Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2086/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 855
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - tekst jednolity.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 389/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżące stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy ustalił środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji do czyszczenia, odtłuszczania lub farbowania włókien lub materiałów włókienniczych, instalacji do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych, zbiorników na olej o pojemności przekraczającej 3 m³, centrum usługowego o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 1 ha wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz garaży dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych, w ramach budowy wielkopowierzchniowego, wysokościowego centrum biurowo- usługowego [...], którego inwestorem jest miasto stołeczne Warszawa. Jednocześnie organ stwierdził brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia.

Odwołania od tej decyzji wniosło skarżące stowarzyszenie, a także Stowarzyszenie B.

Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana po pozytywnym uzgodnieniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie. Ponadto decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 82 ust. 1 i art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 – dalej jako "ustawa środowiskowa") oraz spełnia wymagania z art. 85 tej ustawy. Także raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej.

Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżące stowarzyszenie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzuty skargi dotyczą trzech kwestii:

– nieuwzględnienia Programu ochrony powietrza w kontekście poziomu pyłu zawieszonego PM10 występującego w aglomeracji warszawskiej, w szczególności w obszarze posadowienia przewidzianej do realizacji inwestycji,

– ewentualnego wpływu jej realizacji na I poziom wodonośny,

– wpływu planowanej inwestycji na panoramę historycznego centrum Warszawy.

Rozważając pierwszy z postawionych zarzutów Sąd I instancji stwierdził, że Program taki został opracowany i uchwalony. Sformułowano go w rozporządzeniu nr 67 Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie określenia programu ochrony powietrza strefy aglomeracja warszawska (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 269, poz. 9320), przyjętym w konsekwencji konieczności realizacji celów wynikających z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.Urz. UE L 2008.152.1), a w szczególności jego art. 5, zawartego w rozdziale II sekcji 1. Z § 13 rozporządzenia nr 67 wynika termin realizacji programu do 31 grudnia 2016 r. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w art. 91 ust. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej jako "p.o.ś.") zagwarantowano udział społeczeństwa w procesie tworzenia programów ochrony powietrza. Ponadto podczas orzekania przez organy obu instancji obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza (Dz.U. Nr 38, poz. 221, uchylone z dniem 3 października 2012 r.). W ocenie Sądu I instancji, zestawienie ustaleń raportu z rozporządzeniem nr 67 Wojewody Mazowieckiego, wskazuje na to, że wartości istniejące PM10 nie ulegną zwiększeniu w wyniku realizacji tej inwestycji. Załącznik XI B wskazanej dyrektywy omawiając wartości dopuszczalne dla ochrony zdrowia ludzi, ustalił dopuszczalną wartość dobową MP10 na 50 μg/m³ z zakazem przekroczenia jej więcej niż 35 razy w roku kalendarzowym, określając margines tolerancji na 50% oraz w roku kalendarzowym na 40 μg/m³, określając margines tolerancji na 20%. Rozporządzenie nr 67 do monitorowania realizacji programu wyznaczyło Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (§ 11), a Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy zobowiązało m.in. do przekazywania informacji o pozwoleniach na budowę. Jednocześnie z rozporządzenia tego wynika, że podstawowymi kierunkami zmierzającymi do przywracania poziomów dopuszczalnych pyłu zawieszonego PM10 w aglomeracji warszawskiej, w zakresie ograniczania emisji liniowej (komunikacyjnej) nie ma być przede wszystkim ograniczenie dalszej zabudowy terenu centrum Warszawy. Jak wynika z załącznika nr 1 tego rozporządzenia, służyć ma temu rozwój i uprzywilejowanie komunikacji zbiorowej (osobne pasy ruchu, polityka cenowa zachęcająca do korzystania z systemu transportu miejskiego – wyższe opłaty za parkowanie), płynność kierowania ruchem drogowym, budowa obwodnic, ruch tranzytowy z ominięciem miasta, tworzenie stref z zakazem ruchu samochodów, organizacja bezpiecznych parkingów na obrzeżach miasta. Przewidziana jest także intensyfikacja okresowego czyszczenia ulic, bowiem jak wskazuje omawiany dokument, duży wpływ na stężenie wskazanej substancji w powietrzu może mieć emisja komunikacyjna z kurzu pochodzącego z zabrudzenia jezdni. Jednocześnie podkreśla się, że stężenia pochodzące z tego typu emisji są znacznie mniejsze niż stężenia pochodzące od emisji komunalnej. Zestawienie emisji z terenu aglomeracji warszawskiej wskazuje, że w emisji liniowej pyłu zawieszonego PM10 w 2004 r., wynoszącej 9,48 Mg/rok/km² kurz stanowił – 8,27 Mg/rok/km². Z tego względu wyprowadzono we wskazanym rozporządzeniu wniosek, że największy udział w emisji pyłu zawieszonego PM10 ma emisja liniowa (67,0 %), związana głównie z pyłem unoszonym w czasie ruchu pojazdów (kurzem). Analizując stężenia powodowane emisją całkowitą pyłu zawieszonego PM10 w skali roku w dokumencie tym dostrzeżono, że bardzo wysoki wpływ ma emisja powierzchniowa z ogrzewania indywidualnego.

W rozporządzeniu nr 67 jako wytyczne konieczne do wdrożenia, z uwagi na przekroczenie emisji pyłu zawieszonego PM10 w Dzielnicy Śródmieście, przewidziano dla tej dzielnicy (kod strefy PL1401) jako działania naprawcze:

– całkowity zakaz jazdy samochodów ciężarowych,

– ograniczenie ruchu pojazdów osobowych (tylko pojazdy mieszkańców danego terenu),

– przeniesienie ruchu na Obwodnicę Śródmieścia i Obwodnicę Miejską, zgodnie ze strategią rozwoju miasta stołecznego Warszawy do 2020 r., przyjętej uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXII/1789/2005. Ponadto propozycja obwodnicy Śródmieścia zakłada pozostawienie w tej dzielnicy jedynie ruchu lokalnego i komunikacji publicznej.

Stwierdzono także, że realizacja obu obwodnic wpłynie na obniżenie dobowego stężenia pyłu zawieszonego PM10 maksymalnie do 40 μg/m³, podczas gdy dopuszczalny poziom wynosi 50 μg/m³.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji podkreślił, że raport wskazuje na zachowanie dopuszczalnych wartości emisji na terenie inwestycji i wyklucza powstawanie dodatkowej, przekraczającej dopuszczalne normy emisji stężenia pyłu zawieszonego PM10 w związku z jej realizacją. Służyć ma temu zaprojektowanie specjalnie opracowywanego systemu wentylacji (pkt 3.1.1, pkt 3.1.2 i pkt 3.1.4 decyzji środowiskowej). W ocenie Sądu I instancji, wobec wskazanych przepisów rozporządzenia nr 67, na uwzględnienie nie zasługiwał więc zarzut skarżącego stowarzyszenia dotyczący nieuwzględnienia wskazanego Programu ochrony powietrza w kontekście poziomu pyłu zawieszonego PM10 występującego w aglomeracji warszawskiej, w szczególności w obszarze posadowienia przewidzianej do realizacji inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji oraz późniejszych pismach procesowych potraktował tę kwestię nieco skrótowo, jednak wyprowadził trafny wniosek końcowy.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że prawidłowe było wykorzystanie w raporcie oddziaływania na środowisko danych z Lotniskowej Stacji Meteorologicznej – Warszawa Okęcie, jako najbliższej planowanej inwestycji stacji meteorologicznej, należącej do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej dla Warszawy. Obowiązek uwzględnienia jej wskazań wynikał z załącznika nr 3 pkt 1.5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. Nr 16, poz. 87).

Sąd I instancji podzielił stanowisko zaprezentowane przez organy, zgodnie z którym tło substancji, dla których są określone dopuszczalne poziomy w powietrzu, stanowi aktualny stan jakości powietrza, określony przez właściwego inspektora ochrony środowiska jako stężenie uśrednione dla roku. Dla pozostałych substancji tło uwzględnia się w wysokości 10% wartości odniesienia uśrednionej dla roku (załącznik nr 3 pkt 1.1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r.). Stąd też Sąd I instancji uznał, że zarzut wykorzystania w raporcie informacji zawartych w piśmie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 17 grudnia 2010 r. o aktualnym stanie jakości powietrza, nie znajdował uzasadnienia.

Odnosząc się do kwestii wpływu realizacji inwestycji na I poziom wodonośny Sąd I instancji wskazał, że inwestor w karcie informacyjnej zamierzenia (a organ I instancji w charakterystyce przedsięwzięcia), podał, że planowane jest pięć kondygnacji podziemnych, w tym dwie garażowe na łącznie 1800 miejsc postojowych. Obie działki przeznaczone pod tę inwestycję (o numerach 50 i 51) razem mają pow. 1,1489 ha, a zrealizowana ma zostać zabudowa na pow. 0,1825 ha (obrys budynków), zmieniona następnie przez inwestora na 0,2 ha. W ocenie Sądu I instancji, nieuzasadnione jest twierdzenie zawarte w piśmie skarżącego z 11 listopada 2013 r., zgodnie z którym oba wysokie budynki (po 52 kondygnacje) mogą mieć niską cześć naziemną, a część podziemna obejmowała będzie całą powierzchnię obu działek. Nie świadczą o tym złożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty oraz wyjaśnienia inwestora składane przed organem. Potwierdza to ponadto rysunek 4.1.3.-2 (s. 41 raportu). Inwestor zadeklarował ponadto, że dwie sąsiednie działki należące do Miasta o numerach 55 i 56 będą stanowiły enklawę zieleni dla tego zamierzenia, tworząc z nią jedną kompozycyjną całość.

W ocenie Sądu I instancji, podniesione przez skarżącego sugestie, co do zagrożeń I poziomu wodonośnego nie zostały poparte żadnymi dowodami, a jedynie obawami wyprowadzanymi z problemów powstałych przy realizacji II linii metra. Nie zostały oparte na jakimkolwiek specjalistycznym opracowaniu, w przeciwieństwie do danych zawartych w raporcie, wynikających z wiedzy fachowej osób opracowujących ten raport, a w szczególności jego załącznika nr 9 zatytułowanego "Uwarunkowania geologiczne planowanego przedsięwzięcia". W załączniku nr 9 przeanalizowane zostały: budowa geologiczna terenu, na którym zaplanowano realizację przedsięwzięcia, warunki hydrogeologiczne tego terenu, w tym przewidywane warunki geotechniczne posadowienia budynków dla rozważanego wariantu realizacji tego przedsięwzięcia. Opracowanie to odnosi się głównie do II warstwy wodonośnej. Jednak podniesione komplikacje dotyczące stosunków hydrologicznych, powstałe przy budowie metra (stacja Kopernik) nie są analogiczne do występujących w niniejszej sprawie, gdzie teren realizacji inwestycji jest znacznie oddalony od brzegu Wisły. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że jak wynika z uzasadnienia decyzji środowiskowej, inwestycja ta stanowi przedsięwzięcie zaliczane, w założonych warunkach gruntowych, do drugiej kategorii geotechnicznej, w myśl § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 126, poz. 839). Dla takiej inwestycji wymagania są szczególne, dlatego też organ I instancji nałożył obowiązek wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, sporządzonej zgodnie z ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.).

Ponadto w ocenie Sądu I instancji, nie można podzielić przekonania skarżącego, że analiza widokowa powinna być elementem raportu. W raporcie odniesiono się do wpływu zamierzonego przedsięwzięcia na krajobraz (pkt 9.2 i 9.4 raportu). Stwierdzono, że projektowane przedsięwzięcie ma stać się częścią zamierzenia przestrzennego, mającego na celu wykształcenie ul. [...] jako wielkomiejskiej arterii z usytuowanymi sześcioma wieżowcami o wysokości co najmniej 230 m, które złamią dominację przestrzenną Pałacu Kultury i Nauki. Wpływ na krajobraz opisany został zatem w odniesieniu do najbliższego otoczenia – rejonu Pałacu Kultury i Nauki. Pomimo, że Stare Miasto warszawskie wpisane zostało na listę światowego dziedzictwa UNESCO, to jednak Rada Miasta Stołecznego Warszawy nie uchwaliła dotąd planu zarządzania historycznym Centrum Warszawy. Wobec tego nie nadała normatywnego wymiaru m.in. ochronie widokowej zespołu Starego i Nowego Miasta.

W ocenie Sądu I instancji, naturalną cechą miasta stołecznego jest jego rozwój, także urbanistyczny. Miasto powinno stawać się coraz nowocześniejsze, co ściśle wiąże się z charakterem jego zabudowy. W tym kontekście, zdaniem Sądu I instancji, ochrona widokowa powinna dotyczyć zabudowy lokalizowanej w obrębie Starego i Nowego Miasta, a także w najbliższej okolicy tego obszaru, tak żeby na bliższym planie zachowywany został jego zabytkowy (odrestaurowany) charakter. Wskazana ochrona widokowa nie może jednak wykluczać możliwości realizacji wysokiej zabudowy w rejonie znacznie oddalonym, choć widocznym w tle, z przeciwległego brzegu Wisły. Ochrona widokowa panoramy historycznego centrum Warszawy nie powinna prowadzić do niezmiennego zachowania owej perspektywy w kształcie, jaki utrwalony został na obrazach Bernarda Bellotto zwanego Canaletto, czy Marcello Bacciarelliego, tworzących jeszcze na dworze króla Stanisława Augusta Poniatowskiego.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że decyzja środowiskowa posiada wszystkie niezbędne elementy, sporządzona została przez uprawniony organ, zgodnie z obowiązującym prawem, a podjęto ją z zachowaniem wszystkich wymaganych zasad proceduralnych, w tym wynikających z k.p.a. Podobnie decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa, choć organ nie do końca wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko. Uchybienie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych odnośnie poziomu zanieczyszczenia powietrza w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a także odnośnie wpływu na I oraz II poziom wodonośny oraz odnośnie poziomu hałasu w miejscu planowanego przedsięwzięcia.

Ponadto skarżące stowarzyszenie podniosło zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 2 pkt 7 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy w związku z art. 13 ust. 1, art. 22 ust. 2 i 3, art. 23 ust. 1 oraz Załącznikiem XI Dyrektywy 2008/50/WE, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu w ocenie dopuszczalnych poziomów pyłów PM10 "marginesów tolerancji", co w dacie orzekania było pozbawione podstawy prawnej.

Po drugie, art. 144 ust. 1, 2 oraz ust. 4 ustawy p.o.ś., przez ich niezastosowanie.

Po trzecie, art. 1 Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego przyjętej w Paryżu 16 listopada 1972 r. przez Konferencję Generalną Narodów Zjednoczonych dla Wychowania, Nauki i Kultury na jej siedemnastej sesji (Dz.U. z 1976 r. Nr 32, poz. 190) oraz art. 11 ust. 1 Konwencji w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. d/ ustawy środowiskowej przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach pojęcia "zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków" nie mieszczą się zespoły wraz z ich założeniami widokowymi stanowiące "dziedzictwo kulturalne" i podlegające ochronie na mocy Konwencji wraz z otuliną.

Po czwarte, art. 4 Konwencji oraz art. 5 lit. d/ Konwencji w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. d/ ustawy środowiskowej przez ich niezastosowanie.

Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę w pierwszej kolejności jedynie przesłanki nieważność postępowania.

Po pierwsze, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego wymieniona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wynika to z tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Stowarzyszenia A. nie zajął się bowiem kwestią, czy skarżące stowarzyszenie jest organizacją społeczną, która ma zdolność procesową w niniejszej sprawie.

Podmiot, który złożył skargę do Sądu I instancji jest stowarzyszeniem zwykłym. Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm., zwana dalej "Prawo o stowarzyszeniach") stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania reguluje regulamin.

Analiza kolejnych przepisów Rozdziału 6 Prawa o stowarzyszeniach, a w szczególności przepisu art. 43 pkt 1 nie pozostawia wątpliwości, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 tej ustawy to oznacza, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który jego reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. W orzecznictwie sądów powszechnych prezentowany jest pogląd, że przez "reprezentowanie stowarzyszenia" nie można rozumieć zaciągania zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia. Ponadto zobowiązania majątkowe mogą zaciągać członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 października 2001 r., I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1). Takie stanowisko prezentuje również Sąd Najwyższy w wyroku z 14 grudnia 2012 r. (w sprawie I CSK 234/12, Lex nr 1307997), w którym stwierdził, że nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach obowiązku uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu, określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Ponadto z powodu nieprzysługiwania stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowania do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Oznacza to, że także w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnień do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Należy także zaznaczyć, że stanowiska takiego nie zmienia treść art. 25 § 2 i 4 p.p.s.a. Od zdolności procesowej należy bowiem odróżnić zdolność sądową, to jest zdolność do występowania w postępowaniu jako strona. Z treści art. 25 § 2 p.p.s.a. wynika, że ta ostatnia przysługuje stowarzyszeniom zwykłym. Zdolność sądowa organizacji społecznych, zarówno posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej działalności jest także konsekwencją przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (art. 31 k.p.a.). Do takich sytuacji odnosi się art. 25 § 4 p.p.s.a.

Po drugie, pomimo tego, że stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, to legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych, w tym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Natomiast przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe lecz jedynie wówczas, gdy pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej prawnej formie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12, Lex nr 1488169 oraz z 14 maja 2014 r., II OSK 2966/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po trzecie, z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 16 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 389/12 odmówił skarżącemu stowarzyszeniu przyznania prawa pomocy. Wynikało to z tego, że skarżące stowarzyszenie nie wykonało zarządzenia Sądu I instancji z 29 marca 2012 r. w przedmiocie nadesłania do Sądu żądanych dokumentów. Dotyczyły one bilansu, rachunku wyników oraz informacji dodatkowych składających się na sprawozdanie finansowe stowarzyszenia za ostatni rok obrotowy, oświadczenia dotyczącego wydatków poniesionych na działalność statutową w IV kwartale 2011 r. oraz w I kwartale 2012 r., uchwały określającej wysokość składek członkowskich stowarzyszenia oraz co należy w tym miejscu podkreślić, informacji o liczbie członków stowarzyszenia.

Z kolei uchwała trzech członków Stowarzyszenia A. z 18 października 2014 r., która przyznała pełne pełnomocnictwo K.K. – przedstawicielowi stowarzyszenia – do występowania w imieniu stowarzyszenia przed organami administracyjnymi i sądami administracyjnymi była podjęta dopiero po wydaniu w tej sprawie wyroku przez Sąd I instancji z 28 marca 2013 r., a złożona została na rozprawie także dopiero 4 listopada 2014 r. i to bez informacji o przesłaniu tej uchwały do właściwego organu nadzorczego. Oznacza to, że na dzień złożenia skargi do Sądu I instancji brak było powyższego umocowania Krystyny Kowalskiej jako przedstawiciela tego stowarzyszenia do podjęcia takich czynności prawnych w imieniu tego stowarzyszenia zwykłego.

Po czwarte, w świetle powyższych okoliczności prawnych i faktycznych odnoszących się do kwestii legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego należy podkreślić, że Sąd I instancji nie zweryfikował, czy podmiot wnoszący skargę posiada taką legitymację, a zatem czy skarga taka była skutecznie wniesiona. Należy także przypomnieć, że omawiana kwestia powinna była być przedmiotem oceny Sądu I instancji przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy, a w przypadku negatywnej weryfikacji, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., Sąd powinien był skargę odrzucić. Przepis ten stanowi bowiem, że Sąd odrzuca skargę jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej i nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, (...) przy czym odrzucenie to jest możliwe gdy brak ten nie zostanie uzupełniony (art. 58 § 2 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tej sprawie nie dokonał jednak powyższej oceny prawnej. Natomiast brak w tej sprawie takiego umocowania do podpisania skargi (i brak podpisów pozostałych członków tego stowarzyszenia zwykłego) oznacza konieczność uznania, że skarga została wniesiona przez podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej. Rozpoznanie merytoryczne skargi dotkniętej takimi wadami stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienioną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a to uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej, co do legitymacji skarżącego stowarzyszenia do wniesienia skargi. Sąd wezwie zatem stowarzyszenie do prawidłowego podpisania skargi lub prawidłowego umocowania osoby, która ją podpisała, a w przypadku nieuzupełnienia tych braków wyda rozstrzygnięcie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Wobec stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tych względów – działając w oparciu o art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro uwzględnienie skargi kasacyjnej związane było z wadliwym działaniem Sądu I instancji, to zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i w konsekwencji w oparciu o ten ostatni przepis odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości od skarżącego stowarzyszenia.