Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 59/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran,, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2006 r. sprawy ze skargi A. B., E. N., A. R., A. de V., J. de V. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. B., E. N., A. R., A. de V., J. de V. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] o umorzeniu postępowania z wniosku pełnomocnika A. B., E. N., A. R., A. de V. i J. de V. o wydanie decyzji, że część nieruchomości ziemskiej "D.", obecnie działka ewidencyjna Nr [...] z obrębu [...], objęta księgą wieczystą KW nr [...] nie podlega działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, bez wydawania w tym względzie aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Nie było to uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, ani od dokonania na podstawie takiego zaświadczenia wpisu w księdze wieczystej. W §6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) przewidziano wprawdzie możliwość złożenia wniosku przez zainteresowaną stronę o uznanie danej nieruchomości za wyłączoną spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie zaś z §5 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., wniosek ten podlegał rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym, w którym wojewódzki urząd ziemski wydawał stosowną decyzję administracyjną i dopiero stwierdzenie w omawianej decyzji, że nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, wywoływało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa w postaci wyłączenia z nabycia na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej takiej nieruchomości, to jednak – zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – przedmiotem oceny wojewódzkiego urzędu ziemskiego przy wydawaniu omawianej decyzji, było jedynie stwierdzenie, czy dana nieruchomość posiada, określony w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, areał powierzchni – powyżej 100 ha ogólnej powierzchni, bądź powyżej 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, powyżej 100 ha ogólnej powierzchni niezależnie od wielkości użytków rolnych. O tym, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w omawianej decyzji może być jedynie to, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, z uwagi na jej wielkość areału, w tym użytków rolnych, a nie jej części ze względu na jej charakter, świadczy również zestawienie treści §5 i §6 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przedmiotem wniosku skarżących jest natomiast żądanie ustalenia, że wymieniona w nim część nieruchomości nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uznaniu organów orzekających w sprawie w obu instancjach, jest to rozstrzyganie sporu o prawa rzeczowe, a zatem sporu cywilnego, do którego nie są właściwe organy administracji, lecz sąd cywilny. Brak jest - zdaniem organów orzekających – podstaw do stosowania §5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w celu ustalenia, że dana część nieruchomości z uwagi na swój charakter, jest wyłączona z przejęcia na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organy orzekające obu instancji powołały się przy tym na dotychczasowe orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożonej przez pełnomocnika A. B., E. N., A. R., A. de V. i J. de V. zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 §1, art. 105 i art. 107 §3 kpa, oraz naruszenie §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i art. 2 ust. 1 lit. e oraz art. 2 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano szczegółowo motywy, przemawiające za rozstrzyganiem w drodze decyzji administracyjnej, czy również część nieruchomości, ze względu na jej charakter i sposób wykorzystywania, wchodziła w skład majątku ziemskiego, jako podpadającego pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powołano się przy tym na stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, świadczące o dopuszczalności badania przez organy administracji, czy dana nieruchomość lub jej wyodrębniona część, ze względu na jej charakter, nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, powołując motywy uzasadnienia zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu z następujących powodów.

U podstaw zaskarżonej decyzji legło zapatrywanie o niedopuszczalności orzekania w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej na podstawie §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, że część nieruchomości - z uwagi na swój charakter funkcjonalny - nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, przez co ta część jest wyłączona z przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie powołanego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyjmowano, że decyzja przewidziana w §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje.

Powołany pogląd uzasadniano tym, iż na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, o określonym w tym przepisie areale powierzchni ogólnej, bądź odpowiednim areale użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie powołanego dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Brak jest w dekrecie, jak i w przepisach wykonawczych uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. W szczególności, zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa z mocy samego prawa, nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od ujawnienia na jego podstawie w księdze wieczystej nabytej przez Skarb Państwa własności. W §6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wskazano na dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i wniosek taki, zgodnie z §5 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Samo złożenie wniosku przewidzianego w §6 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie zawieszało jednak skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wpisany. Zgodnie natomiast z §5 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia jedynie wielkość jej areału, w tym wielkość areału użytków rolnych. Wynika to wprost z zestawienia treści §5 i §6 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Na tej podstawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywał dotychczas, iż przewidziana w §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. W konsekwencji takiego poglądu, Sąd przyjmował, że wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego, do rozpoznania którego, zgodnie z art. 2 § 1 i art. 3 k.p.c. są powołane sądy powszechne. Dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art. 2 ust. 1 lit. e, zostały faktycznie przejęte przez państwo, może być zatem dokonywane na właściwej dla nich drodze, tj. w postępowaniu przed sądem powszechnym - w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w drodze powództwa windykacyjnego, albo w drodze żądania ustalenia prawa.

Prezentowany pogląd, znajduje swoje uzasadnienie także w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego (np. uchwała SN z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt III CZP 90/05 - niepublikowana; wyrok SN z dnia 13 lutego 2004 r. sygn. akt III CKN 1492/00 – niepublikowany; postanowienie Kolegium Kompetencyjnego przy SN z dnia 6 listopada 1997 r. sygn. akt III KKO 7/97 opublik w OSNP z 1998 r. z. 18, poz. 554) i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - np. wyrok z dnia 19 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 1045/97.

W dotychczasowej praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był również pogląd przeciwny, o dopuszczalności badania przez organy administracji, na podstawie §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy nieruchomość lub jej część, ze względu na jej charakter funkcjonalny, podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (np. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04 opublik. w ONSAiWSA z 2004 r. z 1, poz. 20; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 801/99 niepublikowany; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r. sygn. akt IV SA 2582/98 opublik. w Rejent z 2001 r. z. 12, poz. 193).

Z uwagi na kształtowanie się odmiennego poglądu w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wobec dotychczasowych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujących na szeroki zakres ustaleń dokonywanych przez organy administracji w stwierdzaniu, czy nieruchomość lub jej część, ze względu na charakter funkcjonalny, podpada pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 5 czerwca 2006 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 2/06 w składzie powiększonym siedmiu sędziów, wskazując że: "Przepis §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51, ze zm.), może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.)."

Zważywszy, że powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana została w powiększonym składzie siedmiu sędziów dla ujednolicenia praktyki orzeczniczej w zakresie stosowania §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, mając na uwadze art. 269 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), uwzględnił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanej uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06.

W związku z tym, za nieprawidłowe należy uznać stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. oraz w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2005 r. o niedopuszczalności orzekania przez organy administracji w przedmiocie wniosku skarżących o ustalenie, czy część nieruchomości ziemskiej "D." obecnie działka ewidencyjna Nr [...] z obrębu [...], objęta księgą wieczystą KW nr [...], nie podlega działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W świetle powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszają art. 105 kpa w zw. z §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej, dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w sentencji. W następstwie wydania niniejszego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, orzekając ponownie jako organ II instancji, winien, stosując się do wykładni przepisów dokonanej powyżej, ocenić, czy zachodzą przesłanki do uwzględnienia żądania skarżących zawartego we wniosku, który wszczął postępowanie administracyjne.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.