Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 743/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 września 2021 r. sprawy ze skargi L. T. i R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r.nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących L. T. i R. T. solidarnie kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi LT RT, dalej "skarżący", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , dalej "Kolegium", z [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku EP z 13 listopada 2018 r. Prezydent Miasta [...], dalej "Prezydent", ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - handlową oraz parkingiem podziemnym" na działkach nr 956/2 i 955 obr. [...] przy ul. [...]. Kolegium decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z 27 września 2019 r. inwestor zgłosił, że inwestycja będzie prowadzona na działkach nr 955/1, 955/2, 956/3, 956/4 obr. [...] zmieniając w tym zakresie wniosek. Pismem z 14 grudnia 2019 r. inwestor dokonał zmiany wniosku w zakresie nazwy inwestycji nadając jej nowe brzmienie: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - handlową oraz parkingiem podziemnym oraz budowa ekranu akustycznego".

Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Prezydent ustalił na wniosek EP warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - handlową oraz parkingiem podziemnym oraz budowa ekranu akustycznego" na działkach nr 955/1, 955/2, 956/3, 956/4 obr. [...] przy ul. [...]. Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a decyzja spełnia wymogi określone w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p.").

Odwołanie od tej decyzji wnieśli LT RT, reprezentowani przez pełnomocnika zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ich daniem określona do 15, 5 m wysokość budynku stoi w konflikcie z podanym przepisem, nie zachodzi bowiem kontynuacja funkcji i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Nieprawdziwe jest sformułowanie, że na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz obiekty funkcji handlowej. W bezpośrednim sąsiedztwie nie ma żadnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zaś sklep [...] znajduje się w odległości kilkuset metrów od planowanej inwestycji.

Kolegium, opisaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania oraz stronom tym zapewnił pełny udział w każdym stadium postępowania i uwzględnił zalecenia zamieszczone w decyzji Kolegium z [...] czerwca 2019 r. Prawidłowo przeprowadził też analizę na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. ", wyznaczając granice obszaru analizowanego prawidłowo i zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Analiza zebranych materiałów dowodowych prowadzi do wniosku, że zostały łącznie spełnione warunki, o których mówi art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Organ pierwszej instancji za spełniony uznał warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąsiednia istniejąca zabudowa to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna oraz obiekty o funkcji handlowej (w tym hipermarket "[...] "). Planowane zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z istniejącą funkcją otoczenia. Zarzut odwołań o braku kontynuacji funkcji jest chybiony. Wbrew tezom odwołania wskazana zabudowa sąsiednia mieści się w granicach obszaru analizowanego. W obszarze tym istnieje także kontynuacja w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Za spełniony uznać należy także warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jest to warunek nakazujący posiadanie dostępu do drogi publicznej. Dostęp taki istnieje, gdyż teren wnioskowanej inwestycji jest dostępny z drogi publicznej ul. [...]. Art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Spełniono także warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., bowiem wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem oraz warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., bowiem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Grunty objęte wnioskiem inwestora położone są w granicach administracyjnych miasta [...], a ograniczenia wynikające z rozdziału 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) nie mają do nich zastosowania. Spełniony został także warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż planowana inwestycja nie wykazuje sprzeczności z przepisami odrębnymi.

W ramach analizy urbanistycznej organ pierwszej instancji ustalił dane pozwalające na określenie wymaganych przez przepisy prawa parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Rozporządzenie nakazuje ustalenie 1) obowiązującej linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia), 2) wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), 3) szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia), 5) geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia).

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w myśl ust. 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ pierwszej instancji ustalił wyznaczoną linię zabudowy odwołując się do załącznika graficznego. W pkt 1.2. Analizy urbanistycznej organ wskazał, że podstawą do ustalenia linii zabudowy jest § 4 ust. 1 rozporządzenia; przy czym ustaloną obowiązującą linię zabudowy należy traktować jako nieprzekraczalną. Zdaniem Kolegium linia ta, odpowiadająca linii zabudowy na działce sąsiedniej nr 979/4, zgodna jest z wymogami określonymi w uregulowaniach prawnych.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie do ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ pierwszej instancji przeprowadził bardzo dokładną analizę intensywności wykorzystania terenu biorąc pod uwagę kształtowanie się tego wskaźnika na sąsiednich działkach, stwierdzając, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym wynosi 29,1%. Przy takim ustaleniu organ pierwszej instancji stwierdził, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wyznacza na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia - od 5% do 29,16%. Organ oparł się na ustaleniach co do kształtowania się wskaźnika na 57 działkach, szczegółowo je opisując w analizie urbanistycznej oraz wyciągając na podstawie tych ustaleń właściwe wnioski. Kolegium podzieliło te ustalenia.

Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W myśl natomiast § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ustalenia w powyższym zakresie znalazły się w treści analizy urbanistycznej. W zakresie tym organ I instancji ustalił kształtowanie się parametru na 57 działkach, nie pomijając żadnej działki zabudowanej, stwierdzając, że średnia szerokość elewacji frontowej w zabudowie wolnostojącej wynosi 17,5 m. Ustalono prawidłowo, że szerokość elewacji frontowej (od strony wjazdu na teren inwestycji) wynosi 13 m z tolerancją 20%.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; w sytuacji gdy wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Natomiast na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Analiza tego parametru zamieszczona jest przez organ I instancji w decyzji jest prawidłowa. Ustalenia dotyczące 57 działek wskazują, że maksymalna wysokość budynków mieszczących się w granicach obszaru analizowanego to 12 m. Inwestor zawnioskował o budynek o wysokości 15,5 m oraz dach płaski. Zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej wnioskowanego budynku należy wyznaczyć w nawiązaniu do wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich oraz wniosku inwestora. W decyzji prawidłowo określono tą wysokość jako wysokość mierzoną od średniego istniejącego poziomu terenu przy głównych wejściach do budynków do górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 2,5 m do 15,5. Planowany jest dach płaski, a ustalenia z zakresie geometrii dachu (opisane poniżej) wskazują na istnienie budynków od wysokości 13 m. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W przepisie tym zamiast regulacji dopuszczającej odmienne określenie danego parametru (jak w § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia) zastosowano formułę ustalania parametrów "odpowiednio" do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Użycie określenia "odpowiednio" oznacza, iż występujące rozwiązania na danym terenie dają się do nowej zabudowy zastosować wprost, czyli dokładnie tak, jak już występują, ewentualnie z pewnymi dostosowaniami czy odrębnościami, dyktowanymi także w niektórych przypadkach treścią wniosku inwestora bądź specyfiką badanego terenu. W analizie urbanistycznej organ I instancji szczegółowo opisał kształtowanie się geometrii dachu w granicach obszaru analizowanego i ustalił cechy geometrii dachu w decyzji w sposób uznany przez organ odwoławczy za prawidłowy.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów w zakresie uciążliwości inwestycji Kolegium wskazało, że mogą być one podnoszone przez strony dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ ustalający warunki zabudowy nie jest uprawniony do badania uciążliwości planowanej inwestycji w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zaskarżył ją w całości, zarzucając:

1) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 138 k.p.a polegające na zaniechaniu uchylenia lub zmiany oczywiście wadliwej decyzji organu I instancji wobec pominięcia w sprawie znanego organowi I instancji faktu wydania przez ten organ postanowienia z 16 czerwca 2020 r. nr AR.6730.62.32.2020SN62 zawieszającego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej wówczas inwestycji "Budowa 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na tożsamych działkach tj. 955/1,055/2, 956/3, 956/4 w Obr. [...] przy ul. [...] ", wskutek uzyskanej opinii Biura Rozwoju Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] (tj. jednostki podległej Prezydentowi wydającemu zaskarżoną decyzję z dnia [....] lipca 2020 r.) o kolizji wnioskowanej w tamtym postępowaniu inwestycji - dotyczącej tego samego terenu w obr.[...] przy ul. [...] - a tym samym skutkującej na obecne postępowanie administracyjne z opracowanym Projektem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "zakładającym przeznaczenie przedmiotowych terenów pod inwestycje publiczne a to teren przeznaczony pod zieleń urządzoną (samorządowy park osiedlowy) oznaczony w projekcie Planu symbolem ZP 12, a ponadto pod publiczną drogę zbiorczą oznaczoną w projekcie Planu symbolem KDZ,

2) naruszenia przez organ I instancji art. 77 § 1 k.p.a tj. obowiązku wyczerpującego zebrania rozpatrzenia całego materiału dowodowego, na skutek pominięcia w wydanej decyzji Prezydenta z [...] lipca 2020 r. przedłożonej do sprawy istotnej opinii Biura Rozwoju Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] o przeznaczeniu terenu, na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja pod zieleń urządzoną (samorządowy park osiedlowy) oznaczony w projekcie MPZP [...] symbolem ZP.12,

3) naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez braku stwierdzenia naruszenia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" a zatem braku postaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla nowopowstającej wielorodzinnej i wielokondygnacyjnej inwestycji mieszkaniowej, która to w istotny sposób odbiegając od architektonicznej formy znajdującej się w otoczeniu wnioskowanej inwestycji zabudowy jednorodzinnej w istotny sposób zaburzyłaby istniejąc na tamtejszym terenie ład urbanistyczny bezpośrednio rzutując na konstytucyjne prawo własności skarżących (art. 64 ust. 103 Konstytucji RP) a ponadto pomijając już wskazane w pkt 1 powyżej naruszenie założeń projektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sporządzonego dla terenów objętych obecnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu,

4) wydanie przez organ I instancji decyzji w oparciu o stanowiącą załącznik do tej decyzji analizę urbanistyczną z 27 stycznia 2020 r. odniesioną jednakże do zabudowanych terenów zalegających w całości po południowej (tj. przeciwnej) stronie ul. [...] i stanowiących odrębny kompleks zabudowy mieszkaniowo usługowej, a nie zaś po stronie północnej ul. [...] to jest terenie, na którym zlokalizowana miałaby być wnioskowana inwestycja, skutkiem czego wyprowadzenia w tej analizie błędnych wniosków o zgodności zamierzenia inwestycyjnego co do gabarytów i formy architektonicznej tego zamierzenia a w szczególności co do szerokości elewacji frontowych, przede wszystkim jednak zgodności wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego co do wysokości, z istniejącym - i bezzasadnie błędnie przyjętym porównaniu - co do wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej zabudowy zamierzenia inwestycyjnego do wysokości 15,5 m,

5) naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że realizacja przedmiotowej inwestycji narusza prawem chroniony interes skarżących (jak wspomniano powyżej wynikający z art. 64 ust. 103 Konstytucji RP) bowiem budowa budynku o wysokości ponad 15 metrów od strony południowo - zachodniej w stosunku do działki skarżących, na której wybudowany mają dom jednorodzinny, z wychodzącymi na ich stronę balkonami - zakładanymi w zamierzeniu inwestycyjnym wnioskodawcy - spowoduje immisje w postaci zacienienia działki skarżących oraz nadmierny hałas czy też brak intymności, tym bardziej, że w przeciwieństwie do poprzednio składanych wniosków o warunki zabudowy i wydawanych przez Prezydenta już od marca 2019 r. decyzji warunkach zabudowy bez części usługowo-handlowej, tym razem wnioskodawca dąży do uzyskania warunków zabudowy na budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową a to spowodować może i na pewno spowoduje całkowity brak intymności istniejącej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej domami jednorodzinnymi,

6) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. tj. zasady legalności działania, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy poprzez stosowanie rozbieżnych zasad wydania decyzji o warunkach zabudowy tak w treści, jak i uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a to wydania kolejnej tj. 4-tej (czwartej) decyzji dla wnioskowanej (i każdokrotnie zmienianej przez inwestora EP co do zakresu przedsięwzięcia

inwestycyjnego) inwestycji przy równocześnie zawieszonym przez Prezydenta postępowaniu administracyjnym w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na tożsamych działkach w obr. [...] przy ul. [...] z uwagi na opracowywany Projekt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego tych tożsamych i tam położonych działek w rejonie ul. [...].

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta z [...] lipca 2020 r. nr [...] poprzez odmowę wydania przez organ I instancji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania odwoławczego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 365.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane w tej ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jaj załatwienia.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji dotknięte są naruszeniem prawa skutkującym ich uchyleniem.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących i uwzględniając jednocześnie potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zainicjowanego było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - handlową oraz parkingiem podziemnym oraz budowa ekranu akustycznego" na działkach nr 955/1, 955/2, 956/3, 956/4 obr. [...] przy ul. [...].

Obowiązek ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji kreuje art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia warunków zabudowy.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozporządzenie to określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Wprowadza również pojęcie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1), ustanawiając obowiązek jego wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego - odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co najmniej jednak 50 metrów. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, stąd też prawidłowość jego ustalenia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W obszarze analizowanym przeprowadza się bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r., II OSK 1607/09, LEX Nr 992490).

W rozpoznawanej sprawie za obszar analizowany przyjęto obszar "nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy".

Wątpliwości Sądu budzi przyjęcie przez organy, że front działki to ta część terenu inwestycji, która przylega do drogi publicznej, ulicy [...] o długości 60m. Teren inwestycji składa się z 4 działek. Dwie działki od północy o nr 955/2 i nr 955/1 oraz dwie działki nr 956/4 i nr 956/3. Te działki właśnie nr 956/4 i nr 956/3 przylegają do drogi publicznej.

Z decyzji organu I instancji wynika, że włączenie do drogi (inwestycję w pasie drogowym ulicy) należy zaprojektować w uzgodnieniu z właściwym Zarządcą Drogi przy spełnieniu warunków przez niego podanych.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] Miejski Zarząd Dróg w [...] poinformował, że "zgodnie z §77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.), zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Według §76a pkt 1) zjazd prowadzący do nieruchomości gruntowych na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym lub na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, winien mieć parametry zjazdu publicznego, określone w § 78 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia.

Wnioskowana inwestycja, która przewiduje budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową oraz parkingiem podziemnym, zmienia dotychczasowy sposób użytkowania terenu. Istniejący zjazd z ul. [...] na działkę nr 956/4 obr. [...] nie posiada parametrów zjazdu publicznego, dlatego należy go przebudować. Przebudowę zjazdu należy zaprojektować na warunkach i w uzgodnieniu z MZD w [...].

Z analizy nie wynika czy istniejący, planowany zjazd położony jest na działce nr 956/3 czy na działce nr 856/4 czy też na obu działkach. Pewną wskazówką w tym zakresie jest decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2019 r. o zatwierdzeniu podziału działek, m.in. działki nr 956/1 na działki nr 956/4 i nr 956/3. Z jej uzasadnienia wynika, że podział ma na celu wydzielenie działki nr 955/1 i działki nr 956/3 pod drogę zewnętrzną (k. 80 akt organu I instancji).

Ustalenia tej decyzji nie są wiążące w tym znaczeniu, ze to inwestor zdecyduje o tym jako skomunikowany będzie teren inwestycji z drogą publiczną. Braki w ustaleniach organu w tym zakresie potęgowane są jednak treścią ww decyzji o podziale nieruchomości.

Zdaniem Sądu, przyjęty przez organy sposób wyznaczenia frontu działki jest więc wadliwy i nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach cytowanego rozporządzenia. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 tego rozporządzenia należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Za front działki w analizowanej sprawie można uznać działkę przeznaczoną pod inwestycję, tj. działkę nr 956/3, bowiem niewątpliwie to z niej będzie odbywał się wjazd na działkę, natomiast rozszerzenie odcinka, określającego "front działki" o całą długość działki nr 956/4 nie zostało należycie wyjaśnione. Należy także zauważyć, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi front działki.

W analizowanych okolicznościach faktycznych natomiast, jak wskazano powyżej, organ za front działki przyjął odcinek, na który składa się suma frontów obu działek, tj. nr 956/4 i nr 956/3, co już stanowi o naruszeniu cytowanego § 2 pkt 5 rozporządzenia (tak słusznie NSA w wyroku II OSK 2650/15).

Niewyjaśnienie w sposób pewny szerokości frontu działki stawia pod znakiem zapytania prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego i zgodności poszczególnych parametrów z przepisami rozporządzenia. Zgodność ta jest funkcją zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

W decyzji i analizie przedstawiono także zestawienie charakterystycznych parametrów budynków na poszczególnych działkach objętych analiza – szerokość elewacji frontowej, wysokość okapu, wysokość głównej kalenicy, kąt nachylenia połaci dachu, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki.

Nie jest dopuszczalne, aby z przyjętego obszaru analizowanego wyłączyć pewną grupę nieruchomości z zupełnie nieokreślonych przyczyn. Zwraca uwagę, że niektóre z pominiętych działek znajdują się nawet w bliższej odległości od terenu inwestycji niż działki, na których znajduje się zabudowa wielorodzinna, a które zostały w przeprowadzonej analizie urbanistycznej uwzględnione. W ocenie Sądu taki sposób przeprowadzenia analizy urbanistycznej narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia a w konsekwencji również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie można bowiem uznać, aby przyjęte przez organ parametry porównawcze dla projektowanej zabudowy były wiarygodne i rzetelne, skoro z puli porównawczej wykluczono część zabudowanych działek znajdujących się w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, których sposób zagospodarowania odbiega od wnioskowanej inwestycji.

Wątpliwości Sądu budzi również prawidłowość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

W przedmiotowej analizie urbanistycznej (pkt 1.4. lit. b) organ wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej na działkach sąsiednich wynosi od 2,5 m do około 12 m. Chodź organ wskazywał, jakoby ta wysokość górnej krawędzi elewacji występowała na działkach sąsiednich to w rzeczywistości przeanalizował, tak jak w przypadku pozostałych parametrów – wszystkie działki poddane analizie w ramach całego obszaru analizowanego. Organ więc od razu przeszedł do ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o wielkość występującą w obszarze analizowanym bez wskazania przyczyn, dla który odstąpił od zasady, wskazanej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którą wysokość krawędzi elewacji frontowej określa się jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowej do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, która to zasada podlega zastosowaniu w pierwszej kolejności. Dopiero, gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wielkość tą przyjmuje się jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Organ co do przebiegania ww. wysokości w formie uskoku w ogóle się nie wypowiedział. Szczególnie istotnym jest to, że ustawodawca w przypadku badanego parametru górnej krawędzi elewacji frontowej zawęził obszar jego analizy do działek sąsiednich. Jak się wydaje ma to służyć szczególnemu zagwarantowaniu kontynuacji funkcji istniejącej już zabudowy, a zatem realnemu urzeczywistnieniu zasady dobrego sąsiedztwa. W § 7 ust. 1 rozporządzenia nie odwołano się do ustaleń dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej obiektów na wszystkich działkach w obszarze analizowanym, lecz do wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących z działkami objętymi wnioskiem. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy uznać działki zabudowane, położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić należy, że pojęcie "działka sąsiednia", użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2019 r. II OSK 1660/17, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie natomiast, ani w treści analizy ani w uzasadnieniu decyzji organu I nie wyjaśniono przyczyn, dla których odstąpiono od zasady wynikającej z § 7 ust. 1 rozporządzenia i kierowano się wysokością budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie w najbliższym sąsiedztwie, jak również dlaczego ustalona wysokość obiektu znacznie przekracza najwyższą do tej pory wysokość budynków w obszarze analizowanym. Należy zwrócić uwagę, że w przypadku ustalania wysokości krawędzi górnej elewacji frontowej ustawodawca w § 7 ust. 3 rozporządzenia w pierwszej kolejności przewiduje ustalenie tego parametru na podstawie średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym. W przedmiotowej analizie urbanistycznej średnia ta nie została ustalona. Wskazano natomiast ogólnikowo, że zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, ww. wysokość ustalono w nawiązaniu do wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich oraz wniosku inwestora czyli od 2,5 m do 15,5 m. Należy zauważyć, że najwyższa wysokość górnej elewacji frontowej, jaka obecnie występuje w obszarze analizowanym wynosi 12 m. W przypadku wnioskowanej inwestycji wysokość ta wynosi 15,5 m a więc jest o 3,5 m wyższa od najwyższych budynków występujących obecnie w obszarze analizowanym. Należy zaznaczyć, że zgodnie z § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przedmiotowej analizie nie wskazano natomiast przyczyn, dla takiego przekroczenia wysokości obiektu i przyjęcia innych parametrów niż wynikające z treści rozporządzenia. Choć dopuszczalne jest czynienie odstępstw od zasad ogólnych (np. odstąpienie od średniej danego parametru wyznaczonego dla obszaru analizowanego), to jednak aby czynić odstępstwa najpierw należy obliczyć i wskazać wartości średnie lub cechy typowe, aby następnie rzetelnie uzasadnić dlaczego odstępstwo może być stosowane. Zasady te w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wyrażone zostały w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (tak wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r., II SA/Rz 1213/19).

W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy nie wykonały prawidłowo powyższych obowiązków. Nie ustaliły, jaka jest średnia wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Należy natomiast pamiętać, że nawet ustalenie wysokości górnej granicy krawędzi elewacji frontowej w zasadzie wyjątku, przewidzianego w § 7 ust. 4 rozporządzenia, musi być czynione w ramach i z poszanowaniem zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu ustalenie w niniejszej sprawie wartości ww. wskaźnika w wysokości odbiegającej nie tyle od wartości uśrednionej lecz od wartości maksymalnej, występującej na obszarze analizowanym, zasadę dobrego sąsiedztwa narusza.

Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane będą przeprowadzić analizę dla całego obszaru analizowanego bez dokonywania włączeń niektórych nieruchomości. Ponadto, ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla wnioskowanej inwestycji możliwe jest z poszanowaniem zasad wynikających z § 7 rozporządzenia, przedstawionych powyżej. Analizując bowiem spełnienie przez wnioskowaną inwestycję wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy pamiętać, że nie wystarczy jedynie, że zamierzona inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji mieszkaniowej, ale także musi być kontynuacją "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych", co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to szczególnie istotne, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, występują obok siebie zabudowa jedno- i wielorodzinna (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 4 sierpnia 2020r., sygn. II SA/Rz 68/20).

Podniesione przez Sąd okoliczności wskazują, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z przepisami § 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (w tym zakresie Sąd podziela stanowisko tut. Sądu zawarte w wyroku z dnia 14 kwietnia 2021 r., II SA/Rz 1283/21 – dla bardzo podobnej inwestycji na tym samym terenie).

Sąd stwierdza, że przedmiotem wniosku inwestora była również budowa 4 – metrowego ekranu akustycznego. W sprecyzowanym żądaniu wniosku z dnia 6 marca 2020 r. jest on wymieniony jako element planowanej inwestycji. Na załączniku graficznym do tego pisma wskazano, że ekran ma być postawiony w granicy z działką nr 970/1. Inwestor milczy na temat funkcji i pozostałych wymiarów tegoż ekranu. Można się tylko domyślać, że chodzi tu o ochronę przed hałasem z terenem inwestycji dz. nr 970/1. Istotny jest tez fakt, iż organy konsekwentnie milczą w sprawie warunków zabudowy dla ekranu akustycznego. Nic w tej mierze nie wynika także z analizy urbanistycznej.

Już ta okoliczność pozwala na przyjęcie braku ustaleń co do tego elementu inwestycji i naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 – 3 w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

Sąd zauważa także, że ekran akustyczny, zgodnie z art. 3 pkt 9 P.b. będzie urządzeniem budowlanym, gdy jest związany z innym obiektem budowlanym oraz umożliwia korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem.

W stanie fatycznym sprawy planowanie wzniesienia ekranu akustycznego na niezabudowanej działce wskazuje na konieczność postrzegania go także jako obiektu budowlanego/budowli (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II OSK 1781/07).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. A zatem, decyzja o warunkach zabudowy ma przesądzić jedynie o tym, że na danym terenie taka inwestycja jest dopuszczalna. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno–budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno– budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji - także w aspekcie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno–budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015r., poz.1422 ze zm.) (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2001 r., II SA/Po 260/20).

Kończąc tej wątek, rzeczą Sądu nie jest wyręczanie inwestora i organów prowadzących w postępowanie w ocenie dokładnych wymiarów i funkcji planowanego ekranu akustycznego oraz powodów, dla których ma on powstać.

O przeprowadzeniu stosownego postepowania wyjaśniającego organy ocenia ustalony stan faktyczny w oparciu o przepisy prawa.

Odnosząc się do akcentowanej przez Skarżących LT RT kwestii konieczności zawieszenia analizowanego postępowania administracyjnego należ wskazać, że jak wynika z akt sprawy, dla działek, na których ma być prowadzona objęta wnioskiem inwestycja opracowywany jest projekt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. W toku analizowanego postępowania Biuro Rozwoju Miasta [...] dwukrotnie informowało (w pismach z 3 grudnia 2019r. oraz 13 stycznia 2020r.), że wnioskowana inwestycja koliduje z inwestycjami publicznymi przewidzianymi w projekcie MPZP. Teren inwestycji znajduje się w obrębie terenu przeznaczonego w projekcie planu pod zieleń urządzoną (samorządowy park osiedlowy), zaś fragment inwestycji znajduje się w obrębie terenu przeznaczonego pod publiczną drogę zbiorczą w ciągu ul. [...]. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę z [...] sierpnia 2004r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania MPZP nr [...]".

Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Z kolei zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.

Rozpatrując możliwość zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. należy wskazać, że możliwość ta ograniczona jest terminem 9 – miesięcznym od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie termin ten upłynął. Niewyjaśniona natomiast pozostaje kwestia treści postanowień zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sporządzonym dla tego obszaru. Wskazane powyżej projektowane przeznaczenie terenu inwestycji, zawarte w projekcie miejscowego planu powinno, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. stanowić kontynuację zapisów zawartych w studium. Z uwagi na projektowane w miejscowym planie przeznaczenie części terenu pod samorządowy park osiedlowym oraz drogę publiczną, organy rozpoznające sprawę powinny wyjaśnić, czy teren ten został w studium określony jako obszar przestrzeni publicznej, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Mając zaś na uwadze art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie ulega wątpliwości, że obszary przestrzeni publicznej należą do terenów, dla których istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Gdyby więc obszar inwestycji został w studium zakwalifikowany jako obszar przestrzeni publicznej, istniałaby podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły natomiast, jakie przeznaczenie dla terenu inwestycji przewidziano w studium.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z 7 lipca 2020r., II SA/Rz 523/20, że "studium gminne jako akt polityki przestrzennej gminy jest w określonych granicach pośrednio wiążące także w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla terenów objętych obszarem studium. Organy gminy nie mogą bowiem podważać wiążących aktów wewnętrznych, które zawierają jednostronnie wiążące, precyzyjne i jasno określone unormowania, także w postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydawania aktów stosowania prawa względem podmiotów zewnętrznych (np. decyzji administracyjnych). Jeżeli więc istnieje merytoryczny lub funkcjonalny związek lub zależność pomiędzy treścią aktu wewnętrznego a wydawaną decyzją administracyjną, to właściwy organ nie jest uprawniony do dowolnego lub swobodnego kształtowania treści decyzji w sposób sprzeczny z tym aktem. O ile bowiem adresat decyzji jako podmiot zewnętrzny względem organu nie jest związany aktem polityki gminnej, o tyle organy gminy są związane tymi aktami co najmniej pośrednio (lub nawet bezpośrednio – zob. np. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że nie mogą podejmować działań (także kompetencyjnych), które stanowią zaprzeczenie aktów kształtowania i realizacji polityki gminnej, np. polityki przestrzennej w gminie. (...) Stan sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami studium w zakresie ustaleń przeznaczenia określonych obszarów jest stanem naruszającym nie tylko spójność polityki przestrzennej gminy i porządek zgodności jej aktów, lecz także jest stanem naruszającym obiektywny porządek prawny. Organ wykonawczy gminy ustalając przeznaczenie danego terenu w sposób sprzeczny z jednoznaczną i precyzyjną treścią studium narusza nie tylko ustawową zasadę spójności kształtowania i realizacji polityki przestrzennej, lecz także narusza konstytucyjną zasadę zaufania jednostki do państwa i prawa."

W niniejszej sprawie kwestię tę wyjaśnił Sąd prowadząc dowód z dokumentu, tj. pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Stwierdzono w nim, że teren inwestycji w obowiązującym studium przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną i w części pod drogę publiczną zbiorczą.

Sąd nie jest w stanie odnieść się do zarzutów skargi nawiązujących do zawieszenia postępowania o wydanie warunków zabudowy na tożsamych działkach jak i w tej sprawie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy przeprowadzą dowód z tegoż postanowienia o zawieszeniu z dni 16 czerwca 2020 r. i opinii Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. i oceni czy treść tych dokumentów może mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.