Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 986/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1, art. 21, art. 29 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 61 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 6
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2917/15 w sprawie ze skargi O. w L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. w L. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt V SA/Wa 2917/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. w L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2015r. w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy - Sąd I instancji wskazał, że decyzją Marszałka Województwa Opolskiego z dnia [...] października 2008r. O. została wpisana do rejestru grup producentów rolnych, prowadzonego przez Marszałka Województwa Opolskiego. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z siedzibą w Opolu przyznał Spółdzielni pomoc finansową na wspieranie grup producentów rolnych, w okresie od dnia 6 października 2008r. do dnia 5 października 2013r. W dniu 16 listopada 2009r. Spółdzielnia złożyła w Opolskim Oddziale Regionalnym ARiMR prośbę o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, tj. o przyznanie środków finansowych wraz z wnioskiem o płatność za okres od 6 października 2008r. do 5 października 2009r. oraz wymaganymi załącznikami.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił spółdzielni przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od dnia 6 października 2008r. do dnia 5 października 2009r., tj. za pierwszy rok działalności. Wskazał, że wobec ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia przywrócenia terminu na złożenie wniosku o płatność, tj. postanowienia Prezesa ARiMR z dnia [...] maja 2013r., należało wydać decyzję o odmowie przyznania płatności za pierwszy rok. Podkreślił, iż spółdzielnia powinna złożyć wniosek o płatność w ramach "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w terminie 30 dni od dnia upływu kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczonych od dnia wydania decyzji o wpisie do rejestru, tj. do dnia 5 listopada 2009r., natomiast wniosek o płatność został złożony w dniu [...] listopada 2009r., czyli po upływie terminu wskazanego w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 81, poz. 550 ze zm.), zwanego rozporządzeniem wykonawczym.

Utrzymując w mocy tę decyzję - Prezes ARiMR stwierdził, że termin, w jakim należy złożyć wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, reguluje § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, zgodnie z którym środki z tytułu pomocy wypłacane są na wniosek grupy, złożony w terminie 30 dni od dnia upływu okresu prowadzenia działalności przez grupę, tj. 12 miesięcy liczonych od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do właściwego rejestru, prowadzonego przez Marszałka Województwa Opolskiego. Zatem 30-dniowy termin na złożenie wniosku wraz z załącznikami o wypłatę środków w formie rocznej płatności będzie kończył się dla grup w różnych datach. Złożenie stosownych dokumentów i wniosku w terminie określonym w § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, jest warunkiem realizacji istniejącego uprawnienia grupy producentów rolnych.

Organ II instancji wskazał, iż grupa została wpisana do rejestru grup producentów rolnych, prowadzonego przez Marszałka Województwa Opolskiego decyzją Marszałka Województwa Opolskiego z dnia [...] października 2008r., a uprawnienie grupy do otrzymania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych zostało przyznane decyzją Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] grudnia 2008r. w okresie 5 lat od dnia 6 października 2008r. Termin na złożenie wniosku o płatność za 1 rok działalności liczony od dnia [...] października 2008r., upłynął zatem w dniu 5 listopada 2009r. Grupa natomiast złożyła wniosek o płatność w dniu 16 listopada 2009r., uchybiając tym samym terminowi do jego złożenia. Nadto podkreślił, iż określony rozporządzeniem 30-dniowy termin do złożenia wniosku o płatność jest terminem prawa materialnego, rozumianym jako okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, ale tylko takich czynności, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania, zaś termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji.

Prezes ARiMR wskazał, że rozstrzygnięcie Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] maja 2013r. jest postanowieniem ostatecznym, odnoszącym skutek materialny w postaci uznania, iż wniosek o płatność został złożony po terminie, co zostało potwierdzone przez WSA w wyroku z dnia 29 listopada 2013r., sygn. akt 1716/13, oddalającym skargę na to postanowienie.

Oddalając skargę O. w L. na tę decyzję - Sąd I instancji stwierdził, że oba organy zastosowały się do wskazań zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt. V SA/Wa 2401/10, oraz z dnia 12 sierpnia 2014r., sygn. akt. V SA/Wa 259/14. Wskazał, że ostateczna decyzja o odmowie przyznania płatności została wydana po uprzednim rozstrzygnięciu w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o płatność. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2015r., sygn. akt II GSK 562/14 oddalił bowiem skargę kasacyjną skarżącej Spółdzielni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013r., sygn. akt V SA/Wa 1716/13, w związku z czym postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o płatność zostało prawomocnie zakończone. Postanowienie Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] maja 2013r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o płatność pozostało zatem w obrocie prawnym i mogło stanowić podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Oceniając zarzut skargi naruszenia art. 87 Konstytucji - Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną procedowania organów administracji w zakresie przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U z 2013r., poz. 173 ze zm.), zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, oraz wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W treści rozporządzenia określono m.in. treść wniosku o pomoc, treść wniosku o płatność oraz termin składania wniosku o płatność. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego termin do złożenia wniosku o płatność jest powiązany z kolejnymi 12 miesięcznymi okresami prowadzenia działalności przez grupę wpisaną do rejestru i powiązany z datą wpisania grupy do rejestru.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawa o wspieraniu rozwoju zawiera szczególną regulację w zakresie obowiązków organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych, która wyłącza zastosowanie art. 9 i 10 § 1 i 81 § 1 k.p.a. Powołując art. 21 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wskazał, że organ w ramach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie był zobowiązany z urzędu do udzielania stronom wyjaśnień oraz informowania o przysługujących stronie prawach. Strona skarżąca nie została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, w toku postępowania nie wnosiła o udzielenie stosownych pouczeń, nie składała wniosków dowodowych, ani nowych żądań.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła O. w L., zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie spółdzielnia zarzuciła naruszenie:

prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, iż skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanek wynikających z art. 10 tej ustawy, gdy tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy definitywnie potwierdza spełnienie przez skarżącą przesłanek;

prawa materialnego, tj. art. 87 Konstytucji, poprzez danie pierwszeństwa przepisom rozporządzenia wykonawczego, a tym samym nieuwzględnienie Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wywoływania skutków prawnych jedynie przez ostateczne decyzje administracyjne, a tym samym ignorowanie przepisów ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 16 k.p.a. i 130 k.p.a.;

C. prawa procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy, a to: naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez ich niezastosowanie i uznanie przez Sąd, iż organ nie miał obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie przyznania płatności, co skutkowało tym, iż strona nie mogła skorzystać ze swoich praw wyrażonych w art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy.

Stawiając powyższe zarzuty spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pracownik Prezesa ARiMR nie podzielił stanowiska skargi kasacyjnej.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Prezesa ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, zarzuty kasacyjne nie są bowiem zasadne.

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna jest szczególnych pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powinna ona zawierać - stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Podstawę tą stanowią wyłącznie te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je - wskutek błędu - pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno z kolei szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym - dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Uzasadnienie skargi kasacyjnej natomiast ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006r., sygn. akt I OSK 459/06, publ. w CBOSA).

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia.

W skardze kasacyjnej wskazywanego uchybienia w wyroku Sądu I instancji nie powiązano z przepisami p.p.s.a., w oparciu o które ten Sąd orzekał, takimi jak art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. Wprawdzie wadliwość rozpoznawanej skargi kasacyjnej w tym zakresie nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutów na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty kasacyjne kierowane są do Sądu I instancji, co uzasadnia ich rozpoznanie.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, tj. zarzut pkt A petitum skargi kasacyjnej, nie został skierowany przeciwko przyjętej podstawie rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, przepis ten nie stanowił - i nie mógł stanowić - podstawy tego rozstrzygnięcia, co wprost wynika zarówno ze stanu faktycznego sprawy, w tym przyczyny odmowy przyznania płatności, jak i rozważań merytorycznych Sądu I instancji. Z treści zarzutu kasacyjnego, jak i jego uzasadnienia wynika, że naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie spółdzielnia upatruje w wadliwym uznaniu, wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, że nie spełniła ona przesłanek wynikających z tegoż przepisu, a nieznaczne uchybienie terminowi, wprowadzonemu aktem wykonawczym do ustawy, nie powinno skutkować odmową wypłacenia płatności skarżącej. Tymczasem podstawą odmowy wypłaty płatności była okoliczność złożenia wniosku o płatność z uchybieniem terminu, nie zaś niespełnienie warunków materialnych uwzględnienia wniosku o płatność. Prawodawca odróżnia wymogi formalne, w tym wymóg złożenia wniosku o płatność z zachowaniem określonego terminu, oraz warunki materialne. Spełnienie warunków materialnych w tej sprawie nie było w ogóle przedmiotem rozważań Sądu I instancji, właśnie z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o płatność. Z tego względu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie powoływał się na przepis art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Niezależnie od tego podnieść trzeba, że art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ma dwa ustępy, które dla skutecznego sformułowania zarzutu należało wskazać. Tego jednak zabrakło we wniesionej w tej sprawie skardze kasacyjnej. Co istotne ustęp 2 art. 10 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich odsyła do warunków przyznania pomocy, określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w tym rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Oznacza to, iż formułując zarzut kasacyjny należało wskazać, które z przepisów wskazanych w tych przepisach naruszył Sąd I instancji. Brak ten, jak i wskazane wcześniej wady, stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 10 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Jest to tym bardziej niemożliwe, gdyż uzasadnienie skargi kasacyjnej do analizowanego zarzutu jest dość lakoniczne, tj. sprowadzające się wyłącznie do stwierdzenia spełnienia jakiś - niesprecyzowanych - warunków udzielenia pomocy. Wobec przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawy odmowy przyznania pomocy nie sposób w drodze dedukcji w oparciu o argumentację skargi kasacyjnej ustalić intencji skarżącej kasacyjnie spółdzielni, formułującej analizowany zarzut.

Także zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, tj. zarzut pkt C petitum skargi kasacyjnej, został skonstruowany w sposób wadliwy.

Objęte tym zarzutem kasacyjnym przepisy mają charakter procesowy, co oznacza, że dla skuteczności sformułowania zarzutu ich naruszenia należało wykazać wpływ naruszenia tych przepisów na wynik sprawy, tj. stosowną argumentacją wykazać, że gdyby Sąd I instancji nie uchybił tym przepisom wynik sprawy mógłby być inny niż wynika to z treści rozstrzygnięcia wyroku. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji, co czyni ją nieskuteczną. Jej uzasadnienie w tym zakresie sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji poprzez zaprezentowanie własnej wykładni art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Skarżąca kasacyjnie spółdzielnia uważa bowiem, że skoro nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, to tym samym nie mogła brać czynnego udziału w postępowaniu do czego miała uprawnienie. Zarzut w tym zakresie adresowany jest nie do Sądu I instancji, lecz do organów obu instancji, a więc nie jest skierowany przeciwko podstawie prawnej zaskarżonego wyroku. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postępowanie w sprawie przyznania płatności jest wszczynane na wniosek uprawnionego do płatności podmiotu, co wynika z przepisów rozporządzenia wykonawczego, w szczególności z § 6 ust. 2 i § 7. To zaś oznacza, że w sprawie zastosowanie miał art. 61 § 3 k.p.a., w myśl którego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ zaś zawiadamia - stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. - wszystkie osoby będące stronami postępowania o wszczęciu postępowania wyłącznie wówczas gdy postępowanie jest wszczynane z urzędu lub na żądanie jednej ze stron. Taka okoliczność nie miała jednakże miejsca w tej sprawie. Złożenie wniosku o płatność jest tożsame z faktem posiadania przez wnioskodawcę wiedzy o wszczęciu postępowania w sprawie, objętej tym wnioskiem, co oznacza, że wnioskodawca - w myśl art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - mógł zgłosić żądanie zapewnienia mu czynnego udziału w tym postępowaniu. Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie złożyła takiego wniosku, to zarzut naruszenia przez organy jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu nie może zostać uznany za skuteczny. Sąd I instancji nie miał też obowiązku zastosować w sprawie art. 9 k.p.a. z dwu powodów, po pierwsze przepis ten nie jest przepisem adresowanym do Sądu I instancji, lecz organów administracji publicznej, a skarżąca kasacyjnie spółdzielnia nie powiązała jego naruszenia z przepisami p.p.s.a., jako normującymi działalność orzeczniczą sądów administracyjnych. Wobec tego przyjąć należało, iż Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu. Po drugie, stosowanie tego przepisu zostało - co słusznie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wyłączone w postępowaniu w przedmiocie płatności rolnych na mocy art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Gdyby zatem zarzut naruszenia tego przepisu został powiązany z przepisami p.p.s.a., to i tak nie byłby on skuteczny.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 87 Konstytucji w zw. z art. 16 i art. 130 k.p.a., tj. zarzut pkt B petitum skargi kasacyjnej, sformułowany jak przyznaje skarżąca kasacyjnie z ostrożności procesowej, nie jest zasadny. Zarzut ten skarżąca wiąże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z naruszeniem § 6 rozporządzenia wykonawczego.

Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie spółdzielnia upatruje - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - w błędnym uznaniu, że określony w § 6 rozporządzenia wykonawczego termin złożenia wniosku o płatność jest terminem materialnym, po upływie którego uprawnienie do złożenia tego wniosku wygasa i niemożliwym jest realizacja płatności. Uregulowanie tego terminu w akcie prawnym niższego rządu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze do ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jest zdaniem skarżącej kasacyjnie niedopuszczalne, rozporządzenie nie może derogować zasad ustanowionych w k.p.a. i w innych aktach wyższego rzędu niż rozporządzenie wykonawcze. Podniosła, że rozporządzenie nr 1698/2005 nie określa terminu na złożenie wniosku o płatność, a przepisy rangi krajowego rozporządzenia wykonawczego nie mogą wprowadzać terminów materialnoprawnych, te powinny być zgodnie z art. 87 Konstytucji uregulowane w ustawie. Z tej okoliczności wywodzi ona, że termin ten ma skutek materialnoprawny.

Rozpoznając tak sformułowane zarzuty - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestia charakteru terminu określonego w § 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak i jego dochowania przez skarżącą kasacyjnie spółdzielnię została już prawomocnie przesądzona w podjętych w tej sprawie wcześniejszych wyrokach, tj. w wyroku NSA z dnia 13 maja 2015r., sygn. akt II GSK 562/14, i wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2013r., sygn. akt V SA/Wa 1716/13, wyroku NSA z dnia 22 listopada 2012r., sygn. akt II GSK 1728/11, i wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt V SA/Wa 2401/10. W wyrokach Sądy przyjęły, że sporny termin jest terminem prawa procesowego, do którego ma zastosowanie uregulowana w art. 58 k.p.a. instytucja przywrócenia terminu, a niedochowanie terminu na złożenie wniosku o płatność nie może być rozumiane jako równoznaczne z utratą (wygaśnięciem) uprawnienia. W wyrokach tych uznano jednocześnie, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, iż uchybienie temu terminowi nie było zawinione przez skarżącą kasacyjnie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie twierdził też, iż sporny termin ma charakter materialnoprawny, wręcz przeciwnie - odwołując się do wskazanych wyżej, a wiążących w tej sprawie, wyroków - stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim rozstrzygnięciu sprawy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o płatność, a skoro w obrocie prawnym pozostaje prawomocne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia tego wniosku, to mogło ono stanowić podstawę zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że zdaniem Sądu I instancji - z uwagi na przesądzenie we wskazanych wyrokach o uchybieniu spornemu terminowi - odmowa przyznania płatności jest zasadna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uregulowanie terminu do złożenia wniosku w rozporządzeniu wykonawczym nie narusza art. 87 Konstytucji. Przede wszystkim skarżąca kasacyjnie pomija fakt, że ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zawarł delegację ustawową dla właściwego ministra do określenia warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. W ramach tej delegacji mieści się uprawnienie do określenia terminu złożenia wniosku o płatność. Ponadto prawodawca konstytucyjny nie wymaga aby termin do złożenia wniosku mógł być określony wyłącznie w akcie prawnym rangi ustawowej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).