Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2138/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 106, art. 107 par. 3, art. 124 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 80 ust. 5, art. 95 ust. 2, art. 96 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1064
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 352/21 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od J. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 roku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B., uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2020 roku nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 roku nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie negatywnego zaopiniowania projektu decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego "[....]" w kategorii [...] położonego w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo łódzkie, na działce oznaczonej nr ewid. [...] (obręb [...]). Jako podstawę prawną wskazano treść art. 7 i 80 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm.).

Kolegium podzieliło stanowisko Wójta Gminy [...] w zakresie w jakim ustalił on, iż jedynym kryterium uzgodnienia projektu robót geologicznych jest zgodność tych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – tak jak w sprawie – z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy (w tym przypadku z Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]). Z informacji Referatu Urbanistyki Urzędu Gminy [...] z dnia 19 listopada 2020 r., znajdującej się w aktach sprawy, wynika iż działka o nr ewid. [...] w obrębie [...] położona jest na terenach, których podstawowym przeznaczeniem jest działalność gospodarcza typu rzemiosła produkcyjnego, przemysł, bazy, składy, logistyka i usługi komercyjne, obsługa techniczna oraz w części droga powiatowa (informację tę potwierdza treść ww. Studium). W ocenie organu odwoławczego powyższe stanowi o prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, że roboty geologiczne polegające na rozpoznaniu i udokumentowaniu złoża kruszywa naturalnego nie mieszczą się w zakresie przeznaczenia rzeczonej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie było ustalenie, czy projektowane roboty nie naruszają zapisów zawartych w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r.

Na wstępie Sąd I instancji podkreślił, że wydając postanowienie w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) organ związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu prowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że obowiązany był m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), ponadto do wyczerpującego zebrania i oceny całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu I instancji, w kontrolowanym postępowaniu nie ustalono w sposób prawidłowy okoliczności istotnych z punktu widzenia oceny opiniowanych prac geologicznych i zaniechano podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Sąd ten krytycznie ocenił działanie organów polegające na ograniczeniu się przy rozstrzyganiu, do zbadania zapisów Studium i wskazania, że działka o nr [...] w obrębie [...] położona jest na terenach, których podstawowym przeznaczeniem jest lokalizacja działalności gospodarczej typu rzemiosła produkcyjnego, przemysłu, baz, składów, logistyki i usług komercyjnych, obsługi technicznej oraz w części na terenie drogi powiatowej, a w związku z tym braku możliwości realizacji na niej obiektów górniczych, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia analizy, która wskazywałaby, że projekt robót geologicznych polegających na wykonaniu w ciągu 1 tygodnia 5 otworów rozpoznawczych o głębokości do 10 m o łącznym metrażu wierceń ok 50 m +20% tj. ok. 10 mb (ewentualnej nadwyżki metrażu wierceń), wyprofilowaniu ich, pobraniu prób oraz ich likwidacji urobkiem wydobytym w czasie wiercenia z zachowaniem pierwotnego profilu geologicznego, w jakikolwiek sposób pozostaje w sprzeczności z zapisami Studium.

Ponadto, Sąd I instancji krytycznie ocenił pominięcie przez organy postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 roku, którym to aktem organ pozytywnie zaopiniował wniosek J. D. w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych na rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego "[...]" zlokalizowanego na przedmiotowej działce. Dokumentacja geologiczna dla złoża kruszywa naturalnego sporządzona w oparciu o ten projekt została zatwierdzona w dniu 2 listopada 2012 roku, a zgodnie z art. 95 ust. 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w terminie 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopalin obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co nie pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Zaskarżając ten wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. r. poz. 137; dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, wykraczającej poza zakres sprawy administracyjnej, która to ocena nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co spowodowane było błędną wykładnią norm prawa materialnego i procesowego,

b) art. 7 ust. 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

- na terenie oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy jako tereny o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji działalności gospodarczej typu rzemiosła produkcyjnego, przemysłu, baz, składów, logistyki i usług komercyjnych, obsługi technicznej oraz w części na terenie drogi powiatowej istnieje możliwość prowadzenia robót geologicznych, które służyć mają następnie realizacji obiektów górniczych, nawet gdy taki sposób przeznaczenia gruntów nie został w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z 2012 r. wskazany dla danego terenu;

- roboty geologiczne nie naruszają przeznaczenia nieruchomości na cele lokalizacji działalności gospodarczej typu rzemiosła produkcyjnego, przemysłu, baz, składów, logistyki i usług komercyjnych, obsługi technicznej oraz w części na teren drogi powiatowej, gdy tymczasem możliwość prowadzenia robót geologicznych na terenie działki nr ewid. [...] nie została przewidziana w postanowieniach Studium. Ponadto Sąd I instancji stracił z pola widzenia, że roboty geologiczne są planowane w określonym celu, który to cel (w postaci powstania kopalni kruszywa na wskazanym terenie), również jest sprzeczny z postanowieniami studium;

- w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 80 ust. 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze wiążące dla organów opiniujących - poza postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (w przypadku braku MPZP) - są akta innych postępowań administracyjnych, prowadzonych wcześniej z wniosku innych osób i dotyczących tej samej nieruchomości, ale w innym stanie prawnym, podczas gdy aktualne postępowanie nie stanowi ich kontynuacji ani w żaden sposób nie jest determinowane poczynionymi wcześniej ustaleniami.

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznego postanowienia, podczas gdy stanowisko organów administracji jest zgodne z wykładnią przepisów prawa materialnego - tj. art. 80 ust. 5 i art. 7 ust. 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze i procesowego i dotychczasową linią orzeczniczą sądów administracyjnych;

b) art. 138 § 1 pkt 1 z art. 124 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że przepisy te mogą stać się podstawa uchylenia postanowienia, podczas gdy mają one charakter wynikowy i wskazują jedynie jaka może być treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie odnosząc się jednakże do przesłanek wydania określonych rozstrzygnięć. Zatem do naruszenia wskazanego wyżej przepisu mogłoby dojść jedynie w sytuacji, gdyby organ wydał postanowienie o rozstrzygnięciu niemieszczącym się w katalogu z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca;

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań oraz wytycznych, które wymagają by organ uznał, że choć Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z 2012 nie przewiduje możliwości realizacji obiektów górniczych na terenie danej nieruchomości i roboty geologiczne również nie mieszczą się w granicach przeznaczenia nieruchomości określonych przez Studium to jednak - wbrew postanowieniom Studium - organ winien wydać rozstrzygnięcie na podstawie analizy znanych mu z urzędu "dokumentów dotyczących złoża kopalin zlokalizowanego na działce nr [...]" a zatem akt sprawy administracyjnej, która była prowadzona w czasie gdy nie obowiązywało jeszcze Studium, z wniosku innej osoby i została już zakończona niemalże 10 lat temu;

d) art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione wyjście poza granice sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia polegające na zobligowaniu organów administracji do badania akt odrębnego postępowania - prowadzonego i zakończonego w innym stanie prawnym tj. w 2012 r. czyli przed uchwaleniem obecnie obowiązującego Studium, które to postępowanie nie może w żaden sposób przesądzać o wydanym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciu, a zatem badanie akt tegoż postępowania byłoby bezcelowe skoro i tak nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie.

Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego stwierdził, że zarówno kontrolowane postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że według Sądu I instancji źródła braku zgodności z prawem wymienionych postanowień, a co za tym idzie ich wadliwości należało upatrywać w tym, że w postępowaniu, którym zostały one wydane (a chodzi, co trzeba przypomnieć, o postępowanie, o którym mowa w art. 106 k.p.a. w związku z 9 ust. 1 i art. 80 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze) organy administracji publicznej – w szczególności zaś Wójt Gminy [...] opiniujący projekt decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych – nie przeprowadziły żadnej analizy, z której miałoby wynikać, że projektowane roboty geologiczne na działce nr 141 pozostają w sprzeczności (nie korespondują) z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r., a także w tym, że nie uwzględniły i nie przeanalizowały będących w ich posiadaniu i znanych im z urzędu dokumentów dotyczących złoża kopalin zlokalizowanego na wymienionej działce, w tym zwłaszcza postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2012 r., którym pozytywnie zaopiniowano wniosek J. D. w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych na rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego "[...]" zlokalizowanego na wskazanej działce.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna podważa stanowisko Sądu I instancji, że kontrolowane przez ten Sąd postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] nie są zgodne z prawem.

Przede wszystkim, za usprawiedliwione należało uznać zarzuty z pkt 2 lit. c) i lit. d) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., a także pozostający z nimi w funkcjonalnym związku zarzut z pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a., których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Jakkolwiek z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowiło postanowienie SKO w Łodzi utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. negatywnie opiniujące projekt decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego "[...]" na działce ewidencyjnej nr [...] (s. 6), to jednak prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja mająca – zdaniem tego Sądu – dowodzić braku zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji świadczy o braku operowania przez ten Sąd w granicach sprawy.

Jeżeli bowiem, w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia – co innymi słowy i trywialnie rzecz ujmując oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) – której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), co w odniesieniu do tożsamości sprawy w znaczeniu materialnym oraz wymogu zachowania tej tożsamości oznacza potrzebę uwzględnienia tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków (tożsamość elementów podmiotowych) oraz tożsamości ich podstawy prawnej i faktycznej (tożsamość przedmiotowa), to w świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że rozpoznając sprawę ze skargi na przywołane powyżej postanowienie Sąd I instancji nie uwzględnił konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa.

Z punktu widzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, wbrew stanowisku Sądu I instancji, żadnego znaczenia nie miał i nie mógł mieć bowiem – a to zważywszy właśnie na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz przedstawione powyżej jego rozumienie – fakt wydania przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] maja 2012 r. postanowienia, którym pozytywnie zaopiniowano wniosek w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych na rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego "[...]" zlokalizowanego na wskazanej działce, a to dlatego, że wymienione postanowienie – jakkolwiek odnoszące się do działki nr [...] – wydane zostało w konsekwencji postępowania (w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych) zainicjowanego wnioskiem J. D., a ponadto – co nie mniej istotne – w stanie prawnym, którego istotnym elementem był brak ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy sposobu wykorzystania wymienionej działki (zob. art. 7 ust. 2 ustawy Praw geologiczne i górnicze). Wskazane podmiotowe oraz przedmiotowe elementy wymienionej sprawy, nie były więc tożsame podmiotowym i przedmiotowym elementom sprawy będącej aktualnie przedmiotem orzekania Sądu I instancji, co trzeba uznać za aż nadto jasne i oczywiste zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że kontrolowane przez ten Sąd postanowienie wydane zostało w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, które zostało zainicjowane wnioskiem J. B., a co więcej, w innym również stanie prawnym, a mianowicie w stanie prawnym, którego istotnym elementem jest obowiązywanie zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], z którego wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] w obrębie [...], jest położona na terenach o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji działalności gospodarczej typu rzemiosła produkcyjnego, przemysłu, baz, składów, logistyki i usług komercyjnych, obsługi technicznej oraz w części na terenie drogi powiatowej.

Podkreślając w rekapitulacji przedstawionych argumentów, że podmiotowe i przedmiotowe elementy kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia oraz postępowania, w którym zostało ono wydane nie są tożsame podmiotowym i przedmiotowym elementom przywołanego powyżej postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. – co gdyby rzeczywiście miało miejsce, wymagałoby nota bene jeszcze innej oceny tego stanu rzeczy – za nieuprawnione należało uznać wnioskowanie odnośnie do braku zgodności z prawem pierwszego z tych postanowień przez pryzmat faktu (wcześniejszego) wydania drugiego z tych postanowień. W tym również przez pryzmat tego, że postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. organ uzgadniający pozytywnie zaopiniował wniosek w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, co w konsekwencji – bo tak właśnie należałoby to ocenić – miałoby stanowić przesłankę wnioskowania o braku przeprowadzenia przez Wójta Gminy [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia jakiejkolwiek analizy, z której miałoby wynikać, że projektowane roboty geologiczne na działce nr [...] rzeczywiście pozostają w sprzeczności z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. (zob. s. 8 – 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Co więcej, za nie mniej nieuprawnione w tym kontekście należało uznać wnioskowanie odnośnie do potrzeby, wręcz obowiązku, analizy akt sprawy, w której wydano postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. – a więc potrzeby analizy akt innej w sensie materialnym i ostatecznie już załatwionej sprawy – co miałoby, zdaniem Sądu I instancji, stanowić konieczny warunek oceny odnośnie do zgodnego z prawem zaopiniowania, na podstawie art. 106 k.p.a. w związku z 9 ust. 1 i art. 80 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, projektu decyzji w sprawie robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem J. B. Tego rodzaju wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 9 – 10) – i tym samym wyrażone na ich gruncie oczekiwania Sądu I instancji – w sytuacji, gdy funkcją wskazań co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., jest odniesienie się do sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej, a ich celem uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie, nie mogą być w świetle przedstawionych argumentów uznane za prawidłowe. Zwłaszcza, że w relacji do konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., o których mowa była powyżej, pozostają z nimi w jaskrawej wręcz sprzeczności, co również stanowi – niezależnie od dotychczas przedstawionych argumentów – potwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia przywołanego przepisu prawa. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania wykraczały bowiem poza granice rozpatrywanej sprawy. Przy tym, co podnieść należy już tylko na marginesie, wnioskować należy o tym i na tej podstawie – albowiem świadczy to o braku konsekwencji podejścia Sądu I instancji do stosowania zasady wyrażonej na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. – że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd ten podważył prawidłowość (słusznego, co trzeba podkreślić) stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiącego odpowiedź na zarzuty zażalenia, a mianowicie, że w rozpatrywanej sprawie – z uwagi na jej przedmiot – nie mają zastosowania przepisy art. 95 ust. 2 i art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Z przedstawionych powodów omawiane zarzuty kasacyjne należało uznać za oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W konsekwencji, za usprawiedliwiony należało uznać zarzut z pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, albowiem Sąd I instancji niezasadnie przypisał organom administracji publicznej naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Źródła wadliwości i deficytów ustaleń przeprowadzonych przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie – tj. w postępowaniu uzgodnieniowym regulowanym art. 106 k.p.a. w związku z 9 ust. 1 i art. 80 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze – nie sposób było bowiem upatrywać w argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, którą z przedstawionych powyżej powodów należało ocenić nie inaczej, jak tylko krytycznie.

Przedstawione argumenty przekonują również o trafności zarzutu z pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, z którego wynika, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach.

Jakkolwiek skarżący kasacyjnie organ podnosi błąd wykładni przywołanego przepisu prawa, to jednak ze sposobu konstrukcji oraz uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego jednoznacznie wynika, że zarzuca jego niewłaściwe zastosowanie, jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia (zob. s. 2 i s. 8 skargi kasacyjnej).

Jeżeli tak, to uwzględniając istotę spornej w sprawie kwestii trzeba przede wszystkim podkreślić, że skoro przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) wyznaczają i determinują normy prawa materialnego – w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną – to w pełni zasadnie należy przyjąć, że zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają właśnie normy prawa materialnego, które stanowiąc podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczają tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy faktów o prawnie doniosłym znaczeniu. Punktem wyjścia dla ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie są więc normy prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie – z uwagi na jej przedmiot – zakres ten wyznaczał art. 7 ust 2 (w związku z art. 80 ust. 5) przywołanej ustawy.

Tym samym, w świetle konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., o których szeroko mowa była powyżej, wymieniony przepis ustawy Prawo geologiczne i górnicze powinien był stanowić dla Sądu I instancji podstawowy wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wydanego w przedmiocie zaopiniowania projektu decyzji w sprawie robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego, w tym zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do prawidłowego ustalenia prawnie relewantnych i koniecznych faktów mających stanowić podstawę wydania tego postanowienia. Tak się jednak nie stało. Z art. 7 ust. 2 przywołanej ustawy z całą pewnością nie wynika bowiem, że warunkiem koniecznym wydania (zgodnej z prawem) opinii, o której mowa w art. 80 ust. 5 tej ustawy jest – jak przyjął to Sąd I instancji – potrzeba analizy akt innej w sensie materialnym i ostatecznie już załatwionej sprawy.

Jeżeli tak, to świadczy to o zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Za usprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. (pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej).

Jeżeli bowiem, przywołane przepisy prawa mają – jak należy wnioskować na podstawie ich treści oraz funkcji – charakter przepisów kompetencyjnych, które określając treść kompetencji organu administracji publicznej nie określają jednocześnie przesłanek wykonywania tej kompetencji – a mianowicie przesłanek podejmowanego na ich podstawie rozstrzygnięcia – to za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że jako przepisy wynikowe nie mogą stanowić podstawy uchylenia wydanego na ich podstawie aktu. Chyba, że organ administracji publicznej wydałby rozstrzygnięcie nie mieszczące się w zamkniętym katalogu wyznaczonym treścią art. 138 k.p.a., a tego rodzaju naruszenia Sąd I instancji nie stwierdził, ani też nie przypisał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Łodzi (analogicznie w odniesieniu do tzw. przepisów wynikowych p.p.s.a. zob. np. wyroki NSA z: 11 września 2020 r., sygn. akt II GSK 2989/17; 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17; 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10).

W związku z tym więc, że w świetle przedstawionych argumentów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za oparte na usprawiedliwionych podstawach, co skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, Sąd ten będzie zobowiązany, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a., do ponownego rozpoznania skargi na postanowienie w przedmiocie zaopiniowania projektu decyzji w sprawie robót geologicznych na rozpoznanie i udokumentowanie złoża kruszywa naturalnego oraz sporządzenia uzasadnienia wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi w sposób, który uwzględni wszystkie wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec powyższego, Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) orzekł, jak w sentencji wyroku.