Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1907/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.12 § 1, art. 7 , art.77 § 1, art.75 , art.35 § 1 i3, art.36, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 828/15 w sprawie ze skargi M. G. na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 828/15,: 1. zobowiązał Ministra Rozwoju do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2008 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947 r. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Ministrowi Rozwoju grzywnę w wysokości [...] zł. ([...]) 4. w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

M. G. pismem z dnia 9 listopada 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Gospodarki wskazując, że w związku z rażącym jej lekceważeniem przez organ wnosi o stwierdzenie istnienia po jej stronie interesu prawnego odnośnie żądania wszczęcia postępowania i o nałożenie na organ grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W piśmie z dnia 4 marca 2016 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko, ustosunkowując się również do dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego i wyjaśniając, że w jej ocenie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947 r. o przejęciu na własność Państwa Kopalni Nafty R. w R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest częściowo uzasadniona.

Sąd ten wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż w dniu 30 września 2015 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niepodjęciu postępowania i zażądała rozpoznania swego wniosku z dnia 11 listopada 2008 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947 r. o przejęciu na własność Państwa Kopalni Nafty R. w R. Taki zakres skargi potwierdzony został również przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r.

Sąd I instancji ocenił ponadto, że skarżąca dopełniła wymagań formalnych, które poprzedzać winny wniesienie do sądu skargi na bezczynność organu, wezwała bowiem w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. organ do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotowy wniosek z dnia 11 listopada 2008 r. rozpoznany został przez Ministra Gospodarki decyzją odmowną z dnia [...] stycznia 2009 r., w stosunku do której skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Wyrokiem z dnia 13 października 2009 r. (sygn. akt. IV SAB/Wa 120/09), wydanym wskutek skargi M. G., WSA w Warszawie zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Badając zatem, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa Sąd I instancji uwzględnił wyłącznie okres po wydaniu wyroku z dnia 13 października 2009 r.

Na podstawie akt sprawy WSA w Warszawie ustalił, że po wydaniu przedmiotowego wyroku akta wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia zwrócone zostały do organu w dniu 19 stycznia 2010 r., a w dniu [...] lutego 2010 r. wydana została decyzja, mocą której Minister Gospodarki utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2010 r., sygn. akt. IV SA/Wa 727/10, uchylił obie decyzje, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 1984/10) oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Ministra. Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnych wyroków wpłynęły do organu w dniu 22 marca 2012 r.

Sąd Wojewódzki ustalił, że w okresie od 22 marca 2012 r. do 23 lipca 2013 r. organ podjął następujące czynności:

a. wystosował pismo z dnia 3 sierpnia 2012 r. do Archiwum Akt Nowych i Archiwum Państwowego w R.;

b. pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r. wskazał 15 stycznia 2013 r. jako termin zakończenia sprawy;

c. po otrzymaniu informacji z Archiwum Akt Nowych (data wpływu pisma do organu 23 sierpnia 2012 r.) pismem z 3 września 2012 r. zwrócił się o sporządzenie kserokopii opisanej w piśmie dokumentacji;

d. pismami z dnia 21 stycznia 2013 r. zwrócił się do Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa SA oraz do Sądu Rejonowego w K. o nadesłanie dokumentów dotyczących przedsiębiorstwa objętego orzeczeniem nacjonalizacyjnym;

e. zawiadomieniem z 21 stycznia 2013 r. wyznaczył 30 marca 2013 r. jako termin załatwienia sprawy.

W dniu 12 grudnia 2012 r. do organu wpłynęła obszerna dokumentacja nadesłana przez Archiwum Akt Nowych. Do akt wpłynęły również pismo skarżącej z dnia 4 marca 2013 r., pismo Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa SA z dnia 6 lutego 2013 r. oraz informacja z Sądu Rejonowego w K. z dnia 16 maja 2013 r.

Minister rozpoznając ponownie sprawę, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego do bycia stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem powyższego postanowienia. Wniosek ten rozpoznany został postanowieniem Ministra Gospodarki w dniu [...] marca 2014 r., utrzymującym w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r.

Oba postanowienia uchylone zostały wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2015 r., I SA/WA 2011/14, zaś akta ponownie wpłynęły do organu wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia w dniu 3 czerwca 2015 r.

Po zwrocie akt organ podjął pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania sprawy dopiero w dniu 21 października 2015 r., to jest po wniesieniu przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skierował bowiem do Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych pismo z dnia 21 października 2015 r. Pismem z dnia 3 listopada 2015 r. poinformował także, że nowy termin rozpatrzenia sprawy wyznaczony został na dzień 27 lutego 2016 r.

Do dnia rozpoznania skargi wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia nie został rozpoznany. W przekonaniu Sądu I instancji oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności, przekroczone bowiem zostały terminy rozpoznania sprawy wynikające z art. 35 k.p.a., ponadto nie został dotrzymany termin załatwienia sprawy wskazany pismem z dnia 3 listopada 2015 r.

Powyższe ustalenie obligowało Sąd I instancji do wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy. W ocenie tego Sądu, uwzględniając czas trwania niniejszego postępowania, wystarczający jest termin dwumiesięczny.

Sąd Wojewódzki stwierdził także, że bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Podzielił przy tym stanowisko wyrażone w piśmie skarżącej z 4 marca 2016 r., że przy rozpatrywaniu, czy bezczynności stanowiła rażące naruszenie prawa, należy mieć na względzie całe postępowanie. Wskazał, że organ od 22 marca 2012 r. do sierpnia 2012 r. nie podjął żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy. Po podjęciu i wystosowaniu pism w sierpniu 2012 r. kolejne czynności podjął dopiero w styczniu 2013 r., postanowienie wydał w lipcu 2013 r., zaś wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy załatwiony został dopiero w dniu 31 marca 2014 r. a więc po upływie kolejnych ośmiu miesięcy.

WSA w Warszawie podkreślił także, że również po kolejnym zwrocie akt z sądu organ przez okres 4 miesięcy nie podejmował żadnych czynności. Dopiero na skutek wezwania skarżącej wystosował pismo do Archiwum Akt Nowych, jednak do dnia rozpoznania sprawy nie rozpoznał jej wniosku o stwierdzenie nieważności (a więc łącznie przez okres kolejnych 9 miesięcy).

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że Minister wielokrotnie przekroczył termin załatwienia sprawy wynikający z przepisów k.p.a. Jednocześnie stwierdził, że czynności podejmowane były w dużych odstępach czasowych, co przyczyniło się do wydłużenia postępowania. Szczególnie widoczne jest to w okresie od 3 czerwca 2015 r. do dnia rozpoznania niniejszej sprawy. Bezczynność organu miała więc charakter rażącego naruszenia prawa.

Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa uzasadniało natomiast wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] złotych, która ocenie Sądu I instancji, wywrze na organie skutek dyscyplinujący.

Sąd Wojewódzki oddalił natomiast skargę w zakresie żądania stwierdzenia po stronie skarżącej interesu prawnego uprawniającego do wszczęcia postępowania. Stosownie do treści art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

W przekonaniu Sądu I instancji obie przesłanki powołane w tym przepisie winny być spełnione łącznie, a w sprawie na jej obecnym etapie żadnej z tych przesłanek nie można uznać za spełnioną.

Sąd I instancji podkreślił, że w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r., I SA/WA 2011/14, wskazane zostało, iż kontrolowane postępowanie nadal nie wyjaśniło istotnych dla sprawy wątpliwości. Sąd wskazał również w uzasadnieniu wyroku, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie ocenę prawną zawartą w wyroku oraz wcześniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powinien przede wszystkim raz jeszcze przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na obiektywną i popartą zebranymi w sprawie materiałami dowodowymi ocenę istnienia po stronie skarżącej przymiotu strony.

Także z uwagi na fakt, że po wydaniu wyroku do akt sprawy wpłynęło jedynie pismo z Archiwum Akt Nowych, informujące o nieodnalezieniu nowych dokumentów, w ocenie WSA w Warszawie rozpoznającego skargę na bezczynność organu, nie zostały spełnione przesłanki z art. 149 § 1b P.p.s.a. Przepis ten może mieć bowiem zastosowanie jedynie w sytuacjach, w których stan faktyczny i prawny sprawy jest oczywisty.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., w związku z art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a orzekł jak w punktach 1-3 wyroku, oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r. skargi kasacyjne wnieśli Minister Rozwoju i M. G.

Skarżący kasacyjnie Minister Rozwoju domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd zobowiązał go do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 11 listopada 2008 r. w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz w jakim stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył grzywnę w wysokości [...] zł, tj. w zakresie pkt 1, 2 i 3 wyroku.

Wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku we skazanej powyżej części i oddalenie skargi.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Ministra wyrok wydany zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a., art. 35 § 3 i 5 k.p.a. i art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 2, 2a i 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770, z późn. zm.) oraz art. 9b ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 365 § 1 k.p.a. - poprzez niezasadne stwierdzenie bezczynności organu i będące jego konsekwencją zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej w 2 - miesięcznym terminie, wynikające z nieuwzględnienia wszelkich okoliczności wynikających z akt niniejszej sprawy oraz podniesionych w piśmie procesowym organu z dnia 17 marca 2016 r., w tym w szczególności:

a) okoliczności, że sposób procedowania organu wynikał ze związania go oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wydanych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych w zakresie konieczności szczegółowego rozważenia istnienia interesu prawnego skarżącej w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Kopalnia Nafty [...]– R.;

b) bezskuteczności prób odnalezienia przez organ dokumentów archiwalnych, w tym akt rejestrowych Kopalni Nafty R. sp. z o.o. (jako prawdopodobnego właściciela znacjonalizowanego mienia);

c) braku właściwości do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sytuacji prowadzenia postępowania rejestrowego przez właściwy sąd powszechny w odniesieniu do Kopalni Nafty R. sp. z o.o.;

d) nieinformowania przez skarżącą organu o kwestiach mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym w szczególności jego zakresu podmiotowego, co powinno skutkować niewliczeniem przez Sąd I instancji do kodeksowych terminów załatwienia sprawy opóźnień spowodowanych z winy skarżącej albo z przyczyn niezależnych od organu, a w konsekwencji - oddaleniem skargi na bezczynność organu oraz poprzez związanie organu przez Sąd oceną prawną, która skutkuje koniecznością wydania rozstrzygnięcia w sprawie w następstwie dokonania ustaleń pozostających w wyłącznej kognicji sądu powszechnego;

- art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy przy dokonywaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oceny, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w tym w szczególności związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 727/10, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1984/10 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2011/14, w zakresie konieczności szczegółowego rozważenia istnienia interesu prawnego skarżącej w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego, bezskuteczności prób odnalezienia przez organ dokumentów archiwalnych, w tym akt rejestrowych Kopalni Nafty R. sp. z o.o. (jako prawdopodobnego właściciela znacjonalizowanego mienia) oraz braku właściwości do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sytuacji prowadzenia postępowania rejestrowego przez właściwy sąd powszechny w odniesieniu do tej spółki, jak też nieinformowania przez skarżącą o kwestiach mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co powinno skutkować stwierdzeniem, że o ile bezczynność organu faktycznie wystąpiła, nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie jest uzasadnione nakładanie na organ grzywny.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Ministra, gdyby Sąd I instancji uwzględnił wszelkie powołane wyżej okoliczności, nie stwierdziłby bezczynności organu, względnie stwierdzając tę bezczynność uznałby, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniałoby odstąpienie od nałożenia grzywny.

Uzasadniając zarzuty skarżący kasacyjnie podkreślił, że zgodnie ze wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku z dnia 12 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 727/10, przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Gospodarki przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947 r., został zobowiązany do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, kto był w dacie nacjonalizacji właścicielem Kopalni Nafty R. w R., co pozwoliłoby w sposób prawidłowy ocenić interes prawny wnioskodawców i wyjaśnić, czy posiadają oni przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wskazanego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1984/10, oddalił skargę kasacyjną Ministra Gospodarki, wskazując, że ze względu na rozbieżności w materiale dowodowym dotyczące osoby właściciela znacjonalizowanej kopalni (sp. z o.o. czy osoby fizyczne) odmowa wszczęcia postępowania w stosunku do wnioskodawców jest przedwczesna.

Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie za prawidłowe uznały stanowisko organu, że podmiotem wyłącznie legitymowanym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego w odniesieniu do kopalni nafty jest jej właściciel z daty nacjonalizacji, względnie jego następcy prawni, którzy nabyli własność przedsiębiorstwa.

Minister Gospodarki przeprowadził dalsze postępowanie wyjaśniające, m.in. dokonał szczegółowych ustaleń w zakresie prawa własności do znacjonalizowanej kopalni. Pomimo podjętych działań własnych nie pozyskano odpisu z rejestru handlowego prowadzonego dla tej spółki, tj. prawdopodobnie rejestru Sądu Okręgowego we L. C [...] z dnia [...] lutego 1929 r. Skarżąca przedłożyła natomiast do akt sprawy umowę spółki z o.o. z dnia [...] sierpnia 1928 r. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skarżąca, dysponując informacjami mającymi znaczenie dla postępowania, nie ujawniała ich w jego toku. Dopiero po kilku latach od złożenia wniosku przy piśmie z dnia 6 sierpnia 2009 r. (data wpływu do organu – 4 lutego 2013 r.) nadesłała do akt sprawy istotną dla ustalenia interesu prawnego umowę zawiązania spółki z o.o., z jednoczesnym wskazaniem, że "oryginał jest w posiadaniu rodziny".

Po wydaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. skarżąca nadesłała, przy piśmie z dnia 6 lutego 2014 r., postanowienie Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział G. O. z dnia [...] grudnia 2013 r. o oddaleniu apelacji na postanowienie Sądu Rejonowego dla [...]w W. z dnia [...] września 2013 r., oddalające wniosek o wpis Kopalni Nafty R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we L. Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że skarżąca nie ujawniła toczącego się postępowania rejestrowego w sprawie, która miała istotne znaczenie dla wypełnienia zobowiązania nałożonego na Ministra przez sądy administracyjne. Organ informację tę pozyskał zatem dopiero w 2014 r., tj. po upływie 5 lat od jego wszczęcia.

W tym kontekście podkreślenia wymaga, że zachowanie skarżącej polegające na nieprzekazywaniu w odpowiednim czasie istotnych w sprawie dokumentów, czy nieudzielaniu informacji o podejmowanych działaniach, które mogą wpływać na właściwe ustalenie zakresu podmiotowego postępowania, jak i prawidłową ocenę dokonywaną przez sądy administracyjne, może być kwalifikowane jako niewykonywanie obowiązków obciążających stronę postępowania na podstawie art. 7 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, że kwerenda w Archiwum Akt Nowych trwała kilka miesięcy, tj. od sierpnia do grudnia, zaś nadesłana dokumentacja wymagała analizy, podobnie jak uzyskanie informacji od Sądu Rejonowego w K.– co trwało od stycznia do maja. W okresie tym organ wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, uwzględniające wynikający z praktyki okres oczekiwania na reakcję organów i instytucji oraz pozyskanie dokumentacji archiwalnej.

Ponadto w toku postępowania Minister dokonał szczegółowej analizy akt sprawy, w tym dokumentów pozyskanych w wyniku kwerendy w Archiwum Akt Nowych w W. i Archiwum Państwowym w R. oddział w S. w celu ustalenia dalszego kierunku sprawy. Dochodząc do wniosku, że możliwości w zakresie pozyskania niezbędnej w ocenie orzekających w sprawie sądów administracyjnych dokumentacji archiwalnej na gruncie krajowym zostały wyczerpane, podjął ponadstandardowe działania służące odnalezieniu dokumentów w archiwach zagranicznych. Działania te, jako nietypowe i skomplikowane, wymagały czasu dla ustalenia właściwej procedury. Działania formalne poprzedzone były ustaleniami roboczymi z Naczelną Dyrekcją Archiwum Państwowych. Organ zwrócił się, za pośrednictwem Dyrekcji, do Państwowego Komitetu Archiwów Ukrainy, o dokonanie kwerendy akt zgromadzonych w tamtejszych Archiwach (w tym zwłaszcza Archiwum dla m. L.) pod kątem odnalezienia wszelkich dokumentów dotyczących organizacji i funkcjonowania przedmiotowego przedsiębiorstwa, a także procesu jego nacjonalizacji. Kwerenda w tym archiwum nie przyniosła oczekiwanych rezultatów, o czym organ powziął informację już po złożeniu skargi. Tym samym w dacie złożenia skargi na bezczynność organ podejmował działania zmierzające do wykonania wskazań zawartych w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach sądów administracyjnych, bez realizacji których rozstrzygnięcie mogłoby naruszać art. 153 P.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że nie bez znaczenia w kontekście twierdzeń Sądu i instancji, iż organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy wskazanego pismem z dnia 3 listopada 2015 r. na dzień 27 lutego 2016 r. i do czasu rozpoznania sprawy przez Sąd - co nastąpiło w dniu 17 marca 2016 r. - nie wydał rozstrzygnięcia, pozostaje okoliczność, iż organ pismem z dnia 12 lutego 2016 r., wystosowanym w trybie art. 10 § 1 k.p.a., poinformował skarżącą o zgromadzeniu materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy i związanej z tym możliwości zapoznania się z nim oraz pisemnego wypowiedzenia przed wydaniem tego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 21 lutego 2016 r., pełnomocnik skarżącej złożył natomiast wniosek "o przedłużenie wyznaczonego terminu na ustosunkowanie się do materiału dowodowego o 21 dni, tj. do dnia 18 marca 2016 r."

We wniosku tym ponadto poinformowano organ, że "w dniu 12 marca 2015 r. Sąd Najwyższy wydał postanowienie o sygn. I CSK 452/14 w sprawie rejestracji spółki Kopalni Nafty R. sp. z o.o., w którym Sąd ten stwierdził, że spółka - wnioskodawczyni była tzw. spółką rodzinną, założoną przez członków rodziny (...). Sprawa z wniosku o rejestrację spółki Kopalnia Nafty R. sp. z o.o. toczy się nadal". Po raz kolejny w toku postępowania skarżąca nie ujawniła we właściwym czasie informacji mających podstawowe znaczenia dla ustaleń w sprawie i należytego wykonania wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych. Od wyniku postępowania rejestrowego uzależniony jest bowiem zakres podmiotowy przedmiotowej sprawy. Wadliwe ustalenia w tym zakresie obciążałaby wydaną w sprawie decyzję kwalifikowaną wadą prawną. Przy tym wskazano, że z uzasadnienia postanowienia Sądu Najwyższego wynikało, że zdaniem Sądu Najwyższego okoliczność, czy Kopalnia Nafty "R." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we L. istnieje w sensie prawnym powinna podlegać badaniu w postępowaniu rejestrowym.

Organ wskazał, że w konsekwencji, przyjęcie za Sądem Najwyższym, iż to sąd rejestrowy posiada kognicję do badania, czy spółka istniała w dacie nacjonalizacji, czy też utraciła byt prawny, w sposób istotny wpływa na ocenę, kto w tej dacie był właścicielem znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, a w konsekwencji - ocenę istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] czerwca 1947 r. o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Kopalnia Nafty "R." -R.

Wskazał autor skargi kasacyjnej, że zgodnie ze wskazanymi przepisami ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1142), skoro w imieniu Kopalni Nafty ,,R." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we L. wszczęto postępowanie rejestrowe, które do tej chwili obecnej nie zostało zakończone, wyłącznie sąd rejestrowy jest właściwy do zbadania, w toku postępowania, czy spółka istnieje w sensie prawnym tj. czy spółka istniała w dacie nacjonalizacji i istnieje aktualnie, czy też utraciła byt prawny, jak również, jaki był status własnościowy spółki w tej dacie, co ma istotny wpływ na ocenę, kto w dacie nacjonalizacji był właścicielem upaństwowionego przedsiębiorstwa, a w konsekwencji - ocenę istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego.

W kontekście powyższego zobowiązanie Ministra do rozpoznania wniosku skarżącej w 2-miesięcznym terminie, niezależnie od wyniku toczącego się postępowania rejestrowego Kopalni Nafty "R." spółka z o.o. we L. (bez zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) oznacza związanie organu oceną prawną, która skutkuje koniecznością wydania rozstrzygnięcia w następstwie dokonania ustaleń pozostających w wyłącznej kognicji sądu powszechnego, a zatem z naruszeniem właściwości organu.

O ile zdaniem Sądu powyższe okoliczności nie są wystarczające dla uznania, iż organ nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, o tyle - w ocenie organu - powinny zostać one wzięte pod uwagę przy rozważaniach, czy bezczynność ta miała charakter kwalifikowany.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji pominął szereg okoliczności, które powinny być rozważane jako ekskulpujące Ministra od oceny jego bezczynności jako naruszającej prawo w sposób "rażący". Organ miał trudności z należytym wypełnieniem wskazań sądów administracyjnych, związane z brakami w dokumentacji archiwalnej wynikającymi z upływu kilkudziesięciu lat od daty nacjonalizacji. W konsekwencji zmuszony był do przeprowadzenia ponadstandardowych poszukiwań w archiwach zagranicznych, które nie przyniosły oczekiwanych rezultatów.

Natomiast skarżąca kasacyjnie M. G. wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r. w części obejmującej pkt 4, oddalający skargę w zakresie żądania stwierdzenia po jej stronie istnienia interesu prawnego do wszczęcia postępowania, jako niezgodnego z art. 149 § 1b P.p.s.a. z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie.

Uzasadniając podniesiony zarzut skarżąca kasacyjnie wskazała, że z treści art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że instytucja skargi na przewlekłość postępowania ma na celu przede wszystkim ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie z dokumentów zawartych w aktach sprawy bezspornie wynika, że skarżącej kasacyjnie, jak i jej bratu, w momencie nacjonalizacji przysługiwało przynajmniej po [...]% udziału w prawie własności złóż naftowych, które zostały znacjonalizowane. Nie istnieją roszczenia innych podmiotów. Fakt współwłasności złóż potwierdzają przede wszystkim protokół zdawczo-odbiorczy oraz księgi naftowe, które miały moc dokumentów urzędowych w momencie nacjonalizacji. Wnioskodawcy przedstawili ponadto szereg dowodów pośrednich dotyczących Spółki (m.in. umowę) jak i bezpośrednich dotyczących współwłasności majątku przedsiębiorstwa (m.in. protokół zdawczo-odbiorczy, zarządzenie, Orzeczenie nr [...]).

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że kontekst przedmiotowego postępowania wyraźnie wskazuje na celowy brak rozstrzygnięcia (8 lat prowadzonego postępowania) i nic nie wskazuje na to, aby to miało się zmienić. Stąd wniosek o rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny co do istnienia interesu po stronie skarżącej kasacyjnie był jak najbardziej uzasadniony i wręcz konieczny.

Konkludując autorka skargi kasacyjnej wskazała, że interes prawny spadkobierców i jednocześnie współwłaścicieli nacjonalizowanego przedsiębiorstwa w chwili nacjonalizacji jest bezsporny i jasno wynika z przedstawionych ksiąg naftowych oraz dokumentów nacjonalizacyjnych.

W odpowiedzi Minister Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wniesionej przez M. G. i wskazał, że sformułowany w niej zarzut jest niezasadny.

Wskazał, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (por. art. 183 § 1 P.p.s.a.). W świetle powyższego podkreślenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1b P.p.s.a., w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jednocześnie nie wskazując postaci tego naruszenia. Wątpliwości może budzić kwalifikacja rzekomego naruszenia jako naruszenia prawa materialnego, co jest o tyle istotne, iż w przypadku naruszenia przepisów postępowania kasator obowiązany jest wykazać istotny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy.

Przepis art. 149 § 1b P.p.s.a., przewiduje uprawnienie dla sądu, nie zaś obowiązek, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "może". Nie sposób zatem wywodzić, że Sąd I instancji naruszył przepis, który nie nakłada na niego obowiązku wydania "merytorycznego rozstrzygnięcia". Już z tego zatem względu zarzut ten należałoby uznać za bezzasadny.

Minister podkreślił także, że prawidłowo Sąd Wojewódzki stwierdził brak przesłanek umożliwiających mu skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 149 § 1b P.p.s.a. Orzekające w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jak i Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznały stanowisko organu, że podmiotem wyłącznie legitymowanym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego w odniesieniu do kopalni nafty jest jej właściciel z daty nacjonalizacji, względnie jego następcy prawni, którzy nabyli własność przedsiębiorstwa.

Podkreślił autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, w kontekście twierdzeń skarżącej, iż jej interes prawny w niniejszym postępowaniu jest bezsporny, należy wskazać, że orzekające w niniejszej sprawie sądy administracyjne nie przesądziły o istnieniu po stronie skarżącej legitymacji do żądania oceny legalności orzeczenia nacjonalizującego Kopalnię Nafty "R.", a tym samym nie wykluczyły, że taki interes będzie przysługiwał Kopalni Nafty R. sp. z o.o. jako właścicielowi upaństwowionego przedsiębiorstwa, lecz wskazały na konieczność dokonania dalszych ustaleń w tym zakresie.

W piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2016 r. skarżąca kasacyjnie M. G. podtrzymała wszystkie oświadczenia i wnioski sformułowane w skardze kasacyjnej, w tym wniosek o zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 marca 2016 r. Dodatkowo, z ostrożności procesowej, rozszerzyła żądanie zawarte w skardze kasacyjnej, wnosząc, aby Sąd, jeżeli nie przychyli się do wniosku o zmianę wyroku, uchylił wyrok WSA z 17 marca 2016 r. i skierował sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA.

Wbrew twierdzeniom organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w przekonaniu skarżącej kasacyjnie wszystkie przesłanki określone w art. 149 § 1b P.p.s.a. zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. WSA powinien był zastosować ten przepis i stwierdzić istnienie uprawnienia po stronie skarżącej. Ponieważ wyrok WSA nie zawiera takiego rozstrzygnięcia, skarżąca wnosi o stwierdzenie naruszenia art. 149 § 1b P.p.s.a. Z ostrożności procesowej, jeżeli Sąd nie uzna za właściwe wydanie wyroku reformatoryjnego, wnosi o uchylenie wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, przedmiotowy wyrok powinien zawierać rozstrzygnięcie o posiadaniu interesu prawnego do wszczęcia postępowania przez skarżącą. WSA nie podjął takiego rozstrzygnięcia - natomiast należy podkreślić, że wyznaczył organowi termin na zgodne z prawem rozstrzygnięcie sprawy. Również ten termin nie został dotrzymany. Zamiast podjąć właściwe merytorycznie postanowienie organ w sposób nieuprawniony zadecydował o zawieszeniu postępowania. Zawieszenie postępowania pokazuje natomiast, że mimo czterokrotnego interweniowania w sprawie przez sądy administracyjne, za każdym razem na korzyść skarżącej, organ nie zamierza prowadzić sprawy i rozstrzygnąć jej zgodnie z prawem.

Właśnie dla takich sytuacji przewidziany został art. 149 § 1b P.p.s.a. Przyznaje on sądowi administracyjnemu kompetencję do samodzielnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Pozwala to w sytuacjach takich, jak zachodząca w przedmiotowej sprawie, przerwać ciąg wyroków sądu, kierujących sprawę do ponownego rozpoznania organu administracji, który po raz kolejny orzeka tak, jak poprzednio. Takie zjawisko stanowi patologię stosowania prawa i nie istniały skuteczne sposoby na jego zwalczanie przed wejściem w życie art. 149 § 1b P.p.s.a.

Zgromadzone dotychczas w sprawie dokumenty pozwalają bez żadnych wątpliwości stwierdzić, że skarżąca posiada interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o nacjonalizacji, ponieważ była współwłaścicielem przedsiębiorstwa, na co wskazuje treść wpisów w księgach naftowych oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z przejęcia mienia.

Jedynie wyrok sądu administracyjnego, stwierdzający istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej kasacyjnie, może zmobilizować organ do prowadzenia postępowania. WSA, ze względu na całość okoliczności sprawy, powinien był wydać taki wyrok. Ponieważ rozstrzygnięcie takie nie zostało podjęte, istnieje konieczność wydania wyroku reformatoryjnego przez NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie ocenie NSA podlegały dwie skargi kasacyjne.

Skarżący kasacyjnie Minister Rozwoju, kwestionując pkt 1, 2 i 3 wyroku zarzucił wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, które, w jego przekonaniu, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucił, że Sąd I instancji rozpoznając skargę na bezczynność nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a., art. 35 § 3 i 5 k.p.a. i art. 36 § 1 i 2 k.p.a.). Zakwestionował także dokonaną przez ten Sąd ocenę, że bezczynność w przedmiotowej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a.).

Oba wskazane wyżej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, celem wprowadzenia do systemu sądowej kontroli administracji skargi na bezczynność organu administracji było wyposażenie jednostki w środek prawny, którego zastosowanie skutecznie przymuszałoby organ do podjęcia żądanego działania (por. ONSAiWSA 2009/4/63). Istnienie instytucji skargi na bezczynność organu stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji w zakresie terminowości załatwiania spraw, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego. Pamiętać należy, że podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser: Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S.Fundowicz, Lublin 2003, s. 143 i nast.).

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowadministracyjne, 2010, s. 70).

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd I instancji, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Jednocześnie sąd ten stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). w takim przypadku możliwe jest wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji - mając na uwadze aspekty materialnoprawne i procesowe sprawy - przyznał, że Minister podejmował w sprawie szereg czynności wyjaśniających i dowodowych. Jednocześnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł nie uwzględnić tak istotnego faktu jak brak wydania przez organ I instancji rozstrzygnięcia kończącego przedmiotową sprawę mimo, że postępowanie administracyjne toczyło się od wielu lat. Prawidłowo została także uwzględniona wynikająca z akt sprawy okoliczność, że poszczególne czynności podejmowane były w znacznym odstępie czasu, co niewątpliwie miało wpływ na przebieg postępowania, skutkując jego nadmiernym wydłużeniem. Odstępy pomiędzy poszczególnym czynnościami trwały bowiem od 2 nawet do 4 miesięcy. Także działając jako organ odwoławczy Minister wielokrotnie przekroczył miesięczny termin wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. dopiero 31 marca 2014 r. (osiem miesięcy).

Ponadto w toku kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania Minister na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. dwukrotnie, zawiadomieniem z dnia 21 stycznia 2013 r. i 3 listopada 2013 r., wskazywał termin załatwienia sprawy, nie dotrzymał jednak żadnego z tych terminów. Zasadnie też Sąd I instancji zwrócił uwagę ostatni etap postępowania, poprzedzający datę złożenia skargi na bezczynność, w tym na znaczny upływ czasu od dnia zwrotu akt z WSA w Warszawie, co nastąpiło dnia 3 czerwca 2015 r., do daty podjęcia przez organ pierwszej czynności, co miało miejsce dopiero dnia 21 października 2015 r..

Oczywistym jest, że postępowanie administracyjne winno być prowadzone z poszanowaniem ogólnych zasad tego postępowania, w tym wynikających z art. 7 k.p.a. i art. 10 k.p.a. oraz z dochowaniem wymogów określonych m.in. w art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 k.p.a., lecz powyższe nie zwalnia organu od załatwienia sprawy co do jej istoty jak i nie usprawiedliwia braku wydania rozstrzygnięcia w trwającym od kilku lat postępowaniu administracyjnym.

Wbrew twierdzeniom Ministra specyfika i charakter niniejszej sprawy, chociaż wyjaśnia trudności w uzyskaniu materiału dowodowego, nie usprawiedliwia bezczynności organu w jej załatwieniu. Zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie Minister, że właściwe ustalenie podmiotu, który jest legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ma w sprawie zasadnicze znaczenie. Jednakże powyższe w żaden sposób nie usprawiedliwia prowadzenia postępowania w sposób, który wynika z akt sprawy.

Także w przekonaniu NSA przewlekłości w kontrolowanej sprawie nie usprawiedliwia związanie organu w trybie art. 153 P.p.s.a. wskazaniami sądów administracyjnych co do dalszego postępowania. Sądy te nie przesądziły o istnieniu po stronie skarżącej legitymacji do żądania oceny legalności orzeczenia nacjonalizującego Kopalnię Nafty "R.", a jednocześnie nie wykluczyły, że taki interes będzie przysługiwał Kopalni Nafty R. sp. z o.o. jako właścicielowi upaństwowionego przedsiębiorstwa, nakazując dalsze prowadzenie postępowania dowodowego. Zgodnie z przepisem art. 35 § 5 P.p.s.a. do terminów przeznaczonych na załatwienie sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Jednakże należy wskazać, że w przypadku, gdy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy od wyniku innego postępowania (w przedmiotowej sprawie postępowania rejestrowego), możliwe jest jej zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tak jak to miało miejsce w dniu 16 czerwca 2016 r., już po wydaniu kontrolowanego wyroku.

W tym kontekście podkreślenia wymaga, że zachowanie skarżącej polegające na nieprzekazywaniu w odpowiednim czasie istotnych w sprawie dokumentów, czy nieudzielaniu informacji o podejmowanych działaniach, które mogą wpływać na właściwe ustalenie zakresu podmiotowego postępowania, jak i prawidłową ocenę dokonywaną przez sądy administracyjne, może być kwalifikowane jako niewykonywanie obowiązków obciążających stronę postępowania na podstawie art. 7 k.p.a. Jednakże w sytuacji, gdy w trwającym 8 lat postępowaniu odstępy pomiędzy poszczególnym czynnościami trwały od 2 nawet do 4 miesięcy, a w postępowaniu odwoławczym wniosek o ponowne rozpoznaje sprawy rozpatrywany był 8 miesięcy okoliczność ta, w przekonaniu składu orzekającego NSA, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Przechodząc do kwestii oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, zaznaczyć trzeba, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Zwrócić należy przy tym uwagę na orzecznictwo dotyczące oceny, jakie przekroczenie terminów na załatwienie sprawy należy uznać za rażące. W wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż bezczynność organu trwająca prawie 8 miesięcy ma charakter rażący. Natomiast w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 4/14 NSA za rażącą uznał bezczynność trwającą blisko 9 miesięcy. Z kolei z wyroku z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1381/13 orzekł, iż bezczynność trwająca blisko 10 miesięcy ma charakter rażący, zaś w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2703/13, NSA za rażącą uznał bezczynność trwającą dwa lata. Jednakże za taką nie uznał bezczynności trwającej ponad 5 miesięcy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1968/12) – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa NSA ocenił, że zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że naruszenie prawa miało charakter rażący. Należy wziąć pod uwagę nie tylko opisane wyżej czynności podejmowane przez Ministra w postępowaniu dowodowym, ale także zwlekanie przez 8 miesięcy z rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, biorąc pod uwagę okoliczność, że w tym czasie żadne czynności nie były podejmowane. Mając na uwadze przywołane wyżej orzecznictwo NSA, stwierdzić należy, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie można uznać za rażącą. Zatem także w tym zakresie skargę kasacyjną należało uznać za nieuzasadnioną.

Kontrolując zasadność w okolicznościach przedmiotowej sprawy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z ta regulacją uzasadnienie wyroku powinno zawierać w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, czyli wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie sposobu ich wykładni. Treść uzasadnienia wyroku powinna odzwierciedlać proces badania przez Sąd I instancji zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega między innymi na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie dane przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Innymi słowy, dopiero taka konstrukcja uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, pozwala stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453).

Rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Motywy wyroku mają przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane.

W przekonaniu składu orzekającego NSA kontrolowany wyrok Sądu I instancji spełnia wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu w świetle przyjętej przez Sąd Wojewódzki koncepcji rozstrzygnięcia

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a.. Zgodnie z brzmieniem pierwszego z tych przepisów sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia tego przepisu w pierwszej kolejności należy podkreślić, że sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...) - art. 133 § 1 P.p.s.a.. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a.. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd.Zakamycze, Kraków 2005, s. 317 - 318).

Dokonując w przedmiotowej sprawie kontroli przedmiotowego postępowania w związku z rozpatrywaną skarga na bezczynność Sąd I instancji uwzględnił wynikające z akt sprawy czynności dokonywane przez organ oraz wziął pod uwagę wynikające z pism stron okoliczności, co dowodzi że rozpoznał i rozstrzygnął sprawę na podstawie akt i w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zatem zarzut skargi kasacyjnej jest w tym zakresie niezasadny.

Także skarga kasacyjna M. G. jest, w przekonaniu składu orzekającego NSA, niezasadna. Autorka tej skargi, kwestionując pkt 4 wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) przepisu art. 149 § 1b P.p.s.a.

W myśli tego przepisu sąd stwierdzając bezczynność może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jest to wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji judykacyjnych sądów administracyjnych, więc powinien być ścisłe interpretowany. Ponadto wskazany przepis przewiduje uprawnienie dla sądu, nie zaś obowiązek, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "może".

W przekonaniu składu orzekającego NSA w okolicznościach przedmiotowej sprawy WSA w Warszawie zasadnie wskazał, że obie przesłanki powołane w tym przepisie winny być spełnione łącznie, a na jej obecnym etapie żadnej z nich nie można uznać za spełnioną. W kontekście twierdzeń skarżącej, że jej interes prawny w niniejszym postępowaniu jest bezsporny należy wskazać, że orzekające dotychczas w niniejszej sprawie sądy administracyjne nie przesądziły o istnieniu po stronie skarżącej legitymacji do żądania oceny legalności orzeczenia nacjonalizującego Kopalnię Nafty "R.", a tym samym nie wykluczyły, że taki interes będzie przysługiwał Kopalni Nafty R. sp. z o.o. jako właścicielowi upaństwowionego przedsiębiorstwa, lecz wskazały na konieczność dokonania dalszych ustaleń w tym zakresie. Zatem prawidłowa jest dokonana przez Sąd i instancji ocena, że w sprawie nie została spełniona przesłanka zastosowania przepisu art. 149 § 1b P.p.s.a., określona jako "niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego".

Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki stwierdził brak przesłanek umożliwiających mu skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 149 § 1b P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił obie skargi kasacyjne. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zostało wydane na podstawie przepisu art. 206 P.p.s.a., wobec oddalenia obu skarg kasacyjnych.