Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 103/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 3 pkt 49, art. 72, art. 73
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: § 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. J. i H. J. na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 5 listopada 2020 r. nr XXVII/297/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta w dniu [...] listopada 2020 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. we wschodnim rejonie wsi S. (dalej zwaną także jako "Uchwała" lub "mpzp"). Uchwała podjęta została po zakończeniu procedury planistycznej zainicjowanej uchwałą Burmistrz Miasta z dnia [...] października 2018 r., Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. we wschodnim rejonie wsi S..

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. P. J. (dalej także zwany "skarżącym nr [...]") oraz H. J. (dalej zwany także "skarżącym nr [...]"), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą Uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości, w tym w szczególności w części obejmującej teren nieruchomości skarżącego nr [...], tj. działkę o nr ewid.[...], obręb [...] S., w zakresie ustaleń ogólnych dotyczących wydzielenia terenów rolniczych (R) od pozostałych terenów przeznaczonych pod zabudowę (§ 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały) oraz w zakresie ustaleń szczegółowych, tj. zawartego w § 14 ust. 1 pkt 2 Uchwały zakazu lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji na terenach rolniczych (R). Podniesiono zarazem, że Uchwała narusza interesy prawne i uprawnienia skarżącego nr [...], wynikające:

- z treści prawa własności, tj. art. 140 ustawy z dnia 24 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej także jako "K.c.") w zw. z art. 461 K.c.;

- z prawa do równej ochrony własności, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej zwaną także "Konstytucją";

- z prawa do proporcjonalnie wyważonej ochrony własności w postępowaniu planistycznym, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7, 9 oraz art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm., dalej zwaną także "u.p.z.p.").

W zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego nr [...] podniesiono, że interes ten wynika z uzyskanej przez niego ostatecznej i prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na obsadzie do 390,15 DJP, wydanej w postępowaniu środowiskowym ([...]), przeprowadzonym przez Burmistrza T. (zwana dalej także "decyzją środowiskową").

Zdaniem skarżących Uchwała narusza ich prawa wynikające z:

1) równości wobec prawa – art. 32 Konstytucji;

2) wolności prowadzenia każdej formy działalności rolniczej określonej w art. 22 Konstytucji w zw. z art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym;

3) prawa do ochrony wolności i praw konstytucyjnych – art. 31 Konstytucji;

4) prawa do prowadzenia zintegrowanych i zorganizowanych gospodarczo gospodarstw rolnych – art. 553 K.c.;

5) przepisów szczególnych określających warunki uzyskania decyzji środowiskowej, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. m.in. art. 71 ust. 1 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, uchwale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 59 i art. 61 u.p.z.p. oraz art. 35 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane,

a to z tego względu, że poprzez wydzielenie terenów rolnych (R) i ustanowienie zakazu lokalizacji na tych terenach wszelkich obiektów budowalnych z wyłączeniem budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i komunikacji, w porównaniu do uregulowań zawartych w systemie powszechnie obowiązującego prawa, a także wbrew ostatecznej i prawomocnej decyzji środowiskowej, Uchwała istotnie ogranicza możliwości zagospodarowania uregulowane w przepisach odrębnych. Uchwała bezpodstawnie pogarsza sytuację prawną obu skarżących w stosunku do właścicieli i inwestorów podobnych nieruchomości rolnych nieobjętych planem, na których można lokalizować różnego rodzaju zabudowę na warunkach określonych w powszechnie obowiązujących, odrębnych przepisach. Takiego zróżnicowania sytuacji prawnej nie uzasadnia żadna konkretna planistyczna potrzeba.

Zdaniem skarżących ograniczenia określone w wymienionych postanowieniach Uchwały wypełniają dyspozycję art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszając obowiązujące zasady i tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażone w przepisach art. 1 ust. 1- 3 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt. 1 i 4 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 pkt. 1 i 2 u.p.z.p., art. 140 i 461 K.c., a także art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., oraz art. 14 pkt. 5 u.p.z.p., art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2-4 i art. 32 u.p.z.p.

Skarżący podnieśli, że zawarte w postanowieniach Uchwały ograniczenia:

1) zostały wprowadzone bez wcześniejszego wyważenia interesów publicznych, prywatnych i wyników analiz, tj. wbrew zasadzie proporcjonalności określonej w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. W postępowaniu planistycznym nie wskazano żadnego konkretnego interesu publicznego zdefiniowanego w art. 2 pkt. 4 u.p.z.p., nie przeprowadzono żadnych analiz, nie zgromadzono opinii czy uzgodnień, z których wynikałaby potrzeba wprowadzenia na nieruchomościach należących do skarżących i innych terenach rolniczych tak daleko idących ograniczeń zabudowy; potrzeba taka nie wynika też z postanowień Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T., przyjętego uchwałą Burmistrz Miasta nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (dalej zwanej także "Studium"),

co nie realizuje przepisów art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., ani z ogólnych prognoz i opracowań sporządzonych dla terenu objętego planem, w szczególności ze Strategii Rozwoju Gminy T., Strategii Rozwoju Województwa W.;

2) nie służą realizacji celów postępowania planistycznego, tj. potrzeb kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), ani też nie uwzględniają kryteriów planistycznych wskazanych w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. oraz w legalnych definicjach (art. 2 u.p.z.p.), lecz służą temu, by na określonych terenach uniemożliwić lokalizację określonych przedsięwzięć gospodarczych, w szczególności by uniemożliwić lokalizację na nieruchomościach należących do skarżących przedsięwzięcia, polegającego na budowie W. Ośrodka Rozrodu Świń o całkowitej obsadzie do [...], będącego przedmiotem postępowania środowiskowego ([...]), prowadzonego przez Burmistrza T., oraz innych podobnych inwestycji służących do prowadzenia intensywnej produkcji zwierzęcej;

3) pomijają w ogóle kwestię praw własności (art. 1 ust. 2 pkt. 7 u.p.z.p.);

4) pomijają praktyczne, ekonomiczne uwarunkowania nieruchomości należących do skarżących i przyległych terenów (art. 1 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p.);

5) zostały uchwalone z naruszeniem formalnych wymagań (trybu) postępowania planistycznego dotyczących zgromadzenia wymaganych przez u.p.z.p. analiz, ustosunkowania się do uwag oraz sporządzenia uzasadnienia Uchwały (art. 1 ust. 3, art. 14 pkt. 5, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2-4 i art. 32 u.p.z.p.), gdyż materiały zgromadzone w postępowaniu planistycznym tylko z nazw dokumentów potwierdzają zachowanie wskazanych wymogów formalnych trybu postępowania, w ich treści brak jest natomiast wskazania jakichkolwiek konkretnych okoliczności faktycznych, które mogłyby mieć merytoryczne znaczenie dla ustaleń planistycznych.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, a w szczególności w części obejmującej nieruchomości należące do skarżących, jak i o stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem uchwały Burmistrz Miasta Nr [...] z dnia [...] października 2018 r.

W uzasadnianiu skargi wywodzono, że skarżący nr [...] jest właścicielem niezabudowanej działki nr [...], położonej we wsi S., (obręb ewidencyjny [...]), w gminie T., a skarżona Uchwała ma realny i bezpośredni wpływ na sytuację prawną tego skarżącego. Skarżący nr [...] jest natomiast adresatem ostatecznej i prawomocnej decyzji Burmistrza T. z dnia [...] stycznia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Tym samym obaj skarżący posiadają interes prawny w złożeniu niniejszej skargi.

Jak wskazano dalej, skarżący nie byli świadomi toczącego się postępowania planistycznego, albowiem na co dzień nie śledzą urzędowych publikatorów, na łamach których umieszczane są obwieszczenia i ogłoszenia o postępowaniach planistycznych. W związku z tym w odpowiednich terminach nie złożyli ani wniosków, ani uwag w postępowaniu planistycznym.

Aby wykazać zasadność sformułowanych zarzutów skarżący podnieśli, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego objął granicami skarżonego Planu tylko wschodnią część wsi S., w której zlokalizowania jest nieruchomość skarżącego nr [...], pozostawiając wiele podobnych nieruchomości w obrębie wsi S. oraz całej gminy bez uregulowań planistycznych, co narusza ogólne cele gospodarki planistycznej. Organ nie wykazał w trakcie postępowania planistycznego, że objęcie terytorialnie obszaru, na którym zlokalizowana jest także nieruchomość skarżącego nr [...], jest uzasadnione przyczynami planistycznymi. Zdaniem skarżących przy uchwalaniu Planu organ nie kierował się żadnymi zasadami ani potrzebami gospodarki planistycznej, lecz miał wyłącznie na celu rozstrzygnięcie indywidualnych spraw dotyczących możliwości lokalizowania na nieruchomości skarżącego nr [...] i przyległych do niej terenów rolniczych konkretnych przedsięwzięć, co stanowi o nierównym traktowaniu. Podniesiono, że postanowienia skarżonego Planu skutkują tym, że pomimo uzyskania pozytywnej decyzji środowiskowej, skarżący nr [...], a w przypadku przeniesienia tej decyzji na skarżącego nr [...] - również skarżący nr [...], skazani są na odmowę wydania dla planowanego przedsięwzięcia warunków zabudowy oraz na odmowę wydania pozwolenia na budowę.

Zdaniem skarżących z niewiadomych powodów Plan wyróżnia tereny rolnicze (R) od terenów zabudowy zagrodowej (RM). Na jednych i drugich może być prowadzona gospodarka rolna, lecz o ile na terenach RM plan dopuszcza lokalizację zabudowy zagrodowej (jakkolwiek z ograniczeniami), to na terenach R nie dopuszcza nawet zabudowy zagrodowej, która ma służyć prowadzeniu gospodarki rolnej. Ten zabieg wydzielenia terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową od terenów rolniczych i przyzwolenie lokalizowania zabudowy tylko na wybranych działkach, podczas gdy na innych działkach, w szczególności na nieruchomości, która składa się z gruntów bardzo słabej klasy (RV i RVI), nakazane jest wyłącznie prowadzenie upraw rolnych (bez zabudowań i infrastruktury), pozbawiony jest zdaniem skarżących jakiekolwiek uzasadnienia. Nie ma to na celu ani zapewnienia zgodności Planu ze Studium, ani też nie realizuje żadnych konkretnych potrzeb planistycznych. Zdaniem skarżących takie postanowienia godzą w zasadę integralności gospodarstw rolnych sformułowaną w art. 553 K.c. i w prawa powiązane z prowadzeniem takich gospodarstw. Podniesiono, że w przypadku podziałów nieruchomości (czego Plan nie zabrania) lub zmian właścicielskich, przywołana integralność gospodarstw rolnych (jako zorganizowanych całości gospodarczych) nie będzie zachowana, będą one musiały ulegać zmniejszeniu i rozproszeniu, co zdaniem skarżących według Studium nie jest pożądanym kierunkiem. Zdaniem skarżących organ nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności, które w świetle zasad określonych w art. 1 u.p.z.p. mogłyby uzasadniać potrzebę wprowadzenia wydzielania terenów R spod możliwości zabudowy. W szczególności nie wykazano, że leży to w interesie publicznym. Nie dokonano także ważenia interesów i potrzeb prywatnych oraz publicznych, nie powołano się też na żadne konkretne zasady czy cele planistyczne.

Podniesiono ponadto, że wprowadzając zakaz zabudowy organ nie powołał się na żadne odrębne przepisy, ani na żadne analizy środowiskowe i nie wskazał konkretnych, obiektywnych okoliczności, mogących przemawiać za istnieniem interesu publicznego, który sprzeciwiałby się lokalizowaniu na terenie nieruchomości skarżącego nr [...] zabudowy - w tym w ramach przedsięwzięć mogących znacznie oddziaływać na środowisko, o ile tylko spełnią one warunki określone we właściwych przepisach i otrzymają konieczne do tego zezwolenia, opinie, zgody właściwych służb ochrony środowiska oraz sanitarnych. W ten sposób postanowienia zaskarżonej uchwały czynią uzyskaną przez skarżącego nr [...] decyzję środowiskową niewykonalną. Zdaniem skarżących bezwzględne planistyczne zakazy zastępują prawnie wyznaczone do tego służby w wykonywaniu ich kompetencji do oceny rzeczywistego oddziaływania danych przedsięwzięć na środowisko i ustalania warunków środowiskowych realizacji takich inwestycji.

W ocenie skarżących całokształt ustaleń Planu narusza istotne założenia Studium, gdyż dla obszaru rolniczego przewidują takie ograniczenia zagospodarowania, które w praktyce uniemożliwiają jego pełne wykorzystanie do intensywnej produkcji rolniczej, prowadzonej w sposób zgodny ze współczesnymi standardami technicznymi. Żadne uwarunkowania ekonomiczne, ani inne, nie wskazują na potrzebę takich ograniczeń. Według Studium teren objęty Planem leży na większym obszarze działalności rolniczej, dla którego Studium wprowadza możliwość lokalizacji zabudowy, na warunkach określonych odrębnymi przepisami. Zdaniem skarżących, wszelkie dalej niż w Studium idące ograniczenia prawa własności powinny być uzasadnione konkretnymi okolicznościami faktycznymi, wskazującymi na istnienie interesu publicznego, co jest wyrażone w linii orzeczniczej sądów administracyjnych, wykształconej na próbach blokowania indywidualnych inwestycji, podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, wydanych m.in. w sprawach, w których brał udział pełnomocnik skarżących (wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/0l 556/19; wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 903/18; wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 547/20). Postanowienia zaskarżonego Planu takiego uzasadnienia nie posiadają, co więcej, uchwalenie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone wymaganymi prawem analizami. Skarżący podnieśli, że nie może stanowić takiego uzasadnienia życzeniowe stanowisko bliżej nieokreślonej grupy mieszkańców wsi, którego nie można utożsamiać z interesem publicznym. Powołując się na orzecznictwo skarżący podnieśli, że organ nie wykazał, że wprowadzone Planem konkretne ograniczenia zagospodarowania terenu są zasadne i zgodne z prawem, nadużywając tym samym władztwo planistyczne.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2021 r. Burmistrz Miasta – działający za Radę Burmistrz T. - wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu stanowiska zakwestionowano interes prawny skarżącego nr [...] do złożenia skargi na Uchwałę, wskazując że ten skarżący swój interes prawny wywodzi jedynie z bycia adresatem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia na działce o nr ew. [...] obr. geod. S., gm. T.. Organ zaznaczył, że wspomniana powyżej decyzja jest nieprawomocna.

Odnosząc się z kolei do głównego zarzutu skargi organ zwrócił uwagę, że przepis art. 140 K.c. wyznacza na gruncie prawa cywilnego granice prawa własności, wyraźnie zastrzegając jednak, że są one kształtowane przede wszystkim przez ustawy. Do ustaw tych należy m.in. u.p.z.p., która w przepisach art. 1 – 6 wyznacza ogólne zasady wykonywania przez organy gminy kompetencji planistycznych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jak podniósł organ, jednym z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, uwzględniają, zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zwrócono uwagę na wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie i wskazano, że przyznanie gminie prawa do kształtowania treści prawa własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z Konstytucją RP (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93). Nie może zatem budzić wątpliwości, że ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem, a przez to, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności.

Podniesiono następnie, że przy sporządzaniu zaskarżonego Planu Burmistrz T. w sposób szczegółowy, profesjonalny i wiarygodny dokonał porównania i wyważenia z jednej strony interesów prywatnych, w tym interesu właściciela działki o nr ew. [...] położonej w obrębie S., a z drugiej zaś strony wyników analiz urbanistycznych, środowiskowych, ekonomicznych, społecznych i publicznych, jakie zostały poczynione w trakcie procedury planistycznej. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wykonano Analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przygotowano materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustalono niezbędny zakres prac planistycznych. Wyniki przeprowadzonej analizy wykazały, iż ze względów przestrzennych, społecznych i prawnych zasadne było przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. we wschodnim rejonie wsi S.. Konieczność opracowania planu wynikała z potrzeby zahamowania nieprawidłowego rozwoju gminy i ochrony jej przestrzeni, poprzez zachowanie równowagi przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, między interesem społecznym a interesami prywatnymi, zachowania pełnej jawności i przejrzystości procedur planistycznych podczas prac nad projektem planu dającą społeczeństwu lokalnemu możliwość wglądu w dokumentację planistyczną na każdym etapie sporządzania projektu planu.

Organ wskazał, że wspomniana analiza znajduje się w wykazie dokumentacji prac planistycznych dla zaskarżonej Uchwały.

Organ wyjaśnił także, że proces planistyczny przebiegał zgodnie z prawem, a zainicjowany został uchwałą Nr [...] Burmistrz Miasta z dniu [...] października 2018 r w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. we wschodnim rejonie wsi S., określając obszar przystąpienia w załączniku do uchwały, w której szczegółowo przedstawiono obszary, dla których uchwalany będzie plan miejscowy, w skład których wchodził również obszar, na którym położone są działki skarżących.

Organ podniósł, że stanowisko skarżących, zgodnie z którym przy uchwalaniu przedmiotowego planu miejscowego organ nie kierował się żadnymi zasadami ani potrzebami gospodarki planistycznej, jest nieprawidłowe. W tym zakresie zwrócono uwagę na charakter procesu planistycznego (długi i złożony proces) oraz konsekwentne działania organu przy uchwalaniu planów zagospodarowania miejscowego dla tej części gminy.

Organ zakwestionował również zasadność zarzutu o braku uzasadnienia dla ustalenia przeznaczenia rolniczego na terenie działki o nr ew. [...], odwołując się do zgromadzonych materiałów planistycznych, tj. analizy urbanistycznej, opracowania ekofizjograficznego, Prognozy oddziaływania na środowisko, Prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Analiza treści tych dokumentów w wystarczający sposób wykazuje słuszność wprowadzonych rozwiązań planistycznych.

Podniesiono, że analiza urbanistyczna została dokonana z uwzględnieniem kontekstu sytuacyjnego we wsi S.. Wskazano za tym, że Burmistrz T., jako sporządzający projekt planu miejscowego, biorąc pod uwagę uwarunkowania przyrodnicze, a także liczne protesty mieszkańców wsi S., składane przed i podczas trwania procedury planistycznej oraz w czasie procedury wydania decyzji środowiskowej, wybrał wariant ograniczenia zabudowy kubaturowej dla produkcji rolniczej na terenach sąsiadujących z zabudowaniami wsi S.. Wskazano, że mieszkańcy wsi S. w licznych pismach sprzeciwiali się zabudowie ferm hodowlanych w rejonie zabudowy mieszkaniowej. Argumentowano, że przykłady istniejących zakładów produkcji zwierzęcej, zlokalizowane na terenie wsi S., są bardzo dokuczliwe dla mieszkańców, m.in. z tego względu, że hodowcy nie przestrzegają norm ilościowych obowiązujących zgodnie z wydanymi dokumentami. Odór wydobywający się z obiektów hodowlanych, zwłaszcza latem, jest nie do zniesienia. Mając na uwadze doświadczenia mieszkańców gminy podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu w rejonie wsi S. w celu ustalenia przeznaczenia tych terenów, określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, w tym ochrony walorów przyrodniczych.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi organu na skargę, pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2021 r. podniósł, że interes prawny skarżącego nr [...] jest aktualny, gdyż wynika nie tylko z przysługującemu temu skarżącemu prawa własności nieruchomości, ale także z decyzji administracyjnych przyznających mu określone prawa. Dalej podniesiono, że o ile rację ma organ, że prawo własności w przypadkach wskazanych w ustawach co do zasady może podlegać ograniczeniom, to ograniczenia te muszą się mieścić w granicach zakreślonych ustawą, co nie miało miejsca w przypadku postanowień zaskarżonej uchwały odnoszących się do działek, których są właścicielami, gdyż w tym przypadku chodziło tylko o subiektywne obawy lub przekonania organu. Zdaniem skarżących, organ nie przywołał konkretnych ustaleń faktycznych – potrzeb planistycznych odnoszących się do danych nieruchomości, ani nie określił istoty ważonych interesów, które konfrontują się na danym terenie. Twierdzenia wysłowione przez organ były zatem jedynie teoretyczne.

W zakresie powoływanej przez organ analizy przed-planistycznej skarżący podnieśli, że treść tego opracowania, w szczególności pkt 2.3., wskazuje na to, że postępowanie planistyczne wszczęte zostało wyłącznie po to, by przeszkodzić realizacji przedsięwzięcia skarżących z uwagi na protesty mieszkańców wsi S.. Poza tą jedyną przesłanką nie wskazano w analizie żadnych konkretnych przesłanek uzasadniających potrzeby opracowania m.p.z.p. dla tego konkretnego terenu. Skarżący podnieśli także, że ujęcie wsi S. w wieloletnim programie sporządzania planów z podziałem na obszary przystąpień nie dowodzi, że kierowano się jakimikolwiek konkretnymi zasadami lub potrzebami planistycznymi. Czym innym jest organizacyjne etapowanie przyszłych prac planistycznych, a czym innym rzeczywista potrzeba planistyczna, która w tym przypadku nie istniała i nie została wykazana. Zmiana zagospodarowania przestrzennego była spowodowana innym celem niż planistyczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Burmistrz Miasta z dnia [...] listopada 2020 r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. we wschodnim rejonie wsi S. (Dz.U. Woj. Wlkp. z dnia [...] listopada 2020 r., poz. 8750), dalej powoływana jako "Uchwała" lub "mpzp"). Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. dalej jako "u.s.g."), więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności.

W tym zakresie wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r. (Dz.U.2017.935), tak więc skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy przy tym wskazać, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 - wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma przy tym charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło, jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z § 14. 1 zaskarżonej Uchwały dla terenów rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem "R", ustalono:

1) zachowanie rolniczego sposobu zagospodarowania, istniejących zadrzewień i zakrzewień oraz systemu melioracji z możliwością uzupełnienia;

2) zakaz lokalizacji obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji.

Ponieważ nieruchomość stanowiąca własność skarżącego nr [...] (dz. nr [...]) znajduje się, stosownie do ustaleń zaskarżonej Uchwały, na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem R, dla którego wprowadzono ograniczenia w sposobie jego zagospodarowania, uznać należy, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego nr [...] - P. J.. Z kolei skarżący nr [...] – H. J. – był do dnia [...] maja 2018 roku właścicielem (wraz z żoną) działki nr [...] i w ramach prowadzonej działalności rolniczej uzyskał ostateczną decyzję Burmistrza T. z dnia [...] stycznia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie W. Ośrodka Rozrodu Świń o całkowitej obsadzie do [...] DJP na terenie wsi S. – na działce nr [...]. Decyzja ta wydana została przed datą podjęcia zaskarżonej Uchwały, a jednym z warunków uwzględnienia wniosku inwestora było stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona Uchwała narusza interes prawny obu skarżących. O ile bowiem w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały skarżący H. J. nie był już właścicielem działki nr [...], to nadal pozostawał (i pozostaje) adresatem ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia na tej nieruchomości. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek organu o odrzucenie skargi H. J..

Stwierdzenie przez sąd, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, rodzi konieczność oceny zaskarżonej uchwały w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę, Sąd miał na uwadze, że na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę w części dotyczącej działki nr [...] Sąd uznał, że skarga jest bezzasadna. Sformułowane zarzuty nie mają bowiem oparcia w okolicznościach faktycznych, dotyczących nieruchomości, będącej własnością skarżącego nr [...], oraz z wywodzonego z prawa własności tej nieruchomości naruszonego interesu prawnego. Uwagi te odnoszą się również do sytuacji prawnej skarżącego nr [...], jako adresata decyzji środowiskowej dla realizacji inwestycji budowlanej na wymienionej nieruchomości.

W tym miejscu podnieść należy, że prawo zabudowy nieruchomości jest jednym z elementów prawa własności. W przypadku, gdy plan miejscowy ogranicza to prawo, niewątpliwie dochodzi do naruszenia prawa własności. Ustawodawca przewiduje jednak sytuacje, w których pomimo dokonania ograniczeń uprawnień właścicielskich, ingerencja taka jest prawnie dopuszczalna i niezbędna. Samo zaś naruszenie prawa własności stanowi naruszenie interesu prawnego, uprawniające osobę, której interes taki przysługuje, do wystąpienia ze skargą na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując skargę, sąd bada, czy ingerencja w prawo własności nastąpiła w zgodzie z przepisami prawa i dopełniono warunków do jej wprowadzenia, a także, z jak istotnym naruszeniem zostało to prawo dotknięte oraz, czy nie zostały naruszone konstytucyjne zasady równości i proporcjonalności.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że stanowiąca własność skarżącego P. J. działka o nr ewid.[...], obręb [...] S., gmina T., dla której wydana została na rzecz H. J. decyzja o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla realizacji inwestycji – budowy W. Ośrodka Rozrodu Świń o całkowitej obsadzie do [...], położona jest na obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie oznaczonym symbolem R – teren rolniczy. Jak już wyżej wspomniano, dla tego terenu zaskarżony Plan w § 14. 1. ustala zachowanie rolniczego sposobu zagospodarowania oraz zakaz zabudowy, z wyłączeniem budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji.

Kwestionując powyższe zapisy planu skarżący podnoszą zarzuty istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego należy wskazać, że zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności treści tego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581). Obowiązek nienaruszania ustaleń studium postanowieniami planu wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Z kolei przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 470949). Przy takim rozumieniu władztwa planistycznego ustalenia więc wymaga, jakie przeznaczenie miał teren przed uchwaleniem planu bądź jego zmianą, w dalszej kolejności wskazania, jakie teren ten ma przeznaczenie w uchwalonym planie i wreszcie wykazania, że dokonana zmiana nie tylko stanowi ingerencję w prawo własności, ale pogarsza sytuację właściciela w porównaniu do stanu poprzedniego, sprzed uchwalenia planu lub jego zmiany. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn.. II OSK 1189/16).

Na gruncie rozpatrywanej sprawy z dokumentacji planistycznej wynika, że procedurą planistyczną objęto zwarty obszar o kształcie trójkąta, obejmujący kilkanaście działek ewidencyjnych, położonych na wschód od zwartej zabudowy wsi S., w południowo-zachodniej części gminy T., o łącznej powierzchni ok. [...] ha. Według Studium obszar ten znajduje się w przeważającej części w obrębie terenu rolniczego – grunt rolny. W stosunkowo niewielkich częściach to obszar wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej, w tym zagrodowej, terenu oświaty, terenu sportu i rekreacji.

Teren opracowania z jednej strony przylega do drogi gminnej, wzdłuż której lokowana jest zabudowa, z drugiej strony do działek rolnych oddzielonych od niego drogą dojazdową do pól, z trzeciej strony przylega do czynnej linii kolejowej relacji T. – K.. W załączniku nr [...] do odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że procedurami planistycznymi objęte zostanie pięć kolejnych obszarów w granicach obszaru geodezyjnego S. – o powierzchni [...] ha, przy czym załączono uchwałę inicjującą z [...] marca 2020 r., dot. południowej części wsi S. oraz północnej części wsi R.. Na tym etapie nie ma zatem wiedzy, jaki kierunek zmian gmina ostatecznie przyjmie dla tych obszarów. Jednakże, w opinii Sądu, zarzut braku racjonalności przystąpienia do oddzielnego procedowania na wydzielonych obszarach nie może zostać uwzględniony. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 14 ust. 3 u.p.z.p. jedynie w przypadku, gdy plan miejscowy przewiduje zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, plan sporządza się dla całego zwartego obszaru wyznaczonego w studium. Skoro przepis art. 14 ust. 3 u.p.z.p. statuuje wymóg uchwalenia jednego miejscowego planu jedynie dla całego zwartego obszaru w studium wyznaczającego nowy kierunek zagospodarowania, to nie można podzielić zarzutu skargi, że w rozpatrywanym przypadku, gdy na obszarze objętym zaskarżonym Planem nie przewidziano zmiany sposobu zagospodarowania gruntów rolnych, działania gminy są nieracjonalne i prowadzą do nierównoprawnego traktowania właścicieli nieruchomości z uwagi na obejmowanie odrębnymi procedurami planistycznymi poszczególnych obszarów na terenie wsi S..

W opinii Sądu wprowadzając kwestionowane skargą ograniczenie prawa własności w postaci ustalenia przeznaczenia terenu przez objęcie działki nr [...] w całości terenem upraw rolnych wraz z zakazem zabudowy – Burmistrz Miasta nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego. Zaskarżony plan miejscowy nie zmienił przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka nr [...], tak faktycznego, jak i w świetle założeń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T., przyjętego uchwałą Burmistrz Miasta nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się niezgodności zaskarżonego mpzp ze Studium Sąd miał na uwadze jednolicie prezentowany w judykaturze pogląd, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto, studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Wskazuje się, że "(..) choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium" (tak np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r., II OSK 2992/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 43/20, Lex nr 3084976). A zatem istotne jest podkreślenie, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy" (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OSK 35/20, Lex nr 3052136).

Tak rozumiana korelacja między studium a planem nie została w tej sprawie – w ocenie Sądu – naruszona przez gminę. Kwestionowane skargą przepisy planu są generalnie spójne z ustaleniami studium. Podnoszona w skardze niespójność nie została przez Sąd stwierdzona. Co istotne, Skarżącym nie przysługuje legitymacja skargowa do kwestionowania ustaleń planu w zakresie terenów oznaczonych w zaskarżonym mpzp symbolem MR (zabudowa zagrodowa), Mn (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), które w Studium oznaczone są symbolem MR (zgodnie z oznaczeniami przyjętymi w Studium – tereny wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej, w tym zabudowy zagrodowej), UO (tereny oświaty), US/ZP (tereny usług sportu i rekreacji oraz zieleni urządzonej), gdyż nie są oni właścicielami nieruchomości położonych na tych obszarach planu i jak wynika z załączonej do akt analizy urbanistycznej, wymienione przeznaczenie tych obszarów Planu nie zmieniło sytuacji prawnej właściciela działki nr [...] (aktualnego oraz jego poprzednika), tak w aspekcie istniejącego stanu faktycznego, jak i ustaleń Studium.

Działka nr [...] (jak i sąsiednie działki – tereny upraw rolnych) pozostaje poza obszarami wyznaczonymi w Studium jako Tereny rozwojowe – kierunki rozwoju (kierunki zmian w przeznaczeniu terenu (k. nr [...] akt sądowych). Zgodnie z § 141 pkt 2 Studium (Kierunki) na rysunku studium symbolami graficznymi określono istniejące użytkowanie terenów. Jednocześnie przyjęto, że jeżeli nie oznaczono symbolem kierunku rozwoju należy rozumieć, że ustalono kierunki rozwoju zgodnie z dotychczasowym (str. 25 Studium). Zgodnie ze stanem faktycznym (tak w dacie uchwalenia Studium – [...] lipca 2013 r., jak i w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały) cały obszar działki nr [...] to teren upraw rolnych (dowód: karta nr [...] akt sądowych – Inwentaryzacja terenu - załącznik nr [...] do odpowiedzi na skargę). Zapisy zaskarżonego mpzp stan ten uwzględniają, stanowiąc o jego dalszym rolniczym przeznaczeniu poprzez objęcie ich na rysunku planu symbolem R (Tereny rolnicze). Tym samym uprawnione jest stanowisko, że przyjęte w mpzp, a zakwestionowane w skardze przeznaczenie działki nr [...], stanowi kontynuację wcześniej przyjętych założeń planistycznych i urbanistycznych.

Analiza treści Studium pozwala również stwierdzić, że ustalenia tego aktu nie przesądzają – z uwagi na jego ogólny i elastyczny charakter – o przeznaczeniu konkretnych obszarów pod konkretną zabudowę. To, jak poszczególne obszary w ramach tej funkcji będą zagospodarowywane, następuje dopiero poprzez konkretne zapisy planu miejscowego. Podkreślić należy, że w Studium znajduje się szereg zapisów, które dotyczą kierunku rozwoju poszczególnych stref strukturalnych. I tak: zgodnie z § 82 Studium, Podstawowymi funkcjami rozwojowymi gminy T. są: mieszkalnictwo, służące przede wszystkim zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności (1), działalność gospodarcza, głównie związana z obsługą ruchu turystycznego i różnorodnego rodzaju przetwórstwem rolno (leśno) – spożywczym, przemysłem nowoczesnych technologii (2); zaspokajanie potrzeb w zakresie turystyki i wypoczynku mieszkańców regionu i innych części Polski oraz gminy (3); nowoczesne rolnictwo, z pożądanym udziałem rolnictwa ekologicznego (pkt 4). W § 83 ustalono, że dotychczasowe funkcje ulegają przewartościowaniu i znacznej aktywizacji z uwagi na uwzględnienie czynników determinujących ich rozwój oraz ukierunkowaniu na zrównoważony rozwój struktury przestrzennej gminy i ochronę krajobrazu. Zgodnie z § 85 co do wiejskich jednostek osadniczych – w odniesieniu do jednostki S. określono jako ośrodek umiarkowanego rozwoju, przyjmując jako funkcję wiodąca rolnictwo, jako funkcje uzupełniające – agroturystyka, wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych (2m). W § 87 ustalono, że w obszarach poza zasięgami rozwoju przestrzennego jednostek osadniczych (a działka nr [...] jest tak położona), w przypadku szczególnie uzasadnionym z punktu widzenia rozwoju gminy oraz – o ile nie jest to jednoznacznie wykluczone dalszymi ustaleniami lub przepisami odrębnymi - mogą rozwijać się rożne kubaturowe i niekubaturowe formy turystyki, rekreacji i wypoczynku oraz można lokalizować siedliska rolnicze oraz inwestycje pozyskujące energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii (wskazane na rysunku studium). Zarazem odesłano do § 103, §118, §128 i §179, w których ustalono warunki dopuszczalności i lokalizacji takich i innych przedsięwzięć. § 90 Studium stanowi o gospodarowaniu w przestrzeni strefy rolniczej – w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy m.in. w kierunku odnowy krajobrazu rolniczego na drodze właściwego kształtowania systemu zieleni, ochrony, rekonstrukcji i wzbogacania stosunków wodnych, wprowadzania rolnictwa ekologicznego (pkt 1 a-c); kontynuacji aktywizacji nieintensywnych form hodowli bydła, koni, kóz i owiec, jako kierunków wzbogacających krajobraz i nie uciążliwych dla środowiska i rozwoju rolnictwa (pkt 2). Studium przewiduje również rozwój budownictwa mieszkaniowego poza zasięgami rozwoju przestrzennego jednostek osadniczych – w obrębie albo w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących zagród lub drogą opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – co ma miejsce w tym przypadku.

Studium w § 118 stanowi, iż na terenach wiejskich poza zasięgami obszarów rozwojowych jednostek osadniczych, dopuszcza się lokalizację dużej skali i intensywną zabudowę produkcyjną związana z gospodarką rolną – lecz jedynie w miejscach wynikających z uprzedniej analizy uwarunkowań studium i wyłącznie w drodze sporządzenia mpzp. Tymczasem w świetle założeń Studium dla spornego obszaru (jak i całej gminy) takiej potrzeby nie stwierdzono. Przeciwnie, zgodnie z § 119 Studium w obrębie zasięgów obszarów rozwojowych wsi o wysokich walorach krajobrazowych nie należy lokalizować wielkokubaturowych obiektów gospodarczych (w tym inwentarskich) z wyjątkiem obszarów wyznaczonych dla funkcji działalności gospodarczej. Wskazane zapisy korelują z §4 ust. 2 pkt 3, który nakazuje zachowanie dużych kompleksów trwałych użytków zielonych. Ponadto, w § 136 wieś S. został wymieniona jako wieś o wysokich walorach krajobrazowych.

Uwzględniając powyższe zapisy Studium, w opinii Sądu, gmina miała swobodę kształtowania przestrzeni wsi S. w sposób gwarantujący zachowanie stanu faktycznego istniejącego na obszarze objętym zaskarżonym mpzp oraz wprowadzenie zakazu zabudowy na obszarze objętym na rysunku planu symbolem R. Analiza powyższych sformułowań Studium – istotnych dla oceny prawidłowości kwestionowanych skargą zapisów planu – prowadzi wprost do wniosku, że gmina w Studium przewidziała dość dużą swobodę w kształtowaniu zapisów planu co do przeznaczenia terenów, przyjmując, że studium określa tylko ogólne kierunki i założenia zagospodarowania, a wręcz upoważniając do wprowadzenia w planie zapisów o innych formach niż przewidziane w studium, niekolidujących z podstawową formą. Lektura całego tekstu Studium dowodzi, że Gmina ukierunkowała rozwój przestrzenny na zrównoważony rozwój gospodarczy terenu, w tym rozwój ekologicznego rolnictwa, podkreślając jednakże wielokrotnie walory turystyczne oraz komfort życia lokalnej społeczności. W tym celu postanowiono wyraźnie o możliwości lokalizacji obiektów produkcji rolniczej w ramach istniejących już siedlisk. Tylko w wyjątkowych sytuacjach zakłada się powstawanie dużych obiektów kubaturowych oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W opinii Sądu, przy takich ustaleniach i założeniach Studium, sporządzone na potrzeby procedury planistycznej opracowania i analizy w sposób wystarczający dokumentują zasadność przystąpienia do prac nad planem oraz do przyjętych rozwiązań.

Przed przystąpieniem do prac nad mpzp oraz w toku procedury planistycznej sporządzono Opracowanie ekofizjograficzne Analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Analizę urbanistyczną, Analizę skutków finansowych, Prognozę oddziaływania na środowisko.

W myśl § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U.2002.155.1298) na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządza się podstawowe opracowanie ekofizjograficzne, które winno m.in. zawierać określenie uwarunkowań ekofizjograficznych, które w szczególności obejmują: a) określenie przydatności poszczególnych terenów dla rozwoju funkcji użytkowych, a w szczególności: mieszkaniowej, przemysłowej, wypoczynkowo-rekreacyjnej, rolniczej, leśnej, uzdrowiskowej, komunikacyjnej, z uwzględnieniem infrastruktury niezbędnej do prawidłowego spełniania tych funkcji, b) wskazanie terenów, których użytkowanie i zagospodarowanie, z uwagi na cechy zasobów środowiska i ich rolę w strukturze przyrodniczej obszaru, powinno być podporządkowane potrzebom zapewnienia prawidłowego funkcjonowania środowiska i zachowania różnorodności biologicznej, c) określenie ograniczeń wynikających z konieczności ochrony zasobów środowiska lub występowania uciążliwości i zagrożeń środowiska oraz wskazanie obszarów, na których ograniczenia te występują. Dla obszaru objętego zaskarżoną uchwałą opracowanie ekofizjograficzne zostało sporządzone w maju 2019 r. Jego autor na stronie 27 podał, że ze względów ekologicznych należy na całym obszarze wykluczyć możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz ograniczyć możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W szczególności należy nie dopuszczać do powstania zabudowy produkcyjnej oraz usług kolidujących z funkcją mieszkaniową i oświatową oraz sportowo-rekreacyjną. Wskazano, że do takich uciążliwości należą m.in. intensywne emisje zapachów (odory). Należy racjonalnie wykorzystać teren, zaplanować przeważające rolnicze użytkowanie gruntów. Na terenach w sąsiedztwie dróg dopuścić rozwój zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Postuluje się, aby wykluczyć lokalizacje zabudowy produkcyjnej oraz uciążliwych usług w odległości mniejszej niż 500 m od terenu zespołu szkolnego, boiska sportowego. Należy również ograniczyć wprowadzanie dodatkowych funkcji uciążliwych dla środowiska, w tym zakazać na użytkach rolnych lokalizacji przedsięwzięć nie związanych bezpośrednio z działalnością rolniczą – uprawą ziemi.

Rację ma autor skargi, że z opracowania ekofizjograficznego nie wynika wprost, że obszar objęty procedurą planistyczną ma szczególne walory przyrodnicze i zasługuje na ochronę. Należy jednakże zaznaczyć, że organ planistyczny nie jest związany opracowaniem ekofizjograficznym, które ma charakter pomocniczy w opracowywaniu projektu planu. Przy uchwalaniu planu organ jest natomiast bezwzględnie związany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak wyżej uznano, w rozpatrywanym przypadku wyznaczenie zaskarżonego planem terenu rolniczego o przeznaczeniu pod uprawy rolne oraz wyłączenie tego terenu z zabudowy (poza realizacją budowli celu publicznego z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji) pozostaje w zgodności ze Studium, które wprowadziło zasadę, aby wyłączyć z zabudowy obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej (a tym samym tereny upraw rolnych), położone poza określonymi na rysunku Studium zasięgami rozwoju przestrzennego jednostek osadniczych i wskazanymi miejscami rozwoju funkcji aktywizujących gminę (§ 187 Studium – Kierunki). Omawiane opracowanie ekofizjograficzne wskazuje ponadto na potrzebę ochrony zasobów wodnych, w tym wód podziemnych, oraz na ochronę krajobrazu. Wskazane w opracowaniu uwarunkowania (str. 17, 19, 23-25, 27-28) w powiązaniu z wyżej przytoczonymi ustaleniami Studium, uprawniały Burmistrz Miasta do przyjęcia rozwiązań kwestionowanych przez Skarżących. Podkreślenia w tym miejscu ponownie wymaga, że Studium dopuszcza ograniczenie możliwości powstania jakiejkolwiek zabudowy na obszarach dotąd użytkowanych rolniczo.

O zasadności przyjęcia spornych zapisów mpzp stanowi wspomniana Analiza dot. zasadności przystąpienia do jego sporządzenia, w której wnioskach końcowych podano, że konieczność opracowania planu wynikła z potrzeby zahamowania nieprawidłowego rozwoju gminy i ochrony jej przestrzeni poprzez zachowanie równowagi, przy ustalaniu przeznaczenia terenu lub określaniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, między interesem społecznym, a interesami prywatnymi. Wskazano na konieczność przyjęcia rozwiązań zgodnych z zapisami Studium oraz, że uwarunkowania stanu istniejącego i obowiązujące przepisy wykazują zasadność przystąpienia do sporządzenia mpzp we wschodnim rejonie wsi S., w zakresie wskazanym w załączniku.

Istniejący stan zagospodarowania tego terenu oraz zagrożenia, jakie wiążą się z niekontrolowanej zabudowy, przedstawiono w Analizie urbanistycznej.

Również sporządzona na potrzeby mpzp Prognoza oddziaływania na środowisko uzasadnia przyjęte rozwiązania wskazując, że ich celem jest zahamowanie nieprawidłowego rozwoju gminy i ochrona jej przestrzeni, zachowanie równowagi. Wskazano, że optymalnym rozwiązaniem z punktu widzenia ochrony środowiska jest odstąpienie od zabudowy terenów dotąd użytkowanych pod uprawy rolne, w tym zabudowy zagrodowej. Wymieniona Prognoza została przedstawiona organom opiniującym i uzgadniającym w ramach procedury planistycznej, a następnie wyłożona do publicznego wglądu wraz z projektem planu.

Nie ulega wątpliwości, że na organie podejmującym działania w dziedzinie władztwa planistycznego spoczywa obowiązek ważenia interesu indywidualnego, w tym wypadku skarżących, i interesu mieszkańców gminy. Ostatni z nich postrzegany być powinien jako wyraz interesu społecznego, jako przejaw dominującego we współczesnych społeczeństwach trendu, czego ewidentnym dowodem są akty prawa unijnego w zakresie ochrony środowiska, (a wręcz prawa człowieka) do życia w bezpiecznym dla człowieka i jego zdrowia środowisku. Konsekwencją dążenia do zapewnienia bezpiecznych i zdrowych dla człowieka warunków podejmowane są liczne i różnorodne środki mające zachować czyste powietrze, walory przyrodnicze i środowiskowe dla przyszłych pokoleń, czy dążące do ograniczania immisji od strony koniecznej infrastruktury drogowej. Jest to ważki argument w tej sprawie. Trudno jest odmówić zasadności ustalenia przez gminę, iż niektóre z położonych na jej terytorium obszarów winny być wyłączone z zabudowy, tym bardziej, gdy dotąd były użytkowane rolniczo – pod uprawy. Wyodrębnienie i utrzymywanie takich terenów wydaje się uzasadnione z uwagi na niezbędność ochrony człowieka przez szkodliwymi wpływami zewnętrznymi, co jest celem słusznym i uznanym przez organy władzy publicznej, a działania w tym zakresie są podejmowane niewątpliwie w interesie społecznym. Z tychże powodów ustalenie, iż niektóre z terenów nadal przeznaczone zostaną na upraw rolniczych - z wyłączoną możliwością ich zabudowy, wydaje się działaniem celowym, przemyślanym i proporcjonalnym, zwłaszcza z uwagi na korzyści, jakie płyną z takich obszarów dla całej wspólnoty lokalnej. Interes skarżących nie mógł być zatem postrzegany z pierwszeństwem nad interesem nie tyle gminy, jako autora planu miejscowego, lecz interesu wspólnoty terytorialnej wszystkich mieszkańców gminy. Nie bez znaczenia jest argument, że sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości w danym obszarze musi być spójny i konsekwentny, skoro zasadniczym założeniem planu jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważony rozwój terenu (art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym, oceniane przez Sąd działania gminy mieszczą się w granicach swobody planistycznej, a gmina – uchwalając kontestowany plan – dokonała ważenia kolidujących ze sobą interesów, nie przekraczając przy tym reguł tego ważenia. Takie działanie gminy jest wyrazem uwzględnienia prezentowanego przez judykaturę poglądu, że przeznaczenie terenu nie może mieć charakteru zbyt szerokiego i tworzącego prawne konflikty już z samego faktu redakcji/budowy danej normy prawnej; nie powinno także nasuwać zbyt daleko idących wątpliwości co do funkcji danego terenu; a nadto zadaniem miejscowego planu jest ustalenie przeznaczenia terenów w ich kompleksowym powiązaniu, tzn. w taki sposób, ażeby wpływ przeznaczenia terenów na przeznaczenie i użytkowanie innych terenów był znany i przewidywalny (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lipca 2019 r., II SA/Kr 400/19, Lex nr 2718083). Podkreślenia wymaga, że zaskarżona Uchwala wprowadza kilka funkcji na obszarze nią objętym – mieszkalnictwa jednorodzinnego, oświaty, usług sportu i rekreacji, zabudowy zagrodowej oraz upraw rolnych. Skarżący wywodzą, że plan zablokował ich zamierzenia inwestycyjne – budowy W. Ośrodka Rozrodu Świń o całkowitej obsadzie do [...]. Jak wynika z akt sprawy miałaby powstać inwestycja obejmująca budowę chlewni, budynku kwarantanny, silosu paszowego, zbiornika do magazynowania gnojowicy, przewidzianych do obsady jednorazowej o wielkości [...], tj. [...]. knura, [...]. macior i [...]. prosiąt. Planowana chlewnia ma zajmować łączną powierzchnię ok. [...] m2, produkcja gnojowicy wynosić będzie [...] m3, natomiast areał potrzebny do zagospodarowania takiej ilości musi wynosić [...] ha. Nie budzi wątpliwości, że jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów środowiskowych, które powodowałoby liczne uciążliwości dla lokalnej społeczności.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1281/16 (dostępny na stronach internetowy NSA w CBOSA) uznał, że skoro w polskim porządku prawnym nie istnieją tzw. normy odorowe oraz brak jest metodyki pomiaru zapachu, to organ planistyczny gminy ma prawo do wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń dotyczących zwiększania produkcji hodowlanej w celu ograniczenia emisji odorów. Odory, emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

W świetle powyższego racjonalnym było dążenie władz gminy do zahamowania rozwoju intensywnej hodowli, tym bardziej, że jak organ wyjaśnił, taka hodowla ma już miejsce w innych częściach wsi S.. Ponadto na części obszaru objętego zaskarżoną Uchwałą zlokalizowane zostały budynki szkoły oraz boiska sportowego (UO – teren usług oświaty, US – teren usług sportu i rekreacji).

Ponadto Sąd podziela stanowisko organu, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje bezwzględnego obowiązku uwzględniania w treści planu miejscowego decyzji administracyjnej – decyzji środowiskowej, o której mowa w skardze. Zawartość merytoryczna planu miejscowego została określona w art. 15 u.p.z.p. oraz uszczegółowiona w przepisach wykonawczych. Należy ponadto w tym miejscu wskazać, że na etapie podjęcia zaskarżonej uchwały przedmiotowa decyzja środowiskowa nie była jeszcze prawomocna.

W opinii Sądu nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia zasady zachowania ładu przestrzennego, zasady racjonalności i proporcjonalności, albowiem treść planu stanowi dowód dążenia organu planistycznego do uporządkowania zasad kształtowania przestrzennego obszaru objętego planem oraz ochrony tych walorów środowiska, którym zagrażał niekontrolowany i postępujący proces inwestycyjny. Dążeniem organów planistycznych było niedopuszczenie do niekontrolowanego zagospodarowywania spornych terenów, a to, że takie działanie było celowe i dopuszczalne, jednoznacznie wynika z przedstawionej Sądowi dokumentacji planistycznej.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 pkt 3 – 5 ww. ustawy, w ramach zagospodarowania przestrzennego należy ustalić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska w szczególności przez między innymi zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni; uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej; zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych. W rozpatrywanym przypadku niewątpliwie asumptem do zainicjowania procedury planistycznej i jej zakończenia był sprzeciw lokalnej społeczności wobec planów inwestycyjnych Skarżących. Powyższe wynika nie tylko z argumentacji stron, ale również z dokumentacji planistycznej. W opinii Sądu z przyczyn wyżej omówionych nie można jednakże skutecznie zakwestionować zaskarżonego Planu tylko z tej przyczyny, że władze gminy wszczynając procedurę planistyczną dały w tym przypadku prymat racjom lokalnej społeczności i w konsekwencji interesowi publicznemu, nad interesem prywatnym skarżących.

Reasumując, stwierdzić należy, że realizując przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawowy wymóg zachowania jego zgodności ze studium, organ planistyczny nie przekroczył władztwa planistycznego. W świetle kierunków przyjętych w Studium nie było celowym zwiększanie w planie terenów inwestycyjnych kosztem terenów nieinwestycyjnych. Dopuszczenie zabudowy na terenach rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolem R byłoby niezgodnie ze Studium, a w konsekwencji naruszałoby przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenia planu miejscowego co do tego terenu są nie tylko zgodne z założeniami Studium, ale rozwijały je, dążąc do urzeczywistnienia założeń polityki przestrzennej gminy z uwzględnieniem faktycznych realiów i możliwości zagospodarowania terenu, stanowiącego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały działkę nr [...]. W taki sam sposób zostały potraktowane znajdujące się w granicach tej jednostki planu sąsiednie nieruchomości, które mają analogiczne przeznaczenie w Studium.

Odnosząc się z kolei do podniesionego skardze zarzutu istotnego naruszenia procedury planistycznej wyjaśnić należy, że tryb postępowania planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

W przypadku zaskarżonej uchwały Burmistrz Miasta z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...] Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu miejscowego. W tym zakresie w pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że z dokumentacji planistycznej złożonej do akt sprawy wynika, iż po uprzednim wykonaniu na podstawie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. analizy zgodności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniego wsi S. (Analiza z dnia [...].10.2018 r.), Burmistrz Miasta w dniu [...] października 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. we wschodnim rejonie wsi S., określając granice obszaru objętego procedurą planistyczną, wskazanego szczegółowo w załączniku graficznym do uchwały. Ogłoszenie oraz obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Gminy T. (BIP), na tablicach informacyjnych wsi S. i sołectwa Runowo oraz ukazało się w lokalnej prasie – Tygodniku Noteckim z dnia [...].11.2018 r. Powiadomiono również, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu oraz opracowano prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu. Organ, stosownie do treści art. 17 ustawy, wystąpił także o wymagane opinie i uzgodnienia, uzyskując stosowne stanowiska organów. Zgłoszone wnioski i uwagi zostały rozpatrzone przez Burmistrza T., a następnie przez Radę Miejską. Obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko organ zamieścił w lokalnej prasie oraz na stronie Urzędu, wyznaczając datę dyskusji publicznej oraz informując o możliwości składnia uwag i wniosków. Z dyskusji publicznej, zorganizowanej w podanym terminie, sporządzony został protokół. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie wykorzystywali przewidzianego przepisami prawo do uczestniczenia w toku procedury planistycznej.

W opinii Sądu uchwała dotycząca przedmiotowego planu została w sposób wystarczający uzasadniona. Stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 (zasady kształtowania polityki przestrzennej), zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, a także wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż uzasadnienie uchwały w pierwszej kolejności powinno wykazywać celowość przyjętych w planie rozwiązań w aspekcie wniosków i uwag zgłoszonych w ramach procedury planistycznej. Skoro odnośnie terenu wschodniego wsi S. skarżący nie wnieśli wniosków i uwag kwestionujących przyjęte w projekcie planu rozwiązania, Rada nie musiała w uzasadnieniu uchwały rozważać wszystkich kwestii, jakie mogą wiązać się z wejściem w życie planu. Ponadto w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż użycie w art. 15 ust. 2 zwrotu, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo elementy w nim wymienione, nie oznacza niedopuszczalności w uzasadnionych przypadkach odstępstw od tej zasady. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu i charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. wyrok NSA z 6.05.2010 r., II OSK 424/10, LEX nr 673872; wyrok NSA z 19.06.2012 r., II OSK 814/12, LEX nr 1166998). W opinii Sądu powyższe stanowisko odnosi się również do oceny prawidłowości uzasadnienia zaskarżonej Uchwały. W realiach rozpatrywanej sprawy istotnym jest, na co już Sąd zwracał powyżej uwagę, że z dokumentacji planistycznej wynika, jakimi celami organy planistyczne kierowały się podczas prac nad planem oraz, że ocenie podlegały także skutki, z jakim wiązać będzie się przeznaczenie terenu na obszarze R. Istotne materiały w tym zakresie zawiera opracowanie Prognoza oddziaływania na środowisko, Opracowanie ekofizjograficzne oraz – przede wszystkim – obowiązujące Studium.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że Burmistrz Miasta nie naruszyła procedury planistycznej

W sprawie nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Jednocześnie, Sąd nie dostrzegł z urzędu również takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością zaskarżonej uchwały.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym, na które sprawa została skierowana zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia [...] lutego 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii [...] potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z [...] listopada 2020 r., sygn. II OSP [...] (www.nsa.gov.pl).