Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2157/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.181,187
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art.61 a § 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 187/14 w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 187/14 oddalił skargę M.G. na postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] października 2013 r. nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważności orzeczenia dyscyplinarnego Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia M.G. kary dyscyplinarnej wydalenia ze Służby Celnej.

W uzasadnieniu postanowienia podał, że w sprawach dotyczących postępowań dyscyplinarnych prowadzonych w stosunku do funkcjonariuszy celnych została określona tylko jedna procedura. Polega ona na bezpośrednim stosowaniu przepisów rozdziału 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168 poz. 1323 zer zm.). Zgodnie z art. 187 cyt. ustawy, w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Określona zasada korzystania z procedury karnej w postępowaniach dyscyplinarnych jest pełna (zasada racjonalnego ustawodawcy) i nie upoważnia adaptacji – do ustalonego przez ustawodawcę schematu proceduralnego – kolejnych przepisów procesowych, określonych w innych aktach prawnych. Na powyższą zasadę nie ma wpływu okoliczność rozpatrzenia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego przez organ drugiej instancji.

Szef Służby Celnej na poparcie przedstawionego twierdzenia wskazał na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 361/06, iż "(...) wobec takiej regulacji, którą należy uznać za kompletną, do prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych nie można zastosować postępowania nadzorczego, tj. stwierdzenia nieważności przewidzianego w art. 156 i następne kpa. Organ administracji nie miał zatem możliwości wdrożenia postępowania nadzorczego i odmowa jego wszczęcia zasadnie została oceniona (...) jako zgodna z prawem". Jakkolwiek powyższe orzeczenie dotyczy procedury dyscyplinarnej obowiązującej w Policji, to jednak, zdaniem organu, wyrażona tam zasada zachowuje aktualność także do spraw z zakresu postępowań dyscyplinarnych w Służbie Celnej.

Polemizując z poglądem wyrażonym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 842/10, iż "odpowiednie stosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym przepisów Kodeksu postępowania karnego, kończy się w momencie wydania orzeczenia dyscyplinarnego II instancji", na które powołuje się M.G, nie zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 774/11 uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Postanowienie Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi wniesionej przez M.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) przepisu art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że orzeczenie dyscyplinarne, wydane na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323) nie jest aktem, wobec którego można zastosować tryb nadzwyczajny, wzruszenia decyzji ostatecznej, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej;

2) przepisu art. 187 cyt. ustawy o Służbie Celnej, poprzez przyjęcie, że skoro na podstawie tego przepisu do postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy celnych w kwestiach nieuregulowanych w rozdziale 11 tej ustawy mają odpowiednie zastosowanie przepisy zawarte w ustawie Kodeks postępowania karnego, to wyłącza to możliwość stosowania do tych postępowań jakichkolwiek norm Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi podał, że orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej [...] stało się prawomocne w dniu [...] sierpnia 2012 r. oraz że jego pełnomocnik w dniu [...] września 2013 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia dyscyplinarnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie skarżącego przepis art. 187 ustawy o Służbie Celnej ma zapewnić sprawne i pełne instrumenty proceduralne do rozpatrzenia spraw dyscyplinarnych funkcjonariuszy Służby Celnej przez organy do tego uprawnione. Odesłanie zawarte w tym przepisie dotyczy jedynie spraw dyscyplinarnych wszczętych i niezakończonych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 842/10 słusznie zauważył, iż "odpowiednie stosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym przepisów Kodeksu postępowania karnego, kończy się w momencie wydania orzeczenia dyscyplinarnego II instancji". Nieuprawnione jest zatem twierdzenie organu, iż żaden przepis nie daje możliwości zastosowania do postępowań dyscyplinarnych albo w odniesieniu do nich jakichkolwiek norm Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisem takim jest art. 156 K.p.a., stanowiący o stwierdzeniu nieważności decyzji w razie wystąpienia odpowiednich przesłanek. Zdaniem skarżącego, skoro w momencie wydania orzeczenia dyscyplinarnego w drugiej instancji otwiera się prawo do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego, to otwarta zostaje również możliwość do rozpatrzenia sprawy w trybie nadzorczym z art. 156 K.p.a. Orzeczenie dyscyplinarne stanowi oświadczenie woli kompetentnego organu administracyjnego, podjęte w wyniku zastosowania norm prawa administracyjnego do ustalonego stanu faktycznego w trybie i formie uregulowanym w przepisach prawa procesowego (w tym wypadku ustawy o Służbie Celnej oraz wspierające ją przepisy Kodeksu postępowania karnego), przedstawione w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego, a więc należy je uznać za decyzję administracyjną objętą działaniem przepisu art. 156 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zatem żadnych podstaw do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia dyscyplinarnego.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy Służby Celnej zostało uregulowane w przepisach rozdziału 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w art. od 166 do 187. Ten ostatni przepis w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania karnego. Nadto (co umknęło uwadze organu i skarżącego) Minister Finansów na podstawie art. 186 powyższej ustawy w dniu 11 lutego 2010 r. wydał rozporządzenie w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 31 poz. 159). Powyższe zbiory przepisów stanowią całość przepisów proceduralnych, według których należy rozpatrywać sprawy dyscyplinarne funkcjonariuszy Służby Celnej. Przy czym podkreślenia wymaga, że przepisy Kodeksu postępowania karnego stosuje się nie wprost, ale odpowiednio i jedynie w sprawach nieuregulowanych w przepisach rozdziału 11 ustawy o Służbie Celnej. Jednocześnie wskazać należy, iż w art. 179 omawianej ustawy zawarto regulację określającą tryb i sposób zaskarżenia orzeczenia dyscyplinarnego do organu drugiej instancji, zaś w art. 181 tej ustawy przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego od orzeczeń dyscyplinarnych wydanych w postępowaniu odwoławczym lub postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że orzeczenia dyscyplinarne są aktami z zakresu administracji publicznej, jednakże, czego skarżący nie dostrzega, nie wszystkie akty tego typu są wydawane w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wystarczy wskazać na treść art. 3 K.p.a. W polskim systemie prawa administracyjnego istnieją wykluczające wprost stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego procedury przewidziane stosownymi ustawami regulującymi dane sfery działania administracji. Tak właśnie czyni ustawa o Służbie Celnej. Powołane na wstępie przepisy ustawy pragmatycznej i rozporządzenie, stanowią jedynie przepisy proceduralne, które ma obowiązek stosować organ w sprawach dyscyplinarnych funkcjonariuszy Służby Celnej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowanie przez autora skargi analogii, w świetle której możliwość wniesienia przez funkcjonariusza celnego od orzeczenia dyscyplinarnego wydanego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skargi do sądu administracyjnego, uruchamia tryb stosowania w procesie rozpatrzenia tej skargi przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem w taki sam sposób organ administracji publicznej miałby prawo wzruszania ostatecznych orzeczeń dyscyplinarnych, w trybie nadzwyczajnych instytucji procesowych przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (tu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji), jest błędne. Czym innym jest bowiem procedowanie sądu administracyjnego, a czym innym orzekanie przez organ administracji w ramach trybów nadzwyczajnych, przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego stosowanie tego rodzaju analogii jest nieprawidłowe. Wskazywane sytuacje procesowe są bowiem nieporównywalne.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił stanowisko Szefa Służby Celnej, który odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego. Uznał, że wydane postanowienia prawa nie naruszają i na podstawie art. 132 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.G., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że orzeczenie dyscyplinarne jest aktem o charakterze decyzji administracyjnej, który w pełni podlega unormowaniom przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji.

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 187 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej stwierdził, że odesłanie zawarte w przepisach o służbie celnej do odpowiedniego stosowania w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy służby celnej przepisów Kodeksu postępowania karnego, wyłącza możliwość wdrożenia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest nieprawidłowe, bowiem pozbawia w drodze stosowania niewłaściwej interpretacji przepisów pragmatycznych dotyczących służby celnej możliwości stosowania obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzeczenie dyscyplinarne, jako oświadczenie woli właściwego w danej sprawie organu administracyjnego, podjęte w wyniku zastosowania normy prawa o charakterze administracyjnym do ustalonego stanu faktycznego w trybie i formie uregulowanym w przepisach prawa, przedstawione, wyartykułowane stronie w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego należy bezwzględnie uznać za decyzję administracyjną. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że do takiego orzeczenia nie można zastosować norm dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Ograniczenia zakresu stosowania stwierdzenia nieważności decyzji wskazane są w przepisie art. 156 § 2 K.p.a. lub w odrębnych przepisach (np. ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która w art. 63 ust. 2 stwierdza wprost, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.). Ustawa o Służbie Celnej nie stosuje tego typu wyłączenia, a jedynie w przepisie art. 187 ustawy o Służbie Celnej wskazuje na odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania karnego. Wskazać jednak należy jednak, że odesłanie, o którym mowa odnosi się do spraw "w toku", a nie do spraw zakończonych. Ustawodawca w przepisach art. 166 – 186 ustawy o Służbie Celnej próbował w sposób całościowy uregulować postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy służby celnej (od momentu postępowania wyjaśniającego do kwestii odwoławczych) jednak nie uczynił tego w sposób kompleksowy (np. tak jak w ustawie o Policji). Zawarte w przepisie art. 187 ustawy o Służbie Celnej odesłanie jest zatem jedynie wsparciem przepisami ustawy karnoprocesowej w kwestiach pewnych braków legislacyjnych ustawy o Służbie Celnej w zakresie postępowania dyscyplinarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu, że do prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych nie można zastosować postępowania nadzorczego, czyli trybu stwierdzenia nieważności przewidzianego w art. 156 K.p.a. Następnie skarżący powtórzył argumentację przytoczoną w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt IISA/Bk 842/10. Ponadto stwierdził, że jego zdaniem nie może dochodzić do sytuacji, że funkcjonariuszowi Służby Celnej odmawia się prawa do oceny wydanego wobec niego orzeczenia dyscyplinarnego na gruncie przepisów dotyczących nieważności postępowania w realiach, w których w ustawie dotyczącej tej służby brak jest regulacji dotyczącej możliwości wzruszania prawomocnych orzeczeń dyscyplinarnych.

W ocenie skarżącego, organ w trakcie procedowania w postępowaniu dyscyplinarnym dotyczącym funkcjonariusza Służby Celnej jest zobowiązany w sprawach nieuregulowanych stosować przepisy Kodeksu postępowania karnego, to jednak po prawomocnym zakończeniu tego postępowania nie może odmawiać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisów K.p.a.

Następnie autor skargi kasacyjnej w piśmie procesowym z dnia 27 października 2014 r. w rozwinięciu i uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji w dniu wydania wyroku nie był w posiadaniu pełnych akt administracyjnych dotyczących postępowania dyscyplinarnego. Wyjaśnił, że tę okoliczność podnosi dopiero w niniejszym piśmie procesowym, gdyż otrzymał odpowiedź z Ministerstwa Finansów Departamentu Służby Celnej z dnia 14 października 2014 r., potwierdzającą odesłanie akt dyscyplinarnych do organu już w dniu 1 kwietnia 2014 r., podczas gdy wyrok przed WSA w Warszawie zapadł w dniu 29 kwietnia 2014 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 5 lutego 2014 r. wydał zarządzenie, a w pkt V zarządził odnotować na obwolucie akt sądowych II SA/Wa 187/14, że posiadają wspólne akta ze sprawą o sygnaturze akt II SA/Wa 411/13. Tym samym nie nakazał ich rozdzielenia i wyodrębnienia z nich akt dyscyplinarnych. Świadczy to o niekompletności akt administracyjnych przedstawionych Sądowi pierwszej instancji w dniu orzekania. Z tego względu Sąd pierwszej instancji nie mógł uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest kompletny materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego toczącego się przed nimi postępowania. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie akta administracyjne powinny być kompletne i zawierać również akta postępowania dyscyplinarnego, ponieważ w sprawie chodzi o kwestionowanie orzeczenia dyscyplinarnego, będącego aktem o charakterze decyzji administracyjnej. Jeżeli ten akt nie znajduje się w aktach sprawy nie można dokonać jego analizy. Niekompletność akt miała zatem istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzupełniając argumentację dotyczącą drugiego zarzutu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 ustawy dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Takie odesłanie nie prowadzi do uznania, że postępowanie dyscyplinarne staje się postępowaniem karnym. Oznacza jedynie, że procedura karna ma być stosowana w zakresie w jakim określił to ustawodawca w ustawie o Służbie Celnej, tj. odpowiednio – z uwzględnieniem specyfiki postępowania dyscyplinarnego. Odpowiednie stosowanie przepisów, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, to – w uproszczeniu – stosowanie przepisów wprost, czyli w całości, bądź z modyfikacjami odpowiednimi ze względu na specyfikę danej regulacji prawnej, bądź niestosowanie ich wcale. Celem takiej regulacji nie jest nadanie postępowaniu dyscyplinarnemu cech postępowania karnego, lecz jedynie zapewnienie osobie obwinionej praw i gwarancji służących zabezpieczeniu jej interesów w postępowaniu dyscyplinarnym. Odpowiednie stosowanie w postępowaniu dyscyplinarnym przepisów kodeksu postępowania karnego, kończy się w momencie wydania orzeczenia dyscyplinarnego w drugiej instancji. Wyłączone jest zatem stosowanie przepisu art. 426 K.p.k., którego § 1 stanowi, że od orzeczeń wydanych przez sąd odwoławczy na skutek odwołania nie przysługuje środek odwoławczy. Z momentem wydania orzeczenia dyscyplinarnego w drugiej instancji, otwiera się prawo uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. Takie uregulowanie nie może zatem wyłączać możliwości wdrożenia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W przeciwnym wypadku dochodziłoby do sytuacji, w której funkcjonariuszowi Służby Celnej odmawia się prawa do oceny wydanego wobec niego orzeczenia dyscyplinarnego na gruncie przepisów dotyczących nieważności postępowania, z uwagi na to, że w ustawie o Służbie Celnej brak jest regulacji przewidującej możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zasada korzystania z procedury karnej jest w tym przypadku kompletna i nie upoważnia do stosowania adaptacji kolejnych przepisów procesowych, tj. postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności przewidzianego w art. 156 i następnych K.p.a.

Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 1 i 205 § 2 p.p.s.a., wniósł o zwrot kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszeniu określonych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy o Służbie Celnej. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaaprobował twierdzenie Szefa Służby Celnej, że skoro przepisy zarówno ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lutego 2010 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych, nie przewidują możliwości wzruszenia prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jedyną formą załatwienia wniosku M.G. było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego wydane na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a.

Na wstępie wskazać należy, iż prawomocne ostateczne orzeczenie dyscyplinarne może być wyeliminowane z obrotu prawnego tylko w przypadkach i w sposób przewidziany w konkretnej ustawie, czy też wydanym na jej podstawie rozporządzeniu. Niektóre pragmatyki służbowe przewidują możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, lecz jedynie w drodze wznowienia postępowania dyscyplinarnego, przykładowo ustawa o Policji (art. 135 r-s), ustawa o Straży Pożarnej (art. 124 k), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie warunków i trybu przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (§ 40), czy też rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (§ 38 ust. 1).

W sprawie jest niesporne, że przepisy Rozdziału 11 ustawy o Służbie Celnej w art. 166 – 187, wraz z przepisami cyt. rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych, zawierają regulację materialnoprawną i procesową postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy celnych. Jest to regulacja obejmująca wszczęcie, przebieg oraz formę zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Jedynie przepis art. 187 cyt. ustawy, w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale, odsyła do odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania karnego. Powołane przepisy nie zawierają jakiejkolwiek regulacji przewidującej możliwość wzruszenia prawomocnego ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego w drodze stwierdzenia nieważności. Z tego powodu brak było podstaw do zastosowania przez Szefa Służby Celnej w niniejszej sprawie postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego o wymierzeniu skarżącemu kary dyscyplinarnej wydalenia ze Służby Celnej, z powołaniem się na art. 156 i następne K.p.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 187 ustawy o Służbie Celnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Jako niezasadny ocenić należy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zauważyć należy, iż ustawa o Służbie Celnej w zakresie w niej nieuregulowanym nie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Również art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstawy do stosowania przepisów tego Kodeksu do postępowania dyscyplinarnego funkcjonariuszy celnych. Sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy celnych nie jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Podlega ona kognicji sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową. Takim przepisem szczególnym jest art. 181 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z jego treścią, od orzeczeń dyscyplinarnych wydanych w postępowaniu odwoławczym lub postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w odrębnych przepisach.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.