Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 85/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o z/s we W. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzenia do obrotu i wycofania z obrotu środka spożywczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącej A sp. z o.o z/s we W. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017r., Nr [...] D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., po rozpatrzeniu odwołania A Spółka z o.o. we W. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] października 2017r., Nr [...] nakazującej wstrzymanie wprowadzenia do obrotu oraz wycofanie z obrotu środka spożywczego pn. "B", działając na podstawie art.12 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 9 października 2017 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. przeprowadzili w magazynie środków spożywczych spółki C (obecnie: A) przy ul. [...] we W. kontrolę tematyczną dot. wprowadzania do obrotu przez ww. przedsiębiorcę produktu pn. "B" z naruszeniem przepisów prawa żywnościowego. W protokole kontroli nr [...] zapisano m.in., że przedmiotowy środek spożywczy produkowany był na zlecenie C Sp. z o. o. przez Zakład D w B. przy ul. [...] w okresie od stycznia 2016 r. do czerwca 2017 r. W dniu kontroli w magazynie znajdowało się 66 sztuk przedmiotowego produktu. Z dokumentacji dołączonej do protokołu, (etykieta produktu, specyfikacja produktu) wynika, iż w składzie "B" znajduje się: "Prażone ziarno sezamu czarnego BIO 39%, syrop ryżowy BIO, cukier trzcinowy BIO, nasiona chia (szałwii hiszpańskiej) BIO 8%".

Dalej organ wskazał, że w dniu [...] października 2017r. PPIS w W. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie spełnienia wymagań dot. produktu "B" zawierającego w swoim składzie nasiona szałwii hiszpańskiej, które nie powinny być stosowane jako składnik wyrobów cukierniczych. W tym samym dniu została również wydana przez organ I instancji decyzja nr [...] nakazująca Spółce C z W. wstrzymanie wprowadzania do obrotu oraz wycofanie z obrotu ww. środka spożywczego ze względu na brak zgody Komisji Europejskiej na stosowanie nasion chia (szałwii hiszpańskiej) w wyrobach cukierniczych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu 30 października 2017r. do siedziby PPIS we W. wpłynęło pismo strony dot. wszczętego postępowania administracyjnego, w którym Spółka złożyła wyjaśnienia do materiału dowodowego oraz wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów na okoliczności w nich wskazane. Strona podkreśliła, iż wprowadzając na rynek żywnościowy produkt pn. "B" zakwalifikowała go jako mieszankę owoców, orzechów i nasion, do której zgodnie z decyzją Wykonawczą Komisji z dnia 22 stycznia 2013 r. można stosować jako składnik - nasiona szałwii hiszpańskiej (Salvia hispanica) w ilości nie więcej niż 10%. Zdaniem Spółki, PPIS we W. nie wziął pod uwagę wszystkich wyjaśnień i okoliczności w sprawie (w szczególności specyfikacji produktu) świadczących o tym, iż przedmiotowy środek spożywczy należy zakwalifikować jako mieszankę owoców, orzechów i nasion. Ponadto zebrany przez organ materiał dowodowy nie zawiera opinii niezależnego instytutu wydającego opinię w przedmiocie określenia wymagań dla ww. produktu ani też analizy pod kątem ustalenia jego prawidłowej kwalifikacji.

Pismem z dnia 2 listopada 2017r. Spółka z o.o. C (obecnie A) wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2017r., Nr [...], zarzucając naruszenie:

1. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, co skutkowało brakiem udowodnienia okoliczności faktycznych, a które organ I instancji przyjął jako podstawę wydania w/w decyzji Nr [...],

2. art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, co spowodowało dokonaniem kwalifikacji i produktu pn. "B" jedynie na podstawie dowodów z kontroli sanitarnej,

3. art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystaraczające uzasadnienie zawarte w przedmiotowej decyzji, nie wyjaśniające motywów na jakich oparte zostało jej rozstrzygnięcie,

4. art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez podanie błędnej podstawy prawnej, a to art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia,

5. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, tj. "Brak zgody Komisji Europejskiej dla nasion chia (szałwii hiszpańskiej) w wyrobach cukierniczych".

Opierając się na powyższym Spółka wniosła o uchylenie w/w decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o wstrzymanie rygoru natychmiastowego wykonania przedmiotowej decyzji.

W dniu 23 listopada 2017r. do siedziby WSSE we W. wpłynęło pismo strony z dnia 20 listopada 2017r., w którym Spółka wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii L. [...] Uniwersytetu Z. z dnia 14 listopada 2017r. w sprawie przedmiotowego środka spożywczego "B", podkreślając, że opinia ta wskazuje na prawidłową kwalifikację ww. produktu jako mieszanki owoców, orzechów i nasion, a także spełnienie przez ten produkt wszystkich wymogów warunkujących wprowadzenie go do obrotu.

D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wydając opisaną na wstępie decyzję – utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, podkreślił, że nasiona szałwii hiszpańskiej nie posiadają historii stosowania do celów żywienia człowieka w państwach Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997r., co oznacza, iż przed ich wprowadzeniem do obrotu należy przeprowadzić procedurę określoną w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997r. dot. nowej żywności i nowych składników żywności.

Organ wskazał, że na podstawie decyzji Komisji nr 2009/827/WE z dnia 13 października 2009r. nasiona zmielone szałwii hiszpańskiej, zgodnie ze specyfikacją określoną w załączniku do ww. decyzji, mogą zostać wprowadzone do obrotu w UE jako nowy składnik żywności, przeznaczony do stosowania w produktach piekarskich przy maksymalnej zawartości tych nasion w wysokości 5%.

Stosownie zaś do decyzji Komisji nr 2013/50/UE z dnia 22 stycznia 2013r. możliwe jest rozszerzenie zastosowania nasion szałwii hiszpańskiej jako nowego składnika żywności wyłącznie w następujących rodzajach żywności: wyroby piekarskie, śniadaniowe przetwory zbożowe, a także mieszanki owoców, orzechów i nasion (nie więcej niż 10%) oraz opakowane nasiona szałwii hiszpańskiej (nie więcej niż 15g dziennie).

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Spółki , że produkt o nazwie "B" kwalifikować należy, jako "mieszankę owoców, orzechów i nasion" o której mowa w załączniku nr II o do decyzji Komisji nr 2013/50/UE z dnia 22 stycznia 2013 r.

W ocenie organu II instancji sformułowanie "mieszanki owoców, orzechów i nasion" należy interpretować zgodnie z powszechnym rozumieniem tego sformułowania jako produkt zawierający luźno wymieszane owoce, orzechy i nasiona, a więc bez spoiwa, np. z klasyki czerpiąc "mieszanka studencka" wzbogacona o nasiona. Produkt pn. "B" kwalifikować należy – zdaniem tegoż organu, do grupy wyrobów cukierniczych, a dokładniej do wyrobów grylażowych, jako, że w składzie tego produktu znajduje się: "prażone ziarno sezamu czarnego BIO 39%, syrop ryżowy BIO, cukier trzcinowy BIO, nasiona chia (szałwii hiszpańskiej) BIO *%".

Zdaniem organu, materiałem źródłowym, na którym można się oprzeć przy kwalifikacji produktów żywnościowych są polskie normy Komitetu Normalizacyjnego. Wprawdzie nie stanowią one obowiązujących aktów prawnych, jednak z uwagi na brak w przypadku znacznej części produktów spożywczych definicji legalnej, uzasadnione jest poszukiwanie definicji językowej i w tym zakresie sięgnąć należy do definicji zawartych w polskich normach.

I tak, w normie "PN-A-88001 - Wyroby cukiernicze Klasyfikacja" - z dnia 24.10.1996 r. możemy – wskazuje dalej organ, odnaleźć podstawową klasyfikację wyrobów cukierniczych, z której wynika, iż w grupie "Wyroby wschodnie" ujęto m.in. podgrupę: "Wyroby grylażowe" oraz rodzaj: "Sezamowe".

Definicja "Wyrobów grylażowych" została z kolei zawarta w normie "PN-A-88107 Wyroby cukiernicze - Wyroby wschodnie" z dnia 2.01.1998 r., tj. " Wyroby grylażowe - wyroby uformowane z mieszaniny jąder nasion oleistych (sezamu, orzechów, migdałów, maku i innych) i skarmelizowanej masy cukrowej".

Opierając się na powyższym, DPWIS we W. zestawiając informacje zawarte w polskich normach z danymi ujętymi w "Specyfikacji produktu" D Sp. z o. o. Sp. k. z B., stwierdził , że zebrane informacje bezsprzecznie wskazują, iż produkt pn. "B" należy do wymienionych w polskich normach wyrobów cukierniczych grylażowych, podkreślając przy tym, że wyroby grylażowe są to słodycze wschodnie, sporządzone przez prażenie jąder nasion oleistych, połączone z innymi surowcami, następnie uformowane w drobne sztuki. Wyroby grylażowe dzieli się na: sezamowe (sezamki), orzechowe (wiewiórki), makowe, migdałowe. Wyroby oblewane masą karmelową (palermo) - są uformowane w drobne sztuki o stałej konsystencji, o nieregularnych kształtach, o rdzeniu (korpusie) z nasion oleistych lub owoców smażonych, pokryte warstwą szklistej, przejrzystej masy karmelowej".

W kontekście powyższego, zarzut strony dot. pominięcia przez PPIS we W. dokumentacji potwierdzającej kwalifikację przedmiotowych sezamków jako mieszanki owoców, orzechów i nasion - w ocenie organu II instancji jest chybiony, gdy do protokołu kontroli nr [...] z dnia 9 października 2017 r. dołączono m.in.:

- etykietę produktu pn. "B",

- "Specyfikację produktu: Sezamki ekologiczne z ziarnami chia 27g" z dnia 30.11.2015 r. wydaną przez producenta, tj. D Sp. z o. o., Sp. k.,

- "Kartę produktu B 27g" z dnia 30.06.2016 r. opracowaną przez C Sp. z o. o., ul. [...] we W.,

- certyfikat z dnia 23.09.2016 r. wydany przez E Sp. z o. o., w sprawie spełnienia wymogów dot. żywności ekologicznej.

Zdaniem organu, z ww. dokumentów nie wynika przyjęta przez odwołującego kwalifikacja produktu jako "mieszanki owoców, orzechów i nasion", a wręcz przeciwnie, informacje zawarte w "Specyfikacji produktu" wydanej przez D Sp. z o. o. Sp. k. z B. potwierdzają, że przedmiotowy środek spożywczy należy do kategorii wyrobów cukierniczych.

W niniejszej sprawie istotnym jest także – zdaniem organu, fakt nadania przez samego przedsiębiorcę w nazwie produktu jego kwalifikacji, tj. "sezamki", co już stanowi samo w sobie określenie jego przynależności do danej grupy produktów. Zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE. L z 2011 r., tom 304, s. 18 z późn.zm.) nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach. W przypadku braku takiej nazwy nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego. Tym samym producent przez nazwę sam także dokonał kwalifikacji tego produktu, zgodnej z wyżej wskazaną, a dokonaną przez DPWIS we W.

Reasumując, biorąc pod uwagę skład i właściwości przedmiotowego produktu, a także informacje podane na etykiecie oraz w dokumentach dołączonych do protokołu kontroli nr [...] we W. nie ma – zdaniem organu wątpliwości, iż należy zakwalifikować go do wyrobów cukierniczych. Taką też kwalifikację słusznie przyjął organ I instancji w zakwestionowanej decyzji. Wprawdzie w uzasadnieniu ww. decyzji PPIS we W. odniósł się jedynie do procentowej łącznej zawartości syropu ryżowego i cukru trzcinowego (53%) jako składników "B", jednak przyjęta przez ten organ ogólna kwalifikacja przedmiotowego środka spożywczego była prawidłowa.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, DPWIS dokonując oceny dostarczonej przez skarżącego pismem z dnia 20 listopada 2017 r., tj. "Opinii jakościowej" L. [...] Uniwersytetu Z. z dnia 14 listopada 2017r., stwierdził, że dokumentacja ta dotyczy głównie oceny produktu "B" pod względem wartości odżywczej oraz zanieczyszczeń mikrobiologicznych. Zapisano w niej również: "...produkty z serii B ze względu na skład mogą być potencjalnie zakwalifikowane jako mieszanka nasion, orzechów i owoców, ponieważ ich podstawę zawsze stanowią nasiona sezamu (czarnego lub białego) z określonym dodatkiem smakowym...".

W ocenie DPWIS, przedstawiona przez stronę opinia L. [...] w żaden sposób nie uzasadnia ww. kwalifikacji "B".

Ponadto organ II instancji zauważył, że informacje dot. czarnego sezamu zawarte w opinii ww. Ośrodka, tj.: " ...czarny sezam działa regenerująco i korzystnie wpływa na pracę jelit, nerek oraz wątroby. Reguluje także cykl menstruacyjny oraz zwiększa produkcję mleka u matek karmiących" - są oświadczeniami zdrowotnymi niezgodnymi z wykazem oświadczeń dopuszczonych do stosowania tj. rozporządzeniem Komisji (UE) nr 432/2012 z dnia 16.05.2012 r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci (Dz.Urz.UE LI36/1) oraz art. 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 PE i Rady z dnia 20.12.2006r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności.

W konsekwencji powyższego, organ odnosząc się do zarzutu skarżącej dot. braku w analizowanej sprawie "ekspertyzy niezależnego instytutu, stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy dopuszczenie dowodu z takiej opinii jest zbędne, ponieważ nie budzi wątpliwości skład produktu o nazwie "B", znane są jego cechy organoleptyczne, a więc znane są dane potrzebne do kwalifikacji produktu na gruncie niniejszej sprawy. Dowód z opinii biegłego zgodnie z przepisem art. 84 § 1 k.p.a. jest dopuszczany wówczas, gdy w sprawie wymagane są obok znajomości przepisów prawa wiadomości specjalne (profesjonalne informacje z określonej gałęzi wiedzy), a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała – zdaniem organu miejsca.

Także w ocenie organu chybiony jest zarzut naruszenia przez PPIS art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. , stwierdzając przy tym, że wydaje się, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że do wyrobu produktów cukierniczych do których zaliczono "B" nie wolno w ogóle stosować nasion szałwii hiszpańskiej, gdyż w dotychczas przeprowadzonych procedurach autoryzacji zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia nr 259/97 brak zezwolenia na takie jej użycie jako składnika nowej żywności.

Organ odwoławczy uznał zaś za uzasadniony zarzut zawarty w odwołaniu dotyczący błędnego podania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej, tj.: art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie ww. przepisy nie znajdują zastosowania, jednakże błąd ten mający charakter błędu proceduralnego nie ma charakteru takiego, który powodowałby wadliwość decyzji uzasadniającą wydanie decyzji kasatoryjnej.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art.10 k.p.a., organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji wszczynając w niniejszej sprawie postępowanie zawiadomił stronę o przysługujących jej prawach z art. 10 k.p.a. i nawet wyznaczył 7-dniowy termin do skorzystania z tych praw, z tym, że jednocześnie wydał i doręczył stronie decyzję nr [...] kończącą postępowanie w tym zakresie. Jest to oczywista niekonsekwencja organu I instancji, naruszająca zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a. nakazująca organom pogłębiać zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, gdyż zawiadomienie strony o jej prawach jest iluzoryczne. Co więcej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak i ogólnie w aktach sprawy brak motywów jakimi się kierował PPIS we W. postępując w wyżej opisany sposób.

Jednakże – zauważył organ, powołując się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, że Spółka podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., nie wykazała, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, organ zauważył, że strona wprawdzie wskazuje, iż niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych spowodowało, że organ I instancji nie wziął pod uwagę wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę w piśmie z dnia 27 października 2017 roku, w tym nie dopuścił dowodu z opinii biegłego na okoliczność kwalifikacji produktu "B". Niemniej jednak, jak wskazano w niniejszej decyzji wniosek dowodowy zgłoszony przez stronę o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego był – w ocenie organu zbędny dla przeprowadzenia i zakończenia niniejszego postępowania, co więcej także pozostałe przedstawione przez stronę wraz z pismem z dnia 27 października 2017 roku wnioski dowodowe, w tym z opinii dwóch instytutów na okoliczność oddziaływania na organizm konsumenta nasion szałwii hiszpańskiej zawartych produktach pn. "B" z uwagi na obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego nie mogą prowadzić do usankcjonowania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wprowadzania na rynek tego produktu. Zgodnie bowiem z przepisem art. 6 ust. 1 zawartym w dziale II ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia "środki spożywcze niespełniające wymagań określonych w przepisach niniejszego działu wdrażających dyrektywy Unii Europejskiej i wymagań rozporządzeń Unii Europejskiej dotyczących bezpieczeństwa żywności nie mogą być wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". W pewnym uproszczeniu powiedzieć zatem można, że na podstawie przywołanego art. 6 ust. 1 obowiązuje zakaz wprowadzania do obrotu żywności sprzecznej z prawem unijnym (i odpowiednimi krajowymi przepisami implementującymi lub wykonującymi prawo unijne).

Zgodnie z kolei z art. 3 ust. 3 pkt 44 lit. a ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 roku o bezpieczeństwie żywności i żywienia środek spożywczy, który nie spełnia wymagań zdrowotnych określonych w dziale II ustawy (przez co może powodować negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka), jest z definicji uznany za szkodliwy dla zdrowia. Taki środek z kolei - w świetle art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 P.E. i Rady z dnia 28.01.2002r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds.Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności,powinien być uznany za niebezpieczny.

Skoro w niniejszej decyzji nasiona szałwii hiszpańskiej kwalifikowane nie mają historii spożycia przez człowieka w państwach Unii Europejskiej przed dniem 15 maja 1997r. to przed ich wprowadzeniem do obrotu należy – zdaniem organu, przeprowadzić procedurę określoną w art. 4 w/w rozporządzenia (WE) nr 258/97 P.E i Rady, co warunkuje legalność wprowadzania tych nasion do obrotu. Dotychczas przeprowadzone procedury autoryzacji tych nasion nie objęły wykorzystania ich jako składnika wyrobów cukierniczych do których kwalifikować jak już wskazano należy produktu o nazwie "B". Powoduje to w ocenie organu, że niedozwolone jest zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wprowadzanie do obrotu na terenie Unii Europejskiej tego produktu, gdyż narusza to przepisy ww. rozporządzenia nr 258/97, a dalej idąc za definicją legalną zawartą w art. art. 3 ust. 3 pkt 44 lit. a w/w ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r., kwalifikować go należy jako środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka.

Wobec przywołanych powyżej regulacji prawnych uzyskanie przez stronę opinii instytutów o których mowa w jej piśmie procesowym z dnia 27 października 2017r. nie mogłoby – w ocenie organu, prowadzić do zmiany decyzji w zakresie zakazu wprowadzania do obrotu produktu o nazwie "B" i nakazania wycofania, gdyż jedynie taki efekt mogłaby przynieść pomyślnie przeprowadzona dla strony procedura autoryzacji zgodnie z art. 4 rozporządzenia nr 258/97.

Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu skarżącej Spółki, iż organ I instancji w sposób nieprawidłowy uzasadnił nadanie zakwestionowanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że organ I instancji w wydanej decyzji wskazał wyraźnie, iż rygor natychmiastowej wykonalności został nadany w związku z brakiem uzyskania zezwolenia od Komisji Europejskiej na wprowadzanie do obrotu jako nowego składnika żywności - nasion chia (szałwii hiszpańskiej), w konsekwencji stwierdzając, że słuszne jest przyjęcie, że zaszły przesłanki zastosowania w sprawie przepisu art. 108 § 1 k.p.a., gdyż takie działanie PPIS we W. było zasadne i podyktowane dbałością o ochronę zdrowia konsumentów.

Skargę do tut. Sądu na powyższą decyzję wniosła skarżąca Spółka A Sp. z o.o. we W., zarzucając :

1. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez organ II instancji, iż niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym również (w szczególności) niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, nie jest działaniem dyskwalifikującym takie postępowanie, jeżeli ostatecznie (w ocenie organu II instancji) wydana decyzja odpowiada prawu;

2. naruszenie art. 81 k.p.a., albowiem organ II instancji na gruncie swych rozważań w istocie pominął wynikającą z w/w przepisu regulację, w myśl której okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jednie wówczas, gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

3. naruszenie art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., albowiem organ II instancji uznał, iż prawidłowym było postępowanie organu I instancji polegające na dokonaniu kwalifikacji produktu "B" jedynie na podstawie dowodu z kontroli sanitarnej, bez przeprowadzenia innych niezbędnych środków dowodowych pozwalających w sposób prawidłowy ustalić w/w kwalifikację, a także z pominięciem innych elementów materiału dowodowego, jaki został zebrany do czasu wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, a tym samym zaaprobował stan niedopełnienia w toku postępowania administracyjnego obowiązku wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

4. naruszenie art. 84 §1 k.p.a., przez uznanie, iż dla zakwalifikowania produktu "B" jako wyrobu cukierniczego, a nie mieszaniny nasion i owoców nie są potrzebne wiadomości specjalne, a tym samym w toku postępowania nie było potrzeby powoływania dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia tej kwalifikacji;

5. naruszenie art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, albowiem dopiero decyzja organu II instancji podaje w sposób wyraźny przyczyny oraz podstawę prawną zastosowanego wobec strony rozstrzygnięcia, których to elementów nie zawiera decyzja organu I instancji. Tym samym strona dopiero na etapie postępowania II instancyjnego miała realną możliwość przeanalizowania motywów, jakie legły u podstaw decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu oraz wycofania z obrotu "B".

Mając na uwadze przedstawione wyżej zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2017 r., nr [...] oraz zasądzenie wobec skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca Spółka odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia prawa procesowego, a to art. 10 § 1 k.p.a. - podkreśliła, iż w postępowaniu przez organem I instancji jedna czynność tego organu stanowiła jednocześnie wszczęcie i zakończenie postępowania administracyjnego. W istocie rzeczy to postępowanie administracyjne wobec strony w ogóle nie zostało przeprowadzone, skoro jednym doręczeniem organ wszczął i zakończył postępowanie, to nie sposób jest przyjąć, iż w takim przypadku przeprowadzony został jakikolwiek "przewód administracyjny". Innymi słowy w analizowanym przypadku nie wystąpił (także w aspekcie czaso-okresu) przebieg postępowania, rozumiany jako zespół czynności służący wyczerpaniu określonej procedury. W przypadku niniejszej sprawy postępowanie administracyjne sprowadziło się do wydania decyzji, a tym samym - nie da się uznać, jakoby decyzja ta była wynikiem (efektem) przeprowadzonego z udziałem strony postępowania administracyjnego.

Spółka podkreśliła, że choć organ dostrzegł nieprawidłowość po stronie organu I instancji wyrażającą się w tym, że jednocześnie wszczął i zakończył postępowanie, to jednak z argumentem strony o tym, że de facto nie miało miejsca postępowanie przed organem I instancji obszedł się milczeniem. Odmowa takiej właśnie kwalifikacji stwierdzonego (również przez organ II instancji) uchybienia jest znamienna. Organ II instancji wprost nie chce potwierdzić, iż do wydania decyzji przez organ I instancji doszło bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, albowiem musiałby tym samym przyznać, iż wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego jest w pełni usprawiedliwione, jeśli tylko wydana (w sposób inkwizycyjny) decyzja okaże się być słuszna.

Zdaniem Spółki, jedną z gwarancji procesowych, jaka służyć ma realizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu jest unormowanie zawarte w art. 81 k.p.a.. Wskazywana przez doktrynę konieczność interpretowania art. 10 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a., skutkuje uznaniem, iż organom administracji publicznej nie pozostawiono możliwości oceny, czy zapewnić realizację tego prawa stronie, natomiast pozostawiono stronie swobodę wykorzystania tego prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, str. 99).

Organ II instancji w istocie rzeczy pominął również – w ocenie Spółki, argumentację strony dotyczącą regulacji zawartej w art. 81 k.p.a.. Strona wykazywała, że skoro nie miała możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, to należy stwierdzić, iż w postępowaniu przez organem I instancji żadna z okoliczności faktycznych, jaka legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji nie może być uznana za udowodnioną. Brak możliwości uznania za udowodnioną okoliczności, stanowiącej kanwę faktyczną rozstrzygnięcia stanowił samodzielną przesłankę, dla której rozstrzygnięcie kwalifikowało się do uchylenia. Skoro organ II instancji tego nie uczynił, zarzut naruszenia art. 81 k.p.a. można i należy stawiać również pod adresem orzeczenia tego organu.

Pod adresem decyzji organu II instancji należy także – zdaniem skarżącej, powielić postawione w odwołaniu strony zarzuty naruszenia art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. Organ ten zbagatelizował argumentację strony, wskazującą na pominięcie dokumentacji i wyjaśnień wskazujących, iż produkt "B" stanowi mieszanki nasion i owoców, a tym samym nie jest środkiem spożywczym, do którego wyrobów nie powinny być stosowane jako składnik wyrobów cukierniczych nasiona Chia. Organ II instancji, podobnie jak organ I instancji pominął dokumentację dowodzącą, iż produkt należy uznać za mieszankę owoców, orzechów i nasion, a tym samym organ, bez uzasadnionych podstaw, odmówił takiej kwalifikacji produktu o nazwie "B". Organ II instancji nie ustosunkował się również do wskazań zawartych w "Opinii jakościowej" L. [...] z dnia 14.11.2017 r., którą strona złożyła po wniesieniu odwołania. W uzasadnieniu skarżonej decyzji stanowisko organu II instancji do powyższej opinii ogranicza się do wzmianki, iż organ nie zgadza się z konkluzjami, które z tej opinii wynikają. Organ zarzucił przy tym rzeczonej opinii to, iż jakkolwiek zawiera wskazanie o możliwości kwalifikowania "B" jako mieszaniny nasion i owoców, to jednak w treść tej opinii konkluzja ta w żaden sposób nie została uzasadniona. Taka konstatacja organu II instancji świadczy niewątpliwie - w ocenie Spółki, o powierzchownej analizie treści w/w opinii. Wszak z treści tej opinii wynika w sposób wyraźny, iż powyższa kwalifikacja ocenianego produktu wynika z faktu, iż głównym jego składnikiem są prażone ziarna sezamu czarnego (o czym mowa jest w początkowym fragmencie opinii).

W powyższych okolicznościach nie sposób więc uznać – zauważyła dalej Spółka, iż materiał dowodowy został poddany wszechstronnej ocenie przez organ II instancji, co godzi zarówno w zasadę prawdy obiektywnej, jaką konstytuuje art. 7 k.p.a., jak również dalsze przepisy, mające na celu zagwarantowanie realizacji powyższej zasady, tj. art. 77 §1 k.p.a.o raz art. 80 k.p.a., który wymaga od organu oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Spółka podkreśliła, że najistotniejszym elementem z punktu widzenia przedmiotu postępowania prowadzonego przez organy obu instancji było rozstrzygnięcie, czy produkt "B" należy zakwalifikować jako mieszankę nasion i owoców, czy też jako wyrób cukierniczy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (pominięty przez organy obu instancji) bez wątpienia wskazuje, iż owa kwalifikacja nie jest kwestią jednoznaczną i oczywistą. W materiale dowodowym znajdują się bowiem takie elementy (jak chociażby powyższa opinia), z których wynika, iż przedmiotowy produkt można traktować właśnie jako mieszankę nasion i owoców, co jest kwalifikacją odmienną od tej, którą przyjął organ na potrzeby swojego rozstrzygnięcia.

Organ uzasadniając swoją kwalifikację przedmiotowego produktu (jako wyrobu cukierniczego) posiłkował się wskazaniami polskich norm Komitetu Normalizacyjnego, zaznaczając jednocześnie, że tzw. "polskie normy" nie stanowią powszechnie obowiązujących aktów prawnych. Nadto organ dokonując swojej kwalifikacji odwołał się do pozycji "Wytwarzanie wyrobów cukierniczych", z którego ma wynikać, że sezamki stanowią wyrób grylażowy oraz wskazał - co jest szczególnie mało przekonywujące - iż o słuszności przyjętej przezeń kwalifikacji produktu świadczy nazwa tego produktu ("sezamki"), która nadana została przez samą stronę. Jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji metodologia, jaką posłużył się organ na potrzeby dokonania kwalifikacji produktu nie jest metodologią powszechnie stosowaną, czy ugruntowaną przy rozpoznawaniu tego rodzaju spraw.

Mając na uwadze powyższe – w ocenie Spółki, w sposób oczywisty nasuwała się konieczność przeprowadzenia w toku postępowania dowodu z opinii biegłego, na okoliczność ustalenia kwalifikacji rzeczonego produktu. Organ I instancji tego dowodu nie przeprowadził, gdyż jak już wspomniano (i zarzucano w odwołaniu strony), postępowanie administracyjne przed organem I instancji (w tym również postępowanie dowodowe) w istocie rzeczy nie miało miejsca. Organ II instancji zaś stwierdził, że dowód z opinii biegłego byłby w niniejszym postępowaniu zbędnym, ponieważ ustalenie kwalifikacji produktu pod kątem przedstawionych wyżej kryteriów nie wymaga wiedzy specjalnej. Taka konkluzja w świetle powyższych uwarunkowań jest zdaniem strony ze wszech miar wadliwa, co uprawnia do postawienia zarzutu naruszenia art. 84 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, całokształt wadliwych konkluzji, jakie organ II instancji przyjął na gruncie zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że zakończone tą decyzją postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Organ I instancji wydał rozstrzygnięcie bez przeprowadzenia przewodu administracyjnego, a uzasadnienie jego decyzji nie dość, że nie obrazowało w sposób jasny motywów wydanego rozstrzygnięcia, to jeszcze - co potwierdził organ II instancji - zawierało błędną podstawę prawną. Dopiero z decyzji organu II instancji strona powzięła wiedzę, w jaki sposób organ zakwalifikował oceniany produkt, a także przyjęte przez organ kryteria tej oceny. W konsekwencji dopiero po zakończeniu postępowania przed organem II instancji strona ma możliwość zmierzyć się z argumentacją przyjętą za podstawę rozstrzygnięcia oraz możliwość polemiki z tą argumentacją. Tymczasem - co oczywiste - taką możliwość winna mieć już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Możliwości takiej nie miała właśnie z uwagi na to, że po pierwsze postępowania administracyjnego nie było (przez co nie miała możliwości brania udziału w tym postępowaniu), a po drugie lakoniczna, niejednoznaczna, a w pewnych elementach wręcz wadliwa merytorycznie treść decyzji nie pozwalała na rzeczową polemikę z wydanym rozstrzygnięciem na etapie postępowania odwoławczego, stąd zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania jawi się jako oczywisty.

Mając powyższe na uwadze, Spółka wniosła jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko w sprawie, organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami skargi.

W dniu 16 marca 2018r. wpłynęło do tut. Sądu pismo procesowe pełnomocnika skarżącej Spółki z dnia 14 marca 2018r. z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj.:

1. korespondencji elektronicznej e-mail, pomiędzy skarżącą, a Panią l. B. z DG SANTE - Directorate - General for Health and Food Safety [DG SANTE - Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności] oraz tłumaczenia przysięgłego tej korespondencji - na okoliczność ustalenia, iż organ właściwy Komisji Europejskiej zajmujący się tzw. Nową Żywnością (Novel Foods) uznaje wyrób w postaci sezamków z nasionami szałwii hiszpańskiej (chia) na poziomie 8% za produkt bezpieczny, na który wydane zostało zezwolenie w Wielkiej Brytanii,

2. rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2017/2470 z dnia 20 grudnia 2017 r. ustanawiającego unijny wykaz nowej żywności zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2283 w sprawie nowej żywności wraz z wyciągiem z załącznika w zakresie stosowania szałwii hiszpańskiej.

W piśmie tym, Spółka wskazała, że zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącymi nowej żywności i nowych składników żywności (novel food) oraz rozporządzeniem Komisji (UE) 2017/2470 z dnia 20 grudnia 2017r., Komisja Europejska nie będzie dokonywać notyfikacji produktu skarżącej, z uwagi na fakt, iż:

1. produkt o podobnym zastosowaniu został już notyfikowany w Wielkiej Brytanii, a zatem jego ponowne badanie przez Komisję nie jest wymagane,

2. produkt skarżącej spełnia wymagania przewidziane dla wyrobów piekarskich (do 10% całych nasion szałwii hiszpańskiej), gdyż zawiera jedynie 8% całych nasion szałwii hiszpańskiej.

Strona skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że na dzień wydawania zaskarżonych decyzji, w/w rozporządzenie Komisji UE z dnia 20.12.2017 r. nie było znane.

W tym kontekście istotne jest zdaniem skarżącej, ustalenie, czy organ podtrzymuje wcześniej zajęte stanowisko, gdyż według stanu aktualnego produkt skarżącej został dopuszczony do obrotu na terenie Unii Europejskiej i najmniejszym stopniu nie jest uznawany za produkt niebezpieczny.

W dniu 28 marca 2018 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe pełnomocnika organu z dnia 27 marca 2018 r., w którym organ zauważył, że nie miał wiedzy, do czasu

otrzymania ww. pisma, o prowadzonej przez skarżącą korespondencji z Panią I. B. z DG SANTE z Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności, w tym rozmowa która miała się odbyć zgodnie z wiadomością z dnia 5 lutego 2018 roku przekazaną przez skarżącego Pani I. B. z "SANEPIDem" nie odbyła się z tut. Organem, a w konsekwencji organ jest zaskoczony treścią dokumentów przedłożonych przez skarżącego oraz nie jest w stanie ich zweryfikować do czasu najbliższej rozprawy poprzez zwrócenie się do Komisji Europejskiej za pośrednictwem Głównego Inspektora Sanitarnego celem uzyskania stanowiska w tym względzie w trybie konsultacji, z którego korzysta GIS.

Odnosząc się do ww. korespondencji, szczególności tej pochodzącej od Pani I. B. z dnia 25 stycznia 2018 roku, a istotnej z punktu widzenia niniejszej sprawy z uwagi na przedstawioną w niej kwalifikację produktu nazwanego "sezamki zawierające 8% nasion szałwii hiszpańskiej" (po angielsku: "sesame snaps contain 8% chia seeds"), organ zauważył, że Pani I. B. zakwalifikowała oceniane sezamki jako produkt typu "krakersy/pikantne krakersy" (po angielsku: "crackres/savoury biscuits" - dosłownie krakersy/pikantne herbatniki) wskazując, że tego typu produkt zawierający w sobie do 10% nasion szałwii hiszpańskiej był poddany ocenie pod względem bezpieczeństwa i mieści się w pojęciu wyrobu piekarskiego, w którym jest możliwość wykorzystywania rzeczonych nasion, a na co wskazuje w swoim piśmie także skarżący. Jednakże podkreślił dalej organ, Pani I. B. wskazuje w swojej korespondencji, że w Wielkiej Brytanii sezamki uważane są za rodzaj krakersów, co jednak nie ma przełożenia na klasyfikację tych produktów w Polsce. Po pierwsze w języku polskim potocznym, co więcej przez typowego polskiego konsumenta pojęcie sezamka a krakersa oznacza zupełnie różne produkty spożywcze. Natomiast w terminologii, którą posługuje się branża spożywcza występują te pojęcia i są one definiowane w Polskich Normach. Odnosząc ww. definicje do produktu o nazwie "B", który w składzie obok prażonych ziaren sezamu czarnego w ilości 39% i szałwii hiszpańskiej w ilości 8%, zawiera 53% syropu ryżowego i cukru trzcinowego, nie sposób – zdaniem organu, uznać zarówno w potocznym rozumieniu pojęcia herbatnik czy krakers, czy też w rozumieniu specjalistycznym, którym posługuje się branża spożywcza zgodnym z definicjami z ww. Normy, że produkt "B" mieści się w pojęciu herbatnika czy krakersa, gdyż z punktu widzenia definicji specjalistycznej, nie ma w sobie grama maki (a herbatnik/krakers to rodzaj wyrobu ciastkarskiego, w którym przeważającym produktem powinna być mąka), dalej krakersem też go nie sposób definiować z uwagi na ilość cukru (53%, a w krakersach zgodnie z ww. definicją może go być 7%). Tym samym klasyfikacja o której wspomina Pani I. B. jest - zdaniem organu zaskakująca, gdyż zupełnie odstaje od tego w jaki sposób te pojęcia są rozumiane w Polsce.

Organ podkreślił przy tym, że w zaskarżonej skargą decyzji nr [...] organ przedstawił kwalifikację produktu pn. "B" jako wyrób cukierniczy (jak już wskazano to inny rodzaj produktu niż omówiony wyżej wyrób ciastkarski), a dokładnie mówiąc jako wyrób grylażowy. Wyrób ten nie mieści - w ocenie organu, w żadnym rodzaju produktów spożywczych, w stosunku do których Komisja Europejska zgodnie z rozporządzeniem Wykonawczym (UE) 2017/2470 z dnia 20 grudnia 2017 r. ustanawiającym unijny wykaz nowej żywności zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2283 w sprawie nowej żywności (Dz.U.UE.L. t.351, s. 72) rozstrzygnęła, że można do ich wyrobu stosować nasiona szałwii hiszpańskiej, w tym nie sposób uznać, że "B" są wyrobem piekarskim.

W konkluzji powyższego organ stwierdził, że zwróci się do Głównego Inspektora Sanitarnego o wydanie w tej sprawie opinii, w tym o wystąpienie do DG SANTE przy Komisji Europejskiej o zajęcie stanowiska odnośnie tej kwalifikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2017r., poz.1369 z zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. - nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego, materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Stosując przedstawione kryteria oceny Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego, bowiem przepisy te rzutują na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Przeprowadzona w tym zakresie kontrola wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Potwierdza to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z którego wynika, że opisane wyżej decyzje wydane zostały nie tylko z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a to : art. 7, 9, 10 § 1 k.p.a. i art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., jak również naruszeniem zasad konstytucyjnych, takich jak: zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 78 Konstytucji RP).

I tak z zawartej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadzona jest mająca podstawowe znaczenie dla postępowania administracyjnego, zasada prawa do procesu. Istota jej sprowadza się do przyznania stronie prawa do obrony interesu prawnego w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Oznacza to obowiązek organów zagwarantowania stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, w tym prawa do żądania przeprowadzenia dowodu, a także prawa do wypowiadania się co do zebranych dowodów. Zawarte w w/w art. 7, 9, 10 § 1 i art. 61 § 1 oraz § 4 k.p.a. regulacje służą realizacji wskazanej wyżej zasadzie.

W ocenie Sądu kluczowym przepisem gwarantującym realizację czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania. Obowiązek ten nałożony został na organy administracji dyspozycją zawartą w § 4 ust. 61 k.p.a. Zgodnie z jego treścią "o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie".

Oznacza to, że z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na organie administracji ciąży również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie tego postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami.

Niewątpliwie czynny udział w postępowaniu dowodowym zapewnia stronie postępowania wpływ na ustalenia stanu faktycznego, tym samym na zastosowanie określonej normy prawa materialnego.

Wszczęcie postępowania zobowiązuje również organ do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem sprawy.

I tak organy przypisany mają - stosownie do art.9 k.p.a., obowiązek czuwania nad tym by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Tak więc organ winien udzielać stronie informacji zarówno o stanie faktycznym, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne korzystne lub niekorzystne dla strony, a także informować ją o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy.

Wyrażona z kolei w art. 7 k.p.a. zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. W szczególności związana jest ona z art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 K.p.a., zgodnie z którym cały materiał dowodowy powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny.

W myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się również m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Istota zasady przekonywania sprowadza się z kolei do wyjaśnienia stronie podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji. Nabiera ona szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, kiedy to organy powinny odnieść się również do twierdzeń strony, wskazywanych przez nią jako istotne.

W świetle przytoczonych wyżej przepisów postępowania administracyjnego oczywiste jest, że dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu.

Szczególne znaczenie ma tutaj prawo do czynnego udziału, w każdym stadium postępowania, a ustanowione w art. 10 § 1 k.p.a., zawierającym naczelną zasadę postępowania administracyjnego, czynnego udziału strony w postępowaniu. Realizacja tej zasady następuje przez zagwarantowanie stronie udziału przy czynnościach postępowania wyjaśniającego, jak również umożliwienie składania stosownych wniosków dowodowych. Z zasady tej wynika także dla strony prawo do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i zajęcia stanowiska w tym względzie.

Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w szczególnych przypadkach (por. art. 10 § 2 k.p.a.), przy czym zgodnie z art.10 § 3 k.p.a. przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 art.10 k.p.a., organ obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji, a co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym wydanie decyzji organu I instancji, niewątpliwie naruszone zostały wskazane wyżej zasady postępowania administracyjnego.

I tak niesporne jest w sprawie, że zawiadomienie Nr [...] o wszczęciu z urzędu niniejszego postępowania administracyjnego – noszące datę [...] października 2017r., doręczono stronie skarżącej w dniu 20 października 2017r. (k.9 akt administracyjnych).

Również niesporne jest w sprawie, że w tymże samym dniu, co opisane wyżej zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania, tj. w dniu [...] października 2017r. organ I instancji wydał decyzję administracyjną Nr [...] nakazującą skarżącej stronie wstrzymanie wprowadzenia do obrotu oraz wycofanie z obrotu środka spożywczego pn."B" (k.10 akt administracyjnych).

Powyższe ustalenia pozwalają zatem na stwierdzenie, że w/w zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego ( pismo z dnia [...] października 2017r.), czyli z tego samego dnia co wydana przez organ I instancji decyzja Nr [...], doręczone zostało stronie skarżącej już po wydaniu tejże decyzji, co niewątpliwie oznacza, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisu art.61 § 4 k.p.a..

Uchybienie powyższe jest o tyle istotne, że w wymienionym wyżej zawiadomieniu z dnia [...] października 2017r., organ I instancji poinformował stronę skarżącą o prawie złożenia wyjaśnień i wniosków w terminie 7 dni od dnia doręczenia owego zawiadomienia, równocześnie pouczając, że wyjaśnienia i wnioski złożone w terminie zostaną wnikliwie rozpatrzone i w miarę ich zasadności uwzględnione przy rozstrzyganiu sprawy decyzją administracyjną.

W tej sytuacji, wydanie przez organ I instancji opisanej wyżej decyzji już [...] października 2017r., czyli przed zawiadomieniem skarżącej Spółki o wszczęciu w przedmiotowej sprawie postępowania, a tym samym uniemożliwieniem Jej skorzystania z zagwarantowanych jej praw, pozwala na stwierdzenie, że ów organ w ramach wszczętego z urzędu postępowania nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, równocześnie pozbawiając skarżącą Spółkę rzeczywistego czynnego udziału w tym postępowaniu.

Podkreślić przy tym należy, że postępowanie administracyjne opiera się na zasadzie skargowości i oficjalności działania, jednakże w postępowaniach wszczynanych z urzędu nie może ograniczać praw strony jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości złożenia przez nią odwołania, a co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Zważyć należy, iż zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu.

Powyższe wskazuje na naruszenie także zawartej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Do uznania, że zasada ta została zrealizowana nie jest bowiem wystarczającym stwierdzenie, że w sprawie wydane zostały przez organy I i II instancji stosowne decyzje. Wydanie ich winno być poprzedzone przeprowadzeniem, przez każdy z tych organów, postępowania wyjaśniającego stan faktyczny i prawny sprawy, w tym z poszanowaniem praw procesowych skarżącej jako strony tego postępowania, gdy w niniejszej sprawie wymóg ten również nie został spełniony.

Odstąpienie przez organ I instancji od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - a co ma miejsce w niniejszej sprawie, stanowi w ocenie Sądu rażące naruszenie zawartej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, które nie mogło i nie może być konwalidowane przez organ odwoławczy.

Tak jak to już wyżej Sąd podkreślił, w niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził w ramach wszczętego z urzędu postępowania, żadnych dowodów. Już tylko z tego powodu zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić, stwierdzając, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca, w efekcie pominięcia przysługującego jej uprawnienia do czynnego udziału w postępowaniu, została pozbawiona możliwości przedstawienia własnego stanowiska.

Wadliwe przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania, czyni przedwczesną kontrolę zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, a także ocenę podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi.

Tym niemniej już na obecnym etapie rozpatrywania sprawy, za uchyleniem przez Sąd wymienionych wyżej decyzji było także ustalenie, że organy wydając zakwestionowane decyzje - nie wykazały, iż skarżąca Spółka winna była istotnie przeprowadzić procedurę określoną w art.4 rozporządzenia nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997r., wywodząc tę okoliczność z próby wykazania, że produkt "B" to wyrób cukierniczy.

Skoro natomiast, jak wskazują same organy, możliwe jest – stosownie do Decyzji Wykonawczej Komisji 2013/50/UE z dnia 22 stycznia 2013r., rozszerzenie zastosowania nasion Chia (nie więcej niż 10 %) jako nowego składnika żywności m.innymi w wyrobach piekarskich, gdy na powyższe wskazuje także załączone do pisma procesowego strony skarżącej z dnia 14 marca 2018r. stanowisko (opinia) instytucji europejskiej, to pominięcie tej okoliczności stanowi w ocenie Sądu naruszenie przepisu art.107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Konkludując należy zatem wskazać, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnych – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, z naruszeniem wymogów prawa procesowego zwłaszcza art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu w administracyjnym, które należy rozumieć jako udział w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania stronę, ponieważ to nie strona ma obowiązek wykazywać aktywność, aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu, lecz organ administracji publicznej, który po zakończeniu postępowania wyjaśniającego ma również obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Natomiast to, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostaje wyłącznie w jej uznaniu. Rzeczą organu było to umożliwić skarżącej Spółce, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł. wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności ponownego, dokładnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, na podstawie prawidłowo i wyczerpująco zebranym materiale dowodowym oraz przeprowadzonej analizy, a która powinna być jednoznaczna i spójna, a także przedstawiona w uzasadnieniu wydanej decyzji w sposób umożliwiający ustalenie toku rozumowania organu.