Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1006/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36a ust. 2, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 708/14 w sprawie ze skargi Z. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. Ż. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 708/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Z. Ż., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 1991 r., znak: [...], Wójt Gminy B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. pozwolenia na budowę przechowalni owoców w miejscowości M..

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta wystąpiła Z. Ż..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta G. uchylił na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ww. decyzję Wójta z 1991 r. W związku z usunięciem z obrotu prawnego decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Dalej organ stwierdził, że wystąpiła przeszkoda o charakterze przedmiotowym uniemożliwiająca prowadzenie wnioskowanego postępowania. Wyjaśnił przy tym, że do przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zalicza się takie okoliczności, jak np. brak decyzji administracyjnej z powodu jej wyeliminowania w innych trybach. Powyższe wskazuje, że niedopuszczalne byłoby wszczęcie postępowania, a następnie weryfikowanie pod kątem przesłanek wynikających z art. 156 § 1 K.p.a. decyzji, która nie istnieje w obrocie prawnym. W konsekwencji, organ stwierdził, że wobec tego, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje już ww. decyzja z 1991 r. nie jest możliwe prowadzenie postępowania mającego na celu ocenę jej legalności w kwestionowanym przez wnioskodawczynię zakresie. Organ jednocześnie wskazał, że z uwagi na wcześniejsze wszczęcie postępowania w tej sprawie należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Z. Ż..

Zaskarżoną decyzją GINB utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody o umorzeniu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu w całości podzielił ocenę organu I instancji co do bezprzedmiotowości postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. Ż., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej.

Skarżąca nie zgodziła się z oceną organów co do bezprzedmiotowości postępowania. Wskazała, że od dnia wydania decyzji przez Wójta Gminy B. wywołała ona daleko idące skutki prawne i faktyczne. Powoduje to konieczność oceny prawidłowości tej decyzji w chwili jej wydawania. Poza tym wskazała, że decyzja Starosty G. z dnia [...] lutego 2013 r. również jest dotknięta wadą nieważności, a organy bezpodstawnie odmówiły zbadania tej okoliczności.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 708/14, uwzględniając skargę wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wywołuje skutek prawny ex tunc – powoduje przyjęcie stanu, jak gdyby decyzja nigdy nie została wydana. Natomiast decyzja wydana w trybie art. 36a Prawa budowlanego wywołuje inny skutek prawny – ex nunc (eliminuje decyzję administracyjną z obrotu prawnego od daty jej uchylenia). Nie można więc przyjąć, że decyzja uchylona nigdy nie obowiązywała. Tym samym nie można podzielić argumentacji organu zawartej w wydanych w sprawie decyzjach, o braku możliwości weryfikacji takiej decyzji w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja kwestionowana przez Skarżącą wydana w dniu 31 maja 1991 r. pozostawała bowiem w obrocie prawnym w okresie od dnia jej wydania do uchylenia decyzją z dnia 5 lutego 2013 r. i w tym czasie wywołała określone skutki prawne. Wskazać też należy, że wydanie decyzji w oparciu o ww. art. 36a Prawa budowlanego o uchyleniu decyzji ostatecznej, nie stanowi orzeczenia wymaganego na drodze dochodzenia odszkodowania. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. (lub art. 158 § 2, w przypadkach przewidzianych w art. 156 § 2), otwiera drogę do ewentualnego odszkodowania za wydanie niezgodnego z prawem aktu, na podstawie właściwych przepisów prawa, stosownie do art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.). Sąd wskazał, że wynika to także z art. 77 Konstytucji RP. Dlatego okoliczności przywołane w sprawie przez organ, w obu decyzjach, nie świadczą o zaistnieniu przeszkody o charakterze przedmiotowym. W zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, nie można bowiem stwierdzić, że nie ma decyzji, która miałaby być badana w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania (por. wyroki WSA w Warszawie: z 27 października 2010 r., VII SA/Wa 1345/10; z 23 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 2024/12; oraz wyroki NSA: z 17 kwietnia 2012 r., I OSK 567/11; z 7 września 2012 r., II OSK 908/11).

Za nieuzasadniony natomiast Sąd uznał zarzut braku oceny, w aspekcie art. 156 K.p.a. decyzji Starosty G. z dnia [...] lutego 2013 r. Zakres przedmiotowego postępowania określał wniosek skarżącej. Nie obejmował on ww. decyzji, zatem decyzja ta jako ostateczna mogła być przedmiotem oceny, ale w odrębnym postępowaniu.

Sąd wskazał, że ponownie orzekając w sprawie organy powinny uwzględnić powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu i przeprowadzić postępowanie merytoryczne, w zakresie wnioskowanym przez skarżącą w trybie art. 156 i nast. K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył GINB, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej; uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie, źe uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego nie stwarza przeszkody o charakterze przedmiotowym w późniejszym prowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchylonej decyzji i w konsekwencji uznanie, że organy niewłaściwie zastosowały art. 105 § 1 K.p.a., co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organy te nie naruszyły przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy zagadnienia, czy bezprzedmiotowe staje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy kwestionowana decyzja została już wyeliminowana z obrotu prawnego przez uchylenie decyzji w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej odwołano się do poglądu wyrażonego w piśmiennictwie i orzecznictwie, według którego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji staje się bezprzedmiotowe, gdy decyzja objęta wnioskiem nie obowiązuje już w obrocie prawnym.

Zauważyć jednak trzeba, że tak uogólnione stanowisko sformułowane zostało w oderwaniu od spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne w różnorodnych stanach faktycznych i prawnych. Przyjąć bowiem należy, że sporne zagadnienie może znaleźć różne rozwiązanie w zależności od charakteru decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, oraz od tego czy mogła ona wywołać skutki prawne w czasie obowiązywania w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., II OSK 762/14).

W niniejszej sprawie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczyło decyzji z 1991 r. o pozwoleniu na budowę, która została wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Wskazać należy, że zastosowanie wymienionego trybu przez organ administracji prowadziło do utraty ważności pozwolenia na budowę ze skutkiem ex nunc, a więc dopiero od daty wydania orzeczenia w tym przedmiocie i zasadniczo nie było związane z merytoryczną oceną legalności decyzji z 1991 r. Okoliczność ta świadczy również o braku konkurencyjności środków prawnych wynikających z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 K.p.a. Ponadto przed datą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę decyzja ta obowiązywała i mogła wywołać wynikające z niej skutki prawne. W takim stanie sprawy trudno mówić o bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego skoro ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 K.p.a. działałoby ze skutkiem ex tunc, a więc usuwałoby ją od daty wydania, tj. [...] maja 1991 r. Sąd I instancji prawidłowo również wskazał na aspekt możliwości ubiegania się o odszkodowanie strony, która doznała szkody w wyniku wydania decyzji, co do której stwierdzono jej wadliwość. W tej sprawie zabezpieczenie przysługujących skarżącej konstytucyjnych praw do odszkodowania może mieć miejsce w wyniku skontrolowania w trybie nieważnościowym ww. decyzji z 1991 r. Natomiast jak już wyżej wskazano powód uchylenia tej decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nie był związany z faktem stwierdzenia wadliwości tej decyzji, lecz takim powodem było wydanie w trakcie postępowania naprawczego, mającego na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W konsekwencji, trudno nie dostrzec, że w okolicznościach tej sprawy dla ochrony interesu prawnego strony ma znaczenie w jakim trybie administracyjnym decyzja została lub zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że najdalej idące skutki prawne zachodzą w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, dlatego w konkretnym stanie faktycznym może okazać się konieczne przeprowadzenie postępowania w trybie art. 156 K.p.a., po to aby wyeliminować ją z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc).

Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko z tego względu, że wskutek wcześniejszych zdarzeń kwestionowana decyzja utraciła moc wiążącą ze skutkiem ex nunc. W każdej bowiem sprawie rozważenia wymaga to, jakie skutki konkretna decyzja wywołała od momentu jej wydania do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego i czy ochrona interesu prawnego wnioskodawcy uzasadnia prowadzenie postępowania nieważnościowego. A w tej sprawie owe interesy mogą wiązać się także z możliwością ewentualnego wytoczenia z powództwa na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt2 p.p.s.a.