Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2562/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1021/12 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1021/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę S. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty B. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], wystąpił S. G.. Decyzją tą Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi Gminie G. pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków wraz z przepompownią ścieków, rurociągiem i tymczasową drogą dojazdową na wskazanych w tej decyzji działkach.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], Starosta Biłgorajski odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 681/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając skargę S. G. uchylił obie ww. decyzje, wskazując, że badanie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może mieć miejsce dopiero w fazie postępowania następującego po wydaniu postanowienia o wznowieniu, chyba że w sposób oczywisty i niewymagający żadnej analizy wynika brak przymiotu strony.

Postanowieniem z dnia 17 lipca 2012 r. Starosta B. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], Starosta B. odmówił uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na treść art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz stwierdził, że budynki oraz urządzenia techniczne oczyszczalni zostały ulokowane zgodnie z przepisami technicznymi określającymi poszczególne odległości. Ponadto inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie została również wydana pozytywna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, co oznacza, że ewentualne oddziaływanie zaprojektowanej tymczasowej drogi dojazdowej oraz samej oczyszczalni ścieków zostało zbadane. Wobec powyższego – zdaniem organu – przedmiotowa inwestycja nie powoduje ograniczeń, które mogłyby stanowić podstawę do zaliczenia działki nr 3582/1 stanowiącej własność S. G. do obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym do uznania go za stronę w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł S. G., podnosząc, że droga dojazdowa do oczyszczalni graniczy z jego działką i droga ta jest obiektem uciążliwym dla jego działki na której planuje wybudować motel. W jego ocenie organ błędnie wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji, a budowa oczyszczalni jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wskazanie przez wnioskodawcę podstawy wznowienia zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oznacza, że rozpoznanie sprawy winno mieścić się w granicach określonych we wniosku. Jak natomiast wynika z analizy warunków lokalizacji obiektów oczyszczalni nie spowodują one ograniczeń w zagospodarowaniu działki odwołującego nr [...]. Wymagania techniczne dla lokalizacji oczyszczalni zostały zachowane, a jej oddziaływanie negatywne nie przekroczy granic działki przeznaczonej na ten cel. Odnośnie drogi dojazdowej organ wskazał, że nie należy ona do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie ma żadnego wpływu na ograniczenie zabudowy działki nr [...]. Z wyżej wymienionych powodów prawidłowo nie przyznano odwołującemu statusu strony w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i podnosząc, że inwestycja znajduje się 10 m od jego działki. Jest inwestycją zaliczoną do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a inwestor nie sporządzał raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Nadto stwierdził, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego inwestycja winna być zlokalizowana na działce nr [...]. Dodatkowo podniósł, że zaprojektowane przyłącze wodociągowe do oczyszczalni jest niezgodne z obowiązującymi normami oraz nie zostało uzgodnione z zarządcą. Ponadto inwestor powinien uzyskać pozwolenia wodno-prawne na zrzut ścieków do rzeki, a jego brak dodatkowo uzasadnia uchylenie decyzji ostatecznej. Organy natomiast skupiły się wyłącznie na jednym zagadnieniu dotyczącym jego uprawnienia do bycia stroną postępowania oraz oceny prawidłowości sporządzonej dokumentacji projektowej. Tym samym nie dokonały pełnej merytorycznej oceny decyzji wydanej ze wskazanymi naruszeniami prawa, która winna być wyeliminowana z obrotu prawnego dla uniknięcia strat materialnych zarówno dla inwestora, jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1021/12, oddalając skargę wskazał, że wniosek o wznowienie opierał się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś postępowanie wznowieniowe polega na ustaleniu istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że S. G. nie przysługuje przymiot strony w sprawie o wznowienie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Decydujące znaczenie ma bowiem treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącego lex specialis względem art. 28 K.p.a.

W związku z treścią art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego Sąd wyprowadził wniosek, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Dlatego też sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja lub oddalonej od niej w niewielkim stopniu nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wymagania zawarte w §§ 12 i 13 rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasowa droga dojazdowa jest drogą wewnętrzną. Nie dotyczą jej zatem przepisy odległościowe dotyczące dróg publicznych. Wynika z tego, że planowana inwestycja nie wpływa na sposób zagospodarowania działki skarżącego. Ponadto interesu prawnego nie uzasadnia funkcjonowanie drogi dojazdowej, po której ma odbywać się ruch samochodów asenizacyjnych. W tym zakresie skarżący tylko hipotetycznie podniósł, że istnieje możliwość przedostawania się do gruntu ścieków transportowanych z nieszczelnych wozów asenizacyjnych. Natomiast ewentualne uciążliwości związane z funkcjonowaniem tej drogi, tzw. immisji (takich jak hałas, drgania lub nieprzyjemne zapachy) związanych z użytkowaniem drogi w sąsiedztwie obiektu budowlanego w sytuacji jego powstania Sąd ocenił jako kwestie przyszłe i hipotetyczne, które mogą powstać wyłącznie w związku z funkcjonowaniem spornego obiektu. W związku z tym takie kwestie mogą być badane przez kompetentne do tego organy wyłącznie na etapie użytkowania obiektu, a nie udzielanego pozwolenia na budowę. Do tego powołane są odpowiednie organy nadzoru budowlanego bądź w pewnym zakresie służby sanitarne. Ponadto podmiotom, na których nieruchomości oddziałuje we wskazany sposób dany obiekt przysługuje roszczenie negatoryjne oparte na art. 144 K.c., którego mogą dochodzić przed sądem powszechnym. Sąd wskazał, że kwestie ewentualnego negatywnego oddziaływania przedmiotowej drogi dojazdowej, jak i samej oczyszczalni ścieków, na środowisko (w tym na działki skarżącego), były zatem przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych przez właściwe organy środowiskowe, które to postępowania nie stwierdziły przekroczenia standardów jakości środowiska w wyniku funkcjonowania przedmiotowej oczyszczalni ścieków. Tym samym przesądzono, że funkcjonowanie oczyszczalni ścieków nie doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnych norm dla związków mających wpływ na pogorszenie standardów jakości środowiska. Organ udzielający pozwolenia na budowę w pełni zasadnie określił obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji w zakresie, jaki wskazał w decyzji o pozwoleniu na budowę, tzn. nie obejmując nim działek sąsiednich, w tym działek należących do skarżącego.

Sąd nie uwzględnił także zarzutów naruszenia miejscowego planu w zakresie art. 35 Prawa budowlanego, ponieważ ta kwestia nie była przedmiotem wniosku o wznowienie; oraz naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ organ prawidłowo zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Sąd nie doszukał się również by w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przysługującej skarżącemu ochrony prawnej wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego; a poza tym skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, który wskazywałby, że przedmiotowa inwestycja narusza jego interes prawny.

Ubocznie Sąd wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1423/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. G. na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. odmawiającą wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę wobec nieuznania go za stronę w tym postępowaniu, co dodatkowo potwierdza prawidłowość rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył S. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. w zw. z przepisem § 3 ust 1 pkt 72 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), przez ich niewłaściwe zastosowanie przez to, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skargi, nie ocenił prawidłowości zastosowania § 3 ust 1 pkt 72 ww. rozporządzenia i uznał, że budowa oczyszczalni ścieków oraz drogi dojazdowej do niej, nie mają żadnego wpływu na możliwość zagospodarowania działek skarżącego, w szczególności działki nr [...];

- art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budowa oczyszczalni ścieków oraz drogi. dojazdowej do niej, nie wpłyną na możliwość zagospodarowania działek skarżącego, w szczególności działki nr [...];

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, przez nieuwzględnienie skargi pomimo, że organ administracji nie dokonał w sposób rzetelny i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem, że budowa oczyszczalni ścieków nie koliduje z prawnie chronionym interesem skarżącego;

- postanowień obowiązującego w Gminie G. miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszczał możliwości podziału działki nr [...], oraz zobowiązywał do zachowania stanu istniejącego nieruchomości wchodzących w skład regionalnego korytarza ekologicznego w systemie przyrodniczym gminy, poprzez ich niezastosowanie; natomiast w niniejszej sprawie uznano, że dopuszczalnym było dokonanie dla potrzeb realizowanej inwestycji wydzielenia działek nr [...] (co miało wpływ na ustalenie, że nieruchomość skarżącego nr [...] nie leży w obszarze oddziaływania oczyszczalni ścieków); oraz zaprojektowano drogę dojazdową do oczyszczalni ścieków na działce wchodzącej w skład regionalnego korytarza ekologicznego, w którym, zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor zobowiązany był do niedokonywania jakichkolwiek zmian (zachowania stanu istniejącego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

Strona wnosząca skargę kasacyjną przez sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej błędnie ujmuje istotę postępowania wznowieniowego w kontekście badania na obecnym etapie tego postępowania istnienia przymiotu strony S. G. w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę ww. oczyszczalni ścieków. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że w takim postępowaniu zasadniczo przedmiot postępowania ogranicza się do sformułowanej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanki wznowieniowej. Oznacza to, że aktualnie w takim postępowaniu zadaniem organów administracji było wyłącznie ustalenie istnienia interesu prawnego określonego podmiotu do bycia stroną takiego postępowania, a nie ocena legalności pozwolenia na budowę czego domaga się strona skarżąca kasacyjnie. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezgodności inwestycji z planem miejscowym pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw, ponieważ te kwestie nie mogły być oceniane na tym etapie postępowania. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że dopiero, w sytuacji gdyby zaistniała w niniejszej sprawie zawarta we wniosku o wznowienie podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. zobowiązany byłby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (w tym na podstawie przepisów Prawa budowlanego dotyczących warunków zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę), oczywiście po jednoczesnym uchyleniu decyzji dotychczasowej. Wobec braku uznania przymiotu strony w takim postępowaniu, organ administracyjny nie mógł przeprowadzić postępowania w takim zakresie w jakim domaga się strona skarżąca kasacyjnie. Poza tym sformułowanie zarzutu wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną wyłącznie w ramach sformułowanych przez stronę podstaw kasacyjnych z wyjątkiem przesłanek nieważności postępowania. Zarzut naruszenia postanowień miejscowego planu nie zawiera żadnej jednostki redakcyjnej przepisu prawa, co świadczy także o błędnym sformułowaniu tego zarzutu.

Ponadto strona skarżąca kasacyjnie błędnie zakreśla granice przedmiotowej sprawy, która wiąże się wyłącznie z ustaleniem interesu prawnego S. G.. Takie postępowanie nie może prowadzić do wzruszenia wyniku zupełnie innego postępowania, a mianowicie postępowania środowiskowego, w trakcie którego uznano, że budowa przedmiotowej oczyszczalni ścieków nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ponieważ właściwe organy środowiskowe nie stwierdziły przekroczenia standardów jakości środowiska w wyniku funkcjonowania przedmiotowej oczyszczalni ścieków. Tym samym przesądzono, że funkcjonowanie oczyszczalni ścieków nie doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnych norm dla związków mających wpływ na pogorszenie standardów jakości środowiska. W tym kontekście nie wystarczy sama prawna kwalifikacja oczyszczalni ścieków do przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko. W innym postępowaniu organy bowiem oceniły, że ta konkretna inwestycja uwarunkowania konkretnymi rozwiązaniami technicznymi nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska. Oznacza to, że strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać, że jest inaczej, ale w kontekście oddziaływania na jej sąsiednią nieruchomość nr [...]. Nie można zatem Sądowi I instancji zarzucić błędnego zastosowania § 3 ust. 1 pkt 72 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, ponieważ określona kwalifikacja prawna inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko nie przesądza sama w sobie o negatywnym wpływie na możliwość zagospodarowania działek skarżącego. Jeżeli rzeczywiście przedmiotowa inwestycja miałaby powodować takie ograniczenia w wyniku przekroczenia standardów jakości środowiska, to konieczne stałoby się utworzenie wokół niej, zgodnie z przepisami Prawa ochrony środowiska, obszaru ograniczonego użytkowania. Takiej potrzeby jednak nie stwierdzono w trakcie postępowania środowiskowego, na którego wynik powołał się Sąd I instancji.

Dlatego zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 134 p.p.s.a. w zw. z § 3 ust 1 pkt 72 ww. rozporządzenia nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazania wymaga, że nie wystarczy tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Konieczne jest w tym zakresie wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość. Wtedy dopiero można by uznać, że właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje interes prawny do bycia stroną w postępowaniu także o wznowienie postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wykazanie zaś kwestii oddziaływania na sąsiednią nieruchomość wymaga przedstawienia konkretnych argumentów, które wskazywałyby, że takie oddziaływanie rzeczywiście będzie miało miejsce. Przy czym przepisy Prawa budowlanego wcale nie wykluczają powiązania kwestii oddziaływania obiektu budowlanego z ponadnormatywnym oddziaływaniem na sąsiednią nieruchomość oraz z naruszeniem przysługującemu właścicielowi prawa własności nieruchomości (art. 140 i art. 144 K.c.). Nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej nieruchomości, ale przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji. W system ochrony praw właścicielskich wpisuje się bowiem wyrażona w Prawie budowlanym zasada wolności budowlanej (art. 4), zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Na gruncie Prawa budowlanego nie można więc uciec od tego, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11).

Z jednej strony wystarczy, że takie oddziaływanie będzie miało miejsce; z drugiej zaś – na podstawie samych gołosłownych twierdzeń skarżącej nie popartych żadnymi dowodami brak jest podstaw do przyjęcia, że takie oddziaływanie rzeczywiście będzie miało miejsce w wyniku funkcjonowania planowanej zabudowy oczyszczalni ścieków. W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest bowiem odniesienie się do indywidualnych parametrów inwestycji, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań. Nie w każdym przypadku wystarczy powoływanie się na sam charakter inwestycji i mającej być w niej wykonywanej funkcji, ponieważ te kwestie w ogólności już były przedmiotem oceny, ale na innym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, a mianowicie planowania przestrzennego, które zadecydowało o przeznaczeniu terenu, na którym jest realizowana inwestycja, jako funkcji oczyszczalni ścieków z uwzględnieniem prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto powoływanie się na kwestie odległościowe nie ma większego znaczenia bez konkretnego wykazania, że planowana inwestycja może mieć wpływ na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości.

W związku z tym to na stronie skarżącej kasacyjnie spoczywa obowiązek wykazania, że posiada interes prawny, który jednocześnie powinien być konkretny i realny. Choć w skardze kasacyjnej wskazała, że jej interes prawny wynika z przysługującego prawa własności sąsiedniej nieruchomości mającej przeznaczenie w planie miejscowym jako terenu oznaczonego symbolem "70UT’ – teren usług turystycznych, realizacja motelu; jednak w zakresie ewentualnego naruszenia tego prawa nie wykazała, że przedmiotowa inwestycja będzie miała wpływ na wykonywanie przysługującego jej prawa do potencjalnego zagospodarowania swojej nieruchomości (por. wyrok NSA z 5 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 494/09). W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie wyłącznie powołuje się na zsubiektywizowane, gołosłowne twierdzenia, że inwestycja będzie powodowała dla jej nieruchomości i w przyszłości być może wykonywanej tam działalności motelowej uciążliwości w postaci hałasu wywołanego wzmożonym ruchem samochodów po drodze dojazdowej do oczyszczalni ścieków oraz przy założeniu z góry niesprawności technicznej samochodów asenizacyjnych, które miałyby powodować przenikanie zanieczyszczeń do gruntu. Wynika z tego, że argumentacja strony skarżącej kasacyjnie opiera się na założeniu niesprawnego funkcjonowania pojazdów samochodowych, co jednak nie było przedmiotem zgody organu w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ponadto w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że tego rodzaju immisje zaliczane do immisji pośrednich nie stanowią źródła interesu prawnego, ponieważ co do zasady są dozwolone. Zakłócenia te nie powinny jednak przekraczać "przeciętnej miary" (art. 144 K.c.). W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3116/13). Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje pośrednie nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego skarżącemu kasacyjnie. Taka argumentacja świadczy bowiem wyłącznie o subiektywnym przekonaniu strony, nie popartym żadnymi konkretami. Normalny sposób eksploatacji terenu inwestycji polega właśnie na prowadzeniu oczyszczalni ścieków, co może wiązać się z ruchem samochodów asenizacyjnych, które w wyniku normalnej eksploatacji nieruchomości nie powinny powodować zanieczyszczenia terenu w wyniku niesprawności technicznej pojazdów. Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie nie jest zatem związana z wystąpieniem interesu prawnego, który jest indywidualny, konkretny, bezpośredni i realny. Poza tym w przypadku ruchu samochodowego generowanego wyłącznie po drodze dojazdowej do zabudowy oczyszczalni ścieków trudno jest z samego faktu użytkowania takiej drogi upatrywać wystąpienia po stronie skarżącej kasacyjnie interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżąca kasacyjnie wiąże bowiem te immisje ze wzmożonym ruchem samochodów, który jednak wynika ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia sąsiedniej nieruchomości i normalnego korzystania z tej nieruchomości. Bez poparcia swojego stanowiska konkretnymi dowodami okoliczność ta wyklucza możliwość uznania, że w sprawie mamy do czynienia z immisjami ponad przeciętną miarę. Co prawda, wystąpienie ewentualnych uciążliwości związanych z funkcjonowaniem takiej drogi nie jest kwestionowane; jednak dla uznania interesu prawnego wymagane jest przede wszystkim wykazanie, że właśnie te uciążliwości będą miały wpływ na zakres konkretnego prawa przysługującego skarżącemu w związku z przekroczeniem przez immisje ponad przeciętnej miary. Samo subiektywne przekonanie skarżącego nie jest wystarczające. Dlatego trudno jest uznać, że przedmiotowa inwestycja będzie powodowała ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości strony skarżącej kasacyjnie. Taki negatywny związek w niniejszej sprawie nie zachodzi, co też przesądzają postanowienia planu miejscowego o określonej możliwości zagospodarowania nieruchomości przez skarżącego. W tym zakresie brak jest podstaw do uznania, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków stanowi przeszkodę dla planowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie na jej nieruchomości działalności motelowej. Oceny tej nie zmienia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1291/11, ponieważ sama kwalifikacja prawna przedmiotowej inwestycji z automatu nie przesądza o wystąpieniu w realiach niniejszej sprawy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości uzasadniającego uzyskanie przymiotu do bycia stroną postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji o istnieniu interesu prawnego mogłyby przesądzić konkretne rozwiązania techniczne zawarte w projekcie budowlanym, z których wynikałoby, że planowana inwestycja może oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, w tym strony skarżącej kasacyjnie. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnego umotywowanego wywodu.

Dlatego zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Z omawianej powyżej problematyki wynika, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw także zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Postawienie takiego zarzutu wymaga wykazania, że ewentualne naruszenie nawet jeżeli miało miejsce to jaki był jego wpływ na wynik sprawy. Nie mniej jednak w niniejszej sprawie sformułowanie tego zarzutu opiera się wyłącznie na ogólnym stwierdzeniu nie popartym żadnymi konkretami w sferze dowodowej. Zarzut ten zaś nawiązuje do oceny Sądu I instancji, który wbrew twierdzeniom strony przy badaniu jej interesu prawnego miał na uwadze ewentualną budowę motelu na działce nr 3582/1, jak i kwalifikację prawną planowanej oczyszczalni ścieków.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.