Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1095/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 6-8, art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 664/19 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 664/19, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchylono zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. przyznany został M.G. (dalej "skarżący") zasiłek pielęgnacyjny. W związku z uzyskaniem informacji o pobieraniu przez skarżącego dodatku pielęgnacyjnego, organ I instancji wstrzymał wypłatę świadczenia od dnia [...] lutego 2019 r. Skarżący zwrócił się o umorzenie "niesłusznie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego" za okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 31 stycznia 2019 r. w łącznej kwocie [...] zł wraz z ewentualnymi odsetkami. Wniosek swój uzasadnił trudną sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną. Natomiast ZUS Oddział w Kielcach Inspektorat w Końskich poinformował organ, że nadpłacony zasiłek pielęgnacyjny zostanie przekazany organowi w kwietniu 2019 r. W dniu [...] marca 2019 r. organ wydał decyzję uchylająca przyznane skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na wniosek o umorzenie kwoty niesłusznie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, osobnym pismem wyjaśnił, że zwrot przez ZUS nadpłaty zasiłku pielęgnacyjnego odbywa się w trybie innej procedury, tj. bez wydawania decyzji o zwrocie względem osoby pobierającej zasiłek pielęgnacyjny - uregulowanie nadpłaty odbywa się pomiędzy organem emerytalnym lub rentowym, a organem właściwym wypłacającym świadczenia rodzinne. Skarżący uznał sprawę za niezakończoną i wystąpił do organu z ponagleniem, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej "SKO") uznało za zasadne. Organ wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, bądź poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o uregulowania art. 61 a § 1 K.p.a.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. ZUS Oddział w [...] Inspektorat w [...] poinformował, że w kwietniu 2019 r., zgodnie z obowiązującymi przepisami, ze świadczenia emerytalnego skarżącego została potrącona kwota [...] zł nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego i nie ma technicznej możliwości wycofania dokonanego potrącenia. ZUS wskazał na możliwość rozważenia przekazania potrącenia bezpośrednio skarżącemu i dokonania tego potrącenia po zakończeniu postępowania w przypadku ostatecznej bądź prawomocnej decyzji odmawiającej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ I instancji poinformował ZUS, że nadpłacona kwota zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł, w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, została przekazana w dniu [...] kwietnia 2019 r. na konto skarżącego.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] rozpatrzył wniosek skarżącego merytorycznie na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) i decyzją z dnia [...] maja 2019 r. odmówił umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie [...] zł za okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 31 stycznia 2019 r. ze względu na brak wyjątkowych okoliczności co do sytuacji materialno-bytowej strony.

Zaskarżoną decyzją SKO uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] o odmowie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i umorzyło postępowanie organu I instancji wskazując, że w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym. SKO stwierdziło, że w sprawie nie została wydana decyzja o nienależnie pobranym świadczeniu, a sprawa zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w związku z nabyciem prawa do dodatku pielęgnacyjnego, została wyłączona z kognicji organów i sądów administracyjnych.

Odwołując się do treści art. 16 ust. 7 ustawy świadczeniach rodzinnych organ stwierdził, że przepis ten, mając bezwzględnie obowiązujący charakter, obliguje Zakład Ubezpieczeń Społecznych do dokonania potrącenia wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za okres równoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego przez stosowne pomniejszenie świadczeń emerytalno-rentowych i przekazanie tej kwoty na rachunek organu właściwego do kompetencji organów emerytalno-rentowych. Potrącenie pobranych tytułem zasiłku pielęgnacyjnego kwot za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny, następuje z mocy prawa. Natomiast art. 16 ust. 8 ww. ustawy określa konsekwencje tego pomniejszenia przez uznanie go za zwrot świadczeń nienależne pobranych. Przekazanie przez ZUS organowi kwoty pieniężnej w trybie art. 16 ust. 8 cyt. ustawy oznacza zwrot świadczeń nienależnie pobranych i kończy sprawę związaną z jednoczesnym pobieraniem dodatku i zasiłku pielęgnacyjnego. Od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych, na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. W sprawach tych organ nie jest uprawniony do stosowania art. 30 ust. 9 ww. ustawy, który to przepis pozwala na umorzenie kwot świadczeń nienależnie pobranych. W konsekwencji, organ I instancji nie był w ogóle uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o umorzenie zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który skarżący miał równolegle przyznany dodatek pielęgnacyjny z ZUS. SKO wyjaśniło dodatkowo, że rozwiązanie przewidziane art. 16 ust. 7 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych miało na celu, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizacyjnej, uproszczenie dochodzenia zwrotu należności wynikających z równoczesnego pobierania zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego, spełniających podobny cel. Wyjęcie tego rodzaju sytuacji z reżimu ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji i ulg w tym zakresie, było więc świadomym zabiegiem ustawodawczym. Podobne rozwiązanie funkcjonuje na gruncie art. 99 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.). Akcentuje to bogate orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że zaistnienie sytuacji opisanej w art. 99 ust. 1 ustawy wyłącza możliwość zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy odnoszącego się do umorzenia lub odstąpienia od żądania zwrotu określonych należności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach podniesiono, że skoro ustawodawca w art. 16 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych traktuje przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego za zwrot świadczeń nienależnie pobranych, to do należności tych zastosowanie mają również przepisy przewidujące ulgi w zwrocie należności – w postaci umorzenia lub rozłożenia na raty, o czym mowa w art. 30 ust. 9 ustawy. Ponadto skarżący zakwestionował wysokość dokonanego potrącenia.

Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej p.p.s.a. orzekł, że SKO nieprawidłowo zinterpretowało treść art. 16 ust. 6-8 w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 a § 1 K.p.a. bezpodstawnie umorzył postępowanie organu I instancji uznając je za bezprzedmiotowe.

Jako sporną w kontrolowanej sprawie określił kwestię, czy w sytuacji, do której odnoszą się przepisy art. 16 ust. 6-8 ustawy, może znaleźć zastosowanie art. 30 ust. 9 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.

Sąd dokonał porównania rozwiązania zamieszczonego w art. 99 ustawy o pomocy społecznej z rozwiązaniem wprowadzonym w art. 16 ust. 7 u.ś.r. Odniósł się także do poczynionej w orzecznictwie interpretacji art. 99 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał ponadto, że zaistnienie sytuacji opisanej w art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie pozwala przyjąć, że jest to świadczenie nienależne. Wyłączona jest zatem możliwość zastosowania instytucji m.in. umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu wynika to z braku w ustawie o pomocy społecznej odpowiednika art. 16 ust. 8 u.ś.r., który uznawałby "potrącaną" kwotę za świadczenie nienależnie pobrane. Jak zaś wynika z art. 98 ustawy o pomocy społecznej, tylko do takich świadczeń ma zastosowanie art. 104 ust. 4 ww. ustawy.

Przywołując fragment uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1302), nowelizującej art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r., Sąd I instancji stwierdził, że wprowadzenie tej regulacji miało na celu uproszczenie dochodzenia zwrotu należności wynikających z równoczesnego pobierania zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego. Uznał, że inny tryb dochodzenia nienależnie pobranego świadczenia nie wpływa na możliwość orzekania przez organ w przedmiocie ulg przewidzianych w art. 30 ust. 9 u.ś.r., bowiem jeżeli okaże się, że brak jest podstaw do umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, dojdzie do zastosowania uproszczonej procedury przewidzianej w art. 16 ust. 7 u.ś.r. Sąd zwrócił uwagę, że taki właśnie "techniczny" sposób rozwiązania został zastosowany pomiędzy organami w kontrolowanym postępowaniu. W ocenie Sądu, nie może stanowić argumentu potwierdzającego wyłączenie orzekania przez organ w przedmiocie ulg przewidzianych w art. 30 ust. 9 u.ś.r. możliwość odwołania do sądu powszechnego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Przy wydaniu w tym przedmiocie decyzji, organ nie bada przesłanek przewidzianych w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Kryterium są natomiast kwoty wolne od potrąceń przewidziane w art. 140 i art. 141 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.)

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zalecił SKO merytoryczne rozpoznanie odwołania, przy uwzględnieniu wniosków poczynionych przez tenże Sąd a także przesłanek zawartych w art. 30 ust. 9 u.ś.r.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika SKO zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenie w tożsamym zakresie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 6-8 w zw. z art. 30 ust. 9 u.ś.r. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że przepis art. 16 u.ś.r. nie wyklucza zastosowania art. 30 ust. 9 u.ś.r. w przedmiocie umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w sytuacji, gdy aktualnie na gruncie przepisów art. 16 ust. 6-8 u.ś.r. wyłączona jest możliwość wydania decyzji w przedmiocie uznania za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny i żądania zwrotu takiego świadczenia, a w konsekwencji brak jest możliwości zastosowania art. 30 ust. 9 u.ś.r. pozwalającego na rozpatrzenie żądania strony o umorzenie kwot nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.

Uzasadniając przedstawiony zarzut skarżące kasacyjnie SKO wskazało, że czynności potrącenia kwot nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych wykonywane przez organy emerytalno-rentowego mają charakter materialno-techniczny i wywołują skutek prawny w postaci zaspokojenia wierzyciela oraz skutek w postaci zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Wyłączona jest zatem procedura określona w art. 30 ust. 1 -11 u.ś.r.

Powtórzono także argumenty zawarte w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji podkreślając brak uprawnień do równoczesnego pobierania zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego oraz brak kompetencji organu, który wypłacił zasiłek pielęgnacyjny do zwolnienia strony zobowiązanej od jego zwrotu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 140 i 141 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych potrącenie nadpłaty z bieżących świadczeń emerytalno-rentowych następuje z mocy prawa z zachowaniem kwot wolnych od potrąceń, co wystarczająco chroni interesy osób pobierających te świadczenia. Ponadto od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Przekazanie przez ZUS organowi kwoty pieniężnej w trybie art. 16 ust. 8 cyt. ustawy oznacza zwrot świadczeń nienależnie pobranych i kończy sprawę związaną z jednoczesnym pobieraniem dodatku i zasiłku pielęgnacyjnego.

Skarżący kasacyjnie uznał, jako fakt bez znaczenia dla oceny sprawy, pouczenie o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego jednocześnie z pobieraniem dodatku pielęgnacyjnego. Stwierdził, że w takim przypadku organy nie dokonują oceny czy pobrany zasiłek pielęgnacyjny stanowi świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu przepisów art. 30 ust. 1, ust. 1a- 5 u.ś.r. Potrącenie zasiłku pielęgnacyjnego przez ZUS nie jest uzależnione od istnienia prawidłowego pouczenia bądź braku takiego pouczenia przez organ o okolicznościach wyłączających prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż nie jest uzależnione od istnienia świadomości osoby pobierającej to świadczenie.

Odwołując się do poglądu prezentowanego w piśmiennictwie prawniczym, skarżące kasacyjnie SKO wskazało, że wyłączenie procedury dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest rozwiązaniem racjonalnym, a ponadto dogodnym dla strony, której wypłacono świadczenie (brak naliczania odsetek), oraz organu administracji publicznej, który dokonał wypłat.

Zauważono, że tryb bezpośrednich potrąceń, poprzez wypłatę emerytury/renty pomniejszonej o kwotę odpowiadającą wypłaconym zasiłkom pielęgnacyjnym w okresie poprzedzającym przyznanie mocą decyzji ZUS lub innego organu emerytalno–rentowego dodatku pielęgnacyjnego dotyczy wyłącznie takich świadczeń, co do których strona mogła nie mieć świadomości co do ich nienależnego charakteru. Konieczność oceny, czy pobrany zasiłek pielęgnacyjny ma charakter nienależnie pobranego, w praktyce mógłby powodować, że nie każdy przypadek wypłaty tego świadczenia kwalifikowałby się w kategoriach nienależnego pobrania. W konsekwencji ustawowy tryb dochodzenia zwrotu świadczenia byłby wyłączony. Takiej jednak możliwości nie ma, gdyż organ emerytalno-rentowy zobowiązany jest z mocy prawa do dokonania potrącenia.

Jako nieprzekonywujące SKO uznało twierdzenie Sądu o braku racjonalnej przyczyny traktowania w sposób odmienny osób pobierających zasiłek pielęgnacyjny od innych osób zobowiązanych do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Sam ustawodawca bowiem odmiennie potraktował te osoby, nakazując pomniejszenie świadczeń emerytalno-rentowych o pobrany zasiłek pielęgnacyjny bez naliczania odsetek. Nadto, zdaniem SKO, ustawodawca nie przewidział odpowiedniego stosowania przepisów o ulgach w zwrocie świadczeń w sytuacji, gdy następuje to w wyniku potrącenia przez ZUS.

Analizując od strony formalnej, sugerowane przez Sąd I instancji uprawnienie organu do zastosowania ulgi w postaci umorzenia zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego pobranego równolegle z dodatkiem pielęgnacyjnym wskazano, że organ nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, nie może więc orzekać o umorzeniu względnie odmowie umorzenia nadpłaconego świadczenia. Potrącenie zasiłku pielęgnacyjnego z emerytury/renty uznaje się za zwrot świadczenia nienależnie pobranego.

Odnosząc się do przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwa organ zauważył, że w jednym z wyroków (WSA w Lublinie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 766/18) stwierdzono jedynie, że skoro ustawodawca traktuje powyższą procedurę jako zwrot świadczeń nienależnie pobranych, to nie ulega wątpliwości, że do należności tych zastosowanie mają również przepisy o ulgach w zwrocie. Natomiast kolejny wyrok (WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt. IV SA Po 213/19), powiela to lakoniczne uzasadnienie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zgadza się z zaskarżonym wyrokiem i wnosi o utrzymanie go w całości w mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Granice te wyznaczają przedstawione zarzuty, wskazane w oparciu o właściwe podstawy kasacyjne.

Skarżące kasacyjnie SKO skorzystało z jednej tylko podstawy kasacyjnej wskazując na naruszenie prawa materialnego, które nastąpiło w wyniku błędnej wykładni art. 16 ust. 6–8 i art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dotychczas "u.ś.r.") dokonanej przez Sąd I instancji.

SKO zakwestionowało stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym znowelizowana procedura korygująca nadpłatę zasiłku pielęgnacyjnego powstałą w związku z przyznaniem dodatku pielęgnacyjnego nie wyklucza możliwości rozważania przez organ rezygnacji z potrącenia tak powstałej nadpłaty. W tym zakresie, w opinii Sądu I instancji, należy stosować art. 30 ust. 9 u.ś.r. i ocenić, czy sytuacja beneficjenta pozwala na umorzenie obowiązku potrącenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne poprzedzić ocenę skuteczności zarzutu kasacyjnego kilkoma niespornymi konstatacjami.

Po pierwsze, nie budzi żadnych wątpliwości brak możliwości prawnych pobierania jednocześnie obu świadczeń – zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że oba świadczenia, zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym przyznawanym w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Dodatek pielęgnacyjny ma natomiast za zadanie zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat (art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych).

Po drugie, w przypadku kolizji obu świadczeń, ustawodawca pozbawił beneficjenta prawa do decydowania, które świadczenie chce otrzymywać. W art. 16 ust. 6 u.ś.r. uregulował bowiem w sposób kategoryczny kwestię zbiegu uprawnień w ten sposób, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego.

Po trzecie, do chwili wejścia w życie nowelizacji art. 16 u.ś.r. polegającej na uzupełnieniu jego treści o ustęp 7 i 8, nie istniała procedura dochodzenia kwot nadpłaconych świadczeń, w przypadku gdy przyznany zostanie, za ten sam okres, dodatek pielęgnacyjny. W powyższym zakresie zastosowanie miały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przewidują egzekucję administracyjną nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.

Po czwarte, wprowadzona ustawą o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (...) nowelizacja art. 16 u.ś.r. odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy zasiłek pielęgnacyjny został pobrany jednocześnie z tożsamym, co do jego celu, świadczeniem (dodatkiem pielęgnacyjnym), a więc z naruszeniem zasady określonej w art. 16 ust. 6 u.ś.r. Zasadniczo sytuacja taka ma miejsce, gdy organ rentowy z mocą wsteczną przyznaje rentę lub emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. Nie jest zatem zależna od jakiejkolwiek aktywności czy bierności pobierającego zasiłek pielęgnacyjny, od jego wiedzy czy woli. Dlatego zdarzenie, o którym mowa w art. 16 ust. 7 u.ś.r., a więc przyznanie przez organ emerytalno-rentowy dodatku pielęgnacyjnego za ten sam okres, za który wypłacany był wcześniej przyznany zasiłek pielęgnacyjny, co do zasady nie mieści się w definicji legalnej "nienależnego świadczenia" przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.ś.r.

Po piąte, a co wynika wprost z uzasadnienia projektu Rady Ministrów ustawy nowelizującej art. 16 u.ś.r., uzupełnienia tego przepisu dokonano na wzór obecnie funkcjonującego w art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu uproszczenia procedury dochodzenia przez organ wypłacający dodatek pielęgnacyjny kwoty odpowiadającej nadpłaconemu zasiłkowi pielęgnacyjnemu (bez odsetek) w przypadku, gdy organ rentowy przyzna za ten sam okres dodatek pielęgnacyjny (por. druk nr 3584, Kadencja VII, sejm.gov.pl). Dotyczy więc sytuacji, gdy uprawniony wyłącznie do jednego z rodzajów świadczenia otrzymał je w podwójnej wysokości. Potrącenie ma na celu przywrócenie zgodnego z prawem stanu finansowego uprawnionego. Procedura ta nie ma zatem zastosowania do innych sytuacji, w których organ umocowany będzie do żądania zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, a które odpowiadają definicji legalnej "nienależnego świadczenia" przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.ś.r.

Po szóste, zgodnie z brzmieniem art. 30 ust. 1 u.ś.r., zobowiązana jest do zwrotu wypłaconych jej świadczeń rodzinnych wyłącznie ta osoba, która pobrała je jako nienależne świadczenie. Obowiązek ten dotyczy kwoty nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami ustawowymi (art. 30 ust. 8 u.ś.r.).

Po siódme, dobrodziejstwo umorzenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty, o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r. dotyczy wyłącznie tych należności, które zostały uznane mocą decyzji, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne.

Przedstawione twierdzenia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwalają uznać za błędny pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, a wynikający z mylnie przeprowadzonej interpretacji art. 16 ust. 7 i 8, a także art. 30 ust. 9 u.ś.r.

Błędna interpretacja Sądu dotyczy przede wszystkim treści art. 16 ust. 8 u.ś.r. Z przepisu tego nie wynika bowiem, jak przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwota odpowiadającą wysokości wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, o jaką organ emerytalno-rentowy pomniejsza świadczenie emerytalne (rentowe), stanowi świadczenie nienależnie pobrane.

Sformułowanie "Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego (...), uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych" odnosi się do czynności dokonywanej przez organ emerytalno-rentowy, a nie do kwoty, która jest potrącana. Oznacza, że procedura zwrotu nieprawnie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego odbywa się poza udziałem beneficjenta tego świadczenia i jak zasadnie podaje skarżące kasacyjnie SKO, kończy się z chwilą przekazania potrąconego z emerytury (renty) zasiłku pielęgnacyjnego na rachunek bankowy organu właściwego.

W tej sytuacji dalsze wywody Sądu I instancji o braku podobieństwa procedury, o której mowa w art. 16 ust. 7 u.ś.r. i art. 99 ustawy o pomocy społecznej nie mają racjonalnego uzasadnienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 tej ustawy. Dotyczy jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i ściśle określonej sytuacji, w której świadczenie to nie jest należne beneficjentowi. Rozstrzyga też w sposób odmienny niż określa to art. 30 ust. 1 u.ś.r., sposób zwrotu tego świadczenia, co likwiduje kwestię jego "nienależności". Rozważania, czy można zastosować w takim przypadku procedurę umorzenia obowiązku zwrotu wobec osoby, która nie jest zobowiązana do zwrotu świadczenia rodzinnego, prowadzone są contra legem.

Naczelny Sąd Administracyjny nie akceptuje także koncepcji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku o przesunięciu w czasie procedury opisanej w art. 16 ust. 7 u.s.r. po to, by organ mógł rozważyć możliwość zastosowania jednego z przewidzianych w art. 30 ust. 9 u.ś.r. dobrodziejstw. Tego typu wykładnia prowadzi do całkowitej modyfikacji art. 16 ust. 7 u.ś.r. i jest jako taka niedopuszczalna. Ustawodawca nie pozostawił żadnej wątpliwości co do tego, że pomniejszenie świadczenia emerytalnego (rentowego) o kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego następuje z mocy prawa i oddał tę kwestie do właściwości organów emerytalno-rentowych. Nie pozostawił tu żadnych uprawnień organowi właściwemu dla świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji dla sądów administracyjnych. Od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Zasadnie zatem SKO umorzyło postępowania z powodu braku normatywnych podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Uwzględniając zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był rozpoznać skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. i jako niezasadną oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nastąpiło to, z uwzględnieniem art. 182 § 2 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżące kasacyjnie SKO zrzekło się rozprawy, a uczestnik postępowania w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia.

Korzystając z możliwości przyznanych sądowi odwoławczemu na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości ze względu na charakter przedmiotu sprawy.