Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 959/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4 i art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]Wojewoda [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.267), po rozpatrzeniu odwołania H. R., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., w której organ I instancji: 1. stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca R. G. pozwolenia na rozbudowę budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego, na działce nr [...]obręb [...] gm. [...], wydana została z naruszeniem prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 2. odstąpił od uchylenia decyzji wymienionej w pkt 1 - z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 Kpa, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Ww. decyzje zostały wydane po rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...], złożonego w dniu 18 marca 2009 r. przez H.R.. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawca wskazał okoliczność z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, tj. pominięcie wnioskodawcy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Złożony przez H. R. wniosek o wznowienie postępowania był kilkukrotnie przedmiotem rozpatrywania przez Starostę [...] i Wojewodę [...], a wydane przez organy decyzje były trzykrotnie badane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W dniu 24 marca 2011 r. Starosta Powiatu [...] po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...]stycznia 2009 r. Nr [...]. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania złożonego przez H. R., decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] marca 2011 r. w całości i orzekając w tym zakresie: 1) stwierdził, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...]wydana została z naruszeniem prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowania, 2) odstąpił od uchylenia decyzji wymienionej w pkt 1, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi H. R. wyrokiem z dnia 14 października 2011 r. sygn. VII SA/Wa 1766/11 uchylił ww. decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazując w uzasadnieniu, że "skarżący nie brał udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i nie otrzymał postanowienia uzgodnieniowego [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na które zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. przysługuje stronie zażalenie. Wobec braku możliwości zaskarżenia postanowienia przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu, postanowienie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie może stanowić dostatecznej podstawy rozstrzygnięcia".

Starosta Powiatu [...]po ponownym przeprowadzeniu postępowania w dniu [...] lutego 2012 r. wydał decyzję, w której: 1. stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...]stycznia 2009 r. nr [...]wydana została z naruszeniem prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 2. odstąpił od uchylenia decyzji z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 Kpa. H. R.złożył odwołanie od ww. decyzji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...]postanowił z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego, w związku z tym zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w sprawie bytu prawnego postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], wskazując, że stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest niezbędne z uwagi na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2011 r. W odpowiedzi na ww. postanowienie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. poinformował, że postanowienie nr [...]pozostaje w obrocie prawnym, a stanowisko w nim zawarte nie uległo zmianie. Wojewoda [...]po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. VII SA/Wa 1422/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Starosta [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy wydał decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., w której: 1. stwierdził, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]wydana została z naruszeniem prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 2. odstąpił od uchylenia decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wojewoda [...]po rozpoznaniu odwołania H. R. od ww. decyzji Starosty Powiatu [...] stwierdził, że organ I instancji wydał decyzję zgodną z obowiązującymi przepisami.

Organ podniósł, że w uzasadnieniu wyroku sygn. VII SA/Wa 1422/12 wydanego w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał m.in., że "organ zobowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego w trybie art. 106 k.p.a. z zagwarantowaniem skarżącemu udziału w tym postępowaniu. (...) Organ zobowiązany będzie także do odniesienia się do kwestii ochrony praw skarżącego w związku z przedmiotową inwestycją. Przeanalizuje charakter inwestycji i jej dopuszczalność w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - art. § 42 ust. 2 pkt 2, odnosząc się do zarzutów skarżącego w tym zakresie. Zajmie także stanowisko, co do podnoszonej przez skarżącego kwestii, że z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wynika, iż granice ścisłej ochrony konserwatorskiej nie pokrywają się z granicami działki skarżącego ".

Wojewoda [...] wskazał, że wypełniając pierwszą dyspozycję Sądu Starosta [...] wystąpił pismem z dnia 14 lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] o uzgodnienie inwestycji przewidzianej do realizacji na działce [...]obręb [...], wskazując jako podstawę do zajęcia stanowiska przez organ konserwatorski ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...]. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w [...]postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...]umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia powyższej inwestycji, wskazując na nowelizację przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w wyniku której nie posiada kompetencji do uzgodnienia przedmiotowej inwestycji w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia H. R., postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie. Wojewoda [...] zwrócił też uwagę, że organ I instancji w postępowaniu zwykłym o udzielenie pozwolenia na budowę, na zasadzie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w piśmie z dnia 19 grudnia 2008 r. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu budowlanego rozbudowy budynku inwentarskiego na działce nr [...]w obrębie wsi [...]. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem Nr [...]z dnia [...] grudnia 2008 r. pozytywnie uzgodnił rozbudowę obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego. Ponadto z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 kwietnia 2012 r. wynika, że stanowisko konserwatora nie zmieniło się w tym zakresie, a postanowienie powyższe pozostaje w obrocie prawnym. Organ podniósł, że ponowne wystąpienie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z dyspozycją wyroku Sądu, poskutkowało umorzeniem postępowania, gdyż w obecnym stanie prawnym takiego uzgodnienia Konserwator Zabytków nie dokonuje.

Organ odwoławczy wskazał też, że organ I instancji odniósł się do kwestii ochrony praw skarżącego w związku z przedmiotową inwestycją, przeanalizował charakter inwestycji i jej dopuszczalność w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie ze zmianami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonymi uchwałą Nr [...]z dnia [...] czerwca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...]nr [...], poz. 4055 z dnia 9 lipca 2002 r.), rozbudowa istniejącego budynku obory o zadaszenie znajduje się na terenie jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem [...]. Dla jednostki tej plan ustala następujące warunki: "Teren oznaczony na rysunkach zmian w planie symbolem [...]- określono jako teren z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, urządzenia obsługi gospodarki rolnej - istniejący zespół dworsko- parkowy, gospodarstwo rolne i ujęcie wody, ustala się: 1. adaptację, modernizację, rozbudowę i wymianę istniejących obiektów kubaturowych oraz realizację nowych pod warunkiem uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków". Dla zespołu dworsko - parkowego ustala się: 1. strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej w granicach wpisu do rejestrów zabytków. Ochronie podlegają: dwór i park - układ przestrzenny wraz z istniejącą zielenią parkową. W obrębie tej strefy nie dopuszcza żadnej działalności inwestycyjnej. Prace konserwatorskie należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. 2 strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach do 100 m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności. Lokalizację pozostałych inwestycji należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Wojewoda [...] wskazał, że na wyrysie z ww. planu granicę ścisłej ochrony konserwatorskiej wkreślono jako częściowo wykraczającą poza obszar działki nr ew. [...], jednak zgodnie z rysunkiem tego planu strefa ścisłej ochrony nie obejmuje budynku obory, który podlega rozbudowie. Z zapisów tego planu wynika natomiast, że od strony rozbudowywanej obory ochronie podlega dwór wraz z parkiem umiejscowionym w granicach działki nr ew. [...]obręb [...]gm. [...], stanowiącej własność H. R.. Organ podniósł, iż istniejące gospodarstwo rolne i obora podlegająca rozbudowie znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego w granicach do 100m od granicy zespołu. Zgodnie z zapisem planu w strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej. Organ stwierdził, że zapis ten nie dotyczy działalności inwestycyjnej związanej z obsługą gospodarki rolnej oraz funkcjonowaniem istniejącego gospodarstwa rolnego. W § 42 ust. 1 pkt 1 planu wskazano, że podstawowym przeznaczeniem terenu [...]objętego jednocześnie 100m strefą ochronną jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, urządzenia obsługi gospodarki rolnej - istniejący zespół dworsko-parkowy, gospodarstwo rolne i ujęcie wody. Organ podkreślił, że zapisy planu zawarte w jednym paragrafie i dotyczące tego samego terenu z założenia nie mogą być ze sobą sprzeczne, dlatego należy rozumieć, że strefa ochronna dotyczy działalności inwestycyjnej pozarolniczej. Zatem przy lokalizacji pozostałych inwestycji, w tym rolniczych, należy dokonać uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Na ww. terenie oznaczonym symbolem [...]istnieje zespół pałacowo-parkowy, jak i gospodarstwo rolne, przy czym jest możliwa adaptacja, modernizacja, rozbudowa, wymiana istniejących obiektów budowlanych, jak i realizacja nowych pod warunkiem uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Wskazał, że przedmiotem pozwolenia na budowę w rozpatrywanej sprawie jest rozbudowa budynku obory o zadaszenie wybiegu dla krów, wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego, która służyć ma na czasowy pobyt zwierząt przebywających w istniejącym budynku inwentarskim, co w żadnym stopniu nie powiększa ww. obiektu, a tym samym nie zwiększa obsady krów. Zdaniem organu rozbudowa ww. obiektu nie narusza zatem ustaleń planu.

Organ wskazał też, że wypełniając trzecią dyspozycję Sądu, odnoszącą się do zarzutów w kwestii ustalenia granic ścisłej ochrony konserwatorskiej, Starosta [...] pismami z dnia 14 lutego 2013 r. i z dnia 13 marca 2013 r. wystąpił do Wójta Gminy [...] o interpretację poruszonych przez skarżącego zastrzeżeń. Interpretacji zapisów w planie, dotyczących stref ochrony konserwatorskiej na działce nr [...]obręb [...], podjęło się [...] Biuro Planowania Regionalnego w [...] - autor planu. W piśmie z dnia 10 kwietnia 2013 r. wyjaśniło, że "Odnośnie do sygnalizowanej możliwej niespójności granic strefy ochrony konserwatorskiej spowodowanej przyjęciem w uchwalonym [...] czerwca 2002 roku miejscowym planie granic innych niż obecnie wpisane do rejestru zabytków, należy zwrócić uwagę, że plan ten (którego tekst i rysunek są integralnymi częściami), był uzgodniony z konserwatorem zabytków, co każe domniemywać, iż w tym czasie rozbieżności nie było. W przypadku stwierdzenia, że obecnie pomiędzy rysunkiem planu, a zasięgiem ochrony konserwatorskiej określonym w rejestrze zabytków występuje różnica, gmina ma możliwość jej usunięcia w ramach procedury zmiany planu. Ustalenia odnoszące się zarówno do strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej, jak i strefy ochrony konserwatorskiej znajdują się w części tekstowej planu, w § 42 ust. 2 pkt 1 i 2".

Organ podniósł ponadto, że działka nr ew. [...], na której zlokalizowana jest inwestycja, nie stanowi terenu wokół zabytku w myśl art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ nie jest objęta wpisem do rejestru zabytków. Wpis dotyczy wyłącznie działki nr ew. [...], powstałej w wyniku podziału działki pierwotnej nr ew. [...]dokonanego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...]kwietnia 2005 r. Zgody na wydzielenie zabytkowego założenia pałacowo- parkowego w Brzeźnie udzielił decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]. Podział nieruchomości i zgoda na wydzielenie nastąpiła w celu oddzielenia pałacu wraz z otaczającym go parkiem od reszty gruntów stanowiących funkcjonujące gospodarstwo rolne.

Wojewoda [...]stwierdził, że pałac i park zostały wydzielone i podlegają ścisłej ochronie, natomiast przedmiotem inwestycji jest rozbudowa obiektu obory (o zadaszenie), znajdującego się w 100m strefie ekspozycji pałacu i parku, co zgodnie z zapisami planu wymaga uzgodnienia z [...][...]Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i to uzgodnienie na dzień wydania ww. decyzji inwestycja posiada, a w obecnym stanie prawnym nie jest wymagana. Podniósł, że pozwolenie na budowę jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor spełnił wymogi określone w art. 32, 33, 34 Prawa budowlanego. Organ nie mógł zatem odmówić udzielenia pozwolenia na budowę oraz nie może uchylić decyzji w postępowaniu wznowieniowym, gdyż w sprawie zaistniał tylko błąd proceduralny, natomiast materialnie decyzja jest zgodna z prawem, w związku z tym zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Wojewoda [...] wskazał też, że w związku z wnioskami skarżącego ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przyjął zgłoszenie wykonania rozbudowy obory na podstawie kwestionowanej decyzji i nie zgłosił sprzeciwu do jej użytkowania, a inwestor w dniu 8 grudnia 2010 r. zgłosił na zasadzie art. 30 Prawa budowlanego zamiar wykonania robót polegających m.in. na remoncie z uzupełnieniem otworów w części dobudowanej obory. Organ podkreślił, że roboty budowlane zgłoszone na podstawie art. 30 Prawa budowlanego były przedmiotem innego niezależnego postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, przy czym postępowanie prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, dotyczące przyjętego zgłoszenia robót realizowanych na podstawie art. 30 Prawa budowlanego, nie ma wpływu na postępowanie wznowieniowe prowadzone w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę ww. budynku.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. złożył H.R. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270),

- przepisów postępowania - art. 6, 7, 77, 149 § 2, oraz 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 Kpa,

- przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. 1 pkt 7 i 9 oraz art. 39 ust. 3, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 8 i 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 5 noweli z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., nr 75, poz. 474), a także przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Zdaniem skarżącego decyzja zapadła z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wbrew ocenie i wytycznym zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1422/12, którym uchylone zostały wcześniejsze decyzje organów z dnia [...] lutego i z dnia [...] kwietnia 2012 r., z uwagi na okoliczność, iż zapadły one wbrew wytycznym zawartym w wyroku Sądu z dnia 14 października 2011 r., wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1766/11.

Zdaniem skarżącego organ nie zrealizował wytycznych określonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2012 r. dotyczących przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego, bowiem zobowiązanie do przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego nie może być zrealizowane poprzez umorzenie tego postępowania. Ponadto realizacja tych wytycznych nie może też nastąpić poprzez powołanie się na wystąpienie z dnia 19 grudnia 2008 r. oraz pismo konserwatora zabytków z dnia 17 kwietnia 2012 r. Skarżący zarzucił także, że postanowienia w sprawie umorzenia postępowania uzgodnieniowego naruszają obowiązujące prawo i wskazał, że zostały objęte odrębną skargą złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniósł, że nowela z dnia 18 marca 2010 r., na którą powołały się organy umarzając postępowanie, weszła w życie w dniu 5 czerwca 2010 r., a więc obowiązywała już w dniu uchylonej poprzednim wyrokiem Sądu, decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. oraz w dacie wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. Wskazał też, powołując się na przepis przejściowy art. 5 noweli, że do spraw zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy dotychczasowej.

Zdaniem skarżącego nie zostały również przez organ zrealizowane wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie przeanalizowania jego zarzutów odnośnie charakteru inwestycji i jej dopuszczalności w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. H. R.podniósł, że organ błędnie interpretuje treść § 42 ust. 2 pkt 2 miejscowego planu, uznając, że zawarty w tym przepisie zakaz uciążliwej działalności inwestycyjnej dotyczy działalności pozarolniczej, natomiast nie odnosi się do działalności inwestycyjnej związanej z obsługą gospodarki rolnej oraz funkcjonowaniem istniejącego gospodarstwa rolnego. Stanowisko organu o braku ograniczeń co do działalności inwestycyjnej i zagospodarowania działki nr [...]narusza prawo i doprowadziło do zniszczeń zabytkowego drzewostanu. Skarżący zarzucił, że organ nie zbadał uciążliwości inwestycji i jej oddziaływania na sąsiedni obiekt zabytkowy. Podniósł, że organ zobowiązany wyrokiem Sądu do zbadania uciążliwości inwestycji, wbrew nałożonemu obowiązkowi uznał, iż takie badanie jest zbędne, albowiem sam dach nad wybiegiem takiej uciążliwości nie powoduje. Pominął przy tym, iż rozbudowa obory, wymagająca uzgodnień środowiskowych z uwagi na wpływ hodowli bydła na środowisko, została przeprowadzona z naruszeniem prawa, w dwóch etapach: najpierw w oparciu o zaskarżone pozwolenie na rozbudowę o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego zbudowano na działce nr [...]dach, a następnie na podstawie zgłoszenia robót zbudowano ściany boczne obory. W konsekwencji powstała pełnowartościowa obora. Skarżący zarzucił też, że nie dokonano żadnych ustaleń w zakresie powiększenia obiektu i zwiększenia obsady krów, a także oceny rozbudowy w kontekście przepisu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazał, że w wyniku rozbudowy obory nastąpiła szkoda w zabytkowym drzewostanie na działce. Podkreślił, że organ dysponuje pismem [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] Delegatura w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., w którym stwierdzono zły stan zdrowotny kilkunastu drzew, a konserwator nie wykluczył, iż przyczyną obumierania drzew może być zanieczyszczenie ziemi i wód gruntowych związkami azotowymi, pochodzącymi z nieprawidłowo składowanego obornika oraz spływu gnojówki do ziemi z tego gospodarstwa rolnego.

W ocenie skarżącego również trzecia dyspozycja Sądu, dotycząca wyjaśnienia zarzutów odnoszących się do kwestii ustalenia granic ścisłej ochrony konserwatorskiej, nie została zrealizowana. Skarżący wskazał, że interpretacji zapisów w planie, dotyczących stref ochrony konserwatorskiej na działce nr [...]podjęło się [...]Biuro Planowania Regionalnego w [...] (autor planu), zaś Wojewoda w uzupełnieniu stanowiska autora planu wskazał, iż działka nr [...], na której zlokalizowana jest rozbudowa nie stanowi terenu wokół zabytku w myśl art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ nie jest objęta wpisem do rejestru zabytków. Zdaniem organu powyższy wpis dotyczy wyłącznie działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], dokonanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...]. Skarżący podniósł, że uszło uwagi organu, iż wpisu do ewidencji zabytków dokonano decyzją z 1959 roku, nie mógł on więc dotyczyć nieruchomości wydzielonej w 2005 roku. Zarzucił też, że wbrew wytycznym Sądu organy nie wyjaśniły, dokąd sięga granica ścisłej ochrony konserwatorskiej. Nie została usunięta sprzeczność pomiędzy wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a rysunkiem planu w zakresie określenia strefy ścisłej ochrony, nie można więc uznać, iż strefa ścisłej ochrony nie obejmuje budynku obory, który podlega rozbudowie, lecz obejmuje jedynie dwór wraz z parkiem, który zawiera się w granicach działki nr ew. [...].

Zdaniem skarżącego organ nie wykazał, że wadliwość procesowa w postaci braku udziału strony w postępowaniu nie miała wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Na wstępie przypomnieć należy, iż w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. VII SA/Wa 1422/12. Wyrokiem tym Sąd po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. R. na decyzję Wojewody [...]z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]lutego 2012 r., którą Starosta [...]: 1. stwierdził, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]udzielająca R. G. pozwolenia na rozbudowę budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego, na działce nr [...] obręb [...] gm. [...] wydana została z naruszeniem prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 2. odstąpił od uchylenia decyzji z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 Kpa.

Wyrokiem tym, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), związane były organy orzekające w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do ponownego przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w trybie art. 106 Kpa, z zagwarantowaniem H.R. udziału w tym postępowaniu. Sąd wskazał też na konieczność odniesienia się do kwestii ochrony praw skarżącego w związku z przedmiotową inwestycją oraz przeanalizowania charakteru inwestycji i jej dopuszczalności w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Kolejne zalecenie Sądu dotyczyło ustosunkowania się przez organ do podnoszonej przez H. R. kwestii, że z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. wynika, iż granice ścisłej ochrony konserwatorskiej nie pokrywają się z granicami jego działki.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Starosta [...] w dniu [...] lutego 2014 r. wydał decyzję (utrzymaną w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewody [...], w której: 1. stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca R. G. pozwolenia na rozbudowę budynku obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego, na działce nr [...]obręb [...] gm. [...], wydana została z naruszeniem prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 2. odstąpił od uchylenia decyzji wymienionej w pkt 1 - z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 Kpa, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zauważyć należy, że w związku z zawartym w wyroku zaleceniem ponownego przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z udziałem H. R. Starosta [...] pismem z dnia 14 lutego 2013 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] o uzgodnienie projektu budowlanego rozbudowy obory o zadaszenie wybiegu wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego na działce nr ew. [...]w obrębie [...], gmina [...].[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...]umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia ww. inwestycji. Organ powołał się na nowelizację art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 18 marca 2010 r. (Dz. U. nr 75 poz. 474). Przed wejściem w życie tej ustawy uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków było wymagane w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na skutek wskazanej nowelizacji art. 39 ust. 3 stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków nie posiada zatem obecnie kompetencji do uzgadniania inwestycji w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stało się powodem umorzenia postępowania uzgodnieniowego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r. Podkreślić jednocześnie trzeba, że organem właściwym do uzgodnienia inwestycji w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego jest konserwator zabytków, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają żadnego wpływu na prowadzenie takiego postępowania. Zauważyć też trzeba, że organ prowadzący postępowanie główne jest związany postanowieniem wydanym przez organ współdziałający na podstawie art. 106 § 5 Kpa, w postępowaniu uzgodnieniowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 lutego 2012 r. II OSK 2322/10 LEX nr 1424306, z dnia 21 września 2012 r. II OSK 882/11 LEX nr 1252227, z dnia 24 lutego 2009 r. II OSK 239/08 LEX nr 515197, wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 maja 2014 r. II SA/Bk 134/14 LEX nr 1512875, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 r. II SA/Gd 853/13 LEX nr 1467787, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2010 r. II SA/Rz 625/10 LEX nr 754651). Nie można zatem, wbrew poglądom skarżącego, zarzucić organom orzekającym w niniejszej sprawie, że nie wykonały wytycznych Sądu dotyczących postępowania uzgodnieniowego. Wyjaśnić również należy, że bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pozostawały zarzuty podniesione przez H. R., wskazujące na niezgodność z prawem postanowień umarzających postępowanie uzgodnieniowe. Wynik postępowania uzgodnieniowego jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r. II GSK 2030/11 LEX nr 1298167, z dnia 21 września 2012 r. II OSK 882/11 LEX nr 1252227, z dnia 23 lutego 2012 r. II OSK 2322/10 LEX nr 1424306). Warto w tym miejscu zauważyć, że wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 613/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. R. wniesioną na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2014 r.

Jako niezasadny należy również ocenić zawarty w skardze zarzut wskazujący, że organ nie wykonał wytycznych Sądu dotyczących konieczności odniesienia się do kwestii ochrony praw skarżącego w związku z przedmiotową inwestycją oraz przeanalizowania charakteru inwestycji i jej dopuszczalności w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Działka nr [...], na której zaplanowano sporną inwestycję, znajduje się na obszarze objętym działaniem uchwały Rady Gminy [...] Nr [...]z dnia [...]czerwca 2002 r. w sprawie zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. 4055 z dnia 9 lipca 2002 r.), położona jest na terenie jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem [...]Zgodnie z § 42 ust. 1 planu, dla terenu oznaczonego na rysunkach zmian w planie symbolem [...]z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, urządzenia obsługi gospodarki rolnej - istniejący zespół dworsko - parkowy, gospodarstwo rolne i ujęcie wody ustala się: 1) adaptację, modernizację, rozbudowę i wymianę istniejących obiektów kubaturowych oraz realizację nowych pod warunkiem uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W § 42 ust. 2 dla zespołu dworsko - parkowego ustalono: 1) strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej w granicach wpisu do rejestru zabytków. Ochronie podlegają: dwór i park - układ przestrzenny wraz z istniejącą zielenią parkową. W obrębie tej strefy nie dopuszcza się żadnej działalności inwestycyjnej. Prace konserwatorskie należy uzgodnić z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, 2) strefę ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko - parkowego w granicach do 100m od granicy zespołu. W strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej. Lokalizację pozostałych inwestycji należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Jak prawidłowo ustaliły organy, obora podlegająca rozbudowie znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko-parkowego, o której mowa w § 42 ust. 2 pkt 2 planu. Zgodnie z powołanym zapisem planu w strefie tej nie dopuszcza się uciążliwej działalności inwestycyjnej. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania była tylko i wyłącznie inwestycja polegająca na zmianie konstrukcji dachu i pokrycia dachowego istniejącej obory znajdującej się na działce nr [...]oraz na jej rozbudowie o zadaszenie wybiegu dla krów (wiatę). Przedmiotem oceny organów architektoniczno-budowlanych zarówno w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., jak i w postępowaniu wznowieniowym, mogły być jedynie roboty budowlane objęte wnioskiem R. [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Zarzuty wskazujące, że po zrealizowaniu zadaszenia nad wybiegiem inwestor, w oparciu o zgłoszenie dokonane w trybie art. 30 Prawa budowlanego, dobudował ściany uzyskując dodatkowy budynek inwentarski, pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest związany wnioskiem inwestora i tylko w granicach tego wniosku może udzielić pozwolenia lub odmówić wydania pozwolenia na budowę. Podnoszone przez skarżącego kwestie związane z robotami budowlanymi polegającymi na dobudowie ścian, w wyniku których, jak wskazuje skarżący, "powstała pełnowartościowa obora", nie mogły podlegać ocenie organów w niniejszej sprawie, bowiem wniosek inwestora nie przewidywał prowadzenia takich robót. Jak już wskazano, wniosek R. G. z dnia [...] grudnia 2008 r. dotyczył jedynie zrealizowania wiaty (zadaszenia) nad istniejącym wybetonowanym wybiegiem dla krów oraz zmiany konstrukcji dachu i pokrycia dachowego istniejącej obory, tego typu inwestycji nie sposób zaś ocenić jako "uciążliwej działalności inwestycyjnej". Organy nie mogły badać w niniejszym postępowaniu, jak chciałby skarżący, uciążliwości innych robót budowlanych, aniżeli objęte wnioskiem. Zgodzić się więc należy z organem, że inwestycja, której dotyczyło niniejsze postępowanie, jest dopuszczalna w kontekście ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w tym § 42 ust. 2. Jednocześnie wskazać należy, że jako bezzasadny należy ocenić zarzut niedokonania przez organy ustaleń w zakresie powiększenia obory i zwiększenia obsady krów w kontekście przepisu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, bowiem projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nie przewidywał powiększenia samej obory ani zwiększenia liczby stanowisk dla krów.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. VII SA/Wa 1422/12 Sąd zobowiązał organy również do wyjaśnienia podnoszonej przez skarżącego kwestii, że z wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wynika, iż granice strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej nie pokrywają się z granicami jego działki. Rzeczywiście, jak wynika z załącznika graficznego do planu, strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej wykracza poza obszar działki nr [...]należącej do H. R. i obejmuje część działki nr [...]. Jednakże, jak słusznie zauważył Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji, strefa ta nie obejmuje budynku obory, której rozbudowa była przedmiotem niniejszego postępowania, lecz budynek ten znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej ekspozycji zespołu dworsko - parkowego w granicach do 100m od granicy zespołu. Bezzasadny jest więc również zarzut wskazujący na niewykonanie przez organy wytycznych Sądu dotyczących granic strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej.

W ocenie Sądu wadliwość postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., polegająca na braku udziału skarżącego w tym postępowaniu, nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Jako prawidłową należy więc ocenić zaskarżoną decyzję Wojewody [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., którą organ stwierdził wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 Kpa.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).