Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1596/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W.B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]., działając na podstawie art. art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku W. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ w zaskarżonej decyzji wskazał na następujący przebieg postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, z późn. zm., ze zm.; dalej u.p.g.k.), orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości, położonej w miejscowości T., gm. S. - działki nr ew. [...], [...], będącej własnością P. i A. M., z nieruchomością, położoną w miejscowości T. gm. S. - działką nr ew. [...], [...], stanowiącą własność W. i A. B..

Powołując się na treść art. 33 ust. 1 u.p.g.k., organ wskazał, że wójt gminy wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.

Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że postępowanie rozgraniczeniowe było wszczęte i przeprowadzone na wniosek P. i A. M., na podstawie postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] .

Czynności rozgraniczenia, pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi jako działki ewid. nr [...] i nr [...], zostały rozpoczęte w dniu 12 listopada 2014 r. przez uprawnionego geodetę, na podstawie: operatu podziału działki nr ew. [...] nr [...], operatu pomiarowego obrębu T. z założenia ewidencji gruntów z 1964 r. W trakcie pomiarów W. B. okazał opis i mapę z rozgraniczenia z dnia 28 maja 1993 r., sporządzone przez geodetę E. G., a także kopię protokołu granicznego z 19 sierpnia 1992 r.

Protokół graniczny z dnia 12 listopada 2014 r. podpisali P. i A. M.. A. B. oddaliła się z miejsca pomiaru przed spisaniem protokołu, a W. B. odmówił złożenia podpisu.

W dniu 9 grudnia 2014 r. podjęte zostały nowe czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami. Uczestniczyli w nich P. i A. M. oraz W. B.. Na podstawie danych z protokołu granicznego z dnia 9 grudnia 2014 r. organ ustalił, że podstawę do ustalenia przebiegu granic stanowiły dokumenty: operat podziału działki [...] nr [...], operat rozgraniczeniowy działki [...] nr [...] (postępowanie pozostawione bez ostatecznego rozstrzygnięcia, którego wyniki pomiarów nie zostały ujawnione w bazie ewidencji gruntów i budynków) oraz operat pomiarowy obrębu T. z założenia ewidencji gruntów 1964 r. nr [...]. Organ dodał, że P. i A. M. wskazali, jako właściwą, granicę według ewidencji gruntów i stanu prawnego, tj. zgodnie z operatem podziału dz. [...] nr [...]. Wyniki wywiadu terenowego wskazywały, że określenie punktów granicznych za pomocą współrzędnych zostało sprawdzone położeniem punktów osnowy szczegółowej, użytych do pomiaru pierwotnego. Stwierdzono właściwe położenie punktów osnowy szczegółowej nr 1008, 1009 i 1011. Punkt 1010 początkowo błędnie osadzony, został właściwie zainstalowany nad odnalezionym w terenie podcentrem, odtworzono również przebieg linii pomiarowych z zarysu i uczytelnionych zdjęć lotniczych. Stwierdzono zgodność ww. zarysu 1 dokumentacji podziału [...] w południowej części dz. [...] (linia pomiarowa 205-206 oraz 205-146).

Organ wyjaśnił, że przebieg granicy na szkicu granicznym oznaczono w następujący sposób: jako linia łącząca punkty 239-240, jako linia łącząca punkty 412-411, na podstawie zebranych dowodów, tj. operatu nr [...] z podziału dz. [...] oraz operatu rozgraniczeniowego nr [...] niezakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem. Przebieg granicy na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym, jako linia łącząca punkty 239 - 240 ustalono też na podstawie oświadczenia A. i P. M.. Granicę wskazaną przez A. i P. M. oznaczono na szkicu granicznym jako linia łącząca punkty 239-240, a granicę określoną według operatu podziału działki [...] nr [...], oznaczono na szkicu granicznym również jako linia łącząca punkty 239-240. W zakresie granicy, według ostatniego stanu spokojnego posiadania i zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie, oznaczono na szkicu granicznym - w terenie nie ma śladów użytkowania. Ogrodzenie trwałe na odc. 1 - 2 wybudowano bez zgody sąsiadów i był to powód wszczęcia postępowania.

W. B. złożył od ww. decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. ., które postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] stwierdziło jego niedopuszczalność.

Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1953/15 oddalił skargę W. B. na ww. postanowienie.

Przy piśmie z dnia 22 grudnia 2015 r. Wójt Gminy S. przesłał do SKO w S. pismo W. B., w którym zarzucił, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2015 r. została wydana na podstawie operatu technicznego nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r., z podziału działki nr [...], sporządzonego przez W.N. geodetę uprawnionego, który nie został zatwierdzony ostateczną decyzją administracyjną, przez co została wydana z rażącym naruszeniem Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W. B. podniósł, że decyzja narusza prawo własności jego działki nr [...], położonej we wsi T., które jest potwierdzone zarysem pomiarowym z założenia ewidencji oraz aktem notarialnym. Ponadto sformułował szereg zarzutów wobec operatu technicznego nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r., dotyczącego podziału działki nr [...].

Wezwaniem z dnia 28 grudnia 2015 r. Kolegium zwróciło się do W. B. o uzupełnienie i sprecyzowanie zakresu żądania.

W odpowiedzi W. B. w piśmie z dnia 25 stycznia 2016 r. ponowił swoje zarzuty, dotyczące decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2015 r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r., wydanej przez Sekretarza Urzędu Miasta W..

W stosunku do decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. wskazał na przesłankę z art. 156 § 2 k.p.a. Podniósł, że geodeta W. M. nie przeprowadził rozprawy rozgraniczeniowej, a wznowił granice, na podstawie operatu podziału działki nr [...].

W ocenie skarżącego przez Wójta Gminy S. i geodetę nie został uwzględniony sprzeciw, który dotyczył ustalenia granic z naruszeniem prawa własności działki nr [...]. Podkreślił, że zatwierdzenie granicy działek nr [...] i [...] na podstawie operatu technicznego nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r. z podziału działki nr [...], sporządzonego przez W. N. geodetę uprawnionego, stanowi kwalifikowane naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 3 k.p.a., ponieważ dotyczy sprawy już zakończonej decyzją. Podkreślił, że w wyniku postępowania rozgraniczeniowego z dnia [...] lipca 1992 r. stwierdzono, że operat techniczny nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r. narusza prawo własności jego działki nr [...], położonej we wsi T., a ponadto operat techniczny podziału działki nr [...], nie został zatwierdzony ostateczną decyzją.

W. B., wskazując na zasady postępowania zawarte art. 8 i 9 k.p.a. stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa jest prowadzenie postępowania, w którym organ rozstrzyga na korzyść jednej ze stron, jednocześnie nie odnosząc się lub odnosząc się tylko ogólnikowo do żądań wysuwanych przez drugą stronę. Nadto, wniósł o zobowiązanie Starostwa Powiatowego w W. do przekazania operatów technicznych, wykonanych przez E. G., W. N. i W. M., jako materiału dowodowego, a także o zobowiązanie Wójta Gminy S. do przekazania pism, w których wnosił sprzeciw do ustalonej granicy.

Pismem z dnia 11 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].., działając na podstawie art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. zwróciło się do wnioskodawcy o udzielenie wyjaśnień co do zakresu żądania.

W odpowiedzi W. B., w piśmie z dnia 7 marca 2016 r. wyjaśnił, że żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch ostatecznych decyzji: z dnia [...] grudnia 1988 r. Sekretarza Urzędu Miejskiego w W. - na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz Wójta Gminy w S. z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

Wnioskodawca poddał w wątpliwość istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...], wydanej przez Sekretarza Urzędu Miejskiego w W. w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...], na podstawie operatu technicznego z dnia [...] listopada 1988 r. nr [...] Stwierdził również, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], która dotyczy zatwierdzenia granicy działek nr [...] i [...], na podstawie operatu technicznego nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r., została wydana z rażącym naruszeniem przepisów u.p.g.i.k. oraz k.p.a. Decyzja ta narusza prawo własności jego działki nr [...], potwierdzone zarysem pomiarowym z założenia ewidencji gruntów i aktem notarialnym.

W. B. podkreślił, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, pomiędzy działką [...] i [...] przez Wójta Gminy S., ponieważ rozgraniczenie ww. działek zostało przeprowadzone przez E. G., na podstawie operatu technicznego z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] , który został zarejestrowany w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Urzędu Rejonowego w W.. Na podstawie tego operatu stwierdzono, że operat podziału działki nr [...], wykonany przez W. N. geodetę uprawnionego, narusza prawo własności działki nr [...] oraz działki drogowej. Podniósł, że niedopuszczalne jest wydanie kolejnej decyzji w sprawie uprzednio zakończonej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. wszczęło na wniosek W. B. z dnia [...] grudnia 2015 r., uzupełniony pismami z dnia 25 stycznia 2015 r. i 7 marca 2016 r., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2015 r. o rozgraniczeniu nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Skarżący, (powołując art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 6 i 7 k.p.a.) wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2015 r.

W tych okolicznościach, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została wydana opisana na wstępie decyzja SKO z dnia[...] kwietnia 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], objęta postępowaniem nadzorczym podlega ocenie prawnej pod kątem wystąpienia przesłanek wskazanych przez stronę, określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 6 i 7 k.p.a.

Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 u.p.g.k., według stanu na dzień wydania decyzji, rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzają wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Rozgraniczane działki usytuowane są w miejscowości T., gm. S., więc Wójt Gminy S. był organem właściwym do rozgraniczenia nieruchomości.

Organ wskazał, że jako podstawę prawną Wójt Gminy S. powołał art. 33 u.p.g.k., rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Dodał, iż zgodnie z protokołem granicznym z dnia 9 grudnia 2014 r. nr [...], ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie zebranych dowodów: operatu podziału działki nr ewid. [...] nr [...] oraz operatu pomiarowego obrębu T. z założenia ewidencji gruntów z 1964 r. nr [...]. Zdaniem organu, również zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej jest chybiony.

Dalej organ wskazał, że istnienie tożsamości sprawy należy oceniać, biorąc pod uwagę podmiot, przedmiot, jak też podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Orzecznictwo ustaliło pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce wtedy, gdy występują w niej te same podmioty oraz dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym. Jeśli więc w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną uległ zmianie choćby jeden z ww. elementów, tj. strona, podstawa prawna lub okoliczność faktyczna, powstaje nowa sprawa. Organ podkreślił, że powołując przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wnioskodawca nie wskazał innej decyzji rozstrzygającej rozgraniczenie nieruchomości.

Organ odniósł się do postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w W., na wniosek K. i K. małż. B. (rodziców W. B.) postanowieniem z dnia [...] lipca 1992 r. nr [...]. Postępowanie to na administracyjnym etapie zakończyło się wydaniem przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. , na podstawie art. 34 . u.p.g.k., decyzji z dnia [...] września 1993 r. nr [...], którą organ umorzył postępowanie rozgraniczeniowe między nieruchomościami, nr [...] oraz m.in. nr [...]. Następnie Sąd Rejonowy w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2000 r. sygn. akt [...] umorzył postępowanie.

Organ wskazał, że w wyniku sporu granicznego wynikłego w 1992 r. pomiędzy właścicielami nieruchomościami, oznaczonymi jako działki nr [...] i [...] nie doszło do wydania decyzji administracyjnej, na podstawie art. 33 u.p.g.k., tzn. rozgraniczającej te nieruchomości oraz o tym rozgraniczeniu również nie orzekł sąd powszechny. Nadto organ wyjaśnił, że dokumentacja, sporządzona na potrzeby powyższego postępowania rozgraniczeniowego (niezakończonego merytorycznie przez organ administracji i sąd) pozostaje w dyspozycji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., jednak dane wynikające z operatu z rozgraniczenia nr [...], nie mogły stanowić podstawy do ustalenia prawnych granic spornych nieruchomości i ujawnienia ich w ewidencji gruntów i budynków.

Kolegium nie dopatrzyło się też okoliczności, która przemawiałaby za zastosowaniem w sprawie przesłanki, zawartej w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., bowiem decyzja nie spowodowała skutków, wywołujących czyn zagrożony karą.

Organ podkreślił, że wyznaczenie przebiegu granic na potrzeby wszczętego postępowania rozgraniczeniowego nie może być uznane za wznowienie znaków granicznych, w rozumieniu art. 39 u.p.g.k., które przeprowadza się w przypadku przesunięcia, uszkodzenia lub zniszczenia znaków granicznych, ustalonych uprzednio. Takie czynności przeprowadza się, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Zgłoszenie potrzeby wznowienia znaków granicznych w drodze postępowania przed uprawnionym geodetą oznacza brak sporu, co do położenia tych znaków, a tym bardziej brak sporu co do położenia punktów granicznych przebiegu granicy, w których te znaki się znajdowały. Z instytucji wznowienia znaków granicznych nie można korzystać w przypadku, gdy istnieje spór co do przebiegu granic na gruncie. Organ stwierdził, że w sprawie spór graniczny zaistniał, o czym świadczy złożony w dniu 7 lipca 2016 r. przez A. i P. M. wniosek do Wójta Gminy S. o rozgraniczenie nieruchomości.

Kolegium zauważyło również, że kwestionowana decyzja została wydana na postawie aktu normatywnego, co do którego zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o jego niezgodności z Konstytucją.

Rozważając przesłankę rażącego naruszenia prawa, organ podkreślił, że pierwsze formalne czynności rozgraniczenia nieruchomości zostały przeprowadzone na gruncie w dniu 12 listopada 2014 r. Na grunt stawili się A. i W. małżonkowie B. (dz. nr [...]) oraz A. i P. małż. M. (dz. nr [...]). W punkcie 9.1 protokołu granicznego geodeta uprawniony wskazał, że za podstawę do ustalenia przebiegu granic przyjął dane z operatu podziałowego działki nr [...] nr [...] i operatu pomiarowego z założenia ewidencji gruntów z 1964 r. W trakcie pomiarów W. B. okazał mapę z rozgraniczenia, sporządzoną 28 maja 1993 r. przez geodetę E. G. oraz kopię protokołu granicznego z dnia 19 sierpnia 1992 r. Geodeta prowadzący czynności rozgraniczenia uznał, że powyższe dokumenty wymagają analizy. Zakończenie prac zostało przełożone.

Zgodnie z kolejnym protokołem granicznym, tj. z dnia 9 grudnia 2014 r., na gruncie stawili się A. i P. małż. M. oraz W. B.. W pkt 6 protokołu, podano, że pomimo wezwania nie stawiła się A. B.. W punkcie 9.1 protokołu geodeta wskazał, że za podstawę ustalenia przebiegu granic przyjął: operat podziału działki [...] nr [...] , operat rozgraniczeniowy działki [...] nr [...] - postępowanie pozostawione bez ostatecznego rozstrzygnięcia - wyniki pomiarów nie zostały ujawnione w bazie ewidencji gruntów i budynków oraz operat pomiarowy obrębu T. z zał. ewidencji gruntów w 1964 r. nr [...]. Z treści protokołu wynika, że w toku czynności rozgraniczeniowych oświadczenie dotyczące przebiegu granic złożyli jedynie A. i P. M., którzy wskazali jako właściwą granicę według ewidencji gruntów i stanu prawnego, tj. zgodnie z operatem podziału dz. [...] - nr [...] (pkt 9.2 protokołu). Geodeta podał, że wyniki wywiadu terenowego wykazały położenie odnalezionych, na skutek przeprowadzonych pomiarów, punktów i znaków granicznych, jako zgodnych z zarysem i dokumentacją podziału zawartą w operacie [...] w południowej części działki [...]. Na szkicu granicznym (pkt 10 protokołu) geodeta uprawniony przedstawił przebieg granicy ustalonej na podstawie danych ewidencyjnych, tj. operatu z podziału działki [...] nr [...] (od pkt 239 - do pkt 240) i granicę według operatu z rozgraniczenia nr [...] (od pkt 411 do pkt 412), nie zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem. Geodeta uprawniony przyjął, jako przebieg granicy, linię łączącą punkty 239 i 240, przedstawione na szkicu granicznym, tj. według danych z operatu podziału działki [...] nr [...] .

Organ wskazał, że W. B., obecny podczas czynności rozgraniczenia w dniu 9 grudnia 2014 r. nie podpisał protokołu. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r., adresowanym do Kolegium zarzucił, że geodeta przeprowadzający czynności rozgraniczenia w protokole nie podał przyczyny odmowy złożenia przez niego podpisu. Potwierdził tym samym odmowę złożenia podpisu pod protokołem z 9 grudnia 2014 r.

Organ podał, że w sytuacji, gdy jedna ze stron postępowania rozgraniczeniowego odmawia złożenia podpisu na protokole, nie wstrzymuje to czynności geodety, ani nie pozbawia mocy dowodowej czynności dokonanych na gruncie. Fakt odmowy złożenia podpisu przez stronę sporu granicznego winien być odnotowany w protokole granicznym. Stanowić on może bowiem dowód na to, że strona nie zgadza się ze wskazanym przez inne strony przebiegiem granicy i może być przesłanką do umorzenia postępowania oraz przekazania sprawy sądowi w sytuacji, gdy nie ma podstaw do wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Jednakże w sytuacji, gdy geodeta ustalił przebieg granicy na podstawie znaków śladów, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 1 u.p.g.k.), brak podpisu jednej ze stron w protokole granicznym nie uzasadnia wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wówczas bowiem, skoro ustalono przebieg granicy w oparciu o stan prawny nieruchomości, właściwy organ winien wydać decyzję o rozgraniczeniu, a stronie niezadowolonej z takiej decyzji służy żądanie skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego (art. 33 ust. 3 u.p.g.k.). Organ stwierdził, że brak złożenia podpisu przez niezadowoloną stronę sporu granicznego na protokole, nie może stanowić o nieważności czynności geodety dokonanych na gruncie, a tym samym o rażącym naruszeniu prawa.

Organ wyjaśnił ponadto, że przedmiotem odrębnego postępowania był wniosek W. B. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] , wydanej przez Sekretarza Urzędu Miasta W., w sprawie zatwierdzenia na wniosek M. M. podziału działki oznaczonej w ewidencji gruntów wsi T., gm. S. nr [...], w wyniku którego powstały działki: nr [...] o pow. 0,07 ha, nr [...] o pow. 0,10 ha, nr [...] o pow. 0,10 ha, nr [...] o pow. 0,09 ha, nr [...] o pow. 0,09 ha, nr [...] o pow. 0,26 ha - zgodnie z mapą podziału sporządzoną przez geodetę uprawnionego mgr inż. W. N., zaewidencjonowaną w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Filia w W. w dniu [...] listopada 1988 r. za nr [...]. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Kolegium, po rozpatrzeniu wniosku W. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2016 r.

Zdaniem organu, ponieważ operat z podziału działki nr [...] z dnia [...] listopada 1988 r. nr [...] jest zatwierdzony ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] , nie można było odmówić mu mocy dowodowej w ustaleniu granicy na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego. Decyzja wraz z operatem podziałowym, w świetle § 3 w zw. z § 4 pkt 4 i § 5 ust. 1 pkt b i c rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, stanowi zarówno dokument potwierdzający stan prawny nieruchomości oraz dokument określający położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. Organ dodał, że ocena zarzutu strony, dotyczącego sfałszowania decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...], pozostaje poza kompetencją Kolegium.

Ponadto, w ocenie Kolegium, zarzut, dotyczący braku mocy dowodowej dokumentów, które zostały zgromadzone w sprawie w formie uwierzytelnionych kopii, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 76a k.p.a. dopuszcza bowiem uwierzytelnione kopie dokumentów, jako dowód w postępowaniu administracyjnym.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniósł W. B., zwracając się o jej uchylenie w całości oraz unieważnienie przeprowadzonego postępowania dowodowego w postępowaniu rozgraniczeniowym, przeprowadzonego z udziałem geodety uprawnionego Wojciecha Markowicza oraz pracowników Starostwa Powiatowego w W..

Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracji państwowej, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, jak stan prawny działki nr [...] i [...], w oparciu o akty własności ziemi i dane pomiarowe, dotyczące przebiegu granic nieruchomości, ujawnione w operacie ewidencji gruntów z 1964 r. Starostwa Powiatowego w W., a także przy opieraniu się na niepełnych i sfałszowanych dowodach, tj. operatach technicznych, sporządzonych przez geodetów uprawnionych W. M. i W. N..

Zdaniem skarżącego, wydanie orzeczenia nastąpiło przed wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności, ponieważ Starostwo Powiatowe w W. nie przekazało wnioskowanych przez skarżącego dokumentów urzędowych, które mają kluczowe znaczenie w sprawie, a Kolegium nie zobowiązało Starostwa do przekazania wnioskowanych dokumentów.

Skarżący podniósł ponadto, że Wójt Gminy S. nie zakończył wznowionego w 2016 r. postępowania dotyczącego podziału działki nr ., która stanowiła własność M. M., a obecnie stanowi własność A. i P. M.

Zdaniem skarżącego, w sprawie miało miejsce naruszenie właściwości miejscowej organów administracji oraz zasady słuszności i sprawiedliwości, a także błędne ustalenie stanu faktycznego. Skarżący zarzucił, że w wyniku prowadzonego postępowania doszło do sfałszowania dokumentów i naruszenia prawa własności działki nr ewid. [...]. Ponadto, Wójt Gminy S. nie zajął w toku postępowania stanowiska w sprawie wniosku o wyłączenie z postępowania rozgraniczeniowego geodety uprawnionego W. M..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. skarżący złożył pismo – załącznik do protokołu rozprawy, w którym wskazał, że nie istnieją podstawy prawne do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. o rozgraniczeniu nieruchomości. Zarzucił, że Wójt Gminy S. nie dokonał oceny zgodności z przepisami dokumentacji rozgraniczenia nr [...], sporządzonej przez geodetę W. M. oraz prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. Ponadto, ww. dokumentacja z rozgraniczenia nie została zweryfikowana w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w W., pod względem zgodności z przepisami prawa, w szczególności dotyczącymi wykonanych pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 u.p.g.i.k.

Skarżący podniósł, że sporządzony przez geodetę upoważnionego operat rozgraniczeniowy nr [...] z rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] nie został przyjęty i zatwierdzony w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w W., zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 u.p.g.k. Podkreślił, iż Wójt Gminy S. mógł wydać decyzję tylko na podstawie dokonanej oceny zgodności z przepisami dokumentacji rozgraniczenia sporządzonej przez upoważnionego geodetę oraz stwierdzonej prawidłowości wykonanych czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości, a także na podstawie operatu rozgraniczeniowego przyjętego i zatwierdzonego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w W.. Zauważył ponadto, że geodeta uprawniony nie podał przyczyny odmowy złożenia przez skarżącego podpisu pod protokołem granicznym z dnia 9 grudnia 2014 r., do czego był zobowiązany w myśl przepisów. Zdaniem skarżącego, Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego w W. nie miał podstaw prawnych do przyjęcia operatu technicznego nr [...] .

Skarżący zaznaczył, że przez cały czas trwania postępowania, prowadzonego przez geodetę uprawnionego, kwestionował przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], jednak geodeta nie uwzględniał jego stanowiska. Z tej przyczyny zgłosił wniosek o wyłączenie z postępowania rozgraniczeniowego geodety W. M., lecz Wójt Gminy S. nie zajął stanowiska. Dodał ponadto, że nie istniały podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ w tej sprawie została już wydana w 1993 r. decyzja o rozgraniczeniu działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), określanej dalej jako P.p.s.a., przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].. z dnia [...] stycznia 2017 r. zostały wydane z naruszeniem prawa.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w miejscowości T., gm. S. - działki nr ew. [...], będącej własnością P. i A. M. z nieruchomością położoną w miejscowości T. gm. S. - działką nr ew. [...], stanowiącą własność W. i A. B..

Kontrolowana decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. oraz ma na celu ustalenie, czy decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodującą konieczność wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.

Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty zawiera przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Taką cechę ma jedynie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że skutków decyzji nie można pogodzić z wymaganiami praworządności (por. wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 – publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, strona określana dalej jako CBOSA).

Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, CBOSA).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i ewentualnie spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 705, OSNP 1996858), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Podkreślenia jednak wymaga, że decyzja wydana w postępowaniu nieważnościom, jak każda decyzja administracyjna, musi spełniać wymogi określone w art. 107 k.p.a. W szczególności obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1 poz. 32).

Zasadniczo przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest weryfikacja prawidłowości dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego z zachowaniem reguł wyznaczonych przepisami prawa procesowego (v. B. Adamiak w: System Prawa Administracyjnego, Tom 9. Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel C.H. Beck Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010 r., str. 235). Trzeba mieć również na uwadze, że decyzja administracyjna jest efektem stosowania prawa, a jej treścią jest ustalenie w sposób wiążący kwalifikacji faktów oraz ustalenie prawnych konsekwencji tej kwalifikacji. Powyższe względy determinują kryteria oceny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.

Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie art. 33 u.p.g.k.

Stosownie do art. 29 ust. 1 u.p.g.k., formułującego definicję rozgraniczenia, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Na podstawie art. 31 ust. 2 i 3 u.p.g.k., przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graficzne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg spornej granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4). Stosownie do treści art. 32 ust. 5 ustawy z czynności ustalenia przebiegu granic sporządza się protokół graniczny lub akt ugody.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.p.g.k., według stanu na dzień wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzają wójt, burmistrz lub prezydent miasta, przy czym powołany art. 33 ustawy u.p.g.k. upoważnia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], w miejscowości T., gm. S., wszczęte zostało na wniosek A. i P. M., na podstawie postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] września 2014 r. Do przeprowadzenia czynności rozgraniczenia został wyznaczony geodeta uprawniony W. M.. Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z czynności tych sporządzony został operat techniczny w dniu [...] stycznia 2015 r. nr [...] , który został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., natomiast dokumentacja rozgraniczenia była poprzedzona kontrolą, pod względem spełnienia warunków formalnych (ocena geodety uprawnionego z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.).

Pierwsze formalne czynności rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości zostały przeprowadzone na gruncie w dniu 12 listopada 2014 r. Na grunt w tym dniu stawili się A. i W. B. (dz. nr [...]) oraz A. i P. M. (dz. nr [...]). A. B. oddaliła się z miejsca pomiaru przed spisaniem protokołu, natomiast W. B. odmówił złożenia podpisu pod protokołem.

Nowe czynności ustalenia przebiegu granicy zostały podjęte w dniu 9 grudnia 2014 r., z udziałem A. i P. M. oraz W. B.. Zgodnie z protokołem granicznym z dnia 9 grudnia 2014 r. nr [...], ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie zebranych dowodów, tj. operatu podziału działki nr ewid. [...] nr [...] , a także operatu pomiarowego obrębu T. z założenia ewidencji gruntów z 1964 r. nr [...] .

Mając na uwadze podniesione w niniejszym postępowaniu zarzuty strony skarżącej, stwierdzić przede wszystkim należy, że w sytuacji ustalenia granicy w trybie art. 33 u.p.g.k. na podstawie dokumentów, uwzględnione przez organ dokumenty muszą być bezsporne. Powstanie wątpliwości wobec ich mocy dowodowej skutkować musi wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego.

Stanowisko to znajduje swoje źródło zarówno w celowościowej i systemowej wykładni przepisów.

Wzajemna relacja przepisów art. 33 i 34 u.p.g.k. pozwala na stwierdzenie, że zarówno decyzja w sprawie rozgraniczenia, jak i przekazanie sprawy sądowi, na podstawie art. 34 ust. 2 tego aktu nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Decyzja wydana w powyższym zakresie jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy nie zawarto ugody i gdy zebrane dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy i nie można tego przebiegu przyjąć także w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi może dotyczyć tylko tych granic, których rozgraniczyć w postępowaniu administracyjnym z wyżej wskazanych przyczyn nie można. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 233/09, CBOSA, stwierdził, że jeżeli nie ma właściwych dokumentów, pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron co do przebiegu granicy są sprzeczne, to organ nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że przy ustalaniu przebiegu wyżej opisanej granicy wystąpiły nieprawidłowości prawne, gdyż właściciel jednej z nieruchomości nie podpisał protokołów, a zatem nie zaakceptował jej przebiegu. Z protokołu sporządzonego w dniu 12 listopada 2014 r. wynika, że zostało wybudowane odgrodzenie bez zgody sąsiadów, co jest przyczyną sporu.

Przypomnieć należy, że protokół graniczny z 29 listopada 1988 r. nie został podpisany przez K. B..

W dniu 12 listopada 2014 r. na grunt stawili się A. i W. B. (dz. nr [...]) oraz A. i P. M. (dz. nr [...]). A. B. oddaliła się z miejsca pomiaru przed spisaniem protokołu, natomiast W. B. odmówił złożenia podpisu pod protokołem.

Nowe czynności ustalenia przebiegu granicy zostały podjęte w dniu 9 grudnia 2014 r., z udziałem A. i P. M. oraz W. B.. Zgodnie z protokołem granicznym z dnia 9 grudnia 2014 r. nr [...], ustalenie przebiegu granic nastąpiło na podstawie zebranych dowodów, tj. operatu podziału działki nr ewid. [...] nr [...], a także operatu pomiarowego obrębu T. z założenia ewidencji gruntów z 1964 r. nr [...]. W. B. nie podpisał się pod protokołem. Brak jest zatem wieloletniej akceptacji jednej ze stron sporu dla ustaleń godety.

W tym kontekście wskazać trzeba, że dokonania wnikliwej oceny przez organ, wymaga zarzut braku mocy dowodowej kopii decyzji Sekretarza Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] , na podstawie operatu technicznego nr [...], a także zarzut, iż sporządzony przez geodetę upoważnionego operat rozgraniczeniowy nr [...] z rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...], nie został przyjęty i zatwierdzony w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w W.. Odmowa włączenia pracy geodezyjnej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niezbędną przesłanką wydania decyzji o rozgraniczeniu jest włączenie dokumentacji technicznej do zasobu. Bez takiego włączenia wójt nie może wydać decyzji o rozgraniczeniu. Bez sprawdzenia poprawności dokumentacji rozgraniczeniowej nie można skontrolować poprawności dokumentacji technicznej, a tym samym przyjąć jej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przesłanką przyjęcia dokumentacji technicznej do zasobu jest złożenie przez geodetę oceny wójta, o której mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. Wymóg taki nie wynika bowiem z żadnego przepisu prawa. Jak wskazał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 1075/12, LEX nr 1326533 Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 846/12, LEX nr 1334222, ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej dokonuje kontroli złożonej dokumentacji, w zakresie określonym w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (Dz. U. Nr 78, poz. 837) i wymienione rozporządzenia nie przewiduje, aby przesłanką przyjęcia dokumentacji technicznej do zasobu było złożenie oceny, o której mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 p.g.k.(n obecnie art. 12 i nast. u.p.g.k.). Gdy dokumentacja geodezyjna zawiera sprzeczne ze sobą dane, tak że nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia przebiegu granic na jej podstawie i sprzeczne są stanowiska zainteresowanych właścicieli nieruchomości co do przebiegu spornej granicy, organ zgodnie z art. 34 ust. 2 p.g.k. ma obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi.

Wyrażone przepisami art. 33 ust. 1 i 3 u.p.g.k. odstępstwo od zasady dwuinstancyjności oznacza, że po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu przez właściwy organ wójta (burmistrza, prezydenta miasta), kwestia merytorycznej poprawności ustaleń przebiegu granicy, nie podlega już kontroli organów administracji publicznej w toku instancji. Kontrolę taką może już przeprowadzić tylko sąd powszechny, po przekazaniu mu sprawy. Wyręczenia przez organ sądu powszechnego stanowi kolejną przesłankę do stwierdzenia nieważności, w postaci wyjścia poza merytoryczną właściwość organu.

Organ nie wyjaśnił zatem zasadniczej dla oceny prawidłowości decyzji kwestii, tj. czy istotnie istnieją dokumenty, pozwalające na stwierdzenie przebiegu tejże granicy.

Jak wyżej wskazano, wydanie decyzji rozgraniczeniowej nie może być uznaniowe. Jeżeli nie ma właściwych dokumentów, pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron co do przebiegu granicy są sprzeczne, to organ nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia. Decyzja wydana w takich warunkach, tj. bez podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości, obarczona jest wadą nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z rażącym naruszenie art. 33 u.p.g.i.k. Postępowanie dowodowe powinno być zatem nakierowane na wyjaśnienie, czy istotne okoliczności sprawy pozwalały na stwierdzenie, że organ dysponował dokumentami, pozwalającymi uznać, że nastąpiło bezsporne ustalenie granicy.

Analiza, czy istotnie organ dysponował prawidłowo sporządzonymi dokumentami, pozwalającymi na wydanie decyzji rozgraniczeniowej, a zatem na ziszczenie się podstawy prawnej, w postaci art. 33 u.p.g.i.k. i analiza podstawy prawnej w tym zakresie, jest warunkiem sine qua non uznania za zgodne z wymogami art. 7, 77 i 80 k.p.a. postępowania nadzorczego. Jedocześnie organ nadzorczy kontroluje przebieg postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, ocenianej w postępowaniu nadzwyczajnym (por. np. teza pierwsza wyroku NSA z 3 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 968/99, "Wspólnota" 2001, nr 39, s. 48, wyrok NSA z 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00, LEX nr 47217, wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99, Prz. Pod. 2001, nr 3, poz. 63, wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 954/98, LEX nr 44072, teza pierwsza wyroku NSA z 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1089/98, "Gazeta Prawna" 2004, nr 166, s. 7, wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 954/98, LEX nr 44072, teza pierwsza wyroku NSA z 12 kwietnia 2000 r., teza trzecia wyroku NSA z 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, LEX nr 48735, teza druga wyroku NSA z 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, LEX nr 48749, wyrok NSA z 10 listopada 1999 r., IV SA 2273/98, LEX nr 48734, wyrok NSA z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA 1823/98, ONSA 2000, nr 2, poz. 70, wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., IV SA 868/97, LEX nr 47862, tezę drugą wyroku NSA z 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, LEX nr 48749, wyrok NSA z 12 października 1999 r., IV SA 1303/97, LEX nr 47923, wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA/Wr 101/98, LEX nr 39728, wyrok NSA z 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, LEX nr 35491, wyrok NSA z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 689/97, LEX nr 47329, wyrok NSA z 12 października 1999 r., IV SA 1754/97, LEX nr 47869, wyrok NSA z 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 116/97, LEX nr 46651, wyrok NSA z 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1754/97, LEX nr 47869, zob. także wyrok NSA z 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 116/97, LEX nr 46651, wyrok NSA z 16 lutego 1998 r., IV SA 727/96, LEX nr 43307, wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1006/96, LEX nr 43356, uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r., OPS 11/98, wyrok NSA z 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93, POP 1997, nr 3, poz. 62, ONSA 1999, nr 1, poz. 4, sygn. akt II SA/Gd 1089/98, "Gazeta Prawna" 2004, nr 166, s. 7, LEX nr 39728, wyrok NSA z 24 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 642/97, LEX nr 35491, wyrok NSA z 14 marca 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 190/96, LEX nr 29764, wyrok NSA z 14 marca 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 190/96, LEX nr 29764).

Dodatkowo należy stwierdzić, że z braku w aktach sprawy innej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę rozgraniczenia przedmiotowych działek, należy wnosić, że jedyną decyzją z 1993 r. jest decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W., umarzająca postępowanie rozgraniczeniowe. Umorzenie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nastąpiło również przed Sądem Rejonowym w W., na mocy postanowienia z dnia [...] listopada 2000 r. sygn. akt [...] .

Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 k.p.a., wyłącznie w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz prawidłowe rozstrzygnięcie o prawach strony.

Jako zasadne należy zatem ocenić zarzuty skargi, iż w rozpatrywanej sprawie zostały naruszone przepisy postępowania, w stopniu, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, wobec braku wątpliwości dotyczących nieuzyskania zgodnych oświadczeń stron co do przebiegu granicy, organ w postępowaniu nieważnościowym oceni, czy Wójt Gminy S. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wydając decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości dysponował zgodnymi i prawidłowo sporządzonymi dokumentami, pozwalającymi na ustalenie bezsporne przebiegu granicy.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 cytowanej ustawy, zwracając wpis uiszczony przez skarżącego, w wysokości 200 zł.