Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1583/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 22, 39, 89, 93,
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 maja 2022 r. nr DOZ-OAiK.650.173.2022.KPA-1 w przedmiocie uchylenia postanowienia uzgadniającego pozwolenie na przebudowę wraz ze zmianą użytkowania budynku oraz umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 24 maja 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.173.2022.KPA-1, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji", "Minister") na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm., dalej u.o.z.o.z,), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako "p.b.") oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca", :strona skarżąca", "skarżąca spółka"), na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "organ I instancji", "Konserwator") z dnia 29 grudnia 2021 r. znak: ZN-I.5151.66.2021.ESG, odmawiające uzgodnienia pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposoby użytkowania budynku przy ul. [...] w K., uchylił postanowienie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji.

Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 15 listopada 2021 r. r. do Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. wpłynął wniosek Prezydenta Miasta K. w sprawie uzgodnienia dokumentacji projektowej dołączonej do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Przebudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku przy ul. [...] w K. na dz. nr[...], obr.[...]. j. ewid. [...], z mieszkalno-biurowej na hotelową wraz z przebudową ścian i instalacji wewnętrznych: wodno-kanalizacyjnej, wentylacji mechanicznej, ogrzewania, elektrycznej i słaboprądowych – K. ul. [...]. We wniosku przywołano art. 39 ust. 3 p.b. Załączono wniosek P. Sp. z o.o. o pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym. Załączono także pismo Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 czerwca 2021 r. o dopuszczeniu ze stanowiska konserwatorskiego przeprowadzenia inwestycji w oparciu o przedłożoną dokumentację techniczną.

Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2021 r. znak: ZN-I.5151.66.2021.ESG Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, powołując się na art. 123 i art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 p.b. oraz art. 22 u.o.z.o.z., odmówił uzgodnienia powyższego zamierzenia inwestycyjnego.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Willa u zbiegu ulic [...] i [...] została wybudowana ok. 1883 r. wg projektu K. K.. Ze względu na posiadane wartości architektoniczne oraz historyczne figuruje w ewidencji obiektów zabytkowych. Leży w obrębie układu urbanistycznego oraz zespołu zabudowy [...] w obrębie tzw. "nowego miasta" wraz z historycznymi przedmieściami: [...], [...] oraz [...]wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia 18 lipca 2011 r. Usytuowana jest również na obszarze uznanym za pomnik historii "K. - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 roku. Podlega ochronie prawnej na mocy przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem Konserwatora przedmiotowa inwestycja nie jest dopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego.

Organ I instancji wskazał, że dla przedmiotowego obiektu pismem Konserwatora z dnia 13 lipca 2011 r. znak: OZKr.K.U.UŁ.562- 1025/11 dopuszczono przeprowadzenie inwestycji obejmującej przebudowę obiektu w obrębie jego wnętrz w oparciu o projekt z maja 2011 r. autorstwa mgr inż. arch. J. W. pn.: Przebudowa budynku przy ul. św. [...], na działce nr [...] obr. Nr [...], położonego przy ul. iw. [...] i ul. [...] w K. z przeznaczeniem na funkcje mieszkalne, apartamentowe, biura adwokackie, przedstawicielstwa firm zagranicznych, gabinety lekarskie, zaplecze gastronomiczne tj. zaplecze socjalne z salą konsumpcyjną dla użytkowników części usługowej obiektu - na funkcję apartamentową z pomieszczeniami konferencyjnymi, oraz częścią gastronomiczną z zapleczem. Dla tejże inwestycji wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Jednakże w załączonym do niniejszego wniosku projekcie budowlanym (kserokopia) przedstawiono rozwiązania bazujące na elementach przebudowy przeprowadzonej na podstawie w/w projektu z 2011 r. Należy jednak zaznaczyć, iż w przedmiotowym projekcie z lutego 2021 r. przedstawione zostały elementy przebudowy obiektu, które nie zostały zatwierdzone przez Konserwatora do realizacji oraz które są niedopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj.: wykonanie wydzielenia holu szklaną ścianką z drzwiami, montaż systemowych drzwi p.poż. wydzielających przestrzeń komunikacyjną w kondygnacjach naziemnych, przebudowa pomieszczeń w południowo-wschodnich narożach budynku poprzez wydzielenia ścianami murowanymi pomieszczeń łazienki. Ponieważ zakres ten nie został zatwierdzony do realizacji przez Konserwatora, nie może on zostać dopuszczony (nawet w przy uznaniu go za obecny stan istniejący) jako zgodny z przepisami odrębnymi tj. ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Ponadto w przedmiotowym projekcie przewidziano do wyburzenia fragmenty ścian wewnętrznych, które nie zostały poddane rozpoznaniu w zakresie substancji zabytkowej, m. in. na okoliczność występowania zabytkowych warstw malarskich.

Zdaniem organu I instancji nie dopuszcza się zmiany sposobu użytkowania zabytkowego budynku przy ul. [...] na funkcje hotelowe. Dopuszczona pismem z dnia 13 lipca 2011 r. przebudowa obiektu dopuszczała zmianę funkcji użytkowej na apartamentową z pom. konferencyjnym oraz częścią gastronomiczną z zapleczem. Ze względu na uwarunkowania historyczne oraz wysokie walory artystyczno-architektoniczne obiektu właściwą dla tejże lokalizacji należy uznać funkcje mieszkaniowe z dopuszczeniem części obiektu do funkcji usługowych. Zachowane w obiekcie bogate wyposażenie (drewniana stolarka drzwiowa, boazerie, sztukaterie, posadzki) przez wzgląd na unikalny charakter wymagają ochrony w zakresie konserwacji, określenia dopuszczalnych zmian w zakresie parametrów fizycznych, jak również ochrony poprzez dostosowanie odpowiedniej funkcji ich użytkowania, która zapewni jej trwałość.

Na powyższe postanowienie skarżąca spółka złożyła zażalenie do organu II instancji. Wskazała, że decyzją z dnia 18 czerwca 2021 nr ZN-I.5183.422.2021.ESG r. uzyskano uzgodnienie (dopuszczenie ze stanowiska konserwatorskiego) , Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla przedmiotowej inwestycji. Projekt budowlany stanowiący złącznik do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 4 sierpnia 2021 został opracowany w oparciu o "Inwentaryzację kamienicy przy ul. [...] w K." z lipca 2020r. Inwentaryzację dołączono do wniosku z dnia 13. Maja 2021 r., o wydanie pozwolenia konserwatorskiego. Została odebrana opieczętowana i stanowiła załącznik do uzgodnienia konserwatorskiego z dnia 18 czerwca 2021 r.

Postanowieniem z dnia 24 maja 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.173.2022.KPA-1, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił postanowienie I instancji w całości i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji, przytaczając treść art. 39 ust. 3 p.b., stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wywiódł kompetencje do zajmowania stanowiska w niniejszej sprawie z okoliczności, iż kamienica przy ul. [...] w K. została ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie budynek ten położony jest w obrębie układu urbanistycznego oraz zespołu zabudowy [...] w obrębie tzw. "nowego miasta" wraz z historycznymi przedmieściami: [...], [...] oraz [...] w K., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 lipca 2011 r.

Z przedłożonego do uzgodnienia projektu budowlanego wynika, iż w ramach inwestycji planowana jest ingerencja w zewnętrzną formę przedmiotowej kamienicy, polegająca na zastąpieniu dwóch okien połaciowych w obrębie mansardowego dachu klapami oddymiającymi. Prowadzenie robót budowlanych w obrębie zabytku wpisanego do rejestru zabytków, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Zdaniem Ministra projektowane działania polegające na zastąpieniu dwóch okien połaciowych w obrębie mansardowego dachu klapami oddymiającymi stanowią prace zmieniające zewnętrzną formę architektoniczną kamienicy przy ul. [...] w K. i tym samym będą miały wpływ na kształt zabytku obszarowego wpisanego do rejestru zabytków, na którego terenie leży tenże budynek. W związku z powyższym, inwestor jest zobligowany uzyskać pozwolenie konserwatorskie na realizację ww. działań.

Tryb określony w art. 39 ust. 3 p.b. jest zatem niewłaściwy w sprawie. Organ ochrony zabytków, wezwany do dokonania uzgodnienia w oparciu o ten przepis, winien był umorzyć postępowanie uzgodnieniowe, jako bezprzedmiotowe. Dlatego Minister zobligowany był uchylić postanowienie I instancji w całości i umorzyć postępowanie uzgodnieniowe prowadzone przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Następnie Minister wskazał, że część inwestycji, która zyskała negatywną ocenę organu konserwatorskiego pierwszej instancji, dotyczy wnętrz budynku przy ul. [...] w K.. Z przepisów prawa nie wynika, jaki jest dopuszczalny zakres ingerencji organu ochrony zabytków w działania przy obiekcie niewpisanym do rejestru zabytków, lecz ujętym w ewidencji zabytków. Zdaniem Ministra przedmiotem uzgodnienia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 39 ust. 3 p.b. powinny być wyłącznie te roboty budowlane, które będą miały wpływ na wartości zabytkowe obiektu reprezentowane przez jego skalę, bryłę, formę lub wystrój architektoniczny elewacji. Powyższe oznacza, iż fakt ujęcia danego budynku w gminnej ewidencji zabytków nie generuje ochrony wartości tego obiektu, reprezentowanych przez jego wnętrza. Stawiany przez organ ochrony zabytków rygor utrzymania charakterystycznych dla danego budynku parametrów pomieszczeń i ich układu, poszczególnych elementów stałego wystroju i wyposażenia oraz wykończenia wnętrz może mieć zastosowanie jedynie w przypadku budynków wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków.

Zdaniem organu I instancji prace wewnątrz budynku położonego na terenie zabytku obszarowego - historycznego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy - nie mają wpływu na wartości tego zabytku. Jeżeli organ I instancji uważa, iż wnętrza kamienicy przy ul. [...] w K. posiadają istotne wartości zabytkowe, winien rozważyć, czy ujęcie w gminnej ewidencji zabytków stanowi wystarczający sposób zabezpieczenia tych wartości.

Na powyższe postanowienie P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwana dalej p.p.s.a.). naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez bezzasadne uznanie niespełnienia przesłanek przewidzianych w art. 39 ust. 3 p.b. i tym samym uznanie prowadzenia przez organ I instancji postępowania w oparciu o za nieprawidłowe;

2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez dokonaną z rażącym naruszeniem prawa interpretację przepisów art. 3 pkt 1) w zw. z pkt 2) i 12) u.o.z.o.z prowadzącą do uznania pojęcia zabytku nieruchomego i układu urbanistycznego za pojęcia tożsame;

3) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez dokonaną z rażącym naruszeniem prawa interpretację przepisów art. 7 pkt 1) oraz art. 21 u.o.z.o.z., prowadzącą do uznania pojęcia rejestru zabytków i gminnej ewidencji zabytków za pojęcia tożsame; 4) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez dokonaną z rażącym naruszeniem prawa interpretację przepisów art. 3 pkt 7 pb oraz art. 3 pkt 7a) p.b., prowadzącą do błędnej interpretacji pojęcia robót budowlanych oraz przebudowy;

5) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a, poprzez pominięcie w postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 maja 2022 r. oraz postanowieniu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 grudnia 2021 r. zaleceń konserwatorskich wydanych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia 18 czerwca 2021 r.;

6) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 7a w zw. z art. 81a k.p.a., poprzez prowadzenie dowodu z projektu architektonicznego z maja 2011 r. i bezzasadne uznanie w sposób niekorzystny dla skarżącej iż planowana przez skarżącą inwestycja wypacza funkcję przedmiotowego budynku, podlegającą ochronie konserwatorskiej.

7) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie zaleceń konserwatorskich wydanych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia 18 czerwca 2021 r. co wpływa na wypaczenie obrazu stanu faktycznego;

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a także poprzedzającego go postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Wskazała m.in. że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uwaga dotycząca zastąpienia dwóch okien połaciowych w obrębie dachu mansardowego dachu klapami oddymiającymi, jest w sprzeczności z rozwiązaniami projektowymi przedstawionymi w Projekcie budowlanym, W Projekcie budowlanym w opisie technicznym architektury pkt.10.4. zapisano: "W ramach dostosowania do wymagań p.poż. m.in., wykorzystano na klapy oddymiające, dwa istniejące okna połaciowe, nad klatką schodową łączącą 2-gie piętro z poddaszem, które wyposażono w siłowniki podłączone do systemu p.poż. budynku".

Potwierdzenie tego rozwiązania zostało przedstawione w części graficznej projektu rys. nr 5 oraz 6.

Jak wynika z powyższego nie zastąpiono istniejących okien połaciowych klapami odymiającymi. Do istniejących okien zaprojektowano jedynie, od wnętrza Budynku, siłowniki otwierające istniejące okna połaciowe nad klatką schodową łączącą poziomy +5 oraz +6, podłączone do systemu p.poż. Analogiczne rozwiązanie z zastosowaniem siłowników wewnętrznych otwierających okna połaciowe, istnieje obecnie dla dwóch pozostałych okien nad wydzieloną klatką schodową, łączącą niższe poziomy.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, w pkt.10.2. opisu technicznego architektury zapisano: "Zakres projektu nie obejmuje i nie ingeruję w elewację budynku, zachowane zostają wszystkie elementy historycznej fasady. Detal, rytm i podziały okien, ich rysunek - pozostają bez zmian. Bez zmian pozostaje również cały detal architektoniczny wraz z kolorystyką i rodzajem użytych materiałów."

Przyjmując zatem, iż skarżąca w ramach planowanej Inwestycji, zrealizuje jedynie zgodną z projektem budowlanym przebudowę budynku, a zatem przeprowadzi roboty budowlane nakierowane jedynie na zmianę parametrów użytkowych lub technicznych budynku z wyjątkiem jego charakterystycznych parametrów, trudno uznać, by takim działaniem skarżąca ingerowała w chroniony wpisem do rejestru zabytków układ urbanistyczny. Przyjmując z kolei brak ingerencji skarżącej w układ urbanistyczny, należy zauważyć iż postępowanie przed Konserwatorem zakończone wydaniem postanowienia I instancji dotyczyło wskazanego w art. 39 ust. 3 pb obiektu budowlanego (budynku) niewpisanego do rejestru zabytków, a ujętego w gminnej ewidencji zabytków, prowadzonej przez MKZ, tj. stanowiło konkretyzację art. 39 ust. 3 p.b. Tym samym zdaniem skarżącej spółki postępowanie zakończone wydaniem postanowienia I instancji prowadzone przez Konserwatora w oparciu o art. 39 ust. 3 p.b. było prowadzone w prawidłowym trybie, co czyni rozstrzygnięcie postanowienia II instancji nieuzasadnionym i sprzecznym ze stanem faktycznym.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie nie odpowiada przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 maja 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.173.2022.KPA-1, którym organ ten, po rozpatrzeniu zażalenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 grudnia 2021 r. znak: ZN-I.5151.66.2021.ESG, odmawiające uzgodnienia pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposoby użytkowania budynku przy ul. [...] w K., uchylił postanowienie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji.

Wskazać należy, że bezsporne jest, że willa u zbiegu ulic [...] i [...] w K. wpisana jest do gminnej ewidencji zabytków (aktualnie pozycja nr [...] jako ":willa w ogrodzie"). Tak tez przyjął Prezydent Miasta K., składając Prezydenta Miasta K. składając w trybie art. 39 ust. 3 p.b. wniosek o uzgodnienie dokumentacji projektowej omawianego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym materialną podstawą prawną wydania uchylonego postanowienia I instancji jest przepis art. 39 ust. 3 p.b.. Przepis ten stanowi, że stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że znajduje on zastosowanie przy spełnieniu dwóch kluczowych warunków: po pierwsze obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków prowadzonego zgodnie z art. 8 u.o.zo.z, przy czym wpisów dokonuje się zgodnie z art. 7 pkt 1 oraz art. 9 ust. 1 u.o.zo.z; a po drugie obiekt jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z.. Należy przy tym podkreślić, że gminna ewidencja zabytków nie jest prawną formą ochrony zabytków. Takimi prawnymi formami są bowiem - stosownie do treści art. 7 ustawy:

1) wpis do rejestru zabytków;

2) 1a) wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa;

2) uznanie za pomnik historii;

3) utworzenie parku kulturowego;

4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Wpis do gminnej ewidencji zabytków nie stanowi zatem formy ochrony zabytku, lecz jeden ze sposobów opieki nad zabytkami. Zgodnie bowiem z art. 21 u.o.z.o.z. ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 p.b. dotyczy obiektu ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.zo.z. Ujęcie zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków następuje wskutek wskazania określonego obiektu nieruchomego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i przypisania mu w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków wartości zabytkowej. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 2189/13).

Natomiast organ II instancji, uchylając postanowienie organu I instancji w całości i umarzając postępowanie prowadzone przez organ I instancji, zauważył, że budynek ten położony jest w obrębie układu urbanistycznego oraz zespołu zabudowy [...] w obrębie tzw. "nowego miasta" wraz z historycznymi przedmieściami: [...], [...] oraz [...] w K., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 lipca 2011 r. Minister podkreślił, że przedłożonego do uzgodnienia projektu budowlanego wynika, iż w ramach inwestycji planowana jest ingerencja w zewnętrzną formę przedmiotowej kamienicy, polegająca na zastąpieniu dwóch okien połaciowych w obrębie mansardowego dachu klapami oddymiającymi. Projektowane działania polegające na zastąpieniu dwóch okien połaciowych w obrębie mansardowego dachu klapami oddymiającymi stanowią prace zmieniające zewnętrzną formę architektoniczną omawianego budynku ii tym samym będą miały wpływ na kształt zabytku obszarowego wpisanego do rejestru zabytków, na którego terenie leży tenże budynek. Minister wskazał, że prowadzenie robót budowlanych w obrębie zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., w myśl którego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.

Wskazać należy w tym miejscu, że organowi II instancji umknęło brzmienie art. 39 ust. 1 p.b., w myśl którego zgodnie z którym prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast jak już wyżej wskazano w myśl ust. 3 powołanego wyżej przepisu w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Czym innym jest zatem wpisanie bądź danego obiektu, bądź obszaru na którym ten obiekt się znajduje do rejestru zabytków a czym innym wpisanie go do gminnej ewidencji zabytków. Inne są też procedury przy wydawaniu pozwolenia na budowę w stosunku do takich obiektów. W pierwszym przypadku (przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków) wymagana jest decyzja wydana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Natomiast art. 39 ust. 3 p.b. , że nie ma on zastosowania do takich obiektów budowlanych oraz obszarów, które zostały wpisane do rejestru zabytków, jak to miejsce w niniejszej sprawie

Zdaniem Sądu dla dla zastosowania art. 36 ust. 1 p.b. nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Zważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z zabytkiem może być nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.o.z. do zabytków nieruchomych zalicza się układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest zaś, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Stosownie natomiast do treści art. 3 pkt 13 u.o.z.o.z., historycznym zespołem budowlanym jest powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Z przytoczonych definicji wynika zatem, że zabytkiem nieruchomym może być również zespół nieruchomości, a nie tylko pojedynczy obiekt. Przy czym, w razie wpisania budynku (będącego elementem układu urbanistycznego czy zespołu budowlanego), dodatkowo do rejestru zabytków, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na jego cechy zabytkowe. Niemniej, wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, czy zespołu budowlanego oznacza, że również budynek znajdujący się na tym obszarze jest objęty ochroną wynikającą z wpisania do rejestru zabytków jednego z ww. rodzajów zabytków nieruchomych (określonych w pkt 12 i 13 art. 3 u.o.z.o.z.).

Reasumując, w ocenie Sądu, sam fakt, że obiekt znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, powoduje, w świetle jasno brzmiącego przepisu art. 39 ust. 1 p.b., że wymagane jest przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskanie pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Dlatego też należy uznać, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister, wskazując, że tryb określony w art. 39 ust. 3 p.b. jest niewłaściwy w sprawie, a tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe, uchylił postanowienie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji, jest prawidłowe.

Natomiast błędne jest uzasadnienie omawianego postanowienia. Organ II instancji niewłaściwości trybu nie winien upatrywać w fakcie, że, w jego ocenie projektowane działania polegające na zastąpieniu dwóch okien połaciowych w obrębie mansardowego dachu klapami oddymiającymi stanowią prace zmieniające zewnętrzną formę architektoniczną omawianego budynku ii tym samym będą miały wpływ na kształt zabytku obszarowego wpisanego do rejestru zabytków, na którego terenie leży tenże budynek, dlatego należy zastosować art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. Tym twierdzeniem organ merytorycznie odniósł się już do kwestii, jakie będą rozpatrywane dopiero w ewentualnym postępowaniu prowadzonym przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków co do uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w trybie art. 39 ust. 1 p.b. Podobnie wykraczają poza rsamy roztrzygnięcia wydanego na postawie art.

Wskazać należy, że podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości albo w części i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

W doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy (zażaleniowy) może wydać decyzję (postanowienie) o której mowa w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., a więc uchylającą decyzję (postanowienie) organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Zasadniczo zgodnie przyjmuje się (vide: m.in. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 167; podobnie: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014 r.), że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest zasadne w przypadku, gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe, została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą, dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych.

Jednocześnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, iż bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (vide: m.in. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13).

Tym samym w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawierające elementy merytoryczne rozstrzygnięcia co do istoty sprawy jest błędne

Podobnie wykraczają poza ramy rozstrzygnięcia wydanego na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kwestie dotyczące wnętrz budynku przy ul. [...] w K..

Wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., uzasadnienie faktyczne i prawne jest obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej. Ponadto, art. 107 § 3 k.p.a. precyzuje, co organ musi zawrzeć zarówno w ramach uzasadnienia faktycznego jak i uzasadnienia prawnego. Z powyższego wynika, że uzasadnienie decyzji, jako obowiązkowy jej składnik, mający na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowi integralną część decyzji, wraz z rozstrzygnięciem oraz pozostałymi elementami decyzji składającą się na jej całość. W niniejsze sprawie doszło do sytuacji, gdy rozstrzygnięcie co prawda odpowiada prawu, jednakże uzasadnienie decyzji swoją treścią prawo narusza.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 ww. ustawy.