Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 693/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. K. i H.W. na decyzję Wojewody z dnia 28 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących D. K. i H. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej H. W. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstawa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 28 lipca 2017 r. Wojewoda po rozpoznaniu odwołania D. K. i H. d. W. od decyzji Prezydenta Miasta z 21 lutego 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wbudowanym garażem oraz infrastrukturą: zjazdem na działkę, instalacją wentylacji i klimatyzacji, instalacją wewnętrzną gazową, elektryczną i sanitarną przy ul. K. w G. - dz. nr [..]-[..], obręb [..], umorzył postępowanie odwoławcze.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 28, art. 80 ust. 1 pkt.2, art. 81 ust. 1 pkt.2 i art.82 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332).

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że od wskazanej decyzji prezydenta Miasta z 21 lutego 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wbudowanym garażem oraz infrastrukturą: zjazdem na działkę, instalacją wentylacji i klimatyzacji, instalacją wewnętrzną gazową, elektryczną i sanitarną przy ul. K. w G.- dz. nr [..]-[..], obręb [..], odwołały się D. K. i H. d. W. Wskazały, że został naruszony art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez działanie organu I instancji w sposób wykraczający poza granice prawa, niezgodne z zasadą prawdy materialnej, informowania i przekonywania. Naruszenia prawa, zdaniem skarżących, dotyczyły m.in. również błędnej wykładni art. 28 Prawa budowlanego, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji, art. 61 Prawa budowlanego, art. 140, art. 144, art. 147 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie.

Rozpoznając sprawę wskazał Wojewoda, że D. K. i H. d. W. nie zostały uznane za strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i nie brały w nim udziału. Podkreślił organ odwoławczy, że od ogólnej zasady zawartej w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustanowiony został wyjątek. Przepis ten przewiduje, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu. Porównanie treści obu cytowanych przepisów wskazuje na zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, a ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości.

Obszarem oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 3 pkt 20 tej ustawy, jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustawodawca zawęził zatem w Prawie budowlanym krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Prawidłowe ustalenie, komu przysługuje przymiot strony w konkretnym postępowaniu w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę musi być poprzedzone ustaleniem obszaru oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonego z uwzględnieniem rodzaju i charakterystyki tej inwestycji w świetle przepisów odrębnych.

Warunkiem uznania zatem danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości. Przy czym, zdaniem Wojewody, to na podmiocie odwołującym się spoczywa ciężar wykazania, że ma legitymację materialno-prawną do uznania go za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Na podstawie analizy akt sprawy Wojewoda ustalił, że D. K. i H. d. W. swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie w postępowaniu odwoławczym od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wbudowanym garażem oraz infrastrukturą: zjazdem na działkę, instalacją wentylacji i klimatyzacji, instalacją wewnętrzną gazową, elektryczną i sanitarną przy ul. K. w G. - dz. nr [..]-[.], obręb [..] wywodzą z prawa własności nieruchomości nr [..] przy ul. M. w G., sąsiedztwa z działką drogową nr [..] oraz określenia przedmiotowego terenu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako "terenów potencjalnie narażonych na osuwanie się mas ziemnych".

Wobec powyższych uwag za istotne dla oceny czy odwołujące istotnie powinny zostać uznane za strony w przedmiotowym postepowaniu uznał organ odwoławczy ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją.

Z akt sprawy wynika, że działki odwołujących i inwestora ( nr [..] i nr [..]) oddzielone są od siebie działką drogową nr [..]. Wskazane tereny sąsiadowałyby ze sobą bokami jedynie na długości 2m. Budynek odwołujących się zlokalizowany jest w odległości ok. 40 m od planowanego obiektu.

Stwierdził Wojewoda, że działka odwołujących jest wprawdzie położona w sąsiedztwie działki, na której planowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz jej usytuowanie nie wpływa w żaden sposób na nieruchomość odwołujących i nie narusza interesu właścicielek. Zaskarżone przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działki. Innymi słowy, D. K. i H. d. W. mogą bez przeszkód zagospodarować działkę będącą ich własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres, wyznaczony przepisami prawa, dopuszczalnego zagospodarowania.

Tym samym nieruchomość należąca do wnoszących odwołanie nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i dlatego nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na jej budowę, co uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego.

Skargę na powyższą decyzję wniosły D. K. i H. d. W. zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na błędnej wykładni tego przepisu skutkującej jego niewłaściwym zastosowaniem poprzez przyjęcie nieuprawnionego i zawężonego znaczenia pojęcia "ograniczenia w zagospodarowaniu w nieruchomości" podczas gdy aktualne orzecznictwo sądowe nakazuje rozumieć to pojęcie w sposób funkcjonalny. Podkreśliły skarżące, że w toku postępowania zaprezentowały szereg twierdzeń na poparcie tezy, iż prowadzona inwestycja może w istocie prowadzić do ograniczenia w zagospodarowaniu należącej do nich nieruchomości, a tym samym posiadają nie tylko interes faktyczny, ale również prawny w rozumieniu tegoż przepisu tj. w piśmie z 16 stycznia 2017r. i 20 lutego 2017r., odwołaniu z 17 marca 2017r., pismach złożonych w toku postępowania odwoławczego tj. pisma z 27 czerwca 2017r, pisma z 10 lipca 2017r., w przedłożonej do akt sprawy ekspertyzie sporządzonej przez mgr J. K. zatytułowanej "Opinia dotycząca wpływu na otoczenie projektowanej inwestycji przy ul. K. w G.". Dokumenty te powinny zdaniem skarżących stanowić asumpt do ustalenia przez organ, iż może występować realne ryzyko "ograniczenia zagospodarowania działki" oznaczonej nr [..] przy ul. M. w G. (nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe w tym zakresie, albowiem wszystkie wnioski dowodowe zostały pominięte): ponadto - zarzut braku interesu materialno-prawnego jest chybiony, albowiem Prawo budowlane nie nakłada na stronę obowiązku "udowodnienia" ale wyłącznie "uprawdopodobnienia" wpływu na ograniczenie ("może mieć") w zagospodarowaniu nieruchomości, co zostało uczynione.

Skarżące zarzuciły także:

1) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności dla wyjaśnienia sprawy i brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego:

a) wskazały skarżące, że w toku postępowania wielokrotnie podnosiły, iż tereny objęte zagrożeniem osuwiskowym stanowią system "naczyń połączonych", gdzie ewentualne zaniedbania powstałe w trakcie realizacji inwestycji budowlanej mogą mieć wpływ na nieruchomości sąsiadujące ze sobą (czy też położone w bardzo bliskiej odległości).

Bez znaczenia dla oceny powyższego powinien pozostawać fakt oddzielenia działką drogową (z uwagi na bliską odległość obu działek). Fakt oddziaływania inwestycji prowadzonych na terenach osuwiskowych na obszarze [..] znajdują potwierdzenie w sytuacjach, które miały miejsce w okolicy, np. osunięcie się skarpy w dniu 23 lutego 2017r - na ul. S., gdzie zwały ziemi dostały się do wnętrza budynku zlokalizowanego przy ul. S. i trzeba było przeprowadzić ewakuację ludności; podczas realizacji budowy przy ul. K. skarpa zapadła się w trakcie robót budowlanych w roku 2007, grożąc zawaleniem się budynku położonego obok niej o numerze [..] (zabytkowego budynku wzniesionego przed wojną) czy też opisana w odwołaniu sytuacja dotycząca ul. K.,

b) zdaniem skarżących organ odwoławczy wadliwie wywnioskował, iż położenie budynku skarżących w odległości ok. 40 m od planowanego obiektu stanowi o braku realnego ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z nieruchomości skarżących, tym bardziej, że działki dzieli faktycznie zaledwie kilka metrów (co przemilczał organ dokonując wyłącznie obliczenia odległości między budynkami). Podkreśliły skarżące, że dotychczasowe doświadczenie mieszkańców (w/w przypadki katastrof wynikłych z braku należytego zabezpieczenia ujętego w odpowiednich projektach budowlanych) wskazuje, iż budowa "na skarpie" wymaga bardzo starannego zabezpieczenia z uwagi na bardzo szeroki zakres oddziaływania inwestycji,

c) podkreśliły także skarżące, że organ odwoławczy nie podjął próby zweryfikowania wniosków i twierdzeń wypływających ze złożonej do akt sprawy opinii hydrogeologicznej dotyczącej wpływu na otoczenie projektowanej inwestycji przy ul. K. w G. sporządzonej przez J. K. (w zakresie poszerzonego zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji) podczas gdy opinia ta punktuje i traktuje o istotnych brakach opinii geotechnicznej A. B. i M. W. wskazując, iż opinia tych autorów została wydana w oparciu o niepełne i nieaktualne dane, które nie odzwierciedlają aktualnego stanu rzeczy, np. brak oceny możliwego poślizgu tejże skarpy, występowania wysięków wody na skarpie i ich skutków, występowania osadów neogenu i tego konsekwencji, wpływu przeprowadzonej wycinki drzew na stateczność skarpy i in..

d) uznały skarżące za wadliwe nieprzeprowadzenie zawnioskowanego dowodu z opinii biegłego hydrogeologa - spoza województwa [..] - celem zweryfikowania (potwierdzenia bądź wyeliminowania) twierdzeń podnoszonych przez skarżące,

e) za nieuzasadnione uznały skarżące brak wyznaczenia przez organ obszaru oddziaływania spornej inwestycji z uwzględnieniem rodzaju i charakterystyki tej inwestycji tj. budowa na terenie objętym zagrożeniem osuwania się mas ziemnych (tj. uchwała nr XXXII/754/05 Rady Miasta z 22 czerwca 2005r.) przy ograniczeniu się do "technicznej" oceny położenia działki (tj. z racji "przedzielenia" drogą działka skarżących została umiejscowiona jako występująca "poza obszarem oddziaływania"),

2) art. 105 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu polegające na umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji, w której od daty wniesienia odwołania do dnia rozpoznania sprawy nie doszło do zmiany jakichkolwiek okoliczności faktycznych, które to mogłyby powodować, iż "postępowanie stało się bezprzedmiotowe", tym bardziej, iż po wniesieniu odwołania organ nie wydał rozstrzygnięcia w trybie art. 134 k.p.a. prowadząc postępowanie wobec skarżących, zezwalając na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zezwalając na złożenie wniosków dowodowych w trybie art. 10 k.p.a.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniosły skarżące o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazały skarżące, że nieruchomości na terenie objętym inwestycją jak i sąsiednie są w świetle obowiązujących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] terenami objętymi zagrożeniem osuwiskowym (uchwała nr XXXII/754/05 Rady Miasta z 22 czerwca 2005r. z późniejszymi zmianami). Plan ten przewiduje konkretne ograniczenia związane z zagospodarowaniem tego terenu chociażby § 8 ust. 1 pkt 3, zgodnie z którym "na obszarze planu występują tereny potencjalnie narażone na osuwanie się mas ziemnych, (oznaczone na rysunku planu, wszelkie inwestycje na tych terenach powinny być poprzedzone szczegółowym rozpoznaniem budowy geologicznej i ustaleniem kategorii geotechnicznej warunków ich posadowienia z uwzględnieniem stateczności skarp - zgodnie z obowiązującymi przepisami. W przypadku konieczności zabezpieczenia stabilności skarp, w projekcie budowlanym należy przewidzieć sposób ich zabezpieczenia."

Działka skarżących nr [..] jest faktycznie oddzielona od działki nr [..] drogą oznaczoną numerem [..], jednakże działki dzieli od siebie zaledwie kilka metrów, podczas, gdy skala oddziaływania zjawisk osuwiskowych, która może zostać wywołana brakiem odpowiedniego zabezpieczenia i przygotowania inwestycji jest znacznie większa (teren zagrożony osuwiskami zaznaczony jest w części graficznej m.p.z.p).

W ocenie skarżących zachodzi adekwatny związek przyczynowo - skutkowy między wadliwym przygotowaniem nowych inwestycji do realizacji a katastrofami stanowiącymi pokłosie budowy na skarpie, terenach osuwiskowych. Nie przesądzając o ich wadliwości na tym etapie – uważają skarżące, że z racji bliskiego położenia działki - powinny mieć zagwarantowane prawo do wniesienia umotywowanych zastrzeżeń i oczekiwać, że te zastrzeżenia zostaną przez organ rozpatrzone. Ze złożonej zaś do akt prywatnej ekspertyzy hydrogeologicznej J. K. wynika, iż realizacja inwestycji może mieć wpływ na nieruchomość skarżących i wykonana bez należytego zabezpieczenia skarpy może stwarzać zagrożenie dla nieruchomości skarżących. Opinia geotechniczna złożona przez inwestora nie bada wpływu projektowanej inwestycji na należącą do skarżących nieruchomość przy ulicy M., mimo iż zgodnie z miejscowym planem powinna to czynić.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy, niezależnie od podniesionych zarzutów.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody umarzająca postępowanie odwoławcze wywołane wskutek wniesienia przez skarżące odwołania od wydanej przez Prezydenta Miasta decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę – została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Przepis art. 138 § 1 k.p.a. wśród rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ odwoławczy wskazuje, m.in., że organ taki wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. lub jednego z rodzajów rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest bowiem tylko po uprzednim stwierdzeniu dopuszczalności odwołania.

Podstawowym obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie odwoławcze jest w szczególności ustalenie, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. Następuje to zasadniczo w pierwszej – wstępnej fazie postępowania odwoławczego (art. 134 k.p.a.), jednak jeżeli kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wymaga weryfikacja twierdzeń osoby, której organ doręczył decyzję wydaną w pierwszej instancji, a która podnosi – czy to wprost, czy też w sposób dorozumiany – że jest stroną w sprawie, to weryfikacja statusu podmiotu w postępowaniu odwoławczym (ustalenie jej interesu prawnego i legitymacji procesowej) powinno mieć miejsce w fazie rozpoznawczej postępowania odwoławczego. Wyrazem negatywnej oceny tych okoliczności jest zaś decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem konsekwencją braku przymiotu strony w postępowaniu głównym (odwoławczym) jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (patrz: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, publ. Wokanda 1999/11, s. 35 oraz przykładowo wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt: II OSK 515/05, postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt: I OSK 386/05, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt: II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50 – orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczednia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stąd też to do organu odwoławczego należy przeprowadzenie analizy, czy podanie pochodzi od strony danego postępowania, czy też od osoby niemającej takiego statusu. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. jedynie stronie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania i to na tym etapie winna mieć miejsce analiza tego aspektu sprawy administracyjnej. Powinnością organu odwoławczego po wypłynięciu podania jest wstępne wyjaśnienie, czy osoba wnosząca odwołanie posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym. To z kolei może istotnie rzutować na ocenę wnoszonego podania, w szczególności dotyczy to wnoszonych środków odwoławczych.

Wobec powyższego należy uznać, że Wojewoda prawidłowo dopiero w fazie rozpoznawczej postępowania odwoławczego rozpatrzył kwestie związane z legitymacją procesową skarżących i posiadania interesu prawnego wymaganego dla uznania ich za stronę postępowania. Niemniej jednak wyniki przeprowadzonej oceny, naruszają przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym też będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 597/10 (dostępnym jw.), interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa – najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

Należy też w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym podkreślić, że w świetle art. 28 k.p.a., jak też art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przy badaniu legitymacji procesowej wnoszącego środek zaskarżenia lub innych osób (stron postępowania) nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje (por. np. wyroki NSA z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 978/13, 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 140/14 i 24 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1552/14 – dostępne w CBOSA). Przepis art. 28 k.p.a. wiąże przymiot strony z istnieniem przepisu prawa materialnego, nie zaś z jego naruszeniem.

Ma to szczególnie znaczenie na płaszczyźnie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem przymiot strony w danym postępowaniu musi być badany nie tylko z uwzględnieniem przepisu art. 28 k.p.a., ale również ewentualnych przepisów szczególnych, które mogą modyfikować zasady, według których określone podmioty mogą być uznane za strony postępowania.

Powołany przepis Prawa budowlanego modyfikuje krąg stron postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przepisem szczególnym, w stosunku do normy ogólnej zawartej w art. 28 k.p.a., bowiem stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się, zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Trzeba podkreślić, że art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje na wprowadzone takimi przepisami ograniczenia w zagospodarowaniu, a nie tylko w zabudowie terenu. Z normy art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu (wykorzystaniu danego terenu) i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego (tak NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2114/16, dostępnym jw.).

Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a które powinny być uwzględnione w procesie budowlanym, muszą występować na obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Jak to klarownie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2063/15 (dostępny jw.), przy wykładni art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem mogą być zatem również przepisy prawa cywilnego, które w powiązaniu z przepisami ustaw szczególnych gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, a zatem w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa, jak to wynika z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459, z późn. zm. – dalej: k.c.).

Przepis art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Zarazem każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, jak to wynika z art. 4 Prawa budowlanego. Przepisy tych ustaw (wraz z innymi ustawami) stanowią dopełnienie, w tym zawierają ograniczenia, określonego w art. 140 k.c. definicji prawa własności, wskazując na granice społeczno-gospodarczego korzystania z rzeczy (nieruchomości).

Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), jednakże uprawnienia osób trzecich, wypływające z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie mogą być większe niż uprawnienia właściciela – inwestora wynikające z prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przewidzianego w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego (por wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2827/15, dostępny jw.). Prawo inwestora niewątpliwie wynika ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i mieści się w wiązce uprawnień właścicielskich, zdefiniowanych w art. 140 k.c.

Co się zaś tyczy wykazania interesu prawnego przez podmiot składający odwołanie od decyzji, trzeba wyjaśnić, że osoba, która składa taki środek zaskarżenia, powinna wykazać swój interes prawny w rozstrzyganej sprawie. Zdaniem tutejszego Sądu nie musi to jednak polegać na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, lecz wystarczające jest przedstawienie okoliczności faktycznych, z których wnioskodawca swój interes prawny wywodzi. Natomiast rzeczą organu administracyjnego jest ocena, czy i jakie przepisy prawa statuują na tle danego stanu faktycznego interes prawny wnoszącego podanie.

W przypadku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przy ustalaniu interesu prawnego strony postępowania najistotniejsze znaczenie zwykle mają przepisy dotyczące zagospodarowania i zabudowy terenu, czy szerzej gospodarki przestrzennej (por. np. wyroki NSA z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2945/12 oraz sygn. akt II OSK 2944/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 24/14 – orzeczenia dostępne jw.).

W przedmiotowej sprawie Wojewoda, również przy wykorzystaniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, przeprowadził analizę okoliczności sprawy pod kątem stwierdzenia, czy wnoszącym odwołanie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie udzielania pozwolenia na budowę. Błędnie jednak zawęził ją jedynie do okoliczności dotyczących wzajemnego położenia działki inwestora i działki skarżących uznając, że oddzielenie ich drogą powoduje, że jakichkolwiek interakcje miedzy nimi są niemożliwe.

Jak wynika z akt sprawy działki inwestora nr [..]-[..], na której planowana jest realizacja inwestycji, znajdują się naprzeciwko działki skarżących bezpośrednio po drugiej stronie ulicy K., niżej niż działka skarżących. Trzy działki inwestora, położone po drugiej stronie ulicy K., łącznie są obszarowo większe niż działka skarżących. Działki inwestora położone są na skarpie pomiędzy ulicą K. a S. Działki sąsiednie są zabudowane. Organ odwoławczy uznał, że wnoszące odwołanie od decyzji z 21 lutego 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę D.K.i H. d. W. nie są stronami w sprawie. Zdaniem Sądu, już samo położenie nieruchomości, które są własnością skarżących powinno, bez żadnych wątpliwości, skutkować przyznaniem im statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i to od początku prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że w interesie właścicieli nieruchomości sąsiednich leży uczestnictwo w postępowaniu zmierzającym do zabudowania nieruchomości na terenie zagrożonym osuwiskami ziemnymi. Obowiązkom inwestora polegającym na wnikliwym zbadaniu podłoża, na którym chce posadowić swój obiekt odpowiada uprawnienie właścicieli nieruchomości sąsiednich domagania się od organów weryfikacji zaproponowanych rozwiązań i jak słusznie podnoszą skarżące zabezpieczenia przed osuwaniem się gruntu. Zwłaszcza, że jak wynika z przedłożonej ekspertyzy dotyczącej wpływu na otoczenie projektowanej inwestycji przy ul. K. w G. zagrożenie osuwiskami generują istniejące obiekty i stan geotechniczny gruntu.

Zupełnie na marginesie można dodać (co Sądowi wiadomo z urzędu), że rozpoczynająca swój bieg na tyłach [..] ulica K. to wąska jednokierunkowa lokalna uliczka "przechodząca" na pewnym odcinku w schody prowadzące na skarpę, na której położona jest działka inwestora. Porównanie na dokumentacji fotograficznej wielkości i usytuowania projektowanej inwestycji z istniejącą w jej otoczeniu zabudową wskazuje, że fakt oddzielenia drogą nie powinien pozbawiać właścicieli działek położonych naprzeciwko działki inwestora możliwości bycia stroną.

Dostrzec trzeba, że ocena organu dotycząca legitymacji procesowej skarżących, sprowadzała się w istocie jedynie do stwierdzenia, że wnoszące odwołanie nie posiadają indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż inwestycja nie oddziałuje na ich nieruchomość znajdującą się po przeciwnej stronie ulicy. Taka konkluzja, jak powyżej wskazano, nie została poparta żadnymi ustaleniami co do oddziaływania planowanych robót budowlanych, w tym dokonanymi z uwzględnieniem charakteru tych robót oraz ich ewentualnych uciążliwości, a także wymogów technicznych, których niespełnienie może mieć wpływ na bezpieczne użytkowanie innych nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu. To uniemożliwia ustalenie jakie okoliczności faktyczne podlegały ocenie organu oraz jakie fakty organ uznał za udowodnione.

Reasumując, za zbyt ogólnikowe i niewystarczające do stwierdzenia, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji zrealizowane zostały wymogi wynikające z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., Sąd uznał ustalenia i ocenę organu odwoławczego w kwestii legitymacji strony skarżącej. To z kolei prowadziło do uznania, że umorzenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę było wadliwe, a wydana w tym przedmiecie decyzja jako przedwczesna i naruszająca art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Na podstawie art. 200 Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej H. d. W. w kwocie 497 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, z późn. zm.) oraz kwota wpisu od skargi ustalonego w kwocie 500 zł należną solidarnie obu skarżącym.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozważania legitymacji skarżących w kontekście oddziaływania planowanych robót budowlanych oraz legitymowania się przez odwołująca prawem własności gruntu i przedstawienia przeprowadzonej analizy w decyzji odwoławczej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy rozpatrzy wniesione w terminie odwołanie skarżących jako podmiotu, który powinien być stroną postępowania w sprawie decyzji Prezydenta Miasta z 21 lutego 2017 r.