Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1148/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. S. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent M. T. (zwany dalej "Prezydentem") decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] AN KZ x, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 oraz art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.") ustalił M. L. i M. L. – wspólnikom spółki cywilnej C. L. s.c. w W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno – magazynowo – usługowego (w tym produkcja i magazynowanie wyrobów cukierniczych, biura, handel) na terenie położonym przy ul. [...]/ ul. [...] w T. (działki nr [...]).

Prezydent w pkt 2.2. decyzji określił następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) nieprzekraczalna linia zabudowy (linia, której nie może przekraczać nadziemna część budynku, z wyłączeniem gzymsu, okapu dachu, zadaszenia nad wejściem, schodów i pochylni zewnętrznych): zgodnie z załącznikiem graficznym nr [...] do decyzji;

b) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy: maksymalnie 26 % powierzchni terenu objętego wnioskiem;

c) udział powierzchni biologicznie czynnej: nie mniej niż 20 % powierzchni terenu objętego wnioskiem;

gabaryty zabudowy:

d) szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...]: maksymalnie 34,5 m;

e) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: maksymalnie 7,5 m;

f) geometria dachu: dach płaski o kącie nachylenia połaci dachowej do 12 stopni;

g) powierzchnia sprzedaży: maksymalnie 800 m2.

Dodatkowo w pkt 2.5 decyzji Prezydent określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w szczególności w ppkt i) określił ilość miejsc postojowych na terenie objętym wnioskiem według wskaźnika: minimum 3 miejsca postojowe na każde 100 m2 powierzchni użytkowej usług oraz minimum 3 miejsca postojowe na 10 zatrudnionych w części produkcyjnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. S. (Skarżąca).

Skarżąca podniosła, że planowany budynek produkcyjno – magazynowo – usługowy o znacznych gabarytach "kłóci się" ewidentnie z przewidzianą dla tego rejonu w Studium zabudową wolnostojących domów jednorodzinnych.

Odwołująca podniosła także, że obszar analizowany, w obrębie którego ma być przeprowadzona analiza funkcji oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, powinien być wyznaczony "wokół" nieruchomości na której ma być wzniesiona planowana zabudowa. Tymczasem część terenu, dla którego mają być ustalone warunki zabudowy (tj. działki nr [...] i 327/8) jest już zabudowana. Planowana zabudowa dotyczy przede wszystkim działek nr [...] Ten obszar ma być faktycznie zabudowany i dla tego obszaru wnioskodawcy tak naprawdę chcą uzyskać warunki zabudowy.

Odwołująca podkreśliła, że z jednej strony wszystkie działki objęte wnioskiem stanowią przedmiot decyzji o warunkach zabudowy, dla którego to całego terenu określane są nowe wymogi jego zabudowy – a z drugiej strony budynek już istniejący na działce nr [...] (czyli działce objętej wnioskiem) traktowany jest przez Organ i urbanistę jak budynek "sąsiedni" do której nawiązywać będzie nowy budynek. W szczególności istniejący już budynek wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy przyszłego obiektu, jego funkcję, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. Tym samym teren objęty wnioskiem w dużej mierze sam dla siebie określił warunki planowanej zabudowy i niepotrzebna stała się analiza zabudowy występującej na nieruchomościach sąsiednich.

Odwołująca zwróciła uwagę, że wobec ustalenia, w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej, że średnia szerokość elewacji frontowej tego typu budynków wynosi 26 m, stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") szerokość elewacji frontowej może wynosi maksymalnie 31,20 metra (26 m + 20 %). Organ ustalił ten parametr jako 34,50 m. Uzasadnieniem dla takiego ustalenia jest okoliczność, że po przeciwnej stronie drogi znajduje się sklep meblowy, którego szerokość elewacji frontowej wynosi właśnie 34,50 m. Odwołująca zakwestionowała takie "wytłumaczenie" przyjętego parametru. Ponadto podniosła, że razem z istniejącym już budynkiem, który od strony ul. [...] ma 10 m szerokości, to od tej strony (tj. od ul. [...]) na terenie inwestycji powstanie elewacja o długości prawie 45 m. Tymczasem w decyzji o warunkach zabudowy dla całego terenu inwestycji przyjęto szerokość elewacji 34,50 m. Jednocześnie nie wynika z decyzji, że ww. szerokość 34,50 m odnosi się do obu budynków – istniejącego i planowanego.

Odwołująca zakwestionowała także określoną powierzchnię sprzedaży (800 m2) podnosząc, że nie wiadomo, czy parametr ten odnosi się tylko do nowego budynku czy jest to powierzchnia, którą łącznie mogą mieć stary i nowy budynek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium podkreśliło, że organ jest związany wnioskiem inwestora co do granic określonego w nim terenu inwestycji. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na "rozbudowie budynku na cele produkcyjno-magazynowo-biurowe" na terenie stanowiącym działki ewidencyjne nr [...]. Następnie wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. wniosek ten został zmodyfikowany poprzez zmianę rodzaju inwestycji z "rozbudowy" na "budowę" budynku o wskazanym przeznaczeniu. Zaznaczono także, że nowoprojektowany budynek planuje się jako wolnostojący o maksymalnej szerokości elewacji frontowej 34,5 m, przy czym szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] pozostałaby bez zmian. Powodem zmiany rodzaju inwestycji z "rozbudowy" na "budowę" była zasygnalizowana inwestorom okoliczność, że wstępna analiza obszaru wokół terenu inwestycji wykazała, że brak jest możliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej od strony ul. [...] dla rozbudowy już istniejącego budynku, przy uwzględnieniu planowanej części, łącznie do 54 metrów. Kolejna modyfikacja wniosku miała miejsce wraz ze złożeniem przez inwestorów pisma z [...] kwietnia 2020 r., gdy wnieśli oni o rozszerzenie funkcji planowanej zabudowy o funkcję handlowo – usługową wskazując przy tym maksymalną powierzchnię sprzedaży: parter 400 m2 i piętro 400 m2.

Kolegium podkreśliło, że ani we wniosku ani w późniejszych jego uzupełnieniach nie wspomina się o wyburzeniu istniejącej zabudowy, a zatem teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma zostać dodatkowo zainwestowany we wskazany sposób.

Kolegium stwierdziło, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu została w niniejszej sprawie sporządzona zgodnie z przepisami prawa.

Ze względu na to, że zabudowa już istniejąca na terenie inwestycji, zgodnie z wnioskiem i jego uzupełnieniami, pozostaje, fakt ten należało wziąć pod uwagę przy ustalaniu linii zabudowy.

Odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy Kolegium stwierdziło, że zgodnie z analizą średni wskaźnik powierzchni zabudowy z terenu analizowanego wynosi ok. 21 %. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. 3810 m2 zainwestowany jest w ok. 15 % (istniejąca zabudowa o powierzchni 554 m2). Planowana zabudowa o powierzchni 420 m2 spowoduje, że wskaźnik powierzchni zabudowy dla całego terenu inwestycji wyniesie 26 %. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił, że określenie tego parametru na wnioskowanym poziomie jest możliwe, ponieważ nie przekracza on maksymalnych wskaźników powierzchni zabudowy występujących w obszarze analizowanym i to na nieruchomościach o funkcji usługowej.

Odnośnie szerokości elewacji frontowej Kolegium podniosło, że zgodnie ze wskazaniem wnioskodawców frontem jest bok terenu od ul. [...]. Należało zatem ustalić parametr elewacji frontowej planowanej zabudowy od strony wskazanego frontu terenu inwestycji. Z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków o funkcji podobnej do wnioskowanej wynosi 26 m. Zgodnie z ogólną zasadą (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) parametr ten należało ustalić od 20,8 m do 31,2 m (26 m ± 20 %). Zgodnie jednak z § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Mając na względzie, że po przeciwnej stronie ul. [...] znajduje się budynek usługowy (sklep meblowy) o szerokości elewacji 34,5 m, Kolegium uznało za dopuszczalne ustalenie tego parametru dla nowego budynku powyżej średniej z obszaru analizowanego. Wykazano bowiem, że w sąsiedztwie występuje zabudowa o podobnej szerokości elewacji frontowej co wnioskowana (34,5 m), a zatem wskazano na kontynuację zastanego ładu przestrzennego.

Zdaniem Kolegium z analizy wynika także, że dopuszczalne jest ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 7,5 m jako przedłużenie tego parametru względem istniejącej zabudowy na działce nr [...]. Nie przekroczono przy tym średniej wielkości tego parametru z obszaru analizowanego.

Odnośnie dachu Kolegium uznało, że prawidłowym jest dopuszczenie do realizacji dachu płaskiego o kącie nachylenia połaci dachowej do 12 stopni, ponieważ w obszarze analizowanym przeważają tego typu dachy.

Kolegium podkreśliło, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno – budowlanej. Kolegium wskazało na orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie z którym takie kwestie jak przesłanianie, zaciemnianie czy brak przewiewu, zachowanie przepisów przeciwpożarowych podlegają ocenie na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Materia ta bowiem jest uregulowana przepisami budowlanymi.

W skardze do sądu H. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta.

Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo tego, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy został oceniony z pominięciem wszechstronnej i swobodnej oceny dowodów oraz słusznego interesu strony;

2) nieustosunkowania się przez Kolegium do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności zarzutu nieprawidłowego ustalenia w zaskarżonej decyzji parametru "maksymalnej powierzchni sprzedaży",

3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 64 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia w sprawie ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe, względnie niezgodne z wnioskiem inwestorów, a co najmniej nieprecyzyjne, a przez to mogące wprowadzać w błąd – ustalenie i określenie niektórych parametrów zabudowy w pkt 2.2 decyzji Prezydenta.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy określone w niej parametry przyszłej, planowanej zabudowy określone zostały dla całej nieruchomości objętej wnioskiem inwestorów czy tylko dla nowej zabudowy, która powstanie na części tej nieruchomości. Niektóre bowiem parametry (np. powierzchnia zabudowy) odnoszą się do całego terenu, a niektóre (np. szerokość elewacji frontowej, powierzchnia sprzedaży) odnoszą się tylko do nowej zabudowy tj. tak jakby tylko ta zabudowa miała istnieć na nieruchomości.

Skarżąca podniosła, że skoro warunki zabudowy odnoszą się do całego terenu opisanego we wniosku (a zatem także do tej części terenu, który już jest zabudowany), to także nowe warunki zabudowy winny być określone dla całego terenu.

Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zaprezentowane w odwołąniu, że nowa zabudowa ma dotyczyć tylko części terenu wskazanego we wniosku tj. przede wszystkim działek nr [...] Ten obszar ma być faktycznie zabudowany i dla tego obszaru wnioskodawcy tak naprawdę chcą uzyskać warunki zabudowy.

Skarżąca podtrzymała sformułowany w odwołaniu zarzut, że to nie zabudowa sąsiednia względem terenu wskazanego we wniosku, ale budynek istniejący na terenie wskazanym we wniosku określa parametry dla nowej zabudowy.

Skarżąca zarzuciła, że wbrew § 4 rozporządzenia nieprzekraczalna linia zabudowy została określona jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej już na terenie wskazanym we wniosku – zamiast określenia tej linii jako przedłużenia linia zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

Skarżąca wskazała także na niekonsekwencję organu: z jednej strony organ słusznie odnosi parametr powierzchni zabudowy do całości terenu inwestycji (określa go jako 26 % powierzchni terenu objętego wnioskiem, a więc przyszła zabudowa będzie musiała uwzględnia fakt, że teren jest już w 15 % zabudowany) a z drugiej strony organ nie odnosi wyraźnie parametru "powierzchni sprzedaży" do całej nieruchomości objętej wnioskiem. Powoduje to wątpliwość, czy określona w decyzji powierzchnia sprzedaży odnosi się tylko do nowego budynku czy także do obecnie istniejącego budynku, który ma kilkusetmetrową powierzchnię sprzedaży. Zdaniem Skarżącej skutkiem powyższego albo na terenie inwestycji powierzchnia sprzedaży będzie powyżej 800 m2 (uwzględniając powierzchnię sprzedaży istniejącego już budynku będzie to około 1200 m2) albo określony w decyzji parametr jest niezgodny z wnioskiem inwestorów, bo po odjęciu powierzchni sprzedaży w istniejącym już budynku w nowym budynku powierzchnia będzie musiała mieć mniej niż wnioskowane 800 m2.

Skarżąca zwróciła także uwagę, że powierzchnia zabudowy nowego budynku została określona na 420 m2, a według zmiany wniosku (pismo z [...] kwietnia 2020 r.) inwestorzy wnieśli o rozszerzenie funkcji planowanej zabudowy o funkcję handlowo - usługową wskazując przy tym maksymalną powierzchnię sprzedaży: 400 m2 parter i 400 m2 piętro. Oznacza to zatem, że oba piętra nowego budynku będą przeznaczone na powierzchnię sprzedaży. Nie będzie tym samym miejsca na realizację funkcji produkcyjno – magazynowo – usługowej (która jest już realizowana w istniejącym budynku i co do której Skarżąca nie ma zastrzeżeń). Zdaniem Skarżącej nie jest to zatem "rozszerzenie" wniosku, a jego istotna zmiana polegająca na rezygnacji przez inwestorów z funkcji produkcyjno – magazynowej i przeznaczenie budynku w całości na działalność handlową.

Skarżąca zauważyła, że analiza urbanistyczna nie była przeprowadzona pod kątem tak istotnie zmienionego wniosku tj. dla budynku wyłącznie z funkcją handlową, bez funkcji produkcyjno – magazynowo – usługowej. Bezpodstawne jest w takim przypadku określenie w decyzji parametru minimum 3 miejsc postojowych na każde 10 osób zatrudnionych na produkcji lub pod usługi. Co więcej zapewne inaczej (tj. większy) byłby parametr miejsc postojowych dla 800 – metrowej Sali sprzedaży.

Skarżąca wyraziła obawę się, że w wyniku takiej "zmiany" wniosku inwestorzy w istocie próbują zrealizować inny plan zabudowy nieruchomości tj. nie pod funkcję produkcji i sprzedaży wyrobów cukierniczych, ale dwukondygnacyjny sklep bądź sklepy typu "[...]".

Skarżąca podtrzymała przedstawione w odwołaniu stanowisko odnośnie błędnego ustalenia szerokości elewacji frontowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżącej.

Sprecyzowanie parametrów zabudowy.

Niezasadny jest zarzut Skarżącej że z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy określone w niej parametry zabudowy (w szczególności parametr powierzchni sprzedaży) określone zostały dla całej nieruchomości objętej wnioskiem inwestorów czy tylko dla nowej zabudowy, która powstanie na części tej nieruchomości. W pkt 2.2. decyzji Prezydenta (utrzymanej w mocy przez Kolegium) w lit. b) i c) wyraźnie zastrzeżono, że opisane tam wskaźniki (wielkość powierzchni zabudowy i udział powierzchni biologicznie czynnej) odnoszą się do "terenu objętego wnioskiem". Wskazany pod lit. a) parametr nieprzekraczalnej linii zabudowy został wyrysowany w załączniku graficznym do decyzji wzdłuż granicy terenu objętego wnioskiem – zarówno w części zabudowanej jak i niezabudowanej. Po tej części decyzji (tj. po pkt 2.2. lit. a) – c)) następuje śródtytuł "gabaryty zabudowy", w sposób dostatecznie jasno wskazujący, że dalej określone parametry (lit. d) – g)) dotyczą nowej zabudowy. Wynika to z samej natury decyzji o warunkach zabudowy, która ma określać parametry nowej zabudowy. Określnie parametrów dla zabudowy już istniejącej byłoby możliwe, gdyby decyzja o warunkach zabudowy byłaby wydawana w ramach postępowania legalizującego samowolę budowlaną – co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Ponadto z żadnej części zaskarżonej decyzji Kolegium czy też decyzji Prezydenta nie wynika przy tym, aby organy odnosiły określone w pt 2.2. lit. d) – g) parametry także do zabudowy istniejącej już na terenie objętym wnioskiem.

Odnośnie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w innym niż powyższy zakresie należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie Sąd nie tylko uznał zasadność części zarzutów Skarżącej, ale także z urzędu dostrzegł inne istotne naruszenia prawa.

Prawidłowe określenie funkcji planowanego budynku.

Zasadny jest zarzut Skarżącej odnoszący się do braku analizy przez organ jaką w istocie ma mieć funkcję planowany przez inwestorów budynek. Słusznie Skarżąca zwraca uwagę, że uwzględniając podaną we wniosku powierzchnię zabudowy (420 m2) i przyjmując że część tej powierzchni zajmą mury budynku - wskazana przez wnioskodawców powierzchnia sprzedaży (800 m2) zajmie całość planowanego budynku (we wniosku wskazano, że budynek ma mieć dwie kondygnacje nadziemne). W istocie zatem budynek spośród wielu wskazanych w decyzji funkcji (produkcyjno – magazynowo – usługowa, w tym produkcja i magazynowanie wyrobów cukierniczych, biura, handel) będzie realizował tylko jedną funkcję – handlową. Ta sprzeczność wymagała, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) i art. 64 ust. 1 u.p.z.p wezwania wnioskodawców do sprecyzowania wniosku, tak aby przeprowadzona analiza pozwoliła na ocenę możliwości wzniesienia budynku o faktycznie (a nie pozornie) planowanej przez inwestorów funkcji.

Określenie terenu inwestycji.

Zasadny jest zarzut Skarżącej odnośnie kwestii potrzeby określenia terenu, który winien być uznany za faktyczny teren inwestycji w sytuacji kiedy część terenu wskazanego we wniosku inwestorów jest już zabudowana. Jak wynika z treści § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – obszar analizowany ma być wyznaczony "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zgodnie z tą definicją jest operowanie w § 1 pkt 2 i w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia określeniem "działka albo teren", co wynika to stąd, że inwestycja może obejmować kilka działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość o cechach pozwalających zakwalifikować ją jako "działkę budowlaną". Tym niemniej nie można przyjąć, że jako teren inwestycji (tj. "teren" w rozumieniu art. art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p.) inwestor może wskazać dowolną ilość działek ewidencyjnych, a wskazanie to nie podlega kontroli organu administracji – jak można wnosić ze stanowiska Kolegium w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu podobnie jak przy wskazywaniu we wniosku tylko części działki jako terenu inwestycji (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2020 r. sygn. II SA/Bk 722/19) także przy wskazywaniu przez inwestora jako terenu inwestycji kilku działek ewidencyjnych nie można uznać, że ocena spełnienia warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora. Skorzystanie z możliwości wskazania kilku działek geodezyjnych jako terenu inwestycji (działki budowlanej) nie może bowiem prowadzić do obejścia prawa np. poprzez włączenie do terenu inwestycji takiej ilości działek ewidencyjnych, aby front określonej w ten sposób działki budowlanej miał wystarczającą szerokość dla stworzenia tak dużego obszaru analizowanego, aby w jego obrębie znalazły się budynki odpowiadające funkcją czy gabarytami planowanej inwestycji.

W świetle powyższego należy zatem uznać, że brak odniesienia się przez Kolegium do podnoszonej w odwołaniu kwestii faktycznego obszaru, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności brak ustaleń czy wskazanie przez inwestora także działek ewidencyjnych już zabudowanych nie stanowi obejścia prawa – stanowi naruszenie wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla załatwienia sprawy, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zauważyć, że uznanie, iż terenem inwestycyjnym jest tylko część działek ewidencyjnych powoduje, że wszystkie wyliczenia odnoszące się np. do wskaźnika powierzchni zabudowy czy też współczynnika powierzchni terenu biologicznie czynnej przybierają charakter abstrakcyjny, gdyż odnoszą się do jakiegoś nieistniejącego, fikcyjnego terenu (fikcyjnej działki budowlanej), którego wielkość sztucznie określił inwestor we wniosku.

Możliwość określenia warunków zabudowy dla działki częściowo zabudowanej.

Powyższe stanowisko Sądu nie oznacza niemożności – co do zasady – określenia warunków zabudowy dla częściowo zabudowanej działki budowlanej. Nie można wykluczyć możliwości zabudowy jednej działki budowlanej kilkoma budynkami pozostającymi w związku funkcjonalnym (np. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i wolnostojącym garażem mieszczącym tylko jeden samochód osobowy). W takim przypadku konieczne będzie, jak słusznie podnosi Skarżąca, wyznaczenie obszaru analizowanego wokół częściowo zabudowanej działki budowlanej i dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w tak wyznaczonym terenie analizowanym. Wbrew jednak stanowisku Skarżącej po ustaleniu parametrów zabudowy w obszarze analizowanym określanie parametrów nowej zabudowy powinno w takim przypadku uwzględnić także parametry zabudowy już istniejącej na działce budowlanej inwestora. Istniejąca bowiem na działce inwestora zabudowa także tworzy ład przestrzenny, a ratio legi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest utrzymanie ładu przestrzennego. W celu zachowania ładu przestrzennego może zachodzić nie tylko konieczność dostosowania nowej zabudowy do sytuacji występującej na działkach sąsiednich, ale również na działce (nieruchomości) inwestora. Nie można bowiem zaakceptować takiej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która niejako automatycznie będzie prowadzić do uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego, jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Takie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa pozostawałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawego wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 761/16, publ. Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wadliwość analizy urbanistycznej.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w kontrolowanej sprawie nie jest możliwe oparcie rozstrzygnięcia o znajdującą się aktach sprawy analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 243 – 251 akt organu I instancji). Analiza ta bowiem zarówno w zakresie dotyczącym szerokości elewacji frontowej jak też wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej pomija większość budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Spośród opisanych w analizie 230 budynków w obrębie 145 terenów (każdy z tych terenów obejmuje jedną lub kilka działek geodezyjnych zabudowanych jednym lub kilkoma budynkami) parametry szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej podane są wyłącznie odnośnie 23 budynków o funkcjach: "produkcyjna" "usługowa" "BNEs" "BNEh" "b3". Analiza w ogóle nie wskazuje szerokości elewacji frontowej innego rodzaju budynków, które w przeważającej części mają funkcję mieszkaniową.

Brak jest podstawy prawnej dla przeprowadzenia analizy w tak ograniczony sposób.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z treści tego przepisu wynika zatem, że przy wyznaczeniu parametru średniej szerokości elewacji frontowych należy uwzględnić całą istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę, a nie tylko tą zabudowę, która ma funkcję odpowiadającą funkcji zabudowy planowanej przez inwestora – tak jak to miało miejsce w przedmiotowej analizie. Takie niedopuszczalne pominięcie części budynków mogło skutkować wyznaczeniem błędnej wartości parametru średniej szerokości elewacji frontowych. Podobnie w treści § 7 ust. 1 rozporządzenia brak ograniczenia określania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyłącznie do takiej istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, która odpowiada funkcją zabudowie planowanej przez inwestora. Z części graficznej analizy wynika, że na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji znajduje się budynek o funkcji mieszkaniowej (por. działka nr [...]). Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki tego budynku nie została uwzględniona w analizie.

W powyższych zakresie doszło zatem do naruszenia wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla załatwienia sprawy, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Nieprawidłowy sposób wyznaczenia szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Podkreślenia wymaga, że z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 30 styczni 2018 r. sygn. II OSK 1515/17 oraz wyrok NSA z 10 marca 2020 r. sygn. II OSK 1228/18, publ. CBOSA). Nie do zaakceptowania jest także stanowisko, że dla zachowania ładu przestrzennego wystarczy, by określony parametr występował choćby jednostkowo w obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 2 lutego 2021 r. sygn. II SA/Rz 980/20).

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wprowadził wymóg, aby projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządziła osoba, o której mowa w art. 5, albo osoba wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Celem wprowadzenia takiego wymogu jest zagwarantowanie, aby w procesie wydania decyzji wzięła udział osoba posiadającej wiedzę fachową z zakresu projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego (urbanistyki). W konsekwencji należy uznać, że decyzja o warunkach zabudowy w argumentacji dotyczącej odstąpienia od średnich wartości parametrów zabudowy winna odwoływać się do wiedzy z zakresu urbanistyki, wskazywać na dostrzegalne w świetle tej wiedzy cechy czy kształtujące się prawidłowości istniejącej zabudowy. Do uznania możliwości odstąpienia od wyliczonych "średnich" wartości nie może zatem wystarczyć sam fakt, że gdzieś (bliżej czy dalej) w obszarze analizowanym znajduje się budynek mający parametr taki, jak budynek planowany przez inwestora (obojętnie, czy chodzi o parametr maksymalny, minimalny czy jakikolwiek inny odbiegający od wyliczonej wartości średniej). Poprzestanie w decyzji o warunkach zabudowy na wskazaniu takiego faktu oznaczałoby nie tylko zbędność pomocy osoby posiadającej wiedzę z zakresu urbanistyki (dla wskazania takiego faktu wystarcza wiedza ogólna), ale podważałoby w ogóle potrzebę wyliczania "średnich" parametrów zabudowy. W celu wydania warunków zabudowy wystarczyłoby bowiem odnalezienie gdziekolwiek w obszarze analizowanym nieruchomości z taką zabudową, która w całości lub w jakiejś części (w zależności od rozważanego parametru) odpowiadałaby zabudowie planowanej przez inwestora. Takiego rozstrzygania nie można by uznać za działanie mające na celu ochronę ładu przestrzennego.

Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, następuje na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wyznaczenie tego parametru o wartości wykraczającej poza tolerancję 20 %, stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia jest dopuszczalne, jeżeli wynika to z analizy.

W przedmiotowej sprawie zasadniczym argumentem organu na rzecz odejścia od ustalonej średniej wartości szerokości elewacji frontowej (ograniczonej przy tym wyłącznie do budynków "usługowych, magazynowych, biurowych i przemysłowych") jest stwierdzenie, że po przeciwnej stronie ul. [...] znajduje się budynek usługowy (sklep meblowy) o szerokości elewacji 34,5 m. Takiego argumentu nie można uznać za przekonujący. Nie wiadomo bowiem, z jakiego to powodu, wynikającego z dostrzeżonych prawidłowości urbanistycznych czy architektonicznych, organ uznał, że należy odejść od możliwości zagospodarowania terenu w zgodzie z ustalonym średnim wskaźnikiem i to nie na rzecz np. parametru niższego, ale na rzecz parametru wyższego. Samo wskazanie pojedynczego budynku w bliskiej lokalizacji, bez wskazania jego znaczenia dla istniejącego ładu przestrzennego, nie może być uznane za argument przemawiający za odstąpieniem od ustalonej średniej wartości parametru zabudowy celem ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Należy przy tym zauważyć, że przyjęta w decyzji szerokość elewacji frontowej występuje jako parametr tylko jednego budynku w obszarze analizowanym i dokładnie taki parametr został wskazany we wniosku inwestora. W tym kontekście należy w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych wskazać, że celem postepowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej inwestycji takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie dalej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określnej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 717/17).

Podobnie – niezależnie od ww. błędnych ustaleń analizy – organ przyjął wadliwy sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanego przez inwestora budynku. Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Stosownie do § 7 ust. 3 jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zgodnie natomiast z § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Unormowanie zawarte w § 7 ust. 4 oznacza, iż uwzględnienie wysokości według określonych w nim zasad musi być traktowane jako wyjątek. Zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w razie uskoku tej wysokości na działkach sąsiednich, jako równej średniej wysokości występującej na analizowanym obszarze. Gdyby wolą prawodawcy było traktowanie na równych zasadach dopuszczenia innej możliwości wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki tj. według ust. 4, zostałoby to wyrażone wprost. W przedmiotowej sprawie w ogóle nie została podjęta próba określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (tj. według zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia). Organ w ogóle nie wskazał jaka jest wysokość budynków na działkach sąsiednich. Nie zostało także w analizie wskazane przesłanki odstąpienia od tej metody określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Nie został także określony powód odstąpienia od drugiego w kolejności sposobu ustalenia omawianego parametru tj. średniej wielkości tegoż parametru występującego na obszarze analizowanym. Bez żadnego uzasadnienia organ przeszedł do określania ww. parametru według metody określonej w § 7 ust. 4, bo tak należy rozumieć odniesienie się do wysokości budynku już istniejącego na terenie wskazanym przez inwestora. Przejście do tej metody należy uznać za pozbawione uzasadnienia w kontekście zachowania ładu przestrzennego, jako że za stosowną argumentację nie może być uznane samo wskazanie faktu, że na działce budowlanej inwestora znajduje się budynek o określonej wysokości.

Ze względu na powyższe uchybienia przepisom prawa Sąd stosownie do 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

W ponownym postępowaniu organ winien przede wszystkim wezwać wnioskodawców do sprecyzowania wniosku oraz sporządzić pełną, a nie fragmentaryczną. analizę urbanistyczną - stosownie do powyższego stanowiska Sądu. W wydanej decyzji, w przypadku odstąpienia od wyliczonych parametrów średnich zabudowy, organ winien wskazać jakie argumenty przemawiającą za takim rozstrzygnięciem w świetle potrzeby zapewnienia ochrony ładu przestrzennego.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.