Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 536/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w G. na decyzję Wojewody z dnia 15 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 maja 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28 i art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Prezydent Miasta odmówił udzielenia H. L. pozwolenia na wykonanie nadproża ściennego (drzwiowego) w lokalu mieszkalnym znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w G., przy ul. F., działki o numerach: [...]-[...].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że H. L. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 3 marca 2015 r., nr [...], na którą powoływała się inwestorka w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, w ocenie organu nie została podjęta, albowiem członkowie wspólnoty złożyli oświadczenie o uchyleniu się od skutków złożonego oświadczenia woli, przed dokonaniem czynności, o której mowa w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892) – dalej w skrócie jako "u.w.l.", a co za tym idzie - przed upływem terminu, o którym mowa w art. 25 tej ustawy. Organ wskazał na treść pisma Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 16 kwietnia 2015 r., w którym wyjaśniono, że czterech członków ww. Wspólnoty uchyliło się od skutków złożenia oświadczenia woli za podjęciem uchwały, która uprawniała inwestorkę do przeprowadzenia wnioskowanych robót, oraz przedstawiono nieprawidłowości przy procedurze zbierania głosów pod przedmiotową uchwałą. W konsekwencji powyższego organ wezwał wnioskodawczynię pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. do przedłożenia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej zawierającej zgodę na przeprowadzenie wnioskowanych robót budowlanych ze stosowaną adnotacją o jej podjęciu, trybie przeprowadzonego głosowania (jego zgodności z obowiązującymi przepisami) oraz informacją, że nie nastąpiły okoliczności zawarte w art. 25 u.w.l., wystawioną przez zarządcę nieruchomości. Wnioskodawczyni takiej uchwały nie przedłożyła.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorka wniosła o jej uchylenie i wydanie decyzji uwzględniającej jej wniosek.

W uzasadnieniu odwołania inwestorka podniosła, że uchwała wspólnoty mieszkaniowej podjęta przez właścicieli lokali staje się uchwałą już z chwilą oddania wystarczającej do jej podjęcia liczby głosów. Jedyną drogą do jej uchylenia jest wytoczenie powództwa na podstawie art. 25 u.w.l. Głosowanie nad przedmiotową uchwałą było przeprowadzone w sposób prawidłowy. Inwestor przytoczył orzeczenia Sądu Najwyższego, w których stwierdzono, że podjęcie przez wspólnotę mieszkaniową uchwały w trybie indywidualnego zbierania głosów, dokonanego przez osoby nieuprawnione, może stanowić podstawę jej uchylenia przez sąd, jeżeli uchybienie to miało lub mogło mieć wpływ na jej treść, ale niedopełnienie ustawowego obowiązku powiadomienia każdego właściciela o treści uchwały podjętej w tym trybie

(art. 23 ust. 3 u.w.l.) nie ma wpływu na jej skuteczność. Ponadto - w ocenie odwołującej się - niedopuszczalne jest wezwanie stron postępowania do podjęcia czynności niewynikających z przepisów prawa. Jego zdaniem brak przedstawienia uchwały z żądaną adnotacją nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej.

Decyzją z dnia 15 lipca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie organu odwoławczego inwestorka, dołączając do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na celce budowlane oraz zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej, wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 3 marca 2015 r., wyrażająca zgodę na przebudowę w części wspólnej nieruchomości poprzez wykonanie dodatkowego otworu drzwiowego z klatki schodowej do lokali mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. F. w G., została podjęta większością głosów, zatem pozostaje w obrocie prawnym. Z art. 23 u.w.l. wynika, że również w trybie indywidualnego zbierania głosów uchwała zostaje podjęta z chwilą oddania głosów przez wymaganą większość. Bez znaczenia dla jej skuteczności jest, czy w głosowaniu takim wzięli udział wszyscy właściciele lokali. Z pisma Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 16 kwietnia 2015 r. nie wynika, że ww. uchwała została zaskarżona do sądu, zatem organ pierwszej instancji nie miał podstaw do jej kwestionowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że w przedmiotowej sprawie zarówno we wniosku, jak i w projekcie budowlanym roboty budowlane zostały niewłaściwie nazwane jako wykonanie nadproża drzwiowego. W świetle bowiem definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane organ odwoławczy uznał, że przedłożony projekt budowlany dotyczy wykonania otworu drzwiowego w ścianie nośnej budynku, czyli robót, które ingerują w konstrukcję obiektu, co musi zostać zakwalifikowane i nazwane jako przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony projekt budowlany nie zawiera inwentaryzacji stanu istniejącego mieszkania wymaganej § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 426 ze zm.). Na rysunkach projektu nie umieszczono metryki

(§ 4 ww. rozporządzenia) oraz nie zaznaczono skali w jakiej projekt został wykonany. Rysunek rzutu nie został w ogóle zwymiarowany oraz graficznie nie zostały wykazane elementy mieszkania podlegające przebudowie. W ocenie organu odwoławczego z projektu nie wynika, czy ściana nośna wewnętrzna w lokalu między poszczególnymi pomieszczeniami jest ścianą istniejącą czy też ścianą, która ma podzielić istniejący lokal na dwa niezależne lokale mieszkalne. Organ odwoławczy dodał, że dokonanie podziału lokalu mieszkalnego na dwa lokale mieszkalne wymaga zgody wspólnoty mieszkaniowej w odrębnej uchwale. Wydzielenie dodatkowego lokalu wymaga nadto sprawdzenia inwestycji pod względem zgodności ilości miejsc parkingowych z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na niezgodność przedłożonego projektu budowlanego z ww. rozporządzeniem w zakresie numeracji stron projektu i spisu treści.

Wskazując na powyższe wady w projekcie budowlanym organ odwoławczy uznał, że powinien on zostać uzupełniony w szerokim zakresie, co oznacza, że nie można go uznać za kompletny. Wadliwość ta wymaga usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W skardze na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa (określana dalej w skrócie jako "Wspólnota Mieszkaniowa") zarzuciła jej naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz dowolnej oceny dowodów, co skutkowało pominięciem okoliczności uchylenia się właścicieli lokali znajdujących się w budynkach przy ul. F. [..] i [...] od skutków oświadczeń woli złożonych pod wpływem błędu oraz błędnym uznaniem, że uchwała nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej jest uchwałą istniejącą i obowiązującą, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji nakazującej ponowne rozpatrzenie sprawy i uzupełnienie projektu budowlanego, podczas gdy jest to bezprzedmiotowe wobec nieistnienia pierwszego koniecznego warunku do wydania pozwolenia na budowę. Zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że wnioskodawczyni przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz art. 84 § 1 i art. 86 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) – dalej jako "k.c.", w związku z art. 23 ust. 2 u.w.l. poprzez ich niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa stwierdziła, że istota oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest taka sama jak oświadczenia, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a. Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, tylko jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. Oświadczenia te są zatem środkami dowodowymi, które podlegają ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, co zostało uczynione w toku postępowania przed organem pierwszej instancji.

Skarżąca stwierdziła, że do procedury podejmowania uchwał przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej zastosowanie znajdują przepisy art. 82 - 88 k.c. o wadach oświadczeń woli. Wyjaśniła, że inwestorka zbierała - w trybie indywidulanego zbierania głosów - oświadczenia woli członków Wspólnoty Mieszkaniowej pod uchwałą w przedmiocie wyrażenia zgody na przebudowę części wspólnej nieruchomości poprzez wybicie dodatkowego otworu wejściowego do mieszkania nr [..] w budynku przy ul. F. nr [...] w G. Podnoszone przez skarżącą w toku postępowania przed organem pierwszej instancji zarzuty - dotyczące naruszenia warunków formalnych głosowania nad uchwałą, były w znacznej mierze przyczyną uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli przez 4 członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Głosy pod przedmiotową uchwałą były zbierane przez wnioskodawczynię osobiście, bez żadnego porozumienia z Zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej i bez jego umocowania. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej stał bowiem na stanowisku, że waga podejmowanej przez Wspólnotę Mieszkaniową decyzji, wymaga głosowania nad uchwałą na zebraniu właścicieli lokali, które to głosowanie poparte będzie stosowną dyskusją, choćby z uwagi na fakt, że wybicie dodatkowego otworu wejściowego do mieszkania traktowane mogło być jako faktyczny podział lokalu z obejściem wymaganych w tym zakresie przepisów prawa.

Skarżąca podniosła, że zbieranie przez inwestorkę w trybie indywidualnym głosów poszczególnych członków Wspólnoty Mieszkaniowej pod uchwałą spowodowało, iż ci ostatni nie mieli możliwości prawidłowego rozeznania treści czynności prawnej, tj. treści uchwały, i podjęcia w tym zakresie decyzji w oparciu o wszystkie wymagane dane. Skutkiem powyższego członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej, tj. W. S., E. S., G. B., H. B. S. i M. S. uchylili się od skutków prawnych złożonego pod sporną uchwałą oświadczenia woli. Głosując za podjęciem uchwały, byli oni w błędnym przekonaniu, że celem inwestycji, na którą wyrażają zgodę, jest wykonanie dodatkowego skrzydła drzwiowego w otworze wejściowym. Ponadto Zarząd skarżącej otrzymał informację, że wnioskodawczyni składała pod uchwałą podpisy osób znajdujących się poza granicami Rzeczpospolitej, nie posiadając do tego żadnego umocowania, a kontaktując się z nimi jedynie telefonicznie. W związku z tym uchwala nr [...] straciła wymagane poparcie. W tym stanie rzeczy, uchwała o treści przedstawionej przez wnioskodawczynię, to jest uchwała udzielająca wnioskodawczyni prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane nie została podjęta. Z powyższych przyczyn Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej stwierdził, że uchwała nr [...], którą wnioskodawczyni posługuje się w procesie uzyskania pozwolenia budowlanego jest uchwałą nieistniejącą, o czym poinformowany został organ pierwszej instancji.

Strona skarżąca przytoczyła pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 577/06, że jeżeli organ dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli właściciela nieruchomości cofającym, z powodu błędu, swą wcześniejszą zgodę, na której to zgodzie oparte było oświadczenie inwestora, to powinien ocenić wycofanie zgody właściciela w kontekście uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu. Zdaniem skarżącej organ drugiej instancji, niezgodnie z prawem i przedstawionymi dowodami uznał, że wnioskodawczyni dysponowała w toku postępowania przed organem pierwszej instancji pozwoleniem na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane w postaci uchwały nr [...].

Ponadto, w ocenie skarżącej, bezprzedmiotowe jest powołanie się przez organ odwoławczy na przepis art. 25 ust. 1 u.w.l., który w stanie faktycznym sprawy nie mógł zostać zastosowany, ponieważ ww. uchwała, jako niepodjęta nie mogła zostać zaskarżona do sądu powszechnego. Z powyższych przyczyn organ odwoławczy nie mógł również zarzucić organowi pierwszej instancji, że ten nie zbadał, czy uchwała została utrzymana w obiegu prawnym z uwagi na fakt, iż nigdy do niego nie weszła.

Reasumując, skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., ponieważ zaniechał dokładnego i rzetelnego przeanalizowania stanu faktycznego sprawy, pomijając zupełnie fakt złożenia przez właścicieli lokali oświadczeń o uchyleniu się od skutków oświadczeń woli złożonych pod wpływem błędu. Zamiast tego organ ograniczył się jedynie do wskazania, że sporna uchwała nie została zaskarżona do sądu, co przesądza o jej ważności - nie bacząc na inne okoliczności, świadczące o nieistnieniu i nieobowiązywaniu uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 u.w.l. określony sposób zarządu nieruchomością wspólną wiąże każdego członka wspólnoty. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny cofnięcie zgody nie ma skutków prawnych jeśli nie jest ona obarczona typizowanymi w Kodeksie cywilnym wadami oświadczenia woli. W świetle powyższego, w ocenie organu, oświadczenie woli członka wspólnoty nie niweczy skutków ważnej uchwały podjętej przez wspólnotę mieszkaniową. Dlatego też zmiana stanowiska przez osobę uczestniczącą w podejmowaniu takiej uchwały nie ma samoistnego wpływu na prawne znaczenie uchwały.

Jak wyjaśnił organ odwoławczy skutki prawne oświadczenia współtworzącego uchwałę o zgodzie na dokonanie określonych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną nie mogą być anulowane w drodze prostego cofnięcia. Ewentualny wpływ na proces inwestycyjny może mieć jedynie skuteczne zaskarżenie uchwały do sądu powszechnego na podstawie art. 25 u.w.l.

W ocenie organu zatem - w sytuacji, gdy inwestorka wykazała swe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wywodząc je z uchwały nr [...] z dnia 3 marca 2015 r. właścicieli lokali i uchwała ta nie została skutecznie podważona w przewidzianej prawem formie, to organy administracji nie miały żadnych podstaw, by prawo to kwestionować.

W piśmie z dnia 27 października 2015 r. uczestniczka postępowania H. L. wniosła o oddalenie skargi. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie wyjaśniła, że wprawdzie organ dokonał oceny dowodów w sposób odmienny niż skarżąca, jednak niedopuszczalne jest stwierdzenie, że dowody w postaci oświadczenia właścicieli lokali zostały pominięte, na co wskazuje skarżąca w zarzutach skargi. Uczestniczka postępowania wskazała, że przedłożyła organowi rozpatrującemu sprawę uchwałę właścicieli lokali, którą wyrazili zgodę na wykonanie planowanych prac budowlanych. Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l. wyrażenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej wymaga wyrażenia zgody właścicieli lokali poprzez przyjęcie stosownej uchwały. Stąd dysponowanie taką uchwałą jest dostatecznym wykazaniem przed organem prowadzącym postępowanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji nie można przyjąć, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie uczestniczki postępowania uchylenie się od skutków oświadczeń woli nie prowadzi do nieistnienia podjętej uchwały. Podjęte większością głosów uchwały stanowią samodzielny, autonomiczny byt prawny, który może zostać uchylony wyłącznie przez właściwy sąd. Oświadczenia złożone przez niektórych właścicieli lokali zostały złożone z zamiarem uchylenia się od skutków prawnych oddania głosu, a nie wskazują, że samo oddanie głosu było nieważne. Jest to istotna różnica, bowiem w takich okolicznościach nie ma miejsca sytuacja, w której głosy pod uchwałą zostały oddane przez podmioty do tego nieuprawnione lub oddanie głosu w ogóle nie nastąpiło. Tylko w takich okolicznościach można mówić o uchwale nieistniejącej. Zatem, o tym czy uchwała została podjęta decyduje fakt, czy za jej podjęciem wypowiedziała się większość właścicieli obliczana w stosunku do wszystkich osób wchodzących w skład wspólnoty mieszkaniowej, będących w chwili podejmowania uchwały właścicielami lokali w danej nieruchomości. Ponadto, stwierdzenie nieistnienia uchwały możliwe jest wyłącznie na podstawie orzeczenia właściwego sądu, po wytoczeniu stosownego powództwa opartego na art. 189 k.p.c. Nie jest kompetencją organu administracji publicznej rozstrzygnięcie sporu co do istnienia stosunku prawnego lub prawa (uchwały), rozumianych zgodnie z art. 189 k.p.c., jako że jest to kompetencja zastrzeżona wyłącznie dla sądu powszechnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej był przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowiący, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem wystąpiły opisane w tym przepisie przesłanki rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym.

Organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy czym – w związku z tym uchybieniem – sprawa wymaga wyjaśnienia w znacznym zakresie. Brak wyjaśnienia niezbędnych w sprawie okoliczności faktycznych ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zasadnie została wyeliminowana z obrotu prawnego mocą zaskarżonej decyzji.

Podkreślenia wymaga, że w granicach działania organu administracji publicznej, w ramach norm prawnych postępowania administracyjnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zawarte jest między innymi zobowiązanie organu do prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania oraz treści wniosku. Dokonanie takiego ustalenia mieści się w dyspozycji art. 7 i art. 77 k.p.a. W wyroku z dnia 4 czerwca 1992 r., sygn. akt IV SA 1378/91 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny słusznie stwierdził, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ treści rzeczywistego żądania strony.

Podstawowe znaczenie zatem ma precyzyjne oznaczenie przedmiotu postępowania, w którym strona żąda określonego zachowania organu poprzez wydanie określonej decyzji. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozpatrzenia sprawy stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) uzasadniające uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w razie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji w rzeczywistości nie ustalił przedmiotu żądania strony – inwestorki H. L., objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Inwestorka wskazywała w nim, że wniosek dotyczy "nadproża ściennego (drzwiowego) w lokalu mieszkalnym, budynek mieszkalny – wielorodzinny, poziom I piętra G. ul. F. wraz z wykonaniem otworu drzwiowego". Załączony do wniosku projekt budowlany w części tytułowej raz wskazuje, że dotyczy "nadproża ściennego (drzwiowego) w lokalu mieszkalnym", drugi raz, że takiego nadproża do lokalu mieszkalnego. W ramach opisu techniczno-konstrukcyjnego stwierdza się natomiast, że projekt dotyczy "zmiany usytuowania otworu ściennego (drzwiowego) wraz z nadprożem ściennym (żelbet.) do lokalu mieszkalnego w korytarzu klatki schodowej", natomiast jako przedmiot opracowania wskazuje się: "projektowane nadproże ścienne (stalowe) dla otworu drzwiowego, w związku ze zmianą usytuowania ściany wewnętrznej w korytarzu klatki schodowej budynku." W świetle tych rozbieżności, słusznie organ odwoławczy uznał, że wniosek wraz załączonym do niego projektem budowlanym nie pozwalają na prawidłowe i precyzyjne ustalenie zakresu planowanej przez inwestorkę inwestycji. Część rysunkowa projektu również nie wyjaśnia, czego w rzeczywistości wniosek dotyczy. Ukazuje bowiem wyłącznie fragment ściany przeznaczonej do wyburzenia w celu wykonania otworu drzwiowego, nie ukazuje natomiast, w którym miejscu zostanie zlikwidowany pierwotny otwór drzwiowy. Nieścisłości powyższe wynikają z tego, że dokumentacja projektowa nie zawiera graficznej inwentaryzacji stanu istniejącego obszaru budynku objętego inwestycją, mimo że wymóg taki wynika wprost z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.).

Organ pierwszej instancji sprzeczności powyższych nie dostrzegł i nie podjął żadnych czynności wyjaśniających zmierzających do precyzyjnego określenia zakresu wniosku, a tym samym przedmiotu postępowania. Świadczy o tym osnowa decyzji tego organu, w której odmówiono udzielenia pozwolenia na wykonanie nadproża ściennego (drzwiowego) w lokalu mieszkalnym w opisanym wyżej budynku. Organ pominął zatem (bez jakiegokolwiek wyjaśnienia) ten element wniosku, który dotyczy wykonania lub też zmiany usytuowania otworu drzwiowego (a więc jego zamurowania w jednym miejscu i wybicia go w innym). Ma to o tyle istotne znaczenie, że z porównania załączonego do akt organu odwoławczego rysunku poziomu budynku, na którym inwestycja jest planowana, oraz rysunku załączonego do projektu, zdaje się wynikać, że w lokalu mieszkalnym, do którego ma prowadzić przedmiotowy otwór drzwiowy, zaprojektowano szereg zmian, w tym dotyczących likwidacji innego otworu drzwiowego oraz zmiany usytuowania ścian wewnętrznych lokalu. Postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji nie dało także odpowiedzi na pytanie, czy zakres robót budowlanych wskazany we wniosku inwestorki nie stanowi ingerencji w ściany nośne budynku, a jeżeli tak, to czy kwalifikują się one do kategorii robót budowlanych zdefiniowanych jako przebudowa budynku lub jego części, oraz czy roboty te nie prowadzą do wydzielenia drugiego, samodzielnego lokalu mieszkalnego.

W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że określenie przedmiotu postępowania jest kluczowe dla właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w każdej sprawie, a zatem ma podstawowe znaczenie dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Brak ustaleń w tym zakresie - niezależnie od wystąpienia w sprawie zagadnienia dotyczącego wydania przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową zgody na realizację inwestycji, uniemożliwiał wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, dlatego też słusznie organ odwoławczy decyzję organu I instancji uchylił w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ drugiej instancji w takiej sytuacji – bez prawidłowego ustalenia zakresu wniosku – co musiało nastąpić w postępowaniu przed organem I instancji z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (vide art. 15 k.p.a.) - nie mógł bowiem poczynić prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie i wydać decyzji merytorycznej.

Odnosząc się natomiast do powyżej wskazanej kwestii wyrażenia zgody przez Wspólnotę Mieszkaniową na realizację inwestycji należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że to przedmiot postępowania wyznacza sposób uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem także z tego względu niezwykle istotne jest precyzyjne ustalenia zakresu inwestycji objętej w tej sprawie wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Od tego bowiem zależy, czym musi dysponować inwestor, aby wykazać swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to szczególnie istotne w przypadku robót budowlanych prowadzonych w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, ponieważ - w zależności od zakresu planowanych robót budowlanych, wymagana będzie lub nie zgoda takiej wspólnoty na wykonanie tych robót wyrażona w formie uchwały. Jeżeli roboty mają dotyczyć części wspólnych nieruchomości, nadbudowy lub przebudowy nieruchomości wspólnej, wówczas należy je zakwalifikować jako czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, na których wykonanie inwestor musi posiadać zgodę wspólnoty mieszkaniowej

(por. art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l.). Gdy na skutek robót budowlanych dojść ma do podziału lokalu również wymagana jest zgoda właścicieli lokali wyrażona w stosownej uchwale (art. 22 ust. 4 u.w.l.).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że inwestorka w momencie składania wniosku o pozwolenie na budowę posiadała na mocy uchwały nr [...] z dnia 3 marca 2015 r. skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej prawo do wykonania "przebudowy części wspólnej nieruchomości poprzez wykonanie dodatkowego otworu ściennego drzwiowego z klatki schodowej do lokalu mieszkalnego nr [...]". Jednak takiego zakresu robót we wniosku o pozwolenie na budowę nie wskazała. W ocenie Sądu bez wyjaśnienia zatem przez organ pierwszej instancji rzeczywistego zakresu planowanej inwestycji, jak również z uwagi na niespójność treści uchwały z treścią wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, przedwczesne byłoby stwierdzenie, że ww. uchwała może stanowić podstawę do przyjęcia, iż inwestorka uzyskała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane sformułowane we wniosku o pozwolenie na budowę. Uchwała ta mogłaby bowiem stanowić podstawę do takiej oceny jedynie wtedy, gdyby inwestorka złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na inwestycję odpowiadającą treści wyrażonej w tej uchwale zgody Wspólnoty Mieszkaniowej.

Należy przy tym wyjaśnić, iż organ odwoławczy prawidłowo uznał, że uchwała nr [...] skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej stanowi upoważnienie dla inwestorki do wykonania robót budowlanych w niej wskazanych. Z treści tej uchwały wynika bowiem, że została ona podjęta większością głosów właścicieli lokali. Większość głosów udzielonych za podjęciem uchwały została wykazana w formie podpisów poszczególnych właścicieli lokali pod jej treścią wraz ze wskazaniem wielkości przysługujących im udziałów. Z zarzutów Wspólnoty Mieszkaniowej podnoszonych zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze, nie wynika natomiast, aby uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany.

Podkreślić należy, że oświadczenia właścicieli lokali, którzy początkowo zagłosowali za przyjęciem tej uchwały, w których nie wyrażają oni zgody na inwestycję planowaną przez inwestorkę i uchylają się od skutków złożonego w uchwale oświadczenia woli, nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową. Tego rodzaju oświadczenia nie mogą bowiem same z siebie wywołać skutku w postaci nieobowiązywania, czy też nieistnienia tej uchwały. Takiego skutku nie mogą także wywołać zarzuty skarżącej dotyczące niewłaściwego trybu jej podjęcia. Zarówno Wspólnota Mieszkaniowa, jak i organy oraz sąd administracyjny są związane treścią uchwały wspólnoty mieszkaniowej, której nieważności lub nieistnienia nie stwierdzono we właściwym trybie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 733/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Kwestia oceny prawidłowości czy też legalności uchwały w przedmiocie zgody na realizację inwestycji nie należy bowiem do kognicji organów administracji, ani też sądu administracyjnego. Ustawa o własności lokali przewiduje w art. 25 tryb zaskarżania uchwały wspólnoty mieszkaniowej do sądu powszechnego. Stąd też ani organy administracji, ani sądy administracyjne nie są uprawnione do badania wadliwości czy też nieprawidłowości podjętej uchwały przez wspólnotę mieszkaniową. Jeżeli natomiast wskazywani przez skarżącą właściciele lokali, którzy podpisali uchwałę nr [...], uważają, że przy jej podejmowaniu wprowadzono ich w błąd, lub też, że w inni sposób narusza ona prawo, mogą skorzystać z powództwa opisanego w art. 25 u.w.l. Wyjaśnić przy tym można, że chociaż w art. 25 ust. 1 u.w.l. użyto sformułowania "zaskarżyć uchwałę do sądu", to faktycznie chodzi w tym przypadku o wniesienie pozwu o uchylenie uchwały wspólnoty mieszkaniowej albo o ustalenie nieistnienia lub nieważności uchwały (por. komentarz do art. 25 u.w.l. Ewy Bończak – Kucharczyk w: Ochrona praw lokatorów i najem lokali mieszkalnych. Komentarz, wyd. II, opublikowano: LEX 2013, a także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2001 r., sygn. V CZ 4/01, OSNC 2001, nr 7–8, poz. 124).

Przytoczony przez skarżącą pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), powyższej oceny nie może zmienić. Nie znajduje on bowiem zastosowania w tej sprawie, ponieważ w tej sprawie nie została podjęta druga uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej, w której cofałaby ona wyrażoną wcześniej (w uchwale nr [...]) zgodę, wywodząc, że pierwotnie wyraziła zgodę na wykonanie robót budowlanych pod wpływem błędu.

W konsekwencji należało przyjąć, że uchwała przedłożona przez inwestorkę w przedmiotowej sprawie pozostaje w obrocie prawnym, zaś wyrażona w niej zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej legitymuje inwestorkę do wykonania robót budowlanych wyraźnie w tej uchwale opisanych. Organy architektoniczno-budowlane nie miały uprawnień do kwestionowania ważności lub istnienia tej uchwały, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze przewidzianej przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za niezasadne zarzuty zawarte w skardze. Organ odwoławczy nie pominął okoliczności uchylenia się właścicieli lokali od skutków ich oświadczeń woli lecz w sposób prawidłowy ocenił, że uchwała nr [...] daje inwestorce prawo do wykonania robót budowlanych w niej wskazanych, pomimo złożenia tychże oświadczeń. Jednak – jak to już wyżej zostało wykazane, do ustalenia pozostawał przedmiot niniejszego postępowania, czyli zakres wniosku inwestorki, albowiem nie zostało ustalone, czy chce ona wykonać takie roboty, które w tej uchwale zostały wskazane, a to uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej. Ustalenie organu odwoławczego, zgodnie z którym inwestorce w niniejszej sprawie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, było bowiem prawidłowe jedynie przy założeniu, że chce ona wykonać roboty budowlane odpowiadające treści zgody Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażonej w uchwale, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Co za tym idzie – wbrew zarzutom skargi - organ odwoławczy nie dopuścił się ani naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, ani też nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Nie mógł także naruszyć art. 84 § 1 i art. 86 § 1 k.c. w związku z art. 23 ust. 2 u.w.l., albowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do rozpoznawania kwestii związanych z ważnością i prawidłowością podjęcia uchwały wspólnoty mieszkaniowej. Okoliczności podnoszone przez skarżącą, a dotyczące nieprawidłowości w podjęciu uchwały oraz charakteru oświadczeń części właścicieli lokali o cofnięciu swej zgody wyrażonej w ww. uchwale, nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania tej uchwały w ramach postępowania administracyjnego, ani też na drodze postępowania przed sądem administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę Wspólnoty Mieszkaniowej za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.