Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1708/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 pkt. 1, art. 252 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 września 2021 r. nr SKO.FD/41.4/77/2021/10023 w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2020 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 11 czerwca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej 4205 (cztery tysiące dwieście pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest na decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO) z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt SKO.FD/41.4/77/2021/10023 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. (dalej: Prezydent) z dnia 11 czerwca 2021 r., znak [...], wydaną w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2020, podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miasta J. przez K. W. (dalej: Skarżąca) prowadzącą ,,S’’ z siedzibą w J.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm).

Z akt administracyjnych wynika, że Skarżąca otrzymała w 2020 roku dotację w wysokości 486.183,64 zł.

Rozliczenie z jej wykorzystania złożyła w dniu 4 stycznia 2021r.

Pismem z 20 stycznia 2021 r. Prezydent zwrócił się o złożenie dodatkowych wyjaśnień, w szczególności o:

wyjaśnienie wydatków na szkolenie poprzez przedstawienie programów szkoleń, osób które brały udział w szkoleniach (stanowiska pracy), zaświadczeń o ukończeniu szkolenia;

wyjaśnienie usług wykonywanych na rzecz kontrahenta O. T.

Wobec tego, że uzyskane wyjaśnienia okazały się niewystarczające, Prezydent podjął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. W jego ramach wezwał Skarżącą do:

dostarczenia programu szkolenia oraz zaświadczenia/certyfikatu potwierdzającego odbycie szkolenia pn. Nowe zasady organizacji pracy i nauki, wychowania i opieki;

dostarczenia programu szkolenia oraz zaświadczenia/certyfikatu potwierdzającego odbycie szkolenia pn. Kształcenie w systemie zdalnym;

dostarczenia zaświadczenia/certyfikatu potwierdzającego odbycie szkolenia pn. Regulacje prawne dotyczące funkcjonowania placówek po 6 maja 2021 r.;

wyjaśnienia ceny za doradztwo prawne w zakresie dokumentacji oświatowej, połączenie wydatku z uczniem, wyjaśnienie czy doradztwo jest formą stała czy jednorazową, czy doradztwo polegało na stworzeniu dokumentacji;

wyjaśnienia, jaki związek z dzieckiem ma Kongres dla dyrektorów placówek niepublicznych;

wyjaśnienie jaką kategorią wydatku jest usługa zagospodarowania terenów zielonych;

dołączenie potwierdzeń zapłaty za modernizację ogrzewania;

wyjaśnienie czy wymiana bramy jest wydatkiem na modernizację czy remont oraz czy jest to wydatek bieżący czy pozostały środek trwały.

Żądane informacje zostały przez Skarżącą udzielone.

Co do szkolenia pn. Nowe zasady organizacji pracy oraz nauki, wychowania i opieki w placówkach niepublicznych Skarżąca dostarczyła fakturę wraz z potwierdzeniem zapłaty. Na fakturze widniała informacja, że szkolenie odbyło się w dniu 29 lutego 2020 r. w Katowicach. Natomiast przekazany Certyfikat szkolenia zawierał informację, że 29 lutego 2020 r. odbyło się szkolenie pn. Zabezpieczenie interesów placówki niepublicznej w wydatkowaniu, rozliczaniu i dokumentowaniu dotacji w 2020 roku, składające się z bloków o tematyce: Dotacje w 2020 r. - na co się przygotować w nowym roku budżetowym; Wydatkowanie i dokumentowanie dotacji w najbardziej problemowych aspektach; Kontrole wydatkowania dotacji w niepublicznej placówce oświatowej. Z uwagi na tematykę szkolenia Prezydent uznał, że nie dotyczyło ono kwestii związanych z wychowaniem, kształceniem i opieką i kwotę. Wobec tego uznał do zwrotu jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem kwotę 749 zł.

Skarżąca przedstawiła zaświadczenia/certyfikat ze szkolenia [...] - kształcenie w systemie zdalnym oraz [...] - regulacje prawne dotyczące funkcjonowania placówek po 6 maja jako dokument potwierdzający jego odbycie. Miały one formę "wklejonego" do tekstu pisma z dnia 31 maja 2021 r. obrazu certyfikatów. Certyfikaty nie zawierały podpisu, opatrzone były logo Kancelarii adwokackiej oraz datą 25 maja 2021 r. Nie były podpisane przez osobę prowadzącą ani organizatora. Nie został przez Skarżącą dołączony ich program a jedynie wyjaśnienie, że szkolenie, które odbyło się w dniu 23 marca 2020 r. "(...) omawiało zasady prowadzenia kształcenia wyłącznie w systemie zdalnym (...)". Z kolei na szkoleniu w 6 maja 2020 r. "(...) omawiano zasady funkcjonowania przedszkoli wobec treści rozporządzenia z 29 kwietnia 2020 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie (...)". Zdaniem Prezydenta sama treść szkoleń nie budzi wątpliwości, jednakże pozostałe elementy powodują, iż Prezydent nie uznał szkolenia jako zasadnie rozliczonego z dotacji. Chodzi o brak zgodności w datach, brak podpisu na certyfikatach, wykonywanie szkoleń przez podmiot nieuprawniony do sprzedaży usług szkoleniowych tj. Kancelarię adwokacką. Wobec tego Prezydent określił kwotę dotacji do zwrotu w wysokości 280 zł, jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Prezydent nie uznał za zasadny wydatek pokryty z dotacji oświatowej związany z udziałem w Kongresie dla dyrektorów. Poruszana na nim problematyka tj. najnowsze zagadnienia dotacji w placówkach niepublicznych - z uwzględnieniem regulacji związanych z epidemią C0VID-19; nowa rzeczywistość prawna niepublicznych szkół i przedszkoli po wprowadzeniu szczególnych rozwiązań w związku z epidemią C0VID-19, aktualizacja wiedzy prawnej - zadania dyrektora szkół i przedszkoli niepublicznych po najnowszych zmianach przepisów, dyrektor w roli odważnego lidera świadomie zarządzającego placówką w oparciu o zasoby i porozumienie, dokumentacja placówki niepublicznej - co musi być, a co może, jak na podstawie wizji i misji szkoły przygotować plan pracy placówki niepublicznej nie jest związana z kształceniem, wychowaniem i opieką. Wobec tego Prezydent określił kwotę do zwrotu jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 367,77 zł.

Poza tym Skarżąca przedstawiła dwie faktury dotyczące usługi modernizacji ogrzewania [...] na kwotę 9 746,52 zł oraz [...] na kwotę 8 427,96 zł. Obie wystawione 25 września 2020 r. przez jednego usługodawcę, firmę ,,A’’ sp. z o.o. Dwie oddzielne faktury dotyczyły dwóch sal dydaktycznych. Prezydent przyznał, że dopuszcza podzielenie wydatku i wystawienie dwóch faktur, aby wydatek jednostkowy nie przekroczył kwoty 10 tys. zł o ile wydatek ten jest na modernizację, nie zaś jako środki trwałe bądź remont. Wydatek natomiast – jak stwierdza Skarżąca – obejmuje zmodernizowanie ogrzewania. Wobec tego według Prezydenta wydatek jest wydatkiem inwestycyjnym, którego nie można rozliczyć z dotacji i określił kwotę do zwrotu jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 18 174,48 zł.

Po przeprowadzonej analizie faktur i potwierdzenia zapłaty za usługi wykonane przez firmę ,,O’’ Prezydent nie negował potrzeby posiadania ogrodu dla dzieci, ale miał wątpliwości co do zasadności przyjętego sposobu zapłaty. Chodzi o to, że wydatek został podzielony na dwie faktury wystawione tego samego dnia i tego samego dnia zapłacone. Najpierw opłacono zaliczkę 1000 zł. W dniu 4 września 2020 r., a następnie 16 września 2020 r. wystawiono dwie faktury na kwoty 3 752 zł. oraz 8 640 zł. na wykonanie usługi zagospodarowania terenów zieleni. W ocenie Prezydenta celowo faktura została podzielona na dwie części, aby wydatek nie przekroczył kwoty 10000 zł. i nie był uznany za wydatek inwestycyjny. Z dodatkowych wyjaśnień Skarżącej wynika, że są to wydatki bieżące, faktury zostały podzielone ze względu na inny zakres prac. Wykonywane prace polegały na wyrównaniu terenu, wymianie podłoża, a więc zostały przeprowadzone w celu zapewnienia bezpieczeństwa wychowanków Przedszkola. Pomimo braku oznaczenia na przedstawionych fakturach innego charakteru prac i braku ustawowego obowiązku opisu na fakturze elementów wykonywanej usługi Prezydent dał wiarę udzielonym wyjaśnieniom i nie wniósł zastrzeżeń co do zasadności tego wydatku.

Także wyjaśnienia Skarżącej co do wymiany bramy i wycinki drzew nie budziły zastrzeżeń Prezydenta co do zasadności poniesionego wydatku ze środków pochodzących z dotacji.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. Skarżąca została zawiadomiona o zakończeniu postępowania i przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Prezydent określił kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2020 r. w wysokości 19 571,25 zł przypadającą do zwrotu wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 15 dni od daty doręczenia decyzji.

Do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem organ zaliczył wydatki poniesione na szkolenia, których tematyka w żaden sposób nie dotyczyła kwestii związanych z wychowaniem, kształceniem i opieką. Dotyczyły one szkoleń prowadzonych przez ,,F’’ sp. z o.o. - kwoty wydatku 749,00 zł i 367,77 zł., a także dwóch szkoleń-webinarów prowadzonych przez adwokat B. P. - kwoty wydatku to 80,00 zł i 200,00 zł. Tematyka tych szkoleń świadczyła o przeszkoleniu osób prowadzących placówki oświatowe pod względem wydatkowania dotacji, sposobu jej rozliczania i dokumentowania, uprawnień organu kontrolującego i jak bronić się przed zwrotem dotacji. Również tematyka kongresu dla dyrektorów dotyczyła dotacji i ich rozliczania, a także dyrektora jako zarządzającego zespołem pracowników. Zagadnienia te w żaden sposób nie dotyczą zadań związanych z wychowaniem i kształceniem przebywających w placówkach oświatowych dzieci i opieką nad nimi.

Do dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem organ zaliczył także wydatki na modernizację ogrzewania w kwocie 18.174,48 zł.

Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie. Podniosła w nim naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 80, 81a § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie wydanej decyzji na niepełnym rozważeniu okoliczności faktycznych i prawnych.

Skarżąca w odwołaniu zarzuciła również, że organ oparł się na literalnym brzmieniu słowa "modernizacja", podczas gdy każdy remont można określić jako modernizację (chociażby pomalowanie elewacji budynku jest wydatkiem remontowym, jednocześnie jednak dla określenia tych prac najczęściej używa się słowa modernizacja elewacji budynku). Sporne wydatki nie są wydatkami na remont, lecz wydatkami na modernizację (faktury VAT nr [...] i [...] z dnia 23 września 2020r.) Dodatkowo Skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez SKO oględzin jako środka dowodowego przeprowadzonych prac remontowych ogrzewania budynku.

SKO uznało, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Jednocześnie stwierdziło, że wydatek na modernizację ogrzewania jest wydatkiem inwestycyjnym potwierdzonym przedłożonymi dowodami - fakturami VAT i wyjaśnieniami strony. Nie znalazł więc podstaw do przeprowadzenia żądanego dowodu z oględzin.

SKO nie znalazło również podstaw do przeprowadzenia rozprawy, gdyż w jego ocenie nie zachodziły w sprawie okoliczności przewidziane do jego przeprowadzenia.

Za bezzasadny w ocenie SKO był zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów Uchwały nr [...] Rady Miasta J. z dnia 27 czerwca 2019 r., a mianowicie § 6 ust. 1, 13, 18, 21, 22 i wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania kontrolnego i sporządzenia i wystąpienia pokontrolnego, stosownie do § 6 ust. 23 Uchwały uniemożliwiając tym samym Skarżącej odniesienie się do wszelkich ewentualnych nieprawidłowości w zakresie wydatkowania otrzymanej dotacji, a tym samym wyjaśnienia tych wątpliwości, co skutkowało przedwczesnym wydaniem zaskarżonej decyzji. Według SKO Skarżąca miała możliwość odniesienia się do wszelkich ewentualnych nieprawidłowości w zakresie wydatkowania otrzymanej dotacji, a tym samym wyjaśnienia tych wątpliwości. W toku postępowania Prezydent informował ją o stwierdzonych nieprawidłowościach, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego pismem z dnia 1 czerwca 2021 r. zawiadomił o zakończeniu postępowania i poinformował o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W piśmie tym organ wymienił wszystkie dokumenty i dowody zebrane w sprawie obejmujące 85 pozycji.

Pismem z 27 października 2021 r. Skarżąca wniosła skargę, w której zarzuciła:

1.naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 89 k.p.a. poprzez naruszenie przez SKO zasady czynnego udziału strony w rozpoznaniu sprawy i niezagwarantowanie Skarżącej przysługujących jej uprawnień, poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, podczas gdy jednym z fundamentalnych uprawnień strony postępowania administracyjnego jest prawo aktywnego udziału w rozpoznaniu jej sprawy na każdym etapie postępowania,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 15 k.p.a. w zw. z art. w zw. z art. 81 k.p.a. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie samodzielnie w niniejszej sprawie postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Prezydenta, podczas gdy obowiązkiem organu II instancji było nie tylko formalne wydanie decyzji w przedmiocie odwołania od decyzji organu I instancji, lecz winno ono zostać poprzedzone pełnym oraz merytorycznym zbadaniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy;

3.naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z art. 10 ust. 1 pkt. 1 i 4 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędne uznanie, że szkolenie dotyczące zasad prowadzenia rachunkowości w przedszkolu niepublicznym, rozliczania dotacji, sposobu dokumentowania wydatków nie mogło zostać pokryte środkami pochodzącymi z dotacji oświatowej, podczas gdy do zadań organu prowadzącego przedszkole należy m.in. zapewnienie obsługi finansowej jednostki w zakresie czynności z zakresu rachunkowości, a niewątpliwie zasady rozliczania dotacji mają bezpośredni związek z prowadzoną w przedszkolu sprawozdawczością i rachunkowością, a zatem pokrycie takiego szkolenia ze środków dotacji oświatowej nie może budzić żadnych wątpliwości, gdyż ma ono bezpośredni związek z zadaniami organu prowadzącego;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie wydanej w niniejszej sprawie decyzji na niepełnym rozważeniu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w tym przede wszystkim niepodjęciu żadnych czynności dowodowych mających na celu weryfikację przeprowadzonych prac remontowych w zakresie ogrzewania budynku przedszkola, podczas gdy ocena przedmiotowej sprawy wyłącznie na podstawie dokumentów jest niewystarczająca, a organ I instancji w powyższym zakresie wysnuwa błędne wnioski, opierając się w tym zakresie na literalnym brzmieniu słowa "modernizacja", podczas gdy każdy remont można określić jako modernizację (chociażby pomalowanie elewacji budynku jest wydatkiem remontowym, jednocześnie jednak dla określenia tych prac najczęściej używa się słowa modernizacja elewacji budynku);

5.naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z art. 10 ust. 1 pkt. 3, art. 236 ust. 2 w związku z art. 124 ust. 3 oraz art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne uznanie, że poniesiony przez Skarżącą wydatek na modernizację ogrzewania w budynku przedszkola miał charakter wydatku inwestycyjnego, podczas gdy był to wydatek związany z remontem budynku przedszkola, instalacja ogrzewania w budynku nie została bowiem założona od podstaw, lecz dokonano prac remontowych w zakresie istniejącej instalacji ogrzewania, nie sposób więc uznać, że w tym zakresie Skarżąca poczyniła jakiekolwiek wydatki inwestycyjne, gdyż ogrzewanie w przedszkolu funkcjonuje, a przeprowadzone prace dotyczyły wyłącznie poprawy jego funkcjonowania, a zatem remontu, ponadto zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatki dotyczące wymiany urządzeń grzewczych ujęte zostałyby w paragrafie 430 klasyfikacji budżetowej jako zakup usług pozostałych, a nie wydatek majątkowy z paragrafu 6050;

6.naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która zawiera błędne pouczenie.

Mając na uwadze podniesione zarzuty Skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO i umorzenie postępowania. W przypadku uznania, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji wnosi o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego jej rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podnosi, że brak jest uzasadnienia dla odmowy sfinansowania ze środków dotacji wydatków na rzecz dwóch szkoleń organizowanych przez ,,F’’ sp. z o.o. Dotacją mogą zostać pokryte wydatki, które należą do realizacji zadań organu prowadzącego m.in. w zakresie obsługi finansowej i rachunkowości. Aby prowadzić dokumentację finansową, organizacyjną i rachunkową niepublicznego przedszkola konieczne jest posiadanie niezbędnej wiedzy. Taką wiedzę można uzyskać wyłącznie poprzez szkolenia lub doradztwo finansowo - prawne. W ocenie Skarżącej brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że środkami pochodzącymi z dotacji można pokryć wydatki na szkolenia związane z zadaniami organu prowadzącego.

Z kolei wydatki związane z modernizacją ogrzewania podyktowane były koniecznością zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki i wychowania, czym jest zagwarantowanie odpowiednich temperatur w pomieszczeniach, szczególnie w okresie epidemii C0VID-19, kiedy to należy wietrzyć pomieszczenia zgodnie z wytycznymi GIS. Brak możliwości rozliczenia z otrzymanej dotacji oświatowej takich wydatków prowadziłby do swoistej sprzeczności w zakresie wykonywania przez organ prowadzący przedszkole swoich ustawowych zadań. Z jednej bowiem strony Skarżąca jest zobowiązana do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, które to koszty mogą zostać pokryte z otrzymanej przez nią dotacji, z drugiej jednak strony - wykorzystanie właśnie w ten sposób, a więc właśnie na zapewnienie tych bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, prowadziłoby przez nią do naruszenia przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, na co wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ I instancji. Opierając się jedynie na przedłożonych fakturach VAT oraz wyjaśnieniach Skarżącej, bez przeprowadzenia oględzin budynku SKO uznał, ze poniesiony wydatek jest wydatkiem inwestycyjnym, chociaż został poniesiony w celach remontowych. Skarżąca mogła środkami pochodzącymi z dotacji pokryć wydatki na remont budynku przedszkola.

Ponadto Skarżąca wskazał na błędne pouczenie w decyzji SKO. Wynika z niego, że nie przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego tylko sprzeciw, który należy wnieść w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. SKO powinno mieć świadomość, iż przysługuje on jedynie wobec decyzji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tj. decyzji uchylającej poprzednią decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Podniosło także, iż sporny wydatek na wykonanie prac remontowych ogrzewania budynku jest wydatkiem inwestycyjnym poniesionym na modernizację ogrzewania i został stwierdzony przedłożonymi dowodami - fakturami VAT i wyjaśnieniami strony, w związku z tym nie było potrzeby zastosowanie dodatkowego środka dowodowego, jakim są oględziny.

Nie znajduje akceptacji SKO stanowisko Skarżącej co do tego, że szkolenia, na których omawiano zagadnienia dotyczące sposobu prowadzenia dokumentacji finansowej i rachunkowej przedszkola niepublicznego mogą zostać pokryte z dotacji. Przywoływany przez Skarżącą przepis art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w pkt 4 odwołuje się do zapewnienia obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2021 r. poz. 217), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki, a nie do konieczności uzyskania niezbędnej wiedzy poprzez szkolenia.

)

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która zawiera błędne pouczenie SKO stwierdza, iż uchybienie to - aczkolwiek miało miejsce - nie ma wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 111 § 1 k.p.a. strona mogła w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji zażądać sprostowania pouczenia co do możliwości jej zaskarżenia. W tym samym czasie SKO mogło dokonać sprostowania z urzędu. Sprostowanie takie nie zostało dokonane z uwagi na upływ terminu. Z art. 112 k.p.a. wynika natomiast, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Według natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta wydaną w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2020, podlegającej zwrotowi do budżetu Gminy Miasta J. przez Skarżącą.

Przed przystąpieniem do rozpatrzenia sprawy niezbędne jest wyznaczenie istoty dotacji oświatowej. Zadania finansowane z dotacji ustalone zostały w art. 35 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. 2021 poz. 1930 z późn. zm.; dalej u.f.z.o.). Według art. 35 ust. 1 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:

– 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 oraz z 2021 r. poz. 4) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

– 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212),

2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,

c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.

Nadmienić należy, że art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego określa zakres odpowiedzialności i zadania organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Wynika z niego, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2021 r. poz. 217), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;

7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Według art. 35 ust. 2 u.f.z.o. przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zgodnie ze wskazaną regulacją przez wydatki bieżące jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi, które obejmują: wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych w państwowych jednostkach budżetowych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń; zakupy towarów i usług; koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań; koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem organizacji pozarządowych. Inaczej kwestię tę ujmując, dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Kierując się więc wskazanym kryterium, wydatki bieżące można podzielić na dwie kategorie: wydatków realizujących ustawowe zadania jednostki oświatowej i wydatki, które takiej funkcji nie pełnią (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 30.01.2015 r., sygn. akt III SA/Wr 717/14).

W orzecznictwie ugruntowane zostało stanowisko, zgodnie z którym w ramach dofinansowania realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki mieści się praktycznie cała podstawowa działalność takiej placówki i z dotacji mogą być sfinansowane wszystkie potrzeby związane z funkcjonowaniem w związku z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Szerokiej wykładni pojęcia przeznaczenia dotacji na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej sprzyja także zmiana brzmienia przepisu art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., gdzie podkreśla się, że dotacje mogą być wykorzystane na pokrycie wydatków bieżących szkół, obejmujących "każdy wydatek poniesiony na cele działalności", z wykluczeniem jedynie finansowania wydatków majątkowych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Powyższe zachowuje w pełni aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zgodzie z art. 35 ust. 1 tej ustawy, który jest identyczny jak poprzedni art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (wyrok z 10 lutego 2017 r., sygn. akt I Sa/Gl 1166/16; wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 65/20). Oznacza to tym samym że dotacja oświatowa nie służy finansowaniu działalności organu prowadzącego szkołę (tj. szeroko rozumianej działalności placówki oświatowej), a więc wszystkich ponoszonych przez ten organ wydatków związanych z działalnością szkoły, choćby pośrednio były one związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą (por. np. wyrok NSA z 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1616/14; wyrok NSA z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1769/14; wyrok NSA z 3 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1782/15, wyrok NSA z 15 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 1002/18).

Na gruncie powyższych ustaleń wymaga zatem podkreślenia mieszany charakter: podmiotowo – celowy dotacji oświatowej, gdyż udzielana jest jednostkom spoza sektora finansów publicznych na każdego ucznia, ale jednocześnie przeznaczona jest na ściśle określony cel polegający na realizacji konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Rolą dotacji nie jest zatem subsydiowanie wszelkiej działalności szkoły lub placówki czy też wsparcie podmiotu te placówki prowadzącego (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1002/13, wyrok NSA z 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13, wyrok NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2015 r., III SA/Wr 717/14, wyrok WSA we Wrocławiu z 11.03.2016 r., III SA/Wr 696/15).

Zgodnie z art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. nr 2021 poz. 305; dalej: u.f.p.) środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności (...) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Wobec tego – na co zwrócił uwagę NSA - skoro dotacje pochodzą ze środków publicznych, to sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o dotację w terminie w niej określonym i w sposób tam opisany. Prawidłowość gospodarowania środkami dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie określonej m.in. przepisami odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2722/15).

Jednocześnie, o czym stanowi art. 252 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Zaznaczyć tutaj trzeba, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja jest nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Przechodząc do rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu organy prawidłowo zakwalifikowały poniesione wydatki na szkolenia jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Chodzi tu o szkolenia Nowe zasady organizacji pracy i nauki, wychowania i opieki; Kształcenie w systemie zdalnym, Regulacje prawne dotyczące funkcjonowania placówek po 6 maja 2021 r. oraz udział w Kongresie dla dyrektorów placówek niepublicznych. Prezydent przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie związku i wpływu przedmiotowych szkoleń na wychowanie, kształcenie i opiekę. W efekcie prawidłowo ustalił, że ich tematyka w żaden sposób nie dotyczyła wymienionych kwestii, nie miała z nimi związku. Szkolenia przeznaczone były dla osób prowadzących placówki oświatowe pod kątem wydatkowania dotacji, sposobu jej rozliczania i dokumentowania, uprawnień organu kontrolującego i jak bronić się przed zwrotem dotacji. Z kolei udział w Kongresie dla dyrektorów dotyczył dotacji i ich rozliczania oraz kompetencji zarządzania zespołem pracowników. Szkolenia kierowane było do osób prowadzących przedszkole, gdyż to do nich należy zapewnienie prawidłowych warunków organizacyjnych, sanitarnych higienicznych i wychowawczych w placówce. Zatem wydatki na nie poniesione nie mogły zostać uznane za koszty dokształcania i doskonalenia kadry pedagogicznej, czy też jej działalności wychowawczej i opiekuńczej.

Zdaniem Sądu przedwcześnie organy uznały za wykorzystany niezgodnie z przeznaczeniem wydatek na modernizację ogrzewania w ogólnej kwocie 18 174,48 zł. Na gruncie art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b u.f.z.o. dopuszczalne jest wydatkowanie dotacji na realizację zadań organu prowadzącego, których katalog zawarty został w art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego. Należy do nich m.in. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 10 ust. 1 pkt. 1 Prawa oświatowego) oraz wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (art. 10 ust. 1 pkt. 3 Prawa oświatowego). Organy I i II instancji nie tylko nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego mającego na celu nie tylko ustalenie przedmiotu wydatku objętego dwoma fakturami wystawionymi za "modernizację ogrzewania". Nie dokonały także oceny jego zasadności w kontekście realizacji obowiązków Skarżącej, nałożonych na nią w art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego, które co do istoty skoncentrowane są na pracy placówki i zapewnieniu jej wszelkich niezbędnych warunków organizacyjnych, osobowych i rzeczowych, koniecznych do działalności. Ograniczenie zastosowanej argumentacji do tego, że sporny wydatek dotyczył dwóch pomieszczeń w ocenie Sądu jest niewystarczający do jego uznania jako wydatek inwestycyjny i tym samym za wykorzystany niezgodnie z przeznaczeniem.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przez nieuwzględnienie jej wniosku o przeprowadzenie rozprawy Sąd uznaje za niezasadny. Jak wynika z art. 89 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Co do istoty rozprawa administracyjna jest zatem instytucją postępowania dowodowego, nie stanowi o wykonywaniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Poza tym wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy nie jest wiążący dla organu, a nieprzeprowadzenie rozprawy pomimo wniosku strony powinno być oceniane przez pryzmat sprawności postępowania, a nie realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie samodzielnie w sprawie postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Prezydenta. Podkreślenia wymaga, że funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nie oznacza to, że postępowanie wyjaśniające przed organem odwoławczym toczy się od nowa, a organ powiela ustalenia organu pierwszej instancji. Stanowi ono – w węższym lub szerszym zakresie – jedynie ciąg dalszy postępowania prowadzonego w pierwszej instancji. Organ odwoławczy bazuje na materiale faktycznym oraz dowodach zgromadzonych przez organ pierwszej instancji i nie jest obowiązany ani nie powinien prowadzić postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części. Tym niemniej organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dodatkowe (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz postępowanie wyjaśniające prowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Jednak zakres obu postępowań wyjaśniających przed organem odwoławczym różni się także od zakresu postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji (jest węższy) i w żadnym z tych przypadków nie powinien być tak szeroko prowadzony, jak dowodowe postępowanie pierwszoinstancyjne. Zgodnie z poglądem reprezentowanym w doktrynie zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15). Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej zasady (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 136.) Także NSA zwraca uwagę, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Niemniej jednak art. 136 § 1 k.p.a. umożliwia przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego - w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co nie oznacza, że w drodze jego zastosowania organ II instancji może zastępować organ wydający decyzję w zebraniu materiału dowodowego mającego stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a więc dokonywać istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń i wówczas korygować błędne rozstrzygnięcie organu. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie służy bowiem zastępowaniu organu I instancji w przeprowadzaniu postępowania dowodowego, lecz umożliwia jedynie przeprowadzenie dowodów uzupełniających w sprawie (wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 149/22). Istota bowiem postępowania uzupełniającego - a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Próba zaś dokonania ww. zmian w przedmiotowym postępowaniu stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. (wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2199/21).

Uzasadnionym jest natomiast zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która zawiera błędne pouczenie. Z treści pouczenia w decyzji wynika, że nie przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego tylko sprzeciw, który należy wnieść w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Tymczasem skarga przysługuje jedynie od decyzji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tj. decyzji uchylającej poprzednią decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Jednak powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak wynika z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten zabezpiecza stronę przed błędami popełnionymi przez organ administracji i skutkami nierespektowania przez niego wszystkich wymogów przewidzianych w k.p.a., w tym pouczenia strony o przysługujących jej środkach prawnych, które jest jednym z koniecznych elementów każdego rozstrzygnięcia administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1796/19). Tym samym w razie zastosowania się Skarżącej do błędnego pouczenia sanowana byłaby wadliwość takiej czynności z mocy prawa.

W tej sytuacji zdaniem Sądu, organ rozpoznając sprawę stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i dokonać ustaleń procesowych w celu ustalenia charakteru wydatku na modernizację ogrzewania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił decyzje organów obu instancji.

Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 588 zł, koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) w kwocie 3600 zł oraz 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika Skarżącej opłaty skarbowej za złożone pełnomocnictwo, zgodnie z częścią IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz. U. 2021 poz. 1923 ze zm.

-----------------------

10