Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 481/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105,  art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50  ust. 1,  art. 51  ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 41  ust. 2,  art. 59  ust. 1  pkt 8
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z udziałem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 991/10 w sprawie ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 481 / 11

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Opolskim umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności funkcjonowania tartaku na działce nr [-D/3-] k.m. [...] w [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając z urzędu, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Po rozpatrzeniu wniosku B. i J. K., decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozstrzygnięcie to utrzymano w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Obie powyższe decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały w wyniku skargi B. K. i J. K. uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 619/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dla ustalenia czy wnioskujący legitymują się interesem prawnym, koniecznym dla skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego, organ winien ustalić, czy inwestycja objęta kontrolowaną decyzją ma wpływ na korzystanie przez nich z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem oraz czy nie ogranicza ona ich uprawnień właścicielskich. Zdaniem Sądu dopiero dokładne ustalenie przez organ usytuowania działki skarżących względem nieruchomości, na której zlokalizowana jest hala tartaku, przeanalizowanie obszaru oddziaływania inwestycji wobec nieruchomości skarżących zabudowanej budynkiem mieszkalnym, a następnie ocena dokonanych ustaleń w aspekcie unormowania art. 28 k.p.a. pozwoli na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r.

W uzasadnieniu swej decyzji organ stwierdził, iż B. i J. K. są stroną niniejszego postępowania, bowiem tartak należy do inwestycji, która może znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast należące do skarżących działki o nr ewid. [-A-] i [-B/1-], pomimo że nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr [-D/3-], na której wybudowano tartak, to znajdują się w takiej odległości od niego, że mogą znajdować się w zasięgu oddziaływania tejże inwestycji. Przepisem, który uzasadnia przyznanie skarżącym statusu strony jest art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.).

Rozpoznając wniosek B. i J. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. organ wskazał, że hala tartaku położonego na działce nr [–D/3] została wybudowana na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Opolu z dnia [...] maja 1993 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i pozwolenia na budowę udzielonego M. i G. P. Nieważność decyzji z dnia [...] maja 1993 r. została następnie stwierdzona decyzją Wojewody Opolskiego z dnia [...] września 1999 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż lokalizacja inwestycji pozostawała w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice, zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Komprachcicach z dnia 25 września 1980 r. Zgodnie z planem, działki, na których ustalono lokalizację tartaku, były przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową rozproszoną. Sprzeczność przedmiotowej inwestycji z treścią planu zagospodarowania przestrzennego została stwierdzona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] czerwca 1994 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] listopada 1992 r., ustalającą lokalizację inwestycji na działkach nr [-D-] i [-C-] w [...]. Decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] września 1999 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 1999 r., zaś skarga na tę ostatnią została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2001 r. (sygn. akt IV SA 2331/99).

W związku z ostatecznym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Opolu z dnia [...] maja 1993 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie legalności użytkowania tartaku. W dniu 4 kwietnia 2003 r. przeprowadzono kontrolę obiektu, podczas której stwierdzono, że hala tartaku została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1993 r. oraz oddana do użytkowania na podstawie zgłoszenia zakończenia robót z dnia 6 października 1993 r. oraz zawiadomienia z dnia 15 listopada 1994 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności funkcjonowania tartaku, z uwagi na to, że w czasie stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia obowiązywał już nowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Komprachcice nr XXV/204/2001 z dnia 12 listopada 2001 r., Dz. Urz. Woj. Opol. Nr 127, poz. 1319). W ocenie organu w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. lokalizacja przedmiotowego tartaku nie naruszała ustaleń obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Polska Nowa Wieś, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Komprachcice z dnia 12 listopada 2001 r., bowiem zgodnie z tymże planem tartak znajdował się na terenie oznaczonym symbolem 1P/S/UK- teren nieuciążliwej działalności gospodarczej, z przeznaczeniem pod zakłady: produkcyjne, produkcyjno- usługowe, budowlane, usług transportowych, samochodowych, technicznych, komunalnych, handlowych, w tym hurtownie itp. Na powyższym terenie dopuszczono adaptację istniejących zakładów znacząco oddziałujących na środowisko- bez prawa rozwoju działalności produkcyjnej- pod warunkiem, że ich działalność, z uwzględnieniem transportu, nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska na położonych w pobliżu terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Późniejsze wyroki sądów administracyjnych, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Op 575/08), którymi stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Komprachcice z dnia 12 listopada 2001 r., nie mogą zdaniem organu stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r., ponieważ zostały wydane po tej decyzji, a organ w postępowaniu nieważnościowym bada zgodność z przepisami, w tym przepisami prawa miejscowego, obowiązującymi w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego w sposób legalny, a więc zgodnie z przepisami prawa. Odwołując się do regulacji art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.), która obowiązywała w czasie realizacji inwestycji. Organ przytoczył ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którymi inwestor dopełnił wymogu zawiadomienia w dniu 15 listopada 1994 r. o oddaniu obiektu do użytku. Skoro, zatem ustalono, że obiekt użytkowany jest legalnie to decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie można było zarzucić rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nadto organ podkreślił, że decyzji tej nie można także zarzucić, że jest dotknięta którąkolwiek z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku B. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji i podtrzymał dotychczasową argumentację, podkreślając konkluzję o legalnym użytkowaniu obiektu i jego zgodności z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu, zdaniem organu, decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. Skuteczne zgłoszenie obiektu do użytkowania powoduje, że niemożliwe jest prowadzenie wobec niego postępowań w trybie przepisów rozdziału V Prawa budowlanego z 1994 r., bowiem przepisy zawarte w tym rozdziale mogą być jedynie stosowane na etapie budowy, tj. od momentu rozpoczęcia inwestycji do momentu jej formalnego zakończenia, przez co należy rozumieć dopuszczenie obiektu do użytkowania. Skoro, zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do wydania jakiegokolwiek nakazu w postępowaniu w sprawie legalności obiektu, umorzenie postępowania nie mogło być uznane za rażąco naruszające prawo.

Ponadto organ uznał, że nie można czynić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zarzutu z tego, iż oceniał zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podjętym uchwałą Rady Gminy Komprachcice z dnia 12 listopada 2001 r. W związku z tym, że poprzedni plan miejscowy przestał obowiązywać, organ ten zobowiązany był do oceny zgodności inwestycji z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a według niego tartak znajdował się na terenie oznaczonym symbolem 1P/S/UK. Fakt zaś późniejszego, tj. po wydaniu badanej decyzji organu powiatowego, wyeliminowania z obrotu prawnego powyższej uchwały z dnia 12 listopada 2001 r. nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności badanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Skargę na powyższą decyzję złożyli B. i J. K., wnosząc o uchylenie jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji lub o stwierdzenie ich nieważności oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Skarżący wskazali na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i art. 105 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Wskazując na ustalenia organu odnośnie legalności użytkowania hali tartaku - oddanie do użytkowania na podstawie zgłoszenia zakończenia robót z dnia 6 października 1993 r. oraz zawiadomienie o oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania z dnia 15 listopada 1994 r., zgodność użytkowania z obowiązującym w dniu wydania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 listopada 2001 r. (teren oznaczony symbolem 1P/S/UK) Sąd uznał, że skoro organ nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania, co do legalności użytkowania hali tartaku, to prawidłowo umorzył je jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji podzielając ustalenia zawarte w kontrolowanej decyzji wskazał, iż roboty budowlane wykonane na podstawie pozwolenia na budowę, które z jakichkolwiek przyczyn okazały się wadliwe nie stanowią samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Wobec powyższego surowe konsekwencje prawne przewidziane w tym przepisie nie mogą być zastosowane wobec inwestora, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się on decyzją o pozwoleniu na budowę. W takich sytuacjach organ powinien zastosować procedurę określoną w art. 50- 51 Prawa budowlanego z 1994 r., która zmierzała do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę był brak jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wobec ustalenia przez organ w toku postępowania, że obowiązujące przepisy prawa miejscowego dopuszczały funkcjonowanie istniejących zakładów, organ uznał prowadzenie postępowania naprawczego za bezprzedmiotowe.

W tych okolicznościach Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji nadzorczej, że decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie jest dotknięta żadną z wad przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, że prowadzenie z urzędu postępowania naprawczego jest bezprzedmiotowe (zbędne) wobec faktu, iż w tym postępowaniu istotne są wyłącznie okoliczności związane z doprowadzeniem danego obiektu budowlanego do zgodności z przepisami, a w dacie umorzenia postępowania organ nadzoru budowlanego nie stwierdził podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków z art. 50 - 51 Prawa budowlanego z 1994 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, został przeprowadzony prawidłowo, gdyż obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a. w stosunku do badanej decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. przez stwierdzenie, czy prawidłowo organ ten zastosował art. 156 k.p.a., dokonując kontroli nadzorczej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i J. K. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to przez:

- jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a., art. 105 k.p.a., art. 107 § 1 i 2 k.p.a., art. 50 - 51 i art. 59 Prawa budowlanego z 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że zakres postępowania nadzorczego został przeprowadzony w niniejszej sprawie prawidłowo, bowiem Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. prawidłowo zastosował art. 156 k.p.a., dokonując kontroli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w dniu [...] kwietnia 2003 r. oraz błędne przyjęcie, że prowadzenie postępowania naprawczego wobec obiektu, który zajmował tartak, było bezprzedmiotowe wobec nie stwierdzenia przez wyżej wskazany organ nadzoru budowlanego podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków z art. 50- 51 Prawa budowlanego oraz błędne przyjęcie, że brak podstawy prawnej w sentencji decyzji oraz jej uzasadnieniu nie stanowi w zaistniałym stanie faktycznym rażącego naruszenia prawa,

- błędną wykładnię art. 156 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, że weryfikacja decyzji w postępowaniu nieważnościowym w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji, w stosunku, do której toczy się postępowanie nie pozwala na podważenie decyzji opartej na podstawie aktu prawnego (aktu prawa miejscowego) następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego jako nieważnego,

- naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezwiązanie się w całości oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Opolu z dnia 24 maja 2005 r. (sygn. akt II SA/Op 257/04), który uznał, że postępowanie zakończone decyzją o umorzeniu postępowania z dnia [...] kwietnia 2003 r. bez powołania w uzasadnieniu prawnym przepisów prawa budowlanego nie zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym pozwalającym na stwierdzenie, czy zamierzenie inwestycyjne objęte pozwoleniem budowlanym z dnia [...] maja 1993 r. odpowiada wymogom prawa budowlanego;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że kontrolowana decyzja nadzorcza Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] lipca 2007 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną z "art. 156 § 1 pkt k.p.a.", bowiem odmawia stwierdzenia nieważności decyzji PINB w powiecie opolskim z dnia [...].04.2003 r. pomimo, że ta wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, bowiem sentencja tej decyzji oraz jej uzasadnienie nie spełniało przesłanek z art. 107 k.p.a. w zakresie powołania podstawy prawnej i jej uzasadnienia,

- naruszenie przepisów art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie rozpoznania kwestii sposobu i prawidłowości ustalenia przez organy administracyjne, że obiekt tartaku użytkowany jest legalnie, bowiem został zgłoszony do użytkowania oraz jego zgodności z obowiązującym w dacie orzekania nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz pominięcie rozpoznania kwestii zgodności obiektu z przepisami prawa,

- art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie ustalił prawidłowo zakresu sprawy przyjmując za organami, że kwestią rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego była sprawa legalności użytkowania hali tartaku, podczas, gdy organ nadzoru budowlanego w postępowaniu zakończonym decyzją dnia [...].04.2003 r. rozpoznawał sprawę dot. legalności funkcjonowania obiektu tartaku, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przedmiotu postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości oraz zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ przeprowadzający postępowanie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie nawet treści kontrolowanej decyzji oraz prawidłowości zastosowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego procedury administracyjnej przy wydaniu decyzji, skutkiem czego błędnie ustalił, że kwestionowana decyzja nie narusza rażąco przepisów prawa. Ograniczono się jedynie do ogólnego powołania się na nowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie wyrokowania przez Sąd w dniu 11 grudnia 2001 r. mimo, że plan ten nie obowiązywał już w dacie orzekania przez organ, albowiem został wyeliminowany z obrotu prawnego.

Także zdaniem strony, aprobując pogląd organu administracyjnego, co do bezprzedmiotowości postępowania, Sąd błędnie zinterpretował przepisy art. 50- 51 i art. 59 Prawa budowlanego w związku z art. 105 k.p.a., przyjmując, że pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, zgłoszenie obiektu do użytkowania oraz stwierdzenie jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego skutkować winno umorzeniem postępowania.

Autor kasacji wskazał, iż w uzasadnieniach decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r., [...] sierpnia 2007 r. oraz [...] stycznia 2010 r. i [...] marca 2010 r. brak jest jakichkolwiek rozważań na okoliczność, czy kontrolowana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego działalność tartaku powodowała przekroczenie standardów jakości środowiska w pobliżu terenów zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Organy nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie z dnia 15 listopada 1994 r. o oddaniu obiektu budowlanego do użytku nie zawiera żadnej adnotacji (pieczęć organu, podpis pracownika, data wpływu do organu, czy innej) co do tego kiedy i przez którego pracownika Urzędu Rejonowego zostało przyjęte to zgłoszenie. Z protokołu oględzin z dnia 10 listopada 1994 r. wynika, że obiekt był już użytkowany, ale nie zgłoszony do użytkowania, w związku, z czym zobowiązano inwestora do dostarczenia dokumentów, w tym zgłoszenia do użytkowania w dniu 15 listopada 1994 r. Brak jest jednak jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie tego, że takie zgłoszenie w tym dniu rzeczywiście miało miejsce, co nigdy nie zostało skontrolowane przez organy.

W dniu 30 listopada 2011 r., do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo B. i J. K. z załączonym do niego raportem z badania emisji hałasu.

W piśmie z dnia 24 lutego 2012 r. (data wpływu pisma) do niniejszego postępowania zgłosił swój udział Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

M. P., G. P., M. P. i K. P. w piśmie z dnia 12 marca 2012 r. zakwestionowali zasadność stanowiska prezentowanego przez Prokuratora.

Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 991/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez J. K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Rozpoznając przedmiotową sprawę, merytoryczne odniesienie się do jej aspektów poprzedzić należało ogólnymi rozważaniami na temat zakresu prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności jego podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyłaniające się na tym tle podstawowe zagadnienie dotyczy określenia sposobu prowadzenia takiego postępowania we wzorcowym układzie, a więc precyzyjnego ustalenia, na jakie czynności organu należy podzielić tego rodzaju postępowanie.

Odwołując się do poglądów doktryny, podkreślić przede wszystkim trzeba, iż wada decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie odnosi się do przepisów stanowiących podstawę prawną kontrolowanego w tym trybie rozstrzygnięcia i jako takich wymienionych w nim, lecz dotyczy stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, str. 630). Nie oznacza to oczywiście, iż podstawa prawna kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji nie podlega w ogóle ocenie organu. Postępowania nadzwyczajne pozostają przecież w ścisłej zależności od postępowania zwykłego (głównego), skoro służą one poddaniu weryfikacji tego ostatniego. Ma ono charakter służebny, albowiem jego byt prawny jest uzależniony od uprzednio przeprowadzonego postępowania głównego. Na ich przedmiot składa się weryfikacja prawidłowości dokonania autorytatywnej konkretyzacji norm materialnego prawa administracyjnego z zachowaniem reguł obowiązujących wyznaczonych przepisami prawa procesowego administracyjnego (B. Adamiak [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red. nacz.). System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne. Tom 9. Warszawa 2010, str. 234- 235). Poddanie ocenie kontrolowanej decyzji jest jednak efektem końcowym tego postępowania. Początkowe działania organu sprowadzają się w pierwszym rzędzie do odtworzenia stanu faktycznego sprawy na dzień wydania weryfikowanej decyzji. O ile, nie jest on kwestionowany, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, co pozwala na jego bezpośrednie przyjęcie, to kolejny krok stanowi odtworzenie stanu prawnego i zdekodowanie właściwej normy prawnej do rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy administracyjnej. Dopiero porównanie tej normy z podstawą prawną podjętego rozstrzygnięcia pozwala na ocenę, czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa (jakimkolwiek). W następnym etapie zadaniem organu jest natomiast ocena stopnia tej wadliwości i określenie konsekwencji prawnych dla tego ustalenia, w tym czy zachodzi konieczność usunięcia kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego ze względu na kwalifikowaną postać tej wadliwość, tj. rażącego (szczególnie istotnego) naruszenia prawa. Dopiero też na tym etapie postępowania następuje badanie, czy naruszenie przepisu wynika z jego bezpośredniego rozumienia, czy też wymaga on stosowania metod wykładni. Podkreślić jednak trzeba, iż rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji pierwsze działania organu zawsze odnosić się będą do owej decyzji pierwotnej oraz okoliczności faktyczno- prawnych, które stanowiły podstawę jej podjęcia. Nie ma przy tym znaczenia, na wstępnym etapie postępowania, że rozpoznawany wniosek jest kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji (wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji), bowiem okoliczność ta będzie analizowana dopiero w następnych fazach postępowania przy kwalifikowaniu ewentualnie stwierdzonej wadliwości, tj. oceny czy zaakceptowanie wadliwości decyzji pierwotnej jako niestanowiącej rażącego naruszenia prawa, samo nie stanowiło o takim naruszeniu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, uznać należało, że przeprowadzona przez organy administracyjne kontrola nieważnościowa odbiegała istotnie od powyżej zaprezentowanego schematu, przez co nie zostały należycie ocenione wszystkie aspekty sprawy, które winny być wzięte pod uwagę przy jej końcowym rozstrzyganiu. Z tych też przyczyn weryfikacja Sądu pierwszej instancji, nadmiernie upraszczająca przy tym okoliczności stanu faktycznego, była wadliwa.

I tak zauważyć trzeba, iż nie stanowiło wątpliwości Sądu to, że prowadząc postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r., organ powinien zastosować procedurę określoną w art. 50- 51 Prawa budowlanego z 1994 r., a czego organ nie wykonał. W tym zakresie Sąd przywołał ocenę wyrażoną przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. wskazując, że postępowanie prowadzone w tym trybie zmierzało do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz przyjął, że "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) zasadnie uznał, że prowadzenie postępowania naprawczego jest bezprzedmiotowe (zbędne) wobec faktu, iż (...) w dacie umorzenia postępowania organ nadzoru budowlanego nie stwierdził podstaw do nałożenia inwestorów obowiązków art. 50- 51 Prawa budowlanego". Podstawy takiego stanowiska, winny jednak budzić wątpliwości Sądu pierwszej instancji. Już pobieżna lektura decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. prowadzi do wniosku, że prócz podstawy z art. 105 k.p.a., organ ten nie powołał żadnego innego przepisu, w tym przytoczonego w skarżonym wyroku art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie wskazywał on również na brak podstaw do nałożenia jakiegokolwiek obowiązku, a jedynie na brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Co prawda, pogląd taki istotnie wyrażał organ szczebla wojewódzkiego, jednakże stanowił on o jego ocenie odnośnie braku wystąpienia w związku z tym przesłanki "rażącego naruszenia prawa", a która wina zostać następnie oceniona w postępowaniu zakończonym zaskarżonymi decyzjami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. i [...] marca 2010 r. szczególnie w aspekcie formułowanych przez pierwszy z ww. organów twierdzeń, że "nakaz prowadzenia postępowania określonego w art. 50- 51 Prawa budowlanego nie wynika jednoznacznie z treści tych przepisów", zaś "powinność prowadzenia postępowania naprawczego (...) przyjmowano w orzecznictwie w drodze interpretacji wyżej wymienionych przepisów".

Tymczasem proste zestawienie treści art. 50 ust. 1 pkt 1 z art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego, pozwala na wywiedzenie konieczności prowadzenia postępowania, o którym w nich mowa w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji innej niż zostało to określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc takiej, jaka zaistniała w niniejszej sprawie t.j. wybudowania obiektu na podstawie pozwolenia na budowę, następnie usuniętego z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności tegoż aktu, a więc ze skutkiem wstecznym. Sąd nie dostrzegł przy tym również tego, że podstawę sformułowanej przez organ odwoławczy oceny stanowiła nieuprawniona wypowiedź organu o niedopuszczalności zastosowania przepisów rozdziału V Prawa budowlanego, w tym art. 50- 51 Prawa budowlanego z 1994 r. z uwagi na to, że mogą być one zastosowane do czasu zgłoszenia obiektu do użytkowania. Tymczasem dostrzec trzeba, iż w niniejszej sprawie zastosowanie winien był mieć w 1993 r. art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez zawiadomienie organu o oddaniu obiektu do użytku, a nie zgłoszenia do użytkowania, jak stwierdzał organ odwoławczy. Rozróżnienie tych instytucji jest o tyle istotne, że wynikają one z odmienności trybów i ich konsekwencji przewidzianych odpowiednio w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. i 1994 r. Zwracając uwagę, iż słusznie strona skarżąca poddała w wątpliwość skuteczność dokonania zawiadomienia, skoro brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów, iż zostało ono przedstawione organowi, a co nie zostało w sprawie wyjaśnione, to przede wszystkim podkreślić trzeba, iż nawet dokonanie zawiadomienia, o którym mowa w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie czyni jeszcze niemożliwym prowadzenia dalszego postępowania. Przepis ten wprowadza, bowiem jedynie obowiązek inwestora lub osoby działającej z jego upoważnienia o zawiadomieniu o oddaniu obiektu do użytku. I o ile istotnie stanowi ono o zakończeniu procesu budowlanego, o tyle nie nakłada takie zawiadomienie na organ żadnych obowiązków w związku z jego dokonaniem. Zawiadomienie takie było jedynie obowiązkiem zagrożonym sankcją z art. 59 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego z 1974 r. Jego dokonanie nie wyłączało też dalszych czynności organu, szczególnie w zakresie zbadania zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym lub podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w sytuacji usunięcia pozwolenia na budowę z obrotu prawnego.

Ocena organu wyrażona w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie została, zatem poddana prawidłowej analizie w świetle przesłanek nieważniościowych, pomimo iż organ ten wskazywał na konieczność przeprowadzenia stosownej procedury z art. 50- 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Szczególnie istotna pozostaje przy tym również nieuwzględniona odmienność charakteru rozstrzygnięć, tj. tego które organ winien zastosować (art. 50- 51 Prawa budowlanego z 1994 r.) oraz tego które podjął (art. 105 § 1 k.p.a.). Umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o normę z art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnych stosunku prawnego, a więc nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku przesłanek podmiotowych (brak uprawnionego podmiotu wskutek jego śmierć lub utraty przez niego zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym) lub też braku przesłanek przedmiotowych (nie ma przedmiotu rozpoznania). Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i jako rozstrzygnięcie procesowe jest odstępstwem od podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty. Oba wyżej przedstawione sposoby załatwienia sprawy nie są względem siebie konkurencyjne, gdyż inne są podstawy wydania decyzji odmownej (merytoryczno- negatywnej), a inne decyzji umarzającej postępowanie.

Z przedstawionych wyżej względów za usprawiedliwione należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 76, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji uznał kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe. Z uwagi na powyżej wskazane aspekty, które wymagają ponownej oceny sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, przesądzenie kwestii nieważności którejkolwiek decyzji byłoby obecnie, co najmniej przedwczesne. Tym samym bezskutecznym pozostawał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. również w powiązaniu w ww. przepisami postępowania administracyjnego.

Nie można było podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. z uwagi na nie prowadzenie przez Sąd pierwszej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego oraz braku jakiejkolwiek argumentacji wykazującej na konieczność jego przeprowadzenia przez Sąd. Niezasadne było również podnoszenie przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 107 k.p.a., gdyż wbrew jej twierdzeniom w decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. wskazano na podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Nieuprawnionym pozostawało, zatem twierdzenie, że w decyzji nie wskazano żadnego przepisu prawa.

Odnośnie podnoszonej przez skarżącą kwestii dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy Komprachcice z dnia 12 listopada 2001 r., stwierdzić trzeba, iż do wpływu powyższego planu na legalność przedmiotowego obiektu budowlanego Sąd pierwszej instancji nie odnosił się, co wykluczało trafność zarzutu błędnej wykładni art. 156 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonana oceny zaskarżonej decyzji, uwzględniając powyżej poczynione wskazania, z ewentualnym też rozważaniem możliwości kontroli pozostałych aktów, wydanych w granicach sprawy poprzez zastosowania w sprawie art. 135 p.p.s.a.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.