Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 168/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 28-30 , art. 48
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi M. K. i Ł. K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] , w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz M. K. i Ł. K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją nr [...] z 27 sierpnia 2019 r. znak [...], nakazał inwestorowi: M. i Ł. K. rozbiórkę "komory suszarniczo-lakierniczej posadowionej na płycie betonowej (wylewce betonowej 9 cm) przekrytej wiatą drewnianą o rzucie prostokątów 5,34mx1,05m, 6,31mx6,48m i 1,16mx 3,88m położonej na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Zakopanem".

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w zakresie budowy komory suszarniczo-lakierniczej przekrytej wiatą o konstrukcji drewnianej na działce nr ewid.[...] obr. [...] położonej w miejscowości Zakopane. Powyższe postępowanie zostało zainicjonowane zawiadomieniem z 30 kwietnia 2018 r. znak: [...], którym powiadomiono strony postępowania o rozdzieleniu ww. postępowania i prowadzeniu w zakresie przedmiotowego obiektu tj. komory suszarniczo-lakierniczej, oddzielnego postępowania pod nowym znakiem [...]

Zdaniem organu analiza zebranych materiałów dowodowych potwierdziła, iż:

- na działce nr ewid. [...] zlokalizowany jest budynek usługowy zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę – w zakresie przedmiotowego obiektu prowadzone jest postępowanie administracyjne pod sygnaturą akt [...] dotyczące budowy budynku usługowego - sklep motoryzacyjny w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę,

- od strony południowo wschodniej budynku zlokalizowane jest urządzenie - komora suszarniczo-lakiernicza przekryta wiatą o konstrukcji drewnianej,

- roboty budowlane związane z budową komory suszarniczo lakierniczej wraz z przykryciem wiatą drewnianą zrealizowane zostały na przełomie maja - czerwca 2017 r.,

- inwestorem przedmiotowego obiektu są M. i Ł. K.,

- na wykonanie przedmiotowego obiektu inwestor nie dokonał zgłoszenia jak również nie uzyskał pozwolenia na budowę, co zostało potwierdzone pismem z 14 maja 2019r. Starostwa Powiatowego w Zakopanem.

Następnie organ I instancji wskazał, że w związku z art. 48 P.b. należało wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu w zakresie budowy komory suszarniczo-lakierniczej przekrytej wiatą drewnianą o rzucie prostokątów o wymiarach 5,34m x 1,05m, 6,31m x 6,48m i 1,16m x 3,88m.

Organ I instancji przywołał art. 28 ust. 1 i art. 29 P.b. Wskazał, że w art. 29 P.b. został zawarty wyczerpujący katalog robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, przy czym w większości przypadków brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiąże się z koniecznością dokonania zgłoszenia na podstawie art. 30 P.b.

Zdaniem organu przedmiotowa inwestycja (budowa komory suszarniczo-lakierniczej) nie jest wymieniona w art. 29 P.b., zatem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto ww. przepis nie ma zastosowania w zakresie wykonania zadaszenia w formie wiaty, gdyż zrealizowana wiata nad komorą suszarniczo-lakierniczą przekracza powierzchnię zabudowy 50 m2.

Kolejno organ I instancji podał, że art. 29 P.b. enumeratywnie wymienia inwestycje, które można wykonać w oparciu o zgłoszenie i nie ma możliwości rozszerzenia ani też innej jego interpretacji. "Inwestycja zgłoszona przez inwestorów nie jest wymieniona w tym artykule, zatem wymaga pozwolenia na budowę".

W powyższym przypadku nie ma zastosowania również art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Organ przywołał definicje ustawowe obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 P.b.), budynku (art. 3 pkt 2 P.b.), budowli (art. 3 pkt 3 P.b.) oraz tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5 P.b.). Podkreślił, że tymczasowe obiekty budowlane nie stanowią odrębnej od obiektów budowlanych kategorii obiektów. Istotą tymczasowych obiektów budowlanych jest jedynie cecha "tymczasowości", która może przybrać formę czasowego użytkowania obiektu w okresie krótszym od jego trwałości technicznej albo braku trwałego połączenia z gruntem. Przy czym ta tymczasowość może dotyczyć budynków, budowli, a także obiektów małej architektury.

Organ I instancji wskazał, że jeżeli obiekt nie został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada dach i nie jest trwale związany z gruntem, nie można go zaliczyć do kategorii budynków. Będzie natomiast budowlą, jako najbardziej zróżnicowaną kategorią obiektów budowlanych. Konstrukcja drewniana posadowiona na utwardzonym podłożu nie spełnia wprawdzie warunku trwałego związania z gruntem, wykazując cechę tymczasowości, jednakże można ją zaliczyć właśnie do kategorii budowli podlegających rygorom przepisów prawa budowlanego.

Podsumowując powyższe rozważania organ I instancji podkreślił, że tak jak w odniesieniu do innych obiektów budowlanych, tymczasowe obiekty budowlane mogą być wznoszone co do zasady na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś na zasadzie wyjątku w oparciu o zgłoszenie dokonane właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b.). Organ zaznaczył, że z uwagi na powyższe zakwalifikowano przedmiotowy obiekt jako budowlę. PINB ustalił, iż inwestor nie legitymował się skutecznym zgłoszeniem oraz nie uzyskał pozwolenia na budowę dla przedmiotowego obiektu.

Organ stwierdził, że ważąc powyższe oraz uwzględniając treść art. 3 pkt 6 P.b., roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu budowlanego wymagały zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W analizowanej sprawie na działce ewid. nr [...] popełniona została samowola budowlana polegająca na budowie komory suszarniczo-lakierniczej przekrytej wiatą o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym z pokryciem z blachy trapezowej o rzucie prostokątów o wymiarach jak wyżej - bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do zadań organu nadzoru budowlanego należy ocena w zakresie, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 P.b. i ustalenie, czy zachodzą okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania legalizacyjnego. W przeciwnym wypadku organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę.

Przedmiotowy obiekt nie spełnia wymagań uzasadniających wszczęcie postępowania legalizacyjnego, z uwagi na niespełnienie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: Bachledzki Wierch - zatwierdzonego uchwałą nr LI/672/2014 Rady Miasta Zakopane z dnia 27 lutego 2014 r., (Dz.Urz.Woj.Mał z 2014 r., poz. 1637), dalej "m.p.z.p.", w którym to działka nr ewid.[...] obr [...] leży w terenach oznaczonych symbolem ZR-27 - tereny łąk, pastwisk i nieużytków. Organ dodał, że analiza zapisów planu zagospodarowania terenu potwierdziła brak możliwości realizacji tego typu obiektów na przedmiotowej nieruchomości.

Organ zwrócił uwagę, iż legalizacja budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jest możliwa tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych, które spełniają łącznie obie z wskazanych poniżej przesłanek legalizacji samowoli budowlanej tj: budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Następnie organ I instancji wyjaśnił kwestię adresata decyzji rozbiórkowej przywołując treść art. 52 oraz art. 48 P.b.

Na zakończenie organ l instancji wskazał, iż ustalił krąg stron niniejszego postępowania zgodnie z art. 28 K.p.a., zatem uwzględnił obok inwestora także wszystkich właścicieli nieruchomości zabudowanych spornym obiektem a także właścicieli nieruchomości sąsiednich, o ile ich prawa i obowiązki mogą być kształtowane w efekcie objęcia tych gruntów sferą oddziaływania samowoli budowlanej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. K. i Ł. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 29 P.b. poprzez uznanie, że komora suszarniczo-lakiernicza nie mieści się wśród robót budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę, oraz poprzez wliczenie do powierzchni komory zadaszenia w formie wiaty i uznanie, iż wiata nad komorą przekracza powierzchnię zabudowy 50 m2,

2. art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. poprzez uznanie, że roboty budowlane związane z budową ww. obiektu wymagały uzyskania pozwolenia na budowę,

3. 48 ust. 1 i ust. 2 P.b. poprzez uznanie, że obiekt nie spełnia wymagań uzasadniających wszczęcie postępowania legalizacyjnego, oraz poprzez uznanie, że do zalegalizowania budowy konieczne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek legalizacyjnych, a nie wystarczy oddzielnie potraktowana przesłanka zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z 29 listopada 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że 27 lipca 2017 r. upoważnieni pracownicy PINB dokonali kontroli nieruchomości nr ewid [...] obr [...] położonej w miejscowości Zakopane, w trakcie której ustalono, że: "(...) przy istniejącym budynku zlokalizowane jest urządzenie komora (suszarniczo-lakiernicza) od strony południowo-wschodniej budynku. Przedmiotowa komora posadowiona została na płycie betonowej (wylewce 9 cm) a nad przedmiotową komorą wykonana została wiata o wymiarach jak w załączniku graficznym: wiata o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym z pokryciem blachą trapezową. Inwestorem w/w robót jest P. M. i Ł. K.. Roboty wykonane zostały na przełomie maja-czerwca 2017r.".

Organ odwoławczy dodał, że 29 marca 2019 r. zawiadomieniem znak: [...] organ I instancji zawiadomił strony, że w dniu 8 maja 2018 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "budowy komory suszarniczo-lakierniczej przekrytej wiatą o konstrukcji drewnianej na działce nr ewid.[...] obr. [...] położonej w miejscowości Zakopane — bez wymaganego pozwolenia na budowę (k. 28 akt PINB).

Starostwo Powiatowe w Zakopanem Wydział Budownictwa i Architektury pismem z 14 maja 2019 r., znak: [...] poinformowało, że zgodnie z rejestrem prowadzonych spraw w okresie od 2001 r. do dnia dzisiejszego na działce ewid nr [...] obr [...] w miejscowości Zakopane nie było przyjętego zgłoszenia robót budowlanych (k. 38 akt PINB).

Przechodząc do merytorycznych rozważań organ II instancji stwierdził, że krąg stron postępowania I instancji był prawidłowy i pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zasadności nałożenia na inwestorów M. i Ł. K. nakazu rozbiórki komory suszarniczo-lakierniczej posadowionej na płycie betonowej (wylewce betonowej 9 cm) przekrytej wiatą drewnianą o rzucie prostokątów 5,34m x 1,05m, 6,31m x 6,48m i 1,16m x 3,88m położonej na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Zakopanem.

Zdaniem organu odwoławczego PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa obiektu budowlanego w rozumieniu P.b.

Organ II instancji przywołał treść przepisów art. 28-30 P.b. i wskazał, że analiza przytoczonych uregulowań prowadzi do wniosku, że inwestycja będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji, to jest budowa komory suszarniczo-lakierniczej przekrytej wiatą jako całość techniczno-użytkowa, nie jest wskazana w dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 29 ani w art. 30 P.b., tym samym wymaga ona uzyskania pozwolenia na budowę. Organ dodał, że wiata stanowiąca przekrycie przedmiotowej komory z uwagi na jej powierzchnię wynoszącą w przybliżeniu 51 m2, nie jest wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę po myśli art. 29 ust. 1 pkt 3c P.b.

Organ odwoławczy opisał kwestię postępowania legalizacyjnego i przywołał treść art. 48 P.b. Podkreślił, że ewentualny nakaz rozbiórki zostaje poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a orzeczenie nakazu rozbiórki należy traktować jako przepis wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady.

Następnie organ II instancji podkreślił, że powołane przepisy świadczą o tym, iż organ nadzoru budowlanego jest władny do wszczęcia procedury legalizacyjnej dopiero w przypadku ustalenia, że zrealizowany obiekt jest zgodny z przepisami regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższe potwierdza stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z 8 czerwca 2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 118/10.

MWINB następnie podał, że w toku postępowania ustalił, iż działka, na której został wybudowany obiekt budowlany objęty postępowaniem znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZR-27 - tereny łąk, pastwisk i nieużytków. Zgodnie z § 40 pkt 1 m.p.z.p. podstawowe przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem ZR-27 to łąki pastwiska, nieużytki. Uzupełniające przeznaczenie terenu stanowi natomiast: istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dopuszczona do zachowania oraz konieczne obiekty i sieci infrastruktury technicznej. Organ wskazał, że mając na uwadze treść wyżej wymienionej uchwały stwierdzić należy, że wykonanie na działce ewid. [...] obr. [...] w Z. komory suszarniczo-lakierniczej posadowionej na płycie betonowej (wylewce betonowej 9 cm) przekrytej wiatą drewnianą o rzucie prostokątów 5,34m x 1,05m, 6,31m x 6,48m i 1,16m x 3,88m - jako całość techniczno–użytkowa - jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (z ww. uchwałą).

MWINB powtórzył, że legalizacja jest możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy wykonywana bez wymaganego pozwolenia budowa obiektu: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem; przy czym obie wyżej wymienione przesłanki muszą zachodzić łącznie. Organ II instancji dodał, że w zaistniałym stanie faktycznym została wykluczona możliwość zastosowania art. 48 § 2 P.b. co przesądza o konieczności zastosowania normy art. 48 § 1 P.b., która to w zaistniałym w przedmiotowej sprawie stanie faktycznym obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Organ II instancji dodał, że zgodnie z brzmieniem art. 52 P.b. do dokonania rozbiórki nakazanej w drodze decyzji obowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie obowiązek wykonania rozbiórki prawidłowo został skierowany na inwestorów przedmiotowego obiektu, przy czym M. K. jest także właścicielem działki objętej przedmiotem postępowania.

M. K. i Ł. K. wnieśli na ww. decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z 29 listopada 2019 r. znak [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili: naruszenie normy art. 3 ust. 1 P.b. przez błędną wykładnię pojęcia obiekt budowlany i odniesienie go do komory suszarniczo-lakierniczej objętej niniejszym postępowaniem, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych przez ustalenie, iż przedmiotowa komora jest obiektem budowlanym, podczas gdy w istocie stanowi ona niezwiązaną z gruntem instalację, będącą przynależnością budynku zagospodarowanego na potrzeby warsztatu samochodowego oraz naruszenie normy art. 29 P.b. poprzez stwierdzenie, iż komora suszarniczo-lakiernicza nie mieści się wśród robót budowlanych, na które nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Kolejno, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie normy art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. poprzez uznanie, że roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz naruszenie normy art. 29 P.b. poprzez wliczenie do powierzchni komory zadaszenia w formie wiaty i uznanie, iż wiata nad komorą przekracza powierzchnię zabudowy 50 m2, a także naruszenie przepisów art. 48 ust. 1 i ust. 2 P.b. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie obiekt - o ile, w istocie jest on obiektem budowlanym - nie spełnia wymagań uzasadniających wszczęcie postępowania legalizacyjnego.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi powtórzono, że przedmiotowa komora jest niezwiązaną z gruntem instalacją, będącą przynależnością budynku wykorzystywanego na potrzeby warsztatu samochodowego. Skarżący podali, że instalacja ta stanowi urządzenie - integralny komponent służące wykonywaniu prac lakierniczych i jako takie nie posiada cech obiektu budowlanego. Konstrukcja zadaszająca komorę nie jest z nią zintegrowana i maskuje jedynie przewody odprowadzające opary. Nawet, jeżeliby uznać, iż przedmiotowa komora stanowi obiekt budowlany, to z łatwością można pozbawić ją takich cech - między innymi przez rozebranie zadaszenia - a tym samym w pełni dopuszczalna jest procedura legalizacyjna, jakiej organ nie przeprowadził. Według skarżących w skarżonej decyzji nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący powodów takiego zaniechania - jakkolwiek bowiem miejscowy plan zagospodarowania może nie dopuszczać wzniesienia obiektu budowlanego w formie, jaką ustalił organ, to nie daje się wykluczyć - i co nie zostało rozstrzygnięte - że odpowiednie zmiany w projekcie pozwoliłyby na zalegalizowanie przeprowadzonych prac.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 27 lipca 2020 r. uczestniczka postępowania S. P. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Uczestniczka podniosła, że autorzy skargi zakwestionowali zasadność decyzji wskazując, że przedmiotowa malarnia nie jest obiektem budowlanym, gdyż jest niezwiązaną z gruntem instalacją. W rzeczywistości, jak to wynika z odpowiedzi na skargę MWINB, obiekt malarni jest połączony z płytą cementową o wysokości 9 cm nad poziomem gruntu; jest również zabudowany wiatą z czterema ścianami z drewna, z której wystają dwa kominy, w tym jeden wentylacyjny. Uczestniczka wskazała, że istotą sprawy jest, że na przedmiotowej działce miał powstać budynek mieszkalny ze sklepem motoryzacyjnym. Dodała, że w miejsce sklepu urządzono zakład naprawy samochodów o nazwie "[...]". W ocenie S. P. oczywiste jest, że malarnia, której ściana od strony jej działki znajduje się 2 metry od wspólnej granicy, jest nie tylko uciążliwa z uwagi na immisje pochodzące z prac malarskich, ale przede wszystkim uniemożliwi budowę obiektów mieszkalnych na jej działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 §1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki "komory suszarniczo-lakierniczej posadowionej na płycie betonowej (wylewce betonowej 9 cm) przekrytej wiatą drewnianą o rzucie prostokątów 5,34mx1,05m, 6,31mx6,48m i 1,16mx 3,88m położonej na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Zakopanem", na podstawie art. 48 ust. 1 P.b.

W niniejszej sprawie bezsporne i niekwestionowane przez strony jest, że:

- inwestor nie dokonał zgłoszenia ani nie uzyskał pozwolenia na budowę ww. inwestycji,

- roboty budowlane związane z budową komory suszarniczo lakierniczej wraz z przykryciem wiatą drewnianą zrealizowane zostały na przełomie maja - czerwca 2017 r.,

- inwestorem przedmiotowego obiektu są M. K. i Ł. K.,

- teren inwestycji leży w obrębie objętym m.p.z.p. oznaczonym jako ZR-27, a zgodnie z § 40 pkt 1 m.p.z.p. podstawowe przeznaczenie dla terenu oznaczonego symbolem ZR-27 to łąki pastwiska, nieużytki; z kolei uzupełniające przeznaczenie terenu stanowi istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dopuszczona do zachowania oraz konieczne obiekty i sieci infrastruktury technicznej.

Kluczowe, rozstrzygające dla sprawy kwestie to:

- prawidłowa kwalifikacja zrealizowanych robót budowlanych, a co za tym idzie wykładnia odpowiednich pojęć prawa budowlanego,

- możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego,

- prawidłowość sformułowania w sentencji decyzji I instancji, utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego, przedmiotu objętego nakazem.

Sąd stwierdza, że wbrew zarzutom skargi, to ta ostatnia okoliczność musiała skutkować usunięciem wadliwych decyzji z obrotu prawnego. Sąd zatem uwzględnił skargę, nie podzielając jednak w większości przedstawionej w niej argumentacji.

Należy wskazać, że jak słusznie podnosiły organy, zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. ogólną zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasada ta podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 29 P.b.

W kwestii kwalifikacji przeprowadzonych przez inwestorów robót budowlanych Sąd wskazuje, że mimo niewątpliwych związków użytkowych poszczególnych części inwestycji (płyta betonowa - wylewka, komora, przekrycie drewnianą wiatą), zdaniem Sądu nie jest przesądzone uznanie za jeden obiekt budowlany w rozumieniu P.b.:

1) wylewki betonowej o grubości 9 cm,

2) komory suszarniczo-lakierniczej posadowionej na płycie betonowej (wylewce),

3) wiaty drewnianej o rzucie prostokątów 5,34m x 1,05m, 6,31m x 6,48m i 1,16m x 3,88m, krytej dachem dwuspadowym z pokryciem z blachy trapezowej.

Niewątpliwie słusznie uznały organy, że skoro ww. komora nie jest na stałe związana z gruntem, a ściany wydzielające z przestrzeni wiatę postawiono z trzech stron (protokół kontroli z 27 lipca 2017 r. z dokumentacją fotograficzną – k. 1-4 akt PINB) to brak jest podstaw do kwalifikacji ww. obiektów jako budynku.

Zdaniem Sądu wylewka betonowa i wiata stanowią budowle lub budowlę, a komora suszarniczo-lakiernicza mieści się w definicji tymczasowego obiektu budowlanego (także jako budowla).

Definicja budowli została bowiem skonstruowana przez ustawodawcę w art. 3 pkt 3 P.b. w sposób dopełniający; budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że komora, wylewka i zadaszenie oraz ściany wzniesione zostały z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.).

W przykładowym wyliczeniu budowli, które są najbardziej zróżnicowaną kategorią obiektów budowlanych, ustawodawca wymienił m.in. części budowlane urządzeń technicznych oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Pozwala to stwierdzić, że przedmiotowa wylewka i zadaszenie oraz ściany o konstrukcji drewnianej i z płyt OSB wykazują cechy zbliżone do przykładowo wymienionych budowli.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c P.b. w brzmieniu obowiązującym w 2017 r., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki.

Z kolei w myśl art. 30 P.b. budowa ww. wiat nie wymagała również zgłoszenia.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że komora suszarniczo-lakiernicza wykazuje cechy "obiektu kontenerowego", a więc obiektu służącego przede wszystkim do wykonywania w nim określonych czynności i przechowywania bądź magazynowania rzeczy.

Zgodnie z art. 3 pkt 5 P.b. tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, taki jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. O takim charakterze komory lakierniczej świadczą także cechy wspólne obiektów wymienionych w tym przepisie, jakimi są (najczęściej): wydzielenie z przestrzeni (kioski, pawilony), przy jednoczesnym zachowaniu charakteru swoistego, trwałego technicznie urządzenia, które nie jest trwale związane z danym miejscem posadowienia i nadaje się do przeniesienia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2009 r., sygn. IV SA/Po 534/09 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro niesporne jest, że inwestorzy nie dokonali zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych, to nie mogli skorzystać z wyjątku przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Należy tu wyjaśnić, że wykonanie obiektu w znacznej części lub nawet w całości w innym miejscu, a następnie przeniesienie go i usytuowanie w miejscu docelowym, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 56). Ustalając czy mamy do czynienia z budową w rozumieniu art. 3 ust. 6 P.b. trzeba skoncentrować się na tym, czy określone czynności związane z posadowieniem lub złożeniem obiektu czynią go obiektem budowlanym o docelowym, założonym przeznaczeniu. W ocenie Sądu, fakt, że uruchomienie w danym miejscu komory lakierniczej wymaga wykonania czynności posadowienia i instalacji pozwala stwierdzić, iż w tej sprawie dokonano jej budowy.

W konsekwencji w realiach niniejszej sprawy na zrealizowanie – budowę komory (tymczasowej budowli) - konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Uzupełniając powyższe wskazać należy, że nawet jeśliby podzielić stanowisko skarżących, że komora stanowi niezwiązaną z gruntem instalację, będącą przynależnością budynku zagospodarowanego na potrzeby warsztatu samochodowego, to i tak organy nadzoru budowlanego obowiązane byłyby uznać posadowienie tego obiektu budowlanego za sprzeczne z przepisami prawa budowlanego oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Zatem organ I instancji słusznie uznał przedmiotową inwestycję za samowolę budowlaną i przystąpił do analizy możliwości jej legalizacji.

Wydanie decyzji w trybie art. 48 ust. 1 P.b., z uwagi na jej nieodwracalne skutki, musi opierać się na kompletnym, wszechstronnie zgromadzonym i rozpatrzonym materiale dowodowym.

Wbrew zarzutom skargi prawidłowo organy obu instancji uznały, że stan niezgodności z prawem polegający na niezgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z m.p.z.p., jest wystarczającą przesłanką do zastosowania art. 48 ust. 1 P.b. i nakazania inwestorom rozbiórki obiektu będącego przedmiotem postępowania. Skoro niezgodna z prawem budowa dotyczyła obiektu budowlanego zrealizowanego niezgodnie z ustaleniami m.p.z.p., to nie jest możliwe skuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego.

Wobec argumentacji skarżących należy stwierdzić, że zgodnie art. 48 ust. 2 P.b. istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, jeżeli jest ona jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Obydwa powyższe warunki, a więc zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, muszą być spełnione łącznie.

Przeciwne stanowisko skarżących, że wystarczy zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, jest w sposób oczywisty bezzasadne.

Wobec powyższego wdrażanie postępowania legalizacyjnego nie było ani możliwe, ani celowe.

Rozstrzygnięcie organu nie może jednak mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 K.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Dowolność tę wyklucza również brzmienie art. 6 K.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Rolą organu jest takie sformułowanie rozstrzygnięcia, zwłaszcza gdy nakładany jest na stronę postępowania obowiązek (szczególnie w przypadku decyzji rozbiórkowej), by zawierało ono dokładny i precyzyjny opis tego obowiązku. Sentencja decyzji i jej uzasadnienie muszą być na tyle precyzyjne i czytelne, by nie stwarzały przeszkody do wykonania decyzji w sposób zgodny z literalnym brzmieniem jej rozstrzygnięcia.

Stwierdzony przez Sąd brak precyzji podjętego przez organy rozstrzygnięcia musiał w niniejszej sprawie skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kontrolowanych decyzji. Nakaz sformułowany w sentencji decyzji I instancji, określający przedmiot rozbiórki w ten sposób, że nakazuje się rozbiórkę: "komory suszarniczo-lakierniczej posadowionej na płycie betonowej (wylewce betonowej 9 cm) przekrytej wiatą drewnianą o rzucie prostokątów 5,34mx1,05m, 6,31mx6,48m i 1,16mx 3,88m położonej na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Zakopanem", nie pozwala na jednoznaczne odkodowanie, czy rozbiórce ma podlegać jedynie komora suszarniczo-lakiernicza posadowiona na wylewce i przekryta wiatą, czy także wylewka oraz wiata.

Nie jest też jednoznaczne, w oparciu o co organ przyjął wszystkie ww. wymiary przedmiotowej wiaty. Jakkolwiek na szkicu sytuacyjnym załączonym do protokołu kontroli z 27 lipca 2017 r. (k. 3 akt PINB) można odnaleźć prostokąt o wymiarach 1,16m x 3,88m, a także boki o wymiarach 5,34m i 6,48m, to brak jest zaznaczonych odcinków o wymiarach 1,05m oraz 6,31. Na sporządzonym rysunku szkicu sytuacyjnego bok, którego długość oznaczono na 4,20m, jest dłuższy od boku opisanego jako 6,48m. Organy w uzasadnieniach swoich decyzji nie wyjaśniły przyjętych wymiarów, mimo kwestionowania przez skarżących, że wiata nad komorą przekracza powierzchnię zabudowy 50 m2.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien zastosować się do zawartej w niniejszym wyroku wykładni prawa, należycie ustalić wszystkie istotne okoliczności faktyczne i wyjaśnić wypunktowane wyżej nieścisłości; organ winien precyzyjnie ustalić wymiary przedmiotowego obiektu i, jeżeli będzie istnieć sprzeczność zrealizowanej inwestycji z m.p.z.p., jednoznacznie sformułuje skierowany do inwestorów nakaz rozbiórki.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzoną na rzecz skarżących kwotę 500 zł stanowi uiszczony wpis od skargi. Wniosek uczestniczki S. P. o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego - jako bezpodstawny - nie mógł zostać uwzględniony. Sąd administracyjny może orzekać o zwrocie kosztów postępowania, zgodnie z art. 200 P.p.s.a., jedynie od organu na rzecz strony skarżącej.