Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 499/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145,  art. 147,  art. 151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant apl. prokuratorski Beata Skrobich po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 7 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postepowania, decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oraz odmowa przyznania tej płatności 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kluczborku z dnia 4 września 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz J. L. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 7 października 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kluczborku z dnia 4 września 2013 r., nr [...], uchylającą w całości decyzję własną z dnia 12 października 2012 r., nr [...] w sprawie przyznania J.L. pomocy finansowej z tytułu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2012 oraz odmawiającą przyznania tej pomocy.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., K. L. (syn J. L.) zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu o przyznanie pomocy w ramach działania ułatwienie startu młodym rolnikom.

W sekcji XIV "Oświadczenie o zadeklarowanych do przejęcia działkach ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego" wykazał działki ewidencyjne nr A, B, C, D, E, F, G, H, I o łącznej powierzchni użytków rolnych 16,9493 ha. Wymienione działki ewidencyjne, wedle oświadczenia wnioskodawcy miały zostać przejęte mocą umowy darowizny. Według pkt. 7 sekcji XIII "Zobowiązania wnioskodawcy“ K. L. zobowiązał się do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 15 września 2011 r., nr [...], przyznał K. L. pomoc finansową z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. Wedle pkt 4a) uzasadnienia przedmiotowej decyzji K.L. zobowiązał się do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, na które przyznano pomoc, do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy.

W dniu 15 maja 2012 r., J.L. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2012. W sekcji VII "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych" strona zadeklarowała trzydzieści cztery działki ewidencyjne. W sekcji VIII "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych strona zgłosiła do płatności JPO (jednolita płatność obszarowa) grunty rolne o powierzchni 44,87 ha; do płatności UPO (uzupełniająca płatność obszarowa) grunty rolne o powierzchni 41,03 ha; do płatności JPO TUZ (uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę) grunty rolne o powierzchni 3,84 ha. Wśród deklarowanych gruntów znajdowały się działki ewidencyjne o numerach: A, B,C,D, E, F, G, H, J.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r., nr [...], przyznał J.L. płatności w łącznej kwocie 40.496,76 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę 32.847,54 zł; z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej kwotę 6.375,54 zł; z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych kwotę 913,69 zł.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, podstawy swojego wnioskowania oraz wykazał podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia.

W trakcie weryfikacji zobowiązań długoterminowych dla złożonego przez K.L. wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania ułatwienie startu młodym rolnikom organ ujawnił nieprawidłowości dotyczące działek o numerach A, B, C, D, E, G, H, J oraz F.

W konsekwencji prowadzonej kontroli w odniesieniu do K.L., on sam poinformował Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, że w roku 2012 działki ewidencyjne o numerach A, B, C,D, E, G, H, J oraz F, których był faktycznym użytkownikiem, błędnie były ujęte we wniosku o płatności obszarowe jego ojca, J.L. Jednocześnie wskazał, że błąd ten wynikał z faktu przyjęcia jako momentu rozpoczęcia inwestycji, według biznesplanu, dzień 31 maja 2012 r., natomiast wnioski o płatności miały być złożone do 15 maja 2012 r.

Pismem z dnia 12 czerwca 2013 r., J.L. żądając na podstawie art. 155 K.p.a. zmiany decyzji ostatecznej, wyjaśnił, że w maju 2012 r., we wniosku o przyznanie płatności ONW, JPO, UPO błędnie podał działki o numerach: A, B, C, D, E, F, G, H, J, “które w grudniu 2011 r., przepisane zostały na rzecz jego syna K.L.". Do przedmiotowego pisma J.L. załączył wniosek, którego celem było wycofanie części wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2012 r., w odniesieniu do ww. działek.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku, postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2013 r., nr [...], wznowił z urzędu postępowanie administracyjne, zakończone decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności bezpośrednich J.L.

W dniu 30 sierpnia 2013 r., w Biurze Powiatowym ARiMR w Kluczborku stawiła się żona J.L. – P. L., która złożyła w obecności urzędnika oświadczenie, że sporne działki użytkowane były przez syna K.L. i przez pomyłkę nie zostały wykreślone z wniosku obszarowego męża na rok 2012 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku decyzją z dnia 4 września 2013 r., nr [...] - działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 , art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, dalej jako ustawa) oraz art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażaniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L z 02.12.2009 r., str. 1 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 40, poz. 326 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. - uchylił w całości decyzję z dnia 17 grudnia 2012 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności w wysokości 40.496,76 zł, w tym: jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych oraz odmówił przyznania J.L. tych płatności, nakładając jednocześnie sankcję w łącznej wysokości 15.522, 99 zł.

W uzasadnieniu opisanej wyżej decyzji organ I instancji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wskazał, że wobec ujawnienia nowych okoliczności podjął decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości i dokonał ponownej kontroli administracyjnej wniosku w wyniku, której J.L. odmówiono przyznania pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego, a także została na niego nałożona sankcja ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną. Następnie, organ wskazał, że stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2012 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 23 listopada 2012 r. i wynosi 732,06 zł. Powierzchnia działek zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 44,87 ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności wynosiła 44,87 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła 28,04 ha. Organ dodał, że powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16 ze zm.) Argumentował, że zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wyjaśnił, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 60,0214%. Wywodził, że zgodnie z art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

Odnosząc się do uzupełniającej płatności obszarowej organ stwierdził, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku wynosiła 41,03 ha, powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do płatności wynosiła 41,03 ha, powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła 25,91 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 58,3558%. Wobec tego nałożono na rolnika sankcję w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

W podpisanym imieniem i nazwiskiem strony odwołaniu od powyższej decyzji, J.L. ponowił wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. W piśmie odwoławczym szeroko opisał względy społeczne przemawiające za uchyleniem skarżonej decyzji oraz nadmienił, iż powodem zgłoszenia we wniosku działek ewidencyjnych użytkowanych przez syna – K.L. była pomyłka.

W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu decyzją z dnia 7 października 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy i powołaniu przepisów, które mają zastosowanie w sprawie, organ wskazał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Podał, że z treści odwołania oraz akt sprawy wywnioskować można, iż przedmiotem sporu jest sposób ustalania powierzchni uprawnionych do płatności zgłaszanych przez stronę, w sytuacji korzystania przez syna – K.L. z pomocy finansowej z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Zaznaczył, że przedmiotem powtórnego badania organu winna być, zarówno ponowna weryfikacja sprawy czyli stanu faktycznego, który w konsekwencji doprowadził do zaskarżenia decyzji organu, a następnie właściwe zastosowanie przepisów procedury administracyjnej. W tym zakresie, powołując się na przepisy dotyczące wznowienia postępowania, zwrócił uwagę, iż zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Przechodząc do meritum sprawy, organ odwoławczy, opisując stan faktyczny sprawy wywodził, że na skutek wznowienia postępowania i analizy materiału dowodowego w postaci zarówno oświadczenia strony, jak i jego syna – K.L. wynika, że zadeklarowane przez stronę działki ewidencyjne nr A, B, C, D, E,F, G, H, J były w roku 2012 użytkowane przez K.L., który realizował program "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Słusznie zatem organ I instancji przeprowadził ponowną weryfikacje sprawy pod kątem możliwości uzyskania przez stronę płatności bezpośrednich na rok 2012. Podkreślił, że najważniejszym aspektem w niniejszej sprawie jest wykazanie, że działki rolne nr A, B, C, D, E,F, G, H, J nie są użytkowane przez odwołującego, przez co stanowią powierzchnię zawyżoną, a wniosek winien być uwzględniony w stosunku do pozostałych gruntów użytkowanych przez stronę z uwzględnieniem stwierdzonych nieprawidłowości. Argumentował, że postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich jest procedurą inicjowaną na wniosek producenta rolnego, w związku z czym kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma zakres sformułowanego w owym wniosku żądania rolnika. Podał, że organ administracji publicznej nie ma wpływu na deklarację producenta sformułowaną we wniosku o przyznanie płatności, a suwerenność strony w tym względzie potwierdza jej podpis w pkt 22 sekcji IX wniosku. Istotą jest więc, iż producent rolny winien zgłaszać do płatności grunty (działki ewidencyjne) faktycznie przez siebie użytkowane (działki rolne). Dlatego też wnioskodawca po przekazaniu mu formularza wniosku, zgodnie z art. 12 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE. L. z 2009 r. nr 316 poz. 65), winien dokonać wszelkich poprawek, odzwierciedlających stan faktyczny w posiadanych i użytkowanych gruntach, stanowiących działki rolne i taki wniosek złożyć organom ARiMR w celu ubiegania się o płatność. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ Agencja dowodziła, że całość postępowania została przeprowadzona w sposób prawidłowy w oparciu o przepisy procedury administracyjnej oraz prawa materialnego. W ocenie organu, nie są zatem istotne relacje między ojcem i synem, czy sposób prowadzenia gospodarstwa, gdyż płatność może być przyznana do areału działek rolnych faktycznie użytkowanych przez stronę z uwzględnieniem innych producentów rolnych, realizujących podjęte zobowiązania. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 7 ustawy obejmuje swoją dyspozycją posiadanie faktyczne (użytkowanie spornego areału), a takiego przymiotu nie można przypisać J.L., który przed datą złożenia wniosku o płatności bezpośrednie za 2012 rok przekazał posiadanie części gospodarstwa na rzecz syna. Nie ulega zatem wątpliwości, iż sporne działki ewidencyjne były w roku 2012 użytkowane przez K.L. Za takim podejściem do omawianej problematyki przemawia zarówno treść wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom", jak i treść oświadczeń składanych przez odwołującego oraz K. L., z których wynika, że w roku 2012 użytkownikiem owych obszarów był K.L.

Organ odwoławczy ponownie zweryfikował uprawnienie do płatności dla działek kwestionowanych oraz pozostałych gruntów rolnych zgłoszonych do płatności bezpośrednich i stwierdził, iż wyliczenia organu I instancji nie wykazują uchybień.

W skardze na powyższą decyzję J.L. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucił naruszenie norm postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a.- poprzez brak podstaw prawnych, które uzasadniałoby - w świetle okoliczności faktycznych sprawy, udokumentowanych w zgromadzonym materiale dowodowym – zastosowanie wobec strony obniżki należnych płatności, w stosunku do ich wysokości wynikającej z faktycznie stwierdzonej powierzchni, uprawnionej do płatności; art. 77, art. 80 K.p.a. oraz art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez rażące pominięcie wśród przyjętych przesłanek rozstrzygnięcia znanych organowi okoliczności faktycznych, mających istotny i bezpośredni wpływ na wynik postępowania; naruszenie norm prawa administracyjnego: art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w związku z pkt 4 preambuły oraz w związku z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 - poprzez całkowite pominięcie przez organ ww. normy prawa unijnego mającej, w świetle okoliczności faktycznych sprawy, ewidentne zastosowanie w sprawie. Jednocześnie zaznaczył, że pominięcie ww. normy miało przy tym bezpośredni i istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu skarżący, dowodził, iż w skierowanym do organu piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r., dobrowolnie wycofał część wniosku obszarowego w zakresie nieprawidłowo zadeklarowanych działek nr A, B, C, D, E, F, G, H, J, co obligowało organ do zastosowania w sprawie art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W szczególności zarzucił brak poinformowania go o zamiarze kontroli, jak też o jakichkolwiek innych nieprawidłowościach. Skarżący wskazywał również, że nie otrzymał także żadnego pisma, z którego wynikałoby, że norma z art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie znajduje w sprawie zastosowania. Podkreślił, że postępowanie przed innym organem prowadzone w stosunku do innego rolnika, K.L., nie stanowi poinformowania strony niniejszego postępowania o nieprawidłowościach, bądź też o zamiarze przeprowadzenia w stosunku do niej kontroli. Odnotował, że skierowane do organu pismo z dnia 12 czerwca 2013 r., bez wątpienia stanowiło złożoną właściwemu organowi pisemną informację, o tym, że złożony w roku 2012 r., wniosek jest nieprawidłowy, co zgodnie z art. 73 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 winno skutkować automatycznie dostosowaniem wniosku strony do faktycznej sytuacji. W konsekwencji, nowo wydana decyzja w żadnym wypadku nie powinna zawierać bezprawnie zastosowanych przez organ, na podstawie art. 58 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009, obniżek. Jednocześnie skarżący potwierdził ważność złożonego, jak oświadczył, w jego imieniu przez współmałżonkę odwołania. W załączonym do akt oświadczeniu dotyczącym udzielonego pełnomocnictwa potwierdził, że osobą podpisaną pod złożonym w jego imieniu odwołaniu była jego żona P.L.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się szczegółowo do twierdzeń skarżącego organ wskazał, iż formularz wycofania części wniosku strony, obejmujący działki ewidencyjne użytkowane przez innego producenta rolnego został złożony po dniu wydania decyzji z dnia 17 grudnia 2012 r., na mocy której J.L. nabył określone uprawnienia. Opisana okoliczność, w ocenie organu, powoduje, że nie może być w tym przypadku zastosowany art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, przewidujący możliwość wycofania wniosku. Organ argumentował, że za takim podejściem przemawia między innymi lektura artykułu 3 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Z uwagi zatem, że w dniu złożenia dokumentu wycofującego część wniosku sprawa J.L. zakończona była już decyzją administracyjną, która na ówczesnym etapie nie była w żaden sposób wzruszona, nie można mówić o możliwości powrotu do sytuacji sprzed złożenia wniosku. Dowodził, że przyjęcie odmiennej argumentacji otworzyłoby drogę do wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych w trybie, który nie został uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, wydanie decyzji administracyjnej powoduje zamknięcie etapu wnioskowego i jedyną możliwością ponownej weryfikacji sprawy jest uchylenie owej decyzji. Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który ma zastosowanie do płatności, organ wskazał, iż co prawda faktem jest, że J.L. przekazał organowi prowadzącemu postępowanie informacje o nieprawidłowościach we wniosku, jednak miało to miejsce po wydaniu decyzji z dnia 17 grudnia 2012 r. W tej sytuacji nie jest możliwe dokonywanie jakichkolwiek zmian w rozpatrzonym wniosku.

W ocenie organu, wyeliminowanie takiej decyzji może nastąpić jedynie na zasadach i w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie przy zastosowaniu procedury wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm. zwana dalej ustawą), którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji – Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku o uchyleniu decyzji własnej tego organu oraz odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 dla J.L.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także na podstawie art. 135 P.p.s.a., utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obiegu prawnego.

Na wstępie rozważań dotyczących dokonanej oceny zaznaczyć trzeba, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji toczyło się w trybie wznowienia postępowania. W związku z tym wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową służącą weryfikacji decyzji ostatecznej, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie zakończonej. Nie jest to jednak tryb, przy pomocy którego można wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną w każdym przypadku. Możliwość taka istnieje tylko w sytuacjach ściśle wskazanych w ustawie procesowej i po spełnieniu określonych w niej warunków. Przesłanki wznowienia postępowania ustalone zostały w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Związane są one z kwalifikowaną wadliwością postępowania i dlatego skutkiem ich zaistnienia jest możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Celem postępowania wznowieniowego jest, w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie – w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Podkreślić przy tym trzeba, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej i dlatego przepisy regulujące ten tryb wymagają stosowania wykładni ścieśniającej.

Granice wznowieniowego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Stosownie do art. 149 § 1 K.p.a. jego wszczęcie następuje w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie to, poza wskazaniem przesłanek stanowiących przyczynę wznowienia, nie zawiera jednak ich oceny. Dopiero bowiem po wznowieniu postępowania organ dokonuje, najpierw ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie - w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania, przeprowadza postępowanie wyjaśniające, w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Przy czym stwierdzenie braku ustawowych przesłanek wznowienia, wyłącza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i wówczas nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Uwzględniając powyższe dostrzec należy, że w niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało z urzędu postanowieniem, w którym jako podstawę wznowienia wskazano zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Dotyczyło ono sprawy zakończonej decyzją ostateczną wydaną w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności obszarowych. W postanowieniu o wszczęciu postępowania określono, że przyczynę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowiła nieznana organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej informacja o stwierdzonych nieprawidłowościach (BWI08-09223-7/KB/13 z dnia 15 lipca 2013 r.) oraz pismo J.L. zawierające informację o podejrzeniu nieprawidłowości w związku z ubieganiem się przez niego o dopłaty bezpośrednie.

Według regulacji zawartej w art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Przy czym wznowienie postępowania z przyczyny, nie mającej odniesienia do rozpatrywanego stanu faktycznego, a określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz w art. 145a K.p.a., następuje tylko na żądanie strony.

Stwierdzić należy, że bezsprzecznie okoliczność braku posiadania przez skarżącego, na dzień 31 maja 2012 r., działek rolnych objętych jego wnioskiem o przyznanie na rok 2012 r. płatności na podstawie ustawy jest istotną okolicznością faktyczną mogąca mieć wpływ na rozstrzygnięcie podjęte w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy posiadanie - na dzień 31 maja danego roku - gruntów rolnych objętych wnioskiem o płatności jest jednym z podstawowych wymogów warunkujących ich przyznanie. Przepis art. 1 ustawy określa zadania oraz właściwości organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wskazanych w niej płatności bezpośredniej, uzupełniającej oraz specjalnej, określonych w przepisach wymienionych aktów Unii Europejskiej, jak również zasady i tryb przyznawania rolnikom oznaczonych płatności w zakresie nieokreślonym we wskazanych przepisach Unii Europejskiej. Zasady i tryb przyznawania płatności zostały jednak uregulowane w przepisach wspólnotowych, do których w ustawie są liczne odesłania. Z uwagi na konstytucyjną zasadę nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym, określonym sformułowaniom i pojęciom zawartym w przepisach prawa krajowego należy tym samym nadawać takie znaczenie, jakie zostało im nadane w aktach prawa wspólnotowego, jak również przy ich stosowaniu uwzględniać należy wynikające z tych aktów cele i zasady udzielania wsparcia rolnikom.

Wymogi, jakie powinien spełniać rolnik ubiegający się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, określone zostały w art. 7 ust. 1 ustawy. Stosownie do art. 7 ust. 2, ust. 2a i ust. 2b ustawy, spełnienie tych warunków uprawnia również do przyznania płatności uzupełniającej oraz specjalnej płatności obszarowej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy płatności te przysługują do powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 73/2009, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Przez grunty orne, w myśl art. 2 pkt 16 ustawy, należy rozumieć grunty, o których mowa w art. 124 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, a więc grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe oraz grunty obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji, o której mowa w art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009.

W kwestii reguł proceduralnych obowiązujących w postępowaniu o przyznanie płatności powiedzieć przyjdzie, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne ustawy stanowią inaczej. Zasadniczo zatem przyjąć można, że w zakresie nieuregulowanym w przepisach wspólnotowych, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli nie narusza to określonych w nich zasad i warunków dotyczących przyznawania płatności, do postępowania w tym przedmiocie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 ust. 2 i 3 ustawy określone zostały jednak unormowania proceduralne szczególne w stosunku do przewidzianych w K.p.a., odnoszące się do zasad postępowania, tj. prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), postępowania dowodowego (art. 77 K.p.a.), informowania (art. 9 K.p.a) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), a także wyłączone zostało zastosowanie art. 81 K.p.a. Oznacza to, że istnieje możliwość wzruszenia w trybie wznowienia postępowania decyzji ostatecznej orzekającej w przedmiocie dopłat bezpośrednich, zarówno z urzędu jak i na wniosek.

W sprawie J. L. wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2012 r., jak zaznaczono, zostało wszczęte z urzędu, postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2013 r.

Zauważyć jednakże należy, że przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, w dniu 12 czerwca 2013 r. J. L. skierował do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Kluczborku pismo, zawierające wniosek o zmianę na podstawie art. 155 K.p.a., decyzji ostatecznej tego organu nr [...]. Do pisma dołączył formularz wniosku o przyznanie płatności za 2012 rok z zaznaczonym polem "wycofanie części wniosku" i wskazaniem numerów ewidencyjnych działek, co do których zrezygnował z płatności bezpośrednich. Wniosek ten nie został przez organ rozpatrzony.

Niesporną w sprawie pozostaje okoliczność, że pierwotny wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich złożony dnia 15 maja 2012 r. zawierał istotne błędy w zakresie wskazania numerów działek deklarowanych do pomocy finansowej (działki oznaczone numerami: A, B, C, D, E,F, G, H, J).

Spór prawny pomiędzy skarżącym a organami dotyczy przyczyn tych błędów i ich wpływu na przyznanie płatności skarżącemu, a także na zastosowanie wobec niego sankcji z tytułu podania we wniosku nieprawdziwych danych, a w związku z tym możliwości wzruszenia, pozostającej w obiegu prawnym, decyzji w przedmiocie płatności.

Podkreślenia wymaga, że nieprawidłowości we wniosku o płatność nie zostały stwierdzone w wyniku kontroli administracyjnej wniosku. Jak wynika z oświadczenia strony omyłkowo podał on we wniosku o przyznanie płatności działki przekazane synowi do użytkowania, sugerując się treścią wstępnie wypełnionego wniosku.

Prawodawca dopuszcza możliwość popełnienia błędu w treści wniosku o płatność, wprowadza jednak w tym zakresie surowe zasady.

Zgodnie z art. 73 wspomnianego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodnie ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Ponadto zgodnie z ust. 2 przywołanego przepisu, zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz, że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, w cel weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków. Stosownie do tego, w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy przewidziano, że z zastrzeżeniem art. 31a i 32 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów i norm. Jak stanowi art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1122/2009, kontrole administracyjne pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie w postaci narzędzi informatycznych, który dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnika a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy.

Z lektury akt administracyjny nie wynika, aby w stosunku do wniosku złożonego przez J.L. 15 maja 2012 r. o przyznanie płatności postępowanie takie zostało przez Agencję przeprowadzone.

Stąd podkreślić przyjdzie, że w przedmiotowej sprawie organy nie rozważyły ewentualności zastosowania regulacji zawartej w art. 73 przywołanego rozporządzenia nr 1122/2009. W kontekście tym nie poddały analizie wniosku J.L. z dnia 12 czerwca 2013 r., w którym on sam informował, że pierwotny wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy i zdezaktualizował się od czasu jego złożenia, bowiem po dniu 31 maja 2012 r. sporne grunty znalazły się w posiadaniu K.L.

Zatem, w ocenie Sądu, nie można wykluczyć, że wynikająca z zacytowanych przepisów możliwość odstąpienia od przewidzianych w rozporządzeniu zmniejszeń i wykluczeń występuje w badanej sprawie, zważywszy, że organy administracji obu instancji nie podjęły żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony zawartego we wniosku z 12 czerwca 2013 r. oraz w treści oświadczenia złożonego do protokołu w siedzibie organu I instancji w dniu 30 sierpnia 2013 r. przez P. L. Zaakcentować przyjdzie, że o charakterze pisma nie decyduje jego nazwa czy użyta terminologia, lecz rzeczywista treść wniosków i żądań strony. Na organie administracyjnym, w przypadku istnienia wątpliwości, spoczywa obowiązek poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Ma to doniosłe znaczenie praktyczne nie tylko przy rozpatrywaniu wniosków stron, środków odwoławczych, ale także przy ocenie podań o wznowienie postępowania czy zmianę ostatecznych decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się sformalizowany charakter postępowania o dopłaty, ale wskazuje się też, że nie można generalnie wyłączyć w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych obowiązków organu wynikających z przepisów art. 7 i 9 K.p.a. Oczywiście organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego co do treści wniosku w celu jego zmiany tak, aby był on zgodny z interesem strony (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r, II GSK 354/10, System Informacji Prawnej Lex 992366), jednak stronie przysługuje możliwość złożenia korekty wniosku.

W konsekwencji, w sytuacji złożenia przez stronę w dniu 12 czerwca 2013 r. pisma wraz z formularzem wniosku o przyznanie płatności za 2012 rok z zaznaczonym polem "wycofanie części wniosku" (karta 101-102 akt adm.), w pierwszej kolejności organ zobligowany był do dokładnego ustalenia treści żądania skarżącego, załatwienia sprawy w zakresie nim ustalonym, a dopiero w dalszej kolejności rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania wznowieniowego.

Jak wyżej powiedziano, w zakresie nieuregulowanym w przepisach wspólnotowych, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli nie narusza to określonych w nich zasad i warunków dotyczących przyznawania płatności, do postępowania w tym przedmiocie zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc także regulacje dotyczące nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych organów administracji publicznej.

Zatem, nie można więc wykluczyć możliwości zastosowania w niniejszej sprawie, innego niż wznowienie postępowania administracyjnego, trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, a mianowicie uchylenia bądź zmiany decyzji tworzącej dla strony prawa nabyte (art. 155 K. p. a.). Nadmienić przyjdzie, że rozwiązanie takie wprost przewiduje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) w art. 21, który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw. Nadto złożenie wniosku na piśmie oznacza, że przepis prawa powszechnie obowiązującego wymaga załatwienia tej sprawy w formie pisemnej – art. 14 K.p.a.

Wobec powyższego, powtórzyć przyjdzie, że pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 12 czerwca 2013 r., a więc nie rozważenie możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 155 K.p.a., jak i przepisu art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 Komisji (WE), który powinien mieć zastosowanie w rozpatrywanym stanie faktycznym, skoro rolnik poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy, czy też zdezaktualizowany od czasu jego złożenia, w sytuacji, gdy organ nie powiadomił uprzednio rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, ani nie poinformował rolnika o stwierdzonych nieprawidłowościach stanowiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem zgodzić się z organami, że wniosek skarżącego z 12 czerwca 2013 r. stanowił jedynie informację o zaistnieniu podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co uzasadniałoby podjęcie działań z urzędu.

Wprawdzie to rolnik odpowiada za treść wypełnionego wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i to na nim spoczywa obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki, które pozwalają na odstąpienie od wykluczeń stosowanych w przypadku rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowana

a kwalifikującą się do płatności, jednakże okoliczność ta wymagała wyjaśnienia.

W zależności od poczynionych ustaleń organ winien był podjąć rozstrzygnięcie w sprawie, przy ewentualnym rozważeniu możliwości zastosowania przepisu art. 58 rozporządzenia 1122/2009 Komisji (WE).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji obowiązany będzie, w celu zadośćuczynienia zasadzie zaufania do organów wynikającej z art. 8 K.p.a. oraz przepisowi art. 3 ust. 2 ustawy, zobowiązującego do udzielania stronie, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania do rozpoznania wniosku skarżącego z 12 czerwca 2013 r., przy rozważeniu przesłanek wynikających z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) oraz art. 155 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200 P.p.s.a.