Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 644/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia NSA - Julia Szczygielska Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 w związku z art. 186 kpa, stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta D.Z. z dnia 24 czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej przebudowy stacji narciarskiej i nartostrady "G." polegającej na wymianie istniejących dwóch wyciągów narciarskich orczykowych o długości 450 m i 430 m na wyciąg krzesełkowy 4-osobowy o długości 450 m typu Doppelmayer, Tatrapoma lub inny wraz ze stacją dolną i górną, na działkach nr 18/3, 20, 25/1, 26, 27/11 i 2/1, położonych w Z., gmina D.Z..

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzją ostateczną nr [...] Burmistrz Miasta D.Z. w dniu 24 czerwca 2008 r. ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji, a w dniu 21 kwietnia 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął sprzeciw Prokuratora Apelacyjnego z P. do powyższej decyzji ostatecznej. W opinii Prokuratora, decyzja ta została podjęta z rażącym naruszeniem art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "poprzez przyjęcie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne", art. 133 i 137 kpa "poprzez nie przekazanie odwołania strony do rozpatrzenia przez organ odwoławczy", a nadto podjęto ją "z obrazą art. 52 i art. 53 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 poprzez rozpatrzenie sprawy pomimo braków we wniosku, wydanie decyzji pomimo braku uzgodnienia projektu decyzji po zmianie wniosku oraz nie przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu po zmianie wniosku co do istotnych parametrów inwestycji (długości i przepustowości wyciągu)".

Zaznaczając, że pismem z dnia 16 maja 2011 r. zawiadomiono strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji w sprawie warunków zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przytoczywszy art. 156 § 1 kpa stwierdziło, iż opisana wyżej decyzja o warunkach zabudowy została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Przywołując treść art. 61 § 1 i 2 kpa Kolegium podniosło, że w badanym przypadku organ I instancji wydał decyzję w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, który nie został przez nią podpisany, a organ nie wezwał strony do uzupełnienia braku podania stosownie do art. 64 kpa. Ponadto postępowanie wszczęto na podstawie wniosku nie spełniającego wymogów art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ zaznaczył, że z przepisów tych wynika, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek, który zawiera: określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej oraz granic obszaru oddziaływania inwestycji i sposobu zagospodarowania terenu, w skali 1:500 lub 1:1000, charakterystykę inwestycji zawierającej zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej, oraz określenie charakterystyki parametrów technicznych inwestycji i dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52). Samorządowe Kolegium stwierdziło, że wniosek inwestora z dnia 10 listopada 2010 r. nie spełnia przedstawionych wymagań, gdyż: nie zawiera oznaczenia granic terenu objętego wnioskiem; nie określa obszaru, na który będzie oddziaływać inwestycja; nie określa planu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy przedstawionej w formie opisowej i graficznej; nie zawiera zapotrzebowania w wodę, energię elektryczną oraz sposobu odprowadzania ścieków; załącznik graficzny do wniosku wykonano w nieczytelnej technice bez wskazania od kogo pochodzi.

Kolegium podniosło, że w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m. W § 9 ust. 2 tegoż rozporządzenia przyjęto, że wyniki analizy, o której mowa w § 3, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, sporządza się na kopii mapy, w myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 2).

Zdaniem Kolegium, przedstawionych wymagań nie spełnia analiza, na podstawie której sporządzono pierwszy projekt decyzji, jak i analiza z dnia 11 czerwca 2008 r. W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany, jednakże sama analiza funkcji oraz cech zabudowy nie odpowiada warunkom określonym w cytowanym rozporządzeniu. W szczególności analizę wykonano na mapie sporządzonej w niewłaściwej skali, bez oznaczenia numerów ewidencyjnych nieruchomości. Ponadto analiza obejmuje obszar działek nr 20, 26 i 2/1 nie wskazanych we wniosku przez inwestora.

Przywołując unormowania zawarte w art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium podniosło, że zwrot "po uzgodnieniu" użyty w art. 53 ust. 4 opisuje instytucję prawną, oznaczającą konieczność uzyskania przez organ prowadzący postępowanie dla treści projektu decyzji akceptacji wyrażonej w sposób wiążący przez inny organ. W razie braku takiej akceptacji wydanie decyzji pozytywnej jest niedopuszczalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w dniu 10 czerwca 2008 r. inwestor dokonał zmiany wniosku wprowadzając istotne zmiany parametrów inwestycji i takiej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było wykonanie ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na tej podstawie przygotowanie projektu decyzji i jego ponowne uzgodnienie w zakresie dokonanych zmian. W niniejszej sprawie do takich uzgodnień nie doszło.

Przytaczając art. 54 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 2 wyżej przywoływanego rozporządzenia Kolegium wywiodło, że w badanym przypadku decyzja nie zawiera szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Określenie rodzaju inwestycji jest niespójne ze szczegółową charakterystyką inwestycji i uzasadnieniem decyzji. W petitum decyzji określono bowiem, że przedmiotem decyzji jest wyciąg krzesełkowy o długości 450 m, a w uzasadnieniu stwierdzono, że długość wyciągu wynosi 650 m.

Kolegium podało, że załącznik graficzny do decyzji został wykonany w nieokreślonej skali, nie pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy) oraz nie został opatrzony datą, co pozwoliłoby stwierdzić, czy odzwierciedla aktualny stan faktyczny przedmiotowego terenu. Załącznik graficzny do analizy również nie spełnia wymogów ustawy, bowiem także nie pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykonany został w skali 1:4000, a mapa, na podstawie której sporządzono analizę powinna być aktualna i odzwierciedlać aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym.

Przywołując art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz podkreślając, że jednym z warunków wymienionych w tym przepisie jest to, że teren, na którym ma być realizowane zamierzenie nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, Kolegium wskazało, że w decyzji Burmistrza Miasta D.Z. z dnia 24 czerwca 2008 r. ustalono, iż zamierzenie będzie lokalizowane m.in. na działce nr 2/1, która jest gruntem leśnym i wymaga zgody Ministra Ochrony Środowiska na wyłączenie z produkcji leśnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w myśl art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ust. 2 postanowiono, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska.

Poczynione ustalenia – zdaniem Kolegium – pozwalają stwierdzić, że w chwili podjęcia przedmiotowej decyzji dla działki nr 2/1 wymagana była zgoda Ministra Ochrony Środowiska na przeznaczenie tego gruntu na cele nieleśne. Takiej zgody gmina nie uzyskała, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Miasta D.Z. obręb Z. podjęto dopiero w dniu 13 października 2008 r.

Podkreślając, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym warunku zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji podjął decyzję z rażącym naruszeniem art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399 z późn. zm.).

Kolegium wskazało, że z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie 2 lat od dnia uzyskania statusu.

Zaznaczając, że z cytowanego art. 38 ust. 2 wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla gmin, które uzyskały status uzdrowiska, a także, iż w myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów stają się uzdrowiskami w rozumieniu ustawy, z zastrzeżeniem, że w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy uchwali tymczasowy statut uzdrowiska, Kolegium wskazało, że Miasto D.Z. zostało uznane za uzdrowisko na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. Nr 23, poz. 150) i figurowało w wykazie miejscowości uznanych za uzdrowiska określonym zarządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 lipca 1967 r. (M.P. Nr 45, poz. 228), a tymczasowy statut uzdrowiska D.Z. został uchwalony przez Radę Miejską D.Z. uchwałą z dnia 30 marca 2006 r. (Dz.Urz.Woj.D. Nr [...], poz. [...]) i wszedł w życie z dniem 8 czerwca 2006 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Podobny obowiązek wynika z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.), a z akt sprawy wynika, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane w granicach terenu górniczego "D.Z.".

Organ zaznaczył następnie, że w dniu 8 lipca 2008 r. L.S. wniósł odwołanie od rzeczonej decyzji, a w dniu 24 lipca 2008 r. złożył oświadczenie, że odwołanie to wycofuje. Przywołując art. 133 i art. 137 kpa Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 133 nie przekazał odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu i organ ten nie miał możliwości oceny, czy cofnięcie odwołania prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, a w konsekwencji do nieuwzględnienia cofnięcia odwołania.

Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy organ administracji publicznej ustali, że decyzja w sposób oczywisty narusza konkretny przepis prawa – czyli dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 kpa. Kolegium stwierdziło, że w badanym przypadku organ I instancji podjął kwestionowaną decyzję z naruszeniem prawa, które to naruszenia miały charakter rażącego naruszenia prawa. W szczególności rażąco naruszono art. 61 § 1 w związku z art. 63 § 2 i § 3 kpa oraz art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący K.G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżanej decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 77 § 1 kpa, "przejawiające się wadliwym ustaleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze braku podpisu pod wnioskiem Strony stanowiącym podstawę wydania kontrolowanej w niniejszym trybie nadzwyczajnym decyzji Burmistrza Miasta D.Z., mimo podpisanego przez Stronę uzupełnienia wniosku z dnia 4 stycznia 2008 r., zgodnie z treścią pisma datowanego na 10 czerwca 2008 r.";

2) art. 77 § 1 kpa, "polegające na uznaniu wprowadzenia przez Stronę pismem datowanym na 10 czerwca 2008 r. istotnych zmian parametrów analizowanej inwestycji, podczas gdy przedmiot inwestycji, w szczególności jej rodzaj i opis, nie zmienił się w toku prowadzonego przez Burmistrza Miasta D.Z. postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy";

3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, "polegające na uznaniu rażącego charakteru stwierdzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszeń przepisów prawa, na podstawie których wydano analizowaną decyzję Burmistrza Miasta D.Z., mimo że racje ekonomiczne i gospodarcze związane bezpośrednio z konsekwencjami kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta D.Z. wskazują, że na podstawie unieważnianej decyzji w sprawie warunków zabudowy powstała inwestycja społecznie pożądana i niekolidująca z interesem społecznym, ani też interesem osób trzecich oraz, że skutki tej decyzji wymagają podtrzymania stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej, aniżeli destrukcyjnej ingerencji w społecznie aprobowany model funkcjonowania i działania inwestycji wydanej na podstawie kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta D.Z.".

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji Burmistrza Miasta D.Z., ewentualnie, uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...].

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczywszy treść art. 156 § 1 kpa wskazało, że w orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, 0SN 1994, nr 3, poz. 36).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało następnie, że na podstawie ponownie przeprowadzonego postępowania kontrolnego nie podziela poglądu wyrażonego w decyzji z dnia [...] r., iż zachodzą okoliczności podjęcia decyzji w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, który nie został przez nią podpisany. Kolegium wskazało, że pismem z dnia 4 stycznia 2008 r. K.G. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Wniosek nie zawierał odręcznego podpisu wnioskodawcy. W tej sytuacji, obowiązkiem Kolegium jako organu rozpatrującego sprawę w pierwszej instancji było rozważenie, czy w toku postępowania wnioskodawca potwierdził dokonaną czynność procesową obarczoną brakiem formalnym, bowiem potwierdzenie przez wnioskodawcę swojej wadliwej czynności nie pozwalałoby na przyjęcie, że uchybienie ma walor kwalifikowany. Samorządowe Kolegium stwierdziło, że w badanym przypadku wnioskodawca czynnie uczestniczył w toku całego postępowania, a przede wszystkim pismem złożonym w dniu 10 czerwca 2008 r. potwierdził czynność procesową żądania wszczęcia postępowania w rzeczonej sprawie. W opinii organu, w tym zakresie nie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa.

Kolegium nie podzieliło natomiast pozostałych wniosków skarżącego, a dotyczących błędnego przyjęcia, że nie doszło do zmiany istotnych parametrów inwestycji oraz że racje ekonomiczne i gospodarcze nie przemawiają za uznaniem rażącego naruszenia prawa.

Organ wskazał, iż z zawiadomienia z dnia 12 lutego 2008 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wynika, że przedmiotem wniosku była budowa wyciągu krzesełkowego 4 osobowego (kanapowego) o długości 450 m, realizowanego na działkach nr 18/3, 25/1, 27/11 i 2/1. W konsekwencji zmiany wniosku, decyzję o warunkach zabudowy wydano dla zamierzenia o łącznej długości 650 m i przewidzianego do realizacji na działkach nr 18/3, 20, 25/1, 26, 27/11 i 2/1. Stwierdzając, iż z porównania wymienionych danych wynika, że planowana inwestycja określona we wniosku z dnia 4 stycznia 2008 r. jest tożsama z inwestycją o parametrach określonych decyzją Burmistrza Miasta D.Z., Kolegium wywiodło, że zmiana parametrów technicznych inwestycji oraz zmiana obszaru, na którym dana inwestycja ma być zrealizowana uzasadniała ponowienie czynności w zakresie sporządzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzenia nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy i jego uzgodnienia z odpowiednimi organami.

W opinii Kolegium, nie jest także trafny zarzut, iż racje ekonomiczne i gospodarcze powinny przesądzić o stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Samorządowe Kolegium podniosło, że organy właściwe do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych dokonują oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu podjęcia badanej decyzji. W przypadku stwierdzenia, że w wyniku wydania decyzji naruszono konkretny przepis prawa w sposób oczywisty, to jest polegający na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a rozumienie przepisu nie wymaga stosowania wykładni prawa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu administracyjnego.

Zdaniem Kolegium, z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W opinii tego organu, Burmistrz Miasta D.Z. wydając w dniu 24 czerwca 2008 r. decyzję nr [...], naruszył art. 52 ust. 2 i art. 54 w związku z art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. Jednym z nich jest to, że teren, na którym ma być realizowane zamierzenie nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W omawianej decyzji Burmistrza Miasta D.Z. ustalono, że zamierzenie będzie lokalizowane m.in. na działce nr 2/1, która jest gruntem leśnym i wymaga zgody Ministra Ochrony Środowiska na wyłączenie z produkcji leśnej. Kolegium zaznaczyło, że w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w ust. 2 postanowiono, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska.

W ocenie Kolegium nie budzi też wątpliwości, że Burmistrz Miasta D.Z. podjął decyzję z rażącym naruszeniem art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. Przytoczywszy treść tych przepisów i art. 59 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym oraz zaznaczywszy, że Miasto D.Z. zostało uznane za uzdrowisko na mocy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym i figurowało w wykazie miejscowości uznanych za uzdrowiska określonym zarządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 lipca 1967 r., a tymczasowy statut uzdrowiska D.Z. został uchwalony przez Radę Miejską D.Z. uchwałą z dnia 30 marca 2006 r. i wszedł w życie z dniem 8 czerwca 2006 r., Kolegium wywiodło, że powyższe przesądza o obligatoryjnym zawieszeniu postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji sytuowanej na obszarze, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło także pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż ustalenie, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane w granicach terenu górniczego "D.Z.", nakazywało zastosowanie również art. 53 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego.

Kolegium zgodziło się ponadto ze stanowiskiem wyrażonym w kwestionowanej decyzji, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku, który nie spełniał wymogów art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z przywołanymi przepisami, wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek, który powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej oraz granic obszaru oddziaływania inwestycji i sposobu zagospodarowania terenu, w skali 1:500 lub 1:1000, charakterystykę inwestycji zawierającej zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej, oraz określenie charakterystyki parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Wniosek inwestora z dnia 4 stycznia 2008 r. nie spełniał tych wymagań, gdyż: nie zawierał oznaczenia granic terenu objętego wnioskiem; nie określał obszaru, na który będzie oddziaływać inwestycja; nie określał planu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy przedstawionej w formie opisowej i graficznej; nie zawierał zapotrzebowania w wodę, energię elektryczną oraz sposobu odprowadzania ścieków; a załącznik graficzny do wniosku wykonano w nieczytelnej technice bez wskazania podmiotu, od którego pochodzi.

Samorządowe Kolegium podzieliło też stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że Burmistrz Miasta D.Z., wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 133 kpa, nie przekazał odwołania L.S. wniesionego w dniu 8 lipca 2008 r. wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, przez co organ ten nie miał możliwości oceny, czy cofnięcie odwołania prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, a w konsekwencji do nieuwzględnienia cofnięcia odwołania.

Odnosząc się do dokumentów załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło, że trzy spośród nich potwierdzają, że w dniu podjęcia decyzji przez Burmistrza Miasta D.Z. teren, na którym planowano inwestycję, wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Na powyższą decyzję K.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 77 § 1 kpa, "polegające na uznaniu wprowadzenia przez Stronę pismem datowanym na 10 czerwca 2008 r. istotnych zmian parametrów analizowanej inwestycji, podczas gdy przedmiot inwestycji, w szczególności jej rodzaj i opis, nie zmienił się w toku prowadzonego przez Burmistrza Miasta D.Z. postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy";

2) art. 156 § 1 pkt 4 kpa, "polegające na uznaniu za rażące naruszenia przez organ I instancji (Burmistrza Miasta D.Z.) przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo że aktualny stan ostatecznego uregulowania zmiany przeznaczenia gruntu zajętego pod inwestycję Strony z leśnego na inny oraz uchwalenie dla tego terenu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za wykluczający przyjęcie aktualnie rażącego naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym";

3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, "polegające na uznaniu rażącego charakteru stwierdzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszeń przepisów prawa, na podstawie których wydano analizowaną decyzję Burmistrza Miasta D.Z., mimo że racje ekonomiczne i gospodarcze związane bezpośrednio z konsekwencjami kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta D.Z. wskazują, że na podstawie unieważnianej decyzji w sprawie warunków zabudowy powstała inwestycja społecznie pożądana i niekolidująca z interesem społecznym, ani też interesem osób trzecich oraz, że skutki tej decyzji wymagają podtrzymania stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej, aniżeli destrukcyjnej ingerencji w społecznie aprobowany model funkcjonowania i działania inwestycji wydanej na podstawie kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta D.Z.".

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi, rozwijając powyższe zarzuty, wywodzono w szczególności, że żadne z uchybień "wytykanych przez SKO w W. wobec decyzji Burmistrza Miasta D.Z." nie doprowadziło "do powstania skutków, które stworzyłyby stan niemożliwy do zaakceptowania w praworządnym społeczeństwie obywatelskim, zwłaszcza w kontekście finalnie wydanej zgody Ministra Środowiska na przeznaczenie na cele nieleśne analizowanych gruntów oraz przy uchwalonym ostatecznie i wprowadzonym w życie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla tych gruntów, w ramach którego dopuszczalność zrealizowanej przez skarżącego inwestycji jest bezsporna".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Kwestia sporna w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy podjęta przez Burmistrza Miasta D.Z. decyzja z dnia 24 czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej przebudowy stacji narciarskiej i nartostrady "G." polegającej na wymianie istniejących dwóch wyciągów narciarskich orczykowych o długości 450 m i 430 m na wyciąg krzesełkowy 4-osobowy o długości 450 m typu Doppelmayer, Tatrapoma lub inny wraz ze stacją dolną i górną, na działkach nr 18/3, 20, 25/1, 26, 27/11 i 2/1, położonych w Z., gmina D.Z., rażąco narusza prawo.

Rozważając powyższą kwestię zważyć należy, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z powołaniem się na przepis art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a.

Podkreślić wypada, że przepis art. 16 § 1 k.p.a. ustanowił ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane zostało przepisami art. 156 k.p.a. do art. 159 k.p.a. I tak wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu (art.157 § 2 k.p.a.). Przedmiotem zaś postępowania w tym nadzwyczajnym trybie jest ustalenie istnienia jednej z wadliwości decyzji, taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a.

Z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że jeśli w sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Oznacza to, że granice, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru.

W wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. (II OSK 390/07, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. Zatem organ prowadząc postępowanie nieważnościowe winien stosownie do art. 7 k.p.a. podjąć kroki mające na celu ustalenie czy kwestionowana decyzja jest dotknięta którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta D.Z. z dnia 24 czerwca 2008 r. nr [...] było przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, określonym w art.156 § 1 pkt.2 k.p.a.

Podzielić należy powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1994 r. III SA 1705/93 (Wspólnota 1994, nr 42, s. 16), "Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzją nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu przewodzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności". Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo stwierdziło, że przy wydaniu opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta D.Z. z dnia 24 czerwca 2008 r. nr [...] doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa wskazanych w zaskarżonej decyzji. Zarówno treść wadliwej decyzji, jak i czynności poprzedzające jej wydanie stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Wskazać należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy dla obszaru objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to tyle, że w przypadku stwierdzenia, iż wniosek inwestora dotyczy obszaru objętego obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązany jest zawiesić postępowanie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2007r., sygn.akt II S.A./Po 362/07, LEX nr 468034).

W niniejszej sprawie, jak trafnie zauważyło Kolegium, organ I instancji z rażącym naruszeniem art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399 z późn. zm.) – w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania decyzji o warunkach zabudowy, wydał opisaną wyżej decyzję z dnia 24 czerwca 2008 r. nr [...].

Wskazać należy, że przepis art. 14 ust. 7 u.p.z.p. stanowi, iż plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeśli wymagają tego przepisy odrębne. Z kolei w myśl art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.

Trafne jest stanowisko Kolegium, że takim przepisem jest art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, zgodnie z którym gmina, która uzyskała status uzdrowiska lub status obszaru ochrony uzdrowiskowej sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia uzyskania statusu.

Skoro niesporne jest w sprawie, że Gmina D.Z. posiadała status uzdrowiska, to z zestawienia powyższych przepisów wynikał obowiązek zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy wobec inwestycji, która ma być realizowana na tym obszarze, a w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu. W tej sytuacji niedopełnienie obowiązku zawieszenia postępowania i wydanie przez Burmistrza Miasta D.Z. decyzji z dnia 24 czerwca 2008 r. nr [...] stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010r., sygn.akt II OSK 1073/09, LEX nr 597125).

Wydanie opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta D. nastąpiło również z rażącym naruszeniem przepisu art. 62 ust.2 u.p.z.p. w związku z art. 53 ust.1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.), zgodnie z którym dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Wprawdzie przepis art. 53 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. stanowił, że jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne, to rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz skoro z akt sprawy nie wynika, by uchwała taka została podjęta, a okoliczności sprawy wskazują, iż wnioskowana inwestycja zlokalizowana miała być w granicach terenu górniczego "D.Z.", to w sprawie nie mogła zostać wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2007 r., sygn.akt II S.A./GL 231/07, LEX nr 372519).

Nadto wskazać należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna, stąd też wydanie decyzji musi poprzedzać przeprowadzone przez właściwy organ postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

I tak wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy spełnieniu ściśle określonych przesłanek, wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustaliło na podstawie akt sprawy i w sposób właściwy uzasadniło, że decyzja Burmistrza Miasta D.Z. z dnia 24 czerwca 2008 r. nr [...] podlega stwierdzeniu nieważności w związku z rażącym naruszeniem art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 62 ust. 2 u.p.z.p.

Do takiego naruszenia art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p. doszło poprzez orzeczenie o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wniosek, który wszczyna stosowne postępowanie nie spełniał wymogów określonych w art.52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Kwalifikowane naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art.7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) nastąpiło poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy planowana zabudowa obejmowała działkę oznaczona nr 2/1 stanowiącą grunt leśny, a zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn.akt II OPS 1/10 (LEX nr 621577) "Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)".

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przyjęte w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym zgoda, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ld 71/11, LEX nr 795725, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt II S.A./GL 258/10, LEX nr 752720).

Przy wydawaniu kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy doszło też do naruszenia § 9 wyżej wymienionego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która nie zawierała prawidłowych załączników w postaci tekstowej i graficznej, a które to załączniki stanowią integralną część decyzji. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 w/w rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 w/w rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi o mapie zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

Powyższa regulacja prawna określa wymogi w zakresie załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Bezsprzecznie z tych norm prawnych wynika, że załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowi zarówno kopia mapy w odpowiedniej skali, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która to analiza składa się z części tekstowej i graficznej. Ponadto wskazać należy, iż skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci mapy i wyników analizy. Na wynik analizy składa się część tekstowa i graficzna W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd powyższy potwierdza orzecznictwo (por. np, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008r., II SA/Ol 537/08, Lex Nr 451625; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008r., II OSK 1862/06, Lex Nr 467127; wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r., II OSK 491/06, Lex Nr 289267; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999r., IV SA 1757/98, Lex Nr 47867; wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, Lex Nr 30583).

Odnosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w sprawie tej do wydanej przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy wprawdzie dołączono załącznik w postaci graficznej oraz załącznik w postaci analizy, jednakże nie zostały one opatrzone tak podpisem, jak i pieczęcią Burmistrza D.Z., to jest osoby uprawnionej do wydania tej decyzji.

Podzielając przedstawione wyżej stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, rozumiane jako skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, stwierdzić trzeba, iż skutkiem niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności jest w szczególności wejście do obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy podjętej w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy w ogóle nie powinna zostać wydana (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych oraz art. 53 ust.1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 62 ust. 2 u.p.z.p.). Nie jest możliwe rozważanie, jakie skutki gospodarcze lub społeczne wywołała decyzja, której w ogóle nie powinno być w obrocie prawnym. Naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji, której nie powinno się w danych okolicznościach w ogóle podejmować, ma bowiem znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art.145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.