Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1327/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M T-C i B C na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażaleń M. T.i B. C. na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2021r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...] – utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody [...].

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB").

Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek M. T.i B. C. (zwanych dalej także "skarżącymi"), postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...], stwierdzającej, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca R.Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i instalacji zewnętrznych na działce nr ewid. [...], obręb [...] położonej w Ł.przy ul. [...], została wydana z naruszeniem prawa oraz brak podstaw do uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2021 r., nr [...], skarżący – z zachowaniem ustawowego terminu – złożyli zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Rozpoznając zażalenia GINB przywołał treść art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Organ rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, zobowiązany jest zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

GINB podkreślił, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (wg. brzmienia na dzień złożenia wniosku), jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Zmiana art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – mająca na celu ograniczenie katalogu stron postępowania – została wprowadzona art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ww. ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wniosek M. T. i B. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], został złożony 23 listopada 2020 r. za pośrednictwem platformy ePUAP, a więc już po wejściu w życie przedmiotowej nowelizacji.

Organ zauważył, że wnioskodawcy – M. T.i B. C. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji organu stopnia podstawowego. Skarżący wywodzą swój interes prawny z tytułu posiadania przez nich prawa współwłasności działki nr ewid. [...], co potwierdza księga wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy dla [...] w Ł.. Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - rys. nr 1) wynika tymczasem, że sporna inwestycja nie graniczy z działką nr ewid. [...] GINB dostrzegł, że zabudowana działka o nr ewid. [...] jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnej działkami o nr ewid. [...] i [...], natomiast sporny budynek mieszkalny jednorodzinny o wysokości w kalenicy 9,79 m (zob. Projekt budowlany - Przekrój A-A - rys. nr 4, str. 33) usytuowany na działce nr ewid. [...] jest oddalony od granicy działki nr ewid. [...] o ponad 60 m.

W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...]. Położenie wskazanej działki względem spornego przedsięwzięcia wyklucza uznanie, iż niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy działki należącej do wnioskodawców, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Przede wszystkim jednak organ wskazał, że już w momencie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu pierwszej instancji (wpływ do organu - 23 listopada 2020 r.) braku interesu prawnego wnioskodawców w niniejszej sprawie był oczywisty. Powyższa kwestia podległa już bowiem ocenie zarówno przez Wojewodę [...], Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], umorzył, po wszczęciu na wniosek M. T.i B. C., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., nr [...], odmawiając przyznania legitymacji procesowej wnioskodawcom. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego z [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. Następnie WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 24 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2570/17, oddalił skargi stron na ww. decyzję GINB z [...] października 2017 r., znak: [...].

W powyższym postępowaniu obszar oddziaływania odnosił się do tej samej inwestycji co w niniejszym postępowaniu. Wnioskodawcy nie wskazali żadnych nowych okoliczności, które mogłyby determinować kwestie przyznania im statusu strony w postępowaniu w sprawie spornego pozwolenia na budowę. Ponadto w dniu wszczęcia postępowania przed organem wojewódzkim, zakończonym ww. decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją GINB z [...] października 2017 r., znak: [...], obowiązywała definicja obszaru odziaływania wskazana w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu o szerszym zakresie, gdzie przez obszar oddziaływania należało rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Natomiast zgodnie z obecnie obowiązującym, jak i obowiązującym w dacie złożenia wniosku brzmieniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Powyższa zmiana art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawęziła zatem obszar oddziaływania jedyne do występujących ograniczeń w zabudowie terenu.

Zdaniem organu, uznać zatem należy, że skoro w postępowaniu zakończonym decyzją GINB z [...] października 2017 r., znak: [...], obowiązywała jeszcze znacznie szersza definicja obszaru oddziaływania i działka skarżących nie znajdowała się w jego zakresie, to nie sposób przyjąć, że w obecnej sytuacji zredukowania definicji obszaru oddziaływania do jedynie ograniczeń w zabudowie terenu, skarżącym przysługuje interes prawny do kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], dotyczącej bezpośrednio decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r. Nr [...]. W ocenie GINB, powyższa okoliczność potwierdza brak legitymacji prawnej M.T.i B. C. w przedmiotowej sprawie istniejący już w momencie złożenia przez nich wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Odnosząc się do przywołanego przez skarżących wyroku NSA z 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2300/19, organ wyjaśnił, że powyższe orzeczenie dotyczy odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...], obejmującej działkę inwestycyjną o nr ew. [...], natomiast analiza obszaru oddziaływania w przedmiotowej sprawie dotyczy działki inwestycyjnej o nr ew. [...]. Ponadto poruszane w powyższym wyroku kwestie obszaru oddziaływania dotyczą definicji wskazanej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego sprzed zmiany, która weszła w życie 19 września 2020 r.

Organ powołał się w tym względzie na treść art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Powoływane zaś wyroki z 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2301/19, sygn. akt II OSK 2302/19, sygn. akt II OSK 2303/19, sygn. akt II OSK 2304/19, sygn. akt II OSK 2305/19, sygn. akt II OSK 2306/19, a także z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 536/15, z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1348/17, dotyczą decyzji o warunkach zabudowy, zatem nie mają jakiegokolwiek wpływu na kwestie legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu.

Poza tym organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wprawdzie może być wszczęte z urzędu stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., ale właściwy do wszczęcia takiego postępowania organ samodzielnie przesądza, czy jest to zasadne w świetle posiadanych informacji.

Wobec powyższego GINB uznał za zasadne utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...].

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. T.i B. C., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący zarzucają niezgodność postanowienia GINB z zapadłymi w sprawie wyrokami WSA w Łodzi z 22 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1105/18 i z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1152/18, a także wyrokami NSA z 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2300/19 oraz z 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2304/19. W skardze podniesiono ponadto zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 157 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Skarżący wskazują, że w zaskarżonym postanowieniu GINB powołał się na wyroki sądów administracyjnych nie dotyczących tej sprawy, a nie wykonał prawomocnych wyroków w przedmiotowej sprawie, tj. wyroku WSA w Łodzi z 22 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1105/18 i wyroku NSA z 16 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2300/19.

Wyrok NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1348/17 dotyczy wszystkich decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości przy ul. [...] (u zbiegu ul. [...] i ul. [...]) w Ł. i nakazywał rozpatrywanie jako całości wszystkich obiektów zrealizowanych na dz. nr ew. [...] obręb [...] w Ł..

GINB niezgodnie z uzasadnieniem wyroku WSA w Łodzi z 22 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1105/18 i wyroku NSA z 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2300/19 przeprowadził analizę art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, tym bardziej, że organy administracji związane były interpretacją prawną wyrażoną w tych orzeczeniach, stosownie do treści art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

Według skarżących, niezasadne są zacytowane przez GINB przepisy znowelizowanego Prawa budowlanego, gdyż sprawa czy skarżący są stroną w postępowaniu o pozwolenie na budową dla inwestycji zlokalizowanych na działkach powstałych z podziału dz. nr [...] obr. [...] w Ł. przy ul. [...] toczy się od lipca 2014 r. i była wznawiana po kolejnych wyrokach sądów administracyjnych.

Skarżący uważają, że podniesienie terenu całej inwestycji na dz. nr [...] obr[...] w Ł. od 0,5 m do 1,2 m ponad pierwotny poziom terenu oraz zniszczenie sieci drenarskiej spowodowały zmiany stosunków wodnych na sąsiednich nieruchomościach szczególnie na działce skarżących nr [...] obr. [...] w Ł. przy ul. [...]. Było to niezgodne z zapisami w decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2013 r., uchylonej wyrokami sądów administracyjnych. W sprawie naruszeń stosunków wodnych w rejonie inwestycji na działkach powstałych z podziału dz. nr [...] obr. [...] w Ł. toczy się postępowanie przed WSA w Łodzi pod sygn. akt II SA/Łd 713/20. Naruszenie przepisów art. 29 ust. 1 i art. 40 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne powoduje szkody na działce skarżących nr [...] obr. [...] w Ł. przy ul. [...].

Powoływanie się przez GINB na brzmienie art. 153 p.p.s.a. w tej sprawie nie ma zastosowania, gdyż procedurę administracyjną wszczęto przed dniem wejścia w życie zmienionej treści przepisów Prawa budowlanego z 9 lutego 2021 r.

Skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem GINB, jakoby wskazywane przez nich wyroki sądów administracyjnych, dotyczące decyzji o warunkach zabudowy, nie miały jakiegokolwiek wpływu na kwestie legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu. Będąc stroną w postępowaniach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanych na ww. działkach, skarżący udowodnili, że organy administracji samorządowej i rządowej działały niezgodnie z prawem wydając kolejne decyzje, które zostały przez NSA prawomocnie uchylone ww. wyrokami z dnia 16 października 2020 r. NSA wskazał, że jako bezpośredni sąsiedzi tak dużej inwestycji, skarżący powinni być uznani za stronę postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniach na budowę dla dz. nr [...] obr. [...] w Ł.. Natomiast fakt wydania przez NSA wyroku w innej sprawie dotyczącej wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji, nie może stanowić jedynego argumentu dla oceny przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym, tym bardziej w ramach wskazanego przez organ postępowania nieważnościowego.

Organ wojewódzki w piśmie z 6 listopada 2020 r. znak [...] (zał. 1) stwierdził, że po otrzymaniu prawomocnego orzeczenia z właściwego Sądu, będąc nim związany niezwłocznie wykona postanowienia wyroku. Jednakże organ ten nie wykonał orzeczenia NSA z 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2300/19.

Żaden z organów uprawnionych, pomimo istnienia ku temu przesłanek (wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy) nie wdrożył postępowania w celu unieważnienia wszystkich pozwoleń na budowę dla obiektów wybudowanych na działkach powstałych z podziału dz. nr [...] obr. [...] w Ł. przy ul. [...] i na podstawie art. 157 k.p.a. nie wydał decyzji o ich rozbiórce i doprowadzeniu terenu do stanu pierwotnego, co jest obowiązkiem ustawowym wszystkich organów państwa zgodnie z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a.

Z powyższych przyczyn skarżący wnoszą o unieważnienie zaskarżonego postanowienia GINB z [...] maja 2021 r. oraz poprzedzającego postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...].

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Organ ponownie zaznaczył, że wyrok NSA z 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2300/19 - bezpośrednio powiązany z wyrokiem WSA w Łodzi z 22 marca 2019r., sygn. akt II SA/Łd 1105/18, dotyczy innej decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...], obejmującej działkę inwestycyjną o nr ew. [...]. GINB odniósł się również do wyroku NSA z 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2306/19 - bezpośrednio powiązanego z wyrokiem WSA w Łodzi z 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1142/18 - wskazując, że dotyczy on decyzji o warunkach zabudowy, zatem nie ma jakiegokolwiek wpływu na kwestie legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem organu, bez wpływu na przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę pozostają okoliczności przyznania statusu strony w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Jak bowiem wynika za orzecznictwa sądowo-administracyjnego badanie zasięgu oddziaływania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest tożsame z badaniem zasięgu oddziaływania w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Uczestniczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie oznacza automatycznie posiadania interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Skarżący ustosunkowali się do odpowiedzi na skargę w korespondencji z dnia 20 września 2021 r. i 16 grudnia 2021 r., prezentując m.in. argumentację, która ich zdaniem przemawia za tym, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., nr [...] (zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...], obręb [...] w Ł.przy ul. [...]), została wydana z rażącym naruszeniem prawa, oraz ponownie powołali się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące w ich ocenie na przysługujący im przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2021 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...], nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań przypomnieć przyjdzie, że decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku R.Sp. z o.o. w Ł., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i instalacji zewnętrznych: elektrycznej, gazowej, lokalnej kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce oznaczonej nr ew. [...], w obrębie [...] położonej w [...]. Wskazana decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2016 r. nr [...], została przeniesiona na rzecz R. Sp. z o.o. w Ł. i R.Sp. z o.o. w Ł..

M. T.i B. C. - współwłaściciele nieruchomości o nr ew. [...] przy [...] w ., w piśmie z 16 lipca 2014 r., sprecyzowanym w piśmie z 24 sierpnia 2014 r., zwrócili się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, stwierdzając, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2014 r., nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2017 r. znak [...], utrzymał ww. rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego w mocy. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 24 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2570/17, oddalił skargi M. T.i B. C. na ww. decyzję GINB z [...] października 2017 r.

Wskutek powyższego, zostało prawomocnie przesądzone, że w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę z [...] maja 2014 r., nr [...], dotyczącej działki nr ewid. [...], obręb [...] położonej w Łodzi przy ul. [...], a także w postępowaniach nadzwyczajnych prowadzonych w stosunku do tego rozstrzygnięcia, M.T.i B. C. nie posiadają przymiotu strony.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało natomiast postanowienie GINB z [...] maja 2021 r., znak: [...], którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2021 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], którym stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2014 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednakże brak jest podstaw do uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania wskazanej instytucji procesowej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2690/19, LEX nr 3030705).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności inicjowane na żądanie wnioskodawcy składa się zatem z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 1366/09, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie, organy stwierdziły niedopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z przyczyn podmiotowych. Przyczyną podmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez osobę niebędącą stroną w takim postępowaniu.

Przyjmuje się, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony lub też z innych przyczyn jest oczywiście niedopuszczalne. Jednakże w przypadku wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie tej przesłanki jest możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11, LEX nr 1219017).

W ocenie tutejszego Sądu, biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 24 lipca 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 2570/17, a także argumentację zawartą we wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z takim właśnie przypadkiem. M. T.i B. C. w żaden sposób nie wykazali bowiem, aby posiadali interes prawny w zainicjowaniu przedmiotowego postępowania.

Odnosząc się do tej kwestii należy wyjaśnić, że ocena czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zasadniczo następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny.

Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego doktryna i orzecznictwo przyjmują, że oznacza to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny (a nie ewentualny), sprawdzalny obiektywnie, zaś jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy tym samym interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego granicach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Innymi słowy, interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony.

Podkreślić również trzeba, że ustalenie kręgu podmiotów, które legitymują się interesem prawnym, dokonywane jest zawsze na potrzeby konkretnej sprawy administracyjnej. Stwierdzenie, że dany podmiot posiada interes prawny w danej sprawie w określonym postępowaniu, w żadnym razie nie przesądza o istnieniu tego interesu w innej sprawie i w innym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA 699/98, LEX nr 47361).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że to na osobie domagającej się wszczęcia postępowania przez organ spoczywa ciężar wykazania własnego interesu prawnego. Musi ona wykazać, że ma w tej sprawie interes oparty na konkretnym przepisie (przepisach) prawa materialnego (zob. m.in. wyrok WSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 488/12, CBOSA; uchwałę NSA z dnia 11 kwietnia 2005r., sygn. akt OPS 1/04, CBOSA).

W kontrolowanej sprawie skarżący powinni więc byli wskazać przepis prawa materialnego, będący źródłem ich uprawnień, czego nie uczynili ani przed organami administracji publicznej ani przed Sądem (por. wyrok NSA z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1572/09, CBOSA).

Po pierwsze takim przepisem nie może być przywołany przez skarżących art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który określa krąg stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Jak już bowiem wspomniano, w wyroku z 24 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2570/17, WSA w Warszawie prawomocnie przesądził, że w świetle tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r., nieruchomość skarżących (działka nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Ł.) nie znajduje się w tak rozumianym obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2014 r., nr [...], przewidzianej na działce nr ewid. [...]. Sąd rozpoznając wówczas sprawę podzielił pogląd wyrażony w decyzjach organów, że skarżący M. T.i Bo. C. nie wykazali żadnych konkretnych okoliczności i norm prawnych, w świetle których należałoby przyjąć istnienie oddziaływania spornej inwestycji na ich nieruchomość o nr ew. [...] obręb [...] w Ł.. WSA w Warszawie odniósł się w tym zakresie do argumentacji skarżących, którzy wywodząc swój interes prawny w sprawie wskazywali na to, że planowana inwestycja zmienia kierunek spływu wód opadowych i może powodować zalewanie ich nieruchomości. Wskazywali w tym też kontekście na zmianę rzędnych terenu. W skargach złożonych wówczas do WSA w Warszawie, skarżący twierdzili – podobnie jak w niniejszej sprawie – że sporna inwestycja "ma wpływ" na sąsiednie nieruchomości ponieważ woda opadowa z ciągu pieszo-jezdnego zaprojektowanego dla obsługi sześciu projektowanych budynków mieszkalnych, będzie spływała na działki sąsiednie (w tym nieruchomość o nr ew. [...]). Sąd uznał jednak, że powyższe kwestie zostały w wydanych decyzjach prawidłowo rozważone i nie mogły stanowić o tym, że układ drogowy oddziałuje na nieruchomość skarżących w taki sposób, aby można im było przyznać status strony w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej tego układu). Sąd zauważył przy tym, że owe "oddziaływanie" projektowanego układu drogowego na nieruchomość skarżących zostało prawomocnie przesądzone na ich niekorzyść już w wyrokach WSA w Warszawie z 17 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 173/17 oraz wyroku NSA z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1822/17. Sąd podzielił zatem ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji, że mimo znajdowania się wskazanej działki skarżących w sąsiedztwie (nie bezpośrednim) działki inwestycyjnej, projektowana inwestycja – z uwagi na jej rozmiary, sposób usytuowania - położenie, przeznaczenie, nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji, WSA w Warszawie w przywołanym wyroku z 24 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2570/17 stwierdził, że także przepis art. 29 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, nie może w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowić przepisu odrębnego, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji, argumentacja zawarta we wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2019 r., nr [...] oraz twierdzenia zawarte w skardze do tutejszego Sądu, oparte na przepisach art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i kwestiach wynikających z art. 29 ustawy - Prawo wodne (zmiana kierunku wód na działce objętej inwestycją), mające świadczyć o interesie prawnym M. T.i B. C., nie zasługują na aprobatę. Wskazane zagadnienia, wobec treści art. 170 p.p.s.a., nie mogą być bowiem inaczej oceniane na potrzeby niniejszej sprawy. Przepis art. 170 p.p.s.a. dotyczy bowiem prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Związanie to dotyczy również prawa - związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych (zob. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: LEX/el. 2021). Sąd podziela zarazem pogląd wyrażany w orzecznictwie NSA, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, to może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19, LEX nr 3109066). Tym samym, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 170 p.p.s.a., LEX/el. 2021).

Wobec powyższego, wszystkie zarzuty wyartykułowane w skardze, a dotyczące znajdowania się działki skarżących o nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł. w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] maja 2014 r., nr [...], w odniesieniu do działki nr ewid. [...], nie mogą stanowić o interesie prawnym skarżących w niniejszej sprawie, odnoszącej się do tej nieruchomości. Jest tak z uwagi na przesądzenie tych zagadnień w cytowanym wyroku WSA w Warszawie z 24 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2570/17.

W tym kontekście trzeba również wskazać, że jak trafnie zauważył GINB, powoływanie się przez skarżących na wyroki: WSA w Łodzi z 22 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1105/18 oraz NSA z 16 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2300/19, jest w analizowanej sprawie całkowicie nieuzasadnione. Jest tak dlatego, że ww. orzeczenia zapadły na gruncie innej sprawy, dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę na działce o nr ewid. [...], obręb [...]. W powyższym orzeczeniu NSA uznał, że skarżący mają interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym rzeczonej inwestycji, jednakże wyrok ten zapadł na gruncie odmiennego stanu faktycznego. Działka o nr ewid. nr [...] przy ul. [...] w Ł. sąsiaduje bowiem bezpośrednio z nieruchomością skarżących, natomiast działka nr ewid. [...], której dotyczy niniejsze postępowanie, jest oddzielona od nieruchomości M. T.i B.C. właśnie działkami budowlanymi o nr ewid. [...] i [...] (również przeznaczonymi na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w ramach tego samego osiedla) i lekkim wyniesieniem - skarpą. Na okoliczność tę zwrócił uwagę WSA w Warszawie w przywołanym wcześniej wyroku z 24 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2570/17, stwierdzając prawomocnie, że z uwagi na takie położenie dz. nr ewid. [...] – planowana na niej inwestycja nie oddziałuje na działkę skarżących o nr ew. [...].

Poza tym, Sąd – w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę – uznał za słuszne rozważania GINB, w których stwierdzono, że tezy wskazywanego przez skarżących wyroku NSA z 16 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2304/19, (notabene w odpowiedzi na skargę organ błędnie odwołał się w tym względzie do wyroku sygn. akt II OSK 2306/19) nie mogą mieć wpływu na kwestie ich legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu. Konkluzja ta w sposób oczywisty wynika bowiem z tego, że powyższe orzeczenia odnosiły się do interesu prawnego skarżących w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji realizowanej następnie m.in. na działce nr [...] obręb [...] w Ł.. Tymczasem, na przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę nie mają przesądzającego znaczenia okoliczności przyznania statusu strony w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W judykaturze zgodnie przyjmowany jest pogląd, że badanie zasięgu oddziaływania w postępowaniu o wydanie decyzji WZ nie jest tożsame z badaniem zasięgu oddziaływania w postępowaniu o pozwolenia na budowę (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1703/11, CBOSA). Przymiot strony tego postępowania (o pozwolenie na budowę) wolą ustawodawcy został bowiem określony w art. 28 ust 2 ustawy - Prawo budowlane, który to przepis nie dotyczy postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W postępowaniu o pozwolenie na budowę właściwy organ obszar oddziaływania wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/2006). Natomiast w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, pojęcie strony jest interpretowane w sposób bardzo szeroki, znacznie szerzej niż w postępowaniach dotyczących pozwoleń na budowę.

Sąd dostrzega wreszcie, że poza ww. okolicznościami, żadne inne, mające wskazywać na to, że zapadła w wyniku wznowienia postępowania decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...], stwierdzająca, że decyzja tego organu z [...] maja 2014 r., Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, ale brak jest podstaw do jej uchylenia, nie zostały przez wnioskodawców w jakikolwiek sposób wykazane. Już zatem sama tylko ocena treści wniosku skarżących, nie wymagająca przeprowadzania postępowania dowodowego i pogłębionej analizy ich interesu prawnego w sprawie, słusznie doprowadziła organy do wniosku, że nie mają Oni przymiotu strony, a tym samym nie są uprawnieni do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...].

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie daje każdemu podmiotowi samoistnie prawa do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie, tak jak nie ma charakteru normy kompetencyjnej, upoważniającej organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania z urzędu w każdej sprawie, ponieważ takie prawo - czy też w przypadku organu upoważnienie (zobowiązanie) - może wynikać jedynie z przepisów szczególnych. Gdy norma prawa materialnego pozwala organowi na działanie z urzędu, wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem, ale nieposiadającej statusu strony, może stanowić dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Nie jest natomiast możliwe domaganie się od organu prowadzenia postępowania z urzędu, gdy organ sam nie dostrzega ku temu przesłanek (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1161/16, CBOSA).

W konsekwencji tego, Sąd badając sprawę nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, zaś w ustalonych okolicznościach faktycznych organy prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a.

Końcowo Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.