Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 2415/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 575/19 o odrzuceniu skargi W. K. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o wpis na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 575/19, odrzucił skargę W. K. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o wpis na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. (złożonym na platformie ePUAP) W. K. - właściciel wydawnictw: "Polskie Wydawnictwo Prawnicze [...]" oraz "Wydawnictwo Naukowe [...]" - wystąpił o uwzględnienie ww. wydawnictw w wykazie recenzowanych monografii naukowych.

Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. W. K. został poinformowany, że Komunikatem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 18 stycznia 2019 r. został ogłoszony wykaz wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. W piśmie wskazano, że opublikowany wykaz jest dopiero pierwszą formą sklasyfikowania wydawnictw na potrzeby ewaluacji jakości działalności naukowej. Poinformowano również, że wydawnictwa, które nie znalazły się w ww. wykazie mogą aplikować o ich uwzględnienie. Zgłoszenia będzie rozpatrywać Komisja Ewaluacji Nauki (dalej "KEN"), której pierwsza kadencja rozpocznie się w dniu 1 marca 2019 r. Poinformowano także, że szczegółowe informacje dotyczące zakresu i formy danych przedstawianych we wniosku (zgłoszeniu) oraz procedury aplikowania wydawnictw o ocenę KEN w celu umieszczenia ich na wykazie, zostaną ogłoszone odrębnym komunikatem na stronie internetowej Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego, po ich opracowaniu przez KEN. Organ podkreślił, że przepis art. 267 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668, z późn. zm.) – dalej: "ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce", jednoznacznie wskazuje, że Minister sporządza wykaz, a nie dokonuje wpisu indywidualnego wydawnictwa do wykazu. Nie mamy zatem do czynienia z indywidualnym postępowaniem rozstrzyganym w drodze decyzji administracyjnej, ale ogłoszeniem przez Ministra w formie komunikatu listy wydawnictw wraz z przypisaną im liczbą punktów. Konieczność sporządzenia wykazu wynika z mocy prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jej konkretyzowania w formie decyzji administracyjnej. Sporządzając wykaz wydawnictw Minister nie dokonuje "rejestracji" wydawnictwa, nie prowadzi też ewidencji wydawnictw wydających monografie naukowe, nie konkretyzuje żadnego uprawnienia, czy obowiązku - ogłasza wykaz wydawnictw, które - w ocenie eksperckiej (zespołu doradczego lub KEN) - spełniają kryteria określone w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych i recenzowanych materiałów z konferencji międzynarodowych (Dz. U. poz. 2152 oraz z 2019 r. poz. 335) – dalej "rozporządzenie w sprawie sporządzania wykazów".

W. K. złożył skargę na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego związaną z nierozpoznaniem wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o wpis na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. W skardze podniósł, że stosownie do § 2 rozporządzenia KEN sporządza listy wydawnictw spełniające warunki wskazane w rozporządzaniu, na podstawie, których Minister sporządza wykaz wydawnictw. W ocenie skarżącego odpowiedzi udzielone przez organ nie stanowią formalnego rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego. Mimo upływu wielu miesięcy od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania, organ nie zawiadomił skarżącego o jego zainicjowaniu ani też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. W efekcie, zdaniem skarżącego, należy uznać, iż organ pozostaje w bezczynności.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną. Jego zdaniem Minister nie prowadził w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego, gdyż nie rozstrzygał indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Skoro art. 267 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wskazuje, że Minister sporządza wykaz, a nie dokonuje wpisu indywidualnego wydawnictwa do wykazu, słusznie organ podkreślił, że nie mamy do czynienia z indywidualnym postępowaniem rozstrzyganym w drodze decyzji administracyjnej, ale ogłoszeniem przez Ministra, w formie komunikatu, listy wydawnictw wraz z przypisaną im liczbą punktów. Konieczność sporządzenia wykazu wynika z mocy prawa, nie ma zatem podstawy do jej konkretyzowania w formie decyzji administracyjnej (lub poprzez odpowiednik takiej decyzji), dotyczącej indywidualnej sprawy prowadzonej w trybie administracyjnym na wniosek. Sporządzając wykaz wydawnictw Minister nie dokonuje "rejestracji" wydawnictwa, nie prowadzi też ewidencji wydawnictw wydających monografie naukowe, nie konkretyzuje żadnego uprawnienia, czy obowiązku - ogłasza wykaz wydawnictw, które - w ocenie eksperckiej (zespołu doradczego lub KEN) - spełniają kryteria określone w ww. rozporządzeniu. Dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 269 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce pojawia się możliwość zaskarżenia decyzji i ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej samej decyzji, jak też postępowania, które poprzedziło jej wydanie. W przedmiotowej sprawie skarga podlegała natomiast odrzuceniu, albowiem tryb postępowania, skutkujący nie wpisaniem danego wydawnictwa w wykazie recenzowanych monografii naukowych, nie jest wnioskową sprawą indywidulaną, podlegającą kontroli sądu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a., skargę odrzucił.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł W. K. Zarzucił w niej naruszenie:

1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w związku z art. 1 P.p.s.a., art. 1 K.p.a. oraz art. 267 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, poprzez błędne przyjęcie, że wpis do wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, a w konsekwencji niezasadne odrzucenie skargi;

2) art. 267 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w związku z art. 87, art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że w polskim systemie prawnym mogą funkcjonować "wykazy", jako akty sui generis kształtujące sytuacje jednostek, w szczególności wpływające na faktyczną możliwość prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej na rynku wydawnictw naukowych, a wpis do takich "wykazów" na nie ma charakteru decyzji administracyjnej, co efektywnie pozbawia jednostkę prawo domagania się wpisu do wykazu, nawet jeżeli spełnia ona kryteria ustawowe wynikające z rozporządzenia, eliminuje jakąkolwiek kontrolę sądową treści takiego wykazu, pozostaje sprzeczne z zasadą zamkniętego katalogu aktów normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym oraz prawem jednostki do skutecznego środka ochrony jej praw;

a także z ostrożności procesowej naruszenie:

3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 149 P.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice sprawy. Sąd w wydanym postanowieniu rozstrzygnął o dopuszczalności prowadzenia w sprawie wpisu do wykazu postępowania administracyjnego, a nie o tym czy Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego pozostawało bezczynne w zakresie rozpoznania wniosku W. K. o wszczęcie takiego postępowania. Mając na uwadze, iż skarżący złożył skargę na bezczynność, zakres rozpoznania Sądu powinien był ograniczyć do tego, czy w odpowiedzi na wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego, wszczęto takie postępowanie lub wydano, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd nie powinien był więc na tym etapie w ogóle badać charakteru wpisu na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe;

4) naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie pierwszego ze wskazanych przepisów przez Sąd, a w konsekwencji przyjęcie, że organ administracji publicznej, który otrzymuje jasno sformułowany wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, w przypadku zajęcia stanowiska, iż sprawa nie podlega rozpoznaniu w trybie przepisów K.p.a., nie jest zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co pozostaje sprzeczne z jednolitymi poglądami doktryny w tym zakresie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

- dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - opublikowanej przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego procedury wpisu na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe na okoliczność administracyjnego charakteru wpisu na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe;

- na podstawie art. 179a P.p.s.a. o uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi kasacyjnej za oczywiście usprawiedliwioną i uchylenie zaskarżonego postanowienia, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o:

• rozpoznanie skargi na rozprawie;

• rozważenie zasadności wystąpienia przez NSA do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 267 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z art. 87 Konstytucji i art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 2 Konstytucji, w zakresie tego czy dopuszczalne jest funkcjonowanie w systemie prawnym "wykazów" sporządzanych z mocy prawa, kształtujących sytuację prawną jednostek a nie podlegających jakiejkolwiek kontroli sądowej;

- uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie art. 188 P.p.s.a., względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zwrócił uwagę, że wpis lub brak wpisu na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe kształtuje w sposób istotny Jego ekonomiczną sytuację. Klientami wydawnictwa skarżącego pozostawali bowiem autorzy monografii naukowych. Na skutek braku uwzględnienia wydawnictwa skarżącego w wykazie klienci ci, nie mogąc otrzymać za publikacje wydawane w wydawnictwie skarżącego punktów istotnych z punktu widzenia ewaluacji osiągnięć naukowych, przenoszą się do wydawnictw uwzględnionych na liście. Tym samym wpis lub odmowa wpisu na listę wydawnictw wpływa na faktyczną możliwość prowadzenia przez skarżącego wydawnictwa naukowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, odrzucenie wniosku dowodowego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W ocenie organu skarga kasacyjna wniesiona przez W. K. nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone postanowienie w całości odpowiada prawu.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący kasacyjnie zawiadomił, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego dnia [...] stycznia 2020 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego pismem skarżącego kasacyjnie z dnia [...] stycznia 2019 r., którego brak wydania skarżący skarżył w drodze skargi na bezczynność. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - treści w/w postanowienia. Mając na uwadze, że fakt wydania przez organ w/w postanowienia rok po złożeniu przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania potwierdza, iż organ dotąd pozostawał bezczynnym, skarżący kasacyjnie podtrzymał wnioski zawarte w skardze kasacyjnej, w szczególności o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy co do istoty i orzeknięcie, że wcześniejszy brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy kwalifikować jako bezczynność organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżone orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartych w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosków o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, podać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmieniają złożone przez skarżącego kasacyjnie i organ wnioski. Zauważyć należy, że możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 149 P.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza granice sprawy. Wynikająca z art. 134 § 1 P.p.s.a. zasada niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami, wnioskami i powołaną podstawę prawną umożliwia sądowi pełną weryfikację legalności działalności organów administracji publicznej. W świetle brzemienia art. 134 P.p.s.a. zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy i poza ten zakres sąd administracyjny pierwszej instancji nie ma prawa wyjść. Natomiast w ramach przedmiotu danej sprawy sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania bez względu na treść skargi, powołaną w niej postawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I FSK 820/05, LEX nr 263053). Zwrot "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę "w granicach sprawy" i prawidłowo ocenił, że skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wpis na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe, nie jest dopuszczalna.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 267 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w związku z art. 87, art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że w polskim systemie prawnym mogą funkcjonować "wykazy" jako akty sui generis kształtujące sytuacje jednostek, a wpis do takich "wykazów" na nie ma charakteru decyzji administracyjnej, co efektywnie pozbawia jednostkę prawo domagania się wpisu do wykazu, nawet jeżeli spełnia ona kryteria ustawowe wynikające z rozporządzenia.

Przepis art. 267 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce określa podstawowe kryteria ewaluacji. Zgodnie z art. 267 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki ma określić, w drodze rozporządzenia sposób sporządzania wykazów wydawnictw oraz sposób ustalania i przypisywania im liczby punktów, mając na uwadze uznaną renomę wydawnictw oraz ich podział na grupy odpowiadające ich randze,. Wykazy, o których mowa w ust. 2 pkt 2, sporządza minister i udostępnia w BIP na swojej stronie podmiotowej (art. 267 ust. 3).

Konstytucja RP w art. 184 stanowi, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny został wskazany w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z art. 1 P.p.s.a. wynika, że ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; [...] 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V, i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale I ustawy o Krajowej Administracji, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej został określony w sposób pozytywny, w tym znaczeniu, że to sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Poza tym właściwość sądu administracyjnego obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że wpis do wykazu wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe nie następuje w formie decyzji administracyjnej, jak również innego aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W przepisie art. 3 § 2 pkt 4 mowa jest o inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja, czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Podkreślić należy, że rolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Przedmiotem rozstrzygnięcia podejmowanego w sprawie indywidualnej jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.

Minister sporządza i udostępnia w BIP na swojej stronie podmiotowej, wykaz wydawnictw monografii naukowych. Projekt pierwszego wykazu, zgodnie z art. 324 ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669 ze zm.), przygotował zespół doradczy powołany na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 87). Zaznaczyć trzeba, że przepisy rozporządzenia wymagają, aby zmiany w wykazie wydawnictw monografii naukowych oraz czasopism naukowych każdorazowo były przygotowane przez KEN. Natomiast Minister Nauki nie prowadzi w tym przedmiocie postępowania administracyjnego w reżimie normatywnym K.p.a.; nie ogłasza naboru wniosków i nie wydaje decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego w sprawie umieszczenia lub odmowy umieszczenia danego wydawnictwa w wykazie wydawnictw monografii naukowych. Przepis art. 267 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wyznacza ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego i nauki obowiązek sporządzenia i udostępnienia w BIP generalnego wykazu wydawnictw oraz sposobu ustalania i przypisywania im liczby punktów. Zasady i tryb sporządzania wykazów wydawnictw oraz ustalania i przypisywania im liczby punktów określa rozporządzenie w sprawie sporządzania wykazów. Umieszczenia wydawnictwa w wykazie nie dokonuje się w formie decyzji bądź innego indywidualnego aktu administracyjnego. Konieczność sporządzenia wykazu wynika ex lege, nie ma natomiast podstawy prawnej do jego konkretyzowania w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia. Zasadnie uznał Sąd Wojewódzki, że sporządzając wykaz wydawnictw Minister nie dokonuje "rejestracji" wydawnictwa, nie prowadzi też ewidencji wydawnictw wydających monografie naukowe, nie konkretyzuje żadnego uprawnienia czy obowiązku - ogłasza wykaz wydawnictw, które - w ocenie eksperckiej (zespołu doradczego lub KEN) - spełniają kryteria określone w rozporządzeniu w sprawie wykazów.

Wbrew argumentacji skargi nie można przyjąć, że bezczynność Ministra ma jakikolwiek wpływ na kwestie finansowo-ekonomiczne wydawnictwa, gdyż klienci, nie mogąc otrzymać za publikacje wydawane w wydawnictwie skarżącego punktów istotnych z punktu widzenia ewaluacji osiągnięć naukowych, przenoszą się do wydawnictw uwzględnionych na liście. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą, musi się liczyć z tym, że jego działalność obarczona jest ryzykiem ekonomicznym. Sąd administracyjny nie może sformułować pod adresem Ministra obowiązku rozpatrzenia wniosku o wpisanie do wykazu konkretnego wydawnictwa, ponieważ działając poza kognicją naruszyłby konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji). Warto w tym miejscu odnotować, że określenie w P.p.s.a. zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza jedynie właściwość sądów administracyjnych, co nie zamyka drogi sądowej, ponieważ we wszystkich sprawach, które ustawowo nie zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów, wymiar sprawiedliwości sprawują sądy powszechne (art. 177 Konstytucji RP).

Podkreślić należy, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje wprawdzie skargi na bezczynność, lecz jedynie w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Również art. 149 P.p.s.a. wskazujący elementy wyroku, który sąd administracyjny wydaje w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu jednoznacznie wskazuje, że wydaje się go w przypadku bezczynności w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność zasadnie została odrzucona, bowiem sporządzenie wykazu nie należy do kategorii spraw podlegających orzecznictwu sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Postanowienia art. 267 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie stanowią podstawy materialnej uprawnień skarżącego do wystąpienia z wnioskiem o wpis na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zasadniczo kontrola sądowa takiego wykazu jest możliwa. Przede wszystkim dopuszczalna jest kontrola w zakresie zgodności przyznanej punktacji danym wydawnictwom z merytorycznymi i proceduralnymi zasadami określonymi w rozporządzeniu w sprawie sporządzania wykazów. Jak zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki: "niezgodność z prawem omawianej uchwały Komisji lub czynności, które poprzedziły tę uchwałę, może być przedmiotem badania z punktu widzenia zgodności z prawem przez sąd administracyjny". Trafnie przy tym zwrócił uwagę, że jest to np. możliwe na etapie wydania decyzji w trybie art. 269 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

W przedmiotowej sprawie skarga podlegała odrzuceniu, albowiem tryb postępowania w sprawie sporządzania wykazów wydawnictw monografii naukowych, nie jest sprawą indywidulaną podlegającą kontroli sądu administracyjnego. Należy przy tym zaznaczyć, że w polskim systemie prawnym wyrok sądu administracyjnego nie jest tzw. precedensem sądowym; sąd administracyjny nie może tworzyć normy kompetencyjnej, której nie wprowadził ustawodawca dla rozstrzygnięcia danej sprawy, także w rozumieniu dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. II OSK 1744/15, LEX nr 2083407).

W świetle powyższych rozważań pozbawiony jest doniosłości prawnej fakt, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w dniu [...] stycznia 2020 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego pismem skarżącego kasacyjnie z dnia [...] stycznia 2019 r., którego brak wydania skarżący skarżył w drodze skargi na bezczynność. Nie jest też zasadny wniosek o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu - opublikowanej przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego procedury wpisu na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe na okoliczność administracyjnego charakteru wpisu na listę wydawnictw publikujących recenzowane monografie naukowe. Tym samym NSA oddalił wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów. Podkreślenia wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem, art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Przeprowadzenie po raz pierwszy dowodu z dokumentu w postępowaniu kasacyjnym, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji. Tym bardziej, że celem tej zasady jest m.in. zapobieganie ewentualnym pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK12/99, OTK 2000, nr 5, poz. 143).

Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał jego zasadności. Na podstawie art. 193 Konstytucji RP wystąpienie przez sąd z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego może mieć miejsce wówczas, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, przy czym ocena, czy taka sytuacja zachodzi jest pozostawiona wyłącznie uznaniu sądu. Trzeba przy tym podkreślić, że przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy Sąd poweźmie wątpliwości odnośnie konstytucyjności bądź legalności normy stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia w danej sprawie. W sprawie będącej przedmiotem osądu Sąd nie dostrzegł takiej konieczności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 P.p.s.a. w związku z art. 203 P.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. , sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).