Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 158/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2021 r., nr 71/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 stycznia 2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej jako PINB) z dnia 20 listopada 2020 r. (nr 78/2020) nakazującą R. A. (dalej jako inwestor, właściciel) rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach około 11m x 7,4m znajdującego się na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w L. (nr budynku [...] zgodnie w ewidencją gruntów).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 12 października 2019 r. DWINB wyłączył od załatwienia sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. i jako organ właściwy wskazał PINB w L.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 8 października 2019 r. PINB ustalił, że przedmiotowy budynek usytuowany jest częściowo na trzech działkach (nr [...], [...] i nr [...]). Wykonany został z cegły z zadaszeniem o konstrukcji drewnianej krytej blachą ze spadkiem dachu w kierunku działki nr [...] (własność A. K. i G. K. – dalej jako uczestniczy postępowania). W budynku składowane są materiały budowane, zbiorniki (na wodę, po oleju) i drewno na opał.

Celem ustalenia daty i okoliczności wybudowania tego obiektu PINB zwrócił się do Urzędu Miejskiego w L. o przesłanie wszelkich możliwych dokumentów, w tym także geodezyjnych, oraz wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi organ uzyskał, między innymi, akt notarialny Rep nr [...] umowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste przez Gminę L. z dnia 27 listopada 1997 r., postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia 21 czerwca 2005 r. o nabyciu spadku, protokół z posiedzenia Sądu Rejonowego w L. z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności zawierający oświadczenia stron o zawarciu ugody, oraz dokumenty z przyjęcia prac geodezyjnych (szkice polowe do zgłoszenia prac geodezyjnych i sprawozdania techniczne do pracy geodezyjnej) wykonane w 2005, 2006 i w 2015 r. Jednocześnie poinformowano o braku dokumentów potwierdzających wydanie pozwolenia na budowę.

W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy organ przyjął, że obiekt powstał po 2001 r. bez pozwolenia na budowę. W aktach znajduje się bowiem mapa geodezyjna datowana na 9 marca 2001 r. z której wynika, że w dacie jej sporządzenia w miejscu w którym aktualnie znajduje się budynek usytuowana była wiata na 4 słupach.

Następnie, postanowieniem z dnia 29 stycznia 2020 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane PINB wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia do dnia 30 kwietnia 2020 r. wskazanych w nim dokumentów. W uzasadnieniu organ wskazał, że wstępna analiza sprawy wykazała iż sporny obiekt spełnia warunki legalizacji z art. 48 ust. 2 ustawy gdyż nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów w sprawie warunków technicznych. Obiekt posadowiono zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, który dopuszcza sytuowanie budynków przy granicy działki (§ 13 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej L. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. ).

Na wniosek inwestora termin do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych przedłużony został do dnia 31 października 2020 r.

Wobec nie przedłożenia ww. dokumentów pomimo upływu wyznaczonego terminu, decyzją z dnia 20 listopada 2020 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, PINB nakazał R. A. rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego.

Od tej decyzji odwołał się właściciel obiektu objętego nakazem rozbiórki wskazując, że istnieje on co najmniej od 1972 r. co wynika ze znajdujących się w posiadaniu organu dokumentów, w szczególności z informacji z kartoteki budynków wydanej w dniu 11 października 2019 r. Oczywistym przy tym jest, że podczas swojego ponad pięćdziesięcioletniego istnienia, obiekt musiał być poddawany przez właściciela pracom konserwacyjnym, remontom, przeróbkom czy przebudowom. Zdaniem strony, wnioski organu, że przed 2001 r. nie istniał żaden obiekt, sprzeczne są z zebraną dokumentacją. PINB nie uwzględnił bowiem powyższych okoliczności i wdrożył postępowania jak dla obiektu nowo wybudowanego. Skoro chodzi o roboty wykonane w już istniejącym obiekcie, to PINB bezprawnie nałożył obowiązki w celu przeprowadzenia jego legalizacji jak dla obiektu nowo wybudowanego. W stosunku do robót wykonanych w obiekcie cały czas istniejącym powinien być bowiem wdrożony inny tryb legalizacji (art. 50-51 Prawa budowlanego). Zdanie, odwołującego się PINB nie ma prawa nakazać rozbiórki obiektu istniejącego od 50 lat tylko z tego względu, że zostały w nim wykonane jakiekolwiek roboty budowlane lub zostały zmienione jego parametry. Nadto zarzucone zostało, że organ niewłaściwie ustalił strony postępowania przyznając ten przymiot właścicielowi nieruchomości sąsiedniej który złożył donos i który wprowadza organy w błąd podając, że obiekt wybudowany został około 2015-2016 r. – "sądząc po wyglądzie".

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji DWINB wskazał najpierw, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. Mając na uwadze, że przedmiotem postępowania jest budowa budynku gospodarczego o pow. ponad 81 m2, a taki obiekt nie został zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (której według ustaleń organu nie wydano), DWINB uznał, że prawidłowo zastosowano tryb legalizacyjny z art. 48 Prawa budowlanego w ramach którego wydano postanowienie umożliwiające inwestorowi dokonanie legalizacji obiektu. Niesporne także jest, że wynikające z tego postanowienia obowiązki nie zostały wykonane. Skoro inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji konieczne było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy zaznaczył także, że PINB wydłużył pierwotny termin dla złożenia dokumentów do dnia 31 października 2020 r. Tak wyznaczony termin, zdaniem organu, był terminem realnym i pozwalającym na wykonanie obowiązków. Wobec powyższego decyzję o nakazie rozbiórki DWINB uznał za prawidłową.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji zauważył, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie potwierdzają stanowiska odwołującego się, co do tego, że sporny obiekt gospodarczy istnieje od 1972 r. Zaprzecza temu chociażby mapa dla celów projektowych wykonana w dniu 9 marca 2001 r. na której zaznaczona jest i opisana wiata w miejscu, w którym obecnie znajduje się przedmiotowy budynek. Odwołując się do orzecznictwa, organ II instancji zaznaczył, że obowiązek wszechstronnego zebrania materiału dowodowego obciąża również stronę postępowania, jeżeli pewne okoliczności przemawiać mają za słusznością jej wniosków. Zatem także strona winna uprawdopodobnić i wykazać te wnioski, poprzez przedstawienie odpowiednich dowodów. Takich dowodów skarżący nie przedstawił. Co istotne, zdaniem organu II instancji ustalenia PINB znajdują oparcie w materiale dowodowym i nie były kwestionowane na wcześniejszym etapie postępowania. PINB prowadził postepowanie w oparciu o samodzielnie zebrany i przeanalizowany materiał dowodowy i nie są uzasadnione zarzuty, że polegał tylko na twierdzeniach właściciela nieruchomości sąsiedniej. Uznanie właścicieli nieruchomości sąsiednich za strony postępowania wynikało zaś z faktu oddziaływania przedmiotowego obiektu na ich nieruchomości co świadczy o ich interesie prawnym.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł R. A., zarzucając naruszenie art. 48 ust. 1 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów k.p.a., tj. art. 6, art. 7 i art. 7a. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wydanych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podtrzymana została wcześniejsza argumentacja, że obiekt którego dotyczy postępowanie istnieje od 50 lat o czym świadczą znajdujące się w aktach administracyjnych wypisy z ewidencji budynku z 2018 r. i 2019 r. oraz kopie KERG z lat 2001, 2005, 2006 i 2015. Skarżący nie zaprzeczył przy tym, że w spornym obiekcie wykonywane były roboty o charakterze konserwacyjnym remontowym i modernizacyjnym. W wyniku tych prac obiekt nadal pełni funkcję do której jest przeznaczony.

Wskazując na powyższe okoliczności autor skargi stwierdził, że organy wdrożyły postępowanie z art. 48 Prawa budowalnego tak jakby chodziło o obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę, przy czym nie posiadały żadnej wiedzy co do tego czy obiekt istniejący od 1972 r. istotnie został wybudowany bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem skarżącego, wdrożenie przedmiotowego postępowania narusza art. 48 Prawa budowlanego i rodzi konieczność uiszczenia przez niego wysokiej opłaty legalizacyjnej. Skarżący zauważył również, że jeżeli wykonane na przestrzeni lat roboty modernizacyjne, konserwacyjne i remontowe budynku naruszały jakieś przepisy, to organy powinny je wskazać i wydać nakazy doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Nakazy te nie mogą jednak zmierzać do likwidacji obiektu. Podniósł również, że organy nie wyjaśniły na czym polega oddziaływanie jego budynku na nieruchomość sąsiednią i dlaczego jej właścicieli uznano za strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 2 czerwca 2021 r. uczestnicy postępowania A. K. i G. K. wnieśli o oddalenie skargi w całości podzielając w całości stanowisko prezentowane przez organy administracji. Ustosunkowując się do powyższej wypowiedzi skarżący w piśmie z dnia 10 sierpnia 2021 r. przedstawił argumentację polemiczną podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w skardze.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 23 września 2021 r. pełnomocnik skarżącego i pełnomocnik uczestników postępowania podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie. Nadto pełnomocnik skarżącego wniósł o wyłączenie z postępowania sądowego uczestników postępowania wywodząc, że nie mają oni interesu prawnego uzasadniającego ich udział w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa procesowego ani przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. Wyjaśnić bowiem należy, że co prawda w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy obowiązywała już nowelizacja Prawa budowlanego dokonana przez art.1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2020, poz. 471) która wprowadziła szereg zmian w obowiązujących dotychczas przepisach Prawa budowlanego, jednak zgodnie z art. 25 noweli, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w sierpniu 2019 r., zatem prawidłowo organy nadzoru budowlanego zastosowały przepisy art. 48 w brzmieniu dotychczasowym.

Przepis ten stanowił w ust. 1, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie natomiast z ust. 2, jeżeli budowa o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem – na które przysługuje zażalenie – prowadzenie robót budowlanych. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4). Z kolei przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Prawa budowanego).

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania ww. przepisu co wiąże się z kwestionowaniem przez skarżącego prawidłowości ustalenia przez organy, że budynek wybudowany został po 2001 r. Skarżący twierdzi bowiem, że obiekt istnieje co najmniej od 1972r. a w kolejnych latach prowadzone w nim były tylko roboty polegające na modernizacji, konserwacji i remoncie. Zdaniem skarżącego w sprawie powinien ewentualnie znaleźć zastosowanie inny tryb legalizacji wykonanych robót.

Przypomnieć zatem należy, że przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie do takich robót budowlanych, które polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przy tym pojęcie "budowy", jako szczególnej kategorii "robót budowlanych" (zdefiniowanych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego), definiuje art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, jest to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (budowa), a także jego odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa. Natomiast przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego stosowane są do innych przypadków wykonywania robót budowlanych niż określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Chodzi tu o roboty budowlane, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia nie będąc jednocześnie budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 ww. ustawy (por. uchwała NSA z 20 października 1997 r., OPS 3/97). Brzmienie przywołanych przepisów wskazuje, że zakresy stosowania obu trybów likwidacji samowoli budowlanej nie pokrywają się.

W judykaturze (zob. np. wyrok NSA z 6 czerwca 2018 r., II OSK 1676/16), jak i w doktrynie (por. K. Bandarzewski, Legalizacja części obiektu budowlanego (uwagi na tle art. 48 i 49 Prawa budowlanego), "Samorząd Terytorialny" 2019, nr 1–2, s. 53–54) nie budzi także wątpliwości, że sytuacja w której samodzielny obiekt budowlany został w całości wybudowany bez stosownego pozwolenia, kwalifikuje się do wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Wątpliwości mogą natomiast pojawić się w sytuacji, gdy inwestor prowadził roboty budowlane które polegały na rozbudowie lub nadbudowie istniejącego legalnie obiektu budowlanego. W zależności bowiem od okoliczności dla wyboru trybu postępowania tj. postępowania legalizacyjnego (art. 48–49 pr.bud.) albo postępowania naprawczego (art. 50–51 pr.bud.) istotne jest, czy rozbiórka dobudowanej lub nadbudowanej części będzie możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, także tej legalnie wzniesionej (por. np. NSA w wyroku z dnia 20 września 2017 r., II OSK 3089/15, CBOSA).

Poczynione w toku niniejszego postępowania ustalenia stanu faktycznego oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednak, że ostatnia z omówionych sytuacji nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Z niespornych ustaleń faktycznych wynika, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany który stanowi budynek gospodarczy o wymiarach około 11m x 7,4m a więc o powierzchni wynoszącej około 81 m2.

Skarżący jako właściciel tego obiektu nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że został on wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę. Także podjęte przez PINB czynności wyjaśniające wykazały, że organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę nie posiada dokumentów związanych z wybudowaniem tego obiektu.

Skarżący powołując się na wpis w ewidencji gruntów i budynków wskazuje natomiast, że od 1972 r. obiekt ten ujawniony był w kartotece budynków na działce nr [...] jako budynek oznaczony nr [...]. Obiekt istnieje zatem od 50 lat i w tym okresie wykonywane w nim były jedynie roboty remontowe i modernizacyjne bez zmiany funkcji i sposobu użytkowania. Tożsamość obiektu potwierdzać mają także dokumenty archiwalne z prac geodezyjnych złożone w ewidencji gruntów i przekazane do organu przy piśmie z dnia 20 stycznia 2020 r.

Z powyższym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. O ile bowiem faktycznie wpis w ewidencji budynków potwierdza, że w 1972 istniał na działce nr [...] budynek gospodarczy, to wobec całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie stanowi on jednak wystarczającego dowodu dla przyjęcia, że jest to ten sam budynek który jest przedmiotem niniejszego postępowania i tym samym, że istnieje on nieprzerwanie od 50 lat. Przeciwko takiemu stanowisku przemawiają bowiem inne uzyskane przez organy dowody. Przede wszystkim wskazać należy na treść załączonej do akt sprawy umowy zawartej w dniu 27 listopada 1997 r. pomiędzy Gminą L. a W. A. i D. A. (poprzednikami prawnymi skarżącego) mocą której, Gmina L. oddała wyżej wymienionym w użytkowanie wieczyste, między innymi, działkę gruntu nr [...] o pow. [...] m2 położoną w L. przy ul. [...] ustalając jednocześnie wysokość pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego oraz pozostałych opłat. Z treści przywołanej umowy wynika wprost, że w dacie jej zawarcia, działka nr [...] (podobnie jak działka nr [...] w skład której wcześniej wchodziła) stanowiła grunt niezabudowany. W przeciwnym wypadku wraz z oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste Gmina obowiązana byłaby do jednoczesnego przeniesienia prawa własności budynku jako prawa związanego z użytkowaniem wieczystym gruntu. W treści umowy brak jednak postanowień o zbyciu własności budynku gospodarczego, który według skarżącego, powinien nieprzerwanie od 1972 r. znajdować się na tej działce. Brak odpowiednich postanowień umowy świadczy więc o tym, że w 1997 r. budynek gospodarczy z 1972 r. na który wskazuje skarżący, nie istniał. Potwierdza to także wniosek poprzedników prawnych skarżącego o wydzielenie "niezabudowanych działek nr [...] i [...]" i przyłączenie ich do księgi wieczystej Kw nr [...] z wpisem w niej użytkowania wieczystego gruntu na ich rzecz na prawach wspólności ustawowej (§ 12 umowy). Kolejnym dowodem podważającym twierdzenie skarżącego o ciągłości istnienia budynku gospodarczego z 1972 r. (w którym miałby być prowadzone tylko roboty modernizacyjne i remontowe) jest przywołany przez organ odwoławczy szkic polowy nr [...] sporządzony 9 marca 2001 r. i złożony do zasobu geodezyjnego w ramach pracy "mapa dla celów projektowych" na którym, na działce nr [...] w miejscu obecnego budynku gospodarczego, zaznaczona została wiata. Z przywołanego dowodu wynika zatem, że w 2001 r. na przedmiotowej działce istniał już inny obiekt budowlany stanowiący wiatę. Konstrukcja wiaty istotnie zaś różni się od konstrukcji budynku i trudno przyjąć tożsamość tych obiektów. Również z pozostałych dowodów geodezyjnych wynika, że stan zabudowy na działce nr [...] uległ kolejnym zmianom w 2005 i 2006 r. Na sporządzonych: w dniu 12 września 2005 r. szkicu polowym nr [...] oraz w dniu 6 lutego 2006 r. aktualizacji mapy zasadniczej, w miejscu wiaty wrysowany bowiem został budynek oznaczony symbolem "g" (gospodarczy). Powyższe wskazuje zatem, że dopiero w tym okresie powstał objęty postępowaniem budynek gospodarczy. Okoliczności wynikające z przywołanych wyżej dowodów prowadzą także do wniosku, że objęty postępowaniem budynek nie jest tym samym, który zaewidencjonowany został w kartotece jako budynek z 1972 r. Treść umowy z 1997 r. wskazuje, że pierwotny obiekt został rozebrany przed datą zawarcia tej umowy a na jego miejscu posadowiono w okresie późniejszym nowy budynek gospodarczy. Dodatkową okolicznością wskazującą na brak tożsamości obiektu jest także wynikająca z akt różnica powierzchni obu obiektów. Według ewidencji budynków powierzchnia obiektu z 1972 r. wynosiła 95 m2 natomiast powierzchnia obecnego budynku ustalona została przez organy na około 81 m2.

W kontekście twierdzeń skarżącego, że prowadzone były tylko roboty polegające na remoncie i modernizacji zauważyć należy, że za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Z definicji legalnej remontu ( art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) wynika, że aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego, musi istnieć remontowany obiekt, którego niektóre elementy podlegają wymianie i są zastępowane nowymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie uznaje się, że za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu (por. wyrok NSA z 16 października 2019 r. sygn. II OSK 2515/18; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. sygn. II OSK 369/15) -co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W wyroku z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1906/11 Naczelny Sąd Administracyjny, nawiązując do ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa tego Sądu, wyjaśnił, że warunkiem zakwalifikowania określonych robót jako remontu jest to, aby roboty te były wykonywane w istniejącym obiekcie, a nie w obiekcie który nie istnieje w całości, czy też w znacznej części i efektem tychże robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r. sygn. II OSK 1/16; wyrok NSA z 13 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2863/15; wyrok NSA z 20 maja 2016 r. sygn. II OSK 2252/14; wyrok NSA z 16 października 2014 r. sygn. II OSK 858/13; wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 525/08; wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. sygn. II OSK 56/05).

Uwzględniając zatem powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd przychylił się do stanowiska organów administracji, że sporny obiekt wybudowany został po 2001 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Do takiego wniosku prowadzi bowiem dokonana zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. ocena wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania. Przepis ten zobowiązuje organ administracji publicznej do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego a nie tylko na podstawie jednego dowodu. Zarówno orzecznictwo, jak i nauka prawa uznaje ten przepis za wyrażający "zasadę swobodnej oceny dowodów". W doktrynie rozumie się ją jako ocenę materiału dowodowego na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następującą zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Podobne kryteria wskazuje także orzecznictwo, w którym podnosi się, że artykuł 80 k.p.a. nie wyznacza merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych i wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności.

Reasumując uznać należało, że rozpatrzenie zgromadzonych dowodów we wzajemnej łączności i powiązanie ich w logiczną całość pozwoliło organom w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami ustalić stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został po 2001 r. a więc pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zasadą obowiązującą w przepisach tej ustawy jest natomiast, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W świetle obowiązujących wówczas przepisów, budowa budynku gospodarczego o powierzchni około 81 m 2 nie była zaś zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego). W tej sytuacji organy zasadnie przyjęły, że budowa tego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Bezsporna jest również okoliczność, że inwestor i właściciel budynku tego pozwolenia nie uzyskał.

W tym stanie rzeczy prawidłowo wdrożono postępowanie z art. 48 Prawa budowlanego. Budowa obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi bowiem w rozumieniu tego przepisu samowolę budowlaną sankcjonowaną nakazem rozbiórki obiektu. Ustawodawca wprowadził jednak możliwość uchylenia się od tej sankcji poprzez legalizację samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie PINB umożliwił inwestorowi skorzystanie z tej ścieżki o czym świadczy postanowienie z dnia 29 stycznia 2020 r. nakładające na skarżącego obowiązek przedłożenia niezbędnych dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w terminie do dnia 30 kwietnia 2020r., przy czym, na wniosek skarżącego termin ten został przedłużony do dnia 31 października 2020 r. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły jednak wymagane dokumenty a skarżący wystąpił o koleje przedłużenie terminu do dnia 30 listopada 2020 r. Organ nie uwzględnił tego wniosku mając na uwadze, że strona nie wykazała, że faktycznie zainteresowana jest wykonaniem obowiązków.

W konsekwencji nieprzedłożenia wymaganych dokumentów organ zobowiązany był do podjęcia decyzji o której stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki. Jak trafnie akcentują orzekające w niniejszej sprawie organy, jest to rodzaj decyzji związanej, gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Zaznaczyć także trzeba, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Zatem to właśnie od inwestora, w dużym stopniu zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki. Decyzja inwestora o legalizowaniu samowoli budowlanej implikuje bowiem obowiązek wykonania nakazanych przez organ nadzoru budowlanego czynności, których spełnienie skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżący – pomimo wniosków o przedłużenie terminu - wykazał się inicjatywą mającą na celu pozytywne zakończenie postępowania legalizacyjnego. Do akt sprawy nie złożono żadnego z wymaganych dokumentów ani też innych dowodów które potwierdzałby zainicjowanie czynności zmierzających do ich pozyskania. Z treści odwołania i skargi wynika natomiast, że skarżący ze względu na koszty, nie jest w istocie zainteresowany wdrożeniem trybu legalizacji i nie zgadza się przyjętą przez organ procedurą.

W kontekście podniesionego na rozprawie zarzutu pełnomocnika skarżącego, że termin do złożenia dokumentów nie był wystarczający, wyjaśnić także trzeba, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustalenie tego terminu pozostawiono zatem uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego uznawany jest zatem w orzecznictwie za termin procesowy, instrukcyjny a nie za termin prawa materialnego. Może on być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie strony jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn akt II OSK 1893/14 LEX nr 2081343 oraz z dnia 11 maja 2017 r. sygn akt II OSK 2290/15 LEX nr 2333734). Zdaniem Sądu, wyznaczony w niniejszej sprawie ostateczny termin złożenia dokumentów był terminem realnym. Nie sposób bowiem uznać aby łączny okres ponad 9 miesięcy nie był wystarczającym dla przygotowania niezbędnych dokumentów legalizacyjnych – nawet jeżeli uwzględnić ewentualne problemy związane z uzyskaniem własności działki nr [...] oraz problemy wynikające ze stanu epidemii. Z akt wynika bowiem, że od 26 listopada 2019 r. skarżący dysponował wyrokiem zobowiązującym Skarb Państwa do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu własności tej działki natomiast własność tej działki uzyskał w kwietniu 2020 r.(według oświadczenia pełnomocnika skarżącego odnotowanego w protokole z rozprawy). W czasie biegu wyznaczonego przez organ terminu skarżący nie wykazywał, że podejmuje czynności zmierzające do wykonania nałożonych obowiązków (w postaci sporządzenia projektu budowlanego). Wobec braku z jego strony inicjatywy w zakresie legalizacji spornych robót budowlanych, brak było więc podstaw do kolejnej zmiany tego terminu.

W świetle przedstawionej wyżej argumentacji Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi kwestionujących prawidłowość wdrożonego przez organy trybu legalizacji samowoli budowlanej i jego przebiegu. Nieuzasadnione okazały się także zarzuty kwestionujące uznanie za strony postępowania właścicieli nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka nr [...]. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że stroną postępowania dotyczącego likwidacji samowoli budowlanej jest zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniach takich nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to przepis jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., ma wyłącznie zastosowanie w sprawach o pozwolenie na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1771/10, LEX nr 746782). W orzecznictwie dominuje także pogląd, zgodnie z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 1999 r. sygn. akt IV SA 39/99, niepub.).Oznacza to, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od pojmowanego w ten sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny".

W ocenie Sądu należy uznać, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej) że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 682/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 728/10). Skoro zatem budynek objęty niniejszym postępowaniem znajduje się bezpośrednio przy granicy z działką należącą do uczestników postępowania, to już z racji samej lokalizacji oddziałuje on na działkę uczestników i znajdujący się tam budynek ograniczając właścicielom prawo do swobodnego jej zagospodarowania i korzystania (na co wskazuje podnoszona kwestia odprowadzania wód opadowych, ograniczenia naświetlenia czy stabilności skarpy). Mają oni zatem prawo uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu celem ochrony swoich uprawnień właścicielskich.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd nie uwzględnił także zgłoszonego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego wniosku o wyłączenie z postępowania sądowego uczestników. Z mocy art. 33 § 1 p.p.s.a osoba która brała udział w postepowaniu administracyjnym a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest bowiem uczestnikiem postępowania na prawach strony.

Reasumując, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji nie wykazała aby wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy jak też przepisów prawa procesowego które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd dostrzegł co prawda, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów właściwego uzasadnienia (art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.) ze względu na brak szerszej argumentacji dotyczącej oceny dowodów, jednak tego rodzaju wadliwość uzasadnienia, w sytuacji gdy sama ocena zebranych w sprawie dowodów okazała się prawidłowa a rozstrzygnięcie prawidłowe, nie stanowi uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Tym samym nie mogła stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.