Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 599/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka –Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz Rejonowego Zarządu Infrastruktury kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. E. i W.T. zwróciły się do Starosty o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Decyzją Starosty z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] wniosek ten został rozpatrzony odmownie z uwagi na bliskie sąsiedztwo poligonu, położenie działki objętej planowaną inwestycją w strefie ochronnej i na kierunku strzelań czołgów oraz brak dostępu do drogi publicznej, jednakże na skutek złożenia przez wnioskodawców odwołania decyzją Wojewody z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało uchylone.

Kolejną decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...] Starosta uwzględnił wniosek skarżących, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wskazanego wyżej obiektu. Decyzję tę doręczono E.T. oraz K.T. jako przedstawicielowi ustawowemu W.T. i wobec jej niezaskarżenia nabrała ona waloru ostateczności.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Rejonowy Zarząd Infrastruktury ( określany dalej jak RZI), będący jednostką organizacyjna podległą Ministrowi Obrony Narodowej, zwrócił się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Wnioskodawca podniósł, iż wiadomość o wydaniu decyzji powziął dnia [...] lipca 2013r. i jako strona bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm. określana dalej jako u.p.b.) poprzez nieuznanie go za stronę w postępowaniu. RZI był bowiem stroną umowy zawartej z Nadleśnictwem z dnia [...] grudnia 2004r., przewidującej przekazanie w użytkowanie gruntów leśnych wokół terenu wskazanej wyżej inwestycji na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, które wchodzą w skład poligonu w [...]. Granica terenu zamkniętego w rejonie działki objętej inwestycją uwidoczniona jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], gdyż gmina nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. RZI zarzucił również Staroście beztroskę przy wydawaniu pozwolenia na budowę oraz wyrażenie zgody na stałe przebywanie ludzi w obrębie poligonu i strefy strzelań czołgów oraz wozów opancerzonych, a także pominięcie faktu braku dostępu z działki do gminnej drogi publicznej. Nadto zwrócił uwagę, że użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym, do którego stosuje się przepisy o ochronie własności, w związku z czym RZI powinien być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wskazanej na wstępie inwestycji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] Starosta, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. określanej dalej jako k.p.a.) odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu fakt, że RZI legitymuje się prawem użytkowania nieruchomości położonych wokół działki objętej opisywaną inwestycją, wchodzących w skład poligonu, nie dawał temu podmiotowi prawa do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na prawach strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. Przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 28 k.p.a. i określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu rozumianego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu ( art. 3 pkt 20 u.p.b. ). Zatem dla ustalenia czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, istotne jest nie tylko gdzie jest usytuowana nieruchomość w stosunku do planowanej inwestycji i jaki ma charakter, lecz także czy w związku z budową obiektu wystąpią niezbędne ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, wynikające z przepisów odrębnych.

RZI starał się wykazać swój interes prawny wynikający z bezpośredniego sąsiedztwa z nieruchomością objętą planowanym zamierzeniem budowlanym. Jednakże samo sąsiedztwo działek nie jest podstawą do ustanowienia go stroną postępowania. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy obiekt może oddziaływać ujemnie na sąsiednie nieruchomości.

Zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania terenu działki nr [...] obejmuje wyłącznie działkę inwestora, a oddziaływanie projektowanego obiektu – budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wykracza poza jej granice. Działka ta graniczy bezpośrednio z działkami leśnymi, drogą publiczną oraz jeziorem [...]. Nie graniczy ona z działkami budowlanymi, tak więc obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji określany w oparciu o przepis wynikający z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75 poz. 690) nie ma zastosowania. Usytuowanie przedmiotowego budynku na działce jest zgodne z warunkami wynikającymi z § 271 powołanego powyżej rozporządzenia w zakresie odległości od granicy z działkami leśnymi. Pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o prawomocną decyzję Wójta Gminy o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., w której RZI też nie został uznany za stronę postępowania.

Podnoszona przez RZI beztroska przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] wobec zagrożeń płynących z funkcjonowania poligonu wojskowego, którego strefa ochronna przylega do tej działki, poddana była już badaniu na etapie postępowania wznowieniowego prowadzonego przez Wojewodę o uznanie za stronę K., E. i W.T.. Postępowanie dotyczyło decyzji ostatecznej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nr [...] z dnia [...] lutego 2009, znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania polegającego na przebudowie kulochwytu na strzelnicy oraz budowie kompleksu ośrodka szkoleniowego dla potrzeb jednostek wojskowych. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego (decyzja Wojewody nr [...]) wynika m.in., że działka [...] nie pozostaje w bliskiej odległości, czy w obszarze oddziaływania kulochwytu na strzelnicy nawodnej w [...]. Ewentualna strefa zagrożenia strzelań oddalona jest od działki nr [...] o ok. 2 km, nie oddziałuje na nią i nie stwarza tym samym żadnego zagrożenia. Powyższe przesądza o tym, że E. i W.T. nie zostały uznane za stronę w prowadzonym postępowaniu. Interes prawny ma bowiem wyłącznie ten, komu przysługuje prawo chronione przepisem prawa materialnego, na które to prawo wpływa określone rozstrzygnięcie administracyjne – w tym przypadku rozstrzygnięcie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skoro E. i W.T. nie zostały uznane za stronę w wyżej wymienionym postępowaniu wznowieniowym prowadzonym przez Wojewodę, to przez analogię RZI nie może być uznany za stronę postępowania przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Ponadto brak jest innych przepisów, w oparciu o które można by wyznaczyć inny obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Usytuowanie obiektu określone w kwestionowanym pozwoleniu na budowę nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Realizacja inwestycji nie spowoduje powstania dolegliwości dla otoczenia, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.

Dostępność działki [...] do drogi była zbadana na etapie odwołania złożonego przez inwestora od decyzji odmownej Starosty z dnia [...] maja 2012 r. Działka ta posiada dostęp do drogi publicznej. Wojewoda nie wskazał jakiegokolwiek zagrożenia wynikającego z charakteru działalności prowadzonej na terenie poligonu oraz na konieczność uznania RZI za stronę postępowania.

Ponadto organ badał sprawę w różnych aspektach wpływu przedmiotowej inwestycji na otoczenie. W toku prowadzonego postępowania związanego z wydaniem pozwolenia na budowę uzyskano stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia. Tak więc realizacja inwestycji nie będzie negatywnie oddziaływać na przyrodę.

W sprawie realizowanej inwestycji organ nie dostrzegł konieczności uzyskania opinii Komendanta Ośrodka Szkolenia Poligonu, ponieważ działka nr [...] nie leży na terenie zamkniętym, a jak wcześniej wskazano, posiada dostęp do drogi publicznej. Z kolei art. 33 ust. 2 pkt 4 u.p.b. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż zgodnie z zapisem w projekcie budowlanym uzbrojenie terenu w niezbędne sieci wyprowadzone poza granice działki inwestora nastąpi odrębnym opracowaniem projektowym. Projekt budowlany zawiera uzgodnienie z dostawcą energii oraz uzgodnienie zjazdu z zarządcą drogi.

W świetle powyższego RZI – w ocenie organu I instancji - nie posiadał legitymacji procesowej do uczestnictwa we wskazanym wyżej postępowaniu, gdyż nie przysługiwał mu przymiot strony tego postępowania. Skoro zatem podmiot wnoszący o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie był stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, należało na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Od powyższej decyzji RZI wniósł odwołanie do Wojewody wskazując, że działka objęta inwestycją graniczy bezpośrednio z nieruchomością będącą częścią poligonu, na którym odbywają się ćwiczenia wojskowe, w tym strzelania czołgów i wozów opancerzonych. Nieruchomości należące do poligonu zostały przekazane przez Lasy Państwowe w użytkowanie RZI i stanowią teren zamknięty. Do ochrony praw wynikających z użytkowania będącego ograniczonym prawem rzeczowym stosuje się przepisy o ochronie własności. Budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego oznacza narażenie mieszkańców na utratę życia i zdrowia ze strony wojsk ćwiczących na terenie poligonu i stanowi podstawę do uznania RZI za stronę postępowania. Na nieruchomości oznaczonej nr [...] znajduje się zakładowa droga leśna, która nie posiada statusu drogi publicznej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...]. Zgodnie bowiem z art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym. Jest ono prawem na rzeczy cudzej, niemieszczącym się w zamkniętym katalogu tytułów prawnych do nieruchomości wprost wyszczególnionych w treści art. 28 ust. 2 u.p.b. W związku z tym RZI mogą przysługiwać wyłącznie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego czy też zarządu, W takiej sytuacji RZI posiada niewątpliwie interes faktyczny, wynikający z prawa użytkowania nieruchomości. Nie posiada natomiast interesu prawnego, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 u.p.b. Oznacza to, że nie jest dozwolone rozszerzenie uprawnień stron postępowania na podmioty niewymienione w tym przepisie.

Skoro zatem podmiot wnoszący na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej nie był stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, należało na podstawie art 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

RZI złożył na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a mianowicie :

- art. 28 ust. 2 u.p.b. poprzez odmowę uznania RZI za stronę postępowania, chociaż jest zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu,

- art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie drogi leśnej położonej na działce nr [...] za drogę publiczną,

- art. 33 ust. 2 pkt. 4 u.p.b., polegające na wydaniu pozwolenia budowlanego pomimo braku uzyskania postanowienia o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2 u.p.b., projektowanych rozwiązań w zakresie przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego.

Zarzucił również naruszenie prawa procesowego polegające na:

- nieprawidłowym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że RZI nie był stroną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę,

- nie zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. chociaż istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania.

W uzasadnieniu skargi RZI zwrócił m.in. uwagę, iż Wojewoda prawidłowo zacytował art. 244 § 1 k.c., jednak pominął regulację art. 251 k.c., zgodnie z którą do ochrony użytkowania stosuje się przepisy o własności, z czego wynika, że użytkownikowi przysługują takie same prawa mające na celu prawidłową możliwość korzystania z rzeczy jak właścicielowi. Organ nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie RZI nie posiada atrybutu zarządcy nieruchomości skoro słusznie uznał, iż jest jej użytkownikiem. Powołując się na orzecznictwo sądowe strona podniosła, że nie ma żadnych racjonalnych powodów, by pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 u.p.b., rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Ograniczenie pojęcia "zarządzający nieruchomością" tylko do jednostki organizacyjnej, której oddano nieruchomość w trwały zarząd, w przypadku uprawnień wynikających z przepisu art. 28 ust. 2 u.p.b., naruszałoby zasadę równości wszystkich wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

Zabudowa działki nr [...] budynkiem mieszkalnym narusza wykorzystywanie przedmiotu użytkowania na cele obronności i bezpieczeństwa państwa poprzez uniemożliwienie prowadzenia szkoleń obronnych państwa oraz zachowania bezpieczeństwa ludzi i mienia w rejonach ćwiczeń. Użytkowane przez RZI znajdują się w strefie oddziaływania obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę, bowiem jego powstanie uniemożliwi korzystanie z tych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, gdyż jest on położony "w centrum poligonu" uniemożliwiając tym samym korzystanie z niego jako terenu zamkniętego. Zatem oczywistym jest, że skarżący ma interes prawny i powinien być stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę obiektów usytuowanych na działce nr [...]. W tej sprawie nie chodzi o oddziaływanie budynku mieszkalnego na inny budynek mieszkalny, ale na oddziaływanie obiektu na sąsiednie nieruchomości, których głównym celem nie jest zabudowa, ale używanie ich do szkoleń wojska.

Naruszono także art. 33 ust. 2 pkt. 4 u.p.b., zgodnie z którym w przypadku obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2 u.p.b., projektowanych rozwiązań w zakresie przebiegu i charakterystyce dróg linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego. Postanowienie takie musi już istnieć w momencie wydania pozwolenia na budowę, a nie później.

Nadto RZI przywołał w skardze argumentację podnoszoną w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, w tym we wniosku o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, sąd uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była powołana powyżej decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą Starosta odmówił uchylenia swej decyzji z dnia [...] września 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] W. i E.T..

Powyższe decyzje zapadły w konsekwencji rozpoznania podania RZI o wznowienie postępowania zakończonego wspomnianą decyzją Starosty z dnia [...] września 2012 r

Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Należy do nich m.in. wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, która stanowiła podstawę wznowienia w niniejszej sprawie.

Osią sporu w niniejszej sprawie była kwestia, czy skarżącego można było w istocie uznać za stronę . Zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonego w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.b., będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. , II OSK 598/06, LEX nr 339465). W myśl wspomnianego przepisu art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. W odniesieniu do skarżącej jednostki przymiot strony mógł wynikać z przypisania jej atrybutu zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania .

Organ odwoławczy uznał, iż w związku z tym, że RZI jest jedynie użytkownikiem nieruchomości sąsiadujących (w tym działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z działką, na której ma zostać przeprowadzona inwestycja ) nie należy tym samym do kręgu podmiotów określonych w art. 28 ust. 2 u.p.b.

W orzecznictwie i piśmiennictwie można spotkać się z trzema kierunkami wykładni pojęcia zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania w odniesieniu do podmiotów legitymujących się tytułem w postaci ograniczonego prawa rzeczowego.

Pierwszy z nich powołany przez organ II instancji wskazuje, iż ograniczone prawa rzeczowe nie zostały wskazane w art. 28 u.p.b, a tym samym podmiot, któremu przysługują ograniczone prawo rzeczowe, nie nabywa z tego tytułu statusu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 r., II SA/Gl 1495/12, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r. , II OSK 1456/09 ) .

Według natomiast drugiego kierunku w pojęciu zarządcy nieruchomości w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b. mieści się też podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Do ochrony bowiem praw rzeczowych ograniczonych, w tym również do użytkowania, zgodnie z art. 251 k.c. stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Natomiast własność i inne prawa majątkowe, do których niewątpliwie zalicza się prawo użytkowania, stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej ( por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2007 r., II OSK 1510/06, LEX nr 347969, A. Kosicki /w/ A. Plucińska – Filipowicz, M. Wierzbowski , Pr. Budowlane, LEX 2014, t. II. 3 do art. 28 ).

Natomiast w ramach trzeciego kierunku wykładni wskazuje się, iż interpretując przepis art. 28 ust. 2 u.p.b za pomocą przepisów prawa cywilnego, nie można kierować się automatyzmem i autorytatywnie przesądzać, iż podmioty, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe są albo nie są stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę . Należy raczej w każdym przypadku badać , czy inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na interes prawny takiej osoby. Będzie to zależeć od okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy ( por. J. Dessoulavy-Śliwiński /w/ Z. Niewiadomski /red/, Prawo budowlane, Komentarz, C.H.BECK 2013, s. 345-346, A. Ostrowska /w/ A. Gliniecki, Prawo budowlane, LexisNexis 2012, s. 194-195 i powołane tamże orzecznictwo ) .

Sąd w niniejszej sprawie podziela ten ostatni kierunek wykładni nie akceptując tym samym stanowiska organu II instancji , odrzucającego niejako a priori możliwość przypisania użytkownikowi przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, bez jakiejkolwiek analizy sytuacji faktycznej i prawnej tegoż użytkownika,

Zwrócić się w tym miejscu należy uwagę, iż w niniejszej sprawie nieruchomości użytkowane przez RZI, przylegające bezpośrednio do nieruchomości na którym ma zostać przeprowadzona sporna inwestycja, znajdują się w trwałym zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo. Użytkowanie przez RZI jest szczególnym rodzajem użytkowania ustanawianym w porozumieniu zawartym między tymi samymi jednostkami organizacyjnymi Skarbu Państwa, mającym umocowanie w art. 40 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach ( Dz.U. z 2011r. nr 12, poz. 59 ze zm.), w myśl którego Dyrektor Generalny, na wniosek zainteresowanego ministra lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, może przekazać w użytkowanie wskazanej przez wnioskodawcę jednostce organizacyjnej lasy, grunty oraz inne nieruchomości, bez zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia, jeżeli za tym przemawiają względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy państwowej. Przekazania w użytkowanie wskazanej jednostce organizacyjnej dokonuje Dyrektor Generalny, w drodze umowy, w której określa się termin i warunki użytkowania oraz jednostkę sprawującą nadzór nad gospodarką leśną. Oznacza to, iż wprawdzie przeznaczenie nieruchomości się nie zmienia, jednakże dodatkowo wykorzystuje się je dla celów obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy. Jest to istotny element, który powoduje, że użytkowanie ustanowione w trybie art. 40 ustawy o lasach zawiera w sobie swoisty sposób korzystania z nieruchomości, który nie jest w pełni tożsamym z tym , który wykonuje jednostka organizacyjna mająca te nieruchomości w trwałym zarządzie. Tym samym można przyjąć, iż tego rodzaju użytkownik dysponuje samodzielnym interesem prawnym w postępowaniu o pozwolenie budowlane, które potencjalnie może wywrzeć wpływ nie tyle na byt i treść prawa hierarchicznie silniejszego tj. prawa własności, lecz na byt lub treść tego ograniczonego prawa rzeczowego, bezpośrednio doprowadzić do jego zniesienia lub ograniczenia, a mianowicie ograniczyć lub uniemożliwić realizacji celów dla których zostało ono ustanowiono (obronność i bezpieczeństwo państwa albo ochrona granic państwa ).

Konstrukcja strony przyjęta przez ustawodawcę w art. 28 ust. 2 u.p.b. składa się z dwu elementów: podmiotowego (inwestor, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości) i przedmiotowego, ograniczającego położenie nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu. Przy czym, aby można mówić, że dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b.), wymagane jest jednoczesne spełnienie obu elementów tej konstrukcji. Jest to niewątpliwie zawężenie pojęcia strony w porównaniu do tego, co wynika z art. 28 k.p.a., dlatego też dokonując wykładni przepisu art. 28 ust. 2 u.p.b., należy mieć na uwadze, aby nie ograniczyć praw podmiotowych wynikających z Konstytucji RP.

Stąd też mając na uwadze powyższe oraz ten szczególny charakter użytkowania nieruchomości przez skarżącego, odrywający się od sposobu korzystania przez jednostkę mającą tą nieruchomość w trwałym zarządzie, należało uznać, iż mieści się on w pojęciu zarządcy w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b., a tym samym został spełniony pierwszy element wynikający z tego przepisu niezbędny do przypisania skarżącemu przymiotu strony, a mianowicie element podmiotowy.

Natomiast organy nie poczyniły wystarczających ustaleń w odniesieniu do elementu przedmiotowego powołanego przepisu art. 28 ust. 2 u.p.b. tj. czy nieruchomości, które są we władaniu skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., naruszając tym samym art. 7 i 77§1 k.p.a. Organ II instancji w tym zakresie nie dokonał żadnych ustaleń uznając, iż wobec niespełnienia przesłanki podmiotowej przez skarżącego zbędne jest odnoszenie się w ogóle do kwestii obszaru oddziaływania obiektu i nie ocenił tym samym zgromadzonego materiału i ustaleń do poczynionych w tym zakresie przez organu I instancji , których również nie można uznać za spełniające standardy wyczerpującego zebranie materiału dowodowego (art. 77§1 k.p.a.) i podjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7 k.p.a ). Organ I instancji skoncentrował się bowiem generalnie na analizie projektowanego obiektu na działce nr [...] uznając, iż jego oddziaływanie nie wykracza poza jej granice, nie dokonując w istocie szczegółowych ustaleń w jaki sposób wykorzystywane działki będące w dyspozycji RZI, jakie znajdują się na nim obiekty oraz urządzenia budowalne i czy pojawienie się budynku mieszkalnego w pobliżu terenów wojskowych nie spowoduje ograniczeń w wykorzystywaniu tych terenów, mając na uwadze ich szczególne przeznaczenie i konieczność zapewnienia ochrony bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego i ochrony przeciwpożarowej, które wynikają z szczególnych uregulowań w tym zakresie. Przedwczesne jest wiążące wymienianie tych regulacji przed dokonaniem ustaleń w tym zakresie przez organy administracji, sąd zwraca jedynie uwagę na potencjalnie mogące mieć zastosowanie w sprawie rozporządzenie MON z dnia 2 sierpnia 1996r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowalne nie będące budynkami służące obronności państwa oraz ich usytuowanie ( DZ. U nr 103 poz. 477 ze zm. ).

Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji odnosi się w zasadzie jedynie do obiektu w postaci kulochwytu zlokalizowanego na działce nr [...] i kompleksu ośrodka szkoleniowego nie czyniąc jednak w tym zakresie własnych ustaleń, a jedynie odwołując się do decyzji Wojewody nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem RDOŚ z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie inwestycji celu publicznego czyniąc wnioskowanie, iż skoro w odniesieniu do przebudowy tego obiektu nie uznano inwestorów domu mieszkalnego na działce nr [...] za strony , to tym samym analogicznie RZI nie jest uczestnikiem postępowania w przedmiocie , co jest zbyt daleko idącym wnioskiem i uproszczeniem. Mamy bowiem do czynienia z dwoma różnymi inwestycjami o różnym zakresie oddziaływania, które wymagają odrębnej analizy. Pojęcie oddziaływania obiektu jest rekonstruowane bowiem przy każdej inwestycji , gdyż każdorazowo na podstawie cech indywidualnych oraz jego przeznaczenia materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, na których opierając się można ustalić pewną strefę wokół realizowanego obiektu budowalnego ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r. II SA/PO 673/10, LexPolonica nr 2478869 ) .

Z ustaleń tych nie wynika zatem jednoznacznie, czy na poligonie sąsiadującym z działką nr [...] znajdują się jakiekolwiek inne obiekty lub urządzenia. Przy czym organ powinien kwestię strefy oddziaływania analizować nie tylko w odniesieniu do działek bezpośrednio przylegających do działki nr [...], lecz z szerszej perspektywy. Atrybut strony postępowania przysługuje nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym, zarządcom) działek bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, ale również właścicielom działek dalej położonych, jeżeli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich chronione interesy przepisami prawa budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r., II OSK 1909/07 ).

Stąd też organ odwoławczy niezasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powołane naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały (w odniesieniu do prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do prawa procesowego) na rozstrzygnięcie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję organu I instancji ( pkt I wyroku ) . Zważyć bowiem należy, iż jak wskazano powyżej nie została wszechstronnie wyjaśniona kwestia, czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu ( element przedmiotowy konstrukcji strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b.), a badanie przymiotu strony należy do organu, który wznawia postępowanie w drodze postanowienia (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie był nim Starosta.

Przy czym Sąd nie odnosił się do pozostałych zrzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, gdyż byłoby to przedwczesne na obecnym etapie postępowania. Ocena bowiem powołanych naruszeń aktualizuje się dopiero po stwierdzeniu, iż istotnie przysługuje skarżącemu przymiot strony, a tak kwestia wymaga poczynienia dalszych ustaleń. Ponadto takiej oceny nie dokonał organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję i sąd nie może zastępować w tym zakresie tegoż organu.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią stanowisko Sądu co do spełnienia elementu podmiotowego od którego uzależnione przypisanie skarżącemu przymiotu strony oraz poczynią ustalenia, czy nieruchomości, które są we władaniu skarżącego znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b . Niezbędne dla dokonania tej oceny jest ustalenie w jaki sposób są wykorzystywane działki będące w dyspozycji RZI, jakie znajdują się na nim obiekty oraz urządzenia budowalne i czy pojawienie się budynku mieszkalnego w pobliżu terenów wojskowych nie spowoduje ograniczeń w wykorzystywaniu tych terenów, mając na uwadze ich szczególne przeznaczenie i konieczność zapewnienia ochrony bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego i ochrony przeciwpożarowej, które wynikają z szczególnych uregulowań w tym zakresie. Rozstrzygnięcie z pkt. II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a., który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądzić od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (pkt III wyroku), które sprowadzają się do wpisu w wysokości 200, zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).