Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1267/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6367
Skarżony organ: Minister Kultury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Jolanta Zdanowicz asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Joanna Januszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Minister Kultury postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] stwierdził, że wniosek Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] z siedzibą w Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] w sprawie zmiany zezwolenia na zbiorowe zarządzanie Związku Producentów [...] jest niedopuszczalny. W uzasadnieniu tego postanowienia organ podniósł, że w dniu 27 listopada 2003 r. Związek Producentów [...] złożył wniosek o dostosowanie, posiadanego przez ZP[...] zezwolenia na zbiorowe zarządzenie, do zmieniającego się z dniem 1 stycznia 2003 r. brzmienia art. 94 ust. 4 i 5 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Minister Kultury wydał w dniu [...] marca 2003 r. decyzję zmieniającą zezwolenie na zbiorowe zarządzanie Związku Producentów [...]. Decyzja została doręczona stronie postępowania w dniu 5 marca 2003 r. W dniu 19 marca 2003 r. wpłynęło do Ministra Kultury pismo, datowane na 18 marca 2003 r., zawierające wniosek Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] w Z. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, jako organizacji społecznej. Pismem z dnia 25 marca 2003 r. Ogólnopolska Izba Gospodarcza [...] w Z. złożyła odwołanie od decyzji dotyczącej zmiany zezwolenia na zbiorowe zarządzanie posiadanego przez ZP[...]. Zdaniem Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] naruszono zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w związku z tym jest to podstawa do uchylenia decyzji. Minister Kultury rozpoznawszy wniosek Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] z dnia 25 marca 2003 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że stroną postępowania o zmianę treści zezwolenia na zbiorowe zarządzanie jest organizacja zbiorowego zarządzania składająca wniosek o zmianę zezwolenia. W przedmiotowej sprawie jest nią Związek Producentów [...]. Ogólnopolska Izba Gospodarcza [...] mogłaby uczestniczyć w postępowaniu jedynie na prawach strony, po złożeniu w trakcie trwającego postępowania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i spełnieniu przesłanek wymienionej w art. 31 k.p.a. Wniosek Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...], zgłoszony pismem z dnia 18 marca 2003 r., nie został merytorycznie rozpatrzony. Wniosek ten został złożony już po rozpatrzeniu sprawy w pierwszej instancji, które to postępowanie zostało zakończone doręczeniem w dniu 5 marca 2003 r. decyzji stronie tego postępowania, zaś postępowanie w drugiej instancji nie zostało wszczęte, bowiem strona nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ogólnopolska Izba Gospodarcza [...] powołuje się w odwołaniu na swoje pismo z dnia 24 stycznia 2003 r., które wpłynęło do Ministra Infrastruktury w dniu 31 stycznia 2003 r., zawierające jej zdaniem wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony postępowania. W ocenie Ministra Kultury żądanie zawarte w piśmie było ogólnikowe, dotyczyło wielu spraw - bieżącego informowania o postępowaniach administracyjnych i dopuszczenia do udział w już toczących się postępowaniach oraz postępowaniach, które będą wszczynane w przyszłości, zarówno w sprawach o wydanie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie jak i w sprawach o zatwierdzenie tabel wynagrodzeń autorskich. Legitymacja organizacji społecznej do złożenia odwołania wynika z faktu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji. Jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji to nie ma ona prawa złożenia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, tj. wtedy gdy o odwołanie wniósł podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.

W skardze na powyższe postanowienie Ogólnopolska Izba Gospodarcza [...] w Z. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając: 1) naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie norm zawartych w art. 8 i 9 k.p.a., 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu stwierdzeń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przez stwierdzenie, że wniosek o dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu został złożony w dniu 18 marca 2003 r., a nie 31 stycznia 2003 r.

Minister Kultury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2077/03 uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że słusznie skarżący zarzuca naruszenie art. 134 k.p.a., gdyż nie było podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury z dnia [...] marca 2003 r. W sytuacji gdy wpłynął wniosek skarżącego o dopuszczenie go, jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek Związku Producentów [...] w W. o zmianę zezwolenia na zbiorowe zarządzanie, organ winien był rozpatrzyć merytorycznie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i wydać w tym zakresie stosowne postanowienie, zgodnie z przepisem art. 31 § 2 kpa. W przypadku wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, organizacji społecznej służy zażalenie. Dopiero prawomocne postanowienie w kwestii dopuszczenia, bądź też odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału pozwoliłoby na prawidłowe rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem powołanych wyżej przepisów proceduralnych co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem należało je uchylić.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony skargą kasacyjną przez Ministra Infrastruktury. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) wydanie go z naruszeniem art. 134, art. 31 § 1 i 2 i art. 1 § 1 w zw. z art. 61 § 3 i art. 9 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez przyjęcie, że Minister Kultury był zobowiązany w postępowaniu o zmianę zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi Związku Producentów [...] rozpatrzyć merytorycznie pismo Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] z dnia 24 stycznia 2003 r., doręczone Ministrowi Kultury w dniu 31 stycznia 2003 r., jako wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o zmianę zezwolenia Związku Producentów [...] na zasadzie art. 31 k.p.a., 2) naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności tj. przekazania pisma Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] z dnia 24 stycznia 2003 r. i brak odniesienia się do stanowiska Ministra Kultury w zakresie dokonanej przez niego oceny prawnej pisma.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1511/04 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku tenże Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odpowiada standardom określonym w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zarzuty o braku odniesienia się w uzasadnieniu przez Sąd pierwszej instancji do kluczowych kwestii sprawy należało uznać za zasadne. "Za taką oceną przemawiają następujące argumenty: po pierwsze, w uzasadnieniu zauważalny jest dysonans pomiędzy informacjami zawierającymi przedstawienie stanu faktycznego sprawy a fragmentem wskazującym na podstawy prawne przemawiające za zasadnością skargi; ten drugi istotny fragment uzasadnienia jest ogólnikowy i lakoniczny. Po drugie, Sąd apriorycznie przyjął, iż w konkretnym przypadku Minister Kultury naruszył art. 134 k.p.a., gdyż nie było podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury z dnia [...] marca 2003 r. (w uzasadnieniu nie podano numeru decyzji). Wyrażony pogląd nie został wsparty jakimkolwiek wywodem o powodach naruszenia art. 134 k.p.a. Po trzecie, równie apriorycznie Sąd zaakceptował fakt, iż w konkretnym przypadku wpłynął wniosek Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze organizacji społecznej. Sąd ograniczył się do przyjęcia, iż wniosek taki został złożony nie odnosząc się w żaden sposób do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2003 r. ([...]), gdzie wskazano, że w istocie wniosku spełniającego prawne wymogi dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie złożono. Po czwarte, Sąd w żadnym miejscu nie wspomniał, jakie zdarzenie w sprawie należało traktować jako wniosek Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie jako organizacji społecznej. W skardze kasacyjnej zarzucono brak dokonania przez Sąd oceny, czy wniosek Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] z dnia 24 stycznia 2003 r. należało traktować jako prawnie skuteczne żądanie dopuszczenia Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym, to samo dotyczy braku oceny w uzasadnieniu wyroku pisma Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] z dnia 18 marca 2003 r. Brak zajęcia przez Sąd jednoznacznego stanowiska odnośnie kwestii, czy i kiedy był w sprawie złożony wniosek o dopuszczenie Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] do udziału w postępowaniu miał istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2003 r. Sąd na końcu skonstatował, iż "zaskarżone postanowienie z dnia zapadło z naruszeniem (...) przepisów proceduralnych co mogło mieć wpływ na wynik sprawy" co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia. Jak starano się wykazać taka ostateczna konkluzja Sądu zawarta w uzasadnieniu nie została w sposób precyzyjny i jednoznaczny wsparta od strony jurydycznej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznawszy sprawę ponownie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w oparciu o art. 8 i 9 k.p.a. na organie administracji ciąży obowiązek pogłębiania zaufania do organów Państwa i udzielania informacji co do sytuacji procesowej. Stosownie do tych uregulowań wniosek Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej z dnia 24 stycznia 2003 r., który wpłynął do Ministra Kultury w dniu 31 stycznia 2003 r., sprawił, że organ ten był obowiązany podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia jego rzeczywistej treści, zwłaszcza, iż w ocenie Sądu, zawarty na stronie 2 tego pisma zapis: "Jednocześnie z uwagi na powzięcie wiadomości o toczących się przed Ministrem Kultury postępowaniach dotyczących zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i/lub prawami pokrewnymi - z wniosku: Stowarzyszenia [...], Związku [...], Stowarzyszenia [...], Związku Producentów [...], Stowarzyszenia [...], Związku Stowarzyszeń [...], wnosimy o dopuszczenie Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] w Z. do udziału w ww. postępowaniach - jako strony bądź na prawach strony", dawał organowi podstawy do zakwalifikowania tego pisma jako wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w tej sprawie. Na marginesie należy dodać, że pismo Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...] z dnia 18 marca 2003 r. jedynie potwierdzało ten stan rzeczy. Zatem działanie organu powinno zmierzać do rozpatrzenia merytorycznie wniosku i wydania w tym zakresie postanowienia, o czym mowa w art. 31 § 2 k.p.a., bądź też wyjaśnienia wątpliwości jakie organ powziął co do charakteru pisma, jednakże przed zakończeniem postępowania pierwszoinstancyjnego. W sytuacji jeżeli organ orzekający ma wątpliwości co do charakteru pisma, to obowiązkiem tego organu jest zwrócenie się do skarżącego o stosowne sprecyzowania żądania. Odstąpienie od tej czynności stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 9 k.p.a. Z materiału dokumentacyjnego wynika jednoznacznie, że czynności takie nie zostały podjęte. Pozostawiając bez rozpoznania przedmiotowy wniosek Minister Kultury w dniu [...] marca 2003 r. wydał decyzję w sprawie. Departament Prawno - Legislacyjny Ministra Kultury pismem z dnia [...] marca 2003 r. poinformował Ogólnopolską Izbę Gospodarczej [...], że jej pismo z dnia 24 stycznia 2003 r., nie może być przez organ potraktowane jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia na zbiorowe Zarządzanie Producentów [...]. Pismo to zostało skierowane do strony skarżącej już po wydaniu decyzji w sprawie, a ponadto nie stanowiło właściwego rozstrzygnięcia procesowego w rozumieniu art. 31 § 2 k.p.a. Skoro przed wydaniem decyzji organ nie wyjaśnił, jaki charakter ma pismo Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej [...], to wdając postanowienie stwierdzające, że wniosek ww. Izby o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] jest niedopuszczalny, uchybił art. 7, 8 i 9 kpa. Uchybienia organu administracji nie mogą prowadzić do ujemnych następstw dla strony, która działała w dobrej wierze. Poinformowanie strony, że wspomniany wniosek nie spełnia warunków powinno nastąpić przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, a nie jak w tym przypadku, po jego zakończeniu. Jest to tym bardziej oczywiste, że na odmowę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu służy zażalenie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Minister Kultury nie mógł, nie naruszając przepisów art. 7, 8 i 9 k.p.a., uniknąć wydania postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania Ogólnopolskiej Izby [...] w Z.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.