Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 536/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183; art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1841/09 w sprawie ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. w T. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od [...] Przedsiębiorstwa [...] S.A. w T. na rzecz J. i F. małżonków R. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego .


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1841/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] SA w T. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia: stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; zasądził od Ministra Gospodarki na rzecz [...] Przedsiębiorstwa [...] SA w T. z siedzibą w T. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2009 r., Minister Gospodarki, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2009 r.), którą stwierdził nieważność orzeczenia nr [...] Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa PN. "[...]" i orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] listopada 1978 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa PN. "[...]".

W uzasadnieniu decyzji Minister Gospodarki stwierdził, że decyzja nacjonalizująca przedsiębiorstwo [...] – F. P. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ rzeczywista zdolność zatrudnienia na jedną zmianę pracowników przy produkcji w tym przedsiębiorstwie, w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17, dalej ustawa nacjonalizacyjna) - tj. w dniu 5 lutego 1946 r., nie przekraczała kryterium upaństwowienia określonego w ustawie nacjonalizacyjnej, tj. 50 pracowników na jedną zmianę (art. 3 ust. 1 lit b ustawy nacjonalizacyjnej).

Ustalenia tego organ dokonał przede wszystkim na podstawie opinii z dnia [...] września 2007 r. dr inż. W. T. - rzeczoznawcy dyplomowanego Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Przemysłu Spożywczego NOT, sporządzonej na zlecenie Ministra Gospodarki, której przedmiotem było, obok określenia charakteru przedsiębiorstwa, ustalenie rzeczywistej zdolności zatrudnienia na jedną zmianę w tym przedsiębiorstwie w dniu [...] lutego 1946 r. W oparciu o rzeczywisty stan maszyn i urządzeń biegły uznał, że rzeczywista zdolność zatrudnienia tego przedsiębiorstwa w dniu [...] lutego 1946 r. wynosiła 48 pracowników na jedną zmianę. Obliczenie zdolności zatrudnienia w oparciu o rzeczywisty stan maszyn i urządzeń zostało dodatkowo sprawdzone metodą wskaźnikową - wskaźnikiem powierzchni przemysłowej, co dało

wynik zbliżony - 47 pracowników na jedną zmianę. Minister Gospodarki ocenił, że pozostałe dowody: karty statystyczne stanu faktycznego zatrudnienia z lat 1930 - 1938, pismo z dnia [...] lutego 1948 r. pełnomocnika F. P. skierowanego do Zespołu Odwoławczego Głównej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie, protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] listopada 1948 r., z przejęcia przedsiębiorstwa oraz postanowienie Głównej Komisji ds. Upaństwowieniu Przedsiębiorstw z dnia [...] lutego 1948 r., a także pisma F. P. z dnia [...] grudnia 1946 r. i jego pełnomocnika z dnia [...] maja 1947 r. mają niewielką wartość dowodową. Zdaniem Ministra żaden z tych dowodów nie wskazuje bezpośrednio i przekonująco na rzeczywistą zdolność zatrudnienia na jedną zmianę w przedsiębiorstwie pn. "[...]" w dniu wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej.

Dlatego organ stwierdził, że przedsiębiorstwo pod nazwą "[...]" zostało upaństwowione z naruszeniem art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej. W konsekwencji stwierdził nieważność orzeczenia nr [...] Ministra Leśnictwa z [...] kwietnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej tego przedsiębiorstwa. Jednocześnie stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa pod nazwą [...] w T.

W ocenie Ministra Gospodarki decyzje nacjonalizacyjne nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych, w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a.

W skardze na decyzję z [...] września 2009 r. [...] Przedsiębiorstwo [...] SA w T., reprezentowane przez adw. M. P., wniosło o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciło: 1) naruszenie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., przez nieuprawnione stwierdzenie nieważności orzeczeń jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, zamiast uznania, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne i ograniczenia się do stwierdzenia wydania tych orzeczeń z naruszeniem prawa; 2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., przez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w szczególności w zakresie skutków orzeczeń nacjonalizacyjnych.

Skarżący podkreślił, że znajdujące się na parcelach budynki stanowią przedmiot odrębnej własności skarżącego, większość zabudowań przedsiębiorstwa pod nazwą "[...]" przestało fizycznie istnieć, a będąca użytkownikiem wieczystym gruntu spółka [...] SA wzniosła na tym terenie nowe obiekty. W 1993 r. skarżący stał się użytkownikiem wieczystym tych gruntów, nabył nieodpłatnie własność budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie wybudowanych z własnych środków jak również nabył nieodpłatnie własność innych budynków znajdujących się na gruncie oddanym w wieczyste użytkowanie.

Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Motywując swe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w szczególności, że:

Według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarżącego. Uwzględnia z urzędu naruszenia prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. Skarga może być zatem uwzględniona nawet wtedy, gdy podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za nieuzasadnione. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Ministra Gospodarki z [...] września 2009 r. Decyzją tą Minister utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2009 r., którą stwierdził nieważność orzeczenia nr [...] Ministra Leśnictwa z dnia [...] kwietnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. "[...]" i orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa PN. "[...]".

Minister Gospodarki uznał, że decyzja nacjonalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) tj. art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. nr 3, poz. 17). W konsekwencji stwierdził także nieważność orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1978 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa pod nazwą "[...]".

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki z 11 września 2009 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), bowiem w obecnym stanie prawnym właściwym do prowadzenia sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Leśnictwa z [...] kwietnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. "[...]", jest Minister Środowiska.

Artykuł 19 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek przestrzegania właściwości dotyczy także właściwości instancyjnej czyli właściwości do weryfikacji decyzji w toku instancji oraz weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. Zasady ustalania właściwości instancyjnej reguluje art. 17 k.p.a.

Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest -w myśl art. 157 § 1 k.p.a. - organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Stosownie do art. 2 ust. 7 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy nacjonalizacyjnej, o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa orzekał właściwy ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa minister. Bez wątpienia organem właściwym do stwierdzenia nieważności wyżej opisanego orzeczenia - w myśl art. 157 § 1 k.p.a. - jest organ naczelny - właściwy minister, bowiem orzeczenie to wydane zostało przez Ministra (Leśnictwa).

Prowadząc rozważania od momentu przejęcia przedsiębiorstwa należy wskazać, że organem właściwym wobec przejmowanego przedsiębiorstwa był Minister Leśnictwa (dekret z dnia 5 września 1947 r. o zakresie działania urzędu Ministra Leśnictwa Dz. U. nr 60, poz. 327; uchylony z dniem 17 lipca 1956 r.). Następnie, na mocy dekretu z dnia 11 lipca 1956 r. o utworzeniu urzędu Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego (Dz.U. nr 30, poz. 139), doszło do połączenia urzędu Ministra Leśnictwa oraz Ministra Przemysłu Drzewnego i Papierniczego w urząd Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego. Do zakresu działania utworzonego Ministra - zgodnie z art. 2 powołanego dekretu - należały sprawy zagospodarowania i ochrony lasów, sprawy zalesienia nieużytków i zadrzewienia kraju, sprawy państwowego gospodarstwa leśnego, sprawy przemysłu zapałczanego, papierniczego i innych przemysłów opartych na surowcu drzewnym, sprawy gospodarki drewnem, sprawy łowiectwa oraz sprawy ochrony przyrody. W dniu 12 listopada 1985 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 listopada 1985 r., o zmianach w organizacji oraz zakresie działania niektórych naczelnych i centralnych organów administracji państwowej (Dz.U. nr 50, poz. 262), na podstawie której doszło do utworzenia urzędu Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 2 ust. 1 tej ustawy), a zniesiono urząd Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego (art. 9 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Według art. 2 ust. 2 ustawy z 12 listopada 1985 r., do zakresu działania Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej zaczęły należeć sprawy objęte dotychczas zakresem działania Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego [...], a w szczególności sprawy gospodarki leśnej i ochrony lasów oraz przemysłu tartacznego, płyt i sklejek oraz przerobu płodów leśnych. Dalej ustawami z dnia 20 grudnia 1988 r., które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1990 r., utworzono urzędy: Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, a zniesiono urząd Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej (Dz.U. nr 73, poz. 434) i Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (Dz.U. nr 73, poz. 433). Artykułem 8 ustawy o utworzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej skreślono art. 2 ustawy z dnia 12 listopada 1985 r. o zmianach w organizacji oraz zakresie działania niektórych naczelnych i centralnych organów administracji państwowej. Zgodnie z art. 2 ustawy o utworzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, wymieniony Minister realizował politykę państwa w zakresie ochrony środowiska i jego racjonalnego kształtowania, leśnictwa, zadrzewień i łowiectwa, a także gospodarki zasobami naturalnymi, w tym zasobami wodnymi i geologicznymi. Do zakresu działania Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa - stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o utworzeniu tego urzędu - należały w szczególności sprawy gospodarki zasobami naturalnymi, lasów, gospodarki leśnej, ochrony gruntów leśnych i zadrzewień. Dnia 1 kwietnia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej ([j.t.] Dz.U. z 2007 r., nr 65, poz. 437 ze zm.), która w art. 79 m. in. stanowiła, że minister właściwy do spraw środowiska wykonuje zadania i kompetencje należące dotychczas do Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa - z wyjątkiem spraw, które przechodzą do zakresu działania ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. W art. 89 uchwalono, że Ministrowie powołani w skład Rady Ministrów na zasadach obowiązujących przed dniem wejścia w życie ww ustawy wykonują swoje zadania i kompetencje do czasu ustalenia szczegółowego zakresu działania ministrów kierujących określonym działem. Ministerstwa utworzone lub działające na podstawie dotychczasowych przepisów - w myśl art. 91 ust. 1 ww ustawy - działają na podstawie tych przepisów do czasu wydania nowych przepisów na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 3 ust. 1. Do tego czasu miały zachować moc przepisy ustaw wymienionych w art. 96, w tym przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o utworzeniu urzędu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (Dz.U. nr 73, poz. 433 ze zm.). Ustawa o działach administracji rządowej w art. 28 ust. 1 stanowiła, że dział środowisko obejmuje sprawy m. in. gospodarki zasobami naturalnymi i leśnictwa, którym kieruje minister właściwy do spraw środowiska. Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 października 1999 r., które weszło w życie z dniem 10 listopada 1999 r. - wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz.U. nr 82, poz. 929) - utworzono Ministerstwo Środowiska (Dz.U. nr 91, poz. 1017). Według rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Środowiska (Dz.U. nr 216, poz. 1606), Minister Środowiska kieruje takimi działami administracji rządowej jak gospodarka wodna i środowisko.

Mając na względzie poszczególne zakresy kompetencji wymienianych wyżej Ministrów, w okresie od wydania orzeczenia z dnia 30 kwietnia 1948 r. do dnia wydania przez Ministra Gospodarki zaskarżonej decyzji, należało uznać, że w chwili obecnej ministrem właściwym do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, ze względu na rodzaj przejętego przedsiębiorstwa, jest Minister Środowiska. Do zadań tego Ministra należą bowiem sprawy leśnictwa (obejmujące

całokształt zagadnień związanych z produkcją leśną kraju).

Wskazane wyżej rażące naruszenie prawa czyni merytoryczne rozpoznanie sprawy przedwczesnym. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a, i art, 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji z [...] września 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2009 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli uczestnicy J. i F. małż. R., reprezentowani przez radcę prawnego A. L. Kasator zarzucił wyrokowi naruszenie:

a) art. 19 k.p.a. przez przyjęcie, że organy rozpatrując wniosek o stwierdzenie

nieważności decyzji nie przestrzegały z urzędu właściwości rzeczowej;

b) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że zarówno decyzja Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2009 r. i decyzja Ministra Gospodarki z [...] września 2009 r., została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej i tym samym zachodzą przesłanki nieważności decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sąd ustalając stan faktyczny i oprawny sprawy pominął całkowicie okoliczność niezwykle istotną dla rozstrzygnięcia - strona składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skierowała go do Ministra Środowiska. Minister Środowiska uznał się za organ niewłaściwy do rozstrzygania w przedmiocie wniosku i postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], (doręczonym stronie dnia [...] lutego 2007 r.) sprawę przekazał Ministrowi Gospodarki. Postanowienie to jest prawomocne. Żadna ze stron nie wnosiła zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia z [...] lutego 2007 r. Minister Środowiska wskazał na podstawę swego działania, którą były dwa akty Prezesa Rady Ministrów, w których rozstrzygano spory kompetencyjne. Postanowieniem z dnia [...] lipca 1994 r. znak: [...] Prezes Rady Ministrów rozstrzygnął spór kompetencyjny między Ministrem Przemysłu i Handlu (czyli obecnym Ministrem Gospodarki) a Ministrem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (czyli obecnym Ministrem Środowiska). W postanowieniu tym Prezes Rady Ministrów wskazał wyraźnie, że Minister Środowiska jest organem właściwym do oceny legalności wyłącznie enumeratywnie wskazanych aktów nacjonalizacyjnych. Owa lista nie zawiera orzeczenia nacjonalizacyjnego, którego stwierdzenia nieważności żądają uczestnicy postępowania. Tym samym uznać należy, że właściwym rzeczowo organem jest Minister Gospodarki. Stanowisko zostało poparte decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. znak: [...]. Premier rozstrzygając spór kompetencyjny między Ministrem Gospodarki a Ministrem Środowiska orzekł, że to właśnie Minister Gospodarki jest organem właściwym do oceny orzeczeń nacjonalizacyjnych dotyczących wtórnego i specjalistycznego przetwórstwa surowców drzewnych. Z powyższego jednoznacznie wynika, że spór kompetencyjny między Ministrem Gospodarki i Ministrem Środowiska w zakresie dotyczącym przedmiotowej sprawy został już uprzednio rozstrzygnięty przez organ do tego uprawniony jakim niewątpliwie jest Prezes Rady Ministrów. Ocena właściwości rzeczowej dokonana przez Premiera obowiązuje w podziale kompetencji między tymi organami do dnia dzisiejszego.

Niezrozumiałym jest, że Sąd dokonał "podziału rozstrzygnięcia o właściwości rzeczowej" w sytuacji, gdy nie ma sporu kompetencyjnego, a właściwość w świetle dotychczasowych rozstrzygnięć nie budzi wątpliwości. Sąd I instancji całkowicie pominął fakt przekazania sprawy przez Ministra Środowiska Ministrowi Gospodarki zgodnie z właściwością. Sąd winien zająć stanowisko w tej kwestii, a także odnieść się do prawomocnego postanowienia z dnia [...] lutego 2007 r.

Wobec powyższego należy uznać, że organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły art. 19 k.p.a. i należycie przestrzegały właściwości rzeczowej. Nie zaszły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., powodujące nieważność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] Przedsiębiorstwo [...] SA w T. (dalej [...] Przedsiębiorstwo), reprezentowane przez adwokata M. P., wniosło o odrzucenie skargi kasacyjnej, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. [...] Przedsiębiorstwo podniosło, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów formalnych, stawianych temu pismu procesowemu. Nie wskazano, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowych ustaleń co do ministra właściwego do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że właściwym rzeczowo, ze względu na rodzaj przejętego przedsiębiorstwa, jest Minister Środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny winien był się odnieść do wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej. W sprawie nie zachodziła przesłanka odrzucenia skargi kasacyjnej, mimo nie wskazania przez kasatora, że naruszenie przepisów postępowania nastąpiło w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 in fine p.p.s.a.). W świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, już samo przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1 s. 16, 21-22 pkt III.1 uzasadnienia uchwały; s. 38-39 pkt III.4 uzasadnienia uchwały). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Skarżący trafnie zarzucają zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonym wyroku, brak było postaw do uznania, że w chwili obecnej ministrem właściwym do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, ze względu na rodzaj przejętego przedsiębiorstwa, jest Minister Środowiska.

W doktrynie i orzecznictwie utrwalonym jest pogląd, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H.Beck 2011 s. 639-640 nb 4) – in casu – właściwego ministra (art. 157 § 1 in fine k.p.a.).

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym brak przepisu, określającego właściwość rzeczową ministra, któremu ustawodawca wyraźnie powierzył kompetencje orzekania o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Leśnictwa w zakresie przejęcia na własność Państwa na podstawie art. 3 ust. 1 B. i ust. 5 ustawy nacjonalizacyjnej, przedsiębiorstwa o charakterze tartaku i stolarni.

Żadna z analizowanych ustaw nie zawiera definicji legalnej pojęć "leśnictwo", "drzewnictwo" i "ochrona środowiska". Należy zatem odwołać się do pojęć właściwych z poszczególnych dziedzin nauki i działalności człowieka, jak i oficjalnego języka polskiego (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W.Pr. PWN 2002 s. 136). Przy dokonywaniu wykładni prawa konieczne jest uwzględnienie zasadniczych różnic w technikach legislacyjnych, użytych przez ustawodawcę w dacie wydania aktu nacjonalizacyjnego i w dacie orzekania w niniejszej sprawie.

Znacjonalizowane przedsiębiorstwo pod nazwą "[...]", zgodnie ze swą nazwą, zajmowało się przerobem drewna dostarczanego przez leśnictwo, w ramach dziedziny gospodarki, zwanej drzewnictwem (w szerszym znaczeniu; w: "Nowa encyklopedia powszechna PWN" Wyd. Naukowe PWN 2004 t. 2 s. 573). W naukach przyrodniczych i stosowanych jednoznacznie odróżnia się przemysł drzewny i drzewnictwo zarówno od leśnictwa, jak i od ochrony środowiska. Drzewnictwo to samodzielna dyscyplina naukowa i wiedza praktyczna zajmująca się drewnem jako surowcem i materiałem, jego konserwacją, technologią obróbki i przetwarzania oraz zagadnieniami techniczno-ekon.[omicznymi] gospodarki drewnem (D. Licińska "Geografia – człowiek i jego działalność" WSiP 1999 s. 39).

Odrębnym działem gospodarki jest leśnictwo, rozumiane jako gałąź gospodarki narodowej, obejmująca zagospodarowanie, pielęgnowanie, użytkowanie i odnawianie lasów w celu pozyskiwania drewna i in. użytków leśnych oraz wykorzystywania zdrowotnych i ochronnych wartości lasów (w: "Nowa encyklopedia powszechna PWN" t. 5. s. 38). Leśnictwo w szczególności zajmuje się zalesianiem, zagospodarowaniem i pielęgnowaniem lasów, a także pozyskiwaniem drewna. Nie obejmuje zatem przemysłów opartych na surowcu drzewnym – w tym tartaków i stolarstwa.

Jeszcze inną sferą działalności człowieka jest ochrona przyrody (współcześnie zwana ochroną środowiska). Jako pojęcie o utrwalonym znaczeniu prawnym, nie wymaga ono dodatkowego wyjaśniania.

Użycie przez ustawodawcę pojęcia "sprawy ochrony przyrody"(art. 2 in fine dekretu z dnia 11 lipca 1956 r. Dz.U. z 1956 r., nr 30, poz. 139), a nie "sprawy ochrony środowiska", wiązało się z polską tradycją prawną (ustawa z dnia 10 marca 1934 r. o ochronie przyrody Dz.U. nr 31, poz. 274, a następnie ustawa z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody Dz.U. nr 25, poz. 180; L. Jastrzębski "Ochrona środowiska w PRL. Zagadnienia administracyjne" PWN 1983 s. 31-32, 38-42). W doktrynie wskazywano, że ogólne zasady prawa w postaci obowiązku racjonalnego kształtowania środowiska i szczególnej jego ochrony przez organy administracji państwowej, sprawiały, że ochrona ta należała do kompetencji wszystkich naczelnych i centralnych organów administracji państwowej, a w szczególności Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów oraz kierowników urzędów centralnych. Szczególną, charakterystyczną cechą organów ochrony środowiska na szczeblu naczelnym i centralnym, było sprawowanie funkcji koordynacyjnych w dziedzinie ochrony środowiska przez Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych. Minister Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych koordynował w dziedzinie ochrony środowiska działalność wszystkich organów administracji państwowej, gospodarczej oraz organizacji spółdzielczych i społecznych (L. Jastrzębski "Prawo ochrony środowiska w Polsce" PWN 1990 s. 13, 17, 252-253). W doktrynie trafnie wskazano, że Ministrowi Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych przysługiwały prócz kompetencji własnych, zawartych w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. i innych odnośnych ustawach administracyjnego prawa materialnego (np. w prawie wodnym), kompetencje koordynacyjne i kontrolne w zakresie ochrony środowiska wobec wszystkich organów administracji państwowej, organizacji spółdzielczych i społecznych. Przed zmianami z lat 1985 i 1987, gdy nastąpiło radykalne zmniejszenie liczby naczelnych i centralnych organów administracji państwowej, kompetencje w zakresie ochrony środowiska za wykorzystywanie zasobów przyrodniczych, były bardzo rozproszone. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych (Dz.U. nr 63, poz. 330), przekazano temu ministrowi – w przyznanym mu zakresie działania – sprawy przysługujące dotychczas kierownikowi Urzędu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, przejął on całość spraw po zniesionym Centralnym Urzędzie Geologii, przejął sprawy ochrony przyrody po zniesionym urzędzie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego oraz sprawy ochrony środowiska morskiego po zniesionym Urzędzie Gospodarki Morskiej (L. Jastrzębski "Prawo ochrony środowiska w Polsce" s. 254; R. Paczuski "Prawo ochrony środowiska" OW Branta 1995 s. 93).

Natomiast Ministrowi Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej przekazano sprawy w szczególności pierwiastkowego przerobu drewna, przemysłu wyrobów drzewnych, płyt, sklejek i zapałek (§ 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej Dz.U. nr 63, poz. 332).

Świadomość odrębności każdej z tych dziedzin działalności człowieka miał powojenny normodawca, który w kolejnych uregulowaniach prawnych odrębnie traktował "sprawy polityki w zakresie leśnictwa" (art. 1 pkt 1 dekretu z 5 września 1947 r. o zakresie działania urzędu Leśnictwa Dz.U. z 1947 r., nr 60, poz. 327), w tym sprawy obrotu surowcem drzewnym i materiałami drzewnymi oraz innymi produktami i przetworami gospodarstwa leśnego (lit. c pkt 1 art. 1), od "spraw administracji państwowych i pozostających pod zarządem państwowym przedsiębiorstw przemysłowych, przerabiających surowiec drzewny, materiały drzewne i inne produkty gospodarstwa leśnego z wyłączeniem przedsiębiorstw, podporządkowanych w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu Ministrowi Przemysłu i Handlu oraz Ministrowi Odbudowy".

Mimo, że w dekrecie z 11 lipca 1956 r. o utworzeniu Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego wszystkie kompetencje, uprzednio należące do dwu odrębnych Ministrów: Ministra Leśnictwa oraz Ministra Przemysłu Drzewnego i Papierniczego (art. 1 dekretu z 11 lipca 1956 r.), powierzono Ministrowi Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, to w opisie zakresu działania Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego wymieniono odrębne kategorie spraw: zagospodarowania lasów, sprawy zalesienia nieużytków i zadrzewienia kraju, sprawy państwowego gospodarstwa leśnego, sprawy przemysłu zapałczanego, papierniczego i innych przemysłów opartych na surowcu drzewnym, sprawy gospodarki drewnem, sprawy łowiectwa oraz sprawy ochrony przyrody (art. 2 dekretu z 11 lipca 1956 r.).

Technika legislacyjna, właściwa dla ustawodawstwa lat 1947-1989, zgodnie z którą poszczególnym ministrom powierzano konkretne sprawy z zakresu wyraźnie określonych działów i form działalności człowieka, w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (pierwotnie Dz.U. z 1997 r. nr 141, poz. 943; obecnie j.t. Dz.U. z 2007 r., nr 65, poz. 437 ze zm.), zastąpiono określeniem ogólnym, poszczególnych działów, którymi kierują poszczególni ministrowie. To rozdzielenie kategorii spraw odpowiadało rzeczywistym działaniom, podejmowanym w poszczególnych działach gospodarki narodowej. Mimo, że w toku kolejnych reform administracji centralnej następowały zmiany poszczególnych urzędów Ministrów, którym powierzano poszczególne dziedziny działalności człowieka, nigdy nie nastąpiło zatarcie granic pomiędzy realizacją polityki państwa w zakresie ochrony środowiska i jego racjonalnego kształtowania, od działalności w zakresie leśnictwa, zadrzewień i łowiectwa, a także od przerobu drewna, przemysłu wyrobów drzewnych, płyt, sklejek i zapałek. Wbrew ocenie zawartej w zaskarżonym wyroku, opis spraw objętych działem środowisko, w tym zaliczenie do nich leśnictwa (pkt 7) i ochrony lasów i gruntów leśnych (pkt 8 ust. 1 art. 28 ustawy z 4 września 1997 r.), nie pozwala na przyjęcie, że minister właściwy dla działu środowisko, przejął kompetencje dotyczące przemysłu tartacznego i stolarstwa.

W rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Środowiska (Dz.U. z 2007 r., nr 216, poz. 1606), określono szczegółowo zakres działania Ministra Środowiska, wskazując, że Minister Środowiska kieruje działami administracji rządowej: 1) gospodarka wodna, 2) środowisko (§ 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Minister Środowiska nie mógł przejąć zadań i kompetencji należących dotychczas do Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa , określonych w art. 2 i 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. (Dz.U. nr 73, poz. 433 ze zm.), spoza działów określanych jako: gospodarka wodna i środowisko, ani w trybie art. 79 pkt 1 i 2 lit. b ani na podstawie art. 89 bądź art. 91 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 ze zm.).

Rozporządzeniem z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki (Dz.U. z 2007 r. nr 216, poz. 1593), Prezes Rady Ministrów określił, że Minister Gospodarki kieruje działem administracji rządowej – gospodarka (§ 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędzie Ministra Gospodarki, do zakresu działania Ministra Gospodarki należało w szczególności: inicjowanie polityki przemysłowej Państwa i kierowanie jej realizacją,[...] (pkt 3); prowadzenie spraw związanych z działalnością w dziedzinie handlu i usług, na warunkach i w trybie określonych w odrębnych przepisach (pkt 7); [...] wykonywanie innych zadań z zakresu gospodarczego rozwoju kraju i stosunków gospodarczych z zagranicą, określonych w odrębnych przepisach (pkt 9). Działalność przedsiębiorstw w zakresie przemysłu tartacznego i stolarni, należała do zakresu działania Ministra Gospodarki w ramach wykonywania innych zadań z zakresu gospodarczego rozwoju kraju.

Utrata mocy obu ww. ustaw, z zastrzeżeniem art. 89, (art. 96 ust. 1 pkt 7 i 9 ustawy o działach administracji rządowej), nie pozbawia Ministra Gospodarki kompetencji do orzekania w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym aktu nacjonalizacyjnego Ministra Leśnictwa, dotyczącego przedsiębiorstwa będącego tartakiem i stolarnią.

Z tychże względów nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia o skardze kasacyjnej pominięcie przez Sąd I instancji tego, że wniosek o stwierdzenie nieważności aktu nacjonalizacyjnego skierowany został pierwotnie do Ministra Środowiska, który postanowieniem z [...] lutego 2007 r. przekazał sprawę do rozpoznania Ministrowi Gospodarki. Sytuacja niniejsza potwierdza spostrzeżenia doktryny, że główną przyczyną sporów o właściwość organów w postępowaniu zwykłym, jak i w nadzwyczajnych trybach, jest niedoskonałość przepisów, prowadząca do błędnej ich wykładni (J. Zimmermann "Z problematyki sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej a sądami" PiP 1989, z. 3, s. 48-49). Pogląd ów znajduje zastosowanie także przy ustalaniu właściwości rzeczowej organów; problem uległby szybkiemu rozwiązaniu w razie jednoznacznego wskazania przez ustawodawcę organu właściwego w tego typu postępowaniach (odpowiednio – B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski – op. cit. s. 109-110 nb 6; s. 130 nb 1).

Zaskarżony wyrok narusza zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 19 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że Minister Gospodarki orzekł z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, a naruszenie przepisów postępowania w tej materii miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżony wyrok należało zatem uchylić w całości (art. 185 § 1 p.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.