Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 847/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
określono , że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 5 i art. 30 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 24 i 25
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr XXXVI.493.2013 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna I. stwierdza że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski w skardze z dnia 12.05.2014 r. domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna Nr XXXVI.493.2013 z dnia 29 sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna.

Powyższa skarga wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594).

Wskazanej uchwale Wojewoda Małopolski zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 11 pkt 9 ustawy o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez uchwalenie projektu zmiany Studium, pomimo odmowy uzgodnienia tego projektu przez właściwego miejscowo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz brak wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;

2) art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez uchwalenie projektu zmiany Studium, pomimo faktu, iż ze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wynika, że może on znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 - w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski podał, że uchwałą Nr XXXVI.493.2013 z dnia 29 sierpnia 2013 r. Rada Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna przyjęła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna. Przedmiotowa uchwała wpłynęła do oceny nadzorczej Wojewody Małopolskiego w dniu 5 września 2013 r. Powyższą uchwałę podjęto na podstawie art. 3 ust. l i art. 12 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz na podstawie uchwały nr XLI/597/2010 Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia 19 lutego 2010 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna.

W dniu 11 marca 2014 r. do Wojewody Małopolskiego wpłynęło pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 6 marca 2014 r. (znak: [...]), w którym Dyrektor, po powzięciu informacji o uchwaleniu przez Radę Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, wskazał na fakt, iż przeprowadzona strategiczna ocena oddziaływania na środowisko przedmiotowej zmiany studium wykazała negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 Ostoja Popradzka PLH 120019.

W toku ponownej oceny nadzorczej Wojewoda Małopolski uzyskał od Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna dokumentację, z której wynika, iż pismami z dnia 27 listopada 2012 r., (znak: [...]) Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna zwrócił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Krakowie, Wydział Spraw Terytorialnych w S. o uzgodnienie (zaopiniowanie) projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna oraz wydanie opinii dotyczącej prognozy oddziaływania środowisko, sporządzonej do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna. We wskazanych pismach zawarte zostały informacje, iż: "nieprzedstawienie stronom w terminie 21 dni od dnia udostępnienia projektu zmiany studium będzie uważane za równoznaczne z pozytywnym uzgodnieniem (zaopiniowaniem). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kpa, o czym stanowi art. 24 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz "nieprzedstawienie stanowiska w terminie 30 dni od dnia udostępnienia projektu prognozy oddziaływania na środowisko będzie uważane równoznaczne z pozytywnym zaopiniowaniem".

Wojewoda wskazał, że działający z upoważnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie Naczelnik Wydziału Spraw Terenowych w N. pismem z dnia 20 grudnia 2012 r., [...] odmówił uzgodnienia projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, w zakresie ustaleń studium mogących mieć negatywny wpływ na przyrodę parku krajobrazowego oraz mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Ponadto działający z upoważnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie Naczelnik Wydziału Spraw Terenowego w N. wydał negatywną opinię, dotyczącą projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna (pismo z dnia 20 grudnia 2012 r., znak: [...]).

W piśmie z dnia 7 stycznia 2013 r. (znak: [...]), skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna podjął merytoryczną polemikę ze stanowiskiem zajętym przez działającego z upoważnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, Naczelnika Wydziału Spraw Terenowych w Nowym Sączu oraz podniósł zarzut niewłaściwej formy, w której wyrażone zostało stanowisko organu uzgadniającego oraz opiniującego projekt zmiany Studium. W ocenie Burmistrza prawidłową formą było postanowienie, na które służy zażalenie, a nie pismo. W związku z nieprawidłową formą odmowy uzgodnienia, Burmistrz uznał uzgodnienie za pozytywnie skutecznie dokonane.

W piśmie z dnia 11.04.2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie Naczelnik Wydziału Spraw Terenowego w N., ustosunkował się do podnoszonych przez Burmistrza zarzutów, uznając "pismo" za prawidłową formę dla wyrażenia stanowiska uprzednio zajętego w sprawie.

Uchwałą z dnia 29.08.2013 r. Rada Miasta i Gminy Muszyna przyjęła zmianę Studium, pomimo negatywnej opinii i odmowy uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Oceniając powyższe, Wojewoda Małopolski wskazał, że art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody stanowi, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z miejscowym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego.

Z kolei art. 30 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Projekt zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, obejmujący obszar Popradzkiego Parku Krajobrazowego oraz specjalny obszar ochrony siedlisk Natura 2000 "Ostoja Popradzka" PLH120019 - w myśl przytoczonych powyżej przepisów prawa – podlegał, zdaniem Wojewody Małopolskiego obowiązkowi uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Wojewoda Małopolski podkreślił, że w przypadku uchwalonego przez Radę Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna doszło do przyjęcia wymienionego projektu pomimo, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił jego uzgodnienia w zakresie ustaleń studium mogących mieć negatywny wpływ na przyrodę parku krajobrazowego oraz mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Wojewoda Małopolski wskazał, że z korespondencji prowadzonej pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, a Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Krakowie wynika, że Burmistrz uznał zajęte przez RDOŚ stanowisko za nieistniejące z powodu wyrażenia go nie w formie postanowienia, a tym samym - wobec braku zajęcia stanowiska w terminie - uznał projekt zmiany studium za uzgodniony.

Zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6 w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej opiniują i uzgadniają na swój koszt odpowiednio projekt studium albo projekt miejscowego planu. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Zdaniem Wojewody przepis ten oznacza, że odniesienie do uzgadniania projektu studium, zawarte w art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy jedynie uzgodnienia, o którym mowa w art. 11 pkt 6 tejże ustawy, tj. z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu przestrzennego województwa oraz z wojewodą w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1. W treści ww. przepisów nie ma zatem mowy o procedurze uzgadniania projektu studium lub jego zmiany w zakresie obszarów podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub przepisów odrębnych (jak ma to miejsce w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany). Skoro ustawa wyraźnie przewiduje w dwóch przytoczonych wyżej przypadkach procedurę uzgodnieniową projektu studium lub jego zmiany w trybie art. 106 K.p.a., to nie powinna ona być stosowana w innych, nieprzewidzianych prawem sytuacjach odnoszących się do procedury planistycznej.

Przepisy art. 16 ust. 7 oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody stanowią, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin w części dotyczącej odpowiednio parku krajobrazowego lub obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Powyższe przepisy nie wskazują, iż uzgodnienie następuje w trybie art. 106 K.p.a., a tym samym, nie ma podstaw prawnych do stosowania przepisu procedury administracyjnej podczas procedury legislacyjnej (w sprawie uchwalenia studium lub jego zmiany). Wspomniany przepis art. 106 K.p.a. reguluje zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Wojewoda podkreślił, że procedura planistyczna (legislacyjna) nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w celu załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 K.p.a., której adresatem jest strona postępowania administracyjnego. Dlatego też przeniesienie regulacji przewidzianej w art. 106 K.p.a. na grunt procedury legislacyjnej nie jest możliwe, chyba że przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że uzgodnienie następuje w trybie K.p.a.

W przypadku uzgadniania projektu zmiany studium ma to miejsce jedynie w przypadkach wskazanych w art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem nie dotyczy uzgodnień dokonywanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na podstawie ustawy o ochronie przyrody.

Dodatkowo zauważono, iż art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie może zostać przyjęty (o ile zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody), jeżeli ze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wynika, że może studium znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. W przypadku zaś uchwalonego przez Radę Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Uzdrowiskowej Muszyna doszło do przyjęcia ww. projektu pomimo, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska negatywnie zaopiniował projekt właśnie ze względu na możliwe negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 Ostoja Popradzka PLII120019.

W ocenie organu nadzoru kwestia formy, w której zajęte zostało stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest kwestią drugorzędną. Ewentualna nieprawidłowość w tym zakresie mogłaby być przedmiotem zarzutów podnoszonych przez władze gminy przed właściwymi organami, z którego to prawa zresztą władze Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna nie skorzystały. Organy gminy nie mają, w ocenie organu nadzoru, prawa do samodzielnego uznania (wyrażonego w ustawowym terminie) negatywnego stanowiska, za nieistniejące.

Wojewoda podkreślił, że wprawdzie art. 54 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi że: "zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin określają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. póz. 647)", niemniej jednak pamiętać należy, że § 157 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2002 r. (Dz. U. Nr 100, póz. 908) w sprawie Zasad techniki prawodawczej stanowi, iż nie odsyła się do przepisów, które już zawierają odesłania. Tym samym z zakresu odesłania wynikającego z art. 54 ust. 3 wyłączone powinno być odesłanie do art. 24 ust. 1 ustawy o i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim przepis ten odsyła do art. 106 K.p.a.

Stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W ocenie strony skarżącej, Rada Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna podejmując uchwałę, pomimo negatywnego uzgodnienia przez właściwego miejscowo regionalnego dyrektora ochrony środowiska, istotnie naruszyła tryb sporządzania zmiany studium. Nadto Rada wskazanego miasta i gminy naruszyła zasady sporządzania zmiany studium, przyjmując powyższy dokument, pomimo negatywnej opinii właściwego miejscowo regionalnego dyrektora ochrony środowiska, z której wynika, że projektowana uchwała może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna wniósł o jej oddalenie. Na uzasadnienia swego stanowiska wskazał, że niezwłocznie po podjęciu zaskarżonej obecnie uchwały, została ona przekazana pismem z dnia 2.10.2013 roku do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie Wydział Infrastruktury Oddział Zamiejscowy w N. wraz z pełną dokumentacją formalnoprawną. W dniu 24.10.2013 roku, do Urzędu Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna zwrócona została powyższa dokumentacja. Pomimo dokonanej wówczas analizy procesu podejmowania zaskarżonej uchwały, nie zostały wskazane żadne uchybienia.

Strona przeciwna wskazała, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie, pismem z dnia 20.12.2012, doręczonym do Urzędu Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna w dniu 27.12.2012 roku, nie zachował prawem przewidzianej formy uzgodnienia opiniującego projekt zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, które niewątpliwie powinno nastąpić w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Kolejną kwestią, na którą zwrócono uwagę, jest brak wskazania warunków na jakich możliwie jest uzyskanie odpowiedniego uzgodnienia.

Wobec powyższego, zdaniem Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, pismo z dnia 20.12.2012 roku stanowi de facto nieformalną odpowiedź, w której Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska przedstawia swoje rozważania i wątpliwości poddając je pod rozwagę i do uznania wnioskodawcy, a jednocześnie przekraczając termin, ma w tym względzie na uwadze konsekwencje płynące z tego faktu. Tym bardziej, iż jako organ działający w oparciu o przepisy prawa, mógł skorzystać z regulacji zawartych w art. 25 ust. 1a u.p.z.p., zgodnie z którym organ uzgadniający albo opiniujący może w uzasadnionych przypadkach wystąpić do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zmianę terminu, o którym mowa w ust. l, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia, czego nie uczynił w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego, zdaniem Burmistrza Muszyny, brak jest podstaw do przyjęcia, że wskazane wyżej pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska mogło stanowić uzgodnienie bądź opinię, jaka powinna być sporządzona w trybie art. 106 K.p.a., czyli w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Powyższe stanowisko, zdaniem Burmistrza, per analogiam, zostało potwierdzone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 10.07. 2008 r. sygn. II OSK 657/08 W sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie dyrektora parku narodowego w przedmiocie uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest Minister Środowiska wykonujący zadania przy pomocy Głównego Konserwatora Przyrody. Prawo wniesienia takiego zażalenia przysługuje natomiast każdemu, kto wykaże interes prawny do występowania w sprawie.

Zdaniem strony przeciwnej jednoznacznie stwierdzono oraz bezspornie przesądzono, iż w myśl art. 24 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienie takie jest dokonywane w trybie art. 106 K.p.a. "Podkreślenia przy tym wymaga, iż stroną takiego postępowania incydentalnego jest strona postępowania głównego, która ma te same uprawnienia procesowe, co w postępowaniu administracyjnym. Wskazano także, iż stosownie do § 5 powołanego przepisu na postanowienia, wydane w tym trybie przysługuje zażalenie. Do rozpatrzenia zażalenia właściwy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu uzgadniającego (...)". Powołując się na argumentację zawartą przytoczonym orzeczeniu uznano, iż stanowisko wyrażone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, co istotne, już po upływie terminu, należy uznać za niespełniające wymagań ustawowych, a w szczególności powodujące skutki przewidziane w art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest jako nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. l i la, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem.

Zwrócono uwagę na postanowienie WSA w Rzeszowie z 12.06.2013r. sygn. II SA/Rz 394/13, w którym stwierdzono, iż: Konsekwencja przyjęcia założenia wyczerpującego unormowania procedury legislacyjnej dotyczącej zmian studium w u.p.z.p. jest konieczność stosowania do form współdziałania przewidzianych w przepisach ustawy o ochronie przyrody, a przeprowadzanych przez RDOŚ przepisu art. 106 § l k.p.a. Wobec tego nie sposób pominąć, że w świetle art. 106 § 5 k.p.a., uzgodnienie o którym mowa może stanowić przedmiot zażalenia zaś organem właściwym do jego rozpatrzenia jest Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Burmistrz podkreślił również, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie wystosował, a następnie doręczył do Urzędu Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, pismo zawierające odmowę uzgodnienia projektu zmiany Studium po zakreślonym terminie do zajęcia stanowiska w określonej sprawie.

Nadto zauważono, iż organ gminy występując do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, z wnioskiem o uzgodnienie projektu zmian Studium wyznaczył 21 dniowy termin na dokonanie uzgodnienia.

W przypadku, kiedy doręczenie zainteresowanemu tego pisma nastąpiło w dniu 28.11.2013 roku, wówczas zgodnie z art. 57 K.p.a., wyznaczony RDOŚ termin ten upłynął w dniu 19.12.2013 roku. W takim przypadku, pismo datowane na dzień 20.12.2013 roku, doręczone do Urzędu MiGU Muszyna w dniu 27.12.2013 roku nie mogło wywrzeć skutków prawnych, jako złożone po terminie. Takie postępowanie zainteresowanego powoduje, zgodnie z brzmieniem art. 25 ust. 2 u.p.z.p. uznanie projektu zmiany studium za uzgodniony.

Burmistrz Muszyny wskazał, iż procedurę normującą zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawierają regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i to te przepisy winny mieć pierwszeństwo przed normami ustawy o ochronie przyrody. Zasadnicza wskazówka do takiej interpretacji płynie z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle wskazanego przepisu, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Wobec tego, nie może budzić wątpliwości, iż to w tej ustawie należy poszukiwać norm tworzących procedury kreujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odstąpienie od wymienionego trybu byłoby dopuszczalne pod warunkiem wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy w tym względzie, co dotychczas nie nastąpiło, tym bardziej biorąc pod uwagę fakt, iż obowiązek współdziałania organu opracowującego projekt zmiany studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wynika z art. 11 pkt 6 lit. j w związku z art. 27 u.p.z.p. W myśl wskazanych unormowań, wójt występuje o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Norma zawarta w art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, przewiduje i stanowi zakres wyłącznie współdziałania organów, dlatego powyższe przepisy zobowiązują je do wspólnego uzgodnienia proponowanych zmian w tym zakresie.

Dodatkowo, argumentem przemawiającym za przyjęciem słuszności przedstawionego rozumowania jest fakt, iż podstawą inicjującą proces uzgadniania i opiniowania projektu zmiany Studium była właśnie norma prawna określona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie norma prawna określona w ustawie o ochronie przyrody.

Zaznaczono, iż sporne pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 20.12.2012 roku, z uwagi na zawarte w jego treści liczne rozbieżności, nieścisłości oraz wyraźne nadinterpretacje w stosunku do istniejącego stanu faktycznego, a szczególnie nieprawidłowości merytoryczne przywołane w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia 7.01.2013 roku skierowanym do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, nie może przybrać przymiotu rzetelnego i pomocnego wskazania na kwestie szczególnie wrażliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594; dalej ustawa powoływana jako u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 1 u.s.g, po upływie 30-dniowego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zauważyć należy, iż inicjująca niniejsze postępowanie sądowe skarga organu nadzoru - Wojewody Małopolskiego - wniesiona została właśnie w trybie cytowanego wyżej art. 93 u.s.g. Z art. 94 powoływanej ustawy wynika z kolei, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jednocześnie wskazać należy, iż zaskarżona w tej sprawie uchwała Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia 29.08.2013 r. nr XXXVI.493.2013 w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna nie jest aktem prawa miejscowego. Powyższe wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647; dalej ustawa powoływana jako u.p.z.p.), zgodnie z którym, studium nie jest aktem prawa miejscowego. Uznać zatem należy, iż możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (jego zmiany) doznaje czasowego ograniczenia. Po upływie bowiem jednego roku od dnia podjęcia takiej uchwały, wyłączona jest możliwość stwierdzenia jej nieważności. Sąd administracyjny zaś, dostrzegając wadliwość uchwały podjętej we wskazanym wyżej przedmiocie, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, stosownie do art. 147 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) orzec może jedynie o tym, iż uchwała taka wydana została z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż od dnia podjęcia kontrolowanej uchwały do dnia orzekania w tej sprawie przez sąd administracyjny upłynął już ponad rok (uchwalenie zmiany studium miało miejsce w dniu 29.08.2013 r.), co w kontekście dostrzeżonych uchybień (wskazanych poniżej) uprawnia do stwierdzenia, iż przedmiotowa uchwała wydana została z naruszeniem prawa.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W skardze Wojewoda zarzucił, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium, co miało się przejawiać w fakcie uchwalenia jej, pomimo odmowy uzgodnienia projektu uchwały z właściwym Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (dalej organ ten powoływany jest jako RDOŚ).

Tryb postępowania planistycznego dotyczącego studium uwarunkowań uregulowany został w przepisie art. 11 u.p.z.p. Przepis ten stanowi między innymi, że po ogłoszeniu w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania studium, po zawiadomieniu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium (jego zmiany) instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania oraz po rozpatrzeniu wniesionych wniosków, organ sporządza projekt studium (jego zmiany) wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Następnie zgodnie z art. 11 pkt 6 ustawy występuje o uzgodnienie projektu studium oraz uzyskuje opinie o projekcie studium od wymienionych w tym przepisie organów. Nadto, zgodnie z art. 11 pkt 9 wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni.

Celem proponowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna zmiany studium było ustalenie zasad zagospodarowania związanego z realizacją i obsługą urządzeń sportu i rekreacji zimowej wraz z infrastrukturą.

Obszar dla którego sporządzono zmianę studium położony jest na terenie Popradzkiego Parku Krajobrazowego oraz na terenie obszaru Natura 2000 Ostoja Popradzka PLH 120019.

Oceniając zaskarżoną uchwałę, należy w pierwszej kolejności wskazać, że obowiązek uzyskania uzgodnienia projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (oraz jego zmiany) z RDOŚ wynika z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2013 r., poz. 627; dalej ustawa powoływana jako u.o.prz.). Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (...) w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku krajobrazowego. Natomiast stosowanie do art. 30 ust. 3 u.o.prz. projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (...) w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Skoro zatem nie ulega w sprawie wątpliwości, że obszar objęty zmianą studium położony jest w granicach Popradzkiego Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszaru Natura 2000 Ostoja Popradzka PLH 120019, to wskazane wyżej przepisy ustawy o ochronie przyrody, określające kompetencję RDOS w procesie stanowienia studium uwarunkowań, będą miały zastosowanie.

Kwestią sporną w kontrolowanej sprawie było to, czy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w sposób skuteczny odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna. Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, w odpowiedzi na skargę podawał, że stanowisko RDOŚ negatywnie oceniające projektowane zmiany studium, nie zostało wniesione w formie postanowienia, na które Gminie przysługiwałoby zażalenie, jak również, że stanowisko swoje RDOŚ zajął z przekroczeniem terminu do tej czynności.

Wskazać przy tym należy, iż obowiązek uzyskania opinii RDOŚ odnośnie do planowanej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna wynika z art. 11 pkt 6 lit. j u.p.z.p.

Prawidłowość stanowiska wyrażonego przez RDOŚ w piśmie z dnia 20.12.2012 r., odmawiającego uzgodnienia projektu zamiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, oceniać należy uwzględniając regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ta bowiem ustawa, w sposób kompleksowy reguluje tryb procedowania organu, w kwestiach odnoszących się do uchwalania studium uwarunkowań (oraz jego zmiany). Ma ona zastosowanie dla oceny uzgodnienia dokonywanego przez RDOŚ, którego podstawa prawna wynika z cytowanych wyżej przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 wskazanej ustawy organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 (...), w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, (...) projekt studium (...). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że art. 24 ust. 1 u.p.z.p. mówi o organach wymienionych w art. 11 pkt 6 u.p.z.p. Ten zaś przepis, pod lit. "j" wskazuje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Bez znaczenia dla oceny analizowanej kwestii jest przy tym fakt, że regionalny dyrektor ochrony środowiska we wskazanym przepisie ma uprawnienia organu opiniującego, a nie uzgadniającego. Jak wyżej już wskazano, u.p.z.p. reguluje w sposób kompleksowy i jednolity materię związaną z trybem uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, iż przepis art. 24 ust. 1 odnosić należy również do uzgodnień studium dokonywanych na podstawie innych przepisów niż u.p.z.p. (w tym przypadku – ustawy o ochronie przyrody). Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska jest, wynikające z art. 25 ust. 1 u.p.z.p. uprawnienie burmistrza miasta do ustalenia terminu dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy o których mowa w art. 11 pkt 5 i 6 u.p.z.p., tj. także przez RDOŚ. Zgodnie ze wskazanym przepisem, termin ten powinien być nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium. Z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.

W sprawie będącej przedmiotem skargi, Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna w piśmie z dnia 27.11.2012 r. wyznaczył RDOŚ termin 21 dni na dokonanie uzgodnienia przedłożonego projektu studium. Zauważyć w związku z powyższym należy, iż pismo to doręczone zostało organowi uzgadniającemu w dniu 29.11.2012 r. Data ta wynika z odciśniętego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru datownika placówki pocztowej. Nadto potwierdzona została przez organ (k. 98 a.s.) oraz placówkę pocztową (k. 108 a.s.). Jednocześnie wskazać należy na prezentowany w literaturze pogląd, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie normują kwestii dotyczącej sposobu obliczania terminów, w tym terminu, o którym mowa w art. 25 ust. 1. Należy przyjąć, że w takich przypadkach będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (tak J. Dziedzic-Bukowska, w: K. Buczyński, J. Dziedzic-Bukowska, J. Jaworski, P. Sosnowski Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz; LexisNexis uwaga 3 do art. 25). Akceptując powyższy pogląd i mając więc na uwadze art. 57 par. 1 K.p.a. wskazać więc należy, iż upływ 21 dniowego terminu na zajęcie stanowiska w tej sprawie przypadał zatem na dzień 20.12.2012 r. Stosownie zaś do art. 57 par. 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Wobec powyższego, istotne w ocenianej sprawie znaczenie ma kwestia ustalania daty, w której RDOŚ nadał na poczcie pismo kierowane do Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna z dnia 20.12.2012 r. odmawiające uzgodnienia projektu zmiany studium.

W wyniku podjętych przez sąd czynności ustalono, iż wskazany organ sporne pismo nadał w dniu jego sporządzenia tj. w dniu 20.12.2012 r. Okoliczność ta wynika zarówno z oświadczenia organu (k. 98), jak również z datownika widniejącego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru powyższego pisma (k. 100), a także na odcisku datownika znajdującym się na kopii wskazanego pisma (k. 101). Wskazany fakt oznacza, iż pismo to nadane zostało w otwartym terminie do wyrażenia przez organ (RDOŚ) stanowiska w sprawie uzgodnienia. Skoro więc przed upływem terminu na zajęcie stanowiska przez RDOŚ, korespondencja zawierająca powyższe pismo, odmawiające uzgodnienia projektu studium, nadana została w urzędzie pocztowym, zatem termin do wyrażenia stanowiska przez RDOŚ, w świetle art. 57 ust. 5 pkt 2 K.p.a. uznać należy za zachowany. Sam zaś fakt późniejszego odbioru spornej przesyłki przez organ (w dniu 27.12.2012 r.), w świetle wskazanego przepisu nie może wpływać na odmienną ocenę powyższej kwestii. Dodać należy, iż przyjęcie innego stanowiska powodowałoby, iż w przypadku opieszałego działania poczty w doręczaniu przesyłek lub zwłoki organu w odbiorze kierowanej do niego korespondencji, powstanie określonych skutków prawnych zależne byłoby od czynników, które ustawodawca wykluczył formując art. 57 par. 5 K.p.a. Reasumując należy wskazać, iż nie był trafny pogląd Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, iż RDOŚ przekroczył termin do zajęcia w sprawie stanowiska, i zastosowanie znalazł w sprawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p. (milczące uzgodnienie).

Nie był także trafny zarzut Burmistrza Muszyny, iż stanowisko RDOŚ zostało wyrażone w nieprawidłowej formie albowiem nie zostało ono zawarte w postanowieniu na które przysługuje zażalenie. Zauważyć należy, iż jest w sprawie okolicznością niesporną, że Burmistrz Muszyny po otrzymaniu pisma RDOŚ z dnia 20.12.2012 r. (odmowa uzgodnienia projektu studium) nie kwestionował zajętego przez wskazany organ stanowiska, zarówno w toku instancji (poprzez złożenia zażalenia), jak również poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego (zgodnie z zawartym pouczeniem). Skoro więc stanowisko zajęte w sprawie przez RDOŚ nie było we właściwym trybie kwestionowane (pismo Burmistrza z dnia 7.01.2013 r. jest wyłącznie polemiką z zajętym przez organ uzgadniający stanowiskiem) uznać należy, że wskazany akt funkcjonuje w obrocie prawnym. Skoro jednocześnie, jak wyżej wskazano, stanowisko RDOŚ zajęte zostało we właściwym terminie, akt ten wywiera zatem wszelkie skutki prawne. Kwestia formy wyrażenia tego stanowiska, ma we wskazanym kontekście, drugorzędne znaczenie.

Burmistrz Muszyny zarzucał także, iż RDOŚ nie wskazał warunków na jakich możliwe jest uzyskanie uzgodnienia, co miało powodować uznanie przedstawionego organowi projektu za uzgodniony (stosowanie do art. 24 ust. 2 u.p.z.p.). Stwierdzić należy, że wskazany przepis nie może mieć w tej sprawie zastosowania. Z wyrażonego przez RDOŚ stanowiska w sprawie jasno wynika, że mając na uwadze regulacje dotyczące ochrony przyrody (w tym odnoszące się wprost do Popradzkiego Parku Krajobrazowego rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 23.05.2005 r. nr 5/05) budowa infrastruktury sportowej na terenie objętym zmianą studium, negatywnie będzie oddziaływać na chronione przyrodniczo wartości, co uniemożliwia uzgodnienie przedłożonego projektu zmiany studium. Organ wskazał przy tym, iż "projekt studium mógłby uzyskać uzgodnienie po warunkiem wykluczenia z terenu objętego zmianą studium zainwestowania związanego z realizacją i obsługą urządzeń sportu i rekreacji zimowej wraz z infrastrukturą techniczną, w tym obiektów kubaturowych". Brak jest zatem podstaw do uznania, że sporny projekt zmiany studium został uzgodniony stosownie do art. 24 ust. 2 u.p.z.p.

Podkreślenia wymaga, że charakter prawny "uzgodnienia", jest taki, iż jest ono wiążące. W przypadku zaś braku zgody ze strony organu ochrony przyrody (odmowy uzgodnienia) nie można podjąć uchwały w przedłożonej do uzgodnienia treści. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że treść zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna przyjęta została mimo braku uzgodnienia projektu proponowanej zmiany z RDOŚ. Oznacza to, że nastąpiło istotne naruszenie trybu sporządzania spornej uchwały tj. art. 11 pkt 9 u.p.z.p., w zw. z art. 16 ust. 7 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jak wskazano na wstępie uzasadniania, wobec upływu ponad jednego roku od dnia podjęcia uchwały, wyłączona jest możliwość stwierdzenia jej nieważności. Sąd, stosownie do art. 147 par. 1 p.p.s.a. stwierdził zatem, iż uchwała ta wydana została z naruszeniem prawa (pkt I sentencji). Na podstawie zaś art. 152 p.p.s.a. należało określić, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu (pkt II sentencji).

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.