Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 180/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 i ust. 6a
journal: Dz.U. 2014 poz 191
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Komisji Międzyzakładowej A na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 22 grudnia 2015 r. nr XIII/132/15 w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 28 czerwca 2011 r. nr XI/99/11 w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których Gmina Lubin jest organem prowadzącym oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 22 grudnia 2015r. Rada Miejska w Lubinie podjęła uchwałę nr XIII/132/15 zmieniającą uchwałę nr XI/99/11 Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 28 czerwca 2011r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których Gmina Miejska Lubin jest organem prowadzącym, zmienionej uchwałą nr XIV/133/11 z dnia 11 października 2011r.

W podstawie prawnej w/w uchwały powołano art.30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014r., poz. 191) w związku z art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015r., poz.1515 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. z 2014r., poz.416).

W skardze na powyższą uchwałę, po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, Komisja Międzyzakładowa A oraz Rada Międzypowiatowa B wniosły o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ pismem OK.4424.1.41.2015 z dnia 21 października 2015r., zwrócił się do związków zawodowych działających w oświacie Lubińskiej (A, C i D) o przybycie do Urzędu Miasta w dniu 28 października 2015r., o godz. 13.00 do sali nr 106b "w celu uzgodnienia zmian" w regulaminie wynagradzania nauczycieli w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę Lubin. W przedmiotowej sprawie odbyto trzy spotkania w sprawie uzgodnienia zmian w ww. regulaminie w następujących terminach: 28 października 2015r., 9 listopada 2015r. i 23 listopada 2015r. W dniu 23 listopada 2015r., spisano protokół rozbieżności. Po spisaniu protokołu rozbieżności Rada Miejska w Lubinie w dniu 22 grudnia 2015r., podjęła przedmiotową uchwałę nr XIII/I 32115, w zapisie nie uwzględniającym stanowiska związków zawodowych.

Podniesiono także zarzut nie wyczerpania zapisu art. 30, ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela, gdyż pominięto Związek Zawodowy [...] w L., a poproszono do negocjacji Związek Zawodowy D, który działa tylko w Zespole Szkół nr [...] w L., czym złamano zasadę równego traktowania związków zawodowych.

Co do zasad obliczania i wypłacania wynagrodzeń skarżący odwołali do stanowiska zajętego przez NSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 marca 2008r. (sygn. akt OSK 1873/07). W wyroku tym wskazano, że "Rada Gminy ma jedynie kompetencję do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, z zastrzeżeniem art.35 ust.3 Karty Nauczyciela. W tych ramach nie mieści się upoważnienie do decydowania o zachowaniu lub utracie przez nauczyciela prawa do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe".

W dalszej części uzasadnienia skargi, cytując fragment stanowiska organu, "Wprowadzenie objętych uchwałą zmian podyktowane było ujednoliceniem szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a zwłaszcza wprowadzenie regulacji obliczania do wypłacenia tygodniowej liczby godzin ponadwymiarowych, gdy w danym tygodniu nauczyciel nie zrealizował tygodniowego wymiaru przydzielonych zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych.", stwierdzono, że nie jest to zgodne z prawdą, gdyż zasady wypłacania za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw w tych placówkach liczono jak w szkołach rządowych.

Podniesiono także zarzut niespełnienia wymogu ustawowego uszczegółowienia sposobu obliczania wymiaru godzin ponadwymiarowych, nadliczbowych i doraźnych zastępstw. Nadto nie uwzględniono średniej dziennej liczby godzin etatowych, co ma duże znaczenie przy szczegółowym obliczaniu godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw. Za nadużycie organu przyjąć również należy – zdaniem skarżacych, że organ uchwałodawczy przyjmuje bez względu na to czy zajęcia rozpoczynają lub kończą w środku tygodnia, że liczba pensum dydaktycznego jest taka sama jak w pełnym tygodniu, co jest nadużyciem.

Nadto w ocenie skarżących, zakwestionowana uchwała jest niezgodna z zasadami rachunkowości, ponieważ nakazuje cząstkowe naliczanie godzin ponadwymiarowych i doraźnych zastępstw w zaokrągleniu do jednego miejsca po przecinku. Zasada rachunkowości określa sposób zaokrąglania do pełnych liczb w ten sposób, że do 0,4 zaokrągla się w dół do pełnych godzin, a od 0,5 wzwyż - w górę do pełnych godzin.

W świetle powyższego - zdaniem skarżących, tak naprawdę nie doszło do uzgodnienia ze strona społeczną zmian wprowadzonych zaskarżoną uchwałą.

Podkreślono, że sposób obliczania godzin ponadwymiarowych w szkołach prowadzonych przez Gminę Lubin przed zmianą - był identyczny jak w szkołach rządowych, a prawo powinno jednakowo traktować pracowników oświaty rządowej i samorządowej.

Mając na względzie powyższe, stwierdzono, że niniejsza skarga jako zasadna zasługuje na uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Lubinie wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Rada powołując przepis art.52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – wskazała, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 11 stycznia 2016 r. zostało złożone przez Komisję Międzyzakładową A oraz przez Związek C Zarząd Oddziału w L. Natomiast przedmiotowa skarga została wniesiona Komisję Międzyzakładową A oraz Radę Międzypowiatową B, czyli przez podmiot, który nie wyczerpał procedury, o której mowa w ww. art. 52 § 3 p.p.s.a.

Organ podkreślił przy tym, że z treści art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, iż skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedzią organu w przedmiotowej sprawie była podjęta przez Radę Miejską w Lubinie ww. uchwała nr XIV/142/16 z dnia 27 stycznia 2016 r., która została przekazana wzywającym do usunięcia naruszenia prawa, tj. Komisji Międzyzakładowej A oraz C Zarząd Oddziału w L. pismem z dnia 1 lutego 2016r. oraz została opublikowana BIP Urzędu Miejskiego w Lubinie w dniu 8 lutego 2016r. i od tego dnia jest powszechnie dostępna. Przedmiotowa zaś skarga została wniesiona 22 marca 2016 r., czyli po terminie określonym w ww. art. 53 § 2 p.p.s.a.

Uzasadniając zaś wniosek o oddalenie skargi, organ stwierdził, że na sesję Rady Miejskiej został skierowany projekt uchwały proponowany przez organ prowadzący wraz ze zmianami, które wynikały z przeprowadzonych uzgodnień udokumentowanych protokołami uzgodnień i rozbieżności, który następnie zyskał akceptację radnych.

Ustosunkowując się do zarzutu pominięcia Związku Zawodowego [...] w L., organ stwierdził, że prowadził procedurę uzgadniania przedmiotowej zmiany regulaminu wynagradzania ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, czyli zgodnie z art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela. Organ powołując się na pismo Związku Zawodowego [...] w L. z dnia 7 kwietnia 2016 r. – stwierdził, że Związek ów jest związkiem, który nie zrzesza nauczycieli, stąd też nie brał udziału w procedurze uzgadniania zmian, regulaminu wynagradzania nauczycieli.

Ustosunkowując się do dalszych zarzutów skargi , organ stwierdził, że uchwalony przez Radę Miejską w Lubinie przepis, który kwestionują Wnioskodawcy jest tylko i wyłącznie wypełnieniem delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 ww. ustawy Karta Nauczyciela. Określa on bowiem szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw.

Zdaniem organu żaden przepis wprowadzanego uregulowania nie ingeruje w sposób ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, czy też warunki przyznawania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, a na co wskazują skarżący.

Wprowadzony, a kwestionowany przez skarżących przepis normuje tylko i wyłącznie sposób obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w przypadku, gdy w danym tygodniu nauczyciel nie zrealizował tygodniowego wymiaru przydzielonych zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych. Potrzebę unormowania tego typu sytuacji widzą Skarżący, tyle że proponują przyjąć inny algorytm obliczania i wypłacania tego składnika wynagrodzenia.

Zdaniem organu, uchwalona regulacja obliczania i wypłacania wynagrodzenia nie określa w jakich przypadkach należy uznać bądź nie, zrealizowanie godziny ponadwymiarowej. O tym, czy z tygodniowego planu zajęć uznaje się godzinę zajęć za zrealizowaną, decydują regulacje określone w poszczególnych przepisach prawa, np. nauczyciel uczestniczący w wycieczce szkolnej świadczy pracę (więc realizuje godziny), czy też przytoczony przez skarżących, w wezwaniu § 14 rozporządzenia M.E.N. z dnia 19 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania nauczycielom urlopów dla dalszego kształcenia się, dla celów naukowych, artystycznych, oświatowych i z innych ważnych przyczyn oraz ulg i świadczeń związanych z tym kształceniem, a także organów uprawnionych do ich udzielania, z którego jasno wynika, iż godziny ponadwymiarowe, przydzielone nauczycielowi w planie organizacyjnym szkoły i przypadające do realizacji w okresie urlopu szkoleniowego, traktuje się jak godziny faktycznie przepracowane (realizowane). I tak też będą traktowane przy obliczaniu wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe przy stosowaniu wprowadzonego przedmiotową uchwałą Rady algorytmu. Uchwalony przepis w żaden sposób, co sugerują Skarżący, nie prowadzi do pozbawienia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe pomimo zachowania prawa do tego wynagrodzenia zgodnie z przepisami prawa pracy.

Organ nie zgodził się także z zarzutem niejednakowego tratowania pracowników oświaty rządowej od samorządowej, stwierdzając, że zarzut nie ma uzasadnienia prawnego. Ustawodawca określił, iż to organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu m.in. szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Podana przez skarżących informacja, iż do chwili wprowadzenia zmian w regulaminie stosowano w jednostkach oświatowych zasady wypłacania za godziny ponadwymiarowe i doraźne zastępstwa tak, jak w szkołach rządowych, nie jest prawdą. Z uzyskanych od jednostek oświatowych prowadzonych przez Gminę Miejską Lubin informacji wynika, iż przed uzgadnianiem zmian w regulaminie niekoniecznie stosowano zasady obowiązujące w szkołach prowadzonych przez administrację rządową. Stosowano również zmodyfikowane zasady obowiązujące w szkołach rządowych, jak i ustalone indywidualnie w jednostkach odmienne zasady niż w szkołach rządowych.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu, organ wskazał, że zarzut niespełnienia, w ujęciu literalnym, wymogu ustawowego uszczegółowienia sposobu obliczania wymiaru godzin ponadwymiarowych, nadliczbowych i doraźnych zastępstw z uwzględnieniem średniej dziennej liczby godzin etatowych, jest bezzasadny, gdyż art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela nie nakłada takiego obowiązku na organ prowadzący szkoły - ustawodawca ani inne akty prawne nie nakazują, sugerowanego przez wnioskujące związki zawodowe, uwzględniania (jak to określili) "średniej dziennej liczby godzin etatowych" w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Fakt, iż taki system obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe obowiązuje w innych szkołach (m.in. prowadzonych przez inne organy) nie stanowi obowiązku ich implementowania na grunt samorządu.

Zarzut niezmieniania przez organ uchwałodawczy pensum dydaktycznego w tygodniach, w których zajęcia się rozpoczynają lub kończą w ich środku, jest także niezasadny, ponieważ pensum (tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz) nauczycieli zatrudnionych w pełnym wymiarze zajęć ustala się według art. 42 Karty Nauczyciela, i nie zmienia się w trakcie tygodnia.

Konieczność zaś zaokrąglania do 0,1 liczby godzin ponadwymiarowych w tygodniu ustalono ze względu na nauczycieli, którzy realizują tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć zgodnie z art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela i dla którego ustalony plan zajęć w pewnych okresach roku szkolnego nie wyczerpuje obowiązującego tego nauczyciela tygodniowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, a ponadto nie ma – zdaniem organu, obowiązku zaokrąglania do pełnych liczb (naturalnych) godzin ponadwymiarowych. Wskazywana przez związki zawodowe zasada rachunkowości, jeśli taka istnieje, być może jest stosowana, ale nie jest obligatoryjna w przypadku dotyczącym regulowanego przedmiotową uchwałą obszaru.

Mając powyższe na uwadze niniejsza skarga winna być zdaniem organu oddalona jako niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanej ustawy).

Wśród form działania organów administracji samorządowej poddanych kontroli sądowoadministracyjnej ustawodawca wskazał między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.".

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016r., poz.446 ze zm.), zwaną dalej ustawą o s.g. - uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (zd.pierwsze).

Oznacza to, mając równocześnie na względzie przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy może być wydane tylko wówczas, gdy zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności objętej skargą uchwały Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 22 grudnia 2015r.,Nr XIII/132/15 zmieniającej uchwałę nr XI/99/11 Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 28 czerwca 2011r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania nauczycieli (...) .

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne było to, że skarga kwestionująca legalność wskazanej wyżej uchwały wniesiona została na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Według przywołanej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze – zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie – akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie - skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Powyższe oznacza, że obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez Sąd.

Nie budzi wątpliwości, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie przedstawionych Sądowi akt stwierdzić należy również, że wbrew zarzutom organu, spełniony został warunek uprzedniego wezwania organu przez skarżące strony do usunięcia naruszenia interesu prawnego i wniesienia skargi w terminie, o którym stanowi przepis art.53 § 2 p.p.s.a..

I tak niesporne jest w sprawie, że w wyniku rozpatrzenia przez Radę wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego w dniu 11 stycznia 2016r. przez Komisję Międzyzakładową A, podjęta została 27 stycznia 2016r. uchwała Rady Nr XIV/142/16.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu o nadesłanie zwrotnego doręczenia w/w Komisji opisanej wyżej uchwały, organ wyjaśnił, że nie posiada zwrotnego potwierdzenia jej odbioru, ponieważ opisaną uchwałę wraz z pismem przewodnim z dnia 1 lutego przesłano zwykłym listem (k.89 akt sądowych).

Z kolei przedłożony przez w/w stronę skarżącą wyciąg z księgi wpływu korespondencji za okres od 19 stycznia 2016r. do 4 marca 2016r. nie zawiera wpisu otrzymania (wpływu) uchwały Rady z dnia 27 stycznia 2016r., Nr XIV/142/16 (k.211 akt sądowych).

W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż wniesienie do tut. Sądu skargi w dniu 22 marca 2016r. nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art.53 § 2 p.p.s.a..

Również Sąd nie stwierdził, aby skarga Rady Międzypowiatowej B wniesiona została z uchybieniem terminu określonego w art.53 § 2 p.p.s.a., skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione zostało do organu w dniu 28 stycznia 2016r. (k.93 akt sądowych), a skargę do tut. Sądu wniesiono w dniu 22 marca 2016r.

Przyjąć zatem należało, że strona skarżąca zachowała termin określony w art.53 § 2 p.p.s.a., tj. sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi do tut. Sądu, licząc ten termin od dnia wniesienia wezwania o usuniecie naruszenia prawa.

Natomiast w niniejszej sprawie - w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie narusza prawnie chronionego interesu prawnego skarżących stron lub ich uprawnień. W przeciwieństwie do postępowania administracyjnego, w którym legitymację procesową wiąże się z faktem posiadania interesu prawnego, w postępowaniu na podstawie art. 101 ust.1 w/w ustawy - nie wystarczy posiadanie interesu prawnego, ale musi wystąpić przesłanka naruszenia tego interesu. Naruszenie tego interesu następuje zaś wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w CBOSA), a co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Wskazać przy tym należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela.

Przechodząc do uzasadnienia stanowiska Sądu, że zaskarżoną uchwałą nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, wskazać należy, że Rada wykonując swoje zadania organu uchwałodawczego, działała zgodnie z art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483 ze zm.), który nakazuje organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Niewątpliwe jest także w sprawie, że Rada Miejska uprawniona była w oparciu o przepis art.30 ust.6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ( Dz.U. z 2014r., poz.191 ze zm.) do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zgodnie bowiem z w/w art.30 ust.6 ustawy, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach – w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniem nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Niewątpliwe jest także w sprawie, że w myśl art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela, projekt tegoż regulaminu podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

Zważyć przy tym należy, że zamieszczone w cyt. wyżej przepisie art.30 ust.6a ustawy Karta Nauczyciela – pojęcie " podlega uzgodnieniu", nie ma definicji w ustawie Karta Nauczyciela. Zasadne w tej sytuacji jest powołanie się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który to Trybunał do tegoż pojęcia odnosi się w wyroku z dnia 17 marca 1998 r., sygn.akt U 23/97 (OTK 1998/2/11), na tle art.4 ust.2 Karty Nauczyciela, gdzie zamieszczone zostało identyczne sformułowanie .

I tak Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej wyroku stwierdził, że przepis art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela dotyczy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, a użyty w nim termin "uzgodnienie", zgodnie z jego sensem językowym oznaczać ma czynność polegającą na "doprowadzeniu do braku rozbieżności", "ujednolicaniu" czy też "harmonizowaniu" (w znaczeniu "wzajemnego dostosowania"). Trybunał stwierdził też, że co prawda jedno ze znaczeń tego terminu sprowadza się do "obopólnego wyrażenia na coś zgody", lecz ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa kładzie nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do tej zgody; ujednolicania czy też wzajemnego dostosowywania (harmonizowania) swoich stanowisk. Świadczy o tym zawarcie przed rozważanym pojęciem słowa "podlegają". Trybunał stwierdził też, że oznacza to nałożenie (...) przede wszystkim obowiązku poddania treści aktów (...) procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika także, że "uzgodnienie" nie może zawsze oznaczać całkowitej i powszechnej zgody między organem prawotwórczym, a podmiotami uczestniczącymi w procesie stanowienia aktu normatywnego na wszelkie rozwiązania tego aktu, lecz oznaczać musi poddanie treści stanowionych aktów sformalizowanej procedurze uzgodnieniowej z podmiotami upoważnionymi do tej formy uczestnictwa w procesie stanowienia aktu normatywnego w celu jej osiągnięcia.

Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie składu, powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że zamieszczone w cyt. wyżej art.30 ust.6b ustawy Karta Nauczyciela - pojęcie "podlega uzgodnieniu", oznacza wprawdzie nałożenie na radę obowiązku poddania treści projektu przedmiotowego regulaminu - procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska, tym niemniej nie należy tegoż sformułowania rozumieć jako konieczności uzyskania zgody związku zawodowego na propozycję organu co do postanowień regulaminu .

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładł nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, zbliżania, czy ujednolicania stanowisk. Za taką wykładnią przemawia treść cyt. wyżej przepisu art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela, który stanowi, że "regulamin podlega uzgodnieniu".

Przyjąć zatem należy, że ustawodawca dopuścił sytuację, w której - pomimo przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej - organ stanowiący nie uwzględni stanowiska wyrażonego przez związki zawodowe. Kluczowe znaczenie ma tylko to, czy związkom zawodowym umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie o treści projektu poddanego następnie pod głosowanie w organie stanowiącym. Istotą procedury uzgodnieniowej jest bowiem zapoznanie się ze zdaniem/opinią związku zawodowego co do konkretnych, przedstawionych szczegółowo rozwiązań i propozycji uchwałodawcy.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały w sprawie wynagradzania nauczycieli, objęty był procedurą uzgodnieniową, o której mowa w powołanym wyżej przepisie art. 30 ust. 6a.

Z akt niniejszej sprawy niewątpliwie bowiem wynika, że przedstawiciele skarżących uczestniczyli w uzgadnianiu projektu zaskarżonej uchwały.

Powyższe znajduje potwierdzenie w zapisach protokołów załączonych do akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że miało to miejsce w dniu 28 października 2015r. (k.168 i k.180), oraz w dniu 9 listopada 2015r. (k.169 i k.181), a także w dniu 23 listopada 2015r. (k.175).

Istotne jest przy tym, w dokumencie zatytułowanym "Protokół rozbieżności", sporządzonym w Urzędzie Miejskim w Lubinie w dniu 23 listopada 2015r. z udziałem przedstawicieli stron skarżących, znajduje się zapis, cyt.: " Po przeprowadzeniu rokowań , nie osiągnięto porozumienia, co do treści § 12 ust.3 projektowanej uchwały".

I tak strona związkowa proponowała następujące brzmienie § 12 ust.3 przedmiotowej uchwały:

"3. Dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy; w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia, za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się obowiązkowy wymiar zajęć pomniejszony o 1/5 tego wymiaru (lub 1/4 gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy) za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy.";

"4. Liczba godzin ponadwymiarowych w niepełnym tygodniu pracy (krótszym niż 5 dni) nie może być większa niż w pełnym tygodniu. W przypadku, gdy liczba godzin ponadwymiarowych w niepełnym tygodniu z obliczeń przeprowadzonych jak w ust. 3, jest większa niż liczba godzin ponadwymiarowych w pełnym tygodniu, nauczycielowi przysługuje zapłata maksymalnie jak za liczbę godzin ponadwymiarowych w tygodniu pełnym."

Organ prowadzący podtrzymał zaś swoje stanowisko w kwestii proponowanej przez siebie treści § 12 ust.3 uchwały, w następującym brzmieniu:

"3. W tygodniach, w których nauczyciel nie zrealizował tygodniowego wymiaru przydzielonych zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych, liczbę godzin ponadwymiarowych stanowi zaokrąglona do 0,1 dodatnia różnica liczby godzin przepracowanych z przydzielonych nauczycielowi godzin zajęć i jego tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć (pensum)."

Podjęta w dniu 22 grudnia 2015r. przez Radę Miejską w Lubinie skarżona uchwała Nr XIII/132/15 zmieniająca uchwałę nr XI/99/11 Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 28 czerwca 2011r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania nauczycieli (....) nadała § 12 następujące brzmienie:

"1. Wynagrodzenie za jedną godzinę ponadwymiarową nauczyciela ustala się dzieląc przyznaną nauczycielowi stawkę wynagrodzenia zasadniczego (łącznie z dodatkiem za warunki pracy, jeżeli praca w tej godzince została zrealizowana w warunkach uprawniających do dodatku) przez miesięczną liczbę godzin tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin nauczyciela.",

b) po ust. 1 dodaje się ust. 1a w brzmieniu:

"1a. Wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa nauczyciela ustala się dzieląc przyznaną nauczycielowi zastępującemu stawkę wynagrodzenia zasadniczego (łącznie z dodatkiem za warunki pracy, jeżeli praca w tej godzinie została zrealizowana w warunkach uprawniających do dodatku) przez miesięczną liczbę godzin tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin nauczyciela zastępującego.",

c) ust. 3 otrzymuje brzmienie:

"3. W tygodniach, w których nauczyciel nie zrealizował tygodniowego wymiaru przydzielonych zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych, liczbę godzin ponadwymiarowych stanowi zaokrąglona do 0,1 dodatnia różnica liczby godzin przepracowanych z przydzielonych nauczycielowi godzin zajęć i jego tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć (pensum)."

Podkreślić przy tym należy, że tak w uzasadnieniu podjętej w/w uchwały, jak i w opisanym wyżej procesie uzgodnieniowym ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, organ podnosił, iż celem przedmiotowej zmiany jest ujednolicenie obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw.

Rozpatrując niniejszą skargę, Sąd nie mógł pominąć zapadłego przed tut. Sądem prawomocnego wyroku z dnia 28 lutego 2012r., sygn.akt IV S.A./Wr 732/11, stwierdzającego nieważność § 12 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Lubinie Nr XI/99/11 z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których Gmina Miejska Lubin jest organem prowadzącym. Brzmienie w/w § 12 ust.4 było następujące:

"4. Dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy; w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia, za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się obowiązkowy wymiar zajęć pomniejszony o 1/5 tego wymiaru (lub 1/4 gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy) za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy z zastrzeżeniem, że przy ustalaniu wynagrodzenia za czas zwolnienia od pracy oraz za czas niewykonywania pracy, gdy przepisy przewidują zachowanie przez pracownika prawa do wynagrodzenia, stosuje się § 5 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalenia wynagrodzenia w okresie nie wykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie Pracy (Dz. U. Nr 62, poz. 289, z 1997 r. Nr 2, poz. 15, z 2002 r. Nr 214, poz. 1811 oraz z 2003 r. Nr 230, poz. 2292)."

Powołany wyżej wyrok tut. Sąd ma o tyle znaczenie w niniejszej sprawie, że proponowane przez stronę skarżącą brzmienie § 12 było prawie, że tożsame z zapisem § 12 ust.4 uchwały z dnia 28 czerwca 2011r., a który to przepis opisanym wyżej wyrokiem z dnia 28 lutego 2012r. został wyeliminowany z obrotu prawnego, jako sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie rozwiązaniami ustawowymi.

Wbrew wywodom skargi, zaskarżonej uchwale, a w szczególności jej przepisowi § 12 ust.3, który nie zyskał akceptacji strony związkowej (por. Protokół rozbieżności - k.175 akt sądowych), nie można zarzucić przekroczenia delegacji ustawowej określonej w cyt. wyżej przepisie art. 30 ust.6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, skoro przepis ten upoważnił organ do określenia w drodze regulaminu szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, czyli wg stawki osobistego zaszeregowania.

W ocenie Sądu brzmienie uchwalonego przepisu pozwala na stwierdzenie, że postanowienie to mieści się w normie kompetencyjnej upoważniającej do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania (wydawania) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe.

Okoliczność ta powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenie nieważności uchwały, albowiem zaskarżona uchwała, a w szczególności cyt. wyżej sporny przepis § 12 ust.3 nie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z cyt. wyżej przepisem prawnym, a to art.30 ust.6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, jak i nie wynika to wprost z treści tego przepisu.

Aby uniknąć powtórzeń, Sąd odwołuje się do twierdzeń organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę, stwierdzając, że zaprezentowana argumentacja organu jest logiczna, przekonywująca i wnikliwie uzasadniona.

Zgodzić się należy z organem, że przyznawanie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw następuje na podstawie zasad określonych w Karcie Nauczyciela i Kodeksie Pracy, do których odsyła art.91c ust.1 Karty Nauczyciela.

To, że strona skarżąca nie godziła się z propozycją zmiany § 12 ust.3 w brzmieniu uchwalonym, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż organ uchwalając zaskarżoną uchwałę naruszył w sposób istotny przepis art.30 ust.6a ustawy Karta Nauczyciela, skoro niewątpliwe jest w sprawie, że wcześniej miała miejsce procedura uzgodnieniowa, o której stanowi cyt. wyżej przepis art..30 ust.6a ustawy Karta Nauczyciela..

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu, iż w toku procedury uzgodnieniowej pominięty został Związek Zawodowy [...] w L., wskazać należy, że zarzut ten w niniejszej sprawie nie mógł być oceniany, albowiem skarga w niniejszej sprawie wniesiona w trybie przepisu art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, pozwala na dokonanie oceny przez Sąd kwestionowanej uchwały jedynie pod kątem spełnienia określonych wymogów względem podmiotu, który wniósł skargę.

Powyższe nie oznacza, że w/w Związek jest pozbawiony możliwości zakwestionowania uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi. Po spełnieniu warunków określonych w cytowanym przepisie, podmiot ten może wnieść skargę na tę samą uchwałę.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznając wniesioną skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł o jej oddaleniu.

H.B.20.12.2016 r.