Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1187/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: par. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 234/16 w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz A. Ś. 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę A. Ś. (dalej: Skarżący), na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] grudnia 2015r., wydanej w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2014.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

Skarżący złożył w dniu [...] maja 2014 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek kontynuacyjny, o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w którym zadeklarował pakiet 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych, poza obszarem Natura 2000, wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 42,59 ha, pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 -Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności), na powierzchni 45,86 ha i wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), na powierzchni 27,95 ha.

W dniach [...] listopada 2014 r. w gospodarstwie Skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu, w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie wzajemnej zgodności, podczas których stwierdzono nieprawidłowości, mające wpływ na pomniejszenie płatności rolnośrodowiskowej.

Po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. ( dalej: Kierownik ARiMR), decyzją z dnia [...] marca 2015 r. przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową, w pomniejszonej wysokości na rok 2014.

W wyniku wniesionego odwołania, Dyrektor ARiMR, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia., wobec konieczności zweryfikowania powierzchni kwalifikującej się do płatności, działki F, położonej na działce o nr [...], działki G, położonej na działce o nr [...] i działki rolnej W, położonej na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik ARiMR, decyzją z dnia [...] października 2015 r., przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2014 rok, tj. dla wariantu 2.1 do powierzchni 45,86 ha, dla wariantu 2.3 do powierzchni 27,44 ha, a dla wariantu 4.1 do powierzchni 42,18 ha oraz z tytułu stwierdzonego uchybienia polegającego na nie zachowaniu w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych, zastosował 20 % zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej, na podstawie § 38 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" odjętego PROW na lata 2007 - 2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 13 marca 2013r.), a w oparciu o § 41 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia, dokonał zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej o 3 %.

Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wobec konieczności przeprowadzenia postępowania celem ustalenia okoliczności związanych z zachowaniem występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej, trwałych użytków zielonych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] listopada 2015 r. Kierownik ARiMR, wydał decyzję o przyznaniu Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2014 rok, tj. dla wariantu 2.1 do powierzchni 45,86 ha, dla wariantu 2.3 do powierzchni 27,44 ha, a dla wariantu 4.1 do powierzchni 42,18 ha oraz z tytułu stwierdzonego uchybienia polegającego na nie zachowaniu w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych, zastosował 20 % zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, na podstawie § 38 ust. 8 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r.

Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych w wariancie 2.3 o 0,94 ha, na działce rolnej K, położonej na działkach nr [...] i [...], w wariancie 4.1, na działce Z, o 0,22 ha i na działce rolnej Ł, o 0,33 ha, co stanowiło naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r. w myśl którego rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009, z dnia 29 października 2009 r., ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, dalej: rozporządzenie nr 1120/2009). W związku z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r, organ był zobowiązany do zastosowania § 38 ust. 8 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskową przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Organ podkreślił, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania § 38 ust. 9 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r, bowiem do spornych gruntów została przyznana płatność rolnośrodowiskowa.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia tolerancji 1,5 m strefy buforowej przy dokonywaniu pomiarów, organ wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne, a tolerancja pomiaru jest określana, przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, z zastrzeżeniem, że maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Całkowitą powierzchnię działki rolnej można uwzględnić, pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną.

Z akt sprawy wynika, że podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie Skarżącego uwzględniono strefę buforową okalającą obwód działek rolnych uwzględniając tolerancję pomiaru 0,75 m - co nie przekracza max, granicy, zaś inspektorzy terenowi wykonując kontroli na miejscu, do pomiaru użyli profesjonalnego, poddanego walidacji sprzętu GPS.

Dyrektor ARiMR, nie znalazł również możliwości zastosowania w sprawie niniejszej art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, bowiem przepis ten ma zastosowanie do obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia, a zatem dotyczących niezgłoszonych obszarów i kryteriów kwalifikowalności. Natomiast sankcje związane były z niezachowaniem występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia 7 września 2016r. oddalił skargę złożoną od powyższego wyroku.

W uzasadnieniu wskazał, że Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach wskazanych przez organ pakietów. Ponadto, podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2010 Skarżący zobowiązał się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" ( Dz.U. 2009 nr 33 poz. 262), między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych

W 2014 r. stwierdzono zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych w wariancie 2.3 o 0,94 ha na działce rolnej K i w wariancie 4.1 na działce rolnej Z, o 0,22 ha i na działce Ł o 0,33 ha. Stwierdzone zmniejszenie powierzchni oznacza, że Skarżący nie zachował w tym zakresie w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody w ramach wariantu 2.3 i 4.1.

W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., organy zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo zastosowały § 38 ust. 8 ww. rozporządzenia, który stanowi, że rolnikowi który nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w wysokości zmniejszonej o 20 %, w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

Za niezasadny uznał zarzut błędnej wykładni § 38 ust. 8 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia gruntów.

Ustalając, co należy rozumieć poprzez "niezachowanie", o którym mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., wskazał iż należy odnieść się do treści § 38 ust. 9 ww. rozporządzenia, z którego wynika, że przepisu ust. 8 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, w wyniku przeniesienia, w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty nie są objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Podkreślił, iż przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów, na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo, jest rodzajem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo.

W konsekwencji, tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, skutkować winno zmniejszeniem płatności, na zasadach określonych § 38 ust. 8 w/w rozporządzenia. Wskutek bowiem tego rodzaju "niezachowania" trwałych użytków zielonych rolnik, także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Podkreślił, że Skarżący w 2010 r. otrzymał płatność rolnośrodowiskową za realizację wariantu 2.3 i 3.1, między innymi do działki rolnej K położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] i[...], o powierzchni 29,64 ha, zgodnie z wnioskiem i planem działalności rolnośrodowiskowej, na mocy decyzji Kierownika ARiMR, z dnia [...] grudnia 2010 r. W 2011 r. działka rolna Ł, położona na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...], o powierzchni 1,24 ha i działka rolna Z, położona na działce ewidencyjnej nr [...], o powierzchni 0,88 ha, zostały po raz pierwszy zadeklarowane do wariantu 4.1, co zostało uwzględnione w zmianie do planu działalności rolnośrodowiskowej na rok 2011. W 2012 r. Skarżący zwiększył powierzchnię działki rolnej Ł, do 1,74 ha i działki rolnej Z, do 1,22 ha, za które otrzymał płatność rolnośrodowiskową, na mocy decyzji Kierownika ARiMR, z dnia [...] lutego 2013 r. Tym samym uznał, że wyjątek o którym mowa w art. 38 ust. 9 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., nie mógł mieć zastosowania.

Za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Zgodnie z tym przepisem powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne, a tolerancja pomiaru jest określana przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, z zastrzeżeniem, że maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1 ha.

Podkreślił, że polska wersja językowa wskazywanego art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, różni się od francuskiej i angielskiej wersji językowej. Polska wersja językowa posługuje się wyrażeniem "1,5 - metrowa strefa buforowa", podczas gdy wersje anglojęzyczna oraz francuskojęzyczna wskazują na "max. 1,5 m", co miałoby oznaczać, że wskazują jedynie na górną granicę dopuszczając wartości mniejsze niż 1,5 m. Z uwagi na fakt, że wszystkie wersje językowe danego aktu prawnego mają jednakową moc obowiązującą, są równie autentyczne, konieczność jednolitej wykładni dyrektyw unijnych wyklucza rozpatrywanie, w razie wątpliwości, danego przepisu w sposób oderwany, lecz wymaga, aby był on interpretowany i stosowany, w świetle wersji sporządzonych w innych językach urzędowych.

Zaznaczył, że zastosowana w sprawie wartość strefy buforowej na poziomie 0,75 m, została określona przy użyciu sprzętu GPS, poddanego testom walidacji i ekspertyzie w sprawie określenia zasad obliczenia maksymalnych wartości tolerancji w zakresie precyzji pomiarów.

Uznał również, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 73 rozporządzenia nr 1122/200, bowiem ma on zastosowanie do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia, które odnoszą się do niezgłoszonych obszarów i ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności.

Za nie zasługujące na uwzględnienie uznał zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2012 r poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), obrazę prawa materialnego, to jest:

1. § 38 ust. 8 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w przypadku Skarżącego nie doszło do niezachowania powierzchni trwałych użytków zielonych, a jedynie do przedeklarowania powierzchni tych użytków, gdyż Skarżący od początku użytkuje te same działki, które zostały objęte pierwotnym zobowiązaniem z roku 2010 i nie dokonał jakiegokolwiek wyłączenia działek, ani też zmiany sposobu użytkowania, skutkującej niezachowaniem trwałego użytku zielonego, natomiast zmiana powierzchni ustalona przez organ wynika jedynie z pomiaru obszaru bez uwzględnienia wymaganej art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 strefy buforowej, w konsekwencji czego, organ niesłusznie zastosował sankcję z tego przepisu,

2. § 38 ust. 8 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, w sytuacji stwierdzenia mniejszej, niż zadeklarowana powierzchni użytków zielonych, w sytuacji braku ustalenia kiedy i czy w ogóle doszło do zmniejszenia powierzchni, co spowodowało niesłuszne utrzymanie przez Sąd w mocy wadliwej decyzji, na mocy której niezasadnie zastosowano 20% zmniejszenie płatności, na podstawie tego przepisu, zamiast znaczenie mniej dotkliwego, zwrotu części płatności za przedeklarowanie powierzchni zgłoszonej do płatności, na podstawie § 39 ust. 2 pkt. 2a rozporządzenia z dnia 13 marca 2013r.

3. naruszenie art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy Skarżący nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ powstały one w wyniku niezastosowania się przez organ I i II instancji do tolerancji 1,5 - metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej, w konsekwencji czego, Sąd niesłusznie utrzymał w mocy wadliwą decyzję, na mocy której zastosowano względem skarżącego obniżkę płatności,

4. naruszenie art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności akceptację dla nieuwzględnienia przez organ tolerancji 1,5 - metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej i nieuzasadnionego przyjęcia mniejszej, niekorzystnej dla Skarżącego strefy buforowej wbrew treści przepisu, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego na podstawie błędnych wyników protokołu z kontroli na miejscu,

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 133 § 1, 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez zaakceptowanie w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcia na dowodzie w postaci protokołu z kontroli na miejscu z dnia 13-14 listopada 2014 r., pomimo, że przyjęto w nim strefę buforową w wartości 0,75 m zamiast 1,5 m przewidzianego przepisem art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009,

2. art. 133 § 1,145 § 1 piet 1 litera a) i c) i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 21 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz, 173 ze zm., dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007r.), poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności przyjęcie za prawidłowe ustaleń kontroli na miejscu co do powierzchni kwalifikującej się do płatności, pomimo, że przy ustalaniu obszaru przyjęto strefę buforową niezgodną z art 34 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, co doprowadziło do utrzymania przez sąd w mocy wadliwych decyzji i oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, zasadniczo rozpatrzyć należałoby w pierwszej kolejności zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania

Jednakże co należy, podkreślić, dla prawidłowej oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania konieczne jest odniesienie się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, to jest art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, bowiem wykładnia tego przepisu prawa materialnego będzie rzutowała na ocenę podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego jak i zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Skarżąca zarzuciła bowiem zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności akceptację uwzględnienia przez organ tolerancji 0,75 - metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych, w odniesieniu do każdej działki rolnej i tym samym nieuzasadnionego przyjęcia mniejszej, niekorzystnej dla Skarżącego strefy buforowej, wbrew treści w/w przepisu, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego.

Wykładnia art. 34 ust. 1 w/w rozporządzenia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 24 czerwca 2015r., II GSK 1123/14, z dnia 8 listopada 2017r., III GSK 1219/16, z dnia 17 listopada 2017r., II GSK 204/16, z dnia 7 lipca 2016r. II GSK 286/15). Poglądy tam zawarte, co do wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela.

Wskazać więc należy, że przepis art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi, że powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne.

Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Zdanie pierwsze, polskiej wersji językowej spornego przepisu, nie zawiera określenia "maksimum" dla opisu 1,5 metrowej strefy buforowej, a zawiera jego wersja angielska, niemiecka lub francuska, odpowiednio określające tę strefę buforową. Jednakże w przeciwieństwie do stanowiska Sądu I instancji, nie można z tej okoliczności wywodzić, iż oznacza to, że w tychże wersjach językowych wskazano jedynie górną granicę strefy buforowej, dopuszczając wartości strefy, mniejsze niż 1,5m. Treść zdania drugiego polskiej wersji językowej powyższego przepisu, jak również i inne wersje językowe tego przepisu, odnoszą maksymalną tolerancję pomiaru, do wartości bezwzględnej 1,0 ha, która nie może być przekroczona. Oznacza to, przy uwzględnieniu kontekstu, w jakim funkcjonuje powyższe określenie, że sformułowany w polskiej wersji językowej zwrot "1,5 metrowa strefa buforowa wokół działki rolnej", rozumieć należy w ten sposób, że prawodawca unijny dopuszcza, ze względu na możliwe błędy pomiaru, margines błędu mieszczący się w przedziale (maksymalnie) do 1,5 m, co innymi słowy odnosi się do faktycznie maksymalnej dopuszczalnej granicy błędu.

Powyższa wykładnia znajduje uzasadnienie w pkt 79 i 80 wprowadzenia do rozporządzenia nr 1122/2009.

Ustawodawca unijny wskazuje bowiem, w punkcie 79, że należy przewidzieć pewien margines tolerancji, w ramach którego wnioski o przyznanie pomocy będą jedynie dostosowywane do faktycznie ustalonego obszaru, a zmniejszenia będą stosowane dopiero po jego przekroczeniu. Natomiast w punkcie 80, że celem uniknięcia wielkiej ilości drobnych poprawek we wnioskach należy ustalić, że nie trzeba dostosowywać zatwierdzonego obszaru, we wniosku o przyznanie pomocy, o ile nie został przekroczony pewien poziom rozbieżności

Tym samy treść przywołanych innych wersji językowych art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, pozostaje bez wpływu na jego rozumienie, a w konsekwencji również jego stosowanie wskazujące na konieczność uwzględnienia maksymalnej tolerancji odnośnie do każdej działki rolnej, która nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.

Zaznaczyć należy, że określenie "maximum 1,5 m" nie oznacza przyzwolenia dla organów krajowych dla dowolnego kształtowania wielkości strefy buforowej w zależności od przyjętych założeń dotyczących zdolności technicznych do dokonania precyzyjnego pomiaru. Strefa buforowa, o której mowa w art. 34 ust. 1 przywołanego rozporządzenia unijnego, jako tolerancja pomiaru nie może być wiązana z określoną metodą pomiaru. Szerokość strefy buforowej nie wynika bowiem z właściwości technicznych urządzeń pomiarowych, albowiem to nie właściwości tych urządzeń wyznaczają taką strefę, ale czynią to przepisy prawa.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, a w konsekwencji również jego niewłaściwego zastosowania.

Konsekwencją dokonanej wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, jest uznanie zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. określonych w punkcie II.1 i 2, bowiem organy błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, wobec przyjęcia szerokości strefy buforowej niezgodnie z art. 34 ust. 1 w/w rozporządzenia.

Przedwczesne jest natomiast rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego określonych w punkcie I.1-3, wobec naruszenia przepisów prawa procesowego. Dopiero bowiem należyte ustalenie stanu faktycznego pozwoli na ocenę zasadności powyższych zarzutów.

Wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej za zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylił zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 188 p.p.s.a., o kosztach orzekając stosownie do art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust.1 pkt 2 lit a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.)., zasądzając od Dyrektora ARiMR na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 1.240,0 zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni wskazania, co do wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia, nr 1122/2009 i stosownie do tych wskazań przeprowadzi postępowanie, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jej rozstrzygnięcia.