Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1800/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. - wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej oraz M. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w L. z [...] marca 1975 r. nr [...].

W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] marca 1975 r., nr [...] Naczelnik Powiatu w L. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa na cele B. Przedsiębiorstwa [...][...] w B. Oddział w L. m.in. nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m ², stanowiącej współwłasność I. i J. małż. S.

Pismem z [...] lipca 2015 r. M. S., będący spadkobiercą J. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w L. z [...] marca 1975 r.

Postanowieniem z [...] września 2015 r., Nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Powiatu w L.

Postanowieniem z [...] października 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia M. S. uchylił w całości ww. postanowienie Wojewody [...] i nakazał wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w L. z [...] marca 1975 r.

Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Powiatu w L. z dnia [...] marca 1975 r., w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem od I. i J. S. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m ² stanowiącej aktualnie część działek nr [...] i nr [...] wydana została z naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., wniósł Prezydent Miasta L. oraz M. S. Prezydent zarzucił, iż organ wojewódzki błędnie przyjął, że brak udziału wszystkich stron w postępowaniu wywłaszczeniowym, tj. spadkobierców J. S., stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy pominięcie stron w postępowaniu administracyjnym, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie Prezydenta Miasta L. organ I instancji naruszył art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 158 § 2 k.p.a. M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Powiatu w L. z [...] marca 1975 r.

Po rozpatrzeniu odwołań Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że podstawą prawną kontrolowanej decyzji z [...] marca 1975 r. była ustawa z 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zwanej dalej ustawą wywłaszczeniową.

W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia była budowa bazy Oddziału [...] [...] w L. Niezbędność wywłaszczenia na wskazany powyżej cel potwierdzona była decyzją Naczelnika Powiatu w L. z [...] lipca 1974 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji – usytuowanie obiektu Oddziału [...] [...] w L. Organ wywłaszczeniowy dysponując ww. decyzją z [...] lipca 1974 r. miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. Spełniona została zatem przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia, zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Jak wynika z archiwalnych akt sprawy, w tym w szczególności z protokołu sporządzonego w dniu [...] grudnia 1974 r., oraz z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z [...] marca 1975 r., - B. Przedsiębiorstwo [...][...] w B. Oddział w L. wystąpiło do I. S. jako spadkobiercy A. S. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Rokowania o nabycie nieruchomości nie przyniosły rezultatu, gdyż

I. S., będąca współwłaścicielką nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] nie wyraziła zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości z uwagi na niską cenę odszkodowania. Organ wyjaśnił, że podmiot wnioskujący o wywłaszczenie dysponował wyłącznie dokumentacją, która jednoznacznie potwierdzała, że właścicielem nieruchomości jest I. S., zaś nieprzeprowadzenie stosownego postępowania spadkowego uniemożliwiało ustalenie dalszego kręgu osób posiadających prawa do nieruchomości. W tej sytuacji wnioskodawca, stosownie do art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, był uprawniony do odstąpienia od prowadzenia rokowań z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości. Organ zaznaczył, że I. S. będącą jednocześnie właścicielem nieruchomości, następcą prawnym J. S. (drugiego współwłaściciela nieruchomości) oraz przedstawicielem ustawowym pozostałych następców prawnych J. S. (małoletnich dzieci) była jedyną osobą, z którą wnioskodawca rokowania winien był przeprowadzić. Z powyższych względów, w ocenie organu, przeprowadzenie rokowań wyłącznie z I. S. było prawidłowe. Wydane przez Sąd Rejonowy w L., w dniu [...] lutego 2004 r., sygn. akt [...], orzeczenie spadkowe potwierdziło, iż następcami prawnymi J. S. są żona I. S. oraz dzieci – M. S., E. S. i E. W. Zdaniem organu, rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości zostały przeprowadzone zgodnie z treścią art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r.

Wobec niedojścia do zawarcia umowy sprzedaży, pismem z [...] marca 1975 r. B. Przedsiębiorstwo [...][...] w B. Odział w L. wystąpiło do Naczelnika Powiatu w L. z wnioskiem o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] m ², położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] oraz o ustalenie z tego tytułu odszkodowania. Minister wskazał, że wniosek wywłaszczeniowy z [...] marca 1975 r. zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej. Do wniosku załączono ponadto dokumenty, takie jak: decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] lipca 1974 r., mapę geodezyjną, protokoły rokowań, operaty biegłych, zaświadczenia z Państwowego Biura Notarialnego w L. oraz zaświadczenie z Urzędu Miejskiego.

Minister podał, że pismem z [...] marca 1975 r. Naczelnik Powiatu w L. zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego m.in odnośnie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] oraz o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] marca 1975 r. Zawiadomienie zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 17 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r.

Zgodnie z protokołem rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] marca 1975 r. w rozprawie uczestniczyła m.in. I. S., która nie wyraziła zgody na zaproponowaną cenę gruntu. W rozprawie nie uczestniczył natomiast biegły, który sporządził opinię szacunkową oraz dokonał wyceny gruntu.

Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowe organ wskazał, że brak biegłego na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie prawa, niemniej naruszenie to nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, gdy odszkodowanie to było ustalone w prawidłowej wysokości. Podkreślił, że biegły rzeczoznawca, mimo że nie uczestniczył w rozprawie, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnego elaboratu szacunkowego. Z akt archiwalnych sprawy wynika, iż operat szacunkowy nieruchomości położonej przy ul. [...] w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m ² sporządzony został w sierpniu 1974 r., przez inż. H. O. - rzeczoznawcę budowlanego ds. wywłaszczeń z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B.

Jak wynika z treści operatu, odszkodowanie za wywłaszczony grunt ustalone zostało na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy odszkodowanie za grunty rolne określano według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Natomiast, zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy, wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione w ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b), położone na określonych obszarach, ustalał naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody; wojewoda mógł w przypadkach gospodarczo uzasadnionych podwyższyć na wniosek naczelnika powiatu odszkodowanie za 1 m ² gruntu na określonych obszarach najwyżej do 10-krotnej stawki: odszkodowanie nie mogło przekroczyć przeciętnej ceny rynkowej, a jeżeli chodzi o grunty rolne stanowiące wyłączne źródło utrzymania właściciela - cen, jakie kształtują się w obrocie między rolnikami.

Zdaniem organu nadzoru, biegły przy ustalaniu odszkodowania w niniejszej sprawie uwzględnił stawki odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości wskazane w zarządzeniu Naczelnika Powiatu w L. z [...] kwietnia 1974 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu. Z treści opinii szacunkowej, wynika że stawka odszkodowania za wywłaszczenie gruntu na terenie miasta L. wynosiła 6 zł za m ². Przyjmując ww. stawkę biegły oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł ([...] m ² zł x 6,00 zł). W ocenie organu odwoławczego, przyznana w niniejszej sprawie kwota odszkodowania za grunt ustalona została w prawidłowej wysokości i zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.

W ocenie organu, decyzja Naczelnika Powiatu w L. z [...] marca 1975 r. spełnia wszystkie wymagania określone w art. 23 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. ww. przepisie. Decyzja ta zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych.

Minister Inwestycji i Rozwoju nie podzielił stanowiska Wojewody [...] wyrażonego w decyzji z [...] maja 2016 r., iż decyzja wywłaszczeniowa z [...] marca 1975 r. wydana została wobec osoby zmarłej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, że przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe na żadnym etapie nie było prowadzone w stosunku do zmarłego J. S.. Wyjaśnił, że nieżyjący współwłaściciel nieruchomości został wymieniony w treści decyzji, jednak wskazanie jego nazwiska miało jedynie charakter informacyjny, mający na celu wyłącznie oznaczenie przedmiotowej nieruchomości, a nie przesądzało o nadaniu zmarłemu przymiotu strony postępowania.

Organ wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć, że w niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa została skierowana do zmarłego to w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pogląd, zgodnie z którym skierowanie decyzji do osoby zmarłej, w przypadku gdy jej spadkobiercy zostali uwzględnieni przez organ w prowadzonym postępowaniu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że sądy administracyjne podkreślają, iż dopiero połączenie dwóch okoliczności - tj. skierowania decyzji do osoby zmarłej oraz pozbawienia spadkobierców tej osoby możliwości udziału w postępowaniu - powoduje wadliwość decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister zaznaczył, że ocena skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej, w sytuacji gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni (spadkobiercy) zmarłej strony, wywołuje pewne rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jednak skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji są zbyt daleko idące, aby uzasadnioną prawnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru mógł uczynić jedynie rozbieżności w orzecznictwie sądowym, co do określonego zagadnienia prawnego.

Zgodnie z art. 24 ustawy z 12 marca 1958 r. jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy wskazać właściciela nieruchomości, a w przypadku przewidzianym w art. 20 - osobę uczestniczącą w postępowaniu w charakterze strony, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu.

W niniejszej sprawie osobą uprawnioną do odbioru odszkodowania była I. S. będąca jednocześnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości, następcą prawnym drugiego współwłaściciela nieruchomości J. S. oraz przedstawicielem ustawowym małoletnich spadkobierców J. S. Tym samym organ uznał, że spełniona została także przesłanka z art. 20 ustawy z 12 marca 1958 r.

Podsumowując Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że decyzja Naczelnika Powiatu w L. z [...] marca 1975 r., o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m 2, stanowiącej współwłasność I. S. oraz J. S. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.

Minister wskazał na treść art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ podniósł, że z uwagi na zaskarżenie przedmiotowej decyzji zarówno przez M. S., jak i Prezydenta Miasta L., zasada wyrażona w art. 139 k.p.a. doznaje znacznych ograniczeń. W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda [...] w decyzji z [...] maja 2016 r., błędnie orzekł, że bada decyzja Naczelnika Powiatu w L. z [...] marca 1975 r., obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] czerwca 2019 r., nr [...] złożył M. S. wnosząc o jej uchylenie.

Zdaniem skarżącego, nieważność decyzji wywłaszczeniowej z [...] marca

1975 r. powinna zostać stwierdzona, gdyż Naczelnik Powiatu w L. naruszył prawo do własności wynikające z art. 64 Konstytucji. Ponadto, nie ustalił kręgu spadkobierców - stron postępowania wywłaszczeniowego, nie zawiadomił skarżącego jako strony postępowania o toczącym się postępowaniu i nie doręczył decyzji wywłaszczeniowej. Skarżący podkreślił, że organ rażąco naruszył art. 156 k.p.a., gdyż w dacie wydawania decyzji z 1975 r. dwie osoby nie żyły, a organ nie posiadał dokumentów na podstawie których mógłby uznać I. S. za właścicielką lub współwłaścicielkę przedmiotowej działki. Dodał, że jeżeli postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem osoby zmarłej (władającego gruntem zmarłego J. S.) i doszło do wydania decyzji w stosunku do takiej osoby - należy przyjąć, że decyzja ta jest obarczona wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a.). Ponadto, decyzja została skierowana do osoby nie będącej jedyną stroną w sprawie, tj. I. S. - jednej ze spadkobierców zmarłego J. S., z pominięciem innych, pozostałych spadkobierców.

Zdaniem skarżącego, w decyzji powinni zostać uwzględnieni wszyscy spadkobiercy po J. S., tj. I. S., M. S., E. S. i E. W. Tym samym organ naruszył art. 24 ustawy wywłaszczeniowej, a także przepisy rangi konstytucyjnej zapewniające ochronę prawa własności.

Skarżący podniósł, że z decyzji Naczelnika Powiatu w L. z [...] marca

1975 r. nie wynika, że za nieletnie wówczas dzieci reprezentował w sprawie przedstawiciel ustawowy - matka I. S., jak podaje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju. Zaznaczył, że w decyzji z [...] marca 1975 r. błędnie zostali wskazali tylko I. S. i J. S., podczas gdy powinni zostać wpisani wszyscy spadkobiercy nieżyjącego w dniu wydania decyzji J. S.. Zdaniem skarżącego, nieprawdą jest, ze na podstawie protokołu z [...] grudnia 1974r. I. S. była współwłaścicielką działki nr [...]. Wskazał, że I. S. była spadkobiercą po zmarłym mężu J., który z kolei był spadkobiercą po zmarłym ojcu – A. S. Skarżący stwierdził, że właścicielem działki nr [...] są wszystkie dzieci jako spadkobiercy J. S., a nie tylko żona – I. S.

W ocenie skarżącego, organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 17, 24, 27 ust 2 ustawy wywłaszczeniowej. Dodał, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 156 § 1 pkt. 2 i 5 k.p.a. Ponadto, organ przekroczył zasady wyrażone w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a. naruszając zasadę zaufania obywateli do państwa oraz nie uwzględniając słusznego interesu obywatela. Skarżący oświadczył, że organ przeprowadzając postępowanie z rażącym naruszeniem przepisów prawa pozbawił go zarówno prawa własności, jak i należnego odszkodowania, co stoi w sprzeczności z art. 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju, podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy uznał, że nie narusza ona prawa, natomiast zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Ocenę Ministra skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Zaskarżona decyzja reformatoryjna Ministra Inwestycji i Rozwoju została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Naczelnika Powiatu w L. z [...] marca 1975 r. korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w pierwszej kolejności w stanie faktycznym niniejszej sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z brzemienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233, wyrok WSA 21 lipca 2006r., sygn.akt IV SA/Wa 740/06 publik. CBOSA). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12 grudnia 1988r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa".

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Prawidłowo Minister stwierdził, że w sprawie tej nie wystąpiły kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie decyzji Naczelnika Powiatu w L. z dnia [...] marca 1975 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa na cele B. Przedsiębiorstwa [...][...] w B. Oddział w L. m. in. nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność I. i J. małż. S.

W ocenie Sądu, organ zebrał cały materiał dowodowy niezbędny do rozpatrzenia tej sprawy i rozpatrzył go wszechstronnie, zasadnie stwierdzając, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego poddanego kontroli w trybie nieważnościowym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, odpowiada wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Odmienna ocena skarżącego, co do zaistniałych w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszeń prawa i ich charakteru, nie stanowi o nienależytym zebraniu materiału dowodowego i prawidłowości jego oceny przez organ w niniejszym postępowaniu.

Prawidłowe są ustalenia organu nadzoru, że nieruchomość wywłaszczono na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm. dalej ustawa wywłaszczeniowa ). Stosownie do jej art. 2 ust. 2 - o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W badanej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek B. Przedsiębiorstwa [...][...] w B. czyli przez podmiot uprawniony.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość ubiegającemu się o wywłaszczenie była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdza decyzja Naczelnika Powiatu L. z dnia [...] lipca 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji – Oddziału [...] [...] w L. Nie budziło więc wątpliwości Sądu, że przedmiotowa nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie "niezbędna".

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika również, że postępowanie wywłaszczeniowe zakończone kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją poprzedzone zostało rokowaniami. Potwierdza to znajdujące się w aktach sprawy pismo z [...] grudnia 1974 r., z którego wynika, że I. S., współwłaścicielka wywłaszczanej nieruchomości nie zgodziła się na odstąpienie nieruchomości ze względu na niską cenę odszkodowania. Wycenę nieruchomości sporządził biegły inż. H. O. W sprawie została przeprowadzona w dniu [...] marca 1975 r. rozprawa administracyjna, w której brała udział I. S. i ponownie nie wyraziła zgody na zaproponowaną cenę gruntu. W sprawie nie doszło więc do naruszenia art. 21 ust. 1 ww. ustawy. Prawidłowo również oceniono sposób i wysokość ustalonego w sprawie odszkodowania.

Odnoszą się zaś do zarzutu wskazania w decyzji administracyjnej jako właścicieli działki nr [...] I. S. i nieżyjącego J. S. zamiast jego spadkobierców M. S., E. S. i E. S. (aktualnie W.) to należy zgodzić się ze skarżącym, ze jest to pewna wadliwość decyzji, ale nie można jej traktować w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej, a uregulowanie jej stanu prawnego nastąpiło dopiero [...] marca 1975 r. poprzez wydanie Aktu Własności Ziemi z [...] marca 1975 r. nr [...]. Z postanowienia o stwierdzeniu prawa do spadku Sądu Rejonowego w L. z [...] lutego 2004 r. sygn. akt [...] po zmarłym [...] lipca 1972 r. M. S. wynika, że jego spadkobiercami są żona I. S., córka E. W. oraz synowie M. S. oraz E. S. po ¼ części każde z nich. Wszystkie dzieci w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej w 1975 r. były małoletnie (okoliczność bezsporna). Przechodząc następnie do kwestii charakteru sprawy administracyjnej (w aspekcie oceny skutków śmierci strony) należy stwierdzić, że wiele praw lub obowiązków administracyjnych polega na ukształtowaniu osobistej sytuacji podmiotu administrowanego. Równocześnie należy zauważyć, że są sprawy administracyjne, których celem nie jest ukształtowanie osobistych praw lub obowiązków jednostki, ale przede wszystkim określenie statusu prawnego rzeczy. W sprawach tych, jako dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.). Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego (zagadnienie materialnoprawne), zaś w drugim przypadku śmierć strony jest zjawiskiem o naturze prawnoprocesowej, związanym z prawem strony do udziału w postępowaniu. W orzecznictwie dostrzeżono tę różnorodność spraw administracyjnych w aspekcie skutków śmierci strony, wyodrębniając m. in. kategorię aktów rzeczowych, czyli regulujących sytuację prawną rzeczy (por. np. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2275/11, CBOSA oraz wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17, CBOSA). W takim sprawach wydanie decyzji w sytuacji, gdy strona (np. współwłaściciel nieruchomości, której dotyczyło postępowanie) nie żył, nie determinuje uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie mieliśmy do czynienia właśnie z tego rodzaju rozstrzygnięciem o charakterze rzeczowym (tj. kształtującym sytuację prawną rzeczy). Na marginesie warto dodać, że nawet współcześnie obowiązujące przepisy dotyczące wywłaszczeń przewidują możliwość wywłaszczenia nieruchomości, których stan prawny jest nieuregulowany lub jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowego (zob. art. 113 ust. 5 – 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774). Wywłaszczenie jest rodzajowo inną sytuacją niż decyzje, na mocy której w osnowie na wskazaną tam osobę fizyczną (nieżyjącą w chwili orzekania) nakłada się obowiązek określonego zachowania lub przyznaje się takiej osobie uprawnienie (np. w postaci zezwolenia, koncesji, potwierdzenia określonych uprawnień).

Przenosząc tu ustalenie na grunt niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że ewentualne rażące naruszenie prawa w związku ze śmiercią strony miałoby uzasadnienie przed wszystkim w rażącym naruszeniu procedury. Sąd w niniejszym składzie podziela poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 383/12 oraz z 17 listopada 2010 r. I OSK 129/10 CBOSA), że przypadku praw dziedzicznych (a takim jest prawo własności) przy ocenie zasadności zarzutu rażącego naruszenia prawa z uwagi na śmierć strony należy brać również pod uwagę, czy w postępowaniu brali faktycznie udział spadkobiercy zmarłego właściciela. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, opisany szczegółowo w zaskarżonej decyzji, udział w postępowaniu I. S., która była współwłaścicielką wywłaszczonej nieruchomości oraz przedstawicielem ustawowym wszystkich pozostałych współwłaścicieli (tj. małoletnich dzieci, w tym skarżącego). Trudno w takiej sytuacji stawiać organowi prowadzącemu postępowanie wywłaszczeniowe zarzut, że nie zamieścił w decyzji sformułowania, że I. S. działa również jako przedstawicielka ustawowa małoletnich dzieci a tym bardziej formułować zarzut rażącego naruszenia prawa. Tym samym mając na uwadze, że decyzja została bez wątpienia skierowana do osoby właściwej tj. jednego ze współwłaścicieli oraz zarazem jednego ze spadkobierców, który ponadto reprezentował z mocy prawa także pozostałych spadkobierców, nie można uznać, że wymienienie w jej treści nieżyjącego J. S. stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma przy tym zaznaczenia, czy I. S. poinformowała organ o rzeczywistym stanie prawnym nieruchomości.

Ponadto w realiach niniejszej sprawy osnowa decyzji wywłaszczeniowej zawiera elementy konstytutywne z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia, tj. określa przedmiot i rozmiar wywłaszczenia oraz wskazuje, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło. Wskazanie w tej decyzji, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności m.in. J. S. ma tylko takie znaczenie, że informuje o właścicielu nieruchomości według stanu wiedzy organu prowadzącym postępowanie wywłaszczeniowe. W tych okoliczności oznaczenie w decyzji zmarłego współwłaściciela nie może być utożsamiane z jej skierowaniem do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tylko ewentualnie z pominięciem strony, którą byli spadkobiercy zmarłego J. S. ( co w niniejszej sprawie nie miało miejsca), a więc z wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zasada niekonkurencyjności postępowań w trybie nadzwyczajnym). Warto dodać, że również w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

W ocenie Sądu, decyzja z [...] marca 1975 r. nie mogła być również traktowana jako niewykonalna w rozumieniu art. 156 §1 pkt 5 k.p.a. Decyzja ta zawierała elementy o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, mimo że nie zostały sformułowane precyzyjnie. W punkcie pierwszym tej decyzji wskazano, że nieruchomość oznaczona jako działka [...] o pow. [...] m2 nie posiada urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, a właścicielami nieruchomości w chwili wywłaszczenia byli I. S. i J. S. Z kolei w pkt 2 ww. decyzji jako uprawnionych do odbioru odszkodowania wskazano dotychczasowych właścicieli. W ocenie Sądu brak wskazania z imienia i nazwiska spadkobierców J. S. stanowiło naruszenie prawa, ale biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy nie można było zakwalifikować tego naruszenia jako rażące. W pkt 1 tej decyzji wymieniona była bowiem I. S.- jednocześnie współwłaścicielka wywłaszczanej nieruchomości, spadkobierczyni po J. S. oraz przedstawiciela ustawowa pozostałych małoletnich spadkobierców po J. S. Postępowanie spadkowe po J. S. , zmarłym w 1972 r., zakończyło się postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z 2004 r., czyli blisko 30 lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Dlatego - zdaniem Sądu - oznaczenie w decyzji wywłaszczeniowej osób uprawnionych do odszkodowania poprzez wskazanie dotychczasowych właścicieli w realiach niniejszej sprawy, pozwalało na ich indywidualizację, sprowadzało się to w zasadzie do osoby I. S. Co więcej, takiego oznaczenia osób uprawnionych do odszkodowania nie podważyła I. S., której doręczono decyzję wywłaszczeniową.

Jeżeli chodzi o ocenę materiału dowodowego przez organ, to zdaniem Sądu nie narusza ona standardów wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Również motywy rozstrzygnięcia podane zostały w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. Pamiętać przy tym należy o omawianej wyżej specyfice postępowania dowodowego prowadzonego w ramach trybów nadzwyczajnych, w tym zwłaszcza trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadniczo organ winien wówczas ustalić, czy w świetle zebranego materiału dowodowego, kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister ten obowiązek wykonał – w ocenie Sądu – należycie.

Reasumując, oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja z [...] marca 1975 r. zapadła zgodnie z obowiązującym wówczas przepisami w przedmiocie wywłaszczania nieruchomości oraz ustalania wysokości odszkodowania i nie może być kwalifikowana jako wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego względu stanowisko zaprezentowane w sprawie przez Ministra jest trafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał także za słuszne argumenty organu wydającego zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

Końcowo należy wskazać, że pozostałe kwestie podniesione w zarzutach skargi, a odnoszące się do kwestii zbędności wywłaszczonej nieruchomości oraz prawidłowości wydania Aktu Własności Ziemi z 1975 r. nie mogły być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w wyroku.