Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2684/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2021 r. znak: (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("skarżąca") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] listopada 2021 r., znak: [...], wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, stwierdzenia nieważności, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 2019 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem znak: [...] z [...] marca 2021 r.), zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił A. S. i O. S. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i nadbudowę budynku-handlowego na budynek handlowo-mieszkalny na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB w [...]") przeprowadził 10 lutego 2021 r. czynności kontrolne, które wykazały, że roboty budowlane wykonywane na nieruchomości przy ul. [...] w [...] realizowane są niezgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2019 r. Stwierdzono budowę kolejnej kondygnacji, której nie obejmowało wskazane pozwolenie. Wskutek powyższego PINB w [...] postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nr [...], nakazał inwestorom – A. S. i O. S.: wstrzymanie robót budowalnych, zabezpieczenie terenu budowy oraz opracowanie inwentaryzacji całości wykonany robót i ocenę techniczną robót budowanych nieobjętych decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2019 r. Powyższe postanowienie organ przesłał bezpośrednio na adres inwestorów – A. S. i O. S.

W dniu 18 lutego 2021 r. do akt administracyjnych zostało złożone pełnomocnictwo w formie aktu notarialnego udzielone przez A. S. i O. S. R. S. Z powyższego dokumentu wynika, że pełnomocnik umocowany jest do reprezentowania przed wszystkimi osobami fizycznymi i prawnymi, instytucjami, urzędami, organami władzy samorządowej, sądami – w tym również w postępowaniu geodezyjnym i wieczystoksięgowym, jak również przed wszelkimi instytucjami – we wszelkich sprawach dotyczących wspólników spółki cywilnej pod nazwą: [...] spółka cywilna z siedzibą w [...]. Ponadto pełnomocnictwo obejmuje również umocowanie do dokonywania czynności nawet nie wymienionych szczegółowo w jego treści, a wymienionych rodzajowo lub mieszczących się w granicach umocowania, a także czynności, które nie zostały wymienione w pełnomocnictwie, a mogą powstać ze stosunków prawnych wymienionych w pełnomocnictwie. Wskazane umocowanie złożył R. S., któremu jednocześnie PINB w [...] doręczył kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem ww. postanowienia z [...] lutego 2021 r. Następnie R. S. jako pełnomocnik wniósł zażalenie na ww. postanowienie PINB w [...] z [...] lutego 2021 r.

Po rozpatrzeniu tego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie PINB w [...] z [...] lutego 2021 r. Powyższe postanowienie doręczono pełnomocnikowi inwestorów – R. S.

Pismem z 29 kwietnia 2021 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (właściciel działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]), reprezentowana przez radcę prawnego S. Z., złożyła do GINB wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z [...] kwietnia 2021 r. Skarżąca powyższy wniosek oparła na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.) poprzez rażące naruszenie art. 134 i art. 138 § k.p.a. w zw. z art. 30 § 1, art. 33 § 1, art. 39, art. 42 § 1 i 2 oraz art. 73 § 1 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2021 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB z [...] kwietnia 2021 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie GINB uznał, że [...] WINB nie naruszył prawa w sposób rażący przyjmując, że pełnomocnictwo złożone przez R. S. upoważniało go do złożenia zażalenia na postanowienie PINB w [...] z [...] lutego 2021 r. Organ podkreślił, że wprawdzie zakres przedmiotowy pełnomocnictwa nie wskazuje jednoznacznie na umocowanie pełnomocnika do działania w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego, jednakże już jego zakres podmiotowy obejmuje w istocie wszelkie organy administracji publicznej (a także szereg innych podmiotów). Ponadto, w treści pełnomocnictwa wyraźnie zaznacza się wola mocodawców, aby nie było wątpliwości, że pełnomocnik jest umocowany do reprezentacji przed danym podmiotem. Podobnie, kilkukrotnie podkreśla się w dokumencie pełnomocnictwa, że pełnomocnik jest umocowany do "wszelkich czynności", "także nie wymienionych szczegółowo w jego treści". Fakt, że pełnomocnictwo ograniczone jest przedmiotowo do czynności wskazanych w jego pierwszym punkcie, może świadczyć o jego błędnej interpretacji przez organy nadzoru budowlanego jednak niewątpliwie nie o interpretacji błędnej w stopniu, rażącym. GINB zwrócił uwagę, że pełnomocnictwo posługuje się szeregiem pojęć niedookreślonych, a w szczególności mającą na celu rozszerzającą interpretację jego zakresu w razie wątpliwości. W tej sytuacji – zdaniem GINB, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w związku z zakreśloną interpretacją zakresu pełnomocnictwa.

Dalej GINB wyjaśnił, że spółka cywilna nie jest podmiotem prawa – w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego prowadzenie przez stronę działalności gospodarczej w tej formie nie ma żadnego znaczenia. Stroną pozostaje osoba fizyczna, zaś poza zakresem zainteresowania organu pozostaje to, czy daną inwestycję realizuje ona jako przedsiębiorca czy osoba prywatna. Z tych też powodów GINB uznał, że R. S. był prawidłowo umocowany do reprezentowania inwestorów w postępowania administracyjnym.

Oceniając natomiast kwestię doręczenia postanowienia PINB w [...] z [...] lutego 2021 r. GINB podał, że co do zasady przyjmuje się, że przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie jej oryginału (a więc w istocie jednego z egzemplarzy opatrzonego oryginalnym podpisem), niemniej w orzecznictwie wyraźnie zarysowuje się również stanowisko, że zgodne z prawem jest także doręczenie decyzji w formie uwierzytelnionego odpisu. Ponadto wskazał, że w świetle art. 40 § 1 i art. 42 § 2 k.p.a. wręczenie stronie lub jej pełnomocnikowi uwierzytelnionego odpisu decyzji w siedzibie organu administracji publicznej uznaje się w orzecznictwie za wywołujące skutek doręczenia, a więc powodujące wejście decyzji do obrotu prawnego i otwarcie terminu na wniesienie środka zaskarżenia. Dlatego też - zdaniem GINB - w świetle powyższych rozważań, nie było rażącym naruszeniem prawa uznanie zażalenia z [...] lutego 2021 r. na postanowienie PINB w [...] z [...] lutego 2021 r. za dopuszczalne.

GINB stwierdził również brak pozostałych przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia, w szczególności wskazał, że przeprowadzona przez terenowe organy nadzoru budowlanego analiza materiału dowodowego oraz wykładnia przepisów nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Organy prawidłowo wykazały, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że roboty budowlane prowadzone były z naruszeniem art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b i c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej: "pr.bud."). Z uwagi na charakter postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wydając takie postanowienie organ nadzoru budowlanego nie musi jeszcze mieć całkowitej pewności co do zakresu i charakteru naruszeń czy nieprawidłowości, bowiem będzie to przedmiotem ustaleń w dalszej części postępowania, także na podstawie dokumentacji budowlanej, do której przedłożenia organ zobowiązał inwestora na podstawie art. 50 ust. 3 pr.bud. Ponadto organ podkreślił, że kwalifikacja odstępstw przez projektanta nie wiąże organu nadzoru budowalnego. GINB zwrócił również uwagę, że oświadczenie projektanta w tym przedmiocie w tym przypadku budzi poważne wątpliwości co do jego rzetelności. O ile za urządzenia budowlane można uznać instalacje dachowe, to już konstrukcja składająca się z pasm żelbetowych ścian nośnych, słupów żelbetowych, ścian żelbetowych, szachtu komunikacyjnego oraz 2 ścian murowanych w oczywisty sposób takiego urządzenia nie stanowi - jest ona częścią konstrukcyjną budynku, a zarówno jej gabaryty jak i materiały, z których została wykonana, wykluczają uznanie jej za urządzenie budowlane. Twierdzenie, że zakończona stropem konstrukcja ze ścian żelbetowych i murowanych, istniejąca na całej długości i szerokości budynku, miałaby się w świetle § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie wliczać do wysokości budynku, jest oczywistym nadużyciem.

Organ wskazał również, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo, w świetle art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), powołały się na art. 36a ust. 5 pr.bud. w brzmieniu nadanym ww. nowelizacją, natomiast w świetle art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej, art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud. zastosować należało w jego brzmieniu dotychczasowym, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.

W ocenie GINB, postanowienie [...] WINB z [...] kwietnia 2021 r. nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną inną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej oraz A. S. i O. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2021 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2021 r.

GINB w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z [...] września 2021 r., a nadto dodał, że użyte w pełnomocnictwie frazy, szeroki zakres umocowania, forma pełnomocnictwa oraz brak podstaw do uznania, że pełnomocnik działał w złej wierze prowadzą do wniosku, że organy nadzoru budowlanego mogły pozostawać w usprawiedliwionym błędnym przekonaniu, że pełnomocnictwo upoważnia R. S. do zapoznania się z aktami postępowania, odbioru postanowienia i skutecznego złożenia zażalenia, innymi słowy, powyższe oznacza, że ustalenie zakresu pełnomocnictwa, dokonane w drodze wykładni, mogło doprowadzić organy do wniosku o prawidłowym umocowaniu R. S. Sama zaś możliwość innej wykładni pełnomocnictwa (ustalenia jego zakresu) przesądza o tym, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Odnosząc się do twierdzeń inwestorów, że nie mieli świadomości, że R. S. występował w ich imieniu w postępowaniu administracyjnym, w tym nie wiedzieli o doręczeniu mu postanowienia z [...] lutego 2021 r. oraz złożeniu zażalenia na to rozstrzygnięcie GINB stwierdził, że jest to niewiarygodne w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przyjmując twierdzenia inwestorów za prawdziwe należałoby uznać, że o wydaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r. dowiedzieli się dopiero w dniu 4 marca 2021 r. Zakładając, że nie wiedzieli o złożeniu zażalenia przez R. S. lub też posiadali taką wiedzę ale nie zgadzali się na to ze względu na brak jego umocowania w sprawie, nic nie stało na przeszkodzie aby w wymaganym terminie złożyli zażalenie na powyższe postanowienie. Tymczasem postanowienie organu powiatowego nie zostało przez nich zaskarżone. Można to tłumaczyć właśnie tym, że takie zażalenie zostało już wcześniej złożone w ich imieniu przez R. S. O ile co do powyższego – w ocenie GINB, nie można mieć całkowitej pewności, to nie ulega już wątpliwości, że pełną wiedzę odnośnie działania R. S. w sprawie inwestorzy uzyskali po otrzymaniu pisma PINB w [...] z [...] marca 2021 r., które zostało skierowane do radcy prawnego S. Z., w związku z przedłożeniem przez niego 22 marca 2021 r. w PINB w [...], pełnomocnictw z 15 marca 2021 r. do reprezentowania O. S. oraz A. S. W ww. piśmie poinformowano profesjonalnego pełnomocnika o dotychczasowym przebiegu postępowania oraz czynnościach podjętych w sprawie przez R. S., w tym o przedłużeniu na jego wniosek do 2 kwietnia 2021 r. terminu przedłożenia wymaganej dokumentacji. Po otrzymaniu takiej informacji inwestorzy w żaden sposób nie zakwestionowali podjętych przez niego działań. Co więcej, stosując się do powyższego terminu, pismem z 2 kwietnia 2021 r. inwestorzy przedłożyli inwentaryzację budynku wraz z opinią techniczną, wskazując tym samym, że realizują obowiązek nałożony w pkt 3 postanowienia PINB w [...] z [...] lutego 2021 r. doręczonego 18 lutego 2021 r. GINB podkreślił, że przywołana data jest datą doręczenia postanowienia R. S. Powyższe dowodzi – w ocenie GINB, że inwestorzy wiedzieli o doręczeniu postanowienia R. S. i nie sprzeciwiali się temu.

Poza tym, GINB podkreśli, że nie znalazł podstaw do przyjęcia stanowiska inwestorów, że działania R. S. wywołały jednoznacznie negatywne konsekwencje dla inwestorów. Wskazany pełnomocnik działając w obronie interesów inwestorów, złożył wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia z [...] lutego 2021 r. oraz zażalenie na postanowienie, a także dwukrotnie wnioskował o przedłużenie terminu wykonania obowiązku. Powyższe w ocenie GINB – w żaden sposób nie naruszało praw inwestorów.

Dalej GINB podał, że w świetle art. 40 § 1 i art. 42 § 2 k.p.a., wręczenie stronie lub jej pełnomocnikowi uwierzytelnionego odpisu decyzji w siedzibie organu administracji publicznej uznaje się w orzecznictwie za wywołujące skutek doręczenia, a więc powodujące wejście decyzji do obrotu prawnego i otwarcie terminu na wniesienie środka zaskarżenia. Dlatego też organ uznał, że nie było rażącym naruszeniem prawa uznanie zażalenia z [...] lutego 2021 r. na postanowienie PINB w [...] z [...] lutego 2021 r. za dopuszczalne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GINB z [...] listopada 2021 r. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 i 138 § 1 k.p.a. oraz art. 9, art. 30 § 1, art. 33 § 1, art. 39, art. 42 § 1 i 2 przy zastosowaniu art. 104 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz art. 73 § 1 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie zarzutów i utrzymanie w mocy własnego postanowienia z [...] września 2021 r.,

2) art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek poinformowania przez organ, że będzie on traktował doręczenie kopii postanowienia PINB w [...] z [...] lutego 2021 r. R. S., pomimo braku jego należytego umocowania, jako skuteczne doręczenie inwestorom, rodzące skutki z art. 50a pkt 2 pr.bud., pomimo wcześniejszego nadania za pośrednictwem regulowanego operatora pocztowego oryginałów ww. postanowienia bezpośrednio do inwestorów.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB znak: [...] z [...] listopada 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu z [...] września 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB znak: [...] z [...] kwietnia 2021 r. Wydając powyższe rozstrzygnięcia GINB nie stwierdził, aby ww. postanowienie [...] WINB obarczone było jakąkolwiek wadą uregulowaną w art. 156 § 1 k.p.a., co skutkowałoby wyeliminowaniem tego orzeczenia z obrotu prawnego.

Sąd podziela poczynione przez GINB rozważania; rozstrzygnięcie tego organu z [...] listopada 2021 r. uznaje w konsekwencji za zgodne z prawem.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że kwestionowane w trybie nadzorczym postanowienie [...] WINB zostało wydane po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika inwestorów, tj. R. S. reprezentującego A. S. i O. S., od postanowienia PINB w [...] nr [...] z [...] lutego 2021 r., którym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3 pr.bud. nakazano inwestorom – A. S. i O. S. wstrzymanie robót budowalnych dotyczących przebudowy budynku handlowego na budynek handlowo-mieszkalny na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], zabezpieczenie terenu budowy oraz opracowanie inwentaryzacji całości wykonany robót i oceny technicznej robót budowanych nieobjętych decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] października 2019 r. – w terminie 30 dni. W uzasadnieniu postanowienia z [...] lutego 2021 r. PINB w [...] powołał się na ustalenia poczynione podczas oględzin ww. nieruchomości i wskazał, że przedmiotowe zamierzenie budowlane obejmowało budynek dwukondygnacyjny, natomiast na nieruchomości widoczna jest budowa kolejnej kondygnacji – 3 nadziemnej, nieujętej w załączonym do ww. decyzji o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym. [...] WINB w postanowieniu z [...] kwietnia 2021 r. podzielił te ustalenia; wskazał na zasadność zastosowania w takiej sytuacji art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud. dotyczącego robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, a także art. 50 ust. 3 tej ustawy – umożliwiającego nałożenie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Podniósł, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego; zmieniono bowiem wysokość budynku poprzez wykonanie kolejnej kondygnacji, skutkującej jego podwyższeniem o 2,39 m (o ok. 29%), co stanowi odstąpienie, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2b i 2c pr.bud.

Żądając stwierdzenia nieważności ww. postanowienia [...] WINB, skarżąca (powołując się na przysługujące jej prawo własności do działki inwestycyjnej), zarzuciła wydanie tego orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 134, art. 138 w zw. z art. 30 § 1, art. 33 § 1, art. 39, art. 42 § 1 i 2 oraz art. 73 § 1 k.p.a., poprzez w istocie nieuprawnione rozpatrzenie zażalenia R. S., jako że osoba ta nie miała umocowania do działania w imieniu inwestorów. Zarzuty te, zawarte we wniosku inicjującym omawiane postępowanie nadzorcze, miały w tej sytuacji istotne znaczenie w sprawie; niemniej jednak GINB obowiązany był także "wyjść" poza argumentację skarżącej i dokonać weryfikacji zakwestionowanego postanowienia z uwzględnieniem wszystkich tych okoliczności, które mogłyby mieć znaczenia dla zastosowania wobec tego aktu art. 156 § 1 k.p.a.

Zważyć bowiem należy, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a. (znajdującego zastosowanie także do zaskarżalnych postanowień, na podstawie odesłania z art. 126 k.p.a.), a to niezależnie od sposobu jego wszczęcia, jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną – decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (pkt 3). Prowadząc postępowanie w tym przedmiocie organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności, przy czym ocena w tym przedmiocie winna obejmować wszystkie przesłanki nieważności, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.); uczynić to może także z przyczyn innych niż wymienione w żądaniu inicjującym to postępowanie. Niemniej jednak z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), winien mieć na uwadze, że może to nastąpić tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego bowiem powodu wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia winno być oparte na bezspornym ustaleniu wystąpienia którejkolwiek wady nieważności.

Czyniąc ustalenia w sprawie i dokonując weryfikacji ww. postanowienia [...] WINB z [...] kwietnia 2021 r., GINB kierował się prawidłową interpretacją art. 156 § 1 k.p.a. Słusznie m.in. wskazał na to, że za przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności można uznać tylko nadzwyczajne okoliczności, ponieważ tylko wtedy możliwe jest wzruszenie zasady stabilności obrotu prawnego. Prawidłowo dalej wywiódł, że ani przyczyny eksponowane przez skarżącą (dotyczące kwestii procesowych), ani te materialne (związane z wydaniem badanego orzeczenia w trybie naprawczym), nie wykazały wadliwości tego aktu i konieczności jego unieważnienia.

I tak, w kontekście zastosowanych przez [...] WINB przepisów materialnoprawnych Sąd zauważa, że z art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud. (w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r., poz. 471, "ustawa zmieniająca", wobec treści art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej), wynika, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 3 pr.bud. w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Charakter odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę oceniać natomiast należy z uwzględnieniem art. 36a ust. 5 pr.bud., w tym przypadku w brzmieniu wprowadzonym ww. ustawą zmieniającą – stosownie do art. 28 pkt 1 lit. b tej ustawy. Stosując te przepisy [...] WINB wskazał (za PINB w [...]), że przeprowadzone czynności kontrolne na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] wykazały, że realizowane prace wykraczają poza te, zaakceptowane decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2019 r. o pozwoleniu na budowę. Organ ten stwierdził bowiem, że inwestorzy realizują kolejną kondygnację nadziemną, podczas gdy zakres jej wykonania nie wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego wskazaną powyżej decyzją. [...] WINB wskazał w tej materii na zmianę wysokości budynku poprzez przystąpienie do wykonywania kolejnej kondygnacji, a przy tym na brzmienie art. 36a ust. 5 pkt 2b i 2c pr.bud., zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2% (b), liczby kondygnacji (c). Organ ten odniósł się jednocześnie do dołączonego do akt postępowania oświadczenia projektanta mgr inż. arch. D. J. z 11 stycznia 2021 r., w którym osoba ta dokonała kwalifikacji ww. zmiany jako zmiany nieistotnej w rozumieniu art. 36a pr.bud., wskazując, że kwalifikacja ta nie jest dla niego wiążąca. W tym stanie rzeczy Sąd podziela stanowisko GINB wyrażone w zaskarżonym postanowieniu o braku podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3 w zw. z art. 36a pr.bud. Organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zwykłym, dotyczącym realizacji inwestycji w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] października 2019 r., dysponowały bowiem materiałem dowodowym uzasadniającym zastosowanie w stosunku do tej inwestycji ww. przepisów prawa materialnego; stosując te przepisy miały na uwadze datę wydania ww. pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji i przepisy przejściowe zawarte w ustawie zmieniającej; stąd też prawidłowo [...] WINB wskazał w uzasadnieniu postanowienia na przepisy art. 50 pr.bud. w brzmieniu dotychczas obowiązującym, a art. 36a ust. 5 tej ustawy – w brzmieniu znowelizowanym. Organ ten, orzekając w sprawie, kierował się również prawidłową interpretacją tych przepisów; inaczej rzecz ujmując – nie wynika z uzasadnienia orzeczenia tego organu ani wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych, ani w konsekwencji błędne – prowadzące do kwalifikowanego naruszenia prawa zastosowanie zarówno art. 50 ust. 1 pkt 4, jak i art. 50 ust. 3 pr.bud. Poczynione przez ten organ ustalenia uzasadniały bowiem wstrzymanie prowadzenia robót oraz nałożenie określonych obowiązków, a więc uruchomienie postępowania naprawczego.

W kwestii spornej, dotyczącej dopuszczalności zażalenia wniesionego na podstawie umocowania przez R. S. na postanowienie PINB w [...] nr [...] z [...] lutego 2021 r., Sąd także nie stwierdził wadliwości w działaniu GINB, który to zasadnie przyjął, że stanowisko skarżącej, kwestionujące możliwość rozpatrzenia wskazanego środka zaskarżenia, nie daje podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu administracyjnym musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu. Stosownie do art. 33 § 3 zd. pierwsze k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Kategoryczne sformułowanie zacytowanego fragmentu przepisu nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego jego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego zarazem jego zakres. Od tego momentu organ zobligowany jest natomiast doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania. Pominięcie pełnomocnika strony traktuje się w orzecznictwie jako pominięcie strony w postępowaniu, wypełniające przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W toku postępowania zakończonego kwestionowanym postanowieniem [...] WINB, stawił się w organie I instancji R. S. i złożył do akt pełnomocnictwo w formie aktu notarialnego udzielone jemu przez A. S. i O. S. Organy nadzoru budowlanego oceniły zakres tego umocowania i uznały, że upoważnia ono R. S. do zastępowania inwestorów w niniejszej sprawie. Doręczono tym samym tej osobie w dniu 18 lutego 2021 r. kopię postanowienia I instancji z [...] lutego 2021 r. potwierdzoną za zgodność z oryginałem; uznano także za dopuszczalne zażalenie na postanowienie PINB w [...] z [...] lutego 2021 r., wniesione przez tę osobę w imieniu inwestorów w dniu 25 lutego 2021 r. Biorąc pod uwagę zakres pełnomocnictwa udzielonego przez inwestorów R. S., a także skutki związane z uznaniem tej osoby za pełnomocnika inwestorów w analizowanej sprawie, Sąd nie stwierdził, aby GINB dokonał wadliwej oceny tego zagadnienia w uruchomionym trybie nadzorczym, w konsekwencji wywodząc o braku podstaw do zarzucenia rażącego naruszenia prawa m.in. poprzez niezastosowanie art. 134 k.p.a.

Oceniając zakres przedmiotowy udzielonego R. S. pełnomocnictwa, GINB zasadnie zwrócił uwagę na to, że zostało ono sformułowane w sposób szeroki, upoważniając do reprezentowania przed wszystkimi osobami fizycznymi i prawnymi, instytucjami, urzędami, organami władzy samorządowej, sądami – w tym również w postępowaniu geodezyjnym i wieczystoksięgowym, jak również przed wszelkimi instytucjami – we wszelkich sprawach dotyczących wspólników spółki cywilnej pod nazwą: "[...] spółka cywilna z siedzibą w [...]. Zasadnie też dostrzegł, że wskazane pełnomocnictwo obejmuje również umocowanie do dokonywania czynności nawet nie wymienionych szczegółowo w jego treści, a wymienionych rodzajowo lub mieszczących się w granicach umocowania, a także do czynności, które nie zostały wymienione w pełnomocnictwie, a mogą powstać ze stosunków prawnych wymienionych w pełnomocnictwie. Poza tym GINB słusznie stwierdził, że we wskazanym umocowaniu posłużono się szeregiem pojęć niedookreślonych, mających w szczególności na celu rozszerzającą interpretację jego zakresu w razie wątpliwości. Prawidłowo też z tej przyczyny przyjął, że uznanie R. S. za pełnomocnika inwestorów, będące efektem określonej interpretacji złożonego akt umocowania, nie stanowi kwalifikowanego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, GINB właściwie odniósł się także do kwestii związanej z tym, że omawiane pełnomocnictwo obejmuje swoim zakresem wyłącznie majątek i czynności podejmowane przez mocodawców w ramach prowadzonej przez nich działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej. Słusznie bowiem zauważył, że nie ma to w tym przypadku żadnego istotnego znaczenia, skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa; także w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego. Prawidłowo przy tym dostrzegł, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją nr [...] z [...] października 2019 r. jako inwestora wymienia [...] s.c. [...], jednocześnie zaznaczając, że stroną pozostaje osoba fizyczna, zaś poza zakresem zainteresowania organu pozostaje czy daną inwestycję realizuje jako przedsiębiorca czy jako osoba prywatna. Sąd popiera powyższe stanowisko GINB i wskazuje, że w przypadku spółki cywilnej podmiotami występującymi w obrocie prawnym są wspólnicy spółki cywilnej (spółka cywilna nie jest podmiotem prawa). Spółka cywilna to zorganizowana zbiorowość wspólników jako odrębnych podmiotów prawa (przedsiębiorców), powiązanych określonym stosunkiem prawnym. Innymi słowy, spółka cywilna jest jednostką organizacyjną nieposiadającą podmiotowości prawnej, którą tworzą wspólnicy prowadzący działalność we własnym imieniu i wspólnie realizujący określony cel gospodarczy, na podstawie umowy o współpracę. Oznacza to, że spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym odrębnym od wspólników, lecz jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników. Skoro spółka cywilna nie ma podmiotowości prawnej (a takowa nie wynika także z przepisów ogólnych postępowania administracyjnego – Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów szczególnych regulujących kontrolowane postępowanie administracyjne – ustawy Prawo budowlane), to organ administracji publicznej ma obowiązek uznać w takich sytuacjach, że stronami postępowania administracyjnego są wyłącznie inwestorzy jako osoby fizyczne. Bez znaczenia dla organów pozostaje cel gospodarczy inwestorów i ich zobowiązania cywilnoprawne. W tym aspekcie w niniejszej sprawie istotne jest to, że inwestorami są osoby fizyczne – A. S. i O. S., gdyż wyłącznie oni posiadają podmiotowość prawną, w rezultacie mogą być adresatami aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Z tego też powodu wszelkie pisma składane przez wspólników spółki cywilnej, należy traktować jako pisma składane przez osoby fizyczne. Pełnomocnictwo z 23 kwietnia 2019 r. stanowiło umocowanie dla R. S. do działania w imieniu A. S. i O. S. – działających jako wspólnicy spółki cywilnej pod nazwą: [...] pod adresem: [...], a więc tak, jak w projekcie budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza więc, że organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym mogły uznać, że ww. pełnomocnictwo stanowi umocowanie R. S. do działania w imieniu inwestorów m.in. w uruchomionym postępowaniu naprawczym dotyczącym prowadzonej przez nich (jako wspólników spółki cywilnej) inwestycji.

Pełnomocnictwo to, obejmując zarówno reprezentację "przed urzędami", jak i "odbiór i kwitowanie odbioru dokumentów" oraz "dokonywanie wszelkich innych czynności faktycznych i prawnych jakie mogą okazać się konieczne i niezbędne w trakcie jego realizacji", mogło stanowić dalej podstawę do doręczenia tak ustanowionemu pełnomocnikowi kopii postanowienia PINB w [...] z [...] lutego 2021 r. potwierdzonej za zgodność z oryginałem, i wniesienia przez tę osobę w imieniu inwestorów środka zaskarżenia od tego orzeczenia. Sąd zauważa przy tym, że prawidłowo GINB orzekając w trybie nadzorczym zaznaczył, że w orzecznictwie uznaje się wręczenie stronie lub jej pełnomocnikowi uwierzytelnionego odpisu decyzji w siedzibie organu administracji publicznej za wywołujące skutek doręczenia, oznaczające także otwarcie terminu do wniesienia środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1581/19).

Podsumowując, GINB zasadnie - zdaniem Sądu - uznał, że postanowienie [...] WINB z [...] kwietnia 2021 r. nie jest obarczone żadną z wad powodujących jego nieważność. Wziął przy tym pod uwagę, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu R. S. jako pełnomocnika inwestorów nie wywołało dla tych osób negatywnych konsekwencji, skoro osoba ta wniosła nie tylko (jako jedyna – bo inwestorzy odrębnie tego nie uczynili) zażalenie na postanowienie PINB w [...] z [...] lutego 2021 r., ale też w tym samym czasie wystąpiła w imieniu inwestorów o wstrzymanie wykonalności tego postanowienia.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł, jak w sentencji.