Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 785/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji zmieniającej w części decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 697 złotych (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt [..], którą stwierdzono nieważność punktu 2 decyzji Wójta Gminy z dnia 23 grudnia 2013 r., nr [..], w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy prowadził postępowanie z wniosku A. W. o podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w obrębie K., gmina K. W toku tego postępowania organ postanowieniem z dnia 17 października 2013 r. pozytywnie zaopiniował projekt podziału działki jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartymi w uchwale nr XXIX/345/05 Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 66, poz. 1231 z dnia 7 lipca 2005 r.) oraz w uchwale XLI 11/558/2010 Rady Gminy z dnia 27 maja 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 95, poz. 1843 z dnia 16 lipca 2010 r.).

W tym stanie rzeczy decyzją z dnia 27 listopada 2013 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości na działki: nr [..] – fragment ciągu pieszego i poszerzenie ul. M., nr [..] – teren pod poszerzenie ul. M., nr [..], nr [..] – teren pod realizację drogi głównej [..], nr [..] i nr [..] – teren pod poszerzenie ul. M.

Następnie decyzją z dnia 23 grudnia 2018 r. organ ten w trybie autokontroli zmienił ww. decyzję własną w ten sposób, że w pkt 1 zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] położonej w obr. K., gm. K. na sześć działek, a w punkcie 2 stwierdził, że nowowydzielone działki o numerach [..]-[..] zostały wydzielone pod realizację publicznych dróg gminnych i z mocy prawa przechodzą na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna.

Pismem z dnia 9 lipca 2018 r. Wójt Gminy poinformował Kolegium, że wydana przez niego decyzja zmieniająca może być obarczona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem błędnie orzeczono w niej o przejściu prawa własności na rzecz Gminy. Ponadto, w decyzji tej wskazano, że powstałe działki są drogami gminnymi, choć organ zatwierdzający podział nieruchomości nie jest upoważniony do ustalenia kategorii drogowej działek. Zgodnie zaś z obowiązującym planem miejscowym działka nr [..] opisana jest jako teren drogi głównej, tymczasowo zbiorczej, bez sprecyzowania kategorii tej drogi. Jednocześnie organ podkreślił, że teren oznaczony w planie symbolem [..], na którym znajduje się ww. działka, był przedmiotem konsultacji z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie nowego przebiegu drogi krajowej nr [..], w wyniku których ustalano warianty przebiegu obejścia tej drogi krajowej w miejscowości K.

W piśmie z dnia 7 sierpnia 2018 r. skarżący ustosunkował się do zawiadomienia organu uznając, że w sprawie nie zaszły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Jak wskazał, z analizy księgi wieczystej prowadzonej dla wydzielonych działek wynika, że ich właścicielem jest Gmina, a to oznacza, że znajdujące się na działkach drogi są drogami gminnymi. Ponadto z miejscowego planu wynika, że teren drogi [..] to fragment drogi stanowiącej przedłużenie ul. R. w S., z przeznaczeniem terenu jako droga główna, tymczasowo zbiorcza. Z uwagi na fakt, że ul. R. należy do dróg gminnych, to również drogę [..] należy zakwalifikować do dróg gminnych. W ocenie skarżącego także zawarty w decyzji zapis o przejściu prawa własności nie powoduje nieważności tego aktu, albowiem zapis ten określa tylko skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz ziszcza się przesłanka odszkodowania.

Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 sierpnia 2018 r. stwierdziło nieważność punktu 2 decyzji zmieniającej Wójta Gminy z dnia 23 grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu organ stanął na stanowisku, że skutki prawne decyzji podziałowej w postaci utraty prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publicznej, nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział, ale są jej następstwem. Skoro więc art. 98 ust. 1 u.g.n. nie stanowi podstawy do orzekania przez organ zatwierdzający podział w zakresie przejścia prawa własności, to zawarcie w kontrolowanej decyzji takiego rozstrzygnięcia stanowi o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności tej decyzji.

W ocenie Kolegium niezgodne ze stanem prawnym było także wskazanie w decyzji, że działka nr [..] została wydzielona pod realizację drogi gminnej, a nie teren drogi głównej, tymczasowo zbiorczej, jak wynika to z planu miejscowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez brak wskazania w decyzji, że wydzielenie działek nastąpiło pod drogi publiczne oraz niewskazanie podmiotu publicznoprawnego, który jest beneficjentem skutków prawnorzeczowych podziału nieruchomości. W uzasadnieniu strona wskazała, że choć skutki prawnorzeczowe wynikające z art. 98 ust. 1 u.s.g. nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji podziałowej, to jednak w decyzji tej powinny znaleźć się informacje określające działkę lub działki wydzielone pod drogi publiczne (lub poszerzenie drogi publicznej); cel wydzielenia działki (działek) i wskazanie dokumentu, z jakiego wynika przeznaczenie działki lub działek pod drogę publiczną oraz informacja o skutkach prawnorzeczowych wynikających z ww. przepisu wraz ze wskazaniem podmiotu publicznoprawnego, który jest beneficjentem tych skutków. Skarżący sformułował również wniosek o zobowiązanie Kolegium, na podstawie art. 145a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wydania decyzji o określonej treści.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i procesowym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2018 r. stwierdzającą nieważność pkt 2 decyzji Wójta Gminy z dnia 23 grudnia 2013 r. zmieniającej decyzję tego organu z dnia 27 listopada 2013 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w gminie K., oznaczonej jako działka o nr [..].

Decyzją z dnia 27 listopada 2013 r. Wójt Gminy, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., w tym art. 98 u.g.n., zatwierdził projekt podziału nieruchomości – działki nr [..] położonej w obrębie K., na działki o nr [..] – fragment ciągu pieszego i poszerzenia ul. M., [..] – teren pod poszerzenie ul. M., [..], [..] – teren pod realizację drogi głównej [..], [..] i [..] – teren pod poszerzenie ul. M.

Decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r. Wójt Gminy, działając w trybie art. 132 k.p.a., zmienił w części decyzję o podziale z dnia 27 listopada 2013 r. poprzez wprowadzenie zapisu, w pkt 1 o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [..] na wyszczególnione 6 działek o wskazanych powierzchniach, a w pkt 2 poprzez stwierdzenie, że powstałe w wyniku podziału działki o numerach od [..]-[..] zostały wydzielone pod realizację publicznych dróg gminnych i z mocy prawa przechodzą na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Wskutek zastosowania art. 132 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, decyzję zatwierdzającą podział z listopada 2013 r. zastąpiła decyzja zmieniająca z grudnia 2013 r., o treści wyżej przytoczonej.

Kolegium stwierdziło nieważność całego pkt 2 decyzji zmieniającej z dnia 23 grudnia 2013 r. z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) upatrywanego przede wszystkim w stwierdzeniu przejścia z mocy prawa działek o nr [..]-[..] na własność Gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Za nieprawidłowe Kolegium uznało również wskazanie w pkt 2 decyzji zmieniającej decyzję zatwierdzają podział, że działka nr [..] została wydzielona pod realizację publicznej drogi gminnej, podczas gdy stanowi ona teren drogi głównej, tymczasowo zbiorczej, zgodnie z obowiązującym planem miejscowym.

W ocenie Sądu podjęta przez Kolegium decyzja narusza przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny jej zgodności z prawem poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych wad, w tym w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. przypadkach, których wykładnia winna mieć charakter ścieśniający, gdyż sprzeciwiają się one fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Wskazać należy, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również istotne naruszenie przepisów procesowych.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10, wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., II OSK 2668/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Od lat prezentowane jest również stanowisko, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R. Hausera, Warszawa 1995, s. 337 oraz wyrok NSA z 22 października 2018 r., I OSK 1279/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceny, czy wystąpiła w niniejszej sprawie wada rażącego naruszenia prawa należy dokonać w świetle przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n., będącego podstawą zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..]. Przepis ten, w dacie wydania decyzji zmieniającej zatwierdzenie podziału stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Przejście własności odbywało się za odszkodowaniem (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Oznacza to, że skutek w postaci przejścia na własność działek wydzielonych pod drogi publiczne (m.in. gminne) następuje w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział, w oparciu o normatywną treść ww. przepisu. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skutek w postaci przejścia na własność gminy działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy prawa.

W takiej sytuacji, Sąd orzekający podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2006 r., I OSK 276/05, LEX nr 299525; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2010 r., II SA/Wr 707/09, LEX nr 606740; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 728/07, LEX nr 355435).

Zasadnicze natomiast znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy działki, które – z mocy decyzji o zatwierdzeniu podziału – zostały przeznaczone pod drogi, są drogami publicznymi czy drogami wewnętrznymi, ma treść decyzji podziałowej. To na podstawie bowiem tej decyzji dochodzi do wydzielenia działek gruntu, które jako przeznaczone pod drogi publiczne, stają się własnością podmiotu publicznoprawnego. W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, kwestia, czy na skutek zatwierdzenia podziału dojdzie do przejścia - z mocy prawa - prawa własności gruntu jako zajętego drogę publiczną a zatem, czy w następstwie takiego podziału stronie będzie służyło prawo domagania się odszkodowania, musi być - w momencie dokonywania podziału - oczywista, zarówno dla strony, jak i organu zatwierdzającego podział. Fakt przejścia prawa własności z mocy prawa nie może bowiem budzić żadnych wątpliwości, czyli być przedmiotem domniemań lub analiz. Wskazać należy, że wprawdzie decyzja zatwierdzająca podział nie rozstrzyga w części stanowiącej o przejściu z mocy prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną na rzecz podmiotu publicznoprawnego, ale nie oznacza to, że w swej treści nie może ona wskazywać na taki właśnie skutek.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają znaczenia, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa, gdy wydzielone działki zostały przeznaczone pod drogi publiczne.

W tej sytuacji, stwierdzeniu zwartemu w pkt 2 zmienionej decyzji podziałowej, dotyczącemu przejścia z mocy prawa działek nr [..]-[..] na własność Gminy, trudno przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Skoro bowiem stwierdzenie to nie wywołuje żadnych skutków prawnych związanych z zatwierdzeniem podziału i wydzieleniem działek pod drogi publiczne, albowiem skutki te następują z mocy prawa, to może ono mieć wyłącznie walor informacyjny. Do tego, ażeby zapis decyzji uznać za rażąco naruszający prawo należałoby stwierdzić, że wywołuje on skutki niedające się zaakceptować z punktu widzenia wymogów praworządności. Zamieszczenie kwestionowanego przez Kolegium stwierdzenia odnośnie przejścia z mocy prawa wydzielonych pod drogę gminną działek nr [..]-[..] na własność gminy takich skutków nie wywołało, co prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji zatwierdzającej podział z tej przyczyny było nieprawidłowe. Tego rodzaju informacja, umieszczona nawet w rozstrzygnięciu decyzji, nie wywiera żadnego wpływu na samą decyzję, jej ważność oraz wykonalność. Jest również bez znaczenia dla kwestii roszczeń odszkodowawczych.

Natomiast wadliwość stwierdzenia nieważności pkt 2 decyzji zmieniającej zatwierdzenie podziału z powodu sprzeczności przeznaczenia działki nr [..] pod drogę gminną z postanowieniami planu miejscowego polega na tym, że stwierdzeniem nieważności objęto cały pkt 2 odnoszący się poza działką nr [..] również do działek o nr [..]-[..], a w odniesieniu do działki nr [..] nie dokonano jakiejkolwiek analizy postanowień planu w tym zakresie oraz innych regulacji, które mogłyby wskazywać na kategorię wydzielonej jako droga działki.

Postanowienia, obowiązującego w dacie zatwierdzania projektu podziału miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]", zatwierdzonego uchwałą Nr XXIX/345/2005 r. Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 2005 r., oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [..], [..] oraz części działek nr [..]-[..], obręb K., zatwierdzonego uchwałą Nr XLIII/558/2010 Rady Gminy z dnia 27 maja 2010 r., odnoszących się do działek nr [..]-[..] nie pozostawiają wątpliwości, że przewidywały dla nich przeznaczenie pod drogi gminne, w tym dla działki nr [..] w części. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, w tym z obowiązującego dla wskazanego terenu planu miejscowego wynika, że działka nr [..] położona jest na terenie ciągu pieszego [..] i częściowo na terenie pasa drogowego drogi [..]. Działka nr [..] położona jest na terenie pasa drogowego drogi dojazdowej [..]. Działka nr [..] położona jest na terenie zieleni [..]. Działka nr [..] położona jest na terenie pasa drogowego drogi głównej, tymczasowo zbiorczej [..]. Działka nr [..] położona jest na terenie zabudowy usługowej, produkcyjnej [..], a działka nr [..] położona jest na terenie pasa drogowego drogi [..]. Z treści postanowień odnoszących się do terenów oznaczonych symbolami [..] (częściowo działka nr [..]), [..] (działka nr [..]) i [..] (działka nr [..]) wynika, że terenom tych ze względu na funkcję przypisano charakter dróg gminnych.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu natomiast stwierdzeniem nieważności objęto zapisy pkt 2 zmienionej decyzji podziałowej odnoszące się do działek o nr [..], -[..], co do których przeznaczenia pod drogi gminne, przynajmniej w części, jeśli chodzi o działkę nr [..], nie ma wątpliwości. W zaskarżonej decyzji pominięto całkowicie analizę przeznaczenia wskazanych działek, powodem stwierdzenia nieważności czyniąc wyłącznie sprzeczność z planem treści decyzji podziałowej w odniesieniu do działki nr [..], co ma istotne znaczenia z punktu widzenia skutków w zakresie prawa własności tych działek oraz roszczeń odszkodowawczych.

Przyznać należy, że sprzeczność decyzji podziałowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeśli jest oczywista i nie budząca żadnych wątpliwości, może uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział.

Zgodnie z art. 98 § 1 u.g.n. wydzielenie działki pod drogę przesądza losy prawne gruntu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że treść decyzji podziałowej orzekająca o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 986/11, LEX nr 1217382). Z art. 98 ust. 1 u.g.n. nie można wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. Art. 98 ust. 1 u.g.n. nie zawiera również rozróżnienia działek wydzielonych pod drogi publiczne ze względu na stopień zaawansowania planów inwestycyjnych dróg ani też nie uzależnia przejścia własności działki od faktycznych zamiarów zarządcy drogi (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. I OSK 459/10, LEX nr 952050). Plan miejscowy winien precyzować, czy planowana na danym terenie inwestycja drogowa dotyczyć będzie drogi gminnej, powiatowej, wojewódzkiej czy też krajowej. Takie ustalenia winny być jednoznaczne, wobec konsekwencji związanych z przewłaszczeniem wydzielonego pod drogi gruntu i obowiązku wypłaty z tego tytułu odszkodowania. Znaczenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 781/08 dostępny na stronie https://orzeczenia nsa.gov.pl).

Ustalenie w decyzji o podziale kategorii drogi publicznej, pod którą przeznaczona jest działka drogowa powstała w wyniku podziału, musi nastąpić na podstawie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, które są jednoznaczne. Jednoznaczność tę można uzyskać zarówno w drodze wykładni językowej, gdy wynika to z bezpośrednio treści planu, jak i w drodze innych metod wykładni (dokonanej w oparciu o inne postanowienia planu, materiały planistyczne lub inne akty).

Również w toku postępowania nadzwyczajnego mającego za przedmiot weryfikację istnienia wad kwalifikowanych decyzji zatwierdzającej podział, m.in. rażącego naruszenia prawa, zadaniem organu jest dokonanie wykładni postanowień obowiązującego na danym terenie planu miejscowego i w ich świetle ustalenie, czy wydzielenie działek pod drogi publiczne nastąpiło w zgodzie z planem. Proces ten winien zostać przeprowadzony w oparciu o plan miejscowy, zarówno w wersji tekstowej, jak i rysunkowej, oraz w oparciu o niezbędne materiały planistyczne, a cały jego przebieg powinien zostać odzwierciedlony w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Tymczasem w niniejszej sprawie Kolegium w odniesieniu do przeznaczenia działki nr [..] ograniczyło się wyłącznie do stwierdzenia, że nieprawidłowym było przypisanie jej kategorii drogi gminnej ze wszystkimi tego konsekwencjami, albowiem w planie określono ją jako drogę główną, tymczasowo zbiorczą. Dla poczynienia wskazanych stwierdzeń, przy tak niejednoznacznym brzmieniu postanowień planu nie posługującego się kategorią drogi ale jej klasą, należało przeprowadzić analizę przeznaczenia tej działki w świetle dostępnych i istniejących dokumentów, w tym ewentualnie uchwały zaliczającej drogę do określonej kategorii dróg, o czym wspominał skarżący wskazując, że ul. R., na przedłużenie której przeznaczona jest działka nr [..], zaliczona została do kategorii dróg gminnych, a w konsekwencji działka nr [..] powinna podzielić taki jej charakter. Powyższym ustaleniom Kolegium uchybiło naruszając przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza tym, w sytuacji, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie w wyniku podziału doszło do powstania kilku działek o różnych funkcjach, stwierdzenie nieważności całego pkt 2 orzekającego o przejściu wydzielonych działek o nr [..]-[..] na własność Gminy ze względu na ich przeznaczenie pod realizację publicznych dróg gminnych nie mogło się ostać. Z uzasadnienia Kolegium wynika bowiem, że zasadniczą motywację do stwierdzenia nieważności całego pkt 2 zmienionej decyzji podziałowej wywiedziono z wadliwego przeznaczenia działki nr [..], której w planie nie przypisano charakteru drogi gminnej. W tych rozważaniach pominięto jednak charakter publiczny działek nr [..] i [..] oraz w części działki nr [..], którym wyraźnie przypisano funkcję dróg gminnych.

Z tych przyczyn decyzja Kolegium narusza przepisy prawa materialnego pozbawiając mocy prawnej ze skutkiem ex tunc zapisów decyzji podziałowej w brzmieniu nadanym jej decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r. w całości, również w odniesieniu do działek, co do których postanowienia planu w sposób jasny przesądziły o ich przeznaczeniu pod drogi gminne, czego organ wadliwie nie uwzględnił, a co ma zasadnicze znaczenie dla prawnych losów tych działek. Przedwcześnie i wadliwie Kolegium zastosowało zatem dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium nie wyjaśniło prawidłowo kwestii przeznaczenia działki nr [..] i całkowicie pominęło przeznaczenie przypisane w planie działkom nr [..]-[..], co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczności te, w toku ponownie prowadzonego postępowania, powinny być wyjaśnione w sposób nie pozostawiający wątpliwości. W tej sytuacji zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było co najmniej przedwczesne.

Podsumowując, przedstawiony stan sprawy wskazuje, że organ orzekający naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, który dawałby podstawy do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co przełożyło się na treść zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na wskazane naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a, uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikające wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku. Organ winien ponownie, w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania terenu "[..]" z 2005 r. oraz planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 27 maja 2010 r. ustalić w sposób niewątpliwy, które z nowowydzielonych działek o numerach [..]-[..] zostały przeznaczone pod drogi gminne i stosownie do poczynionych ustaleń zastosować konsekwencje przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy tym podkreślić należy, że treść art. 156 § 1 k.p.a. nie wyklucza częściowego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnego, nawet w ramach rozstrzygnięcia ujętego w jeden punkt.

Sąd nie przychylił się do wniosku skarżącego o wydanie orzeczenia w oparciu o art. 145a § 1 p.p.s.a. uznając, że okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania wskazanego przepisu i pozostawiając ponowne rozpoznanie sprawy organowi administracji związanemu oceną prawną i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 697 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem na wniosek skarżącego o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym organ w terminie ustawowym nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.