Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 93/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
article: art. 44 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 1; art 7 ust. 3
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2; art. 3 ust. 1 i 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Inne z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r. nr [...] Inne, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania M. M., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego [...] w B. P. z dnia 12 listopada 2020 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) w łącznej kwocie [...]zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

M. M. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2019, ubiegając się o przyznanie tej płatności w ramach pakietu 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, wariant 4.4. Półnaturalne łąki wilgotne, do działek rolnych o łącznej powierzchni 55,58 ha.

Na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 października 2019 r. w sprawie zaliczek na poczet pomocy finansowej w ramach niektórych działań i poddziałań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 za 2019 r. (Dz. U. 2019 poz. 1941) w dniu 27 listopada 2019 r. na wskazany we wniosku M. M. numer bankowy wypłacono zaliczkę na poczet płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) w łącznej wysokości [...] zł.

W dniach od 19 sierpnia 2019 r. do 28 października 2019 r. w gospodarstwie M. M. upoważnieni inspektorzy terenowi z 2K Projekt Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Niewodnicy przeprowadzili kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na przyznanie płatności objętych wnioskiem na rok 2019, a mianowicie:

- na działce rolnej A1A o powierzchni deklarowanej 7,03 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr 1, nieprawidłowość oznaczoną kodem DR13+ "Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej", DR49 "Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego", DR52 "Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania", DR53 "Stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania";

- na działce rolnej B1A o powierzchni deklarowanej 16,07 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr 77, nieprawidłowość oznaczoną kodem DR13+ "Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej", DR49 "Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego", DR52 "Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania", DR29 "Działka rolna jest położona na niezadeklarowanej działce referencyjnej (np. drogi i rowy)";

- na działce rolnej C1A o powierzchni deklarowanej 5,18 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr 408, nieprawidłowość oznaczoną kodem DR18 "Na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej". W uwagach zanotowano: "Działka nieużytkowana rolniczo, co najmniej w bieżącym i poprzednim sezonie wegetacyjnym. Na działce stwierdzono wieloletnie chwasty, liczne samosiejki drzew i krzewy";

- na działce rolnej D1A o powierzchni deklarowanej 16,03 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr 79, nieprawidłowość oznaczoną kodem DR13+ "Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej", DR39 "Stwierdzono rozbieżności liczby i/lub wielkości i/lub położenia rowów o szerokości do 2 m", DR49 "Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego", DR52 "Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania", DR53 "Stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania";

- na działce rolnej E1A o powierzchni deklarowanej 3,78 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr 79, nieprawidłowość oznaczoną kodem DR52 "Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania";

- na działce rolnej F1A o powierzchni deklarowanej 4,92 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr 79, nieprawidłowość oznaczoną kodem DR49 "Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego", DR52 "Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania", DR29 "Działka rolna jest położona na niezadeklarowanej działce referencyjnej (np. drogi i rowy),

- na działce rolnej G1A o powierzchni deklarowanej 2,57 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr 79) nieprawidłowość DR49 "Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego", DR52 "Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania", DR29 "Działka rolna jest położona na niezadeklarowanej działce referencyjnej (np. drogi i rowy).

W związku z niepowiadomieniem producenta rolnego o kontroli i jego nieobecnością podczas kontroli na miejscu, kopia raportu z czynności kontrolnych została w dniu 28 stycznia 2020 r. doręczona producentowi. W dniu 30 stycznia 2020 r. działający w imieniu M. M. M. M. złożył zastrzeżenia do raportu kontroli. Biuro Kontroli na Miejscu P. Oddziału Regionalnego [...], po uzyskaniu stanowiska wykonawcy kontroli, pismem z dnia 2 marca 2020 r. uznało zastrzeżenia rolnika za niezasadne i podtrzymało wyniki kontroli.

Protokół z czynności kontrolnych nr [...] wpłynął do Biura Powiatowego [...] w B. P. w dniu 20 marca 2020 r.

Decyzją z dnia 6 maja 2020 r. nr 046-2020-015551 Kierownik Biura Powiatowego [...] w B. P. odmówił przyznania na rok 2019 płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne, odmówił przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej oraz ustalił na 41,46 ha obszar gruntów objętych zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjętym w dniu 15 marca 2019 r.

Strona nie wniosła odwołania od powyższej decyzji. Natomiast w piśmie z dnia 11 maja 2020 r. M. M. działający w imieniu M. M. wniósł o wskazanie, w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli, obszarów wykluczonych z płatności w roku 2019, z uwagi na trwające zobowiązanie i właściwą deklarację płatności na rok 2020. Następnie w piśmie z dnia 22 października 2020 r. M. M. zwrócił się o przeprowadzenie kontroli na działkach oznaczonych numerami 1, 408, 77 i 79 położonych w obrębie T. D., gmina S.. W ostatnio wymienionym piśmie podano, że wskazane działki użytkowane są na powierzchni znacznie większej, niż stwierdzona po kontroli terenowej w 2019 r. Powierzchnie PEG wyznaczone na podstawie kontroli nie są już zgodne z aktualną sytuacją, ponieważ na działkach jeszcze w 2019 r. wykonano czyszczenie i koszenie w celu usunięcia stwierdzonych w czasie kontroli zakrzaczeń i powierzchni nieużytkowanych. Ponadto w piśmie podniesiono, że wykonane na zlecenie strony pomiary geodezyjne po działaniach naprawczych potwierdzają deklarację powierzchni we wniosku o płatność na rok 2020.

W dniu 23 października 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego [...] w B. P. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącej tytułem zaliczki na podstawie wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2019.

Decyzją z dnia 12 listopada 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego [...] w B. P. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł.

M. M. wniosła odwołanie od tej decyzji.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Inne w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że w świetle przepisów art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 był zobowiązany do ustalenia, czy skarżąca pobrała nienależne lub nadmierne płatności z tytułu programu rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014.-2020) za rok 2019. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Jednocześnie obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Organ wskazał, że w związku ze złożeniem przez M. M. wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2019 wypłacono skarżącej zaliczkę w łącznej wysokości [...] zł. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w oparciu o protokół z czynności kontrolnych nr [...] Kierownik Biura Powiatowego [...] w B. P. wydał w dniu 6 maja 2020 r. decyzję, którą odmówił przyznania M. M. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2019. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji z dnia 6 maja 2020 r. podstawę odmowy przyznania płatności stanowiła wysokość procentowej różnicy, wynoszącej 34,06 %, między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu. Stosownie do art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 640/2014 w przypadku, gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku jest większa niż powierzchnia stwierdzona, a różnica ta przekracza 20% powierzchni stwierdzonej nie przyznaje się żadnej pomocy czy wsparcia. W konsekwencji kwota [...]zł wypłacona tytułem zaliczki na poczet płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej stanowi kwotę nienależnie pobranych płatności. Wypłacone skarżącej środki publiczne za rok 2019 z tytułu programu rolno-środowiskowo-klimatycznego pochodzą ze środków z EFRROW oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, to jest z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt. 2 lit. a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 13 marca 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wielskich na lata 2014-2020 organ odstępuje od ustalenia nienależnych kwot pomocy gdy kwota do odzyskania nie przekracza równowartości [...] euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 907/2014. W rozpatrywanej sprawie kwota w wysokości [...] zł wypłaconej tytułem zaliczki na poczet płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przekracza kwotę stanowiącą przeliczoną w powyższy sposób równowartość [...] euro. Tym samym nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w wysokości [...] zł.

W ocenie organu odwoławczego nie zaistniały także przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności przewidziane w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014. Płatność nie została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, ale stanowiła wypłatę zaliczki w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019. Z ustalonych okoliczności sprawy wynika, że świadczenie zostało wypłacone na skutek zadeklarowania przez beneficjenta we wniosku na rok 2019 nieprawidłowej powierzchni działek rolnych, podczas gdy obowiązkiem rolnika było zadeklarowanie rzeczywistej powierzchni uprawnionej do płatności. Zatem nienależne płatności powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika. Organ podkreślił jednocześnie, że w dniu wypłaty płatności zaliczkowych, co nastąpiło 27 listopada 2019 r., Kierownik Biura Powiatowego [...] w B. P. nie miał informacji o nieprawidłowościach opisanych w raporcie nr [...] z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Raport ten wpłynął do Biura Powiatowego [...] w B. P. dopiero w dniu 20 marca 2020 r., a ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przyznania płatności na rok 2019 nastąpiło decyzją nr 046-2020-015551 z dnia 6 maja 2020 r. W związku z tym nie ma podstaw do przyjęcia, że płatność nastąpiła na skutek pomyłki organu.

Organ odwoławczy podniósł nadto, że w świetle art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. W przedmiotowej sprawie za datę powstania nieprawidłowości należy uznać dzień 30 stycznia 2020 r., w którym doręczono skarżącej raport z kontroli na miejscu stwierdzający nieprawidłowości. Decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności została doręczona stronie w dniu 8 maja 2020 r., to jest przed upływem terminu przedawnienia. Zatem skarżąca jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych płatności za rok 2019.

W odniesieniu do argumentów sformułowanych w odwołaniu organ drugiej instancji podniósł, że ustalenia w zakresie powierzchni działek rolnych poczynione podczas oględzin przeprowadzonych w dniach od 7 grudnia do 8 grudnia 2020 r. dotyczą stanu działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020. Natomiast niniejsze postępowanie dotyczy nienależnie pobranych płatności za rok 2019. Podstawę ustalenia, że płatności te są nienależne, stanowiły wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w 2019 r. i odzwierciedlającej stan rzeczywisty w tym roku.

Organ zaznaczył, że wystąpienie o płatności nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem rolnika, zaś przyznawane środki mają charakter publiczny i służą wsparciu określonej działalności rolniczej. Beneficjent winien zatem dołożyć należytej staranności, by ubiegając się o środki publiczne, spełniać przesłanki określone w przepisach prawa.

M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Inne, zarzucając:

I. mające wpływ na wynik sprawy i wydane rozstrzygnięcie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w postaci:

1. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, w odniesieniu do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

2. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie w sposób niewyczerpujący oraz jego dowolnej ocenie i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym także brak wyjaśnienia spornych okoliczności podnoszonych przez stronę, błędne ustalenie stanu faktycznego, dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego, pominięcie dowodów przedstawionych przez stronę, poprzez nieuwzględnienie wyników oględzin działek referencyjnych w zakresie powierzchni MKO przeprowadzonych w dniach od 7 grudnia do 8 grudnia 2020 r., które to pomiary jednoznacznie wykazują, iż ujawnione na działkach drzewa nie wchodzą w skład zadeklarowanej powierzchni, sama zaś powierzchnia niezadrzewiona, która była zadeklarowana, jest faktycznie większa od podanej we wniosku;

3. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały oczywiste podstawy do jej uchylenia i odmiennego orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 7. ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (PROW) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do dokonania nienależytej płatności na rzecz beneficjenta, co przyczyniło się również do błędnego i bezpodstawnego żądania od beneficjenta zwrotu wypłaconych środków jako nienależycie pobranych;

2. art. 19 ust. 1 akapitu drugiego rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności poprzez bezpodstawne stwierdzenie, iż różnica pomiędzy powierzchnią obszaru zgłoszonego do celów systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego zadeklarowaną przez beneficjenta a powierzchnią faktycznie stwierdzoną przekracza 20% i oparciu tego twierdzenia na błędnych ustaleniach faktycznych, podczas gdy skarżąca spełniała wszystkie kryteria do uzyskania przekazanych jej środków.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do zakwestionowania słuszności pobrania przez skarżącą płatności doszło w następstwie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie w okresie od 19 sierpnia 2019 r. do 28 października 2019 r. Skarżąca nie została jednak powiadomiona o czasie i miejscu kontroli, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości obrony jej praw. W sytuacji dokonania powiadomienia skarżąca miałaby możliwość zweryfikowania ustaleń poczynionych metodą "FOTO", która z założenia cechuje się dużym marginesem błędu, a także wskazałaby faktyczne granice działek zgłoszonych we wniosku, z pominięciem zadrzewionych powierzchni tych działek. Działający w imieniu skarżącej M. M. zgłosił zastrzeżenia do treści protokołu kontroli, w dniu 22 października 2020 r. wniósł o przeprowadzenie ponownej kontroli w obecności skarżącej, w celu zweryfikowania uprzednio niesłusznie wskazanych rozbieżności, a ostatecznie wniósł odwołanie od decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, wnosząc o jej uchylenie. Pomimo to zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy.

Zdaniem strony skarżącej w postępowaniu doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. W wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej ustalono, że zadeklarowana przez nią powierzchnia obszarów kwalifikowanych jest większa niż w rzeczywistości, a różnica ta przekracza 20% powierzchni stwierdzonej. Jako przyczynę pomniejszenia podano ekspansję zadrzewienia na poszczególnych działkach, powodującą zmniejszenie pola zagospodarowania. Skutkiem tych ustaleń było przyjęcie, że w świetle art. 19 ust. 1 akapitu drugiego rozporządzenia (UE) nr 640/2014 kwota zaliczki wypłaconej na rzecz skarżącej była kwotą nienależnie pobraną. Jednakże skarżąca od początku kwestionowała powyższe ustalenia podnosząc, że kontrola przeprowadzona przez zewnętrzne przedsiębiorstwo, którego priorytetem było znalezienie nieprawidłowości, błędnie opisała powierzchnię i stan zadeklarowanych działek. Skarżąca wskazywała, że dysponuje niezależnymi, profesjonalnymi pomiarami geodezyjnymi, które potwierdzają, że powierzchnia zadeklarowanego obszaru jest tożsama ze stanem faktycznym. Skarżąca podkreśliła również, że w sierpniu 2019 r., a więc w okresie trwania kontroli, wykonane zostały pokosy całego zadeklarowanego obszaru, z pozostawieniem 10 % obszaru powierzchni niekośnej. Pomimo powyższych zastrzeżeń, nie uwzględniono z należytą skrupulatnością materiału dowodowego jakim dysponowała skarżąca, nie podjęto działań w celu wyjaśnienia wszelkich kwestii spornych ani nie rozpatrzono pozytywnie wniosku o ponowną kontrolę w gospodarstwie. Wszelkie twierdzenia i zastrzeżenia skarżącej uznano z góry za niezasadne, a pierwotne wyniki kontroli za słuszne. Skarżąca podniosła, że zgodnie z wymogami dla wariantu 4.4 częstotliwość koszenia na zadeklarowanych obszarach to jeden lub dwa pokosy w roku, a termin koszenia mieści się w granicach od 15 czerwca do 30 września. Kontrola w gospodarstwie skarżącej trwała od 19 sierpnia 2019 r. do 28 października 2019 r. Zatem kontrola rozpoczęła się jeszcze w okresie, w którym skarżąca miała czas na dokonanie wszelkich prac związanych z wykoszeniem zadeklarowanych obszarów i utrzymaniem ich powierzchni faktycznej w wymiarze zgodnym z powierzchnią zadeklarowaną. Bezzasadny jest więc argument, że powierzchnia zadeklarowanych działek była rzeczywiście mniejsza, gdyż ujawnione drzewa nie rosły na powierzchni zadeklarowanej we wniosku.

Skarżąca zarzuciła błędne pominięcie przez organ wyników kontroli, jaka miała miejsce w grudniu 2020 r. W ocenie skarżącej nie można zgodzić się z organem, że ustalenia tej kontroli mogą odnosić się do stanu działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020. Ustalenia te dotyczą bowiem powierzchni, w skład której nie wchodzi powierzchnia, na której istnieje i istniało w 2019 r. zadrzewienie, bezzasadnie przypisane przez kontrolujących do powierzchni zdeklarowanej. Kontrola z 2020 r. wykazała, że powierzchnia zadeklarowana i niezadrzewiona była nawet większa o 10% aniżeli zgłoszona we wniosku na rok 2019.

Skarżąca zarzuciła również, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wszelkich okoliczności spornych i wymagających wyjaśnienia oraz błędnie oparł się w dużej mierze na uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności nie oznacza, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania dwuinstancyjnego organ odwoławczy dokonuje samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie.

Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana bez zachowania zasady prawdy obiektywnej - bez dokonania analizy wszystkich dowodów z uwzględnieniem zasad prawidłowego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego.

Powołując się na przytoczone zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.

Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja Inne utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego [...] w B. P. ustalającą kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą M. M. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na rok 2019, w wysokości [...] zł.

W ocenie Sądu, wbrew podniesionym w skardze zarzutom zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie właściwie zastosował przepisy prawa materialnego.

W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło w związku z uprzednim przekazaniem na rzecz skarżącej, stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 października 2019 r. w sprawie zaliczek na poczet pomocy finansowej w ramach niektórych działań i poddziałań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na łata 2014-2020 za 2019 r. (Dz. U. 2019, poz. 1941), zaliczek na poczet płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych na rok 2019 w łącznej wysokości [...] zł. Natomiast decyzją z dnia 6 maja 2020 r. odmówiono przyznania skarżącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2019 rok.

Powołane rozporządzenie dnia 3 października 2019 r. w sprawie zaliczek na poczet pomocy finansowej w ramach niektórych działań i poddziałań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 za 2019 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia wyrażonego w art. 38a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wielskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021, poz. 182 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 44 tej ustawy nienależne kwoty pomocy i pomocy technicznej podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). Właściwość i tryb ustalania nienależnych kwot pomocy i pomocy technicznej są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczących ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (ust. 2).

Powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepis art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2019 r., poz. 1505) przewiduje, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a właściwym do wydania tej decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2).

Wypłacone skarżącej środki publiczne za rok 2019 z tytułu programu rolno-środowiskowo-klimatycznego pochodzą ze środków z EFRROW oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, to jest z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W świetle powołanych przepisów w przypadku ustalenia nienależnego lub nadmiernego pobrania środków publicznych z tego tytułu w okolicznościach niniejszej sprawy Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. P. był organem właściwym do ustalenia kwoty środków nienależnie lub nadmiernie pobranych i wydania decyzji w tym przedmiocie.

W odniesieniu do płatności pobranych przez skarżącą za rok 2019 obowiązek zwrotu kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych wynika także z przepisów rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z późn. zm.). Stosownie do art. 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

Zaskarżona decyzja w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności została wydana w następstwie wypłacenia na rzecz skarżącej w dniu 27 listopada 2019 r. zaliczki w kwocie [...]zł na poczet płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019 oraz wydania następnie w dniu 6 maja 2020 r. decyzji odmawiającej przyznania tej płatności. Decyzja z dnia 6 maja 2020 r. została wydana z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 19 sierpnia 2019 r. do 28 października 2019 r.

Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i co znajduje potwierdzenie w dokumentach zawartych w aktach administracyjnych, w szczególności w raporcie z kontroli przeprowadzonej w 2019 r., na działkach rolnych A1A, B1A, C1A, D1A, E1A, F1A, G1A stwierdzono nieprawidłowości. W przypadku działki A1A o powierzchni deklarowanej 7,03 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr 1, powierzchnia stwierdzona wyniosła 6,09 ha. Stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem DR13+ "Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej", DR49 "Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego", DR52 "Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania", DR53 "Stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania". W przypadku działki rolnej B1A o powierzchni deklarowanej 16,07 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr 77, powierzchnia stwierdzona wyniosła 9,25 ha. Stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem DR13+ "Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej", DR49 "Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego", DR52 "Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania", DR29 "Działka rolna jest położona na niezadeklarowanej działce referencyjnej (np. drogi i rowy)". Na działce C1A o powierzchni deklarowanej 5,18 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr 408, powierzchnia stwierdzona wyniosła 5,18 ha. Stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem DR18 "Na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej". W uwagach zanotowano: działka nieużytkowana rolniczo, co najmniej w bieżącym i poprzednim sezonie wegetacyjnym. Na działce stwierdzono wieloletnie chwasty, liczne samosiejki drzew i krzewy. W przypadku działki rolnej D1A o powierzchni deklarowanej 16,03 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr 79, powierzchnia stwierdzona wyniosła 15,01 ha. Stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem DR13+ "Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej", DR39 "Stwierdzono rozbieżności liczby i/lub wielkości i/lub położenia rowów o szerokości do 2 m", DR49 "Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego", DR52 "Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania", DR53 "Stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania". W przypadku działki rolnej E1A o powierzchni deklarowanej 3,78 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr 79, powierzchnia stwierdzona wyniosła 3,78 ha. Stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem DR52 "Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania". Na działce rolnej F1A o powierzchni deklarowanej 4,92 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr 79, powierzchnia stwierdzona wyniosła 4,92 ha. Stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem DR49 "Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego", DR52 "Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania", DR29 "Działka rolna jest położona na niezadeklarowanej działce referencyjnej (np. drogi i rowy)". Na działce rolnej G1A o powierzchni deklarowanej 2,57 ha, położonej na działce ewidencyjnej nr 79, powierzchnia stwierdzona wyniosła 2,57 ha. Stwierdzono nieprawidłowość DR49 "Do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego", DR52 "Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania", DR29 "Działka rolna jest położona na niezadeklarowanej działce referencyjnej (np. drogi i rowy)".

Zatem kontrola przeprowadzona w dniach od 19 sierpnia do 28 października 2019 r. wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek rolnych. We wniosku zadeklarowano powierzchnię 55,58 ha. Natomiast stwierdzona powierzchnia podjętego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego wyniosła 41,46 ha, a więc była o 14,12 ha mniejsza od powierzchni deklarowanej. W konsekwencji wysokość procentowej różnicy między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych w ramach wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wyniosła 34,06%.

Zgodnie zaś z przywołanym w zaskarżonej decyzji przepisem art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 z późn. zm.) jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego. Według akapitu drugiego art. 19 ust. 1 rozporządzenia jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Zatem ustalenie w okolicznościach sprawy, że różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną przez skarżącą we wniosku na rok 2019 w ramach wariantu 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli przeprowadzonej w 2019 r. wyniosła 34,06%, to jest przekraczała 20 % obszaru zatwierdzonego, skutkowało odmową przyznania płatności. W konsekwencji zaś należało uznać, że zaliczka wypłacona skarżącej na poczet płatności w 2019 r. stanowi płatność nienależnie pobraną.

Nie zasługują na uwzględnienie podniesione przez skarżącą zarzuty błędnego ustalenia powyższych okoliczności stanu faktycznego sprawy i dopuszczenia się przez organy w tym zakresie naruszenia przepisów postępowania, w szczególności przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W świetle art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Wymaga jednak podkreślenia, że w myśl art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wielskich na lata 2014-2020 z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że postępowanie przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostało w istotny sposób zmodyfikowane w stosunku do zasad przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawodawca między innymi wyłączył stosowanie zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. W świetle art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, na organach Agencji nie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a jedynie jego wyczerpujące rozpatrzenie. Ponadto art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wskazuje, że organy Agencji nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. Strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że ustawodawca zmodyfikował obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a. i w omawianym zakresie powołane przepisy nie mają zastosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, gdyż postępowania te toczą się z uwzględnieniem uregulowań szczególnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 417/18).

W konsekwencji niezasadne są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia obowiązków w zakresie podjęcia przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania całego materiału dowodowego. W świetle bowiem przywołanych wyżej przepisów na organach Agencji nie spoczywały takie obowiązki.

Jednocześnie organy obu instancji zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy.

Istotnym jest w sprawie, że skarżąca nie wniosła odwołania od decyzji odmawiającej przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019. W związku z tym decyzja Kierownika Biura Powiatowego [...] w B. P. z dnia 6 maja 2020 r. jest ostateczna i wiąże tak organ, jak i skarżącą. Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy decyzja organu administracji publicznej odmawiająca przyznania płatności na rok 2019 jest ostateczna i prawomocna, wszelkie zarzuty dotyczące zakończonego już postępowania administracyjnego podnoszone w sprawie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych nie mogą być skuteczne, ponieważ także sąd administracyjny związany jest decyzją ostateczną. Zasada związania decyzją ostateczną powoduje, że skutki takiej decyzji dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1842/20).

W tej sytuacji, wbrew stanowisku wyrażonemu w skierowanej do Sądu skardze, w kontrolowanym obecnie postępowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty odnoszące się do tego, co stanowiło podstawę ostatecznej i prawomocnej decyzji dotyczącej odmowy przyznania płatności, a mianowicie przyjętych w niej ustaleń faktycznych oraz podstaw prawnych.

Już z tej przyczyny nie zasługiwały na uwzględnienie podnoszone przez skarżącą zarzuty kwestionujące wyniki kontroli przeprowadzonej w 2019 r.

Nie można też podzielić stanowiska skarżącej o pozbawieniu jej możności obrony swych praw wskutek niezawiadomienia o terminie kontroli przeprowadzonej w 2019 r. Organ nie był bowiem zobowiązany do zawiadomienia strony o kontroli na miejscu. W raporcie z kontroli w odpowiedniej rubryce zaznaczono, że kontrolę przeprowadzono bez zawiadamiania producenta. W związku z tym raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni został w dniu 24 stycznia 2020 r. przesłany stronie, która pismem z dnia 30 stycznia 2020 r. wniosła zastrzeżenia do raportu (k. 46 i k. 42 akt administracyjnych). Po ponownej weryfikacji wyników kontroli, wykonawca kontroli uznał zastrzeżenia za niezasadne i podtrzymał pierwotne wyniki kontroli w odniesieniu do wszystkich działek rolnych, do których zgłoszono zastrzeżenia. Wykonawca przedstawił podstawy swojego stanowiska w wyjaśnieniach z dnia 18 lutego 2020 r. (k. 40-41 akt administracyjnych). Pismem z dnia 2 marca 2020 r. strona została zawiadomiona o nieuwzględnieniu zastrzeżeń do wyników kontroli przeprowadzonej w dniach od 19 sierpnia do 28 października 2019 r. (pismo k. 48 akt administracyjnych). Jak wskazano już wyżej, po wydaniu w oparciu o wyniki kontroli decyzji z dnia 6 maja 2020 r. odmawiającej przyznania płatności, skarżąca nie wniosła odwołania od tej decyzji, która stała się ostateczna. W związku z tym podniesiona w skardze argumentacja kwestionująca dokładność metody pomiaru zastosowanej w trakcie kontroli, a także wskazująca, że w okresie trwania kontroli strona miała możliwość koszenia zadeklarowanego obszaru, a ujawnione w toku kontroli zadrzewienie nie znajdowało się na zadeklarowanych we wniosku na rok 2019 działkach rolnych, nie mogą podważyć treści i skutków ostatecznej decyzji, z której jednoznacznie wynika, że skarżącej odmówiono przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2019 r. W tej zaś sytuacji środki wypłacone zaliczkowo na poczet płatności, które zgodnie z ostateczną decyzją skarżącej nie przysługiwały, muszą być uznane za pobrane nienależnie. Dodatkowo, w związku z zarzutami skarżącej można zauważyć, że przy sporządzeniu i zatwierdzeniu raportu uwzględniono graniczny termin koszenia do 30 września, na co wskazuje treść formularza oceny raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni (k. 43 akt administracyjnych).

Niezasadnie podniesiono w skardze, że zgłoszony w dniu 22 października 2020 r. wniosek o przeprowadzenie ponownej kontroli miał na celu zweryfikowanie wyników kontroli przeprowadzonej w 2019 r., które były wówczas uważane przez stronę za wadliwe. Takiej tezie, prezentowanej przez skarżącą dopiero w postępowaniu dotyczącym ustalenia nienależnie pobranych płatności, przeczy zarówno treść powyższego wniosku, jak i treść wcześniejszego pisma z dnia 11 maja 2020 r. W piśmie z dnia 11 maja 2020 r., złożonym po doręczeniu w dniu 8 maja 2020 r. decyzji odmawiającej przyznania płatności na 2019 r., a zatem w terminie, w którym mogło być wniesione odwołanie od tej decyzji, strona nie kwestionowała decyzji z dnia 6 maja 2020 r., ani wyników kontroli przeprowadzonej w 2019 r. Przeciwnie, strona wnosiła o wskazanie, w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli, obszarów wykluczonych z płatności w roku 2019, powołując się na trwające zobowiązanie i potrzebę złożenia właściwej deklaracji do płatności na rok 2020. W piśmie z dnia 22 października 2020 r. strona podniosła, że powierzchnie PEG wyznaczone na podstawie kontroli nie są już zgodne z aktualną sytuacją, a jako przyczynę takiego stanu rzeczy wskazano fakt wykonania czyszczenia i koszenia w celu usunięcia stwierdzonych w czasie kontroli zakrzaczeń i powierzchni nieużytkowanych. Strona wprost wskazała, że wykonane na jej zlecenie pomiary geodezyjne powierzchni, przeprowadzone po działaniach naprawczych, potwierdzają deklarację powierzchni we wniosku o płatność na rok 2020. Zatem strona we wskazanym piśmie potwierdziła, że podjęła działania w celu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w czasie kontroli przeprowadzonej w 2019 r., a także wnosiła o przeprowadzenie kontroli na miejscu w celu określenia właściwej, po usunięciu nieprawidłowości, powierzchni działek dla potrzeb wniosku o płatności na rok 2020. Trafnie zatem w zaskarżonej decyzji wskazano, że ustalenia w zakresie powierzchni działek dokonane podczas oględzin przeprowadzonych w dniach od 7 do 8 grudnia 2020 r. dotyczą stanu działek ewidencyjnych zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020. Natomiast przedmiotowe postępowanie dotyczy nienależnie pobranych płatności na rok 2019, w związku z ustaleniami dokonanymi w czasie kontroli na miejscu przeprowadzonej w okresie od 19 sierpnia 2019 r. do 28 października 2019 r. i odzwierciedlającej stan na rok 2019.

Przedmiotem postępowania kontrolowanego w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków i ocena czy nie zachodzą przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy czy płatności były pobrane nienależnie następuje w toku samodzielnego postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ale podstawę takiego ustalenia mogą stanowić wcześniejsze ostateczne decyzje wydane w postępowaniach zwyczajnych albo postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Jak wyjaśniono wyżej, kwestia przyznania skarżącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019 stanowiła przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją odmawiającą przyznania takich płatności. W tym postępowaniu nie została skutecznie podważona prawidłowość wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach do 19 sierpnia do 29 października 2019 r., w toku której stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza, niż zadeklarowana we wniosku na rok 2019. Skutkiem stwierdzenia różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w ramach kontroli na miejscu było wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019. W tej sytuacji skarżąca nie może w obecnym postępowaniu, dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, zasadnie kwestionować podstaw faktycznych wcześniejszej ostatecznej decyzji.

Z omówionych przyczyn stwierdzić należy prawidłowość ustalenia przez organ, że kwota przekazana na rachunek skarżącej tytułem zaliczki w wysokości [...] zł stanowi płatności pobrane nienależnie.

Przy tym zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 13 marca 2015 r. wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wielskich na lata 2014-2020 w przypadku, o którym mowa w art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia nr 1306/2013, organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, odstępuje od ustalenia nienależnych kwot pomocy.

W myśl art. 54 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą zadecydować o zaprzestaniu odzyskiwania. Decyzja taka może zostać podjęta jedynie w następujących przypadkach:

a) w przypadku gdy łączna kwota już dokonanych oraz przewidywanych kosztów odzyskiwania przewyższa kwotę do odzyskania; warunek ten uznaje się za spełniony

- jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza 100 EUR, nie licząc odsetek;

lub

- jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia wynosi między 100 a 150 EUR, nie licząc odsetek, a dane państwo członkowskie stosuje próg równy lub wyższy niż kwota, która ma zostać odzyskana zgodnie z jego prawem krajowym w odniesieniu do niedochodzenia należności krajowych;

b) w przypadku gdy odzyskanie okazuje się niemożliwe z uwagi na niewypłacalność dłużnika lub osób odpowiedzialnych prawnie za nieprawidłowości, stwierdzoną i uznaną zgodnie z prawem krajowym.

Zatem organ odwoławczy trafnie stwierdził, że w sytuacji, gdy nienależnie pobrana kwota zaliczki na poczet płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia w tym przypadku kwoty nienależnie pobranych płatności.

W konsekwencji organ zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa stwierdził, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności dotyczy kwoty w wysokości [...] zł.

Należy także zwrócić uwagę, że przewidziany w art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma charakteru bezwzględnego, o czym świadczy treść dalszej części tego artykułu. Z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 wynika bowiem, że obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

Treść art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Sformułowanie to wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Celem określonego w powołanym przepisie wyjątku od zasady, że płatność nienależna podlega zwrotowi, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. W konsekwencji spod zastosowania powyższego przepisu wykluczyć należy wszelkie te uchybienia w działaniu organu, które sprowadzały się jedynie do zaniechania należytej weryfikacji wniosku oraz braku wykrycia nieprawidłowości wniosku już na etapie przyznawania płatności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2017 r., III SA/Lu 735/16).

W niniejszej sprawie wniosek został prawidłowo zweryfikowany w wyniku kontroli, natomiast wcześniejsza wypłata środków nastąpiła tytułem zaliczki na poczet płatności, które ostatecznie decyzją z dnia 6 maja 2020 r. nie zostały skarżącej przyznane. Zasadnie stwierdził organ, że w dniu wypłaty zaliczki na rachunek bankowy skarżącej organ nie miał wiedzy o braku podstaw do przyznania płatności. Należy zauważyć, że kopia raportu z kontroli została przesłana przez wykonawcę rolnikowi dopiero w dniu 24 stycznia 2020 r, po czym strona miała możliwość ustosunkowania się do raportu, raport z kontroli wpłynął do Biura Powiatowego [...] w B. P. w dniu 20 marca 2020 r., a wypłata środków na rzecz skarżącej tytułem zaliczki nastąpiła już w dniu 27 listopada 2019 r. Jednocześnie wypłata zaliczki nie była skutkiem pomyłki organu w powyższym rozumieniu. Wypłata środków na poczet płatności nie wynikała z pomyłki organu, gdyż stanowiła realizację przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 3 października 2019 r. w sprawie zaliczek na poczet pomocy finansowej w ramach niektórych działań i poddziałań objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 za 2019 r. Natomiast odmowa przyznania płatności nastąpiła z przyczyn leżących po stronie rolnika, w związku z nieprawidłowościami w zadeklarowanej we wniosku powierzchni działek rolnych. W tego rodzaju sytuacji nie można mówić o pomyłce organu, jako przyczynie wypłaty nienależnej kwoty płatności. Pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. Z kolei za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada rolnik (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 609/09). Nie budzi wątpliwości, że przy dołożeniu należytej staranności strona mogła się dowiedzieć, iż część zgłaszanych we wniosku gruntów nie kwalifikuje się do płatności. Trzeba też zwrócić uwagę, że strona podpisała zawarte we wniosku o przyznanie płatności oświadczenie, iż znane są jej zasady przyznawania płatności, a także zobowiązanie do niezwłocznego informowania Agencji na piśmie o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności (sekcja IX wniosku "Oświadczenia i zobowiązania").

Z powyższych względów Sąd podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż w niniejszej sprawie nie miała miejsca sytuacja przewidziana w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014.

Prawidłowe jest też stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie upłynął termin przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995.312.1 z dnia 23 grudnia 1995 r. z późn. zm., dalej jako rozporządzenie nr 2988/95).

Zgodnie z zasadą ustanowioną w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1.

Jak stanowi dalej art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

W niniejszej sprawie, której stan faktyczny obejmuje okoliczności zaistniałe w 2019 i 2020 r., nie budzi wątpliwości, że czteroletni okres przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 dotychczas nie upłynął, a decyzje organów obu instancji wydane w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej płatności zostały wydane i doręczone stronie przed upływem czteroletniego terminu przedawnienia.

W związku z powyższym skarżąca zobowiązana jest do zwrotu nienależnie obranej płatności w kwocie [...]zł. Przy tym, jak zasadnie stwierdzono w zaskarżonej decyzji, rolnik zwraca kwotę nienależnej płatności powiększoną o odsetki, co wynika z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 809/2014 oraz przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów art. 51 § 1 i art. 53 § 1 oraz art. 47 § 1 i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020, poz. 1325 z późn. zm.) w związku z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Z omówionych przyczyn stwierdzić należy, że organ odwoławczy rozpoznał przedmiotową sprawę w zgodzie z art. 15 k.p.a., prawidłowo przeprowadził postępowanie, dokonał ustaleń znajdujących podstawę w materiale dowodowym i zastosował właściwe przepisy prawa.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna. W konsekwencji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w postepowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, z powołaniem się na art. 119 pkt 2 p.p.s.a., został zgłoszony przez organ w odpowiedzi na skargę, doręczonej pełnomocnikowi skarżącej w dniu 2 marca 2021 r, a strona skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.