Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 368/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 20 pkt 14
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 1 ust. 2 pkt 1, § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 3 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.
article: art. 3 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 698/10 w sprawie ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty G. z dnia [...] marca 2010 r., a także stwierdził nieważność wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzających ją decyzji Starosty G. z dnia [...] lipca 2009 r., z dnia [...] maja 2009 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2009 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Starosta G., po rozpatrzeniu wniosku G.P., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach i sprawowania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), nie wyraził zgody na zmianę stałej organizacji ruchu na ulicy B. w G., polegającą na usunięciu ograniczenia przejazdu dla pojazdów o masie całkowitej powyżej 2,5 tony, ze względu na niezgodność z polityką transportową w mieście G.

Odwołanie od powyższe decyzji wniósł G.P.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Starosta G. uchylił swoja wcześniejszą decyzję w sprawie. Organ uznał, że w postępowaniu administracyjnym zostały popełnione błędy formalne, chociażby w postaci niezawiadomienia strony w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Ponadto w decyzji błędnie przywołano w podstawie prawnej § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta G., po ponownym rozpatrzeniu wniosku G.P., na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., odmówił zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu na ul. B. w G.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i § 3 ust. 1, § 8 ust. 1, ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że Starosta G. nie wyjaśnił okoliczności faktycznych, z powodu których nie zatwierdził projektu zmiany organizacji ruchu objętej wnioskiem, co powoduje konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie.

Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Starosta G., na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 1, ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., ponownie odmówił zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu na ulicy B. w G. polegającej na usunięciu ograniczenia przejazdu dla pojazdów o masie całkowitej powyżej 2,5 tony ze względu na niezgodność projektowanej zmiany organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej na terenie miasta G. i potrzebami społeczności lokalnej. Organ powołał się na negatywne opinie dotyczące przedmiotowej zmiany organizacji ruchu wydane przez Burmistrza Gminy G. oraz przez Komendę Powiatową Policji w G. Wyjaśnił także, że na ulicy B. oraz na innych ulicach w G. zostało wprowadzone ograniczenie przejazdu pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 2,5 tony ze względu na gęstą zabudowę, słabe nośności nawierzchni oraz na nienormatywne łuki na skrzyżowaniach ulic. Ponadto wskazał, że prowadzona przez Gminę G. polityka komunikacyjna ma na celu wyprowadzenie uciążliwego ruchu samochodowego z miasta. Miedzy innymi z tego powodu poza miastem w utworzonym w Ł. G. Parku Przemysłowym stworzono warunki inwestorom na prowadzenie działalności.

W odwołaniu od powyższej decyzji G.P. zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 6, 7, 8, 10, 11, 12 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie przepisów art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 7 (działanie organów państwa w granicach prawa) oraz 32 (zasada równości wobec prawa) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku art. 10 ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję G.P. zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 11, 107 § 3 k.p.a., naruszenie art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 7 (działanie organów państwa w granicach prawa), oraz 32 (zasada równości wobec prawa) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenie § 8 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także stwierdzając nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzających ją decyzji Starosty G. z dnia [...] lipca 2009 r., z dnia [...] maja 2009 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2009 r. wyżej wymienionym wyrokiem, Sąd I instancji uznał, że wszystkie wymienione wyżej decyzje, z wyjątkiem decyzji Starosty G. z dnia [...] maja 2009 r., wydane zostały bez podstawy prawnej, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 zdanie 1 k.p.a. Decyzja Starosty G. z dnia [...] maja 2009 r. wydana została natomiast z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 132 k.p.a., co stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 zdanie 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że ani z ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ani z wydanego na podstawie art. 10 ust. 12 tej ustawy rozporządzenia wykonawczego nie wynika aby sprawa w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu była sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej. Wprawdzie czynności organizacyjno-techniczne są działaniami, które realizują właściwe organy funkcjonujące w sferze administracji publicznej, ale nie są to działania w sprawach indywidualnych załatwianych w formie decyzji administracyjnych lub innych aktów władzy publicznej mieszczących się w katalogu działań wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, w świetle § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. oczywiste jest, że krąg uprawnionych do złożenia projektu organizacji ruchu jest ograniczony do podmiotów ściśle wymienionych w pkt 1–4, którymi są: zarząd drogi, organ zarządzający ruchem, inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1–6 oraz osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1–3. Z systematyki § 4 rozporządzenia wynika przy tym, że wskazany w jego ust. 2 pkt 3 inwestor, to nie jakikolwiek inwestor, a jedynie ten, który jest inwestorem inwestycji wymienionej w ust. 2 tj. budowy lub przebudowy drogi. Z powyższej analizy przepisów rozporządzenia wynika, że obywatel zainteresowany zmianą organizacji ruchu, nie może skutecznie złożyć wniosku o zmianę organizacji ruchu i projektu zmiany organizacji ruchu, jeśli nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w § 4 ust. 3 rozporządzenia. W konsekwencji wniosek skarżącego nie spowodował wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, ponieważ nie pochodził od uprawnionego podmiotu. Sąd uznał również, że żadna z czynności określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu rozstrzygającego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Są to czynności organizacyjno-techniczne, podejmowane wprawdzie w sferze administracji publicznej, ale o charakterze generalnym. Sąd podkreślił, że przekonanie organów obu instancji orzekających w niniejszej sprawie, że wniosek skarżącego o zmianę organizacji ruchu wszczął indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej jest błędne, a wydane w sprawie decyzje są w tej sytuacji pozbawione podstawy prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G.P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż odmowa przez organy administracji publicznej zmiany organizacji ruchu nie wymaga wydania przez te organy decyzji, bowiem takie działanie nie jest działaniem w sprawie indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej lub innych aktów władzy publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – naruszenie tego przepisu jest w konsekwencji także naruszeniem przepisu art. 1 pkt 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a., a także naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. polegające na zastosowaniu przedmiotowego przepisu, mimo braku przesłanek do jego zastosowania, tj. w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż organ administracji publicznej zarządzający ruchem na drogach gminnych i powiatowych, wykonuje swoje działania jedynie poprzez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, obsługę systemów sterowania ruchem oraz wprowadzanie tymczasowych zakazów lub ograniczeń w ruchu i że wymieniona gama działań wyklucza działanie tego organu w formie decyzji administracyjnej, naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1 zdanie 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż organ administracji publicznej zarządzający ruchem nie ma możliwości rozpatrywania wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu pochodzących od podmiotów nie wymienionych w treści § 4 ust. 3 cytowanego rozporządzenia, a także naruszenie § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż tylko podmioty wymienione w tym przepisie legitymują się uprawnieniem do złożenia wniosku w przedmiocie zmiany organizacji ruchu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Dla oceny podniesionych w niej zarzutów niezbędne jest ustalenie jaki charakter, z punktu widzenia obowiązującego prawa, ma zatwierdzenie organizacji ruchu jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem przewidziane przepisami § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach i sprawowania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), a także ustawianie znaków drogowych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę akt polegający na zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu, podjęty przez Starostę na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust.1 pkt 1 lit. d oraz § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, według którego zatwierdzenie organizacji ruchu oraz umieszczenie znaku drogowego są dwiema odrębnymi czynnościami. Czynność polegająca na postawieniu znaku jest czynnością wykonawczą do zatwierdzonej organizacji ruchu i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1394/11). Natomiast zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu jest objęte właściwością sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11; wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/11).

Analizę stanu prawnego w tym zakresie rozpocząć należy od stwierdzenia, że możliwość zaskarżenia takiego aktu powinna wynikać z uregulowań art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Tylko bowiem w sytuacji, gdy zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu spełnia wymogi jednego z aktów wymienionych w tych przepisach sprawa ze skargi na ten akt należy do właściwości sądów administracyjnych. Przed dalszymi uwagami dodać jeszcze trzeba, iż określenie dopuszczalności zaskarżenia nie może abstrahować od unormowań ustaw samorządowych.

Zaliczenie czynności, w której następuje zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu, do określonej formy działania administracji, zależy od tego, czy czynność ta charakteryzuje się cechami wyróżniającymi porównywane, jako wzorzec, formy działania. Zatwierdzenie organizacji ruchu jest jedną z czynności organizacyjno-technicznych, należących do działań w zakresie zarządzania ruchem (§ 2 ust.1 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.). Forma zatwierdzenia nie jest wskazana w przepisach rozporządzenia. Nie wynika także z przepisów art. 10 Prawa o ruchu drogowym. Z punktu widzenia prawa materialnego natomiast, jak stanowią przepisy § 2 ust.1 pkt 1 lit. d oraz § 3 ust.1 pkt 3 i § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, zatwierdzenie organizacji ruchu skutkuje obowiązywaniem, na drodze o określonej kategorii, norm regulujących: geometrię drogi i zakres dostępu do drogi (§ 1 ust. 2 pkt 1 lit. a), sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu (§ 1 ust. 2 pkt 1 lit. b) oraz zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów (§ 1 ust. 2 pkt 1 lit. c). Przepis art. 5 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym zobowiązuje uczestników ruchu drogowego do stosowania się do znaków drogowych. Normy wprowadzone zatwierdzeniem zmiany organizacji ruchu należą więc do określonego w art. 3–8 Prawa o ruchu drogowym, a następnie rozwiniętego w przepisach szczegółowych, systemu norm regulujących wymagany sposób zachowania uczestników ruchu drogowego. W odniesieniu do ruchu pojazdów system ten tworzą przepisy ustawy, w szczególności przepisy Działu II Rozdziału 3 Prawa o ruchu drogowym, polecenia i sygnały dawane przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnały świetlne oraz znaki drogowe. Skoro mowa o znakach i sygnałach, to bezdyskusyjne wydaje się, iż norma zawarta w znaku graficznym, w zakresie mocy tkwiącego w znaku nakazu, czy zakazu, nie różni się od normy prawnej wyrażonej w formie przepisu pisanego.

Niezależnie od materialnego efektu zmiany organizacji ruchu, zwrócić należy jeszcze uwagę na to, że organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych jest starosta, a nadzór nad zarządem ruchem na drogach wojewódzkich sprawuje wojewoda (art. 10 ust. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym).

Taka treść powołanych przepisów pozwala na stwierdzenie, że zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu nie następuje w formie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a. Nie jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej, charakteryzująca się indywidualnością i konkretnością, w rozumieniu art. 1 oraz art. 104 § 1 k.p.a., załatwiana przez organ w formie decyzji ani tym bardziej w drodze postanowienia. W tym zakresie należy uznać trafność wyroku WSA w Szczecinie uznającego brak podstaw do wydania decyzji rozpoznającej wniosek G.P.

W ocenie składu orzekającego, nie można podzielić także wyrażonego w orzecznictwie poglądu, według którego omawiany akt jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/10, niepublikowany). Zdając sobie sprawę z procesowej kontrowersyjności badanej instytucji (patrz: wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11), zauważyć trzeba przede wszystkim, że hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie są objęte wszystkie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3, ale tylko te, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu, wprowadzającej ograniczenie tonażu pojazdów, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kreuje ono nową sytuację prawną. O ile bowiem organizacja ruchu w części jest efektem uregulowań z zakresu stanowienia prawa (art. 41 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), to zmiana organizacji w drodze aktu starosty nie dotyczy obowiązków wynikających z tego stanu, ale ustanawia nowe reguły organizacji ruchu. Po drugie, zatwierdzenie zmiany, jakkolwiek ma charakter organizacyjno-techniczny, nie ogranicza się do tego przejawu podejmowanego działania. Nie kończy się na technicznej czynności zbadania projektu i jednorazowego aktu zatwierdzenia tego projektu. Nieodłączną częścią badanej czynności jest ustanowienie nowych, obowiązujących na drodze publicznej zasad organizacji ruchu, mających charakter abstrakcyjny i generalny.

Taki, złożony, sposób działania organów administracji publicznej nie jest czymś odosobnionym. Podobnie przebiegają działania prowadzące do przyjęcia aktów uznawanych bez wątpienia za decyzje, czy też uchwały ustanawiające prawo miejscowe. Dla przykładu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem technicznym, polegającym na głosowaniu i "zatwierdzeniu" projektu planu. Nie oznacza to, że normy planu miejscowego są czynnościami materialno-technicznymi w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaakceptowanie planu podziału nieruchomości, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest także czynnością techniczną, która jednak jest wyrażona w formie decyzji.

Nadto, czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4, tak jak akty z pkt 1–3, mają charakter indywidualny i konkretny (por. J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o NSA, Wydawnictwo Prawnicze "IUSTITIA" 1995 r., s. 52; M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, "Samorząd Terytorialny" 2000, nr 1–2, s. 181; uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 30; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2011, teza 15 do art. 3; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 32; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 64). Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu nie wyczerpuje się poprzez jednorazowe zastosowanie. Ma także nieograniczoną liczbę adresatów. Jeśli nawet przyjąć, że zmiana skutkująca ograniczeniem ruchu dla części samochodów ciężarowych i postawieniem odpowiedniego dla tego ograniczenia znaku drogowego wywołuje skutki zarówno indywidualne, jak i generalne (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 4/03, ONSA 2004/1/8), to elementy generalne tkwiące w tej czynności wyłączają możliwość zakwalifikowania jej do aktów "czysto" indywidualnych (por. M. Bogusz, op.cit., s. 181; uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1394/11).

Akty generalne zaskarżalne do sądu administracyjnego wymienione są w art. 3 § 2 pkt 5–7 p.p.s.a. Prawdziwości tej tezy nie zmienia fakt, że wśród aktów z art. 3 § 2 pkt 5–7 p.p.s.a. są także akty indywidualne (patrz: J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97, OSP 1999, nr 164, s. 164). Próbę pozytywnego określenia istoty badanej czynności rozpocząć można od uwagi, że zarządzanie ruchem nad drogami wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi podlega nadzorowi wojewody (art. 10 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym). Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego jest instytucją konstytucyjną. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzór ten sprawowany jest z punktu widzenia legalności. Wykładnia pojęcia nadzoru użytego w art. 10 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym powinna uwzględniać unormowanie konstytucyjne. Zauważając spory wokół statusu starosty (tak, jak marszałka) należy opowiedzieć się za poglądem o braku podstaw do wyłączenia starosty z kręgu organów województwa. Nie wynika to wprost z ustaw samorządowych, ale wyraźna jest w tym zakresie chociażby regulacja art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. (patrz: Czesław Martysz [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, ABC 2007, komentarz do art. 8; Jan Boć [w:] Prawo administracyjne, pod red. Jana Bocia, Kolonia Limited 2004, s. 210).

Użycie w przepisach art. 10 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym oraz w § 2 ust.1 pkt 1 lit. h rozporządzenia określenia nadzór nie powinno pozostać bez wpływu na kwalifikację badanej czynności. Określając granicę między nadzorem a kontrolą, stwierdzić należy, że ta ostatnia jest funkcją, która polega na sprawdzaniu i ocenianiu określonej działalności lub określonego stanu, bez ingerowania w wewnętrzną działalność (kontrola samoistna). Kontrola inna, niż samoistna, jest elementem kierowania, nadzoru (patrz: P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis 2006, s. 17). Nadzór natomiast tworzą działania polegające na ingerencji w zachowanie podmiotów, w zakresie, w jakim podmioty te są piastunami tzw. imperium (patrz: P. Chmielnicki za M. Szewczykiem, op.cit., s. 19). Najważniejsze cechy nadzoru są wskazywane w innych definicjach przytaczanych w doktrynie i orzecznictwie. Według B. Dolnickiego, nadzór to możliwość władczego wkraczania w działalność organu nadzorowanego w celu jej korygowania. Działalność nadzorcza ma na celu zabezpieczenie przestrzegania prawa, jest wykonywana ex post i jest połączona z możliwością uchylania kontrolowanych aktów (patrz: G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, A. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC 2010, s. 666). W innym ujęciu, przez nadzór należy rozumieć określone procedury, dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu kontrolowanego (wyrok TK z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt W 1/94, OTK 1994, nr 2, poz. 47).

Kompetencje przyznane organowi nadzoru w przepisach § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia mieszczą się w ramach wskazanych kryteriów nadzoru. Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu stanowi więc działalność organu jednostki samorządu terytorialnego, niepodlegającą kontroli instancyjnej, odpowiedniej dla aktów indywidualnych, podlegającą natomiast nadzorowi wojewody.

Działalność ta nie może być kwalifikowana jako tworzenie prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa stanowi sejmik województwa (art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). To, że czynność zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu nie jest aktem prawa miejscowego nie wyklucza dopuszczalności zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Zauważając kontrowersje wokół relacji art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. z przepisami art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p.) oraz art. 90 ustawy o samorządzie województwa (u.s.w.), można rozważyć omawianą kwestię najpierw w świetle uregulowań ustaw samorządowych ustrojowych, w szczególności ustaw o samorządzie powiatowym i województwa (patrz: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, s. 79–92). Zatem skonstatować trzeba, że ustawa o samorządzie województwa przewiduje zaskarżanie do sądu administracyjnego, stanowionych przez organy samorządu województwa aktów prawa miejscowego, wydanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 90 ust.1 u.s.w. nie zawiera unormowania odpowiadającego przepisom art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 87 u.s.p. Odnotowania jednak wymaga, że co prawda możliwość zaskarżenia ograniczono do aktów prawa miejscowego, ale jednocześnie dodano warunek, aby były to akty z zakresu administracji publicznej. Z art. 89 ust.1 u.s.w. wynika, że akty prawa miejscowego stanowi sejmik województwa, a w przepisie art. 90 ust. 1 jest mowa o wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa organu samorządu województwa, który wydał zaskarżony przepis. Przepis art. 91 ust.1 u.s.w. pozwala na odpowiednie stosowanie przepisu art. 90 ust.1, m.in. gdy organ samorządu województwa przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Marszałek nie jest w przywoływanych przepisach wymieniony jako organ samorządu województwa, (podobna jest regulacja statusu starosty). W świetle wyartykułowanych już uwag powtórzyć należy, że zarówno marszałek, jak i starosta są organami samorządu. Wbrew zatem dosłownemu brzmieniu art. 90 ust.1 u.s.w., przyjąć można, że na podstawie art. 91 ust.1 u.s.w. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko akty prawa miejscowego, stanowione przez organ samorządu województwa, ale także inne akty stanowione przez organ samorządu województwa, niebędące aktami prawa miejscowego, ale stanowiące akty z zakresu administracji publicznej. Do tego rodzaju aktów z zakresu administracji publicznej, należą także czynności organu jednostki samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym (por. J.P. Tarno, op.cit. s. 39–40; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2011, teza 28 do art. 3). Podobne stanowisko należy też zająć co do zaskarżenia uchwał organów powiatu na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Nie ma więc przeszkód ustrojowych do zaskarżania do sądu administracyjnego aktów z zakresu administracji publicznej, stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, innych niż akty prawa miejscowego. Znaczenie powinna mieć w tym zakresie, w ramach zakreślonych ustawami ustrojowymi, materialna podstawa prawna aktu i wynikający z tej podstawy charakter aktu. Nie jest konieczne użycie w przepisie nazwy prawnej formy podjętego aktu. Pogląd ten został już w orzecznictwie wyrażony na tle zarządzeń wójta (patrz: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 439/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 27; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 500/08).

W tym kontekście nie można całkowicie abstrahować od podziału aktów organów jednostek samorządu terytorialnego dokonanego regulacją art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Według art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne, niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zatwierdzenie przez starostę projektu zmiany organizacji ruchu jest właśnie takim aktem. Pogląd o samorządowym charakterze aktu nie jest w orzecznictwie odosobniony (por. postanowienie NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11). Warto jeszcze raz podkreślić, że akty te podlegają nadzorowi wojewody. Przedmiotem czynności jest organizacja ruchu na drogach oddanych pod zarząd odpowiednich szczebli samorządu. Łączne odczytanie przepisów art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 u.s.w. i art. 87 u.s.p. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. pozwala na ich zastosowanie do instytucji przewidzianej w § 2 ust.1 pkt 1 lit. d omawianego rozporządzenia.

Prawidłowości powyższej oceny nie podważa fakt, że ani marszałek województwa, ani starosta nie są reprezentantami zarządu drogi, tj. zarządu województwa. Zarządzanie ruchem jest czynnością wynikającą z przyznanych przepisami art. 10 ust. 4–6 Prawa o ruchu drogowym kompetencji do zarządzania ruchem na drogach publicznych. Podkreślić zaś trzeba, że zarządzania ruchem nie można utożsamiać z zarządzaniem drogami, o którym mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Zarządzanie drogami polega na planowaniu, budowie, przebudowie, remoncie, utrzymaniu i ochronie dróg (art. 19 ust.1 ustawy o drogach publicznych). Działania w zakresie zarządzania ruchem wymienione są natomiast w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. Zwrócić trzeba uwagę na to, że do działań organizacyjno-technicznych (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i e) zalicza się zatwierdzanie organizacji ruchu i przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji. W myśl zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia, działania, o których mowa w § 2 ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, m.in. organ zarządzający ruchem i zarządca drogi. Konsekwentnie, przepis § 11 rozporządzenia stanowi, że organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne, polegające na umieszczaniu i utrzymaniu m.in. znaków drogowych, realizuje na własny koszt zarząd drogi. Wyraźne jest zatem rozdzielenie kompetencji i rozróżnienie organów wyposażonych w kompetencje do: zarządzania ruchem (Prawo o ruchu drogowym) oraz zarządu drogą publiczną (ustawa o drogach publicznych). Podziału tego nie usuwa przepis art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych. Kwestia ewentualnego częściowego nakładania się hipotez art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych (wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia (zatwierdzenie projektu organizacji ruchu określającego zakres dostępu do drogi) nie skutkują utożsamieniem zarządzania ruchem z zarządem drogi. To, że starosta nie jest reprezentantem zarządu drogi nie wyklucza więc zakwalifikowania jego czynności z zakresu zarządzania ruchem, do czynności prawnych lub faktycznych organu samorządu opisanych w art. 88 ust. 1 u.s.p., to jest czynności, które naruszają prawa osób trzecich. Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu, jako jedna z czynności zarządzania ruchem, w rozumieniu art. 10 ust. 5, 6 i 12 Prawa o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia, polegająca na wprowadzeniu ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych i umieszczenia odpowiednich dla tego ograniczenia znaków drogowych, spełnia nadto przesłankę dokonania tej czynności w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ustalając taki charakter analizowanej czynności, nie można pominąć przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Drogi samorządowe są ogólnodostępne (art. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), ale wprowadzone aktem organu zarządzającego ruchem normy są normami wewnętrznymi. Od razu można odnotować, że możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego norm wewnętrznych jest akceptowana w doktrynie i orzecznictwie (patrz: W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis 2010, s. 805). Jednocześnie normy te obowiązują podmioty korzystające z dróg powiatowych objętych wprowadzoną przez starostę będącego organem powiatu zmianą organizacji ruchu. Takie normy należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Wynika to wprost z administracyjnego charakteru aktów normatywnych regulujących podejmowanie tych czynności, tj. Prawa o ruchu drogowym oraz rozporządzenia wykonawczego. Akty te niewątpliwie nie mają charakteru cywilnoprawnego. Warto przypomnieć, że przedstawiony sposób rozumowania w kwestii kwalifikowania aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas odnoszących się zaliczenia dróg publicznych do określonej kategorii dróg, był już prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 88; wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 903/98; wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt II SAB 98/99).

Można jeszcze dodać, iż zaliczenie czynności zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu do aktów samorządowych nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem doktryny w zakresie podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich (por. P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis 2010, s. 830; Piotr Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym, pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis 2005, s. 506; Andrzej Szewc, Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, ABC 2008, s. 617–618).

Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. polegające na ograniczeniu dostępu do drogi niektórych samochodów ciężarowych, jest więc czynnością organizacyjno-techniczną, o charakterze ogólnym (generalnym i abstrakcyjnym), ustanawiającą nowe zasady organizacji ruchu na drodze, w odniesieniu do dróg publicznych, podejmowaną na podstawie art. 10 ust. 4–6 Prawa o ruchu drogowym przez organy samorządu terytorialnego, zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami ustaw regulujących ustrój samorządu terytorialnego.

Skarga kasacyjna niezasadnie zakwestionowała więc pogląd Sądu I instancji, iż w sprawie brak było podstawy prawnej do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącego. Wniosek G.P. winien był być rozpoznany w trybie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p., oczywiście po spełnieniu przez skarżącego formalnych wymogów zawartych w tych przepisach.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.