Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 558/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 84/14 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obejmującego budynek hotelu z przyłączami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. D. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 84/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obejmującego budynek hotelu z przyłączami.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu przy ul. [...] we W. – wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę zatwierdzonym decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] września 2010 r., następnie zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r.

W celu ustalenia stanu faktycznego PINB przeprowadził w dniu 16 sierpnia 2012 r. dowód z oględzin robót budowlanych prowadzonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W., w wyniku których ustalono, że inwestor wykonuje roboty budowlane związane z ww. budową budynku hotelu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] września 2010 r. i zmienionym decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. W ocenie PINB powyższe miało być wynikiem zmian w elewacji budynku (rezygnacja z attyki, wykonanie dodatkowego rzędu okien w elewacji frontowej, rezygnacja z balkonów w narożach budynku na ostatnim poziomie okien, zmniejszenie szerokości bramy w elewacji frontowej i elewacji od podwórza), konstrukcji dachu i bryły oraz wprowadzeniem dodatkowej kondygnacji.

Dlatego też postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., PINB dla miasta Wrocławia wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez P. D. polegające na budowie budynku hotelu wraz z przyłączami przy ul. [...] we W. wraz z przebudową kolidujących instalacji zewnętrznych z wyłączeniem przyłączy: elektroenergetycznego dla obiektu, ciepłowniczego i teletechnicznego oraz nakazał mu na czas wstrzymania robót budowlanych, strefę objętą robotami budowlanymi zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. Postanowienie to zostało uchylone przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]

Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., PINB dla miasta Wrocławia wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez P. D. związane z budową przedmiotowego budynku hotelu wraz z przyłączami na posesji ul. [...] we W.

W wyniku dalszego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 210 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał P. D. sporządzenie i przedstawienie, w terminie 4 miesięcy, 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, obejmującego budynek hotelu wraz z przyłączami na posesji przy ul. [...] we W. oraz z przebudową kolidujących instalacji zewnętrznych (dz. nr [...]) lecz z wyłączeniem przyłączy: energetycznego dla obiektu, ciepłowniczego i teletechnicznego – uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.

W dniu 5 sierpnia 2013 r. wpływa do organu wniosek P. D. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. z powodu rażącego naruszenia prawa.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2013 r. zawiadamia strony o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2013 r. wniósł P. D. w dniu 24 października 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. wychodząc z założenia, że w tej sytuacji pierwszeństwo ma postępowanie odwoławcze, ponieważ odwołanie zostało wniesione w terminie.

Po rozpatrzeniu odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., w zakresie określającym termin wykonania nałożonego obowiązku i ustalono nowy termin jego wykonania do dnia 30 kwietnia 2014 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie organu zasadnie PINB stwierdził, że inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, bez wymaganej prawem zmiany tej decyzji. Inwestor wprowadził zmiany względem rozwiązań przyjętych w zatwierdzonych projektach budowlanych co do wyglądu zewnętrznego przedmiotowego budynku, tj. stan elewacji obiektu jest niezgodny z rozwiązaniami przyjętymi w "Projekcie Budowlanym Zamiennym II" sporządzony maj-czerwiec 2012 r. i zatwierdzonymi decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia v czerwca 2012 r., będącej ostatnią zmianą decyzji o pozwoleniu na budowę właśnie w zakresie elewacji hotelu, tzn.: formy, aranżacji detalu i kolorystyki.

Jak wynika z oględzin z dnia 22 marca 2013 r. w elewacji frontowej przedmiotowego budynku, w poziomie parteru osadzono zamiast jednego okna środkowego – dwa okna przedzielone filarem w ścianie elewacyjnej. Skrajne okno od strony budynku nr [...] posiada inny podział niż projektowano. Również balustrady w otworach elewacji frontowej posiadają inny sposób wykratowania, wyprofilowania i zdobień w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto rura spustowa poprowadzona została po elewacji frontowej, a w elewacji od podwórza, tak jak od frontu, osadzono w otworach balustrady o innym sposobie wykratowania, wyprofilowania i zdobień. Tymczasem przedmiotowy budynek budowany jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (jak wynika chociażby z pozwolenia konserwatorskiego dotyczącego przedmiotowego obiektu – decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Wrocławia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.). Fakt ten natomiast oznacza, że wszelkie zmiany w zakresie wyglądu prowadzonej inwestycji powinny być poprzedzone zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie bowiem z art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. To z kolei powoduje, że realizacja takich zmian po uzyskaniu zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków powinna być również poprzedzona zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor musiał sobie z tego zdawać sprawę bo wystąpił i uzyskał pozytywną decyzję o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie elewacji budynku. Roboty budowlane w tym zakresie wykonał jednak z w sposób niezgodny z projektem zaakceptowanym przez właściwe organy.

Organ odwoławczy podniósł również, że inwestor dokonał zmian w kształcie inwestycji zaakceptowanym decyzjami właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej co do liczby kondygnacji. Zatwierdzony decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] września 2010 r. projekt budowlany jest niespójny w części opisowej, jednakże z jego części rysunkowej jasno wynika, że przedmiotowy budynek nie miał posiadać więcej niż 5 kondygnacji nadziemnych. Żadna późniejsza zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie wiązała się z modyfikacją w tym zakresie. Tymczasem z dowodu w postaci zeznań świadków wynika, że powyżej poziomu +12,96 m na poziomie ok. +15,84, wykonano strop na całej długości i szerokości budynku. Nad tym stropem wykonano kolejny strop również na całej długości i szerokości budynku, w poziomie ok. 18.93 m, który w części budynku jest stropodachem, a w znacznie większej części dolnym wygrodzeniem przestrzeni zamkniętej od góry stropodachem i dachem stromym przy ścianach szczytowych budynku od strony frontowej. Fakt wykonania stropu na całej długości i szerokości budynku nad piątą kondygnacją potwierdza sam skarżący w swoim odwołaniu. Powyższe stropy nie były przewidziane ani w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] września 2010 r., ani w żadnym innym projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o zmianie ww. pozwolenia na budowę. Strop na poziomie +15,84 był przedstawiony w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., jako podest klatki schodowej. Jak wynika z rysunku 5a/A+K rzut spocznika klatki schodowej zajmował jedynie fragment rzutu całego budynku. W poziomie tym nie projektowano pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i podest usytuowany był w przestrzeni poddasza budynku. Tak więc spocznik klatki schodowej na poziomie +15,84 nie stanowił kondygnacji obiektu. Natomiast słusznie stwierdził PINB, że te części przedmiotowego budynku będące fragmentami przestrzeni "pozamykanymi" ww. stropami stanowią dodatkowe, nieprzewidziane w zatwierdzonej dokumentacji projektowej kondygnacje. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m.

Zdaniem DWINB zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że bezzasadne jest twierdzenie skarżącego jakoby M. A. pełniący funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia miał podlegać z mocy prawa wyłączeniu od załatwienia badanej sprawy. Zgodnie z art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od spraw dotyczących interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach małżeństwa, pokrewieństwa, powinowactwa, przysposobienia opieki lub kurateli, 2) oraz od załatwienia spraw dotyczących interesów majątkowych osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach małżeństwa, pokrewieństwa, powinowactwa, przysposobienia, opieki i kurateli. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z żadną z wymienionych sytuacji. Skarżący powołuje się natomiast na okoliczności dotyczące wyłączenia pracownika organu (wskazuje na treść art. 24 k.p.a.), które z powodów ww. nie mają przełożenia na niniejszy przypadek. Nawet gdyby przyjąć inaczej i uznać, że okoliczności z art. 24 k.p.a. skutkować winny również wyłączeniem organu to i tak w badanym przypadku nie było by podstaw w świetle podnoszonych przez P. D. okoliczności, aby uznać, że skarżący nie miał w prowadzonym postępowaniu zapewnionych warunków "uczciwego procesowania". Ani bowiem fakt wniesienia przez skarżącego prywatnego aktu oskarżenia przeciwko M. A. ani okoliczność udzielenia przez niego wywiadu dla prasy na temat sprawy wiążącej się z inwestycją skarżącego nie wypełnia przesłanki do wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. W ocenie organu odwoławczego podstawę do wyłączenia pracownika od udziału w sprawie daje wyłącznie wszczęcie postępowania karnego z urzędu, a nie z oskarżenia prywatnego. Decyzję o zainicjowaniu postępowania karnego w urzędu, zgodnie z polską procedurą karną, podejmuje prokurator, na podstawie danych, które pochodzić mogą również od pokrzywdzonego. Tylko natomiast przyjęcie, że zainicjowanie postępowania przeciwko pracownikowi organu administracji publicznej przez fachowego i niezależnego prokuratora stanowi przesłankę do wyłączenia pracownika daje gwarancję, że oskarżenie nie ma charakteru instrumentalnego i zmierza do sparaliżowania pracy organu administracji publicznej. Natomiast fakt, iż M. A. udzielił informacji środkom masowego przekazu na temat prowadzonego postępowania i ustaleń, które uznał za słuszne, w żaden sposób nie może podważyć jego obiektywności. Osoba pełniąca funkcję publiczną zobowiązana jest bowiem do udzielenia środkom masowego przekazu na ich zapytanie informacji na temat prowadzonych działań, w tym przyczyn ich podjęcia. Co więcej, gdyby przyjąć tok myślenia skarżącego, to każdorazowo w przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, koniecznym byłoby wyłączenie organu I instancji od załatwienia sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawia on bowiem motywy swojego działania.

Dodatkowo podkreślono, że na prawidłowość zaskarżonej decyzji nie ma żadnego wpływu okoliczność, że przedmiotowy budynek wykonano do stanu surowego zamkniętego. Rozstrzygnięcie o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego można bowiem zgodnie z przepisami prawa podjąć nawet w przypadku zakończenia budowy. Podkreślić również należy, iż wbrew przekonaniu skarżącego stan surowy zamknięty obiektu nie jest równoznaczny z zakończeniem jego budowy (robót budowlanych), które uniemożliwiałoby wydanie postanowienia na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. O zakończeniu robót budowlanych można bowiem mówić jedynie w sytuacji, gdy obiekt znajduje się w stanie w którym mógłby być normalnie użytkowany. Stan przedmiotowego obiektu, zobrazowany dokumentacją zdjęciową znajdującą się w aktach sprawy, na takie użytkowanie natomiast nie pozwala.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił też, że nie stanowi również żadnego naruszenia prawa wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy jedyne funkcjonujące w obrocie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót (postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.), dotyczy realizowania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie życia. Regulowana przepisem art. 50 Prawa budowlanego instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi bowiem tylko jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją (decyzjami) wydaną na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jedynie charakter incydentalny, prewencyjny w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem po wstrzymaniu robót zostanie dowiedzione, że roboty wykonywane są również w inny sposób niż ten, ze względu na który doszło do wstrzymania, to nie ma przeszkód, aby wydać w toku prowadzonego postępowania decyzję załatwiającą to dowiedzione później naruszenie prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r. wniósł P. D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 84/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 25 § 1 k.p.a., a stanowisko to nie zostało w żaden sposób podważone przez skarżącego. Zdaniem Sądu M. A. w trakcie postępowania w I instancji pełnił funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, a więc funkcję organu administracji uprawnionego do orzekania w sprawie. Sąd podkreślił, że zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną w orzeczeniach NSA przepisy art. 24 k.p.a. odnoszą się tylko do pracownika organu, nie mają natomiast zastosowana do osoby piastującej funkcje monokratycznego organu. Podkreślono, że nie można uznać, by zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 k.p.a., obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej – co do zasady – nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że instytucja wyłączenia pracownika i instytucja wyłączenia organu to dwie odrębne regulacje proceduralne i istnieje konieczność ich rozróżnienia, mając na uwadze zarówno podstawy wyłączenia jak też skutki takiego wyłączenia. Jak podkreślono w orzecznictwie NSA wykładnia i stosowanie omawianych regulacji nie może prowadzić do zatarcia różnicy między tymi odrębnymi regulacjami proceduralnymi. W rezultacie strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 k.p.a., nawet jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Wyjątek w tym zakresie dotyczy tylko sytuacji, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania. Powyższe rozwiązanie nie pozbawia jednak strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia jest bowiem tylko jednym z gwarantów realizacji takiego uprawnienia. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji Sąd uznał, że skoro przepis art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania do wyłączenia osoby piastującej funkcję monokratycznego organu, to nie miał on również zastosowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy odmawiając jego zastosowania nie naruszył więc prawa. Dlatego też bezzasadny okazał się również zarzut podjęcia przez organ II instancji rozstrzygnięcia orzekającego co do istoty sprawy, w sytuacji gdy w I instancji orzekał podmiot podlegający wyłączeniu – przez co skarżący pozbawiony został (w swojej ocenie) prawa skorzystania ze zwykłego środka zaskarżenia. Przyczyną wyłączenia nie może być również fakt udzielenia osobom trzecim w tym mediom przez podmiot pełniący funkcję publiczną informacji na temat toczącego się postępowania administracyjnego. Obowiązek udostępnienia takiej informacji, w tym także na temat prowadzonych robót budowlanych, wynika z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782), wraz z przewidzianymi w przepisach konsekwencjami jej nieudostępnienia, które mogą dotyczyć osób pełniących funkcje publiczne.

Sąd nie dopatrzył się również, by w toku postępowania przed organem I instancji naruszono przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący miał możliwość wzięcia udziału w czynnościach dowodowych i zapoznania się z materiałem dowodowym z tych czynności, które były kluczowe dla podjęcia zaskarżonej decyzji jak i decyzji I instancji. Skarżącemu zapewniono możliwość wypowiedzenia się co do sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący był w sposób prawidłowy informowany przez PINB o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania. P. D. został powiadomiony przez organ I instancji o trybie z Prawa budowlanego, w jakim toczy się dotyczące go postępowanie. Doręczano mu m.in. zawiadomienie o przedmiocie prowadzonego postępowania i postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót wydane na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Zarówno w toku postępowania odwoławczego, jak i w skardze do sądu administracyjnego skarżący nie wskazał, jaka czynność procesowa została przeprowadzona wbrew przepisom i jakie wynikły stąd konsekwencje co do sposobu załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił również, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz istotnie odbiegających, od ustaleń i warunków określonych w przepisach, co zostało stwierdzone w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 11 stycznia 2013 r. Wobec stwierdzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego konieczne było podjęcia działań mających na celu niezwłoczne wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego PINB w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia ww. postanowienia wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie mogła zatem nastąpić utrata ważności postanowienia PINB o wstrzymaniu robót budowlanych. Na ten fakt nie ma żadnego wpływu późniejsze uchylenie przez organ odwoławczy ww. decyzji gdyż utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych następuje jedynie w przypadku określonym w art. 50 ust. 4, tj. jeśli w terminie 2 miesięcy organ w ogóle nie wyda pierwszej decyzji z mocy art. 51 Prawa budowlanego.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że postanowienie PINB we Wrocławiu w dniu [...] sierpnia 2012 r. o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane w związku z przekonaniem organu o dokonaniu istotnego odstąpienia od projektu (postanowienie to zostało uchylone w postępowaniu instancyjnym), a postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane w związku z wykonywaniem prac w sposób mogący zagrozić bezpieczeństwu ludzi.

Zdaniem Sądu, organ zasadnie uznał, że inwestor wystąpił do Prezydenta Wrocławia o dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i do wniosku załączył projekty zamienne w których wskazano ww. stropy jako istniejące, już po wszczęciu przez PINB postępowania w sprawie (patrz decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., którą odmówiono zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji) oraz to, że przez ponad rok nie był on w stanie dopasować się do terminów wskazanych przez PINB i umożliwić dokonania czynności dowodowych w postaci czy to oględzin czy to kontroli, upoważnia do wniosku, że inwestor nie współdziałał z organem w dążeniu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, organ trafnie uznał, że stanowisko skarżącego, iż realizował przedmiotową inwestycję zgodnie z prawem budowlanym, nie znajduje podstaw w świetle zgromadzonego materiału dowodowego.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2014 r. wniósł P. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 24 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. wyrażającym się w niezastosowaniu tego przepisu przy rozpoznawaniu przez organ administracji wniosku o wyłączenie M. A. jako pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia; Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżone postanowienie wskazał, że przepisy art. 24 k.p.a. odnoszą się tylko do pracownika organu i nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcję monokratycznego organu, podczas gdy takie stwierdzenie nie jest zasadne; organ administracyjny rozpoznając wniosek o wyłączenie obowiązany był także do zbadania zaistnienia przesłanek z art. 24 k.p.a. czego nie uczynił;

2) art. 14 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a., art. 6 i 7 k.p.a. wyrażającym się w tym, że organ administracji nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia 21 maja 2013 r. (data prezentaty biura podawczego) o wyłączenie M. A. pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia oraz podległych mu pracowników Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia; Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zamiast wydania postanowienia w tym zakresie, pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. poinformował inwestora, iż jego wniosek z dnia 21 maja 2013 r. jest tożsamy z wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. a organ administracji zajął już w tej sprawie stanowisko i nie jest uprawniony do ponownego wydania postanowienia;

3) art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 7 k.p.a. wyrażającym się w:

a) przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w rozpoznawanej sprawie postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych nie utraciło swojej ważności w związku z czym istniała podstawa prawna do wydania decyzji nr [...] przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, albowiem skutek taki następuje wyłącznie w sytuacji określonej przepisem art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. jeżeli w terminie 2 miesięcy organ w ogóle nie wyda pierwszej decyzji z mocy art. 51 Prawa budowlanego, podczas gdy takie stwierdzenie nie jest zasadne; idąc tokiem rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy dojść do przekonania, że decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję nr [...] nie wywiera żadnych skutków prawnych, co jest oczywiści sprzeczne z zasadą praworządności określoną w art. 7 k.p.a.,

b) postanowienie nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych stanowiło podstawę do wydania w dniu [...] lutego 2013 r. decyzji nr [...], natomiast nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji nr[...]z dnia [...] lipca 2013 r. z dwóch powodów: po pierwsze organ nie zachował 2-miesięcznego terminu do wydania decyzji, po drugie to samo postanowienie nr [...] nie mogło stanowić podstawy do wydania dwóch decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego,

c) postanowienie nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wydane w momencie, gdy roboty budowlane zostały już ukończone (nie były wykonywane); stan surowy przedmiotowego obiektu budowlanego został zakończony w dniu 22 grudnia 2012 r. a postanowienie nr [...] wydano w dniu [...] stycznia 2013 r.;

4) art. 36a ust. 1 i ust. 5 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wyrażające się w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że inwestor wprowadził istotne zmiany w obiekcie budowlanym względem rozwiązań przyjętych w decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy takie stwierdzenie nie potwierdza zgromadzony materiał dowodowy; organy nadzoru budowlanego a w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzili, że inwestor dokonał istotnych zmian w budowie obiektu hotelowego wyłącznie na podstawie zeznań świadków, podczas gdy już sam brak dokonania przez projektanta kwalifikacji popełnionego odstąpienia wskazuje na naruszenie ust. 5 i 6 art. 36a Prawa budowlanego; Sąd ustalając, iż doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego oparł się wyłącznie na jego części rysunkowej, pomijając część opisową, która jak stwierdził Sąd wydając zaskarżony wyrok jest nieprecyzyjna.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zamieszczonych w pkt 1 i 2, dotyczących kwestii wyłączenia z postępowania M. A. pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia należy jednoznacznie stwierdzić, że: żaden z powołanych tam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 24 § 1 pkt 6 i § 3, nie zostały naruszone. Jak wynika z akt sprawy P. D. wielokrotnie wnosił o wyłączenie z postępowania M. A., jednak Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiał wyłączenia, gdyż nie było powodów do tego. Skarżący jako powód wyłączenia M. A. podawał, że: "na chwilę obecną jestem w konflikcie osobistym z Panem M. A., z uwagi na okoliczności znane z urzędu Dolnośląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego" – jest to cytat z wniosku P. D. z dnia 4 czerwca 2013 r. o wyłączenie M. A.

Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że przepisy art. 24 k.p.a. dotyczące wyłączenia pracownika, nie mają zastosowania do wyłączenia organu, którego to wyłączenia przyczyny zostały określone w art. 25 k.p.a., o czym świadczy obszernie powołane w zaskarżonym wyroku orzecznictwo.

Skoro więc w niniejszej sprawie w stosunku do M. A. pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 24 k.p.a., tym samym powyższe przepisy nie mogły być naruszone przez ich niezastosowanie, jak zarzuca się w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został zaskarżonym wyrokiem naruszony art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż:

– zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie stanowiska, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, jak stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego,

– postanowienie PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2013 r. wstrzymujące roboty budowlane, nie utraciło swojej ważności ponieważ pierwsza decyzja nr [...] PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego została wydana w dniu [...] lutego 2013 r., co stanowi spełnienie warunku, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Dalsze losy powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nie mają już żadnego wpływu na dochowanie dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym następna decyzja PINB z dnia [...] lipca 2013 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie musiała już być wydana w terminie dwu miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Błędny jest też pogląd wyrażony w pkt 3 skargi kasacyjnej, że to samo postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nie mogło stanowić podstawy do wydania dwóch decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 i na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż taka możliwość wynika z ww. przepisów oraz art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego.

W związku z powyższymi całkowicie nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 3 tego pisma.

W pkt 4 skargi kasacyjnej zarzuca się naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 36a ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...). Zarzut ten stanowi powtórzenie zarzutu zamieszczonego w pkt 4 skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W istocie więc w punkcie tym kwestionuje się ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie, w jakim organy nadzoru budowlanego ustaliły, że budowa prowadzona jest z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co obliguje organy nadzoru budowlanego do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W realiach niniejszej sprawy, zważywszy na fakt, że P. D. jako inwestor permanentnie, uporczywie i skutecznie utrudniał organom nadzoru budowlanego, wykonywanie ich czynności ustawowych, co polegało na uniemożliwianiu przeprowadzenia oględzin, czy kontroli obiektu budowlanego w trakcie jego realizacji, czyni ten zarzut całkowicie pozbawionym podstaw. Nie można bowiem z jednej strony utrudniać, wręcz uniemożliwiać organom dokonywania ustaleń stanu faktycznego w sprawie, a następnie kwestionować te ustalenia, być może niepełne i nie do końca precyzyjne, jednak winę za to ponosi sam skarżący, co ewidentnie wynika z wyroku Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia z [...] października 2014 r., [...], w sentencji którego stwierdzono:

I. uznaje oskarżonego P. D. za winnego tego, że w okresie od 16 sierpnia 2012 r. do 15 października 2013 r. udaremniał dokonanie określonych ustawą czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w postaci oględzin robót budowlanych wykonywanych na nieruchomości przy ulicy [...] we W. w ten sposób, że nie stawiał się w terminach wyznaczonych na kontrolę przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, pomimo prawidłowego poinformowania go o ich terminach oraz udaremniał dostęp do terenu budowy, tj. uznaje oskarżonego za winnego popełnienia występku z art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 12 k.k. i za to na podstawie z art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wymierza oskarżonemu karę grzywny w wysokości 100 (stu) stawek dziennych, ustalając wysokość jednej stawki dziennej na kwotę 50 (pięćdziesięciu) zł;

II. na podstawie art. 627 k.p.k. i art. 3 ust. 1 ustawy o opłatach w sprawach karnych zasądza od oskarżonego na rzecz Skarbu Państwa koszty sądowe w całości, w tym wymierza mu opłatę w kwocie 500 złotych.

Wyrokiem Sądu Okręgowego we Wrocławiu Wydział IV Karny Odwoławczy z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt [...] utrzymano w mocy zaskarżony wyrok SR z dnia [...] października 2014 r., uznając apelację P. D. za oczywiście bezzasadną.

Zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.