Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 842/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B. A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz gminy, z mocy prawa, prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Wojewoda [...]– działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania B. A. G. (dalej jako strona skarżąca, skarżąca) od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] o ustaleniu na rzecz odwołującej się odszkodowania za prawo własności nieruchomości położonej w [...] obręb [...] w granicach działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha , które z mocy prawa stały się własnością Gminy [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy:

1) ustalił na rzecz B. A. G. odszkodowanie w wysokości 95 900,00 zł (słownie złotych: dziewięćdziesiąt pięć tysięcy dziewięćset, 00/100), należne z tytułu przejścia na rzecz Gminy [...], z mocy prawa, prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...], którą wydzielono pod drogę publiczną;

2) zobowiązał Gminę [...] do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak [...]), wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako "u.g.n.") Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku B. A. G., zatwierdził projekt podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...], objętej księgą wieczystą nr [...]. Podziału dokonano zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., nr [...], poz. [...]). W efekcie wyodrębniono 4 działki, w tym parcelę nr [...], która - jak wynika z treści decyzji podziałowej - przeznaczona została pod drogę gminną.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., kończącym cywilnoprawne uzgodnienia, wnioskodawczyni wystąpiła do Gminy [...] z finalną propozycją odszkodowania za działkę nr [...], podlegającą z mocy prawa przejęciu przez Gminę, żądając jednocześnie, aby w przypadku braku zgody na jego wypłatę, skierować przedmiotową sprawę do Starosty [...], celem ustalenia wysokości odszkodowania. Następnie, pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., Wójt Gminy [...] przekazał ww. wystąpienie - wraz z kompletem dokumentów z uzgodnień - organowi I instancji, również wnosząc o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnoprawnym.

W efekcie powyższego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak [...]), Starosta orzekł o ustaleniu na rzecz B. A. G. odszkodowania w wysokości 121 400,00 zł. Jednakże w następstwie odwołania Gminy [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. (znak [...]) Wojewoda [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego i przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] ustalił na rzecz B. A. G., odszkodowanie w wysokości 95 900 zł za prawo własności nieruchomości położonej w [...] obręb [...] w granicach działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha , które z mocy prawa stały się własnością Gminy [...]. Rozstrzygnięcie to organ wydał w oparciu o m.in. przepisy art. 129 ust. 1 w zw. z ust 5 pkt 1 u.g.n. W uzasadnieniu, uznając za spełnione przesłanki ustalenia i wypłaty odszkodowania – Starosta pozytywnie ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego z dnia [...] września 2017 r., uwzględniając przy tym wyjaśnienia rzeczoznawczyni majątkowej z dnia [...] stycznia 2018 r., w których biegła odniosła się do zastrzeżeń strony uprawnionej do odszkodowania, zawartych w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r.

Odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2018 r. wniosła B. A. G. Odwołująca się zakwestionowała prawidłowość operatu szacunkowego w kontekście wyjaśnień rzeczoznawczyni majątkowej dotyczących: 1) niespełniania kryteriów rynkowości przez transakcję zamiany, której przedmiotem była nieruchomość zlokalizowana przy tej samej ulicy i przejęta przez Gminę [...] na taki sam cel; 2) przyjęcia do porównań nieruchomości nieodpowiadających cechom wycenianej, bowiem żadna nie jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie byłego miasta wojewódzkiego, ani miejscowości o porównywalnych populacji i potencjale gospodarczym. Odwołująca się podważyła również logikę uśredniania ceny 1 m2 gruntów położonych w różnych miejscach województwa [...], przy jednoczesnym odrzuceniu ze zbioru transakcji z poz. 41 w tabeli 1, której przedmiotem była nieruchomość najbliższa cechami do wycenianej. Jednocześnie organowi I instancji zarzuciła, że nie odniósł się do powyższych spostrzeżeń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i tym samym nie dokonał weryfikacji operatu szacunkowego.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzenie postępowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. wymaga dokonania przez organ prowadzący postępowanie ustaleń wynikających z przepisów o randze zasad ogólnych postępowania, tj: prawdy obiektywnej oraz oficjalności, które wyraz normatywny znalazły odpowiednio w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Obligują one organy administracji publicznej do podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w którym to celu organy obowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć całość materiału dowodowego. Organ administracji powinien zatem w szczególności:

1) ustalić, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej, zaistniał skutek

w postaci przejścia z mocy prawa, prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną, na rzecz odpowiadającego jej kategorii podmiotu publicznego;

2) ustalić, czy złożenie wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania poprzedziły bezskuteczne uzgodnienia w przedmiocie jego wypłaty w trybie cywilnoprawnym, które winny zostać udokumentowane; 3) dokonać rzetelnej oceny mocy dowodowej pozyskanego operatu szacunkowego, który - w świetle przepisów art. 130 ust. 2 i art. 7 u.g.n. - jest jedynym dowodem, w oparciu o który dopuszcza się określenie wartości nieruchomości i zarazem wysokości odszkodowania.

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy, Wojewoda stwierdził, że

w dacie podziału działka nr [...] była przeznaczona pod gminną drogę publiczną. Z analizy projektu podziału, a także wypisu i wyrysu z obowiązującego w dniu [...] czerwca 2012 r. planu miejscowego wynika bowiem, że przedmiotowa parcela leżała na obszarach oznaczonych na rysunku symbolami: ,,KD08 Z1/2" - zgodnie z zapisami planu - ulica zbiorcza przebiegająca śladem odcinka ul. [...] oraz projektowanymi odcinkami we wschodniej części wsi; ,,KD10 L1/2" - w części tekstowej planu opisanym jako - projektowana ulica lokalna we wschodniej części wsi, łącząca ulice KD08 i KD11. Zapisy planu nie określają wprost kategorii ww. ulic, to jego rysunek i lokalizacja tych dróg w układzie komunikacyjnym świadczą, że stanowią drogi gminne. Z legendy stanowiącej element rysunku planu wynika bowiem, że oznaczenie dróg kategorii powiatowej zawiera - oprócz litery odpowiadającej klasie technicznej drogi (np.: "Z", "L") - małą literę "p". Z kolei oznaczenia dróg krajowej i wojewódzkiej zawierają symbol "GP1/2". Ponadto wniosek o gminnym statusie projektowanych ulic KD08 Zl/2 i KD10 Ll/2, potwierdza analiza ich lokalizacji w docelowym układzie komunikacyjnym (możliwa za sprawą danych powszechnie dostępnych w Portalu Informacji Przestrzennej Gminy [...],[...]). Wynika z niej bowiem, że przedmiotowe ulice mają jedynie znaczenie lokalne i stanowią uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. W szczególności nie stanowią połączeń miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin, lub siedzib gmin między sobą, co determinowałoby ich powiatowy charakter. Zatem, w świetle art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.) - a contr ario do art. 6a tej ustawy - można im przypisać jedynie funkcję dróg gminnych. Organ odwoławczy nie ma zatem żadnych wątpliwości, że działkę nr [...] wydzielono pod odcinki dwóch dróg publicznych kategorii gminnej.

Wojewoda wskazał dalej, że z całokształtu zebranego w sprawie materiału wynika, że w niniejszym przypadku nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, na drodze cywilnoprawnej. Pomimo wymiany korespondencji (pisma skarżącej z [...] stycznia 2013 r., [...] grudnia 2014 r., [...] stycznia 2015 r., a także Gminy z [...] grudnia 2012 r., [...] grudnia 2014 r.) oraz rozmów (z [...] grudnia 2012 r., [...] grudnia 2014 r.), które utrwalono protokołami podpisanymi jedynie przez przedstawicieli Gminy, strony nie doszły bowiem do porozumienia. Co istotne, powyższych okoliczności nie kwestionuje żadna ze stron. Należy zatem uznać, że działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...] i nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, między Gminą a dotychczasową właścicielką ww. parceli.

Organ podkreślił, że przedmiotem sporu jest trzecia z istotnych w sprawie okoliczności, mianowicie wartość działki nr [...], którą określono w oparciu

o operat szacunkowy z dnia [...] września 2017 r. Zasadniczo bowiem zarzuty odwołującej się dotyczą wartości dowodowej tej opinii. Jednakże z opisanych dalej względów, Wojewoda [...] podzielił pozytywną ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonaną przez organ I instancji. Uwzględnił przy tym wyjaśnienia rzeczoznawczyni majątkowej (pismo z dnia [...] stycznia 2018 r.) odnoszące się do zastrzeżeń B. A. G. (pismo z dnia [...] grudnia 2017 r.), a także wyjaśnienia biegłej udzielone na wezwanie Wojewody, które dotyczyły zarzutów zawartych w odwołaniu oraz wątpliwości organu odwoławczego (aneks z dnia [...] lipca 2018 r., wraz z załącznikami).

Analizę operatu szacunkowego organ II instancji rozpoczął od wskazania, że w badanym przypadku przedmiotem wyceny jest prawo własności nieruchomości gruntowej przeznaczonej pod drogi publiczne, położonej w [...], która jest obciążona służebnością przesyłu (gazociąg). Mając na względzie, że ograniczone prawo rzeczowe - związane z odrębnym od gruntu prawem własności urządzeń, które przysługują przedsiębiorcy przesyłowemu ogranicza możliwość korzystania z nieruchomości, wartość działki nr [...] określono jako różnicę wartości gruntu i służebności. Zauważył, że z opisu nieruchomości wycenianej (str. 3, 5 i 8), z dokumentacji fotograficznej (str. 8-11), a także z protokołu oględzin dokonanych przez biegłą (zał. nr 8), wynika, że - poza gazociągiem, stanowiącym własność przedsiębiorcy przesyłowego - na działce nr [...] nie znajdowały się obiekty, za które odwołującej się przysługiwałoby odszkodowanie.

Wojewoda stwierdził, że przy wycenie prawa własności gruntu, biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Po opisaniu wynikających z przepisów u.g.n. wymogów zastosowania tego podejścia i metody oraz przytoczeniu definicji nieruchomości podobnej, organ wskazał, że doboru materiału porównawczego i określenia cech wpływających na wartość nieruchomości biegła dokonała w oparciu o analizę rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne.

Zastrzeżeń Wojewody nie budziło wydłużenie okresu analizy do grudnia 2013r., jak też konieczność objęcia analizą rynku regionalnego, co podyktowane było niewielką ilością adekwatnych transakcji na rynku lokalnym. Działanie to organ uznał za zgodne z prawem, gdyż § 36 ust. 2 r.wyc. dopuszcza rozszerzenie badanego rynku: z lokalnego na rynek regionalny. Odwołując się do orzecznictwa, Wojewoda wyjaśnił, że "rynek lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy lub powiatu a "rynek regionalny" odnosi się do obszaru województwa. Stwierdził dalej, że w granicach rynku regionalnego, rzeczoznawczymi ograniczyła się do powiatów, które były zbliżone do [...], pod względem: charakteru, wielkości, rozwoju gospodarczego, a także uwarunkowań ekonomicznych i funkcjonalnych (zob. str. 16). Stosownie do § 26 ust. 3 r.wyc. - określając rodzaj i obszar rynku, biegła uwzględniła zarówno przedmiot wyceny jak i podobieństwo rynków. Rzeczoznawczyni zlokalizowała na rynku regionalnym 53 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne (str. 16-17). Spośród nich biegła wykorzystała do wyceny 23 przeznaczone pod drogi gminne, które w jej ocenie posiadały atrybuty rynkowe najbardziej zbliżone do przedmiotu wyceny. Dokonując tej selekcji w szczególności uwzględniła: położenie w bezpośrednim sąsiedztwie dużego miasta powiatowego, a także uwarunkowania ekonomiczne i funkcjonalne (zob. str. 18-19).

Zdaniem Wojewody w analizowanym operacie do porównań przyjęto nieruchomości spełniające kryterium podobieństwa do działki nr [...]. W tym względzie organ II instancji nie podzielił zastrzeżeń strony odwołującej się, w szczególności, zestawiając je z treścią operatu i wyjaśnieniami rzeczoznawczyni, które uznał za kompletne i logiczne. Zdaniem Wojewody biegła w sposób wyczerpujący wyjaśniła przyczyny, z jakich nie uwzględniła transakcji zamiany, uznając ją za zawartą w szczególnych warunkach. Rzeczoznawca nie ma obowiązku badania wszystkich aspektów transakcji, które odrzucił kierując się przepisami, wiedzą specjalistyczną i doświadczeniem zawodowym.

Wojewoda stwierdził, że przed zarzutami dotyczącymi położenia nieruchomości porównawczych, przedmiotowy operat broni się samą swoją treścią. Szeroko i racjonalnie, opisane i uzasadnione zostały bowiem analiza rynku, kryteria doboru materiału porównawczego oraz określenia atrybutów rynkowych (zob. w szczególności str. 16, 18, 20 i 21). Konkluzję tę potwierdzają wyjaśnienia i aneks,

o które biegła uzupełniła opinię.

Zdaniem organu, logicznie rzeczoznawczyni uzasadnia również wykluczenie transakcji o najwyższej cenie jednostkowej 1 m2, tj. 105,68 zł/m2. Umotywowała to okolicznością, że odbiegała ona od cen przeciętnych dla przyjętego rynku. Co przy tym istotne wykluczeniu podlegało łącznie 30 transakcji, nie tylko wskazana przez odwołującą się, natomiast zakres wykluczenia określono w sposób obiektywny, z wykorzystaniem wzoru matematycznego (zob. aneks z dnia [...] lipca 2018 r.). Przywołana transakcja jako jedyna z odrzuconych miała wyższą kwotę jednostkową, od maksymalnej przyjętej do porównań. Natomiast pozostałych 29 wykluczonych transakcji opiewało na kwoty jednostkowe niższe od minimalnej wykorzystanej do wyceny.

Organ nadzoru podkreślił, że jak słusznie wyjaśniła biegła (zob. pismo z dnia [...] stycznia 2018 r. i aneks z dnia [...] lipca 2018 r.), nieruchomości podobnej nie można utożsamiać z nieruchomością identyczną. W art. 4 ust. 16 u.g.n. wymienia się jedynie kryteria podobieństwa, jednakże oceny, jakie nieruchomości wedle tych kryteriów są podobne do nieruchomości wycenianej, ostatecznie dokonuje rzeczoznawca majątkowy. W przypadku obszaru rynku przyjętego do analizy, decydujące są wiedza specjalistyczna i doświadczenie zawodowe rzeczoznawcy, którego ograniczają jedynie przepisy prawa. Istotą metody porównawczej jest wykorzystanie nieruchomości podobnych do wycenianej i korekta różnic w jakości cech rynkowych.

Wojewoda [...] odnosząc się do wymienionych przez odwołującą się cech nieruchomości, przede wszystkim zauważył, że przeznaczenie wszystkich nieruchomości było takie same - drogi publiczne kategorii gminnej (zob. str. 18 i 19). Z kolei powierzchni biegła nie uznała za atrybut wpływający na ceny transakcyjne, co wyjaśniła w sposób satysfakcjonujący, wskazując m.in., że "częścią składową pasa drogowego może być każda działka bez względu na jej kształt, powierzchnię i ukształtowanie terenu, która znajduje się w zaplanowanym przebiegu drogi" (str. 21 operatu). Natomiast różnice w lokalizacji i położeniu zostały skorygowane zgodnie z przepisami prawa i branżowymi standardami wyceny, w ramach cech rynkowych przyjętych przez biegłą. W oparciu o opisany zbiór 23 nieruchomości, biegła określiła cenę średnią stanowiącą średnią arytmetyczną wszystkich cen jednostkowych (Cśr = 53,14 zł/m2) oraz wyodrębniła ceny minimalną (Cmin = 34,78 zł/m2) i maksymalną (Cmax = 81,55 zł/m2), co umożliwiło ustalenie zakresu współczynników korygujących (dolny: Umin = 0,6545; górny: Umax = 1,5346). Powyższe dane posłużyły do dokonania korekty trzech cech rynkowych nieruchomości wycenianej: "lokalizacja", "otoczenie, sąsiedztwo" oraz "dostęp do nieruchomości", które biegła oceniała kolejno jako: "średnie", "dobre" oraz "średnie". Dla cechy "otoczenie i sąsiedztwo" była to ocena najlepsza w trzystopniowej skali, natomiast dla pozostałych atrybutów były to oceny środkowe w skali.

Następnie rzeczoznawczyni wyliczyła sumę współczynników korygujących (1,2138), przez którą przemnożyła cenę średnią (53,14 zł/m2), uzyskując w ten sposób wartość rynkową 1 m2 gruntu jako przedmiotu prawa własności (64,50 zł/m2). Pozwoliło to ustalić wartość prawa własności działki nr [...] - stanowiącą iloczyn wartości 1 m2 gruntu i jego powierzchni ([...] m2) - na kwotę 96 600,00 zł.

Na końcu biegła określiła wartość służebności przesyłu, jaka obciąża wycenianą nieruchomość. Jej wartość obliczyła jako iloczyn wartości pasa służebności przesyłu nieobciążonego urządzeniem oraz współczynnika służebności przesyłu (pkt 6.1.3 KSWS), który uzyskała w wyniku odrębnych wyliczeń (zob. str. 26-27). Przyjęcie tej metody uzasadniła negatywnym wynikiem analizy rynków lokalnego i regionalnego, na których nie odnotowała: ani odpowiednich transakcji nieruchomościami podobnymi obciążonymi służebnością przesyłu gazociągu, ani stawek wynagrodzeń odpowiednich dla gazociągów, Rzeczoznawczym uwzględniła przy tym długość odcinka gazociągu (48 m), a także szerokość strefy ograniczeń w użytkowaniu, wynikająca z treści księgi wieczystej nr [...] (łącznie 1 m). Obliczona według powyższych założeń wartość ograniczonego prawa rzeczowego, po zaokrągleniu wyniosła 700,00 zł.

Wynik końcowy biegła uzyskała odejmując od wartość prawa własności gruntu, wartość służebności przesyłu. Określona w ten sposób wartość działki nr [...] wyniosła 95 900,00 zł.

Wojewoda dokonał bardzo wnikliwej analizy treści operatu szacunkowego wraz z uwzględnieniem wyjaśnień biegłej. Analiza wykazała, że w każdym istotnym

i weryfikowalnym przez organy administracyjne elemencie, operat został sporządzony w sposób prawidłowy. Dotyczy to zgodności z przepisami prawa, wyliczeń matematycznych, jak również logicznego i spójnego zastosowania przez rzeczoznawczynię założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych. Operat z dnia [...] września 2017 r. może zatem stanowić dowód co do wartości prawa własności działki nr [...]. Natomiast zarzuty odwołującej się, stanowią odniesienie do wiedzy specjalistycznej biegłej. Wobec okoliczności, że w tym zakresie operat jest zarówno zgodny z przepisami, jak i spójny, logiczny oraz kompletny, Wojewoda nie znalazł podstaw by wątpić w jego prawidłowość. W efekcie organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa opinia stanowi wiarygodny dowód, który nie wymaga dalszej weryfikacji w trybie art. 157 u.g.n. Wskazał, że odwołująca się miała wiedzę o możliwości zwrócenia się o dokonanie oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Została o tym pouczona przez organ odwoławczy w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. Odwołująca się nie skorzystała jednak z dobrodziejstwa art. 157 ugn. Nie przedłożyła również żadnych argumentacji ani dowodów, które - skonfrontowane z treścią operatu i wyjaśnień biegłej - przynajmniej uprawdopodobniałyby trafność jej twierdzeń i uzasadniały skorzystanie z tego trybu przez Wojewodę.

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda zwrócił uwagę na uchybienia organu I instancji, które jednak nie miały wpływu na wynik sprawy. Starosta naruszył bowiem przepisy art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa. Mianowicie, w pierwszej instancji zaniedbano pouczenia o możliwości skorzystania z trybu weryfikacji operatu szacunkowego ujętego w art. 157 ugn. Jednak brak ten został uzupełniony w postępowaniu odwoławczym, o czym wzmiankowano powyżej. Ponadto w aktach sprawy zabrakło odpowiadających wymogom art. 76 1 i art. 76a dokumentów potwierdzających stan przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej. Jednakże działając w granicach art. 136 kpa, Wojewoda przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w ramach, którego pozyskano m.in. odpis zupełny z księgi wieczystej nr [...] oraz wypis z ewidencji gruntów wykonany według stanu z dnia [...] czerwca 2012 r. Treść tych dokumentów jest spójna z resztą materiału dowodowego i potwierdza prawidłowość założeń przyjętych podczas wyceny oraz ustaleń organu I instancji.

Nieistotnym naruszeniem art. 107 § 3 kpa, na które słusznie wskazała odwołująca się, było z kolei niewystarczające odniesienie się w uzasadnieniu decyzji Starosty do jej zastrzeżeń dotyczących opinii biegłej. Jednakże wobec treści operatu, wyjaśnień rzeczoznawczym i niewątpliwej - w ocenie organu odwoławczego - wartości dowodowej opinii biegłej, uchybienie to miało naturę czysto formalną. Jednocześnie wyjaśnienie i kompletny opis motywów akceptacji operatu szacunkowego zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Konieczność wydania przez Wojewodę decyzji reformatoryjnej, wynikała

z braku określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Tym niemniej w świetle całokształtu zebranego w sprawie materiału, z którego jednoznacznie wynika, że beneficjentem decyzji podziałowej jest Gmina [...], określenie tego podmiotu nie budzi żadnych wątpliwości. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, co do istoty rozpatrywanej sprawy.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała B. A. G. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącej pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

§ 4 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że przedmiotowy operat szacunkowy wykonany został z zachowaniem wymaganych standardów, podczas gdy wyceny zostały przeprowadzone na podstawie błędnie wytypowanych przez biegłego danych o transakcjach nieruchomościami niepodobnymi do wycenianej, co doprowadziło do ustalenia odszkodowania w kwocie nieodpowiadającej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości;

§ 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 4 pkt. 16 ustawy z dnia 2 i sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez określenie wartości przedmiotowej nieruchomości poprzez przyjęcie cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości regionalne, które nie mogą zostać uznane za podobne w stosunku do przedmiotowej nieruchomości;

art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nie wnioskowanie przez organ z urzędu o dokonanie oceny przedmiotowego operatu szacunkowego w związku z licznymi zarzutami Skarżącej, a w konsekwencji nie dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego poprzez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt. 1 w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości 95.900 zł z tytułu przejścia na rzecz Gminy [...] z mocy prawa, prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], którą wydzielono pod drogę publiczną, co doprowadziło do ustalenia odszkodowania w kwocie nieodpowiadającej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości;

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez niedokonanie oceny przedmiotowego operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz niepowołanie nowego biegłego rzeczoznawcy majątkowego w związku ze zgłaszanymi zastrzeżeniami do przedmiotowego operatu szacunkowego przez odwołującą;

art. 107 § 3 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn, z powodu, których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej podniesionych przez skarżącą zastrzeżeń do przedmiotowego operatu szacunkowego;

art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ administracji publicznej postępowania i wydanie decyzji w sposób podważający zasadę pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej;

art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie skarżonej decyzji w całości i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (dokonanie oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych).

Wskazując na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł

o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu I instancji w całości. W skardze zostały zawarte również wnioski o:

1) rozpoznanie sprawy na rozprawie, 2) nakazanie organowi zlecenia dokonania oceny prawidłowości sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie dokonał rzetelnej oceny mocy dowodowej przedmiotowego operatu szacunkowego, który jest jedynym dowodem,

w oparciu, o który dopuszcza się określenie wartości nieruchomości i zarazem wysokości odszkodowania. Przedmiotowy operat nie został wykonany z zachowaniem wymaganych standardów, a wycena została przeprowadzona na podstawie błędnie wytypowanych przez biegłego danych o transakcjach nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi do przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnik wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej podniesionych przez skarżącą zastrzeżeń do przedmiotowego operatu szacunkowego.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W obszernym uzasadnieniu organ odniósł się precyzyjnie do każdego z zarzutów skargi, jednocześnie powołując się na szczegółową analizę operatu szacunkowego. Wojewoda wyjaśnił, że skarżąca miała wiedzę o możliwości zwrócenia się o dokonanie oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Mogła zainicjować ten proces po uzyskaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania odwoławczego i poinformować o tym Wojewodę korzystając z prawa do ostatniego słowa, żądając jednocześnie wstrzymania się przez organ odwoławczy z wydaniem decyzji, do czasu uzyskania opinii w trybie art. 157 u.g.n. Mogła również zlecić sporządzenie tzw. kontroperatu, również żądając od Wojewody opóźnienia rozstrzygnięcia sprawy. Organ II instancji za bezpodstawne uznał twierdzenie o naruszeniu przepisów art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnił, że konieczność wydania decyzji reformatoryjnej wynikała z braku określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, czyli - co pozostaje poza sporem - Gminy [...]. Art. 138 k.p.a nie przewiduje przy tym uzupełnienia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego o dodatkowe zapisy. Z tego względu decyzję Starosty należało uchylić w całości i w nowym rozstrzygnięciu uwzględnić brakującą treść.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd zgodnie z kryteriami określonymi w art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako u.p.p.s.a) wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego ani też prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniałoby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie kwoty odszkodowania należnego skarżącej z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy [...] własności nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod drogę gminną, w związku z dokonanym na wniosek właściciela podziałem działki nr [...], oraz zobowiązanie Gminy do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy, stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej także jako "u.g.n.").

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ww. ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

W niniejszej sprawie ziszczenie się podstaw do przyznania skarżącej odszkodowania w związku z utratą własności nieruchomości, jest między stronami niesporne. Spór dotyczy natomiast określonej w decyzji wysokości odszkodowania przysługującego skarżącej za działkę wydzieloną pod drogę gminną, co wiąże się z prawidłowością operatu szacunkowego w oparciu o który określono wartość tej nieruchomości. W ocenie skarżącej, rzeczoznawca błędnie wytypowała dane o transakcjach nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, wadliwie rozszerzając rynek poszukiwań na teren województwa zamiast ograniczyć się tylko do powiatów zbliżonych do powiatu [...]. Organ, pomimo składanych przez nią zastrzeżeń zaakceptował bezkrytycznie operat i nie zlecił jego oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Ocenę kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania rozpocząć należy od uwagi, że zgodnie z art. 130 ust. 2 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Na podstawie delegacji zawartej w art. 159 u.g.n. szczegółowo kwestie określania wartości (wyceny) nieruchomości dla różnych celów reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004r. Nr 207, poz. 2109, zwane dalej rozporządzeniem).

Zasady wyceny nieruchomości unormowane zostały w Dziale IV u.g.n – "Wycena nieruchomości". Z przepisów tych wynika, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 u.g.n). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (art. 152 ust. 3 u.g.n).

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n). Podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n).

Zgodnie z § 4 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych, współczynnikami korygującymi uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Według § 56 analizowanego aktu wykonawczego, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Z powyższych regulacji wynika, że organ administracji publicznej nie może ustalić należnego odszkodowania nie mając dowodu w postaci opinii biegłego, tj. operatu szacunkowego. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest podstawowym i niezbędnym dowodem przy wycenie nieruchomości. Operat ten musi spełniać wymogi, wynikające z przepisów u.g.n i rozporządzenia.

Zaznaczyć także należy, że operat szacunkowy podlega ocenie w toku postępowania. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany ocenić operat, jak każdy dowód w sprawie, zatem pod każdym względem, tak formalnym, jak i merytorycznym (wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r. I OSK 626/15, Lex 2036132). Weryfikacja operatu szacunkowego dokonywana w trybie art. 80 k.p.a. dotyczyć winna prawidłowości jego sporządzenia, w szczególności czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny i nie pomija niektórych składników majątkowych, czy wyliczenie wartości nieruchomości jest oparte o przewidziany prawem sposób jej określania (wyrok NSA z 16 czerwca 2015 r. I OSK 1390/14, Lex 1794738). Organ administracji oceniając operat jako dowód, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy. To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi, analizuje rynek i decyduje jaki okres zawarcia transakcji uznaje za miarodajny (wyrok NSA z 10 lipca 2015 r. I OSK 2546/13, Lex 1794862). W sytuacji wniesienia zastrzeżeń do treści operatu szacunkowego, rolą organu jest zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zgłoszonych zastrzeżeń, a w przypadku ich uwzględnienia przez rzeczoznawcę - o sporządzenie korekty lub uzupełnienia operatu w postaci aneksu z jednoczesnym wyjaśnieniem, z jakich powodów rzeczoznawca uznał zastrzeżenia za zasadne (wyrok NSA z 14 stycznia 2016 r. I OSK 1036/14, Lex 2032645).

Odnosząc powyższe ogólne rozważania do kontrolowanej sprawy, zauważyć należy, że podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia [...] września 2017 r. sporządzony przez uprawnioną osobę – rzeczoznawcę majątkowego. Przedmiotem wyceny była opisana wcześniej działka gruntu wydzielona z przeznaczeniem pod drogę publiczną (drogę gminną) obciążona służebnością przesyłu. Przy ustaleniu wartości gruntu rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej – a więc metodologię przewidzianą przez obowiązujące przepisy. Wartość służebności przesyłu określono natomiast przy zastosowaniu reguł branżowych zwartych w PKZW, Krajowy Standard Wyceny Specjalistyczny. Kwestia określenia wartości służebności przesyłu jest jednak w sprawie niesporna.

Biegła podała, że dla potrzeb wyceny gruntu – mając na uwadze cel wyceny - dla wyłonienia nieruchomości podobnych przeprowadziła analizę nieruchomości niezbudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne. Ze względu na małą ilość transakcji wydłużyła okres badania do 2013 r.

W tym miejscu wskazać wypada, że dla prawidłowego ustalenia odszkodowania istotne znaczenie ma przepis art. 134 ust. 1 u.g.n, w myśl którego, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n).

Nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem na dzień wydania decyzji podziałowej stanowiła grunt nieutwardzony porośnięty trawą, bez zadrzewień i innych elementów zagospodarowania. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. przedmiotowy teren przeznaczony był pod drogi gminne (KD08 Z1/2 – ulica zbiorcza; KD10 L1/2 – ulica lokalna). Biegła ustaliła, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z wywłaszczeniem nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości.

W takiej sytuacji trafnie przyjęte zostało, że w procesie szacowania zastosowanie znajduje § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten, co wynika z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, znajduje odpowiednie zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w tym, przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy z tym, że stan nieruchomości z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Analiza normy zawartej § 36 ust. 4 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że w każdym przypadku, w którym jest możliwe określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, taki sposób ustalenia ma pierwszeństwo przed ustaleniem tej wartości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Stanowisko takie, podzielane przez skład orzekający, przyjmuje m.in. NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 2699/15 dostępne CBOSA (por. także wyrok z dnia 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15, LEX nr 2442346, wyrok z dnia 10 grudnia 2018r. I OSK 1726/18, Lex nr 2598787). Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Zasadnie zatem, w sporządzonym na użytek niniejszej sprawy operacie szacunkowym z dnia [...] września 2017 r. rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny działki nr [...] przyjęła do porównania ceny transakcyjne nieruchomości drogowych a nie ceny nieruchomości sąsiednich. Działka ta została bowiem wydzielona pod drogę publiczną i takie też było jej przeznaczenie w dacie podjęcia decyzji podziałowej. Tym samym, obowiązek ustalenia jej wartości rynkowej jako działki przeznaczonej pod drogę wynika też z art. 154 ust. 2 ustawy z zw. z § 36 ust. 1 i ust. 6 pkt 2 rozporządzenia.

Prawidłowo także w ocenie Sądu, rzeczoznawca poszukując nieruchomości podobnych analizą objęła nie tylko rynek lokalny ale i regionalny. Działanie takie było uzasadnione tym, że analiza rynku lokalnego (określonego jako gmina [...], gminy sąsiednie oraz powiat [...]) obejmująca okres od 2013 r. do dnia wyceny, wykazała na rynku lokalnym tylko 2 transakcje działkami o przeznaczeniu drogowym. Tym samym konieczne było rozszerzenie analizy na rynek regionalny - teren województwa [...]. Trafna jest ocena organu odwoławczego, że działanie takie nie nasuwa zastrzeżeń pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami. Z § 26 ust. 3 rozporządzania wynika bowiem, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Należy także zwrócić uwagę na zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia odesłanie między innymi do ust. 2 tego przepisu, według którego, w przypadku gdy dane pochodzące z rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające dla określenia wartości rynkowej, wartość nieruchomości objętej decyzją podziałową określa się w podejściu kosztowym. Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia, określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały jednak zdefiniowane przez prawodawcę. Zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (por. wyrok NSA z dnia z dnia 9 czerwca 2016 r. I OSK 2269/14 oraz z dnia 9 kwietnia 2015 r. I OSK 1831/13 - CBOSA). Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest zbadać także rynek regionalnego (por. NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r. I OSK 616/15 oraz z dnia 19 października 2016 r. I OSK 130/16 dostępne w CBOSA). Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., I OSK 2311/15, LEX nr 2442346). W badanej sprawie istotne także jest, że rzeczoznawca – zgodnie z zaleceniami § 26 ust. 3 rozporządzenia – powiększając obszar badania do terenu województwa [...], uwzględniła między innymi przedmiot wyceny oraz podobieństwo rynków obejmując analizą te powiaty, które swoim charakterem, wielkością, rozwojem gospodarczym, uwarunkowaniami ekonomicznymi i funkcjonalnymi zbliżone są do powiatu [...]. Biegła podała, że badaniem objęto teren powiatów: [...], [...],[...],[...], [...],[...],[...], [...], [...], [...],[...],[...]. W wyniku przeprowadzonej w ten sposób analizy wyłonionych zostało 53 transakcji których przedmiotem było zbycie własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi (budowę, rozbudowę, przebudowę układu komunikacyjnego). Z tej grupy rzeczoznawca, kierując się definicją nieruchomości podobnej, wyłoniła 23 transakcje biorąc pod uwagę atrybuty cenotwórcze najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej – w szczególności uwzględniono specyfikę lokalizacyjną gminy [...] tj. położenie w bezpośrednim sąsiedztwie dużego miasta powiatowego, a także uwarunkowania ekonomiczne i funkcjonale gminy.

W kontekście wyżej powiedzianego nie jest zasadny zarzut naruszenia § 26 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. przez przyjęcie do porównania cen transakcyjnych z rynku regionalnego, które nie mogą być uznane za nieruchomości podobne. Argumentując ten zarzut skarżąca wskazała, że wycena została dokonana na podstawie błędnie wytypowanych przez biegłą danych o transakcjach nieruchomościami które nie są podobne do nieruchomości wycenianej. Skarżąca w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. przedstawiła szereg lokalizacji (w katalogu otwartym – zakończonym zwrotem itp.), które w jej ocenie nie spełniają kryterium podobieństwa z tego względu, że nie odpowiadają nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji, otoczenia i sąsiedztwa, gdyż żadna z nich nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie byłego miasta wojewódzkiego ani miejscowości o porównywalnej liczbie ludności czy potencjale gospodarczym. Skarżąca podważyła logikę uśredniania ceny 1 m2 gruntów położonych w różnych miejscach województwa [...] wskazując, że grunty położone na terenie [...] i [...] różnią się znacznie wartością od tych położonych np. w [...] czy [...]. Jej zdaniem, należało więc odrzucić z porównania wskazywane przez nią lokalizacje.

Odnosząc się do tego zarzutu biegła wyjaśniła, że transakcje stanowiące bazę dla wyceny wybrała kierując się kryterium podobieństwa w efekcie czego, w tabeli 1.1 zestawiła transakcje gruntami: 1/ przeznaczonymi pod drogi publiczne – drogi gminne; 2/ stanowiące przedmiot własności i zlokalizowane na terenie powiatów które są zbliżone do powiatu [...] pod względem charakteru, wielkości, rozwoju gospodarczego, uwarunkowań ekonomicznych i gospodarczych. Oznacza to, że do porównania nie przyjęto nieruchomości bardzo atrakcyjnych, położonych jak wskazuje skarżąca w centrum [...] (czy [...]) – jak należy rozumieć chodzi o nieruchomości o wygórowanej wartości rynkowej w stosunku do innych lokalizacji. Zarzut uśredniania ceny jednego metra kwadratowego gruntów położonych na terenie województwa ale w skrajnie różnych lokalizacjach (bardzo atrakcyjnych i nieatrakcyjnych) jest nieuzasadniony, gdyż z operatu i wyjaśnień rzeczoznawcy wynika, że kryterium doboru nieruchomości tworzących bazę do wyceny była lokalizacja na terenie powiatu zbliżonego do powiatu [...]. Potwierdzają to dane zawarte w tabelach, w których brak transakcji np. z [...],[...],[...],[...] czy też z innych atrakcyjnych pod względem wartości terenów. Z danych zawartych w operacie wynika natomiast, że w analizowanej grupie dwudziestu trzech transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym o powierzchniach od 23 m2 do 7688 m2, ceny jednostkowe zwierały się w przedziale od 34,78 zł do 81,55 zł. Najliczniejszą grupę stanowiły nieruchomości o cenach jednostkowych z przedziału 40-60 zł (9 szt), z przedziału 60-80 (7 szt), potem z przedziału 20-40 zł (6 szt). Z opisu nieruchomości o cenie minimalnej (34 zł) wynika, że jest ona położona w powiecie [...], zaś nieruchomość o cenie maksymalnej (81 zł) w powiecie [...]. Tym samym nie było sugerowanych przez skarżącą rozbieżności w wartości porównywanych nieruchomości.

Rzeczoznawca wyjaśniła nadto, że z terenu województwa wybrała nieruchomości posiadające atrybuty cenotwórcze najbardziej zbliżone do cech nieruchomości wycenianej, w szczególności uwzględniła: specyfikę lokalizacyjną gminy [...] tj. położenie w bezpośrednim sąsiedztwie dużego miasta powiatowego a także uwarunkowania ekonomiczne i funkcjonalne gminy. Wbrew zatem zarzutom skarżącej, podnoszone przez nią aspekty były uwzględnione w procesie szacowania. Z wyjaśnień biegłej wynika także, że na dobór nieruchomości podobnych wykorzystanych w procesie wyceny wpływał także fakt odrzucenia z wyłonionych pierwotnie 53 transakcji, tych których ceny odbiegały od cen przeciętnych dla danego rynku. Biegła odrzuciła zarówno transakcje za wysokie jak i za niskie, co uzasadniła wymogiem wynikającym z § 5 rozporządzania. Porównanie tabeli nr 1 i nr 1.1. wskazuje, że w ten sposób odrzuconych zostało 20 transakcji, przy czym zakres wykluczenia określono w sposób obiektywny z wykorzystaniem wzoru matematycznego (poza przedziałem dwóch odchyleń standardowych - por. s. 18 operatu). W ten sposób doszło do wyeliminowania transakcji skrajnych – o cenach bardzo wysokich (poz. 41 w tabeli 1 z ceną 105, 68 zł/m2) jak i bardzo niskich (poz. 43 w tabeli nr 1 z ceną 11,83 zł/m2). Takie działanie rzeczoznawcy nie narusza obowiązujących przepisów. Potwierdza natomiast niezasadność zarzutu podniesionego w skardze, że uśrednienie ceny metra kwadratowego oparte było na cenach gruntów, których lokalizacje wielokrotnie różnią się między sobą wartością rynkową.

W kontekście powyższych uwag za nieuzasadniony uznać należy także zarzut niezrozumiałego wyeliminowania z porównań transakcji zamiany z poz. 41 w tabeli 1 (miejscowość [...], cena 105,68 zł/m2). W ocenie Sądu, biegła przekonująco wyjaśniła z jakich względów transakcja ta została odrzucona – jako jedyna transakcja o najwyższej cenie jednostkowej odbiegającej znacząco od przeciętnej (a także jak słusznie zauważył Wojewoda od ceny maksymalnej przyjętej do porównań (poz. 20 tabeli 1.1. cena 81,55 zł/ m2). Jak już stwierdzono, takie działanie nie powoduje naruszenie obowiązujących przepisów i było wynikiem obiektywnej analizy mieszczącej się w ramach specjalistycznej wiedzy biegłego.

Co do doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych, należy zgodzić się z organem, że nieruchomość podobna nie oznacza nieruchomości identycznej. Wskazuje na to wprost wyrok NSA z 22 września 2017r., I OSK 377/17, Lex nr 2450773 oraz wyrok NSA z 22 lutego 2018r. I OSK 762/16, Lex nr 2478925). Definicja zawarta w art. 4 pkt 16 u.g.n. kładzie nacisk, by nieruchomość podobna, tj. nieruchomość której transakcja sprzedaży służyć ma określeniu wartości nieruchomości wycenianej, była z nią porównywalna. Ustawa wskazuje dwie cechy owej porównywalności - przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości. Z treści przywołanego przepisu wynika, że przy doborze nieruchomości porównywalnych należy mieć wzgląd także na inne cechy wpływające na jej wartość. Nie budzi wątpliwości, że cechami tymi są położenie, uzbrojenie, dostępność komunikacja i lokalizacja, oraz wielkość powierzchni nieruchomości. W tym kontekście wybrane do porównań przez biegłą nieruchomości drogowe spełniały warunek podobieństwa, jak i warunek liczby "kilkunastu" (co jest konieczne dla zastosowania metody korygowania). Skoro bowiem jedną z zasadniczych cech charakteryzujących nieruchomości podobne jest ich przeznaczenie i wykorzystanie pod drogi, to wykazane w tabelach transakcje nieruchomościami nie naruszają definicji ustawowej. W orzecznictwie wskazuje się także, że wielkość nieruchomości nie jest w definicji ustawowej wskazana jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi zaś cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia porównywalności o jakim mowa w ww. definicji - patrz wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017r. (I OSK 2329/15, Lex nr 2338614). Okoliczności te zostały uwzględnione przez biegłą i potwierdzone wynikami przeprowadzonej analizy (zobrazowanej w tabeli porównawczej) która wykazała także brak zależności ceny jednostkowej od powierzchni działek, jak też brak zależności ceny od struktury geodezyjnej nieruchomości. Sąd uznał także, że dobór konkretnych nieruchomości tworzących bazę dla wyceny, mieści się w zakresie wiedzy specjalistycznej biegłego i wynika z przeprowadzonej przez niego oceny rynku. Kryteria tej oceny – biegła w sposób przekonujący przedstawiła w operacie oraz w piśmie stanowiącym odpowiedź na wniesione przez skarżącą uwagi. Istotne przy tym jest, że wskazywane przez skarżącą cechy różniące nieruchomości, takie jak lokalizacja i położenie nieruchomości, zostały skorygowane zgodnie z przepisami prawa i standardami wyceny w ramach przyjętych przez biegłą cech rynkowych.

Przedstawiając sposoby wyceny rzeczoznawca wskazała, że wartość gruntu określiła w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Odwołała się przy tym do treści art. 153 ust. 1 u.g.n; wyjaśniła, że metodę korygowania ceny średniej zastosowała z uwagi na wystarczającą liczbę transakcji w obrocie nieruchomościami na badanym obszarze. Określając wartość gruntu rzeczoznawca obliczyła ceny: minimalną, maksymalną, średnią i wyliczyła zakres współczynników korygujących. Dokonała charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej oraz maksymalnej, obrazując ich cechy cenotwórcze (s. 20,22 -23operatu), przedstawiła też cechy cenotwórcze nieruchomości wycenianej (s. 20-21 operatu). Przyjęła w tym zakresie jej lokalizację jako średnią (wieś w bezpośrednim sąsiedztwie [...]; siedziba gminy, miejscowość o dużym potencjale ekonomiczno-gospodarczym); otoczenie, sąsiedztwo jako dobre (tereny z sąsiedztwem zabudowy mieszkaniowej – istniejącej i projektowanej), dostęp do nieruchomości jako średni (dostęp z drogi utwardzonej, teren ze średnio rozwiniętą siecią komunikacyjną). Dla każdej z cech obliczyła zakres współczynników korygujących, przy czym dla cech "lokalizacja" i "dostęp do nieruchomości" biegła przyjęła wartość na poziomie 0,3000 (a nie na poziomie wartości wyliczonej przez interpolację między dolnym i górnym ich zakresem). Biegła w szczegółowy sposób uzasadniła to zarówno w operacie jak i w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] lipca 2018 r., wskazując, że przyjęta procedura – akceptowana w PKZW oraz przedstawionych publikacjach fachowych - służy uniknięciu przeszacowania wartości nieruchomości. Udzielone przez rzeczoznawcę wyjaśnienia jako przekonujące pozwalały, zdaniem Sądu, na zaakceptowanie przez organ przyjętych w tym zakresie rozwiązań.

Analizując dalej operat zauważyć należy, że wartość jednostkową (cenę m2) i wartość rynkową całego gruntu rzeczoznawca ustaliła jako iloczyn średniej ceny transakcyjnej w zbiorze transakcji i sumy współczynników korygujących. Wobec faktu, że nieruchomość jest obciążona służebnością przesyłu, tak określoną wartość zasadnie pomniejszyła o odrębnie wyliczoną wartość służebności przesyłu (s. 24 operatu). Powyższe kwestie także były przedmiotem oceny i analizy organu odwoławczego.

W kontekście poczynionych wyżej uwag na uwzględnienie nie zasługują zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, w szczególności przez niedokonanie oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Wojewoda poddał operat szacunkowy wnikliwej analizie, uwzględniając również pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wynika z niego, że organ zweryfikował, czy opinia biegłego spełnia wymogi formalne wynikające z przepisów ustawy u.g.n i rozporządzenia. Ocenił także wartość dowodową opinii odnosząc się do jej uzasadnienia i uznając ją za prawidłową. W ocenie Sądu, Wojewoda uczynił zadość wymogowi wynikającemu z art. 80 k.p.a, a jego ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia [...] września 2017r. należy podzielić. Dowód ten zawiera wszystkie wymagane prawem elementy wyliczone w § 56 rozporządzenia; pozwala na prawidłowe ustalenie wartości spornej nieruchomości. Biegła wykorzystała dane o cenach transakcyjnych kilkunastu nieruchomości podobnych, co odpowiada wymogom zastosowanej metody szacowania. Nie budzi zastrzeżeń - w związku z wyjaśnieniami, zawartymi w piśmie z [...] lipca 2018 r. – odrzucenie ceny transakcyjnej z poz. 41 tabeli nr 1. Za przekonujące należy także uznać scharakteryzowanie nieruchomości porównywanych jak i nieruchomości wycenianej, pod kątem cech cenotwórczych. Przyjęte w opinii kryteria nie budzą zastrzeżeń, są logiczne i odpowiadają doświadczeniu życiowemu.

Pozytywnej oceny operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustaleń faktycznych nie zmieniają zarzuty skargi odnoszące się do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i kwestionujące dobór nieruchomości przyjętych do porównania. Zarzuty te w istocie wkraczają w sferę specjalistycznej wiedzy biegłego. Należy bowiem odróżnić ocenę "procesową" operatu dokonywaną w postępowaniu administracyjnym przez organ, która to ocena odnosi się do wiarygodności dowodowej operatu (możliwości wykorzystania tego dowodu w postepowaniu) od oceny "specjalistycznej" operatu, sporządzanej przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Sąd podziela stanowisko, że procesowa ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organ musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. Weryfikacja ta nie może zaś wkraczać w zakres wiedzy specjalistycznej biegłego. Nie można więc oczekiwać od organu procesowego (a w konsekwencji od Sądu) weryfikacji operatu w zakresie wyboru podejścia i metody szacowania, doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobnych od nieruchomości wycenianej, czy też ustalenia współczynników korygujących, ponad te cechy które wprost wynikają z przepisów prawa (zawartych w rozdziale I działu IV u.g.n. i rozporządzenia). Są to czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Wobec powyższego, w przypadku gdy zgłoszone zostaną przez organ lub stronę wątpliwości dotyczące materii specjalistycznej - które nie zostaną skutecznie wyjaśnione w toku postępowania przez biegłego - powinno mieć miejsce skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., aczkolwiek zakres przedmiotowy oceny specjalistycznej jest oczywiście nieograniczony. Zaznaczyć jednak należy, że zwrócenie się przez organ administracji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ma charakter uznaniowy. Nawet bowiem w przypadku, gdy organ podziela zastrzeżenia strony co do prawidłowości operatu lub też gdy formułuje takie zastrzeżenia z urzędu, może po prostu powołać innego biegłego celem sporządzenia nowej wyceny. Tym bardziej nie istnieje po stronie organu administracji obowiązek wystąpienia o taką opinię w przypadku gdy nie podziela zastrzeżeń strony co do operatu szacunkowego, gdyż zgłoszone wątpliwości wyjaśnione są skutecznie i przekonująco przez biegłego. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznanej sprawie. Wątpliwości organu jak też skarżącej, odnoszące się do materii specjalistycznej zostały w pierwszym rzędzie wyjaśnione przez biegłą. Wyjaśnienia te można było uznać za wystarczające i miarodajne (i tak ocenił je organ), zatem zarzut naruszenia art. 157 u.g.n. przez nie wystąpienie z urzędu o ocenę operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w związku z licznymi zarzutami skarżącej, należy uznać za nieuzasadniony. Istotne przy tym jest, że zastrzeżenia skarżącej odnoszące się do wiedzy specjalnej rzeczoznawcy, nie zostały poparte jakimkolwiek materiałem dowodowym lecz ograniczały się do negowania podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania. Skarżąca nie przedstawiła kontroperatu ani nie zwróciła się we własnym zakresie do organizacji zawodowej. Tymczasem w świetle art. 157 ust. 3 u.g.n. prawo strony do wystąpienia bezpośrednio do organizacji zawodowej o dokonanie oceny prawidłowości operatu nie zostało wyłączone. W przeciwieństwie bowiem do postępowania sądowego, w postępowaniu administracyjnym organ nie został upoważniony do wnioskowania o taką ocenę na zasadzie wyłączności (zob. a contrario art. 157 ust. 3 ugn). Strona z tego uprawnienia nie skorzystała pomimo, że w toku postępowania pozyskała wiedzę o takiej możliwości. Po raz pierwszy organ wskazywał na tę możliwość już w decyzji kasacyjnej z dnia [...] czerwca 2017 (k-29 akt administracyjnych, str. 9 decyzji) Odpowiednie pouczenie zawarte było również w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewody [...] (k-12 akt odwoławczych). Skarżąca miała zatem wiedzę o przysługującym jej prawie wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców i mogła w toku postępowania procedurę tę rozpocząć. Podobnie nie są przekonujące argumenty skargi wskazujące na brak możliwości zlecenia kontroperatu ze względu na brak biegłych, którzy podjęliby się sporządzenia tego dokumentu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Postępowania odwoławcze toczyło się przez dwa miesiące i wystarczyło w tym czasie przynajmniej zainicjować proces pozyskania tego dokumentu i poinformować o tym organ odwoławczy. Uzupełniająco wskazać należy, że wprowadzając z dniem [...] kwietnia 2011 r. nowe brzmienie art. 7 K.p.a. ustawodawca zdecydował się na przełamanie dotychczas obowiązującej zasady wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 7 K.p.a. w obecnie obowiązującym brzmieniu wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona, szczególnie w postępowaniu toczącym się z urzędu i zmierzającym do nałożenia na stronę określonego obowiązku. Tym samym strona winna składać wnioski dowodowe i dowodzić faktów korzystnych dla siebie. Polemika z ustaleniami dokonanymi w operacie, nie poparta żadnym dowodem sporządzonym w prawnie przepisanej formie świadczącym o wadliwości merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego, nie może przynieść pożądanego rezultatu.

Podsumowując, Sąd uznał, że organ odwoławczy w sposób dostateczny - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania - rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnił motywy jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Przeprowadzona przez organ ocena materiału dowodowego mieściła się w granicach swobodnego uznania. Operat wykonała bowiem osoba posiadająca stosowne kompetencje, w prawnie przewidzianej formie, zawierając w nim konieczne, wskazane przez prawo informacje. Wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia i metody znanych prawu a ich wybór został w sposób przekonywujący uzasadniony. Proces ustalający wartość nieruchomości skarżącego został przeprowadzony w sposób poddający się kontroli i uwzględniał jasno określone kryteria. Wynikłe w toku postępowania wątpliwości dotykające wiedzy specjalistycznej biegłego zostały przekonująco wyjaśnione.

Z tych wszystkich względów Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy operat został sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów i z tego powodu nie mógł stanowić podstawy ustalenia należnego skarżącej odszkodowania. W konsekwencji brak było też podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego.

Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy u.p.p.s.a.