Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2676/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 1, art. 65
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 1117/14 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 roku, sygn. II SA/Lu 1117/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 roku, nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w punkcie pierwszy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] 2011 roku, nr [...], w punkcie drugim – stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a w punkcie trzecim – zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. L. kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2011 roku, po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (dalej jako: "inwestor") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkalno – usługowej z urządzeniami towarzyszącymi oraz zjazdów z dróg publicznych na nieruchomości obejmujące działki nr ewid. [...], położone przy ul. [...] (ul. [...]) w [...] oraz pas drogowy: działka nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że sprawa była już rozpatrywana kilkakrotnie przez organy obu instancji oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokami z dnia 13 listopada 2009 roku, sygn. II SA/Lu 512/08 oraz z dnia 8 lutego 2011 roku, sygn. II SA/Lu 644/10 uchylał decyzje organów obu instancji. W ocenie organu decyzja wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnia stanowisko Sądu wyrażone w powołanym ostatnio wyroku.

W odwołaniu od tej decyzji J. L., jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, położonej w [...] przy ul. [...], wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...]ze względu na jej wadliwość. Realizacja zabudowy dopuszczonej ustaleniami decyzji wywoła skutki przestrzenne mające istotnie negatywne znaczenie dla warunków użytkowych, przestrzennych oraz wartości jego nieruchomości. W pkt 3 decyzji zawarto wymagania nieuzasadnione, gdyż warunki zawierają błędy i wzajemnie wykluczające się ustalenia. Dotyczy to wadliwego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy bez uwzględnienia łukowego układu ulicy, a także rozbieżności ustaleń tekstowych i graficznych w tym zakresie (pkt 3a). Ponadto wadliwie ustalono szerokości elewacji frontowej wzdłuż ul. [...] (pkt 3c decyzji), która nie powinna przekraczać 39 m w sytuacji, kiedy elewacje frontowe budynków wielorodzinnych na sąsiednich nieruchomościach mają szerokość do 20 m, a sporadycznie na obszarze analizowanym występują elewacje szersze. Nadto odwołujący zakwestionował zapis pkt 3g decyzji, wykluczający lokalizację obiektów (nadziemnych) w odległości mniejszej niż 3 m od granic sąsiednich działek budowlanych. Jednocześnie objęty analizą obszar nie zawiera uzasadnienia dla dopuszczenia do maksymalnego zbliżenia budynku wielorodzinnego o wysokości 14 – 18 m do granic działek sąsiednich, w sytuacji jego lokalizowania na dużej niezabudowanej nieruchomości (działce).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2012 roku, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części objętej pkt 3 lit. "g" zdanie drugie, zaś w pozostałej części utrzymało tę decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przywołując podstawy materialnoprawne ustalenia warunków zabudowy wskazało, że planowana inwestycja ma znajdować się na terenie nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uwzględnił organ pierwszej instancji, realizując zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 8 lutego 2011 roku, sygn. II SA/Lu 644/10. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta – poza ustaleniem dotyczącym odległości lokalizacji budynku od granicy z sąsiednią nieruchomością, które nie ma podstawy prawnej – nie narusza prawa (przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). Z tej przyczyny decyzja jedynie we wskazanej części (pkt 3 lit. "g" zdanie drugie) podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Kwestionując powyższą decyzję J. L. wniósł skargę do sądu administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie autora skargi, w sprawie wadliwie ustalono "nieprzekraczalną linię zabudowy" wyznaczając ją w linii prostej, bez uwzględnienia łuku ulicy i odpowiednich odległości, sprzecznie z § 4 rozporządzenia. Zarzucając błędne wyznaczenie "nieprzekraczalnej linii zabudowy" od strony ul. [...], ustalonej na minimum 32 m od krawędzi jezdni, skarżący zauważył, że ustalenie to nie uwzględnia zmiennych odległości tej krawędzi ze względu na łuk jezdni ulicy, co powoduje, iż wyznaczona linia zabudowy na działkach nr ewid. [...] znajduje się w odległości nie 32 m, lecz 24 m. Stosowanie przez organ dowolnych określeń, oznaczeń i interpretacji w decyzji o warunkach zabudowy, nie znajduje umocowania w świetle przepisów u.p.z.p. Dodatkowo skarżący zwrócił także uwagę, że Prezydent Miasta [...] w dniu [...] 2010 roku, wydał dla tego samego inwestora decyzję (nr [...]), ustalającą dla tej samej inwestycji odmiennie warunki zabudowy, a decyzją z dnia [...] 2012 roku, nr [...] udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia i wnioskując o niedopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2010 roku, ustalającej warunki zabudowy dla inwestora (dla działek nr ewid.: [...]) z tego względu, że decyzja ta dotyczy nie całkiem tego samego terenu, gdyż dotyczy działek o nr ewid.: [...], a ponadto znajduje to uzasadnienie w treści art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Posłużenie się pojęciem "nieprzekraczalna linia zabudowy", zamiast "obowiązująca linia zabudowy" nie dyskwalifikuje zaskarżonej decyzji. Natomiast zarzut skargi, że nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. [...] nie przebiega w formie łuku, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W toku postępowania do akt sprawy złożono dokument w postaci decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2012 roku, nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno – usługowej, to jest budynków wielorodzinnych A i B, z usługami i parkingiem podziemnym wraz z wykonaniem urządzeń towarzyszących, która stała się ostateczna w dniu [...] 2012 roku. Poprzedziło ją wydanie przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] 2010 roku, decyzji nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla tego inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 roku, sygn. II SA/Lu 654/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. L., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 roku i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] 2011 roku oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji wykonały zalecenia zawarte w wyroku z dnia 8 lutego 2011 roku, sygn. II SA/Lu 644/10, ale jednak pominęły okoliczność, że po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Za prawidłowe Sąd Wojewódzki uznał stanowisko organów, iż dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, to w postępowaniu w takim przedmiocie nie można pominąć oceny zarzutu, że dla terenu objętego wnioskiem została już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, a wcześniej decyzja o warunkach zabudowy. Na fakt ten zwracał uwagę skarżący w odwołaniu. W chwili wydania zaskarżonej decyzji, w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę zespołu zabudowy mieszkalno – usługowej zaprojektowanego na tym samym terenie, co wnioskowana w sprawie inwestycja (na działkach nr ewid.: [...] przy ul. [...] oraz na działkach nr ewid. [...]pas drogowy – ul. [...] pas drogowy – ul. [...]), aczkolwiek wskazana decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmowała jedynie działki nr ewid. [...], sąsiadującej z nieruchomością skarżącego.

Jak dostrzegł WSA, okoliczności tej organ odwoławczy nie rozważał, a miała ona istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem kontestowanej decyzji, bowiem w sprawie w toku postępowania odwoławczego przymiot ostateczności zyskała wydana w innej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę dotycząca większej części terenu objętego wnioskiem. Obowiązkiem Kolegium było w takich okolicznościach odniesienie się do tego faktu i ocena decyzji Prezydenta Miasta w tym kontekście, czego jednak tenże organ nie uczynił. Uchybienie to miało – w ocenie Sądu – wpływ na wynik sprawy, dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 19 września 2014 roku, sygn. II OSK 643/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. W ocenie Sądu II instancji, w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., co uniemożliwiało dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Pomimo wskazania jako podstawy rozstrzygnięcia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, jakie przepisy postępowania zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, ani też jaki wpływ miało na wynik sprawy. We wskazanych okolicznościach zachodziła też konieczność, aby odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, czego Sąd I instancji zaniechał.

Po ponownym rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 roku, sygn. II SA/Lu 1117/14, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2012 roku i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2011 roku i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania zwracając uwagę, że kluczową kwestią dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym są dokonane w tym postępowaniu ustalenia faktyczne, które muszą być niewadliwe. Tymczasem – zdaniem WSA – ocena prawidłowości tych ustaleń jest negatywna. Cytując treść art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), Sąd dostrzegł, iż Prezydent Miasta [...] wydając w dniu [...] 2011 roku decyzję o warunkach zabudowy dla działek nr ewid. [...] położonych przy ul. [...] w [...] oraz pasa drogowego na działkach nr [...] – ul. [...], posiadał z urzędu wiedzę o wydaniu dla tego samego inwestora oraz dla terenu obejmującego swym obszarem bliskie tożsamego terenu nieruchomości (działki nr ewid.: [...] wraz z pasami drogowymi na działkach nr ewid. [...]) w dniu [...] 2010 roku innej decyzji, ustalającej częściowo odmienne, częściowo w sposób tożsamy warunki zabudowy, na podstawie której tenże organ decyzją z dnia [...] 2012 roku, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkalno – usługowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] 2012 roku. Zdaniem Sadu I instancji, okoliczność ta może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jednakże organy obu instancji kwestii tej w ogóle nie badały. Wprawdzie organ może zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), odmówić określonemu dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej czyni to przyczyny, a tego Prezydent Miasta nie zrobił, podobnie jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przez te organy powołanych reguł postępowania, a ponadto art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jedynie, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta – poza ustaleniem dotyczącym odległości lokalizacji budynku od granicy z sąsiednią działką – nie narusza przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. oraz rozporządzenia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, prawidłowe jest stanowisko, że dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, co wynika wprost z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże w ponownym postępowaniu w tym przedmiocie nie można pominąć faktu, że dla terenu objętego kolejnym wnioskiem tego samego inwestora, została już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy. Dlatego w okolicznościach sprawy nie można było pominąć tego, że w dniu [...]2010 roku została w innej sprawie wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla nieruchomości obejmującej działki m.in. o nr ewid. [...] położone w [...], przy ul. [...] (ul. [...]). Skoro nie było kwestionowane w sprawie, że Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] 2010 roku decyzję na rzecz inwestora, która różni się w zakresie obszaru lokalizacji inwestycji jedynie objęciem w kwestionowanej w sprawie decyzji także działki nr ewid. [...], to tożsamość podmiotowa decyzji nie była sporna. Jeżeli uwzględnić, że obie decyzje zostały wydane m.in. na podstawie przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., to także tożsamość podstawy prawnej obu decyzji nie budzi wątpliwości. Okolicznością zaś wymagającą rozważenia była kwestia tożsamości przedmiotu i terenu inwestycji. Żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie organy nie dokonały. Zdaniem Sądu, podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że zaskarżona decyzja dotyczy nie całkiem tego samego terenu, nie oznacza, że można niejako automatycznie było przyjąć, iż wnioski te odnoszą się do różnych inwestycji. Kwestia ta powinna być szczegółowo zbadana przez organ w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy dotycząca określonego terenu jest wydawana ponownie na rzecz tego samego podmiotu, przez co powinno mieć to odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy (szczególnie dotycząca większych inwestycji), może zawierać wiele szczegółowych elementów technicznych. Dopiero ich zestawienie może pozwolić organowi na ocenę, czy konkretny wniosek dotyczy nowej inwestycji, czy też wnioskodawca już uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji.

Zdaniem Sądu, przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do wniosku, że niezadowolony z decyzji o warunkach zabudowy inwestor może składać kolejne wnioski dla tożsamej inwestycji, obejmując wnioskiem inne działki sąsiednie (do których nie musi posiadać tytułu prawnego). Wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny złożyć wniosek odnośnie tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że jego przedmiotem jest inna inwestycja. Wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na mocy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż dotyczyłaby ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

A ponieważ, sąd administracyjny nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, dlatego gdy w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, które nie były przedmiotem rozważań organów, to zbadanie ich wpływu na sposób załatwienia sprawy należy do organu rozstrzygającego sprawę.

W ocenie WSA, fakt że jeden z wniosków inwestora o ustalenie warunków zabudowy dotyczył trzech, a drugi czterech działek ewidencyjnych (obok działek obejmujących pasy drogowe) nie oznacza, że można z góry ustalić, iż wnioski te odnoszą się do różnych inwestycji. W tym zakresie konieczne są dodatkowe ustalenia faktyczne. Skoro zatem nie jest możliwe wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy m.in. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., dla tej samej inwestycji na rzecz tego samego podmiotu, zachodzi konieczność dokonania dodatkowych ustaleń, których organy nie dokonały. Tym samym dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów postępowania, co – zdaniem WSA – poskutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W przekonaniu Sądu, dopiero w przypadku niewadliwych ustaleń faktycznych, opartych na wszechstronnym rozważeniu i ocenie dowodów, możliwe będzie kompleksowe odniesienie się do wszelkich podniesionych w skardze zarzutów. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny rozstrzygnąć sprawę, biorąc pod uwagę konieczność uzupełnienia materiału dowodowego oraz szczegółowego odniesienia się do ewentualnych różnic pomiędzy sprawą zakończoną zaskarżoną decyzją, a sprawą zakończoną wcześniejszą decyzją z dnia 25 czerwca 2010 roku, o ile różnice takie zostaną stwierdzone.

Odnosząc się do argumentu skargi stanowiącego o naruszeniu przepisów prawa materialnego, w tym błędnej wykładni § 4 rozporządzenia, Sąd zauważył, że w sprawie Prezydent Miasta [...] ustalił dla inwestycji w pkt 3 lit. "a", dwie "nieprzekraczalne linie zabudowy" oznaczone na załączniku nr 1 do decyzji kolorem niebieskim, w odległości min. 12 m od krawędzi jezdni ul. [...] i min. 32 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Na gruncie rozporządzenia czynione jest rozróżnienie na "obowiązującą linię zabudowy" i "nieprzekraczalną linię zabudowy" (dla zabudowy rozproszonej lub pierzejowej), nie ma jednak podstaw do ustalania kilku linii zabudowy. Dla każdego wniosku inwestora ustala się tylko jedną linię zabudowy – od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej.

Reasumując Sąd Wojewódzki napisał, że organ ponownie rozpatrujący sprawę ustali w sposób rzetelny i szczegółowy stan faktyczny sprawy, uwzględni wymagania dotyczące inwestycji w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym w oparciu o przepisy rozporządzenia, a zwłaszcza w sposób prawidłowy wyznaczy obowiązującą linię zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Ustalenia w tym zakresie przy rozstrzyganiu sprawy (o ile będą konieczne), muszą zaś zostać poprzedzone przede wszystkim rozważaniami dotyczącymi faktu istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2010 roku oraz ewentualnych skutków, jakie ma to dla sprawy. Z przytoczonych względów Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135, art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku kwestionując go w całości wywiódł pełnomocnik w osobie radcy prawnego działający w imieniu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. Opierając skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jej autor kontestowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającym na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, mimo że odpowiadały one prawu, gdyż w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (o ile nie jest to decyzja wydawana na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności) organ nie jest zobowiązany wykazywać, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji i uzasadniać tego stanowiska;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy z uwagi na ograniczenie dowodu przeprowadzonego z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2010 roku wyłącznie do części tego dokumentu i pominięcie faktu, że decyzja ta przewiduje skrajnie różne parametry inwestycji, które to uchybienie doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że brak tożsamości inwestycji przewidzianych wymienioną decyzją oraz uchylonymi decyzjami nie jest oczywisty i zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ w tym zakresie;

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu, czy organy wydające uchylone decyzje naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 rozporządzenia, przez co wyrok w części nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Opierając się na przedstawionych zarzutach autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zaś w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 roku oraz orzeczenie o kosztach sądowych według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej napisano, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest nietrafne, gdyż prowadzi do wniosku, że organ każdorazowo wydając decyzję powinien wskazać w jej uzasadnieniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Wprowadzenie takiej reguły do postępowania nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Wymaganie, aby organ wydając decyzję w pierwszej instancji uzasadniał nieistnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji skutkowałaby koniecznością uzasadniania przez organ również takich okoliczności, jak własna właściwość, uzasadnienie, że osoba będąca adresatem decyzji jest jej stroną, że decyzja nie wywoła w razie jej wykonania czynu zagrożonego karą, lub że wydana decyzja nie jest trwale niewykonalna.

Skarżący kasacyjnie nie podzielił również poglądu Sądu, że istnieje prawdopodobieństwo, aby decyzje obu instancji były dotknięte wadą uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., bowiem Sąd – stwierdzając, że obszar inwestycji różni się tylko jedną działką – przyjął, że nie można wykluczyć tożsamości inwestycji. Takie stanowisko zostało jednorazowo zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, niemniej jednak kilkukrotnie sądy administracyjne wypowiadały się, że o tożsamości inwestycji można mówić, jeżeli dotyczą one tego samego obszaru. Rozszerzenie terenu objętego wnioskiem skutkuje tym, że nowa inwestycja nie jest tożsama z inwestycją, dla której warunki zabudowy określono w poprzednio wydanej decyzji, zaś wcześniejsze wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmującej inny teren nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności nowej decyzji o warunkach zabudowy. Zatem skoro już decyzja dotycząca sumy kilku działek zamiast ich substratów dotyczy innego obszaru, to tym bardziej, decyzja dotycząca obszaru obejmującego te same działki oraz inną, nową działkę jest inną inwestycją, realizowaną na innym terenie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, różnice między terenem inwestycji wskazanym w decyzjach powodują, że oczywistym staje się, że decyzja pierwszej instancji dotyczy innej inwestycji, dlatego nie ma potrzeby szczegółowego analizowania i wyjaśniania stronom, że ta decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., tym bardziej, że ani w toku postępowania, ani w odwołaniu nie podniesiono tej okoliczności, jako podstawy zarzutu.

Dla autora skargi kasacyjnej nie jest jasny pogląd Sądu, że inwestor niezadowolony z decyzji o warunkach zabudowy mógłby składać kolejne wnioski dla tożsamej inwestycji, obejmując wnioskiem inne działki sąsiednie (do których nie musi posiadać tytułu prawnego). Stanowisko to sugeruje, że przyjęcie poglądu o braku tożsamości inwestycji w razie różnic w obszarach wskazanych w decyzjach o warunkach zabudowy może prowadzić do nadużywania prawa przez inwestorów. Pogląd ten pomija charakter decyzji o warunkach zabudowy, która jest pierwszą decyzją w procesie inwestycyjnym, ma wstępny i ogólny charakter – nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest możliwa. Celem inwestora jest natomiast uzyskanie pozwolenia na budowę. W razie objęcia decyzją o warunkach zabudowy innych działek inwestor musi liczyć się z koniecznością uzyskania tytułu prawnego do dysponowania nimi na cele budowlane. W innym przypadku niemożliwa będzie realizacja jego podstawowego celu, jakim jest realizacja inwestycji. Przekonanie Sądu o możliwości obchodzenia praw przez inwestorów stoi w sprzeczności ze stanowiskiem, że inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, gdyż to może stanowić jakąś gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. Uzyskując decyzję o warunkach zabudowy obejmującą kolejną nieruchomość inwestor realizować będzie inną inwestycję, lecz jej realizacja będzie wymagała od niego uzyskania tytułów do nieruchomości. Obawy Sądu są więc całkowicie bezzasadne.

Ponadto brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, że nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. nie skutkuje jakimikolwiek negatywnymi konsekwencjami dla stron postępowania. Mogą one bowiem w każdej chwili złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli uznają, że zachodzą ku temu przesłanki.

Jak wskazał skarżący kasacyjnie, sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, ale jednak w sprawie WSA przeprowadził dowód z treści decyzji o warunkach zabudowy, która została złożona do akt sprawy pismem z dnia 8 listopada 2012 roku. Dowód taki musiał zostać przeprowadzony, skoro w uzasadnieniu wyroku Sąd mógł stwierdzić, że warunki zabudowy ustalone w decyzji pierwszej instancji są częściowo rozbieżne, a częściowo tożsame z treścią ww. decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli dowód taki nie został przeprowadzony, to Sąd oparł się wyłącznie na twierdzeniach zawartych w skardze, co z kolei stanowi naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a., który pozwala wyłącznie na prowadzenie dowodów z dokumentów. Skoro Sąd przeprowadził dowód z treści decyzji o warunkach zabudowy to stan faktyczny został wskazany w uzasadnieniu wyroku w sposób niepełny, co z kolei doprowadziło do błędnego przekonania, że decyzje o warunkach zabudowy mogły dotyczyć tych samych inwestycji. Tymczasem obie decyzje w sposób oczywisty i niezależnie od powyższych przyczyn dotyczyły inwestycji całkowicie odmiennych.

Przede wszystkim, decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2010 roku dotyczyła działek nr ewid.: [...] oraz pasów drogowych na działkach nr [...]. Kwestionowana w sprawie decyzja natomiast obejmuje swoim zakresem również działkę nr ewid. [...]. Z planu załączonego do tej decyzji wynika, że działka nr ewid. [...] to obszar o znacznym rozmiarze. Jego znaczenie dla całej inwestycji nie jest incydentalne lub pomijalne – jest to niewątpliwie działka, która wpływa na możliwości inwestycyjne i zasadniczo zmienia np. kubaturę lub kształt potencjalnego budynku, który może być posadowiony na większym terenie.

Po drugie, Sąd pominął jednak fakt, że decyzje różnią się większą liczbą elementów, niż tylko obszarami inwestycji. Analiza treści obu decyzji prowadzi do wniosku, że są one diametralnie różne w szczegółowych uwarunkowaniach inwestycji. Sąd ograniczył się jednak wyłącznie do liczby działek w decyzjach. Sąd nie uzasadnił, dlaczego oparł się tylko na tym aspekcie decyzji, a wspomniał jedynie, że decyzje ustalały częściowo odmienne, częściowo w sposób tożsamy warunki zabudowy, jednak nie uzasadnił, dlaczego części decyzji dotyczące tych kwestii nie zostały wzięte pod uwagę podczas wyrokowania. Nie tylko nie pozwala to na prześledzenie rozumowania Sądu i utrudnia kontrolę prawidłowości wyroku, ale doprowadziło do błędnych ustaleń i wniosków.

Już pobieżna lektura obu decyzji pozwala na wyciągnięcie wniosku, że przy tak znacznych różnicach parametrów nie może chodzić o te same inwestycje. Zaskarżona decyzja obejmuje znacznie większy obszar i przewiduje większą intensywność zabudowy, wprowadza też szerszą elewację frontową, jak również nie dopuszcza realizacji dachów spadzistych. Z tego powodu wymaganie od organu, aby szczegółowo uzasadniał brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji pozbawiony jest jakichkolwiek podstaw. Sposób rozumowania i argumentacji Sądu pozostaje niejasny i niespójny. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary wyjaśnieniom organu oraz materiałowi dowodowemu w postaci decyzji, zawartym w aktach sprawy. Oczywistym jest, że nie zachodzi tożsamość podmiotowa omawianych decyzji – ich parametry są na tyle odmienne, że mogą stanowić wyłącznie dwie różne inwestycje.

Fakt, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy zawierają inne parametry wskazuje, iż mamy do czynienia z dwiema różnymi inwestycjami. W przedmiotowym stanie faktycznym sytuacja jest jeszcze bardziej oczywista – oprócz innych parametrów kształtowania ładu przestrzennego (inna szerokość elewacji, inna intensywność zabudowy do powierzchni terenu inwestycji, inne przekrycia dachowe), tereny obu inwestycji istotnie różnią się od siebie.

Stan faktyczny także w sprawie został już adekwatnie wyjaśniony – organ nie musi czynić dalszych ustaleń, gdyż obie decyzje zostały wydane i pozostają w obrocie, ich rozstrzygnięcia są różne, dotyczą innych obszarów, a zatem zarzut niedopatrzenia w postępowaniu dowodowym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – jest nietrafny. Decyzje te są od siebie przedmiotowo różne, gdyż dotyczą różnego obszaru i ustalają inne parametry zabudowy. Ryzyko, że organ wydając obie decyzje, orzekł w rzeczywistości dwa razy o tej samej sprawie, w sposób oczywisty nie istnieje i nie wymaga to przeprowadzania ponownego postępowania dowodowego. Sąd nie dokonał zatem wnikliwej analizy materiału dowodowego, co znajduje potwierdzenie we fragmentarycznym, niepełnym uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie zdaniem skarżącego kasacyjnie, uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, bo przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego skarga zostałaby w całości oddalona.

Następnie autor skargi kasacyjnej cytując treść art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdził, że uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu wyroku i formalnie nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, a jego naruszenie może stanowić podstawę kasacyjną, w sytuacji, w której uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia Orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej, jeżeli w związku z brzmieniem uzasadnienia nie jest możliwa jednoznaczna rekonstrukcja rozumowania sądu prowadzącego do wydania rozstrzygnięcia. Jednym z najistotniejszych elementów uzasadnienia wyroku jest odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze i wyjaśnienie motywów, którymi kierował się sąd.

W sprawie, Sąd Wojewódzki nie zajął jednoznacznego stanowiska w zakresie zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 rozporządzenia. Sąd nie stwierdził jednoznacznie, że organy dopuściły się naruszenia tego przepisu. Jednocześnie, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, pomijając jako podstawę wydania zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a.

Ponadto w wytycznych dla organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd stwierdził, że ustalenia w zakresie prawidłowego określenia linii zabudowy powinny zostać dokonane wyłącznie "o ile będzie to konieczne", co sugeruje, że Sąd nie dokonał definitywnie oceny, czy uchylone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego. Wymienione okoliczności – w ocenie skarżącego – nie pozwalają ustalić stanowiska Sądu Wojewódzkiego w odniesieniu do zgodności uchylonych decyzji z przepisem § 4 ust. 1 rozporządzenia, tym samym w powyższym zakresie zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W ocenie skarżącego kasacyjnie skarga powinna być oddalona, a nie – jak uczynił Sąd I instancji – uwzględniona. Sięgając do treści uzasadnienia kontestowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dostrzec można, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji była okoliczność, iż inwestor na podstawie wcześniej wydanej dla tego terenu (choć nie w pełni tożsamego) decyzji o warunkach zabudowy uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słuszne jest stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie.

Rozwijając tenże wątek należy podkreślić, że dla tego samego terenu można wydać kilka decyzji o warunkach zabudowy, wszak przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Dodać przy tym należy, iż podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji (por. np. wyroki NSA: z dnia 10 grudnia 2008 roku, sygn. II OSK 1566/07; z dnia 15 listopada 2007 roku, sygn. II OSK 1508/06 oraz wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 roku, sygn. II SA/Bd 22/13; w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 1570/05 i inne, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczalność takiego procedowania nie budzi wątpliwości i znajduje odzwierciedlenie w wykładni przyjętej przez Sąd I instancji. Problem jednak powstaje w sytuacji, gdy teren dla którego uprzednio wydano już decyzję udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, ma być objęty nową decyzją ustalającą warunki zabudowy. W ocenie NSA, w przedstawionej sytuacji, nie można nie dostrzegać faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana dla określonego terenu (choć nie w pełni identycznego), pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, że na jej podstawie inwestor uprawniony jest do podjęcia określonych w tej decyzji robót budowlanych. To powoduje konieczność brania pod uwagę tej decyzji w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy. Nie można bowiem – jak uczyniły to organy administracji orzekające w sprawie warunków zabudowy – całkowicie pomijać faktu wydania dla terenu obejmowanego procedowaną decyzją, decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzonej decyzją o warunkach zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2014 roku (sygn. II OSK 2409/12) wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Wynikający bowiem z aktów administracyjnych stan prawny nieruchomości, w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu, powinien być spójny, w tym znaczeniu, że kolejne decyzje (np. decyzje o warunkach zabudowy) winny uwzględniać stan prawny określony wcześniejszą decyzją o pozwoleniu na budowę, co wynika z treści art. 16 K.p.a. Zatem rację ma Sąd I instancji wskazując, iż ustalenia zawarte w decyzji (uprzednio wydanej) o pozwoleniu na budowę, powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu kolejnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy miał zatem obowiązek dokładnego ustalenia, czy w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy (części tego terenu), udzielone zostało pozwolenie na budowę oraz w jakim zakresie wniosek o wydanie warunków zabudowy pokrywa się (obszarowo) z terenem objętym pozwoleniem na budowę. W procedurze ustalania warunków zabudowy istotnym elementem postępowania wyjaśniającego jest bowiem ustalenie stanu zagospodarowania terenu, który określony jest również przez funkcjonujące w obrocie prawnym akty administracyjne (pozwolenia na budowę). Ponadto nie może z pola widzenia umykać treść art. 65 ust. 1 u.p.z.p., bowiem wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozostaje bez wpływu na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, odmiennie określających zagospodarowanie terenu. Skoro tak, to wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę będzie wpływać (oddziaływać) na ewentualne postępowanie o ustalenie nowych warunków zabudowy dla tego terenu. Dlatego organ właściwy do wydania warunków zabudowy miał obowiązek ustalenia, czy w odniesieniu do wnioskowanego terenu wydano pozwolenie na budowę i jakiego obszaru pozwolenie to dotyczy.

W kontekście przedstawionych wyżej rozważań należy wskazać, że aspekt podmiotowy, akcentujący tożsamość inwestora zarówno w decyzji o warunkach zabudowy, jak i uprzednio wydanym pozwoleniu na budowę, nie ma z punktu widzenia tej sprawy, istotnego znaczenia. Organ administracji architektoniczno – urbanistycznej, ustalając warunki zabudowy, nie może być bowiem zwolniony z obowiązku respektowania treści i wymogów wydanego wcześniej pozwolenia na budowę dla tego samego terenu, bez względów na rodzaj podmiotów ubiegających się o nową decyzję w sprawie. Przewidziany cytowanym przepisem art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia, po wydaniu pozwolenia na budowę, wcześniej wydanych dla tego samego terenu innemu inwestorowi decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, że ustawa dopuszcza – po wydaniu pozwolenia na budowę – istnienie dla tego terenu jednej tylko decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie tej decyzji w oparciu o którą udzielono pozwolenia na budowę. Ograniczenie takie jest zrozumiałe jeżeli zważyć, że pozwolenie na budowę stwarza dla adresata uprawnienie do rozpoczęcia i wykonywania określonych robót budowlanych. Uprawnienie to byłoby ograniczone czy unicestwione poprzez przyjęcie możliwości wydawania – niezależnie od osoby inwestora – dla tego samego terenu (objętego już decyzją o pozwoleniu na budowę) kolejnych decyzji o warunkach zabudowy, stanowiących podstawę do domagania się kolejnego pozwolenia na budowę.

W sprawie nie może być przedmiotem kontestacji wskazanie, że obie decyzje o warunkach zabudowy odnoszą się niemalże do identycznego obszaru. Niewątpliwie zaskarżona w sprawie decyzja określa jako obszar objęty zamierzeniem inwestycyjnym teren działek nr ewid. [...] oraz działki drogowe (nr ewid. [...]). Natomiast wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie której inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, dotyczyła działek nr [...] oraz działek drogowych (nr ewid. [...]). Z porównania obszarów inwestycji określonych w każdej z decyzji nie trudno dostrzec, że kwestionowana w skardze decyzja obejmuje większy teren zaliczając do niego także działkę nr ewid. [...]. Ponadto, z racji tego, że teren inwestycji nie jest tożsamy, parametry planowanej inwestycji (choć w obu przypadkach obejmuje ona zespół zabudowy mieszkalno – usługowej z urządzeniami towarzyszącymi i zjazdem z dróg publicznych), także nie są identyczne. Jednakże nawet gdy teren inwestycji i w konsekwencji jej parametry nie są jednakowe, to – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – kwestia ta nie ma znaczenia w sprawie, bowiem i tak nie będzie możliwa realizacja jednocześnie obu zamierzeń inwestycyjnych w kształcie określonym w decyzjach o warunkach zabudowy. Skoro dla działek nr ewid. [...] inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, to legitymując się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, może realizować inwestycję w kształcie w niej określonym, co skutkuje w perspektywie zmianą parametrów w analizie urbanistycznej dla sąsiedniego terenu, czyli dla działki nr ewid. 29.

Z opisanych powodów argumenty skargi kasacyjnej ukierunkowane na zakwestionowanie poglądu Sądu Wojewódzkiego, nie zasługują na uwzględnienie.

Wyjaśnić wypada, że – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, mimo że odpowiadały one prawu, gdyż w uzasadnieniu decyzji (o ile nie jest to decyzja wydawana na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności) organ nie jest zobowiązany wykazywać, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji i uzasadniać tego stanowiska. Wbrew argumentom autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach kontestowanego wyroku nie przedstawił takowego poglądu.

Następnie, w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł także naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy z uwagi na ograniczenie dowodu przeprowadzonego z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2010 roku wyłącznie do części tego dokumentu i pominięcie faktu, że decyzja ta przewiduje skrajnie różne parametry inwestycji, które to uchybienie doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że brak tożsamości inwestycji przewidzianych wymienioną decyzją oraz uchylonymi decyzjami nie jest oczywisty i zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ w tym zakresie. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji orzekając w sprawie niewątpliwie uwzględnił na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. treść złożonej do akt sądowych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2010 roku, nr [...] o warunkach zabudowy i wydanej na jej podstawie decyzji tego samego organu z dnia [...] 2012 roku, nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzje te zostały uwzględnione w treści wyroku, o czym Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wspomniał. Strona miała możliwość zapoznać się z aktami sądowymi. Natomiast okoliczność, że kwestionowana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy i wydana wcześniej decyzja z dnia [...] 2010 roku określają inne parametry inwestycji – jak wskazano wcześniej – nie ma znaczenia w sprawie, z tego powodu nie można zarzucić Sądowi I instancji, iż analiza treści decyzji była pobieżna.

Także ostatni zarzut skargi nie może zyskać uzasadnienia, bowiem nawet gdyby przyjąć, że Sąd I instancji nie wyjaśnił czy organy naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 rozporządzenia, przez co wyrok w części nie poddaje się kontroli kasacyjnej i jako taki narusza art. 141 § 4 P.p.s.a., to nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie, szczególnie wobec tego, że w konsekwencji w obrocie prawnym nie mogą ostać się obie decyzje o warunkach zabudowy w sytuacji gdy na podstawie jednej z nich inwestor uzyskał prawo do realizacji robót budowlanych, czyli uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę.

Konkludując, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.