Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1405/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 12, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy A.P. po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 533/15 w sprawie ze skargi B.P. na uchwałę Rada Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B.P. na rzecz Gminy [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 533/15, oddalił skargę B.P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej we wsi M. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r. poz. 36), dalej jako uchwała Rady Gminy [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. B.P. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy [...].

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 375/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, gdyż nie stwierdził naruszenia przez organ zasad sporządzania planu miejscowego i istotnych naruszeń trybu jego sporządzania, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2560/13 uchylił wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 375/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. NSA wskazał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, ale podkreślił również, że większość wskazanych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.

NSA przesądził, że nie ma racji skarżąca twierdząc, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż Rada Gminy [...] prawidłowo zbadała zgodność zaskarżonej uchwały z zapisami studium i we właściwej prawnie formie ustalenia te wyraziła. Nie zostało również skutecznie podważone, iż uchwalony plan jest sprzeczny z zapisami Studium. Marginalnie NSA wskazał, że nie można skutecznie zarzucić zaskarżonej uchwale niezgodności ze studium w zakresie niewyznaczenia obszarów i obiektów chronionych ustalonych w ostatnim z ww. aktów. Na stronie [...] studium uwarunkowań zawarto rozdział: "Obiekty i tereny chronione na podstawie przepisów szczególnych". Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie takie uszczegółowione ograniczenia, znalazły się również w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jej § 6 ustawodawca miejscowy określił "Zasady ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego" wskazując, że na terenie objętym ustaleniami planu obowiązują zasady i ograniczenia wynikające z położenia terenów na obszarach: chronionego krajobrazu [...], [...] Parku Krajobrazowym, obszarze Natura 2000 i obszarach chronionych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych – [...], określonych w odrębnych przepisach. W dalszej części tego przepisu określono zakazy obowiązujące na tych terenach. Jeśli akty tworzące tereny objęte ochroną zawierają szczególne zakazy, co do zabudowy lub ochrony środowiska to niewątpliwie w ewentualnym procesie inwestycyjnym będą musiały być respektowane niezależnie od zapisów § 6 ust. 2-6 planu.

Dalej NSA przesądził, że nie ma racji skarżąca twierdząc, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.; dalej jako u.p.z.p.). Rację ma Sąd pierwszej instancji odwołując się w tym zakresie do § 6 pkt 1 uchwały. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, tereny szczególnie chronione zostały określone. Skarżąca kasacyjnie nie skonkretyzowała, jakie ewentualnie inne tereny winny zostać określone w planie, a których miejscowy ustawodawca nie wyznaczył.

NSA przesądził, że nie ma także racji skarżąca kasacyjnie wskazując na wadliwą wykładnię i niezastosowanie art. 17 pkt 13 i art. 19 u.p.z.p. Analiza wskazanych przepisów, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji nie pozwala na przyjęcie za trafne stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż każde uwzględnienie uwagi do projektu musi prowadzić do powtórzenia procedury planistycznej. Powtórzenie takie, w tym uzyskanie ponownie uzgodnień, będzie niezbędne, gdy wprowadzona zmiana ma wpływ na pozostałe postanowienia planu. W przeciwnym razie, jeśli zwłaszcza zmiana dotyczy kwestii indywidualnych, niemających wpływu na pozostałe obszary, uzgodnienia takie nie są niezbędne. NSA zaznaczył nadto, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała, która ewentualnie z uwzględnionych uwag rzutowała na zmiany planu również w pozostałym zakresie w stopniu uzasadniającym konieczność powtórzenia procedury planistycznej.

NSA ocenił, że w aktach sprawy nie znalazł potwierdzenia zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. NSA podkreślił, że WSA w Poznaniu w obszernym uzasadnieniu odniósł się do ww. kwestii. Wskazał przy tym, że analiza akt potwierdza, że odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie miejscowego planu, w których to dyskusjach brała udział również skarżąca.

NSA przesądził, że przedmiotem postępowania nie mogły być zarzuty dotyczące odmowy udzielenia skarżącej informacji publicznej, bowiem w tym przedmiocie skarżącej przysługiwały odrębne środki prawne, z których skorzystała.

NSA przyznał rację skarżącej co do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji, co najmniej przedwcześnie, a przez to wadliwie ocenił, że zaskarżona uchwała nie narusza art. 17 pkt 12 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tego przepisu organ na kolejnym etapie postępowania rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Wprawdzie WSA

w Poznaniu wskazał, iż rozstrzygnięto w uchwale o sposobie rozpatrzenia uwag, a rozstrzygnięcie to stanowi Załącznik nr [...] do uchwały jednakże Sąd nie poddał analizie tego Załącznika. Rację ma bowiem skarżąca wskazując, iż [...] sierpnia 2012 zgłosiła 62 uwagi do planu natomiast we wskazanym przez Sąd Załączniku rozstrzygnięto o 52 uwagach. Nie można wprawdzie wykluczyć, że część wniesionych uwag powtarza się, co oznacza, że organ zastosował inne liczbowe ich wyliczenie, jednakże te okoliczności powinny zostać przeanalizowane przez Sąd pierwszej instancji.

NSA uznał, że błędne jest twierdzenie WSA, że rozstrzygnięcie w przedmiocie uwag nie staje się częścią planu i nie podlega ocenie łącznie z całą uchwałą w przedmiocie planu. W konsekwencji błędne jest także stanowisko Sądu, że nawet jeśli zastrzeżenia do sposobu rozpatrzenia uwag są słuszne to nie mogą one rzutować na zgodność planu z prawem. W literaturze prawa podkreśla się, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera wskazania, co do formy rozstrzygnięcia o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu, jednakże skoro wskazuje, iż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma nastąpić "jednocześnie" to nie może ulegać wątpliwości, że stanowi ono integralną cześć uchwały. O ile zatem, jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można skutecznie wnieść skargi na czynność polegającą na nieuwzględnieniu uwag, o tyle rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu uwag wniesionych do projektu studium bądź planu miejscowego może stanowić przedmiot kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w ramach oceny legalności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak m.in. NSA

w postanowieniu z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 2891/13 Lex 1405137). W tym stanie rzeczy skarżąca ma rację twierdząc, że rzeczą Sądu wojewódzkiego była również ocena merytorycznej zasadności sposobu rozstrzygnięcia uwag. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że rozstrzygnięcie WSA zostało wydane co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia sprawy, z naruszeniem art. 17 pkt 12 u.p.z.p.

W związku z powyższym, NSA nakazał WSA dokonanie analizy zgłoszonych przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 2012 r. uwag i sposobu ich rozstrzygnięcia w celu stwierdzenia czy organ odniósł się do wszystkich podniesionych kwestii, a jeśli nie, to czy tego rodzaju wada stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego lub naruszenia trybu ich sporządzania. Jedynie w takim wypadku Sąd zobligowany będzie do stwierdzenia nieważności uchwały. Stwierdzenie, że do takiego naruszenia nie doszło, skutkować będzie również koniecznością dokonania przez WSA oceny zasadności rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag z punktu widzenia zgodności

z przepisami prawa.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w wykazie uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu odniesiono się do wszystkich uwag skarżącej, co do ich istoty. Zostały wprawdzie popełnione uchybienia, jednak są to uchybienia wyłącznie natury formalnej i nie stanowiły naruszania trybu sporządzania miejscowego planu. Zestawiając załącznik do uchwały oraz pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2012 r. (data wpływu pisma do Urzędy Gminy), Sąd w Poznaniu stwierdził dalej, że:

a. nie została przywołana w wykazie uwag (a więc i nie została formalnie rozstrzygnięta) uwaga skarżącej nr [...]. Jednak zdaniem Sądu powyższe nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, bowiem opisana uwaga została rozstrzygnięta rozstrzygnięciem do uwagi skarżącej nr [...]. Uwaga skarżącej nr [...] dotyczy słowniczka pojęć, opracowanego nierzetelnie – zdaniem skarżącej. Rozstrzygnięto o nieuwzględnieniu uwagi dotyczącej doprecyzowania zapisów § 3 uchwały. Marginalnie Sąd wskazał, że powiązanie tematyczne obu uwag skarżącej wynika także z treści uwagi skarżącej nr [...] "Uwaga niniejsza jest w zasadzie kontynuacją kwestii chaosu pojęciowego, o którym była mowa w powyższym ustępie". Sąd zaznaczył rozbieżność między numeracją dalszych uwag w piśmie skarżącej i numeracją tabeli stanowiącej załącznik do uchwały.

b. rozstrzygając uwagę nr [...] skarżącej rada gminy zastosowała zamiennie słowo: "właściwa" – "odpowiednia". Skarżąca zażądała określenia definicji hasła "właściwa kompozycja zieleni". Rozstrzygnięto uwagę negatywnie i posłużono się zamiennym słowem wyjaśniając stanowisko. Sąd ocenił, że nie jest to uchybienie mogące skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

c. uwaga skarżącej nr [...] została przywołana w załączniku do uchwały z pominięciem kilku słów; pominięto słowa: "zakazy dotyczące stosowania w nowych". Przedmiotowa uwaga dotyczy § 6 pkt 2 projektu uchwały tzn. zakazu stosowania w nowych budynkach pieców na paliwo stałe oraz zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko. Skarżąca wniosła o rozszerzenie zapisów o zakazy wynikające z przywołanego przez siebie aktu, wymieniając owe zakazy, w liczbie 12. Sąd zaznaczył, że w wykazie uwag zostały powtórzone wszystkie proponowane zakazy i stwierdza, że opisane uchybienie także nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Pominięte słowa nie zmieniają bowiem sensu rozstrzygnięcia. Innymi słowy tak Wójt jak i Rada Gminy mieli świadomość treści rozstrzyganej uwagi. Nadto Sąd stwierdził i to, że z tabeli "wypadło" słowo: "nieuwzględniona" (w kolumnie nr [...] tabeli i w kolumnie nr [...] tabeli jest tylko słowo "uwaga"). Rzecz jednak w tym, że obie przywołane kolumny dotyczą uwag nieuwzględnionych, odpowiednio Wójta i Rady Gminy, czyli jednoznacznie wiadomo, jak odniesiono się do tej uwagi skarżącej. Nadto końcówka zapisu w kolumnie nr [...] nie pozostawia wątpliwości co do negatywnego załatwienia tej uwagi skarżącej.

d. uwagi skarżącej nr [...] i [...] to jedna uwaga, jedno zdanie, rozdzielone na dwie uwagi; skarżąca wnosiła o zmianę § 10 ust. 1 pkt 6 dotyczącego dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki do 15% powierzchni działki lecz nie więcej niż 150 m2. Uwaga do projektu planu została rozstrzygnięta.

e. uwaga skarżącej nr [...] składa się z czterech zarzutów, wymienionych przez skarżącą od kresek, tzw. "myślników". Sąd wskazał, że rozstrzygnięty został tylko zarzut wymieniony czwartą kreską, dotyczący ograniczenia budowy i rozbudowy obiektów dla potrzeb turystyki i wypoczynku o charakterze pobytowym do czasu uregulowania gospodarki ściekowej (rozstrzygnięcie nr [...] w tabeli). Rzecz jednak w tym, że wszystkie cztery zarzuty w uwadze skarżącej nr [...] to cytat ze s. [...] studium, czyli pierwsze cztery ograniczenia i zakazy wprowadzone przez studium na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Zarzuty nr [...] - [...] zostały rozstrzygnięte wcześniej, w rozstrzygnięciu nr [...] w tabeli, tiret trzecie, czwarte i piąte. Powyższe uchybienie, polegające na braku wskazania, że trzy z czterech zarzutów, zostały rozstrzygnięte wcześniej, nie ma wpływu na ważność uchwały.

f. uwagi skarżącej nr [...] - [...] (włącznie) nie są uwagami do projektu planu, lecz dotyczą:

• braku sporządzenia analizy pojemności środowiska naturalnego w procesie planistycznym (uwaga nr [...]),

• żądania poparcia wtórnych podziałów działek ekspertyzami dotyczącymi "naturalnej chłonności rekreacyjnej" (uwaga nr [...]),

• polemiki z celowością tworzenia miejscowego planu w przyjętym kształcie, czyli polemiki z władztwem planistycznym (uwaga nr [...]),

• ograniczenia planowanej liczby 171 nowych działek do 25, co stanowi powtórzenie uwagi skarżącej nr [...], rozstrzygniętej w rozstrzygnięciu nr [...] (uwaga nr [...]),

• kwestionowania prognozy oddziaływania na środowisko (uwaga nr [...]),

• kwestionowania prognozy skutków finansowych (uwagi nr [...], [...] i [...]).

Jak podkreślił WSA w Poznaniu, skarżąca zgłosiła 62 uwagi do projektu planu, natomiast w załączniku do zaskarżonej uchwały rozstrzygnięto o 52 uwagach. Sąd stwierdził, że pismo skarżącej faktycznie zawiera 62 pozycje, określone jako uwagi, ale uwag sensu stricto jest jednak mniej, bowiem uwaga nr [...] stanowi kontynuację uwagi nr [...] (co zresztą sama skarżąca napisała w treści uwagi nr [...]); nadto uwagi nr [...] i nr [...] to jedna uwaga rozbita na dwie części. Czyli pismo skarżącej zawiera 60 uwag. Z tego w procesie planistycznym zostały rozstrzygnięte 52 uwagi, wliczając w tę liczbę także ww. uwagi rozbite na dwie części. Pozostaje więc 8 uwag skarżącej. Sąd ocenił, że te 8 uwag to uwagi wprost określone jako uwagi co do Prognozy oddziaływania na środowisko – uwagi nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz uwagi co do Prognozy skutków finansowych – uwagi nr [...], [...], [...]. Tak zresztą nazwała skarżąca podrozdziały swojego obszernego pisma, zawierające ww. uwagi. Także merytoryczna analiza przywołanych uwag skarżącej każe interpretować te uwagi w zaprezentowany sposób.

Dalej Sąd wskazał, że prognoza oddziaływania na środowisko nie ma charakteru normatywnego. Prognoza oddziaływania na środowisko jest załącznikiem do planu, materiałem towarzyszącym w czasie jego wyłożenia do publicznego wglądu. Prognoza nie podlega jednakże uchwaleniu przez radę i nie zawiera żadnych przepisów prawnych, nie jest więc wiążąca ani dla obywateli ani dla gminy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. 7 wyd. Warszawa 2013, s. 185). Uwagi dotyczące prognozy nie mogły być zatem rozstrzygane w procesie planistycznym wespół z uwagami do projektu planu. Wójt i rada gminy postąpili słusznie, odstępując od rozstrzygnięcia uwag dotyczących prognozy oddziaływania na środowisko.

W opinii Sądu, także prognoza skutków finansowych nie ma charakteru wiążącego, charakterem prawnym zbliżona jest do prognozy skutków przyrodniczych (Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, s. 186). Do prognozy skutków finansowych odniósł się już WSA w uchylonym wyroku z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 375/13, pisząc, że prognoza pełni rolę informacyjną, a nawet błędne wyliczenie w prognozie skutków finansowych, dotyczące odszkodowań nie stanowi okoliczności dyskwalifikującej. Skład orzekający podzielił stanowisko zaprezentowane przez WSA i zaznacza, że NSA, uchylając wyrok o sygn. akt IV SA/Po 375/13 nie zakwestionował oceny prawnej prognozy skutków finansowych. Uzupełniająco Sąd wskazał na wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2348/12 (CBOSA), który to pogląd podziela, że rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba by wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło. NSA ocenił, że byłaby to sytuacja wyjątkowa. Skarżąca nie wykazała istnienia takiej sytuacji w kontrolowanej sprawie.

Dokonana przez Sąd analiza załącznika nr [...] do zaskarżonej uchwały nakazała stwierdzić, że nie zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego i nie został naruszony tryb sporządzania. Wątpliwości Sądu nie budziła także zasadność rozstrzygnięcia poszczególnych uwag skarżącej z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa.

Sąd podkreślił, że NSA przesądził, iż nie zostało skutecznie podważone, że uchwalony plan jest sprzeczny z zapisami studium. Sąd wskazał na związanie wyrokiem NSA na podstawie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. i stwierdził, że podtrzymanie w tym zakresie argumentów skargi, w piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. nie może być skuteczne, skoro skarżąca ponownie powołała argumenty zawarte w skardze.

WSA wskazał także, że NSA przesądził również, że nie można skutecznie zarzucić zaskarżonej uchwale niezgodności ze studium w zakresie niewyznaczenia obszarów i obiektów chronionych ustalonych w ostatnim z ww. aktów. Ponadto NSA przesądził, że nie ma racji skarżąca twierdząc, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. (określenie granic i sposobów zagospodarowania terenów). WSA pozostał związany także i tymi ocenami. NSA przesądził i to, że tereny szczególnie chronione zostały określone w zaskarżonej uchwale.

Sąd w Poznaniu zwrócił także uwagę, że zgodnie z art. 20 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Lektura poszczególnych uwag skarżącej i uzasadnień ich rozstrzygnięć (wszystkie uwagi skarżącej zostały nieuwzględnione tak przez Wójta, jak i Radę Gminy) nakazywała Sądowi stwierdzić, że nie zostało przekroczone władztwo planistyczne. Zdaniem Sądu pojęcia zawarte w uchwale są zrozumiałe, poszczególne pojęcia kwestionowane przez skarżącą nie wymagają interpretacji, nie ma normy prawnej która pozwoliłaby na zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu przywożenia psów, kotów i innych zwierząt na teren objęty ustaleniami miejscowego planu. Miejscowy plan nie może ustalać innych lub dodatkowych warunków dla realizacji infrastruktury technicznej niż przepisy wyższego rzędu.

Sąd podzielił pogląd zawarty w uchylonym wyroku WSA, że Gmina w sposób przekonujący argumentowała, że interes publiczny, rozumiany - stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 u.p.z.p. - jako zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związane z zagospodarowaniem przestrzennym, uzasadnia dopuszczenie na obszarze objętym planem możliwość lokalizacji zabudowy letniskowej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził dalej, że podziela wszystkie wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 375/13, które nie zostały zakwestionowane przez NSA. Skarżąca nadal nie wykazała, że zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżącej nosi znamiona dowolności. Skarżąca konsekwentnie, w toku procedury planistycznej, starała się nie dopuścić do przyjęcia rozwiązań planistycznych, które spowodują wzrost liczy działek przeznaczonych pod zabudowę letniskową. Rzecz jednak w tym, że kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Odnosząc się do pisma skarżącej z dnia [...] listopada 2015 r. i zarzutu dwukrotnego głosowania nad tymi samymi uwagami przez radę gminy i odmiennych rozstrzygnięć, Sąd stwierdził, że jest to zarzut bezzasadny. W wykazach uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu są uwagi o numerach wskazanych przez pełnomocniczkę. W wyłożeniu projektu z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazane przez pełnomocniczkę uwagi zostały oddzielnie rozstrzygnięte przez Wójta jako "uwaga uwzględniona." Z kolei w wyłożeniu projektu z dnia [...] grudnia 2010 r. uwagi zostały oddzielnie rozstrzygnięte przez Wójta jako "uwaga nieuwzględniona". Co więcej także Rada Gminy rozstrzygnęła oddzielnie uwagi jako "uwaga nieuwzględniona". Rzecz jednak w tym, że w toku procedury planistycznej kształt miejscowego planu zmienia się i uwagi uwzględnione na danym etapie, wskutek zmiany kształtu projektu tracą dotychczasowe znaczenie lub zaczynają oddziaływać na projekt planu w sposób niepożądany dla organu planistycznego. Projekt miejscowego planu podlega "ucieraniu" w toku procedury planistycznej. Istotne jest to, że uwagi były ponownie głosowane – nie zostały pominięte.

Jako bezzasadny został również oceniony zarzut, że uzgodnienia projektu planu zostały wydane w oparciu o projekt planu, który nie został sporządzony przez uprawnionego projektanta, bowiem najpierw nastąpiło wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, a dopiero potem uprawniony projektant podpisał stosowną umowę na wykonywanie projektu planu (zarzut z powołaniem się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 30 września 2011 r.). Sąd podkreślił, że po stwierdzeniu nieważności uchwały przez Wojewodę ten sam projektant ponownie przeprowadził procedurę planistyczną dla przedmiotowego etapu: doszło do kolejnego, trzeciego wyłożenia projektu planu, pod kierunkiem uprawnionego projektanta. Czyli uprawniony projektant autoryzował projekt planu i czuwał nad kolejnym wyłożeniem projektu planu.

Na zakończenie Sąd wskazał, że argumenty pełnomocnika Gminy, zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. nawiązują do wyroku NSA i koncentrują się na rozróżnieniu uwag do projektu planu od uwag do obu prognoz, które to argumenty Sąd w pełni podziela. Rację ma pełnomocnik wskazując, że obowiązkiem Gminy było rozpatrzenie uwag wniesionych do projektu planu, i obowiązek ten został spełniony.

Mając powyższe na uwadze, WSA w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, polegające na niewłaściwej wykładni i niezastosowaniu art. 17, w tym art. 17 ust. 12 u.p.z.p. i przyjęciu, że organ rozpatrzył i zawarł w zaskarżonej uchwale rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia wszystkich zgłoszonych przez skarżącą 62 uwag. Wskazano również, że WSA w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony przyjął, że popełnione uchybienia pozostają bez wpływu na prawidłowość trybu sporządzania miejscowego planu.

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku szczegółowego wyjaśnienia dla uznania bezskuteczności zarzutu skarżącej dotyczącego faktu, że uzgodnienia projektu planu, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. zostały wydane w oparciu o projekt planu, który nie został sporządzony przez uprawnionego projektanta, gdyż najpierw nastąpiło wyłożenie planu do publicznego wglądu, a dopiero potem uprawniony projektant podpisał stosowną umowę.

W konsekwencji, zdaniem skarżącej, WSA niezasadnie nie zastosował art. 28 ust.1 u.p.z.p. i nie stwierdził nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu oraz zasądzonej na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Rada Gminy [...] wskazując, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i w całości powinna podlegać oddaleniu. Podkreślono, że zarzuty skarżącej były już wielokrotnie rozpatrywane

w dotychczasowym toku postępowania przed sądami administracyjnymi. WSA

w Poznaniu wskazał, że nie zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego i nie został naruszony tryb jego sporządzania. Jak podkreślono, rozróżniono uwagi i wnioski do prognoz - odpowiednio Prognozy Oddziaływania na Środowisko oraz Prognozy Skutków Finansowych. Wszystkie uwagi merytoryczne zostały rozpatrzone. W związku z powyższym, zarzut w tym zakresie został oceniony jako bezpodstawny. Tak samo oceniono zarzut dotyczący braku

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowego wyjaśnienia zarzutu skarżącej dotyczącego projektu planu, który nie został sporządzony przez uprawnionego projektanta - do tej kwestii szczegółowo odniósł się, zdaniem organu, Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Dodatkowo, stwierdzić trzeba, iż wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2560/13 wiąże w tej sprawie i nie można opierać skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach kasacyjnych sprzecznych z tą wykładnią (art. 190 p.p.s.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut błędnej wykładni i niezastosowania art. 17 pkt 12 u.p.z.p. Należy podkreślić, że precyzyjnie skarżąca wskazała tylko ten przepis, gdyż za prawidłowo skonstruowany zarzut nie można uznać zarzutu naruszenia art. 17 u.p.z.p. z uwagi na to, że wskazany przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych, co obliguje stronę skarżącą kasacyjnie do precyzyjnego wskazania przepisu, zawierającego wszystkie jednostki redakcyjne. Wymogowi temu odpowiada zarzut wskazujący na naruszenie art. 17 pkt 12 u.p.z.p. Jednakże zarzut ten nie jest zasadny. Zupełnie nieracjonalny jest zarzut niezastosowania omawianego przepisu, w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji, zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, badał czy zaskarżona uchwała nie narusza właśnie tego przepisu.

Również nie można podzielić zarzutu błędnej wykładni art. 17 pkt 12 u.p.z.p. Błędna wykładnia przejawia się w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (zob. M. Niezgódka-Medek (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 756 oraz wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 2014 r., I OSK 294/14, Lex nr 1518050; 11 czerwca 2014 r., I OSK 575/14, Lex nr 1484868; 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, Lex nr 1658127). Zarzucając błędną wykładnię przepisu należy wskazać jakie jego rozumienie, przyjęte przez Sąd, jest kwestionowane i jakie, w ocenie strony skarżącej, rozumienie jest prawidłowe. Tymczasem skarga kasacyjna mimo sformułowania zarzutu błędnej wykładni w ogóle nie zajmuje się kwestią wykładni, a więc rozumienia przepisu art. 17 pkt 12 u.p.z.p.

Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji, jednakże zupełnie pomija, że Sąd ten dokonał obszernej analizy zgłoszonych przez nią uwag i sposobu ich rozstrzygnięcia w toku uchwalania kwestionowanego planu miejscowego.

Należy wskazać, że tryb sporządzania planu miejscowego to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu to merytoryczna jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego. Należy podkreślić, że uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnoszone nie są po to, aby uzyskać efekt w postaci odpowiedzi na nie, ale po to, aby przy ich pomocy ewentualnie zmodyfikować przygotowywany akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan. Rozpoznając wszystkie uwagi skarżącej, uznano, że zmiana planu nie jest konieczna, a proces jego uchwalania odpowiadał przepisom prawa, tj. nie zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego i nie został naruszony tryb jego sporządzania. Warto wskazać, że przepis art. 17 pkt 12 u.p.z.p. stanowi jedynie o konieczności rozpoznania uwag, nie wskazując jednakże sposobu ich rozpoznania. Wymogi stawiane procedurze rozpoznania uwag zostały poddane kontroli w sposób bardzo precyzyjny przez WSA w Poznaniu w związku z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2560/13. Tym samym, nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej, że organ nie rozpatrzył i nie zawarł w zaskarżonej uchwale rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia wszystkich zgłoszonych przez skarżącą uwag. WSA wyraźnie podkreślił w wyroku, że w procedurze uchwalenia planu zostały popełnione uchybienia, ale były to uchybienia wyłącznie natury formalnej i nie stanowiły naruszania trybu sporządzania miejscowego planu.

Zgodnie z art. 28 ust.1 u.p.z.p. jedynie istotne naruszenia, tj. takie, które prowadzą do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, powodują nieważność rady gminy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że w toku sprawy wyjaśniano wielokrotnie, że po stwierdzeniu nieważności uchwały przez Wojewodę ten sam projektant ponownie przeprowadził procedurę planistyczną dla przedmiotowego etapu: doszło do kolejnego, trzeciego wyłożenia projektu planu, pod kierunkiem uprawnionego projektanta. Oznacza to, że bezsprzecznie uprawniony projektant autoryzował projekt planu i czuwał nad kolejnym wyłożeniem projektu planu. Należy zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jeśli uzasadnienie nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie na tyle, że nie jest możliwa kontrola instancyjna, wówczas zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie pominął w swych rozważaniach żadnej kwestii, a tylko ocenił ją w sposób niesatysfakcjonujący dla skarżącego kasacyjnie, zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można uznać za trafny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2755/15).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy 204 pkt 1 p.p.s.a.