Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1328/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.40
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art.7, art. 8, art. 61, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Anna Fabiańczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi publicznej bez stosownego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 961,24 zł za zajęcie pasa drogowego o powierzchni 9,40 m2 bez zezwolenia w dniach od 1 stycznia 2006 r. do 9 lutego 2006 r., działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. zezwolono skarżącej spółce umieszczenia w jezdni i chodniku ul. [...] przy ul. [...] urządzeń infrastruktury technicznej, tj. przyłącza telekomunikacyjnego oraz studni kablowej o łącznej powierzchni 9,40 m2 w okresie od 9 czerwca 2005 r. do 31 grudnia 2005 r.

Pismem z dnia 14 listopada 2005 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. przypomniał spółce o konieczności ponowienia wystąpienia o wyrażenie zgody na funkcjonowanie ww. urządzeń.

A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej skarżąca, pismem z dnia 15 listopada 2005 r. wystąpiła z wnioskiem o przedłużenie terminu decyzji umożliwiającej dalszą eksploatację infrastruktury spółki, w tym infrastruktury objętej przedmiotową sprawą.

Kolejnymi pismami z dnia 12 grudnia 2005 r. oraz 3 stycznia 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. poinformował skarżącą, co powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz ostrzegł skarżącą o obowiązku nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty zgodnej z uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r., która naliczana będzie do czasu uzyskania prawomocnej decyzji zezwalającej na dalsze funkcjonowanie urządzeń infrastruktury.

W dniu 17 stycznia 2006 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2010 r., informując jednocześnie, iż stanowi on uzupełnienie pisma z dnia 15 listopada 2005 r.

ZDM pismem z dnia 24 stycznia 2006 r. wezwał skarżącą o uzupełnienie wniosku, złożonego w dniu 17 stycznia 2006 r. o wypis z Krajowego Rejestru Sądowego, informując o wymierzeniu kary pieniężnej za okres do czasu wydania decyzji na podstawie kompletnej dokumentacji.

Żądany dokument został nadesłany w dniu 3 lutego 2006 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. zezwolono na dalsze funkcjonowanie kanalizacji teletechnicznej i studni kablowej o łącznej powierzchni 9,40 m2 w okresie od 10 lutego 2006 r. do 31 grudnia 2005 r. i ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 781 zł.

Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji kwestionując zarówno wysokość opłaty jak i okres zajęcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. zezwolono na umieszczenie urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi, tj. kanalizacji teletechnicznej i studni kablowej o łącznej powierzchni 9,40 m2 w ul. [...] przy ul. [...] w okresie od 10 lutego 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. i ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 72,57 zł za każdy rok za okres od 10 lutego 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. oraz 81,50 zł za każdy rok za okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2010 r.

Odrębną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez skarżącą bez stosownego zezwolenia pasa drogowego o powierzchni 9,40 m2 w ul. [...] przy ul. [...] w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 9 lutego 2006 r. i z tego tytułu nałożono karę pieniężną w wysokości 961,24 zł.

Wielkość kary wymierzono na podstawie art. 40 ust. 4 i 12 oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086, z późn. zm.) w związku z § 1 pkt 1, § 2 uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. mazowieckiego Nr 148, poz. 3717, z późn. zm.), zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. (Dz. Urz. woj. mazowieckiego Nr 77, poz. 2036), zwaną dalej uchwałą. Wyliczona kara za samowolne zajęcie pasa drogowego w ul. [...] w rej. ul [...] w W. stanowi iloczyn:

1. powierzchni zajętego pasa drogowego, tj. – jezdni- 6,90 m2 - chodnik, trawnik – 2,50 m2

2. stawki kar za zajęcie bez zezwolenia elementów pasa drogowego drogi powiatowej, którą obliczono na podstawie stawki opłaty za 1 m2 zajęcia pasa drogi krajowej - art. 40 ust 8 w związku z § 1 pkt 1 § 2 uchwały oraz art. 40 ust 12- powołanej ustawy: - jezdnia 2,74 zł - chodnik, trawnik 2,05 zł;

3. ilość dni zajęcia, która równa jest faktycznej liczbie dni zajęcia pasa drogowego - od 1 stycznia do 9 lutego 2006 r. - 40 dni.

Jezdnia – 6,90 m2 x 2,74 zł x 40 dni = 756,24 zł

Chodnik i trawnik – 2,05 m2 x 2,50 zł x 40dni = 205,00 zł, razem 961,24 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta W. złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 64 § 2 k.p.a. oraz przepisów powołanej uchwały Rady W.

Podnosiła, iż decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. otrzymała zezwolenie, które kwestionowała ze względu na niewłaściwie ustaloną opłatę oraz nieprawidłowo ustalony termin początkowy, SKO uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ po ponownym rozpoznaniu wydał w dniu [...] czerwca 2006 r. nową decyzję ale nie dokonał zmiany okresu zezwolenia.

Decyzją SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania strony od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy. Wymierzenie kary administracyjnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego, określonego w zezwoleniu zarządcy drogi jest obligatoryjne i obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnych odstępstw i wyjątków.

Zdaniem organu odwoławczego, wyliczona kwota kary jest prawidłowa i nie zawiera błędów merytorycznych oraz rachunkowych.

Organ podkreślił, iż skarżąca posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, udzielone decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., w okresie od 9 czerwca 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. Zajęcie przedmiotowego pasa drogowego po 31 grudnia 2005 r. wymagało uzyskania zezwolenia w formie nowej, odrębnej decyzji, wydanej po złożeniu przez skarżącą wniosku spełniającego wymogi określone w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Zdaniem SKO, za prawidłowy wniosek nie można uznać pisma skarżącej z dnia 15 listopada 2005 r.

Skargę na decyzję SKO w [...] z dnia [..] kwietnia 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., która przejęła skarżącą spółkę: A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, tj. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie oraz uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. zmienionej uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. poprzez błędną wykładnię załącznika nr 2 do uchwały i niewłaściwe jego zastosowanie.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skarżąca w całości podtrzymała swoją argumentację użytą w odwołaniu. Ponadto skarżąca podniosła, iż z ponad miesięcznym wyprzedzeniem upływu okresu poprzedniego zezwolenia wniosła pismem z dnia 15 listopada 2005 r. wniosek o przedłużenie zezwolenia. Wniosek ten stanowił podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego. Uzupełniony wniosek złożono w dniu 17 stycznia 2006 r. ale stanowił on uzupełnienie wniosku z dnia 15 listopada 2005 r. Podkreśliła, że Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia 12 grudnia 2005 r. informującym skarżącą, co powinien zawierać wniosek – wbrew obowiązkowi zawartemu w art. 64 § 2 k.p.a. - nie zamieścił żadnych pouczeń dla strony, że nieusunięcie braków podania spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Skarżąca kwestionowała również sposób wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarzucając organowi niekonsekwencję w wyliczaniu opłaty; w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. organ ustalił opłaty za zajęcie pasa drogowego przez tę samą infrastrukturę telekomunikacyjną w oparciu o dane wskazane w kolumnie 1 załącznika do uchwały, podczas gdy w zaskarżonej decyzji stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na podstawie stawek wynikających z kolumny 3 załącznika nr 2 do uchwały. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1638/05) podnosiła, iż urządzenia kanalizacji teletechnicznej należy zaklasyfikować do urządzeń wskazanych w kolumnie 1, określającej stawki preferencyjne.

Skarżąca wskazała, że w kwestii opłat za zajęcie pasa drogowego należy mieć na uwadze przepis art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ustalający w sposób wyczerpujący katalog okoliczności, które można brać pod uwagę ustalając wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. Są to:

1. kategoria drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2. rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3. procentowa wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4. rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5. rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Według strony, z analizy przepisów art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, w połączeniu z definicjami zawartymi w prawie budowlanym (w art. 3 pkt 1 - definicja obiektu budowlanego, pkt 3 - definicja budowli oraz pkt 9 - definicja urządzenia budowlanego) wynika, iż jedynym kryterium odnośnie podziału urządzeń, które mogło być zastosowane przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej, jest ich podział w zależności od tego czy chodzi o fragment sieci technicznej jako całości wraz z instalacjami i urządzeniami, czy o przyłącze do sieci technicznej, czy też pojedyncze urządzenia instalacyjne.

Tymczasem podział urządzeń zastosowany przez Radę W. jest de facto podziałem według kryterium podmiotowego a nie przedmiotowego - urządzenia telekomunikacyjne są urządzeniami tego samego rodzaju jak urządzenia zaliczone do uprzywilejowanej grupy - zgodnie z definicjami zawartymi w prawie budowlanym oraz biorąc pod uwagę ich właściwości wpływające na sposób zajęcia pasa drogowego. Brak kwalifikacji linii i urządzeń telekomunikacyjnych do tej samej grupy co urządzenia energetyczne, gazownicze, itp. stanowi w istocie dyskryminację podmiotową, zakazaną przez art. 32 Konstytucji RP, a z drugiej strony przyznanie przez Miasto w sposób uznaniowy zwolnienia podatkowego sprzeczne jest z art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz art. 217 Konstytucji.

Takie stanowisko reprezentują również organy sprawujące nadzór nad działalnością samorządu — dla przykładu strona przytoczyła rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z dnia 26 marca 2004 r., sygn. PN.II.0911-10/9/04, oraz uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z 6 lipca 2005 r., sygn. XIV/37/S/2005.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podkreślając, iż wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skarżąca złożyła w dniu 2 lutego 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej nazwana p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r., którą nałożono na stronę karę pieniężną za samowolne zajęcie określonego odcinka pasa drogowego o pow. 9,40 m2 bez zezwolenia.

Skarżąca podniosła wobec zaskarżonej decyzji dwa zarzuty: - naruszenia prawa procesowego, tj. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie oraz prawa materialnego – powołanej uchwały Rady W. określającej wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. (...) - poprzez błędną wykładnię załącznika nr 2 do uchwały i niewłaściwe jego zastosowanie.

W ocenie Sądu oba przedstawione zarzuty są zasadne.

Na zespół przepisów regulujących zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg składają się:

- ustawa o drogach publicznych, a zwłaszcza dotyczący tej kwestii art. 40 ustawy,

- wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 16 powołanej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, które w § 1 określa treść wniosku ("Wniosek... powinien zawierać") jaki zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa powinien złożyć zarządcy drogi o wydanie zezwolenia, a w § 2 ustala treść wspomnianego zezwolenie ("Zezwolenie...powinno określać w szczególności:"); rozporządzenie nie precyzuje skutków złożenia wniosku o innej niż wymagana treści;

- wydana na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 8 powołanej ustawy uchwała "organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego" (w rozpatrywanej sprawie – Rady W.) ustalająca dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego, z ustaleniem ich górnej granicy.

W październiku 2007 r. zmianie uległa podjęta na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych uchwała Rady W. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Mianowicie, uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., która weszła w życie z dniem 14 października 2006 r., zmieniono obowiązującą do tej daty uchwałę nr Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. Zmiana ta dotyczyła nie tylko stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego, lecz również kwalifikacji urządzeń (ich rzutu poziomego), które są umieszczane w pasie drogowym. W konsekwencji przewody kanalizacyjne nie służące do odwadniania drogi, do których zaliczano również urządzenia kanalizacji teletechnicznej (zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1638/05), objęte stawkami preferencyjnymi (kolumna I tabeli), zostały zaliczone do pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej nie wymienionych w kolumnach I i II, dla których stosowane są najwyższe stawki za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Bez zmian, tzn. w tabeli II, objętej również stawkami preferencyjnymi, pozostawiono w uchwale z 2006 r. przyłącza telekomunikacyjne.

Skarżąca w dniu 15 listopada 2005 r. złożyła wniosek o przedłużenie decyzji dotyczącej umieszczenia w pasie drogowym ul.[...] przyłącza telekomunikacyjnego. Organ udzielił zezwolenia decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. wskazując inny, niż wnioskowany okres zajęcia. Jak wynika z akt sprawy, strona odwołała się od tej decyzji, kwestionując prawidłowość ustalonej opłaty oraz początkowy termin obowiązywania zezwolenia (od 1 stycznia a nie od [...] lutego 2006 r.). SKO uchyliło zaskarżoną decyzję, a organ I instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy dnia [...] czerwca 2006 r. ustalił opłatę zgodnie z wnioskiem strony - czyli według stawek określonych w kolumnie I załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady W. Nie dokonał jednak tą decyzją zmiany okresu na jaki została wydana decyzja, nie uwzględniając w tym zakresie wniosku strony.

Dnia [...] lutego 2007 r. organ I instancji wydał decyzję stwierdzającą zajęcie przez stronę pasa drogowego bez stosownego zezwolenia w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 9 lutego 2007 r. oraz nałożył na stronę z tego tytułu karę pieniężną. Wysokość tej kary została ustalona już na podstawie stawek ustalonych zmienioną (przez uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r.) uchwałą nr [...] Rady W.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy) lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy), mające miejsce w rozpatrywanej sprawie, wszczęte z urzędu przez organ, jest postępowaniem odrębnym od postępowania wszczętego na wniosek strony w celu uzyskania lub przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg ( w rozpatrywanej sprawie – na umieszczenie w pasie drogowym kanalizacji teletechnicznej). Są to odrębne sprawy administracyjne.

Równocześnie nie ulega wątpliwości, że między wspomnianymi dwoma decyzjami, tj. zgodą z dnia [...] czerwca 2006 r. na zajęcie określonego odcinka pasa drogowego ul. [...] i ustaleniem opłaty z tego tytułu oraz decyzją nakładającą karę za samowolne zajęcie tego pasa w okresie od 1 stycznia do 9 lutego 2006 r. istnieje ścisły związek faktyczny; jest to pewien ciąg, sekwencja decyzji administracyjnych, w której ustalenia wynikające z decyzji wcześniejszej mają istotny wpływ materialny na treść decyzji późniejszej, nakładającej karę na stronę. Wpływ ten wyraża się przede wszystkim w ustaleniu okresu samowolnego zajęcia pasa drogowego, będącego następstwem odmowy wyrażenia przez organ I instancji zgody na zajęcie pasa drogi w określonym okresie (1 stycznia – 10 luty 2006 r.).

Jak stwierdza strona, wniosek o przedłużenie zgody na zajęcie przedmiotowego odcinka pasa drogowego ul. [...] został złożony dnia 15 listopada 2005 r., czyli z ponad miesięcznym wyprzedzeniem. Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tak więc postępowanie w sprawie zajęcia (dalszego) przedmiotowego odcinka pasa drogowego zostało wszczęte z dniem otrzymania przez organ I instancji wniosku skarżącej w tej sprawie.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji skierował do strony – już po wszczęciu postępowania trzy pisma: z 14 listopada i 12 grudnia 2005 r., przypominające o konieczności ponowienia wystąpień o wyrażenie zgody na funkcjonowanie urządzeń w przedmiotowej lokalizacji oraz wskazujące na braki wniosku i możliwość wystąpienia o wydanie zgody na okres wieloletni oraz z dnia 3 stycznia 2006 r., uprzedzające stronę o obowiązku nałożenia na nią kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty zgodnej z uchwałą, która naliczana będzie do czasu uzyskania prawomocnej decyzji zezwalającej na dalsze funkcjonowanie urządzeń infrastruktury.

Wszystkie te wystąpienia mają charakter pism o nieokreślonym charakterze prawnym. Praktycznie tylko jedno z nich – z dnia 12 grudnia 2005 r. – wskazuje na braki wniosku, nie spełniającego wymagań określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Pismo to nie zawierało jednak wezwania wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Rozporządzenie, szczegółowo określając treść wniosku, nie precyzuje skutków złożenia wniosku z brakami. Oznacza to, że w takiej sytuacji ma zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., określający skutek nieusunięcia braków w terminie siedmiu dni; skutkiem tym jest pozostawienie podania bez rozpoznania. Tylko żądanie strony nie dotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie.

Prowadząc nieformalną wymianę pism, wskazującą m.in. na niechęć załatwiania spraw w trybie i formach przewidzianych w k.p.a., organ I instancji sam w istocie wykreował okres samowolnego zajęcia przedmiotowego odcinka pasa drogowego ul. [...] przez stronę. Zamiast jednoznacznego załatwienia sprawy w terminie siedmiu dni od dnia wpłynięcia wniosku (żądania) strony organ I instancji sam uznał, że strona w dniu 17 stycznia 2006 r. wywiązała się z wezwania organu o objęcie wnioskiem okresu wieloletniego poprzez złożenie kolejnego wniosku z określeniem terminu wnioskowanego zajęcia od dnia 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2010 r., a następnie stwierdził, że wniosek został skompletowany – poprzez dołączenie doń wypisu z KRS – w dniu 3 lutego 2006 r., co umożliwiło organowi wydanie zgody na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w dniu [...] lutego 2006 r. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie tylko wiedział, ale wręcz zachęcał stronę do modyfikacji wniosku mając świadomość, że doprowadzi to do późniejszego wydania zgody, a co za tym idzie – wobec funkcjonowania już kanalizacji teletechnicznej strony w przedmiotowym pasie drogowym – do stwierdzenia samowolnego zajęcia tego pasa drogowego do dnia wydania zgody.

Inicjując postępowanie i orzekając w kolejnej sprawie, ściśle związanej z wyrażeniem zgody na zajęcie pasa drogowego, tzn. w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, organ w całości pominął fakt własnego przyczynienia się do powstania opóźnienia zgody na zajęcie pasa drogowego, skutkujące nałożeniem kary pieniężnej na stronę. Było to, w ocenie Sądu, niedopuszczalne.

Przedstawionego mechanizmu nie dostrzegło również SKO w [...], które skupiło uwagę na prawidłowości nałożonych opłat – w związku z dokonaną nowelizacją uchwały nr [...] Rady W.

Odnosząc się kolejno do podniesionego przez stronę zarzutu nieprawidłowego naliczenia kary, w oparciu o niewłaściwe, niepreferencyjne stawki (kolumna III zamiast kolumny I tabeli) należy zauważyć, że decyzja organu I instancji orzekającego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie przez skarżącą pasa drogowego zapadła dnia [...] lutego 2007 r., zaś decyzja organu II instancji – dnia [...] kwietnia 2007 r.

Organy orzekające w sprawie jednomyślnie przyjęły, że w tej sytuacji miała już zastosowanie znowelizowana uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchwała nr [...] Rady W., która ustaliła już nie tylko nowe stawki opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego, lecz również dokonała przekwalifikowania urządzeń (ich rzutu poziomego), które są umieszczane w pasie drogowym, przesuwając przewody kanalizacyjne nie służące do odwadniania drogi (wśród których mieści się według wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1638/05, również kanalizacja teletechniczna) z kolumny I (opłaty preferencyjne) do kolumny II tabeli, stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały.

Tymczasem oba orzekające w sprawie organy nie dostrzegły, że co prawda decyzje w rozpatrywanej sprawie nałożenia kary pieniężnej zostały wydane już w 2007 r., po nowelizacji wspomnianej uchwały Rady W., ale dotyczyły okresu – jeśli się nawet z tym zgodzić – samowolnego zajęcia pasa drogowego w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 9 lutego 2006 r., a więc poprzedzającym wspomnianą nowelizację. Tym samym nałożyły karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego zgodnie z przepisami, które nie obowiązywały w dacie zdarzenia i weszły w życie dopiero 14 października 2006 r.

Oznacza to, że organy obu instancji orzekające w sprawie naruszyły zasadę nieretroakcji, leżącą u podstaw demokratycznego państwa prawnego. W myśl zasady lex retro non agit, obowiązującej również w zakresie prawa administracyjnego, niedopuszczalne jest stosowanie nowych norm prawnych do zdarzeń zaistniałych w przeszłości. W ocenie Sądu obie wydane w rozpatrywanej sprawie decyzje naruszyły tą zasadę.

Według Sądu zarówno organ I, jak i II instancji, powinien – co należy podkreślić, jeśli w ogóle – zastosować stawki za samowolne zajęcie pasa drogowego ustalone w uchwale nr [...] Rady W. przed jej nowelizacją, która weszła w życie z dniem 14 października 2006 r., a więc przed dniem wydania obu zakwestionowanych decyzji.

Oznacza to, że również przy nakładaniu kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego, jeśli byłoby to w ogóle uzasadnione, należało stosować stawki z tabeli I uchwały nr [...] Rady W. w brzmieniu przed jej nowelizacją dokonaną uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r.

Reasumując, w rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji orzekających w sprawie naruszyły zarówno przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, art. 61, art. 8 oraz art. 64 § 2 k.p.a., jak i przepisy prawa materialnego, tj. art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak decyzji organu I instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią decyzję organu I instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Stwierdzając, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd działał w oparciu o dyspozycję art. 152 p.p.s.a. a orzekając o zwrocie kosztów postępowania w wysokości 100 zł działał na podstawie art. 200 tej ustawy.