Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1053/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10  ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 101a  ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant asystentka sędziego Magdalena Tambelli-Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Sądu aktem z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...], Prezydent Miasta na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128) oraz § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729, dalej powoływane jako rozporządzenie w sprawie warunków zarządzania ruchem), po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Organizacji i Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z [...] czerwca 2017 r. – zatwierdził bez uwag projekt stałej organizacji ruchu w pasie drogowym ul. P. w T. w związku z wyznaczeniem przejścia dla pieszych w rejonie posesji P. [...].

Skargę na powyższy akt złożyła M. B. Skarżąca wskazała, że przedmiotowe przejście dla pieszych zostało zlokalizowane na wprost wejścia do budynku przy ul. P [...] w T. (będącego jej własnością), co doprowadziło do znacznego obniżenia wartości tej nieruchomości i poważne utrudnienia w korzystaniu z niej, a także ograniczyło możliwość w rozporządzaniu tą nieruchomością. Zaskarżonemu aktowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- naruszeniu art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym oraz § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem, a także § 127 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz punktu 5.2.6.2. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- naruszeniu art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1-3 oraz art. 28 w zw. z art. 40 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepowiadomienie skarżącej o toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu, co doprowadziło do wykonania w tej lokalizacji przejścia dla pieszych na wprost wejścia do budynku przy ul. P. [...] w T., i tym samym naruszenie interesu prawnego skarżącej,

3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym ustaleniu, że istnieje potrzeba wykonania przejścia dla pieszych w sąsiedztwie budynku przy ul. P. i w konsekwencji zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta projektu stałej organizacji ruchu, co doprowadziło do wykonania w tej lokalizacji przejścia dla pieszych na wprost wejścia do budynku przy ul. P. [...] w T., podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby istniała potrzeba wykonania takiego przejścia dla pieszych czy zlokalizowania go właśnie w tym miejscu, gdyż okoliczności te nie zostały poparte jakąkolwiek znaną skarżącej analizą warunków drogowych i ruchowych oraz możliwości zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu, analizą ruchu pieszego w tym miejscu czy konsultacjami z okolicznymi mieszkańcami.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu, ewentualnie stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa zaskarżonego aktu.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w lutym 2018 r. w bliskiej odległości wspomnianej jej kamienicy, na wprost wejścia do budynku, zostało wykonane przejście dla pieszych. Inwestycja ta została objęta projektem stałej organizacji ruchu zatwierdzonym przez Prezydenta Miasta w dniu [...].07.2017 r.

Pełnomocnik skarżącej wezwał organ administracji do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zaskarżonego aktu i usunięcie przejścia dla pieszych, lub ewentualnie zmianę tego aktu w taki sposób, aby przejście dla pieszych nie znajdowało się na wprost wejścia do tegoż budynku. Do dnia wniesienia niniejszej skargi administracyjnej skarżąca nie otrzymała żadnej odpowiedzi na to pismo.

Analizując wymogi, jakim powinna odpowiadać realizacja inwestycji w postaci przejścia dla pieszych, skarżąca wskazała, że zgodnie z § 127 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r., lokalizację przejść dla pieszych ustala się w projekcie organizacji ruchu drogi z uwzględnieniem potrzeb pieszych. Natomiast, jak stanowi pkt 5.2.6.2, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3.07.2003 r., wyboru miejsca w celu wyznaczenia przejścia dla pieszych należy dokonać po przeprowadzeniu analizy warunków drogowych i ruchowych oraz możliwości zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu, uwzględniając w szczególności źródła i cele ruchu pieszych, kierunki ruchu pieszych, rozkład ruchu pieszych w ciągu doby, natężenie ruchu pieszych, natężenie ruchu kołowego na drodze, przez którą wyznaczone ma być przejście, oraz geometrię drogi.

W ocenie skarżącej powyższe wymagania nie zostały przez organ administracji spełnione. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby istniała potrzeba wykonania takiego przejścia dla pieszych czy zlokalizowania go właśnie w tym miejscu. Potrzeba taka nie została także poparta jakąkolwiek znaną skarżącej analizą warunków drogowych i ruchowych oraz możliwości zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu, analizą ruchu pieszego w tym miejscu czy konsultacjami z okolicznymi mieszkańcami.

Wspomniane przejście dla pieszych zostało zlokalizowane w obrębie ul. P. w T., która jest częścią drogi krajowej nr [...]. Tymczasem, jak wynika ze znajdujących się na stronie https://www.gddkia.gov.pl wytycznych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nie należy lokalizować przejść dla pieszych bezpośrednio w rejonie wyjść z obiektów generujących ruch pieszych (...). Tymczasem w omawianym przypadku przejście zostało wykonane w bardzo bliskiej odległości (ok. 2-3 m) od budynku przy ul. P. [...]. Co więcej, zostało ono zlokalizowane na wprost wejścia do budynku, które w istocie stanowi bezpośrednie wejście do znajdującego się na parterze tego obiektu lokalu mieszkalnego. Tym samym organ administracji wydał zaskarżony akt i zlokalizował przedmiotową inwestycję niezgodnie z ww. wytycznymi.

Ponadto, skarżąca nigdy nie została w jakikolwiek sposób przez organ poinformowana o postępowaniu administracyjnym dotyczącym realizacji przedmiotowej inwestycji mimo faktu zlokalizowania przejścia dla pieszych w bliskim sąsiedztwie należącej do nie nieruchomości, czym naruszono art. 28 K.p.a.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, skarżąca posiadała i w dalszym ciągu posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. co do udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, gdyż akt ten dotyczy bezpośrednio jej skonkretyzowanego interesu osobistego. Zrealizowanie na podstawie zaskarżonego aktu przejścia dla pieszych w bardzo bliskiej lokalizacji wejścia do budynku przy ul. P. [...] doprowadziło do znacznego obniżenia wartości tej nieruchomości i poważne utrudniło korzystanie z niej i rozporządzanie (dokonanie jej sprzedaży). Wybudowanie przejścia dla pieszych w tak bliskiej odległości od granicy działki uniemożliwiło usytuowania w tym miejscu wjazdu na posesję. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do pogwałcenia interesu skarżącej wynikającego m.in. z przepisów prawa cywilnego.

Zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 26.06.2014 r. (I OPS 14/13), zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt. 5 P.p.s.a., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z powodu niewykazania przez skarżącą, że posiada interes prawny wymagany do złożenia skargi, a także z powodu braku zarzucanego naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W uzasadnieniu swego stanowiska Prezydent wskazał, że skarżąca domagając się ochrony swojego interesu prawnego zobowiązana jest wskazać, z jakiego przepisu prawa materialnego wywodzi swój interes prawny. Ogólnikowy opis zawierający odczucia skarżącej co do sytuacji, jaka powstała w związku w wybudowaniem przejścia dla pieszych w pobliżu jej nieruchomości, nie spełnia takiego wymogu. Nie jest to nawet ocena stanu rzeczy, bowiem skarżąca w żadnej mierze nie wykazała, na czym opiera intuicyjne przekonanie o obniżeniu wartości nieruchomości, o poważnych utrudnieniach w korzystaniu z nieruchomości oraz na czym miałyby one polegać, a także w jakim zakresie przejście dla pieszych ogranicza możliwość rozporządzania tą nieruchomością.

Teren, na którym znajduje się nieruchomość oraz wybudowane przejście dla pieszych, znajduje się na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwalą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] maja 2018 r. Podstawowym przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W bezpośrednim sąsiedztwie budynku przebiega ul. P., dwukierunkowa, po której odbywa się intensywny ruch pojazdów. Po tej samej stronie ulicy, przy której znajduje się nieruchomość skarżącej (patrząc od strony wyjazdu z centrum miasta w kierunku P.) w odległości około 250 m od budynku przy P. [...] mieści się przystanek autobusowy, dalej Komisariat Policji przy ul. P. [...]. Po drugiej stronie ulicy, w odległości około 250 m od wybudowanego przejścia dla pieszych znajduje się zabytkowy cmentarz rzymskokatolicki przy ul. P. [...], zwany potocznie "starym cmentarzem' (w odróżnieniu od nowego przy ul. P. [...]). Przed wybudowaniem przejścia przy ul. P. [...] najbliższe przejścia dla pieszych znajdowały się (i tak jest do dziś): jedno - za Komisariatem Policji, przed skrzyżowaniem ul. P. z ul. I. (jadąc w stronę P.), drugie przy skrzyżowaniu ul. P. z ul. P. (jadąc w stronę centrum T.). Tak znaczne oddalenie od siebie miejsc przejścia dla pieszych przez ruchliwą jezdnię ul. P. było powodem skarg mieszkańców składanych radnym Rady Miejskiej wybranym przez mieszkańców dzielnicy P. Mieszkańcy skarżyli się na brak możliwości legalnego bezpiecznego pokonania ul. P. w celu dotarcia na cmentarz, oraz dojścia na przystanek miejskiej komunikacji zbiorowej usytuowany w pobliżu komisariatu Policji. Skutkiem braku przejścia dla pieszych na wysokości "starego cmentarza", na odcinku pomiędzy przejściami istniejącymi, było pokonywanie przez pieszych (często osoby starsze) jezdni w miejscu niewyznaczonym, z narażeniem bezpieczeństwa zarówno pieszego jak i poruszających się pojazdami.

Problem konieczności wybudowania dodatkowego przejścia dla pieszych na tym odcinku ul. P. został zgłoszony już w 2016 r. podczas sesji Rady Miasta w dniu [...].11.2016 r. przez radną Rady Miasta D. Z., która w tym samym dniu złożyła pismo Prezydentowi Miasta, w którym wnosi o realizację wniosku dotyczącego wytyczenia przejścia dla pieszych przy starym cmentarzu przy ul. P.

Sprawa następnie była przedmiotem procedowania na posiedzeniu Komisji ds. Bezpieczeństwa i Organizacji Ruchu Drogowego w dniu [...].01.2017 r., na którym wobec wątpliwości członków Komisji co do bezpieczeństwa pieszych na wnioskowanym przejściu (z uwagi na niedostateczną dla kierujących pojazdami widoczność pieszego zbliżającego się do przejścia na łuku poziomym drogi), analiza możliwości lokalizacji przejścia w tym miejscu została zlecona podmiotowi zewnętrznemu. Efektem przeprowadzonej analizy warunków lokalizacyjnych był opracowany przez projektanta posiadającego certyfikat BRD, tj. projektowania w zakresie Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, dwuwariantowy projekt stałej organizacji ruchu dla wyznaczenia przejścia dla pieszych w rejonie posesji P. [...] w T. Oba warianty przewidywały taką samą lokalizację przejścia dla pieszych, w tej samej szerokości 4 m, z tą różnicą, że wariant I - bez azyli, wariant II - z azylami z elementów prefabrykowanych. Pierwotna lokalizacja przejścia dla pieszych była inna, niż ostatecznie wybrany wariant. W dniu [...].06.2018 r. oba warianty zostały przekazane Komisji Organizacji i Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Wobec zastrzeżeń Komisji, której członkowie zgłosili niebezpieczeństwo zaproponowanej lokalizacji przejścia dla pieszych z uwagi na ograniczenie widoczności przez autobusy zatrzymujące się w pasie ruchu, projektant przeniósł lokalizację przejścia w miejsce bezpieczniejsze, zapewniające lepszą widoczność dla pieszych zamierzających skorzystać z przejścia oraz dla nadjeżdżających kierujących - na wysokości posesji P. [...]. W dniu [...].07.2018 r., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępca Prezydenta Miasta zatwierdził bez uwag zmieniony projekt stałej organizacji ruchu w pasie drogowym ul. P. w T. w związku z wyznaczeniem przejścia dla pieszych w rejonie posesji P. [...].

Przejście dla pieszych wykonane przy posesji P. [...] nie jest wyposażone w sygnalizację dźwiękową, co nie powoduje uciążliwości dla mieszkańców znajdujących się w pobliżu budynków. Przy zbliżeniu się osoby przechodzącej do miejsca lokalizacji przystanku samoczynnie włącza się instalacja świetlna - żółte pulsujące światło umieszczone powyżej znaku informującego o przejściu dla pieszych. Ten rodzaj ostrzeżenia nie jest dolegliwy dla osób zamieszkujących sąsiadujące posesje.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym organ podniósł, że nie znajduje on uzasadnienia. Zaskarżony akt - zatwierdzający projekt stałej organizacji ruchu został wydany przez Prezydenta Miasta jako organu zarządzającego ruchem, zgodnie z przywołanym w treści zarzutu art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.

W zakresie zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem organ wskazał, że zaskarżony akt został wydany przez organ zarządzający ruchem, którym zgodnie z art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym jest Prezydent Miasta, w ramach kompetencji ustalonej w § 3 ust. 1 pkt 3 przywołanego rozporządzenia, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu (a więc z godnie z § 6 ww. rozporządzenia), w ramach jednej z możliwych decyzji przewidzianych treścią § 8 ust. 2 tego rozporządzenia, tj. poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu w całości.

W zakresie zarzutu naruszenia § 127 ust. 2 rozporządzenia z 2.03.1999 r. organ wskazał, że przepis, na który powołuje się skarżąca, stanowi, iż "Usytuowanie przejść dla pieszych ustala się w projekcie organizacji ruchu drogi z uwzględnieniem potrzeb pieszych." Akt zatwierdzenia miejsca lokalizacji przejścia dla pieszych w rejonie posesji P. [...] został sporządzony w wymaganej prawem formie - projekcie organizacji ruchu, a procedura poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu, umiejscowienie przejścia dla pieszych, zbadanie zgłoszonej potrzeby skomunikowania obu stron ul. P. w tym rejonie, odległość najbliższych istniejących przejść dla pieszych, lokalizacja cmentarza, usytuowanie przystanków miejskiej komunikacji zbiorowej - w pełni dowodzą, że potrzeby pieszych były uwzględnione. Zdanie drugie przepisu wskazuje na możliwość umieszczenia przejścia dla pieszych między skrzyżowaniami (ust. 2 pkt 2), co zaprojektowane i wykonane przejście spełnia. Przedmiotowe przejście dla pieszych znajduje się między skrzyżowaniami ul. P. z ul. I. oraz ul. P. z ul. P. i dalej ul. W.

W zakresie zarzutu naruszenia punktu 5.2.6.2. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3.07.2003 r. organ wskazał, że projekt organizacji ruchu został przygotowany przez projektanta po przeprowadzeniu przez niego analizy warunków, wymaganej przepisem ww. pkt 5.2.6.2. Żaden przepis prawa nie wymaga, aby wyniki analizy musiały zostać zebrane i opublikowane w formie odrębnego dokumentu, np. w formie załącznika do projektu organizacji ruchu. Ustawodawca wymaga jedynie, aby sporządzenie projektu konkretnego rozwiązania drogowego w zakresie ustalenia wymogów, jakim ma odpowiadać organizacja ruchu w danej lokalizacji drogi, było poprzedzone podjęciem działań pozwalających zgromadzić niezbędna wiedzę zarówno w zakresie stanu istniejącego, potrzeb, zaspokojeniu których ma służyć zaprojektowana organizacji ruchu oraz wymogów, jakie dla konkretnego rozwiązania i warunków stawiają przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Nie nakłada natomiast wymogu wyrażenia poczynionych ustaleń w formie odrębnego dokumentu. Gdyby takie były oczekiwania ustawodawcy, obowiązek taki zostałby wyrażony wprost.

Odnośnie zarzutu naruszeniu wytycznych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie lokalizacji przejścia dla pieszych organ podniósł, że zapis, na który powołała się skarżąca, iż "nie należy lokalizować przejść dla pieszych bezpośrednio w rejonie wyjść z obiektów generujących ruch pieszych" dotyczy lokalizacji przejść dla pieszych poza obszarem zabudowanym (ust. 1 lit. b wytycznych GDDKiA). Posesja przy ul. P. [...] znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej, co czyni zarzut bezużytecznym. Ponadto dokument, na który powołała się skarżąca, nie stanowi "wytycznych", ale niepodpisany wydruk, pobrany z Internetu.

Odnosząc się do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania organ wskazał, że oczywiście bezzasadne są podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na gruncie procedury ustalania (zmiany) organizacji ruchu nie stosuje się przepisów K.p.a., albowiem zagadnienia związane z ustaleniem (zmianą) organizacji ruchu nie stanowią spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Dlatego wobec braku jakiegokolwiek postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy K.p.a. skarżąca nie może skutecznie powoływać się na zasady ogólne oraz proceduralne zawarte w tych przepisach (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 2.10.2013 r., sygn. akt III SA/Po 1127/12). Biorąc powyższe pod uwagę nieskuteczny jest zarzut naruszenia wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady praworządności. Organ nie uchybił również wyrażonej w art. 8 ust. 1 K.p.a. zasadzie pogłębiania zaufania uczestników postępowania, bowiem od początku prowadzenia prac związanych z lokalizacją przejścia dla pieszych nie działał w ramach postępowania administracyjnego. Z tej samej przyczyny (braku postępowania administracyjnego) organ nie mógł naruszyć zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1-3 K.p.a., a skarżąca nie mogła uzyskać statusu strony postępowania ani otrzymywać pism w toku procedury administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy skarga była dopuszczalna. Dla oceny powyższej okoliczności istotnym jest, że droga, której dotyczy niniejsza sprawa, jest położona w mieście na prawach powiatu (T.) i nie jest autostradą ani drogą ekspresową. Zgodnie z art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Zatwierdzenie organizacji ruchu jest jedną z czynności organizacyjno-technicznych należących do działań w zakresie zarządzania ruchem (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem). Forma zatwierdzenia nie jest wskazana w przepisach rozporządzenia. Nie wynika także z art. 10 Prawa o ruchu drogowym. Z punktu widzenia prawa materialnego natomiast, jak stanowią przepisy § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz § 3 ust. 1 pkt 3 i § 1 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, zatwierdzenie organizacji ruchu skutkuje obowiązywaniem, na drodze o określonej kategorii, norm regulujących geometrię drogi i zakres dostępu do drogi (§ 1 ust. 2 pkt 1 lit. a), sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego (§ 1 ust. 2 pkt 1 lit. b), zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów (§ 1 ust. 2 pkt 1 lit. c).

Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że skoro zatwierdzenie projektu organizacji ruchu na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem jest czynnością organizacyjno-techniczną o charakterze ogólnym (generalnym i abstrakcyjnym), ustanawiającą nowe zasady organizacji ruchu na drodze, w odniesieniu do dróg publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, podejmowaną przez wskazany w art. 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym organ jednostki samorządu terytorialnego, to uznać należy, iż jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (inny niż akt prawa miejscowego), który jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 8.03.2011 r., sygn. I OSK 1993/11, postanowienie NSA z 8.03.2012 r., sygn. I OSK 306/11).

Jednocześnie zauważyć należy, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej powoływana jako u.s.g.) przewiduje w art. 101 ust. 1 zaskarżanie do sądu administracyjnego - przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone - stanowionych przez organ gminy aktów prawa miejscowego, zaś zgodnie z art. 101a ust. 1 u.s.g. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko akty prawa miejscowego, lecz także między innymi czynności prawne lub faktyczne, naruszające prawa osób trzecich. Za takową czynność niewątpliwie może być uznane zatwierdzenie organizacji ruchu. Odpowiednie stosowanie do zaskarżania takowych czynności przepisów art. 101 u.s.g. oznacza przy tym, że legitymacja skargowa w tego rodzaju sprawach musi podlegać ocenie w świetle spełnienia przez skarżącego przesłanek formalnych wyrażonych w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że skarga była dopuszczalna, albowiem dotyczyła zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze krajowej w zakresie wprowadzenia znaków pionowych A-16 i D-6 (przejście dla pieszych) oraz C-5 (nakaz jazdy prosto) z ograniczeniem prędkości do 40 km/h i wykonanie samego przejścia dla pieszych o szerokości 4 m z azylem z elementów prefabrykowanych o szerokości 2 m.

Skarżąca, jako właścicielka nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotowym przejściem dla pieszych, posiada niewątpliwie interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej czynności, który wyprowadzić można wprost z art. 140 Kodeksu cywilnego. Zaskarżona zmiana organizacji ruchu uniemożliwia bowiem wykonanie w przyszłości zjazdu do nieruchomości skarżącej. Takie rozwiązanie organizacyjne nie pozbawia wprawdzie skarżącej dostępu do drogi publicznej, który jest zapewniony od innej strony nieruchomości oraz nie uniemożliwia jej korzystania z własności, jednakże dostęp ten te możliwości ogranicza. Stąd też należy przyjąć, że zatwierdzenie przedmiotowej organizacji ruchu, w porównaniu do poprzednio obowiązującej organizacji ruchu, prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Okoliczności powyższe uzasadniały merytoryczne rozpoznanie skargi przez Sąd.

Zauważyć w tym miejscu należy, że kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty nie podważyły legalności kwestionowanego aktu, a jednocześnie, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu takich uchybień przepisom prawa procesowego lub materialnego, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu bądź wydania go z naruszaniem prawa (art. 147 § 1 P.p.s.a.), względnie nakazanie organowi nadzoru odpowiednich czynności na rzecz skarżącej (art. 101a ust. 2 u.s.g.)

Przechodząc do merytorycznej kontroli sprawy należy wskazać, że działania w zakresie zarządzania ruchem polegają m.in. na podejmowaniu czynności organizacyjno-technicznych, w tym zatwierdzaniu organizacji ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem). Organizacja ruchu powinna przede wszystkim zapewniać bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz pozostawać w zgodzie z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z § 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie organizacji ruchem, organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast zgodnie z ust. 6 cyt. § 8, organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.

Przedmiotowa zmiana organizacji ruchu polega, najogólniej rzecz ujmując, na powstaniu przejścia dla pieszych. Na gruncie kontrolowanej sprawy powstanie przedmiotowego przejścia dla pieszych spełnia wszystkie wymagane przepisami prawa warunki techniczne.

Nie można zarzucić Prezydentowi Miasta, że zatwierdzona przez ten organ organizacja ruchu, w zakresie poddanym w niniejszej sprawie kontroli sądowej, narusza prawo. Przede wszystkim należy stwierdzić, że nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w § 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem obligująca organ zarządzający ruchem do odrzucenia projektu organizacji ruchu. Wprowadzona organizacja ruchu jest zgodna przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków, a nadto nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a wręcz przeciwnie – to bezpieczeństwo zwiększa. Podobnie Sąd nie stwierdził zaistnienia okoliczności wymienionych w § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia.

Ograniczenie w korzystaniu przez skarżącą z jej nieruchomości jest w niniejszej sprawie uzasadnione potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która to potrzeba nie tylko może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności, lecz jest także podstawowym kryterium uzasadniającym przyjęcie danej organizacji ruchu. Stąd też wobec kolizji interesu właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania drogi z interesem publicznym wynikającym z potrzeby zapewnienia możliwie wysokiego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zasadnym będzie przyznanie prymatu zasadzie bezpieczeństwa w ruchu. Podkreślić należy, że wynikające z prawa własności uprawnienie do korzystania z nieruchomości nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Z sytuacją takową mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto wskazać trzeba, że skarżąca nie miała jeszcze zagwarantowanej w sposób formalny w żaden sposób możliwości wykonania zjazdu na jej nieruchomość z ul. P., a jedynie planowała takie rozwiązanie.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze wskazać należy, że nie był zasadny zarzut naruszenia 10 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym oraz § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków zarządzania ruchem, a także § 127 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz punktu 5.2.6.2. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Skarżąca poza wskazaniem, że zastosowanie ww. przepisów doprowadziło do powstania przejścia dla pieszych na wprost wejścia do jej budynku, nie określiła, na czym miałoby polegać naruszenie tychże przepisów. Należy zatem stwierdzić, że skarżąca upatrywała ich naruszenie wskutek ograniczenia jej prawa własności. Jak już wyżej wskazano, w przedmiotowej sprawie doszło do kolizji interesu publicznego przejawiającego się w zagwarantowaniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym z interesem skarżącej przejawiającym się w ograniczeniu jej prawa własności, i Sąd doszedł do przekonania, że w tym przypadku interes publiczny jest niewątpliwie ważniejszy.

Podkreślenia wymaga, że organ wszczął postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na skutek wniosku radnej, która z kolei uczyniła to z inicjatywy mieszkańców osiedla, którzy skarżyli się na brak możliwości legalnego bezpiecznego pokonania ul. P. w celu dotarcia na cmentarz oraz dojścia na pobliski przystanek. Projekt organizacji ruchu uzyskał pozytywną opinię Komisji Organizacji i Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Wobec zastrzeżeń Komisji, której członkowie zgłosili niebezpieczeństwo zaproponowanej lokalizacji przejścia dla pieszych z uwagi na ograniczenie widoczności przez autobusy zatrzymujące się w pasie ruchu, projektant przeniósł lokalizację przejścia w miejsce bezpieczniejsze, zapewniające lepszą widoczność dla pieszych zamierzających skorzystać z przejścia oraz dla nadjeżdżających kierujących - na wysokości posesji P. [...].

Zatwierdzony projekt organizacji ruchu spełnia wymogi § 127 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r., zgodnie z którym usytuowanie przejść dla pieszych ustala się w projekcie organizacji ruchu drogi z uwzględnieniem potrzeb pieszych. Zgodzić się należy z organem, że akt zatwierdzenia miejsca lokalizacji przejścia dla pieszych został sporządzony w wymaganej prawem formie - projekcie organizacji ruchu, a procedura poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu, umiejscowienie przejścia dla pieszych, zbadanie zgłoszonej potrzeby skomunikowania obu stron ul. P. w tym rejonie, odległość najbliższych istniejących przejść dla pieszych, lokalizacja cmentarza, usytuowanie przystanków miejskiej komunikacji zbiorowej - w pełni dowodzą, że potrzeby pieszych były uwzględnione. Zdanie drugie przepisu wskazuje na możliwość umieszczenia przejścia dla pieszych między skrzyżowaniami (ust. 2 pkt 2), co zaprojektowane i wykonane przejście spełnia.

Podkreślenia ponadto wymaga, że projekt organizacji ruchu został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w tym zakresie.

Nie był również zasadny zarzut naruszenia wytycznych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, ponieważ dotyczą one przejść dla pieszych zlokalizowanych poza obszarem zabudowanym, a przedmiotowe przejście znajduje się na terenie zabudowanym.

Oczywiście bezzasadne są również podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. Na gruncie procedury zmiany organizacji ruchu przewidzianej w rozporządzeniu w sprawie zarządzania ruchem, nie stosuje się przepisów K.p.a., albowiem zagadnienia związane ze zmianą organizacji ruchu nie stanowią spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Dlatego też wobec braku jakiegokolwiek postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy K.p.a. skarżąca nie może skutecznie powoływać się na zasady ogólne zawarte w tych przepisach.

Procedura postępowania w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu (w tym zmiany dotychczasowej organizacji) została wyczerpująco uregulowana przepisach rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, gdzie wskazano między innymi wymogi formalne, jakim winien odpowiadać projekt organizacji ruchu, podmioty uprawnione do przedłożenia projektu, zakres niezbędnych uzgodnień, dopuszczalność przeprowadzania dodatkowych dowodów np. z opinii rzeczoznawcy lub odpowiedniej komisji, organy uprawnione do jego zatwierdzenia oraz katalog i przesłanki dopuszczalnych rozstrzygnięć tych organów.

Jednocześnie prawodawca w przepisach tych nie tylko nie wprowadził wymogu uczestniczenia w procedurze zatwierdzenia organizacji ruchu podmiotów posiadających w tym zakresie interes prawny bądź faktyczny, w tym właścicieli nieruchomości położonych przy drodze, której zatwierdzana organizacja ruchu dotyczy, lecz nawet obowiązku informowania ich o prowadzeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia (w tym zmiany) organizacji ruchu. O tym, że wolą prawodawcy nie było włączenie do procesu zatwierdzania organizacji ruchu podmiotów innych, niż wyraźnie wskazane w przepisach rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, świadczy w ocenie Sądu szczególnie wyraźnie okoliczność, iż nie przewidział on także formy jakiegokolwiek ogłaszania bądź obwieszczania o planowanym zatwierdzeniu organizacji ruchu na danych obszarze, w tym w zmianach w tej organizacji.

Ochrona interesu prawnego naruszonego w związku z zatwierdzeniem organizacji ruchu w aktualnym stanie prawnym aktualizuje się dopiero na etapie postępowania przypadającym już po zatwierdzeniu organizacji ruchu i wyraża się w uprawnieniu do wystąpienia z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego tą organizacją ruchu i ewentualnie zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego, z którego to uprawnienia skarżąca w niniejszej sprawie skorzystała.

Reasumując, wobec ustalenia, że zaskarżona czynność zatwierdzenia projektu organizacji ruchu nie narusza jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, a nadto przy jej podejmowaniu nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych określonych we wskazanych w skardze przepisach, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.