Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1095/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 2, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 42 poz 274
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] (obecnie: I. Spółki z o.o. z siedzibą w [...]) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1976/12 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zezwolenia w części w sprawie prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2012 r. (nr [...]), 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz I. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] 837 zł (osiemset trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1976/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę S. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2012 r. (nr [...]), którą organ ten - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. (nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności udzielonego skarżącej zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 2007 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej - w części dotyczącej punktu I, w którym wskazano termin obowiązywania zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Ministra Gospodarki. Organ ten stwierdził, że pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. S. Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności udzielonego jej zezwolenia z dnia [...] października 2007 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w części dotyczącej punktu I, określającego termin obowiązywania zezwolenia do 15 listopada 2017 r. Zdaniem strony, określenie w zezwoleniu terminu jego obowiązywania nastąpiło bez podstawy prawnej, natomiast w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm.), zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Spółka wskazała przy tym, że okres funkcjonowania strefy został wydłużony do dnia 31 grudnia 2020 r. Minister Gospodarki nie podzielił argumentacji spółki i decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności zezwolenia nr [...] w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, zaś po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy - decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Zdaniem organu administracji, zezwolenie nr [...] w spornej części nie zostało wydane bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej określanej jako "k.p.a."). W ocenie Ministra Gospodarki, art. 16 ust. 2 w zbiegu z art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych pozwala na stwierdzenie, że jednym z elementów zezwolenia może być ustalenie okresu jego obowiązywania, o ile będzie w chwili udzielenia tego zezwolenia tożsamy z terminem, w którym dana specjalna strefa ekonomiczna przestaje funkcjonować. Skoro spółka uzyskała zezwolenie w stanie prawnym, w którym ostatnim dniem funkcjonowania strefy był 15 listopada 2017 r. (vide § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2007 r. w sprawie warmińsko-mazurskiej specjalnej strefy ekonomicznej - Dz. U. Nr 26, poz. 170 ze zm.), to zarządzający tą strefą w udzielonym spółce zezwoleniu wskazał ten dzień jako termin ważności zezwolenia i termin ten jest dla spółki wiążący.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Za nietrafny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zezwolenia jako wydanego bez podstawy prawnej. Sąd uznał, że przepis ten co do zasady odnosi się do braku podstawy prawnej w stosunku do całej decyzji. Za niewątpliwe Sąd uznał przy tym, że wydanie przedmiotowego zezwolenia nastąpiło w oparciu o obowiązujący przepis prawa.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej specjalnej strefy ekonomicznej wydawane jest na czas oznaczony, który wyznacza - z jednej strony - data wydania zezwolenia, zaś z drugiej strony - data wygaśnięcia zezwolenia (z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa - art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych). Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie w dacie wydania zezwolenia miało zastosowanie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2007 r. w sprawie warmińsko-mazurskiej specjalnej strefy ekonomicznej (określające w § 1 ust. 3, że strefa działa do dnia 15 listopada 2017 r.), które jednak później zostało uchylone, a następnie zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie warmińsko-mazurskiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. Nr 232, poz. 1562 ze zm.) wprowadzającym nowy termin obowiązywania strefy - do dnia 31 grudnia 2020 r. Zdaniem Sądu, przedłużenie okresu działania strefy nie powoduje jednak niejako automatycznie - ex lege - przedłużenia okresu wygaśnięcia konkretnego zezwolenia, wydanego na rzecz określonego przedsiębiorcy. W obecnym stanie prawnym niezbędna jest jeszcze sama zmiana zezwolenia poprzez wydanie decyzji o charakterze uznaniowym. W ocenie Sądu, zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy powinna być dokonana w trybie art. 163 k.p.a. z zachowaniem wymagań określonych w przepisach szczególnych (tzn. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych), z wyłączeniem innych trybów przewidzianych w rozdziale 13 kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym - wobec wadliwości samego trybu zmiany zezwolenia - za niemające znaczenia uznał Sąd rozważania na temat możliwości zmiany w tym trybie decyzji w części odnoszącej się do daty jej obowiązywania.

Równocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister miał kompetencje do określenia w zezwoleniu dat jego obowiązywania (początkowej i końcowej), zaś podstawę prawną takiego uprawnienia stanowi art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Na podstawie tych przepisów Minister miał prawo skonkretyzować termin - poprzez określenie daty rozpoczęcia działalności i daty wygaśnięcia decyzji - na jaki zostaje udzielone zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej. W ocenie Sądu, daty te nie mają wyłącznie znaczenia informacyjnego, lecz stanowią istotne ustalenia decyzji (zezwolenia), stanowiące konkretyzację art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w którym to przepisie Rada Ministrów została upoważniona do określenia w rozporządzeniu ustanawiającym strefę okresu, na jaki ustanawia się tę strefę - biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia realizacji celów, o których mowa w art. 3 ustawy, na terenie obejmowanym strefą.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła S. Sp. z o.o. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi) oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. art. 16 ust. 2 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że na podstawie tych przepisów (a w szczególności w związku z otwartym katalogiem z art. 16 ust. 2 ustawy) ministrowi właściwemu do spraw gospodarki, a w konsekwencji także działającej z jego upoważnienia spółce pod firmą [...] S.A., przysługiwało prawo do określenia w treści zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oznaczonego indywidualnie terminu wygaśnięcia tego zezwolenia, podczas gdy wskazane przepisy takiej kompetencji Ministrowi Gospodarki nie przyznają, ponieważ kwestia ta uregulowana została wprost w art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych;

2. art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych poprzez bezpodstawne uznanie, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w sprawie (błąd subsumpcji), jak również że miał on wpływ na podstawę prawną rozstrzygnięcia w dniu wydania zezwolenia, to jest [...] października 2007 r., pomimo że w tym dniu powołany przepis nie obowiązywał;

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku jego obligatoryjnych elementów, a mianowicie: brak przedstawienia całości zarzutów podniesionych w skardze oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, a także niekompletne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co utrudnia spółce ocenę i kontrolę toku rozumowania WSA;

4. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.u.s.a.") w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez Ministra Gospodarki przepisów postępowania administracyjnego, tj. błędnego założenia, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce tylko w całości, podczas gdy przepis ten daje w istocie podstawę także do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. na oddalenie skargi spółki.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że art. 16 ust. 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie dawał Ministrowi Gospodarki kompetencji do określenia w pkt I zezwolenia, że "Zezwolenia udziela się do dnia 15 listopada 2017 r.". Za przyznaniem Ministrowi takiej kompetencji nie przemawia wykładnia literalna, historyczna, systemowa ani celowościowa tego przepisu. Ustawowe ograniczenie okresu obowiązywania decyzji, takie jak art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, nie są równoznaczne z obdarzeniem organu kompetencją do wprowadzania w treści decyzji klauzuli dodatkowej. W takiej sytuacji organ nie ma możliwości kształtowania czasu obowiązywania decyzji i nie ma podstaw ani też potrzeby powtarzania w decyzji postanowień ustawowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Gospodarki (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie środka odwoławczego skarżącej spółki oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2014 r. pełnomocnik S. Sp. z o.o. podniósł, że za uwzględnieniem zarzutów skargi kasacyjnej przemawiają argumenty wskazane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 136/13.

W piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej poinformował, że z dniem 30 czerwca 2014 r. następcą prawnym S. Sp. z o.o. pod tytułem ogólnym stała się I. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], gdyż tego dnia doszło do wpisu do rejestru przedsiębiorców KRS połączenia przez przejęcie pierwszej z tych spółek przez drugą. W związku z tym I. Sp. z o.o. wstąpiła do niniejszego postępowania w charakterze strony.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył poprzez zarzucenie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a, art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 16 ust. 2 i art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, 2) bezpodstawnym przyjęciu, że minister właściwy do spraw gospodarki miał prawo do określenia w treści zezwolenia na prowadzenie działalność gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oznaczonego indywidualnie terminu wygaśnięcia tego zezwolenia, 3) wadliwym uznaniu, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce tylko w całości i w konsekwencji 4) oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia.

Przed odniesieniem się do tak sformułowanych zarzutów stwierdzić należy, że objęty nimi problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 11 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 136/13 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zaprezentowaną w uzasadnieniu wspomnianego orzeczenia argumentację odnoszącą się do kwestii dopuszczalności określania w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej terminu wygaśnięcia takiego zezwolenia.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek wykładni tego przepisu i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uzasadnienie to spełnia określone przywołanym przepisem warunki uznania go za prawidłowe. WSA przedstawił bowiem stanowiska stron postępowania, a także wyraził swoją ocenę odnośnie do przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, jak i zastosowanej przez organ administracji podstawy prawnej rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności zezwolenia w części. Stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia poddaje się kontroli instancyjnej.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji były decyzje Ministra Gospodarki wydane w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, które zostało wszczęte wskutek wniosku skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności udzielonego jej zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej - w części dotyczącej punktu I, w którym wskazano termin obowiązywania zezwolenia. Spółka podniosła, że określenie przez organ w zezwoleniu terminu jego obowiązywania nastąpiło bez podstawy prawnej, co powinno skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Przed odniesieniem się do kwestii prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie, stwierdzić należy, że trafny jest zarzut dokonania przez ten Sąd błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej zasadnie wskazał, że wspomniany przepis daje podstawę również do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W wyroku z dnia 8 stycznia 2003 r. (sygn. akt III RN 228/01) Sąd Najwyższy wyraźnie stwierdził, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części, bowiem jest to uzasadniane celem i funkcją przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych wadą kwalifikowaną. Jeżeli zatem rozstrzygnięcie jest jedynie w części dotknięte tego rodzaju wadliwością, to brak byłoby zarówno prawnych, jak i racjonalnych podstaw do eliminowania z obrotu prawnego także zgodnej z prawem części rozstrzygnięcia. Równocześnie w ocenie NSA sprzeczne z celem tego przepisu byłoby pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, której jedno z rozstrzygnięć nie miało podstawy prawnej - tylko z tego powodu, że inne zawarte w niej rozstrzygnięcia nie były dotknięte wadami kwalifikowanymi. Z tego względu za nieuprawnione należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone na str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (...) co do zasady odnosi się do braku podstawy prawnej w stosunku do całej decyzji".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny jest również podstawowy zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na wadliwe uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że podstawę prawną określenia w przedmiotowym zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej terminu wygaśnięcia tegoż zezwolenia stanowiły przepisy art. 16 ust. 2, art. 19 ust. 1, bądź art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych.

Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 k.p.a. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że kompetencja do działania organu musi mieć wyraźne oparcie w obowiązujących normach prawnych i nie można jej domniemywać. Wydanie decyzji może więc nastąpić tylko wówczas, gdy istnieje przepis stanowiący podstawę do podjęcia takiego działania przez organ administracji.

Zasady i tryb ustanawiania specjalnych stref ekonomicznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz szczególne zasady i warunki prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej określa ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych. Przepis art. 16 ust. 9 tej ustawy - w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2001 r. - stanowił, że "zezwolenia udziela się na czas oznaczony". Jednakże na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228 ze zm.), która weszła w życie dnia 1 stycznia 2001 r., m.in. art. 16 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych otrzymał nowe brzmienie, w którym (po zmianie) nie ma już sformułowania o udzielaniu zezwoleń na czas oznaczony. Opisana zmiana ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych wskazuje zatem jednoznacznie na odejście ustawodawcy od obowiązującej uprzednio zasady udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych na czas oznaczony.

Z uwagi na powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji wadliwie wywiódł z treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zezwolenia, tj. [...] października 2007 r.), że przepis ten stanowił wystarczającą podstawę do określenia przez ministra udzielającego zezwolenia daty, do której zezwolenia udzielono.

Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej, zwane dalej "zezwoleniem". Według regulacji zawartej w ust. 2 art. 16 tej ustawy zezwolenie określa przedmiot działalności gospodarczej oraz warunki dotyczące w szczególności: 1) zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas określonej liczby pracowników, 2) dokonania przez przedsiębiorcę inwestycji na terenie strefy o wartości przewyższającej określoną kwotę. Istotnie, fakt użycia przez ustawodawcę w przytoczonym art. 16 ust. 2 ustawy sformułowania "w szczególności" oznacza, że katalog warunków, które mogą zostać określone w zezwoleniu, nie jest katalogiem zamkniętym. Nie znaczy to jednak, że powołany przepis uprawnia organ do określenia w zezwoleniu okresu, na jaki zostało ono udzielone. Takie stanowisko pozostawałoby bowiem w sprzeczności z treścią art. 19 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Przepis ten - na podstawie powołanej wyżej ustawy zmieniającej - otrzymał bowiem brzmienie, zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa.

Omówione wyżej odejście przez ustawodawcę od reguły udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych na czas oznaczony (art. 16 ust. 9 przed zmianami wprowadzonymi ustawą zmieniającą) z jednoczesnym wprowadzeniem zasady, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona specjalna strefa ekonomiczna, oznacza, że powiązanie okresu obowiązywania zezwolenia z okresem działania strefy należy odróżnić od uprawnienia organu do udzielania zezwoleń na czas oznaczony. Zatem ani przywołany art.16 ust. 1 i 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (w brzemieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r.), ani art.19 ust. 1 tej ustawy nie mogą stanowić podstawy do określenia w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej terminu końcowego obowiązywania tego zezwolenia, co w istocie sprowadzałoby się do wydania zezwolenia na czas oznaczony.

Ponadto Sąd pierwszej instancji, uzasadniając swoją ocenę o istnieniu podstawy prawnej do określenia w zezwoleniu terminu jego wygaśnięcia, w sposób nieuprawniony powołał się na treść art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Przepis ten - w brzmieniu przywołanym przez WSA - został dodany na mocy ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746) i wszedł w życie z dniem 4 sierpnia 2008 r., a zatem po dacie udzielenia spółce przedmiotowego zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, czyli nie mógł stanowić podstawy prawnej żadnego z rozstrzygnięć zawartych w tymże zezwoleniu.

Należy zauważyć, że w art. 22 Konstytucji RP określona została zasada, zgodnie z którą ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej na czas określony jest ograniczeniem wolności prowadzenia takiej działalności. Jak wskazano wyżej, w stanie prawnym obowiązującym w dacie udzielenia stronie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej (to jest [...] października 2007 r.) nie było przepisu upoważniającego organ orzekający do określenia terminu obowiązywania zezwolenia.

Trafność wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej musiała skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

W ocenie NSA, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miał zastosowanie art. 188 p.p.s.a., ponieważ istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyprowadzenia jedynie odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku i niespornego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje tezę wyrażoną w orzecznictwie, że oddalenie skargi w sytuacji, gdy w określonym stanie faktycznym skarga powinna być uwzględniona, jest naruszeniem przepisów innych niż przepisów o postępowaniu na jakie wskazuje treść art. 188 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt OSK 81/04, publik. OSP 2004/11/135, a także wyroki NSA: z dnia 5 marca 2013 r. o sygn. akt II OSK 1767/11 i z dnia 5 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 1582/12). Za zastosowaniem wspomnianego przepisu przemawiają także względy ekonomiki procesowej i treść art. 6 p.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę skarżącej spółki.

Przytoczone wyżej argumenty - świadczące o tym, że w dacie udzielenia stronie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej nie było podstaw prawnych, które uprawniałyby organ administracji do określenia w decyzji (zezwoleniu) terminu jej wygaśnięcia - przemawiały za uwzględnieniem skargi spółki poprzez uchylenie decyzji organu wydanych w obu instancjach. W wydanych w sprawie rozstrzygnięciach Minister Gospodarki naruszył bowiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., błędnie uznając - podobnie jak i Sąd pierwszej instancji - że w dacie wydania zezwolenia istniała podstawa prawna do podjęcia rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I tego zezwolenia.

Rozpoznając ponownie sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia nr [...] z dnia [...] października 2007 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (w części dotyczącej punktu I, w którym wskazano termin obowiązywania zezwolenia), Minister Gospodarki uwzględni ocenę prawną dokonaną w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).

PG