Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 30/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2008r. sygn. akt I SA/Wa 416/08 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2007r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. O. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 416/08, oddalił skargę M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podało, że nieruchomość warszawska położona przy ul. S. (d. ul. W.), ozn. numerem hip. [...], znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

W myśl art. 7 cyt. wyżej dekretu były właściciel gruntu miał prawo w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa własności czasowej. Wniosek o przyznanie własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości został złożony w terminie zakreślonym w dekrecie .

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie – po rozpatrzeniu ww. wniosku –orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1955 r. numer [...] odmówiło następcom prawnym byłych właścicieli przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości, z jednoczesnym przejęciem na własność Skarbu Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że obecnie zachodzi konieczność przejęcia nieruchomości warszawskiej przy ul. S. na cele publiczne.

Aktualnie nieruchomość przy ul. S. znajduje się w obrębie 5-04-07 i stanowi ją działka ewid. nr [...] (opisana w KW nr [...]), będąca własnością miasta stołecznego Warszawy, z wyłączeniem sześciu lokali mieszkalnych i związanych z nimi ułamkowych części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste.

W dniu 5 kwietnia 2000 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek K. T. G. (następczyni prawnej byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości) o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 2 czerwca 2006 r. sygn. akt. I SA/Wa 813/05 obie decyzje uchylił stwierdzając, iż w postępowaniu administracyjnym nie zapewniono wszystkim stronom udziału w sprawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1955 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podało, że oceny, czy zaskarżona decyzja (orzeczenie administracyjne) została wydana w warunkach określonych przepisem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, dokonuje się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia. Stąd też organ rozpoznający sprawę ogranicza się do zbadania prawidłowości przedmiotowej decyzji w kontekście cytowanego przepisu.

Orzeczenie administracyjne odmawiające dotychczasowym współwłaścicielom przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. S., ozn. numerem hip. [...] i stwierdzające, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa – zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), który jest aktem o charakterze planistycznym. Prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia należy dokonać oceny możliwości przyznania prawa użytkowania wieczystego w kontekście przeznaczenia przedmiotowego gruntu w obowiązującym w chwili wydania tego orzeczenia planie zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowym orzeczeniu administracyjnym plan ten nie został wprawdzie wymieniony, to jednak brak ten nie stanowi rażącego naruszenia prawa, i nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Istotne jest bowiem wyjaśnienie, jakie w dacie wydania skarżonego orzeczenia ustalenia zawierał obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego.

W dacie wydania orzeczenia [...] z dnia [...] lutego 1955 r. dla przedmiotowego terenu obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy nr 68, zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 26 marca 1949 r. i ogłoszony w Monitorze Polskim Nr A-19, poz. 288. Kolor, którym oznaczony został w planie teren obejmujący przedmiotową nieruchomość jest ciemnoróżowy. Opatrzono go numerem 10. Kolorem tym zaznaczono "Tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody, dziedzińce, postoje, przejścia dla pieszych do użytku publicznego oraz na drogi z urządzeniami pomocniczymi."

Kolegium podkreśliło, że podniesiony we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy argument, że inne kamienice przy ulicy S. zostały dawnym właścicielom zwrócone nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. W tej sprawie orzekano w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przyczyna odmowy przyznania prawa własności czasowej, którą było przeznaczenie terenu przy ul. S. na cele publiczne wskazana w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. – nie stoi w sprzeczności z założeniami obowiązującego w tej dacie planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 marca 1949 r. i nie może być uznana za przykład rażącego naruszenia prawa.

Ponadto Kolegium wskazało, że przepis art. 7 cyt. dekretu mówi o niemożności pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z aktualnym jego wykorzystaniem. Plan zagospodarowania jest przepisem prawa miejscowego i od treści tego przepisu, a nie od stanu faktycznego na gruncie w dacie orzekania, zależało ewentualne przyznanie byłym właścicielom prawa własności czasowej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniosła ona, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] lutego 1955 r. nie odnosi się w żaden sposób do ustaleń, czy przyznanie prawa do gruntu poprzednim właścicielom stoi w kolizji z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy Stolicy z dnia 26 marca 1949 r. Świadczy o tym brak odniesienia się do planu w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia, w którym pojawia się wyłącznie wzmianka, że zachodzi konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne. Natomiast cel publiczny nie został wskazany, a budynek przez cały czas był wykorzystywany na cele mieszkalne. Ponadto plan nie zamyka możliwości realizacji przez dotychczasowych właścicieli przewidzianych w nim funkcji. Skarżąca podniosła również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] w odniesieniu do sąsiedniej nieruchomości (S.) stwierdziło nieważność orzeczenia odmownego wydanego na tę posesję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym było wydane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. – o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 1955 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. S. , nr hip. [...].

Kolegium uznało, że z treści wymienionego wyżej orzeczenia administracyjnego wynika, iż korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, w którym teren ten został przeznaczony na cele publiczne .

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ prawidłowo przyjął, że w dniu wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1955r. obowiązującym planem zagospodarowania był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy Warszawy z dnia 26 marca 1949 r. i ogłoszony w Monitorze Polskim nr A-19 poz. 288. Plan ten był planem miejscowym w rozumieniu art. 5 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. – o planowanym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. z 1946 r., Nr 16, poz. 109). Został prawidłowo ogłoszony i wszedł w życie przed ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961, Nr 7, poz. 47), a zgodnie z treścią art. 40 powyższej ustawy plany zagospodarowania przestrzennego miast, osiedli i wsi zatwierdzone przed wejściem w życie niniejszej ustawy są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu tej ustawy. Natomiast z dokumentów przesłanych organowi przez Archiwum Państwowe w dniu 27 stycznia 2004 r. wynika, że według wyżej opisanego planu przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym kolorem ciemnoróżowym (nr 10), który przewidywał na nim tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, a w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowe, z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody, dziedzińce postoje, miejsca dla pieszych do użytku publicznego oraz na drogi z urządzeniami pomocniczymi. Jeżeli zatem, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została w planie miejscowym na cele publiczne, to były właściciel nie mógł realizować celów publicznych, zaś dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości nie dał się pogodzić z określonym w planie przeznaczeniem (celem publicznym). W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał że, nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Aby naruszenie prawa mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi mieć charakter rażący. W ocenie Sądu pierwszej instancji, sam brak wskazania w orzeczeniu odmawiającym przyznania prawa własności czasowej z dnia [...] lutego 1955 r. dokładnych danych planu zagospodarowania przestrzennego, jest z pewnością wadliwe, ale nie można tej wady traktować jako rażąco naruszającej prawo, gdyż plan taki był aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych. Treść jego była ogólnie dostępna i opublikowana. Natomiast fakt, że na przedmiotowej nieruchomości zamierzenia planu nie zostały nigdy zrealizowane nie ma znaczenia w sprawie, gdyż ocenę możliwości przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) należało ocenić w kontekście planu obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Także ogólnikowość uzasadnienia tego orzeczenia nie stanowiła podstawy do stwierdzenia jego nieważności.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż w tej sprawie bez znaczenia jest okoliczność, jakie stanowisko zajęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w postępowaniu wszczętym w stosunku do sąsiedniej nieruchomości, gdyż każda indywidualna sprawa winna być oceniana odrębnie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. O., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła:

– naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wyrokowanie – wbrew zasadzie równej dla wszystkich ochronie prawnej własności i praw majątkowych –ograniczające ochronę własności prywatnej na podstawie niekonstytucyjnych przepisów planów zagospodarowania przestrzennego wydawanych w trybie dekretowym;

– naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności, i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż sam fakt przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym na cele publiczne wyklucza możliwość korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela i zignorowania obligacji nałożonej ww. przepisem na organy administracji, wykazania dla odmowy przyznania własności czasowej, iż korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w żadnym wypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i mimo braku podstaw w ww. przepisie do działania w ramach uznania administracyjnego i możliwości swobodnej oceny przez organ administracyjny – odmowy uznania przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji po myśli art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.;

– naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

• art. 106 § 3 i 5 w związku z art. 113 § 1 P.p.s.a. poprzez ograniczenie rozpatrywania skargi do powielenia stanowiska i ustaleń przyjętych w kwestionowanej decyzji, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności na tle stwierdzonej przez WSA w uzasadnieniu wyroku "ogólnikowości uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. nagminnej w tego rodzaju sprawach" i braku jakichkolwiek prób wyjaśnienia, na jakich podstawach uznano za prawidłowe przyjęcie w zaskarżonej decyzji planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego przez NROW z dnia 26 marca 1949 r. za obowiązujący w dacie wydawania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1955 r., mimo stwierdzenia przez WSA w uzasadnieniu wyroku, iż "w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia brak jest odniesienia się do planu" i mimo powoływania się w orzecznictwie NSA w sprawach tzw. gruntów warszawskich na obowiązujące w tym czasie zupełnie inne plany /vide uzasadnienie wyroku NSA z 30 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1168/07/, a także braku jakichkolwiek ustaleń dowodowych podstaw przyjęcia w zaskarżonej decyzji, iż na oryginale planu, wbrew barwnym wydrukom przekazanym SKO przez Archiwum Państwowe m.st. Warszawy kolor, na który zaznaczony został teren przedmiotowej nieruchomości nie jest różowy lecz fioletowy i na tej podstawie klasyfikowania przeznaczenia nieruchomości w planie i jedynie kolorystycznego dopasowywania do przyjętych w planie oznaczeń,

• art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uchybienie wymogom wyjaśnienia rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku, w tym w szczególności braku jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej na podstawie jakiego właściwie "materiału dowodowego" organ prawidłowo przyjął, że w dniu wydania orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r. obowiązującym planem zagospodarowania był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy Warszawy z dnia 26 marca 1949 r., a także braku wyjaśnienia na jakich podstawach wydruk planu pokolorowany odręcznie kredkami, przesłany przez Archiwum Państwowe SKO został przez Sąd uznany arbitralnie za określający obszar przedmiotowej nieruchomości kolorem ciemnoróżowym, skoro jak wynika z oznaczeń do tego wydruku kolory ciemnoróżowy i fioletowy w nr.7 i 10 były bardzo do siebie zbliżone, a z zaskarżonej decyzji SKO wynika, iż ustalane były przez jednego z pracowników SKO, który sam je dopasowywał, gdyż kolory na oryginale planu odbiegały od przekazanego wydruku i "na oryginale planu kolor oznaczony w legendzie nr.7 jest fioletowy nie różowy".

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że Sąd pierwszej instancji naruszył zasady procedury sądowoadministracyjnej, obligujące sąd administracyjny zarówno do oceny legalności zaskarżanych decyzji jak i rozstrzygania spraw po dostatecznym ich wyjaśnieniu na podstawie samodzielnej oceny materiału dowodowego w celu ustalenia stanu rzeczywistego i jego zgodności z przepisami prawa.

Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do sprzeczności rozstrzygnięć Kolegium i podnoszonej w skardze okoliczności, iż dla sąsiedniej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. S., przy identyczności przedmiotu sprawy, SKO decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium RN m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1952 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Argumentacja Sądu pierwszej instancji zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, "iż nie ma w tej sprawie znaczenia fakt jakie stanowisko zostało zajęte przez SKO w postępowaniu wszczętym w stosunku do sąsiedniej nieruchomości, gdyż każda indywidualna sprawa winna być oceniana odrębnie" trudno, zdaniem skarżącej uznać za odpowiadającą wymogom państwa prawa i sprawiedliwości, podobnie jak i samo rozstrzygnięcie, szczególnie w kontekście postanowienia NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. I OSK 1971/06, w którym na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. postanowiono przedstawić składowi 7 sędziów NSA do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne, "czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej wyłącza co do zasady możliwość przyznania b. właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy" uznając je za budzące poważne wątpliwości, na tle sprzeczności orzecznictwa w tym zakresie.

W skardze kasacyjne wskazano także, iż mimo, że art. 7 ust. 2 ww. dekretu jednoznacznie zobowiązywał do uwzględnienia wniosku o wieczystą dzierżawę, chyba, że korzystanie z nieruchomości przez dawnych właścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. WSA przy rozpatrywaniu skargi zaakceptował brak zbadania kwestii tej zgodności przez organy rozpatrujące wniosek, uznając, iż sam fakt przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne wyłącza możliwość uwzględnienia wniosku, gdyż "były właściciel nie mógł realizować celów publicznych". Tego rodzaju uzasadnienie odmowy uznania podniesionego w skardze do WSA zarzutu naruszenia art.7 ust.2 ww. dekretu, należy uznać za kolidujące z obligacją w nim zawartą co do konieczności poczynienia ustaleń odnośnie możliwości korzystania z nieruchomości.

Uzasadniając zarzut naruszenia art.106 § 3 i 5 w związku z art.113 § 1 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podał, że rozstrzygnięcie zostało wydane bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy i bez niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyjęcia przez organ w zaskarżonej decyzji jako obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego przez NROW z dnia 26 marca 1949 r., mimo uznania za wadliwe braku wskazania w decyzji odmawiającej prawa własności dokładnych danych planu zagospodarowania przestrzennego, a także stwierdzenia "ogólnikowości uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] lutego 1955 r." oraz braku wyjaśnienia prawidłowości kwalifikowania przeznaczenia terenu na podstawie wydruku planu, pokolorowanego kredkami, z rozbieżnościami kolorów wydruku z oryginałem.

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia art. 141 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na braku odpowiedniego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, a także uzasadnianie go w sposób niezwykle ogólnikowy "analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego", czy "dokumentami przesłanymi organowi przez Archiwum Państwowe", co trudno byłoby kwalifikować jako spełniające wymogi "wyjaśnienia" w rozumieniu ww. przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jako trafny ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 27 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sam fakt przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania na cele publiczne wykluczał możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie wyżej wymienionego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08 ONSAiWSA 2009/2/18 uznał, że "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.)".

W uzasadnieniu uchwały stwierdził, że samo przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną nie stanowiło przeszkody do pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego lecz organ rozpoznając ten wniosek zobowiązany był zbadać, czy grunt może być, bądź mógł być wykorzystany na cele określone w planie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że takie rozumienie art. 7 ust. 2 cyt. dekretu nie przesądza jeszcze, czy w konkretnej sprawie został on rażąco naruszony.

Z przepisu art. 7 ust. 2 powołanego dekretu wynika, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że przesłanką jest nie samo przeznaczenie gruntu w planie, ale możliwość korzystania zgodnie z planem. Zatem w postępowaniu wszczętym z wniosku dekretowego obowiązkiem organu było poczynienie ustaleń, z których wynikałoby, czy w sprawie zaistniały pozytywne przesłanki wymienione w tym przepisie, gdyż jeżeli z tych ustaleń wynikałoby, że dotychczasowy właściciel celów tych spełniać nie może, dopiero wówczas decyzja odmawiająca uwzględnienie wniosku byłaby uzasadniona. Oznacza to, że nieprzeprowadzenie w ogóle postępowania wyjaśniającego i "automatyczna" odmowa przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej z uwagi na przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania pod użyteczność publiczną, bez wykazania, że nie wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 2 dekretu, rażąco narusza ten przepis. Podkreślić należy, iż z art. 1 dekretu wynika, że jego celem było umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy, dalszej jej rozbudowy, w szczególności szybkiego dysponowania terenami i właściwego ich wykorzystania, nie zaś wykluczenie możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela i pozbawienie go prawa własności. Natomiast art. 7 ust. 2 dekretu korzystanie przez dotychczasowego właściciela z jego prawa własności przewidywał i dlatego konieczne było przeprowadzenie zgodnie z prawem postępowania, z którego wynikałoby, czy dotychczasowy właściciel mógł ze swego prawa korzystać, czy też nie. Orzeczenie odmawiające przyznania prawa własności czasowej, bez wykazania niezaistnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu upoważnia do stwierdzenia, że rażąco narusza ono prawo.

W postępowaniu nadzorczym dotyczącym odmowy przyznania prawa z art. 7 ust. 2 dekretu, organ nadzoru ma obowiązek zbadania, czy w postępowaniu zwykłym organ wykazał, że dotychczasowy właściciel nie spełnił przesłanek, o których mowa w tym przepisie.

Powyższe rozważania nie upoważniają do zaaprobowania poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który podzielił stanowisko organu nadzoru, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej wyłączało automatycznie możliwość pogodzenia korzystania z gruntu z ustaleniami planu, a w konsekwencji przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej.

Konieczne było bowiem dokonanie przez organ ustaleń i oceny, co do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu z planem.

Słuszny jest zatem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 7 ust. 2 omawianego dekretu.

Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnienia określonego w art. 188 P.p.s.a. przyjmując, iż w sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, gdyż wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego były konsekwencją naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanego wyżej przepisu prawa materialnego. W konsekwencji uchylił zaskarżony wyrok, a w wyniku rozpoznania skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie uchylił. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru będzie miał obowiązek uwzględnić przedstawioną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i ocenić, czy organ rozpatrujący wniosek dekretowy przyjmując założenie o niemożności pogodzenia korzystania z gruntu z planem zagospodarowania przestrzennego, automatycznie wykluczył możliwość jego pozytywnego załatwienia i w ogóle nie badał możliwości korzystania z gruntu przez byłego właściciela w zgodzie z planem, czym naruszył wyżej powołany przepis oraz czy naruszenie to było rażące.

O kosztach postępowania, w tym postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., art. 203 pkt 1 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz art. 209 P.p.s.a., a wysokość kosztów zastępstwa procesowego określono w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c/, pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).