Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 257/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 237,  art. 241,  art. 378
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie sędzia WSA Olga Białek (spr.), sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 1 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do prowadzenia monitoringu pomiarów poziomu energii (hałasu i wibracji - drgań) w środowisku, wprowadzonych w związku z eksploatacją drogi oraz do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. we Wrocławiu kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 1 lutego 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Starosty K. z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...], zobowiązującą A. (powoływanej dalej także jako: A.) – jako zarządzającego drogą krajową nr [...] (późnej również jako: [...]) - do prowadzenia monitoringu pomiarów poziomu energii (hałasu i wibracji -drgań) w środowisku, wprowadzonych w związku z eksploatacją drogi oraz do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r. dla [...] w bezpośrednim sąsiedztwie budynku usytuowanego przy ul. W. [...] w L..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przy piśmie z dnia 23 października 2015 r. D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał Staroście K. do załatwienia zgodnie z właściwością pismo M. S., dotyczące uciążliwości w zakresie hałasu oraz drgań, powodowanych przejazdami pojazdów samochodowych po [...].

W ten sposób zainicjowanym postępowaniu Starosta K. wydał w dniu 19 listopada 2015 r., powołując w podstawie prawnej art. 237 w związku z art. 378 ust. 1 oraz art. 238-240, art. 241 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) – dalej: "p.o.ś." i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: k.p.a. opisaną na wstępie decyzję nr [...]. Określając zakres monitoringu i przeglądu ekologicznego organ I instancji ograniczył jego zakres do analizy oddziaływania akustycznego i wibracyjnego - drgań dla odcinka DK nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie budynku usytuowanego przy ul. W. [...] w L. podlegającego ochronie akustycznej (pkt 2 lit. a decyzji); zobowiązał o uwzględnienia w przeglądzie ekologicznym informacji wymienionych w art. 238 p.o.ś. w odniesieniu do emisji hałasu i wibracji, a szczególnie opisu działań mających na celu zapobieganie i ograniczenie oddziaływania akustycznego i wibracyjnego drogi na ww. tereny podlegające ochronie akustycznej i wibracyjnej - drgań - ze wskazaniem konkretnych rozwiązań technicznych (np. ekranu akustycznego lub tp.) i ich skuteczności (pkt 2 li. B decyzji); a także nakazał wykonanie przeglądu ekologicznego na podstawie aktualnych pomiarów hałasu i wibracji powodowanego eksploatacją przedmiotowego odcinka drogi, wykonanych w porze dziennej i nocnej w reprezentatywnych punktach pomiarowych przez akredytowane laboratorium.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wydana decyzja nakłada na podstawie art. 237 i art. 241 ust. 2 p.o.ś. na GDAKA Oddział W. obowiązek prowadzenia monitoringu pomiarów oraz sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla DK nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie budynku usytuowanego przy ul. W. [...] w L.. Podano, że D. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska we W. Delegatura w W. przekazał do załatwienia zgodnie z właściwością pismo z dnia 23 października 2015 r., dotyczące uciążliwości w zakresie występującego hałasu i wibracji - drgań powodowanych przejazdami pojazdów samochodowych przy DK nr [...]. Wyjaśniono również, że przegląd ekologiczny, którego dotyczy niniejsza decyzja, w zakresie ustalonym zgodnie z art. 238 - 240 p.o.ś., ma służyć dokonaniu analizy aktualnego oddziaływania akustycznego i wibracyjnego - drgań odcinka DK nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie budynku usytuowanego przy ul. W. [...] w L., a także ustaleniu skutecznych działań w celu dotrzymania standardów, jakości środowiska w zakresie ochrony przed hałasem i wibracją - drgań.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. Odział W. – reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Oddziału. Odwołująca się strona zarzuciła organowi I instancji, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ oraz została niewłaściwe skierowana do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W.. Ponadto zakwestionowano prawidłowość nałożenia w decyzji obowiązku prowadzenia monitoringu pomiarów poziomu energii (hałasu i wibracji - drgań) w środowisku, wprowadzanych w związku z eksploatacją drogi oraz obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla drogi krajowej nr 8 w bezpośrednim sąsiedztwie budynku usytuowanego przy ul. W. [...] w L. podlegającego ochronie akustycznej. Odwołująca strona podniosła również zastrzeżenia dotyczące terminu przedłożenia przeglądu ekologicznego do dnia 30 czerwca 2016 r.

Według autora odwołania, stosownie do art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś. organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jest Marszałek Województwa. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 pkt 32 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397 ze zm.) – dalej: r. RM do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza drogi inne niż wymienione w pkt 31 o nie mniej niż czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku. Wobec tego zauważano, że DK nr S8 w ciągu DK nr [...] na terenie działania A. Oddział we W. spełnia powyższe warunki na odcinku od km 29+219 do km 83+505. Ponadto według autora odwołania, zaskarżona decyzja została niewłaściwie skierowana na A. we W.. Przywołany w zaskarżanej decyzji art. 241 ust. 2 p.o.ś. wskazuje, że jeżeli przegląd ekologiczny dotyczy drogi, obowiązek sporządzenia przeglądu spoczywa na zarządzającym drogą. Stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 460 zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg krajowych i Autostrad. W dalszej części odwołania jego autor wskazał, że zaskarżoną decyzją Starosta K. nałożył na A. Oddział we W. obowiązek prowadzenia monitoringu pomiarów poziomu energii (hałasu i wibracji - drgań) w środowisku w związku z eksploatacją DK nr [...]. Dla powyższego obowiązku prowadzenia monitoringu nie wskazano podstawy prawnej, nie wskazano obowiązującego rozporządzenia oraz metodyki referencyjnej w zakresie przeprowadzenia wyżej wymienionych pomiarów. Ponadto decyzja nie uwzględnia, że posesja przy ul. W. [...] w L. została ujęta w przyjętym uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia 26 czerwca 2014 r. Programie ochrony przed hałasem dla województwa dolnośląskiego na lata 2013 - 2017 (zwanym dalej: Programem ochrony przed hałasem). Wymieniony Program ochrony przed hałasem wykazał dla terenu, na którym znajduje się wymieniona zabudowa mieszkaniowa przy ul. W. [...] przekroczenie wskaźnika hałasu Ldwn i Ln w zakresie 1 - 5 dB, przy czym dla pory dnia przekroczenie opiera się na elewacji budynku mieszkalnego. Autor odwołania podkreślił, że budynek ten znajduje się w pierwszej linii zabudowy i jest to budynek jednorodzinny. Działania naprawcze dla omawianego terenu wskazane w Programie ochrony przed hałasem nie wskazują wymogu budowy zabezpieczeń akustycznych, natomiast nakazują utrzymanie nawierzchni drogi w dobrym stanie technicznym oraz wprowadzenie środków trwałego uspokojenia ruchu. Priorytet działań naprawczych określony w Programie ochrony przed hałasem ustalony w oparciu o mapę przekroczeń, wygenerowaną z mapy akustycznej, biorący również pod uwagę liczbę mieszkańców narażonych na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu został określony jako niski (najniższy w przyjętej skali priorytetów). Według odwołującej się strony, nałożony obowiązek przedłożenia przeglądu ekologicznego nie uwzględnia faktu, że w roku 2016 zostaną opracowane aktualne mapy akustyczne, wskazujące wielkość i zasięg oddziaływania akustycznego pochodzącego od dróg krajowych na terenie województwa dolnośląskiego, uwzględniające również teren posesji przy ul. W. [...] w L.. Wymienione mapy posłużą do opracowania przez Marszałka Województwa D. kolejnego Programu ochrony środowiska przed hałasem, który wskaże kompleksowe działania dla miejscowości L., a nie wybiórczo dla jednego budynku mieszkalnego.

Ponadto odwołująca się strona zarzuciła organowi I instancji, że ten w toku postępowania administracyjnego nie przekazał jej przywołanego w uzasadnieniu decyzji pisma z dnia 23 października 2015 r. D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. Delegatura w W.. Nie przedłożył wyników pomiarów wskazujących na przekroczenie wartości dopuszczalnych emisji w środowisku. Na koniec odwołująca się strona wskazał, że określony w decyzji termin przedłożenia przeglądu ekologicznego do dnia 30 czerwca 2016 r. nie uwzględnia faktu, że A. Oddział we W. jako jednostka administracyjna, finansowana ze środków budżetu państwa, powierzone zadania wykonuje w oparciu o dotację budżetową, a plan finansowy dla planowanych zadań ustalany jest z rocznym wyprzedzeniem.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 1 lutego 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO w W. odnosząc się do najdalej idącego zarzutu odwołania, dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji przez niewłaściwy organ, wskazało, że z art. 378 ust. 1 p.o.ś. wynika właściwość starosty do rozpatrzenia sprawy, o której mowa m.in. w art. 237 p.o.ś. Wykładnia art. 378 ust. 1 p.o.ś. prowadzi do wniosku, że starosta jest organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 237 p.o.ś. niezależnie od charakteru przedsięwzięcia oraz tego, czy jest to przedsięwzięcie mogące zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko (por. wyrok NSA w Warszawie z 2 października 2012 r., sygn. akt II OW 130/12).

Odnosząc się z kolei do zarzutu niewłaściwego skierowania zaskarżonej decyzji do A. Oddział W. wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2015r. poz. 460 ze zm.) – dalej: u.d.p. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych do którego kompetencji należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. Przy tym, zgodnie z art. 18a ust. 1 tej ustawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych. W skład Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wchodzą oddziały w województwach (art. 18a ust. 2). Obszar działania oddziału pokrywa się z obszarem województwa (art. 18a ust. 3). Wobec powyższego, skoro adresatem decyzji o sporządzeniu i przedłożeniu przeglądu ekologicznego jest zgodnie z art. 241 ust. 2 p.o.ś. zarządzający drogą, to biorąc pod uwagę powyższe oraz uwzględniając, że zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej należało uznać, że podniesiony w odwołaniu zarzut niewłaściwego skierowania decyzji do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział W. jest chybiony (por. vide: wyrok WSA w Warszawie z 5 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1389/09).

Ustosunkowując się do zarzutów kwestionujących prawidłowość nałożenia zaskarżoną decyzją wymienionych w niej obowiązków, Kolegium wskazało, że w myśl art. 237 p.o.ś. w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Według Kolegium, analiza tego przepisu wskazuje, że warunkiem wydania przedmiotowej decyzji jest spełnienie łącznie przesłanek wynikających z tego przepisu, to jest: decyzję wydaje organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, prowadzący instalację korzysta ze środowiska oraz stwierdzono okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Stosownie do art. 238 p.o.ś., przegląd ekologiczny instalacji, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, powinien zawierać: 1) opis obejmujący: rodzaj, wielkość i usytuowanie instalacji wraz z informacją o jej stanie technicznym, powierzchnię zajmowanego terenu lub obiektu budowlanego, rodzaj technologii, istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty mieszkalne i użyteczności publicznej, istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji zabytki chronione na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, istniejące w sąsiedztwie lub bezpośrednim zasięgu oddziaływania instalacji obiekty i obszary poddane ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, ustawy o lasach, ustawy - Prawo wodne oraz przepisów ustawy o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym;

2) określenie oddziaływania na środowisko instalacji, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej; 3) opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko; 4) porównanie wykorzystywanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143; 5) wskazanie, czy dla instalacji konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, określenie granic takiego obszaru, ograniczeń w zakresie przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dotyczących obiektów budowlanych i sposobów korzystania z nich; 6) zwięzłe streszczenie w języku niespecjalistycznym informacji zawartych w przeglądzie; 7) nazwisko osoby lub osób sporządzających przegląd. Zgodnie z art. 239 p.o.ś. w decyzji, o której mowa w art. 237 p.o.ś., organ właściwy do jej wydania może ograniczyć zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego oraz wskazać metody badań i studiów. W ocenie Kolegium, taka regulacja pozwala organowi na doprecyzowanie wymagań odnoszących się do metod przeprowadzania przeglądu, dotyczy to więc etapu jego przygotowywania. Przepis art. 239 pkt 2 daje organowi możliwość wskazania niezbędnych do zastosowania metod badań i studiów. Przepis nie daje organowi żadnych wytycznych co do tego, jakiego rodzaj metody miałyby zostać wskazane, organ powinien je więc dobierać biorąc pod uwagę generalny cel nakładanego obowiązku, czyli uzyskanie rzetelnych i wiarygodnych informacji o zakresie oddziaływania instalacji na środowisko, przede wszystkim w kontekście wskazania możliwości powstania oddziaływania negatywnego (w jakim zakresie, z jakich powodów, jakie zabezpieczenia przed takimi skutkami należałoby brać pod uwagę). Wskazując metodę badań czy studiów organ może wskazać konkretną metodę lub wskazać efekty, jakie zastosowana metoda powinna przynieść (bez jej dookreślania).

Uwzględniając przedstawioną regulację organ II instancji stwierdził, że nałożony przez organ pierwszej instancji obowiązek prowadzenia monitoringu pomiarów poziomu hałasu i wibracji - drgań w środowisku, wprowadzanych w związku z eksploatacją drogi, mieści się w zakresie objętym wskazanymi przez organ metodami badań i studiów związanych z przeglądem ekologicznym. Kolegium zwróciło uwagę, że przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego jest stwierdzenie, że konkretna instalacja może negatywnie oddziaływać na środowisko, także poprzez emisję ponadnormatywnego hałasu. Decyzja ta ma charakter uznaniowy. Jednak przy wydawaniu decyzji organ pierwszej instancji, przywołując pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z załączonym do pisma wnioskiem M. S. o przeprowadzenie pomiarów hałasu wskazał, że przesłanką uzasadniającą nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego jest dokonanie analizy aktualnego oddziaływania akustycznego i wibracyjnego - drgań przedmiotowego odcinka DK nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie budynku usytuowanego przy ul. W. [...] w L.. W przekonaniu Kolegium, ustawodawca w art. 237 p.o.ś. nie wskazał na wystąpienie negatywnego oddziaływania, ale na możliwość jego wystąpienia, zatem do nałożenia powyższego obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji wystarcza m.in. sama możliwość wystąpienia zagrożenia ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu na środowisko. Z kolei w art. 240 p.o.ś. stwierdzono, że jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z funkcjonowania instalacji, która nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ właściwy do nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego określa, które z wymagań wymienionych w art. 238 należy spełnić, sporządzając przegląd.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję SKO w W. wniósł Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział W., reprezentowany przez radcę prawnego, żądając stwierdzenie nieważności zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, bowiem w zakresie tych decyzji zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 k.p.a., alternatywnie, gdyby Sąd nie podzielił tego stanowiska skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, stosownie do norm przypisanych.

Skarżący, przywołując treść odwołania oraz zaskarżonej decyzji, zarzucił organowi odwoławczemu, że ten w swojej decyzji nie odniósł się merytorycznie do żadnego z zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ II instancji nie wyjaśnił również wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, tym samym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych zarzutów autor skargi powołując się na treść § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 r.RM, zauważył, że DK nr [...] jest przedsięwzięciem, które może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący wskazał, że miejscem, co do którego ma być przeprowadzony stosowny monitoring jest DK nr [...], która spełnia warunek § 2 ust. 2 pkt 32 przywołanego r.RM. Tym samym właściwym organem do orzekania w tej sprawie jest Marszałek Województwa D..

W zakresie zarzutu skierowania decyzji do niewłaściwej osoby, autor odwołania powołując się na regulację wynikającą z art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych (art. 18a u.d.p.). W skład Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wchodzą, oddziały w województwach. Obszar działania oddziału pokrywa się, z zastrzeżeniem ust. 3a, z obszarem województwa. Tym samym wszelkie obowiązki wynikające z mocy prawa nakładane przez inne organy mogą być nałożone tylko i wyłącznie na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt V CSK 551/12).

Przechodząc do zarzutu dotyczącego braku przepisów prawnych, które nakładałyby obowiązki określone w utrzymanej w mocy decyzji, autor skargi podniósł, że stosownie do obowiązujących przepisów prawa w zakresie ochrony środowiska, żaden akt prawny nie uregulował zasad prowadzenia monitoringu wibracji drgań. Skarżącemu znane jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku, w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Akt ten określa dopuszczalny poziom hałasu w środowisku. W rozporządzeniu tym nie ma jednak mowy o normach dla wibracji i drgań. Zatem skarżący nie może wykonać zaskarżonej decyzji w przedmiocie dopuszczalnych wibracji i drgań, ponieważ w obowiązujących przepisach prawnych ustawodawca nie zdefiniował tych norm.

Autor skargi zwrócił również uwagę na rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji. W tym zakresie zauważył, że za takie naruszenie można uznać wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., ma miejsce gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika strony skarżącej do pisemnego oświadczenia, jaki - jednoznacznie określony- podmiot reprezentuje, czyli w imieniu jakiego podmiotu jest wniesiona skarga.

W odpowiedzi udzielonej przy piśmie z dnia 28 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej strony oświadczył, że skarżącym jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Odział we W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej sądowej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; zwanej w dalszej części również: "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Jednocześnie, co istotne na gruncie niniejszej sprawy, dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć sąd administracyjny, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani też powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Przystępując zatem do rozważań uzasadniających podjęte orzeczenie, wyjaśnić trzeba, że przy kontroli zaskarżonych aktów Sąd obowiązany był przede wszystkim uwzględnić, że wszelkie procesowe działania organów administracji publicznej, muszą być podporządkowane zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym również czynności orzeczniczej podejmowanej przez organ administracji publicznej. Z przedstawioną zasadą, wiąże się wynikający z art. 19 k.p.a. obowiązek przestrzegania przez organy administracji publicznej z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organy zobligowane są zatem do kontrolowania swojej właściwości zarówno przed wszczęciem postępowania (gdy wpłynie podanie zawierające żądanie wszczęcia postępowania), jak też już w trakcie toczącego się postępowania, do momentu jego zakończenia. Na konieczność takiego zachowania zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 1991 r. (sygn. akt III ARN 17/91 – P.P. 1992/3/108) wskazując, że z zasady przestrzegania przez organ administracyjny z urzędu właściwości miejscowej i rzeczowej wynika dla niego obowiązek skrupulatnego badania swojej właściwości w każdym stadium postępowania. Zgodnie z regulacjami k.p.a. naruszenie właściwości organu prowadzi bowiem do zastosowania sankcji nieważności decyzji.

Jak zauważa się w literaturze prawniczej, rozwiązania prawne przyjęte w postępowaniu administracyjnym przy określaniu właściwości rzeczowej organów administracji publicznej często są złożone i mało przejrzyste, co nie sprzyja jasności tych regulacji. W konsekwencji w doktrynie wskazuje się, że w decyzji administracyjnej organ zobowiązany jest wskazać przepisy z których wynika jego właściwość do orzekania w danej sprawie. Podkreśla to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 1996 r., IV SA/270/94 (nie publik.) stwierdzając, że: "W sprawach w których właściwość organu orzekającego nie wynika w sposób oczywisty z przepisów prawa, na organie orzekającym ciąży bezwzględny obowiązek przedstawienia w decyzji szczegółowych ustaleń, wskazujących na jego właściwość w sprawie. Braki w ustaleniach w tym zakresie nie mogą być uzupełniane przez Naczelny Sąd Administracyjny" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 149). Organ rozstrzygający sprawę nie może więc nałożyć na obywatela obowiązku, ani przyznać (odmówić przyznania) uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że uprawniają go do tego konkretne przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., IV SA 631/96).

Dokonując wobec powyższego oceny zasadności wniesionej skargi w świetle sformułowanego w niej zarzutu wydania decyzji przez niewłaściwy organ, Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W zakresie interpretacji kluczowego dla określenia właściwość rzeczowej organów ochrony środowiska przepisu art. 378 p.o.ś. powołać należy wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OW 130/12. W orzeczeniu tym, rozstrzygając spór o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa a Starostą w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu, NSA wskazał na Starostę jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem. Powyższy wyrok, chociaż został podjęty na gruncie regulacji wynikającej z art. 178 p.o.ś., który to przepis uprawnia organ ochrony środowiska do nałożenia w drodze decyzji na zarządzającego drogą, obowiązku prowadzenia w określonym czasie pomiarów między innymi hałasu, niemniej jednak - jak stwierdził NSA w powołanym wyroku - w art. 378 ust. 1 określono zakres spraw, w których właściwy jest starosta, przy czym ustawodawca zdecydował się na wskazanie (poprzez odniesienie się do poszczególnych jednostek redakcyjnych ustawy p.o.ś.) konkretnych kategorii decyzji administracyjnych, do których wydania właściwy jest ten właśnie organ. Wśród tych decyzji jest również wymieniona decyzja wydana na podstawie art. 237 p.o.ś. W kolejnych ustępach art. 378 p.o.ś. wskazano natomiast sprawy, do załatwienia których właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 378 ust. 2 p.o.ś.), marszałek województwa (art. 378 ust. 2a p.o.ś.) oraz wójt, burmistrz bądź prezydent (art. 378 ust. 4 p.o.ś.). Z uwagi na powyższe – według NSA - nie ulega wątpliwości, że organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 178 ust. 1 p.o.ś. jest starosta, bowiem wprost do treści tego przepisu odsyła art. 378 ust. 1 p.o.ś. Istotnym dla niniejszej sprawy jest stwierdzenie NSA, zgodnie z którym przepis art. 378 ust. 1 p.o.ś. jest normą zamkniętą, a więc określa rodzaje spraw, do załatwienia których właściwy jest starosta, jednocześnie nie zastrzegając wyjątków, które mogłyby wynikać z pozostałych norm tego przepisu. W szczególności ustawodawca nie posłużył się w treści art. 378 ust. 1 p.o.ś. sformułowaniem "starosta jest właściwy w sprawach [...] z zastrzeżeniem...". W ocenie dokonanej przez NSA, brak takiego zastrzeżenia ma decydujący wpływ na wykładnię pozostałych jednostek redakcyjnych cytowanego przepisu. W przekonaniu NSA, ma to o tyle znaczenie, że stosownie do treści art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś., marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227. ze zm.) – dalej: u.o.o.ś. Do takich przedsięwzięć należą natomiast drogi ekspresowe - § 2 ust. 1 pkt 31 r.RM. Według NSA, przedstawiona wyżej wykładnia art. 378 ust. 1 p.o.ś. prowadzi jednak do wniosku, że starosta będzie zawsze organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 178 ust. 1 p.o.ś. (podobnie jak innych decyzji wymienionych w art. 378 ust. 1 p.o.ś.), niezależnie od charakteru przedsięwzięcia oraz tego czy jest to przedsięwzięcie mogące zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że przepis art. 378 ust. 2a p.o.ś., nie stanowi lex specialis względem przepisu art. 378 ust. 1 p.o.ś., a to właśnie z braku stosownego zastrzeżenia w tym zakresie. To z kolei oznacza, że marszałek województwa będzie organem właściwym w sprawach dotyczących przedsięwzięć mogących zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko, we wszystkich tych sprawach, które nie zostały zastrzeżone dla właściwości starosty zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się w pełni do wykładni zaprezentowanej przez NSA. Stąd też, ustalając właściwość rzeczową organów ochrony środowiska w sprawach nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego (art. 237 i nast. p.o.ś.), zgodnie z regulacją wynikającą z przepisu art. 378 ust. 1 p.o.ś., należało stwierdzi i zarazem zgodzić się z Kolegium, że organem właściwym do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej takiego obowiązku będzie zawsze starosta. Tym samym zarzut skargi nie mógł zostać w tym zakresie uwzględniony.

Niepodzielenie najdalej idącego zarzutu skargi nie oznacza jednak, że utrzymana w mocy przez Kolegium decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Po poddaniu bowiem ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, wynikających z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że obie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone w sprawie uchybienia prowadzą nadto do naruszenia innych przepisów, mających rangę podstawowych zasad postępowania. Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek ze wskazaną wcześniej zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika, między innymi, rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz, Komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Uchybienie wyżej wskazanym przepisom proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty K. z dnia 19 listopada 2015 r., zostały wydane z naruszeniem wyżej wskazanych zasad i regulacji.

Podstawę materialnoprawną utrzymanej w mocy przez Kolegium decyzji Starosty K. stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) – dalej: "p.o.ś.", a konkretnie art. 237 i nast. tej ustawy. Przepis art. 237 p.o.ś. określa generalne założenia instytucji przeglądu ekologicznego, zarówno od strony materialnej, jak i formalnej. Instytucja ta ma w swojej istocie charakter obowiązku kierowanego do określonego podmiotu a konkretyzowanego decyzją administracyjna. Obowiązek polega na podjęciu działań umożliwiających uzyskanie wiedzy o oddziaływaniu na środowisko danej instalacji i ujęciu tej wiedzy w sposób umożliwiający przedstawienie właściwemu organowi, a więc praktyczne ujęcia w postaci dokumentu (M. Górski [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 691). Materialną przesłanką obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ma być "stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko". Takie podejrzenie powinno być uzasadnione, musi się również opierać na konkretnych okolicznościach je uzasadniających. Organ ochrony środowiska nie musi mieć jednak pewności co do tego, że negatywne oddziaływania występują, chodzi o "możliwość" ich wystąpienia. Nie można jednak zapominać, że nałożenie opisanego obowiązku następuje w drodze decyzji administracyjnej, a więc po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W takim postępowaniu, odbywającym się według wskazanych powyżej zasad ogólnych, musi zostać przeprowadzone postępowanie dowodowe i dopiero w oparciu o to postępowanie, organ ochrony środowiska ma ocenić potrzebę nałożenia obowiązku przeprowadzenia przeglądu (tak m.in. WSA w wyroku z dnia 14 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1393/10, a także M. Górski, op. cit. s. 692). Należy także pamiętać, że postępowanie w sprawie wydania na podstawie art. 237 p.o.ś. decyzji administracyjnej niewątpliwie może być wszczęte z urzędu (M. Górski, op. cit., s. 693). Konsekwencją takiego rozwiązania (zasada oficjalności), jest obowiązek zastosowania regulacji wynikającej z art. 61 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Powyższą regulację prawną należy odczytywać w szerszym ujęciu. Przewidziany w art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje bowiem nie tylko fazę wszczęcia postępowania, ale także fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji. Nie tylko zatem w fazie wszczęcia postępowania z urzędu strona ma prawo uzyskania zawiadomienia o tym fakcie, ale w fazie postępowania wyjaśniającego strona, dysponuje uprawnieniami przewidzianymi m.in. w art. 73-74 k.p.a., art. 75, art. 78, art. 90 § 2 pkt 1, art. 95 k.p.a., czy też w art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Natomiast w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sankcję za złamanie tej zasady przewiduje art. 81 k.p.a. Jeżeli chodzi o fazę podejmowania rozstrzygnięcia, to możliwości stosowania zasady zapewnienia stronom czynnego udziału są ograniczone. Jednakże jak podkreśla się w doktrynie, jej znaczenie należy odnosić do decyzji uznaniowych, przy których strona może mieć wpływ na kształtowanie treści rozstrzygnięcia (por. A. Matan, G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 128 i następ.). Przyjdzie również dodać, że ponieważ organ administracji publicznej może w postępowaniu administracyjnym jednostronnie kształtować prawa lub obowiązki jednostki, oczywistym jest, że podmiot, wobec którego wszczęto tego rodzaju postępowanie, ma prawo wiedzieć jakiemu reżimowi prawnemu poddane jest postępowanie, czy działanie organu podejmowane jest na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (nadzorczego), czy też cechuje je działanie w ramach władztwa administracyjnego.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt kontrolowanego postępowania, należy stwierdzić, że Starosta K. – wszczynając z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 19 listopada 2015 r. - ograniczył prawa strony postępowania jedynie do doręczenia jej decyzji w sprawie i możliwości złożenia przez nią odwołania. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, że Starosta zawiadomił A. Odział we W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, a następnie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie przed wydaniem decyzji. Pierwszą i jedyną czynnością, o jakiej została poinformowana strona tego postępowania, była bowiem decyzja o nałożeniu na nią takiego obowiązku. Skoro więc A. Odział we W. nie wiedziała o toczącym się z urzędu postępowaniu, to nie tylko akcentowany przez nią w odwołaniu brak doręczenia pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. – Delegatura w W. (do czego nie odniosło się Kolegium), ale przede wszystkim wady postępowania polegające na naruszeniu przez organ I instancji wynikającej z art. 10 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, dają podstawy do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c).

Niezależnie od powyższego organ administracji był obowiązany z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, a więc kogo ma obciążać nałożony w drodze decyzji obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Lektura uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie umożliwia Sądowi poznania powodów, dla których organ administracji skierował decyzję do A. Oddział we W.. Nie jest to zresztą jedyny mankament, dla którego należy uznać, że ta decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Przedmiotem odrębnych rozważań uczynić należy bowiem wady decyzji związane z brakiem wyjaśnienia skarżącemu, dlaczego organ I instancji podjął takie właśnie rozstrzygnięcie i na jakiej podstawie prawnej. Powracając natomiast do kwestii określenia adresata decyzji, przyjdzie stwierdzić, że podnoszone w tej materii wątpliwości na etapie odwołania nie zostały również usunięte przez Kolegium. W ocenie Sądu, za daleko niewystarczające należało uznać ograniczenie się przez Kolegium do przywołania jedynie regulacji wynikającej z art. 18 ust. 1 u.d.p. Organ odwoławczy w tym względzie nie przeprowadził jakiejkolwiek pogłębionej analizy. Nie powiązał zwłaszcza przepisów ustawy o drogach publicznych ze stosownymi przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska. W stosunku do tej ostatniej ustawy przyjdzie natomiast zwrócić szczególną uwagę na regulację zawartą w art. 241 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z działalności podmiotu korzystającego ze środowiska innej niż eksploatacja instalacji, art. 237, art. 239 pkt 2 i art. 240 stosuje się odpowiednio. Z kolei, na podstawie ust. 2 powołanego przepisu, jeżeli przegląd ekologiczny dotyczy drogi, linii kolejowej, linii tramwajowej, lotniska lub portu, obowiązek sporządzenia przeglądu spoczywa na zarządzającym tymi obiektami. Wobec przywołanej regulacji, kluczowego znaczenia nabiera interpretacja pojęcia "zarządzającego" np. drogą. Niewątpliwie regulacja art. 241 ust. 2 p.o.ś. stanowi wyjątek od zasady ustalonej w art. 237 p.o.ś., który to przepis, jako zobowiązanego do wykonania przeglądu, wskazuje podmiot korzystający ze środowiska. W przeciwieństwie jednak do pojęcia "podmiot korzystający ze środowiska", ustawa Prawo ochrony środowiska, nie zawiera definicji pojęcia "zarządzającego" (zob. art. 3 pkt 20). Problemy interpretacyjne wynikające z braku dookreślenia w ustawie pojęcia "zarządzający" zostały zauważone w piśmiennictwie. Według K. Gruszeckiego, tu cyt.: "Skoro jednak w omawianej kategorii spraw (chodzi te wymienione w art. 241 ust. 2 p.o.ś. – pod. Sądu) nie występuje instalacja, to najrozsądniejszym rozwiązaniem może być nałożenie omawianego obowiązku na podmiot korzystający ze środowiska. Wydaje się, że w celu uniknięcia niejasności de lege ferenda przyjęte rozwiązania mogłyby zostać doprecyzowane" (Tenże, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2016, s. 673). Z kolei na gruncie regulacji zawartej w art. 139 p.o.ś., który to przepis adresuje obowiązek ochrony środowiska przed negatywnymi konsekwencjami związanymi z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, lotnisk oraz portów, tak jak w przypadku art. 242 ust. 2 p.o.ś. do podmiotów zarządzających tymi obiektami, M. Górski wyraził stanowisko, że – tu cyt.: "za "zarządzającego" należałoby w takim razie uznać, taki podmiot, który został ustanowiony do zarządzania wskazanymi obiektami, włączając w to ich eksploatację i organizację tej eksploatacji. Zarządzającym może być właściciel obiektu bądź podmiot przez niego powołany do zarządzania, przy czym takie powołanie (ustanowienie) mogłoby nastąpić zarówno aktem indywidualnym (np. umowa zawarta przez ministra ze spółką o eksploatację autostrady), jak i aktem generalnym, gdzie zarządzający są powołani w sposób generalny do zarządzania obiektami określonego typu (np. przedsiębiorstwo Porty Lotnicze powołane do zarządzenia lotniskami ustawą z 21.10.1987 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze", Dz. U. Nr 33, poz. 185 ze zm.)". Odnosząc regulację ustawy Prawo ochrony środowiska do ustawy o drogach publicznych, zauważyć przede wszystkim należy, że ustawa o drogach publicznych nie posługuje się pojęciem "zarządzającego" ale używa pojęcia "zarządcy drogi". To, kto jest zarządcą drogi jest natomiast konsekwencją – wynikającą z mocy prawa (art. 19 ust. 2 tej ustawy) – przejścia prawa własności i zaliczenia drogi do stosownej kategorii dróg publicznych, w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 u.d.p. (tak WSA w Lubinie w wyroku z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 331/07, a także zob. postanowienie NSA z dnia 2 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 51/11). Zgodnie zatem z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.d.p. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, do którego należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. Stosownie do art. 18a ust. 1 u.d.p. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Z art. 20 pkt 13 u.d.p. wynika, że do zarządcy drogi należy między innymi "przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg". Do tych obowiązków należy ochrona przed emisją hałasu powstającego w związku z eksploatacją dróg krajowych (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 18/15). Przedstawiona wyżej regulacja prawna, w ocenie Sądu, stanowi wystarczający asumpt do ponownego, tym razem pogłębionego zbadania w sprawie kwestii określenia adresata decyzji nakładającej na A. Oddział we W., traktowanego przez Kolegium jako zarządcę drogi, obowiązku przedłożenia przeglądu ekologicznego. Nie jest bowiem oczywiste, zarówno utożsamianie pojęcia "zarządzającego" z art. 241 p.o.ś. z pojęciem "zarządcy drogą" w rozumieniu art. 19 ust. 1 u.d.p., jak też przyjmowanie, że skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, to należy uznać, że wykonuje ona również zadania zarządcy dróg krajowych. Przyjdzie nadto zauważyć, że powołany przez Kolegium wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1389/09, nie odnosi się do rozpatrywanego w niniejszej sprawie zagadnienia związanego z ustaleniem, czy adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 237 p.o.ś. powinien być Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, czy też Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W.. Wyrok ten dotyczy bowiem określenia adresata takiej decyzji na obszarze miasta na prawach powiatu, gdzie zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (w tym wypadku działający z jego upoważnienia zarząd dróg miejskich – więcej na temat rozróżnienia zarządu dróg od zarządcy drogi – zob. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 609/12). Z przedstawionych powodów, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ ochrony środowiska winien ponownie rozważyć, kto w świetle ww. regulacji stanowić powinien podmiot zobowiązany.

W końcu, odnosząc się do sygnalizowanych już wcześniej mankamentów decyzji związanych z zawartym w niej rozstrzygnięciem i powołaną podstawą prawną, przyjdzie przede wszystkim przypomnieć, że decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Rozstrzygnięcie zwane osnową decyzji, powinno być jednoznaczne, jasne, pełne i nie nasuwające wątpliwości co do jego zakresu. Osnowa decyzji musi być tak sformułowana, aby z niej wyraźnie wynikało, jakie obowiązki i za co, zostały na stronę nałożone oraz na jakiej podstawie prawnej. Nie ma przy tym znaczenia, czy w decyzji przywołano konkretne przepisy, stanowiące jej podstawę prawną. Istotne jest tylko, czy przepisy takie rzeczywiście istnieją. W tym ostatnim przypadku wątpliwości Sądu wzbudziła legalność nałożenia na adresata decyzji obowiązku przeprowadzenia monitoringu pomiarów poziomu energii (hałasu i wibracji -drgań) w środowisku, wprowadzonych w związku z eksploatacją drogi. Na brak podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku, po przeanalizowaniu regulacji poświęconej przeglądowi ekologicznemu, wskazywała już w odwołaniu A. Oddział we W.. Odwołująca się strona wskazała, że poza brakiem podstawy prawnej dla nałożenia na nią obowiązku monitoringu, organ I instancji nie podał obowiązującego rozporządzenia oraz metodyki referencyjnej. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu odwołania, organ II instancji poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że obowiązek przeprowadzenia monitoringu pomiarów poziomu hałasu i wibracji – drgań w środowisku, wprowadzonych w związku z eksploatacją drogi, mieści się w zakresie objętym wskazanymi przez organ metodami badań i studiów związanych z przeglądem ekologicznym, co wynika z art. 239 pkt 2 p.o.ś. W ocenie Sądu, taka argumentacja Kolegium jest niewystarczająca. Abstrahując już bowiem nawet od tego, że przywołany na stronie 3 uzasadnienia decyzji pogląd, został wprost zaczerpnięty z Komentarza do ustawy Prawo ochrony Środowiska, autorstwa M. Górskiego (zob. op. cit., s. 697), bez powołania się jednak na tą pozycję komentatorską, to przede wszystkim sposób sformułowania w decyzji – w odrębnych punktach – obowiązku przeprowadzenia monitoringu pomiarów poziomu energii (hałasu i wibracji - drgań) w środowisku, wprowadzonych w związku z eksploatacją drogi oraz obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, sugeruje, że mamy do czynienia z dwoma odrębnymi obowiązkami nałożonym w drodze decyzji. Zarówno z osnowy decyzji, a tym bardziej z jej uzasadnienia nie wynika, że zobowiązanie do przeprowadzenia monitoringu pomiarów poziomu energii należy łączyć ze sporządzeniem i przedłożeniem przeglądu ekologicznego, stanowiąc dookreślenie metody badań i studiów, na podstawie których ma być opracowany przegląd ekologiczny. W tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, decyzja powinna zawierać między innymi: powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne. Z całą zatem pewnością, przedmiotowa decyzja Starosty K. nie spełnia tych warunków, gdyż nie zawiera jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia w tym zakresie. Uzasadnienie faktyczne i prawne ogranicza się jedynie do wskazania, że obowiązek przeprowadzenia monitoringu pomiarów oraz przedłożenia przeglądu ekologicznego nakłada się na A. Oddział we W.. Organ odwołał się również do pisma DWIOŚ we W. Delegatura w W.. Na koniec wskazał natomiast, że przegląd ekologiczny ma służyć dokonaniu analizy aktualnego oddziaływania akustycznego i wibracyjnego – drgań odcinka DK nr [...]. Uzasadnienie nie wyjaśnia zatem, na jakiej podstawie prawnej oparto merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące zobowiązania adresata decyzji do przeprowadzenia monitoringu pomiarów poziomu energii (hałasu i wibracji - drgań).

Nie są to jedyne mankamenty uzasadnienia, które dostrzegł tut. Sąd. Z punktu widzenia prawidłowości stosowania regulacji wynikającej z art. 237 p.o.ś. i nast., Sąd w składzie orzekającym akceptuje i przyjmuje jako własne stanowisko wyrażone w podobnej sprawie przez WSA w Białymstoku, który w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Bk 500/11 uznał, że wszczęcie procedury w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego obliguje organ do oceny potrzeby nałożenia takiego obowiązku z punktu widzenia wszystkich postępowań wdrażanych z urzędu, dla realizacji których taki przegląd jest niezbędny (np. postępowanie zmierzające do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania – art. 135 p.o.ś., postępowanie w sprawie wydania tzw. decyzji naprawczej – art. 362 p.o.ś., postępowanie mające na celu ustalenie programu dostosowawczego – art. 426 ust. 4 pkt 2 p.o.ś.). Niewątpliwie takich rozważań w niniejszej sprawie organ I instancji nie poczynił. Dlatego też nieprzedstawienie takiej argumentacji powoduje, że podjęta decyzja ma charakter dowolny i w związku z wniesionym odwołaniem powinna podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Tak się niestety w tym przypadku nie stało. Na etapie nakładania obowiązku przeprowadzenia przeglądu ekologicznego nie ma natomiast obowiązku podparcia możliwości negatywnego wpływu na środowisko normami prawnymi, które wskazują wielkość substancji dopuszczalnych do emisji. Wsparciem dla prezentowanego w tym miejscu stanowiska jest wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 1001/16. W ocenie NSA, wyrażonym w tym orzeczeniu, organ ma obowiązek wskazać zdarzenie mogące mieć negatywny wpływ na środowisko, które powoduje u osoby obiektywnie oceniającej daną sytuację, że może ono mieść negatywny wpływ na środowisko. Ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku dokonywania w tym zakresie decydujących ustaleń i kwalifikacji substancji, jako negatywnie wpływających na środowisko. Na tym etapie organ jeszcze nie wie jakiego rodzaju substancje mogą mieć i czy w istocie będą miały negatywny wpływ na środowisko. Organ prowadzi postępowanie zmierzając na podstawie zgormadzonych dowodów, do ustalenia czy instalacja oddziałująca na środowisko, prawdopodobnie, w konkretnych okolicznościach sprawy ocenianych zgodnie z wiedzą i doświadczeniem życiowym, może wpływać niekorzystnie na stan środowiska, na które oddziałuje.

Wobec powyższego, skoro zarówno zaskarżona do Sądu decyzja Kolegium, jak i utrzymana jej mocą decyzja organu I instancji, nie wyjaśnia skarżącemu dlaczego podjęto takie właśnie rozstrzygnięcie i na jakiej podstawie prawnej, stwierdzić należy, że stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 237 i nast. p.o.ś. Biorąc pod uwagę wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 237 i nast. p.o.ś. Starosta K. ponownie przeprowadzi postępowanie, w którym zgromadzi i oceni cały materiał dowodowy, a po przeprowadzonym postępowaniu przedstawi swoje stanowisko w decyzji, której uzasadnienie winno odzwierciedlać rację decyzyjną oraz wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Organ odniesie się również szczegółowo do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.