Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 20/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Janina Kosowska (spr.), Ludwik Żukowski, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2005 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 141/04 w sprawie ze skargi L. B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...]stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz skarżącego L. B. kwotę 430 (czterystu trzydziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 141/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę L. B. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...]stycznia 2004 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy budynku gospodarczo-garażowego na, stanowiącej własność L. i H. B., działce gruntu Nr[...], położonej w miejscowości O., wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie tego budynku i nakazał wykonanie zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób nieupoważnionych. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podniósł, iż L. i H. B. realizując budynek gospodarczo-garażowy na działce Nr [...] - w oparciu o decyzję Starosty L. z dnia [...] marca 2000 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę - dopuścili się odstępstw od zatwierdzonego projektu,

polegających m.in. na posadowieniu budynku w odległości 0,5 - 1,0 m od granicy działki

Nr [...] (wg projektu budynek powinien być zlokalizowany w granicy działki), zmianie

usytuowania otworów okiennych i drzwiowych oraz wykonaniu pokrycia dachu z eternitu

(projekt przewidywał dach z blachy). Odstępstwa te uznane zostały przez organ I instancji za

istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na

budowę, stanowiące podstawę do zastosowania w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym, w przypadkach innych niż określone

w art. 48, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych

w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach.

Po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez L.B., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy w postaci protokołu oględzin, materiału fotograficznego oraz kopii zatwierdzonego projektu budowlanego, jednoznacznie wykazuje, że inwestorzy realizując budynek naruszyli w sposób istotny warunki udzielonego im pozwolenia na budowę.

Skargę na przedmiotowe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie L. B. Podniósł, iż budynek wbrew twierdzeniom

organu usytuowany jest w granicy działki, natomiast zmiany jakie zostały dokonane w trakcie budowy budynku były przedmiotem konsultacji z projektantem, który nanosił poprawki w dokumentacji. Skarżący wskazywał ponadto, że kierownik budowy złożył w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L. stosowne oświadczenie na temat wprowadzonych zmian. Okoliczności te nie zostały jednak uwzględnione przez organ orzekający.

W odpowiedzi na skargę, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł ojej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Podniósł, iż z akt sprawy nie wynikało aby inwestorzy dysponowali decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Wynikało natomiast, że w trakcie budowy budynku gospodarczo-garażowego dopuścili się odstępstw, prawidłowo zakwalifikowanych jako istotne i skutkujących wydaniem postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie wszystkie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków udzielonego pozwolenia na budowę będą odstępstwami istotnymi, o których mowa w przepisie art. 36a pkt 1 powołanej ustawy. Wskazał, iż ustawodawca nie sprecyzował pojęcia, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, pozostawiając ocenie organu administracji publicznej, czy dane odstąpienie od warunków pozwolenia miało istotny charakter. Sąd wyjaśnił, iż przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków udzielonego pozwolenia na budowę należy w szczególności rozumieć odstąpienie naruszające obowiązujące przepisy, w tym dotyczące dopuszczalności stosowania określonych materiałów użytych do budowy obiektu budowlanego. Istotnym odstąpieniem jest również odstąpienie zmieniające nie tylko położenie budynku na działce, ale także i jego wygląd architektoniczny poprzez wykonanie otworów okiennych i drzwiowych niezgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym. Mając na uwadze powyższe, Sąd podzielił wyrażony przez organ orzekający pogląd, że stwierdzone w trakcie postępowania administracyjnego odstępstwa były odstępstwami istotnymi. Dodatkowo wyjaśnił, że działaniem zabronionym jest stosowanie wyrobów zawierających azbest. Wskazał, iż w świetle akt sprawy - protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2003 r. - pokrycie dachu w przedmiotowym budynku wykonane zostało z eternitu (projekt techniczny przewidywał dach z blachy fałdowanej ocynkowanej). Zgodnie natomiast z ustawą z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania

wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 101, poz. 628 ze zm.) niedopuszczalną praktyką jest produkcja, stosowanie oraz obrót wyrobami zawierającymi azbest (art. 1 ustawy). Niezależnie zatem od innych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego już samo protokolarne potwierdzenie faktu wykonania dachu z eternitu stanowiło wystarczającą przesłankę do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Za bez znaczenia, Sąd uznał w tej sytuacji zarzut skarżącego, że dokonane zmiany uzgodnione zostały z projektantem, zwłaszcza, że skarżący nie wyjaśniał, czego dotyczyły te uzgodnienia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniósł L. B., reprezentowany przez radcę prawnego T. P. Pełnomocnik skarżącego, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zgłosił zarzuty:

1. błędnej wykładni art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że pokrycie dachu

w budynku wykonane zostało z eternitu, podczas, gdy faktycznie dach został wykonany

z Eurofali, czyli pokrycia dachowego nie zawierającego azbestu,

1. braku objęcia kontrolą Sądu okoliczności odnoszącej się do stwierdzonych odstępstw od

posadowienia budynku w odległości 0,5 - 1 m od granicy działki, a ponadto naruszenia przepisów proceduralnych poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego oraz nieuwzględnienie dowodów wskazujących na wykonanie dachu z Eurofali. Na tych też podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik wniósł jednocześnie o dopuszczenie dowodów z opinii biegłego sądowego rzeczoznawcy inż. A. Z. na okoliczność, że pokrycie dachu zostało wykonane z Eurofali 9, a nie jak przyjął Sąd z eternitu oraz z decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. na okoliczność, że dach został zamocowany i pokryty Eurofalą. W uzasadnieniu skargi, wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie całkowicie bezpodstawnie przyjął, że pokrycie dachowe zostało wykonane z eternitu. Podniósł, iż z protokołu oględzin z dnia [...] października 2003 r. wynika, że przedmiotowy dach jest zamocowany i przykryty Eurofalą. Fakt ten potwierdza również wskazana wyżej decyzja z dnia [...] maja 2004 r. W tej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, że ustalenia Sądu we wskazanym zakresie są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Pełnomocnik skarżącego dodał, iż fakt ten potwierdza ponadto wskazana wyżej opinia techniczna. Podniósł, iż pomimo składania wniosków dowodowych na tę okoliczność Sąd ich nie dopuścił. Wskazał również, iż z wymienionej wyżej decyzji z dnia [...] maja 2004 r. wynika, że zarzut dotyczący usytuowania budynku jest także nieprawdziwy. Zgodnie z przytoczonym

zdaniem z uzasadnienia tej decyzji, sporny budynek usytuowany jest w granicy działki, o czym świadczy notatka w dzienniku budowy sporządzona przez uprawnionego geodetę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 176 powołanej ustawy, skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszenie przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt FSK 829/04)

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć należy, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie stanowi przykładu pełnego profesjonalizmu jej autora. Jednakże przy jak najbardziej liberalnym podejściu do oceny spełnienia przez tą skargę wymogów materialnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż stwierdzone w toku wstępnej kontroli uchybienia w zakresie poprawności sformułowania podstaw kasacyjnych nie stanowią przeszkody uniemożliwiającej merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy. W konsekwencji zatem skarga kasacyjna okazała się skuteczna.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, iż sprowadzają się one w istocie do zakwestionowania stanu

faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Ponadto pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w toku postępowania sądowego Sąd I instancji nie dopuścił dowodu z opinii biegłego oraz nie uwzględnił dowodów wskazujących na wykonanie dachu z Eurofali.

Pierwszy ze wskazanych zarzutów uznać należy za uzasadniony. Drugiemu natomiast należy odmówić usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie, wskazać należy, iż ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje wyłącznie to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. Co do zasady nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W niniejszej sprawie w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na to aby skarżący w toku postępowania sądowego wnosił o dopuszczenie jako dowód opinii biegłego lub jakichkolwiek dodatkowych dokumentów. Tym samym, zarzut braku ich dopuszczenia uznać należy za nieuzasadniony. Skarżący nie przytacza również jakie konkretnie dowody wskazujące na wykonanie dachu z Eurofali zostały pominięte przez Sąd I instancji. Tak sformułowany zarzut uniemożliwia natomiast jego rozpatrzenie.

Dodatkowo zauważyć należy, że zarówno Sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z opinii biegłego, gdyż nie stanowi on dowodu z dokumentu, w rozumieniu przytoczonego wyżej przepisu. Dowód z opinii biegłego, jako środek dowodowy o charakterze odmiennym od dowodu z dokumentu, jest wymagany dla zdobycia wiadomości specjalnych i jako taki powinien być w razie takiej potrzeby przeprowadzony na etapie postępowania administracyjnego.

Z tych powodów, w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest możliwe dopuszczenie dowodu ze wskazanej w skardze kasacyjnej opinii biegłego. Sąd uwzględnił natomiast dowód ze wskazanej wyżej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...], w zakresie w jakim może przyczynić się do wyjaśnienia wątpliwości co do rodzaju materiału, którym pokryty został dach budynku gospodarczo-garażowego oraz jego położenia.

Wprawdzie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący nie podnosił zarzutów w zakresie ustaleń co do pokrycia dachu, jednakże Sąd ten nie będąc

związany granicami skargi powinien wskazaną okoliczność zbadać z urzędu, tym bardziej, że skarżący zakwestionował poprawność ustaleń organów administracji publicznej we wskazanym zakresie w piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2004 r.

Zauważyć należy, że Sąd I instancji powołując się na ustalenia zawarte w protokole oględzin z dnia [...] lipca 2003 r. przyjął, iż dach przedmiotowego budynku pokryty został eternitem. Nie wziął jednak pod uwagę tego, że z treści protokołu oględzin z dnia [...] października 2003 r. (str. 6 protokołu), w którym cytuje się zapisy dziennika budowy, wynika, iż dach ten jest zamocowany i przykryty Eurofalą. Na okoliczność tą wskazuje również Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, w uzasadnieniu załączonej do skargi kasacyjnej decyzji z dnia [...] maja 2004 r., Nr [...]. Ponadto zgodnie z uzasadnieniem wskazanej decyzji, przedmiotowy budynek usytuowany jest w granicy działki, co wynika z dziennika budowy. Kwestionując ustalenia organów w tym zakresie, na wskazaną okoliczność powołał się również skarżący w złożonej skardze. Rozbieżności te nie zostały jednak wyjaśnione. Sąd I instancji nie ustosunkował się do wskazanych okoliczności w uzasadnieniu wyroku.

Wydanie wyroku w oparciu o stan faktyczny sprawy, który budzi wątpliwości, może mieć natomiast istotny wpływ na jej wynik i czyni konicznym uchylenie takiego wyroku w celu rozważenia wskazanych okoliczności.

Odnosząc się do natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię, stwierdzić należy, iż nie jest on oparty na uzasadnionej podstawie.

Po pierwsze, wskazać należy, że zarzut ten nie może być uwzględniony, gdyż nie zawiera w istocie uzasadnienia odnoszącego się do tego konkretnego przepisu. Pełnomocnik skarżącego nie wyjaśnił bowiem, na czym miałaby polegać błędna wykładnia, czyli mylne zrozumienie przez Sąd treści tego konkretnego przepisu. Brak uzasadnienia we wskazanym zakresie sprawia natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku odniesienia się do tego zarzutu. Wyjaśnić jednak należy, że uzasadnienie wskazanej podstawy kasacyjnej uznano za wadliwe, gdyż ograniczało się ono w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być natomiast skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, bowiem próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

Po drugie, zauważyć należy, że Sąd I instancji powołał się wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na przepis art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, lecz przepis ten nie stanowił w istocie podstawy rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, którego zgodność

z prawem oceniał Sąd. Podstawą prawną utrzymanego w mocy przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowienia organu I instancji był bowiem przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.