Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 61/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 105  par. 1, art. 28, art. 127 par. 3, art. 158 pa.2,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Dyrektora "A" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa uchyla zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1, mocą którego organ uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] r. nr [...] w zakresie dotyczącym M. W. i w związku z jego żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego i stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] r. nr [...] wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego w części skierowania jej do "A" w W..


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 105 § 1, art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 4, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej kpa) – po rozpatrzeniu, złożonego przez M.W. i M.W., wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z [...] r. nr [...], mocą której umorzono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. dnia [...] r. (nr [...]) w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego:

1) uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym M.W. i - w związku z jego żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego - stwierdziło wydanie jej z naruszeniem prawa w części dotyczącej skierowania jej do Zakładu Karnego w W., oraz

2) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym M.W.

Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym: C. W., (ojciec M.W. i dziadek M.W. - syna M.) w roku 1973, będąc pracownikiem Zakładu Karnego w W., na posiedzeniu Komisji Pracowniczej tego zakładu administracyjnego, działającej przy współudziale jego kierownictwa w dniu [...] r. został wskazany jako osoba, której postanowiono przydzielić mieszkanie przy ulicy [...] w C. Pismo o tej treści z 15 czerwca 1973 r. Naczelnik Zakładu Karnego w W. przekazał do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. – Wydział Meldunkowy. W piśmie tym powołano się na porozumienie PMRN z kierownictwem Zakładu Karnego w zakresie przydziału mieszkań.

Pismem z 8 marca 1974 r. Naczelnik Zakładu Karnego w W. ponowił prośbę o wzięcie po uwagę uprzednio kierowanej w piśmie z 15 czerwca 1973 r. Następnie decyzją o przydziale lokalu mieszkalnego z [...] r. nr [...] wydaną przez: Z-cę Naczelnika Miasta C., Prezydium Rady Narodowej, Urząd Miejski w C. na podstawie art. 32 i art. 44 ustawy z 30 stycznia 1959 r. Prawo Lokalowe (Dz.U. z 1962 r. nr 47 poz. 227) przydzielił lokal mieszkalny położony w C. przy ul. [...], jak expressis verbis oznaczono w tej decyzji: "Ob. Zakład Karny w W.". W treści tej decyzji wskazano jednoznacznie, że Urząd Miejski w C. Prezydium Rady Narodowej przydziela Zakładowi Karnemu w W. lokal położony przy ul. [...], który składa się z 3 pokoi (pokojów: tak w decyzji) oraz kuchni o łącznej powierzchni mieszkalnej 33.83m2 (użytkowej 47,75m2).

W tym miejscu zauważenia wymaga, że jak wynika z pisma TBS – ZBK sp. z o.o. z 24 lipca 2018 r. w związku ze zmianą numeracji budynków położonych w C. przy ul. [...] lokal mieszkalny oznaczony jako [...] to obecnie lokal [...].

W dalszej części tej decyzji (z [...] r. nr [...]) wskazano metraż pomieszczeń, a także w rubryce "nazwisko i imię" wpisano – Zakład Karny w W. Uczyniono w niej także wzmiankę, że kaucję mieszkaniową w kwocie 5.718 zł uiścił C. W. Protokołem zdawczo-odbiorczym z 14 października 1974 r. wynajmujący przekazał najemcy oznaczonemu jako: Zakład Karny W. – C. W. lokal będący przedmiotem przydziału. W tej dacie sporządzono także umowę zatytułowaną: "stwierdzenie przedmiotu i warunków najmu – umowa o najem lokalu mieszkalnego (użytkowego)" określając strony i ich reprezentantów, jako: wynajmujący (nieczytelna kopia) MPGKiM C. – S. C. – dyr. Przed., najemca Zakład Karny W. – C. W. Na umowie znajdują się trzy podpisy, dwa w prawym dolnym rogu gdzie figurują grafizmy (parafy) tak na pieczęci Z-Ca Dyrektora ds. Technicznych W. B., jak i pod nią oraz jeden w lewym dolnym roku pod oznaczeniem podpis najemcy.

W dniu 13 października 2016 r. w C. zmarł C. W. Postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z [...] r. sygn. akt [...] spadek po nim nabyli syn M. W. oraz córka Z. Z. po ½ części każde z nich. Jednocześnie wskazania wymaga, że małżonka C. W. zmarła [...] r.

Pismem z 28 października 2016 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek M.W. skierowany do Zakładu Budynków Komunalnych w C. o wstąpienie w najem po zmarłym C. W. poinformowano go, że "mieszkanie, którego najemcą był Pana ojciec, W. C., pozostaje w dyspozycji Zakładu Karnego w W. W celu pozytywnego rozpatrzenia Pana wniosku o najem ww. mieszkania, niezbędne jest dostarczenie zgody ZK w W.". Podobnej treści pismo z 2 stycznia 2017 r. otrzymał M. W.

Pismem z 13 marca 2018 r. Dyrektor Zakładu Karnego w W. zawiadomił M.W. – syna C. W. o wszczęciu postępowania w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego.

Wnioskiem z 18 marca 2019 r. skierowanym do SKO w Katowicach – M. W. działając zarówno w imieniu własnym jak i jako pełnomocnik ojca – M.W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. nr [...] wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego – jak wskazano powyżej, z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uzasadniając wskazał przede wszystkim, że lokal położony przy ulicy [...] w C. jest lokalem należącym do zasobu mieszkaniowego gminy – miasta C. Zaakcentował, że zarówno on jak i jego ojciec posiadają interes prawny legitymujący ich do zainicjowania postępowania objętego ich wnioskiem. Podniósł, że w ich interesie prawnym jest "(...)ustalenie, że lokal mieszkalny położony w C. przy ul. [...], który wcześniej posiadał adres u. [...], nie jest lokalem pozostającym w dyspozycji Zakładu Karnego w W. (...)". Równocześnie wskazując na regulacje prawne podał, że w objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podano podstawę prawną, tj. art. 32 i 44 ustawy z 30 stycznia 1959 r. Prawo lokalowe oraz jej art. 56 oraz określono jej adresata – na rzecz C. W. ze wskazaniem jego miejsca pracy – Zakład Karny w W. Zwrócił także uwagę na zawartą 14 października 1974 r. umowę najmu pomiędzy MPGKiM C. reprezentowanym przez Dyrektora jako wynajmującym, a C. W. jako najemcą ze wskazaniem miejsca ówczesnego jego zatrudnienia.

Podsumowując podkreślił, że przedmiotowy lokal nigdy nie został przekazany do dyspozycji Zakładu Karnego w W.

Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzyło postępowanie wszczęte na wniosek M.W. i M.W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], wydanej w dniu [...] r. przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. w sprawie przydzielanie lokalu mieszkalnego. W decyzji organ wskazał jako podstawę art. 105 § 12 kpa, co Sąd uznaje za oczywistą omyłkę pisarską albowiem przepis ten liczy dwie jednostki redakcyjne, a z treści jej uzasadnienia jednoznacznie wynika podstawa działania organu. Organ odwoławczy wskazał bowiem, co do istoty, że stroną postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z [...] r. o przydział lokalu mieszkalnego był Zakład Karny w W. a nie C. W., a tym samym M. W. jak i M. W. nie mogą uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym przydziału lokalu mieszkalnego położonego w C. przy ul. [...] i tym samym skutecznie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. nr [...]. SKO ustaliło, że stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r. był Zakład Karny w W., a nie C. W. pracownik tego Zakładu w 1974 r. (wobec którego M. W. jest spadkobiercą) mimo tego, że w treści tej decyzji wskazano, iż kaucję mieszkaniową za mieszkanie oddane do dyspozycji Zakładu Karnego w W. uiścił w dniu 24 czerwca 1974 r. C. W. Przydzielony Zakładowi Karnemu w W. decyzją nr z dnia [...] r. lokal mieszkalny nr [...] w domu [...] przy ul. [...] w C. (obecnie ul. [...]) został przekazany na podstawie umowy najmu z 14 października 1974 r. (której stronami były: MPGKiM w C. i Zakład Karny w W.) do dyspozycji tego Zakładu, który udostępnił ten łokal jako mieszkanie służbowe C. W. Fakt pozostawania ww. lokalu mieszkalnego w dyspozycji Zakładu Karnego w W. potwierdza korespondencja prowadzona pomiędzy M. W. (lub M. W.), a Zakładem Budynków Mieszkalnych w C. w latach 2016-2018 oraz pisemna informacja udzielona M. W. przez Zastępcę Dyrektora Zakładu Karnego w W. z [...] r., w której wskazano, że lokal mieszkalny w C. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) znajduje się w wykazie mieszkań służbowych pozostających w dyspozycji Zakładu Karnego w W. W takiej sytuacji, gdy stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] r. nie był C. W., a jedynie Zakład Karny, to M. W. (jako następca prawny C. W.) nie może uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym przydziału lokalu mieszkalnego położonego w C. przy ul. [...] i tym samym skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. W takiej sytuacji, gdy M. W. nie ma przymiotu strony, która mogłaby ewentualnie inicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, postępowanie nieważnościowe wywołane jego wnioskiem należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wywody uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. zakończono stwierdzeniami, że taka sama sytuacja występuje przy M. W., który dodatkowo nie jest spadkobierca po C. W. i wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.

Negując to stanowisko M. W., zarówno tak jak i M. W., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie jego Autora zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 28, art. 35, art. 36, art 37, art. 28, art. 73, art. 75, art. 76, art. 76a, art, 77, art. 78, art. 79a, art. 80, art. 105 kpa (powołany w podstawie prawnej Decyzji SKO art. 105 ust. 12 k.p.a. nie istnieje), art. 107 ust. 1 pkt 3, 4, 5, 6 kpa, a przede wszystkim art. 156 ust. 1 pkt 2 i 5 kpa w zw. z art. 2 i art. 30 ust. 1 pkt 7, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 i art. 56 Prawa lokalowego i § 26 ust. 6 Instrukcji do Prawa lokalowego zawartej w Okólniku Nr 33 Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 5 listopada 1959 r. L.AO/0/25/59.PGL.A-140/59 w sprawie instrukcji do Prawa lokalowego oraz § 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 1964 r. w sprawie zasad i trybu przydzielania oraz opróżniania mieszkań służbowych przeznaczonych dla funkcjonariuszów Służby Więziennej (zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 23 grudnia 1964 r."), a także art. 157 § 2 kpa, 691 k.c. i art. 7 Konstytucji RP. Jego zdaniem SKO w ogóle nie odniosło się do stanu prawnego (szczególnie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a to Prawa lokalowego, kpa, ustawy o służbie więziennej i rozporządzenia z dnia 23 grudnia 1964 r. i faktycznego istniejącego w dniu 24 czerwca 1974 r., tj. w dacie wydania kwestionowanej decyzji, jak również nie dokonało jakiejkolwiek analizy przepisów prawa oraz nie wzięło pod uwagę argumentacji i dowodów wskazanych przez wnioskodawców, we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a w konsekwencji niesłusznie uznało, że C. W. nie był stroną kwestionowanej decyzji z [...] r., jak również błędnie uznało, że przymiotu strony postępowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., nie posiadają wnioskodawcy, tj. M. W. i M. W.

Jednocześnie autor wywiedzionego środka zaskarżenia uwypuklił, że Kolegium bezzasadnie i bezprawnie uznało, że lokal przydzielony C. W. był lokalem służbowym, będącym w dyspozycji Zakładu Karnego w W. i jedynie przez ten Zakład udostępnionym C. W. W obszernym uzasadnieniu przywoł tezy wyroków m.in. WSA w Warszawie z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 721/18, WSA w Łodzi sygn. akt III SA/Łd 1065/17, mających uzasadniać stanowisko co do konieczności i sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także tezy wyroków NSA z 9 marca 1982 r. sygn. akt SA/Wr 48/82 i SN z 1 grudnia 1994 r. sygn. akt III ARN 64/94, OSNAPiUS 1995/10, poz. 118 w zakresie uznania określonych w nich podmiotów za strony postępowania.

Autor wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odwołał się także do stanowisko doktryny i judykatury, zawarte w wydawnictwie "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII" z 2018 r., którego autorami są Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Andrzej Wróbel, mające uzasadniać jego pogląd, według którego w razie gdy przepisy ustaw szczególnych wymieniają osoby lub inne podmioty, które są stronami postępowania administracyjnego określonego w ustawie, organ administracji publicznej jest związany tymi przepisami.

W dalszych motywach wskazał, że organ odwoławczy pominął, iż kaucja mieszkaniowa, która została wpłacona przez C. W., mogła zostać uiszczona wyłącznie przez przyszłego najemcę lokalu mieszkalnego, a najemcą mogła zostać wyłącznie "osoba zainteresowana", która otrzymała decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego. Na marginesie podniesiono, że wysokość kaucji w kwocie 5718 zł odpowiada powierzchni użytkowej mieszkania 47,65 m2 (120 zł/m2). Tymczasem według danych z decyzji lokal mieszkalny posiada powierzchnię 47,75 m2, zaś według załącznika do umowy najmu, lokal ten ma zaledwie 44,89 m2, co oznacza, że albo kaucja mieszkaniowa została wniesiona za inny lokal, albo też C. W. podano niewłaściwe dane dotyczące powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, który został mu przyznany. Niezależnie od powyższego zwrócono uwagę na procedurę doręczania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego wynikającą z § 26 ust. 6 Instrukcji do Prawa lokalowego zawartej w Okólniku Nr 33 Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 5 listopada 1959 r. L-AO/0/25/59.PGL.A- 140/59 w sprawie instrukcji do Prawa lokalowego, o treści, cyt.: "Przed przydzieleniem lokalu, którego najem uzależniony jest od wpłacenia kaucji oraz opłat za wannę i piec kąpielowy, organ do spraw lokalowych obowiązany jest powiadomić zainteresowanego o przyznaniu mu lokalu w takim terminie, aby mógł załatwić formalności związane z powyższymi opłatami. Wydanie przydziału następuje po przedłożeniu przez zainteresowanego dowodu stwierdzającego dokonanie wpłat bądź uzyskania zwolnienia lub rozłożenia należności na raty. (...)". Tym samym w ocenie wnioskującego powyższe bezspornie oznacza, że C. W., jako "zainteresowany" został powiadomiony przez organ do spraw lokalowych Miejskiej Rady Narodowej w C. o przyznaniu mu lokalu mieszkalnego przed datą [...] r., dzięki czemu dopełnił on formalności związanych z wpłatą kaucji, której obowiązek wpłaty wynikał z art. 12 ust. 1 Prawa lokalowego i informację tę przedłożył Zastępcy Naczelnika Miasta C., co z kolei umożliwiło wydanie mu decyzji z dni [...] r. i doręczenie mu tejże decyzji w siedzibie organu do spraw lokalowych, która to czynność wynika z dokonania opłaty skarbowej w znakach skarbowych, które zostały skasowane. Przywołana argumentacja, jak stwierdził, wskazuje niewątpliwie na fakt, że C. W. był stroną pierwotnego postępowania administracyjnego, co równocześnie oznacza, że SKO dokonało błędnych ustaleń w powyższym zakresie i teraz jego obowiązkiem jest dokonanie prawidłowych ustaleń w tej materii.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym M.W. i - w związku z jego żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego - stwierdziło wydanie jej z naruszeniem prawa w części dotyczącej skierowania jej do Zakładu Karnego w W., oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym M.W.

Argumentując wskazało, że nie podziela poglądu zawartego w decyzji własnej Kolegium z dnia [...] r. w zakresie dotyczącym uznania w niej, że M. W. nie posiada statusu strony władnej żądać stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Stwierdziło, że z treści decyzji z dnia [...] r. wynika, że została skierowana do Zakładu Karnego w W., jak i do C. W. Na decyzji tej sporządzonej z wykorzystaniem formularza widnieje wskazanie, cyt.: "Ob. Zakład Karny w W.". Jednocześnie stwierdzono w niej, cyt.: "kaucję mieszkaniową (...) uiścił Ob. W. C. dnia 24.VI.74.". Podniosło także, że nie sposób zatem uznać, że C. W. nie był adresatem decyzji z dnia [...] r. Wręcz przeciwnie, jak wskazało, treść decyzji z dnia [...] r. i widniejące na niej informacje dotyczące kaucji i wysokości pobranej opłaty skarbowej przesądzają, że jej adresatem był nie tylko wymieniony w treści Zakład Kamy w W., ale także C. W.

Tym samym Kolegium uznało C. W. za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., zaś w konsekwencji M. W. jako jego spadkobiercę - co potwierdza przedłożone przy wniosku z dnia 18 marca 2019 r. postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. ([...]). Akcentując, że jako strona w rozumieniu art. 28 kpa "władną domagać się wzruszenia decyzji z dnia [...] r. w trybie stwierdzenia nieważności w myśl art. 157 § 2 kpa".

Równocześnie w zakresie dotyczącym żądania M.W. stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. uznało, że jego żądanie jako mającego status strony, nie mogło być załatwione decyzją o umorzeniu postępowania.

Po obszernym zaprezentowaniu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji skonstatowało, że skoro adresatem decyzji z dnia [...] r. nie mógł być Zakład Karny w W., do którego oprócz C. W. skierowano decyzję, to uznać trzeba, że w tym zakresie decyzja z dnia [...] r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną art. 156 § pkt 4 kpa. Zauważyło przy tym trzeba, że nie sposób wady tej traktować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § pkt 2 kpa czy też jako niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa, tak jak to w istocie uczyniono we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] r. Skoro bowiem ustawodawca stypizował poszczególne wady w art. 156 § 1 kpa, to nie można ich stosować zamiennie. Wada polegająca na skierowaniu decyzji do podmiotu, który nie mógł być stroną w danej sprawie, jest opisana przepisem art. 156 § 1 pkt 4 kpa i nie można przypisać jej innego charakteru. Pośrednim tego potwierdzeniem jest wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1692/17 (LEX nr 2682405), w którym stwierdzono, iż "Objęcie zakresem rażącego naruszenia prawa wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, rażącego naruszenia prawa wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 7 kpa stanowi o rażącym naruszeniu prawa, prowadzi bowiem do rażącego naruszenia art. 156 § 2 kpa w związku z art. 16 § 1 kpa. Decyzja administracyjna korzysta z ochrony trwałości ustanowionej w art. 16 § 1 kpa, w którym dopuszczono podważenie tej trwałości ale tylko gdy na to pozwala przepis prawa. Ustanowione w art. 156 § 2 kpa przesłanka przedawnienia w przypadku wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 7 kpa rodzaju ciężkiego naruszenia przepisu prawa nie dopuszcza podważenia trwałości decyzji przez jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, ograniczając wyłącznie do stwierdzenia niezgodności z prawem".

Następnie organ zacytował wyrok NSA z 29 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 2134/99, w którym przyjęto, że "(...)Stwierdzenie nieważności decyzji nie następuje z mocy prawa, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wymieniają jedynie przyczyny pozwalające na wszczęcie postępowania administracyjnego (na wniosek lub z urzędu) o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu jej wad istniejących od dnia jej wydania, a więc ze skutkiem ex tunc. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Nieważność decyzji zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 kpa. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 156 § 2 kpa, a mianowicie, nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Odstąpienie od zasady stwierdzenia nieważności decyzji, a stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, prowadzi do utrzymania skutków, jakie decyzja wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania art. 156 § 2 kpa, konieczne jest rozważenie, jakie skutki prawne wywołała decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą".

Konsekwencją powyższych rozważań – jak skonstatowało Kolegium – stało się stwierdzenie wydania decyzji z dnia [...]r. z naruszeniem prawa na zasadzie art. 158 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 2 kpa w części dotyczącej skierowania jej do Zakładu Karnego w W.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca - Zakład Karny w W, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania organu odwoławczego ponownie rozpatrującego sprawę. Zarzuciła mu – co do zasady – naruszenie: prawa materialnego i prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wydanie decyzji, a to:

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ppsa). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim podkreślenie wymaga, co zasadnie wyeksponowała strona skarżąca, że regulacje prawne, które stanowiły podstawę tytułu prawnego do nabycia w posiadanie lokalu przez C. W. wynikają z ustawy o służbie więziennej i aktów wykonawczych wydanych na jej postawie, przywołanych tak powyżej jak i poniżej, przez co wyłączają na zasadach lex specialis derogat legi generali inne regulacje prawne.

Tym samym przypomnienia wymaga, że w czasie przyznawania C. W. prawa do lokalu z związku z jego służbą w Zakładzie Karnym w W. obowiązywała ustawa z 10 grudnia 1959 r. o służbie więziennej (Dz.U. nr 69 poz. 436 następnie w tekście jedn. 1984 r., nr 29 poz. 149 ze zm.).

Szczególnie zaś, co pominął organ odwoławczy, należy zwrócić uwagę na jej art. 29 ust. 1 w tekście jednolitym Dz.U. z 1975 r. nr 42 poz. 218 ze zm., a także na rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 1964 r. w sprawie zasad i trybu przydzielania oraz opróżniania mieszkań służbowych przeznaczonych dla funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. z 1965 nr 5 poz. 19 ze zm.).

To właśnie z § 5 ust. 3 przywołanego rozporządzenia wynikało, że "pisemna decyzja o przydziale (nakaz) stanowi podstawę do zajęcia lokalu, co nie wyłącza obowiązku stwierdzenia szczegółowo warunków i przedmiotu najmu w formie pisemnej z wynajmującym (administracja budynku) i uprzedniego uregulowania wpłaty kaucji (wkładu mieszkaniowego) oraz pokrycia kosztów urządzeń sanitarnych lub innych urządzeń, jeżeli obowiązek taki istnieje", co – winno być poza jakimikolwiek wątpliwościami – nastąpiło w umowie z 14 października 1974 r. Kolejna ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. nr 104, poz. 708 i 711 ze zm.) w art. 86 i n. normowała prawa i obowiązki funkcjonariusza służby więziennej w aspekcie jego prawa do mieszkania. Stanowiąc w art. 86, że członkami rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego, są: 1) małżonek; 2) dzieci (własne, małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) wspólnie zamieszkujące z funkcjonariuszem i pozostające na jego utrzymaniu do osiągnięcia pełnoletności, a jeżeli kształcą się w szkole, to do ukończenia nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia, chyba że ze względu na inwalidztwo I lub II grupy są niezdolne do wykonywania pracy; 3) rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka wspólnie zamieszkujący z funkcjonariuszem i pozostający na jego utrzymaniu, nieposiadający własnych źródeł utrzymania albo ze względu na inwalidztwo I lub II wymagający opieki. W art. 93 – w poszczególnych jego jednostkach redakcyjnych – stanowiąc, że:

po pierwsze: w ust. 1 funkcjonariusz, który zajmuje lokal mieszkalny określony w art. 87 ust. 1, a niepozostający w administracji jednostki organizacyjnej, uiszcza czynsz regulowany w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 oraz z 1995 r. Nr 86, poz. 433 i Nr 133, poz. 654);

po drugie: w ust. 2 osoba nieuprawniona do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, zajmująca lokal mieszkalny określony w art. 87 ust. 1, do czasu wykwaterowania uiszcza odszkodowanie za zajmowanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego, w wysokości 200% czynszu należnego za zajmowany lokal;

po trzecie: w ust. 3 należności z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 87 ust. 1, nieuiszczone w terminie płatności, to znaczy do dziesiątego dnia każdego miesiąca, podlegają, wraz z ustawowymi odsetkami za zwłokę, przymusowemu ściągnięciu na podstawie wykazu zaległych należności, w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1090, Nr 141, poz. 1178, Nr 153, poz. 1271, Nr 169, poz. 1387, Nr 199, poz. 1672 i Nr 200, poz. 1679); oraz

po czwarte: w ust. 4 za zapłatę należności z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego odpowiadają solidarnie pełnoletnie osoby stale w nim zamieszkałe.

Z kolei, co także istotne, obowiązująca w czasie śmierci C. W. ustawa o służbie więziennej z 9 kwietnia 2010 r. – zasadnicze regulacje poprzednio obowiązującej ustawy z 1996 r., w interesującym dla przedmiotu sporu zakresie pozostawiła bez zasadniczych zmian – w art. 170 ust. 1 stanowiła, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. W jego ust. 2 określając, że członkom rodziny funkcjonariusza wymienionym w art. 176 przysługuje prawo do zamieszkania w przydzielonym funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnym. W art. 176 wskazując, że członkami rodziny funkcjonariusza, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego, są: 1) małżonek; 2) dzieci (własne, małżonka, przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej) wspólnie zamieszkujące z funkcjonariuszem i pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; 3) rodzice funkcjonariusza lub jego małżonka wspólnie zamieszkujący z funkcjonariuszem i pozostający na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo są niezdolni do wykonywania zatrudnienia.

Zatem w stanie faktycznym – co ważne – jak wskazano powyżej ma miejsce sytuacja prawna, stanowiąca lex specialis w stosunku do ustawy powoływanej przez organ odwoławczy ale i uczestnika postępowania z 30 stycznia 1959 r. prawo lokalowe.

Nadto zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 1964 r. w sprawie zasad i trybu przydzielania oraz opróżniania mieszkań służbowych przeznaczonych dla funkcjonariuszów Służby Więziennej (Dz.U. nr 5 poz. 19 z 1965 r.) uprawnionymi do otrzymania mieszkania służbowego są funkcjonariusze Służby Więziennej mianowani na stałe, którzy nie posiadają samodzielnego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani też w miejscowości, z której codzienny dojazd do służby jest możliwy. Zgodnie z § 8 tego rozporządzenia funkcjonariusz obowiązany jest do opróżnienia mieszkania służbowego wraz z osobami wspólnie zamieszkałymi na zarządzenie organu kwaterunkowego jednostki organizacyjnej więziennictwa między innymi w przypadku (punkt 1) utraty prawa do zajmowania mieszkania w danej miejscowości (§ 6 – mieszkanie służbowe przydzielane było według miejsca pełnienia służby).

Przenosząc powyższe regulacje na grunt przedmiotowej sprawy wskazania wymaga, że C. W. zmarł w 2016 r., a jego małżonka wiele lat wcześniej gdyż w roku 1992, co nie było kwestionowane w sprawie. Z momentem śmierci uprawnionych do lokalu nabytego w realiach przedmiotowej sprawy, czyli objętego przydziałem służbowym, wygasł tytuł prawny do jego legalnego posiadania przez spadkobierców funkcjonariusza, jako nie spełniających ww kryteria i przesłanki. Podkreślenia wymaga, że prawo przysługujące C. W. do pozostania w mieszkaniu służbowym nie jest w realiach przedmiotowej sprawy prawem zbywalnym, a zatem nie mogło stanowić schedy spodkowej po nim. M. W. jako urodzony w 1958 r., w dacie śmierci ojca nie spełniał bowiem żadnej z ww przesłanek, żadnej z takowych nie wskazał, a zatem zasadnie SKO decyzją z [...] r. nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. nr [...] z uwagi na brak przymiotu strony osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności tej decyzji, co z kolei wadliwie w części dotyczącej M.W. uchylono w postępowaniu odwoławczym i stwierdzono wydanie decyzji z [...] r., objętej wnioskiem o stwierdzanie nieważności, z naruszeniem prawa.

Dla odtworzenia stosunku prawnego stanowiącego podstawę do rozporządzania spornym prawem do lokalu położonego w C., aktualnie, przy ul. [...], nie można tracić z pola widzenia realiów prawnych, społecznych i gospodarczych uwarunkowań, które skutkowały, na co zwrócił uwagę dyrektor ZBK w C. w piśmie z 2 stycznia 2017 r. o tożsamej treści co w piśmie z 28 października 2016 r. skierowanym do M.W., że "mieszkanie, którego najemca był Pana ojciec, W. C., pozostaje do dyspozycji Zakładu Karnego w W.". Nadto wskazania wymaga, że w sprawie zbliżonej co do istoty z niniejszą sprawą NSA w wyroku z 9 października 2014 r. sygn. akt I OSK 1046/13 orzekał, że "lokal może przecież należeć do zasobu gminy i pozostawać w dyspozycji Policji, a umowy najmu czy dokumenty stwierdzające warunki najmu, mają wówczas charakter porządkujący i stanowiący podstawę do ustalenia wysokości czynszu oraz opłat związanych z najmem", co odpowiada stanowi prawnemu z przedmiotu rozpoznania.

Istotne dla sprawy jest, co pominięto w zaskarżonej decyzji, że lokal położony w C. przy ul. [...] został przydzielony pracownikowi Służby Więziennej – Zakładu Karnego w W. – co w ocenie Sądu jest oczywiste – jako mieszkanie służbowe. Lokale służbowe, jak wskazywano także powyżej, objęte były wówczas szczególnym unormowaniem (ustawa z dnia 10 grudnia 1959 r. o Służbie Więziennej i rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 1964 r. w sprawie zasad i trybu przydzielania oraz opróżniania mieszkań służbowych przeznaczonych dla funkcjonariuszów Służby Więziennej), i nie może mieć do nich zastosowania ustawa prawo lokalowe, o czym przesądził ustawodawca w przytoczonych powyżej i poniżej aktach prawnych, ale i definiując w art. 64 ust. 1 prawa lokalowego mieszkanie służbowe jako lokale mieszkalne przydzielane pracownikom uspołecznionych zakładów pracy i instytucji w związku ze stosunkiem pracy. Bezsprzecznym jest w niniejszej sprawie, że prawa nabyte przez C. W. w związku z jego stosunkiem służbowym wygasły z chwila jego śmierci w roku 2016. W dacie tej obowiązywała ustawa z 9 kwietnia 2010 r. (Dz.U. nr 79 poz. 523 ze zm.), która zastąpiła ustawę z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, która regulowała również kwestie stosunku najmu. W myśl art. 94 ust. 2 w razie śmierci funkcjonariusza lub opuszczenia przez niego lokalu mieszkalnego, w którym pozostaną osoby nieuprawnione do przydziału mieszkania do czasu wykwaterowania uiszczają one odszkodowanie za zajmowanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego w wysokości 200% czynszu należnego za zajmowany lokal – zatem kwestie wygaśnięcia uprawnienia do zajmowania lokalu służbowego zostały uregulowane odmiennie od zwykłych lokali mieszkalnych.

Obecnie obowiązująca (w dacie orzekania tak przez organ jak i Sąd) ustawa o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. w art. 188 ust. 2 stanowi, że "decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także (...) w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego o którym mowa w art. 177, przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego". W art. 177 ust. 1 wskazano, że na lokale mieszkalne lub kwatery tymczasowe dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale uzyskane w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej oraz pozostające i przekazane do dyspozycji Służby Więziennej. Takim właśnie lokalem przekazanym do dyspozycji ZK w W. był lokal przydzielony C. W., o czym świadczy ciąg prezentowanych zdarzeń potwierdzony w korespondencji i dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy a szeroko przytoczonej powyżej.

Wyłączenie stosowania ustawy prawo lokalowe (ale i innych) wobec lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej znalazło wyraz w treści art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (w dacie orzekania przez Sąd tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 611 ze zm., w istotnym dla przedmiotu rozpoznania zakresie bez zmian). Przepis ten wprawdzie wszedł w życie dopiero 1 stycznia 2005 r., zatem przed śmiercią C. W., jednakże – co ważne – jego wprowadzenie miało charakter porządkujący i deklaratywny.

Mając na uwadze powyższe rozważania ani M.W., ani jego syn M. nie mają legitymacji procesowej strony do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r., albowiem jak wskazano powyżej nie mają interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa., dysponują oni interesem faktycznym, ale nie prawnym do zainicjowania postępowania nieważnościowego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Naczelnika Miasta C. dnia [...] r. (nr [...]) w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego. W aspekcie materialnym stroną jest podmiot, który ma być adresatem decyzji administracyjnej. W pojęciu procesowym natomiast, strona jest podmiotem postępowania jurysdykcyjnego. Są to dwie płaszczyzny, które zazębiają się poprzez użycie pojęcia interesu prawnego39. Przy takim rozumieniu problemu można mieć do czynienia z sytuacjami, gdy podmiot będzie wyposażony w przymiot strony w znaczeniu procesowym, lecz będzie w tym samym momencie pozbawiony tego przymiotu w znaczeniu materialnym. Interes prawny jest bowiem kategorią prawa materialnego, a instytucja strony należy do prawa procesowego i nie występuje poza postępowaniem administracyjnym – tak: A. Wróbel, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 131. W doktrynie zwraca się uwagę na tryb procedowania, co należy uczynić w przypadku, gdy organ administracyjny wszczął postępowanie pomimo braku istnienia obiektywnego interesu prawnego. Według jednego poglądu należy w takim wypadku umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 kpa – tak: G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 290 i n. Stanowisko to oparte jest na argumencie, że skoro interes prawny podlega badaniu w trakcie postępowania i od jego istnienia zależy, czy organ rozstrzygnie sprawę (pozytywnie lub negatywnie), to w przypadku jego braku należy uznać, że organ nie podejmie się merytorycznego rozstrzygnięcia i podejmie decyzję o umorzeniu postępowania. Interes prawny jest elementem konstytutywnym sprawy administracyjnej, a jego brak powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Wedle drugiego stanowiska prezentowanego w doktrynie brak interesu prawnego podmiotu stanowi przyczynę wydania przez organ decyzji odmownej z przyczyn formalnych – tak: np. B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, [w:] Administracja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa dla profesora Jana Jednostki, AUWr. Nr 2154, Prawo CCLXVI, Wrocław 1999, s. 20-21. Podobny pogląd został wyrażony wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 1999 r., sygn. akt IV SA 39/99. Decyzja taka, na co zwraca się uwagę w judykaturze i piśmiennictwie, prowadzi do zanegowania istnienia legitymacji procesowej, takie stanowisko zastąpiło wcześniejszy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93.

O tym, czy interes będzie miał charakter prawny, decyduje treść przepisów prawa materialnego (bądź też wyjątkowo procesowego). Interes prawny istnieje zatem wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie bądź normach prawnych – zob. Z.R. Kmiecik, Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 2008, s. 17.

Mając na uwadze zarysowany w sprawie spór jawi się potrzeba wskazania także, że NSA w wyroku z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1399/09, podkreślił, iż "(...)Nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej, określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym". Interes prawny w postępowaniu nieważnościowym będzie wiązał się zatem zawsze z decyzjami administracyjnymi (postanowieniami), które zostały wydane w postępowaniu głównym i które poprzez swoją wadliwość, polegającą na ciężkim kwalifikowanym naruszeniu prawa materialnego, powodują powstanie po stronie podmiotu interesu prawnego w ich wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Legitymacja ma zatem związek z twierdzeniem podmiotu, iż decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. W tym świetle trafna jest w ocenie składu orzekającego definicja strony postępowania nieważnościowego zaproponowana przez B. Adamiak, zdaniem której "stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu" – zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 29.

Stroną postępowania nieważnościowego będzie więc zawsze automatycznie każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przy czym w przedmiotowej sprawie decyzja objęta żądaniem stwierdzenia jej nieważności, jak zasadnie wskazała strona skarżąca, była adresowana do niej, a nie do C. W., którego stosunek prawny wykreowany został w sferze wewnątrzadministracyjnej i w tej sytuacji prawnej, jako funkcjonariusz służby więziennej nabył prawo do dysponowani lokalem położnym w C. przy ulicy [...] na warunkach określonych w aktach prawnych przytoczonych wyżej, a regulujących prawa do mieszkania funkcjonariuszy służby więziennej.

Na marginesie wskazać także należy, że pojęcie mieszkania funkcyjnego pojawiło się w ustawie z 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe i funkcjonowało do końca 1987 r., to jest do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy - prawo lokalowe, która w miejsce instytucji mieszkań funkcyjnych wprowadziła instytucję mieszkań zakładowych. Mieszkaniami funkcyjnymi były lokale mieszkalne pozostające w dyspozycji jednostek gospodarki uspołecznionej, przydzielone przez te jednostki ich pracownikom wchodzącym w skład pogotowia produkcyjnego i technicznego lub których charakter pracy wymagał zajmowania mieszkania w budynku lub zespole budynków. Definicja ta uzupełniała regulacje zawarte w powoływanym wyżej rozporządzeniu. Z definicji tej wprost wynika, że lokal funkcyjny przysługiwał uprawnionemu do czasu zajmowania stanowiska uprawniającego go do tegoż lokalu – a w przypadku funkcjonariusza Służby Więziennej – w miejscowości, w której pełnić miał służbę.

Tym samym uznając prawidłowość adresowania i skierowania decyzji z [...] r. nie ma racji organ odwoławczy uznając w objętej skargą decyzji C. W. za stronę postępowania zakończonego tą decyzją. Podkreślenia wymaga, że jak zasadnie podnosi się w doktrynie, z zaistnieniem okoliczności przewidzianych w przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa mamy do czynienia w sytuacji, gdy decyzja powinna być skierowana do kogoś innego, a kto inny zasadnie podnosi się, że interes prawny do występowania jako strona w postępowaniu nieważnościowym będzie miała też osoba, do której skierowana została decyzja administracyjna, mimo że nie była ona stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Przesłanka ta stanowi wadliwość decyzji administracyjnej, polegającą na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle przepisów prawa materialnego nie ma interesu prawnego w danej sprawie administracyjnej – tak: J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź – Zielona Góra 1997, s. 112. Z zaistnieniem okoliczności przewidzianych w przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, mamy do czynienia w sytuacji, gdy decyzja powinna być skierowana do kogoś innego, a kto inny został przez organ administracyjny wskazany jako jej adresat wskutek: błędu, niedopatrzenia, wadliwej ewidencji, czy też przestarzałych danych z rejestru. Osoba ta nie była więc stroną w rozumieniu przepisu art. 28 kpa, a tylko jako strona została potraktowana, jednakże wskutek "obdarzenia" jej decyzją dla niej w samej rzeczy nie przeznaczoną, staje się ona stroną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 350/06 stwierdził, że "Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 kpa, a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji". W przedmiotowej sprawie wadliwie uznał organ odwoławczy, że z taką sytuacją mamy do czynienia albowiem wadliwie odczytał normy prawne w zaistniałym stanie faktycznym. Należy podkreślić, że ze względu na istotę nieważności decyzji wiążącej się z nieprawidłowym ukształtowaniem stosunku prawnego, iż w przypadku przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa chodzi tu jedynie o skierowanie decyzji do osoby, co prawda niebędącej stroną, ale mylnie traktowanej jako strona postępowania – tak: A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 356-357.

Weryfikacja istnienia interesu prawnego po stronie podmiotu należy do obowiązków organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z zasady oficjalności wyrażonej w art. 7 kpa wynika ciążący na organie prowadzącym postępowanie obowiązek wyznaczenia prawidłowych podmiotowych granic postępowania. NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 1998 r. , sygn. akt SA/LU 684/97 podkreślił, że : "Organ administracji (...) obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz jest obowiązany z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek".

Niewystarczające do uzyskania statusu strony postępowania nieważnościowego przez podmiot będzie posiadanie jedynie interesu faktycznego, czyli sytuacji, w której określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu administracji publicznej – tak też J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. IV SA 646/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83, t. I. Podobnie jak w postępowaniu głównym interes prawny strony postępowania nieważnościowego będzie cechował się tym, iż jest to interes indywidualny, własny podmiotu. Nie można go wywodzić zatem z sytuacji prawnej innego podmiotu, ani na taką sytuację prawną się powoływać. Jak trafnie w tym kontekście w przywołanym teście zauważa J. Zimmermann "Interesu prawnego nie można wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdy związki te miałyby charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny".

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa orzekł jak w sentencji.