Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 783/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 43 i § 43a
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 313/12 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz J. K. 584 (pięćset osiemdziesiąt cztery) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 21 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 313/12, oddalił skargę J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 w pomniejszonej wysokości.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] stycznia 2012 r., wydaną na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm. – zwane dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009 r.), przyznał J. K. płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 w łącznej kwocie 84.669,60 zł. Organ uznał, że wnioskodawca spełnił – określone w § 43 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. – warunki do przejścia ze "starego" na "nowy" program, jednakże nie do całego areału w ramach wariantu 2.1.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej zwany Dyrektor Oddziału ARiMR), po rozpatrzeniu sprawy, na skutek odwołania wniesionego przez J. K., decyzją z [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że w roku 2005 wnioskodawca złożył pierwszy wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w związku z czym – na podstawie § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm. – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2004 r.) – jego zobowiązanie rozpoczęło bieg z dniem [...] marca 2005 r. i powinno się zakończyć w dniu [...] marca 2010 r. Następnie w roku 2007 wnioskodawca skorzystał z możliwości wydłużenia zobowiązania na podstawie § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2004 r. przez włączenie do programu nowej działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...], a zatem ciążące na rolniku zobowiązanie rozpoczęło bieg z dniem [...] marca 2007 r. Ponadto [...] maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek kontynuacyjny strony o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. Wniosek producenta obejmował 4 działki rolne, na których zadeklarowano realizację pakietu "Rolnictwo ekologiczne" w ramach wariantów: "Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności" (S02a02) na obszarze 40,23 ha oraz "Uprawy sadownicze w tym jagodowe z certyfikatem zgodności" (S02d02) na obszarze 55,17 ha (na działce tej zadeklarowano porzeczkę czarną). Ostateczną decyzją Dyrektora Oddziau ARiMR z [...] października 2011 r. skarżący uzyskał względem działki A – położonej na działce ewidencyjnej nr [...] – płatność rolnośrodowiskową ograniczoną do 34,43 ha ekologicznych upraw sadowniczych. Powodem nieprzyznania pomocy do 19,09 ha był fakt przerwania realizacji na tej powierzchni zadań w ramach utrzymania plantacji sadowniczej, bowiem zgodnie z oświadczeniem strony, jesienią 2009 część plantacji porzeczki czarnej została zlikwidowana. W roku 2010, tj. w czwartym roku realizacji programu skarżący złożył wniosek na "nowy" program rolnośrodowiskowy, regulowany przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., w ramach tzw. przejścia unormowanego w § 43 tego rozporządzenia. Wniosek obejmował 19,09 ha wykluczonego z płatności w roku 2009 obszaru, który został zadeklarowany jako uprawa rolnicza (orkisz).

W ocenie organu odwoławczego, Kierownik Biura ARiMR słusznie przyznał płatność tylko do takiej powierzchni, za jaką producent rolny uzyskał płatność rolnośrodowiskową za rok 2009.

Dyrektor Oddziału ARiMR odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, że powierzchnią zobowiązania nie jest areał, za który strona otrzymała płatność, ale ten który rolnik deklaruje we wniosku wskazał, że za powierzchnię objętą zobowiązaniem wieloletnim w programie rolnośrodowiskowym należy przyjmować powierzchnię, za którą producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie przy czym:

1) dla wniosku, który nie był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię wnioskowaną do płatności;

2) dla wniosku, który był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię stwierdzoną w kontroli na miejscu (bez sankcji powierzchniowych wynikających z przedeklarowania powierzchni ponad 3%);

3) dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zwiększenie powierzchni, na której realizowany jest program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię, do której przyznano płatność po zwiększeniu, przy czym zapisy punktu 1 i 2 stosuje się odpowiednio;

4) dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność, przy czym przepisy punktu 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

Wyjaśniono także, że rolnik może realizować zadania przewidziane w programach rolnośrodowiskowych na działkach, do których nie uzyskał pomocy finansowej, jednakże wówczas nie można mówić o jakimkolwiek zobowiązaniu czy to podjętym na podstawie przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2004 r., czy też rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

W związku z powyższym Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do przyznania płatności w ramach wariantu 2.1 do części gruntów rolnych stanowiących 19,09 ha położonych na działce [...], zadeklarowanych przez wnioskodawcę w ramach tzw. przejścia ze "starego" programu na "nowy" na podstawie § 43 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd pierwszej instancji, akceptując ustalenia faktyczne poczynione przez organy stwierdził, że podstawę prawną przyznania płatności na rok 2010 stanowił § 43a w związku z § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Zgodnie z § 43a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w 2010 r., stosuje się § 43 powołanego rozporządzenia. W myśl § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., w przypadku wniosku złożonego przez rolnika, który realizuje co najmniej przez trzy lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2004 r., w zakresie pakietu rolnictwo ekologiczne – jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że wprawdzie skarżący spełnił dodatkowe przesłanki wynikające z § 43 i § 43a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., jednakże płatność rolnośrodowiskowa na 2010 r. nie mogła mu być przyznana do powierzchni większej niż powierzchnia, za którą skarżący otrzymywał płatność w ramach PROW 2004–2006. Kwestię tę rozstrzygnęła ostateczna decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2011 r. (nr [...]), którą przyznano skarżącemu płatność do pakietu rolnictwo ekologiczne do łącznej powierzchni 74,49 ha (40,06 ha do wariantu S02a02 – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności i 34,43 ha do wariantu S02d02 – uprawy sadownicze w tym jagodowe z certyfikatem zgodności). Tymczasem skarżący – przechodząc na program PROW 2007–2013 – zadeklarował we wniosku na rok 2010 realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego na powierzchni 93,58 ha, a więc większej o 19,09 ha od ustalonej w decyzji z [...] października 2011 r.

Zdaniem Sądu, nie można więc było przyjąć, że skarżący spełnił jedną z koniecznych przesłanek ujętych w § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., jaką jest realizowanie w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego dotychczasowych pakietów "na tej samej powierzchni gruntów rolnych". Sąd podniósł, że w kontekście powołanego unormowania, nawiązującego do dotychczasowego (co najmniej trzyletniego) wykonywania programu rolnośrodowiskowego, konstrukcja zdania, zawierającego warunek "i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych", pozwala twierdzić, że "ta sama powierzchnia gruntów rolnych" odnosi się do powierzchni, na której producent dotychczas faktycznie realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe, nie zaś do hipotetycznej jedynie, możliwej do ewentualnego objęcia zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, powierzchni działki zadeklarowanej we wniosku na kolejny rok. Zdaniem Sądu takie rozumienie warunku, że producent "będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych", wspiera charakter zobowiązania rolnośrodowiskowego, które z jednej strony jest zobowiązaniem wieloletnim, dotyczącym realizacji celów w perspektywie przynajmniej kilku lat, z drugiej zaś stanowi zobowiązanie ciągłe, wymagające od producenta rolnego sekwencyjnych, następujących po sobie działań.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie dotychczasowa powierzchnia faktycznej realizacji zobowiązania przez skarżącego została stwierdzona w decyzji z [...] października 2011 r. przyznającej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na rok 2009. Dlatego też jeżeli w postępowaniu administracyjnym stwierdzono, że w 2009 r. skarżący faktycznie realizował program rolnośrodowiskowy na powierzchni o 19,09 ha mniejszej, to zadeklarowanie tej powierzchni we wniosku rolnośrodowiskowym na rok 2010 nie odpowiada zobowiązaniu skarżącego do realizacji takiej samej liczbę pakietów "na tej samej powierzchni gruntów rolnych" w rozumieniu § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

WSA nie podzielił zarzutu naruszenia przez organy § 43 i § 43a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., gdyż odniesienie dokonanych w sprawie ustaleń do przeprowadzonej wykładni § 43 tego rozporządzenia nastąpiło z uwzględnieniem celów przypisywanych programowi rolnośrodowiskowego i przy zachowaniu zasad poprawnego rozumowania.

Sąd zgodził się z poglądem skarżącego, według którego podstawą prawną decyzji nie mogą być "bliżej nieokreślone wytyczne i punkty 1, 2 i 4 (strona 9 pisemnego uzasadnienia decyzji)", gdyż tego rodzaju wskazówki oczywiście nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego. WSA zauważył jednak, że zdanie "dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność", nie jest wypowiedzią prawodawcy, lecz stanowi jedynie efekt dokonanej przez organy wykładni § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy trafnie zauważył, że "rolnik może realizować zadania przewidziane w programach rolnośrodowiskowych na działkach, do których nie uzyskał pomocy finansowej, jednakże wówczas nie można mówić o jakimkolwiek zobowiązaniu czy to podjętym na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku, czy też rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku".

J. K. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z 11 grudnia 2012 r. i zarzucił temu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest:

a) § 43 i § 43a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. poprzez przyjęcie, że "płatność rolnośrodowiskowa na rok 2010 może zostać przyznana i wypłacona do powierzchni nie większej niż powierzchnia, za którą producent otrzymał płatność w ramach PROW 2004–2006", podczas gdy z analizy wykładni tych przepisów nie wynika, iż kryterium stanowi płatność lecz powierzchnia, za którą rolnik otrzymuje płatność przy przejściu z PROW 2004–2006 na PROW 2007–2013, a ponadto z przepisów tych wynika wprost, że realizacja w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie w takiej samej liczbie pakietów i na tej samej powierzchni gruntów rolnych – bez odniesienia się do jakiejkolwiek płatności;

b) naruszenie prawa materialnego przez uznanie, że decyzja nie została oparta bez wskazania podstawy prawnej i uznanie wskazanych w decyzji wytycznych i zapisów pkt 1, 2 i 4 (strona 9 pisemnego uzasadnienie decyzji) jako efekt dokonanej przez organy wykładni § 43 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. (str. 21 pisemnego uzasadnienia wyroku), podczas gdy organy wydając zaskarżoną decyzję wyraźnie powołują się na opisane powyżej "wytyczne i punkty" jako podstawę prawną decyzji, które stosuje się odpowiednio;

2. błąd w ustaleniach faktycznych mające wpływ na treść orzeczenia poprzez przyjęcie, że zgłoszenie powierzchni 19,09 ha do programu rolnośrodowiskowego PROW 2007–2013 nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., zaś przyznanie dopłat do powierzchni 74,49 ha na rok 2009 na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2011 r. ma bezpośredni wpływ na wielkość powierzchni, za którą organ przyznał płatność na rok 2010, podczas gdy decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] października 2011 r. dotyczyła zmniejszenia dopłaty do upraw sadowniczych na rok 2009 wobec przyjęcia, iż producent rolny nie uprawiał do końca roku pełnej obsady porzeczki i nie dotyczy przypadku braku utrzymania powierzchni, na której prowadzi rolnictwo ekologiczne, bo taka powierzchnia nigdy nie uległa zmniejszeniu, a producent rolny przez cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego prowadził na całej powierzchni uprawę ekologiczną zgodną z wymogami, co potwierdziły kontrole przeprowadzone przez pracowników ARiMR w gospodarstwie w dniach [...] sierpnia 2010 r. oraz kontrole przeprowadzone przez Jednostkę Certyfikującą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Istota sporu prawnego występującego w sprawie dotyczy warunków przyznawania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, producentowi rolnemu, który dotychczas realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach PROW 2004–2006.

Zgodnie z § 43a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w 2010 r. stosuje się § 43 powołanego rozporządzenia poza dwoma wyjątkami tj. w "nowym" programie rolnośrodowiskowym rolnik nie ma obowiązku realizacji pakietów 4, 5 lub 7 oraz jeżeli w "starym" programie, rolnik realizował pakiet strefy buforowej (K02), to w "nowym" programie także jest zobowiązany do realizacji tego pakietu. Z kolei w myśl § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. na wniosek, o którym mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia, złożony przez rolnika, który realizuje co najmniej przez trzy lata program rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2004–2006, w zakresie pakietów: rolnictwo zrównoważone, rolnictwo ekologiczne, utrzymywanie łąk ekstensywnych lub utrzymywanie pastwisk ekstensywnych, ochrona gleb i wód, ochrona lokalnych ras zwierząt gospodarskich, strefy buforowe – jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach odpowiednich pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów ARiMR, że skarżący spełnił warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej określone w § 43a w związku z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., z tym że płatność rolnośrodowiskowa na rok 2010 nie mogła być przyznana do powierzchni większej niż powierzchnia, za którą skarżący otrzymywał płatność w ramach PROW 2004–2006. W związku z tym organy ARiMR odmówiły przyznania płatności rolnośrodowiskowej do powierzchni 19,09 ha, która nie została uwzględniona przy przyznawaniu płatności na rok 2009 z uwagi na likwidację części plantacji porzeczki czarnej. Sąd zaakceptował stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że "dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność". Skarżący realizując zobowiązanie w PROW 2004 - 2006 deklarował do płatności w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne 93,58 ha, lecz płatność została mu przyznana do powierzchni 74, 49 ha, co wynika z ostatecznej decyzji z [...] października 2011 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów ARiMR, że skoro w ramach PROW 2004–2006 skarżący otrzymał płatność do 74,49 ha, to w ramach przejścia na nowy okres programowania nie może otrzymać płatności do powierzchni większej niż powierzchnia zobowiązania ustalona na podstawie ostatniej decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w ramach "starego" programu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe stanowisko zostało sformułowane bez uwzględnienia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie w procesie kontroli zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim należy zauważyć, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący, że z § 43a w związku z § 43 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. wynika, że w 2010 r. możliwość przejścia z programu rolnośrodowiskowego 2004–2006 na program rolnośrodowiskowy 2007–2013 uwarunkowana była: realizacją programu rolnośrodowiskowego 2004–2006 co najmniej trzy lata, spełnieniem warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz realizowaniem w ramach "nowego" zobowiązania takiej samej ilości pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych.

W sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżący realizował program rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2004–2006 co najmniej trzy lata. Niewątpliwe było także, że we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej zadeklarował taką samą ilość pakietów na tej samej powierzchni gruntów rolnych. Kwestią sporną było natomiast, czy cała deklarowana przez skarżącego powierzchnia gruntów rolnych może być uwzględniona przy przyznawaniu płatności na rok 2010. Organy ARiMR i Sąd pierwszej instancji uznały, że powierzchnia 19,09 ha została wykluczona z programu rolnośrodowiskowego w 2009 r. i dlatego nie mogła być uwzględniona przy przyznawaniu płatności na rok 2010. W związku z tym należy zauważyć, że płatność rolnośrodowiskowa na rok 2009 została przyznana skarżącemu w pomniejszonej wysokości z uwagi na niezachowanie wymaganej obsady drzew i krzewów na całej działce rolnej A i nieuzupełnienie tej obsady w terminie wskazanym w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lutego 2010 r. zmieniającego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Podkreślenia wymaga, że decyzją z [...] października 2011 r. jedynie zmniejszono płatność rolnośrodowiskową, nie wykluczono natomiast powierzchni 19,09 ha z tej płatności.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2004 r. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu do działek rolnych w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. W przypadku, gdy ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega zawieszeniu w danym roku i w roku następnym (§ 16 ust. 2). Z załącznika nr 5 do omawianego rozporządzenia wynika, że zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej następuje także w przypadku uchybienia polegającego na nieutrzymywaniu wymaganej obsady drzew i krzewów. Analogiczne rozwiązania zostały przyjęte w § 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200) oraz w § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

Powyższa regulacja nie była rozważana przez Sąd pierwszej instancji, tymczasem istotne znaczenie w sprawie ma kwestia, że płatność rolnośrodowiskowa uległa zmniejszeniu, natomiast nie doszło do wykluczenia z programu rolnośrodowiskowego gruntu rolnego o powierzchni 19,09 ha. Nie bez znaczenia dla oceny przyczyn zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 ma okoliczność, że skarżący zrezygnował z uprawy porzeczki na części działki rolnej A na skutek uschnięcia nasadzeń na części plantacji spowodowanego chorobami grzybowymi. Dodać trzeba, że skarżący stosując się do zaleceń doradcy rolnośrodowiskowego przystąpił do przygotowania tej części działki pod nowe uprawy. W roku 2010 na powierzchni 19,09 uprawiany był orkisz, co potwierdziły kontrole na miejscu przeprowadzone w dniach [...] sierpnia 2010 r. W raportach kontrolnych w zakresie: kwalifikowalności powierzchni, wzajemnej zgodności oraz programu rolnośrodowiskowego nie stwierdzono nieprawidłowości, które miałyby wpływ na wysokość płatności. W związku z tym jedynym powodem zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 było uznanie przez organ, że powierzchnia 19,09 ha została wykluczona z programu rolnośrodowiskowego. W świetle ustaleń dokonanych w sprawie oraz treści § 43a w związku z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. brak jest podstaw normatywnych do przyjęcia, że Dyrektor Oddziału ARiMR zasadnie powołał się na "obowiązujące wytyczne w sprawie przyznawania płatności rolnośrodowiskowej". Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie jest to efekt wykładni § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. W każdym razie z uzasadnienia Sąd nie wynika jaka metoda wykładni powołanego przepisu mogła doprowadzić do wniosku, że za powierzchnię objętą zobowiązaniem wieloletnim w programie rolnośrodowiskowym należy uznawać powierzchnię, za którą producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie przy czym "dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność, przy czym zapisy punktu 1 i 2 stosuje się odpowiednio". Wymienione ostatnio punkty mają następującą treść: 1) dla wniosku, który nie był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię wnioskowaną do płatności; 2) dla wniosku, który był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię stwierdzoną w kontroli na miejscu (bez sankcji powierzchniowych wynikających z przedeklarowania powierzchni ponad 3%). Wspomniane "wytyczne" stały się w istocie podstawą zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej przyznanej skarżącemu na rok 2010. W związku z tym rzeczą Sądu pierwszej instancji było szczegółowe rozważenie, czy takie działanie organu rzeczywiście znajdowało uzasadnienie w wykładni powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Sąd powinien ocenić, czy skarżący, który w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego zadeklarował realizację takiej samą ilości pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych istotnie nie spełniał warunków wymienionych w § 43a w związku z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. w odniesieniu do całej zadeklarowanej powierzchni tj. 93,58 ha. Pokreślić przy tym wypada, że w powołanych przepisach nie został przewidziany żaden warunek odnoszący się do obowiązku realizacji w ramach zadeklarowanych pakietów tych samych wariantów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych.

W tym stanie rzeczy uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem było przedwczesne. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga ponownego rozważenia, przy uwzględnieniu powyższych uwag, czy Dyrektor Oddziału ARiMR wydając badany akt dokonał właściwiej wykładni i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W..

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.