Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 654/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 art. 4 ust. 1  art. 6 ust. 2  art. 52 ust. 2 pkt 1 art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 1 pkt 4 par. 3 ust. 2 par. 9 ust. 2 ust. 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 140 art. 144
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], Nr [...], 2. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego – J. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dokończeniu budowy oraz zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatowo-garażowego na budynek mieszkalny jednorodzinny, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości przy ul. A 25 w Z., na działce nr [...], w obrębie [...].

Powyższa decyzja organu odwoławczego wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że utrzymaną w mocy decyzją Prezydent Miasta Z., po rozpatrzeniu wniosku G. Z., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji

Decyzję wspomnianą zaskarżył odwołaniem J. T. Kwestionując jej ustalenia wskazał, że nie zgadza się na zabudowę działki w sposób określony w decyzji. Obawia się bowiem, że zabudowa ta spowoduje pogorszenie warunków bytowych na jego działce, zacienienie działki, powstanie muru w granicy działki oraz w rezultacie spadek wartości gruntu. Podniósł, że wnioskodawczyni powinna zrealizować inwestycję od przeciwnej strony, w zbliźniaczeniu i w granicy z działką swojej córki, nie zaś z jego działką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując wniesione odwołanie wyjaśniło, że z przeprowadzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej terenu, stanowiącego trzykrotną szerokość frontu działki wynika, iż w obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa o charakterze mieszkalnym jednorodzinnym, wraz z budynkami gospodarczymi i garażami. Tak więc w zakresie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, planowana inwestycja odpowiada charakterem dotychczasowemu sposobowi zagospodarowania terenu. Również w zakresie parametrów zabudowy, z uwagi na ich zróżnicowanie w terenie analizowanym - budynki o wysokości do 9 metrów o dachach wielospadowych o kącie nachylenia do 45 stopni, średnim wskaźniku powierzchni zabudowy 0,3, szerokości elewacji frontowej od 5 do 23,5 metra - możliwe było ustalenie tych parametrów i wskaźników dla planowanej inwestycji. Analiza potwierdziła również spełnienie przez planowaną inwestycję pozostałych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5. Kolegium wskazało, że działka posiada dostęp do drogi publicznej, tj. ul. A. Nadto, pismem z dnia 2.grudnia 2010r. projekt decyzji przekazany został do uzgodnienia zarządcy drogi, który jednakże nie wypowiedział się w zakreślonym 14 dniowym terminie, co w myśl art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uważa się za dokonanie uzgodnienia. Istniejące na działce uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Analizowany teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albowiem teren sklasyfikowany jest w rejestrze gruntów jako budowlany.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie dokonuje lokalizacji (posadowienia) obiektu w terenie, a ustala jedynie parametry i wskaźniki zabudowy oraz przebieg linii zabudowy, co też organ uczynił. Ustalenia organu urbanistyki odpowiadają zamierzeniom wnioskodawcy, wyrażonym w załączonej do ich wniosku mapie. W istocie organ w załączniku do decyzji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy, a linia ta odpowiada przebiegowi linii zabudowy na działkach sąsiednich.

Nadto organ podkreślił, że sytuowanie budynku w granicy działki nie zostało w decyzji o warunkach zabudowy przesądzone aczkolwiek nie jest niedopuszczalne. Sprawy te regulują przepisy § 12 ust. 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tekst jednolity ( Dz. U. nr 75.poz.690).

W tej sytuacji podnoszenie tego zarzutu przez odwołującego jest przedwczesne. Kwestie szczegółowego rozmieszczenia budynku rozpatrywane będą dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę przez inwestora.

Obawy odwołującego jako właściciela działki sąsiedniej, w przedmiocie niezachowania wysokości przesłaniania, na tym etapie postępowania są również przedwczesne, można je będzie ewentualnie zgłaszać w dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Kolegium wskazało, że przepisy wyżej powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewidują w § 13 w/w warunki i parametry jakie muszą być spełnione przy sytuowaniu obiektu przesłaniającego, w zakresie dostępu światła. Spełnienie tych warunków przez planowaną inwestycję wynikać będzie z zaproponowanych przez inwestora rozwiązań, które będą badane przez organy administracji budowlanej.

Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż inwestor korzysta z uprawnień o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem organ nie ma możliwości, zgodnie z oczekiwaniem strony odwołującej się, nakazania sytuowania budynku w zbliźniaczeniu z działką córki inwestorski, ani w żaden inny sposób, dodając, iż stosownie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji braku planu miejscowego, decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedyne, czy planowana inwestycja może być zrealizowana na danym terenie, zaś kwestie szczegółowe dotyczące projektu budowlanego rozstrzygane są w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, gdzie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7.lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 243 z 2010r., poz.1623 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do ustawy m.in ww. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie czy rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. T. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. :

a) art. 1 ust. 2 pkt 1, w związku z art. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich "niewłaściwe niezastosowanie wobec nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego" oraz nieuwzględnienia prawa własności przysługującego innym osobom - w tym skarżącemu - do nieruchomości sąsiednich;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, poprzez jego niewłaściwą interpretację, sprowadzająca się do uznania, że co najmniej jedna działka sąsiednia do działki objętej wnioskiem jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w sytuacji, gdy brak jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki pozwalającej na określenie wszystkich powołanych w tym przepisie wymagań, co w konsekwencji winno skutkować stwierdzeniem braku tzw. dobrego sąsiedztwa i nieuwzględnieniem wniosku inwestora;

c) art. 61 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, poprzez jego niewłaściwe niezastosowania wobec chybionego uznania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wobec jej usytuowania w granicy z bezpośrednio sąsiadującą działką skarżącego, jest oczywiście sprzeczna z:

- ustawą z dnia 7.lipca 1994r. - Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wobec niezachowania stosownych odległości pomiędzy budynkami posadowionymi na działkach bezpośrednio sąsiadujących,

- regulacjami dotyczącymi prawa własności, w szczególności z art. 140 Kodeksu cywilnego wobec pozbawienia go możliwości korzystania ze światła dziennego, znacznego pogorszenia warunków zabudowy oraz warunków bytowych na jego działce, a także obniżenia wartości rynkowej tejże;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na treść orzeczenia tj.:

a) art.7 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec wydania przedmiotowej decyzji pomimo tego, że niewątpliwie godzi ona w słuszny interes skarżącego, któremu realizacja wniosku wyrządzi niepowetowaną szkodę,

b) art.77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec faktu, że organ odwoławczy nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, w szczególności nie przeprowadził oględzin całego obszaru analizowanego oraz dokonał błędnej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z pominięciem naczelnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego;

c) art.107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec istotnych braków w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a dotyczących baku precyzyjnego określenia obszaru analizowanego, niewskazania na czym polegała i jak przebiegała analiza funkcji i cech zabudowy, które z nieruchomości sąsiednich były brane pod uwagę przy ustalaniu cech zabudowy oraz na jakiej podstawie ustalono parametry zabudowy.

W uzasadnieniu podniósł, iż jest właścicielem nieruchomości położonej w Z., przy ul. B 2 a) o nr ewid 812, obręb 140, sąsiadującej bezpośrednio z działką objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Jego zdaniem, realizacja przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy w sposób w niej określony pozostawać będzie w sprzeczności w powołanymi powyżej regulacjami, znajdującymi się w Prawie budowlanym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wskazał, że planowana nadbudowa budynku sięgająca 9 metrów wysokości spowoduje silne zacienienie znacznej części jego nieruchomości, bowiem budynek usytuowany jest we wschodniej granicy, a proponowana nadbudowa przekroczy dwukrotną wysokość istniejącego już budynku. Nadto warunki zabudowy oraz warunki bytowe na jego działce ulegną znacznemu pogorszeniu. W wyniku rozbudowy powstanie ślepy mur o powierzchni 160 metrów kwadratowych, ulokowany w samej granicy działki. Wszystkie te czynniki niewątpliwie spowodują znaczny spadek wartości rynkowej jego nieruchomości i bezpośrednio naruszą jego prawo własności.

Nadto skarżący wskazał, że inwestor na swojej działce, liczącej ok. 900 metrów kwadratowych ma możliwość usytuowania budynku lub jego rozbudowy w każdym innym miejscu niż w granicy z działką skarżącego. Nadto istnieje możliwość usytuowania inwestycji we wspólnej granicy z działką o nr [...], należącą do córki inwestora. Natomiast usytuowanie inwestycji w taki sposób nie tylko narusza prawo własności skarżącego ale i wyrządzi mu, w jego ocenie, niepowetowaną szkodę w związku ze spadkiem wartości działki i jej walorów estetycznych. Nadto, zdaniem skażonego, w przedmiotowej sprawie trudno mówić, że zachodzi przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa, uzasadniająca nadbudowę na wysokość 9 metrów w sytuacji, gdy dotychczasowa wysokość istniejącego już budynku, jak i budynku sąsiadującego jest dwukrotnie mniejsza. Za nieprawidłowe uznał również rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego na temat przedwczesności jego obaw, co do naruszenia służącego mu prawa własności i odwoływanie się do etapu postępowania o pozwolenie na budowę jako właściwego do formułowania zarzutów, związanych z lokalizacją inwestycji. Rozbudowie podlega bowiem budynek zlokalizowany już w granicy, inwestor wskazał zaś dokładnie usytuowania nadbudowy i sposób jej dokonania.

W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, iż jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest obszerne, odnosi się do wszystkich istotnych aspektów sprawy. Co się zaś tyczy budowy w granicy, podniesiono, że zabudowa ta "w części" już istnieje. Nie jest natomiast uprawnione oczekiwanie przez skarżącego, że wnioskodawca będzie mógł zagospodarować działkę tylko w ten sposób jakiego oczekiwałby skarżący, bowiem naruszałoby to z kolei uprawnienia właściciela działki objętej inwestycją.

Uczestniczka postępowania G. Z. wniosła o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania L. D. przyłączył się do skargi.

Na rozprawie w dniu 6.grudnia 2011r. skarżący podniósł, iż należąca doń działka jest obecnie niezabudowana. Podlegający rozbudowie budynek ma wysokość ok.3,5 metra i jest budynkiem parterowym, warsztatowym. Jego nadbudowa ma spowodować powstanie obiektu o wysokości 9 m, w całości usytuowanego w granicy. Ponadto ma to być budynek mieszkalny, co nie pozostaje w związku z jego dotychczasową funkcją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek częściowo jedynie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż poza sporem jest, że dla terenu, na którym znajdują się działki, objęte planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z powyższego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art.2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Warto wszakże wskazać również, iż po myśli art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami, rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż czyniąc analizę powyższych przesłanek, organy dokonały co prawda wyznaczenia obszaru analizowanego, jak tego wymaga przepis § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże wykreślenie to sporządzone zostało wadliwie. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego przepisu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust.1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych, również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowić winny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzna analizy winna przy tym być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust.2, 3 i 4 powołanego rozporządzenia).

Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, zarówno w swej części opisowej jak i graficznej, nie spełnia przepisanych prawem wymogów. Sporządzona została bowiem na kopii mapy, która nie spełnia wymogów, określonych w art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (niezaewidencjonowanej). Ponadto, nie jest jasne, czy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w prawidłowej odległości, gdyż nie wskazano jaka jest szerokość działki objętej wnioskiem ani jaką skalę odległości przyjęto.

Wskazane wyżej wady sporządzonej analizy dyskwalifikują zaś wydaną na jej podstawie decyzję, bowiem uprawniają konkluzję, iż ustalenie warunków zabudowy, dokonane zaskarżoną decyzją, nastąpiło dowolnie, wbrew wymogom określonym w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Olsztynie z dnia 25.września 2008r., sygn.akt II SA/Ol 537/08, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 451625 oraz w Poznaniu z dnia 4.września 2007r., sygn.akt II SA/Po 334/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 376849).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż wydana w sprawie decyzja, ustalająca warunki zabudowy w zakresie ustalonych parametrów inwestycji zawiera wielkości nieznane obowiązującym przepisom prawa. W § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarto regulację, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy powinna określać m.in. "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". Wysokość o której mowa, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 3 powołanego rozporządzenia). W zaskarżonej decyzji mowa jest natomiast o "wysokości zabudowy – max 9 m, wysokości do okapu/gzymsu – max 4,0 m". Nie jest jasne jak zapis wspomniany rozumieć, przy czym ustalenie "wysokości zabudowy" uznać należy za nienormatywne, pozostające poza regulacją, określoną wspomnianym wyżej rozporządzeniem.

Wątpliwości budzi również określenie inwestycji jako "dokończenie budowy" z jednoczesną zmianę sposobu użytkowania (istniejącego) budynku warsztatowo-garażowego. Skoro bowiem istniejący budynek jest budynkiem warsztatowo-garażowym, trudno wyobrazić sobie "dokończenie" jego budowy poprzez wzniesienie w istocie budynku mieszkalnego (rozbudowę i nadbudowę budynku warsztatowego połączoną ze zmianą sposobu użytkowania tego obiektu). Odnosząc się przy tym do podnoszonej w skardze kwestii usytuowania obiektu, wskazać należy, iż wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji o ściśle ustalonej lokalizacji. Przedmiotem postępowania jest bowiem żądanie ich określenia dla rozbudowy i nadbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu posiadającego już określone usytuowanie – dodać należy w granicy z nieruchomością skarżącego. W istocie zatem, decyzja ustalająca warunki zabudowy określa lokalizację inwestycji w granicy nieruchomości. Możliwość lokalizacji budynków przy granicy z działką sąsiednią stanowiła natomiast i stanowi obecnie wyjątek od ogólnej zasady sytuowania budynków w określonej, minimalnej odległości. Zatem lokalizowanie inwestycji przy granicy nieruchomości jest możliwe ale wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ, rozstrzygając kwestię możliwej lokalizacji przy granicy winien mieć na uwadze przede wszystkim, zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, przepisy "prawa sąsiedzkiego" a w szczególności przepisy art. 140 i 144 ustawy z dnia 23.kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.) Treść tych przepisów wskazuje wprawdzie na to, iż nie ma zakazu budowy w granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę w sposób dowolny albo że wszelkie rozważania w tym zakresie odnosić się będą wyłącznie do przepisów w sprawie warunków technicznych, analizowanych na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29.października 2009r., sygn.akt IV SA/Po 418/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.czerwca 2009r., sygn.akt II OSK 1277/08 oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Innymi słowy, ustalenie warunków zabudowy (jak w niniejszej sprawie) dla inwestycji usytuowanej w granicy nieruchomości, wymagało analizy sprawy, przy uwzględnieniu zasady równego traktowania wszystkich stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i przepisów konstytucyjnych o ochronie prawa własności, jak też przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż kwestia zgodności projektowanej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego oraz warunkami technicznymi, jakim odpowiadać winny budynki i ich usytuowanie nie należy, co słusznie podniesiono w zaskarżonej decyzji, do zakresu badania organu ustalającego warunki zabudowy. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie dokonywane będą bowiem na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Po myśli art. 200 p.p.s.a. zasądzono natomiast na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przezeń kosztów postępowania w wysokości uiszczonego wpisu sądowego.

Z uwagi zaś na charakter prawny zaskarżonej decyzji (niewymagającej wykonania i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a.

m.o.