Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 108/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust.1i 3, art. 49 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1pkt 1 lit. c  w zw. z art. 135 , art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., nrS [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej J. T. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r.,

nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1,2,3, art.59g ust. 1,2,3 w związku z art.49c, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – j.t.), dalej jako "u.p.b." oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), dalej jako "ustawa zmieniająca", po ponownym rozpatrzeniu sprawy samowolnej rozbudowy budynku jednorodzinnego przy ul. [...] oraz wypełnieniu obowiązków wynikających z postanowienia tego organu z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] oraz postanowienia z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] - ustalił dla inwestorów obiektu - C. B. i D. B., opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł, wskazując siedmiodniowy termin na jej uiszczenie.

Organ wyjaśnił, że po otrzymaniu pisma J. T. - właścicielki nieruchomości przy ul. [...] w S., dalej jako "skarżąca", o przeprowadzenie kontroli legalności obiektów na terenie nieruchomości przy ul. [...] w S., PINB w Powiecie Grodzkim S. przeprowadził w dniu [...] lutego 2018 r. kontrolę w sprawie zabudowy działki nr [...] przy ul. [...] w S.. Organ ten ustalił, że właściciele nieruchomości D. i C. B. w 1997 r. rozbudowali istniejący na działce budynek mieszkalny jednorodzinny (wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę), o część piwniczną (pomieszczenie gospodarcze o wymiarach w planie ok. 10 m x 3,8 m) i część parterową (kuchnia o wymiarach w planie ok. 7,4 m x 3,8 m oraz taras o wymiarach ok. 2,6 m x 3,8 m). Organ powiatowy ustalił również, że inwestor nie uzyskał na rozbudowę stosownego pozwolenia właściwego organu.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., PINB w Powiecie Grodzkim S. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, związanych z samowolną rozbudową budynku i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 lipca 2018 r.:

- zaświadczenia Prezydenta Miasta S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta S. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

- projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu - o ile zaświadczenie (decyzja) wymienione w pkt 1 stwierdzi zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor przedłożył wymagane dokumenty.

Organ powiatowy, prowadząc postępowanie wyjaśniające w sprawie rozbieżności pomiędzy mapą do celów projektowych, w oparciu o którą został sporządzony projekt budowlany rozbudowy, a rzeczywistym usytuowaniem obiektu gospodarczego na sąsiedniej działce nr [...] przy ul. [...] w S. w dniu 27 stycznia 2020 r. uzyskał aktualną mapę, sporządzoną przez uprawnionego geodetę, z naniesioną aktualizacją położenia rozbudowanego budynku.

Po przeanalizowaniu przedłożonych dokumentów, PINB w S., postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], ustalił dla inwestorów opłatę legalizacyjną za samowolną rozbudowę budynku jednorodzinnego w wysokości [...] zł.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia właścicielki nieruchomości sąsiedniej, ZWINB w S., postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że organ I instancji przed wydaniem postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną powinien był dokonać oceny przedłożonej dokumentacji, nie tylko ogólnie, w zakresie wskazanym w przepisie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ale dokonać kompleksowej oceny przedłożonego projektu, w taki sposób, aby jednoznacznie stwierdzić czy będzie on mógł zostać zatwierdzony decyzją wydaną na podstawie ww. art. 49 ust. 4 u.p.b.

W ocenie ZWINB w S., podjęte przez organ powiatowy rozstrzygnięcie jest przedwczesne, gdyż projekt budowlany, stanowiący podstawę legalizacji przedmiotowej rozbudowy jest niekompletny. Przedstawione przez inwestora opracowanie, autorstwa K. C. pt. "Projekt budowlany. Rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego od strony zaplecza o część piwnicy i parteru" nie zawiera bowiem wzmianki o stwierdzonym przez organ powiatowy przekroczeniu granicy z działką nr [...], udokumentowanym m.in. w protokole z oględzin PINB w S. z dnia [...] czerwca 2019 r., nie przedstawia również rozwiązań mających na celu wyeliminowanie stwierdzonych niezgodności przedmiotowej rozbudowy z przepisami, polegających na zajmowaniu przez okap i rynnę rozbudowanej części, terenu działek sąsiednich nr [...] i [...].

Ponownie rozpatrując sprawę, PINB w S., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentów, w tym przedłożonego projektu budowlanego, o:

- jednoznaczne wykazanie czy przedmiotowa, samowolnie rozbudowana część budynku mieszkalnego (w tym wszystkie jego elementy) naruszają (przekraczają) granicę działki nr [...], obręb [...]

- przedstawienie rozwiązań w projekcie, tej części obiektu budowlanego przy granicy działki, wskazujących na doprowadzenie stwierdzonych nieprawidłowości do zgodności z przepisami,

- przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (dotyczy wszystkich działek, na których zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja).

Inwestor przedłożył uzupełniony projekt techniczny, zawierający rysunek wykonany na mapie do celów projektowych przyjętej do zasobów MODGiK w S., która m.in. określa przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] z obr[...] w S.. W opracowaniu tym wskazano m.in., iż: "Dach posiada okap wysunięty o ok. 23 cm od ściany rozbudowy w kierunku działek sąsiednich - okap znajduje się częściowo w działce nr [...] [...] i [...]. Okap i orynnowanie pozostawia się bez zmian wzdłuż granicy z działkami nr [...] i [...]. Okap od strony granicy z działką nr [...] należy wyrównać do przebiegu granicy działek - zakończyć równo ze ścianą zewnętrzną ".

Z przedłożonego projektu wynika nadto, że rozbudowany budynek usytuowany zostanie w granicy z działką nr [...], stanowiącą własność skarżącej - zarówno ścianą zewnętrzną bez okien, jak i okapem, co - uwzględniając szerokość działki, na której jest usytuowany, nieprzekraczającą 16 m - zgodne jest z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), uwzględniając także projektowane docieplenie ściany od strony działki nr [...].

Ponadto, D. i C. B. przedłożyli oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami stanowiącymi działki nr [...] i [...], uzupełnione oświadczeniami współwłaścicieli tych nieruchomości - H. i W. J. o wyrażeniu zgody na przedmiotową rozbudowę.

Z kolei, J. T. zwróciła się do organu powiatowego z pismem,

w którym poinformowała, że nie zgadza się z przedłożonym projektem i podniosła zastrzeżenia co do przebiegu spornej granicy, która jej zdaniem została przekroczona przez przedmiotową rozbudowę o 0,5 m.

Po sprawdzeniu kompletności i prawidłowości złożonej dokumentacji, organ powiatowy ww. postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., ustalił dla inwestorów opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł.

Na postanowienie to J. T. wniosła zażalenie, formułując szereg zarzutów dotyczących braku zgodności dokonanej rozbudowy z obowiązującymi przepisami.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego,

na podstawie art. 138 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ wyjaśnił, że rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie inwestor nie legitymuje się takim pozwoleniem. W przypadku zaś wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują przepisy art. 48 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżone postanowienie zastało wydane

w oparciu o właściwą podstawę prawną, zgodnie z jednoznacznie stwierdzonym stanem faktycznym. Wysokość opłaty legalizacyjnej została ustalona prawidłowo i adekwatnie do właściwie zakwalifikowanego obiektu budowlanego, jako obiektu budowlanego kat. I wg załącznika do ustawy Prawo budowlane - tj.: budynki mieszkalne jednorodzinne.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu, organ stwierdził, że w przypadku bezspornego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego faktu rozbudowania obiektu budowlanego w warunkach samowoli, istnieje możliwość doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, pod warunkiem spełnienia przez inwestora określonych wymagań, wynikających z przepisów art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane.

W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie do PINB w Powiecie Grodzkim S. przedłożone zostały wszystkie wymagane prawem dokumenty, z których wynika, że przedmiotowa rozbudowa wykonana została zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz w sposób nienaruszający obowiązujących przepisów prawa. Tym samym organ powiatowy był zobowiązany do wydania zaskarżonego postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że według przedłożonej dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę część, o którą rozbudowany został przedmiotowy budynek mieszkalny przy ul. [...], nie przekracza granicy nieruchomości, za wyjątkiem okapu, który zgodnie z przedstawioną dokumentacją, powinien zostać wyrównany do granicy działek. Natomiast wszystkie argumenty, podniesione w zażaleniu, dotyczące domniemanego przekroczenia granicy działek przez inwestorów, zostały zweryfikowane przez organ powiatowy w trakcie postępowania legalizacyjnego. Stan techniczny należącego do skarżącej budynku gospodarczego stanowi osobną kwestię, która może być przedmiotem odrębnego postępowania organu powiatowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, J. T., zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, a nadto niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w konsekwencji przyjęcie, że granica działek [...] przebiega zgodnie z oświadczeniem inwestorów, podczas gdy już w piśmie inicjującym postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, a także w trakcie oględzin dokonanych w dniu [...] lutego 2018 r. skarżąca wskazała, że dokonana rozbudowa przekracza granice jej działki (zarówno granice, co do której istnieje spór, jak też zajmuje przestrzeń stanowiącą bezsporną własność skarżącej, albowiem budynek należący do uczestników ingeruje w konstrukcję budynku należącego do niej oraz przestrzeń nad budynkiem, co organ przed wszczęciem procedury legalizacyjnej winien był zweryfikować, a czynności tych zaniechał;

- art. 7 i art. 77 § 1 80 k.p.a. poprzez uznanie projektu budowlanego i zawartych w nim map za zgodne ze stanem faktycznym, podczas gdy żadna z map nie uwzględnia rzeczywistego obszaru granicznego oraz rzeczywistego posadowienia spornych budynków względem siebie (budynku rozbudowanego w ramach samowoli budowlanej oraz budynku gospodarczego położonego na jej działce);

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji - na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń przy jednoczesnym naruszeniu w trakcie postępowania zasady bezstronności i równego traktowania, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezkrytyczne utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, podczas gdy brak było ku temu podstaw,

a w przedmiotowym stanie faktycznym nie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu powstałego w ramach samowoli budowlanej do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami.

Ponadto, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 49 ust. 1 pkt 2 w zw. z 49 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wszczęcie procedury legalizacyjnej w toku, której zostało wydane zaskarżone postanowienie, w oparciu o błędne przyjęcie, że projekt budowlany przedstawiony przez inwestorów i proponowane w nim rozwiązania doprowadzą budynek do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, podczas gdy rozbiórka części okapowej i części docieplenia nie spowoduje, że wybudowany obiekt będzie zgodny z przepisami - przy jednoczesnym pominięciu, że po dokonaniu ww. rozbiórek obiekt nadal będzie przekraczał granicę jej działki, godził w jej interesy oraz uniemożliwiał korzystanie z przysługujących jej uprawnień właścicielskich;

- art. 64 Konstytucji RP poprzez pominięcie jej interesu jako obywatela RP i wydanie decyzji z pominięciem poszanowania przysługującego jej prawa własności i uprawnień z niego wynikających, podczas gdy każdy obywatel podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i na organach administracyjnych ciąży obowiązek respektowania praw właścicielskich, dokładnego badania stanu sprawy, wnikliwego weryfikowania podawanych przez strony informacji, a nadto respektowania zasady równości obywateli i powstrzymania się od działań noszących znamiona sprzyjania którejkolwiek ze stron zainteresowanych, a która to zasada równości została przez organy naruszona.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej podniesionych. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana – zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(Dz. U. z 2021 r. poz. 137 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym usunięcie go z obiegu prawnego.

Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie ZWINB w S., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 i nast. u.p.b.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania. Ma to istotne znaczenie w kontekście zakresu badania dokumentów przedłożonych przez inwestora przed określeniem wysokości opłaty legalizacyjnej.

Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust.2).

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia,

w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3).

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4).

Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).

W badanej sprawie inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty, zatem rzeczą organu było przeprowadzenie ich weryfikacji w sposób określony w art. 49 ust. 1 u.p.b., to jest zbadanie:

1) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 2).

W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 (ust. 3).

W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję:

1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót;

2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (ust. 3).

Postępowanie legalizacyjne przebiega w kilku etapach. Pierwszym z nich jest ustalenie, iż doszło do samowoli budowlanej i wstrzymanie robót budowlanych. Kolejnym etapem jest ustalenie, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi co otwiera możliwość przeprowadzenia procesu legalizacji budowy i nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b. Przedłożenie wymaganych dokumentów i pozytywna ich weryfikacja przez organ umożliwia ustalenie opłaty legalizacyjnej, a następnie wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zakończenie procesu legalizacji samowoli budowlanej.

Wstępne badanie, czy możliwe jest uruchomienie tej procedury odbywa się przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 48 ust. 3 u.p.b. Obejmuje ono ustalenie, czy nie zachodzą przesłanki, które uniemożliwiają legalizację, przede wszystkim, czy budowa nie jest w oczywisty sposób sprzeczna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bądź czy w oczywisty i rażący, widoczny na pierwszy rzut oka sposób nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Ustalenia mogą doprowadzić organ do wniosku, że prowadzenie postępowania legalizacyjnego jest bezcelowe, bowiem istnieje oczywista niezgodność z ustaleniami planu miejscowego lub takie naruszenia norm techniczno-budowlanych, które powodują, że projekt budowalny nie będzie mógł zostać zatwierdzony. W pozostałych przypadkach organ nakłada w drodze postanowienia obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b., celem ich dalszej weryfikacji.

Zakres badania przedłożonych przez inwestora dokumentów przed wydaniem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej określa art. 49 ust. 1 u.p.b. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania obejmował on wymienione wyżej, ujęte w trzech punktach elementy. Na tym etapie w zainteresowaniu organu powinna pozostawać zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co winno wynikać z przedłożonego przez inwestora zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 u.p.b.), a także to, czy przedłożone dokumenty spełniają wymagania, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 przywołanej ustawy. Poza zakresem badania na tym etapie postępowania pozostaje zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi.

Podkreślić należy, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej ma charakter uboczny w stosunku do głównego przedmiotu postępowania, a jego wydanie uzależnione jest od spełnienia przesłanek, o których mowa w ust. 1 art. 49 u.p.b. Zażalenie na postanowienie winno się zatem odnosić do tych elementów postępowania od których uzależnione jest wydanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, które mają w gruncie rzeczy charakter formalny, nie zaś do wszystkich kwestii, które ostatecznie mogą przesądzić o wyniku postępowania legalizacyjnego i zatwierdzeniu przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Badanie zgodności legalizowanej inwestycji i przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi odbędzie się bowiem w kolejnym, końcowym etapie postępowania, przed jego zatwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego.

Z tego punktu widzenia podnoszone przez skarżącą zarzuty odnoszące się do meritum sprawy i zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi nie znajdują uzasadnienia. Kwestie te podlegać będą merytorycznej ocenie organu przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany,

a ewentualne zarzuty odnoszące się do usytuowania rozbudowy będą mogły być podnoszone w stosunku do decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

Przedwcześnie zatem organy obu instancji dokonały oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów w tym zakresie.

Uwadze organu umknęła jednak okoliczność, która zdaniem Sądu ma w niniejszej sprawie istotne znaczenie i od której uzależnione jest wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną. Lektura przedłożonego przez inwestorów zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi bowiem do wniosku, że dokument ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 u.p.b. Nie wynika z niego bowiem, że dokonana przez inwestorów rozbudowa jest zgodna z uchwalonym dla terenu [...]" w S. planem miejscowym. W zaświadczeniu przywołano jedynie te fragmenty planu, które odnoszą się do terenu, na którym położony jest rozbudowany budynek i stwierdzono, że rozbudowa będzie zgodna z ustaleniami planu jeżeli warunki te oraz inne warunki zabudowy wynikające z planu zostaną spełnione. Tym samym ciężar ustalenia, czy dokonana rozbudowa jest zgodna z planem został przerzucony na organ nadzoru budowlanego, podczas gdy to organ wystawiający zaświadczenie oceny tej powinien dokonać.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że sprawa dotyczy rozbudowy już dokonanej – jak wynika z akt postępowania 1997 r., a więc obiektu już ukończonego. Zatem przed wydaniem zaświadczenia organ uprawniony do jego wystawienia posiadał pełną informację zarówno co do usytuowania obiektu, jak i jego charakterystycznych parametrów. Zaświadczenie powinno zatem mieć treść jednoznaczną i powinno z niego wynikać, że będąca przedmiotem postępowania rozbudowa (jeżeli badanie zgodności z mpzp wypadło pozytywnie) jest zgodna z ustaleniami planu. Jeżeli natomiast organ doszedł do przekonania, że takiej zgodności nie ma, to powinien odmówić wydania zaświadczenia.

Zdaniem sądu, przedstawienie wadliwego zaświadczenia dotyczącego istotnej dla wyniku postępowania kwestii, miało wpływ na wynik postępowania wpadkowego. Warunkiem wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest pewność organu co do zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego (bądź decyzją o warunkach zabudowy). Nie bez przyczyny bowiem ustawodawca wymienił zaświadczenie o zgodności z planem na pierwszym miejscu wśród dokumentów, które obowiązany jest inwestor przedstawić w postępowaniu legalizacyjnym i jako pierwszy element, który podlega weryfikacji przed ustaleniem opłaty. Od zgodności z planem uzależniona jest bowiem możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego w ogóle. W sytuacji, gdy budowa nie spełnia kryterium zgodności z planem dalsze prowadzenie postępowania jest bezcelowe, bowiem projekt budowlany nie będzie mógł być zatwierdzony nawet wówczas, gdyby był zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Tym samym upada również dopuszczalność wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, która nie powinna być przez organ nałożona na inwestora w sytuacji, gdy oczywistym jest, że proces legalizacji samowoli budowlanej nie zakończy się dla niego pozytywnie.

Stąd treść zaświadczenia powinna być jednoznaczna. Niedopuszczalne jest natomiast wydanie takiego dokumentu, który w istocie zaświadczenia o zgodności z planem nie stanowi i przerzuca ciężar ustaleń w tym zakresie na organ prowadzący postępowanie.

W realiach badanej sprawy należałoby zatem przyjąć, że inwestorzy nie przedłożyli zaświadczenia o zgodności dokonanej rozbudowy z planem miejscowym,

co powinno skłonić organ do wezwania ich do uzupełnienia dokumentów na podstawie art. 49 ust. 3 u.p.b.

Z tego względu Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.). O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 przywołanej ustawy.