Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 44/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 232 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 117 par. 3
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1551/06 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. o sygn. akt I SA/Wa 1551/06 oddalił skargę T. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2002 r. w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.

W uzasadnieniu Sąd podał, że pismem z dnia [...] grudnia 2001 r., które wpłynęło w dniu [...] grudnia 2001 r., T. B. zwrócił się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o nadanie licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami w trybie art. 232 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami T. B., wskazując na niedotrzymanie przez zainteresowanego terminu ustawowego na złożenie wniosku, określonego w art. 232 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi T. B. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (sygn. akt I SAB/Wa 188/05), zobowiązał Ministra Transportu i Budownictwa do rozpoznania tego wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Prawomocny wyrok w przedmiotowej sprawie został doręczony Ministrowi Budownictwa w dniu [...] czerwca 2006 r.

Rozpatrując ponownie sprawę Minister Budownictwa wskazał, że T. B. wystąpił pismem z dnia [...] grudnia 2001 r., złożonym dnia [...] grudnia 2001 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, o nadanie licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami w trybie określonym w art. 232 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wspomniany przepis pozwalał na zwolnienie z obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego, odbycia praktyki zawodowej i z obowiązku złożenia egzaminu osób, które wykażą, że co najmniej przez okres 5 lat przez wejściem w życie wyżej wymienionej ustawy (to jest przed 1 stycznia 1998 r.) wykonywały działalność zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Stosownie do art. 232 ust. 2 powołanej ustawy wniosek należy złożyć przed upływem 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest do dnia 31 grudnia 2000 r. Z porównania daty złożenia wniosku przez T. B. ([...] grudnia 2001 r.) oraz terminu, do którego wnioski takie można było składać (31 grudnia 2000 r.) wynika, że T. B. złożył wniosek z uchybieniem wskazanego wyżej terminu.

Odnosząc się do prośby o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o nadanie licencji zawodowej w trybie szczególnym organ podtrzymał stanowisko, że wspomniany termin jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega regułom określonym w przepisach art. 58 k.p.a. i art.. 59 k.p.a. oraz że uchybienie takiemu terminowi skutkuje wygaśnięciem uprawnień do uzyskania licencji zawodowej w trybie szczególnym.

Ponadto stwierdzono, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wydania przez naczelny organ administracji publicznej właściwy w sprawach budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej tymczasowych zezwoleń na prowadzenie działalności zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 232 ust. 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzenie działalności zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami bez licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami było możliwe do dnia 31 grudnia 2001 r. Z tych względów utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] marca 2002 r.

Oddalając skargę T. B. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że okolicznością bezsporną jest, że wniosek z dnia [...] grudnia 2001 r. o nadanie licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami w szczególnym trybie określonym w art. 232 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2001 r., natomiast termin na złożenie takiego wniosku określony w art. 232 ust. 2 ustawy upłynął z dniem 31 grudnia 2000 r. Jest to termin prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Uchybienie takiemu terminowi skutkuje wygaśnięciem uprawnień do uzyskania licencji zawodowej w szczególnym trybie, niezależnie od przyczyny niezłożenia wniosku w ustalonym w ustawie terminie. Podane przez skarżącego przyczyny opóźnienia w złożeniu wniosku nie mogły mieć zatem wpływu na ocenę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podzielił wyrażonego w skardze stanowiska, że w sprawie naruszone zostały przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z zawartej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego wynika obowiązek organów państwa przestrzegania obowiązujących przepisów ustawowych, natomiast wyrażona w art. 32 ust. 1 zasada równego traktowania przez władze publiczne nakazywała takie samo traktowanie T. B., jak i innych osób, które złożyły wniosek z uchybieniem terminu. Sąd wskazał, że organy nie stosowały w sprawie art. 5 Kodeksu cywilnego, nie mogło więc dojść do jego naruszenia. Zdaniem Sądu, nie zostało również wykazane, by organy uchybiły przepisom postępowania, w tym art. 7-10 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko w takiej sytuacji z tej przyczyny skarga mogłaby zostać uwzględniona. Chociaż rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinno nastąpić po upływie 4 lat od jego złożenia, to również naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwienia spraw nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej T. B. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący podniósł, że Sąd akceptując decyzję organu naruszył dyspozycję art. 232 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie biorąc pod uwagę przy jego wykładni i zastosowaniu wskazówek interpretacyjnych prawa materialnego określonych w k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracyjne obowiązane są załatwić sprawę mając na uwadze słuszny interes obywatela. W skardze skarżący szeroko uzasadnił swój słuszny interes do uzyskania licencji w trybie przewidzianym w art. 232 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykazując przy tym także, że interes ten jest zbieżny z interesem społecznym. Sąd jednak do tych wywodów w ogóle się nie ustosunkował. Zakładając trafność poglądu co do terminu z art. 232 ust. 2 ustawy jako terminu prawa materialnego, zdaniem strony, zauważyć należy, że sama ustawa nie reguluje samodzielnie skutków z nim związanych, jak to np. czyni ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., powoływana dalej jako k.c.) w art. 117-125. Skarżący podniósł, że stosując i interpretując art. 232 ust. 2 ustawy należałoby zatem posiłkowo posłużyć się regulacją, jaką przewidywał później skreślony art. 117 § 3 zd. 2 k.c., według którego Sąd lub inny organ powołany do rozpoznawania spraw danego rodzaju mógł nie uwzględnić upływu przedawnienia "jeżeli termin nie przekracza lat trzech, a opóźnienie jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami i nie jest nadmierne".

Jeżeli chodzi o naruszenie przepisów postępowania, to poza wykazanym już naruszeniem art. 7 k.p.a. skarżący wskazał na naruszenie art. 8 - 9 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia przez Sąd braku informacji od kompetentnych organów administracyjnych co do warunków i terminów określonych w art. 232 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zważywszy że w tamtym czasie skarżący nie korzystał z pomocy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek zaskarżenia. Kwestionując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca obowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji.

Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 p.p.s.a. mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.) bez wskazania w petitum skargi jakie konkretnie przepisy prawa zostały w niniejszej sprawie naruszone.

Dlatego też skarga kasacyjna nie spełnia wymagań z art. 174 p.p.s.a., gdyż przytoczenie tylko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej niektórych przepisów stosowanych przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie jest niewystarczające dla wyznaczenia granic skargi z art. 183 § 1 p.p.s.a.

Jeżeli chodzi o przepisy postępowania, które zdaniem strony skarżącej zostały naruszone, to przywołała ona w uzasadnieniu skargi wyłącznie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., któremu zdaniem Sądu I instancji organy administracji, rozpoznające tę sprawę, nie uchybiły, a według skarżącego, to stosując ten przepis organy powinny rozstrzygnąć sprawę uwzględniając jego wniosek zgodnie z jego interesem.

Przede wszystkim strona skarżąca nie kwestionowała ustaleń faktycznych dokonanych w tej sprawie i będących podstawą rozstrzygnięcia, a w szczególności ustaleń dotyczących terminu złożenia wniosku o nadanie uprawnień, co miało miejsce niewątpliwie w dniu [...] grudnia 2001 r., a zatem po upływie terminu z art. 232 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (blisko rok).

W tej sytuacji nie zachodziła potrzeba prowadzenia szczegółowych rozważań w zakresie naruszenia przepisów postępowania, ponieważ w istocie takich skutecznych zarzutów w skardze kasacyjnej zabrakło.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do zastosowania przepisu art. 232 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego odmówiono nadania skarżącemu licencji zawodowej w zakresie określonym art. 232 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Należy na wstępie odniesienia się do treści tego przepisu art. 232 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzić, że jest to niewątpliwie przepis prawa materialnego i w związku z tym termin przewidziany w tym przepisie jest terminem prawa materialnego, do którego nie mają zastosowania przepisy procesowe o przywróceniu terminu, czego zresztą nie usiłował wykazać nawet skarżący.

W konsekwencji skarżący zgodził się, że termin 3-letni do złożenia wniosku na podstawie art. 232 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego, przy czym sugerował, że wobec tego terminu należałoby posiłkowo posłużyć się instytucją prawa cywilnego dotyczącą przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych z art. 117 § 3 zd. 2 kodeksu cywilnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania względem terminów przepisów prawa materialnego administracyjnego przepisów prawa cywilnego dotyczących przedawnienia, a w szczególności art. 117 § 3 kodeksu cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawidłowo zastosował w zaskarżonym wyroku przepis art. 232 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzając, że termin złożenia wniosku z art. 232 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami upłynął z dniem 31 grudnia 2000 r. i że uchybienie tego terminu spowodowało wygaśnięcie uprawnień do uzyskania licencji zawodowej w szczególnym trybie niezależnie od przyczyny niezłożenia wniosku w ustalonym w ustawie terminie.

W tych warunkach wszelkie rozważania, dlaczego nastąpiło uchybienie tego terminu przez skarżącego i poszukiwanie możliwości prawnych nieuwzględnienia upływu tego terminu dla skarżącego, nie miały żadnego znaczenia dla wyniku sprawy.

Z przepisu art. 232 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami bowiem ewidentnie wynika, że zwolnień, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, dokonuje Państwowa Komisja Kwalifikacyjna na wniosek osoby ubiegającej się o nadanie licencji zawodowej, złożony przed upływem 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Nie ma w treści tego przepisu żadnego pola do uznania administracyjnego i stosowania przepisu art. 7 k.p.a., a także już zupełnie nie ma żadnych podstaw do stosowania względem tego terminu instytucji z art. 117 § 3 kodeksu cywilnego, odnoszącej się do terminów przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych przewidzianych w prawie cywilnym.

Nie ma analogii w stosowaniu przepisów prawa materialnego administracyjnego ze stosowaniem przepisów prawa cywilnego i stosowania na użytek tej sprawy instytucji nieuwzględnienia upływu terminu prawa materialnego z art. 232 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w oparciu o przepisy prawa cywilnego o przedawnieniu roszczeń lub też na podstawie art. 7 k.p.a.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.