Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1807/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 18 ust. 1, 20a ust. 1, 70 ust. 1a, 92 ust. 1 i 4, 93 ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą spółkę "A." Sp. z o.o. z siedzibą w S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000,- złotych – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] listopada 2009 r. w P., inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli należący do strony skarżącej autobusu marki [...] o nr rej. [...], prowadzony przez kierowcę – B. W. W protokole kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdzono, że w/w autobusem wykonywany jest w imieniu skarżącej spółki "A." Sp. z o.o. przewóz osób. W trakcie kontroli kierująca okazała wypisy nr [...] z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób oraz wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej S. – P. przez [...] – [...] – [...] – [...], wraz z rozkładem jazdy. W protokole kontroli stwierdzono, iż jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego naruszono warunki określone w zezwoleniu dotyczące trasy i przystanków, albowiem kierowca kontrolowanego pojazdu rozpoczął wykonywanie przewozu ok. godziny 13:05 z przystanku [...] w S. skręcając w lewo do P., co potwierdził przebywający w trakcie kursu Naczelnik Wydziału Inspekcji Transportu Drogowego M. N. W protokole stwierdzono, że kierująca pojazdem nie rozpoczęła przewozu osób od przystanku [...]/[...] oraz pominęła przystanek [...]/[...]. W protokole wskazano, że na przystanku [...]/[...] w celu dokonania kontroli kursu, o godzinie 13:00 oczekiwał na w/w autobus mł. insp. A. S. Do treści protokołu kontroli kierowca pojazdu nie zgłosił uwag, podpisując się pod jego treścią bez zastrzeżeń. Do protokołu kontroli załączono protokoły przesłuchania świadków z dnia [...] listopada 2009 r. (vide: protokół przesłuchania kierowcy B. W. – k. 100-101 akt administracyjnych, protokół przesłuchania M. N. – k. 97-98, oraz protokół przesłuchań A. S. – k. 94-95), jak również stosowne dokumenty, w tym m.in. dokumentację fotograficzną.

W toku przesłuchania B. W. - kierowca kontrolowanego pojazdu, zeznała, iż w dniu kontroli rozpoczęła przewóz około godziny 13:00 z dworca w S., albowiem nie zdążyła zacząć kursu z przystanku [...], gdyż miała awarię biegu pierwszego i sprzęgła, które to uszkodzenia były naprawiane w warsztacie w firmie. Świadek zeznała, że czasami zdarzało jej się we wcześniejszych dniach, że auto psuło się i nie wykonywała w związku z tym kursu z [...]. Świadek zeznała, że w dniu kontroli zdecydowała się wykonać sporny przewóz z pominięciem przystanków [...] i [...], rozpoczynając kurs dopiero z przystanku [...], tak, aby mniej więcej trzymać się godzin przewidzianych w rozkładzie jazdy. Świadek stwierdziła, że wjechała na przystanek w S., na którym wsiadł jeden mężczyzna, następnie skręciła w lewo i pojechała w kierunku na P. Świadek podniosła, iż zatrzymała się tylko na wyznaczonych przystankach w S., tj. przy aptece i w [...], gdzie wsiadła jedna osoba. Świadek zeznała, że w podobnych sytuacjach, jak ta z dnia kontroli, omija ona przystanki początkowe, aby zdążyć prowadzić kurs zgodnie z rozkładem jazdy, na co szef firmy zgadza się, nie będąc jednak zadowolony z tego, iż kierowca pomija przystanki początkowe.

Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powiadomił stronę skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania oraz wezwał skarżącą spółkę do ustosunkowania się do zarzutów oraz przedłożenia stosownych dokumentów.

W dniu [...] listopada 2009 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego wpłynęło pisemne oświadczenie B. W. - kierowcy kontrolowanego pojazdu z dnia [...] listopada 2009 r., w którym wskazała ona, iż w toku przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2009 r. kontroli została zmuszona przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego do składania zeznań pod presją. Z uwagi na nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie kontrolne kierowca B. W. oświadczyła, iż zgodnie z przysługującym jej prawem wycofuje swoje wszystkie zeznania złożone w charakterze świadka w toku kontroli w dniu [...] listopada 2009 r., które - jako złożone pod presją – mogą godzić w interes skarżącej spółki, jak i jej własny interes pracownika zatrudnionego w tym podmiocie od 1991 r.

W piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. skarżąca spółka złożyła do organu I instancji skargę na niezgodne z prawem działania inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego, których mieli oni się dopuścić w toku kontroli przeprowadzonej na drodze w dniu [...] listopada 2009 r. Zdaniem strony skarżącej inspektorzy kontrolujący sporny przewóz osób nie sprawdzili całej trasy przejazdu, co budzi wątpliwości co do rzetelności całej kontroli. Skarżąca spółka wyjaśniła ponadto, iż na przystanek początkowy [...]/[...] i kolejny [...]/[...] nie miała możliwości dojazdu z przyczyn od siebie niezależnych. Strona wskazała, że po usunięciu awarii pojazdu kierowanego przez B. W., przy bardzo napiętym przez to czasie dojazdu do bazy S. przy ul. [...] na [...], na odcinku drogi prowadzącej do [...] był zator spowodowany awarią jakiegoś pojazdu. Strona wskazała, że kierująca pojazdem, nie mogąc już w czasie dojechać do przystanku początkowego [...]/[...], rozpoczęła realizację kursu z przystanku, do którego mogła dojechać i w czasie rozpocząć realizację kursu. W tej sytuacji skarżąca spółka uznała, że powód nierozpoczęcia realizacji kursu z przystanku początkowego nie leży po stronie kierowcy. Zdaniem strony skarżącej jest to przyczyna niezależna od przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Strona podniosła, że gdy okoliczności uniemożliwiające wykonanie kursu ustały, przebieg trasy był realizowany zgodnie z posiadanym zezwoleniem. Strona zarzuciła ponadto, że skoro kontrolujący inspektor stwierdził brak kontrolowanego przewoźnika na przystanku [...]/[...], winien był sporządzić notatkę służbową, z której treścią winno być zapoznane MZDiK w P., jako właściwy organ administracji. Ponadto skarżąca spółka wskazała na skandaliczną formę przesłuchania w toku kontroli kierowcy kontrolowanego autobusu. Strona zarzuciła inspektorom Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego, iż stosowali psychiczny nacisk na świadka, co spowodowało, że przesłuchana nie była w stanie skoncentrować się na udzielanych odpowiedziach na pytania inspektorów.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. skarżąca spółka złożyła kolejną skargę na niezgodne z prawem działania inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego, na którą organ I instancji odpowiedział w piśmie z dnia [...] stycznia 2010r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na ustalenia dokonane w toku kontroli drogowej - wydał w dniu [...] marca 2010 r. decyzję nr [...], na podstawie której nałożył na skarżącą spółkę "A." Sp. z o.o. z siedzibą w S. karę pieniężną w wysokości 3.000,- złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego – powołując się na przepisy art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 w zw. z art. 18b ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 i ust. 1b, art. 20a ust. 1 i art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), a także na Lp. 2.2. lit. 3 tabeli stanowiącej załącznik do cyt. ustawy – stwierdził, iż należy uznać, że strona skarżąca wykonując transport drogowy osób w dniu [...] listopada 2009 r., naruszyła obowiązek wymieniony w art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 cyt. stawy w zakresie obowiązku przestrzegania warunków określonych w zezwoleniu w zakresie ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków. Organ stwierdził, iż za przednią szybą pojazdu widniała tablica kierunkowa "[...]". Organ uznał, iż z akt sprawy wynika, że kierowca kontrolowanego pojazdu rozpoczął wykonywanie przewozu ok. godziny 13:05 z przystanku [...] w S. skręcając następnie w lewo do P., co oznacza, że kierująca pojazdem nie rozpoczęła przewozu osób zgodnie z rozkładem jazdy, tj. od przystanku [...]/[...] oraz niezgodnie z rozkładem pominęła przystanek [...]/[...]. Organ powołał się na zeznania świadków insp. M. N. oraz mł. insp. A. S., a przede wszystkim na złożone w toku kontroli zeznania B. W. - kierowcy zatrzymanego pojazdu. Organ I instancji, ustosunkowując się do wyjaśnień strony zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., stwierdził, iż w świetle materiału dowodowego nie daje wiary wyjaśnieniom skarżącej spółki, gdyż na przystanku [...]/[...] oczekiwał Naczelnik Wydziału Inspekcji – insp. M. N., który wsiadł do autobusu skarżącej o godz. 13:07 i stwierdził, że kierowca autobusu odjechał z przystanku skręcając bezpośrednio na drogę krajową nr [...] w kierunku P.

Skarżąca spółka w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. odwołała się od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła organowi:

- wydanie decyzji po terminie,

- prowadzenie kontroli przez Naczelnika Wydziału Inspekcji – insp. M. N. niezgodnie z przepisem art. 70 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym,

- pominięcie istotnych faktów przemawiających na korzyść skarżącej spółki,

- nierzetelne wyjaśnienie całego przebiegu kontroli.

Zdaniem skarżącej spółki wydanie decyzji po zawitym terminie, wskazanym w piśmie organu z dnia [...] lutego 2010 r., stanowi naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. i winno skutkować unieważnieniem całości postępowania. Strona wskazała, iż w jej ocenie kontrola została przeprowadzona z naruszeniem art. 70 ust. 1a u.t.d., albowiem czynności kontrolnych dokonano bez okazania kierującemu legitymacji służbowej, gdyż inspektor, który jechał autobusem później zatrzymanym do kontroli w P., był po cywilnemu i nie okazał kierowcy legitymacji. W tej sytuacji wszystkie jego spostrzeżenia dokonane podczas tego przejazdu nie mają – zdaniem skarżącej – żadnego znaczenia dla prowadzonego postępowania, gdyż inspektor był w tej sytuacji zwykłym pasażerem a nie funkcjonariuszem prowadzącym czynności kontrolne. Skarżąca spółka podniosła ponadto, iż inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego wykazali się nieznajomością trasy przejazdu kontrolowanego autobusu, gdyż inspektor wsiadając na przystanku ul. [...] w S. nie mógł widzieć, czy kierowca ominął przystanek czy też nie oraz ile przystanków ominął. Strona podniosła, że jeżeli mł. insp. A. S. oczekiwał na w/w autobus na przystanku [...]/[...], a insp. M. N. oczekiwał na dworcu w S., to budzi wątpliwość, który z inspektorów stwierdził, iż kierowca pominął przystanek [...]/[...]. Zdaniem skarżącej spółki są to wyłącznie przypuszczenia inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, a nie działania oparte na faktach. Ponadto strona zarzuciła, że jeżeli inspektorzy stwierdzili, iż kontrolowanego pojazdu nie ma na przystanku początkowym, zgodnym z rozkładem jazdy, to powinni sporządzić stosowną notatkę służbową i przekazać ją do zainteresowanego organu. Skarżąca spółka zarzuciła ponadto organowi I instancji, iż organ ten w sposób nieuzasadniony nie dał wiary wyjaśnieniom strony zawartym w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r., w których skarżąca wyraźnie zaznaczyła, iż z przyczyn niezależnych od siebie nie miała możliwości dojazdu do przystanku początkowego, gdyż na jedynej drodze dojazdowej do miejscowości [...] powstał w dniu kontroli zator uniemożliwiający dojazd zgodnie z rozkładem jazdy. W konsekwencji strona stwierdziła, iż w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 20a ustawy o transporcie drogowym.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej spółki Główny Inspektor Transportu Drogowego – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 20a ust. 1 i 2 w zw. z art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 2.2. pkt 3 załącznika do cyt. ustawy - decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] - utrzymał w mocy w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przewóz wykonywany w dniu kontroli był wykonywany z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu. W ocenie organu II instancji powyższe potwierdzają zawarte w protokole przesłuchania świadka zeznania kierowcy – B. W., a także zeznania inspektorów – M. N. i A. S.. Zdaniem organu odwoławczego z zeznań przesłuchanych świadków wynika, iż kierowca kontrolowanego pojazdu naruszył warunki określone w zezwoleniu, albowiem zmienił trasę przejazdu kontrolowanego autobusu. Organ wskazał, iż B. W. - kierowca autobusu, zeznając w charakterze świadka, jednoznacznie potwierdziła, że zdecydowała się wykonać sporny przewóz z pominięciem przystanków [...] i [...], rozpoczynając trasę z przystanku [...], tak, aby mniej więcej trzymać się godzin przewidzianych w rozkładzie jazdy okazanym do kontroli. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w odwołaniu Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż wyjaśnienia skarżącej spółki są sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy i nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy uznał, iż – wbrew zarzutom skarżącej spółki – kontrola drogowa dokonana w dniu [...] listopada 2009 r. nie została przeprowadzona z naruszeniem przepisu art. 70 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu obowiązujące przepisy prawa nie wyłączają możliwości czynnego uczestnictwa przez inspektorów transportu drogowego "po cywilu" w czynnościach mających na celu wyjaśnienie sprawy w charakterze świadków, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, kiedy to inspektor M. N. wsiadł do kontrolowanego pojazdu w charakterze pasażera. Zdaniem organu odwoławczego złożone przez niego zeznania mają jak najbardziej charakter dowodu w postaci przesłuchania świadka, zaś wszystkie jego spostrzeżenia ustalone podczas przejazdu kontrolowanym pojazdem mają niezwykle istotne znaczenie dla sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż w sprawie nie zachodzą również podstawy do zastosowania przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż okoliczności sprawy, jak i dowody zgromadzone w toku postępowania, nie wskazują, aby podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Organ stwierdził również, iż – wbrew sugestiom strony skarżącej - w sprawie nie zachodzą również podstawy do zastosowania art. 20a ust. 1 u.t.d., gdyż przepis ten dotyczy sytuacji o charakterze trwałym i ciągłym, kiedy wystąpią niezależne od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności w przypadku awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych. W ocenie organu w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Organ odwoławczy nie zgodził się ponadto z zarzutem naruszenia przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a., wskazując, iż wydanie decyzji administracyjnej po terminie, na skutek przedłużonego postępowania administracyjnego, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a.

Skarżąca spółka, działając za pośrednictwem organu, wniosła w dniu [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności naruszenie zasady wszechstronnego zbadania sprawy i przedstawionego materiału dowodowego. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzania kontroli na drodze, a także skazała, że organ zastosował zbyt surową dla spółki karę pieniężną. Skarżąca spółka, podtrzymując swoje dotychczasowe zarzuty podnoszone w odwołaniu, stwierdziła, że inspektor M. N. naruszył przepisy ustawy, gdyż nie dopełnił swoich obowiązków z uwagi na nieokazanie legitymacji służbowej i niepoinformowanie kierowcy o prowadzonej wobec spółki kontroli. Strona wskazała ponadto, iż kierowca ze względu na awarię pojazdu i zablokowanie jedynej drogi dojazdowej do przystanku nie miał czasu na rozpoczęcie kursu z przystanku początkowego i z tej przyczyny wybierając mniejsze zło - podjął jedynie słuszną decyzję i rozpoczął kurs z najbliższego przystanku zgodnie z rozkładem jazdy i w czasie zgodnym z tym rozkładem. Strona wskazała, że kierowcy zabrakło 7 minut na dojazd do przystanku początkowego. Według skarżącej spółki za to, że kierowca wykazał się odpowiedzialnością i praworządnością, strona została ukarana wysoką karą pieniężną. W tej sytuacji – zdaniem skarżącej – organ dopuścił się naruszenia zasady zaufania do organów państwa, działając przy tym z naruszeniem Kodeksu Dobrej Administracji oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Strona skarżąca nie zgodziła się ponadto z twierdzeniem organu, iż w sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. Strona podniosła, iż nie była w stanie przewidzieć awarii autobusu, gdyż było to zdarzenie nagłe, na które ani kierowca, ani kierownictwo spółki nie miało wpływu, podobnie jak też nie miało wpływu na zablokowanie drogi. Strona wskazała, że organy Inspekcji Transportu Drogowego nie wykazały, że podobne przypadki omijania przystanków zdarzały się skarżącej spółce częściej, a także, by kierowcy świadomie łamali prawo. W tej sytuacji strona uznała, że był to sporadyczny przypadek, na który kierowca i spółka nie mieli wpływu. Skarżąca nie zgodziła się ponadto, że nie doszło do naruszenia przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a., wskazując, iż organ naruszył zasadę zaufania, gdyż nie dotrzymał wskazanego przez siebie terminu.

W piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. skarżąca spółka, uzupełniając swoją skargę, strona podtrzymała stanowisko, iż jej kierowca w dniu kontroli nie miał możliwości dojazdu do początkowego przystanku ze względu na konieczność naprawienia autobusu i chwilowe zablokowanie drogi dojazdowej do tego miejsca.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził m.in., iż przyznaje stronie rację odnośnie tego, że nie mogła przewidzieć awarii autobusu oraz nie miała wpływu na zablokowaną drogę, jednakże – zdaniem organu – miała z całą pewnością wpływ na zachowanie kierowcy, który nie rozpoczął kursu od przystanku początkowego.

W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżącą spółka, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, podniosła, iż organ niesłusznie zarzucił stronie, że miała wpływ na zachowanie kierowcy, który nie rozpoczął kursu od przystanku początkowego, skoro doszło do awarii pojazdu oraz zablokowania drogi, a więc do sytuacji, która uzasadnia zastosowanie przepisu art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga "A." Sp. z o.o. z siedzibą w S. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji - nie naruszają prawa.

Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 3.000,- złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących trasy i wyznaczonych przystanków nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w tym przede wszystkim art. 20a ust. 1 tej ustawy, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Oceniając prawidłowość ustaleń organów administracji i w konsekwencji opartego na nich zastosowania przepisów prawa materialnego, należy na wstępie wskazać, iż w świetle przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. rolą sądu administracyjnego jest dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu o zasady wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki.

Niewątpliwie w zdecydowanej większości spraw postępowanie dowodowe prowadzone przez organy Inspekcji Transportu Drogowego, zmierzające do wykazania skarżącym przedsiębiorcom stawianego im zarzutu wykonywania przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia, albo z naruszeniem warunków tego zezwolenia, ma charakter poszlakowy, gdyż w dużej mierze oparte jest na dowodach pośrednich. Co do zasady nie można organowi czynić zarzutu tylko z tego powodu, że nie dysponuje bezpośrednimi dowodami na okoliczność wykonywania przez skarżących wspomnianych przewozów. Z uwagi na charakter postępowania prowadzonego przez organ, Sąd powinien być przygotowany na kontrolę istotnych dla sprawy ustaleń organu, których dokonał on, przy zastosowaniu reguł odnoszących się do domniemania faktycznego, nie zaś z góry odrzucać taki sposób dowodzenia o istnieniu istotnych dla sprawy faktów. W myśl art. 231 k.p.c., który – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1078/08 - ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, a także i sądowo-administracyjnym, sąd może uznać za ustalone fakty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli wniosek taki można wyprowadzić z innych ustalonych faktów (domniemanie faktyczne). Domniemanie faktyczne, co wymaga podkreślenia, nie jest środkiem dowodowym w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz metodą ustalania istotnych dla sprawy faktów na podstawie innych ustalonych faktów, przy uwzględnieniu wspomnianego już doświadczenia życiowego i zasad logiki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji i uznał, że z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż w dniu [...] listopada 2009 r. zatrzymanym do kontroli przez inspektorów [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego autobusem marki [...] o nr rej. [...], należącym do strony i prowadzonym przez kierowcę – B. W., skarżący przedsiębiorca wykonywał regularny przewóz w krajowym transporcie drogowym osób na trasie S. – P., z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących trasy i przystanków, albowiem kierowca kontrolowanego pojazdu rozpoczął wykonywanie spornego przewozu z pominięciem przystanków [...] i [...], rozpoczynając trasę tego przewozu z przystanku [...].

Zdaniem Sądu z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wynika jednoznacznie, że organy słusznie ustaliły, iż fakt wskazanego naruszenia potwierdzają zarówno zeznania złożone w charakterze świadka przez inspektorów – M. N. i A. S., jak również zeznania kierowcy – B. W., a także wyjaśnienia samej strony skarżącej. Według Sądu z zeznań przesłuchanych świadków oraz pisemnych wyjaśnień samej spółki wynika, iż kierowca kontrolowanego pojazdu naruszył warunki określone w zezwoleniu, albowiem zmienił trasę przejazdu kontrolowanego autobusu. Przesłuchana w dniu [...] listopada 2009 r. B. W. - kierowca autobusu, zeznając w charakterze świadka, jednoznacznie potwierdziła, że zdecydowała się wykonać sporny przewóz z pominięciem przystanków [...] i [...], rozpoczynając trasę z przystanku [...], tak, aby mniej więcej trzymać się godzin przewidzianych w rozkładzie jazdy okazanym do kontroli. Świadek ten wskazała wprawdzie na awarię autobusu, jako okoliczność, która przyczyniła się do podjęcia decyzji o pominięciu w/w przystanków, ale jednocześnie dodała, że jej pracodawca akceptował już w przeszłości takie zachowania kierowcy. Dodać należy, iż w zeznaniach tych świadek w ogóle nie wspominała o żadnej blokadzie jedynej drogi prowadzącej do przystanku początkowego, jako dodatkowej okoliczności mającej rzekomo wpływ na decyzję o zmianie trasy wskazanej w zezwoleniu, a więc późniejsze wskazywanie na tę okoliczność przez samą spółkę wydaje się mało wiarygodne. W ocenie Sądu zeznania kierowcy są spójne z pozostałym materiałem dowodowym i z tej przyczyny organy obu instancji miały prawo dać im wiarę. Zdaniem Sądu należy podkreślić, iż bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje przy tym pisemne oświadczenie kierowcy z dnia [...] listopada 2009 r. cofające zeznania złożone w toku kontroli, z uwagi na rzekome naciski i presję psychiczną ze strony inspektorów Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego, gdyż – po pierwsze: brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów na niezgodne z prawem działanie inspektorów kontrolujących pojazd strony skarżącej, a - po drugie: przepisy prawa nie przewidują instytucji cofnięcia zeznań złożonych przez świadka w trakcie kontroli na drodze.

Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

W świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania należy przyjąć, iż spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, iż skarżąca spółka została prawidłowo ukarana karą pieniężną w wysokości 3.000,- złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Sąd uznał, iż argumenty użyte przez skarżącą spółkę zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przedstawione w skardze do sądu administracyjnego, nie mogą być uwzględnione.

Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga uzyskania stosownego zezwolenia.

W zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a także miejscowości, w których znajdują się przystanki – przy przewozach regularnych osób (vide: art. 20 ust. 1 cyt. ustawy).

Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji i uznał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż w dniu [...] listopada 2009 r., skontrolowanym w P. pojazdem kierowanym przez: B. W. – wykonywano przewóz regularny osób z pominięciem przystanków wskazanych w rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do udzielonego stronie zezwolenia.

Zgodnie z Lp. 2.2. pkt 3 tabeli stanowiącej załącznik do ustawy o transporcie drogowym, zawierający – zgodnie z art. 92 ust. 4 cyt. ustawy – wykaz naruszeń obowiązków lub warunków obowiązujących w transporcie drogowym oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków podlega karze w wysokości 3.000,- złotych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Objęty zarzutami skargi art. 20a ust. 1 u.t.d. stanowi, że warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych.

W świetle powyższego przyjąć należy, iż regulacją zawartą w cytowanym przepisie ustawodawca wprowadził odstępstwo od wymogu wykonywania przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu.

Skoro zatem z mocy omawianego unormowania, w razie wystąpienia okoliczności przepisem tym przewidzianych, wykonujący przewóz zwolniony jest z obowiązku stosowania warunków określonych w zezwoleniu - to tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, by podlegał on karze pieniężnej za wykonywanie przewozu niezgodnie z warunkami uzyskanego przez niego zezwolenia, w zakresie, w jakim w konkretnych okolicznościach warunków tych przestrzegać nie musiał.

W tym stanie rzeczy kwestią fundamentalną dla rozpoznania sprawy jest wykładnia art. 20a ust. 1 cyt. ustawy.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż brzmienie przytoczonego wyżej przepisu art. 20a ust. 1 prowadzi do wniosku, że wymieniony w nim katalog okoliczności uprawniających do odstąpienia przy wykonywaniu przewozu od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozu nie jest katalogiem zamkniętym, albowiem użycie przez ustawodawcę sformułowania "w szczególności" jednoznacznie świadczy o tym, że okoliczności tam wskazane mają jedynie charakter przykładowy (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 540/08).

Tym samym okolicznością przewidzianą omawianym art. 20a ust. 1 u.t.d. jest każda okoliczność - jeżeli tylko: 1) występuje niezależnie od przedsiębiorcy, 2) jednocześnie uniemożliwia wykonywanie przewozu zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że okoliczność niezależna od przedsiębiorcy to taka, na powstanie której przedsiębiorca wykonujący przewóz nie miał wpływu.

W niniejszej sprawie należy jednak uznać, iż - wbrew stanowisku skarżącej spółki - nie ma podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie zaszły jakiekolwiek okoliczności, które uniemożliwiły temu przedsiębiorcy wykonanie przewozu w dniu [...] listopada 2009 r. zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy.

Otóż, zdaniem Sądu, przyjąć należy w kontekście ustalonego materiału dowodowego, iż zarówno awaria samochodu, jak również rzekoma chwilowa blokada drogi prowadzącej do przystanku początkowego [...] (w żaden sposób niepotwierdzona zresztą w toku postępowania), nie mogą być uznane za okoliczności, które uniemożliwiały wykonanie spornego przewozu zgodnie z określonym w zezwoleniu "przebiegiem trasy" przewozów. Oczywiście przyznać należy stronie rację, że podniesione przez nią okoliczności, choć – w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego – wątpliwe, mogły teoretycznie wpłynąć na pewne opóźnienie rozpoczętego w dniu [...] listopada 2009 r. kursu (strona stwierdziła, że o około 7 minut w stosunku do rozkładu – vide: s. 2 skargi), ale z całą pewnością nie uniemożliwiały wykonanie kursu zgodnie z określonym przebiegiem trasy, a tylko w takim przypadku można rozważać zastosowanie przepisu art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Kierowca strony skarżącej mógł (i powinien) pojechać na przystanek początkowy [...] i tam rozpocząć zgodnie z rozkładem jazdy sporny kurs, gdyż nic nie stało temu na przeszkodzie. Przepis art. 20a ust. 1 u.t.d. dotyczy wyłącznie sytuacji nadzwyczajnych, które uniemożliwiają zachowanie przebiegu trasy, a więc nie może być on zastosowany do sytuacji, w której kierowca, mając pewnie niewielkie zresztą – jak sam to określił – opóźnienie, samowolnie podejmuje decyzję o pominięciu danego przystanku.

Ustosunkowując się do kwestii ewentualnych podstaw do zastosowania przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d., należy zaznaczyć na wstępie, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, iż finansowa odpowiedzialność administracyjno-karna co do zasady ma charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia (tak m.in.: D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Zakamycze, Kraków 2004, s. 150 i powołana tam uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., III AZP 16/95, a także wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., IV SA 1792/96, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1994 r., SA/Lu 49/94, czy też wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2001 r., III SA 2661/00).

Podnieść należy, iż z uwagi na dolegliwość finansową, kary orzekane przez sądy wykazują podobieństwo do kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji. Istota tkwi jednakże w odmiennych funkcjach, które spełniają obie formy represji państwa. Kara administracyjna nie jest bowiem odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji.

W konsekwencji należy przyjąć, iż istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem rozstrzygać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Dlatego też - co do zasady - bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których przedsiębiorca dopuścił się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków.

Pewien wyłom od generalnej zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy przyjętej w ustawie o transporcie drogowym przewidują właśnie przepisy art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 tej ustawy. Jednakże - zdaniem Sądu - brak było podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy słusznie przyjął, że o ile można zgodzić się ze stroną, że nie mogła ona przewidzieć awarii autobusu oraz nie miała wpływu na rzekomą blokadę drogi, o tyle należy - według Sądu - w pełni podzielić stanowisko Głównego Inspektora Transportu Drogowego, iż skarżąca spółka miała z całą pewnością wpływ na zachowanie kierowcy, który nie rozpoczął kursu od przystanku początkowego. Warto dodać w tym kontekście, iż z zeznań samego kierowcy – B. W. wyraźnie wynika, iż w podobnych sytuacjach, jakie zdarzały się w przeszłości, jej pracodawca (a więc skarżąca spółka) akceptował (choć podobno - nie pochwalał) zachowania polegające na pomijaniu przez kierowcę przystanku początkowego, przewidzianego w rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, iż zachodzą jakiekolwiek podstawy do wyłączenia odpowiedzialności strony skarżącej za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu osób niezgodnie z warunkami zezwolenia.

Zdaniem Sądu przeprowadzona w dniu [...] listopada 2009 r. kontrola odbyła się zgodnie z metodyką kontroli zawartą w przepisach ustawy o transporcie drogowym, albowiem inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego dokonali ustaleń stanu faktycznego na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów, którymi w szczególności są dokumenty, pisemne wyjaśnienia kontrolowanego, wyniki oględzin.

Nie można podzielić zarzutów strony skarżącej dotyczących kwestii dokonywania przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego działań nielegalnych, polegających na zbieraniu materiału dowodowego z naruszeniem m.in. przepisu art. 70 ust. 1a u.t.d., który stanowi, iż czynności kontrolnych przemieszczających się środków transportu inspektor dokonuje po okazaniu kierującemu legitymacji służbowej.

W ocenie Sądu, mając na względzie specyfikę przewozów regularnych - przyjąć trzeba, iż co do zasady brak jest jakichkolwiek przeszkód prawnych, aby funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego dokonywali wstępnych czynności kontrolnych (obserwacyjnych), zarówno używając do tego celu nieoznakowanych pojazdów służbowych, np. w sytuacji dokonywania obserwacji pojazdów wykonujących przewozy regularne po określonej trasie, jak też występując "po cywilnemu" w czynnościach mających na celu wyjaśnienie sprawy w charakterze świadków. W przeciwnym wypadku musielibyśmy uznać, iż przewozy regularne pozostawałyby poza wszelką rozsądną kontrolą organów Inspekcji Transportu Drogowego, przynajmniej w zakresie ustaleń dotyczących przestrzegania warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Ponadto należy - zdaniem Sądu – stwierdzić, iż trudno jest przyjąć, że sama obserwacja pojazdu przedsiębiorcy prowadzona przez inspektorów jadących nieoznakowanym pojazdem służbowym, czy też obserwacja przeprowadzona przez nieumundurowanego inspektora (jak w niniejszej sprawie – inspektora M. N.), może świadczyć definitywnie o sprzecznym z prawem pozyskaniu całego materiału dowodowego przy rozstrzyganiu przez organy administracji publicznej, jeśli w następstwie dalszych czynności kontrolnych, dokonanych zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym, inspektorzy jednoznacznie ustalą stan faktyczny sprawy. Trudno jest w takiej sytuacji wykluczyć możliwość wykorzystania tak zgromadzonego materiału dowodowego, jako podstawy orzekania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego (tak również: WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 340/10).

W konsekwencji należy – zdaniem Sądu - uznać, iż poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym - nie budzi zastrzeżeń.

Organy Inspekcji Transportu Drogowego wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.), a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto organy te nie dopuściły się – według Sądu – obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem oparły się nie tylko na materiale zgromadzonym w toku kontroli na drodze oraz zeznaniach przesłuchanych świadków, ale także na wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania przez skarżącego przedsiębiorcę, dokonując ich wszechstronnej oceny w kontekście całego materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w spornych decyzjach organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.