Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1288/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 97 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 127 § 3, art 138 § 1, art 7, art 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 § 1 pkt 1 lit c, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA: Monika Nowicka Małgorzata Pocztarek Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 19/09 w sprawie ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009r. sygn. akt II SA/Lu 19/09, po rozpatrzeniu skargi B. L. z, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2008 r. znak. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

B. L. wnioskiem z dnia 14 grudnia 2007 roku, sprecyzowanym pismem z dnia 7 lutego 2008 r., zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2000 roku nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] położonej we wsi J., stanowiącej własność L. S. B. L. swoje żądanie motywowała między innymi tym, że w trakcie wykonywanego podziału działki nr [...] został zmieniony przebieg zachodniej granicy tej działki i podziałem objęto także część gruntów należących do działki [...], której jest współwłaścicielką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie dnia [...] sierpnia 2008 roku wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Następnie decyzją z dnia [...] października 2008 r orzekło o umorzeniu postępowania nadzorczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium, powołując się na art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm- dalej w skrócie k.p.a.), art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz.2603 ze zm- dalej u.gn) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny prawa, stwierdziło, że B. L. nie przysługuje przymiot strony w sprawie podziału działki nr [...], gdyż nie jest właścicielem (współwłaścicielem) bądź użytkownikiem (współużytkownikiem) wieczystym działki podlegającej podziałowi.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła B. L., twierdząc, że decyzja o umorzeniu postępowania została podjęta w oparciu błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Wniosła o ponowną, wnikliwą analizę wszystkich składanych przez nią pism i dokumentów, w tym odpisu z księgi wieczystej nr [...] założonej dla działki nr [...], której jest współwłaścicielką. Podniosła, że z przedstawionego przez nią odpisu z księgi wieczystej wynika stan prawny nieruchomości nr [...] w chwili wydania decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...]. Ponadto przedstawiony przez nią wypis i wyrys z ewidencji gruntów dla działki nr [...], ale także działki nr [...], stanowiący podstawę wpisu do księgi wieczystej, jest jedynym znajdującym się w aktach sprawy uwierzytelnionym dokumentem z ewidencji gruntów, mającym moc dokumentu urzędowego, aktualnego na dzień dokonywania podziału. Jej zdaniem w razie kwestionowania danych zawartych w takim dokumencie należy przeprowadzić dowód przeciwko jego treści. Ponadto w trakcie postępowania podziałowego organ posłużył się mapą, która różni się w sposób zasadniczy od tej przedstawionej przez nią. Z tego wynika, że Wójt Gminy L. przy opiniowaniu wstępnego projektu i wydawaniu decyzji podziałowej działki nr [...] posłużył się fałszywym dokumentem. Działka nr [...] została bezprawnie powiększona na tej mapie kosztem działek nr [...] i nr [...] o pas terenu wzdłuż drogi, to jest działki o nr ew. [...]. Decyzja zatwierdzająca podział nie wymienia wprawdzie działki nr [...] jako przedmiotu podziału, ale faktycznie dokonuje jej podziału, odcinając jej wschodnią część i dołączając ją do terenu działki nr [...]. Tym samym pozbawia wnioskodawczynię prawa do części jej nieruchomości. Dlatego bezprawnym jest odmawianie wymienionej przymiotu strony w postępowaniu, skoro podział odbył się ewidentnie w obszarze działki, której jest współwłaścicielką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpatrzeniu wniosku B. L. uznało, że nie zasługuje on na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, że z uwagi na treść art. 28 k.p.a. i art.97 ust. 1 u.g.n., wnioskująca nie jest stroną w sprawie dotyczącej podziału omawianej działki, a tym samym nie ma ona przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki. W tej sytuacji wnioskodawczyni może dochodzić swych roszczeń jedynie przed sądem powszechnym w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2005 r., Nr 24, poz. 2027 ze zm.), a także może ona żądać ustalenia spornych granic w toku postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie B. L. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że działkę nr [...] nabyła na współwłasność w 1998 r. i założyła dla niej księgę wieczystą. Załączona do księgi wieczystej mapa obrazuje kształt i przebieg granic nabytej przez nią działki. Z mapy tej wynika, że zgodnie z ewidencją gruntów wsi J. działka nr [...] graniczy z jeziorem [...], działką nr [...] oraz działką nr [...] ( ogólniedostępną drogą dojazdową należącą do Gminy Ludwin), nie ma natomiast wspólnej granicy z działką nr [...]. Sytuacja ta uległa dopiero zmianie w związku wydaniem decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...]. Potwierdziło to Starostwo Powiatowe w L. w odpowiedzi na pismo skarżącej, stwierdzając, że zmiana ta została wprowadzona w operacie ewidencyjnym dopiero dnia 23 października 2000 r. i własnie na podstawie operatu podziału działki nr [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz omawianej decyzji z dnia [...] września 2000 r. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego Lublinie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego, gdyż w wyniku podziału omawianej działki została zmieniona granica jej działki [...] i ten sposób została pozbawiona pasa działki dołączonego obecnie do działki nr [...]. Zarzuciła również, że nie zbadano wystarczająco wnikliwie dokumentów, jakie pojawiły się w postępowaniu, a dotyczących stanu działek nr [...] i [...] uwidocznionego w katastrze nieruchomości w chwili dokonywania podziału oraz nie ustosunkowano się do podniesionej w odwołaniu kwestii pozbawienia jej nieruchomości dostępu do drogi, czyli działki nr [...].

Odpowiedź na powyższą skargę złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, domagając się jej oddalenia i podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uchylając powołanym wyrokiem decyzje nadzorcze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, wskazał, że w przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestią jest to, czy organ ten prawidłowo przyjął, że B. L. z w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2000 r. nie przysługuje przymiot strony. Kolegium odwołało się przy tym do art.97 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazującego podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania podziałowego. W konsekwencji uznało, że skoro skarżąca nie jest właścicielką działki podlegającej podziałowi, to nie była stroną postępowania podziałowego i tym samym nie ma legitymacji do składania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki o nr ewid. [...].

W ocenie Sądu I instancji nie można zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, że sam fakt, iż skarżąca nie była stroną postępowania podziałowego, ma automatycznie dowodzić, że nie przysługuje jej legitymacja do uruchomienia omawianego postępowania nadzorczego. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być bowiem nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją kwestionowaną, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92 ONSA 1995 Nr 1, poz. 32, wyrok NSA z 10 listopada 2004 r., sygn.akt OSK 802/04, ONSAiWSA 2005, poz. 53).

Ponadto w orzecznictwie i doktrynie powszechnie podkreśla się, że treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie jednostce przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Jego ustalenie następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Chodzi tu przy tym nie tylko o przepisy prawa materialnego administracyjnego, ale także prawa cywilnego. Dlatego przyjmuje się, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt OSK 682/04, LEX nr 176144).

Przy ocenie interesu prawnego właściciela nieruchomości należy mieć na uwadze znaczenie, jakie do ochrony prawa własności przywiązuje prawo krajowe, i to nie tylko ustawodawstwo zwykłe ale i konstytucyjne (art. 64 i art.21 ust.1 Konstytucji). Poszanowanie prawa własności wynika także z art.1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który określa rygorystyczne wymogi związane z pozbawieniem własności i wyznacza pewne standardy orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, ograniczającego możliwość działań w postaci tzw. wywłaszczenia faktycznego (np. wyrok z dnia 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong i Lonnroth przeciwko Szwecji, A.52, wyrok z dnia 23 kwietnia 1987 r. Poiss przeciwko Austrii, A. 117, wyrok z dnia 15 listopada 1996 r. Protsch przeciwko Austrii, RJD 1996. Ewentualne pozbawienie własności pasa działki, jako stanowiące rodzaj wywłaszczenia, byłoby zatem sprzeczne z art.21 ust.1 Konstytucji RP i art.1 powołanego Protokołu Dodatkowego. Z tych względów, zdaniem Sądu I instancji, każde wskazanie na możliwość naruszenia prawa własności, nawet jeśli nie jest to we wniosku precyzyjnie uzasadnione, wymaga zbadania przez organ, czy w sprawie doszło do takiego naruszenia przedmiotowego prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdził, że skarżąca w swoim wniosku wyraźnie wskazała na swój interes prawny, gdyż zaznaczyła, że postępowanie w sprawie podziału działki nr [...] toczyło się bez jej wiedzy i udziału oraz, że w oczywisty sposób ingerowało w granice działki, której jest właścicielką. Zatem naruszenie prawa własności, jako rezultat kwestionowanej decyzji podziałowej, powinno być zbadane przez organ administracji w toku postępowania wyjaśniającego, a następnie być przedmiotem uzasadnienia podjętej decyzji. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w decyzji z dnia [...] października 2008r nie ustosunkowało się ani do oświadczenia skarżącej o naruszeniu decyzją podziałową jej prawa własności, ani do złożonych przez wymienioną map jako dowodów w sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, mimo iż w dalszym ciągu nie rozpatrzył argumentów i zarzutów wnioskodawczyni, przyjął, że jego poprzednia decyzja jest prawidłowa, nadal opierając swe przekonanie na założeniu o braku po stronie skarżącej przymiotu strony i wskazując cywilnoprawną drogę realizacji jej roszczeń.

Oznacza to, że w sprawie miało miejsce naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje tylko tym osobom, które brały udział w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję, oraz poprzez niezbadanie interesu prawnego skarżącej w sytuacji, gdy skutki decyzji mogły dotyczyć naruszenia prawa własności.

Kolegium naruszyło ponadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję, przyjmując że jest ona prawidłowa, w istocie bez ponownego rozpatrzenia sprawy, mimo że zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy zobowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie.

Zdaniem WSA w Lublinie organ dopuścił się również naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a i art.107 § 3 kpa, co było spowodowane brakiem uzasadnienia prawnego i przyjęciem, że skarżąca nie posiada w tej sprawie przymiotu strony bez dokładnego zbadania całego zebranego w tej sprawie materiału dowodowego.

Wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, gdyż błędne przyjęcie zakresu pojęcia strony spowodowało przyjęcie założenia o braku potrzeby badania interesu prawnego skarżącej. Zachodziła zatem konieczność wyeliminowania obu rozstrzygnięć Kolegium z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" w zw. z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.).

WSA w Lublinie wskazał również, że SKO w Lublinie przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2008 r. zobowiązane będzie rozważyć, czy wnioskodawczyni przysługuje przymiot strony postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podziałowej, biorąc pod uwagę taką interpretację art. 28 k.p.a., która nie utożsamia zakresu pojęcia strony postępowania o stwierdzenie nieważności z pojęciem strony postępowania "zwykłego" prowadzącego do wydania badanej decyzji. Swoje rozważania w tym zakresie organ powinien zamieścić w uzasadnieniu i to będzie determinować dalsze działania w kwestii ewentualnego rozpoznania merytorycznej części wniosku skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm – dalej powoływana jako P.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Kolegium naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy takiego naruszenia nie było.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej, organ wniósł o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, 2) ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz 3) o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że B. L. z nie przysługuje żaden tytuł prawny do działki nr [...], której podziału dokonano, ani żadnej z działek, które powstały w wyniku podziału powyższej działki. W dacie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, zdaniem Kolegium, nie legitymowała się ona interesem prawnym, który dawałby jej prawa strony w postępowaniu nadzorczym. Interesu prawnego nie wykazała także w toku postępowania toczącego się przed Kolegium. Dlatego zachodziły przesłanki do umorzenia wszczętego na jej wniosek postępowania na podstawie art.105 k.p.a. Natomiast po wszczęciu postępowania Kolegium nie mogło wydać już decyzji przewidzianej w z art.157 § 3 k.p.a.

Zdaniem Kolegium powołany przez Sąd I instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 roku sygn. akt II SA 2164/92 (ONSA 1995/1/32) nie dotyczy w ogóle sytuacji występującej w niniejszej sprawie. Nie stanowi bowiem interesu prawnego twierdzenie wnioskodawczyni, że w wyniku podziału zostało naruszone jej prawo własności działki nr [...]. Jest to jedynie interes faktyczny a nie prawny. Nie ma w niniejszej sprawie zastosowania także kolejny przytoczonego przez WSA w Lublinie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt OSK 682/04, gdyż odnosił się on zmiany sposobu użytkowania na gruncie ustawy Prawo budowlane.

W przedmiotowej sprawie wnioskodawczyni jest współwłaścicielką sąsiedniej działki nr [...] i w związku z art. 97 ust. 1 u.g.n. nie jest stroną w sprawie podziału działki nr [...], ani też postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, gdyż uprawnienie strony w tego typu postępowaniach przysługuje jedynie właścicielowi (współwłaścicielowi) bądź użytkownikowi wieczystemu działki, która podlega podziałowi, ewentualnie właścicielom bądź użytkownikom wieczystym działek powstałych w wyniku podziału. Potwierdza to wyrok NSA z dnia 29 czerwca 199r sygn. akt I ISA 1608/98 (Lex 48515), który chociaż dotyczył poprzedniego stanu prawnego, to w pełni zachował swą aktualność. W wyroku tym zaś stwierdzono, że o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić tylko właściciel lub użytkownik wieczysty i tylko te podmioty- jako strony postępowania podziałowego mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym.

Kolegium stwierdziło ponadto, że nie kwestionuje ochrony prawa własności Jednakże naruszenie prawa własności B. L., jeżeli nawet miałoby ono miejsce, to i tak nie dałoby jej przymiotu strony ani w postępowaniu podziałowym ani w postępowaniu nadzorczym. Co więcej to uznanie B. L. za stronę w istocie, zdaniem Kolegium, naruszałoby prawo własności L. S., właścicielki dzielonej działki, której ochronę interesu prawnego art.97 ust.1 u.g.n., gwarantuje także w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki.

W opinii kasatora B. L. dysponuje szeregiem środków pozwalających na realizacje jej uprawnień. Swoich roszczeń może bowiem dochodzić, o czym była informowana, w postępowaniu przed sądem powszechnym w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, bądź też zażądać ustalenia spornych granic zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Oprócz tego istnieje również możliwość wystąpienia do sądu z powództwem windykacyjnym lub o naruszenie posiadania, a w wypadku pozbawienia dostępu do drogi publicznej można wystosować powództwo o ustanowienie drogi koniecznej.

W związku z powyższym Kolegium nie znalazło uzasadnienia dla sformułowanych przez Sąd I instancji zarzutów, jakoby zostały naruszone przez organ przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w takim stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia. Organ podjął bowiem niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego, zapewnił stronom możliwość wypowiedzenia się na rozprawie. Obie decyzje Kolegium zawierają też uzasadnienie faktyczne i prawne

Reasumując, stwierdzono, że nie zachodzi potrzeba ponownego rozpatrywania wniosku Bożenny Łuszkiewicz o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki, gdyż takiego interesu wnioskodawczyni nie ma i nie wykazała. To zaś na niej spoczywał ciężar dowodu, iż ma interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział omawianej działki.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt.1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzki sądów administracyjnych, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjna w tym zakresie, należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżony wyrok zapadł w sprawie, w której przedmiotem kontroli sądowej były decyzje SKO w Lublinie dotyczące umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Zdaniem Kolegium B. L., wnosząca o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podziałowej, nie ma interesu prawnego do przedstawienia swych żądań w postępowaniu administracyjnym, a tym samym nie przysługuje jej przymiot strony, co uniemożliwiało skuteczne żądanie przez nią stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a organ obligowało do umorzenia wszczętego postępowania nadzorczego.

Zauważyć zatem należy, że sprawy o podział nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art.97 ust.1 tej ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W judykaturze i doktrynie często zatem przyjmuje się, że stroną postępowania o podział może być tylko osoba, której przysługują do nieruchomości prawa rzeczowe, a w konsekwencji stroną może być tylko właściciel (współwłaściciel) lub użytkownik (współużytkownik) wieczysty. Jednakże w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie zwraca się również uwagę na to, że takie założenia były w pełni aktualne w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 1997r, kiedy to z wnioskiem o podział nieruchomości mogli wystąpić właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1998r, kiedy zaczęła obowiązywać powołana ustawa o gospodarce nieruchomościami, stan prawny w zakresie podmiotów, które mogą żądać dokonania podziału nieruchomości uległ zmianie, bo podmiotami tymi stały się osoby, które mają w tym interes prawny. Jest to istotna zmiana ustawodawcy, albowiem nie może ulegać wątpliwości, że zakres pojęcia "osoba dysponująca interesem prawnym w podziale nieruchomości" jest szerszy od pojęcia "właściciel i użytkownik wieczysty domagający się podziału nieruchomości" Już z tego powodu stanowisko Kolegium prezentowane w skardze kasacyjnej, a wcześniej w postępowaniu administracyjnym jest niezasadne, gdyż nie ma uzasadnionych podstaw do ograniczania kręgu osób, którym w postępowaniu podziałowym może przysługiwać przymiot strony, wyłącznie do właścicieli (współwłaścicieli) czy użytkowników (współużytkowników) wieczystych dzielonej nieruchomości.

W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia, jest osoba, która była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże w tym zakresie nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad, które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie. Nie zawsze osoba, która miała status strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot także w postępowaniu nadzwyczajnym. Może też zdarzyć się sytuacja odwrotna, a mianowicie, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Zatem kwestie te należy zawsze rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub faktycznego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por, wyroki NSA z dnia 30 kwietnia 2010 sygn. akt I OSK 932/09 oraz z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06 LEX 340207). Należy przy tym zaznaczyć, że dla stwierdzenia czy danym osobom przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji znaczenie ma okoliczność, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jej nieważności. Chodzi tu o interes prawny oparty na przepisie prawa powszechnie obowiązującego, co nie oznacza, że można go wywodzić wyłącznie z norm prawa materialnego administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i poglądami doktryny źródłem interesu prawnego mogą być również inne gałęzie prawa, w tym prawa cywilnego, prawa pracy czy prawa finansowego. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu.

Na powyższe kwestie bezbłędnie zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, trafnie przy tym wytykając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lublinie, zbyt automatyczne, niezindywidualizowane określenie zakresu pojęcia strony, a także bezzasadne utożsamianie pojęcia strony postępowania "zwykłego" z pojęciem strony postępowania o stwierdzenie nieważności oraz nieuprawnione ograniczanie kręgu pomiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu podziałowym (także prowadzonym w trybie nadzwyczajnym) wyłącznie do właściciela (współwłaścicieli) i użytkownika (współużytkownika) wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi.

Należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji, że takie podejście organu do sygnalizowanych zagadnień spowodowało przyjęcie w istocie założenia, że nie ma potrzeby badania interesu prawnego B. L., co z kolei skutkowało brakiem ustaleń faktycznych pozwalających na wypracowanie oceny, czy w niniejszej, konkretnej sprawie naruszenie tego interesu mogło mieć i miało miejsce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie z naruszeniem zasad przewidzianych w art. 7, art.77 § 1 , art.80 i art.107 § 3 k.p.a. nie rozważyło bowiem i w decyzji z dnia 1 października 2008 r w sposób przekonujący nie odniosło się do konkretnych zarzutów skarżącej oraz dokumentów, na które powoływała się skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2000 roku nr [...] oraz dokumentów, które dołączyła do tego podania. Następnie, działając w trybie art.127 § 3 k.p.a, mimo obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy na nowo, w pełnym zakresie, organ z uchybieniem art.138 § 1 pkt.1 k.p.a., decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. poprzednie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy, podtrzymując wyrażone tam stanowisko, w istocie bez ponownego rozpatrzenia sprawy.

WSA w Lublinie prawidłowo zatem zarzucił SKO w Lublinie złamanie powołanych przepisów oraz trafnie przyjął, że takie uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym, że zachodziła sytuacja przewidziana w art. 145 § 1 pkt.1 lit c P.p.s.a.

W sprawie bezsporne jest, że decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] września 2000 roku dotyczyła działki nr [...], a B. L. jest właścicielką działki [...]. Okoliczność ta, wbrew twierdzeniom Kolegium, nie oznacza jeszcze, że kwestionowany podział nie miał żadnego bezpośredniego wpływu na zakres praw, którymi ona dysponowała, i by z tych względów należało przyjąć, że nie jest ona legitymowana do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podziałowej. B. L. w swym wniosku oraz w trakcie postępowania nadzorczego konsekwentnie wywodziła, że decyzja podziałowa dotyczy bezpośrednio jej sfery prawnej, gdyż w wyniku tego właśnie rozstrzygnięcia naruszone zostało jej prawo własności. Wskazywała też na potrzebę rozważenia, jaki dokładnie teren objęto postępowaniem podziałowym, a nie to jakim numerem ewidencyjnym grunty te zostały dopiero w trakcie tego postępowania i w jego wyniku objęte. Ma to istotne znaczenie, gdyż dla uznania danego obszaru gruntu za nieruchomość konieczne jest ich wyodrębnienie od otaczających gruntów. Dany grunt można uznać za nieruchomość na skutek skonkretyzowania jego przedmiotowego zakresu, które następuje przez określenie jego zewnętrznych granic. Dokonanie podziału działki dokonuje się w ramach określonych granic danej działki. Podział więc w żaden sposób nie może wykraczać poza jej granice. Oznacza to, że między innymi właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką nie może wprawdzie ingerować w sam sposób dokonanego na gruntach sąsiednich podziału, ale może skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, fakt taki miał miejsce. W jej ocenie zatwierdzonym podziałem faktycznie objęto teren dwóch działek, w tym działkę nr [...], co pozostaje w sprzeczności z sentencją omawianej decyzji, która odnosi się tylko do działki [...]. B. L. dodała ponadto, że jej stanowisko w tym zakresie znajdują potwierdzenie w przedstawionych przez nią dokumentach, w tym dołączonej do księgi wieczystej mapie, oraz wypisie i wyrysie z ewidencji gruntów. Wynika z nich bowiem, że jej działka nr [...] przed podziałem graniczyła bezpośrednio z drogą (działka nr [...]), a nie miała w ogóle wspólnej granicy z działką L. S. Sytuacja ta została zmieniona dopiero w czasie postępowania podziałowego, w trakcie którego zmieniono kształt, granice i powierzchnie obu omawianych działek, a przy tym granice te ustalono bez wiedzy skarżącej- współwłaścicielki działki nr [...] i kosztem tej ostatniej nieruchomości powiększono dzieloną działkę nr [...].

Wskazane kwestie zostały pominięte dotychczasowym postępowaniu nadzorczym. Powinny być one zatem wyjaśnione w powtórnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Dopiero wtedy można będzie rozważyć kwestie interesu prawnego i przymiotu B. L. jako strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Z powyższych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.