Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 545/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 1a, art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 zd. 1, ust. 4 i ust. 5,
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.
article: art. 218 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia M.K. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...], odmawiające wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - działki nr 259/236 o pow. 0,1850 ha przy ul. A 3B i nr 259/237 o pow. 0,2175 ha przy ul. A 3A, położonej w obrębie [...] miasta Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.) w związku z art. 4a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916, dalej jako ustawa), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 15 lutego 2019 r. M.K., reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w odniesieniu do nieruchomości położonych w obrębie [...] miasta Z., oznaczonych nr 259/236 o pow. 0,1850 ha przy ul. A 3B i nr 259/237 o pow. 0,2175 ha przy ul. A 3A.

Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], Starosta [...] odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności ww. gruntów.

Na to postanowienie M.K. złożyła zażalenie zarzucając "(...) organowi I instancji rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie artykułów: 6, 7, 9, 10, 79, 85 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a to spowodowało naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 1 ustęp 2 ustawy, gdzie odmówiono uznania, iż grunty są zabudowane na cele mieszkaniowe wbrew stanowi faktycznemu. (...)"

W uzasadnieniu zażalenia wskazano ponadto, że "(...) Organ w przedmiotowym postępowaniu "przeprowadził" nieznaną prawu administracyjnemu "wizję terenową".

Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji przytaczając treść art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy wskazał, iż zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego i jest wydawane na podstawie dostępnej organowi wiedzy. W judykaturze podkreśla się, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego (wyr. NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 950/16, Legalis). Podkreśla się również, że zaświadczenie jest czynnością faktyczną i stanowi oświadczenie wiedzy organu administracji, który w związku z tym nie może dokonywać w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez siebie ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (wyr. WSA w Krakowie z 19 października 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 811/17, Legalis). Odnośnie do braku wiedzy organu o pewnych faktach, jakie mają znaleźć się w zaświadczeniu wydawanym na podstawie cytowanej ustawy najdobitniej wyraził się NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r. (sygn. akt I OSK 1087/17, Legalis), w którym stwierdził, że organ administracyjny może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, a które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Zaświadczenie bowiem nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień, ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji czy innych będących w jego posiadaniu danych.

Organ odwoławczy dodał, iż procedura potwierdzania przekształcenia normatywnego jest ograniczona do minimum. Nie zawiadamia się bowiem stron o wszczęciu postępowania, czy też o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie (art. 10 k.p.a.). Jednakże organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające np. w zakresie weryfikacji charakteru budynków znajdujących się na nieruchomości, zgodnie z regułą określoną w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy.

W świetle powyższego, organ odwoławczy nie przyznał racji odwołującej się, która stwierdziła, że organ wydający zaświadczenie nie przeprowadził w prawidłowy sposób oględzin, nie umożliwił stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez niezawiadomienie strony z odpowiednim wyprzedzeniem, iż zakończył postępowanie dowodowe w sprawie, a strona ma możliwość wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów.

Jak natomiast ustalił Starosta [...], co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na wskazanych nieruchomościach, położonych w Z. przy ul. A 3A i 3B, oznaczonych w ewidencji gruntów nr działki 259/236 o powierzchni 0,1850 ha poza budynkiem mieszkalnym znajduje się również budynek handlowo - usługowy, co potwierdza zapis w wypisie z rejestru budynków. Natomiast na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki 259/237 o powierzchni 0,2175 ha znajdują się pozostałe budynki niemieszkalne, co również potwierdza zapis w wypisie z rejestru budynków. Powyższy fakt potwierdzono podczas wizji terenowej w dniu 13 marca 2019 r. Na gruncie stwierdzono zatem położenie innych obiektów budowlanych niż określonych w ww. art. 1 ust 2.

Organ odwoławczy podniósł, iż powyższe znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie tj. wypisie z rejestru gruntów oraz wypisie z rejestru budynków, dla działki:

- nr 259/237, położonej przy ul. [...] 3A, na której znajdują się pozostałe budynki

niemieszkalne (rodzaj wg KŚT) oraz budynki mieszkalne (rodzaj wg KŚT), - działki nr 259/236, położonej przy ul. [...] 3B, na której znajdują się pozostałe budynki handlowo-usługowe (rodzaj wg KŚT) oraz budynki mieszkalne (rodzaj wg KŚT).

Ponadto zgodnie z wydrukami z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 lutego 2019 r. pod adresem:

ul. [...] 3B, Z. oraz [...] 3A, Z. prowadzona jest działalność gospodarcza, przy czym adres ul. [...] 3A, Z. wskazany jest jako dodatkowe stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej.

W ocenie organu II instancji ustalenia dokonanie przez Starostę [...] skutkujące wydaniem zaskarżonego postanowienia, należało uznać za prawidłowe, wobec powyższego brak było podstaw do uznania zażalenia za uzasadnione. Słusznie bowiem przyjęto, że "(...) w takim wypadku przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydzielonej z tego gruntu i spełniającej warunki, o których mowa w art. 1 ust. 2 następuje dopiero z dniem wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej gruntu niespełniającego warunków, o których mowa w art. 1 ust. 2. (...)"

Odnosząc się do zarzutów strony, że została ona przedwcześnie wezwana do uiszczenia opłaty skarbowej, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 1044 ze zm.) obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od wydania zaświadczenia powstaje z chwilą złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. Zatem zarzuty w tym zakresie pozostają bezzasadne.

Ponadto organ II instancji wskazał, że z przepisów ustawy nie wynika obowiązek wydawania jednego zaświadczenia lub jednego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia dla każdej odrębnej nieruchomości, w przypadku gdy wniosek dotyczy dwóch lub większej ilości nieruchomości w znaczeniu wieczystoksięgowym, a ich użytkownikiem wieczystym jest ta sama osoba.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów proceduralnych, tj. sposobu doręczenia postanowienia stronie, Wojewoda wskazał, że kwestia ta niezależnie od jej oceny, nie ma wpływu na przyjęcie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Na ostateczne postanowienie Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła M.K., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 oraz art. 77 i art. 79 k.p.a. - co doprowadziło do nieustalenia stanu faktycznego w sprawie, a to spowodowało naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona wyłącznie z przyczyn, które Sąd zobligowany był dostrzec z urzędu.

Sąd administracyjny, w ramach kontroli legalności zaskarżonych rozstrzygnięć ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tDz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.).

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W świetle tej regulacji i według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe ustawodawca rozumiał natomiast nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych ( art. 1 ust. 2 ustawy).

Według zaś art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, zwane dalej "zaświadczeniem", wydawane m. in. odpowiednio przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej - w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Organ ten wydaje zaświadczenie na wniosek właściciela - w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku (at. 4 ust. 2 pkt 2ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 3 zd. 1 ustawy zaświadczenie zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 (tj. opłaty jednorazowej) i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (tj. wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia opłaty w drodze decyzji) oraz stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (vide. art. 4 ust. 4 i 5 ustawy).

Zauważyć przy tym należy, że zasadnie organy wskazały, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia, nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (Sanakiewicz Łukasz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, Opublikowano: WKP 2019).

W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] podzielił ustalenia Starosty [...], co do tego, że objęte wnioskiem skarżącej nieruchomości położone w obrębie [...] miasta Z., oznaczone nr 259/236 o pow. 0,1850 ha przy ul. A 3B i nr 259/237 o pow. 0,2175 ha przy ul. A 3A, nie odpowiadają kryteriom zaliczenia do gruntu zabudowanego, albowiem nie wszystkie budynki znajdujące się na ww. działkach są budynkami wskazanymi w definicji zamieszczonej w art. 1 ust. 2 ustawy. Sąd zobligowany był uznać to twierdzenie jako właściwie udowodnione. Jak wynika bowiem ze zgromadzone w aktach sprawy dokumentacji,

w szczególności z wypisów z ewidencji gruntów i budynków na wskazanych nieruchomościach, położonych w Z. przy ul. A 3A i 3B, oznaczonych w ewidencji gruntów nr działki 259/236 o powierzchni 0,1850 ha poza budynkiem mieszkalnym znajduje się również budynek handlowo - usługowy, co potwierdza zapis w wypisie z rejestru budynków. Natomiast na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr działki 259/237 o powierzchni 0,2175 ha znajdują się pozostałe budynki niemieszkalne. Nie może więc budzić wątpliwości, że działki o nr 259/236 oraz 259/237, nie są gruntami zabudowanymi jedynie na cele mieszkaniowe, bowiem nie są zabudowane wyłącznie budynkami lub obiektami wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy o przeznaczeniu mieszkalnym wraz z obiektami umożliwiającymi racjonalne i prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Użycie w powyższym przepisie wyrażenia "wyłącznie", nie pozwalało organom w ówczesnym stanie prawnym zakwalifikować ww. działek, jako podlegających zakresowi przedmiotowemu ustawy.

Jednakże po wydaniu przez Wojewodę [...] zaskarżonego postanowienia nastąpiła istotna nowelizacja przepisów ustawy o przekształceniu, co zdaniem sądu rzutuje na treść rozstrzygniecia. Wprowadzone przez ustawodawcę zmiany prawa znacząco poszerzyły zakres przedmiotowy jej regulacji. Sąd zobligowany był dostrzec, iż w dniu 16 lipca 2019 r., wszedł w życie art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1309, zwana dalej ustawą nowelizującą). Wskazany przepis dodał do ustawy o przekształceniu art. 1a stanowiący, że przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Wskazana zmiana przepisów spowodowała uwzględnienie przez Sąd skargi M.K., o czym zadecydowały następujące powody.

Jak słusznie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 677/19 (LEX nr 2715676), który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, wejście w życie art. 20 pkt 1 ustawy nowelizującej nastąpiło zgodnie z art. 30 pkt 1 tej ustawy dnia 16 lipca 2019 r., tj. z dniem następującym po dniu ogłoszenia. Dniem ogłoszenia ustawy nowelizującej był dzień 15 lipca 2019 r. Natomiast moc obowiązującą dodany przepis uzyskał od dnia 1 stycznia 2019 r., czyli od dnia wystąpienia skutku przekształceniowego przewidzianego w art. 1 ust. 1 ustawy. Ustawodawca poprzez treść przepisów intertemporalnych nadał dodanemu art. 1a wsteczną moc obowiązującą, co dopuszcza pod określonymi warunkami art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Innymi słowy, art. 30 pkt 1 ustawy nowelizującej dokonał introdukcji z mocą wsteczną skutków prawnych art. 1a ustawy o przekształceniu w odniesieniu do stanów faktycznych retrospektywnych, które były dotąd irrelewantne prawnie i nie stanowiły podstawy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Na mocy retroaktywnej normy - art. 1a ustawy - oznaczone jego treścią stany faktyczne mają wywołać nowe skutki prawne z mocą od momentu przypadającego przed ogłoszeniem ustawy nowelizującej, a więc od dnia 1 stycznia 2019 r. (por. M. Kamiński, Rozdział 14 Zagadnienie retroaktywności norm prawa administracyjnego. W: Prawo administracyjne intertemporalne. LEX, 2011). Okolicznościami faktycznymi wywołującymi skutek prawny w postaci obowiązku stosowania przepisów ustawy o przekształceniu, w tym jej art. 1 przewidującego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jest zabudowa gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste obiektami wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu (obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym), a także innymi budynkami, obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi (obiektami o przeznaczeniu nie mieszkaniowym), pod warunkiem, że łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2, nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W nowym stanie prawnym obowiązującym zarówno przed i po dniu 16 czerwca 2019 r., obiekty o przeznaczeniu nie mieszkaniowym, które znajdują się na gruncie, i które nie umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, nie wykluczają ipso iure objętego wnioskiem gruntu spod unormowań ustawy. Zamiarem wprowadzających nowelizację było bowiem takie skorelowanie brzmienia przepisów, aby nie budziło wątpliwości, że przekształcenie nastąpiło w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z zabudową towarzyszącą, taką jak inne budynki i obiekty, o ile łączna powierzchnia budynków innych niż służące do prawidłowego korzystania z budynków mieszkalnych nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków na nieruchomości (zob. uzasadnienie poprawek Senatu, strona nr 3, druk nr 3478,http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/D212C2513196398BC125840A002B2E8D/%24File/3478.pdf). Warunkiem przyjęcia skutku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest ustalenie dokładnej powierzchni użytkowej wszystkich zbudowanych na nieruchomości budynków, obiektów i urządzeń w celu zweryfikowania spełnienia warunku nieprzekroczenia powierzchni użytkowej obiektów niemieszkalnych powyżej 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na gruncie. W konsekwencji, wsteczna moc obowiązująca art. 1a ustawy, spowodowała rozszerzenie oddziaływania jej regulacji także na grunty, które nie miały przeznaczenia wyłącznie mieszkaniowego, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Jeżeli zabudowa gruntu na dzień 1 stycznia 2019 r. miała charakter mieszkaniowy w stopniu nie mniejszym niż 70% powierzchni użytkowej wszystkich budynków, obiektów i urządzeń położonych na gruncie oddanym w wieczyste użytkowanie, to zgodnie z art. 1 w zw. z art. 1a ustawy, prawo wieczystego użytkowania tych gruntów uległo przekształceniu w prawo własności.

Z racji przyjętych rozwiązań ustawowych przewidujących potwierdzenie przekształcenia w formie zaświadczenia (zob. art. 4 ust. 1 ustawy) zadanie ustalenia spełnienia przesłanek nakazujących stosowanie przepisów ustawy należy do właściwego organu związanego w tym przypadku normą art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Wymaga podkreślenia, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ właściwy do wydania zaświadczenia. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (tak NSA w wyroku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1223/17, LEX nr 2657742).

Na skutek uzyskania przez art. 1a ustawy o przekształceniu wstecznej mocy obowiązującej, przepis ten stał się dla Sądu elementem wzorca kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie postanowień, pomimo że przepis ten w czasie rozstrzygania o zasadności wniosku skarżącej nie był częścią polskiego porządku prawnego. Ustawodawca poprzez wyraźny przepis intertemporalny odstąpił od podstawowej zasady prawa administracyjnego oraz sądowej kontroli administracji publicznej jaką jest zasada tempus regit actum. Wyjątek od zasady kierowania się stanem prawnym obowiązującym organy w chwili podejmowania działania wypływa z powołanego wyżej art. 30 pkt 1 ustawy nowelizującej. Uzyskanie przez art. 1a ustawy mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2019 r., spowodowało konieczność założenia fikcji prawnej, w której organy obu instancji winny przy rozstrzyganiu wniosku kierować się tym przepisem, czyli przy uwzględnieniu reguł art. 218 § 2 k.p.a., ustalać czy nieruchomości położone w obrębie [...] miasta Z., oznaczone nr 259/236 o pow. 0,1850 ha przy ul. A 3B i nr 259/237 o pow. 0,2175 ha przy ul. A 3A., są zabudowane w sposób otwierający pozytywne dla M.K. stosowanie przepisów ustawy. Nie trzeba wykazywać, że organy obu instancji nie miały szans aby to uczynić, skoro ustawodawca dodał ten przepis po dniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, ale z mocą wsteczną, obejmującą dzień złożenia wniosku przez skarżącą.

Wobec dokonanych przez Sąd ustaleń stanu prawnego sprawy, skargę M.K. należało uwzględnić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem wydane w jej sprawie postanowienia naruszają regulacje procesowe wyrażone w art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1a ustawy, w sposób który mógł mieć znaczenia dla ustalonego ostatecznie wyniku. Ponownie prowadząc postępowanie organy obowiązane będą uwzględnić nowy, lecz wiążący stan prawny, istotnie poszerzający oddziaływanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Z tych przyczyn orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przez nią wpisowi sądowemu.

E.S.