Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 536/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym w dniu 30 września 2022 r. sprawy ze skargi K. B. i G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. B. i G. T. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania K. B. oraz G. T. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie położonym w K., przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojej decyzji SKO wskazało, że podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 zwanej dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 w/wym. ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został natomiast określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U.2003.164.1588). W rozporządzeniu, o którym mowa, określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany ze wszystkich stron działki objętej wnioskiem i dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku analizy uznał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust 1 pkt. 6 u.p.z.p., tj. zamierzenie budowlane będzie znajdować się w strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu. Z załącznika graficznego dołączonego do wniosku o warunki zabudowy wynika, że przez teren inwestycyjny przebiega gazociąg wysokiego napięcia. Jak wynika z pisma firmy G. S. A. z dnia [...] maja 2021 r. dla przebiegającego przez teren inwestycji gazociągu obowiązuje strefa kontrolowana, która wynosi 35 m, tj. po 17,5 m na stronę. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, organ I instancji słusznie uznał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt.6 u.p.z.p. w punkcie b).

Kolegium wskazało, że przez zamierzenie budowlane należy rozumieć nie tylko samą realizację trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ale również zagospodarowanie całego terenu poprzez dojścia, dojazdy, parkingi, strefę biologicznie czynną, itd. Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy określa nie tylko ogólne warunki zabudowy, ale także sposób zagospodarowania terenu, co wynika z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Nadto organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie posiada kompetencji do określania szczegółowego usytuowania obiektów budowlanych. Przepisy dotyczące warunków techniczno-budowlanych nie mają zastosowania w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy.

Z uwagi na to, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt. 6 u.p.z.p., organ I instancji odstąpił od analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt. 1, 5 u.p.z.p.. W ocenie SKO organ I instancji mógł nie badać w/wym. warunków z uwagi na to, że do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek łącznie.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli do Sądu K. B. oraz G. T., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K., a także zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b) u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "zamierzenie budowlane" jest tożsame z pojęciem "teren inwestycji", a w konsekwencji przyjęcie przez organ że istnienie gazociągu w jakimkolwiek miejscu na terenie inwestycji wyklucza ustalenie warunków zabudowy i odmowę ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy pojęcie "zamierzenie budowlane" odnosi się do obiektów budowlanych, a nie do całego terenu inwestycji wskazanego na mapie stanowiącej załącznik do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji dla spełnienia przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. b) u.p.z.p. wystarczające jest, by samo zamierzenie budowlane nie znajdowało się w obszarze strefy kontrolowanej;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę, że projektowane zamierzenie budowlane na działce nr [...], ob. [...] koliduje z przebiegiem strefy kontrolowanej gazociągu, podczas gdy z załączników nr [...] wydanej w I instancji decyzji Prezydenta Miasta K. wynika, że zamierzenie budowlane znajduje się poza strefą kontrolowaną gazociągu;

b) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak sporządzenia w toku postępowania administracyjnego kompletnej analizy urbanistycznej i ograniczenie się do wskazania, że ze względu na rzekomy brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. nie analizuje się innych parametrów pod kątem zgodności projektowanej inwestycji z przepisami.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy te sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie położonym w K., przy ul. [...].

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie natomiast z § 2 pkt 30 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U.2013.640) – przez "strefę kontrolowaną" należy rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu.

W § 10 ust. 3 powyższego rozporządzenia wskazano, że w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania.

W ocenie organów, powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, było uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 6 u.p.z.p.. Organy wskazały, że jak wynika z załącznika graficznego dołączonego do wniosku o warunki zabudowy, przez teren inwestycyjny przebiega gazociąg wysokiego napięcia. W tym zakresie organy powołały się na pismo firmy G. S. A. z dnia [...] maja 2021 r., zgodnie z którym dla przebiegającego przez teren inwestycji gazociągu [...] obowiązuje strefa kontrolowana, która wynosi 35m, tj. po 17,5 m na stronę. Zatem planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 6b u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, organy przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy wydały decyzję odmowną w przedmiotowej sprawie.

Z pisma firmy G. S. A. z dnia 28 maja 2021 r. w żaden sposób nie wynika bowiem, że na działce nr [...] nie można w ogóle lokalizować budynków mieszkalnych. Operator wskazał wręcz, że w odległości 17,5 m z każdej strony strefy kontrolowanej dopuszcza się lokalizacje budynków. Jak wynika z raportu działki ewidencyjnej [...], obręb [...] znajdującej się na stronie https://polska.e-mapa.net/ działka ma obwód 515 m, a strefa kontrolowana wynosi 35 m. Zarówno organ I jak i II instancji nie wskazał, jakie są parametry działki i jak ma się to do przebiegającego przez teren inwestycji gazociągu i strefy kontrolowanej. Organy nie zbadały czy jest możliwa zabudowa ewentualnie części działki.

Dodatkowo wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, czym naruszył zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności, która tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów.

Dokonując oceny zaskarżonej nie sposób nie zauważyć, że część uzasadnienia odnosząca się do realiów konkretnej sprawy jest tak lakoniczna, że wymyka się kontroli sądowej. W swoim lapidarnym uzasadnieniu Kolegium ogólnie opisało stan faktyczny sprawy i przytoczyło treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. SKO wskazało jedynie na pismo pisma firmy G. S. A. z [...] maja 2021 r. SKO nie poczyniło w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań dotyczących spełnienia warunków niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie. Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania, mimo iż skarżący podnosili konkretne zarzuty, co do decyzji I instancji. Organ nie wyjaśnił dlaczego utożsamia pojęcie "zamierzenie budowalne" z "terenem inwestycji".

Tymczasem są to dwa różne pojęcia. Teren inwestycji wyznaczony przez linie rozgraniczające, określony w decyzji o warunkach zabudowy, odnosi się do działki budowlanej, na której ma być realizowana inwestycja. Z kolei przez pojęcie zamierzenia budowlanego należy rozumieć zarówno inwestycję obejmującą jeden obiekt budowlany, jak również więcej niż jeden obiekt budowlany. O ile zatem obszar strefy kontrolowanej znajduje się na terenie inwestycji, to samo zamierzenie budowlane nie musi znajdować się w strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu.

W ocenie Sądu uzasadnienie obu zaskarżonych decyzji nie zawiera części merytorycznej, co prowadzi do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W reasumpcji przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. zapadły z naruszeniem prawa materialnego w postaci przepisu art. 61 ust. 1 pkt 6b u.p.z.p., ponadto zostały wydane przedwcześnie, bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. strona powinna być przekonana, że decyzja, w szczególności odmowna, została wydana po wnikliwym zapoznaniu się organu ze sprawą, co powinno być odzwierciedlone w uzasadnieniu takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Organy ponownie rozpoznając sprawę powinny zatem uwzględnić powyższe rozważania celem wyjaśnienia kwestii ewentualnej budowy 3 budynków na części działki nie objętej strefą kontrolowaną gazociągu. Przenalizować wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. pod kątem zgodności projektowanej inwestycji z przepisami. Następnie winny przeprowadzić należyty proces orzekania odzwierciedlony w motywach uzasadniania podjętego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis od skargi (500 zł), opłatę skarbową od dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w postepowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji (480 zł), ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).