Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 603/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 48 ust. 1, 2, 3 i 5, art. 49 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1, art. 29, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Teza: Ocena projektu budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego dokonywana jest podobnie jak w przypadku projektu budowlanego przedłożonego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, z tym zastrzeżeniem, że w projekcie budowlanym na potrzeby legalizacji należy uwzględnić nie tylko zakres robót, który będzie dopiero podlegał realizacji, lecz także ten, który już został zrealizowany przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 in fine prawa budowlanego.

W przypadku samowoli budowlanej relacje pomiędzy wykonaniem projektu budowlanego a budową są czasowo odwrócone. W sytuacji typowej budowy na podstawie pozwolenia na budowę najpierw powstaje projekt budowlany, który zatwierdza właściwy organ, a dopiero później, w oparciu o pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, prowadzona jest budowa.

Przy samowoli budowlanej istnieje sytuacja odwrotna. Najpierw powstaje obiekt budowlany, a dopiero później sporządza się projekt budowlany takiego obiektu. W przypadku podlegającej legalizacji samowoli budowlanej projekt budowlany stanowić powinien w zasadzie odzwierciedlenie zbudowanego już obiektu budowlanego, którego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została stwierdzona wcześniej przez inny organ w zaświadczeniu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b.

W sytuacji typowej sporządzenie projektu budowalnego już wybudowanego obiektu nie nastręcza większych trudności. Kwestia ta komplikuje się wtedy, gdy wybudowany samowolnie obiekt narusza przy tym przepisy lub – jak w niniejszej sprawie - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Hipotetycznie sytuacja taka mogłaby zostać rozwiązana przez wydanie decyzji „hybrydowej”, w której będzie jednocześnie orzeczony nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. i rozstrzygnięcie oparte na przepisach art. 49 ust. 4 pkt 1 lub 2 pr. bud., bądź też wydanie dwóch decyzji w tym zakresie.

Możliwość taką należy odrzucić, a zagadnie to powinno zostać rozwiązane poprzez sporządzenie i następnie zatwierdzenie projektu budowalnego, który odzwierciedlając co do zasady obiekt już  zbudowany przewidywałby także obowiązek wykonania określonych robót budowlanych – rozbiórki tych części obiektu, które są niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania lub przepisami techniczno-budowlanymi.

TEZY

Ocena projektu budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego dokonywana jest podobnie jak w przypadku projektu budowlanego przedłożonego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, z tym zastrzeżeniem, że w projekcie budowlanym na potrzeby legalizacji należy uwzględnić nie tylko zakres robót, który będzie dopiero podlegał realizacji, lecz także ten, który już został zrealizowany przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 in fine prawa budowlanego.

W przypadku samowoli budowlanej relacje pomiędzy wykonaniem projektu budowlanego a budową są czasowo odwrócone. W sytuacji typowej budowy na podstawie pozwolenia na budowę najpierw powstaje projekt budowlany, który zatwierdza właściwy organ, a dopiero później, w oparciu o pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, prowadzona jest budowa.

Przy samowoli budowlanej istnieje sytuacja odwrotna. Najpierw powstaje obiekt budowlany, a dopiero później sporządza się projekt budowlany takiego obiektu. W przypadku podlegającej legalizacji samowoli budowlanej projekt budowlany stanowić powinien w zasadzie odzwierciedlenie zbudowanego już obiektu budowlanego, którego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została stwierdzona wcześniej przez inny organ w zaświadczeniu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b.

W sytuacji typowej sporządzenie projektu budowalnego już wybudowanego obiektu nie nastręcza większych trudności. Kwestia ta komplikuje się wtedy, gdy wybudowany samowolnie obiekt narusza przy tym przepisy lub – jak w niniejszej sprawie - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Hipotetycznie sytuacja taka mogłaby zostać rozwiązana przez wydanie decyzji „hybrydowej”, w której będzie jednocześnie orzeczony nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. i rozstrzygnięcie oparte na przepisach art. 49 ust. 4 pkt 1 lub 2 pr. bud., bądź też wydanie dwóch decyzji w tym zakresie.

Możliwość taką należy odrzucić, a zagadnie to powinno zostać rozwiązane poprzez sporządzenie i następnie zatwierdzenie projektu budowalnego, który odzwierciedlając co do zasady obiekt już  zbudowany przewidywałby także obowiązek wykonania określonych robót budowlanych – rozbiórki tych części obiektu, które są niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania lub przepisami techniczno-budowlanymi.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowy budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. B. (dalej także jako: "skarżący" lub "inwestor"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], nakazującą inwestorowi K. B. rozbiórkę wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę nadbudowy budynku magazynowego, zlokalizowanego na działkach o nr [...] i [...], położonych w miejscowości R. gm. B. P.,

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rejonowy Zarząd Infrastruktury w L. , zarządca wojskowego terenu zamkniętego, usytuowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości R., w związku z pismem Jednostki Wojskowej nr [...] S., użytkującej kompleks wojskowy w miejscowości R. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P., że na działkach nr [...] i [...] prowadzona jest przebudowa budynku magazynowego, która zdaniem zarządcy powoduje ograniczenie możliwości funkcjonowania obiektu technicznego na potrzeby obronności państwa poprzez zmniejszenie zasięgu i precyzji stacji radiolokacyjnej.

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia zgodności z przepisami Prawa budowlanego prowadzonych robót budowlanych w trakcie oględzin ustalono, że na ww. działkach znajduje się budynek inwentarski o wymiarach 52,10 m x 10,70 m, w kompleksie zabudowań byłego PGR. Budynek był zniszczony i nieużytkowany. Budynek posiadał całkowicie zawaloną konstrukcję dachową a ściany zewnętrzne były wysokości jednej kondygnacji. Stan obiektu przed wykonanymi robotami budowlanymi obrazuje fotografia wykonana w okresie 2015-2016 r. Jesienią 2017 r. właściciel nieruchomości K. B. rozpoczął roboty budowlane polegające na przebudowie odcinków ścian, otworów w ścianach, wykonaniu nowych ścian szczytowych oraz ścian i słupów podwyższających budynek. Wysokość ścian szczytowych w kalenicy wynosi 12 m od poziomu terenu zaś ścian podłużnych 6 m. Wiosną 2018 r. inwestor zamontował więźbę dachową drewnianą, dwuspadową, krokwiową z dwoma jętkami. Połać dachu obłożono folią wstępnego krycia i łatami z listew drewnianych. W otworach zamontowano luksfery. Obiekt jest w stanie surowym bez pokrycia dachowego i wrót. Roboty budowlane wykonano w oparciu o dokumentację techniczną przebudowy pozytywnie zaopiniowanej przez konserwatora zabytków z uwagi, że budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę.

Z wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w B. P., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w B. P. z dnia 14.12.2001 r. (Dz. Urz. Woj. L. nr [...] poz. 1163), wynika, że działki o nr [...] i [...] w miejscowości R. gm. B. P., położone są na terenach oznaczonych symbolem 6 PU i 6a PU, z przeznaczeniem pod działalność produkcyjną, rzemieślniczą i usługi komercyjne z uciążliwością, która nie może przekraczać granic posesji. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 3a ww. planu, wysokość budynku nie może przekraczać 10 m, liczonych od najniżej położonego narożnika do kalenicy, pkt 3b mówi, że poziom posadowienia parteru nie może być wyższy niż 0,4 m od poziomu parteru. Zgodnie z § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie ochrony środowiska kulturowego ustala się, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 6a PU, na którym znajdują się ww. działki, o przeznaczeniu na działalność produkcyjną, rzemieślniczą i usługi komercyjne, bez realizacji budynków mieszkalnych - podlega ochronie konserwatorskiej.

Postanowieniem z dnia 25.07.2018 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, PINB w B. P. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, prowadzonych bez pozwolenia na budowę polegających na przebudowie i nadbudowie budynku inwentarskiego usytuowanego na działkach o nr [...] i [...], położonych w miejscowości R. gm. B. P. i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 31 października 2018 r.:

- zaświadczenia Wójta Gminy B. P. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy,

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego przebudowy i nadbudowy budynku inwentarskiego wraz z opiniami, uzgodnieniami pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - działkami o nr [...] i [...], na cele budowlane.

K. B. w dniu 31.10.2018 r. przedłożył do organu I instancji dokumenty nakazane postanowieniem z dnia 25.07.2018 r.

Po zbadaniu zgodności z Prawem budowlanym przedstawionych przez K. B. dokumentów postanowieniem z dnia 8.11.2018 r. znak: [...] [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, PINB w B. P. zobowiązał inwestora do usunięcia dalszych nieprawidłowości w terminie do 31 grudnia 2018 r.

Postanowieniem z dnia 31.01.2019 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, PINB w B. P. zobowiązał K. B. do usunięcia w terminie do 28.02.2019 r. nieprawidłowości polegającej na braku uzgodnień projektu z właściwym organem wojskowym, którym to jest Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. . Termin ten przedłużono następnie do dnia 30 kwietnia 2019 r.

W dniu 30.04.2019 r. K. B. przedłożył do PINB w B. P. 3 egzemplarze projektu budowlanego a czwarty egzemplarz projektu wysłał do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L..

W piśmie z dnia 30.04.2019 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. skierowanym do PINB w B. P. i do K. B. informuje, że działki, na których jest przedmiotowa inwestycja zlokalizowane są w odległości ok. 10226 m od obiektu technicznego, dla którego została wyznaczona strefa ochronna. Dopuszczalna wysokość zabudowy dla omawianego obszaru nie powinna przekraczać rzędnej ok. 154,1 m n.p.m. Rzędna dla ww. terenu wynosi ok. 146 m n.p.m. Po uwzględnieniu wysokości nadbudowy budynku, która nie przekracza 12 m, rzędna stanowi około 158 m n.p.m. Zdaniem Szefa W.Sz.W. w L. opiniowana inwestycja przewyższa dopuszczalną wartość wysokości i będzie oddziaływać negatywnie na funkcjonowanie obiektu wojskowego. Planowana inwestycja będąca nadbudową budynku magazynowego zaopiniowana została negatywnie.

Z uwagi na powyższe decyzją z dnia [...].06.2019 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. nakazał inwestorowi K. B. rozbiórkę wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę nadbudowy budynku magazynowego, zlokalizowanego na działkach o nr [...] i [...], położonych w miejscowości R. gm. B. P..

W wyniku odwołania wniesionego przez K. B. w sprawie orzekał L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P..

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonana przez K. B. nadbudowa budynku nie została poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaś budowa (nadbudowa) obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę, obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Jak wskazał organ postanowieniem z dnia 25.07.2018 r. PINB w B. P. wstrzymał K. B. prowadzenie robót budowlanych, prowadzonych bez pozwolenia na budowę polegających na przebudowie i nadbudowie budynku inwentarskiego i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do 31 października 2018 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji nadbudowy i przebudowy budynku. Inwestor przedłożył dokumenty.

Organ drugiej instancji odwołując się do przepisów art. 48 ust. 5 i 49 ust. 1 Prawa budowlanego wskazał, że dodatkowo postanowieniem z dnia 31.01.2019 r. PINB w B. P. zobowiązał K. B. do usunięcia w terminie do 28.02.2019 r. nieprawidłowości polegającej na braku uzgodnień projektu z właściwym organem wojskowym, którym to jest Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. . Organ podkreślił przy tym, że ewidentnie organ I instancji wskazał właściwy organ do uzgodnień projektu. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Obrony N. z dnia 24.902.2017 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień, do zadań należy uczestniczenie w planowaniu przestrzennego zagospodarowania ze względu na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym pełnienie roli właściwego organu wojskowego w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Szefa W.Sz.W. w L. wyrażonym w piśmie z dnia 30.04.2019 r. opiniowana inwestycja przewyższa dopuszczalną wartość wysokości i będzie oddziaływać negatywnie na funkcjonowanie obiektu wojskowego. Planowana inwestycja będąca nadbudową budynku magazynowego zaopiniowana została negatywnie.

Organ odwoławczy podkreślił także, że już w piśmie z dnia 7.09.2018 r. Wójt [...] w B. P. stwierdza, że przebudowa i nadbudowa budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na budynek magazynowy, zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości R. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. P. obejmującego teren miejscowości R., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. P. z dnia 14.12.2001 r. (Dz. Urz. Woj. L. . Z 2002 r. Nr [...] poz. 1163) z zastrzeżeniem zachowania wymogów określonych w § 7 i 12 ustaleń powyższego planu. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 3a ww. planu, wysokość budynku nie może przekraczać 10 m, liczonych od najniżej położonego narożnika do kalenicy, pkt 3b mówi, że poziom posadowienia parteru nie może być wyższy niż 0,4 m od poziomu parteru.

Jak wskazał L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, z uwagi na niewywiązanie się inwestora z obowiązku nałożonego postanowieniem, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia 31.01.2019 r. PINB w B. P. zobowiązał K. B. do usunięcia w terminie do 28.02.2019 r. nieprawidłowości polegającej na braku uzgodnień przedłożonego projektu z właściwym organem wojskowym, którym jest Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. . Szef W.Sz.W. w L., w piśmie z dnia 30.04.2019 r., stwierdził, że opiniowana inwestycja przewyższa dopuszczalną wartość wysokości i będzie oddziaływać negatywnie na funkcjonowanie obiektu wojskowego. Planowana inwestycja będąca nadbudową budynku magazynowego zaopiniowana została negatywnie. W piśmie z dnia 22.05.2019 r. znak: [...] Szef Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie wprowadza ograniczenia funkcjonowania obiektu wojskowego, położonego na terenie MON, realizującego zadania związane z potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa.

W sytuacji, gdy K. B. nie przedłożył dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowej inwestycji, organ I instancji nie miał możliwości prowadzenia dalszego postępowania legalizacyjnego. Zdaniem organu II instancji zastosowanie w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego jest prawidłowe. Postępowanie legalizacyjne jest wyłomem w stosunku do ogólnej zasady stosowania środka represji w postaci nakazu rozbiórki obiektów zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednym z wymogów skuteczności prowadzonego postępowania legalizacyjnego jest złożenie dokumentów, o których mowa w przepisie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Niewywiązanie się z nakazanego obowiązku, skutkuje obowiązkiem ciążącym na organie nadzoru budowlanego, nakazania rozbiórki obiektu lub jego części, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Końcowo także organ odwoławczy zauważył, że podnoszony przez K. B. w odwołaniu zarzut, że spełnił wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. P. nie znajduje uzasadnienia, bowiem dokonał nadbudowy budynku nie zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 3a ww. planu, który mówił, że wysokość budynku nie może przekraczać 10 m, liczonych od najniżej położonego narożnika do kalenicy.

Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez K. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

We wniesionej skardze decyzji zarzucono naruszenie przepisów materialnych:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), poprzez:

- niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli,

2) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), poprzez naruszenie zasady przekonywania i wyjaśniania objawiające się brakiem wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki nadbudowy budynku magazynowego.

Organy administracji dokonały także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego.

Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Większość dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona.

Podkreślić należy również, że także sam skarżący nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organy nie naruszyły także dyspozycji art. 6 k.p.a.

Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.

W sprawie organy działały na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem. W związku z powyższym nie można także przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia dyspozycji art. 11 k.p.a.

Brak jest również podstaw do uznania, że orzekając w sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego.

Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie nakazu rozbiórki stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), z uwagi na niewywiązanie się inwestora z obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 prawa budowlanego.

Mając na uwadze zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie odcinków ścian, otworów w ścianach, wykonaniu nowych ścian szczytowych oraz ścian i słupów podwyższających istniejący już wcześniej jednokondygnacyjny budynek magazynowy z całkowicie zawaloną konstrukcję dachową oraz wykonania nowej więźby dachowej w sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestor dokonał nadbudowy budynku magazynowego.

Nadbudowa budynku magazynowego o powierzchni zabudowy przekraczającej, tak jak w przedmiotowym przypadku 500 m2, stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., która nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 p.b.).

W tej sytuacji organy nadzoru budowalnego obowiązane były do wszczęcia tzw. postępowania legalizacyjnego z art. 48 i 49 prawa budowlanego, które dotyczą rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b. jest niewątpliwie sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego.

Nakaz ten można orzec tylko wtedy, gdy nie doszło do legalizacji obiektu w trybie określonym w art. 48 i 49 p.b.

Zgodnie bowiem z art. 48 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Z art. 48 ust. 2 p.b. wynika, że pierwszą z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, o których mowa w komentowanym artykule, jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przez pojęcie to należy rozumieć przede wszystkim zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 48 ust. 2 p.b. wymaga także zgodności budowy z przepisami, jednakże w tym przypadku wymóg ten nie ma charakteru bezwzględnego, albowiem niezgodność taka nie wyklucza możności zalegalizowania obiektu, o nie uniemożliwia ona doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Brzmienie art. 48 ust. 2 p.b. wskazuje, że zastrzeżenie o "zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem" dotyczy wyłącznie nie naruszania przepisów, w tym też przepisów techniczno-budowlanych, a nie zgodności budowy przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na taką interpretację przedmiotowego przepisu wskazuje również wykładnia historyczna tej normy, z której wynika, że poprzednio obie te przesłanki wymieniano w odrębnych jednostkach redakcyjnych, odrębnie wymóg zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz odrębnie warunek nie naruszanie przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Dokonana nowelizacja przepisu, w tym jego inne przeredagowanie, nie zmieniło jego treści, w części odnoszącej się do zastrzeżenia o zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg ten ma charakter bezwzględny.

Z wymogiem tym łączy się nakładany na inwestora podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto zgodnie z art. 48 ust. 5 p.b. przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Ocena projektu budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego dokonywana jest podobnie jak w przypadku projektu budowlanego przedłożonego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, z tym zastrzeżeniem, że w projekcie budowlanym na potrzeby legalizacji należy uwzględnić nie tylko zakres robót, który będzie dopiero podlegał realizacji, lecz także ten, który już został zrealizowany przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 in fine prawa budowlanego.

Niewątpliwie więc przy ocenie projektu budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego uwzględnić należy także art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego.

Obowiązek taki wynika także wprost z art. 49 ust. 1 pkt 1 p.b., który nakłada na organ nadzoru budowlanego, obowiązek zbadania, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Projekt zagospodarowania działki lub terenu jest elementem projektu budowlanego. Cały projekt budowlany jest przedkładany zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b., co inicjuje wszczęcie właściwego postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust. 5 p.b.).

Reasumując powyższe wywody należy stwierdzić, że podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnienie tego wymogu powinno zostać wykazane przez inwestora, w wyznaczonym przez organ terminie, zaświadczeniem o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie żaden z tych warunków nie został spełniony.

Z przeprowadzonych oględzin wynika, że w związku z dokonaną przez skarżącego nadbudową wysokość ścian szczytowych budynku w kalenicy wynosi 12 m od poziomu terenu. Natomiast według projektu budowlanego z 2018 r. przedłożonego organowi do zatwierdzenia wysokość ściany szczytowej budynku wynosi 11,55 m.

Powyższe oznacza, że wybudowany przez skarżącego obiekt budowalny jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązujący plan miejscowy teren, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek magazynowy, przeznacza wprawdzie pod działalność produkcyjną, rzemieślniczą i usługi komercyjne, jednakże w § 7 ust. 3 pkt a) stanowi, że wysokość budynku nie może przekraczać 10 m liczonych od najniżej położonego narożnika do kalenicy (§ 7 uchwały nr [...] Rady Gminy w B. P. z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. P. obejmującego teren miejscowości R. (Dz. Urz. Woj. L. z 2002 r. Nr [...], poz. 1163)).

Nadbudowany przez skarżącego budynek przekracza tą wysokość (w kalenicy ma 12 m), co oznacza, że budowa w takim kształcie jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawia, że nie zostały spełnione zastrzeżenia określone w art. 48 ust. 2 p.b., w związku z czym organ zobligowany był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę nadbudowanej części obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że skarżący nie wypełnił wymogu z art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. albowiem nie przedstawił zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazano już wyżej, na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b., organ nadzoru budowalnego nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na skarżącego obowiązek taki nałożono postanowieniem z dnia 25 lipca 2018 r.

Skarżący wprawdzie złożył zaświadczenie wystawione przez Wójta Gminy B. P. jednakże nie można przyjąć, że w ten sposób wypełnił on nałożony na niego obowiązek albowiem z przedstawionego zaświadczenia nie wynika, że wykonana przez niego budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeciwnie, zaświadczenie to w istocie wskazuje, że budowa jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego na tym terenie.

W zaświadczeniu Wójta Gminy B. P. z dnia 7 września 2018 r. wskazano wprawdzie, że przebudowa i nadbudowa budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na budynek magazynowy jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże stwierdzenie to opatrzono zastrzeżeniem zachowania wymogów określonych w § 7 i § 12 ustaleń planu (k.57 akt administracyjnych).

W istocie więc stwierdzenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opatrzone zostało warunkiem. Innymi słowy z wystawionego zaświadczenia wynikało, że budowa jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego tylko wtedy, gdy zostały zachowane wymogi określone w § 7 i 12 planu. Skoro zaś ustalenia wynikające z § 7 planu miejscowego nie zostały zachowane to nie sposób jest także uznać, że w ten sposób spełniony został warunek wymieniony w zaświadczeniu.

Z uwagi na taki warunkowy sposób sporządzenia przedmiotowego zaświadczenia oraz fakt, że budowa nie spełniała zastrzeżonego w treści zaświadczenia wymogu wynikającego z § 7 planu miejscowego, nie można przyjąć, że zaświadczeniem tym inwestor wykazał zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że w ten sposób spełnił obowiązek z art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b., nałożony na niego postanowieniem z dnia 25 lipca 2018 r.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b., stosuje się przepis ust. 1, tj. nakazuje się, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 4 p.b.).

Taką też decyzję wydał w sprawie organ pierwszej instancji.

Należy także zauważyć, że w sytuacji, gdy przedłożony organowi do zatwierdzenia projekt budowlany z 2018 r. przewidywał ściany szczytowe budynku o wysokości 11,55 m to projekt ten pozostawał w sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustaleniami planu miejscowego, co uniemożliwiało zatwierdzenie tego projektu budowlanego.

Brak możliwości zatwierdzenia przedłożonego organowi projektu budowalnego również prowadzi do wydania nakazu rozbiórki obiektu lub jego części.

W sprawie podzielić należy także oceny organu odwoławczego co do niewywiązania się przez inwestora z nałożonego na niego obowiązku uzgodnienia projektu budowalnego z właściwym organem wojskowym.

Z przepisu art. 48 ust. 3 p.b. wynika, że oprócz obowiązku przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na inwestora nakłada się także obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 prawa budowlanego.

Są to dokumenty zasadniczo analogiczne do wymaganych przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Legalizacja samowoli budowlanej powinna bowiem spełniać takie same wymogi prawne jak legalna budowa prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę. Wśród dokumentów tych należy w szczególności wymienić cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

Projekt budowlany bada się następnie pod względem jego kompletności, wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz tego, czy został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b.).

Na konieczność uzgodnienia działalności inwestycyjnej na tym terenie z właściwym organem wojsk lotniczych z uwagi na bliskie sąsiedztwo posterunku radarowego zwracał uwagę już Wójt Gminy B. P. w przywoływanym wyżej zaświadczeniu z dnia 7 września 2018 r.

Przede wszystkim jednak w trakcie kontroli kompletność projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 31 stycznia 2019 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do usunięcia w terminie do 28 lutego 2019 r. nieprawidłowości polegającej na braku uzgodnień projektu z właściwym organem wojskowym, którym jest Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. . Termin ten następnie został przedłużony do dnia 30 kwietnia 2019 r.

Obowiązek dokonania takiego uzgodnienia wynikał wprost z § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym postanowiono, że wszelkie nowe inwestycje kubaturowe podlegają uzgodnieniu z właściwym organem wojsk lotniczych (§ 11 uchwały Nr [...] Rady Gminy B. P. z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. P. obejmującego teren miejscowości R.).

W wyznaczonym terminie inwestor nie przedstawił uzgodnienia inwestycji z właściwym organem wojskowym - Szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L..

Jak wynika z pisma z dnia 30 kwietnia 2019 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. zaopiniował negatywnie planowaną inwestycję będącą nadbudową budynku magazynowego z uwagi na to, że opiniowana inwestycja przewyższa dopuszczalną wartość wysokości i będzie oddziaływać negatywnie na funkcjonowanie obiektu wojskowego (k.108 akt administracyjnych).

Bezskuteczny upływ terminu, wyznaczonego w trybie art. 49 ust. 3 p.b. do usunięcia wskazanych nieprawidłowości dotyczących kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, skutkuje wydaniem decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b., tj. wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

Taką też decyzję prawidłowo wydał w sprawie organ pierwszej instancji.

W tym kontekście odnieść należy się także do podnoszonych przez skarżącego zarzutów związanych z istnieniem tzw. decyzji lokalizacyjnej oraz właściwości organu wojskowego, z którym należało uzgodnić inwestycję.

Obszar na którym posadowiono inwestycję znajduje się pobliżu terenów wojskowych, na których znajdują się wojskowe obiekty techniczne (stacja radarowa). Działki ewidencyjne, na których usytuowany jest przedmiotowy budynek magazynowy znajdują się w odległości około 1026 m od wojskowego obiektu technicznego, dla którego została wyznaczona strefa ochronna. Dopuszczalna wysokość zabudowy dla tego obszaru nie powinna przekraczać rzędnej około 154,1 m n.p.m.

Inwestycja skarżącego znajduje się w pasie ograniczeń budownictwa wysokościowego i przemysłowego (strefie ochronnej) wyznaczonej decyzją lokalizacyjną Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 1 czerwca 1976 r. Nr 031/76 w sprawie ustalenia strefy ochronnej dla obiektu technicznego jednostki wojskowej 2471 w rejonie miejscowości R..

Dokonując oceny charakteru tego rodzaju decyzji zgodzić należy się z tym, że decyzji takiej nie można do powszechnie obowiązujących źródeł prawa, o których mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

Powyższe nie oznacza jednak, że decyzja taka nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Przeciwnie, jak każda legalnie wydana decyzja administracyjna, wywołuje ona skutki w niej określone. Decyzja ta wprawdzie została wydana w innych realiach społeczno-politycznych, jednakże samo to, podobnie jak upływ czasu, nie sprawia, że decyzja ta straciła moc.

W sytuacji, gdy w sprawie nie wykazano, by decyzja ta została uchylona lub w jakikolwiek inny sposób wzruszona, uznać należy, że pozostaje ona nadal w obrocie prawnym i ze względu na zawarte w niej rozstrzygnięcia stanowi element obowiązującego na tym terenie zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja lokalizacyjnej Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 1 czerwca 1976 r. Nr 031/76 wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie kompleksu wojskowego w miejscowości R.., usytuowanego na działkach nr [...] i [...]. Z treści tej decyzji wynika, że wprowadza ona zewnętrzna strefę ochronną, obejmującą pas przyległy do obiektu wojskowego, wyłączony z inwestowania oraz pas ograniczeń budownictwa wysokościowego i przemysłowego, w ramach którego "wydanie zgody na lokalizację zabudowy stałej (tymczasowej) powinno być uzgodnione z właściwymi organami wojskowymi" (k.6 akt administracyjnych).

Z decyzji wynika również w szczególności obowiązek uzgadniania lokalizacji zabudowy stałej (tymczasowej) z właściwymi organami wojskowymi.

W kwestii właściwości organu wojskowego, z którym należało uzgodnić inwestycję, podzielić należy oceny organu, który za organ taki uznał Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L..

Brak jest natomiast podstaw do tego, by za organ taki uznać Szefostwo Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.

Już z pisma z dnia 6 sierpnia 2018 r., na które powołuje się skarżący, wynika, że wprawdzie Szefostwo Służb Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP nie zgłosiło uwag i zastrzeżeń do lokalizacji inwestycji, jednakże jak zaznaczono to w piśmie, uczyniono to jedynie "w zakresie posiadanych kompetencji") (k.59 akt administracyjnych).

Jak wynika z pisma Szefa Rejonowego Zarządu Infrastruktury w L. z dnia 19 listopada 2018 r. Szefostwo Służb Ruchu Lotniczego było jedynie jednostką podległą dawnemu Dowództwu Sił Powietrznych, pod które podlegała także odrębna radiotechniczna jednostka wojskowa bezpośrednio użytkująca przedmiotowy obiekt wojskowy.

Już z tego względu nie sposób uznać, że uzgodnienia inwestycji miałaby dokonywać podrzędna jednostka organizacyjna sił zbrojnych, a nie organy nad nią przełożone, pod które podlegała także jednostka wojskowa bezpośrednio użytkująca obiekt wojskowy, a więc Dowództwo Sił Powietrznych.

Dowództwo Sił Powietrznych zostało rozwiązane w 2014 r., a w miejsce to powołano Inspektorat Sił Powietrznych, który jest komórką organizacyjną Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych.

Jak wynika z pisma Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. z dnia 25 stycznia 2019 r., sporządzonego na zlecenie Szefa Sztabu Generalnego WP, organem, do którego należy się zwrócić m.in. w sprawie wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii jest Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. (k.89, 91 akt administracyjnych).

Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w treści § 4 pkt 12 rozporządzenia Ministra Obrony N. z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień (Dz.U. z 2019 r., poz. 74). Wprawdzie w przepisie tym mowa jest o planowaniu przestrzennym, jednakże zwrot ten, szczególnie w kontekście sformułowania o uczestniczeniu w takim planowaniu, pozwala na przyjęcie, że szef wojewódzkiego sztabu wojskowego jest organem właściwym także w innych sprawach związanych z kształtowaniem na danym terenie szeroko rozumianego zagospodarowania przestrzennego.

Jeżeli chodzi natomiast o złożone przez skarżącego już w postępowaniu sądowym pismo Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. z dnia 1 czerwca 2020 r. (k.88 akt sądowych), z którego wynika, że organ ten nie wnosi uwag do nowego, sporządzonego w 2020 r., projektu budowlanego inwestycji polegającej na nadbudowie budynku magazynowego zlokalizowanego na działkach o nr [...] i [...], położonych w miejscowości R. to wskazać należy, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Orzeczony przez organ obowiązek rozbiórki budynku wynikał m.in. z faktu nieusunięcia, w określonym przez organ terminie, nieprawidłowości związanych z nieprzedstawieniem wymaganego uzgodnienia. Termin ten, po jego przedłużeniu, upłynął już z dniem 30 kwietnia 2019 r. Złożenie pisma już po tym terminie pozostaje bez wpływu na powyższe okoliczności, albowiem w żaden sposób nie zmienia to faktu, że wyznaczony przez organ termin do usunięcia nieprawidłowości upłynął bezskutecznie.

Zgodnie zaś z art. 49 ust. 3 p.b. bezskuteczny upływ terminu określonego do usunięcia nieprawidłowości obligował organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego.

Zwrócić należy także uwagę, że zarówno przedmiotowe pismo, jak i projekt budowlany z 2020 r., zostały złożone już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie.

Sąd administracyjny przeprowadza zaś kontrolę zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem materialnym i procesowym według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

W zakończeniu należy także zauważyć, że zarówno projekt z 2020 r., jak i dotyczące go pismo Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w L. z dnia 1 czerwca 2020 r. dotyczą innego budynku niż podlegający pierwotnie legalizacji budynek wybudowany w ramach samowoli budowlanej. Różnica ta dotyczy całkowicie innej konstrukcji dachu budynku.

Jest to okoliczność istotna w kontekście możliwości zatwierdzenia projektu budowalnego w trybie art. 49 ust. 3 i 4 p.b. albowiem, jak już wskazywano, choć ocena projektu budowlanego w ramach postępowania legalizacyjnego dokonywana jest podobnie jak w przypadku projektu budowlanego przedłożonego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę to jednak z tym zastrzeżeniem, że w projekcie budowlanym na potrzeby legalizacji należy uwzględnić nie tylko zakres robót, który będzie dopiero podlegał realizacji, lecz także ten, który już został faktycznie zrealizowany.

W przypadku samowoli budowlanej relacje pomiędzy wykonaniem projektu budowlanego a budową są czasowo odwrócone. W sytuacji typowej budowy na podstawie pozwolenia na budowę najpierw powstaje projekt budowlany, który zatwierdza właściwy organ, a dopiero później, w oparciu o pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, prowadzona jest budowa.

Przy samowoli budowlanej istnieje sytuacja odwrotna. Najpierw powstaje obiekt budowlany, a dopiero później sporządza się projekt budowlany takiego obiektu. W przypadku podlegającej legalizacji samowoli budowlanej projekt budowlany stanowić powinien w zasadzie odzwierciedlenie zbudowanego już obiektu budowlanego, którego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została stwierdzona wcześniej przez inny organ w zaświadczeniu, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b.

W sytuacji typowej sporządzenie projektu budowalnego już wybudowanego obiektu nie nastręcza większych trudności. Kwestia ta komplikuje się wtedy, gdy wybudowany samowolnie obiekt narusza przy tym przepisy lub – jak w niniejszej sprawie - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Naruszenie ustaleń planu miejscowego może mieć różny charakter. Plan miejscowy może w ogóle wykluczać możliwość dokonania zabudowy określonego rodzaju co wyłącza możność legalizacji obiektu.

Sprzeczność z planem miejscowym może mieć także charakter usuwalny, w szczególności poprzez wykonanie określonych robót budowlanych.

Także w niniejszej sprawie niezgodność budowy z ustaleniami planu miejscowego mogłaby zostać usunięta poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, w szczególności przez rozbiórkę obecnie istniejącej więźby dachowej i wykonanie nowego dachu o innej konstrukcji, w szczególności takiej jak w projekcie budowlanym z 2020 r.

Hipotetycznie sytuacja taka mogłaby zostać rozwiązana przez wydanie decyzji "hybrydowej", w której będzie jednocześnie orzeczony nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. i rozstrzygnięcie oparte na przepisach art. 49 ust. 4 pkt 1 lub 2 pr. bud., bądź też wydanie dwóch decyzji w tym zakresie.

Możliwość wydania takiej decyzji budzi istotne wątpliwości, tak w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie prawniczym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w składzie rozpoznającym sprawę, możliwość taką należy odrzucić.

Po pierwsze redakcja art. 48 ust. 1 i 2 p.b. wskazuje na to, że oba te przepisy stanowią alternatywę rozłączną (nakaz rozbiórki albo postępowanie legalizacyjne).

Po drugie, w przeciwieństwie do tzw. postępowania naprawczego (art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b.) w art. 48 i 49 prawa budowlanego brak jest postanowień, które by pozwalały organowi na nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, w tym również rozbiórki części obiektu budowlanego.

Po trzecie inny jest charakter nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Celem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a naruszonego samowolą budowlaną, poprzez rozbiórkę obiektu lub jego części. Rozbiórka, o której mowa w tym przepisie nie ma natomiast na celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samego obiektu lub jego części.

W ocenie Sądu zagadnie to powinno zostać rozwiązane poprzez sporządzenie i następnie zatwierdzenie projektu budowalnego, który odzwierciedlając co do zasady obiekt już zbudowany, przewidywałby także obowiązek wykonania określonych robót budowlanych – rozbiórki tych części obiektu, które są niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania lub przepisami techniczno-budowlanymi.

W przedmiotowej sprawie projekt taki powinien dotyczyć nadbudowanego samowolnie budynku magazynowego oraz przewidywać przykładowo obowiązek rozbiórki istniejącej więźby dachowej, czy też rozbiórkę części ścian podwyższających budynek i wykonanie w to miejsce nowego dachu w taki sposób, by było to zgodne z ustaleniami planu miejscowego.

Projekt budowlany z 2020 r. nie spełnia takich warunków. W istocie dotyczy on pewnej hipotetycznej inwestycji, a nie budowy już zrealizowanej. Nawet zatem, gdyby został on przedłożony jeszcze na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji to i tak nie mógłby zostać zatem zatwierdzony w trybie art. 49 ust. 4 p.b. W szczególności nie przewidziano w nim robót budowalnych dotyczących rozbiórki istniejącej więźby dachowej lub rozbiórki części ścian podwyższających budynek.

W zakończeniu wytknąć należy natomiast organom, że już w sentencji decyzji powinny opisać dokładnie jakie konkretnie części budynku podlegały nakazowi rozbiórki.

Uchybienie to należy ocenić jednak jako nierzutujące na wynik sprawy.

Z sentencji decyzji organu pierwszej instancji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że rozbiórce podlega dokonana przez skarżącego nadbudowa budynku magazynowego.

Jak wynika z oględzin oraz zgromadzonej w sprawie dokumentacji roboty budowalne wykonane w ramach tej nadbudowy w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości odróżniają się od części budynku, pozostawionej w stanie pierwotnym.

Przede wszystkim zaś w uzasadnieniu decyzji opisano dokładnie i jednoznacznie roboty wykonane przez inwestora w ramach zakwestionowanej nadbudowy. Jak ustalono w ramach nadbudowy inwestor: przebudował odcinki ścian, otwory w ścianach, wykonał nowe ściany szczytowe oraz ściany i słupy podwyższające budynek, zamontował więźbę dachową drewnianą, dwuspadową, krokwiową z dwoma jętkami, a połać dachu obłożono folią wstępnego krycia i łatami z listew drewnianych, w otworach zamontowano luksfery.

Powiązanie sentencji decyzji z jej uzasadnianiem, które również pozostaje elementem wydanego rozstrzygnięcia, sprawia, że w sposób nie budzący wątpliwości można określić zakres rozbiórki nakazanej zaskarżoną decyzją.

W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.