Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1475/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9e ust. 1 pkt 2, art. 9i ust. 1, art. 9x ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2980/15 w sprawie ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez D. A. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2016 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2980/15, którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nie przekazanie odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta [...] w I kwartale 2013 roku zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Pismem noszącym datę 30 maja 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wniósł do Burmistrza Miasta [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego przeciwko D. A. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej skarżącemu, w związku z nieprzekazaniem odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta [...] w I kwartale 2013 r. zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK). W piśmie tym wskazano, że D. A. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta [...]. W okresie od 11 marca 2014 r. do 3 kwietnia 2014 r. Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] przeprowadzili kontrolę u skarżącego. W trakcie kontroli ustalono, że D. A. przekazał odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu miasta [...] zmieszane odpady komunalne w I kwartalne 2013 r. do instalacji zastępczej obsługi regionu warszawskiego - [...] Sp. z o.o. zlokalizowanej przy ul. [...],[...], co stanowi delikt administracyjny zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., dalej: u.c.p.g.). Sortownia zmieszanych odpadów komunalnych przy ul. [...],[...], należąca do firmy [...] Sp. z o. o. (aktualna nazwa firmy [...] Sp. z o.o.) została wpisana do Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami (dalej: WPGO) dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 i uchwały nr 35/13 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 18 lutego 2013 r. w sprawie wykonania WPGO jedynie jako instalacja zastępcza do obsługi regionu warszawskiego.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Burmistrz Miasta [...] wszczął postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za nieprzekazanie do RIPOK przez skarżącego, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta [...] w l kwartale 2013 r. zmieszanych odpadów komunalnych.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] organ I instancji powołując się na art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. nałożył na D. A., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", za nie przekazanie odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta [...] w l kwartale 2013 r. zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK karę pieniężną w wysokości 500 zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w okresie od 11 marca 2014 r. do 3 kwietnia 2014 r. Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] przeprowadzili kontrolę u skarżącego. W trakcie kontroli ustalono, że D. A. prowadzący działalność gospodarczą związaną z odbiorem odpadów komunalnych, przekazał odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu miasta [...] zmieszane odpady komunalne w I kwartalne 2013 r. do instalacji zastępczej obsługi regionu warszawskiego - [...] Sp. z o.o. zlokalizowanej przy ul. [...],[...], co stanowi delikt administracyjny zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., a konsekwencji nakłada na organ obowiązek wymierzenia grzywny.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył D. A..

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 21 lipca 2015 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą związaną z odbiorem odpadów komunalnych przekazał w I kwartale 2013 roku odpady zielone i zmieszane odpady komunalne do firmy [...] Sp. z o.o.- sortowni zmieszanych odpadów komunalnych. Jak wynika z Wojewódzkiego Planu Gospodarowania Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 dla regionu warszawskiego, [...] Sp. z o.o. - sortownia zmieszanych odpadów komunalnych, m. st. Warszawa, ul. [...], była instalacją zastępczą dla RIPOK. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, w wyniku jedynie własnej oceny, czy są ku temu spełnione przesłanki. W ocenie organu ll instancji, skoro ustawodawca zdecydował, że zasadą jest kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do RIPOK, a wyjątki od tej zasady wynikają z wyraźnych regulacji ustawowych, to ocena, czy zachodzą te wyjątki nie może być dowolna i dokonywana przez podmioty zobowiązane do kierowania wspomnianych odpadów do regionalnej instalacji do ich przetwarzania. Zdaniem Kolegium, z akt sprawy nie wynika, by skarżący spotkał się z odmową przyjęcia odpadów, ze strony prowadzącego RIPOK, ani z informacją, że regionalna instalacja uległa awarii. Według organu odwoławczego, w odwołaniu strona nie wskazała zatem ustawowej przesłanki - wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, która by uniemożliwiały przekazanie odpadów, do ww. instalacji regionalnej. Wskazywanie przez odwołującego, że nie otrzymał w ustawowym 7-dniowym terminie odpowiedzi na zapytanie o przedstawienie kalkulacji kosztów zagospodarowania zmieszanych odpadów, nie może stanowić podstawy do wykazani, że strona wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku przekazania odpadów wynikającego z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Zdaniem SKO, odpady, o których mowa w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. mają być przekazywane do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a przekazywanie odpadów do instalacji zastępczej jest możliwe tylko wtedy, gdy znajdująca się w regionie instalacja regionalna uległa awarii. Według Kolegium, organ I instancji słusznie ocenił, że strona nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku i zasadnie nałożył na stronę karę wynikającą z obowiązujących przepisów. W ocenie SKO, organ nie wykroczył też poza granice uznania administracyjnego ustalając minimalną wysokość kary - 500 zł., (w zakresie przewidzianym w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.).

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie noszącej datę 24 sierpnia 2015 r., wnosząc o uchylenie decyzji SKO, D. A. podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy bez zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym pism do podmiotów prowadzących tzw. RIPOK dotyczących przedstawienia kalkulacji kosztów zagospodarowania odpadów komunalnych oraz nie wzięcia pod uwagę wyjaśnień skarżącego we wskazanym zakresie,

- art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej postanowienie Burmistrza Miasta [...] w mocy, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do wydania przez organ l instancji decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie.

Nadto podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 9 e ust. 1 w zw. z art. 9 1 ust 1 i ust. 2 oraz 9 m, 9 za pkt 2 i 3 u.c.p.g. oraz art. 35 ust. 4 pkt 2 i art. 38 ust. 2 ustawy poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy istniały "inne przyczyny" uzasadniające zgodne z prawem przekazanie przez skarżącego odpadów do zastępczej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych,

- art. 9 x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały podstawy do nałożenia kary przewidzianej w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach kryteriów określonych m.in. w art. 3 § 1, art. 134 oraz art.145 § 1 lit. a-c i § 1 pkt 2 p.p.s.a., prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podnoszonych w skardze, Sąd I instancji wskazał, że nie doszło do naruszenia art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. Organy rozpatrzyły niniejszą sprawę po zgromadzeniu całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania art. 104, art. 107 k.p.a. w zw. z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo z 4 września 2014 r. skierowane do skarżącego, w którym organ I instancji zawiadomił, że umożliwia stronom postępowania wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zgodnie z art. 9x ust 1 pkt 3 u.c.p.g.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zawartych w skardze, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt. 3 u.c.p.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 u.o., do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Wymierzenie kary przez organ w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa miało charakter obligatoryjny. Jedynie ustalenie wysokości kary podlega uznaniu organu administracji publicznej.

Za bezsporne Sąd I instancji uznał, że skarżący nie zrealizowali obowiązku prawnego określonego w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Według tego przepisu, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości: zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Po wejściu w życie uchwały o wykonaniu wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami przedsiębiorcy zobowiązani są kierować odpady komunalne do instalacji wskazanych w tym planie, zgodnie z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Jeśli mimo wejścia w życie uchwały sejmiku i wbrew postanowieniu art., 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przedsiębiorca przekazywał odpady zmieszane do innej instalacji niż RIPOK (mimo, że ta była wskazana w tymże planie), staje się zasadnym wymierzenie przedsiębiorcy kary pieniężnej. Z art. 91 ust. 2 u.c.p.g. wynika, jedynie w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odpady te przekazuje się do instancji przewidzianych do zastępczej obsługi regionu. Zgodnie z zapisami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami (WPGO) dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 i Uchwałą nr 211/12 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 22 października 2012 r. (oraz z kolejnymi zmianami tej uchwały) w sprawie wykonania WPGO, instalacje do zastępczej obsługi regionu w zakresie przetwarzania odpadów komunalnych wyznaczane są w przypadku braku w wyznaczonych regionach gospodarki odpadami komunalnymi RIPOK. Ponadto instalacja zastępcza do przetwarzania odpadów może przyjmować odpady jedynie, gdy regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych ulegnie awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. Instalacje zastępcze pełnią więc rolę uzupełniania dla funkcjonujących RIPOK i nie powinny z nimi konkurować w zakresie tych odpadów, które powinny być przetworzone w RIPOK. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie jest uprawniony do samodzielnego decydowania, czy kierować przedmiotowe odpady do instalacji regionalnej, czy zastępczej, w wyniku jedynie własnej oceny przedsiębiorcy, czy są ku temu spełnione przesłanki.

Sąd I instancji uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie nie wynika, by skarżący spotkał się z odmową przyjęcia odpadów, ze strony prowadzącego RIPOK, ani z informacją, że regionalna instalacja uległa awarii. Wskazywanie przez skarżącego, że nie otrzymał w ustawowym 7-dniowym terminie odpowiedzi na zapytanie o przedstawienie kalkulacji kosztów zagospodarowania zmieszanych odpadów, nie może stanowić podstawy do wykazania, że przedsiębiorca wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku przekazania odpadów wynikającego z art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Sąd wskazał, że ustawodawca nie przewidział sankcji za niedopełnienie obowiązku przedstawienia kalkulacji w terminie 7 dni. Według WSA, organ wymierzając skarżącemu karę pieniężną nie wykroczył też poza granice uznania administracyjnego ustalając minimalną wysokość kary - 500 zł. (w zakresie przewidzianym w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.). Podkreślił, że kierowanie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych stanowiło obowiązek prawny skarżącego, a organ I instancji jako jednocześnie organ ochrony środowiska obowiązany jest m. in. do egzekwowanie prawem wyznaczonych obowiązków podmiotów uczestniczących w gospodarce odpadami komunalnymi. Pozycję prawną podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości określają obowiązki i uprawnienia.

W dalszej części uzasadnienia WSA m.in. stwierdził, że obowiązki związane z odbieraniem odpadów komunalnych są pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art., 74 i 86 Konstytucji RP. Uznał, że organom obu instancji nie można postawić zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji wskazały przyczyny zastosowania kary pieniężnej w niniejszej sprawie. Wymierzenie kary pieniężnej w trybie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. jest konsekwencją wystąpienia odpowiedzialności administracyjnej. Odpowiedzialność prawna w postępowaniu z odpadami komunalnymi oznacza obowiązek ponoszenia przez dany podmiot ujemnych konsekwencji, które są ujęte w przepisy prawne. Dotyczą stanów lub zdarzeń związanych z działaniem podmiotu zajmującego się gospodarką odpadami podlegających ujemnej kwalifikacji normatywnej.

Sąd podniósł, że podstawą odpowiedzialności administracyjnej w gospodarce odpadami komunalnymi jest czyn bezprawny, niekoniecznie zaś zawiniony. Elementem tej odpowiedzialności jest m.in. administracyjnoprawny obowiązek ochrony środowiska przed odpadami komunalnymi. Ten rodzaj odpowiedzialności stwarza prawną możność zastosowania sankcji administracyjnej, wypływającą z faktu naruszenia normy prawnej, którą w niniejszej sprawie jest administracyjna kara pieniężna.

Kara pieniężna za nieprzekazanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, o której mowa w art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. jest sankcją finansową. Podstawowymi funkcjami sankcji finansowych w prawie dotyczącym gospodarki odpadami komunalnymi są: funkcja prewencyjna, restytucyjna, wychowawcza, a także represyjna. Stosowanie kar pieniężnych za naruszenie obowiązków prawnych dotyczących zasad postępowania z odpadami komunalnymi wywodzi się z założenia, że w działalności ochronnej muszą być uwzględniane także ekonomiczne aspekty korzystania ze środowiska. Sankcja w postaci kary pieniężnej ma również charakter ekonomiczny. Przy odpowiednim ukształtowaniu zasad jej naliczania ma także znaczenie odszkodowawcze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. A., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy od ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W złożonej skardze podniesiono zarzuty:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wpływ tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art 136 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ rozpatrzył sprawę po zgromadzeniu całego materiału dowodowego oraz dokonał prawidłowej jego oceny, podczas gdy organ nie przeprowadził oceny, czy w realiach niniejszej sprawy przekazanie przez skarżącego odpadów komunalnych do instalacji zastępczej było uzasadnione — verba legis - "innymi przyczynami" uniemożliwiającymi przejęcie tych odpadów do tzw. RIPOK,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ rozpatrzył sprawę po zgromadzeniu całego materiału dowodowego oraz dokonał prawidłowej jego oceny, podczas gdy organ takiego materiału nie zgromadził i nie ocenił, w tym nie wziął pod uwagę wyjaśnień skarżącego oraz treści korespondencji pomiędzy skarżącym a podmiotami prowadzącymi RIPOK,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 9 e ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 1 ust 1 i ust. 2 oraz 9 m, 9 za pkt 2 i 3 u.c.p.g. oraz art. 35 ust. 4 pkt 2 i art. 38 ust. 2 ustawy o odpadach, poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że jedynie w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, uniemożliwiającego odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, uniemożliwiającej odbieranie zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, odpady te przekazuje się do instalacji przeznaczonych do zastępczej obsługi regionu, podczas gdy z treści art 9 1 ust. 2 u.c.p.g. wprost wynika, że przekazanie zastępcze może zostać dokonane nie tylko w przypadku awarii regionalnej instalacji, lecz również w "innych przypadkach", o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, Sąd zaś w wydanym orzeczeniu nie wziął pod uwagę możliwości zaistnienia wzmiankowanych "innych przypadków",

b) art 9 e ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 1 ust 2 u.c.p.g. w zw. z 38 ust 2 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że skarżący nie zrealizował obowiązku prawnego określonego w art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, podczas gdy skarżący z uwagi na "inny przypadek" miał możliwość oddania odpadów do instalacji zastępczej,

c) art. 9 x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. poprzez uznanie, że zaistniały przesłanki umożliwiające organowi nałożenie kary pieniężnej przewidzianej w tym przepisie, podczas gdy z uwagi na zaistnienie "innych przypadków" umożliwiających Skarżącemu przekazanie odpadów do instalacji zastępczej, przesłanki takie nie wystąpiły.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący faktycznie w okresie za który wymierzono mu karę pieniężna na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. za nie przekazanie w I kwartale 2013 roku zmieszanych odpadów komunalnych do RIPOK. Jednak organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględniły, że skarżący nie miał możliwości przekazania odpadów komunalnych do RIPOK w I kwartale 2013 roku. Skarżący wystąpił bowiem do firm prowadzących RIPOK tj. [...],[...] oraz Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w [...] o przedstawienie kalkulacji kosztów zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych. Do przedstawienia takiej kalkulacji podmioty te były zobowiązane na podstawie art. 9m u.c.p.g., których jednak nie przedstawiły skarżącemu w ustawowym terminie. Prowadzący RIPOK zaniechanie swe tłumaczyli tym, że nie są w stanie przedstawić kalkulacji kosztów ponieważ inne podmioty prowadzące składowiska nie przedstawiły kosztów deponowania odpadów. Spowodowało to w praktyce niemożliwość przekazania przedmiotowych odpadów do RIPOK. Ponadto, w czasie prowadzenia negocjacji przez firmę [...] D. A. z podmiotami prowadzącymi RIPOK, trwał przetarg w W. na odbiór odpadów komunalnych od mieszkańców, w którym istotnym atutem było posiadanie przez podmioty biorące w nim udział umów z RIPOK, opiewających na dostarczanie do tych instalacji odpadów komunalnych. Fakt ten spowodował niechęć podmiotów uczestniczących w przetargu, a jednocześnie prowadzących RIPOK do zawierania takich umów, gdyż po ich podpisaniu staliby się przedsiębiorcami potencjalnie konkurencyjnymi. Powyżej przedstawione okoliczności uniemożliwiły skarżącemu przekazanie rzeczonych odpadów zebranych w I kwartale 2013 r. do RIPOK. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego kasacyjnie zaistniałe okoliczności uzasadniały przyjęcie, iż wystąpiły w niniejszej sprawie "inne przypadki" uzasadniające przekazanie zmieszanych odpadów komunalnych przez skarżącego do instalacji zastępczej zamiast do RIPOK, a tym samym brak było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej powołano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji wbrew powyższym zarzutom kasacyjnym dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy prowadzące postępowanie stanu faktycznego. Wynika z niego jednoznacznie, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą, odebrane od właścicieli nieruchomości na terenie miasta [...] zmieszane odpady komunalne w I kwartale 2013 roku nie przekazał do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, a jedynie do instalacji zastępczej obsługi regiony warszawskiego co spowodowało naruszenie ustawowego obowiązku w tym zakresie określonego w przepisie art. 9e ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Ponadto w tej sprawie nie było kwestionowane, że w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, zgodnie postanowieniami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012- 2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 zatwierdzonego uchwałą nr 212/12 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 18 lutego 2013 roku odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne z terenu miasta [...] powinny być przekazywane do jednej z sześciu z wymienionych w tym programie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Do tych sześciu RIPOK nie została zaliczona sortownia odpadów komunalnych należąca do firmy [...] Sp. z o.o., do której w I kwartale skarżący przekazał zmieszane odpady komunalne, a która to firma zgodnie z postanowieniami w/w wojewódzkiego planu gospodarowania odpadami została wpisana jedynie jako instalacja zastępcza do obsługi regionu warszawskiego. W aktach sprawy administracyjnej znajdują się również pismo skarżącego informujące organ I instancji, iż w dniu 20 grudniu 2012 roku zwracał się do trzech RIPOK, o podanie kalkulacji kosztów zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, od których nie otrzymał w ustawowym terminie 7 dni odpowiedzi. Z powyższego wynika, że w trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego organy administracji publicznej zgromadziły materiał dowodowy z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom, znajdują w nim potwierdzenie wszystkie okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, w tym fakty na które powołuje się strona skarżąca, zarówno w odwołaniu jak i w skardze. Fakt, że organy dokonały odmiennej ich oceny, co do ich znaczenia do kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego niż to czyni skarżący, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zasadnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, znalazły wyraz w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast podnoszoną przez skarżącego okoliczność związaną ze zwróceniem się do RIPOK o przedstawienie kalkulacji kosztów zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, na które to zapytanie nie otrzymał odpowiedzi w terminie 7 dni, nie tyle nie uznał za nie mającą potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a jedynie za okoliczność nie mogąca przemawiać za przyjęciem, iż wyczerpuje ona znamiona pojęcia "inne przypadki" w rozumieniu art. 9l ust. 2 u.c.p.g., uzasadniające przekazanie przez skarżącego zmieszanych odpadów komunalnych do zastępczej instalacji. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd I instancji nie uznały tego faktu, za okoliczność uwalniającą stronę od odpowiedzialności określonej w art. 9x ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. Za bezsporne w niniejszej sprawie należy również uznać, że żadna z RIPOK wymieniona w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2022 w I kwartale 2013 roku nie uległa awarii ani też nie odmówiła w tym okresie skarżącemu odbioru zmieszanych odpadów komunalnych.

Za chybione należy również uznać wszystkie zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym tej sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 9x ust. 1 pkt 3 u.p.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1 a-1c, odebranych zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, do instalacji przewidzianej do zastępczej obsługi tego regionu- podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Nie wystąpiły przede wszystkim przypadki określone w art. 9e ust. 1a-1c, a dotyczące możliwości przekazania w ściśle określonych w nich przypadkach zmieszanych odpadów komunalnych do ponadregionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, do przeprowadzania rozruchu instalacji spalarni określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, czy też określające sytuacje, w których możliwe jest przekazywania zmieszanych odpadów za pośrednictwem stacji przeładunkowej o której mowa w art. 23 ust. 10 ustawy o odpadach. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodziły również "inne przypadki" w rozumieniu art. 9l ust. 2 u.c.p.g., uzasadniając obok awarii instalacji regionalnej przekazanie odpadów zmieszanych i zielonych do instalacji zastępczej. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można uznać za "inne przypadki" w rozumieniu cytowanego przepisu, uzasadniające przekazanie zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do instalacji zastępczej, nie przedstawienie przez RIPOK na wniosek przedsiębiorcy kalkulacji kosztów zagospodarowania odpadów danego rodzaju. O ile w przepisie art. 9m u.c.p.g. ustawodawca zakreślił przedsiębiorcy prowadzącemu regionalną instalację termin przekazania kalkulacji kosztów, o tyle nie przewidział jednak sankcji za niedopełnienie tego obowiązku. Nadto zauważyć, że swoboda zawierania umów między przedsiębiorcami odbierających odpady od właścicieli nieruchomości, a przedsiębiorcami prowadzącymi regionalne instalacje przetwarzania odpadów komunalnych wymienionych w wojewódzkim planie gospodarowania odpadami komunalnymi jest ograniczona tj. mogą być zawierane tylko między ściśle określonymi podmiotami. Zwrócić należy również uwagę, że skarżący zwrócił się tylko do trzech przedsiębiorców prowadzących instalacje regionalne do przetwarzania odpadów komunalnych o przedstawienie kalkulacji kosztów zagospodarowania odpadów, podczas gdy dla jego terenu w wojewódzkim planie gospodarowania odpadami komunalnymi wskazano sześć takich regionalnych instalacji. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że brak przedłożenia w terminie 7 dni kalkulacji kosztów było równoznaczne z odmową przyjęcia zmieszanych i zielonych odpadów od skarżącego, zawarcia z nim umowy w tym przedmiocie. Przepis art. 9l ust. 1 u.c.p.g. nakłada na każdego prowadzącego regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych w graniach posiadanych mocy obowiązek zawarcia umowy o zagospodarowanie zmieszanych odpadów komunalnych i odpadów zielonych ze wszystkimi podmiotami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Nie przedłożenie kalkulacji kosztów zagospodarowania odpadów w terminie nie oznacza, że dany przedsiębiorca nie posiada mocy przerobowej. Opisana przez skarżącego sytuacja w realiach niniejszej sprawy nie może być zatem uznana za "inny przypadek" w rozumieniu art. 9l ust. 2 u.c.p.g. uzasadniająca przekazanie odpadów odebranych od właścicieli nieruchomości do instalacji zastępczej.

Tym samym należy uznać, przeprowadzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenę decyzji organów administracji publicznej w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 3 u.c.p.g. za uzasadnioną, a zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej za pozbawione podstaw prawnych.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku.