Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 686/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 116, art. 118 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 6,
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 7 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1260
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1260
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Zastępcy Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza na rzecz A. M. od Zarządu Województwa kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Zarząd Województwa L. , działając na wniosek Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P. z dnia [...] października 2019 r., odwołał A. M. ze stanowiska Zastępcy Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P. (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Marszałkowi Województwa L. (§ 2). Zgodnie z § 3 uchwały, weszła ona w życie z dniem podjęcia. W ramach podstawy prawnej uchwały powołano art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512, z późn. zm.) w związku z § 5 ust. 2 Statutu Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P. (Dz. Urz. Woj. L. z 2014 r. poz. 1466, z późn. zm.).

A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zarzucając:

- naruszenie art. 6 w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. poprzez nierespektowanie przez Zarząd Województwa L. niżej wymienionych przepisów prawa;

- naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w zw. z art. 118 ust. 2 oraz art. 120 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z poźn. zm.), poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania A. M. ze stanowiska zastępcy dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P., podczas gdy wyżej wymienione przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie kreują kompetencji zarządu województwa do zatrudniania i zwalniania, w tym powoływania i odwoływania w sensie organizacyjnym, innych niż dyrektor pracowników Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego, ani do ukształtowania takiej kompetencji zarządu województwa w postanowieniach statutu wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego;

- naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa w zw. z

art. 118 ust. 2 oraz art. 120 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania skarżącego A. M. ze stanowiska zastępcy dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P., podczas gdy wymieniony przepis ustawy o samorządzie województwa nie kreuje kompetencji zarządu województwa do zatrudniania i zwalniania, w tym powoływania i odwoływania w sensie organizacyjnym, zastępców wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych;

- naruszenie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania skarżącego A. M. ze stanowiska zastępcy dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P., skutkującej definitywnym wypowiedzeniem mu umowy o pracę na tym stanowisku, bez uzyskania uprzedniej zgody Rady Powiatu w B. P., której jest członkiem;

- naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i niesporządzenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały, w którym zostałyby przedstawione motywy faktyczne i prawne wydania zaskarżonej uchwały, co umożliwiłoby realną kontrolę jej legalności przez sąd administracyjny.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżoną uchwałą naruszono interes prawny skarżącego, gdyż pozbawiono go funkcji kierowniczej w miejscu zatrudnienia oraz wykreowano podstawę dla definitywnego wypowiedzenia mu przez dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P., pismem z dnia [...] października 2019 r., umowy o pracę na czas nieokreślony, z wyłącznym powołaniem się w uzasadnieniu tej czynności prawnej na zaskarżoną uchwałę Zarządu Województwa L. Zatem skutkiem zaskarżonej uchwały w sferze prawnej strony skarżącej jest pozbawienie jej stanowiska pracy oraz w konsekwencji stosunku pracy łączącego ją z wojewódzką osobą prawną.

W ocenie skarżącego w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa Zarząd Województwa L. nie jest kompetentny do powoływania i odwoływania, chociażby w sensie organizacyjnym, zastępcy dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Zatem zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej.

Zgodnie z art. 118 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym zarząd województwa powołuje i odwołuje dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Żaden przepis rangi ustawowej nie kreuje kompetencji zarządu województwa do zatrudniania i zwalniania innych pracowników wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, ani do ukształtowania takiej kompetencji zarządu w postanowieniach statutu, nadanego przez sejmik województwa na podstawie art. 120 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Postanowienie § 5 ust. 2 statutu Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P., nadanego uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa L. z dnia [...] marca 2014 r., kreujące uprawnienie zarządu województwa do powoływania i odwoływania zastępcy dyrektora WORD na wniosek dyrektora, jest niezgodne z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP.

Skarżący wskazał ponadto, że w całym okresie swojego zatrudnienia w WORD pełnił funkcję radnego powiatu w B. P., ostatnio w związku z wyborem dokonanym dnia [...] października 2018 r. Okoliczność ta była znana pracodawcy. Zgodnie zaś z art. 22 ust. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Obowiązek uzyskania tej zgody, która powinna mieć charakter uprzedni, nałożony jest na każdy podmiot reprezentujący pracodawcę radnego.

Skarżący zwrócił jednocześnie uwagę, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, co czyni ją niezgodną z zasadami wynikającymi z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Zarząd Województwa L. wniósł o oddalenie skargi.

Organ wskazał, że w świetle art. 1 k.p.a. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.

Zaskarżona uchwała nie została również podjęta na podstawie powołanych w zarzutach skarżącego przepisów art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 118 ust. 2 i art. 120 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zarzut naruszenia art. 120 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zdefiniowany przez skarżącego jako przekroczenie granic ustawowej delegacji zawartej w tym przepisie, poprzez wykreowanie w Statucie WORD w B. P. kompetencji Zarządu Województwa do powoływania i odwoływania zastępcy dyrektora ośrodka ruchu drogowego, w rzeczywistości odnosi się do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa L. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie nadania Statutu Wojewódzkiemu Ośrodkowi Ruchu Drogowego w B. P.. Ostatnio wymieniona uchwała nie jest natomiast przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu i nie została podjęta przez Zarząd Województwa L.

Organ zauważył, że istotnie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa nie przyznaje zarządowi województwa kompetencji do powoływania i odwoływania zastępców dyrektorów wojewódzkich jednostek organizacyjnych. Jednak przepis ten przyznaje zarządowi województwa także inne uprawnienia wobec tych jednostek organizacyjnych, takie jak kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie ich działalności, w ramach których Zarząd miał prawo podjąć zaskarżoną uchwałę.

W ocenie organu istotny jest fakt, iż kluczową podstawę zaskarżonej uchwały stanowił także inny przepis prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie § 5 ust. 2 Statutu WORD w B. P.. Statut uchwalony przez Sejmik Województwa L. został poddany ocenie nadzorczej Wojewody L. pod względem legalności, a następnie opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa L.. Przepisy prawa miejscowego, jakkolwiek pozycjonowane najniżej w hierarchii źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji, należą do norm powszechnie obowiązujących i dopóki nie zostaną uchylone lub unieważnione przez właściwy organ lub sąd, przysługuje im domniemanie zgodności z ustawami i mają moc powszechnie obowiązującą na terenie ich obowiązywania.

Organ podniósł jednocześnie, że przepis § 5 ust. 2 Statutu WORD w B. P. nie statuuje po stronie Zarządu Województwa prawa powoływania zastępców dyrektorów ośrodków ruchu drogowego w znaczeniu art. 68 kodeksu pracy, ani ich odwoływania w znaczeniu art. 70 tego kodeksu. Jest to przepis, który kreuje znane w doktrynie prawa pracy tzw. powołanie pozorne, które nie jest podstawą nawiązania stosunku pracy, a ma tylko na celu wskazanie (desygnowanie, nominowanie) osoby, z którą ma być nawiązany stosunek pracy przez uprawniony do tego podmiot, którym w tym przypadku jest bez żadnych wątpliwości dyrektor ośrodka. Konsekwentnie więc, także odwołanie takiej osoby na podstawie § 5 ust. 2 statutu ma charakter "pozorny", w tym sensie, że nie prowadzi do definitywnego rozwiązania stosunku pracy, a jedynie jest swego rodzaju uprzednią zgodą Zarządu Województwa na zwolnienie wskazanej przez dyrektora osoby ze stanowiska zastępcy dyrektora ośrodka. W szczególnych sytuacjach dyrektor mógłby skutecznie rozwiązać stosunek pracy ze swoim zastępcą także bez uprzedniej zgody Zarządu, za co ponosiłby ewentualną odpowiedzialność jedynie przed Zarządem Województwa, natomiast nie rzutowałoby to na zgodność takiej czynności z prawem pracy. Zarząd Województwa postrzega tę kompetencję jako rodzaj uprawnienia kontrolnego w sferze polityki kadrowej w podlegających Zarządowi wojewódzkich ośrodkach ruchu drogowego, dokonywanej w ramach uprawnień wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa. Przedmiotem oceny Zarządu jest jedynie merytoryczna zasadność wniosku dyrektora ośrodka o odwołanie (także powołanie) jego zastępcy, a nie zgodność z prawem sposobu rozwiązania z nim umowy o pracę, za co odpowiada dyrektor ośrodka. Zaskarżona uchwała została podjęta na wniosek dyrektora WORD w B. P. z dnia [...] października 2019 r. We wniosku dyrektor wskazał na względy ekonomiczne przemawiające za opróżnieniem stanowiska zastępcy dyrektora ośrodka i utrzymaniem przez dłuższy czas wakatu na tym stanowisku. W związku z tym, w ocenie organu zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 118 ust. 2 i art. 120 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem organu podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Powołanie skarżącego na stanowisko zastępcy dyrektora WORD w B. P. było tzw. powołaniem pozornym, które nie stanowi powołania w rozumieniu art. 68 k.p. Skoro tak, to i odwołanie go ze stanowiska nie było odwołaniem ze skutkiem definitywnym, jak to ma miejsce w przypadku odwołania na podstawie art. 70 k.p. Potwierdza to okoliczność, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie użyto ostatnio powołanego przepisu. Wszystkie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec zastępcy dyrektora WORD w B. P., w tym także związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje dyrektor ośrodka. Uchwała Zarządu Województwa ma w tym przypadku charakter sui generis aprobaty i wskazania osoby zaproponowanej przez dyrektora ośrodka do zatrudnienia na stanowisku zastępcy dyrektora, bądź aprobaty dla zwolnienia danej osoby z tego stanowiska. To dyrektor WORD, działający jako reprezentant pracodawcy skarżącego z mocy art. 31 § 1 k.p. i § 4 ust. 3 Statutu tej jednostki, był uprawniony do rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym oraz zobowiązany do dokonania tej czynności zgodnie z obowiązującymi przepisami. Adresatem normy art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest pracodawca radnego, co oznacza, że Zarząd Województwa L. nie naruszył tego przepisu, ponieważ nie był zobowiązany do uzyskania zgody Rady Powiatu B. na rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym. Zatem zaskarżona uchwała nie jest wadliwa, a co najwyżej wadliwe jest jej wykonanie przez dyrektora WORD.

W związku z zarzutem dotyczącym braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały Zarząd Województwa podniósł, że podejmując uchwały na podstawie § 5 ust. 2 Statutu WORD w B. P. kieruje się motywami wskazanymi każdorazowo we wniosku dyrektora Ośrodka. W tym przypadku był to wniosek z dnia [...] października 2019 r., w którym dyrektor wskazał na przesłanki ekonomiczne. Dlatego w ocenie Zarządu nie było konieczne bardziej szczegółowe uzasadnianie zaskarżonej uchwały, która nie jest aktem bezpośrednio wywołującym skutki w sferze stosunku pracy zastępcy dyrektora Ośrodka, nie była podjęta w ramach uznania administracyjnego, jej motywy są opisane we wniosku dyrektora Ośrodka. Dlatego brak uzasadnienia uchwały nie wyłącza możliwości kontroli i oceny jej legalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła uchwała nr [...] Zarządu Województwa L. z dnia [...] października 2019 r. Wymienioną uchwałą Zarząd Województwa L. , na wniosek dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P. z dnia [...] października 2019 r., odwołał A. M. ze stanowiska zastępcy dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P..

Na mocy art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512, z późn. zm., dalej powoływanej także jako u.s.w.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).

Jednocześnie z przepisu art. 3 § 2 ust. 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, to jest inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przywołane przepisy, w tym w szczególności art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stanowią o dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod. red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2017, str. 82, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 2299/15). Zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zawężanie charakteru publicznego administracji do rozstrzygnięć ogólnych, abstrakcyjnych i natury normatywnej, nie znajduje bowiem uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani w stanowisku doktryny dotyczącym prawnych form działania administracji publicznej. Funkcje administracji publicznej realizowane są przez ustawowo upoważnione podmioty zarówno poprzez wydawane przez nie akty ogólne i abstrakcyjne, jak i indywidualne i konkretne, przy czym w obu wypadkach są to różne kategorie aktów administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 2299/15 oraz powołane tam orzecznictwo i poglądy doktryny). Ze względu na powyższe należało dopuścić kontrolę sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie.

Ponadto w świetle art. 53 § 2a p.p.s.a. zaskarżenie uchwały Zarządu Województwa L. z dnia [...] października 2019 r. nie było ograniczone żadnym terminem.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły więc negatywne przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej przez A. M..

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sformułowany w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zasługiwał na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nr [...] Zarządu Województwa L. z dnia [...] października 2019 r. w sposób istotny narusza prawo.

Treścią zaskarżonej uchwały było odwołanie skarżącego ze stanowiska zastępcy dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P..

Jak wynika z art. 116 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 z poźn. zm.), wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego na obszarze województwa są tworzone przez sejmik województwa, po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw transportu. Ośrodek jest samorządową wojewódzką osobą prawną. Zarząd województwa sprawuje nadzór nad ośrodkiem.

Na mocy art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Do zadań tych należy między innymi kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w.).

W ramach podstawy prawnej zaskarżonej uchwały został powołany między innymi ostatnio przytoczony przepis art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa. Z treści tego przepisu nie wynika jednak kompetencja zarządu województwa do zatrudniania i zwalniania zastępców kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym w szczególności do powoływania lub odwoływania zastępców dyrektorów wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego.

W zakresie statusu prawnego pracowników samorządu terytorialnego przepis art. 45 ust. 2 u.s.w. odsyła do odrębnej ustawy, a mianowicie do ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1282, dalej powoływana także jako u.p.s.). Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.s. pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru (pkt 1), powołania (pkt 2) i umowy o pracę (pkt 3). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.s. stosunek pracy na podstawie powołania jest nawiązywany z zastępcą wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnika gminy, skarbnika powiatu i skarbnika województwa. Powołanie jako podstawa zatrudnienia wiąże się z osłabieniem trwałości stosunku pracy, bowiem osoba zatrudniona na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołana ze stanowiska przez organ, który ją powołał. Z kolei umowy o pracę są zawierane z pracownikami samorządowymi, dla których nie zastrzeżono innych podstaw nawiązania stosunku pracy (wyboru, powołania) (art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.s.).

Na mocy art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110, z późn. zm.) zarząd województwa powołuje i odwołuje dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Brak jednak tego rodzaju unormowań oraz kompetencji zarządu województwa w odniesieniu do zastępcy dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego.

Nie budzi zatem wątpliwości zatrudnienie skarżącego A. M. na stanowisku zastępcy dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P. na podstawie umowy o pracę, a nie na podstawie powołania. Za sprzeczne z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.s. uznać więc należy "odwołanie" skarżącego z tego stanowiska przez Zarząd Województwa, jak to zostało wyrażone w treści zaskarżonej uchwały.

W związku z przedstawioną w odpowiedzi na skargę argumentacją organu, że odwołanie w znaczeniu użytym w zaskarżonej uchwale ma charakter pozorny, gdyż nie prowadzi do definitywnego rozwiązania stosunku pracy, ale jest swojego rodzaju uprzednią zgodą Zarządu Województwa na zwolnienie wskazanej we wniosku dyrektora osoby ze stanowiska zastępcy dyrektora ośrodka, a przy tym dyrektor mógłby skutecznie rozwiązać stosunek pracy z zastępcą także bez takiej zgody, należy zauważyć, że tego rodzaju charakter odwołania nie wynika jednoznacznie z treści zaskarżonej uchwały.

Uchwała, poza powołaniem się na wniosek dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P. z dnia [...] października 2019 r., nie zawiera bowiem uzasadnienia, co w opisanych okolicznościach sprawy należy uznać za jej istotną wadliwość. Trafnie zarzucono w skardze, że wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji. Wymóg działania na podstawie prawa, o którym mowa w art. 7 Konstytucji RP, w połączeniu z zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji), rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06). Z uzasadnienia uchwały strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2015 r., II GSK 2101/13).

Zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych standardów, z czym niewątpliwie wiąże się brak jasności co do sytuacji prawnej skarżącego, zarówno z punktu widzenia skarżącego, jak i dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P.. Należy zauważyć, że dyrektor Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P. dokonując w stosunku do skarżącego pismem z dnia [...] października 2019 r. wypowiedzenia umowy o pracę, jako przyczynę wypowiedzenia powołał wyłącznie zaskarżoną uchwalę w sprawie odwołania A. M. ze stanowiska zastępcy dyrektora Ośrodka.

Za sprzeczne z przepisami ustawowymi należałoby także uznać odwołanie zastępcy kierownika wojewódzkiej samorządowej jednostki organizacyjnej, rozumiane zgodnie ze stanowiskiem organu jako uprzednia zgoda Zarządu Województwa na zwolnienie osoby wskazanej we wniosku kierownika tej jednostki. Pozostaje to w sprzeczności z art. 7 pkt 4 u.p.s. i art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. Stosownie do art. 7 u.p.s. czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3 wykonują:

1) wójt (burmistrz, prezydent miasta) – wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych;

2) przewodniczący zgromadzenia związku jednostek samorządu terytorialnego – wobec członków zarządu tego związku;

3) wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego – wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione w pkt 1 i 2;

4) kierownik jednostki organizacyjnej – za inne niż wymienione w pkt 1-3 jednostki.

Przytoczone przepisy wyraźnie rozstrzygają, kto wykonuje czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników samorządowych. Samorządowe jednostki organizacyjne posiadają status pracodawców, jeżeli zatrudniają pracowników, zaś kierownicy tych jednostek wykonują czynności z zakresu prawa pracy wobec pracowników w nich zatrudnionych. Wyjątkiem są czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec samych kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wobec niektórych jednostek wymienionych w pkt 1-3 art. 7 u.p.s. Zdaniem Sądu przepis art. 7 pkt 4 u.p.s., stanowiący, że kierownik jednostki organizacyjnej jest uprawniony do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec zatrudnionych w jednostce pracowników, jest normą kompetencyjną, w związku z czym nie należy jej interpretować w sposób rozszerzający. Nie można zatem domniemywać kompetencji innego organu w tym zakresie, w tym także w formie wprowadzenia uprawnienia do wyrażania zgody na czynności kierownika. Należy zauważyć, że unormowanie art. 7 pkt 4 u.p.s. posługuje się kategorycznym sformułowaniem "wykonują" w odniesieniu do podmiotów, którym podlegają czynności z zakresu prawa pracy. Wskazane unormowanie nie odsyła również w tym zakresie do innych aktów prawnych, ani nie zawiera upoważnienia dla organów samorządu do samodzielnego poszerzania kręgu instytucji uprawnionych do udziału w czynnościach z zakresu prawa pracy. Uprawnienia takiego nie można również wywieść z art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. Unormowanie art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w. nie nadaje zarządowi województwa kompetencji do wyrażania zgody na zatrudnienie, zmianę albo rozwiązanie stosunku pracy zastępcy kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 796/16). Podjęcie zatem przez Zarząd Województwa L. uchwały mającej walor uprzedniej zgody Zarządu Województwa na rozwiązanie stosunku pracy zastępcy dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P. stanowi oczywiste naruszenie art. 7 pkt 4 u.p.s. oraz art. 41 ust. 2 pkt 6 u.s.w., bowiem wyłączne kompetencje w zakresie spraw z zakresu prawa pracy (nawiązanie, zmiana, rozwiązanie stosunku pracy) przysługują kierownikowi jednostki organizacyjnej.

Sprzeczność zaskarżonej uchwały z omówionymi wyżej przepisami ustawowymi, a także zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a.

Powyższego skutku stwierdzenia nieważności nie może wyłączyć akcentowana przez organ okoliczność podjęcia uchwały także na podstawie § 5 ust. 2 Statutu Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w B. P., stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa L. z dnia [...] marca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. L. z 2014 r. poz. 1466, z późn. zm.). Wskazany przepis statutu przewiduje, że zastępca dyrektora Ośrodka jest powoływany i odwoływany przez Zarząd Województwa L. na wniosek dyrektora Ośrodka.

Trzeba jednak podkreślić, że powołana regulacja stanowi przepis prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego należą do hierarchicznie zbudowanego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, różnicującego źródła prawa wedle wagi mocy obowiązywania. Konsekwencją tego, a zarazem warunkiem koniecznym do funkcjonowania takiego systemu jest wymóg zgodności i niesprzeczności norm prawnych wynikających ze źródeł prawa niższego rzędu z normami prawnymi wynikającymi ze źródeł prawa wyższego rzędu. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji hierarchia źródeł prawa w polskim porządku prawnym przedstawia się następująco: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Te ostatnie, stosownie do art. 94 Konstytucji ustanawiane mogą być jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie i stanowią tzw. podustawowe źródła prawa. Zatem prawo miejscowe zawiera, z punktu widzenia hierarchii źródeł prawa, normy niższego rzędu w stosunku do norm ustawowych.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie orzekający w sprawach indywidualnych podlegają Konstytucji i ustawom. Zatem podległość ta jest ograniczona do ustaw i Konstytucji, a nie obejmuje aktów podustawowych. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny czy określone przepisy, w tym przepisy prawa miejscowego, są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. 2/978, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., sygn. OPK 13/00, z dnia 15 grudnia 2000 r., sygn. OPK 20-22/00, z dnia 22 maja 2000 r., sygn. OPS 3/00, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2001 r., sygn. FS 3/2001).

Stwierdzenie przez sąd orzekający w sprawie indywidualnej, że akt podustawowy jest niezgodny z aktami rangi ustawowej, stanowi podstawę do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Odmowa zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu normatywnego wynika z nałożonego na sędziego obowiązku stosowania wyłącznie ustaw. Przytoczone stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. OPS 3/00, z dnia 15 grudnia 2000 r., sygn. OPK 20-22/00; wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. III KK 475/07, LEX nr 388535 oraz z dnia 26 września 2007 r., sygn. III KK 206/07, LEX nr 307755).

W konsekwencji Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że oparcie zaskarżonej uchwały na przepisie prawa miejscowego nie może wyłączyć dokonania przez Sąd oceny tej uchwały jako nieważnej z powodu jej istotnej sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).