Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 646/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 6, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7, art. 2 pkt 1-3, 5-7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 (pkt 1) i ust. 2 pkt 8, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 6, 9 i 11, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 4, art.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust.3, art. 74, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 233
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 52 par. 4, art. 53 par. 2, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi A sp. komandytowa na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] 2010r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] z dnia [...] 2010 r. Rada Miasta P. (dalej również "Rada Miasta") przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] (dalej również: "plan miejscowy" lub "plan"). Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn zm. [aktualnie Dz.U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.] - dalej: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2015 r., poz. 199] – dalej: u.p.z.p.). W § 1 uchwały m.in. stwierdzono, że przyjęcie planu nastąpiło po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. (uchwała nr [..] Rady Miasta P. z dnia [...] 2008 r. [dalej: "studium z 2008 r." lub "studium"]), a granice obszaru objętego planem, położonego pomiędzy ulicami: [...] oraz [...], określa rysunek planu opracowany na mapie w skali 1:1000, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały będący integralną część uchwały wraz z załącznikiem nr 2 - rozstrzygnięciem Rady Miasta o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu i załącznikiem nr 3 - rozstrzygnięciem Rady Miasta o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania.

Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] 2010 r. i weszła w życie po upływie 30 dni od tej daty.

W dniu 15 kwietnia 2015 r. (data wpływu do Urzędu Miasta P.) A sp. komandytowa z siedzibą w [...] (dalej również: spółka A) wezwała Radę Miasta P. do usunięcia godzącego w interes prawny spółki naruszenia prawa w uchwale nr [...] z dnia [...] 2010 r. Rady Miasta P., do którego doszło w wyniku wprowadzenia w planie miejscowym ograniczenia dla terenu oznaczonego symbolem [...]MN/U polegającego na ustaleniu zakazu lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 100 m² (§ 5 ust. 6 pkt 1 lit. n).

W dniu 18 maja 2015 r. doręczono pełnomocnikowi spółki A pismo (Wice) Prezydenta Miasta P. (pismo znak [...]), w którym ustosunkowano się do twierdzeń wyrażonych w wezwaniu z dnia 15 kwietnia 2015 r., co zarazem stanowiło odmowę uchylenia kwestionowanego przepisu planu.

W dniu 15 czerwca 2015 r. (data wpływu do Urzędu Miasta P.) A sp. komandytowa z siedzibą w [...] (dalej: "spółka A" lub "spółka"), reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła skargę na uchwałę nr [...] z dnia [...] 2010 r. Rady Miasta P. - w części dotyczącej działek nr [...], oznaczonej w planie miejscowym symbolem [...]MN/U. Skarżąca zarzuciła przedmiotowej uchwale naruszenie:

1. art. 94 Konstytucji RP, który statuuje warunek stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, poprzez wprowadzenie w drodze zaskarżonej uchwały zapisu w zakresie zakazu lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni przekraczającej 100 m² pomimo tego, że jego wprowadzenie nie jest objęte granicami upoważnienia do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wyznaczonymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2. art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w drodze uchwały zapisu w zakresie lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni przekraczającej 100 m² mimo nakazu uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenów;

3. art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności w wyważaniu interesu prywatnego i interesu publicznego przy planowaniu przestrzennym wskutek przyjęcia w zaskarżonej uchwale zmiany przeznaczenia terenu w obrębie nieruchomości skarżącej (ustalając ten teren jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej dla usług podstawowych, określony symbolem [...]MN/U, zakazując lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 100 m²), skutkujące nieuzasadnioną ingerencją w prawo użytkowania wieczystego.

Przy tak sformułowanych zarzutach spółka A domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustanowionego zakazu lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 100 m², tj. postanowienia § 5 ust. 6 pkt 1 lit. n planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi spółka wyjaśniła, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], działki nr : [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy P. - [...] prowadzi księgę wieczystą [...]. Podniosła, że aktualnie na tej nieruchomości istnieje obiekt usługowo-handlowy o powierzchni 1 475 m². W ramach rozwinięcia zarzutów skargi spółka m.in. podkreśliła, że przedmiotowa uchwała w części ustanawiającej zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 100 m², w odniesieniu do nieruchomości spółki jest niezgodna z prawem i narusza jej interes prawny. Ponadto przedstawiła argumentację na uzasadnienie dopuszczalności zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego przez użytkownika wieczystego nieruchomości położonej na terenie objętym planem, w tym przez nabywcę prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego, jeżeli poprzedni właściciel nie skorzystał z uprawnień do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

W ocenie spółki limitowanie powierzchni sprzedaży obiektów handlowych, i to w warunkach nieliczenia się z dotychczasowym przeznaczeniem i zagospodarowaniem danego terenu, nie mieści się w granicach ustawowego upoważnienia do stanowienia planów miejscowych i nie można zasadnie twierdzić, że limitowanie powierzchni sprzedaży obiektów handlowych jest objęte przysługującym gminom władztwem planistycznym.

Zdaniem skarżącej należy mieć na względzie, że zarówno w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jak i w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. mowa jest expressis verbis o określaniu zasad kształtowania i zagospodarowania oraz o określaniu szczególnych zasad zagospodarowania terenów oraz o określaniu ograniczeń w ich zagospodarowaniu, włącznie z możliwością wprowadzania zakazu ich zabudowy. Tymczasem powierzchnia sprzedaży jest kategorią normatywną, która nie odnosi się do terenów, lecz do wnętrz obiektów budowlanych, na co wskazuje legalna definicja powierzchni sprzedaży, zawarta w art. 2 pkt 9 u.p.z.p. Jej zdaniem z przepisów powołanej ustawy upoważniających do określania w planach miejscowych szczególnych zasad zagospodarowania terenów oraz określania ograniczeń w ich zagospodarowaniu nie wynika uprawnienie do określania zasad urządzania (aranżacji) wnętrz budynków. Stad też wprowadzenie w planie miejscowym zakazu lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 100 m² – z powołaniem się na ład przestrzenny i konieczność jego ochrony – nie jest objęte granicami upoważnienia do stanowienia planu miejscowego, wyznaczonymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej skarżąca wywodziła, że płynący z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakaz uwzględniania w planowaniu przestrzennym uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenów, ma swe bezpośrednie przełożenie na kształtowanie treści planów miejscowych w ten sposób, że zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p., treść panów miejscowych nie może naruszać ustaleń studiów; te zaś muszą obowiązkowo uwzględnić uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia oraz zagospodarowania terenu. Podkreśliła również, że wprowadzony do planu miejscowego zakaz lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 100 m² w sposób drastyczny ogranicza możliwość wykonywania przysługującego spółce prawa użytkowania wieczystego nieruchomości; ograniczenie to jest niezrozumiałe ze względu na to, że nieruchomość oddana spółce przez gminę [miasto P.], została już wcześniej zagospodarowana budynkiem handlowym o powierzchni sprzedaży znacznie przekraczającej 100 m². Zaznaczyła, że brak jest przy tym w tych postanowieniach planu miejscowego jakichkolwiek zapisów określających dopuszczalne działania, jakie mogą być podejmowane względem istniejącej zabudowy. W tym zakresie stwierdziła, że z części tekstowej planu należy wyprowadzić wniosek, iż odnośnie budynków handlowo-usługowych istniejących na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]MN, co dotyczy również budynku skarżącej, nie dopuszczono żadnych robót budowlanych, na które wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm. - dalej: p.b.); w efekcie niedopuszczalna jest w szczególności przebudowa (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 i art. 3 pkt 7a p.b.) i remont (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b.) tych obiektów budowlanych. Wskazując, że równocześnie nie zostało wyłączone użytkowanie tych obiektów ani też nie przewidziano przeznaczenia nieruchomości spółki na cele publiczne, co umożliwiałoby jej wywłaszczenie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżąca doszła do wniosku, że rzeczywistym przeznaczeniem obiektów budowlanych legalnie istniejących na tej nieruchomości w zamyśle autorów zaskarżonego planu miejscowego jest ich powolna śmierć techniczna. Takie ustalenie świadczy natomiast – w ocenie spółki – o nałożeniu na właściciela tych budynków ograniczeń prawa własności wykraczających poza granice określone w art. 64 Konstytucji RP, tj. ograniczeń naruszających istotę prawa własności. Jeżeli bowiem plan dopuszcza możliwość użytkowania istniejących obiektów budowlanych, to powinien również dopuszczać możliwość czynienia tego w sposób zgodny z zasadami racjonalnego gospodarowania. W ramach takiego gospodarowania obiektami budowlanymi mieści się natomiast z pewnością utrzymywanie ich w odpowiednim stanie technicznym (wymuszane przez przepisy Prawa budowlanego, o czym stanowi art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 tej ustawy), czego nie da się osiągnąć bez przeprowadzania okresowych remontów, a czasem również i dokonania ich przebudowy.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że pozbawienie właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości możliwości korzystania z prawa własności (użytkowania wieczystego), dokonane czynnościami organów administracji publicznej, co ma miejsce przy przeznaczeniu nieruchomości na cele niezgodne z interesami jej właściciela, jest faktycznie odjęciem lub ograniczeniem prawa rozporządzania nieruchomością, mającym wszelkie cechy jej wywłaszczenia. W ocenie strony nie są zrozumiałe racje, jakie przemawiały za takimi a nie innymi rozwiązaniami przyjętymi w planie miejscowym, skoro w przedmiotowej sprawie organ nie uwzględnił w żadnym stopniu interesu jednostki, a także zlekceważył konstytucyjne prawa właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, a dokonana ingerencja w prawo użytkowania wieczystego nie została w żaden sposób uzasadniona, mimo że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych - każde wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Miasto P. - Rada Miasta P. (dalej: "Miasto P.", "skarżony organ", "organ" lub "gmina"), reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skarżony organ, odwołując się do treści art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. i art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., a także szeroko do stanowiska doktryny i orzecznictwa, stwierdził, że gmina była uprawniona do zamieszczenia w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, a tym samym uregulowania we władczy sposób zasad korzystania z nieruchomości objętych tym planem, nawet w znacznym stopniu ograniczenia prawa własności terenów objętych tym planem. W ocenie organu, uchwalając przedmiotowy plan, gmina działała w ramach określonych przez granice prawa i zastosowała zasadę proporcjonalności w odniesieniu do ograniczenia uprawnienia właścicieli w celu późniejszej realizacji innych wartości, które uznała za ważniejsze.

Ustosunkowując się do poszczególnych podniesionych w skardze zarzutów, skarżony organ szeroko odwołując się do stanowiska orzecznictwa, podkreślił, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia planu, gmina ma obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), a także szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Ponadto odwołał się do treści § 4 pkt 2 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587 - dalej: rozporządzenie wykonawcze] i stwierdził, że ustalenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wymaga określenia cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, a także parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; w tym zakresie możliwe jest określenie, jakiego rodzaju budownictwo (np. zabudowa jednorodzinna, usługowa) jest dopuszczalne na tym terenie, a także jakie parametry winny spełniać obiekty dopuszczone do realizacji na tym obszarze. Organ wskazał, że parametry te to m.in. dopuszczalna wysokość obiektów budowlanych, maksymalna kubatura obiektów budowlanych, możliwość usytuowania w obiektach mieszkalnych części gospodarczych, w tym o charakterze usługowym oraz określenie procentowe tej części; w przypadku zaś samodzielnych obiektów handlowych (usługowych), parametry i gabaryty takich obiektów można określić przez ustalenie dopuszczalnej wysokości i powierzchni całego obiektu, jak i powierzchni sprzedaży, o jakiej mowa w art. 2 pkt 19 u.p.z.p.

Idąc dalej, organ zauważył, że jakkolwiek rozmieszczenie obiektów handlowych o określonej powierzchni handlowej nie podlega bezpośrednio konkretnym regulacjom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak ani wykładnia gramatyczna, ani funkcjonalna czy systemowa przepisów ustawy nie dają podstaw do przyjęcia, że wypływa z nich zakaz posługiwania się w przepisach planów miejscowych kryterium "powierzchni sprzedaży" jako elementu wyznaczającego funkcję obiektów na wskazanych obszarach objętych planem. Ponadto podniósł, że okoliczność, iż powierzchnia sprzedaży nie została wyraźnie przywołana w treści art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie oznacza, że taka powierzchnia nie należy do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.; przepis ten nie zawiera bowiem zamkniętego katalogu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskaźniki i parametry (gabaryty, wskaźniki intensywności zabudowy) zostały podane przykładowo.

Zdaniem organu upoważnienie do wprowadzenia ograniczenia sytuowania obiektów handlowych w ogóle lub o określonej powierzchni handlowej znajduje się w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.; niewątpliwie dopuszczenie lokalizacji obiektów handlowych wpływa na sposób zagospodarowania terenu, a decydowanie o ich powierzchni handlowej jest elementem determinującym użytkowanie wskazanego w planie terenu. Organ argumentował, że rozmieszczenie obiektów handlowych wpływa na sposób zagospodarowania terenu oraz ład przestrzenny, a jeżeli tak, to decydowanie o ich rozmieszczeniu i wielkości powierzchni całkowitej obiektów budowlanych, w tym obiektów handlowych i powierzchni sprzedaży mieści się w uprawnieniach planistycznych gminy. Odwołując się do poglądów piśmiennictwa, stwierdził również, że wyprowadzanymi z art. 1 ust. 1 u.p.z.p. ostatecznymi celami kształtowania polityki przestrzennej i określania przeznaczenia terenów oraz określania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów jest poprawa warunków życia człowieka, co też ma z kolei wpływ na interpretację zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu wszelkie obiekty handlowe w sposób oczywisty cechują się pewnymi wymiarami (zewnętrznymi i wewnętrznymi) i nie sposób uznać, że w przypadku planowania przestrzennego jedynie parametry zewnętrzne są istotne; sprowadzałoby to bowiem proces planowania jedynie do harmonizacji brył w przestrzeni, ich kształtów i wielkości zewnętrznych, co w praktyce ograniczałoby efektywność tak rozumianego planowania do kwestii mniej lub bardziej ocennej estetyki. Na niemożność postrzegania planowania przestrzennego jedynie przez pryzmat kompozycji brył o określonych wymiarach wskazuje – jak wskazał organ – przywołany cel nadrzędny, a także treść art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazującego uwzględniać w planowaniu przestrzennym szereg różnorodnych czynników. Wobec tego organ stwierdził, że również wewnętrzne parametry obiektów handlowych mają wpływ na ład przestrzenny i pozostałe wartości realizowane w drodze uchwalenia planów, gdyż większa powierzchnia sprzedaży wpływa bowiem na środowisko otaczające dany obiekt, generuje ruch uliczny, hałas oraz inne oddziaływania; stąd też ich uwzględnienie w planowaniu przekłada się bezpośrednio na możliwość, a czasem wręcz konieczność ograniczenia powierzchni sprzedaży obiektów handlowych na pewnych terenach. Przy tak zarysowanej argumentacji, gmina uznała za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji RP, gdyż ustalenie w miejscowym planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, czyli m.in. gabarytów projektowanej zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, a także powierzchni sprzedaży obiektów handlowych jest nie tyle dopuszczalne, co wręcz obowiązkowe.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że powołane przez skarżącą przepisy art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. odnoszą się więc do studium oraz do relacji pomiędzy planem miejscowym a studium, trudno więc uznać je za prawidłową podstawę do konstruowania zarzutu w kontekście zaskarżenia planu miejscowego. Argumentując, że relacja pomiędzy studium a planem miejscowym jest jednostronna i nie ma podstaw do rozszerzania wymogów dotyczących studium na plan miejscowy, gdyż są to dwa odmienne akty planistyczne o odmiennym charakterze, treści, celach i adresatach, organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, iż art. 10 ust. 1 u.p.z.p. ma zastosowanie także do procedury sporządzania planu miejscowego ze względu na normę z art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. Mimo to organ uznał za zasadne odniesienie postanowień planu miejscowego do treści studium z 2008 r. W tym też zakresie podniósł, że akt ten określa tereny objęte planem miejscowym jako tereny M2n - tereny zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi, znajdujące się w podstrefie [...]; zgodnie z treścią studium, dla terenów M2n podstrefy [...] "na terenach o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej M2n (szczególnie w rejonie [...] - osiedle [...]) zabudowę należy kształtować zgodnie z gabarytami i charakterem zabudowy przeważającej w danym zespole".

W odniesieniu do zarzutów skarżącej organ stwierdził, że art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. nie zostały naruszone w zaskarżonej uchwale. Argumentował, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera nakazu uwzględniania dotychczasowego zagospodarowania w projekcie planu miejscowego, bowiem przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. mówi o uwzględnianiu w planowaniu prawa własności, co jednak nie ma prostego przeniesienia na zakaz dokonywania jakichkolwiek zmian w zagospodarowaniu, gdyż prowadziłoby to bowiem do braku możliwości zmiany obecnego zagospodarowania na inny, a w efekcie całkowitego podważenia sensu planowania przestrzennego i niemożności dokonania jakichkolwiek zmian w strukturze przestrzennej. Organ podkreślił przy tym, że tkanka miejska jest substancją podlegającą ciągłym zmianom, stąd też istnienie zabudowy na obszarze objętym planem miejscowym nie może być "generalnym" wyznacznikiem warunkującym zagospodarowanie terenu.

Zdaniem organu nie miało również miejsca naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności w wyważaniu interesu prywatnego i interesu publicznego, skutkujące nieuzasadnioną ingerencją w prawo użytkowania wieczystego. W tym zakresie podniósł, że organ planistyczny zachował tę zasadę w drodze udostępnionych mu przepisami prawa narzędzi (zbieranie wniosków i uwag, wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, konsultacje społeczne). W ocenie skarżonego organu w planie dokonano takich rozstrzygnięć, które stanowią adekwatne i zgodne z postanowieniami studium wyważenie interesów prywatnego i publicznego.

Organ nie zgodził się również z twierdzeniem strony, że brak jest uzasadnienia dla przyjętych [w planie miejscowym] rozwiązań. Stwierdził, że ograniczenie powierzchni sprzedaży, o którym mowa w § 5 ust. 6 pkt 1 lit. n planu jest nie tylko realizacją kierunków wyznaczonych w studium, lecz jednocześnie konsekwencją dbałości o interes ogólny. W tym zakresie wywodził, że lokalizacja obiektów handlowych o większej powierzchni sprzedaży na obszarze o przeważającej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej generowałaby uciążliwości, które niewątpliwie byłyby sprzeczne z interesem mieszkańców sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu krzywdzącego charakteru kwestionowanego przepisu planu miejscowego, organ stwierdził, że plan co do zasady jest środkiem kształtowania przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Nie zgadzając się ze stanowiskiem strony, organ uznał zarzut nieuzasadnionego ograniczenia wykonywania prawa użytkowania wieczystego, a przez to naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., za bezpodstawny. W tym też zakresie organ przywołał możliwości zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu oznaczonego symbolem [...]MN/U, jakie wynikają z postanowień planu. Odwołując się w tym zakresie do postanowień § 5 ust. 6 pkt 1 lit. h i lit. j oraz liczby i powierzchni działek skarżącej spółki lezących na tym terenie, organ stwierdził, że uwzględniając maksymalne powierzchnie zabudowy działek, otrzyma się wartość 1 707,97 m² powierzchni zabudowy, co uwzględniając dopuszczalną wysokość obiektów ([...] kondygnacje) - daje to łącznie 5 124 m² powierzchni całkowitej, w tym łącznie 600 m² powierzchni sprzedaży. Ponadto podniósł, że skarżąca operuje przy określeniu budynku o powierzchni 1 475 m², którym zabudowane są jej działki, pojęciem "powierzchni zabudowy", nie wskazuje zaś na powierzchnię użytkową obiektu. Swoje stanowisko organ w toku postępowania poparł wizualizacją aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej oraz jednego ze sposobów zagospodarowania tego terenu w przyszłości (pismo procesowe z dnia 11 września 2008 r.)

Na rozprawie z dnia 18 września 2015 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Ponadto pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że na działce spółki aktualnie znajduje się obiekt o powierzchni użytkowej 1 254 m², w którym można zaaranżować powierzchnię sprzedaży wielokrotnie przekraczającą wartość określoną w planie. Wyraził również wątpliwość, czy na tym terenie jest możliwość wybudowania docelowo budynku [...]kondygnacyjnego, a to z uwagi na ograniczenia co do wysokości zabudowy.

Z kolei pełnomocnik organu podkreślił, że plan miejscowy jest zgodny ze studium, a nadto nie została naruszona zasada proporcjonalności, gdyż zdaniem Miasta P. na terenie przedmiotowych działek może powstać docelowo obiekt niemalże trzykrotnie większy od istniejącego pawilonu parterowego. Pełnomocnik wskazał również na to, że plan miejscowy musi uwzględniać pojęcie ładu przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Omówienie przyczyn, dla których Sąd oddalił skargę, należy poprzedzić kilkoma uwagami wstępnymi.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżąca spółka wyczerpała tryb zaskarżenia przewidziany w przywołanym przepisie i po uprzednim wezwaniu Rady Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa wniosła skargę w przewidzianym ustawowo terminie sześćdziesięciu dni, liczonym od dnia wniesienia wezwania, stosownie do dyspozycji art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.).

Skoro w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zatem skuteczność takiej skargi uzależniona jest od wykazania, że nastąpiło naruszenie prawa mające wpływ na sytuację prawną skarżącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga po stronie skarżącego wykazania, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003/8/4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną; przykładowo pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (po. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1928/04, a także wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04). W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przywołany art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej, a nie podnoszonego w skardze naruszenia interesu strony kwestionującej akt organu gminy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1928/04 i powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie skarżąca wykazała, że zaskarżoną uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2010 r. w przedmiocie planu miejscowego dla terenu określonego jako "[...]" w [...] został naruszony jego interes prawny w sposób bezpośredni i realny. Plan miejscowy określił bowiem wiążąco sposób zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem MN/U – w tym symbolem [...]MN//U, na którym położona jest wcześniej opisana nieruchomość skarżącej (kilka działek zabudowanych obiektem usługowo-handlowym) – m.in poprzez ograniczenia w ich zabudowie polegające na ustaleniu zakazu lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 100 m² (§ 5 ust. 6 pkt 1 lit. n). Uprawnienia skarżącej do korzystania i dysponowania z przedmiotowego terenu wynikają zaś wprost z art. 233 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób; w tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.

Jak już wspomniano, u podstaw legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Niewątpliwie nowy właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w powołanym przepisie, a które posiadał poprzedni właściciel, na co trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca. Z kolei dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. i z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (użytkownik wieczysty) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2684/12, LEX nr 1485597). Stwierdzone naruszenie interesu prawnego spółki A otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny wskazanego w skardze przepisu planu miejscowego pod kątem mieszczenia się w granicach przyznanych gminie kompetencji do władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje jednak wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. norm prawa materialnego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2011 r., 6 wyd. s. 31; wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08, LEX nr 463507).

Przechodząc do oceny zakwestionowanego planu miejscowego, należy z kolei podkreślić, że Sąd czyni to jedynie w takim zakresie, w jakim strona zakwestionowała konkretne postanowienie planu i tylko w granicach naruszenia interesu skarżącej spółki. Sąd nie jest co do zasady związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednak rozstrzyga w granicach danej sprawy, jak to wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zatem wszelkie rozważania, poza wyraźnie zaznaczonymi w dalszej części uzasadnienia, odnoszą się do terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...]MN/U, na którym znajdują się działki nr: [...], obręb [...], których użytkownikiem wieczystym jest skarżąca, aktualnie zabudowanych obiektem usługowo-handlowym o powierzchni 1 475 m². Co więcej, rozważania te sprowadzają się do oceny legalności ograniczenia wprowadzonego przepisem § 5 ust. 6 pkt 1 lit. n, gdyż tylko w tym zakresie strona domaga się stwierdzenia nieważności uchwały planistycznej i naruszenie swojego interesu prawnego wiąże jedynie z tym postanowieniem zaskarżonej w części uchwały planistycznej.

To właśnie podnoszone przez stronę naruszenie jej interesu prawnego powiązane z konkretnym ograniczeniem zagospodarowania (przepisem planu miejscowego) terenu objętego planem, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, wyznacza granice niniejszej sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 884/11 dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Równocześnie należy podkreślić, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Samo naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nie oznacza jeszcze, że uchwała ta narusza powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części powodują: 1) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, 2) istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Tryb sporządzania aktu planistycznego to sekwencja czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania aktu planistycznego stanowią zaś wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej oraz załączników), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa przywołane w części sprawozdawczej uzasadnienia rozporządzenie wykonawcze. Podkreślić również warto, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, jak to z kolei przewiduje ustawa w odniesieniu do naruszenia trybu postępowania.

Z uwagi na treść art. 28 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenia trybu sporządzenia planu powodują nieważność uchwały w całości lub w części, Sąd w pierwszej kolejności ocenił tryb sporządzenia zaskarżonej uchwały. Przed zajęciem stanowiska w tej kwestii wskazać należy, że niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia kontrolę trybu podjęcia uchwały w jego całokształcie. Przy przeprowadzaniu tej oceny zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania stosownych czynności proceduralnych i podjęcia uchwały planistycznej.

W ocenie Sądu skarżony organ zachował w procedurze uchwalania przedmiotowego planu miejscowego wymogi wynikające z treści art. 17 u.p.z.p. Sąd, ze względu na treść art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd uznał za niecelowe szczegółowe opisywanie wszystkich czynności podjętych w procedurze planistycznej. Takie działanie stałoby bowiem w sprzeczności z wymogiem zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co i tak w przypadku uzasadnień rozstrzygnięć sądowych w przedmiocie aktów planistycznych jest zwykle trudne do zrealizowania.

W ocenie Sądu przebieg czynności proceduralnych jest zgodny z art. 17 u.p.z.p. w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia procedury planistycznej i podjęcia uchwały wprowadzającej plan miejscowy "[...]" w [...]. Prawidłowe ich przeprowadzenie potwierdza dokumentacja prac planistycznych do planu miejscowego (odpowiednio opisane i oznaczone dwa tomy), która zawiera chronologicznie uporządkowane dowody przeprowadzenia odpowiednich ogłoszeń i obwieszczeń (upublicznień) oraz zawiadomień organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu - zgodnie z wymogiem art. 17 pkt 1, 2 u.p.z.p.

Prezydent Miasta P. sporządził projekt planu i upublicznił go wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, jak tego wymaga art. 17 pkt 4 i 10 u.p.z.p., przy czym zaznaczyć należy, że kwestia uwzględnienia w projekcie planu miejscowego ustaleń studium będzie przedmiotem szerszego omówienia przy ocenie zgodności uchwalonego planu miejscowego ze studium w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, tj. terenu oznaczonego w planie symbolem [...]MN/U.

Ponadto organ udokumentował rozpatrzenie – zgodnie z wymogiem art. 17 pkt 3 u.p.z.p. – wniosków do planu, o których mowa w pkt 1, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia odnoszącej się do zarzutów skargi. Stosownie do art. 17 pkt 5 u.p.z.p. sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i na podstawie art. 17 pkt 6 u.p.z.p. wystąpiono do odpowiednich instytucji i uzyskano opinie o projekcie planu, w tym do komisji urbanistyczno-architektonicznej. Uzyskano również niezbędne uzgodnienia na podstawie art. 17 pkt 7 u.p.z.p. Projekt planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu, a społeczeństwo zostało o tym fakcie należycie powiadomione w drodze obwieszczeń i ogłoszenia w prasie, jak tego wymaga art. 17 pkt 10 u.p.z.p., a także zorganizował w czasie wyłożenia projektu planu dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, o której będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.

Ze względu na treść uzyskanych opinii i uzgodnień, a także rozpatrzonych uwag do projektu planu, organ wykonawczy gminy wprowadził zmiany do projektu planu, wobec czego dokonał jego ponownego wyłożenia do publicznego wglądu i umożliwił ponowne złożenie uwag do tego projektu - w ten sposób organ spełnił wymogi, o których mowa w art. 17 pkt 9-13 oraz art. 18 ust. 1 i art. 19 u.p.z.p. Następnie, zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p., przedstawił Radzie Miasta projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Ubocznie tylko dodać należy, że ze względu na charakter trenu objętego planem miejscowym oraz treść ówcześnie obowiązującego przepisu art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266, z późn. zm.), wprowadzonego ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2008 r. nr 237, poz. 1657), a także treść art. 2 i art. 3 tej ustawy zmieniającej - w sprawie nie zachodziły podstawy do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 17 pkt 8 u.p.z.p.

Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonego planu miejscowego nie doszło do naruszenia trybu jego sporządzania - w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Przechodząc do oceny, czy w związku z uchwaleniem przedmiotowego planu miało miejsce naruszenia zasad jego sporządzania w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...]MN/U, Sąd uznał za potrzebne poczynić kilka uwag natury ogólnej. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). W kompetencji do uchwalania planów miejscowych wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Wyraźną wolą ustawodawcy było zatem pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów miejscowych (aktów prawa miejscowego). W celu realizacji tego uprawnienia gminie, z mocy ustawy, przysługuje władztwo planistyczne, które upoważnia organy gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy w tym do stosowania konkretnych rozwiązań planistycznych (vide: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, C.H. Beck, Wyd. 8, Warszawa 2015, s. 28 i nast.). W ten sposób ustala przeznaczenie terenu znajdującego się w jej granicach, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Gmina może czynić użytek z władztwa planistycznego w sposób nieograniczony, jednakże z zachowaniem zasad określonych w ustawie. Oznacza to konieczność takiego kształtowania ładu przestrzennego, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), przy jednoczesnym poszanowaniu wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także m.in. potrzeb osób niepełnosprawnych (pkt 5), walorów ekonomicznych przestrzeni (pkt 6), prawa własności (pkt 7) oraz potrzeb interesu publicznego (pkt 9).

Mając na względzie powyższe, trzeba stwierdzić, że istniejący faktycznie przed uchwaleniem planu miejscowego układ przestrzenny zabudowy i zagospodarowania terenu zawierający się w obszarze jego projektowanych granic, w tym także istniejący układ przestrzenny zabudowy określony decyzjami administracyjnymi, nie wiąże bezwzględnie organu gminy. Gmina musi oczywiście na nim bazować, jednakże, projektując założenia planu może zmieniać dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości, jeżeli stanowi to realizuję uzasadnionej potrzeby interesu publicznego. Wymóg uwzględnienia uwarunkowań wynikających m.in. z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) dotyczy sporządzania studium (lub jego aktualizacji). Warto również podkreślić, że w studium mają być uwzględnione uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, a nie samo dotychczasowe jego przeznaczenie i zagospodarowanie.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżonego organu, że ingerencja w prawo własności i zastany sposób zagospodarowania nieruchomości jest w tym wypadku dopuszczalna. Istotne jest to, aby ingerencja ta nie była arbitralna, ale uzasadniona wartościami realizowanymi w drodze uchwalenia planu miejscowego i okolicznościami jego sporządzenia - w granicach dopuszczonych przez prawo. Uprawnienie planistyczne gminy nie oznacza bowiem pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie to nie może być nadużywane, stąd też – niezależnie od legalności kształtowania przeznaczani i zagospodarowania terenów – dokonuje się jego oceny pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji - Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Z kolei art. 64 ust. 3 wskazuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Dopuszczalne jest zatem ograniczanie prawa własności, nie jest ono bowiem prawem absolutnym. Tym bardziej nie jest takim prawem użytkowanie wieczyste, którym legitymuje się skarżąca spółka. Warunkiem ograniczania prawa właścicielskich jest spełnienie przesłanek ustawowych. Dodać również należy, że chociażby ochrona środowiska również jest wartością konstytucyjnie chronioną - przede wszystkim w art. 74 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, a ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych.

Uwzględniając treść art. 31 ust. 3 Konstytucji należy stwierdzić, że ingerencja w sferę prawa własności nieruchomości lub prawo pokrewne musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Wymóg proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania odpowiedniej relacji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności to konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Istnieje obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13, dostępny jw.).

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym ustanawia się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ustalone w miejscowym planie przeznaczenie nieruchomości może zatem skutkować ograniczeniami w zakresie korzystania z niej, w tym ustawa dopuszcza, aby na skutek uchwalenia planu władający gruntami zostali pozbawieni możliwości ich zabudowy. Między innymi właśnie w ten sposób, za pomocą planu miejscowego, organy gminy mogą oddziaływać na uprawnienia właścicielskie (Sąd ma tu na myśli tak prawo własności, jak i użytkowanie wieczyste). W świetle art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Rada gminy na podstawie upoważnienia wyrażonego w ustawie i niejako w zastępstwie ustawodawcy wprowadza zatem powszechnie obowiązujące regulacje prawne, w tym wyznaczające granice swobody w zakresie wykonywania uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 168-169).

Idąc dalej, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu (vide: wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1334/12, dostępny jw.).

Przechodząc do bliższej analizy zakwestionowanego przepisu planu, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że plan w § 5 ust. 6 pkt 1 lit. n ustanawia zakaz lokalizacji na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami od [...]MN/U do [...]MN/U obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 100 m², z którym nie zgadza się skarżąca spółka, podnosząc zarzut nadużycia władztwa planistycznego przez gminę.

W ocenie Sądu, ustanawiając zakaz, o którym mowa w § 5 ust. 6 pkt 1 lit. n, gmina zrealizowała jedną z zasad sporządzania plan, a mianowicie zastosowała przywołany już przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., który wymaga określenia w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Zdaniem Sądu wprowadzony zakaz mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy i jest w warunkach niniejszej sprawy znajduje swoje uzasadnienie w wymogach zachowania ładu przestrzennego, a także ochrony innych wartości, jak ochrony środowiska, ochrona zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów architektonicznych, krajobrazowych i ekonomicznych przestrzeni, prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego - a zatem wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1-3 oraz 5-7 i 9 u.p.z.p.

Teren objęty planem miejscowym, a szczególnie oznaczony symbolem [...]MN/U, na którym znajdują się działki skarżącej, został prawidłowo określony i oznaczony w planie miejscowym (w części tekstowej i graficznej). Odpowiednio wyodrębniono ten teren od terenów sąsiednich o innym, a w przypadku terenów oznaczonych symbolami [...]MN, [...]MN, MN - podobnym, przeznaczeniu. Część graficzna planu została sporządzona na mapie we właściwej skali, zgodnie z wymogami art. 16 ust. 1 u.p.z.p., zawiera niezbędne graficzne oznaczenia zgodne z rozporządzeniem wykonawczym. Przedmiotowy teren, ograniczony z trzech stron terenami dróg publicznych, oznaczony symbolem [...]MN/U stanowi zgodnie z § 5 ust. 1 planu jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub zabudowę usługową dla usług podstawowych. Pojęcie usług podstawowych zostało zdefiniowane w § 2 pkt 15, który wyjaśnia, że są to "usługi towarzyszące funkcji mieszkaniowej, jako funkcji podstawowej, tworzące przestrzenie ośrodkotwórcze, obejmujące: przedszkola, żłobki, szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne, przychodnie rejonowe, usługi handlowe, gastronomiczne, lokalne targowiska i inne nieuciążliwe usługi dla ludności – inne niż mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, urządzenia kultury, kościół, urząd pocztowo-telekomunikacyjny, administracja osiedla". Na terenie [...]MN/U dopuszcza się lokalizację "budynków usługowych do [...] kondygnacji nadziemnych i nie większą niż [...] m" (§ 5 ust. 6 pkt 1 lit. h), przy czym dopuszczalną powierzchnię zabudowy działki budowlanej określono w § 5 ust. 6 pkt 1 lit. j, odnosząc poszczególne wartości procentowe do granicznych wartości powierzchni działek.

W toku procedury planistycznej, gdy mamy do czynienia z wprowadzeniem ograniczenia praw właścicielskich, niezbędne jest zatem rozważenie interesu społecznego i indywidualnego. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organy gminy w przedmiotowej sprawie takiej oceny dokonały. Wynika to po części z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, a ponadto z całokształtu dokumentacji planistycznej - w szczególności z wniosków do planu i stanowiska organów gminy względem tych wniosków i uwag do projektu planu, z dyskusji publicznej oraz prognozy oddziaływania na środowisko. Wszystko to świadczy o rozważeniu relacji interesu społecznego i jednostkowych interesów skarżącej spółki. Zasada proporcjonalności nie została naruszona przez działanie skarżonego organu, który z uwagi na chronione wartości zobowiązany jest był wyznaczyć granice dopuszczalnej zabudowy terenu i sposobu jego zagospodarowania. Rozwijając motywy powyższego stwierdzenia, warto odnieść się do następujących okoliczności.

W uzasadnieniu kwestionowanej uchwały skarżony organ wprost zwrócił uwagę na jedno z głównych założeń planu dla obszaru "[...]" jest zachowanie i doprecyzowanie istniejącego spójnego układu funkcjonalno-przestrzennego, złożonego z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, terenów usług sportu i rekreacji oraz usług ogólnomiejskich. Ustalenia planu zabezpieczają obszar przed niekorzystnymi dla ładu przestrzennego działaniami inwestycyjnymi, umożliwiają także dokończenie kompozycji urbanistycznej, poprzez wypełnienie przestrzeni obecnie niezabudowanych nową zabudową o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Plan określa granice terenów przestrzeni publicznych oraz zasady ich ochrony, zapewnia prawidłową dostępność komunikacyjną dla poszczególnych terenów, a także ustala zasady obsłużenia zabudowy elementami infrastruktury technicznej. Pozwala na zachowanie i kontynuację harmonijnej kompozycji urbanistycznej odpowiadającej idei zrównoważonego rozwoju i niemającej negatywnego wpływu na środowisko oraz krajobraz. Stanowi również istotne narzędzie dla władz Miasta P., pozwalające na kontrolę i regulację obecnego oraz nowego zainwestowania, umożliwiając wyeliminowanie zabudowy o funkcji, formie i gabarytach kolidujących z charakterem zabudowy tej części miasta.

Ponadto w Prognozie oddziaływania na środowisko, wykonanej na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227) wprost zostały potwierdzone zagrożenia dotyczące zanieczyszczenia powietrza spalinami samochodowymi w rejonie ulic [...] (str. 13-14 prognozy) oraz zanieczyszczenia hałasem związanym z ruchem samochodowym i tramwajowym w rejonie ulic [...] oraz przekroczenia norm (str. 16 prognozy). Prognoza potwierdza wprowadzone w projekcie planu ograniczenia w zabudowie terenu [...]MN/U, w tym ograniczenie powierzchni sprzedaży do 100 m² (str. 18), wskazuje na wprowadzenie rozwiązań służących komfortowi akustycznemu terenów MN i MN/U (str. 20) i odnosi się do przeznaczenia terenu w studium, co dotyczy terenu oznaczonego w studium symbolem M2n (str. 21). Zarazem prognoza wskazuje, że poprzez wyznaczenie bezpośrednio przy ul. [...] oraz przy skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...] terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (tereny [...]MN/U) usankcjonowano lokalizację istniejących już tam budynków usługowych, ale jednocześnie dopuszczono wyłącznie usługi podstawowe, a więc usługi nieuciążliwe, towarzyszące zabudowie mieszkaniowej i służących przede wszystkim mieszkańcom okolicznej zabudowy (str. 18). Co więcej, zwraca również uwagę na to, że dla terenu o symbolu [...]MN/U przewidziano możliwość sytuowania budynków o większej wysokości niż na pozostałych terenach oznaczonych symbolem MN/U.

Ponadto prognoza formułuje konkretne spodziewane skutki rozwiązań planu - w tym poprawę klimatu akustycznego m.in. terenu [...]MN/U (k. 35). Prognoza akcentowała zatem kwestie związane z ruchem samochodowym, jako źródłem emisji zanieczyszczeń gazowych i wysoki stopień narażenia na hałas obszaru, dla którego sporządzany jest plan miejscowy, a zatem na zagadnienia objęte przede wszystkim regulacjami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (ówcześnie Dz.U z 2008 r. nr 25, poz. 150 [aktualnie: Dz.U. z 2013 r., poz. 1232, z późn. zm.]) - dział II Ochrona powietrza (art. 85 i nast.) oraz dział V Ochrona przed hałasem (art. 112 i nast.).

Tym samym prognoza wskazuje na zachowanie odpowiednich proporcji pomiędzy interesem prywatnym - poszczególnych właścicieli budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie, dla którego sporządzany jest plan, ale i praw właścicielskich tych podmiotów, których nieruchomości zagospodarowane są zabudową usługową, a interesem ogólnym - wymogiem zachowania ładu przestrzennego i ochrony mieszkańców terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przed zaburzeniem tej funkcji terenu i nadmierną ingerencją w charakter tego obszaru.

Z kolei w dyskusji publicznej z dnia 20 lipca 2009 r. przedstawiciel gminy wyjaśnił, że w odniesieniu do terenów MN/U od strony ul. [...] honorowany jest stan obecny, a oznaczenie terenów w planie symbolem MN chroni tereny mieszkaniowe przed nadmiernym generowaniem usług i ruchu (str. 5 protokołu). Na następnej dyskusji w dniu 17 listopada 2009 r. przedstawiciel organu wyjaśnił, że wprowadzenie do projektu planu zakazu lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 100 m² [dla terenów MN/U - ówcześnie oznaczony w projekcie jako § 5 ust. 6 pkt 1 lit. o] nastąpiło z inicjatywy Rady Osiedla [[...]] przed pierwszym wyłożeniem projektu planu (str. 6). Znajduje to swoje potwierdzenie w treści wniosków składanych po ogłoszeniu uchwały intencyjnej przez mieszkańców [...] i Rady Osiedla [...], które zostały co do zasady uwzględnione (z adnotacją organu wykonawczego, że co do szczegółów do opracowania na dalszym etapie procedury planistycznej). Zresztą do sporządzenia i uchwalenia planu dla przedmiotowego obszaru ograniczonego ulicami: [...] oraz [...] (na północ od [...]) doszło z inicjatywy mieszkańców rejonu ulic: [...], jak to wynika z uzasadnienia uchwały intencyjnej z dnia [...] 2008 r. Wspomniane wnioski, opisane pod lp. 39 do 48 wykazu wniosków do planu, wskazują na potrzebę przeznaczenia uzupełniającego terenów kwartału ulic: [...] na cele usług drobnych ze zdefiniowanym limitem powierzchniowym, dla którego proponuje się maksymalną powierzchnię 100 m² netto, względnie limit dla wprowadzenia jedynie w pierwszej kondygnacji nadziemnej (przeznaczenie takie jest zgodne z obserwowanym w najbliższym otoczeniu stanem faktycznym użytkowania posesji). Pod lp. 73-79 mieszkańcy postulują wprowadzenie zakazu budowy dużych obiektów usługowo-handlowych (o wielkości przekraczającej "150 m² powierzchni").

Przy tej okazji warto wspomnieć, że w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem [...]MN/U (działki nr [...], obr. [...], ark. [...]) wniosek złożyła również G. K., ujęty pod lp. 80, w którym podniesiono, że zmiana przeznaczenia terenu "zgodnie ze studium" nie powoli na wytworzenie w przyszłości przestrzeni komercyjnej o wyższych walorach urbanistyczno-architektonicznych w miejsce tymczasowych pawilonów, co będzie skutkowało niemożnością korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. Uwag do wyłożonego projektu planu osoba ta jednak nie wniosła. Ponadto inny podmiot - spółka B Sp. z o.o. złożył wniosek o zmianę granic planu poprzez wyłączenie działek z terenu: MN (działki nr [...], obr. [...], ark. [...]) oraz [...]MN/U (działki nr [...], obr. [...], ark. [...]) - opisany pod lp. 81 wykazu wniosków. Uzasadnienie tego wniosku dotyczyło głównie terenu MN i było zbliżone do uzasadnienia wniosku wskazanego pod lp.80. Obydwa wnioski o zmianę granic opracowania planu nie zostały nieuwzględnione. Ostatni z wymienionych podmiotów złożył również uwagi do projektu planu - lp. 7 i 13 wykazu uwag, ale dotyczyły one głównie terenu MN.

Co się tyczy posłużenia się przez skarżony organ pojęciem "powierzchnia sprzedaży" warto w pierwszej kolejności wskazać, że jest to termin ustawowy, zdefiniowany w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. i należy przez to rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Nie jest to wprawdzie wskaźnik lub parametr wymieniony wprost w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jednak podłużenie się tym pojęciem ustawowym w planie miejscowym nie może być uznane za niedopuszczalne. Nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami ustawy planistycznej oraz istotą planowania przestrzennego (tak NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 162/12, LEX nr 1219068). Skoro zatem przepis art. 2 pkt 19 u.p.z.p. definiuje pojęcie normatywne "powierzchni sprzedaży" na użytek ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie tylko na potrzeby art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to w każdym przypadku, w którym rozważana i ustalana jest powierzchnia sprzedaży określonych obiektów budowlanych – tak w przypadku w przypadku samodzielnych obiektów handlowych jak i dopuszczenia możliwości sytuowania części handlowych w obiektach mieszkalnych – powierzchnia sprzedaży winna być rozumiana zgodnie z art. 2 pkt 19 u.p.z.p. (vide: wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 748/07, dostępny jw. i teza wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2349/11, LEX nr 1125518 – tutejszy Sąd w dalszej części uzasadnienia szeroko dowołuje się do poglądów wyrażonych w tym ostatnim wyroku). To, że tylko art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. posługuje się pojęciem "powierzchni sprzedaży" nie oznacza bowiem, iż ustawodawca wprowadził tę definicję normatywną wyłącznie na potrzeby powołanego przepisu.

Do kompetencji rady gminy należy określenie reguł zabudowy terenu, nie wyłączając stopnia zainwestowania terenu i intensywności zabudowy, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i zasady władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały w przedmiocie przyjęcia planu miejscowego – w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Obowiązek ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oznacza konieczność określenia w planie miejscowym, jaka cześć nieruchomości położonych na danym terenie może zostać zabudowana, a jaka część winna pozostać czynna biologicznie, jakiego rodzaju dopuszczalne jest na tym terenie budownictwo (np. zabudowa jednorodzinna, usługowa), a także jakie parametry winny spełniać obiekty dopuszczone do realizacji na tym obszarze. Te parametry to m.in. dopuszczalna wysokość obiektów budowlanych, maksymalna kubatura obiektów budowlanych, możliwość usytuowania w obiektach mieszkalnych części gospodarczych, w tym o charakterze usługowym oraz określenie procentowe tej części. W przypadku zaś samodzielnych obiektów handlowych (usługowych) parametry i gabaryty takich obiektów można określić właśnie poprzez ustalenie dopuszczalnej wysokości i powierzchni całego obiektu jak i powierzchni sprzedaży, o jakiej mowa w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. Planowanie przestrzenne wiąże się z nader istotnymi zagadnieniami, a dotyczą one nie tylko wykonywania przez gminę władztwa planistycznego i samodzielności gminy, ale i – o czym już wcześniej była mowa, a tu należy jeszcze raz przypomnieć – ochrony prawa własności, prawa do zagospodarowania terenu wynikającym z posiadania tytułu prawnego do nieruchomości jak też wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Z tego m.in. względu wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 2349/11, jw.).

Okoliczność, że powierzchnia sprzedaży nie została wyraźnie przywołana w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ani w § 4 rozporządzenia wykonawczego (rozporządzenie jedynie w załączniku nr 1 określa oznaczenie graficzne i literowe terenów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m²) nie oznacza, iż nie należy do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o których mowa w tym przepisie. Powołany przepis ustawy nie zawiera bowiem zamkniętego katalogu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskaźniki i parametry (gabaryty, wskaźniki intensywności zabudowy) zostały podane jedynie przykładowo, na co trafnie organ zwrócił uwagę w odpowiedzi na skargę. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze stwierdzić należy, że wprowadzone przez organ ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, o którym mowa w skardze, mają umocowanie w przepisach ustawy planistycznej. Trzeba też podkreślić, że nie każda czynność organu gminy podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby przekreślenie istoty władztwa, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 909/07, LEX 460519).

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że Rada Miasta P. prawidłowo skorzystała z uprawnień planistycznych przewidzianych m.in. w art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. art. 3 ust. 1 u.p.z.p., a szerzej z konstytucyjnego uprawnienia do ustanawiania, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, aktów prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji RP). Wykluczenie w § 5 ust. 6 pkt 1 lit. n na obszarze wskazanym w tym przepisie prawa miejscowego możliwości sytuowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 100 m², co znajduje swoje uzasadnienie w celach polityki przestrzennej, mieści się w granicach ustawowego upoważnienia statuującego władztwo planistyczne gminy.

Przeznaczeniem terenu [...]MN/U, jak i wszystkich innych trenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem MN/U, jest określone alternatywnie przeznaczanie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub zabudowę usługową dla usług podstawowych (alternatywa łączna). W ten sposób przeznaczenie tego terenu, przy uwzględnieniu definicji usług podstawowych zawartej w § 2 pkt 15 planu, zostało ściśle powiązane z charakterem całego terenu, dla którego został sporządzony plan miejscowy, a zatem przede wszystkim terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a ponadto terenów sportu i rekreacji oraz usług okołomiejskich. Najbliższe względem terenu [...]MN/U objęte planem tereny, inne niż teren komunikacji, stanowią zawarte kwartały zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (tereny [...]).

Zakwestionowany przez skarżącą przepis planu miejscowego wprowadza dopuszczalny limit powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych określony dla wszystkich terenów zaocznych symbolem MN/U. Ograniczenie to nie narusza także zasady równości, gdyż zostało wprowadzone na całym terenie oznaczonym symbolami [...]MN/U, [...]MN/U, [...]MN/U, [...]MN/U i [...]MN/U, zatem obciąża w równym stopniu także innych właścicieli (użytkowników wieczystych) działek położonych na tych terenach. To zaś świadczy o tym, że organ, przyjmując określone rozwiązania planu, miał na względzie zarówno ład przestrzenny i dotychczasowe zagospodarowanie terenu objętego planem (przede wszystkim przeważający charakter całości tego terenu), jak i możliwość optymalnego wykorzystania działek leżących na terenie oznaczonym tymi symbolami, jednak z poszanowaniem względów ochrony przeznaczenia i dotychczasowego charakteru terenów sąsiednich, a więc i chronione konstytucyjnie prawo własności tych terenów. Nie stanowi to naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p.

W przekonaniu Sądu rozmieszczenie obiektów handlowych niewątpliwie wpływa na sposób zagospodarowania terenu, a jeżeli tak to decydowanie o ich rozmieszczeniu i wielkości powierzchni całkowitej obiektów budowlanych, w tym obiektów handlowych i powierzchni sprzedaży mieści się w uprawnieniach planistycznych gminy. Z całokształtu dokumentacji planistycznej wynika, że przyjęte ustalenia planu zabezpieczają obszar przed niekorzystnymi dla ładu przestrzennego działaniami inwestycyjnymi. Nie tylko umożliwiają dokończenie kompozycji urbanistycznej i ochronie charakteru urbanistycznego tych terenów, a ponadto również przed nadmiernym odziaływaniem zanieczyszczeń związanych ze wzmożonym ruchem samochodowym (w tym i takim, który może być związany z funkcjonowaniem obiektów handlowych o dużej powierzchni sprzedaży). Wobec tego nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że niezrozumiałe racje, jakie przemawiały za rozwiązaniami przyjętymi w planie miejscowym, a w prawo użytkowania wieczystego nie została w żaden sposób uzasadniona.

Dodać należy, że Sąd nie przeprowadził kontroli legalności zakwestionowanego przepisu uchwały pod względem jego celowości, analiza planu miejscowego została przeprowadzona w zakresie zgodności objętego zaskarżonym aktem uregulowania z przepisami ustawy planistycznej. Stąd też tutejszy Sąd badał stanowisko gminy wyrażone w całości dokumentacji, celem poznania przyczyny wprowadzonych ograniczenia zawartego w § 5 ust. 6 pkt lit. n planu, uznając że wskazana argumentacja mieści się w zasadzie wynikającej z treści art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Tak sformułowanej oceny legalności badanych przepisów uchwały nie można utożsamiać z merytoryczną oceną celowości podjęcia określonych rozwiązań planistycznych.

Ponadto warto też zauważyć, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają znaczenia okoliczności związane ze zmianą przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. dotyczącego obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K. 46/2007 (Dz.U. z 2008 r. nr 123, poz. 803). Przepis ten nie miał w przedmiotowej sprawie, jak i powołany w zarzutach skargi art. 10 ust. 1 u.p.z.p., zastosowania, wobec czego organ nie mógł też – wbrew stanowisku skarżącej – tego ostatniego przepisu naruszyć w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Kwestie związane z merytorycznymi wymogami stawianymi studium nie mogą stanowić kryterium oceny prawidłowości działania organu uchwalającego plan miejscowy.

Co się tyczy zgodności planu miejscowego ze studium warto wskazać na obowiązujące w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały brzmienie przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który stanowił, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W § 1 uchwały m.in. stwierdzono, że przyjęcie planu nastąpiło po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium z 2008 r.". Teren oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...]MN/U znajduje się na większym obszarze, który został w studium określony jako teren M2n, tj. tereny zabudowy niskiej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi (z utrzymaniem istniejących funkcji ogólnomiejskich), znajdujące się w podstrefie [...], jak na to wskazuje treść studium - 1.1.3 (k. 103 akt sąd. - str. 161 studium) oraz wyrys z części graficznej (k. 109 i 110 akt sąd.). Zgodnie z treścią studium formułującą zasady kształtowania zabudowy - 1.2.2 "na terenach o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej M2n (szczególnie w rejonie [...] - osiedla [...]) zabudowę należy kształtować zgodnie z gabarytami i charakterem zabudowy przeważającej w danym zespole. Należy utrzymać i uzupełnić istniejącą zabudowę wolno stojącą o charakterze willowym" (k. 103v akt sąd. - str. 162 studium). Porównanie wytycznych dla określenia przeznaczenia i zagospodarowania tych terenów z rozwiązaniami przyjętymi w planie miejscowym, wskazują, że zasadnie Rada Miasta stwierdziła zgodność rozstrzygnięć planu z ustaleniami studium. Teren [...]MN/U może bowiem być w przyszłości zagospodarowany jako pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub zabudowę usługową dla usług podstawowych związanych z funkcją mieszkaniową. Nie sposób też uznać, że przyjęty dla terenu [...]MN/U sposób zagospodarowania nie pozwala na kształtowanie zabudowy zgodnie z gabarytami i charakterem zabudowy przeważającej w tym zespole architektoniczno-urbanistycznym. Stąd też i zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. okazał się niezasadny. Co oczywiste, stwierdzenie zgodności planu miejscowego z postanowieniami studium nie może polegać na weryfikacji kierunków zagospodarowania wyznaczonych w studium, gdyż temu służy procedura zmiany (aktualizacji) studium. Powyższa uwaga poczyniona jest związku z zarzuceniem Radzie Miasta naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W odniesieniu do zarzutu pozbawienia spółki możliwości dotychczasowego korzystania z zabudowy istniejącej na jej nieruchomości i utrzymania budynku w należytym stanie technicznym, co miałoby doprowadzić do powolnej śmierci technicznej obiektu budowlanego, należy stwierdzić, że zarzut ten jest całkowicie oderwany do treści przepisów ustawy planistycznej i treści planu miejscowego. Otóż w § 5 ust. 11 planu miejscowego Rada Miasta postanowiła, że nie wyznacza się sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, co jest dopuszczalne w świetle treści art. 35 i art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Wobec tego, zgodnie z art. 35 u.p.z.p. – który stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania – nieruchomość skarżącej może być użytkowana w dotychczasowy sposób. Brak takiego rozstrzygnięcia w planie co do tej kwestii oznacza potwierdzenie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1174/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że nie można przyjąć generalnego założenia, iż skoro plan miejscowy jest sporządzany na przyszłość jako instrument polityki przestrzennej, to założenia planistyczne odnośnie przyszłego sposobu zagospodarowania terenów zyskują prymat pierwszeństwa w stosunku do stanu zagospodarowania istniejącego na danym terenie. Umieszczenie postanowienia odpowiadającego art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. jest obligatoryjne wyłącznie wtedy, gdy organ administracji publicznej zamierza odstąpić od przewidzianej w art. 35 u.p.z.p. ogólnej reguły zachowania dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości do czasu zrealizowania postanowień planu miejscowego. W pozostałych przypadkach nie zachodzi zatem potrzeba wprowadzania do planu miejscowego rozwiązania nawiązującego do art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Trudno zatem uznać, że plan miejscowy w odniesieniu do budynku skarżącej nie dopuszcza żadnych robót budowlanych, na które wymagane jest pozwolenie na budowę lub zgłoszenie w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, w szczególności przebudowa czy remont.

Podobnie, bez merytorycznej oceny stanowisk stron co do sposobu, w jaki skarżąca może skorzystać z aktualnych przepisów planu regulujących przeznaczenie i sposób zagospodarowania jej nieruchomości, Sąd uznaje za celowe zaznaczyć, że inne przepisy planu – których skarżąca w ogóle nie kwestionuje i nie upatruje w nich naruszenia swojego interesu prawnego – dotyczące terenu [...]MN/U, tj. § 5 ust. 6 pkt 1 lit. h i § 5 ust. 6 pkt 1 lit. j, pozwalają na lokalizację budynków usługowych do [...] kondygnacji nadziemnych, o wysokości do [...] m, przy jednoczesnym zróżnicowaniu procentowym powierzchni zabudowy działki budowlanej w zależności od wielkości działki. Byłby to kolejny argument przemawiający za tym, że nie została naruszona zasada proporcjonalności. Nie było zaś rzeczą Sądu weryfikowanie twierdzenia skarżonego organu co do tego, czy na terenie przedmiotowych działek może powstać docelowo obiekt niemalże trzykrotnie większy od istniejącego pawilonu parterowego, jak i usuwać wątpliwości pełnomocnika skarżącej w tym względzie, a wynikające z obaw, czy z uwagi na ograniczenia co do wysokości zabudowy zachodzi na tym terenie możliwość wybudowania budynku [...]kondygnacyjnego.

Na marginesie warto również wspomnieć, że właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, który uznaje, że został poszkodowany z powodu skutków uchwalenia planu miejscowego, stosownie do treści art. 36 ust. 1 u.p.z.p. przysługują pewne uprawnienia. W przypadku bowiem uchwalenia bądź zmiany planu utrudniającej bądź uniemożliwiającej korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel (użytkownik wieczysty) może wystąpić do gminy z roszczeniem o odszkodowanie za poniesioną szkodę (rzeczywistą), ewentualnie też żądać wykupienia przez gminę nieruchomości bądź jej części.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że ograniczenie skarżącej w zagospodarowaniu nieruchomości (działek) leżących na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...]MN/U, których skarżąca jest użytkownikiem wieczystym, polegające na ustaleniu zakazu lokalizacji na tym terenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 100 m² (§ 5 ust. 6 pkt 1 lit. n), zostało wprowadzone przez Miasto P. w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i nie narusza art. 94 Konstytucji RP. Nie narusza też zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz zasady ochrony prawa własności wyrażonej w art. 64 ust. 3 Konstytucji, które znajdują swoje odbicie na gruncie ustawy planistycznej w przepisach art. 1 ust. 1 pkt 6, art. 1 ust. 2 pkt 7, i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Nie miało miejsce również naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.