Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1046/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32,
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 51/20 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A. R. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA) wyrokiem z 10 marca 2020 r. I SA/Rz 51/20, w wyniku rozpoznania skargi A. R. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, uchylił zaskarżoną decyzję.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący [...] lipca 2019 r. wniósł o umorzenie całości zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych od września 2005 r. do grudnia 2007 r.

ZUS decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...]:

1) na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300; dalej: usus), odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek, należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w kwocie 143.395,53 zł, w tym na:

- ubezpieczenie społeczne od stycznia 2006 r. do kwietnia, od czerwca 2006 r. do stycznia 2007 r. i od października do grudnia 2007 r. w łącznej kwocie 142.113,63 zł,

- ubezpieczenie zdrowotne za listopad 2007 r. w łącznej kwocie 1.130,65 zł,

- Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za wrzesień 2005 r., wrzesień 2007 r. w łącznej kwocie 151,25 zł,

2) na podstawie art. 28 ust. 3a i art. 32 usus oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie) odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem składek w kwocie 13.715,02 zł, w tym na:

- ubezpieczenia społeczne od stycznia 2006 r. do kwietnia, od czerwca 2006 r. do stycznia 2007 r., od października do grudnia 2007 r. w łącznej kwocie 13.210,81 zł,

- ubezpieczenie zdrowotne za listopad 2007 r. w łącznej kwocie 426,65 zł,

- Fundusz Pracy za wrzesień 2005 r., wrzesień 2007 r. w łącznej kwocie 77,56 zł.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia należności oraz zawieszenia biegu terminu ich przedawnienia ZUS wyjaśnił, że w stosunku do zaległości skarżącego, wszczęcie postępowania egzekucyjnego [...] maja 2006 r. i podejmowane czynności egzekucyjne w kolejnych okresach spowodowały, że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu i trwał do [...] września 2017 r., tj. do dnia wydania postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] (dalej: Naczelnik US). Ponadto [...] stycznia 2015 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą (Dz. U. poz. 1551). Zgodnie z art. 1 ust. 15 ww. ustawy, bieg terminu przedawnienia należności, o których mowa w ust. 1, 6, 10 i 12, ulega zawieszeniu na okres od dnia złożenia wniosku o umorzenie do dnia uprawomocnienia się decyzji. W świetle powyższego bieg terminu przedawnienia w stosunku do wszystkich należności powstałych na koncie skarżącego uległ zawieszeniu od daty wpływu wniosku, tj. [...] stycznia 2015 r. do uprawomocnienia się decyzji o odmowie umorzenia składek, tj. do [...] maja 2016 r.

ZUS wskazał również, że zaległości figurujące na koncie skarżącego za wrzesień 2005 r., styczeń 2006 r., wrzesień 2007 r. i październik 2007 r. uległy przedawnieniu. Jednak ze względu na fakt, że ZUS zabezpieczył ich spłatę poprzez ustanowienie hipoteki na nieruchomości skarżącego, nadal istnieje możliwość dochodzenia należności z przedmiotu hipoteki.

Odnośnie sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego, ZUS ustalił, że prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z żoną i jest na jej utrzymaniu. Żona osiąga dochód – świadczenie emerytalne – 1.449,97 zł brutto (1.217,47 zł netto). Gospodarstwo domowe ponosi miesięczne koszty związane z czynszem i opłat eksploatacyjnych w wysokości 150 zł. Na ochronę zdrowia skarżący przeznacza 300 zł. Jest właścicielem nieruchomości (wspólność ustawowa małżeńska) położonych w [...] o pow. [...] ha (grunty orne) i [...] ha (pastwiska trwałe).

Analizując wystąpienie przesłanek umorzenia należności, ZUS stwierdził, że nie zachodzą wobec skarżącego przesłanki całkowitej nieściągalności, wynikające z art. 28 ust. 3 usus. W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, że skarżący posiada majątek nieruchomy. ZUS uznał także, że sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia należności, pomimo braku całkowitej nieściągalności, wynikających z art. art. 28 ust. 3a usus i § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił decyzję ZUS.

W uzasadnieniu wyroku WSA uznał za błędne stanowisko ZUS, co do możliwości zastosowania art. 24 ust. 5 usus w odniesieniu do należności, które uległy przedawnieniu. Sąd wskazał, że w myśl art. 24 ust. 5 usus nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, jednak po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia.

WSA podzielił w pełni stanowisko zajęte w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, które odnoszą się do konieczności uwzględnienia, przy wykładni art. 24 ust. 5 usus, zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1313) zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: op) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. TK stwierdził, że art. 70 § 6 op, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

W ocenie WSA oczywistość niezgodności ww. przepisu z Konstytucją stanowią wystarczające przesłanki do odmowy zastosowania art. 24 ust. 5 usus. Przepis ten jest zbieżny w swej treści z zakwestionowanym art. 70 § 6 op, a zatem jest objęty takimi samymi zastrzeżeniami, co do jego konstytucyjności i nie zmienia tego fakt, że oba przepisy traktują o różnych należnościach publicznoprawnych.

W związku z tym WSA stwierdził, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia takich należności biegnie na zasadach ogólnych.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia pozostałych należności WSA stwierdził, że informacje zawarte w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniają w sposób niebudzący wątpliwości tego, czy w odniesieniu do zaległości za wszystkie okresy składkowe nie nastąpiło przedawnienie należności oraz w jakich przedziałach czasowych nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia. ZUS zawarł ogólnikowe stwierdzenie, że w stosunku do zaległości skarżącego wszczęcie postępowania egzekucyjnego [...] maja 2006 r. oraz podejmowanie czynności egzekucyjnych spowodowało, że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu i trwał do [...] września 2017 r., tj. do dnia wydania postanowienia przez Naczelnika US. Z akt sprawy wynika, że postanowienie to dotyczyło umorzenia postępowania egzekucyjnego. ZUS podał również, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony w stosunku do wszystkich należności od [...] stycznia 2015 r. do [...] maja 2016 r., kiedy toczyło się postępowanie w sprawie umorzenia należności w trybie przewidzianym przez ustawę abolicyjną.

Odnośnie do okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia, spowodowanego toczącym się postępowaniem egzekucyjnym WSA uznał, że organ w uzasadnieniu decyzji przedstawił jedynie zbiorczą datę, w której miało dojść do zawieszenia biegu przedawnienia należności. Jednak informacja ta nie wyjaśnia, kiedy wystąpił skutek zawieszenia biegu przedawnienia poszczególnych należności za kolejne okresy składkowe. Organ powinien wskazać odrębnie, w stosunku do każdej z egzekwowanych należności, w jakim przedziale czasu (początek i koniec tego okresu) bieg terminu przedawnienia był zawieszony. Organ winien wskazać, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia. Zbiorcze przedstawienie ram czasowych w odniesieniu do wszystkich zaległości nie jest wystarczające, skoro każda z należności ma odrębny termin wymagalności a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia.

Organ w ramach ustaleń dotyczących wymagalności dochodzonych składek winien wziąć pod uwagę zmieniające się unormowania dotyczące terminu przedawnienia dochodzonych należności. Począwszy bowiem od 1 stycznia 2003 r. termin przedawnienia należności został wydłużony od lat pięciu do dziesięciu lat na mocy art. 1 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074). Pięcioletni termin przedawnienia należności wprowadzono ponownie 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378). Zgodnie z art. 27 tej ustawy nowelizującej, do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r. (a więc tak, jak w niniejszej sprawie) stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. (ust. 1), a jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (ust. 2).

WSA podkreślił, że ZUS w postępowaniu w sprawie umorzenia, zgodnie z art. 31 usus, związany jest zasadami i regulacjami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ciąży więc na nim obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dotyczy to również tych okoliczności, które są istotne z punktu widzenia ustalenia, które z zaległości składkowych skarżącego istnieją na dzień wydania decyzji, a więc także dotyczących zdarzeń wpływających na bieg terminu przedawnienia. Z uwagi na brak należytego wyjaśnienia kwestii biegu przedawnienia w stosunku do poszczególnych należności objętych przedmiotowym postępowaniem, WSA stwierdził naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa) w zw. z art. 31 usus.

ZUS wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: ppsa) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 24 ust. 5 usus poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie istnieje możliwość dochodzenia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką przymusową w wyniku zastosowania w drodze analogii wyroku TK z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, podczas gdy brak jest podstaw do zastosowania wyroku TK do należności składkowych zabezpieczonych hipoteką przymusową. Inny jest bowiem charakter, funkcja i cel należności składkowych niźli należności podatkowych, zaś samo podobieństwo brzmienia treści przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją do przepisu nieobjętego rozpoznaniem przez TK, w żaden sposób nie uprawnia do przyjęcia że przepis nie zakwestionowany również jest niezgody z Konstytucją, co w uzasadnieniu niniejszej skargi zostanie wykazane.

II. na podstawie art 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa polegający na uchyleniu decyzji ZUS i stwierdzeniu, że organ nie wyjaśnił należycie kwestii biegu przedawnienia w stosunku do poszczególnych należności objętych postępowaniem, w sytuacji gdy organ przeprowadził kompleksowe postępowanie dowodowe którego efektem było wydanie decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2020 r. ZUS podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18 dotyczący art. 24 ust. 5 usus.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy podnieść, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek, w stanie faktycznym sprawy, nie zaistniała.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna, choć część zarzutów okazała się trafna.

Przypomnieć należy, że WSA uchylił decyzję ZUS z dwóch przyczyn. Pierwsza – dotyczyła błędnego zastosowania przez ZUS art. 24 ust. 5 usus. Powołując się na wyrok TK z 8 października 2013 r. sygn. akt SK 40/12, który dotyczył niezgodności z Konstytucją art. 70 § 6 op zbieżnego treściowo z art. 24 ust. 5 usus, WSA uznał, że art. 24 ust. 5 usus nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia, że należności zabezpieczone hipoteką nie uległy przedawnieniu, a w konsekwencji, że dopuszczalne jest nadal prowadzenie egzekucji z nieruchomości objętej hipoteką. Druga – dotyczyła braku należytego wyjaśnienia przez ZUS kwestii biegu przedawnienia w stosunku do poszczególnych należności, objętych przedmiotowym postępowaniem, co w ocenie WSA, stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa.

Skarżący kasacyjnie ZUS nie zgadza się obiema przyczynami uchylenia decyzji. W zakresie pierwszego powodu zarzuca błędną wykładnię art. 24 ust. 5 usus, i wskazuje, że TK wyrokiem z 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18 (Dz. U. z 2020 poz. 976) uznał, iż art. 24 ust. 5 usus w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. W zakresie drugiego powodu, ZUS zarzuca naruszenie art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa, ponieważ uważa, że wyjaśnił należycie kwestię biegu przedawnienia w stosunku do poszczególnych należności objętych postępowaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafny jest zarzut pierwszy (materialny) dotyczący naruszenia art. 24 ust. 5 usus, a nieusprawiedliwiony zarzut drugi (proceduralny) dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu wskazać należy, że czyni go usprawiedliwionym wyrok TK z 20 maja 2020 r. sygn. akt P 2/18, który odpowiedział na pytanie, czy art. 24 ust. 5 usus jest zgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W wyniku tej oceny TK uznał, że art. 24 ust. 5 usus, w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Trybunał – odnosząc się do swego poprzedniego wyroku z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, w którym stwierdził niekonstytucyjność analogicznego rozwiązania obowiązującego względem należności podatkowych w art. 70 § 6 op, a który to wyrok wywołał wątpliwości, co do konstytucyjności art. 24 ust. 5 usus – zwrócił uwagę, że ocena konstytucyjności nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej. Składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, lecz wpływają na konto ZUS, wywierając znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która z kolei przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucanie ciężaru wypłaty świadczeń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 24 ust. 5 usus zasady równości, poprzez zróżnicowanie sytuacji płatników w zależności od tego, czy posiadają składniki majątkowe, na których można ustanowić hipotekę, czy też nie posiadają takich składników, Trybunał podniósł, że zróżnicowanie skutków prawnych stosowanych form zabezpieczenia jest w sposób naturalny związane z rodzajem składników majątkowych. Próba ich ujednolicenia, tak by doprowadzić do zrównania sytuacji podmiotów, oznaczałaby konieczność oparcia regulacji prawnych na fikcyjnym założeniu, że z punktu widzenia prawnych form zabezpieczenia wykonywania zobowiązań, sytuacja majątkowa tych, którzy posiadają różne składniki majątkowe, i tych, którzy ich w ogóle nie posiadają, jest taka sama. Trybunał spostrzegł przy tym, że choć ustanowienie hipoteki dla zabezpieczenia należności składkowych i jej skutki w postaci wyłączenia przedawnienia może być postrzegane, jako zróżnicowanie sytuacji płatników składek, to nie jest to bezpośrednią konsekwencją modyfikacji przez ustawodawcę terminów przedawnienia zobowiązań w odniesieniu do poszczególnych grup podmiotów, tylko pośrednim skutkiem wynikającym z możliwości stosowania różnych, przyjętych w prawie powszechnym, środków zabezpieczenia wierzytelności.

Trybunał nie uznał, aby powyższe zróżnicowanie było niedopuszczalne w świetle zasady równości. Rozważając zachowanie przez ustawodawcę granic swobody, przy zróżnicowaniu sytuacji podmiotów, wskazał, że art. 24 ust. 5 usus służy nie tylko ochronie konstytucyjnego prawa wierzyciela hipotecznego realizującego obowiązki wynikającego z art. 67 Konstytucji, ale także ochronie praw podmiotowych beneficjentów funduszu. Niedofinansowanie funduszu będące skutkiem nieuiszczania składek przekłada się na wysokość i dostępność wypłacanych świadczeń. Niewywiązywanie się z obowiązków w postaci uiszczania należności składkowych przez płatników powoduje także przerzucenie ciężaru finansowania wypłacanych z niego świadczeń na inne podmioty. Jeżeli zatem istnieje majątek dłużnika, pozwalający na pokrycie zaległych świadczeń, uchylanie się od ich spełnienia z powołaniem na przedawnienie jest nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej. Płatnicy składek powinni liczyć się z obowiązkiem ich uiszczania i nieuchronnością poniesienia ich ciężaru, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie. W sytuacjach szczególnych ustawa systemowa umożliwia umorzenie należności składkowych (art. 28 usus). Natomiast przedawnienie tych należności nie powinno być wykorzystywane jako sposób wygasania stosunków zobowiązaniowych przez płatników. Trybunał wskazał jednocześnie, że uchylenie art. 24 ust. 5 usus ograniczyłoby w znacznym stopniu ściągalność składek ZUS. Brak przedawnienia w połączeniu z możliwością odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty jest rozwiązaniem korzystniejszym niż konieczność przeprowadzenia egzekucji przed upływem terminu przedawnienia. Dłużnik hipoteczny nadal pozostaje właścicielem nieruchomości. Może z niej korzystać, pobierać pożytki, może też nią rozporządzać. Art. 24 ust. 5 usus w pewnych sytuacjach może zatem chronić także właściciela przedmiotu zabezpieczenia przed wywłaszczeniem nieruchomości mieszkalnych, czy niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej, w trybie postępowania egzekucyjnego. Nieprzedawnienie należności zabezpieczonych hipoteką nie powinno z drugiej strony być traktowane i wykorzystywane przez organy, jako możliwość niewywiązywania się z ciążących na nich obowiązków w zakresie ściągalności zobowiązań, lecz jako inny środek stosowany wówczas, gdy istnieje możliwość spłaty bez konieczności dokonywania drastycznych czynności egzekucyjnych dla dłużnika. W związku z tym art. 24 ust. 5 usus stwarza bardziej elastyczne i dogodne możliwości w zakresie spłaty długu dla płatników składek i ZUS. Dlatego też Trybunał uznał, że przepis ten w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tracą na aktualności dotychczasowe orzeczenia sądów administracyjnych, przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA, które odnosiły się do konieczności uwzględnienia, przy wykładni art. 24 ust. 5 usus, wytycznych zawartych w wyroku TK z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12.

W świetle powyższego zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 5 usus.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uznanie omówionego wyżej zarzutu za trafny nie czyni jednak nieprawidłowym rozstrzygnięcia wyroku WSA, ponieważ chybiony jest drugi zarzut skargi kasacyjnej. WSA trafnie bowiem dostrzegł mankamenty uzasadnienia decyzji ZUS w zakresie wyjaśnienia kwestii biegu przedawnienia w stosunku do poszczególnych należności, objętych przedmiotowym postępowaniem, co narusza art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie ZUS, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera dostatecznych informacji – tak jak wskazał WSA – odnoszących się do tego, czy w odniesieniu do zaległości za wszystkie okresy składkowe nie nastąpiło przedawnienie należności oraz w jakich przedziałach czasowych nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia. ZUS zawarł ogólnikowe stwierdzenie, które powtarza w skardze kasacyjnej, że w stosunku do zaległości skarżącego wszczęcie postępowania egzekucyjnego [...] maja 2006 r. i podejmowanie czynności egzekucyjnych spowodowało, że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu i trwał do [...] września 2017 r. ZUS podał również, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony w stosunku do wszystkich należności od [...] stycznia 2015 r. do [...] maja 2016 r., kiedy toczyło się postępowanie w sprawie umorzenia należności w trybie przewidzianym przez ustawę abolicyjną.

WSA prawidłowo wskazał, że uzasadnieniu decyzji ZUS zawiera jedynie zbiorczą datę, w której miało dojść do zawieszenia biegu przedawnienia należności. Jednak informacja ta nie wyjaśnia, kiedy wystąpił skutek zawieszenia biegu przedawnienia poszczególnych należności za kolejne okresy składkowe. ZUS winien wskazać odrębnie, w stosunku do każdej z egzekwowanych należności, w jakim przedziale czasu (początek i koniec tego okresu) bieg terminu przedawnienia był zawieszony. Organ winien wskazać, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia. Zbiorcze przedstawienie ram czasowych w odniesieniu do wszystkich zaległości nie jest wystarczające, skoro każda z należności ma odrębny termin wymagalności a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia. Ponadto organ w ramach ustaleń dotyczących wymagalności dochodzonych składek winien wziąć pod uwagę zmieniające się unormowania dotyczące terminu przedawnienia dochodzonych należności. Brak takich wyjaśnień, słusznie został uznany przez WSA za naruszające zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa w zw. z art. 31 usus.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny za chybione uznał zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w oparciu o art. 174 pkt 2 ppsa.

Reasumując, WSA zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję ZUS jedynie z powodu naruszenia przepisów postępowania, które powinno zostać skorygowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez ZUS.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie na art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzone koszty (240 zł) składa się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który brał udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.