Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2446/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 23 ustawy o obszarach morskich
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2015 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 roku, znak: [...], którym po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 roku, znak: [...], opiniujące negatywnie wniosek spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn.: "[...]".

II. Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący:

1. Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. zwróciła się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn.: [...].

2. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 roku, znak: [...], NK: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013r., poz. 934 ze zm.). zwanej dalej "ustawą o obszarach morskich", zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w tej sprawie, w trybie art. 106 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "k.p.a.".

3. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], zwrócił się do dyrektora Morskiego Instytutu Rybackiego Państwowego Instytutu Badawczego w [...] z prośbą o wyrażenie opinii w zakresie oddziaływania sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich w postaci [...] na stan żywych zasobów ryb na akwenie usadowienia tej inwestycji w okresie jej budowy i eksploatacji.

4. W odpowiedzi na pismo z dnia 24 lutego 2015 r. Morski Instytutu Rybacki Państwowy Instytut Badawczy w [...] w piśmie z dnia 16 marca 2015 r. wskazał, że informacje zawarte we wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie [...] w wyłącznej strefie ekonomicznej nie są wystarczająco szczegółowe dla przeprowadzenia kompleksowej oceny wpływu inwestycji na ryby i rybołówstwo, albowiem załączona do wniosku charakterystyka ichtiofauny odwołuje się do dostępnej literatury z lat 70’ i 80’ ubiegłego wieku, a dodatkowe określenie intensywności połowów w okolicy lokalizacji inwestycji opiera się na danych z 2007 roku i wymaga aktualizacji.

5. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 roku, znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi negatywnie zaopiniował wniosek.

W uzasadnieniu organ wskazał, co następuje:

1) Inwestor [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. we wniosku skierowanym do Ministra Infrastruktury i Rozwoju przedstawił ogólne informacje o środowisku oraz bardzo wstępną ocenę możliwych skutków oddziaływania farm wiatrowych na środowisko. Szczegółowe badania środowiskowe (w tym ichtiofauny) zostały zaplanowane na kolejny etap przygotowania inwestycji po uzyskaniu lokalizacji. W ocenie organu wniosek wymaga dalszych korekt i uzupełnień w odniesieniu do środowiska biotycznego obszaru morskiej farmy wiatrowej oraz oceny skutków społecznych zajęcia przestrzeni morskiej pod zabudowę farmy.

2) Wniosek pomija problematykę ograniczeń aktywności rybackiej w rejonie infrastruktury przesyłowej prądu. Pas ochronny dla kabla jest ustanawiany na wniosek jego właściciela, co oznacza to, że mogą powstać ograniczenia aktywności rybołówstwa poza obszarem farmy wiatrowej.

3) Istotną informacją, której brakuje we wniosku jest wykonanie oceny wpływu planowanych inwestycji na rybołówstwo, biorąc pod uwagę wartość połowów, liczbę statków i zaangażowany nakład połowowy na obszarze planowanej inwestycji oraz znaczenie przestrzeni jako tarliska i miejsca wzrostu narybku.

4) W obecnej sytuacji legislacyjnej nie ma możliwości odpowiedzialnego stwierdzenia czy i w jaki sposób poszczególne farmy, a także ich większe kompleksy będą oddziaływać na warunki uprawiania rybołówstwa w polskich obszarach morskich. Usytuowanie farm wiatrowych na akwenach, gdzie prowadzona jest działalność rybacka, spowoduje potencjalne ograniczenie dostępu do łowisk, co może skutkować niewykorzystaniem przez Polskę przyznawanych kwot połowowych.

5) Realizacja budowy przedmiotowej morskiej farmy wiatrowej przyczyni się do ograniczenia migracji i skupiania się ryb w strefie prowadzenia prac, wzrostu zanieczyszczeń wtórnych na formy larwalne i juwenalne hydrobiontów, w tym ryb; zmiany pola magnetycznego obszaru i jego wielokierunkowego, szkodliwego oddziaływania na przebieg procesów życiowych organizmów dennych i pelagicznych; niebezpieczeństwa związanego z emisją fal o długości poniżej poziomu słyszalności, które będą odstraszały ryby w promieniu 200 m od lokalizacji farmy wiatrowej, co spowoduje wytworzenie wokół elektrowni strefy bezrybnej; zakłócenia procesów hydrologicznych w morzu poprzez zmianę prądów przemieszczania osadów i organizmów morskich; negatywnego oddziaływania hałasu i wibracji wytwarzanych przez turbiny na ssaki morskie i ryby; pozbawienia stworzeń morskich ich miejsc bytowania i sprawienia, że nastąpi fragmentacja siedlisk morskich oraz stopniowa zagłada zasobów przez inwestycje polegające na wykorzystaniu na danym akwenie obcych materiałów (np. na umocnienia brzegowe, falochrony, poldery), wydobyciu piasku i kruszywa; degradacji dna morskiego, po którym zostaną przeprowadzone instalacje elektryczne, co spowoduje migracje populacji ryb w inne strefy Bałtyku; potencjalnego niewykorzystania przez Polskę przyznanych jej kwot połowowych, ze względu na wyławianie znacznej ilości ryb na akwenie, na którym zaplanowana jest realizacja inwestycji.

6) Z budową farm elektrowni wiatrowych wiążą się poważne niebezpieczeństwa dla żeglugi, tj.: zagrożenie dla i ze strony jednostek mechanicznych poruszających się zalecanymi trasami żeglugowymi oraz jednostek mechanicznych poza tymi trasami; zagrożenie dla i ze strony jednostek będących w dryfie; zagrożenie dla i ze strony jednostek rybackich prowadzących połowy. Ponadto tego rodzaju inwestycja wykazuje szczególne niebezpieczeństwo dla nawigacji, systemów łączności, systemów obserwacji radarowej oraz elektronicznych systemów pozycjonowania w rejonie budowania oraz w trakcie demontażu farmy wiatrowej oraz będzie miała negatywny wpływ na żeglugę uprawianą przez jednostki rybackie w postaci konieczności omijania zamkniętych rejonów oraz może spowodować zwiększenie kolizji morskich.

7) Budowa elektrowni wiatrowej przyczyni się również do ograniczenia migracji i skupiania się ryb w strefie prowadzenia prac oraz spowoduje okresowe zamknięcie rejonu prac dla łodzi rybackich i innych jednostek pływających oraz zakaz prowadzenia rybołówstwa i połowów sportowych. Farma wiatrowa będzie mieć wpływ na wzrost zanieczyszczeń wtórnych na formy larwalne i juwenalne hydrobiontów (w tym ryb) oraz zmiany pola magnetycznego obszaru i jego wielokierunkowe - szkodliwe - oddziaływanie na przebieg procesów życiowych organizmów dennych i pelagicznych. Jednocześnie, istnieje poważne niebezpieczeństwo związane z emisją fal o długości poniżej poziomu słyszalności, które będą odstraszały ryby w promieniu do 200 m od lokalizacji farmy elektrowni wiatrowej. Tym samym wokół elektrowni może wytworzyć się strefa bezrybna, w której nie będzie można prowadzić połowów.

6. Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 roku skarżąca spółka wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisu art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o obszarach morskich poprzez wydanie negatywnej opinii pomimo braku przesłanek w postaci zagrożeń w szczególności dla środowiska i zasobów morskich, bezpieczeństwa żeglugi morskiej, bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego, art. 7 k.p.a. oraz nieuwzględnienie okoliczności, iż wnioskodawca nie złożył wniosku o wydanie pozwolenia na lokalizację kabla łączącego [...] z lądem.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej swoim własnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymał to postanowienie w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Wbrew zarzutom skarżącej spółki, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o obszarach morskich oraz przepisu art. 7 k.p.a.

2. Zakres przesłanek, którymi kierować się może organ, odmawiając wydania pozytywnej opinii, ograniczony jest do katalogu zawartego w art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o obszarach morskich. Zakresu merytorycznego opinii nie należy wywodzić bezpośrednio z art. 23 ust. 3 ww. ustawy, gdyż przepis ten jest adresowany nie do organu wydającego opinię, ale do organu rozstrzygającego sprawę w formie decyzji, którym jest Minister Infrastruktury i Rozwoju. Opinia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiotowej sprawie powinna być formułowana z punktu widzenia realizacji ustawowych zadań tego ministra, tj. zadań w zakresie spraw m.in. rybołówstwa morskiego i racjonalnego gospodarowania żywymi zasobami morza (art. 23c ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej - Dz. U. z 1997 r. Nr 141, poz. 943 wraz z późn. zm.). Organ opiniując wniosek złożony przez [...] sp. z o.o. musiał szczególną uwagę poświęcić interesowi społecznemu, jakim jest interes środowiska rybackiego oraz żywym zasobom morza i ich zrównoważonej eksploatacji. W tym też zakresie organ opiniował przedstawiony przez [...] sp. z o.o. wniosek o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie morskiej farmy wiatrowej.

3. Opinia wydana na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny.

4. Organ nie stawiał wnioskowi zarzutów w zakresie niewypełnienia niewymaganych przez prawo obowiązków w postaci przeprowadzenia już na obecnym etapie badań przewidzianych do wykonania w ramach Oceny Oddziaływania na Środowisko. Organ wskazał jedynie, że we wniosku inwestora skierowanym do Ministra Infrastruktury i Rozwoju przedstawiono tylko ogólne informacje o środowisku oraz bardzo wstępną ocenę możliwych skutków oddziaływania farm wiatrowych na środowisko, a ponadto istotną informacją, której brakuje we wniosku jest wykonanie oceny wpływu planowanej inwestycji na rybołówstwo, biorąc pod uwagę wartość połowów, liczbę statków i zaangażowany nakład połowowy na obszarze planowanej inwestycji oraz znaczenie przestrzeni jako tarliska i miejsca wzrostu narybku. Wymóg określony w art. 27a ustawy o obszarach morskich nie ma charakteru formalnego, a ma na celu umożliwienie organom rozpatrującym wniosek (w tym opiniującemu wniosek Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi) dokonanie na podstawie przedstawionych informacji oceny czy skutki ekonomiczne, społeczne i oddziaływanie na środowisko i jego zasoby naturalne przemawiają za udzieleniem zezwolenia na inwestycję. Wprawdzie organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale też i strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej.

5. W złożonym przez [...] sp. z o.o. wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, w ramach oceny skutków ekonomicznych planowanej inwestycji w żaden sposób nie odniesiono się do sektora rybołówstwa, natomiast w ramach oceny skutków społecznych (tabela 11. Załącznika nr 5 wniosku) wymieniono możliwe negatywne oddziaływania farmy wiatrowej na aktywność rybacką, nie zawarto jednak przy tym tak istotnych informacji, jak przewidywana wysokość przychodów utraconych przez rybaków w wyniku zajęcia terenów połowowych przez farmę, możliwy wzrost ponoszonych przez armatorów statków rybackich kosztów eksploatacyjnych czy wydłużenie okresu pobytu statków rybackich w morzu w związku z posadowieniem morskiej farmy wiatrowej, która spowoduje utrudniony dostęp statków rybackich do łowisk. Armatorzy, którzy obecnie prowadzą połowy na przedmiotowym akwenie, będą zmuszeni przenieść swoją działalność na inne łowiska, a to - w przypadku rybaków z okolic portów [...], [...], [...], stanowiących porty morskie położone najbliżej planowanej farmy - niewątpliwie związane będzie z wydłużeniem drogi na nowe łowiska, a w konsekwencji wydłużeniem czasu przebywania w morzu i wzrostem kosztów eksploatacyjnych statków rybackich.

6. Przedmiotem opinii Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest analiza inwestycji pod kątem jej wpływu głównie na działalność rybacką oraz na morskie zasoby rybne w aspekcie możliwości ich zrównoważonego odławiania, gdyż właśnie te kwestie znajdują się w kompetencjach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ nie uzasadnił zaskarżonej opinii jedynie niedostateczną wiedzą o skutkach planowanej inwestycji na zasoby morskie czy działalność rybacką. Brak danych w tym zakresie utrudniał zaopiniowanie, zwłaszcza pozytywne planowanej inwestycji, natomiast organ wydając postanowienie wskazał również na szereg negatywnych skutków związanych z budową farmy.

IV. Pismem z dnia 30 czerwca 2015 r. skarżąca spółka wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] maja 2015 r., zarzucając temu orzeczeniu naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3 i ust. 4 ustawy o obszarach morskich poprzez brak powołania przepisów odrębnych wskazujących na istnienie zagrożeń wymienionych w ust. 3 art. 23 ustawy o obszarach morskich;

- przepisów postępowania, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tego samego pracownika – A.K.;

- przepisów postępowania, tj. art. 35 § 3 k.p.a. oraz 36 § 1 k.p.a. poprzez wysłanie odpowiedzi na wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy po upływie miesiąca od dnia otrzymania przez Ministra wniosku strony;

- zasad postępowania - zasady prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, tj. art. 8 k.p.a., zasady udzielana informacji, tj. art. 9 k.p.a. w powiązaniu z przepisem postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie opinii bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

- przepisu postępowania, tj. art. 106 § 4 k.p.a. poprzez brak skorzystania przez organ z możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby ustalić stan faktyczny.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 roku oraz utrzymującego je w mocy postanowienia z dnia [...] maja 2015 roku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca spółka wskazała, co następuje:

1. W rozstrzygnięciu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi brak jest oceny faktów. Minister w sposób lakoniczny opisuje możliwe zagrożenia jakie może nieść realizacja inwestycji - w bardzo ogólny sposób odnosi się do planowanej przez skarżącego inwestycji polegającej na budowie morskiej farmy wiatrowej [...] wskazując w jakim kwadracie rybackim znajduje się planowana farma wiatrowa oraz dane połowowe z tego kwadratu rybackiego ([...]). Pomimo, iż organ dostrzega, że akwen objęty wnioskiem inwestora zajmuje powierzchnię 53,24 km2, co stanowi 14,1% powierzchni kwadratu rybackiego [...], to w dalszej części wypowiedzi odnosi się do 17 wniosków, jakie opiniował i które zakładały ulokowanie farm wiatrowych jedna obok drugiej w kwadratach rybackich [...], [...] i [...]. W rejonie lokalizacji [...] nie znajdują się jednak żadne morskie farmy wiatrowe objęte prawomocną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju - w związku z tym rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należy uznać za dotknięte wadą, gdyż nie zostało ono oparte o stan faktyczny.

2. W ocenie skarżącego w obu rozstrzygnięciach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi brakuje powołania zagrożeń odnoszących się do lokalizacji projektu skarżącego. Składając wniosek skarżący uczynił zadość zakresowi formalnemu wniosku określonemu w ustawie o obszarach morskich. Z uwagi na brak dostępnych danych nie można negatywnie opiniować przedsięwzięcia skarżącego, zwłaszcza w przypadku braku dowodów, iż [...], właśnie w tej lokalizacji negatywnie wpłynie na rybołówstwo czy żywe zasoby morza. Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że we wniosku brak jest informacji na temat znaczenia obszaru planowanej inwestycji jako tarliska, gdyż na stronie 31 wniosku na rysunku 9 schematycznie zobrazowano położenie [...] względem tarlisk podstawowych gatunków ryb na Bałtyku. Morska Farma Wiatrowa [...] zlokalizowana jest poza obszarami tarlisk podstawowych gatunków ryb na Bałtyku. Organ nie stawiał wnioskowi zarzutów w zakresie niewypełnienia niewymaganych przez prawo obowiązków. Wskazanie braków wniosku jest możliwe tylko po wykonaniu badań w terenie. W ocenie skarżącego intencją organu było skłonienie spółki do przeprowadzenia badań.

3. Minister nie przedstawił żadnych dowodów na negatywny wpływ inwestycji na środowisko rybackie. Inwestor przedstawił możliwe do wystąpienia skutki realizacji inwestycji podkreślając, iż dopiero po rocznych badaniach środowiska morskiego będzie możliwe przedstawienie dowodów na brak negatywnych oddziaływań inwestycji na sektor gospodarki jakim jest rybołówstwo. Procedura oceny oddziaływania na środowisko zawiera ustawowy obowiązek prowadzenia konsultacji społecznych zapewniając wszystkim uczestnictwo w procesie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska określi w jakim zakresie i w jaki sposób inwestycja będzie mogła być zrealizowana nie powodując zagrożeń dla środowiska oraz społeczeństwa.

4. W przypadku realizacji dwóch farm wiatrowych, znajdujących się blisko siebie nie istnieje ryzyko bariery powodującej brak możliwości przepływania statków, albowiem wewnątrz każdej farmy wiatrowej ustanawia się bufor o szerokości 500 metrów od skrajnych koordynatów obszaru objętego wnioskiem, co oznacza, że pomiędzy farmami istnieje korytarz o szerokości minimum jednego kilometra. Nie wyklucza się również możliwości ustanawiania korytarzy przepływowych przez teren farmy - odległości pomiędzy turbinami do nawet 1,6 km. Argument o wydłużaniu się tras wpływania do portów i tym samym wzrostów kosztów paliwa należy uznać za niezasadny w przypadku przedmiotowej inwestycji.

5. Nie może się zgodzić ze stwierdzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż skupienie się wokół fundamentów morskich ławic babki byczej, która stanowi znaczący element pożywienia dorszy spowoduje niemożność połowu na tym akwenie tego gatunku ryb przez polskich rybaków - dorsz jest gatunkiem migrującym, nie przebywa ciągle na tym samym terenie, a miejsce farmy wiatrowej jako żerowiska tego gatunku wręcz przyczyni się do poprawy zasobów tego gatunku w Bałtyku, a co za tym idzie wzrostu dochodów rybaków poławiających ryby w okolicy farmy wiatrowej.

V. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 roku z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra z dnia [...] maja 2015 roku jest zgodne z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania.

Zważyć bowiem należy, że uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego obecnie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 roku, prowadzi do następujących wniosków:

1. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Jest to tzw. postępowanie wpadkowe, którego celem jest uzyskanie przez organ administracji prowadzący postępowanie główne stanowiska organu administracji zajmującego się tą dziedziną życia społecznego, która nie wchodzi w zakres działalności organu administracji prowadzącego postępowanie główne. Organ administracji, który prowadzi postępowanie wpadkowe, wyraża swoje stanowisko co do przedmiotu postępowania głównego, oceniając je przez pryzmat własnej wiedzy z tej dziedziny życia społecznego, która należy do zakresu działalności tego organu. Współdziałanie to uregulowane jest w art. 106 k.p.a. i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów.

Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, o czym stanowi art. 106 § 4 k.p.a. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczy.

2. Organem administracji prowadzącym postępowanie główne w niniejszej sprawie, to jest postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na wzniesienie i wykorzystywanie morskiej farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną był Minister Infrastruktury i Rozwoju (obecnie jest nim Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej). Organem prowadzącym postępowanie wpadkowe był natomiast minister właściwy do spraw rybołówstwa, to jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rolą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było więc dokonanie oceny planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na tę z dziedzin życia społecznego i gospodarczego, która należy do właściwości tego ministra, to jest na rybołówstwo.

3. Z ustawy z dnia 19 grudnia 2014 roku o rybołówstwie morskim (Dz. U. 2015, poz. 222) wynika, że określa ona zakres zadań, właściwość organów oraz tryb postępowania m.in. w sprawach racjonalnego wykonywania rybołówstwa, w tym ochrony żywych zasobów morza (art. 1 ust. 1 pkt 2) oraz w sprawach kontroli i nadzoru nad wykonywaniem rybołówstwa (art. 1 ust. 1 pkt 3).

Pojęcie "rybołówstwo" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o rybołówstwie. Z przepisów tych wynika, że "rybołówstwo" to rybołówstwo morskie, skup lub przetwórstwo na morzu organizmów morskich, połów organizmów morskich w celach naukowo-badawczych, szkoleniowych albo sportowo - rekreacyjnych, zarybianie oraz chów lub hodowlę ryb i innych organizmów morskich (art. 2 pkt 1). Z kolei "rybołówstwo morskie", to połów organizmów morskich w morzu w celach zarobkowych.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarł szczegółową szczegółowo argumentację, przemawiającą za wydaniem negatywnej opinii co do planowanej inwestycji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując się na dane zebrane w centrum Monitorowania Rybołówstwa za lata 2013 – 2014 oraz treść pisma Morskiego Instytutu Rybackiego – Państwowego Instytutu Badawczego w [...] stwierdził, że dojdzie do:

ograniczenia migracji i skupiania się ryb w strefie prowadzenia prac;

wzrostu zanieczyszczeń wtórnych na formy larwalne i juwenalne hydrobiontów, w tym ryb;

zmiany pola magnetycznego obszaru i jego wielokierunkowego, szkodliwego oddziaływania na przebieg procesów życiowych organizmów dennych i pelagicznych;

niebezpieczeństwa związanego z emisją fal o długości poniżej poziomu słyszalności, które będą odstraszały ryby w promieniu 200 m od lokalizacji farmy wiatrowej, co spowoduje wytworzenie wokół elektrowni strefy bezrybnej;

zakłócenia procesów hydrologicznych w morzu poprzez zmianę prądów przemieszczania osadów i organizmów morskich;

negatywnego oddziaływania hałasu i wibracji wytwarzanych przez turbiny na ssaki morskie i ryby;

pozbawienia stworzeń morskich ich miejsc bytowania i sprawienia, że nastąpi fragmentacja siedlisk morskich oraz stopniowa zagłada zasobów przez inwestycje polegające na wykorzystaniu na danym akwenie obcych materiałów (np. na umocnienia brzegowe, falochrony, poldery), wydobyciu piasku i kruszywa;

degradacji dna morskiego, po którym zostaną przeprowadzone instalacje elektryczne, co spowoduje migracje populacji ryb w inne strefy Bałtyku;

potencjalnego niewykorzystania przez Polskę przyznanych jej kwot połowowych, ze względu na wyławianie znacznej ilości ryb na akwenie, na którym zaplanowana jest realizacja inwestycji;

zagrożenie dla i ze strony jednostek mechanicznych poruszających się zalecanymi trasami żeglugowymi oraz jednostek mechanicznych poza tymi trasami;

zagrożenie dla i ze strony jednostek będących w dryfie;

zagrożenie dla i ze strony jednostek rybackich prowadzących połowy.

Ponadto organ podkreślił, że teren budowy morskich farm wiatrowych jest terenem najlepszych łowisk dorszy, śledzi, szprotów i storni na Bałtyku.

Przytoczona powyżej argumentacja wskazana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zdaniem Sądu, jest argumentacją racjonalną i opierając się na tych argumentach organ mógł wydać negatywną opinię na temat planowanej inwestycji. Należy ponadto również zwrócić uwagę, że organ rozpoznając ponownie sprawę wziął pod uwagę okoliczność braku wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na lokalizację kabla łączącego [...] z lądem i w związku z tym pominąć należy zagrożenia dla żeglugi morskiej wymienione w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2015 roku.

4. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. 2013, poz. 934 j.t.) w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, o którym mowa w art. 37a, pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, określonych w art. 22, wydaje minister właściwy do spraw gospodarki morskiej. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich w razie zaistnienia zagrożeń wskazanych w tym przepisie odmawia się wydania pozwolenia, o którym mowa w ust. 1. Natomiast art. 23 ust. 4 ustawy obszarach morskich stanowi, że wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3, ustala się na podstawie przepisów odrębnych. Z analizy treści art. 23 ustawy o obszarach morskich wynika, że przepisy wskazane w pierwszym zarzucie skargi adresowane winny być do ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, do właściwości którego należy wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Przepisy te nie są adresowane do ministra właściwego do spraw rybołówstwa, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy o obszarach morskich.

5. W ocenie Sądu za chybiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tego samego pracownika, który prowadził postępowanie zakończone postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015r., znak: [...]. Analiza akt postępowania administracyjnego pozwala stwierdzić, że dwaj różni pracownicy prowadzili postępowania zakończone postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz z dnia [...] maja 2015 r. Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. podpisał z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sekretarz Stanu – K.P., natomiast utrzymujące je w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2015r. podpisał z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Podsekretarz Stanu – T.N. W orzecznictwie przyjmuje się, że także pracownik, który przygotował projekt rozstrzygnięcia dla piastuna funkcji organu administracji załatwiającego sprawę w pierwszej instancji, co najmniej na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinien być wyłączony od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (wyrok z dnia WSA w Bydgoszczy ż dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Bd 740/13). W niniejszej sprawie inni pracownicy prowadzili postępowanie zakończone wydaniem postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015r., a inni postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

6. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 7, 8, i 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 poprzez wydanie opinii bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wskazać należy, że organ w wyrażonej opinii dotyczącej wniosku skarżącego oparł się w głównej mierze na dostępnych mu informacjach oraz analizie danych zawartej we wniosku. Organ w uzasadnieniu opinii zaznaczył, że na podstawie posiadanych informacji oraz danych powołanych przez skarżącego we wniosku nie mógł odnieść się do oceny możliwości wykonywania rybołówstwa morskiego w obszarze posadowienia morskiej farmy wiatrowej oraz jej wpływu na stan żywych zasobów.

W tym miejscu należy pokreślić, że zgodnie z art. 106 k.p.a. organ współdziałający (Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Stanowisko zatem, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Niemniej jednak wypada zauważyć, że stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję. Stąd też mając na uwadze zakres uzgodnień Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo zastosował ogólne reguły postępowania wynikające z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto zaskarżone postanowienie odpowiada warunkom określonym w art. 107 k.p.a. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zostało prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.

7. Odnosząc się do zarzutu nieskorzystania przez organ z możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 106 § 4 k.p.a.) należy wskazać, że organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co oznacza, że w jego gestii leży decyzja, czy przeprowadzić takie postępowanie. W razie gdy uzna on, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest konieczne, przeprowadzi je zgodnie z zasadami i w trybie, jakie są przewidziane w kodeksie dla postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Musi mieć jednak przy tym na uwadze postulat szybkości postępowania, ponieważ w braku odmiennych postanowień przepisów szczególnych stanowisko musi być przedstawione niezwłocznie, nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania organu.

W przedmiotowej sprawie organ administracji pismem z dnia 24 lutego 2015 r. zwrócił się do Morskiego Instytutu Rybackiego - Państwowego Instytutu Badawczego z wnioskiem o wyrażenie opinii w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia pn. "[...]" na stan żywych zasobów ryb w akwenie usadowienia tej inwestycji w okresie jej budowy i eksploatacji. W odpowiedzi Instytut stwierdził, że zawarte we wniosku inwestora informacje są wystarczające na wstępnym etapie podsumowującym ogólny stan wiedzy, natomiast nie są wystarczająco szczegółowe dla przeprowadzenia kompleksowej oceny wpływu inwestycji na ryby i rybołówstwo. W sporządzonej opinii potwierdzono brak zawarcia we wniosku inwestora wystarczających informacji na temat wpływu inwestycji na stan żywych zasobów oraz na możliwości wykonywania rybołówstwa w tym rejonie. Z uwagi na brak przedstawienia przez skarżącego informacji o możliwości wykonywania rybołówstwa w rejonie farmy wiatrowej organ musiał wydać opinię na podstawie posiadanych przez siebie danych. Chociaż ocena oddziaływania farmy wiatrowej na środowisko wymagała przeprowadzania szczegółowych badań na późniejszym etapie realizacji inwestycji, nie zwalniało to jednak skarżącego z podania we wniosku informacji takich, które umożliwiłyby organowi podjęcie właściwego rozstrzygnięcia na etapie wydania opinii na podstawie art. 106 k.p.a.

8. Za niezasadny należy również uznać zarzut skarżącego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy po upływie miesiąca od dnia wpływu wniosku do organu, bowiem naruszenie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

9. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydanego w tej sprawie postanowienia wskazują, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób właściwy zastosował przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego.

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.