Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 582/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania w sposób niezgody z przepisami przyłącza gazowego wykonanego na podstawie projektu budowlanego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. nr 199/2020 z dnia 26.08.2020 r., umarzono postępowanie administracyjne w sprawie wykonania w sposób niezgodny z przepisami przyłącza gazowego wykonanego w Ś. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] na podstawie uproszczonego projektu budowlanego z sierpnia 2019 roku.

Od tej decyzji odwołanie złożył I. K.

Decyzją nr 934/2020, z dnia 16 października 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania I. K. od opisanej decyzji Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 9 listopada 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (PINB) wpłynęła skarga współwłaściciela nieruchomości przy ul. [...] w Ś. dotycząca zamontowania szafki z licznikami pomiarowymi na ścianie zewnętrznej lokalu, stanowiącego własność wnoszącego, z wnioskiem o "przeprowadzenie kontroli budowy przyłącza gazowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową w budynku przy ul. [...] w Ś. w celu zweryfikowania zgodności procesu budowlanego z obowiązującymi przepisami". Pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. PINB w Ś. zażądał od P. Sp. z o. o. we W. dokumentów związanych z przedmiotowymi robotami budowlanymi. P. pismem o znaku [...] z dnia 23 grudnia 2019 r. przekazała uproszczony projekt budowlany przyłącza sporządzony w sierpniu 2019 roku wraz z protokołem odbioru technicznego przyłącza nr [...] z dnia 1 października 2019 r. Uproszczony projekt budowlany przyłącza sporządzony w sierpniu 2019 roku zawiera plan sytuacyjny wykonany na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z którego wynika, że lokalizacja szafki gazowej na ścianie budynku nr [...] przy ul. [...] w Ś. zaprojektowana jest w odległości 8,2 m od narożnika budynku do lewej strony szafki gazowej i w odległości 0,5 m od szafki energetycznej. PINB w Ś. pismem z dnia 8 stycznia 2020 r. zawiadomił strony postępowania administracyjnego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania w sposób niezgodny z przepisami przyłącza gazowego wykonanego w Ś. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] na podstawie uproszczonego projektu budowlanego z sierpnia 2019 roku. Tym samym pismem zawiadomiono strony postępowania o przeprowadzeniu dowodu z oględzin. Odrębnym pismem z dnia 8 stycznia 2020 r. zażądano od P. Sp. z o. o. we W. - inwestora tych robót budowlanych udostępnienia: - dokumentacji powykonawczej określonej art. 3 pkt 14 Prawa budowlanego (dokumentacja budowy z naniesionymi zmianami dokonanymi w toku wykonywania robót oraz geodezyjnymi pomiarami powykonawczymi), - dokumentów świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu instalacji gazowej, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. P. pismem o znaku [...] z dnia 13 lutego 2020 r. przekazała dokumentację odbiorową przedmiotowego przyłącza zawierającą m.in.: - informację uprawnionego geodety z dnia 19 września 2019 r. o wykonaniu przyłącza zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, - protokół z dnia 19 września 2019 r. stwierdzający poprawność wykonania robót ziemnych i wykonania przyłącza,- protokół z dnia 19 września 2019 r. stwierdzający poprawność wykonania podsypki, obsypki, zasypki, ułożenia taśmy ostrzegawczej i przewodu lokalizacyjnego w wykopie, - oświadczenie kierownika budowy z dnia 21 października 2019 r. o poprawności wykonania przejść przez przeszkody terenowe i skrzyżowania z innym uzbrojeniem, - protokół z odbioru technicznego przyłącza nr [...] z dnia 1 października 2019 r. stwierdzający poprawność techniczną wykonanego przyłącza, - protokół próby szczelności/wytrzymałości z dnia 19 września 2019 r. stwierdzający pozytywny wynik próby,-dokumenty stwierdzające poprawność wykonania zgrzewów, - dokumenty potwierdzające, że wyroby stosowane przy wykonywaniu instalacji gazowej, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. W dniu 10 marca 2020 r. przeprowadzono dowód z oględzin, w toku którego ustalono, że na ścianie budynku nr [...] przy ul. [...] w Ś. znajduje się szafka gazowa, a od strony [...] do budynku przylega mur ogrodzenia zlicowany z elewacją budynku. Dokonano pomiarów odległości i stwierdzono, że odległość od lewej strony szafki licznikowej do lica muru ogrodzenia od strony posesji wynosi 7,80 m, szerokość muru ogrodzenia wynosi 0,39 m co daje sumaryczną odległość 8,19 m od lewej strony szafki licznikowej do narożnika budynku.

W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB w Ś. wydał decyzję nr 199/2020 z dnia 26.08.2020 r., którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania w sposób niezgodny z przepisami przyłącza gazowego wykonanego w Ś. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] na podstawie uproszczonego projektu budowlanego z sierpnia 2019 roku.

Ta decyzja została oprotestowana przez I. K., poprzez wniesienie odwołania.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa oraz po zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w odwołaniu, stwierdził, że zgodnie z art. 7 kpa, "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Podkreślenia wymaga fakt, iż obowiązkiem organu administracji publicznej jest zgodnie z art. 77 Kpa wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Przepis powyższy zapewnia realizację zasady prawdy obiektywnej. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie w sposób pozwalający na stwierdzenie poprawności poczynionych ustaleń. Mamy tu do czynienia z wykonaniem przyłącza gazowego wykonanego w Ś. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] na podstawie uproszczonego projektu budowlanego z sierpnia 2019 roku. Za przyłącze do sieci gazowej należy zaś uznać odcinek sieci od gazociągu zasilającego do armatury odcinającej służący do przyłączenia do sieci gazowej urządzeń lub instalacji podmiotu przyłączanego (§ 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 2.07.2010 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu gazowego). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy gazowych. W sprawie budowy przyłączy inwestor ma dwie alternatywne procedury związane z budową przyłączy: na podstawie zgłoszenia organowi administracji budowlanej, albo bez dokonywania jakichkolwiek czynności przed organami administracji budowlanej (art. 29a Prawa budowlanego). Spełniając przesłanki z art. 29a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, inwestor jest zwolniony z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Zobowiązany jest wówczas spełnić wymóg sporządzenia planu sytuacyjnego przyłącza na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz stosowania odpowiednich przepisów prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. IISA/Sz 726/13). Zatem budowa przyłączy bez zgłoszenia, na zasadach określonych w art. 29a Prawa budowlanego, jest związana z obowiązkiem sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Realizowana w tym trybie budowa przyłączy zwolniona jest od reglamentacji przepisami prawa budowlanego.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że inwestor wykonał przyłącze gazowe w oparciu o tę procedurę, tj. na podstawie art. 29a Prawa budowlanego - przed wykonaniem przyłącza sporządził plan sytuacyjny wykonany na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Plan sytuacyjny wraz z innymi dokumentami tworzącymi Uproszczony projekt budowlany, określa lokalizację szafki gazowej na ścianie budynku nr [...] przy ul. [...] w Ś. w odległości 8,2 m od lewej strony szafki gazowej do narożnika budynku. Oględziny przeprowadzone w dniu 10 marca 2020 r. potwierdziły, że lokalizacja skrzynki gazowej jest zgodna z lokalizacją wynikającą z uproszczonego projektu (różnica 1 cm w odległości od lewej strony szafki gazowej do narożnika budynku nie stanowi o wykonaniu inwestycji niezgodnie z lokalizacją założoną, biorąc pod uwagę dopuszczalny błąd graniczny pomiaru). W tym stanie faktycznym, organ nie znalazł podstaw do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż przyłącze zostało wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, potwierdzają to protokół odbioru technicznego przyłącza nr [...] z dnia 01.10.2019 r., protokół z napełnienia paliwem gazowym z dnia 02.10.2019 r., oświadczenie kierownika budowy z dnia 19.09.2019 r. W związku z tym postępowanie w sprawie wykonania w sposób niezgodny z przepisami przyłącza gazowego wykonanego w Ś. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] na podstawie uproszczonego projektu budowlanego z sierpnia 2019 roku stało się bezprzedmiotowe, zatem organ stopnia powiatowego prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie. Mając to na uwadze wskazać należy, że stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 kpa "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 Kpa. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 2042/06). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje bowiem, jak wynika z orzecznictwa i doktryny wówczas, gdy brak jest jednego z konstytutywnych elementów materialnego stosunku prawnego, tj. brak podmiotu i przedmiotu postępowania, a także zaistnienia innych okoliczności wywołujących podobny skutek, powodujący, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy organ administracyjny nie stwierdził zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania przepisu prawa materialnego, a z taką sytuacją mamy tutaj do czynienia. Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, iż w orzecznictwie i piśmiennictwie wypracowano pogląd, że jeżeli budowa przyłącza odbywa się według procedury przewidzianej w art. 29a Prawa budowlanego, a w wyniku jej realizacji dochodzi do naruszenia praw innych osób np. właścicieli nieruchomości sąsiednich, przez które przyłącze przebiega, to kwestia ta w kontekście uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozstrzygana jest w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego oraz przepisy, do których art. 29a ust. 2 Prawa budowlanego odsyła tj. przepisów prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2016 r., sygn. II OSK 852/15). W ocenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji prawidłowo przeprowadził przedmiotowe postępowanie, które z uwagi na jego bezprzedmiotowość należało umorzyć.

Skargę na ostateczną decyzję w sprawie, działając w imieniu I. K. wniósł profesjonalny pełnomocnik, który skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania a to: - art. 7 oraz 7b kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów na okoliczność istnienia otworu drzwiowego, a zatem brak obiektywizmu i dążenia organów do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy w tym w szczególności okoliczności wskazywanych przez stronę; - art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego w zakresie istnienia bądź nieistnienia otworu drzwiowego w miejscu montażu urządzeń pomiarowych instalacji gazowej innego lokalu; 2 naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r (Dz. U. Nr 89, poz. 414) Prawo budowlane w związku z § 61 ust. 1, § 207 ust 1, § 236 ust 1 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r.(Dz. U. 75 poz. 690) i w konsekwencji przyjęcie umiejscowienia skrzynki wraz z urządzeniami pomiarowymi instalacji gazowej w świetle otworu drzwiowego za zgodne z obowiązującymi przepisami. Zaskarżając w całości wskazaną decyzję pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów adwokackich według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazuje, że pismem z dnia 7.1.2019 r. I. K. wniósł o wszczęcie przez organ nadzoru postępowania w sprawie lokalizacji skrzynki pomiarowej w efekcie prowadzonych robót budowlanych w ramach wykonania przyłącza gazowej w lokalu przy ul. [...] będącym własnością A. P. W treści pisma wskazano, że skrzynka pomiarowa została zamontowana w świetle otworu drzwiowego, tymczasowo zasłoniętego, a stanowiącego drzwi wejściowe do lecznicy [...] będącej własnością skarżącego. W efekcie montażu skrzynki zasłonięto częściowo otwór drzwiowy, uniemożliwiając korzystanie z wejścia. W toku postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (zwany dalej PINB) ustalano zgodność wykonanych robót budowlanych z przedstawioną oraz w późniejszym okresie zmienioną dokumentacją projektową. Ostatecznie organ I instancji ustalił zgodność wykonanych robót z zatwierdzoną dokumentacją projektową, pomijając kwestie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami rangi ustawowej. PINB w Ś. wydał decyzję nr 199/2020 z dnia 26/8/2020 r. umarzającą w całości postępowanie w sprawie wykonania niezgodnie z przepisami przyłącza gazowego w nieruchomości skarżącego. W treści pisma z dnia 15.9.2020 r. stanowiącego odwołanie od decyzji organu I instancji skarżący wskazał, że organ administracyjny tj. Powiatowa Stacja Sanitarno - Epidemiologiczna Województwa Dolnośląskiego w Ś. zatwierdził pozytywnie dokumentację projektową (projekt technologii) na którym znajduje się otwór drzwiowy w miejscu lokowania skrzynki z urządzeniami pomiarowymi. Dokumentacja ta znajduje się także w organie architektoniczno- budowlanym tj. Posiada ją Starosta Ś. Do odwołania załączono rzuty (rysunki) z tejże dokumentacji. W treści odwołania wskazano także, że pierwotny projekt przyłącza uwzględniał istnienie otworu drzwiowego. Dopiero w wyniku zmiany projektu ustalono nową lokalizację urządzenia pomiarowego. Mimo to decyzją nr 934/2020 z dnia 16.10.2020 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzje administracyjne zostały wydane przez oba organy, z pominięciem istoty sprawy, przez co z naruszeniem art. 7 kpa, oraz art. 7b kpa, art. 107 § 3 kpa. Istotą sprawy, co wynikało bezpośrednio z wniosku strony inicjującej postępowanie (pisma z dnia 7.1.2019 r.) był zarzut obejmujący ulokowanie urządzeń pomiarowych w świetle otworu drzwiowego. Okoliczność ta następnie została wskazana organowi odwoławczemu jako zarzut w odwołaniu (pismo 15.9.2020 r.). Co istotne, strona złożyła wraz z pismem wniosek dowodowy (dokumentacja - projekt technologii L., zatwierdzony przez Sanepid w Ś.), który w ogóle nie został rozpoznany w toku postępowania odwoławczego. Konsekwentnie natomiast organy rozpoznające sprawę pomijały okoliczność istnienia otworu drzwiowego. Należy podkreślić, że w toku postępowania organ ma obowiązek w myśl art. 75 § 1 kpa dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodami takimi są przede wszystkim dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych innych organów. Wobec informacji strony oraz wręcz przedstawienia dodatkowej dokumentacji projektowej, organ miał nie tylko możliwość ale i obowiązek uzyskania tejże dokumentacji z akt Starosty Ś. Organ odwoławczy dysponował uzgodnioną w trybie administracyjnym dokumentacją projektową, na której znajduje się wejście w miejscu montażu urządzeń gazowych pomiarowych. Istniały zatem dowody wskazujące na istnienie drzwi w miejscu montażu skrzynki. Ponadto za dowód w myśl powołanego przepisu uważa się także oględziny, które organ I instancji de facto przeprowadził. Skoro już w pierwszym piśmie strona wskazywała, że w lokalu znajduje się otwór drzwiowy to przedmiotem oględzin winno być objęte ustalenie tejże okoliczności. Organy administracyjne natomiast skupiły się na kwestii dopuszczalności zmiany dokumentacji projektowej w oparciu o którą była realizowane przyłącze gazowe. Podczas gdy istotą postępowania powinno być ustalenie dopuszczalności montażu kwestionowanej skrzynki z urządzeniami pomiarowymi w miejscu otworu drzwiowego. W razie bowiem stwierdzenia istnienia otworu drzwiowego należało ustalić czy możliwy jest montaż w jego świetle urządzenia gazowego. Niewątpliwie jednak w treści uzasadnienia decyzji winno znaleźć się stwierdzenie chociażby zbadania wskazywanej przez stronę okoliczności. Pominięcie w obu rozstrzygnięciach organów wskazywanych przez stronę okoliczności stanowi naruszenie chociażby zasady wyrażonej art. 7 oraz 7b kpa. Oba organy miały obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy Realizacja tego obowiązku znajduje swoje odzwierciedlenie w przepisach postępowania dowodowego (m.in. art. 70, 73, 75, 77, 78, 80, 81, 95 § 1KPA) i następuje przede wszystkim przez przeprowadzenie stosownych dowodów w danej sprawie. W zależności od okoliczności sprawy, w sytuacji gdy pismo strony nie zawierałoby nawet wyraźnego wniosku o zastosowanie konkretnego przepisu prawa czy wniosku dowodowego, organ administracji mając na względzie słuszny interes strony, dbając by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa, winien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszczają przepisy prawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy, w tym możliwość skorzystania z wezwania strony do sprecyzowania żądania. Organ administracji winien uwzględnić intencję strony, a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela" (wyr. SA w Szczecinie z 9.7.2014 r., III AUa 1166/13, OSA w Szczecinie 2015, Nr 2, poz. 79). Oceniając kwestię wolicjonalną strony należy wziąć pod uwagę, że intencją wnioskodawcy było zapobieżenie ograniczeniu funkcjonalności jego lokalu. Chodziło bowiem o to, aby wskutek wykonania prac budowlanych przez inne podmioty nie doszło do trwałego pozbawienia właściciela lokalu możliwości korzystania z istniejącego wejścia. Czyli pozbawienia lokalu jednej z cech, które posiadał on przed ingerencją osób trzecich. Tymczasem "organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia jest obowiązany - zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 KPA - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków" (wyr. NSA z 11.6.1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 57, z aprobującą glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982, Nr 1, poz. 22). Oczywistym pozostaje, że sąd administracyjny nie dokonuje oceny zebranych dowodów, prowadzącej do uznania określonych faktów za udowodnione, lecz jedynie bada prawidłowość przeprowadzenia tych czynności przez organy. Sprawdza, czy organy te - ustalając stan faktyczny - nie naruszyły właściwych przepisów procedury administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (tak chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2007 r. I FSK 379/06). Kontrola instancyjna wydanych rozstrzygnięć zakłada powielenie toku rozumowania przedstawionego w decyzji bądź decyzjach i na tej podstawie dokonanie oceny prawidłowości ustaleń. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu decyzji obu organów brak jest chociażby wzmianki co do ustaleń w przedmiocie otworu drzwiowego. Uzasadnienie faktyczne obu decyzji powinno zawierać po pierwsze wskazanie tejże okoliczności. Po drugie, w dalszej części uznanie jej za udowodnione, bądź wskazanie z powodów, z których dowodom bądź okoliczności odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej (wyr. WSA w Krakowie z 2,10.2009 r., I SA/Kr 1008/09, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 6.10.2009 r., III SA/G1 788/09, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 8.10.2009 r., II SA/Gd 266/09, Legalis). Pominięcie, w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (wyr. WSA w Warszawie z 30.5.2006 r., VII SA/Wa 369/06, Legalis). Takie podejście dotyczy działania organu administracji publicznej działającego jako organ pierwszej, jak i drugiej instancji (wyr. WSA w Krakowie z 15.1.2015 r., II SA/Kr 1496/14, Legalis). Niewątpliwie materiał dowodowy i dokumenty złożone przez stronę w postaci dokumentacji projektowej wskazują na istnienie otworu drzwiowego w miejscu gdzie została zamontowana skrzynka z urządzeniami pomiarowymi. Dokumentacja została przyjęta do innych akt administracyjnych a znajdująca się na nich pieczęć ten fakt dokumentuje. Uzasadnia to przyjęcie istnienia otworu drzwiowego a zatem także możliwość korzystania z wejścia do lokalu, czy to ewakuacyjnego, czy to dodatkowego, czy wręcz wejścia dla osób niepełnosprawnych. Samo istnienie otworu drzwiowego nie pozostaje dowolne i jest związane z przystosowaniem ściany, na której jest umiejscowione w dodatkowe elementy takie jak chociażby nadproże, próg, czy ostatecznie framuga. Skoro dokumentacja wskazuje istnienie otworu to zasadnym jest przyjęcie, że w tym miejscu znajdują się rzeczone elementy. Co z pewnością wiązało się z wykonaniem szeregu dodatkowych robót budowlanych. Okoliczność ta z pewnością jest łatwa do ustalenia chociażby podczas oględzin lokalu. Nie wymaga znaczącej wiedzy technicznej a sam otwór pozostaje widoczny nawet mimo jego tymczasowego zasłonięcia. Łatwe do ujawnienia pozostaje np. istnienie nadproża czy progu. Co więcej organ powinien był ewentualnie poinformować stronę o konieczności ujawnienia tej okoliczności, podczas oględzin. Tymczasem zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r (Dz. U. Nr 89, poz. 414) Prawo budowlane obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów. Zgodnie natomiast z § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. 75 poz. 690) położenie drzwi wejściowych do budynku oraz kształt i wymiary pomieszczeń wejściowych powinny umożliwiać dogodne warunki ruchu, w tym również osobom niepełnosprawnym. Zgodnie z § 207 ust. 1 pkt 4 budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający możliwość ewakuacji ludzi lub ich uratowania w inny sposób. Istotne pozostaje, że strona wskazuje, że mimo tymczasowego zasłonięcia otworu drzwiowego będzie korzystała z drzwi. Zgodnie z § 236 ust. 1 z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej "drogami ewakuacyjnymi". Montaż urządzenia pomiarowego i instalacji gazowej w świetle otworu drzwiowego uniemożliwia jego korzystanie i stanowi brak wyjścia ewakuacyjnego zgodnego z technologią zatwierdzoną przez Sanepid w Ś.. W tym miejscu należy dodać, że zmieniona wersja przyłącza gazowego wraz ze zmienioną lokalizacją skrzynki nie była przez projektanta uzgadniana ze skarżącym. Projektant nie badał okoliczności istnienia otworu przy wyborze miejsca montażu skrzynki. A przecież lokalizowanie inwestycji przy granicy nieruchomości lub na sąsiedniej nieruchomości jest możliwe wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Organ rozstrzygając kwestię możliwej lokalizacji przyłącza winien mieć na uwadze przede wszystkim przepisy "prawa sąsiedzkiego", a w szczególności przepisy art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Treść tych przepisów wskazuje wprawdzie na to, iż nie ma zakazu budowy w granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę w sposób dowolny albo że wszelkie rozważania w tym zakresie odnosić się będą wyłącznie do przepisów w sprawie warunków technicznych, analizowanych na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Powracając do kwestii naruszenia przepisów prawa budowlanego a to art. 5 ust. 1 pkt 1 lit c tj. obowiązku zachowania dla projektowanych obiektów higieny, zdrowia i środowiska, należy podnieść, że warunek ten nie zostanie spełniony bez projektowanego wejścia. Projekt "Lecznicy dla [...]" został uzgodniony a następnie w oparciu o niego wykonane prace adaptacyjne. Na rzucie zostały naniesione dwa wejścia co oznacza, że wręcz istnieje obowiązek użytkowania lokalu na warunkach uzgodnionych przez organy administracyjne. W wyniku "zatwierdzenia" prawidłowości wykonania przyłącza gazowego nie ma możliwości użytkowania wejścia określonego dla lokalu skarżącego. Wobec powyższego skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonych decyzji obu organów nadzoru budowlanego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie, zasadniczy spór koncentruje się na dokonaniu oceny charakteru przeprowadzonych prac polegających na usytuowaniu przyłącza gazu, a ściśle skrzynki z gazomierzem na drzwiach wejściowych do lecznicy dla [...], co (zdaniem skarżącego) uniemożliwia korzystanie z drzwi do lecznicy. W związku ze stanowiskiem skarżącego trzeba powiedzieć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej: p.b.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątek od tej zasady, przewidziany w art. 29 pkt 20 p. b. stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Taka budowa jednak, jak stanowi art. 30 ust.1 pkt 1 a p.b., wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Trzeba także dodać, że szczególny tryb przewiduje przepis art. 29a p. b., zgodnie z którym, budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, oraz stacji ładowania, w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust. 1). Do budowy, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (ust. 2). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 (ust. 3). Trafnie zatem, w motywach decyzji wywodzi organ, że inwestorowi przysługuje możliwość wyboru procedury dotyczącej budowy przyłączy: może dokonać zgłoszenia właściwemu organowi na podstawie art. 30 p.b. lub może też skorzystać z wprowadzonego trybu realizacji czyli bez zgłoszenia, na podstawie art. 29a p.b. Akta administracyjne wskazują, że przed przystąpieniem do realizacji planowanych robót inwestor dokonał wyboru trybu planowanych działań w ten sposób, że uzyskał zgodę Krajowego Ośrodka Wsparci Rolnictwa Oddział Terenowy we Wrocławiu, jako właściciela działki [...] AM [...], obręb [...] F. m. Ś., na budowę przyłącza gazowego do budynku gospodarczego, położonego przy ul. [...] (k. 17 akt I instancji).

Trzeba także zwrócić uwagę na fakt, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, w którym wnosi on o przeprowadzenie kontroli budowy przyłącza gazowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową w budynku przy ul. [...] w Ś. w celu zweryfikowania zgodności procesu budowlanego z obowiązującymi przepisami. Wyjaśnił, że jest współwłaścielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ś., w której prowadzi przychodnię weterynaryjną. W październiku na zlecenie inwestora A. P., wykonano przyłącze gazowe wraz z wewnętrzną instalacją gazu, doprowadzającą to medium do pomieszczeń, które zajmuje. W trakcie realizacji robót szafkę gazową wraz z licznikami pomiarowymi gazu zamontowano na ścianie zewnętrznej lokalu stanowiącego własność wnioskodawcy, w miejscu tymczasowo zamurowanych drzwi pełniących funkcję dodatkowego wejścia do mojej lecznicy. Prace związane z realizacją doprowadzenia gazu do lokalu A. P. wykonywane były dwutorowo: osobno przyłącze gazowe oraz osobno budowa wewnętrznej instalacji gazowej. Na żadnym z etapów projektanci ani inwestor nie zwrócili się do wnioskodawcy z prośbą o zgodę na lokalizację szafki gazowej oraz przebieg trasy wewnętrznej instalacji gazowej. W trakcie rozmów z inwestorem odnośnie przeniesienia szafki gazowej, przekazano wnioskodawcy do wglądu projekt budowlany wewnętrznej instalacji gazowej, na podstawie którego otrzymał pozwolenie na budowę. W projekcie skrzynka gazowa została wrysowana na ścianie zewnętrznej przynależnej do lokalu A. P. W rzeczywistości punkt pomiarowy umieszczono na elewacji lokalu będącego własnością wnioskodawcy, czyli instalacja została wykonana niezgodnie z projektem. Wnioskodawca dodał, że posiada projekt budowlany, w którym przewidziane są dwa wejścia do jego lokalu. Dodaje, że jako właściciel ma prawo decydować funkcjonalności lokalu w zakresie zgodnym z obowiązującymi przepisami. Oświadczył, że nie wyraża zgody na obecną lokalizację szafki gazowej sąsiada na ścianie zewnętrznej mojego lokalu, a próby wyjaśnienia z inwestorem, projektantem oraz wykonawcą zaistniałej, kuriozalnej sytuacji, nie przyniosły rezultatu. W związku z tym, prosi o sprawdzenie, czy przyłączenie lokalu A. P. do sieci gazowej zostało wykonane zgodnie z obowiązującym Prawem budowlanym.

Dalej trzeba wskazać, że w aktach organu znajdują się istotne dokumenty, w tym nadesłany na żądanie organu przez P. uproszczony projekt budowlany przyłącza sporządzony w sierpniu 2019 roku wraz z protokołem odbioru technicznego przyłącza nr [...] z dnia 1 października 2019 roku. Jak wynika z analizy tego dokumentu, ów uproszczony projekt budowlany przyłącza został zaopatrzony w plan sytuacyjny sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wynika z niego, że lokalizacja szafki gazowej na ścianie budynku nr [...] przy ul. [...] w Ś. zaprojektowana jest w odległości 8,2 m od narożnika budynku do lewej strony szafki gazowej i w odległości 0,5 m od szafki energetycznej. Dalsze, istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy materiały źródłowe to dokumentacja odbiorowa przyłącza zawierająca w szczególności informację uprawnionego geodety z dnia 19 września 2019 roku o wykonaniu przyłącza zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, protokół z dnia 19 września 2019 roku stwierdzający poprawność wykonania robót ziemnych i przyłącza oraz kolejny protokół z tej samej daty stwierdzający poprawność wykonania takich robót jak: podsypka, obsypka i zasypka, ułożenie taśmy ostrzegawczej i przewodu lokalizacyjnego w wykopie. Dołączono także oświadczenie kierownika budowy z dnia 21 października 2019 roku, stwierdzające poprawność wykonania przejść przez przeszkody terenowe i skrzyżowania z innymi uzbrojeniem, a następnie protokół z odbioru technicznego przyłącza nr [...] z dnia 1 października 2019 roku stwierdzający jego poprawność techniczną (uprawniony geodeta wskazał w protokole, że przedmiotem prac na podstawie umowy: jest budowa gazociągu średniego ciśnienia z rury PE 100RC SDR 11 średnicy 25 mm długości 54,30 m;) 3. Wykonawca oświadcza, że budowa została zakończona, a roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, sztuką budowlaną oraz przepisami ustawy prawo budowlane i nadaje się do użytkowania, a teren budowy oraz teren przyległy został doprowadzony do należytego stanu i porządku zgodnie z jego przeznaczeniem. 4. Inwestor oświadcza, że parametry techniczne urządzeń infrastruktury technicznej nie uległy zmianie w stosunku do informacji zawartych w umowie. Dalej geodeta wskazał, że niniejszy odbiór jest ostateczny; przeanalizowano także protokół próby szczelności/wytrzymałości z dnia 19 września 2019 roku stwierdzający pozytywny wynik próby, dokumenty stwierdzające poprawność wykonania zgrzewów, a także dokumenty potwierdzające, że wyroby stosowane przy wykonywaniu instalacji gazowej, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. Zdaniem sądu, zebrany i przeanalizowany w toku postępowania materiał dowodowy dał organom podstawy do umorzenia postępowania, wobec braku podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego.

Przechodząc do zarzutów skargi trzeba powiedzieć, że w skarżonych decyzjach nie dopatrzył się sąd zarzucanych w skardze naruszeń prawa materialnego. Przywołany w skardze § 61 ust. 1 stanowi, że położenie drzwi wejściowych do budynku oraz kształt i wymiary pomieszczeń wejściowych powinny umożliwiać dogodne warunki ruchu, w tym również osobom niepełnosprawnym. Organ nie mógł orzec naruszając ten przepis, bowiem go nie zastosował. Nie zastosował go zaś dlatego, że w momencie realizacji kwestionowanej inwestycji, co jest niesporne, w miejscu usytuowania skrzynki nie znajdowały się drzwi wejściowe do lecznicy, a jedynie po pewnych elementach (jak sam skarżący wskazuje) typu próg czy ościeżnica można było wnosić, że kiedyś te drzwi tam rzeczywiście były. Potwierdza tę okoliczność także, przedłożony przez skarżącego projekt budowlany lecznicy. Sama ta okoliczność nie może jednak powodować niezgodność z prawem wykonanych robót, związanych z instalacją skrzynki gazowej, bowiem działaniem samego skarżącego drzwi zostały wyeliminowane z użytku. W efekcie działań samego skarżącego, na etapie wykonanych robót była to tylko ściana zewnętrzna budynku. Nie było przedmiotem badania przez organy kwestii ochrony przeciwpożarowej budynku (§ 207 rozporządzenia). Na marginesie można dodać, że istotnie projekt – technologia – lecznica dla [...] zawiera dwa wejścia do pomieszczeń lecznicy, ale żane z nich nie zostało oznaczone jako wyjście ewakuacyjne, ani nie zaznaczono na nim drogi pożarowej. Podobnie należy ocenić, podniesiony w skardze zarzut naruszenia § 238 r.w.t.b., stosownie do którego pomieszczenie powinno mieć co najmniej dwa wyjścia ewakuacyjne oddalone od siebie o co najmniej 5 m w przypadkach, gdy: 1) jest przeznaczone do jednoczesnego przebywania w nim ponad 50 osób, a w strefie pożarowej ZL II - ponad 30 osób; 2) znajduje się w strefie pożarowej ZL, a jego powierzchnia przekracza 300 m2; 3)znajduje się w strefie pożarowej PM o gęstości obciążenia ogniowego powyżej 500 MJ/m2, a jego powierzchnia przekracza 300 m2; 4) znajduje się w strefie pożarowej PM o gęstości obciążenia ogniowego do 500 MJ/m2, a jego powierzchnia przekracza 1000 m2; 5) jest zagrożone wybuchem, a jego powierzchnia przekracza 100 m2. Żaden z dowodów, znajdujących się w aktach nie wskazuje ani na to, abyśmy mieli w sprawie do czynienia z pomieszczeniem przeznaczonym do jednoczesnego przebywania w nim ponad 50 osób, czy ponad 30 osób. Przede wszystkim zaś nawet gdyby tak było, to do faktycznej likwidacji drugich drzwi/wejścia do lecznicy dorowadził skarżący, a nie ktoś wykonujący lub inwestor robót związanych z przyłączem gazowym do budynku.

Reasumując, na zasadzie art. 151 ppsa skarga podlegała oddaleniu.