Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1631/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Sędzia WSA - Justyna Mazur (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] - "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji przypadającej do zwrotu; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Towarzystwa [...] - "[...]" z siedzibą w W. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej także: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją nr [...], opatrzoną datą

[...] lutego 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Towarzystwo [...] im. [...]. [...] – "[...]" z siedzibą w W. (dalej także: "Towarzystwo", "Strona", "skarżący") od decyzji Burmistrza Dzielnicy [...] W. (dalej także: "Burmistrz" lub "organ I instancji") nr [...] z [...] lipca 2014 r. w sprawie zwrotu dotacji do budżetu [...] W., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W ramach zawartej [...] lutego 2012 r. umowy nr [...] o wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą: "[...]", pomiędzy Miastem [...] W. Dzielnicą [...] a Towarzystwem, przyznano Stronie kwotę dotacji w wysokości [...] zł na realizację ww. zadania publicznego. Termin realizacji zadania ustalono na okres od [...] lutego 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. (§ 2 ust. 1 umowy).

W wyniku przeprowadzonej kontroli (od [...] lipca do [...] września 2013 r.), dotyczącej przyznania ww. dotacji i jej rozliczenia, Burmistrz decyzją z [...] lipca 2014 r. ustalił kwotę dotacji wynoszącą [...] zł jako wydatkowaną przez skarżącą niezgodnie z przeznaczeniem oraz kwotę wynoszącą [...] zł jako pobraną nienależnie. Jednocześnie orzekł o obowiązku i terminie zwrotu tych kwot do budżetu [...] W. wraz z odsetkami. Organ I instancji stwierdził bowiem, że kwota [...] zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym w zawartej umowie, tj. została przeznaczona na zakup kawy oraz na wynagrodzenie, czynsz i energię elektryczną za [...] dni lutego 2012 r. i [...] dni grudnia 2012 r., czyli za okres nie objęty ww. umową. Natomiast kwota [...] zł, zdaniem Burmistrza została pobrana nienależnie, gdyż została wydatkowana na wynagrodzenia za pracę kierownika świetlicy i dwóch wychowawców świetlicy w czasie, gdy w rzeczywistości osoby te przebywały na obozie letnim w U. D.. Wskazano jednocześnie, iż kierownik świetlicy socjoterapeutycznej otrzymała wynagrodzenie za jeden dzień czerwca 2012 r. i 11 dni lipca 2012 r. pomimo, że w tych dniach pełniła obowiązki kierownika kolonii w U. D. i pobrała za to wynagrodzenie na podstawie odrębnej umowy o pracę. Podobne okoliczności stwierdzono w odniesieniu do wychowawców świetlicy.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 252 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: "u.f.p.").

W odwołaniu od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości Towarzystwo postawiło zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Zdaniem Strony decyzja jest wadliwa z uwagi na jednostronną interpretację stanu faktycznego co do celowości i zasadności wydatkowania przyznanej dotacji. Wskazało, iż kwota [...] zł została wypłacona trzem pracownikom (kierownikowi Świetlicy, wychowawcy i psychologowi za okres od

[...] do [...] sierpnia 2012 r. zasadnie i zgodnie z kosztorysem, albowiem osoby te wypracowały godziny "świetlicowo-normatywne" w "przeniesionej" świetlicy w tym okresie do U. D.. Wyjazd wakacyjny był jednym z elementów zadania konkursowego, zawartym w zgłoszeniu ofertowym. Wyjazd zaś wymagał zapewnienia wychowankom całodobowej opieki. Odnośnie kwoty [...] zł Towarzystwo wskazało, iż składają się na nią kwoty: [...] zł wynagrodzenia Kierownika Świetlicy za okres przed i po okresie trwania umowy, [...] zł opłata za czynsz za lokal i [...] zł opłata za energię za okresy od [...] do [...] lutego 2012 r. i od [...] do [...] grudnia 2012 r., [...] zł wydatkowana na zakup kawy za okres od [...] lutego 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. Strona podniosła, iż wynagrodzenie kierownika Świetlicy, o którym mowa było uwzględnione w kosztorysie i zostało wypłacone w okresie obowiązywania umowy. Wydatki na czynsz i energię wynikały z konieczności utrzymania lokalu "w stałej gotowości" i zostały wypłacone w okresie obowiązywania umowy. W odniesieniu do kwoty wydatkowanej na zakup kawy Strona wskazała, iż kawa była przeznaczona na zajęcia kulinarne, podczas których młodzież mogła nauczyć się różnych przepisów z wykorzystaniem kawy i artykuł ten nie był wykorzystywany samodzielnie. Tym samym nie miał on działania szkodliwego dla podopiecznych.

Kolegium nie znalazło podstaw do zmiany stanowiska organu I instancji. Decyzją opatrzoną datą [...] lutego 2014 r., zaskarżoną w niniejszej sprawie, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie tego organu. W pierwszej kolejności powołało treść mających zastosowanie w sprawie przepisów u.f.p., tj. art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 1. Na ich podstawie wywiodło, że wykorzystanie dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących

o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji. Przeznaczenie dotacji, rozumiane jako określenie celu, któremu mają służyć środki przekazane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, powinno być określone w sposób niebudzący wątpliwości. Wskazało, że dotacja jest instytucją prawa finansowego. Przesłanki zwrotu dotacji w całości lub

w części zostały zaś kompleksowo uregulowane w ustawie o finansach publicznych

w art. 251 i art. 252 u.f.p., które obowiązek zwrotu dotacji lub jej części wiążą z: wykorzystaniem dotacji w sposób niezgodny z przeznaczeniem, pobraniem dotacji nienależnie (bez podstawy prawnej), pobraniem dotacji w nadmiernej wysokości. Innych przesłanek zwrotu dotacji w całości lub w części ustawa o finansach publicznych nie przewiduje. Zdaniem Kolegium, oznacza to, że skutek w postaci zwrotu dotacji nie może wynikać z dowolnie wybranych przez dotującego okoliczności, a także nie może zawężać ustawowych przesłanek zwrotu dotacji. Dotujący, żądając zwrotu dotacji, musi wykazać, że otrzymujący dotację wykorzystał ją niezgodnie z przeznaczeniem lub otrzymał nienależnie albo pobrał w nadmiernej wysokości. Wykorzystanie dotacji,

w świetle art. 251 ust. 4 u.f.p. następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Oznacza to, że wydatkowanie dotacji powiązane zostało z celem, na jaki dotacja ma zostać wykorzystana. Takie stanowisko zdaniem SKO jest zgodne z poglądami prawnymi zaprezentowanymi w wyroku WSA

w Warszawie z 13 grudnia 2010 r., V SA/Wa 1654/10. Zauważyło jednocześnie, że ustawa o finansach publicznych nie zawiera definicji pojęcia "wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem". Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć", oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie.

Powołało następnie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że pojęcie to należy rozumieć wąsko. Polega ono w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona (wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2013 r., V SA/Wa 2682/12) albo realizację innych celów niż cele dotowane (wyrok WSA w Łodzi z 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1233/10). Wykorzystanie dotacji zgodne, czy niezgodne

z przeznaczeniem jest zatem kwestią ustaleń faktycznych i ich konfrontacji z zadaniem określonym w umowie, które ma być zrealizowane w oparciu o udzieloną dotację (wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 711/12). Dla oceny, czy dotacja przeznaczona na konkretny cel została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, rozstrzygająca jest treść umowy, na podstawie której dotacji udzielono. Z jej postanowień bowiem wynika, jakie zadania powierzono do realizacji i w jakim zakresie.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy Kolegium podniosło, że w sprawie ustalono, iż kwota przyznanej dotacji w wysokości [...] zł została wydatkowana (na zakup kawy, wynagrodzenie, czynsz i energię elektryczną) niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż wydatki poniesiono w okresie nieobjętym zawartą przez strony umową. Zdaniem Kolegium dotacja jest bowiem przyznawana w drodze umowy na dany ściśle określony czas, tj. na rok budżetowy bądź inny termin określony w umowie dotacyjnej (art. 251 ust. 1 i ust. 3 u.f.p.). Dotacja przyznawana stronie na podstawie każdej umowy stanowi odrębną dotację, a realizowane na jej podstawie zadanie jest odrębnym zadaniem publicznym. W ocenie Kolegium, o powyższym świadczy zarówno przyznanie dotacji na podstawie otwartego konkursu ofert na realizację programu, jak i zawarta umowa o dotację, określająca termin wykonywania zadania w okresie od dnia [...].02.2012 r. do dnia [...].12.2012 r. Wydatkowanie określonych środków finansowych przed terminem rozpoczęcia realizacji zadania,

a także po jego zakończeniu, w braku odmiennych postanowień umowy, oznacza, że nie są one powiązane z zadaniem objętym umową o dotację. Z tych przyczyn Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, że kwota ww. dotacji została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. Zarzuty odwołania w tym względzie uznało zatem za chybione. Dodało, że Stowarzyszenie jako strona umowy, miała przy jej zawieraniu możliwość kształtowania elementów jej treści, w tym w zakresie postanowień zawierających konkretne terminy wykonania zadań oraz wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na te zadania.

Kolegium nie podzieliło również stanowiska Strony, że kwota dotacji w wysokości [...] zł wydatkowana na wynagrodzenia za pracę kierownika świetlicy i dwóch pedagogów świetlicy była zgodna z celem realizacji zadania, w tym iż usprawiedliwieniem zasadności tego wydatku było zawarcie w ogłoszeniu ofertowym jako jednego z elementów zadania konkursowego wyjazdu wakacyjnego (minimum 10-dniowego). Wskazało przy tym, że Towarzystwo otrzymując dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na realizację zadania publicznego, powinno wykazać się rzetelnością i prawidłowo dokumentować jego realizację. Tymczasem, samo przyznało, iż w okresie kolonii w U. D. na listach obecności nie umieszczono adnotacji o działalności świetlicy, zaś kontrola wykazała, że na listach tych widniały podpisy pracowników (w okresie od [...] do [...] lipca 2012 r.) mimo, że w tym czasie przebywali oni na koloniach.

Reasumując, organ odwoławczy podkreślił, że prawidłowość gospodarowania środkami dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie określonej m.in. przepisami o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w tym odpowiedzialności karnej skarbowej za narażenie finansów publicznych na uszczuplenie. Odpowiedzialności tej podlega zaś osoba, która działając w granicach przyznanych kompetencji jest zobowiązana do rozliczenia dotacji oraz ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotowa odpowiedzialność obejmuje również beneficjenta dotacji za wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację, nierozliczenie lub nieterminowe rozliczenie otrzymanej dotacji oraz niedokonanie zwrotu dotacji w należnej wysokości lub nieterminowe dokonanie zwrotu tej dotacji.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. "[...]" Towarzystwo [...] im. [...] [...] – "[...]" z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. opatrzoną datą [...] lutego 2014 r., a doręczoną w dniu [...] lutego 2015 r. Towarzystwo wniosło o uchylenie w całości decyzji organów obydwu instancji, stawiając zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, tj. art 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie materiału sprawy i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, że kwota [...] zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem zawartym w umowie, gdyż pokryto z niej czynności wykonane przed podpisaniem umowy i po jej zakończeniu, a zatem nie objęte umową, zaś środki w wysokości [...] zł wydatkowane na wynagrodzenie za pracę kierownika świetlicy i dwóch pedagogów świetlicy na obozie letnim zostały nienależnie pobrane, podczas gdy wszystkie wydatki ze środków publicznych dokonane zostały zgodnie z przeznaczeniem

i celami wynikającymi z oferty realizacji zadania publicznego oraz Regulaminu Świetlicy Socjoterapeutycznej [...] i w pełni zasadnie;

2. prawa materialnego, tj. art. 252 ust. 1 – 6 u.f.p. poprzez ich wadliwe zastosowanie.

Uzasadniając skargę Strona w pierwszej kolejności podniosła, że zaskarżona decyzja opatrzona została błędną datą co do roku, tj. wskazano rok 2014 zamiast 2015. Następnie zarzuciła, że organy w sprawie nie poczyniły własnych ustaleń faktycznych, lecz bezkrytycznie przyjęły za własne ustalenia pokontrolne. Tymczasem w ocenie Towarzystwa ustalenia te są błędne i nie są wystarczające do wydania prawidłowych decyzji. Kontrolujący nie badali bowiem rzeczywistej przyczyny wydatkowanej przez Stronę dotacji. Natomiast organ I instancji przy rozliczeniu dotacji za poprzedni okres

w wyniku przeprowadzonej wówczas kontroli przedmiotowe wydatki uznał za kwalifikowane. Stanowisko zmienił jednak na podstawie protokołu pokontrolnego za 2014 r.

Strona wskazała, iż kwoty przyznanej dotacji zostały wydatkowane w terminie obowiązywania umowy dotacyjnej. Organy wskazały kwoty w łącznej wartości, nie podając dat wydatkowania kwot szczegółowych, zakwestionowanych w poszczególnych grupach wydatków. Stowarzyszenie powtórzyło, że realizacja zadania prowadzenie Świetlicy Socjoterapeutycznej w ramach przyznanej dotacji miała charakter ciągły, tj. stanowiła kontynuację realizacji podobnego zadania w latach 2010 – 2011. Strona nie miała zaś wpływu na jej "ciągłość od strony dotacyjno-finansowej", gdyż okresy realizacji zadania w poszczególnych latach nie pokrywały się z rokiem kalendarzowym. Przyznało, że zgodnie z przepisami u.f.p. dotacja przyznawana jest w drodze umowy na ściśle określony czas, jednakże w jego ocenie uzasadnienie zaskarżonej decyzji

w żadnym miejscu nie odnosi się do zgłaszanego problemu, zaś Dzielnica [...], jak

i [...] W. "nie potrafiły tak się zorganizować", aby ogłoszenie o konkursie, jego wyniki oraz podpisanie umów było skorelowane z poprzednimi terminami realizacji zadań kontynuowanych (tak jak to ma miejsce w innych dzielnicach, z którymi Towarzystwo współpracuje). Poza tym w ocenie Strony, z brakiem ciągłości funkcjonowania Świetlicy Socjoterapeutycznej wiążą się także inne problemy, jak np. natury wychowawczej, o czym świadczą stosowne zapisy podpisanej umowy, w świetle których placówka pomaga dzieciom oraz młodzieży mających problemy rodzinne

i szkolne. Innym problemem w okresie "przedłużających się przerw" w funkcjonowaniu Świetlicy jest utrzymanie kadry świetlicy, która za ten okres nie otrzymuje wynagrodzenia oraz koszty utrzymywania "pustych" pomieszczeń Świetlicy (np. czynsz

i media). Towarzystwo chętnie "utrzymywałoby ciągłość" funkcjonowania Świetlicy tj.

w przerwach "pomiędzy dotacyjnych", ale nie posiada na to środków finansowych, ponieważ jest organizacją pożytku publicznego i nie prowadzi działalności gospodarczej. Do podpisanej umowy z dnia [...] lutego 2012 r. została złożona korekta harmonogramu i kosztorysu realizacji zadania. W zaktualizowanym kosztorysie został uwzględniony czynsz, energia i wynagrodzenie kierownika Świetlicy za okres [...] miesięcy, to jest od [...] lutego 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. oraz wynagrodzenia pracowników za czas pracy w Świetlicy zmieniającej miejsce działania w czasie wyjazdu wakacyjnego, jak i wynagrodzenia dodatkowego za dodatkową pracę w czasie wyjazdu wakacyjnego. Towarzystwo wskazało także, iż kwota wynagrodzenia kierownika Świetlicy "za okres przed i po okresie trwania umowy" wynosząca [...] zł zawiera "dodatkowe zryczałtowane wynagrodzenie" za prace przygotowawczo- zakończeniowe, które doliczono do wynagrodzeń za okres od [...] do [...] lutego 2012 r.

i od [...] do [...] grudnia 2012 r. Tym samym zarówno kwota wynagrodzenia, o którym mowa, jak i kwota wydatkowana tytułem czynszu za lokal i energię za okresy od dnia

[...] do [...] lutego 2012 r. oraz od dnia [...] do [...] grudnia 2012 r. zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem.

Odnośnie do kwoty przeznaczonej na zakup kawy skarżący podniósł, iż osoba kontrolująca dokumenty Świetlicy nie poznała specyfiki jej działania. Strona wskazała, iż kwota wydana na zakup kawy dotyczyła okresu 10 miesięcy i była to kawa rozpuszczalna i napój kawowy (3 w 1), przeznaczone na zajęcia kulinarne dotyczące przygotowania deserów z ich użyciem, wykorzystywanych także jako poczęstunek dla gości Świetlicy. Takie wykorzystanie kawy nie miało szkodliwego działania dla podopiecznych.

Zdaniem Strony kontrolujący mylnie ocenili, że kwota dotacji ([...] zł) została pobrana nienależnie twierdząc, wyłącznie na podstawie list obecności, że ww. osoby pobrały po dwa wynagrodzenia, będąc jednocześnie w dwóch różnych miejscach, tj.

w świetlicy i na obozie letnim. Zdaniem Strony istotna w tym względzie jest podstawa wypłaty wynagrodzenia tym osobom, tj. harmonogram wykazu przepracowanych godzin przez osoby (pedagogów) pracujące na umowę zlecenia, nie zaś jak przyjęły organy

w sprawie lista obecności będąca jedynie uzupełnieniem tego harmonogramu. Kontrolujący nie zapoznali się przy tym należycie z rodzajem realizowanych przez Towarzystwo działań, które potwierdzają celowość poniesionych wydatków na ich realizację. Tym bardziej, że w ogłoszeniu ofertowym, jednym z elementów zadania konkursowego był wyjazd wakacyjny (minimum 10 dniowy). Natomiast zrozumiałym jest, że taki wyjazd wakacyjny organizowany przez pracowników Świetlicy

z rozszerzonymi programami profilaktyczno-wychowawczymi realizowanymi w ciągu roku szkolnego stanowi jedynie "przemieszczenie" miejsca działania Świetlicy

z W. do miejsca wyjazdu wakacyjnego. Na takich warunkach wyjazd ten był realizowany. Podczas jego trwania niezbędnym zatem było zapewnienie wychowankom całodobowej opieki oraz "przeorganizowanie godzin pracy" [...] pracowników

i wolontariusza, którzy pracowali codziennie na zmiany po [...] godzin. W okresie kolonii "Listę obecności" zastąpiły "Karty ewidencyjne czasu pracy" na wyjeździe wakacyjnym w U. D. w okresie od [...] czerwca 2012 r. do [...] lipca 2012 r. Towarzystwo oddelegowało Kierownika Świetlicy wraz z personelem na prowadzenie Świetlicy z rozszerzonym jej programem w jej nowym miejscu tj. w U. D. w w/w terminie. Kierownik Świetlicy na wyjazd wakacyjny zabrał niezbędną dokumentację Świetlicy (wraz z listą obecności). Z Kart ewidencyjnych wynikło zaś, że pracownicy przepracowali swoje godziny "świetlicowe-normatywne", za które otrzymali należne wynagrodzenie "Świetlicowe" oraz wypracowali dodatkowe godziny "ponadnormatywne", za które otrzymali dodatkowe wynagrodzenie na podstawie odrębnych umów zlecenia. Dodatkowe wynagrodzenia wydatkowano w ramach skorygowanego kosztorysu. Dlatego w ocenie Strony uznać należy, że wypłacone wynagrodzenia w łącznej kwocie [...] zł trzem pracownikom za okres od [...] do [...] lipca 2012 r. było zasadne i zgodne z kosztorysem, bo osoby te wypracowały godziny "świetlicowe-normatywne" w "przeniesionej" Świetlicy w tym okresie do U. D.. Zatem środki dotacyjne wydatkowane w wysokości [...] zł zostały należnie pobrane.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wskazało jednocześnie, iż zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] lutego 2015 r., a jedynie omyłkowo datowana na

[...] lutego 2014 r.

W piśmie procesowym z [...] grudnia 2015 r., Towarzystwo podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Do pisma załączyło korzystną dla siebie decyzję SKO z [...] sierpnia 2015 r., które orzekając w innym składzie uznało kwalifikowalność wydatków poniesionych przez Towarzystwo na dodatkowe wynagrodzenia dla pracowników w czasie obozu letniego w U. D. zorganizowanego w 2013 r. Potwierdziło zatem stanowisko Strony, że przeniesienie Świetlicy na czas obozu stanowiło jedynie kontynuację realizacji dotowanego zadania i środki te wydatkowane zostały prawidłowo. Zdaniem Strony Kolegium w zakresie tych samych elementów stanu faktycznego wydało zatem dwa różne rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie obóz wakacyjny zorganizowano w 2012 r. na tych samych zasadach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty należy uznać za zasadne.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647).

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego pochodzące z kwot dotacji podlegających zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z treścią art. 252 ust. 1 ustawy

o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami

w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana

w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.), następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p.).

Zauważyć także należy, że na podstawie art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.). Kwestia zwrotu pobranej dotacji musi być zatem rozważona w oparciu o zasady ogólne k.p.a. Obowiązkiem organów administracji, wyznaczonym w szczególności przez przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest niewątpliwie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z brzmieniem tych przepisów obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny czy okoliczności zostały udowodnione w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązkiem organów jest też rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o prawidłową podstawę prawa materialnego. Dokonane ustalenia i ocena prawna powinny znaleźć swój wyraz

w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do tych reguł, organ powinien wnikliwie ustalić czy zachodzą okoliczności uzasadniające zwrot dotacji, a to zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego uregulowaną w art. 77 § 1 k.p.a. Tylko zupełny materiał dowodowy daje bowiem podstawę do oceny merytorycznej sprawy.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena legalności decyzji, w której organy administracji ustaliły wysokość należności przypadających do zwrotu z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem ([...] zł) oraz pobranej nienależnie ([...] zł). Uznały, że pierwsza z kwot została wydatkowana

na czynności nieobjęte zawartą przez strony umową i wykonane przed podpisaniem umowy i po jej zakończeniu oraz na zakup kawy, jako artykułu nieprzeznaczonego dla wychowanków Świetlicy, druga natomiast w ich ocenie została pobrana nienależnie, gdyż została wydatkowana na wynagrodzenia za pracę kierownika świetlicy i dwóch pedagogów świetlicy w czasie, gdy w rzeczywistości przebywali oni na obozie letnim

w U. D.. Z powyższego wynika, iż orzekające w sprawie organy dopatrzyły się w odniesieniu do wykorzystania części udzielonej dotacji zarówno wykorzystania jej w części niezgodnie z przeznaczeniem, to jest nie na realizację zadania objętego umową, jak i co do części pobrania jej nienależnie, to jest bez podstawy prawnej.

Bezsporne w okolicznościach niniejszej sprawy jest, iż dotacja, co do której części orzeczono zaskarżoną decyzją żądanie zwrotu została udzielona na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. o wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą: "[...]", zawartej pomiędzy Miastem [...] W. Dzielnicą [...]

a skarżącą. Jak wynika z zapisu § 1 pkt 2 umowy, jest ona umową o wsparcie realizacji zadania publicznego, w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r.

o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 ze zm.; dalej: "ustawa o działalności pożytku publicznego"). Zgodnie z § 2 ust. 1 umowy z dnia [...] lutego 2012 r. termin realizacji zadania publicznego ustalono od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. Jak wynika z art. 16 ust. 1 ustawy

o działalności pożytku publicznego, organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie określonym

w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej

z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych oraz przepisów ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania dotacji. Umowa, o której mowa

w ust. 1, wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności (art. 16 ust. 2 ustawy

o działalności pożytku publicznego) i może być zawarta na czas realizacji zadania lub na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat (art. 16 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego).

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów oraz treści zawartej umowy z dnia [...] lutego 2012 r. wynika, iż termin wykonania zadania określonego umową, w związku

z którym skarżąca otrzymała dotację określono na okres od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r.

Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, iż środki przekazane na realizację zadania określonego ww. umową mogły być wydatkowane na realizację zobowiązań odnoszących się do okresów, które wykraczały poza termin wykonania zadania. Nie można bowiem uznać, iż koszty energii, koszty korzystania z lokalu wykorzystywanego na Świetlicę, jak również koszt zatrudnienia pracownika za okresy przed i po zawarciu umowy stanowią koszty realizacji zadania określonego w tej umowie. Wskazanie

w kosztorysie na okres 11 miesięcy, jako okres, którego dotyczyć będą powyższe wydatki, w sytuacji jednoczesnego zawarcia umowy na wykonanie zadania na okres krótszy, niż to wynika z kosztorysu nie uchyla postanowień umowy. W tych okolicznościach w ocenie Sądu argumenty skargi, iż prawidłowe było pokrycie z kwoty dotacji kosztów dotyczących okresu przed podpisaniem umowy i po jej zakończeniu,

a zatem nie objętych umową nie zasługują na uwzględnienie. Nie można bowiem stwierdzić, aby koszty energii zużytej w okresach od [...] do [...] lutego 2012 r. i od [...] do [...] grudnia 2012 r., jak i koszty czynszu za lokal w tych okresach stanowiły wykonanie zadania określonego umową, skoro jego termin został ustalony na okres od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. Argumentacja zmierzająca do wykazania trudności w utrzymaniu lokalu przeznaczanego na Świetlicę w przypadku braku ciągłości zawieranych umów na wykonanie dotowanego zadania, jak i zagrożenie dobra wychowanków w przypadku przerw w funkcjonowaniu Świetlicy nie budzi wątpliwości co do jej racjonalności. Nie ma jednak znaczenia dla oceny prawnej, w przypadku zawarcia umowy na realizację zadania w sposób dopuszczający do wystąpienia takich przerw. Kontynuując wywody co do braku podstaw do uznania wykonania zadania w okresach, w których nie obowiązywała umowa o wsparcie realizacji zadania i uznania wykorzystania dotacji w tej mierze za niezgodne z przeznaczeniem, o czym była mowa wyżej, wskazać należy, w ten sam sposób należałoby się odnieść do wynagrodzenia Kierownika Świetlicy w przypadku ustalenia, że wypłacono je za pracę w okresach od

[...] do [...] lutego 2012 r. i od [...] do [...] grudnia 2012 r., mimo realizacji dotowanego zadania w okresie od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć wypada, iż w aktach administracyjnych znajduje się kopia umowy o pracę z dnia [...] lutego 2012 r., zawarta z kierownikiem Świetlicy na czas określony od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r., ustalająca wynagrodzenie miesięczne brutto w kwocie [...] zł. Z dołączonej do akt administracyjnych kopii listy płac za luty 2012 r. wynika, iż zostało wypłacone kierownikowi Świetlicy wynagrodzenie w kwocie [...] brutto. Brak jest na liście adnotacji o doliczeniu kwoty "dodatkowego zryczałtowanego wynagrodzenia", na które Towarzystwo wskazuje w skardze. Tożsame okoliczności występują w odniesieniu do miesiąca grudnia 2012 r. Mogą one zatem wskazywać, iż Towarzystwo wypłaciło kierownikowi Świetlicy wynagrodzenie za okres od [...] do [...] lutego 2012 r. oraz od [...] do [...] grudnia 2012 r. mimo braku związania w tym okresie zarówno umową o pracę jak i umową na wsparcie realizacji zadania publicznego, a zatem kwota w takich warunkach wypłacona nie jest kwotą wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.), ale pobraną nienależnie (art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.). Okoliczności te nie zostały w zaskarżonej decyzji dostrzeżone i rozważone.

W ocenie Sądu na podzielenie zasługują zarzuty skargi co do naruszenia powołanych na wstępie przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80, jak również art. 107 § 1 k.p.a. w odniesieniu do kwoty dotacji wydatkowanej na zakup kawy, określanej przez organy jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz kwoty [...] zł – jako pobranej nienależnie. Zauważyć bowiem należy, iż wśród kosztów merytorycznych wskazanych w kosztorysie uwzględniono zakup artykułów żywnościowych. Zakup kawy został zaś zakwestionowany, jako nieprzeznaczony dla wychowanków Świetlicy. Mimo argumentacji zawartej w odwołaniu, wskazującej na niewielką ilość zakupionej kawy,

z jednoczesnym zwróceniem uwagi na bliższe ustalenia co do tych zakupów i ich wykorzystanie na zajęciach kulinarnych jako dodatku do deserów, a nie jako samodzielnego napoju, organ odwoławczy nie odniósł się do tej argumentacji, jak

i zapisów zawartych w fakturach, dotyczących tych zakupów. Brak rozważenia tej argumentacji, także w świetle znajdujących się w aktach dowodów, ewentualnie uzupełnienia dowodów i wyjaśnienia wątpliwości, w przypadku stwierdzenia ich powstania nie pozwala na uznanie, iż organ odwoławczy wypełnił obowiązki, wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Podobnie w ocenie Sądu należy się odnieść do zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym kwoty [...] zł uznanej za pobraną nienależnie. Z decyzji organu

I instancji wynika, iż kwota ta została ustalona z uwagi na pobranie przez kierownika

i wychowawców Świetlicy wynagrodzenia za pracę w świetlicy, mimo, iż w tym czasie osoby te pełniły swoje obowiązki na kolonii w U. D., za co pobrały wynagrodzenie na podstawie odrębnych umów. Organ odwoławczy zaakceptował powyższą argumentację, pobieżnie odnosząc się do zarzutów odwołania. Wskazując na błędy w dokumentacji nie zwrócił uwagi na okoliczności podnoszone w odwołaniu, iż wyjazd wakacyjny sprawił, iż praca wykonywana na co dzień w Świetlicy, była wykonywana w warunkach wyjazdowych i spowodowała potrzebę zapewnienia wychowankom całodobowej opieki, która nie jest w takim wymiarze sprawowana

w warunkach pracy w Świetlicy. Nie odnosząc się do powyższych okoliczności, jak

i czasu faktycznie przepracowanego przez kierownika i wychowawców świetlicy

w okresie wyjazdu wakacyjnego zorganizowanego w U. D., przyjął, iż zakwestionowane wynagrodzenie zostało przez te osoby nienależnie pobrane. Co istotne, wyjazd wakacyjny, który faktycznie się odbył, został uwzględniony

w harmonogramie realizacji zadania i tym samym stanowił część realizacji zadania publicznego objętego umową. Okoliczności te nie są przez organ odwoławczy kwestionowane, ale jednocześnie nie wynika z uzasadnienia decyzji, aby wraz

z kwestiami przytoczonymi wyżej zostały w należyty sposób rozważone, ewentualnie uzupełnione o dodatkowe informacje w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby.

Tymczasem w ocenie Sądu zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Czynności procesowe przeprowadzane przez organ, powinny zmierzać do wykazania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów, że udzielona dotacja została pobrana nienależnie (lub/i) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, a dokonane ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Należy przy tym zauważyć, iż zaskarżona decyzja nie zawiera w swojej treści wskazania jakie kwoty składają się na kwoty zakwestionowane przez orzekające w sprawie organy, jak i brak jest szczegółowego sposobu obliczenia tych kwot. Z tych względów orzeczenie organu odwoławczego, zdaniem Sądu cechuje brak analizy, ustaleń i niekompletność. Powyższe sprawia, że sprawa wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej

w zakresie prawidłowości interpretacji i zastosowania art. 252 u.f.p. Decyzja organu Kolegium nie odpowiada także wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. ze względu na brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego.

W rozpatrywanej sprawie, nie można przyjąć, że organy w sposób dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz by wyczerpująco zebrały materiał dowodowy. Wyżej wskazane uchybienia stanowiące naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przeprowadzenie postępowania

z zachowaniem zasad mających w nim zastosowanie mogłoby prowadzić do innego rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności ponownie rozpoznać sprawę w oparciu o ustalenia faktyczne, poczynione na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, ewentualnie w przypadku takiej potrzeby jego uzupełnienia. W tym dokonać ponownej analizy tych dowodów

i odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania. Dokonane ustalenia winny zaś znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ winien wskazać, w oparciu

o które dowody dokonał ustaleń faktycznych, a którym odmówił mocy dowodowej.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).