Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 284/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 -3, art. 64, art. 103 ust. 2, art. 104 ust.1 i  3
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez gminę opłat za pobyt w domu opieki społecznej oraz zwolnienia z obowiązku zwrotu tych należności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 4 grudnia 2017 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 grudnia 2017 r. [...] Burmistrz Miasta L. – działając na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. – dalej zwanej: "u.p.s."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1406 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1257 – dalej zwanej: "k.p.a."), orzekł w ten sposób, że:

1) ustalił na rzecz R. K. - M. (dalej zwanej: "stroną", "skarżącą") wysokość należności podlegającej zwrotowi na kwotę 712,50 zł z tytułu zastępczo poniesionych przez Gminę Miasto L. opłat za pobyt matki - L. K. w Domu Pomocy Społecznej nr 1 w L.u, w okresie od 1 lipca 2014 r. do 17 lipca 2014 r.,

2) zwolnił R. K. - M. w części z opłat, o których mowa w pkt 1 decyzji w ten sposób, że zmniejszył określoną w pkt 1 należność w okresie od 1.07.2017 r. do 17.07.2014 r. z kwoty 712,50 zł do kwoty 274,19 zł i zobowiązał do jej zapłaty,

3) odmówił całkowitego zwolnienia strony od ponoszenia opłat za pobyt matki w Domu DPS nr 1 w L.u za ww. okres.

W uzasadnieniu organ wskazał, że MOPS w L. pismem z dnia 23 września 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia na rzecz strony odpłatności za pobyt L. K. w Domu Pomocy Społecznej nr [...] w L. w okresie od 1.07.2014 r. do 17.07.2014 r. Natomiast pismami z dnia 6.07.2015 r. i z dnia 23.09.2015r. poinformował stronę o kwotach, jakie Gmina Miasto L. poniosła zastępczo za pobyt jej matki w DPS nr [...] w okresie od 1.07.2014 roku do 17.07.2014 r.

Strona w dniu 26 lipca 2017 r. złożyła wniosek o całkowite zwolnienie jej z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Jak wynika z akt sprawy L. K. w 2012 r. zwróciła się do ośrodka pomocy społecznej z prośbą o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy, który potwierdził zasadność prośby, decyzją z dnia 21 listopada 2012 r. skierował wnioskodawczynię do DPD nr [...] w L. na okres od 21.11.2012 roku do 31.12.2012 r. Kolejnym decyzjami kierowano wyżej wymienioną na następne okresy. Z kolei decyzjami: z dnia 21.11.2012 r., z dnia 10.01.2013, z dnia 5.04.2013 r., z dnia 21.06.2013 r. oraz z dnia 18.12.2013 r. ustalono odpłatność za jej pobyt w DPS w wysokości 70 % jej dochodu, tj. w okresie od 21.11.2012 r. do 31.03.2013 r. w wys. 1.107,41 zł miesięcznie natomiast od 1.04.2013 r. w wys. 1.150,28 zł miesięcznie.

Organ opisał przebieg postępowania i zgromadzoną dokumentację wskazując końcowo, że strona prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe wraz z mężem oraz dwojgiem dzieci. Jedno z nich jest dzieckiem niepełnosprawnym ruchowo. Strona jest osobą aktywną zawodowo, prowadzi działalność gospodarczą, natomiast jej mąż K. pracuje w jej firmie - świadczy nieodpłatnie, jako członek rodziny pomoc w prowadzeniu działalności gospodarczej. Z informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. wynika, że strona uzyskała w 2014 r. dochód w kwocie 128.650,34 zł (przychód pomniejszony o koszty uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie społeczne, należny podatek i składki zdrowotne, co w przeliczeniu na 12 miesięcy daje kwotę 10.720,86 zł miesięcznie, a na jednego członka czteroosobowej rodziny ww. kwotę – 2.680,22 zł).

Podczas wywiadu środowiskowego z dnia 8 kwietnia 2014 r. strona zadeklarowała, że ponosi stałe miesięczne zobowiązania w kwocie łącznej 6.232 zł. Z dołączonego oświadczania o stanie majątkowym wynika, że posiada ona 2 mieszkania w tym jedno użytkowane w działalności gospodarczej oraz dom szeregowy o powierzchni 173 metrów kwadratowych będący w trakcie remontu umożliwiającego przygotowanie go do zamieszkania. Posiada także 2 samochody wartości 10.000 zł i 30.000 zł użytkowane w działalności gospodarczej. Podała także, że posiada linię kredytową na kwotę 43.900 zł w ramach działalności gospodarczej, kredyt na kwotę 12.900 zł na modernizację systemu ogrzewania, zadłużenia czynszowe na kwotę 2.628,14 zł oraz zobowiązania związane z remontem domu na ok. 20.000 zł.

Oprócz L. K. osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłat za pobyt w DPS w pierwszej kolejności są jej córki M. W. oraz R. K.–M., a w następnej kolejności wnuki. Zasady odpłatności córek za okres od 21.11.2012 r. do 30.06.2014 r. zostały rozstrzygnięte w odrębnych postępowaniach.

W związku z czynionymi przez stronę trudnościami w przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego organ nie zdołał ustalić aktualnych wydatków rodziny strony związanych z utrzymaniem mieszkania oraz z aktualnymi wydatki na leczenie niepełnosprawnej córki, nie zdołał także ustalić rzeczywistego dochodu rodziny.

Organ ustalając należności strony za pobyt jej matki w okresie od 1.07.2014 r. do 17.07.2014 r., w celu ustalenia dochodów przyjął jej dochody za rok 2014. Biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 23.09.2015 r., więc rozpatrując sprawę powinno się ustalić dochody rodziny za miesiąc sierpień 2015 r. Jednak w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych, dochód ustala się, dzieląc kwotę dochodu z działalności gospodarczej wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy przez liczbę miesięcy, w których podatnik prowadził działalność - czyli odnosząc się do niniejszego postępowania, powinien być brany po uwagę dochód z działalności gospodarczej osiągnięty za rok 2014.

Natomiast do rozpatrzenia wniosku strony o całkowite zwolnienie jej z odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, organ winien ustalić dochody rodziny za czerwiec 2017 r., czyli powinien ustalić dochody z działalności gospodarczej strony za 2016 r., uwzględnić zasiłek pielęgnacyjny przyznany na córkę Katarzynę w wysokości 153 zł oraz ewentualnie inne dochody uzyskiwane przez rodzinę strony (co nie można było ustalić, z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego).

Zdaniem organu dochody rodziny strony w 2014 r. były na tyle wysokie, że mogłaby ona ponosić opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, czego jednak nie czyniła. Ustalając wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez Gminę Miasto L. opłat za pobyt matki strony w DPS nr [...] w L. w okresie od 1.07.2014 r. do 17.07.2014 r. organ wziął pod uwagę niepełnosprawność córki strony oraz deklarowane w 2014 r. wydatki na jej leczenie i rehabilitację. Nie przyjął natomiast podawaną przez stroną okoliczność utrzymywania się rodziny z jednego dochodu, gdyż mąż strony, jak podawała świadczy nieodpłatnie pracę w ramach prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Nie uwzględnił również jej miesięcznych obciążeń w postaci spłaty kredytów, gdyż zgodnie z przepisami ustawy wydatki te nie podlegają odliczeniu od dochodu.

Dalej organ zaznaczył, że w dniu 14 kwietnia 2015 r. M. W. zawarła umowę z MOPS L., według której zobowiązała się do dokonywania płatności za pobyt swojej matki w domu pomocy społecznej za okres od 2.01.2013 r. do 17.07. 2014 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. W związku z tym pozostała do zapłaty kwota za pobyt L. K. została pomniejszona o wysokość zadeklarowanej wpłaty.

Kwota dochodu na osobę rodzinie rodziny strony pozostająca po wniesieniu opłaty za pobyt L. K. w domu pomocy społecznej byłaby większa od 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Pełen koszt pobytu w okresie od 1.07.2014 r. do 17.07.2014 r. wyniósł - 1.617,49 zł, natomiast odpłatność poniesiona przez L. K. w tym okresie wyniosła - 630,80 zł. Odpłatność poniesiona przez Mariolę Wyrzykowską wyniosła - 274,19 zł. Dopłata poniesiona przez Gminę Miasto L. za pobyt L. K. wyniosła - 712,50 zł. W związku z powyższym maksymalna kwotę, którą można było obciążyć stronę za pobyt matki w domu pomocy społecznej za wskazany okres wynosił - 712,50 zł. Organ ustalił kwotę do poniesienia przez stronę za pobyt matki w DPS nr [...] w L. na 274,19 zł (czyli 500 zł miesięcznie, tj. w kwocie odpowiadającej wysokości opłat wnoszonych przez jej siostrę). Kwota częściowego zwolnienia wynosi 438,31 zł.

Rozpatrując sytuację dochodową i majątkową rodziny strony, biorąc pod uwagę osiągnięty w 2014 r. dochód przez rodzinę strony, który wielokrotnie przekraczał kryterium dochodowe na osobę w rodzinie oraz posiadany przez stronę majątek (2 mieszkania oraz 1 dom) organ uznał, że brak jest przesłanek uzasadniających całkowite zwolnienie od ponoszenia przedmiotowych opłat.

Strona odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji wskazując na rażące naruszenie procedur postępowania, bezczynność organu, nadmiernie przewlekłe, nękające stronę procedowanie, niedokładne i wybiórcze wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego - z pominięciem wielu przedstawionych na korzyść strony dokumentów i informacji, uporczywy brak obiektywizmu oraz dobrej woli naruszający standardy etyczne i prawne podstawy pracy socjalnej.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 23 stycznia 2018 r. [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że z art. 59 ust. 1 u.p.s. wynika, iż decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca ustalają organy, o których mowa w pkt 1 - 3, w tym burmistrz (art. 60 ust. 1 i 2 u.p.s.).

Organ przywołał też treść przepisów art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., określających kto, na jakich zasadach i w jakiej wysokości zobowiązany jest do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Wskazał, że w art. 61 ust. 3 u.p.s. przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Gminie przysługuje jednak prawo dochodzenia wniesionych w tym celu kwot. Z treści art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu. Zadania te jako własne pokrywane są ze środków publicznych znajdujących się w budżecie gminy. Nie jest więc dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, która to opłata może i powinna zostać poniesiona przez jego rodzinę.

Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, koszty tego pobytu - w myśl zasady subsydiarności - ponosi w pierwszej kolejności - mieszkaniec domu, w następnej jej krewni - małżonek, zstępni przed wstępnymi, a w pozostałym ewentualnym zakresie ciężar tej odpłatności został nałożony na gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zwolnienia z ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej reguluje art. 64 u.p.s. Kolegium nie zakwestionowało prawdziwości podanych przez stronę faktów, wśród których znajduje się stan zdrowia jej córki, utrzymywanie rodziny z jednego źródła dochodu, oraz straty jakie w 2016 r. i 2017r. przyniosła prowadzona przez nią działalność gospodarcza. Z akt sprawy nie wynika jednak by strona podjęła próbę wykorzystania wszystkich możliwości uzyskania środków finansowych na pokrycie opłat z posiadanego majątku. Stronę stać na utrzymanie dwóch mieszkań, domu, dwóch pojazdów, na przekazanie w drodze darowizny udziału odziedziczonego po zmarłej matce mieszkania siostrze, a nie stać jej na zapłatę 274,19 zł za ponad dwutygodniowy pobyt matki w DPS. Organ zauważył również, że strona unikała współpracy w zakresie wyjaśnienia jej sytuacji majątkowej i finansowej (wielkości wydatków). Dlatego też wykazane przez stronę straty, jakie przyniosła prowadzone przez nią działalność gospodarcza w roku 2016 oraz w roku 2017, nie mogą być głównym czynnikiem przemawiającym za całkowitym zwolnieniem strony z opłaty za pobyt matki w DPS nr [...]. Rodzina nie sprzedała żadnej z posiadanych nieruchomości, jak również przekazała siostrze w drodze darowizny udział odziedziczonego po zmarłej matce mieszkania. Również mąż strony świadcząc nieodpłatną pracę na rzecz prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej, dopiero w listopadzie 2017 r. został uznany za osobę bezrobotną. Tymczasem zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują, iż gdyby sytuacja materialna strony i jej rodziny była na tyle ciężka, na co wskazują wynikające z bilansu firmy za rok 2017, czy z informacji o dochodzie strony za rok 2016 r., to mąż strony już 2016 r. poszukiwałby odpłatnego zatrudnienia w innej firmie, by w ten sposób wspomóc rodzinę. Nadto w ocenie Kolegium strona ma szeroki wachlarz instrumentów pozwalających jej na pełne wykorzystanie posiadanych zasobów finansowych. Odwołująca jest osobą młodą, wykształconą, od kilkunastu lat prowadzącą działalność gospodarczą, z której utrzymuje się 4-osobowa rodzina. Jeżeli więc w chwili obecnej nie posiada środków pozwalających jej na jednorazowe uiszczenie kwoty ponad 200,00 zł ma możliwość zaciągnięcia kredytu, by spłacić zadłużenie wobec organu. W analizowanej sprawie nie doszło do przedawnienia, albowiem 3-letni termin, o którym mowa w art. 104 ust. 5 u.p.s. liczy się od dnia wydania decyzji, a nie od dnia wszczęcia postępowania.

Z powyższych względów w ocenie Kolegium brak jest podstaw do całkowitego zwolnienia strony od ponoszenia przedmiotowych opłat.

R. K.-M. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wnosząc o jej uchylenie w całości.

W uzasadnieniu zarzuciła, że organy orzekające w sprawie nie uwzględniły najbardziej istotnych wniosków i sugestii zawartych we wcześniejszym orzeczeniu SKO oraz w wyroku WSA w G. z dn. 28 maja 2015 r. (sygn. akt. III SA/Gd 271/15) i nie zastosował się do nich. Utrzymywała, że wywiad środowiskowy z 2014 r. oraz złożone dokumenty były w zupełności wystarczające do podjęcia decyzji o zwolnieniu jej z odpłatności na podstawie równoczesnego spełniania kilku przesłanek art. 64 u.p.s. Zaznaczyła, że nie ubiegała się o świadczenie lub pomoc z MOPS w L., a od 2012 r. wielokrotnie wnosiła o zwolnienie z wstępnie zadeklarowanej odpłatności z tytułu pobytu mamy w DPS. Wówczas deklarowana do zawarcia ugody kwota 200 zł miesięcznie nie została przyjęta, gdyż oczekiwano od niej kwoty 5x większej. Cały czas była w życzliwym kontakcie z pracownikami ośrodka pomocy społecznej i niezwłocznie, jak tylko mogła to zrobić, dostarczała wszystkie żądane aktualne informacje i dokumenty poświadczające sytuację dochodowa i zdrowotna rodziny, w tym dokumentujące spełnienie przesłanek art. 64 u.p.s.

Zdaniem skarżącej organ nie miał podstawy prawnej do ustalania jej sytuacji majątkowej, a więc poprzez bezprawne domaganie się tych danych od strony skarżącej, a następnie - poprzez wystąpienie do Urzędu Miasta G. z wnioskiem o wskazanie numerów ksiąg wieczystych, dat nabycia oraz wartości wykazanych nieruchomości (pismo z dnia 19 stycznia 2016 r.) przekroczył swe uprawnienia. Tym samym naruszył podstawowe normy zawarte w art. 30, art. 31, art. 32, art. 47, art. 51 i art. 64 Konstytucji RP. Również brak zgody na ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a już zwłaszcza wg nieadekwatnej procedury w celu uzyskania danych przekraczających procedurę, nie może być przesłanką do zarzucania skarżącej złej woli. MOPS w L. otrzymywał w kolejnych latach, w tym w 2017 r., wszystkie niezbędne do procedowania i oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej oraz sytuacji zdrowotnej rodziny dokumenty.

Bezprawne, obraźliwe i naruszające dobra osobiste skarżącej są insynuacje organu w kwestii rzekomych dysproporcji między udokumentowanymi aktualnymi dochodami. Z kolei motywowana przede wszystkim stanem zdrowia niepełnosprawnego ruchowo dziecka zmiana miejsca zamieszkania i zakup domu szeregowego w peryferyjnej dzielnicy, za bardzo okazyjną wszak cenę - zbliżoną do kosztów zakupu większego mieszkania, jednak wymagającego też znacznych nakładów remontowych i dostosowania - a te prace były i są rozłożone w czasie i realizowane były i są w miarę dostępnych sukcesywnie środków.

W ocenie skarżącej organ wadliwie ustalił jej dochód nie uwzględniając dochodów utraconych. W końcu kwietnia 2017 r. MOPS w L. otrzymał od strony dowód: PIT 36L za 2016 rok- z kwotą 55.604,38 zł straty. Przedstawione w PIT za 2016r. dane są bezspornym i ostatecznym udokumentowaniem aktualnej sytuacji dochodowej użyteczne do wydania decyzji w 2017 r. W szczególności - długotrwale złej i ciągle niestabilnej sytuacji finansowej firmy, stanowiącej przecież podstawę utrzymania całej rodziny oraz rodziny zatrudnianego wówczas pracownika.

Aktualnie skarżąca nie mam żadnych oszczędności, bo wszystkie zostały zredukowane przez bardzo długi czas, niezależnego od strony, braku wpływów (wszelkie zasoby poszły na bieżące należności, a na koncie firmy saldo na koniec miesiąca - tj. na dzień 7.03.2018 wynosi minus 11.872,91 zł, wobec limitu debetu w koncie wynoszącego 12.000 zł), w koncie osobistym strony wyczerpał się limit debetu w kwocie 2.500 zł. Minęły już terminy zapłaty wielu faktur, a nie ma w najbliższej perspektywie szans na przychody, zwłaszcza w obliczu zwolnienia jesienią 2017 r. dotychczas zatrudnianego pracownika.

Co ważne od daty śmierci członka rodziny, tj. od dnia 17 lipca 2014 roku, z którą to datą ustał obowiązek alimentacyjny, minęły ponad 3 lata, natomiast - zgodnie z polskim prawem - zobowiązania alimentacyjne po 3 latach się przedawniają - organ nie miał zatem podstaw do wydania decyzji po tym terminie, zwłaszcza że strona nie posiada jakiegokolwiek majątku po zmarłej.

Skarżąca dodała, że od wielu miesięcy (z przerwami) przebywała na dłuższych zwolnieniach lekarskich, zaś w połowie października 2017 r. trafiła na chirurgię w stanie wymagającym szybkiej interwencji zabiegowej. Nadal przebywa na zwolnieniu lekarskim - czeka ją dalsza diagnostyka i leczenie.

W jej odczuciu drobiazgowe ustalanie kolejnych informacji, np. dotyczących aktualnych wydatków rodziny wobec braku dochodu mija się z celem - nie wpłynie na wysokość odpłatności, bo nie ma jej z czego naliczyć, a więc logicznie - nie jest niezbędne do podjęcia decyzji o zwolnieniu z odpłatności z mocy prawa czy wskutek uznania przesłanek z art. 64 u.p.s. Wszystkie posiadane przez organ informacje o sytuacji osobistej, rodzinnej i zdrowotnej strony są wystarczające do podjęcia decyzji o zwolnieniu z odpłatności.

Wielokrotnie skarżąca wykazała na znaczne pogorszenie - począwszy od 2012 r. – jej sytuacji materialnej i nieregularność oraz labilność dochodu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2017r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2018r., poz. 1302, dalej zwana "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola zgodności decyzji z prawem. Sprawując tego rodzaju kontrolę Sąd sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak zasadniczo z innych powodów niż w niej wskazane.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wykładnia przepisów zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", a dotyczących zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, podmiotów zobowiązanych do ponoszenia tej odpłatności oraz trybu jej dochodzenia.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej.

W myśl art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania.

Dalej art. 61 ust. 1 stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Art. 61 ust. 2 ustawy określa wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszonej przez poszczególne podmioty zobowiązane wskazując, iż opłatę tę wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu;

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W myśl art. 61 ust. 3 ustawy w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

W myśl art. 103 ust. 2 ustawy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64.

Należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o czym stanowi art. 104 ust. 1 ustawy. Wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 ustawy).

Mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania Sąd stwierdza, że rozpoznając skargę musiał uwzględnić stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17. Orzeczono w niej, że: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej."

Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mają na celu ujednolicenie orzecznictwa sądów administracyjnych. Celowi temu służy ich pośrednia moc wiążąca, która przejawia się tym, że zgodnie z art. 269 § 1 i § 2 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W takich przypadkach skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmuje ponowną uchwałę.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanej wyżej uchwale i nie dostrzega powodu, by zwracać się o ponowne podjęcie uchwały przez NSA.

W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA stwierdził, że wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 ustawy przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji. Jednym słowem ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej poprzez indywidualny akt stosowania prawa musi zostać przekształcony w zobowiązanie do ponoszenia opłaty i dopiero w przypadku niewywiązywania się z tego zobowiązania, opłaty te zastępczo ponosi gmina, której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

NSA stwierdził również, że nie jest dopuszczalne wydanie jednej decyzji, która może ustalać wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzować ją w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz zobowiązywać do zwrotu tę osobę w części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż w stosunku do skarżącej nie została wydana na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Nie doszło również do zawarcia pomiędzy skarżącą a kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy, umowy ustalającej wysokość wnoszonej przez nią opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej.

W takiej sytuacji, wobec braku wcześniejszego określenia w stosunku do skarżącej ( w decyzji lub w umowie ) obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki w domu pomocy w określonej wysokości, brak było podstaw do wydania na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wydając te decyzje organy naruszyły powołane wyżej przepisy prawa materialnego i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie doszło również do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, 77 § 1 k.p.a., bowiem orzekając w sprawie organy pominęły fakt, że nie doszło wcześniej do skonkretyzowania obowiązku ponoszenia przez skarżącą opłat za pobyt matki w domu pomocy.

Z uwagi na wskazane wyżej przesłanki uchylenia wydanych w sprawie decyzji, Sąd nie uznał za konieczne odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 64 ustawy, przyjmując, że byłoby to przedwczesne.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.

Organy ponownie prowadząc postępowanie, obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone uchybienie prawa materialnego i procesowego. Sąd odsyła również organy do uzasadnienia uchwały I OPS 7/17.