Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 223/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 8, art. 97 ust. 1 i ust. 3 pkt 1, art. 115, art. 116 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. i W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 508/12 w sprawie ze skargi E. T. i W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. T. i W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wójt Gminy Wierzbinek, na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n, zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha, położonej w obrębie geodezyjnym Ł. gm. W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Kopalnia K. w K. S.A. złożyła wniosek o dokonanie podziału działki nr [...], której właścicielami są E. i W. T. Proponowany podział nieruchomości określony został przez wnioskodawcę w załączonym wstępnym projekcie podziału w zakresie cech geometrycznych wydzielonych działek oraz w samym wniosku w zakresie celu podziału - wydzielenie nieruchomości pod trasę węglową. Projekt podziału ww. działki został opracowany i przedłożony do zatwierdzenia przez uprawnionego geodetę. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego - eksploatacja węgla brunatnego metodą odkrywkową - odkrywka Tomisławice - Etap I, zatwierdzonym uchwałą Nr XXXII/189/09 Rady Gminy Wierzbinek z dnia 18 września 2009 r. (Dz.Urz.Woj.Wlkp. Nr 183 z dnia 19 października 2009 r. poz. 3094), nieruchomość będąca przedmiotem wniosku w całości objęta jest planem i oznaczona jest na mapie symbolem graficznym PG-KDW-0,IT,R co stanowi teren i obszar górniczy, korytarz odstawy węgla i infrastruktury technicznej i teren rolniczy. Proponowany podział przedmiotowej działki jest zatem zgodny planem. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Wójt Gminy Wierzbinek zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału działki, a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W wyniku przyjęcia granic i pomiarów sytuacyjnych ustalona została nowa powierzchnia działki nr [...], która obecnie wynosi [...]ha. W wyniku podziału powstaną trzy działki nr [...], [...], [...], z których działka nr [...] o powierzchni [...]ha przeznaczona ma zostać na realizację celu publicznego - budowę trasy odstawy węgla.

W odwołaniu od ww. decyzji E. i W. T. podnieśli, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 97 ust. 1 u.g.n., podczas gdy podziału nieruchomości z urzędu dokonać można na podstawie art. 97 ust. 3. Przepis art. 97 ust. 1 obejmuje podział nieruchomości na wniosek, przy czym wnioskodawcą może być jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty oraz wyjątkowo strona, która ma interes prawny w dokonaniu podziału nieruchomości. W niniejszej sprawie stroną taką nie może być Kopalnia, która ma co prawda interes faktyczny, ale nie legitymuje się interesem prawnym. Organ I instancji przyjął ponadto, że działka nr [...] ma powierzchnię [...]ha, podczas gdy z księgi wieczystej oraz z ewidencji gruntów i budynków wynika, że właściwa powierzchnia to [...]ha.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, przywołując treść art. 97 ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 6 u.g.n., wskazało, że Kopalnia, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, ma interes prawny w żądaniu podziału nieruchomości. Wniosek o wydanie decyzji podziałowej uzasadniony został stwierdzeniem, że Kopalnia zamierza nabyć określoną część działki, przez którą będzie przebiegała trasa węglowa. Ponadto aby skutecznie wystąpić o uruchomienie procedury wywłaszczeniowej, najpierw podmiot musi legitymować się decyzją o podziale nieruchomości, jeżeli tylko w stosunku do części nieruchomości będzie realizował cel publiczny, co wynika wprost z art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W rozpatrywanej sprawie wprawdzie cała nieruchomość nr [...] przeznaczona jest pod realizację celu publicznego związanego z wydobywaniem węgla brunatnego, jednak obecnie Kopalnia zamierza realizować jedynie tzw. korytarz odstawy, a do tego niezbędna jest tyko część nieruchomości. Nie są przeszkodą dla postępowania podziałowego podnoszone przez odwołujących okoliczności, że toczą się rokowania, nawet jeżeli dotyczą wykupu całej nieruchomości. Dopiero w postępowaniu wywłaszczeniowym, a nie podziałowym, Kopalnia będzie musiała wykazać, że cele publiczne nie mogą być realizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie prawa do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 2 u.g.n.).

Kolegium podkreśliło również, że w toku czynności przyjęcia granic nie przyjęto nowych granic nieruchomości i nie z tego powodu doszło do zmniejszenia powierzchni nieruchomości. Różnica pomiędzy wykazaną w księdze wieczystej i ewidencji gruntów powierzchnią [...]ha, a sumą powierzchni działek wydzielonych w wyniku podziału wynoszącą [...]ha, jest wynikiem dokładności zapisów i dokładności pomiarów. W chwili założenia ewidencji i księgi wieczystej powierzchnię podawano z dokładnością do 1 ara, a przy sporządzeniu mapy z podziałem nieruchomości obliczeń powierzchni dokonano z dokładnością do 1 m².

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli E. i W. T., zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania podziałowego w wyniku uprawomocnienia się decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r. umarzającej postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia;

2/ art. 6 pkt 8 w z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. poprzez podtrzymanie stanowiska organu I instancji, polegającego na przyjęciu, że budowa korytarza odstawy węgla stanowi realizację celu publicznego, podczas gdy takie działanie nie mieści się w zamkniętym katalogu celów publicznych, zatem nie stanowi przesłanki do wydania decyzji podziałowej;

3/ art. 7 k.p.a. w z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. poprzez podtrzymanie stanowiska organu I instancji polegającego na pominięciu interesu właścicieli działki i przyjęciu, że podział nieruchomości jest niezbędny dla realizacji celu publicznego, podczas gdy tak daleko idąca ingerencja w prawo własności nie jest konieczna dla realizacji tego celu;

4/ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ doręczył skarżącym zawiadomienie o zakończeniu postępowania i możliwości ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał przede wszystkim, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku w całości objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr XXXII/189/09 Rady Gminy Wierzbinek z dnia 18 września 2009 r.) i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem PG-KDW-O,IT,R - teren i obszar górniczy, korytarz dostawy węgla i infrastruktury technicznej i teren rolniczy. Zatem podział przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.) dla inwestycji celu publicznego - eksploatacja węgla brunatnego. Część działki nr [...] ma być bowiem wykorzystywana jako trasa odstawy węgla, niezbędna do realizacji tego celu.

Sąd I instancji uznał także, że spełnione zostały przesłanki warunkujące dokonanie podziału na wniosek podmiotu nie będącego właścicielem działki. Wnioskująca Kopalnia, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, miała interes prawny w żądaniu podziału nieruchomości. Przez część działki, którą zamierza nabyć Kopalnia, będzie przebiegała trasa węglowa. Wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału uzasadniony został stwierdzeniem, że proponowany podział realizowany jest na cel publiczny związany z wydobywaniem i składowaniem kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metoda odkrywkową. Kopalnia, aby mogła realizować cel publiczny wskazany w przedmiotom wniosku, musi najpierw wystąpić o podział ww. nieruchomości, aby następnie móc złożyć wniosek o wywłaszczenie części działki (art. 116 ust. 2 pkt 3 u.g.n.).

Za nietrafny Sąd uznał zarzut dotyczący przyjęcia przez organy zbyt małej powierzchni działki nr [...]. Różnica pomiędzy wskazaną w księdze wieczystej i ewidencji gruntów powierzchnią, a sumą powierzchni działek nr [...], [...], [...] jest bowiem wynikiem dokładności zapisów i pomiarów, które w niniejszej sprawie dokonano z dokładnością do 1m², natomiast w chwili założenia księgi wieczystej i ewidencji pomiarów dokonano z dokładnością do 1 ara.

Odnosząc się do zarzutu, że skarżący nie zostali zawiadomieni przed wydaniem decyzji o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., Sąd wskazał, że w dniu 9 grudnia 2011 r. doręczono skarżącym zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2011 r., zawiadomienie o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego. Również Kolegium przed wydaniem decyzji, pismem z dnia 30 stycznia 2012 r., powiadomiło skarżących o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się co zebranych dowodów, natomiast pismem z dnia 22 lutego 2012 r. zawiadomiło skarżących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 23 marca 2012 r. ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Zarzut ten Sąd I instancji uznał zatem za niezasadny.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r. skargę kasacyjną złożyli E. i W. T. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie:

1/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wszechstronnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu i argumentacji dotyczących naruszenia art. 6 pkt 8 w związku z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.;

2/ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 pkt 8 w związku z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., polegającą na przyjęciu, że budowa korytarza odstawy węgla stanowi realizację celu publicznego, podczas gdy takie działanie nie mieści się w zamkniętym katalogu celów publicznych, zatem nie stanowi przesłanki do wydania decyzji podziałowej.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł w do zawartej w skardze argumentacji, dotyczącej naruszenia przez organy art. 6 pkt 8 w zw. z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Tymczasem wedle art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. podział nieruchomości z urzędu jest możliwy, gdy jest on niezbędny dla realizacji celu publicznego, bądź gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. W niniejszej sprawie Kopalnia wnioskowała o dokonanie podziału z uwagi na realizację celu publicznego związanego z wydobywaniem i składowaniem kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową.

Zgodnie z art. 6 pkt 8 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową. W art. 6 u.g.n. wymieniono wszystkie cele publiczne. W przypadkach wątpliwych nie należy dokonywać własnych interpretacji dla określenia celu publicznego. Wymagane jest stosowanie legalnej definicji tego pojęcia, a zatem wtedy, kiedy ustawodawca wprost i w sposób jasny określa daną czynność mianem celu publicznego. Tymczasem zdaniem skarżących cel, w jakim zainicjowane zostało niniejsze postępowanie w trybie art. 97 ust. 3 u.g.n., nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy. Odstawa węgla, tj. jego transport, nie jest bowiem wyraźnie wskazany przez ustawodawcę, a rozszerzająca interpretacja tego przepisu jest niedopuszczalna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi postawił przede wszystkim zarzut naruszenia art. 6 pkt 8 w związku z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n. W myśl pierwszego z tych przepisów celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą. Z kolei stosownie do art. 97 ust. 3 pkt 1 podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. W ocenie autora skargi kasacyjnej wybudowanie trasy odstawy węgla, czyli wybudowanie instalacji transportującej węgiel z miejsca jego wydobycia do miejsca składowania, nie mieści się w katalogu celów publicznych z art. 6 pkt 8 u.g.n. Transportu węgla nie można bowiem w sposób oczywisty uznać za czynność mieszczącą się w pojęciu poszukiwania czy rozpoznawania złóż kopalin, nie można też pojęcia wydobywania takich złóż rozciągać na czynność transportu, są to bowiem odrębne kwestie.

Z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.) uzasadniono w ten wyłącznie sposób, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się wystarczająco do zawartego w skardze zarzutu naruszenia właśnie art. 6 pkt 8 w związku z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Zatem zarzut ten pokrywa się z zarzutem naruszenia prawa materialnego i należy go potraktować wyłącznie jako jego uzupełnienie.

Tymczasem autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać faktu, że w niniejszej sprawie postępowanie podziałowe wszczęte zostało na wniosek. Świadczy o tym zarówno podstawa prawna wskazana w decyzjach organów obydwu instancji i uzasadnienie tych decyzji, jak i uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, który wyraźnie wskazał na stronie 8 uzasadnienia (przedostatni akapit), że przepisem, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, jest art. 97 ust. 1 u.g.n.

Stosownie do treści tego przepisu podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Sąd I instancji zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szeroki wywód, dlaczego należało uznać, że Kopalnia K. w K. S.A. posiadała interes prawny do złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości należącej do skarżących. Ocena prawna Sądu I instancji w tej kwestii nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej poprzez postawienie stosownego zarzutu, dlatego obecnie nie ma możliwości, by ocenę tę kwestionować. Nie ma również obecnie podstaw do przyjęcia, że postępowanie podziałowe wszczęte zostało z urzędu. Stosowny wniosek w tej sprawie złożyła bowiem Kopalnia, a organy wydały decyzje o zatwierdzeniu projektu podziału w oparciu o art. 97 ust. 1 u.g.n. Na marginesie można jedynie wskazać, że w przepisach dotyczących podziału nieruchomości, a w szczególności odnośnie do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, nie ma odpowiednika art. 115 zd. drugie u.g.n., który stanowi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Skoro zatem Kopalnia złożyła stosowny wniosek, a organ wszczął na skutek tego wniosku postępowanie i wydał decyzję na podstawie art. 97 ust. 1 u.g.n., to niewątpliwie nie było to postępowanie wszczęte z urzędu.

Konstatacja ta determinuje wynik niniejszej sprawy. Wyłącznie bowiem w przypadku wszczęcia postępowania podziałowego z urzędu badać należy kwestię, czy proponowany podział jest niezbędny do realizacji celu publicznego. Obowiązku takiego zaś przepisy nie nakładają w przypadku postępowania wszczętego na wniosek podmiotu posiadającego w tym interes prawny. Skoro zatem jedynie okoliczność, czy wydzielenie z nieruchomości skarżących działki pod budowę trasy odstawy węgla uznać można za cel publiczny, była podstawą sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu, a okoliczność ta w sytuacji wszczęcia postępowania podziałowego na wniosek pozostaje bez prawnego znaczenia, to skarga kasacyjna nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu.

Na marginesie wskazać należy, że ta kwestia, choć na etapie niniejszego postępowania pozostająca bez wpływu na wynik sprawy, nie pozostanie nierozstrzygnięta i skarżący swoją argumentację będą mogli zaprezentować w toku postępowania wywłaszczeniowego. Stosownie bowiem do art. 116 ust. 1 pkt 2 u.g.n. we wniosku o wywłaszczenie należy określić cel publiczny, do którego realizacji nieruchomość jest niezbędna. Właściwe organy będą wówczas musiały ocenić, czy budowę trasy odstawy węgla będzie można uznać za realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.g.n.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.