Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1919/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Protokolant ref. staż. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. ze skargi S. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. M. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Zarządu Dróg Wojewódzkich w G., dla inwestycji "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km 20+280, 00 do km 21+100, 00 ·na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości R., gmina D.".

W dniu [...] sierpnia 2010 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek S. M.- reprezentowanego przez pełnomocnika, adwokata A. T., o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją.

W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż S. M. jest właścicielem trzech działek o nr [...], [...] i [...] bezpośrednio graniczących z drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości R.. Obecnie na działki o nr [...] i [...] prowadzą zjazdy z drogi publicznej. Tym samym przebudowa drogi ma wpływ na nieruchomości, których właścicielem jest S. M. i zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, S. M. winien być stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie przebudowy drogi. Udział S. M. w postępowaniu został jednak pominięty. W szczególności ani nie doręczono mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ani też nie doręczono mu decyzji z dnia [...] października 2009 r.

Dodatkowo pełnomocnik strony uzasadnił, że powyższa decyzja zatwierdza wadliwy projekt, ponieważ projekt ten przede wszystkim pomija niezbędną budowę zjazdu

na działkę nr [...] oraz przewiduje likwidację zjazdu na działkę [...]. Wyjaśnił też, że w ten sposób nieruchomości te zostają pozbawione dostępu do drogi publicznej. Natomiast w toku przebudowy drogi dla wszystkich innych działek wytyczonych geodezyjnie na terenie miejscowości R., graniczących z drogą wojewódzką

nr [...], przewidziano takie zjazdy. Wskazano, iż decyzja pozbawiająca nieruchomość dostępu do drogi publicznej narusza art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r.,

nr [...].

W dniu [...] września 2010 r. Wojewoda ...] wezwał w trybie art. 64§2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwana dalej k.p.a. wnioskodawcę, pismem o znaku [...], do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania w zakresie określenia od kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i uszczegółowienia na jaką przesłankę zawartą w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. powołuje się wnoszący wniosek. Pełnomocnik wnioskodawcy nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak

[...], odmówił po rozpatrzeniu wniosku S. M. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że kluczową kwestią dla wznowienia postępowania jest dochowanie przez wnoszącego wniosek terminu określonego w art. 148 k.p.a. Wskazał, że w doktrynie oraz orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1178/07 z dnia 05 grudnia 2007 r.), podkreśla się, iż kwestia ta winna być badana w pierwszej kolejności, przy czym zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania musi być udowodnione przez stronę. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie braki w materiale dowodowym, tj brak wyjaśnień strony dotyczących terminu, w jakim wnioskodawca dowiedział się o decyzji uniemożliwiły przeprowadzenie wnioskowanego postępowania i uzasadniały wydanie decyzji odmownej.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. pełnomocnik S. M. wniósł odwołanie od wyżej wskazanej, decyzji o odmowie wznowienia postępowania i zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania art. 64 § 2 k. p. a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 75 § 2 k.p.a. Podniósł, że organ, który zamierza uzyskać od strony informację tego rodzaju, jak data, w której strona dowiedziała się o wydaniu decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, może tego dokonać jedynie w formach przewidzianych w przepisach o postępowaniu dowodowym. W szczególności podstawą prawną takiego żądania nie może być przepis art. 64 § 2 k. p. a., bowiem podanie daty, w której strona dowiedziała się o decyzji nie należy do warunków formalnych wniosku. Nadto organ wydał decyzję bez zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych przez stronę postępowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. o numerze [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, odwołał się do ukształtowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, z którego wynika, że to na stronie ciąży obowiązek udowodnienia, w jakiej dacie powzięła informację o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ II –ej instancji wskazał, że z treści wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie wynika w jakiej dacie S. M. dowiedział się o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. W związku z niedochowaniem warunku, o którym mowa w art. 148 k.p.a., zasadna stała się odmowa wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. pełnomocnik S. M. zaskarżył decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej "naruszenie przepisów postępowania art. 6 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa., polegające na zaniechaniu prowadzenia postępowania dowodowego i w jego miejsce żądania od strony oświadczeń bez podstawy prawnej oraz naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na bezpodstawnej odmowie wznowienia postępowania administracyjnego". Podniósł, że jeśli organ miał wątpliwości, co do terminu powzięcia informacji o decyzji przez stronę, to winien przeprowadzić postępowanie dowodowe i przesłuchać stronę, zgodnie z art. 86 k.p.a., a nie wzywać pełnomocnika do złożenia stosownego oświadczenia. Żądanie przez organ uzupełnienia wniosku w tym zakresie pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, było pozbawione podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że działanie organu zmierzające

do uzyskania od wnioskodawcy informacji o dacie w jakiej dowiedział się o wydaniu w/w decyzji, poprzez wystosowanie wezwania z dnia [...] września 2010 r. było prawidłowe, a od profesjonalnego pełnomocnika należy wymagać minimalnej staranności w prowadzeniu spraw swojego mocodawcy. W interesie pełnomocnika będącego profesjonalistą powinno leżeć współdziałanie z organem administracji w celu usunięcia braków powstałych w toku postępowania, co w niniejszej sprawie powinno przejawiać się określeniem daty w jakiej wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. Jako że pełnomocnik daty tej nie określił, zasadne było wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przedmiotem rozpoznania w sprawie uczyniono decyzję o odmowie wznowienia postępowania w sprawie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały, jak wynika z uzasadnienia wydane na podstawie art. 148 kpa i 149 § 3 k.p.a., wobec niewskazania przez pełnomocnika daty, w której wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji, o której uchylenie wnioskował w trybie wznowienia. Okoliczność ta stanowiła, w ocenie organu, przesłankę do wydania decyzji odmawiającej wznowienia postępowania.

Pełnomocnik skarżącego wywodzi, iż takie działanie organu nie było zgodne z prawem, albowiem żaden przepis nie nakłada na składającego wniosek obowiązku wykazania, iż wniosek został złożony w terminie. Jeżeli pojawią się w tym zakresie wątpliwości organ winien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie jest prawidłowe zastosowanie prawa przez organ ani wykładnia prawa dokonana przez pełnomocnika.

Rozstrzygając sprawę należy wskazać, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, a katalog przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego ma charakter zamknięty i został określony w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a k.p.a.

Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które następnie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji (art. 149 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, aktualnie przepis mówi o postanowieniu ).

W świetle przytoczonych wyżej przepisów można przyjąć, iż postępowanie o wznowienie składa się w zasadzie z dwóch etapów. W ramach pierwszego etapu, który można określić mianem "wstępnego", organ bada wyłącznie kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym, przedmiotowym, a nadto ustala, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie. Pozytywna ocena wspomnianych przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, nakłada na właściwy organ obowiązek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, natomiast negatywna ocena którejkolwiek z nich obliguje go do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Jak wskazał w wyroku z dnia 16 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 811/10 "Wspomniane postanowienie otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, tzw. "postępowanie właściwe", którego celem jest przeprowadzenie postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Powinno się ono zakończyć wydaniem jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 § 1 k.p.a.

Analizując stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie, należy stwierdzić, że organ zakończył postępowanie z wniosku o wznowienie na etapie ‘wstępnym" postępowania wydaniem decyzji o odmowie wznowienia i nie badał istnienia przesłanki z art. 145 §1 pkt. 4 k.p.a. Organ stwierdził, iż brak informacji o dacie, w której strona dowiedziała się o istnieniu decyzji z dnia [...] października 2009 r., nr [...] daje podstawę do wydania decyzji odmownej.

Tymczasem zauważyć należy, iż przepis art. 148 § 1 k.p.a., uzależnia możliwość wszczęcia postępowania od zachowania przez wnoszącego podanie, wskazanego w tym przepisie, terminu tj. jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. W sprawach, gdzie podstawę wznowienia stanowić ma przepis art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Kwestia zachowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, zatem jedną z przesłanek warunkujących dopuszczalność wznowienia postępowania.

W rozpatrywanej sprawie, dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji nie został w ogóle ustalony. Nie wskazano tego dnia we wniosku, ani nie wynikał on z okoliczności sprawy. Tym samym ustalenie, czy rzeczywiście strona składając podanie dochowała ustawowego, wskazanego w art. 148 § 1 w zw. z art. § 2 k.p.a. terminu, było w istocie niemożliwe. (Na marginesie należy wskazać, że okoliczność, iż nie wskazał terminu fachowy pełnomocnik, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie może stanowić prawnej argumentacji.)

Skoro zatem nie można wskazać dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ( art. 148 § 2 k.p.a.), to nie sposób wykazać, że nie została spełniona przesłanka z art. 148 § 1 k.p.a. stanowiąca podstawę do wydania decyzji administracyjnej o odmowie wznowienia postępowania.

W takiej sytuacji organ winien w trybie art. 64§ 2 k.p.a. wezwać składającego podanie do jego uzupełnienia poprzez wskazanie dnia o którym mowa art. 148 § 2 k.p.a, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W przypadku nieuzupełnienia wniosku, organ powinien zgodnie z nadanym rygorem, pozostawić wniosek bez rozpoznania. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika Skarżącego, taki sposób załatwienia sprawy stoi w zgodzie z treścią art. 64 § 2 k.p.a, który nakazuje organowi, w sytuacji gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten odwołuje się w swojej treści do "innych wymagań ustalonych w przepisach prawa", nie wymieniając tych wymagań enumeratywnie.

W ocenie Sądu, złożenie oświadczenia w przedmiocie "dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji" nie nakłada na organ, na etapie wstępnym postępowania (który kończy się w momencie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania lub odmową wznowienia), obowiązku weryfikacji prawdziwości twierdzeń strony. Określenie tego dnia jest niezbędne, by organ zbadał, czy w sprawie zachowany został ustawowy termin do wszczęcia postępowania o wznowienie i podjął czynności zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wskazanie tego terminu, nie oznacza jednak, że w każdym wypadku zostanie on uznany za wiarygodny. Na dalszym etapie postępowania (tj. po jego wszczęciu), organ ma prawo, przeprowadzając stosowne postępowanie dowodowe, weryfikować to twierdzenie strony korzystając z dostępnych środków dowodowych. Jeżeli na tym etapie postępowania organ dojdzie do przekonania, że błędnie wydał postanowienie o wznowieniu, bowiem termin, o którym mowa w art. 148 k.p.a. nie został zachowany, wówczas powinien umorzyć postępowanie w sprawie.

Podsumowując należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania było nieprawidłowe, albowiem organ nie ustalił i nie mógł ustalić terminu, który jest niezbędny dla wydania takiego rozstrzygnięcia. Strona bowiem nie wskazała w ogóle daty,w której dowiedziała się o doręczeniu decyzji. Data ta nie była także znana organowi na podstawie innych dowodów. Pełnomocnik Skarżącego został wezwany do jej wskazania pod rygorem określonym w art. 64§ 2 k.p.a. Jednak nie wywiązał się z tego wezwania.

W ocenie Sądu, w takiej sytuacji, organ winien pozostawić wniosek skarżącego bez rozpoznania. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest uznawane w doktrynie i orzecznictwie za specyficzną czynność procesową polegająca na stwierdzeniu przez organ administracji publicznej (w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji), iż dany wniosek zawiera określoną wadę formalną czy inne braki i jest z tego powodu bezskuteczny z mocy prawa. Jest to zatem rodzaj czynności materialno - technicznej, uniemożliwiającej faktycznie prowadzenie danego postępowania administracyjnego i zakończenie go w formie decyzji. Podkreślić należy, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania, podjęta przez organ administracyjny w trybie art. 64 § 2 k.p.a., mieści się w grupie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i może być przedmiotem skargi wnoszonej do sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie ma racji pełnomocnik Skarżącego twierdząc, że organ nie może domagać się od pełnomocnika złożenia oświadczenia o dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji, albowiem, jak wskazuje pełnomocnik w skardze, jego oświadczenie nie może być dowodem w sprawie. Przepis art. 32 k.p.a stanowi, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania Osobiste działanie strony w toku postępowania może być wymagane z mocy przepisów prawa, może wynikać z postanowień organu prowadzącego postępowanie, albo jest powodowane samą naturą czynności procesowych. (Wyrok z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/08)

W ocenie Sądu złożenie oświadczenia przez pełnomocnika o dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji ( art. 148§ 2 k.p.a.) nie wymagało osobistego udziału strony postępowania. Gdyby organ powziął wątpliwość, co do prawdziwości oświadczenia, mógłby dokonać przesłuchania strony na mocy art. 86 k.p.a. Natura tej czynności wymaga osobistego działania strony. W takiej sytuacji zastąpienie strony przez pełnomocnika nie byłoby możliwe.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzuty pełnomocnika, iż organ nieprawidłowo wezwał go do uzupełniania podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. oraz naruszył zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 6 i 7 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Nie doszło także do naruszenia przepisu art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i całościowy, albowiem postępowanie dowodowe w tej sprawie nie było prowadzone. Nie doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., albowiem nie stanowił on podstawy rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I-ej instancji nie odpowiadają prawu albowiem naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw z art. oraz art. 135 p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem.

O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. w jej punkcie 2. O kosztach natomiast orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w pkt 3 sentencji.