Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 166/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1,2,3,
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 147 par. 1, art. 152, 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Z. M. na uchwałę Rady Gminy Boleszkowice z dnia 25 sierpnia 2005 r. Nr XXXIV/147/2005 w przedmiocie utworzenia Parku Kulturowego Chwarszczany I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Gminy Boleszkowice na rzecz skarżącej Z. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 19 stycznia 2010 r. Z. M., działając na podstawie art. 101

ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Numer 147/2005 Rady Gminy Boleszkowice z dnia 25 sierpnia 2005 r. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego [...].

Skarżąca podała w uzasadnieniu skargi, że jest współwłaścicielką działki nr 18/6, obręb [...], leżącej na terenie Parku Kulturowego [...], natomiast przedmiotowa uchwała została niewłaściwie wprowadzona w życie, jest niezgodna z podaną w niej podstawą prawną oraz innymi przepisami prawa materialnego, a także zawiera wewnętrzne sprzeczności logiczne oraz bezpośrednio narusza jej prawa i uprawnienia.

Z. M. wyjaśniła również, że z uwagi na powyższe zarzuty w dniu

1 grudnia 2009 r. skierowała do Rady Gminy Boleszkowice wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i w dniu 7 stycznia 2010 r. otrzymała odpowiedź wraz z kopią uchwały Rady Gminy Boleszkowice z dnia 30 grudnia 2009 r. odmawiającą uwzględnienia jej wezwania.

Następnie skarżąca wskazała, że w § 6 uchwały ustalono, że wejście

w życie przepisów uchwały nastąpi po 14 dniach od jej ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Natomiast żadne przepisy, szczególnie art. 13 pkt 10 ustawy

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tak nie stanowią. Nie mógł też mieć tutaj zastosowania art. 13 pkt 2 tej ustawy, albowiem zakwalifikowanie skarżonej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego nie znajduje uzasadnienia w treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i przepis ten nie został przywołany w podstawie prawnej podjętej uchwały. Uchwała o powołaniu Parku Kulturowego [...] nie może być uznana za akt prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym. Pierwsze zdanie § 2 zaskarżonej uchwały nie wprowadza bezwzględnego i natychmiastowego stosowania zakazów ,nakazów i ograniczeń, lecz stanowi o sposobach ochrony parku kulturowego poprzez ich stosowanie. Zakazy i ograniczenia zostały zawarte w rozdziale II uchwały zatytułowanym "Sposoby ochrony parku", zaś – według skarżącej - wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, było wyraźne rozdzielenie zakazów i ograniczeń od sposobów ochrony. Sposobów ochrony parku nie można też mylić z planem ochrony parku kulturowego, o którym mowa

w rozdziale III uchwały i w art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązkiem sporządzenia planu ochrony parku, ustawa obciąża niezależnie wójta. Z. M. powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006, sygn. akt II SA/Bk 681/05, w którym wskazano na problematyczność uznania jakichkolwiek uchwał o charakterze programowym i planistycznym za akty prawa miejscowego.

W dalszej części skargi Z. M. podniosła, że rażące naruszenie prawa stanowi fakt, iż załączniki graficzne do uchwały nie przedstawiają granic powołanego parku, ani też nie ukazują stanowiska archeologicznego nr [...]. W elektronicznej wersji Dziennika Urzędowego Województwa Zachodniopomorskiego mapa dotycząca stanowiska archeologicznego nr [...] zawiera informację, że jego zasięg zaznaczono kolorem zielonym, a tego koloru i jakiejkolwiek innej linii brak. Granice samego parku, według legendy mapy, określa linia koloru czerwonego, lecz mapa jest czarno-biała. Z kolei na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy Boleszkowice brak jest załączników graficznych do tej uchwały. Skarżąca odwołała się w tym miejscu do przepisu § 4. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2008 r. w spawie wymagań technicznych dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne, elektronicznej formy dzienników urzędowych oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych.

W ocenie Z. M. § 1 ust. 2 pkt 3 przedmiotowej uchwały, obejmujący ochroną ziemne warstwy kulturowe, jest sprzeczny z art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi, że park kulturowy tworzy się

w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Krajobraz kulturowy definiuje art. 3 pkt 14 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jest to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. Obejmuje więc też elementy nadziemne, usytuowane w dostrzegalnej wzrokiem przestrzeni, widoczne gołym okiem. Europejska Konwencja Krajobrazowa sporządzona we Florencji w dniu 20 października 2000 r., ratyfikowana przez Polskę i opublikowana w Dzienniku Ustaw z 2006 r. Nr 14, poz. 98, również definiuje krajobraz kulturowy jako obszar, postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Natomiast ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednoznacznie odróżnia zabytki archeologiczne od zabytku jakim jest krajobraz kulturowy (art. 3 pkt. 4 w porównaniu

pkt 14 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1a w porównaniu z pkt 3). Zabytki archeologiczne, zgodniez przyjętą naukowo klasyfikacją, mogą co prawda posiadać własną formę krajobrazową (kurhany, megality, grodziska, wały) i być elementem krajobrazu, lecz takowe na terenie Parku Kulturowego [...] nie występują. Ziemne warstwy kulturowe, o których mowa jest w uchwale należy, zgodnie z art. 3 pkt. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zaliczyć do form "podziemnych będących pozostałością egzystencji i działalności człowieka, złożonych z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w ich wytworów bądź ich śladów" - nie będących zatem składnikiem krajobrazu. Potwierdzeniem tego mogłaby by być mapa ukazująca zasięg stanowiska nr [...], z której wynika jednoznacznie, iż pokrywa się ono z lokalizacją budynków, drogami, zielenią - a zatem znajduje się pod nimi, pod ziemią i jest niewidoczne. Jednakże zasięg stanowiska nr [...] jest, na podstawie oficjalnie dostępnych wersji uchwały, niemożliwy do ustalenia.

Skarżąca podkreśliła nadto, że w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1487/07 NSA uznał, że "uchwała rady gminy tworząca parku kulturowy powinna określać dokładnie granice parku, sposób jego ochrony, a także zakazy i ograniczenia, ale tylko takie, które zostały enumeratywnie określone w ustawie. Jeżeli nie określono w uchwale sposobu ochrony parku, koncentrując się na nakazach i ograniczeniach, nadto wychodzących poza ich wyczerpujący katalog, określony w art. 17 ust. 1 ustawy, to plan ustanowiony zaskarżoną uchwałą rady miasta jest prawnie wadliwy i istotnie narusza prawo".

Zdaniem skarżącej, przedstawiona w powyższym wyroku sytuacja, odnosi się do zapisów uchwały o powołaniu Parku Kulturowego [...], w szczególności do określenia sposobu ochrony z zakazami i ograniczeniami, przy równoczesnych odniesieniach do nieistniejącego planu ochrony parku oraz dotyczy graficznych załączników tej uchwały.

Z. M. wskazała również w skardze na występujące w uchwale zakazy i ograniczenia, które - jej zdaniem - wykraczają poza katalog określony w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mianowicie podniosła, że w § 2 pkt 8 uchwały wprowadzono zakaz wydzielania i wygradzania nieruchomości. Zakaz wydzielania (dokonywania podziałów geodezyjnych) nie znajduje uzasadnienia

w podanej podstawie prawnej. Zakaz wygradzania dotyczyć może zaś tylko ogrodzeń od strony miejsc publicznych, mostów, torów kolejowych zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Inne rodzaje ogrodzeń o wysokości poniżej 2, 2 m wyłączono spod kontroli administracyjnej i ich budowa nie wymaga nawet zgłoszenia organom nadzoru budowlanego. Na dowód zasadności swoich twierdzeń skarżąca powołała się na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, kończącą postępowanie w sprawie budowy "ogrodzenia" przez syna skarżącej na działce, której jest także współwłaścicielką i którą dołączyła do skargi w celu wykazania naruszenia jej interesu prawnego przez zapisy skarżonej uchwały.

Nadto, w przekonaniu skarżącej, zakaz wygradzania jest logicznie sprzeczny z pkt 13 (§ 2 uchwały), przewidującym ograniczenie działalności hodowlanej. Nie sprecyzowano również w uchwale, co oznacza działalność hodowlana na wielką skalę, jednakże działalność ta została zakazana. Skarżąca wyjaśniła, że nie sposób jest ogrodzić stado krów, bez względu na jego liczebność, żywopłotem, który jest jedynym dopuszczalnym na terenie parku rodzajem ogrodzenia.

Dodatkowo skarżąca podniosła, nie znajdują uzasadnienia, w podstawie prawnej uchwały, przepis § 2 pkt 13 tej uchwały, który przewiduje ustalenie funkcji związanych m.in. z organizacją festynów historycznych oraz przepis § 2 pkt 14, który wprowadza ograniczenie ruchu kołowego z wyłączeniem obsługi nieruchomości na terenie parku i ruchu turystycznego, przy czym przez środek Parku Kulturowego [...] biegnie droga krajowa nr 31, a także § 2 pkt 15 uchwały przewidujący wprowadzenie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków wszelkich prac wpływających na stan i wygląd krajobrazu w granicach parku kulturowego . Skarżąca zwróciła uwagę na art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który zawiera katalog spraw, wymagających uzyskania zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Kompetencje tego organu ograniczone są do zabytków wpisanych do rejestru zabytków, a nie parków kulturowych, będących całkowicie odmienna prawną formą ochrony zabytków.

Ponadto, brak jest podstawy prawnej dla § 2 pkt 16 uchwały, który nakazuje zapewnienie ratowniczych prac archeologicznych w przypadku prac ziemnych na terenie parku kulturowego. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (uchylony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8.10.2007 r.) obowiązek zapewnienia ratowniczych prac archeologicznych może dotyczyć wyłącznie prac przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub na trenie objętym ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podobnie brak jest podstaw prawnych do powołania przez Wójta Społecznej Rady Konsultacyjnej, pomocnej w zarządzaniu parkiem.

W ocenie skarżącej, bezpodstawny jest cały Rozdział III uchwały, traktujący

o planie ochrony parku kulturowego, którego obowiązek sporządzenia obciąża wójta na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rada Gminy dokonała w tym rozdziale rażącego naruszenia prawa, delegując

w sposób nieuprawniony, obowiązki wynikające z ustawy zabytkach i ochronie zabytków. Strona powołała się na treść wyroku WSA w Opolu z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 58/09.

W odpowiedzi na skargę Z. M. (doręczoną organowi w dniu 22 stycznia 2010 r.), Rada Gminy Boleszkowice wniosła o oddalenie skargi w całości.

Zdaniem organu, zaskarżona uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, przede wszystkim z art. 16 i 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Utworzenie parku kulturowego ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu właściwej gminy, wskazując cel w jakim może być utworzony park kulturowy. Celem tym jest ochrona krajobrazu kulturowego oraz zachowanie wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Ustawodawca wskazał też w art. 17 ust.1 wyżej cytowanej ustawy, wymienione enumeratywnie, nakazy i zakazy jakie mogą obowiązywać

w związku z utworzeniem parku kulturowego. Zaskarżona uchwała została wydana

w granicach prawa, albowiem została spełniona przesłanka celowościowa utworzenia parku, którą szczegółowo opisano w uzasadnieniu uchwały. Przede wszystkim wskazano uwarunkowania historyczne oraz lokalizację na terenie miejscowości dawnej kaplicy Templariuszy, zespołu folwarcznego wraz z zespołem młyńskim i kuźnicą, które decydują o szczególnych wartościach architektoniczno-krajobrazowych obszaru, na którym utworzono park. Organ podkreślił, że wprowadzone w § 2 zaskarżonej uchwały nakazy i zakazy są zgodne z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz czynią zadość zasadzie proporcjonalności, albowiem w żadnej mierze nie można ich uznać jako nadmiernie obciążających właścicieli nieruchomości, znajdujących się w granicach parku.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżona uchwała została podjęta w trybie właściwym dla tego typu aktów. Została bowiem wydana po uprzednim zasięgnięciu opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków a ponadto, jako przepis prawa miejscowego, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego.

Organ, odnosząc się do zarzutów skargi, podał, że nie zgadza się z opinią skarżącej, jakoby zaskarżona uchwała nie spełnia warunków niezbędnych dla uznania jej za akt prawa miejscowego. Uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 82 ust. 7 zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustawodawca nigdzie nie zawarł katalogu aktów prawa miejscowego. W doktrynie wskazuje się na kilka podstawowych cech tego typu aktów. Przede wszystkim jako źródła prawa powszechnie obowiązującego akty te charakteryzuje możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych ). Adresatami aktów prawa miejscowego mogą być wszystkie podmioty jak i niektóre ich kategorie. Akty te są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się na obszarze ich działania w przewidzianej przez nie sytuacji. Z reguły zasięg działania aktów pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, mogą być jednak stanowione także dla mniejszych terenów. Niezbędną cechą aktów prawa miejscowego jest także posiadanie charakteru normatywnego, tzn. muszą one zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się - mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Wszystkie wyżej wskazane elementy można przypisać zaskarżonej uchwale, z tego też względu zaliczenie tego aktu do aktów prawa miejscowego jest prawidłowe, a co za tym idzie uchwała wymagała opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego.

Bezzasadne są również twierdzenia skarżącej o bezczynności Gminy w zakresie realizacji obowiązków, o jakich mowa w ustawie z dnia 27 marca 2009 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), albowiem Rada Gminy w dniu [...] listopada 2008 r. podjęła uchwały Nr XXV/159/2008 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Boleszkowice i Nr XXV/161/2008 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu [...]. Dodatkowo został opracowany Plan Ochrony Parku Kulturowego, który uzyskał pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie. Ponadto w dniu 17 lutego 2010 r. wpłynął wniosek od Wójta Gminy

o wprowadzenie do porządku obrad XL sesji Rady Gminy, która odbędzie się w dniu

25 lutego 2010 r. projektu uchwały w sprawie zatwierdzenia "Planu Ochrony Parku Kulturowego [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z akt sprawy wynika, że zostały spełnione wymogi formalne rozpoznania przez Sąd skargi na uchwałę nr XXXIV/147/2005 Rady Gminy Boleszkowice z dnia

25 sierpnia 2005 r. w sprawie utworzenia Parku Kulturowego [...] (Dz. Urz. Woj. Zacho Nr 78, poz. 1644 ze zm.), bowiem skarżąca Z. M. bezskutecznie wezwała Radę Gminy Boleszkowice do usunięcia naruszenia prawa, które w jej ocenie spowodowane zostało treścią zaskarżonej uchwały, następnie wniosła skargę przed upływem 30 dni od otrzymania odpowiedzi na to wezwanie oraz wykazała, że wspomniane unormowanie narusza jej uprawnienia jako współwłaścicielki działki nr 18/6 w obrębie [...], leżącej na terenie Parku Kulturowego [...], stanowi przeszkodę stawiania trwałych ogrodzeń nieruchomości, umożliwiających prowadzenie hodowli zwierząt gospodarskich.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażony w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 569/07, iż właściciel działki ma legitymacją skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swą działką. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego (a taki charakter bez wątpienia ma zaskarżona uchwała), wprowadza do porządku prawnego nowe reguły powinnego postępowania. Zakazy uchwały uszczuplają uprawnienia właścicielskie i naruszają jego interes prawny z dniem wejścia w życie uchwały, co implikuje wniosek o wykazaniu się przez skarżącą legitymacją skargową do zainicjowania niniejszego postępowania sądowego.

Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że materialnoprawną podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Przepis ten w ust. 1 stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Ustęp 2 tego przepisu określa natomiast zakres przedmiotowy uchwały i stanowi, że akt ten winien określać nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że Gmina Boleszkowice przed podjęciem uchwały przez organ stanowiący Gminy wystąpiła do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków

w Szczecinie o wyrażenie opinii w przedmiocie utworzenia parku kulturowego. Opinia

w tej sprawie, akceptująca ideę powołania parku została przekazana Gminie przez właściwy organ w dniu 23 sierpnia 2005 r.

Zaskarżona uchwała w § 1 określiła nazwę parku jako "Park Kulturowy [...]", jego granice na załączniku graficznym do uchwały a także wskazała na sposób ochrony parku oraz zakazy i ograniczenia wynikające z art. 17 ustawy

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( § 2).

Dokonując oceny prawnej uchwały zwrócić należało uwagę, że granice parku kulturowego, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca, określone wyłącznie

w załączniku graficznym do uchwały linią ciągłą koloru czerwonego, nasuwają duże wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu granic.

W ocenie Sądu, skoro gmina zdecydowała się na utworzenie parku kulturowego, w którym – zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami- zostaną wprowadzone normy odmiennie regulujące m.in. prowadzenie robót budowlanych, działalność przemysłową, rolniczą hodowlaną, handlową lub usługową, sposób korzystania z zabytków nieruchomych etc. od tych, które obowiązują na pozostałym obszarze gminy, to nie może być wątpliwości, jakiego obszaru te unormowania dotyczą, jakich nieruchomości, które nie są przecież wyłączną własnością gminy.

Obszar parku kulturowego winien być tak określony, by z treści uchwały wynikało, jakie nieruchomości obejmuje, bez konieczności odwoływania się w sprawach spornych do wójta, który to organ nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów w tym zakresie, zaś uchwała w takie kompetencje wyposażyć go nie może.

Brak jednoznacznie określonych granic parku kulturowego jest istotną wadą prawną uchwały, uniemożliwiajacą jej funkcjonowanie w obrocie prawnym, albowiem

w istocie nie wiadomo dokładnie jakiego obszaru dotyczy. Na wagę tego problemu zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r. I OSK 1487/07.

Odwołując się do treści art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazać również należy, że istotnym elementem uchwały o utworzeniu parku kulturowego jest określenie sposobu ochrony parku. W rozdziale II zaskarżonej uchwały, Rada Gminy Boleszkowice usiłowała uregulować sposób ochrony parku kulturowego, jednakże uczyniła to w sposób nieprawidłowy, w istocie sprowadzając tą kwestię do narzucenia na terenie Parku zakazów i ograniczeń nie ustalając zaś, w sposób nie budzący wątpliwości, na czym w istocie ochrona powinna polegać.

W przekonaniu Sądu, nie było niewątpliwie celem ustawodawcy sprowadzanie sposobu ochrony parku kulturowego do narzucenia na jego terenie wyłącznie zakazów i ograniczeń, bowiem te mają pełnić funkcję wspomagającą. Nie było również intencją odwoływanie się w tej materii do planu ochrony, który stanowi odrębny akt od skarżonej uchwały.

Sąd dokonując oceny legalności tej części uchwały, która dotyczy sposobu ochrony parku, stwierdził, że kontroli tej w istocie dokonać nie może ze względu na brak takich unormowań w uchwale, a te które widnieją w uchwale pod hasłem "Sposób ochrony parku kulturowego" nie pełnią takiej funkcji jaką przypisał im ustawodawca.

Odnosząc się z kolei do zawartych w § 2 uchwały zakazów i ograniczeń, należy zwrócić uwagę, że redakcja tychże nie odpowiada żadnym regułom określonym

w zasadach techniki prawodawczej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"- Dz.U. Nr 100, poz. 908). Wedle przepisów rozporządzenia obowiązują następujące dyrektywy redagowania przepisów prawnych:

1) precyzji tekstu prawnego;

2) komunikatywności tekstu prawnego dla jego adresatów;

3) adekwatność tekstu prawnego do zamiaru prawodawcy.

W kwestii zakazów i ograniczeń istotne znaczenie ma zasada precyzji

w redagowaniu przepisów prawnych, która oznacza, że przepisy prawne powinny być tak zredagowane, by adresaci przepisów nie mieli wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organy, które będą go stosowały, nie miały wątpliwości co do interpretacji tego przepisu (vide: J. Warylewski, T. Bąkowski,

P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, G. Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003).

Skoro ustawodawca upoważnił zatem radę gminy do uchwalenia w akcie powołania parku kulturowego zakazów i ograniczeń oraz określił zakres tychże (art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), to z treści przepisów uchwały winien wynikać wprost charakter przepisu stanowiący zakaz lub ograniczenie w odniesieniu do terenu chronionego. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (por. wyrok T.K. 10.11.1998 r. – K 39/97). Wprowadzenie zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenie parku kulturowego winno było polegać na wskazaniu pewnej klasy zachowań. Jak bowiem powszechnie przyjmuje się w doktrynie, norma prawna musi mieć charakter generalno-abstrakcyjny, przy czym cecha generalności odnosi się do jej hipotezy, a abstrakcyjność dotyczy przedmiotu normy określającego zachowanie się jej adresata. Lektura uchwały pozwala jednoznacznie stwierdzić, że przepisy § 2 nie odpowiadają przyjętym zasadom techniki prawodawczej.

Odnosząc się z kolei do treści § 3 uchwały zauważyć należy, że przy ściśle określonym w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. zakresie przedmiotowym uchwały w sprawie powołania parku kulturowego, unormowania dotyczące planu ochrony parku, wykraczają poza ten zakres i powodują, że zaskarżona uchwała jest w tej części prawnie wadliwa. Dodać przy tym należy, że plan ochrony parku kulturowego stanowi akt odrębny od skarżonej uchwały (art. 16 ust. 3 ustawy), sporządzany jest przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków i podlega wyłącznie zatwierdzeniu przez radę. Ustawodawca nie tylko nie przewidział w uchwale o powołaniu parku kulturowego unormowań dotyczących planu ochrony a tym bardziej określania jego charakteru prawnego, jego treści czy celu jego sporządzenia.

Rada gminy nie posiadała również umocowania w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 16 ust. 2) do upoważnienia w uchwale o powołaniu parku kulturowego organu wykonawczego gminy do powołania Społecznej Rady Konsultacyjnej, określania jej składu, zadań oraz regulaminu. Przepis § 4 uchwały w świetle treści art. 16 ust. 2 ustawy wykracza poza upoważnienie ustawowe.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że wymieniona w pkt I wyroku uchwała

w sposób istotny narusza prawo, albowiem nie określiła dokładnie granic parku, sposobu ochrony parku, ustanowiła system zakazów w sposób sprzeczny z zasadami techniki prawodawczej, zawiera postanowienia stanowiące przekroczenie upoważnienia, przy czym jednocześnie narusza wskazany w skardze interes prawny skarżącej, uznać należało skargę za zasadną.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej " P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł jak w sentencji.

W kwestii wykonalności wyroku Sąd orzekł w oparciu o treść art. 152 P.p.s.a, natomiast o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy.