Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 22/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 27, art. 10 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant asystent Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 357/11 w sprawie ze skargi W. K. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 16 września 2010 r. nr 406/LVII/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Czerwonak na rzecz W. K. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 357/11 oddalił skargę W. K. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 16 września 2010 Nr 406/LVII/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uchwałą Nr 173/XXVIII/2000 z dnia 14 czerwca 2000 r. Rada Gminy Czerwonak przyjęła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak. Następnie uchwałą Nr 219/XXXV/2000 z dnia 13 grudnia 2000 r. Rada Gminy zmieniła powyższe Studium. W dniu 21 czerwca 2007 r. Rada Gminy Czerwonak podjęła uchwałę Nr 73/XI/2007 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak, podkreślając, iż stanowi to wyraz woli dostosowania zapisów Studium do aktualnych wymogów ustawowych oraz na dostosowaniu kierunków rozwoju Gminy do aktualnych potrzeb i uwarunkowań (§ 1). W § 2 tej uchwały postanowiono, iż granice obszaru objętego zmianą określoną w § 1 obejmują cały teren Gminy i zostaną przedstawione na mapie w skali 1 : 10 000. Wykonanie uchwały została powierzone Wójtowi Gminy Czerwonak (§ 3).

Uchwałą Nr 216/XXXI/2008 z dnia 20 listopada 2008 r. Rada Gminy Czerwonak na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) wyznaczyła Obszar Chronionego Krajobrazu pod nazwą "Łąki Annowskie", położonego na terenie gminy Czerwonak we wschodniej części wsi Annowo i Miękowo, obręb geodezyjny Owińska, wynoszący 315,19 ha.

W dniu 16 września 2010 r. Rada Gminy Czerwonak podjęła uchwałę Nr 406/LVIIX/2010 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak przyjętego uchwałą Nr 173/XXVIII/2000 z dnia 14 czerwca 2000 r., zmienioną uchwałą Nr 219/XXXV/2000 z dnia 13 grudnia 2000 r. W toku postępowania poprzedzającego uchwalenie zmiany Studium W. K., jako współwłaściciel nieruchomości położonych w O. w gminie Czerwonak - działek nr ewid. [...] i [...], objętych projektowaną zmianą Studium, wziął udział w dyskusji publicznej z dnia 24 kwietnia 2010 r. nad przyjętymi w projekcie zmiany Studium rozwiązaniami. Następnie, po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany Studium, pismem z dnia 25 maja 2010 r. wniósł uwagi do projektu zmiany Studium. Wskazał, iż teren obejmujący jego nieruchomości powinien zostać przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie zaś znajdować się w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej z zabudowy. Podkreślił, iż zgodnie z obecnie obowiązującym Studium przedmiotowe nieruchomości leżą na terenach oznaczonych symbolem M2 - tereny rozwoju budownictwa rezydencjonalnego (mieszkaniowego o podwyższonych standardach) i letniskowego o zabudowie ekstensywnej. Wyrażono pogląd, iż ograniczenie zabudowy mieszkaniowej w otulinie Puszczy Zielonka w projekcie zmiany Studium nie powinno dotyczyć terenów, które w Studium z 2000 r. są przewidziane pod zabudowę, zostały już podzielone i zakupione przez inwestorów w celu ich zabudowy. W ocenie strony zmiana przeznaczenia terenów w rejonie wsi Annowo w stosunku do obowiązującego dotychczas Studium w sposób oczywisty godzi w interes społeczny. Akceptując podział działki nr [...], z której zostały wydzielone działki wnioskodawcy, organy Gminy winny były liczyć się z tym, ze rozdrobnienie działek rolnych nie ma służyć ich rolniczemu zagospodarowaniu, bowiem tego rodzaju rozparcelowanie gruntów rolnych zasadniczo ogranicza możliwość ich rolniczego wykorzystania, co w konsekwencji nie służy rolnictwu. Wyłożony projekt zmiany Studium nie uwzględnia też konieczności zapewnienia w Gminie możliwości rozwoju budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, w tym rezydencjonalnego, jako najbardziej pożądanej przez mieszkańców formy zabudowy. W ocenie wnioskodawcy proponowane w projekcie zmiany Studium stanowią nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę Czerwonak, bowiem w sposób nadmierny ogranicza prawo własności, zaś uwzględnienie uwag do projektu Studium umożliwi wnioskodawcy zabudowę działek nr [...] i [...] położonych w rejonie wsi Annowo.

Powyższe uwagi zostały negatywnie rozstrzygnięte w przez Radę Gminy Czerwonak, w załączniku nr 3 do uchwały Nr 406/LVIIX/2010 z dnia 16 września 2010 r. o zmianie Studium. W uzasadnieniu wskazano na dążenie do zachowania rolniczego i rolniczo-leśnego charakteru strefy zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Wielkopolskiego nr 4/05 z 2005 r. w sprawie Planu Ochrony Parku Krajobrazowego "Puszcza Zielonka".

Pismem z dnia 4 lutego 2011 r. W. K. wezwał Radę Gminy Czerwonak do usunięcia naruszeń prawa powstałych wskutek podjęcia w dniu 16 września 2010 r. uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak.

Rada Gminy Czerwonak pismem z dnia 23 lutego 2011 r. odmówiła uwzględnienia wezwania podtrzymując stanowisko wyrażone w zakwestionowanej w wezwaniu uchwale.

W. K., pismem z dnia 24 marca 2011 r., wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Czerwonak Nr 406/LVIIX/2010 z dnia 16 września 2010 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie zasad i procedury sporządzania studium polegające na naruszeniu:

1. wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady demokratycznego państwa prawa w związku z naruszeniem § 82 i 84 w związku z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.);

2. art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 9 ust. 1 tej ustawy;

3. art. 10 ust. 1 pkt 9 i art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233);

4. art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie interesu wzywającego oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie w "zmienionym" studium dotychczasowego przeznaczenia terenu, jak również nieuwzględnienie stanu prawnego gruntów, w szczególności poprzez pozbawienie wzywającego prawa do zabudowy działek stanowiących jego własność.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżący wraz z małżonką są właścicielami działek o nr ewid. [...] (KW nr [...]) oraz [...] (KW nr [...]) położonych w O., gmina Czerwonak, powiat poznański, na zasadzie małżeńskiej ustawowej wspólności majątkowej. Działki nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału działki o nr [...], arkusz mapy 3, obręb O.

Wskazano, iż w pierwotnej wersji Studium przedmiotowe działki zostały oznaczone symbolem M2, jako tereny rozwoju budownictwa rezydencjonalnego (mieszkaniowego o podwyższonym standardzie) i letniskowego w zabudowie ekstensywnej, na skutek zaś zmiany Studium dokonanej zaskarżoną uchwałą Nr 406/LVII/2010 wyżej opisane działki znalazły się w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, na której ustalono zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Naruszono zatem interes prawny skarżącego tj. jego prawo własności, przyjęte bowiem w "zmienionym" Studium rozwiązania, w istocie uniemożliwiają jakiekolwiek gospodarcze wykorzystanie nieruchomości, których skarżący jest właścicielem. Skarżący nabył działki nr [...] i [...] położone w O. mając uzasadnione podstawy, by zakładać, że działki te będzie mógł w przyszłości zabudować.

W ocenie skarżącego w sprawie faktycznie zostało sporządzone nowe studium pod pozorem dokonania zaledwie jego zmiany oraz nie został wyłożony do publicznego wglądu projekt Studium w formie ujednoliconego projektu z wyróżnieniem planowanych zmian. Podniesiono, iż uchwała Rady Gminy Czerwonak Nr 216/XXXI/2008 z dnia 20 listopada 2008 r. podjęta na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, straciła ważność z dniem 1 sierpnia 2009 r., to jest z dniem uchylenia art. 23 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego podstawę do wydawania przez rady gmin uchwał w przedmiocie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu. W konsekwencji w Studium mogły być uwzględnione tylko uwarunkowania wynikające z występowania terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, to jest obszarów istniejących w momencie uchwalania Studium lub jego zmiany. W ocenie strony organ wykonawczy Gminy Czerwonak bezpodstawnie przyjął, że przedmiotowa uchwała w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi Annowo i Miękowo obowiązywała w dniu sporządzania projektu, czemu dał wyraz w Części B - Uwarunkowania, pkt 3.8 Studium i w części C - Kierunki, pkt IV.1.2. poprzez ustalenie sposobu kształtowania struktury przestrzennej gminy z uwzględnieniem ochrony obszarów chronionego krajobrazu, wyznaczonych między innymi nieobowiązującą już uchwałą Nr 216/XXXI/2008 z dnia 20 listopada 2008 r., w związku z czym dla nieruchomości skarżącego położonych na obszarze "Łąki Annowskie" organ wprowadził zakaz zabudowy. Wadliwe ustalenia "zmienionego" Studium zostały dokonane w oparciu o ustalenia prognozy oddziaływania na środowisko, której autorzy błędnie założyli, iż uchwała w przedmiocie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu we wsiach Annowo i Miękowo nadal obowiązuje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie Sąd przeprowadził na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dowód z przedłożonego przez pełnomocnika Gminy dokumentu w postaci uchwały Rady Gminy Czerwonak z dnia 21 czerwca 2007 r. nr 73/XI/2007 i z dnia 14 czerwca 2000 r. Nr 173/XXVIII/2000 oraz kopii fragmentu Studium z 2000 r., celem rozstrzygnięcia czy zaskarżona uchwała zmienia kierunek polityki Gminy w zakresie zagospodarowania terenów, na których znajdują się nieruchomości skarżącego, co miało znaczenie dla oceny, czy po stronie skarżącego zachodzi legitymacja skargowa w niniejszej sprawie.

Po rozpoznaniu przedstawionej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd, rozważając dopuszczalność skargi, przywołał treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazując na utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym nie można w oparciu o charakter studium wykluczyć możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę, potrzeba bowiem dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego strony skarżącej wynika z mocy wiążącej studium. Podkreślono, że uchwała z dnia 16 września 2010 r. w przedmiocie zmiany Studium, nie mając formalnie charakteru aktu powszechnie obowiązującego, jako akt planowania wiąże radę gminy w tym zakresie przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ponadto art. 20 ust. 1 powołanej ustawy aktualnie stanowi, iż rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń studium). W konsekwencji poprzez zmianę kierunku zagospodarowania przestrzennego terenów należących do skarżącego wpływa na sposób wykonywania prawa własności skarżącego i w ten sposób narusza jego interes prawny. Plan miejscowy uchwalany na podstawie zaskarżonego zmienionego Studium ograniczałby możliwości korzystania z tych działek w stosunku do stanu istniejącego przed zmianą Studium. Wskazując na powyższe Sąd uznał, że zaskarżona uchwała z dnia 16 września 2010 r. o zmianie Studium narusza interes prawny skarżącego właściciela nieruchomości wyżej opisanych działek znajdujących się w obszarze objętym uchwałą o zmianie Studium, bowiem treść zmiany Studium od daty jego obowiązywania determinuje określenie przeznaczenia tych działek w planie miejscowym, gdyby Gmina przystąpiła do jego sporządzenia, istotnie zmieniając kierunek zagospodarowania tego obszaru.

Następnie Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie dochowany został termin przewidziany w art. 53 § 2 p.p.s.a. Uchwała Rady Gminy Czerwonak z dnia 16 września 2010 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak została bowiem zaskarżona w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z akt wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione w dniu [...] lutego 2011 r., odpowiedź na nie została doręczona stronie skarżącej w dniu 28 lutego 2011 r., zaś skarga wpłynęła do organu w dniu 28 marca 2011 r.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę. Jak podkreślił Sąd, art. 27 u.p.z.p. stanowi, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. To z kolei oznacza konieczność odpowiedniego zastosowania regulacji dotyczących trybu sporządzania studium (art. 9 - art. 13 pow. ustawy). Sekwencja zatem czynności podejmowanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania projektu zmiany studium z uwagi na treść cytowanego art. 27 jest w istocie, co do zasady, zgodna z harmonogramem określonym w art. 11 tej ustawy. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, Gmina Czerwonak, nie dopuściła się zarzucanego naruszenia prawa - art. 11 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie została zachowana sekwencja czynności, o których mowa w art. 11 pow. ustawy. Zostały dokonane stosowne ogłoszenia i obwieszczenia, a strona skarżąca miała możliwość zapoznać się z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie zmiany studium, w tym wzięła udział w dyskusji publicznej w dniu 24 kwietnia 2010 r., jak również wniosła uwagi do projektu zmiany studium. Co istotne, pismo skarżącego z dnia 25 maja 2010 r. wprost wskazuje, iż uwagi te są składane "w związku z wyłożeniem do publicznego wglądu projektu Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak". W piśmie tym nie zostały podniesione żadne zarzuty dotyczące tego, że w sprawie nie został wyłożony do publicznego wglądu jednolity projekt zmiany studium. Wobec powyższego, twierdzenia strony skarżącej co do takiej okoliczności nie znajdują uzasadnienia w przebiegu postępowania planistycznego. W ocenie Sądu, nie może dyskwalifikować prawidłowości czynności wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu ewentualne technicznie niewyróżnienie zmian w zapisach projektu studium, skoro treść zmienianego studium podlegała istotnemu przeredagowaniu, tworząc osobne jednostki redakcyjne, odmienne od dotychczasowych. Twierdzenia zaś skarżącego odnośnie przekroczenia przez Wójta Gminy Czerwonak umocowania udzielonego mu w uchwale Rady Gminy Czerwonak z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium polegające na opracowaniu nowego studium, jak również wprowadzenia radnych gminnych, organy uzgadniające oraz społeczność lokalną w błąd, są niezasadne. W sprawie brak podstaw do uznania, że organy uzgadniające i opiniujące zapoznały się z innym projektem niż ten, który został udostępniony społeczności lokalnej do wglądu, poddany dyskusji publicznej, jak i poddany radnym pod dyskusję i głosowanie. Treść projektu zmienianego Studium umożliwiała wszystkim uczestnikom procedury planistycznej zajęcie stanowiska w sprawie i wypowiedzenie się co do treści projektu tego aktu. Przebieg dyskusji publicznej w dniu 24 kwietnia 2010 r., a w szczególności zabranie głosu przez kilkanaście osób, które wskazywały na okoliczności dotyczące kierunków zagospodarowania różnych obszarów objętych projektem zmiany Studium, jak również fakt złożenia 132 uwag do projektu zmiany Studium (88 wniosków – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały) przeczą tezie skarżącego o domniemanym zdecydowanie mniejszym zainteresowaniu mieszkańców gminy udziałem w procedurze zmiany Studium.

W konsekwencji powyższe nie może świadczyć o naruszeniu przez Gminę Czerwonak zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), jak również § 82 i § 84 w związku z § 141 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Jak podkreślił Sąd, studium nie jest aktem prawa miejscowego. Przywołane zaś rozporządzenie wykonawcze w § 142 ust. 2 (przepis zawarty w Dziale VII Projekty aktów prawa miejscowego) stanowi, iż akty prawa miejscowego są stanowione przez sejmik województwa, radę lub zarząd powiatu oraz radę lub zarząd gminy na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach. Natomiast § 143 stanowi, iż do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że skoro ustawodawca nakazuje jedynie odpowiednio stosować określone przepisy przedmiotowego rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stanowionego przez gminę, to tym bardziej można rozważać jedynie odpowiednie stosowanie zapisów tego rozporządzenia do uchwały w przedmiocie studium, które ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (wiąże w stosunkach rada gminy i podporządkowane jej jednostki). Wobec tego podstawowym kryterium uwzględnianym przy redakcji wewnętrznie obowiązujących zapisów studium powinno być dołożenie należytej staranności w trakcie opracowywania projektu takiego aktu, przejrzystość i komunikatywność, jednoznaczność. Stąd też nawet gdyby uznać w niniejszej sprawie domniemane naruszenie § 82 i § 84 w związku z § 141 Zasad techniki prawodawczej, to nie mogłoby wspomniane naruszenie prowadzić do stwierdzenia nieważności całości lub części aktu planistycznego. Zdaniem Sądu istotne naruszenie trybu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ma miejsce wówczas, gdy naruszenie procedury ma wpływ na treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem gdy naruszenie procedury jest tego rodzaju, iż daje podstawy do stwierdzenia, że przy jej prawidłowym zachowaniu postanowienia aktu planistycznego w swej istocie byłyby inne.

Uznając za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 9, ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie uwzględnienia w Studium obszaru chronionego krajobrazu "Łąki Annowskie" Sąd stanął na stanowisku, iż uchwała Rady Gminy Czerwonak Nr 216/XXXI/2008 z dnia 20 listopada 2008 r. wyznaczająca Obszar Chronionego Krajobrazu pod nazwą "Łąki Annowskie" obowiązuje pomimo zmiany art. 23 ustawy o ochronie przyrody, co nastąpiło z dniem 1 sierpnia 2009 r. ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753 ze zm.). W przedmiotowej uchwale w § 2 ust. 1 pkt 6 ustanowiono czynną ochronę nieleśnych ekosystemów lądowych poprzez utrzymanie obszarów w rolniczym wykorzystaniu oraz wprowadzono zakazy wymienione w § 3. Po pierwsze Sąd wskazał, że obszary chronionego krajobrazu są jedną z form ochrony przyrody, które do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. powoływały do życia różne organy, zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody aktualnie uprawnienia te przysługują wyłącznie sejmikowi województwa. Brak rozwiązań przejściowych sprawia więc, że nadal obowiązują bez żadnych ograniczeń czasowych obszary chronionego krajobrazu, które zostały powołane do życia przez rady gmin w formie uchwały. Powyższe wynika z przepisu art. 153 tej ustawy, który stanowi, iż formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy.

Ponadto, jak zauważył Sąd, niezależnie od tego, czy do omawianej uchwały o utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu stosuje się art. 35 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, należy wyprowadzić wniosek o obowiązującej mocy przedmiotowej uchwały. Przy założeniu, że tego rodzaju akt prawa miejscowego jak uchwała rady gminy w przedmiocie ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu jest objęta dyspozycją art. 35 ust. 1 przywołanej ustawy - to jest została wydana na podstawie zmienionego upoważnienia, a nie na podstawie upoważnienia zawartego w uchylonym przepisie ustawy o ochronie przyrody - to nadal obowiązuje stosownie do brzmienia tego przepisu. W ocenie Sądu nie ma tutaj rozstrzygającego znaczenia ewentualny brak umieszczenia przez właściwego wojewodę tej uchwały w wykazie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie przepisów zmienianych tą ustawą, o czym stanowi art. 35 ust. 2 tej ustawy, mający znaczenie porządkowe, a nie prawotwórcze. Przy założeniu, że przedmiotowa uchwala nie jest aktem wydanym na podstawie zmienianego upoważnienia, należy mieć na uwadze - analizując skutki zmiany ustawy o ochronie przyrody w zakresie art. 23 ust. 4 z punktu widzenia zasad stanowienia prawa - że byłoby zbytnim uproszczeniem przykładanie tych samych reguł stanowienia i derogacji aktów wykonawczych odnoszące się do rozporządzeń wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP) oraz aktów prawa miejscowego ustanawianych przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, których zasady i tryb stanowienia określają ustawy (art. 94 Konstytucji). Ponadto Sąd podkreślił, że w ustawie o ochronie przyrody nadal znajduje się upoważnienie dla organu jednostki samorządu terytorialnego do ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu, niemniej jednak aktualnie jest nim nie wojewoda (art. 23 ust. 2 w brzmieniu sprzed zmiany ustawy o ochronie przyrody) albo rada gminy (art. 23 ust. 4 w brzmieniu sprzed zmiany ustawy o ochronie przyrody), lecz sejmik województwa (art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w aktualnym brzmieniu), który mógłby w drodze uchwały ustanowić tego rodzaju obszar chroniony.

Skoro zatem przedmiotowa uchwała Rady Gminy Czerwonak Nr 216/XXXI/2008 z dnia 20 listopada 2008 r. wyznaczająca Obszar Chronionego Krajobrazu pod nazwą "Łąki Annowskie" obowiązywała, to mogła i powinna była zostać uwzględniona tak w strategicznej ocenie oddziaływania projektu zmiany Studium na środowisko, do wykonania której podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), jak i w samej treści projektu zmiany Studium. Na obowiązek uwzględnienia w studium występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych wskazuje art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji również nie sposób czynić Gminie zarzutu, iż uwzględniła w Studium kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, jak również obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 ww. ustawy), jak również - jak na to wskazał skarżący – "odzwierciedlenie [obszaru chronionego krajobrazu] także w części graficznej studium, gdzie zostały naniesione granice tego obszaru", co znajduje swoje uzasadnienie w treści § 7 ust. 1 lit. c) rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który znajduje zastosowanie również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).

W ocenie Sądu, nawet trafność argumentu skarżącego w powyższym zakresie, co w sprawie nie ma miejsca, samoistnie nie dawałaby przesłanek dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały o zmianie Studium, która nie była prostym przełożeniem (odzwierciedleniem) treści uchwały o ustanowieniu obszaru chronionego krajobrazu w zmienianym Studium. Zmiana Studium stanowiła bowiem, zgodnie z uzasadnieniem tej uchwały oraz treścią zaskarżonej uchwały Nr 73/XI/2007 Rady Gminy Czerwonak z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Czerwonak wyraz woli dostosowania zapisów Studium do aktualnych wymogów ustawowych oraz miała na celu zaktualizowanie kierunków rozwoju Gminy do aktualnych potrzeb i uwarunkowań i odnosiła się do całego obszaru Gminy, jak to wynika z samej treści tej uchwały (§ 1). Ponadto w uzasadnieniu do projektu tej uchwały odwołano się do takich okoliczności, jak konieczność przystąpienia aktualizacji Studium z uwagi na niejednoznaczność i ogólnikowość zapisów, brak odniesienia zapisów tekstu do przestrzeni, potrzeba wycofania się z niektórych wyznaczonych terenów i błędnych zapisów, zmiany przepisów prawa, brak wyznaczonych obszarów rewitalizacji, jak wywiedziono z opracowania analizy oceny aktualności Studium, zleconej zgodnie z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. Co istotne, uchwała intencyjna z 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium została podjęta ponad rok wcześniej niż uchwała z 2008 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi Annowo i Miękowo. Również uzasadnienie zaskarżonej uchwały w przedmiocie zmiany Studium wskazuje na powyższe okoliczności.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że przyjęcie, iż gmina nie może wyłączyć pewnych gruntów spod zabudowy, kierując się interesem społecznym, gdyż sprzeciwiają się temu ich właściciele, podważałoby istotę przysługującego gminie władztwa planistycznego i naruszałoby przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p., a także art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Wobec tego może w studium wytyczyć takie zasady zagospodarowania przestrzennego, które służą takiemu ograniczeniu w planie miejscowym.

Niepodzielając argumentacji skarżącego odnoszącej się do dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu Sąd stwierdził, że obowiązek uwzględnienia w studium uwarunkowań wynikających między innymi z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy), nie oznacza wymogu skopiowania dotychczasowych zapisów studium, bowiem stanowiłoby to w istocie zaprzeczenie władztwa planistycznego gminy. Wśród innych równorzędnych uwarunkowań wymienione zostały bowiem także stan środowiska i wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (art. 9 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Ponadto, jak zauważył Sąd, niezależnie od zapisów Studium w brzmieniu pierwotnym o charakterze gruntów skarżącego o powyższym niewątpliwie stanowi wpis w ewidencji gruntów. Gruntami rolnymi są zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w rozumieniu tej ustawy grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a zgodnie z tą ustawą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Kwestia "potencjalnego sposobu korzystania" z gruntów skarżącego traci jednak na znaczeniu wobec faktu, że tego rodzaju "potencjalny sposób korzystania z gruntu" w pierwotnej treści "starego" Studium, a konkretnie kierunek zagospodarowania obszaru, na którym położone są działki skarżącego, miałby znaczenie jedynie wewnętrzne wobec Gminy Czerwonak wiążąc Gminę w razie uchwalania planu miejscowego. W niniejszej sprawie zaś mamy do czynienia ze zmianą kierunku polityki planistycznej, a nie zmianą przeznaczenia gruntów, które może nastąpić w planie miejscowym, jak stanowi art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Konkludując, Sąd oddalając skargę wskazał, że skarżący nie wykazał, aby w niniejszej sprawie sporządzenie i przyjęcie zmiany Studium co do kierunku zagospodarowania przestrzennego terenu gminy, w szczególności w odniesieniu do działek, których strona jest właścicielem, nastąpiło z naruszeniem obowiązującego prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K., zarzucając Sądowi i instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy prawnej, na której oparł swe rozstrzygnięcie, nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy oraz uchylił się od wyczerpującej oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem;

2) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że Sąd nie będąc związany granicami skargi nie wyszedł poza jej granice, mimo iż zaskarżona uchwała została przyjęta z rażącym naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, § 4 rozporządzenia Nr 5/93 Wojewody Poznańskiego z dnia 20 września 1993 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka (Dz.Urz. Woj. Poznańskiego Nr 13, poz. 149 ze zm.) oraz § 7 pkt 2, 3, 35 36 i 37 rozporządzenia Nr 4/05 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka (Dz.Urz. Woj. Wielkop. Nr 49, poz. 1527) w ten sposób, iż wprowadziła dalej idące ograniczenia prawa własności niż to wynika z przepisów szczególnych;

3) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że Sąd nie będąc związany granicami skargi nie wyszedł poza jej granice, mimo iż zaskarżona uchwała została przyjęta z rażącym naruszeniem art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 ust. 1 uchwały nr 216/XXXI/2008 z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi Annowo i Miękowo (Dz.Urz. Woj. Wielkop., Nr 234, poz. 40009) w ten sposób, iż wprowadziła dalej idące ograniczenia prawa własności niż to wynika z przepisów szczególnych;

4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 147 § 1 p.p.s.a;

5) naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie w ten sposób, że Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy została ona wydana z ewidentnym naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o których mowa w pkt II.1. - II.8. podstaw niniejszej skargi kasacyjnej.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z naruszeniem § 82 i § 84 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że naruszenie przez organy gminy zasad prawidłowej legislacji nie stanowi naruszenia prawa w postaci istotnego naruszenia zasad sporządzenia studium;

2) naruszenie art. 11 ust. 4 w zw. z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że wójt ma kompetencję do opracowania projektu nowego studium na podstawie uchwały intencyjnej upoważniającej go jedynie do aktualizacji (tj. zmiany) obowiązującego studium;

3) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p., art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zw. z art. 21 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 2009 r., Nr 92, poz. 753 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie było ku temu podstaw i określeniu w studium kierunków zagospodarowania gminy w oparciu o nieobowiązującą (z uwagi na uchylenie upoważnienia do jej wydania) uchwałę w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi Annowo i Miękowo;

4) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd nie zastosował w/w przepisu, a w konsekwencji nie poddał go wykładni i wbrew normie w nim wyrażonej przyjął, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy może (analogicznie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) określać zakazy zabudowy wbrew dyspozycji wspomnianego przepisu uprawniającego do określania w studium jedynie "terenów do wyłączenia spod zabudowy";

5) naruszenie art. art. 20, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3, 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie utworzenia parku Puszcza Zielonka oraz w zw. z § 7 pkt 2, 3, 35, 36 i 37 rozporządzenia w sprawie planu ochrony parku Puszcza Zielonka poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd nie zastosował w/w przepisów i nie stwierdził nieważności uchwały w sprawie zmiany studium, którą ograniczono przysługujące skarżącemu prawo własności przy zastosowaniu środków o stopniu dolegliwości nie większym niż to było niezbędne dla osiągnięcia założonych celów ochrony przyrody i walorów krajobrazowych;

6) naruszenie art. 31 ust. 3, art. 20, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz w zw. § 3 ust. 1 uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi Annowo i Miękowo poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd nie zastosował w/w przepisów i nie stwierdził nieważności uchwały w sprawie zmiany studium, którą ograniczono przysługujące skarżącemu prawo własności przy zastosowaniu środków o stopniu dolegliwości nie większym niż to było niezbędne dla osiągnięcia założonych celów ochrony przyrody i walorów krajobrazowych;

7) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dotychczasowe przeznaczenia i zagospodarowania terenu, o którym mowa w tym przepisie, a które organy gminy stanowiące studium mają obowiązek w nim uwzględnić, to przeznaczenie wynikające z rejestru gruntów;

8) naruszenie art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i w efekcie przyjęcie, że całkowite wyłączenie zabudowy mieszkaniowej na działkach skarżącego w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie wykracza poza ramy władztwa planistycznego gminy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu od rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy choć nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione. Zasadność zarzutów naruszenia powołanych przepisów procedury sądowoadministracyjnej wynika z nie tyle z naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjście poza granice skargi ale z naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny szczegółowo i wnikliwie analizował moc obowiązującą uchwały Nr 216/XXXI/2008 Rady Gminy Czerwonak z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi Annowo i Mękowo i zasadnie ocenił tę moc.. Nie poddał jednak badaniu zakresu wprowadzanych tą uchwałą zakazów. Na terenie gminy Czerwonak i w jej okolicach dochodzi do zbiegu Obszaru Chronionego Krajobrazu "Łąki Annowskie" oraz Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka. Przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn.Dz.U. z 2009 r.,Nr 151,poz.1220 ze zm.)wprowadzają różne formy ochrony przyrody, wiążąc z nimi możliwość wprowadzania różnego rodzaju nakazów i zakazów. W procesie planistycznym (a uchwalenie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jego elementem) należy uwzględniać także ochronę prawa własności. Ta ochrona nie jest absolutna i podlega ograniczeniom, w tym ograniczeniom kształtowanym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium nie mając takiego charakteru nie kształtuje sposobu korzystania z własności ale wiążąc radę gminy pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. W orzecznictwie za ugruntowane można uznać stanowisko ,że inne niż w studium. przeznaczenie określonego terenu , stanowi istotne naruszenie prawa. Ograniczając prawa własności właścicieli nieruchomości w tak szerokim zakresie poprzez kierunkową zmianę przeznaczenia terenu z mieszkalnego na rolniczy i wprowadzenie zakazu zabudowy należy mieć na względzie przepisy art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust.3 Konstytucji RP i wynikające z nich konsekwencje w postaci potrzeby badania - w kontekście zasady proporcjonalności – konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. Studium, podobnie jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest wyrazem władztwa planistycznego gminy a to władztwo, podobnie jak prawa własności właścicieli nieruchomości, podlega ograniczeniom. Oceniając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego należy rozważyć m.in. także poprzednie przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w Studium i jego skutki w postaci rozdrobnienia gruntów rolnych do którego doszło w wyniku podziałów działek, uregulowania ustawowe wprowadzające formy ochrony przyrody o różnym charakterze i powiązane z nimi nakazy i zakazy oraz charakter tych nakazów i zakazów oraz rodzaje zakazów wynikające z aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze objętym zaskarżonym, zmienionym, Studium. W sytuacji gdy poprzednie uregulowania Studium dopuszczały na określonym terenie zabudowę mieszkaniową wprowadzenie na nim całkowitego zakazu zabudowy, uzasadnionego przede wszystkim potrzebą ochrony przyrody, choć – wbrew temu, co zdaje się sądzić skarżący - możliwe w szczególnych uzasadnionych sytuacjach, wymaga wnikliwego rozważenia, m.in. na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody które z taką formą ochrony jaką są parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu nie wiążą całkowitych zakazów zabudowy, Innymi słowy, skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to także wyznaczenie w studium a zwłaszcza w planie miejscowym dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa materialnego regulującego zasady techniki prawodawczej. Przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz.908 ze zm.) określając te zasady (do aktów prawa miejscowego stosowane jedynie odpowiednio, przy czym pominięto w rozporządzeniu odniesienia do miejscowych aktów prawa wewnętrznego) nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składające się z dwóch części :tekstowej i graficznej. Tym samym nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając zmiany w studium naruszono zasady jego sporządzania. Nie są trafne także zarzuty dotyczące tego , czy zaskarżona uchwała stanowi aktualizację studium czy jest to, wbrew uchwale o przystąpieniu do sporządzenia jego zmiany, w istocie nowy akt prawny .Mają one charakter subiektywny. Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) dopuszcza zmianę studium, nie określając zakresu takich zmian, wprowadzając jedynie wymóg zachowania trybu właściwego dla uchwalania studium.

Zważywszy zatem na zasadność wskazanych zarzutów skargi kasacyjnej, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.