Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 144/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity
article: art.  471
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. C. Z. M. "Z." Spółki z o.o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 623/06 w sprawie ze skargi G. C. Z. M. "Z." Spółki z o.o. w Z. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wniosku o umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 8 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 623/06 oddalił skargę G. C. Z. M. "Z." Sp. z o.o. w Z. (dalej: GCZM "Z.") na decyzję Ministra Zdrowia z [...] stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wniosku o umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego.

Sąd oparł swoje ustalenia na następującym stanie faktycznym.

Minister Zdrowia, postanowieniem z [...] lipca 2005 r., Nr [...], wszczął wobec Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] Akademickiego Centrum Klinicznego Akademii Medycznej z siedzibą w G. (zwanego dalej szpitalem klinicznym) postępowanie restrukturyzacyjne, określone w ustawie z 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684, zwanej dalej ustawą o restrukturyzacji).

W dniu 25 października 2005 r. została zawarta ugoda restrukturyzacyjna pomiędzy większością wierzycieli, stanowiącą ponad 50 % wszystkich, którzy posiadali jednocześnie więcej niż 2/3 długu szpitala klinicznego, a dłużnikiem, czyli szpitalem klinicznym. Ugody nie podpisała GCZM "Z.", uważając ją za krzywdzącą dla siebie.

Następnie w dniu 8 listopada 2005 r. GCZM "Z." złożyła wniosek o umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego prowadzonego przez Ministra Zdrowia wobec szpitala klinicznego, wskazując że nie zostały spełnione warunki przewidziane w art. 25 ust. 1 ustawy o restrukturyzacji. Zdaniem GCZM "Z." podstawą umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego było przekroczenie trzymiesięcznego terminu na zawarcie ugody restrukturyzacyjnej z wierzycielami wierzytelności cywilnoprawnych, gdyż ustawowy termin do zawarcia ugody upłynął bezskutecznie 7 października 2005 r. GCZM "Z." stwierdziła, że w związku z powyższym organ restrukturyzacyjny winien umorzyć postępowanie restrukturyzacyjne.

GCZM "Z." wskazała, że ma interes prawny w umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego, ponieważ jako wierzyciel szpitala klinicznego jest związana ugodą restrukturyzacyjną, której postanowienia są dla niej bardzo niekorzystne, a umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego skutkować będzie wyeliminowaniem wadliwej i szkodliwej dla wierzycieli ugody restrukturyzacyjnej.

Minister Zdrowia decyzją z [...] grudnia 2005 r., Nr [...], umorzył postępowanie wszczęte na skutek wniosku GCZM "Z.", ze względu na brak przymiotu strony wnioskodawczyni w postępowaniu restrukturyzacyjnym, wskazując, że stosownie do przepisu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wobec treści przywołanego przepisu należy stwierdzić, że stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby fizycznej lub prawnej nie pozwala na uznanie jej za stronę toczącego się postępowania restrukturyzacyjnego.

Minister Zdrowia wskazał, że prawa i obowiązki wierzycieli cywilnoprawnych wymienionych w spisie wierzycieli nie konkretyzują się w postępowaniu restrukturyzacyjnym, ani też nie są rozstrzygane poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Ich źródłem jest stosunek obligacyjny i są regulowane przez normy materialnego prawa cywilnego. Przepisy ustawy o restrukturyzacji są źródłem praw i obowiązków dla publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Ugoda zaś nie stanowi prawnej formy działania organu restrukturyzacyjnego. Przedmiotem ugody nie jest też sprawa administracyjna.

Pismem z 20 grudnia 2005 r. GCZM "Z." wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że ma interes prawny w umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego, gdyż w przypadku wydania decyzji o restrukturyzacji ewidentnej zmianie na niekorzyść ulegnie treść stosunku prawnego łączącego ją ze szpitalem klinicznym. GCZM "Z." wskazała, że domagając się umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego dąży de facto do ochrony aktualnej treści stosunku prawnego łączącego ją ze szpitalem klinicznym, w którego kształtowaniu brała udział i zwalcza zmiany tego stosunku jako niekorzystne dla niej i wprowadzone bez jej udziału.

Minister Zdrowia decyzją z [...] stycznia 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2005 r., podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uznał za nieuzasadnione twierdzenie skarżącej, że jako wierzyciel wierzytelności cywilnoprawnej posiada interes prawny w postępowaniu restrukturyzacyjnym prowadzonym na wniosek samodzielnego publicznego zakładu ochrony zdrowotnej, bowiem treścią pojęcia "interesu prawnego" jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane, jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które może realizować w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienia wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych reguluje przepis art. 15 ustawy restrukturyzacyjnej, który przewiduje postępowanie cywilne przed sądem powszechnym, a nie postępowanie administracyjne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. GCZM "Z." zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazała ponadto, że jej interes prawny polegał na tym, że umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego przesądzi o nieskuteczności zawartej ugody i umożliwi dochodzenie należności w stosunku do szpitala klinicznego. Dodała, że ugoda restrukturyzacyjna jest zaledwie elementem szerszej całości, jakim jest postępowanie restrukturyzacyjne i każdy podmiot objęty ugodą winien mieć możliwość kontroli na ile dalszy etap restrukturyzacji przebiega prawidłowo.

Ponadto zarzuciła wadliwą formę załatwienia wniosku o umorzenie postępowania. Jej zdaniem właściwym sposobem załatwienia wniosku o umorzenie postępowania byłoby wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku, a nie umorzenie postępowania wszczętego w związku z tym wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a. przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny albo obowiązek.

W tej sytuacji organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy podmiot wnioskujący spełnia kryteria, pozwalające uznać go za stronę postępowania. W ocenie Sądu, kluczowym elementem ustawowej definicji strony, zawartej we wskazanym przepisie, jest pojęcie interesu prawnego. Charakter postępowania administracyjnego i przepisów prawa administracyjnego nakazuje przyjęcie, że o istnieniu tego interesu decyduje przede wszystkim bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu a normą materialnoprawną, stanowiącą podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.

W ocenie Sądu, skarżąca GCZM "Z." nie miała podstaw do legitymowania się w postępowaniu restrukturyzacyjnym, dotyczącym Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] Akademickiego Centrum Klinicznego Akademii Medycznej, przymiotem strony. W postępowaniu tym jedynym podmiotem legitymującym się przymiotami strony jest restrukturyzowany publiczny zakład opieki zdrowotnej, tylko bowiem w stosunku do niego nakłada się prawa i obowiązki w tym postępowaniu.

Sąd wskazał, że niezawarcie ugody powoduje, iż organ restrukturyzacyjny, w terminie 4 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego, w drodze decyzji, umarza postępowanie restrukturyzacyjne (art. 27 ust. 4). Sama zaś ugoda jest zawierana poza postępowaniem restrukturyzacyjnym, według zasad określonych w przepisach w art. 10-14 ustawy o restrukturyzacji. Przepisy te pozostawiają stronom ugody szeroką swobodę w kształtowaniu jej treści. Zgodnie z art. 12 ust. 1-3 tej ustawy, ugoda restrukturyzacyjna jest zawarta, jeżeli opowie się za nią ponad 50% wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych mających łącznie ponad 2/3 ogólnej sumy wierzytelności przysługujących wierzycielom wymienionym w spisie wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych. Ugoda restrukturyzacyjna wiąże wszystkich wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych wymienionych w spisie wierzycieli. Warunki ugody restrukturyzacyjnej mogą być zróżnicowane w zakresie określonym w tej ugodzie w stosunku do danej grupy wierzycieli, z zachowaniem zasady równoprawnego traktowania uczestników tej ugody.

Przepisy ustawy o restrukturyzacji nie uprawniają organu restrukturyzacyjnego w postępowaniu restrukturyzacyjnym do ingerowania w treść zawieranej ugody.

Zdaniem Sądu, argumenty skarżącej, że umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego stworzy określony stan faktyczny i prawny przesądzający wprost o uprawnieniach GCZM "Z.", wskazuje na istnienie tylko interesu faktycznego, a nie prawnego.

Sąd nie zgodził się ponadto z twierdzeniem strony, że prawidłowym sposobem załatwienia wniosku o umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego byłoby wydanie decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku, a nie umorzenie postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy podmiot składający wniosek, nie będąc do tego uprawnionym, domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, wówczas organ winien wydać decyzję umarzającą postępowanie. W takim rozstrzygnięciu organ administracji wypowiada się jedynie w przedmiocie braku interesu prawnego i byłoby nieprawidłowym, gdyby w uzasadnieniu decyzji zawierał również kwestie merytoryczne.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego GCZM "Z." zaskarżyła w całości powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skargę kasacyjną oparła na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że skarżący nie ma interesu prawnego w umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego prowadzonego przez szpital kliniczny

Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że odmowa umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego, w przypadku zaistnienia ku temu obligatoryjnych przesłanek, w wyniku nieprzyznania statusu strony skarżącej, wpływa w sposób bezpośredni na jej materialnoprawne roszczenia, albowiem w skutek działania organu czyni niemożliwym dochodzenie przez nią należności wobec restrukturyzowanego podmiotu.

Odmowa umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego dotyczy więc bezpośrednio sytuacji prawnej skarżącej, którą wywodzi ona z obowiązujących przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących należytego wykonania zobowiązania przez restrukturyzowanego dłużnika, a więc 471 i nast. k.c., tym samym skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W omawianej sytuacji, w wyniku bezprawnej bezczynności Ministra Zdrowia co do umorzenia postępowania w sprawie restrukturyzacji powyższego podmiotu, skarżącą objęto postanowieniami niekorzystnej ugody, co uzasadnia dochodzenie przez skarżącą roszczeń odszkodowawczych względem Ministra Zdrowia, co nadaje skarżącemu przymiot legitymacji materialnoprawnej.

Minister Zdrowia w braku uwzględnienia obowiązujących norm prawnych, obligujących organ do umorzenia postępowania w sprawie o restrukturyzację, we wskazany sposób doprowadził do wystąpienia szkody, której istotą jest pokrzywdzenie skarżącego - wierzyciela poprzez związanie go ugodą. Okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają powołanie się przez skarżącego na przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące roszczeń odszkodowawczych, tym samym za realny i skonkretyzowany a ponadto oparty na normach materialnoprawnych należy uznać interes skarżącego.

Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że wadliwe prowadzenie postępowania przez Ministra Zdrowia bezpośrednio rzutuje na sytuację prawną skarżącej, uniemożliwiając jej wykorzystanie materialnoprawnego uprawnienia, jakim jest żądanie zaspokojenia należnej wierzytelności od dłużnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Granice te Sąd przekracza z własnej inicjatywy jedynie w przypadku nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jednakże w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Sąd drugiej instancji.

Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, zbiór LEX nr 146732).

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewidujący oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa materialnego jednocześnie określa postacie w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. winno sprowadzać się do zarzutu i argumentacji obejmującej adekwatne przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób, na podstawie i w trybach, w których sąd administracyjny mógł i powinien rozpoznawać oraz rozpatrywać legalność kontrolowanego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt II FSK 166/05, zbiór LEX nr 104422).

Zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie, wady skargi kasacyjnej dotyczące sytuowania naruszonych przepisów same przez się nie stanowią podstawy uznania zarzutów za niezasadne (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 938/06, niepubl.).

W rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię. Przepisem, którego naruszenia dotyczy zarzut jest przepis art. 28 k.p.a., a zatem przepis proceduralny. Pojęcie strony jest pojęciem z zakresu prawa procesowego. Przepis art. 28 k.p.a. status strony wiąże z pojęciem interesu prawnego. Ten interes prawny musi być oparty na prawie materialnym, w przepisie prawnym poza k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, że skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który znajduje oparcie w przepisach materialnego prawa cywilnego, tj. art. 471 i nast. k.c. Pozwala to - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - uznać, że tak sformułowany zarzut odnosi się do prawa materialnego. Z tym, że kasator precyzyjnie sformułował ten zarzut jedynie wobec art. 471 k.c. i przepis ten może być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, w powiązaniu z art. 28 k.p.a. Natomiast zarzut o treści: "i nast. k.c." nie poddaje się kontroli kasacyjnej, gdyż nie wskazuje żadnego przepisu oznaczonego numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) powołanej ustawy. W tym zakresie skarga kasacyjna nie odpowiada wymogom skargi kasacyjnej co do podstaw i ich uzasadnienia.

Skarżąca zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż nie ma ona interesu prawnego w żądaniu umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego prowadzonego wobec szpitala klinicznego. Zdaniem skarżącej, interes prawny, o którym stanowi art. 28 k.p.a. znajduje oparcie w art. 471 k.c., bowiem odmowa umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego, w przypadku zaistnienia ku temu przesłanek, wpływa w sposób bezpośredni na jej materialnoprawne roszczenia, albowiem wskutek działania organu czyni niemożliwym dochodzenie przez nią należności wobec restrukturyzowanego podmiotu.

Tak sformułowany zarzut należało uznać za bezzasadny.

Na wstępie rozważań należy zauważyć, że nie można być stroną w odniesieniu do części sprawy administracyjnej. Interes prawny odnosi się do sprawy, w jej przedmiotowych granicach. Sprawa administracyjna to przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi ( T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUW Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 334).

Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o umorzenie postępowania restrukturyzacyjnego dotyczącego szpitala klinicznego, będącego jej dłużnikiem. Trafnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji za istotne rozważenie, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu restrukturyzacyjnym dotyczącym szpitala klinicznego. W konsekwencji Sąd słusznie przyjął, że w postępowaniu tym jedynym podmiotem legitymującym się przymiotem strony jest restrukturyzowany publiczny zakład opieki zdrowotnej, gdyż tylko w stosunku do niego nakłada się prawa i obowiązki w tym postępowaniu. Trafnie też Sąd zauważył, że za takim poglądem przemawiają unormowania ustawy o restrukturyzacji regulujące: tryb i wymogi wszczynania postępowania restrukturyzacyjnego (art. 19-23), treść decyzji o warunkach restrukturyzacji, zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego bądź umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego (art. 27-29) oraz obowiązki zakładu opieki zdrowotnej (art. 21, 22, 25, 26).

Natomiast dla wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych restrukturyzowanego zakładu opieki zdrowotnej określone prawa i obowiązku wynikają z ugody zawieranej i realizowanej poza postępowaniem restrukturyzacyjnym (art. 10-16). Treść art. 10 ust. 2 ustawy restrukturyzacyjnej wyraźnie stanowi, że do ugody restrukturyzacyjnej nie stosuje się przepisów działu II rozdziału 8 k.p.a. Przepisy ustawy restrukturyzacyjnej pozostawiają stronom ugody swobodę w kształtowaniu jej treści (art. 12) i nie uprawniają organu restrukturyzacyjnego do ingerowania w treść zawieranej ugody w postępowaniu restrukturyzacyjnym. Treść art. 15 ust. 1 tej ustawy wskazuje jednoznacznie, że wierzyciel wierzytelności cywilnoprawnej wymieniony w spisie, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 5, może, w terminie 7 dni od dnia zawarcia ugody, zgłosić do sądu wniosek o uchylenie ugody w całości lub w części w przypadku: 1) naruszenia przepisów art. 12 lub 13; 2) gdy postanowienia ugody są oczywiście krzywdzące wierzyciela, który zaskarżył ugodę. Wniosek wnosi się do sądu rejonowego - sądu gospodarczego za pośrednictwem organu restrukturyzacyjnego (art. 15 ust. 2).

Ponadto zgodnie z art. 16 ustawy zakład jest obowiązany w przypadku uchylenia ugody: 1) w całości - zawrzeć niezwłocznie ponownie ugodę; 2) w części - zmodyfikować ugodę, uwzględniając postanowienia sądu.

Restrukturyzowany zakład ma obowiązek do wniosku o wszczęcie postępowania restrukturyzacyjnego dołączyć m.in.: spis wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych z podaniem wysokości wierzytelności każdego z nich w podziale na kwotę wierzytelności głównej i odsetki, a także listę zabezpieczeń tych wierzytelności (art. 21 ust. 2 pkt 5), projekt ugody restrukturyzacyjnej z wierzycielami wierzytelności cywilnoprawnych (art. 21 ust. 2 pkt 12).

Natomiast w terminie do 3 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wszczęciu postępowania restrukturyzacyjnego zakład zawiera ugodę restrukturyzacyjną z wierzycielami wierzytelności cywilnoprawnych (art. 25 ust. 1 pkt 2), której kopię przekazuje organowi restrukturyzacyjnemu w terminie 7 dni od upływu terminu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 (art. 26 ust. 1 pkt 1). Treść art. 27 ust. 2 ustawy wskazuje, że bieg terminu, o którym mowa w ust. 1 (tj. dotyczącego wydania decyzji o warunkach restrukturyzacji) ulega zawieszeniu do dnia wydania ostatecznego orzeczenia w postępowaniu, o którym mowa w art. 15.

Z powyższych uregulowań w sposób jednoznaczny wynika, że prawa i obowiązki wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych restrukturyzowanych zakładów opieki zdrowotnej są kształtowane w ugodzie, zawieranej i realizowanej poza postępowaniem restrukturyzacyjnym. W przypadku umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego dalsza realizacja ugody zależy od zgody wierzycieli (art. 29 ust. 3).

Przy tak ukształtowanych uprawnieniach wierzycieli wierzytelności cywilnoprawnych restrukturyzowanego podmiotu brak podstaw do przyjęcia, że art. 471 kodeksu cywilnego stanowi materialnoprawną podstawę do przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu restrukturyzacyjnym, w którym tylko i wyłącznie kształtowane są prawa i obowiązki publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

W myśl art. 471 k.c. dłużnik obowiązany jest do naprawienia szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, chyba że niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi.

Istota przywołanego przepisu sprowadza się do stwierdzenia, że skoro powstał - bez względu na źródło - stosunek zobowiązaniowy, to wierzyciel ma prawo oczekiwać, że dłużnik spełni obciążające go świadczenia, a więc, iż ten zachowa się zgodnie z treścią zobowiązania, zaspokajając jednocześnie określony w jego treści interes wierzyciela.

W sytuacji, gdy uprawnienia wierzyciela wierzytelności cywilnoprawnej restrukturyzowanego podmiotu zostały ukształtowane w ugodzie restrukturyzacyjnej, to wierzyciel ma prawo oczekiwać od dłużnika realizacji świadczenia zgodnie z tą umową, a nie tak jak zostało to ukształtowane w umowie stron.

Przepis art. 471 k.c. nie może też stanowić podstawy materialnoprawnej do przyznania statusu strony skarżącej na tej podstawie, że w jej ocenie działania organu administracyjnego prowadzącego postępowanie restrukturyzacyjne, czy raczej bezczynność tego organu co do umorzenia postępowania restrukturyzacyjnego, a tym samym objęcie skarżącą niekorzystnymi postanowieniami ugody, uzasadnia dochodzenie przez skarżącą roszczeń odszkodowawczych względem Ministra Zdrowia. Skarżącej z organem administracyjnym, który prowadzi postępowanie restrukturyzacyjne nie łączy w ten sposób żaden stosunek zobowiązaniowy. Odwoływanie się zatem w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy do art. 471 k.c. w celu wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest chybione.

Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Pojęcie "interesu prawnego" użyte w art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo.

Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest jego interes prawny.

Interes prawny musi być "własny", a nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. Oznacza to, że jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu.

Na tym m.in. polega istota postępowania administracyjnego, że każda z działających w nim stron jest osobno powiązana stosunkiem prawnym, wyrosłym z normy prawa materialnego z organem prowadzącym postępowanie. Ta norma decyduje o losach sprawy administracyjnej wobec każdej ze stron. Natomiast stosunki prawne między stronami, jeżeli nawet istnieją, nie mają znaczenia dla danej sprawy administracyjnej. Dlatego też nie można stać się stroną postępowania tylko z powodu stosunków prawnych z innym podmiotem (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2005 r. sygn. akt II GSK 37/05, zbiór LEX nr 165962).

O charakterze strony nie może decydować sama wola osoby zainteresowanej. Należy wykazać istnienie interesu prawnego strony w danym przypadku. Interes prawny musi być konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Z wyżej przytoczonych powodów nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., polegający na błędnej wykładni tego przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wbrew zarzutowi sformułowanemu w skardze kasacyjnej brak tym samym podstaw do przyjęcia, że art. 471 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną, z której dla skarżącej wynikałyby wprost określone uprawnienia lub obowiązki, o których mowa w art. 28 k.p.a., na którym to przepisie mogłaby oprzeć legitymację procesową w postępowaniu restrukturyzacyjnym.

Z wyżej przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.