Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3210/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 1,2,3,41
journal: Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
law: Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
article: par. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: par. 1
journal: Dz.U. 1950 nr 45 poz 416
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność  Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości  jest nieznany.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B., A. K., L. Z. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3581/14 w sprawie ze skargi A. B., A. K., L. Z. i B. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości oraz zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] a także poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. B., A. K., L. Z. i B. B. solidarnie kwotę 820 (osiemset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. oddala wniosek o zasądzenie dalszych kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3581/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. B., A. K., L. Z. i B. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie K. w części dotyczącej D. B.. Wojewoda podkreślił, że wskazanie w kwestionowanym orzeczeniu tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, co w konsekwencji rażąco naruszyło przepisy art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46. poz. 339) oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r.. Nr 36. poz. 341 ze zm.).

O wznowienie postępowania zakończonego ww. prawomocną decyzją Wojewody wystąpił Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. wnioskiem z dnia 28 maja 2013 r., domagając się dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wnioskodawca podniósł, że decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 K.p.a., gdyż postępowanie dotyczy interesu prawnego Nadleśnictwa jako aktualnego hipotecznego właściciela nieruchomości objętych decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r.

Wojewoda [...] postanowieniami z dnia [...] lipca 2013 r. wstrzymał wykonanie własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., jak również wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej tą decyzją. Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r. W uzasadnieniu wskazał, że ww. orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Przejście na własność Państwa nieruchomości w tym trybie nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji - wydawane orzeczenia miały charakter konstytutywny. Wprawdzie przepisy wymienionego dekretu nie wskazywały elementów składowych orzeczenia, to jednak konieczność dokładnego wskazania przedmiotu orzeczenia wynikała z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, stanowiącego, że decyzja - obok innych elementów - powinna zawierać osnowę. Ponadto, w sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej obowiązek organu orzekającego posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji poszczególnych rejestrów wynikał pośrednio również z art. 4 powołanego dekretu. W przypadku przejęcia nieruchomości w oparciu o powyższe przepisy konieczne było konkretne oznaczenie przejmowanej nieruchomości. Tymczasem, jak wskazał Wojewoda, "orzeczenie dotyczące gromady K. nie zawiera danych dotyczących przejmowanych na własność Skarbu Państwa nieruchomości, wskazując jedynie, że przejmowane są nieruchomości w gromadzie K. po osobach nieobecnych i niewładających swymi gruntami i budynkami oraz grunty o ogólnej powierzchni 855 ha, położonych w gromadzie K. pozostałych po osobach przesiedlonych do ZSRR a nieznajdujących się w faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych w ramach "Akcji Wisła" na Ziemie Zachodnie". Wojewoda uznał, że jako organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie jest uprawniony do ustalania jakie nieruchomości zostały przejęte na podstawie tego orzeczenia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym i organ nadzorczy nie może ustalać co było przedmiotem postępowania zwykłego. Odnosząc się do wniosku Skarbu Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. o dopuszczenie do udziału jako strona postępowania, organ stwierdził, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. odwołanie wniósł Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł., zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i art. 156 § 2 K.p.a., a także "nadinterpretację art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r".

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił decyzje Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r. W pierwszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, iż nie może być wątpliwości co do tego, że przeprowadzone postępowanie dotyczyło interesu prawnego Nadleśnictwa Ł. jako aktualnego hipotecznego właściciela nieruchomości objętych badaną decyzją. Organ odwoławczy nie przyznał natomiast racji Wojewodzie, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416), a także art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Ministra, art. 1 wymienionego dekretu przewidywał możliwość przejęcia nieruchomości ziemskich położonych na wymienionych w nim terenach wówczas, gdy nie pozostawały one w faktycznym władaniu właściciela. Jak wskazał organ, bezsporne w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowe nieruchomości nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Badając natomiast kwestionowane orzeczenie w kontekście obowiązujących w dniu jego wydania art. 75 ust. 1, jak i art. 78 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, Minister zauważył, iż przepisy te stanowią, że każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać, czy przysługuje od niej odwołanie, czy skarga, przy czym decyzja główna powinna załatwiać sprawę, będącą przedmiotem rozpatrzenia i wszystkie istotne wnioski osób zainteresowanych w możliwie najbardziej zwięzłym i wyraźnym ujęciu. W opinii Ministra, orzeczenie z dnia z dnia [...] listopada 1954 r. zawierało niezbędne elementy określone w ww. przepisach. Nie zawierało uchybień wskazujących na popełnienie rażącego naruszenia prawa. Minister stwierdził, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r. określało, do kogo należały przejmowane na rzecz Państwa nieruchomości i w jakiej miejscowości były położone. Ponadto, organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby granice były zatarte. Ponadto, z dokumentów można odczytać kto był właścicielem przejmowanych nieruchomości.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stała się przedmiotem skargi A. B., A. K., L. Z. i B. B. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 1 ust. 1, art. 2 i 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, a takze § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w zw. z art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przypomniał, że kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym przed Wojewodą orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r. wydano na podstawie art. 1 i 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) – zwany dalej dekretem z 1947 r., przepisów rozporządzenia Ministra Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. nr 37, poz. 271) oraz art. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339) – zwany dalej dekretem z 1949 r. Z akt sprawy wynika (i nie jest kwestionowane to w niniejszej sprawie), że D. B. wraz z żoną został wysiedlony z miejscowości K. w powiecie g. na Ziemie Zachodnie i nigdy nie wrócił do swojego poprzedniego miejsca zamieszkania. W tym stanie rzeczy uprawnione jest stanowisko Ministra, że decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym przed Wojewodą nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia art. 1 ust. 1 ww. dekretu z 1949 r. Prawidłowo ustalony przez Ministra stan faktyczny nie potwierdza zaistnienia tej wady, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej kwalifikowanego charakteru przez Wojewodę. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym to również, w ocenie Sądu, nie można uznać go za zasadny. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Przepis art. 75 ust. 1 rozporządzenia określa, że każda decyzja powinna zawierać: powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. W ocenie Sądu, kwestionowane orzeczenie z dnia [...] listopada 1954 r. spełnia te warunki i zawiera niezbędne elementy określone we wskazanym art. 75 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie opis przejmowanego mienia jest bardzo ogólny, ale to samo w sobie nie przesądza o rażącym naruszeniu tego przepisu. Stanowisko to potwierdza również fakt, że kwestionowane orzeczenie nadawało się do wykonania i było podstawą założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarbu Państwa. Za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko Ministra co do braku konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r., a co za tym idzie braku rażącego naruszenia tych przepisów. WSA zwrócił uwagę, iż przepisy tego rozporządzenia nawet nie były przywołane przez Prezydium w kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniu z 1954 r. W konsekwencji, Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi kontrolując wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. prawidłowo stwierdził naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (co nie było w skardze kwestionowane) oraz ustalił, że były podstawy do przejęcia gospodarstwa rolnego D. B., co oznacza, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli A. B., A. K., L. Z. oraz B. B. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wobec zaskarżonego orzeczenia sformułowali następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, poprzez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, że opis przejmowanego mienia D. B. i innych osób w gromadzie K. wskazany w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r. pomimo tego, że jest ogólny, to sam w sobie nie przesądza o naruszeniu w sposób rażący art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym w związku z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.,

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. poprzez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, iż nie stanowiło rażącego naruszenia § 1 tego rozporządzenia niezastosowanie go przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r., w sytuacji gdy przywołane w orzeczeniu Prezydium przepisy nie wymieniały przepisów ww. rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r.,

3. art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. poprzez błędną odmowę jego zastosowania na skutek niewłaściwego uznania, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r. nadawało się do wykonania i było podstawą założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarb Państwa,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a. w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. w zw. z art. 75 ust. 1 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, pomimo tego, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. narusza art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotem kontroli Sądu była, wydana w postępowaniu wznowieniowym, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r., którą organ uchylił, podjęte w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, decyzje Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i z dnia [...] kwietnia 2013 r., i w konsekwencji odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie K. w części dotyczącej D. B. Sąd, podzielając stanowisko organu odwoławczego, nie przyznał racji Wojewodzie, iż w/w orzeczenie z dnia [...] listopada 1954 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. a także art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym.

Z obu stwierdzeniami nie zgadzają się skarżący kasacyjnie, podnosząc zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie nie jest jednak kwestionowany przyjęty przez Sąd stan faktyczny, a zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c P.p.s.a., stanowi konsekwencję zarzutów wskazujących na obrazę prawa materialnego. Stąd rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego koncentrować się będą w pierwszej kolejności na zarzutach sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Istota sporu o charakterze materialnoprawnym dotyczy tego, czy zawarty w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie K. ogólny opis przejmowanego mienia D. B. i innych osób, narusza art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym w sposób rażący, prowadząc do niewykonalności takiej decyzji, tj. wpisu Skarbu Państwa jako nowego właściciela nieruchomości do księgi wieczystej.

Bezsporne w sprawie jest, że oceniane w postępowaniu nieważnościowym i później – wznowieniowym, orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r. określa tylko ogólną powierzchnię przejmowanych gruntów w miejscowości K., bez opisu konkretnych działek, oraz wymienia listę osób – adresatów orzeczenia, tj. tych, których mienie Skarb Państwa przejął. Ocena prawidłowości takiej sentencji orzeczenia wymaga przypomnienia treści wymogów, jakie formułowały ówcześnie obowiązujące przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. oraz przepisy rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym w zakresie tu rozważanym oraz odniesienia orzeczenia, stanowiącego przedmiot postępowań w obu trybach, do wskazanych przepisów.

Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu z 1949 r. przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa możliwe było, gdy spełnione były kumulatywne następujące warunki: nieruchomość położona była w wymienionych powiatach i województwach, nieruchomość była nieruchomością ziemską i nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela. Przepis ust. 2 art. 1 uregulował dalsze przesłanki dokonywania nacjonalizacji.

Podkreślić trzeba, że przejście na własność nieruchomości w trybie omawianego dekretu nie następowało z mocy praw, lecz orzekały o tym organy administracji, a wydawane decyzje miały charakter konstytutywny. Dlatego istotnym było, aby decyzja, z mocy której dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowała nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa.

Wprawdzie przepisy wymienionego dekretu nie wskazywały elementów składowych omawianej decyzji, to jednak konieczność dokładnego wskazania przedmiotu decyzji, wynikała z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym stanowiącym, iż decyzja – obok innych elementów – powinna zawierać osnowę decyzji. W doktrynie wskazuje się, że "Rozstrzygniecie, określane mianem "osnowy" decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów (...)" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 10 Wyd. C. H. Beck Warszawa 2009 r., s. 408).

Podkreślić jednak należy, że w sytuacji gdy z mocy decyzji nastąpić miała zmiana w zakresie prawa własności konkretnej nieruchomości ziemskiej, to nieruchomość ta wymagała zidentyfikowania. Przepis art. 3 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe stanowił: "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności". W aktualnym, ale też poprzednim stanie prawnym identyfikacja nieruchomości gruntowej dokonywana była w dwóch płaszczyznach: po pierwsze, w warstwie dokumentacyjnej (rejestry w postaci ksiąg wieczystych, katastru, ewidencji gruntów i budynków); po drugie, w wytyczeniu granic na gruncie (por. System Prawa Prywatnego Tom 3 Prawo rzeczowe pod red. T. Dylewskiego wyd. C.H. Beck Instytut Nauk Prawnych PAN Warszawa 2003 r. str. 242; tak też w wyroku NSA z dnia 24 marca 2010 r., I OSK 775/09, CBOSA).

Zauważyć przy tym należy, że w sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej obowiązek organu orzekającego posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji poszczególnych rejestrów wynikał pośrednio również z art. 4 dekretu z 1949 r. Wymieniany przepis przewidywał bowiem, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowiło podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i w zbiorach dokumentów przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa. Warto więc w tym miejscu odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 1999 r., sygn. akt 1632/97, w którym stwierdzono, iż "nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji oceniać należy jako rażące naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, bowiem prowadziło do niewykonalności takiej decyzji i nie mogło stać się tytułem wykonawczym nakierowanym na odebranie nieruchomości. Jeśli zatem akt ten ostatecznie został wykonany, to stało się tak wyłącznie dlatego, iż wykonywały go ograny Państwa, które nie respektowało nawet własnych skonstruowanych przez siebie przepisów i które było zaprzeczeniem praworządności określonej obecnie jako państwo prawa." (patrz też wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 775/09, CBOSA).

W konsekwencji trzeba uznać, że wskazanie w decyzji tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek gruntów, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc brak istoty rozstrzygnięcia, co w konsekwencji rażąco naruszało przepisy art. 1,2,3 i 4 dekretu z 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie (por. wyroki NSA z 29 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/97, z 25 lutego 2000 r., sygn. akt IV SA 146/98, z 16 maja 2000 r., sygn. akt IV SA 856/98, z 1 października 2001 r., sygn. akt IV SA 835/01, z 17 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1771/02; Ł. Bielecki "Nacjonalizowanie nieruchomości ziemskich na obszarze południowo-wschodniego pogranicza Polski" cz. II. Rejent rok 17 nr 6 (194) 2007 r. str. 50-67).

Skoro, jak wskazuje powyższa analiza, przedmiot przejęcia nieruchomości należących do D. B. na rzecz Skarbu Państwa nie był w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r. określony (nie wskazano w nim konkretnych działek gruntu), wbrew wymogom wynikającym z treści art. 1, 2, 3 i 4 dekretu z 27 lipca 1949 r., to należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że orzeczenie to nie nadawało się do wykonania, tj. nie spełniało wymogów związanych z założeniem księgi wieczystej i wpisaniem Skarbu Państwa jako właściciela. Powyższe stanowi kolejny argument potwierdzający kwalifikowaną wadę przedmiotowego orzeczenia.

Odrębnie Sąd Odwoławczy odniesie się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. poprzez błędną odmowę jego zastosowania. Zgodzić się można ze skarżącym kasacyjnie, iż skoro z treści orzeczenia z dnia [...] listopada 1954 r. nie sposób wywieść, jakie konkretne nieruchomości stanowiły własność D. B., to nasuwa się wniosek, że granice nieruchomości wskazanego adresata decyzji mogły ulec zatarciu. Dalej jednak skarżący kasacyjnie powraca do swojej argumentacji dotyczącej "zaniechania" przez Prezydium dokładnego określenia przejmowanej nieruchomości w przedmiotowym orzeczeniu. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1954 r. zawierało niezbędne elementy określone w ww. przepisie, a ponadto, że "z dokumentów można odczytać, kto był właścicielem przejmowanych nieruchomości." Odnośnie tezy, że osnowa orzeczenia w zakresie określenia przejmowanych nieruchomości została prawidłowo sformułowana, Naczelny Sąd Administracyjny już się wypowiedział negatywnie. Stanowiska tego, tj. iż powyższe orzeczenie nie identyfikowało nieruchomości, których właścicielem był D. B., nie zmienia stwierdzenie organu, iż dane konkretyzujące nieruchomości należące do tego właściciela, zawarte są w dokumentach ich dotyczących. Na tej podstawie Sąd Odwoławczy zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że przedmiotowe orzeczenie rażąco narusza art. 1 – 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, o czym była już mowa.

Rażące naruszenie w/w przepisów poprzez brak indywidualnego określenia nieruchomości stanowiących własność D. B., nie musi jednak oznaczać, że organ powinien zastosować § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. To dwie różne kwestie prawne: prawidłowe (konkretne) określenie przejmowanych nieruchomości oraz sposób określenia granic nieruchomości w przypadku uznania, że granice nieruchomości zostały zatarte. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści osnowy przedmiotowego orzeczenia, zawierającej ogólny opis przejmowanego mienia, nie można wywieść wniosku, że granice nieruchomości, których właścicielem był D. B., były zatarte. Skutecznie postawiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. musiałby znaleźć uzasadnienie w materiale wskazującym, że granice nieruchomości, których właścicielem był D. B., były zatarte. Organ odwoławczy stwierdza, że z dokumentów można odczytać, kto był właścicielem przejmowanych nieruchomości, a skarżący kasacyjnie tezy tej nie podważa. Stąd zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. nie można uznać za skuteczny, co jednak nie zmienia oceny zaskarżonego wyroku i obu poprzedzających go decyzji.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji, zasadny okazał się też zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę, która z przedstawionych wyżej powodów została uwzględniona na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Powodem uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] było błędne ustalenie przez organ I instancji, że Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r. nr [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.

.