Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 223/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 19 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska -Tylewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2022 roku sprawy ze skargi C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 9 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 22 lipca 2020 r. do Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek "C" sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. (zwanej dalej "Spółką" lub "Skarżącą") o przeniesienie na jej rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę tj. decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 23 stycznia 2020 r. nr [...] (znak: [...]) [zwanej dalej "decyzją z 2020 r."] wydanej na wniosek "P". S.A. z siedzibą w P. (zwanej dalej "inwestorem" lub "P."). Wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę zawierał oświadczenie, że Spółka przyjmuje na siebie wszystkie warunki wynikające z decyzji z 2020 r. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, porozumienie zawarte pomiędzy różnymi podmiotami w zakresie projektowanej w decyzji z 2020 r. inwestycji, odpis pełny z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący statusu Spółki oraz dowód uiszczenia opłaty z tytułu przeniesienia pozwolenia na budowę – decyzji z 2020 r.

Decyzją z dnia 28 lipca 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta P. (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") przeniósł decyzję z 2020 r. na rzecz Spółki.

Odwołanie od decyzji Prezydenta złożył pełnomocnik zarządcy masy sanacyjnej "P". S.A. w restrukturyzacji (zwany dalej "zarządcą sanacyjnym") – r. pr. J. S.. Zarządca sanacyjny podniósł, że wbrew twierdzeniom Spółki, nigdy nie doszło do wyrażenia zgody na przeniesienie decyzji z 2020 r.

Decyzją z dnia 16 listopada 2020 r., nr [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W pierwszej kolejności podkreślono konieczność zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zmianami, zwanej dalej "p.b.") według brzmienia sprzed dnia 19 września 2020 r.

Wojewoda uznał decyzję Prezydenta co najmniej za przedwczesną. Spółka w swoim wniosku o przeniesienie, potraktowała zgodę na przeniesienie tegoż pozwolenia jako porozumienie zawarte między inwestorem, Spółką i innymi partnerami biznesowymi w związku z planowaną inwestycją. W porozumieniu było zawarte następujące stwierdzenie: "Strony przyjmują i akceptują treść PNB. "P". niniejszym wyraża zgodę w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlane na przeniesienie PNB na Architekta i uprawnia Architekta do przeniesienia wszelkich uprawnień wynikających z PNB z "P". na Architekta, a w tym celu wykorzystania wszelkiej dokumentacji pozostającej w dyspozycji Architekta w związku z wykonywaniem umowy zawartej przez Architekta z "P".. W przypadku, w którym organ rozpoznający sprawę o przeniesienie PNB zażąda od Architekta jakichkolwiek innych dodatkowych oświadczeń i dokumentów, "P". zobowiązuje się do ich niezwłocznego złożenia Architektowi, w tym do podpisania i przekazania wszelkich zgód i oświadczeń oraz udziela Architektowi bezwarunkowego i nieodwołalnego pełnomocnictwa do podejmowania w imieniu "P". wszelkich czynności prawnych i faktycznych niezbędnych do skutecznego przeniesienia PNG z "P". na Architekta – wzór pełnomocnictwa stanowi załącznik nr 3 do porozumienia. Oświadczenie "P". o wyrażeniu na rzecz architekta zgody w trybie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi załącznik nr 2 do porozumienia". Wojewoda stwierdził, że tak skonstruowana zgoda na przeniesienie jest zbyt ogólna, brak w niej dokładnych danych o jaką decyzję pozwolenia na budowę chodzi, więc nie można stwierdzić, że spełniona została pierwsza przesłanka z art. 40 ust. 1 p.b.

Pismem z dnia 1 grudnia 2020 r. Prezydent wezwał Spółkę do przedłożenia zgody inwestora na przeniesienie pozwolenia na budowę na jej rzecz. W odpowiedzi na wezwanie, Spółka przekazała odpis notarialny aktualnie obowiązującej zgody na przeniesienie decyzji z 2020 r. zawartej w porozumieniu. Ten sam dokument został przedstawiony Prezydentowi wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania.

Pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. Prezydent powiadomił strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego.

Pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. pełnomocnik zarządcy sanacyjnego podzielił stanowisko Wojewody zajęte w decyzji kasatoryjnej. Stwierdził, że treść porozumienia nie powinna być przedmiotem oceny ani dowodem świadczącym o udzieleniu zgody na przeniesienie. Do porozumienia nie dołączono dokumentów, których wzór stanowiły załącznik do niego. Decyzja z 2020 r. nie została nigdzie zidentyfikowana w porozumieniu, ani w żadnym załączniku.

Pismem z dnia 12 marca 2021 r. Spółka zajęła stanowisko w sprawie. Zdaniem Spółki zgoda na przeniesienie decyzji z 2020 r. znajduje się w aktach sprawy. Zgoda jaką udzielono powinna być odczytywana według treści całego porozumienia. Zdaniem Spółki, zgoda na przeniesienie decyzji z 2020 r. jest niewątpliwa. Prezydent doskonale wie, że dnia 23 stycznia 2020 r. wydał jedną decyzję, w treści porozumienia wskazuje się decyzję wydaną w tym właśnie dniu.

Pismem z dnia 25 czerwca 2021 r. Spółka przedłożyła opinię prawną w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę. Z jej treści wynika, że po pierwsze – zawarte porozumienie miało na celu między innymi wyrażenie zgody na przeniesienie decyzji z 2020 r., a po drugie – z treści porozumienia da się zidentyfikować decyzję z 2020 r. i jako taka jest przedmiotem niniejszej sprawy. Nie ma zatem, zdaniem autora opinii prawnej, przeszkód w zakresie przeniesienia decyzji z 2020 r. z inwestora na Spółkę.

Decyzją z dnia 5 listopada 2021 r., nr [...] Prezydent odmówił przeniesienia decyzji z 2020 r. z inwestora na Spółkę. Prezydent szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny i stwierdził, że przedłożona zgoda na przeniesienie decyzji z 2020 r. jest zbyt ogólna i niewystarczająca. Spółka nie przedłożyła żadnych nowych dokumentów, z których wynikałaby ta zgoda.

Pismem z dnia 18 listopada 2021 r. "Z" S.A. z siedzibą w W. powiadomiła Prezydenta, że wobec otwarcia wobec inwestora postępowania sanacyjnego, jest ona jedynym pełnomocnikiem w niniejszej sprawie.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył pełnomocnik Spółki – r. pr. M. K.. Stwierdzono, że Prezydent dokonał błędnej oceny treści porozumienia twierdząc, że nie zawiera ono zgody na przeniesienie decyzji z 2020 r. W ten sposób miało dojść do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu odwołania podtrzymano główne motywy opinii prawnej – treść porozumienia zawiera wszystkie dane niezbędne do zidentyfikowania decyzji z 2020 r. i na tej podstawie należało stwierdzić, że wobec udzielonych pełnomocnictw wyrażono zgodę na przeniesienie tej decyzji.

W związku z wątpliwościami jakie powstały wokół sposobu reprezentacji inwestora objętego postępowaniem sanacyjnym, r. pr. A. Z. działający w imieniu "Z" S.A. z siedzibą w W. złożył wyjaśnienie, że w związku z toczącym się postępowaniem sanacyjnym, "Z" S.A. z siedzibą w W. została wyznaczona wyłącznym zarządcą inwestora i wszelkie pełnomocnictwa wydane w sprawie tracą moc.

Decyzją z dnia 9 lutego 2022 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewoda stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że Spółka nie przedstawiła zgody inwestora na przeniesienie decyzji z 2020 r. Porównując sentencję decyzji z 2020 r. oraz przedmiot porozumienia, da się zauważyć istotne różnice. Decyzja z 2020 r. dotyczy budowy obiektów kubaturowych związanych z turystyką i rekreacją w tym hotelu wraz z towarzyszącą infrastrukturą (drogi kołowe, ciągi piesze, wewnętrza instalacja terenowa: kanalizacja sanitarna i deszczowa, wodociągowa, elektroenergetyczna i cieplna przy ul. [...] w P. wraz z usunięciem kolizji z istniejącymi kanalizacjami. Przedmiot porozumienia odnosi się do decyzji z tego samego dnia, ale jej przedmiotem miałaby być budowa inwestycji w postaci budynku hotelowego (o szacowanej powierzchni użytkowej ok. [...] m2) i budynków apart-hotelu oraz apartamentowców (o powierzchni ok. [...] m2) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Decyzja z 2020 r. dotyczyła także budowy linii kablowej, co z kolei nie było objęte porozumieniem. Zachodzi zbieżność dat, ale Spółka nie przedłożyła załącznika do porozumienia w postaci kopii decyzji z 2020 r., która miałaby podlegać przeniesieniu.

Dodatkowo, Wojewoda wskazał, że zgoda na przeniesienie decyzji z 2020 r. jest załącznikiem do porozumienia. Spółka nigdy nie przedłożyła tego załącznika.

Pełnomocnik Skarżącej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 40 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez błędne uznanie przez Wojewodę, że Skarżąca nie dołączyła do wniosku o przeniesienie na nią decyzji z 2020 r. zgody dotychczasowego inwestora, na rzecz którego została wydana, lub kopii tej zgody, pomimo tego, że do wniosku o przeniesienie decyzji z 2020 r. dołączono porozumienie z dnia 26 stycznia 2020 r., z którego wynika w sposób jednoznaczny i definitywny, że inwestor wyraził zgodę na przeniesienie jej na rzecz Skarżącej;

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę treści porozumienia i nieprawidłowe przyjęcie, że dotychczasowy inwestor nie wyraził w nim zgody na przeniesienie decyzji z 2020 r.

Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody, zobowiązanie Wojewody przez Sąd do wydania w terminie nie dłuższym niż miesiąc, decyzji zmieniającej decyzję Prezydenta i orzekającej o przeniesieniu decyzji z 2020 r. na rzecz Skarżącej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca w pełni podtrzymała wielokrotnie zajęte stanowisko. Przedłożone porozumienie dotyczy decyzji z 2020 r. W jego treści została zawarta zgoda na przeniesienie jej. Zdaniem Skarżącej nieistotna jest kwestia różnicy przedmiotu decyzji z 2020 r. oraz przedmiotu porozumienia. Opis tego, czego dotyczy inwestycja jest nieistotny, ponieważ umawiające się strony jasno wyraziły swoją wolę w odniesieniu do jasno sformułowanego celu. Dnia 23 stycznia 2020 r. wydano jedno pozwolenie na budowę. Wydał je Prezydent, a beneficjentem był wówczas inwestor. To, że nie ujęto w przedmiocie porozumienia kwestii linii kablowej jest nieistotne. Przeniesienie decyzji z 2020 r. było "wynagrodzeniem" za wykonane prace projektowe, jakie poniosła Skarżąca. Inwestor nie wywiązał się z obowiązków finansowych, czemu świadczy postępowanie sanacyjne i odmawia przeniesienia decyzji z 2020 r. Jednakże, zdaniem Skarżącej, zgoda została udzielona.

Nieistotne jest również to, że nie przedłożono załącznika nr 2 do porozumienia. Przepis art. 40 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi, aby zgoda miała charakter pisemny. Wystarczy złożenie oświadczenia woli w sposób, jaki jest dopuszczalny prawem cywilnym.

Oświadczenia zarządcy sanacyjnego, działającego przed "Z" S.A. z siedzibą w W. jest nieistotne, ponieważ zarządca sanacyjny nie był stroną postępowania. Jeżeli inwestor chce uchylić się od skutków skutecznie złożonego oświadczenia woli będzie musiał wykazać wady tego oświadczenia. Ani inwestor, ani zarządca sanacyjny nie skorzystali z tego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Pełnomocnik Skarżącej zwrócił się w piśmie z dnia 12 kwietnia 2022 r. z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. pełnomocnik Skarżącej wywiódł jak w skardze. Za pozostałe strony nie stawił się nikt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 19 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania jej na rozprawie w dniu 19 października 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody, w której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta dotyczącą odmowy przeniesienia pozwolenia na budowę. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Przepisy p.b. dopuszczają przeniesienie pozwolenia na budowę z jednego podmiotu na drugi. Stanowi o tym przepis art. 40 ust. 1 p.b.: "Organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy:

1) oświadczenie:

a) o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę,

b) o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

2) zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody;".

Skarżąca wystąpiła z takim wnioskiem składając przy okazji oświadczenia z art. 40 ust. 1 pkt 1 lit. a i b p.b. Ponadto dla spełnienia wszystkich warunków skutkujących przeniesieniem pozwolenia na budowę z inwestora na Skarżącą, Skarżąca miała także obowiązek przedłożyć zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja ta została wydana lub kopię tej zgody. Skarżąca przedstawiła natomiast porozumienie zawarte przez nią, inwestora oraz innych partnerów biznesowych. Zanim Sąd w składzie orzekającym przejdzie do omówienia poszczególnych przepisów rzeczonego porozumienia, w pierwszej kolejności godzi się zwrócić uwagę, że istnieje rozbieżność między kształtem inwestycji opisanej w porozumieniu a inwestycją opisaną w decyzji z 2020 r. To zaś nie pozwala na stwierdzenie, że zgoda zawarta w przepisie II.2. porozumienia jest zgodą z art. 40 ust. 1 pkt 2 p.b., które pozwala na przeniesienie decyzji z 2020 r.

Regulacja z art. 40 ust. 1 p.b. jest podstawą do zawiązania stosunku administracyjnoprawnego, a więc odmiennego od tego, jaki powstał na podstawie porozumienia (cywilnoprawny). Organ I instancji mając na celu wydanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę musi otrzymać zgodę inwestora na przeniesienie tegoż pozwolenia, a ona sama nie może budzić żadnych wątpliwości.

Skarżąca wyraża przekonanie, że przepis II.2. jest wystarczającym oświadczeniem woli, które stanowi zgodę z art. 40 ust. 1 pkt 2 p.b. Powołany przepis porozumienia stanowi: ""P" niniejszym wyraża zgodę w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlane na przeniesienie PNB na Architekta i uprawnia Architekta do przeniesienia wszelkich uprawnień wynikających z PNB z "P". na Architekta, a w tym celu wykorzystania wszelkiej dokumentacji pozostającej w dyspozycji Architekta w związku z wykonywaniem umowy zawartej przez Architekta z "P".. W przypadku, w którym organ rozpoznający sprawę o przeniesienie PNB zażąda od Architekta jakichkolwiek innych dodatkowych oświadczeń i dokumentów, "P". zobowiązuje się do ich niezwłocznego złożenia Architektowi, w tym do podpisania i przekazania wszelkich zgód i oświadczeń oraz udziela Architektowi bezwarunkowego i nieodwołalnego pełnomocnictwa do podejmowania w imieniu "P". wszelkich czynności prawnych i faktycznych niezbędnych do skutecznego przeniesienia PNB z "P". na Architekta – wzór pełnomocnictwa stanowi załącznik nr 3 do porozumienia. Oświadczenie "P". o wyrażeniu na rzecz Architekta zgody w trybie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi załącznik nr 2 do porozumienia". Treść zacytowanego przepisu odnosi się przede wszystkim do stron umawiających się w ramach tego porozumienia. Sposób zredagowania przepisu II.2. pozwala na zidentyfikowanie zdania, z którego wynika, że desygnatem nazwy "zgoda w trybie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego" jest załącznik nr 2 do porozumienia – właściwe oświadczenie woli. Wolą stron umawiających się było zatem, aby wyrażenie zgody nastąpiło poprzez niebudzące wątpliwości jednostronne oświadczenie woli, w myśl którego inwestor zgadza się na przeniesienie pozwolenia na budowę na Skarżącą. To nie przepis II.2. porozumienia jest zgodą, tylko oświadczenie (załącznik nr 2), którego nigdy nie przedłożono. Początkowa część przepisu II.2.: ""P" niniejszym wyraża zgodę w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlane na przeniesienie PNB na Architekta i uprawnia Architekta do przeniesienia wszelkich uprawnień wynikających z PNB z "P". na Architekta, a w tym celu..." nie stanowi zgody z art. 40 ust. 1 pkt 2 p.b. Jest to przepis umowny kształtujący prawo i obowiązek stron umawiających się tj. inwestora oraz Skarżącej. Jeżeli zgoda ma nastąpić poprzez złożenie oświadczenia stanowiącego załącznik nr 2 do porozumienia, to nie można twierdzić jednocześnie, że początkowa część przepisu II.2. jest też tą zgodą. "P". nie złożyła dwóch oświadczeń woli.

Brak potraktowania przepisu II.2. jako zgody z art. 40 ust. 1 pkt 2 p.b. wynika z kwestii wyjaśnionej powyżej, a także z faktu, że ta część przepisu odsyła do pozwolenia na budowę oznaczonego skrótowo na potrzeby porozumienia "PNB", którego treść została opisana w samym porozumieniu. Jak Sąd wykaże, istnieje wyraźna rozbieżność między "PNB" a decyzją z 2020 r. "Zgoda" zawarta, według Skarżącej, w przepisie II.2. porozumienia nie dotyczy decyzji z 2020 r. Nie można zatem upatrywać w przepisie II.2. zgody na przeniesienie decyzji z 2020 r. Przy tej okazji, Sąd w składzie orzekającym w pełni zgadza się ze Skarżącą, że treść tego przepisu należy wykładać w odniesieniu do całości porozumienia.

Skarżąca natomiast, jako podmiot zainteresowany przeniesieniem pozwolenia na budowę, ma obowiązek przedłożyć taką zgodę, która nie będzie budziła wątpliwości (zob. A. Kosicki, Komentarz do art. 40 [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2022). Sąd w składzie orzekającym nie twierdzi, że oświadczenie woli co do zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę nie może być zamieszczone w umowie prawa cywilnego, jednakże niniejsza sprawa wskazuje istotne okoliczności, które nie pozwalają na zrekonstruowanie tegoż oświadczenia z powołanego przepisu umownego.

Sąd wskazuje na to, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie da się zrekonstruować przedmiotu porozumienia. Jak wskazano we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji), przedmiotem wniosku była "decyzja pozwolenia na budowę z dnia 23.01.2020 nr [...] znak sprawy [...] obejmująca: Budowę obiektów kubaturowych związanych z turystyką i rekreacją w tym hotelu wraz z towarzyszącą infrastrukturą (drogi kołowe, ciągi piesze, wewn. instalacja terenowa: k. sanitarna i deszczowa, wodociągowa, elektroenergetyczna i cieplna) przy ul. [...] w P. wraz z usunięciem kolizji z istniejącą kanalizacją fi 600 i instalacją wodociągową na dz. [...], [...], [...], [...] ark [...], obręb K./oraz istniejącą linią kablową niskiego napięcia i szafką elektr./dz. nr geod. [...] ark[...], obręb K.". Zdaniem Skarżącej, tę właśnie decyzję można było zidentyfikować na podstawie treści całokształtu porozumienia. Sąd w składzie orzekającym jest przeciwnego zdania.

Przystępując do analizy treści porozumienia, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na przepis I.2. porozumienia. Przepis ten stanowi: "W wyniku uprzednich ustaleń prowadzących do zawarcia umowy opisanej w pkt 1/ w dniu 7 kwietnia 2017 roku "P". oraz Architekt zawarli umowę w przedmiocie opracowania przez Architekta dla "P". dokumentacji projektowej oraz realizacji czynności niezbędnych do pozyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji w postaci budynku hotelowego (o szacowanej powierzchni użytkowej [...] m2) i budynków apart-hotelu oraz apartamentowców (o szacowanej łącznej powierzchni użytkowej mieszkań w apart-hotelu oraz apartamentów – ok. [...] m2), wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (Inwestycja) z przeznaczeniem dla realizacji na obszarze nieruchomościach M. stanowiących działki o numerach [...] (...), [...] (...), [...] (...) oraz [...] (...) (Nieruchomości) (PNB);".

Zestawiając przedmiot decyzji z 2020 r., która miała być przedmiotem przeniesienia oraz przedmiot porozumienia, da się zauważyć istotne różnice, których nie można pogodzić. Po pierwsze, decyzja z 2020 r. dotyczy pięciu działek – [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Decyzja z 2020 r. stanowi pozwolenie na budowę, które uprawnia do wykonywania robót budowlanych na tymże terenie i wskazuje, jakie obiekty mają zostać zrealizowane. Porozumienie z kolei nie obejmuje działki [...]. W tym miejscu da się zauważyć pewną wątpliwość. Otóż pojawia się pytanie, czy pominięcie działki [...] nie spowoduje niemożności zrealizowania całej inwestycji na działkach pozostałych. Odpowiedź jest w tym przypadku następująca – procedura określona w art. 40 ust. 1 p.b. nie może prowadzić do ponownej weryfikacji zasadności wydania pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie postępowanie zmierzające do zmiany dzierżyciela tego pozwolenia, co zresztą stanowi wyjątek od zakazu sukcesji praw i obowiązków w sferze prawa administracyjnego (zob. szerzej E. Szczygłowska, Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, Warszawa 2009).

Po drugie, wyraźna jest różnica co do zakresu zabudowań, jakie mają zostać zrealizowane. W decyzji z 2020 r. mowa jest o obiektach (liczba mnoga) kubaturowych związane z turystyką i rekreacją w tym hotelu. Obiekty związane z turystyką i rekreacją mogą obejmować znacznie szersze spektrum obiektów budowlanych niż hotel – np. basen, salon odnowy biologicznej (tzw. spa&welleness), siłownia itd. W porozumieniu jest mowa wyłącznie o budynku hotelowym i apart-hotelu z apartamentowcami. Uwagę zwraca tutaj fakt realizacji dwóch obiektów, jednakże w porozumieniu nie przedstawiono konkretnego metrażu, co ponownie prowadzi do wniosku, że organ I instancji, który miał przenieść decyzję z 2020 r. nie mógł decydować, jakie konkretnie to będą obiekty. Przyjęcie metrażu "około" wskazuje na nie do końca ustaloną kubaturę obiektów budowlanych, co tylko potęguje wątpliwości co jest przedmiotem przeniesienia. "Zmiana inwestora w trybie art. 40 p.b. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2311/18, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Po trzecie, w decyzji z 2020 r. wyraźnie wymienia się konkretne składniki infrastruktury towarzyszącej – ciągi piesze, drogi kołowe, instalacja sanitarna, deszczowa itd. W porozumieniu jest po prostu mowa o "niezbędnej infrastrukturze technicznej", jednakże nie wiadomo co się na nią składa. Być może zakres "niezbędności" jest węższy, gdyż już jakieś elementy tej infrastruktury istnieją. Tak daleko zastosowana nieostrość terminu "niezbędnej" jeszcze bardziej utwierdza w przekonaniu, że zakres inwestycji opisanej w porozumieniu i inwestycji opisanej w decyzji z 2020 r. nie pozwala na konstatację, iż są to tożsame inwestycje.

Wreszcie po czwarte, pozostaje wspomniany już zakres nieobjęty w porozumieniu, a również uregulowany w decyzji z 2020 r. – usunięcie kolizji z istniejącą kanalizacją i instalacją wodociągową oraz rozwiązanie problemu kolizji z istniejącą linią kablową niskiego napięcia i szafką elektryczną na działce nr [...]. Tak jak zasygnalizowano już, nie wiadomo, czy przeniesienie inwestycji, o której mowa w porozumieniu może się ostać, jeżeli wyłączy się działkę nr ew. [...]. To jednak nie może podlegać ocenie, co także już podkreślono.

Sąd wskazuje, że treść przepisu I.7. o wydaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. pozwolenia na budowę nie zmienia faktu, że nadal istnieją wątpliwości, co do tego, czy zaplanowana w porozumieniu inwestycja odpowiada tej, którą wskazano w decyzji z 2020 r. W pkt I.7. wskazuje się, że wydano pozwolenie na budowę dotyczące inwestycji wskazanej w umowie z pkt I.2., a więc tam, gdzie wyraźnie widać zakres inwestycji nieprzystający do inwestycji określonej w decyzji z 2020 r.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, okoliczności, iż porozumienie dotyczy innej inwestycji nie zmienia fakt, że zarówno decyzja z 2020 r. oraz porozumienie dotyczą tej samej daty. Sąd nie daje wiary twierdzeniom Skarżącej, że tego dnia została wydana tylko jedna decyzja o pozwoleniu na budowę. Prezydent (Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P.) wydaje wiele decyzji z uwagi na duża powierzchnię P. i liczne procesy budowlane. Twierdzenie, że dnia 23 stycznia 2020 r. zapadła tylko jedna jest niczym niepoparte. Istotne jest bowiem to, że zakres inwestycji opisany w porozumieniu oraz w decyzji z 2020 r. jest tak dalece rozbieżny, że nie da się bez wątpliwości stwierdzić, że ten wskazany w decyzji odpowiada opisanemu w porozumieniu. Z tego też względu Sąd stwierdza, że niemożliwe jest przeniesienie decyzji z 2020 r. w części. Organ I oraz II instancji musiałyby prowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie zidentyfikowania poszczególnych elementów inwestycji, aby następnie uczynić z nich przedmiot podlegający przeniesieniu z inwestora na Skarżącą. Dodatkowo organ musiałby ocenić, czy obiekt ten może samodzielnie funkcjonować. To, jak wskazano, w świetle art. 40 ust. 1 p.b. jest niedopuszczalne. Dopuszcza się przeniesienie pozwolenia na budowę w części, kiedy poszczególne elementy mogą funkcjonować samodzielnie (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 779/18, dostępny w CBOSA), jednakże nie może budzić wątpliwości, które konkretnie obiekty budowlane podlegają przeniesieniu (zob. E. Skorczyńska, W kwestii dopuszczalności częściowego przeniesienia pozwolenia na budowę na podstawie art. 40 Prawa budowlanego [w:] Przestrzeń i nieruchomości jako podmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, pod red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012 r., s. 524-526). Z treści porozumienia nie da się wywieźć tego, że inwestycja opisane w jego treści odpowiada inwestycji opisanej w decyzji z 2020 r.

Przechodząc do zarzutów podniesionych w skardze, należało stwierdzić ich niezasadność, co już poniekąd wyjaśniono. Wojewoda nie naruszył art. 40 ust. 1 pkt 2 p.b. ponieważ przepis II.2. porozumienia stanowi podstawę ukształtowania prawa i obowiązku umawiających się stron (tu: "P". i Skarżącej), które mogą być ewentualnie przedmiotem roszczenia przed sądem powszechnym. Treść tego przepisu ewidentnie wskazuje, że zgodą w myśl art. 40 ust. 1 pkt 2 p.b. jest jednostronne oświadczenie woli wyrażone na wzorze będącym załącznikiem nr 2 do porozumienia. Przepis II.2. nie jest taką zgodą. Po pierwsze – musi zostać wydane oświadczenie według załącznika, a po drugie – przepis odsyła do "PNB", które istotnie różni się od decyzji z 2020 r. Stąd należało uznać, że ocena Wojewody, a przed nim Prezydenta, iż przepis II.2. porozumienia nie stanowi oświadczenia woli w myśl art. 40 ust. 1 pkt 2 p.b. była prawidłowa.

Nie doszło także do naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1 praz art. 80 k.p.a. Wojewoda w swojej decyzji kasatoryjnej zasadnie nakazał Prezydentowi wezwanie Skarżącej do przedstawienia zgody, o której mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 p.b. Treść porozumienia nie jest oświadczeniem woli. Wojewoda podniósł to wskazując również na rozbieżności co do zakresu inwestycji wskazanej w decyzji z 2020 r., a także w porozumieniu. Wojewoda również zwrócił uwagę na ostatnie zdanie spornego przepisu porozumienia. Zasadnie uznał, że przedstawienie załącznika nr 2 do porozumienia tj. oświadczenia inwestora o zgodzie na przeniesienie decyzji z 2020 r. na rzecz Skarżącej stanowiłoby spełnienie obowiązku z art. 40 ust. 1 pkt 2 p.b.

Porozumienie partnerów biznesowych i forsowanie twierdzenia o wyrażeniu woli co do przeniesienia pozwolenia na budowę nie może być skuteczne, gdy zakres inwestycji jest rozbieżny w treści porozumienia oraz w treści decyzji z 2020 r.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej, przedstawienie załącznika nr 2 do porozumienia jest istotnym ogniwem całego postępowania o przeniesienie pozwolenia na budowę. To bowiem w jego treści powinna być zawarta zgoda ujawniona przed Prezydentem, że inwestor zgadza się na przeniesienie decyzji z 2020 r. na rzecz Skarżącej. Oświadczenie powinno mieć charakter pisemny, gdyż zachowanie tej formy pozwala na niebudzące wątpliwości przeniesienie pozwolenia na budowę. Stąd oświadczenie takie powinno być zawarte np. w akcie notarialnym, umowie sporządzonej bez zachowania tego rygoru (gdy jasno wynika to oświadczenie woli i wiadomo, co jest przedmiotem cesji) albo w zwykłym oświadczeniu (zob. A. Kosicki, Komentarz do art. 40 [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, M. Wierzbowskiego, LEX/el. 2022, D. Sypniewski, Komentarz do art. 40 [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. D. Sypniewskiego, WKP 2022). Zgoda, o której mowa w art. 40 ust. 1 pkt 2 p.b. nie może być dorozumiana, dlatego to sugeruje wolę ustawodawcy, aby rzeczona zgoda została wyrażona na piśmie.

Kwestia uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego, dlatego też Sąd w składzie orzekającym postanowił nie zajmować stanowiska.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze, jak i jej samej. Kierując się wspomnianym na początku uzasadnienia przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.