Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 426/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
journal: Dz.U. 2019 poz 1170
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Bociaga Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Bystra Sidzina z dnia 20 października 2011 r. nr X/83/11 w sprawie zmiany uchwały nr V/31/11 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Bystra – Sidzina działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 142. poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 1 i art. 16 ust. 4-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o transporcie publicznym, podjęła w dniu 20 października 2011 r. uchwałę nr X/83/11 w sprawie zmiany uchwały Nr V/31/11 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Na mocy § 1 tej uchwały zmieniony został zapis § 1 Uchwały Rady Gminy Bystra-Sidzina Nr V/31/11 z dnia 31 marca 2011r. w sprawie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, w ten sposób, że zmieniany przepis otrzymał brzmienie: "§ 1. Ustala się stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Bystra - Sidzina, w wysokości 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym."

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę nr X/83/11 z dnia 20 października 2011 wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a to art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2475; dalej powoływanej jako "u.p.t.z."), poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie w § 1 uchwały stawek w postaci jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,04 złotych za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a więc zastosowanie stawek o dyskryminującym charakterze wbrew treści art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, który pozwala na pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy tak postawionym zarzucie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Okręgowy w Krakowie wskazał, że w powołanej uchwale przyjęto jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników maksymalną – ustaloną w u.p.t.z. – stawkę w kwocie 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych. Mimo, iż u.p.t.z. w art. 16 ust. 4 jednoznacznie wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki według niedyskryminujących zasad, w przedmiotowej uchwale w żaden sposób nie uwzględniono odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do nierównego traktowania niektórych z nich. Zdaniem Prokuratora Okręgowego w Krakowie przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami u.p.t.z., co - zdaniem skarżącego - wprost wynika z uzasadnienia projektu wspomnianej ustawy, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii, jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim jest przewóz". Prokurator w swojej argumentacji powołał się na stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrażone w uzasadnieniu do projektu ustawy o transporcie zbiorowym, w którym urząd podniósł, że "opłaty za korzystanie z przystanków (jak wskazano w uzasadnieniu mające służyć finansowaniu utrzymania czystości na ich terenie), w ocenie UOKiK, powinny być raczej dostosowane do np. wielkości taboru, autobusowego przewoźnika lub operatora oraz jakości przystanku, bowiem inny (wyższy) jest koszt utrzymania czystości na dworcu, niż na przystanku - zatoce. W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewodnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc zatrzymujący się na przystankach zatokach bez wiat będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. UOKiK postuluje, aby opłata za korzystanie z przystanków była ustalona proporcjonalnie do ich wykorzystania". Uwzględnienie powołanych uwag nastąpiło, zdaniem Prokuratora, poprzez wprowadzenie do u.p.t.z. pojęcia "niedyskryminujących stawek", co w jasny sposób wyjaśnia intencję ustawodawcy. W celu wykazania słuszności swojej argumentacji, w zakresie rozumienia pojęcia niedyskryminujących stawek, Prokurator powołał się na stanowiska wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II OSK 2860/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. III SA/Kr 1599/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. III SA/Łd 736/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sygn. II SA/Ke 556/17, II SA/Ke 1/2018 i II SA/Ke 5/2018. Dalej skarżący Prokurator podał, że w transporcie publicznym na terenie gminy występują minimum dwa rodzaje autobusów - małe i duże. Małe autobusy to pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie, a duże - powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie zostało przyjęte przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1. Zatem w przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie, natomiast w odniesieniu do przystanków już nie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest odgórnie wprowadzony formularz deklaracji od środków transportu DT-1, zawierający ów podział. Na tym tle brak podziału przy opłatach za przystanki ma na celu uzyskanie większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Istotna jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów, co stanowi średnio połowę długości "dużego autobusu" wynosząca 12-14 metrów. "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku, czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu "małego" na poziomie 20 osób jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego - średnio 50 osób, co przekłada się przykładowo na dwa razy więcej śmieci na przystanku, co za tym idzie dwukrotnie większe koszty utrzymania w czystości przystanku. Końcowo skarżący wskazał na poszczególne przepisy prawa na mocy których podjęto zaskarżoną uchwałę, przytaczając jednocześnie treść każdego z nich.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada Gminy wskazała, że wbrew stanowisku skarżącego, wielkość pojazdu, a więc ilość przewożonych pasażerów, nie została wskazana jako kryterium, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawki ani w tekście ustawy, ani w jej uzasadnieniu. W tym względzie organ powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach II SA/Ke 393/18. Zdaniem organu, wielkość taboru została przez skarżącego błędnie utożsamiona z ilością przewożonych osób, w sytuacji gdy powyższe kryterium zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy dotyczy ilości posiadanych przez poszczególnych przewoźników pojazdów. Dalej organ wskazał, że dyskryminacją jest nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Innymi słowy, jak wskazał organ, podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo. Zdaniem organu różnicowanie wysokości stawki w zależności od wielkości taboru danego przewoźnika stanowi niewątpliwie kryterium dyskryminacyjne, niedające się w żaden sposób usprawiedliwić, skoro opłata jest pobierana każdorazowo za zatrzymanie się danego pojazdu na przystanku. Zatem zamiarem autora projektu ustawy było, zdaniem organu, wprowadzenie zakazu różnicowania opłat ze względu na wielkość taboru, a więc ilość posiadanych przez poszczególnych przewoźników pojazdów. Inna interpretacja powyższego fragmentu uzasadnienia prowadzi do rozwiązań sprzecznych z istotą podejmowania działań mających na celu unikanie dyskryminacji. Mając na względzie powyższe organ wskazał, że jego zdaniem przywoływanie stanowiska Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zawartego w uwagach z dnia 20 lutego 2009 r. do projektu ustawy o transporcie zbiorowym jest niezasadne, bowiem organy samorządu terytorialnego muszą podejmować uchwały zgodnie z obowiązującym prawem, a więc przede wszystkim z ustawami i rozporządzeniami, a nie z ich projektami czy uwagami podmiotów uczestniczących w procesie legislacyjnym. Nie można skutecznie, zdaniem Rady Gminy, żądać stwierdzenia nieważności uchwały z powołaniem się na opinię UOKiK. Rada Gminy wskazała, że przy rozważaniu zasadności skargi należy wziąć pod uwagę specyfikę Gminy Bystra – Sidzina. Wskazano, że należy zwrócić uwagę na specyfikę lokalną Gminy Bystra-Sidzina, która w pełni uzasadnia zastosowanie jednej stawki. Jak wskazał organ podkreślić należy, iż publiczne przewozy pasażerów na terenie tej gminy są w całości realizowane przez pojazdy (tzw. busy) posiadające ok. 20 miejsc. Z tego względu zastosowanie kryterium różnicującego stawkę w oparciu o ilość przewożonych osób nie ma nie tylko uzasadnienia prawnego, na co zwrócono uwagę wyżej, jak również faktycznego. Podniesiono także, iż na terenie gminy nie znajdują się również dworce autobusowe, a przystanki autobusowe nie różnią się zakresem wyposażenia, czy standardem, co uzasadnia zastosowanie jednakowej, sprawiedliwej dla wszystkich przewoźników stawki za każde zatrzymanie się na przystanku. Analiza poprawności podejmowania uchwał powinna, zdaniem organu, uwzględniać również przebieg procesu legislacyjnego, względy, dla których rada gminy zdecydowała się na wprowadzenie danego rozwiązania. Nie polega na prawdzie, zdaniem organu, twierdzenie skarżącego, iż Rada Gminy Bystra – Sidzina w zaskarżonej, obecnie obowiązującej uchwale zastosowała maksymalną stawkę opłaty, która wynosi 0,05-zł. Dalej w odpowiedzi na skargę podano, że wskazać należy, iż uchwałą nr V/31/ll z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych Rada Gminy Bystra-Sidzina ustaliła, iż opłata za jedno zatrzymania środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem jest Gmina Bystra-Sidzina wynosi 0,05-zł. Uchwalone rozwiązanie spotkało się ze sprzeciwem przewoźników, przy czym nie kwestionowali oni zasadności ustalenia równej dla wszystkich stawki opłat, lecz jej wysokość. Organ wskazał, że w wyniku rozmów podjętych z przewoźnikami przez Radę Gminy Bystra-Sidzina wypracowano stanowisko, zgodnie z którym sprawiedliwym, uwzględniającym interesy wszystkich zainteresowanych stron, będzie ustalenie opłaty w wysokości 0,04-zł. Tym samym, jeszcze w tym samym roku, kolejną uchwałą nr X/83/ll z dnia 20 października 2011 r. w sprawie zmiany poprzedniej uchwały Rada Gminy Bystra-Sidzina obniżyła opłatę. Organ podkreślił, iż od tego czasu, tj. przez ponad dziewięć lat obowiązywania uchwały żaden z przewoźników prowadzących działalność na terenie gminy nie kwestionował wysokości stawki, nigdy zaś (zarówno w czasie obowiązywania poprzedniej uchwały, jak i obecnej) przewoźnicy nie poddawali w wątpliwość zastosowania przez gminę jednakowej dla wszystkich stawki opłaty. Organ wskazał, że po przeanalizowaniu sytuacji i uwzględnieniu specyfiki lokalnej Rada Gminy Bystra-Sidzina uznała, iż jednolite i jawne warunki dla wszystkich przewoźników prowadzących działalność gospodarczą na terenie Gminy w postaci jednakowej stawki opłaty są działaniem niedyskryminującym, świadczącym o jednakowym i sprawiedliwym traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych. Różne traktowanie podmiotów jest uznawane za dyskryminujące, chyba że zostanie wykazane, że podmioty te nie są jednakowe. W warunkach wykonywania przewozu na terenie Gminy Bystra – Sidzina nie zachodzą, w ocenie Rady Gminy Bystra – Sidzina podstawy do odstąpienia od zasady równego, jednakowego traktowania przewoźników, które uzasadniałaby zastosowanie różnych stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach komunikacyjnych. Argumentując zasadność konieczności wzięcia pod uwagę specyfiki faktycznych realiów jakich ma dotyczyć uchwała organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2019 r. wydanego do sygnatury akt I GSK 3169/18. Organ wskazał, że w skardze. zwrócono uwagę na obowiązujące przy wnoszeniu podatku od środków transportowych rozgraniczenie na autobusy posiadające mniej niż 22 miejsca do siedzenia oraz autobusy o liczbie miejsc równej lub większej niż 22 miejsca, stwierdzając: w przypadku podatków od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie, natomiast w odniesieniu do przystanków już nie (vide: skarga z dnia 9 marca 2020 r., s. 4). Zdaniem organu Prokurator błędnie zakłada, iż wskazany podział jest przejawem działania gminy. Tymczasem, jak wskazała Rada Gminy, przyjęte zróżnicowanie zostało wprowadzone w art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1170) i jego zastosowanie przez gminę jest obowiązkowe. Rada gminy, uchwalając stawki, może je różnicować, uwzględniając m.in. dopuszczalną masę całkowitą, co bezpośrednio wynika z ust. 2 komentowanego artykułu. Rada gminy nie może natomiast nie uchwalić stawki dla środka transportowego, który został wymieniony w art. 10 ust. 1 pkt 1-7. Oznacza to, że jeżeli np. w analizowanym artykule w pkt 1 wymieniony jest samochód ciężarowy o DMC od 3,5 do 5,5 tony, to rada gminy nie może uchwalić stawki tylko dla samochodów od 5,5 tony i wyżej, z pominięciem samochodów od 3,5 do 5,5 tony. Podobnie jest ze stawkami dla autobusów, gdzie ustawodawca wyróżnił dwie stawki - dla autobusów o liczbie miejsc do siedzenia mniejszej niż 22 i równej lub wyższej niż 22. Rada gminy powinna uchwalić co najmniej dwie stawki dla tych autobusów, ale może ich uchwalić więcej, różnicując je w zależności od liczby miejsc w autobusie. Dokonując dalszego różnicowania stawek, rada gminy powinna uwzględniać wysokość stawki maksymalnej (vide: R. Dowgier i in., Podatki i opłaty lokalne. Komentarz, Warszawa 2020, system informacji prawnej: LEX, komentarz do art. 10). Zatem obowiązujący podział nie może, zdaniem Rady Gminy, stanowić argumentu świadczącego o rzekomym działaniu gminy mającym na celu zróżnicowanie sytuacji przewoźników podczas ustalania stawek podatku, ani o wykonywaniu na jej terenie przewozów dużymi autobusami, gdyż powyższe rozgraniczenie zostało wprowadzone przez ustawodawcę, a jego stosowanie jest obowiązkiem każdej gminy. Końcowo w odpowiedzi na skargę zostało wskazane, iż zaskarżona została uchwała zmieniająca poprzednią uchwałę. Tym samym, zdaniem Rady Gminy, skutkiem stwierdzenia jej nieważności będzie obowiązywanie wcześniejszej uchwały, tj. uchwały nr V/31/ll Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, zgodnie z którą obowiązuje wyższa stawka opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Na wstępie należy podkreślić, że do zadań własnych gminy zależy między innymi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności w zakresie spraw: gminnych dróg, ulic, mostów oraz organizacji ruchu drogowego - art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713, powoływanej dalej jako "u.s.g."), a także lokalnego transportu drogowego - art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g.

Gmina jest również organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2357 z późn. zm.). Organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega między innymi na możliwości określania wysokości stawki opłaty za korzystanie z przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników, zgodnie z art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Określenie wysokości stawki następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Powołane przepisy wymieniają sprawy dotyczące zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty należące do zadań własnych gminy, między innymi w zakresie: organizacji ruchu drogowego, lokalnego transportu zbiorowego oraz utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Mają więc charakter normy kompetencyjnej, której rozwinięcie następuje w przepisach szczególnych, a gmina jest zobowiązana do realizacji zadań w tym przepisie wymienionych. Ustawodawca, kształtując upoważnienie rady gminy do wydania przedmiotowej uchwały wskazał, które kwestie pozostawił regulacji jednostki samorządu terytorialnego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, nie może tego upoważnienia przekraczać. Kryterium, którym przy kreowaniu wysokości stawki musi kierować się organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, a któremu ustawodawca nadał szczególne znaczenie poprzez ujęcie tego kryterium wprost w treści normy kompetencyjnej art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, jest kryterium "niedyskryminujących zasad". W przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". W orzecznictwie wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r., sygn. U. 4/90, OTK 1990, poz. 10). Ustalono też, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U. 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami (vide. Wyrok WSA w Krakowie z 7.07.2015 r., III SA/Kr 1599/14, LEX nr 1788214.). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty; uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców; uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej".

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W § 1 tej uchwały ustalono opłatę za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w wysokości 4 groszy. Jest to opłata stała i określono ją w prawie maksymalnej wysokości przewidzianej przez ustawę. Opłaty tej nie zróżnicowano we względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy. W związku z tym rozważenia wymaga kwestia, czy ustalenie stałej opłaty i to w prawie maksymalnej ustawowe wysokości 4 groszy spełnia wymóg uwzględnienia niedyskryminujących zasad.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w niniejszej sprawie należy dojść do wniosku, że Rada Gminy Bystra – Sidzina naruszyła przy ustanawianiu wysokości stawki opłaty zasadę niedyskryminacji. Rada Gminy nie wykazała w sposób dostatecznie przekonywujący dlaczego wysokość stawki nie została zróżnicowana w żaden sposób. Zdaniem Sądu nieprzekonywujący jest argument podnoszony przez organ, że przez czas obowiązywania uchwały lokalni przewoźnicy nie poddawali w wątpliwość zasadności ustalonej jednolicie dla wszystkich przewoźników stawki opłaty, a jedynie jej wysokość. Organ gminy powinien w sposób na tyle elastyczny kształtować wysokość opłat, że powinny one uwzględniać możliwość pojawienia się nowych przewoźników na rynku lokalnym. W tym kontekście należy odnieść się do argumentu, że transport lokalny jest realizowany przez tzw. busy, które posiadają około 20 miejsc. Po pierwsze Rada nie powinna tracić z pola widzenia możliwości zajścia takiej sytuacji, w której na lokalnym rynku pojawi się przewoźnik lub operator, którego pojemność pojazdów, jakie będzie posiadał we własnym taborze, przekroczy 20 miejsc, po drugie opłata o jakiej mowa w niniejszej sprawie dotyczy nie tylko przewoźników stale funkcjonujących na rynku lokalnym (do czego zdaje się odwoływać organ w odpowiedzi na skargę), ale również tych przewoźników, którzy korzystać będą z przystanków komunikacyjnych niezwykle sporadycznie lub wręcz jednorazowo. Pojemność pojazdów takich przewoźników może być dużo większa niż 20 osób. Po trzecie wyrażenie "około 20 miejsc" jest wysoce nieprecyzyjne, a organ nie wskazał, jaka jest granica błędu przy określeniu ilości miejsc. Po czwarte organ w żaden sposób nie wykazał, dlaczego ustalona przez niego wysokość stawki to akurat 4 grosze, w szczególności nie wskazano, jakimi kosztami utrzymania przystanków komunikacyjnych (w jakiej wysokości) generowanymi przez lokalnych przewoźników uzasadniona jest taka wysokość opłaty. Należy podkreślić, że fakt, że dochód z opłaty stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy o transporcie publicznym nie oznacza, że wysokość tych opłat może być ustalana w sposób zupełnie dowolny, byleby tylko mieściła się ona w ustawowych granicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w niniejszym składzie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 9 maja 2017 r. I FSK 1076/15, zgodnie z którym "opłata za korzystanie z przystanków jest pobierana w związku z konkretnym celem, wskazanym w art. 16 ust. 7 u.p.t.z. Gmina nie ma więc swobody wydatkowania dochodów uzyskanych z opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Środki te mogą być wydatkowane wyłącznie na cele wskazane w ustawie o publicznym transporcie drogowym, co przemawia za stanowiskiem, że opłata za korzystanie z przystanków jest daniną publiczną. Przedmiotowe opłaty jako dochody publiczne, przymusowo mogą być pobrane w drodze egzekucji administracyjnej". W związku z powyższym istnieje obowiązek precyzyjnego wykazania przez organ uchwalający opłaty zasadności po pierwsze uchwalenia w ogóle opłaty, a następnie dopiero również wysokości tej opłaty. Zdaniem Sądu Rada nie wykazała w sposób dostateczny zasadności uchwalonej wysokości opłaty. Niewystarczający jest w tej mierze argument o długoletnim funkcjonowaniu uchwały i braku sprzeciwu ze strony przewoźników lokalnych. Rada powinna wykazać, dlaczego ustalenie opłaty, w dacie podjęcia uchwały, w niższej wysokości nie spełniłoby celów jej ustanowienia, o których mowa w art. 16 ust. 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Odnosząc się do argumentu skarżącego, że ustanawiając wysokość podatku od środków transportu Gmina dostrzega rozgraniczenie na autobusy posiadające mniej niż 22 miejsca do siedzenia oraz autobusy o liczbie miejsc równej lub większej niż 22 miejsca, a nie dostrzega zasadności takiego podziału ustanawiając wysokość opłaty za zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym to stwierdzić należy, że nie jest to argument trafny. Sąd w pełni podziela stanowisko organu w tym względzie, z którego wynika, że jest to podział w pełni niezależny od Rady Gminy, narzucony przez ustawodawcę w art. 10 ust 1 pkt 7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i Rada Gminy nie ma możliwości nie podporządkować się temu podziałowi. Okoliczności te nie miały jednak w niniejszym postępowaniu znaczenia, z punktu widzenia wpływu na podjęte merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Końcowo konieczne jest odniesienie się do kwestii podniesionej w odpowiedzi na skargę, a mianowicie tej, że zaskarżona została uchwała zmieniająca poprzednią uchwałę. Tym samym skutkiem stwierdzenia jej nieważności będzie obowiązywanie wcześniejszej uchwały, tj. uchwały nr V/31/ll Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, zgodnie z którą obowiązuje wyższa stawka opłaty. W niniejszej sprawie okoliczność ta nie ma znaczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegając, że zaskarżony przepis jest dotknięty wadą powodującą jego nieważność, jest obowiązany do stwierdzenia tej nieważności, nawet jeżeli jej stwierdzenie w danych okolicznościach byłoby niecelowe.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia 20 października 2011 r. w całości. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości konieczne było z uwagi, że § 1 tej uchwały wyczerpywał całą istotną treść normatywną uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały tylko w części spowodowałoby, że byłaby ona uchwałą pustą, tj. nie niosącą ze sobą żadnych praw ani obowiązków. Taka uchwała naruszałaby art. 2 Konstytucji, bowiem nie można by było jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega jej regulacji oraz jakie niesie ze sobą konsekwencje. Jak słusznie wskazała M. Florczak-Wątor, "dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są (...) trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (zob. TK – K 33/00)" (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, art. 2). Częściowe stwierdzenie nieważności uchwały doprowadziłoby do sytuacji, w której zarówno pierwsze, jak i drugie z cytowanych założeń nie mogłoby być spełnione, co istotnie naruszałoby art. 2 Konstytucji.