Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2912/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1049/15 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1049/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie połączenia i zmiany sposobu użytkowania komórek lokatorskich oznaczonych nr 1-6 znajdujących się w poziomie podziemnym (-1) budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...].

Na skutek tego odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że w sprawie zaszła przesłanka do umorzenia postępowania w postaci braku możliwości ustalenia miejsca pobytu właściciela komórek, a co za tym idzie brak możliwości skutecznego powiadomienia tej osoby o zamiarze przeprowadzenia oględzin. W tej sytuacji organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt wynika, iż M.W. w dniu 25 czerwca 2014 r. odebrał osobiście korespondencję od firmy [...] sp. z o.o. pod adresem ul. [...] m. [...],[...]. W związku z powyższym uznać należy, że adres ten jest prawidłowym adresem, na który należy inwestorowi doręczać wszelkie pisma i rozstrzygnięcia administracyjne. Powyższe wynika również z faktu, że na każdej nieodebranej przesyłce organu powiatowego, która była kierowana do M.W. na ww. adres, znajduje się adnotacja "zwrot nie podjęto w terminie". Dlatego tego też brak jest podstaw do uznania, że adres, na który doręczana była do tej pory korespondencja, jest nieprawidłowy. Ponadto zaznaczono, że k.p.a. przewiduje inne formy doręczania korespondencji, niż za pośrednictwem operatora pocztowego. Nadto organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, że brak na drzwiach komórek jakichkolwiek szyldów świadczących o działalności gospodarczej uzasadnia twierdzenie, że nie nastąpiła zmiana sposobu ich użytkowania i nie jest prowadzona żadna działalność gospodarcza.

Organ odwoławczy wskazał także, że oględziny nie są jedynym sposobem ustalenia stanu faktycznego.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł M.W. podnosząc, że Wspólnota nigdy nie miała i nadal nie ma zarządu, zatem nie mogła wnieść odwołania czy złożyć wniosku inicjującego postępowanie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną jej oddalenia stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło połączenia i zmiany sposobu użytkowania komórek lokatorskich oznaczonych nr 1-6 znajdujących się budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz wskazał w jakich okolicznościach może być zastosowany przepis art. 105 § 1 k.p.a.

Dalej wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. Sąd podkreślił, że przyczyną umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji był brak możliwości dokonania oględzin przedmiotowych komórek lokatorskich. Organ ten w zasadzie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Jedyne ustalenie dotyczy braku szyldu na lokalu. Trudno wobec tego ustalić jaki stan faktyczny stanowił podstawę dla organu pierwszej instancji uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Co więcej uzasadnienie decyzji wydanej w pierwszej instancji nie powołuje się na żadne okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Dlatego też za słuszne Sąd uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Odnosząc się zaś do argumentacji odwołania Sąd wskazał, że zarzut wniesienia odwołania po terminie nie jest zasadny. Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona Wspólnocie Mieszkaniowej w dniu 24 listopada 2014 r., natomiast odwołanie wpłynęło do organu w dniu 5 grudnia 2014 r. Sąd nie zgodził się także z twierdzeniem skarżącego co do niewłaściwej reprezentacji Wspólnoty. Ze znajdującej się w aktach sprawy uchwały właścicieli lokali z dnia 30 sierpnia 2014 r. nr [...] o powołaniu zarządu wynika, że odwołanie złożyły osoby uprawnione. Dopóki uchwała ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego nie można twierdzić, że jest nieobowiązująca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując wydany wyrok w całości. Jednocześnie, na podstawie art. 199 p.p.s.a. skarżący wniósł o rozpoznanie zażalenia na postanowienie Sądu z dnia 11 lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1, art. 28 § 1, art. 31 § 1 i 3 oraz art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 1, 2, 2a, 2b i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali przez prowadzenie postępowania i wydanie w niniejszej sprawie skarżonego wyroku, mimo że uczestnik na prawach strony nie miał organu powołanego do jej reprezentowania i nie miał zdolności procesowej, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości obrony swych praw, które to braki nie zostały uzupełnione zgodnie z właściwymi przepisami, w tym zgodnie z przepisami p.p.s.a., co w konsekwencji doprowadziło do nieważności postępowania;

a nadto, z ostrożności procesowej:

2/ art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust, 1, 2, 2a, 2b i 3 ustawy o własności lokali poprzez oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ponieważ dla odwołującego się - Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...], wobec braku organu powołanego do jej reprezentowania i braku zdolności procesowej, nie rozpoczął się bieg terminu na wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji;

3/ art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 30 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 1, 2, 2a, 2b i 3 ustawy o własności lokali poprzez oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione przez osoby trzecie, a nie Wspólnotę Mieszkaniową "[...] w [...], a w konsekwencji organ odwoławczy winien był stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a nie wydawać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

4/ art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 30 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 , art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 1, 2, 2a, 2b i 3 ustawy o własności lokali poprzez oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione przez osoby trzecie, a nie Wspólnotę Mieszkaniową "[...] w [...], a w konsekwencji organ drugiej instancji winien był stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a nie wydawać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

5/ art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego i naruszeniem zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a jej uzasadnienie jest dotknięte poważnymi brakami, które to uchybienia skutkowały nieustaleniem stanu faktycznego sprawy, co z kolei uniemożliwiło prawidłowe zastosowanie norm prawa procesowego i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania;

6/ art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a., art. 105 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 § 1 i 3 k.p.a., art. 33 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ust. 1, 2, 2a, 2b i 3 ustawy o własności lokali poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy brak było żądania strony i gdy postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe, wobec wszczęcia i prowadzenie tego postępowania, w tym zbierania materiału dowodowego w sprawie, na wniosek z dnia 18 lutego 2013 r. A.D., który na żadnym etapie postępowania nie wykazał swojego umocowania do działania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...], a nadto ww. Wspólnota nie miała w toku całego postępowania administracyjnego zarządu powołanego do jej reprezentowania i braku zdolności procesowej,

a dodatkowo, z ostrożności procesowej:

7/ art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania sądowo-administracyjnego w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy zależało od wyniku innego toczącego się postępowania sądowego, tj. postępowania przed Sądem Okręgowym [...] w W. w sprawie o sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nieistnienia, bądź stwierdzenia nieważności, bądź uchylenia uchwał: nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie wyboru zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej oraz nr [...] w sprawie powołania nowego składu osobowego zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], co pozbawiło skarżącego możliwości wykazania złożenia wniosku z dnia 18 lutego 2013 r. oraz odwołania z dnia 25 listopada 2014 r. przez osoby trzecie i nie złożenia tych pism przez Wspólnotę Mieszkaniową, przy czym skarżący w razie późniejszego stwierdzenia nieistnienia względnie nieważności lub uchylenia tych uchwał jest pozbawiony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 zdanie drugie k.p.a. możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania z tej przyczyny.

Nadto skarżący wniósł o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 192 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W konsekwencji skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zniesienie postępowania w zakresie dotkniętym nieważnością i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w całości, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w całości, bądź zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazując że opłaty te nie zostały zapłacone w całości ani w części.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. We wniesionym w tej sprawie środku odwoławczym, skarżący wskazuje na dwie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie określone w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. przez prowadzenie postępowania i wydanie w niniejszej sprawie skarżonego wyroku, mimo że uczestnik na prawach strony Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] nie miał organu powołanego do jej reprezentowania i nie miał zdolności procesowej, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości obrony swych praw, które to braki nie zostały uzupełnione zgodnie z właściwymi przepisami, w tym zgodnie z przepisami p.p.s.a.

Stosownie do wyżej przywołanej normy nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (pkt 2) oraz jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw (pkt 5). Tak postawiony zarzut nieważności nie może być uznany za usprawiedliwiony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nie podzielenia stanowiska skarżącego w powyższym zakresie należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, iż ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali stoi na gruncie swobody kształtowania sposobu zarządu. Może być on powierzony w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali osobie fizycznej albo prawnej, w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego (tzw. zarząd powierzony). Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Jeżeli jednak sposobu zarządu nie określono w umowie lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, obowiązują zasady określone w art. 19-33 tej ustawy (ust. 3). Przepisy art. 18 ustawy o własności lokali pozastawiają zatem wybór co do sposobu zarządu nieruchomością wspólną właścicielom lokali, przyznając ich woli w tym zakresie pierwszeństwo przed postanowieniami ustawy. Ustalenie takie nie jest jednak obligatoryjne, a brak stosownej umowy automatycznie skutkuje zastosowaniem reżimu ustawowego. W przypadku dużej wspólnoty mieszkaniowej zarząd wybierany jest przez właścicieli lokali w drodze uchwały zgodnie z art. 20 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy (tzw. zarząd właścicielski), a w przypadku wspólnot mniejszych - zarząd wybierany jest zgodnie z zasadami wynikającymi z kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności (art. 19 ustawy).

Jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie, ani w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, to w tzw. "dużych" wspólnotach przepis art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali staje się normą obowiązującą i właściciele lokali zobligowani są do wyboru zarządu składającego się z jednej lub kilku osób fizycznych (wybranych spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona), który będzie kierował sprawami Wspólnoty Mieszkaniowej, reprezentował ją na zewnątrz oraz w stosunkach między Wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W ustawowym modelu zarządzania w tzw. "dużej" wspólnocie powołanie zarządu (jednoosobowego lub wieloosobowego) jest obowiązkowe. Jak wynika z akt sprawy Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] jako uczestnik na prawach strony należy do tzw. wspólnot "dużych".

W aktach sprawy znajduje się uchwała nr [...] właścicieli lokali w nieruchomości wspólnej położonej przy ul. [...] z dnia 30 sierpnia 2014 r. w sprawie powołania nowego składu osobowego Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] i jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji niezależnie od faktu kwestionowania jej przez skarżącego, uchwała ta jest wiążąca w tym postępowaniu. O wiążącym jej charakterze przesądza również dołączony do akt sprawy wyrok Sądu Apelacyjnego w W. V Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2018 r. sygn. akt [...], którym oddalono apelację skarżącego od wyroku Sądu Okręgowego [...] w W. z dnia [...] lipca 2016 r. sygn. akt [...] w sprawie z jego powództwa przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] o ustalenie nieistnienia, ewentualne stwierdzenie nieważności, ewentualne uchylenie uchwał tam wskazanych, w tym ww. uchwały nr [...].Tym samym powołana wyżej uchwała nr [...] w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym.

W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Z treści art. 6 (ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana) i art. 21 ustawy o własności lokali wynika ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Oczywiście nie wyklucza to automatycznie udziału w tym postępowaniu poszczególnych członków wspólnoty samodzielnie, ale jest to sytuacja wyjątkowa i uzależniona od wykazania przede wszystkim swojego własnego, indywidualnego interesu prawnego Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali - zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz. Stosownie zaś do art. 21 ust. 2 ustawy o własności lokali w przypadku, gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie.

W tej sprawie postępowanie administracyjne prowadzono z inicjatywy Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...], a dotyczyło ono sprawy połączenia i zmiany użytkowania komórek lokatorskich znajdujących się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą M.W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] występowała jako uczestnik na prawach strony, stosownie do treści art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a.

Wobec tego uczestnika wszelkie pisma i zawiadomienia kierowane były przez Sąd bezpośrednio do wskazanej wyżej Wspólnoty Mieszkaniowej. Przy czym, mimo że Wspólnota ta wspomnianą wyżej uchwałą nr [...] powołała Zarząd Wspólnoty, to jednak ten nie występował przed Sądem pierwszej instancji i jej nie reprezentował, albowiem Wspólnota nie podejmowała jakichkolwiek czynności procesowych przed Sądem administracyjnym. Skoro Wspólnota ta nie podejmowała żadnych czynności przed sądem pierwszej instancji, to tym samym nie można skutecznie uznać, iż strona którą na podstawie art. 12 p.p.s.a. jest również i uczestnik postępowania, nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Tym samym nie można mówić o zaistnieniu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Podobnie nie jest skuteczny zarzut zaistnienia przesłanki nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Norma z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. dotyczy bowiem wyłącznie pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nieważność postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ma miejsce, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Nieważność postępowania sądowego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należy brać pod uwagę, jeżeli możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowym została pozbawiona strona wnosząca skargę kasacyjną – patrz: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 266/17, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Sytuacja uregulowana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie wystąpiła w odniesieniu do skarżącego kasacyjnie, a zatem nie można w tym zakresie mówić o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego na tej podstawie. Inne przesłanki nieważności o jakich mowa w pozostałych punktach art. 183 § 2 p.p.s.a. również nie wystąpiły w tej sprawie.

Uwagi poczynione wyżej co do nieważności postępowania sądowo-administracyjnego połączone z argumentacją wskazującą w sposób niebudzący wątpliwości, że przywołana wyżej Wspólnota wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie miała skutecznie powołany zarząd powoduje, że związane z tym zarzuty skargi kasacyjnej negujące tę okoliczność jawią się jako całkowicie nieusprawiedliwione. Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w motywach kwestionowanego orzeczenia, że odwołanie złożone w tej sprawie przez wskazywaną wyżej Wspólnotę złożył podmiot uprawniony należycie reprezentowany zaś samo odwołanie wniesiono w terminie, a zatem organ odwoławczy zobowiązany był rozpoznać je merytorycznie, co też prawidłowo uczynił. Tym samym całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej oznaczony jako nr 2, 3 i 4. Skoro odwołania, wbrew stanowisku skarżącego, nie wniosły osoby trzecie tylko podmiot uprawniony należycie reprezentowany, to nie było podstaw do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak też że organ odwoławczy winien stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania zamiast wydawać decyzję o uchyleniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Należy podkreślić w tym miejscu, że zaskarżona decyzja wydana została właśnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl wskazanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Kontrolując decyzję kasacyjną, sąd w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

W tej sprawie zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego było wadliwe. Przyczyną umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, jak zaznaczono był brak możliwości dokonania oględzin przedmiotowych komórek lokatorskich. Tym samym trafnie uznano, że organ pierwszej instancji w zasadzie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Jedyne ustalenie dotyczy braku szyldu na lokalu. Dlatego też zasadnie konkludowano, iż trudno wobec tego ustalić jaki stan faktyczny stanowił podstawę uznania dla organu pierwszej instancji, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż uzasadnienie decyzji wydanej w pierwszej instancji nie powołuje się na żadne okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Dlatego też za słuszne Sąd pierwszej instancji uznał rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Nie można tym samym podzielić zarzutu skargi kasacyjnej oznaczonego jako nr 5, gdyż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego i naruszeniem zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a jej uzasadnienie nie jest dotknięte poważnymi brakami.

Przede wszystkim uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy zobowiązał organ powiatowy do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. W tym zakresie mieści się również i okoliczność podnoszona w zarzucie oznaczonym w skardze kasacyjnej, jako zarzut 6, a dotycząca w szczególności umocowania A.D. do działania w imieniu wskazywanej wyżej Wspólnoty. Kwestia ta nie mogła być przedmiotem szczegółowego badania Sądu pierwszej instancji z uwagi na zakres kontroli zaskarżonej decyzji, a ten dotyczył wyłącznie prawidłowości zastosowania w tej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też zarzut ten (oznaczony jako nr 6) również nie jest usprawiedliwiony.

Na koniec należy wskazać, iż prowadzenie przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] z powództwa skarżącego sprawy przed sądem powszechnym o ustalenie nieistnienia, ewentualnie stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie uchwał wskazywanej Wspólnoty, w tym tej oznaczonej nr [...] nie jest zagadnieniem prejudycjalnym o jakim mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stąd też nie było podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed sądem powszechnym. Czyniony w tym zakresie zarzut oznaczony nr 7 jawi się również jako nieusprawiedliwiony.

Nie doszło w tej sprawie także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów (por. uchwałę NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39; także wyrok NSA z 20.08.2009 r. II FSK 568/08, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 27.08.2018r. II OSK 2226/18, LEX nr 253688; wyrok NSA z 18.09.2014 r. II GSK 1096/13, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.pl). Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje jaki stan faktyczny został przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest prawidłowe, zawiera wszelkie elementy przewidziane tą normą, jak też poddaje się ocenie i kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując precyzyjnie co stanowiło podstawę zastosowania w tej sprawie przepisu art. 151 p.p.s.a., a więc dlaczego oddalono wniesioną skargę. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie orzeczono, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.