Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 189/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 4,  art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147,  art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Nr "[...]" Rady Miasta z dnia "[...]"w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Śródmieścia w rejonie Dworca Głównego w zakresie obejmującym: - § 2 ust 3, - § 5 pkt 3, - § 7 pkt 3 lit. f) i lit. g), - § 8 pkt 3 w zakresie wyrazów " w celu uzyskania niepowtarzalnych cech przestrzeni i tożsamości miejsca plan ustala realizację posadzki placu miejskiego na terenie 1 UC w oparciu o projekt indywidualny", - § 10 pkt 1 w zakresie wyrazów "ustala się konieczność uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace w tych zabytkach oraz obszarach zgodnie z przepisami odrębnymi", WSA/wyr.1 – sentencja wyroku - § 10 pkt 2 w zakresie wyrazów "ustala się konieczność uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na inwestycje prowadzone w tych zabytkach oraz obszarach, zgodnie z przepisami odrębnymi", - § 13 pkt 16 w zakresie wyrazów "wprowadza się nakaz docelowej niwelacji terenu w obrębie projektowanych sieci", - § 16 ust. 1 pkt 12 lit. a) tiret drugie w zakresie wyrazów "likwidacja zabudowy substandardowej oraz", - § 16 ust. 1 pkt 13, - § 16 ust. 2 pkt 4 lit. b), lit. c) w zakresie wyrazów "dokonanych na podstawie wytycznych konserwatorskich", oraz lit. e), - § 16 ust. 2 pkt 12 lit. a) tiret trzecie w zakresie wyrazów "likwidacja zabudowy substandardowej oraz", - § 16 ust. 3 pkt 4 lit. b), lit. c) w zakresie wyrazów "dokonanych na podstawie wytycznych konserwatorskich", oraz lit. e), - § 16 ust. 3 pkt 12 lit. a) tiret trzecie w zakresie wyrazów "likwidacja zabudowy substandardowej wnętrza kwartału oraz" i pkt 13, - § 17 ust. 1 pkt 4 lit. b), lit. c) w zakresie wyrazów "dokonanych na podstawie wytycznych konserwatorskich" oraz lit. e), - § 17 ust. 3 pkt 4 lit. b), lit. c) w zakresie wyrazów "na podstawie wytycznych konserwatorskich" oraz lit. e), - § 17 ust. 3 pkt 12 lit. a), tiret trzecie w zakresie wyrazów "likwidacja zabudowy substandardowej wnętrz kwartału oraz" i pkt. 13 - § 17 ust. 7 pkt 12 lit. a), tiret trzecie w zakresie wyrazów "likwidacja zabudowy substandardowej wnętrz kwartału oraz". II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części opisanej w punkcie I wyroku. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku – str. 2


UZASADNIENIE

Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miasta "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Śródmieścia w rejonie Dworca Głównego w "[...]", wnosząc o stwierdzenie nieważności ww uchwały w części dotyczącej: § 2 ust 3; § 5 pkt 3; § 7 pkt 3 lit. f) i lit. g); § 8 pkt 3 w zakresie wyrazów " w celu uzyskania niepowtarzalnych cech przestrzeni i tożsamości miejsca plan ustala realizację posadzki placu miejskiego na terenie 1 UC w oparciu o projekt indywidualny"; § 10 pkt 1 w zakresie wyrazów "ustala się konieczność uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace w tych zabytkach oraz obszarach zgodnie z przepisami odrębnymi"; § 10 pkt 2 w zakresie wyrazów "ustala się konieczność uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na inwestycje prowadzone w tych zabytkach oraz obszarach, zgodnie z przepisami odrębnymi"; § 13 pkt 16 w zakresie wyrazów "wprowadza się nakaz docelowej niwelacji terenu w obrębie projektowanych sieci"; § 16 ust. 1 pkt 12 lit. a) tiret drugie w zakresie wyrazów "likwidacja zabudowy substandardowej oraz"; § 16 ust. 1 pkt 13; § 16 ust. 2 pkt 4 lit. b), lit. c) w zakresie wyrazów "dokonanych na podstawie wytycznych konserwatorskich", oraz lit. e; § 16 ust. 2 pkt 12 lit. a tiret trzecie w zakresie wyrazów "likwidacja zabudowy substandardowej oraz"; § 16 ust. 3 pkt 4 lit. b, lit. c w zakresie wyrazów "dokonanych na podstawie wytycznych konserwatorskich", oraz lit. e; § 16 ust. 3 pkt 12 lit. a tiret trzecie w zakresie wyrazów "likwidacja zabudowy substandardowej wnętrza kwartału oraz", pkt 13; § 17 ust. 1 pkt 4 lit. b, lit. c w zakresie wyrazów "dokonanych na podstawie wytycznych konserwatorskich" oraz lit. e; § 17 ust. 3 pkt 4 lit. b, lit. c w zakresie wyrazów "na podstawie wytycznych konserwatorskich" oraz lit. e; § 17 ust. 3 pkt 12 lit. a, tiret trzecie w zakresie wyrazów "likwidacja zabudowy substandardowej wnętrz kwartału oraz", pkt. 13 oraz § 17 ust. 7 pkt 12 lit. a, tiret trzecie w zakresie wyrazów "likwidacja zabudowy substandardowej wnętrz kwartału oraz".

W uzasadnieniu wskazał m.in., że plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego, ma zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. Powyższa zasada rozciąga się odpowiednio na szczegółowe rozwiązania zawierane w planach zagospodarowania przestrzennego. Kwestionowana uchwała łamie tę zasadę wprowadzając w § 7 pkt. 3 lit. f przepisy otwarte, uzależniające sposób zagospodarowania terenów od późniejszych opinii uzgodnień, zgód, warunków itp. różnych podmiotów biorących udział w procesie realizacyjnym i inwestycyjnym. Ponadto, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Plan miejscowy nie jest zatem aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów, jak to uczyniła Rada Miasta w § 2 ust. 3, § 5 pkt 3, § 7 pkt 3 lit. g, § 8 pkt 3, § 13 pkt 16, § 16 ust. 1 pkt 13. Wojewoda podniósł, że skoro kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem lub innymi obiektami, zostały już kompleksowo uregulowane w aktach wyższego rzędu, to określenie tejże materii w miejscowym planie

zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii aktów wyższego rzędu. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Wskazał, iż czynności związane z uzyskiwaniem pozwoleń na budowę (w tym

uzyskiwanie stosownych pozwoleń, itp.) i wykonywanie prac przy odtwarzaniu, konserwacji, itp. związanych z zabytkami zostało unormowane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162 poz.1568, ze zm.). Natomiast Rada Miasta w kwestionowanych postanowieniach planu miejscowego nakłada na potencjalnych inwestorów obowiązki każdorazowego uzyskiwania pozwoleń i uzgodnień od organów administracji publicznej w zależności od zamierzeń inwestycyjnych. W myśl art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy,

mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Wojewoda stwierdził, że uregulowania uchwały w części dotyczącej §

10 pkt 1, pkt 2; § 16 ust. 2 pkt 4 lit. b i lit. c, lit e; § 16 ust. 3 pkt 4 lit. b, lit c, lit. e, § 17

ust. 1 pkt 4 lit. b i lit. c, lit. e, ust. 3 pkt 4 lit. b i lit. c i lit. e wykraczają poza przyznaną

radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania

przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury

współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony

konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Powyższe upoważnienie nie obejmuje bowiem

możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

uregulowań kwestii związanych z koniecznością zgłaszania, zawiadamiania, czy uzyskania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wszelkie kompetencje formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę. Rada Miasta nie ma więc żadnych kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych, a pozwolenie wojewódzkiego konserwatora

zabytków oraz innych organów w zakresie ich kompetencji na prowadzenie robót

budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej, której podstawę prawną może stanowić wyłącznie przepis rangi ustawowej. Za niedopuszczalne zatem należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie wydawania pozwoleń odnośnie do podejmowanych działań przy zabytku. Ilekroć bowiem ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania pozwolenia, wprost o tym stanowi w ustawie. Brak jest również podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia związanego z zabytkiem znajdującym się w obszarze obserwacji archeologicznej, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres kwestii wymagających uzyskania pozwolenia wskazanych w ustawie (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Nadto wszelkie zapisy planu odnoszące się do postępowania administracyjnego związanego z procesem budowlanym, w zależności od sytuacji, można potraktować jako niezgodne z prawem powtórzenie ustawowe lub modyfikację, jeżeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy. Jeżeli natomiast ustawodawca nie przewidział w ogóle wymogu uzyskania pozwolenia organu nadzoru konserwatorskiego, a rada gminy w drodze uchwały taki obowiązek wprowadziła, to jest to przekroczenie kompetencji przez organ stanowiący w zakresie władztwa planistycznego gminy i obowiązku zawarcia w planie postanowień, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mieści się bowiem kompetencja

do regulowania kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym

prowadzenia robót budowlanych, a ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawa prawo budowlane kompleksowo regulują kompetencje organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem. Tym samym ww. przepisy uchwały należy wyeliminować z obrotu prawnego. Dodatkowo stwierdził, że zamieszczone w § 16 ust. 1 pkt 12 lit. a tiret drugie, § 16 ust. 2 pkt. 12 lit. a tiret trzecie, § 16 ust. 3 pkt 12 lit. a tiret trzecie, pkt. 13, § 17 ust. 3 pkt 12 lit. a tiret trzecie, pkt 13, § 17 ust. 7 pkt 12 lit. a tiret trzecie nakaz likwidacji istniejącej już zabudowy substandardowej wykracza poza określoną przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym treść postanowień planu miejscowego. Postanowienia te mają bowiem charakter norm planowych, co wyklucza możliwość zamieszczania w nich nakazów dotyczących likwidacji istniejących obiektów. Do wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć uprawnione są organy budowlane, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w przepisach prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że ranga miejsca Dworca Głównego oraz jego otoczenia,

stanowiącego "bramę" do Miasta, zasługuje na specjalne potraktowanie.

Zapisy, umieszczone w uchwale, podkreślają szczególne znaczenie miejsca, uwzględniają wymagania ładu przestrzennego oraz zabezpieczają funkcję tego terenu, mając na uwadze wymagania społeczne, gospodarcze, środowiskowe, kulturowe estetyczne, a także interes zarówno publiczny, jak i indywidualny mieszkańców "[...]" i okolic. Podniósł, że procedura planistyczna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Śródmieścia w rejonie Dworca Głównego w "[...]" rozpoczęła się podjęciem przez Radę Miasta "[...]" uchwały w sprawie

przystąpienia do sporządzenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Śródmieścia w rejonie Dworca Głównego w "[...]"". Zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) Prezydent "[...]" zawiadomił o przystąpieniu do sporządzania planu m. in. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który pismem z dnia "[...]" złożył wniosek do planu

zamieszczając w nim zapisy, które powinny znaleźć się w ustaleniach planu miejscowego. Wojewódzki Konserwator jest organem, który uzgadnia projekt planu miejscowego. Ustalenia planu zawarte w uchwale w § 10 pkt 1, § 10 pkt 2, § 16 ust. 2 pkt 4lit. b, lit. c, lit e, § 16 ust. 3 pkt 4 lit. b, lit. c, lit. e, § 17 ust. 1 pkt 4 lit. b, lit. c, lit. e,

§ 17 ust. 3 pkt 4 lit. b, lit. c i lit. e zostały wprowadzone do planu zgodnie z wnioskiem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podległego Wojewodzie.

Nie narzucono żadnych dodatkowych wymogów dotyczących ochrony zabytków ponad te wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Z kolei przywołanie obowiązujących przepisów prawa nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Przytoczenie ich w planie stanowi jedynie odesłanie potencjalnego inwestora do zapoznania się z wynikających

z tych przepisów ograniczeń czy też obowiązków ciążących na właścicielu nieruchomości objętej ochroną czy też ewentualnym przyszłym nabywcy planującym inwestowanie. Wskazał ponadto, że zapisy § 16 ust. 1 pkt 12 lit. a tiret drugie, § 16 ust. 2 pkt 12 lit. a tiret trzecie, § 16 ust. 3 pkt 12 lit. a tiret trzecie i pkt 13, § 17 ust. 3 pkt 12 lit. a tiret trzecie i pkt 13, § 17 ust. 7 pkt 12 lit a tiret trzecie chociaż dotyczą

likwidacji istniejących obiektów substandardowych, są niezbędne dla wskazanej w uchwale poprawy stanu zagospodarowania terenów wymagających rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej i z zasady będą odnosiły się do zabudowy już istniejącej. Dodał, że pozostałe zakwestionowane postanowienia uchwały są wyrazem dbałości o standard estetyczny i materiałowy projektowanej i realizowanej przestrzeni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą nieważność aktu powoduje również naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zważyć nadto należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Wskazać nadto należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

W niniejszej sprawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności szeregu postanowień uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]", w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Śródmieścia w rejonie Dworca Głównego zarzucając ich podjęcie z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, a zatem statuuje, że to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym jednak należy, że rada gmina w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2008 r. (sygn. akt IISA/Kr 31/08), podzielonym przez tutejszy Sąd - "ustalenia planu miejscowego, mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów".

Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w § 2 ust. 3, § 5 pkt 3, § 7 pkt 3 lit. g, § 8 pkt 3, § 13 pkt 16, § 16 ust. 1 pkt 13 zaskarżonej uchwały nie są regulacjami zawierającymi zakazy. Zdaniem organu nadzoru zasady określone w tych przepisach stanowią jedynie informacje, sugestie dla właścicieli nieruchomości bądź potencjalnych inwestorów. Odnosząc się do tych twierdzeń należy przede wszystkim wskazać, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Natomiast plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów (v: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 2093/10). Wobec tego już tylko z tego względu brak jest podstaw, aby wskazane powyżej przepisy, mające wyłącznie informacyjny charakter, znajdowały się w treści zaskarżonego planu. Zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym, zaleceń (np. zaleceń co do likwidacji garaży - § 16 ust. 1 pkt 13 lub zaleceń co do usuwania obiektów dysharmonijnych i substandardowych - § 7pkt 3 lit. g) stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Wprowadzenie do zaskarżonego planu postanowień o charakterze informacyjnym spowodowało, że zapisy planu w tej części stały się nieprecyzyjne co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości. Dlatego też zarzuty skargi w powyższym zakresie są w pełni uzasadnione.

W dalszej kolejności Wojewoda zaskarżył uregulowania uchwały w części dotyczącej § 10 pkt 1, pkt 2; § 16 ust. 2 pkt 4 lit. b i lit. c, lit e; § 16 ust. 3 pkt 4 lit. b, lit. c, lit. e, §17 ust. 1 pkt 4 lit. b i lit. c, lit. e, ust. 3 pkt 4 lit. b i lit. c i lit. e wskazując, że wykraczają one poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Zdaniem Sądu, wskazane przepisy zaskarżonej uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów obowiązujących w strefach ochrony konserwatorskiej wyznaczonych w planie. Obowiązki nałożone dla zamierzeń inwestycyjnych realizowanych w tych strefach, pozbawione są - w ocenie Sądu - podstawy prawnej i świadczą o przekroczeniu przez Radę przyznanych jej ustawowo kompetencji.

Art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie natomiast do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w ustawie Prawo budowlane (art. 2 ust. 2 pkt 3 oraz art. 39) jak też w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – zwłaszcza w art. 36 tego aktu. Nie ulega więc wątpliwości, że przedmiotowa materia kompleksowo uregulowana została w przepisach rangi ustawowej, zarówno co do konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też co do obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Skoro zatem ustawodawca w przepisach rangi ustawowej określił zamknięty katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, a nadto określił, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych określa wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, to ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie lub współdziałanie z organem nadzoru konserwatorskiego. Wobec powyższego – jak słusznie zauważył Wojewoda - za niedopuszczalne należy uznać z jednej strony zobowiązywanie organu administracji publicznej do wydawania pozwoleń odnośnie do podejmowanych działań przy zabytku, z drugiej natomiast obligowanie uczestników procesu budowlanego do uzyskania, w postępowaniu inwestycyjnym, zezwolenia związanego z zabytkiem znajdującym się w obszarze obserwacji archeologicznej. Oczywiście za jedną z form ochrony zabytku uznaje się ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże podkreślić należy, że ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a po drugie winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Zakwestionowane postanowienia planu stanowią nie tylko niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych, ale również w sposób nieuzasadniony rozszerzają kompetencję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wprowadzając konieczność uzyskania każdorazowego zezwolenia, a przez to zwiększając zakres prac, dla których wymagane jest współdziałanie z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W ocenie Sądu, przedstawione wywody prowadzą także do wniosku, że jeżeli kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane, tak w ustawie Prawo budowlane, jak i w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98). Za powyższym stanowiskiem przemawia również zapis § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), który stanowi, że w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.

Ponadto, Sąd podziela stanowisko Wojewody, że zamieszczone w § 16 ust. 1 pkt 12 lit. a tiret drugie, § 16 ust. 2 pkt. 12 lit. a tiret trzecie, § 16 ust. 3 pkt 12 lit. a tiret trzecie, pkt. 13, § 17 ust. 3 pkt 12 lit. a tiret trzecie, pkt 13, § 17 ust. 7 pkt 12 lit. a tiret trzecie postanowienia dotyczące likwidacji istniejącej już zabudowy substandardowej wykraczają poza określoną przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym treść postanowień planu miejscowego. Postanowienia te mają bowiem charakter norm planowych, co wyklucza możliwość zamieszczania w nich nakazów dotyczących likwidacji istniejących obiektów. Do wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć uprawnione są natomiast organy budowlane o ile spełnione zostaną przesłanki określone w przepisach prawa budowlanego. Sąd podziela również podniesione przez organ nadzoru zarzuty dotyczące niedopuszczalności umieszczania w planie postanowień, zawierających normy otwarte, uzależniające sposób zagospodarowania terenów od późniejszych opinii uzgodnień, zgód, warunków (§ 7 pkt. 3 lit. f).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając stwierdzone naruszenia prawa za istotne – stosownie do przepisu art. 147 §1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w pkt. II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 p.p.s.a.