Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 592/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6,  art. 7,  art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi G.L. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

G. L. zastępowany przez pełnomocnika wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, które zapadło w następujących okolicznościach.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. G. (dalej – PINB) w [...] r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku na terenie działki nr [...] w miejscowości L., po czym przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości. W trakcie czynności wyjaśniających ustalono, że właściciel nieruchomości G. L. posiada pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednak nieruchomość jest zabudowana domkiem holenderskim, tj. obiektem innym niż objęty decyzją o pozwoleniu na budowę. Ustalono jednak, że inwestorem robót nie był właściciel nieruchomości lecz jego matka. Wobec takich ustaleń w dniu [...] r. PINB w K.G. wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji jako okoliczność przemawiającą za stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania uznano nieprawidłowe ustalenie inwestora. Jak wynika z akt administracyjnych zawiadomieniem z dnia [...] r. strony poinformowano o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku na rzeczonej nieruchomości, zaś postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] przejęto zgromadzony dotychczas materiał dowodowy celem wykorzystania w prowadzonym postępowaniu.

Pierwsze rozstrzygnięcie w nowo prowadzonym postępowaniu zapadło w dniu [...] r., gdyż w tej dacie PINB wydał postanowienie nr [...], którym nakazał I. L. jako inwestorowi przedłożenia w terminie do dnia [...]r. zaświadczenia Wójta Gminy K. G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, tj.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy piśmie z dnia [...] r. zobowiązana złożyła żądane dokumenty. Organ po analizie dokumentów uznał ich niekompletność, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] r. wezwał do ich uzupełnienia w terminie do dnia 31 marca 2015 r.. Zobowiązana ustosunkowała się do wezwania organu pismem z dnia 29 czerwca 2015 r., w którym podała, że nie jest możliwe wykonanie postanowienia PINB z dnia 29 kwietnia 2015 r., zanegowała też popełnienie samowoli budowlanej podlegającej legalizacji w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Wobec niewykonania nakazu wynikającego z wydanego w sprawie postanowienia w dniu [...] r. PINB w K. G. wydał decyzję nr [...], którą nakazał I.L. jako inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Rozstrzygnięcie to zostało oprotestowane odwołaniem, zaś DWINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego wynika, że stwierdzono konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, którego celem było jednoznaczne ustalenie osoby inwestora, a co za tym idzie ustalenia osoby, w stosunku do której może być prowadzone postępowanie legalizacyjne.

Na tym etapie postępowania przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające polegające na przesłuchaniu stron. W oparciu o uzupełniony materiał dowodowy organ I instancji rozstrzygnął sprawę decyzją z dnia [...] r. nr [...], którą nakazano G.L. jako właścicielowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, na działce nr [...] według ewidencji gruntów w L. Także i to rozstrzygnięcie zostało oprotestowane odwołaniem. DWINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał wydaną w sprawie decyzję zawierającą nakaz rozbiórki ze przedwczesną, gdyż w stosunku do właściciela obiektu nie wydano postanowienia umożliwiającego legalizację.

Po powrocie sprawy do organu I instancji w dniu [...]r. PINB w K. G. wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) nałożył na G. L. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] r. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 tj: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sentencji postanowienia zamieszczono także obowiązek ogrodzenia terenu przed dostępem osób postronnych i umieszczenie w widocznym miejscu tablicy ostrzegawczej do czasu rozbiórki bądź legalizacji obiektu budowlanego

W uzasadnieniu postanowienia omówiono przebieg postępowania i wskazano na wydane w jego toku rozstrzygnięcia. Następnie opierając się na stanowisku organu II instancji zamieszczonym w decyzji nr [...] i po przytoczeniu przepisów prawa materialnego organ I instancji wyjaśnił, że nałożonymi obwiązkami umożliwiono stronie legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

Złożonym w terminie zażaleniem zobowiązany zażądał uchylenia. zaskarżonego postanowienia. W treści zażalenia podniesiono, że postanowienie zostało wydane w tożsamej sprawie, w której było już prowadzone postępowanie zakończone w sposób ostateczny i prawomocny decyzją PINB w K. G. z dnia [...] r. nr [...]. W obu przypadkach zachodzi identyczność wszystkich elementów kreujących sprawę administracyjną zarówno w sferze przedmiotowej, jak i podmiotowej oraz w zakresie uwarunkowań prawnych. Nie uległ też zmianie żaden element stanu faktycznego. Podkreślono, że okoliczność ta była już podnoszona w odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...], ale DWINB nie odniósł się do niej w decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja umarzająca postępowanie pozostaje w obrocie prawnym i objęta jest walorem trwałości decyzji ostatecznej, wiąże organy administracji publicznej i sądy. W tych okolicznościach niezasadne jest nakładanie na G.L. obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczono także, że dokumenty określone w zaskarżonym postanowieniu znajdują się w materiale sprawy i są w dyspozycji PINB.

W dniu [...] r. DWINB wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej – k.p.a.) oraz art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawa budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku oraz wyznaczył nowy termin ich wykonania do dnia [...] r. i utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy w pozostałym zakresie. Po przedstawieniu stanu sprawy organ II instancji w ramach własnych rozważań przedstawił tryb legalizacyjny wynikający z art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz wskazał na rodzaj robót kwalifikowanych jako samowola budowlana. Następnie podano, że na działce nr [...]w L. znajduje się obiekt budowlany nie będący obiektem, w stosunku do którego w dniu [...] r. Starosta K. wydał pozwolenie na budowę nr [...]. Na nieruchomości wykonano jednak roboty budowlane, w rezultacie których wybudowano obiekt trwale związany z gruntem tzn. połączono "domek holenderski" z odeskowaniem z dachem i werandą przytwierdzonymi na podkładach z betonu (stopach fundamentowych). Budynku tego nie można swobodnie przemieścić, przesunąć, nadto jest on posadowiony na tyle trwale, aby przeciwdziałać czynnikom zewnętrznym mogących go zniszczyć, ponadto połączona całość (domek holenderski wraz z odeskowaniem, dachem i werandą) zapewnia stabilność całej utworzonej konstrukcji. Dodatkowo posiada on przegrody budowlane (ściany przyczepy i ściany stworzone odeskowaniem), dach oraz fundamenty powodujące jego trwałe związanie z gruntem.

Według DWINB dokonanie samowoli budowlanej polegającej na budowie przedmiotowego obiektu budowlanego, sankcjonowane jest przez art. 48 ustawy Prawo budowlane. Stąd w uzasadnieniu postanowienia uzasadniano prawidłowość wydanego nakazu przedłożenia określonych dokumentów jako pierwszego etapu legalizacji inwestycji.

Końcowo organ odwoławczy odnosząc się do zażalenia wyjaśnił, że: ,,nie doszło w sprawie do tożsamości spraw w odniesieniu do zakończonej sprawy PINB w K.G. nr [...], gdyż nie wybudowano obiektu objętego pozwoleniem na budowę, nawet nie doszło do istotnych odstępstw w związku z realizacją przedmiotowego obiektu. Wobec czego postępowanie nie mogło być prowadzone na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Nawet jeżeli dla danej nieruchomości było wydawane pozwolenie na budowę, to wybudowanie obiektu budowlanego o innej charakterystyce i w innym miejscu jak to zostało określone w pozwoleniu na budowę, jest traktowane jako samowola budowlana".

Reprezentowany przez pełnomocnika G.L. wywiódł skargę na wyżej opisane postanowienie, w której zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 15 w zw. z art. 144 i art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zażalenia na postanowienie organu I instancji i powtórzenie argumentacji tego organu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia;

- art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 144 i art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów zawartych w zażaleniu, niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności i pominięcie ich przy orzekaniu w sprawie;

- art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 144 i art. 140 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia powodów nieuwzględnienia podniesionych w zażaleniu okoliczności;

- art. 13 8 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie przy orzekaniu mimo zaistnienia podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (in fine) albo na podstawie art. 138 § 2 k.p.a..

Uzasadniając skargę jej autor podał, że organ II instancji pominął podnoszoną w zażaleniu okoliczność, że postanowienie zostało wydane w sprawie tożsamej ze sprawą, w której postępowanie zostało umorzone ostateczną i prawomocną decyzją PINB w K. G. z dnia [...]r. nr [...]. Według niego z osnowy tej decyzji jednoznacznie wynika, że jej przedmiot jest identyczny jak przedmiot sprawy, w której wydane zostało zaskarżone postanowienie. W przypadku obu spraw zachodzi nie tylko tożsamość przedmiotowa, ale również podmiotowa oraz tożsamość podstawy faktycznej i prawnej. Wydanie zaskarżonego postanowienia wobec pozostawania w obrocie prawnym wskazanej decyzji narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych zawartą w art. 16 § 1 k.p.a..

Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji umarzającej postępowanie potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości tożsamość sprawy, w której postępowanie zostało tą decyzją zakończone i sprawy, w której wydane zostało zaskarżone postanowienie. W obu sprawach postępowanie prowadzone było w stosunku do G.L., co dowodzi tożsamości podmiotowej, a tożsamość przedmiotowa obejmuje identyczność przedmiotu obu spraw oraz stanu prawnego i okoliczności faktycznych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wszystkie istotne w sprawie okoliczności powołane również w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia były organom znane. Ta okoliczność powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania I instancji.

W dalszej części skargi poza zwróceniem uwagi na fakt posiadana już przez organ dokumentów dotyczących obiektu złożonych w toku postępowania podniesiono brak wyjaśnienia przez organ odwoławczy pominięcia kwestii pozostawania w obrocie prawnym decyzji umarzającej wobec G. L. postępowania w tej samej sprawie oraz brak odniesienia się do zarzutu wcześniejszego przedłożenia dokumentów. Zdaniem skarżącego została w ten sposób naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania, obowiązek wnikliwego rozpatrzenia sprawy i obowiązek wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy orzekaniu w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm) dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, sąd uchyla zaskarżoną decyzję w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie DWINB z dnia [...] r. w zasadniczej części, (poza reformacją wyznaczonego terminu), utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie PINB w K.G. z dnia [...] r., w którym organ na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowalne z 1994 r. nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów w wyznaczonym terminie. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Akta administracyjne potwierdzają, że służby nadzoru budowlanego od kilku lat prowadzą postępowanie, względem obiektu budowlanego, co do którego podejmowane są działania potwierdzające lub wykluczające możliwość jego legalizacji. Stan sprawy ustalany przez organy zdaje się ewoluować, bowiem problematyczne okazało się ustalenie podmiotu, w stosunku do którego należy prowadzić postępowanie legalizacyjne. Sąd dostrzega, że organy podejmowały szereg czynności wyjaśniających, w tym wspomagano się nawet współpracą z organem nadzoru budowlanego właściwym ze względu na miejsce zamieszkania stron celem odebrania od nich oświadczeń. Mimo pozornie nieskomplikowanego charakteru sprawy w trakcie badania legalności kwestionowanego skargą postanowienia stwierdzono naruszenie, ogólnie rzecz ujmując, zasad postępowania odwoławczego.

Jak już sygnalizowano, w toku kilkuletniego badania sprawy domku letniskowego zapadały już rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego i to zarówno na poziomie pierwszo jak i drugoinstancyjnym w formie postanowień i decyzji. Dla porządku należy zaznaczyć, że do chwili obecnej w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja PINB w K. G. z dnia [...] r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku na terenie działki nr [...] według ewidencji gruntów w L. Z punktu widzenia poprawności oprotestowanego skargą rozstrzygnięcia decyzja ta ma kluczowe znaczenie.

W dość krótkim zażaleniu na postanowienie PINB w K.G. z dnia [...] r. nr [...] podniesiono zasadniczo jeden zarzut koncentrujący się właśnie na istnieniu wyżej wskazanej decyzji, co wobec zasady trwałości decyzji ostatecznej uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie i nakładanie na stronę obowiązków. Analiza treści postanowienia organu II instancji pozwala na stwierdzenie, że DWINB zażalenia strony nie tylko nie rozpoznał w sposób właściwy i zgodny z zasadami procedury administracyjnej, ale też prawdopodobnie nie zrozumiał jego treści.

Uzasadniając nałożenie na skarżącego obowiązków służących legalizacji organ II instancji podał, że ,,nie doszło w przedmiotowej sprawie do tożsamości spraw w odniesieniu do zakończonej sprawy PINB w K.G. nr [...], gdyż nie wybudowano obiektu objętego pozwoleniem na budowę, nawet nie doszło do istotnych odstępstw w związku z realizacją przedmiotowego obiektu. Wobec czego postępowanie nie mogło być prowadzone na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Nawet jeżeli dla danej nieruchomości, działki było wydawane pozwolenie na budowę, to wybudowanie obiektu budowlanego o innej charakterystyce i w innym miejscu jak to zostało określone w pozwoleniu na budowę, jest traktowane jako samowola budowlana".

Po pierwsze dość nieściśle w przytoczonym fragmencie uzasadnienia postanowienia przywołano decyzję PINB. Domyślać się jednak można, że chodzi o decyzję z dnia [...] r. nr [...]. Po wtóre nie wiadomo na jakiej podstawie organ II instancji kreuje tak odważną tezę, że ,,nie wybudowano obiektu objętego pozwoleniem na budowę, nawet nie doszło do istotnych odstępstw w związku z realizacją przedmiotowego obiektu". Wydaje się być logicznym, że aby można było mówić o różnicach między danymi obiektami choćby jeden istniał tylko w sferze wirtualnej jako zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany, należy owym projektem dysponować. W aktach administracyjnych nie stwierdzono decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie było podstaw aby stanowisko organu przyjąć jako wynikające z innych okoliczności czy dowodów, jak tylko niczym niepoparte założenie.

Po trzecie wreszcie Sąd nie znajduje podstaw do uznania aby w istocie DWINB odniósł się do treści zażalenia. Autor zażalenia wskazuje bowiem na funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku na terenie działki nr [...] w L. Wskazuje też na tożsamość przedmiotową i podmiotową sprawy zakończonej decyzją ostateczną pozostającą w obrocie i sprawy objętej wydanym postanowieniem. Organ odwoławczy konfrontuje zaś sprawę z decyzją o pozwoleniu na budowę, której nie posiada w aktach administracyjnej, uznając że w ten sposób wykluczył zasadność zażalenia.

Wobec dostrzeżonych nieprawidłowości postępowania zażaleniowego, co do którego obowiązują analogiczne zasady jak do postępowania odwoławczego należy je zakwalifikować jako naruszenie przepisów procedury administracyjnej, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak trafnie ujął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 512/18) odnosząc się do obowiązków organu odwoławczego przy rozpoznaniu sprawy ,,Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ", patrz - LEX nr 2503188.

Także i w doktrynie w sposób jednoznaczny traktowana jest zasada dwuinstancyjności postępowania, którą niejednokrotnie wiąże się wprost z Konstytucją. Przykładowo w ,,Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego" M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel podaje się, że ,,Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w pierwszej instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji RP. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi drugiej instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji RP stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z 12.06.2002 r., P 13/01, OTK-A 2002/4, poz. 42, s. 564).

W realiach badanej sprawy poza naruszeniem zasady dwuinstancyjności ujmy doznały także inne zasady procesowe jak chociażby zasady legalności (art. 6 k.p.a.), zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), czy wreszcie zasada przekonywania wynikająca z art. 11 k.p.a..

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym organ II instancji ponownie przystępując do rozpoznania sprawy uwzględni treść zażalenia i odniesie się do stanowiska strony i podnoszonych twierdzeń. Innymi słowy jego zadaniem będzie zamieszczenie w treści rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego stanowiska odnośnie konkretnych zarzutów i twierdzeń wniesionego środka zaskarżenia. Nie jest też wykluczone, że właściwe odkodowanie żądań zażalenia doprowadzi organ do konieczności rozważenia wdrożenia trybu nadzwyczajnego przewidzianego w k.p.a., bowiem strona ewidentnie odnosi się do ostatecznej decyzji kreującej jej uprawnienia i obowiązki. Zależeć to będzie jednak od właściwie podjętych czynności w ramach postępowania zażaleniowego.

Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego, jako że miały istotny wpływ na wynik sprawy spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..