Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 501/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2005 r. sprawy ze skargi "[...] [...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I SA/Wa 501/04

UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2004 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga [...] Spółdzielni [...] "[...]" [...] z dnia [...] marca 2004 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...].

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W., działając na podstawie art. 127 § 3 kpa w związku z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. akt [...], stwierdzającą nieważność decyzji ostatecznej Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...], Nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r., znak: [...], uchylającej pkt II decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1969 r., znak: [...], ustalającej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu położonego w W., przy ul. [...], utrzymało w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 163 kpa, zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, uznało za nieprawidłowe wydanie decyzji nr [...] w oparciu o przepisy art. 163 kpa oraz art. 87 i 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99).

Organ podniósł, że decyzja Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1969 r., znak: [...] określała jedynie obowiązek wnoszenia opłat rocznych, w ściśle określonej wysokości i w ściśle określonym czasie z tytułu użytkowania gruntu położonego w W., przy ulicy [...] i w związku z tym nie tworzyła żadnych praw na rzecz przedsiębiorstwa "[...]". Przyjęcie takiego stanowiska pozwoliło organowi na stwierdzenie, że w dacie wydania decyzji nr [...], tj. w dniu [...] czerwca 1988 r., [...] Spółdzielnia [...] "[...]" [...] nie posiadała żadnych praw nabytych w stosunku do wspomnianej nieruchomości.

Organ uznał również, że art.87 i 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) nie mogły stanowić podstawy do zmiany jakiejkolwiek decyzji.

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesionej przez [...] Spółdzielnię [...] "[...]" [...]. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uznając za niesłuszne stanowisko organu mówiące o wydaniu decyzji nr [...] bez podstawy prawnej. Ponadto, stwierdziła naruszenie art. 156 § 2 kpa, nie zgadzając się tym samym z opinią organu, który uznał, iż wspomniana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zarzuciła także naruszenie art. 7 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu, skarżąca podkreśliła, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ administracji wskazał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 163 kpa oraz art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99). Jednocześnie, zdaniem skarżącej, należało przyjąć, że decyzja nr [...] miała na celu nie tylko określenie opłat z tytułu użytkowania, ale również potwierdzenie, że prawo użytkowania gruntu przysługuje [...] Spółdzielni [...] "[...]" [...]. Nadanie takiego znaczenia treści omawianej decyzji pozwoliłoby, według skarżącej, uznać, że [...] Spółdzielnia [...] "[...]" [...] posiadała prawa nabyte w stosunku do nieruchomości, co z kolei uzasadniało powołanie się przez organ ją wydający na art. 163 kpa. Przepisem szczególnym, w omawianej sprawie, był natomiast art. 101 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wspomniany przepis, stwierdzający, iż z dniem 01 stycznia 1986 r. obowiązują nowe zasady ustalania opłat za prawa do gruntu, stanowił samodzielną podstawę prawną do zmian opłat z tytułu użytkowania gruntu, a tym samym mógł być podstawą prawną decyzji nr [...].

Przedstawiona argumentacja pozwoliła skarżącej na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, których istnienie jest niezbędne do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżąca podważyła również stanowisko organu mówiące o tym, że decyzja nr [...] nie nadała [...] Spółdzielni [...] "[...]" [...] żadnych praw, w związku z czym nie można mówić o sytuacji nieodwracalności skutków prawnych. Skarżąca podniosła, że z uwagi na upływ czasu, [...] Spółdzielnia [...] "[...]" [...], nie jest w stanie wylegitymować się decyzją o oddaniu jej gruntu w użytkowanie. Jedynym dokumentem potwierdzającym wspomniane prawo jest decyzja nr [...]. Legitymowanie się decyzją określającą wysokość i sposób opłat z tytułu użytkowania jest wystarczającą podstawą, która pozwala na oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. podtrzymało w całości swoje poglądy przedstawione w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., sygn. akt [...], podkreślając raz jeszcze, że podstawą prawną do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. było zaistnienie w niniejszej sprawie okoliczności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. stwierdzenie, iż omawiana decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Ponadto organ uznał, że decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 163 kpa w związku z art. 87 i art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), ponieważ przepisy te nie dawały podstaw do działania w zakresie objętym wspomnianą decyzją. Brak jest również podstaw do uznania, że celem decyzji nr [...] było potwierdzenie prawa użytkowania gruntu przysługującego [...] Spółdzielni [...] "[...]" [...]. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała również przesłanka z art. 156 § 2 kpa, gdyż nie nastąpiły jakiekolwiek nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Natomiast § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Ogranicza się ona zatem do stwierdzenia czy organ administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszył przepisów prawa, obowiązujących w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Oparcie rozstrzygnięcia sądu administracyjnego na innych kryteriach niż kryterium legalności jest niedopuszczalne, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od statuowanej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa. W przedmiotowej sprawie, organ odwołał się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mówiącej o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej.

Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. 2000 r, Nr 98, poz. 1071) kodeks postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przez pojęcie " decyzja wydana bez podstawy prawnej" należy rozumieć sytuację, w której nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo istniejący przepis nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Przepis taki daje podstawy albo do zastosowania innych prawnych form działania administracji, albo wyznacza ściśle ramy załatwienia spraw przez wydanie decyzji.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że brak podstawy prawnej musi być rzeczywisty (wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r., I SA 556/00), a nie tylko

polegający na braku przytoczenia w decyzji przepisu prawa jako podstawy rozstrzygnięcia, a nadto o braku podstawy prawnej można mówić wtedy, gdy decyzja zapadła poza sferą regulacji prawnej, gdy decyzja wydana została w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy wydanie decyzji oparte zostało na przepisach prawa odnoszących się do zupełnie odmiennych stanów faktycznych, gdy decyzja zapadła w sprawie, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają wprost z ustawy, gdy decyzja została wydana w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy została oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, wreszcie gdy decyzja została oparta na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym (wyrok NSA z dnia 08 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1/98, poz. 5, wyrok NSA z dnia 25 października 1984 r., III SA 671/84, ONSA 2/84).

Decyzja ostateczna Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] czerwca 1988 r., nr [...], została wydana w oparciu o treść art. 163 kpa, co słusznie zakwestionowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.

Organ wydający decyzję nr [...] nie wykazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki z art. 163 kpa. Przejście do innego niż kodeksowy trybu wzruszenia decyzji na podstawie przepisów, o których stanowi art. 163 kpa, wymaga po pierwsze stwierdzenia, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, po trzecie rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych, czy też można jedynie skorzystać z trybu kodeksowego dotyczącego wzruszenia decyzji prawidłowej lub wadliwej.

Punkt II zmienionej decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1969 r. nie tworzył żadnych praw na rzecz przedsiębiorstwa "[...]", gdyż wspomniany punkt decyzji określał jedynie wysokość opłat rocznych do jakich zobowiązany był wspomniany powyżej podmiot z tytułu użytkowania gruntu położonego w W., przy ul. [...].

Użycie w decyzji słowa "użytkowanie" nie oznacza, że zostało ustanowione prawo użytkowania. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o

gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 22, poz. 159 ze zm.) dla przekazania terenów państwowych w użytkowanie jednostkom państwowym i organizacjom społecznym konieczne było wydanie decyzji przez właściwy do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organ prezydium rady narodowej (powiatowej bądź miejskiej) a przedstawiony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie potwierdza aby decyzja taka została wydana.

Art. 163 kpa dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji przez organ, który ją wydał, jeżeli strona na podstawie tej decyzji nabyła prawo, natomiast decyzja Prezydium Rady Narodowej W. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 1969 r. nie przyznaje stronie żadnych praw. W tej sytuacji należy uznać, że decyzja nr [...]Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] wydana została z naruszeniem prawa. Decyzja ta uchyla bowiem pkt II decyzji z dnia [...] listopada 1969 r. w nieistniejącym brzmieniu.

Należy również podkreślić, że art. 163 kpa nie mógł być powoływany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszenia decyzji (wyrok NSA z dnia 20 marca 1998 r., II SA 1545/97), gdyż nie określa on przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji. Art. 163 kpa jest wyłącznie normą odsyłającą do odrębnych przepisów prawa materialnego, rozproszonych w różnych aktach prawnych. Przepisy odrębne, do których odsyła się w art. 163 kpa, zawierają unormowania prawne, z reguły charakteryzujące się następującymi cechami: właściwy do wzruszenia decyzji jest organ, który ją wydał, wzruszenie decyzji nie zawsze będzie obligatoryjne, częściej pozostaje zależne od uznania organu administracyjnego, wzruszenie decyzji nie wymaga zgody strony, decyzja podlegająca wzruszeniu nie jest dotknięta wadliwością, może być natomiast wadliwie wykonywana przez stronę (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak i J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2004, str. 768, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 1998 r., IV SA 485/98) .

Ani wymieniony w decyzji nr [...] art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) ani wspomniany w uzasadnieniu tejże decyzji art. 87 cytowanej ustawy, nie czynił zadość powyższym kryteriom. Pierwszy z wymienionych przepisów jest przepisem o charakterze przejściowym. Przedmiotem regulacji drugiego jest zmiana formy

władania gruntami państwowymi, polegająca na przejściu od użytkowania do prawa zarządu a podmiotem są państwowe jednostki organizacyjne, do których [...] Spółdzielnia [...] "[...]" nie zaliczała się.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.