Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 442/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak - sprawozdawca Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi R.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku R.H. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej na rzecz V.N. sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i przyłączami do sieci miejskich, dojazdami i elementami małej architektury oraz odcinka ul. [...], przewidzianej do realizacji we W., obręb M.W. – odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w motywach wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji opisanej decyzji pełnomocnik R.H. podał, że decyzja Kolegium został wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 6, art. 7 i art. 127 § 1 kpa – poprzez "niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przepisu, z którego wynika przyjęty wskaźnik liczby miejsc postojowych, jak również zaniechanie uzasadnienia, dlaczego należy w niniejszej sprawie taki wskaźnik zastosować i zapewnić wynikającą z niego liczbę miejsc parkingowych".

Podkreślając, że podstawą polskiego systemu postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, ujęta w art. 16 § 1 kpa, a także, iż przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa należy wykazać, że sporna decyzja nie tylko uchybia prawu, ale też że ta niezgodność z prawem polega na rażącym naruszeniu prawa. Przywołując poglądy sformułowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii rażącego naruszenia prawa oraz treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wszystkie przesłanki niezbędne do ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione i nie może być mowy o naruszeniu art. 61 cytowanej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów wniosku Kolegium Odwoławcze wywiodło, że wskazane przepisy w żaden sposób nie zostały naruszone. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wytłumaczyło stronom zasady wyznaczania miejsc parkingowych w decyzji lokalizacyjnej, a fakt, że nie uczynił tego organ I instancji nie stanowi naruszenia prawa, skoro uchybienie to zostało sanowane na etapie postępowania odwoławczego. Organ ustalił liczbę miejsc parkingowych – 1 na 1 budynek mieszkalny, przy czym jest oczywiste, że nie odnosi się to ustalenie do budynku bliźniaczego, ale do każdego budynku w zabudowie bliźniaczej.

Samorządowe Kolegium stwierdziło ponadto, że nie zostały również spełnione pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R.H. zarzucił, że warunki zabudowy ustalające parametr ilości miejsc postojowych w stosunku do ilości budynków a nie mieszkań naruszają prawo w sposób rażący. Takim samym naruszeniem prawa jest okoliczność, że organ I instancji nie wyjaśnił w swojej decyzji motywów przyjęcia takiego właśnie parametru, a uczyniło to dopiero Kolegium. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy była i nie jest wykonalna, bowiem od 2010 r. inwestor nie może uzyskać pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasdnieniu Kolegium wywodziło, że weryfikowana decyzja nie jest obciążona wadą braku podstaw prawnych i nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Analizując przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdził, że nie zostały one naruszone oraz że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] r. nie naruszyła zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 kpa. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy decyzja o warunkach zabudowy nie mogła też naruszać § 4 pkt 9 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), ponieważ powołany akt prawny nie znajduje zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu, stanowisko, że organ lokalizacyjny zobowiązany był ustalić parametr ilości miejsc postojowych w stosunku do ilości mieszkań, a nie budynków, nie znajduje podstawy w żadnym przepisie prawa, a warunek wynikający z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) kontrolowana decyzja spełnia ustalając jedno miejsce parkingowe na 1 budynek mieszkalny. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego, kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa w sposób rażący, a ponadto w sprawie tej nie zachodzą również inne okoliczności z art. 156 § 1 kpa.

Na powyższą decyzję R.H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, decyzji tej zarzucił naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przepisu, z którego wynika przyjęty wskaźnik liczby miejsc postojowych, jak również zaniechanie uzasadnienia, dlaczego należy w niniejszej sprawie taki wskaźnik zastosować i zapewnić wynikającą z niego liczbę miejsc postojowych, nie stanowi naruszenia zasady legalizmu określonej w art. 6 i 7 kpa oraz naruszenia art. 127 § 1 kpa i że powyższe nie jest rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 156 § 1 pkt 5 kpa – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w związku z dwukrotnym uchyleniem decyzji Prezydenta W. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę D., decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonalność miała charakter trwały, kiedy prawidłowe zastosowanie cytowanego przepisu powinno doprowadzić organ do wniosku, że w realiach przedmiotowej sprawy wystąpiła podstawa z art. 156 § 1 pkt 5 do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej;

3) art. 11 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa – poprzez zaniechanie ustosunkowania się do wszystkich podniesionych we wniosku zarzutów, w sytuacji, gdy na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych zarzutów;

4) art. 7 in media w związku z art. 77 § 1 pkt kpa – poprzez nierozpoznanie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] we W. na rzecz V.N. sp. z o.o., na okoliczność trwałego braku możliwości dostosowania przez spółkę V.N. sp. z o.o. projektu budowlanego do wymogów technicznych projektu budowlanego zatwierdzonych dla przedmiotowej inwestycji, prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz innych wiążących przepisów prawa, to jest w myśl art. 156 § 1 pkt 5 kpa, w celu wykazania niewykonalności zaskarżonej decyzji w dniu jej wydania oraz stwierdzenie, iż niewykonalność ta ma charakter trwały, w sytuacji, gdy jest to okoliczność istotna dla sprawy, bowiem stanowi element hipotezy normy prawa materialnego zastosowanej przez organ w sprawie;

5) art. 138 § 1 pkt 1 kpa – poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, a ponadto o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania akt postępowania o wydanie pozwolenia na budowę dla wskazanej wyżej inwestycji, celem przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) na okoliczność trwałego braku możliwości dostosowania przez spółkę V.N. sp. z o.o. projektu budowlanego do wymogów technicznych projektu budowlanego zatwierdzonych dla przedmiotowej inwestycji, prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz innych wiążących przepisów prawa, to jest w myśl art. 156 § 1 pkt 5 kpa, w celu wykazania niewykonalności zaskarżonej decyzji w dniu jej wydania oraz stwierdzenie, iż niewykonalność ta ma charakter trwały.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2014 r. uczestnik postępowania spółkę V.N. sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Kontroli tutejszego Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej na rzecz V.N. sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i przyłączami do sieci miejskich, dojazdami i elementami małej architektury oraz odcinka ul. [...], przewidzianej do realizacji we W., obręb M.W..

Motywując zasadność podjętego rozstrzygnięcia koniecznym jest na wstępie scharakteryzowanie procedury mającej na celu weryfikację orzeczeń w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącym tryb nadzwyczajny. Zgodnie z art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stosownie do § 2 tego artykułu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jest w procedurze administracyjnej oparta na trzech przesłankach: pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa podstaw i na przesłankach negatywnych, z których jedną stanowi termin, a drugą spowodowanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (§ 2 art. 156 kpa). Nie wymaga się jednak, aby zaskarżona decyzja posiadała przymiot ostatecznej (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2005, s. 323-324). Celem tegoż postępowania jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, [w:] Państwo i Prawo 2001, z. 8, s. 31).

Mając na względzie treść wniosku o stwierdzenie nieważności, treść skargi oraz powyższe regulacje należało rozważyć, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 kpa, to jest czy objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...], ustalająca na rzecz V.N. sp. z o.o. warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz czy decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

W rozpatrywanej sprawie w istocie jest poza sporem, że nie zachodzą pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 § 1 kpa, wymienione w pkt 1, 3, 4, 6 i 7.

Problematyka rażącego naruszenia prawa była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego.

W literaturze prawa administracyjnego podkreślano, że rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

W grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por. np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007 r. nr 9, poz. 100).

Nie stanowi też przesłanki nieważności odmienna uchwała Sądu Najwyższego oraz fakt, że decyzja administracyjna sprzeczna jest z ustaleniami innej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996, nr 3, s. 109; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 6; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32).

Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563). Rażące naruszenie prawa odnosi się do naruszenia wyraźnego, nie budzącego wątpliwości przepisu prawa materialnego. Natomiast w orzecznictwie odnosi się tę przesłankę do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności zasady dwuinstancyjności. Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób nie budzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245).

W literaturze administracyjnoprawnej podkreślano, że na tle pojęcia "rażące naruszenie prawa" występuje wiele wątpliwości. Orzecznictwo niejednolicie kwalifikuje bowiem naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych. Przy wykładni powyższego pojęcia ścierają się dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.).

Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163; por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16; por. też wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95, BS 1996, nr 6, s. 30; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95).

Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki.

"Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.).

Za takim stanowiskiem opowiadają się też niekiedy sądy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989, nr 6, s. 42 z komentarzem H. Starczewskiego).

Do skutków takich zalicza się naruszenie prawa jako następstwo zaniedbań lub naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza, wspominane już naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego czy skutki społeczno-gospodarcze (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., I SA 804/84, GP 1984, nr 20) "O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 kpa. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie "rażącego" naruszenia prawa wynika nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów (por. art. 417 § 1 kpc), a także z faktu traktowania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 kpa na równi z naruszeniem rodzącym tak poważne konsekwencje jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84 oraz w wyroku z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99, Lex nr 50137.

W literaturze i orzecznictwie zaczyna jednakże dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. Takie stanowisko zajmują np. Z. Cieślak czy W. Chróścielewski.

Zdaniem Z. Cieślaka, chodzi tu o koniunkcję dwóch przesłanek, naruszenia normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem (Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5).

W opinii W. Chróścielewskiego, można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 219).

Orzecznictwo również przychyla się do tak kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23; wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94, OSNAP 1994, nr 3, poz. 36; wyrok SN z dnia 27 maja 1994 r., III ARN 31/94, OSNAP 1994, nr 4, poz. 57; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 71/94, OSNAP 1995, nr 13, poz. 56; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717).

W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zaznaczono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Podobnie wywodzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, LEX nr 50195, zgodnie z którym: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".

Wykładnia terminu rażące naruszenie prawa tak w doktrynie, jak i w judykaturze budzi nadal wiele wątpliwości. Jednakże dominować zaczyna stanowisko, zgodnie z którym "nie każde, nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa w konkretnej sprawie" (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1457/07). Jak już wyżej wskazano, zdaniem W. Chróścielewskiego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a zatem skutki jakie wywołała taka decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2009, s. 193). Oznacza to więc, iż w konkretnej sprawie organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest obowiązany poddać takie rozstrzygnięcie ocenie mając na względzie to, iż dopiero pozytywna weryfikacja wszystkich trzech przesłanek uzasadnia zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Rażące bowiem naruszenie prawa jest wadą kwalifikowaną i nie może zostać poddane prawidłowej ocenie w oderwaniu od skutków społeczno – gospodarczych, jakie pociąga. Jak nadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r. (sygn. akt II FSK 217/09), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, "wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu) jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą".

Reasumując, mając na uwadze przedstawione powyżej uwagi, poczynione w znacznym stopniu na podstawie wymienionego wyżej komentarza do art. 156 kpa Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla oraz przywoływanej w tym komentarzu literatury i orzecznictwa, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] z obrotu prawnego.

W motywach zaskarżonej decyzji prawidłowo wywiedziono, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] nie naruszyła w szczególności zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 kpa, bowiem Kolegium, działając jako organ II instancji, było uprawnione, a nawet zobowiązane, uzupełnić rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, tym bardziej, że dotyczyły one kwestii podniesionych w odwołaniu. Było to działanie w ramach ustawowych kompetencji do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Zaskarżona decyzja w sposób wystarczający odniosła się do wszystkich argumentów sformułowanych zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...], jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...]. W jej motywach prawidłowo wykazano, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie została więc spełniona.

W odniesieniu do niewykonalności decyzji administracyjnej jako przesłanki stwierdzenia jej nieważności, M. Jaśkowska w Komentarzu aktualizowanym do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (Komentarz LEX/el. 2014) wskazywała, że w literaturze kwestią dyskusyjną jest, o jaki rodzaj niewykonalności chodzi w art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Zdaniem J. Borkowskiego wchodzi tu w grę zarówno niewykonalność faktyczna, jak i prawna (por. B. Adamiak, J. Borkowski (w:) Komentarz, 2014, s. 672; podobnie Z. Janowicz, Komentarz, 1999, s. 385). Pierwsza z nich ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, druga - gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. Odmiennie W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 255) czy A. Wróbel (K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, 2005, s. 206), według których art. 156 § 1 pkt 5 obejmuje tylko przypadki niewykonalności faktycznej. Podobne stanowisko zajmuje też E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2013, rozdz. IV, Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, pkt 2.2.4: "Wydaje się, że przypadek określony w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. ograniczyć powinno się wyłącznie do niewykonalności faktycznej, niewykonalność prawną ujmować zaś jako rażące naruszenie prawa. W przepisie tym chodzi bowiem wyłącznie o sytuacje, gdy wydanie decyzji było niecelowe i gdy nie może ona zostać wykonana. Decyzja prawnie niewykonalna może zaś, w przeciwieństwie do decyzji faktycznie niewykonalnej, doprowadzić do zmian w stanie faktycznym. Zakwalifikowanie prawnej niewykonalności do rażącego naruszenia prawa nie zmienia przy tym zakresu zastosowania negatywnych przesłanek nieważności, sprzyja zaś spójności proponowanej koncepcji rażącego naruszenia prawa". Takie stanowisko popiera także A. Krawczyk, według której w powołanym przepisie chodzi wyłącznie o niewykonalność natury faktycznej (A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 253-255).

W opinii M. Jaśkowskiej, niewykonalność prawna, a więc wydanie decyzji wbrew nakazowi lub zakazowi prawnemu, jest działaniem pozbawionym podstawy prawnej bądź też rażąco naruszającym prawo, a więc mieszczącym się w przesłankach art. 156 § 1 pkt 2. Naczelny Sąd Administracyjny zdaje się jednak rozumieć szeroko tę przesłankę. W wyroku z dnia 13 lutego 1986 r. sygn. akt III SA 1146/85 (ONSA 1986, nr 1, poz. 12, s. 73-74) Naczelny Sąd Administracyjny podał, że "trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze". Podobnie w niepublikowanym wyroku NSA z dnia 8 lutego 1985 r., I SA 1090/84, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 560-561, sąd stwierdził: "Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej"; por. też wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., II GSK 686/09, LEX nr 746103: "Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności", choć w uzasadnieniu sąd wskazał, że niewykonalność prawna mieści się w zakresie art. 156 § 1 pkt 2. Por. też wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1101/10, LEX nr 992474: "Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 2. Jeżeli nośnik reklamowy, co do którego wydano nakaz rozbiórki, został precyzyjnie oznaczony w terenie i nie budzi wątpliwości nawet samego skarżącego miejsce jego lokalizacji, to nawet hipotetycznie błędny numer spornej działki znajdującej się w zwartej zabudowie miejskiej przywołany w decyzji, przy precyzyjnie wskazanym miejscu usytuowania spornego nośnika reklamowego, nie pozwala na uznanie, iż wystąpiła przesłanka niewykonalności decyzji". M. Jaśkowska zaznaczyła przy tym, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego spotykamy się też z przypadkiem stwierdzenia nieważności z uwagi na niewykonalność prawną na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa, wskazując na wyrok NSA z dnia 10 maja 1995 r. sygn. akt SA/Ka 486/94 (ONSA 1996, nr 2, poz. 89), w którym podano: "Warunek uzależniający skutki prawne decyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego może być dodany do treści decyzji, jeżeli ma podstawy w przepisach prawa. Niezależnie od tego warunek musi być skonkretyzowany oraz wykonalny, w przeciwnym razie w tej części decyzja dotknięta jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.)".

M. Jaśkowska podkreśliła następnie, że omawiana niewykonalność musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Powstała później może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lipca 1999 r., IV SA 970/97, LEX nr 47901: "2. Niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: a) istniały już w dacie wydania decyzji, b) są nieusuwalne przez cały czas. Jako miarodajny jest stan rzeczy istniejący w dacie wydania decyzji. 3. To nie strona ma obowiązek dowodzić określonych okoliczności, ale zgodnie z art. 77 k.p.a. organ ma bezwzględny obowiązek dokonać rzetelnych i jednoznacznych ustaleń"; por. też wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., II OSK 19/09, LEX nr 597429: "Jeżeli drzewa zostały wycięte jeszcze przed wydaniem decyzji zezwalającej na ich wycięcie, to decyzja ta nie tylko jest niewykonalna, ale niewykonalność ta ma charakter trwały").

Niewykonalność ta musi mieć charakter obiektywny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., II OSK 1365/07, LEX nr 532603: "1. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. 2. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji").

Wskazując na powyższe M. Jaśkowska podniosła, że stąd w orzecznictwie podkreśla się, że nie stanowią powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07, LEX nr 484998, czy z dnia 20 grudnia 1984 r., I SA 804/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 123: "Względy ekonomiczne i finansowe, utrudniające wykonanie decyzji nakazującej doprowadzenie poziomu natężenia hałasu na stanowiskach pracy do stanu zgodnego z prawem, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a."; czy wyrok NSA w Krakowie z dnia 12 lutego 1985 r.,SA/Kr 1260/84, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 561: "Nawet znaczny stopień trudności przy wykonywaniu przez zakład pracy obowiązku zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy a w szczególności aktualna konieczność obsługi przestarzałych urządzeń technicznych nie usprawiedliwia twierdzenia o niewykonalności decyzji organu Państwowej Inspekcji Pracy nakazującej w indywidualnej sprawie wykonanie tegoż obowiązku"; podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 12: "1. Trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu"; czy wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 11 stycznia 1995 r., XVII AMr 45/94, Wokanda 1995, nr 12, s. 54: "Decyzja Urzędu Antymonopolowego, wydana w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, określająca praktykę monopolistyczną w sposób nieprecyzyjny, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jej wykonaniu i nakładająca na stronę obowiązek zaniechania tak sprecyzowanej praktyki monopolistycznej, nie ma waloru wykonawczego, co czyni tę decyzję wadliwą"; por. też wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 10 kwietnia 1996 r., XVII Amr 1/96, Wokanda 1997, nr 7, s. 55: "Niewykonalna, a tym samym wadliwa, jest wydana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym decyzja Urzędu Antymonopolowego, nakazująca gminie zaniechanie praktyki monopolistycznej polegającej na żądaniu od kupców zawyżonego czynszu za dzierżawę gruntów pod stragany usytuowane na gminnym targowisku, jeżeli decyzja ta nie zawiera miarodajnych kryteriów, jaki czynsz dzierżawny jest zgodny z prawem, a jaki zawyżony w rozumieniu zaskarżonej decyzji"; oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 1997 r., II SA 581/97, Prob. Praw. 1997, nr 9, s. 36: "Powierzenie pracownikowi zatrudnionemu w pełnym wymiarze czasu pracy dodatkowej pracy w drodze mianowania może czynić ten akt mianowania niewykonalnym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego").

W rozważanej kwestii w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że przepis art. 156 § 1 pkt 5 kpa łączy niewykonalność decyzji z istnieniem przeszkód natury obiektywnej w jej wykonaniu, to jest z przeszkodami istniejącymi w dacie wydania decyzji i - co do zasady - nieusuwalnymi przez cały czas (por. np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 108/12 - LEX nr 1260038). W realiach przywoływanego wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Sąd wskazał, że w sprawie tej strona dopatrywała się cech niewykonalności decyzji w nazbyt ogólnym sformułowaniu nakazu, co - jej zdaniem - nie pozwalało na jego realizację, a ponadto wskazywała na trudności w jego wykonaniu. Podkreślając, że o niewykonalności decyzji można mówić wówczas, gdy decyzja w ogóle nie nadaje się do wykonania, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że ogólne zakreślenie nałożonego obowiązku, w brzmieniu obowiązującego w tym zakresie przepisu prawa, wcale nie świadczy, że nakaz nie nadaje się do wykonania. Z kolei, mówiąc o trudnościach w realizacji nakazu, strona w istocie przeczy twierdzeniom o jego trwałej niewykonalności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie stanowią powodu niewykonalności decyzji przeszkody ekonomiczne, finansowe, trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji (por. w tym zakresie: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Zakamycze 2005, s. 977 i powołane tam orzecznictwo).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie można mówić o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Trudności występujące przy uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie świadczą o niewykonalności decyzji o warunkach zabudowy. To, że konkretna inwestycja w danych okolicznościach nie spełnia wymogów wynikających np. z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie oznacza, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest niewykonalna. Zauważyć wypada, że zazwyczaj zmiana konkretnych parametrów projektowanej inwestycji i dopasowanie ich do istniejących realiów wystarcza, aby dana inwestycja mogła zostać zrealizowana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. słusznie zatem uznało, że w sprawie tej nie zachodzą okoliczności z art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Organ ten prawidłowo też rozważył i wykazał, że w rozpatrywanej przez niego sprawie nie zachodzą również żadne inne okoliczności wymienione w art. 156 § 1 kpa, stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy należy dojść do wniosku, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie naruszyło art. 156 § 1 kpa, a w szczególności jego pkt 2 i 5 oraz że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa i to w stopniu pozwalającym na wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Mając na względzie – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.