Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 962/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 174 pkt 2, 183 § 1i 145 § 1pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7,12, 35 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 8 i 9
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D., A. K., M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 966/06 w sprawie ze skargi J. D., M. D., A. K., M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 966/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. D., M. D., A. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu wyroku podał, że decyzją z [...] marca 2006 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 8 i art. 9 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) Prezydent Miasta Krakowa orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], jednostka ewidencyjna P., objętej KW nr [...] w prawo własności na rzecz M. D. i J. D. na prawach wspólności ustawowej w 1/2 części oraz M. K. i A. K. na prawach wspólności ustawowej w 1/2 części. W uzasadnieniu decyzji organ ten podał, że [...] grudnia 1999 r. M. D. i A. D. oraz M. K. i A. K. wnieśli o przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości, nabytego na podstawie umowy użytkowania wieczystego z [...] listopada 1990 r. Rep A [...] nr [...], celem wzniesienia przez nabywców obiektu piekarni i cukierni. Pismem z [...] czerwca 2004 r. organ przedstawił wnioskodawcom wysokość opłaty należnej z tytułu przekształcenia w kwocie [...] zł, która to opłata została następnie zmniejszona pismem z dnia [...] lutego 2005 r. do kwoty [...] zł w związku ze zmianą rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z [...] września 2004 r. i dokonaną na tej podstawie aktualizacją operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżący domagali się jednak nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nie przedstawiając równocześnie dowodów mających uzasadnić - na podstawie wówczas obowiązujących przepisów – takie rozstrzygnięcie organu. Pismem z [...] września 2005 r. organ poinformował pełnomocnika skarżących o wchodzącej w życie ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i wynikających z tego faktu konsekwencjach dla sposobu załatwienia sprawy, następnie decyzją z [...] października 2005 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.

Decyzja ta w wyniku odwołania stron została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] grudnia 2005 r. i sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozpoznając ponownie sprawę organ l instancji miał na uwadze, że przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.), znowelizowane ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, zostały uchylone ustawą z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), która weszła w życie 13 października 2005 r. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Przepis art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

Organ l instancji podał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. P., pozostająca w użytkowaniu wieczystym J. D. i M. D. oraz A. K. i M. K. jest zabudowana pawilonem handlowym, a zatem jest wykorzystywana na cele komercyjne. Wobec tego nie są spełnione przesłanki określone w art. 1 powołanej ustawy, bowiem nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami, ani nie jest przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, nie jest również nieruchomością rolną, w związku z czym brak jest podstaw do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności na rzecz skarżących.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. D. i M. D. oraz A. K. i M. K. podali, że w dalszym ciągu wnoszą o nieodpłatne przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości w prawo własności. Podali, że wniosek o przekształcenie złożyli jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r., czyli wtedy, gdy obowiązywały zakwestionowane potem przez Trybunał Konstytucyjny przepisy ustawy z 4 września 1997 r., w związku z czym w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzją z [...] czerwca 2006 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1450) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazało, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkalne, lub zabudowanych garażami, albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę, oraz nieruchomości rolnych, mogą wystąpić z żądaniem, w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r., przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

Z akt sprawy, w tym z operatu szacunkowego Nr [...] z [...] marca 2004 r., wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2 zabudowana jest pawilonem handlowym. Również znajdujący się w akcie notarialnym umowy użytkowania wieczystego z [...] listopada 1990 r. zapis stanowi, że nieruchomość stanowiąca działkę położoną w Krakowie – P. przy ul. [...], zostaje oddana w użytkowanie wieczyste celem wzniesienia przez nabywców obiektu piekarni i cukierni. Przedmiotowa nieruchomość, która w dniu wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. była w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, tj. J. D. i M. D. oraz A. K. i M. K., nie była zabudowana na cele mieszkalne lub zabudowana garażami, jak też przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę, ani też nie była nieruchomością rolną. Nie spełniała też warunków, o których mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy. Z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest obiektem o charakterze innym niż wymienione w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., brak było zdaniem organu podstaw do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego niczym nie jest uzasadniony wyrażony w odwołaniu pogląd, że z uwagi na złożenie przez skarżących wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jeszcze pod rządami nieobowiązującej już ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, do wniosku tego należy stosować przepisy art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz 5 tej ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodatkowo wskazało, że ustawa z 29 lipca 2005 r. zawiera przepis intertemporalny, którym jest jasny i jednoznaczny przepis art. 8 stanowiący, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9, tj. ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy, tj. ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Przepis ten nie pozostawia organowi żadnych możliwości interpretacji odnośnie jego treści. Nie uzależnia stosowania ustawy do spraw już wszczętych od żadnej daty, w szczególności daty złożenia wniosku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. D. i M. D. oraz A. K. i M. K., podnosząc w niej zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady praw nabytych. Naruszenia tej zasady skarżący upatrywali w odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...] w prawo własności bez opłaty pomimo, że w chwili złożenia wniosku obowiązujące wówczas przepisy prawne dopuszczały taką możliwość. Zdaniem skarżących, w ich sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy obowiązujące jeszcze przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego uznającego przepisy ustawy z 4 września 1997 r. za niezgodne z Konstytucją, a zezwalające na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu przeznaczonego także na cele związane z usługami handlowymi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za niezasadną. Wskazał, że istotnym w sprawie jest ustalenie stanu prawnego, w oparciu o który winien zostać rozpoznany wniosek skarżących J. D. i M. D. oraz A. K. i M. K. o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zauważył, że z wnioskiem o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skarżący wystąpili w dniu [...] grudnia 1999 r. We wniosku domagali się przekształcenia za odpłatnością prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki oznaczonej nr ewid. [...] obr. [...], położonej przy ul. [...] w Krakowie. Następnie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. podali, że domagają się nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W chwili składania wniosku obowiązywała ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 153, poz. 781 ze zm.), która utraciła moc obowiązującą w dniu [...] października 2005 r. Postępowanie administracyjne toczące się z wniosku skarżących do tego dnia nie było zakończone ostateczną decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. uchyliło bowiem decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2005 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W myśl art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 145 ze zm.), która weszła w życie w dniu 13 października 2005 r., sprawy w których postępowania zostały wszczęte na wniosek lub z urzędu na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 153, poz. 781 ze zm.) oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) toczą się dalej w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.

Skoro zatem sprawa skarżących nie była zakończona decyzją ostateczną w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, sprawa ta powinna zostać rozstrzygnięta w oparciu o przepisy tej właśnie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., niezależnie od tego, że żądanie przekształcenia użytkowania wieczystego zgłoszone było wcześniej - jeszcze przed wejściem w życie tej ustawy.

W tej sytuacji w ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji postąpiły prawidłowo rozpoznając wniosek skarżących w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawa ta nie zezwala na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o takim charakterze jak nieruchomość skarżących. W myśl art. 1 ust. 1 i 2 w/w ustawy z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, a także osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

Mając na uwadze regulacje prawne obowiązujące w chwili rozpoznawania wniosku skarżących należy zdaniem Sądu pierwszej instancji stwierdzić, że organy administracji zasadnie odmówiły skarżącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Skarżący nie spełniają bowiem przesłanek o jakich mowa w art. 1 ust. 1 i 2 w/w ustawy. Nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażami, ani nie jest przeznaczona pod tego typu zabudowę, nie jest również nieruchomością rolną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący spornego prawa nie nabyli. Prawo własności wynikające z przekształcenia użytkowania wieczystego nie powstaje ex lege. Źródłem jego jest decyzja organu administracji publicznej mająca charakter konstytutywny. W toku postępowania administracyjnego nie została wydana decyzja, na mocy której skarżący nabyliby prawo własności, czy jakiekolwiek inne prawo, w związku z czym nie można stwierdzić naruszenia zasady ochrony praw nabytych, skoro żadne prawa nie zostały nabyte.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na przepis art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.

J. D. oraz A. i M. K. złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z:

- art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji mimo naruszenia art. 7 k.p.a. przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego, tj. niepodjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie mając na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela,

- art. 12 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi mimo naruszenia w/w przepisów poprzez nierozpatrzenie sprawy przez organy administracji niezwłocznie w przewidzianym przepisami terminie.

Powołując się na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekształcenie prawa użytkowania wieczystego bez odszkodowania na rzecz J. D. oraz A. i M. K., ewentualnie o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieśli, ze wniosek o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności złożyli jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., a więc w chwili, w której obowiązywały uznane za niezgodne z Konstytucją przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 78, poz. 483), co oznacza, że w stosunku do nich powinny znaleźć zastosowanie przepisy obowiązujące jeszcze przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przepisy art. 6 ust. 1 pkt 4 oraz 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności znajdują w stosunku do skarżących w pełni zastosowanie ze względu na fakt, że złożyli oni wniosek o przekształcenie tego prawa przed dniem [...] kwietnia 2000 r.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. organy administracji publicznej winny załatwiać sprawy w terminie nie przekraczającym jednego miesiąca. W niniejszym przypadku od czasu złożenia przez wnioskodawców wniosku o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do dnia wydania przez Trybunał Konstytucyjny w/w wyroku upłynął okres dłuższy niż przewidziany w art. 35 k.p.a., co oznacza, że organ rozpatrując sprawę naruszył powszechnie obowiązujące przepisy prawa poprzez przekroczenie ustawowych terminów do jej rozpatrzenia.

Pełnomocnik skarżących zauważył również, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej jest jedną z podstawowych zasad w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich możliwych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Podniósł także, że skarżący nie mogą ponosić ujemnych następstw przewłoki w postępowaniu i działaniach organów administracji publicznej. Skoro w chwili składania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mieli prawo do bezpłatnego przekształcenia, to organ administracji publicznej winien wówczas wydać taką decyzję, a nie dokonywać wszelkich czynności zmierzających do przewłoki tegoż postępowania.

Ponadto w myśl zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organy administracji winny działać na rzecz obywatela. Skoro po stronie organów zaszły wątpliwości, czy skarżącym przysługuje prawo przekształcenia użytkowania wieczystego we własność nieodpłatnie, czy odpłatnie, należy przyjąć, że przekształcenie takie winno być dokonane nieodpłatnie.

Powołując się na powyższe podał, że podtrzymuje wniosek skarżących o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P., na zasadzie bezpłatnego przekazania im tego terenu.

Mając powyższe na uwadze, wniósł jak na wstępie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występuje w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 tej ustawy skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd pierwszej instancji, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego, bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć wpływy na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na podstawie kasacyjnej wskazanej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., podnosząc w niej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji mimo naruszenia art. 7 k.p.a. przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego i art. 12 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi mimo naruszenia w/w przepisów poprzez nierozpatrzenie sprawy przez organy administracji niezwłocznie w przewidzianym przepisami terminie.

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów stwierdzić należy, że nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Autor skargi kasacyjnej bowiem, poza sformułowaniem powyższego zarzutu i przytoczeniem brzmienia art. 7 k.p.a., nie wykazał w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na czym naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. miałoby polegać oraz, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe braki skargi kasacyjnej uniemożliwiały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prawidłową ocenę zasadności owego zarzutu. Zauważyć bowiem należy, że rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany jej granicami, nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w jej granicach, o czym mowa w powołanym wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. polegający, zdaniem autora skargi kasacyjnej, na nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji skargi mimo naruszenia w/w przepisów poprzez nierozpatrzenie sprawy przez organy administracji niezwłocznie w przewidzianym przepisami terminie. Wprawdzie, jak wynika z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, skarżący wystąpili z wnioskiem o przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności w dniu [...] grudnia 1999 r., tj. w czasie obowiązywania ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 153, poz. 781 ze zm.), lecz sprawa administracyjna wszczęta powyższym wnioskiem zakończyła się decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wydaną w dniu [...] czerwca 2006 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), która to ustawa w art. 8 w sposób jednoznaczny stanowi, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9, tj. ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984) oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. NR 113, poz. 1209, z 2002 r. Nr 113, poz. 984 oraz z 2003 r. Nr 3 poz. 24 i Nr 64, poz. 592), i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy tej ustawy. Trafnie zauważają skarżący, że od daty wszczęcia postępowania administracyjnego do zakończenia jej decyzją ostateczną upłynął termin, o jakim mowa w art. 35 § 3 k.p.a., a organy administracji zobowiązane są do przestrzegania określonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości i ograniczonego formalizmu, to jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Podnoszona przez skarżących kwestia przewlekłości postępowania administracyjnego winna być zwalczana w drodze skargi na bezczynność organu. Nie może natomiast skutkować orzekaniem contra legem i oparciem rozstrzygnięcia sprawy na nieobowiązujących w dacie jej załatwienia decyzją ostateczną przepisach prawa.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.