Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 31/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie WSA Ewa Janowska WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy [...] nr [...] w [...] na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie udostępnienia nieruchomości. 1) zobowiązuje Wojewodę Opolskiego do rozstrzygnięcia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] od decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 16 maja 2011r., nr [...] w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt administracyjnych sprawy po prawomocności wyroku, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 maja 2011r., nr [...] Starosta Brzeski, działając na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dalej też Wspólnotę) obowiązek udostępnienia A sp. z o.o. w [...] obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii urządzeń węzła cieplnego zlokalizowanego w pomieszczeniu piwnicznym budynku. Jednocześnie organ zaznaczył, że obowiązek ten nakłada na okres 6 miesięcy oraz, że polega on na umożliwieniu przedsiębiorstwu ciepłowniczemu przez zobowiązaną Wspólnotę dostępu do pomieszczenia węzła cieplnego i przekazaniu klucza do drzwi pomieszczenia byłej kotłowni lub otwieraniu tych drzwi przez osobę pisemnie wyznaczoną przez Zarząd Wspólnoty na każde wezwanie A w [...].

Decyzję doręczono Wspólnocie w dniu 23 maja 2011 r., adresując przesyłkę do Zarządu Wspólnoty.

Z akt administracyjnych sprawy i dokumentów załączonych do skargi wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] obejmuje 12 lokali mieszkalnych, znajdujących się w budynku usytuowanym na działce gruntu nr [...]. Właściciele lokali i współwłaściciele gruntu oraz części wspólnych budynku powołali Zarząd Wspólnoty na podstawie uchwały nr [...] z dnia 15 lutego 2011 r. Do zarządu wybrano członków Wspólnoty w osobach: J. L., U. B. i Z. W.

Skład zarządu w toku postępowania administracyjnego i sądowego nie zmienił się.

W toku postępowania w przedmiocie udostępnienia nieruchomości uchwałę nr [...] złożono do akt administracyjnych I instancji w dniu 15 kwietnia 2011 r., co potwierdziła podpisem prowadząca sprawę I. W. - Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Brzegu. Niezależnie od tego Wspólnota złożyła uchwałę nr [...] z 21 września 2010 r., uwierzytelnioną notarialnie, o udzieleniu pełnomocnictwa J. L. do reprezentowania członków wspólnoty przed organami administracji państwowej i samorządowej oraz przed sądami w sprawach węzła ciepłowniczego.

Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że poza powołaniem Zarządu Wspólnoty bieżące sprawy współwłaścicieli nieruchomości prowadził ustanowiony zarządca W. B.

Pismem z dnia 1 czerwca 2011r., które wpłynęło do organu 3 czerwca 2011r. Wspólnota wniosła odwołanie, określając je w nagłówku jako odwołanie "Wspólnoty Mieszkaniowej od decyzji, Starosty Brzeskiego z dnia 16 maja 2011r. otrzymane w dniu 23 maja 2011r". Odwołanie zostało podpisane przez dwóch członków zarządu tj. J. L. i U. B. W odwołaniu Wspólnota zarzuciła nieważność postępowania z uwagi na "pominięcie materiału dowodowego na okoliczność nieważności z mocy prawa decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 2 października 2008r. o pozwoleniu na budowę węzła ciepłowniczego w pomieszczeniach budynku, stanowiącego odrębny przedmiot własności w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 K.c. i art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.)". Ponadto Wspólnota zarzuciła "nieważność postępowania wobec oparcia zaskarżonej decyzji na przepisie art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie daje Staroście Brzeskiemu uprawnienia do wydania decyzji wobec budynku i lokali stanowiących odrębny przedmiot własności od nieruchomości gruntowej."

Wskazując na powyższe, Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz "uchylenie decyzji z dnia 2 października 2008r. o pozwoleniu na budowę węzła ciepłowniczego z uwagi na nieważność czynności prawnych przy podejmowaniu decyzji".

Pismem z dnia 12 lipca 2012r. Zarząd Wspólnoty przekazał dodatkowe dokumenty uzupełniające odwołanie.

Pismem z dnia 30 września 2011 r. Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 3 K.p.a. zawiadomił Wspólnotę, że z uwagi "na dużą liczbę wpływających spraw w stosunku do obsady kadrowej i stopień skomplikowania sprawy nie jest w stanie rozpatrzyć jej w ustawowym terminie, dlatego wyznacza nowy termin rozpatrzenia do dnia 30 listopada 2011 roku". Jednocześnie Wojewoda Opolski wezwał Zarząd Wspólnoty do przedłożenia do wglądu oryginału uchwały nr [...] w sprawie powołania Zarządu albo przedłożenia jej uwierzytelnionej notarialnie kserokopii.

Pismem z dnia 21 października 2011 r. organ odwoławczy ponowił poprzednie wezwanie z uwagi na niedoręczenie pisma z dnia 30 września 2011r. członkom Zarządu Wspólnoty.

Pismem z dnia 28 maja 2012r. Wojewoda Opolski powołując się na przepis art. 64 § 2 K.p. a. i art. 76 a § 2 K.p.a. wezwał Zarząd Wspólnoty do przedłożenia w terminie 7 dni uchwały nr [...] z dnia 15 lutego 2011r. w sprawie powołania zarządu w oryginale lub uwierzytelnionej kopii. Zobowiązanie to doręczono poszczególnym członkom Zarządu w dniach 30 maja 2012 r., 1 czerwca 2012r. i 11 czerwca 2012r.

Pismem z dnia 5 czerwca 2012r., Wspólnota reprezentowana przez Zarząd wniosła "zażalenie na niezałatwienie sprawy odwoławczej w terminie określonym w art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a." W nagłówku tego pisma zaznaczono, że dotyczy ono trwającego przeszło rok postępowania odwoławczego w sprawie zarejestrowanej przez Wojewodę pod nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, że odwołanie od decyzji Starosty Brzeskiego dnia 16 maja 2011r. Wspólnota złożyła 3 czerwca 2011r., dlatego zgodnie z ustawowym terminem powinno być ono zakończone do 10 lipca 2011r. Tymczasem organ odwoławczy dopiero po trzech miesiącach zawiadomił stronę, że odwołanie nie zostanie rozpatrzone z uwagi na trudności kadrowe lecz nowego wyznaczonego przez siebie terminu organ także nie dotrzymał. Z dalszego uzasadnienia wynikało, że do dnia złożenia zażalenia Wojewoda Opolski nie załatwił odwołania. Niezależnie od tego w zażaleniu Wspólnota domagała się pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej osób załatwiających w imieniu Wojewody Opolskiego sprawę w związku z niedopełnieniem obowiązków i czasem trwania postępowania.

Pismem z dnia 20 czerwca 2012r., powołującym się na przepis art. 64 § 2 K.p.a., Wojewoda Opolski pozostawił odwołanie Wspólnoty bez rozpoznania. Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali organ odwoławczy zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się tylko kserokopia uchwały Wspólnoty nr [...] o powołaniu zarządu i mimo wezwania nie został przedłożony do akt oryginał uchwały lub uwierzytelniona kopia.

Wojewoda zwrócił uwagę, że odwołanie powinno zawierać elementy wymagane dla podania a określone w art. 63 § 2 i § 3 K.p.a. Brak wykazania reprezentacji Wspólnoty przez złożenie właściwego dokumentu oznacza brak możliwości rozpoznania odwołania dlatego należało zastosować rozstrzygniecie oparte na przepisie art. 64 § 2 K.p.a. Niezależnie od tego organ zwrócił uwagę, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie było badanie legalności udzielonego spółce A w [...] pozwolenia na budowę i odesłał do treści korespondencji między Wojewodą a Wspólnotą w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 2 października 2008r.

W skardze sądowoadministracyjnej Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] domagała się stwierdzenia bezczynności Wojewody Opolskiego w sprawie odwołania od decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 16 maja 2011r. w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oraz odwołania od decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 2 października 2008r. w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

Skargę tą zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w Opolu zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Op 31/12 oznaczając stronę skarżącą jako J. L.

Strona wnosząca skargę określała się bowiem w skardze jako "właściciele udziałów we wspólności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] i jednocześnie właściciele wyodrębnionych lokali nr od [...] do [...], reprezentowani na podstawie pełnomocnictwa uwierzytelnionego notarialnie przez J. L.". Niezależnie do tego skarga wymieniała jako skarżącą J. L. jako współwłaścicielkę nieruchomości, a jako stronę przeciwną "Wojewodę Opolskiego, Starostę Brzeskiego i A Spółka z o.o. w [...]".

Po uzupełnieniu skargi pismem z 4 sierpnia 2012 r., zarządzeniem z 1 października 2012 r. oznaczono w repertorium II SA/Op stronę skarżącą jako Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. [...] w [...], a organ jako Wojewodę Opolskiego na podstawie § 26 zarządzenia nr 11 Prezesa NSA w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych wyłączono do odrębnego postępowania sprawę ze skargi Wspólnoty na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane decyzją Starosty Brzeskiego z 2 października 2008 r. Wyłączoną sprawę zadekretowano pod sygnaturą II SAB/Op 41/12.

W uzasadnieniu skargi w sprawie II SAB/Op 31/12 Wspólnota wniosła o "łączne rozpoznanie zaskarżonych decyzji w jednym postępowaniu sądowym, gdyż są one ściśle związane a zostały uzyskane za pomocą rażącego naruszenia prawa". Domagała się unieważnienia obu decyzji Starosty Brzeskiego i nakazania organowi I instancji wydania decyzji zobowiązującej A Spółka z o.o. z [...] do rozebrania węzła cieplnego i usunięcia urządzeń z budynku Wspólnoty na własny koszt. Ponadto wniesiono o zabezpieczenie dowodów świadczących o popełnieniu przestępstwa przez wymienione w skardze osoby i zawiadomienie Prokuratora na podstawie art. 304 § 2 K.p.k, niezależnie od spowodowania odpowiedzialności dyscyplinarnej wymienionych w zażaleniu urzędników Urzędu Wojewódzkiego w Opolu. Wspólnota ponadto przedstawiła przebieg postępowania administracyjnego oraz wymieniła uchybienia urzędników załatwiających sprawę administracyjną na etapie odwoławczym, odwołując się także do treści odwołania z 1 czerwca 2011r. i treści zażalenia z dnia 5 czerwca 2012r. Niezależnie od tego członek wspólnoty J. L. domagała się uznania jej "za stronę postępowania na postawie art. 72 i art. 73 K.p.c., art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali i art. 62 K.p.a. w zw. z art. 28 i art. 30 § 1 K.p.a." J. L. wywodziła, że jest współwłaścicielem nieruchomości oraz właścicielem jednego lokalu mieszkalnego a jej prawo własności zostało przez Starostę Brzeskiego, tak co do nieruchomości budynkowej jaki i nieruchomości gruntowej, ograniczone.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej odrzucenie zaznaczając, że zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie służy stronie zażalenie do organów administracji publicznej wyższego stopnia. Dlatego wnosząc skargę na bezczynność organu strona winna wyczerpać ten tryb. Z akt postępowania nie wynika, aby Wspólnota złożyła zażalenie do właściwego ministra przed złożeniem skargi. Dodano, że pismo nazwane zażaleniem z dnia 5 czerwca 2012r. zostało z uwagi na jego treść zakwalifikowane jako skarga na pracowników organu i tak też rozpatrzona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Ponieważ strony nie były w sprawie reprezentowane przez adwokata lub radcę prawnego wypada rozpocząć od wskazania na przepisy regulujące zakres kognicji sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego ( prawa procesowego).

II. Z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontroli sądowej poddana została bezczynność Wojewody Opolskiego w postępowaniu odwoławczym wszczętym wskutek wniesienia odwołania od decyzji Starosty Brzeskiego z 16 maja 2011 r. w przedmiocie udostępnienia nieruchomości Wspólnoty.

W wyniku tej kontroli zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.) dalej też P.p.s.a. Zgodnie z nim Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje między innymi organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności wynikających z przepisów prawa.

W celu uzasadnienia tej tezy konieczne jest poczynienie kilku uwag ogólnych co do podmiotowości i legitymacji czynnej wspólnoty mieszkaniowej oraz instytucji bezczynności organu. Ponieważ stosownie do art. 30 § 1 K.p.a "zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego", to należy przywołać te z nich, które odnoszą się do wspólnot mieszkaniowych.

Przepis art. 1 k.c. wskazuje tylko dwa rodzaje podmiotów wyposażonych w zdolność prawną: osoby fizyczne i osoby prawne, ale zagadnienie komplikuje się, gdyż w systemie prawnym funkcjonują podmioty niebędące ani osobami prawnymi, ani osobami fizycznymi. Bywają one określane jako niepełne, ułomne osoby prawne. Należą do nich bez wątpienia wspólnoty mieszkaniowe. O sytuacji cywilnoprawnej takich podmiotów rozstrzyga § 1 art. 33 1 k.c., stanowiący, że "do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych". Do tej kategorii jednostek organizacyjnych, do której odnosi się treść przepisu § 1 art. 33 1 k.c. należy niewątpliwie wspólnota mieszkaniowa, utworzona zgodnie z przepisami ustawy o własności lokali.

Wspólnota mieszkaniowa jako taka nie ma osobowości prawnej, gdyż nie jest osobą prawną, lecz przysługuje jej zdolność prawna, odrębna od osób uczestniczących w tej wspólnocie. Wspólnota powstaje ex lege, bez potrzeby jakiejkolwiek rejestracji, w wyniku wyodrębnienia własności lokali. Jej członkiem staje się nabywca własności nieruchomości lokalowej. Wspólnota stanowi grupę właścicieli odrębnych lokali, którzy występują z mocy prawa wspólnie w sprawach związanych z zarządem nieruchomością wspólną.

Reasumując, wspólnota mieszkaniowa jest jednostką organizacyjną upoważnioną do działania za właścicieli lokali we własnym imieniu, jednak ze skutkiem bezpośrednio dla nich. Zatem wspólnota mieszkaniowa na gruncie art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 1 § 1 k.c. posiada także zdolność administracyjnoprawną. Co do zasady może ona mieć przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., a w konsekwencji także sądowym na gruncie art. 32 w zw. z art. 26 i 28 P.p.s.a.

Orzecznictwo NSA wypowiadało się za przyznaniem wspólnocie tej podmiotowości w zasadzie jednolicie (por. orzeczenia z 9 września 1998 r., IV SA 2027/98, z 14 kwietnia 1999 r., IV SA 175/97, z 24 marca 2000 r., IV SA 1940/99, z 11 października 2000 r., II SA/Kr 115/98, z 27 grudnia 2000 r., II SA/Gd 1443/98, z 26 listopada 2001 r., OPK 19/01, z 21 lipca 2004 r., IV SA 2061/02, z 14 października 2008 r., IV SA/Wa 1171/08 i z 19 lutego 2009, II Oz 157/09 opubl. CBOIS).

Należy też zwrócić uwagę, że wspólnota mieszkaniowa może być zróżnicowana jeśli chodzi o krąg podmiotów ją tworzących. W szczególności podmiotami tymi mogą być wyłącznie osoby fizyczne, ale też osoby fizyczne i osoby prawne, a więc podmioty wymienione w art. 29 K.p.a.

Jeśli każdy z takich podmiotów (osoba fizyczna, osoba prawna) może być zgodnie z przepisem art. 29 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego to zasadny jest wniosek, że przymiot taki będzie miał także całość tych podmiotów, powiązanych ze sobą z mocy ustawy stosunkiem prawnym, tu wynikającym ze współwłasności.

III. Uwagi co do bezczynności organu. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontroli sądowej poddana została bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.

Z bezczynnością organów administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ pomimo ustawowego obowiązku podjęcia określonej czynności, nie podejmuje jej w prawnie ustalonym terminie. Tym samym, w bezczynności organ pozostaje w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeśli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a., albo je dopełnił ale uchybił zakreślonemu przez siebie terminowi lub gdy nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.

W kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność organów wskazać należy, iż wniesienie skargi w tym zakresie nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Zgodnie jednak z art. 52 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organów administracji publicznej o wyczerpaniu środków zaskarżenia można zatem mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na nie załatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, bądź gdy tryb określony w art. 37 K.p.a nie znajduje zastosowania, stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa.

Z uwagi na przedmiot sporu, którym jest bezczynność Wojewody Opolskiego w wydaniu decyzji w przedmiocie odwołania, zważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie warunkiem wniesienia skargi było wyczerpanie przez stronę skarżącą trybu zażaleniowego określonego w art. 37 K.p.a., a więc uprzednie wniesienie zażalenia na bezczynność Wojewody do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie przewidziane w art. 37 K.p.a. znajduje zaś zastosowanie w każdym przypadku niezałatwienia w przewidzianym terminie sprawy przez organ, nad którym w postępowaniu administracyjnym jest organ wyższego stopnia.

W związku z przewidzianym trybem zaznaczyć również należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 37 K.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania, zaś czynności organu wyższego stopnia podejmowane na skutek wniesienia zażalenia, które określone zostały w art. 37 § 2 K.p.a., mają charakter incydentalny. Jednocześnie dla spełnienia przesłanki wyczerpania środków zaskarżenia, warunkującej wniesienie skargi na bezczynność organu, bez znaczenia pozostaje fakt nierozpatrzenia przez organ wyższego stopnia wniesionego zażalenia oraz niepodjęcie czynności określonych w art. 37 § 2 K.p.a. Samo wniesienie zażalenia określonego w art. 37 K.p.a. stanowi wystarczający warunek wniesienia skargi na bezczynność organu.

IV. Z samego faktu wykonywania czynności zarządu nieruchomością wspólną nie wynika uprawnienie do działania w imieniu innych podmiotów (osób fizycznych lub osób prawnych) i to działania ze skutkiem dla nich.

Jest to możliwe jedynie w wyniku dodatkowego umocowania, wynikającego z pełnomocnictwa. W przypadku dokonania czynności prawnych podstawą do udzielenia pełnomocnictwa jest przepis art. 98 i następnych Kodeksu cywilnego, a w przypadku dokonania czynności procesowych art. 87 Kodeksu postępowania cywilnego powiązany z art. 40 P.p.s.a. Pełnomocnictwo tak udzielone może być ogólne, do dokonania wszelkich czynności zwykłego zarządu, lub do dokonania rodzajowo oznaczonych czynności.

Do dokonania czynności przed sądem konieczne jest udzielenie pełnomocnictwa procesowego, bez którego współwłaściciel nie może reprezentować pozostałych współwłaścicieli (wspólnoty) przed sądem.

Zarządzanie nieruchomością wspólną, łączy się z podejmowaniem różnych czynności. Są to czynności o charakterze prawnym, administracyjnym lub technicznym.

Ich wspólną cechą a zarazem istotą, jest jednak to, że podjęcie każdej z nich jest zastrzeżone dla zarządu. Podstawą reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej przez zarząd jest instytucja przedstawicielstwa.

Ustawa o własności lokali przewiduje możliwość działania wspólnoty mieszkaniowej przez jej własne organy (por. art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali).

Norma z art. 21 ust. 1 ustawy expressis verbis odnosi się do zarządu jako organu wspólnoty mieszkaniowej. Jeżeli wspólnota ma zarząd, traktowany jako jej organ, to działa przez Zarząd.

W konsekwencji, taki zarząd do działania i wywoływania skutków w prawnej sferze Wspólnoty nie potrzebuje pełnomocnictwa.

Dlatego zarząd uprawniony jest do zawierania umów z osobami trzecimi, do reprezentowania Wspólnoty w postępowaniu sądowym a działania zarządu przed sądem będą działaniami samej wspólnoty.

V. Uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej nie są kompletne. Dlatego przy wyjaśnieniu umocowania danej osoby fizycznej przez inną osobę lub grupę osób (jak w przypadku Wspólnoty rozumianej jako ułomna osoba prawna) należy stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Zwięzłość przepisów K.p.a. dotyczących pełnomocnika i pełnomocnictw wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (por. też wyrok NSA z 4 lipca 2006 r. II OSK 941/05 opubl. CBOIS). Podobne uwagi należy odnieść do pełnomocnictw udzielanych na potrzeby sprawy sądowoadministracyjnej.

VI. Przenosząc te uwagi o wspólnocie mieszkaniowej i bezczynności organu i zasadach reprezentacji strony trzeba wskazać, że odwołanie wspólnoty od decyzji Starosty Brzeskiego z dnia 16 maja 2011 r. wpłynęło w terminie przewidzianym w art. 129 § 1 i 2 K.p.a. Organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie w ustawowym terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. lub terminie wyznaczonym przez siebie w trybie art. 36 K.p.a., o ile zachodzą przeszkody do zachowania terminu 1 miesiąca. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także określenie, czy strona lub działający za nią organ ma właściwą reprezentację. Wykazanie tej reprezentacji obciąża odwołującego się w postępowaniu odwoławczym tylko wtedy, gdy nastąpiły zmiany w składzie organów strony w stosunku do postępowania I instancji.

Z akt sprawy wynikało, że Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] przedłożyła organowi I instancji zarówno uchwałę o powołaniu zarządu nr [...], jak i pełnomocnictwo członków wspólnoty dla J. L. uwierzytelnione notarialnie do ich reprezentacji przed organami administracji państwowej, samorządowej i sądami w sprawach dotyczących węzła ciepłowniczego. Nie było zatem podstaw do kwestionowania podpisów 2 członków Zarządu Wspólnoty pod odwołaniem, ani obowiązku ponownego wykazywania w postępowaniu odwoławczym, kto ma prawo reprezentować Wspólnotę. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne a wykazany w I instancji skład Zarządu nie musi być uwierzytelniony kolejnymi dokumentami na potrzeby postępowania odwoławczego.

Dlatego zupełnie bezzasadne było domaganie się przez Wojewodę Opolskiego przedłożenia ponownie uchwały nr [...]. Trzeba też zwrócić uwagę, że charakter prawny podmiotu prawa jakim jest Wspólnota Mieszkaniowa nie łączy się ze sformalizowaniem działalności.

Wymogi stawiane Zarządom tzw. dużych wspólnot przez ustawę o własności lokali w zakresie administrowania są ograniczone. Rygorystycznie przestrzegać należy jedynie uchwały i czynności Wspólnoty przekraczających zakres zwykłego zarządu (art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy o własności lokali).

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie działania Zarządu Wspólnoty, w tym wniesienie odwołania oraz skargi w zakresie węzła ciepłowniczego usytuowanego na terenie części wspólnych nieruchomości nie przekraczały zwykłego zarządu, będąc w istocie czynnościami zachowawczymi z art. 209 K.c.

Oceniając podstawę prawną i charakter pisma Wojewody Opolskiego z 20 czerwca 2012 r., trzeba zważyć, że instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania jest przewidziana dla konkretnych sytuacji procesowych, które określa art. 64 § 2 K.p.a. Instytucji tej nie można przenosić do postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym. Żaden przepis procesowy nie daje podstaw do orzekania w drodze postanowienia (zarządzenia) o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania w związku z odwołaniem wniesionym bez uzupełnienia braków (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 123/12 opubl. CBOIS).

Dlatego na tle okoliczności sprawy nie było podstaw prawnych do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Pismo z 20 czerwca 2012 r. w swej treści zawiera także elementy odpowiedzi organu na skargę powszechną w rozumieniu art. 227 K.p.a. Za skargę taką Wojewoda potraktował zażalenie Wspólnoty z 5 czerwca 2012 r. Jednak zamiarem Zarządu Wspólnoty nie było tylko domaganie się odpowiedzialności dyscyplinarnej urzędników. Pismo to już z samego oznaczenia nie pozostawia wątpliwości, że jest środkiem odwoławczym z art. 37 § 1 K.p.a. a niezależnie od tego warunkiem dopuszczalności skargi z art. 52 § 1 P.p.s.a. W konsekwencji, jeżeli w postępowaniu administracyjnym I instancji wspólnota wykazała właściwie skład organu do jej reprezentacji i wykazany zarząd złożył odwołanie w terminie a zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. było błędne to organ odwoławczy pozostaje w bezczynności co do załatwienia odwołania.

Co do tej części skargi, która odnosi się wyłącznie do J. L. oraz w związku z treścią pisma z 4 sierpnia 2012 r. zważyć należy, że wydane rozstrzygnięcie nie załatwia żądania traktowania tej osoby jako odrębną stronę skarżącą.

Po zakończeniu postępowania w sprawie II SAB/Op 31/12 J. L. ma prawo popierać "swoją skargę" w tym znaczeniu, że na wyraźny jej wniosek sąd może wyłączyć do osobnego postępowania sądowoadministracyjnego takie żądanie.

Zwrócić tylko należy uwagę na podstawie art. 6 P.p.s.a., że strona każdego postępowania musi spełnić nie tylko warunki formalne skargi jako pisma procesowego w rozumieniu art. 46 i nast. P.p.s.a. w zw. z art. 57 P.p.s.a., wykazać wyczerpanie trybu zażaleniowego z art. 37 § 1 K.p.a. a przede wszystkim wykazać własny, indywidualny i odrębny od interesu Wspólnoty jako całości, interes prawny.

Orzecznictwo sądowe traktuje jako wyjątek sytuację, gdy poza Wspólnotą w tym samym postępowaniu administracyjnym występuje członek wspólnoty mieszkaniowej. Dlatego członek wspólnoty zamierzający być odrębną stroną postępowania winien wskazać konkretną okoliczność, inną od okoliczności dotyczących wspólnoty w ogólności, która godzi w jego indywidualny interes a także wskazać przepis prawa, który upoważnia go do działania. Do uznania za uczestnika sprawy administracyjnej (sądowej) nie wystarczy powoływanie się tylko na prawo własności lokalu i współwłasności gruntu (por. też orzeczenia NSA z 13 grudnia 1999 r. sygn. IV SA 1996/97, z 19 października 2004, sygn. IV SA 1522/03, z 28 kwietnia 2008 r., sygn. IV SA 1750/07 i z 19 lutego 2009 r. sygn. II OZ 157/09).

Z tych wszystkich względów z mocy art. 149 , art. 200, i art. 205 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak w wyroku. Wskazania do dalszego postępowania sprowadzają się do obowiązku rozpoznania przez organ odwoławczy prawidłowo wniesionego przez Zarząd Wspólnoty odwołania od decyzji Starosty Brzeskiego z 16 maja 2011 r.