Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3867/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, SKO w W., Kolegium) z [...] października 2015 r. znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania H. B. (dalej: skarżąca, strona) od decyzji Nr [...] Zarządu [...] W. z [...] kwietnia 2014 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanej bezpośrednio przy granicy dziatki ew. nr [...] z obrębu [...], na działce ew. nr [...] z obręb [...] przy ul. [...] w [...] W.

W decyzji z [...] października 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W dniu 10 grudnia 2013 r., H. S. złożyła wniosek, skorygowany w dniu 3 lutego 2014 r., o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki ew. nr [...] z obrębu [...], na działce ew. nr [...] z obręb [...] przy ul. [...] w [...] W.

W piśmie z 6 lutego 2014 r. zawiadomiono pozostałe strony o wszczęciu postępowania w sprawie.

W decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2014 r. Zarząd [...] W. ustali warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołała się H. B. zarzucając:

1. Wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu, poprzez niedokonanie doręczeń korespondencji w toku postępowania oraz wydanej w sprawie decyzji - pełnomocnikowi skarżącej. Okoliczność powyższa spełnia przesłanki uznania decyzji za nieważną wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a).

2. Naruszenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedokonanie doręczeń korespondencji w toku postępowania oraz wydanej w sprawie decyzji – pełnomocnikowi skarżącej. Okoliczność powyższa spełnia przesłanki uznania decyzji za nieważną wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

3. Naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak właściwej oceny możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce [...] w przypadku rozbudowy budynku wnioskodawczyni w związku z jej wnioskiem, a w konsekwencji wydania decyzji stojącej w sprzeczności ze słusznym interesem skarżącej, która w przypadku rozbudowy budynku wnioskodawczyni może zostać pozbawiona możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej do należącej do niej nieruchomości, której izolacja stanowiła konsekwencję czynności prawnych (sprzedaży okolicznych działek) podejmowanych bez jej udziału. Naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. Nr 199 ze zm., dalej: u.p.z.p., ustawa), określających zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego w związku z faktem, że rozbudowa budynku wnioskodawczyni zgodnie z jej wnioskiem uczyni niemożliwym wytyczenie dla nieruchomości skarżącej służebności drogi koniecznej przez działkę [...] stanowiącą najkrótsze połączenie z drogą publiczną, z zachowaniem zasad określonych w § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690).

4. Naruszenie przepisu art. 61 ust 1 pkt. 5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków i szczególnych zasad zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z przepisami odrębnymi, a w szczególności: - § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

5. Naruszenie poprzez pominięcie przepisu § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich pominięcie i błędne uznanie przez organ, że realizacja zabudowy działki wnioskodawczyni nr [...] zgodnie z wnioskiem w niniejszej sprawie nie uniemożliwi ustanowienia na rzecz skarżącej służebności drogi koniecznej na działce [...].

6. Naruszenie poprzez pominięcie przepisów rozporządzenie Ministra Spraw

Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego

zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), w

szczególności jego § 12, oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719).

7. Naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego pominiecie i zaniechanie przez organ zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. sprawy sygn. akt. [...], z wniosku H. B. o ustanowienie służebności drogi koniecznej oraz służebności przebiegu mediów dla nieruchomości H. B., w którym rozważanym wariantem przebiegu powyższych służebności jest wariant ich przebiegu przez działkę wnioskodawczyni Nr [...], a którego przebieg będzie niemożliwy do zrealizowania w przypadku zabudowy należącej do wnioskodawczyni działki [...] z obrębu [...] do granicy tej działki z działką [...], na której planowana jest służebność drogi koniecznej.

W decyzji z [...] października 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wytyczył obszar analizowany i dokonał analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Według Kolegium, organ I instancji dokonując analizy brał pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z działkami na których planowana była inwestycja, ale także inne działki znajdujące się w wytyczonym obszarze analizowanym.

Zdaniem organu II instancji w części tekstowej analizy wskazano, że na obszarze analizowanym funkcją dominująca istniejącej zabudowy jest funkcja mieszkaniowa. Znajdują się tu budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej oraz w zabudowie bliźniaczej. Dopuszcza się wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy z uwzględnieniem powierzchni zabudowy istniejącej (ok. [...] m²) w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ([...] m²) na maksymalnie 0,46, ponieważ wskaźnik zabudowy działek w obszarze analizowanym waha się od 0,29 - ul. [...], 13 do 0,46 - ul. [...]. Dopuszcza się wyznaczenie szerokości elewacji frontowej budynku po rozbudowie na ok. 15,5 m (cała szerokość frontu działki objętej wnioskiem), ponieważ tak wyznaczona szerokość nie wpłynie na charakter istniejącej zabudowy szeregowej, ani na ład przestrzenny na tym terenie. Dopuszcza się wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej części rozbudowanej na maksymalnie 9,40 m - zgodnie z wnioskiem inwestora, ponieważ wysokości budynków w obszarze analizowanym wynoszą od 8 m do 12 m. Ustala się dach wielospadowy - dla całego rozbudowanego budynku, w nawiązaniu do geometrii dachu istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem SKO w W., ustalenie paramentów planowanej inwestycji nastąpiło zgodne z przepisami ww. rozporządzenia, z uwzględnieniem specyfiki przedmiotowej inwestycji i zabudowy sąsiednich nieruchomości.

Organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, w którym organ bada zamierzenie inwestycyjne w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Kolegium podniosło również powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Organ II instancji wskazał ponadto, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Ochrona ta, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: p.b.), obejmuje poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Według Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust 2 ustawy), zatem w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem. To, czy i takie prawo inwestorowi przysługuje, bada dopiero organ budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W ocenie organu II instancji, wynik sprawy sądowej o ustanowienie służebności drogi koniecznej nie ma jakiegokolwiek wpływu na postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy celu publicznego. Zdaniem Kolegium, brak jest związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a mającym stanowić zagadnienie wstępne orzeczeniem o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Kolegium uważa, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji o związku z toczącym się postępowaniem o ustanowienie służebności drogi koniecznej.

W ocenie organu odwoławczego, sam fakt skierowania decyzji organu I instancji bezpośrednio do strony (na adres do doręczeń jej pełnomocnika), a nie do jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla skutków dla strony, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania, jest naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., ale nie mającym wpływu na wynik sprawy.

W skardze z 30 listopada 2015 r., skarżąca podnosi, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza powołane w skardze przepisy prawa oraz uzasadniony interes prawny skarżącej, godząc w przysługujące jej, a wynikające z przepisu art. 140 k.c. prawo do korzystania ze stanowiącej jej własność nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym jej przeznaczeniem. Skarżąca uważa, że na skutek wydania zaskarżonej decyzji może zostać pozbawiona możliwości ustanowienia na jej rzecz służebności drogi koniecznej niezbędnej dla jej nieruchomości.

Skarżąca zaskarżyła w całości decyzję SKO w W. z [...] października 2015 r. i wniosła o: 1. Uchylenie decyzji w całości, 2. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, 3. Zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz 4. Wstrzymanie wykonania decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy wydanej przez Zarząd [...] W. w dniu [...] kwietnia 2014 r. Decyzji zarzucono:

1. Naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego pominięcie, pomimo wydania decyzji organu pierwszej instancji z rażącym naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a., polegającym na niezapewnieniu stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu, poprzez niedokonanie doręczeń korespondencji w toku postępowania oraz wydanej w sprawie decyzji postępowania - pełnomocnikowi Skarżącej. Okoliczność powyższa spełnia przesłanki uznania decyzji za nieważną wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

2. Naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak właściwej oceny możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce [...] w przypadku rozbudowy budynku wnioskodawczyni w związku z jej wnioskiem, a w konsekwencji wydania decyzji stojącej w sprzeczności ze słusznym interesem skarżącej, która w przypadku rozbudowy budynku wnioskodawczyni może zostać pozbawiona możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej do należącej do niej nieruchomości, której izolacja stanowiła konsekwencje czynności prawnych (sprzedaży okolicznych działek) podejmowanych bez jej udziału. Godzi to ponadto w przysługujące skarżącej, a wynikające z przepisu art. 140 k.c. prawo do korzystania ze stanowiącej jej własność nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym jej przeznaczeniem. Skarżąca bowiem może zostać pozbawiona możliwości ustanowienia na jej rzecz służebności drogi koniecznej niezbędnej dla jej nieruchomości.

3. Naruszenie art. 59 ust. 1, 2, 3 u.p.z.p., art. 71 p.b., tj. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego,

4. Naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt. 6 i 7 u.p.z.p. określających zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego w związku z faktem, że rozbudowa budynku wnioskodawczyni zgodnie z jej wnioskiem uczyni niemożliwym wytyczenie dla nieruchomości skarżącej służebności drogi koniecznej przez działkę [...] stanowiącą najkrótsze połączenie z drogą publiczną, z zachowaniem zasad określonych w § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

5. Naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków i szczególnych zasad zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z przepisami odrębnymi, a w szczególności: § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - art. 140 k.c., z którego wynika prawo skarżącej do korzystania ze stanowiącej jej własność nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym jej przeznaczeniem. W przypadku rozbudowy budynku wnioskodawczyni zgodnie z jej wnioskiem skarżąca może zostać pozbawiona możliwości ustanowienia na jej rzecz służebności drogi koniecznej niezbędnej dla prawidłowego korzystania z jej nieruchomości.

6. Naruszenie przepisu § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich pominięcie i błędne uznanie przez organ, że realizacja zabudowy działki wnioskodawczyni nr [...] zgodnie z wnioskiem w niniejszej sprawie nie uniemożliwi ustanowienia na rzecz skarżącej służebności drogi koniecznej na działce [...].

7. Naruszenie poprzez pominięcie przepisów rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), w szczególności jego § 12, oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719).

8. Naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego pominięcie i zaniechanie przez organ zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. sprawy sygn. akt. [...], z wniosku H. B.o ustanowienie służebności drogi koniecznej oraz służebności przebiegu mediów dla nieruchomości H. B., w którym rozważanym wariantem przebiegu powyższych służebności jest wariant ich przebiegu przez działkę wnioskodawczyni Nr [...], a którego przebieg będzie niemożliwy do zrealizowania w przypadku zabudowy należącej do wnioskodawczyni działki [...] z obrębu [...] do granicy tej działki z działką [...], na której planowana jest służebność drogi koniecznej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca zarzuca tej decyzji naruszenie ww. przepisów u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego tj. przez przyjęcie, że inwestycja na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] dotyczy rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, gdy w istocie budynek i przyległy teren jest w całości wykorzystywany od 2007 r. na prowadzenie przez właścicielkę H. S. działalności gospodarczej dwóch firm. Według skarżącej, H. S. mieszkająca w W. przy ul. [...], prowadzi przedmiotową działalność gospodarczą w budynku przy ul. [...]. Faktyczne wykorzystywanie przez H. S. budynku przy ul. [...] na działalność gospodarczą pozostaje w kolizji z występującą, zgodnie z przeznaczeniem, szeregową zabudową mieszkaniową jednorodzinną tego terenu, a także jest sprzeczne z treścią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca podnosi, ze wniosek złożony przez H. S. dotyczący rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...], jest sprzeczny z faktycznym wykorzystywaniem tego budynku na działalność gospodarczą dwóch firm, a także narusza przepisy ww. art. 71 p.b. Skarżąca zarzuca ponadto zaskarżonej decyzji naruszenie słusznego interesu strony poprzez:

- naruszenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej wynikających z art. 5 ust. 2 p.b., naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. określających zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego w związku z faktem, że rozbudowa budynku do granicy działki [...], zgodnie z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy wydaną na wniosek H. S., uczyni niemożliwym wytyczenie dla nieruchomości skarżącej służebności drogi koniecznej przez dz. [...], stanowiącą najkrótsze, wynoszące 28m długości i najmniej obciążające połączenie z drogą publiczną, z zachowaniem zasad określonych w § 12 ust. 1 i 3 przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według skarżącej, organ nie podjął kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 12 maja 2016 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 12 maja 2016 r., skarżąca wskazuje, że zgodnie z mapą dostępną na stronach W. działki ewidencyjne (m. in. dz. nr [...]) z obrębu [...] osiedla [...] zmieniły swoje oznaczenie, dlatego można wnioskować, że został dokonany podział nieruchomości na wniosek inwestora R. K., w związku z planowaną i zrealizowaną na ww. działkach szeregową zabudową mieszkaniową jednorodzinną wzdłuż ulicy [...]. W związku z powyższym skarżąca wnioskuje, aby Sąd zbadał, czy w wyniku przedmiotowego podziału powstała działka nr [...] przewidziana pod drogę publiczną.

W piśmie procesowym z 17 maja 2016 r. skarżąca podnosi, że wydanie decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2014 r. nie zostało poprzedzone prawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Określenie charakterystyki wymaganej art. 61 ust. 1 ustawy jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Skarżąca w ww. piśmie wskazało na to co jest jej zdaniem, celem przepisu art. 61 ustawy. Według skarżącej, przeprowadzona przez organ analiza nie ujawniła aktualnej funkcji budynku przeznaczonego pod działalność gospodarczą dwóch podmiotów gospodarczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. i u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania ww. przepisów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a. wskazać należy, że materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji jest zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

Zdaniem Sądu, przeprowadzone przez organy I i II instancji postępowanie wyjaśniające, jak również zgromadzony materiał dowodowy w kontrolowanej przez Sąd sprawie mając na uwadze treść zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w k.p.a., umożliwił dokonanie oceny w zakresie spełnienia przesłanek wymaganych przez prawo do wydania w niniejszej sprawie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki ew. Nr [...] z obrębu [...] na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] W.

Podnieść należy, że z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Według Sądu, kierując się tak zakreśloną treścią tej zasady postępowania administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutem przedstawionym w skardze dotyczącym naruszenia przepisów k.p.a. przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Jeżeli rozstrzygnięcie decyzji nie pozostaje w sprzeczności z treścią jej uzasadnienia, to sytuacja taka wbrew, nie narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organ administracji musi wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji aktu (decyzji lub postanowienia) bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organu I i II instancji są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w uzasadnieniach decyzji organu I i II instancji przepisów u.p.z.p.

W ocenie Sądu, motywy decyzji zostały tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowały się organy przy wydaniu decyzji w niniejszej sprawie. Decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji zarówno organu I jak i II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć, których przedmiotem jest ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki ew. Nr [...] z obrębu [...] na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] W.

Według Sądu, uzasadnienia kontrolowanych decyzji stanowią również uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć. W uzasadnieniach tych decyzji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organy dokonały interpretacji powołanych w decyzjach norm prawnych. Podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły także w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Proces ten w ocenie Sądu, znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zarówno organu I i II instancji.

W niniejszej sprawie organ II instancji prowadził postępowanie od początku, nie będąc związany ustaleniami organu instancji niższej.

W przedmiotowej sprawie SKO w W. ustosunkowało się do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu, a także przeprowadziło kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej Kolegium z [...] października 2015 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2015 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w odwołaniu, a decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Nr [...], wydaną przez Zarząd [...] W.

Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Sąd nie podziela zasadności zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego pominięcie, pomimo wydania decyzji organu I instancji z rażącym naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu, wskazać należy, że fakt skierowania decyzji organu I instancji bezpośrednio do strony (na adres do doręczeń jej pełnomocnika), a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji, gdy nie spowodowało to negatywnych skutków dla skarżącej, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania, stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., ale nie mające wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Sam zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bez wykazania związku tego naruszenia z treścią rozstrzygnięcia, nie daje wystarczających podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Zarzut taki może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Sąd nie stwierdził naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego pominięcie i zaniechanie przez organ zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. sprawy o sygn. akt [...] z wniosku H. B. o ustanowienie służebności drogi koniecznej oraz służebności przebiegu mediów dla nieruchomości H. B., wskazać należy, że wynik sprawy sądowej o ustanowienie służebności drogi koniecznej nie ma wpływu na postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. kształtującego instytucję zawieszenia postępowania należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania. Należy jednak zauważyć, że to, co jest owym zagadnieniem wstępnym zależy od tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taki związek nie występuje. Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego.

Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że nie doszło do naruszenia art. 59 ust. 1, 2 , 3, u.p.z.p. oraz art. 71 p.b. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., sprowadzające się do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektoniczno-urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3) oraz zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest bowiem tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę" (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14, LEX nr 1640565). Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, określa ona jedynie dopuszczalną zabudowę na danym terenie i jej podstawowe wymogi.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy polega także na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać wnioskowana i planowana inwestycja w całości (np. wymagań dotyczących ochrony interesu publicznego i osób trzecich, uzbrojenia terenu inwestycji, dostępu do drogi i rozwiązań komunikacyjnych). Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja, jako całość powinna odpowiadać.

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wszczynane na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p.), który określa w nim rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku strony w żadnym zakresie. Nie można również domniemywać zamiaru inwestora.

Określone w przedmiotowej decyzji podstawowe parametry zagospodarowania terenu podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Pozytywne przesądzenie o dopuszczalności zabudowy określonego rodzaju na danym terenie tworzy po stronie inwestora uprawnienie do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą - Prawo budowlane, są spełnione.

Odnosząc się do głównej tezy skarżącej wyrażonej w skardze, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza powołane w skardze przepisy prawa oraz uzasadniony interes prawny skarżącej, godząc w przysługujące jej, a wynikające z przepisu art. 140 k.c. prawo do korzystania ze stanowiącej jej własność nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym jej przeznaczeniem oraz, że na skutek wydania zaskarżonej skarżąca może zostać pozbawiona możliwości ustanowienia na jej rzecz służebności drogi koniecznej niezbędnej dla jej nieruchomości, wskazać należy, że ochrona osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami p.b. (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 2256/97; z 24 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 129/11; z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3038/13; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2332/14 i ż dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 101/13).

Sąd orzekający w tym składzie stoi na stanowisku, że decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktu związanego, co oznacza, że przed wydaniem decyzji tego rodzaju organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeśli stwierdzi niezgodność wydaje decyzję odmowną, a jeśli zaś niezgodności nie stwierdzi wydaje decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest zatem decyzją uznaniową, toteż wniosek o jej wydanie musi być uwzględniony, gdy opisane w nim zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, co przesądza, że realizacja zamierzenia w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11 z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 101/13; prawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 179/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 480/13 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Op 112/15).

Powyższy pogląd jest również wypowiadany przez przedstawicieli doktryny, którzy wskazują, że organ wydający decyzję o warunkach nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw, czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ nie ma więc "luzu decyzyjnego" (uznanie administracyjne) ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach odrębnych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa nieprzekraczalne granice ustalenia warunków zabudowy w decyzji. Zatem to prawo determinuje treść decyzji. Decyzje o warunkach zabudowy stanowią więc, w świetle komentowanej ustawy, typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa (por.: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi - R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Warszawa 1995, s. 116; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydanie 7, C.H. Beck Warszawa 2013, s. 466; A. Despot-Mładanowicz [w]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją A.Plucińskiej-Filipowicz i M.Wierzbowskiego, Wydanie 1, LexisNexis Warszawa 2014, s. 449).

Sąd nie podziela zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w związku z faktem, że rozbudowa budynku wnioskodawczyni zgodnie z jej wnioskiem uczyni niemożliwym wytyczenie dla nieruchomości skarżącej służebności drogi koniecznej przez działkę [...]. Prawo własności chronione w Rzeczpospolitej Polskiej konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje u.p.z.p. Ze względu na to, że z mocy przepisów u.p.z.p. ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, to kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza między innymi takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku, warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Warunki takie winny sprzyjać spokojnemu, bezkonfliktowemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminować ryzyko powstawania sporów sąsiedzkich na gruncie art. 144 k.c.

Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z § 12 ust. 1, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma zastosowanie do przypadku sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, co nie obejmuje takich przypadków budowy, jak rozbudowa i nadbudowa, a jedynie dotyczy wykonywania budynku w określonym miejscu i odbudowy. Natomiast rozbudowa i nadbudowa tak zlokalizowanych budynków (w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia) została odrębnie uregulowana w rozporządzeniu, właśnie w § 12 ust. 3 pkt 3. 2. Nie ma podstaw do przyjmowania, że do przypadku nadbudowy, o jakiej mowa w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...) zastosowanie znajdują jeszcze inne ograniczenia wymienione w § 12 ust. 3 rozporządzenia, związane w parametrami zabudowy na działce sąsiedniej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) jednoznacznie stanowi, iż w przypadku braku odrębnych uregulowań budynek na działce budowlanej należy sytuować w określonej tym przepisem odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wskazanie zatem, że odległość od granicy dotyczy jedynie sytuacji graniczenia z działką budowlaną jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości" (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1145/10, LEX nr 1083545).

Wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził zależności, według której w przypadku rozbudowy budynku wnioskodawczyni zgodnie z jej wnioskiem skarżąca może zostać pozbawiona możliwości ustanowienia na jej rzecz służebności drogi koniecznej niezbędnej dla prawidłowego korzystania z jej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w pkt: 6 i 7 skargi wskazać należy, że z treści art. 54 u.p.z.p. mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o zabudowie wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Na etapie ustalania warunków zabudowy właściwy organ rozstrzyga w oparciu o kryteria i w sposób ustalony przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na względzie ład przestrzenny, a nie kryteria określone przepisami techniczno-budowlanymi. Wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania i naruszałoby zarówno przepis art. 54 u.p.z.p., jak i przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. Wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego. W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Decyzje o takim usytuowaniu może jednak podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę.

Określony w art. 61 ust. l pkt 5 ustawy warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Normy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały bowiem wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b., maja wiec zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego. Zgodność z nimi nie jest zatem wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, czy określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy.

Odnosząc się do treści pisma skarżącej z 12 maja 2016 r., w którym zawarto wniosek, aby Sąd zbadał, czy w wyniku przedmiotowego podziału powstała działka nr [...] przewidziana pod drogę publiczną, wskazać należy, że wniosek ten oraz treść ww. pisma skarżącej nie ma związku z zakresem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki ew. nr [...] z obrębu [...] na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], a nie zmian oznaczenia działek nr [...] z obrębu [...], wskazać należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, czy inny akt prawny.

Sąd orzekający w tym składzie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego "Sąd pierwszej instancji jak i NSA nie prowadzą postępowania dowodowego, a jedynie kontrolują ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Natomiast tylko wyjątkowo sąd administracyjny może na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić z urzędu lub na wniosek stron dowody uzupełniające, lecz tylko z dokumentów urzędowych oraz gdy jest to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie" (zob. wyrok NSA z 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1011/14, LEX nr 1989168).

Odnosząc się do treści pisma skarżącej z 17 maja 2016 r., w którym stwierdzono, że wydanie decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2014 r. nie zostało poprzedzone prawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazać należy w przedmiotowej sprawie organ I instancji w sposób prawidłowy wytyczył obszar analizowany i dokonał analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji dokonując oceny brał pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio sąsiadujące z działkami, na których planowana jest inwestycja, ale także inne działki znajdujące się wytyczonym obszarze analizowanym. W świetle przepisów u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na istnieniu co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Z określonej w cytowanym przepisie zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że przez działkę sąsiednią w rozumieniu u.p.z.p. należy rozumieć nieruchomość zabudowaną, położoną w najbliższym otoczeniu nieruchomości objętej inwestycją, a przede wszystkim dostępną z tej samej drogi publicznej. Nie może zatem mieć decydującego znaczenia dla rozumienia pojęcia działki sąsiedniej okoliczność, czy graniczy ona z nieruchomością objętą inwestycją bezpośrednio, czy też przez drogę. Działka drogowa nie może bowiem stanowić odniesienia dla ustalenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy m. in. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Powołany przepis statuuje zasadę "dobrego sąsiedztwa". Warunek sąsiedztwa należy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą. Wspomniana zasada odnosi się jedynie do nowych inwestycji i nie zmienia istniejącej już zabudowy, uzależniając zmianę dotychczasowego zagospodarowania terenu od istniejących warunków – cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem przedmiotowej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Należy jeszcze raz wyraźnie podkreślić, że w decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien jedynie w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.