Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3257/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę oraz oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 5, art. 36 ust. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 198
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Miasta L. i Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 891/17 w sprawie ze skargi Miasta L. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Minister Finansów) z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną Miasta L.; 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 3. oddala skargę; 4. zasądza od Miasta L. na rzecz Ministra Finansów 13.230 (trzynaście tysięcy dwieście trzydzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 891/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Minister Finansów) z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r., po pierwsze uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję wydaną w I-szej instancji ponad kwotę 5 872 460 zł, po drugie w pozostałej części skargę oddalił, po trzecie odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister Finansów pismem z 30 września 2015 r. zawiadomił Miasto L. (Strona, Miasto) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, jednocześnie zwracając się o zajęcie stanowiska w sprawie.

Strona przedstawiła swoje stanowisko w sprawie w piśmie z 12 października 2015 r., stwierdzając, że zdaniem Miasta nie istnieją podstawy do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej oraz kwestionując prawidłowość ustaleń postępowania kontrolnego.

Minister Finansów decyzją z [...] grudnia 2015 r. zobowiązał Miasto L. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty, w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 7 438 412,75 zł.

W związku z tą decyzją do Ministra Finansów wpłynął wniosek Miasta L. o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym Miasto L. wskazało m.in. na naruszenie przepisów postępowania, błędy w ustaleniach Urzędu Kontroli Skarbowej, brak odniesienia się do wyjaśnień dyrektorów M. w L. i S. w L. .

Minister Rozwoju i Finansów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego - w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. Nr 249, poz. 1659) - według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2011 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943, z późn. zm.). Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów/wychowanków w wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2010 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe.

Wskazano przy tym, że wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2010 r. - błędnych danych spowodowało zawyżenie o 1 576,9340 liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji Miasto L. otrzymało w roku 2011 część oświatową subwencji ogólnej - w części powiatowej - w wysokości wyższej od należnej o kwotę 7 438 412,75 zł.

Minister podkreślił, że regulacje dotyczące naliczania poszczególnych wag, a w szczególności: P2, P3, P4, P5, P28 i P36, są jednoznaczne. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich wag przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok części oświatowej subwencji ogólnej, są skutkiem błędów w danych wykazanych w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy - tu: według stanu na dzień 30 września 2010 r. Konkretni uczniowie/wychowankowie mogli być uwzględnieni w określonych wagach, tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów/wychowanków i aktualnych na dzień 30 września 2010 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w cyt. wyżej art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag.

Organ wskazał przy tym na kwestię wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego lub młodzieżowego ośrodka socjoterapii, którzy w dniu 30 września 2010 r. nie korzystali z zakwaterowania w tych placówkach. Jak wyjaśnił w okresie objętym przedmiotową sprawą - do dnia 30 grudnia 2011 r. - obowiązywało rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, z późn. zm.). W świetle przepisów tego rozporządzenia dopiero bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka. Tym samym, dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego lub młodzieżowego ośrodka socjoterapii nie stawał się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w jego strukturach. Wychowankiem stawał się bowiem nieletni przyjęty do placówki.

Minister nie podzielił zapatrywania Strony, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka socjoterapii lub młodzieżowego ośrodka wychowawczego, korzystającym z zakwaterowania w ośrodku (vide: opisy wag P33 i P34) był nieletni, co do którego jedynie wskazano ośrodek lub skierowano go do tegoż ośrodka, bez względu na to, czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku co najmniej w dniu 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Przy założeniu, że dla wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, jest przewidziana odrębna waga P35.

Na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów [...] marca 2017 r., Miasto L. reprezentowane przez pełnomocnika złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w swojej decyzji.

Sąd I instancji rozpoznając skargę uznał, że zaskarżona decyzja częściowo narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej częściowe uchylenie.

Na wstępie, odnosząc się do zarzutu przedawnienia WSA uznał, że ne jest on zasadny, gdyż decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z art. 36 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U,. 2016r. poz. 198 dalej jako u.d.j.s.t.), nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. W niniejszej sprawie przedawnienie rozpoczęło bieg od dnia 31 grudnia 2010 r. i winno się zakończyć z dniem 31 grudnia 2015 r. Decyzja Ministra (ustalająca) została wydana w dniu [...] grudnia 2015 roku, a doręczona w dniu 24 grudnia 2015 roku tj., przed upływem biegu przedawnienia. Brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości doręczenia – na adres organu strony skarżącej (Prezydent Miasta L. ). W sprawie działał ustanowiony pełnomocnik – radca prawny zatrudniony w Urzędzie Miasta L. (k 54 akt adm.) , który nie wskazał innego adresu dla doręczeń niż adres miejsca pracy. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie całą argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA podkreślił, że Minister Finansów orzekł o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r., w związku z tym, że uznał, iż nastąpiło nieprawidłowe jej naliczenie na skutek zawyżenia liczby uczniów, w poszczególnych wagach, co spowodowało zawyżenie liczby tzw. uczniów przeliczeniowych o 1576,9340. W ocenie Sądu I instancji stanowisko to nie jest do końca prawidłowe, gdyż organ nie powinien kwestionować umieszczenia w SIO uczniów posiadających ważne skierowanie do młodzieżowego ośrodka socjoterapii, ale na dzień 30 września 2010 r. jeszcze tam faktycznie nieprzebywających. WSA zaakceptował jednak ustalenia Ministra i pogląd prawny w pozostałym zakresie.

Podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej zgodnie z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., tzn. według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010 roku w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. nr 249, poz. 1659). Algorytm przewidywał m.in. odrębne wagi P2, P3, P4, P5, P7, P8, P26, P28 przy których mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 r., którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm.).

Zdaniem Sądu I instancji organ miał rację wskazując, że podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na rok 2011, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego zgodnie z rodzajem niepełnosprawności określonej w orzeczeniu wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2010 r., warunków do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2010 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

WSA stwierdził, że konsekwencją uregulowań dotyczących kształcenia specjalnego są zapisy przyjęte w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2010r. Zgodnie z opisem wag P2 do P6, P28, P36 i P38, przy tej wadze mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, którzy posiadali orzeczenia o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o. W konsekwencji za prawidłowe uznał działanie organów, że podstawą zaliczenia do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013r., II GSK 589/12, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013r., II GSK 2092/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., II GSK 2375/11). Żaden inny dowód – poza tym orzeczeniem – nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętego sporną w sprawie wagą, z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia zespołu orzekającego działającego w poradni psychologiczno-pedagogicznej nie było możliwe zaliczenie ucznia do wyżej wymienionych wag.

Sąd I instancji wskazał, że drugi problem, jaki powstał w rozpoznawanej sprawie, sprowadzała się z kolei do tego, jak należy rozumieć użyte w ustawie o systemie oświaty określenie "wychowanek", kiedy nieletni staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego – czy od momentu skierowania go do tej placówki przez właściwego starostę, czy też dopiero od chwili faktycznego przybycia do tej placówki.

Dalej WSA stwierdził, że umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym jest poprzedzone procedurą, w której uczestniczy sąd rodzinny, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu nieletniego, Ośrodek Rozwoju Edukacji i młodzieżowy ośrodek wychowawczy (kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym – Dz. U. Nr 296, poz. 1755). Od momentu wskazania przez Ośrodek Rozwoju Edukacji dla nieletniego miejsca w określonym młodzieżowym ośrodku wychowawczym (MOW) do chwili zgłoszenia się nieletniego (lub doprowadzenia go przez Policję) ośrodek rezerwuje dla niego miejsce. Od momentu wskazania miejsca oraz wydania przez starostę skierowania, dyrektor MOW musi zapewnić nieletniemu warunki odpowiednie do jego indywidualnych potrzeb, które są niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu w ośrodku (m.in. konieczne jest zapewnienie kadry wychowawców i specjalistów prowadzących odpowiednie do potrzeb wychowanka zajęcia, w szczególności zajęcia resocjalizacyjne, socjoterapeutyczne i specjalistyczne, opracowanie indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego w terminie do 30 dni od przekazania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego do placówki). Wskazanie przez Ośrodek Rozwoju Edukacji dla nieletniego miejsca w określonym młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz wydanie przez starostę skierowania determinuje miejsce wykonywania środka wychowawczego oraz realizacji obowiązku szkolnego, a zatem nakłada na określony ośrodek realizację ww. zadań. Określenie czasu, kiedy nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem tego ośrodka na "dzień otrzymania przez dyrektora młodzieżowego ośrodka wychowawczego, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do tego ośrodka" wynika również z faktu, iż dyrektor MOW wraz z ww. skierowaniem otrzymuje wszystkie dokumenty dotyczące wychowanka, tj. orzeczenie sądu rodzinnego, kopię wywiadu środowiskowego, kopię opinii rodzinnego ośrodka diagnostyczno-konsultacyjnego, innej specjalistycznej placówki lub biegłych, odpis aktu urodzenia wychowanka, informacje o stanie zdrowia wychowanka oraz orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego (§ 3 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r.) i na podstawie tych dokumentów wpisuje wychowanka do księgi.

Sąd I instancji wskazał, że odpowiednie zmiany zostały wprowadzone również w ustawie o systemie informacji oświatowej. Przepisem art. 5 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1010) dodano do art. 16 ustawy o systemie informacji oświatowej punkt 5, stanowiący, że dane dziedzinowe obejmują w przypadku wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego datę: a) otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania wychowanka do ośrodka, b) przekazania informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka – zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Wobec powyższego stwierdził, że zmiany, które nastąpiły w stanie prawnym po 2014r., dodatkowo potwierdziły prawidłowość stanowiska, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który powinien być wykazywany w informacji stanowiącej podstawę otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3a u.s.o., jest także nieletni, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 692/15 oraz wyrok z dnia 21.11.2017 r. II GSK 2125/17 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

WSA stwierdził, że z pisma Marzenny Drab – Podsekretarza Stanu w MEN z 6 grudnia 2016 r. wynika, że gdyby przyjąć prawidłowość umieszczenia w SIO uczniów skierowanych do młodzieżowych ośrodków, dla których w dniu 30 września 2010 r. istnieją ważne skierowania, ale którzy jeszcze fizycznie nie zostali do tych ośrodków przyjęci, to subwencja przypadająca do zwrotu wyniosłaby 5.872.460 zł i obejmowałaby zawyżenie o 653,5879 uczniów przeliczeniowych. Dlatego za zasadne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji ponad tę kwotę, której wyliczenie nie było przez strony kwestionowane.

Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzje wydaną w I instancji ponad kwotę 5.872.460 zł. W pozostałej części skarga oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 206 p.p.s.a.

Od przedmiotowego wyroku skargę kasacyjną złożyło Miasto L. , jak i Minister Finansów.

Zaskarżonemu wyrokowi Miasto L. zarzuciło:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do całości zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze oraz niedostatecznego wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej wydanego wyroku,

2. niewłaściwego stosowania przepisów i zasad postępowania art. 104 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 12 k.p.a. albowiem oceną legalności w niniejszej sprawie są poddane decyzje Ministra wyłącznie na podstawie ustaleń poczynionych wyłącznie przez Urząd Kontroli Skarbowej.

W związku z powyższym wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej przedmiotową skargę poprzedzające ją decyzje organu,

2) w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy me jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjny w Warszawie,

3) zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania,

4) na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. oświadczono, iż Miasto L. nie zrzeka się rozprawy i wnosi o jej wyznaczenie.

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie.

Minister Finansów złożył odpowiedz na skargę kasacyjną i wniósł o:

1) oddalenie w całości skargi kasacyjnej,

2) zasądzenie na rzecz Ministra Finansów kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Natomiast w złożonej skardze kasacyjnej Minister Finansów zarzucił:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z późn. zm., dalej jako u.d.j.s.t. oraz ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. Nr 249, poz. 1659) oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy - w zakresie objętym zaskarżoną częścią wyroku - od jej istoty, wynikającej z ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Miasto L. kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego;

2) art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględniać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2010 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni;

3) art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej zaskarżonej części wyroku § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. poz. 1872) oraz art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2159, z późn. zm.) - wprowadzających od dnia 1 stycznia 2017 r. odpowiednio definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz obowiązek wykazywania w systemie informacji oświatowej nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych;

4) art. 90 ust. 3a i 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej subsumcji w sytuacji, gdy analizowany stan faktyczny nie uprawniał podporządkowania go wskazanym normom prawa oraz przepisy te nie były podstawą orzekania organu administracji i nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że dotyczą dotacji udzielanych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a stan faktyczny w sprawie i kontrolowana decyzja Ministra Rozwoju i Finansów dotyczy części oświatowej subwencji ogólnej udzielanej jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa;

5) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że taki nieletni nabywa status wychowanka tego młodzieżowego ośrodka wychowawczego i powinien być uwzględniany przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego prowadzącej/dotującej ośrodek części oświatowej subwencji ogólnej, podczas gdy zgodnie z opisem wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków korzystających z zakwaterowania, a nie - nieletnich skierowanych czy zarezerwowane dla nich miejsca;

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lita p.p.s.a. w związku z art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], zobowiązującą Miasto L. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 7 438 412,75 zł, ponad kwotę 5 872 460 zł, wynikające z nieuzasadnionego uznania za nieprawidłowe stanowiska ww. organu orzekającego w zakresie braku podstaw prawnych do wykazywania w systemie informacji oświatowej nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, ale niezakwaterowanych w nich w dniu 30 września 2010 r.;

2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w części odnoszącej się do uchylenia w części decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], w zakresie podstaw prawnych badanego zagadnienia z rozstrzygnięcia organu administracji, obejmującego zasady uwzględniania danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych w kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, a skupienie się na definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, błędnie uznanej za istotę sprawy zwrotu przez Miasto L. nienależnie uzyskanej kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, w zakresie uwzględniania do wyliczania tej subwencji danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych;

3) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku - wobec uchylenia w części decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] - wskazania co do dalszego postępowania Ministra Finansów, nieodpowiadającego obowiązującym przepisom prawa, poprzez zalecenie rozważenia prawidłowości obliczenia wysokości kosztów młodzieżowego ośrodka wychowawczego pozostawania w gotowości na przyjęcie wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki, podczas gdy zagadnienie to nie ma żadnego znaczenia przy kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, która nie jest naliczana na podstawie kosztów ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe, a tym samym - nie może być objęte zakresem przedmiotowym sprawy zwrotu przez Miasto L. nienależnie uzyskanej kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011.

Wobec powyższego wniesiono o:

1) na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i oddalenie skargi Miasta L. w tym zakresie, ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W rozpoznawanej sprawie złożone zostały dwie skargi kasacyjne zarówno przez Miasto L. , jak i Minister Finansów. W tej sytuacji skład orzekający w pierwszej kolejności postanowił odnieść się do skargi kasacyjnej Miasta L. .

Przed oceną zasadności zarzutów skargi kasacyjnej Miasta L. konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.

Swą skargę kasacyjną Miasto L. oparło na drugiej podstawie kasacyjnej. Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, a więc może polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie w omawianym przepisie słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki NSA z: 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12; 20 lutego 2014 r., II GSK 1933/12).

Dodać też trzeba, że w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; przywołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zarzucie objętym pkt 2 petitum skargi kasacyjnej Miasto L. zarzuciło Sądowi I instancji niewłaściwego stosowania przepisów i zasad postępowania art. 104 k.p.a. oraz art. 7, 8 i 12 k.p.a. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To na podstawie p.p.s.a. sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. W niniejszej sprawie Miasto L. nie powiązało zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie.

Ponadto uwzględniając powyższe uwagi dotyczące prawidłowego sposobu formułowania zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że, zarzut naruszenia art. 104 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a., podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, uchylał się spod rozpoznania. Zauważyć bowiem należy, że wskazane artykuły składają się z dwóch jednostek redakcyjnych (paragrafów), a w skardze kasacyjnej nie zostało wskazane, który z nich został naruszony przez Sąd I instancji. Stanowiło to istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. Bowiem, jak już wyżej wskazano, obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10).

W pkt 2 petitum skargi kasacyjnej sformułowano również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił jednak tego zarzutu, a także nie określił, w jaki sposób naruszenie wymienionych w nim zarzutów wpłynęło na wynik sprawy. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej stwierdził, że "...W niniejszej sprawie, organ zaniechał przeprowadzenia samodzielnej oceny prawidłowości operatu szacunkowego i w konsekwencji błędnie przyjęły, że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego mogła stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. odstępując od wnioskowanych dowodów nie wyjaśnił należycie sprawy, z zatem trudno było jednoznacznie że rozliczenia te nie nosiły znamion prawidłowych. Argument ten należy uznać za chybiony. Wymaga bowiem podkreślenia, że skoro Minister wyłączył wnioskowane możliwości porównywania i analizowani możliwymi i zgodnymi z prawem środkami to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje nie odpowiadają wymogom przytoczonym w rozstrzygnięciu przepisom prawa.". Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie był sporządzany operat szacunkowy i nie przeprowadzono dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego. Dlatego takie uzasadnienie, którego część przytoczona została w brzmieniu dosłownym, nie można uznać za należyte uzasadnienie naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. zawartego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że nie został on uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał również w jaki sposób naruszenie wskazanego przepisu wpłynęło na wynik sprawy. Stanowi to wadę skargi kasacyjnej, która uniemożliwia ocenę zasadności podniesionego zarzutu.

Z uwagi więc na uchybienia formalne popełnione przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, ich ocena nie była możliwa. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Miasto L. .

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej organu wskazać należy, że zarzuty kasacyjne oparte zostały na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, co w sprawie niniejszej oznacza odniesienie się w tym miejscu do zarzutów, które wskazują, że WSA naruszył m.in. przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one zasadne, bowiem do naruszenia tego przepisu nie doszło w zakresie w jakim mogłoby to stanowić samodzielną podstawę kasacyjną.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym WSA uchybił, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. WSA przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich się do nich przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawę do uznania ich za zasadne. WSA wskazał na przepisy będące podstawą prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, zastosowanie normy wywiedzionej przez organ z obowiązujących w sprawie przepisów prawa, w drodze wykładni literalnej, zostało uznane za błędne, wskazując przy tym na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę poglądu innego niż zaprezentowany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z punktu widzenia przedstawionych argumentów, w tym również zważywszy na przedmiot orzekania WSA, w rozpatrywanej sprawie nie ma więc podstaw, aby skutecznie zarzucać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje się daleko posuniętymi brakami, ponieważ WSA wyjaśnił dostatecznie podstawy swego rozstrzygnięcia, co do uznania niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, niezależnie od tego, że istotnie rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że zawarte w wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (wobec stwierdzonego przez WSA naruszenia prawa materialnego, a nie procedury administracyjnej) wskazania co do dalszego postępowania są nieprawidłowe.

Wobec powyższego oceniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe ich zastosowanie, przyjąć należy za wiążące ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 37 ust 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w związku z § 3 rozporządzenia MEN z dnia 16 grudnia 2010 r. oraz ust 2 pkt 5 i ust. 8 zał. do tego rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co skutkowało możliwością wpisania w system informacji oświatowej osób na 30 września 2010 r. skierowanych do takich ośrodków a doprowadzonych po tej dacie. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011, przy wadze P33 i P34, dedykowanej wychowankom młodzieży ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, nie należało uwzględnić także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. 30 września 2010 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że materialno-prawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Zgodnie z którym w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy - w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot.

Trafnym jest przy tym spostrzeżenie, że weryfikacji podlega kwota subwencji ustalonej (i wypłaconej jednostce samorządu terytorialnego), a nie - należnej, która z kolei jest wyliczana na podstawie stosownych danych pochodzących z systemu informacji oświatowej, zweryfikowanych w oparciu o ustalenia postępowania kontrolnego i administracyjnego. Różnica między kwotą subwencji otrzymanej, a kwotą subwencji należnej przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega zwrotowi do budżetu państwa. Istotą zatem przedmiotowej sprawy jest zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.j.s.t. dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Zatem subwencja ogólna, w tym jej część oświatowa jest częścią dochodów jednostki samorządu terytorialnego, obok dochodów własnych i dotacji z budżetu państwa. Subwencja ogólna dla powiatów - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.j.s.t., składa się z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej. Będący przedmiotem postępowania administracyjnego zwrot przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, należy zatem rozpatrywać w oparciu o przepisy regulujące zasady i sposób ustalania i podziału tej części subwencji.

W myśl art. 27 u.d.j.s.t., wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa.

Natomiast z art. 28 ust. 1 u.d.j.s.t., wynika że kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji: ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od kwoty, o której mowa w tym przepisie – w myśl ust. 2 art. 28 tej ustawy – odlicza się rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej. Po odliczeniu rezerwy – zgodnie z ust. 5 w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą – minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego - w sposób określony na podstawie ust. 6.

Stosownie do art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego – w myśl § 3 rozporządzenia MEN z 16 grudnia 2010 r. – według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2011 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie o systemie oświaty. Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów, słuchaczy i wychowanków, wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej - według stanu na 30 września 2010 r. i 10 października 2010 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe.

Zgodnie z ust. 8 formuły algorytmicznej – zawartej w załączniku do rozporządzenia MEN z 16 grudnia 2010 r. – określona w ust. 2 statystyczna liczba uczniów, łącznie z uzupełniającą liczbą uczniów, a także określone liczebności wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających, podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na 30 września 2010 r. i 10 października 2010 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej.

Z powyższych regulacji zatem wynika, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie ww. danych, a nie na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe.

Podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez szkoły i placówki oświatowe stanowiły, w okresie objętym sprawą, przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463, ze zm.) oraz – wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 tej ustawy – rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmiot prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277, poz. 2746, ze zm.). Ponadto, sposób i zasady wykazywania danych w systemie informacji oświatowej opisano w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.9 (30 września 2010 r.)".

Stosownie natomiast do ust. 2 formuły algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011, dla każdej jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym lub dotującym szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne oraz placówki funkcjonujące w systemie oświaty ustala się przeliczeniową liczbę uczniów ogółem w bazowym roku szkolnym, według określonego wzoru. We wzorze tym uwzględnia się m.in. uzupełniającą liczbę uczniów w bazowym roku szkolnym w zakresie zadań szkolnych oraz przeliczeniową liczbę wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających w bazowym roku szkolnym, w zakresie zadań pozaszkolnych. Dla wyliczenia tych wielkości, algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2011 przewidywał m.in. odrębne wagi, w tym wagę P33 = 6,500 dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach oraz P34 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

Skoro formuła algorytmiczna przewiduje m.in. zróżnicowane wagi dla wybranych kategorii uczniów i wychowanków oraz określonych typów i rodzajów szkół, to jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie organ, przedmiotem badania i analizy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym była prawidłowość przeliczenia – przy naliczaniu uzyskanej przez Miasto L. w 2011 r. części oświatowej subwencji ogólnej – uczniów i wychowanków określonymi wagami, a więc także prawidłowość wykazania w systemie informacji oświatowej danych – według stanu na dzień na 30 września 2010 r. – stanowiących podstawę tych wyliczeń, w tym m.in. danych o wychowankach specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii oraz wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno zatem następować, zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota zagadnienia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy przy naliczaniu oświatowej subwencji ogólnej należy uwzględniać jedynie wychowanków faktycznie korzystających z zakwaterowania w młodzieżowym ośrodku wychowawczym według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy czy także nieletniego skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego już w okresie rezerwacji dla niego miejsca w tym ośrodku.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego za trafne uznać należy zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów § 3 rozporządzenia MEN z 16 grudnia 2010 r. oraz ust 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia polegające na zastosowaniu wagi P34 do wychowanków M. w L. oraz wagi P33 do wychowanków M. w l. i M. w l., którzy 30 września 2010 r. nie zostali zakwaterowani w tym ośrodku.

Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Zawarty w ust. 2 pkt 5 formuły algorytmicznej - opis wagi P33 i P34 jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości. Wagi te są dedykowane wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych i ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Nie chodzi tu zatem o definicję wychowanka i ustalenie liczby osób uznanych na tej podstawie za wychowanków – jak to wynika z wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska WSA – ale o prawidłowe ustalenie, według stanu na 30 września 2010 r., liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w przedmiotowym ośrodku, bo tylko takich wychowanków można uwzględnić przy naliczaniu należnej powiatowi za rok 2011 części oświatowej subwencji ogólnej.

Tym samym za nieuprawnione należy uznać stanowisko WSA dotyczące naliczania subwencji i wyjaśnienie dla potrzeb tej sprawy pojęcia wychowanka na bazie przepisów regulujących przyznawanie dotacji.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który korzysta z zakwaterowania w tym ośrodku obejmuje wyłącznie nieletnich, którzy faktycznie korzystali z zakwaterowania w danym ośrodku, co oznacza faktyczne ich zamieszkiwanie w tym ośrodku na 30 września danego roku bazowego (por: wyroki NSA: z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1309/15, z 15 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 897/16, z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 5058/16, z 30 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 879/18, z 16 listopada 2018 r. sygn. akt I GSK 2957/18). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko w nich wyrażone podziela. Przy czym zaznaczyć należy, że wprawdzie w orzeczeniu z 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17 NSA wyraził odmienny pogląd. Jednak wynikało to z przeniesienia na grunt rozpoznawanej sprawy stanowiska wyrażonego w wyroku z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 692/15, w którym NSA przyjął, że pojęciem "wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego" należy objąć także nieletniego, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę w okresie od daty otrzymania skierowani nieletniego do ośrodka, do daty przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka. Powołane stanowisko dotyczyło określenia o przypadającej do zwrotu kwoty dotacji przyznanej z budżetu powiatu, którą to dotację ustalało się w oparciu o niezdefiniowane pojęcie wychowanka użyte w art. 90 ust 3a ustawy o systemie oświaty, a nie możliwości zastosowania opisu wagi P33 i P34 z załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z uwagi na przedstawiony już wyżej opis wagi P33 i P34, w sprawie niniejszej kwestią zasadniczą przy wprowadzaniu danych do systemu informacji oświatowej w 2010 r. nie było to kiedy nieletni skierowany do ośrodka stawał się wychowankiem, lecz to że wychowanek korzystał z zakwaterowania w tym ośrodku. Innymi słowy niezależnie od tego czy nieletni stawał się wychowankiem z chwilą otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka czy też dopiero z chwilą przyjęcia do tego ośrodka, to uwzględnienie takiego wychowanka w systemie informacji oświatowej z wagą P33 i P34 było możliwe tylko wówczas, gdy został już przyjęty do ośrodka i korzystał w nim z zakwaterowania.

Zauważyć należy, że w zakresie powołanych przez WSA przepisów rozporządzenia MENiS z 26 lipca 2004 r., w § 6 ust. 1 postanawia się, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Podkreślić trzeba, że w przepisie tym stwierdza się wprost, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku, a zatem nieletniemu przebywającemu w ośrodku, zakwaterowanemu w nim, zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka.

Z powyższego wynika, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P33 i P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia MENS z dnia 26 lipca 2004 r., a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zaaprobowania stanowiska zajętego w tym zakresie przez skarżący kasacyjnie organ, które skutecznie podważa prawidłowość wydanego przez WSA wyroku.

Skoro zatem, jak w sprawie niniejszej nieletnich wykazanych jako wychowankowie wyżej wymienionych ośrodków, według stanu na 30 września 2010 r., nie było zakwaterowanych w tych ośrodkach, to przy naliczaniu należnej powiatowi na rok 2011 części oświatowej subwencji ogólnej, nie mogli oni być przeliczeni wagą P33 i P34. Oznacza to, że otrzymana przez Miasto L. na rok 2011 część oświatowa subwencji ogólnej nie została naliczona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2010 r., przez niektóre szkoły i placówki oświatowe, prowadzone/dotowane przez Miasto L. , błędnych danych, przy naliczaniu wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r., doszło do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji Miasto L. otrzymało tę część subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, co zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. uzasadniało wydanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty subwencji.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro Miasto L. uzyskało część oświatową subwencji ogólnej wyższą od należnej, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 ust 1 pkt 2 u.d.j.s.t. okazał się usprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze NSA uwzględnił skargę kasacyjną i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę powiatu oddalił.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r. poz. 1804 ze zm.).