Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1785/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 293 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2067/14 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2015 roku sygn. akt II SA/Wa 2067/14 po rozpoznaniu skargi W. R. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 roku nr [...] w części w jakiej utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 2 wniosku oraz decyzję organu I instancji we wskazanym wyżej zakresie.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 293 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: o.p.), po rozpatrzeniu wniosku W. R. z dnia 13 czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji polegającej na udzieleniu odpowiedzi na trzy pytania. Po pierwsze, "czy przedmiotem opodatkowania nieruchomości przy ul. N. Ś. [...] w W. jest wyłącznie grunt, czy również inne przedmioty opodatkowania wskazane w art. 2 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych; jeśli tak, proszę o wskazanie wszystkich przedmiotów opodatkowania podatkiem od nieruchomości przy ul. N. Ś. [...] w W.". Po drugie, "jaka jest podstawa opodatkowania poszczególnych przedmiotów opodatkowania położonych przy ul. N. Ś. [...] w W.; proszę o wskazanie powierzchni poszczególnych przedmiotów objętych podatkiem od nieruchomości". Po trzecie, "kto jest podatnikiem podatku od nieruchomości dla poszczególnych przedmiotów opodatkowania położonych przy ul. N. Ś. [...] w W.". W uzasadnieniu swojej decyzji organ podał, że w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 roku, poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 154/12, zgodnie z którym tajemnicą ustawowo chronioną jest tajemnica skarbowa, a także przytoczył treść art. 293 § 1 o.p., z którego ta tajemnica wynika. W odwołaniu od powyższej decyzji W. R. zarzuciła naruszenie art. 293 o.p. w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p., ewentualnie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Podała, że złożony przez nią wniosek miał na celu ustalenie danych związanych z prawidłowością działania organów administracji publicznej, oderwanych od ściśle określonych podmiotów prywatnych i co więcej, związanych z majątkiem jednostki samorządu terytorialnego, jakim są przedmiotowe nieruchomości. Ponadto wskazała na niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymało tę decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji. W ocenie Kolegium dane, których żąda wnioskodawczyni, dotyczą danych konkretnego podatnika, a nie danych zbiorczych.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. R. zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 z art. 140 k.p.a. Wskazała na naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, co przejawiło się w nieprawidłowym ustaleniu, że wnioskowane informacje (w zakresie pkt 1 i 2 wniosku) odnoszą się do konkretnego podatnika w sytuacji, gdy z treści przedmiotowego wniosku wynika jednoznacznie, że zmierzał on do ustalenia informacji oderwanych od danych konkretnego podatnika. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 293 § 1 w zw. z art. 293 § 2 pkt 4 o.p. w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p., powtarzając swoją argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił wydane w sprawie decyzje w zakresie 1 i 2 punktu wniosku z dnia 13 czerwca 2014 roku, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 293 o.p., mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącej w rozpatrywanym zakresie niewątpliwie dotyczy informacji publicznej, ponieważ ma związek z majątkiem publicznym, tj. majątkiem jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.). W ocenie Sądu nie sposób uznać, by wniosek ten, zawierający pytanie o przedmioty opodatkowania nieruchomości przy ul. N. Ś. [...] oraz podstawę opodatkowania poszczególnych przedmiotów i ich powierzchnie, dotyczył indywidualnych danych zawartych w deklaracjach, o których mowa w art. 293 § 1 o.p. bądź innych dokumentach wymienionych w § 2 tego przepisu. Rzeczone indywidualne dane podatników, płatników lub inkasentów to w szczególności dane osobowe (imiona, nazwisko, nazwisko rodowe, imiona rodziców), PESEL, NIP, stan cywilny, osoby pozostające na ich utrzymaniu itp., a takich danych żądane informacje (w pkt 1 i 2) nie dotyczą. Z tej przyczyny zdaniem sądu I instancji odmowa udostępnienia informacji podatkowej w zakresie punktu 1 i 2 wniosku nie mogła zostać oparta na ochronie tajemnicy skarbowej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie na swoją rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 293 § 1 o.p. w związku z art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 roku, poz. 849 ze zm., dalej: ustawa o podatkach i opłatach lokalnych) oraz w związku z art. 293 § 2 pkt 4 o.p. poprzez ich błędną wykładnię. Podniesiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zdaniem Kolegium tajemnicą skarbową objęte są nie tylko dane osobowe podatników, płatników lub inkasentów, bowiem indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach, o których mowa w art. 293 § 1 o.p., to dane dotyczące nie tylko podmiotu, ale i przedmiotu opodatkowania, niezbędne do wymiaru i poboru podatku od nieruchomości zawarte w informacji o nieruchomości i obiektach budowlanych lub deklaracji na podatek od nieruchomości za dany rok podatkowy. Zatem prawidłowa wykładnia art. 293 § 1 o.p. w związku z art. 6 ust. 13 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych prowadzi do konstatacji, iż wniosek zawierający zapytanie o przedmioty opodatkowania nieruchomości przy ul. N. Ś. [...], czy o podstawę opodatkowania poszczególnych przedmiotów i ich powierzchnie dotyczył indywidualnych danych objętych tajemnicą skarbową.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. R. wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W jej ocenie zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w związku z art. 293 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z dnia 2017 roku, poz. 201 ze zm., dalej: Ordynacja podatkowa).

Stosownie do brzmienia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jedną z takich tajemnic jest, podlegająca ochronie na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, tajemnica skarbowa. W myśl art. 293 tej ustawy indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową (§ 1). Przepis § 1 stosuje się również do danych zawartych w: 1) informacjach podatkowych przekazywanych organom podatkowym przez podmioty inne niż wymienione w § 1; 2) aktach dokumentujących czynności sprawdzające; 3) aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe; 4) dokumentacji rachunkowej organu podatkowego; 5) informacjach uzyskanych przez organy Krajowej Administracji Skarbowej z banków oraz z innych źródeł niż wymienione w § 1 lub w punkcie 1); 6) informacjach uzyskanych w toku postępowania w sprawie zawarcia porozumień, o których mowa w dziale II a; 7) aktach dokumentujących kontrolę, o której mowa w rozdziale 9 działu III ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o wymianie informacji podatkowej z innymi państwami.

W niniejszej sprawie wnioskodawczyni W. R. w punkcie 1 i 2 złożonego wniosku domagała się ujawnienia informacji dotyczących nieruchomości mieszczącej się w W. przy ul. N. Ś. [...], w tym wskazania wszystkich przedmiotów opodatkowania podatkiem od nieruchomości wraz z podaniem ich powierzchni oraz podstaw opodatkowania tych przedmiotów (k. 2 i n. akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., iż dane, których ujawnienia domagała się W. R. stanowią tajemnicę skarbową w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów Ordynacji podatkowej. Zatem, jak trafnie wywiodło Kolegium, odmowa ujawnienia tych danych znajdowała oparcie w przepisach prawa. Wskazać należy, że zarówno organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., słusznie odmówiło udzielenia żądanej informacji publicznej, podając właściwą podstawę prawną i zachowując prawidłową formę decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium prawidłowo powołało się na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 293 § 1 i 2 pkt 4 Ordynacji podatkowej i wskazało, że żądana informacja nie może zostać udostępniona z uwagi na objęcie jej tajemnicą skarbową. Powołane przepisy Ordynacji podatkowej wskazują, że nie udostępnia się danych indywidualnych podatników zawartych w deklaracjach podatkowych oraz innych dokumentach składanych przez podatników, a także danych zawartych w dokumentacji rachunkowej organu. Tym samym w trybie u.d.i.p. mogą być udostępniane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne.

Słusznie Sąd I instancji zauważył, że indywidualne dane objęte tajemnicą skarbową stosownie do powołanych wyżej przepisów Ordynacji podatkowej to w szczególności dane osobowe, takie jak imiona, nazwiska, numer PESEL, NIP. Nie można jednak ograniczać zakresu tajemnicy skarbowej tylko do tego rodzaju danych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że zakres tajemnicy skarbowej jest bardzo szeroki. Obejmuje ona indywidualne dane, czyli fakty, liczby i informacje, dotyczące materiałów służących do ustalania obowiązku podatkowego oraz przekształcenia go w zobowiązanie podatkowe. Dane objęte tajemnicą skarbową dotyczą w zasadzie pełnej treści dokumentów składanych przez podatników, płatników lub inkasentów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 czerwca 2013 roku sygn. akt II SA/Op 52/13, a także: C. Kosikowski [w:] C. Kosikowski, L. Etel i inni, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1474 oraz: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Warszawa 2009, s. 1106). W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą być ujawnione indywidualne dane podatnika, płatnika, inkasenta, znajdujące się w posiadaniu organu podatkowego; można je ujawnić tylko od strony zbiorczej. Nie mogą być też ujawniane dane zawarte w rozstrzygnięciu organu podatkowego w sprawie indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika, a nawet dane dotyczące numerów poszczególnych spraw podatkowych, dat wszczęcia i zakończenia indywidualnych postępowań podatkowych, gdyż są one danymi, o których mowa w art. 293 § 2 Ordynacji podatkowej i stanowią tajemnicę skarbową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 czerwca 2013 roku sygn. akt II SA/Op 52/13 oraz powołane tam orzecznictwo, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 roku sygn. akt II SA/Po 1230/11). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku z dnia 27 czerwca 2012 roku sygn. akt IV SA/Wr 154/12 wyraził pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, że dane o przedmiocie opodatkowania podatkiem od nieruchomości podlegają tajemnicy skarbowej na podstawie art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej. Sąd ten wskazał, że informacje dotyczące wskazanego podatnika - wpłaty podatku oraz przedmiot wpłaty - stanowią tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 Ordynacji podatkowej. Uznał, że brak jest możliwości udzielenia takich informacji osobie fizycznej niewymienionej w art. 298 oraz art. 299 powołanej ustawy i niebędącej stroną postępowania. Sąd podzielił pogląd zaprezentowany w orzecznictwie, że w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być ujawnione jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne. Podobnie wywiedziono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2006 roku sygn. akt II SA/Wa 970/06 - Sąd zgodził się z rozstrzygnięciem organu odmawiającym udostępnienia informacji publicznej w postaci wydania kopii postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego wraz z uzasadnieniem. Uznał, że organy obu instancji trafnie wywodzą, iż dane, ujawnienia których domagał się wnioskodawca stanowią tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 Ordynacji podatkowej, a zatem odmowa ujawnienia tych danych znajdowała oparcie w przepisach prawa. Wskazał, że rozstrzygnięcie organu zawarte w żądanym postanowieniu zostało podjęte na podstawie materiałów i dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, które niewątpliwie stanowią akta sprawy. Dane zaś zawarte w rozstrzygnięciu organu podatkowego w sprawie indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika, którym jest przedmiotowe postanowienie, stanowią tajemnicę skarbową. W trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być zaś ujawnione dane podatników jedynie od strony zbiorczej, a nie z punktu widzenia konkretnego podatnika i decyzji podjętej przez organ podatkowy w jego sprawie. Zbliżony pogląd wyrażono też między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 roku sygn. akt II SA/Wa 221/04 – stwierdzono o niemożności udzielenia w ramach dostępu do informacji publicznej informacji odnośnie np. indywidualnego wymiaru podatku przez konkretnego podatnika. Informacja taka istotnie stanowiłaby tajemnicę skarbową. Organ mógł udzielić odpowiedzi na część pytania, która dotyczyła rodzaju płaconej daniny, w oderwaniu od konkretnego podatnika np. w zestawieniu zbiorczym.

Zaznaczyć należy w tym miejscu, że dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku od konkretnej nieruchomości (w tym podstawa opodatkowania), zawarte są w deklaracjach na podatek od nieruchomości oraz informacjach o nieruchomościach i obiektach budowlanych składanych przez podatników właściwym organom podatkowym (art. 6 ust. 6, 9 pkt 1 oraz 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych - Dz. U. z 2016, poz. 716 ze zm.) - a więc w dokumentach, o których mowa w art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej.

Mając na uwadze powyższe oraz to, że w oparciu o żądane informacje, w szczególności mając do dyspozycji podstawę opodatkowania, można ustalić wysokość podatku od konkretnych nieruchomości położonych w W. przy ul. N. Ś. [...], stwierdzić trzeba, wbrew poglądowi wyrażonemu przez Sąd I instancji, że przedmiotowy wniosek dotyczył indywidualnych danych zawartych w deklaracjach i innych dokumentach, o których mowa w art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej, objętych tajemnicą skarbową. Skarżąca nie żądała zbiorczego zestawienia danych, ale informacji dotyczących ściśle przez nią oznaczonej nieruchomości. Prawo do informacji publicznej podlega w takiej sytuacji ograniczeniu na mocy art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej, na co słusznie powołały się organu rozpoznające niniejszą sprawę.

Na marginesie trzeba zaznaczyć, że, wobec stwierdzenia, że żądana informacja publiczna stanowi tajemnicę skarbową, nie ma znaczenia, czy jej ujawnienie byłoby z punktu widzenia interesu podatnika, płatnika czy inkasenta korzystne czy obojętne. Skoro ustawodawca określone dane chroni tajemnicą, to należy przyjąć, że ich ujawnienie potencjalnie naruszałoby interes osób, których te dane dotyczą.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oddalił niezasadną skargę W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 roku nr [...], opierając swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na treści art. 151 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.