Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 266/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S. C., J. C., K. C. oraz M. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] listopada 2017 r.([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496), dalej "z.r.i.d.", po rozpatrzeniu odwołania B. G., od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. Nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa autostrady [...] – [...] na odcinku węzeł [...] - początek obwodnicy [...] od km 491+267,40 do km 494+905,40 (z węzłem "[...]") - etap II", sprostowanej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r.

I. uchylił w zaskarżonej decyzji, na str. 10, wierszach od 5 do 9 od góry strony, zapis:

"Mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości jako załącznik nr 2 stanowią integralną część niniejszej decyzji. Ww. pogrubione numery działek stanowią oznaczenie części nieruchomości, według katastru nieruchomości, które w zależności od wskazania w powyższych tabelach stają się własnością Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego".

i w to miejsce ustalił zapis: "Mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości jako załącznik nr 2 stanowią integralną część niniejszej decyzji. Ww. pogrubione numery działek stanowią oznaczenie części nieruchomości, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa."

II. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył wniosek o zezwolenie na realizację opisanej inwestycji.

W piśmie z 23 października 2017r. S., K., M. i J. C. wskazali, że popierają odwołanie B. G. oraz obszernie przedstawili swoje stanowisko.

Dalej organ podkreślił, odnosząc się szczegółowo do każdego z wymogów jakie stawia przed inwestorem specustawa drogowa, że wszystkie zostały spełnione (art. 11a ust. 1; art. 11b ust. 1; art. 11 d ust. 1 pkt 1i pkt 5). Po dokonaniu analizy projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, ze zm.). Dodał, że spełniono również warunki opisane w art. 11 d ust. 7a; art. 11 d ust. 1 pkt. 8 z.r.i.d.

Organ przedstawił stanowisko odnośnie konieczności dokonania korekty nieprawidłowość zapisu na str. 10.

Rozpatrując odwołanie B. G. Minister wskazał, że organy nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 z.r.i.d to inwestor decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Organy nie mają zatem możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości. Ocenie może jedynie podlegać w szczególności spełnienie warunków specustawy drogowej, bowiem stosownie do art. 11e z.r.i.d. nie można uzależniać zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, publ. CBOSA).

Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice (zob. wyroki NSA: z 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2572/15, z 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16, z 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 524/16, z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2334/15, z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 106/15, z 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 3221/14, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2621/12, z 28 lutego 2014 r" sygn. akt II OSK 93/14, z 26 lipca 2013 r" sygn. akt II OSK 762/13, z 17 kwietnia 2013 r" sygn. akt II OSK 432/13, z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1968/10, z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2416/10, oraz wyroki WSA w W-wie z 30 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2513/16, z 15 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2446/15, z 10 czerwca 2015 r., sygn. akt VII Sa/Wa 585/15, z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2887/14, z 5 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa fi4, z 23 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1001/14, z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt SA/Wa 2753/13, z 14 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1722/09, publ. CBOSA).

Minister, powołując się na art. 11i ust. 1 cyt. ustawy w zw. z art. 35 ust. 4 Prawo budowlane, podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia wymagań określonych w przepisach organ jest zobligowany zezwolenia udzielić.

Dalej wskazał, że w piśmie z 2 października 2017 r. inwestor nie podzielił uwag skarżącego.

Za niezasadne organ uznał również zarzuty dotyczące naruszenia art. 5 Prawo Minister zaznaczył, że budowlane oraz art. 11 f ust. 4 z.r.i.d., który zobowiązuje organ do określenia w decyzji o z.r.i.d. m in. wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zasadę tę konkretyzuje w art. 5 ust.1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, a należy ją rozpatrywać z zastrzeżeniami wynikającymi z przepisów ww. aktu. Obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczny z obowiązkiem dostępu do drogi publicznej co najmniej na dotychczasowych warunkach (por. wyrok NSA z 15 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1785/15, CBOSA), a odwołujący się interesu prawnego nie posiada. Z analizy materiału dowodowego wynika (pismo inwestora 2 października 2017 r.) wynika, iż do działek nr [...] i nr [...], powstałych z podziału działki nr [...], a pozostających dotychczasowym właścicielu zapewniono dostęp do drogi publicznej. I tak dla działki nr [...] poprzez dotychczasowy zjazd z ul. [...], a do działki nr [...] poprzez zaprojektowany zjazd w km 0+775,39 z drogi lokalnej [...]. Pozostające przy skarżącym działki mają zatem zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Za bezzasadny organ uznał również zarzut dotyczący naruszenia § 77, § 78 i § 113 pkt 7 rozporządzenia MTBiGM, gdyż zjazd z ul. Spacerowej jest zjazdem istniejącym (dotychczasowym), spełniającym wymogi dotyczące zjazdu publicznego, określone w ww. rozporządzeniu MTBiGM.

Organ nie stwierdził też naruszenia art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Dalej wyjaśnił, że specustawa nie zobowiązuje inwestora do przeprowadzenia konsultacji społecznych w celu ustalenia przebiegu inwestycji. Pomimo tego takie konsultacje się odbyły 11 grudnia 2014 r. i 22 stycznia 2015 r.

Odnosząc się natomiast do pisma p.p. C. z 23 października 2017 r. organ nie zgodził się z twierdzeniem, że decyzja Wojewody narusza ich uzasadniony interes, gdyż projekt budowlany pozbawia ich działkę nr [...] dostępu do drogi publicznej, co narusza art. 11 f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane. Ponadto decyzja ta nie wpływa na zmianę dotychczasowego dostępu do ww. działki do drogi publicznej, gdyż działka ta nie jest objęta tą decyzją. Dojazd do niej będzie zatem odbywać jak uprzednio poprzez działki nr [...] i [...]. Zdaniem organu, nie można "przy okazji" naprawiać zaniechań właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, którzy dotąd, nie podjęli działań w celu zapewnienia swoim działkom legalnego dostępu do drogi publicznej.

Skargi na powyższą decyzję złożyli S., K., M. i J. C. zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcia niezbędnych kroków do kompleksowego ustalenia aktualnego sposobu połączenia działki [...] z drogą publiczną, likwidacji tego połączenia w wyniku zrealizowania ww. inwestycji, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że dojazd do działki nr [...] odbywać się będzie w dotychczasowy sposób, tj. poprzez działki o nr [...] i [...];

b) art. 6 kpa, 7 kpa. i 8 kpa, do którego to naruszenia doszło poprzez:

i. brak zapewnienia w sposób przewidziany prawem dostępu do drogi publicznej dla działki [...],

ii. nieuwzględnienia indywidualnego interesu skarżących, ,

iii. zabezpieczenie jedynie interesu sąsiada - właściciela działek [...] i [...], do których doprowadzona będzie droga dojazdowa;

c) art. 9 i 11 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w części określonej w pkt. II tej decyzji;

d) art. 107 § 3 kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń oraz błędów logicznych;

e) art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego zastosowanie, wobec braku podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I Instancji w części;

f) art. 138 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przy istnieniu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który mógł mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 11 f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d. w zw. z art. 23 z.r.i.d. w zw. z art. 120 ustaw z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i nie ustanowienie na działkach [...] i [...] służebności drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...];

b) art. 11 f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d. poprzez błędne przyjęcie, iż w tej sprawie nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym poprzez brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki [...] - czy to poprzez ustanowienie na działkach [...] i [...] służebności drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], czy też wywłaszczenie właściciela działek [...] i [...] z części tej nieruchomości w celu przedłużenia planowanej drogi dojazdowej do autostrady;

c) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane, albowiem projekt budowlany sporządzono w sposób nie zapewniający poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów skarżących, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki [...] - poprzez ustanowienie na działkach [...] i [...] służebności drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] lub wywłaszczenie właściciela działek [...] i [...] z części tej nieruchomości w celu przedłużenia planowanej drogi dojazdowej do autostrady.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zasądzenie kosztów oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonej do skargi mapy na okoliczność aktualnego połączenia działki [...] z drogą publiczną.

Zdaniem skarżących, decyzje organów obu instancji naruszają ich słuszny interes, gdyż projekt pozbawia ich działkę nr [...] dostępu do drogi publicznej .

Za nieprawdziwe skarżący uznali twierdzenia Ministra, iż projekt budowlany nie prowadzi do pozbawienia działki nr [...]dostępu do drogi publicznej, gdyż decyzja Wojewody [...] nie wpływa na zmianę dostępu ich działki do drogi publicznej, jaki funkcjonował dotychczas, bowiem dojazd ten będzie odbywać się w dotychczasowy sposób poprzez działki nr [...] i [...].

Strony podniosły, że obecnie połączenie ww. działki z drogą publiczną odbywa się tak, że na końcu węższej część działki [...] (odcinek pomiędzy kolorem niebieskim a czerwonym na załączonej mapie; strona północna), znajduje się zjazd. Zatem Skarżący łączą się z drogą publiczną tylko i wyłącznie przez ten zjazd. Na działkach [...] i [...] należących do osoby trzeciej, nie ma ustanowionej służebności, zatem komunikacja przez te działki jest wyłączona obecnie i w przyszłości (sądowe ustanowienie służebności z wniosku skarżących może być zdarzeniem przyszłym, niepewnym, kosztownym i długotrwałym). Realizacja inwestycji będzie równoznaczna z pozbawieniem skarżących dostępu do drogi publicznej. Jest to rażące naruszenie prawa, które nie powinno mieć miejsca w państwie prawa.

Dalej wyjaśniono, że podział działki nr [...] (w tym m.in. na działkę nr [...]) nastąpił w latach dziewięćdziesiątych, a zatem przed zaprojektowaniem autostrady, dlatego przy jej podziale nie ustanowiono na działkach [...] i [...] służebności drogi koniecznej. Działki nr [...] i [...] stanowią własność osoby trzeciej od 1997 r. Gołosłowne i krzywdzące jest więc twierdzenie Ministra, że "Skarżący oczekują od organu administracji naprawienia - przy okazji - ich zaniechań w zakresie zapewnienia należącym do nich działkom legalnego dostępu do drogi publicznej". Obecnej skarżący posiadają dostęp do drogi publicznej (opisany wyżej) ale zostaną pozbawieni tego dostępu w wyniku realizacji inwestycji, albowiem organ nie zadbał o ich słuszny interes i nie zapewnił ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej (np. poprzez wywłaszczenie ich sąsiada z części nieruchomości celem przedłużenia planowej drogi dojazdowej, czy też poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce sąsiada, tj. działce [...] i [...]). Trudno wymagać, aby skarżący przewidzieli dwadzieścia lat wcześniej (pomijając, że wówczas byli dziećmi) przyszłe działania Państwa w zakresie realizacji dróg publicznych, samo Państwo takich działań jeszcze nie znało. Niemożliwym więc było zabezpieczenie się na okoliczność bliżej nieokreśloną, w szczególności, że wówczas skarżący posiadali dostęp do drogi publicznej w sposób określony powyżej. Tym samym nie mogą teraz ponosić negatywnych konsekwencji działania Państwa.

Skarżący zaznaczyli, że mało realne jest zaprojektowanie drogi publicznej w taki sposób, żeby nie wzbudzało to sprzeciwu chociażby właścicieli przez których nieruchomości przebiegać będzie droga. Nie zwalnia to jednak organów od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Ustanowiono w specustawie drogowej możliwość ważenia interesu publicznego oraz indywidualnego interesu właścicieli nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania inwestycji. Każdorazowo organ w razie kolizji tych interesów powinien przyjmować rozwiązania pozwalające zachować właściwą proporcję. Niedopuszczalne jest przekreślenie interesu jednostki i doprowadzenie do sytuacji w której w wyniku działań Państwa - obywatel "zostanie" bez dostępu do drogi. Narusza to bowiem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a art. 11 f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d. wskazuje, że decyzja ta zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz 2010, Marian Wolanin, wyd. 2, Legalis). Susznie przyjęto w doktrynie i orzecznictwie, że jednym ze sposobów określenia wymagań służących ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być stosowanie art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dotyczącego ustanowienia niezbędnych służebności), w zw. z art. 23 z.r.i.d. Nie było zatem przeszkód, aby w decyzji ustanowić służebność gruntową, do ustanowienia której organ był zobowiązany w świetle art. 11 f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d. w zw art. 23 tejże ustawy, w zw. z art. 120 u.g.n. Żadne inne rozwiązanie (ustanowienie służebności samemu) nie gwarantuje bowiem skarżącym środków prawnych skutecznie chroniących ich interes prawny (por. wyroki NSA: z 25 lutego 2014 r., sygn. akt. II OSK 339/13, z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1245/12, ONSA i WSA).

W celu rozwiania wątpliwości, czy organ może ustanowić służebność na nieruchomości osoby prywatnej, przytoczyli stanowisko doktryny, zgodnie z którym "Nie można wykluczyć obciążenia kosztami ustanowienia i wykonywania służebności inwestora celu publicznego, zwłaszcza gdy służebność ta nie została ustanowiona na nieruchomości osoby trzeciej. Art. 120 u.g.n. stawy o gospodarce nieruchomościami nie ogranicza bowiem dopuszczalności ustanowienia służebności tylko do określonych nieruchomości (Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz 2010, Marian Wolanin, wyd. 2, Legalis).

Organ poinformował, iż "dojazd do w/w działki (działki nr [...] ) odbywać się będzie w dotychczasowy sposób, tj. poprzez działki o nr [...] i [...].", co powtórzył Minister. Zabezpieczono zatem jedynie interes właściciela działek [...] i [...], a przerzucenie na skarżących konieczności ustanowienia służebności narusza ich uzasadniony interes i jest krzywdzące. Jeżeli obywatele mają być równo traktowani, to droga publiczna powinna prowadzić również do ich nieruchomości. Rozumowanie organu pozwalałoby przyjąć, że droga nie powinna być doprowadzona do żadnej z działek powstałych z podziału działki nr [...], a każdy z właścicieli powinien zadbać o ustanowienie służebności, co narusza art. 8 k.p.a.

Niezależnie skarżący podnieśli, że rolą decyzji nie może być "stworzenie" narzędzi dla jednego obywatela do nacisku na drugiego obywatela, żeby ten ostatni sprzedał mu swoją nieruchomość. Decyzja została wydana z naruszeniem 8 k.p.a., albowiem "faworyzuje" właściciela działek [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przedstawione stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Na wstępie zaznaczyć należy, że badane decyzje wydane zostały w szczególnym trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, (z.r.i.d.), której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie jej na własność i zatwierdzanie projektu budowlanego oznaczające jednocześnie udzielenie pozwolenia na budowę.

Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydawana jest na wniosek właściwego zarządcy drogi, spełniający warunki enumeratywnie wymienione w art. 11d ust. 1 pkt 1-9 z.r.i.d., w tym zawierający m.in. mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi i istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz opinie właściwych organów.

Szczególnego podkreślenia - w świetle zarzutów skargi - wymaga również to, że w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organ jest związany wnioskiem inwestora co do kształtu i przebiegu inwestycji. W przepisach specustawy drogowej ustawodawca nie upoważnił bowiem organów do oceny racjonalności, czy słuszności zaproponowanych rozwiązań projektowych. Oznacza to, że organy nie mogą korygować trasy i zakresu inwestycji ani do dokonywać zmian w projekcie. Przepisy specustawy drogowej nakładają na organ architektoniczno budowlany wyłącznie obowiązek oceny zgodności z prawem przedstawionej inwestycji drogowej. Tym samym, to inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych rozwiązań, a rola organu ogranicza się do sprawdzenia kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy przedstawiona koncepcja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Stanowisko to jest ugruntowane i jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych i zostało obszernie powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie ma zatem potrzeby jego ponownego przytaczania.

W zasadzie wszystkie zarzuty skargi tak procesowe, jak i materialnoprawne miały na celu wykazanie, że w zaskarżonej decyzji nie zapewniono działce o nr ew. 88/1 dostępu do drogi publicznej, a organ przerzucił na skarżących konieczność ustanowienia na działkach sąsiednich nr [...] i [...] służebności przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...].

Zaznaczyć zatem trzeba, że w art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prawodawca wskazał, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych., odwołuje się zatem wprost do zastosowania regulacji ustawy o drogach publicznych.

Stosownie zaś do art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm.), zarządca drogi, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, ma obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących, to jest urządzonych zgodnie z przepisami prawa. Tym samym, jeżeli uprzednio istniał zjazd w sensie prawnym, to inwestor ma zawsze obowiązek zapewnienia zjazdu do takiej nieruchomości dokonując budowy lub przebudowy drogi, w przeciwnym wypadku obowiązek ten spoczywa na właścicielu nieruchomości.

Takiego obowiązku nie mógł zatem mieć inwestor, skoro - według ustaleń organu, znajdujących potwierdzenie w aktach sprawy - działka skarżących nr ew. [...] nie była uprzednio prawnie skomunikowana z drogą publiczną. Skarżący sami przyznali, że dotychczasowy dostęp do drogi publicznej odbywał się poprzez zjazd urządzony na końcu węższej część działki [...] i - jak wyjaśnił pełnomocnik skarżących na rozprawie – tak przed inwestycją, jak i na skutek tej inwestycji zjazd do działki skarżących jest pośredni. Skarżący K. C. dodał, że w 2010r. droga była przebudowywana i odtwarzano tylko zjazdy legalne, w tym na działkę [...]. Stanowisko to potwierdza również załączona do akt sprawy mapa sytuacyjna, z projektowanym podziałem.

Działka skarżących nie była objęta kontrolowaną decyzją, a inwestor zaplanował skomunikowanie działek [...] i [...]. Słusznie zatem wskazał organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja nie wpływa na zmianę dotychczasowego dostępu działki skarżących do ww. drogi publicznej. W konsekwencji – wbrew wywodom skargi - nie było pozbawione racji stanowisko organu, że skarżący nie podjęli działań w celu zgodnego z przepisami prawa zapewnienia swojej działce [...] dostępu do drogi publicznej. Jak sami skarżący wskazali, podział działki nr [...] (w tym m.in. na działkę nr [...]) nastąpił już w latach dziewięćdziesiątych.

Z tych przyczyn nie można było podzielić zarzutów skargi, że decyzja narusza uzasadniony interes stron, wobec pozbawienia działki nr [...] dostępu do drogi publicznej, co narusza art. 11 f ust. 1 pkt 4 z.r.i.d i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane. W opisanej sytuacji obowiązek ustanowienia służebności drogi konicznej spoczywał na skarżących, a nie na organie.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że użyte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego pojęcie interesów osób trzecich należy interpretować w oparciu o przesłanki obiektywne, a zatem w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. O naruszeniu interesu osób trzecich można mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (tak NSA w wyroku z 2 marca 2010 r. II OSK 465/09, Lex nr 577666). W sprawie nie doszło zatem do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

W konsekwencji, w toku postępowania odwoławczego nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych wymienionych w skardze, w sposób, o którym piszą skarżący, to jest mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zważywszy przy tym, że skarżący nie kwestionowali decyzji organu I instancji, skoro nie złożyli odwołania.

Na koniec wskazać należy, że granice praw i interesów stron określają przepisy specustawy drogowej, ustawy o drogach publicznych, ustawy Prawo budowlane oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm zawartych w wymienionych ustawach, pozostają natomiast protesty, oczekiwania i życzenia obywateli. Ich nieuwzględnienie nie może zatem stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2815/16, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie, art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – skargę oddalił.