Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 382/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie NSA Jan Bała(spr.) Kazimierz Brzeziński Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Op 297/05 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 7 lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie renty strukturalnej 1. oddala skargę kasacyjną , 2.zasądza od H. K. na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu kwotę 120 (sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego,


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu decyzją z dnia 7 lipca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia 9 czerwca 2005 r., którą to decyzją - wydaną na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191), odmówiono H. K. przyznania renty strukturalnej wobec niespełnienia przewidzianego w tym rozporządzeniu warunku przekazania następcy całości gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu decyzji podano m.in., iż po wydaniu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. postanowienia nr [...] z dnia 24 listopada 2004 r. o spełnieniu przez wnioskodawcę warunków do przyznania renty strukturalnej, wnioskodawca w dniu 13 grudnia 2004 r. zbył część gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,25 ha na rzecz Gminy L. Następnie aktem notarialnym z dnia 4 maja 2005 r. przekazał na rzecz córki M. K. gospodarstwo rolne o pow. 26,68 ha, a nie o powierzchni zadeklarowanej we wniosku, tj. 28,93 ha.

Na skutek skargi H. K. sprawę rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Op 297/05 skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że stan faktyczny sprawy nie był sporny. Zarzuty zaś skarżącego dotyczyły wadliwego zastosowania przepisów prawa oraz ich niewłaściwej wykładni.

Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191) postępowanie w sprawie przyznania renty strukturalnej wszczyna się na pisemny wniosek złożony przez rolnika ubiegającego się o rentę strukturalną. Według § 18 ust. 2 tegoż rozporządzenia rolnik występujący o przyznanie renty strukturalnej zobowiązany jest do osobistego złożenia wniosku i to na formularzu udostępnionym przez Agencję (§ 18 ust. 4 rozporządzenia). Powyższe prowadzi do stwierdzenia, iż tylko wniosek złożony osobiście przez rolnika ubiegającego się o rentę strukturalną i na odpowiednim formularzu wszczyna postępowanie w sprawie. Przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia normuje expressis verbis, iż prawo dotyczące inicjatywy wszczęcia postępowania w tej kategorii spraw administracyjnych należy do strony. Przepis tegoż paragrafu określa również formę, w jakiej winien być złożony wniosek, a mianowicie - formularz. Skarżący spełnił te wymogi formalne, składając w dniu 10 września 2004 r. na odpowiednim formularzu u Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Skarżący nie kwestionował, a wręcz przyznał fakt, na który powołują się organy obu instancji, że wnioskiem objęte było 19 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 28,93 ha, a jako cel przekazania wskazał przekazanie gospodarstwa następcy - córce M. K. Do wniosku załączono dokumenty potwierdzające łączną powierzchnię i stan prawny posiadanego gospodarstwa, okres prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w okresie ostatnich 10 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku, podleganie ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu oraz nieposiadanie zadłużenia w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, jak również kwalifikacje zawodowe przejmującego gospodarstwo rolne (ust. 5 § 4 rozporządzenia).

Przepisy rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. określające warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych przewidują dwuetapowe postępowanie związane z rozpoznawaniem wniosku o przyznanie renty strukturalnej.

Stosownie do § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia kierownik biura powiatowego Agencji weryfikuje wniosek o przyznanie renty strukturalnej, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 1, w terminie 40 dni od dnia złożenia wniosku. Ust. 2 przewiduje, iż w ramach weryfikacji wniosku kierownik biura powiatowego Agencji ustala:

spełnienie warunków określonych w § 4 pkt 1-3, 6 i 7;

2) łączną powierzchnię posiadanego gospodarstwa rolnego oraz zmiany, jakim podlegała ta powierzchnia w ostatnich 5 latach przed złożeniem wniosku;

3) stan prawny posiadanego gospodarstwa rolnego oraz zmiany, jakim podlegał stan prawny tego gospodarstwa w ostatnich 5 latach przed złożeniem wniosku;

4) spełnienie warunku posiadania kwalifikacji zawodowych przez osobę deklarowaną we wniosku, jako przejmującą gospodarstwo rolne lub przejmującą użytki rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego.

Przewidziana przepisami prawa weryfikacja wniosku skarżącego została dokonana przez organ I instancji i w jej wyniku zostało ustalone, że wnioskodawca spełnia warunki określone w § 4 pkt 1-3, 6 i 7 i § 11 oraz jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni, co najmniej 1 ha użytków rolnych. Kierownik biura powiatowego Agencji wydał w związku z powyższym, zgodnie z dyspozycją § 20 ust. 4 ww. rozporządzenia, w dniu 24 listopada 2004 r. postanowienie o spełnieniu przez H. K. warunków do uzyskania renty strukturalnej. Postanowienie to ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ wypowiedział się w nim o zaistnieniu warunków, co do możliwości nabycia przez wnioskodawcę renty strukturalnej. Postanowienie zawierało także, zgodnie z ust. 6 § 20 rozporządzenia, pouczenie o warunkach dotyczących formy, sposobu i terminu przekazania gospodarstwa rolnego oraz zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej.

Decyzją konstytutywną, która może dopiero tworzyć prawo po stronie wnioskodawcy do renty strukturalnej jest decyzja w sprawie przyznania renty strukturalnej, znajdująca oparcie w § 21 rozporządzenia. Zamieszczenie w tym przepisie sformułowania "w sprawie przyznania renty strukturalnej" oznacza, że organ zobowiązany jest zbadać i ustalić na podstawie dowodów określonych w rozporządzeniu, czy doszło do przekazania całego gospodarstwa rolnego o areale zgodnym z zadeklarowanym we wniosku. Dokonując wykładni użytego w rozporządzeniu zwrotu "całego", niemożliwym jest niełączenie jego znaczenia z areałem gospodarstwa rolnego wskazanym we wniosku. Nie sposób bowiem nie dostrzec, że postępowanie o przyznanie renty strukturalnej nie jest wszczynane z urzędu, lecz na wniosek zainteresowanego rolnika. Zatem to wniosek skarżącego określał przedmiot postępowania, jak też i determinował tryb oraz zakres prowadzonego postępowania. Skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie mu renty strukturalnej w zamian za przekazanie następcy - córce gospodarstwa rolnego o powierzchni wskazanej we wniosku, tj. 28,93 ha i stąd też organ zobligowany był do rozpoznania tego wniosku zgodnie z żądaniem wnioskodawcy i nie był władny do samodzielnej zmiany treści tego żądania, jak i wdrożenia z własnej inicjatywy nowego postępowania weryfikacyjnego związanego ze zmianą wniosku. Podkreślić należy, iż organy administracji publicznej związane są żądaniem strony i nie mogą zmieniać jego treści i uruchamiać według własnej oceny właściwego trybu postępowania. Zmiana jakiegokolwiek elementu wniosku oznacza, że organ nie ma do czynienia z tym samym wnioskiem wszczynającym postępowanie, lecz z innym. W postępowaniu o przyznanie renty strukturalnej jest to o tyle istotne, że organ dokonuje w pierwszym etapie postępowania weryfikacji wniosku, stwierdzając spełnienie lub nie przesłanek do nabycia renty strukturalnej. Taka weryfikacja wniosku oznacza, że organ I instancji przed wydaniem decyzji w sprawie renty strukturalnej nie powraca już i nie dokonuje ponownej oceny spełnienia przez rolnika warunków z § 4 pkt 1-3, 6 i 7 rozporządzenia, lecz ocenia jedynie dowody potwierdzające przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej (§ 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Mając zatem na uwadze powyższe uznać należało, iż warunek przekazania wszystkich użytków rolnych i całości gospodarstwa rolnego przez rolnika ubiegającego się o przyznanie renty strukturalnej zostaje spełniony wówczas, gdy ten przekazuje gospodarstwo rolne o areale zgodnym, tożsamym z zadeklarowanym we wniosku o przyznanie renty strukturalnej.

Według § 6 ust. 1 rozporządzenia warunek przekazania gospodarstwa rolnego, o którym mowa w § 4 pkt 4, uważa się za spełniony, jeżeli:

1) zostały przekazane wszystkie użytki rolne wchodzące w skład tego gospodarstwa, będące zarówno przedmiotem odrębnej własności rolnika i jego małżonka, jak również przedmiotem ich współwłasności, z zastrzeżeniem § 9 pkt 1;

2) przekazanie nastąpiło:

a) przez przeniesienie własności gospodarstwa rolnego w całości na rzecz następcy albo

b) na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych przez odpłatne lub nieodpłatne przeniesienie własności użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego lub

c) na powiększenie jednego lub kilku gospodarstw rolnych przez przekazanie wchodzących w skład gospodarstwa rolnego użytków rolnych w dzierżawę, na podstawie zawartej na okres co najmniej 10 lat:

* pisemnej umowy zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków albo

- umowy w formie aktu notarialnego.

Z akt administracyjnych wynika, że ten wymóg nie został spełniony przez skarżącego, gdyż po wydaniu przez organ postanowienia o spełnieniu warunków do nabycia renty strukturalnej skarżący zbył na rzecz Gminy L. części gospodarstwa o powierzchni 2,25 ha, a zatem nie przekazał następcy gospodarstwa rolnego o powierzchni zadeklarowanej we wniosku.

H. K. zastąpiony przez pełnomocnika - radcę prawnego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i domagał się uchylenia tego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie został przez skarżącego spełniony wymóg przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz następcy, albowiem przekazał on gospodarstwo rolne o powierzchni użytków rolnych niezgodnej z zadeklarowaną we wniosku o przyznanie renty strukturalnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oparł się przy tym tylko i wyłącznie na wykładni literalnej i definicji zwrotu "cały" za Słownikiem języka polskiego PWN. Tym samym uznał błędnie, iż "przeniesienie własności gospodarstwa rolnego w całości" jest tożsame z przeniesieniem własności gospodarstwa o areale zgodnym z zadeklarowanym we wniosku, pomimo iż przepis § 6 wprost takiego warunku nie przewiduje. Pominął nadto całkowicie wykładnię systemową i celowościową, gdyż "przeniesienie własności gospodarstwa rolnego w całości" interpretować należy nie tylko literalnie, ale też na tle całego systemu prawa, a w szczególności na gruncie prawa cywilnego.

Pamiętać należy, że gospodarstwo rolne to zorganizowana całość gospodarcza, w skład której wchodzą nie tylko grunty, ale też lasy, budynki i ich części, urządzenia i inwentarz oraz prawa związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Wyłączenie z gospodarstwa rolnego poszczególnych składników nie pozbawia tegoż gospodarstwa statusu zorganizowanej całości gospodarczej, a tym samym przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, iż skarżący nie przekazał całości gospodarstwa, a jedynie jego część, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie, tym bardziej iż jest niesporne, że skarżący nie pozostawił sobie nawet dopuszczalnego w myśl § 9 pkt 1 cytowanego rozporządzenia obszaru do 0,5 hektara użytków rolnych. Należy także uwzględnić fakt, iż skarżący działał pod dyktando i zgodnie ze wskazówkami udzielanymi mu przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR w S. oraz że miał na celu tylko i wyłącznie dopełnienie procedury skutkującej przyznaniem mu renty strukturalnej. W przeciwnym wypadku - gdyby go pouczono - cofnąłby wniosek i złożył kolejny, a renta najprawdopodobniej zostałaby mu wtedy przyznana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał niewadliwej wykładni § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej (...), uznając, iż w przepisie tym zawarto wymóg przekazania gospodarstwa rolnego w całości na rzecz następcy, a więc o powierzchni zadeklarowanej we wniosku o przyznanie renty strukturalnej. Tymczasem skarżący - co w sprawie jest bezsporne - przekazał na rzecz następcy gospodarstwo wolne o powierzchni mniejszej od zadeklarowanej we wspomnianym wniosku, gdyż po złożeniu wniosku a przed przekazaniem gospodarstwa rolnego zbył część gospodarstwa na rzecz innego podmiotu.

W tej sytuacji podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż skarżący przekazał na rzecz następcy całość gospodarstwa rolnego, którego był właścicielem w dacie tego przekazania, oraz że gospodarstwo to spełniało wymogi, o jakich mowa w art. 553 Kodeksu cywilnego oraz w przepisach dotyczących ubezpieczenia rolników indywidualnych, czy też podatku rolnego, jest bez znaczenia dla sprawy.

O tym, że w § 6 ust. 1 pkt 2 lit.a omawianego rozporządzenia chodzi o warunek przeniesienia własności gospodarstwa rolnego na rzecz następcy w całości określonej we wniosku o przyznanie renty strukturalnej świadczy treść powołanych przez Sąd I instancji przepisów § 18 ust. 3 pkt 5a tegoż rozporządzenia, zgodnie z którym do wniosku o przyznanie renty strukturalnej dołącza się dokumenty potwierdzające łączną powierzchnię i stan prawny posiadanego gospodarstwa rolnego i ta okoliczność podlega weryfikacji przez kierownika biura powiatowego Agencji przed wydaniem postanowienia o spełnieniu warunków do przyznania takiej renty (§ 20 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia).

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.