Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1242/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części w pozostałym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zakopanem na §1 ust. 2 pkt 1, §2 ust. 1, 2, 3 i 4, §4, §10, §16 ust. 2 i 4, §17 ust. 7 pkt 5, §25, Załącznik nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4 uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr XXXIX/521/2013 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Zakopane I. stwierdza nieważność §1 ust. 2 pkt 1, §2 ust. 1, §2 ust. 2 w zakresie słów: "w miarę posiadanych możliwości" i "najpilniejsze", §2 ust. 3, §2 ust. 4, §4 ust. 1, §4 ust. 2, §4 ust. 3 w zakresie słów: "wyłącznie" i "znajdujące się w trudnej sytuacji mieszkaniowej", §4 ust. 4, §4 ust. 5, § 16 ust. 2 i 4, §17 ust. 7 pkt 5, §25, Załącznika nr 1 uchwały stanowiącego wniosek o przydział lokalu w zakresie słów: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego oświadczam, że: nie posiadam tytułu prawnego do zajmowania innego lokalu, budynku, nie została na moją rzecz ustanowiona jakakolwiek służebność osobista, użytkowanie lub dożywocie dotyczące nieruchomości mieszkalnej, nie jestem właścicielem, użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą jakiejkolwiek nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym lub nadającej się do zabudowy", Załącznika nr 1 uchwały stanowiącego deklarację o dochodach w zakresie słów: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku oraz deklaracji o dochodach", Załącznika nr 2 uchwały stanowiącego wniosek aktualizacyjny o przydział lokalu w zakresie słów: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku aktualizacyjnym. W przypadku podania nieprawdziwych danych, będzie to podstawa do skreślenia mnie z listy przez Komisję Mieszkaniową", Załącznika nr 3 uchwały stanowiącego wniosek o zawarcie umowy najmu w zakresie słów: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku", Załącznika nr 4 uchwały stanowiącego wniosek o zamianę lokalu w zakresie słów: "Uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku", II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 25 kwietnia 2013 r. Rada Miasta Zakopane podjęła uchwałę Nr XXXIX/521/2013 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Zakopane.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Zakopanem.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił obrazę następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266) poprzez powtórzenie i istotne zmodyfikowanie w § 2 ust. 1, 2 i 3 uchwały norm ustawowych m.in. uzależnienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach od: posiadanych możliwości, potrzeb najpilniejszych i jednoczesnego znajdowania się w trudnej sytuacji mieszkaniowej, a także wprowadzenie dodatkowego kręgu osób, niespełniających kryteriów zawartych w uchwale, a tym samym także kryteriów ustawowych, które są uprawnione do umieszczenia na ostatecznej liście mieszkaniowej lub do zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy.

Uzasadniając powyższy zarzut Prokurator podniósł, że w § 2 pkt 1 i 2 Rada Miasta Zakopane uchwaliła, że: "1. Gmina na zasadach przewidzianych w ustawie tworzy zasób lokali socjalnych i zamiennych oraz pomieszczeń tymczasowych. 2. W miarę posiadanych możliwości Gmina zapewnia lokale mieszkalne zaspokajając najpilniejsze potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach określonych niniejszą uchwałą i znajdujących się jednocześnie w trudnej sytuacji mieszkaniowej." Tym samym Rada powtórzyła oraz istotnie zmodyfikowała rozwiązania prawne przyjęte w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co stanowi naruszenie § 137 Zasad Techniki Prawodawczej.

Powtórzenie oraz istotne zmodyfikowanie przepisu rangi ustawowej prowadzi do jego interpretacji oraz nadania mu znaczenia, które nie wynika z aktu prawnego, w którym został wprowadzony, a wynika z Uchwały Rady Miasta Zakopane. Dodatkowo podniesiono, że art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że Gmina na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Powołany przepis nie stanowi o tym, aby Gmina mogła czynić jakiekolwiek odstępstwa od tej zasady, a tym samym mogła stosować dodatkowe warunki, jakie powinny spełniać gospodarstwa domowe o niskich dochodach. Zawarty w uchwale Rady Miasta Zakopane zapis § 2 ust. 2 jest więc sprzeczny z art. 4 ustawy ochronie lokatorów. Stanowi on bowiem, że Gmina Miasta Zakopane w miarę posiadanych możliwości "zapewnia lokale mieszkalne zaspokajając najpilniejsze potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach określonych niniejszą uchwałą i znajdujących się jednocześnie w trudnej sytuacji mieszkaniowej". Uzależnienie uprawnienia do otrzymania lokalu mieszkalnego w przypadku gospodarstwa domowego o niskich dochodach od innego, nieprzewidzianego w ustawie kryterium, w tym przypadku posiadanych możliwości Gminy, potrzeby najpilniejszej i jednoczesnego znajdowania się w trudnej sytuacji mieszkaniowej, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego Rady Miasta i w takim przypadku jest to działanie bezprawne.

Podkreślono, że ustawa nie wprowadziła innych ograniczeń, ani też nie dała Radzie Miasta możliwości ingerencji w bezpośrednie zaspokajanie potrzeb niektórych jej mieszkańców, to jest: gospodarstw domowych o niskich dochodach. Dodatkowo § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały, stanowi, iż "w wyjątkowych przypadkach uzasadnionych potrzebami Gminy lub szczególnymi względami społecznymi Burmistrz Miasta Zakopane, po zasięgnięciu opinii Komisji Mieszkaniowej może umieścić na ostatecznej liście mieszkaniowej lub skierować do zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy osobę nie spełniającą kryteriów określonych niniejszą uchwałą", a więc tym samym wprowadza - przekraczając normy ustawowe - dodatkową kategorię osób, niespełniających warunków, które mogą zostać umieszczone na ostatecznej liście mieszkaniowej lub zostać skierowane do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego.

2) art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) poprzez zawarcie w zaskarżonej uchwale § 2 ust. 4 i § 16 ust. 2 i 4, tj. poprzez subdelegację przez Radę Miasta Zakopane swoich kompetencji na rzecz Burmistrza Miasta Zakopane.

W uzasadnieniu powyższego zarzutu podniesiono, że Rada Miejska nie ma prawa do subdelegacji przyznanych jej kompetencji na rzecz Burmistrza. Uchwalanie zasad wynajmowania lokali należących do zasobu mieszkaniowego Gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy, w tym przypadku należy do wyłącznej właściwości Rady Miasta Zakopane, co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 kwietnia 1993 roku, sygn. akt: II SA 126/92 podkreślił, że jeżeli w innej ustawie stanowienie w określonej sprawie zostało zastrzeżone do kompetencji rady gminy to sprawa ta należy do wyłącznej właściwości rady gminy w rozumieniu art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast w wyroku z dnia 4 stycznia 1991 roku do sygn. akt: III SA 978/90 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ta wyłączność rady gminy w określonych sprawach oznacza, że kompetencja do załatwienia danej sprawy nie może być przez radę scedowana na żaden inny organ, w szczególności na wójta gminy. W zaskarżonej uchwale znajduje się regulacja, na mocy której: "w wyjątkowych sytuacjach uzasadnionych potrzebami Gminy lub szczególnymi względami społecznymi, Burmistrz Miasta Zakopane, po zasięgnięciu opinii Komisji Mieszkaniowej, może umieścić na ostatecznej liście mieszkaniowej lub skierować do zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy osobę nie spełniającą kryteriów określonych niniejszą uchwałą. O każdym tego typu przypadku Burmistrz zobowiązany jest poinformować Radę Miasta Zakopane". W § 16 ust. 2 i 4 uchwały postanowiono, że to Burmistrz Miasta Zakopane w drodze zarządzenia powołuje członków Komisji Mieszkaniowej, Komisji, której regulamin oraz tryb pracy także określi Burmistrz w drodze zarządzenia. Powołane przepisy świadczą o tym, że Rada Miasta Zakopane jako organ stanowiący przekazała własną kompetencję prawotwórczą i kompetencję wynikającą z art. 4 ust. 1 i 2 organowi wykonawczemu, jakim jest Burmistrz.

Podkreślono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności przekazywania ustawowych kompetencji pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym to Rada Miasta Zakopane powinna uregulować szczegółowo w pierwszej kolejności tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków obywateli, a następnie sposób poddania tych spraw kontroli społecznej.

3) art. 23 ust. 1, 2, i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wskazanie w § 4 uchwały czasu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, kto może zostać najemcą lokalu socjalnego oraz zasad przedłużania na następny okres umowy najmu lokalu socjalnego, a tym samym zmodyfikowanie przepisów ustawowych, które już o tym stanowią.

Uzasadniając powyższy zarzut wskazano, że ustawa stanowi, że umowę najmu lokalu mieszkalnego zawiera się na czas oznaczony. Niedopuszczalne jest więc wyznaczenie przez Radę Miasta okresu, na jaki ma zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, gdyż w ten sposób modyfikuje się normę ustawową. Arbitralne ustalenie przez organ Gminy Miasta Zakopane, jakim jest Rada Miasta Zakopane okresu, na jaki ma być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego ogranicza w dużym stopniu uprawnienia potencjalnych najemców lokali socjalnych, a także samej Rady Miasta.

Zauważono, że § 4 ust. 2 i 3 uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 25 kwietnia 2013 r., który wskazuje krąg podmiotów uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, stoi w sprzeczności z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów, która w sposób wyczerpujący podaje z kim może zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego. Wprowadzenie dodatkowych wymogów, jakie ma spełniać osoba ubiegająca się o wynajęcie tego rodzaju lokalu, stanowi niewątpliwą ingerencję w treść przepisów rangi ustawowej, powodując ukształtowanie odmiennego stanu prawnego i więzi łączących podmioty stosunku prawnego, a tym samym stoi w sprzeczności z przepisami, które stanowią podstawę do wydania danego aktu.

I tak, według ustawy o ochronie praw lokatorów (art. 23 ust. 2), umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody z gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale Rady Gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1, a także z osobą, co do której sąd w wydanym przeciwko niej wyroku eksmisyjnym orzekł obiektywnie o jej uprawnieniu do otrzymaniu lokalu socjalnego. Wśród tego kręgu osób nie ma wymienionych, tak jak to czyni Rada Miasta Zakopane w swojej uchwale, tylko osób niespełniających kryteriów dochodowych i osób, które utraciły lokal w wyniku klęski żywiołowej, katastrofy, pożaru, lub nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego o eksmisji.

Dodatkowo w art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów ustawodawca określa przesłanki, na podstawie których możliwe jest przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego na następny okres. Zupełnie w oderwaniu od tej normy Rada Miasta Zakopane, w § 4 ust. 4 i 5 formułuje swoje własne zasady przedłużania umowy najmu lokalu socjalnego na następny okres, co niewątpliwie stoi w sprzeczności z przepisami, na podstawie których została podjęta uchwała i powoduje niedopuszczalność ich stosowania oraz funkcjonowania w stosunkach powstałych w wyniku wejścia w życie tejże uchwały. Organem uprawnionym do zawierania i przedłużania umów najmu w imieniu gminy jest organ wykonawczy gminy. Rada Miasta Zakopane nie ma kompetencji do modyfikowania nomy ustawowej w tym zakresie. Podniesiono, że ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Już z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

4) art. 4 w związku z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez zawarcie w § 10 w związku z § 2 ust. 2 i 3 uchwały definicji osób znajdujących się w trudnej sytuacji mieszkaniowej, czym ograniczony został katalog osób ubiegających się o lokal mieszkalny z gminnego zasobu mieszkaniowego.

W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że Rada Miasta Zakopane sprecyzowała w § 10 uchwały pojęcie "trudnych warunków mieszkaniowych" zawarte w § 2 ust. 2 i 3 uchwały. Przepisem tym Rada Miasta Zakopane określiła krąg osób, którym służy prawo ubiegania się o lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Regulując zasady wynajmowania lokali Rada Miasta Zakopane działała na podstawie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 1 i 3 ustawy. Ustawodawca przyznając Radzie Miasta kompetencję w szczególności w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów postanowił, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Zamieszczając w przedmiotowej uchwale zaskarżone regulacje Rada naruszyła w sposób istotny art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, w którym ustawodawca określił już osoby posiadające prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Należą do nich mieszkańcy gminy, mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwo domowe o niskich dochodach. Uzależnienie zaś uprawnienia do ubiegania się o lokal mieszkalny od innych nie przewidzianych w ustawie kryteriów, w tej sytuacji pozostawania w trudnej sytuacji mieszkaniowej, wykracza poza granice upoważnienia ustawowego rady i jest działaniem bezprawnym.

5) art. 4 w związku z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez zawarcie w § 1 ust. 2 pkt 2 definicji centrum życiowego, która w powiązaniu z § 17 ust. 7 pkt 5 uchwały prowadzi do sytuacji, w której osoby niezameldowane na pobyt stały na terenie Gminy Miasta Zakopane lub osoby niezameldowane na pobyt stały, a które potwierdzą, iż ostatnie zameldowanie na pobyt stały miało miejsce na terenie Gminy Miasta Zakopane, są z góry wyłączone od wynajmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy.

Prokurator zauważył, że § 17 ust. 7 pkt 5 uchwały stanowi, że Komisja Mieszkaniowa negatywnie opiniuje wnioski osób posiadających centrum życiowe poza Gminą Miasta Zakopane. W § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały zamieszono definicję "centrum życiowego", przez co należy rozumieć "posiadania przez wnioskodawcę zameldowania na pobyt stały na terenie Gminy Miasta Zakopane, a w przypadku jego braku potwierdzenie, że ostatnie zameldowanie na pobyt stały miało miejsce na terenie Gminy Miasto Zakopane". A contrario, uprawnionymi do otrzymania lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasoby Gminy są osoby stale zameldowane na terenie Gminy Miasta Zakopane lub osoby, które potwierdzą, że ostatnie zameldowanie na pobyt stały miało miejsce na terenie Gminy Miasta Zakopane. Prowadzi to do wprowadzenia następnej kategorii osób, kategorii, która nie jest przewidziana w ustawie, na podstawie której uchwalano uchwałę.

Podniesiono, że niedopuszczalne jest uregulowanie odnoszące się do zameldowania na pobyt stały. Rada nie może wyłączać i z góry przeznaczać na negatywna opinię Komisji Mieszkaniowej osób, które nie posiadają stałego zameldowania. Unormowania te są sprzeczne z definicją wspólnoty samorządowej wspólnoty, którą w myśl art. 1 ust. 1 o samorządzie gminnym tworzą z mocy prawa wszyscy mieszkańcy gminy, bez względu na okres zamieszkiwania na jej terenie. Unormowania uchwały godzą ponadto w zawartą w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Na tę kwestię zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 listopada 2004 roku, sygn. akt: OSK 883/04 stanowiąc, że "wprawdzie art. 21 ust. 3. dając radzie gminy upoważnienie do określenia zasad wynajmowania lokali, używa określenia "w szczególności" przed wymienieniem możliwych postanowień uchwały, nie oznacza to jednak, że uchwała rady gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali może wprowadzać dowolne reguły, w tym również zasady wyłączające poszczególne grupy mieszkańców od ubiegania się o zawarcie umowy najmu."

6) art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks Cywilny poprzez uregulowanie w § 25 kwestii, którą wobec zasady swobody umów należy pozostawić stronom do umownego uregulowania, a nie narzucać im jej treści.

W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że zgodnie z art. 353 kc, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, warunkiem jest tylko to, aby treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. To najemca oraz dysponent mienia komunalnego, jakim z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym jest burmistrz (lub osoba przez niego upoważniona), jako równorzędne strony stosunku cywilnoprawnego będą mogły ustalić w umowie najmu kwestie związane z wysokością kaucji zabezpieczającej i inne koszty związane z zawarciem umowy najmu. Rada Miasta Zakopane nie jest stroną umowy najmu, a więc nie może narzucać stronom takiej treści umowy, w której decyduje o wysokości kaucji warunkującej zawarcie umowy. Kwestię tę należało pozostawić stronom do umownego uregulowania. Według powszechnie obowiązującego prawa, Rada Gminy nie ma kompetencji do regulowania w akcie prawa miejscowego stosunków prawnych w zakresie ustalania sztywnej wysokości kaucji zabezpieczającej, czy też innych rozliczeń. Takie postanowienia może zawierać tylko umowa najmu zawierana między stronami, a podmiotem uprawnionym do uregulowania kaucji jest organ wykonawczy, czyli w tym przypadku Burmistrz Miasta Zakopane. To on bowiem gospodaruje mieniem gminy i to on reprezentuje gminę w stosunkach cywilnoprawnych, dlatego też rozwiązania przyjęte w uchwale należy uznać za bezprawne.

7) art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez nałożenie obowiązku składania oświadczenia zawartego w załącznikach do przedmiotowej uchwały, w części obejmującej postanowienia:

- Załącznika nr 1 stanowiącego wniosek o przydział lokalu w zakresie: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego oświadczam, że: nie posiadam tytułu prawnego do zajmowania innego lokalu, budynku, nie została na moją rzecz ustanowiona jakakolwiek służebność osobista, użytkowanie lub dożywocie dotyczące nieruchomości mieszkalnej, nie jestem właścicielem, użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą jakiejkolwiek nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym lub nadającej się do zabudowy",

- Załącznika nr 1 stanowiącego deklarację o dochodach w zakresie: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku oraz deklaracji o dochodach",

- Załącznika nr 2 stanowiącego wniosek aktualizacyjny o przydział lokalu w zakresie: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku aktualizacyjnym. W przypadku podania nieprawdziwych danych, będzie to podstawa do skreślenia mnie z listy przez Komisję Mieszkaniową",

- Załącznika nr 3 stanowiącego wniosek o zawarcie umowy najmu w zakresie: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku",

- Załącznika nr 4 stanowiącego wniosek o zamianę lokalu w zakresie: "Uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku".

W uzasadnieniu powyższego zarzutu wskazano, że wraz z uchwałą zostało uchwalonych pięć załączników, w tym Załącznik nr 1 stanowiący wniosek o przydział lokalu oraz deklarację o dochodach za okres ostatnich 3 miesięcy, Załącznik nr 2 stanowiący wniosek aktualizacyjny o przydział lokalu, załącznik Nr 3 stanowiący wniosek o zawarcie umowy najmu, załącznik Nr 4 stanowiący wniosek o zmianę lokalu. Na każdym z wyżej wymienionych załączników zamieszczone jest oświadczenie o uprzedzeniu lub pouczeniu o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu Karnego.

Analizując powyższe postanowienia załączników podniesiono, że zostały one wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego. Przepisy przedmiotowych ustaw, a zwłaszcza art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, nie przewidują możliwości żądania składania przez wnioskodawcę oświadczenia pod rygorem z art. 233 kodeksu karnego - odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania o posiadaniu lub nieposiadaniu tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. Żądanie takiego oświadczenia jest zatem wbrew obowiązującym przepisom, a zatem wszystkie oświadczenia zamieszczone w załącznikach nr: 1, 2, 3 i 4 powinny być usunięte, gdyż nie ma podstawy do ich umieszczenia i nie mogą one stanowić podstawy oceny prawidłowości składanych do wniosku złączników, a nade wszystko mają na celu składanie oświadczeń, które nie są wymagane przez obowiązujące prawo i nie warunkują w żaden sposób postępowania zamierzającego do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych.

Przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowią, że to właśnie Rada Gminy stanowi w sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji, a także to, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w przywołanych przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie mieści się nałożenie na osobę ubiegającą się o przydział lub zamianę lokalu obowiązku składania oświadczenia pod rygorem art. 233 Kodeksu karnego. W myśl art. 233 § 6 kodeksu karnego sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Przestępstwem jest więc złożenie fałszywego oświadczenia, np. w formularzach czy też różnego rodzaju kwestionariuszach. Warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zaświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas, w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji, winien przewidzieć w treści upoważnienia wymóg pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań).

Mając więc na uwadze przepisy art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który mówi, że organy władzy publicznej (a więc niewątpliwie organ samorządu terytorialnego, jakim jest Rada Miasta Zakopane) działają na podstawie i w granicach prawa i to, że przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przewidują możliwości odebrania oświadczenia w trybie art. 233 kodeksu karnego, Prokurator podniósł, że Rada Miasta Zakopane przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego umieszczając takie postanowienia w załącznikach do uchwały nr XXXIX/521/2013 z dnia 25 kwietnia 2013 r. Skoro Rada Miasta Zakopane nie miała umocowania prawnego do nałożenia na podmioty zaskarżonej uchwały obowiązku okładania oświadczenia zawierającego pouczenie o odpowiedzialności określonej w art. 233 k.k. uchwała wraz z jej załącznikami została wydana bez podstawy prawnej i jest sprzeczna z prawem. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej oddalenie.

Burmistrz w odpowiedzi na zarzuty skargi podał, że zaskarżona uchwała ma swoje podstawy prawne w art. 21 ust 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Obowiązkiem ustawowym nałożonym na gminy jest określenie przez radę zasad wynajmowania lokali. W art. 21 ust. 3 ustawy wskazano wymaganą obligatoryjną część takiej uchwały w zakresie podstawowych zasad. W pozostałym zakresie, z uwagi na zapis ustawowy "w szczególności", pozostawiono gminom możliwość doprecyzowania zasad wynajmowania lokali z zasobu mieszkaniowego gminy. Z tego też powodu Rada Miasta Zakopane nie naruszyła obowiązujących przepisów prawa, lecz jedynie dookreśliła w sposób szczegółowy zasady wynajmu z uwagi na brak dokładnych ustawowych regulacji.

Podniesiono, że jeżeli wolą ustawodawcy byłoby stworzenie nieograniczonego katalogu osób uprawnionych do wynajmowania lokali z zasobów mieszkaniowych gmin, to dałby temu wyraz poprzez inne uregulowanie normy kompetencyjnej w art. 21 ust 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Gmina, jako podmiot odpowiedzialny za tworzenie gminnego zasobu lokali mieszkalnych, ma ustawowe uprawnienie do określenia kryteriów i zasad kwalifikujących do skorzystania z oferty wynajmu lokali z gminnego zasobu. Gospodarka i utrzymanie komunalnego zasobu gminy w sposób naturalny jest przyczyną kosztów, które są konsekwencją podejmowania przez jednostkę samorządu działań związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych Pełne zaspokojenie potrzeb mieszkańców w oderwaniu od możliwości finansowych gminy, stanowiłoby naruszenie nie tylko ww. ustawy z dnia 2001 r., określającej obowiązki gmin w gospodarowaniu mieszkaniowym zasobem komunalnym i ustawy o finansach publicznych, ale również norm konstytucyjnych, a w szczególności zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP). Samorząd terytorialny jest lokalną wspólnotą społeczną uprawnioną do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażoną w materialne środki prawodawcy i powierzonych jej zadań. Tak więc "zamieszkiwanie" wolą ustawodawcy jest nierozerwalnie związane z przynależnością do samorządu. Ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów dał prawo więc do ustalenia kryteriów pierwszeństwa gwarantujących dostęp do mieszkania komunalnego.

Podniesiono, że Rada Miasta Zakopane nie naruszyła przepisów wskazując, że wnioskodawca powinien mieć centrum życia w Zakopanem poprzez stałe zameldowanie na terenie Miasta Zakopane lub też - gdy wnioskodawca nie posiada takiego prawa - legitymowanie się ostatnim zameldowaniem na pobyt stały na terenie Miasta Zakopane. Podobna regulacja odnośnie do ostatniego zameldowania na terenie Miasta Zakopane znajduje się w zapisach ustawy o pomocy społecznej (art. 6). Dodatkowo norma wynikająca z art. 5 i 6 ustawy o ewidencji ludności wprost wskazuje, że osoba posiadająca obywatelstwo polskie i przebywająca stale na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana zameldować się w miejscu pobytu stałego. Zaś pobyt stały ma wynikać z woli zamieszkania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego zamieszkania. Zameldowanie na pobyt czasowy wiąże się z przebywaniem bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego adresu (art. 7). Rada Miasta nie wprowadziła żadnego cenzusu czasowego odnośnie do okresu wymaganego zameldowania.

W ocenie organu odejście od kryterium centrum życiowego prowadziłoby do lawiny wniosków osób chcących zamieszkać w Zakopanem. Inny sposób ukształtowania zapisów ustawy rażąco pomijałby prawa stałych mieszkańców Miasta Zakopane, którzy swoje życie związali z Miastem. Zameldowanie jest jedynym obiektywnym weryfikowalnym kryterium i realizacją obowiązku ustawowego. Zdaniem organu różnicowanie położenia obywateli względem dostępu do określonych dóbr nie koliduje z zasadą równości jeśli nie ma charakteru dyskryminującego i gdy opiera się na cechach istotnych i obiektywnych.

Wskazano, że zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów uchwalane przez radę gminy zasady wynajmowania lokali określać winny warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy. Ustawodawca udzielił upoważnienia ustawowego gminom do samodzielnego ustalenia tych kryteriów, bowiem sama ustawa takich warunków szczegółowo nie ustala. Przy wykładni uchwały sformułowanie "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe" należy odnieść do kwestii, że zapisy uchwały dopuszczają uprawnienie osób posiadających tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub budynku do wystąpienia z wnioskiem. Wskazuje na to zapis § 16 ust. 7 pkt 4 uchwały. Rada Miasta Zakopane tym samym nie wprowadziła warunku sztywnego, że nikt kto posiada taki tytuł prawny do lokalu lub budynku nie może wystąpić z wnioskiem. Uwzględniła konieczność pomocy osobom niepracującym, chorym, niepełnosprawnym, zamieszkującym lokale o niskim standardzie, zamieszkującym w rodzinach patologicznych i tym, które straciły mieszkanie w wyniku zdarzenia losowego. Takie zapisy stanowią odniesienie do przesłanek współżycia społecznego i jednego z podstawowych obowiązków, jakim jest pomoc osobom najuboższym i chorym.

Odnosząc się do zarzutu delegowania przez radę swoich kompetencji na Burmistrza Miasta Zakopane, podkreślono, że obowiązkiem rady jest ustalenie zasad wynajmu. Kwestia wykonywania uchwały stanowi domenę organu wykonawczego. Jednakże żaden akt prawa rangi ustawowej nie przewiduje zakazu, aby w zasadach organ stanowiący dookreślił sposób wykonania uchwały. Tym samym nie jest trafny zarzut, że w § 2 ust. 4 uchwały dokonano subdelegacji swoich uprawnień na Burmistrza Miasta Zakopane. Rada Miasta Zakopane określiła zasady przyznawania lokali, a w § 2 ust. 4 nie przeniosła swoich uprawnień, bowiem rada co do zasady nie ma uprawnienia zawierania indywidualnych umów najmu, ani tym bardziej umieszczania osób na liście mieszkaniowej. Obowiązek zaś informowania Rady Miasta Zakopane o umieszczeniu osoby na ostatecznej liście ma charakter jedynie postulatywny i informacyjny dla organu stanowiącego, nie wiąże się żadną sankcją. Określenie zasad powoływania Komisji Mieszkaniowej jest zaś realizacją gwarancji społecznej kontroli nad prawidłowością realizacji uchwały i transparentnością procesu tworzenia listy mieszkaniowej.

Podniesiono, że Rada wprowadziła zasadę, że umowa najmu lokalu socjalnego jest zawierana na 5 lat i ulega przedłużeniu o kolejne 5 lat (§ 4 ust. 1 i 3 uchwały), łącznie więc umowa najmu lokalu może obowiązywać przez 10 lat, co jest maksymalnym terminem z prawa cywilnego dla umów najmu na czas oznaczony. Również ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje w art. 37 ust. 4, że każda umowa na czas oznaczony powyżej 3 lat wymaga zgody rady gminy. Skoro więc art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wprowadza dopuszczalność ustalania zasad, to Rada Miasta Zakopane ma prawne umocowanie do dookreślenia czasu trwania umowy na czas oznaczony poprzez wprowadzenie zasady, że umowy najmu lokali socjalnych będą zawierane na okres 5 lat, co również stanowi realizację zapisów art. 18 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do zarzutu polegającego na naruszeniu normy z art. 233 Kodeksu karnego organ wskazał, że podstawę do upoważnienia do odebrania takiego oświadczenia wywodzi z art. 286 kodeksu karnego. Z uwagi na cywilistyczny charakter zawierania umów najmu, karalne świadome wprowadzenie Gminy w błąd co do danych będących podstawą rozpoznania wniosku o przyznanie lokalu, skutkuje niekorzystnym rozporządzeniem mieniem komunalnym, a więc spełnieniem się przesłanki z art. 286 kk.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 cyt. ustawy).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W skardze zakwestionowano regulacje zawarte w § 1 ust. 2 pkt 1, § 2 ust. 1, 2, 3 i 4, § 4, § 10, § 16 ust. 2 i 4, § 17 ust. 7 pkt 5, § 25, Załącznikach nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4 uchwały. Sąd mając na uwadze treść całej skargi przyjął, że przedmiotem zaskarżenia objęto jedynie powyższe regulacje uchwały. Prokurator odniósł całokształt argumentacji skargi wyłącznie do wskazanych wyżej części. Brak w ocenie Sądu podstaw do przyjęcia, że prokurator jako organ stojący na straży praworządności skutecznie kwestionuje całą uchwałę argumentując swoje stanowisko w zakresie nielegalności uchwały wyłącznie w stosunku do niektórych jej przepisów. Kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dotyczyła zatem powyższej uchwały tylko w wyżej wskazanych częściach.

Fakt utraty mocy obowiązującej uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 25 kwietnia 2013 r. Nr XXXIX/521/2013 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Zakopane w związku z treścią § 26 uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 12 grudnia 2013 r. Nr XLVIII/636/2013 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Zakopane (Dz.Urz. z 2013 r., poz. 7777) nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że utrata mocy zaskarżonej uchwały czyniła postępowanie sądowe bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia (zmiany) aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie lub zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały w dotychczasowym brzmieniu ze skutkiem od daty uchylenia lub zmiany (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc zmiana zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę w zakresie punktu 7 jej załącznika. Uchylenia lub zmiany zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak wiec uchylenia lub zmiany uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07).

Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Zaskarżona regulacja przedmiotowej uchwały została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz.U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta – zgodnie z treścią jej art. 1 - reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy.

Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonej części uchwały należy podkreślić, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego skonstruowane zostało relatywnie wąsko. Ustawodawca przewidział mianowicie kompetencję dla rady gminy do ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Dodatkowo wskazano w ustawie, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2.

Przytoczone przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów upoważniają radę gminy do uchwalania przepisów gminnych określających zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zawarte w ustawie określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto można zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe, nie wymienione w ustawie zagadnienia związane z najmem. Nie oznacza to jednak, by organ stanowiący gminy, ustalając zasady wynajmu lokali, mógł dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Należy pamiętać, że rada gminy (miasta), jak każdy organ administracji publicznej może działać wyłącznie na podstawie i w granicach kompetencji przyznanych jej przez ustawodawcę i wynikających z norm kompetencyjnych. Zwrot "w szczególności" nie może być interpretowany jako podstawa do domniemywania kompetencji rady gminy bądź rozszerzania ich zakresu, a zwłaszcza jako podstawa do przyjęcia, że "co nie jest zakazane, to jest dozwolone" w prawodawczej działalności rady gminy. Zwrot "w szczególności" oznacza, że możliwe jest wyjście poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 21 ust. 3 ustawy tylko i wyłącznie wtedy, gdy znajduje to oparcie w innej normie prawnej regulującej kompetencje organu uchwałodawczego gminy w zakresie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Sytuacji takiej w dynamicznym systemie prawa administracyjnego z góry wykluczyć nie można, konieczne byłoby jednak wskazanie przez organ konkretnej podstawy kompetencyjnej wykraczającej poza zakres określony w art. 21 ust. 3 ustawy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że upoważnienie do wydawania aktu prawa miejscowego, który nie stanowi przepisów porządkowych, nie może mieć charakteru blankietowego.

W kontekście argumentacji przestawionej w skardze a nawiązującej do zakresu upoważnienia ustawowego do podjęcia zaskarżonej uchwały i sposobu skorzystania z tego upoważnienia przez Radę Miasta Zakopane trzeba również podkreślić, że normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki i cele działania administracji nie mogą być w państwie praworządnym, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą. Wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy obok ustalania obowiązków i praw obywateli oraz ich sytuacji wobec państwa, również regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji, a ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., K 25/97, publ.: OTK z 1997 r., nr 3-4, poz. 35). W konsekwencji należy przyjąć, że dekodowanie norm kompetencyjnych może mieć miejsce wyłącznie na gruncie przepisów rangi ustawowej. W literaturze (zob.: J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. Wynika to z podstaw demokratycznego państwa prawa determinujących cele, istotę i role administracji publicznej i prawa administracyjnego, w tym z zasady wyłączności ustawy. W orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005 r., IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r., nr 2, poz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być – w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji nie ma zastosowania zasada, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, to jest dozwolone, lecz zasada, że dozwolone jest to tylko, co znajduje wyraźną podstawę prawną.

Określone w art. 21 ust. 3 ustawy upoważnienie do określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie może być traktowane jako upoważnienie do kreowania lub kształtowania przez administrację norm kompetencyjnych.

Uwagi powyższe należy odnieść do treści § 2 ust. 4 i § 16 ust. 2 i 4 uchwały.

W przepisach tych wykreowano kompetencje Burmistrza Miasta Zakopane do umieszczenia określonych osób na ostatecznej liście mieszkaniowej lub skierowania do zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (§ 2 ust. 4 uchwały) oraz powoływania w drodze zarządzenia członków Komisji Mieszkaniowej oraz określenia regulaminu i trybu pracy komisji mieszkaniowej (§ 16 ust. 2 i 4 uchwały). Żaden przepis ustawy nie upoważniał Rady Miasta Zakopane do kreowania kompetencji Burmistrza, a zwłaszcza nie sposób tego upoważnienia wyprowadzić z treści art. 21 ust. 3 ustawy, w tym zwłaszcza z przepisu art. 21 ust. 3 pkt 5, zgodnie z którym rada gminy w ramach zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określa tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. W ramach określenia "trybu" nie mieści sie bowiem kreowanie kompetencji organu administracji publicznej, jakim jest burmistrz, jak i umocowywanie innego organu niż rada do regulowania chociażby wycinkowo trybu załatwiania wniosków o najem lokali, a taki charakter mają uregulowania § 2 ust. 4 i § 16 ust. 2 i 4 uchwały. W przepisach tych doszło do nieznajdującej podstaw prawnych subdelegacji kompetencji Rady Miasta Zakopane, co wskazuje, że w tym zakresie uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, a w konsekwencji należało stwierdzić nieważność przepisów § 2 ust. 4 i § 16 ust. 2 i 4 uchwały.

Z przywołanych wyżej przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie sposób również wywieść delegacji do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Rada winna respektować przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone Konstytucją RP. Przepis art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi o obowiązku gminy i związanym z nim uprawnieniu mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa nie wiąże natomiast w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłankami historycznymi czy formalnymi, jak też nie wprowadza żadnych wyłączeń podmiotowych uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie. Wprowadzanie w uchwale dodatkowych wyłączeń, nie mieszczących się w kryteriach ustawowych, kwalifikować należy jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego.

Sąd podziela pogląd, że zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe czyli warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 883/04, niepublikowany, LEX nr 164541). Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, rada gminy powinna regulować wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. Może zamieścić w uchwale jeszcze inne zagadnienia związane z najmem, nie oznacza to jednak dowolności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, niepublikowany, LEX nr 595501).

Wprowadzanie dodatkowych przesłanek i kryteriów wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Zakopane nieznanych ustawie należy kwalifikować jako działanie nie znajdujące oparcia w upoważnieniu ustawowym. W ocenie Sądu nie było podstaw prawnych do uzależniania dostępu do lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Zakopane od wystąpienia przesłanki "posiadanych możliwości" przez Gminę, czy zaspokajania "najpilniejszych" potrzeb mieszkaniowych. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 ustawy postanowił, że "Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach". Ustawa nie wprowadza i nie daje podstaw do wprowadzania gradacji potrzeb mieszkaniowych i nie wiąże obowiązku zaspokajania tylko "najpilniejszych" potrzeb mieszkaniowych. Również obowiązek zapewniania lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach jest obowiązkiem bezwzględnym i nie może być relatywizowany przez organy gmin, które tym obowiązkiem zostały obciążone. Relatywizowanie takie przeczyłoby istocie zadań publicznych i charakterowi administracyjnych norm zadaniowych prowadząc do sytuacji, w której to nie ustawodawca określałby rzeczywisty zakres obowiązków gminnych wspólnot publicznoprawnych. Z tych powodów zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2 przedmiotowej uchwały w zakresie słów "w miarę posiadanych możliwości" i "najpilniejsze". W tym bowiem zakresie Rada Miasta Zakopane przekraczając upoważnienie ustawowe istotnie naruszyła prawo.

Do istotnego naruszenia prawa nie można natomiast zaliczyć sformułowania "i znajdujących się jednocześnie w trudnej sytuacji mieszkaniowej", skoro w § 2 ust. 3 uchwały przyjęto, że przez trudną sytuację mieszkaniową należy rozumieć warunki zamieszkiwania kwalifikujące do ich poprawy, określone w § 10 uchwały, a ustawowe upoważnienie do określenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy wynika z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy. W istocie zatem zwrot "i znajdujących się jednocześnie w trudnej sytuacji mieszkaniowej" stanowi odesłanie do ustalonych przez Radę w ramach upoważnienia ustawowego warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy. Upoważnienie ustawowe do określenia "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy" jest w istocie upoważnieniem do wskazania katalogu podmiotów spośród osób o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych oraz niskim dochodzie, które kwalifikują się do dostępu do lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ze względu na warunki zamieszkiwania. Prawidłowe skorzystanie z tego upoważnienia z istoty może zawężać katalog podmiotów kwalifikujących się do dostępu do lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy i jako takie nie stanowi naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy nie jest uzasadniony podniesiony w skardze zarzut, że Rada Miasta Zakopane uzależniła uprawnienia do ubiegania się o lokal mieszkalny od innych nie przewidzianych w ustawie kryteriów. Analiza treści § 10 uchwały nie daje podstaw do przyjęcia, że przepis ten w sposób istotny narusza prawo, a tylko w takiej sytuacji istniałaby podstawa do stwierdzenia jego nieważności.

Przepisy ustawy, w tym zwłaszcza zakres upoważnienia ustawowego określony w art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy wskazują, że Rada gminy nie jest uprawniona do określenia kryteriów wykluczających z weryfikacji osoby spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy stanowi bowiem o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, a nie o kryteriach wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 82/08, niepublikowany, LEX nr 470923). Nie istnieją też podstawy do rozszerzania przez organ uchwałodawczy gminy ustawowego katalogu podmiotów uprawnionych do weryfikacji na podmioty, które nie spełniają warunków zamieszkiwania i dochodu.

Tymczasem w przepisach przedmiotowej uchwały wprowadzono z jednej strony kryteria wykluczające z weryfikacji osoby spełniające warunki zamieszkiwania i dochodu, a z drugiej strony rozszerzono katalog podmiotów uprawnionych do weryfikacji na podmioty, które nie spełniają warunków zamieszkiwania i dochodu.

W przedmiotowej uchwale zawarto uregulowania, zgodnie z którymi nie otrzymują biegu wnioski negatywnie zaopiniowane przez Komisję Mieszkaniową (§ 17 ust. 8), przy czym negatywnemu zaopiniowaniu podlegają wnioski osób posiadających centrum życiowe poza Gminą Miasto Zakopane (§ 17 ust. 7 pkt 5), gdzie centrum życiowym w rozumieniu uchwały jest "posiadanie przez wnioskodawcę zameldowania na pobyt stały na terenie Gminy Miasto Zakopane, a w przypadku jego braku potwierdzenie, że ostatnie zameldowanie na pobyt stały miało miejsce na terenie Gminy Miasto Zakopane" (§ 1 ust. 2 pkt 1). Z przytoczonych przepisów wynika, że osoby, które nie legitymują się zameldowaniem na pobyt stały na terenie Gminy Miasto Zakopane bądź potwierdzeniem, że ostatnie zameldowanie na pobyt stały miało miejsce na terenie Gminy Miasto Zakopane, nie uzyskają dostępu do lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nawet jeśli mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód.

Wprowadzenie dodatkowego kryterium zameldowania ograniczającego dostęp do lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy osób o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych oraz niskim dochodzie nie znajduje podstaw w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 21 ust. 3 ustawy, a zwłaszcza nie mieści się w pojęciu "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie podkreśla się, że użytego w tym przepisie określenia "warunki zamieszkiwania" nie można odrywać od dalszej części tego wyrażenia. Pełna hipoteza normy zawartej w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 2 obejmuje "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Dokonując wykładni tego przepisu nie sposób przyjąć, by wymienione w przytoczonej części uchwały kryteria należały do "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy". Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 29 września 2011r., I OSK 1126/11, nie ma żadnych podstaw do rozumienia wskazanych w art. 21 ust. 3 pkt 2 in fine "warunków zamieszkiwania", nawet bez dodatkowego określenia, inaczej niż takich warunków faktycznych zamieszkiwania, jak powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp. Inne okoliczności, w tym okoliczności prawne związane z lokalem, czy okoliczności dotyczące wnioskodawcy do tych "warunków zamieszkiwania" nie należą.

W świetle regulacji uchwały, zaistnienie sytuacji określonej w § 1 ust. 2 pkt 1 w związku z § 17 ust. 7 pkt 5 uchwały dyskwalifikuje wnioskodawcę w jego staraniach o pomoc mieszkaniową z zasobu Gminy Miasta Zakopane. Tymczasem art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określenia warunków dyskwalifikujących wnioskodawców o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych oraz niskim dochodzie. Związane z faktem zameldowania kryteria dyskwalifikujące osoby z możliwości ubiegania się o lokal z zasobu gminy nie mieszczą się także w zakresie pozostałych punktów art. 21 ust. 3 ustawy. Zaskarżony § 1 ust. 2 pkt 1 w związku z § 17 ust. 7 pkt 5 uchwały wykluczaj osoby wymienione w tych przepisach z możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową z zasobów gminy. Tym samym zaskarżony przepis uchwały narusza konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów, w niniejszej sprawie powinna być oceniana jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów przesłanek: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wprowadzenie jako kryterium różnicowania podmiotów kryteriów wymienionych w § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi (relewantnymi) - niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi i niskimi dochodami. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według którego krąg osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu określony jest w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Z przepisu tego wynika, że uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium dochodowe (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2008 r., IV SA/Wr 490/0; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10, cbois.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, Lex nr 494383; wyrok NSA z 17 listopada 2004 r., OSK 883/04, Lex nr 164541). Powyższe uregulowania zawarte w akcie prawa miejscowego naruszają zarówno art. 4 i art. 21 ust. 3 ustawy, jak i postanowienia art. 32 Konstytucji RP stanowiącego, że wszyscy maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Trafnie podniesiono w skardze, że unormowania te są również sprzeczne z definicją wspólnoty samorządowej, tj. wspólnoty, którą w myśl art. 1 ust. 1 o samorządzie gminnym tworzą z mocy prawa wszyscy mieszkańcy gminy, bez względu na okres zamieszkiwania na jej terenie. Przepisy § 1 ust. 2 pkt 1 w związku z § 17 ust. 7 pkt 5 pozbawiły z góry określone podmioty, tj. podmioty nie legitymujące się zameldowaniem na pobyt stały na terenie Gminy Miasta Zakopane bądź potwierdzeniem, że ostatnie zameldowanie na pobyt stały miało miejsce na terenie Gminy Miasto Zakopane, prawa zagwarantowanego ustawowego zawężając w generalny i nieuprawniony sposób ustawowe przesłanki jego przyznania, podczas gdy przesłanka "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" powinna być analizowana na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy. Również ewentualne nadużycie konkretnego prawa podmiotowego może podlegać ocenie w konkretnej i indywidualnej sprawie. Przepisy te zostały zatem sformułowane z przekroczeniem upoważnienia z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, a także są sprzeczny z powołanymi w skardze normami konstytucyjnymi i jako takie wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego.

Z kolei gdy chodzi o nieznajdujące podstaw prawnych rozszerzenie katalogu podmiotów uprawnionych do weryfikacji na podmioty, które nie spełniają warunków zamieszkiwania i dochodu, należy wskazać na § 2 ust. 4 uchwały dopuszczający umieszczenie na liście mieszkaniowej lub skierowanie do zawarcia umowy najmu osób nie spełniających kryteriów uzyskania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Zakopane. Niezależnie od motywów, jakimi kierowała się Rada Miasta Zakopane uchwalając przepis tej treści, przepis § 2 ust. 4 uchwały podlegał stwierdzeniu nieważności (niezależnie od okoliczności wskazywanych już wcześniej) jako istotnie naruszający prawo, bo nie znajdujący oparcia w upoważnieniu ustawowym.

Uzasadnione są zarzuty skargi w zakresie braku podstaw prawnych do określenia w przedmiotowej uchwale okresu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, a następnie przedłużona. Z art. 21 ust. 3 ustawy nie wynika upoważnienie do regulowania takich kwestii w drodze aktu prawa miejscowego, art. 23 ust. 1 stanowi, że "umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony", a według art. 23 ust. 3 "umowę najmu lokalu socjalnego można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy (...)". Wprowadzenie w § 4 ust. 1 i 2 regulacji, zgodnie z którymi "umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony nie dłuższy niż 5 lat z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 6" i według których zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z osobami wymienionymi w § 4 ust. 2 uchwały następuje na okres do roku jest w istocie wprowadzeniem normatywnych przesłanek determinujących treść umów cywilnoprawnych, a tym samym działaniem ograniczającym zasadę swobody umów przez jedną ze stron tego rodzaju umów, tj. gminną jednostkę samorządu terytorialnego. Charakter taki ma również treść § 4 ust. 4 uchwały, zgodnie z którym "umowę najmu lokalu socjalnego, po upływie oznaczonego w niej czasu można zawrzeć na kolejny okres do 5 lat (...)" oraz treść § 25 uchwały, zgodnie z którym "przydział lokalu oraz zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego uzależnione jest od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu. Wysokość kaucji stanowi dwunastokrotność miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu. Na wniosek najemcy lokalu, Burmistrz Miasta Zakopane może rozłożyć zapłatę kaucji mieszkaniowej na maksymalnie 12 miesięcznych rat. Burmistrz Miasta Zakopane może odstąpić od pobrania kaucji mieszkaniowej, gdy najemca obejmujący lokal wykona na własny koszt remont lokalu, jego adaptację lub przebudowę, której wartość przekracza wysokość naliczonej kaucji mieszkaniowej". Brak ustawowych podstaw do tego rodzaju działania skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1, 2 i 4 oraz § 25 uchwały.

Częściowo uzasadniony jest zarzut niezgodności z prawem § 4 ust. 3 uchwały.

Zgodnie z tym przepisem "najemcami lokalu socjalnego mogą zostać wyłącznie osoby znajdujące się w trudnej sytuacji mieszkaniowej, których średni miesięczny dochód netto przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 120 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 75 % najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym lub 55 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym". W przepisie tym nawiązano do kryterium "trudnej sytuacji mieszkaniowej". Z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów wynika, że "umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1". Wprawdzie Rada gminy jest upoważniona do uchwalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, czyli również lokali socjalnych, a w ramach tych zasad do określania "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy", to jednak z treści i nazwy rozdziału 2 i rozdziału trzeciego uchwały wynika, że lokalny prawodawca rozróżnia "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy" (rozdział 3) od "warunków uzasadniających oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego" (rozdział 2), a uchwalanie tego rodzaju warunków ("warunków uzasadniających oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego") nie jest objęte upoważnieniem ustawowym. Brak zatem podstaw do modyfikowania w ten sposób w drodze aktu prawa miejscowego katalogu podmiotów, określonego w art. 23 ust. 2 ustawy, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 uchwały w zakresie słów: "wyłącznie" i "znajdujące się w trudnej sytuacji mieszkaniowej". Rada gminy jest natomiast upoważniona do określania "wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu" (art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy). W konsekwencji treść § 4 ust. 3 uchwały w pozostałym zakresie, tj. za wyjątkiem słów: "wyłącznie" i "znajdujące się w trudnej sytuacji mieszkaniowej" nie narusza prawa. W przepisach tych określono bowiem wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu socjalnego. Brak było natomiast upoważnienia ustawowego do ustalania w § 4 ust. 5 uchwały wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego. Z tego powodu przepis § 4 ust. 5 podlegał stwierdzeniu nieważności. Należy podkreślić, że również art. 23 ust. 3 ustawy regulujący kwestie przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego odnosi się do określonej przez radę wysokości dochodów uzasadniającej oddanie w najem lokalu socjalnego nie kreując podstaw do określania przez organ gminy wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego.

Należy również podzielić zarzuty skargi w zakresie braku podstaw w obowiązującym porządku prawnym do nakładania w drodze aktu prawa miejscowego na adresatów tego aktu dodatkowych obowiązków nie wynikających z ustawy i nie objętych upoważnieniem ustawowym, a związanych ze składaniem pisemnych oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. W ramach upoważnienia ustawowego określonego w art. 21 ust. 3 ustawy podstawę do takiego działania można by analizować jedynie w kontekście regulacji punktu 5 tego przepisu. W ocenie Sądu upoważnienie do określenia "trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej" jest upoważnieniem dającym organowi podstawę do uregulowania procesowych aspektów działania samego organu, a nie do nakładania obowiązków na adresatów tego działania. Obowiązki takie mogą wynikać wyłącznie z aktu rangi ustawowej bądź z działań organu opartych na upoważnieniu wyraźnie umocowującym organ do nakładania tego rodzaju obowiązków. Należy dodatkowo zauważyć, że w myśl art. 233 § 6 kodeksu karnego sprawca odpowiada za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu, które ma służyć za dowód w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, jeżeli przyjmujący oświadczenie, działając w zakresie swoich uprawnień, nadanych przez tę ustawę, uprzedził oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Z unormowania tego wynika, że przestępstwem jest złożenie fałszywego oświadczenia, na przykład w kwestionariuszach lub formularzach. Warunkiem jednak odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia jest, by przepis ustawy na podstawie której oświadczenie jest składane przewidywał możliwość odebrania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy, ewentualnie powinien wyposażyć organ jednostki samorządu terytorialnego w wyraźne upoważnienie do wprowadzenia tego rodzaju rygoru w drodze aktu podustawowego powszechnie obowiązującego. Tymczasem obowiązujące przepisy, w tym również przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przewidują takiej możliwości. Nawet, gdyby przyjąć, że przez "przepisy ustawy" w rozumieniu art. 233 k.k. należy rozumieć zarówno przepisy samej ustawy, jak również przepis uchwały organu gminy wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego, to ze wskazanego jako podstawa prawna uchwały upoważnienia do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie wynika podstawy prawnej do określenia aktem prawa miejscowego obowiązku składania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej. Ustawowego upoważnienia dla rady nie można domniemywać, szczególnie stosować dla ustalenia zakresu upoważnienia wykładni celowościowej. Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko Prokuratora, że żaden z przepisów przywołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak też obowiązujących w dacie jej podjęcia, nie zawierał upoważnienia do zamieszczenia w załącznikach zaskarżonej uchwały obowiązku składania oświadczenia pod rygorem z art. 233 K.k. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle, o ile upoważnia prawo. W konsekwencji stwierdzenia braku upoważnienia ustawowego do nakładania w drodze uchwały obowiązku składania pisemnych oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej należało stwierdzić nieważność:

- Załącznika nr 1 stanowiącego wniosek o przydział lokalu w zakresie słów: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego oświadczam, że: nie posiadam tytułu prawnego do zajmowania innego lokalu, budynku, nie została na moją rzecz ustanowiona jakakolwiek służebność osobista, użytkowanie lub dożywocie dotyczące nieruchomości mieszkalnej, nie jestem właścicielem, użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą jakiejkolwiek nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym lub nadającej się do zabudowy",

- Załącznika nr 1 stanowiącego deklarację o dochodach w zakresie słów: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku oraz deklaracji o dochodach",

- Załącznika nr 2 stanowiącego wniosek aktualizacyjny o przydział lokalu w zakresie słów: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku aktualizacyjnym. W przypadku podania nieprawdziwych danych, będzie to podstawa do skreślenia mnie z listy przez Komisję Mieszkaniową",

- Załącznika nr 3 stanowiącego wniosek o zawarcie umowy najmu w zakresie słów: "Uprzedzony(a) o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku",

- Załącznika nr 4 stanowiącego wniosek o zamianę lokalu w zakresie słów: "Uprzedzony o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego potwierdzam własnoręcznym podpisem zgodność danych zamieszczonych we wniosku".

Mając na uwadze, że przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, konieczne było w świetle zaprezentowanej wyżej argumentacji stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały we wskazanym wyżej zakresie Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu.