Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1559/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 27, art. 33 par. 1 pkt 1,5,10, art. 34 par. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi F. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 maja 2021 r., znak: DON.7101.195.2021.FSE, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako k.p.a.), w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej jako u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia F.M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2021 r., nr 275/2021, znak: WSE.771.2.1.2019.MZEG, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr 1070/2016 z dnia 20 grudnia 2016 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwany dalej MWINB) nakazał inwestorowi – F.M., zam. [...] rozbiórkę budowli hydrotechnicznej wybudowanej na działkach nr [...], obr. [...] w miejscowości K., gmina [...], powiat [...], składającej się z:

- przepustu na potoku [...] o długości około 50 m o przekroju prostokątnym o wymiarach przekroju zmiennych (średnio w świetle ok. 3, Om x 2,7m) wykonanego z elementów betonowych i obsypanego ziemią;

- otwartego umocnienia koryta potoku zlokalizowanego przy końcu w/w przepustu na wylocie do potoku [...], wykonanego z żelbetowych słupów o długości ok. 8,87m;

- zapory wybudowanej przy wlocie do w/w przepustu po stronie lewej potoku [...]. wykonanej z elementów betonowych i ziemi.

W decyzji wskazano, że rozbiórka winna być dokonana pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane, z zachowaniem zasad wiedzy technicznej po uzgodnieniu z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...].

Od tej decyzji MWINB wniesione zostało odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej GINB), który decyzją z dnia 23 lutego 2017 r., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Wniesiona na decyzję GINB skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1050/17.

Po przeprowadzeniu w dniu 10 września 2018 r. kontroli w terenie, w wyniku której ustalono, że ciążący na F.M. obowiązek rozbiórki nie został wykonany, pismem z dnia 10 października 2018 r., MWINB, działając jako wierzyciel, wezwał wyżej wymienionego do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji nr 1070/2016 z dnia 20 grudnia 2016 r. MWINB zastrzegł przy tym, że w razie niewykonania obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 10 kwietnia 2019 r. MWINB przeprowadził kolejną kontrolę w terenie, w wyniku której ustalono, że obowiązek pozostaje niewykonany. W dniu 13 sierpnia 2019 r. MWINB wystawił wobec F.M. tytuł wykonawczy nr [...], wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r. zobowiązany F.M. zgłosił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie w/w tytułu wykonawczego. W dniu 13 listopada 2019 r. pracownicy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie w obecności przedstawicieli Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz w obecności zobowiązanego dokonali kontroli podlegającej rozbiórce budowli hydrotechnicznej. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, iż stan w terenie nie uległ zmianie - egzekwowany obowiązek rozbiórki budowli hydrotechnicznej pozostaje niewykonany. Pismem z dnia 20 lutego 2020 r. MWINB, w związku z prowadzoną w przedmiotowej sprawie egzekucją, wystąpił, w trybie art. 36 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (zwanego dalej RDOŚ) o ustalenie, czy na terenie objętym nakazem przeprowadzenia prac rozbiórkowych doszło do zasiedlenia lub czy bytują gatunki prawnie chronione. Pismem z dnia 11 marca 2021 r. RDOŚ udzielił odpowiedzi, iż nie posiada informacji o stanowiskach lub siedliskach chronionych gatunków roślin, grzybów i zwierząt na terenie działek nr [...] oraz [...] obr. [...] w miejscowości [...]. RDOŚ wyraził jednocześnie stanowisko, iż z uwagi na możliwość wystąpienia w tym terenie niektórych podlegających ochronie gatunkowej gatunków ryb oraz płazów, planowana rozbiórka winna zostać wykonana przy zachowaniu określonych, wymienionych w piśmie warunków.

Postanowieniem z dnia 29 marca 2021 r. nr 275/2021 Małopolski WINB na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. uznał za nieuzasadnione zarzuty wniesione przez F.M. w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Małopolskiego WINB na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 13 sierpnia 2019 r.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 maja 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzją z dnia 23 lutego 2017 r. GINB utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego WINB z dnia 20 grudnia 2016 r. nakazującą inwestorowi F. M. rozbiórkę budowli hydrotechnicznej na dz. nr [...] obr. [...] w m. K., gm[...], składającej się z przepustu na potoku [...] o długości ok. 50 m o przekroju prostokątnym o wymiarach przekroju zmiennych (średnio w świetle ok. 3,0 m x 2,7 m) wykonanego z elementów betonowych i obsypanego ziemią, otwartego umocnienia koryta potoku zlokalizowanego przy końcu przepustu na wylocie do potoku [...], wykonanego z żelbetowych słupów o długości ok. 8,87 m, zapory wybudowanej przy wylocie przepustu po stronie lewej potoku [...] wykonanej z elementów betonowych i ziemi.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1050/17 WSA w Warszawie oddalił skargę C.P. na tę decyzję GINB.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 13 września 2018 r. Małopolski WINB ustalił, że ww. obowiązek nie został wykonany.

Upomnieniem z dnia 10 października 2018 r. organ wojewódzki wezwał F.M. do wykonania obowiązku, uprzedzając, że w przeciwnym razie sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2018 r. GINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia F.M. na ww. upomnienie.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 16 kwietnia 2019 r. Małopolski WINB ustalił, że obowiązek nie został wykonany.

W dniu 13 sierpnia 2019 r. Małopolski WINB wystawił tytuł wykonawczy, który przesłał zobowiązanemu przy piśmie z dnia 13 sierpnia 2019 r. (data doręczenia: 21 sierpnia 2019 r.). Pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r., nadanym w tym samym dniu w placówce pocztowej, F. M. wniósł w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie ww. tytułu wykonawczego zarzuty o następującej treści:

1. sprzeczność tytułu wykonawczego z art. 33 § 1 u.p.e.a. w części zobowiązania pieniężnego - wykazana w części C rubryka 7 kwota kosztów upomnienia została zapłacona;

2. brak pieczęci wierzyciela, tj. naruszenie art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a.;

3. nieprawidłowość doręczonego odpisu tytułu wykonawczego - adnotacja o potwierdzeniu zgodności odpisu z oryginałem nie zawiera wskazania, że pracownik poświadczający zgodność działał z upoważnienia wierzyciela;

4. naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. - nieistnienie obowiązku w zakresie rozbiórki "zapory po stronie lewej potoku [...]", ponieważ w wyniku naturalnych procesów została ona trwale przekształcona w naturalny bieg potoku;

5. niewykonalność obowiązku w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., wynikająca z niemożliwości jego wykonania bez naruszania praw właścicielskich osób trzecich oraz wywołania zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców domostw położonych poniżej budowli.

Organ stwierdził, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 13 listopada 2019 r. ustalono, że obowiązek nie został wykonany, a stan faktyczny nie uległ zmianie od poprzednich oględzin. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy pisma F. M. z dnia 12 stycznia 2017 r. oraz pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 20 lutego 2017 r., prowadzone były uzgodnienia co do sposobu wykonania obowiązku rozbiórki. F.M. zwrócił się "o wskazanie satysfakcjonującego rozwiązania technicznego rozbiórki przepustu prosząc jednocześnie o uwzględnienie bezpieczeństwa pobliskich budynków, celem wyeliminowania groźby ich zniszczenia jak w 1999 r. (...), co było bezpośrednią przyczyną odsunięcia potoku od domu i zabezpieczenia koryta" oraz wyraził nadzieję, że "uzgodnione rozwiązanie będzie równie skuteczne". RZGW w [...] wskazał, że uzgodnienie rozbiórki przepustu wymaga przedłożenia propozycji (rozwiązań technicznych, jednocześnie stwierdzając, że należy rozważyć dwa warianty przebiegu potoku: po trasie obecnego przebiegu potoku, ale z niezbędnymi umocnieniami po rozebraniu rurociągu (przepustu), ewentualnie po działce stanowiącej pierwotne koryto potoku z niezbędną korektą i zastosowaniem stosownych umocnień brzegu i dna.

Rozpatrując zażalenia F.M., organ odwoławczy zauważył, że w dniu 30 lipca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070). Zgodnie jednak z art. 13 ust. 1 tej ustawy, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (czyli u.p.e.a.) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.), co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 21 sierpnia 2019 r. Tak więc przepisy u.p.e.a. mają w niniejszej sprawie zastosowanie w brzemieniu sprzed ww. nowelizacji. Organ przytoczył treść art. 33 § 1 u.p.e.a., wskazując, że zarzuty wniesione w niniejszej sprawie przez F.M. nawiązują do art. 33 § 1 pkt 1, 5 i 10 u.p.e.a.

W ocenie organu odwoławczego, bezzasadny jest zarzut nieistnienia obowiązku oparty na tym, że zapora w wyniku naturalnych procesów stała się częścią potoku i utraciła charakter obiektu budowlanego. Istnienie na obiekcie budowlanym naturalnych osadów czy roślinności nie pozbawia go charakteru obiektu budowlanego - dzieła człowieka, a nie natury. Pomimo oczywistych zmian w wyglądzie i stanie tej części obiektu z uwagi na upływ lat, wyraźnie widoczne pozostają jej elementy betonowe i uformowane z mas ziemnych, co widać na zdjęciach wykonanych podczas kontroli.

Zdaniem organu, nie może odnieść skutku sformułowany przez zobowiązanego zarzut niewykonalności obowiązku. W postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalne kwestionowanie legalności decyzji, z której wynika obowiązek, tym bardziej, gdy ta legalność została potwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r. wynika, że Sąd rozważał zarzuty związane z naruszeniem prawa własności w wyniku wykonania rozbiórki oraz niebezpieczeństwem, jakie może powstać w wyniku jej wykonania z uwagi na ryzyko wystąpienia powodzi. Sąd wskazał, że, jeśli potok zagraża sąsiednim nieruchomościom, należy w tej sprawie zwrócić się do odpowiednich organów, a nie uzasadniać tym faktem samowolę budowlaną.

Zauważyć należy, że niewykonalność jest jedną z przesłanek nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Sąd administracyjny, rozpatrując skargę, ma obowiązek zbadania występowania przesłanek stwierdzenia nieważności z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Oddalając skargę, Sąd stwierdza, że decyzja nie narusza prawa, w tym nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Mając zatem na uwadze niedopuszczalność kwestionowania w postępowaniu egzekucyjnym legalności decyzji stanowiącej źródło obowiązku oraz ustaleń wynikających z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, należy stwierdzić, że nie może być skuteczny oparty na art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. zarzut, który zmierza do wykazania wady niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. niewykonalności trwałej, istniejącej od samego wydania decyzji. Taki zaś charakter mają zarzuty wniesione w niniejszej sprawie. Są one tożsame z argumentami rozważonymi przez WSA w Warszawie, zaś nie wynikają z jakiejkolwiek istotnej zmiany stanu faktycznego, która wystąpiła po wydaniu decyzji ostatecznej. Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 81/16, "przy zarzucie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, niewykonalność powinna się ujawnić już po ostatecznym powstaniu obowiązku i przed upływem terminu do jego wykonania. Wykonalność decyzji jest bowiem merytoryczną cechą ważności decyzji, a zakaz wkraczania organu egzekucyjnego w ocenę słuszności merytorycznej decyzji oznacza, że brak wykonalności jako podstawa zarzutu musi być oparty o stan niewykonalności powstały po dacie wydania decyzji ostatecznej. Decyzja ostateczna, której nieważności - z powodu obarczenia wadą niewykonalności istniejącą w momencie podejmowania decyzji - nie stwierdzono, powinna być uznawana za wykonalną". Ewentualna niewykonalność w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. powinna zatem wynikać z okoliczności powstałych już po wydaniu decyzji, niemożliwych do wykrycia przy jej wydawaniu oraz kontroli instancyjnej i sądowej. Zarzut oparty na przesłance niewykonalności obowiązku nie może być bowiem dodatkowym sposobem weryfikacji legalności decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 44/17). W ocenie GINB, w sprawie nie występuje niewykonalność w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.

Zdaniem organu, nie są także zasadne zarzuty dotyczące samego tytułu wykonawczego. Wymogi dotyczące tytułu wykonawczego określa art. 27 u.p.e.a., a jego wzór - obowiązujące w dacie wystawienia tytułu rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 850). Po pierwsze, organ wskazał, że wskazanie w tytule wykonawczym opłaconej przez zobowiązanego wcześniej kwoty kosztów upomnienia nie ma wpływu na prawidłowość tytułu wykonawczego. Jest to bowiem nieobligatoryjna część tytułu wykonawczego, a ponadto wskazanie tej kwoty w tej części tytułu wykonawczego nie stanowi podstawy do wszczęcia egzekucji należności pieniężnych w tym zakresie w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku niepieniężnego. Ponadto, z ww. przepisów u.p.e.a. oraz wzoru określonego rozporządzeniem, nie wynika, aby tytuł wykonawczy musiał być opatrzony pieczęcią wierzyciela. Niezasadny jest także zarzut niewskazania przez pracownika poświadczającego zgodność odpisu tytułu wykonawczego doręczonego zobowiązanemu z oryginałem, że działa z upoważnienia organu, gdyż taki wymóg nie wynika z art. 26b § 2 u.p.e.a.

Wymogi formalne tytułu wykonawczego mają zagwarantować zobowiązanemu, że prowadzone wobec niego postępowanie egzekucyjne znajduje podstawy prawne i że zostanie wyegzekwowany obowiązek, do wykonania którego jest on rzeczywiście zobowiązany. Naruszenie wymogów formalnych tytułu wykonawczego musi przełożyć się więc na niebezpieczeństwo wyegzekwowania innego obowiązku niż obciążający zobowiązanego. Dopiero taki brak formalny tytułu wykonawczego, który tę gwarancję istotnie narusza, należy postrzegać w kategorii przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., II FSK 2222/15). W ocenie organu, wystawiony w niniejszej sprawie tytuł wykonawczy nie zawiera wad naruszających istotne gwarancje w postępowaniu egzekucyjnym. Prawidłowo zatem Małopolski WINB, jako wierzyciel będący jednocześnie organ egzekucyjnym, uznał zarzuty wniesione przez F.M. za nieuzasadnione.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł F.M., domagając się o uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 marca 2021 oraz z 13 sierpnia 2019 r. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji poprzez jego błędną interpretację jakoby norma ta nakazywała umorzenie postępowania egzekucyjnego zobowiązania niepieniężnego, jeżeli wykonanie obowiązku groziłoby katastrofą.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że do aktualnego ukształtowania potoku [...] doszło w wyniku konieczności zażegnania bezpośredniej groźby podmycia fundamentów domu zamieszkiwanego przez rodzinę skarżącego oraz domów położonych poniżej. Obrona domu przed zniszczeniem wymusiła zmianę trasy potoku z dna doliny V-kształtnej na przeciwległy stok, a to z kolei, aby "utrzymać" potok na stoku, powyżej dna doliny, wymusiło wybudowanie przepustu z prefabrykowanych elementów betonowych. Wykonanie decyzji ma doprowadzić do usunięcia betonowego przepustu. Usunięcie elementów betonowych natychmiast musi spowodować, że woda potoku popłynie po stoku w całkowicie niekontrolowany sposób w dół i swoją rozpędzoną masą uderzy w przeciwległy stok, na którym znajduję się dom mieszkalny. Wykonanie decyzji czy to przez rozpoczęcie rozbiórki przepustu czy to poczynając od rozbiórki zapory musi skończyć się katastrofą.

Skarżący wskazał, że w całym postępowaniu o nakazanie rozbiórki konsekwentnie ignorowany jest fakt, że przedmiotowe budowle zlokalizowane są ponad dnem górskiej doliny. Na płaskiej mapie wszystko wygląda prosto. Dolina jednak, z natury swojej jest trójwymiarowa. Dlatego bez mapy wysokościowo-sytuacyjnej nie można prawidłowo ocenić sytuacji. Wnioskowanie, aby GINB został zobowiązany do dostarczenia mapy wysokościowej nie jest próbą ponownej merytorycznej kontroli decyzji nakazującej rozbiórkę. Jest konieczne do oceny przez Sąd prawidłowości procedury egzekucyjnej i czy art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. w brzmieniu mającym być stosowanym w niniejszej egzekucji został prawidłowo zastosowany. Przecież istniało (i w odniesieniu do przedmiotowej egzekucji nadal istnieje) ratio legis badania wykonalności obowiązku na etapie egzekucji. Abstrahując od oceny zmiany stanu rzeczywistego samego przepustu i zapory pomiędzy datą wydania pierwszej decyzji rozbiórkowej w roku 2000 ( zapora i przepust istnieją dwadzieścia lat), a datą wszczęcia egzekucji, skarżący wskazał, że przez te dwadzieścia lat istnienia objętego egzekucją aktualnego przebiegu potoku, życie nie stało w miejscu. Nie prowadzące już wody koryto poniżej przedmiotowych obiektów zostało już w taki czy inny sposób zagospodarowane przez okolicznych mieszkańców. W protokole z czynności kontrolnych "niewykonania" decyzji nie ma żadnych ustaleń co do stanu rzeczywistego istniejącego poniżej i czy wykonanie decyzji nie będzie wywołaniem niebezpieczeństwa dla sadyb niżej mieszkających. Potok nie jest problemem jedynie na odcinku skarżącego, jest on problemem również dla niższych partii stromej doliny. Organ nie zastosował art. 33.par 2 pkt 5 u.p.e.a bez oceny całokształtu zmieniającej się sytuacji czym sprawił ze samo postępowanie stało się wadliwe. Zmianą jaka zaistniała po wydaniu decyzji rozbiórkowej, a wszczęciem egzekucji jest okoliczność, że mający być rozebrany przepust, przez swój mikroklimat stał się ostoją reliktowych salamander, które w nim zimują i mają doskonałe warunki lęgowe. Występują licznie i stały się miejscową osobliwością. Umknęło to uwadze organu. A prawna konieczność ich ochrony zawęża możliwości wykonania decyzji.

Skarżący wskazał, że powoływanie się na wypowiedź zobowiązanego, który w trakcie czynności kontrolnych wskazał na możliwość puszczenia potoku poza wnętrzem przepustu, jego południową stroną, co ma miejsce w uzasadnieniu postanowieniu, jest argumentem nie za możliwością rozbiórki, lecz właśnie za koniecznością ich dalszego istnienia jako technicznej bariery zapobiegającej samoczynnemu spływowi wody w kierunku północnym, w dół zbocza. Ignorowanie różnic wysokości, dokonanej przez dwadzieścia absorbcji aktualnego przebiegu przez ludzi i przyrodę, co uzyskało wyraz w błędnym zastosowaniu art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. sprawia, że skarżone zażaleniem postanowienie winno być wyeliminowane z obrotu prawnego, bo proces prowadzący do jego wydania jest wadliwy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odniesieniu do wniosku skarżącego o dostarczenie Sądowi mapy sytuacyjno-wysokościowej, organ wskazał, że taki dokument nie znajduje się w aktach sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

Przedmiotem skargi jest postanowienie z dnia 17 maja 2021 r., Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2021 r., którym organ uznał zarzuty zobowiązanego F. M. wniesione w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. Postępowanie w tej sprawie dotyczy egzekucji obowiązku niepieniężnego – wykonania przez inwestora F. M. rozbiórki budowli hydrotechnicznej na dz. nr [...] obr. [...]w m. K., gm. [...], składającej się z: przepustu na potoku [...] o długości ok. 50 m o przekroju prostokątnym o wymiarach przekroju zmiennych (średnio w świetle ok. 3,0 m x 2,7 m) wykonanego z elementów betonowych i obsypanego ziemią, otwartego umocnienia koryta potoku zlokalizowanego przy końcu przepustu na wylocie do potoku [...], wykonanego z żelbetowych słupów o długości ok. 8,87 m oraz zapory wybudowanej przy wylocie przepustu po stronie lewej potoku [...] wykonanej z elementów betonowych i ziemi. Nakaz rozbiórki został nałożony decyzją Małopolskiego WINB z dnia 20 grudnia 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 lutego 2017 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1050/17 WSA w Warszawie oddalił skargę C.P. na tę decyzję GINB.

Postępowanie egzekucyjne poprzedzone zostało w tej sprawie upomnieniem z dnia 10 października 2018 r., którym Małopolski WINB wezwał F.M. do wykonania obowiązku, uprzedzając, że w przeciwnym razie sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 16 października 2018 r. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2018 r. GINB stwierdził niedopuszczalność zażalenia F.M. na to upomnienie.

W dniu 13 sierpnia 2019 r. Małopolski WINB (będący równocześnie organem egzekucyjnym i wierzycielem) wystawił tytuł wykonawczy [...], który przesłał zobowiązanemu przy piśmie z dnia 13 sierpnia 2019 r. (data doręczenia: 21 sierpnia 2019 r.). Pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r., nadanym w tym samym dniu w placówce pocztowej, F.M. wniósł zarzuty, w których wskazał na:

1. sprzeczność tytułu wykonawczego z art. 33 § 1 u.p.e.a. w części zobowiązania pieniężnego - wykazana w części C rubryka 7 kwota kosztów upomnienia została zapłacona;

2. brak pieczęci wierzyciela, tj. naruszenie art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a.;

3. nieprawidłowość doręczonego odpisu tytułu wykonawczego - adnotacja o potwierdzeniu zgodności odpisu z oryginałem nie zawiera wskazania, że pracownik poświadczający zgodność działał z upoważnienia wierzyciela;

4. naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. - nieistnienie obowiązku w zakresie rozbiórki "zapory po stronie lewej potoku [...]", ponieważ w wyniku naturalnych procesów została ona trwale przekształcona w naturalny bieg potoku;

5. niewykonalność obowiązku w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., wynikająca z niemożliwości jego wykonania bez naruszania praw właścicielskich osób trzecich oraz wywołania zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców domostw położonych poniżej budowli.

Organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan prawny w tej sprawie, wskazując, że w dniu 30 lipca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070). Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (czyli u.p.e.a.) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.), co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 21 sierpnia 2019 r. Tak więc przepisy u.p.e.a. mają w niniejszej sprawie zastosowanie w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji. Jak wynika z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zarzuty wnieść można w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego. Zobowiązany wniósł zarzuty w terminie, zatem istniały podstawy do ich merytorycznego rozpatrzenia przez wierzyciela.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zarzuty wniesione przez zobowiązanego nawiązują do treści art. 33 § 1 pkt 1, 5 i 10 u.p.e.a. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być, m.in.: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1); niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5); niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy (pkt 10).

W odniesieniu do zarzutu nieistnienia obowiązku opartego na tym, że zapora w wyniku naturalnych procesów stała się częścią potoku i utraciła charakter obiektu budowlanego, organ wskazał, że istnienie na obiekcie budowlanym naturalnych osadów czy roślinności nie pozbawia go charakteru obiektu budowlanego - dzieła człowieka, a nie natury. Należy podzielić stanowisko organu, że wyraźnie widoczne pozostają elementy betonowe budowli hydrotechnicznej i elementy uformowane z mas ziemnych, co widać na zdjęciach wykonanych podczas kontroli, znajdujących się w aktach sprawy. Fakt, iż budowla ta uległa przekształceniom na skutek upływu długiego okresu czasu (postepowanie toczy się od 2000 r.), nie powoduje, że przestała ona istnieć.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo w tej sprawie przyjął, że zarzut niewykonalności obowiązku nie jest uzasadniony. W postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalne kwestionowanie legalności decyzji, z której wynika obowiązek, tym bardziej, gdy ta legalność została potwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r. wynika, że Sąd rozważał zarzuty związane z naruszeniem prawa własności w wyniku wykonania rozbiórki oraz niebezpieczeństwem, jakie może powstać w wyniku jej wykonania z uwagi na ryzyko wystąpienia powodzi. Sąd wskazał, że, jeśli potok zagraża sąsiednim nieruchomościom, należy w tej sprawie zwrócić się do odpowiednich organów, a nie uzasadniać tym faktem samowolę budowlaną. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że niewykonalność jest jedną z przesłanek nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Sąd administracyjny, rozpatrując skargę, ma obowiązek zbadania występowania przesłanek stwierdzenia nieważności z urzędu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Oddalając skargę, Sąd stwierdza, że decyzja nie narusza prawa, w tym nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skoro w prawomocnej decyzji o nakazie rozbiórki stwierdzono, że wykonanie tego obowiązku jest możliwe, to na etapie postępowania egzekucyjnego można podnosić zarzuty niewykonalności decyzji, ale na skutek okoliczności, które powstały później, po wydaniu decyzji. Jak wskazał organ odwoławczy, co znajduje potwierdzenie w protokołach kontroli przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym, w sprawie tej po wydaniu decyzji ostatecznej nie nastąpiła żadna istotna zmiana stanu faktycznego, która wskazywałaby na niewykonalność decyzji.

Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy pisma F.M. z dnia 12 stycznia 2017 r. oraz pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 20 lutego 2017 r. (k.63-64 akt administracyjnych organu I instancji), prowadzone były uzgodnienia co do sposobu wykonania obowiązku rozbiórki. F. M. zwrócił się "o wskazanie satysfakcjonującego rozwiązania technicznego rozbiórki przepustu prosząc jednocześnie o uwzględnienie bezpieczeństwa pobliskich budynków, celem wyeliminowania groźby ich zniszczenia jak w 1999 r. (...), co było bezpośrednią przyczyną odsunięcia potoku od domu i zabezpieczenia koryta" oraz wyraził nadzieję, że "uzgodnione rozwiązanie będzie równie skuteczne". RZGW w [...] wskazał, że uzgodnienie rozbiórki przepustu wymaga przedłożenia propozycji rozwiązań technicznych, jednocześnie stwierdzając, że należy rozważyć dwa warianty przebiegu potoku: 1. po trasie obecnego przebiegu potoku, ale z niezbędnymi umocnieniami po rozebraniu rurociągu (przepustu), 2. po działce stanowiącej pierwotne koryto potoku z niezbędną korektą i zastosowaniem stosownych umocnień brzegu i dna. Wyspecjalizowany organ nie zanegował więc możliwości rozbiórki przedmiotowej budowli hydrotechnicznej, lecz wskazał na możliwe warianty skierowania biegu potoku. Niezasadny jest zatem zarzut skargi naruszenia przez organy w tej sprawie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (w skardze omyłkowo wskazano art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.)., poprzez pominięcie okoliczności niewykonalności przedmiotowego obowiązku niepieniężnego.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego niewykonalności obowiązku z uwagi na naruszenie powstałego w rejonie przepustu naturalnego ekosystemu (występowanie unikatowych salamander), wskazać należy, iż Małopolski WINB zwrócił się w tej sprawie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o ustalenie, czy na terenie objętym nakazem przeprowadzenia prac rozbiórkowych doszło do zasiedlenia lub czy bytują gatunki prawnie chronione. Pismem z dnia 11 marca 2021 r. RDOŚ udzielił odpowiedzi, iż nie posiada informacji o stanowiskach lub siedliskach chronionych gatunków roślin, grzybów i zwierząt na terenie działek nr [...] obr. [...] w miejscowości K.. RDOŚ wyraził jednocześnie stanowisko, iż z uwagi na możliwość wystąpienia w tym terenie niektórych podlegających ochronie gatunkowej gatunków ryb oraz płazów, planowana rozbiórka winna zostać wykonana przy zachowaniu określonych, wymienionych w piśmie warunków.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego szczegółowo odniósł się również szczegółowo do zarzutów dotyczących nieprawidłowego sporządzenia tytułu wykonawczego. Organ wskazał, że wymogi dotyczące tytułu wykonawczego określa art. 27 u.p.e.a. a jego wzór obowiązujące w dacie wystawienia rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 850). Należy podzielić stanowisko organu, że wskazanie w tytule wykonawczym opłaconej przez zobowiązanego wcześniej kwoty kosztów upomnienia nie ma wpływu na prawidłowość tytułu wykonawczego. Jest to bowiem nieobligatoryjna część tytułu wykonawczego, a ponadto wskazanie tej kwoty w tej części tytułu wykonawczego nie stanowi podstawy do wszczęcia egzekucji należności pieniężnych w tym zakresie w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku niepieniężnego. Ponadto, z ww. przepisów u.p.e.a. oraz wzoru określonego rozporządzeniem, nie wynika, aby tytuł wykonawczy musiał być opatrzony pieczęcią wierzyciela. W przepisie art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. jest mowa jedynie o oznaczeniu wierzyciela. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut niewskazania przez pracownika poświadczającego zgodność odpisu tytułu wykonawczego doręczonego zobowiązanemu z oryginałem, że działa z upoważnienia organu, gdyż taki wymóg nie wynika z art. 26b § 2 u.p.e.a. Sąd podziela stanowisko GINB, że wystawiony w niniejszej sprawie tytuł wykonawczy nie zawiera wad formalnych, w szczególności takich, które naruszałyby istotne dla zobowiązanego gwarancje w postępowaniu egzekucyjnym.

Zasadnie zatem organ odwoławczy, utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego WINB, który - na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. - uznał zarzuty wniesione przez F.M. za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.