Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 141/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 779
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w K. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995, ze zm.), dalej w skrócie "u.i.o.ś." oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej od 20 kwietnia 2020 r. do 17 lipca 2020 r. w spółce A S.A. z siedzibą w K. (dalej zwaną "spółką" lub "skarżącą") Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach ("WIOŚ") zarządził:

1. Podjąć działania w celu uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach 10 11 03, 10 11 05, 10 11 99 w przypadku dalszego wykorzystywania do prowadzenia prac na terenie przy ul. [...] w B. materiału, który nie spełnia kryteriów jakości określonych w Decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] – w terminie do 31 grudnia 2020 r.

2. Magazynować odpady zgodnie z zapisem pkt IV.3.4 Decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] – w terminie: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia.

3. Podjąć stosowne działania mające na celu prowadzenie ewidencji odpadów w sposób zgodny ustawą o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. z uwzględnieniem prawidłowo nadawanych kodów odpadów - w terminie: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia

Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń w zakresie pkt 1-3 do dnia 15 stycznia 2021 r.

W uzasadnieniu zarządzenia WIOŚ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Katowicach w spółce A S.A., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.

Odnosząc się zaś do pkt 1 zarządzenia organ wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych na terenie przy ul. [...] w B. , gdzie spółka wykonuje niwelację terenu (zgodnie z umową udostępnienia zawartą ze spółką B sp. z o.o.), znajdowały się: pryzmy żużla, zawierające elementy złomu stalowego, pryzmy postrzępionej wełny mineralnej, jak również duże elementy, w tym całe płyty do ocieplania budynków oraz papierowe gilzy. Według zaś wyjaśnień przedstawiciela kontrolowanego podmiotu, wykorzystywane są kompozyty mineralne oraz kruszywa powstające z odpadów wytworzonych przez spółkę, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] r., zezwalającej na przetwarzanie odpadów o kodach 10 11 03, 10 11 05, 10 11 99.

W ocenie kontrolujących zastosowany materiał do niwelacji odbiegał wizualnie swym charakterem znacząco od materiału, który zgodnie z ww. decyzją może być wytwarzany, a następnie wykorzystywany przez spółkę do niwelacji, co potwierdza dokumentacja fotograficzna

Zgodnie z powyższą decyzją kompozyty i kruszywa powinny posiadać rozmiary w zakresie 0-200 mm i parametry umożliwiające ich wykorzystanie w pracach ziemnych. Stwierdzono zaś, że przynamniej jeden z rozmiarów przekraczał 200 mm. Ponadto stwierdzono obecność innych elementów, w tym papierowych gilz.

Ponadto materiał stosowany w pracach ziemnych powinien umożliwiać jego odpowiednie zagęszczenie i ustabilizowanie. Tymczasem fragmenty wełny mineralnej, które swoimi gabarytami nie spełniały, warunków powyższej decyzji powodowały, ze zniwelowany teren uginał się pod ciężarem osób przeprowadzających oględziny.

W ocenie prowadzących kontrolę, niwelacja polegała tylko na zasypaniu, wymieszaniu i rozplantowaniu odpadów, o kodzie 10 11 03 i 10 11 99 bez ich wcześniejszego przetworzenia.

Według przekazanych przez Spółkę warunków technicznych kompozyt [...] jest materiałem o regularnym uziarnieniu w zakresie 0-200 mm, na bazie odpadów 10 11 03 oraz żużla 10 11 99 poddanych procesom kruszenia z domieszką odpadów 10 11 03, przy czym uznaje się go za wykonany w sposób prawidłowy, jeżeli nie występują w nim grudy lub zbrylenia niewymieszanych składników. Tymczasem na kontrolowanym terenie zaobserwowano niemal całe płyty izolacyjne.

W związku z powyższym organ przyjął, że materiały zastosowane do niwelacji winny dalej posiadać status odpadu.

Jako podstawę prawną w zakresie punktu 1 zarządzenia organ wskazał na art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach tj. prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.

Odnosząc się do punktu 2 organ wyjaśnił, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. o pozwoleniu zintegrowanym, na eksploatację instalacji do wytapiania substancji mineralnych w tym produkcji włókien mineralnych, wskazane zostały miejsca, sposób i rodzaj magazynowanych odpadów (teren przy ul [...] w B. dz. ewid. nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, selektywnie w miejscach do tego wyznaczonych, w sposób zabezpieczający przed możliwością powstawania odcieków i niekontrolowanego rozproszenia odpadów). Tymczasem w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 20 kwietnia 2020 r. stwierdzono magazynowanie odpadów (które nie utraciły statusu odpadów) niezgodnie z powyższym wskazaniem, w miejscu do tego nie wyznaczonym.

Ponadto wobec wyjaśnień spółki, że wełna mineralna na paletach, składowana na działce nr 8 przy ul. [...] nie jest odpadem lecz niepełnowartościowym produktem niespełniającym wymogów (w zakresie wymiarów, uszkodzeń mechanicznych lub współczynnika przewodności ciepła) organ wskazał, że tego typu materiały zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym powinny być przechowywane na terenie przy ul. [...], a nie przy ul. [...].

Natomiast w odniesieniu do punktu 3 zarządzenia WIOŚ wskazał, że spółka nie prowadziła ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym z powodu błędnej klasyfikacji odpadów o kodach 10 11 03, 10 11 05, 10 11 99, błędnie uznając, że po przetworzeniu stanowią one pełnowartościowe produkty, kompozyty i kruszywa. Organ przywołał przy tym warunki, wynikające z art. 14 ustawy o odpadach, od których łącznego spełnienia zależy utrata statusu odpadu. Ponadto uznanie produktu następuje w trybie ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku oraz przepisów odrębnych określających wymagania dla takich produktów. Zatem przedsiębiorca wprowadzającego produkt na rynek zobowiązany jest posiadać również dokumenty potwierdzające jego bezpieczeństwo.

Tymczasem jak ustalono jedyny sposób zagospodarowania wynikał z umowy zawartej z B sp. z o.o. na niwelację kontrolowanego terenu. Spółka nie posiada ponadto normy ani certyfikatu dla wytwarzanego materiału, a jedynie posiada dokumentację opracowaną przez C pt. "Opracowanie metod przetwarzania odpadów o kodach 10 11 03, 10 11 05, 10 11 99 wytwarzanych w procesie produkcji wełny skalnej w zakładzie A S.A. w B. ", w której wskazano jedynie techniczne możliwości przetworzenia odpadów oraz parametry, do jakich zakład winien dążyć w celu uzyskania jednorodnych produktów w postaci kompozytów i kruszyw z odpadów.

W związku z tym organ uznał, że spółka zgodnie z art. 66 ust. 1 i art. 67 ust 1 pkt 1 ustawy - jako posiadacz odpadów - jest obowiązana do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów, z zastosowaniem odpowiednich dokumentów tj. kart ewidencji odpadów i kart przekazania odpadów.

Organ odnotował także, że spółka przedstawiła dokumentację produktu "Kompozyt Mineralny Petramineral" wytwarzanego w instalacji do przetwarzania odpadów oznaczonej jako "Węzeł przetwarzania odpadów poprodukcyjnych wytwarzanych w instalacji do produkcji włókien mineralnych". Z dokumentacji tej wynika, że z odpadów spółka zamierza produkować cztery odmiany kompozytu, których podstawowym parametrem jakości jest odpowiednie uziarnienie. Według powyższej dokumentacji produktu, gotowy kompozyt "(...) uznaje się za wykonany w sposób prawidłowy, jeśli:

- nie występują grudy lub zbrylenia nie wymieszanych składników,

- nie występują wtrącenia ciał obcych oraz substancji innych niż składniki mieszaniny ( )"

Ponadto dla gotowego produktu, zgodnie z treścią powyższej dokumentacji, należy wykonać również inne dokumenty potwierdzające, iż każda z partii wprowadzonych na rynek spełnia odpowiednie wymagania jakościowe. Jednak w czasie kontroli oraz w stanowisku przesłanym do protokołu kontroli nie wykazano, aby tego rodzaju dokumentacja została wykonana, nie przedstawiono również wiarygodnych wyników badań, na podstawie których jednoznacznie można byłoby potwierdzić, iż partie dostarczone na teren B Sp. z o.o. przeszły właściwy proces przetworzenia, a ich parametry zostały sprawadzone i zweryfikowane przez odpowiednią kontrolę jakości. Do dnia zakończenia kontroli oraz w stanowisku do protokołu Spółka nie udowodniła, iż prowadzone były kontrole jakości gotowych wyrobów w tym: deklaracje zgodności, świadectwa jakości dla poszczególnych partii produkowanych kompozytów.

W skardze na powyższe zarządzenie nadzorcze spółka reprezentowana przez fachowego pełnomocnika będącego radcą prawnym zarzuciła:

- art 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie zarządzenia pełnomocnikowi strony, mimo że w sprawie pełnomocnik ten został ustanowiony,

- art. 7, 8, 77, 80, 84 k.p.a. poprzez niezbadanie przez organ istoty sprawy, przejawiające się w szczególności na arbitralnym przesądzeniu, że produkt powstały w wyniku przetworzenia przez skarżącą stanowi odpad, podczas gdy jest to produkt kompozytowy, możliwy do wykorzystania w toku rekultywacji, uzyskany w drodze technologii wskazanej w posiadanej przez skarżącą decyzji nr 9 na przetwarzanie odpadów.

- art. 41 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 roku o odpadach, poprzez stwierdzenie, że wykonywane przez skarżącą przetwarzanie odpadów wymaga dodatkowego zezwolenia, podczas gdy pozwana posiada stosowne zezwolenie wydane przez Prezydenta Miasta R.

- art. 14 ustawy z 14 grudnia 2012 roku o odpadach, poprzez przyjęcie, że mieszanka kompozytowa uzyskana w toku przetworzenia nie traci statusu odpadu,

- art. 16 k.p.a. poprzez zakwestionowanie sposobu przetwarzania odpadów przez Spółkę na mocy decyzji nr [...], a to poprzez stwierdzenie, że przetworzenie odpadów w ten sposób nie prowadzi do utraty przez odpad statusu odpadu,

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego zarządzenie w całości oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze zawarty został także wniosek o wstrzymanie wykonania zarządzenia oparty o art. 61 § 2 ust. 2 p.p.s.a.

Skarżąca zaakcentowała, że zasadniczy spór dotyczy kwestii posiadania przez mieszankę kompozytową statusu odpadu zgodnie z ustawą o odpadach. Spółka, na podstawie pozwolenia na przetwarzanie odpadów nr [...] wydanego przez Prezydenta Miasta R., w "Węźle przetwarzania odpadów poprodukcyjnych wytwarzanych w instalacji do produkcji włókien mineralnych" dokonuje przetwarzania odpadów. W ocenie Spółki, całość materiału wprowadzanego do instalacji zostaje przetworzona na produkty, które spełniają wymagania wynikające z art. 14 ustawy o odpadach, gdyż:

- przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów— w wyniku przetwarzania odpadów w analizowanej instalacji są wytwarzane kompozyty mineralne i kruszywa, które stanowią pełnowartościowe produkty mające zastosowanie m.in. do niwelacji terenu, robót rekultywacyjnych i inżynieryjnych, co zostało potwierdzone i udokumentowane w dokumentacji z pracy badawczo - usługowej wykonanej przez C w K., a która to dokumentacja została przekazana do organu,

- istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie - instalacja do przetwarzania odpadów poprodukcyjnych wytwarzanych w instalacji do produkcji włókien mineralnych jest instalacją istniejącą, w której od 2018 r. są wytwarzane mieszanki kompozytowe i kruszywa. Kompozyty mineralne i kruszywa są materiałami powszechnie uznanymi na rynku i stosowanymi w robotach rekultywacyjnych i inżynieryjnych, co więcej, sam fakt, że również spółka wykorzystuje te kompozyty do rekultywacji potwierdza ten fakt,

- dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu - potwierdzeniem spełnienia przez wytwarzane produkty stosownych wymagań technicznych i mających zastosowanie norm jest dokumentacja z pracy badawczo usługowej wykonanej przez C w K,

- zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska – według spółki aspekt ten również został poddany analizie w dokumentacji opracowanej przez C w K., z której wynika, że zastosowanie wytwarzanych kompozytów mineralnych i kruszyw do zaproponowanych celów nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Wykonane badania materiałów, z których wytwarzane są kompozyty wskazują, że spełniają one wymagania wynikające z przepisów ochrony środowiska,

- dany przedmiot spełnia wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej - w analizowanym przypadku brak jest innych, odrębnych wymagań wynikających z przepisów Unii Europejskiej, które miałyby zastosowanie do analizowanych wyrobów, a zatem warunek ten należy uznać za spełniony.

W związku z powyższym skarżąca uważa, że wytwarzane mieszanki kompozytowe i kruszywa spełniają wymagania wynikające z art. 14 ustawy o odpadach, a więc w wyniku procesu odzysku przestają być odpadami i stanowią pełnowartościowe produkty. Zostało to usankcjonowane poprzez wydanie przez Prezydenta Miasta R. decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów o znaku [...] z dnia [...] r.,

W ocenie strony skarżącej, organ całkowicie pominął wyżej wskazane okoliczności, jak również wyjaśnienia złożone w toku zastrzeżeń do protokołu WIOŚ, zgodnie z którymi stwierdzone w trakcie kontroli ponadnormatywne uziarnienie (ponad 200 mm) wynika ze sposobu przetwarzania mechanicznego, z uwagi na technologię procesu, możliwym jest, że sporadycznie w procesie zostaną wytworzone takie elementy. Ponadto worki foliowe i gilzy nie są odpadami, które podlegają przetwarzaniu w węźle do wytwarzania kompozytów. W czasie kontroli stwierdzono na terenie jedną gilzę i kilka przyniesionych przez wiatr worków foliowych.

Spółka podniosła także, że składowany materiał, na działce należącej do B nie jest odpadem, lecz jest produktem niespełniającym wymogów pełnowartościowego produktu.

W ocenie Skarżącej organ w istocie kwestionuje prawomocne pozwolenie na przetwarzanie odpadów wydane decyzją nr [...] przez Prezydenta Miasta R., z której to decyzji per se wynika, że proces stosowany przez skarżącą prowadzi do przetworzenia odpadu w sposób powodujący utratę statusu odpadu przez wytworzoną w ten sposób mieszankę (kompozyt).

W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przy tym, ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiot kontroli sprawowanej pod względem legalności stanowiło zarządzenie pokontrolne WIOŚ z dnia 17 listopada 2020 r., wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny (art. 31a pkt 1 i 2 u.i.o.ś.).

W powyższym kontekście Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i przyjmuje za własne stanowisko tutejszego Sadu zawarte w wyroku z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1398/20, wedle którego istotą kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ jest: 1) zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności; 2) ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności; 3) przekazanie wyników podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy przy tym zaakcentować, że władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.i.o.ś. (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2008 r., II OSK 107/08, postanowienie NSA z 28 lutego 2008 r., II OSK 216/08, wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 1009/08). Wskazany tutaj władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do przedstawionych powyżej obowiązków informacyjnych z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś. W konsekwencji zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym. Określa on ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15). W przeciwieństwie do decyzji administracyjnej zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków. Oznacza to w szczególności, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej.

Do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2011 r., II OSK 181/10; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09; z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12,). Powoduje to, że uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego. Jak wskazał NSA w wyroku z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09 (pub. CBOSA), badanie aktu kontroli przez sąd nie może służyć weryfikacji stanu faktycznego. Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. W istocie oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

W charakterystyce zarządzenia pokontrolnego istotne jest też to, że – skoro nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. – to nie jest ono objęte zasadą trwałości (art. 16 § 1 K.p.a.) ani zasadą związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 K.p.a.). Ponadto zaakcentowania wymaga, że z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a. podmiot skarżący może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną.

Zaakcentować także należy, że zarządzenie pokontrolne nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej. Jego wydanie nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu faktycznego z przepisami znajdującymi zastosowanie we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. W konsekwencji zarządzeniu pokontrolnemu nie można przypisać rangi niepodważalnego prejudykatu.

W tym kontekście warto też zaakcentować różnicę między instrumentalnym obowiązkiem notyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy i ewentualną karą za jego niewykonanie (art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy) – a "właściwym" obowiązkiem, który był przedmiotem postępowania kontrolnego i którego naruszenie może być obwarowane różnymi sankcjami administracyjnymi.

Odnosząc dotychczasowe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości, iż kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (art. 2 ust. 1 pkt 1 i.o.ś.).

Ponadto zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie nałożyło na podmiot Skarżący żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinien realizować z mocy prawa i wydanej uprzednio decyzji administracyjnej. W odniesieniu do każdego z punktów zarządzenia organ wskazał źródło obowiązków, o których mowa w poszczególnych punktach zarządzenia.

Spór dotyczy natomiast ustaleń faktycznych. Jak słusznie przy tym zauważyła strona skarżąca istota sporu sprowadza się do kwestii posiadania przez mieszankę kompozytową statusu odpadu zgodnie z ustawą o odpadach. Zastrzec w związku z tym należy, że rozstrzygnięcie tego sporu sprowadzać się będzie do odpowiedzi na pytanie, czy ustalenia faktyczne poczynione w trakcie kontroli, a wynikające z protokołu tej kontroli korespondują z ustaleniami przyjętymi przez organ w kwestionowanym zarządzeniu pokontrolnym.

W kontekście ustaleń faktycznych istotnych dla oceny prawidłowości zarządzenia pokontrolnego zauważyć należy, że zagadnienie wymogów, które muszą zostać spełnione, aby doszło do utraty statusu odpadów, zostało uregulowane w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach.

Stosownie do treści tego przepisu określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają:

1) łącznie następujące warunki:

a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów,

b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie,

c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu,

d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska;

2) wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej.

Utrata statusu odpadów następuje z mocy ustawy z chwilą spełnienia wszystkich przesłanek, od których ta utrata, wolą ustawodawcy, została uzależniona. Ustawodawca nie przewiduje tutaj żadnego postępowania, w którym te okoliczności byłyby ustalane. Jednocześnie warunki określone w art. 14 ust. 1 pkt 1-4 muszą zostać spełnione łącznie. Brak spełnienia któregokolwiek z tych warunków powoduje, że nie dochodzi do utraty statutu odpadu.

W ocenie Sądu w świetle ustaleń poczynionych w protokołach kontroli i złożonych do nich wyjaśnień strona skarżąca nie wykazała, że doszło do spełnienia pierwszego ze wskazanych powyżej warunków (art. 14 ust. 1 pk1). Co prawda strona skarżąca twierdzi, że powstające w wyniku przetworzenia odpadów kompozyty mineralne i kruszywa stanowią pełnowartościowe produkty mające zastosowanie m.in. do niwelacji terenu, robót rekultywacyjnych i inżynieryjnych, a czego potwierdzeniem ma być dokumentacja z pracy badawczo-usługowej wykonanej przez C w K. Jednak zdaniem Sądu nie wystarcza to do uznania, że spełniony został warunek wskazany w art. 14 ust. 1 pkt a ustawy o odpadach. W przepisie tym mowa jest bowiem o powszechnym stosowaniu przedmiotu do konkretnych celów. Natomiast przywołana przez skarżącą dokumentacja wskazuje jedynie na potencjalnie zastosowanie produktów, które mogą być wytwarzane na bazie przedmiotowych odpadów. Jednocześnie w dokumentacji tej żaden sposób nie wskazano powszechnego ich stosowania. Wbrew zatem stanowisku skarżącej przywołana przez nią dokumentacja nie może stanowić potwierdzenia, że spełniony został warunek wskazany w art. 14 ust. 1 pkt a ustawy o odpadach.

W ocenie Sądu skarżąca spółka nie wykazała spełnienia warunku wskazanego w art. 14 ust. 1 pkt c ustawy o odpadach. Przywołana przez skarżącą dokumentacja opracowana przez C w K. nie stanowi potwierdzenia, że partie dostarczone na teren B sp. z o.o. przeszły właściwy proces przetworzenia, oraz że ich parametry zostały sprawdzone i zweryfikowane przez odpowiednią kontrolę jakość. Celem tej dokumentacji zgodnie było opracowanie metod przetworzenia odpadów o kodach 10 11 03, 10 11 05, 10 11 99. W dokumentacji tej w oparciu o właściwości ww. odpadów dokonano doboru składników i proporcji mieszanek oraz wskazano operacje technologiczne konieczne do realizacji w celu uzyskania pełnowartościowych produktów o żądanych właściwościach. Innymi słowy dokumentacja ta wskazuje, co zrobić, aby spełnić warunek wynikający z art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Natomiast nie stanowi potwierdzenia, że warunek ten został spełniony w odniesieniu do dostarczonych partii. Skoro zatem skarżąca nie przestawiła wyników badań, które potwierdzałby, że partie dostarczone na teren należący do B sp. z o.o. spełniają wymagania jakościowe wynikające z przywoływanego przez skarżącą dokumentu, to tym samym warunek wynikający z art. 14 ust. 1 pkt c ustawy o odpadach nie mógł być uznany za spełniony. Z tych samych względów brak było podstaw to przyjęcia, że spełniony został warunek wynikający z art. 14 ust. 1 pkt d ustawy o odpadach.

W realiach rozpoznawanej sprawy to na skarżącej spoczywa ciężar dowodu, że mieszanki kompozytowe i kruszywa spełniają wymagania wynikające z art. 14 ustawy o odpadach. Koniecznym jest zatem wykazanie nie tylko, że istnieje możliwość takiego przetworzenia odpadów, które w świetle tego przepisu prowadzi do utraty statusu odpadu, w wyniku czego odpady po podaniu opracowanemu dla nich procesowi przetwarzania staną się pełnowartościowym produktem, ale przede wszystkim wykazanie, że takie przetworzenie faktycznie miało miejsce. Tymczasem dowodów na tą okoliczność skarżąca w toku kontroli nie przedstawiła. Takiej negatywnej dla skarżącej oceny nie zmienia okoliczność wydania przywołanej w skardze decyzji z dnia [...] r. nr [...], w której Prezydent Miasta R. udzielił skarżącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w instalacji pn. "Węzeł przetwarzania odpadów produkcyjnych wytwarzanych w instalacji do produkcji włókien mineralnych". Podobnie jak w przypadku wskazanej powyżej dokumentacji opracowana przez C w K. decyzja ta już z samej zasady nie może stanowić dowodu na okoliczność, że w realiach rozpoznawanej sprawy doszło do przetworzenia odpadów spełniającego warunki wskazane w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Decyzja ta jedynie otwiera możliwość legalnego przetwarzania odpadów, w wyniku którego będą powstawały produkty w postaci kompozytów mineralnych do niwelacji terenu, robót rekultywacyjnych i inżynieryjnych. Wydanie tej decyzji nie zwalnia skarżącej z konieczności wykazania, że doszło do przetworzenia odpadów zgodnie z procesem opisanym w tej decyzji.

Wbrew zarzutom skargi nie można organowi postawić zarzutu arbitralności w zakresie przesądzenia, że produkt powstały w wyniku przetworzenia przez skarżącą stanowi odpad. Dokumentacja zdjęciowa wykonana w dniu 20 kwietnia 2020 r. znajdująca się w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, że na przedmiotowym terenie znajdują się odpady. Z dokumentacją tą korespondują ustalenia poczynione w protokole kontroli nr [...]. Według przedstawionych w tym protokole ustaleń na kontrolowanym terenie znajdowały się pryzmy żużlu, w których znajdowały się elementy złomu stalowego, pryzm włókna szklanego postrzępionego o drobnej granulacji, jak i również duże elementy, niemal całe płyty używane do ocieplania budynków oraz papierowe glizy powbijane w jedną z pryzm strzępów włókna szklanego. Pryzmy włókna szklanego znajdowały się również wzdłuż zagłębienia terenu, w którym także znajdowało się włókno szklane.

W kontekście powyższych ustaleń nie zasługiwały na uwzględnienie wyjaśnienia skarżącej, przywołane w skardze, wedle których stwierdzone ponadnormatywne uziarnienie (200 mm) wynika ze sposobu przetwarzania mechanicznego. Widoczna na zdjęciach skala tego zjawiska zdaniem Sądu wskazuje, że na terenie kontrolowanej nieruchomości znajdują się odpady, które nie zostały poddane procesowi przetwarzania w zakresie niezbędnym do utraty statusu odpadów, którego zakres wynika zarówno ze wskazanej powyżej dokumentacji opracowanej przez C, jak z decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Taka ocena jest aktualna także w odniesieniu do ustaleń poczynionych w trakcie oględzin terenu przeprowadzonych w dniu 9 czerwca 2020 r. W trakcie tych oględzin stwierdzono, że pryzmy wełny mineralnej, postrzępione o drobnej granulacji, jak i również duże elementy zostały rozplantowane na niwelowanym terenie oraz zepchnięte w zagłębienia terenu. Ustalenie to zdaniem Sądu znajduje potwierdzenie w znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej z oględzin przeprowadzonych w dniu 9 czerwca 2020 r., w szczególności zaś z tych zdjęć, na których widoczne są zagłębienia terenu z przysypanymi samosiejkami drzew gatunków pionerskich. W tym stanie rzeczy nie można było dać wiary wyjaśnieniom przedstawiciela kontrolowanej spółki, wedle których duże fragmenty wynikają z niedomielenia w kruszarce wszystkich komponentów wykorzystywanych do przetwarzania odpadów.

Przeprowadzone dotychczas rozważania prowadzą do wniosku, że stan faktyczny, który w świetle treści zarządzenia pokontrolnego stał się podstawą do sformułowania obowiązków określonych w pkt. 1-3 zarządzenia jest całkowicie zbieżny ze stanem faktycznym ustalonym przez organ w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach od 20 kwietnia 2020 r. do 17 lipca 2020 r. Z tego względu żaden z zarzutów skargi nie mógł odnieść skutku. Zaakcentować przy tym należy, że już z samej zasady nie mogło dojść do naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 40 § 2 k.p.a., a to ze względu na wskazane powyżej wyłączenie stosowania tych przepisów w odniesieniu do zarządzenia pokontrolnego.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.