Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 417/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.48-49a, 49b, 50-51, 71-art.71a, 52, 59 ust.7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.7,10,28,77,78 par.1, 82, 107 par.3,145 1  pkt 4, 145 par.1 pkt.1 b i c
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008r. sprawy ze skarg P. J. i Prokuratora Rejonowego K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego P. J. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.- nr [...], znak [...], z dnia [...]r., na podstawie 51 ust.1 pkt 2 w związku z art.51 ust.7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r Nr 156 poz. 1118 z póz. zm. ) - orzeczono o nie nałożeniu na inwestora P. J. obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych, w celu doprowadzenia zrealizowanych samowolnie robót budowlanych, polegających na wykonaniu schodów wewnętrznych w mieszkaniu nr[...], w budynku wielorodzinnym przy ul.[...], w K. bez zgłoszenia w organie architektoniczne -budowlanym, a także stwierdzono, że powyższe roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji podano, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu [...]r. W tej dacie przeprowadzono kontrolę robót budowlanych w opisanym na wstępie lokalu. W wyniku kontroli stwierdzono zamontowanie w mieszkaniu nr [...], znajdującym się w części poddasza przedmiotowego budynku, schodów o lekkiej konstrukcji metalowej prowadzących do części strychowej, zlokalizowanej w szczycie dachu. Na wykonanie powyższych robót inwestor nie posiadał zgłoszenia. Jak wyjaśniono dalej, w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50, 51 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane. Z uwagi na fakt, że roboty zostały zakończone, zgodnie z art.51 ust.7 nie wydano postanowienia z art. 50 o wstrzymaniu robót, natomiast postanowieniem z dnia [...]r., znak [...], na postawie art.81c ust.2, zażądano przedłożenia sporządzonej przez osobę uprawnioną oceny technicznej robót budowlanych związanych z powyższymi schodami, obejmującej : inwentaryzację architektoniczne - budowlaną zrealizowanych schodów wraz ze szczegółem wykonanego zamocowania, opinię techniczną dotyczącą zgodności zastosowania warstwy akustycznej stropu z § 326 i 327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie ochrony przed hałasem i drganiami, a także analizę związków przyczynowo - skutkowych wykonanych schodów wewnętrznych stalowych z powstaniem rys w mieszkaniu zlokalizowanym na niższej kondygnacji, wraz z ewentualnymi zaleceniami w razie stwierdzenia nieprawidłowości. W dniu [...]r. inwestor przedłożył żądaną postanowieniem ocenę techniczną sporządzoną przez uprawnione osoby : M. G., mgr inż. T. S. oraz mgr inż. M. W., uzupełnioną następnie opinią M. G. z dnia [...]r. w zakresie wpływu sposobu zamocowania schodów wewnętrznych na pogorszenie akustyki w mieszkaniu nr [...]. Po dokonaniu analizy akt i w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - w tym, w oparciu o kontrolę obiektu ustalono, że roboty budowlane wykonane są prawidłowo zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz zgodnie ze sztuką budowlaną. Ponadto, nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i nie naruszają także uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego. W związku z powyższym uznano, że dla przedmiotowych robót nie ma zastosowania art. 51 ust.1 pkt 1 skutkujący rozbiórką

albo doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego oraz zaniechania, bowiem roboty te zostały zakończone. Wykonane roboty budowlane nie wymagają dokonania określonych czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w razie potrzeby, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym przypadku nie istnieją przesłanki do nałożenia takiego obowiązku, ponieważ stwierdzono, że powyższe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w terminie P. J. , który domagał się w nim nakazania przywrócenia mieszkania nr[...] do stanu zgodnego z prawem, zatwierdzoną dokumentacją decyzją o pozwoleniu na budowę i wydanym pozwoleniem na użytkowanie, a w szczególności rozbiórki wybudowanych schodów z likwidacją wejścia na strych i przywrócenia strychu użytkowanego na cele mieszkalne do stanu pomieszczenia jako strychowego, przywrócenia wyburzonych ścian mieszkania nr [...] do stanu zgodnego z zatwierdzoną dokumentacją i pozwoleniem na użytkowanie, a także nakazania usunięcia pęknięć w mieszkaniu nr [...] właścicielowi położonego powyżej mieszkania oraz usunięcia szkód wywołanych samowolą budowlaną.

Skarżący zarzucał, że organ nadzoru budowlanego nie zbadał zgodności budowy w mieszkanie nr [...] schodów, ścian wewnętrznych oraz użytkowania strychu na cele mieszkalne z decyzjami o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie , a także zgodności realizacji bez pozwolenia, po nabyciu mieszkania przez inwestora schodów i wyburzeniu ścian wewnętrznych. Nie została także nakazana kontrola oraz sporządzenie stosownej ekspertyzy dla określenia zgodności z prawem wykonanych robót i użytkowania, a w szczególności spełnienia warunków technicznych oraz ustalenia związku przyczynowo-skutkowego robót wykonanych w mieszkaniu nr [...] z uciążliwością i zagrożeniem w mieszkaniu [...]. P. J. wskazywał, że żądał nakazania właścicielowi mieszkania nr [...] zaprzestania użytkowania strychu na cele mieszkalne i schodów metalowych na niego prowadzących, rozbiórki samowolnie wykonanych schodów oraz usunięcia pęknięć ścian i stropu w mieszkaniu skarżącego, spowodowanych oddziaływaniem samowolnie wykonanych schodów. Pismem z dnia [...]. domagał się przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie występujących pęknięć ścian w jego mieszkaniu przy ul. ... w K. oraz występującego hałasu, spowodowanych samowolnym, niewłaściwym wykonaniem robót budowlanych w mieszkaniu nr [...]. Inspektorat przeprowadził oględziny i rozprawę administracyjną w dniu [...]r., jednak nie zgromadził do tego czasu istotnych, a możliwych do uzyskania dowodów, w szczególności kompletnej dokumentacji pozwolenia na budowę z zatwierdzonym projektem dla ustalenia zgodności wybudowania w mieszkaniu położonym powyżej jego lokalu schodów prowadzących na strych, użytkowania strychu na cele mieszkalne i ustalenia związku przyczynowo -skutkowego budowy schodów oraz użytkowania strychu na cele mieszkalne z pękaniem ścian, hałasem i drganiami w mieszkaniu [...]. Skarżący zaznaczał, że przed zakupieniem przez niego tego lokalu ówczesny inwestor i właściciel przedstawił mu projekt budynku, z którego wynikało, że istnieje możliwość wykonania schodów z mieszkania nr [...] do mieszkania na następnym piętrze (będącym poddaszem), a nie z tego poddasza (między innymi mieszkanie nr [...] na strych. Obecny właściciel mieszkania nr [...] samowolnie wykonał schody, wyburzył ścianki działowe i niezgodnie z przeznaczeniem użytkuje strych na

cele mieszkalne, a mimo tej sytuacji nadzór budowlany nie podjął żadnych działań. Stan ten wpływa na dalsze pękanie ścian, stropu i hałas w mieszkaniu skarżącego, powoduje fizyczne zagrożenie bezpieczeństwa, w tym zdrowia, gdyż nagły hałas nie tylko występuje w porze dziennej, lecz również w nocy, kiedy nagły huk wywołuje gwałtowne przerwanie snu. Zawarte w aktach opinie są ogólnikowe, nie odzwierciedlają stanu faktycznego i prawnego, sporządzono je w sposób, niekompetentny, bez rozwiązania problemu.

P. J. polemizował także z zasadnością rozpoznanego negatywnie zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego.

Zarzucał ponadto, że zaskarżoną decyzję wydano niezgodnie z zakresem i przedmiotem prowadzonego postępowania, ograniczając się wyłącznie do schodów oraz opierając się na licznych opiniach.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 póz. 1118 z późn. zm.) - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania stwierdzając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uczynił zadość przepisom ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane.

Jak wyjaśniono, przedmiotem niniejszego postępowania są roboty budowlane związane z wykonaniem schodów wewnętrznych o lekkiej konstrukcji metalowej, prowadzących na część strychową, zlokalizowanych w mieszkaniu nr[...] przy ul. ...w K.. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym protokołu z kontroli z dnia [...]r. oraz oceny techniczno - budowlanej dostarczonej do organu pierwszej instancji w dniu [...]r., sporządzonej przez M. G., uzupełnionej poprzez załączenie analizy przyczynowo -skutkowej wykonanej przez mgr inż. T. S. oraz analizy statyczno -wytrzymałościowej wykonanej przez mgr inż. K. L. wynika, że w mieszkaniu nr[...] przy ul. ... w K. wykonane zostały wewnętrzne schody o konstrukcji stalowej łączące pokój z częścią strychową. Materiał dowodowy wskazuje, że roboty budowlane polegające na wykonaniu przedmiotowych schodów zostały zakończone, a według oświadczenia właściciela mieszkania nr [...] P. J. wykonano je w [...] r. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala jednoznacznie stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane, jako że zrealizowane roboty budowlane zostały wykonane w hipotezie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż: w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W niniejszej sprawie zachodzi przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, bowiem wykonania wewnętrznych schodów w mieszkaniu nie można zaliczać się do budowy obiektu budowlanego. Przepisy art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane mają odniesienie do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę(art.48),

czy też bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b). Powyższe oznacza, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie we właściwym trybie. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, powołanym w podstawie prawnej skarżonej decyzji, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowe roboty budowlane, polegające na zrealizowaniu schodów wewnętrznych w mieszkaniu nr[...] budynku przy ul. ... w K. wykonane są zgodnie ze sztuką budowlana, nie są nośnikiem nadmiernych impulsów akustycznych, zaś sposób ich zamocowania nie ma wpływu na pogorszenie akustyki w znajdującym się poniżej mieszkaniu nr [...]. Z analizy statyczno - wytrzymałościowej wynika też, że dociążenie stropu pomiędzy mieszkaniem [...], a mieszkaniem nr [..] poprzez wykonanie schodów w mieszkaniu nr [...] nie ma wpływu na powstanie rys w mieszkaniu nr [...]. W oparciu o powyższe stwierdzono również w postępowaniu odwoławczym , że nie było podstaw do nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności bądź robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz dalszego prowadzenia postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego wyjaśniono, że w stosunku do robót budowlanych polegających na wyburzeniu ścianki działowej w mieszkaniu nr [...] należącym do P. J. organ pierwszej instancji nie miał podstaw prowadzić postępowania administracyjnego, bowiem do robót rozbiórkowych mają zastosowanie jedynie przepisy karne - art. 93 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nadto wskazano, że w aktach sprawy znajduje się informacja, że organ ten prowadził postępowanie w sprawie pękania ścian w mieszkaniu nr [...] przy ul.... w K. pod sygnaturą [...]. Zatem podnoszona kwestia pękania ścian winna być również wyjaśniona i zakończona w odrębnym postępowaniu. Co do zarzutu, dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne w części budynku stanowiącej mieszkanie nr [...] przy ul. .... w K. podano, że może być ona przedmiotem odrębnego postępowania, o ile organ stwierdzi przesłanki do jego prowadzenia .

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., znak [...], P. J. domagał się jej uchylenia w całości oraz zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał organom nadzoru budowlanego : niezbadanie zgodności budowy schodów, ścian wewnętrznych oraz użytkowania strychu na cele mieszkalne z decyzjami o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie mieszkania nr [...]; niezbadanie zgodności samowolnego wykonania schodów i wyburzeniu ścian wewnętrznych już po nabyciu mieszkania przez P. J. z wymaganymi oraz pozwoleniami właściwego organu; niezbadanie zgodności z prawem wykonanych robót i użytkowania, a w szczególności spełniania warunków technicznych oraz ich wpływu na uciążliwości i zagrożenia występujące w mieszkaniu [...], z określeniem doprowadzenia wykonanych robót do właściwego stanu.

Uzasadniając powyższe P. J. wskazywał na zgłaszane w postępowaniu administracyjnym żądania, aby inwestorowi nakazano przywrócenie mieszkania nr [...]

do stanu zgodnego z prawem, do stanu zgodnego z zatwierdzoną dokumentacją decyzją o pozwoleniu na budowę i wydanym pozwoleniem na użytkowanie; przywrócenia mieszkania do stanu zgodnego z zatwierdzoną dokumentacją, a w szczególności rozbiórki wybudowanych schodów z likwidacją wejścia na strych i przywrócenie strychu użytkowanego na cele mieszkalne do stanu pomieszczenia jako strychowego; przywrócenie wyburzonych ścian mieszkania nr [...] do stanu zgodnego z zatwierdzoną dokumentacją i pozwoleniem na użytkowanie, oraz usunięcie pęknięć w mieszkaniu nr [...]. W dalszej części skarżący powoływał ponownie zarzuty i okoliczności zawarte uprzednio w odwołaniu, w tym co do wadliwości uwzględnionych opinii i braków w materiale dowodowym, podając nadto , że z udostępnionych mu potem przez Zarząd Wspólnoty fragmentów dokumentacji budowlanej wynika, że schody zostały wybudowane inne i na innym poziomie niż w projekcie, a użytkowanie strychu na cele mieszkalne, jest niezgodnie z przeznaczeniem . P. J. wskazywał, że domagał się rozpatrzenia całego swojego wniosku, będącego przedmiotem postępowania tj. samowolnej budowy schodów i samowolnej zmiany sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne w części budynku stanowiącym mieszkanie nr [...] przy ul. ... w K.. Decyzję [...]r. organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał niezgodnie z zakresem i przedmiotem prowadzonego postępowania, ograniczając się wyłącznie do schodów, opierając się na nietrafnych opiniach, nie badając i ustalając związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy samowolną budową schodów oraz samowolną zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego na cele mieszkalne, a niewątpliwymi skutkami powyższego, polegającymi na pękaniu ścian oraz występowaniu w jego lokalu wstrząsów, hałasu stanowiących zagrożenia dla zdrowia i życia. Decyzję tę bez wnikliwego, dowodowego zbadania sprawy utrzymał w mocy decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.

Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., znak. [...], skargę wniósł również Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej ., zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 8, 11, 77, 78, 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym zakresie wskazywał na wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, na poczynienie ustaleń m.in. w oparciu o kwestionowaną ocenę techniczną M. G., bez odniesienia się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów odnośnie jej obiektywizmu oceny, pomimo, że stanowiła ona jeden z dowodów, na którym oparto rozstrzygnięcie.

Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej . wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia wyżej wskazanych braków postępowania administracyjnego oraz ponownego wydania decyzji merytorycznej w sprawie.

W odpowiedziach na obie skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, wszystkie okoliczności sprawy, której przedmiotem jest samowolne wykonanie schodów wewnętrznych w mieszkaniu nr [...], zostały wyjaśnione i stwierdzone dowodami, w oparciu o które dokonano oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa przy czym organ pierwszej instancji prowadzi odrębne postępowanie w

sprawie pękania ścian w mieszkaniu nr [...], zarejestrowane pod znakiem [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Stosownie do art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania obie skargi należy uznać za zasadne.

Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień -wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Artykuł 61 § 1 k.p.a. określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego posługuje się oznaczającym alternatywę zwykłą słowem " lub " dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, a to naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku uprzedniej inicjatywy strony. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego, wśród których można wyodrębnić wszystkie wskazane wyżej sytuacje.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy , uwzględniając materiał zgromadzony w przedstawionych aktach administracyjnych trzeba zauważyć, że wbrew odmiennym wskazaniom zawartym w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...], znak [...], z dnia [...]., postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek P. J. z daty [...]r., który działał w nim potem jako strona postępowania. Z wniosku skarżącego oraz innych składanych potem pism wynika, że jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. ... w K., zaś poszukuje ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego z uwagi na negatywne skutki nieprawidłowego wykonania przy pracach wykończeniowych podłóg

w zlokalizowanym powyżej lokalu mieszkalnym nr [...] , będącym własnością P. J., gdzie nadto, niezgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym wyżej wymieniony wyburzył ścianę, urządził metalowe schody na strych oraz samowolnie zmienił na cele mieszkalne sposób użytkowania tegoż pomieszczenia, stanowiącego część wspólną budynku. Za stronę postępowania uznano ponadto P. J., jako właściciela lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. .... w K., który w toku sprawy twierdził, że mieszkanie nabył od developera, nie ponosi odpowiedzialności za wadliwą akustyką w całym budynku, podłogi, a także schody na strych - które przewidywał projekt budowlany, wykonał zgodnie z zasadami sztuki , zaś stanowią one nie część budynku, lecz element wyposażenia lokalu. Wyżej wymieniony przeczył by wyburzył jakąkolwiek ścianę w zajmowanym mieszkaniu. Podnosił także, że stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, co do zaprojektowania i wykonania warstwy akustycznej w przegrodach poziomych budynku winien być inwestor, którym on nie jest.

Wydając rozstrzygnięcie zawarte w decyzji nr [...], znak [....], z dnia [...]r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ograniczył je do kwestii wykonania bez obowiązkowego zgłoszenia , w [...] r., przez P. J., schodów w lokalu mieszkalnym nr [...] , znajdującym się budynku przy ul. ... w K. , powołując jako podstawę prawną art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z art.51 ust.7, ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane. Uznając powyższą decyzję za prawidłową także organ drugiej instancji zaakceptował tak określony przedmiot postępowania, podając analogicznie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50, 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem zrealizowane już roboty budowlane zostały wykonane w hipotezie art. 50 ust. 1 pkt 1 , a nie zachodzi przypadek przewidziany w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r Nr 156 póz. 1118 z późn. zm. - dalej także w skrócie Pb ) normuje ona działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach . Z dalszych przepisów - w tym z definicji ustawowych pojęć pojawiających się w ustawie ( art. 3 Pb ) wynika, że nie każdy rodzaj aktywności inwestycyjnej dotyczącej obiektów budowlanych, albo ich części, podlega tej regulacji, zaś dla prawidłowego wyboru trybu postępowania ważny jest również przebieg procesu inwestycyjnego poprzedzający fazę użytkowania. Nie zastępując organów administracji publicznej w analizie obowiązujących przepisów, jedynie tytułem przykładu należy wskazać, że o ile dana działalność inwestycyjna podlega w ogóle z uwagi na jej charakter przepisom Prawa budowlanego, w zależności od tego, czy realizacja określonych robót budowlanych następuje w ramach budowy obiektu budowlanego wykonywanego , względnie wykonanego bez pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, czy już po oddaniu obiektu do użytkowania, zastosowanie znajdują inne przepisy prawa , tj. odpowiednio - art. 48- 49a Pb, art. 49b Pb, art. 50 - 51 Pb, art. 71 - art. 71a Pb. Determinują one również przedmiot postępowania administracyjnego w tym sensie, że obligują albo do odrębnego i indywidualnego rozstrzygnięcia w kwestii określonych robót budowlanych, albo też do ich uwzględnienia kompleksowego, w szerszym kontekście wszelkich realizowanych, czy wykonanych już prac.

Żadna z wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie zawiera ustaleń pozwalających na stwierdzenie : czy budynek [...], w którym znajdują się oba lokale mieszkalne zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę i kto był jego inwestorem; czy został on wykonany zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzja o pozowaniu na budowę; czy w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego, albo jego części organy nadzoru budowlanego prowadziły uprzednio - w trakcie lub po zakończeniu budowy - postępowania dotyczące jego realizacji; czy obiekt zgłoszono do użytkowania, względnie - czy wydano co do niego decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie; czy świetle tych zaszłości kwestionowane przez P. J. prace i sposób użytkowania mieszkania nr [...] można uznać za zalegalizowane w projekcie budowlanym, albo w decyzji dotyczącej realizacji obiektu w sposób istotnie odbiegający od warunków pozowania na budowę, albo w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Powołane wyżej okoliczności mają zasadnicze znaczenie dla trafnej kwalifikacji przedmiotu postępowania, jak również dla wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem właściwej podstawy prawnej w kontekście uprzednio wskazanych przepisów. Takie postępowanie winno toczyć się z udziałem wszystkich stron, których krąg może być różny w zależności od przyjmowanych podstaw prawnych, właściwych z uwagi na etap procesu inwestycyjnego, na co naprowadza choćby treść art. 28 k.p.a., art. 52 , art. 59 ust. 7 Pb.

W aktach sprawy brak też dowodów pozwalających na dokonanie stosownych ustaleń, pomimo że skarżący konsekwentnie domagał się uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego dokumentacji budowy. Nie ma w nich nawet materiału umożliwiającego identyfikację obu mieszkań, jako części określonego obiektu budowlanego. Nie można bowiem uznać za takowy, nie stanowiących całości, dziesięciu wybranych kart projektu budowlanego, z których jedną opatrzono dodatkowymi odręcznymi adnotacjami nieznanego podmiotu, mającymi identyfikować mieszkania P J. i P. J., zaś tylko cztery poświadczono za zgodność z oryginałem. Powyższe jest niemożliwe tym bardziej, że ani protokół oględzin dnia [...]r, ani jakikolwiek inny dokument nie zawiera, pełnego, aktualnego opisu lokali nr [...] i nr [...], zaś nie są dostateczne dla dokonania powyższego - ani dostępne zdjęcia obrazujące li tylko schody, ani też opinie techniczne. Gdyby jednak uwzględnić te materiały, w szczególności mający stanowić kartę [...] projektu budowlanego dokument dotyczący struktury mieszkań w budynku, naprowadzają one po pierwsze na nie rozważaną przez organy obu instancji kwestię realizacji obiektu budowlanego w sposób odbiegających od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, w związku z podziałem jednego mieszkania M-4 o pow. [...] m2 usytuowanego w kondygnacji 2. piętra i poddasza, na dwa lokale -zajmowany przez P. J. - w kondygnacji 2. pietra, oraz P. J. -w kondygnacji poddasza, po wtóre zaś, na niedostateczne wyjaśnienie kwestii wykonania schodów, zważywszy, że karta [...] uwzględnia bliżej w niej nieopisane wyjście z poziomu poddasza na strych. Brak w aktach administracyjnych dokumentów dowodzących stwierdzenia organów, w myśl których P. J. oraz P. J. są właścicielami znajdujących się w budynku lokali mieszkalnych, a także ustaleń i rozważań prawnych rozważań dotyczących kręgu stron. Nie są zatem znane przyczyny, dla których po dacie oględzin dnia [...]r. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji J. N. -, występująca przy tej czynności jako strona.

Wszystkie wskazane uchybienie stanowią naruszenie zasad z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. , art. 78 §1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

zaś pominięcie w niej udziału uznanej uprzednio za stronę J. N naprowadza na wystąpienie podstawy do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie są to zresztą jedyne uchybienia przepisom proceduralnym. W sprawie niniejszej brak dowodów doręczenia wszystkim stronom zawiadomienia o oględzinach lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...], wyznaczonych na dzień [...]r., w których nie uczestniczył P. J., zaś sporządzony protokół nie obejmuje żadnych ustaleń dotyczących mieszkania nr [...]. Powyższe stanowi istotne uchybienie z uwagi na zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) , której realizację stanowi między innymi art. 79 k.p.a. Z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. organy pierwszej i drugiej instancji nie wyjaśniły również z jakich przyczyn odstąpiły od oględzin budynku mieszkalnego w części stanowiącej lokal nr [...]. O ile w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.-, znak [...], z dnia [...]r. jest mowa o uwzględnieniu w ramach czynienia ustaleń wyników kontroli obiektu budowlanego, należy zauważyć , że w aktach sprawy brak jest takiego dokumentu. Uwzględniając jako element ustaleń oceny techniczne, w obu decyzjach, wbrew wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., nie odniesiono się także do zarzutów P. J. dotyczących sporządzonych w sprawie ocen technicznych, które kwestionował przed organem pierwszej instancji oraz w odwołaniu. W sprawie nie wyjaśniono prawidłowo kwestii momentu realizacji przez P. J. schodów w mieszkaniu nr [...] . Poprzestając na oświadczeniu wyżej wymienionego bez dokonania oceny dowodów, względnie dalszych ustaleń naruszono przepisy art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. Powyższe istotne jest tym bardziej, że twierdzenia zawarte we wniosku oraz pismach P. J. naprowadzają na ich wykonanie po nabyciu lokalu przez sąsiada w 2003r., zaś okoliczność ta jest istotna z uwagi na zmiany stanu prawnego, gdyby przyjąć w ślad za organami wydającymi decyzję, że wykonanie przedmiotowych schodów stanowiło roboty budowlane podlegające obowiązkowi zgłoszenia.

Zastrzeżenia budzi dodatkowo prezentowana przez organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy ocena prawna , która niezależnie od nie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, uwzględniając nawet przyjęty w obu decyzjach stan faktyczny, nastąpiła w sposób dowolny, bez koniecznej analizy i wyjaśnienia obowiązujących przepisów prawa mających uzasadniać stwierdzenie, że wykonanie w mieszkaniu nr [...], znajdującym się w części poddasza przedmiotowego budynku, schodów o lekkiej konstrukcji metalowej prowadzących do części strychowej, zlokalizowanej w szczycie dachu stanowiło roboty budowlane wymagające zgłoszenia. W obu decyzjach pomimo, że P. J. uznawał schody nie za część budynku, lecz element wyposażenia mieszkania, nie powołano podstawy prawnej, z której wywodzi się, że powyższe stanowiło roboty budowlane, a także, że takie roboty budowlane były objęte obowiązkiem zgłoszenia. W obu decyzjach nie przeprowadzono też żadnych rozważań naprowadzających na istnienie takich podstaw prawnych. Nadto, o ile organ odwoławczy wyklucza stosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 Pb lub w art. 49b ust. 1 Pb, czyni to nie tylko bez uprzednio powołanych , a brakujących ustaleń charakteryzujących przebieg i etap procesu inwestycyjnego dotyczący budynku, ale także bez nawiązania do art. 3 Pb, definiującego między innymi pojęcia : obiektu budowlanego, budowy, robót budowlanych i inne, ściśle z nimi związane.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym

wskazane wyżej uchybienia proceduralne, przy braku wadliwości wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. , stanowią przesłankę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., co skutkuje odstąpieniem od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , póz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ).

Sąd oddalił wniosek skarżącego P.J. o dopuszczenie dowodu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. znak [...], zgłoszony na okoliczność, że ekspertyzy K. L. i T. S. były niewystarczające dla podjęcia przez organy administracji publicznej merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez sąd z urzędu lub na wniosek stron dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie niniejszej powołana przesłanka nie została spełniona, bowiem stwierdzone wyżej uchybienia przepisom proceduralnym, które uzasadniają uwzględnienie obu skarg, czynią przedwczesnymi wszelkie szczegółowe rozważania, względnie prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w kwestiach, które winny wyjaśnić uprzednio organy administracji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt l. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 b i c p.p.s.a., zaś rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyeliminowanie wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania sądowo-administracyjnego należnych skarżącemu P. J. orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.