Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1512/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie: NSA Grażyna Danielec AWSA Dorota Dąbek (spr) Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2005 r sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 maja 2003 r Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego kwotę [...]( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 138 §1, pkt 1 KPA w związku z art. 4 punkt 5 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 1 i 10 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294) w związku z § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania W. Z. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].2003r., znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej słuchu, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W toku postępowania ustalono, że W. Z. pracował w latach 1967-2001 w "C" a od [...] 2001r. w Zakładzie "C". w [...]. Przez cały okres zatrudnienia pracował jako tokarz, z wyjątkiem lat 1977-87, kiedy pracował jako kontroler jakości wyrobów. Ustalono, że pracując na stanowisku tokarza W.Z. był narażony na działanie hałasu, którego natężenie przekraczało dopuszczalne normatywy higieniczne i stwarzało ryzyko powstania choroby zawodowej narządu słuchu.

W. Z. był badany w 1999r. przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy a następnie przez Instytut Medycyny Pracy, które nie stwierdziły schorzenia zawodowego.

W oparciu o te orzeczenia lekarskie Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u W. Z. choroby zawodowej, którą utrzymał w mocy Wojewódzki Inspektor Sanitarny.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej §1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Powołał się na stwierdzenia zawarte w wypisie szpitalnym Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego z dnia [...].2002r., iż "nagły niedosłuch ucha lewego nałożył się na istniejący obustronny niedosłuch związany z wykonywaną pracą w hałasie", które dołączył do skargi. Zarzuca, że wydane przez WOMP i IMP orzeczenia nie są obiektywne. Zdaniem skarżącego orzeczenia te są niezrozumiałe, lakoniczne i nie uwzględniają wszystkich aspektów jego schorzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i szczegółowo odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze. Podkreślono, że w sprawie przyjęto istnienie w środowisku pracy skarżącego warunków narażających na postanie schorzenia słuchu, jednakże w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, organ jest tym związany i nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej, pomimo że przyjął narażenie na hałas. Odnośnie wypisu szpitalnego Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego z dnia [...].2002r. stwierdzono, że został sporządzony przez lekarza, który nie ma uprawnień do stwierdzania chorób zawodowych, a nadto że nie ma go w aktach sprawy oraz że WOMP wdrożył postępowanie diagnostyczne już po hospitalizacji w tym szpitalu i że w dokumentacji medycznej WOMP znajdowała się przedmiotowa karta wypisowa a zatem jej treść była znana lekarzom. Podkreślono także, że zdaniem organu wydane w sprawie orzeczenia lekarskie są zrozumiałe i czytelne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2003r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą.

Stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi.

W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo.

Stosownie do treści § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U nr 65, poz. 294 z późno zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy.

Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. 11. 1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji.

Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa.

Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone.

Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Powoduje to wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, nie uzasadniono tego poglądu w sposób nie budzący wątpliwości. Uzasadnienie WOMP akcentuje asymetrię niedosłuchu podkreślając, że nie jest ona charakterystyczna dla następstw działania hałasu i stwierdzając jednocześnie, że znaczne pogorszenie słuchu ucha lewego miało charakter nagły. Orzeczenie IMP jest jeszcze bardziej lapidarne. Powtórzono w nim pogląd dotyczący asymetrii dodając jednak do tego nowe istotne jak się wydaje elementy, a mianowicie że badania wykazały głęboki ubytek odbiorczy ucha lewego z towarzyszącą dysfunkcją błędnika przy niewielkiego stopnia niedosłuchu typu mieszanego ucha prawego. Nie wyjaśniono jednak jakie znaczenie należy przypisać uszkodzeniu błędnika. Nie wskazano też dokładnie jakiej wielkości jest ubytek słuchu, ograniczając się do ogólnych stwierdzeń, że dla ucha prawego jest on "głęboki", a dla ucha lewego "niewielki". Nie wyjaśniono też co oznacza "mieszany charakter" niedosłuchu oraz jakie znaczenie należy przypisać "zmianom pozapalnym" ucha prawego. Nie wyjaśniono zatem w sposób wyczerpujący i przejrzysty dlaczego stwierdzone zmiany "nie są klinicznie charakterystyczne dla przewlekłego urazu akustycznego i nie mają związku przyczynowego z narażeniem na hałas".

W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą zasadniczą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy. Ośrodek Medycyny Pracy rozpoznał jedynie "niewielkiego stopnia niedosłuch odbiorczy ucha prawego i resztki słuchu ucha lewego", wskazując na znaczną asymetrię jako powód odmówienia przyjęcia zawodowego charakteru niedosłuchu. Inna jest natomiast diagnoza Instytutu Medycyny Pracy, który stwierdził "uszkodzenie ucha wewnętrznego lewego z odbiorczym ubytkiem słuchu i dysfunkcją błędnika oraz zmiany pozapalne ucha środkowego prawego z ubytkiem słuchu typu mieszanego". Pojawił się zatem tutaj szereg zupełnie innych schorzeń, o których nie ma mowy w pierwszym z orzeczeń (dysfunkcja błędnika, zmiany pozapalne). Organy administracyjne zupełnie to pominęły, nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tej sprzeczności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych.

Przyjmując opisane powyżej orzeczenia lekarskie za wystarczającą podstawę swych decyzji administracyjnych, organy administracyjne nie dokonały też rozważenia ewentualnej konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, jakie uszkodzenie słuchu istniało przed "nagłym znacznym pogorszeniem się słuchu ucha lewego" pod kątem stwierdzenia, czy już wtedy nie było podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wydaje się to konieczne wobec zawartych w orzeczeniach lekarskich stwierdzeń, iż tylko w jednych uchu zmiany chorobowe nastąpiły nagle. Wydaje się zatem, że schorzenie ucha prawego istniało już wcześniej. Nie wyjaśniono jednak dokładnie czy rzeczywiście tak było i jaki ma ono charakter.

Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Dodatkowo podkreślić trzeba, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Zwrócić zatem należy uwagę, że sama podnoszona przez obydwa zespoły lekarskie a następnie zacytowana w decyzjach administracyjnych okoliczność, iż w uchu prawym ubytek słuchu jest "nieznaczny", nie może być uznana za prawidłowy argument uzasadniający odmowę istnienia choroby zawodowej słuchu.

Należy też podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił.

Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, iż opisanych powyżej wad postępowania nie może sanować dołączona do akt już po wniesieniu skargi do Sądu prywatna opinia lekarska podpisana przez lekarza medycyny T. C.. Została ona uzyskana dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. Szczególnego zaś podkreślenia wymaga, że nie ma ona waloru dowodu i nie pochodzi od lekarza upoważnionego przez właściwe przepisy do orzekania w sprawach chorób zawodowych.

Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa.

Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów przejazdu skarżącego do sądu, zgodnie z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.