Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 407/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 4-6
journal: Dz.U. 2017 poz 180
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 151, art. 250
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.2,
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę w całości; II. przyznaje adwokat M. K. kwotę 295, 20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 23 %VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.


UZASADNIENIE

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem A. Z. ( zwanej dalej : stroną , skarżącą ) z dnia 14 lutego 2017r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego .

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2017 r. nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3 ust. 1, ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 6 ust. 1 pkt 2, ust. 6, ust. 7, ust. 9, art. 7 ust. 1, ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 180, zwana dalej u.d.m. ) , § 3 pkt 3 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) Administrator Działu Świadczeń w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W., działający upoważnienia Prezydenta W. – odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego w kwocie 759,01 zł.

Organ I instancji ustalił, że strona prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe w lokalu mieszkalnym o powierzchni użytkowej 51,12 m2, położonym we W. Miesięczne wydatki mieszkaniowe, ponoszone przez nią w związku z zajmowaniem lokalu, po przeliczeniu na wydatki jakie obowiązywałyby dla lokalu, gdyby wchodził do zasobu mieszkaniowego gminy oraz po przeliczeniu na powierzchnię normatywną, a następnie po dodaniu kwoty należnego ryczałtu, za brak w lokalu instalacji gazu przewodowego, wynoszą 678,04 zł. Średnie miesięczne dochody gospodarstwa domowego strony , z okresu trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wynoszą - 4018,02 zł, a na osobę 2009,01 zł. Dalej organ wyjaśnił, że wysokość dodatku mieszkaniowego w tej sprawie, stanowiąca różnicę między wydatkami mieszkaniowymi, będącymi podstawą obliczenia dodatku, a 12% dochodu wieloosobowego gospodarstwa domowego, wynosi 195,88 zł (678,04 zł - 4018,02 zł x 12% = 195,88 zł). Tak wyliczony dodatek nie mógł być przyznany ze względu na występującą w tej sprawie nadwyżkę miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie ponad kryterium dochodowe w kwocie 759,01 zł.

W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej strona w pierwszej kolejności podniosła ,że organ nieprawidłowo określił datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego , a mianowicie został on wysłany w lutym 2017 r., zaś organ przyjął, że został on złożony w marcu 2017 r. Według odwołującej się organ nieprawidłowo też ustalił jej faktyczną sytuację dochodową, poprzez wliczenie do dochodu kwoty obciążenia komorniczego oraz kwoty renty socjalnej, a także doliczenie kwoty zwrotu podatku. Ponadto, otrzymywana renta socjalna, nie została pomniejszona o podatek oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne, co oznacza, że organ przyjął dochód wirtualny, a nie rzeczywisty. Do dochodu zaliczono również dofinansowanie (z PFRON-u), dla studentów niepełnosprawnych, w wysokości 1645 zł, które przyznawane jest na okres 1 semestru (na 6 miesięcy). Wyjaśniła, że faktycznie uzyskaną kwotą z tego tytułu, była kwota 1425 zł (o jej wysokości na dzień składania wniosku, nie wiedziała).Zdaniem strony , kwota ta nie powinna zostać zaliczona do dochodu , jeżeli już, to powinna być odpowiednio podzielona na sześć miesięcy. Również otrzymana z PFRON-u - "w ramach projektu" - kwota w wysokości 2400 zł, powinna być podzielona na 12 miesięcy z uwagi na to, że jest to kwota przyznawana na okres całego roku. Do dochodu nie powinna zostać zaliczona także kwota - 600 zł stypendium socjalnego, które otrzymuje ze względu na trudną sytuację bytową. Końcowo strona podniosła ,że organ I instancji nie uwzględnił jej obecnej, pogorszającej się sytuacji zdrowotnej oraz faktu, że samotnie wychowuje niepełnosprawną córkę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia 25 maja 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji i dokonaną przez ten organ ocenę prawną tych ustaleń. Kolegium wskazało, że zasady i tryb przyznawania oraz sposób ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego regulują powołana na wstępie ustawa o dodatkach mieszkaniowych oraz też powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Przepisy te nie przewidują możliwości uznaniowego przyznawania świadczenia, a wysokość przysługującego dodatku mieszkaniowego podlega ścisłemu obliczeniu arytmetycznemu, zgodnie z przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej mieszkania, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek, i wysokości dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tej sprawie przesyłka pocztowa, zawierająca wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego - chociaż faktycznie nadana 27 lutego 2017 r. - została zarejestrowana w organie I instancji dopiero w dniu 6 marca 2017 r. Przy czym wniosek oraz załączone dokumenty zawierały braki formalne. W takim zaś przypadku datą wszczęcia postępowania jest data uzupełnienia przez stronę braków formalnych. W tej sprawie braki formalne zostały - po wezwaniu organu - uzupełnione przez stronę w dniu 31 marca 2017 r. W związku z tym datą złożenia wniosku jest 31 marca 2017 r. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 5 u.d.m. , dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku.

Organ odwoławczy przywołał art. 3 ust. 1 u.d.m. ,zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni dochód na jednego członka rodziny gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza, w gospodarstwie wieloosobowym 125% kwoty najniższej emerytury, wynoszącej aktualnie - 1000,00 zł brutto, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 u.d.m. , według którego jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1 u.d.m. , a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tę kwotę.

Z kolei odnosząc się do zarzutów przyjęcia przez organ I instancji, do obliczenia dodatku mieszkaniowego kwoty: renty socjalnej brutto, obciążenia komorniczego, dofinansowania z PFRON-u w wysokości 1645 zł (przyznanego na okres 6 miesięcy), dofinansowania (także z PFRON-u) w wysokości 2400 zł (przyznanego na okres całego roku) oraz stypendium socjalnego dla studentów niepełnosprawnych w wysokości 600 zł , Kolegium przytoczyło treść w art. 3 ust. 3 u.d.m. , stwierdzając ,że przepis ten zawiera zamknięty katalog odliczeń od przychodów oraz wskazuje czego się do tego dochodu nie wlicza. W przepisie tym ustawodawca nie wymienił składki na ubezpieczenie zdrowotne ani zaliczki na podatek dochodowy. Wobec tego dla potrzeb ustalenia dochodu należało uwzględnić wysokość renty socjalnej brutto, jaką w okresie trzech miesięcy otrzymała strona, czyli w tym przypadku kwotę 2224,05 zł.

Dalej organ II instancji wskazał ,że w katalogu odliczeń od dochodu, ustawodawca nie wymienił także obciążenia komorniczego, ani dofinansowania z PFRON-u dla studentów niepełnosprawnych na pokrycie kosztów dalszego kształcenia na poziomie wyższym, dofinansowania z PFRON-u "w ramach projektu" oraz stypendium socjalnego. Oznacza to, że te składniki miesięcznego dochodu muszą zostać zaliczone do dochodu gospodarstwa domowego przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego.

Ustosunkowując się do podniesionej w odwołaniu kwestii dotyczącej tego, że dofinansowanie, jakie strona otrzymuje z PFRON-u na pokrycie kosztów dalszego kształcenia na poziomie wyższym, w kwocie 1645 zł , jest przyznawane na okres semestru, a więc powinno zostać podzielone na 6 miesięcy oraz dotyczące dofinansowania z PFRON-u w kwocie 2400 zł na dofinansowanie w ramach projektu, które jest przyznawane na cały rok, co - według strony - oznacza, że powinno być podzielone na 12 miesięcy, organ wskazał ,że jedną z przesłanek warunkujących uzyskanie dodatku mieszkaniowego stanowi wysokość średniego miesięcznego dochodu na jednego członka rodziny gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie tego dodatku (art. 3 ust. 1 u.o.d.m.). Natomiast w art. 3 ust. 3 u.d.m zawarto definicję dochodu, wedle którego dochodem są wszelkie przychody, od których odlicza się lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności. Podstawowe znaczenie określenia "wszelkie przychody" obejmuje to co zostało uzyskane faktycznie. Zatem chodzi tutaj o wszystkie faktycznie uzyskane dochody w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Skoro zatem - jak sama przyznała strona w protokole sporządzonym w dniu 31 marca 2017 r. - kwoty te, w całości, otrzymała odpowiednio w grudniu 2016 r. i styczniu 2017 r. , a więc w okresie miarodajnym dla obliczenia dodatku mieszkaniowego - to zgodnie z tym przepisem - musiały one zostać zaliczone w całości, jako dochód przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego.

W rozpoznawanej sprawie, zgodnie z informacją zawartą w sporządzonej przez stronę - w dniu 30 marca 2017 r. - deklaracji o wysokości dochodów gospodarstwa domowego, dochód gospodarstwa domowego za okres trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, wynosił 12054,05 zł, co dało miesięcznie kwotę 4018,02 zł., a na osobę 2009,01 zł. Przy takiej wysokości miesięcznego dochodu, według art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.m. , dwuosobowe gospodarstwo domowe powinno na swój udział w wydatkach mieszkaniowych przeznaczyć 12% tego dochodu, czyli kwotę 482,16 zł (4018,02 zł x 12% = 482,16 zł).

Dla lokalu mieszkalnego zajmowanego przez stronę wydatki na lokal - potwierdzone przez zarządcę budynku - wynoszą 625,44 zł. Lokal ten nie wchodzi w skład zasobu mieszkalnego Gminy W., wobec tego zgodnie z art. 6 ust. 6 u.d.m. , wydatki mieszkaniowe przelicza się do wysokości jakie obowiązywałyby dla takiego lokalu, gdyby wchodził do zasobu mieszkaniowego gminy. Stawka czynszu dla tego lokalu, wg. zasad obowiązujących w Gminie W. - zgodnie z uchwałą nr XLVIII/1165/13 Rady Miejskiej W. z dnia 19 września 2013 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy W. na lata 2014 -2019 oraz zarządzeniem Prezydenta W. nr 1124/11 z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki czynszu za najem lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy W., wynosi 8,97 zł/m2. W związku z tym , wydatki mieszkaniowe dla zajmowanego przez stronę lokalu mieszkalnego wynoszą: czynsz - 8,97 zł x 51,12 m2 = 458,55 wraz z opłatami za centralne ogrzewanie (114,54 zł), ciepłą wodę (105,19 zł), zimną wodę (13617 zł), ścieki, gospodarowanie odpadami komunalnymi (43,45 zł), abonament za zimną wodę i ścieki (0,42 zł), wynoszą w łącznej kwocie 858,32 zł (458,55 zł + 399,77 zł = 858,32 zł).

Organ odwoławczy wskazał ,że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.d.m. , normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego dla dwuosobowego gospodarstwa domowego, wynosi 40 m2, a strona zajmuje lokal o powierzchni 51,12 m2. W sytuacji, gdy powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez stronę jest większa od powierzchni normatywnej, to zgodnie z art. 5 ust. 4 u.d.m. , wydatki na normatywną powierzchnię oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię (858,32 zł : 51,12 m2 = 16,7902973; 16,7902973 x 40 m2 = 671,61 zł). Wyliczone w ten sposób wydatki wynoszą 671,61 zł. Z uwagi na to ,że lokal strony nie jest wyposażony w instalację gazu przewodowego, to należało zastosować odpowiednio regułę wskazywaną w § 3 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym , gdy lokal nie jest wyposażony w instalację gazu przewodowego, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 10 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, oraz równowartość 2 kilowatogodzin na każdą dodatkową osobę. W konsekwencji do wydatków na lokal mieszkalny należy dodać, kwotę 6,43 zł (10 kW x 0,5356 zł + 2 x 0,5356 kW = 5,356 zł + 1,0712 zł = 6,43 zł zł). Łączne wydatki przyjęte dla potrzeb ustalenia dodatku mieszkaniowego wynoszą więc 678,04 zł (671,61 zł + 6,43 zł = 678,04 zł).

Końcowo , przywołując brzmienie art. 3 ust.1 u.d.m. , Kolegium wskazało ,że w tej sprawie kryterium dochodowe wynosi 125% najniższej emerytury czyli 1250 zł, zaś dochód na członka gospodarstwa domowego wynosi 2009,01 zł. Oznacza to, że kwota nadwyżki ponad kryterium dochodowe wynosi 759,01 zł.

W kontekście zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ II instancji dodatkowo wyjaśnił , że nawet gdyby przyjąć, iż strona faktycznie otrzymała niższe o 220 zł od podanego w deklaracji o wysokości dochodu gospodarstwa domowego, dofinansowanie z PFRON-u dla niepełnosprawnych studentów, to nie wpłynęłoby to na rozstrzygnięcie. W takim bowiem przypadku, dochód gospodarstwa domowego z okresu trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (pomniejszony o 220 zł) wynosiłby - 11834,05 zł, miesięcznie 3944,68 a na osobę 1972,34 zł. Co oznacza, że nadwyżka ponad kryterium dochodowe wyniosła by 722,34 zł. Wyliczony zaś - w takim przypadku dodatek mieszkaniowy wyniósłby - zgodnie z wyżej wskazanymi regułami obliczania dodatku mieszkaniowego - 12% z kwoty 3944,68 zł = 473,36 zł. Oznacza to, że kwota wyliczonego dodatku mieszkaniowego - stanowiąca różnicę między wydatkami mieszkaniowymi, będącymi podstawą obliczenia dodatku, a 12% dochodu wieloosobowego gospodarstwa domowego, wynosi 204,68 zł (678,04 zł - 473,36 zł ( zł x 12%) = 204,68 zł). Tak wyliczony dodatek mieszkaniowy nie mógłby być przyznany ze względu na istniejącą nadwyżkę ponad kryterium dochodowe - w wysokości 722,34 zł, która przekracza kwotę wyliczonego dodatku mieszkaniowego.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym , czy pomoc materialną dla studentów należy traktować jak pomoc materialną dla uczniów, skoro studenci też są uczniami, tylko uczelni wyższych.

Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów art. 3 ust. 3 u.d.m. w związku z art. 30, art. 32, art. 33 ust. 2, art. 40, art. 60, art. 69, art. 70, art. 71, art. 75 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ wadliwie wskazał marzec 2017 r., jako datę złożenia przez nią wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, podczas gdy wniosek został faktycznie złożony 27 lutego 2017 r. Organ nie uwzględnił również faktu, że ponosi opłaty na rzecz właścicielki mieszkania z tytułu jego wynajmu. Zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP: art. 60, art. 71, art. 72 i art. 75, skarżąca upatruje w nieprawidłowym , jej zdaniem, zaliczeniu do dochodu gospodarstwa domowego kwot: pomocy materialnej dla studentów, dofinansowania na pokrycie czesnego i niektórych wydatków związanych z kształceniem na poziomie wyższym, częściowego pokrycia pobytu dziecka w przedszkolu. Skarżąca ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu , odnoszącą się do wadliwego przyjęcia do dochodu kwoty 1645 zł, będącej dofinansowaniem dla osób niepełnosprawnych w celu poprawienia ich sytuacji społecznej i zawodowej oraz zapewnienia równego dostępu do edukacji na poziomie wyższym, podczas gdy faktycznie wypłacono jej kwotę o 220 zł niższą , jak również zarzut wliczenia pełnej kwoty dofinansowania w wysokości 2400 zł, chociaż z zawartej umowy z realizatorem projektu wynikało, że kwota miesięczna dofinasowania to 200 zł. Podkreśliła swój pogorszający się stan zdrowia oraz konieczność stałej rehabilitacji na specjalistycznym sprzęcie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca dodatkowo podniosła ,że wypłacone jej świadczenia z programu PFRON zostały przelane przez organ pomocowy , a z art. 3 pkt 3 u.o.d.m. wynika , że do dochodu nie wlicza się jednorazowych świadczeń pieniężnych przyznanych w ramach pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie , podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jako bezzasadny oceniło zarzut skargi dotyczący niezaliczenia do wydatków ponoszonych w związku z użytkowaniem lokalu mieszkalnego, opłaty jaką uiszcza na rzecz właścicielki mieszkania za wynajem mieszkania. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że przepis § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156 poz. 1817, ze zm.) wskazując podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego w gospodarstwach domowych najemców i podnajemców, wyszczególnia dwa główne wydatki, tj. czynsz albo inne opłaty za użytkowanie lokalu oraz wymienione media. Przy czym spójnik "oraz" łączy pojęcie czynszu z takimi wspomnianymi opłatami. Ustawodawca tym samym przesądził o zaliczeniu do wydatków dla celów . obliczenia dodatku mieszkaniowego tylko tych opłat, które bezpośrednio wiążą się z eksploatacją i użytkowaniem mieszkania. Ratio legis wspomnianej regulacji prawnej wskazuje, że czynsz w rozumieniu przepisów regulujących dodatki mieszkaniowe należy rozumieć jako sumę należności, w skład których wchodzą różnego rodzaju opłaty związane z konserwacją i eksploatacją konkretnego mieszkania oraz budynku, w ramach którego to mieszkanie funkcjonuje. Gdyby ustawodawca zamierzał uwzględnić przy wydatkach wliczanych do obliczenia dodatku mieszkaniowego, kwoty uiszczane na rzecz wynajmującego, to uregulowałby to wprost. Natomiast art. 6 ust. 6 u.d.m. nie nakazuje zaliczenie wydatków będących zyskiem właściciela z wynajmowanego mieszkania, do podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego.

Z kolei odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad wynikających z postanowień Konstytucji RP, Kolegium wyjaśniło, że z zasady zawarte w Konstytucji RP reguły znajdują konkretyzację w ustawach zwykłych. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera własne, autonomiczne regulacje dotyczące zasad i trybu przyznawania, ustalania i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach i jest jedną z ustaw konkretyzujących cele wskazane w Konstytucji RP. Ponadto. Do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów i organ orzekający nie może samodzielnie odstąpić od ich stosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Spór w niniejszej sprawie nie dotyczy faktów , bo te są niesporne , a jedynie interpretacji zastosowanych w sprawie przepisów . Istota sporu w sprawie będącej przedmiotem osądu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy orzekające w sprawie przy określaniu wysokości dochodu skarżącej - dla potrzeb ustalania dodatku mieszkaniowego - do dochodu zaliczyły : rentę socjalną brutto, obciążenie komornicze, dofinansowanie z PFRON-u w wysokości 1645 zł (przyznanego na okres 6 miesięcy), dofinansowanie z PFRON-u w wysokości 2400 zł (przyznanego na okres całego roku) oraz stypendium socjalne dla studentów niepełnosprawnych w wysokości 600 zł.

W punkcie wyjścia wypada odwołać się do przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2017, poz. 180 ze zm.) zwanej dalej u.d.m. , które legły u podstaw obu decyzji wydanych w sprawie , regulujących zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych . Ustawa ta określa normatywne kryteria , które muszą być spełnione , aby dodatek mieszkaniowy mógł zostać przyznany . Regulacja ta ma walor kompletności, co oznacza, że orzekanie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie wymaga stosowania innych ustaw. Przewidziany w przepisach tej ustawy dodatek mieszkaniowy, jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Określono w niej warunki i kryteria jakie muszą być spełnione. aby wniosek o przyznanie tego świadczenia mógł być uwzględniony, W powyższym zakresie wskazać należy, że przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.d.m. przewidują ,że dodatek mieszkaniowy przysługuje m.in. najemcom i podnajemcom lokali mieszkalnych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (...).

Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy normatywna powierzchni użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 40 m2 dla dwóch osób.

Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.m. wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywna powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12 % dochodów dwuosobowego gospodarstwa domowego. Przy czym przez wydatki poniesione przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy należy rozumieć świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Poszczególne kategorie wydatków mieszczących się w przyjętej definicji ustawowej zostały wyszczególnione w art. 6 ust. 4 – 6 u.d.m. oraz w § 2 – 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Zawarty w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.m. sposób ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego wskazuje na to , że obok wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu , należy wziąć również pod uwagę kwotę wydatków poniesionych przez osobę otrzymującą dodatek mieszkaniowy w wysokości 12 % dochodów dwuosobowego gospodarstwa domowego. Konstrukcja przepisu polegająca na przyjęciu, że poziom wydatków odnosi się do określonej części uzyskiwanych dochodów służyć ma przede wszystkim obliczeniu jednego z kryteriów koniecznych do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Uzyskana w ten sposób kwota nie będzie oznaczała, że wnioskodawca poniósł czy też powinien ponieść wydatki w takiej wysokości. Przyjęta kwota będzie jedynie efektem wykorzystanego na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych założenia, że wydatki wnioskodawcy kształtować się mają na poziomie 12 % uzyskiwanych przez niego dochodów.

Ma rację organ II instancji , kiedy wywodzi, że określenie wysokości dodatku mieszkaniowego nie zostało pozostawione uznaniu organów administracji publicznej. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają wyliczeniu arytmetycznemu zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości zadeklarowanych dochodów w okresie 3 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym wystąpiono z wnioskiem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 99/13, Lex nr 1330490, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1466/13, Lex nr 1502476).

W ocenie Sądu zaprezentowana przez skarżącą interpretacja pojęcia dochodu dla potrzeb ustalenia dodatku mieszkaniowego jest błędna. Niewątpliwie pojęcie dochodu rozumiane w ujęciu potocznym w istocie może odnosić się do określonej kwoty pieniężnej, która w rzeczywistości pozostanie po potrąceniu wszystkich niezbędnych kosztów. Jednakże stosowanie wykładni językowej, opartej na potocznym rozumieniu słów, nie w każdym przypadku jest dopuszczalne. W sytuacji, gdy ustawodawca w treści konkretnego aktu prawnego wskaże definicję danego terminu ( pojęcia ) , wówczas należy stosować takie , a nie inne rozumienie tego zwrotu. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że określone wyrażenie może posiadać kilka legalnych definicji funkcjonujących w porządku prawnym, których prawidłowe zastosowanie będzie determinowane określonym stosunkiem społecznym. Powyższe oznacza, że pojęcie dochodu inaczej będzie rozumiane na gruncie przepisów prawa podatkowego, prawa bilansowego czy też prawa ubezpieczeń społecznych. Korzystanie zatem z definicji legalnych zawsze należy ograniczyć do konkretnego stanu faktycznego i znajdujących do niego zastosowanie przepisów.

Ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 3 ust. 3 definiuje na użytek tej regulacji pojęcie dochodów, przez które należy rozumieć wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60).

Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera więc własną definicję dochodu , za który uznaje przychody faktycznie uzyskane . Z orzecznictwa sądów administracyjnych poza koniecznością ustalania dochodu w jego faktycznej wysokości wynika też konieczność ścisłej interpretacji art.3 ust.3 u.d.m. (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1858/03, Lex nr 159229, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 236/08, Lex nr 754738 oraz z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 277/10, Lex nr 1259405). Odliczeniu od dochodu mogą bowiem podlegać tylko i wyłącznie świadczenia wymienione w powyższym przepisie, a stosowanie wykładni rozszerzającej stanowiłoby nadużycie prawa przez organy .

W realiach badanej sprawy zadeklarowany przez skarżącą dochód za okres od grudnia 2016r. do lutego 2017r. w łącznej wysokości 12054,05 obejmował m.in. rentę socjalną pobieraną z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, która wynosiła brutto kwotę 2224,05 złotych, dofinansowanie z PFRON-u w wysokości 2400 zł , dofinansowanie z PFRON-u w wysokości 1645 zł oraz stypendium socjalne dla studentów w wysokości 1800 zł. Mając na uwadze legalną definicję dochodu zawartą w art. 3 ust. 3 u.d.m., przy obliczaniu wysokości dochodu na użytek określenia dodatku mieszkaniowego nie można było uznać, że kwoty otrzymane tytułem stypendium socjalnego dla studentów oraz z tytułu dofinansowanie z PFRON-u winny zostać odliczone od dochodu brutto jaki otrzymywała skarżąca. Komentowany wyżej przepis enumeratywnie wymienia jakiego rodzaju świadczenia mogą być nie wliczane do dochodu .

Wbrew twierdzeniom skarżącej na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie można utożsamiać świadczeń pomocy materialnej dla uczniów z porównywalnymi świadczeniami przyznawanymi osobom mającym status studenta. Wskazane świadczenia nie są przyznawane na podstawie tej samej regulacji prawnej . Świadczenia pomocy materialnej dla uczniów , o których mowa w art. 3 ust.3 u.d.m. przyznawane są na podstawie przepisów uchylonej już ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( DZ.U. z 2016 , poz.1943 ) oraz obecnie obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe – Dz.U.2017, poz.59 ze zm.). W przepisie tym nie przewidziano możliwości odliczenia od dochodu kwoty otrzymanych z tytułu pomocy stypendialnej dla studenta. Z art. 2 Prawa oświatowego określającego zakres podmiotowy stosowania tej ustawy wynika, że system oświaty obejmuje :

1) przedszkola, w tym z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, przedszkola integracyjne i specjalne oraz inne formy wychowania przedszkolnego;

2) szkoły:

a) podstawowe, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami przedszkolnymi, integracyjnymi, specjalnymi, przysposabiającymi do pracy, dwujęzycznymi, sportowymi i mistrzostwa sportowego, sportowe i mistrzostwa sportowego,

b) ponadpodstawowe, w tym: specjalne, integracyjne, dwujęzyczne, z oddziałami integracyjnymi, specjalnymi, dwujęzycznymi, sportowymi i mistrzostwa sportowego, sportowe, mistrzostwa sportowego, rolnicze, leśne, morskie, żeglugi śródlądowej oraz rybołówstwa,

c) artystyczne (...)

Z kolei art.1 ustawy z dnia 27 lipca 2015 r. Prawo o szkolnictwie wyższym ( tj. Dz.U. 2017, poz. 2183) normujący zakres zastosowania tej ustawy w pkt 1 wskazuje, że ustawę tę stosuje się do publicznych i niepublicznych szkół wyższych . Jednocześnie w art.2 pkt 18k tej ustawy definiuje się studenta jako osobę kształcącą się na studiach wyższych. A zatem podstawę do uzyskania świadczeń pomocy materialnej dla uczniów i studentów stanowią odrębne regulacje. Natomiast ustawodawca na potrzeby ustalenia dodatku mieszkalnego nie przewidział wyłączenia od dochodu świadczenia pomocy materialnej dla studentów. Natomiast przyjęcie interpretacji sugerowanej przez skarżącą, wedle której świadczenia pomocy materialnej dla studentów objęte są również dyspozycją art.3 ust.3 u.d.m. stanowiłoby o zastosowaniu rozszerzającej wykładni tegoż przepisu, wbrew jego literalnemu brzmieniu.

Nie do zaakceptowania jest również stanowisko skarżącej, wedle którego otrzymane przez nią kwoty z tytułu dofinansowanie z PFRON-u stanowią jednorazowe świadczenia pieniężne z pomocy społecznej i tym samym nie powinny być wliczane do dochodu. Wskazać w tym miejscu należy ,że do świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, o których mowa w art.3 ust.3 u.d.m. , zalicza się zasiłki celowe , pomoc w celu ekonomicznego usamodzielnienia się oraz świadczenia w postaci posiłku i niezbędnego ubrania i inne świadczenia wskazane w art. 36 ust.2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie na zasadzie partnerstwa z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi. Jeżeli zatem udzielana pomoc wynika z działań, których inicjatorem są organy administracji rządowej i samorządowej, pomoc ta zgodnie z ustawą o dodatkach mieszkaniowych nie powinna być doliczana do dochodu.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w odniesieniu do świadczeń wypłacanych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON), który jest państwowym funduszem celowym i świadczenia przez niego wypłacane, adresowane do osób niepełnosprawnych służą rehabilitacji społecznej i zawodowej. Takie właśnie świadczenia otrzymała skarżąca, co wynika z zawartych przez nią dwóch umów dofinansowania , a to : z dnia 1 października 2016r. nr AS/II/D/86/2016 /2017 ( z tytułu czesnego i dodatku na pokrycie kosztów kształcenia ) oraz dnia 19 grudnia 2016r. nr AS/I/D/9/2016 ( dofinansowanie do pobytu dziecka w żłobku/przedszkolu) .

Reasumując tę cześć rozważań , skoro omawianych wyżej dochodów skarżącej , nie wymieniono w katalogu dozwolonych potrąceń, które mogły być odliczane od dochodu na gruncie przepisów o dodatkach mieszkaniowych, to tym samym organy zobligowane były do uwzględnienia ich w dochodzie skarżącej jako podstawy od określenia dodatku mieszkaniowego .

Natomiast podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z jej stanem zdrowia nie mogą stanowić uzasadnienia dla przyznania wnioskowanego dodatku. Kryteria normatywne , od spełnienia których uzależnione jest przyznanie dodatku mieszkaniowego mają – o czym była już mowa wyżej - charakter bezwzględnie obowiązujący i okoliczności związane ze stanem zdrowia i sytuacją osobistą podmiotu wnioskującego o to świadczenie pozbawione są doniosłości prawnej .

Jako nieuprawniony przedstawia się również zarzut nakierowany na błędne wskazanie przez organ daty wszczęcia postepowania w niniejszej sprawie. Analiza materiału aktowego sprawy uzasadnia stanowisko Kolegium co do prawidłowego oznaczenia daty wszczęcia postępowania na żądanie strony , bowiem przedmiotowy wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego faktycznie nadany droga pocztową 27 lutego 2017 r. wpłynął do organie w dniu 6 marca 2017 r. Przy czym wniosek ten zawierał braki formalne , które zostały uzupełnione przez stronę w dniu 31 marca 2017 r.

Z kolei odnosząc się do oczekiwania skarżącej w przedmiocie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej stwierdzić należy, że przepisy stanowiące podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji, w tym w szczególności art. 3 ust. 3 u.d.m. nie wywołują – w ocenie Sądu – jakichkolwiek wątpliwości związanych z ich zgodnością z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a tym bardziej nie uniemożliwiają rozpoznania skargi, co jest wszakże warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, Lex nr 236849).

Niezależnie od tego zauważyć również należy, że przepis art. 3 ust. 3 u.d.m. był już przedmiotem badania przed Trybunałem Konstytucyjnym , który w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. K 16/03 (opublik.: Dz. U. z 2004 r., nr 169, poz. 1784) orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Konkludując , stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie ustaliły wysokość dochodu skarżącej w prawidłowej wysokości, zasadnie przyjmując ,że przekroczenie kryterium dochodowego stanowiło podstawę odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego.

Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu zasądzono na podstawie art. 250 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit "c" oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu ( Dz. U. 2016 , poz. 1714 ze zm.).