Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 211/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]S.A z siedzibą w M. koło W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1462/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w M. koło W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1462/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę I[...] S.A. z siedzibą w M. koło W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]Starosta Wołomiński na podstawie art. 36a, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) zmienił decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] S.A. pozwolenia na rozbudowę piekarni – magazyn izotermiczny na działkach nr [...] w M. przy ul. [...].

D. i E. M. pismem z dnia 21 kwietnia 2008 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w decyzji oraz decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] lipca 2006 r., zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1, § 13 i § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) oraz § 98 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw (Dz.U. z 2005 r. Nr 243, poz. 2063).

Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda Mazowiecki decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty Wołomińskiego nr [...] z [...] sierpnia 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż projekt budowlany zamienny zakłada szereg zmian w stosunku do projektu pierwotnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. m.in. wykonanie otworu drzwiowego w ścianie zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w granicy z działką nr [...] należącą do wnioskujących oraz powiększenie części budynku na działce [...] usytuowanego na południowej granicy działki wnioskujących. Według projektu pierwotnego ta część budynku miała mieć wymiary 13,24 m x 3,96 m i wysokość: na długości 5,30 m – 3,68 m, a na pozostałej długości 7,94 m – 11,68 m wysokości, natomiast wg projektu zamiennego wymiary podstawy przedmiotowej części budynku to 25,47 m x 4,08 m o wysokości: na długości 6,98 – 7,25 m, a na pozostałej długości 19,98 m – 12,22 m wysokości.

Zdaniem organu powoduje to, że doszło do rażącego naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. – w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo podkreślono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje lokalizacji budynków w granicy, także wielkość działki nie może usprawiedliwiać takiego usytuowania inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka [...] S.A., po rozpatrzeniu którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. uchylił zaskarżona decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. podkreślając, że przewidziane kontrolowaną decyzją zmiany projektowanej inwestycji są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie mają wpływu na sąsiadującą z terenem inwestycji działką o nr [...] stanowiącą własność E. i D. M.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. wnieśli E. i D. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 118/09 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. w części "dotyczącej otworu drzwiowego w elewacji zachodniej usytuowanej bezpośrednio w granicy działki nr ew. [...], w pozostałym zakresie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r." i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...].

W uzasadnieniu GINB podkreślił, że część projektowanego obiektu usytuowano bezpośrednio przy granicy działek o nr ew. [...] i [...] oraz bezpośrednio przy granicy działek o nr ew. [...] i [...]. Takie usytuowanie obiektu narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M., uchwalonego uchwałą z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]". Nie uzasadniają takiego usytuowania również rozmiary działki, na której realizowana jest inwestycja. Zatwierdzone kontrolowaną decyzją rozwiązania projektowe są także niezgodne z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 ww. rozporządzenia jest bezsprzeczne, jednakże nie ma charakteru rażącego, gdyż nie wywołało takich skutków społeczno- gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Z planu miejscowego wynika, że nieruchomości te znajdują się w strefie przemysłowo-technicznej. Lokalizacja obiektów przemysłowo-usługowych w tej strefie uzasadnia, zdaniem organu, możliwie najpełniejsze wykorzystanie nieruchomości, a tym samym budowę w granicy. Natomiast zaprojektowanie otworu drzwiowego w elewacji zachodniej przedsięwzięcia, usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. 149 stanowi naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organ odwoławczego niewłaściwa liczba kondygnacji w części biurowej inwestycji nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Co prawda, plan miejscowy dopuszcza realizację obiektów o maksymalnie dwóch kondygnacjach, jednakże trzykondygnacyjna część inwestycji zbliżona jest do wysokości dwukondygnacyjnej obiektów.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., nr [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. M. i D. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2259/09 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. wskazując, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., ponieważ organ odwoławczy związany były wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 118/07. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia wskazano, iż organ winien był ocenić decyzję Starosty Wołomińskiego pod kątem zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności. Ponadto organ nie odniósł się do zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz nie rozważył naruszenia art. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie mógł stwierdzić nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. w części. W niniejszej sprawie kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją Starosty Wołomińskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzono zamienny projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Decyzja ta obejmuje realizację określonego zadania inwestycyjnego jako całość w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i organy tak powinny ją oceniać. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego "w części dotyczącej otworu drzwiowego" oparł swoje rozstrzygnięcia jak wynika z uzasadnienia, na badaniu decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] lipca 2006r. nr [...], która nie była przedmiotem kontroli w tym postępowaniu.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2006 r., podkreślając, że zmiany w projekcie polegają w szczególności na skośnym usytuowaniu doków, lokalizacji dodatkowego doku w części wschodniej, powiększeniu od strony zachodniej budynku hali produkcyjnej części budynku, w którym mieści się pomieszczenie na kontenery na śmieci oraz lokalizacji trzech stacji trafo. Zmianie uległa także konstrukcja całej inwestycji – ze stalowej na żelbetonową – prefabrykowaną oraz charakterystyczne parametry polegające na zwiększeniu szerokości, długości, kubatury, powierzchni użytkowej, powierzchni całkowitej i powierzchni zabudowy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część projektu budowlanego zatwierdzonego weryfikowaną decyzją Starosty Wołomińskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] ustalił, iż część projektowanego obiektu została usytuowana bezpośrednio przy granicy działki o nr ew. [...], której właścicielami są E. i D. M. Zdaniem organu odwoławczego takie usytuowanie obiektu nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa bowiem nie jest ono przewidziane ani w uchwale Rady Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 2002 r. Nr 140, poz. 3107), która obowiązywała w dacie wydania badanej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też nie uzasadniają go rozmiary działki, na której przedmiotowa inwestycja jest realizowana. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że inwestor nie uzyskał zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, udzielanej przez właściwy organ w trybie przewidzianym przepisem art. 9 Prawa budowlanego. Dlatego też Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że powyższe rozwiązania projektowe są niezgodne z przepisem § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to, że Starosta Wołomiński zatwierdzając projekt budowlany dopuścił się rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego gdyż nie sprawdził zgodności projektu zagospodarowania terenu z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaprojektowany otwór drzwiowy w elewacji zachodniej jest oddalony od granicy z działką nr ew. [...] w odległości mniejszej niż 4 m dlatego też rażąco naruszony został § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] S.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1462/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że znaczenie w przedmiotowej sprawie ma kwestia związania Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2259/09, który uchylił wcześniejszą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. w części "dotyczącej otworu drzwiowego w elewacji zachodniej usytuowanej bezpośrednio w granicy działki nr ew. [...], w pozostałym zakresie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wołomińskiego [...] sierpnia 2007 r., nr [...]". W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niezależnie od nieprawidłowo sformułowanej sentencji decyzji, nie mógł stwierdzić nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. w części". W dalszej części uzasadnienia sąd stwierdził, iż "Podzielić należy pogląd organu odwoławczego, iż umieszczenie otworu drzwiowego w granicy z nieruchomością narusza w sposób rażący przepisy § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jednakże w ocenie Sądu niezasadne było w niniejszej sprawie orzeczenie co do części decyzji i wyodrębnienie tylko kwestii otworu drzwiowego, w sytuacji gdy decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. odnosiła się do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego jako całości".

Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku sądowym. Organ dokonał analizy realizacji określonego zadania inwestycyjnego jako całości w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i prawidłowo uznał, iż usytuowanie budynku magazynu bezpośrednio przy granicy działki o nr ew. [...], której właścicielem są E. i D. M. w sposób rażący narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie Sądu takie usytuowanie obiektu nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa gdyż nie jest ono przewidziane w uchwale Rady Miasta M. z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 2002 r. Nr 140, poz. 3107), która obowiązywała w dacie wydania badanej decyzji Starosty Wołomińskiego. Nie uzasadniają go również rozmiary działki, na której przedmiotowa inwestycja jest realizowana, a inwestor nie uzyskał zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, udzielanej przez właściwy organ w trybie przewidzianym przepisem art. 9 Prawa budowlanego. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie uznał, iż decyzja Starosty Wołomińskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Z nieuzasadniony Sąd uznał zarzut błędnej wykładni § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bez uwzględnienia woli stron zawartej w akcie notarialnym co do wzajemnego wyrażenia zgody na budowę w ostrej granicy działki. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. przepis § 12 ust. 6 w zakresie warunku uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i utracił moc w tym zakresie 16 marca 2001 r. Z tych względów wszelkie oświadczenia woli co do wzajemnego wyrażenia zgody na budowę w ostrej granicy działki nie mogły zostać uwzględnione.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1462/10 wniosła [...] S.A. z siedzibą w M., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1. § 12 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji uznanie, że zgoda stron na lokalizacje budowy w ostrej granicy działki jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;

2. art. 64 ust. 3 w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 144 k.c. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do uznania, że materia zgody właściciela działki sąsiedniej na budowę w ostrej granicy nie jest regulowana przepisami prawa cywilnego;

3. art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, iż nie zostały spełnione wymogi, o których mowa w tym przepisie, gdy odmienne wnioski wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo iż obowiązkiem sądów administracyjnych jest kontrola działalności organów administracji publicznej, co doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym wadliwego rozstrzygnięcia;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a., który nakłada na sąd obowiązek orzekania w oparciu o akta sprawy, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, a ponadto nieuwzględnienie okoliczności, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest nie tylko skontrolowanie postępowania i rozstrzygnięcia organu I instancji, ale także merytoryczne odniesienie się do całokształtu materiału dowodowego zebranego w spawie, czego WSA zaniechał;

3. art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie uznania, że decyzja Starosty Wołomińskiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę wydana dla skarżącego naruszyła rażąco prawo, a zatem należało stwierdzić jej nieważność;

4. art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. i jego niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do usankcjonowania stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji , gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne;

5. art. 134 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez zaakceptowanie podjęcia przez organy orzekające w spawie wszelkich niezbędnych kroków prowadzących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, tak jak wymagałby tego interes skarżącego oraz słuszny interes obywateli, a także brak rzeczowej analizy zebranego w sprawie argumentów strony skarżącej;

6. naruszenie zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy i może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nie można usprawiedliwiać, a taki przypadek nie miał miejsca w przedmiotowej sprawie;

7. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i stwierdzenie zaistnienia związania orzeczeniem WSA w sytuacji, gdy część materiału dowodowego nie była przedmiotem rozpoznania tego Sądu, a ponadto w sytuacji, gdy ustalenia dokonane przez ten Sąd były oparte na stanie faktycznym niezgodnym z rzeczywistością.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie spawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, pomimo szeregu zarzutów natury procesowej i materialnoprawnej podniesionych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że nie wszystkie zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej znalazły odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu, co bez wątpienia należy wziąć pod uwagę w ich rozpoznaniu przez Sąd.

Po drugie, należy rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną mieć na uwadze, że postępowaniami o stwierdzenie nieważności decyzji były objęte dwie powiązane ze sobą ściśle decyzje administracyjne:

– decyzja Starosty Wołomińskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę piekarni szwajcarskiej,

– decyzja Starosty Wołomińskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. zmieniająca decyzję Starosty Wołomińskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w zakresie zmiany projektu budowlanego, wydana na podstawie art. 36a pr.bud.

W jednym i drugim postępowaniu nieważnościowym w stosunku do ww. decyzji, były podnoszone podobne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, kwalifikujące je jako wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wołomińskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. przed wydaniem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 r., VII SA/Wa 1461/10, zapadły prawomocne wyroki tego Sądu z dnia 6 maja 2009 r., VII SA/Wa 117/09 i z dnia 2 lutego 2010 r., VII SA/Wa 2260/09 uchylające decyzje organu drugiej instancji uchylające decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. i odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] lipca 2006 r.

Podobnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wołomińskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. przed wydaniem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 r., VII SA/Wa 1462/10, zapadły prawomocne wyroki tego Sądu z dnia 6 maja 2009 r., VII SA/Wa 118/09 i z dnia 2 lutego 2010 r., VII SA/Wa 2259/09 uchylające decyzje organu drugiej instancji uchylające decyzję Wojewody Mazowieckiego i odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wołomińskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.

W związku z powyżej powołanymi prawomocnymi wyrokami wydanymi w niniejszej sprawie wcześniej, nie ulega wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok, był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wcześniejszych orzeczeniach ze wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a., co jest kwestionowane całkowicie bezpodstawnie w skardze kasacyjnej. Należy zauważyć, że żaden z powyżej przywołanych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanych przed zaskarżonym w tym postępowaniu wyrokiem, nie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego w drodze skargi kasacyjnej, co należy rozumieć jako akceptację zawartych tam rozstrzygnięć, a więc i oceny prawnej w nich wyrażonej. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 października 2010 r. można jedynie odebrać jako nieuprawnioną polemikę z wcześniejszymi prawomocnymi rozstrzygnięciami Sądu.

Odnosząc się do kwestii niemożności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie ma żadnych formalnoprawnych przeszkód, które by mogły stać na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności takich decyzji, niezależnie od tego, czy decyzja została wykonana, budowa ukończona. Kryteria oceny decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem stwierdzenia jej nieważności, są takie same jak i do każdej innej decyzji i wynikają z art. 156 § 1 k.p.a. Fakt ukończenia budowy, zrealizowania decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Na ocenę prawną w kwestii rażącego naruszenia prawa przepisów prawa materialnego przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można brać od uwagę takich okoliczności faktycznych jak to, że obiekt został już zrealizowany i jest użytkowany, czy też ograniczeń formalnoprawnych wynikających z art. 16 § 1 k.p.a.

Na potrzeby niniejszego postępowania, nie można też odwoływać się do przepisów art. 5 i art. 65 k.c., gdyż żadne oświadczenie woli – zgoda stron, nie może naruszać przepisów prawa administracyjnego bezwzględnie obowiązujących, a do takich należy zaliczyć § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud. Przepisy ww. rozporządzenia zostały wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i stanowią zbiór norm prawnych bezwzględnie obowiązujących w budownictwie. Dopuszczalne odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych zostały przewidziane w art. 9 pr.bud., który to przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Przepisy § 12 ww. rozporządzenia zawierają dwie podstawowe normy określające odległości, w jakich należy sytuować budynki od granicy z sąsiednią działką budowlaną:

– 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

– 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Wszelkie inne odległości usytuowania obiektu od granicy działki muszą wynikać z postanowień tego rozporządzenia lub z możliwości wynikających z art. 9 pr.bud. Sytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy (w ostrej granicy) może wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w tym przypadku też nie miało miejsca.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w tym przypadku Starosta Wołomiński, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud. miał obowiązek przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdzić zgodność projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezspornym jest, że przepisy § 12 rozporządzenia i art. 35 pr.bud. decyzjami Starosty Wołomińskiego z dnia [...] lipca 2006 r. i z dnia [...] sierpnia 2007 r. zostały naruszone w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zgoda stron na usytuowanie obiektu budowlanego w ostrej granicy nie mogła mieć tu znaczenia, bowiem żaden z przepisów ww. rozporządzenia ani przepisów Prawa budowlanego takiej zgody nie dopuszczał.

Autor skargi kasacyjnej odwołując się do przepisów art. 64 ust. 3 w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 144 k.c. dla poparcia swoich racji, nie zauważa, że do tych samych przepisów mają prawo odwoływać się D. M. i E. M. właściciele sąsiedniej nieruchomości, którzy przez usytuowanie obiektów "[...]" S.A. w ostrej granicy, nie mogli zrealizować projektowanej zabudowy zgodnie z wydanymi decyzjami o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2006 r. i z dnia [...] czerwca 2006 r. (pozwolenie na budowę stacji paliw i na budowę zakładu mechaniki samochodowej).

Tak więc, jak wynika z powyższego decyzja, której stwierdzono nieważność w niniejszej sprawie, nie tylko pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa materialnego, na podstawie których została wydana (§ 12 rozporządzenia, art. 35 pr.bud.), ale również wywołała negatywne skutki społeczno-gospodarcze oddziaływujące na możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości.

Realizacja własnego prawa własności, nie może naruszać prawa do własności nieruchomości sąsiedniej i tak należy rozumieć przepisy Konstytucji RP chroniące własność oraz art. 4 Prawa budowlanego, który stanowi prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jednak pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Ponieważ w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był związany wcześniejszymi prawomocnymi orzeczeniami (art. 153 p.p.s.a.), zarzuty skargi kasacyjnej zamieszczone w pkt 2 dotyczące naruszenia przepisów postępowania, nie znajdują uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.