Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3525/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77, art. 79, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 141 § 1, § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 26 ust. 1 pkt 15a
journal: Dz.U. 2014 poz 1649
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1964/14 w sprawie ze skargi M.. D. S. Spółki z o.o. w K. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz M. D. S. Spółki z o.o. w K. kwotę 5 400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1964/14 po rozpoznaniu skargi M.M. D.S.Sp. z o.o. z siedziba w K. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził na rzecz M.M. D.S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. koszty postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. przedstawił następujący stan faktyczny:

W dniu [...] maja 2011 r. została podpisana pomiędzy M. Centrum Przedsiębiorczości (dalej: MCP), a M.M. D.S.sp. z o.o. umowa o dofinansowanie projektu nr [...] pod nazwą: "Utworzenie specjalistycznego centrum szkoleniowo - badawczego przez Klaster E. w celu rozwoju innowacyjnych form edukacji kadr dla biznesu" (dalej: umowa o dofinansowanie), realizowanego w okresie od dnia [...] kwietnia 2011 r. do dnia [...] marca 2013 r., przez Klaster E., reprezentowany przez beneficjenta M.M. D.S.sp. z o.o. Umowę o dofinansowanie aneksowano w dniu [...] lutego 2012 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2012 r.

Kwota dofinansowania przyznana w umowie wynosiła 1 000 000 zł, całkowita wartość wydatków kwalifikowanych 1 428 571,43 zł. Płatności zostały przekazane beneficjentowi w ramach dwóch wniosków o płatność, tj. na podstawie wniosku o płatność zaliczkową w dniu [...] lipca 2011 r. w kwocie 500 000 zł oraz wniosku o płatność pośrednią w dniu [...] lutego 2012 r. w kwocie 4 350,00 zł. Wniosek o płatność końcową wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2013 r.

W związku z rozliczeniem końcowym Zespół wdrażania M.C.P. dokonał weryfikacji poniesionych kosztów oraz faktycznego przebiegu i stanu realizacji projektu, przede wszystkim pod kątem zgodności z zapisami umowy o dofinansowanie i jej załącznikami jak również pod kątem zgodności z dokumentacją programową i ogólnie obowiązującym prawem. Zgodnie z Podręcznikiem kwalifikowania wydatków Instytucja Pośrednicząca ma obowiązek weryfikować wydatki, cele oraz rezultaty, na każdym etapie realizacji projektu, gdyż kwalifikowalność inwestycji finansowanej ze środków publicznych zależy nie tylko od oceny ex - ante, ale także od oceny ex - post.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor M. C. P. w K. zobowiązał stronę skarżącą do zwrotu otrzymanych kwot dofinansowania. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stwierdzone uchylenia działalności M.M. D.S.Sp. z o.o. w K..

Organ zaznaczył, że współpraca ze światem nauki zgodnie z dokumentacją aplikacyjną, miała być jednym z kluczowych założeń działalności K. E. i stanowiła o innowacyjności omawianego projektu, ponadto zacieśnienie współpracy z jednostkami naukowymi zostało wskazane jako warunek niezbędny do właściwej realizacji projektu. Jednakże w rzeczywistości, na etapie rozliczenia końcowego okazało się, iż skarżąca spółka nie nawiązała planowanej współpracy z uczelniami. Symulacyjne gry biznesowe wchodzące w zakres rzeczowy projektu pomimo, iż miały być opracowane przez jednostkę naukową Akademię L. K. w rzeczywistości zostały zakupione od firmy szkoleniowej. Na tej podstawie stwierdzono, że skarżąca spółka nie wykazała współpracy z jednostkami naukowymi.

Organ uznał również, że zakup lokalu w kontekście słabego rozwoju K. oraz braku rezultatów projektu współmiernych do poniesionych nakładów finansowych jest niezgodny z zasadami racjonalności i celowości. Organ powołał się min. na okoliczność, że wszystkie działania promocyjne odbyły się w wynajętych salach konferencyjnych.

Zdaniem organu całkowity koszt działań promocyjnych w postaci seminariów i konferencji jest niewspółmierny do ich efektów. Nie wykazano, że promocja K. E. przyczyniła się np. do sprzedaży gier symulacyjnych, czy też nawiązania współpracy z potencjalnymi odbiorcami oferty edukacyjnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.M D. S. sp. z o.o. zarzuciła naruszenie art. 207 ust. 8 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, a także przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a. Strona skarżąca zarzuciła też naruszenie § 5 pkt 22 i pkt 24 umowy o dofinansowanie.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Zarząd Województwa M. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w pełni podzielając stanowisko organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego skarżąca spółka nie wykazała rozwoju K. E.. W uzasadnieniu decyzji odrzucono wszelkie zarzuty odwołania dotyczące staranności prowadzonego postępowania. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że projekt nie został zrealizowany zgodnie z umową o dofinansowanie. Beneficjent nie osiągnął przewidzianych w dokumentacji aplikacyjnej celów i rezultatów, podczas gdy zgodnie z zapisami § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie: Beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu z należytą starannością w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wytycznymi, zaleceniami i procedurami przewidzianymi w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów i wskaźników zakładanych we wniosku o dofinansowanie Projektu. Strona pomimo zakupu środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych oraz działań promocyjnych, nie osiągnęła przewidzianych w dokumentacji aplikacyjnej celów i rezultatów. Ponadto, zakupy działań promocyjnych i zakup lokalu został dokonany niezgodnie z zasadami racjonalności i celowości oraz w części działania promocyjne zostały przeprowadzone poza województwem małopolskim.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, że zachodzą przewidziane w art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych przesłanki zwrotu dofinansowania. Zebrany materiał w sprawie, w tym bogata korespondencja organu oraz uzupełnienia i wyjaśnienia strony skarżącej podczas weryfikacji poniesionych kosztów oraz faktycznego przebiegu i stanu realizacji projektu, jednoznacznie wskazują, że przekazane Beneficjentowi środki publiczne na realizację projektu, wykorzystane następnie nie zgodnie z celem zawartym we wniosku o dofinansowanie oraz bez wykazania osiągnięcia rezultatów projektu, zostały pobrane niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 powyższej ustawy.

Na powyższą decyzję skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K..

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji, wskazał że w toku postępowania administracyjnego organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu spółki dot. nieważności postępowania polegającego na niepodpisaniu decyzji przez marszałka województwa, nie podzielił zarzutów skarżącej spółki, wskazując na art. 46 ust. 2 ustawy samorządzie województwa dotyczy kwestii związanej z podejmowaniem decyzji administracyjnych. Dlatego w sprawach nieunormowanych tą ustawą, a dotyczących kwestii związanych z postępowaniem administracyjnym, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przepis art. 268a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy postępowania, zwłaszcza wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i także jego oceny. Dalej Sąd wskazał, że niewątpliwie rozliczenie skarżącej spółki z wykonania projektu opiera się o harmonogram rzeczowo – finansowy. Nie ma też wątpliwości, że określone tam przez spółkę wskaźniki rezultatu nie zostały osiągnięte w zadeklarowanym czasie (realizacji projektu). Niemniej jednak w ocenie Sądu z samego faktu, że wskaźniki rezultatu nie zostały osiągnięte nie można wywieść, że wszystkie cele do jakich zobowiązała się strona skarżąca nie zostały osiągnięte. W konkluzji Sąd podsumował, że samo nie wypełnienie wskaźników rezultatu określonych w harmonogramie rzeczowo – finansowym nie świadczy o całościowym niewykonaniu projektu i nie uzasadnia żądania zwrotu udzielonej kwoty dofinansowania w pełnej wysokości. Dlatego dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie w toku postępowania administracyjnego niezbędne było zbadanie i ocena wszelkich aspektów działalności K. również na podstawie innych danych i dowodów, z zachowaniem zasad postępowania dowodowego określonych w k.p.a., czego w ocenie Sądu zabrakło doprowadzając tym samym do naruszenia art. 77 i 80 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że organy obu instancji powołują w decyzjach opinię z czego należy wnioskować, że wzięły jej treść pod uwagę przy dokonywaniu oceny materiału dowodowego. Tym samym w ocenie Sądu I instancji doszło do naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca nie miała bowiem zapewnionych gwarancji przewidzianych w art. 79 k.p.a. przez co pozbawiona została możliwości skutecznej obrony swojego stanowiska. Odnosząc się do drugiej z poruszonych kwestii Sąd I instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji uznał, że pewne korzyści, rezultaty i efekty zostały osiągnięte, czego organ II instancji nie zakwestionował. Jednocześnie nie dokonano żadnego miarkowania w zakresie zwrotu kwoty przekazanego dofinansowania.

Zdaniem Sądu I instancji, że zarówno analiza treści § 7 umowy z dnia [...] maja 2011 r. o dofinansowanie jak i treści art. 207 ustawy o finansach publicznych nie wyklucza możliwości żądania zwrotu części przyznanych środków w przypadku ustalenia, że doszło jedynie do częściowego zrealizowania projektu. Również z treści § 5 pkt 25 ww. umowy wynika, że jeżeli w trakcie realizacji projektu kwota wydatków kwalifikowanych ulegnie zmniejszeniu, kwota przyznanego dofinansowania zostanie proporcjonalnie obniżona z zachowaniem udziału procentowego określonego w § 2 ust. 5 oraz ewentualnych limitów procentowych, o których mowa w § 14 ust. 3.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zauważył że w sprawie znajduje zastosowanie Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE L z dnia 31 lipca 2006 r.) (Dz.U.UE.L.2006.210.25), które w art. 98 reguluje zagadnienie korekty finansowej. Zastosowanie korekty w sprawach o dofinansowanie, w których zastosowanie znajdują przepisy prawa o zamówieniach publicznych, sprowadza się do zmniejszenia kwoty dofinansowania w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń.

Wskazane regulacje stanowiące w niniejszej sprawie podstawę w zakresie prawa materialnego przewidują możliwość miarkowania przy zwrocie dotacji. Zatem wobec ustaleń organu, że częściowo projekt został zrealizowany, naruszeniem ww. przepisów jest brak rozważenia sprawy przez organy pod kątem ustalenia czy nie byłoby zasadne stosunkowe żądanie zwrotu dotacji w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń. Jednocześnie Sąd I instancji nie miał przy tym wątpliwości, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Nadto Sąd I instancji zauważył, że § 7 umowy z dnia 11 maja 2011 r. o dofinansowanie wprost nie przewiduje możliwości żądania zwrotu części udzielonej dotacji w przypadku stwierdzenia częściowej realizacji programu, ale takiej opcji nie wyklucza. Zdaniem Sądu trzeba zwrócić uwagę, że skarżąca spółka nie miała możliwości negocjowania treści umowy w tym zakresie albowiem treść umowy musi odpowiadać wzorowi określonemu w załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu o dofinansowanie projektów powiązań kooperacyjnych/klastrów w ramach Działania 2.1 Schemat B MRPO. Powyższe wskazuje, że skoro skarżąca spółka podpisując umowę nie miała możliwości pełnego zabezpieczenia swoich praw co do przewidzenia możliwości żądania zwrotu dotacji, zapis umowy należy interpretować w kontekście przytoczonych wyżej unormowań art. 207 ustawy o finansach publicznych oraz art. 98 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zwrócił uwagę, że organ nie przeprowadził wnikliwej oceny dowodów w zakresie ustalenia o braku innowacyjności projektu jako efektu/celu, do którego skarżąca spółka się zobowiązała z uwagi na brak współpracy ze światem nauki w okresie realizacji projektu, jednakże w aktach sprawy znajdują się poświadczenia współpracy m.in. z A. L. K., Wyższą Szkołą E im. K.J.T. w K.. W istocie wymienione zaświadczenia zostały wystawione w maju 2013 r., nie mniej jednak organ nie ustalił od kiedy trwa ta współpraca, co konkretnie jest jej przedmiotem i jakie są jej rezultaty.

Sąd I instancji zaznaczył, że organ uznał, iż poczynione przez skarżąca spółkę wydatki na realizację projektu nie były realizowane zgodnie z zasadą racjonalności, rzetelności, celowości i oszczędności albowiem nie doprowadziły do osiągnięcia rezultatów i celów projektu. Zatem w pierwszej kolejności należy prawidłowo ustalić czy cele i rezultaty zostały osiągnięte i w jakim zakresie (czego w ocenie Sądu zabrakło w niniejszej sprawie min. odnośnie rozwoju K., innowacyjności oraz wzrostu konkurencyjności) aby móc zgodnie z zasadami logiki i przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie oceniać, czy wydatki zostały poczynione w sposób racjonalny, rzetelny, celowy i oszczędny.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie doszło także do naruszenia zasad określonych w art. 10 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W trakcie postępowania administracyjnego nie skierowano bowiem do strony odrębnej informacji o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona powinna być świadoma, że cały materiał dowodowy zebrany w trakcie postępowania kontrolnego będzie stanowił podstawę rozstrzygnięcia, w związku z czym przysługują jej określone w k.p.a. uprawnienia.

Dodatkowo WSA podkreślił, że postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji ograniczyło się do wezwania beneficjenta do zwrotu środków w dniu [...] maja 2014 r. (co zastępowało wszczęcie postępowania), a następnie M. centrum Przedsiębiorczości, nie prowadząc żadnego postępowania jako organ administracyjny, ani też nie dopuszczając dowodu z dokumentów z postępowania kontrolnego (w tym opinii eksperta – nawet jako dokumentu prywatnego), w dniu [...] lipca 2014 r. wydało decyzję.

Słusznie zatem skarżąca Spółka w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. zarzuciła, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, jak również zasadny jest zarzut spółki naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Zdaniem Sądu I instancji z uwagi na przedmiot badanego projektu, który w zakresie swoich celów i rezultatów jest bardzo enigmatyczny i niejednoznaczny oraz z uwagi na złożoność sprawy niedopełnienie obowiązków z art. 10 k.p.a. przez organ pozbawiło stronę skarżącą możliwości skutecznej obrony swojego stanowiska.

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że ocena legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych na wstępie kryteriów, prowadziła do wniosku, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania.

Zarząd Województwa M. – Instytucja Zarządzająca M. Regionalnym Programem Operacyjnym złożyła skargę kasacyjną na orzeczenie Sądu I instancji wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie:

Zaskarżonemu wyrokowi stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że organ nie umożliwił zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, gdy organ zawarł stosowną informację w wezwaniu do zwrotu środków z dn. [...] maja 2014r., a nawet jeśli przyjąć że do ww. uchybienia doszło, to i tak nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż strona bardzo aktywnie działała przed wszczęciem postępowania i były jej znane wszystkie dokumenty, które legły u podstaw decyzji organów obydwu instancji,

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy nie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, a także nie dokonały jego oceny na podstawie całokształtu okoliczności, podczas gdy organy wyjaśniły wystarczająco wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne w sprawie, a ocena dowodów była prawidłowa,

3) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku szeregu twierdzeń bez wskazania podstawy prawnej (a co za tym idzie jej niedostatecznym wyjaśnieniu) rozstrzygnięcia, w szczególności dotyczących:

a) relewantności prawnej braku wpływu beneficjenta na kształt wzorca umowy,

b) faktu działania w postępowaniu administracyjnym bez pełnomocnika, a także odwoływanie się w uzasadnieniu do "spraw o dofinansowanie, w których zastosowanie znajdują przepisy prawa o zamówieniach publicznych", bez podania uzasadnienia, w sytuacji gdy takie zagadnienie w sprawie nie wystąpiło.

4) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie jako podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku faktów nie wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności tego, że strona została pozbawiona gwarancji wynikających z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w odniesieniu do opinii biegłego, choć dowodu z opinii biegłego nie przeprowadzono w toku postępowania administracyjnego, a więc tym bardziej organ nie mógł naruszyć wymogów określonych dla tego środka dowodowego przez ww. przepis.

5) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie "zastosowanie znajdują przepisy prawa o zamówieniach publicznych", choć nigdzie w aktach sprawy nie ma informacji o tym, że naruszenie tych przepisów było w sprawie zarzucane (oceniane),

6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że, w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki "miarkowania", choć w świetle ww. przepisu ich brak, a w szczególności poprzez jego zastosowanie jak "w sprawach o dofinansowanie, w których zastosowanie znajdują przepisy prawa o zamówieniach publicznych", choć w niniejszej sprawie do naruszeń p.z.p. nie doszło.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

M.M. D. S. Sp. z o.o. z siedziba w K. złożyła odpowiedz na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W związku z powyższym przypomnieć należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide wyrok NSA z 15.12. 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Jednocześnie podkreślić należy, że wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest , nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (vide wyrok NSA z 18.04. 2012 r., sygn. akt II GSK 315/11).

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt.2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w ramach tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10 k.p.a., a także w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a., a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 79 § 1 i 2 k.p.a., jak również naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu I instancji organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania naruszyły przepisy postępowania dotyczące gromadzenia, rozpatrzenia i oceny zebranego materiału dowodowego. Trafnie wskazuje Sąd I instancji, że ocena realizacji projektu na który zostało przyznane dofinansowanie powinna być dokonywana przy uwzględnieniu postanowień umowy o dofinansowanie projektu, postanowień regionalnego programu operacyjnego, regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, regulacji zawartych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych oraz przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego. Powołane regulacje określają także zakres postępowania dowodowego mającego na celu zgromadzenie materiału dowodowego dla oceny prawidłowej realizacji projektu.

Z akt sprawy wynika, że w ocenie organu beneficjent w rzeczywistości nie spełnił zapisów regulaminu konkursu oraz naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie, a w szczególności § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie. Organ podkreślił, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie stanowi wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programu, z udziałem środków europejskich, z naruszeniem procedur i w oparciu o treść art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych prowadzi do zobowiązania beneficjenta do zwrotu tychże środków wraz z odsetkami. Podkreślić należy, że stanowisko organu winno znaleźć swoje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że organ w oparciu o całość zgromadzonych na etapie rozliczenia końcowego dokumentów oraz informacji wskazał na uchybienia w realizacji projektu, które zostały szczegółowo opisane w decyzjach obu organów. Ponadto organ wyraźnie wskazał, że wszystkie dokumenty pochodzące z postępowania administracyjnego były dowodami w tym postępowaniu.

W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie na wniosek organu została wydana opinia, przez dr hab. P. W. kierownika Zakładu Technologii Gier na U. J, na którą organy powołują się w swoich decyzjach, a więc która była uznana przez organ jako dowód w sprawie o zwrot dofinansowania otrzymanego z środków europejskich. Z akt sprawy wynika, że organ uznał, iż opinia ta jest opinią specjalistyczną dotyczącą przedmiotowego projektu, wydaną przez osobę będącą ekspertem w dziedzinie objętej treścią projektu. Powyższy dokument został przesłany do strony skarżącej w dniu [...] lutego 2014 roku. Natomiast wezwanie do zwrotu otrzymanych kwot dofinansowania wystosowano do strony skarżącej pismem z dnia [...] maja 2014 roku, które doręczono kasatorowi w dniu [...] czerwca 2014 roku. W tej dacie zostało wszczęte postępowanie administracyjne o zwrot środków przyznanych na dofinansowanie pochodzących z środków europejskich oraz środków budżetu państwa.

W tym stanie rzeczy zasadnie Sąd I instancji podniósł, że koniecznym było wskazanie jaki charakter posiadała opinia (ekspertyza) sporządzona przed wszczęciem postępowania administracyjnego o zwrot środków przyznanych na dofinansowanie pochodzących z środków europejskich oraz środków budżetu państwa i czy mogła być uznana za dowód w tej sprawie.

Ponadto Sąd I instancji trafnie podnosi, że organy odnosząc się do kwestii współpracy strony wnoszącej skargę kasacyjną "ze światem nauki", jako istotnego założenia co do działalności K., świadczącego o jego innowacyjności, nie odniósł się w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 77 i art. 80 k.p.a., do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dokumentacyjnego. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające współpracę z A.. L. K., a także dokumenty potwierdzające prowadzenie wspólnych prac badawczo - rozwojowych z Uniwersytetem J., z Uniwersytetem Ekonomicznym w K., Zespołem Szkół Poligraficzno - Księgarskich im. Z. K. w K., a także zaświadczenie Wyższej Szkoły E. im. K.J.T. w K. wskazujące na przeprowadzenie w ramach studiów podyplomowych zajęć z zakresu E. z wykorzystaniem gry o nazwie "L. p.". Słusznie zwraca uwagę Sąd I instancji na okoliczność dotyczącą dat wystawienia wymienionych wyżej dokumentów podnosząc, że data ich wystawienia nie koniecznie musi wskazywać na datę rozpoczęcia współpracy zwłaszcza, gdy zważyć, że w dokumentach tych mowa jest o potwierdzeniu prowadzenia prac badawczo - rozwojowych, a więc o zdarzeniach minionych. Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie w sprawie, że organ dokonując oceny w zakresie osiągnięcia rezultatu projektu i celów założonych w dokumentacji aplikacyjnej winien ustalić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne mające wpływ na tę ocenę. Z tym, że trafnie podnosi kasator, że w tym zakresie istotne jest także posługiwanie się definicjami zawartymi w Instrukcji do wniosku o dofinansowanie. Przy ocenie osiągnięcia rezultatów i celów projektu opisanych w dokumentach aplikacyjnych nie sposób bowiem pominąć faktu, iż z umowy o dofinansowanie wynika wprost, że beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem oraz zgodnie z harmonogramem rzeczowo - finansowym.

W tym stanie rzeczy skoro z decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną do sądu administracyjnego wynika, że realizacja projektu przyniosła znikome rezultaty w stosunku do przyznanego dofinansowania, to tym bardziej ocenić należy stopień realizacji projektu w zakresie rezultatów i celów projektu określonych w wymienionych wyżej dokumentach złożonych przez beneficjenta przy uwzględnieniu obowiązków nałożonych na beneficjenta mocą tychże dokumentów.

W ocenie NSA nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdanie drugie tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji i przewiduje, że uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z powyższego, uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną (vide wyrok NSA z dnia 12.10. 2010 r., sygn. II OSK 1620/10).

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione w art. 141 § 1 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne uzasadnienia: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi.

W zakresie dotyczącym naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia wskazanego przepisu prawa w sposób opisany w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby sąd administracyjny sformułował pogląd, iż w sprawie "znajdują zastosowanie przepisy prawa o zamówieniach publicznych". Oznacza to, że nie została naruszona zasada wskazująca na zakaz wyjścia poza materiał zgromadzony w aktach sprawy.

Natomiast w ocenie NSA zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 79 k.p.a. jest przedwczesny bowiem biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację organ nie wyjaśnił jaki charakter miała opinia dr hab. P. W. oraz na jakim etapie i w jakim zakresie została uwzględniona przez organ przy konstruowaniu stanowiska dotyczącego oceny osiągnięcia przez projekt rezultatu i celów zakładanych w dokumentach aplikacyjnych składanych przez beneficjenta.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 27 października 2014 roku sygnatura akt II GPS 2/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalanie i nakładanie korekt finansowych przewidziano w rozporządzeniu nr 1083/2006. W myśl art. 98 ust. 2 rozporządzenia państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie uwzględnia charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. W art. 2 pkt 7 rozporządzenia zdefiniowano również pojęcie "nieprawidłowości" uznając, że jest to jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Następnie NSA podkreślił, że na podstawie tych przepisów można stwierdzić, że korekta finansowa dotyczy zarówno systemowych nieprawidłowości stwierdzonych w programach operacyjnych, jak i nieprawidłowości indywidualnego beneficjenta, zaistniałych podczas realizacji projektu objętego umową o dofinansowanie zawartą w ramach określonego programu operacyjnego. Przepisy prawa unijnego nie określają jednak sposobów ustalania i egzekwowania tych korekt, pozostawiając to prawodawcy krajowemu. W zakresie dotyczącym korekt czynionych w odniesieniu do indywidualnych beneficjentów - stron umowy o dofinansowanie konkretnego projektu, kwestia ta została uregulowana w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. Przepis ten przewiduje jedynie nakładanie takich korekt, pomijając formę działania podmiotu ustalającego i nakładającego korektę. Zastosowanie instytucji korekty finansowej w praktyce dofinansowania indywidualnych projektów przewidziano jedynie w § 14 ust. 10 aneksu z dnia [...] marca 2010 r. do wzorcowej umowy o dofinansowanie projektu, z tytułu naruszenia procedur zamówień publicznych.

Z tych względów podzielić należy stanowisko kasatora wskazujące na bezzasadność odwoływania się do regulacji zawartych w powołanych wyżej przepisach prawa unijnego w celu argumentowania poglądu o dopuszczalności konstruowania przez organ rozstrzygnięcia o częściowym zwrocie udzielonego dofinansowania. Oznacza to, że stanowisko Sądu I instancji, choć błędnie uzasadnione, nie pozostaje w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Przy uwzględnieniu, że zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych okazały się zasadne, uzasadnia to pogląd o nieskuteczności przedstawionego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.