Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2017/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a, 4 f i 5, art. 18
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 262/13 w sprawie ze skargi A. S. i P. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 262/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. i P. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżących A. S. i P. S. solidarnie kwotę 11.817 (jedenaście tysięcy osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Na mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] maja 2008 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej, działki ewidencyjne: nr [...], nr [...], położone w obrębie [...], stanowiące część nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], znalazły się w granicach lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na budowie odcinka drogi powiatowej ul. [...] w Łodzi na odcinku od zakończenia istniejącego fragmentu al. [...] do rejonu skrzyżowania z ul. [...] i stały się z mocy prawa własnością Łodzi – miasta na prawach powiatu.

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.), Starosta Brzeziński orzekł o ustaleniu odszkodowania za działki: nr [...] o powierzchni 0,0478 ha, nr [...] o powierzchni 0,6101 ha, przyznaniu na rzecz A. S. i P. S. odszkodowania za części ww. działek nr [...] i nr [...] oznaczone na mapie nr [...] jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0381 ha, nr [...] o powierzchni 0,5973 ha i zobowiązał Łódź – miasto na prawach powiatu do zapłaty odszkodowania na rzecz wskazanych osób oraz zobowiązał Łódź – miasto na prawach powiatu do wpłaty do depozytu odszkodowania za pozostałe części działek nr [...] i nr [...] oznaczone na mapie nr [...] odpowiednio jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0097 ha, nr [...] o powierzchni 0,0128 ha.

Wojewoda Łódzki decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta Łodzi, uchylił decyzję Starosty Brzezińskiego z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że wnioskiem z 5 czerwca 2009 r. Prezydent Miasta Łodzi wystąpił do Wojewody Łódzkiego o stwierdzenie, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872), nabycia przez Miasto Łódź z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o powierzchni 97 m2, nr [...] o powierzchni 128 m2, ujawnione na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. działki te bowiem znajdowały się we władaniu Gminy Miasta Łodzi i stanowiły element pasa drogowego zajętego pod drogę publiczną.

Zgodnie z załączoną do wniosku mapą sytuacyjną do celów prawnych (nr ewidencyjny mapy [...]), działki: nr [...] i [...], stanowią odpowiednio części działek: nr [...], nr [...]. Stosownie do regulacji zawartej w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Jak wskazał organ odwoławczy, postępowanie z wniosku strony odwołującej się o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające, prowadzone przed Wojewodę Łódzkiego pozostaje w toku, co oznacza, że nie zapadła jeszcze ostateczna decyzja deklaratoryjna, mogąca potwierdzić stan prawny części działek.

W zaistniałych okolicznościach organ uznał, że istnieje zależność pomiędzy postępowaniem w sprawie odszkodowania, a postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające. Istotą bowiem przejęcia nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. był stan zaistniały z mocy prawa. Własność nieruchomości wydzielonej liniami rozgraniczającymi mogła przejść tylko wówczas, gdy nieruchomość nie została uprzednio nabyta przez zarządcę drogi. Ewentualne orzeczenie o nabyciu spornej części działki przez inwestora z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa będzie oznaczało, że w dniu kiedy decyzja o lokalizacji drogi stała się ostateczna sporna działka stanowiła już własność podmiotu publicznoprawnego. Tym samym nieruchomość nie mogła być ponownie nabyta przez ten podmiot na mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. W sytuacji więc, gdy stan prawny jest niewyjaśniony nie jest możliwe wydanie decyzji o odszkodowaniu w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r.. Jednocześnie, gdy do nieruchomości znajduje zastosowanie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające, to również odszkodowanie ustalane jest w trybie tego przepisu. W takim przypadku nie ma podstaw prawnych do alternatywnego prowadzenia postępowania odszkodowawczego w innym trybie.

W ocenie Wojewody przedstawione argumenty potwierdzają, że istnieje związek przyczynowo – skutkowy między dwoma opisanymi postępowaniami. Związek ten istnieje jednakże jedynie wobec części działek nr [...] i nr [...], oznaczonych na mapie nr [...] odpowiednio jako działki nr [...] i nr [...]. Jeżeli natomiast występuje związek przyczynowo – skutkowy, organ administracji zobligowany był zawiesić postępowanie administracyjne.

Ustosunkowując się do zarzutów strony odwołującej się, organ za chybiony uznał zarzut dotyczący posłużenia się nieprawidłową mapą. Rzeczona mapa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 5 czerwca 2009 r., co potwierdził Prezydent Miasta Łodzi – Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, a zatem faktycznie dokument taki istnieje. Odmiennym zagadnieniem będzie natomiast podział dokonany w oparciu o ten dokument, czego dotyczy klauzula "łącznie z decyzją wojewody", jednakże w przedmiotowym postępowaniu organy nie odnoszą się do zagadnienia podziału przedmiotowej nieruchomości, a mapa jako dokument geodezyjny wpisany do ewidencji posłużyła jedynie w celu określenia konkretnego gruntu opisanego poprzez nadany numer działki i wskazaną powierzchnię.

W skardze na powyższą decyzję A. S. i P. S. wnieśli o jej uchylenie wskazując na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że istnieje związek przyczynowo – skutkowy między postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wydania decyzji o lokalizacji drogi, a postępowaniem prowadzonym w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające. Jak wskazali skarżący, spór dotyczy dwóch działek o łącznej powierzchni 225 m2, do których skarżący nie roszczą pretensji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając sprawę, przypomniał, że Prezydent Miasta Łodzi w dniu [...] maja 2008 r. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.). Z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, część nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji polegającej na budowie odcinka drogi powiatowej, stała się z mocy prawa własnością miasta. W tej sytuacji, organ pierwszej instancji decyzją z [...] sierpnia 2012 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa, własności części nieruchomości i zobowiązał miasto do wypłaty tegoż odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości, który w sprawie występują jako skarżący. W toku postępowania, zawiadomieniem z 13 lipca 2009 r. Prezydent Miasta Łodzi powiadomił strony, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Łódź z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności części działek objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi. Jako podstawę prawną zawiadomienia organ wskazał przepis art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta Łodzi, organ drugiej instancji, uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wojewody wnieśli dotychczasowy właściciele nieruchomości.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów kasacyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie jest to, czy wydanie przez Wojewodę ostatecznej decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi prejudykat (zagadnienie wstępne) w stosunku do wyniku postępowania prowadzonego przez Starostę Brzezińskiego w sprawie ustalenia i wypłaty skarżącym odszkodowania za przejęcie na własność miasta nieruchomości.

Odpowiadając na tak postawione pytanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że pomiędzy wspomnianą deklaratoryjną decyzją Wojewody, stwierdzającą nabycie prawa własności z mocy samego prawa (ex lege), a decyzją Starosty Brzezińskiego wydaną w trybie art. 12 ust. 4a i 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie zachodzi tego rodzaju relacja prawno – procesowa, która skutkowałaby koniecznością zastosowania przez Starostę przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc zawieszeniem postępowania w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w sprawie nie zachodzi bezpośrednia relacja między wspomnianą decyzją Starosty w sprawie odszkodowania dla skarżących, a decyzją Wojewody stwierdzająca z mocy samego prawa nabycie prawa własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a i 4 b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przejęcie nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei, na podstawie art. 12 ust. 5 cytowanej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio – z pewnymi wyjątkami – przepisy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w tej sytuacji znajduje zastosowanie art. 133 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) zgodnie z którym, odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody lub gdy odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zagadnienie to można odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyr. NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 86/10 (publ. Lex nr 745349) przyjęto, że gdyby odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to zgodnie z dyspozycją art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami należałoby wpłacić je do depozytu sądowego. Przepis ten ma zastosowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Ustawodawca zatem unormował sytuację, gdy nieuregulowany stan prawny uniemożliwia wypłatę odszkodowania. W takim przypadku nie ma zatem konieczności stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o zawieszeniu postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił w pełni powyższy pogląd i wskazał dodatkowo, że spór dotyczący stanu prawnego nieruchomości należącej do skarżących odnosi się jedynie do części działki wynoszącej niespełna 225 m2, podczas gdy całość działki stanowiącej jej własność wynosi ponad 6.600 m2. Na tę okoliczność zwracali uwagę autorzy skargi.

W tym świetle Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że brak było w sprawie usprawiedliwionych podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa własności części nieruchomości – na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zobowiązany organ może bowiem wypłacić na rzecz skarżących odszkodowanie z tytułu przejęcia działki o uregulowanym stanie prawnym, zaś odszkodowanie za pozostałą część wpłacić do depozytu sądowego, do czasu rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej spornej części nieruchomości. Należy dodać, że taki sposób załatwienia sprawy realizowałby konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności, o której mowa w art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z tą zasadą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie zaś jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie bez znaczenia jest również czas w jakim następuje wypłata odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie i z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wojewoda Łódzki wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że jest to norma nakazująca w okolicznościach niniejszej sprawy wpłacenie odszkodowania do depozytu sądowego;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego zastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie istniejącego związku przyczynowo-skutkowego obligującego organ administracji do zawieszenia postępowania zgodnie z "art. 97 § pkt 4" (tak w skardze kasacyjnej) k.p.a., a nakazanie dokonania wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego według art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czym naruszono przepis prawa materialnego;

– art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku szczegółowego wyliczenia kosztów postępowania składających się na zasądzoną kwotę 11 817 zł i w konsekwencji przyjęcie nieprawidłowego wpisu od skargi, który powinien wynieść 200 zł a nie 4,600 zł;

– art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 461) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, i w konsekwencji przyznanie pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia w wysokości 7 200 zł, gdy tymczasem wynagrodzenie to powinno wynieść 240 zł zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c wymienionego rozporządzenia.

Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w zakresie zarzutu postawionego do drugiego punktu zaskarżonego wyroku jest zasadna. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09: "W sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczaniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w § 2 ust.3 pkt.5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 221, poz.2193 ze zm. ), także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania".

Z tego względu, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na punkt drugi zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna w zakresie punktu pierwszego zaskarżonego wyroku nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Brak zasadności tego zarzutu wynika przede wszystkim z podstawy prawnej, w oparciu o którą został wydana decyzja zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania jest ograniczona. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać sprawę i rozstrzygnąć merytorycznie. Nie stanowi zagadnienia wstępnego sprawa, która należy do właściwości organu, który prowadzi postępowanie w sprawie. Stanowi o tym expressis verbis art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozstrzygniecie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Sprawa ponownie rozpoznawana i rozstrzygana należała do właściwości Wojewody Łódzkiego. Do Wojewody Łódzkiego należała też sprawa wydania decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Organ odwoławczy nie może nakazywać organowi pierwszej instancji zawieszenia postępowania w sprawie, która należy do jego właściwości i do którego dyspozycji pozostaje całość materiału dowodowego.

Zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu, a wskazania co do stosowania art. 133 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie mają znaczenia dla zasadności wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję. Zaskarżony wyrok nie zawierał nakazu wpłacenia odszkodowania do depozytu sądowego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna w zakresie punktu pierwszego zaskarżonego wyroku nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.