Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3553/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust.1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13ha ust. 1, 2 i 6, art. 5 ust. 1 pkt 1-7, art. 13hc ust. 1, art. 4, art. 13i ust. 1, art. 13hd ust. 1, art. 13i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: załącznik nr 2 pkt 8 lit. b, par. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 80 poz 433
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę  elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej
article: art. 2 pkt 33, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 3, par. 5 ust. 10, par. 5 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 91 poz 524
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania  opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego
journal: Dz.U. 2011 nr 77 poz 417
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej
journal: Dz.U. 2012 poz 467
law: Rozporządzenie Ministra Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie stawek opłat za przejazd autostradą

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] listopada 2013 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: Kpa), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260; dalej: udp) oraz załącznika nr 1 pkt 11 lit. c) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433 z poźn. zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265; dalej utd), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez stronę p. M.R. od decyzji GITD z dnia [...] kwietnia 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu w dniu [...] lipca 2011 r. po drodze ekspresowej [...] (węzeł K. - węzeł C.) wymienionej w załączniku nr 1 pkt 11 lit. [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wskazuje, iż organ Inspekcji Transportu Drogowego nieprawnie wystosował wniosek do jego pracodawcy o wskazanie kierującego pojazdem o nr rej. [...] w dniu [...] lipca 2011 r. o godz. [...] po drodze ekspresowej [...] (węzeł K. - węzeł C.). W ocenie skarżącego, brak jest podstaw prawnych do wzywania właścicieli/posiadaczy pojazdów do wskazania osoby kierującej pojazdem. Ponadto strona zwraca uwagę, iż w toku postępowania występowała o udostępnienie informacji (dokumentów legalizacji urządzeń), lecz na zgłoszone żądanie nie uzyskała informacji, a na bezczynność organu złożyła skargę. Skarżący również zwraca uwagę, iż organ prowadząc postępowanie nie przesłuchał jego osoby w charakterze świadka/strony celem ustalenia, czy to on prowadził w dniu [...] lipca 2011 pojazd o nr rej. [...]. Zdaniem skarżącego, organ w sposób bezprawny wszedł w posiadanie informacji od pracodawcy skarżącego i ta informacja nie może zostać uznana za wiarygodną. W dalszej części wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona informuje, iż w okresie zaistnienia ww. naruszenia nie występowało stosowne oznakowania dróg, po których przejazd wymagał uiszczenia opłaty. Mając na uwadze przedstawioną w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentację skarżący wnosi o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

Organ, ponownie rozpoznając sprawę, ustalił, że w dniu [...] lipca 2011 r., o godz. [...] samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...], o dopuszczalnej masie całkowitej równej 26000 kg, poruszał się po drodze ekspresowej [...] na odcinku węzeł K. - węzeł C., bez uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. W ww. pojeździe nie stwierdzono urządzenia viaBox.

Powyższe naruszenie zostało ustalone w oparciu o zapis ewidencyjny ER nr [...], zarejestrowany przez bramownicę kontrolną nr [...] zainstalowaną w pasie drogowym wyżej wymienionego płatnego odcinka drogi krajowej.

Droga krajowa, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu samochodowego w dniu [...] lipca 2011 r., została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 11 lit. [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433).

W oparciu o dane zgromadzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów organ prowadzący postępowanie ustalił właściciela/posiadacza wyżej wymienionego pojazdu samochodowego. Na podstawie art. 78 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.; dalej: prd) organ pismem z dnia [...] września 2011 r. wezwał właściciela/posiadacza wyżej wymienionego pojazdu samochodowego do wskazania osoby kierującej pojazdem dnia [...] lipca 2011 r. o godz. [...].

Z treści oświadczenia, które wpłynęło do siedziby GITD w dniu [...] października 2011 r. wynika, iż dnia [...] lipca 2011 r. o godz. [...] pojazdem samochodowym o numerze rejestracyjnym [...] kierował p. M.R. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż kierujący, wykonując przejazd po drodze ekspresowej [...], wyżej wymienionym pojazdem samochodowym w dniu [...] lipca 2011 r., był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp.

Wobec powyższego, pismem z dnia [...] listopada 2011 r. GITD zawiadomił kierowcę o wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnej drodze krajowej, wskazując jednocześnie stronie prawidłową datę i godzinę zarejestrowania przez system elektronicznego poboru opłat stwierdzonego naruszenia.

Celem wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności przedmiotowej sprawy, GITD pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wezwał Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. - podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu elektronicznego poboru opłat, działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, do złożenia wyjaśnień związanych z wyżej wymienionym przejazdem. W szczególności wezwano do wskazania, czy opłata elektroniczna za przejazd w dniu [...] lipca 2011 r., odnotowany w zapisie ewidencyjnym nr [...] została uiszczona.

Dnia [...] stycznia 2012 r. do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego wpłynęło pismo Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. w którym wyjaśniono, że nie została uiszczona opłata elektroniczna za przejazd pojazdu samochodowego o nr rej. [...] w dniu [...] lipca 2011 r. o godz. [...] po drodze ekspresowej [...], który to przejazd został zarejestrowany przez bramownicę kontrolną nr [...]. Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. poinformowała, iż użytkownik pojazdu o nr rej. [...] zawarł umowę z operatorem sytemu elektronicznego poboru opłat w dniu [...] października 2011 o godz. [...]. Ponadto umowa z klientem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu. Umowa w trybie przedpłacowym (dowód: pismo Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. - w aktach sprawy).

Mając na względzie powyższe okoliczności pismem z dnia [...] lutego 2012 r. GITD zawiadomił kierowcę o zakończeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, informując go o treści art. 10 Kpa oraz wyznaczając mu siedmiodniowy termin do zgłoszenia dodatkowych wyjaśnień oraz żądań. Przedmiotowe zawiadomienie zostało stronie skutecznie doręczone w dniu [...] lutego 2012 r.

Strona, korzystając z prawa czynnego udziału w sprawie za pośrednictwem pism z dnia [...] listopada 2011 r., [...] marca 2012 r., [...] marca 2012 r. złożyła wyjaśnienia w sprawie wskazując m.in. na bezczynność organu oraz wnosząc o udostępnienie legalizacji urządzenia rejestrującego, przy pomocy którego dokonano zapisu, bramownicy kontrolnej i system przetwarzającego dane.

Główny Inspektor ponownie analizując sprawę pismem z dnia [...] marca 2012 r. odniósł się do argumentacji strony złożonej w toku postępowania.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. strona złożyła skargę na bezczynność organu w sprawie złożenia wniosku i przesłania do skarżącego odpisu legalizacji urządzenia rejestrującego, które dokonało zapisu, odpisu legalizacji urządzenia kontrolnego o numerze identyfikacyjnym [...], odpisu legalizacji systemu przetwarzającego dane. Pismo to wraz z aktami sprawy przekazano do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

WSA w Warszawie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] czerwca 2012 r. zwrócił oryginał pisma kierowcy z dnia [...] maja 2012 r. oraz poinformował, iż pismo to adresowane jest do GITD, a nie do WSA w Warszawie, nie stanowi zatem skargi w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270), a tym samym nie jest właściwy w sprawie powołanego pisma.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. GITD odniósł się do skargi strony na bezczynności organu, stając na stanowisku, iż skarga na bezczynność organu jest bezskuteczna.

Powyższy stan faktyczny ustalono na podstawie następujących dowodów: zapisu ewidencyjnego [...], oświadczenia kierującego – p. M.R. stanowiącego załącznik do wezwania z dnia [...] września 2011 r. do właściciela/posiadacza pojazdu, pisma Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2012 r

Organ, ponownie rozpoznając sprawę, na wstępie zauważył, iż elektroniczny system poboru opłat z dniem 1 lipca 2011 r. zastąpił system "winietowy". Obowiązek ponoszenia powyższej opłaty spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wskazuje wykładnia normy prawnej - art. 13k ustawy o drogach publicznych.

W myśl art. 5 ust. 1 udp do dróg krajowych zalicza się: 1) autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych; 2) drogi międzynarodowe; 3) drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych; 4) drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów); 5) drogi alternatywne dla autostrad płatnych; 6) drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich; 7) drogi o znaczeniu obronnym.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - prd, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Według art. 50 pkt 1 lit. j utd do zadań Inspekcji należy kontrola prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 51 ust. 6 lit. b utd GITD jest organem właściwym w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w udp.

Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i ocenić dowody na okoliczności faktyczne, które w jego ocenie są istotne dla sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy to fakty dotyczące przedmiotu postępowania, których ustalenie jest niezbędne dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Znaczenie ma tylko taki fakt, z którym prawo wiąże skutek prawny. Przepisy udp nie przewidziały wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej w rozpatrywanej sprawie administracyjnej, a więc jakiekolwiek fakty wskazujące na przyczyny nieuiszczenia opłaty elektronicznej nie mają wpływu na treść decyzji administracyjnej, bowiem prawo nie wiąże z nimi żadnego skutku prawnego. Należy podkreślić, iż wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych. Organ, rozstrzygając sprawę, nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny.

Zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się w dniu [...] lipca 2011 r. o godz. [...] po drodze ekspresowej [...] wymienionej w załączniku nr 1 pkt 11 lit. [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Wynika to jednoznacznie z pisma Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2012 r., oraz z dokumentacji fotograficznej.

Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią p. M.R., który kierował kontrolowanym pojazdem samochodowym w dniu [...] lipca 2011 r., co zostało ustalone na podstawie oświadczenia złożonego przez p. M.R., stanowiącego załącznik do wezwania skierowanego wobec posiadacza/właściciela pojazdu o nr rej. [...] z dnia [...] września 2011 r. W treści ww. oświadczenia (podpisanego przez skarżącego) wynika, iż kierującym pojazdem o nr rej. [...] dnia [...] lipca 2011 r. o godz. [...] był p. M.R., który wprost oświadczył w przesłanym wyjaśnieniu, że: ,, Oświadczam, iż nie posiadałem wiedzy na temat, że na odcinku drogi którą się poruszałam obowiązuje system opłaty elektronicznej".

Organ rozważywszy argumenty skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdza, że zarzuty te nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu, nie może ostać się twierdzenie skarżącego, iż organ "nieprawnie" wystosował wezwanie do właściciela/posiadacza pojazdu o wskazanie kierującego pojazdem o nr rej. [...] dnia [...] lipca 2011 r. o godz. [...]. Jak stanowi art. 78 ust. 4 ustawy p.rd właściciel lub posiadacz pojazdu jest obowiązany wskazać na żądanie uprawnionego organu, komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie, chyba że pojazd został użyty wbrew jego woli i wiedzy przez nieznaną osobę, czemu nie mógł zapobiec. Ponadto, jak stanowi ust. 5 ww. artykułu, w przypadku, gdy właścicielem lub posiadaczem pojazdu jest:

1) osoba prawna,

2) jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, której odrębne przepisy przyznają zdolność prawną,

3) jednostka samorządu terytorialnego,

4) spółka kapitałowa w organizacji,

5) podmiot w stanie likwidacji,

6) przedsiębiorca nie będący osobą fizyczną,

7) zagraniczna jednostka organizacyjna

- do udzielenia informacji, o której mowa w ust. 4, obowiązana jest osoba wyznaczona przez organ uprawniony do reprezentowania tego podmiotu na zewnątrz, a w przypadku niewyznaczenia takiej osoby - osoby wchodzące w skład tego organu zgodnie z żądaniem.

W związku z powyższym organ miał pełne prawo celem ustalenia kierującego ww. pojazdem wystąpić do właściciela/posiadacza pojazdu o stosowne dane osobowe.

Ponadto odnośnie kwestii przesłania przez organ żądanych przez skarżącego odpisu legalizacji urządzenia rejestrującego, którym dokonano zapisu, legalizacji urządzenia kontrolnego o numerze identyfikacyjnym [...], odpisu legalizacji systemu przetwarzającego dane, organ pragnie zauważyć, iż w toku postępowania pismem z dnia [...] marca 2012 r., oraz z dnia [...] lipca 2012 r. odniósł się do argumentacji w tym zakresie

Warto również zauważyć, iż jak to zostało już wskazane stronie w treści pisma z dnia [...] lipca 2012 r., dokumenty legalizacji urządzeń, których domaga się strona, nie zostały wymienione w treści rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. z 2008 r., Nr 3, poz. 13), wydanego na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy Prawo o miarach (Dz. U. z 2001 r., Nr 63, poz. 636 ze zm.).

Należy natomiast podkreślić, iż strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, a z treści art. 73 § 2 Kpa wynika dla strony uprawnienie do wydania, a nie przesyłania odpisów (kserokopii) z akt sprawy i to tylko w sytuacji uzasadnionej ważnym interesem strony.

W tym miejscu organ przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 385/09 z dnia 1 grudnia 2009 r., iż " (...) W postępowaniu administracyjnym prawo strony do przeglądania akt jest w zasadzie nieograniczone poza tym, że przysługuje ono stronie. Jak bowiem stanowi art. 73 § 1 kpa organ administracji publicznej w każdym stadium postępowania obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony ( art. 73 § 2 Kpa ). Z treści tego przepisu wyraźnie wynika prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 kpa. Żądania strony określone w tym przepisie składają się na prawo strony wglądu do akt, szerzej - prawo strony do udostępnienia jej akt sprawy. Strona może korzystać z przewidzianych w art. 73 Kpa uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52 kpa), w obecności pracownika organu (por. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 185, por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 października 2001 r., II SA 1936/2001, LEX nr 55301 i z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt IIOSK 20/07, LEX nr 437527) (...) ".

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 133, poz. 773) dopuszczalnym jest przeprowadzanie kontroli stacjonarnej oraz kontroli mobilnej, celem sprawdzenia prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Kontrola stacjonarna polega na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za pomocą stacjonarnych lub przenośnych przyrządów automatycznych ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (por. § 2 pkt 10 ww. rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 r.). Kontrola mobilna polega natomiast na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej dokonywanej bezpośrednio przez kontrolującego, tj. funkcjonariusza Policji, inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, naczelnika urzędu celnego, dyrektora izby celnej, funkcjonariusza Straży Granicznej (por. § 2 pkt 11 ww. rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 r., w zw. z art. 131 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W niniejszym stanie faktycznym, ww. naruszenie ustalono na podstawie kontroli stacjonarnej.

Należy wskazać, iż obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych za przejazd po określonych drogach krajowych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw opublikowanej w Dzienniku Ustaw z dnia 9 grudnia 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 218, poz. 1391). Stosownie zaś do art. 9 tejże ustawy przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r. Ustawodawca przewidział zatem prawie trzyletni okres vacatio legis. Strona miała zatem wystarczająco dużo czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi dotyczącymi wprowadzenia obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych. Należy podkreślić, iż informacje na temat opłaty elektronicznej były zamieszczone nie tylko w aktach prawnych, ale również w środkach masowego przekazu. Dlatego też podniesione przez skarżącego zarzuty odnoście kwestii oznakowania dróg, po których przejazd wymaga uiszczenia opłaty elektronicznej, są bezzasadne. Należy stanowczo podkreślić, iż o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie powoływane wyżej przepisy udp i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe, na które powołuje się strona, mają bowiem charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Istotny jest bowiem rodzaj dyrektywy płynącej ze znaku, a mianowicie można się nie stosować tylko do dyrektywy, której uczestnik ruchu jest obowiązany się podporządkować, a taką jest zakaz lub nakaz. Taki obowiązek nie powstaje w zakresie informacji wynikającej ze znaku (zob. glosa do postanowienia SN z dnia 23 września 2009 r., I KZP 15/09 R. A. Stefański, Prok. i Pr. 2010/3/148). Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 udp było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach udp na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Należy powołać w tym miejscu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2253/11). Sąd podzielił bowiem pogląd organu, że brak znaku informacyjnego nie jest przesłanką wyłączającą odpowiedzialność użytkownika za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Znak informacyjny w przeciwieństwie do znaków nakazu czy zakazu przekazuje kierowcom określone informacje, a nie wprowadza dyrektywy określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane bezpośrednio z oznakowaniem drogi. Skarżący przed rozpoczęciem przejazdu winien wybrać odpowiednią trasę tak, aby nie narazić się na sankcje finansowe. Tak więc skarżący nie może skutecznie zwolnić się od obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, podnosząc, że płatny odcinek drogi krajowej nie był właściwie oznakowany.

Organ wskazuje, że za właściwe ustawienie znaków drogowych, w tym oznaczeń wskazujących na możliwość wyboru drogi alternatywnej albo możliwość zawrócenia, na które powołuje się skarżący, odpowiada zarządca drogi, nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Ustawowym obowiązkiem inspektorów transportu drogowego jest kontrola przestrzegania obowiązujących przepisów na wszystkich drogach publicznych. Skoro zaś obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej wynika z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, a znaki drogowe, na które powołuje się skarżący, mają jedynie charakter informacyjny, to organy Inspekcji Transportu Drogowego muszą stosować się do przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym. Inaczej same dopuściłyby się łamania przepisów prawa. Nie bez znaczenia jest też, że decyzje wydawane w oparciu o przepis art. 13k udp mają charakter decyzji związanych, a więc organ w przypadku ustalenia nieuiszczenia opłaty elektronicznej ma ustawowy obowiązek wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej kierującemu pojazdem.

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2011 r., Nr 124, poz. 702) w załączniku nr 1 do rozporządzenia wprowadzono w części 5 "Znaki informacyjne" pkt 5.2.45a. "Opłaty drogowe". Znak D-39a "opłaty drogowe" stosuje się na drogach w pobliżu granicy Rzeczypospolitej Polskiej w celu poinformowania osób wjeżdżających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej o opłatach wnoszonych za przejazd po drogach publicznych. Dodatkowo można umieszczać znak D-39a na parkingach w pobliżu granicy państwa oraz przed punktem poboru opłat położonym w pobliżu tej granicy.

Stosownie do treści § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2011, Nr 124, poz. 705) dodano ust. 3 do § 65 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 170, poz. 13). Zgodnie z § 65 ust. 3 rozporządzenia z 31 lipca 2002 r. tabliczka T-34 umieszczona pod znakiem drogowym E-15a, E-15c albo E-15d oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną.

W rozpatrywanej sprawie nie bez znaczenia jest fakt, że skarżący nie miał w pojeździe urządzenia służącego do poboru ustalania opłaty elektronicznej. Zatem w istocie nawet przy znaku informacyjnym o poborze opłaty nie mógłby dokonać jej uiszczenia, a przecież zdecydował się na przejazd drogą wymienioną w akcie wykonawczym.

Kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych czy też ponoszenia opłat elektronicznych - co miało miejsce w przedmiotowej sprawie - nie może niewątpliwie być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Zgodnie bowiem z treścią art. 13 ust. 1 pkt 3 udp to korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 prd, (za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. W niniejszej sprawie powyższy obowiązek nie został spełniony przez kierującego, dlatego też kara pieniężna w wysokości 3.000 zł zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp została nałożona prawidłowo.

Z wiarygodnego dokumentu zgromadzonego w niniejszej sprawie - z informacji Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2012 r. wynika, że opłata za przejazd nie została uiszczona. Dodatkowo w pojeździe nie było zainstalowanego urządzenia służącego do naliczania i pobierania opłaty za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych, użytkownik kontrolowanego pojazdu zawarł bowiem umowę z operatorem systemu elektronicznego poboru opłat dopiero w dniu [...] października 2011 r.

Obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia tzw. viaBox. Brak zainstalowania w pojeździe ww. urządzenia w toku wykonywania przejazdu w dniu [...] lipca 2011 r. po drodze ekspresowej [...] wskazanej w załączniku nr 1 pkt 11 lit. [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., skutkuje tym, iż opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ administracji publicznej obowiązany jest do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary administracyjnej zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Mając na uwadze powyższe, kierujący pojazdem, niewyposażony w urządzenie viaBox, nie powinien poruszać się po odcinkach dróg krajowych, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Ponadto organ zauważył, iż od dnia 1 lipca 2011 r. system poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, oparty na kartach opłat drogowych (tzw. "winietach") został zastąpiony przez system elektronicznego poboru opłat. Od 1 lipca 2011 r. nie istnieje zatem inna forma poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, niż w ramach systemu elektronicznego. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, iż kierujący pojazdem samochodowym, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za który uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej, jest obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej w przypadku przejazdu po drodze krajowej, objętej tymże obowiązkiem.

Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Jednak organ, ponownie rozpoznając sprawę, stwierdza, iż okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych kary pieniężne są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Należy zaznaczyć, że wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Tu przesłankami odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Dlatego też bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których strona (kierujący) dopuściła się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Odpowiedzialność administracyjna przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zarzuty co do przewlekłego prowadzenia postępowania nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz umorzeniem postępowania w niniejszej sprawie. Nie miały one istotnego znaczenia w zakresie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego. W rozdziale 7 kpa przewidziano przepisy związane z terminami załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 - 38 kpa). Art. 35 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Według art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Art. 36 § 1 kpa wymaga, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej zawiadomił strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Po wszczęciu postępowania administracyjnego strona była informowana o przedłużaniu terminów załatwienia sprawy. Podawano przy tym, że termin załatwienia sprawy jest przedłużany z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, skomplikowany charakter sprawy. Podawano więc przyczynę wydłużania terminu. Z formalnego punktu widzenia zachowano wymogi z art. 35 i art. 36 kpa. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa organ powiadamiał stronę, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zauważyć trzeba, że na załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. strona złożyła skargę na bezczynność organu w sprawie złożenia wniosku i przesłania odpisu legalizacji urządzenia rejestrującego, które dokonało zapisu, odpisu legalizacji urządzenia kontrolnego o numerze identyfikacyjnym [...], odpisu legalizacji systemu przetwarzającego dane, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił organowi uznając, iż nie stanowi ono skargi w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270). Pismem z dnia 26 lipca 2012 r. GITD odniósł się do skargi strony na bezczynności organu, stając na stanowisku, iż skarga na bezczynność organu jest bezskuteczna. Nawet jeśliby wymogi z art. 35 kpa i art. 36 kpa nie byłyby zachowane przez organ, który wydał zaskarżoną decyzją, to i tak nie miałoby to znaczenia na treść wydanego rozstrzygnięcia. Istotą sprawy było naruszenie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp (przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej) i za to naruszenie należało wymierzyć skarżącemu przewidzianą w bezwzględnie obowiązujących przepisach karę pieniężną. W toku postępowania nie dopuszczono się naruszenia przepisów kpa w takim zakresie, aby miało to jakikolwiek wpływ na treść decyzji. Zaskarżona decyzja podlegałaby zmianie bądź uchyleniu w razie stwierdzenia takiego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie zachodziła w przedmiotowej sprawie. Żadnego wpływu na treść decyzji (na nałożenie kary w wysokości 3.000 zł) nie miał fakt ewentualnego prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Biorąc pod uwagę termin załatwienia sprawy, stwierdzić należy, że w świetle art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa nie zaistniały podstawy do zmiany ani do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Natomiast odnośnie kwestii wykonania przez skarżącego - kierowcę poleceń służbowych wydanych przez przedsiębiorcę (pracodawcę), należy zauważyć, że skarżący (kierowca) może zwrócić się z powództwem cywilnym wobec pracodawcy, jeżeli faktycznie zarejestrowane przez system naruszenie powstało wskutek realizacji przez niego obowiązków pracowniczych, a kierujący został narażony na odpowiedzialność administracyjną wskutek zaniedbań pracodawcy. Bowiem nie tylko kierujący pojazdem, ale przede wszystkim pracodawca będący profesjonalnym przedsiębiorcą winien posiadać wiedzę o obowiązku ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych wykonywany pojazdami lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony, a także autobusami niezależnie od ich dmc.

Organ pragnie również zauważyć, że skarżący, że może wystąpić do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, której przypadają wpływy z tytułu kar pieniężnych za nieuiszczenię opłaty elektronicznej, z wnioskiem o rozłożenie kary pieniężnej na raty. Jednak jest to innego rodzaju postępowanie administracyjne, które musi być zainicjowane przez stronę odrębnym wnioskiem skierowanym do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

GITD ponownie rozpoznając sprawę, mając na względzie treść art. 7, art. 77 oraz 80 Kpa stwierdza, iż w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny. Z pisma Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sposób niebudzący wątpliwości wynika bowiem, że za kontrolowany przejazd opłata elektroniczna nie została uiszczona. Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. jest podmiotem odpowiedzialnym za obsługę krajowego systemu poboru opłat. Skoro zaś podmiot odpowiedzialny za obsługę powyższego systemu ustalił, że opłata nie została uiszczona, to należy dać wiarę tej informacji pochodzącej bezpośrednio od podmiotu obsługującego elektroniczny system poboru opłat. Z powyższych względów zaskarżoną decyzję należy utrzymać, bowiem opłata za przejazd po płatnym odcinku drogi w powyższym stanie faktycznym nie została uiszczona.

Konkludując powyższe należy stwierdzić, iż skarżący, wykonując przejazd pojazdem o nr rej. [...] w ustalonym powyżej stanie faktycznym w dniu [...] lipca 2011 r. o godz. [...] po drodze ekspresowej [...] na odcinku węzeł K. - węzeł C., był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższego obowiązku kierujący pojazdem nie dopełnił, dlatego też organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 udp nałożył zgodnie z prawem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GITD złożyła strona wnosząc o umorzenie powyższej decyzji oraz o wstrzymanie rygoru jej natychmiastowej wykonalności.

W ocenie skarżącego, decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. została nałożona z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzja nakłada na skarżącego karę za nieuiszczenie opłaty poruszając się drogą wskazaną w rozporządzeniu. Na dzień [...] lipca 2011 r. drogi nie były oznakowane żadną informacją, iż w danej chwili kierujący pojazdem zbliża się czy nawet wjeżdża na płatny odcinek drogi. Na dzień dzisiejszy oznakowanie umieszczone przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad budzi duże wątpliwości, gdyż oznakowanie umieszczone jest zazwyczaj na słupkach kilometrażowych w takim miejscu, że kierujący nie ma możliwości zjazdu do najbliższego punktu viaToll czy też wybrania drogi alternatywnej. Rozporządzenie określające drogi płatne także nie doprecyzowuje od którego momentu zaczyna obowiązywać elektroniczny pobór opłat, gdyż wskazanie "od miejscowości" "do miejscowości" bądź "węzła" nie jest określeniem od którego kilometra drogi zaczyna się pobór opłat. Niejednokrotnie miejscowość wskazana w rozporządzeniu nie znajduje się na trasie przejazdu a jedynie znajduje się na drodze znak informujący, iż zjeżdżając z wybranej drogi można do miejscowości dojechać np. za około 2 km, brak tablic określających miejscowość. Określenie "węzeł" także nie doprecyzowuje miejsca rozpoczęcia poboru, gdyż nigdzie nie jest określone w którym momencie znajduje się kierowca czy już na węźłe?.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, że ww. pojazdem kierował p. M.R., a użytkownik nie posiadał podpisanej umowy z operatorem systemu ViaToll. Umowa z operatorem została zawarta dopiero w dniu [...] października 2011 r. Powyższe ustalenia potwierdzają między innymi znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie właściciela pojazdu, p. J.K. oraz pismo operatora systemu opłat elektronicznych Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2012 r.

Należy zaznaczyć, że z punktu widzenia obowiązujących przepisów nie ma znaczenia, kto nie dopełnił obowiązku zawarcia umowy z operatorem systemu. Nawet, jeśli właścicielem pojazdu jest pracodawca, przepisy prawa nie przewidują możliwości przeniesienia na niego odpowiedzialności administracyjnej za stwierdzone naruszenie. W świetle przepisu art. 13 k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie jest zawsze kierujący pojazdem.

Organ podkreśla, iż ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych -1 w art. 13 k ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Tym samym wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Tu przesłankami odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Decyzje wydawane w oparciu o przepis art. 13k udp mają charakter decyzji związanych, a więc organ w przypadku ustalenia nieuiszczenia opłaty elektronicznej ma ustawowy obowiązek wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej kierującemu pojazdem (por. prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturach: VI SA/Wa 2351/11, VI SA/Wa 2251/11, VI SA/Wa 135/12, VI SA/Wa 2214/11, VI SA/Wa 2246/11, VI SA/Wa 2087/11, VI SA/Wa 2253/11, VI SA/Wa 2149/11, VI SA/Wa 2234/11, VI SA/Wa 2209/11). Ewentualny brak wiedzy strony o obowiązku' uiszczenia opłaty nie zwalnia jej z odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych.

W niniejszej sprawie strona zarzuca, że droga nie była odpowiednio oznakowana informacją o wjeździe na odcinek drogi, który podlega opłacie. Organ podkreślił stanowczo, iż o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie powoływane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe, na które powołuje się strona, mają bowiem charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Istotny jest bowiem rodzaj dyrektywy płynącej ze znaku, a mianowicie można się nie stosować tylko do dyrektywy, której uczestnik ruchu jest obowiązany się podporządkować, a taką jest zakaz lub nakaz. Taki obowiązek nie powstaje w zakresie informacji wynikającej ze znaku. Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 udp było nieziszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach udp na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Należy wskazać wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt: VI SA/Wa 2253/11, VI SA/Wa 135/12), w których Sąd podzielił pogląd organu i stwierdził, że brak znaku informacyjnego nie jest przesłanką wyłączającą odpowiedzialność użytkownika za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Znak informacyjny w przeciwieństwie do znaków nakazu czy zakazu przekazuje kierowcom określone informacje a nie wprowadza dyrektywy określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane bezpośrednio z oznakowaniem drogi. Skarżący przed rozpoczęciem przejazdu winien wybrać odpowiednią trasę, tak aby nie narazić się na sankcje finansowe.

Odnosząc się do wniosku strony o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w ocenie GITD, mając na uwadze treść art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j edn. Dz. U. 2012 r., poz. 270) brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie GITD wskazał, iż organem właściwym w sprawie wniosków o umorzenie nałożonej kary pieniężnej jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, będący beneficjentem wpływów z tytułu kar pieniężnych za nieuiszczenie opłaty elektronicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r., którą po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez p. T.O. reprezentowanego przez adwokata, od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Należy zwrócić uwagę, że powyższą decyzją nałożono w/w karę za wykonywanie przejazdu w dniu [...] lipca 2011 r. po drodze ekspresowej [...] na odcinku węzeł K.– węzeł C., tzn. po drodze wyszczególnionej w załączniku nr I pkt 11 lit [...] rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej - bez uiszczenia opłaty, o której mowa wart. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższe naruszenie zostało zarejestrowane w systemie o godz. [...] przez bramownicę kontrolną nr [...].

Z akt sprawy (pismo z dnia 22 lipca 2013 r. Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego - Biura Elektronicznego Poboru Opłat) wynika, że w tym samym dniu, tj. [...] lipca 2011 r., o godz. [...] ta sama bramownica odnotowała pierwszy incydent z udziałem przedmiotowego pojazdu. Jak stwierdzono, stanowił on przedmiot postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją nakładającą karę w wysokości 3000 zł; w tej sprawie strona wniosła również o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów Sąd przede wszystkim stwierdza, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedna, powołana wyżej decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r., którą nałożono na stronę karę pieniężną w kwocie 3000 zł. Jest to jedna sprawa administracyjna.

Jednakże w praktyce w tego rodzaju sprawach wydawany jest przez organy Inspekcji Transportu Drogowego szereg decyzji, odpowiadających ilości przekroczonych bramownic, nakładających kary pieniężne w kwotach po 3000 zł., zwłaszcza w przypadku niezainstalowania w pojeździe viaBoxu.

Kwestie opłat elektronicznych za użytkowanie dróg publicznych są przedmiotem szeregu regulacji prawnych, zarówno dyrektyw unijnych, jak i przepisów krajowych, które zresztą w znacznej części implementują te dyrektywy.

Wśród przepisów krajowych szczególne miejsce zajmuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, a w szczególności:

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433),

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 77.417),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U. Nr 91 poz. 524),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. 133, poz. 773).

Istotne znaczenie dla kwestii opłat elektronicznych ma również ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2012 r. poz. 931; w szczególności rozdział 5a) oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie stawek opłat za przejazd autostradą (Dz. U 2012.467).

Definicje niektórych pojęć związanych z poborem opłaty elektronicznej (m.in. skrzyżowania i węzła) zawiera rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.).

Obowiązek ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), z tym że – zgodnie z art. 9 powołanej ustawy - art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1, dodawany ustawą zmieniającą, stosuje się od dnia 1 lipca 2011 r.

Zgodnie z art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W myśl art. 13ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 powołanego przepisu.

Jak wskazuje R. Stachowska (LEX, Komentarz do art. 13(ha) ustawy o drogach publicznych) "Przepisy art. 13ha zostały dodane do ustawy na mocy ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw. Poprzez ww. nowelizację przepisów została dokonana implementacja do krajowego porządku prawnego postanowień dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r., zmieniająca dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE L 157 z 09.06.2006, s. 8).(...) Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (nr druku 562), wprowadzającej opłatę elektroniczną, system poboru opłaty za przejazd po drogach krajowych uwzględniający liczbę przejechanych kilometrów (typu "myto") jest oceniany jako wydajniejszy niż system winietowy i jednocześnie korzystniejszy dla korzystających z dróg. Winieta bowiem jest opłatą ryczałtową, natomiast myto jest opłatą za rzeczywistą liczbę przejechanych kilometrów."

Na podstawie art. 13ha ust. 6 Rada Ministrów otrzymała delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną (pkt 1), a także ustalenia dla nich wysokości stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu, w wysokości nie większej niż określona w ust. 4 ustawy - mając na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, koszty poboru opłaty elektronicznej oraz klasę drogi, na której jest pobierana opłata elektroniczna (pkt 2).

Na podstawie wspomnianej delegacji Rada Ministrów wydała dnia 22 marca 2011 r. rozporządzenia w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na enumeratywnie wymienionych drogach krajowych lub ich odcinkach klasy:

A i S określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia;

GP i G określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Drogi krajowe objęte systemem elektronicznego poboru opłat nie obejmują wszystkich dróg krajowych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o drogach publicznych, lecz obejmują jedynie drogi wymienione w załącznikach nr 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.; rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 lipca 2011 r.

Natomiast zgodnie z § 4 wspomnianego rozporządzenia początkiem lub końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest: 1) punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo 2) punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową.

Jak już wspomniano, pojęcia "skrzyżowania" i "węzła" zostały zdefiniowane tak w ustawie o drogach publicznych (art. 4 pkt 9), jak i w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 3 pkt 9 i 10).

W odniesieniu do trasy, która wchodzi w grę w rozpatrywanej sprawie, powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. stanowi w załączniku nr 2 (pkt 8b, a obecnie – zdaniem Sądu – pkt 11 a, b, c)), w którym wymieniono drogi krajowe lub ich odcinki klasy GP i G, na których pobiera się opłatę elektroniczną.

Zauważyć tu należy, że powołane rozporządzenie wymienia tę trasę jako jeden odcinek – niezależnie od ilości zamontowanych tam bramownic. Inaczej mówiąc, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. wymieniając drogi krajowe lub ich odcinki klasy GP i G, na których pobiera się opłatę elektroniczną, odnosi obowiązek wniesienia tej opłaty za przejazd określoną w odpowiednim załączniku do rozporządzenia drogą lub jej odcinkiem, nie wchodząc w kwestie techniczne, tzn. m.in. ilości bramownic – chyba, że za takie uszczegółowienie uzna się wspomniany § 4 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym początkiem lub końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest: 1) punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo 2) punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową.

W ocenie Sądu, przejazd każdą z dróg lub ich odcinków wymienionych w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. wymaga odrębnej opłaty elektronicznej. Być może, z subiektywnego punktu widzenia kierującego pojazdem samochodowym przejazd po wymienionych odcinkach dróg stanowi jedną podróż. Jednakże z prawnego punktu widzenia, zgodnie z powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów, na przejazd ten składa się przejazd po kilku wyodrębnionych odcinkach dróg, za które pobierana jest odrębna, indywidualnie naliczana opłata elektroniczna. Fakt, że odcinki te stykają się praktyczne ze sobą, nie ma znaczenia prawnego, gdyż ich wyodrębnienie nastąpiło w sferze prawnej, wspomnianym rozporządzeniem, w którym każdy z tych odcinków został imiennie wyodrębniony. Przepis wyodrębniający określony odcinek tworzy, wraz z przepisami powołanego rozporządzenia oraz odpowiednimi przepisami ustawy o drogach publicznych, odrębną normę prawną, z której wynika obowiązek wniesienia za przejazd tym odcinkiem określonej opłaty elektronicznej, a jej nie wniesienie jest sankcjonowane administracyjną karą pieniężną w kwocie 3000 zł.

Analiza niniejszej sprawy, jak i licznych spraw z zakresu opłaty elektronicznej, pozwala zauważyć, że organy nakładając na kierującego pojazdem samochodowym karę pieniężna za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty naliczają powyższą karę za przejazd pod każdą bramownicą, stosując posiłkowo § 4 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków..., gdyż teoretycznie na każdym skrzyżowaniu można wjechać na drogę bądź z niej zjechać, a więc - w ocenie organu - każdy taki odcinek zawarty miedzy dwoma bramownicami stanowi odrębny przejazd po drodze krajowej lub jej odcinku, ponieważ zgodnie z treścią § 4 wskazanego powyżej rozporządzenia początkiem albo końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową.

Powyższy przepis jest, w ocenie Sądu, przepisem czysto technicznym, wskazującym jedynie sposób naliczania opłaty elektronicznej i mającym na celu ułatwienie obliczenia wysokości opłaty elektronicznej za cześć odcinka po jakim porusza się kierujący. Inna interpretacja powyższego zapisu prowadziłaby do wniosku, że § 4 rozporządzenia wprowadza nowe "pododcinki", niezależne od treści zał. Nr 1 i 2 do powyższego rozporządzenia, a także przepisów ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. , korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W przypadku uiszczenia opłaty w niepełnej wysokości wymierzana jest natomiast kara w wysokości 1.500 zł (art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy). Z powyższego wynika wprost, że kara jest bezpośrednio powiązana z przejazdem po danej drodze krajowej lub jej odcinku.

Udp nie zawiera definicji "przejazdu", jednak przyjęta przez organy ITD definicja przejazdu w oparciu o definicję początku i końca drogi krajowej zawarta w § 4 rozporządzenia wydaje się co najmniej niepełna, gdyż nie każdy przejazd zawarty jest miedzy dwoma najbliższymi punktami przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu, albo przecięcia osi drogi z granica miasta na prawach powiatu lub granica państwa. W ocenie Sądu, kara pieniężna winna być nakładana za przejazd bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej lub jej odcinku (bez względu a długość przejazdu, a nie za przejazd pomiędzy dwoma najbliższymi bramownicami),o których mowa w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia. Za taki przejazd jedną drogą krajową bez uiszczenia opłaty nakłada się karę w wysokości 3000 zł. W procesie wykładni prawa w pierwszej kolejności należy bowiem opierać się głównie na wykładni literalnej we wszystkich tych przypadkach, w których treść normy jest klarowna i jasna.

Rozporządzenie Rady Ministrów dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie o drogach publicznych w art.13 ha ust.6 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powyższa delegacją Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia była upoważniona do określenia dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, ustalenia dla nich wysokość stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu, w wysokości nie większej niż określona w ust. 4 art.13ha ustawy o drogach publicznych - mając na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, koszty poboru opłaty elektronicznej oraz klasę drogi, na której jest pobierana opłata elektroniczna. Powyższa delegacja ustawowa upoważnia więc Radę Ministrów jedynie do wskazania dróg publicznych, na których obowiązuje opłata elektroniczna, a także ustalenia wysokości stawek opłaty elektronicznej, w żądanym zaś przypadku nie upoważnia do definiowania jakichkolwiek pojęć zawartych w ustawie. Wobec powyższego należy uznać, że w § 4 ustawodawca wskazał jedynie na najkrótszy odcinek drogi krajowej lub jej odcinek za jaki pobiera się opłatę elektroniczną, a odcinka powyższego w żadnym razie nie należy utożsamiać z przejazdem, gdyż za przejazd w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i przepisów rozporządzenia powinien być uznany przejazd po drodze krajowej lub jej odcinku od chwili wjazdu na drogę do chwili zjazdu z tej drogi - niezależnie od ilości mijanych po drodze skrzyżowań czy węzłów.

Zgodnie z art. 13ha ust. 2 opłatę elektroniczną ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu. Przepis ten jest, jak wskazała R. Stachowska (op. cit.), bezpośrednim wyrazem przejścia na system poboru opłaty za przejazd po drogach krajowych uwzględniającym liczbę przejechanych kilometrów (typu "myto").

Zgodnie z art. 13hc ust. 1 u.d.p. uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, co wynika wprost z art. 13i powołanej ustawy. Przepis ten nawiązuje wprost do przepisu art. 13i u.d.p., który odgrywa zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania systemu elektronicznego poboru opłat, określając ramy technologiczne tego systemu i podstawowe obowiązki dla kierującego pojazdem w ramach elektronicznego systemu poboru opłat (R. Stachowska, op. cit.).

Art. 4 u.d.p., ani żaden inny przepis tej ustawy, jak również przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia elektronicznego poboru opłat, czy – systemów elektronicznego poboru opłat (zgodnie z art. 13i ust. 1 mowa tu bowiem o wielu systemach i opłatach). Tym niemniej na podstawie art. 13i można ustalić:

- rodzaje opłat, do których uiszczania powinny służyć systemy elektronicznego poboru opłat; niewątpliwie należą do nich opłaty za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, o których mowa w art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych;

- dopuszczalne wymagania technologiczne odnoszące się do systemów elektronicznych, które zostały najpierw wskazane w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2004/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie, a następnie wymienione w art. 13i ust. 1 u.d.p. Wdrażając ww. dyrektywę do krajowego porządku prawnego przepis art. 13i ust. 1 u.d.p. określa trzy dopuszczalne technologie: lokalizacji satelitarnej, systemu łączności ruchomej opartej na standardzie GSM - GPRS, zgodnym z normami państw członkowskich Unii Europejskiej wdrażających normę GSM TS 03.60/23.060 (standard telefonii komórkowej) i systemu radiowego do obsługi transportu i ruchu drogowego, pracującego w paśmie częstotliwości 5,8 GHz;

- obowiązek oferowania przez podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych (tzw. viaBOX) w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; urządzenia te powinny być interoperacyjne i zdolne do komunikowania się między systemami elektronicznego poboru opłat na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wszystkimi systemami używanymi na terytorium pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej (ust. 3 i 4);

- niejako drugostronnie – przepis ten (ust. 4a i 4b) zobowiązuje kierującego pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie, o którym wyżej mowa, do:

1) włączenia urządzenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę;

2) wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu;

3) używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem.

Jednocześnie kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w w/w urządzenie, w przypadku stwierdzenia niesprawności tego urządzenia, jest obowiązany do niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej.

Generalnie biorąc, na podstawie powołanego przepisu można stwierdzić, że ramy technologiczne systemów elektronicznego poboru opłat tworzą – z jednej strony – odpowiednie systemy łączności i rozliczeń (komunikacji), z drugiej zaś, po stronie użytkowników dróg – odpowiednie urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych. Innymi słowy, obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBOX.

Już brak zainstalowania w pojeździe w/w urządzenia, w czasie wykonywania przejazdu po drogach wymienionych w załącznikach do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. skutkuje tym, że opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ administracji publicznej jest obowiązany do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji kierujący pojazdem niezaopatrzonym w urządzenie viaBOX, nie powinien poruszać się po odcinkach dróg krajowych, o których mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, i już sam wjazd na drogi lub ich odcinki wymienione w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów powoduje konieczność nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej.

Sąd podziela również ocenę, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia tej kary.

Należy zauważyć, że użytkowanie płatnych autostrad, dróg krajowych i ich odcinków odbywa się w istocie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej między użytkownikiem drogi a operatorem systemu poboru opłat. Art. 13 ust. 1 pkt 3 nakłada na korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Z kolei art. 13ha stanowi, że opłata elektroniczna jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w odpowiednich przepisach wykonawczych oraz ustala zasady ustalania wysokości (stawki) tej opłaty dla poszczególnych kategorii pojazdów. Art. 13 k ust. 1 u.d.p. stanowi zaś, że za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną:

1) bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł;

2) bez uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości - wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł.

Poprzedzające ten przepis, nakładający karę administracyjną za przejazd, za który pobiera się opłatę elektroniczną, przepisy u.d.p. stanowią m.in., że opłatę elektroniczną pobiera – formalnie biorąc - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przy czym minister właściwy do spraw transportu, za zgodą Rady Ministrów, może powierzyć przygotowanie, wdrożenie, budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych, w tym pobór opłaty elektronicznej, drogowej spółce specjalnego przeznaczenia, utworzonej w trybie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia, z zastrzeżeniem art. 13hd ust. 3 (art. 13hb ust. 1 i 3). Zgodnie z tym zastrzeżeniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowa spółka specjalnego przeznaczenia, o której mowa w art. 13hb ust. 3, za zgodą ministra właściwego do spraw transportu i po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, może w drodze umowy powierzyć budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych innemu podmiotowi, zwanemu dalej "operatorem" (art. 13hd ust. 1). Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu wybór operatora następuje zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.)), ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi albo ustawą z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Z kolei zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu umowa, o której mowa w ust. 1, może upoważnić operatora do poboru tych opłat.

Właściwe organy skorzystały z powyższych upoważnień powierzając funkcję operatora firmie Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie.

Zgodnie z art. 13i ust. 2 podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny oferować urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

W konsekwencji z przedstawionych przepisów u.d.p. wynika, raczej w sposób pośredni, dorozumiany, że korzystający z dróg publicznych powinni zawrzeć stosowną umowę z operatorem, która to umowa określa ich obowiązki związane z korzystaniem z dróg publicznych, a jednocześnie zobowiązuje operatora do zaoferowania korzystającym z dróg publicznych urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych.

W rezultacie znacząca ilość kwestii związanych z poborem opłaty elektronicznej zostaje niejako przerzucona do umowy cywilnej zawieranej między operatorem a korzystającym z dróg publicznych – i w związku z tym zobowiązanym do wnoszenia opłaty elektronicznej.

Tutaj należy jeszcze zauważyć, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania.... opłatę elektroniczną wnosi się na rachunek bankowy, o którym mowa w § 3 ust. 3 pkt 4, w formie gotówkowej lub bezgotówkowej (§ 5 ust. 10, przy czym, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu opłatę elektroniczną wnosi się w formie: 1) przedpłaty albo 2) płatności okresowej z zabezpieczeniem.

Zgodnie § 3 z powołanego wyżej rozporządzenia został ustanowiony pewien model (wzór) postępowania poprzedzający rozpoczęcie korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną. Zgodnie z tym wzorem użytkownik:

1) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną (umowa);

2) odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie;

3) instaluje urządzenie w pojeździe;

4) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1;

5) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2.

Jednocześnie przepis ten (ust. 2) stanowi, że umowa między operatorem i użytkownikiem dróg publicznych podlegających opłacie elektronicznej zawierana jest w formie pisemnej, przy czym zawiera ona (ust. 3) w szczególności:

1) dane użytkownika, o których mowa w ust. 4;

2) dane pojazdu podlegającego obowiązkowi wniesienia opłaty elektronicznej, obejmujące w szczególności numer rejestracyjny, dopuszczalną masę całkowitą oraz oznaczenie klasy emisji spalin;

3) wskazanie formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2;

4) wskazanie numeru rachunku bankowego, na który wnoszona będzie opłata elektroniczna;

5) wskazanie formy zabezpieczenia - w przypadku wyboru formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2;

6) określenie warunków udostępniania urządzenia przez pobierającego opłatę elektroniczną za kaucją.

Zgodnie z ust. 4 dane, o których mowa w ust. 3 pkt 1, określane na podstawie odpowiednich dokumentów (ust. 5), obejmują:

1) firmę lub imię i nazwisko;

2) numer z Krajowego Rejestru Sądowego lub identyfikator REGON albo odpowiednik zagranicznego rejestru handlowego;

3) numer dokumentu tożsamości - o ile użytkownikiem jest osoba fizyczna;

4) numer identyfikacji podatkowej - o ile taki numer użytkownik posiada;

5) adres lub siedzibę.

W konsekwencji, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania..., w myśl którego opłatę elektroniczną wnosi się w formie m.in. (pkt 1) przedpłaty, polski system poboru opłat elektronicznych za przejazd po określonych rogach krajowych lub ich wyznaczonych odcinkach wyklucza – co do zasady – powstanie debetu na koncie użytkownika takiej drogi. Użytkownik taki albo ma zawartą umowę z operatorem, zainstalowane urządzenie viaBOX oraz odpowiednie środki na koncie, albo nie powinien w ogóle wjeżdżać na taką drogę – pod rygorem nałożenia określonej wyżej pieniężnej kary administracyjnej. W żadnym zaś razie system ten nie przewiduje możliwości późniejszego, już po wjeździe na drogę, uzupełnienia środków na koncie np. w najbliższej stacji paliw. Jest to rozwiązanie, za którym – wobec znacznej mobilności środków transportu – przemawiają istotne argumenty.

Z brzmienia całości tego przepisu wynika, w ocenie Sądu, że obowiązek wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża – generalnie biorąc – przedsiębiorcę. Posługiwanie się w tym przypadku przez ustawodawcę pojęciem "użytkownika", którym jest - zgodnie z § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury - podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, jest następstwem wielości desygnatów tego pojęcia, obejmującego zarówno osoby prawne, jak i osoby prowadzące działalność gospodarczą, a także (czego również nie można wykluczyć) osoby fizyczne. W rozpatrywanej sprawie kierowca kwestionuje fakt prowadzenia pojazdu i popełnienia przedmiotowego naruszenia, a także zarzuca organowi, że prowadząc postępowanie przez ponad rok nie ustalił jednoznacznie kto prowadził pojazd. Skarżący podnosi zatem zarzut o charakterze podmiotowym.

Za pozbawione głębszej refleksji należy uznać zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania (a właściwie ich brak) i ustalenia organu odwoławczego dotyczące kierującego pojazdem – zwłaszcza w kontekście art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych.

Natomiast zgodzić się trzeba z Głównym Inspektorem, że organ Inspekcji Transportu Drogowego miał prawo wystąpić z wnioskiem do pracodawcy kierowcy o wskazanie kierującego pojazdem o nr rej. [...] w dniu [...] lipca 2011 r. o godz. [...] po drodze ekspresowej [...] (węzeł K. - węzeł C.). Jak bowiem stanowi art. 78 ust. 4 prd właściciel lub posiadacz pojazdu jest obowiązany wskazać na żądanie uprawnionego organu, komu powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie, chyba że pojazd został użyty wbrew jego woli i wiedzy przez nieznaną osobę, czemu nie mógł zapobiec. Udostępnienie w takiej sytuacji danych kierowcy nie stanowi udostępnienia danych osobowych w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.(t. jedn. Z 2014, poz.1182, z późn. zm.) o ich ochronie. Następnie to organ prowadzący postępowanie był uprawniony, m.in. na podstawie art. 80 kpa, do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.

Już na marginesie trzeba wskazać, że późniejsze zmiany poszły w tym właśnie kierunku (por. ustawę z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym – Dz. U. 2014, poz. 1310). Jest oczywiste, że zmiany te, jako późniejsze, nie miały zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Na tle przedstawionych rozważań Sąd uważa, że w rozpatrywanej sprawie miał miejsce jeden przejazd, obejmujący co najwyżej jeden odcinek techniczny do . poboru opłaty elektronicznej. W związku z powyższym nałożenie kara w wysokości 3.000 zł było uzasadnione.

Za uzasadnione Sąd uznaje również stanowisko organu zarówno co do przewlekłości całego postępowania, jak i bezczynności w załatwieniu wniosku o przesłanie do skarżącego odpisu legalizacji urządzenia rejestrującego, które dokonało zapisu, odpisu legalizacji urządzenia kontrolnego o numerze identyfikacyjnym [...], odpisu legalizacji systemu przetwarzającego dane.

W ocenie Sądu (potwierdzonej już stosownym orzeczeniem) przewlekłość nie dotyczyła istoty sprawy, a stanowisko organu, że brak było podstaw prawnych do przekazania żądanych przez stronę dokumentów, gdyż dokumenty legalizacji urządzeń, których domaga się strona, nie zostały wymienione w treści rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli, wydanego na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy Prawo o miarach, Sąd w całości podziela Jednocześnie wskazać należy, że strona mogła zapoznać się z treścią tych dokumentów, zgodnie z art. 73 kpa; należy tu też podkreślić, że z treści art. 73 § 2 Kpa wynika dla strony uprawnienie do uwierzytelnienia , a nie przesyłania odpisów (kserokopii) z akt sprawy i to tylko w sytuacji uzasadnionej ważnym interesem strony. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie taka potrzeba nie miała miejsca. Nadto nie ma podstaw do kwestionowania oświadczeń organu, że wielokrotnie odnosił się do argumentacji strony w tej sprawie. Sąd nie dostrzegł też racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku o przesłuchanie świadka – kierowcy, gdyż okoliczności związane ze stroną podmiotową kwestionowanego przejazdu zostały w dostateczny sposób wyjaśnione.

W dalszej części wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona informuje, że "... nie występowało stosowne oznakowania dróg, po których przejazd wymagał uiszczenia opłaty." Jak stwierdził organ w zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie strona zarzuca, że droga nie była odpowiednio oznakowana informacją o wjeździe na odcinek drogi, który podlega opłacie. Organ podkreślił stanowczo, iż o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie powoływane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe, na które powołuje się strona, mają bowiem charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Istotny jest bowiem rodzaj dyrektywy płynącej ze znaku, a mianowicie można się nie stosować tylko do dyrektywy, której uczestnik ruchu jest obowiązany się podporządkować, a taką jest zakaz lub nakaz. Taki obowiązek nie powstaje w zakresie informacji wynikającej ze znaku. Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 udp było nieziszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach udp na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Należy wskazać wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt: VI SA/Wa 2253/11, VI SA/Wa 135/12), w których Sąd podzielił pogląd organu i stwierdził, że brak znaku informacyjnego nie jest przesłanką wyłączającą odpowiedzialność użytkownika za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Znak informacyjny w przeciwieństwie do znaków nakazu czy zakazu przekazuje kierowcom określone informacje a nie wprowadza dyrektywy określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane bezpośrednio z oznakowaniem drogi. Skarżący przed rozpoczęciem przejazdu winien wybrać odpowiednią trasę, tak aby nie narazić się na sankcje finansowe.

Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 udp było więc nieziszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach udp na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

W ocenie Sądu, w tym miejscu trzeba powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1692/12, w którym stwierdzono, że co prawda obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże warunkiem zastosowania sankcji z art. 13 k. ust. 1 pkt udp, przy respektowaniu reguł wynikających z art. 2 Konstytucji RP jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby obywatele korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjna opartą na analogicznym zarzucie jak podnoszony przez skarżącego w niniejszej sprawie stwierdził, że "choć podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

Po przedstawieniu regulacji prawnej dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zawartej w przepisach udp, a także przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie z dnia 3 lipca 2011 r. a także odwołując się do art. 7 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z przedstawionych unormowań wynika, iż zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34.

Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T- 34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania (...). W świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną.

(...)

Prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji.

Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138).

Podsumowując te rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. A ta kwesta jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Celem wykładni jest ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia "rzeczywistego". Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mającymi odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd pierwszej instancji, nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, należało przejść do korzystania z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku".

Powyższy pogląd został podtrzymany w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1434/12, czy też w wyroku z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 1992/12.

Nadto Sąd uznał, że względna szybkość postępowania jest właściwa dla kontroli drogowych, zwłaszcza w odniesieniu do kontroli wniesienia opłat elektronicznych, relatywnie prostych dowodowo i nie dopatrzył się w szczególności naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż strona uczestniczyła w całym postępowaniu dowodowym i miała wgląd do wszystkich materiałów dowodowych, a także art. 78 K.p.a., który nie uniemożliwił przecież skutecznego zgłaszania wniosków dowodowych tak przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym.

Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli), organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.