Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 605/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 145 par 1 pkt 4 , art 149 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lutego 2021 r , [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. T. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 7.12.2020 r. znak [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 20.08.2019 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa zespołu do dwudziestu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z garażami wbudowanymi w wybranych budynkach, zagospodarowaniem terenu, miejscami postojowymi , układem dróg wewnętrznych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] Obr. [...] i infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. i umorzeniu postępowania dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującej infrastrukturę komunikacyjną na działkach [...], [...] obr. [...] i budowę czterech zjazdów z drogi publicznej ul. [...] na działce nr [...] obr. [...].

W uzasadnieniu wskazano, że pismem dnia 6.10.2020 r. B. T. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 20.08.2019 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie B. T. winna ona być stroną postępowania opisanego powyżej, bowiem jej działka nr [...] z uwagi na charakter i formę planowanej inwestycji znajduje się w bezpośrednim zasięgu oddziaływania inwestycji. Organ I instancji podkreślił, że podanie o wznowienie postępowania w sprawie stanowi podstawę do wstępnych ustaleń przez organ podstaw wznowienia, co oznacza iż organ bada czy dochowano ustawowych terminów, czy zachodzi przesłanka wznowienia i czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania. Organ ustalił, iż wniosek został złożony z zachowaniem terminów wynikających z przepisów prawa, niemniej jednak nie pochodzi on od strony postępowania, co skutkuje odmową jego wznowienia. Wyjaśniono, komu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje przymiot strony, oraz podkreślono, że w ocenie organu właścicielce dz. nr [...] obr [...] nie przysługuje oraz nie przysługiwałby status strony. Powołano orzecznictwo. Organ odniósł się do podnoszonej przez B. T. kwestii przysługiwania jej statusu strony w postępowaniu znak [...], stwierdzając iż z uwagi na zakres zamierzenia w tym postępowaniu zasadnym było wówczas przyznanie przymiotu strony szerszemu kręgowi stron, w tym też B. T.. W konkluzji organ I instancji stwierdził, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sprawie.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła B. T. podkreślając zakres inwestycji, który implikował będzie znaczne zwiększenie natężenia ruchu, problemy logistyczne, emisje spalin, hałasu, co nie jest obojętne z punktu widzenia oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie, w tym działkę skarżącej. Następnie wskazano na inne postępowania toczące się przed Prezydentem Miasta K., które zakresowe były podobne, a w których B. T. była stroną. Z uwagi na fakt, iż była stroną postępowania opisanego powyżej a zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 27.11.2011 r. Nr [...], winna być również stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 20.08.2019 r. Nr [...], bo według B. T. obszar oddziaływania inwestycji jest taki sam. Wskazano na rozumienie strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oraz przywołano orzecznictwo na poparcie podnoszonych w zażaleniu twierdzeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 25.02.2021 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, w związku z art. 147 art. 149 § 3 i § 4 oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa , utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazano, iż w treści wniosku o wznowienie B. T. podniosła, iż działka której jest właścicielką, znajduje się w granicach oddziaływania inwestycji, z uwagi na fakt, że roboty budowlane prowadzone są również na działce [...] i [...] (działka drogowa ul. [...]), która jest objęta zakresem inwestycji, a nadto ponieważ jest to jedyny dojazd to terenu inwestycji.

Wg organu teren inwestycji zgodnie z mapą stanowiąca załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 20.08.2019 r. Nr [...] oznaczony został linią ciągłą i opisany w legendzie jako "linie rozgraniczające teren inwestycji - granica obszaru objętego wnioskiem", natomiast linią przerywaną oznaczono granice terenu zajętości pod infrastrukturę drogową. Co istotne w zakresie zamierzenia inwestycyjnego obejmującego infrastrukturę komunikacyjną na działkach [...], [...] obr[...] i budowę czterech zjazdów z drogi publicznej ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] postępowanie zostało umorzone. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym map, wynika że od terenu inwestycji oddziela nieruchomość B. T. droga składająca się z działek nr [...] i [...]. Nadto linia zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczona została w odległości 6m od ul. [...], co dodatkowo wpływa na zmniejszenie zakresu oddziaływania inwestycji na nieruchomość znajdującą się po drugiej stronie drogi tj. dz. nr [...] obr. [...].

Okoliczność zwiększenia natężenia ruchu oraz emisji salin i hałasu, a tym samym pogorszenie jakości życia nie jest wystarczającym argumentem do przyznania B. T. statusu strony opartego na przysługującym jej interesie prawnym.

Nadto podnoszona okoliczność bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 27.11.2011 r. Nr [...] nie determinuje niejako z automatu przysługiwania jej przymiotu strony w innym postępowaniu obejmującym ten sam obszar, tym bardziej że jej działka znajduje się niejako po drugiej stronie ul. [...]. Racje ma Organ I instancji, iż w takim przypadku każdorazowo mając na uwadze zakres oraz rodzaj planowanej inwestycji organ winien ustalić krąg stron konkretnego postępowania.

Tak więc w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów - w szczególności znajdujących się w aktach map - Kolegium stwierdza, iż podmiot wnoszący podanie nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej postępowaniem lub nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym inwestycją, zatem nie mając interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu nie może być uznany za jego stronę.

Kolegium wskazało przy tym, iż w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 154/11 - stwierdzono, że dokonując wykładni przepisów o wznowieniu postępowania tylko strona może skutecznie zainicjować wznowienie postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i w takim przypadku wznowienie postępowania następuje poprzez wydanie stosownego postanowienia. Tym samym oznacza to, że podanie o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § l pkt 4 K.p.a. musi pochodzić tylko od strony, bo tylko na wniosek strony wznawia się postępowanie z ww. przesłanki. Tym samym w tym zakresie jakiekolwiek domniemanie nie jest dopuszczalne. W ocenie Sądu niezgodna z powołanym przepisem jest taka wykładnia, zgodnie z którą skoro dana osoba twierdzi że jest stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją w którym ją pominięto - to najpierw należy wydać postanowienie o wznowieniu postępowania a następnie ustalić, czy rzeczywiście wnioskodawca winien być uznany za stronę postępowania zwykłego. Na potwierdzenie tego poglądu nawiązano do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07 (opub. w LEX nr 484887), w którym zaprezentowano stanowisko, zgodnie z którym w tzw. "wstępnej fazie" postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. W ocenie Sądu przede wszystkim nie można twierdzić, że skoro wznowienie postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić tylko na wniosek strony - to ustalenie, czy wnioskodawca rzeczywiście jest stroną winno nastąpić już we wznowionym postępowaniu. Skoro wyjątkowo ustawodawca nakłada formalny obowiązek wznowienia postępowania w drodze postanowienia wydanego po złożeniu wniosku tylko przez stronę (co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), to nie można uznać, że dopuszczalnym jest również wznowienie postępowania na wniosek podmiotu, co do którego nie wiadomo, czy jest stroną. Ustalenie bowiem, że w takiej sytuacji wnioskodawca nie jest stroną prowadzi do umorzenia już wszczętego postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego. Trudno jednak uznać za zasadny pogląd, zgodnie z którym jako bezprzedmiotowe należy uznać postępowanie, które od początku nie powinno się toczyć, skoro jego wszczęcie zależało jedynie od wniosku strony i skoro sam ustawodawca nałożył bardzo rygorystyczny obowiązek formalnego (w drodze postanowienia) wszczynania postępowania tylko na wniosek strony.

Normę prawną dotyczącą wszczęcia postępowania wznowieniowego należy odkodować w następujący sposób: jeżeli podanie o wznowienie wnosi strona w terminie i podaje jako przesłankę brak swojej winy w udziale w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją (hipoteza), obowiązkiem organu jest zbadanie złożenia wniosku przez stronę oraz z zachowaniem ustawowego terminu wraz z podaniem przesłanki wznowienia i wydanie stosownego postanowienia lub decyzji (dyspozycja). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w cytowanym wyroku z dnia 18 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 154/11 nie podzielił ponadto prezentowanego w orzecznictwie sądowym stanowiska, zgodnie z którym w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym, w pierwszej kolejności powinno zostać wydane postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), a dopiero później ustalanie, czy wnioskodawca ma przymiot strony. "Takie stanowisko nie uwzględnia szczególnego charakteru wszczęcia postępowania wznowieniowego. Postępowanie to, z przyczyny wymienionej w art. 145 § l pkt 4 K.p.a., nie jest wszczynane per facta concludentia - ale jest wszczynane tylko wówczas, gdy wystąpi z wnioskiem strona z zachowaniem ustawowego terminu i z podaniem przyczyny wznowienia.

Przeciwne założenie prowadzi do przyjmowania fikcji prawnej wszczęcia postępowania na wniosek strony a potem dopiero badania, czy rzeczywiście wniosek ten pochodzi od strony, a przy ustaleniu, że wniosek jednaj nie pochodzi od strony -umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego i to pomimo tego, że bezprzedmiotowość w takiej sytuacji istniała już w chwili wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w art. 145-152 K.p.a. charakteryzuje się tym, że w razie złożenia wniosku o jego wszczęcie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ustalenie, czy wnioskodawca jest stroną winno nastąpić przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania a w razie ustalenia, że dana osoba nie jest stroną - winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania (od 11 kwietnia 2011 r. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania)".

Kolegium zwróciło uwagę na brzmienie przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którą wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. "Gdyby przyjąć, że przesłanką tą jest ustalenie, że to strona nie ponosi winy braku udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, wówczas wymóg skutecznego wszczęcia postępowania tylko na wniosek strony byłby błędnie sformułowany i niepotrzebny. Dlatego też właśnie w przypadku przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ustawodawca założył, że badanie przymiotu strony dokonywane jest przed wydaniem czy to postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, a jedynie po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania następuje kolejny etap procedury, jakim jest badanie, czy podmiot już uznany przez organ za stronę ponosi winę lub nie ponosi winy co do braku jego udziału w innym zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu. W istocie więc przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. dotyczy kwestii winy (zawinienia) w udziale w innym postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła wnioskodawczyni zarzucając naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 140 i 144 k.c. poprzez przyjęcie, że Skarżącej nie przysługują prawa strony w postępowaniu o udzielenie warunków zabudowy, którego rozstrzygnięcie znacząco ogranicza uprawnienia Skarżącej związane z jej prawem własności do nieruchomości gruntowej przy ul. [...] objętej księgą wieczystą nr [...], składającej się z działki nr [...], obręb ewidencyjny nr [...], pomimo wykazania przez nią interesu prawnego;

- art. 138 § 1 w zw. z art. 144 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego przez organ I instancji w sytuacji, gdy było ono wadliwe,

- art. 7 w zw. z art. 8, w zw. z art. 11, w zw. z art. 77 §1 i w zw. z art. 80, a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niedokonanie wyczerpującej oceny całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności poprzez: błędne ustalenie, że działka Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji; błędne ustalenie, że działka Skarżącej nie powinna być przedmiotem analizy w zakresie możliwego oddziaływania planowanej Inwestycji; brak dokonania zarówno przez organ I jak i przez organ II instancji analizy w zakresie możliwego oddziaływania planowanej Inwestycji na działkę należącą do Skarżącej i jego zakresu, który uzasadnia uznanie Skarżącej za stronę postępowania wznowieniowego; brak wyjaśnienia Skarżącej przyczyn dla których uznano, że działka Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji; błędne ustalenie, że fakt iż działka Skarżącej oddzielona jest od inwestycji drogą składająca się z działek [...] i [...] znacząco wpływa na zmniejszenie zakresu oddziaływania Inwestycji na nieruchomość Skarżącej znajdującą się po drugiej stronie drogi; błędne ustalenie, że fakt, iż linia zabudowy dla planowanej Inwestycji wyznaczona została w odległości 6m od ul. [...] w świetle całej Inwestycji i jej rozmiarów znacząco wpływa na zmniejszenie zakresu oddziaływania inwestycji na nieruchomość Skarżącej; błędne ustalenie, że umorzenie postępowania w zakresie spornego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego infrastrukturę komunikacyjna na działkach [...] oraz [...] obr[...] i budowę czterech zjazdów z drogi publicznej przy ul. [...] na działce [...] spowoduje, że w pozostałym zakresie Inwestycja nie przyczyni się do zauważalnego zwiększenia ruchu samochodowego, zwiększenia wskaźnika intensywności zabudowy, natężenia hałasu, emisji większej ilości spalin, znacznego natężenia ruchu ulicznego, w tym ruchu rowerowego i pieszych, a w konsekwencji istotnego obniżenia jakości życia Skarżącej oraz dotychczasowych mieszkańców ul. [...], w tym spadku wartości zlokalizowanych tam nieruchomości, w tym działki należącej do Skarżącej; pominięcia podniesionej przez Skarżącą kwestii obniżenia wartości należącej do niej nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w kontekście art. 144 k.c.; pominięcie podniesionej przez Skarżącą kwestii, że planowana Inwestycja pozostaje w sprzeczności z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, w tym działki należącej Skarżącej; brak uwzględnienia faktu, że Skarżąca była w 2011 r. stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzonego przed organem I instancji pod sygn. akt: [...] [...], a jej działka została uznana za działkę sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym wchodziła w zakres obszaru analizowanego stanowiącego podstawę do ustalenia, czy planowana zabudowa wpisuje się w istniejący ład przestrzenny, jak i w zakres obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, pomimo iż inwestycja będąca wówczas przedmiotem decyzji w dużej mierze obszarowo pokrywa się z inwestycją objęta postępowaniem w niniejszej sprawie, a w znacznie mniejszym stopniu (z racji jej charakteru) oddziaływać miała na nieruchomość Skarżącej; brak wyjaśnienia Skarżącej przyczyn dla których, w postępowaniu pod sygn. akt: [...] jej udział jako strony postępowania był oczywisty, a w postępowaniu, o którego wznowienie ubiega się Skarżąca został zakwestionowany, pomimo iż obie inwestycje w dużej mierze obszarowo pokrywają się, a inwestycja objęta postępowaniem z 2011 r. w znacznie mniejszym stopniu (z racji jej charakteru) oddziaływać mogła na nieruchomość Skarżącej.

W uzasadnieniu podkreślono, iż organy obu instancji błędnie ustaliły, że należąca do skarżącej działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, pomimo iż doświadczenie życiowe wskazuje, że nie jest możliwe, aby przedsięwzięcie pokroju tej Inwestycji nie spowodowało m.in. zauważalnego zwiększenia ruchu samochodowego, zwiększenia natężenia hałasu i emisji spalin. Nawet jeśli jak podnosi Organ ul. [...] nie będzie stanowiła jedynego dojazdu do terenu Inwestycji. Całkowicie pominięto również podniesioną przez Skarżącą kwestię obniżenia wartości należącej do niej nieruchomości w kontekście art. 144 k.c. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron powinien być określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2013 r., II SA/Ke 51/13, Lex nr 1312220). Zdaniem Skarżącej obszar analizowany celowo został wyznaczony z pominięciem należącej do niej działki (jak i innych działek zlokalizowanych po przeciwnej do Inwestycji stronie ul. [...]), aby umożliwić realizację Inwestycji, która przy ich ujęciu nie mogłaby zostać uznana za " kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania istniejącej zabudowy oraz istniejącego zagospodarowania terenu. Nie zrozumiałym dla Skarżącej jest to, że w postępowaniu nr [...]. które dotyczyło tych samych działek ewidencyjnych, które są przedmiotem kwestionowanej przez nią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został jej przyznany status strony, mimo iż ówcześnie planowana inwestycja z racji chociażby rodzaju planowanej zabudowy (zabudowa bliźniacza i jednorodzinna wolnostojąca) w oczywisty sposób w znacznie mniejszym zakresie oddziaływać miała na nieruchomość Skarżącej. Wówczas organ rozstrzygający kwestię udziału Skarżącej nie miał wątpliwości w zakresie tego, że jej działka musi zostać uwzględniona w zakresie obszaru analizowanego oraz bez wątpienia znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zarówno Organ, jak i organ I instancji w przedmiotowej sprawie w ogóle nie odniosły się do tej okoliczności faktycznej, mimo iż jest ona istotna dla zaskarżonego rozstrzygnięcia odmawiającego Skarżącej przymiotu strony, a przede wszystkim nie ustaliły oraz nie uzasadniły tego w jakim zakresie te dwa postępowania różnią się od siebie pod względem oddziaływania na działkę Skarżącej i jakie w związku z tym przesłanki przemawiają za tym, że Skarżącej odmówiono udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 20 sierpnia 2019 r. Nr [...] Podkreślono także, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 27 grudnia 2018 r. do 25 stycznia 2019 r., a zatem już na etapie wcześniejszych postępowań dotyczących warunków zabudowy dla działek nr : [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jasnym było, że planowane inwestycje nie powinny przewidywać zabudowy wielorodzinnej szeregowej. Stąd zapewne też negatywna decyzja organu I instancji z dna 17 kwietnia 2019 r. znak [...] Powołano wskazane w załączniku nr [...] do uchwały Rady Miasta K. nr [...] uzasadnienie stanowiska Rady Miasta K. dotyczące tych samych uwag co powołane Zarządzenie Nr [...] dla tego samego obszaru (działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...]), gdzie czytamy, że: "Zwiększenie wskaźnika intensywności zabudowy do wielkości postulowanej w uwadze spowodowałoby nadmierne dogęszczanie zabudowy mieszkańców". Ponadto w uzasadnieniu: "Przedmiotowe działki znajdują się w kompleksie działek wzdłuż ulicy [...], wzdłuż której dominuje zabudowa o dachach spadzistych. W celu zachowania ładu przestrzennego w projekcie planu m.in. dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w zakresie zasad kształtowania dachów ustalono nakaz stosowania dachów dwuspadowych lub wielospadowych o

jednakowym kącie nachylenia połaci od 20° do 45°". wniesiono o uchylenie postanowień obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie organu I instancji, jako wadliwe podlegają uchyleniu.

Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji jest dwuetapowe. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, a postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z kolei § 3 art. 149 przewiduje formę postanowienia również dla rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia. Rozstrzygnięcie takie zapada wówczas, gdy podanie o wznowienie zostało złożone po terminie albo też nie opiera się na ustawowej przesłance wznowienia. Stanowisko takie jest ugruntowane w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na przykład M. Jaśkowska w komentarzu do art. 149 k.p.a. teza 3 i 4 (w Komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2016) stwierdza: "W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie wszczyna się (...) postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, LEX nr 47857, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 wydać decyzję (obecnie postanowienie) odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151".

Kwestia, na którym etapie należy badać przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (czy już na etapie wydawania postanowienia o wznowieniu bądź odmowie wznowienia, czy też dopiero we wznowionym postępowaniu) była oceniana na dwa sposoby. W cytowanym wyżej poglądzie przyjęto, że "W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2". Również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie prezentuje takie stanowisko w wyrokach: z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 3226/14 (LEX nr 2100699) ("Konstrukcja art. 149 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania poprzedza sprawdzenie warunków formalnych wniosku, tj. czy wniesiony został w terminie i czy oparty został na ustawowych podstawach. We wstępnej fazie postępowania nie jest dopuszczalna ocena przyczyn wznowienia") i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 191/12 (LEX nr 1219080) ("Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to może być ona badana już po wszczęcia postępowania wznowieniowego").

W innych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednak stanowisko nieco bardziej liberalne, pozwalające na wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy z okoliczności podniesionych we wniosku o wznowienie w sposób oczywisty wynika brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na przykład w wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 933/14 (LEX nr 1989285) stwierdzono: "Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może zakończyć postępowanie tylko w przypadkach gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego jest po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego", a w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 821/11 (LEX nr 1219264): "Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a.".

Rozpoznając niniejszą sprawę należy wskazać, że postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020 r odmówiono wznowienia postępowania, bowiem zdaniem organu z podaniem wystąpiła osoba niebędąca stroną postępowania zakończonego decyzją, a właścicielce działki nr [...] obr [...] nie przysługiwał i nie powinien przysługiwać przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (brak interesu prawnego). Zdaniem organu planowana inwestycja nie ogranicza prawa własności i pozostaje bez wpływu na sposób korzystania z działki. Tą argumentację podtrzymał organ II instancji.

Skarżąca zasadnie powołuje się na możliwe oddziaływanie inwestycji i jego zakres.

Przytoczona w obu kwestionowanych postanowieniach podstawa prawna nie mogła mieć zastosowania w sprawie. Jak już wcześniej wskazano postanowienie o odmowie wznowienia postępowania art. 149 § 3 k.p.a. jest wydawane wówczas, gdy wniosek został złożony po terminie lub gdy brak ustawowej przesłanki wznowienia. W tej drugiej kwestii należy z całą mocą podkreślić, że w niniejszej sprawie nie zachodzi oczywista bezzasadność powołanej we wniosku podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a jej badanie wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero w postępowaniu wznowionym będzie możliwa skrupulatna ocena istnienia tej przesłanki, z dokładną analizą obowiązujących przepisów w zakresie legitymacji do udziału w postępowaniu oraz z odniesieniem się do argumentów, które wnioskodawczyni powołała we wniosku o wznowienie. Tak więc niezależnie od tego którą z opisanych wcześniej linii orzeczniczych się podzieli, w niniejszej sprawie skutek będzie taki sam tj. konieczność wznowienia postępowania. W żaden, bowiem sposób nie można zgodzić się z poglądem, że w okolicznościach tej sprawy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty i bez żadnych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającej wszczęcia postępowania brak interesu prawnego. Już w postępowaniu, zakończonym decyzją z dnia 27 lipca 2011 r, [...],które dotyczyło tych samych działek ewidencyjnych, został B. T. przyznany status strony a postępowanie dotyczyło zabudowy bliźniaczej i jednorodzinnej wolnostojącej, które w znacznie mniejszym stopniu oddziaływało na okolicę i jej nieruchomość.

W trakcie prowadzonego postępowania organy obu instancji nie zbadały wszystkich istotnych okoliczności sprawy , w kontekście możliwego oddziaływania planowanej inwestycji na działkę skarżącej. Należy mieć na względzie, co trafnie zarzuca skarga, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która obejmuje swym zakresem budowę zespołu do dwudziestu czterech budynków mieszkalnych może znacznie ograniczyć sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości gruntowej przy ul [...] składającej się z działki ew. nr [...] obr. ew[...] (art. 140 i art. 144 kc), skoro oczywiste jest, że rozmiar inwestycji spowoduje zauważalny ruch samochodowy, zwiększenie wskaźnika zabudowy terenu, zwiększenie natężenia hałasu i emisji spalin. Działkę nr [...] oddziela od planowanej inwestycji wyłącznie działka drogowa nr [...]. Rozpoznając wniosek skarżącej w tym kontekście uznać należy, że działka nr [...] należąca do skarżącej bezpośrednio sąsiadująca z inwestycją znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a przepisy kodeksu cywilnego dotyczące wykonywania własności i prawa sąsiedzkiego, w tym immisji są wystarczającą podstawą wykazania przez skarżącą interesu prawnego do wzięcia udziału w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i przymiotu strony postępowania. Trzeba mieć na względzie, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek, na których realizowana jest inwestycja oraz działek sąsiednich. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy rozumieć szeroko, w kontekście urbanistycznej całości, jaką będzie tworzyć planowana inwestycja z obszarem, na który oddziaływuje.

W kontrolowanej sprawie stan faktyczny związany z oddziaływaniem projektowanej inwestycji nie został wszechstronnie rozważony przez organy obu instancji i budzi uzasadnione wątpliwości. Wszystko to doprowadziło do odmówienia przymiotu strony skarżącej bez przekonującego i konkretnego odniesienia się do okoliczności sprawy, co narusza zasadę praworządności i uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.)

Z uwzględnieniem zaprezentowanych poglądów organy obu instancji ponownie rozważą zasadność wniosku skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.)

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j. z dnia 2018.01.30)