Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1651/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Asesor WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 28 listopada 2005 r. M. M., określany dalej jako skarżący, na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej w skrócie jako rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r., zwrócił się do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. o umorzenie całości zadłużenia wobec ZUS z tytułu niezapłaconych składek ubezpieczeniowych. W uzasadnieniu złożonego wniosku podniósł, iż w latach 1997 – 2002 r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie produkcji odzieży. W wyniku załamania rynku stracił całkowicie płynność finansową. Ze względu na zadłużenie spowodowane trudnościami gospodarczymi był zmuszony sprzedać mieszkanie. Obecnie jest bezrobotny bez prawa do zasiłku, pozostaje w trudnej sytuacji finansowej i życiowej, nie posiada żadnego majątku, mieszka wraz z rodziną u rodziców żony. Wnioskodawca podniósł, iż w obecnych realiach ekonomicznych nie jest w stanie spłacić nawet części zobowiązania wobec ZUS.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., znak [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za zwłokę w łącznej kwocie 58.271,97 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż wobec skarżącego wszczęto postępowanie egzekucyjne. Organ pierwszej instancji przyznał, że trudności materialne na które powołuje się skarżący są niewątpliwie ciężkie, jednakże jak wskazał nie można wykluczać tego, iż mają charakter przejściowy. Organ pierwszoinstancyjny podniósł także, że powstałe trudności finansowe nie zostały wywołane nadzwyczajnymi niezależnymi od skarżącego zdarzeniami losowymi, którym nie można było przeciwdziałać. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał również, że prowadzenie działalności gospodarczej, której niewątpliwym celem jest osiąganie zysków nierozerwalnie związane jest z ryzykiem, które w żaden sposób nie może obciążać Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lutego 2006 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika podniósł, iż w jego opinii organ pierwszej instancji poczynił nieprawdziwe ustalenia stanu faktycznego oraz błędnie zinterpretował pojęcie stanu całkowitej nieściągalności, o której mowa w przepisie art. 28 u.s.u.s. Skarżący wyjaśnił, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jakimi przesłankami kierował się Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż toczące się wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne zostało umorzone wskutek braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Kolejnym argumentem przemawiającym za pozytywnym rozstrzygnięciem sprawy umorzenia zaległych składek jest w ocenie skarżącego to, iż sprzedał on cały majątek i dokonał wpłaty na poczet zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Niestety posiadanego majątku wystarczyło tylko na częściowe pokrycie zadłużenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2006 r., Nr[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując się w całości na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdził ponadto, iż przepisy rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., dopuszczają podjęcie decyzji o charakterze uznaniowym nawet w sytuacji, gdy strona pozostaje w ciężkiej sytuacji finansowej. Organ odwoławczy podkreślił, iż w świetle przedstawionej przez skarżącego argumentacji, jak równie stanu prawnego i faktycznego sprawy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne opisane w art. 28 u.s.u.s.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2006 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zarzuciła skarżonej decyzji brak uwzględnienia trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego uniemożliwiającej spłatę zadłużenia. W skardze podniesiono także wskazywane uprzednio argumenty dotyczące braku majątku skarżącego, z którego można by prowadzić egzekucje, a także zarzut dotyczący błędnej wykładni tzw. "całkowitej nieściągalności", o której mowa w art. 28 u.s.u.s.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie może być uwzględniona.

W rozpoznawanej sprawie M. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył decyzję Prezesa ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek za zwłokę. Zdaniem Prezesa ZUS okoliczności przedstawione przez zobowiązanego i wynikające z akt sprawy nie uzasadniają umorzenia należności. Organ przyznał, iż sytuacja skarżącego jest niewątpliwe ciężka, jednakże nie znalazł powodów, które przemawiałyby za pozytywnym rozpatrzeniem sprawy. W ocenie organu podjęcie w niniejszej sprawie decyzji umarzającej byłoby niezasadne, ze względu na to, iż zaległości skarżącego powstałe w wyniku prowadzonej przez niego działalności gospodarczej obarczonej ryzykiem, nie były spowodowane niezależnymi od woli skarżącego zdarzeniami losowymi, którym nie można było przeciwdziałać. Skarżący podważa stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i utrzymuje, iż jego sytuacja materialna i rodzinna w pełni uzasadnia umorzenie zaległych składek i odsetek. Wskazuje, iż nie posiada majątku ani wystarczających dochodów w stosunku do których mogłoby być prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne.

Przystępując do rozważenia sporu wskazać należy, że materia dotycząca umorzenia należności z tytułu składek została unormowana w przepisie art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według zaś regulacji zawartych w ust. 2-4 należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (z zastrzeżeniem ust. 3a), przy czym całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Natomiast w myśl postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W każdym z przytoczonych przepisów ustawodawca stanowiąc o możliwości umorzenia należności z tytułu składek posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), który to zwrot oznacza, że w każdym wypadku decyzja będzie wydana w ramach uznania organu. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Inaczej mówiąc, prawem do umorzenia należności dysponuje organ administracji na zasadzie uznania administracyjnego; organ zatem może, ale nie musi, umorzyć należność z tytułu składek lub odsetki za zwłokę. Uznanie to jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru wskazanymi w wyżej przywołanych przepisach.

W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru może, lecz nie musi prowadzić do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy dla wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny okoliczności, ale w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu, iż występują przewidziane w przepisach prawa przesłanki do umorzenia należności.

Reasumując stwierdzić należy, że o tym, czy należności z tytułu składek powinny, czy nie powinny być umorzone nie rozstrzyga Sąd, gdyż takie rozstrzygnięcie należy, jak to wyżej powiedziano, do organów administracyjnych, natomiast kontrola sądowa decyzji uznaniowej sprowadza się wyłącznie do badania, czy postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi i czy rozważono wszystkie zgłoszone okoliczności w sposób przekonywający.

W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów proceduralnych; postępowanie poprzedzające wydanie decyzji w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek było przeprowadzone prawidłowo, zaś zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji w ocenie Sądu nie naruszają prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa rozważyły sytuację majątkową skarżącego i w ramach w swych uprawnień uznały, iż aktualna sytuacja finansowa skarżącego może mieć charter przejściowy, wskazano także, że zadłużenie wobec ZUS nie było spowodowane zdarzeniami niezależnymi od woli skarżącego. Prezes ZUS przyznał, iż skarżący pozostaje w ciężkiej sytuacji, jednakże w ramach uznania administracyjnego nie uznał za zasadne umorzenie zaległych należności.

Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Nie ma zatem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jak już wcześniej powiedziano, przyczyną uchylenia decyzji uznaniowej nie może być niezadowolenie skarżącego z zawartego w niej rozstrzygnięcia, nawet jeśli w jego odczuciu sytuacja materialna uzasadnia umorzenie należności. Rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności należy do organu i Sąd nie ma możliwości przez wzgląd na dokonaną ocenę sytuacji majątkowej skarżącego nakazać organowi, aby wydał korzystne dla niego rozstrzygnięcie. Jedynymi okolicznościami, dla których Sąd może uchylić decyzję w sprawie umorzenia należności jest naruszenie przepisów proceduralnych lub nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia, a takich w niniejszej sprawie nie stwierdzono. O uchyleniu decyzji w sprawie dotyczącej umorzenia należności nie mogą też zdecydować okoliczności w jakich doszło do powstania zaległości.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowiono jak w sentencji.