Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 331/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184 i art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 26 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 100/16 w sprawie ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1.oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od A. W. na rzecz Burmistrza Miasta M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 100/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. W. na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie nagrania dźwiękowego w postaci pliku z posiedzenia Komisji Rady Miasta nr 2 -Budżetowej z dnia 23 listopada 2014 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył A. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich pominięcie prowadzące do uznania, że wystarczającą podstawę orzeczenia mogą stanowić inne wyroki;

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie prowadzące do uznania, że wnioskowane nagranie z posiedzenia komisji rady miasta nie podlega prawu do informacji;

- art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nagranie z posiedzenia komisji rady miasta nie podlega udostępnieniu;

- art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że udostępnienie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych jest źródłem informacji publicznej tylko jeżeli protokół nie został sporządzony, a nagranie odnosi się do pełnego przebiegu obrad komisji.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. "przepisów prawa materialnego" (winno być: "postępowania"):

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego, w szczególności twierdzeń skarżącego oraz błędne przyjęcie, że żądane nagranie było jedynie pomocniczym materiałem służącym do późniejszego sporządzenia protokołu;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do twierdzeń skarżącego, w szczególności do wskazanych podstaw prawnych zarzutów - m.in. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i uznanie za wystarczające przywołanie wyroków innych sądów oraz brak dokonania wykładni prawa.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę treści art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie autora skargi kasacyjnej wnioskowane nagranie z posiedzenia Komisji Rady Miasta M. jest dokumentem podlegającym udostępnieniu, ponieważ w sposób pierwotny dokumentuje działalność władz publicznych. Autor skargi kasacyjnej powołał się również na treść art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., wskazując, że literalna wykładnia tego przepisu świadczy o tym, że ustawodawca uznał żądane w sprawie nagrania za informację publiczną. W jego ocenie w świetle tego przepisu bezpodstawne jest twierdzenie Sądu I instancji, że możliwe byłoby udostępnienie tylko protokołu, a nie samego nagrania. Nie ma również znaczenia, że sporządzanie takich nagrań nie jest obligatoryjne. Zdaniem autora skargi kasacyjnej prawidłowa wykładnia art. 19 u.d.i.p. sprowadza się do tego, że to nagranie obrad organu (a nie protokół) jest podstawowym sposobem udostępnienia informacji publicznej stanowiącym pierwotne jej źródło. Podkreślono, że nagrania i materiały audiowizualne lepiej dokumentują posiedzenia organów władzy publicznej niż protokoły, utrwalają całość posiedzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej są pozbawione jakichkolwiek podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 7 ust. 1 pkt 3 tej u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Wreszcie art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że "Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady."

Podstawową kwestią sporną w sprawie na tle przywołanych przepisów jest istota żądanej informacji – tj. czy nagrania dźwiękowe z posiedzenia komisji rady miasta podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy sporządzony został protokół z tego posiedzenia, czy też stanowią jedynie materiał pomocniczy, wewnętrzny, stanowiący jedynie środek techniczny na potrzeby sporządzenia tego protokołu, a w konsekwencji nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na tym tle, jakkolwiek nie neguje się, że informacja o przebiegu sesji rady gminy lub posiedzenia komisji rady miasta jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to odnotować należy pewną różnicę poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyróżnić można bowiem trzy stanowiska.

Według pierwszego, dominującego wcześniej, z art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że zasadą jest, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje z tej perspektywy przez dostęp do protokołów (zob. wyrok z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 934/14; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2829/14; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 14/10; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 852/09). W przedstawionej optyce podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są zatem protokóły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. W rezultacie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokółu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. Odnotowuje się przy tym, że ustawa nie nakłada na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym, niemniej w przypadku kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, udostępnianie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących obrady może stanowić realizację zasady jawności i dostępności wyrażoną w art. 18 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1216/10; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 356/12). W ten nurt wpisuje się również wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016 r. (sygn. akt I OSK 3162/14), w którym wskazano, iż z art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej wypływa jednoznaczny wniosek, że co do zasady dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej następuje przez dostęp do protokołów lub stenogramów. Natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku, gdy 1) protokół nie został sporządzony i 2) o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Poza tym wypadkiem materiały te, jak wskazał w przywołanym orzeczeniu NSA, mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, a zatem nie stanowią informacji publicznej. NSA odnotował przy tym w stanie faktycznym sprawy, że ich sporządzania nie przewiduje, ani statut gminy, ani też stosowna uchwała lub zarządzenie organów gminy, lecz są one dokonywane zwyczajowo z inicjatywy pracownika, który protokołuje sesje i posiedzenia komisji, w nieoznaczonym zakresie, w celu ułatwienia sobie pracy związanej z protokołowaniem, i do tego na nieprofesjonalnym sprzęcie. Orzecznictwo to jest kontynuowane także aktualnie, o czym świadczy wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r. (sygn. akt I OSK 505/17). Wskazano w nim, że z brzmienia art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika obowiązek nagrywania posiedzeń, ani tym bardziej obowiązek ich udostępnienia w przypadku sporządzenia i ujawnienia protokołu posiedzenia. NSA wskazał, że organ gminy nie został zobowiązany do udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych na gruncie tej ustawy. Godzi się przy tym odnotować, że w stanie faktycznym przywołanego orzeczenia wnioskodawca był uczestnikiem posiedzenia, z którego nagrań się domagał, wobec czego NSA przyjął, iż był już w posiadaniu żądanych informacji.

Drugi, przeciwny, pogląd opiera się na założeniu, że przepis art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa zasadę, iż podstawowym źródłem informacji są protokoły bądź stenogramy, a z obowiązku ich sporządzenia i udostępnienia organ jest zwolniony w przypadku, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady. Wskazuje się, że w sytuacji odwrotnej – gdy przebieg posiedzenia został utrwalony w formie audiowizualnej – z przepisu tego nie można wyprowadzić normy zakazującej udostępnienia tego rodzaju materiałów w razie sporządzenia następnie protokołu. Zapatrywanie to opiera się na założeniu, że prawo dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., winno być rozumiane szeroko, zarówno jako prawo wstępu na te posiedzenia, jak i udostępnianie materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych. Ponadto ustawodawca nie określił zamkniętego katalogu nośników, na jakich zasób wiedzy stanowiącej informację publiczną może zostać utrwalony i następnie udostępniony, zaś źródło informacji może posiadać nie tylko tradycyjną formę pisemną, ale jednocześnie ustawa wymienia inne nowoczesne środki, za pomocą których informacja może być gromadzona, dokumentowana i przekazywana, do jakich należą choćby wymienione w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. nośniki audiowizualne i teleinformatyczne. Ponadto konstytucyjne prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle. Wskazuje się, że w świetle art. 7 ust. 1 pkt 3 czy też art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie ogranicza dostępu do materiałów, o jakich mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, dodatkowymi uwarunkowaniami, jak czyni to w art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 i 11 u.d.i.p., czyli odnośnie pochodzących od organów władzy informacji, ale innego rodzaju niż materiały dokumentujące posiedzenia organów. Z tych względów, jak przyjmuje ten nurt orzeczniczy, jeśli organ obowiązany do udzielenia informacji publicznej znajduje się w posiadaniu informacji, niezależnie od formy, w jakiej została ona utrwalona, winien ją udostępnić na warunkach określonych w tej ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2313/14). Warto zaznaczyć, że w stanie faktycznym powyższego orzeczenia statut przewidywał obowiązek sporządzenia nagrania.

Trzeci pogląd ma charakter syntezujący powyższe zapatrywanie. Wskazuje się zgodnie z nim, że skoro w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej jest mowa o prawie "dostępu do posiedzeń kolegialnych organów", to wynika z tych przepisów obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym kopii nagrań w dostępnej formie – jeżeli z przepisów prawa wynika, że w ten sposób dokumentuje się posiedzenia organów kolegialnych. Odnosząc się do poglądów odmawiających udostępnienia informacji publicznej w postaci materiałów audiowizualnych podnosi się w tym nurcie, że są one zasadne o tyle, o ile sporządzenia nagrań nie przewidują przepisy prawa np. statutu czy regulaminu obrad rady. Jeżeli zaś przepisy przewidują obowiązek sporządzenia nagrania, wówczas stanowi on informację publiczną podlegającą udostępnieniu niezależnie od protokołu (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1564/14, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1463/17). Zbliżone zapatrywanie wyrażono też w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 2210/16), że sporządzenie oraz udostępnienie protokołu z sesji rady gminy nie stanowi podstawy do odmowy udostępnienia materiałów audiowizualnych sporządzonych z sesji rady, jednak tylko o ile nagrania te zostały formalnie sporządzone. Można zatem wywieść, że w sytuacji nieformalnego sporządzenia nagrań nie podlegają one udostępnieniu. W stanie faktycznym tej sprawy przepisy statutu gminy przewidywały sporządzanie nagrań na nośniku elektronicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela powyższe, trzecie stanowisko. W tym świetle, z art. 19 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące obrady kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów podlegają udostępnieniu niezależnie od tego, czy zostały sporządzone i udostępnione protokoły lub stenogramy z tych obrad – jeżeli obowiązek sporządzenia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych przewidują przepisy prawa np. statutu gminy. Jeżeli zaś przepisy nie wymagają sporządzenia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych z obrad, wówczas materiały te stanowią materiały wewnętrzne, pomocnicze, niepodlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższe zapatrywanie uwzględnia, że prawo dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., winno być rozumiane szeroko, zarówno jako prawo wstępu na te posiedzenia, jak i udostępnianie materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 88, por. s. 327), a jednocześnie w warstwie funkcjonalnej nie zniechęca, aby dla zachowania wierności protokołów czy stenogramów osoby je sporządzające mogły korzystać z pomocy technicznych przez dokonywanie niewymaganych prawem nagrań. Przyjęcie istnienia powinności udostępniania także nagrań nieobowiązkowych prowadzić by mogło wszak niekiedy do unikania korzystania z nowoczesnych technologii, nie tylko wciąż niezapewniając zainteresowanym podmiotom dostępu do nagrań (albowiem wówczas nie zostałyby stworzone), ale ponadto do trudności w sporządzaniu protokołów czy stenogramów oraz utrudnień w zapewnieniu ich zgodności z rzeczywistym przebiegiem obrad.

Jak wspomniano, w każdym z przywołanych nurtów orzeczniczych przyjęto, że informacja o przebiegu obrad organu kolegialnego pochodzącego z wyborów jest co do zasady informacją o sprawie publicznej, a zatem informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie podzielić należy stanowisko, znajdujące oparcie już w literalnej wykładni art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że skoro organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 tej ustawy, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady – to tym samym, sporządzenie protokołu lub stenogramu nie zwalnia z obowiązku udostępnienia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych, lecz jedynie sporządzenie i udostępnienie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących w pełni obrady pozwala zwolnić organ z obowiązku sporządzania i udostępniania protokołów lub stenogramów. Świadczy o tym konstrukcja wskazanego zdania ujętego w przepisie, w którym posłużono się zwrotem "chyba że". Pierwszy człon ustanawia zatem zasadę, że sporządzeniu i udostępnieniu podlegają protokoły lub stenogramy z obrad, zaś człon po zwrocie "chyba że" dopuszcza wyjątek od tej zasady, w sytuacji sporządzenia i udostępnienia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych. Przepis ten nie wprowadza zaś wyjątków od udostępniania sporządzonych materiałów audiowizualnych czy teleinformatycznych.

Należy jednak w tym miejscu zauważyć, że aby materiał audiowizualny czy teleinformatyczny z obrad i posiedzeń organów kolegialnych podlegał reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej musi posiadać jakikolwiek przymiot oficjalności. Brak przymiotu oficjalności sprawia, że tego rodzaju materiał ma charakter wewnętrzny, techniczny, pomocniczy. Jest to wówczas materiał roboczy, który – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny czy Naczelny Sąd Administracyjny – podlega wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty stricte wewnętrzne, pozbawione waloru oficjalności, nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1681/14; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12). W takim przypadku nagranie audiowizualne czy teleinformatyczne służy jedynie zgromadzeniu niezbędnych materiałów do sporządzenia protokołu czy stenogramu.

Z uwagi na powyższe zgodzić się należy co do zasady z zapatrywaniem Sądu pierwszej instancji, iż nagranie z przebiegu posiedzenia komisji rady miasta nie jest informacją publiczną z uwagi na to, iż ma charakter pomocniczy i wewnętrzny i służy jedynie do sporządzenia protokołu. Natomiast NSA nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że materiały audiowizualne i teleinformatyczne z posiedzenia komisji rady miasta są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku gdy protokół nie został sporządzony i o ile materiały te w pełni rejestrują posiedzenie. Gdyż jak to wyłożono wyżej, prawidłowa wykładnia przywołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że nagranie z posiedzenia komisji jako materiał audio zawierający przebieg posiedzenia, jest informacją publiczną, o ile jego sporządzenie jest przewidziane w przepisach prawa, w szczególności w statucie jednostki samorządu terytorialnego.

Kluczowe zatem było w sprawie ustalenie, czy przepisy obligowały do sporządzenia nagrania audio posiedzenia Komisji Rady Miasta M. nr 2 Budżetowej z dnia 23 listopada 2014 r. Należy zatem zauważyć, że żaden przepis prawa nie nakłada na Komisję Rady Miasta – Komisję Budżetową obowiązku nagrywania posiedzeń, a jedynie obowiązek tworzenia protokołu, który szczegółowo został opisany w załączniku Nr 1 do uchwały Nr XII/276/2015 Rady Miejskiej M. z dnia 29 września 2015 r. – Statutu Miasta M.. Zgodnie z § 38 ust. 5 tej uchwały posiedzenia komisji są jawne i podlegają protokołowaniu. Do protokołów stosuje się odpowiednio przepisy o protokole z sesji Rady. Zgodnie z § 33 ust. 1 z każdego posiedzenia Rady (odpowiednio z posiedzenia Komisji) sporządza się protokół stanowiący urzędowy zapis przebiegu obrad. Zatwierdzony przez Komisję protokół (§ 38 ust. 5 w zw. z § 33 ust. 7 w/w uchwały) każdorazowo zamieszcza się na oficjalnej stronie internetowej Miasta, w zakładce Biuletynu Informacji Publicznej.

Oznacza to, że obowiązek sporządzenia nagrania z przebiegu posiedzenia Komisji Rady Miasta M. nie wynika z przepisu prawa miejscowego, jakim jest statut gminy. W rezultacie nagranie to nie ma przymiotu oficjalności. Posiedzenia Komisji Rady Miasta M. były nagrywane jedynie w celu sporządzenia protokołów z tych posiedzeń. Tym samym stanowi, jak przyjął to trafnie Sąd pierwszej instancji, materiał pomocniczy i wewnętrzny, służący jedynie do sporządzenia protokołu w formie papierowej. Na taką kwalifikację tego nagrania nie ma wpływu to, czy dokumentuje ono przebieg całości posiedzenia Komisji czy tylko jego część.

Konkludując, w stanie faktycznym sprawy nagranie zawierające przebieg posiedzenia Komisji Rady Miasta M. utrwalony w sposób niewymagany Statutem Miasta M., nie stanowi informacji publicznej podlegającej reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rezultacie należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia art. 7 i 19 u.d.i.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest też, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten wyraża zasadę prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, obejmujące dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej. Przede wszystkim konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej zostało uszczegółowione w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jak już wykazano wyżej, przepisy tej ustawy nie uprawniają skarżącego do żądania nagrania z posiedzenia Komisji Rady Miasta. Ponadto w rozpoznawanej sprawie zasada ta nie została naruszona skoro wnioskujący o udzielenie informacji publicznej został pouczony o możliwości zapoznania się z protokołem z przebiegu posiedzenia komisji rady miejskiej w Biuletynie Informacji Publicznej. Dodać tu także należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji przedstawił swoje stanowisko, i chociaż częściowo zostało ono błędnie uzasadnione to oparte zostało na przepisach obowiązującego prawa. Obszerne powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na stanowisko sądów administracyjnych, jest powszechnie akceptowane przez praktykę sądowoadministracyjną i nie stanowi naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do twierdzeń skarżącego, w szczególności do wskazanych podstaw prawnych zarzutów - m.in. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz brak dokonania wykładni prawa. Zaskarżone orzeczenie posiada elementy wskazane w tym przepisie, jak też – jak wynika z powyższego uzasadnienia – możliwa była jego kontrola kasatoryjna. Przepis ten nie jest zaś właściwy do kwestionowania zagadnień związanych z postępowaniem dowodowym przed sądem administracyjnym. Sąd pierwszej instancji powołał się na przepisy ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 18 i 19) oraz przepisy statutu miasta M. i przedstawił ich wykładnię będącą podstawą zaskarżonego wyroku. Co zaś się tyczy zarzutu nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego, to z lakonicznego uzasadnienia tego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, nie wynika jaki wpływ ma to uchybienie na wynik sprawy. Z przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika natomiast, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, co jest stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że żądane nagranie było jedynie pomocniczym materiałem służącym do późniejszego sporządzenia protokołu. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W lakonicznym uzasadnieniu tego zarzutu nie wykazano aby Sąd wyszedł poza granice niniejszej sprawy. Przepis ten nie reguluje oceny materiału dowodowego przez Sąd. Niemiej jednak, odpowiadając na ten zarzut, stwierdzić należy, że w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, skarżący nie kwestionował okoliczności dotyczącej tego, że nagranie z posiedzenia Komisji nie dokumentowało całego przebiegu posiedzenia i nie postulował złożenia do akt przedmiotowego nagrania, celem jego przesłuchania przez Sąd pierwszej instancji. Ponadto, jak już wykazano wyżej, Sąd prawidłowo przyjął, że żądane nagranie było niewymaganym przez przepisy prawa, pomocniczym materiałem służącym do późniejszego sporządzenia protokołu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej, na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono koszty postępowania od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu, na które składa się wyłącznie wynagrodzenie adwokata w drugiej instancji.