Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 39/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54, art. 55, art. 56, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 2 pkt 7, par. 3 pkt 8 i par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 73 ust. 1 i 2, art. 74, art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 83
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 28, art. 84 par. 1, art. 107 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 par. 2, art. 111 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 roku sprawy ze skarg J. M., R. M., R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego i ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. M., R. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) oraz na rzecz R. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez: W. K., H. K., G. K., B. R., G. B., R. J., C. J., R. M. i J. M. od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A nr[...], przewidzianego do realizacji na działce nr ewid. 53/1 w obrębie [...], w Z. przy ul. B 87, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257, dalej jako k.p.a.), art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073, dalej jako u.p.z.p.), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 935), oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015r. poz. 1659 ze. zm.), umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do R. M. i J. M. oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji po rozpatrzeniu odwołania W. K., H. K., G. K., B. R., G. B., R. J. i C. J.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Z., po rozpatrzeniu wniosku C Sp. z o.o., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A nr [...], przewidzianego do realizacji na działce nr ewid. 53/1 w obrębie [...], w Z. przy ul. B 87.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. K., H. K., G. K., B. R., G. B., R. J. i C. J. oraz R. M. i J. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Odwołujący się – W. K., H. K., G. K., B. R., G. B., R. J. i C. J. zarzucili decyzji naruszenie:

1) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy prawo ochrony środowiska w związku z art. 160 kodeksu karnego poprzez zbiorowe narażenie zdrowia, życia oraz mienia w przypadku budowy planowanej inwestycji albowiem obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych nie został ustalony dla tilitów maksymalnych w sytuacji, w której istnieje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

2) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227) w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko czyli raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia a nie dla jego całości w sytuacji, w której moc ERIP w każdym sektorze wynosi 18924,04 czego obowiązujący system prawny nie przewiduje. Ponadto organ I instancji doprowadził do akceptacji zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zjawiska tzw. "salami slicing".

3) art. 7, 8, 9, 77 § 1,107 § 1,107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne stwierdzenie, że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowanych.

4) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie faktu, iż mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zawiera naniesionego obszaru oddziaływania inwestycji albowiem nie uwzględnia zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych (brak podania mocy) nakładających się a następnie dokonania kumulacji PEM z uwzględnieniem wszystkich źródeł PEM w środowisku (inne stacje znajdujące się w pobliżu). Ponadto wyliczenia nie uwzględniają błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania.

5) art. 54 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez nie wskazanie w decyzji oraz dokumentacji mocy anten radioliniowych.

6) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez nie dokonanie analizy faktycznej mocy EIRP, lecz iluzorycznej.

7) art. 7,8, 107 § 1,107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na:

a) brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny,

b) nie wskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym przyjęciem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy,

c) brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi,

d) brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu,

e) brak podania, czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód oraz anteny innego operatora, tj. brak konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397) i jej merytorycznego uzasadnienia,

g) brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń

w zagospodarowaniu terenu.

W odwołaniu R. M. i J. M. zarzucono decyzji:

- brak rzetelnej, niezależnej od inwestora oceny kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej oznaczonej [...] przez organ I instancji; brak konkretnych, wiarygodnych danych technicznych dla inwestycji, a w konsekwencji ocena czy inwestycja wymaga bądź nie, decyzji o środowiskowych;

- wadliwą prezentację obszarów oddziaływania na załączonej mapie - ze względu na fakt braku zsumowania mocy anten sektorowych jak i radioliniowych, brak podania w dokumentacji mocy anten radioliniowych oraz znacznie kilku, kilkunastokrotnie zaniżonych wartości mocy anten sektorowych, brak dokonania sumowania maksymalnych tiltów elektrycznych i mechanicznych, brak określenia błędów metody obliczeniowej przyjętej w dokumentacji do obliczeń mocy anten i uwzględnienie jej w tychże obliczeniach;

- nieprzejrzysty i nieupubliczniony przez organ I instancji proces określenia kręgu stron postępowania;

- zaniechań organu I instancji na etapie ponownego postępowania dowodowego poprzez brak działań w celu uzupełnienia dokumentacji przez inwestora:

• określenie w dokumentacji maksymalnych pochyleń anten (tiltów) zarówno elektrycznych jak i mechanicznych, maksymalnych mocy wyjściowych według danych katalogowych anten (Antenna Specifications),

• uszczegółowienie dokumentacji z uwzględnieniem maksymalnych mocy EIRP dla całego systemu antenowego na danym sektorze również z uwzględnieniem maksymalnych tiltów, błędów metody obliczeniowej oraz zjawiska odbić.

• zweryfikowanie mapy - graficznego modelu obszaru oddziaływania w oparciu o nowe dane techniczne (uwzględnienie wszystkich źródeł emitujących pole elektromagnetyczne, zsumowane maksymalne moce anten, uwzględnienie maksymalnych tiltów dla anten, uwzględnienie błędów metody obliczeniowej, uwzględnienie odbić) - mapy, przedstawiającej faktyczny obszar oddziaływania co dopiero daje podstawę do m.in. określenia kręgu stron postępowania.

Odwołujący – R. M. i J. M. wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji oraz o uznanie ich za strony postępowania.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do R. M. i J. M. oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji po rozpatrzeniu odwołania W. K., H. K., G. K., B. R., G. B., R. J. i C. J.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, przywołując treść art. 127 § 1 i art. 28 k.p.a. wskazał, że odwołującym się R. M. i J. M. nie przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony. Odwołujący się nie są bowiem właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości objętej inwestowaniem, ani też właścicielami (użytkownikami wieczystymi) nieruchomości zlokalizowanych w zasięgi oddziaływania przedsięwzięcia.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że w wyroku z dnia 22 lutego 1984r. (I SA 1748/83, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, str. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami innej osoby; od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji - w takim przypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym".

Konsekwencją takiego pojmowania interesu prawnego jest uznanie, że właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) jest stroną wszelkich postępowań dotyczących jego nieruchomości, w tym także postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą mieć także właściciele działek, na które planowana inwestycja oddziałuje.

Odwołujący się wprawdzie działają w przekonaniu, że posiadają interes prawny w przedmiotowej sprawie, jednakże nie są w stanie wskazać, że zaskarżona decyzja rozstrzyga o ich prawach i obowiązkach, bądź że rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej adresata decyzji wpływa na ich prawa i obowiązki.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A nr [...], przewidziana do realizacji na działce nr ewid. 53/1 w obrębie [...], w Z. przy ul. B 87. Sumaryczny zasięg oddziaływania planowanej stacji bazowej został pokazany na załącznikach graficznych do Kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem oddziaływania na środowisko - graficzny model obszaru oddziaływania. Zasięg tego oddziaływania stanowił podstawę do ustalenia kręgu stron postępowania. Krąg ten obejmuje wszystkich właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Nieruchomość odwołujących się – R. M. i J. M. oznaczona jako działka nr 48/1 położona przy ul. D 27 zlokalizowana jest poza zasięgiem oddziaływania stacji bazowej A. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji pozostaje bez wpływu na sytuację prawną ww. osób, co oznacza, że nie posiadają oni w tym postępowaniu przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym nie mogą skutecznie wnieść środka zaskarżenia od decyzji organu I instancji.

W dalszej kolejności Kolegium cytując treść art. 50 ust. 1 u.p.z.p. podkreśliło, że na tle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych poza sporem jest, iż przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, jako urządzenia infrastruktury technicznej stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla której, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Nadto cytując art. 2 ust. 5 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1/11; LEX nr 1081737 stwierdził, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia do twierdzeń, iż inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym, w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności. Oczywiście, inwestycja celu publicznego winna służyć ogółowi zbiorowości, ale nie zawsze w znaczeniu dosłownym. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy we wskazanym rozumieniu.

Bezspornie planowana stacja bazowa telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej - służy więc zaspokojeniu potrzeby powszechnej łączności publicznej, o której mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).

Przytaczając treść art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 56 u.p.z.p. organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w opisanym wyżej zakresie organ I instancji uznał, iż planowane zamierzenie jest dopuszczalne na terenie wskazanym we wniosku inwestora. W decyzji wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zasady zagospodarowania, które muszą być wzięte pod uwagę przy przeprowadzeniu inwestycji, oraz jakie warunki musi inwestor spełnić, aby do tego doprowadzić. W odniesieniu do inwestycji celu publicznego ustawodawca nie wprowadził wymogu ochrony ładu przestrzennego w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, nie znajduje tu zastosowanie tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 tej ustawy, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą zatem samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ II instancji zwrócił uwagę na fakt, iż wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy przedsięwzięcia, które w zależności od częstotliwości pola elektromagnetycznego, mocy promieniowanej izotropowo oraz usytuowania miejsc dostępnych dla ludności w stosunku do środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, może należeć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Punktem wyjścia do ustalenia powyższych okoliczności, a zatem i do stwierdzenia czy w sprawie przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest stwierdzenie czy dane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Oznacza to, że z perspektywy postępowania organu administracji, do którego wpływa wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, koniecznym jest ustalenie, czy wydanie wnioskowanej decyzji nie musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku planowanych przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, określonych w art. 71 ust. 2 ustawy dokonanie powyższych ustaleń nie może nastręczać trudności z uwagi na fakt, że lista tych przedsięwzięć ma charakter zamknięty. Inwestycje wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r. poz. 71) uważa się za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. i tylko w odniesieniu do takich przedsięwzięć wymagane jest przeprowadzenie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając na uwadze powyższe inwestor do akt przedmiotowej sprawy załączył dokument pn. "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko", w której wskazano, że w skład projektowanej instalacji radiokomunikacyjnej - stacji bazowej wejdą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo - odbiorcze zlokalizowane u podstawy wieży oraz anteny sektorowe i anteny radiolinii zamontowane na projektowanej wieży o wysokości 52,30 m n.p.t. Z uwagi na fakt, że przepisy rozporządzenia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko kwalifikują instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o podanych częstotliwościach, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż określona w § 2 ust. 1 pkt 7 i w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, opracowanie sporządzone przez inwestora uwzględnia jedynie anteny sektorowe. Z tego względu zarzut odwołania dotyczący nieuwzględnienia anten radiolinowych nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z przedłożonego dokumentu w przypadku rozpatrywanej stacji źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowywanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi są anteny sektorowe. Na podstawie przeprowadzonej kwalifikacji stwierdzono w podsumowaniu, że dla przedstawionej przez inwestora konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z rozporządzeniem rozpatrywana instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania żadnej z anten sektorowych.

Nadto Kolegium wskazało, że sprawa dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A nr [...], przewidzianego do realizacji na działce nr ewid. 53/1 w obrębie [...], w Z. przy ul. B 87, była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Z., jak też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...], [...], [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2016r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zawarł wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przede wszystkim w ocenie Kolegium wyjaśnienia wymagała kwestia czy uzyskanie decyzji lokalizacyjnej dla budowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ odwoławczy dostrzegł, że w załączonych do wniosku dokumentach brak jest danych dotyczących wysokości usytuowania anten, co ma zasadnicze znaczenie dla określenia miejsc dostępnych dla ludności. Zdaniem Kolegium, organ winien dokonać oceny zamierzonej inwestycji według stanu prawnego i faktycznego sprawy aktualnego na dzień wydawania decyzji lokalizacyjnej, a tym samym w stosunku do istniejącego w danym czasie stanu zagospodarowania przedmiotowej, jak i sąsiednich nieruchomości. Organ I instancji w tym przypadku nie zweryfikował, czy dla obszaru znajdującego się w odległości nie większej niż 70 m, 150 m, 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych wydano decyzje o warunkach zabudowy, czy decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jeżeli tak to czy i jaka jest wysokość planowanej dla tego terenu zabudowy; nie zweryfikował też, czy dla tego terenu wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, czy pozwolenie na użytkowanie obiektów budowlanych i jaka wysokość obiektów budowlanych z nich wynika.

W ocenie Kolegium zawartej w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r., organ I instancji nie określił również maksymalnych kątów osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych wchodzących w skład projektowanej stacji bazowej, jak też wysokości na jakiej miały zostać zainstalowane te anteny. Nie zawarto także w decyzji żadnych informacji dotyczących tiltu anten sektorowych stanowiących część stacji bazowej oraz wysokości na jakiej anteny te mają zostać zainstalowane. Ponadto nie określono dokładnie miejsca usytuowania planowanej inwestycji. Warunku dotyczącego wskazania szczegółowego usytuowania przedmiotowej stacji bazowej na działce nr 53/1 w Z. nie spełnia też załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, na którym oznaczono jedynie linie rozgraniczające teren działki inwestycyjnej.

W decyzji tej Kolegium wskazało ponadto, że oparcie wszystkich ustaleń organu I instancji na danych pochodzących od inwestora, szczególności w kwestii miejsc dostępnych dla ludności, budzi wątpliwości co do prawidłowości określenia kręgu stron postępowania.

Kolegium uznało, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie kierując do inwestora wezwanie do uzupełnienia wniosku o dane zakwestionowane przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r. (dotyczące wysokości usytuowania anten) oraz dokonując własnych ustaleń co do wydanych uprzednio decyzji o warunkach zabudowy dla terenów zlokalizowanych w sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz występowania miejsc dostępnych dla ludności. Szczegółowe wyjaśnienia inwestora przedstawione w piśmie z dnia 12 maja 2017r. w zestawieniu z danymi zawartymi w Kwalifikacji przedsięwzięcia w pełni obrazują parametry przyszłej inwestycji wskazując zarówno typ i wysokość wieży, jak też rodzaj anten (paraboliczne i sektorowe), ich średnicę, wysokość zawieszenia i azymut (w przypadku anten parabolicznych) oraz wysokość usytuowania środka anteny, maksymalną równoważną moc sektorowych).

W ocenie Kolegium ustalenia dokonane przez organ I instancji w szczególności na podstawie danych zawartych w Karcie informacyjnej, jak też dodatkowych wyjaśnień inwestora oraz ustaleń organu I instancji w zakresie wskazanym w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2017r. należy uznać za wystarczające do przyjęcia, że nie istnieje podstawa do żądania od wnioskodawcy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem planowana stacja bazowa nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na podstawie danych uzyskanych od inwestora, w tym zawartych w opracowaniu "Graficzny model obszaru oddziaływania" można jednoznacznie stwierdzić, że wzdłuż osi głównej promieniowania anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Potwierdzają to rysunki stanowiące załączniki do ww. opracowania.

Ponadto, wbrew twierdzeniom odwołania, graficzny model obszaru oddziaływania zawiera dane dotyczące pochylenia wiązki (tilt elektryczny). Obliczenia zawarte w tabeli 1 zostały wykonane dla systemów UMTS 2100 i LTE 1800 i uwzględniają maksymalne projektowane pochylenie wiązki, tj. 12°. Dodatkowo w Kwalifikacji przedsięwzięcia wskazano, że w opracowaniu uwzględniono stosowane przez inwestora maksymalne tilty elektryczne. Pochylenie mechaniczne anten w przypadku tej stacji nie występuje, tilty mechaniczne dla wszystkich anten sektorowych wynoszą zero.

We wspomnianej Kwalifikacji przedsięwzięcia wskazano również zależność wykorzystaną przy wyznaczeniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że stosownie do brzmienia § 2 ust. 1 pkt 7 i w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

W kwestii zaś braku w decyzji informacji do co maksymalnych dopuszczalnych na tym terenie wysokości budynków wskazać należy, że na przedmiotowym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w innym przypadku bowiem wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego byłoby bezprzedmiotowe. Tylko zaś plan miejscowy może określać maksymalne wysokości budynków. Skoro więc taki plan nie obowiązuje (również w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia), maksymalne dopuszczalne parametry obiektów możliwe są do ustalenia wyłącznie na podstawie zabudowy już istniejącej w zasięgu tego oddziaływania. Oznacza to, że na danym terenie dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy nie może przekraczać maksymalnej wysokości budynków już istniejących.

W powołanych wyżej przepisach § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ustawodawca odwołuje się do pojęcia "miejsce dostępne dla ludności". Wyrażenie to w myśl art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z2016r., poz. 672 ze. zm.) oznacza wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. W orzecznictwie przyjmuje się zarazem, że miejscem dostępnym dla ludności są nie tylko tereny już zabudowane, lecz także tereny, co do których wydano decyzję o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 524/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015r., sygn. akt II OSK 832/14, tamże; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1454/15, tamże). Organy administracji publicznej winny więc ustalić, czy dla terenu znajdującego się w obszarze oddziaływania inwestycji zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy. Takie wskazania dla organu I instancji zostały, jak już wyżej wskazano, zawarte w decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2017r. Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że dla obszaru znajdującego się w odległości nie większej niż 70 m, 150 m, 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych wydano dwie decyzje o warunkach zabudowy: pierwszą na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o wysokości do kalenicy max. 9,0 m oraz drugą na budowę budynku gospodarczego do 25 m o wysokości do okapu/gzymsu max. 4,0 m. Wydano również jedną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A nr [...] z wieżą MONOBOT wznoszącą się na wysokość 50 m n.p.t. Przy czym dla inwestycji celu publicznego nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ustalenia te pozwalają na twierdzenie, że na przedmiotowym obszarze przewiduje się powstanie zabudowy przeznaczonej dla ludzi, która jednakże ze względu na dopuszczalną wysokość nie jest narażona na niedozwolone oddziaływanie elektromagnetyczne planowanej stacji bazowej.

Reasumując Kolegium, odwołało się raz jeszcze do brzmienia art. 56 u.p.z.p., który stanowi, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Treść przywołanego przepisu nie nasuwa wątpliwości, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Oznacza to, iż Prezydent Miasta Z. rozpatrując wniosek inwestora nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, w której projektowana lokalizacja jest zgodna z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Dodatkowo Kolegium wskazało, że także podnoszone przez strony okoliczności nie mogą być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, w szczególności nie mogą być przedmiotem oceny w tym postępowaniu zagadnienia związane ze spadkiem atrakcyjności lub wartości działki sąsiedniej. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wprowadza bowiem ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich, nie może być zatem traktowane jako przypadek "obniżenia wartości nieruchomości".

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył J. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z:

1) art. 7, 8, 9,11,107 § 3 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż organ ma prawo odmówić ustosunkowania się do zarzutów odwołania i przyjąć tym samym, że właściciel sąsiedniej nieruchomości uważając, iż ma interes prawny w niniejszej sprawie nie posiada uprawnień do kwestionowania dokumentacji technicznej sporządzonej w sposób wadliwy;

2) § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nie dokonanie kwalifikacji dla faktycznej mocy EIRP anteny (18924,04 W, która stanowi sumę całego systemu antenowego na danym sektorze, co ma ogromne znaczenie z uwagi na to, że energii (EIRP) nie da się rozdzielić;

3) art. 2, 6 ust. 1 lit a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. w związku z 91 ust. 1, 2,3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiedniej nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która była wymagana w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia a nie jego pojedynczych elementów.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zakwestionowała również R. M. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z:

1) art. 7, 8, 9,11,107 § 3 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż organ ma prawo odmówić ustosunkowania się do zarzutów odwołania i przyjąć tym samym, że właściciel sąsiedniej nieruchomości uważając, iż ma interes prawny w niniejszej sprawie nie posiada uprawnień do kwestionowania dokumentacji technicznej sporządzonej w sposób wadliwy;

2) § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nie dokonanie kwalifikacji dla faktycznej mocy EIRP anteny (18924,04 W, która stanowi sumę całego systemu antenowego na danym sektorze, co ma ogromne znaczenie z uwagi na to, że energii (EIRP) nie da się rozdzielić.

3) art. 2, 6 ust. 1 lit a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r w związku z 91 ust. 1, 2,3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać ni środowisko poprzez przyjęcie, iż właściciele sąsiedniej nieruchomości i tym samym również społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która była wymagana w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia a nie jego pojedynczych elementów.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył także R. J., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nie dokonanie kwalifikacji dla faktycznej mocy EIRP anteny (18924,04 W), która stanowi sumę całego systemu antenowego na danym sektorze, co ma ogromne znaczenie z uwagi na to, że energii (EIRP) nie da się rozdzielić;

2) art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie ustaleń inwestora odnośnie kwalifikacji każdej anten z osobna, pomimo że ich EIRP jest wspólna dla nich, czyli nie dokonanie analizy wpływu przedsięwzięcia, lecz jego pojedynczego elementu, pominięcie faktu, iż osie głównych wiązek znajdują się w miejscach możliwych do zabudowy oraz nie uwzględnieniem maksymalnych tiltów anten;

3) art. 7, 8, 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na:

a) brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny (mechaniczne oraz elektryczne),

b) niewskazanie jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym przyjęciem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach niemożliwych do zabudowy,

c) brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi,

d) brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu,

e) brak podania, czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód oraz anteny innego operatora,

f) brak konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397) i jej merytorycznego uzasadnienia,

g) brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku

z tym wniosło o oddalenie skarg.

Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) połączył sprawę ze skargi J. M. (sygn. akt II SA/Łd 39/18) ze sprawami ze skargi R. M. (sygn. akt II SA/Łd 40/18) oraz ze skargi R. J. (sygn. akt II SA/Łd 42/18) celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Na wskazanej wyżej rozprawie sąd dopuścił również do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie "E" na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Prezes wskazanego stowarzyszenia wniósł o uwzględnienie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są zasadne.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zarówno decyzja zaskarżona, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji naruszają prawo w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach.

W ocenie sądu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy przesłanki jakimi kierował się sąd wydając na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. postanowienie o połączeniu sprawy o sygn. akt II SA/Łd 39/18 ze sprawami: o sygn. akt II SA/Łd 40/18 i o sygn. akt II SA/Łd 42/18.

Zgodnie z art. 111 § 2 p.p.s.a. sąd może połączyć kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Połączenie kilku oddzielnych spraw na wskazanej podstawie celem ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia ma charakter techniczny, organizacyjny i podyktowane jest ekonomią procesową. Nie powoduje powstania jednej nowej sprawy. Połączone sprawy zachowują nadal swoją odrębność i samodzielność. W takim przypadku sąd wydaje wprawdzie jeden wyrok, ale jest to jeden wyrok w znaczeniu formalnoprawnym w rozumieniu art. 132 p.p.s.a., co do formy orzeczenia, natomiast w znaczeniu materialnym zawiera on oddzielne rozstrzygnięcia, co do każdej z połączonych spraw – skarg (por. postanowienie NSA z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II FZ 1296/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszyscy wymienieni wyżej skarżący uczynili przedmiotem zaskarżenia decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], która zakresem swym obejmowała zarówno rozstrzygnięcie co do sytuacji prawnej skarżących J. M. i R. M., a także rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym po rozpatrzeniu odwołania R. J. Zdaniem sądu zaskarżone rozstrzygnięcie równocześnie wpływa na sytuację prawną każdego ze skarżących, a to powoduje, że pozostają one ze sobą w związku, co wypełnia kryteria art. 111 § 2 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, iż przedmiotem złożonych do sądu skarg jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w punkcie 1 umarzająca postępowanie odwoławcze w stosunku do R. M. i J. M. oraz w punkcie 2 utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji po rozpatrzeniu odwołania wymienionych osób, w tym min. R. J.

Wobec powyższego wskazać należy tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. (sygn. akt: II OSK 592/07, Lex Nr 486487), którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że krąg podmiotów, będących stronami w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustalany na podstawie art. 28 k.p.a.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego będą miały podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, które będą narażone na jego oddziaływanie. Przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. O interesie prawnym właścicieli nie decyduje bowiem fakt, iż dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na innej działce (np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., II OSK 467/07, Lex Nr 466155 i inne). Oprócz właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego będą zatem również właściciele innych działek, na które to rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Dlatego też tak istotnym jest prawidłowe ustalenie oddziaływania planowanego zamierzenia, co z kolei uzależnione jest niewątpliwie od rodzaju planowanej inwestycji, na której realizację zezwala właściwy organ.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż skarżącym: R. M. i J. M., nie przysługuje w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony. Skarżący nie są bowiem właścicielami nieruchomości objętej inwestowaniem, ani też właścicielami nieruchomości zlokalizowanych w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia.

Z formalnego punktu widzenia takie stanowisko byłoby prawidłowe, gdyby faktycznie z całą stanowczości i pewnością można było stwierdzić, iż ww. skarżącym przymiot strony nie przysługuje. Tymczasem w ocenie sądu, twierdzenie to jest stanowczo przedwczesne i to z tego powodu, że wobec braku precyzyjnego wskazania jaka inwestycja ma być realizowana nie jest możliwe ustalenie zasięgu jej oddziaływania. I nie jest tu wystarczające zezwolenie na realizację celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o nr [...] (tak jak uczynił to organ I instancji), bez określenia zasadniczych elementów inwestycji takich jak np. rodzaj i wysokość masztu, ewentualnych elementów składowych, rodzajów anten, czy też parametrów technicznych planowanej inwestycji. Jeśli aspekty techniczne nie są dokładnie ustalone nie można z całą stanowczością stwierdzić, czy i jaki jest zasięg oddziaływania planowanej inwestycji. Bez odpowiedniego sprecyzowania zamiaru inwestora w wynikającym z przepisów zakresie, nie da się prawidłowo określić kręgu stron w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1221/11, LEX nr 1145791). Niewątpliwie wiec wobec wadliwości określenia planowanej inwestycji celu publicznego, o czym będzie mowa poniżej, wyeliminować należało jako przedwczesne kwestionowane rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia postępowania wobec J. M. i R. M.

Podstawę prawną decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r. poz. 1073). W świetle tych przepisów nie ulega wątpliwości, że planowana inwestycja ma charakter "inwestycji celu publicznego" w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., jako inwestycja stanowiąca realizację celu, o którym mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n., gdyż jego realizacja stanowić będzie realizację inwestycji polegającej na łączności publicznej. Za łączność publiczną zgodnie z treścią art. 4 pkt 18 u.g.n. uważać bowiem należy, infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego.

Bezspornym w sprawie jest również, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego lokalizacji przedmiotowej inwestycji dokonać należało w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Obligatoryjne elementy decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego określa przepis art. 54 u.p.z.p. zaliczając do nich:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przy tym, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji w zakresie łączności publicznej, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, aby mogła stanowić decyzję lokalizacyjną odpowiadającą wymogom art. 54 u.p.z.p., powinna zawierać konkretne wyszczególnienie parametrów inwestycji, w tym typu anten z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich mocy oraz ilości. Tylko bowiem takie określenie zamierzenia inwestycyjnego stanowi o realizacji celu publicznego polegającego na budowie obiektu łączności publicznej i tym samym może być objęte decyzją lokalizacyjną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 991/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1465/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2014r. sygn. akt II SA/Rz 352/14, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić, że precyzyjne wskazanie w osnowie decyzji tych elementów (jak choćby typ anten, ich moc oraz ilość) jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a przede wszystkim stanowi władcze rozstrzygniecie organu planistycznego. Wskazana wyżej materia nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ budowlany nie jest uprawniony do dokonywania wykładni takiej decyzji lokalizacyjnej i ustalania jej właściwej treści. Stąd przywołanie jedynie w uzasadnieniu, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, jakie elementy wejdą w skład planowanej stacji bazowej uznać należy za niewystarczające. Podkreślić bowiem należy, że za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma wykonaniu wskazanego celu jedynie sprzyjać. Inwestycja w takim kształcie stanowi bowiem o realizacji celu publicznego, stąd też ustalenie parametrów technicznych w treści decyzji jest obligatoryjne. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta Z. nie określił konkretnych wymagań nowej zabudowy, wydając decyzję stanowiącą promesę na realizację na określonym terenie stacji bazowej telefonii komórkowej A nr [...], nie wskazując w osnowie elementarnych elementów warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazać w tym miejscu należy, że nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie jakiego są to typu anteny, jakiej mocy i wreszcie z ilu anten ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz kierunek ich usytuowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1132/17, LEX nr 2505613).

Konsekwencją powyższych zaniechań jest nie tylko brak możliwości oceny oddziaływania planowanej inwestycji, ale także nieokreślenie rzeczywistych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i ochrony środowiska.

Nie ulega wątpliwości, iż zakres ochrony środowiskowej dla stacji telefonii komórkowej jest determinowany rodzajem instalacji i ich równoważną mocą wyznaczoną izotropowo dla pojedynczej anteny, ale także skumulowanym oddziaływanie wszystkich projektowanych anten sektorowych, o czym stanowią zapisy m.in. w § 2 pkt 7, § 3 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli zatem kontrolowany akt nie określa nie tylko charakterystyki promieniotwórczej poszczególnych anten, ale nawet nie wskazuje rodzaju anten, które mają stanowić projektowane przedsięwzięcie, to nie sposób uznać, iż akt ów odpowiada treści art. 54 pkt 2 a – c u.p.z.p. Bez wskazania powyższych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie sposób nawet mówić o konkretnym przedsięwzięciu, na realizację którego – z punktu widzenia norm planowania i zagospodarowania przestrzennego – zgodził się organ administracji. Brak określenia wysokości wieży, ilości i rodzaju oraz charakterystyki promieniotwórczej anten oznacza w istocie nieokreślenie zakresu praw i obowiązków przyznanych inwestorowi kwestionowanym aktem. Tego rodzaju naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem na wskazanym terenie inwestor mógłby projektować realizację bliżej nieokreślonego przedsięwzięcia telekomunikacyjnego wyznaczonego jedynie zupełnie niedefiniowaną przez organ nazwą "nr [..]". Powyższe naruszenie prawa rodzi skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Tym samym, przedmiotowego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ustalającego lokalizację inwestycji celu publicznego, a tym samym i drugoinstancyjnego utrzymującego je w mocy, nie można uznać za spełniające wymagania z art. 54 u.p.z.p. i już z tego względu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja powinny zostać uchylone. Zarzuty skargi postawione w powyższym zakresie wypada zatem uznać za uzasadnione.

Niewątpliwie organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia.

Zgodnie przy tym z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Wobec powyższego, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej winno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej, a szczególnie wobec zgłaszanych zastrzeżeń w tej mierze przez uczestników postępowania, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy obowiązane były zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej.

Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika jednak, aby organy należycie zbadały, czy planowana inwestycja wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kolegium wskazało wprawdzie, że ustalenia dokonane przez organ I instancji na podstawie danych zawartych w Karcie informacyjnej, jak też dodatkowych wyjaśnień inwestora pozwoliły uznać, że nie istnieje podstawa do żądania od wnioskodawcy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to jednak - jak wskazano już powyżej, to decyzja lokalizacyjna w sposób konkretny powinna określić jakiego rodzaju inwestycję organ dopuścił na danym terenie, co umożliwiłoby dokonanie kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia oddziaływania na środowisko. Analiza akt administracyjnych nie pozwala również stwierdzić jakież to dodatkowe wyjaśnienia inwestora, na które się powołano w uzasadnieniu pozwoliły organowi na podjętą konkluzję. Jedyne bowiem znajdujące się w aktach sprawy wyjaśnienia inwestora z dnia 12 maja 2017 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie organu z dnia 21 kwietnia 2017 r. stanowią w istocie powtórzenie treści wniosku.

W tych okolicznościach trudno za prawidłowe uznać stwierdzenie organów obu instancji o braku potrzeby legitymowania się przez inwestora decyzją środowiskową, oparte jedynie na przedłożonej przezeń kwalifikacji przedsięwzięcia w sytuacji zgłaszanych w toku postępowania wątpliwości co do możliwego, innego niż wskazał to inwestor, oddziaływania inwestycji. Wskazać w tym kontekście wypada, że przepis art. 84 § 1 k.p.a. uprawnia organ do powołania biegłego, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Niewątpliwie stosowanie prawa należy do organów administracji i biorąc pod uwagę kompetencje decyzyjne nie można poprzestać na stwierdzeniu o braku "(...) podstaw do negowania przedstawionych dokumentów oraz stanowiska wnioskodawcy z których wynika, ze planowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach."

Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie nie ustalono i nie rozważono w sposób wystarczająco wnikliwy możliwości ewentualnego odziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności.

Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze. zm.; dalej powoływana również jako "P.o.ś."), przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Miejsce dostępne dla ludności nie musi być zatem jedynie miejscem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, tak jak zdają się w przedmiotowej sprawie przyjmować organy obu instancji. Podkreślić bowiem należy, że koniecznym - wprost wynikającym z art. 124 ust. 2 P.o.ś. - warunkiem zakwalifikowania określonego miejsca jako dostępnego dla ludności, jest możliwość przebywania w nim: po pierwsze możliwość prawna (dostęp ludności nie jest zabroniony), a po drugie możliwość faktyczna (dostęp do miejsca jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego). Skoro w art. 124 ust. 2 p.o.ś. za miejsce dostępne dla ludności uznaje się takie, do którego człowiek ma dostęp bez użycia sprzętu technicznego, to nie przeznaczenie terenu, na którym miejsce to się znajduje, ale faktyczna możliwość dostępu do niego (bez użycia sprzętu technicznego) determinuje jego kwalifikację, jako dostępnego dla ludności (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 766/16, LEX nr 2443867).

W kontekście przedstawionych powyżej uwag należy uznać, że organy nie wyjaśniły właściwie czy w miejscach dostępnych dla ludności nie wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, zgodnie z art. 124 P.o.ś., co również niewątpliwie może mieć wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania.

Nie sposób również nie zauważyć, a co uszło uwadze organu odwoławczego, że w podstawie materialnoprawnej rozstrzygnięcia organu I instancji z bliżej nieznanych przyczyn wskazano: art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) oraz art. 73 ust. 1 i 2 oraz art. 74 P.o.ś. Przywołanie powyższych przepisów narusza w sposób oczywisty treść art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, ze skarg J. M. i R. M., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu punktu pierwszego zaskarżonej decyzji, a ze skargi R. J. w oparciu o wskazane wyżej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji w pozostałej części oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przez nich wpisowi sądowemu.

Rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne i wskazania oraz podejmie należycie uzasadnione rozstrzygnięcie z przywołaną prawidłowo podstawą prawną.

ds