Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 585/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 159
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski ( spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Lecznictwa Otwartego [...] na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie uznania praktyk jako naruszających zbiorowe prawa pacjenta I. uchyla zaskarżoną decyzję w punktach I, II i III, II. zasądza od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz skarżącego Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Lecznictwa Otwartego [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Lecznictwa Otwartego [...] (dalej jako: "skarżący", "Zakład", "podmiot leczniczy") jest decyzja Rzecznika Praw Pacjenta (dalej: "Rzecznik", "organ") z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] wydana na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2016 r., poz. 186 ze zm., dalej jako "ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta") oraz art. 104 § 1 i 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "k.p.a."),

I. uznająca praktyki stosowane przez Zakład polegające na:

1) udostępnianiu pacjentom dokumentacji medycznej poprzez wgląd w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, sporządzenie jej kopii bądź wydanie oryginału, jedynie po wypełnieniu w formie pisemnej wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej (punkt nr 5.5.18 oraz 5.6.2 wewnętrznej procedury: "Nadzór nad dokumentacją medyczną"),

2) nieudostępnianiu dokumentacji medycznej bez zbędnej zwłoki w wyniku ustanowienia terminu 7 dni na realizację wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej (punkt nr 5.5.18 wewnętrznej procedury: "Nadzór nad dokumentacją medyczną")

- mające na celu ograniczenie prawa pacjentów do dokumentacji medycznej, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazująca ich zaniechanie;

II. zobowiązująca podmiot leczniczy do:

1) usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez poinformowanie każdego z pacjentów, który złożył w podmiocie leczniczym wniosek o udostępnienie dokumentacji medycznej w okresie od momentu rozpoczęcia obowiązywania procedury "Nadzór nad dokumentacją medyczną" do dnia doręczenia Zakładowi niniejszej decyzji, o zmianie zasad udostępnienia dokumentacji medycznej określonych w punkcie nr 5.5.18 oraz 5.6.2 ww. procedury, w wyniku usunięcia w niej zapisu dotyczącego wymogu formy pisemnej wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej oraz terminu 7 dni na jego realizację, w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji;

2) złożenia Rzecznikowi informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonej praktyki, która narusza zbiorowe prawa pacjentów oraz działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia tych praw w nieprzekraczającym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji.

III. decyzji w pkt I nadająca rygor natychmiastowej wykonalności.

IV. umarzająca postępowanie w sprawie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, które to praktyki miały polegać na:

1) nieudostępnianiu wyników badań pacjentom, bądź osobom przez nich upoważnionym, przed zapoznaniem się z nimi na wizycie u lekarza zlecającego,

2) stosowaniu sprzecznych z obowiązującymi przepisami, procedur regulujących kwestię rejestracji na świadczenia zdrowotne.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że w związku z pozyskanymi informacjami uprawdopodobniającymi naruszenie zbiorowych praw pacjentów, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów mających na celu ograniczenie praw pacjentów do świadczeń zdrowotnych i do dokumentacji medycznej, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 2 oraz w art. 23 ust. 1 i następnych ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ wystąpił do skarżącego z wnioskiem o złożenie pisemnych informacji oraz wyjaśnień. Dodatkowo, Rzecznik wniósł o przesłanie do akt postępowania kopii Regulaminu Organizacyjnego podmiotu leczniczego, procedur regulujących kwestie udostępniania dokumentacji medycznej (we wszystkich jednostkach organizacyjnych podmiotu leczniczego), w tym również wyników badań, procedur regulujących kwestie rejestracji na świadczenia zdrowotne, a także kopię umowy z NFZ na realizację świadczeń zdrowotnych w ramach podstawowej opieki zdrowotnej wraz ze wszystkimi załącznikami do wskazanego dokumentu. Odpowiedzi na powyższe Zakład udzielił w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Następnie w dniu [...] czerwca 2016 r. podmiot leczniczy wniósł wyjaśnienia uzupełniające.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji rzecznik wyjaśnił, że Zakład prowadzi działalność leczniczą będąc zarejestrowanym w Rejestrze podmiotów leczniczych, prowadzonym przez Wojewodę [...] pod numerem księgi: [...], co wynika z księgi rejestrowej (stan na [...] grudnia 2016 r.). Funkcjonująca w ww. podmiocie leczniczym procedura wewnętrzna "Nadzór nad dokumentacją medyczną", która określa zasady udostępniania pacjentom oraz osobom upoważnionym dokumentację medyczną, stanowi:

- w punkcie 5.5.18: "W jednostkach organizacyjnych dokumentacja pacjentów wydawana jest na pisemny wniosek pacjenta lub osoby upoważnionej w danej jednostce organizacyjnej. Do tego celu należy wykorzystać formularz Wniosek o wydanie dokumentacji medycznej. Dopuszczalna jest inna forma wniosku niż wymieniony formularz, pod warunkiem, że zawiera wszystkie dane określone w tym formularzu. Osoba przyjmująca informuje pacjenta o czasie oczekiwania na realizację wniosku (nie dłużej niż 7 dni). Następnie kompletuje dokumentację zgodnie z wnioskiem i przekazuje ją do Kierownika Przychodni, który sprawdza kompletność dokumentacji i potwierdza z oryginałem w przypadku kserokopii";

- w punkcie 5.6.2: "Pacjent ma prawo odebrać dokumentację medyczną, bez podania informacji w jakim celu. W takiej sytuacji Pacjent wypełnia formularz Wniosek o wydanie dokumentacji medycznej".

Organ podał, że podstawę materialno-prawną niniejszej decyzji stanowi art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, zgodnie z którym w przypadku wydania przez Rzecznika decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji Rzecznik może nałożyć na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku obowiązek składany w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów lub usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów.

Mając powyższe na uwadze, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Rzecznik uznał, że doszło do stosowania przez skarżącego praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie bowiem z tym przepisem, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej.

Organ wyjaśnił, że "zbiorowe" prawa pacjentów odnoszą się do tych praw o których, mowa w ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz w przepisach szczególnych. Z kolei używając terminu "zbiorowych praw pacjentów" ustawodawca objął ochroną administracyjnoprawną prawa aktualnych i potencjalnych pacjentów, traktowanych jako zbiorowość - grupę zasługującą na szczególną ochronę. Tym samym ustanowił odrębny przedmiot ochrony, niezależny od ochrony praw indywidualnych pacjentów.

Zdaniem organu, o naruszeniu zbiorowych praw pacjentów można mówić wówczas gdy, skutki działań mogą zagrażać lub realizować się w sferze każdego potencjalnego pacjenta znajdującego się w podobnych okolicznościach. Zatem dla stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów istotne jest ustalenie, czy konkretne działanie podmiotu leczniczego nie ma ściśle określonego adresata, lecz jest kierowane do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów. Oznacza to, że nie ilość faktycznych, potwierdzonych naruszeń, ale przede wszystkim ich charakter, a w związku z tym możliwość (chociażby tylko potencjalna) wywołania negatywnych skutków wobec określonej zbiorowości przesądza o naruszeniu zbiorowego interesu.

Dalej Rzecznik wskazał, że dla stwierdzenia bezprawności działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a zatem wina podmiotu (w znaczeniu subiektywnym, oznaczającym wadliwość procesu decyzyjnego) i stopień tej winy (umyślność bądź nieumyślność), a także świadomość istnienia naruszonych norm prawnych. Bezprawność tradycyjnie ujmowana jest jako sprzeczność z obowiązującym porządkiem, który obejmuje nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej, a także nakazy i zakazy wynikające z norm moralnych i obyczajowych określanych jako zasady współżycia społecznego. Zatem do stwierdzenia bezprawności wystarczy, że określone zachowanie koliduje z przepisami prawa.

Następnie organ przywołał treść art. 23 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 27 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Podniósł, że w myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, podmiot udostępnia dokumentację medyczną podmiotom i organom uprawnionym bez zbędnej zwłoki. W przypadku gdy udostępnienie dokumentacji nie jest możliwe, odmowę przekazuje się w postaci papierowej lub elektronicznej, zgodnie z żądaniem uprawnionego organu lub podmiotu. W każdym przypadku wymagane jest podanie przyczyny odmowy (§ 79 ww. rozporządzenia).

Rzecznik za niezasadne i naruszające prawa pacjentów uznał procedury ustanawiające 7 dniowy termin na realizację złożonego przez pacjenta wniosku (punkt 5.5.18 procedury wewnętrznej "Nadzór nad dokumentacją medyczną"). Wskazał, że udostępnienie dokumentacji medycznej jest czynnością techniczną, nie wymagającą skomplikowanych procedur, a tym samym stosowana praktyka nie realizowała się w obowiązku jej udostępniania bez zbędnej zwłoki. Mając powyższe na uwadze, postanowienia takie, w ocenie organu, nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa, w tym w ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Organ wyjaśnił, że w celu udostępnienia dokumentacji medycznej pacjent powinien złożyć stosowne żądanie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, natomiast przepisy prawa nie określają w jaki sposób pacjent ma skierować powyższy wniosek. W jego ocenie należy uznać, że może być to dowolny sposób, w szczególności pacjent może udać się do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych i ustnie zażądać udostępnienia dokumentacji medycznej. Przy tym podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych nie może ograniczać sposobu przyjmowania wniosków o udostępnienie tej dokumentacji jedynie do formy pisemnej bądź elektronicznej. Tym samym, zdaniem Rzecznika, postanowienia procedury "Nadzór nad dokumentacją medyczną" (punkt 5.5.18 oraz 5.6.2) w zakresie konieczności wypełniania w formie pisemnej wniosku o udostępnienie dokumentacji, należy uznać za bezprawne, naruszające zbiorowe prawa pacjentów do dokumentacji medycznej. W powyższej regulacji zwrot "Wniosek o wydanie dokumentacji medycznej" został wyartykułowany pogrubioną czcionką, a sformułowany w treści nakaz: "Do tego celu należy wykorzystać formularz", jednoznacznie wymaga od pacjenta bądź osoby upoważnionej złożenia pisemnego wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej. Podmiot leczniczy nie może w swoich regulacjach wewnętrznych nakładać na pacjenta dodatkowych obowiązków niż te, które wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Dotyczy to w szczególności wymogu formy pisemnej wniosku.

Rzecznik zauważył także, że stosowanie przedmiotowych praktyk przez skarżącego nie było adresowane do konkretnej osoby, lecz było wymierzone w każdego potencjalnego pacjenta. Ponadto miało zorganizowany charakter, gdyż sprzeczne z przepisami prawa zasady udostępniania dokumentacji medycznej zostały określone w akcie wewnętrznym, jakim jest procedura: "Nadzór nad dokumentacją medyczną". Podmiot leczniczy, niewątpliwie przewidywał, że zachowanie to spowoduje ograniczenie w dostępie do dokumentacji medycznej.

Zdaniem organu, ze wskazanych powyżej okoliczności jednoznacznie wynika, że w rozpatrywanej sprawie ziściły się przesłanki wskazane w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, co obliguje organ do uznania rzeczonej praktyki jako naruszającej zbiorowe prawa pacjentów.

Rzecznik uznał także, że nie miały miejsca w niniejszej sprawie praktyki określone w pkt IV decyzji, co obliguje go do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze do Sądu na decyzję organu z dnia [...] grudnia 2016 r., skarżący reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej pkt I, II i III. Zaskarżonej decyzji autor skargi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 7 k.p.a. nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, który to obowiązek został pominięty przy ustalaniu zasad udostępniania dokumentacji medycznej i skutkował przyjęciem interpretacji zapisów zawartych w kwestionowanej w decyzji procedurze wewnętrznej Zakładu zatytułowanej "Nadzór nad dokumentacją medyczną", niezgodnej z jej treścią;

b) art. 9 k.p.a. nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez nie poinformowanie Zakładu w sposób wynikający z przywołanego przepisu o uwagach i zastrzeżeniach do zapisów zawartych w kwestionowanej w decyzji procedurze wewnętrznej Zakładu zatytułowanej "Nadzór nad dokumentacją medyczną", odnoszącej do udostępniania pacjentom ich indywidualnej dokumentacji medycznej, co pozbawiło Zakład możliwości przedstawienia dalszych dowodów związanych ze stosowaniem ww. procedury i wyjaśnieniem zawartych w niej zapisów;

c) art. 12 k.p.a. wskazującego na konieczność podejmowania przez organy administracji publicznej działań w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, który to obowiązek został naruszony m.in. poprzez wydanie decyzji po ponad półrocznym okresie od powiadomienia Zakładu od zakończenia postępowania dowodowego w sprawie i skorzystaniu z uprawnień Zakładu wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. oraz powiadomieniu Zakładu, że wydanie decyzji nastąpi niezwłocznie, co wprost wywołuje negatywne skutki dla skarżącego związane z nałożonym na niego obowiązkiem określonym m.in. w pkt. II ppkt. 1) decyzji, tj. obowiązkiem usunięcia skutków obowiązywania procedury i terminu jego wykonania odniesionego do daty otrzymania decyzji.

d) art. 35 k.p.a. stwierdzającego, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, poprzez niewykonanie ww. obowiązku, co spowodowało konsekwencje opisane w pkt. 1. lit. c) skargi;

e) art. 77 § 1 k. p. a i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórcze i niezgodne z faktycznymi zapisami zawartymi w procedurze udostępniania dokumentacji medycznej, postanowieniami Regulaminu organizacyjnego Zakładu i dowodami przedstawionymi przez skarżącego, rozpatrzenie materiału dowodowego;

f) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia przesłanek, dla których Rzecznik w decyzji obejmującej pkt. I i II, odmówił wiarygodności dowodom, przedstawionym w sporządzonych przez skarżącego pisemnych wyjaśnieniach z dnia [...] maja 2016 r. i [...] czerwca 2016 r. oraz załączonych do niego dowodów, podczas gdy zostały one uwzględnione w zakresie objętym pkt. IV decyzji, a dotyczyły również zasad udostępniania pacjentom dokumentacji medycznej i wskazywały na sposób stosowania procedury związanej z dostępem do indywidualnej dokumentacji medycznej.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie lub wykładnię tj.:

a) art. 59 ust. 1 pkt. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na bezpodstawnym pod względem formalnym i faktycznym przyjęciu, że przyjęta w Zakładzie wewnętrzna procedura odnosząca się udostępniania dokumentacji medycznej zatytułowana "Nadzór nad dokumentacją medyczną", ustanawia wymóg złożenia wniosku o udostępnienie dokumentacji jedynie w formie pisemnej i w konsekwencji ogranicza pacjentom dostęp do ich dokumentacji, podczas gdy kwestionowana procedura nie zawiera takiego wymogu i nie daje podstawy do uznania, że skarżący stosuje praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów w rozumieniu powołanego przepisu;

b) art. 23 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta Rzeczniku Praw Pacjenta i wynikających z wskazanego przepisu art. 27 ust. 2 pkt. 7, art. 32 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 922) poprzez ich nieuwzględnienie w ocenie materiału dowodowego i zakwestionowanie zgodnego z prawem dokumentowania wniosków pacjentów o udostępnienie dokumentacji medycznej w celu zapewnienia zgodnego z prawem przetwarzania danych i informacji dotyczących wydawania dokumentacji pacjentom lub wskazanym przez nich osobom upoważnionym oraz kontroli prawidłowości działania osób i komórek odpowiedzialnych za wydawanie dokumentacji medycznej;

c) § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. z 2015 r., poz. 2069) poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w bezpodstawnym uznaniu, że zawarty w kwestionowanej przez Rzecznika wewnętrznej procedurze udostępniania dokumentacji medycznej zapis informacyjny związany z realizacją wniosku o wydanie dokumentacji medycznej "nie dłużej niż 7 dni" jest niezgodny z ustanowionym w powołanym wyżej przepisie rozporządzenia terminem udostępnienia dokumentacji określonym poprzez zwrot "bez zbędnej zwłoki";

d) art. 64 ust. 3 i 4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niesłusznym uznaniu, że nałożony na skarżącego w pkt. II ppkt. 1) decyzji obowiązek poinformowania pacjentów, który złożył w podmiocie wniosek o udostępnienie dokumentacji medycznej jest działaniem niezbędnym do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, albowiem decyzja Rzecznika Praw Pacjenta w tym zakresie nie jest niejednoznaczna i nie określa, czy dotyczy ona pacjentów składających wnioski w formie pisemnej, czy w inny sposób, a także bezpodstawnie zakłada, że skorzystanie przez pacjenta z formularza wniosku naruszało jego prawa do dostępu do dokumentacji medycznej bez wyjaśnienia, czy skorzystanie z wzoru wniosku, było elementem ułatwiającym jego sprecyzowanie i określenie treści żądania, a poprzez wykonanie obowiązku przekazania zawiadomienia może wywołać u pacjenta dezinformację i niczym nieuzasadniony niepokój.

Skarżący wniósł o dołączenie do materiału dowodowego sprawy opisanych w uzasadnieniu kopii dokumentów, których Zakład - z przyczyn j.w. - nie wskazał w toku postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że postanowienie organu o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów zostało zainspirowane skargą pacjentki K. S.. W wyniku tego zmierzające do wyjaśnienia sprawy i skierowane do skarżącego pytania i wnioski dotyczyły wyłącznie kwestii wynikających z powyższej skargi pacjentki. Decyzja Rzecznika została wydana po sześciu miesiącach od zakończenia czynności i poza umorzeniem postępowania w sprawie zarzutu stosowania praktyk naruszających prawa pacjentów do dokumentacji medycznej zasygnalizowanych w skardze pacjentki została ona "poszerzona" o objęte niniejszą skargą decyzje opisane w pkt. I, II i III, których wydanie nie zostało poprzedzone żadnymi czynnościami umożliwiającymi zgodnie z art. 7 i art. 9 k.p.a. wszechstronne i wyczerpujące wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącego jest to kwestia szczególnie istotna i mająca wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazana przez organ w zaskarżonej części decyzji procedura "Nadzoru nad dokumentacją medyczną" nie zawiera żadnego zapisu, że udostępnienie dokumentacji medycznej może być zrealizowane jedynie poprzez pisemny wniosek. Wręcz przeciwne, po zdaniu nawiązującym do możliwości złożenia wniosku na formularzu w pkt. 5.5.18 procedury Zakład wprost napisał, że "Dopuszczalna jest każda inna forma złożenia wniosku". Tym samym Rzecznik dokonał ustaleń wprost sprzecznych ze stanem faktycznym, bezpodstawnie przypisując Zakładowi stosowanie praktyk ograniczających pacjentom prawo do dokumentacji medycznej.

W ocenie skarżącego przedstawione wyżej argumenty potwierdzają zasadność postawienia organowi wydającemu decyzję zarzutu naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wybiórcze i niezgodne z faktycznymi zapisami zawartymi w procedurze rozpatrzenie materiału dowodowego, zwłaszcza, że w przedstawionym Rzecznikowi regulaminie organizacyjnym Zakładu dostępnym pacjentom na stronie BIP, w § 46 dotyczącym udostępnienia dokumentacji medycznej, nie ma żadnych ograniczeń co do formy i sposobu składania wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej.

Skarżący podniósł także, że w powoływanej przez Rzecznika części 5.6.18 procedury "Nadzór nad przestrzeganiem dokumentacji medycznej", która to część - zgodnie z jej tytułem - dotyczy czynności realizowanych przy wydawaniu uprzednio wnioskowanej dokumentacji medycznej zapis dotyczący przedstawienia pacjentowi formularza wniosku przy "odbieraniu" - jak jednoznacznie stwierdza zapis - dokumentacji medycznej, służy jedynie udokumentowaniu realizacji przez Zakład wniosku pacjenta, zgodnie z jego żądaniem. Zapis ten dotyczy m.in. sytuacji pacjentów składających wnioski ustnie, mailowo, czy telefonicznie, zgłaszających się po odbiór dokumentacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi. Wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Rzecznika, iż prowadzenie przez organ postępowania w niniejszej sprawie było zgodne z wymogami określonymi w art. 9 k.p.a. Skarżący podkreślił, że na żadnym etapie postępowania Rzecznik nie informował Zakładu, iż prowadzone przez niego postępowanie koncertuje się na innym aspekcie sposobu udostępniania dokumentacji medycznej, niż sygnalizowanym przez K. S.. Pytania, problemy, do których miał odnieść się Zakład, nie dotyczyły zagadnień związanych z udostępnieniem dokumentacji medycznej na podstawie przekazanych informacji o stosowanej procedurze, a wydana po ponad półrocznym okresie od dnia zakończenia postępowania decyzja organu była dla Zakładu całkowitym zaskoczeniem. Nadto Zakład w toku postępowania, do czasu wydania decyzji w sprawie, nie zmieniał obowiązującej procedury, albowiem w jego ocenie zawarte w niej zapisy w żaden sposób nie utrudniają pacjentom dostępu do dokumentacji medycznej, nie pozostają w żadnej sprzeczności z wymogami przyjętymi w ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, tym bardziej, iż prowadzący postępowanie organ nie przedstawiał w stosunku do niej jakichkolwiek zastrzeżeń.

Skarżący zauważył także, że z ww. ustawy jednoznacznie wynika, iż nie wystarczy aby pacjent powiedział, że "chce swoją dokumentację", ale musi być "dopytany" o pozostałe elementy, niezbędne dla prawidłowego zrealizowania wniosku. Ten zakres danych obejmował zawarty w procedurze tzw. "formularz", który usprawniał działania mające na celu właściwe, odpowiednie do woli pacjenta, wykonanie jego żądania. Zaniechanie takich działań uniemożliwiłoby także właściwym organom sprawowanie kontroli sądowo-administracyjnej działań podmiotu leczniczego w tym zakresie, który również nie miałby możliwości przedstawiania dowodu potwierdzającego postępowania zgodnego z prawem. Stosowany w ramach procedury tzw. "formularz", jest wyłącznie zbiorem podstawowych danych, które niezbędne są do prawidłowego przyjęcia zgłoszenia żądania wydania dokumentacji w sposób i w formach wskazanych przepisami prawa. Nie stanowi on zatem żadnego ograniczenia w prawach pacjenta, podobnie jak kwestia złożenia przez pacjenta podpisu pod wnioskiem celem potwierdzenia prawidłowo przyjętego zgłoszenia, gdyż trudno zaakceptować pogląd, iż tego rodzaju czynność stanowi ograniczenie w otrzymaniu chronionej również przepisami prawa dokumentacji medycznej.

W ocenie skarżącego za nieuprawnioną należy uznać argumentację Rzecznika, że sprzeczny z ustawą o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta jest zapis procedury stanowiący, iż dokumentację medyczną pracownicy rejestracji mają obowiązek wydać pacjentowi nie później niż w ciągu 7 dni, gdyż jest to oczywiste, iż de facto oznacza on obowiązek udostępnienia dokumentacji niezwłocznie. Skarżący wyjaśnił, że "do 7 dni" obejmuje udostępnienie dokumentacji "na poczekaniu" w sytuacji, w której wykonanie tej czynności zgodnie z wnioskiem pacjenta jest możliwe - np. wydruk bieżącej historii choroby w danej przychodni. Zauważył, że nie w każdym przypadku wydanie "na poczekaniu" jest możliwe, np. w sytuacji, gdy pacjent nie chce czekać i prosi o przesłanie dokumentacji do domu, czy zwraca się o dokumentację medyczną z kilku placówek, archiwalną, ze wskazaniem określonego przedziału czasowego, w formie kopii poświadczonej za zgodność, itp. Dla tych przypadków, w których konieczne jest usprawnienie działania pracowników rejestracji oraz pracowników wspólnego dla wszystkich 12 przychodni (w tym jedna w Ł.) archiwum Zakładu - ustalono termin do 7 dni. Wskazany zapis nie pozostaje w żadnej prawnej kolizji z określeniem "bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. tj. z 2016 r., poz. 1066), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd orzekając jak w sentencji niniejszego wyroku dał wyraz stanowisku, że zaskarżona decyzja w części tam szczegółowo opisanej nie odpowiada przepisom prawa. Organ wydając decyzję dopuścił się bowiem naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, zgodnie z którym, w przypadku wydania przez Rzecznika Praw Pacjenta decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając termin podjęcia tych działań. W tej decyzji Rzecznik może nałożyć na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku obowiązek składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów lub usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów. Ponadto decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Zatem stwierdzenie praktyki określonej w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy wymaga wykazania, że zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: działanie lub zaniechanie podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych noszące znamiona bezprawności; o zorganizowanym charakterze oraz mające na celu pozbawienie lub ograniczenie zbiorowych praw pacjentów.

Należy podkreślić, że o naruszeniu praw "zbiorowych" można mówić, gdy działanie podmiotu leczniczego nie ma ściśle określonego adresata, lecz jest kierowane do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów. Oznacza to, że nie ilość faktycznych, potwierdzonych naruszeń, ale przede wszystkim ich charakter, a w związku z tym możliwość (chociażby tylko potencjalna) wywołania negatywnych skutków wobec określonej zbiorowości, przesądza o naruszeniu zbiorowego interesu.

Bezprawność praktyk należy rozumieć jako sprzeczność z porządkiem prawnym, tj. normami prawa powszechnie obowiązującego, tj. Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, rozporządzeniami oraz aktami prawa miejscowego. Oceniając konkretne działanie lub jego zaniechanie w kontekście jego bezprawności zbadać należy, czy zachowanie podmiotu leczniczego jest zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

W ocenie organu postanowienia procedury wewnętrznej skarżącego "Nadzór nad dokumentacją medyczną" wprowadzają nowe obowiązki na pacjentów, niż te, które wynikają z przepisów prawa. Żaden bowiem przepis ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta ani rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. z 2015 r., poz. 2069), nie przewiduje pisemnej formy dla wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej ani obowiązku złożenia go na formularzu, czy podania danych zgodnych z treścią tego formularzu. Skarżący zaś w dwóch miejscach w treści ww. procedury wskazał na obowiązek złożenia pisemnego wniosku o udostępnienie dokumentacji medycznej z wykorzystaniem formularza. Organ wprawdzie zauważył, że skarżący co prawda dopuszcza inną formę wniosku niż na wymienionym formularzu ale pod warunkiem, że wniosek ten zawiera wszystkie dane określone w tym formularzu. Zatem nawet w tym przypadku obligatoryjna jest forma pisemna ww. wniosku, skoro skarżący wymaga, aby podane dane były tożsame z danymi wskazanymi w formularzu.

Zdaniem organu postanowienia procedury zakładają aktywną rolę pacjenta przy wypełnieniu takiego formularza, gdyż wymaga się na nim podpisu pacjenta. Tym samym, aby zachować dane tożsame z danymi wskazanymi w tym formularzu konieczne jest, aby pacjent złożył podpis pod tym formularzem, co jednoznacznie wskazuje na formę pisemną wniosku. Sam personel przyjmujący wnioski nie jest władny uzupełnić ww. formularz o podpis osoby składającej wniosek/upoważnionej. Przepis § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia określa, że udostępnienie dokumentacji medycznej ma nastąpić bez zbędnej zwłoki. Tym samym za niezasadne i naruszające prawa pacjentów organ uznał procedury ustanawiające termin nie dłuższy niż 7 dni na udostępnienie dokumentacji medycznej. Skarżący nie może bowiem wprowadzać z góry określonego terminu wskazanego w dniach w jakim będzie udostępniać dokumentację medyczną.

Zdaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, powyższe stwierdzenia i ustalenia organu uznające praktyki stosowane przez skarżącego za naruszające zbiorowe prawa pacjentów i nakazujące ich zaniechania, a w konsekwencji zobowiązujące skarżącego do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów i złożenia organowi informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania tych praktyk, jak również nadanie decyzji w pkt I rygoru natychmiastowej wykonalności, są co najmniej przedwczesne. Organ nie podjął bowiem wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), nie zebrał i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji powyższego dokonał jego dowolnej a nie swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.) i nie uzasadnił w przekonywujący sposób swojego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).

Zgodzić się można z organem, że zapisy wewnętrznej procedury skarżącego zatytułowanej "Nadzór nad dokumentacją medyczną", wskutek ich pewnej nieprecyzyjności, mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do tego, czy nie mają miejsca praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjentów. Jak bowiem wynika z punktu 5.5.18: "W jednostkach organizacyjnych dokumentacja pacjentów wydawana jest na pisemny wniosek pacjenta lub osoby upoważnionej w danej jednostce organizacyjnej. Do tego celu należy wykorzystać formularz Wniosek o wydanie dokumentacji medycznej. Dopuszczalna jest inna forma wniosku niż wymieniony formularz, pod warunkiem, że zawiera wszystkie dane określone w tym formularzu. Osoba przyjmująca informuje pacjenta o czasie oczekiwania na realizację wniosku (nie dłużej niż 7 dni). Następnie kompletuje dokumentację zgodnie z wnioskiem i przekazuje ją do Kierownika Przychodni, który sprawdza kompletność dokumentacji i potwierdza z oryginałem w przypadku kserokopii". Z kolei w punkcie 5.6.2 zawarto zapis: "Pacjent ma prawo odebrać dokumentację medyczną, bez podania informacji w jakim celu. W takiej sytuacji Pacjent wypełnia formularz Wniosek o wydanie dokumentacji medycznej".

Niemniej jednak, w ocenie Sądu organ rozstrzygając niniejszą sprawę nie przeprowadził w wyczerpujący sposób postępowania wyjaśniającego. Pomimo tego, że decyzja Rzecznika została wydana dopiero po sześciu miesiącach od zakończenia czynności, nie została poprzedzona wystarczającymi czynnościami umożliwiającymi zgodnie z art. 7 i art. 9 k.p.a. wszechstronne i wyczerpujące wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił w ogóle jak ww. procedura jest stosowana w praktyce, tj. w jaki sposób udostępniana jest dokumentacja medyczna w poszczególnych przychodniach skarżącego. Na podstawie przekazanych przez skarżącego dokumentów dokonał zaś jedynie własnej interpretacji zapisów zawartych w kwestionowanej w decyzji procedurze wewnętrznej skarżącego zatytułowanej "Nadzór nad dokumentacją medyczną".

Skarżący podnosi z kolei, że w powoływanej przez organ części 5.6.18 procedury "Nadzór nad przestrzeganiem dokumentacji medycznej", która to część - zgodnie z jej tytułem - dotyczy czynności realizowanych przy wydawaniu uprzednio wnioskowanej dokumentacji medycznej zapis dotyczący przedstawienia pacjentowi formularza wniosku przy "odbieraniu" służy jedynie udokumentowaniu realizacji przez Zakład wniosku pacjenta, zgodnie z jego żądaniem. Zapis ten dotyczy m.in. sytuacji pacjentów składających wnioski ustnie, mailowo, czy telefonicznie, zgłaszających się po odbiór dokumentacji.

Trafnie zauważył też skarżący, że postanowienie organu o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie dotyczącej stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów faktycznie zostało zainspirowane skargą jednej z pacjentek. W wyniku zaś powyższego zmierzające do wyjaśnienia sprawy i skierowane do skarżącego pytania i wnioski dotyczyły w zasadzie wyłącznie kwestii wynikających z powyższej skargi pacjentki. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego do skarżącego nie skierowano żadnych pytań czy wniosków dotyczących przedłożonych przez niego dokumentów, bądź zapisów zawartych w przedłożonej procedurze. W konsekwencji zaś tego, skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie, nawiązując do materiału zebranego w sprawie wyłącznie pod kątem zgłoszenia opisanego przez ww. pacjentkę.

Rację ma więc skarżący, że takie działanie organu narusza art. 9 k.p.a., bowiem nie poinformowano go w sposób wynikający z przywołanego przepisu o uwagach i zastrzeżeniach do zapisów zawartych w kwestionowanej w decyzji procedurze wewnętrznej zatytułowanej "Nadzór nad dokumentacją medyczną", odnoszącej do udostępniania pacjentom ich indywidualnej dokumentacji medycznej. Powyższe zaś pozbawiło skarżącego możliwości przedstawienia dalszych dowodów związanych ze stosowaniem ww. procedury i wyjaśnieniem zawartych w niej zapisów. Organ nie wskazał w treści uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia przesłanek, dla których w swojej decyzji obejmującej pkt. I i II, odmówił wiarygodności dowodom, przedstawionym w sporządzonych przez skarżącego pisemnych wyjaśnieniach z dnia [...] maja 2016 r. i [...] czerwca 2016 r. oraz załączonych do nich dowodów, podczas gdy zostały one uwzględnione w zakresie objętym pkt. IV decyzji, a dotyczyły również zasad udostępniania pacjentom dokumentacji medycznej i wskazywały na sposób stosowania procedury związanej z dostępem do indywidualnej dokumentacji medycznej.

Zgodzić się też należy ze skarżącym, że nie można uznać za sprzeczny z prawem zapis procedury wewnętrznej stanowiący, iż dokumentację medyczną pracownicy rejestracji mają obowiązek wydać pacjentowi nie później niż w ciągu 7 dni.

Zauważyć należy, że zgodnie z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. z 2015 r., poz. 2069) podmiot udostępnia dokumentację podmiotom i organom uprawnionym bez zbędnej zwłoki. Zapis punktu nr 5.5.18 procedury wewnętrznej zatytułowanej "Nadzór nad dokumentacją medyczną" byłby sprzeczny z ww. przepisem rozporządzenia, gdyby obowiązek udostępnienia dokumentacji medycznej pacjentów następował w ciągu 7 dni. Tymczasem, z powyższego zapisu wynika, że udostępnienie przedmiotowej dokumentacji następuje nie dłużej niż w ciągu 7 dni, a więc może mieć miejsce również natychmiast.

W ocenie Sądu sformułowanie "nie dłużej niż 7 dni" obejmuje również udostępnienie dokumentacji "na poczekaniu" w sytuacji, w której wykonanie tej czynności zgodnie z wnioskiem pacjenta jest możliwe - np. wydruk bieżącej historii choroby w danej przychodni. Słusznie zaś zauważył skarżący, że nie w każdym przypadku wydanie "na poczekaniu" jest możliwe, np. w sytuacji, gdy pacjent nie chce czekać i prosi o przesłanie dokumentacji do domu, czy zwraca się o dokumentację medyczną z kilku placówek, archiwalną, ze wskazaniem określonego przedziału czasowego, w formie kopii poświadczonej za zgodność. Skarżący wyjaśnił przy tym, że dla przypadków, w których konieczne jest usprawnienie działania pracowników rejestracji oraz pracowników wspólnego dla wszystkich 12 przychodni (w tym jedna w Ł.) archiwum - ustalono termin do 7 dni. Dlatego też, wskazany zapis wbrew temu co podnosi organ, nie pozostaje w żadnej kolizji z określeniem "bez zbędnej zwłoki".

Z wyżej powołanych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804). Na koszty te składają się wpis od skargi 200 zł, koszty zastępstwa procesowego 240 zł oraz 17 tytułem opłaty skarbowej uiszczonej od dokumentu pełnomocnictwa.