Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2646/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 i art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 75 poz 474
law: Ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 28 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2019 r. [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z (...) sierpnia 2019 r. znak (...) (dalej "postanowienie z (...) sierpnia 2019 r.") Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także: "Minister", "organ II instancji") po rozpoznaniu zażalenia B. R. (dalej: "Strona", "Skarżąca") utrzymał w mocy postanowienia (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "Konserwator Zabytków", "WWKZ") z (...) października 2018 r. nr (...) (dalej "postanowienie z (...) października 2018 r.") odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. (...) obręb (...) gmina (...).

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu (...) października 2018 r. do (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynął wniosek Burmistrza Miasta i Gminy (...) w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji B. R. (dalej "Strony" , "Skarżącej") polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew.: (...), obręb (...), gm. (...).

Postanowieniem z (...) października 2018 r. (...) odmówił uzgodnienia projektu decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja zlokalizowana jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta (...) wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia (...) czerwca 2007 r. pod nr rej.: (...). Organ podkreślił, że celem ochrony historycznego układu urbanistycznego miasta (...) jest utrzymanie i zachowanie istniejącej zabudowy i elementów zagospodarowania terenu o wartościach historycznych i kulturowych w dobrym stanie technicznym, funkcjonalnym oraz estetycznym, zachowanie kompozycji układów zieleni i kompozycji krajobrazowych. Ponadto budynek przy ul. (...) ujęty został w gminnej ewidencji zabytków gminy [...]. W przypadku obiektów objętych taką formą ochrony należy dążyć do zachowania pierwotnej bryły budynku, wystroju elewacji a także kształtu i geometrii dachu. Natomiast zamiarem inwestora jest zmiana bryły budynku poprzez podniesienie wysokości elewacji a także modyfikacja historycznego kształtu dachu. Działania te są sprzeczne podstawowymi założeniami ochrony obiektów zabytkowych ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Skarżąca.

Postanowieniem z (...) sierpnia 2019 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ponieważ nadbudowa dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego o kolejne dwie kondygnacje, będzie miała negatywny wpływ na indywidualne wartości architektoniczne budynku nr (...), jak i na wartości chronionego układu urbanistycznego (...). Zdaniem Ministra Kultury, historyczny budynek mieszkalny stanowi skończone dzieło architektoniczne i nie można dokonywać w nim tak diametralnych zmian w zakresie kubatury, tj. dokonywać nadbudowy o dwie kondygnacje. Należy również wyrazić zastrzeżenia do kształtu dachu, który został wskazany w przedłożonym projekcie decyzji jako dach skośny wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 35 st. do 42 st. Tak ustalony parametr nie daje pewności organowi ochrony zabytków, że dach na nadbudowanym budynku będzie wiernie odtwarzał kształt i materiał poszycia połaci dachu historycznego. W ocenie Ministra realizacja inwestycji o takich parametrach doprowadzi nie tylko do utraty indywidualnych cech historycznego budynku nr (...), będącego świadkiem zabudowy przedmieścia (...), lecz wpłynie również negatywnie na chronione na terenie zabytkowego układu urbanistycznego relacje przestrzenne pomiędzy zabudową współczesna i zabudową historyczną w zakresie wysokości i kształtu dachu. Organ II instancji wskazał, że ze względu na krótki, dwutygodniowy termin zawity na dokonanie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, organy ochrony zabytków nie mogą dokonywać oględzin nieruchomości z udziałem stron.

Skarżąca spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości. W skardze sformułowano następujące zarzuty:

1. twierdzenie, że planowana inwestycja spowoduje uszczerbek dla wartości zabytków wskazuje na dużą uznaniowość i nie znajduje oparcia w materiale dowodowym,

2. organ nie dokonał oceny przedłożonej do akt sprawy koncepcji architektonicznej,

3. nie dokonano pogłębionej analizy rzekomej historycznej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji,

4. lakonicznie i nieprzekonująco uzasadniono zapadłe rozstrzygnięcie,

5. w sposób błędny przeprowadzono ocenę materiału dowodowego, gdyż nie miało miejsca wnioskowanie o nadbudowę dwóch dodatkowych kondygnacji,

6. nie odniesiono się do przywołanej argumentacji prawnej wynikającej z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm)

7. zaskarżone postanowienie zawiera jedynie pobieżną ocenę stanu faktycznego bez wnikliwej, ani nawet pogłębionej analizy sytuacji,

8. zaskarżone postanowienie utrudnia w sposób oczywisty uzyskanie prawidłowych warunków technicznych dla budynku mieszkalnego-wielorodzinnego,

9. zaskarżone postanowienie ma charakter wypadkowy i nie zawiera poprawnego rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy a jedynie opiera się na wybiórczo dobranych argumentach.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga była niezasadna.

Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co w przedmiotowej sprawie wiązało się z koniecznością uzgodnienia warunkow prowadzenia danej inwestycji z organem konserwatorskim. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast jak stanowi art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Dalej art. 53 ust. 5 u.p.z.p. określa, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.z 2020, poz. 256 t.j. , dalej "k.p.a"), z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Celem uzgodnień jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z państwowym porządkiem prawnym (zob. A. Despot-Mładanowicz [w :] Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2019, komentarz do art. 53). Do odrębnych przepisów prawa materialnego, z których wynikają zasady zagospodarowania terenu, należy ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020, poz.282 t.j., dalej "ustawa o ochronie zabytków" ).

Organy administracyjne wskazały - czego skarżąca wtoku postępowania administracyjnego nie podważała - że właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika: po pierwsze z faktu, że przedmiotowa działka gruntowa położona jest na terenie historycznego układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków, a po drugie z racji tego, że budynek mieszkalny przy ul. (...) został ujęty w wykazie zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010, Nr75, poz.474, dalej "ustawa z 18 marca 2010r." ). W myśl tego przepisu w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 18 marca 2010r., do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie zabytków, o których mowa w art. 7 tej ustawy.

W tym pierwszym przypadku tj. historycznego układu urbanistycznego miasta (...), jego ochrona wynika z samego faktu wpisania do rejestru zabytków. Z art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków wynika, że jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Natomiast wykaz, o którym w art. 8 ustawy z 18 marca 2010r., podobnie jak gminna ewidencja zabytków, nie jest jedną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków. Włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i następnie do gminnej ewidencji zabytków powoduje natomiast powstanie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm. oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. - por. wyroki NSA z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 254/15, z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17, z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2225/18).

Postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a następnie gminnej ewidencji zabytków, ma uproszczony charakter, stąd w orzecznictwie przyjmuje się, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w których jedną z przesłanek jest fakt włączenia określonego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków lub następnie do gminnej ewidencji zabytków (czy też tymczasowego wykazu z art. 7 ustawy z 18 marca 2010r.), organ administracji nie może swojego rozstrzygnięcia oprzeć jedynie o to, że doszło do włączenia określonego zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i następnie do gminnej ewidencji zabytków. W takim postępowaniu dopuszczalne jest badanie, czy zabytek włączony do tych ewidencji (wykazu) rzeczywiście odpowiada definicji zabytku określonej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. cytowane wyżej wyroki NSA z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 254/15, z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17, z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2225/18)

W orzecznictwie wskazuje się nadto, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może zostać ujęty w ewidencji. W judykaturze podkreśla się jednocześnie, że nie jest konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego czy opinii technicznych. Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r. II OSK 254/15).

Przyczyny utrzymania w mocy postanowienia Konserwatora Zabytków odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez Ministra Kultury były dwojakie. Organ II instancji podniósł, że po pierwsze przebudowa przedmiotowego budynku będzie miała negatywny wpływ na chroniony wpisem do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta (...), a po drugie na sam zabytkowy budynek przy ul. (...). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy o ochronie zabytków ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności: układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi oraz dziełami architektury i budownictwa. W swoim postanowieniu Minister Kultury opisał dokładnie walory zabytkowe budynku mieszkalnego przy ul. (...), wskazując przy tym, że stanowi skończone dzieło architektoniczne, skromne w formie artystycznej, ale charakterystyczne dla przedmieścia wpisanego do rejestru zabytków obszaru miasta (...). W ocenie Ministra planowana przez skarżącą przebudowa budynku przy ul. (...) w (...) miałaby negatywny wpływ zarówno na jego indywidualne wartości architektoniczne, jak i na wartości chronionego układu urbanistycznego, polega bowiem na nadbudowie dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego o kolejne dwie kondygnacje. Minister podniósł również zastrzeżenia do kształtu dachu, który został wskazany w przedłożonym projekcie decyzji jako dach skośny wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 35 st. do 42 stopni, argumentując, że tak ustalony parametr nie daje pewności organowi ochrony zabytków, że dach na nadbudowanym budynku będzie wiernie odtwarzał kształt i materiał poszycia połaci dachu historycznego.

Argumentacja organów administracyjnych w ocenie Sądu nie jest arbitralna, walory zabytkowe obiektów zostały należycie zweryfikowane, a uzasadnienie w sposób wyczerpujący wskazuje na walory historyczne i artystyczne zabytku. Zarzuty dotyczące tego, że twierdzenia organów nie znajdują oparcia w materiale dowodowym są gołosłowne. Organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny, dokonując swobodnej, a nie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Sporządzone uzasadnienie jest poprawne i odpowiada wymogom z art. 107 § 3 kpa. Wbrew twierdzeniom Skarżącej Minister dokonał oceny przedłożonej do akt sprawy koncepcji architektonicznej, co wynika wprost z uzasadnienia postanowienia. Skarżąca zarzuciła, że nie miało miejsca wnioskowanie o nadbudowę dwóch dodatkowych kondygnacji, które to sformułowanie znalazło się w uzasadnieniu organu II instancji. W projekcie decyzji nadesłanym przez Burmistrza Miasta i Gminy (...) do uzgodnienia wskazano jednak w punkcie 3 "Ustalenie dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego" jako punkt 5) liczbę kondygnacji "cztery kondygnacje nadziemne". Nie ulega natomiast wątpliwości, że obecnie budynek przy ul. (...) ma dwie kondygnacje nadziemne. Zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego był chybiony.

Minister Kultury rozpoznając zażalenie Skarżącej nie ustosunkował się do zarzutu pominięcia przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm). Uchybienie to jednak pozostaje bez wpływu na trafność rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę obowiązku dokonywania uzgodnień konserwatorskich jest ochrona zabytków. Zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie zabytków ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. W zadaniach tych w oczywisty sposób nie mieści się dostosowywania zabytków nieruchomych, budowanych wiele lat (a niekiedy nawet wieków) wcześniej do współczesnych wymogów dotyczących warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki.

Z uwagi na powyższe skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.