Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1511/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 1,  ust. 1b,  ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Monika Sawa Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2019 r. odmówił przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem [...] legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, wskazując, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania świadczenia określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.).

[...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ przytoczył przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych określające warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 podkreślając, że z przepisów tych jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich polega albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem. Druga zaś stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b powołanej ustawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że z materiału dowodowego wynika, że osoba wymagająca opieki - [...] legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] września 2016 r. wydanym na stałe, zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności wraz ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu tym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od [...] marca 2016 r., natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] sierpnia 2016 r. Według oświadczenia wnioskodawczyni, dołączonego do wniosku o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego, złożonego w dniu [...] marca 2019 r., sprawuje ona stałą opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Z akt sprawy wynika również, że wnioskodawczyni - osoba sprawująca opiekę, jest uprawniona - na mocy decyzji SKO w [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] - w okresie od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność ta zdecydowała, że w niniejszej sprawie spełniona została negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b powołanej ustawy uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Organ podkreślił, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi samodzielną podstawę prawną rozstrzygnięcia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji jednoczesnego pobierania w związku z opieką nad tą samą osobą niepełnosprawną specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stosownie do tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis ten jednoznacznie wyklucza uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad tą samą osobą, na którą przysługuje już specjalny zasiłek opiekuńczy.

Zdaniem SKO sytuacja taka ma miejsce w przypadku wnioskodawczyni, która będąc osobą uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad mężem ubiega się jednocześnie o świadczenie pielęgnacyjne także z tytułu sprawowania opieki nad nim. Wprawdzie, zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak wyłącznie pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już specjalnego zasiłku opiekuńczego. Tymczasem wnioskodawczyni w oświadczeniu z dnia [...] marca 2019 r. stwierdziła, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie Kolegium stanowisko wnioskodawczyni, żeby najpierw przyznać jej świadczenie pielęgnacyjne, a dopiero wówczas zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie ma uzasadnionych podstaw prawnych w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Uwzględnienie stanowiska odwołującej i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na tym etapie doprowadziłoby do sytuacji, że odwołująca posiadałaby zarówno prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak i prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Byłoby to sprzeczne w sposób rażący z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy i decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego czyniłoby nieważną - art. 156 § 1 pkt 2 kpa

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1b ustawy organ wskazał, że rację ma odwołująca, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz.1443) orzekł, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Stwierdzenie niekonstytucyjności w części powoduje, że sądy są związane orzeczeniem TK w zakresie dokonanej oceny niezgodności z Konstytucją. Zaprezentowane wyżej stanowisko odnośnie wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b ustawy po wejściu w życie wyroku TK w sprawie o sygn. K 38/13 jest jednolite i utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ przytoczył stosowne orzecznictwo i podkreślił, że pogląd ten jest podzielany także przez Kolegium.

SKO zaznaczyło ponadto, że jego ocenie organ pierwszej instancji błędnie uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, tylko z tego powodu, że o przedmiotowe świadczenie ubiega się małżonka osoby wymagającej opieki, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co prawda literalne brzmienie tego przepisu może być podstawą do twierdzenia, że w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyłączone jest prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, nie podejmując lub rezygnując z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i wykluczałoby to też przyznanie świadczenia osobie sprawującej opiekę nad małżonkiem. Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się już pogląd prawny, że również małżonek należy do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Na potwierdzenie twierdzeń SKO powołało stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że dysponowanie przez odwołującą uprawnieniem do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad mężem wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem, co wynika jednoznacznie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest więc zasadne i znajduje oparcie w wyżej wskazanych przepisach. Za chybione organ uznał ponadto podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kpa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Jolanta Kozłowska zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

- 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,

- art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, bowiem wnioskodawczym wskazała, iż w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje ona z zasiłku opiekuńczego,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez niepoinformowanie wnioskodawczyni o konieczności złożenia oświadczenia o rezygnacji z przyznanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W ocenie Sądu skarga podlega uwzględnieniu.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwestia oceny zróżnicowania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu powstania niepełnosprawności osoby nad którą sprawowana jest opieka przez podmiot pobierający to świadczenie , rozstrzygnięta została orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.

Sąd akceptuje także pogląd Kolegium, że organ I instancji wadliwie uznał, że przepis art.17 ust. 5 pkt.2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem. W tym zakresie Sąd aprobuje przywołane przez organ argumenty oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne.

Odnosząc się natomiast do meritum sporu wskazać należy, że z okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że Skarżąca na mocy decyzji SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. ma ustalone do dnia 31 października 2019 r. uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawnego męża. Tym samym uzyskanie przez Skarżącą uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od zrzeczenia się uprawnienia specjalnego zasiłku opiekuńczego, jako aktu wyboru jednego z tych świadczeń, stosownie do treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skoro organy obu instancji odmówiły Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia rodzinnego pomimo dokonania przez nią powyższego wyboru, co wprost wynika z treści złożonego przez nią wniosku, to zasadnym jest ich uchylenie z uwagi na naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 27 ust. 5 tej ustawy.

W uzasadnieniu tego stanowiska wyjaśnienia wymaga, że stosownie do literalnej treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną ma ustalone prawo do innego świadczenia opisanego w tym przepisie. Celem wskazanej regulacji jest w oczywisty sposób uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania świadczeń, które pełnią tą samą funkcję m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego, pobieranego na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Poza sporem orzeczniczym pozostaje, że jakkolwiek nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy, to zainteresowanej stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie o świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków ubiegania się o przyznania innego świadczenia. Tym samym warunkiem jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia

Mając na uwadze treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozstrzygnięcie zbiegu praw do kilku świadczeń wymaga zatem złożenia przez osobę uprawnioną stosownego oświadczenia w tym przedmiocie.

W sprawie niniejszej Skarżąca dokonała omawianego wyboru oraz złożyła przedmiotowe oświadczenie w dniu [...] marca 2019r., z którego wprost wynika, że "z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego".

Zdaniem Sądu treść wskazanego oświadczenia, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i jednoznacznie dowodzi, że Skarżąca wnosi o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie jest ona wyrazem asekuracji Skarżącej w celu uniknięcia sytuacji, w której ewentualnie zostałaby ona pozbawiona dotychczas pobieranego świadczenia, w związku z dokonaną rezygnacją, bez jednoczesnego orzeczenia o przyznaniu świadczenia obecnie wnioskowanego. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni aprobuje bowiem pogląd, że organy nie mogą wymagać od opiekunów osób niepełnosprawnych, aby w niepewnej sytuacji co do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wobec braku decyzji w tym przedmiocie, rezygnowali uprzednio z pobierania przyznanego zasiłku dla opiekuna, stanowiącego jedyne źródło dochodu (np. wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r., II SA/Łd 974/18; wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 2019 r., III SA/Kr 403/19).

Jednocześnie Sąd zauważa, że wobec ustawowego zakazu jednoczesnego pobierania dwóch świadczeń, przyznanie Skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego może mieć miejsce wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy.

Sąd w pełni aprobuje stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Lublinie z 9 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 261/19, że obowiązujące przepisy dają organom orzekającym w tego typu sprawach instrumenty prawne, pozwalające na rozstrzygnięcie tego problemu w sposób nienaruszający słusznych interesów beneficjenta. W pierwszej kolejności w drodze uchylenia decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 155 kpa, z jednoczesnym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego (orzecznictwo dopuszcza zarówno wydanie jednej decyzji w tych dwóch kwestiach, jak i wydanie dwóch odrębnych decyzji, ale w tym samym czasie – por. wyroki NSA z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18). W drugiej zaś kolejności w drodze stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa oraz przyznania – w odrębnej, ale wydanej w tym samym czasie decyzji – świadczenia pielęgnacyjnego (por. przykładowo wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 4020/18). W orzecznictwie pojawia się również koncepcja wydawania decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się prawa do zasiłku (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17; z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18; z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; z 19 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19). W tej sytuacji konieczne jest również jednak rozstrzygnięcie o bycie prawnym decyzji przyznającej zasiłek – czy to poprzez uchylenie w trybie art. 155 kpa, czy poprzez stwierdzenie wygaśnięcia, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

W okolicznościach niniejszej sprawy celowym wydaje się zastosowanie przez organ art. 155 kpa jako podstawy rozstrzygnięcia i orzeczenie w tej samej decyzji o uchyleniu decyzji o przyznaniu zasiłku oraz o przyznaniu w jego miejsce świadczenia pielęgnacyjnego stosownie do argumentacji przedstawionej w treści powyższego uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

-----------------------

8