Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1060/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51 art. 71a ust 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 151 art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 691/19 w sprawie ze skargi I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz M. J. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 691/19, po rozpoznaniu skargi I. [...] sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej I. [...] sp. z o.o. w W. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], nr [...], na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), nakazał I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (właścicielowi – użytkownikowi wieczystemu) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. D. [...], na działce [...] obręb [...] w K., w zakresie części parteru, użytkowanego jako lokal gastronomiczny pn. "[...]", bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w zakresie robót budowlanych związanych z przebudową obiektu bez pozwolenia na budowę prowadzono odrębne postępowanie, które zakończyło się wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...], stwierdzającą, że roboty budowlane wykonane w związku z tą przebudową zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotem obecnego postępowania była zaś wyłącznie zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia.

Organ I instancji podniósł, że postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...], na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na ww. Spółkę obowiązek wstrzymania użytkowania lokalu gastronomicznego "[...]" wraz z obowiązkiem przedłożenia w terminie do 30 listopada 2017 r. dokumentów wskazanych w tym postanowieniu.

Wobec zaś stwierdzenia podczas kontroli w dniu 16 października 2017 r., dalszego użytkowania budynku, nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu jego użytkowania.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli I. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz M. J.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu ww. odwołań, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. i ustawy Prawo budowlane w zakresie prowadzącym do wydania decyzji merytorycznej, w sytuacji, w której postępowanie prowadzone w oparciu o treść art. 71 i 71a ustawy Prawo budowlane jest bezprzedmiotowe. Zaznaczył, że nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielenie w części obiektu o charakterze przemysłowym (budynek biura technicznego i warsztatów) funkcji gastronomicznej, doprowadziło, w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. M. J. i B. S., prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pn. [...] z siedzibą w M., wykonali roboty budowlane, na które wymagane jest pozwolenie na budowę (art. 28 ustawy Prawo budowlane), doprowadzając tymi robotami do faktycznej zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie z art. 71a ust. 6 ustawy Prawo budowlane: "Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę."

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ drugiej instancji podkreślił, że nie znajduje żadnego uzasadnienia zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu I instancji, że po zakończeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w toku którego ustalono, iż wykonane roboty doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania, należy w tym zakresie przeprowadzić dodatkowe, oparte o treść art. 71a ustawy Prawo budowlane, postępowanie administracyjne. W sytuacji ustalenia, iż do zmiany sposobu użytkowania doszło w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych, to postępowanie naprawcze toczy się wyłącznie w trybie art. 50 i art. 51, bez konieczności późniejszego prowadzenia kolejnego postępowania administracyjnego. Zakres stwierdzonych przez organ nadzoru naruszeń prawa dotyczy robót budowlanych - związanych z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania obiektu - wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem wypełniających przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a nie z art. 71a ustawy Prawo budowlane. Przy czym organ odwoławczy podkreślił, że przez doprowadzenie "do stanu zgodnego z prawem" należy rozumieć doprowadzenie do takiego stanu w kontekście przepisów szeroko rozumianego prawa administracyjnego, w tym również w kontekście całości przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 104 k.p.a.). Skoro decyzje legalizacyjne wydane w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane zastępują w trybie naprawczym pozwolenie na budowę, to badanie zmiany sposobu użytkowania obiektu należy odnieść do treści decyzji legalizujących wykonane roboty budowlane prowadzące do takiej zmiany. Inne rozumienie ww. przepisów mogłoby prowadzić do sytuacji, że ewentualny negatywny dla inwestora wynik postępowania, prowadzonego w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane, czyli decyzja wydana na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane (nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego), w sytuacji odrębnie prowadzonego i zakończonego postępowania legalizującego roboty budowlane, może prowadzić do niezgodności z prawem i przepisami (obiekt nie będzie już po zalegalizowanych zmianach dostosowany do "poprzedniego sposobu użytkowania").

Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji prowadzenia przez organ I instancji postępowania opartego o niemające w ustalonych okolicznościach faktycznych zastosowania podstawy prawa materialnego (tu art. 71a ustawy Prawo budowlane), skarżoną decyzję należało uchylić w całości, a w związku z ostatecznie zakończonymi postępowaniami prowadzonymi w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane pod znakiem: [...] i znakiem: [...], postępowanie oparte o treść art. 71a ustawy Prawo budowlane należało uznać za bezzasadne i umorzyć.

Ponadto organ II instancji wskazał, że z treści wnoszonych do sprawy pism pełnomocnika Spółki wynika, że w związku z działaniami podjętymi na gruncie prawa cywilnego, użytkownik wieczysty utracił część władztwa nad obiektami budowlanymi sytuowanymi na działce przy ul. D. [...] w K. i naprawy tego stanu rzeczy w szczególności poszukuje na gruncie postępowań nakazowych prowadzonych przed organami nadzoru budowlanego. Zauważył przy tym, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zastępują i nie są konkurencyjne dla przepisów prawa cywilnego, tak więc podnoszone kwestie objęte przepisami prawa cywilnego nie mają wpływu na treść niniejszej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła I. [...] [...] sp. z o.o. w W.. W jej uzasadnieniu podniesiono, że najemca nie ma przymiotu strony w sprawach budowlanych, ani też prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarzucono również, iż organ odwoławczy pomija fakt zanieczyszczenia gruntu, na którym położony jest przedmiotowy budynek. Spółka zauważyła także, że decyzja organu I instancji była adresowana wyłącznie do niej i ona zamierzała ją wykonać, aby zapobiec dalszemu narażaniu życia i bezpieczeństwa ludzi oraz zapewnić ochronę zabytkowemu budynkowi, który obecnie jest degenerowany przez rabunkową gospodarkę najemców, zajmujących lokale bez zgody Spółki.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 12 września 2019 r. uczestnik postępowania B. S. wniósł o odrzucenie skargi na postanowienie odmawiające uwzględnienia cofnięcia odwołania Spółki oraz o oddalenie skargi na decyzję.

Strona skarżąca w dniu 18 września 2019 r. przedłożyła "replikę na odpowiedź na skargę", dodatkowo wnosząc o przeprowadzenie całego szeregu dowodu z dokumentów zalegających w aktach spraw sądowych i prokuratorskich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wskazał, że żadna z przesłanek uprawniających organ do umorzenia postępowania nie zaistniała. Podmioty tego postępowania nie utraciły bytu prawnego, a sprawa dotycząca samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu objętego zaskarżoną decyzją w sposób oczywisty podlega załatwieniu w postępowaniu administracyjnym.

Sąd podkreślił, że decyzja organu II instancji wykreowała niedopuszczalny z punktu widzenia obowiązujących przepisów oraz zasad demokratycznego państwa prawa stan polegający na tym, że samowolna zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu pozostanie poza jakąkolwiek kontrolą organów administracji publicznej. Tymczasem z przepisów ustawy prawo budowlane bezsprzecznie wynika, że przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego powinno być nie tylko samowolne wykonywanie robót budowlanych ale również samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. Rozstrzygnięcie organu II Instancji prowadzi natomiast do sytuacji, w której zalegalizowano roboty budowlane, a poza wszelka kontrolą organów administracji pozostaje zmiana sposobu użytkowania. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest to, że prowadząc postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane (zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r. oraz nr [...] znak: [...] z dnia [...] marca 2017 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził je w sposób niepełny, tj. tylko co do samych robót budowlanych, a bez uwzględnienia konieczności podjęcia próby zalegalizowania nielegalnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu, naruszając w ten sposób prawo materialne. W tej sytuacji brak jest podstaw do umorzenia postępowania w sprawie.

Sąd wojewódzki uznał, że wadliwa była także decyzja organu I instancji, w której organ orzekł o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 71a ust 4 ustawy Prawo budowlane. Podniósł, że w tym zakresie rację ma organ odwoławczy wskazując, że do takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 71a. Zgodnie bowiem z art. 71 ust 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei art. 71a ust 4 swoim zakresem obejmuje jedynie konsekwencje zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dokonane bez wymaganego zgłoszenia tj. zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust 2 ustawy (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej). Jeżeli zatem zmiana sposobu użytkowania nie wymaga zgłoszenia, bo kwestia ta winna była być rozstrzygnięta w pozwoleniu na budowę, to brak podstaw by stosować regulację z art. 71a ustawy. W sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a ustawy Prawo budowlane.

Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji orzekając w poprzednio prowadzanym postępowaniu na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, powinien był łącznie rozstrzygać o legalizacji zmiany sposobu użytkowania oraz wykonanych robót budowlanych. Skoro jednak w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...], znak: [...] z dnia [...] marca 2017 r.) wydana już w tym trybie, to ponownie prowadząc postępowanie organy będą obowiązane rozważyć w pierwszej kolejności czy zastosowanie właściwego trybu postępowania nie naruszy zakazu wydawania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (tożsamość spraw, stron itp.), względnie rozważą ewentualną możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Ponadto, Sąd zauważył, że nie jest rzeczą organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie sporów w zakresie istnienia lub nieistnienia stosunków obligacyjnych (najmu) między stronami, jak chciałaby tego strona skarżąca. Organ jest jedynie obowiązany kierować nakazy wydawane w procedurze legalizacyjnej do podmiotów posiadających aktualne prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz M. J.

Skarżący kasacyjnie organ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane, przez uznanie, iż niniejsze postępowanie nie jest bezprzedmiotowe i możliwe jest dalsze jego prowadzenie, w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych wraz z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku, co w ocenie WSA w Krakowie, uzasadniało uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz decyzji organu I instancji, pomimo iż w ww. decyzji organ odwoławczy stwierdził bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego, uzasadniającą uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji, z uwagi na pozostające w obrocie prawnym decyzje organu I instancji, wydane w tożsamej podmiotowo i przedmiotowo sprawie;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasnych i przekonywujących motywów stanowiących konsekwentną i logiczną całość, pozwalających na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, zwłaszcza brak odniesienia się przez Sąd do okoliczności wydania w odrębnym postępowaniu decyzji w tożsamej sprawie i ich wpływu na niniejsze postępowanie, a także brak jednoznacznych zaleceń co do dalszego postępowania organu;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie skargi z przekroczeniem granic niniejszej sprawy, polegające na dokonaniu oceny decyzji organu I instancji, która została wydana w innej sprawie i w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

4) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.

M. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o jego uchylenie i oddalenie skargi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzuciła natomiast rozstrzygnięciu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 133 § 1 I art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], będące następstwem dokonania przez Sąd I instancji błędnej i powierzchownej oceny legalności kontrolowanego aktu, co w efekcie prowadziło do nieuprawnionej tezy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania narusza prawo. Istota wadliwości polega na tym, że, w co do zasady, prawidłowo zrekonstruowanym stanie faktycznym sprawy i przy, co do zasady, trafnej wykładni prawa materialnego w zakresie odnoszącym się do trybu likwidacji samowoli użytkowej obiektu budowlanego poprzedzonej i warunkowanej uprzednim samowolnym wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, Sąd I instancji wyraził wadliwy pogląd o braku podstaw prawnych do umorzenia postępowania w kontrolowanej tu sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tymczasem w realiach analizowanego przypadku postępowanie zakończone kontrolowaną decyzją było jednak faktycznie bezprzedmiotowe, skoro jego kontynuowanie i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego prowadziłoby do skutku w postaci wydania decyzji z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych i wynikającego z jej istoty zakazu wydawania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ocena prawna sprawy wyrażona przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nienależycie uwzględnia bowiem implikacje procesowe wynikające z faktu, że w sytuacji procesowej aktualnej na datę orzekania przez organ odwoławczy o umorzeniu postępowania w kontrolowanej decyzji, organy nadzoru budowlanego prowadziły odrębne postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego w warunkach objętych tożsamością sprawy z pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego wydaną w trybie postępowania naprawczego z art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane, w odniesieniu do robót budowlanych związanych z kwestionowaną zmianą sposobu użytkowania tegoż obiektu budowlanego, a co za tym idzie - w warunkach wyłączających ponowne orzekanie w odniesieniu do sprawy samowoli użytkowej opartej o zalegalizowane już roboty budowlane z nią związane;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a., poprzez sporządzenie lakonicznego, wewnętrznie sprzecznego wywodu odnoszącego się do przesłanek uchylenia kontrolowanej decyzji organu II instancji, co uniemożliwia pełną kontrolę prawidłowości rozumowania Sądu; a także wobec nie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konstruktywnych i zgodnych z prawem wskazań co do dalszego postępowania, przy równoczesnym sformułowaniu zaleceń, które rażąco wykraczają poza granice kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy.

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a., polegające na nieuprawnionym dopuszczeniu przez Sąd I instancji możliwości merytorycznej weryfikacji legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego połączonej z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w kontrolowanym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, w sytuacji, w której ostatecznemu, merytorycznemu zakończeniu uległo już postępowanie naprawcze przeprowadzone w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, mające za przedmiot roboty budowlane wykonane przez skarżącą kasacyjnie i jej wspólnika w spornym budynku bez pozwolenia na budowę, które pozostawały ściśle związane z kwestionowaną zmianą sposobu użytkowania tegoż obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne I. [...] sp. z o.o. w W. wniosła o ich oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznający skargę kasacyjną związany jest jej granicami wyznaczonymi sformułowanymi w niej zarzutami.

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są trafne.

W skardze wniesionej przez organ podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania t.j. art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane zaś w skardze M. J. naruszenie przepisów postępowania, które mało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 133 § 1 I art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 16 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Mimo pewnych różnic w ich sformułowaniu, oboje skarżący zasadniczo kwestionują stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania pomimo, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy należało uchylić decyzję i umorzyć postępowanie, co prawidłowo uczynił organ odwoławczy.

Stosownie do treści art. 71 ust. 2 zd. 1 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W myśl jednak art. 71 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe prowadzi do wniosku, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, zajmowane w orzecznictwie (vide: wyroki NSA z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 80/18, z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1883/14, z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2330/17, z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 138/14), że postępowanie legalizacyjne w przypadku samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiążącej się z przebudową tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę powinno być prowadzone w trybie tzw. postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego). Stanowisko to, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podziela także Sąd I instancji. W ocenie tegoż Sądu, w sytuacji jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie (zakończenie przed wydaniem zaskarżonej decyzji postępowania naprawczego decyzją z [...] marca 2017r. znak: ROIK [...], w której nie rozstrzygnięto w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu i przeprowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu ), brak było przesłanek do umorzenia, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu, bowiem postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe. Nie ustał żaden z elementów materialnego stosunku administracyjnego, a tylko to mogło by świadczyć o jego bezprzedmiotowości.

Należy jednak zauważyć, jak powiedziano wyżej, że sprawy dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, z woli ustawodawcy, w zależności od tego, czy zostały dokonane w związku z wykonaniem robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, czy też wymagających takiego pozwolenia, rozpatrywane powinny być w dwóch różnych postępowaniach. W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonanej bez wykonywania robót wymagających pozwolenia na budowę, postępowanie powinno się toczyć na podstawie art. 71a w zw. z art. 71 Prawa budowlanego. Natomiast w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu w związku z wykonaniem robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę powinno się toczyć na podstawie art. 50 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego ( art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Są to zatem dwa odrębne postępowania, w których rozstrzygnięcia oparte są na częściowo odmiennych podstawach materialnoprawnych.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny na dzień wydawania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego był niesporny. W obrocie prawnym znajdowały się: zaskarżona odwołaniem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], nr [...], na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), którą nakazano I. [...] [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (właścicielowi – użytkownikowi wieczystemu) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego jako nr [...], będącego częścią kompleksu budynków przy ul. D. [...] [...], na działce [...] obręb [...] [...] w K., w zakresie części parteru, użytkowanego jako lokal gastronomiczny pn. "[...]", bez dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz ostateczna decyzja tegoż samego organu z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...], wydana w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdzająca, że roboty budowlane wykonane w związku z przebudową wskazanego wyżej obiektu, zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Należy zwrócić uwagę, że dopuszczając możliwość rozstrzygania w dwóch odrębnych postępowaniach, w jednym o legalizacji robót budowlanych a w drugim w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zachodziłaby potencjalna możliwość wydania wykluczających się orzeczeń. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w rozpoznawanej sprawie. W postępowaniu naprawczym organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ostateczną decyzję sanującą wykonane roboty budowlane a w drugim nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. W konsekwencji inwestor wykonując nakaz przywrócenia stanu poprzedniego musiałby dokonać rozbiórki elementów obiektu, które zostały wykonane celem przystosowania obiektu do innego niż dotychczasowy sposób użytkowania, a które to roboty zostały wcześniej ocenione, jako wykonane zgodnie z prawem. Taka sytuacja nie może być zaakceptowana. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że opisana wyżej decyzja wydana w postępowaniu naprawczym jest wadliwa z uwagi na to, że brak w niej rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wada ta nie uzasadnia jednak prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu, w którym z uwagi na treść art. 71 ust.6 pkt 1 Prawa budowlanego, poddawano by ponownej ocenie zgodność z prawem wykonanych robót budowlanych. Przyjąć zatem należy, że załatwienie sprawy w postępowaniu naprawczym czyni postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania bezprzedmiotowym, co uzasadnia jego umorzenie. Wadliwość decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym nie może być usunięta w odrębnym postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu. Może to nastąpić ewentualnie w postępowaniu mającym na celu weryfikację wadliwej decyzji.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że stanowisko Sądu I instancji, iż w konkretnej sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania jest nietrafne a sformułowane w tym zakresie zarzuty w skargach kasacyjnych są zasadne.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

O naruszeniu powołanego przepisu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych nim elementów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Fakt, że ocena prawna Sądu I instancji była wadliwa nie oznacza, że doszło do naruszenia wymienionego wyżej przepisu.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznając sprawę orzekał na podstawie akt sprawy jak również nie wyszedł poza jej granice. Decyzje organu wydane w postępowaniu naprawczym załączone były do akt sprawy i niezbędnym było się odniesienie do nich w uzasadnieniu wyroku.

Nie doszło też w żaden sposób do naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku, Sąd zwrócił uwagę, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należałoby ewentualnie doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych w postępowaniu naprawczym. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 140 k.p.a. to brak jest wyjaśnienia w skardze kasacyjnej na czym by to polegało, co uniemożliwia odniesienie się do niego przez Naczelny Sad Administracyjny.

Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uznając skargi kasacyjne za zasadne, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.