Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2815/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] [...] w [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania 6 sztuk pomieszczeń użytkowych przynależnych do lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] [...], na terenie działki nr [...] z obrębu [...] w [...] Dzielnicy [...], na 6 lokali mieszkalnych - utrzymało ww decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

W dniu 4 marca 2016 roku, uzupełniony w dniu 15 kwietnia 2016 roku, Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] w [...], złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania 6 sztuk pomieszczeń użytkowych na 6 lokali mieszkalnych w ww budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] [...] w [...]. Wskazała, iż obszar inwestycji obejmuje jedynie budynek mieszkalny wielorodzinny w obrysie ścian zewnętrznych. Wyjścia z klatek schodowych w budynku przylegają bezpośrednio do pasa drogowego ul. [...] [...]. Przedmiotowa działka posiada użytek B - tereny mieszkaniowe. We wniosku inwestor - Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] w [...] nie wskazał lokalizacji miejsc postojowych przewidzianych do obsługi nowych lokali, a także nie załączył graficznej koncepcji zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na wezwane organu z dnia 14 kwietnia 2016 r do uzupełnia treści wniesionego żądania o wskazania i objęcie wnioskiem terenu niezbędnego do "samodzielnego i prawidłowego funkcjonowania" przedmiotowego budynku Wspólnota podtrzymała deklarowany brak planowanych miejsc postojowych dla nowych lokali mieszkalnych oraz nie zmieniła obszaru inwestycji, ograniczając się do działki ewidencyjnej w obrysie ścian zewnętrznych budynku. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] wskazała min. na zabytkowe (odtworzone) budynki na Starym Mieście w Śródmieściu [...].

Pismem z 2016 roku znak [...] zarządzający pasem drogowym zaopiniował negatywnie planowaną inwestycję, ze względu na brak zaplanowanych miejsc parkingowych na terenie własnym inwestycji niezgodnie z zapisem § 18 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" a także z uwagi, iż planowana inwestycja nie może powodować zmniejszenia ilości ogólnodostępnych miejsc postojowych w pasach dróg publicznych na terenach przyległych do przedmiotowej inwestycji.

W przedmiotowej sprawie organy procedowały dwukrotnie. Aktualnie, rozpoznając wniosek po raz trzeci, organ I instancji ponownie wskazał, że ww obszar zabudowany jest budynkami z lat 50-tych, bez terenu niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania. Drogi gminne w tym obszarze, w liniach rozgraniczających pas drogowy, są niewystarczające na pokrycie potrzeb parkingowych dla istniejącej zabudowy, zatem miejsca postojowe ogólnodostępne nie stanowią rozwiązania problematyki tego terenu. Organ I instancji podniósł, iż mimo, iż nie powstaje nowy budynek to jednak mocą pozytywnej dla Wspólnoty decyzji powstaną nowe lokale mieszkalne zamieszkałe przez nowych mieszkańców, którzy w większości, obecnie lub w przyszłości, będą posiadać samochody. W każdym przypadku powstawania nowych lokali, koniecznym jest zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych, aby mógł zostać spełniony przepis art. 54 pkt 2 lit. c, w związku z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji oraz zasada równości obywatela wobec prawa. Podniósł także, iż przed złożeniem niniejszego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania inwestor był wielokrotnie informowany o konieczności zapewnienia miejsc postojowych dla nowych lokali zgodnie z normatywem parkingowym dla [...] opracowanym na podstawie uchwały Rady [...] nr [...] (pismo informujące w aktach sprawy). Organ I instancji wskazał także, że odmawiając ustalenia warunków zabudowy chciał uniknąć precedensu, który mógłby spowodować pogłębienie problematyki braku miejsc postojowych w powyższym rejonie. Uznał zatem, że wnioskowana inwestycja nie jest dopuszczalna. Wobec powyższego ww decyzją z dnia [...] marca 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa wniosła odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją utrzymało ww decyzję Zarządu Dzielnicy [...] w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż przy ustalaniu warunków zabudowy dla wskazanego przez wnioskodawcę terenu lub działki w zakresie komunikacji nie wystarczy jedynie wskazanie, stosownie do art. 61 ust. pkt 2 u.p.z.p., że teren ma dostęp do drogi publicznej. Istotne jest także określenie czy projektowane przedsięwzięcie ma zapewnioną obsługę komunikacyjną, w tym należytą ilość miejsc parkingowych. W przedmiotowej sprawie zaś jednoznacznie ustalono, iż na terenie planowanej inwestycji brak jest możliwości lokalizacji miejsc parkingowych ponieważ obszarem inwestycji objęty jest wyłącznie teren w obrysie ścian zewnętrznych budynku a budynek nie posiada również parkingu podziemnego. Powołał się także na ww odmowę uzgodnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie obsługi komunikacyjnej przez zarządcę drogi - ul. [...] wskazując, iż planowana inwestycja bez miejsc parkingowych na swoim własnym terenie spowoduje zwiększenie ilości zaparkowanych samochodów na drodze publicznej co będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa na tej drodze. Jak podniósł organ, choć przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie zawiera wskazań odnośnie zakresu uzgodnienia, to jednak wynika on z zadań jakie zostały przekazane zarządcy drogi innymi przepisami ww ustawy.

Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...] w [...]. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

-art.7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 8 Kpa poprzez uniemożliwienie Skarżącej skorzystania z prawa określonego w przepisie w art. 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

art. 8 Kpa poprzez niewłaściwą interpretację art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.z.p w zakresie zapewnienia obsługi komunikacyjnej, która zdaniem organu obejmuje miejsca parkingowe/postojowe;

art. 77 Kpa poprzez niewłaściwą interpretację opinii wydanej przez zarządcę drogi - niewłaściwą interpretację art. 3 ust. 4 pkt 9 upzp.;

art. 7 Kpa poprzez niewłaściwą interpretację art. 35 ust. 3 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych.

Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie tej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze; o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi min. wskazała, iż w przedmiotowej nieruchomości znajduje się 26 lokali mieszkalnych i jeden lokal użytkowy (urządzenia stacji transformatorowej) oraz w kondygnacji podziemnej komórki lokatorskie, zaś na ostatniej - 6 pomieszczeń użytkowych powstałych z przebudowy strychu nieużytkowego. Pomieszczenia użytkowe są wydzielone trwałymi ścianami i mają oddzielne drzwi wejściowe oraz okna dachowe. Pomieszczenia te są częściami składowymi nieruchomości wspólnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali do czasu ustanowienia samodzielnych lokali. Zdaniem Skarżącej, zgodnie z podnoszonym przez organ przepisem art. 18 w/w rozporządzenia, do budowy miejsc postojowych są zobowiązani jedynie inwestorzy zamierzający wykonywać zadania inwestycyjne na działkach niezagospodarowanych lub częściowo zagospodarowanych. Nadto wskazała, iż odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy ze względu na niewykazanie przez Skarżącą we wniosku gruntu przeznaczonego pod budowę miejsc postojowych jest ograniczeniem prawa własności zagwarantowanego w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Podniosła, iż w art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. ustawodawca nie określił w jaki sposób ma zostać zapewniona obsługa komunikacyjna, do której organ II instancji zalicza miejsca parkingowe. Jednocześnie wskazała, iż organ wbrew stanowisku przedstawionemu w sprawie niniejszej, rozpatrując wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] [...], w tożsamym stanie faktycznym (część strychu w tym budynku była przebudowana na lokale mieszkalne) nie stwierdził, że nieruchomość ta, także wielolokalowa (mieszkalna), nie posiada dostępu do drogi publicznej i że nie ma własnych miejsc parkingowych.

W ocenie Skarżącej także, wbrew stanowisku organu odwoławczego, wskazany w decyzji normatyw parkingowy ustalony dla [...] nie jest przepisem prawnym i nie może bezpośrednio wpływać na odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z załącznika graficznego do ww normatywu parkingowego wynika, iż dla powstałego lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] [...] przypada 1,25 miejsca parkingowego. Niezależnie, w ocenie skarżącej, organ samorządowy rozpatrując tę sprawę powinien brać pod uwagę nie tylko interes społeczny ale również indywidualny interes Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Kolegium wskazało, że w istocie art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji, nie ma również w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby ustalenie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Nie stanowi również takiej podstawy § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże, przy ustalaniu warunków zabudowy dla wskazanego przez wnioskodawcę terenu lub działki w zakresie komunikacji nie wystarczy wskazanie, stosownie do art. 61 ust. pkt 2 u.p.z.p., iż teren ma dostęp do drogi publicznej, istotne jest także określenie czy projektowane przedsięwzięcie ma zapewnioną obsługę komunikacyjną, która obejmuje również miejsca parkingowe/postojowe. W sprawie niniejszej powyższe nie budziło żadnych wątpliwości, ustalono bowiem, że na terenie planowanej inwestycji brak jest możliwości lokalizacji miejsc parkingowych, gdyż obszar inwestycji ogranicza się jedynie do obrysu ścian zewnętrznych budynku zaś zarządca drogi ul. [...] nie uzgodnił planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie obsługi komunikacyjnej. Powyższe zatem uzasadniało stanowisko wyrażone w decyzjach organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Poddana kontroli legalności w postępowaniu przed sądem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 roku została wydana w oparciu o przepisy materialne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) zwanej dalej u.p.z.p. Utrzymano nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2018 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania 6 sztuk pomieszczeń użytkowych przynależnych do lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] [...] w [...] Dzielnicy [...] na 6 lokali mieszkalnych. Organy obu instancji za przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy uznały brak zapewnionych miejsc parkingowych na terenie własnym inwestycji, zgodnie z zapisem § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Powołując się na przepisy art. 54 pkt 2 lit. c w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazały, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie m.in. obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji. Wskazały, iż zgodnie z § 2 pkt 6 Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, "ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych:" Powołując się na przywołane orzecznictwo NSA, w tym wyrok NSA II OSK 812/11 z dnia 12 października 2012 r., z powyższego wywiodły, iż koniecznym jest ustalenie ilości miejsc parkingowych już w decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli natomiast nie ma takiej możliwości, jak w sprawie niniejszej, przedmiotowy wniosek nie może zostać pozytywnie rozpoznany. Powyższe zatem sprowadziło się do konkluzji, iż nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego".

Zdaniem Sądu powyższe stanowisko jest przedwczesne. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej; [..] istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W świetle przytoczonej regulacji prawnej nie budzi wątpliwości, że niespełnienie chociażby jednego z wymienionych wyżej warunków stanowi podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nie może budzić też wątpliwości, że ocena wystąpienia w sprawie tych warunków musi być poprzedzona wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem przez organy administracji całego wymaganego do podjęcia rozstrzygnięcia materiału dowodowego. W ocenie Sądu natomiast, powyższemu obowiązkowi organy uchybiły. Zgodnie ze stanowiskiem Skarżącej zawartym w skardze, w stosunku do nieruchomości sąsiedniej położonej przy ul. [...] [...] zostały wydane warunki zabudowy w tożsamym stanie faktycznym. Zatem należy się zgodzić ze stanowiskiem Skarżącej, iż jeżeli sąsiednia nieruchomość [...] [...], jak podała, składająca się z większej ilości lokali niż przedmiotowa nieruchomość [...] [...], nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, to należy przyjąć, że nieruchomość budynkowa [...] [...] po oddaniu do użytku 6 lokali mieszkalnych nie wpłynie na pogorszenie obsługi komunikacyjnej nieruchomości. Tej okoliczności organy w ogóle nie wzięły pod uwagę, nie wyjaśniły także czy w istocie decyzja o warunkach zabudowy dla nieruchomości [...] [...] została rzeczywiście wydana a jeśli tak to czy jest ostateczna. W odpowiedzi na skargę do powyższej kwestii organ odwoławczy się nie ustosunkował. Także, zdaniem Sądu, niezasadne jest stanowisko organów, iż nowe lokale mieszkalne zamieszkałe przez nowych mieszkańców będą generować zdecydowanie więcej samochodów. Zgodnie z treścią skargi, powierzchnia położona na ostatniej kondygnacji budynku została podzielona na 6 wyodrębnionych lokali użytkowych. Taki sposób korzystania z nieruchomości z pewnością także wpływa na wzmożony ruch samochodowy w omawianej okolicy, co z kolei nierozerwalnie się łączy z koniecznością parkowania. Gołosłowne twierdzenie organu, iż planowana inwestycja bez miejsc parkingowych na swoim własnym terenie, powodując zwiększenie ilości zaparkowanych samochodów w pasach dróg na drodze publicznej, stwarzać będzie zagrożenie bezpieczeństwa na tej drodze, bez poparcia żadnymi poczynionymi w tym kierunku ustaleniami, chociażby wskazaniem występującego w omawianym obszarze natężenia ruchu, skali dotychczasowego zajęcia przez parkujące samochody pasa drogi publicznej bezpośrednio przylegającej do planowanej inwestycji, nie może stanowić podstawy odmowy wydania pozytywnej dla Skarżącej Wspólnoty decyzji.

Trzeba mieć także na uwadze, iż rodzaj i rozmiar planowanej inwestycji, która ma niewątpliwie wpływ również na zakres obsługi komunikacyjnej, ma jednocześnie istotne znaczenie dla oceny kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasada "dobrego sąsiedztwa", o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, i która ma gwarantować zachowanie ładu przestrzennego, oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan funkcji i cech dotychczasowej. Nie oznacza to jednak, że nowa zabudowa musi być tożsama z już istniejącą. Organ powinien jednak ocenić, mając na uwadze funkcje i cechy dotychczasowej zabudowy, jaki wpływ będzie miało wprowadzenie na analizowanym obszarze nowych rozwiązań. W tym zatem kontekście słusznym będzie bardziej szczegółowe odniesienie się i zbadanie kwestii związanej także z inwestycją przy ul. [...] [...] w [...].

Zatem, ustalenie wskazanych powyżej okoliczności, w tym ustalenie rzeczywiście występującego stanu faktycznego w obszarze analizowanym a odnoszącego się do przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne do wydania prawidłowej decyzji. Uzupełnienie materiału dowodowego, z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres, w ramach zakreślonych w art. 136 k.p.a., w okolicznościach niniejszej sprawy, nie jest możliwy. Z tego też względu w ocenie Sądu zasadnym było uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji celem ponownego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanej części. Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowego wniosku Zarząd Dzielnicy [...] [...] weźmie pod uwagę wskazane wywody i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy zgodnie z punktem drugim wyroku.