Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1492/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi K. Z. na uchwałę Rady W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 42 ust. 2 pkt 5 w odniesieniu do działki nr ewid. [...] z obrębu [...]; 2. zasądza od W. na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] uchwałą Nr [...] z [...] listopada 2011 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...].

W dniu 4 kwietnia 2017 r. K. Z. wezwał Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa przepisami wskazanej powyżej uchwały, polegającego na pozbawionym podstaw prawnych ustaleniu w punkcie 5 ust. 2 § 42 uchwały, że działki budowlane na terenie oznaczonym symbolem 2.3.a U-B(U) – nie mogą być mniejsze niż 2000 m², poprzez:

- uchylenie punktu 5 ust. 2 § 42,

ewentualnie

- ustalenie, że minimalna powierzchnia działki budowlanej wskazana w punkcie 5 ust. 2 § 42 nie dotyczy działki o nr ew. [...] z obrębu [...], o powierzchni 1668 m².

Następnie pismem z 12 maja 2017 r., K. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej wymienioną uchwałę Rady Miasta [...] z [...] listopada 2011 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części punktu 5 ust. 2 § 42 w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...], o powierzchni 0,1668 ha objętej księgą wieczystą KW Nr [...], której współużytkownikiem wieczystym jest skarżący oraz zasądzenie kosztów postepowania sądowego.

Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił, że pkt 5 ust. 2 § 42 ww. uchwały narusza:

- art. 7 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr, poz. 483), poprzez ich niezastosowanie,

art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015 roku poz. 199 z późniejszymi zmianami), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015 roku poz. 199 z późniejszymi zmianami), poprzez niewłaściwą interpretacje tych przepisów polegającą na przyjęciu, że zakres przedmiotowy planu zawarty w tych przepisach nie ma charakteru wyłącznego,

art. 1 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1, 7 i 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015 roku poz. 199 z późniejszymi zmianami) poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że ład przestrzenny i interes publiczny ma zawsze pierwszeństwo przed prawem własności, a w konsekwencji niezachowanie zasady zrównoważonego rozwoju.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący jest współużytkownikiem wieczystym, w udziale wynoszącym [...] części, działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...], o powierzchni 0,1668 ha objętej Księgą Wieczysta KW Nr [...]. Użytkowanie wieczyste na rzecz skarżącego i pozostałych spadkobierców dawnych właścicieli w/w nieruchomości zostało ustanowione aktem notarialnym Rep. A nr [...] w dniu [...] stycznia 2012 r. na podstawie decyzji Nr [...] Prezydenta [...] z [...] stycznia 2011 r.. Działka o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...], o powierzchni 0,1668 ha oddana w użytkowanie wieczyste m. in. skarżącemu została wydzielona przed wydaniem decyzji Nr [...] Prezydenta [...] z [...] stycznia 2011 r., a więc przed uchwaleniem zaskarżonego planu. Przed uchwaleniem zaskarżonego planu, po wydaniu w/w decyzji Prezydenta [...], organ sporządzający plan miał świadomość, że działka ta zostanie oddana w użytkowanie wieczyste.

Działka będąca we współużytkowaniu wieczystym skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 2.3.a U-B (U). Ustalenia szczegółowe dla tego terenu zawarte zostały w rozdziale 3 w § 42 części tekstowej zaskarżonego planu. Zgodnie z ust. 1 § 42 podstawowym przeznaczeniem terenu 2.3.a U-B (U) jest zabudowa biurowo usługowa. W ust. 2 § 42 wskazano warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W pkt 5) ust. 2 § 42 znalazł się zapis: "działki budowlane - nie mniejsze niż 2000 m2". Zapis ten uniemożliwia współużytkownikom wieczystym działki o nr ew. [...] o powierzchni 1668 m2, a więc o powierzchni o 332 m2 mniejszej od wymaganego minimum, wykorzystanie jej w sposób zgodny z przeznaczeniem wskazanym w planie dla terenu, na którym znajduje się ta działka. Skarżący nie kwestionuje ustalonego w palnie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się jego działka, uważa jednak, że plan narusza jego interes prawny, ponieważ wyklucza współużytkowników wieczystych działki o nr ew. [...] z obrębu [...], o powierzchni 0,1668 ha z możliwości wykorzystania tej działki w sposób zgodny z przeznaczeniem przewidzianym w planie, a tym samym, z możliwości jej zabudowy. Skarżący wywodzi swój interes prawny, w szczególności z przepisu z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do:

1) Zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych;

Skarżący podniósł, że na organie sporządzającym i uchwalającym plan ciąży obowiązek szczególnej dbałości o to, żeby przepisy planu nie ograniczały sposobu korzystania z nieruchomości w sposób nadmierny i sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. Skarżący jest współużytkownikiem działki o dużej powierzchni, jak na standardy miejskie. Jest to działka o powierzchni 1668 m 2 i wobec tego skarżący nie wie dlaczego organ sporządzający zaskarżony plan, a w praktyce projektanci planu, uznali że działki budowlane na terenie oznaczonym symbolem 2.3.a U-B(U) z powodów "urbanistycznych" powinny być nie mniejsze niż 2000 m 2. Skarżący nie może zgodzić się z takim rozstrzygnięciem, ponieważ to nie racje urbanistyczne, ale obowiązujące przepisy prawa muszą stanowić podstawę działań organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu administracji publicznej musi mieć podstawę w obowiązujących przepisach prawa. W obszarze planowania przestrzennego przepisy te zawarte są ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), a racje "urbanistyczne" mogą mieć miejsce tylko wówczas kiedy znajdują wyraźne umocowanie w tych właśnie przepisach.

Skarżący podniósł, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] doszło do złamania art. 7 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ Rada Miasta [...] ustalając, że na terenie 2.3.a U-B(U) działki budowlane powinny być nie mniejsze niż 2000 m2 działała bez podstawy prawnej. Zakres planu miejscowego został w sposób wyczerpujący określony w ust. 2 i ust. 3 art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ust. 2 art. 15 ustawodawca wskazał obowiązkowy zakres planu, natomiast w ust. 3 tego artykułu wskazany został fakultatywny zakres planu. W treści zarówno ust. 2 jak i ust. 3 art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2015 roku poz. 199 z późn. zm.) brak jest obowiązku lub nawet możliwości uregulowania w planie miejscowym dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej. W art. 15 ust. 3 pkt 10) ustawodawca dał jedynie możliwość ustalania w planie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, a więc przepis ten nie może dotyczyć działek budowlanych wydzielonych przed wejściem w życie planu. Przepis art. 15 ust. 3 pkt 10) został wprowadzony ustawą o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 25 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 130, poz.871). Zgodnie z art. 4 ust. 2 w/w ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których pojęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Miasto [...] uchwaliło miejscowy plan zagospodarowania [...] rejonu ulicy [...] na podstawie Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lipca 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...], następnie wielokrotnie zmienianej. W takiej sytuacji przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] zarówno organ sporządzający plan, jak i Rada miasta [...] nie mogły stosować art. 15 ust. 3 pkt 10) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym nie było żadnej podstawy prawnej do wskazania w planie minimalnej powierzchni działki budowlanej, nawet nowo wydzielanej, a tym bardziej już istniejącej.

W dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni 1668 m2 nie została jeszcze oddana w użytkowanie wieczyste spadkobiercom właścicieli dawnej nieruchomości hipotecznej o nr [...]. Tym niemniej plan został uchwalony już po wydaniu przez Prezydenta [...] decyzji nr [...] z [...] stycznia 2011 r., na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego w/w działki gruntu. Trzeba podkreślić, że Prezydent [...] był organem zarówno sporządzającym plan, jak i organem wydającym decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Trudno zatem zakładać, że organ ten sporządzając plan nie wiedział, że pozbawia przyszłych użytkowników wieczystych możliwości wykorzystania działki o nr ew. [...] zgodnie z planem, co w praktyce oznacza, że pozbawia ich możliwości zabudowy tej nieruchomości. Opisane wyżej działania miasta [...] dowodzą, że Prezydent miasta [...], nie przeanalizował kwestii własnościowych w obrębie jednostki planistycznej 2.3.a. U-B(U) i wprowadził na terenie objętym tą jednostką ustalenia dotyczące minimalnej powierzchni działki budowlanej, tak jak gdyby miasto było właścicielem działek znajdujących się na tym terenie, a żadna ze znajdujących się tam działek nie była przewidziana do oddania w użytkowanie wieczyste. Być może w sytuacji, w które działki ewidencyjne położone na terenie jednostki planistycznej 2.3.a. U-B(U) należałyby nadal do jednego właściciela, jakim jest miasto [...] i żadna z nich nie została oddana w użytkowanie wieczyste, wprowadzenie minimalnej powierzchni działki budowlanej, byłoby realistyczne, chociaż nadal niezgodne z prawem. W sytuacji, kiedy działka o nr ew. [...] została oddana w użytkowanie wieczyste, wymaganie to jest zarówno niezgodne z prawem, jak i niemożliwe do zrealizowania. Działka o nr ew. [...] obrębu [...] jest działką dużą, ma powierzchnię 1668 m2, a więc uniemożliwienie jej zabudowy zgodnie z planem nie ma żadnego, już nie tylko prawnego, ale nawet racjonalnego uzasadnienia. Takie działanie miasta [...] stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego, skutkujące niczym nieuzasadnioną ingerencją w przysługujące skarżącemu prawo współużytkowania wieczystego nieruchomości.

Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że konkretyzację przepisu art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "upzp") możemy odnaleźć w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym to rozporządzeniu Minister Infrastruktury w oparciu oraz w granicach delegacji wynikającej z art. 16 ust. 2 upzp zobligowany został m.in. do regulacji kwestii związanych z określeniem wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, a więc do określenia zawartości jego części tekstowej, jak i graficznej, co oznacza określenie wymagań co do zasad sporządzania planu miejscowego, a także do określenia używanych na jego potrzeby oznaczeń, stosowanego nazewnictwa a także stosowania określonych standardów.

Ustalenia niniejszego miejscowego planu nie odnoszą się do art. 15 ust. 3 pkt 10 upzp czyli do minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, ponieważ przepis ten wszedł w życie nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zaczął obowiązywać od dnia 21 października 2010 r., a uchwała o przystąpieniu do sporządzania niniejszego miejscowego planu została podjęta w dniu [...] lipca 2004 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o i Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 25 czerwca 2010 r., organ był zobligowany do stosowania przy procedowaniu niniejszego miejscowego planu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie zainicjowania procedury planistycznej.

Określenie powierzchni działki budowlanej dla jednostki terenowej 2.3.a U-B (U) nie odnosi się do minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej lecz odnosi się do możliwości zabudowy działek mniejszych niż 2000 m2 w tej konkretnej jednostce terenowej. Nie każda jednostka terenowa ma określoną powierzchnię działki budowlanej ale jedynie niektóre jednostki terenowe, co miało służyć wykształceniu zwartej zabudowy na konkretnych jednostkach terenowych - sąsiadujących z jednostką terenową 2.3.a U-B (U). Ponadto § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mówi: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Użyte w wyżej zacytowanym paragrafie słowo "w szczególności" sugeruje, że wymieniony w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury katalog, nie jest katalogiem zamkniętym. Przemawia za tym również treść § 1 rozporządzenia, które określa wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej i również posługuje się słowem "w szczególności", co świadczy o tym, że wymieniony w § 1 rozporządzenia katalog wymogów miejscowego planu nie jest katalogiem zamkniętym. Tym samym organ miał prawo w przedmiotowym miejscowym planie określić dodatkowy parametr dla danej jednostki terenowej w postaci powierzchni działki budowlanej, na jakiej można zrealizować przewidzianą w planie zabudowę.

Organ podkreślił, że § 42 ust. 2 pkt 5 mówiący: działki budowlane - nie mniejsze niż 2000 m2, dotyczy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Następnie ust. 3 wyżej podanego paragrafu i ustępu, tj. szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu, tłumaczy powyższe ograniczenia nałożone planem.

Przedmiotowy teren znajduje się bowiem w strefie ochrony konserwatorskiej elementów rozplanowania sprzed września 1939 r. KZ-G, dla której wymagania ustalone w § 8 ust. 2 przedmiotowego planu stanowią: "Wyznacza się strefę ochrony konserwatorskiej elementów rozplanowania sprzed września 1939 r. KZ-G, obejmującą obszar w historycznych granicach [...] - w granicach oznaczonych na rysunku planu, w której ustala się:

ochronę dawnego rozplanowania ulic i placów, z przywróceniem zasady kształtowania struktury przestrzennej kwartałów zwartej zabudowy;

zachowanie przebiegu ulic na odcinkach zgodnych z ich przebiegiem sprzed września 1939 roku, w tym przebiegu ulic: [...], [...], [...]. (obecnie [...]) [...], [...], [...], [...], [...] oraz odtwarzanie tego przebiegu dla zachodnich odcinków ul. [...], [...], [...], [...] i [...].".

Zapis ten powstał na bazie "Wytycznych konserwatorskich do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...].", zleconego przez Biuro [...] Konserwatora Zabytków w październiku 2006 r., w których postuluje się zaliczenie tego obszaru do obszary objętego strefami ochrony konserwatorskiej, między innymi strefa ochrony wybranych parametrów historycznego układu, w tym strefy ochrony rozplanowania sprzed 1939 r., gdzie między innymi - ustala się ochronę dawnego rozplanowania oraz nakaz zachowania przebiegu istniejących ulic.

Na przedmiotowym terenie przed wojną nie było zabudowy mieszkaniowej. Nie było więc podstaw do spełnienia kolejnego postulatu wytycznych do kształtowania przestrzeni w nawiązaniu do skali i charakteru przedwojennych kamienic, z uwzględnieniem podobnych wysokości obiektów, podziałów na działki. Uznano jednak za zasadne przyjęcie z wytycznych zasady ujednolicenia wysokości zabudowy tworzącej pierzeje uliczne. Ze względu na zachowanie ładu przestrzennego, który został już narzucony przez zwartą, wysoką nową zabudowę, zlokalizowaną w drugiej linii od strony ulicy [...], nawiązanie do tej zabudowy skutkowało ustaleniem zabudowy o wysokości do 41 m o intensywności ze wskaźnikiem 12,0, wytworzeniem obowiązującej linii zabudowy od strony tej ulicy. Wytworzenie tak intensywnego kwartału zabudowy pomiędzy ulicami: [...], [...] i [...], przy uwzględnieniu już istniejącego sąsiedztwa, przy obowiązujących przepisach odrębnych oraz zachowaniu ładu przestrzennego, wymagało pozyskania dość dużych działek budowlanych objętych jednym projektem zagospodarowania przez jednego inwestora. Dlatego zdecydowano wprowadzić wielkość minimalnej powierzchni działki budowlanej, która gwarantowałaby możliwość realizacji powyższych celów. Próba realizacji zabudowy w takiej intensywności na mniejszych działkach doprowadzić mogłaby do zróżnicowania zabudowy w pierzei ulicy [...], z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, co wpłynęłoby niekorzystnie na kształtowanie nowego wizerunku miasta wzdłuż ciągu ulic: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny wymogów formalnych wniesionej skargi, na wstępie należy stwierdzić, iż skarga złożona została w przepisanym do tego terminie 60 dni, od dnia wezwania Rady Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...].

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym sprzed zmiany z dnia 1 czerwca 2017 r., skargę na akty prawa miejscowego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania.

W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięci naruszenia prawa zostało złożone przez skarżącego w dniu 4 kwietnia 2017 r. Z akt sprawy wynika, iż skarżący, nie czekając na stanowisko Rady Miasta [...], złożył skargę w dniu 12 maja 2017 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia.

Pozytywne ustalenia w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały (planu). Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pierwszej kolejności zbada istnienie interesu pranego po stronie skarżącego, aby następnie dokonać oceny, czy jego interes prawny został naruszony ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy naruszenie to było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady Miasta [...].

Skarżący jest współużytkownikiem wieczystym działki nr ew. [...] z obrębu [...], o powierzchni 1668 m², położonej przy ul. [...] w [...]. Nieruchomość ta znajduje się w obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 2.3.a U-B(U), przeznaczonym pod zabudowę biurowo-usługową, którego dotyczą ustalenia zawarte w § 42 zaskarżonej uchwały. Dla obszaru tego w punkcie 5 ust. 2 § 42 wprowadzono ograniczenia dotyczące powierzchni działki budowlanej, która ma być nie mniejsza niż 2000 m².

Skarżący wywodzi więc interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo użytkowania wieczystego. Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 233 k.c. użytkownikowi wieczystemu przysługuje uprawnienie do korzystania z nieruchomości gruntowej z wyłączeniem innych osób oraz uprawnienie do rozporządzania swoim prawem. Prawo to jest więc prawem pośrednim pomiędzy własnością i ograniczonymi prawami rzeczowymi. Wprowadzając ograniczenie dotyczące powierzchni działki budowlanej, która ma być nie mniejsza niż 2000 m² Rada Miasta [...] wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżącego do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w sposób wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych umową użytkowania wieczystego. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawniony był do kwestionowania uchwały.

Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała określając minimalną powierzchnię działki budowlanej zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ukształtowała sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego przysługującego skarżącemu do tej nieruchomości. Oczywiste jest, iż plan miejscowy – poprzez określenie w nim minimalnej powierzchni działki budowlanej – wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości wobec oczekiwań i wyobrażeń użytkownika wieczystego w tym zakresie. W tym sensie, plan miejscowy narusza zatem interes prawny skarżącego, legitymującego się prawem użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, skoro kształtuje możliwy sposób wykonywania tego prawa w sferze zagospodarowania nieruchomości.

Dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu miejscowego w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano powyżej, zasadnicze znaczenie posiada jednak okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami planu miejscowego znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia planu miejscowego nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego planu, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie plan ten nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczny z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 cyt. ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Powołane uprawnienie planistyczne, zwane w doktrynie ,,władztwem planistycznym, czy też ,,samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w samej ustawie o planowaniu przestrzennym. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57).

Należy jednocześnie mieć na uwadze, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i każdego innego rozstrzygnięcia uznaniowego nie mogą być wykonywane całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie wprowadzają wymogu uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak organ zarówno w toku postępowania planistycznego jak i postępowania sądowoadministracyjnego winien wykazać, iż wykonując swoje uprawnienia nie nadużył ich oraz że podjęte w planie ustalenia mieszczą się w granicach przyznanych uprawnień.

Przenosząc powyższe wywody na stan przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...], o powierzchni 1668 m², narusza interes prawny skarżącego. Zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy gminy władztwa planistycznego, w ocenie Sądu, znajdują bowiem oparcie w stanie faktycznym, jak i przepisach prawa.

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W kwestionowanym przez skarżącego zapisie planu - § 42 ust. 2 pkt 5 Rada Miasta [...] ustalając dla zabudowy biurowo-usługowej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego przewidziała, że działki budowlane w jednostce terenowej oznaczonej symbolem 2.3.a U-B(U), mają być nie mniejsze niż 2000 m².

Bezsporne w sprawie jest, że uchwałą nr [...] Rady [...] z [...] lipca 2004 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...], w efekcie której została uchwalona zaskarżona uchwała.

Ustawa z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r., nr 130, poz. 871), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r., w art. 4 ust. 2 stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem do zaskarżonej uchwały mają zastosowanie przepisy sprzed zmiany wprowadzonej ww. ustawą z 25 czerwca 2010 r. Oznacza to, że zaskarżona uchwała została uchwalona w oparciu o pierwotne brzmienie art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ww. ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego występują dwie kategorie ustaleń. Po pierwsze, są to ustalenia obowiązkowe, wskazane w art. 15 ust. 2. Plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, a w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w planie, organ planistyczny powinien wykazać zbędność danej regulacji, w szczególności przez wskazanie przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Drugą kategorię stanowią ustalenia fakultatywne, wymienione w art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku braku konieczności regulacji stanów na ich podstawie organ gminy nie ma obowiązku odniesienia się do tych zagadnień. Art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z 25 czerwca 2010 r., nie zawiera uregulowań dotyczących minimalnej powierzchni działki budowlanej. Zgodnie z § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały przez działkę budowlaną należy rozumieć działkę w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 2 pkt 12 ustawy o pilnowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Organ nie wykazał żeby działka o nr ew. [...] z obrębu [...], o powierzchni 1668 m² nie odpowiadała ww. definicji działki budowlanej.

Z brzmienia art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby istniała podstawa prawna do wskazania przez organ gminy w planie miejscowym parametru w postaci minimalnej powierzchni działki. Dopiero obecne brzmienie art. 15 ust. 3 pkt 10 tej ustawy, na mocy ustawy nowelizującej z 21 czerwca 2010 r., która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r. (Dz. U. Nr 130, poz. 871), upoważnia radę gminy do określenia w planie miejscowym minimalnej powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej. Uprawnienie to nie dotyczy natomiast działek istniejących - już wydzielonych.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawa z 21 czerwca 2010 r., w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Doprecyzowaniem tego jest zapis § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W ocenie Sądu, nieuzasadnione jest stanowisko organu, że zapis § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., stanowi podstawę prawną do określenia w przedmiotowym miejscowym planie dodatkowego parametru dla danej jednostki terenowej w postaci powierzchni działki budowlanej, na jakiej można zrealizować przewidzianą w planie zabudowę. Ustawodawca nie wprowadził do planu miejscowego takiego wskaźnika, jak minimalna powierzchnia działki budowlanej. Obecny zapis art. 15 ust. 3 pkt 10 odnosi się jedynie do minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Skoro materię tę ustawodawca uregulował w drodze zapisu ustawowego, to jednocześnie trudno przyjąć, że podstawa prawna do ustalenia w planie minimalnej powierzchni działek budowlanych objętych planem, może wynikać z rozszerzającej interpretacji aktu wykonawczego rangi pod ustawowej. Określenie powierzchni działki budowlanej dla jednostki terenowej 2.3.a U-B(U), odnoszące się do możliwości zabudowy działek mniejszych niż 2000 m² w tej jednostce terenowej, zostało dokonane bez podstawy prawnej do wskazania przez organ gminy w planie miejscowym parametru w postaci minimalnej powierzchni działki budowlanej. Zapis § 42 ust. 2 pkt 5 uchwały, pozbawia możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego. Biorąc pod uwagę, że nieruchomość skarżącego leży w pierzei ulicy [...] i przy jednoczesnym braku zapisów dotyczących nakazu scalenia w granicach danej jednostki terenowej, niemożliwe będzie zrealizowanie zwartej zabudowy w tej jednostce terenowej, co jak wynika z odpowiedzi na skargę, przyświecało organowi przy uchwalaniu planu. W rzeczywistości kwestionowany zapis wyłączy możliwość zabudowy działki nr ew. [...] z obrębu [...], o powierzchni 1668 m².

Jednocześnie należy mieć na uwadze, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. (art.31 ust.3 Konstytucji RP).

Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatne, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała w zakresie § 42 ust. 2 pkt 5 w części dotyczącej działki nr ew [...] z obrębu [...], o powierzchni 1668 m² narusza interes prawny skarżącego, a naruszenie to skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstaw art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy.