Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6167/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 2 pkt 4, art. 14 ust. 1 i ust. 2, art.11
journal: Dz.U. 2019 poz 1282
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 1056/20 w sprawie ze skargi G. B. na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz G. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 11 marca 2021 r. II SA/Sz 1056/20, oddalił skargę G. B. na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Prezydent Miasta [...] ogłosił nabór na wolne stanowisko urzędnicze podinspektora ds. wymiaru podatków w Wydziale Podatków i Opłat Lokalnych w Urzędzie Miasta [...]. Na stanowisko pracy wpłynęło 9 aplikacji (w tym G. B.), z których do drugiego etapu, po weryfikacji warunków formalnych, zakwalifikowano 8 osiem osób.

W dniu [...] września 2019 r. przeprowadzono rozmowę kwalifikacyjną z kandydatami. Z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządzono protokół, w którym wskazano, że wybrani zostali trzej kandydaci spełniający wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniający wymagania dodatkowe określone w ogłoszeniu o naborze. Podjęto decyzję o zatrudnieniu kandydatki z największą liczbą punktów, o czym poinformowano na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego [...] [...] września 2019 r.

Pismem z [...] października 2019 r. G. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze. W skardze zakwestionował zasadność pominięcia go w zatrudnieniu w Urzędzie Miasta [...].

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie jako niezasadnej.

Postanowieniem z [...] marca 2020 r. II SA/Sz 1019/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę uznając, że informacja Prezydenta Miasta [...] o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze, w ramach którego został wybrany inny kandydat niż skarżący, nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sprawowaną przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu I instancji wszystkie czynność, które dokonywane są w ramach naboru na stanowisko pracownika samorządowego, mają charakter wewnętrzny, jako działania pracodawcy, stąd też fakt umieszczenia informacji o wynikach naboru nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skarżący wniósł na powyższe postanowienie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z 4 listopada 2020 r. I OSK 1910/20, Naczelny Sąd Administracyjnym uchylił zaskarżone postanowienie. Analizując przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (u.p.s.) wywiódł, że informacja o wyniku naboru, która kończy postępowanie rekrutacyjne, stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż pochodzi ona od organu i rozstrzyga o prawach kandydata.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 marca 2021 r. II SA/Sz 1056/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że z analizy przepisów u.p.s. wynika, że nabór na wolne stanowisko urzędnicze składa się z trzech etapów: ogłoszenia o naborze (art.13 u.p.s.), wyłonienia kandydatów i dokonania wyboru (art. 13a i 14 u.p.s.) oraz podania do publicznej wiadomości wyników naboru (art. 15).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.s. nabór kandydata na wolne stanowisko urzędnicze, w tym na kierownicze stanowisko urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Przepis ten stanowi realizację konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej, wynikającej z art. 60 Konstytucji i ma fundamentalne znaczenie dla całej procedury naboru na wolne stanowisko urzędnicze. W doktrynie przyjmuje się, że otwartość i konkurencyjność naboru oznacza, że może brać w nim udział każda osoba spełniająca wszystkie wymogi ustawowe, a wybór odpowiedniej osoby na dane stanowisko powinien zostać dokonany po porównaniu kwalifikacji poszczególnych kandydatów (por. Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, M. Rotkiewicz, 2016, wydanie 1, legalis). Dodatkowo podkreśla się, że zasada otwartości wymaga, aby publicznie ogłoszone reguły naboru na wolne stanowisko pracy w służbie cywilnej były w pełni zachowane w toku postępowania konkursowego. Z kolei konkurencyjność postępowania kwalifikacyjnego ma zapewniać równość traktowania kandydatów w dostępie do pracy.

Zdaniem Sądu I instancji, na gruncie rozpoznawanej sprawy zgodzić należy się z organem, że wynik naboru jest rezultatem prawidłowo przeprowadzonego postępowania, w którym nie doszło do naruszenia obowiązujących na tle przepisów u.p.s. standardów i zasad.

W toku postępowania rekrutacyjnego ustalone i ogłoszone reguły były jednakowe dla wszystkich kandydatów i nie podlegały żadnej zmianie. Ogłoszenie zawierało wymagane prawem elementy, o których mowa w art. 13 u.p.s., w tym m.in. określało: warunki pracy, zakres zadań, wymagania niezbędne, wymagania dodatkowe, dokumenty i oświadczenia niezbędne, dokumenty i oświadczenia dodatkowe, terminy i miejsca składania dokumentów, dane osobowe - klauzula informacyjna, inne informacje. Nadto nabór został przeprowadzony zgodnie z wcześniej określonymi regułami rekrutacji, z poszanowaniem zasady otwartości i konkurencyjności, w sposób gwarantujący równe szanse wszystkim uczestnikom postępowania rekrutacyjnego, co znajduje odzwierciedlenie w nadesłanej do Sądu dokumentacji naboru, a przede wszystkim w sporządzonym protokole.

Na mocy art. 14 ust. 2 u.p.s. protokół z przeprowadzonego naboru kandydatów powinien zawierać:

1) określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych, o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki;

2) liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne;

3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru;

4) uzasadnienie dokonanego wyboru;

5) skład komisji przeprowadzającej nabór.

Z protokołu z przeprowadzonego naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Wydziale Podatków i Opłat Lokalnych w Urzędzie Miasta [...] wynika, że Komisja po dokonanej rozmowie kwalifikacyjnej z kandydatami - stosownie do wymogów zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] - wybrała 3 najlepszych kandydatów uszeregowanych według spełnienia przez nich kryteriów określonych w ogłoszeniu o naborze, zaś do zatrudnienia rekomendowała kandydatkę, która otrzymała największą ilość punktów. W informacji o zastosowanych metodach i technikach naboru wskazano, że celem rozmowy kwalifikacyjnej było:

-nawiązanie bezpośredniego kontaktu z kandydatami i weryfikacja informacji zawartych w ofercie,

-ocena predyspozycji i umiejętności kandydata gwarantujących prawidłowe wykonywanie powierzonych obowiązków, ocena znajomości przepisów prawa, tj. ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego, ustawy - Ordynacja podatkowa, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych,

- znajomość obsługi komputera,

- ocena celów zawodowych kandydata.

W protokole tym zawarto także uzasadnienie stanowiska co do dokonanego wyboru, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.p.s. Komisja wyłaniając do zatrudnienia kandydatkę, która otrzymała największą liczbę punktów, wskazała na jej wiedzę, cechy osobowościowe, kwalifikacje i predyspozycję do podjęcia pracy na stanowisku. Podała, że przygotowanie merytoryczne do rozmowy kwalifikacyjnej pozwala sądzić, że powierzone obowiązki służbowe będzie wykonywać w sposób sumienny i odpowiedzialny. Tożsama argumentacja została przytoczona w informacji o wynikach naboru, co stanowi o spełnieniu wymogu uzasadnienia dokonanego naboru, o którym mowa w art. 15 u.p.s. W przepisie tym wprawdzie nie określono jakim warunkom odpowiadać ma uzasadnienie, ale w informacji o wynikach naboru wskazano czym kierował się Prezydent podejmując zaskarżoną czynność.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że konkurencyjność naboru wiąże się z realizacją postulatu rzetelnego, należytego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe. W ramach zachowania tej zasady należy dążyć do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy na danym stanowisku w oparciu o kryteria merytoryczne.

Niewątpliwe kandydatka z najwyższą liczbą punktów, w największym stopniu spełniła kryteria naboru, a wybór jej kandydatury dawał najlepsze gwarancje na prawidłowe wykonywanie zadań na tym stanowisku.

Wyniki rozmowy kwalifikacyjnej potwierdzające wiedzę, umiejętności i predyspozycje poszczególnych kandydatów do pracy na określonym stanowisku zostały utrwalone na kartach oceny sporządzonych przez członków Komisji ds. naboru jak i w zestawieniu zbiorczym obrazującym sumę przyznanych punktów. Zestawienie to potwierdza, że skarżący uzyskał wśród kandydatów najmniejszą łączną liczbę punktów (10), wobec czego nie został zaliczony przez Komisję do grupy trzech najlepszych kandydatów (o punktacji łącznej odpowiednio 18, 20 i 26), a w rezultacie nie uzyskał zatrudnienia. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przyporządkowanie poszczególnym kryteriom określonej liczby punktów, a następnie sumowanie ogólnej liczby punktów uzyskanych przez poszczególne osoby jest najbardziej obiektywną i transparentną metodą selekcji kandydatów ubiegających się o wolne stanowisko urzędnicze, umożliwiającą wyłonienie najlepszych kandydatów spośród ogółu aplikujących (por. komentarz do art. 13a ustawy o pracownikach samorządowych, teza 6 i 7, J. Stelina czy wyrok WSA w Gdańsku z 21 lipca 2016 r. III SA/Gd 107/16). Co prawda w aktach nie utrwalono, gdyż nie było takiego obowiązku, przebiegu rozmowy kwalifikacyjnej, tym niemniej subiektywne przekonanie skarżącego, że wykazał się wystarczającą wiedzą z zakresu administracji publicznej, pozwalającą na uzyskanie zatrudnienia na stanowisku, o które się ubiegał, nie jest wystarczające do stwierdzenia, że nabór nie odpowiadał prawu. Komisja oceniała nie tylko wiedzę kandydatów, ale także predyspozycje do pracy i pozostałe umiejętności gwarantujące prawidłowe wykonywanie obowiązków. Zgodnie z protokołem, od każdego członka Komisji kandydat otrzymywał punktację mieszczącą się w skali od 0 do 10 punktów, przy czym ustawodawca nie zobligował do umieszczania w protokole pytań zadawanych przez członków Komisji i odpowiedzi udzielanych przez kandydata. Jak trafnie zauważył organ, informacje, które winny znaleźć się w protokole określa precyzyjnie art. 14 u.p.s.a. i wymienione w nim elementy stanowią katalog zamknięty. W katalogu tym nie wskazano konieczności podania pytań i odpowiedzi. Poza tym także w zarządzeniu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia procedury naboru na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze oraz wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Miasta [...] nie wskazano, aby Komisja, poza przyznaniem punktacji, w jakikolwiek sposób miała dokumentować przebieg rozmowy kwalifikacyjnej z kandydatami spełniającymi wymagania formalne określone w ogłoszeniu o naborze na dane stanowisko.

Również podniesiona w skardze okoliczność, że skarżący posiada ukończone studia z zakresu administracji publicznej w Wyższej Szkole Administracji Publicznej i studia wyższe z zakresu rachunkowości na Uniwersytecie [...], nie przesądza o tym, aby zaistniały podstawy do zatrudnienia w administracji samorządowej. Wprawdzie w ogłoszeniu naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Wydziale Podatków i Opłat Lokalnych w Urzędzie Miasta [...] do niezbędnych wymagań aplikowania zaliczono posiadanie wykształcenia wyższego, zaś w dodatkowych wymaganiach wskazano, że preferowane jest wykształcenie o kierunku: ekonomia, finanse, rachunkowość czy prawo, ale oprócz tego wymieniono jeszcze trzy inne dodatkowe wymagania. Uzasadniając wybór trzech najlepszych kandydatów podkreślono w protokole, że spełniali oni nie tylko wymagania niezbędne, ale nadto w największym stopniu wymagania dodatkowe określone w ogłoszeniu o naborze. Oznacza to, że Komisja oceniając kandydatów uczyniła to pod kątem przedstawionych w ogłoszeniu wymogów.

W odniesieniu do twierdzenia skarżącego jakoby posiadanie przez niego udokumentowanej niepełnosprawności powinno skutkować uzyskaniem zatrudnienia, przytoczenia wymaga treść art. 13a u.p.s. W myśl ust. 1 tego przepisu, w toku naboru komisja wyłania nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata. Z kolei ust. 2 stanowi, że jeżeli w jednostce wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w miesiącu poprzedzającym datę upublicznienia ogłoszenia o naborze, jest niższy niż 6%, pierwszeństwo w zatrudnieniu na stanowiskach urzędniczych, z wyłączeniem kierowniczych stanowisk urzędniczych, przysługuje osobie niepełnosprawnej, o ile znajduje się w gronie osób, o których mowa w ust. 1. W tym miejscy zaznaczyć trzeba, że w zarządzeniu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], ograniczono liczbę wyłonionych najlepszych kandydatów do trzech. Jak już wyżej wskazano, skarżący nie znalazł się w tym gronie, a więc z oczywistych powodów nie mógł być wybrany ze względu na istniejącą regułę pierwszeństwa w zatrudnieniu osoby niepełnosprawnej wyrażoną w art. 13a ust. 2 u.p.s. Powyższe pozwala zatem na stwierdzenie, że fakt posiadania przez skarżącego niepełnosprawności nie gwarantował mu zatrudnienia, a tym samym pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia w sprawie naboru na wolne stanowisko urzędnicze.

Podsumowując, argumentacja przedstawiona przez skarżącego w żaden sposób nie podważyła zasadności i prawidłowości dokonanego wyboru. Jedyne uchybienie, jakie zauważył Sąd I instancji, oceniając je jako nieistotne w tej sprawie, dotyczy przewidzianego w art. 15 u.p.s. obowiązku upowszechnienia informacji o wyniku naboru, z uwagi na to, że w aktach administracyjnych znajduje się jedynie potwierdzenie umieszczenia wyniku naboru w biuletynie informacji publicznej. Brakuje natomiast potwierdzenia umieszczenia takiej informacji na tablicy informacyjnej w urzędzie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 11 marca 2021 r. II SA/Sz 1056/20, wniósł G. B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 11 ust.1 oraz art. 14 ust. 2 pkt 4 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nie naruszył zasady otwartości i konkurencyjności naboru na wolne stanowiska urzędnicze, podczas gdy procedura i sposób dokumentowania procesu naboru stosowana przez organ nie pozwala na ustalenie, czy w toku procedury naboru zastosowanie miała zasada przejrzystości (transparentności) procedury naboru;

b) art. 14 ust. 2 pkt 4 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w protokole znajduje się należyte uzasadnienie dokonanego wyboru, podczas gdy w uzasadnieniu wyboru nie wskazano z jakich przyczyn i na jakiej podstawie określonym kandydatom przyznano określoną liczbę punktów w toku postępowania dotyczącego naboru, co stanowić powinno istotną część uzasadnienia dokonanego wyboru pozwalającą cyt. "na nie uzasadnienia oceny i wyboru w sposób uniemożliwiający kontrolę rozstrzygnięcia naboru dokonanego wyboru w sposób enigmatyczny i nie dający możliwości weryfikacji prawidłowości wyboru";

c) art. 14 ust. 1 i ust 2 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że protokół z naboru nie musi zawierać zapisu przebiegu rozmowy kwalifikacyjnej z kandydatami na wolne stanowisko urzędnicze, podczas gdy wykładnia taka jest sprzeczna z zasadą przejrzystości (art. 11 u.p.s.) - a ponadto sprzeczna z istotą protokołu, który jest dokumentem sprawozdawczym z procesu naboru, służącym do odtworzenia przebiegu procedury naboru, a przyjęcie, że nie musi on zawierać zapisu rozmów kwalifikacyjnych, wyklucza możliwość sądowoadministracyjnej kontroli procesu naboru;

2. przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), poprzez oddalenie skargi i uchylenie się od obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, poprzez przyjęcie, że organ prowadzący nabór nie jest zobowiązany odnotowywać w protokole naboru przebiegu rozmów kwalifikacyjnych na wolne stanowisko urzędnicze, co wyklucza kontrolę przebiegu procesu naboru przez sąd administracyjny zgodnie z zasadą przejrzystości (transparentności) procesu naboru.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć zasadne okazały się tylko zarzuty określone w pkt 1.a) i b) skargi kasacyjnej.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) nie mógł zostać uwzględniony z tego względu, że "art. 1 § 2 w powiązaniu z art. 1 § 1 P.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne" (por. wyrok NSA z 22.03.2022 r. III OSK 1222/21, LEX nr 3343888), a z taką sytuacją nie mamy w tej sprawie do czynienia. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki. Naruszeniem kryterium legalności nie może być przyjęcie, "że organ prowadzący nabór nie jest zobowiązany odnotowywać w protokole naboru przebiegu rozmów kwalifikacyjnych na wolne stanowisko urzędnicze". Stanowiska takiego nie zmienia powiązanie tego ustrojowego przepisu z art. 151 p.p.s.a., który ma charakter wynikowy i warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej oraz podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Naruszenie tego przepisu prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 16.03.2022 r. III FSK 4793/21, LEX nr 3344138).

Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące prawa materialnego zauważyć na początku należy, że postępowanie w sprawie naboru na stanowisko urzędnicze w jednostce samorządu terytorialnego prowadzone na podstawie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych posiada postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego opartego na zasadach otwartości, jawności i przejrzystości. Nadto celem przeprowadzenia naboru na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym jest również realizacja postulatu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe, do czego winien się przyczynić dobór kadr urzędniczych według kryteriów merytorycznych. Mamy tu zatem do czynienia z konkurencyjnością naboru, a więc cechą, która ma doprowadzić do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy (por. D. Chaba, Koncepcja osiągnięcia efektywnego naboru pracowników samorządowych jako intencja zmian ustawowych, PPP 2018, nr 7-8, s. 12-27). Zasada otwartości oznacza, że do konkursu mogą przystąpić wszyscy zainteresowani, z kolei zasada jawności określa obowiązek ogłaszania niektórych informacji z naboru, bądź też na traktowaniu ich jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. S. Płażek, Nabór na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym - uwagi krytyczne, PPP 2012, nr 3, s. 38-70). Natomiast zasada przejrzystości oznacza, że postępowanie jest prowadzone według jasnych reguł pozwalających ocenić na ile proces rekrutacji zapewnił zatrudnienie najlepszego kandydata. Postępowanie w sprawie rekrutacji jest prowadzone na podstawie przepisów określonych w rozdziale II ustawy o pracownikach samorządowych. Z postępowania sporządza się protokół, który zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.s. zawiera; 1) określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki; 2) liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne; 3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru; 5) skład komisji przeprowadzającej nabór. Sporządzenie protokołu o wskazanej treści poprzedza opublikowanie zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.s. informacji o wynikach naboru. Informacja o wynikach naboru jest zamieszczona na tablicy ogłoszeń jednostki, w której przeprowadzana jest rekrutacja oraz Biuletynie Informacji Publicznej. Powyższe rozwiązania mają zapewnić, że przejrzystość postępowania w sprawie naboru, tak aby były wiadome przesłanki jakimi kierowała się jednostka samorządu terytorialnego, zatrudniająca określoną osobę.

Zasada przejrzystości (transparentności) powinna być zapewniona poprzez ustalenie takich reguł proceduralnych konkursu, dzięki którym możliwe jest dokonanie obiektywnej i przejrzystej oceny kwalifikacji merytorycznych kandydatów na określone stanowisko, dokonanie trafnego wyboru kandydata najlepszego i uzasadnienie wyboru w sposób jasny, przejrzysty i zrozumiały na zewnątrz oraz umożliwiający kontrolę zastosowanej procedury. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani z karty oceny kandydatów, czy z zestawienia zbiorczego, ani też z protokołu nie wynika, za co poszczególni kandydaci otrzymali konkretne punkty, co zdecydowało o ich przyznaniu w takiej, a nie innej wysokości. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia przyznanych punktów i dokonanego wyboru w protokole z przeprowadzonego naboru czyni ten protokół nieprzydatnym w kontekście celu jego sporządzenia oraz uniemożliwia weryfikację czynności Komisji pod kątem zachowania zasad konkurencyjności, obiektywizmu i transparentności procedury naboru.

O ile bowiem sąd administracyjny nie jest ani uprawniony, ani predestynowany do oceny poprawności odpowiedzi udzielanych przez kandydatów na pytania Komisji Konkursowej (taki zakres kontroli nie wynika bowiem z żadnego z przepisów), o tyle, jeżeli art. 14 ust. 2 pkt 3 u.p.s. wymaga podania w protokole z przeprowadzonego naboru informacji o zastosowanych metodach i technikach naboru, a z pkt 5 protokołu sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że rozmowa kwalifikacyjna ma ocenić zdolność nawiązania bezpośredniego kontaktu przez kandydata, predyspozycje i umiejętności kandydata gwarantujące prawidłowe wykonywanie obowiązków, znajomość obsługi komputera i cele zawodowe kandydata – to wszystkie te cele rozmowy kwalifikacyjnej powinny być osobno punktowane (a nie zbiorczo, jak w tym przypadku), z zaznaczeniem, jaka jest skala punktowa za poszczególne wyznaczone cele. W przeciwnym wypadku nieznane pozostają powody dokonanej oceny punktowej.

Wszystko to natomiast powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu, zarówno sporządzanym przez Komisję Konkursową (art. 14 ust. 2 pkt 4 u.p.s.), jak i w samej czynności organu informującej o wyniku naboru (art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.s.). To, że obydwa te przepisy nie odzwierciedlają wprost, jak powinno zostać sporządzone uzasadnienie, nie oznacza, że nie można tego zrekonstruować w oparciu o zasadę konkurencyjności i przejrzystości konkursu. Przy czym, ocena jakości uzasadnienia jest wtórna do oceny przejrzystości samej procedury przeprowadzania konkursu na wolne stanowisko urzędnicze, w tym sensie, że jeśli nie została zachowana przejrzystość procedury, a tym samym także konkurencyjność naboru, to tylko w wyjątkowych wypadkach uzasadnienie może taką wadę konwalidować.

W niniejszej sprawie, z powodów podanych wyżej, ani sama procedura naboru, ani uzasadnienie dokonanego rozstrzygnięcia, nie przekonują w dostateczny sposób, że zasada konkurencyjności (przejrzystości) została dochowana. Organ (i Komisja) wprawdzie uzasadnili, że wybrana kandydatka podczas rozmowy kwalifikacyjnej udzielała rzeczowych i wyczerpujących odpowiedzi oraz przedstawiła się jako osoba posiadająca odpowiednie cechy osobowościowe, ale o innych celach rozmowy kwalifikacyjnej, wynikających z zastosowanych metod i techniki naboru, nie ma tutaj mowy, jak też nie ma żadnego odniesienia do innych kandydatów, którzy brali udział w konkursie. Przede wszystkim zaś zastosowanie zbiorczej punktacji, nieuwzględniającej zasad wynikających z przyjętych metod i techniki naboru, nie potwierdza w żaden sposób konkluzji podanej w uzasadnieniu, zarówno protokołu, jak i informacji o dokonanym wyborze.

Nie jest natomiast zasadny zarzut zawarty w pkt 1.c) skargi kasacyjnej, z którego wynika, że art. 14 ust. 1 i 2 u.p.s., wymagają, aby protokół z naboru zawierał zapis przebiegu rozmowy kwalifikacyjnej z kandydatami na wolne stanowisko urzędnicze, w kontekście zasady przejrzystości z art. 11 ust. 1 u.p.s. Skoro z metod i techniki naboru wynika, że ocena celów rozmowy kwalifikacyjnej jest punktowana przez Komisję (w tym wypadku błędnie, bo "zbiorczo"), a jak wspomniano wyżej sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny poprawności odpowiedzi udzielanych przez kandydatów na pytania Komisji, to zapis przebiegu rozmowy kwalifikacyjnej, który w istocie miałby charakter stenogramu, nie tylko, że nie wynika z żadnego przepisu, ale też nie jest konieczny w kontekście przejrzystości pracy Komisji Konkursowej. W końcu to do Komisji należy ocena kandydatów, tyle tylko, że musi być ona czytelna w kontekście przyjętych metod i techniki naboru i odnosić się relatywnie do każdego z kandydatów.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 146 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy może natomiast orzec wyłącznie Sąd I instancji (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.