Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 901/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 3, art. 14, art. 17 i 26
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1987/06 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2006 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1987/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta Gdyni na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) września 2006 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Budownictwa decyzją z dnia (...) września 2006 r. nr (...) , po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Gdyni o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) stycznia 2005 r. (...) stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) listopada 1951 r. nr (...) w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w Gdyni, przy ul. W., stanowiącej własność F. S. (pkt 3 orzeczenia) oraz w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej stanowiącej własność J. S. (pkt 5 orzeczenia).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że A. P., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowych działek, wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) listopada 1951 r. w części obejmującej jego pkt 3 i pkt 5. Decyzją z dnia 2 grudnia 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności zakwestionowanego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, a następnie decyzją z dnia (...) lutego 2000 r. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 2 grudnia 1999 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 889/00 uchylił obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia 20 stycznia 2005 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) listopada 1951 r. w części dotyczącej punktu 3 i 5 tego orzeczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że rokowania dotyczące dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie były prowadzone ze wszystkimi spadkobiercami J. S. i F. S. , a ponadto w wezwaniu do sprzedaży nieruchomości nie podano ceny, co stanowi rażące naruszenie prawa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta Gdyni złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Budownictwa rozpatrując wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ nadzoru powołując się na art. 7 i 77 § 1 kpa przedstawił działania organu zmierzające do odnalezienia wypożyczonych Urzędowi Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast akt archiwalnych z zespołu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku 1950-1973 (sygn. (...)). Powyższe poszukiwania nie przyniosły rezultatu. W tej sytuacji Ministerstwo Budownictwa wystąpiło do Polskich Linii Oceanicznych w Gdyni oraz do Archiwum Akt Nowych z prośbą o sprawdzenie, czy w zasobach archiwalnych znajdują się akta sprawy dotyczące wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Archiwum Akt Nowych nadesłało m. in. zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia (...) marca 1951 r., wniosek o udzielenie zezwolenia z dnia 6 marca 1951 r. oraz zezwolenie Ministra Żeglugi z dnia 23 stycznia 1951 r. Natomiast Polskie Linie Oceaniczne SA nadesłały m.in. wniosek Polskich Linii Oceanicznych z dnia 3 lipca 1951 r. o wszczęcie postępowania. W tej sytuacji organ nadzoru uznał, że na podstawie zachowanych dokumentów może rozpatrzyć wniosek Prezydenta Miasta Gdyni o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże w wyniku ponownego zbadania sprawy Minister Budownictwa stwierdził, że nie wniosek ten nie może zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że wywłaszczenia przedmiotowych działek dokonano na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197, ze zm.). Wnioskodawcą wywłaszczenia były Polskie Linie Oceaniczne z siedzibą w Gdyni. Jako wykonawca narodowych planów gospodarczych Polskie Linie Oceaniczne uzyskały zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 23 marca 1951 r. na nabycie m.in. przedmiotowych działek pod budowę przedszkola dla pracowników Polskich Linii Oceanicznych. Z akt archiwalnych sprawy wynika, że zezwoleniem z dnia 23 stycznia 1951 r. Minister Żeglugi zezwolił na zgłoszenie wniosku do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o zezwolenie Przedsiębiorstwu Państwowemu Polskie Linie Oceaniczne na wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie Minister Żeglugi stwierdził, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja mogła być zlokalizowana jedynie na m. in. przedmiotowych działkach z uwagi na to, że starania o uzyskanie podobnej nieruchomości w trybie art. 3 dekretu nie dały pozytywnego wyniku. Z powodu zaginięcia akt archiwalnych, organ nadzoru uznał, że nie jest możliwa w przedmiotowej sprawy ponowna ocena - mając na uwadze przepis art. 7 dekretu - sposobu prowadzenia rokowań o dobrowolne nabycie przedmiotowej nieruchomości. Jednakże organ nadzoru zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny, który dysponował całością akt archiwalnych, w wyroku z dnia 22 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 889/00 stwierdził, że orzeczenie wywłaszczające wymieniało jako właścicieli F. S. , A. S i J. S., którzy w dacie wydania orzeczenia już nie żyli, a ponadto błędnie przyjęto, iż A. J. S. to dwie osoby (A. i J.) dlatego też wątpliwym jest, aby prowadzone były rokowania z ich spadkobiercami o nabycie nieruchomości w drodze umowy, a także aby osoby te uczestniczyły w rozprawie i z ich udziałem ustalono odszkodowanie. Równocześnie organ nadzoru wyjaśnił, że obwieszczeniem z dnia 27 lipca 1951 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Obwieszczenie to było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni od dnia 27 lipca 1951 r. do dnia 9 sierpnia 1951 r. Jednakże w obwieszczeniu tym wskazano, że nieruchomość należy m.in. do Z. S., natomiast pominięto F. S. i A. J. S. . Ponadto decyzją z dnia (...) listopada 1951 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku wywłaszczyło nieruchomość stanowiącą własność F. S. - część parceli nr (...) oraz A. i J. S. - część parceli nr (...). Jak zaś wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z (...) grudnia 1991 r. sygn. (...) F. S. zmarł w dniu 12 sierpnia 1950 r., natomiast J. A> S> zmarł w dniu 3 sierpnia 1949 r. Jak wynika z powołanego postanowienia J. A> S> to jedna osoba, a nie jak błędnie przyjęto w orzeczeniu dwie osoby, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2002 r. W tej sytuacji organ nadzoru uznał, że skoro organ orzekający o wywłaszczeniu nie ustalił prawidłowo właścicieli nieruchomości i w konsekwencji wydał decyzję na rzecz osób zmarłych, to rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skoro F. S. i J. A. S. w dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu z 1951 r. już nie żyli, to nie można było ich wywłaszczyć, ponieważ osoba nieżyjąca nie jest podmiotem prawa ani w rozumieniu prawa cywilnego, ani w rozumieniu prawa administracyjnego. Skoro nie przysługują jej żadne prawa, to nie może ona być ich pozbawiona. Mając powyższe na uwadze, Minister Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury.

Na decyzję Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta Gdyni. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji organu nadzoru, w uzasadnieniu zarzucając rażące naruszenie przez organ w toku postępowania przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Zdaniem skarżącego orzekający w sprawie Minister Infrastruktury i Minister Budownictwa przyjęli, że rażące naruszenie prawa, które wystąpiło w toku działań poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe przesądza, że tą samą cechą obarczone jest także samo postępowanie wywłaszczeniowe, a w szczególności orzeczenie to postępowanie finalizujące. Z takim rozumowaniem skarżący się nie zgadza, albowiem przedmiotem postępowania nieważnościowego winno być wyłącznie postępowanie wywłaszczeniowe zakończone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia (...) listopada 1951 r. wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które to orzeczenie, zdaniem skarżącego, nie jest obarczone żadną wadą, tym bardziej zakwalifikowaną przez organ orzekający jako rażące naruszenie prawa. Brak wskazania ceny w toku działań podjętych jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, zdaniem organu orzekającego, stanowiło rażące naruszenie prawa także w toku następującego po tych działaniach postępowania wywłaszczeniowego. Skarżący stanął na stanowisku, że organ nadzoru nie wziął jednakże pod uwagę, że prowadzenie tzw. działań negocjacyjnych, poprzedzało postępowanie wywłaszczeniowe i nie stanowiło ono elementu tego postępowania. Kwestii ceny w tzw. postępowaniu negocjacyjnym, nie należy - zdaniem skarżącej Gminy Miasta Gdyni - wiązać z kwestią odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym, albowiem brak wskazania ceny w wezwaniu do zbycia nieruchomości nie wyłączał możliwości orzeczenia odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji poniósł, że w niniejszej sprawie organy administracji kierowały się wcześniejszym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 889/00, zawierającym zalecenia co do dalszego toku czynności i trybu procedowania. Zgodnie z treścią art. 30 obowiązującej w dacie wydawania przywołanego orzeczenia NSA ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji ponownie rozpatrując sprawę najpierw Minister Infrastruktury a następnie Minister Budownictwa związani byli oceną prawną i wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 889/00 uchylił wydane wcześniej decyzje organu nadzoru odmawiające stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa oraz decyzji ją poprzedzającej pod kątem zastosowania się przez organ do powyższej oceny prawnej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ nadzoru zastosował się do zaleceń zawartych w przywołanym wyroku z dnia 22 listopada 2002 r. Jak wynika z analizy akt sprawy, materiał dowodowy został uzupełniony we wskazanym zakresie. Archiwum Akt Nowych nadesłało m. in. zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 23 marca 1951 r., wniosek o udzielenie zezwolenia z dnia 6 marca 1951 r. oraz zezwolenie Ministra Żeglugi z dnia 23 stycznia 1951 r. Natomiast Polskie Linie Oceaniczne SA nadesłały do akt sprawy m. in. wniosek Polskich Linii Oceanicznych z dnia 3 lipca 1951 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty Sąd pierwszej instancji ustalił, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w celu budowy przedszkola dla dzieci pracowników Polskich Linii Oceanicznych. Przeprowadzono rokowania dotyczące dobrowolnego odstąpienia przedmiotowych działek, jednakże nie były one prowadzone ze wszystkimi spadkobiercami J. S. i F. S. , a ponadto w wezwaniu do dobrowolnej sprzedaży nieruchomości nie została podana konkretna cena sprzedaży nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie nadzorcze w przedstawionej sprawie zostało należycie przeprowadzone, gdyż w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji. Gdyby doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej to byłaby ona obarczona wadą nieważności, albowiem zostałaby skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (skoro zmarła), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały, jak też była wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z treści kwestionowanego orzeczenia wynika, iż organ wywłaszczeniowy wydając to orzeczenie uznał, że wywłaszcza na rzecz Skarbu Państwa m. in. część parceli "jako własność F. S. " (pkt 3 orzeczenia) i część parceli 306 "jako własność A. i J. S. " (pkt 5 orzeczenia) oraz postanawia "prawo własności odjąć wymienionym właścicielom z dniem 3 lipca 1951 r.". Zdaniem Sądu pierwszej instancji Minister Budownictwa prawidłowo stwierdził, że niewątpliwie świadczy to o tym, iż organ wywłaszczeniowy kierował swoje orzeczenie do osób zmarłych, które uznawał za strony tego postępowania. Ze znajdującego się w aktach sprawy sądowego stwierdzenia nabycia spadku wynika bowiem, że F. S. zmarł w dniu 12 sierpnia 1950 r., natomiast A. J. S. zmarł w dniu 3 sierpnia 1949 r. Obaj byli właściciele przedmiotowych działek nie żyli więc już w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że kwestionowane orzeczenie zostało przesłane Z. S. , która nie jest wymieniona w treści decyzji jako właścicielka lub współwłaściciela którejkolwiek z wywłaszczanych nieruchomości, zaś powód dla którego organ wywłaszczeniowy uznał ją za stronę tego postępowania nie znajduje żadnego wyjaśnienia ani w treści wydanego orzeczenia, ani w dokumentach znajdujących się w aktach wywłaszczeniowych. Ponadto organ wywłaszczeniowy uznał, iż część parceli 306 stanowiła "własność A. i J. S. ", mylnie w ten sposób uznając za stronę postępowania osobę nieistniejącą, czyli A. S. . Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wywłaszczana część nieruchomości stanowiła własność jednej osoby dwojga imion, czyli własność J. A. S.

Takie postępowanie organu wywłaszczeniowego, zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowiło rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak też wskazywało na wystąpienie przesłanki nieważnościowej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Gdyni zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 3, art. 14, art. 17 i 26 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów poprzez przyjęcie, iż właściciele do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym powinni być wzywani pisemnie na adres zamieszkania.

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. polegającej na przyjęciu przez Sąd, iż ze względu na zaadresowanie decyzji wywłaszczeniowej do zmarłych właścicieli nieruchomości, pomimo przesłania jej następczyni prawnej tych właścicieli, decyzja wywłaszczeniowa dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa.

b) Art. 145 §1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 7, 77 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej kasator podniósł, iż nie można zaakceptować twierdzenia Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie dopełniono obowiązku wezwania właścicieli nieruchomości w formie określonej dekretem. Sąd pominął bowiem brzmienie art. 7 ust.3 dekretu, który uprawniał organ do wyboru formy i wezwania właściciela nieruchomości, w zależności od tego, czy postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było indywidualnie w stosunku do poszczególnych właścicieli, czy też obejmowało większą ich liczbę na terenie danej gminy. Konsekwencją powyższego zapisu jest treść art. 14 ust.2 dekretu, w myśl którego w przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gmin (miejskich) rad narodowych. Przepis ten nakazywał również ten sam tryb zawiadamiania właściciela nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane. W przedmiotowej sprawie zachodzą właśnie takie okoliczności. Jak wynika jednoznacznie z decyzji wywłaszczeniowej, była ona skierowana w stosunku do większej liczby właścicieli, a stanowisko odnośnie odjęcia prawa własności F. i A. J. S. zawarte zostało odpowiednio w punktach 3 i 5 tego orzeczenia.

W opinii kasatora nieuzasadnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii skierowania przedmiotowej decyzji do osób nieżyjących. Po pierwsze organ dopełnił należytej staranności, bowiem ustalił właścicieli nieruchomości na podstawie wpisów w księdze wieczystej. W tamtym czasie organ wszczynając postępowanie w drodze obwieszczenia, do czego był uprawniony, a także prowadząc postępowanie zgodnie z art. 22 ust. 1 i 2 dekretu tj. po upływie czternastodniowego terminu na zgłaszanie wniosków i sprzeciwów, nie mógł powziąć wiadomości na temat właścicieli w inny sposób aniżeli na podstawie wpisów w księdze wieczystej, albo o ile się zgłosili sami bądź ich następcy prawni. Zasadniczym znaczeniem dla oceny sformułowanej przez Sąd opinii rażącego naruszenia prawa jest interpretacja obowiązujących w chwili wydania przedmiotowej decyzji przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te, a zwłaszcza art. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.Nr 36, poz.341) nie nakładały na organ obowiązku szczególnego działania w przypadku śmierci strony, ogólnie wskazując, iż do następców prawnych odnoszą się wszystkie przepisy dotyczące strony ( art. 9 ust.3 rozp.). Jednocześnie zarzut Sądu o bezpodstawnym doręczeniu przedmiotowej decyzji Z. S. , prawdopodobnie żony i matki zmarłych właścicieli, świadczy zdaniem kasatora o ustaleniu ich następcy prawnego już po wydaniu decyzji.

Skoro zatem spadkobierczyni powzięła wiadomość o treści decyzji, to zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, jeśli się z tą decyzją nie zgadzała mogła złożyć odwołanie ewentualnie wystąpić o jej sprostowanie. Przedmiotowa decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wywłaszczona nieruchomość została zabudowana i przez kilkadziesiąt lat realizowany był na niej cel publiczny jakim jest przedszkole. A wobec tego nastąpiły nieodwracalnych skutki prawne. Ponadto zdaniem kasatora warunkach niniejszej sprawy można stwierdzić, iż spadkobierczyni wypłacono należne odszkodowanie pomimo niezachowania się w tym zakresie dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. . Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. . zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a. ., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie kasator stoi na stanowisku, że organy wywłaszczające dopełniły obowiązku wezwania byłych właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia w formie określonej w art. 7 ust. 3, art. 14, art. 17 i 26 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, pomimo skierowania orzeczenia o wywłaszczeniu do osób zmarłych, które uznawały za strony postępowania (F. S. oraz A. J. S. ) oraz do Z. S. , nie mającej tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Powyższe stanowisko nie może zostać uznane za prawidłowe, ponieważ zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanego "Wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej (...)". Powołany przepis dekretu ustanawiał bezwzględnie obowiązującą przesłankę zastosowania trybu wywłaszczenia: wezwanie właściciela by odstąpił nieruchomość niezbędną dla realizacji planu za cenę określoną w art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Ustalenie spełnienia tej przesłanki wymaga udowodnienia, a nie oparcia ustaleń na domniemaniach. Nie można uznać za prawidłowe wezwania właścicieli nieruchomości opierając się wyłącznie na samym wywieszeniu obwieszczenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji, w której organ wpierw ustalił właścicieli nieruchomości na podstawie wpisów w księdze wieczystej. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji dopełnienie czynności, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, czyli zawiadomienie właściciela nieruchomości stanowiło warunek formalny wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, które to zawiadomienie stosowanie do art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu było obligatoryjnym elementem wniosku o wywłaszczenie kierowanego do prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W niniejszej sprawie nałożony na organy obowiązek nie został wykonany, gdyż organ wywłaszczeniowy skierował swoje orzeczenie do F. S. , A. S. oraz J. S., błędnie przyjmując, iż A. J. S. to dwie osoby (A. i J.). Ponadto F. S. oraz A. J. S. w dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu już nie żyli. Z kolei w doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r. I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA z 12 lipca 2005 r. I SA 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z 20 września 2002 r. I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33). Również rokowania poprzedzające wydanie orzeczenia o wywłaszczonej nieruchomości były przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, gdyż wezwanie do zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości zostało doręczone m. in. Z. S. nie będącej stroną postępowania, a pominięto spadkobierców J. S. i F. S. .

Argument o prawidłowym zawiadomieniu właścicieli poprzez wywieszenie obwieszczenia również nie mógł zostać uznany za właściwy. Obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni dopiero po bezskutecznym (z winy organu) wezwaniu właścicieli nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Tryb wezwania właścicieli poprzez wywieszenia obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście) mógł być zastosowany stosownie do art. 8 ust. 3 dekretu tylko w dwóch przypadkach - gdy zezwolenie na nabycie nieruchomości obejmuje większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane. Skoro najpierw organ wywłaszczający wadliwie przeprowadził rokowania, to późniejsze zastosowanie trybu z art. 8 ust. 3 dekretu nie mogło legalizować powstałych w ten sposób uchybień.

W konsekwencji zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania – art. 145 §1 pkt. 2 P.p.s.a. oraz 145 §1 pkt. 1 lit c P.p.s.a. także są nieusprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zebrane w sprawie materiały dowodowe świadczyły o konieczności stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z (...) listopada 1951 r. i oddalił skargę Gminy Miasta Gdyni na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.