Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 16/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Starosta T. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku inwestora - A. J.: 1) rozstrzygnął zagadnienie wstępne w ten sposób, że uznał za strony postępowania: G. S., J. J., B. G., A. G. i B. G., 2) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalno-usługowym w T. [...], obręb [...], na działce nr ewid.[...]

Jako podstawę prawna swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm., dalej: P.b.) oraz art. 104, art. 100 § 2 i § 3 K.p.a.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 2015 r. odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] października 2016 r. inwestor złożył wniosek o wznowienie postępowania, w okresie gdy decyzja odmowna była jeszcze nieostateczna, co potraktowane zostało jako odwołanie. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Dalej Starosta przywołał przepisy art. 4, art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 4 pkt 4 i art. 3 pkt 11 P.b., by następnie wskazać, że inwestor załączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane informując, iż jego tytuł wynika ze współwłasności. Podał przy tym ujawnionych w księdze wieczystej współwłaścicieli nieruchomości nr [...] w T. przy ul. K. [...], dla której w Sądzie Rejonowym w T. prowadzona jest księga wieczysta KN1 [...] W dziale II tej księgi jako współwłaściciele wpisani są: J. J. w [...] udziału, W. S. w [...] udziału, A. J. w [...] udziału, N. G. w [...] udziału oraz J. G. w [...] udziału. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania powziął informację, iż wpisani w ww. księdze wieczystej: J. J., W. S., N. G. oraz J. G. nie żyją. W związku z tym organ zobowiązał inwestora do dostarczenia dokumentów, które umożliwiłyby określenie spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w T. o dostarczenie aktów zgonu zmarłych współwłaścicieli działki nr [...] w T. . W odpowiedzi inwestor załączył kopie żądanych dokumentów, upoważnienie G. S. dla A. J. dotyczące administrowania i zarządzania budynkiem przy ul. K. [...] w T. (poświadczone notarialnie) oraz akt notarialny nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. stanowiący pełnomocnictwo od B. G. do zawarcia w jego imieniu umowy zbycia odpłatnego lub nieodpłatnego oraz zawierania umów przedwstępnych, warunkowych i przeniesienia własności w udziale spadkowym po matce - N. G.. Nadto Urząd Stanu Cywilnego w T. przesłał Staroście akty zgonu N. G. i J. G.. Na podstawie akt zgromadzonych w Sądzie Rejonowym w T. ustalono zaś, że W. S. zmarła w USA. Starosta stwierdził, że nie można było uznać za spadkobierców zmarłych współwłaścicieli nieruchomości, osób wskazanych przez niego w pismach z dnia [...] i [...] czerwca 2016r., albowiem nie było wobec nich wydane postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, ani też akt poświadczenia dziedziczenia. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 922 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm., dalej: K.c.) prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób, a w myśl art. 1025 § 2 K.c. domniemywa się, że dopiero osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Z uwagi na brak postępowań spadkowych po J. J., W. S., N. G. oraz J. G. ustalono, że stronami postępowania są spadkobiercy osób zmarłych jako osoby, które w drodze dziedziczenia nabyły udziały we własności nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawieszono postępowanie do czasu rozstrzygnięcia ustalenia spadkobierców właścicieli nieruchomości uznając, że organ nie jest władny do samodzielnego ustalenia spadkobierców. Równocześnie na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. organ wezwał inwestora, aby wystąpił do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wyznaczając termin 3 miesięcy. W terminie tym inwestor nie wykonał wezwania, dlatego organ rozstrzygnął zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Stwierdził, że zmarli właściciele ujawnieni w księdze wieczystej nie pozostawili testamentów, a zatem spadkobiercami są: po R. G. - syn B. G., po J. G. - syn A. G. oraz córka B. G., po W. S. - syn G. S., po J. J. - córka J. J. (wprawdzie w dokumentach figuruje ona również jako J. K., jednakże nie ulega wątpliwości, iż jest to ta sama osoba). Następnie Starosta wskazał, że B. G. nabył udziały w przedmiotowej nieruchomości po R. G. i po N. G., jednakże wyłącznie co do spadku po R. G. przeprowadzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Ten udział B. G. zbył też inwestorowi. Co do udziału po N. G. postępowanie nie zostało przeprowadzone. Organ podał, że o ile za wystarczające uznał pełnomocnictwo udzielone inwestorowi przez G. S., to nie można było za takowe uznać pełnomocnictwa udzielonego inwestorowi przez B. G., nie upoważnił on inwestora do wykonania czynności objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie wyraził na nie zgody, a jedynie - jako domniemany spadkobierca, upoważnił tym pełnomocnictwem do zbycia udziału w przedmiotowej nieruchomości.

Jednocześnie Starosta podkreślił, że ustalenie w trybie art. 100 § 3 K.p.a. stron postępowania nie powoduje automatycznie, że osoby te mogą wyrazić inwestorowi w jakiejkolwiek formie zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Prawo do wyrażenia takiej zgody wywodzić należy bowiem z rzeczywistych, materialnych uprawnień danej osoby, a nie z jej sytuacji procesowej. Starosta przywołał przepisy art. 198 i 199 K.c., by następnie stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja jest czynnością przekraczająca zwykły zarząd, albowiem wpływa ona istotnie na sposób korzystania z nieruchomości. Wyjaśnił, że nie chodzi tu bowiem o położenie 15 m rury, lecz o przebudowę układu ogrzewania. W budynku, w którym mają być wykonywane roboty budowlane, zostały wyodrębnione poszczególne lokale mieszkalne, ale inwestycja została zaplanowana w części wspólnej - korytarzu budynku mieszkalno-usługowego. Zdaniem Starosty nie można uznać również przedsięwzięcia, które planuje inwestor, za czynność zachowawczą w rozumieniu art. 209 K.c., gdyż zmiana sposobu ogrzewania budynku, do czego w istocie prowadzi wniosek, nie jest czynnością ukierunkowaną bezpośrednio na zachowanie wspólnego prawa, a również inwestor w żaden sposób tego nie wykazał. Założenie instalacji gazowej jest ulepszeniem nieruchomości, a nie czymś, co jest niezbędne, aby nieruchomość ta nie uległa zniszczeniu.

W tym kontekście Starosta przyjął, że jego obowiązkiem było zbadanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem nasunęły się uzasadnione wątpliwości co do tego prawa. Organ wskazał, że inwestor sam podał, iż posiada zgody osób wymienionych w księdze wieczystej mimo, że osoby te zmarły - w świetle prawa osoba nieżyjąca nie jest podmiotem praw i obowiązków, a zatem de facto osoby te nie były już współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, nie mogły zatem - na dzień złożenia przez inwestora wniosku - udzielić zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Nawet, jeśli udzieliły tych zgód za życia, to w momencie składania przez inwestora współwłaścicielami były bowiem już inne osoby i one, jako współwłaściciele, były uprawnione do udzielenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sam inwestor wskazał w oświadczeniu takie daty uzyskania zgód tych osób, w których osoby te już nie żyły. W przypadku zaś współwłasności, co w niniejszej sprawie jest bezsporne, należało uwzględnić art 199 K.c., wymagający do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu zgody wszystkich współwłaścicieli. Uznawszy, że inwestor nie posiada tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Starosta stwierdził, że stosownie do hipotezy art. 4 P.b. nie może wydać pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. J., który wyjaśnił, że w 2012 r. decyzją Burmistrza T. przekazano mu "zarząd" i "posiadanie nieruchomości użytkowanej nieodpłatnie przez 20 lat przez miasto T. dla celów komunalnych". Wskazał, że nieruchomość, w której jego udział własnościowy według księgi wieczystej wynosi 70%, znajduje się w strefie objętej opieką konserwatorską , była od kilku lat niezamieszkała, pozbawiona jakichkolwiek instalacji, futryn i drzwi, w tym również ogrzewania, wskutek rozkradzenia obu pieców kaflowych. Stanowi ona ponad 100-letni parterowy budynek mieszkalny czteroizbowy o powierzchni mieszkalnej 140 m2. Odwołujący podał, że na podstawie dokumentacji remontowej zatwierdzonej przez Starostę T. o wykonał remont - restaurację budynku. Następnie na podstawie udzielonego przez ten sam organ pozwolenia, po uprzednim przekopie ulicy, wykonane zostało do tego budynku przyłącze gazowe. Dlatego kolejno wystąpił o pozwolenie na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej stanowiącej zasilanie jedynego punktu odbioru gazu - naściennego grzewczego pieca gazowego.

Odnosząc się do ustaleń poczynionych przez organ I instancji A. J. podniósł, że nie jest prawdą jakoby postępowanie spadkowe dotyczące współwłasności po N. G. nie zostało przeprowadzone. Wskazał, że przekazał Staroście kopie postanowienia Sądu Rejonowego w W. sygn. akt I [...] o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek B. G.. Sąd uznał, że przedłożone dokumenty przez B. G. potwierdzające jego prawa do spadku po jego matce N. G. były sfałszowane, a wnioskodawca nie posiada dokumentów, które pozwalałyby na otrzymania pozytywnego postanowienia co do spadkobrania po N. G.. Następnie odwołujący zaznaczył, że okazał też organowi notarialne pełnomocnictwo B. G. na zbywanie udziału i występowanie przed różnymi instytucjami w jego imieniu na domniemany spadek po N. G., a nie faktycznie posiadany przez niego. Starosta T. fakt ten dostrzegł, lecz nie wziął go pod uwagę, uznając B. G. stroną postępowania. Ponadto wskazał, że posiada testament B. G. na przekazanie na rzecz inwestora udziału w nieruchomości po N. G., o czym informował Starostę. Posiada też nienotarialny dokument potwierdzający kupno od B. G. udziału spadkowego po jego matce N. G. w przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem inwestora B. G. nie powinien być uznany za stronę postępowania, gdyż nie jest współwłaścicielem nieruchomości.

Inwestor wyjaśnił, że w 2008 r. przeprowadzał sprawę przejęcia w zarząd i posiadanie przedmiotowej nieruchomości od Burmistrza Miasta T. i była to czynność przekraczająca zwykły zarząd. Był wówczas zmuszony do rozpoznania kręgu spadkobierców, uregulowania sytuacji własnościowej nieruchomości i uzyskania od nich wszystkich zgody na tę czynność. Część zgód współwłaścicieli uzyskał w postaci aktów pisemnych poświadczanych przez notariusza, inne w postaci uzgodnień drogą elektroniczną, gdyż osoby te mieszkały od lat za granicą. Zaznaczył, że ustalił wówczas, że jednym ze spadkobierców po ujawnionym w księdze wieczystej J. G. jest A. G.. W 2012 r. udało mu się skontaktować z A. G. w celu uzyskania zgody na czynności związane z przejęciem zarządu nieruchomości. Ustalił, że A. G. nie mieszka w Polsce od ok. 20 lat pod adresem podanym przez B. G.. A. G. jest obywatelem Anglii i prawdopodobnie nie ma obywatelstwa polskiego, jak również ma ograniczone prawa pobytu w Polsce. Opuścił kraj na skutek konfliktu z polskimi organami ścigania. W związku z powyższym odwołujący wskazał, iż powstają wątpliwości, czy A. G. może być uznany za stronę w niniejszej sprawie.

Następnie A. J. podniósł, iż w jego ocenie przedmiotowa inwestycja mieści się w granicach zwykłego zarządu nieruchomością. Wyjaśnił, iż inwestycja ta nie stanowi przebudowy ogrzewania, a jest instalacją ogrzewania gazowego w budynku, w którym jest brak jakiegokolwiek innego. W nieruchomości tej nie ma alternatywnego ogrzewania, a to piecowe sprzed 2007r., zostało rozkradzione jeszcze przed przejęciem przez niego nieruchomości w posiadanie. Dodał, że bez ogrzewania budynek nie może być użytkowany, a taki stan trwa już od roku. Na skutek niewydania pozwolenia, mimo zakończenia remontu, nieruchomość jest nieużytkowana, a ze względu na brak ogrzewania pojawiły się zawilgocenia ścian. Podał też, że otrzymał decyzję przedsiębiorstwa gazowniczego o naliczaniu kar za niepobieranie gazu, do czego go obligowała umowa. Jego zdaniem są to czynności zmierzające do zachowania rzeczy w należytym stanie, zaspakajające podstawowe potrzeby życiowe mieszkańców i pozytywne w kontekście interesów właścicieli nieruchomości. Odwołujący wyjaśnił, że wypełniając formularz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przekonany był, że planowana inwestycja jest czynnością zwykłego zarządu.

Odwołujący zaprzeczył też, jakoby powoływał się na zgody na planowaną inwestycję osób zmarłych. Podał, że w aktach sprawy są dowody, że przedkładał upoważnienia tylko osób żyjących tj. spadkobierców osób ujawnionych w księdze wieczystej. Natomiast w formularzu oświadczenia wpisał wszystkich - zgodnie ze wskazówkami z formularza, współwłaścicieli żyjących i nieżyjących, mających postanowienia sądowe przyznające tytuł współwłasności.

Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 3 pkt 11 i art. 4 P.b. i wyjaśnił, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, lecz jest skuteczne do czasu, gdy inna osoba nie zakwestionuje jego zgodności z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść. Wojewoda wskazał, że inwestor A. J. w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podał nazwiska pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (W. S., J. J., J. W. G., N. G.). Wyjaśnił, że współwłasność nieruchomości jest w częściach ułamkowych. Ze zgromadzonych materiałów wynika, że W. G. zmarła w 1980 r., J. J. w 1994 r., a J. W. G. i N. G. w 1999 r. Organ II instancji uznał niewiarygodność oświadczenia inwestora, który powołał się w nim na stosunek zobowiązaniowy przewidujący uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych oraz zgodę współwłaścicieli z dnia [...] lipca 2015 r. Jednocześnie przyjął, że przedmiotowa inwestycja należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 K.c. Wyjaśnił, że zrealizowanie instalacji gazowej w budynku objętym współwłasnością spowoduje, że instalacja stanie się częścią składową tej nieruchomości, co oznacza, że stanie się również własnością pozostałych współwłaścicieli, z czym mogą wiązać się dodatkowe dla nich obciążenia faktyczne i prawne. Zdaniem organu odwoławczego instalacji tej nie można uznać za czynności zwykłego zarządu, gdyż czynności zwykłego zarządu zmierzają do utrzymania rzeczy wspólnej w stanie niepogorszonym, to czynności związane z bieżącą jej konserwacją i naprawami, natomiast instalacja gazowa w budynku objętym współwłasnością nie ma na celu utrzymania rzeczy wspólnej w dotychczasowym stanie, lecz ma na celu jej zmianę, która może spowodować dodatkowe obciążenia współwłaścicieli. Gazowy system ogrzewania z jednej strony może podnosić standard budynku, z drugiej zaś jednak będzie oddziaływał na prawa pozostałych współwłaścicieli choćby przez to, że taki sposób ogrzewania może łączyć się z koniecznością nie tylko poniesienia kosztów założenia instalacji gazowej, ale i później z koniecznością ponoszenia innych kosztów związanych z ogrzewaniem budynku.

Wojewoda stwierdził, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które stanowi warunek udzielani pozwolenia na budowę. Inwestor nie wykazał zaś, by posiadał zgody wszystkich, żyjących współwłaścicieli nieruchomości na realizację przedmiotowej instalacji gazowej. Wojewoda dodał, że rolą organów administracji architektoniczno-budowlanej nie jest porządkowanie spraw własnościowych nieruchomości i wydawanie w tym zakresie wiążących rozstrzygnięć. Wobec zawiłej sytuacji w zakresie stosunków własnościowych nieruchomości organy nie były w stanie ustalić kręgu stron postępowania w sposób jednoznaczny. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie w tym zakresie należy uznać za hipotetyczne, co nie wpływa negatywnie na ogólną ocenę sposobu załatwienia sprawy.

A. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 35 ust. 4 P.b. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie spełnił wszystkich wymagań do wydania pozwolenia na budowę, a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania. W motywach skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Wojewoda w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] marca 2017 r. skarżący podał, że nie zgadza się z twierdzeniem, że jego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nieprawdziwe, bowiem wypełniając druk tego oświadczenia miał w odpowiedniej rubryce wpisać współwłaścicieli nieruchomości, a nie osoby, które wyraziły mu zgodę na dysponowanie nieruchomością. Przez właścicieli rozumiał osoby, które figurują w księdze wieczystej i te osoby wpisał. Podał, iż faktycznie zidentyfikował wszystkich następców prawnych zmarłych osób figurujących w księdze wieczystej, ale nie wiedział, że ma wpisać te osoby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.), przy czym zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody narusza przepisy postępowania - to jest art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Spełnione zatem zostały przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - zawarte w art. 6 i art. 7 K.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenia prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 K.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie.

Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawidłowo wydanej powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Przepis art. 107 K.p.a. na podstawie art. 140 K.p.a. znajduje przy tym zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r.).

Także spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Zauważyć wreszcie należy, iż w myśl art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa.

Podkreślić nadto trzeba, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Tymczasem w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, jak również organ II instancji nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez stronę w odwołaniu i pismach procesowych zarzutów.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiającą skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalno-usługowym w T. [...], obręb [...], na działce nr [...]. Przyczyną, dla której organy obu instancji odmówiły wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie było uznanie, że A. J. będący inwestorem nie spełnił wymagań art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b., to jest nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością objętą inwestycją na cele budowlane.

W sprawie niesporne jest, że przedmiotowa nieruchomość objęta inwestycją jest współwłasnością w częściach ułamkowych, a skarżący dysponuje udziałami w wielkości [...] w prawie własności (ok. [...] udziałów) [odpis księgi wieczystej [...] – k. 122 akt adm. II instancji]. Poza sporem pozostaje także, że nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na wykonanie instalacji gazowej w rzeczonym budynku.

W związku z tą sytuacją organy I instancji stanął na stanowisku, że dla uznania, iż A. J. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, gdyż przedmiotowa inwestycja stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 K.c.

Powyższe stało się przyczyną odmowy wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Z takim stanowiskiem nie zgodził się inwestor, podnosząc w odwołaniu przytoczone wyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego oraz co szczególnie istotne wskazując, że w jego ocenie przedmiotowa inwestycja mieści się w granicach zwykłego zarządu nieruchomością i przedstawiając w odwołaniu argumenty na poparcie powyższego stanowiska, w tym w szczególności wskazując, iż inwestycja ta nie stanowi przebudowy ogrzewania, a jest instalacją ogrzewania gazowego w budynku, w którym jest brak jakiegokolwiek innego systemu grzewczego. W nieruchomości tej nie ma bowiem obecnie alternatywnego ogrzewania, a uprzednio istniejące ogrzewanie piecowe, zostało rozkradzione jeszcze przed przejęciem przez niego w roku 2007 r. przedmiotowej nieruchomości w posiadanie. Nadto strona w odwołaniu wskazała, że bez ogrzewania budynek nie może być użytkowany, a taki stan trwa już od roku, a ze względu na brak ogrzewania pojawiły się zawilgocenia ścian.

Pomimo podniesienia w odwołaniu tego rodzaju obszernej argumentacji organ odwoławczy w żaden sposób się do niej nie odniósł, co oznacza, iż nie spełnił wymogów określonych we wskazanych wyżej przepisach K.p.a.

Nie sposób bowiem uznać za prawidłową realizację przywołanych przepisów K.p.a. lakonicznego stwierdzenia organu II instancji, iż cyt. "Instalacji gazowej w tej sytuacji nie można uznać za czynności zwykłego zarządu, gdyż czynności zwykłego zarządu zmierzają do utrzymania rzeczy wspólnej w stanie niepogorszonym, to czynności związane z bieżącą jej konserwacją i naprawami, natomiast instalacja gazowa w budynku objętym współwłasnością nie ma na celu utrzymania rzeczy wspólnej w dotychczasowym stanie, lecz ma na celu jej zmianę, która może spowodować dodatkowe obciążenia współwłaścicieli."

Z analizy powyższego stanowiska zajętego przez organ II instancji wynika jednoznacznie, iż organ ten nie odniósł się do istoty argumentacji podnoszonej w odwołaniu, a sprowadzającej się do wskazania, iż skoro w przedmiotowym budynku brak jakiegokolwiek ogrzewania, to jego wykonanie stanowi warunek utrzymania nieruchomości wspólnej w stanie pogorszonym i co za tym idzie niem przekracza zakresu czynności zwykłego zarządu.

Zauważyć zaś należy, iż ocena czy czynność należy do czynności zwykłego zarządu, czy też przekracza te granice, powinna być dokonywana w konkretnych okolicznościach faktycznych (w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego konkretnej sprawy), nie jest bowiem możliwe przyjęcie jednolitego kryterium ich rozgraniczenia.

Już tylko powyższa okoliczności samodzielnie uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Istotne braki uzasadnienia, w tym brak odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, kwalifikowane są w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998 r., sygn. III SA 1436/96, publ. LEX nr 36196, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 1998 r., sygn. I SA/Lu 21/98, dost. CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 1998 r., sygn. I SA/Gd 1651/96, dost. CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Po 382/08, dost. CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Wr 154/09, dost. CBOSA).

Taki sposób procesowania stanowił także naruszenie art. 8 K.p.a., albowiem oczywistym jest, iż brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich argumentów zawartych w odwołaniu ("przemilczenie ich") stoi w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Podkreślić należy, iż w realiach niniejszej sprawy powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem w przypadku ustalenia, że planowane roboty budowlane nie wykraczają poza zakres zwykłego zarządu w sprawie znalazłby zastosowanie art. 201 K.c. stanowiący, że do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, przy czym zgodnie z art. 204 K.c. większość tę oblicza się według wielkości udziałów, a nie liczby współwłaścicieli, co oznacza, że większość tę może stanowić także jeden współwłaściciel, dysponujący bezwzględna większością udziałów w prawie własności nieruchomości.

Wobec stwierdzonych naruszeń ww. przepisów prawa procesowego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda kierując się przepisem art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

W szczególności Wojewoda winien wziąć pod uwagę, że z treści art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. wynika bowiem, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast przepis art. 3 pkt 11 P.b. stanowi, że przez pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W niniejszej sprawie złożone przez A. J. oświadczenie było kwestionowane, co statuowało po stronie organu obowiązek wyjaśnienia tej kwestii. W judykaturze przyjmuje się, że złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne do czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodności z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść. Możliwość zakwestionowania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza przy tym, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, do rozstrzygania których powołane są sądy cywilne. Organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo oceniać złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2016 r., II OSK 2115/14; z dnia 8 września 2011 r., II OSK 1288/10, z dnia 20 grudnia 2016 r., II OSK 2890/15, z dnia 17 listopada 2016 r., II OSK 222/15 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie zważyć należy, że stosownie do art. 4 P.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W każdym przypadku, gdy inwestor planuje zrealizować określone zamierzenie budowlane, konieczne jest dokonanie oceny, czy z uwagi na jego rodzaj dysponuje takim prawem do nieruchomości, które pozwala na jego wykonanie.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne wątpliwości budzi stanowisko, że zamierzona przez inwestora budowa polegająca na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku (jego części wspólnej) stanowi czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 K.c. i dlatego wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, co rodzi po stronie organu obowiązek szczególnie wnikliwego rozważenia tego zagadnienia wraz z odniesieniem się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego.

Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 199 K.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Przepis art. 201 K.c. stanowi zaś, że do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie, zgodnie z którym o zaliczeniu konkretnej czynności do jednej z wymienionych kategorii decydują okoliczności konkretnego przypadku (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., II OSK 1047/10, wyrok SN z dnia 11 października 1990r., III ARN 15/90, OSP 1991, z. 6, poz. 163; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r., II OSK 576/05, Lex nr 198321; W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, źródło: Lex Omega; A. Cisek, Kodeks Cywilny. Komentarz pod red. prof. Edwarda Gniewka, Wyd. C.H. BECK Warszawa 2008, str. 344, 345, S. Rudnicki, G. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga..., s. 300). Przykładowo nadbudowa kondygnacji nad budynkiem stanowiącym współwłasność jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody współwłaścicieli albo zastępującego tę zgodę orzeczenia sądu. Brak zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 1990 r., IV SA 33/90, ONSA 1990, nr 2–3, poz. 35).

Brak jest równocześnie podstaw do przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Tym samym nie ma wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu dokonywana jest wstępnie przez inwestora a następnie jest ona weryfikowana przez organ administracji. Organ administracji jest uprawniony do dokonania takiej oceny samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., II OSK 131/15, dostępny j.w.).

W niniejszej sprawie, jak wynika z przedłożonego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę projektu budowlanego, zakres planowanych czynności sprowadzał się do budowy instalacji gazowej z rur stalowych do kotła gazowego, wraz z podłączeniem projektowanej instalacji z przyłączem w skrzynce z kurkiem głównym i reduktorem zlokalizowanej na zewnętrznej ścianie budynku (k. 54 akt administracyjnych organu I instancji). Co istotne, Gmina T. w 2012 r. przekazała przedmiotowy budynek w posiadanie A. J. (protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...].07.2012 r. – k. 141 akt adm. I inst.). Ów budynek położony przy ul. K. [...] w T. , mający powierzchnię 140 m2, składający się z dwóch lokali mieszkalnych i jednego lokalu użytkowego, zakwalifikowany został wówczas do remontu kapitalnego. Jak wynika z oświadczeń inwestora, nie kwestionowanych zarówno przez strony postępowania, jak i organy orzekające, w budynku, z uwagi na długi okres jego dewastacji, brak jest aktualnie alternatywnego źródła ogrzewania. Doprowadzenie zaś w nim wewnętrznej instalacji gazowej, bez rozprowadzenia jej po poszczególnych lokalach budynku, ma na celu zadbanie o zachowanie budynku w stanie niepogorszonym. W przeciwnym razie, z uwagi na nieogrzewanie obiektu, będzie on nadal użytkowany i ulegnie zniszczeniu.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodziły zatem przesłanki potencjalnie umożliwiające uznanie, że czynności polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej budynku stanowią czynności zwykłego zarządu nieruchomością w rozumieniu art. 201 K.c., o ile w toku postępowania doszłoby do ustalenia, że celem tych robót jest zachowanie budynku w stanie pierwotnym (niezniszczonym, odrestaurowanym), jak i dostosowanie urządzeń z nim związanych do aktualnych potrzeb. Prace te nie poszerzają ingerencji władającego budynkiem w zakres uprawnień pozostałych współwłaścicieli do korzystania z nieruchomości gruntowej. Przy stosowaniu art. 3 pkt 11 P.b. w niniejszej sprawie uwzględnić nadto trzeba kontekst i szczególną sytuację inwestora, który po przejęciu w posiadanie budynku przy ul. K. [...] w T. w stanie do kapitalnego remontu, podjął się działań zmierzających do doprowadzenie budynku do stanu nadającego się do jego użytkowania i jednocześnie stał się adresatem obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zobowiązują go do utrzymania i użytkowania budynku w sposób zgodny z jego przeznaczeniem oraz utrzymaniem w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 P.b.) [por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 939/15, Lex nr 2195356]. Działania zmierzające do zachowania właściwości, substancji i funkcji obiektu budowlanego nadającego się do kapitalnego remontu w rzeczywistości świadczą o podjęciu starań o zachowanie obiektu w niepogorszonym stanie i co do zasady nie przekraczają granic zwykłego zarządu nieruchomością.

Reasumując stwierdzić należy, iż organ II instancji rozpoznając odwołanie winien uwzględnić także powyższą argumentację, w tym w szczególności rozważyć w jakim stanie technicznym budynek aktualnie się znajduje i jakie obowiązki ciążą na właścicielu budynku związane z jego utrzymaniem (art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 P.b.), a nie ograniczać się jedynie do stwierdzenia że zrealizowanie instalacji gazowej w budynku objętym współwłasności spowoduje, że instalacja stanie się częścią składową tej nieruchomości, co oznacza, że stanie się również własnością pozostałych współwłaścicieli, z czym mogą wiązać się dodatkowe dla nich obciążenia faktyczne i prawne.

W zależności od poczynionych ustaleń dotyczących posiadania przez A. J. prawa dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane Wojewoda winien nadto rozważyć, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia wymogi, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem poniesionych kosztów sądowych – uiszczonego wpisu od skargi.