Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1294/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 2, art. 188, art. 207 § s
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 922/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby 1. uchyla zaskarżony wyrok, a także decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia [...] września 2017 r., nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 16 stycznia 2018 r., II SA/Ol 922/17 uchylił zaskarżoną przez J. S. decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, którą określono skarżącemu będącemu funkcjonariuszem nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Warunki te były tożsame z warunkami wynikającymi z decyzji z 18 maja 2017 r. Podstawę prawną decyzji pierwszoinstancyjnej stanowił art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) zwanej dalej "ustawa wprowadzająca". Zgodnie z tym przepisem, dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W tej sprawie wynika wprost z art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w art. 165 ust. 7 tej ustawy, stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Stąd też, na zasadzie art. 169 ust. 6 ustawy wprowadzającej, do postępowań w przedmiocie propozycji składanej przez organ funkcjonariuszowi, ustalającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stosuje się przepisy k.p.a.

Z przywołanych przepisów wynika więc, że właściwe organy administracji wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w zakresie zaproponowania mu pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej, ustalając nowe warunki pełnienia służby. Jeżeli funkcjonariusz otrzymał propozycję dalszej służby, ale przedłożona mu propozycja jest dla niego niesatysfakcjonująca, wówczas ma możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zd. 2 ustawy wprowadzającej), a po wyczerpaniu tego trybu – złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 ustawy wprowadzającej). Bezsprzecznie, w niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana.

Podstawę materialnoprawną wydania decyzji pierwszoinstancyjnej stanowił art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, w świetle którego, "dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wymienione w tym przepisie kryteria – takie jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania – odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Elementami nierozerwalnie związanymi z przebiegiem dotychczasowej służby funkcjonariusza celnego są zaś warunki, na jakich dany funkcjonariusz pełnił dotychczas służbę. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy winny być więc także wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Wymaga bowiem podkreślenia, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP "obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach". W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z 23 stycznia 2014 r., K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). To do państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. W tych relacjach konieczne jest bowiem respektowanie zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest zatem znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców.

Każda zatem zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia także w niniejszej sprawie w związku m.in. z obniżeniem skarżącemu wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika bowiem z art. 7 in fine k.p.a., w świetle którego, "w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Tymczasem organ nie podał w decyzji i nie uzasadnił stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. obiektywnych przyczyn, z powodu których obniżył skarżącemu uposażenie zasadnicze. Za taką przyczynę nie może być bowiem uznane ogólnikowe stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącego został ustalony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446),

Za obiektywną przyczynę nie może być też uznane ogólne stwierdzenie organu, że "przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, o którym mowa w art. 7 k.p.a., polegającego na ustaleniu wyższego uposażenia zasadniczego niż w propozycji, jest interes społeczny polegający na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. przez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów". Wymaga podkreślenia, że skarżący ma duże doświadczenie związane z zarządzaniem kadrą, a także szerokie kompetencje organizacyjne. W okresie pełnienia służby skarżący systematycznie podnosił swoje kwalifikacje, pełnił nienaganną służbę i był piastunem takich funkcji jak: naczelnik wydziału, zastępca naczelnika urzędu, rzecznik dyscyplinarny, co podnosi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i co wynika z jego akt osobowych. W okresie tym skarżący był także wielokrotnie wyróżniany w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Wobec skarżącego nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwał także pozytywne oceny okresowe.

Podane okoliczności wskazują na słuszny interes skarżącego, będącego funkcjonariuszem publicznym, który przemawia za istnieniem domniemania prawnego, wyprowadzonego z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, a także z art. 7 in fine k.p.a., że przedstawione temu funkcjonariuszowi nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełnił służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności, których organ nie wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Obalenie tego domniemania jest możliwe tylko w sytuacji wykazania, że konkretne okoliczności, tworzące w danej sprawie interes społeczny, przemawiają za zmianą (pogorszeniem) sytuacji prawnej funkcjonariusza. Skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał istnienia takich okoliczności, a mimo to w zaskarżonej decyzji obniżył wysokość uposażenia zasadniczego skarżącego, to możnaby uznać, że wydając tę decyzję dopuścił się naruszenia art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, a także z art. 7 in fine k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy organ winien był przede wszystkim podać konkretne przyczyny, z powodu których ustalił wysokość wynagrodzenia dla skarżącego na poziomie 2,211 kwoty bazowej, skoro przedział mnożnika kwoty bazowej wynosi 1,974-2,481, dotychczasowe uposażenie skarżącego ustalane było w oparciu o mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,360.

Wykazane wyżej uchybienia organu wypełniają także znamiona naruszenia wymienionych w skardze przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i w zw. z art. 80 k.p.a., a ponadto art. 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego, w sytuacji, gdy nie zaszły okoliczności do odstąpienia od zakazu reformationis in peius, jak też przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych, bezprzedmiotowych i niewykonalnych wskazań co do dalszego postępowania organu w związku ze wskazanymi w zaskarżonym wyroku naruszeniami przez organ prawa materialnego i procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że tryb przedstawiania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, zgodnie z którym Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o czym stanowi art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej).

Zdaniem organu, termin określony w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ma charakter terminu materialnoprawnego, zawitego i nieprzywracalnego, zaś jego przekroczenie skutkuje niedopuszczalnością dokonania określonej w nim czynności. Sąd I instancji wydając rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z [...] września 2017 r., znak; [...] oraz utrzymanej nią w mocy propozycji pełnienia służby z [...] maja 2017 r., znak: [...] (stanowiącej decyzję ustalającą warunki pełnienia służby), powołując się na art. 134 § 1 p.p.s.a. (niezwiązanie granicami skargi), nie dostrzegł zarazem, że wydając tego typu orzeczenie, rozstrzygnął w istocie na niekorzyść skarżącego, czym dopuścił się naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja art. 134 § 2 p.p.s.a. oznacza, iż orzeczenie wydane na skutek rozpoznania środka zaskarżenia nie może być dla strony skarżącej mniej korzystne niż orzeczenie zaskarżone (wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 367/07). Z kolei w wyroku z 7 sierpnia 2014 r., I OSK 22/13, NSA zwraca uwagę na fakt, iż orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw, czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wydania zaskarżonego aktu, bądź dokonania czynności. Zwrócić w związku z tym uwagę należy na to, że przedstawienie skarżącemu propozycji pełnienia służby (stanowiącej decyzję ustalającą warunki pełnienia służby) przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie mogło nastąpić jedynie do 31 maja 2017 r. Po upływie tego terminu – z uwagi na jego charakter – nie ma już możliwości przedstawienia propozycji pełnienia służby. Tym samym uchylając obie decyzje, a nie jedynie decyzję z [...] września 2017 r., znak: [...] wydaną na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Sąd I instancji naruszył art. 134 § 2 p.p.s.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Pogorszył bowiem diametralnie sytuację prawną skarżącego, któremu nie ma już możliwości ponownego przedstawienia propozycji pełnienia służby, z uwagi na upływ terminu materialnoprawnego, zawitego i nieprzywracalnego określonego w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Zaskarżony wyrok został więc wydany na niekorzyść skarżącego, bo uszczupla uprawnienia skarżącego określone w skontrolowanej przez Sąd decyzji – propozycji pełnienia służby z [...] maja 2017 r., znak: [...], w ten sposób, że pozbawia skarżącego możliwości kontynuowania stosunku służby, w sposób nieodwracalny.

W związku z tym zalecenie sformułowane przez Sąd w postaci ponownego przedstawienia propozycji pełnienia służby, z uwagi na charakter terminu określonego w art. 165 ust. 7 ww. ustawy, jest niewykonalne. To zaś przesądza o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ponadto, Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do kwestii charakteru terminu określonego w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Próżno w związku z tym poszukiwać w nim chociażby wzmianki o tym, z jakich powodów, Sąd uważa, że jest możliwe po 31 maja 2017 r. ponowne przedstawienie propozycji pełnienia służby. Brak argumentacji w tym zakresie tym bardziej uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Co więcej, zaskarżony wyrok jest wewnętrznie sprzeczny. Z jednej bowiem strony Sąd I instancji uchyla decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z [...] września 2017 r., znak: [...] oraz utrzymaną nią w mocy propozycję pełnienia służby z [...] maja 2017 r., znak: [...], a drugiej strony w zaleceniach formułowanych dla organu stwierdza, iż "Konieczne jest także odniesienie się przez organ do twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i tych, które ewentualnie zostaną zgłoszone w toku postępowania odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji". Przesądza to o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem nie wiadomo, czy ostatecznie wolą składu orzekającego było uchylenie obu ww. decyzji, czy też tylko decyzji drugoinstancyjnej (na co z kolei wskazywałby końcowy fragment uzasadnienia ww. wyroku, gdzie Sąd I instancji posługuje się liczbą pojedynczą, jeżeli chodzi o akt – decyzję, która uchyla).

Taki sposób sporządzenia uzasadnienia orzeczenia, jaki miał miejsce w przedmiotowym wyroku rodzi jednocześnie konfuzję organu, który nie jest w stanie wyczytać z takiego uzasadnienia, czy ma rozpoznać sprawę tylko w jednej, czy też w dwóch instancjach. Zważyć również należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Aby więc przywołane unormowanie mogło zostać zrealizowane, zalecenia w zakresie dalszego postępowania winny zostać sformułowane i przekazane przez Sąd w sposób niewątpliwy oraz nie wymagający domysłów, czy też interpretacji. W przekonaniu organu, zaskarżony wyrok powyższych wymogów nie spełnia.

Nie ulega też wątpliwości, że wyrok Sądu I instancji jest niekorzystny – w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. – dla skarżącego, w stosunku do jego żądania, sformułowanego we wniesionej skardze z 18 października 2017 r. Skarżący we wspomnianej skardze domagał się bowiem uchylenia jedynie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z [...] września 2017 r., znak: [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywodzi się, że niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić na skutek zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący (vide wyroki NSA: z 25 lipca 2008 r., II OSK 893/07, z 27 maja 2011 r., I OSK 1668/10, z 17 maja 2012 r., II FSK 2114/10).

Zwrócić również uwagę należy na fakt, że zaskarżony wyrok z 16 stycznia 2018 r., jest wyrokiem odosobnionym. Dotychczas Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawach tożsamych w stanie faktycznym, jak i stanie prawnym dopatrując w decyzjach utrzymujących w mocy propozycje pełnienia służby (stanowiących decyzje ustalające warunki pełnienia służby), wad procesowych w postaci naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a, art. 77 k.p.a., uchylał jedynie decyzje drugoinstancyjne, tj. te wydane w wyniku złożenia przez skarżących na postawie art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide np. wyroki WSA w Olsztynie: z 9 listopada 2017 r., II SA/Ol 741/17, z 14 listopada 2017 r., II SA/Ol 740/17 i II SA/Ol 739/17, z 5 grudnia 2017 r., II SA/Ol 738/17).

Nadto, stwierdzone przez Sąd I instancji wadliwości procesowe, w postaci naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zakresie przyznanego skarżącemu uposażenia zasadniczego mogą być przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie naprawione w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rodzaj tych naruszeń procesowych, ich waga i zakres nie wymagały bowiem jednoczesnego uchylenia propozycji pełnienia służby z [...] maja 2017 r., znak: [...], stanowiącej decyzję ustalającą warunki pełnienia służby.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, podnosząc że podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ma usprawiedliwione podstawy. Rzeczywiście, termin określony w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ma charakter terminu materialnoprawnego, zawitego i nieprzywracalnego, a więc jego przekroczenie skutkuje niedopuszczalnością dokonania określonej w nim czynności. W związku z tym Sąd I instancji wydając wyrok o uchyleniu decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z [...] września 2017 r., znak; [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji (propozycji pełnienia służby) z [...] maja 2017 r., znak: [...] nie dostrzegł, że wydając zaskarżone orzeczenie, rozstrzygnął w istocie na niekorzyść skarżącego, czym dopuścił się naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedstawienie skarżącemu propozycji pełnienia służby (stanowiącej decyzję ustalającą warunki pełnienia służby) przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie mogło nastąpić jedynie do 31 maja 2017 r. Po upływie tego terminu nie ma już możliwości przedstawienia propozycji pełnienia służby. Tym samym uchylając obie decyzje, a nie jedynie decyzję z [...] września 2017 r., znak: [...] wydaną na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Sąd I instancji naruszył zakaz reformationis in peius, co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z [...] września 2017 r., nr [...] została wydana z naruszeniem art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej. Również zdaniem NSA wymienione w tym przepisie kryteria – takie jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania – odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Elementami nierozerwalnie związanymi z przebiegiem dotychczasowej służby funkcjonariusza celnego są zaś warunki, na jakich dany funkcjonariusz pełnił dotychczas służbę. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy winny być więc także wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, albowiem stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP "obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach". W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z 23 stycznia 2014 r., K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). W tych relacjach konieczne jest respektowanie zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest zatem znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców.

Każda zatem zmiana warunków pełnienia służby, żeby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie w związku m.in. z obniżeniem skarżącemu wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w niej interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika bowiem z art. 7 in fine k.p.a., w świetle którego, "w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Tymczasem organ nie podał w decyzji i nie uzasadnił stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. obiektywnych przyczyn, z powodu których obniżył skarżącemu uposażenie zasadnicze. Za taką przyczynę nie może być bowiem uznane ogólnikowe stwierdzenie, że mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącego został ustalony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Za obiektywną przyczynę nie może być też uznane ogólne stwierdzenie organu, że "przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, o którym mowa w art. 7 k.p.a., polegającego na ustaleniu wyższego uposażenia zasadniczego niż w propozycji, jest interes społeczny polegający na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. przez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów". Wszak, skarżący ma duże doświadczenie związane z zarządzaniem kadrą, a także szerokie kompetencje organizacyjne. W okresie pełnienia służby systematycznie podnosił swoje kwalifikacje, pełnił nienaganną służbę i był piastunem takich funkcji jak: naczelnik wydziału, zastępca naczelnika urzędu, rzecznik dyscyplinarny, co wynika z jego akt osobowych. W okresie tym skarżący był także wielokrotnie wyróżniany w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Nie prowadzono wobec niego żadnych postępowań dyscyplinarnych. Uzyskiwał także pozytywne oceny okresowe.

Podane okoliczności wskazują na słuszny interes skarżącego, który przemawia za istnieniem domniemania prawnego, wyprowadzonego z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, a także z art. 7 in fine k.p.a., że przedstawione mu nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełnił służbę dotychczas, chyba że zaistniały okoliczności, których organ nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obalenie tego domniemania jest możliwe tylko w sytuacji wykazania, że konkretne okoliczności, tworzące w jego sprawie interes społeczny, przemawiają za zmianą (pogorszeniem) sytuacji prawnej funkcjonariusza. Skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał istnienia takich okoliczności, a mimo to w zaskarżonej decyzji obniżył wysokość uposażenia zasadniczego skarżącego, to możnaby uznać, że wydając tę decyzję dopuścił się naruszenia art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, a także art. 7 in fine k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy organ winien był przede wszystkim podać konkretne przyczyny, z powodu których ustalił wysokość wynagrodzenia dla skarżącego na poziomie 2,211 kwoty bazowej, skoro przedział mnożnika kwoty bazowej wynosi 1,974-2,481, dotychczasowe uposażenie skarżącego ustalane było w oparciu o mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,360.

Z tych względów i wziąwszy pod uwagę fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a także decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z [...] września 2017 r., nr [...] na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego . Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez skarżącego skutków błędnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych.