Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 360/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Energii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 23 UST 2, 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2145
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Energii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1230/17 w sprawie ze skargi B. S.A. Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Energii z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1230/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] S.A. Spółka Komandytowo – Akcyjna z siedzibą w G.:

1. uchylił postanowienie Ministra Energii z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Energii z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku;

2. umorzył prowadzone przez Ministra Energii w pierwszej instancji postępowanie o zaopiniowanie wniosku [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w G. z dnia [...] lutego 2012 r., zmodyfikowanego pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej zwrócił się do Ministra Energii o zaopiniowanie wniosku inwestora [...] S. A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w G. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]", zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Minister Energii negatywnie zaopiniował wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]".

Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2017 r. [...] S. A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w G. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. W swoim wniosku Spółka oświadczyła, iż nie wnosi i nie wprowadza zmian w parametrach zamieszczonych w pkt 1.1 i w tabeli 4 wniosku skierowanego w piśmie do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] września 2016 r. Spółka wskazała, iż planowana realizacja przedsięwzięcia wpisuje się m. in. w planowany rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii w Polsce oraz w politykę energetyczną do 2030 r., jak też wskazała, iż obecnie obserwuje się znaczną rezerwację mocy przyłączeniowej pod planowane na północy kraju lądowe farmy wiatrowe, które prawdopodobnie nigdy nie powstaną. Spółka podniosła także, iż w przypadku morskiej farmy wiatrowej przyłączenia do KSE wydaje się na podstawie złożonego przez inwestora kompletnego wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, a także wpłacenia zaliczki na poczet opłaty za przyłączenie do sieci. W ocenie Spółki, na obecnym etapie nie jest możliwe szczegółowe określenie wpływu planowanego Przedsięwzięcia na bezpieczeństwo energetyczne państwa oraz interes gospodarki narodowej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy inwestor wskazał obszar położenia planowanej inwestycji oraz jego położenie względem morskich wód wewnętrznych Polski.

Minister Energii postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., utrzymał w mocy swoje postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że działalność polegająca na wytwarzaniu energii ze źródeł odnawialnych jest koncesjonowana na podstawie ustawy - Prawo energetyczne i podlega reglamentacji. Stanowisko Ministra, wyrażone w oparciu o przepis art. 23 ust. 2 w zw. z ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2145 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą", może być oparte na ocenie racjonalności gospodarki złożami kopalin oraz interesu gospodarki narodowej w zakresie zadań Ministra z działu: "Energia". Wobec braku w przepisach ustawy ograniczeń, co do podstawy i zakresu opinii tylko do przesłanek z art. 23 ust. 3 ustawy Minister zajął stanowisko w oparciu o akty normatywne, którymi jest związany jako członek Rady Ministrów.

Minister wskazał, że kształtuje politykę państwa w sektorze energetyki i bezpieczeństwa energetycznego kraju. Obowiązkiem Ministra jest realizacja: - programu Polityka Energetyczna Polski do 2030 r., przyjętego przez Radę Ministrów uchwałą z dnia 10 listopada 2009 r., nr 202/2009, - Krajowego Planu Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, określającego udział energetyki odnawialnej w miksie energetycznym do roku 2020, tj. osiągnięcia co najmniej 15% udziału w końcowym zużyciu energii brutto, - Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, przyjętej uchwałą Rady Ministrów z dnia 14 lutego 2017 r. Dokumenty te za cel podają wdrożenie miksu energetycznego energetyki jądrowej w Polsce północnej, wskazują na potrzebę modernizacji sektora energetycznego, dywersyfikacji źródeł energii, zwiększenia efektywności energetycznej.

Dalej Minister zauważył, że ze Strategii wynika cel polegający: na modernizacji i rozbudowie sieci przesyłu, tworzeniu warunków do inwestowania w konwencjonalną infrastrukturę wytwórczą, wykorzystaniu stabilnych źródeł energii odnawialnej, tworzeniu nowych form działalności - klastrów energetycznych, spółdzielni energetycznych, wdrożeniu energetyki jądrowej, wsparciu infrastruktury paliw alternatywnych. W części dotyczącej działu "Energia" nie wspomniano o potrzebie rozwoju sektora morskiej energetyki wiatrowej.

Organ odwoławczy zaznaczył, że [...] S.A. w zakresie energetyki wiatrowej zawarły już 2 umowy o przyłączenie morskich farm wiatrowych - o mocy 1045,5 MW z [...] Sp. z o.o. i o mocy 1200 MW z [...] Sp. z o.o. PSE będzie zatem rozbudowywać stacje elektroenergetyczne S. i Ż. Podanie napięcia i przyłączenie MFW: do 30 grudnia 2020 r. - B., do 28 lutego 2021 r. - B.. Będzie też modernizować i rozbudowywać sieć przesyłową na podstawie Planu Rozwoju Sieci Przesyłowej, uwzględniającego cele strategiczne rozwoju odnawialnych źródeł energii w Krajowym Programie Działania i Polityce Energetycznej Państwa.

Biorąc pod uwagę: to, że priorytetowy dostęp do sieci mają podłączeni producenci energii odnawialnej, zachowanie pełnej mocy sieci elektroenergetycznej, zachowanie poziomu bezpieczeństwa i niezawodności pracy systemu elektroenergetycznego, strukturę i parametry pracy KSE i źródeł przyłączonych do tego systemu, zapewnienie przez [...] równoważenia dostarczania energii elektrycznej z zapotrzebowaniem na nią, konieczność zapobiegania zagrożeniu interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców energii (art. 1 ust. 2 Prawa energetycznego), planowy wzrost zapotrzebowania na energię elektryczną, liczbę jednostek wytwórczych innych, niż fermy wiatrowe - [...] S.A. dokonały analizy bilansów mocy KSE dla 2020 r. i określiły dopuszczalną moc farm wiatrowych możliwych do przyłączenia do KSE do 2020 r. na poziomie 8-9 tyś. MW. W Krajowym Planie Działania do 2020 r. moc zainstalowana farm wiatrowych winna wynieść 6650 MW. W Polityce Energetycznej Polski do 2030 r. wskazano, że do 2030 r. wartość ta powinna wzrosnąć do 7900 MW.

W konsekwencji Minister uznał, że już obecnie są spełnione cele wynikające z KPD i PEP, uwzględniając wartość 8-9 tyś. MW i wartość mocy wynikającą z wydanych przez operatorów systemów elektroenergetycznych warunków przyłączenia. W ocenie Ministra, plany Spółki [...] wykraczają poza poziom [...] (8-9 tyś. MW) wartości mocy w wydanych przez operatorów warunkach przyłączenia.

Następnie Minister zauważył, że podjęte przez inwestorów działających w Polsce plany rozwoju MFW przekraczają o 1745,5 MW mocy zainstalowanej (biorąc pod uwagę już zawarte umowy o przyłączenie) postanowienia KPD dotyczące energii ze źródeł odnawialnych, natomiast Spółka B. (co wynika z wniosku) o 3201,5 MW mocy zainstalowanej. KPD zakłada iż moc farm wiatrowych w 2020 r. osiągnie poziom 6650 MW, a udział elektrowni lądowych - 5600 MW, morskich 500 MW, małych instalacji 550 MW. Na dzień 31 grudnia 2016 r. moc zainstalowana elektrowni wiatrowych już wynosi 5807,416 MW. Cel wynikający z KPD dla elektrowni wiatrowych do 2030 r. został już zrealizowany. [...] S.A. już od połowy 2012 r. stwierdzają brak możliwości odbioru wyprodukowanej energii elektrycznej z farm wiatrowych ubiegających się o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej. W zakresie planowanych do przyłączenia do sieci przesyłowej MFW [...] S.A. odmówiły wydania warunków przyłączenia dla [...] S.A.

Aktualnie brak jest możliwości do 2020 r. odbioru całej generowanej energii elektrycznej z farm wiatrowych, dla których występuje brak warunków bilansowych - brak równoważenia zapotrzebowania odbiorców z wytwarzaną mocą.

Według Ministra, przyłączenie całej wnioskowanej mocy do KSE spowodowałoby: - wyłączenie jednostek wytwórczych z minimum technicznego KSE (zagrożenie bezpieczeństwa pracy systemu), - ograniczenie generacji mocy przez farmy (nieuzasadnione ekonomicznie - roszczenia o utracone zyski), niekorzystny efekt dla odbiorcy końcowego (niekontrolowany rozwój tego sektora spowoduje wzrost kosztów dostarczanej energii).

Minister zwrócił też uwagę na wydanie negatywnej opinii dla realizacji przedsięwzięcia pn. "[...]".

Na koniec organ odwoławczy wskazał, że negatywna opinia została podjęta w oparciu o przepisy prawa, przesłanki ekonomiczne, społeczne (interes społeczny, ochrona zasobów naturalnych, racjonalna gospodarka złożami kopalin), interes gospodarki narodowej, priorytet dotyczący wdrożenia energetyki jądrowej.

Od postanowienia Ministra Energii z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] [...] S. A. Spółka Komandytowo - Akcyjna z siedzibą w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) naruszenie art. 23 ust. 2, 3 i 4 ustawy poprzez wydanie negatywnej opinii pomimo braku przesłanek, w szczególności w postaci zagrożeń interesu gospodarki narodowej, powołaniu się na akty, które nie mają przymiotu przepisów;

2) naruszenie art. 7 - art. 11, art. 16, art. 77 i art. 127 w zw. z art. 139 K.p.a.;

3) naruszenie art. 8d pkt 3 ustawy Prawo energetyczne poprzez błędną wykładnię zakładającą, że przed wydaniem opinii wskazanych w art. 23 ustawy inwestor jest zobowiązany uzyskać warunki przyłączenia do KSE pomimo, że z wnioskiem takim można wystąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp;

4) naruszenie art. 78 ust. 3 pkt 5 oraz art. 72 ust. 1 i 2 ustawy o odnawialnych źródłach energii;

5) wydanie opinii pomimo nieustalenia stanu faktycznego, w szczególności nieprzeprowadzenie w sposób dostateczny wskazanego w art. 106 § 4 K.p.a. postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę Minister Energii wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wyrokiem z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1230/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] S.A. Spółka Komandytowo – Akcyjna z siedzibą w G.:

1. uchylił postanowienie Ministra Energii z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Energii z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku;

2. umorzył prowadzone przez Ministra Energii w pierwszej instancji postępowanie o zaopiniowanie wniosku [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w G. z dnia [...] lutego 2012 r., zmodyfikowanego pismem z dnia [...] lipca 2012 r. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z akt administracyjnych i uwierzytelnionych odpisów dokumentów załączonych do skargi wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na skutek wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. wydał dla [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna w G. pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]". W pkt IV decyzji organ określił warunki realizacji tego przedsięwzięcia, w tym w pkt IV ust. 4 tej decyzji Minister, na podstawie art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy, zobowiązał inwestora do przedstawienia organowi wydającemu pozwolenie ekspertyzy w zakresie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bezpieczeństwo związane z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi.

Podaniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Spółka [...] zwróciła się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że zakres zaskarżenia obejmuje jedynie pkt IV ust. 4 tej decyzji.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Następnie Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] wznowił z urzędu, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., postępowanie zakończone decyzją nr [...], ponieważ decyzja ta została podpisana przez tego samego pracownika organu, co decyzja nr [...].

Następnie Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., postępowanie wznowieniowe.

Z kolei na wniosek Spółki [...] Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2016 r., podjął postępowanie wznowieniowe. Aktualnie postępowanie wznowieniowe jest zawieszone na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy (notatka służbowa z dnia [...] października 2017 r., k-71 akt sądowych). Z powyższego wynika, że decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] udzielająca [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna w G. pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]" oraz określająca w pkt IV decyzji warunki realizacji tego przedsięwzięcia stała się ostateczna. Postępowanie wznowieniowe prowadzone aktualnie przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej dotyczy jedynie postępowania odwoławczego, zainicjowanego wnioskiem Spółki [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, które dotyczyło tylko określonego w decyzji nr [...] rozstrzygnięcia w zakresie warunku z pkt IV ust. 4.

Zdaniem Sądu, uszło uwadze Ministra Energii, że postępowanie o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy jest otwarte jedynie w zakresie dotyczącym zaopiniowania wniosku Spółki [...] w zakresie wystąpienia zagrożenia (bezpieczeństwa) związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego oraz znajdującego się pod nim wnętrza ziemi

Sąd zwrócił uwagę, że obszar kompetencji Ministra Energii obejmuje następujące działy administracji rządowej: energia i gospodarka złożami kopalin (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowego działania Ministra Energii z dnia 9 grudnia 2015 r. - Dz. U. z 2015 r. poz. 2087).

Jak wynika z art. 7a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 543 ze zm.) dział energia obejmuje sprawy energii, surowców energetycznych i paliw, w szczególności polityki energetycznej państwa oraz udziału w kształtowaniu polityki energetycznej Unii Europejskiej, rynków energii, surowców energetycznych i paliw, efektywności energetycznej, rozwoju i wykorzystania odnawialnych źródeł energii oraz energii jądrowej na potrzeby społeczno-gospodarcze, bezpieczeństwa energetycznego kraju, w tym bezpieczeństwa dostaw energii, surowców energetycznych i paliw; infrastruktury energetycznej, w tym funkcjonowania systemów energetycznych, z uwzględnieniem zasad racjonalnej gospodarki i potrzeb bezpieczeństwa energetycznego kraju, inicjowania, koordynowania i nadzorowania współpracy międzynarodowej w dziedzinie energii, surowców energetycznych i paliw oraz udział w pracach organów Unii Europejskiej. Minister właściwy do spraw energii sprawuje nadzór nad Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego.

Z powyższego wynika, że opiniowanie Ministra Energii w zakresie tego działu administracji może odnosić się do takich zagrożeń jak wymienione w art. 23 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy, tj. interesu gospodarki narodowej, bezpieczeństwa państwa (do którego można zaliczyć także bezpieczeństwo energetyczne, bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej, bezpieczeństwo pracy sieci elektroenergetycznej - art. 3 pkt 16, 16a, 16b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne - Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.).

Z kolei, jak wynika z przepisu art. 11a ustawy o działach administracji rządowej dział gospodarka złożami kopalin obejmuje sprawy: prowadzenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, racjonalnej gospodarki złożami węglowodorów, węgla brunatnego, węgla kamiennego, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, w obszarze objętym wydobyciem; uzgadniania koncesji na wydobywanie udzielanych przez ministra właściwego do spraw środowiska, w zakresie kopalin objętych własnością górniczą Skarbu Państwa; współpracy w nadzorze nad wydobywaniem kopalin, o których mowa wyżej, kwalifikacji w zakresie górnictwa.

Z powyższego wynika, że opiniowanie Ministra Energii w zakresie tego działu administracji może odnosić się do takich zagrożeń jak wymienione w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy, tj. dotyczących racjonalnej gospodarki złożami kopalin (w tym i kopalnymi surowcami energetycznymi), w szczególności górniczej (art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 8 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.). W zakresie wskazanych wyżej zagrożeń właściwy może być także Minister Środowiska (art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o działach administracji rządowej w zw. z art. 1 pkt 1 lit. a, art. 3 pkt 39, art. 125 i art. 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r.- Prawo ochrony środowiska - Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.).

Sąd zauważył, że warunek z pkt IV ust. 4 określony w decyzji nr MFW/22/12 odnosi się do zagrożenia wymienionego w art. 23 ust. 3 pkt 8 ustawy. Kwestie dotyczące zaś bezpieczeństwa związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją zasobów mineralnych dna morskiego należą do organów administracji morskiej (art. 42 ust. 1 i 2 ust. 4 ustawy), a więc działu administracji wskazanego w art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o działach administracji rządowej, obejmującego sprawy gospodarki morskiej (obszarów morskich i ochrony środowiska morskiego). Ten zaś dział podlega Ministrowi Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej - Dz. U. z 2015 r. poz. 1909 ze zm.). Krajowy Plan uwzględniający analizy istniejących zagrożeń wynikających z rozwoju eksploatacji zasobów mineralnych znajdujących się pod dnem morskim zatwierdzany jest przez ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, w uzgodnieniu m. in. z ministrem właściwym do spraw środowiska, ale bez uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw energii i gospodarki złożami kopalin (§ 8 ust. 3 pkt 3 i § 9 rozp. Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. w sprawie organizacji i sposobu zwalczania zagrożeń i zanieczyszczeń na morzu - Dz. U. z 2015 r. poz. 358). To samo dotyczy kwestii dotyczących zagrożenia związanego z badaniami, rozpoznawaniem i eksploatacją podmorskiego wnętrza ziemi. Podmorskie wnętrze ziemi wchodzi w skład tzw. obszaru morskiego (art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w zw. z art. 15 ustawy). Sprawy gospodarki morskiej (w tym i obszarów morskich) należą do zakresu działania Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.

Wobec tego, że wody polskich obszarów morskich z ich naturalnymi zasobami mineralnymi, a także zasobami naturalnymi dna i wnętrza ziemi tworzą tzw. strategiczne zasoby naturalne kraju (art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju - Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.), to zagrożenia dotyczące morskich zasobów mineralnych mogą także znaleźć się w zakresie zadań Ministra Środowiska, co wynika z przepisu art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o działach administracji rządowej w zw. z art. 34 ustawy oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Minister Energii w niniejszej sprawie nie był uprawniony do wydania postanowienia o zaopiniowaniu wniosku Spółki [...], dotyczącego planowanego przedsięwzięcia pn. "[...]".

Faktem jest to, że ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 266 ze zm.) w art. 2 pkt 1 wprowadziła do art. 23 ust. 2 ustawy wymóg zaopiniowania przez Ministra Energii przedsięwzięcia dotyczącego wznoszenia lub wykorzystywania sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich w sprawie o wydanie pozwolenia ustalającego lokalizację tego przedsięwzięcia i warunki wykorzystywania tychże obiektów. Ustawa ta weszła w życie w dniu 17 marca 2016 r. (art. 41 tej ustawy) i nie zawiera przepisów przejściowych, jeżeli chodzi o prowadzone w dniu jej wejścia w życie postępowania o wydanie pozwolenia z art. 23 ust. 1 ustawy. Wobec tego wymóg zaopiniowania przez Ministra Energii odnosi się do wszystkich będących w toku spraw o wydanie pozwolenia z art. 23 ust. 1, w tym także do spraw tego rodzaju toczących się w trybie wznowienia postępowania.

W ocenie Sądu, uszło jednak uwadze Ministra Energii, że decyzja nr [...] jest ostateczna. Jedynie w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV ust. 4 tej decyzji toczy się postępowanie wznowieniowe. Jednakże zakres przedmiotowy zawarty w rozstrzygnięciu z pkt IV ust. 4 tej decyzji nie dotyczy zadań Ministra Energii, dlatego też wydanie przez Ministra Energii postanowienia opiniującego przedmiotowe przedsięwzięcie nie mogło mieć miejsca, a to postępowanie było bezprzedmiotowe.

W tej sytuacji Sąd uznał, że Minister Energii wydając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r., bez wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia i rozważenia powyższych okoliczności, naruszył przepisy art. 7, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro postępowanie opiniodawcze nie mogło się toczyć, bo decyzja nr [...] była ostateczna w zakresie zagrożeń, warunków i wymagań wynikających z przepisów, co do których Minister Energii jest właściwy, to Sąd uznał za zasadne umorzenie na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a., jako bezprzedmiotowego, prowadzonego przez Ministra Energii w pierwszej instancji postępowania o zaopiniowanie wniosku [...] S.A. Spółka Komandytowo- Akcyjna w G. z dnia [...] lutego 2012 r., zmodyfikowanego pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]".

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła [...] S.A. Spółka Komandytowo – Akcyjna z siedzibą w G. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 23 ust. 3 pkt 1, 2, 3 i 8 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2145 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy powyższy przepis znajdował zastosowanie, podczas gdy winien zostać zastosowany art. 23 ust. 4 w zw. z ust. 2 i 3 ustawy o obszarach morskich;

2) art. 23 ust. 3 ustawy o obszarach morskich poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na zastosowaniu wykładni zawężającej tego przepisu, poprzez przyjęcie, iż w sprawie o wydanie pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich właściwi ministrowie, wskazani w art. 23 ust. 2 ustawy mogą opiniować wnioski o wydanie pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 ww. ustawy, jedynie w zakresie zagrożeń znajdujących się w ramach zadań właściwych ministrów;

3) art. 145 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 126 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] S.A. Spółka Komandytowo – Akcyjna z siedzibą w G. przedstawiła argumenty mające jej zdaniem przemawiać za zasadnością podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez [...] S.A. Spółka Komandytowo – Akcyjna z siedzibą w G. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uzna należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 126 K.p.a.

Analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji pozwala stwierdzić, że u podstaw wydanego rozstrzygnięcia leży przyjęte przez ten Sąd założenie, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] jest ostateczna a postępowanie wznowieniowe dotyczy jedynie rozstrzygnięcia zawartego w pkt IV ust. 4 tej decyzji. Wyrażony przez Sąd I instancji pogląd uznać należy za niezasadny.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. Spółka Komandytowo – Akcyjna z siedzibą w G. wydał na rzecz tej Spółki pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...].

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła [...] S.A. Spółka Komandytowo – Akcyjna z siedzibą w G. wnosząc o ponowne rozpatrzenie prawy w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w części IV ust. 4 decyzji poprzez wykreślenie zawartego w tej części decyzji zapisu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpoznaniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesiony przez Spółkę środek odwoławczy tylko w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie IV ust. 4 decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nie spowodował tego, że decyzja ta w odniesieniu do innych zwartych w niej rozstrzygnięć stała się ostateczna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogą istnieć sytuacje, gdy na skutek wniesienia środka odwoławczego jedynie w odniesieniu do części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, decyzja w pozostałej części stanie się ostateczna. Może to mieć jednak miejsce tylko wówczas, gdy ta część rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, która nie została zaskarżona może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Jest to sytuacja, gdy w decyzji zawarte zostaje dwa lub więcej rozstrzygnięć, które to rozstrzygnięcia mogłyby same w sobie być przedmiotem odrębnych decyzji.

W niniejszej sprawie ww. sytuacja nie miała miejsca. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV ust. 4 decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie mogłoby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym bez pozostałych rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV ust. 4 decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] nie mogłoby być zawarte samodzielnie w odrębnej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem NSA, stwierdzić należy, że wniesienie przez Spółkę środka odwoławczego tylko w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie IV ust. 4 decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., nie spowodowało, że decyzja ta w pozostałej części stała się ostateczna. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu wydania decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Z chwilą wydania tej decyzji decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. stała się w całości ostateczna, to jest zarówno w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie IV ust. 4 jak i pozostałych zawartych w niej rozstrzygnięć.

Wydając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wznowił z urzędu postepowanie administracyjne zakończone własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Postępowanie wznowieniowe dotyczy decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymującej w mocy w całości decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Tym samym postępowanie wznowieniowe dotyczy wszystkich rozstrzygnięć zawartych w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. a nie tylko rozstrzygnięcia zawartego w punkcie IV ust. 4.

Po wznowieniu postępowania organ administracji bada, czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Na tym etapie postępowania organ administracji powinien uzyskać opinię Ministra Energii nawet jeśli wymóg jego uzyskania powstał już po wznowieniu postępowania. Opinia taka będzie jednym z czynników branych pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym.

Ponieważ postępowanie wznowieniowe dotyczy wszystkich rozstrzygnięć zawartych w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. a nie tylko rozstrzygnięcia zawartego w punkcie IV ust. 4, to w ramach uprawnień przysługujących Ministrowi Energii Minister ten był uprawniony do wydania opinii w sprawie wniosku Spółki [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w G. o wydanie pozwolenia na wznoszenie wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia w postaci "[...]".

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że brak było podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego przez Ministra Energii w pierwszej instancji -postępowania o zaopiniowanie wniosku [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w G. z dnia [...] lutego 2012 r., zmodyfikowanego w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]".

Zaskarżone do Sądu I instancji postanowienia Ministra Energii z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Energii z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] zostały przez Sąd I instancji uchylone z powodu uznania przez ten Sąd, że przedmiotem oceny przez Ministra Energii mogło być tylko rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV ust. 4 w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. do czego, zdaniem Sądu, Minister ten nie był uprawniony. Tymczasem przedmiotem postępowania wznowieniowego jest cała decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. W konsekwencji przedmiotem oceny Ministra Energii w ramach tego postępowania był cały wniosek Spółki [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w G. z dnia [...] lutego 2012 r., zmodyfikowany w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...]".

Z powyższych względów, zdaniem NSA, zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien dokonać ponownej oceny zaskarżonego postanowienia Ministra Energi przy uwzględnieniu, że Minister ten był uprawniony do dokonania oceny całego wniosku Spółki [...] S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w G. z dnia [...] lutego 2012 r., zmodyfikowanego w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r.

Zarzut naruszenia art. 145 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 126 K.p.a. był sam w sobie wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stało się zbędne.

Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.