Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 280/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi H.B. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odwołania Wicestarosty Powiatu [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...]r. w odwołano Wicestarostę Powiatu H.B.

Pismem z dnia 28 grudnia 2016 r. H.B. wezwał Radę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał okoliczności i przepisy prawa uzasadniające jego stanowisko.

Uchwałą Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...]r. uznano m.in. za bezpodstawne wezwanie do usunięcia naruszenia i odmówiła uchylenia uchwały Nr [...] z dnia [...]r. o odwołaniu Wicestarosty Powiatu H.B.

W piśmie z dnia 28 lutego 2017 r. skarżący H.B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego m.in. uchwałę Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...]r. w sprawie odwołania Wicestarosty Powiatu H.B.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu aktowi:

- naruszenie art. 31 ust. 3 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (u.s.p) z dnia 05 czerwca 1998 r. poprzez procedowanie nad uchwałą o odwołanie Wicestarosty, która powinna być rozpoznana w dalszej kolejności po rozpatrzeniu wcześniej złożonego wniosku o odwołanie Starosty, a co za tym idzie pominięcie zobowiązania radnych dbałości o interesy całej wspólnoty samorządowej;

- naruszenie art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 05 czerwca 1998 r., polegające na braku należytego uzasadnienia wniosku Starosty;

- naruszenie przepisu art. 15 ust. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. poprzez niedołączenie do porządku obrad projektów uchwał, jakie miały być ewentualnie podjęte na sesji nadzwyczajnej;

- naruszenie 20 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. poprzez procedowanie nad uchwałą o odwołanie Wicestarosty, która powinna być rozpoznana w dalszej kolejności po rozpatrzeniu wcześniej złożonego wniosku o odwołanie Starosty, a co za tym idzie pominięcie zobowiązania radnych dbałości o interesy całej wspólnoty samorządowej i podjęcie decyzji przez radnych jedynie w oparciu o podłoże polityczne;

- naruszenie § 23 ust. 2 statutu Powiatu [...], polegające na braku uzasadnienia projektu podjętych uchwał;

- naruszenie § 22 ust. 2 Statutu Powiatu [...], polegające na braku wcześniejszego zaopiniowania projektu uchwały przez właściwe komisje rady.

Domagał się stwierdzenia nieważności względnie uchylenia w całości zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta na sesji nadzwyczajnej rady wyznaczonej na podstawie zawiadomienia z dnia 12 grudnia 2016 r. W treści zawiadomienia wskazano, iż sesja ta została wyznaczona na wniosek 5 radnych złożony w dniu 09 grudnia 2016 r. W treści ww. wniosku 5 radnych wskazano, iż podstawą do zwołania sesji nadzwyczajnej jest rozpatrzenie wniosku Starosty [...] o odwołanie Wicestarosty oraz Członka Zarządu, a przedmiotowy wniosek Starosty został złożony w Starostwie Powiatowym w dniu 07 grudnia 2016 r.

Skarżący zaznaczył, iż wcześniej - w dniu 10 listopada 2016 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek 7 radnych o odwołanie Starosty oraz Zarządu Powiatu [...]. Wniosek ten do dnia wyznaczenia sesji, na której doszło do odwołania z funkcji Wicestarosty H.B. nie został przez wnioskodawców cofnięty.

W tak ustalonym stanie faktycznym skarżący zarzucił, iż zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy w toku sesji wyznaczonej na dzień 15 grudnia 2016 r. Rada Powiatu mogła rozpoznać wniosek o odwołanie Wicestarosty, podczas gdy do tego momentu nie została wyznaczona sesja celem rozpoznania złożonego wcześniej wniosku dalej idącego tj. o odwołanie Starosty, a co za tym idzie całego Zarządu Powiatu. Również porządkiem obrad w dniu 15 grudnia 2016 r. nie objęto rozpoznania wniosku o odwołanie Starosty. Jednocześnie zasadnicze wątpliwości skarżącego budzi tryb zwołania sesji w dniu 15 grudnia 2016 r., ponieważ do zawiadomienia o sesji nie załączono stosownych projektów uchwał, które następnie zostały podjęte.

Skarżący wskazał, ze stosowanie do treści art. 31 ust. 1 u.s.p., rada powiatu może odwołać starostę z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, wymaga formy pisemnej i uzasadnienia przyczyny odwołania oraz podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną (art. 31 ust. 2 u.s.p.). Głosowanie w sprawie odwołania starosty rada powiatu przeprowadza po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku. W opinii skarżącego, z treści powyższych przepisów wynika, że ustawodawca z chwilą złożenia wniosku o odwołanie starosty nakłada na rady powiatu obowiązek jego rozpoznania. W art. 31 ust. 3 u.s.p. prawodawca wyraźnie zastrzegł, że głosowanie nad wnioskiem o odwołanie starosty powinno się odbyć na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca.

Skarżący zaznaczył, iż ustawowy termin rozpoznania wniosku powinien być przestrzegany także w sytuacji złożenia wniosku poza sesją rady powiatu, wówczas wniosek taki powinien być rozpoznany na najbliższej sesji, nie wcześniej niż po upływie 1 miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku. W realiach niniejszej sprawy przedmiotowy wniosek mógł być zatem i powinien być rozpoznany na sesji wyznaczonej po dniu 10 grudnia 2016 r. tj. na sesji którą wyznaczono na dzień 15 grudnia 2016 r. Powyższe jednak nie miało miejsca i doszło do rozpoznania innego wniosku, który ograniczał się do odwołania Wicestarosty

Skarżący zaznaczył, iż takie działanie było nieprawidłowe gdyż w interesie wspólnoty samorządowej jest jak najszybsze rozpoznanie wniosku o odwołanie starosty, tj. na najbliższej sesji rady powiatu. Rada Powiatu w tym przypadku uchyliła się od rozpoznania wniosku z dnia 07 listopada 2016 r. o odwołanie Starosty na najbliższej sesji, a co więcej doszło do rozpoznania złożonego później wniosku, którego byt w dużej mierze uzależniony był od decyzji Rady odnośnie pierwszego złożonego przez radnych wniosku o odwołanie Starosty.

W opinii skarżącego, powinność rozpoznania wniosku o odwołanie starosty na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca, oznacza więc zakaz procedowania po upływie miesiąca nad innymi wnioskami w pierwszej kolejności z pominięciem złożonego wniosku o odwołanie Starosty. Co więcej z powyższego wynika pośrednio zakaz obradowania nad przedmiotem będącym częścią składową złożonego wniosku, którą było odwołanie Wicestarosty. Tego typu wniosek mógł być skutecznie rozpoznany dopiero w momencie kiedy przesądzono by dalsze sprawowanie funkcji przez Starostę, a co za tym idzie utrzymanie składu osobowego Zarządu i zachodziłaby konieczność dalszych modyfikacji osobowych w Zarządzie.

Z uwagi na powyższe rozpoznanie wniosku o odwołanie Wicestarosty z pominięciem uprzednio złożonego wniosku o odwołanie starosty (w którym zawierał się również wniosek o odwołanie wicestarosty), a co za tym idzie uchybienie terminu z art. 31 ust. 3 u.s.p. stanowią – zdaniem skarżącego - istotne naruszenie prawa.

Skarżący podkreślił również, iż wniosek o odwołanie starosty nie został na żadnym etapie cofnięty, a co za tym idzie winien być rozpoznany w pierwszej kolejności na najbliższej wyznaczonej sesji rady.

W ocenie skarżącego działanie Rady Powiatu, która w sposób dowolny ustala kolejność rozpoznawanych spraw - co więcej spraw o zasadniczym znaczeniu dla Powiatu stanowi istotne naruszenie prawa i budzi wątpliwość co do rzeczywistych intencji i kierowania się dobrem jednostki samorządowej. Co więcej podjęcie zaskarżonej uchwały o takiej treści, przebieg sesji, na której uchwała ta zapadła wskazują jednoznacznie na polityczne podłoże odwołania Wicestarosty - wbrew obowiązkom wynikającym z treści ślubowania, zobowiązującego radnych do dbałości o interesy całej wspólnoty samorządowej, a nie tylko określonej opcji politycznej.

Zdaniem skarżącego, podkreślenia przy tym wymaga fakt, iż sam wniosek Starosty o odwołanie Wicestarosty nie został należycie uzasadniony, a ewentualny brak zaufania do Wicestarosty spowodowany miał być jak wskazano w treści wniosku złożeniem wniosku o odwołanie Starosty, co zdaje się być niewłaściwym rozumowaniem. Stąd też takie procedowanie rady - mając na uwadze kontekst polityczny całego zdarzenia - w sposób bezpośredni narusza art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 05 czerwca 1998 r. Tym bardziej, iż zauważyć należy, iż dwie osoby, które pierwotnie złożyły wniosek o odwołanie Starosty w efekcie podejmowanych następnie decyzji znalazły się w Zarządzie Powiatu, przy jednoczesnym dalszym sprawowaniu funkcji przez Starostę.

Skarżący wskazał również, iż w toku procedury podejmowania uchwały [...] doszło do ewidentnego, a przy tym istotnego naruszenia wskazanych na wstępie standardów postępowania przy podejmowaniu uchwał przez Radę Powiatu.

Po pierwsze już samo uzasadnienie wniosku złożonego przez starostę budzi poważne wątpliwości, gdyż podniesione tam okoliczności nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione. Uzasadnienie to biorąc pod uwagę rangę złożonego przez starostę wniosku i doniosłość związanych z tym konsekwencji winno być rzeczowe i możliwe do zweryfikowania.

W dalszej kolejności w ślad za złożonym wnioskiem nie złożono projektów ewentualnych uchwał, jak również te nie zostały zaopiniowane przez właściwe komisje rady wbrew postanowieniom Statutu Powiatu. Jakkolwiek bowiem przepisy nie wymagają uzasadnienia wniosku w sprawie zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym, przepis art. 15 ust. 7 tak wymaga się, by wniosek ten spełniał wymogi określone w art. 15 ust. 1, czyli zawierał porządek obrad oraz by były do niego dołączone projekty uchwał, jakie mają być ewentualnie podjęte na sesji nadzwyczajnej. Niespełnienie tych wymogów pozbawiło radnych, w tym wnioskodawcę lepszego merytorycznego przygotowania do debaty nad projektami uchwał. Wskazać przy tym należy, iż co do zasady we wszystkich sprawach będących przedmiotem głosowania przez radę brak jest możliwości przewidzenia wyniku głosowania i nigdy nie ma pewności, że dana uchwała na sesji rady zostanie podjęta, niemniej jednak projekt uchwały umieszcza się jednak w porządku obrad, aby w ogóle mógł być poddany pod obrady.

Skarżący zaznaczył, że Zzgodnie z § 22 ust. 2 statutu Powiatu [...], "projekty uchwał winny być zaopiniowane przez właściwe komisje Rady", zgodnie zaś § 23 ust. 2 statutu "do projektu uchwały dołącza się uzasadnienie podpisane przez wnioskodawcę (...). Stąd też w opinii skarżącego uchwałę podjęto z naruszeniem w/w uregulowań statutu, bowiem nie zawierała ona uzasadnienia jak i nie została zaopiniowana przez właściwe komisje.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazano, że Rada Powiatu podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w uchwale Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie skargi na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]r. w sprawie odwołania Wicestarosty Powiatu i postanawiiła nie uwzględnić skargi radnego H.B. Zaskarżona uchwała wbrew twierdzeniom skarżącego, została podjęta zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie powiatowym i Statutu Powiatu [...].

W pierwszej kolejności należy zaznaczono, iż procedura odwołania członków zarządu powiatu (poza starostą) jest procedurą uproszczoną i została opisana w art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem, rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.

Ani ustawa o samorządzie powiatowym, ani Statut Powiatu [...] nie przewidują, że w przypadku równoczesnych wniosków o odwołanie starosty i wicestarosty w pierwszej kolejności winien być rozpoznany wniosek o odwołanie starosty. Powołany w tym względzie przez skarżącego art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że odwołanie starosty następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, a głosowanie w sprawie odwołania rada powiatu przeprowadza po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku. Przepis ten zastrzega również, że jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania.

W opinii Rady, oczywistym jest, że wniosek o odwołanie starosty jest dalej idący, ponieważ zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym odwołanie starosty jest równoznaczne z odwołaniem całego zarządu powiatu. Nie oznacza to jednak, że w przypadku odrębnego wniosku o odwołanie wicestarosty bądź innego członka zarządu, nie można go poddać pod wcześniejsze głosowanie. Ustawa tego nie zakazuje, a ponadto w przypadku wniosku o odwołanie członka zarządu nie przewiduje takich obostrzeń jak w przypadku wniosku o odwołanie starosty chociażby co do terminu jego rozpoznania przez radę powiatu.

Tym samym nie można zgodzić się z pierwszym z zarzutów jakie podniósł radny p. H.B. w swej skardze, a to zarzutem naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. W przypadku procedury odwołania członka zarządu mają zastosowanie przepisy odmienne od przepisów normujących odwołanie starosty. Podjęcie uchwały przez radę powiatu w sprawie odwołania starosty, po uprzednim złożeniu stosownego wniosku, zgodnie z dyspozycją art. 31 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym nie musi poprzedzać głosowania w sprawie odwołania członka zarządu powiatu (także wicestarosty) na wniosek starosty. Żaden bowiem przepis ustawy nie wymaga takiej kolejności podejmowania uchwał przez radę powiatu. Należy ponadto podkreślić, że w przedmiotowej sprawie byłoby to wręcz niemożliwe i co więcej sprzeczne z obowiązującymi przepisami, ponieważ art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym wyraźnie stanowi, że głosowanie w sprawie odwołania starosty przeprowadza się na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku. Wniosek o odwołanie Starosty [...] został zgłoszony na sesji w dniu 17 listopada 2016 r., a zatem najwcześniejszy możliwy termin głosowania w tej sprawie przypadał na dzień 18 grudnia 2016 r. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego nie było konieczne, a wręcz niemożliwe, poprzedzenie głosowania w sprawie odwołania go ze stanowiska Wicestarosty, głosowaniem w sprawie odwołania Starosty na sesji w dniu 15 grudnia 2016 r.

W odniesieniu do zarzutu w przedmiocie naruszenia art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, polegającym na braku należytego uzasadnienia wniosku, organ wskazał, że treść art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym umożliwia radzie powiatu, na uzasadniony wniosek starosty, odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Ustawodawca nie określił formy wniosku, a zatem wniosek o odwołanie członka zarządu jak i jego uzasadnienie mogą być złożone w dowolnej formie. Starosta Powiatu [...] w dniu 07 grudnia 2016 r. złożył uzasadniony pisemny wniosek, skierowany do Przewodniczącej Rady Powiatu o odwołanie Wicestarosty Powiatu [...]. Przewodnicząca Rady dnia 12 grudnia 2016 r. podpisała porządek obrad sesji nadzwyczajnej, która została zwołana na dzień 15 grudnia 2016 r.

Na sesji w dniu 15 grudnia 2016 r., po wysłuchaniu Starosty, który przedstawił ponownie w formie ustnej uzasadnienie złożonego wniosku o odwołanie Wicestarosty, Rada Powiatu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przeprowadziła głosowanie na mocy którego została podjęta uchwała o odwołaniu Wicestarosty H.B.

Organ podkreślił, że wniosek Starosty zawierał pisemne uzasadnienie, a także został po raz kolejny uzasadniony przez Starostę na sesji Rady Powiatu, przed głosowaniem tajnym w tej sprawie. Obowiązkiem starosty składającego wniosek o odwołanie członka zarządu jest ten wniosek uzasadnić (ustawodawca nie narzuca żadnej formy, więc należy przyjąć, iż następuje to w formie dowolnej). O tym natomiast, czy wniosek jest zasadny, czy też nie, decydują radni podczas głosowania w sprawie odwołania członka zarządu. Z uwagi na wynik głosowania w przedmiotowej sprawie, nie powinno budzić wątpliwości, iż wniosek Starosty był uzasadniony i spełnił wszystkie przesłanki przewidziane przepisami prawa.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, wniosek Starosty o jego odwołanie z funkcji Wicestarosty zawierał uzasadnienie. Sam skarżący odnosi się zresztą do wymienionego uzasadnienia i okoliczności tam przytoczonych. Art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym nie ustanawia natomiast wymogu "należytego uzasadnienia" wniosku o odwołanie wicestarosty. W istocie więc procedura odwołania wygląda w ten sposób, że starosta składa wniosek o odwołanie członka zarządu (tu wicestarosty) wraz z uzasadnieniem, a to rada powiatu - w drodze głosowania nad tym wnioskiem - decyduje, czy wniosek zasługuje na uwzględnienie, a więc jest "uzasadniony" i dokonuje odwołania członka zarządu.

Organ podkreślił, że tylko na wniosek starosty rada powiatu zarówno wybiera, jak i odwołuje wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu (art. 27 ust. 3 i art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym). Starosta może więc w każdym czasie złożyć wniosek o odwołanie wicestarosty, a rada powiatu ma obowiązek go rozpoznać.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 15 ust. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niedołączenie do porządku obrad projektów uchwał, jakie miały być podjęte na sesji nadzwyczajnej – organ wskazał - że w przedmiotowej sytuacji nie było możliwości przygotowania projektów uchwały, skoro to dopiero rada powiatu podczas głosowania nad wnioskiem określa treść uchwały. Przygotowanie projektu uchwały w sprawie odwołania wicestarosty musiałoby się ograniczać do przedstawienia podstawy prawnej. Nie jest bowiem możliwe -jeszcze przed głosowaniem w tej sprawie - ustalenie treści projektowanej uchwały. Treść ta zostaje bowiem ustalona dopiero na podstawie wyników głosowania.

Nadto w opinii organu, skarżący niesłusznie również wskazuje na naruszenie § 23 ust. 2 Statutu Powiatu [...], polegającego na braku uzasadnienia projektu uchwały i naruszenie § 22 ust. 2 Statutu poprzez brak wcześniejszego zaopiniowania projektu uchwały przez właściwe komisje. W § 23 ust. 2 Statutu Powiatu [...] przewidziano obowiązek dołączenia do projektu uchwały uzasadnienia podpisanego przez wnioskodawcę. Z przepisu tego nie wynika natomiast, jak twierdzi skarżący, że uchwała rady powiatu (tu w sprawie jego odwołania jako Wicestarosty) ma zawierać uzasadnienie.

Z kolei § 22 ust. 2 Statutu stanowi, iż projekty uchwał powinny być zaopiniowane przez właściwe komisje Rady. Z przepisu tego nie można jednak wywodzić wniosku, że także projekt uchwały w sprawie wniosku o odwołanie wicestarosty (oraz w sprawie wyboru wicestarosty) powinien być w ten sposób zaopiniowany. Z art. 31 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że tylko wniosek o odwołanie starosty podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną (art. 31 ust. 2). Gdyby wolą ustawodawcy było, że również wniosek o odwołanie wicestarosty ma podlegać zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną, znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w przepisach ustawy. Trudno byłoby także - w celu zastosowania § 22 ust. 2 Statutu - wskazać właściwą komisję do zaopiniowania wniosku starosty o odwołanie członka zarządu, co już samo w sobie wskazuje na całkowitą nieprzydatność tych uregulowań (statutowych) dla przygotowania przedmiotowej uchwały. Statut powiatu, jako akt niższego rzędu, nie może ograniczać regulacji ustawowej (por. wyrok WSA z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2177/05).

Organ zaznaczył, że zarówno § 22 jak i § 23 Statutu Powiatu [...] odnoszą się do tzw. uchwał typowych dotyczących zakresu działalności powiatu, a nie uchwał personalnych dotyczących członków zarządu powiatu. Przywołane przepisy Statutu Powiatu [...] odnoszą się do procedury charakterystycznej dla podejmowania uchwał typowych. W przypadku gdy mamy do czynienia z projektem uchwały dotyczącej odwołania wicestarosty, trudno mówić o typowym procedowaniu nad taką uchwałą, gdyż dotyczy kwestii osobowych związanych ze składem zarządu i uregulowanych odrębnie w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym. Przywołane przez skarżącego przepisy statutowe, jako przepisy aktu niższego rzędu nie mogą w żaden sposób ograniczać regulacji ustawowej, tak więc nie mogą mieć znaczenia przy ocenie prawidłowości uchwały podjętej na podstawie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym.

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty w konkluzji organ podkreślił, iż zaskarżona uchwała w sprawie odwołania Wicestarosty Powiatu została podjęta zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie o samorządzie powiatowym oraz Statucie Powiatu [...], a jej legalność i prawidłowość nie została zakwestionowana przez organ nadzorczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), w tym także na uchwały wydawane przez rady powiatów.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, uzupełnione zostało w art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 – powoływanej w dalszych wywodach jako "u.s.p."), który przesądza, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W konsekwencji, ewentualne stwierdzenie przez sąd administracyjny, iż uchwała jakiegokolwiek organu jednostki samorządu terytorialnego została wydana z naruszenie prawa, obliguje ten sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała może być utrzymana w obrocie prawnym, gdyż zarzuty naprowadzone w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

Wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązany był uwzględnić przede wszystkim normatywny standard obowiązujący przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie odwołania członków zarządu powiatu (w skład którego wchodzi także wicestarosta – art. 26 ust. 2 u.s.p.).

Standard, o którym mowa, określony został w art. 31 ust. 5 u.s.p., w następującym brzmieniu: "Rada powiatu może na uzasadniony wniosek starosty odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym".

Dopiero łączne spełnienie (koniunkcja) wszystkich wymogów przewidzianych w cytowanym przepisie pozwala ocenić uchwałę o odwołaniu członka powiatu (w tym – wicestarosty) za podjętą zgodnie z prawem. Z drugiej strony, niezachowanie którejkolwiek z wymienionych tam przesłanek uprawnia do stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Dodatkowego, silnego zaakcentowania wymaga, że wymogi poprawnego odwołania członka zarządu powiatu powinny być odnoszone do wszystkich elementów składowych uchwały, które rada uznała za godne wyeksponowania w podejmowanym akcie, a więc nie tylko do samego postanowienia o odwołaniu.

Ocena kontrolowanej uchwały Rady Powiatu [...], z uwzględnieniem wszystkich wymienionych kryteriów, prowadzi do ostatecznej konkluzji, że została ona podjęta zgodnie z prawem.

Opisana wyżej (art. 31 ust. 5 u.s.p.) procedura odwołania członków zarządu powiatu (poza starostą) jest procedurą uproszczoną i została opisana w art. 31 ust. 5 u.s.p. Trzeba przy tym wyraźnie podkreślić, iż zarówno ustawa o samorządzie powiatowym, jak też Statut Powiatu [...] nie przewidują, że w przypadku równoczesnych wniosków o odwołanie starosty i wicestarosty w pierwszej kolejności winien być rozpoznany wniosek o odwołanie starosty.

Przywołany przez skarżącego art. 31 ust. 3 u.s.p. przewiduje, że odwołanie starosty następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, a głosowanie w sprawie odwołania rada powiatu przeprowadza po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku.

Oczywistym przy tym jest, że wniosek o odwołanie starosty jest dalej idący, ponieważ zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym odwołanie starosty jest równoznaczne z odwołaniem całego zarządu powiatu.

Analizując jednakże treść obowiązujących w tym względzie przepisów prawa nie sposób stwierdzić, że w przypadku odrębnego wniosku o odwołanie wicestarosty bądź innego członka zarządu, nie można go poddać pod wcześniejsze głosowanie. Ustawa tego nie zakazuje, ale przede wszystkim w przypadku wniosku o odwołanie członka zarządu nie przewiduje takich obostrzeń jak w przypadku wniosku o odwołanie starosty chociażby co do terminu jego rozpoznania przez radę powiatu.

Z powyższego wynika zatem, iż nie sposób podzielić zarzutu skarżącego o naruszeniu art. 31 ust. 3 u.s.p., gdyż w przypadku procedury odwołania członka zarządu mają zastosowanie przepisy odmienne od przepisów normujących odwołanie starosty.

Podjęcie uchwały przez radę powiatu w sprawie odwołania starosty, po uprzednim złożeniu stosownego wniosku, zgodnie z dyspozycją art. 31 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym nie musi poprzedzać głosowania w sprawie odwołania członka zarządu powiatu (także wicestarosty) na wniosek starosty. Żaden bowiem przepis ustawy (jak i statutu) nie wymaga takiej kolejności podejmowania uchwał przez radę powiatu.

Co więcej – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2753 (zbiór orzeczeń LEX nr 2227413) - zawarty w art. 31 ust. 3 zdanie drugie u.s.p. obowiązek przeprowadzenia głosowania w sprawie odwołania starosty na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, jest terminem o charakterze instrukcyjnym skierowanym do przewodniczącego rady powiatu, którego uchybienie, polegające na przeprowadzeniu takiego głosowania na późniejszej sesji rady powiatu, nie rodzi skutku w postaci nieważności uchwały o odwołaniu starosty.

W odniesieniu do zarzutu w przedmiocie naruszenia art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, polegającym na braku należytego uzasadnienia wniosku, wskazać należy, że treść art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym umożliwia radzie powiatu, na uzasadniony wniosek starosty, odwołać poszczególnych członków zarządu zwykłą większości głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Ustawodawca nie określił formy wniosku, a zatem wniosek o odwołanie członka zarządu jak i jego uzasadnienie mogą być złożone w dowolnej formie. Starosta Powiatu [...] w dniu 07 grudnia 2016 r. złożył uzasadniony pisemny wniosek, skierowany do Przewodniczącej Rady Powiatu o odwołanie Wicestarosty Powiatu [...]. Przewodnicząca Rady dnia 12 grudnia 2016 r. podpisała porządek obrad sesji nadzwyczajnej, która została zwołana na dzień 15 grudnia 2016 r. Na sesji w dniu 15 grudnia 2016 r., po wysłuchaniu Starosty, który przedstawił ponownie w formie ustnej uzasadnienie złożonego wniosku o odwołanie Wicestarosty, Rada Powiatu przeprowadziła głosowanie na mocy którego została podjęta uchwała o odwołaniu Wicestarosty H.B. Wniosek Starosty zawierał pisemne uzasadnienie, a także został po raz kolejny uzasadniony przez Starostę na sesji Rady Powiatu, przed głosowaniem tajnym w tej sprawie. Obowiązkiem starosty składającego wniosek o odwołanie członka zarządu jest ten wniosek uzasadnić (ustawodawca nie narzuca żadnej formy, więc należy przyjąć, iż następuje to w formie dowolnej). O tym natomiast, czy wniosek jest zasadny, czy też nie, decydują radni podczas głosowania w sprawie odwołania członka zarządu. Z uwagi na wynik głosowania w przedmiotowej sprawie, nie budzi wątpliwości, iż wniosek Starosty był uzasadniony i spełnił wszystkie przesłanki przewidziane przepisami prawa.

Innymi słowy - z dosłownego brzmienia ustawowego zwrotu "na uzasadniony wniosek starosty" wynika jedynie wymóg podania jakiegokolwiek uzasadnienia wspierającego wniosek. Natomiast kwestią moralnej odpowiedzialności radnych biorących udział w głosowaniu nad wnioskiem jest to, czy uznają oni przedstawione argumenty za wystarczające do odwołania. Za odformalizowaniem samego wniosku i dopuszczalnością tylko ustnego jego uzasadnienia optowały już sądy administracyjne przy okazji rozpoznawania podobnych spraw (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2006 r., II SA/Wa 2177/05, niepublikowany). Sąd uważa takie stanowisko za w pełni uzasadnione.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, wniosek Starosty o jego odwołanie z funkcji Wicestarosty zawierał uzasadnienie. Sam skarżący odnosi się zresztą do wymienionego uzasadnienia i okoliczności tam przytoczonych. Art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym nie ustanawia natomiast wymogu "należytego uzasadnienia" wniosku o odwołanie wicestarosty. W istocie więc procedura odwołania wygląda w ten sposób, że starosta składa wniosek o odwołanie członka zarządu (tu wicestarosty) wraz z uzasadnieniem, a to rada powiatu - w drodze głosowania nad tym wnioskiem - decyduje, czy wniosek zasługuje na uwzględnienie, a więc jest "uzasadniony" i dokonuje odwołania członka zarządu.

Ustawa o samorządzie powiatowym zawiera koncepcję tzw. zarządu autorskiego, co przejawia się m.in. w tym, że tylko na wniosek starosty rada powiatu zarówno wybiera, jak i odwołuje wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu (art. 27 ust. 3 i art. 31 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym), a co za tym idzie starosta może więc w każdym czasie złożyć wniosek o odwołanie wicestarosty, a rada powiatu ma obowiązek go rozpoznać.

Nie sposób także podzielić zarzutu naruszenia przepisu art. 15 ust. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 u.s.p. poprzez niedołączenie do porządku obrad projektów uchwał, jakie miały być podjęte na sesji nadzwyczajnej. Trzeba tu zgodzić się organem, że w przedmiotowej sytuacji nie było możliwości przygotowania projektów uchwał, skoro to dopiero rada powiatu podczas głosowania nad wnioskiem określa treść uchwały. Przygotowanie projektu uchwały w sprawie odwołania wicestarosty musiałoby się ograniczać do przedstawienia podstawy prawnej, albowiem oczywistym jest, ze nie jest możliwe -jeszcze przed głosowaniem w tej sprawie - ustalenie treści projektowanej uchwały. Treść ta zostaje bowiem ustalona dopiero na podstawie wyników głosowania.

Nietrafny - zdaniem Sądu - jest także zarzut naruszenia § 23 ust. 2 Statutu Powiatu [...], polegającego na braku uzasadnienia projektu uchwały i naruszenie § 22 ust. 2 Statutu poprzez brak wcześniejszego zaopiniowania projektu uchwały przez właściwe komisje. W § 23 ust. 2 Statutu Powiatu [...] przewidziano obowiązek dołączenia do projektu uchwały uzasadnienia podpisanego przez wnioskodawcę. Z przepisu tego nie wynika natomiast, jak twierdzi skarżący, że uchwała rady powiatu (tu w sprawie jego odwołania jako Wicestarosty) ma zawierać uzasadnienie.

Z kolei § 22 ust. 2 Statutu stanowi, iż projekty uchwał powinny być zaopiniowane przez właściwe komisje Rady. Z przepisu tego nie można jednak wywodzić wniosku, że także projekt uchwały w sprawie wniosku o odwołanie wicestarosty (oraz w sprawie wyboru wicestarosty) powinien być w ten sposób zaopiniowany. Z art. 31 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że tylko wniosek o odwołanie starosty podlega zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną (art. 31 ust. 2). Gdyby wolą ustawodawcy było, że również wniosek o odwołanie wicestarosty ma podlegać zaopiniowaniu przez komisję rewizyjną, znalazłoby to swoje odzwierciedlenie w przepisach ustawy. Trudno byłoby także - w celu zastosowania § 22 ust. 2 Statutu - wskazać właściwą komisję do zaopiniowania wniosku starosty o odwołanie członka zarządu, co już samo w sobie wskazuje na całkowitą nieprzydatność tych uregulowań (statutowych) dla przygotowania przedmiotowej uchwały. Statut powiatu, jako akt niższego rzędu, nie może ograniczać regulacji ustawowej.

Nie sposób zatem nie zauważyć, że § 22 jak i § 23 Statutu Powiatu [...] odnoszą się do tzw. uchwał typowych dotyczących zakresu działalności powiatu, a nie uchwał personalnych dotyczących członków zarządu powiatu. Przywołane przepisy Statutu Powiatu [...] odnoszą się do procedury charakterystycznej dla podejmowania uchwał typowych. W przypadku gdy mamy do czynienia z projektem uchwały dotyczącej odwołania wicestarosty, trudno mówić o typowym procedowaniu nad taką uchwałą, gdyż dotyczy kwestii osobowych związanych ze składem zarządu i uregulowanych odrębnie w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym. Przywołane przez skarżącego przepisy statutowe, jako przepisy aktu niższego rzędu nie mogą w żaden sposób ograniczać regulacji ustawowej, tak więc nie mogą mieć znaczenia przy ocenie prawidłowości uchwały podjętej na podstawie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym.

Art. 20. ust. 1 u.s.p. stanowi, że radny przed objęciem mandatu składa ślubowanie: "Uroczyście ślubuję rzetelnie i sumiennie wykonywać obowiązki wobec Narodu Polskiego, strzec suwerenności i interesów Państwa Polskiego, czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny, wspólnoty samorządowej powiatu i dobra obywateli, przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej".Ślubowanie może być złożone z dodaniem zdania: "Tak mi dopomóż Bóg". Zdaniem skarżącego naruszenie tego przepisu polegało poprzez procedowanie nad uchwałą o odwołanie Wicestarosty, która powinna być rozpoznana w dalszej kolejności po rozpatrzeniu wcześniej złożonego wniosku o odwołanie Starosty, a co za tym idzie pominięcie zobowiązania radnych dbałości o interesy całej wspólnoty samorządowej i podjęcie decyzji przez radnych jedynie w oparciu o podłoże polityczne. Z powyższego wynika, że ten zarzut skarżącego powiązany jest z nieuwzględnionym przez Sąd zarzutem naruszenia art. 31 ust. 3. Tym samym w opinii Sądu nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia w/wym. przepisu prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe wywody uznać zatem należy, iż zaskarżona uchwała w sprawie odwołania Wicestarosty Powiatu została podjęta zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie o samorządzie powiatowym oraz Statucie Powiatu [...].

Stąd też na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.