Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1452/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1108/14 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] kwietnia 2014 r.: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015 r. , sygn. akt III SA/Kr 1108/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki A na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] kwietnia 2014 r. o numerach; [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargi.

| Przedstawiając stan sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w dniu [...] września 2013 r. Spółka A ( dalej też |

|jako "wnioskodawca" "skarżąca") wniosło o stwierdzenie nieważności następujących decyzji Burmistrza Miasta [...]: |

|1. z dnia [...] maja 2012r. nr [...] o wyrażeniu zgody na zajęcie odcinka pasa drogowego ulicy miejskiej P. działka ewid. nr [...] celem |

|budowy gazociągu w okresie od 17 do 18 maja 2012r., |

|2. z dnia [...] maja 2012r. nr [...] o wyrażeniu zgody na zajęcie odcinka pasa drogowego w/w ulicy miejskiej P. w dniu 21 maja 2012r., |

|3. z dnia [...] maja 2012r. nr [...] o wyrażeniu zgody na zajęcie odcinka pasa drogowego w/w ulicy miejskiej P. w okresie od 5 do 6 |

|czerwca 2012r., |

|4. z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] o wyrażeniu zgody na zajęcie odcinka pasa drogowego w/w ulicy miejskiej P. w okresie od 12 do 16 |

|czerwca 2012r., |

|5. z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] o wyrażeniu zgody na zajęcie odcinka pasa drogowego w/w ulicy miejskiej P. w okresie od 18 do 22 |

|czerwca 2012r., |

|- w części dotyczącej odtworzenia jezdni wymienionej w tej decyzji. |

|Powołując się na art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a. zarzucono, że przedmiotowe decyzje zostały wydane w sprawie już poprzednio|

|rozstrzygniętej innymi ostatecznymi orzeczeniami dotyczącymi odtworzenia nawierzchni ww. drogi, a mianowicie; |

|- postanowieniu Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2007r. znak: [...], |

|- postanowieniu Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2008r., znak: [...], |

|oraz decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2010r., znak: [...], które rozstrzygały w całości zakres i charakter |

|odtworzenia jezdni ulic miejskich m.in. ul. P. |

|Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. wnioskodawca zarzucił również rażące naruszenie art. 36a ust. 1 i 2 w zw. z |

|art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez dokonanie przez Burmistrza Miasta zmiany ostatecznej |

|decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2011r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na |

|budowę sieci gazowej średnioprężnej PE dn 250 na działkach położonych w miejscowości L. ( dalej także jako: "decyzja Starosty o |

|pozwoleniu na budowę sieci gazowej"), w sytuacji gdy decyzja ta określała szczegółowe warunki prowadzenia robót budowlanych zgodnie z |

|postanowieniami Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2007r., z dnia [...] listopada 2008r. oraz decyzją Burmistrza Miasta [...] z |

|dnia [...] października 2010r., (dalej też jako "orzeczenia Burmistrza Miasta z lat 2007-2010") a wszelkie zmiany i istotne odstąpienie |

|od warunków pozwolenia na budowę są dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. |

|W oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., wnioskodawca zarzucił wydanie także orzeczenia przez organ niewłaściwy|

|w sprawie. |

|Rozpatrując powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (dalej także Kolegium, SKO) decyzjami z [...] stycznia 2014 |

|r.: |

|- nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2012 r., znak: [...]; |

|- nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2012 r., znak; [...]; |

|- nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2012 r., znak: [...]; |

|- nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2012 r., znak: [...]; |

|- nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2012 r., znak: [...]. |

|W ocenie SKO brak było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji, gdyż nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych |

|w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzje Burmistrza Miasta zostały wydane zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową tego organu ustaloną na |

|podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z |

|2013r. poz. 260 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że ul. P. jest drogą gminną, a jej zarządcą jest Burmistrz Miasta [...], do którego |

|właściwości należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. |

|Spółka A wystąpiło o ponowne rozpatrzenie spraw, domagając się uchylenia decyzji z [...] stycznia 2014 r. i stwierdzenia nieważności |

|decyzji wymienionych we wniosku w części dotyczącej odtworzenia jezdni wymienionej w tych decyzjach, względnie o uchylenie tych |

|decyzji i przekazanie spraw organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. |

|Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i 3, |

|art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., wydało [...] kwietnia 2014 r. decyzje: |

|- nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...]; |

|- nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...]; |

|- nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...]; |

|- nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...]; |

|- nr [...], którą utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2014 r. nr [...]. |

|W ocenie Kolegium, decyzje z [...] stycznia 2014 r. są zgodne z obowiązującym prawem i brak jest podstaw do ich wyeliminowania z obrotu |

|prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. |

|W szczególności SKO podniosło, że decyzje Burmistrza Miasta [...], o stwierdzenie nieważności których wniosła strona, zostały wydane |

|zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową tego organu wynikającą z przepisów art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1|

|ustawy o drogach publicznych oraz przepisów uchwały LVII/9/94 Rady Miejskiej w Nowym Targu, zaś w wyniku ich wydania nie doszło do |

|zmiany ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej |

|pozwolenia na budowę, a tym samym nie doszło do naruszenia przez Burmistrza jakichkolwiek kompetencji Starosty wynikających z |

|przepisów ustawy Prawo budowlane. |

|W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego analizowane zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w żaden sposób nie modyfikują zarówno |

|elementów rozstrzygnięcia powołanego pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...], jak i któregokolwiek z orzeczeń Burmistrza |

|Miasta [...] przywołanych w tym pozwoleniu w pkt 1 lit. a tiret 9 (tj. postanowienia z [...] września 2007 r. nr [...], z [...] listopada 2008|

|r. nr [...] oraz decyzji z [...] października 2010 r. nr [...]). Zdaniem Kolegium, na skutek wydania decyzji zezwalających na zajęcie pasa |

|drogowego, żadne z rozstrzygnięć ani w całości, ani w jakiejkolwiek części nie zostało zmienione, uchylone bądź wygaszone, jak też w |

|inny sposób wyeliminowane z obrotu prawnego. Uregulowane tymi rozstrzygnięciami prawa i obowiązki ich adresatów, tj. w przypadku |

|powołanego pozwolenia na budowę – Spółki B, Oddział Zakład Gazowniczy [...], a w przypadku orzeczeń Burmistrza Miasta [...] z lat |

|2007-2010 – Spółki C, nie zostały ukształtowane w sposób odmienny niż wynikałoby to z ich treści. Tym samym SKO uznało, że zarzut |

|jakoby kwestionowane decyzje Burmistrza Miasta [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 16 § 1 w związku z art. 110 w |

|związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 w związku z art. 77 § 1 i 4 i art. 80 k.p.a. oraz art. 36a ust. 1 i 2 w związku z art. 80 |

|ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należało uznać za niezasadny. |

|Kolegium podkreśliło, że analizowane decyzje zostały oparte na obowiązujących w dacie ich wydania przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 2 |

|pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków |

|udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. |

|Uprawnienie do określenia przez organ udzielający zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, warunków przywrócenia pasa drogowego do |

|poprzedniego stanu użyteczności znajdowało wyraźne umocowanie w przepisach art. 40 ust. 15 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 ust. |

|2 pkt 2 i ust. 3 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. |

|Z powyższych względów, zdaniem SKO, nie można uznać, że badane decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 |

|pkt 2 k.p.a. Kolegium uznało również za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mające polegać na |

|niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 k.p.a. |

|Samorządowe Kolegium Samorządowe nie zgodziło się z poglądem wnioskodawcy, że decyzje Burmistrza Miasta [...] będące przedmiotem wniosku|

|o stwierdzenie nieważności, zostały wydane w sprawie uprzednio rozstrzygniętej innymi orzeczeniami ostatecznymi tego organu w postaci |

|przywołanych wyżej dwóch postanowień z 2007 r. i 2008 r. oraz decyzji z 2010 r. Szczegółowa analiza wszystkich tych rozstrzygnięć |

|prowadzi bowiem do wniosku, iż w tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia tezy o tożsamości tych spraw i to zarówno w aspekcie |

|podmiotowym jak i przedmiotowym. W szczególności o braku tożsamości spraw zakończonych decyzjami Burmistrza Miasta [...] i spraw |

|rozstrzygniętych orzeczeniami tego organu z lat 2007-2010 świadczy, zdaniem Kolegium, okoliczność, że ich adresatami były różne |

|podmioty: w pierwszym przypadku wnioskodawca, a w drugim Spółka C. |

|Dodatkowo Kolegium podniosło, że postanowienia Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2007 r. nr [...] oraz z [...] listopada 2008 r. nr |

|[...], jak też decyzja tego organu z [...] października 2010 r. nr [...], stanowią w istocie zezwolenia na lokalizację gazociągu w pasie |

|drogowym, o których stanowi art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych. Z kolei decyzja Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2012 r.|

|stanowiła zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydane w trybie art. 40 ust. 1 i 2 tej ustawy, zawierające wszystkie elementy wymagane |

|przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. W takiej sytuacji, zdaniem SKO, nie można więc również przyjąć tożsamości|

|przedmiotowej tych spraw, a jedynie taka okoliczność uzasadniałaby wyeliminowanie spornych decyzji Burmistrza z obrotu prawnego na |

|podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a. należało uznać za |

|nieuzasadniony. |

|Zdaniem SKO, nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczące odmowy |

|przeprowadzenia przez Kolegium dowodu z przesłuchania w charakterze świadka F. W. na okoliczność istnienia lub braku ustaleń pomiędzy |

|Burmistrzem Miasta [...] a wnioskodawcą dotyczących warunków odtworzenia jezdni określonych w zaskarżonych decyzjach. Kolegium |

|stwierdziło, że wskazany dowód z przesłuchania świadka został zgłoszony na okoliczności w całości pozostające bez znaczenia dla oceny,|

|czy kwestionowana decyzja Burmistrza Miasta [...] obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną powodującą jej nieważność. Sam wniosek |

|dowodowy zmierzał przy tym do przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją, co zasadniczo było |

|niedopuszczalne w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 156-159 k.p.a. SKO uznało także, że w uzasadnieniach decyzji z [...] |

|stycznia 2014 r. w sposób wystarczający i przejrzysty przedstawiono przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego strony. |

|Kolegium wskazało również, że rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownie zweryfikowało kwestionowane|

|decyzje Burmistrza Miasta [...] pod kątem pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym |

|zakresie SKO uznało, że zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), zaś |

|jej wykonanie nie stwarza stanu zagrożenia (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). SKO nie stwierdziło również by kwestionowane decyzje były |

|niewykonalne, jak również nie dopatrzyło się wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tj. nieważności decyzji |

|na mocy przepisu szczególnego, gdyż na gruncie stanu faktycznego sprawy brak jest takiej normy prawnej. |

|Spółka A złożyło skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] kwietnia 2014 r. |

|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po połączeniu spraw ze skarg na decyzje SKO z [...] kwietnia 2014 r. do wspólnego rozpoznania|

|i rozstrzygnięcia, wyrokiem z 19 stycznia 2015 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu |

|przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi. |

|Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko SKO odnośnie do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza |

|Miasta [...] udzielających zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu budowy gazociągu. |

|Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 104 § 2 w związku z art. 138 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.|

|84 § 1 w związku z art. 75 k.p.a. Zdaniem WSA, w wyniku wydania decyzji, o których stwierdzenie nieważności wniosła skarżąca, nie |

|doszło do zmiany ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i |

|udzielającej pozwolenia na budowę oraz kompetencji Starosty wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane. Zezwolenia na zajęcie |

|pasa drogowego w żaden sposób nie modyfikują rozstrzygnięć pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...], jak i któregokolwiek z|

|orzeczeń Burmistrza Miasta [...] przywołanych w tym pozwoleniu w pkt 1 lit. a tiret 9 (tj. postanowienia z [...] września 2007 r. nr [...], |

|z [...] listopada 2008 r. nr [...] oraz decyzji z [...] października 2010 r. nr [...]). Żadne z rozstrzygnięć nie zostało tymi decyzjami |

|zmienione, uchylone bądź w inny sposób zmodyfikowane. W ocenie Sądu Kolegium trafnie uznało, że uregulowane tymi rozstrzygnięciami |

|prawa i obowiązki ich adresatów, tj. w przypadku powołanego pozwolenia na budowę – Spółki B, Oddział Zakład Gazowniczy [...], a w |

|przypadku orzeczeń Burmistrza Miasta [...] z lat 2007-2010 – Spółki C nie zostały zmienione kwestionowanymi decyzjami. |

|Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 1 i 2 w związku z art. 80 ust. 1 |

|pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż kwestionowane decyzje nie zmieniają treści ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i |

|udzielającej pozwolenia na budowę. |

|W ocenie WSA, w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 k.p.a. |

|Sąd uznał za nietrafne stanowisko skarżącej, że Burmistrz Miasta [...] wydając decyzje w sprawie zajęcia pasa ruchu drogowego i |

|ustalając w nich warunki odtworzenia zajętego pasa ul. P., ponownie orzekał w sprawach już wcześniej rozstrzygniętych. Decyzje |

|Burmistrza Miasta [...] będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nie zostały wydane w sprawie uprzednio rozstrzygniętej |

|innymi orzeczeniami ostatecznymi tego organu w postaci postanowień z 2007 r. i 2008 r. oraz decyzji z 2010 r. Brak jest podstaw do |

|przyjęcia tezy o tożsamości tych spraw i to zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym. O braku tożsamości podmiotowej tych |

|spraw świadczy okoliczność, że ich adresatami były różne podmioty: wnioskodawca i Spółka C. Zdaniem Sądu nie zachodzi pomiędzy nimi |

|również tożsamość przedmiotowa, albowiem postanowienia Burmistrza Miasta z [...] września 2007 r. nr [...] oraz z [...] listopada 2008 r. nr|

|[...], jak też decyzja tego organu z [...] października 2010 r. nr [...], stanowią zezwolenia na lokalizację gazociągu w pasie drogowym, o |

|których stanowi art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych, natomiast badane decyzje Burmistrza Miasta stanowią zezwolenia na |

|zajęcie pasa drogowego wydane w trybie art. 40 ust. 1 i 2 tej ustawy, zawierające wszystkie elementy wymagane przepisami |

|rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. Wobec tego, że nie ma podstaw do przyjęcia tożsamości przedmiotowej tych spraw,|

|Sąd uznał, że nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. |

|W ocenie Sądu pierwszej instancji, strona skarżąca niezasadnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego |

|polegające na niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 126 k.p.a. Sąd |

|podzielił stanowisko SKO, że decyzje Burmistrza Miasta [...], o stwierdzenie nieważności których wniosła strona, zostały wydane zgodnie |

|z właściwością miejscową i rzeczową tego organu wynikającą z przepisów art. 19 ust. 2 pkt 4, art. 20 pkt 8 oraz art. 40 ust. 1 ustawy |

|o drogach publicznych oraz przepisów uchwały LVII/9/94 Rady Miejskiej w Nowym Targu. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca |

|2004 r., w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481), będącym |

|aktem wykonawczym do ustawy o drogach publicznych i precyzującym treść, jaką może zwierać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego |

|wyraźnie wskazano, że w przypadku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zezwalającego na prowadzenie robót, powinno ono określać |

|warunki przywrócenia pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności (§2 ust. 2 pkt 2). Z rozporządzenia wynika, że w warunkach |

|przywrócenia pasa drogowego określa się: zakres i technologię robót przywracających stan użyteczności, sposób odbioru przedmiotowego |

|odcinka pasa drogowego oraz zasady usuwania usterek i wad technicznych powstałych w ciągu 24 miesięcy od daty odbioru pasa drogowego |

|(§2 ust. 3 pkt a-c). Burmistrz Miasta [...] wydając decyzje, o stwierdzenie nieważności których wnosi skarżąca i regulując w tych |

|decyzjach warunki przywracania zajętego pasa drogowego, miał do tego podstawę prawną i nie wykroczył poza zakreślone w tej podstawie |

|prawnej granice. |

|Zdaniem Sądu, chybione są również zarzuty naruszenia art. 78 § 1 i 2 w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 123 §1 w związku|

|z art. 78 w związku z art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia przez Kolegium dowodu z przesłuchania w charakterze |

|świadka F. W. na okoliczność wpływu, jaki kwestionowane decyzje wywarły na prawa i obowiązki skarżącego, przez co Kolegium nie |

|wyjaśniło dokładnie stanu faktycznego i nie rozpoznało istoty sprawy. W ocenie WSA, Kolegium trafnie przyjęło i należycie uzasadniło,|

|że wskazany przez skarżącą dowód z przesłuchania świadka został zgłoszony na okoliczności pozostające bez znaczenia dla |

|rozstrzygnięcia sprawy. |

|Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniła decyzje Burmistrza Miasta [...] z punktu widzenia pozostałych podstaw |

|stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenia SKO, że zaskarżone decyzje zostały skierowane do |

|podmiotu będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), są wykonalne i ich wykonanie nie stwarza stanu zagrożenia karą (art. |

|156 § 1 pkt 6 k.p.a.), a także, że nie występują przesłanki nieważności decyzji na mocy przepisu szczególnego (art. 156 § 1 pkt 7 |

|k.p.a.), Sąd ocenił jako prawidłowe. |

|Spółka A zaskarżyło opisany wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu |

|Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania. |

|Strona skarżąca wyrokowi WSA zarzuciła naruszenie: |

|1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku |

|niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie tj. w art. 145 § 1|

|pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonych decyzji, mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wydając zaskarżone |

|decyzje powinno było stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] ponieważ dotyczyły one sprawy już poprzednio rozstrzygniętej |

|inną decyzją ostateczną w przedmiocie określenia warunków odtworzenia pasa drogowego; |

|2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej |

|instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie |

|tj. w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonych decyzji, mimo że SKO w Nowym Sączu wydając zaskarżone decyzje |

|powinno było stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie określenia warunków odtworzenia pasa drogowego, |

|ponieważ zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa tj. wbrew zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego |

|uczestników do władzy publicznej. |

| |

|Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: |

| |

|Na wstępie należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane nieprawidłowo. Sąd pierwszej instancji kontrolował |

|zgodność z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Przepis art.. 156 § 1 |

|k.p.a. stanowił materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, zaś dla WSA powołany przepis stanowił wzorzec kontroli badanego|

|aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa materialnego. Wobec powyższego strona skarżąca kwestionując w skardze |

|kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie podstaw stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 |

|k.p.a. powinna powiązać naruszenie przez ten Sąd wymienionych przepisów z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Powołany ostatnio |

|przepis stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, |

|jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną błędnie uznała, że|

|art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. to przepisy o charakterze procesowym i zbudowała zarzut z powołaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) |

|p.p.s.a., a więc przepisu, który stosuje sąd w przypadku, gdy stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania |

|administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. |

|W tym miejscu należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu tego Sądu z 26 października 2009 r. sygn. akt |

|I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) wyjaśnił, że: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które -|

|zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny,|

|stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami |

|administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach |

|kasacyjnych." |

|Mając na uwadze stanowisko przyjęte w powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie uznał, że częściowo błędne |

|sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie wykluczało ich merytorycznej oceny. |

|Z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnienia wynika, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej |

|instancji, który uznał za zgodne z prawem zaskarżone decyzje, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza |

|Miasta [...] zezwalających na zajęcia pasa drogowego w celu budowy gazociągu w [...] z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 |

|k.p.a. |

|Według skarżącej wspomniane decyzje Burmistrza Miasta [...], w zakresie określenia warunków odtworzenia pasa drogowego, zostały wydane z|

|rażącym naruszeniem prawa tj. wbrew zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej |

|(art. 8 k.p.a.). Burmistrz Miasta [...] powinien bowiem podejmując decyzje, o których stwierdzenie nieważności wniosła skarżąca, mieć na|

|uwadze decyzję o pozwoleniu na budowę określającą między innymi zasady odtworzenia pasa drogowego. Zmiana tych zasad nastąpiła z |

|rażącym naruszeniem fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 k.p.a. |

|W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć, że Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" |

|i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące |

|naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem |

|prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu |

|jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów |

|postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji |

|ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Pojęcie "rażące naruszenie |

|prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w |

|wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia |

|prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania |

|administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. |

|Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Cechą |

|rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, co innymi słowy|

|oznacza, że istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. |

|Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" |

|oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym |

|przypadku. |

|Jak już wspomniano, "rażące naruszenie prawa" może polegać także na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja |

|uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień "rażących". |

|Jakkolwiek, co do zasady, nie jest wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa |

|procesowego, to jednak, naruszenie takie musi prowadzić do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, to jest innymi |

|słowy, musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić. |

|Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej rażące naruszenie art. 8 k.p.a. utożsamia z jego "zwykłym" |

|naruszeniem. Z treści omawianego zarzutu wynika bowiem, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa przejawiało się w ich wydaniu |

|"(...) wbrew zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Zakładając nawet, że |

|Burmistrz Miasta [...] dopuścił się naruszenia art. 8 k.p.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej to nie ma podstaw do przyjęcia, że |

|naruszenie to miało charakter rażący w podanym wyżej znaczeniu, w szczególności zaś, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i |

|oczywistej sprzeczności z treścią powołanego przepisu. |

|W nawiązaniu do uzasadnienia omawianego zarzutu dodać także można, że nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu|

|rażącego naruszenia prawa, okoliczność, że ta decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji administracyjnej |

|(por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32). |

|Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, by Sądowi |

|pierwszej instancji zarzucić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. |

|W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest również zasadny zarzut nie uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji, że |

|decyzje, których dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności są dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z |

|powołanym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej |

|inną decyzją ostateczną. |

|Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. może mieć miejsce tylko w przypadku ustalenia, że istnieje |

|tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Na ogół przyjmuje się, że na |

|sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to |

|tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz |

|ich podstawy faktycznej i prawnej. W literaturze i orzecznictwie wyrażono pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce gdy występują te same|

|podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. J. Borkowski |

|[w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011 s. 632, B. Adamiak, Przesłanki tożsamości|

|sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast., Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów |

|administracyjnych, PiP 2007, nr 4, s. 34, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr |

|1, poz. 7, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96). |

|Rozważając kwestię tożsamości sprawy administracyjnej należy przyjąć, że sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej |

|ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące |

|znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tożsamości będzie zatem można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność |

|skonkretyzowanych praw i obowiązków. |

|Sąd pierwszej instancji, uwzględniając wymienione elementy składające się na pojęcie tożsamości spraw administracyjnej doszedł do |

|prawidłowego wniosku, że Burmistrz Miasta [...] wydające decyzje badane w postępowaniu nadzwyczajnym, nie orzekał ponownie w sprawach |

|już wcześniej rozstrzygniętych decyzją ostateczną. WSA trafnie zauważył, że postanowienia Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2007 r.|

|nr [...], z [...] listopada 2008 r. nr [...] oraz decyzja z [...] października 2010 r. nr [...], stanowią zezwolenia na lokalizację sieci |

|gazowej w pasie drogowym, o których stanowi art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych, z kolei decyzje, o których stwierdzenie |

|nieważności wniosła strona skarżąca, to zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydane na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. |

|W związku z tym nie można uznać, że są to sprawy tożsame przedmiotowo. W sprawach tych zostały ukształtowane prawa i obowiązki różnych|

|podmiotów – Spółki C (postanowienia z [...] września 2007 r. i [...] listopada 2008 r. oraz decyzja z [...] października 2010 r.) i |

|skarżącej (decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego), co przemawia za przyjęciem, że nie są to sprawy tożsame także pod względem |

|podmiotowym. Wobec takich ustaleń brak było podstaw do przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało obowiązek stwierdzenia |

|nieważności decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji należało uznać za |

|trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, który podzielił ocenę SKO odnośnie do niewystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności |

|wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. |

|Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew stanowisku skarżącej nie można mówić o "uznanym poglądzie doktryny", zgodnie z którym |

|"(...) tożsamość spraw należy uznać, nawet w przypadku gdy inny będzie krąg podmiotów, do których adresuje się postanowienie lub decyzję|

|oraz inne są ich interesy prawne i obowiązki , a przedmiot rozstrzygnięcia może być ograniczony do kwestii procesowych czy nawet |

|porządkowych (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 156. Wyd. 13, Warszawa 2013)".|

| |

|Przywołani przez autora skargi kasacyjnej komentatorzy zajęli bowiem następujące stanowisko: "(...) Tożsamość ta będzie istniała, gdy |

|występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie |

|faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się |

|prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich |

|nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. Tak samo należy rozumieć tożsamość sprawy |

|rozstrzyganej postanowieniem, chociaż inny będzie krąg podmiotów, do których adresuje się postanowienie oraz inne ich interesy prawne |

|i obowiązki. Obok stron będą występowali uczestnicy postępowania administracyjnego, do których kierowano postanowienia, a przedmiot |

|rozstrzygnięcia może być ograniczony do kwestii procesowych czy nawet porządkowych (gdy np. chodzi o postanowienia wydane w ramach |

|policji sesyjnej zaskarżalne zażaleniem)." Z przytoczonego fragmentu Komentarza, na który powołał się autor skargi kasacyjnej nie |

|wynika więc, że pojęcie tożsamości sprawy administracyjnej, w ujęciu podanym w skardze kasacyjnej, stanowi "uznany pogląd doktryny". |

|Przeciwnie zostało ono stworzone poprzez wyrwanie z kontekstu wybranych zdań tekstu, co spowodowało zmianę istoty stanowiska |

|przyjętego przez komentatorów. W konsekwencji zbudowana na tak rozumianej tożsamości sprawy administracyjnej teza o wystąpieniu |

|przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest błędna. |

|Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. |

| |

| |

| |

| |

| |