Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 21/96
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1997-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2-4
journal: Dz.U. 1996 nr 75 poz. 357
law: Ustawa z dnia 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: art. 1, art. 87 ust. 2, art. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
Teza: 1. Artykuł 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 75 poz. 357/ w zakresie, w jakim ustawa ta rozszerza uprawnienia organów skarbowych przewidziane w ustawie z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /t.j. Dz.U. 1993 nr 108 poz. 486  ze zm./ przez dodanie art. 34b i art. 34c jest zgodny z art. 1 i art. 87 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ i nie jest niezgodny z art. 56 ust. 1 tychże przepisów konstytucyjnych.

2. Artykuł 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zakresie w jakim wprowadza do ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych art. 49h ust. 2 i 4 jest niezgodny z art. 1 i art. 56 ust. 1 wskazanych w pkt 1 orzeczenia przepisów konstytucyjnych przez to, że narusza zasadę demokratycznego państwa prawa i wynikającą z niej ochronę prywatności oraz prawo do sądu, a nie jest niezgodny z art. 87 ust. 2 tychże przepisów konstytucyjnych.

3. Artykuły 2-4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zakresie realizacji postanowień określonych w pkt 1 orzeczenia, dotyczących administracyjnego postępowania podatkowego są zgodne z art. 56 ust. 1 tychże przepisów konstytucyjnych.

TEZY

1. Artykuł 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 75 poz. 357/ w zakresie, w jakim ustawa ta rozszerza uprawnienia organów skarbowych przewidziane w ustawie z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /t.j. Dz.U. 1993 nr 108 poz. 486  ze zm./ przez dodanie art. 34b i art. 34c jest zgodny z art. 1 i art. 87 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ i nie jest niezgodny z art. 56 ust. 1 tychże przepisów konstytucyjnych.

2. Artykuł 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zakresie w jakim wprowadza do ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych art. 49h ust. 2 i 4 jest niezgodny z art. 1 i art. 56 ust. 1 wskazanych w pkt 1 orzeczenia przepisów konstytucyjnych przez to, że narusza zasadę demokratycznego państwa prawa i wynikającą z niej ochronę prywatności oraz prawo do sądu, a nie jest niezgodny z art. 87 ust. 2 tychże przepisów konstytucyjnych.

3. Artykuły 2-4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zakresie realizacji postanowień określonych w pkt 1 orzeczenia, dotyczących administracyjnego postępowania podatkowego są zgodne z art. 56 ust. 1 tychże przepisów konstytucyjnych.


UZASADNIENIE

1. Podstawowym zarzutem postawionym przez Wnioskodawcę jest zarzut naruszenia prawa obywateli do prywatności. Ponieważ żaden z obowiązujących dzisiaj przepisów konstytucyjnych nie wspomina expressis verbis o istnieniu takiego prawa, Trybunał Konstytucyjny rozważył na wstępie, czy możliwe jest wydobycie prawa do prywatności z ogólnych zasad konstytucyjnych, w szczególności z powiązania zasady demokratycznego państwa prawnego /art. 1 przepisów konstytucyjnych/ i ochrony tajemnicy korespondencji /art. 87 ust. 2 przepisów konstytucyjnych/.

Koncepcja prawa do prywatności zaczęła stosunkowo niedawno odgrywać poważniejszą rolę w regulacjach konstytucyjnych i orzecznictwie sądowym, zdołała już jednak zyskać sobie trwałe miejsce we współczesnych państwach demokratycznych. Stanowią ją zasady i reguły odnoszące się do różnych sfer życia jednostki, a ich wspólnym mianownikiem jest przyznanie jednostce prawa "do życia własnym życiem układanym według własnej woli z ograniczeniem do niezbędnego minimum wszelkiej ingerencji zewnętrznej" /A. Kopff: Koncepcje prawa do intymności i do prywatności życia. Zagadnienia konstrukcyjne, Studia Cywilistyczne, t. XX (1972)/. Tak rozumiana prywatność odnosi się przede wszystkim do życia osobistego, rodzinnego, towarzyskiego i czasem jest określana jako "prawo do pozostawienia w spokoju" /zob. W. Sokolewicz: Prawo do prywatności [w:] Prawa człowieka w Stanach Zjednoczonych, Warszawa, 1985, str. 252/. Na ogół przyjmuje się, że prywatność odnosi się też do ochrony informacji dotyczących danej osoby i gwarantuje m.in. pewien stan niezależności, w ramach którego jednostka może decydować o  zakresie i zasięgu udostępniania i komunikowania innym osobom informacji o swoim życiu.

Prawo do prywatności zostało w sposób wyraźny zagwarantowane na ogół w nowych konstytucjach; znalazło też wyraz w międzynarodowych aktach prawnych dotyczących ochrony praw człowieka. Stanowią o nim zwłaszcza art. 12 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, art. 17 międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Ponieważ zarówno Pakt, jak i Konwencja zostały ratyfikowane przez Polskę, ustalone w nich normy są prawem wiążącym polskiego ustawodawcę.

Art. 8 Europejskiej Konwencji stanowi, iż:

1. Każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji.

2. Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępczości, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób".

Na tle tego unormowania należy stwierdzić, że:

po pierwsze, Konwencja w sposób celowy nie określiła sztywnych granic prawa do prywatności, a "sferę prywatno-rodzinną", stanowiącą podstawowy przedmiot ochrony, ujęła w sposób otwarty. Zakładając wręcz jej konkretyzację i uzupełnienie w procesie stosowania Konwencji;

po drugie, Konwencja mówiąc o "poszanowaniu" nie tylko ustanawia po stronie państwa zakaz ingerencji w życie prywatne jednostki, ale też nakłada na państwo pewne obowiązki pozytywne /zwłaszcza w odniesieniu do życia rodzinnego - orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Marckx przeciwko Belgii, 1979, A-31/;

po trzecie, ochrona prawa do prywatności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o ile dochowane zostaną formalne i materialne przesłanki wskazane w art. 8 ust. 2.

W orzecznictwie europejskim najistotniejsze znaczenie odgrywa wymóg oparcia ingerencji o ustawę, przy czym zwraca się uwagę, że regulacja ustawowa musi wykazywać odpowiedni stopień precyzyjności. Jak stwierdził Trybunał w orzeczeniu Malone przeciwko Wielkiej Brytanii, 1984, A-82 /podsłuch policyjny i rejestrowanie połączeń telefonicznych z określonego aparatu/: "Uprawnienia przyznane administracji nie mogą być wyrażone w kategoriach władzy nieskrępowanej. Jest to sprzeczne z zasadą rządów prawa. Dlatego też ustawa powinna określać dostatecznie jasno zakres swobody decyzji przyznanej właściwym organom i sposób korzystania z niej, z uwzględnieniem uprawnionego celu regulacji (...)" /podobnie orzeczenia Kruslin i Huving przeciwko Francji, 1990, A-176/.

Istnienie prawa do prywatności w polskim porządku prawnym znalazło już potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który - w orzeczeniu z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 18/94 - odniósł koncepcję ochrony dóbr osobistych /art. 23 i art. 24 Kc/ do sfery życia prywatnego i sfery intymności, wskazując m.in., iż: "Ochrona w tym zakresie może odnosić się do wypadków ujawniania faktów z życia osobistego i rodzinnego, nadużywania uzyskanych informacji, zbierania w drodze (...) informacji i ocen ze sfery intymności, aby opublikować je lub w inny sposób rozgłaszać"

Na tym tle Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy prawu do prywatności można de lege lata przyznać rangę konstytucyjną. Decydujące znaczenie ma tu uznanie prawa do prywatności przez międzynarodowe regulacje dotyczące praw człowieka i powiązanie - przez orzecznictwo europejskie - tego prawa z ogólną zasadą rządów prawa. Pozwala to przyjąć, że uznanie i zapewnienie należytej ochrony prawu do prywatności jest koniecznym elementem demokratycznego państwa prawa, a tym samym mieści się w ogólnej klauzuli art. 1 przepisów konstytucyjnych. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ustabilizowało się już przeświadczenie, że zasada demokratycznego państwa prawnego obejmuje swym zakresem także pewne treści materialne, w szczególności powiązane z prawami i wolnościami jednostki. To rozumowanie doprowadziło do wydobycia z art. 1 przepisów konstytucyjnych takich elementów sytuacji prawnej jednostki, jak prawo do sądu /orzeczenie z dnia 7 stycznia 1992 r. K 8/91 - OTK 1992 cz. I poz.   oraz liczne orzeczenia późniejsze/, prawo do godności /uchwała z dnia 17 marca 1993 r. W 16/92 - OTK 1993 cz. I poz.   / i prawo do życia /orzeczenie z dnia 27 maja 1997 r. K 26/96 - OTK ZU 1997 nr    poz.  /.

Trybunał Konstytucyjny uważa, że art. 1 przepisów konstytucyjnych daje też podstawy do sformułowania konstytucyjnego prawa do prywatności, rozumianego m.in. jako prawo do zachowania w tajemnicy informacji o swoim życiu prywatnym. Niezależnie od powołania się na ogólną koncepcję państwa prawnego, Trybunał uważa za celowe poparcie tej konkluzji trzema bardziej konkretnymi argumentami.

Po pierwsze, art. 87 ust. 2 przepisów konstytucyjnych /wyraźnie normujący tajemnicę korespondencji/ można uznać za wyrażenie pewnej szerszej zasady powiązanej z ogólnym prawem do prywatności. W tej kwestii należy nawiązać do sposobu interpretacji art. 56 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, który to przepis Trybunał uznał za istotny punkt odniesienia przy wydobywaniu "prawa do sądu" z art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Po drugie, prawo do prywatności jest powszechnie uznawane i gwarantowane w międzynarodowych aktach dotyczących praw człowieka. Ratyfikacja tych aktów przez Polskę uzasadnia konstruowanie znaczenia zasady "demokratycznego państwa prawnego" w oparciu o prawne standardy i konsekwencje z tych aktów wynikające.

Po trzecie, prawo do prywatności zostało w sposób wyraźny zagwarantowane w art. 47 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Choć przepis ten pozbawiony jest jeszcze skuteczności prawnej, to jednak daje on wyraz aktualnemu sposobowi rozumienia praw i wolności jednostki, a więc kontekstu, w jakim dzisiaj należy odczytywać znaczenie art. 1 obowiązujących przepisów konstytucyjnych.

Uznając konstytucyjną rangę prawa do prywatności Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że - podobnie, jak inne prawa i wolności jednostki - nie ma ono charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Konieczne jest jednak, by ograniczenia te formułowane były w sposób czyniący zadość wymaganiom konstytucyjnym /zob. zwłaszcza orzeczenie z dnia 19 czerwca 1992 r. U 6/92 - OTK 1992 cz. I poz.   ; uchwały z dnia 2 marca 1994 r. W 3/93 - OTK 1994 cz. I poz.    oraz z dnia 16 marca 1994 r. W 8/93 - OTK 1994 cz. I poz.   ; orzeczenia z dnia: 26 kwietnia 1995 r. K 11/94 - OTK 1995 cz. I poz.    ; 21 listopada 1995 r. K 12/95 - OTK ZU 1995 nr    poz.   ; uchwała z dnia 24 kwietnia 1996 r. W 14/95 - OTK ZU 1996 nr   poz.   /.

Oznacza to m.in., że ograniczenie prawa bądź wolności może nastąpić tylko jeżeli przemawia za tym inna norma, zasada lub wartość konstytucyjna, a stopień tego ograniczenia musi pozostać w odpowiedniej proporcji do rangi interesu, któremu ograniczenie to ma służyć. W tej perspektywie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego pokrywa się z zasadami wynikającymi z art. 8 ust. 2 Konwencji Europejskiej i z przyszłego art. 31 ust. 3 Konstytucji

2. Prawo do prywatności obejmuje też ochronę tajemnicy danych dotyczących sytuacji majątkowej obywatela, a więc odnosi się także do posiadanych przez niego rachunków bankowych /i podobnych/ oraz dokonywanych przez niego transakcji. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy obywatel występuje jako osoba prywatna, a więc nie działa w charakterze podmiotu gospodarczego. Kwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich unormowania ustawy z dnia 31 maja 1996 r. dotyczą wskazanych wyżej kwestii, muszą być więc rozpatrzone z punktu widzenia ich zgodności z art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Zdaniem wnioskodawcy naruszenie przez zaskarżone przepisy ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych ustaw artykułu 1 przepisów konstytucyjnych nastąpiło przez to, iż zaskarżone przepisy nie odpowiadają standardom demokratycznego państwa prawa, wyznaczonym w odniesieniu do ochrony sfery życia prywatnego przez art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Człowieka oraz art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Równocześnie Wnioskodawca zwraca jednak uwagę, iż zaskarżone przepisy miały doprowadzić do zgodności - w zakresie przedmiotu ich regulacji - polskiego ustawodawstwa z ustawodawstwem państw stowarzyszonych w Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju.

Można dopatrzeć się pewnej antynomii w założeniu Wnioskodawcy, iż Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, a więc organizacja zrzeszająca najbardziej rozwinięte gospodarczo państwa świata nie przestrzega Międzynarodowych Paktów Praw Człowieka i Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a co więcej zalecała Polsce naruszenie tych doniosłych aktów prawa międzynarodowego.

Oparcie wniosku o zbadanie konstytucyjności przepisów zaskarżonej ustawy na takim założeniu wskazuje na odmienny sposób rozumienia norm zawartych w tych aktach prawa międzynarodowego przez Wnioskodawcę i organy reprezentujące Organizacje Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, a zapewne także przez rządy większości państw stowarzyszonych w tej organizacji /zwanej w skrócie OECD/.

Międzynarodowy Pakt Praw Człowieka stanowi w art. 17, iż nikt nie będzie poddany arbitralnej lub bezprawnej ingerencji w jego życie prywatne, rodzinne, mir domowy i korespondencje, ani też bezprawnym zamachom na jego część i dobre imię oraz że każdy ma prawo do ochrony prawnej przed tego rodzaju ingerencją lub zamachem. Konwencja Europejska o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w art. 8 zapewnia zaś każdej osobie prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, domicilu i korespondencji.

Zdaniem Wnioskodawcy zaskarżone przepisy ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw wykraczają poza dopuszczalne granice ingerencji władzy państwowej w sferę życia prywatnego obywateli. Otwarcie dostępu organom skarbowym do rachunków bankowych, kredytowych, pieniężnych, papierów wartościowych i innych dokumentów bankowych, które mogą dotyczyć także płatności osobistych powoduje, że organy te uzyskały kompetencje kontroli życia osobistego obywateli, a w konsekwencji tego naruszenia ich prywatności.

Należy już w tym miejscu stwierdzić, że każdy przypadek wglądu przez organy skarbowe do dokumentacji bankowej w celu sprawowania kontroli życia osobistego obywateli naruszałby przepisy zaskarżonej ustawy. Organy podatkowe nie mają kompetencji kontroli życia osobistego obywateli i wszelkie ich działania, które by w tym kierunku zmierzały byłyby bezprawne. Nie sposób więc podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wniosku, iż organy skarbowe uzyskały kompetencję kontroli życia osobistego obywateli. Problem polega zaś na tym, czy za wyposażeniem organów kontroli skarbowej do sprawowania kontroli skarbowej poprzez wgląd do dokumentacji bankowej, która może zawierać dokumenty dotyczące płatności osobistych obywatela, przemawia wystarczająco ważny interes publiczny, a w dalszej kolejności, czy zachowano zasadę proporcjonalności między wagą i wymogami zabezpieczenia tego ewentualnego interesu publicznego, a zakresem dostępu organów kontroli skarbowej do dokumentacji bankowej.

Interes publiczny, który ma zostać zabezpieczony poprzez umożliwienie organom kontroli skarbowej wglądu do dokumentacji bankowej został wskazany w pismach Komitetu do Spraw Fiskalnych Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju do Rządu Rzeczypospolitej. Powołują się one na Raport Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju z 1987 r. pt. Opodatkowanie i nadużycia w stosowaniu tajemnicy bankowej. Raport ten koncentruje się na problematyce nadużyć tajemnicy bankowej w celu unikania płacenia podatków, co prowadzi do naruszenia zasady sprawiedliwości podatkowej i ogranicza skuteczność pobierania podatków. Komitet do spraw Podatkowych OECD wyrażając powyższe stanowisko powołał się na zalecenie Nr 83 Zgromadzenia Ogólnego Rady Europy z 1978 r., w którym stwierdza się, że restrykcyjne uregulowania tajemnicy bankowej sprzyjają popełnianiu przestępstw podatkowych. W zaleceniach tych zwraca się uwagę na potrzebę ograniczania nadmiernej ochrony tajemnicy bankowej, w celu ułatwienia postępowania w sprawach o unikanie płacenia podatków lub ukrywania dochodu z innej przestępczej działalności, z zachowaniem należytej uwagi na konieczność ochrony interesów jednostki.

Negocjatorzy OECD z Rządem Polskim uznali za warunek zakończenia negocjacji na forum Komitetu do spraw Podatkowych tej Organizacji, uchwalenie ustawy gwarantującej organom podatkowym dostęp do informacji o stanie kont bankowych podmiotów gospodarczych i osób prywatnych, przy równoczesnym zobowiązaniu funkcjonariuszy urzędów podatkowych do ścisłego przestrzegania tajemnicy podatkowej. Propozycje rządowe bardziej powściągliwej regulacji dostępu organów podatkowych do informacji bankowych, zawarte w projekcie ustawy Ordynacja podatkowa, zostały ocenione przez przedstawicieli OECD jako niewystarczające i zaleciła ona rozszerzenie zakresu stosowania proponowanych rozwiązań prawnych, umożliwiających szerszy dostęp do kont bankowych podmiotów gospodarczych także na konta osobiste i rachunki oszczędnościowe osób fizycznych. Podobnie poprawki Senatu ograniczające szerszy dostęp do dokumentacji bankowej do przypadków, gdy zwróci się o informację strona międzynarodowej umowy podatkowej, zostały przez Komitet Fiskalny OECD ocenione negatywnie. Zarzucono proponowanemu przez Senat rozwiązaniu prawnemu, iż naruszałoby ono zasadę równego traktowania podatników. Prowadziłoby ono do tego, że polska administracja podatkowa, która zebrała informacje dla strony umowy podatkowej, nie mogłaby z nich korzystać dla polskich celów podatkowych.

Nie we wszystkich jednak państwach stowarzyszonych w OECD zasada dostępu do dokumentacji bankowej organów administracji podatkowej jest przestrzegana, a zwłaszcza w Wielkiej Brytanii i Irlandii. W państwach tych dokumentacja ta może być udostępniona tylko za zgodą sądu. Na ogół wszakże ustawodawstwa państw członkowskich OECD zobowiązują banki do udostępnienia dokumentacji bankowej na żądanie władz podatkowych, tak m.in. we Francji, Niemczech, Austrii, Włoszech, Hiszpanii, Szwecji, Norwegii. Podobne rozwiązania prawne przyjęły państwa, które ostatnio ubiegały się o przyjęcie do OECD, a mianowicie Czechy i Węgry.

Przed wejściem w życie zaskarżonej ustawy banki udostępniały dokumentację bankową na żądanie sądu lub Prokuratora. Mogły sobie przekazać także nawzajem informacje o udzielonych kredytach, obrotach i stanach rachunków bankowych w zakresie, w jakim informacje te są potrzebne w związku z udzieleniem kredytu, pożyczek i gwarancji bankowych. Od zobowiązania banku do zachowania tajemnicy obrotów i stanów rachunków bankowych, przewidzianego w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo bankowe wprowadzone zostało odstępstwo w ust. 3 tegoż artykułu. Zmierza ono do zabezpieczenia interesów banków przed nierzetelnymi klientami. Jakkolwiek wszystkie banki związane są tajemnicą bankową, to przekazanie wskazanych informacji innym bankom rozszerza niewątpliwie w znacznym stopniu krąg osób mających dostęp do tych informacji.

Tak radykalnego rozszerzenia kręgu osób mających dostęp do tajemnicy bankowej nie przewidują zaskarżone przepisy art. 34b i c ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Pierwszy z nich zobowiązuje bank do udostępnienia i przekazania informacji bankowych tylko temu urzędowi skarbowemu, który prowadzi postępowanie podatkowe w sprawie podatnika, a drugi ogranicza liczbę pracowników tego urzędu mających dostęp do wskazanych informacji do trzech, a mianowicie pracownika załatwiającego sprawę, jego bezpośredniego przełożonego oraz naczelnika urzędu skarbowego. Artykuł 49i. tej ustawy ustanowił równocześnie odpowiedzialność karną za ujawnienie informacji objętych tajemnicą skarbową. Tajemnica skarbowa nie jest więc obecnie słabiej chroniona, niż tajemnica bankowa, której przypisuje się na ogół charakter tajemnicy zawodowej.

Nie przekonywuje zarzut Wnioskodawcy, iż możliwość zwrócenia się przez organ kontroli skarbowej do banku o udostępnienie informacji i dokumentacji bankowej, w przypadku odmowy podatnika ich udzielenia lub upoważnienia urzędu skarbowego do żądania tych informacji od banku nie jest prawem ograniczona. We wskazanym bowiem przypadku o ujawnienie informacji bankowej nie może zwrócić się do banku urzędnik prowadzący sprawę podatkową, a jedynie naczelnik urzędu skarbowego. Celowość skorzystania z tej możliwości przez urząd skarbowy poddana jest więc kontroli wewnętrznej naczelnika urzędu skarbowego. Powinien on zgodnie z art. 34b ust. 4 omawianej ustawy zwracać szczególną uwagę na zasadę wzajemnego zaufania między instytucjami finansowymi a ich klientami. On też określa zakres i termin przekazania tych informacji oraz przesłanki uzasadniające konieczność ich uzyskania. Przekazanie żądanych informacji następuje w trybie przewidzianym dla dokumentów zawierających wiadomości stanowiące tajemnicę służbową.

Zwrócenie się przez naczelnika urzędu skarbowego do banku o udostępnienie informacji bankowej nie następuje jednak w formie decyzji administracyjnej, na którą przysługiwałaby skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wskazuje na ograniczenie obywatelskiego prawa do sądu w przedmiocie ochrony przed urzędem skarbowym informacji objętych tajemnicą bankową. Udostępnienie organom skarbowym informacji bankowych, mogących zawierać także dane ze sfery życia prywatnego obywateli, z pominięciem drogi sądowej można uznać jednak w szczególnych przypadkach za dopuszczalne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, pod warunkiem objęcia tych informacji tajemnicą służbową.

Do szczególnie niepożądanych konsekwencji restrykcyjnych uregulowań tajemnicy bankowej zalicza się:

1. pozbawienie państwa części dochodów wobec braku dostępu służb podatkowych do informacji o zawieranych transakcjach,

2. zagrożenie zaufania obywateli do systemu podatkowego, wobec ukrywania przez niektórych podatników poszczególnych transakcji, co prowadzi do zaburzeń w rozłożeniu ciężarów podatkowych,

3. utrudnienie współpracy międzynarodowej między służbami podatkowymi.

Aby tym anomaliom przeciwdziałać władze podatkowe nie powinny być traktowane na równi z innymi osobami trzecimi w zakresie dostępu do tajemnicy bankowej, będąc równocześnie zobowiązane do zachowania tajemnicy wobec osób trzecich. Za ograniczeniem we wskazanym zakresie ochrony tajemnicy bankowej, a przez to i zasady ochrony sfery prywatności obywateli przemawia zasada sprawiedliwości podatkowej. Chodzi zarówno o wzmożenie skuteczności pobierania podatków, jak i wykrywania przestępstw podatkowych oraz dochodów z innej przestępczej działalności.

Wyjątki od zasady obowiązku zachowania tajemnicy bankowej występowały także w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Najbardziej rozległy z nich polega na wzajemnym przekazywaniu przez banki informacji o udzielonych kredytach, obrotach i stanach rachunków bankowych w zakresie, w jakim informacje te są potrzebne w związku z udzielaniem kredytów, pożyczek i gwarancji bankowych. Odstępstwo to zostało wprowadzone w celu zabezpieczenia interesów banków, aby ograniczyć ryzyko związane z dokonywaniem wskazanych operacji bankowych.

Za wprowadzeniem zaś wyjątku od zasady zachowania tajemnicy bankowej na rzecz organów podatkowych przemawiają interesy podatkowe państwa, a pośrednio interesy obywateli - płatników podatków, zainteresowanych praktyczną realizacją zasady sprawiedliwości podatkowej.

Udostępnione organom podatkowym informacje i dokumenty bankowe objęte są tajemnicą skarbową, której naruszenie zagrożone jest sankcją karną. Regulacja trybu przekazania tych informacji i dokumentów oraz ograniczenie liczby urzędników urzędu skarbowego, mających do nich dostęp, czynią zadość wymogowi zabezpieczenia zachowania tajemnicy tych informacji i dokumentów przed osobami trzecimi.

Nie przekonuje stanowisko Wnioskodawcy, iż sama dopuszczalność odebrania od podatnika oświadczenia, bez możliwości weryfikacji jego prawdziwości, gdy budzi ono uzasadnione wątpliwości, stanowi wystarczające zabezpieczenie interesów podatkowych państwa. Ewentualne wszczęcie zaś postępowania karnoskarbowego w celu uzyskania możliwości weryfikacji wątpliwego oświadczenia podatnika, stanowiłoby dalej idącą dla niego dolegliwość, aniżeli zapoznanie się wbrew woli podatnika z dokumentacją bankową. Mogłoby też być oceniane jako nadużycie organu karnoskarbowego do wszczęcia tego postępowania.

W postępowaniu przed organem podatkowym, podatnik korzysta jako strona postępowania z gwarancji prawidłowości postępowania przewidzianych w Kpa. Może więc składać wyjaśnienia i zastrzeżenia do udostępnionych organowi skarbowemu informacji bankowych. Od ostatecznej zaś decyzji w sprawie podatkowej opartej na tych informacjach przysługuje skarga do NSA. Nie zapewnienie podatnikowi prawa do sądu na etapie postępowania zmierzającego do udostępnienia urzędowi skarbowemu informacji bankowych nie jest więc równoznaczne z pozbawieniem go drogi sądowej w przedmiocie oceny prawidłowości decyzji podatkowej, opartej na tych informacjach.

3. Przechodząc do oceny konstytucyjności art. 49h, upoważniającego Ministra Finansów /ust. 2/ i Prezesa Najwyższej Izby Kontroli /ust. 4/ do podania do wiadomości publicznej informacji dotyczących wysokości zapłaconych podatków lub stany zaległości podatkowych poszczególnych podatników prowadzących działalność gospodarczą, trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę na nieokreślenie przez ustawodawcę przesłanek dopuszczających możliwość podania przez wspomniane organy takiej informacji do publicznej wiadomości. Nie ulega wątpliwości, że tak sformułowany przepis pozwala zarówno Ministrowi Finansów, jak i Prezesowi NIK na dowolny dobór podatników i czynienie publicznego użytku z informacji uzyskanych w trybie określonego postępowania. Przepis ten bowiem nie nakłada bowiem na Ministra Finansów i Prezesa NIK żadnych warunków, od których byłoby zależne podanie informacji do publicznej wiadomości. Zainteresowany podmiot nie ma w związku z tym żadnych prawnych możliwości kwestionowania dopuszczalności takiej informacji, którą z różnych przyczyn, nie godzących wszakże w żaden interes publiczny, np. ze względu na konkurencję, chce pozostawić w tajemnicy. Każdy podatnik prowadzący działalność gospodarczą ma prawo do pewnej "prywatności" tej działalności, o ile nie ma ona na celu krycie działalności przestępczej lub uchylenie się od określonych zobowiązań publiczno-prawnych. Przyznając organom państwowym kompetencję do ingerencji w sferę prywatności ustawodawca powinien określić środki i procedurę ochrony wolności i praw jednostki. Zapewnienie jednostce ochrony przed arbitralnością organu władzy publicznej jest istotną cechą demokratycznego państwa prawnego. Dostrzegając wadliwość sformułowania art. 49h ust. 2 i ust. 4 ustawy Prokurator Generalny upatruje w tym jedynie małą precyzję normatywną. Jego zdaniem byłaby wystarczającą wykładnia w zgodzie z Konstytucja, w kierunku, o jakim była mowa w części historycznej uzasadnienia. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego jednakże pójście w tym kierunku po pierwsze nie miałoby wiążącego charakteru a po wtóre stanowiłoby w gruncie rzeczy dopisanie treści normy, do czego uprawniony jest wyłącznie ustawodawca a nie organ sądowy. Brak wyraźnego określenia warunków, pozwalających zarówno Ministrowi Finansów, jak i Prezesowi NIK na podanie do publicznej wiadomości informacji nie tylko o wysokości zapłaconych podatków, ale i o stanie zaległości podatkowych, rażąco narusza wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadę demokratycznego państwa prawnego a w szczególności właściwą temu państwu określoność norm upoważniających do ingerencji w sferę prywatności.

Trybunał Konstytucyjny podziela też stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, iż przepis zezwalający na upublicznienie informacji dotyczących wysokości zapłaconych podatków lub stanu zaległości podatkowych może być uznane za przepis o charakterze represyjnym. Upublicznienie informacji o - prawdziwych nawet - faktach może wywołać nie korzystnie skutki dla zainteresowanych, zarówno z punktu widzenia jego interesów gospodarczych, jak i reputacji a więc godności osobistej. Tym samym przepis wprowadzający możliwość podjęcia tego typu działań wobec obywatela musi odpowiadać zarówno szczególnym wymogom materialnym /zasada określoności/, jak i proceduralnym /ochrona sądowa/. Niedochowanie tych wymagań oznaczać musi niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji.

Problem przekazania do publicznej wiadomości informacji o wysokości zapłaconych podatków i o stanie zaległości podatkowych pozostaje natomiast poza zakresem konstytucyjnej ochrony tajemnicy korespondencji, ponieważ dotyczy faktów urzędowo ustalanych przez organy państwa, a nie upoważnia do podania do publicznej wiadomości zeznań podatkowych składanych przez indywidualnych podatników.

4. Zaskarżone w pkt 3 wniosku art. 2-4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w zakresie realizacji przepisów wskazanych w pkt 1 wniosku, dotyczących postępowania administracyjnego, wprowadzają do Prawa bankowego i Prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych przepisy odsyłające do zaskarżonej ustawy. Mogłyby one być ocenione jako niekonstytucyjne tylko w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów wskazanych w pkt. 1 wniosku.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.