Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 66/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu M. B. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 25 kwietnia 2008 r., nr XIII/84/08 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Rady Gminy Komprachcice na rzecz skarżących B. K. i J. K. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. i J. K. jest uchwała Rady Gminy w Komprachcicach z dnia 25 kwietnia 2008 r., nr XIII/84/08 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice.

W skardze zarzucono, że organ planistyczny nie zastosował się do wskazań i oceny wynikającej z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 kwietnia 2004 r., sygn. II SA/Wr 2795/2001, z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. II SA/Op 415/04 i z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. II SA/Op 220/07 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. II OSK 832/05 i nadużywając władztwa planistycznego zadecydował o zmianie przeznaczenia terenów sąsiadujących z nieruchomością skarżących z funkcji mieszkalnej i rolniczej (oznaczenie "1 P/S/UK") na funkcję produkcyjną ("oznaczenie "II R"). Wskazali, że już od 1999 r. kwestionują próby zmiany przeznaczenia spornego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na produkcyjno składowy, gdyż na terenie tym powstał bezprawnie duży tartak, zaś Gmina usiłuje w ten sposób zalegalizować bezprawne działania jego właściciela. Nie liczy się przy tym ani z interesem prawnym ani prawem własności posiadaczy działek sąsiednich. Wskazali, że w poprzednim planie z 1994 r. działki te miały przeznaczenie mieszkalno – zagrodowe i przeznaczenie ich w chwili obecnej na uciążliwą działalność gospodarczą musiałoby być uzasadnione wyjątkowymi względami, a nie chęcią legalizacji budowy tartaku, który w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko [Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.] jest przedsięwzięciem znacząco oddziaływującym na środowisko. Podkreślono też, że organ nie może powoływać się na inwestycyjne przeznaczenie spornego terenu w dotychczasowym planie, gdyż plan ten został sądownie unieważniony.

Wójt Gminy Komprachcice wnosił o odrzucenie, względnie o oddalenie skargi, zarzucając, że skarżący nie są uprawnionymi do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie studium zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie jest aktem prawa miejscowego oraz że skarżący nie dotrzymali 60 – dniowego terminu do wniesienia skargi, liczonego zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie doszło przy tym do spełnienia przez skarżących przesłanki naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, wymaganej przepisem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego i tylko pośrednio wpływają na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Przywoływane przez skarżących wyroki sądowe dotyczą innej materii, a mianowicie planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, zaś podstawą rozstrzygnięć było naruszenie przepisów związanych z procedurą planistyczną a nie naruszenie praw właścicielskich skarżących. Zdaniem organu nie było żadnych przesłanek, by tereny istniejącego i funkcjonującego zakładu produkcyjnego przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową, przy czym ewentualne zagrożenia związane z jego działalnością winny być przedmiotem kontroli ze strony odpowiednich organów inspekcji ochrony środowiska. Kwestia sposobu przeznaczenia w studium terenów, na których zlokalizowano tartak, nie spowoduje jego likwidacji i nie przesądza o funkcjonowaniu w przyszłości tego zakładu. W sytuacji dotychczasowego zainwestowania przeznaczenie terenu obejmującego istniejący tartak na tereny budowlane byłoby rozwiązaniem niewłaściwym pod kątem wykorzystania istniejącej infrastruktury. Ponadto obowiązujące do tej pory studium również wskazywało na funkcję przemysłową tego terenu, natomiast w nowym studium uwzględniono możliwość przekształcenia spornego terenu na działalność usługową, czyli potencjalnie mniej uciążliwą dla nieruchomości sąsiednich. Skarżący, pomimo wyczerpania przez organ całej procedury planistycznej, w tym powiadomienia społeczności lokalnej o przystąpieniu do jego sporządzania, nie wnieśli żadnych wniosków i uwag.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił i zważył co następuje:

Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i odnosiła się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice uchwalonego przez Radę Gminy Komprachcice w dniu 18 czerwca 1999 r. za nr VII/61/99. Załącznikami do uchwały były: ujednolicony tekst studium, ujednolicony rysunek studium w skali 1:10000 oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu uchwały o zmianie studium. Uchwalenie studium zostało poprzedzone następującą procedurą. W dniu 26 czerwca 2006 r. Rada Gminy Komprachcice podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice. Stosowne obwieszczenie ukazało się w prasie lokalnej oraz w siedzibie Urzędu Gminy, z zaznaczeniem możliwości składania wniosków w terminie wskazanym w art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczegółową informację o możliwości składania wniosków do studium skierowano do zainteresowanych instytucji. W toku procedury poprzedzającej uchwalenie studium organ uwzględnił w całości lub w części 26 wniosków mieszkańców Chmielowic, 2 wnioski z Domecka, 3 wnioski z Dziekaństwa, 8 wniosków z Komprachcic, 12 wniosków z Ochodzy, 6 wniosków z Polskiej Nowej Wsi, 5 wniosków z Wawelna oraz 11 wniosków z terenu Żerkowic. Uwzględnione wnioski dotyczyły zmiany przeznaczenia poszczególnych działek na działki budowlane lub budowlano - inwestycyjne. W rozstrzygnięciu z dnia 16 sierpnia 2007 r. Wójt Gminy Komprachcice stwierdził, że wnioski złożone przez osoby prywatne zostały rozpatrzone w sposób zgodny z założeniami studium, natomiast wnioski złożone przez instytucje zostały uwzględnione. Wnioski złożyła też Gminna Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna. W kolejnym etapie procedury uchwalania studium dokonano uzgodnienia projektu studium z właściwymi instytucjami i organami oraz wystąpiono o jego zaopiniowanie przez jednostki odpowiedzialne za infrastrukturę drogową, kolejową, energetyczną, gazową, wodną i z zarządem Lasów Państwowych. W dniu 25 października 2007 r. ukazało się ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu studium, wskazujące ponadto termin publicznej dyskusji nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami. Dyskusja publiczna odbyła się w dniu 17 grudnia 2007 r. W dalszym etapie procedowania do projektu studium zgłoszono 24 uwagi, które dotyczyły z reguły zmiany przeznaczenia konkretnie oznaczonych działek gruntu. Rozstrzygnięciem z dnia 18 lutego 2008 r. Wójt Gminy Komprachcice postanowił uwzględnić 18 uwag, uznając je za możliwe do uwzględnienia bez zmiany zasadniczych rozwiązań projektu. Pozostałe uwagi nie zostały uwzględnione a ich wykaz jako element materiałów planistycznych został przesłany do Rady Gminy w Komprachcicach.

W dniu 2 grudnia 2008 r. skarżący wezwali Wójta i Radę Gminy w Komprachcicach do usunięcia naruszenia prawa wywołanego przedmiotową uchwałą, ze względu na przekroczenie władztwa planistycznego i nieuwzględnienie ich interesu prawnego, wynikającego z sąsiedztwa zakładem emitującym szkodliwe substancje do środowiska naturalnego. Rada Gminy w Komprachcicach uchwałą z dnia 26 lutego 2009 r., nr XIX/160/09 uznała zarzuty skarżących za nieuzasadnione.

W takim stanie rzeczy należało zważyć co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej P.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, w tym badając czy organ wydający rozstrzygnięcie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego. Kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności przyjętych rozwiązań.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy w Komprachcicach z dnia 25 kwietnia 2008 r., nr XIII/84/08 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Komprachcice. Podkreślić należy, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego określone w tym względzie zapisy. Niewątpliwa jest również w sprawie kwestia uprawnień Rady Gminy do uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uprawnienia te wynikają wprost z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 - 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do treści zawartego w nim unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny zobowiązany jest zatem do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji skarżącego.

Wbrew stanowisku organu skarżący spełnili wymogi formalne. Wystąpili z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa w dniu 2 grudnia 2008 r., natomiast skargę wnieśli w dniu 2 lutego 2009 r. Termin 60 – dniowy, przewidziany dla wypadku braku odpowiedzi organu administracyjnego na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wynikający z art. 53 § 2 P.p.s.a., upływał w dniu 31 stycznia 2009 r., ale z uwagi na to, że była to sobota, zgodnie z art. 83 § 2 P.p.s.a. upłynął on w najbliższy poniedziałek, tj. w dniu 2 lutego 2009 r. Nie można przy tym liczyć do biegu terminu dnia wniesienia żądania usunięcia naruszenia prawa, gdyż zgodnie z art. 111 § 2 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 83 § 1 P.p.s.a., jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło.

Co do przesłanki interesu prawnego odwołać się należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie chociażby w wyroku z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 (ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2), Sąd przyjął, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07 (nie publ.), gdzie Sąd przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbawia skarżącego przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

Uwagi powyższe mają znaczenie szczególnie w przypadku zaskarżenia uchwały, której przedmiotem jest studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego tak jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie ma charakteru aktu powszechnie obowiązującego. Może to budzić wątpliwości, czy w stosunku do tego rodzaju aktu postanowienie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może mieć zastosowanie. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym poglądy są rozbieżne. Przykładowo w wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. II OSK 614/07 (LEX nr 334317) przyjęto, iż "postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić w tym przypadku o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może zatem jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko powyższe jest zbyt kategoryczne i nie odnosi się do wszystkich możliwych stanów faktycznych, które mogą decydować o możliwości lub braku możliwości stosowania kontroli obywatelskiej w stosunku do tego rodzaju aktu. Trafny jest w tym względzie chociażby pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07 (LEX nr 437511), wedle którego skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Również nie sposób podzielić poglądu, że uchwała rady gminy podejmująca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodzić się w tej mierze należy także z WSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/06 ( nie publ.) przyjął, iż "Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stąd zawarte w nim ustalenia mogą, co do zasady, ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. W tej sytuacji nie można podzielić poglądu (...), iż właściciele nieruchomości nie mogą mieć interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy (...) do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium, gdyż nie dotyczy ona ich interesu prawnego. Uprawnienie takie przysługuje właścicielom nieruchomości, o ile w konkretnym przypadku dojdzie do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do naruszenia władztwa planistycznego gminy. Naruszenie takie może mieć miejsce m.in. w sytuacji, gdy skutkiem naruszenia procedury lub innego wymogu formalnego jest brak wnikliwego rozpatrzenia przez organ przyjmujący uchwałę (rada gminy lub miasta) stanowisk zainteresowanych właścicieli nieruchomości".

W niniejszej sprawie zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób było o tyle ułatwione, że jedna z uwzględnionych uwag dotyczyła działek sąsiadujących z nieruchomością skarżących i decydowała o jej przeznaczeniu w stopniu szczegółowości odpowiadającemu przedsięwzięciu planistycznemu. Chodzi tu o działki nr [...], [...], [...] i [...], stanowiące własność M., M., G. i K. P., które w dotychczasowym planie zagospodarowania przestrzennego pełniły funkcję terenów istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, natomiast w studium przeznaczono je na tereny rozwoju funkcji produkcyjno – składowej. W tym zakresie z urzędu wiadomym jest Sądowi, z akt spraw toczących się w tut. Sądzie oraz w Naczelnym Sądzie Administracyjnym o sygn. II SA/Wr 2795/2001, II SA/Op 415/04 (II OSK 823/05), że skarżącym przyznawano status strony w postępowaniach dotyczących zmiany przeznaczenia przedmiotowego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ze względu na bezpośrednie oddziaływanie inwestycji zlokalizowanych lub planowanych na tych działkach na nieruchomość skarżących. Ze względu na wskazywane wyżej uzależnienie przyszłego planu od zapisów studium i związanie organu planistycznego jego zapisami, interes prawny skarżących w niniejszej sprawie wydaje się oczywisty i wynika z konstytucyjnych i ustawowych przepisów regulujących ochronę prawa własności, których istotą jest także ochrona przed niekorzystnym oddziaływaniem (immisjami) z nieruchomości sąsiadującej. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 415/04 zwrócono uwagę, że "nieruchomość będąca własnością skarżących stanowi grunt zabudowany, przy czym zabudowa przeznaczona jest na cele mieszkalne - jest typowym przykładem zabudowy jednorodzinnej, z niewielką działką przydomową (łącznie obszar tej nieruchomości wynosi 0.1097 ha). Nieruchomość ta położona jest w otoczeniu innych działek wykorzystywanych w ten sam sposób, z tym, że oprócz zabudowy mieszkaniowej funkcjonowały tam także, jako na terenie wiejskim, tereny rolnicze i budownictwa zagrodowego. Tego rodzaju przeznaczenie terenu wynikało nie tylko z faktycznego sposobu wykorzystania, ale było usankcjonowane normami planu miejscowego do 1994 r. Zaprojektowanie w planie miejscowym, dla takiego terenu, w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, uciążliwej przestrzeni produkcyjnej, musiałoby być uzasadnione wyjątkowymi względami (np. zaspokojenie przez projektowany sposób zagospodarowania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, przy braku innych terenów, którymi gmina w ramach władztwa planistycznego "dysponuje"). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby takie wyjątkowe okoliczności miały miejsce. Wprost przeciwnie, Gmina wskazuje na inne okoliczności, nie należące do względów określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Utrzymując w projekcie planu funkcję gospodarczą, wprowadzoną w 1994 r. dla obszaru zainwestowanego pod tartak, zaskarżona Gmina tłumaczy swoje stanowisko obawami przed ewentualnymi roszczeniami właściciela tartaku wobec Gminy, w razie zaplanowania na spornym obszarze funkcji nieprodukcyjnej. Nie sposób zaś nie dostrzec, że do wybudowania tartaku doszło w wyniku sprzecznej z planem lokalizacji, ustalonej decyzją organu Gminy, co do której to decyzji stwierdzono nieważność. Prawomocna jest także, wobec wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt IV SA 2331/99, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzająca nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Opolu, z dnia [...], udzielającej M. i G. P. pozwolenia na budowę tartaku. Uprawnione staje się w tej sytuacji stwierdzenie, że poprzez zakwestionowane przez skarżących działania planistyczne, Gmina chce doprowadzić do legalizacji inwestycji i sanowania swoich sprzecznych z prawem czynności, kosztem interesu prawnego m.in. skarżących". W takim stanie rzeczy, gdyby nie uznać naruszenia interesu prawnego skarżących w wyniku zmiany przeznaczenia sąsiedniej nieruchomości w studium zagospodarowania przestrzennego, a nie w planie, skarżący nie mogliby skutecznie kwestionować przeznaczenia działki sąsiedniej pod działalność produkcyjną w przyszłym planie miejscowym, albowiem zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że nie doszło do zmiany przeznaczenia terenu w porównaniu z poprzednim studium z 1999 r. nie znajduje potwierdzenia w treści tego ostatniego aktu. Sporny obszar oznaczony był jako strefa mieszkaniowa – mieszana (II.2 A) - tereny istniejącej zabudowy głównie mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i rzemieślniczej, zaś obecnie w odniesieniu do spornych działek sąsiadujących z działką skarżących jest to strefa produkcyjno – składowa (II. 4 A).

Przy stwierdzeniu dopuszczalności skargi ze względu na spełnienie przez skarżących przesłanek formalnych i materialnoprawnej przesłanki posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z uwagi na regulację wynikającą z art. 134 § 1 P.p.s.a. obowiązkiem Sądu było zweryfikowanie zaskarżonego aktu nie tylko w części dotyczącej bezpośrednio naruszonych interesów prawnych, wykazywanych przez skarżących, ale także w pozostałym zakresie.

W kontekście stanu faktycznego sprawy nieodzowne zdaje się sformułowanie kilku uwag dotyczących konieczności rozróżnienia materii regulowanej przez studium od materii podlegającej regulacji planu miejscowego. Studium, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jego ustalenia mają niezwykle istotne znaczenie, gdyż są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 ustawy). Poszczególne instytucje planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w ustawie składają się na funkcjonalny system, przy czym studium jako akt o wyższym stopniu ogólności od planu miejscowego wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno władzę, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów zagospodarowania i zabudowy. Zestawienie treści art. 10 i art. 15 ustawy wskazuje, że inne są zakresy przedmiotowe studium oraz planu miejscowego. W studium winny zostać określone uwarunkowania odnoszące się do zagospodarowania przestrzennego gminy, których katalog wymieniony został w art. 10 ust. 1 ustawy. Nie jest to katalog zamknięty, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności", tym niemniej ich analiza pozwala przyjąć, że uwarunkowania zawarte w studium stanowią jedynie nie zawierające ustaleń dane dotyczące spraw związanych z polityką przestrzenną oraz dane wynikające z przepisów prawnych. Studium winno także określać kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. koncepcję rozwoju przy uwzględnieniu polityki przestrzennej gminy (art. 10 ust. 2 ustawy). Mimo, iż obowiązująca ustawa zwiększyła wymagania dotyczące szczegółowości ustaleń studium w stosunku do wymagań określonych w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak ustalenia studium nie mogą wkraczać w dziedzinę zastrzeżoną do planu miejscowego. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienia warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 80). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2008 r., sygn. II OSK 751/07 (nie publ.) zwrócił uwagę na konieczność wzięcia pod uwagę intencji ustawodawcy, którego zamierzeniem było zróżnicowanie treści aktów planistycznych gminy. O ile zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, o tyle treść studium jako aktu kreującego politykę przestrzenną gminy powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie powinno ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uszczegółowienie treści studium w odniesieniu do kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób przekraczający ramy wyznaczone przepisem art. 10 ust. 2 ustawy może oznaczać, że już w akcie planistycznym, nie będącym przecież aktem prawa miejscowego, organ gminy w sposób precyzyjny ustala przeznaczenie terenu oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Materia ta zastrzeżona jest do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonej w art. 15 ust. 2 ustawy. O ile więc w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy mowa jest o tym, że w studium określa się "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania przestrzennego, w tym tereny wyłączone spod zabudowy", to już w art. 15 ust. 2 ustawa wskazuje, że w planie miejscowym należy obowiązkowo określić "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy" (pkt 6) oraz "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy" (pkt 9). Zestawienie tych przepisów w sposób przejrzysty obrazuje różnicę między kierunkami zagospodarowania przestrzennego gminy, które winno określać studium, a ustaleniami planu miejscowego (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 143/06, nie publ.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy uwzględnienie przez organ administracyjny części wniosków i uwag oraz wprowadzenie do części graficznej Studium, stanowiącego załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, rozwiązań, które ze względu na swą szczegółowość wkraczają w sferę zastrzeżoną dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto w sposób oczywisty zmieniają treść uzgodnionego i zaopiniowanego projektu studium. Nie kwestionując przynależnego gminie władztwa planistycznego należało zauważyć, iż zarówno uwzględnione wnioski jak i uwagi nie były objęte pierwotnym zamierzeniem projektu uchwały w sprawie studium i z natury rzeczy tekst opisowy, stanowiący uzasadnienie projektu nie zawierał jakiegokolwiek odniesienia do tych zmian. W wyniku uwzględnienia wniosków i uwag doszło do istotnych zmian przeznaczenia szeregu jednostkowych działek gruntu, przy czym zmiany te nie zostały w sposób prawidłowy uzasadniony. Nie spełnia bowiem przesłanki należytego uzasadnienia zmiany przeznaczenia gruntów - w stosunku do założeń wynikających z projektu studium - stwierdzenie przez Wójta Gminy Komprachcice w rozstrzygnięciu z dnia 16 sierpnia 2008 r., że wnioski "zostały rozpatrzone w sposób zgodny z zachowaniem ładu przestrzennego oraz zasadami zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego oraz zapewnieniem możliwości rozwoju gospodarczo – ekonomicznego gminy". Podobnie ogólnikowe uzasadnienie znalazło się w rozstrzygnięciu z dnia 18 lutego 2009 r. dotyczącym uwzględnionych uwag, gdzie stwierdzono, że uwagi te "są możliwe do uwzględnienia bez zmiany zasadniczych rozwiązań projektu". Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233) projekt studium powinien zawierać uzasadnienie zawierające objaśnienie przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium. Zdaniem Sądu przepis ten odnosi się nie tylko do pierwotnego projektu studium ale też i do tego projektu, który jest przedstawiany radzie gminy do uchwalenia. Dotyczy to przede wszystkim wypadków, gdy w wyniku uwzględnionych wniosków i uwag dochodzi do zmiany założeń studium lub do wprowadzania rozwiązań wyjątkowych, nie zamierzonych w pierwotnym projekcie. W przeciwnym wypadku można mieć uzasadnione wątpliwości czy przedkładany projekt studium jest dokumentem wewnętrznie spójnym. Przykładowo, na str. 51 studium dostrzeżono jako pole potencjalnych konfliktów interesów funkcjonowanie uciążliwych obiektów produkcyjnych w pobliżu terenów intensywnej zabudowy mieszkaniowej, a jako możliwe rozwiązanie przyjęto "tworzenie czytelnych struktur funkcjonalnych jednostek osadniczych i dopuszczenie potencjalnie uciążliwej działalności w wydzielonych strefach", z czym kłóci się dopuszczenie lokalizacji obiektów produkcyjno – składowych (II 4 A) w Polskiej Nowej Wsi, wewnątrz terenu zabudowy mieszkalno – zagrodowej. Przyjęcie tego rodzaju rozwiązania wymaga szczegółowego uzasadnienia, a przede wszystkim prawidłowego rozważenia interesów wszystkich osób zainteresowanych. Na str. 56 jako cel strategiczny rozwoju społeczno gospodarczego gminy przyjęto poprawę jakości życia mieszkańców, przyjmując jako podstawową funkcję terenu mieszkalnictwo, rolnictwo i rekreację, natomiast jako uzupełniającą produkcję i usługi na potrzeby rynku lokalnego. Z tego punktu widzenia rozwiązanie, o którym wyżej była mowa, nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Na str. 59 założono poprawę ładu przestrzennego jednostek osadniczych przez ograniczenie rozwoju zakładów uciążliwych, podczas gdy uwzględniona uwaga nr 14 dotyczyła możliwości dalszego funkcjonowania (względnie rozbudowy – czego organ planistyczny również nie wyjaśnił) istniejącego tartaku, który jest przedsięwzięciem mogącym szkodliwie oddziaływać na środowisko.

Innym aspektem, na który nie zwrócono uwagi w procesie planistycznym jest kwestia przestrzegania obowiązku wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu. O ile dochodzi do zmian projektu studium, to projekt taki należy ponownie uzgodnić i zaopiniować z właściwymi jednostkami i instytucjami, o których mowa w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także należy projekt ten wyłożyć do publicznego wglądu, umożliwiając dyskusję publiczną oraz wnoszenie ewentualnych uwag do tak zmienionego projektu. Wprawdzie ustawodawca przewidział wprost obowiązek ponowienia procedury planistycznej tylko w stosunku do planu miejscowego (art. 19 ust. 1 ustawy), ale ze względu na konieczność zachowania pełnej przejrzystości i jawności szeroko rozumianych procedur planistycznych oraz z uwagi na przyszłe związanie organu sporządzającego plan miejscowy ustaleniami studium, konieczne było i w tym ostatnim wypadku ponowienie niektórych etapów uchwalania studium. Na taką konieczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 367/08, w którym zwrócono uwagę na niezwykle istotną w zakresie wykładni przepisów planistycznych okoliczność, a mianowicie na to, że "wykładnia gramatyczna, choć ważna, to nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgać do innych metod wykładni: systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Jeżeli tak, to rzeczywiste znaczenie przepisu prawa może być inne niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia. Tak też jest w niniejszym przypadku. Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ww. ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan".

Wywód powyższy dotyczy wprawdzie planu miejscowego, ale istota sposobu podejścia do uwag wniesionych do projektu studium przez organ planistyczny w rozpatrywanej sprawie i uwzględnianie indywidualnych wniosków na terenie rodzącym możliwość występowania potencjalnego konfliktu interesów mieszkańców, pozbawiło obywateli możliwości wnoszenia uwag do tego rodzaju rozstrzygnięć, a brak prawidłowego uzasadnienia powodował, że nabrały one cech dyskrecjonalnych, czyli sprzecznych z założeniami procedury uchwalania studium. Na konieczność ponowienia niektórych procedur w procesie uchwalania studium wskazuje też pośrednio przepis § 9 pkt 15 przywołanego rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r., zgodnie z którym organ ma obowiązek dokumentowania czynności ponawianych w związku z uwzględnieniem uwag, o których mowa w art. 11 pkt 11 i 12 ustawy.

Kolejną przesłanką, stwarzającą konieczność uwzględnienia skargi i stwierdzenia bezprawności uchwały, jest uwzględnienie w projekcie oraz w tekście uchwalonego studium ustaleń ogólnie przywołanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w tym także – jak można domniemywać – planu zagospodarowania przestrzennego wsi: Dziekaństwo, Domecko, Ochodze, Polska Nowa Wieś, Wawelno uchwalonego przez Radę Gminy w Komprachcicach w dnia 12 listopada 2001 r., za nr XXV/204/200, który to plan został unieważniony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 kwietnia 2009 r. w sprawie II SA/Op 575/08 i co do zapisów którego toczyło się już uprzednio postępowanie sądowoadministracyjna, w którym sąd wyrażał swoje stanowisko prawne (sprawa II SA/Op 415/04). Stanowisko sądu nie wiązało wprawdzie organu planistycznego w sprawie dotyczącej sporządzenia studium, ale winno być wzięte pod uwagę i znaleźć odzwierciedlenie w rozważaniach prawidłowo sporządzonego uzasadnienia uchwały.

Przy ponownym opracowywaniu i uchwalaniu projektu studium ustaleń unieważnionego planu nie będzie można brać pod uwagę. Podobnie nie powinno mieć miejsca sankcjonowanie, a przynajmniej traktowanie jako priorytetu, istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jeżeli doszło do niego w sposób sprzeczny z istniejącymi planami oraz innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na upływ jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego, na podstawie przepisów art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 152 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w sentencji.