Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 473/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2, , art. 41 ust. 1, art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 61 ust. 8, art. 66 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A w [...] na rozstrzygnięcie protestu Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 11 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, 2) zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz A w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 10 października 2017 r. A w [...] (dalej: skarżąca lub A) złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Opolskiego wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Ochrona, konserwacja i udostępnienie zabytków oraz polichromii ściennych kościoła [...] w [...]", w ramach I naboru wniosków do Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020, nr Osi priorytetowej V Ochrona środowiska, dziedzictwa kulturowego i naturalnego, nr poddziałania 5.3.1 Dziedzictwo kulturowe i kultura.

Pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. poinformowano A, że Zarząd Województwa Opolskiego uchwałą nr [...] z dnia 6 czerwca 2017 r. w sprawie rozstrzygnięcia konkursu, zatwierdził wyniki oceny merytorycznej i podjął decyzję w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, w wyniku której projekt A otrzymał 49 punktów na 66 możliwych do osiągnięcia, co stanowi 74,24% maksymalnej liczby punktów. Projekt uzyskał tym samym co najmniej 50% maksymalnej liczy punktów, jednak kwota przeznaczona w konkursie na dofinansowanie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania, co skutkuje jego negatywną oceną. Do pisma dołączono listy sprawdzające kryteria merytoryczne, wskazując, że zawierają one szczegółowe uzasadnienie oceny.

Od powyższej oceny, A wniosła protest, zawarty w piśmie z dnia 12 lipca 2017 r., w którym sformułowała zarzut dotyczący dokonania nieprawidłowej oceny wniosku w ramach kryterium merytorycznego szczegółowego (punktowanego) - komplementarność projektu. Wskazała, że eksperci dokonujący oceny nie uwzględnili w punktacji pięciu inwestycji własnych i komplementarnych wskazanych we wniosku, z powodu braku ich współfinansowania ze środków UE. Stosownie do tego A stwierdziła, że z opisu kryterium wyboru projektu, stanowiącego załącznik nr 8 do Regulaminu konkursu, jak też z innych dokumentów obowiązujących w naborze, nie wynika, aby dla uzyskania punktów za to kryterium niezbędne było, aby projekty komplementarne były finansowane ze środków UE, zatem dokonana ocena jest niezgodna z załącznikiem nr 8 do regulaminu konkursu. Ponadto z kart oceny innych projektów, o których wiedzę A uzyskała od firmy doradczej przygotowującej inne projekty oraz od samych wnioskodawców, wynika, iż punkty przyznawane były również za inwestycje komplementarne, które nie były współfinansowane ze środków UE, co świadczy o nierównym traktowaniu wnioskodawców i dokonaniu nieprawidłowej oceny jej wniosku, który w ramach kryterium komplementarności powinien otrzymać 4 punkty.

Zarząd Województwa Opolskiego, będący Instytucja Zarządzająca (zwany dalej również organem), rozpatrzył protest negatywnie, o czym poinformował A pismem z dnia 11 września 2017 r. W piśmie tym organ wskazał, że w wyniku analizy dokumentacji wniosku oraz zapisów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 (z grudnia 2014 r.), ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, a także dokumentów przyjętych uchwałami Zarządu Województwa Opolskiego, tj. szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WO 2014-2020, zakres: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (uchwała nr 385/2015 z dnia 19 marca 2015 r., ze zm. - wersja nr 13, lipiec 2016 r.), Regulaminu konkursu dotyczącego projektów złożonych w ramach poddziałania 5.3.1. wraz z załącznikami (uchwała nr 2453/2016 z dnia 1 sierpnia 2016 r., ze zm.) oraz Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów, wersja nr 5 (uchwała nr 381/2015 z dnia 19 marca 2015 r., ze zm.) stwierdzono, że ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo. Uzasadniając powyższe stanowisko organ przytoczył zapisy załącznika nr 8 do Regulaminu konkursu dotyczące spornego kryterium i wyjaśnił, że oceniający wniosek nie przyznali punktów w ramach kryterium merytorycznego szczegółowego (punktowane) - komplementarność projektu, gdyż pierwszy z oceniających uznał, iż pięć wymienionych przez wnioskodawcę inwestycji nie było współfinansowane ze środków UE, natomiast drugi oceniający stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał projektów komplementarnych finansowanych w poprzednich latach z UE. Dalej organ wskazał na określony we wniosku cel projektu i jego zakres rzeczowy, sprowadzający się do realizacji 14 zadań, a nadto przypomniał, że w pkt 3.8 pierwotnie złożonego wniosku, w zakresie "identyfikacja projektów komplementarnych i efektów synergii", wnioskodawca zaznaczył: "nie dotyczy", podczas gdy we wniosku w zakresie kryterium "komplementarność projektu", wskazał jako komplementarne pięć inwestycji. W związku z tym na etapie oceny merytorycznej wnioskodawca w piśmie z dnia 6 kwietnia 2017 r. został poproszony o ponowną analizę projektu i ewentualną poprawę zapisów we wniosku o dofinansowanie oraz SWI w kontekście pkt 3.8 - "Identyfikacja projektów komplementarnych i efektów synergii". W odpowiedzi wnioskodawca złożył w dniu 19 kwietnia 2017 r. skorygowany wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami, zawierający niezmienione zapisy w porównaniu z poprzednią wersją złożonej dokumentacji, a w piśmie przewodnim wskazał, że w Studium wymieniono projekty komplementarne, aby udokumentować, iż A posiada doświadczenie w realizacji podobnych inwestycji, zaś w rozmowie telefonicznej z pracownikami Urzędu Marszałkowskiego uzyskał informację, że w punkcie 3.8 należy wymienić jedynie projekty komplementarne, które były dofinansowane ze środków europejskich. Dokonując oceny na podstawie całokształtu dokumentacji projektowej i wyjaśnień wnioskodawcy organ wskazał, że w § 12 Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów, w odniesieniu do trybu pracy komisji oceny projektów na etapie oceny merytorycznej ustalono, iż eksperci są odpowiedzialni za jakość podejmowanych decyzji, tj. za obiektywną i rzetelną ocenę udokumentowaną w listach sprawdzających, w szczególności za jasność i przejrzystość wyników oceny oraz wypełnienie wszystkich pól (ust. 7), oraz że ocena każdego kryterium musi posiadać szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie zapisywane na liście sprawdzającej (ust. 9). Stosownie do tego Zarząd Województwa uznał za nieuzasadnione zarzuty dokonania przez oceniających błędnej interpretacji zapisów definicji spornego kryterium. Wskazał na zapisy załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu, zawierającego instrukcję wypełniania wniosku o dofinansowanie, dotyczące wypełniania pkt 3.8 wniosku i zacytował m.in. treść art. 4 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. nr 347, str. 320), zwanego też rozporządzeniem ogólnym lub rozporządzeniem nr 1303/13, i zaznaczył, że dokument ten przedstawia także, w formie tabelarycznej, rodzaje komplementarności ze względu na: okres programowania, polityki UE, fundusze europejskie, programy operacyjne oraz źródła finansowania. W świetle przytoczonych zapisów instrukcji, powtarzając treść definicji komplementarności z załącznika nr 8 Regulaminu konkursu, organ nie zgodził się z wnioskodawcą, że zarówno w Regulaminie, jak też w innych dokumentach obowiązujących w konkursie, Instytucja Organizująca Konkurs nie wskazała, że komplementarność musi dotyczyć tylko i wyłącznie projektów finansowanych ze środków UE. Wywiódł, że przytoczone zapisy instrukcji dotyczącej wypełnienia pkt 3.8 wniosku wyraźnie wskazują chociażby na definicję komplementarności, rozumianej jako komplementarność z innymi instrumentami UE. Zdaniem organu, znajduje to odzwierciedlenie również w zamieszczonej w pkt. 3.8 instrukcji Tabeli nr 1, wskazującej podstawowe rodzaje komplementarności, w tym komplementarność ze względu na źródło finansowana, gdzie określono, iż aby można było mówić o komplementarności, to w każdym przypadku musi być spełniony warunek udziału środków europejskich. W związku z tym, oceniający prawidłowo ocenili wniosek w zakresie tego kryterium, a co za tym idzie - prawidłowo nie przyznali punktów, gdyż wnioskodawca nie realizuje/realizował projektów/inwestycji finansowanych ze środków europejskich. Organ zauważył, że w pkt 3.8 wniosku o dofinansowanie wnioskodawca prawidłowo wskazał, że nie realizuje/realizował projektów/inwestycji komplementarnych, natomiast nieprawidłowo wypełnił pkt 1.2 SWI, gdyż opisał w nim projekty zrealizowane przez A, które nie zostały sfinansowane ze środków europejskich, chociażby w niewielkim zakresie. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego odmiennej oceny innych projektów wskazał, że rozstrzygnięcie protestu dotyczy tylko i wyłącznie oceny wniosku o dofinansowanie wnioskodawcy, wobec czego podczas procedury odwoławczej dotyczącej tego wniosku, organ nie ma uprawnień do weryfikacji wszystkich kart oceny sporządzonych w ramach konkursu.

Na rozstrzygnięcie protestu A, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagała się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione wcześniej w proteście, dotyczące nieprawidłowej oceny jej wniosku w zakresie kryterium komplementarności projektu i wskazała na naruszenie art. 53 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy przez przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny i bez zapewnienia wnioskodawcy dostępu do pełnej informacji o warunkach i sposobie wyboru projektu, w szczególności przez nieprawidłowe sformułowanie kryteriów, pozwalające oceniającym na dowolność ocen, skutkujące niezakwalifikowaniem pięciu inwestycji jako komplementarnych. Podniosła, że zarzucane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do negatywnej oceny merytorycznej wniosku, podczas gdy prawidłowo dokonana ocena kryterium komplementarności projektu skutkowałaby uzyskaniem dodatkowych czterech punktów, co przesądziłoby o zakwalifikowaniu projektu do dofinansowania i umieszczeniu go na 8 miejscu listy rankingowej. Skarżąca podkreśliła, że zapis w załączniku nr 8 do Regulaminu konkursu, w zakresie kryterium komplementarności projektu nie zawiera żadnego dodatkowego kryterium dotyczącego finansowania projektów/inwestycji powiązanych ze środków funduszy unijnych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego wniósł o oddalenie skargi. Wskazując na zapisy załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu podtrzymał swoje stanowisko, że kryterium komplementarnosci projektu dotyczy tylko i wyłącznie projektów finansowanych ze środków UE. Dodatkowo, wskazując na art. 66 ust. 2 ustawy wyjaśnił, że stosowanie do zapisu poz. 5 Regulaminu konkursu wartość wspacia wynosi łącznie określoną kwotę, a umowy o dofinansowanie zostaną podpisane z uwględnieniem wartości dostępnej alokacji wyliczonej na podstawie algorytmu przeliczania środków.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skarżacej podtrzymał skargę i podkreślił, że w załączniku nr 8 do Regulaminu konkursu kryterium komplementarności zostało sformułowane w sposób ogólny - komplementarności z projektami realizowanymi albo zrealizowanymi, natomiast w innych dokumentach kryterium to zostało rozbudowane. Różne określanie kryterium stanowi naruszenie art. 37 ustawy wdrożeniowej, które miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż projekt uzyskałby większą liczbę punktów i zakwalifikowałby się do dofinansowania. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi wskazując, że przy dokonywaniu oceny organ nie odwoływał się do żadnych innych dokumentów, które nie wiążą beneficjentów, ale tylko do wypełniania wniosku i stosownych przepisów rozporządzenia nr 1303/13. Stwierdził też, że wymogi komplementarności są dostatecznie jasno sprecyzowane i wobec niespełnienia ich przez wnioskodawcę nie przyznano punktów w ramach tego kryterium. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu wyjaśnił, że w ramach naboru organ dysponował kwotą 42.400.000 zł, natomiast środki przeznaczone na wnioski wybrane do dofinansowania odpowiadają tej kwocie w całości. Oznacza to, że alokacja została wyczerpana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Ponadto, stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a. orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, stosując środki określone w tych przepisach.

Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460, z późn. zm.), zwana nadal ustawą, w oparciu o którą właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania. Ustawa ta stanowiła materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu zgłoszonego przez skarżącą A do dofinansowania w trybie konkursowym. Zaznaczyć należy, że w rozpoznawanej sprawie komentowana ustawa znajdowała zastosowanie w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej od dnia 2 września 2017 r. ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475), zwanej ustawą zmieniającą, a to z uwagi na przepisy przejściowe zawarte w art. 16 ust. 1 i art. 21 tej ustawy, wedle których do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania i do procedury odwoławczej, wszczętych na podstawie ustawy i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Na podstawie art. 61 ust. 8 ustawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 (pkt 1 lit. a), albo że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1 (pkt 1 lit. b); może też oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2) albo umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Stosownie jednak do art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy, w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przyznana na dofinansowanie projektów w ramach działania lub poddziałania, sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została od negatywnego rozstrzygnięcia protestu, w ustawowym terminie 14 dni, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, wobec czego jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd.

W kwestii zakresu i kryteriów oceny sądowej wyjaśnić dodatkowo przyjdzie, że w myśl art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy podstawą wniesienia protestu mogą być zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza lub też zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Są to dwie niezależne podstawy zaskarżenia, zatem organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, a skoro tak, to również i Sąd rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu. Złożenie protestu uprawnia zatem do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym (por. wyrok NSA z 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 5 ustawy, sąd rozpoznaje wniesioną skargę w zakresie nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Ustawa nie określa jednak innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż kryterium zgodności z prawem, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.). Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz umocowany jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13).

Ponadto, jak trafnie stwierdzono w orzecznictwie, rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. Kontrolując ocenę sąd bada, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Sama treść oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie. Rzeczą sądu jest wyłącznie kontrola prawa, sąd administracyjny nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych czy raczej aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna i czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., II GSK 1115/11, wyrok WSA w Opolu z 11 maja 2017 r., II SA/Op 113/17).

W zakresie podstaw prawnych oceny dokonywanej przez Sąd zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą liczbę punktów albo uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1. Na zasadzie art. 41 ust. 1 ustawy podstawą przeprowadzanego konkursu jest regulamin ustalony przez instytucję zarządzającą, który - stosownie do ust. 2 pkt 7 tego przepisu - określa m.in. kryteria wyboru projektów. Regulamin ten nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Uznać jednak należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, stanowi on podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego. Jednocześnie zauważyć trzeba, że regulacje zawarte w treści regulaminów konkursowych nie wiążą sądu administracyjnego w zakresie wynikającym z zasady konstytucyjnej, wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i stanowią podstawę oceny łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 10 maja 2017 r., I SA/Sz 341/17 oraz WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2016 r., I SA/Rz 823/16).

W świetle powiedzianego wyżej, w niniejszej sprawie jako podstawę normatywną kontroli sądowej należało uznać Regulamin konkursu, przyjęty uchwałą nr 2453/2016 Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 1 sierpnia 2016 r. oraz przepisy ustawy. Dokonana przez Sąd kontrola dotyczyła prawidłowości oceny wniosku skarżącej A w zakresie szczegółowego merytorycznego kryterium wyboru (punktowanego) ustalonego w Regulaminie konkursu.

Na gruncie przepisów ustawy wskazać przyjdzie, że ogólne zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania zostały ustalone w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy, który stanowi, że właściwa instytucja zobowiązana jest do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz do zapewnienia wnioskodawcom równego dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Projekt powinien podlegać ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a powołanego już wyżej rozporządzenia nr 1303/2013. W świetle tego przepisu rozporządzenia ogólnego, procedury i kryteria wyboru muszą być przejrzyste i niedyskryminacyjne, muszą zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów oraz nie mogą naruszać zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn, zapewniać dostępność dla osób niepełnosprawnych, muszą przyczyniać się do zrównoważonego rozwoju oraz wspierać zachowanie, ochronę i poprawy jakości środowiska naturalnego.

Podkreślenia wymaga, że wskazane zasady mają charakter normatywny, a naruszenie którejkolwiek z nich przy ocenie projektu stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Jednocześnie, dotyczą one każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, przez uzasadnienie stanowiska na etapie oceny formalnej oraz merytorycznej projektu, jak również na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Przyjąć też trzeba, że zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia z kolei zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (por. wyroki NSA z 4 sierpnia 2016 r., II GSK 3435/16 i z 22 marca 2017 r., II GSK 339/17).

Zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust.1 i 2 ustawy, warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania jest zatem w pierwszej kolejności określenie w prawidłowy sposób warunków oraz zasad postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W szczególności, kryteria wyboru powinny być precyzyjne i jednoznaczne, a pojęcia określające kryteria, w przypadku ich niejednoznaczności, powinny zostać zdefiniowane tak, aby wyłączyć dowolność organu przy dokonywaniu oceny. Reguły wyboru projektów powinny być jasne i określające w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Zasada przejrzystości zobowiązuje też instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów, a zasada rzetelności - do dokonania tej oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie pozwala bowiem właściwej instytucji na dowolność w załatwieniu sprawy. Wskazanym standardom nie odpowiadają natomiast systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Dlatego zarzut naruszenia zasad wynikających z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy uznać należy za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, zarówno w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być natomiast - zdaniem Sądu - utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy. Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę (por. wyrok WSA w Kielcach z 13 października 2016 r., I SA/Ke 486/16 oraz wyrok WSA w Opolu z 3 sierpnia 2017 r., II SA/Op 273/17).

W niniejszej sprawie podniesiony został zarzut naruszenia zasad z art. 37 ust. 1 ustawy w związku z nieprawidłowym sformułowaniem szczegółowego kryterium merytorycznego (punktowanego) wyboru i dokonaniem na jego podstawie dowolnej oceny merytorycznej zgłoszonego przez nią projektu. Podobnie jak zarzut protestu, wniesionego wcześniej przez A, również i zarzut skargi odnosił się do kryterium komplementarności projektu, zdefiniowanego w załączniku nr 8 do Regulaminu konkursu pod lp. 5, w ramach którego skarżąca zakwestionowała fakt nieprzyznania punktów i zarzuciła nieprawidłowe uznanie, że to kryterium nie zostało przez nią spełnione.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności oceny projektu w powyższym zakresie wykazała, że skarga jest zasadna. Sąd podziela zarzuty skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie przy ocenie jej wniosku zaistniały uchybienia, które skutkowały naruszeniem przepisów prawa i miały istotny wpływ na wynik dokonanej oceny. Należy mieć na względzie, że ocena wniosku A dokonana została w ramach konkursu przeprowadzonego na podstawie Regulaminu konkursu, który wyznaczał ramy prawne postępowania konkursowego i do określonych w nim reguł miały obowiązek zastosować się podmioty uczestniczące w konkursie, jak również właściwe instytucje i podmioty umocowane do oceny wniosku. Kryteria wyboru projektów ustalone zostały w załączniku nr 8 do Regulaminu konkursu, w którym w zakresie kryteriów merytorycznych szczegółowych (punktowanych), definiując sporne kryterium komplementarności projektu, pod lp. 5 ustalono, iż w zakresie jego spełnienia oceniane będzie logiczne i tematyczne powiązanie z innymi projektami/inwestycjami realizowanymi/zrealizowanymi. Przyjmując wagę punktacji 2, przewidziano możliwość przyznania 0 pkt w przypadku braku komplementarności, 1 pkt za komplementarność z 1 do 3 projektami/inwestycjami oraz 2 pkt za komplementarność z 4 i więcej projektami/inwestycjami. Nie wskazano natomiast, jak to celnie dostrzegła skarżąca, że spełnienie wymogu komplementarności projektu wymaga, aby wszystkie inwestycje, określone jako komplementarne, były współfinansowane ze środków UE. W szczególności, w ramach przyjętej punktacji, nie wskazano, że wykluczone jest przyznanie punktów dla projektów komplementarnych nieobjętych finansowaniem ze środków unijnych. Tymczasem, oceniający projekt skarżącej nie przyznali punktów w ramach omawianego kryterium stwierdzając, że we wniosku o przyznanie dofinansowania projektu, w którym jako komplementarne z projektem wskazano pięć inwestycji zrealizowanych w poprzednich latach, nie zostały wskazane projekty komplementarne finansowane lub współfinansowane ze środków UE. Tak dokonana ocena została zaakceptowana przez organ rozpatrujący protest, jednak zdaniem Sądu, przeprowadzona została ona z naruszeniem zasad wynikających z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy i nie zasługuje na aprobatę. Przede wszystkim, ocena ta prowadziła do nieuprawnionego rozszerzenia ustalonego kryterium wyboru projektów w ramach oceny merytorycznej wniosku i dowolności w tym zakresie.

Zgodzić należy się, że w myśl art. 4 pkt 2 rozporządzenia nr 1303/2013, jedną z reguł wsparcia przyznawanego przez Unię Europejska państwom członkowskim jest zapewnienie jego komplementarności z innymi instrumentami Unii. Jest to ogólna zasada znajdująca zastosowanie dla zapewnienia skuteczności wsparcia z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, mającego na celu realizację unijnej strategii na rzecz inteligentnego, zrównoważonego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu oraz realizację zadań dotyczących poszczególnych funduszy zgodnie z ich celami określonymi w Traktatach, w tym spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Celem tej zasady jest wzmocnienie podejmowanych działań i bardziej racjonalne wydatkowanie środków, a także możliwość uzyskania dodatkowych korzyści przez beneficjentów na różnych etapach realizacji projektu. Nie jest to zatem reguła, która wprost podlega zastosowaniu do oceny wniosku o dofinansowanie lecz zasada uwzględniana przez organy państwa w ramach realizowania programów operacyjnych. W szczególności nie można uznać, że na etapie oceny projektów objętych wnioskami o dofinansowanie, z omawianej zasady można - w odniesieniu do kryterium komplementarności projektu - wyprowadzić bezwzględny wymóg finansowania projektów/inwestycji komplementarnych ze środków UE. Zauważyć w szczególności trzeba, że zasada ta nie ma na celu ograniczenie dostępu do finansowania projektów z funduszy europejskich.

Zważyć przyjdzie, że komplementarność to stan powstający na skutek podejmowanych, uzupełniających się wzajemnie działań, które nakierowane są na osiągnięcie wspólnego celu. Przez komplementarność projektów/inwestycji należy rozumieć ich dopełnianie się, uzupełnienie. Komplementarność może przy tym występować w różnych formach, bez względu na źródło finansowania, w tym w zakresie inwestycji realizowanych z innych źródeł finansowania. Dlatego nie można uznać, że w samym pojęciu komplementarności projektu mieści się wymóg finansowania projektów/ inwestycji ze środków UE.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie można nie dostrzegać, że definiując sporne kryterium komplementarności, w załączniku nr 8 do Regulaminu nie wskazano na wymóg źródła finansowania w ramach środków UE, a wyłącznie na logiczne i tematyczne powiązanie projektu z innymi projektami lub inwestycjami, bez dodatkowego ich wyznacznika. Natomiast zgodnie z pkt 18 Regulaminu konkursu, ocena projektu winna zostać dokonana w oparciu o zatwierdzone kryteria wyboru projektów, stanowiące załącznik nr 8 do Regulaminu. Także w pkt 4 załącznika nr 1 do Regulaminu konkursu, określającym etapy konkursu, wskazano, że członkowie Komisji Oceny Projektów dokonują oceny merytorycznej projektów w oparciu o kryteria merytoryczne znajdujące się w załączniku nr 8. W świetle art. 37 ust. 2 ustawy, stanowiącym, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia zatwierdzonych kryteriów wyboru, na gruncie niniejszej sprawy jako nieprawidłowe i naruszające wskazany przepis uznać zatem należało uwzględnienie w zakresie kryterium merytorycznej oceny wniosku warunku, który nie został wprost wskazany w przyjętych kryteriach wyboru. Zauważyć można, że nawet jeśli pojęcie "projekt" można wiązać (ale wyłącznie w sposób jedynie domyślny - podkr. Sądu) z przedmiotem inwestowania objętym wsparciem w ramach dofinansowania projektów, to pojęcie "inwestycji" nie daje już podstaw do takiego wnioskowania. W odniesieniu do kryterium komplementarności projektu organ rozpoznający protest w sposób nieuprawniony powołał się natomiast na zapisy instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, stanowiącej załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu. Celem informacji zawartych w tym załączniku nie było bowiem ustalanie kryteriów wyboru projektów, a jedynie ich wyjaśnienie. Ponadto zauważyć można, że o ile wyjaśniając w instrukcji sposób wypełnienia wniosku w pkt 3.8 wskazano, iż w polu dotyczącym danych o projekcie komplementarnym należy wpisać nazwę programu, z którego projekt otrzymał dofinansowanie, to jednak z zapisów instrukcji w tym zakresie nie wynika w sposób jednoznaczny, aby spełnienie kryterium wyboru w postaci komplementarności bezwzględnie wiązało się z wymogiem finansowania projektów komplementarnych ze środków UE. Nie określono bowiem wprost, że wnioskodawca powinien ograniczyć się jedynie do wskazania projektów realizowanych w ramach funduszy UE i nie może uwzględniać projektów finansowanych ze środków własnych oraz projektów finansowanych/współfinansowanych z innych źródeł zewnętrznych (np. jak ma to miejsce w przypadku trzech wskazanych przez skarżącą inwestycji, które były finansowane ze środków publicznych). W tabeli nr 1 podano wprawdzie podstawowe rodzaje komplementarności związanej z finansowaniem ze środków UE, jednak przedstawiając charakterystykę projektów komplementarnych oraz określone typy komplementarności nie wskazano wprost, że związana jest ona z projektami finansowanymi wyłącznie z funduszy europejskich.

Reasumując, skoro w zakresie kryterium komplementarności, ustalonego w załączniku nr 8 do Regulaminu konkursu, nie wskazano wprost na wymóg finansowania projektów komplementarnych ze środków UE, to zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy. Dokonana ocena nie odpowiada zakresowi i treści sformułowanego kryterium, które przewiduje wyłącznie logiczne i tematyczne powiązanie projektu objętego wnioskiem o dofinansowanie z innymi projektami/inwestycjami. Ocenę w zakresie kryterium komplementarności projektu uznać należało za dowolną i wykraczając poza zakres ustalony w załączniku nr 8 do Regulaminu konkursu. Stwierdzić też należało, że Zarząd Województwa naruszył art. 37 ust. 1 ustawy w związku z dokonaniem oceny, która nie czyniła zadość zasadzie rzetelności, rozumianej jako zgodność postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz zasadzie bezstronności, która ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup, czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. W sposób dowolny i wykraczający poza warunki Regulaminu konkursu organ powołał się na wyjaśnienia przedstawione w załączniku nr 4 do Regulaminu, które nie były wiążące w zakresie oceny merytorycznej wniosku, lecz dotyczyły sposobu jego wypełnienia przez wnioskodawcę.

Fakt, że wypełniając wniosek skarżąca w pkt 3.8, dotyczącym identyfikacji projektów komplementarnych i efektów synergii, oznaczyła pole "nie dotyczy", nie mógł mieć wpływu na ocenę Sądu w zakresie stwierdzonego naruszenia. Jak wynika bowiem ze wskazywanych przez organ wyjaśnień skarżącej do skorygowanego wniosku, takie oznaczenie było skutkiem uzyskania od pracowników urzędu informacji, że w pkt 3.8 wniosku należy wymienić jedynie projekty komplementarne, które były dofinansowane ze środków europejskich. Nie jest wykluczone więc, że działanie strony wynikło z nieprawidłowości zaistniałych po stronie organu. W załączniku do wniosku o dofinansowanie skarżąca w zakresie kryterium merytorycznego (punktowanego) komplementarności projektu wskazała natomiast pięć inwestycji, które powinny podlegać ocenie w ramach spełnienia tego kryterium.

Uwzględniając dokonaną w niniejszej sprawie ocenę projektu skarżącej A, w zakresie omawianego kryterium komplementarności, w ocenie Sądu uznać ponadto należało, że omawiane kryterium zostało sformułowane w sposób, który nie czyni zadość zasadom określonym w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Przyjęta w załączniku nr 8 do Regulaminu konkursu definicja tego kryterium pozwalała na znaczną dowolność oceny, wobec czego nie można uznać, że spełniony został warunek rzetelności oraz przejrzystości. Te wymogi związane są bowiem z nakazem jasnego i zrozumiałego dla wnioskodawców określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Standardom tym nie odpowiadają natomiast takie warunki wyboru projektów, które sformułowane są ogólnie lub w sposób nieostry, przez co dają możliwość rożnej ich interpretacji i dokonania na tej podstawie oceny naruszającej zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Sposób zredagowania spornego kryterium niewątpliwie pozwalał organom na dowolność, co wynika z dokonanej oceny projektu skarżącej. Przyjęta ocena była konsekwencją ogólności jego definicji oraz braku jednoznaczności w stosunku do wyjaśnień dotyczących tego kryterium, zamieszczonych w instrukcji wypełnienia wniosku. Z tego powodu należało uznać, że w niniejszej sprawie ustalenie wymogów wyboru projektu, podobnie jak dokonana na jego podstawie ocena, w zakresie kryterium merytorycznego szczegółowego (punktowego), wskazanego pod lp. 5 załącznika nr 8 do Regulaminu, nastąpiły z naruszeniem art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że Sąd nie kwestionuje przyjęcia w ramach omawianego kryterium - zgodnie z zasadami określonymi w art. 37 ust. 1 ustawy, wymogu finansowania projektów komplementarnych ze środków UE. Niemniej jednak, w świetle art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy, wymóg w tym zakresie winien być określony w sposób jasny i zupełny. Uczestnik konkursu nie może bowiem domyślać się, czy domniemywać, jakimi kryteriami będzie kierował się organ dokonując oceny. Jeżeli natomiast kryterium wyboru sformułowane jest w sposób dający przestrzeń do interpretacji, to stoi to w sprzeczności z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

Dostrzeżone przez Sąd w niniejszej sprawie naruszenia niewątpliwie były tego rodzaju, że miały istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że kryterium komplementarności jest punktowane, ma ono wpływ na pozycję, jaką projekt zajmie na liście rankingowej. Zaistniałe naruszenia mogły więc skutkować zaniżeniem oceny punktowej, która ma bezpośrednie przełożenie na możliwość otrzymania dofinansowania Jednak wobec ustalenia, że kwota przeznaczona na dofinansowanie została wyczerpana, Sąd orzekł na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy, jak w pkt 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w pkt 2 wyroku, podjęte zostało z kolei na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z póz. zm.) oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.