Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 637/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 2, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 335/07 w sprawie ze skargi B. D. na uchwałę Zarządu Powiatu w Lubinie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora liceum ogólnokształcącego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Powiatu Lubińskiego na rzecz B. D. kwotę 367 (trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 335/07, oddalił skargę wniesioną przez B. D. na uchwałę Zarządu Powiatu w Lubinie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w sprawie odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w L. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Zarząd Powiatu w Lubinie powołując się na treść art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz 1592 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 56 poz. 272 z późn. zm. ) odwołał z dniem 6 kwietnia 2007 r. B. D. ze stanowiska dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w L. i postanowił, że powyższa uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przyczyną odwołania było niewykonanie przez dyrektora decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] uchylającej decyzję Dyrektora Szkoły z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w sprawie skreślenia M. S. - ucznia klasy I c tej szkoły z listy uczniów, w związku z usunięciem go w dniu 4 kwietnia 2007 r. z zajęć lekcyjnych, ponadto zarzucono dyrektorowi szereg naruszeń prawa w stosunku do zatrudnionych nauczycieli skutkujących dezorganizacją pracy szkoły. Wskazano również, że w dniu 5 kwietnia 2007 r. Dolnośląski Kurator Oświaty wydał pozytywną opinię w sprawie odwołania B. D. ze stanowiska dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w L. w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożonej po uprzednim wezwaniu organu do uchylenia uchwały, B. D. podniósł, że decyzja Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] została przysłana do II Liceum Ogólnokształcącego w L. za pomocą faxu w dniu 30 marca 2007 r. około godziny 14.40. W dniu 2 kwietnia 2007 r. przed godziną 8.00 skarżący, również za pomocą faxu przesłał do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty pismo, w którym wskazał, że jego zdaniem powyższa decyzja została wydana przez nieuprawnioną osobę i wnosił o pisemne zajęcie stanowiska w tej sprawie. Jednocześnie przesłał faxem Ministrowi Edukacji Narodowej oraz Dyrektorowi Nadzoru Oświatowego Ministerstwa Edukacji Narodowej informację o sprawie.

Wobec braku odpowiedzi na pismo i po otrzymaniu oryginału decyzji, w dniu [...] kwietnia 2007 r. po ponownym zbadaniu sprawy wydał decyzję nr [...] , która to w dniu [...] kwietnia 2007 r. w godzinach porannych, przed posiedzeniem Zarządu Powiatu w Lubinie, została wysłana na adres rodziców ucznia M. S. Skarżący wskazał, że decyzja ta była obszerna, a jej przygotowanie było czasochłonne. W ocenie skarżącego powyższe dowodzi, że zastosował się on do treści decyzji i tym samym obala argumentację podnoszoną w uzasadnieniu uchwały o jego odwołaniu. Skarżący dalej podnosił, że dokumenty dotyczące ucznia M. S. zostały, zgodnie z informacją udzieloną wcześniej rodzicom tego ucznia, odesłane pocztą na jego adres domowy, stąd też niemożliwym było wpisanie tego ucznia na listę uczniów szkoły po dostarczeniu decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty. Wskazując na powyższe skarżący podnosił, że w tej sytuacji nieuprawnione było twierdzenie jakoby naruszył on prawo nie wykonując decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty.

Skarżący podniósł następnie, że zarówno Dolnośląski Kurator Oświaty, jak i Starosta zataili przed nim treść pism, uniemożliwiając tym samym złożenie wyczerpujących informacji w sprawie. Nadto stwierdził, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. Dolnośląski Kurator Oświaty wystąpił do Starosty z wnioskiem o zajęcie stanowiska wobec skarżącego, wskazał również na nieobiektywną postawę Starosty, który już w dniu 27 lutego 2007 r. nie mając ku temu żadnych merytorycznych podstaw publicznie oświadczył, że podejmie kroki zmierzające do odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego i już wcześniej taki zamiar wielokrotnie zgłaszał. Pismem z dnia 5 kwietnia 2007 r. Starosta zwrócił się do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty o pozytywne zaopiniowanie wniosku o odwołanie dyrektora. W ocenie skarżącego pismo to zostało przesłane bez dostatecznego

i szczegółowego zbadania sprawy przez Starostę, gdyż w dniu [...] kwietnia 2007 r. był on poza Lubinem, a w dniu wysłania pisma był zajęty wręczaniem odznaczeń oraz nieoficjalnym spotkaniem, które miało miejsce po tej uroczystości. W tym samym dniu w którym wysłano wniosek tj. 5 kwietnia 2007 r. Dolnośląski Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował wniosek o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły. W ocenie skarżącego, w świetle przedstawionych okoliczności zarówno Dolnośląski Kurator Oświaty, jak i Starosta dopuścili się rażącego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 - 10 powołanej ustawy. Skarżący podniósł również, że członkowie Zarządu Powiatu zapoznali się z porządkiem obrad i niekompletnymi materiałami dotyczącymi jego sprawy już w dniu 6 kwietnia 2007r. w godzinach porannych i dlatego nie mieli możliwości dokładnego zbadania sprawy przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Zarząd Powiatu zignorował informacje i materiały przedstawione przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu Lubińskiego, który wskazywał na brak przesłanek merytorycznych i prawnych do podjęcia uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego oraz na konsekwencje społeczne wiążące się z taką decyzją.

Skarżący podniósł następnie, że nie podano konkretnych przykładów dokonanych przez niego naruszeń prawa w stosunku do zatrudnionych nauczycieli, jak i żadnych konkretnych przypadków rzekomego naruszenia przepisów dotyczących gospodarki finansowej szkoły, tym samym uniemożliwiono mu zarówno odniesienie się do stawianych zarzutów, jak i udzielenie wyjaśnień pomimo tego, że wielokrotnie deklarował on wolę osobistego stawiennictwa i udzielania szczegółowych odpowiedzi na pytania Zarządu. Wreszcie skarżący stwierdził, że II Liceum Ogólnokształcące w L. jest renomowaną placówką oświatową na miejscowym rynku w której doszło już do ósmej zmiany na stanowisku dyrektora szkoły. Zaskarżona decyzja Zarządu Powiatu w ocenie skarżącego jest pochopna, nieodpowiedzialna i bardzo niekorzystnie wpływa na uczniów, rodziców i nauczycieli utrudniając spokojne przygotowywanie się do egzaminu maturalnego, do obchodów XX-lecia istnienia szkoły oraz do rekrutacji klas pierwszych, utrudniając również codzienne funkcjonowanie szkoły.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. Podał również, że pismem z dnia 10 kwietnia 2007 r. zwrócił się do Zarządu Powiatu w Lubinie, a pismem z dnia 20 kwietnia 2007 r. do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, jednak organy nie uwzględniły powyższego wniosku. Skarżący powołując się na brak pouczenia o terminie i sposobie zaskarżenia uchwały złożył również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę organ, którego uchwałę zaskarżono, wniósł o jej odrzucenie z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi, ewentualnie o oddalenie skargi, zarzucając brak interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. W ocenie organu odwołanemu przez organ prowadzący szkołę dyrektorowi szkoły, nie przysługuje prawo zaskarżenia uchwały o odwołaniu ze stanowiska, ponieważ skarżący nie występuje w obronie interesu własnego, którego ochrony może dochodzić przed sądem pracy. Zdaniem organu, skarżący nie wykazał, że przysługuje mu interes prawny w zaskarżeniu uchwały oraz dodał, że w obronie swoich praw pracowniczych skarżący już wystąpił z powództwem do sądu pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2007 r. przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi, a po rozpoznaniu sprawy skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten przytoczył na wstępie treść art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7 dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie zarówno sądowoadministracyjnym, jak i sądów powszechnych kwestia charakteru prawnego aktów odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego oraz powołania na to stanowisko nie budzi wątpliwości. Przyjmuje się, że akty tego rodzaju mają dualistyczny charakter. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Na poparcie tego stanowiska Sąd pierwszej instancji wskazał na pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, w którym stwierdzono, że "Wojewoda może w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stwierdzić nieważność uchwały zarządu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły podstawowej z powodu sprzeczności tej uchwały z przepisami art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty". Sąd pierwszej instancji wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, w którym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił wątpliwości w odniesieniu do zakresu nadzoru nad działalnością samorządu gminnego w sprawie mającej charakter z zakresu prawa pracy. Trybunał wskazał, że sprawowany nadzór administracyjny służy badaniu uchwały jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności działalności gminy z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych, podczas gdy kontrola sądowa, uruchamiana tylko na wniosek osób zainteresowanych, ma na celu jedynie ochronę ich praw. W wyroku tym zwrócono uwagę na problem swoistego "dualizmu" orzekania w tego rodzaju sprawach przez sąd administracyjny i sądy powszechne. Podkreślono, że sądowa ochrona samodzielności gminy przed sądem administracyjnym nie oznacza utraty przez inne podmioty prawa do obrony ich interesów przed innymi sądami.

Dalej Sąd pierwszej instancji przytoczył pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 stycznia 2000 r. w sprawie o sygn. akt I SA 1670/1999, zgodnie z którym "legitymowani do zaskarżenia uchwały o odwołaniu dyrektora szkoły są mieszkańcy gminy, jeżeli uważają, że odwołanie dyrektora szkoły narusza ich interes, gdyż w świetle art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego - interes mieszkańców ma walor interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast jeżeli legitymowani do zaskarżenia są mieszkańcy gminy, legitymacji nie ma już sam odwołany, ponieważ mieszkańcy co do zasady występują w obronie interesu społeczności lokalnej, odwołany zaś w obronie interesu własnego, podczas gdy interesu własnego może dochodzić przed sądem pracy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał następnie, że w orzecznictwie podkreśla się, że personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie wchodzi w zakres administracji publicznej. Z drugiej strony akt taki wywołuje skutki w sferze prawa pracy ( zmiana warunków pracy i płacy ). Okoliczność, że akt taki powoduje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie taki skutek, że osoba odwołana może dochodzić własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych przed sądem pracy. Dodatkowo, celem wsparcia swego stanowiska, Sąd pierwszej instancji odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Po 1680/2001, w którym stwierdzono, że: "1. uchwała organu samorządowego w przedmiocie odwołania ze stanowiska osoby będącej stroną stosunku pracy na podstawie powołania, obok znaczenia aktu władczego wywołującego skutki w sferze pełnienia funkcji, obejmuje równocześnie zdarzenie prawne równoznaczne z oświadczeniem woli wywołującym skutki w sferze stosunków pracy i nie stanowiącym aktu władczego. 2. uchwały organu gmin w przedmiocie odwołania ze stanowiska osób będących stronami stosunków pracy na podstawie powołania nie podlegają nadzorowi, o jakim mowa w art. 85 i następnych ustawy o samorządzie gminnym. Rozstrzygnięcie mogłoby dotyczyć wyłącznie sfery pełnienia funkcji".

Sąd pierwszej instancji stwierdził więc, że mimo iż skarżący jest podmiotem zainteresowanym wynikiem postępowania administracyjnego w jego sprawie, to jednak brak jest podstaw do przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu prowadzonym w związku z zarzutem naruszenia przepisów w trakcie podejmowania uchwały o odwołaniu go z funkcji dyrektora szkoły. Brak również przepisów dających skarżącemu inicjatywę żądania podejmowania w swojej sprawie władczych rozstrzygnięć administracyjnych wobec pracodawcy. W ocenie Sądu roszczenia pracownicze związane z ewentualnym naruszeniem prawa pracy przez pracodawcę nie dają skarżącemu prawa podmiotowego do domagania się podjęcia działań władczych i wydania rozstrzygnięcia na rzecz pracownika, gdyż cywilnoprawne interesy pracownika podlegają ochronie w innym trybie sądowym uruchamianym na jego wniosek. Żaden przepis dotyczący postępowania nadzorczego nie daje pracownikowi podstaw prawnych do dochodzenia indywidualnych roszczeń pracowniczych w postępowaniu administracyjnym przed organem nadzoru i sądem administracyjnym. Interes pracownika jest w tym postępowaniu interesem faktycznym i wyraża się w zachowaniu uprawnienia, które może być samodzielnie dochodzone na drodze sądowej przed sądem pracy. Sąd ten wskazał, że zaskarżona uchwała w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły jako strony stosunku pracy - obok znaczenia aktu władczego wywołującego skutki w sferze pełnienia funkcji, równocześnie obejmuje zdarzenie prawne równoznaczne z oświadczeniem woli wywołującym skutki w sferze stosunku pracy i nie stanowiącym aktu władczego. Stąd też możliwość obrony własnego interesu przed sądem pracy przez nauczyciela odwołanego ze stanowiska dyrektora liceum ogólnokształcącego uchwałą zarządu powiatu, podjętą na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, wyklucza dochodzenie ochrony tego interesu przed sądem administracyjnym w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Nauczyciel odwołany aktem administracyjnym ze stanowiska kierowniczego, który może dochodzić interesu własnego na drodze postępowania przed innym sądem ( sądem pracy ), nie może interesu własnego utożsamiać z interesem publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż odmienny pogląd w powyższym zakresie otwierałby możliwość badania zarówno przez sąd administracyjny, jak i przez sąd powszechny istnienia przesłanek do podjęcia uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły i mógłby prowadzić do wydania dwóch sprzecznych w swej treści rozstrzygnięć w tym zakresie; jednego przez sąd administracyjny, drugiego przez sąd pracy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżył w całości B. D. opierając skargę kasacyjną o następujące podstawy:

1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, polegające na błędnej ich wykładni i niewłaściwym zastosowaniu w ten sposób, że możliwość obrony interesu własnego przed sądem pracy przez nauczyciela odwołanego ze stanowiska dyrektora liceum ogólnokształcącego uchwałą zarządu powiatu podjętą na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty wyklucza możliwość dochodzenia ochrony tego interesu przed sądem administracyjnym w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, co jest niewłaściwe, gdyż cytowany przepis daje tę możliwość.

2. Naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Sąd w uzasadnieniu wyroku w ogóle nie odniósł się do ww. przepisu, co skutkowało błędnym ustaleniem braku naruszenia interesu prawnego po stronie skarżonego w związku z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty podczas odwołania dyrektora,

b) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd w treści uzasadnienia nie podał podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, mimo, że taki obowiązek na nim spoczywał, co uniemożliwiło prawidłową ocenę rozstrzygnięcia Sądu i obronę własnych praw.

Podnosząc te zarzuty wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm obowiązujących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę zarzutów skargi kasacyjnej, wskazał również na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93, w której to uchwale Trybunał opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" i wyjaśnił, że do kategorii uchwał z zakresu administracji publicznej zalicza się również władcze rozstrzygnięcia organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego będące przejawem realizacji jej zadań publicznych, które wywołują podwójne skutki prawne, tj. w sferze stosunków administracyjnych i stosunków cywilnoprawnych albo stosunków pracy. Tego rodzaju uchwała zarządu gminy podlega na ogólnych zasadach nadzorowi uregulowanemu w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym. Nie stoi temu na przeszkodzie możliwość kwestionowania uchwały o zwolnieniu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Oba rodzaje kontroli nie wykluczają się wzajemnie, lecz odwrotnie - są komplementarne. Dalej skarżący na poparcie swego stanowiska wskazał na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., w której stwierdzono, że akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska nie są czynnościami prawa pracy, lecz mają one treść administracyjną. Dlatego ważność takich aktów ocenia się według przepisów prawa administracyjnego. Akty te wywołują dodatkowo skutki w sferze regulowanej prawem pracy, np. możliwość dochodzenia przed sądem pracy odszkodowania za niezgodne z prawem odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej, ale te dodatkowe skutki nie pozbawiają takich aktów charakteru administracyjnego, bo powierzenie nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły i odwołanie z tego stanowiska nie wywołują skutków w sferze stosunku pracy, gdyż nie nawiązują i nie rozwiązują stosunku pracy z nauczycielem. Stosunek pracy z nauczycielem nawiązuje się w drodze mianowania lub zawarcia umowy o pracę, co wynika z ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że dochodzenie przed sądem pracy odszkodowania za niezgodne z prawem odwołanie nauczyciela z funkcji kierowniczej nie pozbawia takich aktów charakteru administracyjnego, co skutkuje możliwością dochodzenia przez odwołanego dyrektora swych praw przed sądem administracyjnym. Skarżący następnie powołał się na pogląd jaki w analogicznej sprawie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 71/07, w którym stwierdzono, że uchwała odwołująca nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły narusza jego interes prawny, bo została powzięta z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Z tych względów, w ocenie skarżącego, wykazano ponad wszelką wątpliwość, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Skarżący przywołał również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1657/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 381/05 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2003 r. sygn. akt I PK 74/2002, w których to orzeczeniach sądy opowiedziały się za przyznaniem odwołanemu ze stanowiska dyrektora szkoły nauczycielowi, w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, interesu prawnego do skutecznego wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu prowadzącego. Wreszcie skarżący wskazał, że błędne jest stanowisko, zgodnie z którym swój interes własny powinien realizować tylko przed sądem pracy, bowiem uchwała odwołująca nauczyciela ze stanowiska kierowniczego jest aktem administracyjnym, zatem jej byt prawny może być kwestionowany przez odwołanego ze stanowiska tylko w drodze skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Powiatu w Lubinie wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

W punkcie wyjścia wskazać trzeba, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Niniejszą sprawę, wobec niestwierdzenia w niej przyczyn nieważności określonych w § 2 powołanego przepisu, należało rozpoznać w granicach skargi kasacyjnej, zatem biorąc pod uwagę zarzuty w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności przyjdzie się odnieść do podniesionych zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów normujących postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Nie można podzielić twierdzeń, by Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa zakres przedmiotowy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd w sposób obszerny, a przy tym zwięzły przedstawił stan sprawy, wskazał na stanowiska jakie prezentowały strony w toku postępowania, uwzględniając głównie zarzuty zawarte w skardze. Następnie dokonał analizy stanu prawnego biorąc za punkt odniesienia normę art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

(Dz. U. z 2004 r. Nr 56, poz. 272 ze zm.), stanowiącą podstawę prawną podjęcia kontrolowanej uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły, przywołał również orzecznictwo sądowe w omawianej materii, aczkolwiek bez wskazania orzeczeń, w których zaprezentowano pogląd odmienny. Wreszcie, w wyniku przeprowadzonych rozważań, Sąd wyraził pogląd będący rezultatem dokonanej kontroli. Zgodzić się trzeba z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny nie stwierdził, jaki konkretnie przepis stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia. Jednakże z całokształtu rozważań tego Sądu wynika, z jakich powodów doszło do oddalenia skargi, a swemu stanowisku o braku interesu prawnego nauczyciela w zaskarżeniu uchwały organu powiatu o odwołaniu go ze stanowiska dyrektora liceum ogólnokształcącego dał wyraz w uzasadnieniu wyroku, tym samym wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji niepowołanie konkretnego przepisu przy wskazaniu i wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia nie stanowi przeszkody w dokonaniu kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest prawidłowość przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, co jednak nie może być zwalczane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Pozostałym zarzutom skargi kasacyjnej nie można już odmówić słuszności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdza, że w judykaturze można dostrzec dualistyczne podejście do zdarzenia polegające na odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ustawy o systemie oświaty, jeśli chodzi o skutki tego zdarzenia. W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje pogląd, iż sprawy dotyczące odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole należą do kategorii spraw z zakresu prawa pracy i w związku z tym, zgodnie z art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, rozpoznawane winny być przez sądy pracy (por. wyroki z dnia 9 maja 1997 r., sygn. I PKN 138/97 - OSNAPiUS 1998 r. nr 9, poz. 261, z 27 lutego 2001 r., sygn. I PKN 260/00 - OSNAPiUS 2002 r. nr 22, poz. 542). Wskazuje się, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole nie jest co prawda czynnością rozwiązującą stosunek pracy, czy też wypowiadającą warunki pracy lub płacy, to jednak jest to czynność w wysokim stopniu zbliżona do wypowiedzenia zmieniającego. Czynność ta dotyczy bowiem stosunków między nauczycielem powołanym na stanowisko kierownicze, a jego pracodawcą i doprowadza wskutek odwołania do modyfikacji stosunku pracy (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. I PK 103/03 - OSNP 2004 r. nr 21, poz. 371, z 9 grudnia 2004 r., sygn. I PK 100/04 - OSNP 2005 r. nr 14, poz. 212).

Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły chociaż wywołuje skutki w sferze stosunku pracy, to jednak generalnie nie jest czynnością prawa pracy. Powoduje bowiem tylko pozbawienie nauczyciela stanowiska dyrektora szkoły, nie zaś zatrudnienia na stanowisku nauczyciela. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96 (ONSA 1997 r. nr 2, poz. 48) akt odwołania, podobnie jak powierzenia stanowiska dyrektora szkoły traktować należy jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do jego zadań publicznych. Akty te winny być zatem postrzegane jako akty administracyjne, które dodatkowo wywołują prawne skutki w sferze regulowanej prawem pracy. W związku z tym odwołanemu dyrektorowi służą również roszczenia odszkodowawcze, jako następstwa odwołania ze stanowiska, których może dochodzić przed właściwym sądem pracy. Jednakże sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, z tego powodu nie przestaje być aktem administracyjnym, podlegającym zatem kontroli pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Dostrzegł to Wojewódzki Sąd Administracyjny tyle tylko, że możliwość dokonania kontroli legalności uchwały zarządu powiatu o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły ograniczył wyłącznie w postępowaniu w sprawach ze skargi powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru bądź skargi organu nadzoru na uchwałę organu powiatu. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Przede wszystkim zauważyć należy, że określone w rozdziale 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) formy kontroli nad działalnością uchwałodawczą organów powiatu nie ograniczają się wyłącznie do rozpoznawania skarg, o których wspomina Sąd pierwszej instancji. Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z tym co dotychczas rozważono, sprawa odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej (oświaty) wykonywaną przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, zaś uchwała podjęta w tym przedmiocie niewątpliwie dotyka interesu prawnego odwołanego dyrektora szkoły rozumianego jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Podjęcie przez zarząd powiatu uchwały o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły stanowi akt stosowania przez właściwy organ normy materialnoprawnej, w tym wypadku przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a akt ten ma wpływ na sytuację prawną odwołanego ze stanowiska kierowniczego w szkole nauczyciela. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniami Sądu pierwszej instancji, że osoba odwołana ze stanowiska dyrektora szkoły własnego interesu prawnego może dochodzić wyłącznie przed sądem pracy.

Nie sposób nie zauważyć, że taki kierunek rozumienia skutków aktu odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły wynika z przeważającego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów administracyjnych. W uzasadnieniu uchwały z dnia 16 grudnia 1996 r., na którą powołał się Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że "legalność uchwały zarządu gminy odwołującej dyrektora może być kwestionowana tylko w postępowaniu uregulowanym w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym albo bezpośrednio przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi odwołanego", "zupełnie inną kwestią natomiast jest dochodzenie przez odwołanego dyrektora innych roszczeń (typu odszkodowawczego) w związku z następstwami odwołania w sferze stosunku pracy". Pogląd ten, który należy zaakceptować, w obecnym stanie prawnym należy również odnieść do odpowiednich przepisów rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym. Co więcej, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93 (OTK 1994 r. nr 2, poz. 46) oba rodzaje kontroli, tj. przed sądem administracyjnym i sądem powszechnym nie wykluczają się wzajemnie, lecz odwrotnie - są komplementarne. Nie ma więc niebezpieczeństwa powstania kolizji na skutek zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej materii z tego powodu, że odmienny jest przedmiot postępowań sądowoadministracyjnego i przed sądem pracy. Wskazać trzeba, że pogląd o istnieniu interesu prawnego po stronie nauczyciela w zaskarżeniu do sądu administracyjnego aktu organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły w orzecznictwie sądów administracyjnych w ostatnim czasie jest już dominujące (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2005 r., sygn. I OSK 456/05, z 18 lipca 2006 r., sygn. I OSK 648/06, z 26 lipca 2007 r., sygn. I OSK 237/07, z 18 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 86/08).

Z tych więc powodów za usprawiedliwiony należy uznać zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dopuścił się obrazy przepisów art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez niezastosowanie tych przepisów, co było prostą konsekwencją przyjęcia wadliwego poglądu, że odwołanemu ze stanowiska dyrektora szkoły nauczycielowi nie służy legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały organu wykonawczego powiatu z powodu braku interesu prawnego, co skutkowało niedokonaniem kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Oznacza to również, co zasadnie podniósł autor skargi kasacyjnej, że skarżący jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. do wniesienia skargi w trybie i na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy uwzględnieniu regulacji szczególnej wynikającej z art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do opłaty sądowej (wpisu i opłaty kancelaryjnej) oraz wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.