Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1218/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i K. W. (dalej jako Skarżący) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w [...], gmina [...].

Analogiczną decyzją z tego samego dnia o nr [...], dotyczącą tej samej działki budowlanej, Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego J. i S. W.

Oba budynki zaprojektowane zostały w zabudowie bliźniaczej (w lustrzanym odbiciu).

II.1

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...](dotyczącej J. i K. W.).

W uzasadnieniu wskazał, że budynek Skarżących usytuowany został w odległości około 4,5 m (odczyt 0,9 cm z mapy w skali 1:500) od widniejącej na mapie nitki gazociągu oznaczonego symbolem g250. Budynek usytuowany jest więc w 30 metrowej strefie kontrolowanej gazociągu (po 15 metrów od osi w obydwie strony).

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640 - dalej również jako rozporządzenie) w załączniku nr 2 szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągu o średnicy do 300DN wynosi 40 m (tu ustalona na mocy decyzji na 30 metrów). Zgodnie zaś z § 10 rozporządzenia w strefie kontrolowanej nie należy wznosić obiektów budowlanych.

Nadto Wojewoda zauważył, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2004 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] poz. [...]) teren na którym usytuowany jest projektowany budynek, wbrew twierdzeniom wójta, znajduje się poza obszarem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "MN" a na terenie oznaczonym symbolem "ZZ". Zgodnie z § 9 ust. 2 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "RM" ustala się podstawowe przeznaczenie pod uprawy polowe, urządzenia infrastruktury technicznej, tereny zieleni, urządzenie ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych oraz zalesienia. Dozwolona jest lokalizacja zabudowy zagrodowej - rolniczej wzdłuż tras komunikacyjnych: dróg powiatowych i gminnych, istniejąca zabudowa rozproszona do zachowania.

Na planszy nr 27 rysunku planu, na której zlokalizowana jest działka inwestorów - brak terenów oznaczonych symbolem "RM". Działka graniczy natomiast z terenem o symbolu "MN" jednak zdaniem Wojewody znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem "ZZ". Z rysunku planu miejscowego opublikowanego w Dzienniku Urzędowym wynika, że linia rozgraniczająca tereny o symbolu "MN" i "ZZ" (lekko pogrubiona) biegnie na pewnej długości, nieoznaczonej żadnym symbolem na planie drogi, jednak linia ta załamuje się pod kątem prostym, schodzi ukośnie w dół i nie rozgranicza terenów o symbolu "ZZ", które znajdują się zarówno po północnej jak i południowej stronie drogi. Plan składa się z części tekstowej - stanowiącej treść uchwały i graficznej - stanowiącej załącznik do uchwały. Część graficzna (rysunek) jest graficznym odzwierciedleniem uchwały i obowiązuje jedynie w takim zakresie, w jakim jest to określone w części tekstowej.

Skoro więc budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany jest w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN250, a ponadto zlokalizowany jest na obszarze nie przewidzianym pod zabudowę, organ pierwszej instancji w sposób rażący naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.).

Powyższa decyzja Wojewody stała się ostateczna na skutek uchybienia przez Skarżących terminu do jej zaskarżenia.

II.2

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], stwierdził również z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia[...] października 2014 r., nr [...], wydanej na rzecz J. i S. W. (krewni Skarżących).

Niemniej jednak na skutek odwołania tych osób, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę.

Skarga na tę decyzję GINB została oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 618/16.

Wyrok ten stał się prawomocny.

III.

J. i K. W. wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], stwierdzającej nieważność wydanej na ich rzecz przez Starostę [...] decyzji budowlanej, zarzucając rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], GINB odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewody [...].

Na skutek wniosku J. i K. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a.

Przedstawiając istotę użytego przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcia rażącego naruszenia prawa zauważył, iż łącznie decydują o nim trzy przesłanki tj. oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki gospodarcze, które wywołuje decyzja.

Weryfikowana w trybie nieważności decyzja Wojewody [...] została wydana również w postępowaniu nieważnościowym. Tym samym, choć rozstrzygnięcie GINB ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji organu wojewódzkiego w aspekcie przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., to jednak z uwagi na fakt, że kontrolowaną decyzją organ wojewódzki stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], nie jest możliwe dokonanie oceny rozstrzygnięcia Wojewody w oderwaniu od ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak wyłącznie w zakresie, w jakim w niniejszej sprawie orzekał organ wojewódzki.

Zgodnie zatem z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. według stanu na dzień wydania decyzji Starosty [...], przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Działka inwestycyjna nr [...], w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Analiza treści ww. uchwały wykazała, że część działki inwestycyjnej nr [...], na której został zaprojektowany sporny budynek, znajduje się na obszarze oznaczonym w tym planie symbolem ZZ. Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 3 planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem ZZ ustala się podstawowe przeznaczenie pod łąki i pastwiska, dozwolone jest urządzanie zieleni i ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych. Mając na uwadze przedmiot spornej inwestycji, tj. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej nie sposób - w ocenie GINB - uznać, iż Wojewoda [...] rażąco, tj. w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości, naruszył prawo uznając, że decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 9 ust. 3 ww. planu.

Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty także z uwagi na rażące naruszenie § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, dotyczącego zakazu budowy obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej. Obowiązujące na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy ww. rozporządzenia ustalały dla gazociągów tzw. strefy kontrolowane (§ 10 ust. 1), których szerokość uzależniona byłą od rodzaju i mocy realizowanego gazociągu. Strefa kontrolowana, o której mowa powyżej to zgodnie z § 2 pkt 30 ww. rozporządzenia obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Zgodnie z § 10 ust. 6 pkt 3 lit. b) ww. rozporządzenia szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP) powyżej 1,6 MPa oraz o średnicy powyżej DN 150 do DN 300 włącznie winna wynosić 6,0 m. Dla inwestycji przesyłowych, zrealizowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę przepisy rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. przewidują inną szerokość stref kontrolowanych aniżeli wskazane w § 6 pkt 1. Stosownie do § 110 pkt 1 rozporządzenia w związku z załącznikiem nr 2, dla inwestycji o ciśnieniu nominalnym 5,5 MPa, i średnicy gazociągu DN250, szerokość strefy kontrolowanej gazociągów wobec budynków mieszkalnych zabudowy jedno- i wielorodzinnej wynosi 40 m.

Sporny budynek mieszkalny został zaprojektowany w odległości wynoszącej od ok. 4,5 m do ok. 7,5 m od przebiegającego m.in. przez działkę inwestycyjną nr [...] gazociągu o ciśnieniu nominalnym 5,5 MPa, oraz o średnicy nominalnej DN250. Powyższy gazociąg został zrealizowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w [...] pozwolenia na budowę sieci gazowej wysokiego ciśnienia [...]. W decyzji tej strefę kontrolowaną ustalono na 30 metrów.

W związku z powyższym GINB uznał, że Wojewoda [...] nie naruszył rażąco prawa uznając, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2014r., nr [...] rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców, dotyczących sprzeczności "dwóch odrębnych rozstrzygnięć administracyjnych, opartych na tych samych przesłankach" GINB wyjaśnił, że postępowanie zakończone decyzją GINB z dnia [...] grudnia 2015r., nr [...], względem decyzji organu wojewódzkiego prowadzone było w trybie zwykłym, a zatem do uchylenia decyzji organu wojewódzkiego wystarczające było tzw. "zwykłe" naruszenie prawa - np. wynikające z odmiennej oceny okoliczności faktycznych sprawy. Z kolei niniejsze postępowanie, w stosunku do decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2015 r., nr [...], nie jest prowadzone w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzwyczajnym - w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Dla wzruszenia decyzji w tym trybie nie jest wystarczające stwierdzenie "zwykłego" naruszenia prawa, lecz naruszenia kwalifikowanego, np. "rażącego". Jak zaś wskazano wyżej, "rażące" naruszenie prawa to takie, które jest jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka" oraz wywołujące skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie każde więc naruszenie, nawet takie, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji w trybie zwykłym (odwoławczym), ma charakter kwalifikowany, "rażący". Innymi słowy dana decyzja może być obarczona wadliwością, która może skutkować jej uchyleniem w trybie odwoławczym, lecz nie będzie skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Tym samym fakt, że w podobnej sprawie uchylono decyzję w trybie odwoławczym, nie oznacza, że decyzja kontrolowana przez GINB obarczona była kwalifikowaną wadliwością.

Jakkolwiek decyzja GINB z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], dotyczyła budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na tej samej nieruchomości (działka nr [...]), to jednak budynek ten zlokalizowany został w innej części nieruchomości inwestycyjnej nr [...] (tj. położonej bliżej granicy terenów mających różne przeznaczenie w miejscowym planie) oraz zaprojektowanego w większej odległości od przebiegającego gazociągu.

IV.

Z tą decyzją nie zgodzili się J.i K. W. kierując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnieśli o uchylenie tego rozstrzygnięcia, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych, koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza zaś tego, jakie były motywy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z .. października 2014 r., nr [...] zezwalającej na budowę budynku bliźniaczego na działce o nr [...] przez J. i S. W., która to odmowa stwierdzenia nieważności została dokonana ostateczną decyzją GINB z dnia [...]grudnia 2015r., nr [...]

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowy i udzielającej Skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w [...], pomimo pozostawania w obiegu prawnym decyzji Starosty [...] nr [...], zezwalającej na wzniesienie J. i S.W. drugiej części budynku mieszkalnego bliźniaczego, co w sposób oczywisty narusza słuszny interes zarówno Skarżących, jak i J. i S. W. oraz interes społeczny, a także w sposób rażący narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, poprzez wydanie decyzji administracyjnych bezzasadnie różniących położenie prawne stron pozostających w analogicznej sytuacji faktycznej.

Wyjaśnili, że w ich ocenie stan faktyczny sprawy świadczy o złamaniu w sposób rażący przez GINB określonych w k.p.a. zasad poszanowania słusznego interesu obywatela oraz interesu społecznego (art. 7) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8).

Skarżący, z uwagi na problemy zdrowotne, uchybili terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody i dlatego też, powołując się na analogiczny stan faktyczny sprawy J. i S.W. wszczęli procedurę przed GINB unieważnienia ostatecznej decyzji Wojewody [...]. GINB zaniechał jednak dokonania ustaleń faktycznych, koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza zaś nie poddał analizie podstaw, którymi kierował się odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji nr [...].

W ocenie Skarżących, jeśli w sposób rażący nie narusza prawa posadowienie części budynku, którego budowę rozpoczęli J. i S. W., to także i położenie prawne Skarżących powinno być oceniane tą samą miarą. Podobnie rzecz ma się z położeniem budynku Skarżących w stosunku do granicy z działkami nr [...] i nr [...]. Chociaż w istocie część budynku, której wznoszenie rozpoczęli Skarżący jest położona bliżej granicy działek nr [...] i [...]. oraz przebiegającego tam gazociągu, to jednak rzekoma odległość budynku w stosunku do gazociągu, wynosząca od 4,5 do 7,5 m nie została poparta żadnym dowodem, a przynajmniej nie powołuje się na niego zaskarżona decyzja.

Nawet gdyby jednak takie właśnie było usytuowanie budynku Skarżących w stosunku do wspomnianego gazociągu, to GINB w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. wydanej na rzecz J. i S. W. stwierdził, że takie posadowienie budynku nie narusza prawa w sposób rażący, chociaż w istocie jest niezgodne z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Nie można zaakceptować odmiennej wykładni przepisów w stosunku do Skarżących w sytuacji, gdy w oparciu o unieważnione zezwolenia na budowę, zanim wszczęto procedurę w tym kierunku, Skarżący, tak jak J. i S. W.rozpoczęli wznoszenie swojej części budynku bliźniaczego na te samej działce nr [...]. Wykładnia taka jest tym bardziej błędna, że oba budynki mają wspólną ścianę oraz będą wykorzystywały wspólnie części instalacji i w związku z tym - pomijając nawet względy estetyczne, wynikające z możliwości wznoszenia tylko jednej części budynku mieszkalnego - uznać należy, że techniczne funkcjonowanie jednej części budynku bez drugiej może okazać się niemożliwe.

Zdaniem Skarżących, choć do naruszenia prawa przy wydaniu im pozwolenia na budowę doszło, to przecież nie zaistniało naruszenie przepisów bezwzględnie obowiązujących, a naruszenie nie było takie oczywiste, skoro na tej samej działce nr [...] pozostawiono możliwość budowy drugiej części budynku mieszkalnego innym inwestorom. W postępowaniu niniejszym, które także powinno stosować te same kryteria, gdyż istotą jego jest ocena zaistnienia rażącego naruszenia prawa, obowiązkiem GINB była ocena nie tylko ekonomicznych i spornych skutków decyzji, lecz także wykładnia ustalonego stanu faktycznego w świetle art. 7 i art. 8 k.p.a. Jeśli bowiem nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu zezwolenia na budowę krewnym Skarżących, zarówno w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym, jak i przepisów technicznych, normujących zasady posadowienia budynku w stosunku do przebiegu gazociągu, to odmiennej wykładni przepisów nie można stosować do Skarżących właśnie ze względów ekonomicznych i gospodarczych.

V.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

VI.

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1661/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

Zdaniem WSA orzekając w niniejszej sprawie organ miał świadomość, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę J. i S. W. takiego samego budynku i na tej samej działce [...] w [...] nie była nieważna, bowiem GINB decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił odpowiednią decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej.

Sąd wskazał, że skoro GINB uznał, rozstrzygając odwołanie krewnych Skarżących, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej współwłasność Skarżących i J. oraz S. W. analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym w szczególności załącznika graficznego miejscowego planu, z uwagi na skalę w jakiej został sporządzony (1:10.000) uniemożliwia precyzyjne określenie przebiegu granic terenów o różnym przeznaczeniu na jakich znajduje się nieruchomość inwestycyjna, to te same spostrzeżenia powinien był poczynić rozpoznając sprawę z wniosku Skarżących.

Sąd podkreślił, że GINB w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. ustalił również, że stanowiąca przedmiot współwłasności działka nr [...] stanowi zarówno teren oznaczonym w miejscowym planie symbolem ZZ - teren łąk i pastwisk, z dopuszczeniem urządzenia zieleni i ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych (§ 9 ust. 3 ww. uchwały) jak również teren oznaczony w ww. miejscowym planie innym symbolem. W ocenie GINB, nie sposób jednoznacznie wskazać, czy pozostała część nieruchomości inwestycyjnej stanowi obszar oznaczony w ww. miejscowym planie symbolem MN (teren zabudowy jednorodzinnej) czy też teren oznaczony symbolem RM. Odmiennie natomiast organ ustalił w zaskarżonej decyzji, przyjmując, że budynek, znajduje się na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem ZZ, tereny rolnicze bez prawa zabudowy.

GINB w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. jednoznacznie ustalił, że "o braku jednoznaczności i precyzyjności ww. uchwały świadczą również wypisy z ww. miejscowego planu, które wskazują, że działka inwestycyjna wchodzi w części w skład obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem D.MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w części w skład terenu oznaczonego symbolem RM - uprawy polowe, dla których dozwolona jest lokalizacja zabudowy zagrodowej (wypis z planu miejscowego z dnia [...] stycznia 2014 r.)". Wójt Gminy [...], w piśmie z dnia 4 września 2015 r., znak: [...] wskazał, iż zgodnie z ustaleniami ww. miejscowego planu działka nr [...] położona jest w jednostce D na obrzeżu terenu oznaczonego symbolem MN, na terenach rolniczych oznaczonych symbolami ZZ oraz terenach rolnych z prawem zabudowy oznaczonych symbolem RM.

Skoro tak ustalił GINB w sprawie z odwołania J. i S. W. od decyzji Wojewody [...], to oznacza to, że powyższe ustalenia powinien odnieść także do stanu faktycznego sprawy z wniosku Skarżących, tym bardziej że jak wskazał GINB "nie można (...) w sposób jednoznaczny i bezsprzeczny ustalić przeznaczenia terenu nieruchomości inwestycyjnej, a tym samym stwierdzić, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę narusza prawo". Słusznie zdaniem WSA GINB podniósł w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., że w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy nie można jednoznacznie przesądzić oczywistości naruszenia prawa, to nie można też mówić, iż doszło do jego rażącego naruszenia.

Zdaniem Sądu nie mogłoby także skutkować uznaniem, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa nawet przyjęcie, iż sporna inwestycja zlokalizowana jest w znacznej części na terenie oznaczonym symbolem ZZ. Plan nie wprowadza bowiem zakazu zabudowy na terenie oznaczonym symbolem ZZ.

W konsekwencji WSA podkreślił, że obszerne odwołanie się do decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2015 r. jest uzasadnione, gdyż właśnie z ww. przyczyn GINB uznał, że decyzja Starosty [...], wydana krewnym Skarżących, nie może być uznana za nieważną.

Odnosząc powyższe stanowisko GINB do treści kontrolowanej decyzji (dotyczącej J. i K. W.) WSA podkreślił, że rację mają Skarżący, zarzucając organowi niekonsekwencję w ustalaniu stanu faktycznego (odmiennie w ich przypadku i odmiennie w sprawie z odwołania ich krewnych). Słusznie też podnoszą brak konsekwencji w wysnuwaniu wniosków prawnych przez ten organ. Dokonanie bowiem przez GINB stanowczej oceny, że decyzja Starosty [...] nr [...] (tożsama z decyzją wydaną na rzecz Skarżących o nr [...]) nie może być uznana za nieważną powodowała konieczność uwzględnienia wniosku Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] października 2015 r., chyba, że inaczej należało w tym wypadku ocenić stan faktyczny - czego organ nie dokonał.

Sąd podkreślił, że Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc uznając, że Starosta rażąco naruszył prawo. Jeżeli więc GINB ustalił w sprawie z odwołania krewnych Skarżących, że decyzja Starosty (wydana w analogicznym stanie faktycznym i prawnym) nie naruszała rażąco prawa, to tym samym uznać należało w sprawie niniejszej, że Wojewoda [...] rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., chyba że GINB wykazałby odmienność stanu faktycznego i prawnego obu spraw.

WSA podkreślił, że wadliwe uznanie przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia .. października 2015 r. (która to wadliwość była podstawą dla GINB do jej uchylenia decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r.), że Starosta [...] rażąco naruszył prawo wydając decyzję nr [...] o zatwierdzeniu krewnym Skarżących projektu budowlanego i udzielając im pozwolenia na budowę jest istotne w sprawie niniejszej. Jeżeli bowiem uznać, że podobna wada wystąpiła w sprawie zawisłej przed Sądem, to wówczas nie Starosta, ale właśnie Wojewoda naruszyłby prawo w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i orzeczenie o nieważności prawidłowej i ważnej decyzji Starosty. W takim zaś wypadku obowiązkiem GINB byłoby stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a.

Sąd podkreślił, że organ, uzasadniając kontrolowaną decyzję odnosi się zresztą do faktu wydania decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2015 r. i zawartych w niej ustaleń. Zdaniem GINB nie można jednak wysnuwać wniosków, że rozstrzygnięcie sprawy decyzją GINB z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], ma jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku Skarżących, gdyż "prowadzone było w trybie zwykłym, a zatem do uchylenia decyzji organu wojewódzkiego wystarczające było tzw. "zwykłe" naruszenie prawa - np. wynikające z odmiennej oceny okoliczności faktycznych sprawy". Sąd ocenił powyższe rozumowanie GINB jest błędne, bowiem organ nie wziął należycie pod uwagę, że trzeba było odnieść poczynione w decyzji z dnia [...]grudnia 2015 r. rozważania również do niniejszej sprawy. Dopiero bowiem gdyby GINB ustalił prawidłowo, czy Starosta [...] nie naruszył prawa rażąco w decyzji nr [...], to dopiero wówczas mógłby ustalić, czy Wojewoda [...] stwierdzając nieważność takiej niewadliwej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rzeczywiście nie naruszył rażąco prawa. Nie ma przy tym znaczenia, czy postępowanie przed GINB jest "zwykłe", czy "nadzwyczajne". Naruszenie prawa pozostaje bowiem naruszeniem prawa, zaś "zwykłość" lub "niezwykłość" postępowania nie ma wpływu na rażący charakter takiego naruszenia.

Sąd ocenił ponadto, że w kontekście zawartości akt sprawy GINB należycie ocenił decyzję Wojewody [...], ale przy rozstrzyganiu o odwołaniu krewnych Skarżących, a nie w sprawie samych Skarżących. Porównując uzasadnienie decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2015 r. jak i decyzji z dnia [...] kwietnia i [...] czerwca 2016 r. Sąd odniósł wrażenie, że tożsamy stan faktyczny był oceniany przez dwa różne organy, a nie wyłącznie przez GINB. GINB - wobec wątpliwości interpretacyjnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie tylko odmiennie ocenił położenie przedmiotowej nieruchomości (w zakresie planowanego przeznaczenia terenu), ale także wysnuł zupełnie odmienne wnioski w obu tych sprawach.

Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej nie ma dla GINB żadnego już znaczenia fakt, że analiza planu dopuszcza również i takie ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość może być zabudowana. Nie jest istotne również to, że wyznaczenie strefy kontrolowanej wzdłuż gazociągu ma na celu umożliwienie operatorowi sieci właściwą ochronę należących do niego urządzeń, a nie względy bezpieczeństwa. Nie jest już istotny dla organu fakt, że gdy interpretacja zapisów planu miejscowego prowadzi do rozbieżnych lub też niejasnych rezultatów, należy wybrać ten, który mniej godzi w prawo do swobodnej zabudowy nieruchomości. Organ nie stwierdza już w kontrolowanej decyzji (jak czynił to w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r.), że "skoro nie można jednoznacznie i bezsprzecznie stwierdzić, że kontrolowana decyzja narusza prawo to tym bardziej nie można uznać, iż kontrolowane rozstrzygnięcie w sposób rażący narusza ustalenia uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] r.".

W tej sytuacji GINB nienależycie ustalił i ocenił stan faktyczny, będący podstawą rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Skarżących. Organ nie wyjaśnił w przekonujący sposób, dlaczego interpretuje tożsamy stan faktyczny odmiennie. GINB nie wyjaśnił też w żaden sposób dlaczego kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody jest ważna pomimo, że także stwierdzała nieważność orzeczenia, co do którego - w kontekście decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2015 r. - można było mieć uzasadnione przekonanie, że również nie było nieważne. GINB nie wyjaśnił ponadto, czemu w jego ocenie kontrolowana decyzja Wojewody nie naruszała rażąco art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. - podczas, gdy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. słusznie argumentuje i wywodzi tezę odmienną uznając, że Starosta nie naruszył rażąco obowiązku badania zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

WSA wskazał, że wobec własnych ustaleń GINB, iż decyzja Starosty nr [...] nieważną nie była, organ powinien był więc w sposób należyty wykazać w niniejszej sprawie, dlaczego takiego ustalenia nie poczynił odnośnie analogicznej decyzji Starosty [...] nr [...], przez co nie odniósł się do istotnej w sprawie kwestii, czy ta decyzja została prawidłowo i w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną uznana za nieważną.

Oceniając stan sprawy, jak również stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. z wniosku krewnych Skarżących i wobec braku jakiegokolwiek stanowiska GINB w zakresie tego, czy uznana przez Wojewodę [...] za nieważną decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r. była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa - należało w ocenie WSA uznać, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia.

WSA wskazał ponadto, że nie sposób nie doceniać skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa, jakie powoduje powstały w sprawie stan rzeczy. Otóż z jednej strony J. i S.W. mogli na działce budować dom, bo ich pozwolenie na budowę jest ważne, z drugiej zaś strony J. i K.W. budować już nie mogli na tej samej działce, gdyż ich pozwolenie stało się nieważne. Taka sytuacja jest, w ocenie Sądu, absolutnie nie do zaakceptowania w państwie prawa. Narusza jednoznacznie zaufanie obywateli do władzy publicznej a ani Wojewoda [...], ani GINB nie uwzględnili tego faktu. Nie dostrzegli, że obowiązkiem organów administracji publicznej jest nie tylko działanie w oparciu o przepisy prawa, ale także troska o uzasadnione interesy obywateli. Zwłaszcza w sytuacji, kiedy nie sposób Skarżącym przypisać działania niezgodnego z prawem, ale w sposób ewidentny działali oni w zaufaniu do władzy publicznej i w sposób prawem przepisany. Obowiązkiem GINB, jak wskazał Sąd, było więc podobnie staranne rozważenie wniosku Skarżących i ustalenie ww. okoliczności istotnych, z uwzględnieniem skutków społeczno-gospodarczych także i własnego orzeczenia.

VII.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2680/17 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną GINB wywiedzioną od ww. wyroku tutejszego Sądu i w związku z tym uchylił to orzeczenie przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA podkreślono przede wszystkim, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił sprawę, albowiem dwie sprawy państwa W. stanowią dwie różne sprawy administracyjne.

Jak dalej wskazano, ustalenia organu poczynione w postępowaniu mającym na celu zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla jednej inwestycji nie mogą świadczyć o prawidłowości ustaleń dokonanych w celu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla innej inwestycji, nawet jeżeli mają być zrealizowane na tej samej nieruchomości.

Inna lokalizacja inwestycji, nawet na tej samej nieruchomości, wskazywać bowiem może na zupełnie inne ustalenia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi. Dotyczy to również postępowania mającego na celu zbadanie czy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

NSA wskazał, że wada decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie odnosi się do przepisów stanowiących podstawę prawną kontrolowanego w tym trybie rozstrzygnięcia i jako takich wymienionych w nim, lecz dotyczy stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy.

Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności w wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że sąd administracyjny rozpoznaje i rozstrzyga sprawę poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem formy działania organu administracji publicznej, przy czym sąd rozstrzyga taką sprawę nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną na podstawie akt sprawy oraz jest zobowiązany dokonać oceny prawnej zarzutów podnoszonych przez skarżącego oraz stanowiska pozostałych stron.

Istota rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej polega także na tym, że sąd ma obowiązek rozstrzygnąć, czy stanowisko skarżącego co do wskazanych naruszeń prawa jest, czy nie jest trafne. Konstytucyjne prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę do sądu. Dlatego też w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek nie tylko przedstawić zarzuty podnoszone w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów podnoszonych przez skarżącego.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2016 r. w zakreślonym wyżej zakresie kognicji. W uzasadnieniu wyroku odwoływał się wyłącznie do ustaleń dokonanych w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., kontrolowaną przez ten Sąd wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 618/16. Uchylając zaś wydane w niniejszej sprawie decyzje, Sąd zalecił ponowną ocenę na zasadach określonych w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. z uwzględnieniem wskazanych tam okoliczności i stanu faktycznego, które zalecił odnieść do niniejszej sprawy, aby ocenić czy doszło do rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku WSA nie odniósł się natomiast do ustalonego przez organ stanu faktycznego niniejszej sprawy. Uszło przy tym uwadze Sądu, że w zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił dlaczego - w jego ocenie - rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. nie oznacza, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja obarczona była wadą kwalifikowaną.

VIII.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, z uwagi na zgon J. W. i wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wezwał jej potencjalnych następców do wypowiedzenia się w przedmiocie następstwa prawnego.

W skierowanym do K. W. wezwaniu Sąd zobowiązał go do wyjaśnienia, czy jako przedstawiciel ustawowy małoletnich dzieci K. i A. W., będących - według wcześniejszego oświadczenia - następcami prawnymi zmarłej skarżącej J. M. W., podtrzymuje w ich imieniu skargę wywiedzioną przez zmarłą, pod rygorem uznania, iż małoletnie nie wstępują do postępowania. Zobowiązano go także do wyjaśnienia, czy w związku ze śmiercią J. M. W. występowano do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia praw do spadku ewentualnie czy został przed notariuszem sporządzony akt poświadczenia dziedziczenia.

Jednocześnie Sąd zwrócił się do P. J. i K. J. (córki J. M. W.) o wskazanie czy potwierdzają, że są następcami prawnymi zmarłej i czy podtrzymują wywiedzioną przez zmarłą skargę pod rygorem uznania, w przypadku braku odpowiedzi, iż nie wstępują do postępowania sądowego wywołanego skargą J. M. W.

W odpowiedzi na to wezwanie K. W. nadesłał notarialny akt poświadczenia dziedziczenia Rep. A [...] z dnia [...] października 2018 r. (sporządzony przez notariusz I. S.) oraz wskazał, iż jako opiekun prawny K.i A. W. popiera złożona skargę. Z aktu dziedziczeni wynika, iż spadkobiercami zmarłej są K.W., małoletnie K. i A. W. oraz pełnoletnie P. i K. J., przy czym dwie ostatnie nie odpowiedziały na wezwanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje:

IX.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2680/17, który uchylił jako wadliwe, poprzednie rozstrzygnięcie tutejszego Sądu udzielając wiążących wytycznych co do dalszego postępowania.

W kontekście powyższego należy zatem ogólnie zwrócić uwagę na przepisy art. 153, art. 170 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), które odnoszą się do kwestii związania sądów i organów innymi orzeczeniami. Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiego z przytoczonych przepisów, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a. wskazuje, iż sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...).

Należy zatem zauważyć, iż ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych, a zwłaszcza art. 190 p.p.s.a., orzecznictwo sądowe wskazuje, iż skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji.

Wskazane związanie orzeczeniem oznacza więc, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, wydanym na tle ocenionego uprzednio stanu faktycznego. Sądy administracyjne, jak również organy i inne podmioty, zobowiązane są zatem podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie. Ratio legis takiego działania polega bowiem na gwarancji zachowania spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (czyli wzajemnie sprzecznych).

Podkreślenia wymaga, iż ocena danej sprawy jest uwarunkowana wcześniejszymi wyrokami sądu kasacyjnego, które w niej zapadły. Sens regulacji prawnej przewidzianej w art. 190 p.p.s.a. sprowadza się więc do związania w ponownym postępowaniu składu orzekającego wytycznymi wyższej instancji, co do przeprowadzonej w postępowaniu kasacyjnym wykładni prawa.

W tym kontekście należy zauważyć, iż w wyroku z dnia 19 kwietnia 2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił po pierwsze uwagę, iż w poprzednim orzeczeniu tutejszy Sąd wadliwie przyjął, iż w sprawie stany faktyczne co do Skarżących jak i ich krewnych, pomimo tego, że dotyczą wspólnej działki inwestycyjnej, mogą nie być i w istocie nie są tożsame, a w związku z tym nie można do nich stosować tej samej miary. Po drugie podkreślono, iż w sprawie Sąd nie odniósł się do powodów, dla których GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] (dotyczącej Skarżących), pomimo wydanej wcześniej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. względem J. i S. W. (co prawda w podobnym ale jednak nie tożsamym stanie faktycznym).

Mając te dwie kwestie na uwadze należy zatem w pierwszej kolejności wyjaśnić, odpowiadając na zastrzeżenia skargi, iż wszelkie pomiary położenia zaprojektowanego budynku Strony Skarżącej dokonywane były na podstawie znajdującej się w aktach administracyjnych (teczka Starosty [...]) mapy zasadniczej, na której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu w skali 1:500. W związku z tym pomiary, na które powołuje się GINB są prawidłowe, bowiem najbliższa skrajna względem gazociągu krawędź domu objętego inwestycją znajduje się w odległości 0,9 cm co oznacza, po przeliczeniu, odległość 4,5 metra w rzeczywistości. Druga skrajna krawędź jest natomiast oddalona o około 1,5 cm czyli w przeliczeniu 7,5 metra od osi gazociągu.

Należy także zauważyć, iż inwestycja Skarżących różni się od inwestycji ich krewnych tym, że znajduje się bliżej gazociągu, a jednocześnie dalej od tej części terenów planu miejscowego, która dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN). Tym samym inwestycja Skarżących bardziej wchodzi w głąb terenu oznaczonego na planie symbolem ZZ, który nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej.

W konsekwencji należy podzielić uwagi GINB, iż pomimo tego, że inwestycja J. i K.W.jest lokalizowana na tej samej działce co inwestycja J. i S. W., a ponadto oba przedsięwzięcia są blisko ze sobą powiązane już z racji formy zabudowy (bliźniacza), to jednak nie są to takie same inwestycje, do których można stosować takie same zasady oceny, tym bardziej w różnych trybach działania organów (zwykłym i nieważnościowym).

W tym konkretnym przypadku położenie działki inwestycyjnej nr [...], a w konsekwencji także i poszczególnych budynków (realizowanych w ramach dwóch odrębnych pozwoleń na budowę) jest inne. "Bardziej korzystne", używając swego rodzaju przenośni, jest więc położenie budynku krewnych Skarżących, który zlokalizowany został dalej od gazociągu, zaś bliżej o ile nie w ogóle na terenach przeznaczonych pod zabudowę. Z kolei Skarżący są znacząco przysunięci do osi gazociągu (najkrótsza odległość to 4,5 metra) a także oddaleni od terenu planu zezwalającego na zabudowę mieszkaniową.

W konsekwencji nie jest tak, iż stanowisko GINB z decyzji tego organu z dnia [...]grudnia 2015 r., wydanej w trybie odwoławczym od decyzji Wojewody [...] unieważniającej decyzję Starosty zezwalającą krewnym Skarżących na budowę domu może zostać wprost przeniesione do sprawy niniejszej. Stany faktyczne obu spraw (pozwoleń na budowę) są, przez fakt ulokowania budynków, odmienne.

Idąc dalej należy także wyjaśnić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może zatem nastąpić w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. W postępowaniu tym kontroluje się bowiem ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji (np. błędy wykładni), mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają stwierdzenie nieważności. W postępowaniu nieważnościowym właściwy organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w weryfikowanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny.

Należy rozróżniać zatem postępowania prowadzone w trybie zwykłym, gdzie do instancyjnego lub sądowego wyeliminowania decyzji z obrotu wystarczające są "zwykłe" naruszenia prawa, a przez to zakres kontroli jest szerszy, od postępowań nadzwyczajnych w przedmiocie stwierdzenia nieważności, gdzie kontroluje się jedynie wystąpienie wady kwalifikowanej w decyzji. Dla wzruszenia decyzji w tym trybie nie jest więc wystarczające stwierdzenie "zwykłego" naruszenia prawa, lecz naruszenia kwalifikowanego np. rażącego.

Przypomnieć przy tym trzeba, iż o rażącym naruszeniu można mówić wówczas, gdy jest ono jednoznaczne, widoczne na pierwszy rzut oka oraz wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie każde więc naruszenie, nawet takie, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji w trybie zwykłym lub na skutek wdrożonej kontroli sądowej, ma charakter kwalifikowany.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z trybem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] stwierdzającej z kolei nieważność decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z uwagi na rażące naruszenie prawa (lokalizacji budynku w strefie kontrolowanej gazociągu oraz na terenie nie przewidującym możliwości zabudowy). Tego rodzaju konfiguracja procesowa aktów administracyjnych wskazuje, iż organ nadzoru (w tym przypadku GINB) zobowiązany był do oceny, czy stwierdzając nieważność decyzji Starosty, Wojewoda nie naruszył rażąco przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z przepisami prawa budowlanego, które miał obowiązek zastosować organ budowlany (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b.).

Analiza decyzji GINB pozwala przyjąć, iż zasadnie oceniono decyzję Wojewody jako nie naruszającą w sposób rażący art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda [...], w sytuacji faktycznej odnoszącej się do Skarżących, mógł bowiem przyjąć, iż decyzja Starosty [...] zezwalająca J i K W na budowę domu w bezpośredniej bliskości gazociągu (w jego strefie kontrolowanej) oraz na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę (obszar o symbolu ZZ), rażąco naruszała obowiązki organu architektoniczno-budowlanego sprecyzowane w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b.

Zasadnie też wskazano, iż w postępowaniu zwyczajnym (czyli z odwołania Skarżących od decyzji Wojewody) zakres kontroli byłby szerszy, a przez to nie jest wykluczone, iż mogłaby zapaść decyzja podobna do wydanej przez GINB w dniu

.. grudnia 2015 r. Niemniej jednak sprawa niniejsza dotyczy wad kwalifikowanych a nie wad zwykłych decyzji nieważnościowej, zaś w sprawie mamy do czynienia ze stronami o spornych interesach - operator sieci gazowej, zainteresowany w utrzymaniu strefy kontrolowanej jako wolnej od zabudowy.

Powyższe nakazuje więc przyjąć, iż decyzji Wojewody [...] nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Organ ten mógł bowiem przyjąć, iż decyzja budowlana dotycząca Skarżących jest dotknięta wadą nieważności - rażącego naruszenia prawa. Tym samym rozstrzygnięcia GINB są prawidłowe.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.