Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3417/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., Znak: [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej E. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia E. P., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku w zabudowie wolnostojącej na działkach o nr [...] i [...], obręb B., gmina S.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, wskazując, iż realizacja przedsięwzięcia naruszy zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 1 i 7 Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...], z późn. zm.), tj. zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, a także zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Organ odwoławczy ustalił, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na działkach o nr [...] i [...], obręb B., gmina S., w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", dla którego obowiązującym aktem prawnym jest ww. Rozporządzenie. Ponadto organ wskazał również, że działki przeznaczone pod zainwestowanie położone są na terenie obszarów Natura 2000: [...] i [...].

Organ wyjaśnił, że w przypadku pokrywania się obszaru Natura 2000 z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, organ uzgadniający powinien uwzględnić w ramach swojej właściwości oraz kompetencji w pierwszej kolejności zakazy zawarte w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) te inne obszary. Następnie, w przypadku braku naruszenia ww. zakazów, organ ten powinien zbadać wpływ danej inwestycji na obszar Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania pozwala uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w sytuacji gdy inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących - nie może i tak zostać zrealizowana.

W dalszej części organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie istotne było ustalenie czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody, których enumeratywny katalog został wyartykułowany w § 3 ust. 1 rozporządzenia, dotyczącego utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]".

Dokonując oceny w powyższym zakresie, organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja naruszy zakazy wymienione w § 3 ust. 1 pkt 2, 3 i 7 ww. rozporządzenia. Pierwszy z nich to zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym, albo budową, odbudową, utrzymaniem lub naprawą urządzeń wodnych. Opierając swoje ustalenia na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ stwierdził, iż w północno-zachodniej części terenu planowanej inwestycji, znajduje się skarpa stanowiąca charakterystyczny element krajobrazu rzeźby polodowcowej Pojezierza [...]. Sposób wyrysowania linii rozgraniczających teren inwestycji oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskazuje, że istnieje możliwość realizacji planowanej inwestycji w granicach ww. skarpy, co tym samym może doprowadzić do jej zniszczenia, gdyż niemożliwe jest posadowienie budynku na skarpie, bez znaczącej ingerencji w jej strukturę

Nadto w opinii organu odwoławczego, realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na części przedmiotowej działki, przez co naruszony zostanie zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Wreszcie organ odwoławczy podzielił opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., że planowane przedsięwzięcie swoim zakresem naruszy zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wskazał, iż przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. W ocenie organu, przez zmianę sposobu użytkowania ziemi rozumieć należy zmianę rodzaju użytkowania, tym samym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, pastwiska, sadu czy nawet nieużytku na zabudowę usługową, mieszkaniową lub rekreacyjną stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi. Organ wskazał, iż skoro z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż przedmiotowe działki są niezabudowane i stanowią użytek rolny (Ps VI), a planowana inwestycja ma polegać na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to realizacja inwestycji stanowić będzie zmianę sposobu użytkowania ziemi.

W dalszej części organ rozpatrzył możliwość zastosowania, określonego w § 3 ust. 3 rozporządzenia, odstępstwa od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, stanowiącego, iż zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Przy czym dla zastosowania ww. odstępstwa konieczne jest łączne ziszczenie się obu wskazanych w tym przepisie przesłanek, tj. obecność zwartej zabudowy oraz uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Rozważając wystąpienie tych przesłanek organ wskazał, że z części graficznej i tekstowej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2014 r., wynika, iż działki o nr [...] i [...] znajdują się poza terenami zwartej zabudowy wsi. Przedmiotowe działki zlokalizowane są w strefie Tse, stanowiącej obszar o dominującej funkcji turystycznej – szlak K. Mając na uwadze powyższe organ ocenił, że przedmiotowe działki znajdują się poza terenami zwartej zabudowy wsi, a tym samym nie zachodzi przesłanka konieczna do zastosowania odstępstwa określonego w § 3 ust. 3 rozporządzenia i tym samym nie zachodzi ww. odstępstwo. W ocenie organu również druga przesłanka nie jest spełniona bowiem planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, lecz stanowi jedynie jej kontynuację. Organ wskazał, iż w pobliżu planowanej inwestycji znajdują się dwa skupiska zabudowy i z uzupełnieniem mielibyśmy do czynienia kiedy oba skupiska zabudowy zostałyby połączone w jeden kompleks zabudowy, gdyż wykładnia semantyczna i ścisła pojęcia "uzupełnienie" prowadzi do wniosku, iż pojęcie to dotyczy sytuacji, kiedy czyni się zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej dopełnienie. Kontynuacją zabudowy jest natomiast budowa kolejnych nowych obiektów budowlanych na działkach, w sąsiedztwie których istnieją już zabudowania pozwalające na kontynuację funkcji i parametrów zabudowy znajdującej się na terenie sąsiednim.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

- naruszenie przepisu art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a.") poprzez uniemożliwienie Skarżącej, czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem postanowienia Organu II instancji

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że naruszenie tego przepisu przez Organ I instancji nie skutkuje wadliwością wydanego postanowienia,

- naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia na innej podstawie materialnoprawnej niż utrzymane w mocy postanowienia Organu i- I instancji oraz uznanie, że wystarczającym zabezpieczeniem praw strony jest umożliwienie jej przedstawienia swojej argumentacji i dowodów na etapie zażalenia na postanowienie Organu I instancji,

- naruszenie przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...], z późn. zm.) ("Rozporządzenie"), poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że przepis ten wymaga łącznego wystąpienia przesłanek w nim wymienionych, podczas gdy prawidłowo słowo "oraz" w analizowanym przepisie powinno być odczytywane jako użyte w znaczeniu enumeracyjnym, wyliczającym. Skarżąca podkreśliła, że spełnienie obydwu przesłanek ("zabudowa" i "uzupełnienie zabudowy") jest niemożliwe. Zbiory "zabudowa" i "uzupełnienie zabudowy" są rozłączne. Jeżeli grunt znajduje się na obszarze zwartej zabudowy (co wynika z odpowiednich dokumentów), wznoszonych na nim budynków mieszkalnych nie można traktować jako uzupełnienia zabudowy, bo jest to realizacja przeznaczenia terenu, którym jest zabudowa. I odwrotnie – budynek mieszkalny tylko wtedy będzie stanowił uzupełnienie zabudowy, gdy nie znajduje się w obszarze zabudowy.

- naruszenie przepisu § 3 ust. 1 pkt. 2 i 3 Rozporządzenia poprzez jego bezpodstawne zastosowanie na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. naruszają prawo. Organy I i II instancji dokonały bowiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania tych przepisów i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku w zabudowie wolnostojącej na działkach o nr [...] i [...], obręb B., gmina S.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Do form ochrony przyrody – stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. zwaną dalej u.o.p.) – zalicza się między innymi zespoły przyrodniczo-krajobrazowe.

Organy administracyjny prawidłowo ustaliły w niniejszej sprawie stan faktyczny, zasadnie wskazując, iż działki przeznaczone pod zainwestowanie położone są w obrębie S., zaś gmina S. znajduje się w granicach zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]", dla którego obowiązującym aktem prawnym jest Rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Działki, na których planowana jest inwestycja, położone są w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]. Tym samym wskazane powyżej przepisy znajdą zastosowanie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości.

Organ odwoławczy odmowę uzgodnienia warunków zabudowy planowanej inwestycji oparł na zakazach wynikających z prawa miejscowego ustanowionych w § 3 ust. 1 pkt 2, 3 i 7 ww. Rozporządzenia, które odpowiednio wprowadzają na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zakaz: wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (z wyłączeniem, który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania – pkt 2), uszkadzania i zanieczyszczania gleby (pkt 3) oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi (pkt 7). Dokonując analizy powyższych przepisów organ doszedł do przekazania, że planowana inwestycja naruszy wskazane zakazy.

Należy w tym miejscu zauważyć, że zespół przyrodniczo – krajobrazowy ustanawiany jest, zgodnie z art. 43 u.o.p., dla fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujących na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne.

Jednocześnie art. 45 u.o.p. przewiduje katalog zakazów jakie mogą być wprowadzone. Użyty przez ustawodawcę zwrot "mogą być wprowadzone następujące zakazy" wskazuje, że wymienione w niniejszym przepisie zakazy tworzą katalog zamknięty. Wśród wymienionych tam zakazów nie zamieszczono zakazu zabudowy. Dlatego też z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014r., II OSK 1087/13; także wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r., II OSK 1239/08; wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11). Stąd też nie jest właściwym takie odczytywanie zakazów wprowadzonych w Rozporządzeniu, jakby były one równoznaczne z zakazem zabudowy. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie, gdzie wskazuje się że utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie oznacza automatycznie zakazu wszelkiej zabudowy, gdyż zakazów ograniczających prawo własności nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty oraz że ustalając ewentualną dopuszczalności zabudowy na takim obszarze należy uwzględnić stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012r., II OSK 471/11; także wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 169/09, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1408/13, w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie z postanowień Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" wynika, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych (§ 2). Zakres ochrony czynnej określono w ust. 3 § 1 Rozporządzenia. Realizacji tej ochrony służyć mają zakazy wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jednym z zakazów jest, określony w § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, tj. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Rozporządzenie nie definiuje pojęcia "prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu". W orzecznictwie wskazuje się jednak, iż dokonując wykładni tego pojęcia należy uwzględnić i właściwie wyważyć dwa zbiegające się w tym kontekście przedmioty ochrony prawnej. (patrz: wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 217/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn.. akt IV SA/Wa 2178/14, dostępne j.w.). Jednym przedmiotem ochrony prawnej będzie ochrona przyrody polegająca na czynnej ochronie ekosystemów Obszaru (tu: Zespołu). Drugim przedmiotem ochrony prawnej będzie ochrona praw właścicielskich osób posiadających nieruchomości położone w Obszarze (tu: w Zespole) celem umożliwienia tym osobom wykonywania uprawnień wynikających z prawa własności. Powyższe stanowisko uzasadnione jest faktem, że zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zasada ta jest wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości dalej w powołanym przepisie wskazanych. Każdy zatem podmiot, który stosuje powołane przepisy rozporządzenia w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. Dokonuje się tego także poprzez prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów.

Prace budowlane z istoty swojej pociągają za sobą różnego rodzaju ingerencję w rzeźbę terenu. Jednakże, uwzględniając wyżej przedstawione przedmioty ochrony prawnej, należy uznać, że wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie może być automatycznie utożsamiane z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu, gdyż taka wykładnia tego pojęcia faktycznie prowadziłaby do uznania, że rozporządzenie ustanawia faktycznie zakaz zabudowy Zespołu. Wniosek taki byłby w oczywisty sposób nie do przyjęcia.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym w bryłę budynku. W projekcie decyzji wskazano, że inwestor jest zobowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Zdaniem Sądu, skoro w projekcie decyzji zapisano, że należy uwzględnić ochronę naturalnego ukształtowania terenu, to niepoparte jakąkolwiek analizą twierdzenia o naruszeniu ukształtowania terenu, są na tym etapie zbyt daleko idące.

Wyważając właściwe relacje pomiędzy ochroną przyrody i ochroną prawa własności przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia w przedmiotowej sprawie, że planowana inwestycja będąca przedmiotem uzgodnienia jest niezgodna z celami ochrony Zespołu, dla których został on ustanowiony. Organ w każdym razie, na tym etapie postępowanie nie wykazał, że realizacja inwestycji zniszczy teren polodowcowy. W szczególności organ nie wyjaśnił czy w ogóle jest możliwa realizacja inwestycji, tak aby nie objęła ona rzeczonej skarpy. Przecież, skoro organ twierdzi że linie rozgraniczające inwestycję oraz linie nieprzekraczalnej zabudowy są tak wyrysowane, że istnieje możliwość realizacji inwestycji w granicach skarpy, to rolą organu uzgadniającego, jest wskazanie warunków, przy spełnieniu których realizacja planowanej inwestycji będzie możliwa bez powodowania zniszczeń, które stanowić będą łamanie zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia. W rozpoznanej sprawie natomiast organ istnienia takich warunków w ogóle nie rozważył, uznając że samo istnienie możliwości zniszczenia skarpy, uzasadnia odmowę uzgodnienia z uwagi na zakaz niszczenia rzeźby terenu. Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien zatem zgromadzić materiał dowodowy, który pozwoli mu na dokonanie oceny, czy i w jakich warunkach realizacja planowanej inwestycji będzie możliwa w taki sposób, aby nie naruszała zakazu wymienionego w rozważanym przepisie Rozporządzenia. Dodatkową okolicznością będzie konieczność ustalenia, czy istotnie skarpa istnieje na terenie działek przeznaczonych do zainwestowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że strona skarżąca kwestionuje tę okoliczność.

Kolejną przesłanką uzasadniającą odmowę uzgodnienia planowanej inwestycji, jest naruszenie zakazu ustanowionego w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, tj. zakazu uszkadzania i niszczenia gleby. W ocenie organu realizacja planowanej inwestycji, jako realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie przez wykopanie fundamentów, doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej miejscowego zniszczenia. Sąd tak przedstawione stanowiska oraz argumentację uznaje za błędną. Zdaniem Sądu, zabudowa domem jednorodzinnym nie musi bezwzględnie powodować naruszenia zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia (podobnie NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 933/14, dostępne jw.). Jeszcze raz powtórzyć należy, że stosowanie wprowadzonych zakazów powinno być oceniane ze względu na cel utworzenia i ochrony utworzonego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Takie stanowisko jest prezentowane także w literaturze prawniczej (W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody, Difin 2012, str. 253-254; A. Habuda, glosa do wyroku NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, Ochrona Środowiska – Prawo i Polityka z 2011 r., nr 1, str. 39-46). Wynika to stąd, że organy uzgadniając w zakresie ochrony przyrody, wypowiadają się co do planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. Zatem w przypadku gdy inwestycja planowana jest na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, konieczna jest ocena, czy inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Wymaga to jasnego wykazania, że spełnione są warunki do zastosowania środków ochrony, które stanowią ograniczenie korzystania z prawa własności. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano jednak, że występuje stan faktyczny, który prowadzi do naruszenia zakazu w kontekście celu utworzenia Zespołu. Zatem ponownie rozpatrując sprawę, organ dokonując oceny zasadności zastosowania przepisu § 3 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia, ustali czy realizacja planowanej inwestycji naruszy cel utworzenia Zespołu oraz cel ochrony Zespołu, a jeżeli tak – wykaże w sposób konkretny i zindywidualizowany na czym to naruszenie polega. Analogiczna ocena dotyczy zasadności zastosowania w rozpoznanej sprawie zakazu wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia, tj. zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ uznał, że w razie realizacji planowanej inwestycji dojdzie do zmiany rodzaju użytkowania, albowiem działki stanowiące użytek rolny, staną się działkami budowlanymi. Jak podnosi się w orzecznictwie (por. powołany wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn.. akt II OSK 1408/14), fakt, że działka na której ma być realizowana planowana inwestycja, zakwalifikowana jest jako użytek rolny, w kontekście celu ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie oznacza automatycznie, że w konkretnym przypadku zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi stoi na przeszkodzie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji. Skoro, co wyżej wskazano, zespół przyrodniczo-krajobrazowy, jako forma ochrony przyrody, co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy, zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można interpretować tak, aby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy. Z zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można wyprowadzić zakazu zabudowy na jakiejkolwiek działce, która leży na terenie objętym omawianą formą ochrony przyrody. Organ uzgadniający ma zatem obowiązek dokonania oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy, a jeśli nie, to wykazania, że planowana inwestycja naruszy walory krajobrazowe i przyrodnicze.

Zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi należy bowiem wiązać ściśle z celem, dla którego został on wprowadzony. Skoro celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych, (§2 rozporządzenia), to w toku postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organy administracyjne w niniejszej sprawie, winny one były dokonać szczegółowej analizy i oceny planowanej inwestycji z celami, dla których został ustanowiony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Organy administracyjne powinny były zatem dokonać wnikliwej oceny, czy planowana w niniejszej sprawie inwestycja polegająca na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego walory, z powodu których zostały wprowadzone poszczególne zakazy. W niniejszej sprawie organy tego wymogu nie zrealizowały w sposób należyty. W zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu organu I instancji brak jakiegokolwiek odniesienia się do konkretnej lokalizacji inwestycji, jej usytuowania w terenie, gabarytów, rozwiązań techniczno-budowlanych, sąsiedztwa, itp. z którego wynikałoby, że organ należycie rozważył i trafnie ocenił, że planowana inwestycja, usytuowana w tym konkretnym miejscu i o tej właśnie konstrukcji i gabarytach, naruszy krajobraz terenów polodowcowych o szczególnych wartościach kulturowych. W szczególności w niniejszej sprawie nie wyjaśniono w sposób precyzyjny w jakim zakresie i stopniu planowana inwestycja mogłaby naruszyć wartości, dla których ochrony utworzono zespół przyrodniczo- krajobrazowy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ ustali tę okoliczność, wykazując czy i w jaki sposób realizacja planowanej inwestycji spowoduje wskazane powyżej naruszenia.

Mając na uwadze zaprezentowane stanowisko, Sąd jedynie dla porządku wskazuje, iż nie podziela również stanowiska organów co do wykładni przepisu § 3 ust. 3 Rozporządzenia, wprowadzającego odstępstwa od zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia. Zgodnie z zawartym wyłączeniem zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej.

Interpretując powyższy przepis organy ochrony przyrody stwierdziły, że do zastosowania odstępstwa od zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia obydwa warunki z § 3 ust. 3 muszą być spełnione jednocześnie. W ocenie organu odwoławczego za taką wykładnią przemawia użycie spójnika "oraz".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższa interpretacja § 3 ust.3 dokonana przez organ nie jest prawidłowa.

W ocenie Sądu przepis ten zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki wyłączające zakaz zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie w całości poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z dnia 29 stycznia 2013 r., II OSK 1775/11 i z dnia 29 października 2013 r., II OSK 1244/12, z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2624/13, dostępne j.w.).

Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych wyrokach wyraził (bądź zaaprobował) pogląd, że w przepisie tej treści należy wyróżnić istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek dotyczących terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Pierwsza z tych przesłanek dotyczy terenu zagospodarowanego, zamieszkałego i stanowiącego obszar zwartej zabudowy, na którym możliwy jest rozwój zabudowy w ramach występującego porządku urbanistycznego, a druga odnosi się do terenu zabudowy, któremu takiego waloru przypisać nie można, a więc terenu na którym nie występuje zwarta zabudowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie wystarczy dokonać wyłącznie wykładni językowej powyższego przepisu w aspekcie użycia spójnika "oraz". W tym wypadku należy posłużyć się także dyrektywami funkcjonalnymi i systemowymi, które prowadzą do odmiennego wyniku niż ten uzyskany w drodze użycia wykładni językowej. Rozwój drugiego z wymienionych terenów ma w ujęciu wykładni funkcjonalnej zupełnie inny cel niż rozwój terenu, na którym znajduje się już zwarta zabudowa. Druga przesłanka wymieniona w powyższym przepisie ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, która przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia.

Sąd nie podzielił jednak zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz art. 15 k.p.a. Nie można zdaniem Sądu mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania z uwagi na podanie nowej podstawy prawnej aktu wydanego przez organ odwoławczy w razie gdy – jak w niniejszej sprawie – nie doszło do zmiany przedmiotu rozpoznania. Fakt, że organ odwoławczy uznał, że postanowienie odmawiające uzgodnienia powinno być oparte o dodatkową podstawę prawną, nie zmienia przedmiotu rozpoznania dokonywanego przez ten organ. Co się zaś tyczy naruszenia art. 10 k.p.a, to zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem, naruszenie to może prowadzić do uchylenia skarżonego aktu, w razie gdy miało ono wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, strona skarżąca nie wskazała okoliczności, które na skutek nie zastosowania art. 10 k.p.a nie zostały wzięte pod uwagę przez organy orzekające w sprawie. Nie oznacza to jednak, że organ ponownie rozpatrując sprawę może ignorować obowiązki wynikające z tego przepisu. Uporczywość w niestosowaniu prawa przez organ może bowiem w okolicznościach konkretnej sprawy nadać mu charakter rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.