Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3330/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1, art. 207 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2018 poz 160
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jedn.
Teza: Postanowienie właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej o wpływie niespełniania wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1, na bezpieczeństwo pacjentów, wydawane na podstawie art. 207 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 160 ze zm.) należy do postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 in fine P.p.s.a

TEZY

Postanowienie właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej o wpływie niespełniania wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1, na bezpieczeństwo pacjentów, wydawane na podstawie art. 207 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 160 ze zm.) należy do postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 in fine P.p.s.a


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 411/18 w sprawie ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w M. na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wydania opinii o wpływie wymagań na bezpieczeństwo pacjentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 411/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w M., dalej także: "SPZOZ", "Szpital", na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie wydania opinii o wpływie wymagań na bezpieczeństwo pacjentów.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 7 lutego 2018 r. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w M., powołując się na przepisy art. 207 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 160 ze zm.), dalej także: "ustawa o działalności leczniczej", zwrócił się do Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o wydanie opinii o wpływie niespełnienia wymagań, o których mowa w art. 22 ustawy o działalności leczniczej, na bezpieczeństwo pacjentów.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, dalej także: "WPWIS", na podstawie art. 1 pkt 7, art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 1 i ust. 1a pkt. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.), dalej także: "ustawa o PIS", art. 207 ust. 3 i 4 w związku z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o działalności leczniczej oraz w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 739), dalej także: "rozporządzenie z dnia 26 czerwca 2012 r.") stwierdził, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w M., z siedzibą przy ul. Szpitalnej [...], nie spełnia wymagań określonych w: § 18, 21, 22, zał. nr 1, rozdz. V pkt. 2 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2012 r., które zostały ujęte w programie dostosowawczym placówki oraz, że brak spełnienia przywołanych wymagań ma znaczny wpływ na bezpieczeństwo pacjentów.

W uzasadnieniu wskazano, że SPZOZ w M. opracował program dostosowawczy pozytywnie zaopiniowany przez Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzją nr [...], z dnia [...] grudnia 2012 r. Do dnia 31 grudnia 2017 r. Szpital nie zrealizował wszystkich zadeklarowanych zadań. Placówka nie spełnia wymagań wynikających z przepisów rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2012 r. ujętych w:

- § 18, tj. - brak dostępu do łóżek z trzech stron, w tym z dwóch dłuższych w pokojach łóżkowych na oddziale wewnętrznym, dziecięcym oraz reumatologicznym,

- § 22, tj. - brak śluzy umywalkowo-fartuchowej w Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii,

- § 21, tj. - w oddziale dziecięcym (zał. nr 1, rozdz. V pkt. 2) oraz w oddziale anestezjologii i intensywnej terapii brak izolatki spełniającej wymogi,

WPWIS, biorąc pod uwagę rodzaj niezrealizowanych wymagań rozporządzenia uznał, iż brak spełnienia ww. wymogów ma znaczny wpływ na bezpieczeństwo pacjentów. Organ zaznaczył, że Szpital wykonał większość prac wskazanych w programie dostosowawczym, mających kluczowe znaczenie dla pacjentów, w tym m. in. modernizację oddziału chirurgicznego, bloku operacyjnego oraz centralnej sterylizatorni. Przystąpiono do dalszych prac remontowych, mających na celu dostosowanie pozostałych oddziałów szpitalnych, wskazując termin ich zakończenia na lata 2018-2019. Ostateczny termin wykonania ujętych w programie dostosowawczym, a niezrealizowanych działań, określono do 31 grudnia 2019 r. WPWIS wskazał, iż do czasu realizacji wskazanych działań, jak również w trakcie ich realizacji, powinny być w placówce wdrożone dodatkowe procedury określające zasady wzmożonego reżimu sanitarnego, celem zapewnienia bezpieczeństwa epidemiologicznego hospitalizowanym pacjentom.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w M. zarzucił organowi:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nie uwzględnienie w wydanym postanowieniu przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki zdrowotnej w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii (Dz.U. z 2016 r. poz. 2218), dalej także: "rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2016 r.". Zgodnie z § 17 ust. 1 tego rozporządzenia - termin dostosowania oddziałów anestezjologii i intensywnej terapii - przedłużono do dnia 31 grudnia 2018 r. Tak więc obowiązek zapewnienia śluzy do przekazywania pacjentów i izolatki na oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii Szpitala w M. – nie jest jeszcze wymagalny.

- błędną ocenę, że brak dostępności do niektórych łóżek z dwóch dłuższych stron i brak izolatki w Szpitalu i na Oddziale Pediatrycznym – "ma znaczny wpływ na bezpieczeństwo pacjentów".

Skarżący Szpital wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 77 § 1, 80, art. 107 § 3 i art. 124 § 2 w zw. z art. 126 K.p.a. i wskazał, że uzasadnienie zawarte w odpowiedzi na skargę nie konwaliduje wad zaskarżonego postanowienia.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę.

Sąd odnotował, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny wpływu niespełniania wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej na bezpieczeństwo pacjentów. Sąd stwierdził, że częściowo należy podzielić stanowisko Szpitala, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wykazano w sposób szczegółowy, dlaczego niespełnienie omawianych wymagań ma znaczny wpływ na bezpieczeństwo pacjentów (Skarżący zakwestionował określenie niebezpieczeństwa przymiotnikiem "znaczny"). Niemniej jednak, okoliczności te szeroko omówione zostały w odpowiedzi na skargę, gdzie wskazano, iż głównym zagrożeniem dla pacjentów w przypadku niewykonania obowiązków jest przenoszenie biologicznych czynników chorobotwórczych m. in. z uwagi na brak bariery ochronnej między izolatką, salą intensywnego nadzoru, a drogą komunikacyjną. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2012 r., izolatka jest pomieszczeniem przeznaczonym do odosobnienia pacjenta lub grupy pacjentów, chorych na chorobę zakaźną albo osoby lub grupy osób, podejrzanych o chorobę zakaźną, w celu uniemożliwienia przeniesienia biologicznego czynnika chorobotwórczego na inne osoby. Jak wyjaśnił organ, w oddziałach anestezjologii i intensywnej terapii możliwość zakażenia szpitalnego jest wielokrotnie większa, niż na oddziałach o innej specyfice. Pacjenci przyjmowani i leczeni w tym oddziale są ciężko chorzy, mają obniżoną odporność i często wiele chorób współistniejących; w oddziale stosowane są specjalistyczne procedury leczenia i diagnozowania, które polegają na inwazyjnym monitorowaniu i mechanicznym wspomaganiu niewydolnych układów. Tym samym, Sąd uznał stanowisko organu za uzasadnione.

Sąd nie zakwestionował również dokonanej przez organ oceny wpływu niespełnienia wymagań w zakresie dostępu do łóżek pacjentów. Wyjaśniono bowiem, że pokoje łóżkowe, w których nie jest zapewniony dostęp do łóżek z trzech stron, w tym z dwóch dłuższych, często są małe, a liczba łóżek zbyt duża. Zbyt duża liczba osób na ograniczoną powierzchnię jest także czynnikiem ryzyka. Brak wymaganego dostępu do łóżek uniemożliwia swobodny dostęp do pacjentów, utrudnia pielęgnację pacjenta, wpływa na bezpieczeństwo wykonywania procedur medycznych oraz zwiększa prawdopodobieństwo transmisji zakażeń szpitalnych. Organ wskazał również na utrudnienia związane ze sprzątaniem pokoi łóżkowych.

Sąd zwrócił uwagę, że dokonując kontroli postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny prawidłowości stanowiska organu w zakresie wpływu uchybień na bezpieczeństwo pacjentów. Z uwagi na brak specjalistycznej wiedzy w tym zakresie rola sądu administracyjnego ogranicza się do kontroli czy wymagania, których nie spełnił podmiot wykonujący działalność lecznicza wynikają z przepisów prawa oraz czy organ dokonał oceny wpływu niespełnienia tych wymagań na bezpieczeństwo pacjentów.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący Szpital nie zakwestionował, iż niewywiązanie się z omawianych obowiązków ma wpływ na bezpieczeństwo pacjentów. Na rozprawie pełnomocnik Szpitala ograniczył się do podniesienia zarzutu naruszenia wskazanych w protokole z rozprawy przepisów postępowania. Zarzuty te Sąd ocenił jako niezasadne, a to z tego powodu, że ustawodawca w przypadku postanowienia, o którym mowa w art. 207 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej nie odsyła to stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby przepisy te znajdowały zastosowanie do postanowienia wydawanego na podstawie art. 207 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej, wskazał by to wprost, tak jak uczynił to w art. 107 ust. 5 oraz w art. 110 ust. 1 tej ustawy.

Sąd nie podzielił również przedstawionego w skardze stanowiska, jakoby termin dostosowania oddziału anestezjologii i intensywnej terapii medycznej został wydłużony do końca 2018 r. Przywołany przez Szpital przepis § 17 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2016 r. odnosi się jedynie do wymagań określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia. Tymczasem obowiązek zapewnienie izolatki dostępnej z traktów komunikacji oddziału, posiadającej śluzę umożliwiającą umycie rąk, przebieranie się i składowanie materiałów izolacyjnych nie wynika z omawianego załącznika, a z § 4 ust. 5 rozporządzenia. W zakresie omawianego obowiązku wiążący dla Szpitala był termin określony w art. 207 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w M. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił błędne przyjęcie, że w przypadku wydania opinii w formie postanowienia na podstawie art 207 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 174 § 1 P.p.s.a.). Wobec takiego stanowiska WSA w Poznaniu uznał, że nie mają zastosowania przepisy art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 124 § 2 oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. co stanowi naruszenie tych przepisów.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący Szpital wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania przed WSA w Poznaniu i NSA.

Pismem z dnia 3 października 2018 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 27 lipca 2021 r. zawiadomiono strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 13 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego, odpowiadając na zawiadomienie, poinformował, że skarżący zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z dnia 2 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania.

Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Odniesienie się do zarzutu skargi kasacyjnej poprzedzić trzeba charakterystyką zaskarżonego aktu. W myśl art. 207 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 160 ze zm.), podmiot, o którym mowa w ust. 1, który co najmniej częściowo nie zrealizuje programu dostosowania, o którym mowa w ust. 2, może wystąpić do właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej z wnioskiem o wydanie opinii o wpływie niespełniania wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1, na bezpieczeństwo pacjentów. Opinia ta jest wydawana w formie postanowienia. Na podstawie art. 207 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej przekazuje postanowienie, o którym mowa w ust. 3, właściwemu organowi prowadzącemu rejestr.

Przepisy te nie przewidują możliwości złożenia zażalenia. Nie określają także trybu zaskarżenia postanowienia do sądu administracyjnego. Charakter analizowanego aktu i dopuszczalność skargi stanowią, w zasygnalizowanej sytuacji normatywnej, zagadnienia ściśle ze sobą powiązane.

Skoro zaskarżonym aktem jest postanowienie, to dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego, powinna być, co do zasady rozważona na tle art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 3 P.p.s.a. Od razu można stwierdzić, że z treści przytoczonych przepisów art. 207 ust. 3 i 4, normujących procedurę rozpatrywania wniosku podmiotu prowadzącego działalność leczniczą o wydanie opinii o wpływie niespełniania wymagań na bezpieczeństwo pacjentów, nie wynika, aby zachodziła podstawa do przeprowadzenia kontroli sądowej przewidziana w art. 3 § 3 P.p.s.a. Takiej sądowej kontroli, w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia, nie przewidują także inne przepisy ustawy odrębnej, tj. ustawy o działalności leczniczej.

Jak wyżej wskazano, postanowienia tego nie można zaliczyć do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 – przypadek pierwszy). W konsekwencji, w grę wchodzić mogą dwa pozostałe przypadki określone w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.: postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, kończące postępowanie oraz postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym rozstrzygające sprawę co do istoty.

Już na tym, wstępnym etapie rozważań, uprawnione jest spostrzeżenie, że zaliczenie zaskarżonego postanowienia do jednej z obu ostatnio wskazanych grup aktów skutkować powinno przyjęciem, że w procedurze ich wydawania, a więc w procedurze administracyjnej, stosowane są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Spór w tym zakresie jest zaś przecież istotą niniejszego postępowania kasacyjnego.

Przed próbą scharakteryzowania procedury, w trakcie której postanowienie jest wydawane, możliwe jest spostrzeżenie, że nie jest ono aktem formalnym kończącym postępowanie. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, według którego, postanowieniami kończącymi postępowanie są: postanowienie o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania (art. 134 K.p.a. oraz art. 228 § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej, dalej: "O.p."), postanowienie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o uchybieniu terminowi do złożenia wymienionego wniosku (art. 134 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.), o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zażalenia lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 59 § 2, art. 59 § 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 163 § 2 O.p.), a także przewidziane w art. 228 § 1 pkt 3 O.p. pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 20 do art. 3; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, pkt 40 do art. 3).

Pozostaje do rozstrzygnięcia zagadnienie, czy omawiane postanowienie jest aktem rozstrzygającym sprawę co do istoty.

Ustalenie to nie jest możliwe bez spostrzeżenia, że postanowienie to stanowi jedną z kolejnych czynności procesowych przewiedzianych w szeroko rozumianej procedurze dostosowywania, przez podmiot prowadzący działalność leczniczą, do wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej.

Najpierw przytoczyć należy art. 207 ust. 1, zgodnie z którym, podmiot wykonujący działalność leczniczą w dniu wejścia w życie ustawy, niespełniający wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1, dostosuje pomieszczenia i urządzenia do tych wymagań do dnia 31 grudnia 2017 r.

Jak zaś stanowi art. 207 ust. 2, podmiot wykonujący działalność leczniczą przedstawi organowi prowadzącemu rejestr program dostosowania tego podmiotu do wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1, w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r., zaopiniowany przez właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opinia ta jest wydawana w drodze decyzji administracyjnej.

W świetle przywołanych przepisów art. 207 ust. 1 i 2, nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie zaopiniowania przez PIS programu dostosowania jest postępowaniem administracyjnym, które kończy się załatwieniem sprawy decyzją załatwiającą sprawę co do istoty.

Dalsze działania organów oraz podmiotu związane z programem dostosowywania nie stanowią części postępowania zakończonego decyzją, o której mowa w art. 207 ust. 2 zdanie drugie ustawy.

Nie ma to przesądzającego znaczenia dla dalszych rozważań, ale warto skonstatować, że podmiot prowadzący działalność leczniczą, który wywiązał się z programu dostosowania, nie podejmuje dalszych czynności przewidzianych w trybie procedury przejściowej określonej w art. 207 ust. 1-4. Znajduje się bowiem w takiej sytuacji, jak podmioty, które nie musiały podejmować programów dostosowawczych. Nie oznacza to braku kontroli i nadzoru w tym zakresie. Stosowne działania w tej materii są unormowane w przepisach o kontroli podmiotów prowadzących działalność leczniczą zawartych w ustawie o działalności leczniczej, jak i w przepisach ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Natomiast podmiot, o którym mowa w ust. 1, który co najmniej częściowo nie zrealizuje programu dostosowania, o którym mowa w ust. 2, może wystąpić do właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej z wnioskiem o wydanie opinii o wpływie niespełniania wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1, na bezpieczeństwo pacjentów.

Opinia w formie postanowienia jest wydawana na wniosek podmiotu.

Jest to opinia organu, ale z powodu treści art. 207 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej oraz art. 106 § 2 K.p.a. nie można zaliczyć omawianej procedury do współdziałania organów w rozumieniu art. 106 § 1-6 K.p.a.

Z uwagi na to, że postanowienie nie jest wydawane w toku postępowania kończącego się wydaniem decyzji, nie można także przyjąć, że mamy do czynienia z niekończącym postępowania postanowieniem, wydanym w toku postępowania, wpływającym na treść decyzji, kontrolowanym wraz z decyzją kończącą postępowanie. Taki charakter mają np. postanowienia wydane na podstawie art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 662).

Jeśli natomiast chodzi o kategorię postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, wspomnieć najpierw można o tych, które nie są, w omawianym aspekcie, przedmiotem kontrowersji głównie z uwagi na to, że przysługuje od nich zażalenie. Dotyczy to np. postanowień przewidzianych w trakcie procedury legalizacyjnej lub naprawczej (w stanie prawnym obowiązującym poprzednio, tj. do wejścia w życie noweli z dnia 13 lutego 2020 r., wydawanych na podstawie art. 49b ust. 2, art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś od dnia 19 września 2020 r., wydawanych na podstawie art. 48b ust. 1, art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego).

Z ustawowego określenia użytego w art. 207 ust. 3 ustawy, tj. "opinia w formie postanowienia", a także z przedmiotu tego postanowienia "o wpływie niespełniania wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1, na bezpieczeństwo pacjentów", wynika, że postanowienie ma cechy orzeczenia specjalistycznego, do którego wydania merytorycznie uprawnia posiadanie wiadomości specjalnych, w rozumieniu art. 84 K.p.a. Takimi orzeczeniami są np. orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej bądź braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Jednocześnie jest to wyraz stanowiska organu administracyjnego (organu inspekcji sanitarnej) w materii należącej do jego właściwości, podobnie jak stanowisko podjęte w opinii wydanej w ramach współdziałania organów.

Można także zauważyć podobieństwo tego rodzaju opinii do wymaganych przepisami szczególnymi opinii innych organów, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Od razu jednak podkreślić należy, że opinie te, co do zasady, są kontrolowane w trakcie sądowej kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niezależnie od zasygnalizowanych cech analizowanej opinii, dostrzec trzeba okoliczność procesową mającą dla określenia charakteru postanowienia, a co za tym idzie dla rozstrzygnięcia sprawy, istotne znaczenie.

Postanowienie, o którym mowa w art. 207 ust. 3 zdanie drugie ustawy, jest ostatnim aktem o charakterze orzeczniczym wydawanym w procedurze dostosowawczej unormowanej w art. 207 ust.1-4 ustawy. Przypomnieć warto, że w odniesieniu do sytuacji, w której podmiot zrealizował program dostosowania, tryb określony w art. 203 ust. 3-4 nie jest uruchamiany.

Jak stanowi art. 203 ust. 4 ustawy, organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej przekazuje postanowienie, o którym mowa w ust. 3, właściwemu organowi prowadzącemu rejestr.

Jak zauważono w piśmiennictwie, organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej uznając skalę "niespełniania" wymagań przez podmiot wykonujący działalność leczniczą za niebezpieczną dla pacjenta, może podjąć działania wynikające z jego kompetencji w celu uniemożliwienia dalszego funkcjonowania takiego podmiotu. Dodatkowo – niejako w dalszej procedurze oceny i kontroli – organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej przekazuje postanowienie, o którym mowa w ust. 3, właściwemu organowi prowadzącemu rejestr – czyli zgodnie z art. 106 ustawy o działalności leczniczej, właściwemu wojewodzie albo właściwej izbie (lekarskiej, pielęgniarskiej). Organ prowadzący rejestr może podjąć działania kontrolne, a w efekcie nawet doprowadzić do wykreślenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą z rejestru (w całości albo w części) – patrz: Maciej Dercz, Tomasz Rek "Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz", WKP 2019, pkt 10 do art. 207).

Tak więc skutkiem pozytywnego dla wnioskodawcy postanowienia jest uzyskanie przez podmiot statusu podmiotu, który niejako zalegalizował niezrealizowanie programu dostosowania poprzez uzyskanie opinii, według której, niespełnianie wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1, nie ma wpływu na bezpieczeństwo pacjentów. Jak wynika ze stanowiska zajętego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, "legalizacja" może mieć pewne ograniczenie czasowe.

Opinia o wpływie niespełniania wymagań na bezpieczeństwo pacjentów oznacza natomiast, że podmiot nie zrealizował programu dostosowawczego.

Opinia ta nie ma formy decyzji, jak w przypadku opinii, o której mowa w art. 207 ust. 2, ale nadano jej jednak formę aktu administracyjnego, tj. postanowienia.

Okoliczności te pozwalają na przyjęcie, że postanowienie stanowi władcze rozstrzygnięcie organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Postanowienie to ma istotny wpływ na rozstrzygnięcia, które w odniesieniu do podmiotu prowadzącego działalność leczniczą mogą być podejmowane w procedurze rejestrowej oraz nadzorczej.

Rozstrzygnięcia podejmowane w procedurze prowadzonej przez organ rejestrowy nie są jednak kontynuacją procedury dostosowawczej. Relacja pomiędzy analizowanym postanowieniem a postępowaniem organu rejestrowego w przedmiocie ewentualnego wykreślenia wpisu do rejestru polega na tym, że w zakresie przesłanki rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności objętej wpisem, o której mowa w art. 108 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej, organ rejestrowy nie może orzekać w oderwaniu od funkcjonującego w obrocie prawnym postanowienia organu administracji publicznej, jakim jest Państwowy Inspektor Sanitarny. Podobnie, sam Państwowy Inspektor Sanitarny, w ewentualnych postępowaniach opartych na art. 27 ustawy o PIS, powinien uwzględniać postanowienie w przedmiocie wpływu niespełniania wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, na bezpieczeństwo pacjentów.

Postanowienie ma więc, w zakresie w którym jest wydawane, charakter swego rodzaju rozstrzygnięcia wstępnego dla innych postępowań związanych z prowadzeniem działalności leczniczej. W zakresie objętym postanowieniem, organy wydają w odrębnych, dalszych postępowaniach, rozstrzygnięcia na podstawie postanowienia, o którym mowa w art. 207 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej. Pamiętając o wszelkich odmiennościach przedmiotowych i procesowych, jest to sytuacja zbliżona do relacji między decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a decyzją o pozwoleniu na budowę lub decyzją o warunkach zabudowy a decyzją o pozwoleniu na budowę.

Zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach mają wpływ na rozstrzygnięcie wniosku o pozwolenie na budowę, mimo że nie są podejmowane w trakcie procedury wszczętej wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Jak z powyższych uwag wynika, postanowienie rozstrzyga sprawę co do istoty. Oceny tej nie podważa unormowanie, według którego, orzeczeniu temu nie nadano formy decyzji. Stopień władztwa administracyjnego przejawiającego się w rozstrzygnięciu omawianego postanowienia nie jest niższy, niż stopień władztwa wynikający z decyzji opartej na art. 207 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej.

Państwowy Inspektor Sanitarny jest organem administracji publicznej. Jak wynika z art. 37 ust. 1 ustawy o PIS, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie oparte na art. 207 ust. 3 ustawy jest więc wydawane przez organ administracyjny, po rozpoznaniu wniosku o rozstrzygnięcie sprawy, opartego na przepisach materialnego prawa administracyjnego, a zatem w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a.

W konsekwencji przyjąć należy, że "Postanowienie właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej o wpływie niespełniania wymagań, o których mowa w art. 22 ust. 1, na bezpieczeństwo pacjentów, wydawane na podstawie art. 207 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 160 ze zm.) należy do postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 in fine P.p.s.a."

Z powyższego wynika, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, do postępowania w przedmiocie wydania takiego postanowienia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarga nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wnoszący kasację nie wykazał, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest to zaś warunek konieczny skuteczności skargi kasacyjnej opartej na podstawie procesowej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Ogólne stwierdzenia zawarte w kasacji o braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, jako skutku błędnego stanowiska co do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zostały poparte próbą podważenia prawdziwości ustaleń organu w zakresie niespełnienia wymagań, o których mowa w § 18, § 22 i § 21 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. z 2012 r. poz. 739).

Nadto, nawiązując do powołanej w kasacji normy ustrojowej sformułowanej w art. 7 K.p.a., podkreślić należy, że kontrola zaskarżonego postanowienia nie może abstrahować od szczególnych zadań stających przed organami inspekcji sanitarnej oraz dobra publicznego związanego z zapewnieniem bezpiecznych dla pacjentów warunków realizowania świadczeń leczniczych. Działania organów Inspekcji Sanitarnej opierają się na przepisach ustawy o PIS, która w art. 1 stanowi, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, co oznacza, że w realizacji tych zadań powinna kierować się przede wszystkim dobrem publicznym, jakim jest zdrowie i życie pacjentów (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 987/14).

Wnoszący kasację nie wykazał zaś, że zaskarżone postanowienie nie stanowi przejawu realizacji tej zasady przez zaskarżony organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Nie zostały skonkretyzowane zarzuty naruszenia art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że są to zarzuty bezzasadne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.