Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 3/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w Ustce z dnia 30 grudnia 2013 r. nr XLI/357/2013 w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego "Wczasowa i Okolice" w Ustce 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 18 odnoszącego się do karty terenu 05 pkt 2 tiret 5 – wysokość projektowanej zabudowy, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Ustce na rzecz Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta z 30 grudnia 2013 r. nr XLI/357/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" w U. w części obejmującej postanowienia § 18 karta terenu numer 05 wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w tym zakresie.

Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie zasad sporządzania planu poprzez pominięcie w planie ustaleń określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.). W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zaskarżona uchwała wpłynęła do Wojewody 7 stycznia 2014 r. i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 30 stycznia 2014 r. pod poz. 320. Wojewoda wskazał też, w § 18 uchwały na 14 kartach terenu określono dla poszczególnych terenów objętych planem ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 15 ust. 2 ustawy zawiera wyliczenie ustaleń, które w planie miejscowym określa się obowiązkowo; ust. 3 natomiast wskazuje te ustalenia, które określa się w zależności od potrzeb. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Na karcie terenu nr 05 sporządzonej dla terenów usług związanych z uzdrowiskiem o łącznej powierzchni 26,24 ha w punkcie 2 określającym parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w pozycji wysokości projektowanej zabudowy zawarto przepisy:

- gabaryty projektowanej zabudowy - nie określa się,

- wysokości projektowanej zabudowy - ustala się dla nowo projektowanej zabudowy nie mniej, niż 3 kondygnacje nadziemne z wyłączeniem obiektów typu: basen, hala sportowa itp.

Z postanowienia dotyczącego wysokości wynika, że określono wysokość minimalną. Wysokości maksymalnej nie określono również w § 10 uchwały zatytułowanym Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, dotyczącym całego obszaru planu. W ocenie Wojewody Rada Miasta nie określiła więc w planie jego obligatoryjnych elementów, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie stwierdzając, że interpretacja postanowień uchwały dokonana przez Wojewodę jest nieprawidłowa, niepełna i wybiórcza, ponieważ w § 13 ust. 7 uchwały znajduje się unormowanie, zgodnie z którym: "Dla całego obszaru opracowania ustala się wymóg uzgadniania projektowanych inwestycji o wysokości równiej i większej od 50 m nad poziomem terenu, przed wydaniem pozwolenia na budowę, do Szefostwa Służby Ruch Lotniczego Sił Zbrojnych RP". Zatem inwestycje o wysokości równej oraz wyższej niż 50 m nad poziomem terenu mogą być realizowane jedynie pod warunkiem dokonania dodatkowych uzgodnień przed wydaniem pozwolenia na budowę. Dla całego analizowanego aktu prawa miejscowego wprowadzono zatem, jako zasadę, wysokość maksymalną poniżej 50 m, a odstępstwa od tej zasady dopuszczono jedynie w drodze wyjątku. Zasada ta dotyczy całej treści uchwały, a pozostałe regulacje dotyczące wysokości zabudowy, w tym również kwestionowany § 18 karta terenu nr 05 pkt 2 tiret 5, mają wobec niej charakter komplementarny, będąc w istocie w stosunku do niej regulacją szczególną.

Takie ukształtowanie maksymalnej wysokości zabudowy jest dopuszczalne, spełnia bowiem swoją funkcję w postaci wyznaczenia górnej linii granicznej dotyczącej wysokości zabudowy, pomagając utrzymać w tym zakresie jednolitość oraz stanowiąc narzędzie pozwalające na efektywne kształtowanie ładu przestrzennego na obszarze objętym uchwałą. Taka regulacja spełnia wymogi zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który należy interpretować w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Z kolei przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, jego funkcję i sposób zagospodarowania oraz charakter zabudowy. Skoro zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie stanowi przesłanki do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy (tj. dotyczących maksymalnej wysokości zabudowy), to w konsekwencji ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem.

Zdaniem organu postanowienia uchwały należy interpretować również w kontekście unormowań zawartych w treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). W treści § 8 tego aktu wprowadzono podział budynków ze względu na grupy wysokości, jako kryterium przyjmując wysokość oraz (w odniesieniu do budynków mieszkalnych) liczbę kondygnacji. Przy tym rozporządzenie to nie limituje maksymalnej wysokości budynków wysokościowych, wyznaczając jedynie minimalny parametr dla tej kategorii (powyżej 55 m nad poziomem terenu).

Zaskarżona uchwała określa zatem maksymalną wysokość zabudowy, dopuszczając wznoszenie budynków niskich, średniowysokich oraz wysokich do wysokości poniżej 50 m nad poziomem terenu, a także innych rodzajów zabudowy w wysokości poniżej 50 m. Od zasady tej możliwe są wyjątki, jednak uchwała (wzorem powyższego rozporządzenia) nie limituje maksymalnej wysokości dla tychże wyjątków. Organ uchwałodawczy dostrzegł bowiem konieczność traktowania każdego z takich przypadków indywidualnie, ustanawiając jednocześnie wymóg każdorazowego uzgadniania inwestycji o wysokości równiej lub wyższej niż 50 m z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.

Organ podkreślił też, że rezygnacja z określenia gabarytu projektowanej zabudowy wynika z przesłanek takich, jak te dotyczące braku wskazania maksymalnej wysokości zabudowy. Skoro organ za niecelowe uznał określanie maksymalnej wysokości zabudowy, to tym bardziej za niecelowe należało uznać określanie gabarytów projektowanej zabudowy - bowiem w przypadku braku maksymalnej wysokości zabudowy nie jest możliwe, a przy tym nie jest celowe, określenie gabarytów zabudowy. Maksymalną wysokość projektowanej zabudowy należy ustalać na podstawie przepisów kształtujących ogólny obowiązek prawno-przestrzenny.

W podsumowaniu skargi stwierdzono, że pominięcie przez organ elementu dotyczącego maksymalnej wysokości zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może zostać uznane za naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy. Nawet przy przyjęciu, że w niniejszej sprawie nastąpiło nieistotne naruszenie prawa, to i tak nie wpływa to na niemożność stosowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]".

Rada Miasta powołała się nadto na sporządzoną 23 grudnia 2021 r. przez prof. dr. hab. T. B. opinię prawną dotyczącą treści ustaleń § 18 karty terenu uchwały nr XLI/357/2013 Rady Miasta z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" w U., którą przedłożyła do akt na poparcie swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała nr XLI/357/2013 Rady Miasta z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" w U. (powoływana dalej jako uchwała lub plan miejscowy), a więc niewątpliwie akt prawa miejscowego należący do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), a podlegających sądowej kontroli legalności.

Wskazać też trzeba, że skarga wniesiona została przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego w razie jej sprzeczności z prawem, skutkującej nieważnością uchwały. Co istotne, realizując tą kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie wniesienia skargi w powyższym trybie nie ma również obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Na wstępie tych rozważań należy wyjaśnić, że przepisy prawa przyznają organom gmin (radom gmin) uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym z zakresu zagospodarowania przestrzennego, przy czym uprawnienie to musi być wykonywane przy jednoczesnym przestrzeganiu reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Przyznane gminie władztwo, władztwo planistyczne, nie jest więc dowolne, gdyż musi być sprawowane w granicach określonych prawem. Granicą owej samodzielności jest zaś sprzeczność z prawem, w tym z zasadami i wartościami, które wyznaczają kierunek i poprawność procesu legislacyjnego w zakresie ustalania przeznaczenia terenu, w tym rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W wypadku aktów stanowiących przepisy prawa miejscowego granice legalności wyznaczają również rygorystycznie normy kształtujące proces legislacyjny w tym obszarze, a wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., zaś w brzmieniu w dacie uchwalenia planu – Dz. U. z 2021 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu z daty uchwalenia planu), stwierdzenie nieważności studium lub planu miejscowego w całości lub w części ma miejsce w przypadku: 1) naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, 2) istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także 3) naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym i doktrynie wyrażany jest pogląd, że regulacja art. 28 u.p.z.p. ma charakter lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (M. Wierzbowski, A. Plucińska – Filipowicz (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2016, s. 372 oraz wskazane tam orzecznictwo sądowoadministracyjne). W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawężono zatem przypadki stwierdzenia nieważności planu miejscowego w stosunku do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., nie każda bowiem sprzeczność z prawem niebędąca nieistotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 1, 9, 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28).

Natomiast druga z przewidzianych przez ustawodawcę przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p., przez kolejne etapy wyznaczone przez art. 17 ustawy, a skończywszy na jego uchwaleniu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag.

W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej uchwały, obejmującej badanie zachowania procedury uchwalenia planu miejscowego Sąd stwierdził, że uchwała ta podjęta została z zachowaniem przepisanej ścieżki legislacyjnej. Niemniej jednak, merytoryczna weryfikacja zarzutów skargi doprowadziła do potwierdzenia naruszeń zasad sporządzania planu w zakresie obligatoryjnych ustaleń, jakie zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., powinny się w niej znaleźć. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu w dacie podjęcia uchwały w planie miejscowym określa się obowiązkowo (m. in.) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Powyższe wynika również z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ustalenia części tekstowej uchwały w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy. Określenie maksymalnej wysokości zabudowy powinno być jednoznaczne. Przy czym, ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy w planie miejscowym należy do wyłącznej właściwości organów gminy. Gmina realizując swoje uprawnienia ma obowiązek określić maksymalną wysokość zabudowy jednostką metryczną. W orzecznictwie dopuszcza się również określenie w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków przez podanie liczby kondygnacji nadziemnych (por. wyrok WSA w Olsztynie z 11 grudnia 2018 r., II SA/Ol 758/18, LEX nr 2598791). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W doktrynie akcentuje się także, że "użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (...). W przypadku odstąpienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego od określenia któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, np. w uzasadnieniu uchwały" (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teza 9, LEX/el.; por. też powołane tam orzecznictwo). Niemniej jednak brak któregokolwiek z wymaganych ustaleń - w tym ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. - jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 u.p.z.p. skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem bądź też wręcz do jego niewykonalności (por. tamże, teza 24).

Określany w planie miejscowym parametr, tj. wysokość zabudowy jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów stanowiących zabudowę, w tym także budynków. Budynki, budowle oraz obiekty małej architektury, stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1333 ze zm.), stanowią obiekty budowlane. Określenie parametru, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Podanie maksymalnej wysokości zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi.

Odnosząc się do argumentacji organu gminy i załączonej ekspertyzy wskazać należy, że Sąd orzekający w niniejszym składzie jedynie częściowo podziela argumentację organu gminy co do braku konieczności określenia wysokości zabudowy w planie miejscowym w pewnych sytuacjach, co jednak nie dotyczy analizowanej uchwały w zaskarżonym zakresie. W tym aspekcie Sąd dostrzega, że pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". W świetle art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obiektami budowlanymi są budynki, budowle i obiekty małej architektury. Pierwotnie formułowany pogląd w orzecznictwie, według którego obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy w odniesieniu do wysokości dotyczy każdego rodzaju zabudowy, a więc nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego - także budowli oraz obiektów małej architektury (por. np. wyroki NSA: z 28 listopada 2014 r., II OSK 1562/13; z 28 września 2009 r., II OSK 1549/08, CBOSA) uległ obecnie pewnemu złagodzeniu. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że w szczególnych przypadkach związanych ze specyfiką określonego terenu wskazywanie wysokości zabudowy nie jest obligatoryjne, a zatem nie ma obowiązku określania wskaźnika maksymalnej zabudowy w odniesieniu do obiektów małej architektury, takich jak ławki, śmietniki, zadaszenia, tablice informacyjne. Obiekty takie - ze swej istoty - nie wymagają określania w miejscowym planie ich parametrów, dlatego pominięcie ich nie może być uznane za naruszenie prawa (por. Wyrok NSA z 23.06.2021 r., II OSK 2805/20, LEX nr 3243554). Akceptując to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zakresie zatem Sąd podziela także pogląd organu, że nie w każdym wypadku określenie analizowanego parametru jest obowiązkowe. Wbrew argumentacji odpowiedzi na skargę jednak w zakresie zaskarżonej regulacji nie mamy do czynienia z taką szczególną sytuacją, gdzie nie ma tego obowiązku, bowiem karta terenu nr 05 dotyczy terenów usług związanych z uzdrowiskiem, na których może być realizowana zabudowa kubaturowa usługowa – niewątpliwie w postaci budynków. W takim przypadku określenie maksymalnej wysokości zabudowy jest bez wątpienia obowiązkiem organu gminy. Nie zastępuje go określenie minimalnej wysokości zabudowy ("nie mniej niż 3 kondygnacje") bowiem ustawodawca wyraźnie zobowiązuje do określenia maksymalnej wysokości zabudowy. Zdaniem Sądu, rację ma Wojewoda, dostrzegając naruszenie zasad sporządzenia planu w analizowanym zakresie. Niewątpliwie, zauważając rolę planu miejscowego jako aktu normatywnego wpisującego się w determinantę prawną decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym, akt ten musi zawierać ustalenia precyzyjne i jednoznaczne, gdyż w przeciwnym razie utraci tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną; rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i nacechowane uznaniowością. Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie zaskarżonego postanowienia planu, który dopuszcza zabudowę kubaturową o nieokreślonej maksymalnej wysokości, a więc w wysokości dowolnej, minimum 3 kondygnacje. Takie określenie analizowanego parametru pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą uwzględniania w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Co więcej, zdaniem Sądu całkowicie chybiona jest argumentacja organu planistycznego, odwołującego się do ogólnych postanowień planu - § 13 ust. 7 - wprowadzającego obowiązek uzgodnienia inwestycji o wysokości równej i większej niż 50 m nad poziomem terenu z Szefem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych – jako regulacji uzupełniającej postanowienie dotyczące wysokości zabudowy w karcie terenu 05. Oczywiste jest, że wymóg uzgodnienia zabudowy o określonej wysokości nie zastępuje określenia jego maksymalnej wysokości. Argumentacja ta jest też dalece niespójna - wystarczy tylko wskazać, że w pozostałych karatach terenu (poza kartą nr 05) organ planistyczny określił maksymalną wysokość zabudowy mimo obowiązywania wskazanego § 13 ust. 7 planu w odniesieniu do wszystkich kart terenu. Konkludując, § 13 ust. 7 zaskarżonej uchwały, wbrew argumentacji odpowiedzi na skargę, nie ma charakteru komplementarnego wobec postanowienia dotyczącego wysokości zabudowy w odniesieniu do karty terenu nr 05. Bez wątpienia organ gminy nie sprostał obowiązkowi jednoznacznego ustalenia tego parametru wartością maksymalną – metryczną, czy też za pośrednictwem liczby kondygnacji naziemnych - i w ocenie Sądu, uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że uchwalając zaskarżony plan, w części obejmującej regulację zawartą w § 18 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do karty terenu numer 05 w punkcie 2 tret 5 w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 10.U, 14.U, 17.U i 21.U – tereny usług związanych z uzdrowiskiem - Rada Miasta w istotny sposób naruszyła zasadę sporządzania planu miejscowego wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. zasadą uwzględniania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. Z tych też powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Rady Miasta na rzecz Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.