Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 141/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 6 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 roku sprawy ze skargi M. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie przekształcenia udziałów we współużytkowaniu wieczystym gruntów na udziały we współwłasności gruntu 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi Miasta Ł. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta Miasta Ł. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

W dniu 29 lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga M. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ł. w sprawie przekształcenia udziałów we współużytkowaniu wieczystym gruntu położnego w Ł. ul. A 18A, działka nr 164/3, w odpowiadające im udziały we współwłasności tego gruntu.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) w związku z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu oraz poprzez wykonywanie czynności zbędnych, przy jednoczesnym niepodejmowaniu niezbędnych czynności oraz braku zapewnienia stronom udziału w postępowaniu, podczas gdy organ zobowiązany był załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jak również powinien był prowadzić postępowanie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły nadto, iż miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000zł i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając strona wyjaśniła, iż od 2011 roku organ prowadzi postępowanie w sprawie przekształcenia udziałów we współużytkowaniu wieczystym gruntu w odpowiadające im udziały we współwłasności, skarżący posiada przymiot współużytkowania wieczystego będąc współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr 11 w nieruchomości objętej postępowaniem. Przywołując treść przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości skarżący wskazał, że pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. organ poinformował strony, iż analiza akt sprawy wykazała, że należy zwrócić się do właścicieli/współwłaścicieli 31 lokali mieszkalnych z zapytaniem, czy przystępują do postępowania, czy też wnoszą sprzeciw. W nieruchomości znajduje się 90 lokali mieszkalnych, co zdaniem strony każe przypuszczać, iż już w dniu wystosowania przedmiotowego pisma ponad połowa użytkowników wystąpiła z żądaniem przekształcenia, co powoduje spełnienie przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, otwierając możliwość wydania decyzji. Organ nie poinformował skarżącego jakoby któraś ze stron złożyła sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, co stanowiłoby przeszkodę do prowadzenia postępowania. Oznacza to, iż organ nie wydał decyzji o przekształceniu mimo spełnienia przesłanek ustawowych. Skarżący przypuszcza, iż z powodu nieuregulowanych spraw własnościowych spowodowanych głównie sprawami spadkowymi, których przedmiotem są także lokale w przedmiotowej nieruchomości organ stoi na stanowisku, iż w tym stanie faktycznym wydanie decyzji o przekształceniu jest niemożliwe. Przywołując stanowisko sądów administracyjnych, które także wskazuje na możliwość wydania decyzji o przekształceniu jeżeli zgodę na to wyraziła większość współużytkowników wieczystych skarżący podkreślił, iż przez blisko cztery lata organ miał możliwość wydania decyzji o przekształceniu. Skarżący dodał, że rozumie wydźwięk pisma z dnia 9 stycznia 2015 r., które miało zapewnić stronom udział w postępowaniu, niemniej jednak wystąpienie to nie byłoby konieczne gdyby organ od razu, to jest po spełnieniu przesłanki pozytywnej (z żądaniem przekształcenia wystąpili uprawnieni współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę) i niespełnieniu przesłanki negatywnej (sprzeciw co najmniej jednego współużytkownika), wydał decyzję o przekształceniu. Organ wstrzymał się od działania, w konsekwencji dopuścił się podejmowania czynności, które nie były konieczne do załatwienia sprawy, czym bezsprzecznie naruszył art. 35 § 1 w związku z art. 12 § 1 k.p.a. Nadto organ prowadzi postępowanie z udziałem podmiotów, które nie mają przymiotu strony – wspólnota mieszkaniowa, zarząd wspólnoty mieszkaniowej, administrator wspólnoty mieszkaniowej – zgodnie zaś z przepisami ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stronami są współużytkownicy wieczyści, cechy tej nie sposób przypisać przywołanym podmiotom. Organ żąda również dokonywania czynności m.in. załączania dodatkowych dokumentów, które są prawnie i faktycznie irrelewantne. Nadto przedłużanie przez organ terminu zakończenia postępowania na podstawie art. 36 k.p.a. było niezasadne wobec braku szczególnych okoliczności to uzasadniających. Reasumując skarżący podkreślił, iż postępowanie prowadzone przez organ jest prowadzone w sposób przewlekły, zaniechania i dokonywanie zbędnych czynności doprowadziło do sytuacji, iż mimo upływu blisko czterech lat od wszczęcia postępowanie znajduje się ono nadal na tym samym etapie początkowym, nie ustalono bowiem istotnych dla sprawy okoliczności, a przez ten czas organ głównie dokonywał czynności zbędnych, dokonując w ten sposób rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie z uwagi na zawieszenie postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, wskazując na orzeczenie sądów administracyjnych, iż bezczynność organu jak i zawieszenie postępowania są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów, ostateczne postanowienie o zawieszeniu eliminuje możliwość powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy.

Organ opisał przebieg postępowania od dnia jego wszczęcia. Przypomniał, iż wspólnym wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2011 r. złożonym w Urzędzie w dniu 8 sierpnia 2011r. współużytkownicy wieczyści gruntu wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W swoim wniosku wnioskodawcy (w tym A. K. - wtedy jako jedyna właścicielka lokalu nr 11 i poprzedniczka M. W.) wskazali adres do korespondencji: [...] Ł., ul. B 30/36, pok. 102 oraz osoby do jej odbioru M. P. i J. O.. Z tego powodu M. P. pośredniczyła później między urzędem, a poszczególnymi właścicielami, działając jednocześnie we własnej sprawie. Było to korzystne dla wnioskodawców z uwagi na ich podeszły wiek. Nadto, z danych zawartych w ewidencji ludności wynika, że w chwili składania wniosku właściciele/współwłaściciele lokali nr: 1, 12, 15, 16, 23, 31, 34, 39, 40, 52 i 90 nie żyli, a postępowania spadkowe nie zostały zakończone, co za tym nowi właściciele nie zostali ujawnieni w dziale II lokalowych ksiąg wieczystych. Tym samym do wniosku załączone zostały nieaktualne odpisy lokalowych ksiąg wieczystych. Wnioskodawcy świadomi, że złożony przez nich wniosek nie uprawniał jeszcze do wydania decyzji o przekształceniu, w piśmie z dnia 2 sierpnia 2011 r. stanowiącym integralną część wniosku napisali: "jednocześnie informujemy, że w przypadkach nieuregulowania stanu prawnego lokali, którego zakończenia nie możemy określić z uwagi na niezależne od nas postępowania spadkowe w toku, wymagane załączniki zostaną przez nas uzupełnione w terminie późniejszym". Wniosek był więc sukcesywnie uzupełniany o wnioski aktualnych właścicieli po zakończeniu postępowań sądowych lub po podpisaniu aktów notarialnych poświadczenia dziedziczenia, a także po doprowadzeniu do zgodności treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym oraz po uzyskaniu zgody na przystąpienie do przekształcenia przez użytkowników/współużytkowników wieczystych, którzy pierwotnie nie złożyli wniosku. Działania te były podejmowane przez strony, aby nie musiały one zgłaszać żądania do sądu na podstawie art. 199 Kodeksu Cywilnego.

Wnioskodawcy nie mogąc wywiązać się wciąż z wyznaczonych przez siebie terminów uzupełnienia wniosku, kierowali kolejne pisma (za pośrednictwem M. P., czy też członków Zarządu Wspólnoty) z prośbą o dalsze przedłużenia terminu do uzupełnienia wniosku, na co wyrażano zgodę. Dalej, iż z kolejnej analizy ewidencji ludności z terenu Ł. wynikało, że w trakcie postępowania zmarli również właściciele/współwłaściciele lokali nr: 17, 3, 51 i 81. W świetle powyższego przebieg korespondencji w sprawie wyglądał następująco:

- wniosek z dnia 2 sierpnia 2011 r. złożony w Urzędzie w dniu 8 sierpnia 2011 r. wraz z informacją, że zostanie uzupełniony w terminie późniejszym,

- pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r. wnioskodawcy za pośrednictwem członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. A 18a (również współużytkowników wieczystych) zobowiązali się do uzupełnienia wniosku o odpisy ksiąg wieczystych do końca września 2011 r.;

- pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r. Urząd udzielił odpowiedzi na wskazany we wniosku adres do korespondencji, pismem z dnia 20 września 2011 r., z uwagi na nadal nieuregulowany stan prawny kilku lokali, wnioskodawcy za pośrednictwem członków Zarządu Wspólnoty, ponownie wystąpili o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów;

- pismem z dnia 10 października 2011 r. organ udzielił odpowiedzi na wskazany do korespondencji adres i przedłużył termin do uzupełnienia akt do końca I kwartału 2012r.;

- wobec przedłużającego się kompletowania wniosku, po analizie zebranego materiału dowodowego, w piśmie z dnia 13 stycznia 2012 r. organ poinformował wnioskodawców o stwierdzonych brakach w dokumentacji i jednocześnie wyznaczył nowy termin do uzupełnienia wniosku do dnia 30 kwietnia 2012 r.;

- pismem z dnia 27 marca 2012 r. użytkownicy wieczyści za pośrednictwem członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. A 18a, kolejny raz wystąpili o przedłużenie terminu do uzupełnienia wniosku do końca 2012 roku,

- pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r. organ przychylił się do prośby zawartej w piśmie z dnia 27 marca 2012 r.;

- pismem z dnia 14 listopada 2012 r., wnioskodawcy za pośrednictwem Zarządu Wspólnoty poinformowali organ, iż udzielono indywidualnej informacji każdemu z właścicieli lokali o konieczności usunięcia braków formalnych. Do pisma załączono wnioski świadczące o przystąpieniu do postępowania następnych osób;

- pismem z dnia 8 lutego 2013 r. organ poinformował wnioskodawców o ciągłych brakach w aktach sprawy i wyznaczył termin zakończenia sprawy do końca IV kwartału 2013 r., pod warunkiem uzupełnienia akt sprawy do końca II kwartału 2013 r.,

- pismem z dnia 18 czerwca 2013 r., ze względu na prowadzone postępowania spadkowe, Wspólnota poprosiła o nowy termin do złożenia niezbędnych dokumentów do końca IV kwartału 2013 r.,

- pismem z dnia 10 lipca 2013 r. została udzielona odpowiedź, że organ uwzględnił prośbę i określił termin zakończenia sprawy do końca II kwartału 2014 r.,

- pismem z dnia 6 grudnia 2013 r., z uwagi na nadal nieuregulowany stan prawny wielu lokali, Wspólnota zobowiązała się do wyeliminowania przeszkód stojących na drodze do przekształcenia, do końca II kwartału 2014 r.,

- pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. organ udzielił odpowiedzi jednocześnie informując, że zakończenie sprawy nastąpi do końca IV kwartału 2014 r.,

- w dniu 9 stycznia 2015 r. organ wystosował pismo do użytkowników wieczystych gruntu przy ul. A 18a i wyjaśnił, że nie wszyscy właściciele lokali przystąpili do postępowania. Jednocześnie zapytał, czy właściciele, którzy dotychczas się nie zgłosili, wnoszą sprzeciw wobec przekształcenia. Organ wyznaczył termin na wniesienie i uzupełnienie akt sprawy do dnia 27 lutego 2015 r. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 31 lipca 2015 r.,

- pismem z dnia 26 lutego 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa przekazała oświadczenia właścicieli lokali nr nr: 6,14,15, 9,20, 22, 30, 36, 39, 40, 41, 42, 51, 60, 61, 67, 70, 71, 72, 76, 77, 80, 87, 89 i 90 oraz pismem z dnia 28 maja 2015 r. J. W. działając w imieniu A. K. M. W. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Ł. postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W wystąpieniu do Kolegium J. W. wskazał na przewlekłość postępowania, ale tak naprawdę wyraził swoje niezadowolenie z powodu niezakończenia postępowania i niewydania decyzji o przekształceniu. Skarżący posiadał wiedzę, że trwają jeszcze postępowania spadkowe po byłych właścicielach lokali, a mimo to uważał, że w sytuacji, kiedy współużytkownicy posiadający większościowy udział w nieruchomości złożyli wnioski i nikt nie wniósł sprzeciwu, to do przekształcenia może i powinno dojść. Z takim, zdaniem organu, osądem trudno się zgodzić. Oczywistym jest, że w decyzji należy wskazać konkretną stronę, nie zaś osobę zmarłą, bądź osoby, które ewentualnie są spadkobiercami. Tak więc do czasu uregulowania stanu lokali poprzez ustalenie spadkobierców, przekształcenie nie jest możliwe. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi Miasta Ł. dodatkowy termin załatwienia sprawy, wynoszący 4 miesiące od daty doręczenia postanowienia waz z aktami sprawy. Kolegium wskazało w uzasadnieniu postanowienia, iż naruszenie przez Prezydenta Miasta Ł. przepisów k.p.a., dotyczących szeroko pojętej terminowości załatwienia spraw, polega na przewlekłym prowadzeniu postępowania, brak jest podstaw do orzekania o tym, czy uchybienie to miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Kolegium z treści art. 37 § 2 k.p.a. wynika bowiem wprost, iż obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie dotyczy uchybienia polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania, jako wyraźnie wyodrębnionego przez ustawodawcę przypadku naruszenia przepisów k.p.a. Dalej organ wskazał, iż w wyniku bieżącej analizy ustalono, że właścicielka lokalu nr 31 nie żyje, a postępowanie spadkowe nie zostało zakończone i dlatego też organ w dniu 8 czerwca 2015 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu uregulowania praw do tego lokalu. Dodatkowo w uzasadnieniu postanowienia poinformowano wnioskodawców o potrzebie skorygowania wysokości udziałów w nieruchomości wspólnej. Na to postanowienie wpłynęło zażalenie A. K. i M. W. reprezentowanych przez J. W., które zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdzie do tej pory nie wydano rozstrzygnięcia. Na koniec organ dodał, iż stanowisko jakoby dla skuteczności postępowania przekształceniowego nie była wymagana zgoda wszystkich stron, ukształtowane zostało dopiero powoływanym w skardze wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 8 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 518/14.

W toku postępowania sadowego do akt sprawy wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] znak: [...] uchylające postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o zawieszeniu z urzędu postepowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W piśmie z dnia 9 września 2015 r. pełnomocnik skarżącego ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi i złożył do akt postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zawieszające postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w Ł. przy ul. A 18A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) został zmieniony na podstawie art.1 pkt 40 ww. ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., a zatem w niniejszym postępowaniu – wszczętym przed dniem 15 sierpnia 2015 r. – należy stosować art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. - w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 lutego 2015 r. (M.P. z 2015r., poz. 179) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wynosiło 3 783,46 zł.

W ocenie sądu merytoryczną argumentację poprzedzić należy uwagą co do dopuszczalności niniejszej skargi. Stosownie bowiem do przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania sprowadza się do tego, że skarżący obowiązany jest, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 k.p.a., tzn. winien wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Analiza akt niniejszej sprawy upoważnia do stwierdzenia, że strona skarżąca spełniła wszelkie warunki formalne warunkujące skuteczność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący w piśmie z dnia 28 maja 2015r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Ł., a w dniu 1 lipca 2015 r. (data wpływu skargi do organu) wniósł skargę skierowaną do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż strona skarżąca wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności wniesionej skargi wyjaśnić należy, że w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania - wbrew obowiązującym przepisom - wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44, s. 386; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70; Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238).

Omawiane pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12; z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3274/14 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy dane postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga wnikliwego zbadania sprawy, dokonania oceny toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238).

W świetle powyższego oraz po analizie czynności podejmowanych przez Prezydenta Miasta Ł. w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości ocena, iż organ przewlekle, z rażącym naruszeniem prawa, prowadził postępowanie wszczęte na wniosek z dnia 2 sierpnia 2011 r. Przez kilka lat podejmował szereg czynności pozornych, które nie prowadziły, a co najmniej nie zbliżały do załatwienia sprawy co do istoty, a bezsprzecznie do tego właśnie zobowiązane są organy administracji publicznej na mocy obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności podejmowane przez Prezydenta Miasta Ł. nie nosiły znamion koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 k.p.a., co w szczególności dotyczy wielokrotnego przedłużania terminów udzielanych celem przedłożenia różnorakich dokumentów. Nadto nie sposób podzielić argumentacji organu, iż dla merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie przekształcenia udziałów we współużytkowaniu wieczystym gruntu na udziały we współwłasności gruntu, niezbędne było uzyskanie zgody na jego wszczęcie i prowadzenie wszystkich stron. A przede wszystkim nie można podzielić argumentacji, iż zmiana poglądu w powyższej kwestii polegająca na przyjęciu, iż z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę – ukształtowana została dopiero na skutek wydania wyroku tutejszego sądu z dnia 8 września 2014 r., w sprawie sygn.. akt II SA/Łd 518/14. Zauważyć trzeba, iż pierwotnie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w art. 2 stanowiła, iż z żądaniem przekształcenia użytkowania wieczystego we własność występują wszyscy użytkownicy wieczyści, a w razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego. Nowela do ustawy, która weszła w życie z dniem 9 października 2011 r. znacząco zmieniła krąg osób uprawnionych do domagania się przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. Zasadą jest nadal, że w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści (art. 2 ust. 1 ustawy). Przepis ten stanowi jednak, iż powyższa zasada znajduje zastosowanie, z zastrzeżeniem ust. 2, który z kolei przewiduje, że z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Dalej przepis ten stanowi, że jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio (art. 2 ust. 2 ustawy).

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż począwszy od noweli ustawy, która weszła w życie z dniem 9 października 2011 r. uprawnionymi do domagania się przekształcenia współużytkowania wieczystego w prawo własności są nie tylko wszyscy współużytkownicy wieczyści ale także współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Wolą ustawodawcy było wprowadzenie, na potrzeby przekształceń użytkowania wieczystego we własność, takich regulacji, które stanowią wyjątek od reguł zarządu rzeczą wspólną w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd (art. 199 Kodeksu cywilnego). W takiej sytuacji skutecznego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność mogą domagać się nie tylko wszyscy współużytkownicy, ale także współużytkownicy, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę.

Argumentacja organu, jakoby zmiana poglądu ukształtowana została dopiero na skutek orzeczenia tutejszego sądu z dnia 8 września 2014 r. nie znajduje zatem oparcia. Przywołana nowelizacja, która w sposób znaczący wpłynęła na sposób prowadzenia postępowań administracyjnych w tego rodzaju sprawach i niewątpliwie wiązała organy, weszła w życie z dniem 9 listopada 2011 r.

Reasumując powyższe, na dzień wyrokowania sąd stwierdza, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Warto dodać, iż organ wyższej instancji uwzględniając zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. – postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] – stwierdził, że organ I instancji przewlekle prowadził postępowanie, wykonywał czynności pozorne, nie realizując zasady koncentracji i naruszając ustawowe terminy załatwienia sprawy. Powyższe stanowisko, zdaniem sądu, znajduje uzasadnienie w dokumentacji składającej się na akta administracyjne przedmiotowej sprawy. Nie sposób bowiem nie dostrzegać faktu, że postępowanie mimo upływu ponad 4 lat nadal jest w toku i to na wstępnym jego etapie mimo, że co do zasady ustawodawca przewidział, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postepowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Niewątpliwie udział szerokiego kręgu stron postępowania może mieć wpływ na dochowanie wymienionych terminów, niemniej nie może prowadzić do przedłużania postępowania ponad rozsądną miarę. Jednocześnie jednak nie można pominąć, iż postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zawiesił omawiane postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wszczęte w 2011 roku. I wprawdzie – jak wynika z pism procesowych stron – postanowienie to zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...], to kolejnym aktem - postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie przekształcenia wskazując na art. 97 § 1 pkt 1 i art. 123 k.p.a. I o ile bezsprzecznie sąd nie bada aktualnie prawidłowości działania organu w zakresie samego zawieszenia postępowania, to niewątpliwie obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny na dzień wyrokowania. A wskazana okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów, a samego okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie nie ulega więc wątpliwości, że z uwagi na postanowienie o zawieszeniu postępowania (z dnia [...]) na dzień wyrokowania nie można było zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, do czego uprawnia art. 149 p.p.s.a. – w brzmieniu sprzed nowelizacji.

W razie zawieszenia postępowania nie można bowiem zarzucić skutecznie organowi administracji publicznej prowadzącemu postępowanie w sprawie przewlekłości prowadzonego postępowania lub bezczynności. Nie oznacza to, iż sąd jest zwolniony z rozstrzygnięcia, czy postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa. Bowiem to w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość może dojść do ustalenia czy w sprawie doszło do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, czy też organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd administracyjny w tym zakresie jest powołany do ustalenia kwalifikowanej formy stanów niezgodnych z prawem (por. wyroki NSA z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07, z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1735/13; z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2120/15).

Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Z kolei w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdzono w pkt 2 sentencji, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze rażący charakter naruszenia prawa sąd, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzył w pkt 3 sentencji organowi I instancji grzywnę w wysokości 1000 złotych. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego żadnymi racjonalnymi przyczynami okresu przewlekłości postępowania.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zaś w pkt 4 wyroku stosownie do art. 200 p.p.s.a.

LS