Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 478/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 1 par 1 i par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art 7 ust 2 pkt 1 i ust 3
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata E. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwaną dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. C. z dnia [...] października 2013 r., sprecyzowanym przy piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1979 r., nr [...], w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas IV-V o powierzchni ok 10,50 ha, położonych na terenie miasta S., ozn. Nr dz. [...],[...],[...], [...],[...],[...], planowanych pod budowę osiedla domów jednorodzinnych [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...], na podstawie art. 6 ust.1 ustawy z dnia [...] października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249) dalej o ochronie gruntów oraz § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów (Dz. U. Nr 33, poz. 145) po rozpatrzeniu wniosku Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...], Wojewoda K. wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych klas IV-V o powierzchni ok. 10,50 ha, położonych na terenie miasta S., oznaczonych numerami działek ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] planowanych pod budowę osiedla domów jednorodzinnych [...].

Wnioskiem z dnia [...] maja 2006 r. B. C. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1979 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody K. uzasadniając, że skarżąca nie jest stroną w tym postępowaniu.

Skarżąca wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2007 r utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie B. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił zaskarżone decyzje.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. oraz po ponownym rozpatrzeniu wniosku B. C, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

B. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. Sąd wyrokiem z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. umorzył postepowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1979 r, uzasadniając, że B. C., nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. B. C. wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi B. C. uchylił zaskarżone decyzje. W trakcie prowadzonego postępowania B. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Skarga została odrzucona.

Następnie w dniu [...] września 2013 r. B. C. wezwała Ministra Rolnictwa i Wsi do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nie rozpatrzeniu jej wniosku.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1979 r, w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas IV-V o powierzchni ok 10.50 ha, położonych na terenie miasta Sianów, o nr ew. [...] , [...], [...],[...],[...],[...], planowanych pod budowę osiedla domów jednorodzinnych [...]. Po wniesieniu przez skarżącą wniosku w dniu [...] października 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, które na wniosek Ministra Rozwoju i Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. został sprecyzowany pismem z dnia [...] listopada 2013 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał zaskarżaną decyzję w mocy.

Organ II instancji w uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z ustawą z dnia 26 października 1971 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 249 z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1977 r. Nr 33, poz. 145 z poźń. zm) zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odbywała się w ramach opracowania miejscowych planów zagospodarowania. Wymagana zgoda organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych, w tym przypadku Wojewodę wydawana była na wniosek Naczelnika Gminy przed dokonaniem uzgodnień przewidzianych przepisami o planowaniu i o lokalizacji inwestycji, czyli stanowiła ona jeden z etapów planowania przestrzennego. W procedurze tej po uzyskaniu niezbędnych zezwoleń i opinii, wyłożeniu planu i programu wykorzystywania gruntów rolnych na cele nierolnicze do wglądu, rozpatrzeniu zgłaszanych uwag, Gminne Rady Narodowe Miast i Gmin uchwałą zatwierdzały miejscowe plany zagospodarowania. Następnie akty prawne dotyczące zatwierdzenia lub uchwalenia planów miejscowych były ogłaszane w dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej, które uzyskiwały moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaznaczył również, że według aktualnych, a także uchylonych przepisów prawa stroną w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie organ gminy, który jest uprawniony do złożenia wniosku w tym zakresie. Według organu II instancji żaden inny podmiot nie ma przymiotu strony i nie może złożyć prawnie skutecznego wniosku o zgodę za zmianę przeznaczenia

Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła w dniu [...] lutego 2014 r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. C. , wnosząc o jej uchylenie zrzucając:

1. Błędne przyjęcie dokumentów jako podstawę wydania decyzji, decyzja winna być wydana na podstawie ważnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 stycznia 1981 r.,

2. Naruszenie podstawy prawnej do nabycia statusu strony,

3. Naruszenie zasady prawdy obiektywnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa I Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 u.p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy oraz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi a także powołaną w skardze podstawą prawną.

W ramach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżąca jest stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K.w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych IV-V klasy.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy wyłonił się problem prawny, który należy rozpoznać w pierwszej kolejności. A mianowicie, zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymująca w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji została wydana w warunkach związania organu podatkowego (także sądu rozpoznającego ponownie sprawę) wyrokiem tutejszego Sądu z 29 kwietnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 59/11). Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Z drugiej jednak strony, Sąd w składzie rozpoznającym obecnie sprawę jest związany uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r. (II OPS 1/13), w której wyrażono odmienny od zawartego w powyższym wyroku pogląd prawny. I tak, w myśl art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, NSA może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Pomimo brzmienia § 2 art. 187 p.p.s.a. (uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest w danej sprawie wiążąca), uchwała składu siedmiu sędziów NSA ma moc ogólnie wiążącą, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 10 stycznia 2013 r., II FSK 824/10, Lex nr 1274250), zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio". Cytowany przepis nie pozwala rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Wyrok tutejszego Sądu z 29 kwietnia 2011 r. i uchwała NSA z 25 listopada 2013 r. dotyczą tej samej - spornej w niniejszej sprawie - kwestii.

Rozstrzygając kolizję art. 153 i art. 269 § 1 p.p.s.a., należy "uznać wyższość" drugiego z powołanych przepisów prawa.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pragnie odwołać się do wyroku WSA we Wrocławiu z 8 maja 2012 r. (I SA/Wr 234/12). W wyroku tym Sąd stwierdził, że dopuszczalna jest utrata mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań zawartych w wydanym w tej samej sprawie wyroku sądu administracyjnego, w sytuacji, w której - po wydaniu tego wyroku i po wydaniu aktu administracyjnego w warunkach wykonania dyspozycji z art. 153 p.p.s.a. - zostanie podjęta uchwała NSA zawierająca odmienną wykładnię prawa. Z chwilą bowiem podjęcia takiej uchwały, w związku z art. 269 p.p.s.a., będą nią związane wszystkie składy sądów administracyjnych, a więc także sąd rozpatrujący sprawę w warunkach określonych przez art. 153 p.p.s.a. Wskazać zatem należy, że celem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest przede wszystkim zapewnienie stanu poszanowania i jednolitości prawa, a nie tylko rozumianej w sposób formalny zgodności powtórnie kwestionowanego aktu administracyjnego z dokonaną wcześniej, w związku z uchyleniem pierwotnie wydanego aktu, wykładnią prawa. Efektywność tej kontroli wymaga zatem, aby w sytuacji takiej, jak opisana, uznać związanie WSA stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale NSA, a nie wykładnią WSA przyjętą w wyniku rozpoznania poprzedniej skargi. Jeśli bowiem postępowanie jest "w toku", muszą być zastosowane wszystkie środki zapewniające efektywność tej kontroli. Stanowisko zajęte w uchwale NSA "konsumuje" niejako wykładnię dokonaną w wydanym wcześniej wyroku tutejszego Sądu. Granice związania nią wyznacza więc data podjęcia stosownej uchwały NSA.

Skoro w czasie, gdy jeszcze toczyło się w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne, zajęte zostało przez NSA (w formie uchwały składu siedmiu sędziów) odmienne - w stosunku do zaprezentowanego w wydanym uprzednio w sprawie wyroku - stanowisko co do wykładni określonych przepisów prawa materialnego, pierwszeństwo należy dać stanowisku zawartemu w uchwale NSA. Przepis art. 153 p.p.s.a. powinien być tak rozumiany, że Sąd - w trakcie prowadzonego ponownie postępowania - nie jest związany wykładnią dokonaną przez Sąd w wyroku uchylającym, jeżeli nastąpiła zmiana stanu faktycznego w postaci odmiennej uchwały NSA.

Nie ma przy tym znaczenia, że wyrok uchylający jest prawomocny. Dokonana bowiem przez Sąd wykładnia art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych u.p.t.u., jest niezgodna ze stanowiskiem NSA, wyrażonym w uchwale z 25 listopada 2013 r.

Dokonując wykładni powyższego przepisu, organ administracyjny wziął pod uwagę stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 25 listopada 2013 r. (II OPS 1/13), zgodnie z którym: "Właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie jest stroną tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503).

W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały NSA stwierdził, że "Zgoda na przeznaczenie gruntów rolnych wykazuje cechy jednostronnej, władczej czynności organu administracyjnego skierowanej na prawne określenie sytuacji konkretnie wskazanego adresata, w indywidualnie oznaczonej sprawie. Podwójna konkretność tego aktu przejawia się w tym, że jest on skierowany do organu gminy prowadzącej procedurę planistyczną i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością określonego projektu przeznaczenia gruntów rolnych objętych planem miejscowym. Władczość i jednostronność decyzji wynika z tego, że uprawnienie gminy do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w planie uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Ukształtowanie sytuacji prawnej gminy w omawianym zakresie nie jest uzależnione zatem od jej woli. (...).

Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną wpływa na układ podmiotowy tego postępowania poprzez wyłączenie możliwości udziału w nim innych podmiotów aniżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wypowiada się jedynie o tym organie, przyznając mu prawo do wystąpienia do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z wnioskiem o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Wprawdzie brak uprawnienia do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych przez inne podmioty, jak się trafnie wskazuje w części orzeczeń (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1806/11; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1882/10; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1017/09), nie przesądza automatycznie o braku przymiotu strony w tym postępowaniu (art. 28 K.p.a.), jednakże argument ten nie może stanowić w tym przypadku uzasadnienia dla próby dopuszczenia do udziału w postępowaniu jako stron właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem. Na przeszkodzie temu stoi przede wszystkim charakter postępowania w sprawie udzielenia zgody, w ramach którego ochronie podlegają uprawnienia publicznoprawne gminy określone przysługującym jej władztwem planistycznym. Władztwo planistyczne to atrybut władztwa publicznego. Nie można zapominać, że w zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kompetencję tę w zakresie gruntów rolnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny. Nadanie wskazanemu środkowi prawnemu takiego charakteru wymusza stanowisko, zgodnie z którym instrumenty procesowe służące poddaniu kwestii udzielenia zgody ponownej ocenie (odwołanie), jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny (interes wspólnoty samorządowej) w tym postępowaniu, wolą ustawodawcy, ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją. Taka wykładnia znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie wyznaczonej roli samorządu terytorialnego oraz konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych w układzie zdecentralizowanym (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie jedynie hipotetyczny (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2008 r. sygn. II OSK 775/08). Interes prawny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od sytuacji faktycznej, w której znajduje się podmiot administrowany. Musi się on znajdować bowiem w takiej sytuacji faktycznej, w której skierowany do niego indywidualny akt administracyjny w sposób bezpośredni wpływa na jego sytuację prawną. Takiej normy nie da się wywieść z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody, jak to zostało podkreślone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. II OPS 1/10, realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej (uchwalenia aktu prawa miejscowego). Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze (art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki wskazanych podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny. Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym. W pełni należy się zgodzić ze stanowiskiem, zgodnie z którym podmioty faktycznie zainteresowane (pozytywnie lub negatywnie) zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przed wystąpieniem gminy o udzielenie zgody, mogą swoją intencję w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości wyrażać poprzez składanie do gminy wniosków planistycznych. W świetle treści art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioski takie nie skutkują wszczęciem procedury planistycznej, niemniej jako wnioski rejestrowane (art. 31 ust. 1 ustawy), mogą mieć faktyczny wpływ na prowadzoną przez gminę politykę przestrzenną, prowadząc do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów. Nie może budzić wątpliwości, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, jako akt wewnętrzny, nie wywołuje skutków materialnoprawnych w stosunku do podmiotów znajdujących się poza systemem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2442/12). W przypadku sporządzenia projektu planu oraz udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości mogą wypowiedzieć się na temat treści proponowanych rozwiązań planistycznych w formie przez prawo określonej: składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 ustawy), wnosząc uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 ustawy) oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy. Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę. Przedstawiona wykładnia art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pozwala stwierdzić, że uprawnienia podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych pozostają zharmonizowane z układem podmiotowym, jaki przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają dla postępowania uzgodnieniowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się bowiem, że stroną postępowania uzgodnieniowego dotyczącego uzgodnienia projektu planu miejscowego jest wyłącznie gmina. Właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętych projektem planu nie mogą z tego względu, powołując się na swój interes prawny, wziąć udziału w tym postępowaniu (por. postanowienie z dnia 29 maja 2012 r. sygn. II OSK 1254/12; postanowienie z dnia 23 maja 2012 r. sygn. II OSK 1136/12; wyrok z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 827/12; wyrok z dnia 15 października 2008 r. sygn. II OSK 1210/07)."

Rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przedstawionego na podstawie art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. odnosi się do konkretnej sprawy administracyjnej, przez co proces interpretacji przepisów prawa musi uwzględniać ich brzmienie w relewantnym stanie prawnym. Mieć na uwadze jednakże trzeba, że dokonywane zmiany przepisu prawa nie zawsze stanowią zmianę o charakterze prawotwórczym (normatywnym), wprowadzenie przez ustawodawcę nowelizacji danego przepisu prawa może mieć bowiem charakter jedynie redakcyjny i porządkujący (por. T. Grzybowski, Zmiana tekstu prawnego a zmiana normatywna, Państwo i Prawo 2010, nr 4, s. 42 i n.; A. Bielska-Brodziak, Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, Państwo i Prawo 2009, nr 9, s. 22 i n.). Wychodząc z tego założenia, odniesienie się do treści przepisu prawa w jego brzmieniu późniejszym może niekiedy stanowić argument porównawczy, ułatwiający rekonstrukcję zawartej w nim normy prawnej dotyczącej stanu prawnego, który sąd powinien zastosować, kontrolując akt administracyjny objęty skargą. Zaakcentowanie tejże kwestii w rozstrzyganym przypadku ma związek z tym, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na wykorzystanie gruntów rolnych na cele nierolnicze prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1971 r. Nr 27, poz. 249 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. z 1977 r. Nr 33, poz. 145 ze zm.) oraz ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. Nr 11 poz. 67 ze zm.). Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odbywała się w ramach opracowywania miejscowych planów zagospodarowania. Wymagana zgoda organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych - w tym przypadku przez wojewodę wydawana była na wniosek naczelnika gminy przed dokonaniem uzgodnień przewidzianych przepisami o planowaniu i o lokalizacji inwestycji, czyli stanowiła ona jeden z etapów planowania przestrzennego. W procedurze tej po uzyskaniu niezbędnych zezwoleń i opinii (w tym również właściwego organu w zakresie ochrony gruntów rolnych), wyłożeniu planu i programu wykorzystania gruntów rolnych na cele nierolnicze do wglądu, rozpatrzeniu zgłaszanych uwag - Gminne Rady Narodowe i Rady Narodowe Miast i Gmin uchwałą zatwierdzały miejscowe plany zagospodarowania. Następnie akty prawne dotyczące zatwierdzenia lub uchwalenia planów miejscowych ogłaszane były w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej, które uzyskiwały moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia.

Podkreślić należy, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów została zastąpiona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), która z kolei została zastąpiona obowiązującą regulacją z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205).

Sąd zwraca uwagę, że począwszy ustawy z dnia 26 października 1971 roku do aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku - stroną w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie organ gminy, który jest uprawniony do złożenia wniosku w tym zakresie. Żaden inny podmiot nie ma przymiotu strony i nie może złożyć prawnie skutecznego wniosku o zgodę na zmianę przeznaczenia.

Zdaniem Sądu potwierdza to kolejna nowelizacja wskazanej ustawy, która została dokonana ustawą z dnia 8 marca 2013 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503). Wprowadzony przepis w art. 7 ust. 3a ww. ustawy jednoznacznie wskazuje, że stroną w postępowaniu w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Mając na uwadze przytoczone wyżej względy należało dojść do wniosku, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. nie jest stroną tego postępowania.

Rozważając natomiast kwestię, czy jest on uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę wykorzystania gruntów rolnych na cele nierolnicze w pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga w od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a.

Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jest to tzw. "wstępny etap" rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to organ administracyjny winien wszcząć postępowanie w sprawie. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracyjny ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie zachodzi właśnie ta druga z ww. sytuacji, ponieważ organ drugiej instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego prawidłowo ocenił, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1979 r.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny, czy organ nadzorczy drugiej instancji prawidłowo utrzymał w mocy decyzję, w której organ I instancji umorzył postępowanie, wskazania wymaga, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Co do zasady wszczęcie postępowania jest uzależnione od tego, czy z takim wnioskiem wystąpiła strona postępowania. Konsekwencją powyższego jest to, że na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w każdej sprawie zainicjowanej żądaniem, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., w sytuacji gdy żądanie pochodzi od osoby nie będącej stroną. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd, choć ugruntowany na tle nieobowiązującej już regulacji art. 157 § 3 k.p.a., to aktualny w świetle obowiązującego art. 61a § 1 k.p.a.). Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 743).

Na uwagę zasługuje, że ww. analizy winien również dokonać organ odwoławczy, ponieważ istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpoznaniu przez organ odwoławczy w całokształcie sprawy, niejako od początku, co oznacza, że organ II instancji obowiązany jest - poza rozpoznaniem odwołania - w pierwszej kolejności ustalić, czy rzeczywiście z wnioskiem w konkretnej sprawie wystąpił podmiot, któremu przysługuje przymiot strony. W postępowaniu nieważnościowym na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 15 k.p.a. winien zatem przeprowadzić postępowanie w ww. zakresie, tj. ustalić czy rzeczywiście zachodziły przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W odróżnieniu jednak od "wstępnego etapu" badania wniosku, organ odwoławczy nie może zastosować art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania lecz jedynym możliwym rozstrzygnięciem kończącym sprawę jest umorzenie postępowania. Organ odwoławczy w ramach obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego posiada zatem kompetencję do dokonania oceny legitymacji procesowej podmiotu, który występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc ustala, czy przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednak przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych winien być analizowany na podstawie art. 28 k.p.a., w związku z § 4 ust 1 pkt 3 u ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, który wprowadza określone modyfikacje wobec ww. przepisu k.p.a. w zakresie sposobu ustalenia interesu prawnego konkretnego podmiotu.

Zgodnie z § 4 ust 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia, stroną w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest naczelnik gminy. W niniejszej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła Skarżąca, która jak wykazano powyżej nie legitymuje się interesem prawnym do wzruszenia decyzji w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zatem mając powyższe na względzie słusznie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] października 2013 r. umorzył postępowanie.

Zgodnie bowiem z art. 105 §1 Kpa - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.