Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 399/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 165 ust.2, art. 166 ust. 3 ,art. 175 ust. 1, art. 176, art. 177, art. 183 ust. 1, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 104 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 13 g ust. 1 i 8
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant specjalista Ewa Kłosowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu podwyższonej opłaty drogowej wraz z odsetkami I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Z. [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w R. na rzecz [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] Dyrektor Izby Celnej w R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn.zm.) w związku z art. 13g ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115 z późn.zm.), utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Z. [...], którą organ pierwszej instancji orzekł o zwrocie podwyższonej opłaty drogowej w wysokości 14.643 zł nałożonej decyzją Dyrektora Urzędu Celnego w R. nr [...] wraz z pobranymi odsetkami na konto Spółki oraz stwierdził, że żądane przez stronę ustawowe odsetki od podwyższonej opłaty drogowej są nienależne.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, następujący stan sprawy: W dniu 24 października 2001 r. uprawniony funkcjonariusz celny przeprowadził kontrolę pojazdu marki R. nr rej.[...] wraz z naczepą o nr rej. [...], którego kierowcą był J.G.. Ciągnik i naczepa należały do Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "D." Sp. z o.o. z siedzibą w W. W trakcie kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku drugiej osi pojazdu wraz z ładunkiem o 47,09 kN. Na tej podstawie Dyrektor Urzędu Celnego w R. obciążył Spółkę podwyższoną opłatą drogową w wysokości 14.643,00 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Na skutek odwołania Spółki, Prezes Głównego Urzędu Ceł, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając nieprawidłowości podczas procesu ważenia pojazdu, zaniechania pouczenia kierowcy o możliwości wniesienia uwag do protokołu kontroli i naruszenia zasady wnikliwego i dokładnego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 895/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółki.

Spółka zaskarżyła wyrok sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną sąd uwzględnił Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. uznający przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, stanowiący podstawę prawną nałożenia opłaty, za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2008 r. strona wystąpiła o zwrot kwoty podwyższonej opłaty drogowej wraz z odsetkami od dnia 24 października 2001 r. oraz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelnik Urzędu Celnego w Z., decyzją z dnia 12 lutego 2008 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przejazdu pojazdem nienormatywnym należącym do Spółki, a następnie decyzją z [...] orzekł zwrot podwyższonej opłaty drogowej w kwocie 14.643,00 zł, wraz z pobranymi odsetkami w wysokości 541,60 zł, ponadto stwierdził, iż żądane przez stronę ustawowe odsetki od podwyższonej opłaty drogowej są nienależne.

W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia Spółka podniosła, iż zapłacona kwota podwyższonej opłaty drogowej, stała się w myśl art. 410 Kodeksu cywilnego, świadczeniem nienależnym. Zgodnie natomiast z art. 405 Kc ten, kto bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem innej osoby, obowiązany jest do wydania tej korzyści. Termin powstania obowiązku wykonania zobowiązania bezterminowego, którym jest świadczenie nienależne, reguluje art. 120 § 1 zd. 2 Kc, a więc najwcześniejszym terminem, w którym uzasadnione było żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, był dzień w którym strona wniosła odwołanie z dnia 7 listopada 2001 r. od decyzji nakładającej przedmiotową opłatę drogową. Ponadto strona podniosła, iż organ pierwszej instancji błędnie powołał się na treść art. 359 § 1 Kc, gdyż w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 481 § 1 Kc. Spółka wniosła zatem o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie decyzji dla niej korzystnej, w której odsetki od kwoty 14.623,00 zł zostaną wypłacone najpóźniej od dnia 17 grudnia 2002 r. (data wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r.).

Organ odwoławczy decyzją z dnia 5 maja 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Z. z dnia [...] r. albowiem uznał ją w całości za zasadną.

Organ drugiej instancji wskazał, że poza sporem jest, iż podwyższona opłata drogowa wraz z odsetkami za zwłokę została przez Spółkę uiszczona na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej uchylonej następnie wyrokiem sądu administracyjnego. Kwota ta została następnie zwrócona Spółce wraz z kosztami postępowania sądowego.

W ocenie organu normy cywilnoprawne (Kodeks cywilny) nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji w przyznanych mu formach (postanowienie, decyzja). Dlatego w podstawie prawnej podejmowanych rozstrzygnięć nie znajdują się przepisy Kodeksu cywilnego tylko procesowego i materialnego prawa publicznego (W niniejszej sprawie art. 13g ust. 8 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego). Domaganie się przez skarżącą Spółkę uchylenia w całości decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Z., z powodu błędnej interpretacji przywołanego przepisu prawa materialnego art. 359 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny organ uznał za niezasadne. Przepisy te nie stanowiły podstawy podjętego rozstrzygnięcia, a organ podjął jedynie w uzasadnieniu polemikę z przepisami, które strona uczyniła podstawą swego odwołania. Zarzuty strony sprowadzają się w ocenie organu, do próby wykazania, że podwyższona opłata drogowa orzeczona decyzją administracyjną kwalifikuje się do wykonywania zobowiązań na podstawie norm cywilnoprawnych, a organ nakładając ją w oparciu o powszechnie obowiązującą normę prawną, bezpodstawnie się wzbogacił.

Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że nienależne świadczenie dotyczy wyłącznie okoliczności, w których skarżący nie byłby w ogóle zobowiązany do zapłacenia kary. Organ miał natomiast obowiązek przy ziszczeniu się przesłanek określonych w ustawie o drogach publicznych nałożyć, na podmiot łamiący jej normy, podwyższoną opłatę drogową. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a wyegzekwowana podwyższona opłata drogowa nie może być postrzegana jako bezpodstawne wzbogacenie. Skutkujące obowiązkiem odsetkowym z art. 481 § 1 Kc, tym bardziej nie zachodzą przesłanki z art. 359 § 1 Kc.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 359 § 1 Kodeksu cywilnego, odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu. Na podstawie akt administracyjnych należy wykluczyć możliwość żądania odsetek z tytułu czynności prawnej. Żaden z wyroków sądów administracyjnych nie

orzekał o odsetkach z tytułu uchylenia orzeczeń wydanych przez organy administracji tak pierwszej, jak i drugiej instancji. O odsetkach nie orzekał też inny organ.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że roszczenie Spółki można oceniać wyłącznie przez pryzmat ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, która reguluje zagadnienie odsetek ustawowych między innymi w art. 40d ust. 1 odnoszącym się do uiszczenia opłat z tytułu zawartych umów, jak też ust. 2 traktujący o opłatach i karach nieziszczonych w terminie, które wraz z odsetkami za zwłokę podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Natomiast w sytuacji, gdy odwołanie zostanie uwzględnione, uiszczona opłata (kara pieniężna) podlega zwrotowi, zgodnie z przepisem art. 13g ust. 8 ww. ustawy. Organ wywiódł, iż zasada wyrażona w tym przepisie dotyczy także sytuacji, w której decyzja została uchylona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednocześnie stwierdził, że ponieważ ustawa milczy w zakresie odsetek, należy przyjąć, że zagadnienia tego nie uregulowała.

"D." Spółka z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w całości. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie pomimo, że przepis ten statuujący katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest wiążący we wszystkich rodzajach stosunków prawnych i winien być bezpośrednio stosowany przez wszystkie rodzaje organów władz publicznych, które są związane Konstytucją,

2) art. 359 § 1 Kc poprzez jego niezastosowanie pomimo, że stanowi on przepis prawa powszechnie obowiązującego, uprawniający skarżącą do żądania odsetek w sytuacji gdy przewiduje to ustawa,

3) art. 410 Kc poprzez jego niezastosowanie pomimo, że uiszczona przez skarżącą

w październiku 2001 r. kwota 14.643 zł tytułem podwyższonej opłaty drogowej stała

się najpóźniej w dniu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt

P 6/02, tj. w dniu 17 grudnia 2002 r. nienależnym świadczeniem pieniężnym.

Strona skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Celnej

w R. nie odniósł się w ogóle do istoty sprawy, która polega na tym, że w wyniku

wydanej przez Naczelnika Urzędu Celnego w Z. decyzji nakładającej

podwyższoną opłatę drogową oraz na skutek wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., bez podstawy prawnej dysponowano kapitałem Spółki w kwocie 14 643 zł. Organ wydający decyzję w sprawie nałożenia podwyższonej opłaty drogowej zobligowany był do przestrzegania zasady praworządności, którą urzeczywistnia treść art. 7 i art. 87 Konstytucji RP. Pomimo tego organ próbuje, w ocenie skarżącej, udowodnić w uzasadnieniu swojej decyzji lukę w systemie prawnym polegającą na nieuregulowaniu w ustawie o drogach publicznych kwestii odsetek ustawowych za zwłokę w zwrocie tej opłaty w sytuacji stwierdzenia niezgodności z Konstytucją przepisu prawnego stanowiącego podstawę wydanej decyzji. W konsekwencji organ wydający decyzję stwierdza, iż skarżąca nie korzysta z ochrony prawnej w zakresie nieuzasadnionego dysponowania jej kapitałem. Strona skarżąca podniosła, iż narusza to także konstytucyjną zasadę stanowiącą, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Skarżąca podniosła, że art. 359 § 1 Kc poza wyrokiem sądu i decyzją innego właściwego organu wymienia takie podstawy żądania zapłaty odsetek od sumy pieniężnej jak czynność prawna i ustawa. W niniejszej sprawie podstawę nałożenia opłaty drogowej stanowił przepis § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02 uznał niniejszy przepis za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok wszedł w życie w dniu 17 grudnia 2002 r. i w tym dniu, zdaniem skarżącej, obalone zostało domniemanie konstytucyjności ww. przepisu. Wobec tego pobrana przez Urząd Celny podwyższona opłata drogowa stała się świadczeniem nienależnym, bowiem odpadła jej podstawa.

Ponadto skarżąca Spółka wskazała, że zgodnie z art. 481 § 1 Kc jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Mając na uwadze powyższe oraz treść przepisu art. 359 § 1 Kc strona stwierdziła, iż ustawa nakłada na Urząd Celny obowiązek zapłaty odsetek ustawowych od kwoty 14.623 zł najpóźniej od dnia 17 grudnia 2002 r. tj. od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo organ podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w części l pkt 5 wskazanego wyżej wyroku stwierdził, iż § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. Nr 51, póz. 607) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast w części II Trybunał wskazał że pobrane na podstawie przepisów tego rozporządzenia skazanych w części l pkt 2-5 wyroku opłaty nie pod legają zwrotowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.), dalej przywoływanej jako: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 ww. ustawy Sąd uwzględniając skargę na decyzję: 1) uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny

określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Ponadto, w myśl przepisu art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przedmiot skargi stanowi decyzja Dyrektora Izby Celnej w R. podjęta w trybie odwoławczym na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn.zm.), przywoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "Kpa", utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 6 marca 2008 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Z., po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "D." Spółki z o.o. z siedzibą w W., w oparciu o przepis art. 104 § 1 Kpa:

- orzekł zwrot podwyższonej opłaty drogowej w wysokości 14.643 zł nałożonej decyzją Dyrektora Urzędu Celnego w R. nr [...] wraz z pobranymi odsetkami w wysokości 541,60 zł na wskazane konto Spółki,

- stwierdził, że żądane przez stronę ustawowe odsetki od podwyższonej opłaty drogowej nałożonej w/w decyzją są nienależne.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż w niniejszym postępowaniu kontroli sądu administracyjnego w zakresie zgodności z prawem podlega zaskarżona decyzja administracyjna w całości, jako jedna z prawnych form władczego działania organu administracji publicznej, jak również postępowanie administracyjne, które doprowadziło do jej wydania. Przy czym podkreślenia wymaga, iż przyjęty w polskim modelu szeroki zakres sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli legalności aktów administracyjnych oznacza, w przedmiotowej sprawie objęcie kontrolą sądowoadministracyjną legalności zaskarżonej decyzji w całości.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd zważył, iż skarga jest zasadna. Zasadność skargi nie jest wprawdzie związana z podniesionymi w niej zarzutami, jednakże podstawę do jej uwzględnienia, w ocenie Sądu, stanowią inne przyczyny, które należało uwzględnień z urzędu. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak

i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są kwalifikowaną wadą, określoną wart. 156 § 1 pkt2 Kpa, skutkującą sankcją ich nieważności.

W przepisie tym ustawodawca zawarł dwie alternatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej, a dotknięta będzie tylko wada formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 Kpa. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej.

W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce między innymi gdy:

- obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny (np. wygaśnięcie decyzji) powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albo też egzekucja będzie zbędna,

- prawo nie wymaga określenia albo ustalenia prawa lub obowiązków w drodze decyzji,

- brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, ponieważ nie stanowi takiej podstawy przepis instrukcji, wytycznych, akt normatywny niepublikowany mimo obowiązku jego promulgacji,

- rozstrzygnięcie w sprawie cywilnoprawnej nie podlegającej orzecznictwu administracyjnemu,

- wydanie decyzji w sytuacji gdy przewidziana jest inna forma działania organu np. czynność materialno-techniczna, wydanie zaświadczenia (vide J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 732-733; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II).

Sąd podziela także pogląd, iż: "Z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia: "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (J. Borkowski (w:)

8

Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 725).

Przechodząc od powyższych rozważań natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż w ocenie Sądu, brak jest w obowiązujących przepisach administracyjnego prawa materialnego podstawy do wydania przez organy administracji publicznej władczego jednostronnego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej) zarówno w przedmiocie orzeczenia o zwrocie uiszczonej uprzednio podwyższonej opłaty drogowej, jak i: "stwierdzenia, że żądane przez stronę ustawowe odsetki od podwyższonej opłaty drogowej nałożonej ww. decyzją są nienależne".

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż takowej podstawy prawnej nie można odnaleźć w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, póz. 115 z późn.zm.). W szczególności zgodnie z przepisem art. 13 g ust. 1 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania organów), za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji. Z kolei w ust. 8 art. 13g ustawodawca zastrzegł, że w przypadku uwzględnienia odwołania uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi odpowiednio z budżetu jednostki samorządu terytorialnego lub z rachunku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w terminie 14 dni od dnia uchylenia decyzji wymierzającej karę.

W konsekwencji, dokonując wykładni zarówno celowościowej, jak i językowej powyższych przepisów należy jednoznacznie stwierdzić, iż o ile dla wymierzenia ww. kary pieniężnej ustawodawca przewidział działanie organu w kwalifikowanej formie aktu administracyjnego jaki stanowi decyzja administracyjna, to dla zwrotu uiszczonej kary (ewentualnie odpowiednio opłaty), taka forma nie jest przewidziana.

Nie budzi wątpliwości, iż organy administracji publicznej działają w różnych formach np. decyzji, innych aktów, zaświadczeń, czynności materialno-technicznych. Dla każdej jednakże formy działania administracji publicznej objętej sądową kontrolą podstawę rozstrzygnięcia stanowić musi powszechnie obowiązujący przepis prawa. Przy czym kompetencji do rozstrzygnięcia danej sprawy (wniosku) w drodze decyzji administracyjnej nie można domniemywać.

W celu określenia zakresu obowiązku stosowania formy decyzji administracyjnej istotne jest ustalenie, w jakiej formie powinno nastąpić załatwienie sprawy, gdy przepis prawny tej formy nie określa. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez T. Wosia (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2

Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, str. 52, zgodnie z którym: "zasługuje na aprobatę zarówno z punktu widzenia wymagań praworządności, jak i zapewnienia ochrony praw obywateli pogląd, że sprawa administracyjna powinna być załatwiana w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy ze strony organu pozytywnego jej załatwienia, np. odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego czy odmowy zameldowania, organ powinien wydać decyzję administracyjną (...), nie pozostaje on w sprzeczności z zasadniczym nurtem orzecznictwa NSA, w którym uznaje się, że "działanie organów administracji wyrażające się w formie decyzji powinno wynikać z przepisu prawa materialnego" (...) i organ administracji "nie może ani nałożyć na obywatela obowiązku ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa". Oznacza to natomiast konieczność wskazania wyraźnego przepisu prawa jako podstawy podjęcia decyzji administracyjnej i ten konkretny przepis stanowić może wyłączny punkt odniesienia dla oceny dopuszczalności zastosowania formy decyzji przez organ administracyjny."

Podkreślenia wymaga, iż organ pierwszej instancji w podstawie prawnej swej decyzji wskazał jedynie przepis art. 104 § 1 Kpa który stanowi iż, organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Ta okoliczność prowadzi do wniosku, iż organ nie znalazł podstawy materialnoprawnej do władczego orzekania w przedmiotowej sprawie w drodze indywidualnego aktu administracyjnego zewnętrznego. Powyższy przepis kształtuje normę o charakterze procesowym nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej

1 jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 Kpa, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia 6 marca 2008 r. w części orzekającej o zwrocie podwyższonej opłaty drogowej, (...) jako wydana bez podstawy prawnej, dotknięta jest wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, na podstawie przepisu art. 145 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt

2 Kpa. Tą sama wadą dotknięta jest decyzja organu odwoławczego, który ponadto z naruszeniem przepisu art. 138 Kpa, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji dotkniętą kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzenie jej nieważności. W tym kontekście organowi odwoławczemu można dodatkowo postawić zarzut wydania

10

zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa w powyższym zakresie uniemożliwia, w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, dokonanie merytorycznej kontroli legalności dokonanego zwrotu opłaty podwyższonej. Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.

W dalszej kolejności należy wskazać, iż także w pozostałej części tj. co do stwierdzenia w formie decyzji administracyjnej, że żądane przez stronę ustawowe odsetki od uiszczonej podwyższonej opłaty drogowej nałożonej uchyloną (wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt l OSK 1640/06) decyzją są nienależne, zaskarżone orzeczenie organu odwoławczego oraz decyzja utrzymana przez nie w mocy, wydane zostały bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, aczkolwiek z innej przyczyny.

Kodeks postępowania administracyjnego nie formułuje nigdzie legalnej definicji indywidualnej sprawy administracyjnej ani też decyzji administracyjnej. Rekonstrukcji tych pojęć należy zatem dokonywać na podstawie poszczególnych przepisów, przy uwzględnieniu ustaleń teorii prawa i postępowania administracyjnego oraz bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi w stanie faktycznym określonym w hipotezie normy prawnej (T.Woś: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, str. 24). W ramach tych stosunków organy administracji publicznej są upoważnione do jednostronnego nakładania obowiązków bądź nadawania uprawnień określonym podmiotom lub podmioty te mogą domagać się od organów administracji publicznej określonych rozstrzygnięć dotyczących sfery ich uprawnień i obowiązków.

Przez pojęcie decyzji administracyjnej należy z kolei rozumieć władczy jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej rozstrzygający sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujący administracyjnoprawny stosunek materialny), skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy

11

organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa.

Celem postępowania administracyjnego jest zatem wydanie decyzji (innego aktu, czynności) określającej w sposób autorytatywny czyjeś prawa i obowiązki na tle stosunku administracyjnoprawnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym stanie faktycznym, przy uwzględnieniu również norm nakładających na administrację obowiązek realizacji określonych zadań, norm określających cele i wyznaczających kierunki działania organów.

Organy administracji publicznej uprawnione są jedynie do rozstrzygania w sposób władczy spraw administracyjnych. Nie posiadają zasadniczo kompetencji do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych. W tej sytuacji, decyzja organu administracji publicznej rozstrzygająca sprawę cywilnoprawną, niepoddaną orzecznictwu administracyjnemu, jako wydana bez podstawy prawnej, dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

W przedmiotowej sprawie Dyrektor Urzędu Celnego w R. decyzją [...] obciążył Spółkę podwyższoną opłatą drogową w wysokości 14.643,00 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Na skutek odwołania Spółki, Prezes Głównego Urzędu Ceł, decyzją z dnia 25 stycznia 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 895/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółki na powyższą decyzję. Spółka zaskarżyła wyrok sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt l OSK 1640/06 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż uwzględnił Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. uznający przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych, stanowiący podstawę prawną nałożenia opłaty, za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2008 r. strona wystąpiła o zwrot kwoty podwyższonej opłaty drogowej wraz z odsetkami od dnia 24 października 2001 r. oraz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

12

Decyzją z dnia 12 lutego 2008 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Z. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego przejazdu pojazdem nienormatywnym należącym do Spółki. Następnie decyzją [...] organ pierwszej instancji orzekł zwrot podwyższonej opłaty drogowej nałożonej decyzją Dyrektora Urzędu Celnego w R. nr [...] w kwocie 14.643,00 zł, wraz z pobranymi odsetkami oraz "stwierdził, że żądane przez stronę ustawowe odsetki od podwyższonej opłaty drogowej nałożonej ww. decyzją są nienależne".

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał jedynie przepis art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast w uzasadnieniu odnosząc się do swego orzeczenia w przedmiocie odsetek wskazał, że w przypadku zwrotu kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia nie ma podstaw do ich wypłaty w przepisach ustawy o drogach publicznych. Nie zachodzi także w sprawie podstawa do żądania odsetek na podstawie art. 359 § 1 Kodeksu cywilnego, bowiem ani wyrok sądu administracyjnego, ani żaden inny organ nie orzekł o odsetkach z tytułu uchylenia orzeczeń wydanych przez organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji.

Z kolei organ odwoławczy utrzymując powyższą decyzję w mocy, dokonał w uzasadnieniu analizy treści szeregu przepisów Kodeksu cywilnego i stwierdził, że nie stanowią one podstawy do żądania przez stronę odsetek w niniejszej sprawie. Ponadto organ drugiej instancji stanowisko organu pierwszej instancji, i przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności art. 13g ust. 8 milczą w zakresie odsetek w sytuacji zwrotu uiszczonej (opłaty) kary pieniężnej. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, nie zaistniały przesłanki przemawiające za uwzględnieniem żądania Spółki w przedmiocie odsetek od uiszczonej kwoty opłaty podwyższonej, które nie przysługują.

W ocenie Sądu, brak jest przepisu prawa materialnego, który dawałby organom administracji publicznej w niniejszej sprawie podstawę do orzekania, w formie decyzji administracyjnej, w przedmiocie zgłoszonego przez stronę żądania odsetek od kwoty uiszczonej tytułem opłaty podwyższonej (nałożonej w drodze decyzji administracyjnej, która następnie została uchylona). Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie, zgodnie z którym przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierały regulacji uprawniającej organ do orzekania w sprawie odsetek w sytuacji zwrotu uiszczonej kary (opłaty). Jak wskazano wyżej kompetencji organu do działania w formie władczej nie można domniemywać, musi ona wynikać z przepisów prawa materialnego o charakterze publicznoprawnym. Obowiązek płacenia odsetek jako ewentualna sankcja nienależytego wykonania zobowiązania

13

pieniężnego powstaje niezależnie od źródła, z którego zobowiązanie zapłaty wynika. O ile zatem nie istnieje regulacja umożliwiająca stronie dochodzenie żądania spornych odsetek lub ewentualnych roszczeń o charakterze odszkodowawczym na drodze administracyjnoprawnej, pozostaje wyłącznie dochodzenie ich w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie prezentowany był pogląd, iż przy braku odpowiedniej normy publicznoprawnej, sprawa o odsetki lub odszkodowania z tytułu nieterminowej wypłaty świadczeń lub wynikające z innych zdarzeń prawnych o charakterze administracyjnym, nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej.

Podkreślenia wymaga, iż w uchwale z 25 stycznia 1995r. W 14/94 (OTK 1995 nr 1, póz. 19) Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że w sprawach o roszczenia cywilne (taki charakter ma zgłoszone przez Spółkę roszczenie o odsetki), powstałe w wyniku zdarzeń związanych z realizacja stosunków administracyjno-prawnych, droga sądowa jest dopuszczalna.

W wyroku z 10 lipca 2000 r. sygn. SK 12/99 (OTK Z.U. 2000, nr 5) Trybunał orzekł, iż art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny, opierając się na stanowisku doktryny prawa cywilnego, uznał, że obecnie przyjmuje się za przedmiot procesu tzw. roszczenie procesowe, oderwane od materialnoprawnego "usprawiedliwienia" roszczenia zgłaszanego w pozwie (W. Siedlecki: Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1987, s. 164-165 oraz K. Korzan: Roszczenie procesowe jako przedmiot postępowania cywilnego w kontekście prawa dostępu do sądu i prawa do powództwa. Księga pamiątkowa ku czci Profesora W. Broniewicza, Łódź 1998, s. 184). Droga sądowa jest dopuszczalna, gdy powód opiera swoje roszczenie na zdarzeniach prawnych, które mogą stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. Trybunał podzielił pogląd, iż "każdy może wytoczyć powództwo, jakie uzna za słuszne" (H. Pietrzykowski: Prawo do sądu, "Przegląd Sądowy" 1999, nr 11-12, s. 12). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności

14

roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. Stąd pojęcie "sprawy cywilnej" należy rozumieć szeroko.

Stanowisko to dominuje obecnie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, sądów powszechnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide postanowienia SN z dnia 8 marca 2001 r., III KKO 5/00, publ. OSNP 2002/5/128, z dnia 14 września 2004 r. III CK 566/03, Lex nr 176104; uchwała NSA z dnia 5 marca 2001 r., sygn. OPS 17/00, ONSA 2001/3/100), podziela je także w całości Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Abstrahując zatem od oceny zasadności żądania strony skarżącej w przedmiocie odsetek w kontekście norm cywilnoprawnych, trzeba jednoznacznie stwierdzić, iż w ramach postępowania administracyjnego organy nie były władne orzekać o spornej należności z tytułu odsetek. Zaskarżone decyzje organów obu instancji w powyższym zakresie zostały wydane zatem niewątpliwie bez podstawy prawnej, albowiem rozstrzygnęły sprawę wykraczającą poza sferę stosunków administracyjnych, dlatego są nieważne z mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

W związku z powyższym rozważenia wymagała także kwestia czy sąd administracyjny, na skutek przedmiotowej skargi, posiadał kognicję do dokonania sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej w części, w której rozstrzygała ona, aczkolwiek bez podstawy prawnej, jednakże w sferze stosunków o charakterze cywilnoprawnym.

W polskim systemie prawnym właściwość sądów administracyjnych określona została przede wszystkim w art. 10, 165 ust. 2, art. 166 ust. 3, art. 175 ust. 1, art. 176, 177, 183 ust. 1 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z regulacji konstytucyjnej wynika, że sądy administracyjne, stanowiąc wyodrębnioną część władzy sądowniczej, sprawują - tak samo Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy wojskowe -wymiar sprawiedliwości, zasadniczo jednak wymiar sprawiedliwości powierzony jest sądom powszechnym. W orzecznictwie przyjmuje się, w przepisie art. 177, zgodnie z którym "sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sadów", Konstytucja wprowadza swoiste domniemanie drogi sądowej. Inne sądy sprawują wymiar sprawiedliwości tylko w sprawach zastrzeżonych dla nich mocą konstytucji i odpowiednich ustaw. Ustawodawca konstytucyjny, określając podstawowy zakres kompetencji sądów administracyjnych, wskazał jednocześnie, że w zakresie określonym w ustawie sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej.

15

W doktrynie zaznacza się, że powołane przepisy Konstytucji nie tylko wyznaczają przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, lecz także wskazują podstawowe elementy konstytutywne sprawy sądowoadministracyjnej, co pozwala na odróżnienie jej od sprawy administracyjnej i sprawy sądowej. Innymi słowy, pozwala na dokonanie rozgraniczenia kompetencji sądów administracyjnych od kompetencji organów administracyjnych i sądów powszechnych w procesie stosowania prawa.

Z punktu widzenia Konstytucji, zasadniczym aspektem sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola przez sąd administracji publicznej w różnych formach jej działania. W przeciwieństwie do sprawy administracyjnej nie polega ona jednak na merytorycznym rozstrzygnięciu jakiejś kwestii przez dokonanie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu, lecz na zniesieniu działania lub bezczynności niezgodnej z prawem. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie zastępuje się organów administracyjnych w rozstrzygnięciu o czyichś prawach lub obowiązkach, kontrola sądowoadministracyjna nie polega zatem, jak to ma miejsce w odniesieniu do sądów powszechnych, na rozpoznaniu sprawy przekazanej sądowi do końcowego załatwienia.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie oznacza to, iż w sytuacji gdy organ administracji publicznej rozpoznał, przekraczając swoją właściwość, sprawę cywilną (skutek nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), to orzeczenie organu w tym zakresie podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem w zakresie formalnym. Sąd administracyjny stwierdzając nieważność takiej decyzji (aktu) w związku z jego kwalifikowaną wadliwością, nie poddaje kontroli "sprawy cywilnej", nie rozstrzyga bowiem ponownie sprawy rozstrzygniętej z naruszeniem prawa w formie decyzji przez organ administracji. Orzeczenie sądu administracyjnego przywraca jednak stan zgodny z obiektywnym porządkiem prawnym tj. eliminuje z obrotu prawnego nieważny akt prawny organu administracji publicznej. W takiej sytuacji strona ma pełną swobodę w dalszym dochodzeniu swych praw na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Z tych powodów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja podlega jego kognicji w całości i brak było podstaw do jej odrzucenia w zakresie orzeczenia w przedmiocie żądania odsetek. Należy zważyć, iż ewentualne odrzucenie skargi w powyższym zakresie przez sąd administracyjny (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) doprowadziłoby do sytuacji, której nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Pomimo bowiem

16

faktycznego poddania decyzji (na skutek skargi legitymowanego podmiotu) kontroli sądu administracyjnego, który z urzędu obowiązany jest badać legalność aktów administracyjnych, na skutek odrzucenia skargi przez ten sąd, w obrocie prawnym pozostawałaby i funkcjonowała decyzja administracyjna dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (ze skutkiem ex tunc) - rozstrzygająca sprawę cywilną. Decyzja ta korzystałaby zatem z domniemania legalności. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż o ile sąd powszechny posiada kognicję do rozpoznania sprawy cywilnej, w tym także ewentualnego badania zgodności z prawem i oceny skutków aktów administracji na potrzeby rozstrzygnięcia danej sprawy cywilnej, to nie posiada on kompetencji do władczego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (usunięcia jej z obrotu prawnego).

Jednocześnie z powyższych powodów Sąd administracyjny, orzekając co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie jest właściwym do oceny zasadności zarzutów skargi o charakterze cywilnoprawnym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzeczono jak w sentencji. Sąd stwierdził jednocześnie, że nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie przepisu art. 200, w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania sądowego, w łącznej kwocie 457 zł, na którą złożył się należny wpis sądowy, koszty zastępstwa adwokackiego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa). Jednocześnie, na podstawie przepisu art. 152 P.p.s.a. sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Na skutek powyższego wyroku, rozpoznając ponownie wniosek strony skarżącej, organ winien ewentualne dalsze czynności prawne podjąć we właściwej dla ich charakteru formie, z uwzględnieniem powyższych wskazań.