Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 756/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. M. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB") na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu [...] grudnia 2020 r, znak: [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją GINB z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...], uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...] (stwierdzającą, po wszczęciu postępowania na wniosek Z.R. nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Państwu B.K. i G.K. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego, na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...]), i odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. Starosty [...] z [...] czerwca 2004 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

B.K. i G.K. w dniu [...] maja 2004 r. zwrócili się do Starosty [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę jednokondygnacyjnego (parterowego) budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka ew. nr. [...]), wpisanej do rejestru zabytków województwa. Do wniosku inwestorzy dołączyli projekt budowlany "nadbudowy" budynku mieszkalnego.

Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2004 r nr [...] zatwierdził projekt budowlany sporządzony i udzielił B.K. i G.K. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] w [...] przy ul. [...].

Z.R., współwłaściciel działki nt [...] położonej w [...] przy. ul. [...], w piśmie z [...] lutego 2017 r. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji.. Wojewoda wskazała, że z przybliżonego pomiaru odległości projektowanej inwestycji od działki sąsiedniej wynika, że w ścianie przebudowywanego budynku, od strony nieruchomości nr [...] należącej do Z.R. (znajdującej się w odległości 2,5 od tej nieruchomości), zaprojektowano otwory okienne, co jest rażąco niezgodne z wówczas obowiązującym § 12 ust. 3 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako "rozporządzenie techniczne"), który stanowi, że jeżeli z warunków, o których mowa w § 12 ust. 1 oraz w § 13, 60 i 271, nie wynikają inne wymagania, odległości zabudowy z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy działki budowlanej powinna wynosić co najmniej 4 m. W chwili wydania pozwolenia budowlanego na działce należącej obecnie do Z.R. znajdował się (w odległości 1, 0 m od granicy i ok. 3,5 m od projektowanej inwestycji) drewniany budynek mieszkalny, a to oznacza, że sporna nadbudowa została zaprojektowana z naruszeniem przepisów przeciwpożarowych (§ 271 rozporządzenia technicznego).

Organ zauważył, że w projekcie budowlanym brak jest oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Uprawnienia budowlane, które posiada autor spornego projektu budowlanego nie upoważniają go do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych. W aktach sprawy brak jest ponadto oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów – B.K. i G.K. - GINB decyzją z dnia [...] października 2017 znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2004 r.

GINB uznał, kierując się wskazaniami wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13. że kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest dotknięta żadną wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ od dnia jej wydania upłynęło 12 lat, zaś jej skutki są możliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Organ stwierdził, że brak w złożonym projekcie budowlanym oświadczenia inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., niemniej z księgi wieczystej dla tej nieruchomości wynika, że inwestorzy są właścicielami działki nr [...]. Zaprojektowanie otworu okiennego w ścianie budynku (na poziomie poddasza użytkowego) oddalonej od sąsiedniej nieruchomości Z.R. i Z.R. o mniej niż 4 m nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 rozporządzenia technicznego. Ponadto GONB podzielił stanowisko organu I instancji, że A.M. - projektant spornej inwestycji, nie był uprawniony do sporządzenia projektu architektonicznego nadbudowy budynku mieszkalnego. Jednak zdaniem GINB kierując się okresem czasu, jaki upłynął od dnia wydania pozwolenia budowlanego, nie można przyjąć, że pozwolenie na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 4 p.b. w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 1975 r., poz. 46).

Skargę na powyższą decyzję złożył Z.R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie") wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2924/17 uchylił decyzję GINB z dnia 25 października 2017 r. Sąd wskazał, że sporządzenie projektu przez osobę nieuprawnioną jest oczywistym naruszeniem prawa. Ponadto wbrew twierdzeniom GINB brak jest dowodu, z którego wynikałoby, że inwestorzy są właścicielami nieruchomości. W ocenie Sądu, GINB błędnie także ocenił skutki naruszenia prawa, ponieważ mają tu znaczenie skutki zaistniałe w dacie wydania pozwolenia, a nie na chwilę orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Sąd zwrócił uwagę zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego RP sygn. P 46/13, znaczny upływ czasu od chwili wydania decyzji może stanowić przesłankę zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., natomiast nie przesądza automatycznie o tym, że naruszenie prawa nie było rażące.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn.. akt II OSK 620/19 oddalił skargę kasacyjną GINB od powyższego wyroku WSA w Warszawie. NSA wskazało, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. NSA stwierdziło, że kluczowe znaczenia dla oceny czy przedmiotowe pozwolenie na budowę (zezwalające na nadbudowę poprzez realizację otworów okiennych w ścianie budynku zlokalizowanej 2,5 m od granicy działki sąsiedniej) obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ma kwestia bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Sąd I instancji ocenił, że wymagana w tym zakresie ocena powinna uwzględniać tylko negatywne skutki jakie powodowała decyzja o pozwoleniu na budowę w dacie jej wydania. Zdaniem NSA jest to stanowisko błędne, ponieważ przy ocenie rażącego naruszenia prawa organ nieważnościowy powinien uwzględnić wszystkie negatywne skutki jakie powoduje decyzja niezgodna z prawem. Poza tym z reguły chodzi tu skutki jakie mogą zaistnieć w przyszłości, a więc także w dacie prowadzenia postępowania nieważnościowego, tym bardziej, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony 12 lat po wydaniu decyzji; zaś na sąsiedniej nieruchomości doszło do zmiany zagospodarowania terenu (rozebrano drewniany budynek znajdujący się w nieprzepisowej odległości od granicy działki, tj. 1 m). Zdaniem NSA, ponieważ kwestie odległości budynku od granicy działki to w głównej mierze wymóg gwarantujący bezpieczeństwo pożarowe, Sąd I instancji niewadliwe ocenił, że nie wystarczy powołanie się przez organ nieważnościowy na przesłankę upływu lat od wydania pozwolenia na budowę. Nie jest bowiem do zaakceptowania sytuacja, w której przedmiotowy budynek miałyby powodować zagrożenie pożarowe dla sąsiedniej zabudowy. Zdaniem NSA w niniejszej sprawie przy ocenie skutków decyzji pominięto zaś kwestię bezpieczeństwa przeciwpożarowego (brak rozważenia wpływu inwestycji na aktualnie sąsiednią istniejącą zabudowę), co ma niewątpliwie istotne znaczenie dla wyniku sprawy z punktu widzenia jednej z trzech przesłanek, które warunkują stwierdzenie rażącego naruszenia prawa

Ponadto NSA podkreśliło, że w kwestii zakresu uprawnień projektanta, które kwestionował Sąd I instancji, zakres tych uprawnień to kwestia dyskusyjna, ponieważ w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.) prawodawca posłużył się pojęciami, które nie zostały we wskazanych przepisach zdefiniowane. Powyższa sytuacja była powodem licznych wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem NSA wskazane w sprawie uprawnienia stanowiły legalną podstawę do sporządzania w budownictwie jednorodzinnym projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych.

Ponownie rozpoznając sprawę, GINB decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. i odmówił stwierdzenia nieważności ww. Starosty [...] z [...] czerwca 2004 r. nr [...].

GINB wskazał, że w aktach sprawy zakończonych wydaniem kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2004 r., brak jest oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ewid. [...]) na cele budowlane, a tym samym ww. decyzja o pozwoleniu na budowę, została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust 2 pkt 2 p.b. Jednak w ocenie GINB powyższe uchybienie nie ma charakteru rażącego, albowiem, że jak wynika z treści Księgi Wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych ww. działka inwestycyjna nr [...] w dacie wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiła i obecnie stanowi własność B.K. i G.K.

Następnie GINB wskazał, że analiza dokumentacji projektowej wykazała, że elewacja wschodnia budynku z projektowanym otworem okiennym na poziomie poddasza użytkowego (zob. proj, bud; Rzut Poddasza; rys. nr 3) została zaprojektowana w granicy z działką nr ewid. [...] (należącą do G.K.) oraz w odległości około [...] m od granicy działki nr ewid. [...] należącej do W.J. i J.J. (Księga Wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych).

Ponadto, z projektu budowlanego wynika, że w elewacji zachodniej (objętego nadbudową budynku mieszkalnego), na poziomie poddasza użytkowego, zaprojektowano otwór okienny w odległości około [...] m od granicy z działką nr ewid. [...] (należącą do Z.R. oraz A.R.).

Tyn samym zdaniem GINB kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia technicznego.

GINB podkreślił, że działka nr ewid. [...] stanowi własność inwestora – G.K., co wyklucza stwierdzenie, że ww. uchybienie wywołuje szczególnie negatywne, a zatem niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, skutki społeczno–gospodarcze. Jeśli zaś chodzi o naruszenie powyższych przepisów w zakresie dotyczącym zaprojektowania otworu okiennego w odległości ok. [...] m od granicy z działką nr ewid. [...], to stosownie do wskazań zawartych w ww. wyroku NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 620/19 należało dokonać oceny tego uchybienia pod kątem negatywnych skutków społeczno - gospodarczych jakie ono powoduje z uwzględnieniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz z uwzględnieniem zmian zagospodarowania terenu na działce nr ewid. [...]. W związku z powyższym, GINB pismem z [...] września 2020 uzupełnionym pismem z [...] września 2020 r., zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o przesianie kopii karty operatu z mapą do celów projektowych z najnowszego operatu dotyczącego asortymentu prac dla działki nr ewid. [...] w mieście [...].

W odpowiedzi Starosta [...] w piśmie z [...] września 2020 r., wskazał, że "(...) na mapie zasadniczej widnieje w północnej części działki nr [...] obiekt oznaczony jako nieznana budowla. W bazie danych BDOTSOO jako atrybut informacja dodatkowa dla powyższego obiektu widnieje informacja fundament." Natomiast przy piśmie z [...] października 2020 r., Starosta [...] przesłał do GUNB kopię karty operatu [...] wraz z aktualną mapą do celów projektowych. Z powyższej dokumentacji wynika, że na działce nr ewid. [...] nie ma już budynku drewnianego (który znajdował się w nieprzepisowej odległości 1,0 m od granicy z działką nr ewid. [...]), a aktualnie w miejscu niemalże odpowiadającym położeniu ww. budynku znajduje się jedynie "fundament". Tym samym zdaniem organu stwierdzone uchybienie w zakresie dotyczącym zaprojektowania otworu okiennego w odległości ok. [...] m od granicy z działką nr ewid. [...] nie wpływa na bezpieczeństwo przeciwpożarowe, a tym samym nie wywołuje negatywnych skutków społeczno-gospodarczych które stanowiły podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego, w trybie nieważnościowym ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2004 r., Ponadto, w kontekście oceny skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia zdaniem GINB nie można pominąć kwestii, iż od dnia wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. upłynęło ponad [...] lat.

Ponadto GINB podkreślił, że wbrew twierdzeniu Z.R. wyrażonemu w ww. piśmie z [...] października 2020 r., sporna inwestycja nie uniemożliwia realizacji budynku mieszkalnego na działce nr ewid [...], z zachowaniem przepisów § 271 i 272 rozporządzenia technicznego, a co najwyżej wprowadza pewne ograniczenia w możliwości zabudowy działki nr ewid. [...]. Również NSA w ww. wyroku z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 349/17 wskazuje wprawdzie, że nie jest możliwa zabudowa działki nr ewid. [...] (obecnie działki nr ewid. [...] i [...]) budynkiem mieszkalnym o parametrach zamierzonym przez inwestora (Z.R.) przy granicy z działką nr ewid. [...], z uwagi na naruszenie uzasadnionych interesów właścicieli działki nr ewid. [...], jednakże zwraca uwagę na możliwość usytuowania budynku mieszkalnego na innej części działki nr ewid. [...]. Powyższe prowadzi do uznania, że stwierdzone naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia technicznego nie wywołuje negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. A.R. (dalej jako "skarżąca", "wnioskodawczyni") złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją GINB decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...]. We wniosku skarżąca powołała okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zaistnienie ww. przesłanki wznowienia postępowania skarżąca uzasadniała tym, że "rzekome dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (...) a dowodem na taki stan rzeczy jest 1) brak decyzji od woj. Konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków przed wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę - nie jest rażącym naruszeniem prawa. (...) 2) brak oświadczenia inwestora pod rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 k.k. do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę- jest rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Pb. 3) brak sprawdzenia organu stopnia podstawowego stosownych uprawnień projektanta wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 - jest również rażące. (...) 4) (...) organ wydający tą decyzję z ([...].11.2020r.) na podstawie pisma Starosty [...] z [...].09.2020 r., i [...].10.20202 r. - rzekomych operatorów - twierdzi, że na części działki nr [...] istnieje jedynie tylko fundament (...)". Natomiast zdaniem skarżącej na tej działce nr [...] od [...] lat wybudowany jest budynek mieszkalny w stanie surowym, zgodnie z wydanym przez Starostę [...] pozwoleniem na budowę z dnia [...] kwietnia 2015 r,. nr [...]. Skarżąca do wniosku skarżąca załączyła dokumentację fotograficzną, w jej ocenie potwierdzająca istnienie od [...] lat działce nr [...] budynku mieszkalnego.

GINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...], powołując się na art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją GINB z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...].

GINB wskazał, że skarżąca nie przedłożyła orzeczenia sądu lub stosownego organu stwierdzającego sfałszowanie dowodów na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, w szczególności operatu z [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane..

Ponadto, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania określony w art. 145 § 2 k.p.a. wyjątek ustalający warunki, w przypadku zaistnienia których, postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu.

W ocenie GINB w przedmiotowej sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności określone w ww. art. 145 § 2 k.p.a. Przede wszystkim, nie zachodzi przesłanka "oczywistości" sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa. Ponadto, wznowienie postępowania nie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Tym samym brak jest podstaw do wznowienia, na wniosek Pani A.R. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną GINB z [...] listopada 2020 r., znak: [...].

Zdaniem GINB bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje dołączona przez skarżącą A.R. kopia dokumentacji fotograficznej budynku mieszkalnego. z ww. kserokopii zdjęć nie wynika na jakiej działce znajduje się przedstawiony na nich budynek mieszkalny oraz jak jest usytuowany względem budynku stanowiącego przedmiot kontroli w postępowaniu zakończonym decyzją GINB z [...] listopada 2020 r., znak: [...]. GINB wyjaśnił, że z przekazanego przy piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z [...] października 2020 r., operatu z [...] lutego 2016 r. nr [...], wynika, że na działce nr ewid. [...] nie ma budynku drewnianego (który znajdował się w nieprzepisowej odległości 1,0 m od granicy z działką nr ewid. [...]), a aktualnie w miejscu niemalże odpowiadającym położeniu ww. budynku znajduje się jedynie "fundament." GINB wskazał, że nie jest uprawniony do kwestionowania prawdziwości ww. operatu z 18 lutego 2016 r., nr [...] i zawartych w nim ustaleń. Z ww. operatu z [...] lutego 2016 r., nr [...] wynika, że został on sporządzony przez uprawnionego geodetę J.A. (nr upr. [...]) oraz, że mapa na której został sporządzony, została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak zaś zostało wskazane powyżej, A.R. nie przedstawiła prawomocnego orzeczenia sądu lub organu stwierdzającego jego sfałszowanie.

Skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. postanowieniem. Podniosła, że twierdzenie organu, na podstawie pisma Starosty [...], że na działce nr [...] istnieją jedynie fundamenty, jest nieprawdziwe. Do wniosku skarżąca załączyła kserokopię pierwszej i dziewiątej strony dziennika budowy nr [...] dotyczącego budowy budynku mieszkalnego w [...] na działce nr ewid. [...] oraz kserokopię decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] , umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące prowadzonych robót budowlanych w okresie od lipca do sierpnia 2019 r. na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], położonej w [...] przy ul. [...], będącej we współwłasności A.R. i Z.R.

GINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...], utrzymał w mocy swoje postanowienie [...] grudnia 2020 r, znak: [...]. Organ powtórzył swoją dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazał, że bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostają załączone przez wnioskodawczynię we wniosku z [...] stycznia 2021 r., kopie pism, ponieważ w dalszym ciągu wnioskodawczyni nie wskazała sfałszowania dowodu stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, zaś jedynie przedstawiła kopie nie potwierdzone za zgodność z oryginałem pism urzędowych oraz wybiórcze strony z dziennika budowy. Ponadto z przedłożonych ww. kopii nie wynika, iż istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, w szczególności operatu z [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, zostały sfałszowane.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca A.R. skarżąca wniosła o uchylenie obydwu postanowień GINB i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła, że decyzja GINB z dnia [...] listopada 2020 r. została wydana bezprawnie na podstawie pisma Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r., na podstawie operatu z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...], który w zestawieniu z decyzją PINB w [...] znak. [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. okazał się nieaktualny, bo ta decyzja stwierdza, że na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] jest wybudowany budynek mieszkalny w stanie surowym zamkniętym, zaś GINB na podstawie tego operatu stanowczo twierdzi. że jest to jedynie "fundament", co jest oczywistą nieprawdą, dlatego decyzja jest wadliwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Sprawa została zarejestrowana pod sygn.. akt VII SA/Wa 756/21. Pismo w sprawie złożyła skarżąca (pismo z dnia 4 czerwca 2021 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż GINB wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2020 r, znak: [...] decyzją GINB z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...], uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...] (stwierdzającą, po wszczęciu postępowania na wniosek Z.R., nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Państwu B.K. i G.K. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego, na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] ), i odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. Starosty [...] z [...] czerwca 2004 r., nr [...].

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały postanowienia wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest badać następujące kwestie: czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, wskazuje konkretną decyzję, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie i czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 k.p.a.) liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania. W przypadku nie spełnienia któregokolwiek z ww. wymogów właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.).

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tylko przed upływem jednomiesięcznego terminu strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r. sygn. akt III 2802/97). To na wnoszącym wniosek ciąży obowiązek udowodnienia kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Natomiast zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o przedmiotowej decyzji.

W niniejszej sprawie skarżąca wskazała jako przesłankę powodujące w jego ocenie konieczność wznowienia postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. - dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Skarżąca zarówno we wniosku o wznowienie postepowania, jak i postępowaniu administracyjny oraz w skardze negowała zapisy przekazanego przy piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z [...] października 2020 r., operatu z [...] lutego 2016 r" nr [...], z którego wynika, że na działce nr ewid. [...] nie ma budynku drewnianego (który znajdował się w nieprzepisowej odległości 1,0 m od granicy z działką nr ewid. [...]), a aktualnie w miejscu niemalże odpowiadającym położeniu ww. budynku znajduje się jedynie "fundament.". Powyższe ustalenie stanowiło jedną z podstaw wydania przez GINB decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...], której dotyczył wniosek o wznowienie postepowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Określona w tym przepisie podstawa wznowienia postępowania, wymaga istnienia związku przyczynowego między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. Z uwagi na szerokie pojęcie dowodu, wynikające z art. 75 § 1 k.p.a., fałsz dowodu może się przejawiać nie tylko w fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków i opiniach biegłych, lecz także w fałszu innych dowodów.

Można podsumować, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., ograniczone jest łącznym wystąpieniem następujących warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej wystąpił fałszywy dowód, po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, po trzecie, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Strona postępowania wznowieniowego, która twierdzi, że dowód zgromadzony w prowadzonym postępowaniu dowodowym okazał się fałszywy musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. Nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2162/16, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 859/17, wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1663/16 – CBOSA). Słusznie organ wskazał w niniejszej sprawie, że skarżąca nie przedłożyła orzeczenia sądu lub stosownego organu stwierdzającego sfałszowanie dowodów na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, w szczególności operatu z [...] lutego 2016 r., nr [...].

W odniesieniu do tej przesłanki, stosownie do treści art. 145 § 2 k.p.a., postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu. Warunkiem jednak wznowienia, jest oczywistość sfałszowania dowodu. Fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Ponadto musi zostać spełniony kolejny warunek, a mianowicie wznowienie musi być niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Do zastosowania tego przepisu, konieczne jest łączne wystąpienie obu wyżej wymienionych przesłanek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 348/18, LEX nr 2611657, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1214/12,LEX nr 1559343). Prawidłowo organy wskazały, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka "oczywistości" sfałszowania dowodu, a ponadto wznowienie postepowania nie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu prawnego. W niniejszej sprawie trudno jest doszukać się istnienia powyższych przesłanek.

W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w myśl art. 125 § 1 pkt 1 k.p.a. za fałszywe dowody uznaje się między innymi fałszywe dokumenty, tzn. podrobione lub o zafałszowanej treści. Fałszerstwem jest podrobienie lub przerobienie dokumentu. Przy czym dla realizacji znamion podrobienia dokumentu wystarczające jest podrobienie tylko jego fragmentu np. podpisu wystawcy czy też pieczęci, o ile ma ona znaczenie prawne (por. Cz. Grzeszyk (red.), Kryminalistyczne badania pismoznawcze, Warszawa 2006) – wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt GSK 559/20. Nie może ujść uwagi Sądu, że w NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II osk 620/19 wyraźnie wskazał, że na należącej do skarżącej działce rozebrano usadowiony na niej drewniany budynek. Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca neguje aktualność omawianego operatu z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] (co wyraźnie wskazała w skardze), który wskazuje, że na działce skarżącej znajduje się "fundament" (pozostałość po ww. budynku drewnianym), albowiem w ocenie skarżącej obecnie na działce posadowiony jest budynek mieszkalny w stanie surowym zamkniętym, co wynika z przedstawionych przez skarżącą decyzji PINB w [...] znak: [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., dokumentacji fotograficznej oraz kopii dziennika budowy. W ocenie Sądu powyższa argumentacja skarżącej mogłaby stanowić treść zarzutów w skardze na ww. decyzję GINB z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] ewentualnie stanowić przedmiot wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji GINB, lecz złożonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję).

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.

-----------------------

15