Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 928/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155, art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia "[...]" r.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Burmistrz A - po rozpatrzeniu wniosku P. S. z dnia 22 sierpnia 2011r. – decyzją z dnia "[...]" ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynku mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr "[...]", obręb A.

Natomiast decyzją z dnia "[...]" Burmistrz A - na wniosek P. S. - zatwierdził projekt podziału nieruchomości o powierzchni 7300 m.kw., położonej w obrębie nr "[...]", oznaczonej w katastrze nieruchomości jako działka nr "[...]", dla której Sąd Rejonowy w prowadzi księgę wieczystą KW Nr "[...]", na następujące działki: nr "[...]" o powierzchni 1500 m. kw., nr "[...]" o powierzchni 1500 m. kw., nr "[...]" o powierzchni 1500 m.kw., nr "[...]" o powierzchni 2741 m. kw.

P. S. w dniu 23 grudnia 2014r. zwrócił się do organu pierwszej

instancji o "przepisanie" decyzji o warunkach zabudowy z dnia "[...]", wydanej dla działki nr "[...]", w związku z podziałem działki nr "[...]", w zakresie

budowy: jednego budynku na działce nr "[...]", jednego budynku na działce nr "[...]",

jednego budynku na działce nr "[...]", dwóch budynków na działce nr "[...]".

Burmistrz decyzją z dnia "[...]", działając na podstawie art. 155 kpa, zmienił w/w decyzję z dnia "[...]".

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", stwierdziło nieważność w/w decyzji organu pierwszej

instancji z dnia "[...]". W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w/w decyzja Burmistrza wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 kpa. Dalej Kolegium podniosło, że organ zmieniając decyzję wskazał nowy zakres inwestycji. Natomiast zmieniając zakres inwestycji (warunki zabudowy ustalono w decyzji zmieniającej dla czterech działek odrębnie) organ rozstrzygnął nową sprawę administracyjną. Co więcej, decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Można mieć też wątpliwości, czy organ uzyskał zgodę stron

postępowania, gdyż strony otrzymały jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania, lecz zgody w formie oświadczeń woli nie przedłożyły.

P. S. oraz J. i J. G. złożyli tożsame wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności w/w decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 kpa oraz art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieśli, że w niniejszej sprawie nie uległ zmianie stan prawny i nie nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych. Zaznaczyli przy tym, że wszystkie przepisy odnoszą się do pojęcia "terenu", a nie do działki geodezyjnej. Przy czym działka pierwotna i działki powstałe w wyniku jej podziału to ta sama nieruchomość, o tych samych granicach geodezyjnych i tej samej łącznie powierzchni. Podali, że w wyniku przeprowadzenia podziału geodezyjnego, stanowiącego jedynie podział techniczny, nie uległ zmianie obszar planowanej inwestycji, a co za tym idzie nie zmienił się obszar analizowany i ponowna analiza byłaby tożsama z już sporządzoną dla działki nr "[...]". Ponadto wskazali, że decyzja jest zgodna z interesem społecznym i nie narusza praw osób trzecich. Jednocześnie podkreślili, że decyzja, której stwierdzono nieważność wywołała nieodwracalne skutki prawne i winien być zastosowany art. 156 § 2 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przy zmianie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa konieczna jest tożsamość przedmiotowa sprawy, a nie tylko podmiotowa. Oznacza to, że tożsamość musi również dotyczyć tej samej powierzchni działki, dla której były ustalane warunki zabudowy. Dokonanie podziału działki nr "[...]" wywołało taki skutek, że odpadła podstawa tożsamości przedmiotowej. Niemożliwa w tym stanie rzeczy jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy działki nr "[...]", gdyż aktualnie nie ma jej już w obrocie prawnym. Nowopowstałe działki nr "[...]" mają inną powierzchnię od tej działki, dla której ustalone zostały warunki zabudowy. W warunkach niniejszej sprawy, decyzja z dnia 26 listopada 2014 r., zatwierdzająca podział nieruchomości nr "[...]" o powierzchni 7.300 m kw., położonej w A, gmina A, na cztery działki (3 o powierzchni 1.500 m kw. i jedną o powierzchni 2.741 m kw.), przesądziła o zmianie stanu faktycznego sprawy.

Tymczasem według Kolegium prawna możliwość zastosowania trybu

przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz udziałem tych samych stron.

Według organu zmiana zaproponowana przez wnioskodawcę musi prowadzić do

stwierdzenia, że w istocie określa się nowe warunki zabudowy, a zatem przesłanka

tożsamości sprawy niezbędna dla zastosowania art. 155 kpa nie jest w tej sytuacji zachowana. Uczynienie zadość wnioskowi inwestora nie może bowiem prowadzić do naruszenia zasad ustalenia warunków zabudowy, a w szczególności wynikającego z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku dokonania przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W ocenie Kolegium treść decyzji Burmistrza z dnia "[...]" o zmianie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, pozostaje w wyraźnej sprzeczności wobec unormowania określonego w art. 155 kpa, które stanowi podstawę rozstrzygnięć jedynie w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego.

Ponadto decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa wymaga uzyskania zgody wszystkich stron postępowania. Wymóg taki wprost wynika z powołanego przepisu. Tymczasem organ pominął ten warunek uwzględniając wniosek inwestora o zmianę decyzji i nie wystąpił do stron postępowania o wyrażenia na nią zgody. Podkreślono również, że sporna decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji, zawarta w art.156 § 2 kpa in fine.

Skargę na ww. decyzję wywiedli J. J. G., wnosząc o uchylenie decyzji SKO i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

- naruszenie art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późno zm.; dalej zwanej również jako: upzp);

- naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz.1588), w wyniku nie wyznaczenia linii zabudowy;

- naruszenie art. 61 ust. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe ustalenie wskaźnika.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ).

Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 j.t.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzająca je decyzja organu z "[...]" naruszają przepisy prawa.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]" o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza A z dnia "[...]".

Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267) k.p.a. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art. 156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się zatem - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest więc ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015r., I OSK 1021/13, Lex nr 1655816).

Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Tym samym nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

Trzeba mieć na uwadze, że na gruncie niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza, podjętej na podstawie przepisu art. 155 Kodeksu postepowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Granicą dopuszczalności zastosowania art. 155 kpa pozostaje tożsamość sprawy administracyjnej, na którą składają się zarówno element podmiotowy, jak i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie P. S. w dniu 23 grudnia 2014r. zwrócił się do organu pierwszej instancji o "przepisanie" decyzji o warunkach zabudowy z dnia "[...]", wydanej dla działki nr "[...]", w związku z podziałem działki nr "[...]", w zakresie budowy: jednego budynku na działce nr "[...]", jednego budynku na działce nr "[...]", jednego budynku na działce nr "[...]", dwóch budynków na działce nr "[...]". Burmistrza decyzją z dnia "[...]" zmienił decyzję z dnia "[...]" o ustaleniu warunków zabudowy, w następujący sposób: dotychczasowy zakres inwestycji obejmujący "budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[....]", obręb A, gmina A będzie obejmował "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" (załącznik graficzny nr 1a), budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" (załącznik graficzny nr 1b), budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" (załącznik graficzny nr 1c), budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" (załącznik graficzny nr 1d).

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym, na podstawie którego strona nabyła prawo. Jej zmiana może nastąpić za zgodą wszystkich stron postępowania na podstawie art. 155 kpa (wyrok NSA z: 05.01.2000 r., I SA 1826/98, Lex nr 57178; 03.12.2010 r., II OSK 1725/09, Lex nr 746754; wyrok WSA w Warszawie z 02.12.2010 r., IV SA/Wa 983/10, Lex nr 759090;).

Podjęcie decyzji w omawianym trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić w każdym czasie. Organ administracji może wydać zarówno decyzję zmieniającą lub uchylającą decyzję ostateczną, jak i decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji w razie uznania wniosku strony za bezzasadny. Działania te mogą zostać podjęte przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania ostatecznej decyzji i z udziałem tych samych stron. Złożenie wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej oznacza czynność służącą realizacji tych samych uprawnień materialnoprawnych, które już raz zostały określone. Oznacza to, że art. 155 k.p.a. może znaleźć zastosowanie wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzja ta została wydana (A. Wróbel, w: A. Wróbel. M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2009r., s. 768-769 uw 15; Cz. Martysz, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2010 r., t. II s. 330-331 uw. 8). E. Iserzon dopowiada, że także modyfikacja stanu faktycznego sprawy powoduje, że stosowanie art. 155 kpa (dawniej art. 135 kpa) jest niemożliwe. Nowe okoliczności sprawy sprawiają, że mamy do czynienia ze sprawą nową, w której ma zapaść całkiem nowa decyzja. Błąd w ustaleniu stanu faktycznego, w jego ocenie prawnej, zmiana wykładni przepisów, zmiana polityki administracyjnej, zwykła zmiana stanowiska samego organu, wzruszenie decyzji w trybie wyjątkowym, przewidzianym w art. 127 i n., 137 i n., 141, 145, nie jest możliwe, natomiast wzruszenie decyzji przez zastosowanie trybu art. 135 [obecnie art. 155] jest możliwe (E. Iserzon, w: E. Iserzon, J. Starościak Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze W.Pr. 1970 uw. 12, 13; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 r., s. 415 uw. 8).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono również pogląd, że możliwa jest zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a., także w związku z uprzednim podziałem nieruchomości (tak. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2011r., IV SA/Po 469/11, dostępny w CBOISA).

Ponadto w przywołanym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2011 r. odwołano się do stanowiska, że niecelowym byłoby kilkukrotne przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego samego terenu dla każdego z planowanych obiektów budowlanych w ramach tej samej inwestycji i wydawanie kilku odrębnych decyzji ustalających warunki zabudowy odrębnie dla poszczególnych obiektów budowlanych, które mają być usytuowane na tej samej działce, zwłaszcza w sytuacji braku zmiany parametrów technicznych zabudowy. Taka zaś sytuacja ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy.

Wskazano ponadto w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2011 r., że "ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza własnej definicji nieruchomości, posługując się w szczególności pojęciem właściwym dla Prawa budowlanego, z to dla zapewnienia kompatybilności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z ustawami, powiązanymi z nią funkcjonalnie i współtworzącymi pewien system (przykładowo – art. 2 pkt 12 upzp; red. Z. Niewiadomski Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 22-23 nb 1, 2). Ustawodawca w zakresie zagospodarowania przestrzennego posługuje się przede wszystkim pojęciem teren (przykładowo – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – art. 52 ust. 2 pkt 1, pkt 2 lit. b); art. art. 59 ust. 1 i 2; art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp). Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obejmować może powierzchniowo jedną lub większą liczbę działek wpisanych do ewidencji gruntów (Z. Marmaj w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz LexisNexis 2011 s. 34 uw. 1, 2; E. Mzyk – tamże s. 460-461 uw. 1). Podobnie na tle ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (j.t. Dz.U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm.), działka może być samodzielną nieruchomością albo stanowić nieruchomość składającą się z kilku działek (S. Rudnicki Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz, LexisNexis 2010 s. 25 uw. 9). Przy dostrzeganych przez orzecznictwo i doktrynę różnicach pojęć działka gruntu, nieruchomość, na tle każdej z tych ustaw, nie ulega wątpliwości, że określenie granic terenu objętego wnioskiem w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp może dotyczyć jednej działki gruntu bądź szeregu działek. Jeżeli granice terenu nie zmieniły się, mimo podziału działki na szereg nowych działek, nadal zachodzi tożsamość sprawy w zakresie przedmiotowym".

Badając legalność wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności rozstrzygnięcia podjętej w trybie stwierdzenia nieważności z uwagi na zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, trzeba mieć na uwadze, że można wyodrębnić dwa ujęcia rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie NSA, jedno uznające, że występuje ono w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, oraz drugie, zgodnie, z którym naruszenie prawa będzie rażące, gdy jego skutków społeczno-gospodarczych nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności (tak J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 12 wydanie, str. 633).

W ocenie Sądu nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w żadnym ze wspomnianych jego ujęć. Dostrzec trzeba, że Kolegium podejmując decyzje o stwierdzeniu nieważności rzeczonej decyzji dokonało wykładni przepisów prawa materialnego. Wskazało, że już sama treść przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi przeszkodę do uznania, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z 2012 r. dla działki nr "[...]" zachodzi tożsamość przedmiotowa z działkami nr "[...]", wydzielonymi w wyniku podziału.

Trudno zatem stwierdzić brak istnienia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych przy wydawaniu zakwestionowanych rozstrzygnięć SKO. Kolegium rozważając istnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, sięgnęło po wykładnię przepisów szczególnych.

W tym miejscu wskazać należy, że rażące naruszenie prawa może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy dana kwestia nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. Tymczasem jak wskazano wyżej w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r. przyjęto wprost, że możliwa jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a. po wcześniejszym podziale działki dla której decyzja o warunkach zabudowy została wydana, jeżeli nie zmieniły się granicę terenu. Dlatego w ocenie Sądu nie można przyjąć, że w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Ponadto nie może być mowy o tym, że decyzja Burmistrza A z dnia "[...]" wywoła skutki prawne nie możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa prawnego. W ocenie Sądu nie sposób dostrzec takich skutków, zwłaszcza w kontekście braku zmiany stanu faktycznego (niezmienność parametrów zabudowy) w niniejszej sprawie. Można by się wręcz zastanawiać, czy skutków takich nie wywołałoby utrzymanie w mocy stwierdzenia nieważności spornej decyzji, zwłaszcza w kontekście uzyskania przez skarżących pozwolenia na budowę i jego pełnej realizacji (łącznie z oddaniem do użytku domu).

Sąd jest natomiast świadomy istniejącej różnicy poglądów co do tego czy do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, wymagana jest zgoda wszystkich stron, czy też tylko tej lub tych, które rzeczywiście nabyły na jej mocy prawo. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2001r., II SA 1904/00, LEX nr 53467, przyjął stanowisko, że zgoda o jakiej mowa w przepisie art. 155 kpa, nie dotyczy zgody każdej strony w rozumieniu art. 28 kpa. Chodzi tu tylko o zgodę strony, która nabyła prawo na mocy decyzji ostatecznej. Trzeba oczywiście mieć na uwadze, że pogląd ten został sformułowany na tle specyficznej sytuacji, dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Niemniej jednak to orzeczenie wskazuje, że mogą zaistnieć wątpliwości, czy do zmiany decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. konieczna jest zgoda wszystkich stron, czy tylko tej strony, która nabyła prawa wynikające z decyzji. Wskazać także trzeba, że pozostałe strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 2012 r. po zawiadomieniu ich o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany tej decyzji, nie powiadomiły organu, że nie wyrażają zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 155 k.p.a. Wyrażenie takiego sprzeciwu i zmiana decyzji pomimo negatywnego stanowiska strony, związana byłaby w sposób oczywisty z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. W tych okolicznościach mając na uwadze, że w sprawie mamy do czynienia nie z postępowaniem zwykłym lecz nadzwyczajnym, w ocenie Sądu trudno przyjąć, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, tj. art. 155 k.p.a. Dodatkowo wskazać trzeba, że parametry zabudowy oraz ilość możliwych do wybudowania na terenie budynków nie zmieniły się poprzez zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Prawa osób trzecich przez zmianę decyzji w takim zakresie nie uległy więc zmianie, co dodatkowo w ocenie Sądu przemawia za brakiem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.