Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 695/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 12 pkt 8 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1104/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1104/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda bądź organ nadzoru) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] (dalej rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2019 r.), na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej usg) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony w całości (dalej Uchwała bądź uchwała z 14 maja 2019 r.), jako sprzecznej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg i art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 9 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 511, dalej usp) w związku z art. 21 ust. 1 i 3 usg.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że na mocy § 1 ust. 1, § 2 pkt 2 i 3, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 3 i § 5 ust. 1 uchwały Rada Miejska w [...] (dalej Rada) upoważniła Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent) do dokonywania takich czynności prawnych jak m. in.:

• nabywanie nieruchomości na rzecz Gminy [...] lub Miasta [...] na prawach powiatu;

• zbywanie nieruchomości gruntowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej ugn) o powierzchni do 4 arów;

• zbywanie nieruchomości gruntowej lub jej części, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 5 ugn, tj. sprzedaży nieruchomości gruntowej na rzecz jej dotychczasowego użytkownika wieczystego;

• obciążanie nieruchomości stanowiących własność Gminy lub Miasta na prawach powiatu ograniczonymi prawami rzeczowym (za wyjątkiem obciążania służebnością przesyłu na rzecz przedsiębiorców przesyłowych).

Stosownie do treści Uchwały warunkiem dokonania przez Prezydenta powyższych czynności prawnych jest uprzednie uzyskanie przez niego pozytywnej opinii właściwej merytorycznie komisji Rady. W ocenie organu nadzoru wprowadzenie takiego warunku przez Radę jest niezgodne z prawem. Wolą ustawodawcy było, by komisje, zarówno stałe, jak i doraźne, funkcjonowały tylko i wyłącznie w obrębie rady gminy i były jej podporządkowane. Nie jest dopuszczalne kreowanie w drodze aktu prawa miejscowego odmiennego statusu tego organu i tworzenie jakiejkolwiek relacji komisji - podległości, zależności, a tym bardziej nadrzędności - wobec innych podmiotów, czy organów gminy, poza radą. Nakładanie na organ wykonawczy obowiązku uzyskania przez niego w procesie gospodarowania nieruchomościami, opinii organu pomocniczego i wewnętrznego Rady jest niedopuszczalne.

Gmina [...] pismem z 15 lipca 2019 r. zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze w całości i zarzuciła rozstrzygnięciu rażące naruszenie przepisów prawa - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg i art. 12 pkt 8 lit. a usp w zw. z art. 21 ust. 1 i 3 usg, polegające na błędnym uznaniu przez organ nadzoru, że Rada Miejska w [...] w sposób istotny naruszyła wskazane przepisy, nakładając na organ wykonawczy obowiązek uzyskania przez niego w procesie gospodarowania nieruchomościami opinii organu pomocniczego i wewnętrznego rady, art. 91 usg, przyjmując że Uchwała rady miejskiej jest sprzeczna z prawem. Jednocześnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu.

W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 usg do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Kompetencje wójta wiążą się z bieżącym gospodarowaniem mieniem komunalnym, zaś kompetencje rady dotyczą ustalania zasad gospodarowania nieruchomościami przekraczającego zakres zwykłego zarządu. Nie może budzić wątpliwości, że wykonywanie bezpośredniego zarządu mieniem komunalnym, między innymi przez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, należy do wyłącznej właściwości wójta, burmistrza, czy prezydenta. Treść Uchwały w zakresie, w jakim reguluje działanie komisji, stanowi odzwierciedlenie woli i decyzji samej Rady zawartej w Uchwale. Rada wspomaga się działaniem komisji, co uzasadnia obszerny zakres spraw objętych kompetencją Rady Miejskiej w [...], organu wykonującego zadania zarówno Gminy jak i Powiatu. Oczywistym jest, że zarówno stałe, jak i doraźne komisje rady, funkcjonują w jej obrębie i są jej podporządkowane. Komisje są organem wewnętrznym rady i wspomagają wyłącznie jej pracę w zakresie realizowanych zadań. W odniesieniu do treści rozstrzygnięcia nadzorczego opinia komisji, o której mowa w Uchwale, stanowi ewidentnie wsparcie pracy Rady, stanowiąc swoisty "filtr" planowanych czynności prawnych w zakresie gospodarowania nieruchomościami w ramach funkcjonowania i działań rady. Komisja, wbrew stanowisku Wojewody, w żadnym wypadku nie "wspiera" [zapewne winno być "ogranicza"] działalności Prezydenta, a tym bardziej nie sankcjonuje dokonywanych przez niego czynności. Na mocy spornych zapisów Uchwały opinia komisji nie ma charakteru wiążącego dla organu wykonawczego, nie blokuje działania Prezydenta, bowiem w przypadku, gdy nie uzyskuje on pozytywnej opinii komisji na dokonanie czynności, może wystąpić do Rady o wyrażenie zgody na czynność. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru opinia komisji nie jest warunkiem do dokonania czynności prawnej. Działanie Prezydenta jest samodzielne. Jedynie w przypadku negatywnej opinii komisji Prezydent zwraca się do Rady o wyrażanie zgody na dokonanie czynności prawnej. Rezultat pracy komisji nie jest zatem wiążący dla Rady ani [dla] Prezydenta, a jedynie wyraża stanowisko komisji w danej sprawie. W żadnym przypadku komisja nie sankcjonuje działań organu wykonawczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stwierdzając, że organ uchwałodawczy dopuścił się istotnego naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę, jako "wręcz oczywiście niezasadną".

Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z "2017 r. poz. 2188 ze zm." [winno być "2019 r., poz. 2167"]). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej ppsa), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną... (art. 134 § 1 ppsa). Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest pod względem formalnym i materialnoprawnym.

Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności nadzorczej stanowił art. 91 ust. 1 usg, zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90." Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione - w szczególności zostało ono wydane w terminie. Skarga została poparta uchwałą z [...] sierpnia 2019 r. o jej wniesieniu, w rozumieniu art. 98 ust. 3 usg.

Powinnością Sądu było ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej Uchwały Rady.

Rozważając treść art. 91 ust. 1 i 4 usg, Sąd I instancji uznał, że ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 usg. W wyroku z 17.2. 2016 r. II FSK 3595/13 NSA stwierdził: "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."

Przy interpretacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze zasady przyjęte w polskim systemie prawnym: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych i zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji winno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji).

Stosownie do treści ww. przepisów Uchwały, zakwestionowanych przez Wojewodę, warunkiem dokonania przez Prezydenta wskazanych tam czynności prawnych jest uprzednie uzyskanie przez niego pozytywnej opinii właściwej merytorycznie komisji Rady. W ocenie Wojewody wprowadzenie takiego warunku przez Radę jest niezgodne z prawem.

Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy (art. 21 ust. 1 usg). Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plan pracy oraz sprawozdania z działalności (art. 21 ust. 3 usg).

W piśmiennictwie zasadnie zauważa się, że "Konieczność istnienia komisji wynika przede wszystkim z sesyjnego charakteru pracy rady gminy. Im więcej spraw zostanie omówionych na posiedzeniach komisji, tym sprawniej przebiegnie debata nad nimi podczas sesji rady gminy i szybciej będzie można podjąć uchwałę rady rozstrzygającą o istocie sprawy będącej przedmiotem uchwały. (...) Podstawowym zatem zadaniem komisji jest merytoryczne przygotowanie pod obrady rady określonego projektu uchwały (...). Ponadto komisje, jako podmioty niebędące organami gminy, nie mogą podejmować żadnych wiążących uchwał w sprawach należących do właściwości organów gminy, a więc rady czy wójta" (Cz. Martysz w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX-el 2018, t. 3 do art. 21 usg [Wolters Kluwer, s. 370-371, t. 3]).

Organami gminy są: 1) rada gminy; 2) wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 11a ust. 1 usg).

Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 usg). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: ... podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg). Podobne uregulowanie znalazło się w art. 12 pkt 8 lit. a usp.

Tymczasem, np. § 1 Uchwały stanowi: "1. Nabywanie nieruchomości na rzecz Gminy [...] lub Miasta [...] na prawach powiatu w celu realizacji ich zadań, może być dokonywane, w ramach środków finansowych przewidzianych na ten cel w budżecie, jeżeli nieruchomość jest niezbędna w związku z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej - na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta, które określa formę nabycia (odpłatnie lub nieodpłatnie), po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwej merytorycznie komisji Rady Miejskiej". "2. W przypadku niewyrażenia opinii przez właściwą merytorycznie komisję Rady Miejskiej, Prezydent Miasta może wystąpić do Rady Miejskiej o wyrażenie zgody na nabycie danej nieruchomości na rzecz Gminy [...] lub Miasta [...] na prawach powiatu."

Podobne kompetencje dla komisji przewidziano w § 2 pkt 2 i 3, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 3 i § 5 ust. 1 Uchwały.

Nieprawidłowe było subdelegowanie kompetencji Rady Miejskiej na komisje, mające na celu zupełnie inne zadania. Nie jest pewne, że opinia komisji (nawet pozytywna) byłaby w konkretnym przypadku tożsama ze stanowiskiem pełnej Rady, obradującej w szerszym gronie.

Subdelegowanie to spowodowało przyznanie komisji konkretnych uprawnień wywołujących bezpośredni skutek wobec Prezydenta, który przy braku pozytywnej opinii komisji będzie musiał podjąć konkretne czynności proceduralne, by uzyskać stanowisko Rady. W zakwestionowanej uchwale przewidziano pozaprawną procedurę weryfikacji stanowiska komisji, wywołującego bezpośredni skutek wobec zamiarów Prezydenta.

Co więcej, np. wg § 5 ust. 2 Uchwały "W przypadku niewyrażenia pozytywnej opinii przez właściwą merytorycznie komisję Rady Miejskiej, Prezydent może wystąpić do Rady Miejskiej o wyrażenie zgody na zamianę określoną w ust. 1." Użyto tu sformułowania "niewyrażenia pozytywnej opinii", tak jak w § 4 ust. 2. Z kolei w § 1 ust. 2 Uchwały wskazano, że "W przypadku niewyrażenia opinii przez właściwą merytorycznie komisję Rady Miejskiej, Prezydent Miasta może wystąpić do Rady Miejskiej o (...)". Tu z kolei użyto konstrukcji "niewyrażenia opinii", które prawnie różni się od zwrotu "niewyrażenia pozytywnej opinii" i oznacza niewydanie opinii w ogóle, choć § 1 ust. 1 także mówi o "pozytywnej opinii".

Okoliczności te świadczą o braku wewnętrznej spójności Uchwały i przyznanie kompetencji komisjom, w sytuacji, kiedy stanowisko organu, jakim jest Rada, obradującym w szerszym gronie, mogłoby być zupełnie inne. Przy wydaniu przez komisję opinii pozytywnej Rada nawet nie miałaby możliwości, by się wypowiedzieć, skoro już sama opinia komisji byłaby dla Prezydenta podstawą działania.

Skargę kasacyjną wywiodła Gmina [...], reprezentowana przez radców prawnych: K.G., A.O. i B.N., zaskarżając wyrok II SA/Gl 1104/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg i art. 12 pkt 8 lit. a usp w zw. z art. 21 ust. 1 i 3 usg, polegające na błędnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że Rada Miejska w [...] dokonała subdelegowania kompetencji Rady Miejskiej na komisje, powodując przyznanie komisjom konkretnych uprawnień wywołujących bezpośredni skutek wobec Prezydenta Miasta, który przy braku pozytywnej opinii komisji będzie musiał podjąć konkretne czynności proceduralne, by uzyskać stanowisko Rady, co stanowi pozaprawną procedurę weryfikacji stanowiska komisji, wywołującego bezpośredni skutek wobec zamiarów Prezydenta, przy przyjęciu, że przy wydaniu przez komisję opinii pozytywnej, Rada nie miałaby możliwości by się wypowiedzieć, skoro już sama opinia komisji byłaby dla Prezydenta podstawą działania, a także przyznanie kompetencji komisjom, w sytuacji, kiedy stanowisko organu jakim jest rada, obradującym w szerszym gronie mogłoby być zupełnie inne, czym organ uchwałodawczy dopuścił się istotnego naruszenia prawa, przyjmując że uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony jest sprzeczna z prawem w myśl art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) przez: uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości; zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych w I instancji i w postępowaniu kasacyjnym, w tym tytułem wynagrodzenia ustanowionego w sprawie pełnomocnika procesowego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach na podstawie art. 185 § 1 ppsa, zasądzając od Wojewody [...] na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych w postępowaniu kasacyjnym. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...], reprezentowany przez starszego inspektora wojewódzkiego K.R. wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej; zasądzenie od Gminy [...] kosztów postępowania według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, zatem stan faktyczny ustalony w zaskarżonym wyroku jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) i art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 9 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 511) w zw. z art. 21 ust. 1 i 3 usg okazał się częściowo niezasadny.

W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że art. 18 usg ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Definiując pojęcie właściwości przez pryzmat ustawy o samorządzie gminnym, można stwierdzić, że ... pojęcie to odnosi się do podziału konkretnych spraw pomiędzy organy gminy (art. 18 usg). Art. 18 usg nie zawiera szczególnej normy kompetencyjnej. W konsekwencji domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 usg) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 usg). Domniemanie właściwości rady gminy obejmuje wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy poza sprawami, o których mowa w art. 30 ust. 2 i art. 39 usg (T. Moll w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, s. 308-309, t. 1, 2). Przeciwko wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg i art. 12 pkt 8 lit. a usp w zw. z art. 21 ust. 1 i 3 usg zaprezentowanej w skardze kasacyjnej - nie przemawia to, że "zgodnie z regulacją art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 usg do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym" (s. 5 skargi kasacyjnej). Jest wręcz przeciwnie - Komentator trafnie wskazuje, że domniemanie właściwości rady gminy nie obejmuje spraw wymienionych w art. 30 ust. 2 usg. Ustawodawca stanowi: "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: ... 9) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: a) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy" (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg).

Ustawodawca rozróżnił wyraźnie dwa okresy gospodarowania mieniem komunalnym przez wójta w zakresie objętym dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg: 1. przed wejściem w życie uchwały podjętej przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg oraz 2. po wejściu w życie owej uchwały. Tylko do czasu określenia zasad o których mowa w art. 18 ust. 2 punkcie 9 lit. a in princ. usg, wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine usg). Wolą ustawodawcy jest, by po podjęciu uchwały określającej owe zasady, wójt nie musiał co do czynności w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu - w zakresie objętym dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg - uzyskiwać zgody rady gminy. W piśmiennictwie trafnie wskazuje się, że na podstawie art. 18 ust 2 pkt 9 lit. a usg rada gminy ma kompetencję do wyrażania takiej zgody [na zmianę umowy] tylko do czasu podjęcia uchwały określającej ogólne zasady (punkt III.5 glosy R. Nawary do wyroku WSA w Krakowie z 3.10.2016 r. II SA/Kr 613/16, LEX/el. 2018).

Uchwała z [...] maja 2019 r. tylko pozornie wprowadziła zasady, które zwalniałyby Prezydenta od uzyskiwania każdocześnie pozytywnej opinii właściwej merytorycznie komisji Rady. Skoro bowiem Uchwała stanowi, że nabywanie nieruchomości na rzecz Gminy [...] lub Miasta [...] na prawach powiatu - w warunkach określonych w § 1 ust. 1 Uchwały - "może być wykonywane... po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwej merytorycznie komisji Rady", to oznacza, że Prezydent nie może samodzielnie skorzystać ze swych kompetencji określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 usg w zakresie objętym dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, a uzyskanie pozytywnej opinii tej komisji jest warunkiem skorzystania przez Prezydenta ze swych ustawowych uprawnień.

Dobitnie świadczy o tym mechanizm wprowadzony w ustępie 2 § 1 Uchwały, zgodnie z którym "W przypadku niewyrażenia opinii przez właściwą merytorycznie komisję Rady... Prezydent... może wystąpić do Rady... o wyrażenie zgody na nabycie danej nieruchomości...". W tej sytuacji Prezydent wprost znajdzie się w sytuacji, w której "może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy" (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine usg), który to stan miał istnieć jedynie "do czasu określenia zasad" (zatem do wejścia w życie Uchwały z [...] maja 2019 r.).

Sytuacja w kontrolowanej sprawie zasadniczo różni się od sytuacji rozstrzyganej wyrokiem z 6.9.2002 r. II SA/Wr 797/02 (OwSS 2003/1/12, aprobowanego przez J. Jagodę w: B. Dolnicki - op. cit., s. 576-577, t. 11, przypis 1311), w uzasadnieniu którego NSA wskazał: "Wbrew stanowisku organu nadzoru wymóg uzyskania przez zarząd gminy wstępnej opinii rady nie narusza suwerennych uprawnień tego zarządu w zakresie gospodarowania majątkiem gminy. Z treści uchwały nie wynika, by opinia rady przed podjęciem czynności musiała być pozytywna, ani też nie wynika, by skuteczność czynności majątkowej była uzależniona od tego rodzaju pozytywnej opinii. W każdym przypadku dokonanie takiej czynności pozostaje w gestii Zarządu Miasta". W § 1 ust. 1 Uchwały z [...] maja 2019 r. Rada Miejska dla nabycia nieruchomości wprowadziła konieczność uzyskania "pozytywnej opinii właściwej merytorycznie komisji Rady".

W § 2 Uchwały z [...] maja 2019 r. Rada wprowadziła obowiązek uzyskania zgody Rady na zbycie nieruchomości (spełniających warunki określone w tym przepisie, z wyjątkami określonymi w punktach 1-4), mimo że od czasu wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 a usg, wymóg uzyskania zgody rady gminy przez wójta został wykluczony przez ustawodawcę (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine usg).

Podobna konstrukcja normatywna została zastosowana przez Radę w § 2 in princ. oraz pkt 2 i 3, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, 2 i 3 i § 5 ust. 1 i 2 Uchwały. Każde z tych postanowień Uchwały rodzi niedopuszczalne przez ustawodawcę skutki (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine usg), a wyjątki z punktu 2 i 3 § 2 Uchwały nie są wyjątkami, skoro Uchwała w obu tych sytuacjach wymaga od Prezydenta dla zbycia także tych nieruchomości uprzednio uzyskania "pozytywnej opinii właściwej merytorycznej komisji Rady Miejskiej" (punkt 2 in fine i punkt 3 in fine § 2 Uchwały).

Skutkiem Uchwały ma być konieczność uzyskania pozytywnej opinii komisji bądź wyrażanie zgody przez Radę ad casum - zatem nie jest to ustanowienie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz zawierania innych umów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg. Zasady bowiem ze swej istoty określają pewne wymogi generalnie i abstrakcyjnie, i jako takie są wiążące dla Prezydenta.

Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy: ... 8) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących: a) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu (art. 12 pkt 8 ustawy z dnia 9 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2019 r., poz. 511). Konstrukcja normatywna art. 12 pkt 8 usp odpowiada – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – konstrukcji normatywnej art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit. a usg. Wyżej przedstawiony rezultat wykładni art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit. a usg odpowiada rezultatowi wykładni art. 12 pkt 8 usp. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do argumentów wyżej podniesionych, przy uwzględnieniu treści normatywnej art. 17 ust. 1 i art. 32 ust. 2 pkt 3 usp.

Zasadnym okazał się zarzut w części dotyczącej błędnej wykładni art. 21 ust.1 i 3 usg. Rada gminy może ze swojego grona powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Komisje podlegają radzie gminy. Nie doszło w kontrolowanej sprawie do naruszenia prawa przez subdelegowanie kompetencji właściwej merytorycznie komisji Rady Miejskiej. Komisja ma prawo opiniować planowane czynności Prezydenta w ramach zasad określonych uchwałą podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg, pod warunkiem, że uchwała nie stwarza przesłanki konieczności uzyskania opinii jako warunku podjęcia czynności w ramach art. 30 ust. 2 pkt 3 usg bądź art. 32 ust. 2 pkt 3 usp (argum. ex wyrok II SA/Wr 797/02). Nie ma istotnego znaczenia, czy opinię wyrazi Rada, czy - działająca z upoważnienia Rady - właściwa merytorycznie komisji Rady.

Trafnie Sąd I instancji wskazał na brak wewnętrznej spójności Uchwały przez użycie w ustępie 2 § 1 Uchwały zwrotu "W przypadku niewyrażenia opinii przez właściwą merytorycznie komisję Rady", skoro w: ust. 1 § 1; punkcie 2 i 3 § 2; ust. 1 zd. 1 § 3; ustępie 1 § 4; ustępie 1 § 5 Uchwały mowa jest każdocześnie: "po uzyskaniu pozytywnej opinii"; zaś w ust. 1 zd. 2 § 3; ustępie 2 § 4; ustępie 2 § 5 Uchwały mowa jest każdocześnie: "W przypadku niewyrażenia pozytywnej opinii". Dla normatywnej spójności Uchwały uchwałodawca winien w ustępie 2 § 1 Uchwały użyć zwrotu "W przypadku niewyrażenia pozytywnej opinii" bądź "W przypadku niewyrażenia opinii o której mowa w ustępie 1".

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/ 3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Art. 91 usg składa się z 6 ustępów, o różnej treści normatywnej. Autorzy skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazali ustępu, którego naruszenia się dopatrują, mimo że Sąd I instancji odniósł się do ust. 1, 3 i 4 art. 91 usg. Brak wyraźnego określenia w skardze kasacyjnej przepisu, którego naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji, a nadto brak uzasadnienia stawianego zarzutu, pozwalającego na odczytanie intencji profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego wysoce sformalizowany środek zaskarżenia (uchwała I OPS 10/09), skutkuje niemożnością rozpoznania nieprecyzyjnego w tej części zarzutu.

Mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, przeto na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Organ nadzoru nie wykazał kosztów postępowania kasacyjnego, których zwrotu domagał się w odpowiedzi na skargę kasacyjną.