Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2048/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.29 ust.4 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania prac przy zabytku oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister, "organ odwoławczy") decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...] działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. 2017 poz. 2187 ze zm.; dalej: " u.o.z." ) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. [...] S.K.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej: "MKZ", "organ I instancji") z [...] marca 2018 r., znak: [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], nakazującej wykonanie robót budowlanych, mających na celu usunięcie zagrożenia i istotnego uszkodzenia dworu przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

MKZ decyzją z [...] marca 2017 r., znak: [...] nakazał skarżącej - właścicielowi nieruchomości, położonej przy ul. [...] w [...] - wykonanie robót budowlanych, mających na celu usunięcie zagrożenia zniszczenia i istotnego uszkodzenia dworu przy ul. [...] w [...] obejmujących:

1. wykonanie nowej, drewnianej konstrukcji dachowej z odeskowaniem pod pokrycie dachowe przy zachowaniu historycznych gabarytów oraz kształtu dachu;

2. położenie nowego pokrycia dachowego, dobranego do historycznego obiektu;

3. montaż nowego systemu rynien okapowych i rur spustowych - w obrębie wszystkich elewacji;

4. wykonanie izolacji pionowej i niezbędnej izolacji poziomej części zagłębionych w podłożu gruntowym (ścian piwnicznych i ścian fundamentowych);

5. wykonanie odwodnienia terenu w bezpośrednim sąsiedztwie budynku dworu, z zastosowaniem rozwiązań drenażowych umożliwiających zbieranie i przekazywanie wód zalegających w podłożu do sieci lub sąsiedniego, naturalnego zbiornika wody;

6. zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych (po drzwiach wejściowych).

Termin wykonania ww. prac wyznaczono do 30 listopada 2018 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na zagrożenie zniszczeniem obiektu lub jego części.

Od tej decyzji, dochowując ustawowego terminu, odwołała się skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. W ocenie skarżącej, m.in. organ podjął jednostronne rozstrzygnięcie, nie uwzględniając interesu społecznego i jej słusznego interesu, wykorzystał jej nieświadomość, co do toczącego się postępowania, nieprecyzyjnie sformułował nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek, zaniedbał informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie zapewnił jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, nie poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie decyzji nakazowej oraz rozszerzył przesłanki uprawniające do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto skarżąca w odwołaniu wskazała, że organ wbrew art. 40 ust. 2 u.o.z., bezpodstawnie przyjął, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, stanowi samoistny element postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku, o której mowa w art. 49 ust. 1 oraz art. 49 u.o.z., poprzez nieprecyzyjne i zbyt ogólnikowe określenie zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych objętych zaskarżoną decyzją.

Minister decyzją z [...]czerwca 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję MKZ z [...]marca 2018 r., znak: [...].

Minister w toku postępowania odwoławczego wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 49 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] decyzją z [...] listopada 1994 r., wpisał do rejestru zabytków, pod numerem [...] (ob. [...]), dwór wraz z dziedzińcem gospodarczym i parkiem - "[...]" w mieście [...] przy ul [...].

Dla nieruchomości nr ewid. [...], na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Aktualnie jej właścicielem jest skarżąca.

Minister podniósł, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 28 lutego 2018 r. MKZ, po prawidłowym zawiadomieniu strony, przeprowadził kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w odniesieniu do dworu z podwórkiem gospodarczym przy ul. [...] w [...]. Wskazał, że jak zaprotokołowano, pełnomocnik właściciela – T. G. oświadczył, że aktualnie jest opracowywana dokumentacja historyczna i wniosek o wykreślenie obiektu z rejestru zabytków, w związku z czym wniósł o niewydawanie zaleceń do czasu rozstrzygnięcia ww. wniosku. W związku z planowaną na dzień 30 października 2018 r. kontrolą, jak wynika z notatki służbowej z 22 stycznia 2018 r. ze spotkania w sprawie zabezpieczenia i kontroli zabytkowego budynku przy ul. [...] w [...], pełnomocnik skarżącej wniósł o przesunięcie terminu kontroli na 28 lutego 2018 r., jednocześnie zobowiązując się do wykonania w terminie do 26 lutego 2018 r. opracowania zawierającego, niepełną inwentaryzację obiektu zawierającą określenie najbardziej zniszczonych elementów konstrukcyjnych budynku oraz opracowanie zakresu niezbędnych prac pozwalających na zabezpieczenie obiektu przed dalszą degradacją. W dniu 23 lutego 2018 r. organowi I instancji zostało przedłożone "Opracowanie techniczne dotyczące wstępnej oceny stanu technicznego z podaniem zakresu prac zabezpieczających nieużytkowanego budynku mieszczącego się przy ul. [...] w [...], na podstawie przeprowadzonych oględzin i pomiarów należących do skarżącej, autorstwa inż. J. B., R. B. i M. Ł., z lutego 2018 r. Zgodnie z jego treścią m.in. "konstrukcja dachu wraz z połaciami dachowymi jest w katastrofalnym stanie technicznym, stanowiącym stan zagrożenia bezpieczeństwa całej konstrukcji dachowej. (...) Wszystkie elementy drewniane konstrukcji mają zniszczenia biologiczne. Uszkodzenia te dotyczą elementów konstrukcyjnych i ich połączeń. (...) Pokrycie dachu wykonane na pełnym deskowaniu z desek o grubości 20 mm jest całkowicie zniszczone. Również całkowicie zniszczone jest papowe pokrycie wszystkich części dachu."

Organ odwoławczy wskazał również, że po przeprowadzeniu kontroli organ I instancji decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], nakazał skarżącej, wykonanie robót budowlanych, mających na celu usunięcie zagrożenia i istotnego uszkodzenia dworu przy ul. [...] w [...] w przywołanym wcześniej zakresie, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z adnotacją z 12 marca 2018 r. odstąpił od zasady zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, ponieważ załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną oraz zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego ze względu na katastrofalny stan konstrukcji dachu, dokładnie opisany we wstępnej ocenie stanu technicznego z podaniem zakresu prac zabezpieczających.

W ocenie Ministra, stan zachowania zabytku, udokumentowany w aktach sprawy wymaga wykonania robót budowlanych i prac konserwatorskich nakazanych zaskarżoną decyzją. Podkreślił również, że działania te stanowią niezbędne minimum dla zahamowania procesu niszczenia lub istotnego uszkodzenia zabytku, a ich przeprowadzenie jest konieczne. Pozostawienie obiektu w obecnym stanie i brak jakichkolwiek działań zabezpieczających spowoduje pogłębienie się istniejących uszkodzeń.

Minister podkreślił, że analiza stanu faktycznego wykazuje, iż obiekt ulega zniszczeniu wskutek aktywnej penetracji wilgoci w strukturę poszczególnych elementów konstrukcji, wobec niesprawności systemu odprowadzania wód opadowych, na co bezpośredni wpływ ma przede wszystkim nieszczelny i niezabezpieczony dach bez sprawnego systemu zbierania wody opadowej z powierzchni dachu (rynny i rury spustowe). Zawalenie się konstrukcji dachu grozi uszkodzeniem murów. Konieczne jest również wykonanie prawidłowego odprowadzenia wód opadowych z terenu w bezpośrednim sąsiedztwie budynku i wykonanie izolacji przeciwwodnych oraz przeciwwilgociowych ścian oraz podłóg w piwnicach. Otwory okienne i drzwiowe aktualnie są w większości zamurowane lub zaślepione płytą osb, jednak na elewacji tylnej na pierwszym piętrze pozostaje niezabezpieczony otwór okienny, podobnie jak małe otwory po okienkach piwnicznych na fasadzie, przez które obiekt może być zalewany wodami opadowymi. Niezabezpieczony pozostaje również otwór drzwi wejściowych, obecnie jedynie częściowo zamurowany.

W związku z powyższym organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, zgodne jest z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do treści art. 4 pkt 2 u.o.z.z., ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.

Stwierdził również, że zakres prac nakazanych w wydanym orzeczeniu nie narusza dyspozycji zawartej w art. 49 ust. 1 u.o.z.z. Podniósł, że rodzaj nałożonych na skarżącą obowiązków mieści się bowiem w definicjach robót budowlanych i prac konserwatorskich. Wskazał, że art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2016 poz. 290; dalej: "pr. bud.") definiuje "roboty budowlane" jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast definicję "prac konserwatorskich" określa art. 3 pkt 6 u.o.z.z., stanowiący, iż są nimi działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań.

Minister podkreślił, że organ I instancji skutecznie wykazał, iż wydany nakaz podyktowany był koniecznością zabezpieczenia przed zniszczeniem zabytkowego budynku dworu "[...]", którego zły stan zachowania wynika przede wszystkim z zaniedbań ze strony właściciela w wypełnianiu obowiązków, związanych z wykonywaniem napraw i konserwacji. Minister podzielił stanowisko MKZ, co do konieczności zobowiązania skarżącej, do realizacji zadań, do których zobowiązują ich przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Budynek dworu, stanowi integralny element założenia dworsko-parkowo-folwarcznego z przełomu XIX i XX w. o zachowanych i czytelnych cechach stylistycznych. Zdaniem organu odwoławczego, organ i instancji trafnie wskazał, że od wielu lat budynek jako własność ww. spółki pozostaje nieużytkowany, a w ostatnim czasie ulega degradacji i dewastacji, którą to okoliczność potwierdza porównanie dokumentacji fotograficznej wykonanej w 2009 r. i 2018 r. Pozostawienie budynku w obecnym stanie naraża go na dalsze oddziaływanie czynników niszczących, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do pogorszenia stanu zachowania i degradacji jego chronionych prawem wartości.

Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Organ I instancji, działając zgodnie z art. 80 k.p.a. dokonał starannej analizy dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, co pozwoliło mu na sformułowanie w sentencji decyzji zakresu prac, których wykonanie jest niezbędne ze względu na występujące zagrożenie zniszczeniem bądź istotnym uszkodzeniem przedmiotowego zabytku. W aktach znajduje się adnotacja dotycząca przyczyn odstąpienia od zasady zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym., a jej powody są w ocenie organu odwoławczego racjonalne.

Jednocześnie wskazał, że MKZ określił realny termin wykonania nakazanych prac, podyktowany aktualnym stanem zachowania przedmiotowego budynku oraz koniecznością podjęcia stosunkowo szybkiej ingerencji, a zaskarżonej decyzji zasadnie nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Wystąpienie zagrożenia dla ważnego interesu społecznego, jakim jest zachowanie dla przyszłych pokoleń przedmiotowego budynku z uwagi na jego znaczenie dla krajobrazu kulturowego, uzasadniało nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odniesieniu do treści odwołania Minister podkreślił także, że organy ochrony zabytków są ustawowo powołanymi do sprawowania ochrony nad zabytkami. Ochrona ta, zgodnie przywołanym wcześniej art. 4 pkt 2 u.o.z., polega między innymi na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Natomiast opieka nad zabytkiem zgodnie z przepisem art. 5 pkt 2, 3 i 4 u.o.z., sprawowana jest przez jego właściciela. Do obowiązków właściciela czy posiadacza zabytku, w myśl ww. przepisów należy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwale zachowanie jego wartości. Obowiązki te spoczywają na właścicielu obiektu. Wyjaśnił również, że przeprowadzenie kontroli i stwierdzenie złego stanu technicznego zabytku nie oznacza wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. Jak już wcześniej wskazano, zgodnie z art. 40 ust. 112 u.o.z., na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, wojewódzki konserwator zabytków może wydać zalecenia pokontrolne lub odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję nakazującą, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z. Wybór jednej z dwóch ewentualności, jakie daje przepis art. 40 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z., jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego. Kontrola może, lecz nie musi, zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Z tego też powodu, organ, uznając, że wydanie zaleceń pokontrolnych nie będzie wystarczające, powinien był zawiadomić strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nakazu wykonania robót budowlanych lub prac konserwatorskich przy zabytku, w myśl przywołanego wcześniej art. 49 ust. 1. Dowody zgromadzone przez organ jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być wykorzystywane przy wydaniu decyzji. Ponowne przeprowadzanie tych samych dowodów stanowiłoby jedynie zbędne przeciąganie postępowania, zwłaszcza, że przepisy k.p.a. nie zabraniają wykorzystywania dowodów wytworzonych poza postępowaniem. Zdaniem Ministra, powyższe uchybienie nie mogłoby być naprawione przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż bezzasadnym byłoby informowanie strony o wszczęciu postępowania będącego już w toku. Jednocześnie Minister podkreślił, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wskazał, że stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja w ocenie Ministra, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Minister po zapoznaniu się ze złożoną do akt opinią dotyczącą skreślenia dworu z rejestru zabytków pod tytułem "Ocena wartości zabytkowych dawnego założenia dworsko-parkowego [...] przy ul. [...] w [...]" autorstwa mgr M. D. stwierdził, że treść ww. opracowania pozostaje bez wpływu na zaskarżone orzeczenie. Budynek dworu wraz z dziedzińcem gospodarczym i parkiem - "[...]" w mieście [...] przy ul. [...], wpisany do rejestru zabytków decyzją z [...] listopada 1994 r. został objęty ochroną w obecnym kształcie. Złożenie przez właściciela wniosku o skreślenie obiektu z rejestru zabytków również nie wpływa na fakt prawnej ochrony budynku i obowiązków z tego wynikających. Kwestia kształtu dachu podobnie jak i przekrojów rur spustowych będzie przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Prowadzenie nakazanych prac konserwatorskich i robót budowlanych nie zwalnia bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Istotą postępowania o wydanie pozwolenia konserwatorskiego jest ocena wpływu wnioskowanych prac na przedmiot ochrony konserwatorskiej. Zatem kwestia nakazanych prac, w zakresie szczegółowego sposobu ich wykonania, będzie analizowana na etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia, o którym mowa w cytowanym powyżej przepisie. Podniósł, iż skarżąca nie zakwestionowała zasadności przeprowadzenia nakazanych prac konserwatorskich i robót budowlanych oraz ustalenia, że ich niewykonanie w sposób istotny naraża zabytek na utratę zachowanych walorów i znaczne pogorszenie stanu zachowania. Wobec ustaleń dotyczących pierwotnego kształtu dachu i bryły budynku, należy zauważyć, że określenie w zaskarżonej decyzji zachowania historycznych gabarytów oraz kształtu dachu, jest pojemne ponieważ jest historycznym nie tylko kształt nadany po 1945 r., a więc w formie i w dacie objęcia obiektu ochroną konserwatorską, ale również pierwotny. Minister wyjaśnił, że jeśli tylko zamierzeniem skarżącej będzie przywrócenie pierwotnej formy dachu, zamierzenie to będzie przedmiotem rozważenia przez organ ochrony zabytków. Nakazanie odtworzenia takiej formy byłoby natomiast przekroczeniem dyspozycji art. 49 ust. 1 u.o.z., nie można uznać jego wykonania za niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie. W ocenie Ministra, organ I instancji miał podstawy do wydania decyzji nakazującej, zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o.z.z., oraz w wystarczającym zakresie wykazał, że stan budynku wskazuje na konieczność podjęcia nakazanych robót budowlanych i prac konserwatorskich, ponieważ ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Stosownie zatem do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako: "Sąd") na decyzję Ministra z [...] czerwca 2019 r., znak: [...]. Jednocześnie wniosła o uwzględnienie skargi i o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego w całości oraz na wypadek uznania przez sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego:

- art. 10 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, że stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. faktyczne pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, pozostało bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie organu I instancji;

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, z pominięciem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało podjęciem błędnego rozstrzygnięcia;

- art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, brak odniesienia się do wszystkich dowodów i zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiło dokonanie wszechstronnej i rzetelnej kontroli zaskarżonej decyzji;

- art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych, mających na celu usunięcie zagrożenia zniszczenia i istotnego uszkodzenia dworu przy ul. [...] w [...];

- art. 135 k.p.a. poprzez brak odniesienia się i rozstrzygnięcia wniosku skarżącej w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszaniem prawa procesowego, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz przyjęcie, że charakter stwierdzonych uchybień pozostawał bez wpływu na podjęte rozstrzygniecie organu I instancji;

- art. 49 ust. 1 u.o.z., poprzez nieprecyzyjne i zbyt ogólnikowe określenie zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych objętych zaskarżoną decyzją, co skutkuje faktycznym brakiem możliwości wykonania nałożonych obowiązków oraz błędnej wykładni art. 36 ust. 1 pkt 1, w związku z art. art. 49 ust. 1 u.o.z. poprzez przyjęcie, że dopiero na etapie wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie robót budowanych objętych zaskarżoną decyzją nakazową następuje merytoryczna weryfikacja zakresu i sposobu wykonania nakazanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację przemawiającą za słusznością zarzutów postawionych w skardze.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wydane rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Zaskarżona decyzja wydana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, została poprzedzona gruntowną analizą sprawy, opartą na wyczerpująco zgromadzonym materiale dowodowym i prawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446).

Będący przedmiotem postępowania dwór z dziedzińcem gospodarczym i parkiem, będący własnością skarżącej, jest wpisany do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem pod nr [...], dec. [...] z dnia [...].11.1994 r. Obiekt ten stanowi przykład założenia dworsko - folwarcznego z przełomu 19 i 20 w. Zachowany budynek główny powstał na początku 20 wieku i wraz z całym założeniem stanowi jeden z nielicznych przykładów dworu ziemiańskiego wraz z otoczeniem, zachowanych w granicach obecnego [...], a dawniej na jego podmiejskich terenach. Zarówno historyczny układ urbanistyczny założenia, wzbogacony o komponowaną zieleń jak również dwór są jedynym zabytkowym elementem w architektonicznej tkance tej części miasta.

Z wpisem do rejestru zabytków, ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446), wiąże szereg konsekwencji.

Pamiętać należy, że stosownie do treści art. 4 pkt 1 u.o.z. ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie.

Z kolei na właścicielu obiektu wpisanego do rejestru zabytków, ciąży wynikający z art. 5 pkt 1-5 u.o.z. obowiązek opieki nad zabytkiem polegający w szczególności na zapewnieniu warunków: naukowego badania i dokumentowania zabytku, prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zabytki nieruchome podlegają opiece i ochronie, bez względu na stan zachowania. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 48/09, CBOSA "rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, (...)".

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie ulega wątpliwości, że skarżąca, będąca właścicielem obiektu, nie wywiązywała się z ciążącego na niej obowiązku opieki nad zabytkiem. Duży stopień degradacji zabytku, który przy braku podjęcia prac powoduje zagrożenie jego uszkodzenia lub zniszczenia, wynika nie tylko z oględzin przeprowadzonych w dniu 10 stycznia 2018 r., kontroli przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2018 r., ale także przedłożonego przez skarżącą i sporządzonego na jej zlecenie opracowania autorstwa R. B., J. B. i M. Ł. z lutego 2018 r.

Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.o.z., na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.

W ocenie Sądu z uwagi na bardzo zły stan obiektu Wojewódzki Konserwator zasadnie w oparciu o treść art. 49 u.o.z., wydał decyzję nakazującą skarżącej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku, przeprowadzenie robót budowlanych, bowiem ich wykonanie było niezbędne ze względu na zagrożenie zabytku zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, nie doszło do naruszenia zasady wskazanej w art. 10 § 1 k.p.a., a także naruszenia art. 8, art. 9 i art. 61 § 4 k.p.a.

Podkreślić bowiem należy, że zasada czynnego udziału w postępowaniu nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca przewidział od niej liczne wyjątki przybierające rozmaitą postać. Ich wprowadzanie jest między innymi podyktowane potrzebą ochrony pewnych dóbr wyższej wartości, czego przykładem jest uregulowanie zamieszczone w przepisie art. 10 § 2 k.p.a. Przepis ten do przesłanek odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu zalicza przypadki, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Obie te przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Przez pojęcie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego należy rozumieć nawet potencjalne zagrożenie dla tych dóbr, które niewątpliwie występowało, o czym świadczy treść pisma D. P. z dnia 5 grudnia 2017 r. skierowanego do MKZ (K. 31 – 32 akt administracyjnych) oraz protokół oględzin obiektu z dnia 10 stycznia 2018 r. (K. 29 akt ), gdzie stwierdzono dokonane 8 i 9 stycznia 2018 r. ( jak wynika z protokołu dokonane "wczoraj i przedwczoraj") uzupełnienia zamurowania otworów okiennych i drzwiowych. Z protokołu wynika także, że zaślepiono wszystkie otwory drzwiowe i okienne płytą OSB na I piętrze oraz otwór w drzwiach piwnicznych na parterze poprzez jego zamurowanie. Treść tych dokumentów wskazuje zatem na wcześniejszą możliwość dostępu do obiektu, a co za tym idzie, realne zagrożenie dla życia i zdrowia. Potwierdza to także wspomniana ekspertyza sporządzona na zlecenie skarżącej, zawierająca stwierdzenie, że budynek stanowi zagrożenie dla użytkowników. Z kolei druga przesłanka w postaci grożącej niepowetowanej szkody materialnej, związana była z niebezpieczeństwem zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru zabytków.

W aktach sprawy znajduje się stosowna adnotacja (K. 36) z dnia 12.03.2018 r. dotycząca przyczyn odstąpienia od zasady zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Warto także wskazać, że sama skarżąca, podkreśla w skardze, że odstąpienie od powiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów jest możliwe tylko w sytuacji opisanej w art. 10 § 2 k.p.a., a jak już wskazano, wystąpiły wszystkie przesłanki, umożliwiające organowi skorzystanie z tej regulacji.

Odnosząc się do zarzutów skargi, podnieść należy, że niezależnie od zasadnego zastosowania art. 10 § 2 k.p.a., jednym z warunków uwzględnienia zarzutu naruszenia tego przepisu, jest wykazanie przez skarżącego, że strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i że uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157; aprobująca glosa W. Tarasa, OSP 2007, nr 3, poz. 26). Konieczność wpływu wyżej wskazanego uchybienia na wynik sprawy, podkreślona jest także w przytoczonej w skardze uchwale 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. FPS 6/04, opublikowanej w CBOSA). W ocenie Sądu odstąpienie od zasady wskazanej w art. 10 § 1 k.p.a., nie miało wpływu na wynik sprawy, a zarazem nie doszło do naruszenia art. 81 k.p.a., gdzie także musi być wykazany związek pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 28.02.2018 r. Miejski Konserwator Zabytków w [...], po prawidłowym zawiadomieniu strony, przeprowadził kontrolę obiektu w której uczestniczył pełnomocnik właściciela – T.G. Podczas kontroli, pełnomocnik oświadczył, że aktualnie jest opracowywana dokumentacja historyczna i wniosek o wykreślenie obiektu z rejestru zabytków. Przedstawiciele skarżącej, brali także udział w spotkaniu w dniu 22.01.18 w sprawie zabezpieczenia obiektu. Ponadto skarżąca złożyła do akt sporządzoną na jej zlecenie opinię M. D., która była przedmiotem kontroli organu odwoławczego. Warto też wskazać, że przedstawiciel skarżącej, wniósł do protokołu kontroli prośbę o wstrzymanie się z wydawaniem zaleceń pokontrolnych. Miał więc świadomość, jakie mogą być skutki postępowania kontrolnego i że może dojść do wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie robót. Powyższe świadczy o aktywnym udziale skarżącej w postępowaniu. Zaniechanie wydania formalnego postanowienia o dopuszczeniu wskazanych w skardze dowodów również nie miało w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy. Poza tym skarżąca szeroko wypowiedziała się na temat podnoszonych w skardze okoliczności w odwołaniu.

Wreszcie odnosząc się do naruszenia art. 81 k.p.a., należy wskazać, że nie dochodzi do niego jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Nie jest też zasadny zarzut pominięcia ekspertyzy autorstwa M. D. Organ odwoławczy zapoznał się z tą opinią i słusznie w ocenie Sądu stwierdził, że pozostaje ona bez wpływu na zaskarżone orzeczenie. Organ zasadnie bowiem wskazał, że złożenie przez właściciela wniosku o skreślenie obiektu z rejestru zabytków, nie wpływa na fakt prawnej ochrony budynku i obowiązków z tego wynikających. Słuszność tej oceny, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Wpisu obiektu do rejestru zabytków dokonuje wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który ma merytoryczne kompetencje do oceny w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, czy obiekt posiada walory zabytkowe ( por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 19/08; z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 640/10; z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1077/12). Tym samym opinia tego organu, nie zaś ekspertyza opracowana na zlecenie strony, ma decydujące znaczenie w postępowaniu dotyczącym nakazu wykonania określonych robót budowlanych w obiekcie zabytkowym. Warto też wskazać, że stan zniszczenia zabytku nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla utrzymywania jego ochrony, jeżeli poziom degradacji technicznej zabytku nie doprowadził do zaistnienia wyżej zauważonego skutku, tj. całkowitego pozbawienia obiektu wartości zabytkowej ( wyrok NSA z 07.02.2018 r., sygn. akt II OSK 896/16, CBOSA). Podsumowując, brak decyzji o wykreśleniu obiektu z rejestru zabytków, powoduje, że argumentacja dotycząca zabytkowych walorów obiektu, nie mogła przesądzić o niezasadności nałożenia przez organ braku nakazu wykonania wskazanych w decyzji robót budowlanych.

Nie ma ona także znaczenia z punktu widzenia prawidłowego sformułowania nakazanych do wykonania robót budowlanych i prac konserwatorskich. Odnosząc się do argumentacji wskazującej, że nie sam stan ochrony prawnej obiektu przesądza o konieczności ochrony zabytku, ze względu na ważny interes społeczny, ale posiadanie przez te obiekty istotnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, wskazać należy, że stan budynku nie stanowi podstawy do wykreślenia z rejestru zabytków jeżeli uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości artystycznej, lecz nie został pozbawiony wartości naukowej i historycznej. Dopiero stuprocentowa utrata wartości zabytkowych pozwalałaby na pozbawienie go ochrony ustawowej przez wykreślenie z rejestru ( wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn akt II OSK1939/11, CBOSA). Na marginesie także podnieść należy, że jak wynika z dokumentacji dołączonej do skargi (K. 229 akt sądowych), w dniu 6 listopada 2018 r. zapadła nieostateczna decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odmawiająca wykreślenia przedmiotowego dworu z rejestru zabytków.

Nie doszło także do naruszenia art. 36 ust. 1 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię. Organ zasadnie wskazał, że kwestia kształtu dachu podobnie jak i przekrojów rur spustowych będzie przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Nie jest więc konieczne w decyzji doprecyzowanie i określenie zakresu i sposobu nakazanych robót budowlanych. Prowadzenie nakazanych prac konserwatorskich i robót budowlanych nie zwalnia bowiem z obowiązku uzyskania pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Słusznie zatem organ stwierdził, że kwestia nakazanych prac, w zakresie szczegółowego sposobu ich wykonania, będzie analizowana na etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia, o którym mowa w cytowanym powyżej przepisie. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymaga zawsze uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to z art. 28 ust.1 w związku z art. 29 ust.4 pkt.1 Pr. bud. Każdorazowo decyzja o pozwoleniu na budowę lub dokonanie zgłoszenia muszą być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót wydanego w formie decyzji. ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Lublinie z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 519/18, CBOSA). Szczegółowy tryb wydawania takiego pozwolenia określało w dacie wydania zaskarżonej decyzji, rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia robót konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1265).

Od dnia 23 sierpnia 2018 r., powyższe kwestie reguluje rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1609 ), w którym tak jak w poprzednio obowiązującym akcie prawnym, została określona między innymi procedura uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków ( § 1 ust. 1 pkt 1e rozporządzenia). Analiza przepisów rozporządzenia ( § 4 i § 13, gdzie w ust. 1 pkt 5 przewidziano wskazanie zakresu i sposobu prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych), prowadzi do wniosku, że właśnie na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego dojdzie do doprecyzowania i określenia zakresu sposobu wykonania nakazanych decyzja robót. Nie można zatem zaakceptować stanowiska skarżącej, że z uwagi na brak stosownych regulacji, nie mogą być urzeczywistnione odpowiednie warunki techniczne wykonania nakazanych prac.

Nie została także naruszona zasada proporcjonalności z uwagi na znaczne nakłady finansowe konieczne do wykonania robót. Wpis do rejestru następuje nie z uwagi na opłacalność tego dokonania, a z uwagi na walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu. Dlatego przesłanki ekonomiczne nie są brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub nie. Celem priorytetowym ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bowiem ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2560/17, LEX nr 2539829)

Sąd uznał, że organy wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia. W szczególności podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrały niezbędny materiał dowodowy. Szczegółowo wyjaśniły również motywy rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.