Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 802/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 2d, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności na pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. (dalej: "organ", "organ I instancji"), w oparciu o art. 61 ust. 1, 2, 2d w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm., dalej: "ustawa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."),

- w pkt 1 decyzji: ustalił miesięczną opłatę jaką G. S. (dalej: "Strona", "Skarżąca") jest zobowiązana wnosić za pobyt R. H. (dalej: "mieszkanka", "pensjonariuszka", "matka Skarżącej") w Domu Pomocy Społecznej ""A."" przy ul. [...] w K. w kwocie 791,76 zł miesięcznie począwszy od dnia 2 stycznia 2021 r.

- w pkt 2 decyzji: ustalił, że opłata wskazana w pkt 1 należna za okres od 2 stycznia 2021 r. do 31 marca 2021 r. w łącznej kwocie 2.375,28 zł winna zostać uregulowana do dnia 30 kwietnia 2021 r.,

- w pkt 3 decyzji: ustalił, że opłata wskazana w pkt 1 począwszy od 1 kwietnia 2021 r. winna być regulowana do piątego dnia każdego miesiąca.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] R. H. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej "A." w K., gdzie przebywa od dnia [...] 2016 r. Organ przywołał treść art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy, stwierdzając, że Strona pozostaje w kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Następnie wyjaśnił, że z urzędu wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty Strony za pobyt w domu pomocy społecznej, ponieważ od daty wydania decyzji uległy zmianie obowiązujące przepisy i zachodziła konieczność ustalenia jej aktualnej sytuacji, o czym zawiadomiono Stronę. Zawiadomienie w tym przedmiocie doręczono w dniu 2 grudnia 2020 r. Organ ustalił, że Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem K. S. (dalej: "małżonek Skarżącej"). Dalej, przywołując art. 8 ust. 3 ustawy, ustalił, że dochód rodziny Strony wynosi 4.751,51 zł, w tym świadczenie emerytalne 3.487,05 zł, świadczenie rentowe małżonka Strony 1.264,46 zł, a dochód na osobę w rodzinie wynosi 2.375,76 zł, dochód na osobę w rodzinie przekracza 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie tj. kwotę 1.584 zł, w rezultacie w świetle art. 61 ust. 2 pkt 2b ustawy Strona jest zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Następnie organ przywołał art. 6 pkt 4, art. 6 pkt 3 ustawy oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690) wyjaśniając, że w ustawie tej zobowiązano kierowników ośrodków pomocy społecznej do zawarcia z osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umów w trybie art. 103 ust. 2 ustawy wskazując, że w innym przypadku zastosowanie znajduje art. 61 ust. 2d ustawy (w sytuacji odmowy zawarcia umowy) bądź art. 61 ust. 2e i f ustawy (w przypadku odmowy zawarcia umowy oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego), a także art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, który został zmieniony w drodze art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) poprzez wskazanie, że decyzje i umowy zachowują moc do dnia w nich określonych, jednak nie dłużej niż do dnia 1 stycznia 2021 r. Uwzględniając treść wskazanych przepisów oraz fakt, że Strona jest zstępną mieszkanki Domu Pomocy Społecznej, a przeprowadzone postępowanie wykazało, że dochód na osobę w rodzinie Strony przekracza 300% kryterium dochodowego, organ podjął czynności zmierzające do zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy przesyłając projekt umowy. Kwota opłaty wskazana w przesłanym projekcie umowy odpowiadała różnicy pomiędzy dochodem na osobę w rodzinie Strony a kwotą 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a w powołaniu na art. 103 ust. 2 oraz art. 61 ust. 2 pkt 2b ustawy organ nie znalazł podstaw do zawarcia umowy w trybie umowy opiewającej na kwotę niższą, powołując przy tym uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. I OPS 7/17. Projekt umowy został doręczony Stronie w dniu 1 marca 2021 r. i pozostał bez odpowiedzi. Organ uznał, że Strona odmówiła zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, co implikowało ustalenie opłaty w drodze decyzji zgodnie z art. 61 ust. 2d ustawy. Dalej organ podał, że średni miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej "A." w K. od 1 stycznia 2021 r. wynosi 4.650 zł miesięcznie, opłata mieszkanki została ustalona w drodze odrębnej decyzji na kwotę 1.400,18 zł miesięcznie (tj. 70% dochodu), zatem do wniesienia pozostaje kwota 3.249,82 zł miesięcznie, a nie jest dopuszczalne ponoszenie wydatków budżetu gminy na wskazaną opłatę, w sytuacji gdy rodzina beneficjenta posiada wystarczające środki na co najmniej partycypowanie w tym obowiązku. Organ ustalił również, że poza Stroną w kręgu wskazanym w art. 61 ust. 1 ustawy znajdują się wnuczka mieszkanki Domu Pomocy Społecznej – D. S. oraz wnuk – K. S., lecz Strona jako zstępna bliższego stopnia (córka) jest zobowiązana w pierwszej kolejności do wnoszenia wskazanej opłaty, a opłata została ustalona jako różnica pomiędzy wysokością dochodu na osobę w rodzinie tj. kwotą 2.375,76 zł a kwotą 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. kwotą 1.584 zł.

Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie, w pierwszej kolejności podnosząc, że na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oczekuje skarga Strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt pensjonariuszki w Domu Pomocy Społecznej. Ponadto wskazała, że ustalona kwota stanowi dla Odwołującej nadmierne obciążenie, Strona otrzymuje emeryturę w wysokości 3.480 zł, małżonek Strony rentę inwalidzką w wysokości 1.200 zł miesięcznie, natomiast do kosztów należą: czynsz: 670 zł, energia elektryczna i gaz 150 zł, telewizja 60 zł, rata 122 zł, paliwo 300 zł, telefon 70 zł, ubezpieczenie 100 zł, rata pożyczki 392 zł, ubezpieczenie kwartalne matki 86 zł, leczenie małżonka 150 zł, konsultacje neurologiczne 100 zł, dopłata do leków matki 100 zł, dopłata do pobytu matki w domu pomocy społecznej 200 zł. Strona podkreśliła, że zadeklarowała adekwatnie do swojej sytuacji kwotę 200 zł tytułem dopłaty do kosztów pobytu matki w Domu Pomocy Społecznej, którą uiszcza regularnie. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Na wstępie uzasadnienia wydanej decyzji organ odwoławczy przedstawił czynności podjęte w sprawie oraz przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia art. 61 ust. 1-4 ustawy. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie organu I instancji było prowadzone zgodnie z prawem oraz organ prawidłowo ustalił opłatę mając na uwadze dochód mieszkańca domu pomocy społecznej i koszt jego utrzymania w/w domu oraz dochód Strony. Następnie wyjaśnił, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości, a odrębność polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek a dopiero później możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku, a decyzje ograniczające się tylko do ustalenia opłaty nie są niezgodne z prawem tylko z tego względu że nie zawierają rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia z opłaty, a skoro Strona na etapie postępowania odwoławczego wnosi o częściowe zwolnienie z odpłatności to implikuje konieczność wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Decyzja została doręczona w dniu 19 maja 2021 r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc w dniu 14 czerwca 2021 r. (data nadania przesyłką poleconą), sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając zaskarżonej decyzji:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, oraz art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 3 ustawy poprzez uznanie, iż organ nie jest zobowiązany do opracowania we współpracy ze zstępnymi pensjonariusza umowy, a także art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez ustalenie opłaty w formie decyzji a nie na podstawie umowy,

- a także naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a to braku kompleksowego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i nieustalenia wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik postępowania, z pominięciem słusznego interesu Strony poprzez zaniechanie ustalenia kręgu zstępnych pensjonariusza, ich dochodów, podnoszonych przez Stronę zobowiązań oraz opłat i innych kosztów, przy jednoczesnym przekroczeniu przez organ I instancji zakresu uznaniowości, a także poprzez zaniechanie doręczenia Skarżącej decyzji organu o umieszczeniu matki w Domu Pomocy Społecznej w związku z czym Skarżąca nie miała wiedzy i świadomości z jaką opłatą wiąże się pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej,

wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wstrzymanie wykonania zobowiązania w kwocie 2.375,28 zł.

Skarżąca podtrzymała argumentację prezentowaną na etapie wnoszenia odwołania od decyzji organu I instancji. Ponadto Skarżąca nie zgodziła się z poglądem zaprezentowanym przez organ odwoławczy, że wyłącznie przepis art. 61 ust. 3 ustawy zawiera normę materialnoprawną stanowiącą dla gminy podstawę dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków, która to zasada odnosi się do sytuacji, gdy doszło już do przekształcenia obowiązków opłaty w ustalonej wysokości w zobowiązane konkretnej osoby do ponoszenia opłaty w ustalonej wysokości. Podkreśliła, wadliwość w zakresie ustalenia kręgu zstępnych pensjonariusza, tj. pominięcie aż do roku 2020 wnuczki mieszkanki Domu Pomocy Społecznej, mimo że od umieszczenia pensjonariuszki w Domu Pomocy Społecznej powinna partycypować w odpłatności za ten pobyt. Skarżąca zaakcentowała również, że nie uchylała się od odpłatności, który następuje adekwatnie do możliwości finansowych rodziny, zatem organ winien ukształtować umowny stosunek udziału w tej odpłatności. W powołaniu na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. VIII SA/Wa 887/12 wskazała, że zobowiązanie do wnoszenia opłat powstaje najwcześniej od dnia, w którym osobie obowiązanej przewidzianej w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy zostanie doręczone wezwanie do zawarcia umowy o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, a jedynie umowa stanowi podstawę zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę, zaś w przypadku odmowy jej zawarcia organ może jedynie wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem opartym o art. 64 Kodeksu cywilnego. Ponadto decyzja o umieszczeniu pensjonariusza w Domu Pomocy Społecznej powinna zostać doręczona członkom rodziny, zdaniem Skarżącej doręczenie decyzji wyłącznie pensjonariuszowi stanowi błąd formalny, a jej niedoręczenie Skarżącej rzutuje na możliwość domagania się zwrotu opłaty za okres przed wydaniem decyzji ustalającej, zatem dopóki nie została zawarta umowa nie istnieje skonkretyzowany obowiązek ponoszenia opłat. Skarżąca podkreśliła, że do chwili złożenia skargi nie otrzymała wezwania do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, a niedopuszczalne jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy w odniesieniu do osób zobowiązanych na podstawie umowy do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Skarżąca nie miała wiedzy, że matka będzie korzystać z opieki, z którą będą związane opłaty jak w prywatnym domu opieki, przekraczające możliwości finansowe Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Kolegium w całości podtrzymało argumentację oraz stanowisko prezentowane na etapie wydania zaskarżonej decyzji, wskazując, że nie znalazło podstaw do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 sierpnia 2021 r. sygn. II SA/Gl 802/21 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Wspomniana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez Sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów proceduralnych i przepisów prawa materialnego uzasadniających ich uchylenie w całości, jednak z przyczyn odmiennych niż wynikające z zarzutów skargi.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę z dnia 30 czerwca 2021 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżącą w terminie czternastu dni od doręczenia pełnomocnikowi Skarżącej odpowiedzi na skargę wraz z wnioskiem w tym przedmiocie (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy). Ustalenie kręgu osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej następuje w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 2 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Ustalenie sytuacji rodzinnej osoby zobowiązanej oraz wyliczenie dochodu bądź sumy dochodów wszystkich członków rodziny następuje zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w którym normują postępowanie dowodowe. Warto zauważyć, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17), co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy bądź na podstawie decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy. W odniesieniu do dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonej decyzji pod względem oceny zgodności z prawem niezbędne pozostaje ustalenie czy organ dokonał wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających związek ze sprawą, czy dokonano zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonano jego oceny pod kątem ustalenia czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z regułami postępowania administracyjnego.

W toku niniejszego postępowania organy dokonały, niepoddającego się weryfikacji, ustalenia, że mieszkanka ponosi odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w okresie od 2 stycznia 2021 r. na kwotę w wysokości 1.400,18 zł stanowiącą 70% dochodu. Brak w tym zakresie dokumentów potwierdzających sytuacją dochodową mieszkanki Domu Pomocy Społecznej, w sytuacji gdy jest to podstawowy element do dalszego ustalania wysokości opłaty członków rodziny, w tym Skarżącej. Dalej organ ustalił, że kwota ta nie pokrywa całego kosztu utrzymania pensjonariuszki w Domu Pomocy Społecznej, który wynosi 4.650 zł miesięcznie, zatem różnicę między ponoszonym kosztem przez mieszkankę a kosztem utrzymania w pierwszej kolejności powinna pokrywać rodzina.

Organ ustalił, że w pierwszej kolejności odpłatność powinna pokrywać córka mieszkanki Domu Pomocy Społecznej. Następnie, na bazie ustalonego "dochodu na osobę w rodzinie", który w ocenie Sądu został ustalony w sposób prawidłowy jako suma dochodów wszystkich członków rodziny następnie podzielona przez liczbę członków rodziny (tj. suma dochodów ustalonych na podstawie: decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...] r. o waloryzacji renty małżonka Skarżącej w wysokości 1.319,77 zł, karta nr 35 akt administracyjnych, oraz decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...] r. o ustaleniu wysokości i podjęciu wypłaty emerytury Skarżącej w kwocie 3.487,05 zł, karta nr 23 akt administracyjnych), organ ustalił, że Skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej od dnia 2 stycznia 2021 r. w wysokości 791,76 zł miesięcznie. Powyższe ustalenie w/w kwoty odpłatności zostały oparte o powstałą różnicę - podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny a następnie odjęcie od tej kwoty 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Powstała kwota dała wynik dodatni zatem w tej właśnie wysokości została ustalona przez organ. Natomiast jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2017 r. I OSK 2820/16 "wynik powyższego działania matematycznego, o ile stanowi liczbę dodatnią, stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną". Organ odwoławczy nie odniósł się do istotnej kwestii, że powstały wynik (dodatni) stanowi jedynie "górną granicę" odpłatności, nie zaś wysokość ostateczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2020 r. IV SA/Po 385/20). Powyższe wynika z obowiązujących przepisów, tj. art. 61 ust. 2d ustawy. Mianowicie ustalenie dochodu strony na gruncie art. 61 ust. 2d ustawy pozostaje obowiązkiem organu przy uwzględnieniu kwoty dochodu na osobę w rodzinie oraz przy uwzględnieniu "dochodów i możliwości". Nie jest to zatem działanie wyłącznie matematyczne mające na celu ustalenie dochodu na osobę w rodzinie, następnie ustalenie czy dochód ten jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a przy wymierzaniu skonkretyzowanej odpłatności uwzględnienie by dochód pozostały po wniesieniu opłaty nie był niższy nić 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Nie jest to jedynie dodatnia różnica między dochodem na osobę w rodzinie a kwotą 300% kryterium dochodowego. Konieczne pozostaje bowiem, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2d ustawy, uwzględnienie ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy jak i wynikających z art. 103 ust. 2 ustawy, tj. poza wysokością dochodów także "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Taka analiza nie została natomiast poczyniona przez organy administracji publicznej. Należy podkreślić, że przepis art. 61 został znowelizowany ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690), ust. 2d – 2f dodane przez art. 1 pkt 7 lit. a przywołanej ustawy zmieniającej obowiązują od dnia 4 października 2019 r., a wskazana nowelizacja została nawet przywołana w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 24 listopada 2020 r. ("informuję, że z dniem 4 października 2019 r. weszły w życie zmiany ustawy o pomocy społecznej określające nowe zasady ustalania odpłatności za pobyt członka rodziny, powyższe zmiany zostały uregulowane ustawą o pomocy społecznej z dnia 19 lipca 2019 r.", karta nr 9-13 akt administracyjnych). Na tym gruncie kształtuje się już aktualna linia orzecznicza. Słusznie, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, IV SA/Po 1783/20, Lex nr 3172906: odmowa podpisania umowy dotyczącej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wyczerpuje hipotezę art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, a przepis ten obliguje przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale też w art. 103 ust. 2, a więc nie tylko warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a, ale również możliwości skarżącej, który to aspekt został pominięty w sprawie. Choć w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do decyzyjnego określenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, gdyż skarżąca odmówiła zawarcia umowy zaproponowanej przez organ, to jednak zgodnie z art. 61 ust. 2d obowiązkiem organu przy ustalaniu wysokości opłaty w tym trybie było wzięcie pod uwagę wszystkich ograniczeń ustawowych wyszczególnionych w tym artykule. Weryfikacja podjętych w sprawie decyzji, ich uzasadnień, nie pozwala na stwierdzenie, że organy ten obowiązek spełniły. Podobne stanowisko przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r. II SA/Lu 722/20, Lex nr 3121253: z przepisu art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej wynika obecnie jednoznacznie, że w razie gdy nie doszło do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, organ ustala odpłatność w drodze decyzji, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2, jak i wynikających z art. 103 ust. 2. Oznacza to, że odpłatność może być ustalona tylko wówczas, gdy "w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie", a jednocześnie z uwzględnieniem "wysokości dochodów i możliwości" danej osoby. Co więcej, w takiej sytuacji ustawodawca wprost wyłączył stosowanie zasady proporcjonalności. Regułę proporcjonalności przewidział bowiem wyłącznie do osób (zstępnych/wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2e i 2f), który przecież służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności. Ustawodawca tylko w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością "w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2" i "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia". W piśmiennictwie wskazuje się natomiast, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, ustawodawca pozostawia organowi, należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (art. 64). Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z przytoczonych regulacji (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el.). W rezultacie to do organu należy ocena "możliwości" poczyniona zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wymaga zaakcentowania, że sytuacja Skarżącej nie jest taką, w której Strona odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (wywiad środowiskowy z dnia [...] r., karta nr 17 akt administracyjnych), kiedy to ustawodawca przewidział, że ustalenie odpłatności ma charakter bardziej restrykcyjny i wynika z wyliczenia różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca

i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2, ustalanych w myśl ust. 2f - proporcjonalnie do ilości osób. Odmienna interpretacja doprowadziłaby do nieprawidłowego uznania, że regulacje z ust. 2d oraz ust. 2e-2f są tożsame. Sytuacja Skarżącej mieści się natomiast w dyspozycji art. 61 ust. 2d ustawy. Stosownie do treści tego przepisu – w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 (odmowa Skarżącej nastąpiła poprzez niezaakceptowanie przesłanego projektu umowy doręczonego dnia [...] r.), wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 (w odniesieniu do Skarżącej lit. b) - w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie) i art. 103 ust. 2 (ustala wysokość wnoszonej opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości). W rezultacie ustalona różnica pomiędzy "dochodem na osobę w rodzinie" Skarżącej a ustalonym kryterium dochodowym, w aktualnej wysokości 1.584 zł (528 zł x 300% kryterium dochodowego), nie jest automatycznie kwotą ostateczną ustalaną za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (a takie właśnie ustalenie poczyniły organy w zaskarżonych decyzjach), a jedynie górną granicą tej odpłatności, do której należy zastosować dalsze ograniczenia określone w art. 61 ust. 2d, tj. wynikające z odesłania do art. 103 ust. 2 ustawy. Podstawą ustaleń oraz rozstrzygnięcia winien być przepis art. 61 ust. 2d ustawy, nie zaś ust. 2e i 2f, bowiem Skarżąca wyraziła zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie wyraziła natomiast zgody na zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy.

Nie zyskuje również akceptacji Sądu stanowisko organu, że Skarżąca jako zstępna bliższego stopnia (córka) jest zobowiązana w pierwszej kolejności, przed pozostałymi ustalonymi w sprawie zstępnymi, do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkanki w Domu Pomocy Społecznej (str. 5 uzasadnienia decyzji organu I instancji, brak odniesienia w tym przedmiocie w treści uzasadnienia organu odwoławczego). Jak wskazano powyżej art. 61 ust. 1 ustawy normuje krąg osób względem których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, przy uwzględnieniu kolejności w jakiej wymienione podmioty ponoszą omawianą odpłatność. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ administracji nie może na gruncie art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy w sposób arbitralny dokonywać wyboru spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty z danego kręgu osób i tylko co do tej osoby prowadzić postępowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 lipca 2021 r., II SA/Go 615/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2021 r., I OSK 3039/19, Lex nr 3205294, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 46/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2018 r., IV SA/Gl 56/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2018 r., VIII SA/Wa 198/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2017 r., I SA/Wa 704/17). Mianowicie w sytuacji, gdy w kolejności obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ponoszą zstępni to każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia wskazanych opłat. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2018 r., IV SA/Gl 56/18, Lex nr 2514059: "nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego" (tak też m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2021 r., III SA/Kr 277/21, Lex nr 3214815; podobnie w odniesieniu do kręgu wstępnych: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2020 r. II SA/Gl 1527/19, Lex nr 3021692: "ustawa nie różnicuje tu wstępnych na bliższych i dalszych (I stopnia, II stopnia, itd.). Jest to ten sam krąg, a zatem osoby te winny mieć ustaloną odpłatność w tym samym postępowaniu"). Organy nie dokonały zatem prawidłowego ustalenia osób zobowiązanych do odpłatności oraz sytuacji dochodowej każdej z tych osób.

Uwzględniając powyższe uzasadnione stało się w ocenie Sądu zastosowanie uprawnień kasatoryjnych. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d ustawy o pomocy społecznej, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, oraz bez wyczerpującego uzasadnienia stanowiska w aspekcie wskazanej podstawy materialnoprawnej. Ponadto z pominięciem wywiadu środowiskowego i wniosków z niego wynikających. A także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez niezasadne zastosowanie rozróżnienia na zstępnych bliższego i dalszego stopnia, co rzutowało na ustalenie osób zobowiązanych do odpłatności.

Sąd nie podziela natomiast sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego (str. 4 skargi), organ bowiem podjął próbę zawarcia umowy (do akt administracyjnych przedłożono potwierdzenie doręczenia Skarżącej projektu umowy, karta nr 57-61 akt administracyjnych, doręczono projekt w dniu [...] r.), a obciążenie odpłatnością za pobyt członka rodziny w Domu Pomocy Społecznej może nastąpić nie tylko w drodze umowy, ale również w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto brak uzasadnienia dla podnoszonego przez Skarżącą trybu postępowania opartego o przepis art. 64 Kodeksu cywilnego. Sąd zwraca również uwagę, że wiedza osoby obowiązanej o umieszczeniu członka rodziny w Domu Pomocy Społecznej a także jego zgoda w tym przedmiocie nie stanowi warunku dla ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że w żaden sposób nie określa rozstrzygnięcia, wskazuje natomiast jakie kwestie organ jest obowiązany uwzględnić celem prawidłowego przeprowadzenia postępowania oraz wydania decyzji, czego uprzednio zaniechał. Sąd bowiem nie wyklucza, że w realiach niniejszej sprawy będzie to odpłatność w wysokości różnicy między odpłatnością ponoszoną przez matkę Skarżącej a średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej, jednak obowiązkiem organu jest uwzględnienie

i przeanalizowanie wszystkich przesłanek i ograniczeń, które zakreślił ustawodawca oraz szczegółowe uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z treścią art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu – organ uwzględni w odniesieniu do Skarżącej wszelkie ograniczenia ustawowe wynikające z treści art. 61 ust. 2d i 103 ust. 2 ustawy, rozważając przy tym zwrócenie się do Strony celem umożliwienia przedłożenia dokumentów, wskazania okoliczności bądź wniosków dowodowych mogących mieć znaczenie dla oceny wskazanych przesłanek, prawidłowo ustali osoby zobowiązane do odpłatności uwzględniając że ustawa nie różnicuje zstępnych na bliższych i dalszych, wnikliwie uzasadniając swoje stanowisko w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a., czyniąc tym zadość zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a., Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy winny znaleźć się również dokumenty potwierdzające sytuację dochodową mieszkanki Domu Pomocy Społecznej stanowiące podstawę dalszych ustaleń bowiem jak wskazał ustawodawca to mieszkaniec Domu Pomocy Społecznej w pierwszej kolejności jest zobowiązany do ponoszenia kosztów (art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy), zatem okoliczność ta powinna być możliwa do weryfikacji, w szczególności w odniesieniu do dokumentów, na których organ oparł się ustalając ponoszenie przez mieszkańca Domu Pomocy Społecznej odpłatność w wysokości 70% jego dochodu. Tylko w ten sposób możliwe jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 480 zł, co stanowi zwrot wynagrodzenia pełnomocnika strony będącego radcą prawnym, ustalonego na postawie § 14 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Mając powyższe na uwadze na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało orzec o uchyleniu zaskarżonych decyzji.