Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1060/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 293 par. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz. 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Teza: Żądane informacje, związane z obciążeniem poszczególnych kupców daninami publicznymi objęte były tajemnicą skarbową, a udostępnienie ich podlegało ograniczeniu podmiotowemu na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /t.j. Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./.

TEZY

Żądane informacje, związane z obciążeniem poszczególnych kupców daninami publicznymi objęte były tajemnicą skarbową, a udostępnienie ich podlegało ograniczeniu podmiotowemu na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /t.j. Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz /spr./, Sędziowie NSA Leszek Włoskiewicz, Ludwik Żukowski, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r. sygn. akt II S.A./Wa 221/04 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2004 r. Nr KOC 4557/In/03 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2) zasądza od G. Sp. z o.o. w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 100 (słownie: sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 221/04 uwzględniając skargę G. Spółka z o.o. w W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

W dniu 17 listopada 2003 r. G. sp. z o.o. ul. Grójecka 184 wystąpiła do Burmistrza z wnioskiem o udostępnienie w oparciu o art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h, ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji dotyczącej kupców prowadzących obecnie działalność gospodarczą na targowisku przy ul. [...] w W., położonym na działkach ewidencyjnych nr [..], [..] i [...] z obrębu [...], tych, którzy uiszczają podatek od nieruchomości. Wnoszący domagali się o informację o następujących danych:

- nazwisko i imię kupca, adres siedziby prowadzenia działalności gospodarczej, rodzaj daniny.

Burmistrz [..] pismem z dnia 3 grudnia 2003 r. odmówił udzielenia informacji wskazując, że dane osobowe podatników nie są informacjami publicznymi. Uzasadniając odmowę organ dodał ponadto, że mimo, iż wniosek o udostępnienie imion i nazwisk związany jest z daniną publiczną, to dane te są chronione przez art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej bowiem dotyczą indywidualnych danych osób prywatnych. Organ dodał ponadto, że dane osobowe mogą być przetwarzane w przypadkach usprawiedliwionych interesów wnioskodawcy, jednak wymagane jest spełnienie wymogów formalnych z art. 29 ust. 3 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926).

Traktując powyższe pismo jako decyzję Spółka wniosła odwołanie zarzucając, iż decyzja nie zawiera uzasadnienia. Zarzuciła ponadto, iż dane dotyczące indywidualnych osób prywatnych nie są chronione, gdyż nie może być chronione imię i nazwisko osoby, jej adres jak również fakt prowadzenia przez taką osobę działalności gospodarczej oraz miejsce prowadzenia tej działalności. Dane odnoszące się do ciężarów publicznych jak i podmiotów, które są obowiązane do składania danin na rzecz Gminy, są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlegają ujawnieniu w trybie przewidzianym powołana ustawą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia 21 stycznia 2004 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję przyznając, iż Burmistrz nadał odmowie niewłaściwą formę, gdyż winien to uczynić w drodze decyzji, jednakże sama odmowa udzielenia informacji jest trafna.

Kolegium stwierdziło, iż analiza art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że intencją ustawodawcy było umożliwienie obywatelom uzyskania informacji o wszelkich formach działań podmiotów publicznych. Zakres informacji został tak ukształtowany, że jeśli chodzi o informacje dotyczące sytuacji obywateli lub innego rodzaju podmiotu prywatnego (np. przedsiębiorcy), to dane te mogą być udostępniane jedynie w znaczeniu zbiorczym i abstrakcyjnym. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być udostępniane konkretne dane dotyczące przedsiębiorcy prywatnego, gdyż ustawa takich uprawnień nie daje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało również, że rację ma skarżąca wskazując, że niektóre dane mogą być udostępniane w innych trybach, przewidzianych innymi aktami normatywnymi. Jednym z takich unormowań jest ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym. Na podstawie tej ustawy można jednakże uzyskać dane ogólne dotyczące podmiotów gospodarczych (w szczególności nazwę i siedzibę podmiotu). Ustawa ta nie daje jednak uprawnień do domagania się jakichkolwiek danych mających postać tajemnicy handlowej np. danych o obrotach firmy, czy też wysokości ponoszonych ciężarów publicznych. Takie informacje mogą być podawane do publicznej wiadomości w trybie ustawy – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, jednakże obowiązek udzielania informacji dotyczy tych firm, które zdecydowały się funkcjonować w takim obrocie (poddanie się takim obowiązkom ma charakter dobrowolny). Na gruncie zaś ustawy o dostępie do informacji publicznej, kwestie danin publicznych mogą być ujawniane jedynie od strony zbiorczej i z punktu widzenia organu podatkowego, a nie z punktu widzenia konkretnego podatnika. Można zatem domagać się ujawnienia wysokości daniny w znaczeniu abstrakcyjnym, danych odnośnie ściągnięcia podatku. Nie jest natomiast możliwe domaganie się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej danych dotyczących nazwy, adresu siedziby i zamieszkania podatnika oraz wysokości i rodzaju daniny ponoszonej przez konkretnego podatnika.

W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła, iż SKO niewłaściwie określiło żądanie skarżącej. Nie zwracała się ona do Burmistrza z prośbą o ujawnienie danych dotyczących wysokości płaconego przez kupców podatku, a jedynie o podanie rodzaju daniny płaconej przez tych kupców.

Uznając skargę za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarżąca domagała się udostępnienia informacji w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198). Nie wchodził zatem w grę odrębny tryb dostępu do informacji, przewidziany w art. 1 ust. 2 tej ustawy – nie toczyło się bowiem w tej sprawie żadne postępowanie, w którym wnioskodawcy mieliby przymiot strony.

Sąd oceniając stanowisko organu I instancji stwierdził, iż odmawiając udzielenia informacji na żądany temat z powodu ochrony danych osobowych uznał, że po wyczerpaniu środków zaskarżenia, skarżącemu przysługiwać będzie powództwo do sądu powszechnego.

Odnośnie decyzji organu odwoławczego Sąd stwierdził, że organ powołał się nie tylko na ochronę danych dotyczących przedsiębiorcy prywatnego, ale również na ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym i ustawę Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, czy wreszcie (w odpowiedzi na skargę) na tajemnicę skarbową, nie wskazując jednakże w jakim zakresie powołane akty prawne mają zastosowanie w sprawie, Odnosząc się zaś do odmowy udzielenia skarżącej informacji w oparciu o art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową, to do zaakceptowania byłby pogląd o niemożności udzielenia w ramach dostępu do informacji publicznej, informacji odnośnie np. indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika. Informacja taka istotnie stanowiłaby tajemnicę skarbową. Organ mógł natomiast udzielić skarżącej odpowiedzi na tę część jej pytania, które dotyczyło rodzaju płaconej przez kupców daniny, w oderwaniu od konkretnego podatnika np. w zestawieniu zbiorczym. Odmowa udostępnienia informacji może nastąpić bowiem jedynie wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi.

Akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną. Inną natomiast kwestią jest dostęp do tych danych. A zatem jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności, tajemnicę inna państwową, służbową, skarbową czy też statystyczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie tylko nie dokonało wspomnianych ustaleń i nie wskazało, jakie dane zawarte w odpowiedzi na pytanie prawne skarżącej spółki objęte są konkretną tajemnicą, ale uzasadniając odmowę ustalenia informacji powołało się w sposób ogólnikowy i wzajemnie przemieszany na powołane ustawy. Nie wyjaśnił więc organ w toku postępowania ani stanu faktycznego sprawy, ani też nie wskazał jakie fragmenty odpowiedzi na postawione pytania objęte są określoną tajemnicą ustawowo chronioną. Postępowanie organu nie dało możliwości dokonania oceny merytorycznej zasadności wyłączeń. Ponadto uniemożliwiło przeprowadzenie prawidłowego podziału kompetencji pomiędzy sądem administracyjnym, a sądem powszechnym.

Wskazać należy, iż następstwem odmowy udzielenia informacji ze względu na ochronę danych osobowych (na co powołał się organ I instancji) byłaby droga przed sądem powszechnym, zaś w pouczeniu SKO zawarta jest informacja o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Decyzja SKO zawierała zatem w istocie wzajemnie ze sobą sprzeczne informacje.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż rozstrzygając niniejszą sprawę przyjął swoją kompetencję, bowiem nie było możliwe ich rozdzielenie zwłaszcza jeżeli w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego powołano się na ten rodzaj tajemnicy, do której badania właściwy jest sąd administracyjny.

Z tych względów Sąd uchylił decyzję ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, prawidłowo reprezentowane, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędna interpretację art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198).

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Błędna interpretacja wskazanych przepisów polega na przyjęciu, że organ udzielający informacji realizuje prawo dostępu żądającej spółki do informacji, przez udzielenie informacji innej niż określona w jego wniosku, w szczególności przez udzielenie informacji zbiorczej zamiast udzielenia informacji indywidualnej – niemożliwej do zrealizowania ze względu na ochronę tajemnicy skarbowej.

W uzasadnieniu skargi wywodzi się, iż zgodnie z art. 14 ust. 1 udostepnienie informacji publicznej na wniosek następuje zgodnie z wnioskami. Gospodarzem postępowania jest zatem żądający informacji, a podmiot do którego wniosek taki wpłynął zobowiązany jest jej udzielić z zastrzeżeniem ust. 2. Określenie sposobu żądania informacji ma zatem zasadnicze znaczenie dla zrealizowania prawa dostępu do informacji, szczególnie w sytuacji gdy żądanie zawiera połączenie różnych rodzajów takiej informacji, a jeden z nich jest objęty wyłączeniami opisanymi w art. 5 ust. 1 ustawy, tak jak w przedmiotowej sprawie.

Podmiot udzielający informacji ma zatem poinformować wnioskodawcę o przyczynach niemożności udostępnienia informacji i udzielić stosownych wskazówek. Przepis ten stanowi odpowiednik art. 9 kpa i stanowi dla wnioskodawcy gwarancję proceduralną. Do wnioskodawcy należy jednak w efekcie takie sformułowanie wniosku, aby jego realizacja była prawnie i faktycznie możliwa.

Zdaniem skarżącego wniosek obejmował żądanie udzielenia informacji, które podlegały wyłączeniu z powodu objęcia ich tajemnicą skarbową. Skierowany był bowiem na uzyskanie indywidualnych danych, co do formy opodatkowania podmiotów gospodarczych prowadzących działalność na targowisku, a uiszczających podatek od nieruchomości. Nie ulega też wątpliwości, że dane takie tj. imię, nazwisko i adres siedziby kupca w powiązaniu z rodzajem płaconej przez niego daniny stanowią "indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników" i objęte są tajemnicą skarbową z mocy art. 293 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926).

Sąd słusznie zaakceptował pogląd o niemożności udzielenia informacji o rodzaju daniny, wnoszonej przez " konkretnego podatnika", jednakże wskazał możliwość udzielenia informacji "w oderwaniu od konkretnego podatnika". Tymczasem wnioskodawca żądał ujawnienia rodzaju danin dotyczących każdego z kupców przez połączenie ich danych osobowych i siedzib z rodzajem daniny, a więc żądał danych podlegających wyłączeniu. Wniosek nie był możliwy do zrealizowania i taka ocena organów była podstawą odmowy udzielenia informacji.

Skarżący powołuje się na komentarz do ustawy Ordynacja podatkowa, potwierdzający te wywody oraz pismo instrukcyjne Ministra Finansów z dnia 26 marca 1998 r. stwierdzające, iż tajemnicą skarbową objęte są dane zawarte w deklaracjach oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów oraz uzyskane z innych źródeł (art.293 § 1 i 2 pkt 1 i 4).

Ustalenia i działanie organów było prawidłowe i prawidłowo organy zidentyfikowały i przedstawiły przesłanki uniemożliwiające udzielenie informacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. Spółka z o.o. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Spółki, żądane przez nią informacje nie są objęte żadną tajemnicą. Strona nie żądała podania wysokości płaconego podatku, lecz jedynie nazw podmiotów płacących podatek od nieruchomości na danym terenie, a takie dane nie są objęte tajemnicą skarbową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Sąd odwoławczy – stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej uznał za trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji, przepisów prawa materialnego.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) w art. 1 ust. 1 zawiera definicję informacji publicznej stanowiąc, iż jest nią każda informacja o sprawach publicznych, podlegająca udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem w art. 2 ust. 1 ustawa przyznaje je każdemu, zakazując równocześnie w ust. 2 żądania od osoby wykonującej to prawo, wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej w tym przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów.

Spółka we wniosku z dnia 27 listopada 2003 r. z powołaniem się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej domagała się udzielenia informacji dotyczących kupców, prowadzących obecnie działalność gospodarczą na targowisku przy ul. [...] w W. (położonym na określonych działkach), tych którzy uiszczają podatek od nieruchomości z podaniem nazwiska i imienia kupca, siedziby prowadzenia działalności gospodarczej i rodzaju daniny.

W art. 6 ust. 1 wymieniając rodzaj informacji publicznej, ustawodawca w pkt 5 lit. "h" wymienił również tę, która dotyczy majątku publicznego i odnosi się do ciężarów publicznych.

W powyższym rozumieniu informacja, o której udostępnianie zwróciła się do Burmistrza G. Spółka z o.o. stanowiła informację publiczną.

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu – jak o tym stanowi art. 5 ust. 1 – w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Taką tajemnicą ustawowo chronioną jest tajemnica skarbowa.

Zgodnie z art. 293 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.) indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników objęte są tajemnicą skarbową.

Trafnie skarżące Kolegium wywodzi, iż dane, ujawnienia których domagała się spółka stanowią tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, a zatem odmowa ujawnienia tych danych znajdowała oparcie w przepisach prawa.

Organ I instancji odmawiając udzielenia informacji uczynił to wprawdzie bez zachowania formy decyzji i z powołaniem się na niewłaściwą podstawę prawną, a mianowicie przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawę o ochronie danych osobowych, jednakże rozpatrując odwołanie strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze właściwie oceniło stan faktyczny i prawny tej sprawy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium odnosząc się do wadliwego działania Burmistrza, wydającego w tej sprawie zamiast decyzji – pismo (które jednakże spełniało minimum wymagań przewidzianych dla decyzji), obszernie wyjaśniło zasady udostępniania informacji publicznej. Z tego tylko względu odniesiono się do innych aktów normatywnych, na podstawie których można uzyskać dane dotyczące podmiotów gospodarczych.

W sposób wyraźny wypowiadając się w tej konkretnej sprawie, rozpatrywanej o postępowaniu odwoławczym, Kolegium powołało się na tajemnicę skarbową stwierdzając, iż w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogą być ujawnione dane podatników jedynie od strony zbiorczej, a nie z punktu widzenia konkretnego podatnika, a takich żądał wnioskodawca.

Dokonana przez Kolegium ocena wniosku Gminnej Gospodarki Komunalnej Ochota, Spółka z o.o. jest zasadna, gdyż z treści wniosku w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż żądano informacji o kupcach prowadzących działalność gospodarczą, uiszczających podatek od nieruchomości z podaniem ich danych osobowych, siedziby i rodzaju daniny.

A zatem nie chodziło o informacje chronione ustawą o ochronie danych osobowych, czy prawo do prywatności, bądź tajemnicę przedsiębiorcy, lecz informacje chronione jako tajemnica skarbowa, bowiem związane z obciążeniem poszczególnych kupców daninami publicznymi.

Nie znajduje zatem w okolicznościach tej sprawy uzasadnienia, zarzut naruszenia prawa przypisany przez Sąd Kolegium, a polegający na nieustaleniu jakie dane zawarte w odpowiedzi na pytania Spółki, objęte są konkretną tajemnicą. Wobec wyraźnej treści pytania o rodzaj daniny uiszczanej przez poszczególnych kupców przy zestawieniu go z normą art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej, zbędnym było nakazanie organowi prowadzenia postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy i wskazania fragmentów odpowiedzi na pytania ze wskazaniem, jaką tajemnicą są objęte.

Żądane informacje objęte były bowiem tajemnicą skarbową, a udostępnianie ich podlegało ograniczeniu podmiotowemu na zasadach określonych w ustawie – Ordynacja podatkowa.

Z powyższych względów uznając, iż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia przepisów prawa materialnego była błędna, Sąd uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś skargę G. Spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 stycznia 2004 r. oddalił na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 powołanej ustawy.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 tej ustawy.