Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 911/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K. W. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 401/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi K. W. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. Wskazanymi decyzjami odmówiono Wnioskodawczyni ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na działce [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku (dalej: "Wyrok z 21.07.2010 r.") WSA wskazał, że organ I instancji w sposób niewystarczający i nie dający się pogodzić z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie "u.p.z.p.") ograniczył uzasadnienie swojej decyzji do stwierdzenia, iż zamierzenie inwestycyjne nie kontynuuje funkcji zabudowy obszaru analizowanego, bowiem w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieją budynki stanowiące zespół zabudowy zagrodowej, a więc o innym charakterze niż planowane przez inwestora. Z kolei organ odwoławczy, wskazując na brak definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej" odwołał się do definicji językowej, jednak pominął odwołanie się do znaczenia zabudowy mieszkaniowej. Również taką argumentację WSA ocenił jako niewystarczającą i samo przez się, w szczególności w świetle zarzutów odwołania, nie pozwalającą na przyjęcie, że zabudowa zagrodowa jest nie do pogodzenia z zabudową mieszkaniową. Podstawą do wydania decyzji odmownej nie może być bowiem sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Nadto WSA wytknął, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjnego postępowania, gdyż w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu, w szczególności do twierdzeń, że wyszczególnione działki sąsiednie są zabudowane zabudową jednorodzinną, oraz że przy ul. [...] znajdują się tylko dwie zabudowy zagrodowe.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. (nr sprawy: [...]) powtórnie odmówił K. W. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozp.MI.2003"), wyznaczył obszar analizowany obejmujący zabudowę stanowiącą urbanistyczną całość, w skład której wchodzą nieruchomości położone przy tej samej drodze publicznej, tj. działki położone wzdłuż ulicy [...], znajdujące się w odległości równej trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki objętej wnioskiem, tj. ok. 72 m od każdego z narożników tej działki. W zasięgu obszaru analizowanego znajdują się dwa kompleksy zabudowy zagrodowej. Wskazane przez stronę, w charakterze "dobrego sąsiedztwa", budynki przy tej samej ulicy pod numerami 5, 11, 6, 6a, 10 i 12 stanowią wprawdzie zabudowę mieszkalną jednorodzinną wolnostojącą, lecz znajdują się poza wyznaczonym obszarem analizowanym, w odległości około 1200 m od nieruchomości objętej wnioskiem. Powołując się na wyniki analizy urbanistycznej Prezydent Miasta wskazał, że nie ma żadnej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Dalej organ I instancji stwierdził, że z uwagi na brak w systemie prawa definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej" mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, należy odwołać się do definicji językowej, która wskazuje, że pod pojęciem "zagrody" rozumie się zespół zabudowań na terenie wiejskim lub podmiejskim składający się z domu mieszkalnego (chaty) i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza), przy czym zabudowania najczęściej otoczone są płotem i ustawione wokół wewnętrznego podwórza. Organ podkreślił, że stan zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, ale także w znacznie dalszym zasięgu poza obszarem analizowanym, posiada cechy typowo wiejskie (pola uprawne, nieużytki, cieki wodne, zieleń otwarta, zabudowa zagrodowa). Dopiero w odległości 1200 m, na odcinku ul. [...] począwszy od ulicy [...], znajduje się wyraźne skupisko ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej typu rezydencjalnego, jednak obszar ten należy uznać za odrębny od obszaru o cechach wiejskich wzdłuż dalszego biegu ul. [...].

Zdaniem Prezydenta Miasta objęty wnioskiem budynek mieszkalny jednorodzinny stanowi samodzielną inwestycję, którą należy odróżnić od zabudowy zagrodowej, mimo że sam budynek mieszkalny jest jednym z elementów zagrody. Wskazując, że działka, której dotyczy wniosek, ma powierzchnię ok. 3000 m2, a więc powierzchnię minimalną dla działki rolnej w świetle obowiązujących przepisów, organ I instancji ocenił, że ewentualna próba lokalizacji zabudowy zagrodowej na tej działce byłaby również problematyczna ze względu na fakt, iż procent zabudowy dla istniejących zagród wynosi 0,6–1,0%, podczas gdy dla zabudowy objętej wnioskiem – 7,5%, co oznacza brak kontynuacji intensywności zabudowy istniejących gospodarstw. Wprowadzenie nowego typu zabudowy na terenie analizowanym skutkowałoby zmianą przeznaczenia terenu i zmianą ładu przestrzennego, a więc byłoby w istocie zastąpieniem planu miejscowego, co jest niedopuszczalne.

Podkreślając, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia jednego z nich – określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – gdyż nie kontynuuje występujących w obszarze analizowanym: funkcji, linii zabudowy, wskaźnika zabudowy oraz sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, co uzasadniało decyzję odmowną.

Od opisanej decyzji odwołanie złożyła Wnioskodawczyni, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, która – z powołaniem się na następujące zarzuty: (1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegający na niewłaściwym uznaniu, że żadna z sąsiednich działek dostępnym z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy; (2) obrazę § 3 rozp.MI.2003, poprzez niewłaściwe określenie granic obszaru analizowanego; a także (3) obrazę art. 61 § 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że żadna z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, strona skarżąca podniosła, że w § 3 rozp.MI.2003 określono jedynie minimalny rozmiar obszaru analizowanego, co oznacza, iż organ może wyznaczyć taki obszar w granicach większych, aniżeli minimalnie określone w tym rozporządzeniu; co więcej, odległość granic nie musi być wyznaczona z każdej strony w sposób równomierny. Obszar analizowany winien być ustalany według potrzeb indywidualnego przypadku. W niniejszej sprawie ulica, przy której znajduje się przedmiotowa działka, jest ulicą nową, zabudowaną jeszcze w niewielkim zakresie, na której tylko niektórzy właściciele rozpoczęli proces inwestycyjny. Dotychczas ten teren miasta służył głównie do celów rolniczych, lecz w okresie ostatnich 10 lat intensywnie przekształcał się w zabudowę jednorodzinną, szczególnie w najbliższym sąsiedztwie zabudowy miejskiej. Proces ten przybrał mniej dynamiczny charakter w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Wnioskodawczyni, czyli w dalszej odległości od centrum miasta, dlatego organ winien określić parametry inwestycji według istniejących już budynków, a nie poprzestać na uznaniu, że w odległości 72 m nie znajduje się żaden budynek. Sprzeciw Skarżącej budzi fakt, że wielu właścicieli nieruchomości przy tej ulicy, planując identyczne zamierzenie budowlane, otrzymało decyzje o warunkach zabudowy, a nawet zrealizowało inwestycje, natomiast w jej przypadku organ po raz kolejny wydał decyzję odmowną. Skarżąca podkreśliła, że brak legalnej definicji "zabudowy zagrodowej" uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, iż stanowi ona inny typ zabudowy, aniżeli zabudowa jednorodzinna. Tym bardziej, że zagroda i zabudowania jednorodzinne składają się w istocie z tych samych elementów i w zasadzie mogą spełniać te same funkcje – mieszkaniowe i gospodarcze. Ponadto przy ul. [...] znajdują się tylko dwie zagrody, przy jednoczesnej przewadze zabudowy jednorodzinnej. Z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżąca podkreśliła, że interpretacja pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" powinna być dokonywana szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Niewłaściwe jest interpretowanie tego pojęcia w sposób prowadzący do stwierdzenia, że kontynuacja funkcji ma zapewnić tożsamość zabudowy projektowanej i istniejącej. Warunek kontynuacji funkcji nie może być postrzegany i wykorzystywany jako instrument ograniczania czy tamowania działań inwestorskich. W tym kontekście podkreślono w odwołaniu, że w "niedalekiej odległości" od działki Wnioskodawczyni znajduje się szereg nowo pobudowanych domów jednorodzinnych, identycznych jak ten planowany, zaś w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się dwa budynki jednorodzinne wraz z dodatkowymi zabudowaniami gospodarczymi, zlokalizowanymi w tylnych częściach działek, które nie są widoczne od frontu działki. Podkreślając wyjątkowy charakter odmowy ustalenia warunków zabudowy, Skarżąca skonstatowała, że skoro na całej ulicy [...] znajdują się zabudowania jednorodzinne, a zagrody występują wyłącznie w szczątkowej postaci, to organ jest uprawniony do zezwolenia Wnioskodawczyni na postawienie budynku stanowiącego kontynuację dominującej funkcji mieszkaniowej. Tym bardziej, że planowana inwestycja nie będzie konstrukcyjnie ani gabarytowo odstawać od innych budynków znajdujących się przy tej samej drodze publicznej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami rozp.MI.2003, a dokonana analiza jest szczegółowa. Ocenił, że organ I instancji nie mógł rozciągnąć 72-metrowego promienia obszaru analizowanego aż do budynków jednorodzinnych wolnostojących znajdujących się w odległości około 1200 m od nieruchomości objętej wnioskiem i poszukiwać dobrego sąsiedztwa w tak znacznej odległości. Trudno byłoby znaleźć uzasadnienie dla ponad 10-krotnego powiększenia obszaru analizowanego. Wprawdzie ulica, przy której położona jest przedmiotowa działka, jest ulicą bardzo długą i obejmuje różnego rodzaju zabudowę, trudno jednak znaleźć uzasadnienie dla poszukiwania dobrego sąsiedztwa dla planowanej zabudowy z pominięciem zabudowy istniejącej w najbliższym sąsiedztwie. SKO jako zasadne oceniło wskazanie organu I instancji, że wprowadzenie nowego typu zabudowy na terenie analizowanym skutkowałoby zmianą przeznaczenia terenu i zmianą ładu przestrzennego, a więc byłoby w istocie zastąpieniem planu miejscowego. Wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej w obszar rolniczy, gdzie występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa, spowodowałoby w istocie wprowadzenie na terenie tego obszaru nowej funkcji: zabudowy mieszkaniowej. Organ II instancji powołał się przy tym na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Gd 447/09), zgodnie z którym wprawdzie zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu – zamieszkiwaniu, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuacją funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. SKO podkreśliło, że wniosek inwestora w niniejszej sprawie obejmuje jedynie budynek mieszkalny jednorodzinny z wbudowanym garażem na działce wydzielonej z większej działki rolnej. Wniosek nie obejmuje więc żadnych obiektów typowych dla zagrody, usytuowanych w charakterystycznym układzie wynikającym z technologii prac rolnych i tradycji gospodarstw, które przesadzają o charakterze całego zespołu zabudowy. Na zakończenie SKO wytknęło, że organ I instancji ponownie nie dołączył do decyzji pełnych ustaleń analizy, tworząc dokument "Wyniki analizy", jednak w aktach sprawy znajduje się szczegółowa analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dlatego, zdaniem SKO, brak jest podstaw do uchylenia decyzji z tej przyczyny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wnioskodawczyni, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę orzeczenia – polegający na niewłaściwym uznaniu, że planowana przez Skarżącą inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 § 1 u.p.z.p., albowiem nie jest możliwe wyznaczenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy terenu;

2) naruszenie przepisu procesowego, tj. § 3 rozp.MI.2003 – poprzez błędne ustalenie obszaru analizowanego,

3) naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 kwietnia 2004 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie –poprzez błędną wykładnie definicji "zabudowy zagrodowej" i "zabudowy jednorodzinnej",

wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca powtórzyła argumenty wyartykułowane w odwołaniu. Ponadto – uzasadniając zarzut błędnej wykładni definicji "zabudowy zagrodowej" i "zabudowy jednorodzinnej" – podkreśliła, że zarówno zabudowa zagrodowa jak i jednorodzinna polega na wybudowaniu budynku mieszkalnego wraz z dodatkowymi budynkami inwentarskimi. Nadto zwróciła uwagę na definicję legalną "budynku gospodarczego", który, zdaniem Skarżącej, spełnia taką samą funkcję zarówno w zabudowie zagrodowej, jak i jednorodzinnej. Podkreśliła, że obowiązująca regulacja prawna nie rozróżnia w sposób wyraźny zabudowy zagrodowej i stricte jednorodzinnej, albowiem obydwa pojęcia są nieostre i nie wykluczają się wzajemnie. W ocenie Skarżącej zagroda i zabudowania jednorodzinne składają się z tych samych elementów i w zasadzie mogą spełniać te same funkcje – mieszkaniowe i gospodarcze. Według Prawa o ochronie środowiska oraz rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, zarówno zabudowa zagrodowa, jak i jednorodzinna oraz wielorodzinna określona jest zbiorczą nazwą zabudowa mieszkaniowa. Jeżeli więc sam ustawodawca przewiduje istnienie pewnych zbiorczych kategorii pojęć obejmujących terminy budowlane, to, zdaniem Skarżącej, organ winien ten luz decyzyjny interpretować na korzyść obywateli.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odwołanie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżona decyzja wydana została w sprawie, w której orzekał już WSA i wyżej opisanym, prawomocnym Wyrokiem z 21.07.2010 r. uchylił obie poprzedzające go decyzje wydane w sprawie z wniosku Skarżącej. Powyższy fakt rodzi poważne skutki w sferze postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, bowiem w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami złożonej skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przechodząc do kontroli legalności aktów administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, w tym zwłaszcza przepisy opisanego wyżej rozp.MI.2003. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z cytowanych przepisów wywodzone są dwie z podstawowych zasad planowania przestrzennego – zasada zachowania ładu przestrzennego oraz zasada zrównoważonego rozwoju – przy czym użyte tu pojęcie "ładu przestrzennego", stosownie do definicji z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ustawodawca nakazał jednak uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także m.in. prawo własności (art. 2 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.).

Aby sprostać wymaganiom zachowania ładu przestrzennego, ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustanowił obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Kluczowym przepisem jest tu art. 61. ust. 1 u.p.z.p., który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak z powyższego wynika, ustawodawca uzależnił możliwość zmiany w zagospodarowaniu terenu m.in. od dostosowania się przez inwestora do określonych, istniejących już cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zasada ta zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w rozp.MI.2003. W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozp.MI.2003).

Powyższa analiza urbanistyczno-architektoniczna ma w pierwszym rzędzie służyć sprawdzeniu, czy planowana inwestycja spełniać będzie wymagania płynące z zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu, ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji nie w pełni zastosowały się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu Wyroku z 21.07.2010 r., bowiem znów przedwcześnie i na podstawie niepełnych ustaleń uznały, że planowana inwestycja przywołaną zasadę narusza. Organy nie uwzględniły jednoznacznego wskazania WSA, że podstawą do wydania decyzji odmownej nie może być sam brak zgodności pomiędzy planowaną inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Jak trafnie podkreśla się w literaturze, przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić (zob. Z. Niewiadomski i in., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 5.wyd., Warszawa 2009, s. 503). Przy tym wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu dobrego sąsiedztwa są warunki faktycznie panujące do tej pory na konkretnym ("sąsiednim") obszarze. W zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu będzie to – zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 2 rozp.MI.2003 – zastany "sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi".

W tym kontekście, zdaniem Sądu, organy administracji przy ustalaniu istniejącej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym nader jednostronnie i niezasadnie położyły nacisk na charakter ("zagrodowy") zabudowy występującej w tym obszarze, pomijając całkowicie aspekt jej rzeczywistego, aktualnego sposobu użytkowania – które to cechy (rodzaj zabudowy i rzeczywisty sposób jej użytkowania) dopiero rozpatrywane łącznie pozwalają prawidłowo określić istniejącą funkcję zabudowy i zagospodarowania danego terenu.

Nie ulega wątpliwości, że istnienie zabudowy zagrodowej łączy się pojęciowo z funkcjonowaniem na danym obszarze gospodarstwa rolnego oraz prowadzeniem działalności rolniczej. Na tę zależność trafnie wskazało SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, cytując wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 r. (II SA/Gd 447/09; CBOSA), zgodnie z którym zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. W prawie polskim pojęcie działalności rolniczej nie zostało jednolicie zdefiniowane (por. B. Jeżyńska, Producent rolny jako przedsiębiorca, Lublin 2008, s. 89 i nast.), dlatego jedynie tytułem przykładu można wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 z późn. zm.) przez "prowadzenie działalności rolniczej" rozumie się prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, dla przesądzenia, iż na danym obszarze mamy do czynienia z funkcją zagrodową zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest ustalenie, że dana zabudowa zagrodowa stanowi faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność o charakterze rolniczym. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy, a zwłaszcza w analizie urbanistycznej, brak dostatecznych ustaleń w tym przedmiocie. W szczególności z materiałów tych nie wynika, jakie konkretnie budynki i o jakim przeznaczeniu (stodoła, stajnia, obora itp.) wchodzą w skład dwóch kompleksów zabudowy zagrodowej zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Nie wiadomo też, czy owe zabudowania zagrodowe (gospodarcze) – od lat znajdujące się wszak w granicach administracyjnych dużego, miasta, jakim jest [...] – w ogóle są wykorzystywane zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem, a jeżeli tak, to w jakim zakresie (w pełni, albo tylko w niewielkim stopniu – np. w związku z produkcją rolną wyłącznie na potrzeby własne); czy może stoją obecnie wyłącznie już jako "relikt przeszłości". Tym samym, sprzecznie z ogólnymi wymogami z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organy nie ustaliły, jakie są rzeczywiste uwarunkowania społeczno-gospodarcze w obszarze analizowanym, a w szczególności, jakie faktycznie funkcje (i w jakim stopniu) spełniają istniejące zabudowania – co w świetle regulacji art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 2 rozp.MI.2003 ma kapitalne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z uwagi na wskazane braki w ustaleniach faktycznych nie sposób wykluczyć sytuacji, że w obu sąsiednich zagrodach (albo przynajmniej w jednej z nich) jedynym trwale i zgodnie z przeznaczeniem wykorzystywanym budynkiem jest budynek mieszkalny, a co za tym idzie – że rzeczywistą, dominującą w obszarze analizowanym funkcją istniejącej zabudowy zagrodowej jest aktualnie funkcja mieszkalna. Skoro organy administracji nie ustaliły jednoznacznie funkcji i cech zagospodarowania terenu przez siebie analizowanego, to z tego już tylko powodu wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać.

Należy podkreślić, że potrzeba tak szczegółowych ustaleń we wskazanym wyżej zakresie wynika z tego, że okolica, w której położona jest przedmiotowa działka, choć była w przeszłości terenem wykorzystywanym do produkcji rolnej, to jednak od lat znajduje się w granicach administracyjnych dużego miasta, w którym zachodzą naturalne i stosunkowo szybkie procesy urbanizacyjne. Z treści odwołania wynika – czego organy wyraźnie nie kwestionują – że przy ulicy [...] pozostały już tylko dwie zagrody (obie w obszarze analizowanym). Zarazem organy potwierdzają istnienie i liczebną przewagę w "dalszej" okolicy zabudowy jednorodzinnej, w tym rezydencjalnej. Nadto jest faktem notoryjnym, że kilkaset metrów od granic przedmiotowej działki zaczynają się budynki i infrastruktura rozległego kampusu uniwersyteckiego. Dane te nie poddają się weryfikacji w oparciu o przeprowadzoną w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a to zwłaszcza z powodu przyjęcia minimalnego obszaru do tej analizy, ale także przeprowadzenia jej w oparciu o niezaktualizowaną mapę. Jest to uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż, jak wynika np. z ogólnodostępnych w internecie zdjęć satelitarnych analizowanego obszaru (zob. np. serwis Mapy Google), naprzeciwko istniejącej zabudowy zagrodowej przy ul. [...] (po drugiej stronie tej ulicy) znajdują się obiekty (zabudowania?), które nie zostały uwidocznione na wykorzystanej do analizy kopii mapy zasadniczej, opatrzonej datą "06.05.2008". Nie ulega zaś wątpliwości, że mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowo powstających obiektów, powinna być aktualna – winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 16.01.2008 r., II SA/Po 368/07, CBOSA).

Sąd stwierdził dalsze jeszcze uchybienia w sposobie przeprowadzenia i udokumentowania wykonanej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, w stosunku do wymogów, jakie wynikają zwłaszcza z przywołanego wyżej rozp.MI.2003. Prawidłowo wykonana analiza powinna bowiem nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także – jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie – przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (zob. wyrok WSA w Krakowie z 30.01.2009 r., II SA/Kr 1035/08, CBOSA). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą. Tymczasem w znajdującym się w aktach sprawy dokumencie analizy nawet nie sprecyzowano, jakie działki zostały tą analizą objęte. Jej część tekstowa w ogóle nie wyszczególnia analizowanych działek, a część graficzna nie pozwala na precyzyjne ustalenie ich wykazu. Nie wiadomo też dokładnie, w jaki sposób zostały uwzględnione w analizie działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego – czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Kwestię tę winien rozważyć i jednoznacznie rozstrzygnąć organ administracji. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku; organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (por. wyrok NSA z 08.08.2008 r., II OSK 919/07, CBOSA). Nie ulega jednak wątpliwości, iż wynik tych rozważań – wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie, wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru – powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. A w przypadku objęcia analizą owych działek w całości – także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek. Podsumowując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, iż przedmiotowa analiza w sposób zbyt lakoniczny odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie brak bowiem bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu – z dokładnym wskazaniem na jakich działkach, jakie budynki i o jakim przeznaczeniu się znajdują oraz jaka jest wielkość tych działek i ich zagospodarowanie – co uniemożliwia weryfikację przedstawionych w analizie ustaleń dotyczących nie tylko funkcji, ale i parametrów zabudowy.

Waga uchybień przeprowadzonej analizy jest tym większa, że teren, na którym położona jest przedmiotowa działka, podlega dynamicznym przemianom (według twierdzeń Skarżącej przy tej samej ulicy ma przybywać budynków jednorodzinnych według projektu analogicznego, jak we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie; "wielu" właścicieli nieruchomości miało otrzymać decyzje ustalające warunki zabudowy – twierdzeń tych organ nie zweryfikował), a poszczególne działki są w trakcie zabudowywania. Zdaniem Sądu organy administracji nie powinien abstrahować od faktu, że następuje systematyczna koncentracja ludności w okolicy (w kierunku) działki, której dotyczy wniosek. Wskazuje to na zanikających charakter rolniczy przedmiotowego obszaru i może dodatkowo przemawiać za falsyfikacją tezy organu, o funkcji zagrodowej sąsiednich działek.

Wbrew twierdzeniom zawartym w analizie, rozszerzenie granic obszaru analizowanego ponad dopuszczalną wielkość minimalną (czego rozp.MI.2003 nie zabrania) mogłoby pomóc w odpowiedzi na pytanie, jaki typ zabudowy kontynuowałby funkcje, parametry, cechy i wskaźniki zabudowy istniejącej. Prawdą jest, że szerokie ujęcie "sąsiedztwa" tworzy z niego pojęcie niedookreślone, czyli nie dające się ostatecznie zdefiniować na poziomie normy prawnej. Po to jednak organy stosujące prawo uzyskały pewien luz interpretacyjny, aby uniknąć automatyzmu w swoim działaniu. Skoro celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i należy każdorazowo brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, to należy podzielić pogląd, że szerokie rozumienie sąsiedztwa wymaga doprecyzowania tego pojęcia na potrzeby każdego przypadku (por. Z. Niewiadomski i in., op. cit., s. 495). Obszar analizowany winien mieć inne, większe granice w okolicy specyficznej, mającej w dodatku rozproszoną zabudowę, aniżeli w okolicy charakteryzującej się zabudową jednolitą i skupioną.

W tym kontekście może razić zawężenie w niniejszej sprawie granic obszaru analizowanego do wymiarów minimalnych, co trafnie zakwestionowano w skardze. Sąd podkreśla, że nie ma tu na myśli mechanicznego powiększania granic obszaru analizowanego tak długo, aż w granicach tego obszaru znajdzie się pierwsza nieruchomość o cechach odpowiadających wnioskowanej zabudowie, lecz przyjęcie do analizy stosownie dużego terenu po to, aby na podstawie wiedzy także o dokonujących się w okolicy przemianach urbanistycznych, z jednej strony ochronić ład przestrzenny zastany w dacie przeprowadzania analizy, z drugiej zaś nie blokować możliwości podejmowania jakichkolwiek działań inwestycyjnych na przedmiotowej działce.

W niniejszej sprawie zdaje się uchodzić z pola widzenia organów administracji zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (zob. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), stanowiąca refleks konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji). W świetle tej zasady, skoro sformułowania zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są niedookreślone, to należy interpretować je na korzyść uprawnień właścicielskich (in favorem libertatis), tym bardziej, że ład przestrzenny, w odróżnieniu od własności, nie został expressis verbis zaliczony przez ustrojodawcę w poczet wartości rangi konstytucyjnej.

Sąd podziela pogląd, że wąskie rozumienie "sąsiedztwa" ogranicza w większym stopniu wolność zabudowy niż rozumienie szerokie, ponieważ drastycznie zawęża możliwość wydawania decyzji o warunkach zabudowy, blokując tym samym w wielu przypadkach proces inwestycyjny (por. Z. Niewiadomski i in., op. cit., s. 496). Z tego względu organ nie powinien ignorować faktu, że w sąsiedztwie, rozumianym szerzej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, występuje kilka rodzajów zabudowy, przy czym niektóre funkcje zdają się ustępować lub wręcz zanikać (tu: funkcja zagrodowa), a inne narastać (tu: funkcja mieszkalna). Konstatacja takiego stanu zagospodarowania terenu i jego dynamiki winna wręcz mobilizować organy administracji do wytyczenia większego obszaru analizowanego niż minimalny, w celu uchwycenia tych procesów.

Wydaje się to w niniejszej sprawie tym bardziej uzasadnione, że jak wskazują same organy administracji, na gruncie tak jak dotychczas (tj. w minimalnych granicach) przeprowadzonej analizy i jej wyników, nawet ewentualna próba lokalizacji zabudowy zagrodowej na przedmiotowej działce byłaby również "problematyczna" ze względu na fakt, że procent zabudowy obu istniejących zagród wynosi 0,6-1,0%, a zabudowa objęta wnioskiem stanowi 7,5% działki. Oznacza to w praktyce, iż w świetle dotychczasowej analizy oraz interpretacji jej wyników przez organy administracji jakakolwiek zabudowa przedmiotowej działki (nie tylko jednorodzinna, ale nawet zagrodowa) nie byłaby możliwa, gdyż osiągnięcie wskazanego, jako maksymalny dla danego obszaru, procenta zabudowy (1%), implikowałoby dopuszczalność posadowienia na przedmiotowej działce (o powierzchni 3000 m2) budynku o powierzchni zabudowy wynoszącej jedynie 30 m2. Wszystko to skłania do wniosku, że organy administracji albo wyznaczyły granice obszaru analizowanego w zbyt małej odległości od granic działki, albo w sposób niewłaściwy (zbyt rygorystyczny) zinterpretowały wyniki przeprowadzonej analizy w kontekście ustalenia wymagań odnośnie funkcji i cech nowej zabudowy.

W świetle przywołanych wyżej okoliczności jako co najmniej przedwczesne jawi się stanowisko organów administracji, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa nie da się pogodzić z projektowaną zabudową jednorodzinną. Dla uzasadnienie takiej tezy organ II instancji powołał się m.in. na pogląd wyrażony w ww. wyroku WSA w Gdańsku (z 21.04.2010 r., II SA/Gd 447/09; CBOSA), zgodnie z którym wprawdzie zabudowa jednorodzinna, jak i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej, służą realizacji tego samego celu – zamieszkiwaniu, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Należy jednak zauważyć, że cytowanej tezy nie można odczytywać w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, który legł u jej podstaw, a w którym – jak wynika z uzasadnienia powołanego wyroku – chodziło o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną w ramach nowego siedliska rolniczego, planowanego w sąsiedztwie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na tym tle w analizowanym wyroku wyrażono trafny pogląd, że nowo projektowana zabudowa (siedlisko rolnicze) koliduje z istniejącą zabudową mieszkaniową, a to zwłaszcza z uwagi na znacznie większe uciążliwości związane z prowadzeniem planowanego gospodarstwa rolnego. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją zasadniczo odwrotną – to w sąsiedztwie istniejącej zabudowy zagrodowej, a więc związanej (potencjalnie, bo brak w tym zakresie dostatecznych ustaleń organu administracji) z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, ma powstać, co do zasady mniej intensywnie oddziałująca na otoczenie, zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa.

Także to nakazuje daleko posuniętą ostrożność w akceptacji tezy organów o występowaniu w niniejszej sprawie nie dającej się pogodzić kolizji istniejącej i projektowanej funkcji zagospodarowania terenu. Tym bardziej, że, zdaniem Sądu, wysoce zawodne jest opieranie takiego rozstrzygnięcia wyłącznie na wynikach wykładni językowej takich pojęć, jak "zabudowa zagrodowa" i "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", z pominięciem faktycznego sposobu użytkowania tych obiektów, oraz ich ewentualnej uciążliwości dla otoczenia. Dość powiedzieć, że na gruncie literalnego brzmienia przyjętej przez organ I instancji definicji "zagrody" – jako zespołu zabudowań na terenie wiejskim lub podmiejskim składających się z domu mieszkalnego (chaty), budynków gospodarczych (stodoły, obory spichlerza), najczęściej otoczonych płotem i ustawionych wokół wewnętrznego podwórza – istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa nie posiada cech tak rozumianej "zagrody", gdyż nie jest zlokalizowana "na terenie wiejskim lub podmiejskim", lecz w obrębie dużej aglomeracji miejskiej.

Wyżej wskazane uchybienia organów obu instancji – dotyczące przede wszystkim niewyjaśnienia okoliczności relewantnych dla rozstrzygnięcia kwestii istnienia (bądź nie) "dobrego sąsiedztwa" dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) – mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, skoro organy stwierdziły, że pozostałe, określone w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p., warunki sine qua non wydania decyzji o warunkach zabudowy są w przypadku planowanej inwestycji spełnione.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenie reprezentującego ją adwokata, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności rozważy celowość wyznaczenia obszaru analizowanego w większych, aniżeli minimalne, granicach. Przede wszystkim jednak, usuwając dostrzeżone przez Sąd uchybienia, uzupełni i uszczegółowi ustalenia faktyczne, w tym analizę urbanistyczną, w zakresie zwłaszcza określenia poszczególnych składników (budynków) istniejącej zabudowy zagrodowej, ich przeznaczenia i rzeczywistego sposobu użytkowania. Ustalenia te odniesie następnie do planowanej zabudowy jednorodzinnej w celu rozstrzygnięcia, czy spełniona została w tym przypadku zasada dobrego sąsiedztwa. Uwzględni przy tym pogląd prawny Sądu, iż istnienie na danym obszarze analizowanym, znajdującym się w granicach administracyjnych miasta, zabudowy zagrodowej, o w istocie zanikającym charakterze, samo przez się nie wyklucza przyjęcia istnienia kontynuacji funkcji zabudowy w przypadku lokalizowania na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Weźmie także pod uwagę okoliczność, iż przepisy rozp.MI.2003 dopuszczają, przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy, określone odstępstwa od konieczności kontynuacji parametrów (wartości) zastanych (średnich) – por. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozp.MI.2003. Ponadto organ precyzyjnie ustali krąg stron postępowania, uzasadniając swe stanowisko w tej mierze, oraz zapewni wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Sąd dostrzegł bowiem pewną niekonsekwencję w dotychczasowym traktowaniu przez organy administracji R. i M. S. jako stron postępowania oraz brak wskazania powodów, dla których przymiot ten został im przypisany (bądź nie). Z akt sprawy nie wynika ponadto, kto jest właścicielem drugiego siedliska (zabudowy zagrodowej) znajdującego się w obrębie obszaru analizowanego, i dlaczego podmiot ten nie został uznany za stronę postępowania. Na zakończenie należy wskazać, że wbrew stanowisku SKO, to wyniki analizy, a nie sama analiza, mają, zgodnie z § 9 ust. 2 rozp.MI.2003, stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zatem krytyka działania organu I instancji w tym zakresie była niezasadna.