Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 496/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr Nr [...] w przedmiocie wypłaty wyrównania uposażenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] marca 2017 roku nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji

w Z. (dalej: KPP) odmówił aspirantowi P. K. wypłaty różnicy wysokości uposażenia wynikającej z wysokości uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat określonej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zmienionym rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.

Organ pierwszej instancji ustalił, że w rozkazie personalnym z dnia [...] listopada 2012 r. określono funkcjonariuszowi Policji P. K., na jego wniosek, wzrost uposażenia zasadniczego o 8 % z tytułu wysługi lat na dzień [...] października 2012 r. (dzień złożenia wniosku wraz z niezbędnymi dokumentami). Wobec braku odwołania rozkaz stał się ostateczny. Następnie funkcjonariusz w dniu [...] kwietnia 2016 r. wystąpił o jego zmianę poprzez zaliczenie do wysługi lat trzyletniego okresu licząc wstecz od dnia [...] października 2012 r. Wniosek ten uwzględniono i rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2016 r. KPP dokonał w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) zmiany rozkazu

z dnia [...] listopada 2012 r. w ten sposób, że zaliczył funkcjonariuszowi do wysługi lat okres od dnia [...] października 2009 r. Ten rozkaz również nie został zaskarżony. W kolejnym wniosku, z dnia [...] listopada 2016 r., funkcjonariusz wystąpił o wypłatę zaległej części uposażenia za okres [...] października 2009 r. – [...] października 2012 r. w wysokości różnicy między uposażeniem otrzymywanym w tym okresie a wyższym uposażeniem, które powinien był otrzymywać jako skutek rozkazów personalnych z [...] listopada 2012 r. i z [...] maja 2016 r.

Zdaniem organu pierwszej instancji, wniosek z dnia 15 listopada 2016 r. nie mógł zostać uwzględniony. Zmiana rozkazu personalnego dokonana w trybie art. 155 K.p.a. nie ma znaczenia dla uprawnienia do wypłaty wzrostu uposażenia zasadniczego za okres sprzed 8 października 2012 r. Zmiana ta, jak wskazał KPP, mająca miejsce w trybie administracyjnym, nie jest powiązana z okresem przedawnienia i może być wydana w każdym czasie, ma charakter deklaratoryjny, nie tworzy nowego stosunku prawnego, a tylko potwierdza istniejące prawa

i obowiązki. Jak wskazał dalej organ pierwszej instancji, wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się co do zasady na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Zdaniem organu pierwszej instancji, roszczenie policjanta o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat powstaje (staje się wymagalne) w dniu złożenia dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat, co można wyprowadzić z art. 106 ust. 1 ustawy o Policji. Dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat a uposażeniem zasadniczym

w wysokości dotychczasowej.

Jak wskazał KPP, w przedmiotowej sprawie funkcjonariusz wnioskiem z dnia

[...] listopada 2016 r. domagał się wypłaty różnicy uposażenia wynikającej z realizacji wniosku z dnia [...] października 2012 r., które to żądanie przedawniło się w dniu [...] października 2015 r. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. domagał się zmiany rozkazu z [...] listopada 2012 r., co nastąpiło na podstawie rozkazu z [...] maja 2016 r. Wówczas funkcjonariuszowi zostało wypłacone wyrównanie wynagrodzenia za nieprzedawniony okres. Oznacza to, zdaniem KPP, że należy odmówić wypłaty różnicy uposażenia pomiędzy wynagrodzeniem należnym uwzględniającym wzrost uposażenia związanego z wysługą lat za okres [...] października 2009 r. –

[...] października 2012 r. a wynagrodzeniem wypłaconym za ten okres.

Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego złożył P. K., który zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego - art. 107 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U z 2015 r., poz. 1236 ze zm., dalej: rozporządzenie) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż prawo do wypłaty przedawniło się w dniu [...] października 2015 r., podczas gdy przepis o przedawnieniu nie ma zastosowania dla zgłoszonego żądania (roszczenia) o wypłatę zaległego wynagrodzenia, do którego prawo ustalono prawomocnym rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2016 r. Zdaniem odwołującego się, dopiero wydanie rozkazu w dniu [...] maja 2016 r. spowodowało powstanie po jego stronie roszczenia o wypłatę zaległego wynagrodzenia za okresy objęte tym rozkazem. Jak wskazał, przedawnienie z art. 107 § 1 ustawy o Policji dotyczy roszczeń z tytułu ustalenia prawa do uposażenia a nie jego wypłaty po ustaleniu tegoż prawa;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 106 ust. 1, art. 105 ust. 2 w zw. z § 5 pkt 3 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w odmowie realizacji (wykonania) rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2016 r.

W ocenie odwołującego się, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że roszczenie przedawniło się z dniem [...] października 2015 r., zaś zwiększone wynagrodzenie za nieprzedawniony okres (tj. od dnia [...] października 2012 r.) zostało wypłacone. W sprawie, jak wskazał, nie chodzi o ponowne ustalenie prawa do zwiększonego uposażenia, ale o jego obliczenie i wypłacenie. Nadto, jak wyjaśnił, nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że w sprawie ma zastosowanie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji wprowadzający trzyletni termin przedawnienia, bowiem w jego ocenie ma on zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o prawo do uposażenia (innych świadczeń oraz należności pieniężnych). Wynika to również z treści § 5 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w decyzji ustalającej wysługę lat, termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Zdaniem odwołującego się, roszczenie o wypłatę wyrównania pomiędzy wynagrodzeniem należnym na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. a wynagrodzeniem rzeczywiście wypłaconym za okres od [...] października 2009 r. do dnia wydania decyzji (rozkazu), tj. [...] października 2012 r. - powstało dopiero w momencie uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Skarżący wcześniej nie miał możliwości żądania wypłaty (nie: ustalenia prawa) tej części uposażenia. W jego ocenie, skutkiem wydania decyzji (rozkazu) z dnia [...] maja 2016 r. ([...]) - jest konieczność wyrównania (czyli wypłaty) wnioskującemu wynagrodzenia za wcześniejszy, nieprzedawniony okres, objęty zmianą pierwotnej decyzji (rozkazu).

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. (dalej: KWP) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 105 ust. 2, art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji: uchylił zaskarżony rozkaz personalny pierwszoinstancyjny w całości oraz orzekł co do istoty sprawy – odmawiając wypłaty wyrównania uposażenia za okres od [...] października 2009 r. do dnia [...] października 2012 r.

Organ drugiej instancji poczynił własne ustalenia faktyczne, z których wynika, że raportem z dnia [...] października 2012 r. P. K. zwrócił się do KPP

o przeliczenie wysługi lat w związku z tym, że w okresie od [...] marca 1999 r.

do [...] czerwca 2006 r. pracował na gospodarstwie rolnym swoich rodziców. Dnia

[...] listopada 2012 r. ustalono wnioskodawcy wzrost uposażenia zasadniczego o 8 % z tytułu wysługi lat na dzień [...] października 2012 r., czyli na dzień złożenia dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Łączna wysługa lat skarżącego na dzień [...] października 2012 r. wynosiła: 8 lat, 9 miesiące i 1 dzień i od tego dnia P. K. otrzymywał 8% dodatek z tytułu wysługi lat. Przed zaliczeniem do wysługi okresu pracy w gospodarstwie rolnym otrzymywał dodatek z tytułu wysługi lat w wysokości 5%.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. funkcjonariusz wystąpił o zmianę rozkazu z dnia [...] listopada 2012 r. i ustalenie wzrostu uposażenia zasadniczego o 8% z tytułu wysługi lat na dzień [...] października 2009 r. Wniosek ten uwzględniono rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2016 r. w trybie art. 155 K.p.a. i ustalono wzrost uposażenia zasadniczego o 5% z tytułu wysługi lat na dzień [...] października 2009 r., czyli na trzy lata wstecz od dnia złożenia przez stronę dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Faktycznie wypłacany dodatek z tytułu wysługi lat w tym dniu wynosił 2%.

Jak wskazał organ odwoławczy, w postępowaniu rozpoznawany jest wniosek funkcjonariusza Policji z dnia [...] listopada 2016 r. o wypłatę zaległego wynagrodzenia. Zdaniem KWP, w sprawie nie ma zastosowania ani § 5 pkt 4 i 3 rozporządzenia, ani art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, bowiem nie dotyczą one wypłaty uposażenia a ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego. Ma natomiast, zdaniem KWP, zastosowanie w sprawie przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przedawniają się z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. O wymagalności roszczenia decyduje chwila, kiedy uprawniony funkcjonariusz może zażądać spełnienia świadczenia. W przypadku uposażenia będzie to ustawowo określony termin wypłaty uposażenia, który co do zasady następuje z góry w pierwszym dniu roboczym miesiąca. A zatem, jak wskazał KWP, początek biegu terminu przedawnienia należy wiązać z dniem wypłaty uposażenia, zaś przedawnienie to ulegnie przerwaniu w przypadkach wymienionych w art. 107 ust. 3 ustawy o Policji. W przedmiotowej sprawie, zdaniem KWP, przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło w dniu 15 listopada 2016 r., a zatem niewypłacone należne uposażenie za 3 lata wstecz od daty złożenia wniosku winno być uregulowane. We wniosku funkcjonariusz domaga się jednak wypłaty wyrównania uposażenia za okres od [...] października 2009 r. do [...] października 2012 r. Roszczenie o wypłatę uposażenia za października 2012 r. było wymagalne 1 października 2012 r. Uległo więc przedawnieniu (art. 107 ust. 1 ustawy o Policji). Dotyczy to również okresów wcześniejszych objętych wnioskiem z dnia 15 listopada 2016 r.

Skargę na powyższą decyzję odwoławczą złożył do sądu administracyjnego P. K., który zarzucił:

1) naruszenie art. 105 ust. 2 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że uposażenie zasadnicze dla funkcjonariusza po wzroście uposażenia jest płatne również miesięcznie, z góry, w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, podczas gdy prawo do żądania różnicy w uposażeniu zostało ustalone dopiero

z chwilą ostateczności rozkazu personalnego nr [...], bowiem dopiero z tą chwilą funkcjonariusz miał ustalone prawo do wzrostu uposażenia i dopiero z tą chwilą znał wysokość tego roszczenia, a zatem dopiero z chwilą wejścia do obrotu prawnego tego ostatecznego rozkazu personalnego dysponował wymiernym roszczeniem;

2) art. 105 ust. 2 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że także zmienione w trybie art. 155 K.p.a. uposażenie zasadnicze jest płatne miesięcznie, z góry, w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, podczas gdy po ustaleniu prawa do zwiększonego uposażenia w trybie decyzji funkcjonariusz może żądać tego zwiększonego uposażenia za zaległe miesiące w trybie jednorazowej wypłaty, natomiast przyszłe uposażenie płatne jest już według zasad art. 105 ust. 2 ustawy o Policji;

3) naruszenie art. 107 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że roszczenie skarżącego o wyrównanie uposażenia za okres od [...] października 2009 r. do [...] października 2012 r. przedawniło się, bowiem upłynął 3-letni okres od dnia, w którym stało się wymagalne, a stało się wymagalne według zasad określonych w art. 105 ust. 2 ustawy o Policji, podczas gdy roszczenie skarżącego stało się wymagalne z dniem ostateczności rozkazu personalnego nr [...];

4) naruszenie § 5 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy o przedawnieniu stosuje się do decyzji realizującej uprawnienie do wypłaty wyższego uposażenia za wysługę lat, podczas gdy literalne brzmienie ww. przepisu zakłada stosowanie przepisów o przedawnieniu w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat, a tym samym błędne przyjęcie, że KWP miał prawo skorzystać z przepisów o przedawnieniu roszczenia funkcjonariusza, oddalając jego wniosek o wypłatę wyrównania.

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że zwiększone wynagrodzenie za nieprzedawniony okres (tj. od [...] października 2012 r.) zostało mu wypłacone, natomiast we wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. zażądał wypłaty wynagrodzenia

za okres wcześniejszy, tj. sprzed [...] października 2012 r., co do którego decyzja

o ustalenia prawa do wyższego uposażenia została wydana dopiero w dniu [...] maja 2016 r. i od uzyskania ostateczności tej decyzji biegnie termin wymagalności roszczenia o wypłatę zwiększonego uposażenia. Zdaniem skarżącego, termin przedawnienia tego roszczenia nie rozpoczął w ogóle biegu przed wydaniem rozkazu nr [...], zaś początek biegu przedawnienia roszczenia o wypłatę wyrównania uposażenia należy liczyć od dnia wydania tego rozkazu lub od dnia jego ostateczności, kiedy skarżący zyskał pewność co do treści prawa podmiotowego. Dopóki skarżący nie znał wysokości (procentu) podwyższonego uposażenia, dopóty nie mógł wystąpić o jego wypłatę. Zdaniem skarżącego, przed wydaniem decyzji

z dnia [...] maja 2016 r. nie był uprawniony do żądania wypłaty wynagrodzenia za okres [...] października 2009 r. – [...] października 2012 r., bowiem nie istniała w obrocie prawnym decyzja (rozkaz), o której mowa w § 5 pkt 4 rozporządzenia. W efekcie, do dnia wydania decyzji nr [...], mógł żądać wyłącznie wyrównania za okres od [...] października 2012 r. Natomiast po rozkazie nr [...], który upewnił skarżącego co do przysługującego mu prawa, mógł żądać wyrównania również

za okres wcześniejszy z tym zastrzeżeniem, że nie żądał ponownego ustalenia prawa, ale wyłącznie jego realizacji, tj. wypłaty. Przed wydaniem rozkazu nr [...] roszczenie przysługiwało skarżącemu ex lege, jednak nie było wymagalne. Tym samym bieg przedawnienia dla roszczenia o wypłatę różnicy w uposażeniu

za miesiące poprzednie (od października 2009 r. do października 2012 r.) rozpoczął swój bieg w dniu wydania lub ostateczności rozkazu nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem KWP, błędnym jest twierdzenie skarżącego o nieprawidłowej przez organ interpretacji przepisów art. 105 ust. 2 i art. 107 ustawy o Policji, a także przepisów rozporządzenia z dnia

6 grudnia 2001 r., a w szczególności błędne jest twierdzenie, że organ nie mógł zastosować przepisów o przedawnieniu. W ocenie organu odwoławczego, roszczenie o wypłatę uposażenia od dnia [...] października 2009 r. do [...] października 2012 r. uległo przedawnieniu. Wskutek kilkuletniej bezczynności skarżącego doszło do przedawnienia, zaś jednostkom sektora finansów publicznych nie wolno wypłacać przedawnionych należności, gdyż stanowiłoby to naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem sporu w sprawie niniejszej jest legalność decyzji (rozkazu personalnego) o odmowie wypłaty funkcjonariuszowi Policji różnicy wysokości uposażenia. Różnica stanowisk między organami Policji a skarżącym polega

na sposobie liczenia terminu trzyletniego przedawnienia (art. 107 ust. 1 ustawy

z dnia 6 września 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.). Organy nie podzielają stanowiska skarżącego, aby początek biegu tego terminu przypadał dopiero po wydaniu decyzji ustalającej wzrost uposażenia ze skutkiem wstecznym.

Przy tak sformułowanym zagadnieniu spornym skład orzekający w sprawie niniejszej dostrzega potrzebę rozróżnienia jako odrębnych dwóch kwestii:

po pierwsze - ustalenia prawa do uposażenia/ustalenia prawa do wyższego uposażenia (uwzględniającego dłuższą wysługę lat); po drugie - wypłaty uposażenia po jego ustaleniu (podwyższeniu) decyzją administracyjną (rozkazem personalnym). W rozpoznawanym przypadku mamy do czynienia ze sporem o wypłatę ustalonego, podwyższonego uposażenia a nie z zagadnieniem ustalenia prawa do uposażenia.

Z uwagi jednakże na ścisły związek tych dwóch kwestii (de facto uzależnienia wypłaty uposażenia od wcześniejszego ustalenia jego wysokości), niezbędne jest dokonanie szerszego wywodu dotyczącego ustalania i przedawniania się roszczeń

z tytułu prawa do uposażenia funkcjonariuszy Policji.

Przede wszystkim jednak ocenić należy dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej dla sporu o wypłatę uposażenia funkcjonariusza Policji.

W tym przedmiocie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że spory o roszczenia o uposażenie ze stosunków służbowych podlegają rozstrzygnięciu na drodze sądowoadministracyjnej. Kwestię tę przesądził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 maja 1995 r. o sygnaturze akt I PZP 13/95 (OSNP 1995/23), w której uznano, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjonariusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy o Policji wraz z odsetkami, jest niedopuszczalna. Tym samym, w sprawach o uposażenie funkcjonariuszy Policji mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (vide wyrok

z dnia 13 czerwca 2017 r., II SA/Lu 343/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Oznacza to właściwość sądu administracyjnego

w rozpoznawaniu spraw dotyczących uposażenia funkcjonariuszy Policji, w tym spraw o wypłatę uposażenia.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, czynność wypłaty uposażenia funkcjonariusza Policji jest czynnością materialno – techniczną określoną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaś czynność odmowy wypłaty tego uposażenia powinna mieć formę decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego). Wynika to

z następujących okoliczności:

Przepisy ustawy o Policji nie kwalifikują w określony sposób czynności wypłaty uposażenia, a jedynie wskazują w art. 105 ust. 2 ustawy o Policji, iż uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia o charakterze stałym płatne są miesięcznie

z góry w pierwszym dniu roboczym każdego miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 3 i 5. Skutki prawne związane z wypłatą uposażenia powodują, że czynności tej nie sposób zakwalifikować wyłącznie jako czynności faktycznej polegającej na wykonaniu zlecenia przelewu określonej sumy pieniędzy lub dokonania wypłaty gotówki bezpośrednio do rąk funkcjonariusza. Skutki tej czynności uprawniają do jej zakwalifikowania jako czynności prawnej, mającej znaczenie dla uprawnień

i obowiązków funkcjonariusza Policji. Z chwilą wypłaty uprawnienie do uposażenia zostaje bowiem zaspokojone, a organ przestaje być dłużnikiem policjanta. Na tej podstawie czynność wypłaty uposażenia wynikającego ze stosunku prawnego (służbowego), zaliczanego do kategorii stosunków publicznoprawnych, można traktować jako czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa, a więc czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pogląd ten, prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, skład orzekający w sprawie niniejszej podziela w całości (vide np. wyrok z dnia 9 czerwca 2011 r., IV SA/Gl 817/10 oraz przytoczone tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA).

Uprawniony jest także wniosek, że odmowa dokonania czynności materialno – technicznej, a więc negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej której pozytywne rozstrzygnięcie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, powinno przybrać formę takiej decyzji. Organ powinien bowiem wykazać, z jakich powodów świadczenie, które co do zasady przyznawane jest w formie czynności materialno – technicznej, jest w danym konkretnym przypadku nienależne. Jest zobowiązany przedstawić prawną i faktyczną argumentację uzasadniającą odmowę i powinien wykazać, dlaczego w jego ocenie stan sprawy jest inny niż określony przepisem warunkującym przyznanie świadczenia. W takiej sytuacji najsilniejsze gwarancje procesowe daje stronie załatwienie sprawy odmownie

w formie decyzji administracyjnej zawierającej uzasadnienie stanowiska organu, umożliwiającej wdrożenie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Innymi słowy, odmowa dokonania czynności materialno – technicznej w formie decyzji administracyjnej najpełniej chroni interes społeczny oraz interes strony (vide np. wyroki z dnia 2 stycznia 2017 r., I OSK 1934/15; z dnia 3 lutego 2017 r., II SA/Wa 1572/16; z dnia 29 grudnia 2016 r., II SA/Go 402/16; z dnia 27 listopada 2015 r., II SA/Wa 1329/15, dostępne w CBOSA).

Z sytuacją wydania decyzji administracyjnej o odmowie dokonania czynności materialno – technicznej wypłaty podwyższonego uposażenia (uwzględniającego podwyższony dodatek za wysługę lat) mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wybrana forma rozstrzygnięcia sprawy przez organy Policji jest zatem prawidłowa.

W dalszej kolejności ocenić należy, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji odmownej organy Policji uprawnione były, a jeśli tak to w jaki sposób, do zastosowania terminu przedawnienia z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. W stanie faktycznym sprawy niniejszej organy ustaliły bowiem funkcjonariuszowi prawo do wyższego uposażenia od dnia [...] października 2009 r. na podstawie decyzji z dnia

[...] maja 2016 r. wydanej w oparciu o art. 155 K.p.a., zmieniając jednocześnie wcześniejszą własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. ustalającą prawo do wzrostu uposażenia od dnia złożenia pierwszego wniosku w tym zakresie, tj. od dnia

[...] października 2012 r. Funkcjonariusz zaś złożył w listopadzie 2016 r. żądanie wypłaty uposażenia ustalonego w maju 2016 r. (za okres od października 2009r.).

Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, roszczenia z tytułu prawa

do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Zauważyć jednak należy, że mimo użycia przez ustawodawcę terminu "wymagalność", w prawie administracyjnym nie funkcjonuje normatywne pojęcie "wymagalności roszczenia". Jest ono charakterystyczne dla instytucji przedawnienia funkcjonującej w prawie cywilnym, jako jeden z filarów tej gałęzi prawa. Celem ustalenia znaczenia pojęcia "wymagalność roszczenia" w rozumieniu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, należy zatem sięgnąć do rozumienia tego pojęcia w piśmiennictwie cywilistycznym. Wskazuje się w nim, że wymagalność jest stanem, w którym wierzyciel ma prawną możliwość żądania zaspokojenia przysługującej mu wierzytelności. Jest to stan potencjalny, o charakterze obiektywnym, którego początek zbiega się z chwilą uaktywnienia się wierzytelności (vide np. S. Rudnicki, komentarz do art. 120 Kodeku cywilnego, System Informacji Prawnej Lex Omega).

Według regulacji art. 99 ust. 1 ustawy o Policji, prawo policjanta do uposażenia powstaje z dniem jego mianowania na stanowisko służbowe. Wysokość uposażenia zasadniczego zależy od grupy zaszeregowania stanowiska służbowego oraz od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji). Zasady obliczania wysługi lat zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U z 2015 r., poz. 1236 ze zm., dalej: rozporządzenie). Stosownie do treści § 5 ust. 2 rozporządzenia, wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Istnieje także możliwość późniejszego przeliczenia wysługi lat - w czasie trwania stosunku służbowego. Następuje to poprzez zaliczenie policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów pracy wykonywanej przed podjęciem służby w Policji (§ 5 ust. 3 rozporządzenia). Z kolei termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (§ 5 ust. 4). Przedawnienie zaś reguluje wspomniany wyżej art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, wprowadzający trzyletni termin przedawnienia liczony od dnia wymagalności roszczenia.

Zdaniem sądu, treść powyższych regulacji jednoznacznie wskazuje, że już od dnia przyjęcia do służby policjant ma prawo do wysługi lat wynikającej z okresów jego pracy sprzed przyjęcia do służby, a jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest konieczność przedstawienia stosownych dokumentów, na podstawie których tę wyższą wysługę lat można uwzględnić. Z kolei ograniczeniem dla organu co do ustalenia okresu przysługiwania prawa do wzrostu uposażenia jest termin przedawnienia.

Mając zatem na uwadze powyżej wskazane rozumienie pojęcia wymagalności roszczenia jako najwcześniejszego momentu, w którym wierzyciel może żądać spełnienia świadczenia oraz uwzględniając, że funkcjonariusz Policji od dnia przyjęcia do służby, w każdym de facto czasie, dysponuje możliwością przedstawienia dokumentów dotyczących wysługi lat – przyjąć należy, że termin przedawnienia z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji oznacza możliwość wydania decyzji ustalającej podwyższoną wysługę lat w każdym czasie w trakcie służby, jednakże

z ustaleniem prawa do podwyższonego uposażenia maksymalnie trzy lata wstecz

od dnia złożenia w trakcie służby wniosku o zmianę wysługi lat wraz z niezbędnymi dokumentami. Takie rozumienie przepisu art. 107 ust. 1 ustawy o Policji pozostaje

w zgodności z treścią § 5 ust. 4 rozporządzenia nakazującego ustalanie terminu nabycia prawa do uposażenia z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Nie pozostaje też w sprzeczności z treścią art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie

z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających podwyższenie uposażenia z tytułu nowo wykazanej wysługi lat będzie dzień przypadający na trzy lata wstecz od dnia złożenia wniosku o zmianę wysługi lat, co uwzględnia zarówno fakt, że wysługę lat uwzględnia się w trakcie służby na wniosek, jak i uwzględnia przepisy o przedawnieniu (art. 107 ust. 1 ustawy o Policji).

Innymi słowy, policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia z tytułu większej wysługi lat nie z dniem złożenia wniosku o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy sprzed służby, ale wcześniej. Prawo to istnieje bowiem już w dniu przyjęcia do służby i od tej daty biegnie trzyletni termin przedawnienia. Złożenie wniosku o zmianę wysługi lat przerywa zatem termin przedawnienia. Stanowisko to prezentowane jest w przeważającym orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki: z dnia

19 lutego 2016 r., I OSK 1384/14; z dnia 2 lutego 2016 r., I OSK 1693/14; z dnia

2 lutego 2016 r., I OSK 2495/14; z dnia 13 lutego 2015 r., I OSK 1340/13; z dnia

10 czerwca 2016 r., VIII SA/Wa 78/16; z dnia 14 grudnia 2016 r., III SA/Łd 913/16, CBOSA).

W stosunku do skarżącego decyzjami ustalającymi prawo do zwiększonego

z tytułu wysługi lat uposażenia są decyzje z dnia [...] listopada 2012 r. oraz z dnia

[...] maja 2016 r. Oznacza to zatem, uwzględniając powyższe rozważania, że choć policjant nabył prawo do uposażenia uwzględniającego posiadaną wysługę lat

z dniem przyjęcia do służby i od tego dnia rozpoczął bieg termin przedawnienia, to przerwanie tego terminu (tj. terminu przedawnienia dla roszczenia o ustalenie prawa do zwiększonego uposażenia) nastąpiło dopiero w dniu złożenia wniosku

o przeliczenie i uwzględnienie wyższej wysługi lat, czyli w dniu [...] października 2012 r. Zatem nawiązując do powyższych rozważań stwierdzić należy, że skoro pierwotne żądanie skarżącego o zmianę wysługi lat zostało złożone w dniu 8 października

2009 r., to rozpoznając ten wniosek decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. – mając na uwadze przytoczone wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące biegu

i przerwania terminu przedawnienia - organy Policji zobowiązane były do ustalenia skarżącemu prawa do wyższego uposażenia od dnia [...] października 2009 r. a nie od dnia złożenia wniosku ([...] października 2012 r.), jak uczyniły w rozkazie personalnym z dnia 2 listopada 2013 r. Wskazać przy tym należy, że opisane uchybienie organy Policji zdecydowały się "naprawić" decyzją z dnia [...] maja 2016 r. wydaną na podstawie art. 155 K.p.a., ustalając prawo do podwyższonego uposażenia od dnia [...] października 2009 r. r., czyli tak jak pierwotnie (w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r.) należało to uczynić.

W tym miejscu zauważyć należy, że skład orzekający w sprawie niniejszej, dostrzegając uchybienia ostatnio wskazanych rozstrzygnięć (decyzji z dnia

[...] listopada 2012 r. i decyzji z dnia [...] maja 2016 r.) nie jest jednak z mocy art. 135 p.p.s.a. uprawniony do ich kontroli w niniejszym postępowaniu. Odrębną bowiem sprawą administracyjną jest sprawa ustalenia prawa do podwyższonego uposażenia od sprawy odmowy jego wypłaty. Nie sposób jednak nie stwierdzić, że zastosowanie art. 155 K.p.a. było nieprawidłowe. Decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. nie mogła zostać wydana na podstawie art. 155 K.p.a. z uwagi na możliwość zastosowania tego przepisu wyłącznie do decyzji uznaniowych, a nie związanych (vide np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r., II OSK 240/15, CBOSA). Tymczasem decyzją związaną (deklaratoryjną, potwierdzającą jedynie posiadane uprawnienie) jest decyzja ustalająca prawo do wzrostu uposażenia na podstawie wykazanej przez funkcjonariusza wyższej wysługi lat (vide: wyrok z dnia 19 lutego 2016 r., I OSK 1384/14, CBOSA).

Niezależnie jednak od oceny prawnej decyzji z dnia [...] maja 2016 r., nie ulega wątpliwości, że stała się ona ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym, a zatem wywołuje również skutki prawne. Skoro zatem rozstrzygnięto w niej ostatecznie i w sposób wiążący o ustaleniu skarżącemu prawa do wzrostu uposażenia przysługującego za okres od dnia [...] października 2009 r., to organy (oraz skład orzekający w sprawie niniejszej) są tym ustaleniem związane. A zatem, skoro skarżący po wydaniu tej decyzji wystąpił o wypłatę zaległej części uposażenia (uwzględniającej wzrost od dnia [...] października 2009 r.), nie było podstaw do odmowy dokonania tej czynności.

Zauważyć jeszcze raz należy, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji ulegają przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne – roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych. Zwrot "roszczenia z tytułu prawa do uposażenia" nie zawiera rozróżnienia na rodzaje tych roszczeń, zatem uprawniony jest wniosek,

że roszczeniem z tytułu prawa do uposażenia jest zarówno roszczenie o ustalenie prawa do uposażenia lub do ustalenia wzrostu prawa do uposażenia (z uwagi

na zwiększoną wysługę lat), jak i będące konsekwencją decyzyjnego ustalenia prawa do uposażenia/wzrostu uposażenia roszczenie o jego wypłatę. Zgodzić się zatem należy co do zasady ze stanowiskiem skarżącego, że roszczenie o realizację prawa do uposażenia aktualizuje się (powstaje) dopiero z dniem wejścia do obrotu prawnego decyzji ustalającej prawo do uposażenia (podwyższonego uposażenia). Jeśli w wyżej wskazanym dniu powstaje, to również od tego dnia może być dochodzone, a zatem staje się wymagalne. Dopiero zatem ustalenie prawa

do wzrostu uposażenia tworzy podstawę do domagania się przez skarżącego wypłaty podwyższonego uposażenia z tytułu zaliczenia większej wysługi lat (vide podobnie w wyroku z dnia 29 grudnia 2016 r., II SA/Go 402/16, w którym sąd wskazał, że "dopiero uchylenie decyzji obniżających skarżącemu uposażenie dawało podstawę domagania się przez niego wypłaty nienależnie zmniejszonego uposażenia", dostępne w CBOSA).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy niniejszej należy stwierdzić, że skoro przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji ustanawia trzyletni termin przedawnienia dla ogólnie wskazanych roszczeń "z tytułu prawa do uposażenia", zaś termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (§ 5 ust. 4 rozporządzenia) – to roszczenie o realizację prawa do uposażenia powstaje z dniem wejścia decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat do obrotu prawnego i przedawnia się

z upływem trzech lat od tego dnia. A zatem skoro prawo skarżącego do wzrostu uposażenia zasadniczego od dnia [...] października 2009 r. zostało ostatecznie ustalone w decyzji z dnia [...] maja 2016 r., która nie została zaskarżona, jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym, to w stanie faktycznym i prawnym sprawy roszczenie o wypłatę podwyższonego uposażenia skarżący mógł zgłosić najpóźniej w terminie trzech lat od jej wejścia do obrotu prawnego. Żądania zatem wypłaty zgłaszane przez skarżącego organom Policji w 2016 r. były zgłaszane przed upływem terminu przedawnienia i podlegają realizacji. Tym samym zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja pierwszoinstancyjna odmawiające wypłaty części uposażenia podwyższonego zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 107 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia

6 grudnia 2001 r. i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu, po wydaniu niniejszego wyroku, organy Policji uwzględnią zaprezentowaną przez sąd wykładnię przepisów prawa oraz dokonają wypłaty skarżącemu podwyższonej z tytułu wysługi lat części uposażenia za brakujący okres od dnia [...] października 2009 r., zgodnie z treścią decyzji z dnia

[...] maja 2016 r. i oceną prawną zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku

z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.