Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1438/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 roku nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Z. Z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., stwierdzającą, że zespół pałacowo - parkowy w K. o łącznej powierzchni 10,07 ha wchodzący w skład majątku ziemskiego "K.", podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13zezm.).

Przedmiotowe decyzje zapadły wobec ponownego rozpoznania niniejszej sprawy na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2003r. Sygn. akt IV SA 2687/01 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2001 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1998r. orzekającej, że zespół pałacowo -parkowy w K. o powierzchni 10,07 ha podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu wyroku sąd nakazał organom, aby zbadały, czy istniała więź gospodarcza zespołu dworsko-parkowego z całym majątkiem ziemskim, bowiem tylko wówczas budynki mieszkalne, park podlegały przejęciu na rzecz Państwa.

Rozpoznając ponownie sprawę, jako podstawę orzekania organ przywołał § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W zaskarżonej decyzji wskazano, że powierzchnia majątku K. przekraczała normatyw określony w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej tj. pow. 100 ha. Zespół parkowo-pałacowy nie był prawnie wyodrębniony. Organ wskazał, iż na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, po jego nowelizacji dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., przejęciu na własność Skarbu Państwa podlegały szeroko pojęte nieruchomości ziemskie, a zatem i takie, które nie posiadały charakteru rolnego. W ocenie organu, pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników i może obejmować np. tereny przeznaczone dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu Ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Dla tworzenia takich ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym pałace i dwory, z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność Państwa tzw. ośrodek majątku, będący siedzibą jego właściciela, co potwierdza treść art. 6 dekretu. Z żadnego przepisu dekretu zdaniem organu nie wynika, aby zespoły parkowo-pałacowe podlegały wyłączeniu spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Uznanie, że zespół parkowo-pałacowy nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, skutkowałoby w konsekwencji dopuszczalnością zamieszkiwania przez jego właściciela z rodziną we dworze i korzystaniem z niego w nieskrępowany sposób, co pozostawałoby w sprzeczności z przepisami zarówno dekretu, jak i rozporządzenia wykonawczego, według których właścicielom nie wolno było nie tylko nadal zamieszkiwać, lecz wręcz nawet przebywać na terenie znacjonalizowanej nieruchomości, a ewentualne przydzielenie im gospodarstwa rolnego na ogólnych zasadach reformy rolnej, mogło nastąpić tylko w innym powiecie. Dekret w ogóle nie dopuszczał dalszego zamieszkiwania przez właściciela i jego rodzinę w siedzibie, znajdującej się w obrębie znacjonalizowanej nieruchomości ziemskiej, po jej przejęciu przez Skarb Państwa. Oznacza to, iż zespoły parkowo-pałacowe, które wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o powierzchni powyżej 100 ha lub 50 ha użytków rolnych i stanowiły własność tego samego podmiotu, co przejmowany majątek ziemski, również podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wskazano także, iż w kwestii podpadania zespołów parkowo- pałacowych pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej orzecznictwo sądowe jest zróżnicowane. Prezentowany jest pogląd, iż pod działanie dekretu podpadają jedynie zespoły parkowo-pałacowe pozostające w tzw. "związku funkcjonalnym" z resztą nieruchomości, gdzie prowadzona jest produkcja rolna. W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, iż pod działanie dekretu, co do zasady, podpadają nie wyodrębnione prawnie z nieruchomości zespoły parkowo - pałacowe, stanowiące siedzibę właścicieli nieruchomości. Przywołano sygnatury orzeczeń, w których prezentowane są oba pozostające w opozycji poglądy. Odwołując się do względów wykładni językowej, jak i systemowej oraz celowościowej, organ administracji wskazał, iż w jego ocenie trafne jest rozumienie przepisów w myśl, którego pod działanie dekretu zespoły parkowo-pałacowe, podpadały co do zasady.

W tej sytuacji bez znaczenia jest okoliczność, czy zespół parkowo-pałacowy został po przejęciu faktycznie wykorzystany na cele reformy rolnej, jak również kwestia wydzielenia architektonicznego zespołu od reszty majątku. Z punktu widzenia skutków wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest bez znaczenia także objęcie zespołu ochroną konserwatorską w 1986 roku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł spadkobierca właścicielki znacjonalizowanej nieruchomości ziemskiej Z. Z., zarzucając jej naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że zespół parkowo-pałacowy jest nieruchomością ziemską podpadającą pod jego działanie.

Podniesiono, iż zastosowana wykładnia przepisów dekretu pozostaje w sprzeczności z przyjętą w utrwalonym orzecznictwie. Opiera się ona na rozszerzającej interpretacji dekretu, która w demokratycznym państwie prawa jest niedozwolona. Przywołano szereg orzeczeń sądów, w których wyrażono pogląd, iż pod działanie dekretu nie podpadają części nieruchomości nie związanych stricte z produkcją rolnicza, przy czym związek ten należy oceniać w kontekście tzw. "związku funkcjonalnego" (m.in. wyrok NSA sygn. akt IV SA 2582/98). Wskazano, iż wniosek taki wynika z treści uchwały trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (opubl. w OTK z 1990 r. z. 1, poz. 26).

W tej sytuacji, organ administracji orzekając w sprawie, nie wyjaśnił istotnych okoliczności, pomijając m.in. treść opinii i innych dokumentów, z których wynikało, iż dwór miał charakter rezydencjalny (m.in. przystań dworska, ogrody tarasowe, park ze starodrzewem, interesujący układ przestrzenny). Był on oddzielony od reszty gospodarstwa murem, bramą, płotem i szpalerem drzew. Miał oddzielną studnię. Na terenie zespołu parkowo-pałacowego prowadzono produkcję ogrodniczą jedynie na potrzeby dworu (zasadą było, że im dalej dwór oddalony był od skupisk ludzkich tym większe obszary zajmowały uprawy własne - nie było wówczas niezbędne zaopatrywanie nieruchomości z zewnątrz).

Istotne znaczenie w sprawie ma także okoliczność, iż ze względu na zabytkowy charakter pałac w K., bez zniszczenia jego pierwotnego założenia, nie nadawał się do realizacji celów reformy rolnej. Pałac stanowi obecnie siedzibę N., nie został więc wykorzystany dla celów reformy rolnej. Nie ma on charakteru gruntu rolnego co potwierdza treść uchwały Sądu Najwyższego sygn. akt III CZP 78/84.

W skardze zwrócono również uwagę, iż organ administracji błędnie powołuje się na treść art. 7 dekretu w brzmieniu po nowelizacji dokonanej w 1945 roku, skoro przedmiotowy majątek przejęto we wrześniu 1944 roku.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 268/08 oddalił skargę.

Przyjmując za niesporne przekroczenie norm obszarowych, wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Sąd uznał, iż sporną pozostaje ocena, czy przepisy dekretu miały zastosowanie do tej części nieruchomości, na której zlokalizowany był zespół parkowo-pałacowy (ponad 10 ha).

Jako trafne ocenił Sąd stanowisko organu, przyjmujące treść dekretu w wersji po nowelizacji, dokonanej 17 stycznia 1945 r. Usunięcie z art. 2 ust. 1 (obejmującego pierwotnie nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym) wyrazów "o charakterze rolnym" wskazuje, iż wolą ówczesnego prawodawcy było przejecie z powołaniem "na cele reformy rolnej" także tych nieruchomości, które nie mają charakteru ściśle rolnego. Wprowadzona w dekrecie zmiana - zdaniem Sądu - nie była bezskuteczna, mimo zastosowania wadliwego rozwiązania legislacyjnego, którego nie można oceniać odwołując się do stosowanych aktualnie standardów tworzenia prawa, niekwestionowanych w praworządnym państwie, jakim jest obecnie Polska. Ocena taka nie może jednak prowadzić do kwestionowania wynikających z nich skutków prawnych, gdyż naruszałoby to inne fundamenty państwa prawa, a m.in. zasadę pewności prawa. Nie do przyjęcia w ocenie Sądu jest wykładnia dekretu, w myśl której pomimo jego późniejszej nowelizacji (z mocą wsteczną) zakres nacjonalizacji nieruchomości ziemskich byłby różny zależnie od zdarzeń o charakterze przypadkowym (termin objęcia terenów jurysdykcją państwa polskiego w miarę przesuwania się frontu na zachód). Taki zamiar prawodawcy musiałby być jednoznacznie wyrażony, a nie może być domniemany z uwagi na współczesne standardy interpretacji przepisów prawa i skutki prawne w sferze praw i obowiązków obywateli.

Oceniając treść art. 2 ust. 1 lit. e dekretu po nowelizacji Sąd stwierdził, iż zgodnie Z tym przepisem na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w punkcie e, przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1 dekretu, część druga.

W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż zespół parkowo-pałacowy, leżący w obrębie gospodarstwa rolnego, nie był prawnie wyodrębniony od majątku ziemskiego, a więc stanowił jego część składową.

Rozumienie regulacji dekretu, jako dotyczącej generalnie całej nieruchomości w jej wyodrębnionych granicach potwierdza użycie zwrotu "w całości", w części końcowej art. 2 ust. 1 dekretu (jedyny wyjątek od tej zasady wynika z jednoznacznej treści art. 6 in fine dekretu).

W tym kontekście, nieruchomość ziemska, dla oceny stosowania dekretu, nie może być utożsamiana tylko z użytkami rolnymi, lecz musi być rozumiana jako obejmująca także pozostałe części, które, jak w rozpatrywanej sprawie, były położone w ramach zwartego prawnie i obszarowo majątku, obejmującego również część mieszkalną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

W wyniku rozpoznania powyższej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2009r. sygn. akt I OSK 990/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnienie wyroku NSA zakwestionował stanowisko zaprezentowane przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Wskazał, że zmiana dekretu o reformie rolnej, która weszła w życie 19 stycznia 1945 r., nie mogła wywrzeć skutków prawnych w postaci przejścia na własność Państwa w dniu 13 września 1944 r., także innych nieruchomości niż wskazane w dekrecie w jego brzmieniu z tej daty. Na własność Państwa przeszły z mocy prawa z tymże dniem "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym". Dekret nowelizujący nie dawał bowiem swym przepisom mocy wstecznej. Niezasadne jest więc twierdzenie, że doszło do rozszerzenia skutków prawnorzeczowych dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jakie nastąpiły w dniu 13 września 1944 r. Zatem Sąd I instancji błędnie wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że taka zmiana w sposób oczywisty ma dowodzić, iż ustawodawca skutecznie rozszerzył zakres przedmiotowy dekretu na przejmowanie na własność Państwa obok nieruchomości o charakterze rolniczym, również innych nieruchomości, które nie posiadały takiego charakteru. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości, które mogły służyć realizacji celów wskazanych w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skoro cele reformy rolnej polegały na tworzeniu lub powiększaniu gospodarstw rolnych, to na jego podstawie Państwo (by te cele zrealizować) mogło przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały. Dekret o reformie rolnej dotyczył więc tylko pewnych kategorii nieruchomości ziemskich, a mianowicie nieruchomości o charakterze rolniczym.

Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że niewyodrębniona prawnie siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej zawsze, w każdym przypadku, bez względu na faktyczne jej powiązanie z działalnością rolniczą, dzieliła los nacjonalizowanej nieruchomości ziemskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 wskazujące, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 dekretu. Podzielając przedstawione w powołanej uchwale poglądy prawne Sąd odwoławczy uważa, że mają one zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym m.in. do zespołów pałacowo-parkowych czy dworsko-pałacowych oraz że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane takie nieruchomości, które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez jego błędną wykładnię.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26), W Której dokonano wykładni art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ograniczając to pojęcie do gruntów przeznaczonych na cele rolnicze, która pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej zachowuje swoją wartość pomocną przy interpretacji przepisów dekretu i nie straciła aktualności. Nie ma podstaw, by odmówić trafności zawartym w jej uzasadnieniu rozważaniom.

W tym też kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że Sąd I instancji poza obszernymi, teoretycznymi rozważaniami, oderwanymi od konkretnych, szczególnych okoliczności sprawy, które uznał za nieistotne, powtórzył w wyroku argumentację organu. Minister Rolnictwa wychodząc zaś z błędnych przesłanek, m.in. z nieaktualnego w świetle powołanego wcześniej orzecznictwa założenia, że aby możliwe było domaganie się uznania, iż zespół pałacowo-parkowy nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej konieczne było jego prawne wyodrębnienie.

Uznając zaś brak takiego wyodrębnienia uznał za zbędne dokonanie kontroli prawidłowości ustaleń organu, co stanowi o naruszeniu przez Sąd I instancji także przepisów postępowania i uniemożliwia Sądowi odwoławczemu zastosowanie przepisu art. 188 ustawy P.p.s.a.

Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia przedstawionej w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceny prawnej, a ponadto oceny i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2003 r. sygn. akt IV SA 268/01. Ta ostatnia ocena w myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) mając moc wiążącą zarówno sąd, jak i organ, wymaga odniesienia się do niej przez Sąd I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 POZ. 1270 ze zm. zwanej w dalszej części P.p.s.a. ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, jak również będąc związany stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 14 lipca 2009r. sygn. akt I OSK 990/08 Sąd doszedł do przekonania, że skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13 ze zm.), zgodnie z którym, na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały stanowiące własność, czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Nieruchomości te przechodziły własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia. Właściciele ziemscy zostali zatem pozbawieni własności przedmiotowego majątku z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, bez jakiegokolwiek odszkodowania. Z uwagi na tak restrykcyjne uregulowanie - w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art.1 Konstytucji RP) - nie może ulegać wątpliwości, że przepisy dekretu muszą być stosowane i wykładane ściśle. Niedopuszczalna jest natomiast taka interpretacja tych przepisów, która nie licząc się z ich treścią, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Takie stanowisko - powszechnie aprobowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC z 19992, nr 5, poz. 72). Aktualny jest ponadto pogląd Sądu Najwyższego przedstawiony w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993,nr 3, poz.47), że przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśniać jeszcze bardziej ograniczając prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu konkretnych norm prawnych. Podobne zapatrywania prezentuje również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Dodatkowo należy wskazać, że wykładnia oraz stosowanie przepisów omawianego dekretu winny odpowiadać wartościom przyjętym w Konwencji O ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz wartościom Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 3, poz. 175 ze zm.) "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, jak słusznie wskazuje skarżący już w preambule stanowi o poszanowaniu sprawiedliwości, a w art. 2 ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej dla naprawienia szkody jednostce jest stosowanie do wykładni przepisu art. 2 ust. 1 lit. e cytowanego dekretu zasad okresu państwa socjalistycznego wprowadzających ograniczenie prawa jednostki, w tym prawa własności.

Omawiany dekret nie dawał zatem żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust.1. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne, a nie przykładowe i podlegać musi wykładni ścisłej, a nie interpretacji rozszerzającej (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1995r sygn. USA 1499/94, Wokanda 1996, z.3str.32).

Wskazać należy, iż zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu (opublikowany w Dz. U. R.P. Nr 4, poz.17) odwoływało się bezspornie do " nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz.9), polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Brzmienie art. 2 ust. 1 zd. 1 -zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r., Nr 3, poz. 13 - nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów "o charakterze rolniczym". Jednakże nie oznacza to, że dekret dotyczył wszelkich nieruchomości, a nie jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości ziemskich.

Omawiany dekret PKWN nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". W związku z tym pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Zastosowanie w tym zakresie wykładni celowościowej dodatkowo uzasadnia restrykcyjny charakter przepisów dekretu.

Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, wskazując, że z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu". Sąd stwierdził także, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości budzą jedynie dwa następne punkty, jednak mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów, czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art.1 ust. 2 dekretu. W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/99 (OTK 1990r, poz. 26, str.174), która zachowuje swoją wartość i aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, przyjęto, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zatem, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Należy podkreślić, iż przestawione w tej uchwale NSA poglądy prawne, mają zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym między innymi do zespołów pałacowo - parkowych, czy dworsko - parkowych oraz że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko takie nieruchomości (lub ich części), które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu PKWN.

Obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. do dekretu jest więc zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że muszą one ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1236/05). Należy przy tym mieć na uwadze, że związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J.Karłowicza, A.Kryńskiego, W.Niedźwieckiego t. I str. 783 Warszawa 1998 r). Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo - parkowego i odwrotnie. Takie stanowisko zawarł również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia z dnia 2 kwietnia 2003r. Sygn. akt IV SA 2687/01, wydanym w niniejszej sprawie, stanowisko to wiąże zatem zarówno Sąd jak i organy obecnie orzekające. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (por. NSA z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IVSA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IVSA 451/00).

Z przytoczonych względów za trafny trzeba uznać podniesiony w skardze zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Organy administracyjne błędnie bowiem przyjęły, że nieruchomość objęta wnioskiem skarżącego spełniała wymogi przewidziane w powołanym przepisie i podlegała tym samym przejęciu na cele reformy rolnej. Organy stwierdzając, że pałac wraz z otaczającym go parkiem stanowił integralną część całego majątku ziemskiego "K." kierowały się błędnym rozumieniem przepisu art. 2 ust.1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Błędne rozumienie omawianego przepisu doprowadziło zaś do jego niewłaściwego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim należy wskazać, że z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego nie wynika, aby pomiędzy zespołem pałacowo - parkowym, a pozostałą nieruchomością ziemską zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części majątku ziemskiego niezależnie od siebie. Istniejące powiązanie podmiotowe, finansowe i terytorialne nie świadczy jeszcze o istnieniu związku zespołu pałacowo -parkowego z pozostałym majątkiem. Nie ma znaczenia fakt braku wyodrębnienia prawnego zespołu pałacowo - parkowego. Decydującego znaczenia nie mogą mieć także źródła dochodów właściciela, ani też fakt zamieszkiwania właściciela nieruchomości ziemskiej w pałacu i korzystanie przez niego z parku. Należy mieć na względzie fakt, że z reguły polskie pałace nie były związane z produkcją rolną, lecz stanowiły integralną część z otaczającymi je parkami pełniąc typową funkcję mieszkalną. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazuje organ odwoławczy pałac miał właśnie charakter rezydencjalny, znajdował się na obrzeżach majątku, ponadto nie został wykorzystany na cele reformy rolnej. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, iż zarówno pałac, jak i park nie były nieruchomościami rolnymi, a tym samym nie mogły być przejęte na cele reformy rolnej.

Z analizy akt sprawy wynika również, iż w skład nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżący obok pałacu i parku wchodził także między innymi sad, ogród warzywny, nieużytki, oranżeria i lodownia. Obowiązkiem organów jest zatem dokonanie oceny, czy były to nieruchomości o charakterze rolnym, związane gospodarczo z majątkiem ziemskim, które podpadały pod działanie dekretu, czy też związane one były jedynie z zespołem pałacowo-parkowym i nie posiadały charakteru rolnego.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2007r. w odniesieniu do pałacu i parku wydana została z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W odniesieniu do pozostałych nieruchomości decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 §3 k.p.a poprzez brak rzetelnego rozpoznana sprawy.

Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego wydano w oparciu o art. 200 w/w ustawy.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, organ odwoławczy uwzględni wskazaną powyżej ocenę prawną.

13