Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 360/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 61 par. 1, art. 61a par. 1 i 2, art. 107 par. 3, art. 124 par. 1 i 2, art. 126, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 roku sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2013 roku Nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., znak [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 15, art. 16 § 1, art. 110, art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 14 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.) odmówił wszczęcia postępowania z wniosku A. G.:

(1) z dnia [...] sierpnia 2012 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za lipiec 2012 r. w kwocie 714,20 zł i opłacenie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do sierpnia 2012 r. w kwocie 5.279,17 zł;

(2) z dnia [...] października 2012 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za wrzesień 2012 r. w kwocie 714,20 zł i opłacenie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do października 2012 r. w kwocie 6.707,40 zł;

(3) z dnia [...] listopada 2012 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za października 2012 r. w kwocie 714,20 zł i opłacenie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2012 r. do listopada 2012 r. w kwocie 7.421,60 zł;

(4) z dnia [...] lutego 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za styczeń 2012 r. w kwocie 714,20 zł i opłacenie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do stycznia 2013 r. w kwocie 9.564,20 zł;

(5) z dnia [...] kwietnia 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za marzec 2013 r. w kwocie 714,20 zł i opłacenie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do marca 2013 r. w kwocie 10.992,60 zł;

(6) z dnia [...] czerwca 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za maj 2013 r. w kwocie 714,20 zł i opłacenie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do maja 2013 r. w kwocie 12.420,20 zł;

(7) z dnia [...] lipca 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za czerwiec 2013 r. w kwocie 714,20 zł i opłacenie zaległości czynszowych od stycznia 2011 r. do czerwca 2013 r. w kwocie 13.134,00zł;

(8) z dnia [...] sierpnia 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za lipiec 2013 r. w kwocie 714,20 zł i opłacenie zaległości czynszowych od stycznia 2011 r. do lipca 2013 r. w kwocie 13.828,60 zł;

(9) z dnia [...] września 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za sierpień 2013 r, w kwocie 714,20 zł i opłacenie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do lipca 2013 r. w kwocie 14.562,80 zł;

(10) z dnia [...] października 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do września 2013 r. w kwocie 15.277,00 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] października 2013 r. A. G. złożył wniosek o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej. W dniu [...] października 2013 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy ze skarżącym, w trakcie którego złożył on wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej m.in. na opłacenie zaległości czynszowych w wysokości 15.277,00 zł. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...], organ I instancji odmówił przyznania pomocy finansowej na uregulowanie czynszu w wysokości 714,20 zł za miesiąc wrzesień 2013 r. Z kolei decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...], organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu również pomocy finansowej na uregulowanie czynszu za miesiąc sierpień 2013 r. w kwocie 714,20 zł. Tego samego dnia wydano również postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z wniosków A. G. powołanych wyżej ze względu na fakt zawisłości tych spraw przed organami odwoławczymi oraz umorzono postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej na opłacenie zadłużenia czynszowego za okres od stycznia 2011 r. do grudnia 2011 r., ponieważ w dniu [...] stycznia 2012 r. decyzja ta stała się ostateczna, a prowadzenie postępowania w tej kwestii – bezprzedmiotowe. Skarżący zakwestionował decyzję z dnia [...] września 2013 r. i postanowienie z dnia [...] września 2013 r., a sprawy są aktualnie rozpatrywane przez organ odwoławczy. Prezydent Miasta P. wymienił przy tym sygnatury decyzji, w których postępowanie również zawisło przez Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu. Następnie organ I instancji wskazał, że ze względu na okoliczności sprawy (brak zmian w sytuacji życiowej i materialnej skarżącego) stwierdzono podmiotową i przedmiotową tożsamość wniosku z dnia [...] października 2013 r. z decyzją z dnia [...] września 2013 r. i decyzjami wcześniejszymi. Nie można przy tym wszcząć postępowania w sprawie zawisłej przed innym organem, gdyż wynika to z zasady dwuinstancyjności, o jakiej mowa w art. 15 k.p.a. Wykluczone poza tym w świetle art. 110 k.p.a. jest podejmowanie decyzji w sprawach, w których organ administracji publicznej związany jest wydaną przez siebie wcześniejszą decyzją.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. A. G. odwołał się od powyższego postanowienia z dnia [...] października 2013 r., nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.)( i art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Miasta P. na podstawie art. 61 § 1 w zw. z art. 14, art. 16 § 1, art. 110, art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. postanowił odmówił wszczęcia postępowania z wniosków A. G.: (1) z dnia [...] sierpnia 2012 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za lipiec 2012 r. w kwocie 714,20 zł i opłacenie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do sierpnia 2012 r. w kwocie 5.279,17 zł; (2) z dnia [...] października 2012 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za wrzesień 2012 r. w kwocie 714,20 zł i opłacenie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do października 2012 r. w kwocie 6.707,40 zł; (3) z dnia [...] listopada 2012 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za października 2012 r. w kwocie 714,20 zł i opłacenie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2012 r. do listopada 2012 r. w kwocie 7.421,60 zł; (4) z dnia [...] lutego 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za styczeń 2012 r. w kwocie 714,20 zł i opłacenie zaległości czynszowych za okres od stycznia 2011 r. do stycznia 2013 r. w kwocie 9.564,20 zł. W uzasadnieniu organ I instancji miał wskazać, że w dniu [...] września 2013 r. wpłynęły akta sprawy skarżącego z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2013 r. uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia w sprawie decyzji odmawiającej przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za styczeń 2013 r. w wysokości 714,20 zł i spłacenie zadłużenia czynszowego za okres od stycznia 2011 r. do stycznia 2013 r. w wysokości 9.554,20 zł. Podstawą uchylenia decyzji było naruszenie zasad postępowania, tj. art. 77 i art. 80 k.p.a., ze wskazaniem, że nie zostały wyjaśnione w treści wszystkie wcześniejsze rozstrzygnięcia podjęte co do całego zgłaszanego okresu zadłużenia czynszowego. Wobec tego organ I instancji przeprowadził w dniu [...] października 2013 r. wywiad środowiskowych, w ramach którego A. G. złożył ponownie wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej m.in. na opłacenie zaległości w czynszu, wynoszących 9.554,20 zł. Postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] października 2013 r. W dniu [...] października 2013 r. organ I instancji wydał decyzję o odmowie przyznania pomocy finansowej na uregulowanie czynszu za miesiąc styczeń 2013 r. w kwocie 714,20 zł. Natomiast decyzje [...], [...], [...], [...], utrzymane Kolegium, są aktualnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W konsekwencji organ I instancji stwierdził podmiotową i przedmiotową tożsamość wniosku A. G. z dnia [...] lutego 2013 r. o przyznanie pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego na opłacenie zaległości do stycznia 2012 r. z przedmiotem decyzji z dnia [...] października 2012 r., z [...], jak i z decyzjami wcześniejszymi. Organ I instancji powołał się przy tym na art. 15 i art. 110 k.p.a. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 61 § 1 k.p.a., wyjaśniając, że cztery decyzje w sprawie spłaty zaległości czynszowych skarżącego do stycznia 2013 r. są rozpatrywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. A. G. zaskarżył powyższe postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w 2010 r. został wezwany przez organ I instancji i w toku spotkania ustalono, że opłaty za czynsz będą pokrywane ze środków pomocy społecznej. Od stycznia 2011 r. organ I instancji nie wywiązuje się jednak z tych ustaleń, w wyniku czego zadłużenie czynszowe skarżącego wynosi obecnie 19 tys. zł. Skarżący podniósł poza tym, że obiecano mu otrzymanie mieszkania o powierzchni 30 m2, co jednak również okazało się nieprawdą. Pracownik organu I instancji odmówił ponadto udziału w rozprawie ugodowej przed sądem powszechnych w przedmiocie zapłaty zaległości za czynsz. Skarżący zaznaczył także, że jest osobą całkowicie nie zdolną do pracy, co potwierdzają odpowiednie orzeczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jak i lekarzy specjalistów. Z otrzymywanej renty nie jest natomiast możliwe samodzielne opłacenie czynszu za mieszkanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej ustawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jak wynika przy tym z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na takie postanowienie służy w świetle art. 61a § 2 k.p.a. zażalenie.

Należy ponadto zauważyć, że w myśl art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron labo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 124 § 2 k.p.a., że postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Zgodnie natomiast z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy przede wszystkim zauważyć, że pomiędzy sentencją i uzasadnieniem postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2013 r., znak [...](k. 21-22 akt adm. organu I instancji) zachodzą istotne rozbieżności. Z sentencji wskazanego postanowienia wynika bowiem wyraźnie, że organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania z łącznie dziesięciu wniosków A. G., złożonych w okresie od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] października 2013 r. Tymczasem w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2013 r. Prezydent Miasta P. zdaje się odnosić tylko do wniosku z dnia [...] października 2013 r. To ostatnie pismo miało bowiem w ocenie organu I instancji zawierać żądanie podmiotowo i przedmiotowe tożsame z żądaniami, co do których wydano już wcześniej decyzje, w szczególności decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2013 r., znak [...]. Ponadto wyłącznie wniosek z dnia [...] października 2013 r. został poddany analizie w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2013 r. Organ I instancji nie odniósł się natomiast szerzej do pozostałych wniosków, wymienionych w sentencji omawianego postanowienia.

Tym samym należy uznać, że pomiędzy treścią wydanego rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem brakuje niezbędnego związku. Prezydent Miasta P. nie wyjaśnił bowiem motywów, jakie legły u podstaw odmowy wszczęcia postępowania, które miało być zainicjowane, zgodnie z sentencją postanowienia z dnia [...] października 2013 r., łącznie dziesięcioma wnioskami A. G. W tym zakresie organ I instancji podjął bowiem jedynie próbę wyjaśnienia wniosku z dnia [...] października 2013 r., co należy uznać za niewystarczające przy wskazanej konstrukcji sentencji. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie powinno obejmować całość rozstrzygnięcia, tak by możliwa była pełna rekonstrukcja argumentacji organu administracji publicznej, a w konsekwencji także weryfikacja stanowiska zawartego w decyzji lub postanowieniu. W przedmiotowej sprawie wymóg ten nie został zachowany.

Należy poza tym zaznaczyć, że uzasadnienie postanowienia z dnia [...] października 2013 r. jest sporządzone w sposób chaotyczny i niejasny. Organ I instancji nie wskazuje bowiem w sposób jednoznaczny związku pomiędzy referowanymi przez siebie zdarzeniami przeszłymi, dotyczącymi wniosków skarżącego, a aktualnie prowadzonym postępowaniem. Prezydent Miasta P. poprzestaje przy tym w szczególności na wyliczeniu dwunastu decyzji własnych poprzez wskazanie jedynie ich sygnatur (znaków). Organ I instancji nie podaje natomiast przedmiotu tych decyzji, zawartego w nich rozstrzygnięcia, ani nawet daty ich wydania, co istotnie ogranicza w praktyce możliwość ustalenia (1) znaczenia tych decyzji dla sprawy obecnie rozpatrywanej, jak i (2) weryfikacji poprawności argumentacji samego organu. Zwłaszcza, że w aktach administracyjnych brak jest wymienionych powyżej dwunastu decyzji. W konsekwencji na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia oraz jego sprzeczności z sentencją postanowienia z dnia [...] października 2013 r. niemożliwe jest zrekonstruowanie rozstrzygnięcia, jakie organ I instancji miał zamiar wydać i zweryfikowanie jego poprawności. Wada ta miała istotne znaczenie i uzasadniała wyeliminowanie wspomnianego postanowienia z obrotu prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], utrzymało jednak w mocy wadliwe postanowienie z dnia [...] października 2013 r. (k. 6-11 akt adm. organu II instancji), co niewątpliwie stanowiło uchybienie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Niemniej rozstrzygnięcie organu II instancji budzi także dalsze wątpliwości. W tej mierze trzeba bowiem wskazać, że uzasadnienie faktyczne błędnie referuje stan faktyczny ustalony w sprawie. Wbrew uwagom zawartym w tym uzasadnieniu organ I instancji, zgodnie z sentencją postanowienia z dnia [...] października 2013 r., odmówił wszczęcia postępowania z dziesięciu wniosków A. G., złożonych w okresie od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] października 2013 r., a nie czterech wniosków, złożonych w okresie od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] lutego 2013 r. Ponadto wbrew stwierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek inicjujący kontrolowane postępowanie został złożony w dniu [...] października 2013 r. (k. 1 akt adm. organu I instancji), a nie w trakcie wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu [...] października 2013 r. (k. 3-5 akt adm. organu I instancji), na co zresztą wyraźnie wskazuje Prezydent Miasta P. w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. Odmiennie niż twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze organ I instancji zdaje się wskazywać, że wniosek z dnia [...] października 2013 r. zawiera żądanie podmiotowo i przedmiotowo tożsame z decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak [...], i decyzjami wcześniejszymi, a nie z decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak [...], i decyzjami wcześniejszymi.

Ponadto organ II instancji również poprzestaje w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r. na określeniu czterech decyzji jedynie za pomocą ich sygnatur (znaków), bez podania dalszych informacji pozwalających na identyfikację tych rozstrzygnięć bądź wskazanie treści ich rozstrzygnięć. Tym bardziej, że one również nie znajdują się w aktach administracyjnych. Jak już wcześniej wskazano, taki zabieg utrudnia lub wręcz uniemożliwia zweryfikowanie stanowiska organu administracji publicznej i przemawia za uchyleniem danego aktu z obrotu prawnego.

Należy przy tym podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w istocie nie rozpatrzyło odwołania A. G. z dnia [...] listopada 2013 r. (k. 1 akt adm. organu II instancji). Organ ten ograniczył się bowiem jedynie do przytoczenia art. 61 § 1 k.p.a. oraz poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1036/12 (zob. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ II instancji dodał jeszcze, że cztery decyzje wymienione jedynie za pomocą ich sygnatury (znaku) są kontrolowane przez sąd administracyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się tym samym do żadnego merytorycznego aspektu postanowienia z dnia [...] października 2013 r., a w szczególności: nie zbadało, czy sentencja tego postanowienia jest prawidłowa, czy uzasadnienie zostało należycie sporządzone, czy możliwa jest weryfikacja wydanego rozstrzygnięcia oraz czy organ I instancji zasadnie orzekł o odmowie wszczęcia postępowania. Zagadnienia te nie zostały poruszone nawet w zdawkowy sposób przez organ II instancji, co prowadzi do wniosku, że organ ten w istocie nie rozpatrzył odwołania skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r.

Takie działanie organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu stanowiło z kolei niewątpliwie naruszenie zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie bowiem z tą zasadą, strona może domagać się dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania jej sprawy. Oznacza to, że organ II instancji nie pełni roli jedynie organu kasacyjnego, lecz powinien rozpatrzyć ponownie całą sprawę, tak jak organ I instancji. Konkluzja ta znajduje swoje potwierdzenie m.in. w art. 140 k.p.a., nakazującym odpowiednie stosowanie w toku postępowania odwoławczego przepisów o postępowaniu przed organem I instancji. Wymóg ten nie został również spełniony w niniejszej sprawie.

Podsumowując, należy stwierdzić, że postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2013 r. zostało wadliwie skonstruowane, gdyż pomiędzy jego sentencją a uzasadnieniem zachodzi nieusuwalna sprzeczność, a nadto samo uzasadnienie tego rozstrzygnięcia jest niejednoznaczne i budzi wątpliwości. Podobnie uzasadnienie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. zostało sformułowane nieprawidłowo, gdyż w części faktycznej błędnie referuje ustalony w sprawie stan faktyczny, natomiast w części prawnej abstrahuje od rozpatrzenia odwołania z dnia [...] listopada 2013 r. Z tych względów konieczne stało się zatem wyeliminowanie obu wymienionych postanowień z obrotu prawnego.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15, art. 124 i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny precyzyjnie określić, jakich wniosków ma dotyczyć ewentualne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, i poprawnie uzasadnić wydane rozstrzygnięcie, tak by możliwa była weryfikacja motywów, jakimi kierowano się przy wydawaniu tego postanowienia.

Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.