (np. dotyczy to wypożyczenia 4 egzemplarzy projektu budowalnego przez inwestora, celem dokonania korekt i uzupełnień, jak też zwrotu poprawionego projektu).

Zdaniem Wojewody braki w zakresie spełnienia wymagań procesowych organu pierwszej instancji zostały uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, bowiem Wojewoda skierował do stron postępowania, w tym do odwołujących się, opisane na wstępie zawiadomienie z dnia 12 kwietnia 2017 r., wezwanie z dnia 29 maja 2017 r. (do wiadomości stron), skierowane do pełnomocnika inwestora, celem wyjaśnienia i udokumentowania umocowania do modyfikacji wniosku o pozwolenie na budowę oraz zawiadomienie z dnia 20 czerwca 2017 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do całości dokumentacji oraz składania pisemnych i ustnych wyjaśnień w sprawie. Z możliwości tej skorzystał dwukrotnie odwołujący się D. C.. Należy zatem stwierdzić, że wspomniane naruszenie przepisów procesowych przed organem pierwszej instancji nie pociągnęło za sobą jakichkolwiek negatywnych skutków dla stron postępowania, w tym odwołujących się.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją Wojewody D. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli B. C. i D. C..

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ II instancji, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 106 § 1, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, poprzez błędną i swobodną interpretację dowodów w sprawie, oraz zaniechanie zebrania dodatkowych dowodów. Wskazane naruszenia prawa naruszyły prawa materialne skarżących, a to: a) art. 1 ust.2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie ładu przestrzennego istniejącego na analizowanym terenie MNt, b) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projekt budowlany jest zgodny z § 5 ust. 1, § 5 ust. 6, § 9 ust.2 i 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy D. nr [...] w zakresie dotyczącym spełnienia przez projektowaną zabudowę warunku podwyższonego standardu ekologicznego, c) §15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, d) art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącej "interesu publicznego", e) art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zakresie prawa do dysponowani nieruchomością na cele budowlane.

Wobec tego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z powodu wskazanych naruszeń oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty z powołaniem się na orzecznictwo sądowe. Skarżący podkreślili, że w niejasnych okolicznościach doszło do zamiany projektu budowlanego w trakcie postępowania. Wojewoda nie ustosunkował się do tych wątpliwości podnoszonych już w odwołaniu. Brak w aktach sprawy stosownych adnotacji, w jaki sposób organ I instancji wszedł w posiadanie zamienionego projektu budowlanego. Organy nie wyjaśniły też wątpliwości co do zgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym. Nadto projekt nie zapewnia dostosowania dojazdu do działki. Zaprojektowano tylko wjazd od ul. P., a nie dwa wjazdy jak twierdzi inwestor. Działkę zainwestowania od ul. A. dzieli bowiem działka nr 187/9 (pastwiska trwałe), do której prawa inwestor nie wykazał. Na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda nie zweryfikował, czy inwestor ma nadal prawo do dysponowania nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Tymczasem w marcu 2017 r. działka nr 187/8 została podzielona na 13 działek budowlanych i 2 drogi wewnętrzne i rozpoczęto zakładanie dla poszczególnych działek ksiąg wieczystych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewoda podkreślił, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym i z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących.

Następnie w piśmie procesowym uczestnika postępowania – spółki A. sp. z o.o. z siedzibą w M. wniesiono o oddalenie skargi w całości. Zdaniem autora pisma Wojewoda postępowanie w sprawie przeprowadził należycie, sanując uchybienia procesowe organu I instancji.

Skarżący podczas rozprawy w dniu 20 marca 2018 r. złożył do akt sprawy wydruki z systemu teleinformatycznego, w którym prowadzone są księgi wieczyste dla 3 nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja. Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skargi.

Następnie w dniu 30 marca 2018 r. do akt sądowych wpłynęło pismo uczestnika postępowania – spółki A. sp. z o.o. z siedzibą w M. z wnioskiem o otwarcie rozprawy na nowo oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości, z której wynika, że inwestorowi nadal służy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 133 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. Zgodnie z § 3 tego przepisu rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Uwzględniając, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na postawie akt sprawy Sąd stwierdził, że brak było podstaw do otwarcia zamkniętej rozprawy. Przedłożone przez uczestnika postępowania dokumenty dotyczą umowy sprzedaży zawartej w dniu 21 grudnia 2017 r., a zaskarżoną decyzję wydano w dniu 21 lipca 2017 r. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania zaskarżonego aktu, a więc zmiany w tym zakresie, do których dochodzi po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mają znaczenia dla oceny jej legalności. Stąd brak było podstaw do otwarcia rozprawy na nowo.

Przechodząc dalej trzeba powiedzieć, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W realiach niniejszej sprawy istotne jest wskazanie także, że zgodnie z art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodatkowo wskazać należy na art. 136 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Uwzględniając powyższe Sąd w składzie rozpoznającym skargę przyjął, że art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego należy interpretować łącznie z regulacjami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji władny jest z reguły we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy o brakujące uzgodnienie lub ostatecznie zlecić takie uzupełnienie organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Artykuł 35 ust. 1 Prawa budowlanego w żaden sposób nie modyfikuje bowiem uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 k.p.a. Trzeba bowiem pamiętać, że zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ pierwszej instancji. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Warto też wskazać, że w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca nie posługuje się wyrażeniem "organ pierwszej instancji", a wyrażeniem "właściwy organ", stąd nie można uznać, aby tym organem mógł być jedynie organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 841/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki wniosek znajduje potwierdzenie w art. 15 k.p.a., według którego postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny, co polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy Wojewoda D. wydając decyzję o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego stan faktyczny sprawy. W konsekwencji naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. sprawa administracyjna nie została rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji publicznej, co powoduje, że zaskarżoną decyzję należało uchylić. Organ odwoławczy dopuścił się istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 7 k.p.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w toku postępowania administracyjnego), który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Naruszony został również art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Po pierwsze Sąd stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. dotyczy nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 187/8, obręb K., gmina D.. W decyzji organu odwoławczego również tak opisano nieruchomość planowaną do zabudowy. Tymczasem jak podniesiono w skardze w księdze wieczystej nr [...] w czerwcu 2017 r. ujawniono wpisy obrazujące wnioski o odłączenie nieruchomości i założenie osobnych ksiąg wieczystych. Doszło do tego zatem przed wydaniem decyzji przez Wojewodę D. Również dołączone do skargi wydruki z Systemu Informacji Przestrzennej Powiatu W. wskazują, że nieruchomość oznaczona geodezyjnie numerem 187/8 została podzielona na mniejsze działki.

Zdaniem Sądu podział nieruchomości dokonany w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ma istotne znaczenie przede wszystkim z tego powodu, że wymaga prawidłowego oznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją. Po drugie podział nieruchomości powoduje, że powstają nowe działki budowlane, a to ma z kolei znaczenie w świetle art. 34 ust. 3 pkt Prawa budowlanego, to jest w zakresie projektu budowlanego, w ramach którego sporządza się projekt zagospodarowania działki lub terenu, obejmujący m.in. określenie granic działki lub terenu, od których wszak przepisy o charakterze technicznym wprowadzają pewne minimalne odległości, które winny być zachowane przy projektowaniu i budowie obiektów - zob. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podział nieruchomości i założenie odrębnych ksiąg wieczystych przed wydaniem zaskarżonej decyzji może oznaczać, że doszło do zbycia niektórych działek, co może także rzutować na ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu zmiana w zakresie oznaczenia geodezyjnego nieruchomości wynikająca z jej podziału powinna być przez organ architektoniczno-budowlany wzięta pod uwagę z urzędu. Kwestia, dla jakich działek udziela się pozwolenia na budowę jest istotna w związku z tym, że plan miejscowy może wprowadzać ograniczenia w powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także z punktu widzenia wymagań odległości budynków od granicy działki. Z zaskarżonej decyzji wynika, że powierzchnia zabudowy wynosi 29% całej działki, jednak nie można stwierdzić, czy współczynnik ten będzie zachowany dla każdej z nowo wydzielonych działek. Wobec dokonania podziału nieruchomości ustalenie, że wskaźniki wynikające z planu miejscowego są zachowane należało do organu odwoławczego. Innymi słowy, zdaniem Sądu w świetle powyższego powinnością Wojewody było zatem ustalenie, że doszło do podziału nieruchomości, ale co istotniejsze należało dokonać ustaleń w zakresie tego, czy dla nieruchomości podzielonej na mniejsze działki możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę, a więc czy działki te i projekt ich zagospodarowania spełnia wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów techniczno-budowlanych. Takich ustaleń Wojewoda D. nie poczynił, czym w sposób istotny naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem znaczna część stanu faktycznego sprawy pozostała nieustalona, a jedynie powielona za organem I instancji.

Kolejną kwestią, która budzi wątpliwość Sądu jest problem dojazdu do budynków od strony ul. A.. Z projektu zagospodarowania terenu (s. 34 projektu budowlanego) wynika, że dojazd do działki nr 187/8 zaplanowano zjazdem z ul. P. i z ul. A.. Jednak działka nr 187/8 nie przylega bezpośrednio do ul. A., bowiem oddziela ją od niej działka nr 187/9, oznaczona jako pastwiska trwałe. Inwestor w toku postępowania nie wykazał, że ma tytuł prawny do dysponowania działką nr 187/9 na cele budowlane, a więc wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego wymagało, w jaki sposób w istocie inwestycja będzie skomunikowana z drogą publiczną. Na skomunikowanie działki zarówno od ulicy P., jak i A. wskazuje się w części opisowej projektu budowlanego (s. 20), a część rysunkowa przeczy możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji od strony ul. A.. Tej istotnej kwestii również Wojewoda D. nie wyjaśnił. Obsługa komunikacyjna wyłącznie od strony ul. P. wymagałaby zaś rozważenia, czy układ komunikacyjny planowany na terenie inwestycji jest w stanie zapewnić dojazd do każdego budynku, w tym dostęp dla osób niepełnosprawnych. Brak ustaleń w tym zakresie jest tym istotniejszy, że projekt zagospodarowania terenu nie został sporządzony w technice umożliwiającej odczytanie wszystkich istotnych elementów. W szczególności – zdaniem Sądu – nie było możliwe jednoznaczne odczytanie przebiegu terenu utwardzonego – ciągu pieszo-jezdnego. Takie sporządzenie tej części projektu budowlanego budzi wątpliwość Sądu, bowiem pierwotna wersja projektu zagospodarowania działki z czerwca 2016 r. była sporządzona z należytą starannością. Również w omawianym zakresie Wojewoda D. naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji rzeczywistych możliwości obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji i możliwości korzystania z zaplanowanych miejsc parkingowych z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego działki nr 187/9.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd wskazuje, że z postanowienia Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wynika zakres nieprawidłowości w projekcie budowlanym pierwotnie złożonym przez inwestora. Na egzemplarzu tego postanowienia znajduje się pokwitowanie odbioru 3 egzemplarzy projektu przez pełnomocnika inwestora. Poprawiony projekt budowlany pełnomocnik inwestora złożył w dniu 10 stycznia 2017 r. Organ II instancji wyjaśnił dodatkowo, że pełnomocnik inwestora był umocowany do tej czynności. Zdaniem Sądu w tych okolicznościach trudno zgodzić się ze skarżącymi, że do zmiany projektu budowlanego doszło "w niejasnych okolicznościach". Jeśli natomiast skarżący uważają, że doszło do przestępstwa, winni podjąć odpowiednie działania w celu weryfikacji swoich podejrzeń w trybie uregulowanym w Kodeksie postępowania karnego.

Dalsze zarzuty skarżących odnoszące się do pominięcia przez Wojewodę zarzutów odwołania nie były trafne, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji obrazuje, że Wojewoda odniósł się podnoszonych zarzutów skarżących. Niemniej zarzuty skarżących odnośnie do ładu przestrzennego odnoszą się do działki inwestora przed podziałem na mniejsze działki. Podział ten zmienia realia sprawy w tak daleko idącym stopniu, że kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń Wojewody D. na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem powinnością organu jest dokonanie oceny zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym w jej aktualnym na dzień wydania decyzji kończącej postępowanie stanie faktycznym i prawnym.

Uwzględniając powyższe naruszenia prawa, do których doszło w postępowaniu odwoławczym, Sąd ocenił, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby organ odwoławczy nie dopuścił się opisanych naruszeń prawa procesowego, możliwe byłoby ustalenie istotnych w sprawie okoliczności i zbadanie ich zgodności z przepisami prawa. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że przeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia powyższych okoliczności nie było możliwe w postępowaniu przed Sądem, ponieważ sądy administracyjne orzekają na podstawie akt sprawy zgromadzonych przez organy administracji publicznej (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Z tego powodu zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszym postępowaniu Wojewoda winien zastosować wyżej sformułowane wskazania Sądu i podjąć takie działania, które umożliwią ustalenie stanu faktycznego sprawy z poszanowaniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Ustalenia poczynione przez organ winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zawierającym wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w pkt I sentencji. Natomiast w pkt II sentencji postanowiono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania zaliczając kwotę uiszczoną przez skarżących tytułem wpisu sądowego od skargi.