Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 552/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 w zw. z art. 37
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 1 pkt 2; art. 89 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, A. Spółka z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1342/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. i M.P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. (dalej jako "Stowarzyszenie") i M.P. (dalej jako "skarżący"), uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia w postaci budowy farmy elektrowni wiatrowych "[...]", gm. Jędrzejów, pow. [...], woj. świętokrzyskie". Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 75 ust 6 w związku z art. 82 i 85 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej jako "ustawa środowiskowa"). Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpiła spółka A. z siedzibą w G. (dalej jako "inwestor").

Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji szeroko opisał sposób, w jaki organ odwoławczy odniósł się do poszczególnych zarzutów zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego i przedstawił argumentację organu odwoławczego.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli Stowarzyszenie oraz skarżący.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności zacytował przepisy regulujące postępowanie warunkujące uzyskanie decyzji środowiskowej, w tym charakter sporządzanego na potrzeby tego postępowania raportu.

Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie podjęcie rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach, wymagało oceny wpływu trzech elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą o parametrach wskazanych przez inwestora. W ocenie Sądu I instancji, niewystarczające jest w takiej sytuacji wyrażenie wątpliwości natury ogólnej o wpływie elektrowni wiatrowych na środowisko. Nie jest wystarczające także powoływanie się na brak możliwości jednoznacznego określenia, że zespół elektrowni wiatrowych nie będzie w żaden sposób negatywnie oddziaływał na zdrowie mieszkańców. Twierdzenia takie w praktyce oznaczałyby niemożliwość realizacji inwestycji na jakimkolwiek terenie sąsiadującym z siedliskami ludzkimi. Z drugiej strony nie można z góry zakładać hipotetycznej możliwości wystąpienia zagrożeń wynikających z funkcjonowania elektrowni wiatrowych (np. awarii). Stosownie do art. 68 ust. 1 ustawy środowiskowej, organ, określając zakres raportu, uwzględnia stan współczesnej wiedzy i metod badań oraz istniejące możliwości techniczne i dostępność danych. Nawet jeżeli brak jest regulacji prawnych dla części emisji wytwarzanych przez turbiny wiatrowe, nie oznacza to, że w tych dziedzinach, możliwa jest całkowita dowolność. Problemy takie powinny zostać w raporcie zasygnalizowane. Stosownie bowiem do art. 66 ust. 1 pkt 17 ustawy środowiskowej raport powinien zawierać wskazanie trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, jakie napotkano, opracowując raport. Należy w takiej sytuacji odwołać się do dorobku świata naukowego, jego badań, analiz i wypracowanych na tej podstawie standardów i metod służących zapobieganiu oddziaływania danego czynnika na środowisko oraz działań ograniczających lub kompensujących takie negatywne oddziaływanie. Muszą to być opracowania konkretne, mające walor dowodowy, prowadzący do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W praktyce nie można wykluczyć sytuacji, w której organ dysponujący dwoma przeciwstawnymi opracowaniami, nie mając w wielu przypadkach możliwości ich oceny, będzie wzywał podmiot przedkładający raport do jego uzupełnienia lub sięgał do innych środków dowodowych, umożliwiających wyjaśnienie pojawiających się wątpliwości.

Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie raport powołuje jedynie publikację z której wynika, że "negatywne oddziaływania turbin wiatrowych na zdrowie człowieka nie zostały udowodnione" – str. 47 raportu. Zdaniem Sądu I instancji, organ analizując raport powinien w sposób merytoryczny uzasadnić dlaczego uznał odległość planowanej inwestycji od zabudowy mieszkaniowej za wystarczającą, wskazując – w kontekście innych opracowań - co przemawia za ustaleniem określonej minimalnej odległości w tym zakresie. Argumentację sprowadzającą się do stwierdzenia, że istnienie rozbieżności na temat wpływu infradźwięków oznacza brak konieczności wyznaczenia minimalnej odległości od zabudowań (tj. wskazania, czy planowe przedsięwzięcie znajduje się w wystarczającej odległości) Sąd I instancji uznał za niewystarczającą.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, szerszego komentarza niż zawarty w decyzji organu I instancji wymaga również kwestia zastosowanej normy PN-ISO 9613-2 Akustyka. Organ powinien szerzej odnieść się metodologii obliczania hałasu np. do ewentualnej potrzeby zastosowania innych norm, (tj. PN-ISO 1996-3:1999 - Akustyka. Opis i pomiary hałasu środowiskowego. Wytyczne dotyczące dopuszczalnych poziomów hałasu, PN-N-01341:2000 - Hałas środowiskowy. Metody pomiaru i oceny hałasu przemysłowego, PN-ISO 9613-1:2000 - Akustyka. Tłumienie dźwięku podczas propagacji w przestrzeni otwartej. Obliczanie pochłaniania dźwięku przez atmosferę, Międzynarodowa norma IEC 61400-11 Wind turbine generator systems Part 11) oraz prawidłowości algorytmu zastosowanego w raporcie m.in. w kontekście założeń dotyczących pochłanialności przez grunt oraz potrzeby wyznaczenia i inwentaryzacji terenów chronionych.

Sąd I instancji podkreślił, że samodzielnie nie może prowadzić własnej analizy i oceny merytorycznej treści raportu. Obowiązkiem organu jest samodzielne dokonanie oceny stanu faktycznego w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w sprawie, w tym gruntowna weryfikacja informacji zawartych w raporcie.

Zdaniem Sądu I instancji, organy nie zakwestionowały nie tylko raportu, ale również wariantu realizacji inwestycji proponowanego przez inwestora, nie podważyły także skutecznie opinii i uzgodnień organów współdziałających. Powyższe zastąpiono twierdzeniami o rozbieżnych opiniach pojawiających się w świecie naukowców w kwestii wpływu turbin wiatrowych na zdrowie ludzi i wątpliwościami wynikającymi ze szkodliwego oddziaływania turbin wiatrowych przez wytwarzanie hałasu, infradźwięków, promieniowania elektromagnetycznego, efektów migotania cieni, refleksów światła, odrywania kawałków lodu. Ponadto organy odwołały się do wciąż trwających badań weryfikujących częstotliwość występowania syndromu turbiny wiatrowej, braku w polskim prawodawstwie norm i przepisów wykonawczych regulujących oddziaływania związane z infradźwiękami, refleksami świetlnymi i migotania cieni. Organy wskazały na prace nad przepisami regulującymi problematykę budowy elektrowni wiatrowych.

Sąd I instancji podkreślił, że poddanie raportu zasadom postępowania dowodowego implikuje m.in. prawo strony do zgłaszania zarzutów i uwag. W sytuacji gdy odniesienie się do nich wymaga wiedzy specjalistycznej (wiadomości specjalnych), powinien to uczynić specjalista będący autorem raportu. W takiej sytuacji może zaistnieć potrzeba wyznaczenia rozprawy w oparciu o art. 89 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, organ powinien wnikliwie rozważyć potrzebę jej przeprowadzenia, zwłaszcza biorąc pod uwagę formułowane pod adresem raportu zarzuty stron postępowania.

Sąd I instancji podkreślił, że z art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej wynika, że jeżeli została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.

Sąd I instancji wskazał, że w postępowaniu brał udział Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Jędrzejowie. Organ ten stwierdził na podstawie wniosku i karty informacyjnej przedsięwzięcia, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (opinia z 3 stycznia 2012 r.). Po nałożeniu przez organ I instancji obowiązku przeprowadzenia tej oceny (ze względów przyrodniczych), przedłożeniu raportu i wpłynięciu protestów podnoszących m.in. kwestię oddziaływań akustycznych farmy wiatrowej, organ sanitarny kilkukrotnie wnosił o uzupełnienie raportu o analizę oddziaływania infradźwięków w zakresie ich wpływu na życie i zdrowie ludzi. Jednak organ ten ostatecznie nie zajął stanowiska w terminie 30 dni (nie przedstawił opinii), co traktuje się jako brak zastrzeżeń i co oznacza, że organ ten zaakceptował wyjaśnienia inwestora i nie dostrzegł zagrożeń wynikających z oddziaływania planowanej farmy wiatrowej na zdrowie i życie ludzi.

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego. Dotyczy to również sytuacji, gdy organy uzgadniające w sposób milczący wyraziły aprobatę. Za taką interpretacją przemawia również niewiążący charakter opinii. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji w niedostateczny sposób odniosły się do zawartej w sprawie dokumentacji, w tym do zasadności braku zastrzeżeń organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Oznacza to, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a ze względu na wymienione naruszenia procesowe przedwczesnym byłoby odniesienie się do merytorycznej zasadności zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji odniósł się również do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na tej podstawie Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że skoro sprawa nie została należycie merytorycznie rozpatrzona przez organ II instancji, to przedwczesne byłoby czynienie przez Sąd I instancji jakichkolwiek wskazówek materialnoprawnych co do jej rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną, jaką Sąd przedstawił w niniejszym orzeczeniu. Dotyczy ona działania organu na podstawie obowiązujących przepisów i w granicach przez nie stanowionych, konieczności rozpatrzenia wszelkich zagrożeń i uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia wobec środowiska z poszanowaniem zasady praworządności oraz dwuinstancyjności postępowania i w oparciu o dowody zebrane w sprawie oraz z uwzględnieniem szczególnej roli raportu, uzgodnień i opinii. Istotne będzie sprawdzenie raportu pod względem kompletności i merytorycznej poprawności, w tym czy zawiera ocenę wszystkich ewentualnych zagrożeń dla środowiska związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji i zalecenia, które sformułowały organy współdziałające, uwzględniając przy tym stanowiska stron i uczestników na prawach strony oraz uwagi i wnioski społeczeństwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 78 ustawy środowiskowej w związku z art. 6 k.p.a., polegającą na uznaniu, że opinia wyrażona przez organ współdziałający – Państwową Inspekcję Sanitarną - powinna podlegać weryfikacji przez organ ochrony środowiska, podczas gdy prowadziłoby to do naruszenia zasady działania poszczególnych organów administracji w granicach prawa i w granicach właściwości rzeczowej.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 32 w związku z art. 37 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a."). Organ podkreślił, że skarga Stowarzyszenia została wniesiona wyłącznie przez G.K., przy czym konieczne było dokonanie czynności przez wszystkich członków tego stowarzyszenia posiadających legitymację procesową w postępowaniu. Jednocześnie członkowie Stowarzyszenia nie udzielili pełnomocnictwa w sprawie wskazanemu przedstawicielowi. Ponadto skarga w imieniu M.P. została wniesiona przez G.K., podczas gdy pełnomocnictwo skarżącego zostało udzielone Stowarzyszeniu, co oznacza, że skarga powinna być wniesiona przez wszystkich członków tego stowarzyszenia. W ocenie organu skutkowało to niezastosowaniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, a w konsekwencji wydaniem zaskarżonego orzeczenia obarczonego wadą nieważności, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a

Po drugie, art. 67 § 2 w związku z art. 75 p.p.s.a. przez niedoręczenie organowi pisma procesowego Stowarzyszenia z 31 października 2014 r. przedstawiającego dodatkowe okoliczności dotyczące przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, raportu oraz negatywnego wpływu infradźwięków i hałasu o niskich częstotliwościach.

Po trzecie, art. 50 p.p.s.a przez przyznanie skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. W ocenie organu skarżący nie posiada w sprawie interesu prawnego.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę Sądu I instancji na podstawie akt sprawy, że organ II instancji nie przeprowadził w sposób dostateczny postępowania wyjaśniającego w sprawie. W ocenie organu, zarówno z uzasadnienia uchylonej przez Sąd I instancji decyzji, jak i z akt sprawy wynika, że organ II instancji wyjaśnił wszelkie istotne kwestie dla rozstrzygnięcia sprawy biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy, który był wystarczający do dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w sprawie doszło również do naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.

Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) związku z art. 136 k.p.a. przez stwierdzenie, że organ II instancji nie miał podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a tym samym podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu, wydaną decyzję oparto wyłącznie na tych samych przesłankach - materiale dowodowym, na którym oparto decyzję organu I instancji, poszerzonym tylko w nieznacznym zakresie o wyjaśnienia uzyskane od wnioskodawcy w odpowiedzi na wezwanie niemające jednak wpływu na zmianę zakresu przedmiotowego przedsięwzięcia.

Po szóste, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 89 § 2 k.p.a. uznając, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych na okoliczności z zakresu ochrony zdrowia wyjaśnione już w postępowaniu dowodowym przez Państwową Inspekcję Sanitarną, stosownie do art. 78 ustawy środowiskowej.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także inwestor.

Inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 15 , art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie niespójnej oceny prawnej oraz brak precyzyjnych wskazań i wytycznych co do dalszego postępowania.

Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Stowarzyszenie oraz skarżący wnieśli o oddalenie obu skarg kasacyjnych w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 34 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutu najdalej idącego, dotyczącego legitymacji procesowej Stowarzyszenia i prawidłowości reprezentacji skarżącego. Organ zarzucił w tym zakresie naruszenie art. 32 w związku z art. 37 p.p.s.a. Podzielenie stanowiska organu oznaczałoby, że w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co uzasadniałoby uwzględnienie skargi kasacyjnej niezależnie od podniesionych w niej zarzutów. W niniejszej sprawie przesłanka ta jednak nie wystąpiła.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny prawnej tego zarzutu w kontekście przepisów ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2015 r., poz. 1393 ze zm., zwana dalej "Prawo o stowarzyszeniach") w ich brzmieniu z daty wydania zaskarżonego wyroku. Skarżące Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym. Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o stowarzyszeniach, stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania reguluje regulamin.

Analiza kolejnych przepisów rozdziału 6 Prawa o stowarzyszeniach, a w szczególności przepisu art. 43 pkt 1 nie pozostawia wątpliwości, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 tej ustawy to oznacza, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który jego reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. W orzecznictwie sądów powszechnych prezentowany jest pogląd, że przez "reprezentowanie stowarzyszenia" nie można rozumieć zaciągania zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia. Ponadto zobowiązania majątkowe mogą zaciągać członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 października 2001 r., I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1). Takie stanowisko prezentuje również Sąd Najwyższy w wyroku z 14 grudnia 2012 r. (w sprawie I CSK 234/12, Lex nr 1307997), w którym stwierdził, że nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach obowiązku uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu, określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Ponadto z powodu nieprzysługiwania stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowania do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Oznacza to, że także w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnień tylko z tego umocowania do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Oznacza to, że przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że właściwym dokumentem, z którego wynika upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12, Lex nr 1488169 oraz z 14 maja 2014 r., II OSK 2966/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew jednak twierdzeniom organu, skarga Stowarzyszenia nie została wniesiona wyłącznie przez jego przedstawiciela G.K. W odpowiedzi na zarządzenie z 30 października 2014 r. (k. 85 akt sądowych) Stowarzyszenie nadesłało listę członków Stowarzyszenia, pełnomocnictwo udzielone przez wszystkich członków stowarzyszenia przedstawicielowi Stowarzyszenia do występowania w imieniu Stowarzyszenia i wniesienia skargi w tej sprawie, a także pełnomocnictwo udzielone przez przedstawiciela Stowarzyszenia profesjonalnemu pełnomocnikowi. Dlatego też, zostały spełnione opisane wyżej warunki wniesienia skargi przez stowarzyszenie zwykłe. Oznacza to również, że G.K. mógł złożyć skargę w imieniu M.P., ponieważ skarżący upoważnił Stowarzyszenie do działania w jego imieniu, a wszyscy członkowie Stowarzyszenie udzielili pełnomocnictwa do reprezentowania Stowarzyszenia przez G.K. Wbrew więc twierdzeniom organu, brak było przesłanek do zastosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucenia skargi, a zaskarżone orzeczenie nie zostało dotknięte wadą nieważności, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a

Uznanie, że w sprawie brak było przesłanek nieważności pozwalało na odniesienie się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów procesowych sformułowanych w skardze kasacyjnej organu.

Po pierwsze, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 67 § 2 w związku z art. 75 p.p.s.a. przez niedoręczenie organowi pisma procesowego Stowarzyszenia z 31 października 2014 r. przedstawiającego dodatkowe okoliczności dotyczące przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, raportu oraz negatywnego wpływu infradźwięków i hałasu o niskich częstotliwościach. Jak wynika z akt sprawy pismo Stowarzyszenia z 31 października 2014 r. wpłynęło do akt sprawy i zostało przedstawione sędziemu sprawozdawcy (zarządzenie z 3 listopada 2014 r. k. 88 akt). Z akt sprawy nie wynika jednak, żeby odpisy tego pisma zostały doręczone stronom postępowania, w tym organowi administracji. Trafnie wskazuje organ w skardze kasacyjnej, że w piśmie tym Stowarzyszenie odniosło się do kwestii będących następnie przedmiotem uzasadnienia Sądu I instancji. Stąd też naruszenie powyższych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie miał możliwości ustosunkowania się do zarzutów sformułowanych w piśmie Stowarzyszenia.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a przez przyznanie skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Wbrew twierdzeniom organu, z akt sprawy wynika, że skarżący posiadał w sprawie interes prawny. Postępowanie przed organami toczyło się w trybie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 49 k.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zasięg oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia, który ma bezpośredni wpływ na ustalenie stron tego postępowania, został określony przez inwestora i zweryfikowany przez organ. Pismem z 24 stycznia 2013 r. (k. 55 akt administracyjnych), inwestor przedstawił wypisy z ewidencji gruntów dla działek znajdujących się w granicy przedsięwzięcia oraz dla działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Wynika z nich, że skarżący jest właścicielem działki nr 1094 obręb 26 w Potoku Wielkim, a działka ta znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Oznacza to, że skarżący był stroną postępowania środowiskowego, a więc przysługiwała mu legitymacja do wniesienia skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2014 r. Kwestia ta wynika wprost z akt postępowania toczącego się przed organem i nie wymagała omówienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczególnie, że legitymacja skarżącego nie była kwestionowana przez organ w postępowaniu przed Sądem I instancji.

Po trzecie, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę Sądu I instancji na podstawie akt sprawy, że organ II instancji nie przeprowadził w sposób dostateczny postępowania wyjaśniającego w sprawie. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w tej sprawie organ powinien był odwołać się do dorobku świata naukowego, jego badań, analiz i wypracowanych na tej podstawie standardów i metod służących zapobieganiu oddziaływania danego czynnika na środowisko, działań ograniczających lub kompensujących takie negatywne oddziaływanie.

Zasadnicze znaczenie w postępowaniu zmierzającym do uzyskania decyzji środowiskowej ma oczywiście raport, który chociaż jest dokumentem prywatnym, to powinien być opracowany przez osoby posiadające wiadomości specjalne. Raport powinien być także spójny, rzetelny i kompleksowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2014 r. II OSK 2029/12 i z 25 marca 2014 r. II OSK 2594/12). Ponadto raport nie jest dokumentem urzędowym, a więc nie korzysta z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym (art. 76 k.p.a.), a w zakresie jego ustaleń faktycznych i prawnych może być kwestionowany przez inne strony postępowania czyli podlega ocenie na etapie postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2012 r., II OSK 615/11). Sąd administracyjny nie może jednak w żadnym przypadku poddać merytorycznej ocenie ustaleń faktycznych raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jeśli ocena ta wymaga wiadomości specjalnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13). Stanowisko Sądu I instancji w tej sprawie sprowadza się jednak do zakwestionowania merytorycznej wartości raportu. Dokument ten, sporządzony na zlecenie inwestora, odnosił się także m.in. do kwestii infradźwięków oraz minimalnej odległości turbin wiatrowych od zabudowań. Do kwestii tych odniósł się również szeroko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy., który, co należy podkreślić, jest organem wyspecjalizowanym. Nakładanie na organ obowiązku sięgania do bliżej niesprecyzowanego dorobku świata naukowego było więc nieuzasadnione. Organ dokonał bowiem oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a Sąd I instancji nie podważył skutecznie prawidłowości tej oceny.

Ponadto Sąd I instancji zarzucił, że organ powinien odnieść się do metodologii obliczania hałasu np. do ewentualnej potrzeby zastosowania innych norm oraz prawidłowości algorytmu zastosowanego w raporcie m.in. w kontekście założeń dotyczących pochłanialności przez grunt oraz potrzeby wyznaczenia i inwentaryzacji terenów chronionych. Trafnie jednak zauważył organ w skardze kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano jedyną obowiązująca normę do obliczania propagacji hałasu przemysłowego, którą jest norma PN-ISO 9613-2. Należy także podkreślić, że Sąd I instancji dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami obowiązującego prawa, a tego rodzaju przepisami nie są normy techniczne wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto normy te nie znajdowały zastosowania w tym postępowaniu, na co wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ posiadający specjalistyczną wiedzę w tym zakresie.

Po czwarte, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) związku z art. 136 k.p.a. przez stwierdzenie, że organ II instancji nie miał podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a tym samym podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji odniósł się bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na poparcie swojego stanowiska Sąd I instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 27 marca 2014 r., II SA/Rz 1472/13, który jednak został wydany w innych okolicznościach faktycznych i prawnych. Jednocześnie jednak Sąd I instancji nie wykazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniałoby zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji stwierdzając tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania powinien uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą, a nie ograniczać się tylko do uchylenia decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Po piąte, zasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 89 § 2 k.p.a. Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych na okoliczności z zakresu ochrony zdrowia. Rozprawa administracyjna nie jest bowiem środkiem dowodowym, który pozwala organowi na uzyskanie wiadomości specjalnych. Tego rodzaju wiadomości posiadają natomiast wyspecjalizowane organy (a więc zarówno organ główny prowadzący postępowanie środowiskowe, jak również organy wydające opinię i dokonujące uzgodnień) oraz autorzy raportu.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej organu zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 78 ustawy środowiskowej w związku z art. 6 k.p.a. Zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ organ nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej art. 78 ustawy środowiskowej. Przepis ten dzieli się na cztery ustępy, które dodatkowo dzielą się na punkty, litery oraz tirety. W przepisie tym uregulowano właściwość rzeczową organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wydawania opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2, art. 70 ust. 1 pkt 2, art. 77 ust. 1 pkt 2 i art. 90 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej. Zmierzając do podważenia oceny Sądu I instancji dotyczącej prawidłowości wyrażonej w tej sprawie opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Jędrzejowie, organ powinien sformułować zarzut w oparciu o przepis stanowiący podstawę do wydania tego rodzaju opinii w toku postępowania środowiskowego. Tego rodzaju zarzut nie został jednak sformułowany. Podstawą tego rodzaju zarzutu nie może być również wynikająca z art. 6 k.p.a. ogólna zasada praworządności.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej inwestora, należy zaznaczyć, że w pierwszej kolejności zarzucił on naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 15 , art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Powołane zarzuty skargi kasacyjnej inwestora zasługiwały na uwzględnienie z powodów wskazanych już wyżej w odniesieniu do uzasadnionych zarzutów skargi kasacyjnej organu. Trafnie bowiem zarówno organ jak i inwestor podnieśli w skargach kasacyjnych, że podniesione przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie zostały prawidłowo uzasadnione. Dotyczy to zarówno kwestii związanych w emisją infradźwięków, zastosowania określonych norm hałasowych, jak i kwestionowania przez organ wariantu realizacji przedsięwzięcia proponowanego przez inwestora. Kwestie te zostały już omówione w rozważaniach dotyczących zarzutów skargi kasacyjnej organu.

Inwestor zarzucił także naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie niespójnej oceny prawnej oraz brak precyzyjnych wskazań i wytycznych co do dalszego postępowania. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, s. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygnięcie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera, chociaż Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej sformułowanej na tej podstawie nie podziela z powodów wyżej wskazanych. Zarzut ten nie zasługiwał zatem na uwzględnienie w zakresie dotyczącym stanu faktycznego sprawy, natomiast był trafny w zakresie, w jakim kwestionuje prawidłowość oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto Sąd I instancji sformułował wskazania co do dalszego postępowania, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., które to zalecenia korespondowały z zarzucanymi organowi uchybieniami przepisów postępowania. Jak już jednak wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji odnośnie powyższych uchybień uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że również zalecenia sformułowane na tej podstawie przez Sąd I instancji były nieprawidłowe, a zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a podlegał uwzględnieniu.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie wystąpił szczególny przypadek, o którym stanowi powyższy przepis.