Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 358/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi M. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art 138 § l pkt l k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), a także § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), po rozpatrzeniu odwołania M. i J.W., zam. ul.[...], [...] od decyzji nr [...]z dnia [...]r. wydanej przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta Jeleniej Góry Zastępcę Naczelnika Wydziału Urbanistyki Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta J. G. o ustaleniu na rzecz Sp. z siedzibą w L [...], ul. [...] warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingiem podziemnym planowanych na terenie działek nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w J. G., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w odpowiedzi na wniosek z dnia 14 grudnia 2009 r. , zmieniony pismem z dnia 11 stycznia 2010 r., złożony przez Sp. z siedzibą w L o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingiem podziemnym planowanych na terenie działek nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w J. G. o łącznej powierzchni zabudowy 1300 m2, decyzją nr [...] z dnia [...]r. działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. Zastępca Naczelnika Wydziału Urbanistyki Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta J. G. ustaliła na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i J. W., zamieszkali przy ul. [...] w J. wskazując, iż wnoszą odwołanie od wysokości zabudowy podanej w punkcie 2 ust. l lit. e tiret pierwsze, drugie i trzecie. Wyjaśnili, że rozstrzygniecie skarżonej decyzji nie uwzględnia ich sugestii wyrażonych w piśmie z dnia 15 stycznia 2010 r. co traktują oni jako naruszenie interesu osób trzecich. W punkcie 2 ust. 1 lit. e dokonano określenia maksymalnej wysokości 14 m, co powoduje wykształtowanie budynku o 4 kondygnacjach naziemnych, co według skarżących jest sprzeczne z ich stanowiskiem zawartym w piśmie z 15 stycznia 2010 r., w którym wnioskowali o obniżenie projektowanej zabudowy do maksymalnie 3 kondygnacji naziemnych. Według skarżących taka wysokość budynku spowoduje zacienienie ich działki nr[...], co znacząco obniży wartość użytkową terenu zielonego i rekreacyjnego, a działka ta jednocześnie utraci wartość i uniemożliwiona zostanie jej przyszłościowa rozbudowa. Skarżący wskazali, iż wykładnia gramatyczna § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje przyjąć, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto podana wysokość powinna być uzasadniona. Ich zdaniem, określenie w decyzji i w analizie, że zalecana wysokość segmentu (lub budynku) do kalenicy od strony ul. [...] położonego na obowiązującej linii zabudowy: maksymalnie 14 m od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku jest dowolna i niczym nieuzasadniona. Według odwołujących się wysokość ta winna być dokładnie określona. Brak jest uzasadnienia na przyjęcie takiej wysokości, o jakiej mowa w analizie oraz w treści decyzji co potwierdza, zdaniem skarżących orzecznictwo sądów, w tym wyrok WSA w Warszawie IV SA/ Wa 1485/05. W zaskarżonej decyzji podkreślono, że z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji, powołując się na stanowisko organu I instancji, że nie można uzależnić wydania decyzji (art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) od zobowiązania wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń. Wnioskodawca ma prawo przedstawić koncepcję jaką zamierza zrealizować, a warunki jakie musi spełnić określa między innymi decyzja o warunkach zabudowy. W decyzji określono wysokości segmentów (budynków) jakie musi zachować inwestor projektując inwestycje, zgodnie z §7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588),podając wysokości zabudowy do kalenicy w następujący sposób:

- zalecana wysokość segmentu (lub budynku) do kalenicy od strony ul. [...] w nawiązaniu do budynków przy ul.[...];

- wysokość segmentu (lub budynku) do kalenicy od strony ul. [...] położonego na obowiązującej linii zabudowy: maksymalnie 14 m od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku; ustala się zróżnicowanie poziomów kalenic poszczególnych segmentów (lub budynków), przy czym maksymalny poziom kalenic planowanych pozostałych obiektów nie może przekroczyć 355,80 m n.p.m., a wysokość obiektów od poziomu wejścia do kalenicy nie może przekroczyć 15 m od poziomu terenu przed wejściem do budynku; maksymalne wyniesienie parteru 1,50m w stosunku do terenu; wyniesienie parteru należy wliczać do powyższych wysokości segmentów (budynków). W decyzji w punkcie 2 ust. 4 zawarto wymagania dotyczące interesów osób trzecich a nadto w punkcie 2 ust. 6 umieszczono zapis o niezbędnym przestrzeganiu przy projektowaniu inwestycji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami nastąpi w przyszłym postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestie związane z problemem zacieniania działki oraz utraty jej wartości w wyniku zabudowy działki sąsiedniej nie mogą być przesłankami orzekania przez organy administracji w przedmiocie warunków zabudowy, co potwierdza utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2005r. (IV S AM/a 713/05). Państwo W. nie występowali o ustalenie warunków zabudowy na rozbudowę swojej nieruchomości. Przyszłościowe zamierzenia Państwa W. będą musiały również uwzględniać warunki zabudowy sąsiednich nieruchomości. Dodatkowo organ I instancji wyjaśnił, iż nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 Kpa. W efekcie organ odwoławczy podejmując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że prowadząc postępowanie o ustalenie warunków zabudowy organ właściwy w sprawie ma obowiązek zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami aktów wykonawczych, wydanych na podstawie tych ustaw. Oznacza to, że organ w decyzji o warunkach zabudowy konkretyzuje w ten sposób przepisy wskazanych aktów prawnych, w związku z określonym we wniosku inwestora rodzajem inwestycji i jej cechami. Organ przed wydaniem decyzji administracyjnej obowiązany jest przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jej zabudowy, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji ( art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), przy czym zgodnie z brzmieniem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne, organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora, bądź o odmowie ich ustalenia. Odnosząc się do zastrzeżeń i obaw składających odwołanie co do zacienienia działki nr 77 w wyniku zrealizowania planowanej inwestycji, a także obniżenia jej wartości Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż na obecnym etapie ustalenia warunków zabudowy należy je uznać za bezzasadne. Zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 cyt ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informacje tej treści zamieszcza się w decyzji i również przedmiotowa decyzja stwierdzenie to zawiera. Należy wskazać również, iż prawo do zabudowy jako element uprawnień do nieruchomości, jest oceniane z punktu widzenia prawa cywilnego. Jest ono niezbędne przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę. Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Zagrożenie praw, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję lub nieruchomości sąsiedniej, ma charakter potencjalny. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Decyzje wydawane w razie braku planu miejscowego nie mają takiej mocy (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego C. H .Beck Warszawa 2004 r. ). Trudno bowiem przewidywać już etapie ustalania warunków zabudowy, że wnioskowana przez W. Sp. z o. o. inwestycja spowoduje rzeczywiste zagrożenie dla praw mieszkańców sąsiedniego budynku. Zupełnie odmiennie niż wskazują to skarżący interpretuje się wymagania dotyczące osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy. Na tym etapie zarzuty odnośnie uciążliwości jakie pojawią się po zrealizowaniu inwestycji, należy uznać za przedwczesne, bowiem poddane one będą ocenie organu architektoniczno - budowlanego na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Do zakresu uprawnień organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia na budowę będzie należała ocena czy planowana inwestycja czyni zadość wymaganiom stawianych przez przepisy prawa budowlanego, w tym także w zakresie wymaganej ochrony interesów osób trzecich. Zdaniem Kolegium obecna argumentacja skarżących oparta jest wyłącznie na ich subiektywnych obawach, które pozostawać muszą bez znaczenia prawnego i nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem badanej decyzji. Zgodnie z przywołanym przez organ orzecznictwem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 488/08), inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny -postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z art. 64 ust. l u. p. z. p. stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - nie może być więc oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego -pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d u. p. z. p. w związku z art. 64 ust. 1 u. p. z. p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest - w przypadku braku planu - przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy w tych tylko granicach. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać co do dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji w określonej odległości od granicy sąsiedniej działki, a także do badania dostępności światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych. Jak wskazano brak było zatem podstaw prawnych do sprostania żądaniom skarżących i uwzględnienia ich zarzutów, bowiem na tym etapie postępowania, nie mogą one mieć zastosowania. Podkreślono, że organ I instancji nie miał podstaw, by odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z powodu zarzutów i wniosków Państwa W. wskazanych zarówno w piśmie, które wpłynęło do organu I instancji w toku postępowania jak i zarzutów odwołania, tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. nie miało podstaw aby decyzję organu I instancji uchylić. Organ odwoławczy jednocześnie wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy nie zezwala na rozpoczęcie prac budowlanych a wskazuje jedynie sposób uzupełnienia istniejących układów urbanistycznych, potwierdzając, że dane zamierzenie inwestycyjne będzie harmonizowało z otaczającą zabudową zapewniając kształtowanie się ładu przestrzennego. Stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponieważ w przedmiotowej sprawie organ I instancji wykazał bez żadnych wątpliwości, iż zgodność taka ma miejsce w przypadku planowanej przez W. Sp. z o. o. inwestycji, nie było i nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Okolicznością taką nie są również, jak wskazano powyżej, żądania składających odwołanie jako nie mające oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wskazano, że sposób zapisywania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Ustalenia zaś dotyczące ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie, stosownie do § 2 pkt 7 przywołanego rozporządzenia, warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, - dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Zdaniem organu II instancji poprzez wskazanie w skarżonej decyzji ww. elementów, które winny być zachowane podczas realizacji inwestycji organ I instancji zapewnił zatem należytą ochronę interesów osób trzecich w tym postępowaniu. Dodać należy, iż organ I instancji zapewnił także stronom możliwość zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. To, że ich protest nie został wzięty pod uwagę nie wynika jednocześnie z błędnego rozpatrzenia tej sprawy lecz z ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które, jak wspomniano, zmierza jedynie do stwierdzenia dopuszczalności w tym przypadku zmiany sposobu użytkowania wskazanego obiektu i otwiera inwestorowi możliwość wystąpienia do właściwego organu architektoniczno -budowlanego o wyrażenie zgody na dokonanie tej zmiany, sama zaś decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw osób trzecich. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2009 r. sygn. akt: II OSK 1186/08 w kontekście zarzutów naruszenia praw osób trzecich wskazano, że z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich; decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości. W odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich na obecnym etapie organy mogły jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. Na kolejnym etapie organ architektoniczno-budowlany zobowiązany będzie do zbadania, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie dopiero wówczas podjęte zostaną stosowne kroki w kierunku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Instrumentem ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest możliwość bycia stroną, czyli korzystanie z uprawnień procesowych do ochrony swych interesów. W takiej sytuacji postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności postanowienia dotyczące ochrony osób trzecich, mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób (por. wyrok NSA z 28 listopada 1996r., SA/Bk 1002/96, ONSA 1997, nr 4). Odnośnie zarzutu skarżących co do wysokości planowanego do budowy budynku zlokalizowanego bezpośrednio w sąsiedztwie ich działki nr 77, Kolegium wskazuje, iż ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, organ oparł się na §7 ust. 1 cyt. rozporządzenia, stanowiącym, że:" §7.1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.2.Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.3.Jeżeli wysokość, o której mowa w ust.1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.4.Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1" Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich względem nieruchomości objętej wnioskiem inwestora, przebiega tworząc uskok (wysokość ta jest bowiem zróżnicowana). W tej sytuacji organ I instancji ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki prawidłowo oparł się na §7 ust. 4 cyt. rozporządzenia wskazując na konieczność zróżnicowania wysokości przyszłej zabudowy, w zależności od jej usytuowania względem zróżnicowanej pod względem wysokości zabudowy istniejącej, a także względem położenia terenu. Skoro ustawodawca daje organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy pewna swobodę w ustalaniu wysokości nowopowstających budynków, oczywiście, jeżeli jest to zgodne z przeprowadzoną analizą, skorzystanie z tej możliwości przez organ I instancji nie jest żadnym nadużyciem. Ustalenia poczynione przez organ I instancji nawiązują do zastanej w obszarze analizowanym zabudowy i jej rozmieszczenia. W sporządzonej analizie wskazano wysokość budynków na poszczególnych działkach znajdujących się w obszarze analizowanym wokół działek, na której planowana jest inwestycja. Analiza ta zawiera również rozważania i oraz wskazanie metodologii skutkującej uznaniem planowanej inwestycji za spełniającą ustawowy warunek kontynuacji wysokości zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich ( pozycja nr 12 w aktach sprawy). Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, iż dominującym jeżeli chodzi o wysokość w obszarze analizowanym jest budynek na działce nr 313, znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o ustalenie zabudowy. W tej sytuacji organ I instancji przyjął, że spełnieniem wymagań dotyczących ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych terenu będzie takie ustalenie wysokości projektowanych budynków, aby poziom wysokości kalenic nie przekraczał 355,8 m.n.p.m, która to wysokość jest wysokością budynku zlokalizowanego na działce nr 313. W tym zakresie trudno uznać za zasadny zarzut składających odwołanie, iż wysokość przyszłej zabudowy nie została ściśle określona, wskazany został bowiem jej maksymalny dopuszczalny poziom, który z punktu widzenia ładu przestrzennego i przeprowadzonej analizy jest ze wszech miar zasadny. Organ I instancji właściwie i szeroko uzasadnił skorzystanie przez siebie z możliwości ustalenia w inny sposób niż określono w § 7 ust. 1-3 cyt. rozporządzenia wysokości planowanej zabudowy. To, że w przyszłości składający odwołanie planują na swojej działce nr 77 wybudować budynek mieszkalny, na dzień dzisiejszy pozostaje bez wpływu na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez [...] inwestycji. Wskazano jednocześnie, że przeprowadzone przez organ I instancji było prawidłowe i odpowiadało przywołanym wyżej przepisom. Wniosek inwestora spełnia wymogi formalne określone dla wniosków o ustalenie warunków zabudowy w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium nie dopatrzyło się także uchybień, w mapie załączonej do wniosku, która obejmuje teren inwestycji i obszar najbliższego sąsiedztwa, spełnia więc ona wymogi formalne. Również przeprowadzona przez organ analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu nie budziła zastrzeżeń Kolegium. W przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji, organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Analiza ta została sporządzona na prawidłowo wyznaczonym (zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) obszarze analizowanym, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i stanowiła podstawę do sporządzenia projektu decyzji. Organ I instancji właściwie uzasadnił wyznaczenie przyjętego przez siebie do analizy obszaru. Słusznie bowiem wskazał, iż szerokość działki nr 78 (a więc działki, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd na działkę) wynosi 27 m, w związku z czym, kierując się określoną w § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia zasadą trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie niniejszej jednak niż 50 m, organ słusznie przyjął, iż granice obszaru analizowanego można ustalić w odległości około 88 m od granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Analiza wykazała, że dla nieruchomości oznaczonej numerem[...], obręb [...] przy ul. [...] w J.G. jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingiem podziemnym, bowiem spełnione są wszystkie warunki określone w art. 61 ust. l -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ustalił przedmiotową decyzją maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki przyjmując go na poziomie 0,32, stosując w tym zakresie dopuszczalną przez ustawodawcę, a wskazaną w § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia możliwość wyznaczenia innego niż średni wskaźnika, bowiem analiza wykazała, iż na działce sąsiadującej z planowana zabudową wskaźnik ten wynosi 0,32, natomiast średni dla zabudowy wielorodzinnej w obszarze analizowanym wynosi 0,28. Jak wskazano powyżej organ I instancji także właściwie ustalił wysokość projektowanej zabudowy. Kolegium nie ma zastrzeżeń również co do ustalenia szerokości elewacji frontowej na 14,19 m z tolerancją +/- 20 %, podobnie jak do geometrii dachów i układu kalenicy, bowiem znajduje to uzasadnienie w przeprowadzonej analizie. Także sama decyzja o warunkach zabudowy wypełnia wymogi wynikające z art. 54 w związku z art. 64 ust. 2 cytowanej ustawy oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Kolegium nie wniosło także uwag co do załączników do decyzji, właściwie oznaczonych i podpisanych oraz zawierających stosownie do § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynik przeprowadzonej analizy, która to analiza wraz w właściwie wyznaczonym obszarem analizowanym znajduje się w aktach sprawy i sporządzona została podobnie jak projekt decyzji, zgodnie z art.60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

M. i J.W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli o uchylenie obu decyzji wydanych w tej sprawie. Zaskarżonym decyzjom zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które to miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z 2010r. Dz.U. Nr 24, poz. 124) polegającym na wydaniu decyzji pomimo nie spełnienia warunków, jednego warunku polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia w tym wypadku działka nr 313, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności korzystania terenu i tym samym nie wzięcia pod uwagę zabudowy na większym obszarze, a nie na działce sąsiedniej, co w rezultacie spowodowało wadliwe określenie wysokości przyszłej zabudowy. Ponadto wywiedziono zarzut naruszenia § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. nr 164, póz. 1588) sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na dowolnym, nieuzasadnionym, niewłaściwym, nieprecyzyjnym i niedostatecznym określeniu wysokości obiektów budowanych w decyzji, uzależnionych od spełnienia takich warunków jak: wysokość segmentu (lub budynku) do kalenicy od strony ul. [...] położonego na obowiązującej linii zabudowy wyniesie maksymalnie 14 m od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku; maksymalny poziom kalenic pozostałych budynków nie może przekroczyć 355,8 m.n.p.m., a wysokość obiektów od poziomu wejścia do kalenicy nie może przekroczyć 15 m od poziomu terenu przed wejściem do budynku, co jest niezgodne z gramatycznym brzmieniem ww. przepisu z którego, wynika, że wysokości powinny być ściśle określone. Ponadto w skardze wywiedziono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" k.p.a.), tj.:art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i brak podania dokładnych przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. Zdaniem skarżących decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w JG., podtrzymująca pierwotną decyzję została wydana z naruszeniem powyższych przepisów prawa materialnego, bowiem wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza że organ właściwy do wydania takiej decyzji powinien rozpatrzyć, czy dane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom prawa. W opinii skarżących decyzja nie spełnia roli ochronnej w kwestii dotyczącej przestrzegania ładu przestrzennego i została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mianowicie w wyroku z dnia 26 września 2008r., sygn. akt IV SA/WA 1002/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że spełnienie warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. możliwe jest po dokonaniu przez organ wydający decyzję analizy obszaru, który tworzy urbanistyczną całość, a zatem dokonania analizy zabudowy na większym obszarze a nie tylko oparciu się na działce sąsiedniej, bezpośrednio graniczącej z przedmiotową działką. Natomiast w uzasadnieniu decyzji wydanej przez SKO w J.G. czytamy, że ustalenia dokonane przez organ l instancji nawiązują do zastanej na obszarze analizowanym zabudowy i jej rozmieszczenia. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że dominującym jeżeli chodzi o wysokość na obszarze analizowanym jest budynek znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie na działce nr 313, zatem zasadnym było celem spełnienia wymagań dotyczących ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych terenu przyjęcie wysokości przyszłych budynków w odniesieniu do tej nieruchomości. Nie można się zgodzić z takim uzasadnieniem dokonanym przez organ II instancji, ponieważ budynek położony na działce nr 313 jest budynkiem najwyższym w okolicy, więc wydaje się być nadużyciem wydanie w tym przypadku decyzji zgodnych z punktu widzenia inwestora. Fakt odniesienia się do najwyższego budynku w okolicy nie został przez organ II instancji w żaden sposób uzasadniony - decydujący wpływ miał fakt, że jest to budynek z najbliższego sąsiedztwa. Patrząc natomiast na cały obszar analizowany należy stwierdzić, ze jest on specyficzny, ponieważ znajduje się w centrum miasta i posiada gęstą zabudowę, a nade wszystko charakter tych budynków oraz wysokości budynków są na tym terenie bardzo zróżnicowane - zatem nie jest to jednolita zabudowa. Natomiast naruszenie prawa materialnego - § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. nr 164, póz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przejawia się w niewłaściwym określeniu w decyzji wysokości planowanej zabudowy. Pomimo zarzutu podniesionego przez skarżących organ odwoławczy w pełni poparł stanowisko w tym zakresie przedstawione w pierwotnej decyzji. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2005r. "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ściśle określana w decyzji o warunkach zabudowy". Organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił w decyzji zastosowanie w sprawie § 7 ust 4 rozporządzenia będącego konsekwencją zróżnicowania wysokości przyszłej zabudowy, w zależności od jej usytuowania względem zróżnicowanej pod względem wysokości zabudowy istniejącej, a także pod względem położenia terenu, czego skarżący nie kwestionowali. Niewłaściwe było wg nich nieprecyzyjne określenie wysokości przyszłej zabudowy. Określono bowiem iż wysokość segmentu do kalenicy od ul. [...] położonego na obowiązującej linii zabudowy: maksymalnie 14 m od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Ponadto ustalono zróżnicowanie poziomów kalenic poszczególnych segmentów, przy czym maksymalny poziom kalenic planowanych pozostałych obiektów nie może przekroczyć 355,80 m n.p.m., a wysokość obiektów od poziomu wejścia do kalenicy nie może przekroczyć 15 m od poziomu terenu przed wejściem do budynku. Z punktu widzenia ochrony przestrzegania ładu przestrzennego, a także interesu skarżących takie określenie wysokości budynków uznać należy za niedopuszczalne. Podkreślono, że skarżący wnioskiem z dnia 24 maja 2010 r. wystąpili do Prezydenta Miasta J.G. o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji dodatkowo zaskarżona decyzja narusza interes skarżących. Zdaniem skarżących przedstawiony w zaskarżonej decyzji zapis jest niezrozumiały i sformułowany zbyt ogólnie. W tym stanie rzeczy nie wiadomo bowiem jaką wysokość będą miały poszczególne budynki, czy segmenty -wiadomo że maksymalnie pomiędzy 14, a 15 m. Taki zapis powoduje, iż wnioskodawca może również wznieść budynki o wysokości niższej niż podana maksymalna, np. 10 m i to niewątpliwie nie służy ochronie jednolitej zabudowy urbanistycznej. Patrząc również przez pryzmat interesu skarżących takie sformułowanie powoduje, iż nie są w stanie stwierdzić lub przewidzieć ewentualnego niekorzystnego wpływu nowej zabudowy na ich nieruchomość. Nie wynika z decyzji jaką wysokość będą miały poszczególne segmenty oraz gdzie będą się znajdowały oraz jakie będzie ich położenie względem innych nieruchomości, co ma również duże znaczenie w tej kwestii. W tym zakresie powołano się na stanowisko Sądu wyrażone w wyroku w dniu 16 listopada 2005r. sygn. akt IV SA/WA 1485/05, który stwierdził, że "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy". Z uzasadnienia Sądu jasno wynika, że niedopuszczalne jest określenie w decyzji wysokości przyszłej zabudowy na zasadzie "od do", tylko należy konkretnie wskazać wysokość przyszłych obiektów. Zdaniem skarżących takie ogólne i niczym nieuzasadnione "niedookreślenie" wysokości budynków, przy braku wiedzy dotyczącej konkretnego położenia budynków może zaburzyć w przyszłości układ architektoniczny okolicy. Poza tym w decyzji dopuszczono możliwość postawienia budynków zarówno równolegle, jak i prostopadle w stosunku do istniejącej zabudowy, co jest spowodowane specyficznym kształtem działek inwestora. Zatem w tym wypadku, przy tak skonstruowanej decyzji, niemożliwym będzie zachowanie jednolitej zabudowy mając również na uwadze, że projekt dachów poszczególnych segmentów zakłada znaczne odchylenia od okolicznej zabudowy, co nie było przedmiotem głębszej analizy organu wdającego decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie ogólnej zasady praworządności wynikającej z art. 7 k.p.a. oraz za art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżących organ II instancji nie wyjaśnił we właściwy sposób stanu faktycznego i nie działał w interesie publicznym czy tez osób skarżących, tylko w interesie inwestora, któremu zależy na jak najszybszym postawieniu budynków. Wskazać należy, że ochronę interesów osób trzecich dokonuje organ wydający decyzje poprzez uwzględnienie postulatów osób trzecich w ustaleniach składających się na treść decyzji, a w wypadku ich nie uwzględnienia jasne i precyzyjne wyjaśnienie tego stronom. Organ wydający decyzję winien przeanalizować i ustalić warunki dla danego zamierzenia inwestycyjnego oraz określić argumenty dotyczące ochrony interesów prawnych osób trzecich, a nie bezkrytycznie zaakceptować w drodze decyzji niemalże cały projekt przedstawiony we wniosku. W opinii skarżących organ II instancji skoncentrował się na wyjaśnieniu stronie skarżącej niemożliwości dochodzenia swoich praw na tym etapie postępowania, jednocześnie nie odnosząc się lub odnosząc się lakonicznie do uzasadnienia warunków wymaganych w przepisach prawa, wskazanych w części zarzutów dot. naruszenia prawa materialnego, zatem niedokładne wyjaśnił stan faktyczny a załatwienie sprawy nastąpiło bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego bez ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącego, ponadto bez podania dokładnych przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi i rozpatrzenie jej w trybie uproszczonym, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 2 października 2010 r. pełnomocnik skarżących dodatkowo podniósł, że nie ustalono warunków w części graficznej decyzji bowiem organ I instancji w pkt 1 części 2 pod nazwą warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazał, że ustalono obowiązującą linię zabudowy zgodnie z załącznikiem nr 2/2, podczas gdy załącznik nr 2/2 do decyzji nie jest częścią graficzną ustaleń decyzji. Mamy tu tylko do czynienia z wynikami graficznymi z przeprowadzonych analiz. Wobec powyższego zdaniem skarżących nie ustalono warunków w części graficznej decyzji, a w załączniku nr 1 (to może jest graficzna część decyzji ustalono tylko linie rozgraniczające). Zatem nie ma bezpośredniego powiązania ustaleń tekstu decyzji z częścią graficzną decyzji. Ponadto poczynione przez organ I instancji ustalenie obowiązującej linii zabudowy brzmi: "ustala się zgodnie z załącznikiem nr 2/2 do niniejszej decyzji" (wynikami analizy) "obowiązująca linia zabudowy jest to linia usytuowania zasadniczej bryły budynku (...)" Przyjmując tak sprecyzowane ustalenie, należy stwierdzić, iż zgodnie z rysunkiem budynek winien być położony w odległości 1,5 do 2 m od granicy działki strony skarżącej, a jego ściana frontowa może mieć 12,5 m szerokości, co stoi w sprzeczności z ustaleniem w pkt. d) odnośnie szerokości elewacji frontowej -"ustala się szerokość elewacji segmentu ( budynku) położonego na obowiązującej linii zabudowy, winna wynosić: od strony ul. [...]14,19 m z tolerancją +/_ 20%". Widać tu brak powiązania części graficznej (rysunku) z powyższymi sformułowaniami. Jednocześnie ustalenie linii zabudowy zgodnie z rysunkiem będzie stało w sprzeczności z warunkami technicznymi, które odsuwają obiekty od granicy działki na min. 3-4 m, w zależności czy posiadają obiekty otwory okienne. Odsuwając się od granicy na odległość 4 m pozostanie nam 10 m szerokości elewacji frontowej (wg oznaczenia graficznego), co na pewno będzie w sprzeczności z wymaganą decyzją min. szerokością elewacji frontowej wynoszącą 11,24 m. Powstają zatem bardzo istotne sprzeczności! w wyniku których zaskarżona decyzja jest niejasna w zakresie usytuowania samego budynku względem granicy. W tekście decyzji nie ma określenia, że linia zabudowy może być przesunięta (wydłużona, skrócona), w jakiej odległości jest od ulicy itp, co pozwoliłoby na uwzględnienie przepisów warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Jest po prostu narysowana na określonej długości i odległości względem granic działki. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 7 ust. 1 – wywiedziono, że w punkcie e) kwestionowanej decyzji określono wysokość segmentu (lub budynku) do kalenicy. Podanie wysokości górnej krawędzi elewacji jednoznacznie definiuje wysokość budynku bez względu na to jaki dach zostanie położony. Można wtedy oszacować ile będzie kondygnacji w budynku. Wskazano, że wysokość kalenicy podaje się jako parametr geometrii dachu, a nie wysokości obiektu (§ 8 cyt. wyżej Rozporządzenia,). Przy podaniu wysokości obiektu do kalenicy przy zastosowaniu brył dachu o nachyleniach połaci niejednoznacznych (od 30 -45 st.) tak naprawdę nie wiadomo ile będzie kondygnacji w budynku. Zatem Skarżący mieli rację podnosząc w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzuty co do nieprecyzyjnego ustalenia parametrów, czego zdaniem skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło, a co jak widać ma bardzo istotne znaczenie w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest jednym z etapów postępowania w celu uzyskania pozwolenia budowlanego, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z wyłączeniami i modyfikacjami określonymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko to znalazło potwierdzenie m.in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 (ONSA 1995, z. 4, poz. 154), a także w licznych orzeczeniach sądów, a w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 1013/96, z aprobującą glosą B. Adamiak (OSP z 1998 r., nr 7 – 8, poz. 131). To założenie zatem powinno stanowić podstawę dalszych rozważań (zob. też uchwała NSA z dnia 28 maja 2001 r., sygn. OPS 1/01 (ONSA z 2001 r., nr 4, poz. 146). Interes prawny uzasadniający udział na prawach strony w takim postępowaniu mają m. in. właściciel nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy (zob. M. Dobek – Rak "Następstwo procesowe nabywcy nieruchomości w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2008 r., nr 2, str. 41 i n.), a także interes taki mogą mieć właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod. red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 418).

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów, stanowiących w zasadzie powtórzenie argumentacji zawartej już w odwołaniu, Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko Kolegium. W ocenie Sądu nie był trafny zasadniczy wywód prawny skargi, postulujący przyjęcie określonego sposobu rozumienia ładu przestrzennego lub zasady dobrego sąsiedztwa, a przede wszystkim przyjęcie równorzędności interesów prawnych inwestora (właściciela) i osób trzecich (właścicieli nieruchomości sąsiednich w tym przypadku skarżących) jako ogólnej wskazówki interpretacyjnej przy stosowaniu ustawy stanowiącej materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji m.in. w kontekście sugestii skarżących zawartych w piśmie z dnia 15 stycznia 2010 r.. Omawiana ustawa wprowadza co prawda ograniczenia uprawnień właściciela w imię interesu publicznego oraz sygnalizuje zrozumiały wymóg poszanowania interesów osób trzecich. Jednak należy pamiętać, że wydana została przede wszystkim dla ustanowienia procedur umożliwiających inwestorowi (właścicielowi) zrealizowanie przysługującego mu z racji bycia właścicielem uprawnienia do swobodnego zagospodarowania swojej nieruchomości, którego istnienie ustawa podkreśla proklamując zasadę wolności zagospodarowania terenu (art. 6) oraz wymagając stwierdzenia przeszkód przełamujących domniemanie zasadności wniosku inwestora, dla uzasadnienia decyzji odmownej (art. 56). Skarga nie zawierała również uzasadnionych zarzutów odnoszonych do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, sposobu ustalenia wskaźników charakterystycznych dla tego obszaru i ich wyznaczenia w odniesieniu do inwestycji. Przekonujące w tym zakresie były ustalenia i oceny przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany przyjmując za punkt wyjścia kształt działki inwestora. W ocenie Sądu organy w sposób pełny uzasadniły potrzebę odstępstw od niektórych wskaźników średnich. Nie był prawdziwy zarzut skargi, że przy określaniu wskaźnika wysokości (pkt 2 ppkt 1 lit. e) niewłaściwie i nieprecyzyjnie organ I instancji i w ślad za nim organ II instancji, ustalił wysokość przyszłej zabudowy, podczas gdy organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił w decyzji zastosowanie w sprawie §7 ust.4 rozporządzenia będące konsekwencją zróżnicowania wysokości przyszłej zabudowy, w zależności od jej usytuowania względem zróżnicowanej pod względem wysokości zabudowy istniejącej, a także co wydaje się być kluczowe w tej sprawie, pod względem położenia (ukształtowania) terenu. Jednak z treści decyzji I instancji i zgodnych z materiałem sprawy rozważań organu zawartych w zaskarżonej decyzji wynika bezspornie, że ustalona dla inwestora wysokość segmentu do kalenicy od ul. Słowackiego położonego na obowiązującej linii zabudowy max 14 m od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Ponadto ustalono zróżnicowanie poziomów kalenic poszczególnych segmentów, przy czym maksymalny poziom kalenic planowanych pozostałych obiektów nie może przekroczyć 355,80 m n.p.m., a wysokość obiektów od poziomu wejścia do kalenicy nie może przekroczyć 15 m. od poziomu terenu przed wejściem do budynku. Wbrew wywodom skarżących organy interpretowały przepisy szczegółowe w zgodzie z zasadami wynikającymi z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy, w szczególności ustalając linię nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich określając to jako linię usytuowania zasadniczej bryły budynku, powyższe nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W odniesieniu do nowych zarzutów skarżących zawartych w piśmie procesowym z dnia 2 października 2010 r. należy wskazać, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie). wbrew zarzutom skarżących to właśnie wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 w/w rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 w/w rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o mapie zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

Powyższa regulacja prawna określa wymogi w zakresie załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Bezsprzecznie z tych norm prawnych wynika, że załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowi zarówno kopia mapy w odpowiedniej skali, jak i wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, który składa się z części tekstowej i graficznej. W istocie na wynik analizy składa się część tekstowa i graficzna. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd powyższy potwierdza orzecznictwo (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 roku, II SA/Ol 537/08, Lex Nr 451625; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 roku, II OSK 1862/06, Lex Nr 467127; wyrok NSA z dnia 12 października 2006 roku, II OSK 491/06, Lex Nr 289267; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 roku, IV SA 1757/98, Lex Nr 47867; wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 roku, SA/Gd 2939/95, Lex Nr 30583 i inne). Jednakże wbrew zarzutom skarżących w przedmiotowej sprawie organ I instancji, co prawda załączył do decyzji o warunkach zabudowy wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające zarówno część tekstową i graficzną tylko wskazał błędne oznaczenie cyfrowe wskazując, że wynik analizy stanowi załącznik nr 2/1 i 2/2 podczas gdy oba dokumenty tekstowy i graficzny zostały opatrzone numerem 2/1, jest to jednak uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy. Dalej wskazać należy, iż zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem wbrew kolejnemu zarzutowi wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym (ad §3 wyniku analizy) należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zaś tylko działkę nr 313(por. wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04; publ. ONSAiWSA 2006/2/54). Bezsprzecznie lektura analizy znajdującej się w aktach administracyjnych (k.16/35) pozwala ustalić jaki był faktycznie obszar analizowany. Zdaniem Sądu, nie ma mowy o wadliwie ustalonych granicach obszaru analizowanego jako przeszkody uniemożliwiającej właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym kontekście należy uznać za chybione zarzuty dokonania przez organy orzekające w sprawie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Bowiem to właśnie z ustaleń wynikających z całego obszaru analizowanego wynika, że średnia szerokość elewacji w tym obszarze wynosi właśnie 14,19 m, zatem zasadnie ustalono, że planowana inwestycja winna mieć szerokość 14,19 m (z uwzględnieniem tolerancji 20% czyli jakieś -2,838 m). Natomiast obawy skarżących co do możliwości budowy domu na przedmiotowej działce o parametrach wskazanych w decyzji mogą być podnoszone na etapie pozwolenia na budowę, gdyż wtedy jest dopiero możliwe stwierdzenie, czy zostały zachowane wiążące ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew zarzutom skargi parametry techniczne planowanej inwestycji określono w sposób jednoznaczny z uwzględnieniem istotnych okoliczności tj. np. różnic w ukształtowaniu terenu oraz zróżnicowania wysokości przyszłej i istniejącej zabudowy w przypadku § 7 rozporządzenia pkt 2 ppkt 1 lit. d) decyzji organu I instancji (powyższa okoliczność została już wyżej omówiona) co bezpośrednio wiąże się z przyjętym sposobem określenia wysokości przyjmując z punkt odniesienia wysokość kalenicy. Przypomnieć w tym miejscu wypada, iż przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwo w zakresie wymagań co do nowej zabudowy - tj. dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, innej szerokości elewacji frontowej czy też innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu niż określone w rozporządzeniu - gdy wynika to z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Ustalenia decyzji lokalizacyjnej, będące wynikiem analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, są na tyle jednoznaczne, że istniała możliwość weryfikacji tych ustaleń ze strony osób zainteresowanych (posiadających interes prawny) oraz sądu administracyjnego. Ponadto treść decyzji lokalizacyjnej jest precyzyjna na tyle, by jej moc wiążąca w sprawie o pozwolenie budowlane, nie stwarzała inwestorowi pola do jakichkolwiek nadużyć, kosztem uzasadnionych interesów osób trzecich. Wszelkie odstępstwa, są uzasadnione w analizie funkcji oraz cech zabudowy terenu.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 7, 107 § 3 k.p.a. należy zauważyć, że organ lokalizacyjny dokładnie wyjaśnił stan faktyczny oraz zebrał odpowiedni dla rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy. Dokonane przez organ pierwszej instancji czynności dowodowe zostały udokumentowane zgodnie z wymogami przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kodeksu postępowania administracyjnego w formie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przedstawionej w formie tekstowej i dokumentacji fotograficznej. Brak jest więc podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego.

Reasumując należy stwierdzić, że w toku postępowania z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/ przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy – wyznaczając granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:500 – a wyniki tej analizy /zawierające część tekstową i graficzną/ stanowią załącznik nr 2/1 i nr 2/1 do decyzji wydanej w dniu 25 lutego 2010 r. Ustalone tą decyzją gabaryty i parametry zabudowy wynikają z powyższej analizy urbanistycznej, uwzględniającej zarówno średnie parametry obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, jak i parametry mieszczące się w nieprzekraczalnych granicach zakreślonych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, planowany obiekt wyposażony jest w infrastrukturę techniczną w niezbędnym zakresie. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej od ul.[...]. Ponadto teren działek nr: [...] objętych planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, oznaczony w ewidencji gruntów symbolem B - tereny mieszkaniowe, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Skoro więc w świetle materiału zebranego w sprawie, zostały łącznie spełnione warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 ustawy cyt. wyżej, to ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było prawidłowe i Sąd nie znajduje żadnych podstaw do uznania, że decyzja organu I instancjii utrzymująca ją w mocy skarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. naruszyły prawo w zakresie, o jakim była mowa na wstępie.

Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.