Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1017/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w R. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na podstawie art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278), art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z dnia 20.12.2013 r., str. 549 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem Nr 1306/2013) oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z dnia 23.12.1995 r., str. 1), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie odmowy przyznania A. sp. z o.o. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...].06.2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR w G. wpłynął wniosek A. sp. z o.o. o przyznanie na rok 2015 jednolitej płatności obszarowej oraz płatności za zazielenianie do powierzchni [...] ha, a także płatności dodatkowej - płatnej za powierzchnię od 3 ha do 30 ha.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. odmówił przyznania płatności z uwagi na to, że A. sp. z o.o. znalazła się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań przepisów prawnych Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa.

Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. sp. z o.o., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) Nr 2988/95, poprzez zastosowanie przewidzianej w nim sankcji mimo braku zaistnienia przesłanek;

2) art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, poprzez zastosowanie przewidzianej w nim sankcji mimo braku zaistnienia przesłanek;

3) błędne ustalenia, z punktu widzenia art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, okoliczności odnoszących się do stanu posiadania przez spółkę gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia zgłaszanych przez stronę dowodów;

4) nieznajdujące odzwierciedlenia w materiale dowodowym przyjęcie tezy niesamodzielności gospodarczej strony;

5) art. 2 lit. a) rozporządzenia PE i Rady (WE) Nr 1166/2008, poprzez nieuznanie, że gospodarstwo rolne spółki jako wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym jednostka, posiadająca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą, spełnia definicję wskazaną w w/w przepisie oraz naruszenie art. 7 ustawy z dnia o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niezastosowanie;

6) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77, 78 i 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, poczynienie dowolnych ustaleń oraz odmowę dopuszczenia dowodów wymienionych w postanowieniu z dnia [...].10.2016 r.;

7) naruszenie art. 89 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wobec niezbędności przesłuchania świadków, strony, pracowników na okoliczność celu powoływania spółek oraz kontroli administracyjnych wniosków składanych przez spółkę w poprzednich latach i prowadzeniu przez organ wyjaśnień w zakresie sztucznych warunków;

8) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak precyzyjnego odniesienia się co do wiarygodności dowodów i określenia ich mocy dowodowej;

9) naruszenie art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, co uniemożliwiło dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności przez brak wskazania, dlaczego organ uznał określone fakty za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

10) art. 10 K.p.a., poprzez pozbawienie strony możności wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

11) art. 79 i art. 68 K.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej, niezawiadomienie w terminie wynikającym z K.p.a., wadliwe sporządzenie protokołu, w tym błędne dopuszczenie dowodu z protokołu;

12) błędne dopuszczenie dowodu z protokołu kontroli w ramach EFPROW z powodu niezapoznania strony z tym protokołem w czasie umożliwiającym stronie w trybie przesłuchania do odniesienia się do zarzutów i ustaleń przedmiotowej kontroli.

Po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak wskazał organ drugiej instancji, w przedmiotowej sprawie niesporne jest, że łącznie w okresie od 2004 r. do 2011 r. T. K. i M. H., działający jako członkowie zarządu poszczególnych podmiotów, zarejestrowali w ewidencji producentów 39 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z danymi z Krajowego Rejestru Sądowego (stan na [...].04.2016 r.) udziałowcami w/w podmiotów byli wyłącznie T. K. i M. H. oraz utworzone przez nich spółki.

Spośród w/w 39 spółek wniosek o przyznanie płatności na rok 2015 złożyło 29 spółek. Z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2015 wystąpili również oddzielnie jako producenci rolni T. K. i M. H.

Niesporny jest również fakt, że siedzibą wszystkich w/w spółek (zgodnie z danymi w ewidencji producentów) na dzień złożenia wniosków o przyznanie płatności na rok 2015 był R. ([...]).

Z akt sprawy wynika również, że na dzień złożenia wniosku we wszystkich w/w spółkach obowiązywała samodzielna reprezentacja przez członka zarządu, zaś zarząd spółek składał się z dwóch osób: T. K. i M. H., bądź z jednej osoby – T. K.

A. sp. z o.o. wpisana została do KRS w dniu [...].09.2009, na podstawie umowy spółki zawartej w dniu [...].08.2009 r. Spółka pierwszy wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego złożyła w dniu [...].05.2010 r.

Sporna w niniejszej sprawie jest, w ocenie organu odwoławczego, kwestia zastosowania do A. sp. z o.o. przepisów unijnych stanowiących o sztucznych warunkach. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na generalną klauzulę ustanowioną przez art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013 pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nie korzyści wbrew intencjom ustawodawcy.

Organ wskazał, że problematyka tworzenia sztucznych warunków była przedmiotem orzekania przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyrok z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-432/12). Wyrok ten jest aktualny na gruncie art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013. Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. 1), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że takie sztuczne stworzenie warunków może polegać na sztucznym uzyskaniu statusu rolnika prowadzącego samodzielną działalność gospodarczą.

Wobec powyższego, aby można było mówić o sztucznych warunkach w myśl art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem. W związku z tym należało ustalić, czy w sprawie doszło do wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych przewidujących te płatności (przesłanka obiektywna) oraz czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek ubiegania się o płatności przez wiele gospodarstw o mniejszej powierzchni (przesłanka subiektywna).

Organ pierwszej instancji ustalił, że w sprawie niniejszej występują oba rodzaje ww. przesłanek. Element obiektywny polegał na stworzeniu przez te same osoby (T. K. i M. H.) wielu spółek wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co prowadziło do sztucznego wykreowania wielu podmiotów będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem prowadzącym jedno wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Z kolei przeprowadzona analiza tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządów (reprezentantów), siedzib, deklarowanych działek i ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, struktury poszczególnych gospodarstw, zakupu usług rolniczych oraz zatrudniania pracowników, zdaniem organu I instancji, wykazała istnienie przesłanki subiektywnej. Powyższe ustalenia organ drugiej instancji uznał za prawidłowe.

Z analizy struktury własnościowej spółek przeprowadzonej w oparciu o dane z KRS (stan na [...].04.2016 r.) wynika, że jako ich wspólnicy występują T. K., M. H. oraz zarejestrowane przez nich w ewidencji producentów ARiMR od 2004 r. spółki. W żadnej spółce udziały nie zostały objęte przez inny podmiot czy osobę fizyczną. Z danych KRS na dzień [...].04.2016 r. wynika, że na 39 spółek w 20 udziały bezpośrednio przysługiwały T. K., w 7 bezpośrednio M. H. Z danych zawartych w KRS, wg stanu na [...].03.2017 r., wynika, że w 10 spółkach doszło do zmiany udziałowców. Pomimo dokonania zmian udziałowców w 10 podmiotach, bezpośrednimi udziałowcami (z udziałem powyżej 10%) w ramach wszystkich 39 spółek, w dalszym ciągu pozostają T. K., M. H. oraz spółki przez nich założone, przy czym większość udziałów skupia się w rękach wymienionych osób fizycznych, co świadczy obiektywnie o występujących zależnościach w zakresie osobowym utworzonych spółek, a zarazem o możliwości koordynacji działań między spółkami. Tym samym nie można mówić o niezależnych, niepowiązanych spółkach.

W świetle w/w powiązań zarejestrowane w ewidencji producentów w latach 2004-2011 spółki, w tym A. sp. z o.o., stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób, zaś odrębność utworzonych osób prawnych (spółek) ma jedynie charakter formalnoprawny.

Kontrola nad powstałymi spółkami, sprawowana przez T. K. i M. H., wyraża się bezpośrednio w pełnionych funkcjach członków zarządu, zaś pośrednio w posiadanych udziałach. W ocenie organu odwoławczego zmiany w składzie zarządu niektórych spółek na przełomie 2015/2016 roku dokonane zostały na użytek niniejszego postępowania. W ocenie organu rozpatrującego sprawę w drugiej instancji, A. sp. z o.o., wraz z pozostałymi spółkami, tworzy jednostki produkcyjne składające się na jedno gospodarstwo rolne zarządzane przez T. K. i M. H., którzy w dniu [...] .11.2015 r. zawarli związek małżeński.

Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO), który dokonał kontroli 12 spółek za rok 2014 stwierdził w dokumentach pokontrolnych, że płatności w ramach działania 212 (płatności ONW) oraz działania 214 (PRS) nie kwalifikują się do wsparcia ze środków EFRROW, gdyż beneficjenci sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności. Kontrolerzy ETO uznali, że element obiektywny polegał na sztucznym wyodrębnieniu poszczególnych spółek, które w istocie powinny być traktowane jako jeden podmiot. Dodatkowo, w zakresie płatności rolnośrodowiskowych i ONW, sztuczne wyodrębnienie dużej liczby spółek pozwalało na obejście zasady degresywności, przewidzianej dla tych schematów pomocy. Element subiektywny potwierdzają natomiast powiązania prawne i gospodarcze dwóch osób: T. K. i M. H., które są udziałowcami i sprawują funkcję prezesa albo członka zarządu w ramach skontrolowanych 12 spółek.

Z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że w 2015 r. wnioski o przyznanie płatności jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (zazielenienie) oraz o płatność dodatkową (redystrybucyjną), przyznawaną do limitu powierzchni wynoszącego 27 ha złożyło 29 spółek (na 39 utworzonych spółek) oraz oddzielnie T. K. i M. H. Ponadto, 6 podmiotów ubiegało się o przyznanie płatności związanej do krów oraz płatności związanej do zwierząt gatunku bydła domowe (Bos taurus) i 4 podmioty - o przyznanie płatności do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych. Łączna powierzchnia gruntów rolnych/ilość zwierząt zadeklarowana przez wszystkie podmioty w roku 2015 wynosi dla jednolitej płatności obszarowej oraz zazielenienia - [...] ha; płatności dodatkowej od 3 ha do 30 ha - [...] ha; płatności dla krów - [...] szt.; płatności dla bydła - [...] szt.; płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych - [...] ha. Organ podkreślił, że gdy kwota JPO, która ma zostać przyznana na dany rok, przekracza równowartość 150 000 euro, państwo członkowskie dokonuje zmniejszenia w odniesieniu do części kwoty przekraczającej 150 000 euro - współczynnik redukcji określony bezpośredniego wynosi 100 %. Dodatkowo, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego (jednolita płatność obszarowa, płatności z produkcją: do powierzchni upraw oraz płatności do zwierząt, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa), w danym roku jest wyższa od równowartości 2 000 euro, kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2 000 euro zmniejsza się w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 1,393041%. Ponadto limitowane są: płatność dodatkowa - od 3 ha do 30 ha - maksymalnie do 27 ha; płatność do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych - maksymalnie 75 ha; płatności dla krów - maksymalnie 30 szt. oraz płatności dla bydła - maksymalnie 30 szt.

Na tej podstawie organ obliczył wysokość płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która zostałaby przyznana do jednego gospodarstwa (zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia Nr 1307/2013). Łączna kwota płatności wyniosłaby w takim przypadku [...] zł. Jeżeli kwota płatności miałaby zostać określona dla każdego z podmiotów składających wniosek z osobna, to suma tak naliczonych płatności wyniosłaby [...] zł.

Organ wskazał, że spółki tworzone przez T. K. i M. H. występowały także o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej i płatności ONW, podlegają degresywności, czyli zmniejszaniu w zależności od powierzchni zgłaszanych gruntów. Z powyższego wynika, że sztuczne stworzenie wielu podmiotów ubiegających się o płatności do gruntów, stanowiących w istocie jedną całość, prowadziło do istotnego zwiększenia kwot możliwych do uzyskania przez każdy z tych podmiotów z osobna. Organ wskazał, że otrzymanie płatności przez stronę, przy jednoczesnym stworzeniu w sposób sztuczny i pozorny warunków do przyznania pomocy, oznaczałoby również uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia i doprowadziłoby do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Tworzenie spółek następowało nie tylko w wyniku trwałego nabycia gruntów rolnych nie występujących w dotychczas istniejących spółkach (np. od Agencji Nieruchomości Rolnych), ale w dużej mierze z podziału istniejących już spółek lub gruntów T. K. oraz M. H. Do przekazywania gruntów między spółkami oraz gospodarstwami T. K. oraz M. H. dochodziło również w wyniku zawierania umów dzierżawy.

Organ wskazał, że część gruntów (33 z 48 działek ewidencyjnych) wykazanych przez A. sp. z o.o. we wniosku o przyznanie płatności na 2015 r., nie stanowiło jej własności. Strona prowadzi bowiem działalność rolniczą na gruntach dzierżawionych od powiązanych z nią podmiotów, tj. [...], co potwierdzają umowy dzierżaw przedłożone przez stronę wraz z wyjaśnieniami oraz wykaz gruntów dołączony do odwołania.

Organ wskazał, że oprócz podziałów spółek już istniejących dochodziło także do przekazywania gruntów między poszczególnymi spółkami oraz gospodarstwami T. K. oraz M. H. W poszczególnych latach, od roku 2007 do 2015, te same działki ewidencyjne deklarowane były przez różne podmioty, przy czym niektóre działki ewidencyjne deklarowane były kolejno nawet przez trzy lub cztery podmioty: T. K., M. H. lub którąś ze spółek, w której w/w osoby były udziałowcami lub w których osoby te były prezesami lub członkami zarządu.

Zdaniem organu odwoławczego, takie ukształtowanie stanu faktycznego posiadania gruntów rolnych miało na celu wykazanie prowadzenia przez poszczególne spółki działalności rolniczej, które następnie miało uzasadniać prowadzenie odrębnych gospodarstw przez poszczególne spółki. Przekazywanie posiadanych i zgłaszanych do płatności gruntów poszczególnych spółek na podstawie umowy dzierżawy innym podmiotom powiązanym, jak i wykorzystywanie istniejących spółek do nabywania gruntów we własnym imieniu, miało na celu formalne dysponowanie przez każdy z podmiotów powiązanych powierzchnią zapewniającą maksymalne wykorzystanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wskazane przekazywanie gruntów rolnych w obrębie powiązanych ze sobą podmiotów świadczy o świadomym i zorganizowanym działaniu mającym na celu ominięcie przepisów definiujących rolnika oraz gospodarstwo rolne. Powyższe pozwala zatem przyjąć, że działania takie noszą znamiona sztucznego wykreowania określonych elementów stanu faktycznego w celu uzyskania wyższych płatności.

Organ zwrócił również uwagę na fakt, że spółki nie były tworzone z uwagi na geograficzne położenie gruntów rolnych. Poszczególne spółki deklarowały grunty położone nawet w trzech województwach, zaś w obrębie jednego województwa - w ramach jednego lub kilku powiatów. Organ dostrzegł również, że nierzadką sytuacją jest, gdy grunty rolne zlokalizowane na tej samej działce ewidencyjnej, zgłaszane są przez więcej niż jeden podmiot. Taki sposób rozproszenia gruntów w spółkach trudno, w ocenie organu, uznać za działanie ekonomiczne, gdyż uniemożliwia on (przy założeniu samodzielności każdego z podmiotów) zoptymalizowanie zarządzania w zakresie działań agrotechnicznych na gruntach pod względem ich położenia geograficznego, co przede wszystkim prowadzi do zwiększenia kosztów działalności spółki. Zgłaszanie tych samych działek lub działek zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie, a więc mogących stanowić zorganizowaną całość, przez różne podmioty świadczy o sztucznym podziale, mającym na celu wyłącznie obejście obowiązujących przepisów prawa w zakresie płatności.

Nie bez znaczenia jest również to, że mimo rozproszenia położenia gruntów deklarowanych przez spółki (grunty położone są na terenie czterech województw) siedzibą wszystkich spółek - na dzień złożenia wniosków w sprawie przyznania płatności na rok 2015 - był R. ([...]), przy czym kilka spółek zmieniło siedzibę w trakcie trwania postępowania. Zmianę siedzib spółek należy uznać za pozorne i dokonane wyłącznie na użytek niniejszego postępowania, co wynika m.in. z przeprowadzonych w nich wizytacji. Miejsca zlokalizowanych siedzib spółek nie były w żaden sposób zindywidualizowane i przystosowane w pełnym zakresie do obsługi gospodarstwa rolnego.

Z akt sprawy wynika, że poszczególne spółki ponosiły ciężary związane z prowadzeniem produkcji rolnej, w tym koszty zakupu materiału siewnego, nawozów, środków ochrony roślin, oleju napędowego, podatku rolnego, przez cały okres prowadzenia produkcji rolnej. Odwołująca spółka również przedstawiła tego rodzaju dowody. Analiza dokumentacji w przedmiotowym zakresie potwierdziła występowanie powiązań ekonomicznych, o czym świadczą faktury VAT na zakup usług agrotechnicznych przez spółki od G. T. K. oraz U. M. H., czy też sprzedaż płodów rolnych oraz zwierząt gospodarskich między spółkami. Powyższe dowodzi, że tworzone spółki nie posiadały wystarczających środków produkcji (maszyn, urządzeń). A. sp. z o.o. w ramach prac rolniczych związanych z uprawą gruntów, korzystała z usług świadczonych przez firmy T. K. i M. H. Z akt sprawy wynika również, że spółki, w tym A. sp. z o.o., zaopatrywały się w środki ochrony roślin oraz nawozy sztuczne w dużej mierze przez Biuro Handlowe "A." sp. z o.o., zaś w przypadku zakupu oleju napędowego przez Przedsiębiorstwo Handlowo-Transportowe "B." sp. z o.o. Powyższe świadczy o tym, że osoby zarządzające w/w spółkami podejmując decyzję o wyborze dostawcy, np. oleju napędowego czy środków ochrony roślin, kierowały się kompleksowym zaopatrzeniem prowadzonej przez nich działalności rolniczej w szerokim znaczeniu, a więc bez podziału na poszczególne spółki. Ta zbieżność jest nieprzypadkowa, gdyż zakup produktów czy usług dla wielu spółek od jednego podmiotu jest korzystniejszy finansowo.

Organ pierwszej instancji w toku postępowania dokonał również analizy zatrudnienia przez A. sp. z o.o. oraz pozostałe spółki stwierdzając nieprzypadkową zbieżność osób, form, czasu i celu zatrudnienia, co stanowi kolejną obiektywną okoliczność, która świadczy o powiązaniach funkcjonalnych zachodzących między spółkami kierowanymi przez T. K. i M. H.

Analizując zarzuty zawarte w odwołaniu, organ drugiej instancji uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) Nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013 organ podniósł, że w odwołaniu wskazano jako cele płatności bezpośrednich jedynie wybiórczo poszczególne punkty z preambuły rozporządzenia Nr 1307/2013. W ocenie organu odwoławczego, nie można jednak pominąć celu wyrażanego wielokrotnie w przepisach unijnych, zarówno w ramach płatności bezpośrednich, jak i różnych formach płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Organ zwrócił uwagę, że nie ma ściśle określonego, zamkniętego katalogu celów płatności bezpośrednich. Ogólne cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich zawarte są w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005, na cele te również wskazuje preambuła do rozporządzenia Nr 1307/2013, którą odczytywać należy kompleksowo, z uwzględnieniem także przepisów szczegółowo regulujących określone zagadnienia. Obecnie dominującą tendencją jest nakładanie ograniczeń (kwotowych, powierzchniowych, ilościowych) na wszystkie programy, finansowane w ramach wspólnej polityki rolnej. Ma to związek z nałożeniem obowiązku przestrzegania rocznych pułapów budżetowych, o których mowa w art. 16 ust. 1 rozporządzenia Nr 1306/2013.

Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie dokonano niespornych ustaleń faktycznych w kwestii utworzenia przez T. K. oraz M. H. kilkudziesięciu spółek ubiegających się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wykazano powiązania osobowo-kapitałowe z uwzględnieniem funkcji pełnionych przez w/w osoby oraz okoliczności umownego przenoszenia posiadania gruntów rolnych. Wskazane powyżej obiektywne okoliczności zasadnie dowodzą, że spółki zostały zawiązane w celu podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa bądź uniknięcia zwiększenia areału już posiadanego, celem obejścia przepisów definiujących rolnika i gospodarstwo oraz celów płatności, dotyczących zrównoważonego rozdziału płatności oraz przeciwdziałaniu koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach.

W rozpatrywanej sprawie strona nie przedstawiła żadnych racjonalnych wyjaśnień popartych obiektywnymi dowodami, że powołanie tak wielu spółek było spowodowane obiektywnymi okolicznościami, które uzasadniałyby stwierdzenie, iż ubiegający się o płatność nie zamierzał wyłącznie uzyskać korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

Organ zakwestionował również twierdzenie wnioskodawczyni, że udziałowcy spółek nigdy nie uzyskali żadnych korzyści finansowych z utworzonych podmiotów, ponieważ poszczególne spółki ponosiły koszty związane ze świadczeniem na ich rzecz zabiegów agrotechnicznych przez podmioty będące własnością T. K. oraz M. H., co potwierdzają przedłożone przez stronę faktury VAT.

Zdaniem organu o niesamodzielności ekonomicznej oraz zależności finansowej świadczą formy zabezpieczeń kredytów udzielanych spółkom na zakup gruntów. Z analizy aktów notarialnych dotyczących nabycia gruntów przez poszczególne spółki wynika m.in., że kupowały one na własność grunty, zaś formy zabezpieczenia zobowiązań finansowych były ustanawiane na nabywanych nieruchomościach, jak i na nieruchomościach należących do innej spółki bądź będących własnością T. K. i M. H. Są to kolejne przykłady występowania powiązań o charakterze ekonomicznym i organizacyjnym pomiędzy poszczególnymi spółkami. Spółki nie były w stanie samodzielnie dokonać zakupu gruntów, stąd prawne zabezpieczenie stanowiły hipoteki ustanowione na nieruchomościach będących własnością T. K., M. H. lub innej spółki, bądź też weksle in blanco poręczone przez ww. podmioty.

Organ wskazał, że nie kwestionuje prowadzenia działalności rolniczej przez spółki, w tym A. sp. z o.o., nie zgadzając się jednocześnie z argumentem, iż liczba założonych spółek podyktowana jest występowaniem "dużej ilości podzielonych gruntów rolnych". Rozproszenie gruntów w żaden sposób nie uniemożliwia prowadzenia jednego gospodarstwa rolnego, położonego w kilku województwach. Również nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie, jakoby spółki były tworzone celem prowadzenia niezależnej działalności gospodarczej popartej prawem polskim i kodeksem prawa handlowego. W ocenie organu, okoliczności posiadania rachunku bankowego, umowy na obsługę rachunkową, faktury VAT, deklaracje na podatek czy też umowa z jednostką certyfikującą są związane z wyodrębnieniem formalnoprawnym - zawiązaniem spółki, również nie uzasadniają twierdzenia, że prowadzona w ramach tego podmiotu działalność rolnicza była działalnością samodzielną i niezależną od pozostałych podmiotów zarządzanych przez T. K. i M. H.

W rozpatrywanej sprawie nie ma mowy o realizacji celu wsparcia dochodów rolników, gdyż wszystkie spółki stanowią spójną i wzajemnie się uzupełniającą całość zorganizowaną ekonomicznie i technologicznie, więc uzyskują dodatkową korzyść w postaci efektu skali, przez co nagradzanie takich gospodarstw zwiększonymi płatnościami obszarowymi jest niezgodne z ideą zrównoważonego rozwoju. O samodzielności czy też niezależności spółki nie świadczy również wpis do ewidencji producentów i nadany numer producenta rolnego. O tym, że spółki tworzą de facto jedno gospodarstwo, decyduje fakt sprawowania zarządu bądź kontroli przez T. K. oraz M. H., którzy występują w spółkach jako udziałowcy (bezpośrednio lub pośrednio) oraz występują/występowali jako członkowie zarządu, co umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek. Podnoszony argument wykorzystywania przez A. sp. z o.o. zasobów w postaci innych gruntów niż te, które wykorzystywane są przez pozostałe spółki, w sytuacji wspólnego zarządu, nie stanowi przesłanki stanowiącej o odrębności tej spółki. Poza sporem pozostaje również to, że spółki do listopada 2015 r. posiadały tę samą siedzibę.

Organ nie zgodził się również z zarzutami naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wydał w dniu [...].10.2016 r. postanowienie o odmowie dopuszczenia w sprawie dowodów odnoszących się do stanu zdrowia oraz stanu rodzinnego T. K., procesu likwidacyjnego G. P. [...] sp. z o.o., działalności nierolniczej prowadzonej przez odwołującą spółkę, protokołów z kontroli na miejscu, przesłuchania T. K., M. H., K. K., K. M. oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem reprezentantów spółki. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że dokumenty dotyczące stanu zdrowia oraz stanu rodzinnego dotyczą okoliczności niemających znaczenia dla sprawy. Również protokoły z kontroli na miejscu nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż dotyczyły one weryfikacji powierzchni działek rolnych czy też realizacji planu działalności rolnośrodowiskowej, a więc okoliczności, których organy ARiMR nie kwestionują. Nie miały również znaczenia dokumenty dotyczące likwidacji G. P. [...] sp. z o.o., czy też dokumenty dotyczące działalności pozarolniczej odwołującej spółki. Z akt sprawy wynika, że T. K. i M. H. zostali przesłuchani przez organ pierwszej instancji, jak również złożyli do akt sprawy z pisemne wyjaśnienia. Dodatkowe przesłuchanie tych osób organ pierwszej instancji prawidłowo uznał za bezzasadne. Również świadkowie złożyli pisemne oświadczenia, które zostały włączone do akt sprawy. W ocenie organu odwoławczego nie było potrzeby przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej, gdyż brak jest w rozpatrywanej sprawie potrzeby uzgodnienia interesów stron. Odnośnie zarzutu niewskazania, skąd pochodzą i na ile wiarygodne są ortofotomapy oraz braku narzędzi do przedstawienia lokalizacji gruntów w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że na dane pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli organ może powoływać się w swoich rozstrzygnięciach, a powyższe nie wymaga umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do tego rodzaju dowodów. Odnośnie zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia wizji lokalnej w siedzibach poszczególnych spółek organ wskazał, że termin wizji został ustalony w rozmowie telefonicznej z pełnomocnikiem strony i mimo faktycznego niedochowania 7-dniowego terminu przewidzianego w K.p.a. w wizji brali udział T. K. i M. H. Protokół sporządzony z przeprowadzonej wizji został podpisany przez nich, przy czym organ pierwszej instancji rozpatrzył i ustosunkował się do zarzutów dotyczących wizji lokalnej. W ocenie organu drugiej instancji z art. 7 i 77 K.p.a. nie wynika obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Odnośnie zarzutu zbyt późnego ujawnienia stronie dowodu z protokołu z kontroli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego organ wskazał, że czas pomiędzy wydaniem postanowienia o dopuszczeniu tego dowodu a wydaniem decyzji pozwolił na zapoznanie się z tym raportem, jak również dawał możliwość ustosunkowania się do zawartych w nim stwierdzeń.

Skargę na powyższą decyzję złożyła A. sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie:

- art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że warunki wymagane do uzyskania płatności bezpośrednich zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa i nałożenie przewidzianej w nim sankcji pomimo braku zaistnienie przesłanek, podczas gdy spółka nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności bezpośrednich i realizowała jako samodzielny podmiot na cele określone w art. 31 rozporządzenia Nr 1305/2013 i powinna otrzymać płatności bezpośrednie za rok 2015;

- art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że spółka podjęła działania chcąc pozyskać korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, gdyż stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania tej korzyści, podczas gdy nie stworzyła ona sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności bezpośrednich i realizowała jako samodzielny podmiot cele określone w przepisach prawa wspólnotowego, a zatem powinna otrzymać płatności bezpośrednie za rok 2015;

- art. 6 i art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że spółka, będąc samodzielnym podmiotem wpisanym do ewidencji producentów, posiadającym powyżej 1 ha zatwierdzonych gruntów, spełniła wszystkie kryteria, aby otrzymać płatności bezpośrednie za 2015 r.

- art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 1307/2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że spółka nie stanowi odrębnego podmiotu, który miałby status rolnika, podczas gdy jest ona samodzielnym podmiotem prowadzącym działalność rolniczą jako spółka kapitałowa, płacącym podatki, posiadającym pracowników, odrębny zarząd właściwy wyłącznie dla tej niej, posiadającym [...] ha gruntów rolnych, w tym [...] ha na własność oraz [...] ha gruntów w dzierżawie, posiadającym odrębny majątek, własną siedzibę, a zatem jest odrębnym podmiotem, który ma status rolnika w myśl niniejszych przepisów.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 3 ust 1-3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, odmowę dopuszczenia i przeprowadzania istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia dowodów zawnioskowanych przez stronę, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych i błędnego rozstrzygnięcia w formie decyzji odmawiającej przyznania płatności;

- naruszenia art. 80 K.p.a. oraz 78 § 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez poczynienie przez organ w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych, gdyż organ dopuścił w postępowaniu wyłącznie dowody, które potwierdzały jego z góry założoną tezę o stworzeniu sztucznych warunków przez stronę, zaś odmawiał dopuszczenia istotnych dowodów wnioskowanych przez stronę, które wskazywały na niewątpliwą odrębność podmiotu oraz wskazywały na genezę i cel, który nie był sprzeczny z prawem wspólnotowym, powstawania podmiotów na przestrzeni kilkunastu lat;

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 89 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej, gdy niezbędne było przesłuchanie świadków, strony a także pracowników organu na okoliczność celu powoływania spółek oraz kontroli administracyjnej wniosków składanych przez spółkę w poprzednich latach i prowadzeniu przez organ wyjaśnień w zakresie sztucznych warunków;

- wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak precyzyjnego odniesienia się, co do wiarygodności dowodów i określenia ich mocy dowodowej w przedmiotowej decyzji, co doprowadziło w konsekwencji do dowolnej oceny dowodów przez organ;

- naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 79 i art. 68 K.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie dowodu z "wizji lokalnej" wskutek niezawiadomienia w terminie wynikającym z K.p.a. stron, które nie mogły się w sposób prawidłowy przygotować do przeprowadzenia wizji (m.in. zebrać i okazać wszystkich dokumentów, miejsc prowadzenia działalności gospodarczej, okazać kompletnego parku maszynowego), a przez to diametralnie ograniczono prawa strony oraz wadliwe sporządzenie protokołu z czynności, w tym błędne dopuszczenie dowodu z protokołu.

Skarżąca zarzuciła ponadto organowi błędne dopuszczenie dowodu z protokołu kontroli w ramach EFPROW z powodu niezapoznania strony z tym protokołem w czasie umożliwiającym stronie w trybie przesłuchania do odniesienia się do zarzutów i ustaleń przedmiotowej kontroli.

Skarżąca podniosła, że aby było możliwe zastosowanie art. 60 Nr 1306/2013, organ prowadzący postępowanie musi dokonać prawidłowej wykładni tego przepisu oraz zgromadzić właściwie kompletny materiał dowodowy. W ocenie skarżącej, organ zastosował powyższy przepis błędnie. Przepisy ww. rozporządzenia nie precyzują, na czym może polegać stworzenie sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo. Istotne w tym zakresie jest orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, zgodnie z którym do zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania nienależnych płatności konieczne jest wystąpienie łącznie dwóch przesłanek: zaistnienia obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków określonych w prawodawstwie unijnym cel wskazany przez te przepisy nie został osiągnięty, oraz wystąpienia elementu subiektywnego, tj. woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych przez sztuczne stworzenie wymaganych do jej uzyskania przesłanek wskazujące, że wnioskodawca zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Jak wynika z orzecznictwa ETS, zakaz nadużyć jest bezprzedmiotowy wówczas, gdy dane transakcje mogą mieć inne uzasadnienie, aniżeli tylko osiągnięcie korzyści podatkowych. To do sądu krajowego, jak wskazywał ETS w swych orzeczeniach, należy sprawdzenie, zgodnie z regułami dowodowymi przewidzianymi w przepisach krajowych i bez naruszania skuteczności prawa unijnego, czy spełnione zostały przesłanki wystąpienia praktyki stanowiącej nadużycie.

Odnośnie elementu obiektywnego ETS wskazał, że do sądu krajowego należy zbadanie i ewentualne wykazanie, czy wola obejścia ograniczeń dotyczących wielkości kwalifikujących się projektów oraz maksymalnej wysokości pomocy na beneficjenta skutkuje tym, że nie mogą zostać osiągnięte cele wsparcia. Jeśli zaś chodzi o istnienie elementu subiektywnego, to sąd krajowy powinien ustalić rzeczywistą treść i znaczenie spornego wniosku o finansowanie. Sąd krajowy może wziąć w tym przypadku pod uwagę okoliczności faktyczne, takie jak: więzi natury prawnej, ekonomicznej lub personalnej pomiędzy osobami zaangażowanymi w rozpatrywaną inwestycję. Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać wzmocnione przez dowód zmowy, mającej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o wsparcie, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna lub personalna, pomiędzy tymi projektami. ETS podkreślił, że nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko uzyskanie płatności w ramach pomocy wspólnotowej.

Zgodnie z wykładnią ETS, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia EFRROW został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny ubiegający się o korzystanie z pomocy nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub też że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Na poparcie powyższych argumentów skarżąca przytoczyła wyroki ETS.

Skarżąca wskazała również na cele płatności bezpośrednich stwierdzając, że działalność gospodarcza spółki jako samodzielnej jednostki spełnia kryteria wspólnotowe. Spółka gospodarując na terenach o słabych klasach, a także mając na uwadze ochronę i poprawę stanu środowiska naturalnego, krajobrazu i jego właściwości, zasobów naturalnych realizuje wszystkie cele wsparcia w zakresie płatności bezpośrednich. Skarżąca podkreśliła, że jej gospodarstwo przechodziło wielokrotnie kontrole ARiMR w zakresie kwalifikowalności gruntów do płatności bezpośrednich i kontrole te nie wskazywały istotnych uchybień. Kontrolerzy wykonujący kontrole administracyjne oraz kontrole na miejscu w swych raportach dotychczas nie wskazywali, że mogło dojść do stworzenia sztucznych warunków.

Organ wielokrotnie podnosił kwestie składania wniosków o płatności z PROW, tj. ONW oraz PRŚ czy płatności bezpośrednie, jednakże nie są one przedmiotem niniejszego indywidualnego postępowania w zakresie płatności bezpośrednich.

Odnośnie wystąpienia elementu subiektywnego, tj. wyłącznej woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych przez sztuczne stworzenie wymaganych do jej uzyskania przesłanek, skarżąca podniosła, że prowadzi samodzielne gospodarstwo rolne od 2010 r. i nie powstała w celu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności bezpośrednich. Dowodzi tego okoliczność, że art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, będący podstawą rozstrzygnięcia, obowiązuje dopiero od 1 stycznia 2014 r. Skarżąca podkreśliła, że ograniczenia w zakresie kwoty wsparcia w zakresie płatności bezpośrednich pojawiły się w 2015 r.

W ocenie skarżącej w ramach elementu subiektywnego należy wyjaśnić genezę i przyczynę tworzenia spółek, które były podmiotami zarządzanymi przez T. K. i M. H., za pomocą dowodów, które pozwalałyby na ocenę w przedmiocie ustalenia, czy cel ten wyrażał się wyłącznie zamiarem uzyskania korzyści sprzecznych z systemem wsparcia, czy też były inne racjonalne i ekonomicznie uzasadnione podstawy dla działania wielu podmiotów jako odrębnych gospodarstw rolnych. Odrzucone dowody w postaci dokumentów wskazujących na sytuację zdrowotną oraz rodzinną T. K. oraz wnioski dowodowe (rozprawa administracyjna, przesłuchanie uzupełniające stron i przesłuchanie świadków), zmierzające do wyjaśnienia genezy i przyczyny tworzenia spółek, stanowiłyby istotny materiał dowodowy, który przyczyniał się do wyjaśnienia podstawy i celu tworzenia spółek.

Nieuprawniona jest teza organu pierwszej instancji, jakoby zmiany w zarządach spółek były czynione na potrzeby prowadzonych postępowań. Zmiany były podyktowane pozytywnymi ocenami i wypłatami zaliczek, przez co T. K. był przeświadczony, że wobec pozostałych spółek zostaną wydane pozytywne decyzje. Skarżąca podniosła, że zmiany w składach zarządów następowały wyłącznie zgodnie z opisanym i udowodnionym planem prowadzenia działalności rolniczej w sposób odrębny i niezależny przez każdą ze spółek utworzonych wcześniej.

Celem utworzenia spółek było przede wszystkim: przyszłościowe zlikwidowanie własnej działalności rolniczej z powodu znaczących problemów zdrowotnych T. K., jego skomplikowana sytuacja rodzinna (problemy spadkowe), zabezpieczenie się przed wyprzedażą majątku przez spadkobierców, zmniejszenie ryzyka gospodarczego wobec zawieranych umów handlowych i umów kredytowych, zmniejszenie ryzyka pogodowego wobec ryzyka klęsk żywiołowych (wymarznięcia, grad, susze, nawalne deszcze i podtopienia), promowanie przez państwo gospodarstw rodzinnych do 300 hektarów, łatwiejsze zarządzanie strukturą zasiewów w mniejszym gospodarstwie, okoliczność, że mniejsze gospodarstwa potrzebują lżejszą i tańszą strukturę parku maszynowego, sprzęt rolniczy o mniejszej wadze oraz łatwiejsze uzyskanie kredytu poprzez mniejsze ryzyko gospodarcze banku kredytującego.

Skarżąca podniosła, że ARiMR weryfikując co roku wnioski składane przez spółkę, przeprowadzała kontrole, które zawsze były dla spółki pozytywne. W 2015 r. wypłacono również zaliczki po kompleksowej kontroli administracyjnej. W ramach korespondencji z ETO rząd polski (w tym Agencja) utrzymywały, że w ramach ponownej weryfikacji nie dopatrzyły się sztucznych warunków w spółkach, przy czym kontrola ETO nie dotyczyła zasadności wypłaty płatności bezpośrednich.

Jak wynika z dalszej treści skargi, udziałowcy spółek nie otrzymują dywidendy, a cały zysk idzie na rozwój i inwestycje spółki. Jak wynika z ksiąg rachunkowych, dopłaty nie stanowią wyłącznych przychodów spółki, która zaciągała również kredyty i jako samodzielny podmiot była poddawana ocenie zdolności kredytowej przez niezależne instytucje finansowe.

Co do zarzutu dotyczącego prowadzenia upraw na jednej działce ewidencyjnej przez niektóre podmioty, skarżąca podniosła, że wynikało to ze stosowanych upraw. Skarżąca wskazała, że spółki które zgłosiły wnioski o płatności bezpośrednie, posiadały od [...] ha (Z. sp. z o.o.) do [...] ha (S. sp. z o.o.), co potwierdza tezę, że spółki nie były tworzone dla wygenerowania dodatkowych korzyści.

Skarżąca zwróciła również uwagę na to, że nie jest możliwe złożenie jednego wniosku przez wszystkie podmioty ze względów formalno-prawnych.

Odnośnie kolejnego wynikającego ze skargi zarzutu, naruszenia art. 4 ust 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, skarżąca wskazała, że nie stworzyła sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności bezpośrednich i realizowała, jako samodzielny podmiot cele określone w przepisach prawa wspólnotowego, a zatem powinna otrzymać płatności bezpośrednie za rok 2015. Przepisy ww. rozporządzenia nie precyzują, na czym może polegać stworzenie sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo. Polskie przepisy krajowe nie precyzują norm unijnych w kwestii problematyki tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy. W ocenie skarżącej na gruncie powyższego zarzutu aktualność zachowuje wywód dotyczący uzasadnienia do naruszenia klauzuli generalnej zawartej art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 6 i art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego skarżąca podniosła, że spełniła wszystkie kryteria ażeby otrzymać płatności bezpośrednie za rok 2015.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie uwzględniając zarzutów zawartych w jej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oznaczałby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Skarżąca w złożonym w dniu [...].06.2015 r. wniosku na rok 2015 wystąpiła m.in. o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczył ustalenia, czy organy prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania ww. płatności z uwagi na naruszenie klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa wyrażonej w art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013.

W myśl art. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278), dalej zwana ustawą, płatności bezpośrednie oraz płatność niezwiązana do tytoniu są przyznawane rolnikowi, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy oraz w przepisach wydanych na jej podstawie.

W ramach sytemu płatności bezpośrednich ustawa wprowadza następujące rodzaje płatności: jednolitą płatność obszarową (JPO), płatność na zazielenienie (PZZ), płatność dla młodych rolników (PMR), dodatkową płatność obszarową (RDST) i płatności związane do powierzchni upraw, które określa "płatnościami obszarowymi". W art. 8 ustawy określono warunki przyznania rolnikowi płatności obszarowych. I tak zgodnie z art. 8 ust. 1, płatności obszarowe są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Stosownie do treści art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy - płatność RDST przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika: 1) nie większej niż 30 ha oraz 2) pomniejszonej o 3 ha. W odniesieniu do roku 2015 kwota, do której przysługiwały płatności, obliczana była w następujący sposób: w odniesieniu do płatności finansowanych z budżetu UE (płatność JPO, płatność PZZ, płatność RDST, płatność PWB) zastosowanie będzie miał współczynnik korygujący redukujący przyznane płatności o 1,393041%, płatność RDST przyznawana jest maksymalnie do 27,00 ha, płatność PWB przyznawana jest maksymalnie do 75,00 ha, a płatność PMR przyznawana jest maksymalnie do 50,00 ha.

Prawodawstwo unijne zawiera normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznania płatności przyznanej oraz odmowy przyznania płatności. Normę, o której mowa w ostatnim z wymienionych przypadków, zawiera art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013. Zgodnie z jego treścią, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W analizowanej sprawie skarżąca spółka zwróciła się o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2015 r., tj.: JPO, PZZ i RDST, deklarując działki o łącznej powierzchni [...] ha. Odmowę przyznania wnioskowanych płatności organ oparł na ustaleniu, że skarżąca jest podmiotem wykreowanym sztucznie, w celu uzyskania dopłat do gruntów w wyższych kwotach – z uwagi na obowiązujące stawki degresywne przy poszczególnych rodzajach dopłat unijnych.

Z uwagi na podobieństwo treściowe do brzmienia wcześniej obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, który również stanowił podstawę do odmowy przyznania płatności w przypadku stworzenia przez beneficjenta "sztucznych warunków" wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia odwołać się należy do wykładni pojęcia "sztucznych warunków", sformułowanej na gruncie art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia nr 65/2011 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12.09.2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Trybunał wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Jak wynika z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 oraz wykładni dokonanej w ww. wyroku TSUE z dnia 12.09.2013 r., pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek:

(1) stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności,

(2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści,

(3) wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

W ocenie Sądu prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki zaistniały w analizowanej sprawie.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu 39 spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do T. K. i M. H. w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.

I tak: zgodnie z art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, płatność dodatkowa "redystrybucyjna" przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika: (1) nie większej niż 30 ha oraz (2) pomniejszonej o 3 ha. Czyli z przepisu tego wynika ograniczenie powierzchniowe płatności. Natomiast ograniczenia co wielkości powierzchni gospodarstwa w przypadku JPO i PZZ wynikają z cyt. wcześniej art. 8 ust. 1 ustawy (zasada degresywności).

Powyższe oznacza, że z uwagi na stosowanie przedstawionych wyżej zasad modulacji, w przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności obejmującego wszystkie grunty podzielone między 39 zależnych spółek, otrzymane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji, gdy wnioski takie złożyło więcej spółek (w tym skarżąca spółka), które podzieliły się gruntami posiadanymi wcześniej przez T. K. i M. H.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący i przedstawił potencjalne korzyści, które spółka odniosłaby w przypadku przyznania płatności. Organ zsumował bowiem powierzchnie i potencjalne płatności wynikające z wniosków wszystkich spółek i zestawił je z wartością płatności, które przysługiwałyby, gdyby wszystkie grunty będące w posiadaniu spółek zostały zgłoszone do płatności przez jeden podmiot. Wynika z nich, że skarżąca spółka, wespół z innymi podmiotami, uzyskałaby korzyść wynoszącą ponad [...] mln zł.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że utworzenie kilkudziesięciu podmiotów i podzielenie pomiędzy nie posiadanych gruntów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i doprowadziło do obejścia degresywności płatności.

Jak wskazano w przywołanym wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, do dokonania oceny, czy stworzenie sztucznych warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z 14.11.2014 r., II GSK 2576/14; LEX nr 1561888). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych, jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze (por. np. art. 25 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz. U. z 2016 r. poz. 2032 ze zm.) oraz art. 9a i art. 11 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1888 ze zm.).

Analiza akt sprawy potwierdza prawidłowość stanowiska organów, że występując o przyznanie płatności na 2015 r. spółka nie prowadziła samodzielnie - jako rolnik w rozumieniu art. 9 rozporządzenia Nr 1307/2013 - rzeczywistej działalności rolniczej. Potwierdzeniem tego jest okoliczność utworzenia w latach 2004-2011 r. 39 spółek ubiegających się o płatności zarządzanych przez te same dwie osoby. Organ wykazał, że skarżąca spółka została wpisana do rejestru KRS w 2009 r., w skład zarządu wchodziły te same osoby co na dzień złożenia wniosku o płatność na 2015 r., tj. T. K. i M. H. Okoliczności te były obiektywne i pozwalały na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

W ocenie Sądu organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek na przestrzeni lat, aż do 2015 r. Organy przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniach decyzji istniejące powiązania majątkowe i osobowe, pełnione przez T. K. i M. H. funkcje w spółkach, rejestrację tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2004-2015 pod kątem siedziby spółek tożsamych. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Złożenie jednego wniosku przez T. K. czy M. H. o przyznanie płatności w poszczególnych pakietach skutkowałoby bowiem, jak wykazano wyżej, otrzymaniem płatności w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy składali oni kilkadziesiąt odrębnych wniosków.

Ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w wydanych przez organy decyzjach. Brak jest w tej sytuacji potrzeby ponownego szczegółowego przedstawiania stanu faktycznego, ponieważ Sąd za prawidłowe uznaje ustalenia, jakie w przedmiocie stanu faktycznego przyjęły organy. Wskazać trzeba, że na dzień złożenia wniosku skarżąca oraz pozostałe podmioty formalnie tworzyły samodzielne gospodarstwa, a więc gospodarstwa mające określonego zarządcę, własny numer ewidencyjny, rachunek bankowy. Gospodarstwa te jednak pozostawały ze sobą ściśle powiązane. Wszystkie działania, polegające na sztucznym tworzeniu gospodarstw rolnych o powierzchni pozwalającej na pozyskanie najkorzystniejszych stawek procentowych celem przyznania płatności, stanowiły próbę dostosowania wzajemnych relacji między wszystkimi tymi podmiotami, aby uzyskać maksymalne wnioskowane dofinansowanie. Pomiędzy wszystkimi podmiotami istniały ścisłe powiązania o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym. Mimo, że podmioty te wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2015, działając formalnie jako samodzielni rolnicy w rozumieniu w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 1307/2013, tak naprawdę tworzyły funkcjonalnie jeden podmiot. I tak: siedzibą wszystkich spółek na dzień złożenia wniosków o przyznanie płatności na rok 2015 był R. ([...]). We wszystkich spółkach obowiązywała samodzielna reprezentacja przez członka zarządu, zaś zarząd spółek składał się z dwóch osób: T. K. i M. H., bądź z jednej osoby – T. K. Tworzenie spółek następowało w wyniku trwałego nabycia gruntów rolnych od Agencji Nieruchomości Rolnych, ale w dużej mierze z podziału istniejących już spółek lub gruntów T. K. oraz M. H., przekazywania gruntów między spółkami oraz gospodarstwami T. K. oraz M. H. w wyniku zawierania umów dzierżawy. Istniały powiązania ekonomiczne przy ponoszeniu ciężarów związanych z prowadzeniem produkcji rolnej (koszty zakupu materiału siewnego, nawozów, środków ochrony roślin, oleju napędowego, podatku rolnego, przez cały okres prowadzenia produkcji rolnej - faktury VAT na zakup usług agrotechnicznych przez spółki od G. T. K. oraz U. M. H., sprzedaż płodów rolnych oraz zwierząt gospodarskich między spółkami). Tworzone spółki nie posiadały wystarczających środków produkcji (maszyn, urządzeń). Skarżąca korzystała zarówno z usług świadczonych przez firmy T. K. i M. H., jak i usług wykonywanych sprzętem rolniczym przez inne firmy. W skarżącej spółce, jak i w pozostałych spółkach istniała zbieżność zatrudniania tych samych pracowników, zarówno co do form, czasu i celu zatrudnienia.

Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy siedziby spółek, nadto łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwoliła zatem na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia.

Nie było przy tym w rozpoznawanej sprawie żadnych logicznych i prawdopodobnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez T. K. i M. H. kilkudziesięciu spółek, które podzieliły między siebie grunty wcześniej będące ich własnością. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów, zlecających wykonywanie prac polowych innym podmiotom, w tym w znacznej mierze spółkom. Trafnie wskazano i ustalono, że spółki miały dublujące się siedziby. Nadto spółki te dokonywały pomiędzy sobą licznych transakcji, w szczególności związanych z wydzierżawianiem nieruchomości. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że o wiele bardziej skomplikowane, czasochłonne i wymagające więcej nakładów jest prowadzenie kilkudziesięciu spółek, niż kierowanie jedną dużą spółką, w której możliwe jest maksymalne wykorzystanie posiadanych środków.

Nie można uznać w żaden sposób za wiarygodne twierdzeń, że powodem powstania takiej ilości spółek były kłopoty zdrowotne T. K. i jego problemy rodzinne, w szczególności kwestie związane z ewentualnym dziedziczeniem gospodarstwa rolnego. Twierdzenia skarżącej w tym zakresie są niewiarygodne i nie znajdują żadnego potwierdzenia w zasadach doświadczenia życiowego.

Organ zasadnie wskazał, że skarżąca spółka, podobnie jak i pozostałe, została zawiązana przez T. K. i M. H. w celu podzielenia łącznie posiadanego areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa w celu uzyskania wyższych korzyści z płatności do gruntów rolnych, niż przysługujące w przypadku zgłaszania gruntów przez jeden podmiot. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków przez utworzenie kilkudziesięciu podmiotów i dokonanie podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności, było uzyskanie korzyści polegających na zawyżeniu płatności, a to pozwalało na stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej spółki) uzyskania takich korzyści.

Ocenić wreszcie należało ustalenia w zakresie spełnienia trzeciej przesłanki zastosowania kwalifikacji działań spółki jako tworzenia sztucznych warunków, o których mowa w art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, a mianowicie sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia. Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej, np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia, czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym, a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (tak NSA w wyroku z 15.02.2017 r., II GSK 1518/15).

W ocenie Sądu wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest w ocenie Sądu również oczywiste to, że wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w punkcie 13 preambuły do rozporządzenia Nr 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.

Skarżąca spółka stworzona została, w ocenie Sądu, wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, lecz również płatności z innych tytułów. Jak bowiem trafnie wskazały organy, w sytuacji, gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do 39 spółek, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty, jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki, gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym Sąd uznał, że działanie spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym.

Sąd nie dopatrzył się jednak w tym mechanizmie naruszenia pozostałych celów wsparcia, jakimi było zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu oraz osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenia i utrzymywania miejsc pracy. Nie ma bowiem podstaw do twierdzenia, że spółka nie uprawiała gruntów.

Ostatecznie jednak Sąd uznał, iż zasadnie ustalono, że spółka działała w ramach sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, stworzonych w sprzeczności z celem wsparcia, jakim jest wspieranie konkurencyjności rolnictwa poprzez ograniczenie wsparcia dla większych beneficjentów. Z uwagi na stworzenie sztucznych warunków dla uzyskania przedmiotowej płatności polegające na utworzeniu wielu spółek, w tym skarżącej, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia doszło do obejście zasady degresywności (większa powierzchnia - niższa płatność).

Odnośnie relacji, w jakiej pozostają do siebie przepisy art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2103 oraz art. 11 rozporządzenia Nr 1307/2013 należy podkreślić, że ten ostatni przepis w ust. 1 stanowi, iż państwa członkowskie zmniejszają kwotę płatności bezpośrednich, która ma zostać przyznana rolnikowi na podstawie tytułu III rozdział 1 za dany rok kalendarzowy, o co najmniej 5 % w odniesieniu do części kwoty przekraczającej 150 000 EUR. Natomiast ust. 4 wskazuje, że nie zapewnia się korzyści polegającej na uniknięciu zmniejszenia płatności rolnikom, w przypadku których stwierdzono, iż w sztuczny sposób stworzyli – po dniu 18 października 2011 r. – warunki, które pozwalają im uniknąć skutków wynikających z niniejszego artykułu. Przepis ten odnosi się do beneficjentów, którzy kwalifikują się do płatności przekraczającej 150.000 EUR.

W korelacji do tego unormowania pozostaje pkt 13 preambuły do rozporządzenia Nr 1307/13, stanowiący w istotnym dla sprawy zakresie, że charakterystyczną cechą rozdziału środków bezpośredniego wsparcia dochodów wśród rolników jest przydzielanie nieproporcjonalnych kwot płatności stosunkowo małej liczbie dużych beneficjentów. Więksi beneficjenci, dzięki ich zdolności do eksploatowania korzyści skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu. Ponadto możliwość dostosowania ułatwia większym beneficjentom gospodarowanie przy niższym poziomie jednolitego wsparcia. Państwa członkowskie powinny zatem zmniejszyć o co najmniej 5 % część płatności podstawowej, która ma zostać przyznana rolnikom, jeśli przekracza ona 150 000 EUR. Aby zapobiec nieproporcjonalnym skutkom dla dużych gospodarstw o wysokiej liczbie pracowników, państwa członkowskie mogą zadecydować o uwzględnieniu kosztów zatrudnienia podczas stosowania tego mechanizmu. Aby takie zmniejszenie poziomu wsparcia było skuteczne, nie należy przyznawać żadnych korzyści rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki w celu uniknięcia jego skutków.

W ocenie Sądu, mając na uwadze zasady przyznawania poszczególnych płatności oraz realizację związanych z nimi celów w zakresie polityki rolnej, istotna jest konstatacja, że rezultatem działań T. K. oraz M. H. było utworzenie 39 spółek kapitałowych bezpośrednio lub pośrednio przez nich zarządzanych, w celu zmaksymalizowania płatności możliwych do uzyskania z różnych tytułów, w sposób sprzeczny z celami wsparcia. Chodziło więc o stworzenie sztucznych warunków, umożliwiających uzyskanie w szerokim zakresie płatności wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, czego potwierdzeniem są różnorakie wnioski o ich przyznanie, składane zarówno w roku 2015, jak i w latach wcześniejszych. Realnym skutkiem stworzenia sztucznych warunków było zmaksymalizowanie wszelkich płatności, o które ubiegały się utworzone podmioty, a nie wyłącznie płatności, o której mowa w art. 11 ust. 1 rozporządzenia Nr 1307/2013, a więc w rozważanej sprawie – jednolitej płatności obszarowej. W sytuacji, gdyby składane wnioski dotyczyły tylko tej płatności, a jednocześnie wnioskodawcy w sztuczny sposób stworzyliby - po dniu 18 października 2011 r. - warunki, które pozwalają im uniknąć skutków polegających na obowiązkowym zmniejszeniu płatności w odniesieniu do części kwoty przekraczającej 150 000 EUR, w takim wypadku zastosowanie art. 11 ust. 4 byłoby uzasadnione. Jednakże w rozważanej sprawie, w ujęciu globalnym, tworzenie sztucznych warunków polegało na multiplikacji spółek kapitałowych poprzez dostosowywanie ich wielkości do celów zwiększenia płatności przyznawanych w obszarze sektorowego prawodawstwa rolnego. W takim wypadku skutkiem stworzenia sztucznych warunków było nie tylko uniknięcie ograniczenia płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej, ale maksymalizacja wszystkich płatności, o które ubiegali się wnioskodawcy, w tym również wykazane przez skarżące podmioty we wniosku, obejmujących także płatności bezpośrednie za zazielenienie oraz płatność dodatkową. Skoro doszło do stworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie płatności obszarowej, ale odmowa jej przyznania, podobnie jak w przypadku pozostałych płatności, o które wnioskowała skarżąca. Wobec tego zastosowanie (także do jednolitej płatności obszarowej) miał art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, co znajduje wsparcie również w pkt 4 preambuły oraz art. 5 tego rozporządzenia, stanowiącym, że Rozporządzenie Nr 1306/2013 oraz przepisy przyjęte na jego podstawie mają zastosowanie do systemów przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu. Natomiast w pkt 4 preambuły postanowiono, że rozporządzenie Nr 1306/2013 oraz przepisy przyjęte na jego podstawie mają mieć zastosowanie do środków określonych w niniejszym rozporządzeniu. Z uwagi na spójność z innymi instrumentami prawnymi dotyczącymi WPR niektóre przepisy przewidziane obecnie w rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 zostają teraz zamieszczone w rozporządzeniu Nr 1306/2013, w szczególności przepisy mające zagwarantować przestrzeganie obowiązków określonych w przepisach dotyczących płatności bezpośrednich (...).

Podobny pogląd został już zaprezentowany w orzecznictwie (vide np. wyroki WSA w Poznaniu z 18.10.2017 r., III SA/Po 261/17 ora z 5.10.2017 r., III SA/Po 281/17), w których stwierdzono, że skoro organy poczyniły ustalenia o sztucznie stworzonych warunkach w zakresie regulacji art. 60 rozporządzenia Nr 1307/2013 na potrzeby obejścia prawa, które ograniczają wysokość płatności, to trafnie uznały, że w takiej sytuacji aktualna pozostaje jedynie sankcja wykluczenia z systemu płatności na dany rok. W takiej sytuacji nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące umniejszenia wysokości płatności. W przeciwnym razie stwarzający sztuczne warunki niczym by nie ryzykowali, bo co najwyżej zmniejszono by im płatności, które to zmniejszenie i tak w ich przypadku miałoby miejsce.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji zwracał się do spółki z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez nią odrębnego gospodarstwa rolnego. Brak przesłuchania świadków na podane przez stronę okoliczności nie podważa dokonanych prawidłowo ustaleń co do stworzenia z udziałem spółki sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem dofinansowania. Działania grupy spółek połączonych ze sobą różnymi więzami nosiły znamiona obchodzenia prawa, o którym mowa w art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013. Z uwagi na zasadniczą podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, w art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, przewidujący odmowę płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia – organ zebrał w sposób zgodny z przepisami K.p.a. pełny materiał dowodowy, wydał zaskarżoną decyzję na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, nie naruszając przy jego ocenie zasady swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 K.p.a.

Organy prawidłowo nie uwzględniły wniosków dowodowych skarżącej spółki o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków oraz dopuszczenia dowodów potwierdzających sytuację zdrowotną i rodzinną T. K. Wnioskowane dowody nie były konieczne dla rozważenia, czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W rozpoznawanej sprawie został zgromadzony pełny materiał dowodowy pozwalający na poddanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej skarżącej przyznania płatności.

W tym stanie rzeczy - skoro omówionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania nie podważono skutecznie ustalenia, że doszło do stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, chybione są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w skardze.

W pierwszym z zarzutów skargi skarżąca wskazała na naruszenie art. 27 ust. 1-2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, odmowę dopuszczenia i przeprowadzania istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia dowodów zawnioskowanych przez stronę, co doprowadziło organ, w ocenie skarżącej, do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych i błędnego rozstrzygnięcia w formie decyzji odmawiającej przyznania płatności ONW. Ze stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić, ponieważ organ w przedmiotowej sprawie przeprowadził w prawidłowy sposób postępowanie. Szczegółowo w zaskarżonej decyzji opisany został stan faktyczny, który znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organ dopuścił się naruszenia art. 80 K.p.a. oraz art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 27 ust. 2 ww. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez poczynienie w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych, gdyż organ dopuścił w postępowaniu wyłącznie dowody, które potwierdzały jego z góry założoną tezę o stworzeniu sztucznych warunków przez stronę, zaś odmawiał dopuszczenia istotnych dowodów wnioskowanych przez stronę, które wskazywały na odrębność podmiotu oraz wskazywały na genezę i cel - który nie był sprzeczny z prawem wspólnotowym -powstawania podmiotów na przestrzeni kilkunastu lat. W ocenie Sądu działania organu były prawidłowe. Wszystkie wnioski o przeprowadzenie dowodów zostały rozpoznane w prawidłowej formie. Organ dopuścił również dowody z urzędu.

Odnośnie zarzutu zbyt późnego ujawnienia skarżącej dowodu z protokołu z kontroli Europejskiego Trybunału Obrachunkowego stwierdzić trzeba, że również on był niezasadny. Akta sprawy potwierdzają, że z dokumentem tym skarżąca została zapoznana. Postanowienie o dopuszczeniu tego dowodu zostało wydane w [...] czerwca 2016 r., natomiast decyzja o odmowie płatności została wydana [...] października 2016 r. Okres czterech miesięcy był w okolicznościach sprawy wystarczający do zapoznania się z powyższym dowodem i dawał możliwość ustosunkowania się do zawartych w nim twierdzeń. Poza tym należy wskazać, że ustalenia zawarte w powyższym protokole ETO stanowiły jedynie asumpt do wdrożenia procedur nadzorczych w stosunku do wszystkich podmiotów występujących o płatności, które były powiązane z osobami T. K. i M. H. Protokół ten nie zastępuje w przedmiotowej sprawie odrębnie prowadzonego postępowania administracyjnego, którego dopiero szczegółowe ustalenia poparte dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostawały dowody zgłoszone przez skarżącą o stanie zdrowia i sytuacji rodzinnej T. K.

W ocenie Sądu dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji, gdy nie zostały skutecznie podważone, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego. ZSZiK ma umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r. poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego. Dlatego za nieuzasadniony należy uznać zarzut niewskazania, skąd pochodzą i na ile wiarygodne są ortofotomapy oraz zarzut braku narzędzi do przedstawienia lokalizacji gruntów w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji. Ma rację organ wywodząc, że na dane pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli organ może powoływać się w swoich rozstrzygnięciach.

W ocenie Sądu nie było podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Poza tym przeprowadzenie rozprawy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie przyspieszyłoby postępowania. Sprawa zresztą była w dostateczny sposób wyjaśniona. Nie było przeszkód, aby zakończyć postępowanie decyzją, której uzasadnienie, wbrew twierdzeniu skarżącej, spełnia wymagania wynikające z art. 107 § 3 K.p.a.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.