Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 243/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17,18 34 par 5 upea
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 151 ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "MKiDN", "Minister", "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] lipca 2019 r. (znak: [...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 17 § 1, art. 18 i art. 34 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") oraz na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. N. (dalej: "skarżący", "zobowiązany") z [...] maja 2019 r. (reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2019 r., nr [...] r. (znak: [...]) nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] maja 2019 r., nr [...] oraz nakładającego obowiązek uiszczenia kwoty 50,00 zł tytułem opłaty za wydanie postanowienia – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydium Rady Narodowej z [...] marca 1969 r. (znak: [...], nr [...]) wpisano do rejestru zabytków dwór w [...], powiat [...]. Podczas kontroli przeprowadzonej [...] maja 2017 r., (dotyczącej stanu zachowania pozostałości dworu w [...]), [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził katastrofalny stan zachowania wschodniej części dworu. Stwierdzono uszkodzenia ścian zewnętrznych oraz popękanie i zawilgocenie tynku. Pęknięcia ściany zachodniej z odspojeniami i ubytkami cegieł. W wielu miejscach zauważono zarwane i zawilgocone stropy drewniane. Więźba dachowa z licznymi ubytkami oraz czynnikami korozji biologicznej i atmosferycznej. Dach w wielu miejscach zarwany z pofałdowaną połacią i luźnymi dachówkami. Stwierdzono także w znacznej mierze zniszczoną i niekompletną stolarkę. Wnętrze budynku zdewastowane i zasypane tynkiem z fragmentami zawalonego stropu.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] (znak: [...])[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał skarżącemu do [...] grudnia 2017 r., przeprowadzenie robót budowlanych, polegających na zabezpieczeniu pozostałości budynku dworu położonego w [...], przy ul. [...], gmina [...] (działka nr [...]), poprzez:

- uzupełnienie uszkodzonej drewnianej konstrukcji więźby dachowej, pokrycia dachowego z dachówki karpiówki układanej w koronkę lub z papy, uszczelnienie kalenicy ceramicznymi gąsiorami lub papą;

- rozbiórkę zniszczonych trzonów kominowych ponad dachem i wtórnego komina przy elewacji wschodniej;

- podstemplowanie ściany zachodniej oraz konstrukcji stropów wewnętrznych i nadwieszonego fragmentu pozostawionego po rozbiórce zachodniej części dworu;

- uzupełnienie rynien i rur spustowych;

- uzupełnienie oszalowania szczytu ściany zachodniej deskami w układzie pionowym;

- demontaż masztu od anteny;

- uporządkowanie wnętrza i wywiezienie gruzu;

- usunięcie roślinności porastającej przy obiekcie od strony północnej zagrażającej konstrukcji i strukturze zabytku.

W dniu [...] listopada 2018 r., kontrola przeprowadzona w ww. zabytkowym obiekcie wykazała, że pomimo upływu terminu realizacji obowiązku, nie zostały wykonane roboty budowlane wymienione w nakazie z [...] czerwca 2017 r. Stan budynku określono w protokole jako "katastrofalny z postępującą degradacją".

Pismem z [...] listopada 2018 r. (znak: [...])[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wystosował do skarżącego upomnienie, w którym wezwał adresata do wykonania obowiązku wynikającego z nakazu z [...] czerwca 2017r., nr [...] r. Obowiązek ten stał się wymagalny [...] grudnia 2017 r.

Następnie organ wydał tytuł wykonawczy z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w którym wskazał ciążące na zobowiązanym obowiązki o charakterze niepieniężnym, wynikające z nakazu z [...] czerwca 2017 nr [...] r. Minister zaznaczył, że w tym samym dniu organ wydał postanowienie nr [...] r., (znak: [...]) w którym nałożył na J. N. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4 000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] oraz nałożył obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej w wysokości 40 zł za wydanie postanowienia.

Jednocześnie na skutek wniesienia przez J. N. zarzutu od tytułu wykonawczego nr [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...] (znak: [...]) uznał zarzuty zobowiązanego za uzasadnione. Następnie ww. organ postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...] (znak: [...]) umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko zobowiązanemu na podstawie tytułu wykonawczego z [...] stycznia 2019 r., nr [...].

Organ odwoławczy podniósł, że do Ministra [...] lutego 2019 r., wpłynęło zażalenie J. N. z [...] stycznia 2019 r., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2019 r., nr [...]. Po jego rozpatrzeniu Minister postanowieniem z [...] marca 2019 r., (znak: [...]) uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji.

Kolejno, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków dnia [...] maja 2019 r., wystosował do J. N. upomnienie, w którym wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z nakazu nr [...] z [...] czerwca 2017 r., wzywając także do uiszczenia kwoty 11,60 zł tytułem wystawienia upomnienia. Organ I instancji [...] maja 2019 r., ponownie wydał tytuł wykonawczy nr [...], w którym wskazał ciążące na zobowiązanym obowiązki o charakterze niepieniężnym, wynikające z nakazu nr [...] z [...] czerwca 2017 r., oraz w tym samym dniu wydał postanowienie nr [...] (znak: [...]), w którym nałożył na J. N. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] maja 2019 r., nr [...] oraz nałożył obowiązek uiszczenia kwoty 50 zł tytułem opłaty za wydanie postanowienia.

Minister wskazał, że do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynęło [...] maja 2019 r. pismo J. N. z [...] maja 2019 r., zawierające zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. (znak: [...])[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, wstrzymał postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia ww. zarzutów J. N.. Po rozpatrzeniu zarzutów, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2019 r., (znak: [...]) - uznał je za nieuzasadnione. Minister po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie z [...] czerwca 2019 r., nr [...], postanowieniem (znak: [...]) - utrzymał w mocy ww. zaskarżone postanowienie.

2. Następnie do Ministra w dniu [...] czerwca 2019 r., wpłynęło zażalenie J. N. z [...] maja 2019 r., na postanowienie z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w którym skarżący żądał jego uchylenia oraz wstrzymania czynności egzekucyjnych. W zażaleniu wskazał, że nakaz nr [...] z [...] czerwca 2017, a tym samym i tytuł wykonawczy w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 k.p.a.) naruszają uprzednio wydane, będące w obrocie prawnym ostateczne i prawomocne decyzje: z [...] kwietnia 1979 r., znak: [...], udzielającą zgodę na rozbiórkę zniszczonego budynku mieszkalnego - dworu położonego w [...] oraz decyzję z [...] marca 1980 r., Nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę nowego budynku mieszkalnego. Jego zdaniem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę warunku rozebrania dworu (art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.), dalsze istnienie już w istocie ruin dworu powoduje wygaśnięcie pozwolenia na budowę. Ponadto organ nakazując roboty naprawcze i je egzekwując całkowicie pominął postanowienia zawarte w decyzji Ministra z [...] marca 2017 r. (znak: [...]) "o udzieleniu pomocy właścicielowi zabytku w staraniach o jego utrzymanie". Organ nie udzielił żadnej pomocy, a wręcz przeciwnie - nałożył grzywnę w kwocie 5 000 zł. Do takiego, a nie innego stanu przyczynił się sam organ. Jego zdaniem "zezwolenie na rozbiórkę z dnia [...] kwietnia 1979 r. zdjęło automatycznie z właściciela zabytku obowiązek utrzymywania go we właściwym stanie technicznym". Ponadto zobowiązany podjął działania mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego, w trybie stwierdzenia nieważności, następujących decyzji: z [...] maja 2012 r., [...]], z [...] października 2016 r., znak: [...] i decyzji utrzymującej w mocy z [...] marca 2017 r. znak: [...] oraz decyzji nr [...], znak: [...] z [...] czerwca 2017 r. Skarżący podniósł także, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje zawsze bezpośrednio w stosunku do zobowiązanego. Tymczasem pisma były kierowane do pełnomocnika, a nie do zobowiązanego. W tym konkretnym postępowaniu zobowiązany nie ustanowił J. K. pełnomocnikiem, a poprzednie postępowanie zostało umorzone. Ponadto w przedmiotowej sprawie w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje nakazowe, tj. decyzja PINB w [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...] i decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., które zostały wydane w stosunku do tej samej osoby – J. N. i różnią się treścią. W związku z tym skarżący ma wątpliwości do realizacji jakich czynności został zobowiązany.

3. Minister po rozpatrzeniu zażalenia J. N., postanowieniem z [...] lipca 2019 r., znak. [...] – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Minister powołał się na mające zastosowanie w analizowanej sprawie przepisy u.p.e.a. i wskazał na ich brzmienie i interpretację. Zdaniem organu odwoławczego, zobowiązany nie wykonał obowiązku określonego w nakazie z [...] czerwca 2107 r. i w tytule wykonawczym z [...] maja 2019 r., nr [...]. Analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że organ I instancji nie naruszył przywołanych wyżej przepisów regulujących tryb postępowania egzekucyjnego. Okoliczności podnoszone w zażaleniu pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Minister wyjaśnił przy tym, że dwór w [...] wpisany jest nadal do rejestru zabytków. Skutkiem tej decyzji jest m. in. fakt, że decyzja organu I instancji z [...] kwietnia 1979 r., nie może zostać wykonana. Właściciel zabytkowego dworu w [...] nie zrealizował bowiem pozwolenia z [...] kwietnia 1979 r. w całości, skoro do [...] grudnia 2015 r., tj. w dacie wpływu wniosku o skreślenie z rejestru zabytków wschodniej części dworu, ta część zabytkowego obiektu jeszcze istniała. Zatem wbrew twierdzeniu skarżącego obowiązywanie w obrocie prawnym decyzji z [...] kwietnia 1979 r., nie powoduje automatycznie zwolnienia właściciela zabytkowego dworu w [...] z obowiązku utrzymywania go we właściwym stanie, w tym z obowiązku przestrzegania przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Fakt wystąpienia przez J. N. z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji wymienionych w zażaleniu także pozostaje bez wpływu. Po rozpatrzeniu ww. wniosków MKiDN wydał: a) decyzję z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji MKiDN z [...] maja 2012 r., znak: [...] odmawiającej skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w [...], przy ul. [...], która została następnie utrzymana w mocy własną decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...]; b) decyzję z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., nr [...], znak: [...], która została następnie utrzymana w mocy własną decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...]; c) decyzję z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji MKiDN z [...] marca 2017 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji MKiDN z [...] października 2016 r., znak: [...], wydanych w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków zachowanej wschodniej części budynku dworu w [...], przy ul. [...] która została następnie utrzymana w mocy własną decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...].

Minister zaznaczył, że do akt organu I instancji złożone zostało pełnomocnictwo z [...] stycznia 2019 r., udzielone przez J. N., J. K., w którym mocodawca upoważnił pełnomocnika do występowania w jego imieniu przed organami administracji publicznej, w szczególności w sprawach m.in. z zakresu ochrony zabytków i postępowania egzekucyjnego w administracji. Powyższe pełnomocnictwo jest pełnomocnictwem o charakterze ogólnym, nie zaś szczegółowym. Zatem na jego podstawie pełnomocnik J. K. ma prawo reprezentować J. N. w każdej sprawie dotyczącej ochrony zabytków i egzekucji administracyjnej. Pełnomocnictwo takie jest więc skuteczne w każdej z ww. spraw, aż do momentu jego odwołania. Organ odwoławczy powołał się na art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym pisma w sprawie doręcza się pełnomocnikowi, jeżeli strona go ustanowiła. W związku z powyższym bezpodstawny jest zarzut nieprawidłowego doręczenia pism pełnomocnikowi J.K., zamiast stronie postępowania – J. N..

Zdaniem Ministra, bez wpływu na postępowanie egzekucyjne i zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia z powodu niewykonania nakazu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., pozostaje również fakt wydania przez PINB w [...] decyzji z [...] marca 2019 r., znak: [...] (nakazującej J. N. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie doraźnych zabezpieczeń zabytkowego dworu położonego w [...] przy ul. [...]). Organ nadzoru budowlanego, jak i organ ochrony zabytków działały w granicach swoich ustawowych kompetencji i każdy z tych organów działał na innej podstawie prawnej. Wydanie nakazów przez oba ww. organy nie powoduje wzajemnego wykluczenia ich realizacji przez właściciela obiektu, który ma prawny obowiązek wykonania obu tych decyzji. Jednak przed wykonaniem robót budowlanych wymienionych zarówno w nakazie PINB w [...] z [...] marca 2019 r., jak i w nakazie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., J. N. ma obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie nakazanych robót budowlanych, z tego względu, że część wschodnia dworu w [...] przy ul. [...], jest wpisana nadal do rejestru zabytków.

W ocenie organu odwoławczego, skarżący błędnie interpretuje wyrwany z kontekstu całego zdania i uzasadnienia fragment decyzji Ministra z [...] marca 2017 r., znak: [...], cyt. ,,Koniecznym jest więc podjęcie przez miejscowo właściwego konserwatora zabytków działań z zakresu nadzoru konserwatorskiego, a także udzielenia pomocy właścicielowi zabytku w staraniach o jego utrzymanie’’. Z powyższego zdania, a także z treści akapitu poprzedzającego to zdanie bezspornie wynika, że ze względu na bardzo zły stan zabytkowego dworu [...], organ ochrony zabytków musi podjąć przede wszystkim działania z zakresu nadzoru konserwatorskiego. Do działań tych niewątpliwie należy wydanie na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami decyzji nakazującej konserwację obiektu. W tym trybie został wydany nakaz z [...] czerwca 2017 r.

Mając powyższe na uwadze, postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

4. Skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra z [...] lipca 2019 r. (znak: [...]) wniósł J. N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący wniósł o:

- uwzględnienie skargi przez Ministra w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.), poprzez uchylenie zaskarżanego postanowienia z [...] lipca 2019 r. i wydanie postanowienia uchylającego postanowienie z [...] maja 2019 r., nr [...];

- uchylenie postanowienia z [...] lipca 2019 r., znak: [...] oraz poprzedzającego postanowienia z [...] maja 2019 r., nr [...], znak: [...] przez WSA w Warszawie (w przypadku nie uwzględnienia skargi przez Ministra w trybie autokontroli);

- zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że Minister prawidłowo już wcześniej uznał, że pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] kwietnia 1979 r., znak: [...] jest decyzją o wyrażeniu zgody "na rozbiórkę zniszczonego budynku mieszkalnego - dworu, położonego w [...] nr [...] znajdującego się w spisie zabytków woj. [...] ". Czym innym jest decyzja o skreśleniu z rejestru zabytków, a czym innym jest decyzja na rozbiórkę obiektu (także zabytkowego). W ocenie skarżącego, skoro Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] w 1979 r., zezwolił na rozbiórkę całego obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków, to tym samym uznał, że wcześniej nastąpiło jego skreślenie z rejestru zabytków. Skarżący nie może ponosić odpowiedzialności za ewentualne błędne działanie organów ochrony zabytków. Jego zdaniem, jeżeli Minister uważa, że decyzja z 1979 r. została wydana z naruszeniem prawa lub powinno się stwierdzić jej wygaśnięcie, to powinien podjąć działania mające na celu jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Dopóki jednak pozostawała (i pozostaje) ona w obrocie prawnym, to wydawanie kolejnych decyzji w tej sprawie odbywało się i nadal odbywa z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał nadto, że zezwolenie na rozbiórkę z 1979 r., zdjęło automatycznie z właściciela zabytku obowiązek opieki nad tym zabytkiem i utrzymywania go we właściwym stanie technicznym. Tym samym właściciel zabytku nie może ponosić odpowiedzialności za takie, a nie inne decyzje konserwatora zabytków. W ocenie skarżącego nakazane roboty budowlane, nie mają najmniejszego sensu (z uwagi na stan zabytku oraz z uwagi na uwarunkowania prawne). Ponownie zaznaczył, że decyzja nakazowa z [...] czerwca 2017 r., nr [...] a tym samym i tytuł wykonawczy w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 k.p.a.), naruszają uprzednio wydane, będące w obrocie prawnym ostateczne i prawomocne decyzje z [...] kwietnia 1979 r., znak: [...] będącą zgodą na rozbiórkę zniszczonego budynku mieszkalnego - dworu położonego w [...] nr [...] oraz decyzję z [...] marca 1980 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę nowego budynku mieszkalnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę warunku rozebrania dworu (art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dalsze więc istnienie (już w istocie ruin dworu) powoduje wygaśnięcie pozwolenia na budowę.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organ nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] maja 2019 r., nr [...] oraz nałożył obowiązek uiszczenia kwoty 50,00 zł tytułem opłaty za wydanie postanowienia. Zdaniem organu, zobowiązany nie wykonał obowiązku określonego w nakazie z [...] czerwca 2107 r. i w tytule wykonawczym z [...] maja 2019 r., nr [...].

W ocenie Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącemu (zobowiązanemu). Środek w postaci grzywny ma charakter przymuszający, gdyż stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do wykonania nałożonego obowiązku. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze (por. wyrok WSA w Szczecinie z 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 813/17). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

2. Z akt sprawy wynikają następujące ustalenia, mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie:

- Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...] marca 1969 r. wpisał do rejestru zabytków dwór w [...];

- decyzją z [...] kwietnia 1979 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] zezwolił na rozbiórkę całego zniszczonego dworu położonego w [...] (jednocześnie jednak nie wydano decyzji o skreśleniu dworu z rejestru zabytków); dwór częściowo został rozebrany;

- decyzją z [...] marca 1980 r. Naczelnik Miasta i Gminy [...] wydał pozwolenie na budowę nowego budynku mieszkalnego w miejscu rozebranego dworu; budynek taki został wybudowany;

- w dniu [...] grudnia 2011 r. do Ministra wpłynęło pismo Pana J.N. z [...] listopada 2011 r., które zostało przez Ministra uznane za wniosek o skreślenie zabytku z rejestru;

- decyzją z [...] maja 2012 r. Minister odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku dworu w [...];

- w dniu [...] grudnia 2015 r. do Ministra wpłynął wniosek J. N. z [...] października 2015 r., o skreślenie z rejestru zabytków zachowanej wschodniej części budynku dworu;

- Minister decyzją z [...] października 2016 r. odmówił skreślenia z tego rejestru części budynku; decyzją z [...] marca 2017 r. Minister po rozpatrzeniu wniosku J. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] października 2016 r.,

- decyzją z [...] czerwca 2017 r., Nr [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał J. N. przeprowadzenie robót budowlanych polegających na zabezpieczeniu pozostałości budynku dworu położonego w [...];

- w dniu [...] listopada 2018 r., kontrola przeprowadzona w ww. zabytkowym obiekcie wykazała, że pomimo upływu terminu realizacji obowiązku, nie zostały wykonane roboty budowlane wymienione w nakazie z [...] czerwca 2017 r.; stan budynku określono w protokole jako "katastrofalny z postępującą degradacją";

- pismem z [...] listopada 2018 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wystosował do skarżącego upomnienie, w którym wezwał adresata do wykonania obowiązku wynikającego z nakazu z [...] czerwca 2017 r., nr [...] r. (obowiązek ten stał się wymagalny [...] grudnia 2017 r.);

- organ wydał tytuł wykonawczy z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w którym wskazał ciążące na zobowiązanym obowiązki o charakterze niepieniężnym, wynikające z nakazu z [...] czerwca 2017 nr [...] r.;

- w tym samym dniu organ wydał postanowienie nr [...] r. w którym nałożył na J. N. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 4 000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] oraz nałożył obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej w wysokości 40 zł za wydanie postanowienia;

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...] uznał zarzuty zobowiązanego za uzasadnione;

- organ postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko zobowiązanemu na podstawie tytułu wykonawczego z [...] stycznia 2019 r., nr [...];

- [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu [...] maja 2019 r., wystosował do J. N. kolejne upomnienie, w którym wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z nakazu nr [...] z [...] czerwca 2017 r., wzywając także do uiszczenia kwoty 11,60 zł tytułem wystawienia upomnienia;

- organ I instancji [...] maja 2019 r., ponownie wydał tytuł wykonawczy nr [...], w którym wskazał ciążące na zobowiązanym obowiązki o charakterze niepieniężnym, wynikające z nakazu nr [...] z [...] czerwca 2017 r.

- organ w tym samym dniu wydał postanowienie nr [...] w którym nałożył na J. N. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] maja 2019 r., nr [...] oraz nałożył obowiązek uiszczenia kwoty 50 zł tytułem opłaty za wydanie postanowienia;

- postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, wstrzymał postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia ww. zarzutów J.N.;

- po rozpatrzeniu zarzutów, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2019 r. uznał zarzuty za nieuzasadnione;

- w dniu [...] czerwca 2019 r., wpłynęło zażalenie J. N. z [...] maja 2019 r., na postanowienie z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia;

- Minister po rozpatrzeniu zażalenia J. N., postanowieniem z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

3. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Co do zasady postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia upomnienia, zatem należy je uznać za obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, bez którego egzekucja skutecznie nie może być wszczęta i prowadzona (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 689/19). Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Tytuł ten powinien zawierać m.in. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie (art. 34 § 5 u.p.e.a.). Stosownie zaś do art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia jest jednym z ustawowych sposobów egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym i organ nakłada ją wówczas gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego m.in. obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.). Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie z zastrzeżeniem § 4, zgodnie z którym, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekroczyć kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia pobiera opłatę za dokonaną czynność - 10 % kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł.

4. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że zobowiązany nie wykonał obowiązku określonego w nakazie z [...] czerwca 2107 r. i w tytule wykonawczym z [...] maja 2019 r., nr [...]. Analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że organy w niniejszej sprawie nie naruszyły przepisów wynikających z u.p.e.a. i innych przepisów wskazanych w skardze. Tym samym wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne.

Ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, że dwór w [...] wpisany jest nadal do rejestru zabytków. Skutkiem tego jest to, że decyzja z [...] kwietnia 1979 r., nie może zostać wykonana. Właściciel zabytkowego dworu w [...] nie zrealizował bowiem pozwolenia z [...] kwietnia 1979 r. w całości, skoro do [...] grudnia 2015 r., tj. w dacie wpływu wniosku o skreślenie z rejestru zabytków wschodniej części dworu, ta część zabytkowego obiektu jeszcze istniała. Zatem obowiązywanie w obrocie prawnym decyzji z [...] kwietnia 1979 r., nie powoduje automatycznie zwolnienia właściciela zabytkowego dworu w [...] z obowiązku utrzymywania go we właściwym stanie, w tym z obowiązku przestrzegania przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Fakt wystąpienia przez Pana J. N. z wnioskami o stwierdzenie nieważności kilku decyzji Ministra, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, tym bardziej, że skargi te zostały przez WSA w Warszawie oddalone (por. wyroki WSA w Warszawie z 8 stycznia 2020 r. o sygn. akt: VII SA/Wa 1626/19, sygn. akt VII SA/Wa 1627/19, sygn. akt VII SA/Wa 1627/19). Sąd we wskazanych wyrokach wskazał między innymi, że czym inny jest decyzja odmawiająca skreślenia z rejestru zabytków (np. z [...] maja 2012 r.), decyzja o rozbiórce (z 1979 r.) i decyzja o pozwoleniu na budowę (z 1980 r.). Wskazane decyzje dotyczą zupełnie innych kwestii materialnoprawnych i są podejmowane na odrębnych podstawach prawnych. Sąd w pełni podziela argumentacje zawartą we wskazanych wyrokach.

5. Zdaniem Sądu, rację ma Minister twierdząc, że bez wpływu na postępowanie egzekucyjne i zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia z powodu niewykonania nakazu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., pozostaje również fakt wydania przez PINB w [...] decyzji z [...] marca 2019 r., nakazującej J.N. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie doraźnych zabezpieczeń zabytkowego dworu położonego w [...] przy ul. [...]. Organ nadzoru budowlanego, jak i organ ochrony zabytków działały w granicach swoich ustawowych kompetencji i każdy z tych organów działał na innej podstawie prawnej. Wydanie nakazów przez oba ww. organy nie powoduje wzajemnego wykluczenia ich realizacji przez właściciela obiektu, który ma prawny obowiązek wykonania obu tych decyzji. Jednak przed wykonaniem robót budowlanych wymienionych zarówno w nakazie PINB w [...] z [...] marca 2019 r., jak i w nakazie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2017 r., J. N. ma obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie nakazanych robót budowlanych, z tego względu, że część wschodnia dworu w [...] przy ul. [...], jest wpisana nadal do rejestru zabytków.

6. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.