Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 521/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda~Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbiórkę oraz budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (powoływana dalej jako Spółka lub inwestor) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 21 czerwca 2021 r., którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 26 marca 2021 r. i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Spółce pozwolenia na rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej oraz budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w G. przy ul. [...]., dz. nr [..] (budynek A) i [..] (budynek B), obręb [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 15 października 2020 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie dla rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej i budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w G. przy ul. [...]., na działkach nr [...] i [..]. W toku postępowania inwestor został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku, zaś jeden z uczestników postępowania wniósł uwagi do inwestycji, zarzucając niezgodność projektu architektoniczno - budowlanego z przepisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie m.in. braku możliwości zabudowy działki nr [...] ze względu na zabudowę działki nr [...], dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, sposobu ogrzewania budynku na działce nr [...], a także braku załączonej do projektu analizy zacieniania. Ponadto wskazano, że projektowana ściana od strony północno - zachodniej nie spełnia wymogu dotyczącego zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla obszaru objętego planem. Do uwag tych pełnomocnik inwestora odniósł się pismem z 23 lutego 2021 r. Następnie w dniach: 3 lutego 2021 r. i 19 lutego 2021 r. wpłynęły uzupełnienia projektu budowlanego złożone przez inwestora na wezwanie organu.

Po tak przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta decyzją z 26 marca 2021 r. zatwierdził przedłożony projekt budowalny i udzielił Spółce pozwolenia na wykonanie wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu wskazano, że plan miejscowy dopuszcza realizację jednego budynku jednorodzinnego lub jednego budynku wielorodzinnego na jednej działce, w związku z czym możliwa jest zabudowa działki nr [...] oraz [...], gdyż są to dwie odrębne działki budowlane. W zakresie planowanego dojazdu do działki nr [...] plan przewiduje dojazd od drogi ul. [...], co jest spełnione poprzez działkę nr [...]. Ponadto inwestor uzyskał decyzję zezwalającą na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi publicznej - ul. [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] oraz [...]. W zakresie ogrzewania budynku usytuowanego na dz. nr [..] to podstawowym sposobem ogrzewania budynku będzie ogrzewanie z kotła gazowego o szczytowej mocy cieplnej poniżej 50 kW, co spełnia wymogi planu miejscowego. Odnosząc się do braku analizy zacieniania i przesłaniania, to została ona dołączona do projektu, a także wykazano, iż spełniono minimalny wymagany czas nasłonecznienia - 3 godzinny przewidziany w warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przypadku uwag dotyczących nie spełnienia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ zwrócił uwagę na fakt, iż inwestor uzyskał pozytywną opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków, oraz zaprojektował wykończenie elewacji tynkami szlachetnymi w kolorze bieli ze zróżnicowaniem gramatury oraz faktury na ryzalitach nawiązując do modernistycznej gdyńskiej tradycji.

Na skutek odwołania złożonego przez R. C. Wojewoda Pomorski decyzją z 21 czerwca 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówił inwestorowi udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wskazano, że na terenie inwestycji obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Orłowo w Gdyni, rejon ulic Inżynierskiej i Wrocławskiej, uchwalonego uchwałą nr XXXIII/836/17 Rady Miasta Gdyni z 28 czerwca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 11 sierpnia 2017 r. poz. 2986, dalej jako plan miejscowy), w zakresie karty terenu 05 MN2,MW1. W ocenie organu inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu miejscowego w zakresie ustalonego nią przeznaczenia terenu m.in. na cele zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej. Zasadniczą kwestię do rozstrzygnięcia stanowi jednak zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami zawartymi w pkt 5 lit. i) planu, który wprost stanowi, że "nie dopuszcza się realizacji więcej niż jednego budynku jednorodzinnego lub jednego budynku wielorodzinnego na działce budowlanej". W tym zaś zakresie Wojewoda stwierdził, że pojęcia działki budowlanej nie powinno się utożsamiać z pojęciem działki geodezyjnej, czy działki ewidencyjnej. Wskazując na regulację rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) zwrócono uwagę, że jest tam mowa wyraźnie o działce budowlanej, przez którą należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Także w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), przez działkę budowlaną należy rozumieć "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego". Ponadto, art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), za nieruchomość gruntową uznaje grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1), za działkę gruntu - niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3), zaś za działkę budowlaną - "zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce" (art. 4 pkt 3a). Jak podkreślił organ odwoławczy, działka budowlana może się składać z jednej lub kilku działek gruntu w znaczeniu geodezyjnym, może też obejmować jedną działkę ewidencyjną - pojęcia "działka budowlana" i "działka gruntu" nie są więc zwrotami synonimicznymi, gdyż pojęcie działka gruntu jest pojęciem szerszym niż działka budowlana, która stanowi kwalifikowaną "nieruchomość gruntową" lub "działkę gruntu", bo spełniającą określone kryteria.

W niniejszej sprawie zamierzenie budowlane dotyczy zespołu zabudowy mieszkaniowej na działkach nr [..] (budynek nr B) i [...] (budynek nr A). Biorąc pod uwagę przywołany już przepis pkt 5 lit. i) karty terenu 05 planu, dla realizacji ww. inwestycji każda z wymienionych działek geodezyjnych musiałaby stanowić działkę budowlaną. Natomiast w stanie faktycznym sprawy działki inwestycyjne nr [..] i [..], które powstały w wyniku podziału działki nr [..], są objęte jedną księgą wieczystą ([..]) i stanowią własność jednego podmiotu, którym jest Spółka. Ponadto zauważono, że obsługa komunikacyjna działki nr [..] odbywać się ma przez dojazd projektowany na sąsiedniej działce nr [...]. Zgodnie z opisem do projektu zagospodarowania terenu "dla budynku A wejście oraz dojazd zaprojektowano od strony północno-wschodniej, poprzez działkę nr [...] drogą komunikacji wewnętrznej jako utwardzony, z wielkoformatowych płyt brukowych". Bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], dz. nr [...], posiada jedynie działka nr [...], dla której inwestor uzyskał uzgodnienie z zarządcą drogi w zakresie lokalizacji dwóch zjazdów indywidualnych. Ponadto decyzją z 26 stycznia 2021 r. Prezydent Miasta zmienił decyzję własną z 14 stycznia 2021 r., zezwalając na lokalizację dwóch zjazdów indywidualnych do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...].

Z powyższego wynika, zdaniem organu, że ww. działki ewidencyjne stanowią jedną nieruchomość i jako obszar jednego, zależnego od siebie zainwestowania, powinny być w opinii Wojewody traktowane łącznie jako jedna działka budowlana. Okoliczność ta stanowi zaś o sprzeczności omawianego zamierzenia z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego (karta terenu nr 05 pkt 5 lit. i), ponieważ na jednej działce budowlanej planuje się realizację więcej niż jednego budynku jednorodzinnego, gdyż przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę jest zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, składający się z dwóch budynków.

Dalej wskazano, że zgodnie z punktem 8 lit. a) karty terenu nr 05 planu dojazd przebiegać ma od drogi 20 KD-D 1/2 (ul. [...]); należy zapewnić ogólnodostępny dojazd drogą komunikacji wewnątrz terenu do graniczących z nią nieruchomości. Z kolei w § 6 ust. 1 planu miejscowego określono wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, gdzie w punkcie 2 lit. c) ustalono na obszarze objętym planem następujący, uzupełniający układ terenów ogólnodostępnych, oznaczony na rysunku planu, obejmujący m.in.: drogi komunikacji wewnątrz terenów zabudowy, oznaczone na rysunku planu. Z części graficznej planu miejscowego wynika, że działka inwestycyjna nr [..] nie stanowi drogi komunikacji wewnątrz terenów zabudowy. Przewidziany w projekcie dostęp działki nr [...] do drogi publicznej przez działkę nr [...], nie odpowiada więc postanowieniom planu miejscowego.

Wojewoda wskazał przy tym, że w Prawie budowlanym nie została zawarta definicja "dostępu do drogi publicznej", więc organ odniósł się do definicji zawartej w u.p.z.p., gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14). Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej.

Mając to na uwadze Wojewoda uznał, że okoliczności sprawy wskazują, iż działka nr [...], na której przewidziany został do realizacji budynek nr A, nie posiada prawnego dostępu do drogi publicznej. Natomiast, zgodnie z orzecznictwem, jeśli działka przeznaczona pod inwestycję nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Dodatkowo zauważono, że dostęp działki nr [...] do drogi publicznej, poprzez działkę nr [...], nie spełnia warunku § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, który przewiduje, że szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m (ust. 1). Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2). Przepisy § 14 rozporządzenia nie dopuszczają możliwości realizacji inwestycji na działce budowlanej bez zapewnienia do niej dojścia i dojazdu o szerokości mniejszej niż 5 m, zgodnie z wytycznymi. Zaprojektowana na działce nr [...] droga, przewidziana do obsługi komunikacyjnej działki nr [...], nie spełnia tych wymogów ponieważ ma szerokość wynoszącą jedynie 4 m. W rezultacie działka nr [...] jest również pozbawiona faktycznego dostępu do drogi publicznej.

Reasumując te rozważania Wojewoda doszedł do wniosku, że inwestycja w zaprojektowanym kształcie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie pkt 5 lit. i) karty terenu 05 MN2,MW1, a ponadto projektowany na działce nr [...] układ komunikacyjny nie spełnia warunków określonych w § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Oznacza to, że kontrolowaną decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wobec czego należało ją uchylić i orzec o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie mógł zaś wezwać do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, gdyż doprowadzenie zamierzenia do zgodności z planem wymagałoby sporządzenia nowego projektu budowlanego, a zatem będzie to zupełnie nowa inwestycja wymagając przeprowadzenia postępowania od samego początku.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ wskazał, że kwestie zaopatrzenia w ciepło reguluje § 10 ust. 2 pkt 6 planu. Jak wynika z projektu budowlanego, zaopatrzenie w ciepło projektowanych budynków mieszkalnych ma nastąpić z niskoemisyjnych kotłów gazowych, przy czym przewidywana moc cieplna określona została poniżej 50 kW. Zgodność zamierzenia z planem miejscowym w tym zakresie nie budzi więc wątpliwości. Natomiast według opisu do projektu na parterze budynku A przewidziano dodatkowo miejsce na montaż niskoemisyjnego kominka na paliwo stałe o mocy 10 kW. W ocenie organu odwoławczego montaż kominka na paliwo stałe wymagałby przedstawienia dokumentów potwierdzających spełnienie standardów niskoemisyjności. Projekt powinien więc spełniać normy przywołanej powyżej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń (Dz. Urz. UE L 193 z 21.07.2015, str. 76, ze zm.). W okolicznościach sprawy brak jest informacji w podanym zakresie, co jednak pozostaje bez wpływu na wynik postępowania.

Odnośnie do zacieniania nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] wyjaśniono, że dokonana przez organ odwoławczy analiza w tym zakresie wykazała spełnienie wymogów prawnych dotyczących nasłonecznienia. Załączone do projektu opracowanie nie budzi zastrzeżeń organu i potwierdza, że "ściana południowo-zachodnia budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] ma zapewnione pełne nasłonecznienie od g. 12.00 do 17.00 w dniach równonocy". Do takich wniosków prowadzi również przedstawiona na stronie 20 analiza graficzna, zatem w sprawie nie doszło do naruszenia § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym pokoje mieszkalne w godzinach 7.00-17.00 powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września). W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju (§ 60 ust. 2 rozporządzenia).

Skargę na powyższą decyzję złożyła L. Spółka z o.o., domagając się jej uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 14 ust. 5 pkt 5 lit. i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Orłowo w Gdyni, rejon ulic Inżynierskiej i Wrocławskiej, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Gdyni z 28 czerwca 2017 r. (m.p.z.p.) w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z 12 kwietnia 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz w zw. z § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że działki geodezyjne nr [...] i [...], które obejmuje zamierzenie inwestycyjne skarżącego, stanowią jedną działkę budowlaną, w związku z czym zamiar realizacji inwestycji pozostaje sprzeczny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji uznanie, że projekt zagospodarowania przestrzennego terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany są niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy wybudowanie na każdej z działek [...] i [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie pozostaje sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z § 14 ust. 5 pkt 8 lit. a m.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c m.p.z.p. – poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działka nr [...] nie ma zapewnionego prawnego dostępu do drogi publicznej, ponieważ dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] nie odpowiada postanowieniom m.p.z.p. z uwagi na fakt, że działka nr [...] nie stanowi drogi komunikacyjnej wewnątrz terenów zabudowy i nie została ujęta w ustalonym w m.p.z.p. układzie terenów ogólnodostępnych a tym samym działka nr [...] nie ma zapewnionego ogólnodostępnego dojazdu do drogi 20 KD-D 1 (ul. [...]) drogą komunikacji wewnątrz terenu, podczas gdy wymóg powyższy nie znajduje zastosowania do działki nr [...] jako niegraniczącej z ww. drogą 20 KD-D 1/2; droga na działce nr [...] spełnia wszelkie wymogi określone w przepisach i m.p.z.p. do uznania jej za zapewniającej działce nr [...] dostęp do drogi publicznej,

c) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że działka nr [...] nie ma zapewnionego faktycznego dostępu do drogi publicznej, z uwagi na niewystarczającą szerokość drogi przewidzianej na działce nr [...], niespełniającą wymogów określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy zaprojektowana droga na działce nr [...] posiada szerokość 4 m, co czyni zadość minimalnym wymogom dla dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, uregulowanym w ww. rozporządzeniu,

d) art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego – poprzez jego niezastosowanie i wobec stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zgodności projektu zagospodarowania terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub obowiązującymi przepisami, niedokonanie przez organ II instancji wezwania skarżącego do ich usunięcia, wydając decyzję negatywną dla skarżącego z pominięciem obligatoryjnego umożliwienia mu doprowadzenia rzeczonych projektów do stanu zgodnego z przepisami i określonym aktem prawa miejscowego oraz dokonania kontroli instancyjnej postanowienia stwierdzającego istnienie ww. nieprawidłowości,

e) art. 93 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) – poprzez kwestionowanie przez organ II instancji prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...], podczas gdy kwestia ta została prawomocnie i ostatecznie ustalona w decyzji Prezydenta Miast Gdyni z 21 czerwca 2018 r., zatwierdzającej podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...], a Wojewoda w niniejszym postępowaniu nie posiada kompetencji do oceny prawidłowości i legalności podziału działek na terenie objętym inwestycją, w tym w zakresie stwierdzenia posiadania przez obie działki dostępu do drogi publicznej,

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§ 1 k.p.a. i 80 k.p.a. – poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że inwestycja skarżącego jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i obowiązującymi przepisami prawa, co doprowadziło do uchylenia prawidłowej decyzji organu I instancji

b) art. 7a k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do dokonania rozszerzającej wykładni zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji błędnego uznania, że inwestycja skarżącego jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchylenia prawidłowej decyzji organu I instancji,

c) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy w sposób niekorzystny dla inwestora, podczas gdy decyzja organu I instancji była prawidłowa, oparta na obowiązujących przepisach prawa materialnego oraz wydana z poszanowaniem przepisów procedury administracyjnej.

Uzasadniając tak postawione zarzuty, skarżący wyjaśnił, że zamierzenie inwestycyjne, stanowiące przedmiot niniejszego postępowania polegać ma na budowie zespołu zabudowy jednorodzinnej, obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na powstałych - z zatwierdzonego prawomocną decyzją Prezydenta Miasta Gdyni podziału działki nr [...] - działkach [...] (budynek B) i [...] (budynek A). Organ II instancji stwierdził sprzeczność planowanej inwestycji z § 14 ust. 5 pkt 5 lit. i m.p.z.p., zgodnie z którym na jednej działce budowlanej może zostać zrealizowany nie więcej niż jeden budynek jednorodzinny lub jeden budynek wielorodzinny. W ocenie Wojewody działki nr [..] i [...] stanowią bowiem jedną działkę budowlaną, z czym nie zgodził się skarżący, argumentując to definicjami działki budowlanej przedstawionymi w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. i § 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Za sprzeczne z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. uznał stanowisko organu II instancji, traktującego działki nr [..] i [...] jako jedną działkę budowlaną z uwagi na fakt, iż stanowią one własność jednego podmiotu oraz fakt, iż są one od siebie zależne, z uwagi na zapewnienie obsługi komunikacyjnej działki nr [...] przez dojazd do drogi publicznej przez działkę nr [...].

Skarżący przedstawił także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 16 marca 2010 r. II OSK 411/09), że przepisy o ewidencji gruntów, jak też przepisy wieczystoksięgowe, nie mogą mieć przesądzającego znaczenia dla odczytania treści pojęcia działki budowlanej. Wskazując także na stanowisko (wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r. II OSK 1046/18), że tak samo jak kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną, tak samo część działki ewidencyjnej może być w określonych warunkach planistycznych, uznana za działkę budowlaną.

Skarżący podniósł także, że dostęp do drogi publicznej działki budowlanej nie musi być bezpośredni i może zostać zapewniony przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wskazując, że organ II instancji zakwestionował zapewnienie działce dostępu do drogi publicznej w ogóle, skarżący uznał to stanowisko za nieprawidłowe zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w skarżonej decyzji.

Przy piśmie z 20 kwietnia 2022 r. skarżąca Spółka przedłożyła kopię wydanej przez Prezydenta Miasta Gdyni decyzji z 21 czerwca 2018 r. zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], na działki nr [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, aczkolwiek niektóre jej zarzuty są uzasadnione.

Kontroli sądowej, dokonywanej pod względem legalności działań organów administracji publicznej, poddano w niniejszej sprawie decyzję reformatoryjną Wojewody Pomorskiego, wydaną w przedmiocie wniosku Spółki z o.o. L. o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej oraz budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w Gdyni przy ul. [...], dz. nr [...] (budynek A) i [...] (budynek B), obręb [...]. Kontrolując w postępowaniu odwoławczym decyzję Prezydenta Miasta z 26 marca 2021 r. udzielającą takiego pozwolenia, Wojewoda doszedł do wniosku, że przedłożony projekt jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie oraz z przepisami techniczno-budowlanymi, natomiast zakres stwierdzonych nieprawidłowości uniemożliwia ich konwalidowanie na etapie postępowania odwoławczego, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Ze stanowiskiem tym, zdaniem Sądu, co do niezgodności rozwiązań projektowych z przepisami techniczno - budowlanymi należy się zgodzić. Z kolei, odnośnie do stanowiska organu odwoławczego co do sprzeczności rozwiązań projektowych z przepisami prawa miejscowego w zakresie dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, choć zasadniczo uznać je należy za prawidłowe, to jednak prowadziłoby do sprzeczności z treścią pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzją z 21 czerwca 2018 r. o podziale nieruchomości nr [...], którą to okoliczność rozstrzygnąć należy na korzyść inwestora w kategoriach poszanowania praw nabytych (o czym szerzej niżej).

Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 1a). Co istotne, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

W rozważanym wypadku organ odwoławczy zakwestionował zgodność zamierzenia z planem miejscowym oraz przepisami techniczno-budowlanymi, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej jako rozporządzenie.

Jak wynika z akt sprawy inwestor planuje realizację dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych – budynku B na działce nr [....] i budynku A na działce nr [...]. Zgodnie z danymi ujawnionymi w księdze wieczystej [....], stanowią one własność Spółki L.. Natomiast zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta z 21 czerwca 2018 r., działki te powstały z podziału działki nr [...]. Zgodnie zaś z uchwałą nr XXXIII/836/17 Rady Miasta Gdyni z dnia 28 czerwca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 11 sierpnia 2017 r. poz. 2986), zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Orłowo w Gdyni, rejon ulic Inżynierskiej i Wrocławskiej, działki te znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 05 MN2,MW1 – zabudowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza, zabudowa wielorodzinna w budynkach zawierających do 4 mieszkań.

Nie budzi wątpliwości zgodność planowanego zamierzenia z ustalonym w planie przeznaczeniem terenu, jednakże zdaniem organu odwoławczego, inwestycja narusza zakaz z pkt 5 lit. i) karty terenu 05 planu, dotyczący braku możliwości realizacji więcej niż jednego budynku jednorodzinnego lub jednego budynku wielorodzinnego na jednej działce budowlanej. Stanowisko to wymaga szerszej analizy.

Jak trafnie zauważono w decyzji, Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "działka budowlana", lecz pojęcie to znajduje swoje definicje w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych budynków (nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego), ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. (nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego) oraz ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako u.g.n. (zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce). Przy czym, co do zasady definicja "działki budowlanej" zawarta w art. 4 pkt 3a u.g.n. dotyczy rozumienia tego pojęcia, gdy posługują się nim przepisy u.g.n., a nie ma zastosowania dla oceny zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. W tym zakresie zastosowanie mają przepisy u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Lublinie z 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 684/09, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie Wojewoda uznał, że działki nr [...] i [...] należy uznać za jedną działkę budowlaną, ponieważ są objęte jedną księgą wieczystą i stanowią własność jednego podmiotu. W ocenie Sądu pogląd ten nie zasługuje na aprobatę, gdyż jak wskazuje się w orzecznictwie, istotne znaczenie dla oceny czy mamy do czynienia z działką budowlaną mają okoliczności obiektywne, spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikające z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. Natomiast przepisy mające cel porządkujący pod względem prawnym, czy ewidencyjnym, nie mogą w sposób mechaniczny, bez uwzględnienia okoliczności sprawy, implikować rozumienia omawianego pojęcia. Przepisy o ewidencji gruntów, jak też przepisy wieczystoksięgowe, nie mogą mieć więc przesądzającego znaczenia dla odczytania treści pojęcia działki budowlanej (por. wyrok NSA z 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 411/09, dostępny w CBOSA). Tak samo jak kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną, tak samo część działki ewidencyjnej może być w określonych uwarunkowaniach planistycznych, uznana za działkę budowlaną. Zwykłą sytuacją jest przecież wydanie pozwolenia na budowę inwestycji sytuowanej na dwóch odrębnych (ewidencyjnie) działkach gruntu, co do których inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1046/18, dostępny j.w.). W związku z tym fakt, że działki inwestycyjne są objęte jedną księgą wieczystą i mają jednego właściciela, nie ma przesądzającego znaczenia dla uznania ich za jedną działkę budowlaną, do której zastosowanie ma zakaz z pkt 5 lit. i) karty terenu 05 MN2,MW1 planu miejscowego.

Rację jednak ma Wojewoda wskazując, że istotną cechą, pozwalającą na uznanie działki za budowlaną jest jej dostęp do drogi publicznej. Każda z przytoczonych definicji "działki budowalnej", jako cechę umożliwiającą uznanie danej nieruchomości gruntowej lub działki gruntu za działkę budowlaną wskazuje bowiem właśnie na jej dostęp do drogi publicznej. Słusznie przy tym zarówno organ, jak i strona skarżąca odwołują się do rozumienia tego pojęcia zawartego w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., gdyż Prawo budowlane również go nie definiuje. I tak, dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie zaś przyjmuje się, że dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być legalny tj. prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego. Przepis ten przewiduje zatem bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej. Bezpośredni wynika z takiego dostępu w ramach tytułu do działki np. prawa własności. Natomiast w ramach pośredniego dostępu jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Drugim sposobem dostępu pośredniego jest dostęp poprzez drogę wewnętrzną. W tym przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, wystarcza sam fakt położenia nieruchomości inwestora przy drodze wewnętrznej.

W zaskarżonej decyzji zauważono, kwestionując dostęp działki nr [...] do drogi publicznej, że dla budynku A na tej działce wejście oraz dojazd zaprojektowano przez działkę nr [...] drogą komunikacji wewnętrznej jako utwardzony dojazd z wielkoformatowych płyt brukowych. Wskazano, że bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) posiada tylko działka nr [...]. Natomiast dla obu działek Prezydent Miasta w dniu 26 stycznia 2021 r. wydał zezwolenie na lokalizację dwóch zajadów indywidualnych do nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...]. Z tego organ odwoławczy wywiódł, że działki te stanowią jedną nieruchomość i jako obszar jednego, zależnego od siebie zainwestowania, powinny być traktowane łącznie jako jedna działka budowlana. Ocenę swą organ oparł na analizie przepisów ww. planu miejscowego. A mianowicie, z pkt 8 lit. a) karty terenu 05 w odniesieniu do zasad obsługi infrastrukturą wynika, że zasadniczo należy zapewnić inwestycji dojazd od drogi 20 KD-D 1/2 (ul. [...]); należy zapewnić ogólnodostępny dojazd drogą komunikacji wewnątrz terenu do graniczących z nią nieruchomości. Oznacza to, że zgodnie z cytowanym postanowieniem planu, dopuszczalne jest zapewnienie dostępu pośredniego nieruchomości do drogi publicznej, ale powinno to nastąpić poprzez dojazd drogą wewnętrzną – te ujęte są w planie i oznaczone symbolem literowym KDW albo poprzez dojazd drogą komunikacji wewnętrznej, który zaznaczony jest w części rysunkowej planu czarną linią ze strzałkami. Taką drogę komunikacji wewnętrznej plan przewiduje na obszarze planu w trzech miejscach, w tym m. in. w zakresie komunikacji z ulicą I. działek nr [...]-[...]. Plan nie przewiduje natomiast takiej drogi komunikacji wewnętrznej w odniesieniu do działki nr [...]. Z tych względów Wojewoda uznał, że działka nr [...] w ogóle nie ma dostępu do drogi publicznej, ponieważ sposób skomunikowania tej działki przewidziany przez inwestora w projekcie jest sprzeczny z ww. przepisami planu w jego części tekstowej i graficznej. W konsekwencji, organ ten uznał, że działka nr [...] nie spełnia warunków uznania jej za działkę budowlaną. Sąd, choć dostrzega sprzeczność rozwiązań projektowych z powołanymi przepisami prawa miejscowego, ostatecznie nie podziela oceny Wojewody z uwagi na fakt, że w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor legitymuje się decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z 21 czerwca 2018 r., na mocy której organ ten dokonał podziału działki nr [..] na dwie działki o numerach [...] i [...]. W decyzji tej wskazano, że przy zbywaniu działki nr [...] wydzielonej w wyniku niniejszego podziału należy ustanowić służebność drogową zapewniającą dostęp do drogi publicznej, bądź zbycie "działek wraz z udziałami w prawie do działek gruntu stanowiących drogę wewnętrzną". Mimo więc wątpliwości, które budzi zgodność dokonanego podziału ww. nieruchomości z przepisami planu miejscowego z powodów, które uwypuklił Wojewoda, to jednak nie jest rolą Sądu ocena zgodności wydanej decyzji podziałowej z planem miejscowym w toku niniejszego postępowania. Tym samym, nie kwestionując faktu podziału działki nr [...] na dwie działki nr [...] i [...], który jest następstwem funkcjonowania w obrocie ww. decyzji z 21 czerwca 2018 r., zadaniem organów oraz Sądu, kontrolującego decyzję organów, jest skonfrontowanie wskazanego w projekcie zagospodarowania terenu sposobu skomunikowania działki nr [...] z drogą publiczną z przepisami prawa, w tym również z przepisami warunków technicznych.

W projekcie zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki nr [...] (bo tylko w odniesieniu do tej działki zachodzi spór między stronami co do jej dostępu do drogi publicznej), na której przewidziano budynek "A", jej skomunikowanie z drogą publiczną – ul. [...], inwestor przewidział za pośrednictwem utwardzonej nawierzchni, która zgodnie z opisem (str. 6 projektu zagospodarowania terenu) "stanowi drogę komunikacji wewnętrznej jako teren utwardzony, z wielkoformatowych płyt brukowych". Jak nadto wynika z projektu, szerokość tego "wydzielenia", stanowiącego według inwestora "drogę komunikacji wewnętrznej" wynosi 4 m. Dostrzegając sprzeczność tak zaprojektowanej komunikacji z powołanymi wyżej przepisami prawa miejscowego, jednak nie uwzględniając tej okoliczności na niekorzyść skarżącej, zwrócić należy jednak uwagę na jej niezgodność z przepisami określającymi warunki techniczne, która to kwestia ostatecznie przesądza o zgodności decyzji Wojewody z przepisami prawa. W odniesieniu do kwestii zgodności z przepisami prawa miejscowego wyjaśnić należy, że przepisy powołanego wyżej planu miejscowego w pkt 8 lit. a) karty terenu 05 w odniesieniu do zasad obsługi infrastrukturą wskazują, że zasadniczo należy zapewnić inwestycji dojazd od drogi 20 KD-D 1/2 (ul. [...]); należy zapewnić ogólnodostępny dojazd drogą komunikacji wewnątrz terenu do graniczących z nią nieruchomości. Oznacza to, że zgodnie z cytowanym postanowieniem planu, dopuszczalne jest zapewnienie dostępu pośredniego nieruchomości do drogi publicznej, ale powinno to nastąpić poprzez dojazd drogą wewnętrzną – te ujęte są w planie w części graficznej i oznaczone symbolem literowym KDW albo jako dojazd drogą komunikacji wewnętrznej, który zaznaczony jest w części rysunkowej planu czarną linią ze strzałkami. Taką drogę komunikacji wewnętrznej plan przewiduje na obszarze planu w trzech miejscach, w tym m. in. w zakresie komunikacji z ulicą I. działek nr [...]-[...]. Plan nie przewiduje natomiast takiej drogi komunikacji wewnętrznej w odniesieniu do działki nr [...]. Z tych też względów, choć rację ma Wojewoda kwestionując zgodność dostępu działki nr [...] do drogi publicznej – ul. [...] z powołanymi wyżej przepisami planu miejscowego, w tym jego częścią graficzną, to jednak – biorąc pod uwagę treść ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości – działki nr [...], gdzie dopuszczono możliwość ustanowienia służebności drogowej (abstrahując od postanowień planu o drodze komunikacji wewnętrznej), Sąd uwzględnił jej treść na korzyść inwestora, który za pośrednictwem ww. decyzji podziałowej nabył uprawnienie do realizacji inwestycji zgodnie z jej treścią, w tym przypadku – także poprzez możliwość ustanowienia służebności drogowej, obok drogi komunikacji wewnętrznej przewidzianej w planie.

Sąd wskazuje przy tym, choć na marginesie właściwych rozważań, że akceptuje wyrażony w doktrynie pogląd dotyczący decyzji podziałowej, zgodnie z którym w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do ustalania w jej treści konkretnego sposobu (przebiegu) służebności, mających zapewnić dostęp do drogi publicznej ani nawet wskazania działek, na jakich mają zostać ustanowione. "W decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej" (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 93 oraz wyroki WSA w Poznaniu z 10.10.2019 r., IV SA/Po 454/19, LEX nr 2730890 i z 13.11.2019 r., II SA/Po 290/19, LEX nr 2746721).

W analizowanych okolicznościach faktycznych decyzja podziałowa z 21 czerwca 2018 r. niewątpliwie odwołuje się do pośredniego sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, związanego ze zbyciem wydzielonej działki gruntu na rzecz innej osoby. Zapewnienie takiego dostępu następuje więc dopiero przy zbywaniu wydzielonych działek gruntu (w wyniku którego stają się one odrębnymi nieruchomościami). Nie można przecież ustanowić służebności drogi koniecznej, dopóki właścicielem lub użytkownikiem wydzielonych działek gruntu pozostaje ta sama osoba, która ma dostęp do drogi publicznej. Na etapie postępowania w sprawie ewidencyjnego podziału nieruchomości określa się jedynie faktyczną możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej przez wydzielenie drogi wewnętrznej z umieszczeniem w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zastrzeżenia, że w razie zbycia działki (działek) powstałych w wyniku podziału nastąpi ustanowienie służebności drogowej albo zbycie udziału w prawie do działki drogi wewnętrznej, albo też nastąpi ustanowienie służebności drogi koniecznej na innych działkach gruntu (jeżeli nie wydzielono drogi wewnętrznej). Takie zastrzeżenia zawarto także w decyzji z 21 czerwca 2018 r., którą legitymuje się skarżąca.

Na gruncie przepisów prawa cywilnego niemożliwe jest ustanowienie służebności gruntowej na jednej działce na rzecz innej, która stanowi własność tej samej osoby i objęta jest tą samą księgą wieczystą, stanowiąc jedną nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Ustanowienie służebności jest bowiem możliwe tylko na rzecz innego właściciela. W związku z tym, w rozważanym wypadku dostęp do działki nr [....] przez działkę nr [...] w rozumieniu prawa cywilnego nie mógł zostać zapewniony przez ustanowienie służebności, gdyż naruszałoby to reguły Kodeksu cywilnego. Jednakże, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, za dostęp do drogi publicznej może być też uznany dojazd poprzez działkę, której inwestor jest współwłaścicielem. Okoliczność, że inwestor jako współwłaściciel działki nie może ustanowić służebności drogowej na własną rzecz, nie może go stawiać w gorszej sytuacji, niż gdyby działka ta nie była jego współwłasnością" (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 lipca 2020 r., II SA/Ol 1124/19, LEX nr 3047811 oraz E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 93). Sąd orzekający podziela powyższy pogląd, uwzględniając go w ramach oceny prawidłowości zastosowanych przez organy przepisów prawa.

Oznacza to, że brak takiej służebności na etapie pozwolenia na budowę, w analizowanych okolicznościach, per se nie dyskwalifikuje możliwości uznania spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej poprzez jej ustanowienie w przyszłości, tj. w razie zbywania działki – w odniesieniu do działki nr [...]. Jednakże, dostęp ten musi pozostawać w zgodności z przepisami prawa, w tym także z warunkami technicznymi, którą to sprzeczność analizowanych rozwiązań projektowych prawidłowo ujawnił organ II instancji (o czym mowa będzie poniżej).

W ocenie Sądu jednak, dostęp do drogi publicznej działki budowlanej w sposób pośredni również musi spełniać wymagania określone w przepisach dotyczących warunków technicznych. Przepisy prawa precyzują warunki techniczne (parametry), dotyczące zapewnienia dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem dojścia i dojazdu, a więc w sytuacji braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo też komunikacji za pośrednictwem drogi wewnętrznej. W tej kwestii, w ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy ocenił brak zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie wymogów dojazdu i dojścia do działek budowlanych oraz budynków. Z tych też przyczyn, mimo błędnej oceny kwestii charakteru działki nr [...] jako działki budowlanej, gdyż posiadającej dostęp do drogi publicznej w sposób pośredni, ze względu na naruszenie warunków technicznych w zakresie zaprojektowanych parametrów tego dostępu, ostatecznie decyzję Wojewody uznać należy za zgodną z prawem.

Otóż, zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Z kolei zgodnie z ust. 2 § 14 dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Ponadto, do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 4).

Jak już wskazano, zgodnie z opisem do projektu zagospodarowania terenu "dla budynku A wejście oraz dojazd zaprojektowano od strony północno-wschodniej, poprzez działkę nr [...] drogę komunikacji wewnętrznej jako utwardzony, z wielkoformatowych płyt brukowych". Z kolei na planie sytuacyjnym ujawniono "teren utwardzony" biegnący od strony zjazdu z ul. [...], przez wschodnią część działki nr [...] w kierunku działki nr [...]. Teren ten ma szerokość 4 m. Zdaniem skarżącego, do tak zaplanowanej komunikacji wewnętrznej zastosowanie znajdzie wyłącznie przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia, gdyż komunikacja ta nie stanowi ani ciągu pieszo-jezdnego, ani dojścia pełniącego funkcję dojazdu. Wymagane więc było jedynie odpowiedniej szerokości jezdni – 3 m, co w niniejszej sprawie zostało spełnione. Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić.

Po pierwsze, nie można zaakceptować sytuacji, zgodnie z którą inwestycja miałaby mieć zapewniony wyłącznie dojazd, a nie dojście dla pieszych. Nie może to być również dostęp wyłącznie dla pieszych z wyłączeniem pojazdów. Po drugie, w orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "jezdni" odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd (zob. m.in. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1921/16, dostępny w CBOSA). Natomiast przepisy prawa nie zawierają definicji ciągu pieszo-jezdnego, jednakże przyjmuje się, że to ciąg komunikacyjny przeznaczony zarówno do ruchu pojazdów, jak i ruchu pieszych, bez wyodrębnionej jezdni i chodnika dla pieszych. Rozwiązania projektowe ukazują, że właśnie taki charakter ma przewidziane przez inwestora rozwiązanie komunikacyjne – jest to utwardzony ciąg, który ma charakter pieszo – jezdny i wbrew nazwie nie jest to droga komunikacji wewnętrznej, bowiem – w tym miejscu nie przewiduje jej plan miejscowy (o czym mowa była powyżej), a ponadto nie została wydzielona jako droga, stanowiąc część działki budowlanej o funkcji mieszkaniowej. Co jeszcze istotne, do poszczególnych (pojedynczych) budynków funkcję dojazdu mogą zapewnić dojścia dla pieszych, jeżeli ich szerokość nie jest mniejsza niż 4,5 m. Przy czym, prawodawca wskazując na możliwość wykorzystania dojścia dla pieszych jako dojazdu do budynku, użył słowa "budynek" w liczbie pojedynczej, co oznacza, że dojście dla pieszych nie powinno służyć jako dojazd do całego zespołu budynków. Przewidziane rozwiązanie projektowe nie spełnia nawet tego ostatniego warunku.

Jak wskazał skarżący szerokość 4 m zaprojektowanej komunikacji do budynku A pozwala na istnienie jezdni o szerokości 3 m i dojścia o szerokości 1 m. Określenie jezdnia jest jednak zarezerwowane dla drogi, której inwestor, wbrew użytej terminologii w projekcie, nie wydzielił. Przyjęte rozwiązania projektowe są zatem niekonsekwentne. Jak zasadnie wskazano w skardze, drogą wewnętrzną jest droga, droga rowerowa, parking oraz plac przeznaczony do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Natomiast stosownie do treści art. 4 pkt 1 tej ustawy, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 2 tej ustawy droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Treść przepisu art. 8 ust. 1 wskazuje jednoznacznie na definicję drogi wewnętrznej, która stanowi kategorię drogi przeciwstawną do drogi publicznej. Przedmiotowa definicja legalna ma charakter negatywny i została sformułowana z wykorzystaniem formuły wyłączenia. Na podstawie aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych można wskazać, że do dróg wewnętrznych zalicza się drogi niezliczone do kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi takie jak: drogi na osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, pętle autobusowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2017 r., II SA/Po 866/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2008 r., I SA/Wa 603/08, LEX nr 566545 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r., II OSK 881/09, LEX nr 552887). Powyższe przepisy, choć wyraźnie odróżniają drogi wewnętrzne od publicznych, to jednak nie wyłączają zastosowania art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych także do dróg wewnętrznych, co oznacza, że konieczność wydzielenia gruntu liniami granicznymi pasa drogowego także w odniesieniu do drogi wewnętrznej. Tego warunku z całą pewnością nie spełnia układ komunikacyjny przewidziany przez skarżącą w projekcie. W niniejszej sprawie działka nr [...], przez którą ma odbywać się dojazd do działki nr [...], nie posiada wydzielonej liniami granicznymi części, która ma służyć jako droga wewnętrzna. Wobec tego nie można przyjąć, jak chce tego skarżący, że część tej działki, przewidziana w projekcie jako teren utwardzony od zjazdu z ul. [...] do działki nr [...] i budynku na niej, stanowi drogę wewnętrzną.

Co więcej, skoro drogi wewnętrzne są prawnie przewidzianym elementem układu drogowego i mogą łączyć się z drogami publicznymi (art. 8 u.d.p.) to mogą one także być wskazywane, bądź przewidziane w planach miejscowych, jako część systemu komunikacji, stanowiącą dostęp do wyznaczonej w planie miejscowym drogi publicznej. W orzecznictwie wskazuje się też, że ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. Takie zasady przewiduje plan miejscowy, właściwy dla terenu inwestycji, o czym już mowa była powyżej.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że w opisie do projektu mowa jest o "wejściu i dojeździe" do tego budynku, które są zaprojektowane w postaci "drogi komunikacji wewnętrznej jako utwardzony, z wielkoformatowych płyt brukowych". To oznacza, że wskazany na mapie sytuacyjnej teren utwardzony ma służyć zarówno do ruchu pieszego, jak i pojazdów, co pozwala na jego kwalifikację jako ciągu pieszo-jezdnego. Dla takiego zaś ciągu przepisy przewidują szerokość 5 m (§ 14 ust. 2 rozporządzenia). Co więcej, z mapy wynika, że dojście dla pieszych do budynku A, od strony jego wejścia, ma szerokość 4,02 m, zaś § 14 ust. 3 rozporządzenia nakazuje zachowanie szerokości 4,5 m. Także więc i w tym zakresie zaprojektowana dla działki nr [...] komunikacja narusza omawiane przepisy techniczno-budowlane.

Podsumowując ten etap rozważań należało uznać, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, o normatywnej szerokości, wynikającej z § 14 § 2 ww. rozporządzenia, która to cecha czyniłaby rozwiązania projektowe przewidziane przez inwestora zgodnymi z prawem. To właśnie więc z tego względu Sąd uznał, że przyjęte dla tej działki rozwiązania projektowe dotyczące zapewnienia dostępu do drogi publicznej są sprzeczne z prawem. Oznacza to, że inwestycja nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że ocena Wojewody w zakresie braku zgodności inwestycji warunkami technicznymi w zakresie dróg i dojazdów do budynków określonych w przepisach techniczno-budowlanych, była trafna. Jak wykazało bowiem przeprowadzone postępowanie, zaplanowany pośredni dojazd i dojście do działki nr [...] i budynku nie spełniają wymogów, jakie stawia rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków. Ustaleń tych organ dokonał oceniając cały zebrany materiał dowodowy, nie naruszając przy tym granic swobody przyznanej mu w tym zakresie.

Zasadne też było zastosowanie trybu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc decyzji reformatoryjnej, gdyż okolicznościach sprawy wyjaśniono wszystkie istotne kwestie, które pozwalały na wydanie przez organ II instancji decyzji merytorycznej. Przy tym nie ma racji skarżący, że jej wydanie powinno zostać poprzedzone wezwaniem inwestora do wyjaśnienia i usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Należy bowiem zauważyć, że usuniecie niezgodności w zakresie zgodności z warunkami technicznymi w zakresie dojścia i dojazdu wymagałoby przeprojektowania sposobu komunikacji dla działki nr [...], tak aby uzyskała ona samodzielny dostęp bezpośredni lub pośredni do drogi publicznej, a także zmiany parametrów tego układu komunikacyjnego. Wiązałoby się to ze znaczną ingerencją w projekt budowlany i przyjęte w nim rozwiązania na poziomie, który czyniłby go nowym projektem, a inwestycję - de facto nową inwestycją. W takim zaś wypadku konieczne jest złożenie nowego wniosku wraz z projektem i poddanie go ponownej ocenie zarówno przez organ I, jak i II instancji. To zaś wyklucza możliwość merytorycznego orzekania przez Wojewodę z pominięciem organu I instancji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.