Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 835/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant staż. Anna Michalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statutu gminy stwierdza nieważność § 75 ust. 3 i ust. 4 Statutu Gminy S. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Miejska S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie statutu Gminy S. W podstawie prawnej uchwały powołany został art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483z) oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W załączniku do uchwały stanowiącym Statut Gminy S. w § 75 ust. 3 zawarty został zapis, że Przewodniczący Komisji Rewizyjnej może zaprosić na jej posiedzenia: 1) radnych nie będących członkami Komisji Rewizyjnej, 2) osoby zaangażowane na wniosek Komisji Rewizyjnej w charakterze biegłych lub ekspertów. Natomiast w ust. 4 tego paragrafu zamieszczono zapis, że w posiedzeniach Komisji Rewizyjnej mogą brać udział tylko jej członkowie oraz zaproszone osoby.

W dniu [...] Wojewoda Ś., działając na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej S. Nr [...] w sprawie statutu Gminy S. w części określonej w § 75 ust. 3 i 4 załącznika do tej uchwały.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że w tej części uchwała jest niezgodna z art. 11 b oraz art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Unormowania zawarte w § 75 ust. 3 i 4 statutu Gminy S. naruszają prawo wstępu na posiedzenia komisji rewizyjnej zarówno obywatelom, jak i radnym nie posiadającym statusu członka Komisji Rewizyjnej. Organ podkreślił, że przepis art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym przyznaje prawo wstępu na posiedzenia komisji rady gminy w sposób generalny i bezwarunkowy wszystkim obywatelom. W myśl zaś ust. 1 zdanie 2 tego artykułu ograniczenia jawności mogą wynikać tylko z ustaw. Kwestionowane przepisy statutu stanowią rażące naruszenie obowiązującego porządku prawnego. Niedopuszczalna jest bowiem modyfikacja zapisów ustawowych w drodze aktu niższej rangi, jakim jest uchwała rady gminy.

Organ nadzoru powołał się również na treść art. 24 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że w posiedzeniach komisji powołanych przez radę gminy mogą uczestniczyć radni niebędący jej członkami. Mogą oni zabierać głos w dyskusji i składać wnioski bez prawa udziału w głosowaniu. Kwestionowane zapisy statutu w tym zakresie uzależniają możliwość skorzystania z ustawowo przysługujących radnym uprawnień od woli przewodniczącego komisji rady gminy. Brak zaproszenia ze strony Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej zadecyduje o wyłączeniu możliwości uczestniczenia w posiedzeniach tej Komisji, a tym samym zabierania głosu w dyskusji oraz składania wniosków przez zainteresowanych radnych spoza składu Komisji Rewizyjnej.

W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzono, że statut Gminy S. respektuje zasadę niepowtarzania przepisów ustawy w uchwale i w § 89 określa, że zastosowanie w statucie mają wymienione w tym paragrafie ustawy. Statut uwzględnia zatem także zasadę jawności działalności organów gminy, o której mowa w art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Rady Miejskiej intencją § 75 ust. 3 była możliwość zaproszenia na posiedzenie komisji rewizyjnej radnych nie będących członkami tej komisji oraz osób uczestniczących w sprawie w charakterze biegłych lub ekspertów. Organ nadzoru błędnie odczytał ten zapis statutu jako wprowadzenie ograniczenia generalnego powodującego wyłączenie możliwości skorzystania ze swoich ustawowych praw zarówno radnych, jak i innych obywateli. Regulacja ta ma bowiem jedynie charakter uzupełniający, nie wyłączny.

Odnosząc się natomiast do treści § 75 ust. 4 statutu Gminy S. argumentowano, że zapis o odbywaniu posiedzeń komisji rewizyjnej z udziałem tylko jej członków i zaproszonych osób podyktowany był koniecznością zapewnienia przestrzegania ograniczeń dostępu do informacji publicznej wynikających z innych ustaw, np. ustawy o ochronie danych osobowych. Naruszenie tych przepisów mogłoby narazić członków komisji na odpowiedzialność karną bądź odszkodowawczą. Nadto szczególny charakter działania komisji rewizyjnej, która wykonuje zadania i kompetencje kontrolne, wymaga stworzenia jej optymalnych warunków pracy w czasie posiedzeń, bez wpływu jakichkolwiek zewnętrznych czynników i bodźców. Zdaniem Rady "trudno wyobrazić sobie pracę komisji na posiedzeniu, którego tematyką jest prowadzenie kontroli działalności wybranego wycinka lub rozpatrywanie zasadności złożonej tematycznie skargi mieszkańca gminy na działalność organów gminy, w obecności mniejszej lub większej grupy mieszkańców próbujących swoim zachowaniem wpłynąć na dokonywaną ocenę lub wniosek".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sądy badają przede wszystkim czy kwestionowane rozstrzygnięcia administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również czy zaskarżone akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Dodać należy, że rozpoznając konkretne sprawy sądy administracyjne, po myśli art. 134 P.p.s.a. nie są związane granicami skargi. Oznacza to, że są uprawnione do uwzględnienia skargi również z uwagi na uchybienia inne niż te, które przytoczyła strona skarżąca.

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie bowiem organ nadzoru dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa, a wyprowadzone z tej wykładni wnioski o niezgodności z prawem zaskarżonej części uchwały są zasadne.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Skargę na uchwałę rady gminy wojewoda może wnieść w każdym czasie, gdyż przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadzają terminu do złożenia skargi.

W art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym zawarto rozróżnienie naruszeń prawa na istotne i nieistotne i powiązano z nimi określone skutki prawne. Każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu gminy rodzi skutek w postaci stwierdzenia nieważności uchwały. Użyty w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym termin "sprzeczność" jest pojęcie nieostrym. Ustalając znaczenie tego pojęcia można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. (sygn. SA/Gd 796/90 OSP 1991/5/129), w którym wyrażony został pogląd, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z treści takiego przepisu. Oznacza to, że sprzeczność uchwały organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma takiej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. W takim wypadku nie można mówić o nieważności uchwały organu gminy w rozumieniu art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że słusznie organ nadzoru uznał, że w zaskarżonej części uchwały Nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] w sprawie statutu Gminy S. doszło do istotnego naruszenia prawa.

W art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym ustanowiona została generalna zasada jawności działania organów gminy, która obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Wyłączenie jawności dopuszczalne jest jedynie na drodze ustawowej. Zatem jedynie przepis ustawy może decydować o ograniczeniu zasady jawności działania tych organów. Tymczasem Rada Miejska S. podejmując zaskarżoną uchwałę w § 74 ust. 3 i 4 Statutu Gminy S. ograniczyła prawo wstępu na posiedzenia Komisji Rewizyjnej zastrzegając, że mogą w nich brać udział tylko członkowie Komisji oraz zaproszone osoby (ust. 4). Oznaczając zaś krąg osób, które mogą być zaproszone na posiedzenie wskazano: radnych nie będących członkami Komisji Rewizyjnej oraz osoby zaangażowane na wniosek Komisji w charakterze biegłych i ekspertów (ust. 3). Z regulacji tej wynika więc wyraźnie, że obrady Komisji Rewizyjnej nie są ogólnodostępnymi posiedzeniami, w których może wziąć udział każdy obywatel. Wprowadzenie w treści statutu takiego generalnego ograniczenia kręgu uczestników tego rodzaju posiedzeń stanowi istotne wykroczenie przeciwko zasadzie jawności wynikającej z art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym. Już sam przepis wyraźnie stanowi, że ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Niedopuszczalne jest zatem ustanawianie takich ograniczeń mocą aktów prawnych niższego rzędu. Trudno w rozpatrywanej sprawie przychylić się do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, że Statut w pełni uwzględnia zasadę jawności działalności organów gminy. Zasada ta jest bowiem respektowana w przypadku Gminy S. w zakresie wstępu na sesje rady gminy oraz posiedzenia komisji stałych i doraźnych z wyjątkiem Komisji Rewizyjnej. Z § 75 ust. 4 Statutu wyraźnie bowiem wynika, że w posiedzeniach tego organu rady gminy mogą brać udział tylko jej członkowie oraz zaproszone osoby.

Podkreślić należy, że obowiązek zapewnienia przestrzegania ograniczeń dostępu do informacji publicznej wynikających z innych ustaw (w odpowiedzi na skargę powołano się na ustawę o ochronie danych osobowych) nie może stanowić podstawy do wprowadzenia do uregulowań statutowych generalnego zakazu wstępu na posiedzenia komisji rewizyjnej. Sąd nie kwestionuje, że istnieją zagadnienia i informacje, które nie mogą być udostępniane ogółowi obywateli ze względu na konieczność ochrony pewnych kategorii dóbr społecznych. Tym niemniej ograniczenie dostępności może nastąpić tylko w konkretnych, ustawowo przewidzianych przypadkach. Tymczasem z treści § 75 ust. 3 i 4 Statutu Gminy S. jednoznacznie wynika, że wstęp na posiedzenia Komisji Rewizyjnej jest ograniczony do oznaczonego kręgu osób niezależnie od tematyki obrad i rodzaju informacji, które będą przedmiotem posiedzenia. Zupełnie zaś bezzasadna jest argumentacja odwołująca się do konieczności zapewnienia komisji rewizyjnej optymalnych warunków pracy poprzez wyeliminowanie "jakichkolwiek zewnętrznych czynników i bodźców" oraz wykluczenie z udziału w posiedzeniu "mniejszej lub większej grupy mieszkańców próbujących swoim zachowaniem wpłynąć na dokonywaną ocenę lub wniosek".

Sąd podziela stanowisko organu nadzorczego, że kwestionowane zapisy Statutu Gminy S. naruszają również przepis art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przyznający radnym niebędacym członkami komisji prawo uczestniczenia w jej posiedzeniach, zabierania głosu w dyskusji i składania wniosków bez prawa udziału w głosowaniu. Skorzystanie przez radnego z przysługujących mu ustawowo uprawnień nie może być w żaden sposób uzależnione od woli Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej.

Reasumując, zasadne jest stanowisko organu nadzorczego, że przepisy § 75 ust. 3 i 4 Statutu Gminy S. są sprzeczne z art. 11 b i art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd skargę uwzględnił. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego Sąd stwierdził jej nieważność w części opisanej w sentencji wyroku mimo, iż upłynął już okres jednego roku od jej podjęcia.