Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 43/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (zwany dalej także "Ministrem" bądź "organem II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282, dalej: "u.o.z.o.z."), po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o., Sp. k. z siedzibą S. od decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] marca 2020 r., znak: [...], [...], utrzymał ww. rozstrzygnięcie organu miejskiego w całości w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ II instancji.

Prezydent Miasta S. decyzją z [...] lipca 2016 r., znak: [...], [...], umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia "Projektu rozbiórki obiektu nr [...] na trenie nieruchomości przy ul. C. [...], [...], [...] w S., działka nr ew. gr. [...], obręb [...] P.", wykonanego przez mgr inż. arch. R. W. w maju 2016 r.

Pismem z 21 października 2019 r. A. Sp. z o.o., Sp. k. siedzibą w S. (zwana dalej także "Spółką" lub "Skarżącą") wniosła o sprostowanie ww. decyzji, w trybie art. 113 § 1 k.p.a., które miałoby polegać na wyeliminowaniu błędnego – zdaniem Spółki:

1. użycia wyrazu "Decyzja" zamiast "Postanowienie";

2. przytoczeniu art. 105 § 1 k.p.a. z pominięciem art. 106 § 5 k.p.a. jako podstawy prawnej postanowienia;

3. użyciu słów w ósmym wierszu od góry po wyrazie decyzja: "umarzam postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia "Projektu rozbiórki obiektu nr [...] na terenie nieruchomości przy ul C. [...], [...], [...] w S., działka nr ew. gr. [...], obręb [...] P."" zamiast: "umarzam postępowanie administracyjne w sprawie wniosku pozwolenie na rozbiórkę "Rozbiórka budynku nr [...], stanowiącego część Z. na nieruchomości przy ul. C. [...], [...], [...] w S., działka nr ew. gr. [...],obręb [...] P."";

4. użyciu słów w trzecim wierszu od góry po wyrazie uzasadnienie: "o uzgodnienie Projektu rozbiórki budynku nr [...] na terenie nieruchomości przy ul C. [...], [...], [...] w S., działka nr ew. gr. [...], obręb [...] P." zamiast: "o uzgodnienie pozwolenia na rozbiórkę "Rozbiórka budynku nr [...], stanowiącego część Z. na nieruchomości przy ul. C. [...], [...], [...] w S., działka nr Ew.gr.[...],obręb [...] P."".

Prezydent Miasta S. postanowieniem z [...] listopada 2019 r., znak: [...], odmówił sprostowania oczywistych omyłek w decyzji z [...] lipca 2017 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] lutego 2020r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. Sp. z o.o., Sp. k. w S., utrzymał w mocy ww. postanowienie organu miejskiego z [...] listopada 2019 r.

W międzyczasie, w dniu 27 listopada 2019 r. do Prezydenta Miasta S. wpłynął wniosek Spółki o uchylenie w trybie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. decyzji tego organu z 11 lipca 2016 r. W powyższym żądaniu Spółka wniosła o:

- uchylenie decyzji i zastąpienie jej właściwą formą postanowienia oraz przytoczenie art. 105 § 1 łącznie z art. 106 § 5 k.p.a.,

- użycie słów w ósmym wierszu od góry po wyrazie decyzja: "umarzam postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia "Projektu rozbiórki obiektu nr [...] na terenie nieruchomości przy ul C. [...], [...], [...] w S., działka nr ew. gr. [...], obręb [...] P."" zamiast: "umarzam postępowanie administracyjne w sprawie wniosku pozwolenie na rozbiórkę "Rozbiórka budynku nr [...], stanowiącego część Z. na nieruchomości przy ul. C. [...], [...], [...] w S., działka nr ew. gr. [...],obręb [...] P.";

- użycie słów w trzecim wierszu od góry po wyrazie uzasadnienie: "o uzgodnienie "Projektu rozbiórki budynku nr [...] na terenie nieruchomości przy ul C. [...][...], [...], [...] w S., działka nr ew. gr. [...], obręb [...] P."" zamiast: "o uzgodnienie pozwolenia na rozbiórkę "Rozbiórka budynku nr [...], stanowiącego część Z. na nieruchomości przy ul. C. [...],[...] ,[...] w S., działka nr Ew.gr.[...],obręb [...] P."".

Prezydent Miasta S. decyzją z [...] marca 2020 r. znak: [...], [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki z 27 listopada 2019 r., odmówił uchylenia oraz zastąpienia postanowieniem decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] lipca 2016 r., znak: [...], [...], umarzającej postępowanie w sprawie uzgodnienia "Projektu rozbiórki obiektu nr [...] na trenie nieruchomości przy ul. C.[, [...], [...] w S., działka nr ew. [...], obręb [...] P.", opracowanego przez mgr inż. arch. R. W. w maju 2016 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po dokonaniu analizy żądania Spółki oraz okoliczności prawnych i faktycznych zapadłej decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na rozbiórkę zabytkowego obiektu, Prezydent Miasta S. stwierdził, że Skarżąca nie wykazała interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które przemawiałby za wnioskowanym uchyleniem ww. orzeczenia.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka wnosząc w ustawowym terminie odwołanie, w którym zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów art. 6, art. 104 § 1 i 2 oraz art. 123 § 1 i 2 k.p.a. Spółka stoi na stanowisku, że w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania, rozstrzygnięcie powinno być wydane w formie postanowienia, ponieważ właściwą formą postępowania uzgodnieniowego jest postanowienie, co wynika z przepisów prawa. Nietrafiony jest zarzut organu I instancji, że Spółka nie wykazała słusznego interesu strony. Wskazanie art. 6 k.p.a. jest wystarczającą przesłanką. Zdaniem strony w sposób jasny i czytelny zostały wskazane przyczyny będące podstawą wniosku o zmianę decyzji, co należy traktować jako słuszny interes strony i społeczny. W ocenie odwołującej się Spółki, organ I instancji nie zastosował prawidłowo przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 8 § i 2 k.p.a., naruszając tym samym zaufanie strony do władzy publicznej poprzez użycie nazwy "decyzja" bez podstawy prawnej.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Minister w pierwszej kolejności przypomniał, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Organ II instancji podkreślił, że przepis art. 154 § 1 k.p.a. stanowi sytuację wyjątkową, jest to jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnych i narusza wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie ma na celu ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz jedynie zweryfikowanie samej decyzji ostatecznej pod kątem istnienia przesłanek jej wzruszenia określonych w tym przepisie (interes społeczny, słuszny interes strony).

Stosownie natomiast do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Jednocześnie Minister wskazał, że zgodnie z przepisem art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio m.in. przepis art. 105 tej ustawy, lecz zamiast decyzji wydaje się postanowienie. Jeśli w danej sprawie administracyjnej ze stanu faktycznego i prawnego wynikają przesłanki do umorzenia postępowania, to organ administracji publicznej winien zakończyć postępowanie w ten właśnie sposób.

Decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] lipca 2016 r., znak: [...], [...], została wydana właśnie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie, w którym została wydana, miało charakter uzgodnieniowy w ramach postępowania głównego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Postępowanie uzgodnieniowe odbywa się w trybie art. 106 k.p.a., według zasad w nim przewidzianych, w tym także co do formy rozstrzygnięcia, którym jest postanowienie, zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. Jednakże jak wskazał organ II instancji, z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w sytuacji gdy organ administracji publicznej dopuści się tzw. błędu subsumcji, który polega na wadliwymi uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej, to nie może być skuteczne powołanie się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń faktycznych, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją tego, że niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku ż ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń. Zatem skarżący kwestionujący w niniejszym postępowaniu wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, zamiast w formie postanowienia winien jednocześnie wskazać także konkretne naruszenie przepisów prawa materialnego.

Minister zauważył, że skarżąca Spółka nie kwestionuje stanu faktycznego ustalonego i przyjętego przez organ I instancji, który był podstawą zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. i który to stan faktyczny wynika z kwestionowanej decyzji. Tenże stan faktyczny został bowiem prawidłowo ustalony. Zatem Spółka wskazuje na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., lecz jednocześnie nie wykazała naruszenia prawa materialnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta S. ustalił, że dokonano niemal całkowitej rozbiórki obiektu, którego rozbiórkę organ ochrony zabytków miał dopiero uzgodnić. Wobec tego organ II instancji wskazał, że postępowanie uzgodnieniowe prowadzone przez ten organ i tak zakończyłoby się w ten sam sposób, tj. umorzeniem postępowania, lecz rozstrzygnięcie zamiast w formie decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. powinno być wydane w formie postanowienia w trybie art. 106 § 5 k.p.a.

Z uwagi powyższe Minister stwierdził, że Spółka bezzasadnie żąda zmiany decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], [...], na formę jaką jest postanowienie.

Z kolei tryb przewidziany przez ustawodawcę w przepisie art. 154 k.p.a., mając na uwadze przesłanki w nim wymienione nie może służyć do dokonywania zmian ewentualnej błędnej, czy nieprawidłowej formy w jakiej zostało wydane dane rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym. Tryb przewidziany w art. 154 k.p.a., przede wszystkim nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czego żąda Spółka we wniosku z 27 listopada 2019 r.

Tym samym organ II instancji uznał, że Prezydent Miasta S. prawidłowo odmówił uchylenia oraz zastąpienia postanowieniem własnej decyzji z [...] lipca 2016 r., znak: [...], [...].

Z takim rozstrzygnięciem Ministra nie zgodziła się Spółka, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuca, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 k.p.a., gdyż organ przed wydaniem decyzji nie powiadomił Skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań.

Ponadto zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie Konstytucji R.P. i normy zawartej w art. 7 ustawy zasadniczej, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wobec czego niedopuszczalne było użycie przez organ wyrazu "Decyzja" zamiast właściwego określenia prawnego wydanego aktu.

Zgodnie z art. 6 k.p.a organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego – zdaniem Skarżącej – organy działające na podstawie art. 154 § 2 k.p.a. oraz Sąd orzekający w sprawie powinny zważyć, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, podczas gdy przepis prawa wskazuje na postanowienie, jako prawidłową formę rozstrzygnięcia w sprawie.

Skarżąca z ostrożności procesowej wskazuje ponadto, że w jej ocenie dopuszczalnie jest uchylenie decyzji i zastąpienie jej właściwą formą orzeczenia, tj. postanowieniem, w którym organ:

• powinien przytoczyć art. 105 § 1 k.p.a. łącznie z art. 106 § 5 k.p.a. będącymi podstawą prawną rozstrzygnięcia w formie postanowienia,

• sformułowanie w wierszu ósmym od góry, po wyrazie decyzja "umarzam postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia "Projektu rozbiórki obiektu nr. [...], na terenie nieruchomości przy ul. C. [...], [...], [...] w S. działka nr ew. gr [...], obręb [...] P.", powinien zastąpić formułą "umarzam postępowanie administracyjne w sprawie wniosku pozwolenia na rozbiórkę "Rozbiórka budynku nr [...], stanowiącego część Z. na terenie nieruchomości przy ul. C. [...], [...], [...] w S. działka nr Ew. gr [...], obręb [...] P."";

• w wierszu trzecim od góry po wyrazie uzasadnienie "o uzgodnienie "Projektu rozbiórki budynku nr. [...], na terenie nieruchomości przy ul. C. [...], [...], [...] w S. działka nr ew. gr [...], obręb [...] P.", powinien zastąpić sformułowaniem "o uzgodnienie pozwolenia na rozbiórkę "Rozbiórka budynku nr [...], stanowiącego część Z. na terenie nieruchomości przy ul. C. [...], [...], [...] w S. działka nr ew. gr [...], obręb [...] P."".

Skarżąca uważa bowiem, że wnioskowane przez nią zmiany są zgodne z treścią wniosku o uzgodnienie skierowanym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej do Miejskiego Konserwatora Zabytków w przedmiotowej sprawie.

Mając na względzie powyższe Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja ww. Ministra z dnia [...] października 2020 r., którą organ ten utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta S. z [...] marca 2020 r. odmawiające uchylenia oraz zmiany własnej decyzji z [...] lipca 2016 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia "Projektu rozbiórki obiektu nr [...] na trenie nieruchomości przy ul. C. [...], [...], [...] w S., działka nr ew. gr. [...], obręb [...] P.".

Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowił przepis art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Niewątpliwie decyzja Prezydenta Miasta S. z [...] lipca 2016 r., umarzająca na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu rozbiórki obiektu nr [...] na terenie nieruchomości przy ul. C. [...], [...], [...] w S., działka nr ew. [...], obręb [...] P., stanowi orzeczenie o charakterze stricte formalnoprawnym, na mocy którego żadna ze stron nie nabyła prawa. Postępowanie uzgodnieniowe uregulowane w art. 39 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego dotyczy obowiązku współdziałania organu architektoniczno-budowlanego z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Współdziałanie w formie uzgodnienia wymaga wydania pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego niewpisanego do rejestru zabytków, a ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Fakt rozebrania – jak w niniejszej sprawie – obiektu budowlanego objętego współdziałaniem w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę, powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Postanowienie o umorzeniu postępowania w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków nie stanowi formy merytorycznego współdziałania. Treść takiego rozstrzygnięcia nie wywiera żadnego wpływu na powstanie praw czy obowiązków, o przyznanie których wnosił inwestor w związku ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę, ponieważ w wyniku umorzenia postępowania uzgodnieniowego inwestor nie może uzyskać pozwolenia na rozbiórkę (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 7/18, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – "CBOSA").

Tym niemniej należy przypomnieć, że zarówno przepis art. 154 k.p.a., jak i art. 155 k.p.a., normują instytucję zmiany lub uchylenia decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepisy te przewidują więc możliwość usuwania z obrotu prawnego decyzji wyłącznie ze względu na wystąpienie jednej ze wskazanych przesłanek: zaistnienia interesu społecznego lub gdy przemawia za tym słuszny interes strony. Chodzi zatem o takie decyzje, które organ administracji uzna z różnych względów za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Nie ma natomiast decydującego znaczenia to, czy decyzja ostateczna jest zgodna czy też sprzeczna z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1214/95, LEX nr 27429). Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie ww. przepisów nie wiąże się z oceną tej decyzji jako nieprawidłowej (tak teza pierwsza wyroku NSA z 18 czerwca 1999 r., sygn. akt III SA 7391/98, LEX nr 46236). Wadliwość takiej decyzji może polegać co najwyżej na nieodpowiednim rozumieniu (w zakreślonych prawem granicach) interesu społecznego lub słusznego interesu strony (zob. wyrok NSA z 4 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1434/97, LEX nr 48678).

Za uchyleniem lub zmianą decyzji musi przy tym przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (zob. wyroki NSA: z 12 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 561/14, LEX nr 2002198; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 650/19, LEX nr 3034330). W postępowaniu w trybie komentowanego przepisu właściwy organ nie dokonuje bowiem kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (zob. wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 854/96, LEX nr 30615).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd zauważa, że skarżąca domagając się uchylenia decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] lipca 2016 r., koncentruje się w zasadzie wyłącznie na wadliwości procesowej tego rozstrzygnięcia, podnosząc, iż powinno ono przybrać formę postanowienia, a przy tym kwestionuje sposób określenia przez ww. organ przedmiotu postępowania, które podlegało umorzeniu. Skarżąca w żaden sposób nie podejmuje natomiast choćby próby wykazania istnienia jej słusznego interesu lub interesu społecznego w eliminacji z obrotu prawnego ww. orzeczenia. Ze względu na charakter ww. orzeczenia, a także powody jego wydania (bezprzedmiotowość postępowania), nie może również dziwić, że wystąpienia tego rodzaju przesłanek organy nie dopatrzyły się samodzielnie.

Ponownie wypada w tym miejscu podkreślić, że z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 154 § 1 k.p.a. pozbawione jakiegokolwiek znaczenia prawnego jest to, czy dana decyzja jest prawidłowa, czy też dotknięta wadą niekwalifikowaną. Niezależnie bowiem od tego, czy dana decyzja jest prawidłowa, czy też wadliwa w stopniu uniemożliwiającym zastosowanie jednego z innych określonych w Kodeksie postępowań nadzwyczajnych (art. 145-151 czy art. 156-159 k.p.a.), organ może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nie nabyła prawa, tylko wówczas, gdy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2021). Z tych przyczyn, organ administracji orzekający w sprawie ogranicza się do badania okoliczności wskazanych w art. 154 § 1 k.p.a., a w sytuacji gdy takowych nie stwierdzi, zobowiązany jest odmówić uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej. Zdaniem tutejszego Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co musi skutkować uznaniem zaskarżonych decyzji za prawidłowe.

Bez istotnego znaczenia pozostaje zatem w sprawie argumentacja organu II instancji, że Skarżąca kwestionując w niniejszym postępowaniu wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, zamiast w formie postanowienia winna jednocześnie wskazać także konkretne naruszenie przepisów prawa materialnego. Istotne jest bowiem to, że Skarżąca nie wykazała, ażeby samo tylko naruszenie procesowe polegające na błędnej formie orzeczenia organu I instancji (wydanie decyzji zamiast postanowienia), uzasadniało zastosowanie w sprawie dyspozycji art. 154 § 1 k.p.a., tzn. ażeby za uchyleniem ww. rozstrzygnięcia przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak już wykazano, wadliwości lub niewadliwości decyzji nie należy ujmować w kategoriach przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154, lecz jedynie w kategoriach systemowego zastosowania tego przepisu w powiązaniu z innymi trybami postępowania administracyjnego (stwierdzenie nieważności decyzji, wznowienie postępowania czy odwołanie). Stopień wadliwości decyzji nie jest bowiem przyczyną uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154, lecz jedynie ma wpływ na ustalenia walidacyjne, a mianowicie czy przepis art. 154 znajduje zastosowanie (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2021).

W tym kontekście, nawet wadliwie przyjęta przez organ forma orzeczenia o umorzeniu postępowania dotyczącego uzgodnienia decyzji zezwalającej na rozbiórkę budynku objętego ochroną wynikającą z ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, które to rozstrzygnięcie nie ma charakteru merytorycznego, nie stanowi jeszcze sama w sobie przesłanki do zastosowania środków określonych w art. 154 k.p.a. Jak trafnie wyjaśnił organ II instancji, tryb przewidziany przez ustawodawcę w tej normie prawnej, mając na uwadze przesłanki w nim wymienione, nie może służyć do naprawy błędów procesowych popełnionych przy wydawaniu analizowanego orzeczenia. Tym samym, tryb ten nie może służyć dokonywaniu zmian ewentualnej błędnej, czy nieprawidłowej formy w jakiej zostało wydane dane rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym, jeżeli – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – nie ma najmniejszych wątpliwości, że samo umorzenie postępowania w przedmiocie uzgodnienia projektu rozbiórki budynku o zabytkowych charakterze było w pełni uzasadnione i odpowiadało prawu.

Jednocześnie za całkowicie nieuzasadnione Sąd uznał domaganie się przez Skarżącą w trybie art. 154 k.p.a. "sprostowania" treści powyższego rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta S. z [...] lipca 2016 r., w zakresie, w jakim organ ten określił przedmiot postępowania objętego umorzeniem. W gruncie rzeczy trudno bowiem przyjąć, że użycie przez organ sformułowania jednoznacznie wskazującego na umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie "uzgodnienia Projektu rozbiórki (...)" jest w świetle okoliczności faktycznych sprawy w najmniejszym choćby stopniu wadliwe lub może wywoływać jakiekolwiek niekorzystne z punktu widzenia interesu społecznego lub interesu prawnego Spółki konsekwencje. Powyższe określenie przez organ miejski przedmiotu decyzji umarzającej nie wywołuje w ocenie Sądu jakichkolwiek wątpliwości co do faktycznego zakresu prowadzonego i umorzonego postępowania, który wyznaczony i zainicjowany został wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę obiektu na działce nr ew. gr. [...], obręb [...] P. w S. Celem postępowania uzgodnieniowego prowadzonego w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, jest zajęcie stanowiska przez organ konserwatorski co do planowanych robót budowlanych przy obiekcie, w tym np. jego rozbiórki. Uzgodnienie ma charakter stanowczy, a nie opiniodawczy, zarówno w kwestii orzeczenia pozytywnego czy też negatywnego, jak i w zakresie przedstawionych rozwiązań projektowych. Jego istota polega zatem przede wszystkim na zajęciu stanowiska, czy np. projektowana rozbiórka budynku jest dopuszczalna z punktu widzenia organów ochrony zabytków. W konsekwencji, orzeczenie przez właściwy organ o: "uzgodnieniu Projektu rozbiórki (...), odmowie "uzgodnienia Projektu rozbiórki (...)" czy też o umorzeniu postępowania w przedmiocie "uzgodnienia Projektu rozbiórki (...)" musi być uznane za w pełni prawidłowe w świetle art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.

Niejako na marginesie powyższych rozważań Sąd pragnie zauważyć, że Skarżąca nie mogłaby skutecznie domagać się w trybie art. 154 k.p.a. zmiany treści orzeczenia Prezydenta Miasta S. z [...] lipca 2016 r. także wówczas, gdyby organ ten przyjął prawidłową formę wydanego aktu. Jak bowiem zgodnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 154 § 1 nie ma zastosowania do postanowień. Wynika to w sposób niebudzący wątpliwości z art. 126 k.p.a., który ogranicza możliwość uruchomienia określonych trybów nadzwyczajnych w stosunku do postanowień. Stosownie do powyższego przepisu możliwe jest zastosowanie trybu nadzwyczajnego wyłącznie do postanowień od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień, o których mowa w art. 134 k.p.a. Ustawodawca wskazał również wprost, że w stosunku do tak określonych postanowień możliwe jest stosowanie instytucji wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Wobec niewymieniania w art. 126 k.p.a. pozostałych przepisów regulujących tryby nadzwyczajne, takich jak np. art. 154, czy 155 k.p.a., brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie powołanych przepisów w stosunku do postanowień (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, str. 438; A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019). Stanowisko to podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1047/17 (publ. CBOSA). Powyższe oznacza zatem, że art. 154 k.p.a. dotyczy tylko decyzji i nie może zostać zastosowany do orzeczeń organów administracji, wydawanych w formie postanowienia (zob. też: wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 340/19, CBOSA; B. Adamiak, Komentarz do art. 154 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, dostępne w LEGALIS).

Zaprezentowane stanowisko prowadzi do stwierdzenia, że organy zasadnie odmówiły uchylenia decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] lipca 2016 r.

Sąd doszedł ponadto do przekonania, że na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 k.p.a., polegający na braku zawiadomienia Skarżącej przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd pragnie bowiem wyjaśnić, że jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, przy czym w takiej sytuacji to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por: np.: wyroki NSA: z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, opubl. ONSA i WSA 2006/6/157 oraz OPS 2007/3/26; z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853; z 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, Lex 2108318; z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1027/17, Lex 2641938; zob. też wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 787/16, Lex 2152094). Skarga nie wskazuje na takie konkretne czynności procesowe, których z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., przed wydaniem decyzji ostatecznej przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu skarżący nie mogli dokonać.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.