Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 5/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 1, art. 2, art. 32, art. 182 § 2 pkt 1, art. 184, art. 204
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 440/14 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność O. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. S.A. z siedzibą w W. na rzecz P. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 440/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. K. na bezczynność O. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał O. S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku z dnia 23 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od O. S.A. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 23 lipca 2013 r. skarżący wystąpił do T. S.A. w W. m.in. o udostępnienie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na działce położonej w miejscowości B., nr ewidencyjny działki [...], [...], w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami, pod rygorem podjęcia kroków prawnych określonych w art. 21 i art. 23 ww. ustawy.

Pismem z dnia 11 września 2013 r. Spółka wystąpiła o przesłanie kopii mapy zasadniczej z zaznaczonymi urządzeniami teletechnicznymi oraz granicami działki nr [...], bowiem mapa załączona do pisma z dnia 23 lipca 2013 r. nie obejmuje terenu objętego przedmiotowym wnioskiem.

Pismem z dnia 29 października 2013 r. P. K. ponownie wezwał Spółkę do udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p., w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma, wszystkich posiadanych informacji publicznych poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na ww. działce, w szczególności wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na ww. działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej – Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli - ustalających miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.). Wnioskodawca zobowiązał się pokryć koszt wykonania i przesłania ww. kserokopii.

Pismem z dnia 9 grudnia 2013 r. T. S.A. poinformowała, iż sprawa została przekazana do Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych [...] celem dalszego prowadzenia i udzielenia stosownej odpowiedzi.

P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność O. S.A. z siedzibą w W. (do dnia 31 grudnia 2013 r. działającą pod firmą T. S.A. z siedzibą w W.) polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 23 lipca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Spółki oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie i w żądanej formie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący wskazał, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są – oprócz władz publicznych – także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, co wynika z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. "Zadania publiczne" mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy publicznej i bez konieczności przekazywania tych zadań. Cechuje je bowiem powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Wykonywanie tych zadań zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja usług telekomunikacyjnych i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo telekomunikacyjne, ze względu na znaczenie dostępu do usług telekomunikacyjnych dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi". Z tego względu żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii telekomunikacyjnej dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia wnioskowanej informacji.

Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi Spółka nie udzieliła żądanej informacji publicznej, ani nie wydała rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji bądź o umorzeniu postępowania.

W odpowiedzi na skargę O. S.A. z siedzibą w W. wniosła o odrzucenie skargi, argumentując, że nie jest podmiotem zobowiązanym, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. i nie podpada pod działanie art. 6 u.d.i.p. Spółka powołała się w tym zakresie na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2131/13 oraz analogicznie stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt. II SAB/Wa 399/11 oraz NSA zawarte w postanowieniu z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1231/06. Natomiast w odniesieniu do wykonywania zadań publicznych przez podmioty niebędące władzami publicznymi Spółka powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 1/2005, w której stwierdzono, że spółdzielnie mieszkaniowe nie wykonują zadań publicznych.

O. S.A. podniosła, że jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego, a Skarb Państwa nie ma w tej spółce pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Według powszechnie dostępnych informacji największym akcjonariuszem Spółki jest [...]. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że O. S.A. nie może być uznana za podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Spółka wskazała, iż nie można przypisywać jej świadczenia usług telekomunikacyjnych jako zadania publicznego. Zadania tego nie można upatrywać ani w fakcie wielkości przedsiębiorstwa, ani z uwagi na posiadane zasoby oraz zakres świadczonych usług. O. S.A. nie jest jedynym podmiotem z tak szeroką ofertą telekomunikacyjną. Nie jedyna działa na obszarze całego kraju. Definiowanie zadania publicznego w kontekście potencjału, wielkości i roli podmiotu jest wadliwe w zakresie wykładni art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w tym aspekcie, że nie podaje i nie zawiera jasnych i obiektywnych kryteriów tej kwalifikacji oraz wygaśnięcia obowiązku jako podmiotu zobowiązanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązał O. S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku P. K. z dnia 23 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W ocenie Sądu I instancji skarga na bezczynność Spółki w kontrolowanej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku Spółki o odrzucenie skargi, bowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 P.p.s.a. WSA w Warszawie stwierdził, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.

Odnośnie zakresu podmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd I instancji wskazał na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest zamknięty, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zwrotu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

O. S.A. jest podmiotem działającym na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2014, poz. 243). Jak wynika z art. 1 ust. pkt 1 tej ustawy, działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 ww. ustawy Spółka jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, zatem prowadzi pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w powyższym zakresie, czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 ww. ustawy). Zgodnie z treścią art. 2 pkt 42 ww. ustawy telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Działania te Spółka wykonuje na zasadzie powszechności, a więc nieograniczonego dostępu.

Zdaniem Sądu I instancji, zważywszy na wskazane okoliczności oraz na znaczenie dla obecnego społeczeństwa ogółem, jak i jednostek oraz aparatu państwowego, nie tylko samych informacji, ale też sposobu ich przesyłania, uprawnioną jest konkluzja, że materia ta należy do jednej z ważniejszych dziedzin działalności państwa zmierzającej do prawidłowego jego funkcjonowania oraz zaspokajania potrzeb obywateli. Działalność ta jest działalnością regulowaną (art. 10 ww. ustawy), wymagającą spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa, reglamentowaną pod względem m.in. częstotliwości i numeracji. W tym zakresie godzi się zwrócić uwagę na zadania Urzędu Komunikacji Elektronicznej (m.in. art. 6, art. 6a, art. 6b, art. 7, art. 137, art. 138, art. 178 ww. ustawy). To wszystko wzmacnia pogląd o pozycji każdego przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego jako podmiotu wykonującego zadania publiczne, które mogą wykonywać również podmioty niepubliczne. Pojęcie zadań publicznych zostało użyte w art. 15, art. 16, art. 163, art. 164 Konstytucji RP, wszak ograniczone tam do zadań wykonywanych przez władze publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Oczywistym jednak być musi, że skoro ich realizację powierzono także innym podmiotom, (przykładowo prowadzenie szkół, czy placówek ochrony zdrowia), to poszerzono ten zakres. Tym bardziej należy opowiedzieć się za zaliczeniem do tej kategorii przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego. Przy tym nie bez znaczenia jest okoliczność, że konstytucyjnie zagwarantowane są: prawo pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1), jak też wolność i ochrona tajemnicy komunikowania się (art. 49). Ich uszczegółowienie znalazło wyraz w przepisie art. 159 ustawy Prawo telekomunikacyjne regulującym tajemnicę komunikowania się. Wynika z nich ranga omawianej materii. Zadania publiczne zamykane są w ramach trzech kategorii: świadczenia lub zapewnienia wykonania usług na rzecz mieszkańców (np. dostarczanie mediów, komunikacja zbiorowa, budowa i utrzymanie dróg, edukacja, opieka zdrowotna), administrowanie określonymi dziedzinami głównie poprzez wydawanie decyzji administracyjnych (np. pozwoleń na budowę, koncesji na działalność), tworzenie norm regulujących określone dziedziny w ramach uprawnień ustawowych (np. wydawanie aktów prawa miejscowego). Zadania publiczne definiowane są jako zadania polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, a więc wszelkie działania podejmowane dla dobra wspólnego, przy czym pojęciu temu nadaje się różną wymowę w zależności od m.in. poziomu cywilizacyjnego. Dostęp do środków łączności, w tym telefonicznej, internetowej, jest już tak powszechny, że niepodobna nie traktować go inaczej jak tylko w kategoriach powszechnej podstawowej potrzeby społecznej. Z drugiej strony zagadnienia te mają silny nośnik ważności dla funkcjonowania państwa, w tym w aspekcie obronności i sytuacji zagrożenia. Z przepisów art. 176, art. 176a, art. 177 ust. 3 i 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, wynika konieczność zapewnienia ciągłości świadczenia usług telekomunikacyjnych lub dostarczania sieci telekomunikacyjnej oraz zabezpieczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w sytuacjach szczególnych zagrożeń. Sąd I instancji zaznaczył, że powyższy pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2450/13 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji zwrócił także uwagę na regulacje unijne, w tym dyrektywę 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. L 108, 24/04/2002), w której zapisano obowiązek państw członkowskich zapewnienia swobody w zakresie dostępu do sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej. Z kolei Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp.), b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.), c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Nie oznacza to jednak, że zadania wykonywane przez te podmioty w sferze łączności nie posiadają charakteru publicznego.

Zdaniem Sądu I instancji O. S.A. jest podmiotem prywatnym, jednak z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia państwa, społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania o charakterze publicznym, tj. dotyczące jej działania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. W konsekwencji jest podmiotem podlegającym obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy pogląd zaaprobował NSA w wyroku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2380/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

O. S.A. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym jest bowiem realizacja zadań o charakterze publicznym.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Spółki, iż uznawanie O. S.A. – i tylko jej – za podmiot realizujący zadania publiczne narusza zasadę konkurencji i pewność obrotu, ponieważ promuje i preferuje innych operatorów o zbliżonym lub większym potencjale. Podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że skarżąca jest traktowana odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Skarga skierowana przez P. K. w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dotyczyła konkretnego podmiotu prawnego – O. S.A. Tylko to żądanie mógł oceniać Sąd, będąc związanym granicami sprawy stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Podjęte rozstrzygnięcie nie oznacza natomiast, że żądanie skierowane w podobnej sytuacji faktycznej do innego podmiotu wykonującego podobne zadania nie przyniosłoby analogicznego efektu w postaci uwzględnienia skargi.

W niniejszej sprawie spełniony został również zakres przedmiotowy u.d.i.p., bowiem żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywistym jest, że zakres stosowania u.d.i.p. wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść stanowisk, wystąpień, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego żądane przez skarżącą informacje w postaci kserokopii wszystkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej na działce wymienionej we wniosku z dnia 23 lipca 2013 r. oraz pozostałych, wymienionych we wniosku dokumentów, stanowią informację publiczną. Skarżący domaga się bowiem udostępnienia jej "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p., a także innych dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym urządzeń przesyłowych.

Zobowiązana Spółka była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym. Inwestycje jakie wtedy realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co dodatkowo świadczyłoby o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej.

Sąd i instancji uznał, że żądane przez skarżącego dokumenty stanowią – co do zasady – informację publiczną. Gdyby jednak w toku gromadzenia wnioskowanej informacji okazało się, że żądaniem wniosku objęte są jakieś dokumenty prywatne, choć z uwagi na przedmiot wniosku wydaje się to być wątpliwe, to wówczas organ nie ma obowiązku udostępniania takiego dokumentu. Winien natomiast poinformować, że określony dokument nie stanowi informacji publicznej, uzasadniając swoje stanowisko. Przepis art. 5 u.d.i.p. wprowadza ograniczenie w zakresie udostępniania informacji publicznej. Stanowi on, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Nadto, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). W sytuacji ewentualnego uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 5 u.d.i.p., Spółka powinna odmówić udostępnienia informacji. Odmowa winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.).

Sąd I instancji zaznaczył, że prawo do uzyskania prostej informacji publicznej posiada każdy, bez potrzeby wskazywania na cel przyświecający uzyskaniu tej informacji, czy wykazywania istnienia interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 u.d.i.p.). Zauważyć również trzeba, że na tym etapie ewentualnych sporów między stronami co do posadowienia telekomunikacyjnych urządzeń przesyłowych na określonym terenie, nie można wskazać na uregulowania innej ustawy, która umożliwiałaby skarżącemu dostęp do żądanej informacji, co w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączałoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie WSA w Warszawie stwierdził, że skoro O. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżącego z dnia 23 lipca 2013 r. dotyczył takich właśnie informacji, to w sytuacji, gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami – nawet jeśli sama ich nie wytworzyła – powinna je zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić, ewentualnie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. W razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

Natomiast w sytuacji, gdyby Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem informacjami, winna o tym fakcie pisemnie powiadomić skarżącego, mając na względzie, że taka informacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. zobowiązał O. S. A. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 23 lipca 2013 r. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd I instancji wziął po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że Spółka nie jest podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O. S.A. zaskarżając go w całości. Spółka domagała się uchylenia wyroku i odrzucenia skargi w trybie art. 189 P.p.s.a., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub oddalenie skargi w trybie art. 185 lub 188 P.p.s.a. Wniosła także o zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. w związku z art. 1, art. 2 i art. 32 P.p.s.a. powodujące nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił nadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię w szczególności poprzez uznanie, że Spółka jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne oraz że świadczenie usług telekomunikacyjnych jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznaniem Spółki jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Zarzucono także dokonanie wadliwej interpretacji przepisu ww. pkt 5 niezgodnie z zasadami gramatyki i stylistyki języka polskiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 1 i 2 P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje skargi w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Spółka już w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie skargi wobec braku po jej stronie statusu organu administracji oraz braku statusu sprawy administracyjnej. Sąd nie odniósł się w ogóle do statusu sprawy administracyjnej. Natomiast w kwestii istnienia organu i tym samym strony, Sąd Wojewódzki powołując się na art. 32 P.p.s.a., uznał Spółkę za organ w znaczeniu funkcjonalnym. Jednocześnie w dalszej części swojego uzasadnienia wskazał, że takie znaczenie organu wymaga, aby podmiot był powołany do wykonywania zadań publicznych z mocy ustawy. Sąd jednak nie wskazał, aby Spółka była powołana do wykonywania zadania publicznego na mocy ustawy. Tymczasem brak kognicji sądu administracyjnego jako powodujący nieważność postępowania winien być brany pod uwagę z urzędu i niezależnie od granic skargi.

Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są, oprócz organów władzy, także te, które wykonują zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Uznając Spółkę za jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne, Sąd Wojewódzki, niezgodnie z zasadami gramatyki języka polskiego, oderwał część przepisu od całości wyrażenia.

Sąd I instancji, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, niezasadnie analizował pojęcie telekomunikacji w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości tej usługi, a w szczególności w aspekcie wielkości i potencjału O. S.A. w kontekście przypisania kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wykładni, WSA w Warszawie uznał, że świadczenie usług telekomunikacyjnych jest wykonywaniem zadań publicznych. Zdaniem Spółki taka wykładnia winna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych, w tym także prywatnych mniejszych niż Spółka, ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych, co wypacza sens i ratio legis tej ustawy. Nakłada tym samym w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty, nadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu, wobec braku kryterium, w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy i kiedy traci ten status.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. reprezentowany przez radcę prawnego M. N. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Wnoszący podzielił w całości stanowisko Sądu I instancji oraz stwierdził, że skarga kasacyjna jest bezpodstawna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji twierdząc, że niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych z uwagi na brak statusu organu administracji oraz brak sprawy administracyjnej. Zatem przede wszystkim należy odpowiedzieć na pytanie, czy O. S.A. jest w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji uznał, że O. S.A. (podmiot poprzednio działający pod nazwą T. S.A.) podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska Sądu pierwszej instancji i uznania jej za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest ona podmiotem prywatnym, w stosunku do którego państwo nie sprawuje w żadnej mierze nadzoru właścicielskiego i nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., szczególnie wskazanych w jego punkcie 5.

Odnosząc się do tego zarzutu, należy w pierwszej kolejności przywołać treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Należy podkreślić, że wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1–5 u.d.i.p. nie ma charakteru wyczerpującego. Przesądza o tym sformułowanie "w szczególności" zawarte w powyższej regulacji. Wskazuje ono na to, że elementem decydującym o tym, iż określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej, jest to, czy wykonuje zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1–5 u.d.i.p. ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do podmiotów tam wymienionych. Regulacja ta nie wyklucza natomiast istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne (tak jak skarżąca kasacyjnie Spółka, o czym niżej) pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura własnościowa takich podmiotów nie ma natomiast decydującego znaczenia.

W tej sytuacji rozważyć należy, czy trafna jest dokonana przez Sąd I instancji ocena, co do tego, że skarżąca kasacyjnie Spółka wykonuje zadania publiczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd ten prawidłowo przyjął, że Spółka ta należy do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne". Pojęcie zadań publicznych nie jest zdefiniowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zatem wskazać, że w doktrynie określa się zadania publiczne jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych (por. M. Stahl, "Cele publiczne i zadania publiczne" [w:] J. Zimmerman (red.) "Koncepcja systemu prawa administracyjnego", Warszawa 2007, s. 100). Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega na m.in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S. Biernat, "Prywatyzacja zadań publicznych", Warszawa–Kraków, 1994, s. 29).

W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy, może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.

Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Należy w całości podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasadzające się na interpretacji przedmiotowej, akcentującej treść zwrotu – zadania publiczne danego podmiotu. Jeżeli zatem określone zadania mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów i zadań państwa, to niepodobna odmówić im zaliczenia do tej kategorii pojęciowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, z którego uzasadnienia wynika obowiązek operatora systemu dystrybucyjnego energii wykonującego zadania publiczne, udostępniania danych stanowiących informację publiczną z uwagi na przynależność ich do sfery "wykonywania zadań publicznych", jak wreszcie wiele innych orzeczeń tego Sądu zapadłych na gruncie żądań udostępnienia decyzji przez przedsiębiorstwa energetyczne – m.in. z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 102/13, z dnia 26 września 2013 r., sygn. I OSK 831/13, z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OSK 1349/13 i I OSK 1030/13, z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1640/13, z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 1858/13). W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego zadania, jakie wykonuje O. S.A., są zbliżone pod względem ich charakteru analizowanego dla potrzeb niniejszej sprawy, do zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa energetyczne. Toteż wypracowaną linię orzecznictwa w tej materii można przenieść na grunt niniejszej sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, należy wskazać, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiował co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używał określeń z kwalifikatorem publiczny, m.in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, "Cele publiczne...", s. 110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa Prawo telekomunikacyjne. Ustawa ta, ogólnie rzecz ujmując, zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego.

Godzi się w tym miejscu przypomnieć, że skarżąca kasacyjnie jest podmiotem działającym – w uproszczeniu rzecz ujmując – na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Po myśli jej art. 1 ust. 1 pkt 1 działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 tej ustawy skarżąca jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, zatem prowadzi pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w tym zakresie, czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych i telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 tej ustawy). Jak głosi art. 2 pkt 42 tej ustawy telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju (...). Te Spółka wykonuje na zasadach powszechności, a więc nieograniczonego dostępu. Zważywszy na te okoliczności oraz na znaczenie dla obecnego społeczeństwa ogółem, jak i jednostek oraz aparatu państwowego, nie tylko samych informacji, ale też sposobu ich przesyłania, uprawnioną jest konkluzja, że materia ta należy do jednych z ważniejszych dziedzin działalności państwa zmierzającej do prawidłowego jego funkcjonowania oraz zaspokojenia potrzeb obywateli. Działalność ta jest działalnością regulowaną (art. 10), wymagającą spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa, reglamentowaną pod względem m. in. częstotliwości i numeracji. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na zadania Urzędu Komunikacji Elektronicznej (por. m.in. art. 6, art. 6a, art. 6b, art. 7, art. 137, art. 138, art. 178 Prawa telekomunikacyjnego). To wszystko wzmacnia pogląd o pozycji każdego przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego jako podmiotu wykonującego zadania publiczne, które – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – mogą wykonywać również podmioty niepubliczne. Pojęcie zadań publicznych zostało użyte w art. 15, art. 16, art. 163, art. 164 Konstytucji RP, wszak ograniczone jest do zadań wykonywanych przez władze publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Oczywistym jednak być musi, że skoro ich realizację powierzono także innym podmiotom (przykładowo prowadzenie szkół czy placówek ochrony zdrowia), to poszerzono ten zakres. Judykatura do podmiotów wykonujących zadania publiczne zaliczyła m.in. Stowarzyszenie Architektów Polskich (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OZ 125/10), Polski Związek Judo (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1455/13). Tym bardziej zatem należało opowiedzieć się za zaliczeniem do tej kategorii przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego. Przy tym nie bez znaczenia jest okoliczność, że konstytucyjnie zagwarantowane są: prawo pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1), jak też wolność i ochrona tajemnicy komunikowania się (art. 49). Ich uszczegółowienie znalazło wyraz w przepisie art. 159 ustawy Prawo telekomunikacyjne regulującym tajemnicę komunikowania się. Wynika z nich ranga omawianej materii. Zadania publiczne zamykane są w ramach trzech kategorii: świadczenia lub zapewnienia wykonania usług na rzecz mieszkańców (np. dostarczanie mediów, komunikacja zbiorowa, budowa i utrzymanie dróg, edukacja, opieka zdrowotna), administrowanie określonymi dziedzinami głównie poprzez wydawanie decyzji administracyjnych (np. pozwoleń na budowę, koncesji na działalność), tworzenie norm regulujących określone dziedziny w ramach uprawnień ustawowych (np. wydawanie aktów prawa miejscowego). Zadania publiczne definiowane są - w uproszczeniu – jako zadania polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, a więc wszelkie działania podejmowane dla dobra wspólnego, przy czym pojęciu temu nadaje się różną wymowę w zależności od m.in. poziomu cywilizacyjnego. Jak trafnie dostrzegł Sąd meriti, dostęp do środków łączności, w tym telefonicznej, internetowej, jest już tak powszechny, że niepodobna nie traktować go inaczej jak tylko w kategoriach powszechnej podstawowej potrzeby społecznej. Z drugiej strony zagadnienia te mają silny nośnik ważności dla funkcjonowania państwa.

Analizując charakter podmiotu, do którego skierowano przedmiotowe żądanie nie sposób też pominąć uregulowań międzynarodowych, w tym powołanych w motywach zaskarżonego wyroku. Nadto w dyrektywie o łączności elektronicznej 2002/21/WE zapisano obowiązek państw członkowskich zapewnienia swobody w zakresie dostępu do sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej. Niepodobna nie dostrzec również zadań, jakie pełnią przedsiębiorstwa telekomunikacyjne w zakresie obronności i w sytuacjach zagrożenia (por. art. 176, art. 176a, art. 177 ust. 3 i 4 oraz dalsze Prawa telekomunikacyjnego), z których wynika przede wszystkim konieczność zapewnienia ciągłości świadczenia usług telekomunikacyjnych lub dostarczania sieci telekomunikacyjnej oraz zabezpieczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w sytuacjach szczególnych zagrożeń. Powszechność usług, o jakich mowa, wynika również z brzmienia przepisów omawianej ustawy, w tym art. 81 ust. 1 i ust. 5.

Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy Prawo telekomunikacyjne świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m.in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy.

Jeśli pojęcie zadania publicznego wiąże się z realizacją określonego celu istotnego z punktu widzenia potrzeb obywateli, to dla ustalenia, czy działalność przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego obejmuje wykonywanie takich zadań, sięgnąć można także posiłkowo do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz.1774 ze zm.), który stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi "(...) budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego (...), łączności publicznej i sygnalizacji". Regulacja ta precyzuje cele publiczne dla potrzeb tej ustawy, a w drodze analogii iuris można zastosować ją również w procesie interpretacji przywołanych wyżej norm ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie zresztą wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13. Wedle brzmienia pkt 1 tego przepisu celem publicznym jest m.in. łączność publiczna. Na kanwie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, wedle którego telekomunikacja nosi znamiona celu publicznego, bo świadczenie usług telekomunikacyjnych stanowi usługi powszechne, tj. masowe o nieograniczonym kręgu odbiorców, o istotnym wymiarze (por. wyrok z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano m.in., że łączność publiczna nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. Wywody tamże zawarte obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela.

Z tych samych względów, można również posiłkować się w niniejszej sprawie przepisem art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), który nakazuje pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak przyjmuje się obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest zatem budowa urządzeń łączności publicznej, takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle powołanych przepisów prawa, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego.

Jak już wyżej wskazano, a co wynika z Krajowego Rejestru Sądowego, skarżąca kasacyjnie Spółka jest podmiotem gospodarczym, którego przedmiotem działalności jest między innymi wykonywanie usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie telefonii stacjonarnej, telefonii mobilnej, radiokomunikacji itd. Jest ona zatem przedsiębiorcą telekomunikacyjnym – dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne. Art. 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest także obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Kolejne przepisy ustawy konkretyzują nałożone na przedsiębiorców w powyższym zakresie obowiązki.

Nie budzi także żadnych wątpliwości to, że we współczesnym społeczeństwie zwanym nie bez przyczyny "informacyjnym", dostęp do usług telekomunikacyjnych polegających na łączności telefonicznej, zwłaszcza telefonii mobilnej oraz dostępu do internetu ma fundamentalne znaczenie. Bezpieczne i możliwe najpełniejsze zaspokojenie potrzeb obywateli w tym zakresie jest niewątpliwie celem państwa – porównywalnym z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Odzwierciedleniem szczególnej roli usług o charakterze telekomunikacyjnym są powołane powyżej przepisy prawa, określające obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych związane z bezpieczeństwem państwa i społeczeństwa, a także szczególne uprawnienia dotyczące prowadzonych przez tych przedsiębiorców inwestycji. Zaprezentowane tu stanowisko dotyczy oczywiście wszystkich podmiotów wykonujących te zadania w zakresie telekomunikacji bez względu na ich pozycję, zatem nie narusza zasady konkurencyjności na rynku telekomunikacyjnym i pewności obrotu na nim.

To wszystko przekonuje do zajęcia stanowiska o wykonywaniu przez O. S.A., jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, zadań publicznych, oczywiście o ile dotyczą jej działań jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Zatem Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez to, że uznał skarżącą kasacyjnie Spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę znany jest odmienny pogląd NSA wyrażony m.in. w postanowieniach z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2131/13 i z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1231/06, zgodnie z którym T. S.A. (obecnie O. S.A.) nie podlega regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie należy do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże z przyczyn opisanych wyżej oraz z uwagi na to, że stanowisko to jest odosobnione, NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela go.

Zaskarżony wyrok nie narusza także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, jest w istocie konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skoro Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że z uwagi na charakter zadań wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę, jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane informacje mają charakter informacji publicznej, to tym samym był właściwym do rozpoznania sprawy i w związku z tym zasadnie przyjął, że doszło do bezczynności Spółki w sprawie wniosku P. K. z dnia 23 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, prawidłowo stosując art. 149 § 1 P.p.s.a. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a. w zw. z art. 1, art. 2 i art. 32 P.p.s.a. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na brak przesłanki z art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., nie stwierdził nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, bowiem droga sądowa w niniejszej sprawie jest dopuszczalna.

Mając powyższe wywody na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej kasacyjnie Spółki na rzecz P. K. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.