Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1996/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.2 pkt1, 2, 6 i 7, art. 6 ust.2 w zw. z art. 3 ust.1, art. 4 ust. 1, art. 20, art.28
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 184, art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 20/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 marca 2018 r. nr XCVII/2493/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Stelmachów" oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 20/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 14 marca 2018 r., nr XCVII/2493/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice-Stelmachów".

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia:

1) prawa materialnego:

- art. 140 ustawy Kodeks cywilny (dalej K.c.) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczył granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczył nadmierne uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie terenów wskazanych w skardze nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

- § 5 - 7 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny ustalając treść zaskarżonej uchwały nie naruszył zasad techniki prawodawczej,

- art. 28 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad sporządzania planu miejscowego; co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a),

2) naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia sądu w zakresie motywów jakimi kierował się sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p., poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.,

- art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów; co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu spółka poddała, że w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] obr. [...][...], będących jej własnością plan wyłączył możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (której realizację przewiduje decyzja nr [...]Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2016 roku), natomiast w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...][...] plan znacznie ograniczył parametry możliwej do zrealizowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w stosunku do parametrów przyjętych w projekcie zatwierdzonym decyzją nr [...]Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2018 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Kwestionowana uchwała zmienia przeznaczenie należących do spółki nieruchomości, a zmiany te niewątpliwie pogarszają jej sytuację prawną i stanowią daleko idącą ingerencję w posiadane przez nią uprawnienia.

W ocenie skarżącej sąd I instancji błędnie nie dopatrzył się naruszenia przez organy planistyczne art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, z uwagi na przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Skarżąca nie kwestionuje możliwości kształtowania polityki przestrzennej przez gminę, w tym poprzez ograniczanie prawa własności w drodze uchwalania planu miejscowego, jednak w jej ocenie przedmiotowa ingerencja nie powinna jednak cechować się dowolnością, lecz koniecznie powinna mieć charakter celowy i przemyślany. Dopuszczalne jest bowiem jedynie wprowadzanie ograniczeń opartych na racjonalnych przesłankach wynikających z potrzeby ochrony istotnych wartości wpisujących się w interes publiczny. Tymczasem, wbrew twierdzeniom sądu I instancji, organ planistyczny w sposób istotny ograniczył prawo własności skarżącej względem jej nieruchomości bez merytorycznego uzasadnienia. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd I instancji za przekonującą uznał argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę, z której rzekomo ma wynikać istotne znaczenie terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym dla systemu przyrodniczego miasta. Zdaniem skarżącej spółki twierdzenia gminy mają jednak w tym zakresie charakter bardzo ogólny i odnoszą się co do zasady nie tyle do działki skarżącej, lecz do większego obszaru, wykraczającego nawet poza granice objęte zaskarżonym planem miejscowym.

W ocenie skarżącej, obowiązek uwzględnienia w planowaniu przestrzennym prawa własności nieruchomości obejmuje m. in. konieczność wzięcia pod uwagę przy określaniu w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości jej aktualnego sposobu zagospodarowania. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy nieruchomość została zagospodarowana w sposób trwały (np. zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym). Podobnie należy ocenić sytuację, w której właściciel nieruchomości wprawdzie jeszcze nie zabudował nieruchomości, ale uzyskał ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji ochronie powinno bowiem podlegać prawo nabyte na skutek ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które stanowi istotny element chronionego konstytucyjnie prawa własności nieruchomości.

Zarzuciła również, że w sprawie nie doszło do należytego wyważania przez organ interesu ogólnego i interesu indywidualnego skarżącej.

Zarówno organy planistyczne, jak i sąd I instancji nie wzięły pod uwagę okoliczności, że przywoływane przez nich cele ogólnospołeczne mające przemawiać za wprowadzeniem ograniczeń w zagospodarowaniu działek należących do skarżącej spółki w praktyce nie będą mogły być osiągnięte. Spółka przystąpiła już bowiem do realizacji inwestycji zgodnie z posiadaną decyzją o pozwoleniu na budowę, a tym samym trwale zagospodaruje ona przedmiotową nieruchomość w sposób zupełnie odmienny od przyjętego w planie (i mającego zapewnić ochronę wskazywanych wartości ogólnospołecznych).

Natomiast argumenty odwołujące się do wartości przyrodniczych i ogólnospołecznych jako przyczyny wprowadzenia w planie kwestionowanych obecnie rozwiązań pojawiły się dopiero na etapie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co skarżąca kasacyjnie odczytuje jako próbę następczego usprawiedliwienia nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, a nie jako wyjaśnienie przesłanek stojących za przyjęciem takich regulacji. Z dokumentacji planistycznej (zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu) wynika bowiem jednoznacznie, że wyłączną przyczyną braku uwzględnienia w planie ustaleń wynikających z przysługujących skarżącej spółce decyzji o pozwoleniu na budowę była okoliczność, że w obowiązującym studium teren ten znajduje się w graniach obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN).

Studium nie wyklucza możliwości przeznaczenia nieruchomości należących do spółki pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MNW); wprost dopuszcza możliwość przesuwania granic pomiędzy terenami zabudowy jednorodzinnej, a terenami zabudowy wielorodzinnej. Wynika to z wytycznych do planów miejscowych (Tom III Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, pkt III. 1.2.4), gdzie stwierdzono, że granice pomiędzy terenami inwestycyjnymi, o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową (MN, MNW, MW), usługowo-mieszkaniową (UM), usługi (U, UH), przemysł i usługi (PU) oraz infrastrukturę techniczną (IT) i tereny cmentarzy mogą ulegać wzajemnemu przesunięciu, niemniej zmiany w ten sposób wprowadzane, nie mogą powodować przyrostu poszczególnych terenów o więcej niż 20 % powierzchni wyznaczonego na rysunku studium terenu o danej funkcji.

Zdaniem skarżącej istniały wszelkie podstawy do zastosowania przewidzianego w Studium mechanizmu korekty granic pomiędzy terenami zabudowy jednorodzinnej, a terenami zabudowy wielorodzinnej. Zapis zawarty w pkt. III.1.2.9 Studium, przewiduje możliwość zmiany określonego w Studium przeznaczenia terenu w przypadku nieruchomości legalnie zabudowanych obiektami budowlanymi o funkcji innej niż wskazana w Studium. W takim bowiem przypadku Studium dopuszcza określenie przeznaczenia terenu zgodnie z dotychczasowym sposobem wykorzystywania terenu. W ocenie skarżącej spółki, przytoczone powyżej wskazania mogą mieć odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której właściciel nieruchomości legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja taka w dużej mierze przesądza o docelowym sposobie zagospodarowania nieruchomości i pozwala na jej zabudowę w sposób całkowicie legalny.

Działanie gminy w żaden sposób nie uwzględniło uzasadnionych interesów spółki, prowadząc w konsekwencji do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych. Zasada ochrony praw nabytych nie ma wprawdzie charakteru absolutnego, niemniej odstępstwa od tej zasady dopuszczalne są jedynie w sytuacjach szczególnych, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów. Taką przeszkodą nie są ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa.

W ocenie skarżącej spółki wskazywane nieprawidłowości są na tyle istotne, że uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały co najmniej w zakresie odnoszącym się do nieruchomości będących własnością skarżącej.

Skarżąca nie zgadza się z sądem I instancji, że zakwestionowane ograniczenia nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa, ani też nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności. Okoliczności sprawy wskazują wręcz na to, że przy określaniu przeznaczenia terenu należącego do spółki organ nie kierował się jakimikolwiek merytorycznymi kwestiami (poza uwzględnieniem w sposób automatyczny i bezrefleksyjny ustaleń Studium), lecz działał w sposób dowolny i skrajnie arbitralny, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały przynajmniej w części.

Zdaniem skarżącej sąd I instancji dokonał również błędnej oceny zgodności ustaleń planu z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i nie dostrzegł istotnej sprzeczności pomiędzy tymi aktami. Dotyczy to przede wszystkim ustalonych w planie zasad zagospodarowania strefy zieleni w ramach terenów inwestycyjnych (obejmującej część nieruchomości należących do spółki). Zgodnie z rysunkiem planu, przedmiotowa strefa przebiega co do zasady wzdłuż północnej granicy planu i obejmuje pas terenu o szerokości ok. 10 m. Zasady zagospodarowania, określone w § 8 ust. 5 planu, stanowią, że dla tej strefy ustalono zakaz lokalizacji budynków z dopuszczeniem lokalizacji dojść i dojazdów. Ponadto w obrębie strefy zieleni w ramach terenów inwestycyjnych wprowadzono zakaz lokalizacji miejsc postojowych. Ma być to teren co do zasady wyłączony spod zainwestowania. Strefa ta przylega do rozległych terenów zieleni urządzonej i nieurządzonej objętej innym planem miejscowym ("Tonie - Łąki") co zdaniem skarżącej oznacza, że wyznaczenie omawianej strefy prowadzi w praktyce do przesunięcia określonych w studium granic terenów wyłączonych spod zabudowy. Granice planów dla obszaru "Bronowice - Stelmachów" oraz "Tonie - Łąki" zostały bowiem wyznaczone dokładnie wzdłuż ustalonej w Studium granicy terenów inwestycyjnych (oznaczonych symbolem MN) oraz terenów wyłączonych spod zabudowy (oznaczonych symbolem ZR). Tymczasem wyznaczenie strefy zieleni wzdłuż północnej granicy analizowanego planu powoduje, że zabudowa nie będzie mogła być realizowana na znacznie większym obszarze, niż to wynika z ustaleń Studium. Omawiana strefa usytuowana jest od strony terenów otwartych, a nie od strony dróg publicznych, co powoduje, że realizacja w tej strefie dojść lub dojazdów w praktyce nie będzie miała miejsca.

Obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa kategorycznie wyklucza dokonywania korekty granic terenów inwestycyjnych i terenów wolnych od zabudowy. Zgodnie bowiem z wytycznymi do planów miejscowych (Tom III Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, pkt III.1.2.1), granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wyjątek od tej zasady został zawarty w pkt. III.1.2.9 Studium, jednak nie może on mieć żadnego zastosowania do omawianej sytuacji.

Zdaniem skarżącej ustalenia planu w odniesieniu do strefy zieleni w ramach terenów inwestycyjnych pozostają w sprzeczności z przywołanymi zapisami Studium, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanego planu miejscowego. Przedmiotowy zarzut dotyczy przy tym bezpośrednio interesu prawnego Skarżącej spółki, gdyż wszystkie należące do niej nieruchomości zostały objęte granicami tej strefy.

Zarzuciła, że wbrew twierdzeniom sądu I instancji w treści planu miejscowego zawarte zostały istotne nieprawidłowości wskazujące na naruszenie przez organy planistyczne zasad techniki prawodawczej. Plan nie precyzuje, jaki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej obowiązuje w obrębie przedmiotowej strefy, jak również nie wskazuje, jaka część strefy może być zajęta pod dopuszczone w planie dojścia i dojazdy. Powoduje to, że teoretycznie można sobie wyobrazić sytuację, w której cała powierzchnia strefy zostanie zajęta pod dojścia lub dojazdy (abstrahując od racjonalności takiego rozwiązania i jego funkcjonalności). Takie rozwiązanie nie sposób natomiast uznać za prawidłowe z punktu widzenia prawidłowości aktu prawa miejscowego, gdyż może ono istotnie utrudnić stosowanie planu miejscowego w przyszłości, a także prowadzić do arbitralnego działania organów administracji publicznej.

Ponadto zarzucono, że w sposób bardzo nieprecyzyjny zostały ustalone wskaźniki dotyczące miejsc parkingowych. Ilość wymaganych miejsc parkingowych została bowiem odniesiona do ilości miejsc konsumpcyjnych lub też proporcjonalnie do ilości użytkowników/pracowników korzystających z danego obiektu. Zastosowanie takiego rozwiązania powoduje, że w praktyce możliwe będzie obchodzenie przedmiotowych wymogów planu poprzez zaniżenie w projekcie budowlanym ilości miejsc konsumpcyjnych lub przewidywalnej ilości użytkowników, a następnie na etapie użytkowania obiektów ich zwiększenie. Równocześnie w planie miejscowym brak jest definicji pojęcia "miejsca konsumpcyjne", co dodatkowo utrudni stosowanie prawa w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postanowionymi w skardze kasacyjnej i uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 140 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Przepis art. 140 K.c., wskazuje, że wykonywanie uprawnień właścicielskich następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela.

Niewątpliwie gmina posiada kompetencje do samodzielnego i zgodnego z jej interesami zapewnienia ładu przestrzennego i kształtowania polityki przestrzennej, co wynika z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania terenu. Realizowane jest ono na podstawie porządku planistycznego lokalnego. Lokalny porządek planistyczny kształtowany jest przez gminę w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W przypadku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina posiada szeroką swobodę w sposobie kształtowania sposobu wykonania prawa własności. Nie to jednak zupełna dowolność, ponieważ musi respektować przepisy konstytucyjne dotyczące poszanowania prawa własności (art. 64 Konstytucji). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji RP) na obszarze objętym planem, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminę powinna uwzględnić m.in. wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), prawo własności (pkt 9), potrzeby interesu publicznego (pkt 7).

W toku procedury planistycznej ścierają się dwa konstytucyjne prawa – pierwsze dotyczące uprawnienia do samodzielności stanowienia przepisów regulujących sposób zagospodarowania terenu gminy, wywodzonego z art. 16 ust. 2, art. 165, art. 94 Konstytucji RP i przepisów ustaw ustrojowych (art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), oraz drugie dotyczące poszanowania prawa własności. Uprawnienie przyznane gminie do ingerencji w uprawnienia właścicielskie, nie polega na pozbawieniu właściciela własności nieruchomości, lecz ukształtowanie prawnych i technicznych norm co do sposobu wykonywania tego prawa.

Nieco inaczej wygląda kształtowanie wykonywania prawa własności na podstawie porządku państwowego. W przypadku braku aktu prawa miejscowego, sposób zagospodarowania terenu ustalany jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta jest w kolei wydawana w oparciu o przesłanki zawarte w u.p.z.p., a więc aktu pochodzącego od władzy ustawodawczej RP. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy gmina nie dysponuje taką samą swobodą jak w przypadku stanowieniu planów miejscowych, ponieważ bada, czy nieruchomość planowana do zabudowy spełnia przesłanki określone w art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów szczególnych. W przypadku, gdy wniosek inwestora spełnia wszystkie przesłanki przewidziane w przepisach, organ gminy zobowiązany jest do jego uwzględnienia.

Wspólną cechą decyzji o warunkach zabudowy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest to, że właściciel nieruchomości może skorzystać z prawa do zagospodarowania terenu tylko wtedy, gdy zapisy planu miejscowego przewidują możliwość zabudowy na terenie jego nieruchomości, bądź otrzyma odpowiednią decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

O ile wykonywanie prawa własności w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zależy wyłącznie od rady gminy – jako organu uchwałodawczego pochodzącego z powszechnych wyborów i znającego problemy i oczekiwania lokalnej społeczności, o tyle wykonywania prawa własności w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy może w ogóle nie zależeć a nawet nie pochodzić od organów gminy. Z art. 61 u.p.z.p. wynika, że sposób zagospodarowania nieruchomości w przypadku opisanej decyzji będzie zależał w zasadzie od sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Co istotne i o czym już wspomniano decyzja taka może zostać wydana poza kompetencjami organu gminy. W orzecznictwie przyjmuje się, że działające jako organ II instancji samorządowe kolegium odwoławcze, może uchylając decyzję organu gminy w przedmiocie zabudowy, orzec merytorycznie w tym zakresie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2198/15, z 16 lipca 2020 r. sygn. II OSK 406/20).

Nie jest kwestionowane, że skarżąca spółka jest właścicielką nieruchomości o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...][...] w [...]. Na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych przy ul. [...], na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2016r. nr [...], rozpoczęła budowę 10-ciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażami podziemnymi, drogami wewnętrznymi, parkingami naziemnymi, śmietnikami, z instalacjami wewnętrznymi. Na działkach nr [...],[...],[...], na podstawie ostatecznej decyzji tego samego organu z dnia [...] marca 2018 r nr [...], rozpoczęła budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, drogą wewnętrzną, parkingami naziemnymi, śmietnikami, z instalacjami wewnętrznymi.

Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 14 marca 2018 roku, a zgodnie z jego ustaleniami część działek nr [...],[...],[...],[...],[...]i [...] znalazła się na terenie oznaczonym symbolem MN.4 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną), część działki nr [...] znalazła się na terenie oznaczonym symbolem MN/U.3 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną oraz zabudowę budynkami usługowymi).

Ponadto wymienione nieruchomości znalazły się w granicach strefy zieleni w ramach terenów inwestycyjnych (§ 8 ust. 5 planu),o szerokość wynosi ok 10 m., dla której to ustalono zakaz lokalizacji budynków z dopuszczeniem lokalizacji dojść i dojazdów oraz wprowadzono zakaz lokalizacji miejsc postojowych.

Zapisy zaskarżonego planu w sposób odmienny ukształtowały możliwość zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości, niż to wynikało z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskanych przez spółkę. Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy strona może realizować na owym terenie również zabudowę wielorodzinną, podczas gdy zapisy planu dla tych terenów przewidują wyłącznie zabudowę jednorodzinną.

Zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego powinny uwzględniać ład przestrzenny rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p). W związku z tym m.in. w celu zachowania czy ustalenia harmonijnej całości przestrzeni organ uchwałodawczy gminy może tak ukształtować zasady zagospodarowania terenu, które nie odpowiadają jego aktualnemu kształtowi. Wobec tego w sytuacji, gdyby organ uchwałodawczy gminy musiał zawsze uwzględniać sposób zagospodarowania terenu ustalony przez decyzje o warunkach zabudowy czy przez poprzednio obowiązujący plan miejscowy, to w zasadzie gmina nie mogłaby wprowadzić na tym terenie innego (mniej korzystnego) sposobu zabudowy nieruchomości.

Z żadnego przepisu u.p.z.p. ani innych regulacji nie wynika konieczność dostosowania zapisów planu miejscowego do wydanych przed jego uchwaleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne ze studium, nie zaś z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy i pozwoleniami na budowę. Ustawodawca nie wykluczył niezgodności zapisów planu z wcześniej wydaną decyzją o warunkach zabudowy, bowiem w art. 65 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. nakazano organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdzenie jej wygaśnięcia jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Gdyby rada gminy miała obowiązek dostosowania projektu planu do ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, to przepis art. 65 u.p.z.p. byłby w zasadzie zbędny. W orzecznictwie wskazuje się na zakaz wykładni per non est, czyli zakazem interpretowania przepisów prawa w taki sposób, aby pewne ich elementy lub całe przepisy okazały się zbędne, i prowadziłby do podważenia racjonalności ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. II OSK 534/21).

Zwrócić należy również uwagę na tę okoliczność, że w przypadku ograniczenia w dotychczasowym sposobie korzystania z nieruchomości, w związku z wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p, właściciel nieruchomości może żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę (pkt 1) albo wykupienia nieruchomości lub jej części (pkt 2). Uprawnienie do zabudowy nieruchomości uzyskane przed uchwaleniem planu jest natomiast chronione na podstawie art. 65 ust. 2 u.p.z.p. Decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, mimo niezgodności planowego zamierzenia z nowouchwalonym planem, podlegać będzie wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 34 ust. 2, art. 35 oraz art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Inwestor, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może więc niezależnie od ustaleń nowego planu zrealizować planowaną przez siebie inwestycję w granicach określonych w tym pozwoleniu (por. wyroki NSA z 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2378/17, z 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 618/21, z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. II OSK 348/19). Sąd I instancji mógł zatem przyjąć, że zaskarżony plan nie narusza istoty prawa własności, a jedynie ogranicza sposób jej wykonywania, przez co nie narusza praw konstytucyjnych skarżącej. Inwestor może bowiem kontynuować budowę na podstawie pozwolenia na budowę, które stało się ostateczne przed uchwalaniem planu miejscowego.

Nie można również zarzucić sądowi I instancji, że zaakceptował zapisy planu, które zdaniem skarżącej w sposób dowolny i skrajnie arbitralny określają przeznaczenia terenu do niej należącego. Za prawidłowe, w świetle dokumentacji planistycznej należy uznać stanowisko sądu I instancji, że postanowienia planu są wynikiem przemyślanej polityki przestrzennej, założeń wieloletnich, określenia ogólnego przeznaczenia terenów na konkretne cele wraz z ustaleniem zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Z załącznika graficznego do planu wynika, że niemal cały obszar położony po północnej stronie ulicy [...] został przeznaczony w planie pod zabudowę jednorodzinną (MN). Jedynie na niewielkim obszarze, w środkowej części, dopuszczono również zabudowę budynkami usługowymi, zaś tylko dla nieruchomości położonych przy ul. [...]- wyłącznie zabudowę usługową. Takie też przeznaczenie dla tego terenu przewidywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Krakowa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez sąd wojewódzki art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie terenów wskazanych w skardze nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, również nie zasługiwał na uwzględnienie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca upatruje niezgodności planu ze Studium w zakresie dotyczącym niezastosowania przewidzianego w Studium mechanizmu korekty granic pomiędzy terenami zabudowy jednorodzinnej, a terenami zabudowy wielorodzinnej. Zapis zawarty w pkt. III.1.2.9 Studium, przewiduje możliwość zmiany określonego w Studium przeznaczenia terenu w przypadku nieruchomości legalnie zabudowanych obiektami budowlanymi o funkcji innej niż wskazana w Studium. Druga niezgodność planu ze Studium ma dotyczyć ustalonych w planie zasad zagospodarowania strefy zieleni w ramach terenów inwestycyjnych (obejmującej część nieruchomości należących do spółki, wzdłuż północnej granicy planu i obejmuje pas terenu o szerokości ok. 10 m).

Odnośnie pierwszej okoliczności – dotyczącej możliwości korekty granic pomiędzy terenami zabudowy jednorodzinnej, a terenami zabudowy wielorodzinnej na podstawie pkt. III.1.2.9 Studium, to Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni zaprezentowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie, że wytyczne te mogą mieć odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której właściciel nieruchomości legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zapis pkt III.1.2.9 Studium może mieć zastosowanie w toku procedury planistycznej "dla terenów legalnie zabudowanych obiektami budowlanymi". Zdaniem NSA nie można postawić znaku równości między pojęciem legalnej zabudowy a pojęciem uzyskania pozwolenia na budowę. W toku procesu budowlanego może okazać się, że dokonano na tyle istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, że budowa w zasadzie stanie się nielegalna. Dlatego też za legalną zabudowę należy potraktować taką, co do której zakończono proces budowlany i dokonano zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskano pozwolenia na użytkowanie.

Natomiast odnośnie drugiej powoływanej okoliczności niezgodność planu ze Studium podnieść należy, że nieruchomości skarżącej w Studium znajdują się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem MN. Treść załącznika nr 4 do Studium wskazuje (Tom III Wytyczne do planów miejscowych), że jako funkcje dopuszczalna na tym terenie uznaje się m.in. usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Studium, na terenie oznaczonym symbolem MN, dopuszcza realizację strefy zieleni. Natomiast treść pkt III.1.2.1 załącznika nr 4 do Studium pozwala na uznanie za prawidłowe stwierdzenia sądu I instancji, że tereny o głównych kierunkach zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową nie mogą ulec zwiększeniu kosztem terenów nie inwestycyjnych – terenów zieleni urządzonej (ZU). W studium jednoznacznie określono, że granice oddzielające tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania od terenów wolnych od zabudowy w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych należy traktować, jako niezmienne, nieprzekraczalne i niepodlegające korektom przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Tom III).

Możliwość wyznaczenia strefy zieleni wzdłuż północnej granicy zaskarżonego planu (pasa o szerokości 10 m.) wynikała również z opracowania ekofizjograficznego dla Studium. Wynika z niego, że ten fragment korytarza ekologicznego o randze jest istotny dla przewietrzania miasta; spływ powietrza odbywa się tu na zasadzie grawitacyjnej, wobec czego jego funkcjonowanie jest stałe, niezależnie od ewentualnych ruchów powietrza, co ma znaczenie w Krakowie, mieście o klimacie zastoiskowym, a sposób zagospodarowania powinien również sprzyjać utrzymaniu tych funkcji, co jest szczególnie istotne w kontekście konieczności poprawy warunków aerosanitarnych w całym mieście. Ponadto, na co wskazywał również organ planistyczny, strefa zieleni o szerokości 10 m może zostać wykorzystana, jako realizacja wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Trafnie uznał sąd wojewódzki, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza studium. Podstawa do stwierdzenia nieważności planu miejscowego zachodziłaby jedynie wtedy, gdy plan miejscowy określił w sposób odmienny przeznaczenie terenu niż wynikałoby to ze studium. Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany. Naczelny Sąd Administracyjny stoi również na stanowisku, że ewentualne zapisy planu czy studium pozwalające w określonych przypadkach na zwiększenie mechanizmu korekty granic pomiędzy terenami zabudowy jednorodzinnej, a terenami zabudowy wielorodzinnej jest uprawnieniem a nie obowiązkiem organu planistycznego. Nie można zatem skutecznie zarzucać, że organ nie skorzystał z takiej procedury, jeśli wprost nie został zobligowany do jej zastosowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące miejsc postojowych nie mają bezpośredniego związku z interesem prawnym skarżących, a wątpliwości odnoszące się do nieostrych sformułowań uchwały mogą zostać wyjaśnione w toku procesu inwestycyjnego w ramach ubiegania się o pozwolenie na budowę.

NSA nie uznał za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 5 - 7 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ planistyczny ustalając treść zaskarżonej uchwały nie naruszył zasad techniki prawodawczej. Zarzut ten należało rozpatrzyć łącznie z zarzutem naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale jedynie wówczas, kiedy mamy do czynienia z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, a nie jedynie z naruszeniem zasad. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje na kwalifikowane naruszenie zasad i to na tyle znaczące, iż skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały planistycznej w całości lub w części. Natomiast, jak wskazuje się w orzecznictwie, rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej stosuje się do aktów prawa miejscowego stosowane jedynie odpowiednio, przez co nie może ono stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składające się z dwóch części tekstowej i graficznej. Nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania (por. wyroki NSA z dnia 22 marca 2012 r., II OSK 22/12, z dnia 12 grudnia 2017 r., II OSK 675/16, z dnia 18 października 2017 r., II OSK 2705/16, z dnia 20 listopada 2018 r., II OSK 2828/16). Sąd I instancji dokonał oceny procedury planistycznej trafnie uznając, że nie została ona naruszona. Procedura planistyczna przeszła wszystkie etapy o jakich mowa w u.p.z.p. Po jej przyjęciu została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 23 marca 2018 r. pod poz. 2238.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Może on zostać naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera braki w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd I instancji nie odniósł się do kwestii miejsc parkingowych, jednak zawarł ogólna tezę, że w sprawie nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 , poz. 717) a także Sąd z urzędu nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby przesądzić o uznaniu zaskarżonej uchwały za wadliwą. Jest to pewne uchybienie, jednak nie na tyle istotne by zachodziła konieczność uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zaskarżony wyrok w sposób dostateczny wyjaśnia motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie czy też naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części. Sąd I instancji w sposób prawidłowy uznał, że organ planistyczny nie naruszyły zasad i procedury sporządzania planu miejscowego, ponadto zapisy planu nie naruszały interesu prawnego skarżącego w takim stopniu, by zachodziła podstawa do stwierdzania nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.