Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1390/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art 7, 77, 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz W. D. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt VII SA/Wa 1390//15

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrzeniu wniosku Pana W. D. z dnia [...].03.2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].02.2014 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].12.1983 r., l.dz. kl- [...], wpisującej do rejestru zabytków, pod nr [...], dwór i resztki parku krajobrazowego w [...] gm. [...] - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 z 2003 r. poz. 1568, z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 2, 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].02.2014 r., l. dz. [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postepowania w sprawie wskazując, iż W. D. pismem z dnia 30.01.2014 r., zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].12.1982 r., znak kl- [...], wpisującej do rejestru zabytków pod nr [...], dwór i resztki parku krajobrazowego w [...] gm. [...], podnosząc, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].12.1982 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko W. D. stwierdził, że "[...] konserwator zabytków nie wskazał jakichkolwiek wartości historycznych, naukowych lub artystycznych z których wynikałoby, że obiekt objęty wpisem do rejestru zabytków stanowi dobro kultury". Brak szczegółowego uzasadnienia decyzji odnoszącego się do przesłanek określonych w art. 2 ustawy z dnia 15.02. 1962 r. o ochronie dóbr kultury, stanowi, zdaniem Wnioskodawcy, rażące naruszenie tego przepisu, gdyż "sam fakt ciekawości danego obiektu nie świadczy o jego wartości historycznej naukowej czy też artystycznej". Ponadto, zdaniem Skarżącego, prowadząc postępowanie w sprawie wydania zaskarżonej decyzji, [...] Konserwator Zabytków w [...] dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania poprzez niepowiadomienie o jego wszczęciu jednego z ówczesnych współwłaścicieli dworu, Pana A. D.. Skarżący wskazywał również, że znajdujący się na decyzji podpis nie należał do A. D. na dowód czego przedłożył kopię "Skryptu dłużnego" opatrzonego jego podpisem. Kolejnym uchybieniem podnoszonym przez pana W. D. było pominięcie jako strony postępowania Pani K. D., która w dniu wydania decyzji wpisowej była współwłaścicielką omawianej nieruchomości.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].02.2014 r., odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obowiązujące w dniu wydania przedmiotowej decyzji przepisy ustawy z dnia z dnia 15.02.1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach nie stawiały decyzji w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru szczegółowych wymagań, natomiast analiza zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, iż została wydana z urzędu oraz posiada ona wszystkie niezbędne elementy, w tym oznaczenie stron oraz pouczenie o przysługującym odwołaniu do Ministra Kultury i Sztuki. Wprawdzie organ w rozdzielniku umieścił także Ministerstwo Kultury i Sztuki, Ośrodek Dokumentacji Zabytków w [...], Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego, Biuro Planowania Przestrzennego - Architekta Wojewódzkiego oraz BBiDZ (Biuro Badań i Dokumentacji Zabytków), jednakże nie ulega wątpliwości, że doręczenie przedmiotowej decyzji ww. podmiotom miało charakter wyłącznie informacyjny, ze względu na wykonywane przez nie zadania z zakresu ochrony zabytków. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa również przedmiot decyzji nie budzi wątpliwości. W sentencji przedmiotowej decyzji wskazano, iż do rejestru zabytków wpisuje się dwór i resztki parku krajobrazowego w [...], gm. [...]. Powyższe, jak również znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja w postaci, pochodzącej z listopada 1984 r. "Ewidencji parku przy dworku w [...] gmina: [...] woj. [...] " autorstwa mgr inż. J. S. oraz mgr inż. E. M., zawierająca plan sytuacyjny z naniesionymi granicami ochrony konserwatorskiej pozwalają zdaniem organu nadzoru wyznaczyć na aktualnych podkładach geodezyjnych granice terenu wpisanego do rejestru zabytków. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ani przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach ani przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wprowadziły obowiązku dołączania do decyzji wpisujących do rejestru zabytków załączników graficznych w postaci mapy ewidencyjnej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Minister podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo - administracyjnym postępowanie prowadzone w tym trybie jest odrębnym postępowaniem i nie może być połączone z ponowną oceną merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia. Zadaniem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest wadami określonymi enumeratywnie w art. 156 Kpa, czy też wady te nie występują. Ponadto organ stwierdził, że podnoszona we wniosku okoliczność, nieuczestniczenia przez wszystkie strony w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].12.1984 r., stanowić może przesłankę do wznowienia postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Pismem z dnia 24.03.2014 r., W. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej powyższą decyzją zarzucając jej: naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa, poprzez nierozpatrzenie wszelkich okoliczności sprawy i nieuwzględnienie dowodów świadczących, zdaniem Wnioskodawcy, że budynek dworu nie przedstawia wartości uzasadniających wpisanie go do rejestru zabytków. Ponadto Wnioskodawca zarzucił skarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez skierowanie decyzji wpisowej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Według Wnioskodawcy z Aktu własności ziemi z dnia [...].11.1974 r., wynika, że w chwili wydania decyzji o wpisaniu dworu do rejestru zabytków, nieruchomość stanowiła własność K. D., a nie A. D..

W toku ponownego rozpoznania sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że w odniesieniu do prawa procesowego, z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki naruszenia prawa mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 600/08: "Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące". Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych kodeksu. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40). Podobnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16.03.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 188/05: "W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się jednolicie, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu."

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa, organ odwoławczy wskazał, że Minister wyczerpująco wyjaśnił tę kwestię w skarżonej decyzji wskazując, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo - administracyjnym postępowanie prowadzone w tym trybie jest odrębnym postępowaniem i nie może być połączone z ponowną oceną merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia. Zadaniem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest wadami określonymi enumeratywnie w art. 156 Kpa, czy też wady te nie występują. Analiza wskazanej we wniosku przyczyny rażącego naruszenia art. 2 i 5 ustawy o ochronie dóbr kultury, podczas wydawania decyzji [...] Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].12.1983 r., opierającej się na zarzucie niewłaściwe dokonanej przez organ ochrony zabytków pierwszej instancji, oceny wartości zabytkowych budynku, a co za tym idzie błędnego ustalenia stanu faktycznego, prowadziłaby w istocie do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, co jak wskazano wcześniej jest niedopuszczalne w ramach postępowania nieważnościowego.

Co do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, wskazano, że dokumenty, na które powołuje się Wnioskodawca, nie stanowią jednoznacznego dowodu potwierdzającego ówczesny stan własności nieruchomości. Z Aktu własności ziemi z dnia [...].11.1974 r., wynika, że Pani K. D. była współwłaścicielką m. in. działki nr [...], na której znajdował się dwór. Nie można zatem wykluczyć, że Pan A. D. był współwłaścicielem przedmiotowej działki.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Skargę na tę decyzje złożył W. D.. Zarzucił w niej skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcia, tj.:

1. Art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].02.2014, l.dz. [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].12.1983r., l.dz. [...], chociaż decyzja [...] Konserwatora Zabytków w [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o ochronie dóbr kultury i muzeach;

2. Art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuchylenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].02.2014, l.dz. [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].12.1983r., l.dz. [...], chociaż decyzja [...] Konserwatora Zabytków w [...] została skierowana do A. D., czyli osoby nie będącej stroną;

3. Art. 7 oraz art. 77§1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż z przedłożonego przez skarżącego Aktu własności ziemi z dnia [...].11.1974 roku nie wynika "ówczesny stan własności ziemi" chociaż z dokumentu tego w sposób jednoznaczny wynika, iż K. D. uzyskała tytuł własności do działki nr [...], położnej w miejscowości [...] na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Podnosząc te zrzuty Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i stwierdzenie nieważności decyzji [...] Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].12.1983r.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Zatem, mimo generalnej zasady ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu nadzwyczajnym (co do stwierdzenia, czy zachodzą przesłanki nieważności) w sytuacji, gdy zachodzi konieczność odniesienia się do określonych zarzutów wskazujących na nieważność decyzji, organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne ma obowiązek przeprowadzenia w tym kierunku postępowania. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie jest szczególnie uzasadnione w sytuacji, gdy - tak jak to miało miejsce w badanej sprawie – brak jest podstawowego materiału dowodowego będącego oparciem dla badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 11/13 wskazał, że "W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego postępowania jest czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika."

W odniesieniu do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organy uchyliły się od wskazanego wyżej obowiązku.

Podstawowym zagadnieniem jakie w sprawie należało wyjaśnić była kwestia własności nieruchomości objętej ochroną konserwatorską.

Podkreślić w tym miejscu należy, że z ewidencji [...] Konserwatora Zabytków wynika, iż ochrona objęta jest działka nr ew. [...]. Natomiast z odpisu znajdującego się w aktach księgi wieczystej wynika, że właścicielem tej działki jest Skarb Państwa.

Przy czym ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wywnioskować można, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału pierwotnej działki nr [...], która, jak wynika z aktu własności ziemi z dni [...] listopada 1974 r., stanowiła współwłasność K. D. i którą następnie przekazała na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] marca 1975 r. w zamian za rentę w oparciu o ustawę z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

Z decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1975 r. stanowiącej podstawę przekazania gospodarstwa rolnego wynika, że K. D. przekazała własność całej działki nr [...] ( uznając, że poprawki dotyczące numeracji działek wskazują na działkę nr [...]). Oznaczało by to, że A. D. w chwili wydawania decyzji przez [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 1983 r.. nie posiadał żadnego tytułu prawnego do działki objętej wpisem konserwatora. Niemniej wskazać należy, że kwestia ta nie jest wystarczająco wyjaśniona biorąc pod uwagę możliwość wyodrębnienia nieruchomości budynkowej z nieruchomości gruntowej na podstawie przepisów o przekazywaniu przez rolników gospodarstw rolnych w zamian za emeryturę lub rentę. Jednocześnie nie wyjaśniono w jaki sposób i w którym momencie doszło do podziału działki nr [...]

Okoliczności te są niezwykle ważne dla końcowego rozstrzygnięcia w sprawie nie tylko ze względu na podnoszony konsekwentnie w toku postępowania zarzut skierowania decyzji przez [...] Konserwatora Zabytków w [...] do osoby nie będącej stroną w sprawie, ale także na ocenę interesu prawnego W. D. w przedmiotowym postępowaniu oraz prawidłowego ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania.

Odnosząc się do zapisu art. 156 § 2 k.p.a., który wskazuje, że nie stwierdza się nieważności decyzji z wymienionych przyczyn, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat wskazać należy, że właściwy organ jest zobligowany do prowadzenia postępowania w sprawie nieważności. Natomiast w wyniku tego postępowania nie może orzec o nieważności decyzji. Powinien stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, wskazując jednocześnie okoliczności, z powodu których nie było dopuszczalne jej unieważnienie.

Jednocześnie wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została z naruszeniem tej zasady. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). A zatem ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny.

Analizując tą decyzję nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej i prawnej oceny decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów odwołania, bo trudno za odniesienie się do tych zarzutów uznać fragment uzasadnienia, w którym organ wskazuje, że decyzji [...] Konserwatora Zabytków w [...] nie może oceniać pod względem merytorycznym, bowiem była by to niedopuszczalna instancyjna kontrola decyzji. Natomiast w odniesieniu do kwestii własności nieruchomości stwierdza, że "Co do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, wskazano, że dokumenty, na które powołuje się Wnioskodawca, nie stanowią jednoznacznego dowodu potwierdzającego ówczesny stan własności nieruchomości. Z Aktu własności ziemi z dnia [...].11.1974 r., wynika, że Pani K. D. była współwłaścicielką m. in. działki nr [...], na której znajdował się dwór. Nie można zatem wykluczyć, że Pan A. D. był współwłaścicielem przedmiotowej działki."

Uzasadnienie takie trudno uznać za należyte odniesienie się do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, poza tym nie spełnia ono wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Przypomnieć w związku z tym należy, że wobec sformułowania zarzutu rażącego naruszenia art. 2 ustawy z dnia 15.02.1962 r. o ochronie dóbr kultury, rolą organu nie było dokonywanie ponownie oceny czy przedmiot wpisany do rejestru zabytków spełnia kryteria takiego wpisu ale rozstrzygnięcie czy organ dokonując wpisu w oparciu o istniejący stan prawny i faktyczny miał podstawy wydania takiej decyzji.

Natomiast argumentacja w odniesieniu do własności nieruchomości jest dalece niewystarczająca. Oceniany akt własności ziemi rzeczywiście wskazuje, że w dacie jego wydania K. D. była współwłaścicielką działki nr [...] ale nie wskazuje aby również A. D. był współwłaścicielem. Nadto ocena ta pomija inne dokumenty zgromadzone w sprawie, w szczególności decyzję Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] marca 1975 r., wypis z księgi wieczystej, które negują jakikolwiek tytuł prawny A. D. do przedmiotowej nieruchomości.

Organ nie odniósł się również do zarzutu nie wejścia decyzji do obrotu prawnego.

Słuszne jest natomiast stanowisko organu wskazujące na to, że pominięcie niektórych osób w trakcie postępowania dotyczącego wpisu nieruchomości do rejestru zabytków stanowi ewentualna podstawę do wznowienia postępowania a nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji.

Podsumowując wskazać należy, że takie działanie organu odwoławczego, który z jednej strony organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów a z drugiej strony nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów narusza podstawowe zasady procesowe, tym bardziej, że zarzuty były sformułowane w sposób jasny a dotyczyły istotnych problemów związanych z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji o wpisie do rejestru zabytków.

Konsekwencją naruszenia w rozpoznawane sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania jest naruszenie przez organ odwoławczy także zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji oraz decyzji pierwszo instancyjnej ustaleń oraz należytego rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala na również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd uznał, że organ nie rozpoznając należycie sprawy i sporządzając nieprawidłowe uzasadnienia decyzji, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wymienione uchybienia tj. prawidłowo ustalić stan faktyczny na dzień rozstrzygania, a to ze względu na krąg uczestników postępowania, w tym interes prawny Skarżącego oraz stan faktyczny w dacie wydawania decyzji przez [...] Konserwatora Zabytków w [...] aby ustosunkować się do podnoszonych zarzutów.