Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 29/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 3, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1, 1a i 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A Sp. z o.o. z siedzibą w S na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Pismem z [...] sierpnia 2014r. Spółka S. – N. Ż. Z. Sp. z o.o. zwróciła się do Burmistrza Miasta T. z wnioskiem o odpowiedź na następujące pytania

1) Czy Gmina wiedziała, że na działce nr [...] w O. znajduje się zabytkowy poniemiecki cmentarz?

2) Jeśli jest to miejsce pamięci to jakie działania podjęła Gmina, aby uczcić to miejsce?

3) Czy teren cmentarza jest ogrodzony, aby np. zabezpieczyć go przed dostępem dzikich zwierząt, np. lisów, które mogły wykopać szczątki zmarłych?

4) Czy granice działki stanowiącej cmentarz były trwałe i widoczne?

5) Czy w jakikolwiek sposób miejsce stanowiące cmentarz było oznakowane (np. tablicą informacyjną)?

6) Czy cmentarz jest wpisany do jakiegokolwiek rejestru i gdzie możliwe jest sprawdzenie tego faktu?

7) Czy Gmina zamierza w jakiś sposób zapobiegać, aby miejsce to nie było jedynie wysypiskiem śmieci?

Nadto w piśmie Spółka wskazał, że "nigdy nie wiedzieliśmy, że teren działki nr [...] stanowi zabytkowy cmentarz - nie wynika to z żadnych dokumentów ani ze znaków informacyjnych. Działka jest kompletnie zarośnięta dzikimi chaszczami. Dotychczas było to wysypisko śmieci. Nadal znajdują się tam ich pozostałości, takie jak stare wersalki. Nasza firma wykonała prace porządkowe na działkach sąsiadujących z cmentarzem oraz dokonała wszelkich czynności porządkowych. Z terenu usunęliśmy sterty śmieci Prosimy o odpowiedzi na postawione pytania i Państwa stanowisko.".

P. z [...] i [...] września 2014r. Spółka ponowiła żądanie ustosunkowania się przez Burmistrza do jej stanowiska.

Pismem z [...] września 2014r. Burmistrz Miasta T. "w odpowiedzi na pismo Spółki z dnia [...] sierpnia 2014r. i [...] września 2014 roku w sprawie cmentarza ewangelickiego w miejscowości O., po wnikliwym przeanalizowaniu sprawy wyjaśnił, że nieruchomość gruntowa (na której znajduje się cmentarz), w ewidencji gruntów oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,7500 ha stanowi własność Skarbu Państwa. W ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako grunty rolne - rola klasa Illb.

W planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T., który przestał obowiązywać z końcem 2003 roku nieruchomość była przeznaczona pod cmentarz zamknięty.

Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w Państwa władaniu, o czym świadczy także fakt corocznego zadeklarowania tych gruntów do opodatkowania podatkiem rolnym. Zatem do Państwa należało wyjaśnienie i zainteresowanie się statusem gruntów przejętych po byłej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w L.. Trudno byłoby zatem Gminie nie będącej właścicielem ogrodzić teren, który w istocie jest częścią gruntów użytkowanych przez waszą firmę.

Według wiedzy Urzędu Miejskiego w T. na przedmiotowej działce znajduje się były cmentarz ewangelicki, który ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków.

Pragnę podkreślić, że na terenie gminy T. jest wiele poniemieckich cmentarzy, także z okresu I wojny światowej, które wymagają uporządkowania. Zazwyczaj w ewidencji gruntów sklasyfikowane są jako grunty orne, nieużytki, tereny różne lub tereny zadrzewione i zakrzewione, stanowią one jednak własność Gminy T., np. G. - grunty rolne, J. - grunty zadrzewione i zakrzewione, Ł.- nieużytki, N. - tereny różne i T. - grunty orne.

Proszę wziąć pod uwagę, że cmentarze nie podlegają tak jak i inne miejsca pamięci narodowej (mogiły i groby wojenne) ustawie z dnia [...] marca 1933 roku o grobach i cmentarzach wojennych. Wówczas opieka nad tymi miejscami jest sprawowana przez samorząd lokalny, także przy wsparciu finansowym Wojewody.

Można zatem dywagować, czy ma tutaj zastosowanie ustawa z dnia [...] stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w art. 1 ust. 5 stanowi, że o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna po zasięgnięciu opinii właściwego inspektora sanitarnego. W tej sytuacji problemem jest fakt braku zarządcy cmentarza.

Pomimo braku ustawy o miejscach pamięci narodowej, cmentarze te są przedmiotem troski samorządu, o czym świadczą przykłady uporządkowania np. cmentarza ewangelickiego w J. i T., w tej ostatniej sprawie przy zaangażowaniu rodziny z zagranicy".

Burmistrz wyraził zdziwienie, że Spółka nie ma wiedzy, iż na

przedmiotowej działce usytuowany jest cmentarz ewangelicki. Przypomniał, że w miesiącu maju 2014 roku stwierdzona została ingerencja i oddziaływanie prac prowadzonych na sąsiedniej działce. Do tej pory nie otrzymał odpowiedzi i wyjaśnienia w sprawie (pismo z dnia [...] maja 2014 roku) cmentarza ewangelickiego, nie ponosi także odpowiedzialności za działania osób trzecich w tym względzie. Docenił także działania, które miały na celu uporządkowanie terenu.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015r. Spółka S. A. I. wskazała, że Burmistrz w piśmie z dnia [...].09.2014 r. nie odpowiedział na wszystkie pytania w sprawie cmentarza ewangelickiego w T.. Ponownie zwracamy się z pytaniem:

1) Czy granice cmentarza znajdującego się na działce nr [...] są trwałe i widoczne?

2) Czy teren cmentarza nie powinien być ogrodzony? Do kogo należy to zadanie?

3) Czy cmentarz powinien być oznakowany tablica informacyjną? Do kogo należy to zadanie?

4) Czy M. - M. Sp. z o.o. jako użytkownik działki z położonej na niej cmentarzem ma jakieś obowiązki związane z jego utrzymaniem.

Proszę o niezwłoczne udzielenie odpowiedzi na wszystkie postawione pytania wraz z uzasadnieniem i podaniem podstawy prawnej. Proszę także o przesłanie kopii rejestru gminnej ewidencji zabytków, w której znajduje się ww. cmentarz.

Pismem z [...] lutego 2016r. i [...] kwietnia 2017r., Spółka monitowała Burmistrza, że nie otrzymała odpowiedzi na pismo z [...] sierpnia 2015r.

Pismem z [...] maja 2017r. Spółka S. A. I. Sp. z o.o. zwróciła do Burmistrza na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieudzieleniu odpowiedzi na nasze pisma z dnia [...].08.2015, [...].02.2016 oraz [...].04.2017 i wniosła o udzielenie rzeczowej odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma.

Pismem z [...] czerwca 2017r. Burmistrz odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2017 roku w sprawie nieudzielenia odpowiedzi na pisma dotyczące cmentarza ewangelickiego zlokalizowanego we wsi O. poinformował, że cmentarz ewangelicki zlokalizowany jest na nieruchomości, w ewidencji gruntów oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,7500 ha stanowiącej własność Skarbu Państwa. "W ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako grunty rolne - rola klasa Illb. Działka jest trwale oznaczona, a znaki graniczne powinny być widoczne. W przeciwnym przypadku należałoby dokonać odtworzenia granic i wznowienia punktów granicznych.

Ponadto, pismem z dnia [...] września 2014 roku poinformowano Państwa, kto jest właścicielem przedmiotowej działki, przyjęto także, że przedmiotowa nieruchomość, znajduje się w Państwa władaniu, o czym świadczy fakt corocznego zadeklarowania tych gruntów lub ich części do opodatkowania podatkiem rolnym. Zatem do Państwa należało wyjaśnienie i zainteresowanie się statusem gruntów przejętych po byłej Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w L.. Trudno byłoby zatem Gminie nie będącej właścicielem ogrodzić oraz oznaczać teren, który w istocie jest częścią gruntów użytkowanych przez Waszą firmę.

Należy stwierdzić, że na przedmiotowej działce znajduje się były cmentarz ewangelicki, który ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Teren posiadał usankcjonowane przeznaczenie w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T. jako cmentarz zamknięty."

Pismem z [...] czerwca 2017r. Spółka S. A. I. Sp. z o.o. na podstawie art. 37 §1 oraz §3 Kodeksu postępowania administracyjnego wniosła ponaglenie w związku z bezczynnością organu tj. Burmistrza Miasta T. w sprawie udzielenia informacji w sprawie cmentarza ewangelickiego zlokalizowanego na działce gruntu numer [...] położonego we wsi O..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z [...] lipca 2017r. po rozpoznaniu ponaglenia postanowiło:

1. Uznać ponaglenie S. A. I. sp. z o. o. na postępowanie Burmistrza Miasta T. w sprawie [...] za uzasadnione,

2. stwierdzić że bezczynność Burmistrza Miasta T. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zobowiązać organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni,

4. zarządzić wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności.

Pismem z [...] sierpnia 2017r. Burmistrz Miasta T. zwrócił się do Starosty [...] o podjęcie działań celem załatwienia sprawy w związku z pismami S. A. I. Sp z o. o., kierowanymi do Urzędu Miasta i Gminy T. dotyczącymi nieczynnego cmentarza ewangelickiego znajdującego się na terenie wsi O.. Udzielone przez Gminę odpowiedzi były bowiem dla Spółki niewystarczające.

Pismem z [...] sierpnia 2017r. Starosta wyjaśnił, że w jego gestii pozostaje ewentualne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości – określenie jej księgi wieczystej.

P. z [...] września 2017r., [...] listopada 2017r. oraz [...] lutego 2018r. Spółka zwróciła się do Gminy o zajęcie stanowiska, jakie czynności związane z utrzymaniem cmentarza ewangelickiego położonego we wsi O. podejmuje lub zamierza podjąć Gmina. Zgodnie z pismem Starosty [...] z dnia [...].08.2017 r. wszelkie czynności związane z utrzymaniem tego cmentarza należą do zadań własnych Gminy T..

Pismem z [...] marca 2018r. Burmistrz odpowiadając na pisma dotyczące cmentarza ewangelickiego we wsi O. poinformował Spółkę, że nieczynny cmentarz ewangelicki zlokalizowany na nieruchomości, w ewidencji gruntów oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,7500 ha, ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków i stanowi własność Skarbu Państwa. Teren posiadał usankcjonowane przeznaczenie w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T. jako cmentarz zamknięty.

Ponadto, w Sądzie Rejonowym w G. nie ma na dzień dzisiejszy prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej. Na podstawie danych Powiatowego Zarządu Geodezji, kartografii, [...] i Nieruchomości w G. przedmiotowa działka, co prawda ma księgę wieczystą, jednak po sprawdzeniu wskazanej KW nie ma wpisanej tej działki oraz brak jest powierzchni gruntów w księdze wieczystej, które mogłyby stanowić tą działkę.

W związku z powyższym należałoby dokonać badania księgi wieczystej, na podstawie którego będzie można założyć nową księgę wieczystą, co jest czasochłonne i kosztowne. Założenie księgi wieczystej należy do kompetencji Starosty [...].

Gmina wystąpiła również do Parafii Ewangelicko-Augsburskiej w P. celem zajęcia stanowiska w sprawie (pomimo kilku telefonicznych rozmów w tej sprawie na dzień dzisiejszy brak jest jednoznacznej i pisemnej odpowiedzi). Ponadto Starosta [...] skierował do Parafii Ewangelicko-Augsburskiej pismo w przedmiotowej sprawie. Po uzyskaniu informacji od Parafii Ewangelickiej, będzie możliwe podjęcie decyzji co do dalszej własności w/w nieruchomości. O dalszym toku załatwienia przedmiotowej sprawy zostanie firma powiadomiona odrębnym pismem.

Pismem z [...] marca 2018r. Burmistrz ponownie poinformował, że działka nr [...] o powierzchni 0,7500 ha (cmentarz ewangelicki), położona na terenie wsi O., na podstawie danych Powiatowego Zarządu Geodezji, kartografii, [...] i Nieruchomości w G. ma prowadzoną księgę wieczystą, jednak po sprawdzeniu elektronicznej nr [...] nie ma wpisanej tej działki oraz brak jest powierzchni gruntów, które mogłyby stanowić tą działkę.

Obecnie nie ma fizycznej możliwości dostępu do archiwalnej księgi wieczystej (tomowej) z uwagi na to, że prowadzone jest postępowanie sądowe w Sądzie Okręgowym w P. i tam obecnie znajduje się w/w księga wieczysta. W związku z czym nie można dokonać badania w/w księgi, na podstawie którego ustalone zostanie czy działka nr [...] została dopisana do innej księgi wieczystej lub należy założyć dla tej działki nową księgę wieczystą. Po otrzymaniu księgi wieczystej przez Sąd Rejonowy w G. Wydział Ksiąg Wieczystych będzie istniała możliwość badania księgi wieczystej. O dalszym toku załatwienia przedmiotowej sprawy zostanie firma powiadomiona odrębnym pismem.

W dniu [...] marca 2018r. Spółka S. A. I. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta T. (tj. na brak wykonywania przez organ czynności nakazanych przez SKO w P. postanowieniem z [...] lipca 2017r.) polegającą na braku podjęcia działań i nie udzieleniu odpowiedzi na pytania skarżącej w związku z kierowanymi do organu wnioskami.

Spółka zarzuciła Burmistrzowi Miasta T. naruszenie:

1. art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2. art. 37 §8 Kodeksu Postępowania Administracyjnego,

poprzez:

1. brak odpowiedzi organu, tj. Burmistrza Miasta T. w sprawie udzielenie informacji publicznej na pytania zadane przez skarżącą w pismach dnia [...].08.2015r., [...].02.2016r. oraz [...].11.2017r. i [...].02.2018r. w sprawie granic, ogrodzenia, oznakowania i obowiązków związanych z utrzymaniem cmentarza ewangelickiego zlokalizowanego na działce numer [...] położonej we wsi O.,

2. niewykonanie postanowienia SKO w P. z dnia [...].07.2017 r. w sprawie w terminie określonym w tym postanowieniu.

W związku z powyższym Spółka wniosła o:

1. zobowiązanie organu (tj. Burmistrza Miasta T.) do niezwłocznego wykonania postanowień SKO w P. z dnia [...].07.2017 r. w sprawie [...],

2. stwierdzenie, że bezczynność organu (tj. Burmistrza Miasta T. T.) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. przyznanie od organu (tj. Burmistrza Miasta T.) na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, zgodnie z art. 154 § 7 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej: "p.p.s.a."),

4. przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu niniejszej skargi,

5. zasądzenie od organu (tj. od Burmistrza Miasta T.) zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu Skarżąca Spółka wskazała, że prowadzi na terenie Gminy T. wraz ze Spółką: S. - N. Ż. Z. Sp. z o. o. gospodarstwo rolne "S. A. I.". Przytoczyła dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Następnie Spółka odwołała się do przepisów Ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej i skonstatowała, że Burmistrz Miasta T. jest zatem w bezczynności z rozpatrzeniem sprawy i udzieleniem informacji publicznej w niniejszej sprawie. Organ znacznie przekroczył termin określony w przepisach Kodeksu Postępowania Administracyjnego oraz w Ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Skarżąca Spółka wskazała, że posiada interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, bowiem sprawa, której organ nie załatwił dotyczy kwestii cmentarza ewangelickiego oznaczonego, jako działka ewidencyjna numer [...], której skarżąca jest właścicielem.

W przedmiotowej sprawie organ gminy (Burmistrz T.) nie wykonuje czynności nakazanych prawem, pozostaje w rażącej bezczynności i narusza normy prawne, tj. nie wykonuje czynności nakazanej postanowieniem SKO z dnia [...].07.2017 roku i pozostaje w bezczynności z wykonaniem postanowienia od dnia [...].07.2017 roku.

Obowiązek podejmowania przez organ czynności administracyjnych i udzielenie informacji publicznej na składane wnioski wynika wprost z przepisów określonych w Kodeksie Postępowania Administracyjnego i Ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Nie powinno również budzić wątpliwości, że skarga dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Każda gmina ma bowiem obowiązek wykonywania zadań publicznych, własnych i zleconych.

Następnie Spółka uzasadniła wysokość żądanej sumy pieniężnej.

Burmistrz Miasta T. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu argumentował, że sprawa jest skomplikowana i przedstawił jej genezę i przebieg. Sam początek sprawy wynika z kwestii sporu odnośnie utrzymania cmentarza ewangelickiego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości O.. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Gmina T. zwróciła się z prośbą o wyjaśnienie odnośnie "ingerencji i oddziaływania prac prowadzonych na nieruchomości [...] w m. Ostrowite" stanowiącej własność skarżącego. Wątpliwości dotyczyły pozostawienia na terenie cmentarza suchych krzaków, konarów i pni na cmentarzu oraz wycinki drzew. Skierowanie do skarżącej pisma wynikało z interwencji jednego z mieszkańców.

Skarżący nigdy nie ustosunkował się do kwestii zawartych w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. Powyższe pismo skarżący potraktował jako zarzut, co znalazło odzwierciedlenie w piśmie skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r., w którym skarżący stwierdził, że nigdy nie wiedział, że na działce znajduje się cmentarz. Jak stwierdził, sądził, że na działce znajduje się wysypisko. Jednocześnie w piśmie skierował siedem pytań. Pytania te dotyczyły de facto stanu faktycznego, kwestii jego ogrodzenia, granic, oznakowania, wpisu do rejestru oraz planowanych działań gminy względem cmentarza. Jest to o tyle istotne, że skarżący jako władający powinien sam znać stan faktyczny nieruchomości, z której korzysta.

Co istotne, Skarżąca Spółka otrzymała odpowiedź na pytanie w dniu [...] września 2014 r. P. Burmistrza z dnia [...] września 2014 r. pozostawało bez odpowiedzi aż do sierpnia 2015 r., a więc przez niemalże rok. W dniu [...] sierpnia 2015 r. skarżący sporządził jednak kolejne pismo, w którym ponownie zadano 4 pytania, nieznacznie, ale jednak je zmieniając. P. to po zmianie dotyczyło już w istocie wykładni prawa, w istocie bowiem dotyczy ono obowiązków, które dotyczyć mogą jedynie użytkownika nieruchomości, na której położony jest cmentarz. Z perspektywy czasu stwierdzić należy, że pytania te nie powinny zostać zadane Gminie albowiem Burmistrz nie miał kompetencji do odpowiedzi na nie. Cmentarz ten nie podlegał pod władztwo gminy, która nie była również jego zarządcą. Gmina nie była nawet właścicielem gruntu i to skarżący powinien zainteresować się nieruchomością dz. Nr [...] i wyjaśnić stan prawny za pomocą swoich służb.

Sam skarżący miał świadomość, że pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie jest informacją publiczną. Organ zaprzecza, by w sprawie chodziło o jakąkolwiek sprawę administracyjną podlegającą kpa. Wszystkie pisma skarżącego należało bowiem traktować nie jako kierowane do organu załatwiającego sprawę, posiadającego władztwo administracyjne. Nie były to również zapytania o informację publiczną. Skarżący pytał o stan faktyczny oraz swoje obowiązki, a Burmistrz jako taki nie był władny ani kompetentny by udzielać skarżącemu jako władającemu nieruchomością wskazówek odnośnie cmentarza znajdującego się jego działce.

Z opisanego powyżej względu również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2017 r. należy uznać za bezpodstawne. Burmistrz odpowiedział na pismo w dniu [...] czerwca 2017 r., co stanowi więc kolejną odpowiedź na pytania skarżącego. P. to należy uznać za ostateczną odpowiedź na pytania skarżącego. Dodatkowo jeszcze [...] sierpnia 2017 r. organ wystąpił do Starosty [...] z prośbą o wyjaśnienia. Odpowiedź Starosty z dnia [...] sierpnia 2017 r. została przekazana skarżącemu.

P. z dnia [...] września 2017 r., [...] listopada 2017 r. oraz [...] lutego 2018 r. dotyczą już innej kwestii, zupełnie niezależnej od wcześniej zadanych pytań - a mianowicie tylko kwestii "Jakie czynności związane z utrzymaniem cmentarza ewangelickiego położonego we wsi O. zamierza podjąć Gmina."

Tak więc ponaglenie SKO zostało w całości wykonane, a skoro ponaglenie to nie dotyczyło pism z dnia [...] września 2017 r., [...] listopada 2017 r. oraz [...] lutego 2018 r. albowiem odnoszą się one do zupełnie innej kwestii - to skarga nie zasługuje na uzasadnienie.

Burmistrz wskazał, że w toku całej korespondencji skarżący nigdy nie powoływał się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Uznać to należy za słuszne, albowiem pytania zadane przez skarżącego nie dotyczyły spraw publicznych, a tylko własnych prywatnych obowiązków skarżącego.

Wskazał, że Burmistrz, z uwagi na charakter sprawy, brak jego kompetencji, jak i pytania, które w istocie dotyczyły wykładni prawa i obowiązków właściciela działki, skierował pytania do innych, zdaniem niego właściwych organów (to jest Starosty [...] oraz Parafii Ewangelicko - Augsburskiej w P.), o czym poinformowano skarżącego.

Burmistrz zaprzeczył, by Spółka była właścicielem działki. Wynika to z faktu, że jako właściciel działki nr ewid.[...] w rejestrze gruntów widnieje Skarb Państwa.

Burmistrz zarzucił, że Skarżący wykorzystuje instrumenty prawne by wpłynąć na działania organu. Organ zaś staje się mimowolnym uczestnikiem sporu pomiędzy mieszkańcem a Spółką.

Nadto Burmistrz podkreślał, że art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności, a jeżeli tak, to czy upłynął do tego termin. Innymi słowy by można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia.

Nie ma podstaw do zastosowania art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albowiem sprawa nie dotyczy katalogu spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Nie ma, więc podstawy prawnej do przyznania żądanej sumy pieniężnej.

W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2018r. Spółka podtrzymała zarzuty i żądania zawarte w skardze na bezczynność Burmistrza Miasta T. z dnia [...].03.2018 r. Odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na skargę organu Spółka wskazała, że się z nią nie zgadza.

Nadto Skarżąca wyraźnie wskazała, że kierowanie pytań do organów władzy samorządowej i proszenie o informacje ma charakter wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Niezrozumiałe jest zatem twierdzenie pełnomocnika organu, że takie pismo nie może być zakwalifikowane jako wniosek o informację publiczną. W istocie gdyby tak było, to Gmina powinna na takie pismo odpowiedzieć, że wniosek nie podlega rozpatrzeniu, gdyż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Gmina T. jednak tak nie postąpiła i odpowiadała na pisma, lecz nie udzielała wyczerpujących odpowiedzi.

Skarżąca podtrzymała, że skierowanie pytań do organu stanowi wniosek o informację publiczną.

Wobec sprecyzowania przedmiotu skargi przez Skarżącą w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2018r., Sąd zarządzeniem z [...] maja 2018r. zmienił przedmiot sprawy i przyjął, że skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., zwanej dalej "u.d.i.p."), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Burmistrza w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytania jakie zostały sformułowane w pismach z [...] sierpnia 2014r., [...] sierpnia 2015r., [...] września 2017r., [...] listopada 2017r., [...] lutego 2018r.

Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy żądane odpowiedzi na zadane pytania w pismach z [...] sierpnia 2014r. i [...] sierpnia 2015r. oraz wnioski z [...] września 2017r., [...] listopada 2017r., [...] lutego 2018r. o zajęcie stanowiska, jakie czynności związane z utrzymaniem cmentarza zamierza podjąć Gmina są informacją publiczną, a z drugiej strony czy Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest bowiem zbadanie w pierwszej kolejności, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada bowiem na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca Spółka stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje, że Burmistrz Miasta T. jest organem władzy publicznej obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nadto obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli jest w posiadaniu takiej informacji (ust. 3).

Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy – tj. do oceny, czy informacje żądane przez Skarżącą stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie od informacji publicznej – należy wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Tryb udostępniania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji uregulowane zostały w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawarto definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W przepisach z kolei brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Sięgając do potocznego rozumienia tego pojęcia, przyjąć należy, że chodzi tu odniesienia się do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich ogólnych, społecznych i nieprywatnych mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Mając na uwadze treść przywołanych powyżej przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią przykładowo sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej w ramach ich działalności, czy treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (ust. 4), majątek publiczny (ust. 5). W pojęciu informacji publicznej zasadniczo mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Od "sprawy publicznej" odróżnić należy "sprawę prywatną", czyli niepubliczną, indywidualną, dotyczącą wyłącznie sfery zainteresowania danego podmiotu. Podkreślić bowiem należy, że w drodze ustawy o udostępnieniu informacji publicznej nie można żądać uzyskania każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy obejmuje bowiem dostęp do informacji publicznej. W ocenie Sądu domaganie się informacji o ogrodzeniu, granicach, oznakowaniu, planowanych działaniach względem cmentarza, który nawet nie znajduje się zarządzie, czy administracji Gminy przekracza poza ustawowe podstawy do uzyskania takich informacji w oparciu o normy wynikające z ustawy o dostępnie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, gdyby uznać, że można domagać się w trybie ustawy udzielenia informacji o jakie występuje Skarżąca Spółka w niniejszej sprawie, mac na uwadze treść pytań, to oznaczałoby to że można domagać się od organu uzyskania każdej możliwej informacji, a to jest sprzeczne z intencją ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj., treść i charakter informacji. Oczywistym jest, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Jakkolwiek w okolicznościach niniejszej sprawy żądania Skarżącej wykraczają daleko poza dopuszczalną na gruncie ustawy każdą wiadomość wytworzoną lub odnosząca się do władzy publicznej, a także wytworzoną lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym. Skarżąca w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej domaga się w istocie wytworzenia takiej informacji publicznej przez podmiot władzy publicznej i to w zakresie w jakim podmiot ten informacjami takimi nie dysponuje, co przekracza zakres uzyskania informacji publicznej na podstawie przedmiotowej ustawy.

Charakteru informacji publicznej nie mają także wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06; wyrok WSA w Poznaniu z 28 września 2017r., sygn. akt IV SA/Po 49/17; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie stanowi także informacji publicznej polemika z zapadłym rozstrzygnięciem, czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa (postanowienie NSA z 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05, wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 872/15; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, taki właśnie charakter ma informacja objęta żądaniami Skarżącej. W swoich wnioskach Skarżąca domagała się bowiem udzielania informacji odnoście posiadanej przez Gminę wiedzy, wyglądu zewnętrznego interesującego Spółkę miejsca, podjętych działań faktycznych polegających na uczczeniu, zabezpieczeniu miejsca, o zamiarach Burmistrza dotyczących utrzymania miejsca. W ocenie Sądu wnioski sformułowana przez Skarżącą Spółkę z [...] sierpnia 2014r. i [...] sierpnia 2015r. oraz wnioski z [...] września 2017r., [...] listopada 2017r., [...] lutego 2018r. można także potraktować jako wnioski o wskazanie podstaw prawnych, czy statusu prawnego cmentarza, o stosowanie prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Do domagania się takiej informacji nie znajduje, jednak zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżącej chodzi o wskazanie podstaw prawnych dotyczących uregulowania stanu prawnego nieruchomości, na której znajduje się cmentarz oraz trybu związanego z jego użytkowaniem i utrzymaniem, zmierzając do przerzucenia wszelkich obowiązków z tym związanych na Gminę, jako podmiot władzy publicznej.

Jakkolwiek, Burmistrz nie będąc właścicielem spornej nieruchomości, nie władając nią oraz nie będąc jej zarządcą, czy administratorem w możliwie najpełniejszy i szczegółowy sposób udzielił odpowiedzi na każde zadane pytania w pismach z [...] września 2014r., [...] czerwca 2017r., [...] marca 2018r., [...] marca 2018r. Podejmował działania zmierzające do wyjaśnia sprawy zwracając się do innych organów i zainteresowanych instytucji (pisma z [...] sierpnia 2017r. i z [...] sierpnia 2017r.).

W świetle powyższego uznać należało, iż Burmistrz Miasta T., jako organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosków Skarżącej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie dotyczyły one informacji, jakich można żądać w trybie tej ustawy. Skoro bowiem żądane przez Skarżącą informacje nie miały charakteru informacji publicznej, to organ administracji publicznej ograniczając się do poinformowania skarżącej o posiadanym stanie wiedzy dotyczącym cmentarza oraz udzieleniu informacji uzyskanej z rejestru gruntów dotyczącej działki o numerze geodezyjnym [...], na której cmentarz się znajduje, uchronił się przed możliwością skutecznego przypisania mu bezczynności w niniejszej sprawie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd uznał, że skarga okazała się niezasadna, co skutkuje jej oddaleniem. W konsekwencji, skoro Burmistrz nie był zobowiązany do udzielania informacji publicznej, to nie dopuścił się bezczynności. Brak zatem podstaw do zobowiązania Burmistrza do załatwienia wniosków Skarżącej Spółki oraz orzekania czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 §1, §1a P.p.s.a.). Skutkiem powyższego brak także podstaw do wymierzenia organowi sumy pieniężnej, jak tego domagała się Skarżąca (art. 149 §2 P.p.s.a.).

W tym miejscu Sąd zaznacza, że skoro Skarżąca Spółka wyraźnie sprecyzowała treść zarzutów skargi i wskazała, że zarzuca bezczynność organu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd nie ustosunkował się do zarzutów bezczynności Burmistrza w związku z art. 37 K.p.a. i niewykonania ponaglenia SKO w P. z [...] lipca 2017r.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił w całości, jak orzekł w wyroku.

Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.