Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 82/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67 a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 49c ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi T S na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia w całości oraz w części opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 49c ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T S, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], odmawiającą umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000,00 zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wskazał, że rozstrzygnięcie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...] ustalił T S (dalej także jako: skarżąca) opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000,00 zł za samowolnie wybudowany budynek mieszkalny zlokalizowany w miejscowości [...] działka nr ewid. [...] (obecnie [...] ), gm. [...] .

Pismem z 25 października 2019 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o umorzenie opłaty legalizacyjnej powołując się na trudną sytuację finansową oraz zły stan zdrowia.

Wojewoda [...]decyzją z [...] stycznia 2020 r. znak: [...] odmówił umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy, po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym, decyzją z [...] marca 2020 r. uchylił ww. decyzję Wojewody [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wskazaną na wstępie decyzją z [...]sierpnia 2020 r. Wojewoda [...]odmówił umorzenia w całości i w części opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000,00 zł, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...] października 2019 r.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez T S, zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może m.in. umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 67a § 1 ww. ustawy, dotyczące udzielenia ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej, nie ma na celu badania prawidłowości i okoliczności wydania postanowienia organu nadzoru budowlanego ustalającego opłatę legalizacyjną. Stosownie do art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, rozpatrując wniosek strony o udzielenie ulgi w spłacie zaległości podatkowych organ zobowiązany jest do przeanalizowania przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Przepis ustawy nie reguluje jednak pojęć "ważny interesu podatnika" (strony) i "interes publiczny", przerzucając ciężar konkretyzacji tych terminów na organy administracji publicznej. Minister stwierdził, że pojęcia ważnego interesu strony nie można ograniczać tylko do sytuacji nadzwyczajnych i uwzględnić również należy normalną sytuację ekonomiczną strony. Ważny interes strony musi być rozpatrywany w kontekście wszelkich danych, które obrazują sytuację finansową podmiotu zobowiązanego. Dane te muszą obejmować informacje dotyczące majątku, możliwości płatniczych, źródeł uzyskiwania dochodów i realnych możliwości uzyskiwania tych dochodów, a także skutków jakie dla strony i podmiotów od niej zależnych może powodować uiszczenie opłaty.

Minister wskazał następnie, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalił, iż T S prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 1.388,66 zł netto miesięcznie i jest osobą zaliczoną do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność strony ma charakter okresowy i orzeczenie w tym zakresie wydano do dnia 31 października 2020 r. Wnioskodawczyni ma obniżoną zdolność do wykonywania pracy, nie posiada żadnych oszczędności. Organ ustalił ponadto, że wnioskodawczyni jest właścicielem: 1) domu o powierzchni 130 m2 usytuowanego w [...], gm. [...], w którym mieszka wraz z prowadzącą odrębne gospodarstwo domowe córką, która zajmuje jedno piętro oraz 2) domu o powierzchni 100 m2 położonego w [...] gm. [...] , którego dotyczy postanowienie w sprawie opłaty legalizacyjnej . Zgodnie z oświadczeniem strony, ostatnio wskazany dom to od wielu lat "pustostan" w stanie nadającym się do rozbiórki, gdyż koszt remontu przekroczyłby wielokrotnie jego obecną wartość. Wnioskodawczyni wskazała, że nie jest w stanie pokryć kosztów remontu ani jego wyburzenia tego budynku. Łączna szacunkowa wartość obu ww. posiadanych nieruchomości została przez stronę określona na kwotę 290.000,00 zł. Organy ustaliły ponadto, że skarżąca jest właścicielką gruntów rolnych o powierzchni 4.8221 ha o wartości szacunkowej 50.000,00 zł, w tym 2,9606 ha przeliczeniowego oraz że oddała w dzierżawę nieodpłatnie 2 ha. Pozostałe grunty to teren zabudowany nieużytkowanymi budynkami gospodarczymi, budynkami garażowymi i domami, a poza nimi są to tereny łąk. Organ ustalił, że na rok 2020 z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z tytułu dopłat bezpośrednich oraz przyznanych płatności obszarowych skarżąca otrzymała 1.815,81 zł. Wskazał, że miał na uwadze, że strona podnosiła, że kilkakrotnie bezskutecznie, z uwagi na brak jakiegokolwiek zainteresowania ze strony potencjalnych nabywców, próbowała sprzedać posiadane działki. Organy ustaliły ponadto, że strona ponosi średniomiesięcznie wydatki w kwocie 1.489,33 zł. Na kwotę tę składają się wydatki stałe w wysokości 749,33 zł na: odpady komunalne - 15,00 zł; ścieki - 18,00 zł; energia elektryczna - 250,00 zł; gaz - 50,00 zł; polisa [...] S.A. - 68,00 zł; telefon - 60,00 zł; zakup 5 ton miału - 250,00 zł; zakup drewna - 38,33 zł. Wydatki zmienne wnioskodawczyni oscylują wokół kwoty 740,00 zł, obejmującą wydatki na: odzież - 100,00 zł; leki - 90,00 zł; żywność - 550,00 zł. Strona oświadczyła, że otrzymuje pomoc od córki, przy czym nie określiła formy tego wsparcia. Wnioskodawczyni posiada zobowiązanie wobec [...] Bank S.A., które spłaca w ratach po 248,11 zł miesięcznie. Zadłużenie z tego tytułu na dzień 6 kwietnia 2020 r. wynosiło 1.736,77 zł i do spłaty pozostawało 7 rat. Zobowiązana ponosi również wydatki z tytułu: podatku od nieruchomości i podatku rolnego w łącznej kwocie 498,00 zł na rok oraz OC gospodarstwa rolnego w kwocie 295,06 zł na rok.

W odniesieniu do powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że uzyskiwane dochody pozwalają wnioskodawczyni na zaspokojenie potrzeb jej gospodarstwa domowego, wobec czego nie ma zagrożenia egzystencji skarżącej oraz jej bliskich. Wskazał, że uzyskiwany przez stronę dochód jest wyższy od progów uprawniających do skorzystania z pomocy społecznej (minimum socjalne za I kwartał 2020 r. dla 1 osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosiło 1.232,47 zł). Organ uznał, że przychody gospodarstwa domowego strony kształtują się na stabilnym poziomie, bez zakłóceń odbywa się też spłata zobowiązań wobec wierzycieli prywatnych.

W ocenie Ministra, za umorzeniem opłaty legalizacyjnej w całości lub w części nie przemawia fakt, że wysokość tej opłaty znacząco przewyższa dochody zobowiązanej. Organ podkreślił, że budynek będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego nie służy zaspokajaniu podstawowych potrzeb wnioskodawczyni (jest nieużytkowany), zaś jego stan wnioskodawczyni oceniła jako ruinę. W tym kontekście organ wskazał, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem strony, wobec czego skoro wolą skarżącej jest utrzymanie budynku odziedziczonego po rodzicach, pomimo że budynek ten jest w stanie nienadającym się do użytku, to strona powinna liczyć się z konsekwencjami z tego tytułu w postaci konieczności poniesienia wymaganej prawem opłaty legalizacyjnej. Minister stwierdził, że w tych okolicznościach nie sposób uznać, że wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej podyktowany jest przesłanką ważnego interesu zobowiązanej. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej ma charakter dobrowolny, więc zobowiązana z tego tytułu może alternatywnie dokonać rozbiórki samowoli budowlanej. W ocenie Ministra, odmowa udzielenia ulgi nie doprowadzi do konieczności korzystania przez stronę ze świadczeń z pomocy społecznej. Takich skutków nie wywoła również wykonanie nakazu rozbiórki, orzeczonego w przypadku braku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Minister wziął pod uwagę to, że skarżąca spłaca w systemie ratalnym zobowiązanie w miesięcznych ratach 248,11 zł, uzyskuje stały dochód z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego i dysponuje środkami finansowymi otrzymywanymi z dopłat z tytułu posiadanych gruntów rolnych, które przeznacza na bieżące utrzymanie, a ponadto otrzymuje pomoc od córki. Sytuacja bytowa i majątkowa zobowiązanej jest dobra, jest ona właścicielką dwóch domów jednorodzinnych o łącznej wartości ok. 290.000,00 zł oraz gruntów rolnych o powierzchni 4,8221 ha i wartości szacunkowej 50.000,00 zł.

Minister zaznaczył, że decyzję w przedmiocie zastosowania ulgi, o której mowa w art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, organy podatkowe podejmują w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej daje podstawę do stwierdzenia, że do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia dochodzi po ustaleniu, iż w sprawie zaistniała przesłanka w postaci "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego". Jeśli żadna z tych przesłanek nie jest spełniona, organ podatkowy nie ma w tym zakresie możliwości wyboru konsekwencji prawnych i nie może przyznać wnioskowanej ulgi. W analizowanej sprawie przesłanki ważnego interesu skarżącej oraz interesu publicznego nie uzasadniają umorzenia w całości lub w części opłaty legalizacyjnej. Organ zaznaczył, że ulga w postaci umorzenia zobowiązania publicznoprawnego jest rozwiązaniem najdalej idącym w katalogu dostępnych form wsparcia osoby zobowiązanej, zawartych w przepisach Ordynacji podatkowej. Trudna sytuacja zdrowotna jak i obecne położenie ekonomiczne skarżącej nie uzasadniają, w ocenie Ministra, umorzenia opłaty legalizacyjnej w całości ani w części. Organ podkreślił, że istnieją inne formy łagodzące spłatę zobowiązania, takie jak rozłożenie spłaty należności na raty czy odroczenie terminu jej spłaty.

Minister uznał, iż sytuacja życiowa i problemy finansowe, z którymi styka się wnioskodawczyni są istotne z jej punktu widzenia, jednakże nie mogą być utożsamiane z ważnym interesem podatnika, gdyż prowadziłoby to wynaturzenia instytucji umorzenia należności (wyrok WSA w Krakowie z 9 kwietnia 2010 r. sygn. I SA/Kr 707/09, LEX nr 584655). Pojęcie interesu podatnika należy rozumieć możliwe szeroko, lecz jego wystąpienia nie można upatrywać wyłącznie w dolegliwości finansowej jakiej doświadcza strona w związku z koniecznością wywiązania się z ciążących na niej zobowiązaniach publicznoprawnych (wyrok NSA z 7 października 2010 r. sygn. II GSK 1000/09, LEX nr 746048). Również przesłanka interesu publicznego, rozumiana jako respektowanie wartości wspólnych i istotnych dla całego społeczeństwa, nie uzasadnia umorzenia na wniosek skarżącej opłaty legalizacyjnej w całości i w części. W interesie publicznym leży, by wszyscy zobowiązani wywiązywali się z zapłaty należności stanowiących dochód Państwa. Rezygnacja z należnego zgodnie z prawem świadczenia byłaby zbytnim uprzywilejowaniem strony w stosunku do innych podmiotów, w zakresie równego traktowania pod względem konstytucyjnych praw i obowiązków. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanej sprawie również interes publiczny nie przemawia za objęciem wnioskodawczyni przywilejem umorzenia w całości lub w części zobowiązania z tytułu ustalonej opłaty legalizacyjnej. O przyznaniu ulgi w postaci umorzenia należności powinno przesądzić przekonujące wykazanie, że odmowa uwzględnienia żądania bezsprzecznie doprowadzi do nieodwracalnych, ciężkich strat dla strony, że spowoduje zagrożenie dla możliwości dalszej jej egzystencji albo że uniemożliwi zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych. W niniejszej sprawie odmowa udzielenia wnioskowanej ulgi nie wpłynie negatywnie na sytuację bytową strony, gdyż zobowiązana nie utraci dachu nad głową, co z kolei nie spowoduje zagrożenia dla możliwości dalszej jej egzystencji i zamieszkującej razem z nią córki.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy zgromadził materiał dowodowy, zebrał i szczegółowo ustalił fakty odnoszące się do sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej strony. Ustaleń dokonano przy udziale wnioskodawczyni w oparciu o jej oświadczenia oraz przedstawione przez nią dokumenty, a także dokumenty urzędowe.

Organ odwoławczy wskazał ponadto stronie, że sprawy dotyczące ulg w spłacie zobowiązań publicznoprawnych nie podlegają powadze rzeczy osądzonej, co oznacza, że wniosek o ulgę w spłacie opłaty legalizacyjnej można składać wielokrotnie, pod warunkiem zmiany stanu faktycznego sprawy.

Skargę na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z [...] listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T S, zaskarżając ją w całości i żądając jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z [...] sierpnia 2020 r. Objętym skargą decyzjom strona zarzuciła:

1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa poprzez przyjęcie, że brak jest przesłanek do umorzenia opłaty legalizacyjnej z uwagi na ważny interes skarżącej czy interes publiczny, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca znajduje się obecnie w trudnej sytuacji ekonomicznej, sytuacja ta ma charakter trwały i niezależny od działań skarżącej, a zapłata należności powodowałaby zagrożenie dla egzystencji skarżącej;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Wojewoda przyznał, że skarżąca nie ma realnej możliwości jednorazowego opłacenia opłaty legalizacyjnej. W odniesieniu zaś do twierdzenia organu, że środki na uiszczenie opłaty legalizacyjnej skarżąca może pozyskać dzięki sprzedaży gruntów rolnych skarżąca wyjaśniła, że pomimo podejmowanych przez nią prób takie transakcje nie doszły do skutku.

Odnosząc się zaś do stanowiska organu odwoławczego skarżąca wskazała, że od 26 września 2019 r. przebywa na emeryturze, której wysokość wynosi 1.386 zł. Do momentu przejścia na emeryturę skarżąca była zatrudniona na stanowisku salowej w SP ZOZ Miejski Szpital [...] z miesięcznym dochodem z tytułu zatrudnienia w kwocie średnio 1.823,80 zł netto. Osiągane wówczas dochody pozwalały jedynie na zaspakajanie potrzeb życiowych oraz uiszczaniem rat kredytu w wysokości ok. 740 miesięcznie zaciągniętego na dostosowanie nieruchomości do wytycznych określonych w decyzji PINB, która w dalszej perspektywie okazała się bezcelowa. Skarżąca wskazała, że jej stan zdrowotny również rzutuje na jej możliwości zarobkowe oraz obciąża ją finansowo ze względu na konieczność zakupu leków. W obecnej sytuacji skarżąca nie ma możliwości podjęcia żadnego zatrudnienia, a tym samym uzyskania dodatkowych źródeł dochodu.

Skarżąca podniosła, że w najnowszym orzecznictwie "ważny interes podatnika", o którym stanowi art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, jest definiowany jako sytuacja, w której w wyniku pobrania podatku może nastąpić zagrożenie egzystencji dla podatnika, jak również sytuacja, w której pobór podatku znacznie obniżyłyby stopę życiową osoby wnioskującej o ulgę. Pojęcia ważnego interesu podatnika nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych czy zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości podatkowych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, a w tym również wydatków ponoszonych w związku z ochroną zdrowia. Organ podatkowy ustalając istnienie przesłanki "interesu publicznego" nie może też abstrahować od innych wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, jak sprawiedliwość, zasady etyki, zaufanie do organów państwa itp. (wyrok NSA z 27 lutego 2013 r. sygn. II FSK 1351/11). W zakresie rozumienia przesłanek z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej skarżąca odwołała się również do stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich oraz wskazała, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż organy powinny badać okoliczności, w jakich doszło do powstania zaległości podatkowej, jak i to, czy zapłata należności nie spowoduje konieczności udzielenia stronie innej formy wsparcia socjalnego przez państwo (wyrok WSA w Łodzi z 24 lutego 2016 r. sygn. I SA/Łd 866/15). W tej sprawie, zdaniem skarżącej, organ dokonał błędnej wykładni art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej utożsamiając interes publiczny z interesem fiskalnym, a ponadto pominął szczególne okoliczności nałożenia opłaty legalizacyjnej. Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowa nieruchomość została wybudowana na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego oraz została zgłoszona do użytkowania, a sprzeczność w dokumentacji budowlanej wynikała wyłącznie z niekompetencji wykwalifikowanych osób, którym powierzono zadania stosowne do posiadanych przez nie kompetencji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu

W wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej sąd administracyjny może tą decyzję wyeliminować z obrotu prawnego w przypadku stwierdzenia, iż narusza ona prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (treść rozstrzygnięcia) lub/i prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na ten wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm./, dalej jako: p.p.s.a.). Przypadek kwalifikujący zaskarżony akt administracyjny do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi zaś wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, co ma miejsce w przypadku wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, bowiem stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli sądowej zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2020 r. w powyżej określonym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się przy jej wydaniu takich naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie przepisu art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej prawidłowo przez organy zinterpretowanego oraz zastosowanego.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 49c ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Powyższe oznacza, że przy zastosowaniu względem opłaty legalizacyjnej przepisów regulujących problematykę zobowiązań podatkowych, na wniosek osoby zobowiązanej do zapłaty opłaty legalizacyjnej możliwe jest odroczenie terminu jej płatności, rozłożenie opłaty legalizacyjnej na raty, udzielenie ulgi w jej spłacie lub umorzenie w całości lub w części tejże opłaty, co skutkuje możliwością legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych bez konieczności poniesienia z tego tytułu przez inwestora ciężaru finansowego, którego sposób ustalenia reguluje art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Praw budowlanego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wydawanego w tym zakresie przez organ stanowi odpowiednio stosowany art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej zgodnie z którym, organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

W aktualnym orzecznictwie trafnie, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, zauważa się, że użyte w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej przy określeniu przesłanek umorzenia zaległości podatkowej, a z mocy art. 49c ust. 1 Prawa budowlanego - także opłaty legalizacyjnej, zwroty normatywne – "ważny interes podatnika" oraz "interes publiczny" - nie mają stałego zakresu treści, lecz jest to zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnosić go do indywidualnej sytuacji podmiotu występującego z wnioskiem o umorzenie zaległości publicznoprawnych. Zwroty te są swoistymi klauzulami generalnymi, odsyłającymi do ocen pozaprawnych. Przesłanka interesu publicznego rozumiana jest jako dyrektywa postępowania nakazująca mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy, korekta jego błędnych decyzji (wyroki NSA z: 11 sierpnia 2018 r., II FSK 1589/18; 7 maja 2014 r., II FSK 1339/12; z 15 lutego 2018 r., II FSK 1765/17). W przypadku umorzenia opłaty legalizacyjnej przy ocenie ważnego interesu podatnika i interesu publicznego należy mieć ponadto na uwadze cel, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu tej regulacji, a jakim było umożliwienie zmniejszenia lub niepobierania opłaty (określonej w przepisach w sztywnej wysokości), gdy jej pobranie w całości lub w części kłóciłoby się z zasadami słuszności i sprawiedliwości społecznej.

Podczas rozstrzygania wniosków w sprawie umorzenia opłat legalizacyjnych prawodawca wskazał na konieczność uwzględnienia uznania administracyjnego, bowiem przepis art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej wyznacza organom administracji publicznej kompetencję do podjęcia określonego rozstrzygnięcia w sprawie polegającej na obowiązku dokonywania wyboru między alternatywnymi i równoważnymi z punktu widzenia skutków prawnych rozstrzygnięciami. Są one zawarte wyłącznie w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, jeśli zatem jedna lub obie ze wskazanych w tych przepisach przesłanek, tj. interesu publicznego lub ważnego interesu podatnika, zostaną spełnione organ obowiązany będzie, na wniosek osoby zainteresowanej, do podjęcia pozytywnej dla strony decyzji. Jeżeli natomiast żadna z tych przesłanek nie będzie spełniona, organ obowiązany jest odmówić udzielenia ulgi. Wybór konsekwencji prawnych zdarzeń opisanych w dyspozycji normy wywiedzionej z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej należy do uznania organów stosujących prawo (zob. wyrok NSA z 22 grudnia 2020 r., II FSK 2166/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że na gruncie tej sprawy organy miały na uwadze, iż przedmiotem wnioskowanej ulgi jest opłata legalizacyjna, a więc instrument prawny mający na celu doprowadzenie obiektu wybudowanego w warunkach tzw. samowoli budowlanej do stanu zgodnego z obowiązującym prawem bez konieczności orzekania nakazu rozbiórki tego obiektu. W objętych skarga decyzjach słusznie zaakcentowano, że opłata legalizacyjna nie jest karą administracyjną, lecz uprawnieniem strony. Nie chcąc ponosić kosztów legalizacji obiektu strona ma bowiem możliwość dokonania jego rozbiórki. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że sprawa umorzenia opłaty legalizacyjnej w sposób zasadniczy różni się od sprawy umorzenia zobowiązania podatkowego, gdyż uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest dobrowolne i nie podlega egzekucji. Stąd też nieadekwatne do przedmiotu tej sprawy są wnioski strony skarżącej przedstawione w nawiązaniu do stanowiska zajętego przez WSA w Łodzi z 24 lutego 2016 r. w sprawie o sygn. I SA/Łd 866/15, która dotyczyła umorzenia zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych.

Dokonana w tej sprawie przez organy wykładnia art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, wbrew zarzutom skarżącej, nie jest wadliwa.

Co do wykładni użytego w tym przepisie pojęcia "ważny interes podatnika" Sąd stwierdza, że organ I instancji wskazał, iż pojęcia tego nie można ograniczać tylko do sytuacji nadzwyczajnych i należy uwzględnić również normalną sytuację ekonomiczną wnioskodawcy. Stanowisko to odpowiada stanowisku interpretacyjnemu przyjmowanemu przez stronę skarżącą, do którego szeroko odwołuje się ona w rozpoznawanej skardze. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zaś, że również organ II instancji przyjął, iż o przyznaniu ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej powinno przesądzić przekonujące wykazanie, że odmowa uwzględnienia żądania doprowadzi do nieodwracalnych, ciężkich strat dla strony, że spowoduje zagrożenie dla możliwości dalszej jej egzystencji albo że uniemożliwi zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych (str. 9 zaskarżonej decyzji). Tego rodzaju zagrożenia egzystencji skarżącej słusznie w tej sprawie nie stwierdzono opierając się na niekwestionowanych przez skarżącą ustaleniach, w świetle których jej sytuacja materialna jest stabilna. Skarżąca ma stałe źródło dochodu w postaci świadczenia emerytalnego w kwocie 1.388,66 zł netto, otrzymuje płatności obszarowe, na bieżąco reguluje swoje zobowiązania cywilnoprawne, a ponadto jest właścicielką majątku nieruchomego obejmującego grunty rolne o wartości szacunkowej odpowiadającej wysokości opłaty legalizacyjnej. Istnienia tych składników majątku strony organy nie mogły pominąć, a jako że skarżąca z powodu wieku oraz stanu zdrowia nie wykorzystuje posiadanych gruntów rolnych do prowadzenia działalności rolnej należało przyjąć, że pozostawienie w stanie dotychczasowym budynku mieszkalnego, którego dotyczy postanowienie z [...] października 2019 r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, zgodnie z wolą skarżącej, wiązać się z tego względu musi z wykorzystaniem na ten cel środków pozyskanych przez nią z majątku własnego. Deklarowane przez stronę trudności w zbyciu bądź opłatnym wydzierżawieniu posiadanych gruntów rolnych nie mogą mieć znaczenia decydującego przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, gdyż z 15 miesięcznej perspektywy czasowej obejmującej okres od wydania postanowienia o opłacie legalizacyjnej oraz decyzji o odmowie umorzenia tej opłaty do momentu wniesienia skargi (tj. październik 2019 r. – grudzień 2020 r.) nie można uznać, że trudności te mają charakter trwały. Ponadto organy wzięły także pod uwagę, że opłata ta ustalona została w stosunku do budynku niezamieszkałego, a więc niesłużącego stronie do zaspokajania jej podstawowych potrzeb życiowych, a ponadto będącego w stanie, który sama skarżąca określa jako "ruinę". Powyższe prowadzi do uznania, że skarżąca dysponuje zasobami majątkowymi, które pozwalają jej na samodzielne uregulowanie opłaty legalizacyjnej np. w systemie ratalnym. Zasadnie podnosi bowiem w tym względzie organ odwoławczy, że ulga w postaci umorzenia zobowiązania publicznoprawnego jest rozwiązaniem najdalej idącym w katalogu dostępnych form wsparcia osoby zobowiązanej, zawartych w przepisach Ordynacji podatkowej, akcentując jednocześnie, że istnieją inne formy łagodzące spłatę zobowiązania, takie jak rozłożenie spłaty na raty czy odroczenie terminu jej spłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela również wnioski organów dotyczące dokonanej przez nie oceny o braku wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanki interesu publicznego. Po pierwsze organy zasadnie wskazały, że w interesie publicznym leży uiszczanie przez podmioty zobowiązane do tego należności publicznoprawnych. Po drugie, w odniesieniu do argumentacji skargi w ramach której skarżąca podnosi, że organy pominęły okoliczności nałożenia opłaty legalizacyjnej Sąd przyjmuje, że kwesta ta pozostaje poza zakresem oceny zarówno organów administracji publicznej właściwych w sprawie zastosowania ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej, jak i Sądu kontrolującego decyzje wydane w tym przedmiocie. Opłata legalizacyjna nie jest bowiem w żaden sposób uzależniona od czynników podmiotowych leżących po stronie osoby zobowiązanej, takich jak jej sytuacja majątkowa, osobista i stopień zawinienia, zaś kwestie dotyczące prawidłowości jej ustalenia i wysokości należą do wyłącznej właściwości organów nadzoru budowlanego, badanych w odrębnym postępowaniu. Postępowanie dotyczące umorzenia tego rodzaju opłaty nie może być z tego względu forum kontroli postępowania w sprawie jej wymiaru, jest bowiem odrębnym postępowaniem i bada się w nim wyłącznie zaistnienie przesłanek ważnego interesu strony lub interesu publicznego, o których mowa w art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w kontekście zasadności przyznania wnioskodawcy żądanej przez niego ulgi.

Na gruncie tej sprawy ocenę, że nieumorzenie opłaty legalizacyjnej nie rodzi skutków niepożądanych z perspektywy interesu społecznego, organy w sposób uprawniony przyjęły także w innych względów. Poniesienie opłaty legalizacyjnej, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, nie zagrozi sytuacji bytowej skarżącej w sposób prowadzący do potrzeby objęcia ją pomocą społeczną, co stanowiłoby o istnieniu interesu publicznego w odstąpieniu od obarczenia sprawcy samowoli budowlanej obowiązkiem uiszczenia opłaty. Skarżąca ma bowiem zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe, stałe źródło dochodu oraz majątek nieruchomy, który może stanowić źródło pokrycia należności z tytułu opłaty legalizacyjnej. Sąd zauważa dodatkowo, że za umorzeniem tej opłaty nie przemawia potrzeba zalegalizowania w ten sposób obiektu, w odniesieniu do którego opłata ta została ustalona, gdyż jest on budynkiem prywatnym, niezamieszkałym pustostanem, niemającym żadnych walorów istotnych z punktu widzenia interesu społecznego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w administracyjnym toku instancji organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 ani art. 80 k.p.a. w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy zachodzi przesłanka ważnego interesu wnioskodawczyni lub interesu publicznego oraz w sposób odpowiadający przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniły motywy wydanych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.