Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1134/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Starosta [...](dalej - Starosta), na podstawie art. 104, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej – kpa), po wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosku M. Ś. o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji nr [...]znak [...], wydanej dnia [...] listopada 2010 r. przez Starostę [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Inwestorowi W. P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" (dalej - skarżący, Inwestor), pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego w [...], gmina [...]przy ul. [...], działki nr ewid. [...] i [...](dalej - budynek mieszkalny) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] listopada 2010 r. z powodu braku okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W uzasadnieniu decyzji organ, odwołując się do art. 28 kpa oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U.10.243.1623 j.t. ze zm., dalej - prawo budowlane), wskazał, na definicję strony postępowania oraz odnosząc się do art. 3 pkt 20 prawa budowlanego wyjaśnił pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. Podniesiono, iż z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno - budowlanej ustala wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia, w zagospodarowaniu terenu i na ich podstawie wyznacza obszar w otoczeniu obiektu. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki następuje biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona została strefa nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem, w ocenie organu, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości nieznajdujący się w tak ustalonym obszarze nie posiadają interesu prawnego oraz nie są stronami w sprawie o pozwolenie na budowę inwestycji. Jednocześnie organ podkreślił, że znajdowanie się nieruchomości w strefie oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno - budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

Organ wskazał, że z analizy przedłożonej przez Inwestora dokumentacji nie wynika, aby istniały jakiekolwiek przepisy prawa, które uniemożliwiają zagospodarowanie działki nr ewid. [...] położonej w [...], a w konsekwencji nie można uznać, iż inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowanej nieruchomości należącej do M. Ś. - właściciela działki nr ewid. [...], zlokalizowanej w [...]. Również M. Ś. nie wykazał, że projektowana inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne.

Odnosząc się po raz kolejny do regulacji art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, organ argumentował, że nie występuje ograniczenie w sposobie zagospodarowania nieruchomości, której właścicielem jest M. Ś.. Zgodnie z projektem budowlanym budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zatwierdzonym ostateczną decyzją z [...] listopada 2010 r. pozwolenia na budowę, podnoszone przez zainteresowanego problemy zostały prawidłowo rozwiązane przez uprawnionych projektantów. Decyzję powyższą wydano w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...]. Budynek mieszkalny wielorodzinny zaprojektowany przez uprawnionych projektantów, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, objęty pozwoleniem na budowę (decyzja nr [...]), zlokalizowano zgodnie z ustaleniami wynikającymi z zapisów tegoż miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z przepisami zawartymi w § 12 ust. 1. pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej – rozporządzenie techniczne), a także zachowano rygory wynikające z §13 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 60, § 271 - 273 tego rozporządzenia oraz zgodnie z przepisami prawa budowlanego z zachowaniem koniecznych przepisów odrębnych.

W ocenie organu I instancji parametry budynku, jak i jego usytuowanie nie wskazują na naruszenie § 13 rozporządzenia technicznego. Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°., wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. Wysokość przesłaniania mierzy się natomiast od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. W sprawie poprzez budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid. [...] i [...] w odległości [...] m (ściana z otworami okiennymi) od granicy z działką nr ewid. [...], nie zachodzi przesłanianie ewentualnych przyszłych zamierzeń inwestycyjnych M.Ś.. Potwierdza to, zdaniem organu, analiza za pomocą tzw. "linijki słońca" przeprowadzona przez organ administracji architektoniczno - budowlanej oraz analiza złożona w dniu [...] maja 2011 r. przez pełnomocnika Inwestora - R.F., w toku wznowionego postępowania administracyjnego. Z w/w analiz, zdaniem organu, wynika, że ewentualne projektowane pomieszczenia w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr ewid. [...], zlokalizowanym w odległości 4 m od granicy działek należących do Inwestora będą miały zapewniony czas nasłonecznienia przez ok. 4 godziny w godzinach między 7-17 w dniach równonocy (21 marca i 21 września), a w chwili obecnej istniejące pomieszczenia mają zapewnione nasłonecznie, zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 272 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia organ wskazał, iż przyjmując, że na działce niezabudowanej będzie usytuowany budynek o przeznaczeniu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym dla budynków PM, należy przyjmować, że będzie on miał gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej Q większą od 1000 mJ/m2, lecz nie większą niż 4000 mJ/m2, a w przypadku braku takiego planu - budynek ZL ze ścianą zewnętrzną, o której mowa w § 271 ust. 1, projektowany na działkach nr ewid. [...] i [...] budynek mieszkalny wielorodzinny zalicza się zgodnie z § 209 ust. 2 rozporządzenia technicznego do kategorii zagrożenia ludzi ZL. Zatem odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej zgodnie z tabelą zawartą w §271 ust. 1 powinna wynosić co najmniej połowę odległości tzn. 4 m, co w omawianej zabudowie uznaje się za spełnione, gdyż odległość ta wynosi od 4,0 m -[...] m.

W ocenie organu, z przedłożonego projektu zagospodarowania omawianej inwestycji wynika, że lokalizacja miejsc postojowych spełnia wymogi § 19, a miejsca gromadzenia odpadów stałych § 23 rozporządzenia technicznego.

Nadto budynek mieszkalny wielorodzinny, którego Inwestorem jest skarżący, nie jest inwestycją oddziałującą na środowisko, a teren właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiednich, zdaniem organu, nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu.

Reasumując, interes faktyczny wskazywany we wnioskach nie jest wystarczający do stwierdzenia istnienia interesu prawnego przemawiającego za potraktowaniem wnioskodawcy, jako strony postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M.Ś., wskazując, iż na skutek wydania przez starostę wadliwej decyzji zostało ograniczone prawo odwołującego się do dysponowania jego nieruchomością, gdyż planowaną rozbudowę będzie zmuszony odsunąć od budynku skarżącego na odległość min. 11,45 m, co wymusi na odwołującym obowiązek sytuowania jego obiektu w odległości 7,30 m od granicy działki. Zdaniem odwołującego jego działka leży w strefie oddziaływania inwestycji skarżącego.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej – wojewoda) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że w podaniu z dnia [...] marca 2011 r. M.Ś. podniósł, iż pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na nie uwzględnieniu przy wydawaniu pozwolenia stron postępowania administracyjnego, jakimi są właściciele działek znajdujących się w obrębie oddziaływania inwestycji. Zdaniem organu, wystąpienie M.Ś. miało charakter podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W ocenie organu, który odniósł się do treści art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 oaz art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego należy zwrócić uwagę na podniesioną kwestię zacienienia, która może stanowić niedogodność dla osoby trzeciej - właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym realizowany jest nowy obiekt. Przewidywany do realizacji budynek, z uwagi na swoje gabaryty, może bowiem oddziaływać poprzez zacienienie. Organ wskazał, że M.Ś. jest właścicielem działki nr [...] położonej w [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem realizacji inwestycji, której dotyczy ostateczna decyzja Starosty z [...] listopada 2010 r.

Odnosząc się do zaskarżonej decyzji Wojewoda podniósł, że analiza złożona w dniu [...] maja 2011 r., na którą powołuje się organ I instancji, to graficzne przedstawienia dwóch budynków usytuowanych na sąsiednich działkach (w tym hipotetycznej zabudowy w odległości 4 m od granicy działki) oraz cienie rzucane przez te budynki o różnych godzinach w dniu 21 marca. Na wskazanych rysunkach brak jest informacji, kto je sporządził i w oparciu o jakie dane. Wojewoda podkreślił, że pismem z dnia [...] lipca 2011 r. wezwał Inwestora oraz jego pełnomocnika R.F., do przedłożenia sporządzonej (w formie opisowej i graficznej) oraz podpisanej przez projektanta analizy zacienienia (przesłaniania) działki nr [...] oraz budynków na niej się znajdujących w związku z realizacją inwestycji na działkach nr ewid. [...] i [...]. Zaznaczono, iż analiza winna odnosić się do kwestii ewentualnego wystąpienia - w związku z realizowanym obiektem -ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniej działki w świetle przepisów prawa budowlanego oraz rozporządzenia technicznego. W wezwaniu wskazano, iż w aktach sprawy znajduje się jedynie graficzne przedstawienie zacienienia bez szczegółowego omówienia i podpisu osoby posiadającej stosowne kwalifikacje do sporządzania takich analiz. Na powyższe wezwanie, które dotyczyło także sprawy ustosunkowania się do odwołania M.Ś. oraz potwierdzenia kwestii pełnomocnictwa R.F., organ odwoławczy nie otrzymał odpowiedzi.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, w tym nie zgromadził dowodów potwierdzających w sposób jednoznaczny i stanowczy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji. Nie ustalono, kto sporządził analizę (rysunki graficzne) uwzględnione w toku postępowania przez organem I instancji. Tylko dokumentacja sporządzona przez profesjonalistę, którego kwalifikacje zostaną potwierdzone stosowanymi dokumentami, mogłaby zostać wzięta pod uwagę w toku postępowania, jako dowód na potwierdzenie przytaczanych faktów. Ponadto nie uwzględniono okoliczności, iż właściciel działki, znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem realizacji inwestycji, może planować rozbudowę istniejącej zabudowy na swojej działce w określony przez siebie sposób (na co wskazuje M.Ś. w piśmie z dnia [...] maja 2011 r.). Zdaniem Wojewody nie można zatem wykluczyć sytuacji, że przyszłe zamierzenia inwestycyjne odwołującego, dotyczące należącej do niego działki nr [...], mogą podlegać prawnym ograniczeniom ze względu na inwestycję znajdującą się na działce sąsiedniej.

Konkludując organ II instancji stwierdził, że nie można uznać, iż organ I instancji w sposób jednoznaczny ustalił, iż granice obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego nie przekraczają granic działek, którymi dysponuje inwestor, co w konsekwencji miałoby prowadzić do stwierdzenia, że M.Ś. nie posiada interesu prawnego przemawiającego za potraktowaniem go jako strony postępowania.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Starosta winien dodatkowo wyjaśnić kwestię reprezentowania przez R.F. inwestora W.P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" oraz B.B-P., współwłaścicielki działek, stanowiących teren realizacji inwestycji, uznanej za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (zaskarżona decyzja została skierowana do Pana M.Ś., inwestora i pełnomocnika, pominięto natomiast Panią B.B-P.).

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł skarżący W.P. domagając się jej uchylenia w całości. Decyzji Wojewody zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a w szczególności:

1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego poprzez uznanie, że dla określenia kręgu stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...], konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że właściciel działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem realizacji inwestycji, może planować rozbudowę istniejącej zabudowy na swojej działce, a plany te mogą podlegać prawnym ograniczeniom ze względu na inwestycję znajdującą się na działce sąsiedniej.

2) naruszenie art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez uznanie, iż organ I instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego i nie zgromadził dowodów jednoznacznie potwierdzających stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji.

3) naruszenie art. 138 § 2 kpa - poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2011r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo braku podstaw w zaistniałym stanie faktycznym do wydania przez organ takiego rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego organ I instancji prawidłowo ustalił, iż M.Ś. nie przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Wskazanie przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji, że realizowana inwestycja może ograniczać przyszłe i bliżej nieokreślone zamierzenia inwestycyjne M.Ś., będącego właścicielem sąsiedniej nieruchomości, nie oznacza - zdaniem skarżącego - że organ winien brać pod uwagę przy ustalaniu przesłanek warunkujących uznanie go za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Przepisy prawa budowlanego mówią bowiem wyraźnie o istniejących a nie przyszłych lub możliwych ograniczeniach w zagospodarowaniu terenu.

Jednocześnie, na podstawie analizy przedłożonej przez Inwestora dokumentacji organ I instancji nie stwierdził, aby istniały jakiekolwiek przepisy prawa, które uniemożliwiają zagospodarowanie działki nr ewid. [...] położonej w [...]. Istnienia takich przepisów we wznowionym postępowaniu nie wykazał także M.Ś..

W konsekwencji zdaniem strony skarżącej nie można wywodzić, iż inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do M.Ś., a rozstrzygnięcie wydane w tej mierze przez starostę było prawidłowe.

Analizując pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" skarżący doszedł do wniosku, że interes M.Ś. przybrał postać interesu faktycznego, który nie daje podstaw do uznania go za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. W związku z wydaniem pozwolenia na budowę, na nieruchomości skarżącego, ani na żadnej innej w otoczeniu działki nr [...] i [...], nie wprowadzono żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. A zatem nieruchomość M.Ś. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego.

Kolejno skarżący podniósł, że – wbrew zarzutom organu odwoławczego - Starosta podjął wszelkie działania niezbędne do dokładnego i wnikliwego zbadania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Natomiast zgromadzone w postępowaniu dowody stanowiły wystarczającą podstawę do wydania przez organ rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie zgadza się również z twierdzeniami Wojewody, który wskazał, że w przedmiocie "zacieniania budynku" organ I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy i kompletny postępowania dowodowego w tym zakresie. W ocenie skarżącego, dla ustalenia kwestii "zacieniania budynku" podstawowe znaczenie miało badanie przeprowadzone z urzędu przez organ prowadzący postępowanie. Dokonana została analiza za pomocą metody tzw. "linijki słońca" przeprowadzona przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Na tej podstawie dokonano ustaleń, iż odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwia naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. W przedmiotowej sprawie poprzez budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid. [...] i [...] w odległości 4.15 m (ściana z otworami okiennymi) od granicy z działką nr ewid. [...], nie zachodzi przesłanianie przy realizacji (jedynie hipotetycznych) ewentualnych przyszłych zamierzeń inwestycyjnych M.Ś.. Złożona natomiast do akt sprawy analiza w postaci rysunków graficznych miała charakter uzupełniający, popierający w/wym. stanowisko organu. W świetle powyższych ustaleń nie można uznać, iż brak informacji dotyczącej autora tejże analizy (bez jakiegokolwiek ustosunkowania się do dokumentu prywatnego) może uzasadniać stawiany przez organ zarzut o nienależytym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została wydana w sposób zgodny z prawem, przy zachowaniu wszelkich wymogów proceduralnych. Nie było zatem uzasadnionych podstaw do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy, poza twierdzeniem o wadliwości decyzji, nie wskazał nawet, które konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 02/153/1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02/153/1270 ze zm., dalej - ppsa)). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ppsa).

Należy na wstępie przypomnieć zasady ogólne postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę praworządności (art. 6 kpa - organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.), ale przede wszystkim zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Zgodnie z tą ostatnią zasadą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W ocenie Sądu Wojewoda z poszanowaniem przepisu art. 7 kpa uznał, iż decyzję organu I instancji należało uchylić, albowiem Starosta naruszył zasadę prawdy obiektywnej. Zdaniem Sądu, który popiera w tej mierze ustalenia organu II instancji, nie zostało prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego i które służy załatwieniu sprawy, jak również nie uwzględniono słusznego interesu M.Ś..

Sąd nie podziela zarzutów skarżącego zawartych w skardze. Zrozumiałym jest zaskarżenie decyzji przez skarżącego z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie Wojewody z dnia [...] września 2011 r. jest de facto negatywne dla skarżącego, choć nie składał on odwołania od decyzji, a to z tego względu, że dzięki rozstrzygnięciu organu I instancji ostała się decyzja z dnia [...] listopada 2010 r., której wydania skarżący się domagał. Jednak interes skarżącego nie może stać w sprzeczności z przepisami prawa. Oczywiście, słuszny interes skarżącego wymaga takiego samego uwzględnienia, jak słuszny interes M.Ś., ale uwzględnienie każdego z nich nie może prowadzić w rezultacie do sprzeczności z przepisami prawa.

W wyroku z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 436/07 (LEX 468755) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że:

"1. Zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. Wiąże się to z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestorów jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości. W razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu.

2. Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) jak również przepis art. 144 k.c.

3. Zadaniem organu jest zatem takie wyważenie interesów stron, aby inwestycja realizowana była w sposób nienaruszający uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora. Wyważenie to następuje w oparciu o przepisy prawa, w tym m.in. warunki techniczne przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ale przede wszystkim w oparciu o przepisy rozdziału 4 ustawy - Prawo budowlane.".

Kwestią wyjściową w niniejszym postępowaniu, jest to czy M.Ś. należało uznać za stronę postępowania.

Zgodnie bowiem z art. 28 ust 2 prawa budowlanego - stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dla ustalenia kręgu stron postępowania konieczne jest zatem ustalenie obszaru oddziaływania obiektu. Z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten należy z kolei rozpatrywać w kontekście art. 5 ust 1 pkt 9 prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Zatem, na skutek zgłoszenia przez M.Ś. we wniosku o wznowienie postępowania faktu, że inwestycja skarżącego miałaby oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, należącą do M.Ś., w zakresie zacienienia, organ winien był przeprowadzić wnikliwe i rzetelne postępowanie dowodowe, w ramach postępowania wznowieniowego, celem ustalenia czy ziściła się przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. czy nieruchomość należąca do M.Ś. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a w konsekwencji, czy jako strona postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2010 r. M.Ś. został w tym postępowaniu pominięty.

W tej mierze wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1349/08, LEX nr 597212 stwierdzając, że "przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego jest przepisem o charakterze lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zawężającym krąg podmiotów w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W związku z czym organy powinny dokładnie przeanalizować i wyjaśnić, dlaczego ustalone zostały takie, a nie inne granice "obszaru oddziaływania obiektu", co ma następnie bezpośredni wpływ na to, które podmioty będą stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę."

W tym samym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że "analiza czasu nasłonecznienia (tzw. linijka słońca) [...] powinna być opracowana przed wydaniem pozwolenia na budowę, gdyż ustalenia w niej zawarte powinny mieć wpływ na wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a to z kolei na określenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.". W tym kontekście należy zauważyć, iż organ I instancji sporządził taką analizę, jednak bezsprzecznie (wbrew twierdzeniom skargi) oparł się wydając decyzję nie tylko na tzw. linijce słońca, ale (co wskazano wprost w decyzji) na analizie doręczonej przez pełnomocnika Inwestora dnia [...] maja 2011 r. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż słusznie organ II instancji podkreślił problem zbadania przez organ I instancji prawidłowości umocowania pełnomocników w sprawie, która to kwestia winna zostać wyjaśniona.

Sąd zatem podziela ustalenia organu odwoławczego, że analiza złożona w dniu [...] maja 2011 r. przez pełnomocnika Inwestora pozostawia wiele do życzenia pod kątem walorów dowodowych. Nie jest ona opatrzona komentarzem i wyjaśnieniami, nie jest znany jej autor, jak również nie jest w pełni adekwatna do realiów sprawy, ponieważ, jest wybiórcza (dotyczy dnia 21 marca, nawet bez wskazania roku). Nie wiadomo, na jakich danych oparł się autor analizy, ani jaką dysponował wiedzą na analizowany temat. W zasadzie bez jej uzupełnienia o konieczne elementy analiza przedstawiona przez Inwestora jest bezużyteczna w postępowaniu administracyjnym. Opisane chybienia nie przeszkodziły organowi I instancji uczynić wskazanej analizy podstawą wydania decyzji. Wskazać należy również, że wezwanie skierowane przez Wojewodę do Inwestora w przedmiocie uzupełnienia rzeczonej analizy pozostało bez odzewu ze strony Inwestora, w którego interesie winno leżeć jej uzupełnienie.

Nadto, sięgając ponownie do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2009 r. należy mieć na uwadze, że: "z faktu, że obiekt budowlany (budynek) został usytuowany w odległości od granicy działki sąsiedniej, przewidzianej w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie można a priori wyciągnąć wniosku, że jest położony poza obszarem oddziaływania obiektu, bowiem odległości, o których mowa w ww. przepisie są tylko jednym z czynników branych pod uwagę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę".

Należy zgodzić się z Naczelnym Sadem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 (dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "ustawodawca wprowadzając do tekstu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zwrot "obszar oddziaływania obiektu" odsyła wprost do definicji legalnej tego pojęcia zawartej w art. 3 pkt 20. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu."

Na uwagę w tej mierze zasługuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 173/07 (opubl. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok IV nr 3118/2008) : "Organ nie może z góry założyć, iż skoro inwestycja, w ocenie organu, spełnia normy dotyczące "linijki słońca", to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. Właściciele nieruchomości sąsiadujących z budynkiem, który poprzez swoje gabaryty może oddziaływać na nie poprzez ich zacienianie mają prawo do tego by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z wynikami analizy i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia. Czynności tych mogą zaś dokonać tylko jako strony postępowania administracyjnego.".

Reasumując należy zgodzić się z organem odwoławczym, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, w tym nie zgromadził dowodów potwierdzających w sposób jednoznaczny i stanowczy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji. Nie został zatem w prawidłowy sposób ustalony obszar oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie krąg stron postępowania. W szczególności nie podano stosownej weryfikacji analizy przedstawionej dnia 10 maja 2010 r. oraz nie uwzględniono okoliczności, iż właściciel działki, znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem realizacji inwestycji, może planować rozbudowę istniejącej zabudowy na swojej działce w określony przez siebie sposób, w granicach wyznaczonych obowiązującymi przepisami. Nie rozważono, czy przyszłe zamierzenia inwestycyjne M.Ś., dotyczące należącej do niego działki nr [...], mogą podlegać prawnym ograniczeniom ze względu na inwestycję znajdującą się na działce sąsiedniej.

W opisanych okolicznościach, wobec uchybień decyzji pierwszoinstancyjnej, zaskarżona decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję poprzedzającą i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia jest prawidłowa wobec faktu, iż decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 kpa). W konsekwencji w ocenie Sądu skargę na decyzję drugoinstancyjną, jako prawidłową, należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.

MZ