Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 586/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 30e, art. 30c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju Regionalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2093/11 w sprawie ze skargi E. S.A. w W. na rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od E. S.A. w W. na rzecz Ministra Rozwoju Regionalnego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S.A. w W. na rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Rozwoju Regionalnego.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 29 stycznia 2010 r. E. Sp. z o.o. w G. w ramach Działania 10.2 Budowa systemów dystrybucji gazu ziemnego na terenach niezgazyfikowanych i modernizacja istniejących sieci dystrybucji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013, priorytet X Bezpieczeństwo energetyczne, w tym dywersyfikacja źródeł energii, konkursu nr 1/POIiŚ/10.2/2009, złożyła do Instytutu Nafty i Gazu w Krakowie wiosek o dofinansowanie projektu o nazwie "[...]".

Pismem z dnia 26 lutego 2010 r. Instytut Nafty i Gazu przesłał wnioskodawcy wstępne potwierdzenie kwalifikowalności projektu.

Następnie pismem z dnia 22 lipca 2010 r. poinformował skarżącą, iż w dniu 1 czerwca 2010 r. zakończyła się z wynikiem pozytywnym ocena merytoryczna I stopnia wniosku. Jednocześnie Spółka została wezwana do określenia terminu przygotowania dokumentacji niezbędnej do przeprowadzenia oceny merytorycznej II stopnia, przy czym termin ten nie mógł być dłuższy niż 12 miesięcy od daty zakończenia naboru wniosków w konkursie, tj. do dnia 29 stycznia 2011 r.

Uchwałą Zgromadzenia Wspólników z dnia [...] listopada 2010 r. podjęto decyzję o przekształceniu E. Sp. z o.o. w G. w Spółkę Akcyjną.

W dniu 28 stycznia 2011 r. Spółka złożyła w Instytucie Nafty i Gazu w Krakowie uzupełniony wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "[...]".

Pismem z dnia 3 marca 2011 r., Instytut poinformował Spółkę, iż wniosek o dofinansowanie projektu został poddany ocenie merytorycznej II stopnia. W jej wyniku sformułowano uwagi, do których Spółka miała się odnieść w terminie 10 dni roboczych. W dniu 31 marca 2011 r. E. S.A. ustosunkowała się do otrzymanych uwag wniosku oraz przedłożyła uzupełnioną dokumentację projektu.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r. Instytut Nafty i Gazu wezwał do usunięcia kolejnych nieprawidłowości wykrytych w trakcie badania informacji przesłanych przez Spółkę w ramach uzupełnienia braków wniosku na etapie oceny merytorycznej. Wezwano do bezzwłocznego przesłania brakujących informacji w terminie do 21 kwietnia 2011 r. Spółka udzieliła odpowiedzi na ww. pismo i złożyła zmodyfikowany wniosek o dofinansowanie wraz z aneksem do Studium.

Pismem z dnia 23 maja 2011 r. Instytut Nafty i Gazu w Krakowie poinformował, że w dniu 2 maja 2011 r. została zakończona z wynikiem negatywnym ocena merytoryczna II stopnia wniosku. W jej wyniku Zespół ds. oceny projektów konkursowych stwierdził, że projekt nie spełnia następujących kryteriów oceny: Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej, Spójność informacji zawartych we wniosku i załącznikach do wniosku, Wykonalność finansowa, Gotowość techniczna projektu do realizacji na poziomie wymaganym dla danego priorytetu/działania POIiŚ, Kompletność dokumentacji aplikacyjnej: wniosku i załączników. W związku z informacjami przekazanymi w ramach uzupełnienia dokumentów, związanymi między innymi ze zmianą sposobu finansowania projektu oraz zmian organizacyjnych Spółki, powrócono do oceny projektu w zakresie kryterium formalnego Kwalifikowalność wydatków oraz ocena wykonalności pod kątem pomocy publicznej. Ocena kryterium zakończona została wynikiem negatywnym.

Spółka E. S.A. złożyła Protest od wyników oceny w zakresie nieuwzględnienia spełnienia kwestionowanych kryteriów.

Pismem z dnia 13 lipca 2011 r. Instytut Nafty i Gazu, Instytucja Wdrażająca, Centrum Funduszy Europejskich dla Energetyki w Krakowie poinformowała, iż protest został rozpatrzony negatywnie. Za niezasadne uznano bowiem zarzuty co do oceny Kryteriów: Wykonalność finansowa, Gotowość techniczna projektu do realizacji na poziomie wymaganym dla danego priorytetu/działania POJS, Kompletność dokumentacji aplikacyjnej: wniosku i załączników.

Od powyższej oceny protestu Spółka odwołała się do Instytucji Zarządzającej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, zwracając się o ponowne rozpatrzenie kwestii będących przedmiotem protestu. Ponadto Spółka zarzuciła, że termin przygotowania dokumentacji niezbędnej do oceny merytorycznej II stopnia na 12 miesięcy od daty zakończenia naboru konkursu (§ 12 pkt 52 Regulaminu Konkursu), jest terminem sprawiającym ogromne trudności w jego zachowaniu.

Pismem z dnia [...] września 2011 r. Minister Rozwoju Regionalnego rozstrzygnął negatywnie odwołanie. W ocenie Instytucji Zarządzającej ocena kryterium merytorycznego II stopnia Wykonalność finansowa projektu przeprowadzona została w sposób nieprawidłowy i w tym zakresie odwołanie było zasadne. W zakresie pozostałej oceny kryteriów uznał, iż odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Minister uznał, że nawet w sytuacji, gdyby wskazane przez wnioskodawcę opóźnienie nie wystąpiło, to zgodnie z informacjami podanymi w środkach odwoławczych, postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę rozpoczęłoby się w dniu 12 stycznia 2011 r., a zatem 17 dni przed ostatecznym terminem uzupełnienia wniosku, co także nie dawałoby gwarancji, iż decyzja zostanie wydana przed upływem jej uzupełnienia. W dalszej części pisma zwrócono uwagę, że w sprawie istotne znaczenie miało określenie końcowej daty na uzupełnienie materiałów konkursowych. Z ogłoszenia o konkursie i § 12 pkt 52 Regulaminu Konkursu wynikało, że uzupełnianie wniosków o dofinansowanie było możliwe do dnia 29 stycznia 2011 r. Stąd ocena wniosku dokonana na ten dzień wypadła negatywnie.

W skardze na rozstrzygnięcie IZ POliŚ skarżąca Spółka zwróciła się o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości jako naruszającego prawo.

Uzasadniając uwzględnienie skargi WSA w W. wskazał, że zgodnie z punktem 115A Systemu oceny i wyboru "Uzupełnienie przez beneficjenta dokumentów wymaganych na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia co do zasady może dotyczyć tylko dokumentów uzyskanych do dnia zakończenia składania wniosków w ramach niniejszego konkursu. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest przedłożenie dokumentu uzyskanego po dniu składania wniosków, o ile dokument jest uzyskany od innego organu a wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie i z przyczyn niezależnych nie otrzymał go na czas (np. z powodu bezczynności organu)". WSA uznał, że w sprawie zastosowanie miało zd. 2 ww. przepisu, więc skarga w tym zakresie była zasadna. Skarżąca niezwłocznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która stała się ostateczna w dniu 11 stycznia 2011 r., w dniu 12 stycznia 2011 r. zwróciła się o wydanie przez Starostę Powiatowego w M. pozwolenia na budowę. Sąd nie dopatrzył się zwłoki w postępowaniu Spółki. Starosta Powiatowy w M. stosowną decyzję wydał w dniu 17 lutego 2011 r., co w przypadku obowiązku zawiadomienia innych stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 3 k.p.a.) i obowiązku ich zawiadomienia o treści art. 10 k.p.a., WSA uznał za bardzo szybkie załatwienie sprawy pozwolenia, której ze względu na treść powołanych wyżej przepisów nie można było załatwić niezwłocznie. Wobec tego Sąd stwierdził zasadność zastosowania terminu miesięcznego, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Z nieznacznym przekroczeniem tego terminu (bo po dniu 12 lutego 2011 r.) zostało wydane pozwolenie na budowę przez Starostę M.

W tej więc sytuacji według Sądu powinno mieć zastosowanie zdanie drugie pkt 115A Systemu oceny i wyboru, gdyż nastąpił uzasadniony przypadek przedłożenia dokumentu uzyskanego po dniu zakończenia składania wniosków i to od innego organu, a skarżąca dołożyła należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie, po zakończeniu innych postępowań administracyjnych umożliwiających ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę. Spółka w dniu 20 października 2010 r. wystąpiła do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą podjęto w dniu [...] grudnia 2010 r. (stała się ostateczna w dniu 11 stycznia 2011 r.), a więc doszło do przekroczenia miesięcznego terminu załatwienia sprawy, jednak nie z winy Spółki. Gdyby ten termin został dotrzymany sprawa uzyskania pozwolenia na budowę nie stanowiłaby problemu w zakresie dotrzymania terminu złożenia go do akt sprawy. Wydanie pozwolenia na budowę opóźniło się więc według WSA z winy RDOŚ w O., który wydał decyzję z uchybieniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 k.p.a., to zaś uniemożliwiło skuteczne ubieganie się o wydanie kolejnego pozwolenia.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że pkt 115A Systemu i oceny wyboru nie określał terminu, do którego możliwe było uzupełnienie wniosków o dofinansowanie o wymagane do oceny danych dokumenty. Zdaniem Ministra Rozwoju Regionalnego (str. 5 jego pisma z dnia [...] września 2011 r.) termin ten wynikał z § 12 pkt 52 Regulaminu Konkursu, zgodnie z którym nabór wniosków trwał do 29 stycznia 2010 r., a zatem termin 12 miesięcy upływał 29 stycznia 2011 r. i po tym dniu, stosownie do postanowień Regulaminu, jakiekolwiek uzupełnienie wniosku nie było możliwe. WSA wskazał natomiast, że w tej kwestii przyjęto za prawidłowe stanowisko zawarte w piśmie Instytutu Nafty i Gazu z dnia 13 lipca 2011 r., w którym wskazano, że: "W związku ze złożonym protestem, Instytucja Wdrażająca zweryfikowała ponownie dokumentację projektową z dnia 28 stycznia 2011 r. oraz uzupełnienie z 1.4 br. W celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, a także mając na uwadze sformułowane zastrzeżenia, Instytucja Wdrażająca w stosownych miejscach odwołała się również do dodatkowego uzupełnienia wniosku z 21.4 br. Należy przy tym zauważyć, iż w/w dokumentacja nie została w praktyce istotnie zweryfikowana przez Wnioskodawcę – ewentualne zmiany tam wprowadzone pozostają bez istotnego wpływu na niżej podjęte rozstrzygnięcie". Analiza treści stanowiska Ministra Rozwoju Regionalnego zawartego w piśmie z dnia 12 września 2011 r. pozwalała według WSA przyjąć, iż nie zanegował on tej praktyki. Gdyby wyraził pogląd przeciwny zaakcentowałby go w swoim stanowisku, czego nie uczynił. Podsumowując Sąd uznał, że dokonana ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i dlatego orzekł powołując w postawie art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), dalej jako: u.z.p.p.r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju Regionalnego, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej: p.u.s.a., oraz art. 3 § 1 i § 3 w zw. z § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., poprzez nienależyte wypełnienie obowiązku kontroli zgodności z prawem przeprowadzenia oceny projektu objętego wnioskiem zgłoszonym przez skarżącą, tj. poprzez dokonanie tej kontroli w sposób nierzetelny oraz z przekroczeniem jej granic;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., poprzez:

a) nieprawidłowe ustalenie stanu sprawy, tj. w oparciu o niektóre tylko okoliczności faktyczne, bez wnikliwego rozważenia całości akt sprawy - w zakresie, w jakim uzasadnienie skarżonego wyroku wskazuje, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. w sposób zawiniony wydał z przekroczeniem ustawowych terminów decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, z równoczesnym zaniechaniem przez Sąd I instancji należytego umotywowania, w oparciu o jakie okoliczności sprawy Sąd wywiódł takie ustalenie,

b) błędną, dowolną ocenę stanu sprawy, tj. w oparciu o wybiórczo (a zatem błędnie) ustalony stan sprawy oraz z naruszeniem reguł logicznego wnioskowania (poprzez wywodzenie jednej okoliczności z uprzednio błędnie ustalonej innej okoliczności) w zakresie, w jakim uzasadnienie skarżonego wyroku wskazuje, że skarżący wykazał się należytą starannością w rozumieniu pkt 115A zdanie drugie Załącznika nr 2 do Szczegółowego Opisu Priorytetów POliŚ, z równoczesnym zaniechaniem przez Sąd I instancji należytego umotywowania, w oparciu o jakie okoliczności sprawy Sąd doszedł do takiej oceny;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. w zw. z pkt 115A zd. drugie Systemu oceny, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie rozstrzygniętej skarżonym wyrokiem ma zastosowanie pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny, przy równoczesnym nieodniesieniu się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich przesłanek umożliwiających zastosowanie tego przepisu Systemu oceny i zaniechaniu dokonania wnikliwej analizy i oceny stanu sprawy pod kątem zaistnienia każdej z tych przesłanek, a w konsekwencji poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu tego wyroku przekonującego umotywowania tezy, że w sprawie objętej skarżonym wyrokiem ma zastosowanie pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny, co czyni skarżone rozstrzygnięcie arbitralnym i niepoddającym się kontroli instancyjnej;

4) art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny poprzez niewłaściwe zastosowanie tego ostatniego przepisu w sprawie rozstrzygniętej skarżonym wyrokiem, w sytuacji gdy w sprawie nie zostały wypełnione wszystkie przesłanki zastosowania tej normy Systemu oceny, a organ nie miał obowiązku zastosowania tej normy, tj. wobec pominięcia przez Sąd I instancji charakteru przepisu pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny, który implikował stosowanie go na podstawie swobodnego uznania;

5) art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny - poprzez jego błędne zastosowanie oraz naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny - poprzez błędną odmowę jego zastosowania i stwierdzenie, że ocena projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że stan faktyczny sprawy przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pozwala stwierdzić w oparciu o jakie okoliczności Sąd I instancji uznał, że w sprawie ma zastosowanie wyjątek, o którym stanowi pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny. Zarzucono, że Sąd I instancji sprzecznie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz okolicznościami sprawy, przedstawionymi także przez skarżącego, przyjął, iż wydanie pozwolenia na budowę opóźniło się z winy Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. Zdaniem Ministra Rozwoju Regionalnego, WSA w W. naruszył wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy, gdyż dokonując kontroli zaskarżonej oceny, przeprowadził swoja ocenę wybiórczo, nie uwzględniając ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a także naruszając zasady logicznego wnioskowania. Nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarówno przyjętego do oceny stanu faktycznego, jak i brak należytego umotywowania stanowiska co do zastosowania w sprawie pkt 115A zd. drugie Systemu oceny powoduje, że zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono także, że błędnie przyjął Sąd I instancji, iż rozstrzygnięcie organu jest wewnętrznie sprzeczne i z tej przyczyny "istotnie narusza prawo". Zdaniem autora skargi kasacyjnej, o wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięcia organu w przedmiocie oceny Projektu można by mówić, gdyby na podstawie treści tego rozstrzygnięcia nie można było ustalić jaką ocenę (pozytywną albo negatywną) uzyskał Projekt lub gdyby nie można było ustalić, w oparciu o jakie kryterium oceny Projekt został oceniony negatywnie (w razie oceny negatywnej). Według organu, powyższa ocena rozstrzygnięcia zaprezentowana przez Sąd I instancji jest wynikiem błędnego utożsamiania uzupełnienia dokumentacji, o którym mowa w pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny, z uzupełnieniem dokumentacji, które wynika z pkt 115A zdanie pierwsze Systemu oceny, oraz z pkt 60 Regulaminu Konkursu. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że termin do uzupełnienia dokumentacji Projektu upływał w dniu 29 stycznia 2011 r. i wynikał z § 12 pkt 52 Regulaminu Konkursu, w związku z treścią ogłoszenia o konkursie, oraz z deklaracji złożonej przez skarżącą, w której określiła termin, w jakim zobowiązuje się do przedstawienia dokumentacji Projektu.

E. S.A. w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku, wobec niestwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., została przeprowadzona w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna.

Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowano na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zatem ocena skuteczności zarzutów może być więc dokonana przez pryzmat tych spośród przepisów postępowania, które w kontekście istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, determinowanej przepisem art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 p.p.s.a., uzasadniałyby twierdzenie, że charakter i stopień ich naruszenia wyrażałby się w istnieniu potencjalnego istotnego wpływu tego naruszenia na treść zaskarżonego orzeczenia.

W tym kontekście uzasadniony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. poprzez niepełne, niejasne i nie dość precyzyjne uzasadnienie wyroku, odnoszące się zwłaszcza co do przyjętego stanu faktycznego sprawy. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności odnoszącego się do stanu faktycznego przyjętego przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, wskazuje, że nie spełnia ono wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39 wraz z powołanym tam orzecznictwem i literaturą), obowiązkiem sądu administracyjnego I instancji jest zbadanie, czy organ administracji publicznej dokonując ustalenia stanu faktykcznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcia stanowiska jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Na sądzie administracyjnym ciąży zatem obowiązek wyeksponowania przyjętego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny ani tym bardziej strony postępowania nie mogą się domyślać jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez sąd I instancji, a jakie nie. Rodzi to nie tylko trudności w prawidłowym formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej przez strony postępowania, ale także sprzecznie z intencją ustawodawcy ogranicza możliwość orzekania na podstawie art. 188 p.p.s.a. W uzasadnieniu powyższej uchwały przyjęto, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także jako wyodrębniony stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana już jest w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, o której mowa w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie te przepisy postępowania administracyjnego, które winny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej. W tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ich ocena w związku z tym przesądzi o przyjęciu (bądź zakwestionowaniu) przez sąd administracyjny ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W omawianej uchwale podkreślono, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie uzasadnienie wyroku zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, będzie takie uzasadnienie, w którym ocena o zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09, opubl. baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że metoda sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności w zakresie odnoszącym się do "prezentacji" stanu faktycznego sprawy, uzasadnia twierdzenie o występowaniu w nim powyżej przedstawionych wadliwości.

W zakresie odnoszącym się do podstaw faktycznych wydania zaskarżonej oceny Projektu, Sąd I instancji przyjął bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczególnego rodzaju metodę relacjonowania i prezentowania faktycznych podstaw wyrokowania w sprawie. Sąd I instancji przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, ograniczył się tylko do bardzo lakonicznej prezentacji składanych przez Spółkę wniosków i pism oraz pism kierowanych przez jednostki oceniające do Spółki. W tak przedstawionych relacjach brak w istocie stanu faktycznego sprawy, zarówno tego przyjętego przez jednostki oceniające do oceny Projektu, jak i tego przyjętego przez Sąd. W sporządzonej w ten sposób "prezentacji" stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji, odwołując się do oceny wniosku zawartej w piśmie z dnia 23 maja 2011 r. znak [...], stwierdził jedynie, że: "W uzasadnieniu pisma obszernie wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia w zakresie każdego z zakwestionowanych kryteriów oceny...". Jednakże Sąd nie przedstawił już jakichkolwiek elementów stanu faktycznego odnoszących się do okoliczności objętych sporem w niniejszej sprawie.

Przedstawiając stan sprawy wynikający z pisma z dnia 13 lipca 2011 r. znak [...], którym rozpatrzono protest, Sąd ograniczył się tylko do bardzo lakonicznego stwierdzenia, które zarzuty co do oceny poszczególnych kryteriów zostały uznane za zasadne bądź niezasadne. Nie wyjaśniono przy tym jakie przyjęte przez instytucję rozpoznającą protest elementy stanu faktycznego stanowiły podstawę tego rodzaju oceny. Z kolei prezentując stanowisko zawarte w piśmie z dnia 12 września 2011 r. znak [...], w którym organ rozstrzygnął o odwołaniu, Sąd jedynie stwierdził, że przy przyjętej ocenie: "Wyjaśniono m.in., iż nawet w sytuacji gdyby wskazane przez wnioskodawcę opóźnienie nie wystąpiło, to zgodnie z informacjami podanymi w środkach odwoławczych, postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę rozpoczęłoby się w dniu 12 stycznia 2011 r., a zatem 17 dni przed ostatecznym terminem uzupełnienia wniosku, także nie dawałoby gwarancji, iż decyzja zostanie wydana przed upływem jej uzupełnienia, wskazując, iż ustawowy termin na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wynosi 30 dni do maksymalnie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji". Tego rodzaju stwierdzenie w żaden sposób nie daje podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy przyjęty przez instytucję oceniającą Projekt, a przy tym też stan faktyczny przyjęty przez Sąd za podstawę wyrokowania. Zawarcie powyższego stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pozwala bowiem uznać, że Sąd I instancji przedstawił okoliczności faktyczne sprawy, ani tym bardziej nie pozwala na rekonstrukcję przebiegu przeprowadzonej przez Sąd oceny legalności zaskarżonego aktu. W szczególności Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalonego przez oceniające podmioty przebiegu czynności związanych z uzyskaniem przez skarżącą wymaganych warunkami konkursu dokumentów, a także jakie okoliczności i przyczyny były powoływane przez skarżącą na usprawiedliwienie powstałego opóźnienia w uzyskaniu wymaganego dokumentu. W tej sytuacji nie sposób rozstrzygnąć czy instytucja rozpatrująca odwołanie uwzględniła w dokonanej ocenie Projektu wszystkie okoliczności mające wpływ na wydanie pozwolenia na budowę po terminie składania wniosków w tym konkursie.

Powyższe nieprawidłowości Sądu I instancji mają istotne znaczenie dla wyniku postępowania, zważywszy że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy w okolicznościach, które wystąpiły w niniejszej sprawie, zachodziły podstawy do zastosowania regulacji przewidzianej w pkt 115A zd. drugie Systemu oceny.

Zgodnie z pkt 115A Systemu oceny: "Jeżeli regulamin konkursu nie stanowi inaczej, uzupełnienie przez beneficjenta dokumentów wymaganych na danym etapie oceny co do zasady może dotyczyć tylko dokumentów uzyskanych do dnia zakończenia składania wniosków w tym konkursie. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest przedłożenie dokumentu uzyskanego po dniu zakończenia składania wniosków, o ile dokument jest uzyskiwany od innego organu, a wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie i z przyczyn niezależnych nie otrzymał go na czas (np. z powodu bezczynności organu). W przypadku dopuszczenia późniejszego przedłożenia dokumentu, w takim przypadku dla jednego z projektów, konieczne jest umożliwienie na jednakowych zasadach przedłożenie analogicznych dokumentów przez pozostałych wnioskodawców znajdujących się w podobnej sytuacji". Treść powyższego zapisu Systemu oceny jest jasna i wprowadza regułę, że uzupełnienie przez beneficjenta dokumentów wymaganych na danym etapie oceny może dotyczyć tylko dokumentów uzyskanych do dnia zakończenia wniosków. Reguła ta doznaje jednakże wyjątków jedynie pod warunkami określonymi w zdaniu drugim pkt 115A Systemu oceny, tj.: przypadek jest szczególnie uzasadniony, dokument jest uzyskiwany od innego organu, wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o uzyskanie dokumentu, nieotrzymanie dokumentu na czas wynikało z przyczyn niezależnych (np. bezczynność organu). Użyte w treści tego zapisu sformułowanie "szczególnie uzasadniony przypadek" nie zostało zdefiniowane w Systemie oceny ani w żadnym innym dokumencie określającym zasady przeprowadzania konkursu, do którego został zgłoszony przedmiotowy Projekt. To oznacza, że w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy należy ocenić czy dana sytuacja (przypadek) jest wyjątkowa w takim stopniu, że uprawnia do odstąpienia od ogólnej reguły określonej w zdaniu pierwszym pkt 115A Systemu oceny. W pkt 115A zdanie drugie chodzi nie o jakikolwiek "uzasadniony przypadek" lecz "szczególnie uzasadniony przypadek", czyli sytuację specjalną, charakteryzującą się czymś niezwykłym, a więc usprawiedliwioną (umotywowaną) wyjątkowymi okolicznościami.

Zatem szczegółowe (dokładne) przedstawienie okoliczności faktycznych związanych z przebiegiem procesu organizacyjnego zmierzającego do przygotowania dokumentacji konkretnego Projektu, ma istotne znaczenie dla oceny, czy w tych okolicznościach sprawy można mówić o "szczególnie uzasadnionym przypadku" w rozumieniu pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny.

Sąd I instancji stwierdzając, iż regulacja z pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny ma zastosowanie w niniejszej sprawie, przyjął, że jest to przypadek uzasadniony, albowiem dokument został uzyskany od innego organu, a skarżąca dołożyła należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie – po zakończeniu innych postępowań administracyjnych umożliwiających ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, w sprawie tej nie nastąpiła zwłoka w wydaniu przez Starostę Powiatowego w M. pozwolenia na budowę, które zostało wydane z nieznacznym przekroczeniem terminu określonego w art. 35 k.p.a. Natomiast zdaniem Sądu, tego rodzaju zwłoki dopuścił się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O., gdyż decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydał z uchybieniem terminu z art. 35 k.p.a., a to uniemożliwiło skarżącej skuteczne ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę. Dokonując tego rodzaju oceny, Sąd I instancji stwierdził jedynie, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem do RDOŚ w O. dnia 20 października 2010 r., a decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach organ ten wydał w dniu 2 grudnia 2010 r., zaś stała się ona ostateczna w dniu 11 stycznia 2011 r. Jak słusznie zarzuca autor skargi kasacyjnej, tego rodzaju ocena Sądu I instancji nie uwzględnia zarówno okoliczności faktycznych związanych z wydaniem w niniejszej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i regulacji prawnych obowiązujących przy wydawaniu tego rodzaju decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się bowiem do okoliczności wynikających z uzasadnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a mianowicie tego, że jej wydanie wymagało uprzednio uzyskania uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B. oraz opinii Wojewódzkich Inspektorów Sanitarnych w O. i B. Sąd nie analizował w jakich terminach powyższe czynności były podejmowane przez RDOŚ w O. oraz organy, do których się zwracał o wydanie uzgodnień i opinii. Sąd w dokonanej ocenie słusznie zauważył, że wystąpienie przez skarżącą z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę mogło mieć miejsce dopiero po zakończeniu postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż wynika to z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Jednocześnie jednak Sąd nie uwzględnił w swej ocenie dotyczącej terminowości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regulacji zawartych w art. 33 ust. 1 i art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), z których chociażby wynika to, że organ ten zobowiązany był do zapewnienia społeczeństwu udziału w toczącym się postępowaniu poprzez podanie do publicznej wiadomości wniosku i raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, które w terminie 21 dni od dnia podania informacji do publicznej wiadomości mogło składać wnioski i uwagi.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana w dniu 2 grudnia 2010 r., a stała się ostateczną w dniu 11 stycznia 2011 r., jednakże w tym zakresie nie przeprowadził żadnej analizy co do przyczyn, które spowodowały, że uprawomocnienie decyzji nastąpiło we wskazanym terminie. Z treści zgromadzonych w załącznikach do wniosku dokumentów, a także z informacji o ocenie Projektu, jak i środków odwoławczych składanych przez skarżącą wynikało, że skarżąca na etapie przygotowywania dokumentacji inwestycyjnej zobowiązana też była do uzyskania decyzji lokalizacyjnej oraz decyzji tzw. pozwolenia wodnoprawnego. Ta ostatnia decyzja była niezbędna do przedłożenia do właściwego organu, celem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Te kwestie także były przedmiotem rozważań instytucji oceniających w związku ze złożonymi przez skarżącą środkami odwoławczymi, jednakże w żadnym zakresie nie były przedmiotem oceny Sądu I instancji. Wszystkie te okoliczności faktyczne miały zasadnicze znaczenie dla oceny, czy w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny, na który powoływała się skarżąca wraz ze złożeniem dokumentu uzyskanego po terminie wyznaczonym do składania wniosków.

Trafnie też zarzuca autor skargi kasacyjnej, że przy ocenie czy w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek ma znaczenie czy wnioskodawca zgłaszając projekt do dofinansowania dochował należytej staranności poprzez odpowiednio wczesne ubieganie się o uzyskanie wymaganego dokumentu oraz że dokument ten został wydany z przekroczeniem stosownego terminu, jednakże z przyczyn niezależnych od wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarżący dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o uzyskanie pozwolenia na budowę, tj. po zakończeniu innych postępowań administracyjnych. Nie może budzić wątpliwości w świetle niespornych okoliczności sprawy, że pozyskanie pozwolenia na budowę stanowiło ostatni etap w procesie inwestycyjnym dotyczącym zadania zgłoszonego do konkursu. Zatem stadium organizacyjne związane z przygotowaniem przedmiotowej inwestycji do realizacji, składało się z szeregu czynności mających charakter działań faktycznych i prawnych wzajemnie ze sobą powiązanych. Zarówno w ocenie stopnia należytej staranności skarżącej, jak i przyczyn niezależnych od wnioskodawcy do otrzymania dokumentu, jako przesłanek szczególnie uzasadnionego przypadku, kwestią rozstrzygającą jest nie tyle data wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, lecz data w jakiej beneficjent rozpoczął starania o pozyskanie dokumentów niezbędnych do skutecznego ubiegania się o decyzję o pozwoleniu na budowę. Przy tej ocenie oczywiście należy mieć na uwadze rodzaj i rozmiar zadania inwestycyjnego, którego dotyczył wniosek o dofinansowanie, ale i to że w takiej sytuacji znajdują się wszyscy beneficjenci. Na te okoliczności zwracały uwagę instytucje oceniające projekt jak również skarżąca w składanych środkach odwoławczych oraz w skardze do sądu administracyjnego. Zadaniem Sądu I instancji było więc przedstawienie tych okoliczności i dokonanie ich oceny w kontekście przesłanek określonych w pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło jednak przedstawienia przyjętego do oceny stanu faktycznego sprawy, jak i wyjaśnienia pełnej podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia.

Trafnie też zarzuca autor skargi kasacyjnej, że stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do naruszenia w zaskarżonej informacji § 12 pkt 52 Regulaminu jest niezrozumiałe i wymyka się spod kontroli kasacyjnej. W związku z tym należy więc zauważyć jedynie, że § 12 pkt 52 Regulaminu Konkursu określa termin przygotowania dokumentacji niezbędnej do oceny merytorycznej II stopnia. Natomiast pkt 115A Systemu oceny reguluje sposób uzupełniania przez beneficjenta dokumentów wymaganych na danym etapie oceny. Z tej ostatniej regulacji jasno wynika jakich dokumentów co do zasady może dotyczyć procedura uzupełniania, a więc takich, które zostały uzyskane w terminie określonym w § 12 pkt 52 Regulaminu Konkursu. Jednocześnie w zapisie tym (zdanie drugie) przewidziano wyjątek od powyższej reguły. Przy czym, czym innym jest uzupełnienie dokumentu, który został przygotowany (a więc uzyskany) w terminie określonym w § 12 pkt 52 Regulaminu Konkursu, a czym innym jest zastosowanie procedury przewidzianej w zdaniu drugim pkt 115A Systemu oceny. Oczywistym jest, że w tym ostatnim przypadku chodzi o dokument uzyskany po terminie określonym w § 12 pkt 52 Regulaminu Konkursu.

Reasumując powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powołanych przyczyn zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. zasługiwał na uwzględnienie. W konsekwencji trafny jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny w tym zakresie, w jakim autor skargi kasacyjnej argumentował, iż w przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej oceny Sąd I instancji nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w kontekście przesłanek zawartych w pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny.

Wobec uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. przedwczesne jest odniesienie się do zarzutu, czy w sprawie Sąd prawidłowo zastosował pkt 115A zdanie drugie Systemu oceny, a w konsekwencji art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., gdyż w tym zakresie sprawa wymaga ponownego rozpoznania.

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej, który zasadniczo reguluje czas i podstawy wyrokowania. Przepis ten nie może być podstawą do formułowania zarzutów co do nieprawidłowości w ustalaniu stanu sprawy i przeprowadzonej oceny stanu sprawy.

Chybione są też zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i § 3 w zw. z § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. i art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej. O naruszeniu powołanych przepisów nie może przesądzać to, czy kontrola legalności zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu przeprowadzona została w sposób prawidłowy, czy też nie (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt I FSK 103/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Z przyczyn wskazanych na wstępie WSA w W. zobowiązany będzie do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej oceny ponownie rozpoznając sprawę.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.