Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1601/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 52 § 1 i § 3, art. 53 § 2, art. 58 § 1 pkt 6, art. 106 § 3, art. 133, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 146 § 2, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 188 ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 478
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii
article: art. 57 § 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 26/18 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. Spółki jawnej z siedzibą w Z. (obecnie S. S.A. z siedzibą w Z.) na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie sporządzenia i ogłoszenia wykazu odbiorców przemysłowych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz S. S.A. z siedzibą w Z. 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 26/18, po rozpoznaniu skargi S. S.A. w Z. na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie sporządzenia i ogłoszenia wykazu odbiorców przemysłowych, 1/ uznał obowiązek Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki zawarcia danych przedsiębiorcy – S. Sp. z o.o. Sp. j. w Z. w wykazie odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r., poz. 478), przedstawionych w Informacji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki Nr 20/2015 z dnia 13 maja 2015 r. obejmującej jednolity tekst wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy o odnawialnych źródłach energii, opublikowanego w dniu 24 kwietnia 2015 r. w Informacji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki Nr 17/2015 oraz ogłoszenia ich w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Regulacji Energetyki; oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. S. Sp. z o.o. Sp. j. w Z. (obecnie S. S.A. w Z.) złożyła oświadczenie, stosownie do art. 188 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: ustawa OZE), że jest odbiorcą przemysłowym w rozumieniu art. 188 ust. 3 tej ustawy.

Zgodnie z art. 188 ust. 4 ustawy OZE do wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, odbiorca przemysłowy powinien był złożyć wymagane oświadczenie w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie art. 179 pkt 5 ustawy OZE (przepis ten wszedł w życie 4 kwietnia 2015 r.). Z kolei Prezes URE, w myśl art. 188 ust. 5 ustawy OZE obowiązany był w terminie 21 dni od dnia wejścia w życie tego przepisu, a więc do 25 kwietnia 2015 r., sporządzić wykaz odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w ust. 4 i ogłosić je w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Regulacji Energetyki.

Spółka swoje oświadczenie nadała w urzędzie pocztowym w dniu 17 kwietnia 2015 r. Oświadczenie to odbiorcy przemysłowi powinni byli złożyć w terminie do 18 kwietnia 2015 r. (sobota), natomiast oświadczenie spółki zostało złożone w Urzędzie Regulacji Energetyki w dniu 20 kwietnia 2015 r. (poniedziałek), ponieważ w tym dniu wpłynęło ono do kancelarii Urzędu. W związku z powyższym strona nie została ujęta w wykazie odbiorców przemysłowych opublikowanym 24 kwietnia 2015 r. w Informacji Prezesa URE nr 17/2015 w sprawie wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy OZE.

Pismem z 4 maja 2015 r. spółka wezwała Prezesa URE do usunięcia naruszenia prawa i umieszczenia jej w wykazie odbiorców przemysłowych. Następnie pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. wniosła do WSA w Warszawie skargę na czynność Prezesa URE polegającą na sporządzeniu wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy OZE. We wnioskach strona żądała uznania jej obowiązku wskazanego w art. 188 ust. 1 ustawy OZE do uzyskania i przedstawienia do umorzenia Prezesowi URE świadectwa pochodzenia wydanego dla energii elektrycznej, wytworzonych w instalacjach odnawialnego źródła energii znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub zlokalizowanych w wyłącznej strefie ekonomicznej lub uiszczenia opłaty zastępczej obliczonej w sposób określony w art. 188 ust. 16 ustawy OZE. Z ostrożności procesowej zaś, gdyby Sąd uznał, że dla realizacji obowiązku z art. 188 ust. 1 ustawy OZE wymagane jest uwzględnienie spółki w wyżej opisanym wykazie odbiorców przemysłowych, a tym samym nie można wobec tej czynności zastosować trybu przewidzianego w art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), wniosła na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wykazu odbiorców przemysłowych z dnia 24 kwietnia 2015 r. nr 17/2015 (t.j. z 13 maja 2015 r. nr 20/2015).

W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1934/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

Na skutek skargi kasacyjnej spółki, postanowieniem z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2822/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie, uznając, że wykaz odbiorców przemysłowych, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy OZE jest czynnością (aktem) w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wyrokiem z 15 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1924/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę S. S.A. w Z. na czynność Prezesa URE w przedmiocie sporządzenia i ogłoszenia wykazu odbiorców przemysłowych. Zdaniem WSA, spór w sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia czy oświadczenie spółki, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy OZE, nadane w urzędzie pocztowym 17 kwietnia 2015 r., złożone zostało w terminie. Sąd stwierdził, że termin określony w art. 188 ust. 4 ustawy OZE jest terminem prawa materialnego, bowiem regulowane nim kwestie odnoszą się do materialnej sfery praw i obowiązków odbiorcy przemysłowego, a nie do procesowych gwarancji służących realizacji tych uprawnień. Z treści art. 188 ust. 4 ustawy OZE wynika, że złożenie przez odbiorcę oświadczenia, o którym mowa w tym przepisie jest uprawnieniem materialnoprawnym, którego zachowanie jest uzależnione od spełnienia łącznie trzech przesłanek o takim właśnie charakterze: 1) zamieszczenie w oświadczeniu informacji wskazanych w art. 188 ust. 4 ustawy OZE; 2) dołączenie opinii biegłego rewidenta potwierdzającej prawidłowość wyliczenia współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej; 3) złożenie oświadczenia i opinii wskazanych wyżej, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie przepisu art. 179 ust. 5 ustawy OZE (tj. do 18 kwietnia 2015 r.).

W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, że upływ terminu materialnego na złożenie oświadczenia, od którego zależy możliwość stosowania w odniesieniu do odbiorcy przemysłowego preferencyjnych zasad rozliczania obowiązków publicznoprawnych, spowodował wygaśnięcie 18 kwietnia 2015 r. uprawnienia do skutecznego złożenia tego oświadczenia. Spółka uważała, że Prezes URE publikując wykaz odbiorców, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy OZE, w terminie wskazanym w ust. 5 tego przepisu, nie powinien uwzględnić skutków upływu terminu materialnego, z uwagi na treść art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.), który stanowi, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Sąd wskazał, że omawiany przepis nie dotyczy terminów materialnych i ma zastosowanie jedynie do terminów na dokonanie czynności procesowych. Skoro termin określony w art. 188 ust. 4 ustawy OZE ma charakter terminu materialnego, a nie procesowego, to nie można uznać, że został on zachowany w związku z tym, że przed jego upływem spółka nadała pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.

Sąd podzielił stanowisko organu, że ustawodawca przewidział bardzo krótki okres pomiędzy ostateczną datą złożenia oświadczeń przez przedsiębiorców oraz datą opublikowania przez Prezesa URE wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli stosowne oświadczenia (7 dni). Wskazywało to, że ustawodawca nie przewidywał możliwości przedłużania tego terminu w oparciu o instytucje uregulowane w Rozdziale 10 k.p.a.

Zdaniem WSA, sekwencja chronologiczna wynikająca z art. 188 ust. 4 i 5 ustawy OZE wskazuje, że ustawodawcy chodziło o określenie w art. 188 ust. 4 terminu w sposób pewny i niedający możliwości jego przedłużania po to, aby Prezes URE mógł w ciągu 7 dni opublikować wykaz odbiorców uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad rozliczania. Było to istotne o tyle, że opublikowanie tego wykazu stanowi podstawę do zmiany kontraktów zawartych pomiędzy tymi odbiorcami a przedsiębiorstwami zobowiązanymi do wykonania – w odniesieniu do energii elektrycznej sprzedanej tym odbiorcom – obowiązku z art. 188 ust. 1 ustawy OZE.

Skargą kasacyjną spółka zaskarżyła powyższy wyrok WSA, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, względnie w przypadku uznania, że zachodzą ku temu przesłanki, uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2281/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA. NSA zauważył, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy oświadczenie spółki przewidziane w art. 188 ust. 4 ustawy OZE i nadane w urzędzie pocztowym 17 kwietnia 2015 r., złożone zostało w ustawowym 14 - dniowym terminie. Przedstawiając określone w art. 188 ust. 4 ustawy OZE wymogi co do terminu złożenia oświadczenia i jego zawartości, sąd kasacyjny przypomniał, że art. 179 pkt 5 ustawy OZE wszedł w życie 4 kwietnia 2015 r., a więc 14 - dniowy termin na złożenie Prezesowi URE oświadczenia wraz opinią biegłego przypadał na 18 kwietnia 2015 r. w sobotę. Wymagane oświadczenie wraz opinią biegłego rewidenta zostało zaś wysłane za pośrednictwem operatora pocztowego 17 kwietnia 2015 r. w piątek i dotarło do Prezesa URE 20 kwietnia 2015 r. w poniedziałek.

Dokonując oceny charakteru terminu określonego w art. 188 ust. 4 ustawy OZE, NSA wyjaśnił, że o charakterze terminu przesądza cel, jakiemu dany termin służy. Gdy celem tym jest kształtowanie praw i obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego, terminy, po których upływie następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych albo niemożność uzyskania takich praw lub nałożenia obowiązków, mają charakter terminów prawa materialnego. Terminy wyznaczone do dokonania czynności procesowych są natomiast terminami prawa procesowego. W związku z powyższym stanowisko Sądu I instancji o materialnoprawnym charakterze terminu ustanowionego w art. 188 ust. 4 ustawy OZE, NSA uznał za prawidłowe. Sąd kasacyjny wskazał, że potwierdzało je wcześniejsze postanowienie NSA z 28 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 2822/16, przyjmujące, że wykaz odbiorców przemysłowych stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie NSA, nie oznaczało to jednak, że nie miała zastosowania regulacja z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., z uwagi na krótki okres czasu na złożenie oświadczenia wraz z opinią biegłego rewidenta oraz zasadę równego traktowania stron. Sąd kasacyjny zauważył, że z art. 188 ust. 4 ustawy OZE ani z innych przepisów tej ustawy nie wynikało, aby termin "składa" był utożsamiany z terminem fizycznego doręczenia oświadczenia wraz z opinią biegłego rewidenta Prezesowi URE. Oznaczało to tyle, że dana czynność musiała zostać wykonana przed upływem ustawowego terminu. W konsekwencji, swoiste wyzbycie się posiadania określonego dokumentu po to, by prawnie uprawniony podmiot, któremu dokument powierzono, doręczył go organowi można uznać za tożsame ze złożeniem oświadczenia wraz z załącznikami. Nie można bowiem domniemywać, że ustawodawca terminem "składa" objął nie tylko wyzbycie się posiadania dokumentu, lecz także dalsze jego losy, łącznie z doręczeniem do siedziby organu. Gdyby bowiem taka była wola ustawodawcy posłużyłby się pojęciami jasno precyzującymi ten wymóg.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że akceptując odmienne stanowisko, 14 - dniowy termin ustawowy faktycznie uległby skróceniu i to nie tylko o sobotę, ale także częściowo o piątek po godzinach pracy urzędu. Gdyby zatem tak rozumieć termin, o jakim mowa w art. 188 ust. 4 w zw. z art. 179 pkt 5 ustawy OZE, w przypadku, gdy jego koniec przypadał na sobotę, to przedsiębiorca zobowiązany byłby w istocie wykonać czynność złożenia oświadczenia wraz z załącznikami przed terminem określonym w powołanym przepisie, tj. w terminie 13 dni, a taki obowiązek na nim nie spoczywał. Ponadto Prezes URE w poniedziałek 20 kwietnia 2015 r. dysponował fizycznie zarówno oświadczeniami, które wpłynęły do niego drogą elektroniczną do 18 kwietnia 2015 r. i tymi, które doręczone zostały drogą pocztową, jak oświadczenie spółki. Sama zaś czynność umieszczenia odbiorcy przemysłowego w wykazie odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ustawy OZE, nie wymagała merytorycznego odniesienia się do treści złożonych oświadczeń i ich załączników, lecz polegała na ich formalnym wpisie na listę. Tym samym nie utrudniało to Prezesowi URE zachowania 21-dniowego terminu (do 25 kwietnia 2015 r.) do sporządzenia wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie. Tym bardziej, że informacja Prezesa URE z 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykazu odbiorców przemysłowych, nie była ostateczna, ponieważ po opublikowaniu pierwotnego wykazu w terminie ustawowym, organ w dniu 13 maja 2015 r. ponownie opublikował wykaz, w którym ujęty został nowy podmiot.

Zdaniem NSA, akceptacja stanowiska Sądu I instancji o braku możliwości uznania zachowania terminu w przypadku nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej, prowadziłaby do skutków sprzecznych z wartościami konstytucyjnymi takimi, jak: zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wywodzoną z niej zasadą ochrony zaufania do Państwa oraz zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 ustawy zasadniczej, a także stanowiącej ich rozwinięcie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 28 marca 2018 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy przed WSA, organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na zastąpienie w dniu 13 maja 2015 r. zaskarżonej informacji Prezesa URE nr 17/2015 z 24 kwietnia 2015 r. Informacją nr 20/2015, której treści spółka nie zaskarżyła. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku organ wniósł o zawiadomienie wszystkich podmiotów wymienionych w treści informacji Prezesa URE nr 17/2015 o możliwości wzięcia udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony, albowiem wynik postępowania sądowego dotyczy ich interesu prawnego, zgodnie z treścią postanowienia NSA z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2822/16.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2018 r. organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o odrzucenie skargi, gdyż zaskarżony akt był nieostateczny z uwagi na ponowne opublikowanie w dniu 13 maja 2015 r. informacji obejmującej wykaz przedsiębiorców.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał obowiązek Prezesa URE zawarcia danych skarżącej spółki w wykazie odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy OZE.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie na wcześniejszym etapie postępowania zapadły dwa orzeczenia NSA: postanowienie z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2822/16 oraz wyrok z 10 października 2017r., sygn. akt II GSK 2281/17,a na mocy art. 190 p.p.s.a. jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tylko zaś w wyjątkowych wypadkach WSA może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego, druga może z kolei nastąpić wskutek podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Żadna z wyżej opisanych sytuacji, zdaniem Sądu, nie wystąpiła w tej sprawie. Sąd wskazał, że wprawdzie organ podnosił, że wystąpiły zmiany w sytuacji faktycznej spółki co do lat 2017 – 2021, gdyż w obrocie znajduje się prawomocna decyzja Prezesa URE z dnia [...] listopada 2017 r., stwierdzająca brak możliwości skorzystania przez stronę z uprawnień, o których mowa w art. 53 ust. 1 oraz w art. 96 ust. 2 ustawy OZE w latach 2017 -2021, jednakże niniejsze postępowanie dotyczy oświadczenia spółki, złożonego na podstawie art. 188 ust. 4 ustawy OZE oraz sporządzenia i ogłoszenia przez Prezesa URE wykazu odbiorców przemysłowych, dotyczących roku 2015.

WSA podniósł, iż w sprawie nie było kwestionowane, że podstawą rozstrzygnięcia był art. 188 ustawy OZE, szczególnie jego ust. 4 i 5. Przepis ten został ujęty w rozdziale 11 ustawy OZE - Przepisy przejściowe. Jak wynika z ust. 1 art. 188 tego aktu uregulowanie to dotyczyło obowiązków i uprawnień podmiotów w nim wymienionych, związanych z wejściem w życie ustawy OZE, a dotyczących roku 2015. Ustawa OZE na mocy art. 223 weszła w życie 4 maja 2015 r., za wyjątkiem m.in. art. 179 pkt 5 i 7-10, art. 188, art. 189 oraz art. 206, które weszły w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. w dniu 4 kwietnia 2015 r. Zdaniem WSA, organ słusznie zauważył, powołując się na art. 52 i art. 53 ustawy OZE, że obowiązki polegające na składaniu Prezesowi URE oświadczenia przez odbiorcę przemysłowego, niezbędnego, aby po spełnieniu innych warunków, przedsiębiorca ten mógł uzyskać świadectwo pochodzenia (art. 55 w zw. z art. 54 ustawy OZE) oraz sporządzaniu przez Prezesa URE wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli ww. oświadczenie i ogłaszaniu ich w Biuletynie Informacji Publicznej URE mają charakter cykliczny, gdyż powinny być realizowane każdego roku w terminach określonych w ustawie OZE. Akt ten wszedł w życie w trakcie 2015 r. i dlatego koniecznym było uregulowanie w przepisie przejściowym wyżej opisywanych czynności i terminarza ich realizacji w 2015 r. Sąd podkreślił, że przede wszystkim organ nie wykazał, aby działania Prezesa URE wobec spółki dotyczące okresu 2017-2021 wpływały na zaskarżoną czynność dotyczącą 2015 r. Natomiast, w myśl art. 188 ust. 15 ww. ustawy, odbiorca przemysłowy, który nie przekazał Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki w terminie informacji oraz oświadczenia, o których mowa w ust. 14, podał w tej informacji nieprawdziwe lub wprowadzające w błąd dane lub skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w ust. 7, nie spełniając określonych w tym przepisie warunków, nie może skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 1 oraz w art. 96 ust. 2, w latach 2016-2020.

Ponadto, zdaniem WSA, okoliczność, że zaskarżona czynność dotyczyła roku 2015, czyli okresu już zamkniętego, nie miała wpływu na treść wcześniejszych rozstrzygnięć. Skoro w tych sprawach zostały wydane inne rozstrzygnięcia niż o odrzuceniu skargi bądź umorzeniu postępowania, fakt, że czynność dotyczyła roku 2015 także nie miał wpływu na stanowisko Sądu I instancji. Okoliczności faktyczne, od daty wydania powołanych orzeczeń sądowych nie zmieniły się, a art. 188 ustawy OZE nie został uchylony.

W świetle powyższego, WSA był w pełni związany wykładnią prawa przedstawioną przez NSA w orzeczeniach o sygn. akt II GSK 2822/16 i II GSK 2281/17. Sąd kasacyjny nie miał wątpliwości, że sprawa dotyczy skargi na czynność Prezesa URE w przedmiocie sporządzenia i ogłoszenia wykazu odbiorców przemysłowych, wobec czego argumenty organu podważające to stanowisko są niezasadne. NSA w wyroku o sygn. akt II GSK 2281/17 przesądził, że termin na złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy OZE ma charakter materialnoprawny. W 2015 r. upływał on w dniu 18 kwietnia 2015 r. i był także dochowany, jeżeli przedsiębiorca w tym okresie nadał to oświadczenie poprzez operatora pocztowego. Zatem, z mocy art. 188 ust. 5 ustawy OZE, organ powinien był ująć skarżącą w wykazie odbiorców przemysłowych, którzy złożyli przedmiotowe oświadczenie, ogłoszonym następnie w Biuletynie Informacji Publicznej URE w dniu 24 kwietnia 2015 r. jako Informacja Nr 17/2015 (następnie ponownie opublikowanym 13 maja 2015 r. jako Informacja Nr 20/2015). Sąd podkreślił, że czynności tej organ nie dokonał.

Sąd I instancji stwierdził, że Prezes URE nie miał wątpliwości, iż złożone przez spółkę oświadczenie wraz z opinią biegłego rewidenta spełniały wymogi z art. 188 ust. 4 ustawy OZE. Spółka dochowała zatem terminu i warunków co do liczby i treści złożonych dokumentów, aby zostać ujętą w wykazie odbiorców przemysłowych, sporządzonym i ogłoszonym na podstawie art. 188 ust. 5 ustawy OZE, a co jednak nie nastąpiło.

WSA przypomniał, że NSA w postanowieniu o sygn. akt II GSK 2822/16 stwierdził, iż wykaz odbiorców przemysłowych rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów w nim umieszczonych. Odbiorca przemysłowy ma obowiązek złożenia stosownych oświadczeń Prezesowi URE w określonym terminie, a sporządzone przez Prezesa URE wykazy dotyczą dopełnienia tego obowiązku. Pominięcie w wykazie odbiorcy przemysłowego oznacza, że nie dopełnił on obowiązku złożenia oświadczenia. Niedopełnienie obowiązku skutkuje niemożnością wykonania obowiązku z art. 188 ust. 1 ustawy OZE, tj. uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectwa albo uiszczenia opłaty zastępczej, wyliczonej zgodnie ze wskazanym w ustawie algorytmem. W związku z powyższym podnoszone przez organ przyczyny, uniemożliwiające obecnie spółce realizację obowiązku z art. 188 ust. 1 ustawy OZE za 2015 r. mogą być rozważane dopiero po ujęciu skarżącej w wykazie odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy OZE i ogłoszenia tego w Biuletynie Informacji Publicznej URE. Same czynności organu, skoro w dniu 13 maja 2015 r. ogłosił Informację Nr 20/2015 obejmującą jednolity tekst wykazu pierwotnie ogłoszonego w Informacji prezesa URE Nr 17/2015 z 24 kwietnia 2015 r., pokazują, że możliwe jest uzupełnienie omawianego wykazu i ponowna jego publikacja.

Sąd I instancji nie zgodził się również ze stanowiskiem organu dotyczącym relacji między Informacjami Nr 17/2015 z 24 kwietnia 2015 r. i Nr 20/2015 z 13 maja 2015 r. Sam organ tę ostatnią Informację nazwał jako jednolity tekst wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy OZE, opublikowany w formie Informacji Nr 17/2015. Zaznaczył też, że w treści wykazu sprostowano oczywiste omyłki pisarskie. Zatem Prezes, publikując Informację Nr 20/2015 nie miał wątpliwości, że nie jest to nowy wykaz, lecz nowa wersja wykazu opublikowanego 24 kwietnia 2015 r. jako Informacja nr 17/2015. WSA zauważył, że art. 188 ust. 5 ustawy OZE stanowi o jednokrotnym sporządzeniu wykazu i jego publikacji w terminie 21 dni od dnia wejścia w życie art. 179 pkt 5 powołanej ustawy. W ocenie Sądu, czynności organu wykazują, że nie traktował on terminu z art. 188 ust. 5 ustawy OZE jako terminu sztywnego, skoro następnie ogłosił w dniu 13 maja 2015 r. jednolity tekst Informacji z 24 kwietnia 2015 r., obejmującej uzupełniony wykaz odbiorców przemysłowych, którzy złożyli stosowne oświadczenie. WSA przypomniał, że sąd kasacyjny zauważył, iż sam organ wskazał, że Informacja z 24 kwietnia 2015 r. nie była ostateczna, skoro po opublikowaniu pierwotnego wykazu w terminie ustawowym, ponownie ogłosił wykaz, obejmujący dodatkowo nowy podmiot. Tym samym i NSA zaakceptował możliwość kolejnego uzupełnienia wykazu, stanowiącego wypełnienie przez organ obowiązku z art. 188 ust. 5 ustawy OZE.

W ocenie Sądu, nie było potrzeby uchylania ani wykazu opublikowanego jako Informacja Nr 17/2015, ani jako Informacja Nr 20/2015. NSA wyjaśnił bowiem, że nie ma znaczenia to, iż wykaz może obejmować wiele podmiotów, ponieważ umieszczenie albo pominięcie w nim określonego podmiotu, stanowi dla tego podmiotu indywidualne rozstrzygnięcie. A zatem umieszczenie bądź pominięcie podmiotu w wykazie nie miało wpływu na uprawnienia innych przedsiębiorców, ujętych w tym wykazie. Każdy z przedsiębiorców zostawał ujęty w wykazie na skutek uprawnień danego podmiotu i realizacji ich wyłącznie przez ten podmiot. W ocenie WSA, sytuacja skarżącej nie miała wpływu na uprawnienia innych przedsiębiorców, wobec czego nie było podstaw do uznawania podmiotów wyszczególnionych w Informacji Nr 20/2015 za strony postępowania i wzywania ich do udziału w sprawie.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu o sygn. II GSK 2822/16 stwierdził także, że wykaz jest czynnością (aktem), który dotyczy obowiązku odbiorcy przemysłowego wynikającego z ustawy, także wtedy gdy przedsiębiorca nie został umieszczony w wykazie i kwestionuje to pominięcie. Zatem, skoro umieszczenie w wykazie stanowi dla danego podmiotu indywidualne rozstrzygnięcie i może być kwestionowane pominięcie przedsiębiorcy w wykazie, nie było podstaw do zastosowania art. 146 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. WSA podkreślił, że w tej sytuacji możliwe było wyłącznie rozstrzygnięcie oparte na art. 146 § 2 p.p.s.a., w myśl którego w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. W wykazie powinna zatem zostać ujęta spółka w takiej formie organizacyjnej, w jakiej działała, gdy składała oświadczenie, tym bardziej, że ogłoszenie nastąpiło w terminie określonym w art. 188 ust. 5 ustawy OZE.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, zaskarżając to orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i odrzucenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. (w stanie prawnym obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odrzucenia skargi, chociaż odnosiła się ona do aktu administracyjnego pt. Informacja Prezesa URE nr 17/2015 z 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy o odnawialnych źródłach energii (dalej: "Informacja Prezesa URE nr 17/2015"), który został zastąpiony w całości przez Informację Prezesa URE nr 20/2015 z 13 maja 2015 r. w sprawie jednolitego tekstu wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy o odnawialnych źródłach energii (dalej: "Informacja Prezesa URE nr 20/2015"), a w odniesieniu z kolei do tego aktu skarżący nie wniósł wezwania o usunięcie naruszenia prawa;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na:

- zakwalifikowaniu Informacji Prezesa URE nr 17/2015 jako aktu, który nadal obowiązuje i podlega ocenie w sprawie, chociaż został on wyeliminowany z obrotu prawnego i zastąpiony w całości przez Informację Prezesa URE nr 20/2015;

- stwierdzeniu, że oba akty administracyjne to w istocie rzeczy ten sam akt, chociaż mają różne daty, numery porządkowe i różnią się treścią;

wskazane błędy miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa ocena stanu faktycznego prowadziłaby do odrzucenia skargi jako odnoszącej się do nieobowiązującego aktu prawnego lub co najmniej przeszkodziłaby Sądowi w uznaniu, że może modyfikować w drodze swojego orzeczenia treść odrębnego, niezaskarżonego aktu administracyjnego, jakim jest Informacja Prezesa URE nr 20/2015;

3. art. 227 k.p.c. w zw. z art. 236 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady orzekania na podstawie akt sprawy, bowiem Sąd oparł orzeczenie na dokumencie pt: Informacja Prezesa URE nr 20/2015, który nigdy nie stał się przedmiotem postanowienia dowodowego, a zatem nie stanowił formalnie elementu akt sprawy; błąd ten miał istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ sentencja orzeczenia odnosi się właśnie do Informacji Prezesa URE nr 20/2015, chociaż jest to niedopuszczalne w sytuacji, gdy dokument ten nie stanowił części akt sprawy;

4. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez nieoparte o akta sprawy wskazanie innego momentu niż 24 kwietnia 2015 r., tj. data wydania Informacji Prezesa URE nr 17/2015, dla oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy;

5. art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. (w stanie prawnym obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez niedopuszczalne przekroczenie granic sprawy i orzeczenie obowiązku Prezesa URE w odniesieniu do Informacji Prezesa URE nr 20/2015, chociaż akt ten nie był przedmiotem zaskarżenia a ewentualna skarga Skarżącego względem tego aktu byłaby niedopuszczalna i odrzucona z powodów formalnych, tj. braku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (wymaganego w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.); błąd ten miał istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ sentencja orzeczenia odnosi się właśnie do Informacji Prezesa URE nr 20/2015, chociaż jest to niedopuszczalne w sytuacji, gdy akt ten nie był przedmiotem skutecznej skargi a sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w węższych granicach, co uniemożliwia Sądowi skorzystanie - na tym etapie postępowania - z art. 135 p.p.s.a.;

6. art. 6, art. 7 i art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania w sposób wymagający od Organu naruszenia zasady praworządności poprzez modyfikację ostatecznego i prawomocnego aktu administracyjnego, tj. Informacji Prezesa URE nr 20/2015 oraz zobowiązanie Organu do wydania kolejnego wykazu na 2015 r., chociaż art. 188 ust. 5 ustawy OZE przewidywał kompetencję Prezesa URE do sporządzenia wykazu odbiorców przemysłowych jedynie na 2015 r.; błąd ten miał istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ sentencja orzeczenia, podobnie jak wytyczne (wiążące w świetle art. 153 § 1 p.p.s.a.), odnosi się właśnie do Informacji Prezesa URE nr 20/2015 i przewiduje obowiązek modyfikacji tego aktu przez Prezesa URE w odniesieniu do 2015 r. z - jak można sądzić - skutkiem retroaktywnym;

7. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 188 ust. 4 i 5 ustawy OZE poprzez pominięcie istotnych, wiążących w sprawie wniosków, wynikających z uzasadnienia postanowienia NSA z 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt II GSK 2822/16) i z uzasadnienia wyroku NSA z 10 października 2017 r. (sygn. akt II GSK 2281/17); co miało istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem Sąd nie dostrzegł, że wykładnia prawa przedstawiona w obu orzeczeniach prowadzi do sprzecznych wyników - w nauce prawa i w orzecznictwie przyjmuje się bowiem zgodnie, że do aktów administracyjnych i czynności, kwalifikowanych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie stosuje się przepisów k.p.a., co ustawodawca potwierdził nowelizacją p.p.s.a. z 9 kwietnia 2015 r.; zatem wykładnia zawarta w uzasadnieniu wyroku z 17 kwietnia br. jest sprzeczna z wykładnią prawa zawartą w postanowieniu NSA z 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt II GSK 2822/16) poprzez uznanie, że art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. ma zastosowanie do wykazu odbiorców przemysłowych, o którym mowa w art. 188 ust. 4 - 6 ustawy OZE.

Ponadto z ostrożności procesowej organ, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

8. art. 188 ust. 4 ustawy OZE w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 188 ust. 4 ustawy OZE polegającą na uznaniu, że złożenie oświadczenia u pocztowego operatora wyznaczonego jest równoznaczne z dotrzymaniem materialnego terminu na złożenie oświadczenia Prezesowi URE, na skutek błędnego przyjęcia, że reguły dotyczące zachowania terminu procesowego, ustalone w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. dla jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, mają zastosowanie do terminu materialnego dotyczącego wykazu odbiorców przemysłowych, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy OZE, przy równoczesnej kwalifikacji tego aktu jako aktu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do którego k.p.a. nie ma zastosowania. Bowiem niezależnie od faktu, iż regulacja dotycząca wydania wykazu istniała, to jednak ograniczała się ona do art. 188 ust. 4-6 ustawy OZE a w sprawach tych nie są prowadzone postępowania unormowane przepisami k.p.a., wszczynane z urzędu lub na wniosek podmiotu uprawnionego; natomiast w sprawach tych podmiot wskazany w ustawie składa w terminie określone oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, przy czym skutkiem jego złożenia nie jest wydanie przez Prezesa URE decyzji, o której mowa w art. 104 k.p.a. (w takim przypadku właściwym do rozpoznania sprawy byłby Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów), w konsekwencji czego również art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania. Zatem Sąd powinien był stwierdzić, że termin "składa oświadczenie Prezesowi URE" należy rozumieć ściśle (literalnie - tak jak to zostało zapisane w treści art. 188 ust. 4 ustawy OZE), tj. jako złożenie oświadczenia Prezesowi URE a nie nadanie go w placówce operatora wyznaczonego.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zsądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. (w stanie prawnym obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 227 K.p.c. w zw. z art. 236 K.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. (w stanie prawnym obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.; art. 6, 7 i 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (wszystkie te zarzuty w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a.); art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 188 ust. 4 i 5; art. 188 ust. 4 ustawy OZE w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 188 ust. 4 ustawy OZE, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji w praktyce oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 38/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w następujących przypadkach: zmiany stanu faktycznego, zmiany stanu prawnego oraz w przypadku podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

W rozpoznawanej sprawie żaden z powołanych przypadków nie wystąpił. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz że nie można było oprzeć skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2281/17 przesądził, że termin na złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy OZE ma charakter materialnoprawny. W 2015 r. upływał on w dniu 18 kwietnia 2015 r. i był także dochowany, jeżeli przedsiębiorca w tym okresie nadał to oświadczenie poprzez operatora pocztowego. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji w realiach niniejszej sprawy taka sytuacja miała miejsce.

Powtarzając tezy z wiążącego go wyroku NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2281/17 Sąd I instancji prawidłowo uznał zatem, iż powoduje to, że zgodnie z art. 188 ust. 5 ustawy OZE Prezes URE powinien był ująć skarżącą w wykazie odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w ust. 4, następnie ogłoszonym w Biuletynie Informacji Publicznej URE w dniu 24 kwietnia 2015 r. jako Informacja Nr 17/2015 (następnie ponownie opublikowanym 13 maja 2015 r. jako Informacja Nr 20/2015), a czego nie uczynił.

NSA we wskazanym wyżej orzeczeniu podkreślił ponadto, że sama zaś czynność umieszczenia odbiorcy przemysłowego w wykazie odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ustawy OZE, nie wymagała merytorycznego odniesienia się do treści złożonych oświadczeń i ich załączników, lecz polegała na ich formalnym wpisie na listę.

NSA wyraźnie również dodał, że uznanie za bezskuteczne dla zachowania terminu do złożenia przez odbiorcę przemysłowego oświadczenia wraz z opinią biegłego rewidenta nadania drogą pocztową tych dokumentów byłoby konsekwencją nieprawidłowego działania organu naruszającą zasady konstytucyjne: demokratycznego państwa prawnego, ochrony zaufania do państwa oraz zasady praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny prezentując wyżej przedstawione rozumienie przepisów dotyczących terminów podkreślił dodatkowo, że potwierdza również wydane w niniejszej sprawie postanowienia NSA z 28 czerwca 2016 r. sygn. II GSK 2822/16, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że wykaz odbiorców przemysłowych stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odbiorca przemysłowy ma obowiązek złożenia stosowych oświadczeń Prezesowi URE w określonym terminie, a sporządzone przez Prezesa URE wykazy dotyczą dopełnienia tego obowiązku. W omawianym postanowieniu z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2822/16 zauważono zatem wyraźnie, że wykaz odbiorców przemysłowych, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy OZE jest czynnością (aktem) w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie trafne są zatem argumenty skargi kasacyjnej, że w istocie jest to swoisty rodzaj zaświadczenia (s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Jak zasadnie zwrócono zatem uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji w dniu 13 maja 2015 r. organ ogłosił Informację Nr 20/2015 obejmującą jednolity tekst wykazu pierwotnie ogłoszonego w Informacji prezesa URE Nr 17/2015 z 24 kwietnia 2015 r.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, że czynności te pokazują, że możliwe jest uzupełnienie omawianego wykazu i ponowna jego publikacja.

Wbrew zatem twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że niezasadne byłoby zatem żądanie ponownego wezwania o usunięcie naruszenia prawa odnoście Informacji Prezesa URE nr 20/2015 z 13 maja 2015 r. w sprawie jednolitego tekstu wykazu odbiorców przemysłowych i odrzucenie skargi jako przedwczesnej.

Powyższe oznacza, że argumenty skarżącego kasacyjnie organu dotyczące niedopuszczalności skargi oraz konieczności innego niż przyjęty przez WSA, rozumienia zachowania termin na złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy OZE nie były trafne.

Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 106 § 5 p.p.s.a. (w zw. z art. art. 227 k.p.c. w zw. z art. 236 k.p.c.) w zw. art. 135 p.p.s.a. Przepis ten uszczegółowia bowiem zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi. Z postanowień art. 135 p.p.s.a. wynika – aczkolwiek nie zostało to wyrażone expressis verbis – że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie merytorycznego elementu wniosku skarżącego (zakresu zaskarżenia), determinująca granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, dotyczy również następnej fazy postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie fazy orzekania przez ten sąd (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 500). Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 p.p.s.a. wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Ponadto, z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Z. Kmieciak wskazuje, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Jak trafnie wywiódł Sąd I instancji i potwierdził sam organ w skardze kasacyjnej wobec tego, że Informacja Prezesa URE nr 17/2015 z 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykazu odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 188 ust. 4 ustawy o odnawialnych źródłach energii zastąpiła Informacja Prezesa URE nr 20/2015 z 13 maja 2015 r. w sprawie jednolitego tekstu wykazu odbiorców przemysłowych zaistniała konieczność zastosowania w sprawie art. 135 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę w świetle zaprezentowanej powyżej wykładni art. 188 ust. 4 ustawy OZE w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazał, że skoro umieszczenie w wykazie stanowi dla danego podmiotu indywidualne rozstrzygnięcie i może być kwestionowane pominięcie przedsiębiorcy w wykazie, to nie było podstaw do zastosowania art. 146 § 1 p.p.s.a. mówiącego, że sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.

Z powyższych względów prawidłowa jest ocena WSA, iż w tej sytuacji możliwe było wyłącznie rozstrzygnięcie oparte na art. 146 § 2 p.p.s.a., że w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, a zatem w wykazie powinna zostać ujęta spółka w takiej formie organizacyjnej, w jakiej działała, gdy składała oświadczenie, tym bardziej, że ogłoszenie nastąpiło w terminie określonym w art. 188 ust. 5 ustawy OZE.

Należy podkreślić, że jedynie nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, może stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego wyroku.

Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu przepisu art. 190 p.p.s.a. oznacza bowiem, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, ocenę zagadnienia dopuszczalności i prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2004 r., sygn. akt II SA 1221/03 oraz wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy podkreślić, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 2281/17dotyczyła zarówno wykładni przepisów prawa (głównie materialnego), jak i oceny w ich kontekście okoliczności faktycznych sprawy. Zaprezentowana w tym orzeczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd pierwszej instancji i wiązała również strony postępowania, które stosownie do zakazu określonego w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej analiza wszystkich zarzutów obejmujących naruszenie z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 188 ust. 4 i 5; art. 188 ust. 4 ustawy OZE w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., prowadzi do konstatacji, że stanowią one polemikę z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, co w świetle art. 190 in fine p.p.s.a. uznać należy za niedopuszczalne.

Niezasadne są zatem również zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. W tym kontekście należy podkreślić, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe jak i przedstawione sądowi akta administracyjne, a akta sprawy - co do zasady - obejmują także materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz pisma procesowe i wywody strony (w tym złożone w toku rozprawy załączniki do protokołu). Powoduje to, iż Sąd mógł wziąć pod uwagę wywody stron dotyczące Informacji Nr 20/2015, bowiem znajduje się w aktach sprawy (k. 247-252) dołączona jako część załącznika do protokołu rozprawy (złożonego przez pełnomocnika organu - Prezesa URE).

W ocenie NSA nietrafne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (powiązane ze wskazanymi wyżej zarzutami obrazy zarówno prawa procesowego, jak i materialnego). W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 188 ust. 4 ustawy OZE w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd nie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wskazania co do dalszego postępowania. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy zatem rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów - powinna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania są immanentnie związane z wyrażoną w wyroku oceną prawną. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, a wskazania stanowią konsekwencję tej oceny. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym w postępowaniu administracyjnym w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że art. 153 p.p.s.a. zawiera postanowienie o wiążącym charakterze "wskazań co do dalszego postępowania", jako drugiego - obok oceny prawnej - elementu wiążącego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. "Wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba i należy tylko się domyślać." (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 2, str. 550, Nb 26). Uzasadnienie wyroku, które nie zawiera niezbędnych i jasnych wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego, narusza postanowienia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 września 2005 r., FSK 2033/04, Lex 173169).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Koszty postępowania kasacyjnego należne stronie w kwocie 360 zł obejmują wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego spółkę za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym – adwokata, który był ustanowiony już na wcześniejszym etapie postępowania oraz za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.