Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 982/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3,6,7, art. 29 ust. 2 pkt 6,
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki Akcyjnej [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Po 717/06 w sprawie ze skargi [...] S.A. w P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Po 717/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] S.A. w P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

[...] Spółka Akcyjna z siedzibą w P., zgłosiła w dniu 29 maja 2005 r., na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), zamiar wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu wolnostojącego nośnika reklamowego o wymiarach 4 m na 3 m, na terenie działki nr [...] w P. przy ul. [...].

Prezydent Miasta P rozpatrując wyżej wymienione zgłoszenie w dniu [...], na podstawie przepisu art. 30 ust. 5 i 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw wobec zamiaru wykonania wymienionych robót budowlanych. W uzasadnieniu wskazano, iż zgłoszenie dotyczy budowy wolnostojącego urządzenia reklamowego posadowionego na stopie fundamentowej o wymiarach 2 m na 3 m. Projektowany obiekt jest budowlą lub tymczasowym obiektem budowlanym i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie został on zwolniony z tego obowiązku przepisami art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Wyjątek przewidziany w art. 29 ust. 2 pkt 6 odnosi się wyłącznie do tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych, nie obejmuje zaś posadowienia wolnostojącego urządzenia reklamowego.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podkreślił, iż z akt sprawy nie wynika, aby strona chciała i nie mogła zapoznać się ze zgromadzonymi dokumentami lub aby organ uniemożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań. Organ pierwszej instancji nie wzywał strony do zapoznania się czy wypowiedzenia w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego, gdyż wszystkie dowody i dokumenty akt sprawy pochodzą od strony i były jej znane.

Wojewoda W. nie znalazł przesłanek do zakwalifikowania zgłoszonego obiektu jako obiektu małej architektury na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego. Zdaniem organu drugiej instancji projektowany nośnik reklam jest zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust 3 Prawa budowlanego budowlą. W takim przypadku strona mogłaby skorzystać z trybu zgłoszeniowego przewidzianego w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 12, gdyby zadeklarowała w zgłoszeniu czas użytkowania obiektu na okres do 120 dni. Niedopuszczalne w rozpatrywanym przypadku jest natomiast zastosowanie przez stronę trybu zgłoszeniowego z art. 29 ust. 2 pkt 6, ponieważ zgłoszone roboty budowlane nie są instalowaniem, a budową. Pojęcie instalowania związane jest bowiem z instalowaniem na istniejącym obiekcie, zaś operacja posadowienia urządzenia reklamowego - nośnika z tablicą reklamową jest budową, a nie instalacją. Budowa nośnika nie jest tożsama z instalowaniem, w przeciwnym przypadku ustawodawca użyłby już zdefiniowanego w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego terminu "budowa". Na fakt, iż posadowienie nośnika reklamowego jest budową, nie ma również wpływu, że nośniki te mogą być montowane z elementów prefabrykowanych, z tego względu, iż fundamenty muszą być najpierw wykonane na mokro, a w terenie wymagają wykonania prac geodezyjnych - wytyczenia, wykonania wykopu, prac niwelacyjnych i osadzenia płyty fundamentowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę [...] S.A. w P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] uznał, że organy architektoniczno-budowlane prawidłowo ustaliły, iż zgłoszony w niniejszej sprawie przez skarżącego zamiar wykonania nośnika reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i właściwie zastosowały przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zgłoszony przez skarżącego obiekt budowlany jest wolnostojącym nośnikiem reklamowym - stanowiskiem reklamowym przeznaczonym do ekspozycji plansz reklamowych. Nośnik ten składa się z tablicy reklamowej (którą stanowi rama ekranu z obudową z blachy) o wymiarach 4,00 m x 2,90 m, nośnej konstrukcji stalowej (słupa nośnego) o wysokości 2,50 m oraz stopy fundamentowej (wykonanej z betonu zbrojonego prętami stalowymi) o wymiarach 2,00 m x 3,00 m x 0,45 m. Cały obiekt ma mieć wysokość 5,40 m i rozpiętość 4,00 m. Stopa fundamentowa ma według projektu dołączonego do zgłoszenia powierzchnię 6,00 m2 i ma być posadowiona poniżej poziomu terenu, na głębokości 0,45 m.

Opis projektowanego nośnika reklamowego jednoznacznie wskazuje, zdaniem Sądu I instancji, że jest to obiekt oparty na fundamentowaniu zagłębieniowym. Wykonanie fundamentu zagłębieniowego o wymienionych w projekcie parametrach wymaga wykonania robót ziemnych i odpowiedniego przygotowania gruntu. Konieczność taka wynika z zasad sztuki budowlanej. Przedmiotowy nośnik reklamowy jest konstrukcją wolnostojącą, w pełni samodzielną, nie powiązaną technicznie ani funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym. Jest on niewątpliwie budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawo budowlanego. Realizacja przedmiotowego nośnika w określonym miejscu posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Przypomnieć należy, iż według definicji ustawowej budową jest wykonywanie obiektu budowlanego (w tym budowli) w określonym miejscu. Zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 jest obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w celu przystąpienia do robót budowlanych. Wyjątki od tej reguły zostały wymienione w art. 29 Prawa budowlanego. Katalog ten ma formę wyliczenia enumeratywnego, co oznacza iż niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej przy interpretacji tego przepisu.

Sąd podkreślił, że przepisy art. 3 pkt 1, pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego nie dają podstaw do wyodrębnienia pojęcia budowy w sensie ścisłym i w sensie szerokim - co czyni skarżąca, a zamierzone przez nią roboty budowlane w pełni odpowiadają definicji ustawowej pojęcia "budowa". Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, z którego skarżąca wywodzi, iż zgłoszone przez nią roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę stanowi, iż obowiązek ten nie dotyczy instalowania tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym.

Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego posługuje się pojęciem "instalowania". Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji tego pojęcia, tego rodzaju robót budowlanych nie ujęto także w art. 3 pkt 7 ustawy, zawierającym katalog robót budowlanych i wymieniającym budowę, przebudowę, remont, montaż i rozbiórkę obiektu budowlanego. W tej sytuacji określając zakres znaczeniowy pojęcia "instalowanie", odnieść się należy zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia tego słowa przez ustawodawcę w innych przepisach Prawa budowlanego.

Analizując powyższe znaczenia słowa "instalowanie" stwierdzić trzeba, iż nie ma wystarczających, racjonalnych podstaw, aby zaakceptować proponowaną przez skarżącą interpretację dopuszczającą "instalowanie urządzenia reklamowego na gruncie". Zarówno definicje słownikowe pojęcia "instalowania czegoś", jak również jego potoczne rozumienie, zakłada każdorazowo związek techniczny lub funkcjonalny z istniejącym (funkcjonującym) wcześniej obiektem (rzeczą). Przykładowo wskazać można na związki frazeologiczne typu "instalowanie telefonu", "instalowanie programu w komputerze", "instalowanie alarmu". Pojęcie "instalowania" w języku potocznym nie występuje natomiast jako zamiennik słowa "budowanie". Z potocznym rozumieniem pojęcia "instalowania" koreluje również jego wykładnia systemowa w ramach ustawy - Prawo budowlane. Wychodząc z założenia, które dla zapewnienia spójności regulacji prawnej nakazuje przypisywać to samo znaczenie pojęciu użytemu kilkakrotnie tym samym akcie prawnym, a szczególnie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym przepisie - chyba że wyraźny przepis stanowi inaczej - wskazać należy, iż pojęcie "instalowania" jest przez ustawodawcę używane w ustawie Prawo budowlane zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem: instalowanie krat na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt. 14), instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15), instalowanie krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków, instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne (art. 30 ust. 1 pkt 3). Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6, na który powołuje się skarżąca, choć niejednoznaczny, również wskazuje na związek pomiędzy instalowaniem, a obiektem na którym się instaluje - instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Biorąc pod uwagę treść ustępu 1 i ustępu 2 przepisu art. 29 ustawy oraz treść przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy stwierdzić należy, że pojęcia "budowy" i "instalowania" znajdują się względem siebie w opozycji, ich zakresy są rozłączne, ustawodawca wyraźnie sytuuje "instalowanie" w ramach robót budowlanych innych niż budowa. Gdyby wolą ustawodawcy było objęcie zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy także budowy wolnostojących nośników reklamowych użyto by właśnie tego nie budzącego wątpliwości pojęcia, a nie niezdefiniowanego pojęcia instalowania. Interpretacja pojęcia instalowania użytego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy rozszerzająca jego znaczenie na "budowę" jako sprzeczna zarówno z potocznym znaczeniem tego słowa, jak i znaczeniem nadanym mu przez ustawodawcę w innych przepisach wymienionej ustawy (a tym samym sprzeczna z zasadą racjonalnego ustawodawcy), jest więc nieuprawniona i dowolna.

Sąd zauważył także, że zmiana brzmienia przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 (wówczas art. 29 ust. 2 pkt 2), wprowadzona ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 1997 r. Nr 111, poz. 726), w istocie wcale nie zmieniała zakresu znaczeniowego pojęcia "instalowania", nie rozszerzała go na budowę samodzielnych, wolnostojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych, a jedynie jednoznacznie umożliwiała na podstawie zgłoszenia instalowanie reklam i urządzeń reklamowych nie tylko "na obiektach budowlanych", ale także wewnątrz obiektów budowlanych (np. w halach sportowych, w halach dworcowych). Ustawą tą wprowadzono jednocześnie do art. 29 ust. 2 zapisy punktów 8 i 9 (obecnie punkty 14 i 15), odnoszące się do instalowania urządzeń i krat na obiektach budowlanych, używając tego pojęcia w znaczeniu zgodnym ze jego znaczeniem potocznym. A zatem budowa wolnostojącego, samodzielnego nośnika reklamowego (wykonywanie w określonym miejscu obiektu budowlanego) nie może być jednocześnie jego "instalowaniem" i nie korzysta ze zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Sąd wskazał również, że pomimo twierdzeń skarżącej o braku konieczności wykonania fundamentu dla montażu nośnika reklamowego, fundament ten jest niezbędny. Niezależnie bowiem od używanej nazwy - podstawa fundamentowa, stopa fundamentowa - konstrukcja wsporcza nośnika reklamowego montowana jest na fundamencie. Zgodnie z literaturą tematu podstawy słupów konstrukcyjnych urządzeń reklamowych są fundamentami płytkimi spoczywającymi bezpośrednio na gruncie. (por. W. Żenczykowski, Budownictwo ogólne. T. 2 Elementy i konstrukcje budowlane, Arkady 1981, s. 65 i n.). Charakteru fundamentu posiadanego przez podstawy fundamentowe nie pozbawia wykonanie ich jako podstaw prefabrykowanych. Posadowienie podstaw fundamentowych wymaga zaś każdorazowo przeprowadzenia szeregu prac przygotowawczych, robót ziemnych m.in. niwelacji grunty, zagęszczenia podłoża. Posadowienie podstawy fundamentowej jest elementem niezbędnym dla zamontowania całości nośnika reklamowego. Jeśli przyjąć więc założenie, iż konstrukcja wsporcza wraz z ekranem reklamowym jest instalowana do podstawy fundamentowej, to rzeczywiście tak określony sposób montażu nie wymaga pozwolenia na budowę, a wystarczające jest zgłoszenie w trybie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu jednak również w takim przypadku pozwolenia na budowę wymagało będzie samo posadowienie podstawy fundamentowej. Przepis art. 3 pkt 3 in fine wyraźnie bowiem wskazuje, iż fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową stanowią budowle. A wykonanie budowli tego typu nie jest objęte katalogiem zwolnień z art. 29 Prawa budowlanego. Jeżeli zaś, jak utrzymuje skarżąca i co wynika z dołączonego do zgłoszenia projektu technicznego, podstawa fundamentowa jest integralną częścią całego urządzenia reklamowego, to wykonanie takiego obiektu budowlanego jako całości wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Po 717/06 złożyła [...] S.A. w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów procesu, tj. kosztów opłaty sądowej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że w sytuacji gdy dopuszczalne było zastosowanie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy (w ramach zgłoszenia dokonanego w dniu 29 maja 2006 r.) WSA zaaprobował wniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej (a następnie utrzymanie tej decyzji przez organ II instancji) z uzasadnieniem, że ww. zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę,

2) art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) przyjęciu błędnego założenia, że uznanie urządzenia reklamowego strony skarżącej za budowlę automatycznie oznacza zawsze konieczność uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ustawy Prawo budowlane, a tym samym instalacja (montaż) tego urządzenia na gruncie nie może korzystać z trybu przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane,

b) uznaniu, że fundament (podstawa fundamentowa) urządzenia reklamowego strony skarżącej, którego instalacja była przedmiotem zgłoszenia, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, chociaż stanowi on cześć integralną tego urządzenia, oraz że "skoro podstawa fundamentowa jest integralną częścią całego urządzenia reklamowego, to wykonanie takiego obiektu budowlanego jako całości wymaga uzyskania pozwolenia na budowę",

3) art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że WSA uważa, że nieuprawnione są twierdzenia strony skarżącej, iż roboty budowlane wykonywane przy instalowaniu nośnika reklamowego są robotami budowlanymi, które można zakwalifikować jako montaż obiektu budowlanego, a tym samym, że instalowanie urządzenia reklamowego nie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego,

4) art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj. poprzez przyjęcie, że "pojęcie instalowania jest przez ustawodawcę używane w ustawie Prawo budowlane zawsze w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem" a tym samym że ww. przepis nie ma zastosowania do instalowania (montowania) urządzenia reklamowego posiadającego fundament umieszczony na gruncie w trybie zgłoszenia, bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca doprecyzowała, że błędne zastosowanie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego polega na tym, że według WSA skoro podstawa fundamentowa jest integralną częścią całego urządzenia reklamowego, to przedmiotowe urządzenie wypełnia kryteria nakazujące uznać go za wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (posiadanie przez urządzenie reklamowe naziemnego fundamentu oznacza, iż jest ono trwale związane z gruntem). Otóż przepis art. 3 pkt 3 stanowi m.in., że za budowle należy uznać fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Powyższy przepis wyraźnie stawia w opozycji do siebie fundament oraz maszyny i urządzenia, które na tym fundamencie mają się znajdować. Należy z tego wnosić, że te maszyny lub urządzenia nie są obiektami budowlanymi i ich montaż na fundamencie nie podlega przepisom Prawa budowlanego.

Z całkiem inną sytuacją w ocenie strony skarżącej mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Otóż obiektem budowlanym jest urządzenie reklamowe na które składa się fundament (stopa fundamentowa), konstrukcja nośna (tzw. noga) oraz ekran reklamowy znajdującym się na samej górze. Nie można więc mówić, że mamy do czynienia z fundamentem (jako odrębnym obiektem budowlanym, tj. budowlą) oraz resztą, tj. urządzeniem.

W publikowanym orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się, że artykuł 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablice reklamowe, ale również urządzenia reklamowe, co niewątpliwie oznacza całość urządzenia reklamowego, a więc także elementy konstrukcyjne do mocowań samej tablicy reklamowej (wyrok WSA z 18.01.2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 937/05, lex 196413).

W innym orzeczeniu WSA stwierdza się, że urządzenie reklamowe stanowi jedną całość i zalicza się do niego wszystkie elementy składające się na to urządzenie. Do urządzenie reklamowego należy więc konstrukcja nośna, jak i tablica reklamowa, czyli miejsce, na którym zostanie umieszczony przedmiot reklamy. Niedopuszczalnym jest wyodrębnianie z urządzenia reklamowego poszczególnych elementów, z których dla części wykonywanych robót wymagane jest pozwolenie na budowę, a dla części wystarczy tylko zgłoszenie (wyrok WSA z 21.12.2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 930/05, Lex nr 190885).

Skoro w ramach jednego projektu budowlanego zostało zaprojektowane urządzenie reklamowe strony skarżącej nietrwale związane z gruntem, to pod względem technicznym mamy do czynienia z jedną całością. Gdyby pierwotnie (przynajmniej w formie projektu budowlanego) mielibyśmy do czynienia z urządzeniem reklamowym składającym się z "nogi" oraz tablicy reklamowej, które na skutek dodatkowych i wcześniej nieprzewidzianych prac projektowych miałoby stanąć na fundamencie, to wówczas miałby zastosowanie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a tym samym należałoby uznać, że taki fundament jest budowlą. W takim przypadku fundament byłby odrębną pod względem technicznym częścią urządzenia reklamowego. Z przyczyn przedstawionych powyższej trudno jest zgodzić się z twierdzeniami WSA odnośnie wykładni i zastosowania ww. przepisu.

WSA przeczy twierdzeniu, że roboty budowlane wykonywane przy instalowaniu urządzenia reklamowego nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawo budowlane. Przy czym wcześniej przytaczana jest w uzasadnieniu wyroku definicja ustawowa budowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), według której: "budową określa się wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Prawo budowlane przewiduje w art. 3 pkt 7, iż przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Zdaniem skarżącej definicja robót budowlanych wskazuje jednoznacznie, iż obiekt budowlany może być przedmiotem czterech rodzajów robót budowlanych. Roboty te mogą polegać na:

1) budowie obiektu budowlanego, a więc na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu; do budowy obiektu budowlanego ustawodawca zalicza także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego,

2) montażu obiektu budowlanego - ustawodawca bliżej nie określa tego terminu, aczkolwiek biorąc pod uwagę iż w języku potocznym montaż utożsamia się z instalacją, to przykładem montażu obiektu budowlanego może być instalacja urządzenia reklamowego,

3) remoncie obiektu budowlanego - definicja znajduje się w art. 3 pkt 8 Prawa

budowlanego,

4) rozbiórce obiektu budowlanego.

Skoro więc sam ustawodawca rozróżnia pomiędzy robotami budowlanymi polegającymi na budowie obiektu budowlanego oraz na montażu obiektu budowlanego, to zaprzeczenie takiemu wnioskowi stanowi błędną interpretację prawa materialnego, która w całokształcie zaskarżonego orzeczenia oznacza, że WSA wydał błędny wyrok w sprawie. Z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wynika, że budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Ma to z pewnością miejsce, gdy na plac budowy zwożone są materiały budowlane, z których wykonany zostanie przedmiotowy obiekt. W przeciwieństwie do tego, trudno uznać za wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, gdy na miejsce postawienia urządzenia reklamowego firma montażowa przywiezie gotowy fundament, który zostanie postawiony na gruncie. Ponadto trudno jest uznać, że strona skarżąca - instalując w określonym miejscu urządzenie reklamowe będące zgodnie z projektem budowlanym jednym obiektem budowlanym - wykonuje obiekt budowlany w postaci fundamentu, który to obiekt budowlany jest jednocześnie częścią innego obiektu budowlanego w postaci nietrwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości formalnego podziału zamierzenia budowlanego i stosowania do nich odmiennych przepisów dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów nie są trafne. Stanowi ona polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji, mającą na celu wykazanie, że montaż (instalowanie) urządzenia reklamowego polegający na połączeniu ze sobą gotowych elementów wykonanych poza miejscem ich wbudowania (prefabrykowanych), bez zamiany ich wymiarów i kształtów, nawet jeżeli urządzenie to jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, mieści się w pojęciu instalowania urządzenia reklamowego, w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca pismem z dnia 29 maja 2006 r. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu wolno stojącego nośnika reklamowego na terenie działki przy ul. [...] w P.. Jak wynika z opisu technicznego załączonej do wniosku dokumentacji projektowej przedmiotowy nośnik reklamowy składa się z ekranu o wymiarach 4, 00 m x 2,90 m, konstrukcji nośnej oraz zagłębionego fundamentu o wymiarach 2,0 m x 3,0 m. W sprawie bezsporne jest, że powyższy nośnik reklamowy, jako trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. O tym bowiem czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolity pogląd, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma wyłączne zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 186/07 i z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 681/07).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanych wyżej wyrokach NSA. Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do przesądzenia czy wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego w określonym miejscu na gruncie posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W ocenie strony skarżącej bowiem połączenie ze sobą gotowych elementów prefabrykowanych (montaż) jest rodzajem robót budowlanych objętych zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Zdaniem strony skarżącej z budową mamy do czynienia, gdy na plac budowy są zwożone materiały budowlane, z których zostanie wykonany obiekt budowlany. Nie można natomiast za wykonywanie obiektu budowlanego uznać postawienia na gruncie gotowego fundamentu przywiezionego przez firmę montażową. A zatem prace montażowe nie muszą dotyczyć tylko prac prostych i nieskomplikowanych. Zgodnie ze słownikowym pojęciem montażu dopuszczalny jest nawet montaż budynku z gotowych prefabrykatów.

Z powyższym poglądem nie można się zgodzić. Nie sposób bowiem racjonalnie uzasadnić poglądu, zgodnie z którym wykonywanie w danym miejscu tego samego obiektu budowlanego polegająca na połączeniu ze sobą gotowych elementów prefabrykowanych nie stanowiłaby budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a realizacja tego obiektu w ramach tradycyjnie prowadzonych robót budowlanych byłaby w świetle tego przepisu budową podlegającą tym samym innym wymogom prawnym zawartym w przepisach Prawa budowlanego. Przyjęcie tego poglądu oznaczałoby bowiem, że np. samowolnie wybudowany budynek w ramach tradycyjnie prowadzonych robót budowlanych podlegałby przepisom art. 48 Prawa budowlanego dotyczącego budowy obiektu budowlanego, natomiast taki sam budynek wykonany z gotowych prefabrykatów podlegałby przepisom art. 50 Prawa budowlanego, który dotyczy robot budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. O tym zatem czy wykonywanie określonego rodzaju robót jest budową, czy też innego rodzaju robotami budowlanymi nie decyduje sposób prowadzenia tych robót, ale to czy w ich wyniku zostanie wybudowany w określonym miejscu obiekt budowlany.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sadu I instancji, że opis projektowanego nośnika reklamowego jednoznacznie wskazuje, że jest to obiekt oparty na fundamentowaniu zagłębieniowym. Wykonanie fundamentu zagłębieniowego o wymienionych w projekcie parametrach wymaga wykonania robót ziemnych i odpowiedniego przygotowania gruntu. Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu, jako całości w tym miejscu jest budową, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Nie może zatem budzić wątpliwości prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji kwalifikacji, zgodnie z którą wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego jest wykonaniem obiektu budowlanego (budowli) w określonym miejscu, a tym samym budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę.

Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej podnoszącej naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 3 pkt 3, 6 i 7 oraz art. 29 ust 2 pkt 6 należy zatem stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż rozstrzygnięcia organów administracji architektoniczno-budowlanej w niniejszej sprawie są zgodne z prawem.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.