Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 642/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 czerwca 2018 r. sprzeciwu L. O. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 lutego 2018 r., znak [...], nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 07 kwietnia 2017 r., znak: [...] – po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy i przebudowy budynku [...] zlokalizowanego na dz. [...] w L. [...] polegającej na wybiciu otworów okiennych w ścianie zachodniej, wykonaniu stropów żelbetowych parteru i piętra, przebudowie dachu z wykonaniem lukarn i okien połaciowych oraz schodów żelbetowych na poddasze - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi A. K. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem:

1. rozebrać deskę wiatrową z obróbką blacharską w ścianie zachodniej graniczącą z działką nr [...] oraz wymurować ścianę ogniową grubości 1 cegły na wysokość 30 cm ponad połać dachu;

2. rozebrać drewniane schody wejściowe do budynku przy ścianie północnej

3. zdemontować sześć połaciowych otwieranych okien w południowej połaci dachu od strony dz. nr [...] i zastąpić je przegrodami, zapewniającymi oświetlenie poddasza przeznaczonego do celów użytkowych, spełniających wymóg odporności ogniowej [...] - w terminie do dnia 25 września 2017 r.

Od decyzji tej odwołania wnieśli M. O., L. O. oraz A. K..

Po rozpatrzeniu odwołań Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia 27 lutego 2018 r., znak [...] - na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm. dalej: "Prbud") uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że PINB w B. wszczął niniejsze postępowanie administracyjne w związku z pismem I. O. z dnia 30 października 2002 r.

Przedmiotem postępowania są roboty budowlane wykonane przy budynku [...] zlokalizowanego na dz. [...] w L. . Budynek ten znajduje się w pierzei Rynku w L. , pochodzi z XVII w. i został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...], co skutkuje - co do zasady - od wejścia w życie ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, obowiązkiem uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na każde roboty budowlane wykonywane w takim obiekcie.

Przedmiotowy budynek usytuowany jest ścianą południową przy granicy z działką nr [...] (własność państwa G. ) i zachodnią przy granicy z działką nr [...] (obecnie własność L. O. i M. O.).

W związku ze skomplikowanym stanem faktycznym, wynikającym m.in. z wieloletniego postępowania, przypomniano chronologię wydanych odnośnie do przedmiotowego obiektu decyzji i pozwoleń oraz działań inwestorów po wydanym pozwoleniu na budowę. W sprawie przedmiotowego budynku zostały wydane rozstrzygnięcia:

1. Decyzja Naczelnika Gminy L. M. z dnia 15 lutego 1989r., znak [...] o pozwoleniu na remont i rozbudowę [...] na dz. [...] w L. . Rozbudowa była planowana w miejscu rozebranych w 1988r. drewnianych obiektów - stajni i przejazdowej wozowni, usytuowanych od strony zachodniej w odległości ok. 0.6m od budynku P.O.

2. Decyzja Naczelnika Gminy L. M. z dnia 20 sierpnia 1989r., o odmowie wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę i rozbudowę [...] (brak kopii decyzji w aktach sprawy)

3. Decyzja Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia 10 października 1989r., znak: [...] uchylająca decyzję Urzędu Gminy w L. z dnia 20 sierpnia 1989r. o odmowie wznowienia postępowania i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia

4. Decyzja Urzędu Gminy w L. z dnia 05 stycznia 1990r., znak: [...] (po wznowieniu postępowania w związku z decyzją Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia 10 października 1989r.), zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca pozwolenia na remont i rozbudowę [...]. Decyzja nie uszczegółowiła, jaki konkretnie projekt budowlany został zatwierdzony.

5. Decyzja Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia 26 marca 1990r., znak:[...] którą uchylono w całości decyzję Naczelnika Gminy L. M. z dnia 05 stycznia 1990r., znak GK- [...] i orzeczono o uchyleniu w całości decyzji z dnia, 15 lutego 1989r. znak [...]

6. Decyzja Urzędu Gminy w L. z dnia 15 marca 1990r., znak:[...] którą nakazano wstrzymać roboty budowlane, zabezpieczyć mury przed wpływem warunków atmosferycznych. Wg kopii decyzji w aktach decyzja ta wydana została "po rozpatrzeniu sprawy Ob. O. J." i nie wskazano w niej, jakiej inwestycji oraz działki dotyczy ani stanu zaawansowania robót.

7. Wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia 10 października 1996r., sygn. I C [...], nakazujący Gminie L. M. przywrócenie stanu poprzedniego działki ewidencyjnej nr [...] poprzez rozebranie rozbudowanej części budynku wybudowanej na tej działce do linii oznaczonej na mapie biegłego sądowego inż. G. z dnia 01 sierpnia 1993r kolorem zielonym i literami E-F.

8. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z 25 września 1998r., znak:[...], nakazująca na podstawie art. 66 Prbud B. K. rozebranie dostawionego wtórnie fragmentu ściany, zgodnie z wyrokiem sądowym, wykonanie zabezpieczenia fundamentów metodą iniekcji zagęszczającej lub podbijania, wykonanie iniekcji scalającej spękane mury i sklepienia przy pomocy zaczynów mineralnych, wzmocnienie więźby dachowej i naprawa pokrycia lub wykonanie docelowego pokrycia akceptowanego przez nadzór konserwatorski, wykonanie kotwienia ścian.

9. Pozwolenie konserwatorskie z dnia 26 października 1999r, znak: [...] na wykonanie prac w oparciu o dokumentację "Wielobranżowa koncepcja funkcjonalno-programowa adaptacja na zajazd turystyczny (...), opr. przez inż. W. Ł.. Aktualizacja rozwiązań konstrukcyjnych do projektu adaptacji domu [...] w L. na Zajazd [...]".

10. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 10 października 2000r., znak: [...], nakazująca A. K. w oparciu o art. 66 ust. 1 Prbud wykonanie robót zabezpieczających w zakresie jaki zawarty został w pkt. 4.1 "Aktualizacji rozwiązań konstrukcyjnych do projektu adaptacji [...] w L. na Zajazd [...]" dr. inż. S. K. tj. m.in. wyburzenie i przemurowanie wychylonej ściany południowej budynku, wykonanie fundamentów na głębokość 0,8m-l,2m poniżej projektowanego poziomu piwnic, wykonanie poszerzonej stopy fundamentowej. Wg ustaleń PINB decyzja ta została wykonana w zakresie pkt 1

11. Pozwolenie konserwatorskie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. Delegatura w T. z dnia 30 czerwca 2005r., na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie w oparciu o "Inwentaryzację arch.-budowlaną i ocenę techniczną wykonanych robót (...) w [...] w L. [...] oraz projekt zamienny" opr. przez mgr inż. E. M.-B. w 2004r.

12. Decyzja PINB w B. z dnia 20 kwietnia 2004r., wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prbud, nakazująca A. K. zamurowanie 2 otworów okiennych oraz wnęk w ścianie zachodniej, rozebranie schodów wejściowych przy ścianie północnej oraz wymurować ścianę szczytową zachodnią 30 cm ponad połać dachową oraz zaślepić istniejącą lukarnę od strony działki nr [...].

13. Decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2004r. znak: [...], którą uchylono ww. decyzję PINB i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na brak wyjaśnienia legalności większości wykonanych w budynku robót.

14. Decyzja Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. Delegatura w T., z dnia 13 lipca 2007r., znak: [...], nakazująca P.E. i A. K. przywrócenie do stanu poprzedniego elewacji budynku tzw. D. na działce [...] w L. , tj. usunięcie z elewacji ocieplenia ze styropianu.

15. Decyzja PINB z dnia 25 kwietnia 2008r., znak: [...], nakazująca A. K. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prbud wykonanie określonych czynności na obiekcie.

16. Decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2009r. znak: [...], którą zreformowano decyzję PINB w zakresie nałożonego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

17. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2010r., sygn. II SA/Kr [...] którym uchylono decyzję MWINB z dnia 23 października 2009r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 25 kwietnia 2008r.

18. Decyzja PINB z dnia 26 lutego 2013r., znak: [...], którą nakazano A. K. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, m.in. zamurowanie otworów okiennych w ścianie zachodniej materiałem o odporności ogniowej EI30 i rozbiórkę schodów przy ścianie północnej. Decyzję tą inwestor częściowo wykonał.

19. Decyzja MWINB z dnia 30 października 2013r., znak: [...], którą MWINB zreformował decyzję PINB w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku.

20. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014r., sygn. II SA/Kr [...]; na skutek rozpatrzenia wniesionej skargi uchylił decyzję MWINB z dnia 30 października 2013r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

21. Decyzja WUOZ w K. z dnia 30 czerwca 2015r [...], nakazująca doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu w zakresie demontażu styropianu z elewacji przyrynkowej i demontażu elementów stalowych z elewacji północnej.

22. Decyzja PINB w B. z dnia 07 kwietnia 2016r., znak: [...], będąca przedmiotem nin. postępowania odwoławczego.

Z dniem 02 grudnia 1998r. E. K. i A. K. aktem notarialnym zakupili od Gminy L. M. działkę nr [...] wraz z rozpoczętą rozbudową i [...] Słusznie zatem wskazują skarżący, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z 25 września 1998r., znak:[...], nakazująca na podstawie art. 66 P. B. Kisielowskiemu rozebranie dostawionego wtórnie fragmentu ściany zgodnie z wyrokiem sądowym, mogła zostać skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Pozostaje jednak w obiegu prawnym i wywołała określone skutki prawne i faktyczne.

Dalej organ odwoławczy opisał przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe, wskazując na przeprowadzone w sprawie oględziny i rozprawy administracyjne oraz zeznania stron postępowania i świadków, a także zebrane w sprawie dowody z dokumentów, w tym pochodzące z innych postępowań administracyjnych i sądowych.

Po analizie obszernego materiału dowodowego MWINB stwierdził, iż stan faktyczny i prawny sprawy jest szczególnie skomplikowany, zarówno z uwagi na obszerność jak sposób gromadzenia materiału dowodowego, jak i długotrwały przebieg postępowania oraz wielokrotnie wydawane w sprawie rozstrzygnięcia uchylane w trybie instancyjnym i administracyjno-sądowym.

W pierwszej kolejności odniesiono się do przyjętego przez organ I instancji trybu legalizacji robót, związanych z przebudową i rozbudową budynku tzw. [...]. Zdaniem MWINB wydany przez organ I instancji skarżoną decyzją nakaz nie doprowadzi inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Roboty związane z przebudową budynku istniejącego nadal nie są zakończone, a budynek nie nadaje się do użytkowania, zatem nie będzie miał w niniejszej sprawie zastosowania art. 51 ust. 7 Prbud. Przebudowywany budynek [...] wraz z rozbudową, przy którym inwestor realizował roboty budowlane w grudniu 2011 r., nadal jest w stanie surowym, częściowo bez okien i bez instalacji wewnętrznych, którego funkcja po przebudowie nie znajduje odzwierciedlenia w żadnym, zatwierdzonym stosowną decyzją administracyjną projekcie budowlanym. Inwestor nie posiada, zatem żadnej decyzji administracyjnej ani zatwierdzonej dokumentacji, uprawniającej do zakończenia robót budowlanych, związanych z przebudową przedmiotowego obiektu zabytkowego i jego rozbudową. W ocenie MWINB zaistniały przesłanki do wstrzymania robót wykonywanych bez wymaganego pozwolenia i wydania właściwej decyzji, mającej na celu doprowadzenie obiektu do staniu zgodnego z prawem. Tym samym podstawa prawna rozstrzygnięcia tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust.7 jest nieprawidłowa. Inwestor nadal nie będzie miał uprawnienia do kontynuacji robót i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie po przebudowie w związku ze zmianą funkcji.

Następnie odniesiono się do wskazań zawartych w wydanych w sprawie wyrokach WSA w Krakowie (sygn. II SA/Kr [...] i II SA/Kr [...]) oraz omówiono przeprowadzone dowody. Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził stanowisko, że bezsprzecznie A. K. prowadził przebudowę [...] bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę i bez kompleksowej dokumentacji, posiadającej wymagane prawem uzgodnienia.

Ponieważ po uchyleniu obu decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją z dnia 26 marca 1990r. w obiegu prawnym nie było już ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zatwierdzonego nią projektu budowlanego, nowy inwestor i właściciel obiektu, nie miał żadnych uprawnień do wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, poza zakresem określonym w ww. decyzjach nadzoru budowlanego, w tym również do wykonania dachu nad rozbudową od strony zachodniej. W ocenie MWINB dach nad nową częścią został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy doszedł jednak do wniosku, że budowa dachu nad parterową dobudową nie powinna być legalizowana, jako odrębna część, w trybie art. 48 Prbud. Odrębna legalizacja przebudowy wraz z rozbudową - bez dachu nie będzie stanowić doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przebudowa [...] wraz przebudową dachu oraz wykonaniem rozbudowy do wys. ok. [...] pustaka nad płytą żelbetową nad parterem spełnia, zatem kryteria dla wdrożenia trybu legalizacyjnego, określonego przepisami art. 50 i 51 Prbud.

Przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia była konkluzja, że właściwą procedurą legalizacji będzie tryb wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane oraz sporządzenie i zatwierdzenie kompleksowej dokumentacji projektowej w decyzji administracyjnej, co umożliwi zbadanie zgodności z prawem całości zamierzonej przez inwestora inwestycji, z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych, planistycznych i ustawy o ochronie zabytków oraz docelowo umożliwi inwestorowi wystąpienie o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają przyjęcie wskazanego trybu, opartego na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prbud. We wskazanym trybie organ nadzoru budowlanego, po wstrzymaniu robót w oparciu o art. 50 ust. 1 Prbud nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przy czym przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (art. 51 ust. 1 pkt. 3) . Podkreślono, że w tym trybie PINB zobligowany również będzie do zbadania projektu usytuowania dobudowy na działkach budowlanych w odniesieniu do właściwych w sprawie przepisów planistycznych i techniczno-budowlanych, zgodnie z art. 35 Prbud. oraz uzyskania na projekcie wszystkich wymaganych prawem uzgodnień i decyzji, w tym stosownego, aktualnego pozwolenia konserwatorskiego, odnoszącego się do wszystkich wykonanych i zamierzonych w obiekcie zabytkowym robót. Dokumentacja zgodna z obowiązującymi przepisami wykaże, czy wykonany remont i przebudowa spornego budynku została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, i przepisami o ochronie zabytków oraz jakie funkcje w rzeczywistości będzie pełnić budynek. Umożliwi również stronom postępowania wgląd w dokumentację i tym samym prawidłową ochronę ich interesów.

Stwierdzono, że PINB niewłaściwie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust.7 Prbud, bowiem roboty związane z realizacją inwestycji nie zostały zakończone. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że roboty związane z przebudową i dobudową zostały zakończone w sposób zgodny z prawem umożliwiający przyjęcie obiektu o zmienionej funkcji do użytkowania, po wykonaniu wskazanych w skarżonej decyzji robót. Nie ustalono, jakie roboty winny być jeszcze wykonane i na jakiej podstawie, aby inwestycja rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, mogła być zakończona w sposób przewidziany przepisami prawa i przyjęta do użytkowania oraz jak inwestor mógłby legalnie zakończyć inwestycję.

Na koniec organ odwoławczy odniósł się do zarzutów stron podniesionych w odwołaniach.

Od opisanej wyżej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego sprzeciw (nazwany "skargą") wniosła L. O.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. Błędne zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż wzniesiona na działce nr [...] w L. samowola budowlana może zostać zalegalizowana, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał zastosowanie procedury w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego zmierzających do rozbiórki całej części dobudowywanego budynku.

2. Naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego grafologa w zakresie ustalenia daty faktycznego sporządzenia decyzji z roku 1989, podczas gdy organ administracyjny wobec przedstawionych przez uczestników postępowania argumentów był zobowiązany dopuścić tego typu dowód.

3. Naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażające się brakiem realizacji wskazań nałożonych na organy administracyjne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 201 oraz wyroku z dnia 11 kwietnia 2014r.

4. Błędne ustalenie, iż sporny budynek był wybudowany już w maju 1989r., podczas gdy był on wykonany jedynie do poziomu piwnic, a nadto fundamenty pod te piwnice zostały wykonane w okresie przed wydaniem decyzji z 1989 roku.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji a to celem prawidłowego rozpoznania odwołań od decyzji PINB w B. z dnia 7 kwietnia 2017 r. wniesionych przez L. i M. O., względnie o uchylenie decyzji organów I i II instancji celem nakazania rozbiórki całego budynku wzniesionego na działce [...].

Odpowiedź na sprzeciw nie została sporządzona.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.).

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Przyjęty w kodeksie postępowania administracyjnego model dwuinstancyjności postępowania wymaga, by rozpatrując odwołanie organ II instancji ponownie rozpoznawał sprawę administracyjną. Organ ten nie tylko dokonuje kontroli wydanej wcześniej w I instancji decyzji, lecz w pełni i na nowo ustala stan faktyczny oraz dokonuje jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie, z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Zaskarżona sprzeciwem decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego narusza art. 138 § 2 k.p.a. i z tego względu wymaga uchylenia.

Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie administracyjne toczy się od 2002 roku, a więc ponad 15 lat. Stan faktyczny i prawny w sprawie jest bardzo skomplikowany z uwagi na liczne postępowania administracyjne toczące się przed różnymi organami administracji, sądami powszechnymi i administracyjnymi (decyzja o pozwoleniu na budowę, decyzje wydawane przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, decyzje konserwatorskie – pozwolenia i nakazy, czy wreszcie wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia 10 października 1996 r. sygn. IC [...], nakazujący częściowe rozebranie rozbudowanego fragmentu budynku). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie również dwukrotnie uchylał decyzje wydawane w tej sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazując na konieczność dokładnego ustalenia, jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane, w jakim okresie i czy – w świetle wyżej wymienionych rozstrzygnięć – można je było uznać za legalne.

Tymczasem po 15 latach postępowania MWINB doszedł do wniosku, że dotychczasowy tryb postępowania (tj. nakładanie na inwestora obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) jest wadliwy, bowiem należy inwestora zobowiązać do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

W art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w trzech kolejnych punktach przewidziano trzy możliwe wyrzeczenia w sentencji decyzji administracyjnej. Każde z nich ma jednak zastosowanie w odmiennym stanie faktycznym. Do zastosowania pkt 3 – czyli nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego – konieczne jest spełnienie hipotezy tego przepisu, a więc istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi bowiem: "W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – [organ nadzoru budowlanego] nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian".

Organ odwoławczy nie wyjaśnił jasno, dlaczego przyjął, że hipoteza tego przepisu została spełniona w niniejszej sprawie. Wskazuje jednak, że mamy do czynienia z inwestycją rozpoczętą na podstawie pozwolenia na budowę z 1989 roku, a opracowanie kompleksowej dokumentacji w postaci projektu budowlanego zamiennego wraz ze stosowanymi uzgodnieniami pozwoli na zakończenie inwestycji w sposób przewidziany przepisami prawa i jej przyjęcie do użytkowania. Zastosowanie dotychczasowego trybu postępowania zdaniem MWINB spowoduje sytuację, w której inwestor nadal nie będzie miał uprawnienia do kontynuacji robót i uzyskania pozwolenia na użytkowanie po przebudowie w związku ze zmianą funkcji.

W okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko to nie może znaleźć aprobaty Sądu.

Przede wszystkim nie można mówić o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak jednoznacznie ustalono w trakcie postępowania Naczelnik Gminy L. M. wydał dla inwestora – gminy L. M. decyzję z 15 lutego 1989 r., znak [...] o pozwoleniu na remont i rozbudowę [...] na dz. [...] w L. . Decyzja ta została jednak uchylona w dniu 26 marca 1990 r. MWINB za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie (wyrok w sprawie sygn. II SA/Kr [...]) przyjął, że roboty budowlane wykonane na podstawie tej decyzji w dacie jej obowiązywania były legalne.

MWINB ustalił również, że w dniu 2 grudnia 1998 r. E. i A. K. zakupili od gminy L. M. działkę nr [...] z rozpoczętą rozbudową i [...].

Wszczęcie postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nastąpiło w 2002 roku w związku z robotami budowlanymi podjętymi przez A. K.. Podkreślić należy, że miało to miejsce 12 lat po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.

W żaden sposób nie da się przyjąć, że możliwe odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę po uchyleniu tejże decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym bardziej po upływie kilkunastu lat od takiego uchylenia. Zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie jest, więc w niniejszej sprawie możliwe, ponieważ jego hipoteza odnosi się do całkowicie odmiennych stanów faktycznych. Wskazuje na to również treść art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Z przepisu tego wprost wynika, że decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3) wydaje się w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, która dopiero na kolejnym etapie jest uchylana na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto – wbrew stanowisku organu odwoławczego zawartemu w zaskarżonej decyzji – celem postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane nie zawsze jest kompleksowe zakończenie prowadzonych nielegalnie robót budowlanych tak, aby inwestor mógł przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Celem decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, natomiast wydawanej na podstawie pkt 1 tego przepisu jest doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Dopiero po osiągnięciu tego celu można rozważać wystąpienie o pozwolenie na budowę celem dalszego – już legalnego – realizowania inwestycji. Organy nadzoru budowlanego nie mogą jednak zastępować inwestora i nakładać na niego obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w stosunku do inwestycji, którą tenże inwestor od samego początku prowadzi bez wymaganej prawem dokumentacji.

Podsumowując należało uznać, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż prawidłowy w niniejszej sprawie będzie tryb, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest błędne, bowiem hipoteza tego przepisu nie przystaje do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie.

Z uwagi na ograniczenie kognicji sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu przez powołany wyżej art. 64e p.p.s.a. wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. - Wojewódzki Sądu Administracyjny w Krakowie nie mógł odnieść się do zarzutów sprzeciwu (nazwanego przez skarżącą "skargą"), z których żaden nie dotyczy naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.