Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2943/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. F. i I. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 167/14 w sprawie ze skarg D. F. i I. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargi: D. F., i I. F. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (dalej: SKO w Jeleniej Górze, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] stycznia 2014 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą budowa elektrowni wiatrowej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W decyzji z [...] grudnia 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta[...] , na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84, art. 85 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: ustawa, u.u.i.ś.), § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 30 czerwca 2010 r. przez [...] Sp. z o.o. w sprawie "Budowy elektrowni wiatrowej [...] o mocy 2,5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (liniami niskiego napięcia, stacją kontenerową, przyłączem ziemnym kablowym elektroenergetycznym SN oraz infrastrukturą komunikacyjną),[...] ", ustalił środowiskowe uwarunkowaniach dla wymienionego wyżej przedsięwzięcia.

Odwołania od powyższej decyzję złożyli: D. F. (dalej: skarżąca) i I.F. (dalej: skarżący). Skarżąca wnosząc o jej uchylenie zarzuciła, że przy jej wydaniu organ rażąco naruszył:

– art. 104 k.p.a. w związku z funkcjonującymi w obrocie prawnym orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 370/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1159/07 - poprzez nie umorzenie postępowania, które zmierza do dopuszczenia realizacji inwestycji powodującej zakłócenia wpływające na ptaki, oraz w związku z art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L 206 z 22 lipca 1992 r., s. 7 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, s. 102 ze zm. – dalej: Dyrektywa Siedliskowa) poprzez rozpatrywanie realizacji działań negatywnie oddziaływujących na ptaki, z pominięciem oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, czyli przed włączeniem obszaru ostoi IBA Sudety Wałbrzysko-Kamiennogórskie PL165 do sieci Natura 2000;

– art. 4 ust 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. U. UE. L 20 z 20 stycznia 2010 r., s. 7 ze zm., dalej: Dyrektywa Ptasia), polegające na kontynuacji postępowania zmierzającego do umożliwienia realizacji na obszarze ostoi IBA Sudety Wałbrzysko-Kamiennogórskie PL165 inwestycji wywołującej zakłócenia wpływające na ptaki, czyli nietraktowanie obszaru ostoi jako obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła m. in., że ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., dalej: u.o.p.) dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia m. in. Dyrektywy Siedliskowej i dyrektywa ta znajduje bezpośrednie zastosowanie bez konieczności przenoszenia jej postanowień do prawa krajowego, bowiem jej postanowienia nakładają na państwa członkowskie wyraźne i dokładne zobowiązania, które są bezwarunkowe, tzn. bez zastrzeżeń, a ich stosowanie nie jest uwarunkowane przez jakikolwiek przepis wydany przez instytucję Wspólnoty, czy też państwa członkowskiego i nie umożliwiają stosowania przepisów dyrektywy według swobodnego uznania. Jako potwierdzenie powyższego stanowiska skarżąca wskazała wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 19 stycznia 1982 r. w sprawie C-8/81, Ursula Becker przeciwko Finanzamt Munster-Innenstadt oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90, Andrea Francovich i Danila Bonifaci oraz inne przeciwko Republice Włoskiej. Odwołanie tożsamej treści złożył skarżący.

W decyzji z [...] stycznia 2014 r. Nr[...] , SKO w Jeleniej Górze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i spełnia wszelkie wymogi, jakie nakłada na nią ustawa. Organ dodał, że jego zdaniem, decyzja została wydana po przeprowadzeniu niezbędnych uzgodnień, uzyskaniu wymaganych przepisami opinii, sporządzeniu raportu zgodnie z wymogami przepisów ustawy, a w toku postępowania zapewniono dostęp społeczeństwa do udziału w postępowaniu.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli skarżąca (skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Wr 167/14) oraz skarżący (skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Wr 168/14). W skargach o tożsamej treści skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, przywołując zarzuty oraz argumenty zawarte w swoich odwołaniach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. Sąd I instancji, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarządził połączenie ww. spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia jej pod sygnaturą: II SA/Wr 167/14.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem orzekające w sprawie organy prawidłowo rozstrzygnęły analizowaną sprawę i wydały należycie umotywowane decyzje.

Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie ze stanowiskiem skarżących organy nie powinny były w ogóle prowadzić postępowania w przedmiocie ustalenia dopuszczalności przedmiotowej inwestycji z uwagi na sam jej charakter oraz na fakt, że ostoja IBA Sudety Wałbrzysko-Kamiennogórskie PL165 (znajdująca się na terenie inwestycji) zgłoszona jest do listy proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty Europejskiej.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że takie założenie jest błędne, gdyż nawet na obszarach Natura 2000 nie ma, a priori ogólnego zakazu realizacji inwestycji. Dopuszczalna jest m. in. realizacja przedsięwzięcia, o ile nie wywoła ono znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko (art. 33 ust. 1 u.o.p.). Złożenie wniosku przez inwestora obligowało zatem organ I instancji do przeprowadzenia stosownego postępowania, a nie jak sugeruje skarżąca – do umorzenia postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy przeprowadziły wyczerpujące i wszechstronne postępowanie dowodowe, a ocena przez nich materiału dowodowego była bardzo wnikliwa.

Według Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi organy dokonały oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia również w stosunku do obszaru ww. ostoi IBA Sudety Wałbrzysko-Kamiennogórskie. Sąd I instancji wskazał, że nie jest trafna ogólnikowa argumentacja skarżącej, że z założenia każda tego rodzaju inwestycja zawsze znacząco negatywnie wpłynie na środowisko. Nie świadczy również o tym nałożony na inwestora w pkt. VI decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej wpływu elektrowni na ptaki i nietoperze (w tym przekazanie informacji o śmiertelność ptaków i nietoperzy w wyniku kolizji z elementami elektrowni) czy też treść uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z 27 października 2011 r. Nr XVI/329/11.

Według Sądu I instancji, organ I instancji zasadnie, uwzględniając opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...](dalej: PPIS w[...]) oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu, (dalej: RDOŚ we Wrocławiu), w postanowieniu z [...] sierpnia 2010 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania elektrowni wiatrowej [...] na środowisko i orzekł też o obowiązku sporządzenia raportu.

W ocenie Sądu I instancji, zakres treści raportu został określony prawidłowo z uwzględnieniem brzmienia art. 66 ust. 1 oraz art. 68 u.u.i.ś. i uprzednio uzyskanych opinii ww. organów wyspecjalizowanych w dziedzinie ochrony środowiska i wymagań higieniczno-sanitarnych, w tym wskazano m. in., że raport powinien zawierać m. in. "przewidywane oddziaływanie na cele i przedmiot ochrony potencjalnych Obszarów Specjalnej Ochrony ptaków Natura 2000: Sudety Wałbrzysko - Kamiennogórskie PLBO20010, projektowanych Specjalnych Obszarów Ochrony siedlisk Natura 2000: Góry Kamienne PLH020038 i Rudawy Janowickie PLH020011 oraz obszarów Specjalnej Ochrony Ptaków Karkonosze PLF1020006, Rudawskiego Parku Krajobrazowego, oraz integralności tych obszarów". Wspomniane postanowienie organu I instancji nie zostało zakwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji, przedłożony w niniejszym postępowaniu przez inwestora raport jest dokumentem sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 66 ustawy. Jako podstawowy dokument w sprawie został oceniony przez organy obydwu instancji i stanowił podstawę dokonanych uzgodnień. Wyspecjalizowane organy (PPIS w [...] i RDOŚ we Wrocławiu) nie kwestionowały wyników badań, ani ocen w nim zawartych. Sąd I stwierdził, że nie jest uprawniony do kwestionowania merytorycznej zawartości raportu. Może go natomiast oceniać tylko pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów czy weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną. W przekonaniu Sądu I instancji, przedmiotowy raport jest rzetelny, jasny, szczegółowy, logiczny i spójny, nie zawiera nieścisłości czy nieprawidłowości oraz pozwala zweryfikować tok rozumowania autorów raportu. Zawiera precyzyjny i obszerny opis przedsięwzięcia. Nie ma podstaw, aby odmówić mu waloru wiarygodności. Brak jest przy tym dowodów przeciwnych w tym względzie. Zasadna zdaniem Sądu I instancji, jest ocena organu odwoławczego, że raport ten zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności zawiera wymaganą analizę akustyczną i został poprzedzony wymaganym rocznym monitoringiem ornitologicznym i badaniem chiropterologicznym.

W ocenie Sądu I instancji, autorzy raportu wykazali, że wybór wariantu realizacji planowanego przedsięwzięcia pozwala na zachowanie podczas eksploatacji wymaganych standardów emisyjnych w zakresie wszystkich przewidzianych emisji tj. hałasu, zanieczyszczenia powietrza, promieniowania elektromagnetycznego oraz efektu migotania cieni.

Sąd I instancji wskazał, że podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym miały możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu, np. w postaci opinii czy opracowania sporządzonych przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę, w których dokonana byłaby szczegółowa analiza zagadnień oraz sformułowane wnioski, które w oczywisty sposób wskazywałyby na wadliwość raportu. Zarzut stawiany raportowi powinien być oparty na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem, tj. art. 66 ustawy, a także przepisem prawa materialnego, w oparciu o który został ustalony zakres treść raportu.

Według Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie organ I instancji uzyskał wymagane uzgodnienie (postanowienie RDOŚ we Wrocławiu z [...] listopada 2012 r). RDOŚ stwierdził m. in., że nie przewiduje znacząco negatywnego wpływu inwestycji na gatunki ptaków, będące przedmiotem ochrony Obszaru Specjalnej Ochrony ptaków Natura 2000: Sudety Wałbrzysko-Kamiennogórskie. Spośród gatunków chronionych w ramach ww. obszaru, na terenie badań stwierdzono: trzmielojada, bociana czarnego, gąsiorka, jarzębatkę, bociana białego, lerkę, sokoła wędrownego oraz błotniaka stawowego.

Sąd I instancji zaznaczył, że wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiązały organ I instancji i praktycznie jego decyzję kształtowały.

W ocenie Sądu I instancji, decyzja została prawidłowo uzasadniona, ponieważ uzasadnienie oprócz elementów wymaganych przepisem art. 107 § 3 k.p.a. spełnia dodatkowo wymagania przewidziane w art. 85 ust. 2 u.u.i.ś. Zawiera bowiem informacje o postępowaniu przeprowadzonym z udziałem społeczeństwa oraz o uwagach składanych przez samą skarżącą oraz strony i inne podmioty zainteresowane wynikiem przedmiotowego postępowania oraz przyczyny, z powodu których zgłoszone uwagi nie zostały uwzględnione. W motywach rozstrzygnięcia znajdują się ponadto informacje o tym, w jaki sposób i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgodnienie RDOŚ we Wrocławiu i opinia PPIS w[...] .

Według Sądu I instancji, słusznie organ odwoławczy wskazał, że u.o.p. i u.u.i.ś. prawidłowo transponują zapisy Dyrektyw: Siedliskowej oraz Ptasiej i całościowo regulują przedmiotową materią, dlatego stanowisko skarżących, że organy powinny stosować bezpośrednio zapisy ww. Dyrektyw jest nieuzasadnione.

Zdaniem Sądu I instancji, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje tego Sądu, nie wykazała, by zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi przepis art. 145 p.p.s.a. Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skarg.

W skardze kasacyjnej D. F., i I. F. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji, opierając skargę kasacyjną na podstawie:

1. Naruszenia przepisów postępowania przez błędne zastosowanie przepisu art 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że słusznie organ odwoławczy wskazał, że u.o.p. i u.u.i.ś. prawidłowo transponują zapisy Dyrektyw Siedliskowej oraz Ptasiej i w ocenie Sądu I instancji, całościowo regulują przedmiotową materię, a co za tym idzie zapisy te nie podlegają bezpośredniemu stosowaniu, to jest na przesłance wynikającej z art.174 pkt 2 p.p.s.a.

2. Naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie przepisu art 133 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie przy orzekaniu dotychczasowego stanowiska zawartego w uzasadnieniach powołanych przez skarżącego prawomocnych orzeczeń: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 grudnia 2008r. sygn. akt II SA /Gd 370/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1159/07, czyli rozpatrywanie realizacji działań negatywnie oddziałujących na ptaki z pominięciem oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (obszar wpisany na "Shadow List"), poprzez przyjęcie że obszar oddziaływania inwestycji leży po za obszarem Natura 2000, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ocena Sądu I instancji jest sprzeczna ze stanowiskiem sądów administracyjnych zawartym w uzasadnieniu powołanych, prawomocnych orzeczeń sygn. II SA/Gd 370/08 oraz IV SA/Wa 1159/07, z których wynika, że przepisy powyższych dyrektyw podlegają bezpośredniemu stosowaniu. Ponadto u.o.p. jak i u.u.i.ś., w dacie wydania decyzji ostatecznej w sprawie, nie wdrażała dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa - co wynika z tekstu ww. ustaw. Zdaniem skarżących kasacyjnie, nie uzasadnione jest twierdzenie Sądu I instancji, że słusznie organ odwoławczy wskazał, że powołane powyżej ustawy prawidłowo transponują zapisy Dyrektywy Ptasiej, a co za tym idzie, całościowo regulują przedmiotową materią. Przeprowadzona przez organy administracyjne i Sąd I instancji analiza dokumentów tj. raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgodnienia RDOŚ we Wrocławiu i opinia PPIS [...] zostały dokonane z pominięciem wymogów wynikających z art 4 ust 4 Dyrektywy Ptasiej, poprzez potraktowanie obszaru na którym zlokalizowana jest i na który oddziałuje planowana inwestycja, nie jako obszaru Natura 2000 tylko obszaru zlokalizowanego w określonych odległościach od istniejących w sąsiedztwie obszarów Natura 2000.

Według skarżących kasacyjnie, z tych też powodów Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania przez błędne zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, p.p.s.a przyjmując, że u.o.p. oraz u.u.i.ś. całościowo regulują materią unormowań zawartych w Dyrektywie Ptasiej, a jej bezpośrednie stosowanie jest nieuzasadnione.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji pominął wskazane stanowiska zarówno sądów krajowych jak i Trybunału Sprawiedliwości.

Skarżący kasacyjnie podnoszą, że teren inwestycji znajduje się w granicach ostoi "IBA Sudety i Wałbrzysko-Kamiennogórskie PL 165. Ponieważ zapisy Dyrektywy Ptasiej, szczególnie artykuł 4 (4) odnoszą się także do obszarów, które kwalifikują się do włączenia do sieci Natura 2000, ale jeszcze nie zostały do niej włączone, na obszarach nowo proponowanych ostoi należy podjąć właściwe kroki w celu uniknięcia powstania zanieczyszczenia, pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptaki. Dopiero po włączeniu tych obszarów do sieci Natura 2000 możliwe będzie rozpatrywanie możliwości realizacji działań mogących negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony tych obszarów, w oparciu o ocenę oddziaływania na obszar Natura 2000 (zgodnie z art. 6 C 3) Dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory).

Planowana realizacja budowy turbiny wiatrowej w [...] mocy 2,5 MW i wysokości całkowitej 150 m, odbiegać będzie zdecydowanie od sylwet okolicznych miejscowości, a stanowiąc obiekt o charakterze dominanty dysharmonijnej bezspornie stwarzać będzie zagrożenie dla ptaków, w tym objętych ochroną.

W ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji mimo zebranego w sprawie materiału dowodowego i obowiązującego w czasie orzekania określonego stanu prawnego jak również pomimo funkcjonujących w obrocie prawnym prawomocnych orzeczeń sądów krajowych i międzynarodowych, nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów prawa krajowego - nie umorzenia postępowania, oraz prawa unijnego – art. 4 ust. 4 Dyrektywy Ptasiej, art. 6 ust. 3 Dyrektywy Siedliskowej, naruszył przepisy postępowania przez błędne zastosowanie przepisu art 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mimo tego przyjął, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona postępowania wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Po pierwsze, należy zaznaczyć, że błędnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że słusznie organ odwoławczy wskazał, że u.o.p. i u.u.i.ś. prawidłowo transponują postanowienia Dyrektywy Siedliskowej oraz Dyrektywy Ptasiej i w ocenie Sądu I instancji, całościowo regulują przedmiotową materię, a co za tym idzie postanowienia ww. dyrektyw nie podlegają bezpośredniemu stosowaniu, to jest na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Należy zgodzić się z poglądem tego Sądu, według którego słusznie organ odwoławczy wskazał, że u.o.p. oraz u.u.i.ś. prawidłowo transponują przepisy Dyrektywy Siedliskowej i Dyrektywy Ptasiej i całościowo regulują przedmiotową materię. Z tego powodu ma rację Sąd I instancji podnosząc, że stanowisko skarżących, że organy powinny stosować bezpośrednio postanowienia ww. dyrektyw jest nieuzasadnione. Biorąc pod uwagę charakter prawny dyrektywy wskazać należy, że wiąże ona każde państwo członkowskie, do którego jest adresowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Trybunał Sprawiedliwości UE przyznał dyrektywom w niektórych przypadkach cechę bezpośredniej skuteczności. Oznacza to, że jeżeli przepisy dyrektywy nie zostały wdrożone do krajowego porządku prawnego, to w relacji podmiot-państwo można się na nie powołać wtedy, gdy są precyzyjne, bezwarunkowe oraz nastąpił upływ terminu transpozycji dyrektywy do prawa krajowego. Dyrektywa jest szczególnym źródłem prawa wtórnego Unii Europejskiej. Dyrektywa, podobnie jak rozporządzenie i decyzja, jest aktem prawnym o charakterze wiążącym.

Skuteczność przepisów dyrektywy jest konsekwencją przeprowadzenia implementacji (transpozycji, przyjęcia) dyrektywy do prawa wewnętrznego. Art. 25-39 u.o.p. wprowadziły do polskiego porządku prawnego formę ochrony przyrody w postaci obszarów Natura 2000. Było to konsekwencją przystąpienia do UE oraz rezultatem transpozycji Dyrektywy Siedliskowej i Dyrektywy Ptasiej. Uchwalenie u.u.i.ś. stanowiło również transpozycję Dyrektywy Siedliskowej i wynikało z uwag i sugestii Komisji Europejskiej odnośnie prawidłowości transpozycji innych dyrektyw objętych zakresem u.u.i.ś. Podstawowym celem Dyrektywy Siedliskowej jest zachowanie siedlisk przyrodniczych we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie. Cel ten jest konieczny w kontekście przywołanego w motywie czwartym dyrektywy siedliskowej ciągłego pogarszania się stanu tych siedlisk przyrodniczych oraz potrzeby podjęcia środków w celu ich ochrony. Dyrektywa ta ma na celu przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium państw członkowskich. Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, który uważa, że cel ten realizują przepisy u.o.p. oraz u.u.i.ś.

W u.u.i.ś. wprowadzono bowiem uregulowania mające na celu zapewnienie pełnej transpozycji prawa UE obejmującego m. in. Dyrektywę Siedliskową i Dyrektywę Ptasią. Uchwalenie u.u.i.ś. miało także na celu uwzględnienie zarzutów Komisji Europejskiej, podniesionych w ramach wszczętego przeciwko Polsce postępowania w sprawie o naruszenie przepisów dyrektywy Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE i dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE.

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zakresie przedstawionym w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 133 § 1 p.p.s.a., co miało w ocenie skarżących kasacyjnie istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie przy orzekaniu dotychczasowego stanowiska zawartego w uzasadnieniach powołanych przez skarżących kasacyjnie wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 370/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1159/07, czyli rozpatrywanie realizacji działań negatywnie oddziałujących na ptaki z pominięciem oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 (obszar wpisany na "Shadow List") poprzez przyjęcie, że obszar oddziaływania inwestycji leży poza obszarem Natura 2000, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że naruszenie normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.

Powołane przez skarżących kasacyjnie wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie stanowią akt sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego " Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych aktów lub czynności. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby więc zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji, na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Tak więc przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1422/14, LEX nr 2035971). Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, który wskazuje, że wbrew zarzutom skargi organy dokonały oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia również w stosunku do obszaru ostoi IBA Sudety Wałbrzysko-Kamiennogórskie PL 165. Zasadnie podnosi również Sąd I instancji, że nietrafna jest ogólnikowa argumentacja skarżącej, że z założenia każda tego rodzaju inwestycja zawsze znacząco negatywnie wpłynie na środowisko. Zgodzić należy się także z Sądem I instancji, który zwrócił uwagę, że nie świadczy o tym również nałożony na inwestora w pkt VI decyzji środowiskowej, obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej wpływu elektrowni na ptaki i nietoperze (w tym przekazanie informacji o śmiertelności ptaków i nietoperzy w wyniku kolizji z elementami elektrowni).

Potencjalność znaczącego oddziaływania na środowisko elektrowni wiatrowych nie może oznaczać automatycznego stosowania instrumentów prawnych wynikających z zasady przezorności uregulowanej w art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.).

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, według którego "W odniesieniu do projektowanych obszarów Natura 2000 konieczne jest przeprowadzenie oceny, o której mowa w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Mając na uwadze wiążące Rzeczpospolitą Polską orzecznictwo wspólnotowe, należy przyjąć, że wobec przedsięwzięć mogących znacząco negatywnie oddziaływać na projektowane obszary Natura 2000 konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania, o której mowa w art. 33 ust. 3 u.o.p." (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 958/10, LEX nr 1083716, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1177/07, ONSAiWSA 2009/3/56).

Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, którzy podnoszą, że przeprowadzona przez organy administracji i Sąd I instancji analiza dokumentów tj. raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uzgodnienia RDOŚ i opinia PPIS zostały dokonane z pominięciem wymogów wynikających z art. 4 ust. 4 Dyrektywy Ptasiej. Odnosząc się do tego stanowiska skarżących kasacyjnie wskazać należy, że według tego przepisu, w odniesieniu do obszarów ochrony, określonych w ust. 1 i 2, państwa członkowskie podejmują właściwe kroki w celu uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo, o ile mają one znaczenie w odniesieniu do celów niniejszego artykułu. Państwa członkowskie dążą również do uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk poza tymi obszarami ochrony.

Prawodawca polski podjął właściwe kroki w celu uniknięcia powstania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk lub jakichkolwiek zakłóceń wpływających na ptactwo transponując ten przepis poprzez uchwalenie u.u.i.ś., przewidującą procedurę ocen oddziaływania na środowisko wypełniając tym samym cel wynikający z Dyrektywy Ptasiej.

Należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, który wskazuje, że organ I instancji zasadnie, uwzględniając opinie PPIS w [...] oraz RDOŚ we Wrocławiu, stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania elektrowni wiatrowej [...] na środowisko i orzekł też o obowiązku sporządzenia raportu. Trafne jest twierdzenie Sądu I instancji, według którego zakres treści raportu został określony prawidłowo z uwzględnieniem brzmienia art. 66 ust. 1 oraz art. 68 u.u.i.ś. oraz uprzednio uzyskanych opinii ww. organów wyspecjalizowanych w dziedzinie ochrony środowiska i wymagań higieniczno-sanitarnych. Sąd I instancji wskazał m. in., że raport uwzględnia przewidywane oddziaływanie na cele i przedmiot ochrony potencjalnych Obszarów Specjalnej Ochrony ptaków Natura 2000: Sudety Wałbrzysko-Kamiennogórskie PLBO2OO1O, projektowanych Specjalnych Obszarów Ochrony siedlisk Natura 2000: Góry Kamienne PLH020038 i Rudawy Janowickie PLH020011 oraz obszarów Specjalnej Ochrony Ptaków Karkonosze PLF1020006, Rudawskiego Parku Krajobrazowego, oraz integralności tych obszarów.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.