Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 785/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 28, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 14 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant st. ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi R. W. i M. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (dalej także: Uchwała lub MPZP).

M. i R. W. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) wnieśli skargę na powyższą uchwałę.

Zaskarżonemu MPZP zarzucili naruszenie:

1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.), poprzez sporządzenie i uchwalenie w MPZP [...] postanowień sprzecznych z postanowieniami Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] (Uchwała Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. Rady Miejskiej w [...], dalej: "Studium"), podczas gdy ze wskazanych przepisów wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być zgodny z ustaleniami Studium; uchybienie to, skutkowało istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

2) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie w MPZP przebiegu drogi publicznej ([...]), podczas gdy w treści Studium droga ta nie została przewidziana; uchybienie to, skutkowało istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

3) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm., dalej: k.c.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 7, art. 21 ust. 1 i 2 art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w MPZP, przeznaczenia znacznej części działki o numerze ewidencyjnym [...], jako terenów rolniczych ([...] i [...]), a w konsekwencji wprowadzenie na tym terenie całkowitego zakazu zabudowy, podczas gdy ze wskazanych przepisów wywieść należy, iż organ planistyczny sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać nie tylko wymogi ładu przestrzennego, lecz również prawo własności; naruszenie to skutkowało istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

4) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie uwag zgłoszonych do MPZP, polegające na zbiorczym rozpatrzeniu wszystkich uwag oraz na nieuzasadnieniu przesłanek skutkujących nieuwzględnieniem tychże uwag, podczas gdy ze wskazanej normy prawnej wywieść trzeba, iż Rada Miejska w [...] powinna rozstrzygnąć o nieuwzględnionych przez Prezydenta (Burmistrza/Wójta) uwagach, przez co rozumieć należy podjęcie w tym zakresie indywidualnych uchwał zawierających uzasadnienie motywów jakimi kierował się organ podejmując w tym zakresie rozstrzygnięcie; naruszenie to skutkowało istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

5) art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. poprzez pominięcie uwag zgłaszanych przez organy uzgadniające w ramach przeprowadzonej procedury, podczas gdy ze wskazanej normy prawnej wywieść należy, że organ planistyczny jest zobowiązany uwzględnić, a w konsekwencji wprowadzić do planu miejscowego uwagi zgłaszane przez organy wskazane w art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.; uchybienie to skutkowało istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

6) art. 14 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieobjęcie MPZP wszystkich obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy z treści wskazanego przepisu wywieść trzeba, iż plan miejscowy w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium, uchybienie to skutkowało istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

7) art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez odmienne uregulowanie w MPZP materii zawartej w aktach wyższego rzędu, podczas gdy akty prawa miejscowego powinny być zgodne z regulacjami ustawowymi; naruszenie to skutkowało istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

8) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez nieprecyzyjne ustalenie w MPZP maksymalnej intensywności zabudowy, podczas gdy ze wskazanej normy prawnej wywieść trzeba, iż ustalenie wartości minimalnej i maksymalnej dla tego parametru jest obligatoryjne; uchybienie to skutkowało istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Mając na względzie powyższe zarzuty, wniesiono o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie MPZP w całości, w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...];

2) zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący są właścicielami działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej na obszarze objętym postanowieniami MPZP. Skarżący wywodzą tym samym istnienie swojego interesu prawnego w skarżeniu wskazanej Uchwały.

Naruszenie tego interesu – w ocenie skarżących - polega przede wszystkim na nieproporcjonalnym ograniczeniu uprawnień im przysługujących, jako właścicielom nieruchomości objętych MPZP. Znaczna część Nieruchomości skarżących położona jest na terenie oznaczonym w zaskarżonym Planie symbolem [...] i [...], tj. jako tereny rolnicze z całkowitym zakazem zabudowy. Dla tych samych terenów w Studium ustalono natomiast przeznaczenie podstawowe, jako zabudowę mieszkaniową ekstensywną i średnio intensywną (symbol: [...]) oraz zabudowę usługowo - produkcyjną intensywną (symbol: [...]). Przeznaczenie obszaru ustalone w MPZP nie jest zatem zgodne z treścią Studium. Z treści Studium jednoznacznie wynika bowiem, że dla terenu oznaczonego symbolem [...] ustalono jako przeznaczenie dominujące zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bliźniaczą, a nie zaś tereny rolnicze. Zgodnie ze Studium (por. rozdział 4 Studium), przeznaczeniem dominującym jest takie przeznaczenie danego terenu, które określało będzie zasadniczo przyszły typ i charakter przestrzeni, zarówno funkcjonalny, jak i fizjonomiczny, którego rozwój powinien być przez gminę wspierany i preferowany, a funkcje te mają narzucać na danym terenie standardy (np. środowiskowe bądź charakteryzujące daną zabudowę). Przytoczona definicja nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Jeśli w Studium ustalono, jako przeznaczenie podstawowe Nieruchomości zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą, niedopuszczalne jest dla tego samego obszaru ustalenie w planie miejscowym, że jest to teren rolniczy z zakazem całkowitej zabudowy, ponieważ funkcje te wzajemnie się wykluczają. Bez znaczenia jest przy tym, że w Studium, poza przeznaczeniem dominującym określono również możliwość ustalenia przeznaczenia dopełniającego, tj. np. terenów zabudowy pensjonatowej, zagrodowej czy terenów rolniczych (w przypadku braku zgód rolnych).

Skarżący wskazali także, że w Studium Miasta i Gminy [...] nie została przewidziana do realizacji m.in. droga publiczna klasy zbiorczej, oznaczona w MPZP symbolem [...], która to droga według Planu przebiegać ma przez Nieruchomość skarżących. Z tego zatem powodu uznać należy, iż organy planistyczne uchwalając zaskarżony plan naruszyły art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a naruszenie to miało istotny wpływ na interes prawny Skarżących.

Odnosząc się do naruszenia prawa własności, Skarżący wskazali, że ich Nieruchomość jest w znacznej części położona na obszarze oznaczonym w MPZP symbolem [...] i [...] tj. jako tereny rolnicze, na których całkowicie zakazano zabudowy, nawet siedliskowej. Tak wąskie i pozbawione najmniejszej elastyczności rozwiązanie, jak zakaz usytuowania jakichkolwiek nowych zabudowań, stanowi nieuzasadnioną ingerencję organów samorządu terytorialnego w prawo własności przysługujące Skarżącym. Trudno to w szczególności uzasadnić czysto rolniczym przeznaczeniem terenu, gdyż Nieruchomość znajduje się w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, a także przyszłej, dopuszczonej postanowieniami planu.

W przedmiotowej sprawie organy planistyczne nie uwzględniły jednakże przysługującego Skarżącym prawa własności, o czym świadczy m.in. wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy, ustalenie na części Nieruchomości drogi publicznej oraz nieuwzględnienie żadnej uwagi zgłoszonej przez Skarżących, czy też szerzej - w ogóle żadnej uwagi zgłoszonej do projektu planu miejscowego, co jest niespotykane i świadczy o całkowitym zignorowaniu roli mieszkańców gminy w procesie tworzenia prawa miejscowego.

Odnosząc się do nieprawidłowego rozpatrzenie uwag zgłoszonych do MPZP Skarżący podnieśli, że z protokołu nr [...] Sesji Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. (punkt 14) wynika, że wszystkie uwagi zgłoszone do Planu przez Skarżących zostały poddane pod jedno (zbiorcze) głosowanie. Tymczasem z treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wywieść należy, iż każda ze zgłaszanych przez mieszkańców uwag powinna być indywidualnie rozpatrzona i w odniesieniu do każdej z uwag powinno być przeprowadzone odrębne głosowanie, a w konsekwencji powinna zostać podjęta indywidualna uchwała. Rozpatrzenie wszystkich uwag w sposób zbiorczy wypacza sens ich zgłaszania i prowadzi do całkowitej marginalizacji roli mieszkańców gminy w procedurze planistycznej. Strona zwrócił uwagę, że bez trudu można bowiem sobie wyobrazić sytuację, w której większość radnych podziela tylko część postulatów zgłaszanych przez mieszkańców (mieszkańca), a pozostałej części już nie. W przypadku, gdy radni głosują nad wykazem uwag (en block), zostają pozbawieni możliwości odniesienia się do poszczególnych uwag.

Strona skarżąca zwróciła też uwagę na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] września 2017 r., którym uzgodniono projekt planu miejscowego z pewnymi zastrzeżeniami, tj. obowiązkiem dokonania zmian w rozdziale 10, §18 ust. 3 pkt 1 MPZP, poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji na obszarze objętym planem przydomowych oczyszczalni ścieków. Mimo, iż z treści uzgodnienia wynika, że wprowadzenie zmian w tym zakresie jest konieczne, to w/w § 18 ust. 3 pkt 1 Planu nie został ostatecznie zmieniony. Obowiązek wprowadzenia stosownych modyfikacji Planu wynikał również z uzgodnień dokonanych z Zarządem Powiatu [...] (uchwała z dnia [...] września 2017 r.), czy Zarządem Dróg Powiatowych (pismo z dnia [...] września 2017 r.).

Dalej Skarżący wskazali, że Rada Miejska w [...] przystępując do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna objąć zakresem opracowania cały teren, rozumiany jako pewien zwarty kompleks, wymagający uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, na cele nierolnicze. Punktem wyjścia powinien być zaś obszar określony w treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W związku z tym zwrócić trzeba uwagę na treść Studium Miasta i Gminy [...], a zwłaszcza na punkt 2.3.13 i 2.3.14, z których wynika, że tereny wymagające przekształcenia zostały wskazane na rysunku Studium pn. "Studium - polityka przestrzenna". W konsekwencji dostrzec należy, iż na terenie Gminy [...] określono zarówno grunty rolne do zachowania, jak i grunty rolne wymagające zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (kolor żółty). W niniejszej sprawie szczególnie istotne są tereny rolne położone w [...] części Gminy, które "ciągną" się aż poza teren ulicy [...]. Zdaniem Skarżących w/w obszar stanowi pewien zwarty kompleks gruntów rolnych przeznaczonych w treści Studium do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Tym samym Rada Miejska w [...] przystępując do sporządzania planu miejscowego powinna zakresem opracowania objąć cały w/w obszar, a nie jego fragment położony pomiędzy ulicą [...], a ulicą [...].

Gdyby prawidłowo i zgodnie z treścią art. 14 ust.3 u.p.z.p. projekt planu miejscowego obejmował swoim zakresem cały zwarty kompleks terenów rolnych, to inne mogłoby być rozstrzygnięcie sprawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Naruszenie przez organ planistyczny przytoczonego powyżej art. 14 ust. 3 u.p.z.p. miało zatem wpływ na interes prawny Skarżących.

Poza tym mając na uwadze treść art. 15 u.p.z.p. oraz przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych Strona wskazała, iż w § 3 pkt 16 MPZP uregulowana została definicja powierzchni biologicznie czynnej, która w sposób istotny zmienia definicję terenu biologicznie czynnego określonego w § 3 pkt 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stawiając właścicieli nieruchomości położonych na obszarze zaskarżonego Planu w gorszej sytuacji prawnej. Jednocześnie wskazały, że w zaskarżonym Planie zawarto również odesłania do nieobowiązujących już przepisów — np. § 3 pkt 1 Planu. Dodatkowo podniosły, że brak zgody ministra na odrolnienie nie może stanowić automatycznie argumentu do uchwalenia niezgodnego z prawem planu na danym terenie innego niż przewidywało studium.

Nadto, w ocenie Skarżących, zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo minimalną i maksymalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Tymczasem w zaskarżonym Planie, w odniesieniu do terenu [...], określono jedynie minimalną intensywność zabudowy w przedziale "0,01 do 0,6". Natomiast w przypadku np. terenu oznaczonego symbolem [...] intensywność została spisana w sposób bardziej precyzyjny w przedziale "0,1 do 1,8". Powyższa konsekwencja może spowodować wątpliwości, czy mimo pewnych analogi pomiędzy różnymi obszarami zagospodarowania, miejscowy prawodawca miał na uwadze ten sam parametr, a jeżeli tak to skąd wynika rozbieżność w jego zapisie.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Skarżących na rzecz Gminy [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odnosząc się do zarzutów skargi Organ wskazał, że Skarżący zarzucili naruszenie przepisów u.p.z.p. poprzez sporządzenie i uchwalenie w MPZP postanowień sprzecznych z postanowieniami Studium.

Organ w pierwszej kolejności doprecyzowując wskazał, że w MPZP działka o numerze ew. [...] położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (tereny oznaczone symbolami [...] i [...]), na terenach rolniczych (tereny oznaczone symbolami [...] i [...]) oraz na terenach dróg publicznych (teren oznaczony symbolem [...]). W wyniku uchwalenia planu doszło do zmiany przeznaczenia istniejących użytków rolnych na cele nierolnicze w następujących proporcjach - w użytkowaniu rolniczym pozostało 66% nieruchomości, 30% zostało przeznaczone pod tereny zabudowy, 4% przeznaczono pod tereny komunikacji samochodowej (droga publiczna o znaczeniu lokalnym). Warty podkreślenia jest fakt, że dla omawianej nieruchomości nigdy nie ustalono w drodze decyzji warunków zabudowy, tym samym dopiero pian miejscowy stworzył warunki do zabudowy części nieruchomości.

Organ zwrócił uwagę, że nie można się zgodzić z zarzutem Skarżących, że dla terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] w Studium ustalono przeznaczenie podstawowe jako zabudowę mieszkaniową ekstensywną i średnio intensywną (symbol [...]) oraz zabudowę usługowo-produkcyjną intensywną (symbol [...]). W Studium obszar gminy podzielony został na względnie jednorodne strefy funkcjonalne, nawiązujące zasięgiem terytorialnym i intensywnością do naturalnych jednostek geograficzno-przyrodniczych. Poszczególnym strefom przypisano kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz określono ogólne zasady przeznaczenia terenu w podziale na ustalone przeznaczenie dominujące i preferowane przeznaczenie dopełniające oraz ogólne zasady zagospodarowania terenu. Tereny rolnicze oznaczone symbolami [...] i [...] znajdują się w całości w granicach strefy [...] (jednostka [...]), dla której jako przeznaczenie dominujące zostały wskazane zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza. W przeznaczeniu dopełniającym zostały natomiast wskazane: zabudowa pensjonatowa, zabudowa usługowa - obiekty użyteczności publicznej, zabudowa usługowa - usługi podstawowe, zabudowa zagrodowa, w tym gospodarstwa agroturystyczne, istniejąca zabudowa mieszkaniowa: wielorodzinna, jednorodzinna szeregowa, tereny sportu, rekreacji, tereny rolnicze (w przypadku braku zgód rolnych tereny leśne, tereny zieleni urządzonej (w tym izolacyjnej).

W tym miejscu należy podkreślić, że wytyczne Studium w zakresie przeznaczenia należy rozumieć jako standard przypisany całej strefie. Doprecyzowanie w odniesieniu do konkretnych terenów następuje dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co jasno wynika z następujących postanowień Studium zawartych w rozdziale 2.3.3 na stronie 63.

W Studium dla każdej ze stref założono pewne ogólne kierunki rozwoju (przeznaczenia dominujące), wskazując jednocześnie katalog przeznaczeń dopełniających, które w ramach danej strefy mogą wystąpić. Sporządzający Studium przewidział zwłaszcza możliwość występowania terenów rolniczych, w sytuacji, gdy w ramach sporządzania planów miejscowych tereny takie nie uzyskają zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. W ramach prac nad MPZP Burmistrz [...] wstąpił do Ministra z wnioskiem o zmianę przeznaczenia 24,7517 ha gruntów rolnych klasy IlIa i IIIb na cele nierolnicze. Minister wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze zaledwie 1,3693 ha wnioskowanych gruntów rolnych, przeznaczonych w planie pod drogi publiczne. Dla pozostałych gruntów zgody nie wyraził. W zaistniałej sytuacji sporządzający plan, dla gruntów, które nie uzyskały zgody Ministra, nie mógł ustalić innego przeznaczenia niż rolnicze. Grunty pozostawione zostały w rolniczym użytkowaniu, co nie narusza ustaleń Studium, bowiem stanowi przypadek dopuszczonego przez Studium utrwalenia istniejącego zakazu zabudowy na gruntach rolnych, mimo iż te grunty położone są w strefie, dla której Studium określiło jako dominujący kierunek zagospodarowania zabudowę mieszkaniową.

Niezasadny jest również zarzut Skarżących, że niedopuszczalne było ustalenie (nawet jako przeznaczenia dopełniającego) terenów rolniczych na gruntach klasy IV, albowiem zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) stosowna zgoda jest wymagana wyłącznie w przypadku zmiany przeznaczenia gruntów rolnych klas I- III.

Granice klas bonitacyjnych gleb są nieregularne i nie mogą stanowić jedynego kryterium określania granic terenów przeznaczone pod zabudowę. Przy określaniu kształtu tych terenów należy spełniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. W przypadku MPZP brak zgody Ministra był punktem wyjścia do prac koncepcyjnych opartych na zasadach urbanistyki z uwzględnieniem zasad zrównoważonego rozwoju oraz przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie gruntów rolnych. W tym miejscu podkreślić należy, że Minister w swojej decyzji zwrócił uwagę, iż przedmiotem ochrony powinien być nie tylko kompleks gleb III klasy, ale również otaczające je użytki klasy IV, ponieważ łącznie stanowią one zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną.

Studium [...], co nieczęsto się zdarza w gminach o podobnej wielkości, opracowano jako dokument, gdzie kierunki polityki przestrzennej zostały zarysowane bardzo ogólnie, co przede wszystkim przejawia się w strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Studium przewiduje bowiem tylko 8 podstawowych stref funkcjonalnych, a jeżeli uwzględnić podjednostki, to łącznie zdefiniowano tylko 14 jednostek przestrzennych. Jasno z tego wynika, że zarówno granic, jak i opisanych dominujących funkcji nie można przenosić do planów miejscowych w sposób dosłowny.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów u.p.z.p. poprzez ustalenie w MPZP przebiegu drogi publicznej klasy zbiorczej (oznaczonej symbolem [...]), podczas gdy w treści Studium droga ta nie została przewidziana.

Organ wyjaśnił, że w Studium, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. (określone zostały kierunki rozwoju systemów komunikacji (Studium, rozdział 2.3.7, str. 73-77). W podrozdziale 2.3.7.1 (Studium, str. 73-74) dotyczącym kierunków rozwoju układu komunikacji drogowej wskazano, że obsługę transportową gminy zapewni hierarchiczny układ drogowy, na który złożą się m.in.: układ komunikacyjny główny, obejmujący drogi publiczne - drogi zbiorcze. W tabeli 14 (str. 74-75) wyszczególnione zostały drogi tworzące układ drogowy gminy [...] - drogi istniejące i planowane. Wśród dróg klasy zbiorczej, na pierwszej pozycji, wymieniony został zachodni odcinek [...] (planowany), stanowiący połączenie gminy [...] z ul. [...]. W tym samym podrozdziale (Studium, podrozdział 2.3.7.1, str. 74) stwierdzono, że rozbudowa, przebudowa i modernizacja głównego układu komunikacyjnego gminy powinna być realizowana zgodnie z przebiegiem określonym na rysunku Studium. Na rysunkach Studium: kierunki zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały oraz kierunki rozwoju infrastruktury technicznej, stanowiącym załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały, wskazany został planowany przebieg zachodniego odcinka [...], oznaczonego na obydwu załącznikach jako droga zbiorcza. Wskazana przez Skarżących droga publiczna klasy zbiorczej, oznaczona symbolem [...], wyznaczona została w zaskarżonym planie zgodnie z ustaleniami Studium - przebieg drogi, jej klasa oraz funkcja w systemie komunikacyjnym gminy.

Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów u.p.z.p. poprzez ustalenie w MPZP przeznaczenia znacznej części działki o numerze ew. [...] jako terenów rolniczych ([...] i [...]), a w konsekwencji wprowadzenie na tym terenie całkowitego zakazu zabudowy, podczas gdy ze wskazanych przepisów wywieść należy, iż organ planistyczny sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględnić nie tylko wymogi ładu przestrzennego, lecz również prawo własności.

Organ odnosząc się do tej kwestii wskazał, że plan nie wprowadził zakazu zabudowy, ponieważ takim prawem właściciele nieruchomości nie dysponowali. Nieruchomość składa się wyłącznie z gruntów rolnych, z czego 74% to grunty klasy III, a 26% grunty klasy IV. Dla nieruchomości nigdy nie ustalono decyzją warunków zabudowy.

Dalej organ wyjaśnił, że własność nie jest prawem absolutnym, ponieważ doznaje szeregu ograniczeń dopuszczonych w Konstytucji RP. Nieprzyznanie prawa do zabudowy i pozostawienie w rolniczym użytkowaniu części nieruchomości Skarżących wynika z nałożenia się na siebie kilku przyczyn, przy czym każda z nich została wskazana w przepisach rangi ustawy jako przesłanka do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Istotną dla sprawy jest okoliczność, iż na działce nr ew. [...] występują grunty klasy IlIa i Illb, które stanowią 74% jej powierzchni. Jak już wspomniano, w trakcie prac nad planem miejscowym, grunty te nie uzyskały zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. W uzasadnieniu do decyzji Minister podkreślił ponadto, że grunty klasy III stanowią część cennego kompleksu gleb klasy III i IV, który w całości jako dobro rzadkie (w szczególności w [...]) i nieodtwarzalne powinno być chronione, zwłaszcza jeżeli na terenie gminy istnieją rezerwy terenów pod rozwój zabudowy.

Poza koniecznością uwzględnienia decyzji Ministra w odniesieniu do gruntów chronionych, sporządzający plan był zobligowany wziąć pod uwagę także inne wspomniane już uwarunkowania i wymagania. W tym miejscu warty przywołania jest fakt, że cała gmina [...] położona jest w otulinie [...] Parku Narodowego, z czego wynika obowiązek ochrony m.in. systemu przyrodniczego gminy, którego istotnym komponentem jest rolnicza przestrzeń produkcyjna.

Organ uznał także, że zarzut nieuwzględnienia przysługującego Skarżącym prawa własności poprzez nieuwzględnienie żadnej uwagi zgłoszonej przez Skarżących nie zasługuje na uznanie. Skarżący podczas wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu złożyli jedną uwagę, która dotyczyła zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na tereny zabudowy. Uwaga ta nie mogła zostać uwzględniona ze względu na brak zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Zdaniem Organu nie znajduje także potwierdzenia zarzut zbiorczego, poprzez jedno głosowanie, rozpatrzenia wszystkich uwag. Z protokołu nr [...] Sesji Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. (punkt V podpunkt 14) wynika, iż uwagi nieuwzględnione przez Burmistrza, ujęte w załączniku do uchwały w sprawie planu miejscowego, zostały szczegółowo omówione przez Naczelnika Wydziału [...] i poddane pod indywidualne głosowania. Dopiero po rozstrzygnięciu przez Radę wszystkich uwag umieszczonych w załączniku, pod odrębne głosowanie poddana została uchwała w sprawie MPZP.

Niezasadny jest również – w ocenie Organu - zarzut braku uzasadnienia odmowy uwzględnienia uwag. Nieuwzględnione uwagi, ujęte w załączniku do uchwały w sprawie planu miejscowego, były merytorycznie omówione na sesji Rady Miejskiej, a dopiero później poddawane pod głosowanie. Co więcej, omówienie wszystkich złożonych uwag wraz z wyjaśnieniami powodu ich uwzględnienia bądź nieuwzględnienia zawiera uzasadnienie do uchwały w sprawie planu. Oprócz tego wszystkie uwagi nieuwzględnione przez Burmistrza (ujęte w załączniku nr 2 do uchwały) zostały szczegółowo omówione podczas posiedzenia Komisji Rady Miejskiej ds. [...] poprzedzającej sesję, na której uchwała w sprawie planu miała zostać poddana pod głosowanie.

Organ nie uwzględnił też zarzut dot. naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. wskazując, że wszystkie organy, do których Burmistrz [...] skierował pismo z prośbą o uzgodnienie, uzgodniły projekt planu (w formie pisemnej lub w formie tzw. milczącej zgody). Tym samym pozytywnie ustosunkowały się do ustaleń projektu MPZP. Trzy organy uzgodniły projekt planu, przy czym wyraziły dodatkowo swoją opinię w formie postulatów do uwzględnienia w projekcie planu.

W przypadku uzgodnienia Dyrektora [...] Parku Narodowego (Postanowienie [...] z dnia [...] r.) w uzasadnieniu zawarte zostały dwie propozycje modyfikacji zapisów planu. Pierwsza dotyczyła gabarytów urządzeń reklamowych, a druga wprowadzenia zakazu lokalizacji na obszarze objętym planem przydomowych oczyszczalni ścieków. Pismem [...] z dnia [...] października 2017 r. sporządzający plan ustosunkował się do tych propozycji i poinformował Dyrektora [...], iż uwzględniona została uwaga dotycząca gabarytów urządzeń reklamowych oraz szczegółowo objaśnił, dlaczego nie możliwe jest wprowadzenie do planu zakazu lokalizowania przydomowych oczyszczalni ścieków powołując się na przepisy art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1289). Dyrektor [...] nie zgłosił zastrzeżeń do przedstawionych wyjaśnień.

Do uzgodnienia Zarządu Powiatu [...] Zachodniego w formie uchwały nr [...] z dnia [...] września 2017 r. załączono cztery uwagi w formie propozycji. Pierwsza propozycja dotyczyła jednoznacznego wskazania co do dopuszczenia lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Druga propozycji wskazania konkretnych wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu, które minimalizowałyby szkody wynikające z realizacji zabudowy na obszarach o stwierdzonym ryzyku powodziowym. Trzeci poruszony problem dotyczył zmiany nazewnictwa w zakresie ścieków deszczowych w związku z przyjęciem nowego Prawa Wodnego (ustawa z dnia 20 lipca 2017 r.). Czwarta uwaga dotyczyła zamieszczania (w uchwale) zapisów o konieczności uzyskania zgód ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przy przeznaczaniu gruntów rolnych na cele nierolnicze. Każda z propozycji została uzasadniona. Po przeanalizowaniu uzasadnienia do zgłoszonych propozycji sporządzający plan ustosunkował się na piśmie co do możliwości uwzględnienia uwag w planie ([...] z [...] października 2017 r.) oraz poinformował o uwzględnieniu propozycji dotyczącej uwagi nr [...], to jest aktualizacji ustaleń w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych (głównie chodziło o zmianę pojęcia ścieki deszczowe na wody opadowe i roztopowe), jednocześnie szczegółowo, na gruncie obowiązujących przepisów, wyjaśnił dlaczego pozostałe trzy propozycje nie mogą być w planie uwzględnione. Zarząd Powiatu nie zgłosił zastrzeżeń do przesłanych wyjaśnień.

Zarząd Dróg Powiatowych w swoim pozytywnym uzgodnieniu ([...] z dnia [...] r.) zwrócił uwagę na dwie kwestie. Pierwsza stanowiła niejako stwierdzenie, żeby ulica [...] przylegająca do obszaru planu była ujęta w planie jako droga zbiorcza (klasy Z). W tym miejscu istotne jest wyjaśnienie, że obszar planu nie obejmuje pasa drogowego ulicy [...]. Drugi aspekt, na który Zarząd Dróg zwrócił uwagę, to wskazówka, iż należy przewidzieć rezerwę terenu (około 4 m) pod poszerzenie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] na obszarze objętym planem. Po przeanalizowaniu uwag w kontekście wniosków, jakie Zarząd Dróg Powiatowych (ZDP) zgłosił po zawiadomieniu go o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządzający plan ustosunkował się na piśmie co do możliwości uwzględnienia uwag w planie ([...] z [...] października 2017 r.). Uwaga dotycząca zachowania rezerwy terenu pod poszerzenie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) nie została uwzględniona w formie poszerzenia istniejącego pasa drogowego, ponieważ istotnie koliduje to z istniejącą zabudową. Jednocześnie ZDP został poinformowany, że w planie miejscowym zaprojektowana została droga zbiorcza, która będzie przebiegać w odległości około 330 m równolegle do ul [...]. Zadaniem tej drogi będzie odciążenie ruchu samochodowego ul. [...] oraz zapewnienie dostępu do planowanej drogi ekspresowej [...] poprzez węzeł w Sadowej. Takie wyjaśnienie zostało przedstawione Zarządowi Dróg Powiatowych, który nie zgłosił zastrzeżeń do przesłanych wyjaśnień. Co do poruszonej powyżej kwestii istotne będzie wyjaśnienie, że ZDP po zawiadomieniu go o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zgłosił wnioski do planu, gdzie zastrzegł, że ul. [...] jest drogą powiatową klasy zbiorczej, że jej szerokość ma odpowiadać przepisom, nie mniej jednak niż 12 m.

Spośród łącznej liczby ośmiu postulatów zgłoszonych przez trzy organy, dwa postulaty zostały uwzględnione, sześć nie uwzględniano, przy czym w stosunku do pięciu postulatów ich uwzględnienie spowodowałoby złamanie obowiązujących przepisów lub przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy. W przypadku jednego postulatu był on niespójny z wcześniej zgłoszonym przez organ wnioskiem oraz skrajnie nieprecyzyjny, ponieważ o położeniu linii rozgraniczających drogi powinien decydować zarządca drogi, a sporządzający plan uwzględnić linie w planie.

Skarżący zarzucili naruszenie m.in. art. 14 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nie objęcie MPZP wszystkich obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy z treści wskazanego przepisu wywieść trzeba, iż plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium.

Organ zwrócił uwagę, że stosownie do ww. przepisu, plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Wskazuje on na "cały obszar wyznaczony w studium", a nie na "wszystkie obszary wyznaczone w studium", na których przewidziano zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, że w cytowanym przepisie chodzi o pewien konwencjonalnie wyznaczony, zwarty obszar, mieszczący się w granicach danego symbolu studium, a nie o wszystkie obszary wyznaczone w studium. Organ przy tym wskazał, że studium jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na rysunku [...] przestrzenna, stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały nr [...], wskazane zostały grunty rolne do zachowania oraz grunty rolne wymagające zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Jednocześnie wskazane zostały obszary, dla których istnieje obowiązek sporządzenia planów miejscowych, obszary, dla których gmina zamierza sporządzić plany miejscowe oraz obszary, dla których obowiązują plany miejscowe. Wszystkie grunty wskazane w studium jako wymagające zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze znalazły się w granicach obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić plany miejscowe. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w momencie uchwalania Studium, wskazane przez Skarżących tereny rolne położone w północno-zachodniej części gminy zawierały się w granicach obszarów, dla których Rada Miejska podjęła już uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie można się również zgodzić z zarzutem Skarżących, że gdyby prawidłowo i zgodnie z art. 14 ust. 3 u.p.z.p. projekt planu miejscowego obejmował swoim zakresem cały zwarty kompleks terenów rolnych, to inne mogłoby być rozstrzygnięcie sprawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Poza tym Skarżący zwrócili uwagę również na odmienne uregulowanie w MPZP materii zawartej w aktach wyższego rzędu, podczas gdy akty prawa miejscowego powinny być zgodne z regulacjami ustawowymi. Strona wskazała na definicję powierzchni biologicznie czynnej, która w sposób istotny zmienia definicję terenu biologicznie czynnego określonego w § 3 pkt 22 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odnosząc się do tej kwestii wskazał, że ustawodawca w u.p.z.p. nie posługuje się pojęciem terenu biologicznie czynnego, a pojęciem powierzchni biologicznie czynnej, przy czym nie sformułował definicji pojęcia powierzchnia biologicznie czynna oraz nie wskazał, iż jest to pojęcie tożsame z terenem biologicznie czynnym w rozumieniu rozporządzenia o warunkach technicznych. Ustawodawca stworzył zatem możliwość zdefiniowania tego pojęcia, z uwzględnieniem potrzeb i uwarunkowań. Z tego prawa skorzystała Rada Miejska w [...] uchwalając plan miejscowy, w którym to planie pojęcie zostało jednoznacznie zdefiniowane. Podsumowując, Rada Miejska nie dokonała modyfikacji definicji terenu biologicznie czynnego, określonego w § 3 pkt 22 rozporządzenia o warunkach technicznych, ponieważ takie pojęcie w planie nie występuje.

Skarżący także zarzucili nieprecyzyjne ustalenie w MPZP maksymalnej intensywności zabudowy, podczas gdy z u.p.z.p. wywieść trzeba, iż ustalenie wartości minimalnej i maksymalnej dla tego parametru jest obligatoryjne. Odnosząc się do tego zarzutu, Organ wskazał, że w żadnym miejscu skargi, ani w uzasadnieniu do niej, Skarżący nie wskazali konkretnych przepisów uchwały, które w ich ocenie stanowiłyby nieprecyzyjne ustalenie maksymalnej intensywności zabudowy. Organ stwierdził, że w przypadku terenów oznaczonych symbolami [...], [...], [...], [...] i [...] ustalona została minimalna oraz maksymalna intensywność zabudowy i nie sposób doszukać się sugerowanej przez Skarżących nieprecyzyjności w zakresie tego ustalenia dla tych terenów. Natomiast w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami [...], [...], [...] i [...] intensywność zabudowy ustalona została w przedziale od 0,01 do 0,6, stąd też wywieść należy spełnienie ustawowego wymogu określenia minimalnej i maksymalnej wartości tego wskaźnika, bowiem merytoryczną zawartością ustalenia w tym zakresie jest określenie minimalnej i maksymalnej wartości tego wskaźnika, co zostało dokonane w zaskarżonej uchwale. Nieprecyzyjność ustalenia, którą w skardze sugerują Skarżący, wynika z oczywistej pomyłki pisarskiej, jaka wystąpiła poprzez pojawienie się słowa minimalna, które ewidentnie jest zbędne.

Wprawdzie Skarżący wykazali, iż są właścicielami nieruchomości położonej w granicach MPZP, jednakże mając na względzie stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, iż samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej, w przypadku stawianego powyżej zarzutu, Skarżący nie wykazali naruszenia uprawnień właścicielskich.

Organ także zwrócił uwagę, że Wojewoda [...] dokonał oceny prawnej zaskarżonej uchwały pod względem prawidłowości przeprowadzenia procedury planistycznej, a w wyniku przeprowadzonego nadzoru nie doszukał się naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, CBOSA).

Skarżący swój interes prawny wywodzą z prawa własności nieruchomości objętej planem. Skarżący są właścicielami działki o numerze ewidencyjnym [...], znaczna część ich nieruchomości położona jest na terenie oznaczonym w zaskarżonym Planie symbolem [...] i [...], na którym określono zakaz zabudowy. Należy także zauważyć, że działka skarżących znajduje się także na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (tereny oznaczone symbolami [...] i [...]) oraz na terenach dróg publicznych (teren oznaczony symbolem [...]). Do dnia uchwalenia planu działka nie miała możliwości zabudowy.

Należy wskazać, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15).

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., to należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu na etapie sporządzania planu. Dopiero plan ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Gminy nie muszą uchwalić plan miejscowy jednocześnie dla wszystkich wskazanych obszarów studium. Ma na to wpływ aspekt techniczny, jak i finansowy. Studium jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który może być sporządzony dla obszaru o dowolnej, nawet niewielkiej, powierzchni.

Regulacje planu miejscowego nie muszą być kopią zapisów studium, gdyż wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Ustalenia tego ostatniego aktu obejmują większe obszary terenu i opisują pożądane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, że w zaskarżonej uchwale dokonano prawidłowo konkretyzacji postanowień studium, które były dość szerokie i nie doszło do sprzeczności z jego ustaleniami.

Z kolei samo Studium nie było tu przedmiotem kontroli pod względem legalności, gdyż temu służy odrębna procedura.

Należy wyjaśnić też, że przewidziane w studium przeznaczenie terenu powinno się bilansować w odniesieniu do danej jednostki terenowej a nie konkretnej działki ewidencyjnej. W związku z tym prawie zawsze dochodzi do sytuacji, w której nie na wszystkich działkach ewidencyjnym dla danej jednostki terenowej będzie występować przewidziany w studium sposób przeznaczenia, tj. przeznaczenie dominujące bądź uzupełniające. Takie zapisy studium nie gwarantują zatem każdemu właścicielowi możliwości zabudowy w pełnym zakresie w odniesieniu do każdej z działek ewidencyjnych. Plan jest tego rodzaju dokumentem, który ma przestawiać obraz zagospodarowania przestrzennego całego, objętego postanowieniami planu, obszaru. Oznacza to, że na danym terenie muszą występować różne formy zagospodarowania (budynki mieszkaniowe, usługowe, zieleń urządzona, tereny rolnicze czy drogi).

Mając na uwadze powyższe, należy w sprawie zauważyć, że nie jest możliwe zagospodarowanie każdej działki na terenie obszaru objętego planem [...] (w tym działki skarżącego) jednakowo w sposób jaki przewiduje studium, tj. np. jako funkcję dominującą uznać zabudowę mieszkaniową a uzupełniającą rolniczą czy usługową. Przedmiotem oceny organu planistycznego jest dany obszar (tj. obszar [...]) a nie konkretna działka ewidencyjna. To obszar w warunkach określonych w planie musi być zagospodarowany w sposób gwarantujący ład przestrzenny na danym terenie, a nie każda działka z osobna. To także uzasadnia wprowadzony zakaz zabudowy na terenach rolniczych, które stanowią określony kompleks rolny, na co wskazał też Minister Rolnictwa i Rozwoju w decyzji wyrażającej zgodę na częściowe przeznaczenie zawnioskowanych terenów na cele nierolnicze.

Dodatkowo należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż studium, w którym nie ma określonego zakazu budowy nie może wiązać organów gminy w ten sposób, że w planie miejscowym takiego zakazu budowy nie można wprowadzić. Podobnie nie można przyjąć, że plan miejscowym, w którym przewidziano określony zakaz budowy narusza ustalenia studium, w którym takiego zakazu nie przewidziano. Inaczej mówiąc, skoro w studium nie ma ustalenia, z którego wynikałby określony zakaz budowy, to nie oznacza to, że w planie miejscowym takiego zakazu nie można umieścić (np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2018 r., II OSK 1016/18, LEX nr 2556558).

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący niezgodności zapisów Studium z MPZP w zakresie w jakim przeznaczona została część terenu działki skarżących pod drogę publiczną (teren oznaczony symbolem [...]).

Należy mieć na względzie, że plan nie jest dokumentem tworzonym na potrzeby jednej czy kilku działek. Nie gwarantuje on takich samych możliwości zabudowy na każdej działce. Planując, organ ma obowiązek uwzględnienia nie tylko przysługującego prawa własności, ale i rozważyć interes publiczny związany np. z koniecznością ochrony przyrody czy zabytków, zapewnienia zieleni czy bezpiecznej komunikacji. W związku z tym niejednokrotnie w procedurze uchwalania planu miejscowego dochodzi do ścierania się racji podmiotów, które legitymują sią tytułem prawnym do nieruchomości z racjami o charakterze ogólnym. Organ natomiast ma obowiązek te racje rozważyć i uchwalić taki akt, który swymi zapisami nie będzie naruszał zasad władztwa planistycznego wyrażonych w art. 28 u.p.z.p.

Kwestionowana przez Skarżących droga publiczna klasy zbiorczej, oznaczona symbolem [...], wyznaczona w zaskarżonym planie jest zgodna z ustaleniami Studium. Wbrew twierdzeniom Strony przebieg drogi, jej klasa zostały określone, zarówno w treści tekstowej, jak i graficznej studium. Jako drogi tworzące układ drogowy gminy [...], tj. drogi istniejące i planowane - została wskazana droga klasy zbiorczej, wymieniona jako zachodni odcinek [...] (planowany), stanowiący połączenie gminy [...] z ul. [...]. Zadaniem tej drogi – jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę - będzie odciążenie ruchu samochodowego ul. [...] oraz zapewnienie dostępu do planowanej drogi ekspresowej [...] poprzez węzeł w [...]. Takie też wyjaśnienie zostało przedstawione Zarządowi Dróg Powiatowych, który nie zgłosiło zastrzeżeń do przesłanych wyjaśnień.

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p oraz art. 7, art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w MPZP przeznaczenia znacznej części działki o numerze ewidencyjnym [...], jako terenów rolniczych ([...] i [...]), a w konsekwencji wprowadzenie na tym terenie całkowitego zakazu zabudowy, podczas gdy ze wskazanych przepisów wywieść należy, iż organ planistyczny sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać nie tylko wymogi ładu przestrzennego, lecz również prawo własności.

Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że w związku z tym, że Minister wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze tylko część wnioskowanych gruntów rolnych, przeznaczonych w planie pod drogi publiczne, a dla pozostałych gruntów zgody nie wyraził, organ, nie mógł ustalić innego przeznaczenia gruntu niż rolnicze. Grunty pozostawione zostały w rolniczym użytkowaniu, co nie narusza ustaleń Studium, bowiem stanowi przypadek dopuszczonego przez Studium utrwalenia istniejącego zakazu zabudowy na gruntach rolnych, mimo iż te grunty położone są w strefie, dla której Studium określiło jako dominujący kierunek zagospodarowania zabudowę mieszkaniową.

Minister Rolnictwa i Rozwoju w decyzji zmieniającej przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze - co jest istotne w sprawie - zwrócił uwagę, iż przedmiotem ochrony powinien być nie tylko kompleks gleb III klasy, ale również otaczające je użytki klasy IV, ponieważ łącznie stanowią one zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Na działce skarżących występują grunty klasy IIIa i IIIb, które stanowią 74% jej powierzchni i grunty nie zostały objęte zgodą Ministra. Poza tym cała gmina [...] położona jest w otulinie [...] Parku Narodowego, z czego wynika obowiązek ochrony m.in. systemu przyrodniczego gminy, którego istotnym komponentem jest rolnicza przestrzeń produkcyjna.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wskazać w tym miejscu należy, iż ochrona gruntów rolnych i leśnych wynikająca z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 217 r., poz. 1161 ze zm.) zakłada, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). W treści art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy ustawodawca jednoznacznie wymaga, aby przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze dokonane było w planie miejscowym sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu, a zatem po uzyskaniu zgody ministra właściwego dla spraw rozwoju wsi. Brak takiej zgody wyklucza bowiem przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, a w konsekwencji także wyłączenie takich gruntów z produkcji, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Sąd uznał, że wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że postanowieniami planu doszło do naruszenia przez Organ art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrażona bowiem w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasada ochrony własności i możliwość jej ograniczania wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wyrażona w art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa nie oznacza w żadnym razie, że organy gminy nie mogą postanowieniami planu pozbawić niektórych z właścicieli nieruchomości ich prawa. Organ dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinien kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Własność jest jednym z najważniejszych praw obywateli, jest chroniona konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 i 64. Ograniczenie prawa własności możliwe jest tylko ustawą i tylko w zakresie w jakim nie narusza prawa własności. Jak się wskazuje w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie prawa własności musi wynikać z konieczności ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (por. wyrok TK z 11 maja 1999 r., sygn. akt K 13/98 w OTK ZU 1999/4/74). Ważąc interes indywidualny z interesem ogólnym należy zachować odpowiednie i racjonalne proporcje celu i skutku.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie proporcje te zostały należycie wyważone i zachowane. Pozostawienie w rolniczym użytkowaniu części nieruchomości Skarżących wynika z przepisów rangi ustawy jako przesłanka do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Przeznaczając część nieruchomości Skarżących pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy, Organ sporządzający plan działał na podstawie i w graniach przysługującego mu prawa.

Nie można również uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 14 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieobjęcie MPZP wszystkich obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę w momencie uchwalenia Studium wszystkie wyznaczone w nim obszary gruntów rolnych wskazanych do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, były objęte projektami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dla wszystkich wyznaczonych obszarów gruntów rolnych nastąpiło wystąpienie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskami o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w toku wydawania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi każdorazowo badał istniejącą strukturę użytków rolnych, terenów zabudowanych oraz terenów przeznaczonych do zabudowy, w odniesieniu nie tylko do obszaru objętego projektem planu, ale do obszaru całej gminy.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących w zakresie wskazanego przez nich niewłaściwego rozpatrzenia uwag zgłoszonych do MPZP. Należy wyjaśnić, że organy uchwalając plan nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Skarżący podczas wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu złożyli jedną uwagę, która dotyczyła zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na tereny zabudowy. Uwaga ta nie mogła zostać uwzględniona ze względu na brak zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na co wskazano powyżej.

Poza tym z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto, stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., II OSK 229/17, LEX nr 2611732, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., II OSK 2841/16, LEX nr 2591446).

Jak wynika z akt sprawy omówienie wszystkich złożonych uwag wraz z wyjaśnieniami powodu ich uwzględnienia bądź nieuwzględnienia zawiera uzasadnienie do uchwały w sprawie planu. Oprócz tego wszystkie uwagi nieuwzględnione przez Burmistrza (ujęte w załączniku nr 2 do uchwały) zostały szczegółowo omówione podczas posiedzenia Komisji Rady Miejskiej [...] poprzedzającej sesję, na której uchwała w sprawie planu miała zostać poddana pod głosowanie.

Jak już wcześniej wskazano, naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wprawdzie Skarżący wykazali, iż są właścicielami nieruchomości położonej w granicach MPZP, jednakże samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej do kwestionowania wszystkich zapisów planu. W ocenie Sądu Skarżący nie wykazali naruszenia uprawnień właścicielskich, w zakresie zarzutów dotyczących uzgodnień bądź definicji znajdujących się w MPZP.

A nawet jakby przyjąć, że mieliby oni interes prawny w skarżeniu kwestii "uzgodnienia" to należy wskazać, że w sprawie wszystkie organy, do których Burmistrz [...] skierował pismo z prośbą o uzgodnienie, uzgodniły projekt planu (w formie pisemnej lub w formie tzw. milczącej zgody). Tym samym pozytywnie ustosunkowały się do ustaleń projektu MPZP. Dotyczy to także uzgodnienia Dyrektora Parku [...], który mimo wskazanych modyfikacji uzgodnił projekt planu.

Podobna sytuacja odnosi się do kwestii maksymalnej intensywności zabudowy, czy powierzchni biologicznie czynnej.

Przede wszystkim należy wskazać, że "powierzchnia biologicznie czynna" nie jest tożsama z "terenem biologicznie czynnym". Z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że w planie określa się m.in. minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W zaskarżonym planie nie została dokonana modyfikacja definicji terenu biologicznie czynnego, a także nie sformułowano definicji sprzecznej z istniejącą w § 3 pkt 22 rozporządzenia o warunkach technicznych definicją terenu biologicznie czynnego. Tym samym stawiany przez Skarżących zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu uznać należy za niezasadny. W § 3 pkt 16 MPZP określono bowiem definicję jedynie powierzchni biologicznie czynnej.

Poza tym zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w uchwale została ustalona minimalna i maksymalna intensywność zabudowy. Wskaźnik intensywności zabudowy dla wszystkich terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (tereny oznaczone symbolami [...], [...], [...], [...] i [...]) w zaskarżonej Uchwale określony został w tym samym przedziale, a na etapie wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego wartość tego wskaźnika ustalona była na tym samym poziomie. Zatem zasadnie podniósł Organ w odpowiedzi na skargę, że ciężko doszukać się przesłanek, które udowadniałyby, że pomyłka pisarska występująca w § 20 pkt 2 lit. c, § 21 pkt 2 lit. c, § 22 pkt 2 lit. c, § 23 pkt 2 lit. c wpłynęła na ustalenie minimalnej i maksymalnej wartości wskaźnika intensywności zabudowy. Strona skarżąca takich przesłanek nie przedstawiła, zatem zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w tym zakresie uznać należy również za bezzasadny.

Dodatkowo podnieść trzeba, że koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie. Zastosowane w niniejszej sprawie rozwiązania planistyczne nie ograniczają więc w sposób nieproporcjonalny praw skarżących pozostawiając prawo do korzystania z nieruchomości w znacznej części na dotychczasowych zasadach, a nawet stworzenia częściowo warunków do zabudowy części nieruchomości.

W związku z tym, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.