Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2363/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53, ust. 4 pkt 3, art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 53 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 5, ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1213/11 w sprawie ze skargi I.G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. w sprawie sygn. II SA/Po 1213/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy Czempiń z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dniu 6.06.2011r. do Burmistrza Gminy Czempiń wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej "Spółka") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej o mocy nominalnej do 900 KW z infrastrukturą techniczną: drogą dojazdową wraz ze zjazdem z drogi gminnej oraz tymczasowym placem manewrowym na części działek nr ewid. [...] oraz [...], obręb [...], gm. C.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2011 r., organ I instancji ustalił na rzecz Spółki warunki zabudowy dla tej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał m.in., że inwestor uzyskał w dniu 18 kwietnia 2011 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Projekt decyzji został uzgodniony z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Poznaniu Delegatura w Lesznie postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. oraz z Zarządem Dróg Powiatowych w Kościanie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Organ I instancji przyjął, że skoro Starosta Kościański, jako organ uzgadniający w zakresie ochrony gruntów rolnych nie zajął stanowiska w sprawie w terminie 2 tygodni, uzgodnienie zostało dokonane w myśl art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012, nr 647 j.t., dalej jako u.p.z.p.). Wskazał też, że w związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który to przepis wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w przypadku urządzeń infrastruktury technicznej, nie przeprowadził analizy w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ jednocześnie przeprowadził stosowną analizę na podstawie art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli I. G. i J. G., właściciele nieruchomości rolnej niezabudowanej nr [...] oraz [...], położonej w sąsiedztwie terenu obejmującego planowaną inwestycję. Podnieśli, że nie zgadzają się na inwestycję w bezpośrednim sąsiedztwie należących do nich gruntów z uwagi na fakt, że w przyszłości zamierzają grunty te zabudować budynkiem mieszkalnym. W związku z tym przewidywane uciążliwości tj. hałas, pole magnetyczne i inne będą skierowane bezpośrednio na planowany dom. Ponadto zdaniem stron wartość ich nieruchomości spadnie, a z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie będą mogli domagać się odszkodowania od gminy na podstawie art. 36 u.p.z.p. Odwołujący zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na brak działki sąsiedniej zabudowanej w sposób umożliwiający ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji siłowni wiatrowej. Wskazali też, że tereny objęte inwestycją to grunty rolne, z decyzji nie wynika, czy wydana została zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie (dalej też jako SKO), utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazało że przepisów art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3). Siłownia wiatrowa mieści się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej, dlatego w sprawie nie znajduje zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1), a co za tym idzie organ nie przeprowadza analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. SKO uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, brak zatem przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że strony nie wykazały, iż decyzja narusza ich interes prawny. Działki nr [...] i [...] są działkami rolnymi, niezabudowanymi i taki stan faktyczny bierze organ pod uwagę wydając decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto w świetle przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem teren ten stanowią grunty rolne klasy RIIIb, RIVa, RV, RVI o pow. poniżej 0,5 ha.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, I. G. i J. G. zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie; błędną wykładnię art. 61 u.p.z.p. polegającą na jego niezastosowaniu, a tym samym błędnym przyjęciu, że siłownia wiatrowa stanowi urządzenie infrastruktury technicznej; naruszenie przysługującego skarżącym prawa własności działek sąsiednich w stosunku do działek o nr [...] i [...], a w konsekwencji naruszenie ich słusznego interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględniając skargę, wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły wyczerpująco przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem teren ten stanowią grunty rolne klasy RIIIb, RIVa, RV, RVI o pow. poniżej 0,5 ha. Natomiast Burmistrz Gminy Czempiń w decyzji stwierdził jedynie, że Starostwo Powiatowe w Kościanie w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie nie zajęło stanowiska, wobec czego zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uważa się za dokonane.

Wątpliwości Sądu wzbudził wniosek z dnia 12 lipca 2011 r. , skierowany przez organ pierwszej instancji - Burmistrza Czempinia do Starostwa Powiatowego w Kościanie. Zwrócono się nim o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., a więc w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Do wniosku tego dołączono projekt decyzji. W projekcie tym wskazuje się, że zabudowa obejmie powierzchnię maksymalnie 625 m². Jednocześnie na mapie stanowiącej załącznik do projektu decyzji zakreślono linie rozgraniczające teren inwestycji, w taki sposób, że inwestycja obejmuje niewielki fragment działek nr [...] i [...], stanowiących użytki rolne o klasie IVa, a jedynie w niewielkim zakresie (głównie obejmującym drogę dojazdową) użytki rolne o klasie IIIb. Organ uzgadniający mógł zatem mieć przeświadczenie, że zwarty obszar projektowy inwestycji obejmuje tylko ten teren, nie przekracza powierzchni 0,5 ha i głównie obejmuje użytki rolne o klasie IV, które nie wymagają uzyskania zgody marszałka województwa na zmianę przeznaczenia, ani ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W ocenie Sądu, organy dokonując weryfikacji wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu nie powinny abstrahować od regulacji zawartych w ustawie z 3 lutego 1995r o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. z 2004.,nr 121, poz. 1266, dalej powoływanej jako u.o.g.r.l.). Do tych regulacji w zaskarżonej sprawie w ogóle się nie odniesiono. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wyjaśnił, że pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia. W takim ujęciu konieczne jest rozstrzygnięcie, czy przy przeznaczaniu określonego gruntu rolnego na cele nierolnicze należy uwzględniać obszar jedynie rzeczywiście objęty projektowaną inwestycją, czy będzie to obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne. Sąd wskazał, że sprawach II OSK 1826/06 oraz II OSK 1086/11, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał kwestię lokalizacji elektrowni wiatrowej i nośnika reklamowego, jednoznacznie stwierdzając, że w przypadku decyzji lokalizacyjnych zmiana przeznaczenia dotyczy zawsze obszaru jednej lub kilku konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, których dotyczą warunki zabudowy. W wyroku w sprawie II OSK 1826/06 zaznaczył nadto, że wykładnia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którą "zwarty obszar projektowany" należałoby odnosić jedynie do obszaru faktycznie zajmowanego na cele nierolnicze i nieleśne, prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ inwestor, występujący o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruncie podlegającym ochronie na mocy przepisów tej ustawy, zawsze spełniałby warunek, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, jeżeli tylko ograniczyłby powierzchnię zabudowy do 0,5 ha. Podobną argumentację przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1900/08.

W konkluzji Sąd przyjął, że obecnie działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r., a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów rolnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania zwartych obszarów gruntów wysokiej jakości na cele nierolnicze i nieleśne, a ograniczanie to powinno być postrzegane nie tylko jako proces powodujący uszczerbek obszarowy, ale także wpływający na walory użytkowe gruntów (art. 1 u.o.g.r.l.). W ocenie Sądu "milczenie" organu uzgadniającego - Starosty Kościańskiego nie wyczerpywało merytorycznie uzgodnienia określonego w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Burmistrz Gminy Czempiń nie mógł zatem być zwolniony z rozpoznania kwestii ochrony gruntów rolnych.

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że organy naruszyły art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012r, nr 270, jednolity tekst, dalej jako p.p.s.a.) uchylił decyzje obu organów. Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły wyczerpująco, dlaczego uznały, że inwestycja na gruntach klasy III nie wymaga zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze. W dalszej części uzasadnienia wyroku, Sąd odniósł się do pozostałych zarzutów skargi. Słusznie uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie, a swoje stanowisko w tym zakresie wyczerpująco uzasadnił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że "zwarty obszar projektowany" do przeznaczenia na cele nierolnicze oznacza teren całych działek ewidencyjnych, na których planowana jest inwestycja, podczas gdy pojęcie to powinno być interpretowane jako obszar, który faktycznie wykorzystany zostanie na potrzeby planowanej inwestycji;

2) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest pojęciem tożsamym z ustawowym pojęciem "zwartego obszaru projektowanego";

3) art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji, że milczenie organu uzgadniającego – Starosty Kościańskiego nie wyczerpało uzgodnienia określonego w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obszar przeznaczony na cele nierolnicze wyznacza powierzchnia faktycznie zajęta pod lokalizowaną inwestycję, a nie obszar działek ewidencyjnych. Spółka pismem z dnia 3.06.2011r. zmodyfikowała swój wniosek w ten sposób, że wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego część działek o numerach ewidencyjnych 43 i 44. Organ I instancji ustalił warunki zabudowy również dla części ww. działek, tj. powierzchni maksymalnie 625 m². Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji nie może ograniczać się do podania położenia działki. Linie rozgraniczające nie mogą tez być utożsamiane z granicami działki. Zdaniem autora skargi kasacyjnej "terenem" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli określony obszar, na którym planowana jest realizacja danej inwestycji. W niniejszej sprawie terenem, którego dotyczył wniosek był jedynie teren części ww. działek ewidencyjnych. Stąd nie było konieczne uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zastosowana przez Sąd I instancji interpretacja pojęcia "zwartego obszaru projektowanego" jest zbyt szeroka i nie znajduje uzasadnienia w ustawie. Spółka podniosła, że w niniejszej sprawie całkowity obszar zajęty pod planowana inwestycję nie przekroczy 3000 m², a sam fundament elektrowni wiatrowej – 625 m². Na glebie klasy IIIb zlokalizowany jest tylko fragment drogi dojazdowej i niewielka część tymczasowego placu manewrowego, które nie zostaną trwale związane z gruntem. Łączna powierzchnia przeznaczona pod inwestycję na klasie IIIb wynosi 1000 m². Pozostała część gruntów nadal będzie użytkowana rolniczo.

W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji jest wewnętrznie niespójne, ponieważ z jednej strony powołuje się na wyroki NSA, w których kryterium obszarowe odniesiono do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia (II OSK 738/07, II OSK 670/09), a z drugiej wskazuje, że obszar przeznaczony na cele nierolnicze wyznacza powierzchnia działki ewidencyjnej. Ze swej strony Spółka przywołała wyrok WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 509/10, zgodnie z którym przy działkach o bardzo dużych powierzchniach teren inwestycji może obejmować tylko fragment działki. Wskazała ponadto na sprzeczność stanowiska Sądu I instancji z przepisami prawa Unii Europejskiej, tj. dyrektywą Parlamentu i Rady nr 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Spółka podniosła, że milczenie Starosty Kościańskiego wyczerpało merytorycznie uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ww. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wnoszący skargę kasacyjną ma rację, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 53 ust. 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej "u.p.z.p.").poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie że "milczenie" organu uzgadniającego – Starosty Kościańskiego nie wyczerpało uzgodnienia określonego w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

Błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło w trybie art. 54 ust. 5 u.p.z.p. do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych mimo, że organ uzgadniający nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Zgodnie z tym przepisem, w odniesieniu do uzgodnień, o których mowa m.in. w ust. 4 pkt 6 (w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami), w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się na dokonane. Starosta jest organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych- w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej "u.o.g.r.l.") jak i w aktualnym stanie prawnym.

W rozpoznawanej sprawie w dniu 12.07.2011r. organ pierwszej instancji skierował do Starosty Kościańskiego wniosek o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Do wniosku tego dołączono projekt decyzji, wskazując w nim, że zabudowa obejmie powierzchnię maksymalnie 625 m². Jednocześnie na mapie stanowiącej załącznik do projektu decyzji zakreślono linie rozgraniczające teren inwestycji. Nie jest rzeczą Sądu pierwszej instancji ustalanie, jakie przeświadczenie mógł mieć organ uzgadniający oceniając ww. wniosek. Wniosek ten zawierał wszystkie niezbędne elementy wniosku o uzgodnienie, wyraźnie zaznaczono w nim, że obszar inwestycji nie zajmuje całej powierzchni działek nr [...] i [...], wskazano, że planowana inwestycja położona będzie także na użytkach rolnych klasy IIIb. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w istocie próbą "podpowiadania" organowi uzgadniającemu jak powinien postąpić. Tymczasem to organ uzgadniający samodzielnie decyduje, czy projekt konkretnej decyzji uzgodnić pozytywnie, czy negatywnie, czy też w ogóle w jego przedmiocie się nie wypowiedzieć godząc się na skutki milczenia określone w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Nie ma żadnych podstaw, aby w rozpoznawanej sprawie przyjmować, że Starosta Kościański nie zajmując stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – nie dokonał uzgodnienia projektu decyzji. Zarzut naruszenia art. 53 ust. 5 u.p.z.p. okazał się zatem uzasadniony.

Powyższe uchybienie, nie wpływa jednak na trafność rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu polegającego na uchyleniu decyzji organów obu instancji. Nie zasługuje bowiem na uwzględnienie podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.

Siłownia wiatrowa stanowi urządzenie infrastruktury technicznej , które służy do wytwarzania odnawialnych źródeł energii. Tym samym przyjąć trzeba, że inwestor zamierza na przedmiotowym terenie realizować zadanie produkcyjne, inne niż rolnicze. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (ust. 2 pkt 1). Plan miejscowy jest zatem jedyną drogą do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, gdy "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" przekracza 0,5 ha. Brak przekroczenia ww. obszaru, a w konsekwencji brak konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, otwiera możliwość zmiany przeznaczenia gruntu w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie, czy zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze przekracza 0,5 ha. Wprowadzający ww. kryterium obszarowe przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. nawiązuje w swojej treści bezpośrednio do trybu, w jakim ta zgoda jest wyrażana. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1). W projekcie planu wyznacza się obszar planowany do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, który jest wytyczony liniami rozgraniczającymi go od terenów o innym przeznaczeniu. Ustalenia obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia dokonuje się właśnie w projekcie planu, ponieważ - zgodnie z art. 17 pkt 8 ustawy - uzyskanie zgody na zmianę tego przeznaczenia powinno nastąpić w toku procedury planistycznej, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu, a zatem przed uchwaleniem planu miejscowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., uznając, że "zwartym obszarem projektowanym " w rozumieniu tego przepisu jest obszar całych działek, na których realizowana ma być planowana inwestycja. W przepisie tym jest mowa o "obszarze zwartym", przez co należy rozumieć teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami. Wykładnia przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy prezentowana przez skarżącą Spółkę prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p., ponieważ inwestor, występujący o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruncie podlegającym ochronie na mocy przepisów tej ustawy, zawsze spełniałby warunek, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, jeżeli tylko ograniczyłby powierzchnię zabudowy do 0,5 ha. Na użytkach rolnych możliwa byłaby wtedy realizacja każdej inwestycji, niezwiązanych z produkcją rolną czy leśną, o dowolnie ustalonej przez inwestora powierzchni, nieprzekraczającej 5 000 m² - bez zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nierolnicze lub nieleśne (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. II OSK 1826/06).

Dodatkowo podkreślić należy, że przepis art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne". "Terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).

Ustalenie warunków zabudowy odnosi się zatem do działki objętej wnioskiem, jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Przepis art. 7 ust. 2 pkt. 1 u.o.g.r.l. wskazuje natomiast na "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" a zatem obszar z określonymi granicami. Obszarem takim w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest działka objęta wnioskiem inwestora (por. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1887/10, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 543/12). "Zwarty obszar projektowany" nie może być zatem rozumiany, jako część działki, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, ponieważ ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości a nie jej części.

W świetle powyższego, w sytuacji gdy powierzchnia działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowiącej użytki rolne klas I-III przekracza 0,5 ha, warunkiem jej przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne jest uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nadto może być dokonane tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując powyższej wykładni unormowania zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. należy dodatkowo mieć na względzie, że na mocy ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.z 2013r. poz. 503), która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r., przepis ten uległ zmianie.

Aktualnie art.7 ust.1 i ust.2 pkt 1 u.o.g.r.l. stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust.1) natomiast ust.2 pkt 1 stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Przewidziane w art. 7 ust.2 pkt 1 u.o.g.r.l. kryterium obszarowe zostało zniesione w/w ustawą o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych , a zatem dla każdego gruntu rolnego klas I-III, niezależnie od tego jaki obszar zajmuje inwestycja przeznaczona na cele nierolnicze, wymagane jest aktualnie uzyskanie zgody właściwego ministra., co oznacza, że wszystkie grunty rolne klas I-III, mogą być przeznaczane na cele nierolnicze tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ustawodawca dokonując zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie zdecydował się na umieszczenie w słowniczku ustawy (poprzez dodanie pkt 29 w art. 4) definicji zwartego obszaru projektowanego na cele rolnicze, zaproponowanego, jako autopoprawka do projektu zmiany ustawy (druk nr 688). Zamiast tego całkowicie zniósł kryterium obszarowe. Wspomniana autopoprawka ujmowała zwarty obszar projektowany, jako obszar gruntów rolnych przewidzianych do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, zawarty w granicach opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczony na rysunku projektu tego planu, liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W założeniu jej autorów proponowana zmiana miała przeciwdziałać dzieleniu zwartych terenów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z pominięciem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Powyższa zmiana przepisu i jej uzasadnienie dodatkowo przemawia za trafnością stanowiska, że "zwarty obszar projektowany" nie mógł być rozumiany, jako część działki, która w wyniku realizacji inwestycji miała być faktycznie zabudowana.

Uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji było więc słuszne, ale z tym uzasadnieniem, że organy administracji publicznej nie dokonały pełnych ustaleń faktycznych w zakresie przeznaczenia terenów gruntów rolnych na cele nierolnicze. Podstawy ustaleń faktycznych w tym zakresie, nie może stanowić wyłącznie wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Będąc związany żądaniem inwestora, organ powinien rozważyć, po ustaleniu w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, czy w tej sprawie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i w związku z tym, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wiatrowej z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] oraz [...], obręb [...], gm. C.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.