Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1068/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12, art. 11 pkt 7, 8 i 9 oraz art. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skarg S. P. i M. M. na uchwałę Nr XXXVIII/34/2018 Rady Gminy Zielonki z dnia 30 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki" skargi oddala.


UZASADNIENIE

I

Rada Gminy Zielonki, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), podjęła w dniu 30 kwietnia 2018 r. uchwałę Nr XXXVIII/34/2018 w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki". Zmiana obejmuje cały obszar w granicach administracyjnych Gminy Zielonki. Uchwała zawiera załączniki: 1) Załącznik Nr 1 – Tekst, tom 1: Uwarunkowania przestrzennego rozwoju Gminy, załącznik stanowi podbudowę informacyjną i analityczną, uzasadniającą przyjęte w Studium rozwiązania, 2) Załącznik Nr 2 – Tekst, tom 2: Ustalenia Studium wraz z Syntezą, 3) Załącznik Nr 3 – Rysunek Studium - kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy w skali 1: 5 000, 4) Załącznik Nr 4 – Sposób rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag złożonych do projektu zmienianego Studium.

II

Pismem z dnia 29 maja 2018 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. P.. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie: 1) art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zbiorcze i pozorne merytoryczne rozpatrzenie zgłoszonych uwag i ich aprioryczne odrzucenie z uwagi na "powagę sytuacji prawnej", co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności uchwały w oparciu o treść art. 28 ust. 1 ww. ustawy; 2) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego Gminie; 3) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. poprzez bezzasadne naruszenie prawa własności polegające na przeznaczeniu części działki skarżącego (nr [...] w miejscowości Bibice) na cele drogi o szerokości kilkunastu metrów, pomimo iż w miejscowości Bibice nawet główne arterie komunikacyjne nie mają takiej szerokości, a plany budowy tej drogi – wobec dotychczasowej postawy Gminy – jawią się jako iluzoryczne. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i wyjaśnił, że – choć obecnie nie ma takiego obowiązku – wezwał Radę Gminy Zielonki do usunięcia naruszenia prawa, jednak wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Dalej skarżący wskazał, że ma interes prawny do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, ponieważ jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze studium (działka nr [...] w miejscowości Bibice). Powołując się na orzecznictwo sądowe, skarżący zaprezentował pogląd, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, choć nie jest aktem prawa miejscowego, może naruszać interes prawny właściciela nieruchomości.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia procedury sporządzania studium skarżący wskazał, że uwagi do projektu studium powinny być rozstrzygane indywidualnie; dalej podkreślił, że z zachowaniem terminu wniósł uwagi do projektu uchwały o zmianie studium. Jak wynika z załącznika 4 do uchwały poz. 294 wniosek skarżącego został uznany za bezzasadny z adnotacją "rozstrzygnięcie nastąpi na etapie sporządzania planu miejscowego". Nie jest zatem jasne, czy zdaniem uchwałodawcy kwestia ta ma być dopiero rozstrzygana na etapie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego (co byłoby sprzeczne z art. 9 ust. 4 ustawy), czy też uchwałodawca poczuł się związany treścią dotychczas obowiązującego planu (co również stałoby w sprzeczności z art. 9 ust. 4 ustawy, bowiem to uchwalając plan należy kierować się zapisami studium, a nie na odwrót). Przytoczywszy fragment uzasadnienia zaskarżonej uchwały, skarżący ocenił, że Rada Gminy Zielonki nie rozstrzygnęła samodzielnie o sposobie rozstrzygnięcia uwag, a jedynie mechanicznie skopiowała stanowisko Wójta; Rada Gminy Zielonki na wniosek Wójta Gminy Zielonki odstąpiła od indywidualnego rozpatrzenia uwag ze względu na rzekomą "powagę sytuacji prawnej". Z uwagi na pośpiech automatycznie odrzucono wszystkie uwagi, gdyż uznano, że przyjęcie którejkolwiek z nich byłoby "dużą nieodpowiedzialnością". Zarówno projektodawca jak i uchwałodawca kierowali się w tym wypadku następującą logiką: odrzucamy uwagi z góry, a potem przy każdej z uwag dopisujemy lakoniczne wskazanie przyczyn, dla których dana uwaga jest niezasadna, żeby zachować pozory poprawności formalnej. Los każdej z uwag był z góry przesądzony bez względu na ich merytoryczną poprawność. Procedura rozpatrywania uwag była w niniejszej sprawie pozorna. Merytoryczne rozpatrzenie 718 uwag, do którego i Wójt i Rada Gminy Zielonki byli zobowiązani, zostało zastąpione mglistą obietnicą kolejnej nowelizacji Studium. W ocenie skarżącego świadczy o tym również fakt, że bezzwłocznie po podjęciu uchwały nr XXXVIII/34/2018 Rada Gminy Zielonki – tego samego dnia, na tej samej sesji – podjęła uchwałę nr XXXVIII/35/2018 w sprawie przystąpienia do sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielonki. W ocenie skarżącego, kuriozalna jest sytuacja, w której najpierw uchwałodawca odrzuca wszystkie uwagi do studium i przyjmuje studium w niezmienionej formie, a następnie ten sam uchwałodawca na nowo rozpoczyna procedurę zmiany studium, by dopiero w tej nowej procedurze rzeczywiście przeanalizować uwagi mieszkańców. Takie działanie stanowi zatem jaskrawą próbę obejścia prawa, zmierzającego do uchwalenia studium "na szybko", bez rzeczywistego przeanalizowania i rozstrzygnięcia zasadności uwag mieszkańców.

Kontynuując argumentację, skarżący wskazał, że będąca jego własnością działka [...] w miejscowości Bibice graniczy z działką drogową (droga dojazdowa o szerokości ok. 3,5 metra). W studium planuje się jej poszerzenie do 15 metrów. Działka nr [...] jest wąska i długa, jest też działką budowlaną. Zwężenie działki o kilkanaście metrów sprawi, że nie będzie możliwa jej zabudowa, a jej fragment, który nie zostanie wykorzystany na drogę, straci jakiekolwiek znaczenie gospodarcze. Zgodnie z uchwałą Nr XXVIII/60/2005 Rady Gminy Zielonki z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Zielonki nr 05 w granicach administracyjnych miejscowości Bibice również zakłada poszerzenie drogi dojazdowej do 15 metrów. W planie poszerzenie miało nastąpić poprzez włączenie działek sąsiadujących z drogą z dwóch stron. W projekcie studium planuje się natomiast poszerzenie drogi tylko w jedną stronę, a więc m.in. poprzez włączenie większego pasa działki [...]; projektodawca nie wykazał zasadności takiego działania. Pomimo upływu niespełna 13 lat od dnia uchwalenia m.p.z.p. nie podjęto żadnych czynności zmierzających do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. W efekcie na kilkanaście lat została de facto zablokowana możliwość zabudowy działki nr [...] w związku z rzekomo planowaną przez Gminę inwestycją drogową, która przez tak długi czas nie doszła jednak do skutku. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której Gmina wykorzystując swoje kompetencje planistyczne de facto rezerwuje sobie na ponad dekadę teren działki skarżącego, czyniąc ją w ten sposób bezużyteczną, a jednocześnie nie podejmuje żadnych działań zmierzających do realizacji celów tej swoistej "rezerwacji", w tym nie podejmuje kroków zmierzających do nabycia terenu przeznaczonego na inwestycję celu publicznego. Nawet najczęściej uczęszczane drogi gminne w miejscowości Bibice nie mają szerokości przekraczających 10 metrów, nie wiadomo zatem, jakimi przesłankami kieruje się projektodawca przeznaczając 15 metrów na drogę, która jest obecnie drogą dojazdową do posesji i kończy się w tzw. "szczerym polu". Przeznaczenie części działki skarżącego na cele drogi o szerokości kilkunastu metrów (byłaby to najszersza droga w miejscowości Bibice – pomimo, iż nie byłaby to droga o istotnym znaczeniu lokalnym i nie pełniłaby ze względu na swoje położenie istotnej roli komunikacyjnej) – uznać należy, zdaniem skarżącego, za zbyt daleką ingerencją w istotę własności prawa, zwłaszcza bacząc na fakt, że ta nieznajdująca racjonalnego uzasadnienia inwestycja jest oznaczana w dokumentach planistycznych od kilkunastu lat, a do tej pory Gmina nie podjęła żadnych kroków zmierzających do jej realizacji. Ograniczenia prawa własności wynikające ze znowelizowanego studium nie mają żadnego uzasadnienia w aktualnie obowiązujących przepisach prawa. Poprzednie brzmienie studium takiego rozstrzygnięcia nie zawierało. Nie można zatem uznać, że kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta na etapie uchwalania planu miejscowego i w związku z tym nie jest zasadne jej rozpatrywanie obecnie. Faktycznym skutkiem nowelizacji studium jest bowiem konieczność przeznaczenia przedmiotowego obszaru pod drogę w każdym kolejnym planie zagospodarowania przestrzennego dla niniejszego obszaru. Dotychczasowe zapisy studium umożliwiały odmienne ukształtowanie przedmiotowego zagadnienia w planie. Obecnie natomiast jakakolwiek zmiana w planie zagospodarowania przestrzennego staje się – w zakresie dotyczącym przedmiotowej drogi – niemożliwa. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

III

W odpowiedzi na skargę S. P. organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wskazał, że – w jego ocenie – skarżący nie interesu prawnego uprawniającego go do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Ustalenia studium mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywateli, w tym przede wszystkim w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości w sytuacji naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. Należy jednak mieć także na względzie fakt, że nie ma tożsamości pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jednak – jak podkreśla się w orzecznictwie – prawdopodobieństwo uwzględnienia takiej skargi jest niewielkie. Wynika to z faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Co do zasady polityka przestrzenna gminy może ingerować w prawo własności jednostek, w niniejszej sprawie jednak o ingerencji takiej nie można mówić. Studium tak w wersji pierwotnej, jak i zmienionej, ze swej istoty nie może zawierać i nie zawiera postanowień jednoznacznie uniemożliwiających skarżącemu wykonywania przysługującego mu prawa własności; wskazuje jedynie na kierunek rozwoju, który w opinii organu uchwalającego jest zasadny. Skarżący wnosząc uwagę do projektu studium żądał zmiany przeznaczenia terenu obejmującego działkę nr [...] zlokalizowaną w Bibicach, oznaczonego w projekcie studium symbolem "MN1" – obszar kształtowania systemu zabudowy mieszkalnej, a częściowo jako "ważniejsze drogi gminne" poprzez określenie jego przeznaczenia w całości jako "MN1" – obszar kształtowania systemu zabudowy mieszkalnej. W uzasadnieniu uwagi skarżący wyjaśniał, że projekt studium zakłada poszerzenie drogi dojazdowej przylegającej do działki nr [...] stanowiącej jego własność do 15 metrów. Organ w tym kontekście podkreślił, że w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego droga ta jest ujęta i zlokalizowana w tym samym obszarze, co w zmienionym studium (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki nr 30 w obszarze miejscowości Bibice zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Zielonki nr XXXI/109/2005 z dnia 18 listopada 2005 r. – Dz. Urz. Województwa Małopolskiego Nr 16 poz. 65 z dnia 12 stycznia 2006 r., oraz plan nr 05 w granicach miejscowości Bibice zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr XXVIII/60/2005 z dnia 28 lipca 2005 r. – Dz. Urz. Województwa Małopolskiego Nr 576 poz. 4033 z dnia 26 października 2005 r.). Zaskarżona uchwała w sprawie zmiany studium jedynie powtarza rozstrzygnięcia ww. obowiązujących planów w tym zakresie i tym samym potwierdza zasadność lokalizacji tej drogi w przyszłych planach. Należy także nadmienić, że droga ta stanowiąca ul. B. w Bibicach, służyć ma obsłudze komunikacyjnej kilkudziesięciohektarowego obszaru terenu budowlanego, gdzie obecnie realizowane są duże inwestycje osiedli mieszkaniowych. Bezpodstawne jest również – w ocenie organu – twierdzenie, że w studium planuje się poszerzenie tej drogi tylko w jedną stronę, a więc m.in. poprzez włączenie większego pasa działki [...], jak i nie jest także zgodny ze stanem faktycznym zarzut skarżącego, jakoby w studium obowiązującym sprzed zmiany dokonanej zaskarżoną uchwałą nie była uwzględniona lokalizacja drogi dojazdowej. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zielonki przyjętym uchwałą Rady Gminy Zielonki nr XXIV/24/2001 z dnia 20 września 2001 r. zgodnie z załącznikiem nr 2 skala 1:10000 do w/w uchwały rejon ul. B. oznaczony jest jako istniejące drogi lokalne (L), stanowiący załącznik nr 10 dokumentacji. Skala rysunku nie pozwala na dokładne odczytanie jakie było przeznaczenie do konkretnej działki – brak działek ewidencyjnych na rysunku studium. Studium jest dokumentem opracowanym na mapie w skali 1:5000 bez zaznaczonych granic działek ewidencyjnych. Analiza załącznika graficznego nie potwierdza takich zarzutów skarżącego. Organ zaprzeczył również, by wskutek przeznaczenia działki nr [...] ustalonego zmienionym studium, a tak de facto wskutek przeznaczenia wynikającego z aktualnie obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego niemożliwa była jej zabudowa. Z wyrysu załączonego do akt sprawy dla tej nieruchomości jasno wynika, że taka zabudowa jest możliwa, zgodnie z załącznikiem nr 11 dokumentacji. Skarżący zatem – w ocenie organu – nie wykazał interesu prawnego zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem zaskarżona uchwała w żaden sposób nie zmienia sytuacji skarżącego, nie ograniczając mu przysługującego mu prawa własności. Tym samym bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c., art. 2 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 tej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że jest on całkowicie bezzasadny. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag może nastąpić w uchwale przyjmującej studium lub w uchwale poprzedzającej tę uchwałę. Rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag – niezależnie od tego, czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym również studium, czy też w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie studium – rada musi opowiedzieć się, czy uwagi uwzględnia, czy też nie. Ustawodawca dopuszcza uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie doszło do "zbiorczego" rozpatrzenia zgłoszonych do projektu studium uwag, każda z nich została merytorycznie rozpatrzona i poddana pod głosowanie radnych Gminy Zielonki, co potwierdza jednoznacznie zarówno protokół nr 2/2018 Wspólnego Posiedzenia Komisji Infrastruktury Technicznej i Rozwoju Gospodarczego, Komisji Oświaty, Kultury, Zdrowia i Sportu, Komisji Regulaminowo – Inwentaryzacyjnej, Komisji Rolnictwa i Ochrony Środowiska oraz Komisji Budżetowej Rady Gminy Zielonki – cz. I i II, a zwłaszcza załączniki nr 2 jak również załącznik nr 4 do zaskarżonej uchwały. Treść zawarta w tabeli "uwagi" załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały w żadnej mierze nie wskazuje na naruszenie procedury uchwalenia zmiany studium – wręcz przeciwnie wskazuje jedynie, że uwaga ta została rozpatrzona merytorycznie przez Radę Gminy Zielonki. Bez znaczenia jest również w kontekście oceny zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposób, w jaki projekt uchwały w sprawie zmiany studium przedstawił jego projektodawca, bowiem to Rada Gminy Zielonki jest organem podejmującym uchwałę w tym zakresie.

IV

Pismem z dnia 28 września 2018 r. skargę na uchwałę, o której mowa w pkt I, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. M.. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie: 1) naruszenia art. 1 ust. 3 i 4, w szczególności ustęp 4 punkt 4a) i 4b) oraz art. 10 . Do Studium, które zostało uchwalone 30 kwietnia 2018 r., skarżący w terminie złożył wnioski, które dotyczyły przekwalifikowania działek nr [...], [...] z terenu rolno-siedliskowego (RS) na teren zabudowy mieszkalnej (MN). Przekwalifikowanie tych działek ma na celu uzupełnienie istniejącej zabudowy, o której mówi art. 1 ust. 4 punkt 4a ustawy, w związku z tym, że działki te znajdują się w pasie zabudowy mieszkalnej (MN), a działki sąsiadujące są oznaczone symbolem MN. Dodatkowo zgodnie z art. 1 ustęp 4 punkt 4b ww. nieruchomości są bardzo dobrze skomunikowane (działki mają bezpośredni dostęp do drogi wojewódzkiej Kraków-Skała-Wolbrom nr 794), działki mogą być wyposażone w sieci wodociągowe, gazowe, elektroenergetyczne z przylegających nieruchomości, przez które przechodzi niezbędna infrastruktura, zostały również złożone wnioski o podłączenie działek do sieci kanalizacyjnej. Wnioski skarżącego nie zostały rozpatrzone przez Wójta oraz Radę Gminy w uchwalonym Studium, pomimo tego, że spełniają wszelkie kryteria z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowe działki nie znajdują się w otulinie Ojcowskiego Parku Narodowego, co sugeruje treść uchwalonego Studium. Droga wojewódzka Kraków-Skała-Wolbrom nr 794 dzieli sołectwo Brzozówka na dwie części: lewa strona od sołectwa Korzkiew znajduje się w otulinie OPN, prawa strona od sołectwa Owczary nie znajduje się w otulinie OPN. Błąd w uchwalonym Studium UiKZP Gminy Zielonki może powodować brak możliwości uzgodnienia nowych terenów budowlanych w Brzozówce, co oczywiście ma odzwierciedlenie w przyrostach terenów budowlanych w nowym Studium w Brzozówce na tle pozostałych sołectw Gminy Zielonki (str. 65 SUiKZP, Tab. Nr 7-4); 2) naruszenia art. 11 i art. 12 poprzez brak rozpatrzenia wszystkich 718 uwag złożonych przez mieszkańców Gminy Zielonki, w tym uwag skarżącego do działek nr [...], [...] oraz [...] do Projektu Studium UiKZP Gminy Zielonki. Wskazując na wypowiedzi Wójta Gminy Zielonki, przebieg dyskusji w dniu 18 stycznia 2018 r. oraz uzasadnienie uchwały, skarżący ocenił, że fikcją był proces wyłożenia projektu nowego Studium, składania uwag wraz z jego uchwalaniem i rozpatrzeniem uwag. Nieuwzględnienie chociaż części uwag i nazywanie tego odrzuceniem uwag jest, w ocenie skarżącego, naruszeniem art. 11 i art. 12 ustawy. Naruszenie art. 11 ustawy, zdaniem skarżącego, miało również miejsce poprzez odrzucenie jego wniosku do przygotowywanego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Zielonki na długo przed wyłożeniem projektu tego Studium do publicznego wglądu. Gmina Zielonki tworząc przez 12 lat nowe Studium UiKZP oraz korzystając z opracowań z początku XXI w. nie była w stanie dostosować Studium do zmieniających się warunków demograficznych, kartograficznych oraz dynamiki zmian zachodzących w Gminie Zielonki, która de facto jest przedmieściem Krakowa, co ma swoje skutki w napływie nowych mieszkańców (zwiększenie populacji mieszkańców, strona 22 SUiKZP) i zwiększeniu zapotrzebowania na tereny zabudowy jednorodzinnej w poszczególnych sołectwach; 3) naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 oraz art. 10 poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego i przeprowadzenie przez jego działki nr [...], [...], [...] sztucznie utworzonego korytarza ekologicznego w nowym Studium w miejscu gdzie on nie występował i nie występuje, co jest potwierdzone Studium z dnia 20 września 2001 r. i Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr 15 na obszarze Gminy Zielonki w granicach administracyjnych sołectwa Brzozówka Korzkiewska z dnia 3 sierpnia 2006 r. Miejscowy Plan z 2006 roku wskazywał korytarz ekologiczny w jego naturalnym położeniu idącym od Doliny Korzkiewki, poprzez zalesienia niedaleko ulicy L. , dalej poprzez działki [...], [...] na drugą stronę drogi wojewódzkiej Kraków-Skała-Wolbrom do działek [...], [...], [...] i dalej – strefa przyrodnicza "P". Błędne umiejscowienie korytarza ekologicznego potwierdza również mapa nr 6 "Lądowe korytarze ekologiczne na terenie Gminy Zielonki" opracowana przez dr Kazimierza Walasza (opracowanie przygotowane dla Gminy Zielonki), która umiejscawia korytarz lokalny L03 w miejscu strefy przyrodniczej P z obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 15 na obszarze Gminy Zielonki w granicach administracyjnych sołectwa Brzozówka Korzkiewska z 3 sierpnia 2006 r. Sztuczne przeniesienie korytarza ekologicznego na północ Brzozówki, w miejsce gdzie on nie występuje i nie występował, mija się z celem oraz definicją korytarza ekologicznego, który jest zdefiniowany jako strefa obejmująca tereny lasów, trwałych użytków zielonych, dolin rzecznych, potoków i cieków wraz z zielenią towarzyszącą. W miejscu sztucznego wskazania nowego przebiegu korytarza ekologicznego w północnej części Brzozówki na części działek występuje zabudowa jednorodzinna (na terenach rolnych, siedliskowych i budowlanych), działalność usługowa wzdłuż drogi wojewódzkiej Kraków-Skała-Wolbrom oraz ogrodzenia trwale związane z gruntem, co wraz z drogą wojewódzką stanowi bariery ekologiczne, które nie pozwalają na sztuczne przesunięcie korytarza ekologicznego na północ z jego obecnego, naturalnego położenia. Wszystko to powoduje brak utrzymania ciągłości przestrzennej ekosystemu i brak korytarza ze względu na bariery ekologiczne w miejscu jego sztucznego przesunięcia, które uniemożliwiają migrację zwierząt oraz cennych gatunków roślin; 4) naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 11 przez brak zapewnienia udziału mieszkańców Gminy Zielonki w pracach nad Studium. Na spotkaniu dotyczącym wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmian Studium UiKZP Gminy Zielonki wraz z prognozą oddziaływania na środowisko Wójt Gminy Zielonki zapowiedział, że wszelkie uwagi do Studium zostaną odrzucone, co zresztą potwierdziło się w praktyce. Uniemożliwiło to mieszkańcom Gminy Zielonki współtworzenie Studium. Gmina Zielonki dopiero po wizycie skarżącego w dniu 1 czerwca 2018 r. na stronie internetowej Gminy w zakładce "Planowanie przestrzenne", która odsyła do Biuletynu Informacji Publicznej (BIP), zamieściła w dniu 4 czerwca 2018 r. informację o uchwaleniu nowego Studium w dniu 30 kwietnia 2018 r. Wspólnie z innymi mieszkańcami Brzozówki skarżący pisemnie wnioskował o możliwość uczestnictwa w Sesji Rady Gminy Zielonki, która miała rozpatrywać uwagi do Studium UiKZP Gminy Zielonki – zostało to wnioskodawcom uniemożliwione, nawet nie otrzymali oni informacji, kiedy będzie zwołana Sesja Rady Gminy Zielonki w zakresie przyjęcia nowego Studium UiKZP i rozpatrzenia uwag. Ukrywanie faktu uchwalenia nowego Studium UiKZP Gminy Zielonki oraz brak jawności w rozpatrzeniu uwag do Studium narusza ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 5) naruszenia art. 10, w szczególności ust. 1 pkt 7d oraz pkt 5 poprzez premiowanie miejscowości, które mają największe rezerwy niewykorzystanych terenów budowlanych, jak to ma miejsce w Bibicach – jest to 85 ha wolnych terenów budowlanych + nowe tereny 25 ha, w Zielonkach 43 ha + nowe tereny 29 ha, w Owczarach 27 ha + nowe tereny 30 ha, w Węgrzcach 40 ha + nowe tereny 28 ha. Brzozówka posiada jedne z najmniejszych rezerw niewykorzystanych terenów budowlanych z obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, które wynoszą około 4 ha – w Bibicach jest to 85 ha, w Zielonkach 43 ha, w Owczarach 27 ha, w Węgrzcach 40 ha. Planowane w Studium przyrosty terenów budowlanych wynoszą w Brzozówce niecałe 5 ha, przy łącznym przyroście terenów budowlanych w Gminie Zielonki wynoszącym ok. 190 ha. Skarżący wniósł o uznanie zaskarżonej uchwały za nieważną.

Skarżący w piśmie z dnia 21 grudnia 2018 r. rozwinął argumentację sformułowaną w skardze, w szczególności w odniesieniu do naruszenia interesu prawnego. Wskazał m. in., że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny w zakresie: 1) uniemożliwienia korzystania z jego nieruchomości nr [...], [...] oraz [...] położonych w Brzozówce w Gminie Zielonki w dotychczasowy sposób poprzez przesunięcie korytarza ekologicznego z jego naturalnego położenia na jego i sąsiadów działki; korytarz ekologiczny narzuca szereg ograniczeń w zakresie korzystania z nieruchomości; 2) zaniechanie przekwalifikowania działek skarżącego numer [...], [...], [...] położonych w Brzozówce w Gminie Zielonki z terenu "RS – teren rolny z możliwością zabudowy siedliskowej rolniczej" na teren zabudowy mieszkalnej (MN) w związku z pojawiąjącymi się nieprawdziwymi informacjami w SUiKZP Gminy Zielonki; 3) wywołanie negatywnych następstw prawnych w związku z tym, iż "przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / miejscowych planów wybranych obszarów, niezbędne jest wykorzystanie całości dokumentacji Studium" zgodnie z zapisami punktu 6.3. spójność planu miejscowego z ustaleniami studium.

V

W odpowiedzi na skargę M. M. organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wskazał, że – w jego ocenie – skarżący nie ma interesu prawnego uprawniającego go do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący wnosząc uwagę do projektu studium żądał zmiany przeznaczenia działek nr [...], [...] oraz [...] z terenu rolno-siedliskowego (RS) na teren zabudowy mieszkalnej (MN) oraz likwidacji korytarza ekologicznego. W załączniku nr 4 zaskarżonej uchwały pod pozycją nr 80 jednoznacznie wskazano w odpowiedzi na uwagi skarżącego złożone do projektu zmiany studium, że "korytarz ekologiczny oczekiwany przez RDOŚ i OPN – powiązania otwartych obszarów rolniczych, brak zgody RDOŚ na zaniechanie wyznaczenia korytarza" (str. 12, poz. 80 załącznika nr 4 zaskarżonej uchwały). W obecnym obowiązującym planie, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Zielonki nr XL/43/2006 dnia 3 sierpnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 562 poz. 3551 z dnia 20 września 2006 r.) działki, o których mowa w skardze, znajdują się w terenie o przeznaczeniu "RS - terenie rolnym z możliwości zabudowy siedliskowej rolniczej". W studium w brzmieniu sprzed podjęcia zaskarżonej uchwały był to teren o przeznaczeniu "obszary rolne na których sposób zagospodarowania regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego" (wg załączonej legendy do rysunku studium). Oznaczało to, że rolnik mógł działkę zabudować w ograniczonym zakresie. Na tej właśnie podstawie w planie określano przeznaczenie oznaczone jako "RS". Nowe studium w brzmieniu ujętym w zaskarżonej uchwale powtórzyło ten zapis z planu czyli "RS". Skarżący poza faktem bycia właścicielem działek nie powołał się na żadne okoliczności, które wskazywać by miały na naruszenie jego interesu prawnego. Skarżący zatem, w ocenie organu, nie wykazał interesu prawnego zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem zaskarżona uchwała w żaden sposób nie zmienia sytuacji skarżącego, nie ograniczając mu przysługującego mu prawa własności.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 i 4a i 4 oraz art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ – przytoczywszy treść tych przepisów – wskazał, że nie zostały one naruszone. Przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. mówi o ważeniu interesu publicznego i interesów prywatnych, które wedle ustawodawcy powinno polegać na braniu pod uwagę obu tych interesów, a przy tym nieprzydawaniu żadnemu z nich znaczenia priorytetowego. Powinny one podlegać równoważeniu. Oznacza to zatem, że podejmowanie rozstrzygnięć w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może się opierać tylko na indywidualnym przekonaniu właściwych organów, co najczęściej prowadzi do arbitralnych posunięć. Wypełnienie celów, jakim służy komentowana regulacja, wymaga z całą pewnością oparcia się na koniecznej i odpowiedniej specjalistycznej dokumentacji. Do dokumentacji tej - jako kluczowej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustawa zaliczyła analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, które w postępowaniu planistycznym pełnią funkcję dowodową. Praktycznie cały obszar gminy Zielonki, z wyjątkiem małego obszaru w części północnej Gminy, przy granicy z Krakowem, podlega ochronie przyrody w świetle ustawy o ochronie przyrody. Planowane przeznaczenie działek o numerach [...], [...], [...] położonych w Brzozówce (w tym oczywiście i działek sąsiadujących), było również przedmiotem dyskusji w organach uzgadniających projekt dokumentu Studium – w świetle konieczności utrzymania pasa terenu niezabudowanego w Brzozówce. Długi czas opracowania projektu Studium Gminy wynikał właśnie z licznych odwołań, negocjacji i szukaniu kompromisu przez Wójta Gminy Zielonki i samorząd Gminy z organami uzgadniającymi i opiniującymi. Organy chroniące przyrodę starały się i starają, w miarę możliwości, o utrzymanie i ochronę funkcjonowania systemu przyrodniczego – o co w przypadku gminy Zielonki trudno, zważywszy na wyjątkowo silną presję budowlaną i ofensywę deweloperską. Na etapie końcowego rozpatrywania uwag przez Wójta Gminy Zielonki i Radę Gminy Zielonki było już oczywiste, po przeprowadzonych licznych próbach odwoławczych od decyzji organów uzgadniających projekt Studium, że organy te podtrzymają swoje stanowisko – tak w stosunku do działek będących własnością skarżącego, jak i wielu pozostałych znajdujących się w wyznaczonym pasie chronionym przed zabudową. Uchwaleniu projektu dokumentu zmiany Studium w obowiązującej formie było podyktowane interesem publicznym. Przy ocenie uwag skarżącego wskazano, że to właśnie organy opiniujące takie jak m.in. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. nie dopuściły możliwości uzgodnienia projektu uchwały bez wyznaczenia w tej lokalizacji korytarza ekologicznego. Jeżeli zaś chodzi o przepis art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a i b, to przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy organ planistyczny zamierza sytuować nową zabudowę w danym terenie. Dopiero w takim przypadku ustawodawca określa wymagania dla organu w tym zakresie. Zaskarżona uchwała w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżącego nie przewiduje nowej zabudowy, a zatem przepis ten nie ma zastosowania wobec skarżącego. Gdy zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 10 u.p.z.p., to skarżący nie wskazał w skardze, na czym naruszenie tej regulacji polegało, stąd niemożliwym jest ustosunkowanie się do tego zarzutu w sposób merytoryczny. Chybiony jest zarzut, jakoby uwagi skarżącego nie zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy Zielonki. Uwagi te zostały rozpatrzone zarówno przez Wójta, jak i Radę Gminy Zielonki – tyle, że rozpoznano je negatywnie.

W nawiązaniu do zarzutu błędnego zaliczenia działek skarżącego do otuliny Ojcowskiego Parku Narodowego, organ odwoławczy wyjaśnił, że na rysunku Studium (Kierunki rozwoju) jednoznacznie działki skarżącego należą do otuliny Dłubniańskiego Parku Krajobrazowego, który podlega uzgodnieniom z RDOŚ. W odmowie pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonej uwagi Rada Gminy Zielonki podaje, że wynika ona z decyzji RDOŚ, a nie Dyrektora OPN. Korytarze ekologiczne, tzw. korytarze powiązań przyrodniczych, to nie punktowe obszary, a liniowe, przebiegające pasmowo. Wspomniany korytarz łączy tereny OPN z terenami położonymi w otulinie DPK, przebiega w poprzek drogi KDW 794, w miejscu gdzie przerwa w terenach budowlanych (zabudowanych, bądź przeznaczonych pod zabudowę w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego) umożliwia utrzymanie przerwy w zabudowie i wyznaczenie możliwości utrzymania powiązań między OPN, a otuliną DPK. To, że "naprzeciw" działek skarżącego znajduje się ekstensywna zabudowa zagrodowa, nie oznacza, że powinno się kontynuować dalsze, intensywne wykorzystywanie terenów rolnych w wyznaczonym paśmie terenu.

W ocenie organu, bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 11 i 12 u.p.z.p. Organ w tym kontekście wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego każda z uwag została merytorycznie rozpatrzona i poddana przez głosowanie radnych Rady Gminy Zielonki, co potwierdza jednoznacznie zarówno protokół nr 2/2018 Wspólnego Posiedzenia Komisji Infrastruktury Technicznej i Rozwoju Gospodarczego, Oświaty, Kultury, Zdrowia i Sportu, Regulaminowo – Inwentaryzacyjnej, Rolnictwa i Ochrony Środowiska oraz Budżetowej Rady Gminy Zielonki, a zwłaszcza jego załącznik nr 2 jak również załącznik nr 4 do zaskarżonej uchwały. Okoliczność tę potwierdza także treść zawarta w tabeli "uwagi" pozycja 80 załącznika nr 4 do zaskarżonej uchwały. Treść tam zawarta w żadnej mierze nie wskazuje na naruszenie procedury uchwalenia zmiany studium. Wręcz przeciwnie wskazuje jedynie, że uwaga ta została rozpatrzona merytorycznie przez Radę Gminy Zielonki. Bez znaczenia jest również w kontekście oceny zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sposób, w jaki projekt uchwały w sprawie zmiany studium przedstawił jego projektodawca – Wójt Gminy Zielonki, bowiem to Rada Gminy Zielonki jest organem podejmującym uchwałę w tym zakresie.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 u.p.z.p. poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego organ wskazał, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego. Przeznaczenie działek o numerach [...], [...], [...] położonych w Brzozówce, w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego to działki rolne. Jeśli Rada Gminy Zielonki podejmie uchwałę o zmianie tego planu, to w świetle zgodności ze Studium (poprzednim i aktualnie obowiązującym) – działki te pozostaną również w kolejnym planie działkami rolnymi. Rysunki planów zagospodarowania przestrzennego ujmują i decydują o przeznaczeniu terenów. Dla działek stanowiących własność skarżącego nie będzie więc w miejscowym planie wrysowanego korytarza powiązań przyrodniczych, bowiem jest to oznaczenie ilustracyjne zastosowane w dokumencie studium, uzasadniające przyjęte rozwiązanie. Charakter dokumentu Studium, który zawiera politykę przestrzenną gminy, powoduje, że dokument uwzględnia m.in. i uzasadnienie przyjmowanych rozwiązań, stąd ujmuje szereg oznaczeń informacyjnych, szerszych niż stosowane w planach zagospodarowania przestrzennego. Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin to dokumenty strategiczne, całościowe, opracowywane na mapach topograficznych, a nie ewidencyjnych. Planowane przeznaczenie poszczególnych działek, nie wyszczególnianych na rysunkach studiów uwarunkowań, zgodnie z intencją ustawodawcy jest podporządkowane rozwiązaniom kompleksowym w odniesieniu do strategii rozwoju całych gmin. Wskutek uchwalenia zaskarżonej uchwały zakres możliwości korzystania z działek skarżącego nie uległ jakiejkolwiek zmianie. W obecnie obowiązującym planie, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Zielonki nr XL/43/2006 dnia 3 sierpnia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 562 poz. 3551 z dnia 20 września 2006 r.) działki, o których mowa w skardze, znajdują się w terenie o przeznaczeniu "RS – terenie rolnym z możliwością zabudowy siedliskowej rolniczej". W studium w brzmieniu sprzed podjęcia zaskarżonej uchwały był to teren o przeznaczeniu "obszary rolne na których sposób zagospodarowania regulują przepisy prawa powszechnie obowiązującego" (wg załączonej legendy do rysunku studium). Oznaczało to generalnie, że rolnik mógł działkę zabudować w ograniczonym zakresie i na tej podstawie w planie określano przeznaczenie oznaczone jako "RS". Nowe studium w brzmieniu ujętym w zaskarżonej uchwale powtórzyło ten zapis z planu, czyli RS. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie zmienia sytuacji skarżącego, nie ograniczając mu przysługującego mu prawa własności. Tym samym, w ocenie organu, bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu, zarzut skargi o "premiowaniu miejscowości" w Gminie – w sensie planowanego przyrostu nowych terenów budowlanych w poszczególnych miejscowościach – jest całkowicie niezasadny, a podawanie przez skarżącego, jako przykłady, bezwzględnych wartości możliwych przyrostów terenów budowlanych, w niektórych sołectwach co najmniej mylące i nieracjonalne. To nie granice administracyjne poszczególnych miejscowości determinowały przyjęte rozwiązania w strategicznym dokumencie gminnym, a szereg uwarunkowań, w tym głównie środowiskowych i infrastrukturalnych. Miejscowość Brzozówka jest sołectwem małym, o całkowitej powierzchni ok. 214 ha, zestawianie więc "wprost" planowanych przyrostów terenów budowlanych z takimi sołectwami jak Zielonki – o pow. ok. 600 ha, Węgrzce – ok. 463 ha, Bibice – ok. 750 ha, Owczary – ok. 408 ha, nie ma żadnego uzasadnienia, ani też logicznego odniesienia do rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale Gminy Zielonki.

VI

Sprawa ze skargi S. P. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 1068/18, a sprawa ze skargi M. M. pod sygnaturą II SA/Kr 1402/18. Na rozprawie Sąd postanowił połączyć te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 1068/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

1. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności; w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów planistycznych – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej danym aktem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

Zasady sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania studium należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na uchwaleniu studium (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r.).

2. Ponieważ skarżący S. P. i M. M. są właścicielami nieruchomości położonych w obszarze objętym studium – odpowiednio działki nr [...] w miejscowości Bibice oraz działek nr [...], [...] i [...] w miejscowości Brzozówka – mają, w ocenie Sądu, legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie właściwości organu, zasad i trybu sporządzania studium oraz w zakresie ustaleń dotyczących odnośnych nieruchomości. Podobieństwo wspomnianych ustaleń do ustaleń dotychczasowego studium – nawet daleko idące, ale nie implikujące ich pełnej identyczności (choćby gdy idzie o ujęcie, redakcję czy stopień szczegółowości) – nie stanowi podstawy do negowania legitymacji skargowej skarżących. Notabene gdyby nawet taka pełna identyczność zachodziła, skarżący – chcąc poddać legalnościowej ocenie ustalenia dotyczące ich nieruchomości – mogli uruchomić kontrolę sądową właśnie co do "nowego" studium, które oddziałuje prospektywnie i stanowi podstawę do dalszych działań planistycznych; obecnie, hipotetycznie rzecz ujmując, bardziej dyskusyjna byłaby legitymacja skarżących do zaskarżenia studium dotychczasowego. Sąd uznał zatem skargi za dopuszczalne zarówno pod względem przedmiotowym (zaskarżona uchwała jest objęta hipotezą reguły z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g.), jak podmiotowym (skarżący są uprawnieni do uruchomienia kontroli sądowej).

3. Analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej prowadzi do konkluzji o braku naruszenia właściwości organu tudzież braku istotnych naruszeń zasad i trybu jej sporządzania mogących mieć wpływ na interes prawny skarżących. Zważywszy na treść zarzutów sformułowanych w obu skargach, należy – gdy idzie o aspekt proceduralny – zwrócić szczególną uwagę na dyspozycję art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12, art. 11 pkt 7, 8 i 9 oraz art. 12 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, a także zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych (art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 u.p.z.p.). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium – na określonym etapie procedury planistycznej – ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu oraz publikuje na stronach internetowych urzędu gminy na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami; w ogłoszeniu wyznacza się termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium. Następnie wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. art. 11 pkt 7, 8 i 9 u.p.z.p.). Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.).

Akta planistyczne dowodzą, że powyższym wymogom proceduralnym uczyniono zadość. W szczególności w dniu 6 grudnia 2017 r. Wójt Gminy Zielonki ogłosił o wyłożeniu do publicznego wglądu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 8 stycznia 2018 r. do dnia 7 lutego 2018 r.; w dniu 18 stycznia 2018 r. odbyła się publiczna dyskusja nad przyjętymi w projekcie Studium rozwiązaniami. Uwagi do projektu Studium były przedmiotem wspólnego posiedzenia Komisji Infrastruktury Technicznej i Rozwoju Gospodarczego, Komisji Oświaty, Kultury, Zdrowia i Sportu, Komisji Regulaminowo – Inwentaryzacyjnej, Komisji Rolnictwa i Ochrony Środowiska oraz Komisji Budżetowej Rady Gminy Zielonki w dniach 28 i 30 kwietnia 2018 r. (protokół nr 2/2018). Wraz z uchwaleniem zmiany Studium Rady Gminy Zielonki rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag (rozstrzygnięcia te zawarte są w załączniku nr 4), w tym także uwag skarżących: w odniesieniu do działki [...] w Bibicach z uzasadnieniem "wniosek bezzasadny, rozstrzygnięcie na etapie sporządzania planu miejscowego", a w odniesieniu do działek [...], [...] i [...] w Brzozówce – "korytarz ekologiczny oczekiwany przez RDOŚ i OPN – powiązania otwartych obszarów rolniczych, brak zgody RDOŚ na zaniechanie wyznaczenia korytarza". Zawiadomienie o nadzwyczajnej sesji Rady Gminy Zielonki, na której uchwalono zaskarżoną uchwałę, opublikowano w BIP w dniu 27 kwietnia 2018 r.

Zarzuty skarg dotyczące procedury sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały są zatem – w ocenie Sądu – niezasadne. W szczególności nie ma uzasadnienia twierdzenie, że uwagi skarżących nie zostały rozpatrzone czy też zostały rozpatrzone w sposób pozorny.

4. Zarzut skarżącego S. P. dotyczący bezprawnego przeznaczenia części działki skarżącego na cele drogi jawi się jako niezasadny. Zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, aby odnośne ustalenia Studium naruszały zasady jego sporządzania tudzież skutkowały nielegalnym ograniczeniem prawa własności skarżącego. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. ani art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. art. 140 k.c.

W tym kontekście wypada zauważyć, że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi to w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. W planach zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) oraz – w pewnym sensie, na wyższym poziomie ogólności i niejako pośrednio przez wyznaczenie określonych ram dla wspomnianych planów – w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rada gminy władna jest ustalać takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r. II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA). Zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia zaskarżonego studium nie mają takich znamion. Jak wyjaśnił organ, odnośna droga ma służyć obsłudze komunikacyjnej kilkudziesięciohektarowego terenu budowalnego, gdzie realizowane są inwestycje w postaci osiedli mieszkaniowych.

Zdaniem Sądu, nieuwzględnienie oczekiwań skarżącego co do "usunięcia" z nowego aktu planistycznego drogi, zmiany jej lokalizacji czy też zmniejszenia jej rozmiarów – nie stanowi naruszenia zasad sporządzania studium. Zgodzić się też trzeba ze stanowiskiem organu, że teza skarżącego, jakoby miało dojść do poszerzenia drogi tylko w jedną stronę, tj. w stronę działki [...] – w istocie z zaskarżonego Studium, z uwagi na skalę rysunku i brak oznaczenia działek, nie wynika.

5. Zarzut skarżącego M. M., dotyczący zakwalifikowania działek [...], [...] i [...] w Brzozówce – wbrew jego oczekiwaniom wyrażonym w uwagach do projektu Studium – jako teren rolny (RS, fragmenty ZI1 i R3) i przeprowadzenia przez nie korytarza ekologicznego – również okazał się niezasadny. Zdaniem Sądu, także w tym przypadku nie można stwierdzić, aby odnośne ustalenia Studium naruszały zasady jego sporządzania tudzież skutkowały nielegalnym ograniczeniem prawa własności skarżącego. W szczególności nie doszło do naruszenia przepisów powołanych w skardze, w tym art. 1 ust. 3 i 4, art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7 ani art. 10 u.p.z.p. W tym miejscu wypada odwołać się do poczynionych wyżej uwag co do istoty i granic władztwa planistycznego gminy. Zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia studium nie noszą znamion dowolności, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że przyjęta w Studium lokalizacja korytarza ekologicznego została zdeterminowana stanowiskiem wyspecjalizowanych organów współdziałających w procedurze planistycznej, przede wszystkim Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., co zostało przekonująco wyjaśnione w odpowiedzi na skargę. W tej sytuacji subiektywne przekonanie skarżącego o zasadności innej lokalizacji przedmiotowego korytarza nie może stanowić podstawy do kwestionowania odnośnych ustaleń Studium.

Sąd podziela również stanowisko organu co do tego, że w założeniu nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a i b u.p.z.p., skoro przepisy te dotyczą przypadku sytuowania nowej zabudowy. Nie ma też uzasadnienia – zwłaszcza w obliczu przekonujących wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę – nawiaujący do art. 10 ust. 1 pkt 5 i 7d u.p.z.p. zarzut "premiowania miejscowości, które największe rezerwy niewykorzystanych terenów budowlanych".

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.