Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 814/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1; art. 141 par 4; art. 133 par 1; art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 ust. 2 pkt 8; art. 15 ust. 3 pkt 1; art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1475/11 w sprawie ze skargi B. P. i P. M. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od B. P. i P. M. solidarnie na rzecz Miasta Z. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1475/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu skargi B. P. i P. M. – stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Zakopanego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Rada Miasta Zakopane uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Śródmieście-Zachód.

B. P. i P. M. w dniu [...] czerwca 2011 r. wezwali Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego powyższą uchwałą. Rada Miasta Zakopane nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. B. P. i P. M., reprezentowani przez radcę prawego A. Z., wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście-Zachód wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 11 ust. 10 oraz załącznika graficznego do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 3.KDD oraz zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz. Zakwestionowanej uchwale skarżący zarzucili:

1. nieprecyzyjne ustalenie linii rozgraniczających drogę, co w rezultacie pozwala na dowolne jej przesuwanie przez nieokreślony podmiot i w nieokreślonym trybie,

2. brak należytego wyważenia przez organ interesu prywatnego i publicznego, skutkujący w rezultacie niepotrzebnym nadmiernym ograniczeniem interesu prywatnego,

3. nieuprawnione odstąpienie organu od wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązku zawarcia w planie obligatoryjnego jego składnika, jakim są szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości, z jednoczesnym niedopuszczalnym przepisami ustaleniem zasad podziału.

Skarżący podali, że są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] przy ul. O. Swój interes prawny wywodzą więc z prawa własności nieruchomości objętej ustaleniami planu, a ich interes prawny został naruszony przez § 11 ust. 10 zaskarżonej uchwały, gdyż zgodnie z ustaleniami planu ich nieruchomość została przeznaczona na lokalizację drogi dojazdowej i znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 3.KDD.

W ocenie skarżących interes publiczny w zakresie zapewnienia dojazdu do działek zlokalizowanych w rejonie ul. O. jest wystarczająco zaspokojony przy dotychczasowym sposobie zagospodarowania. Skarżący wskazali, że połączenie z ul. Z. (a tym samym z ul. K.) możliwe jest poprzez działki niezabudowane - nr [...]. Rada miasta rozpatrując uwagę skarżących złożoną w trakcie procedury planistycznej stwierdziła, że koniecznym byłby wykup trzech działek, co miałoby powodować wyższe koszty niż wykup nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących. Rada nie zauważyła przy tym, że działka skarżących jest działką zabudowaną, a więc o znacznie większej wartości, tym samym wykup trzech działek niezabudowanych byłby tańszy niż wykup zabudowanej działki. W ocenie skarżących Rada Miasta powinna była wyważyć interes prywatny - skarżących i właścicieli tych trzech działek. Budzą przy tym wątpliwości skarżących twierdzenia Rady Miasta na temat ewentualnych cen wykupu nieruchomości, albowiem do szacowania wartości nieruchomości są wyłącznie uprawnieni rzeczoznawcy majątkowi w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), a Miasto nie przedstawiło stosownych operatów szacunkowych na potwierdzenie swoich twierdzeń na temat ewentualnej ceny wykupu.

Dalej podniesiono, że w § 11 ust. 10 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3.KDD napisano: "Teren przeznaczony dla lokalizacji ulicy klasy dojazdowej o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających, nie mniejszej niż 10m i jej elementów (...)". W ocenie skarżących Rada Miasta dopuściła przesuwanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania przez nieokreślony podmiot i w nieokreślonym trybie. Wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie linii rozgraniczających jest jednym z obligatoryjnych elementów planu.

Zdaniem skarżących przedmiotowy plan miejscowy podjęty został z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) oraz art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Skarżący wskazali, że pośród postanowień kwestionowanej uchwały nie znalazły się żadne przepisy dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, co oznacza, że przyjęty przez Radę Miasta Zakopane miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera wszystkich wymaganych przez ustawodawcę elementów. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Z kolei na podstawie § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu i zagospodarowania przestrzennego wynika, że przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego wymaga się ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, zawierających określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Skarżący podali, że zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Oznacza to, że zasady i warunki scalania i podziału muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu, a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalania i podziału. To z kolei implikuje konieczność ustalenia zasad i warunków scalania i podziału w każdym miejscowym planie, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy.

Skarżący podnieśli, że nie wyczerpuje wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy zamieszczenie w uchwale zasad podziału nieruchomości objętych planem, a regulacje takie, jako podjęte z naruszeniem normy kompetencyjnej, muszą zostać uznane za nieważne. Dotyczy to postanowień rozdziału 2 uchwały, zawartych w § 4 ust. 19 uchwały, gdzie określono zasady podziału na działki budowlane, określając minimalną powierzchnię nowowydzielanych działek i warunki odstępstwa od tej zasady, a także dopuszczając podziały działek w celu poprawy możliwości zagospodarowania istniejących działek.

Skarżący wskazali na różnice między procedurą scalania i podziału gruntów, a podziałem geodezyjnym nieruchomości.

Zdaniem skarżących powyższe uchybienia stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu powodujące nieważność uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. W ocenie organu bezzasadny jest zarzut "dowolnego" ustalenia przebiegu linii rozgraniczających drogi publicznej o symbolu 3 KDD, jako że przebieg ten jest zarówno określony w części tekstowej planu w § 11 ust 10 pkt 1, który stanowi, że "teren przeznaczony dla lokalizacji ulicy klasy dojazdowej o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających, nie mniejszej niż 10 m i jej elementów(....)", jak i ostatecznie jest zdeterminowany w jego części graficznej. Treść ustaleń planu należy jednocześnie odczytywać z jego części tekstowej, z której wynika że szerokość ulicy na całej jej długości ma wartość zmienną jednak na żadnym odcinku nie mniejszą niż 10,0 m, oraz z części graficznej sporządzanej w formie papierowej w dokładnie określonej skali, i w formie cyfrowej techniką zapisu wektorowego umożliwiającego bardzo dokładny ich odczyt.

Bezzasadny w ocenie rady jest także zarzut braku należytego wyważenia interesu indywidualnego i publicznego i nieprzemyślane przyznanie prymatu drugiemu z nich skutkującego ograniczeniem uprawnień właścicielskich. Organ wskazał na konieczność uwzględnienia w planowaniu przestrzennym zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu, w tym wymienionych w art. 1 walorów architektonicznych i urbanistycznych oraz walorów ekonomicznych nakazujących uwzględniać uwarunkowania danego terenu takie jak istniejący stan i formy jego zainwestowania czy inne atrybuty takie jak np. dobra konfiguracja i nasłonecznienie predystynujące do wykorzystania pod określone formy zabudowy. Organ zaznaczył, że stan faktyczny dz. nr ew. [...] jest taki, że po jej południowo-wschodniej granicy ewidencyjnej przebiega krawędź istniejącej drogi publicznej gminnej ul. O., która na dzień dzisiejszy nie posiada normatywnych parametrów.

Organ wyjaśnił, iż celem uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uwzględnienie potrzeb i rozwiązywanie problemów (m.in. z obsługą komunikacyjną) oraz zabezpieczenie terenów pod rozwój infrastruktury. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w planie przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Z powyższego wynika, że organ w wykonaniu konieczności usprawnienia obsługi komunikacyjnej tej części miasta mając do wyboru poprowadzenie drogi gminnej, której minimalna szerokość jest zdeterminowana przepisami, w części (w połowie) po istniejącej drodze, której przebieg zapewnia dobrą obsługę komunikacyjną zarówno położonej po jej południowej stronie istniejącej zabudowy (8 MN) jak i położonych po północnej stronie terenów przeznaczonych pod zainwestowanie (14 U/M) - lub po terenach otwartych, cechujących się dobrą konfiguracją umożliwiająca ich zabudowę zgodną z przepisami, w przeciwieństwie do istniejącej na dz. nr ew. [...] zabudowy usytuowanej w sposób naruszający ustawowo określone odległości od krawędzi drogi publicznej, jaką stanowi ul. Ogrodowa dokonał prawidłowego wartościowania walorów terenu jak i wyważenia możliwie najmniejszego zakresu ograniczenia uprawnień właścicielskich.

Jako bezzasadny oceniono również zarzut odstąpienia organu od wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku zawarcia w planie obligatoryjnego jego składnika, jakim są szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości, z jednoczesnym niedopuszczalnym przepisami ustaleniem zasad podziału. Rada Miasta Zakopane wskazał na zapis w § 4 ust. 18 i 19 planu.

Nadto, Rada przywołując treść § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazała na ustalenia szczegółowe planu dla poszczególnych terenów przeznaczonych pod zainwestowanie kubaturowe (w zależności od potrzeb) zawarte np: w § 8 ust. 2 pkt 1a).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art.. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd zaznaczył, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] przy ul. O., tj. nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu.

W ocenie Sądu skarżący podnosząc, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia uniemożliwiające lub ograniczające zabudowę ich nieruchomości, która została przeznaczona na lokalizację drogi dojazdowej, co w konsekwencji osłabia – w ocenie skarżących w sposób nadmierny i nieuzasadniony - prawo własności nieruchomości, wykazali naruszenie uprawnień właścicielskich.

Sąd podkreślił, że w doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją oraz przepisami prawa materialnego i w tych granicach należy wyznaczyć władztwo planistyczne gminy, a zwłaszcza sam art. 6 ust. 1 ustawy nie może być traktowany jako dający pełne władztwo planistyczne (por. NSA w wyroku z dnia 11 września 2009 r. II OSK 215/08). Nałożone na gminę zadanie kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 ustawy) nie daje podstaw do działania arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres treściowy ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale o planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 ustawy zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym.

Rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w piśmiennictwie wskazuje się, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 154). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada zobligowana jest zawrzeć w planie wymienione w art. 15 ust. 2 elementy.

Ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym – jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8). Uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 przywołanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Plan miejscowy wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651). Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z treści art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalenia i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scalenia i podziału może nastąpić zarówno z urzędu (co koreluje z treścią art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem.

Zdaniem Sądu ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem rady gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uregulowania aktu podustawowego nie mogą wykluczać realizacji roszczeń zagwarantowanych ustawą, a do takich należy roszczenie o przeprowadzenie procedury scalania i podziału nieruchomości na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych. Rada gminy mogłaby odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdyby wykazane zostało, że uzasadnia to stan faktyczny i nie koliduje to z regulacjami ustawowymi (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2010 r., II SA/Wr 214/10 - plan obejmuje tylko jedną nieruchomość, której konfiguracja przestrzenna zapewnia właścicielowi zagospodarowanie jej zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie).

Sąd wyjaśnił, zasady i skutki prawne procedury "scalania i podziału" gruntów oraz podziału geodezyjnego i stwierdził, iż treść zakwestionowanych w skardze przepisów - § 4 ust. 18 i 19 - wskazuje, że określone w nich zapisy nie stanową szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że zapisy zaskarżonego planu miejscowego nie regulują szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości a ograniczone są w istocie do odrębnie do podziałów i odrębnie do scalania nieruchomości. Zdaniem Sądu przepis § 4 ust. 18 planu nawiązuje do procedury scalania działek, jednak nie można przyjąć, że ogólna deklaracja, że "w wypadku wdrożenia procedury scalania działek w terenach przeznaczonych pod zainwestowanie kubaturowe, obowiązek przestrzegania zasad określonych w ustaleniach ust. 19 i ustaleń szczegółowych niniejszego planu dla wydzielonych terenów" stanowi wypełnienie wymogu ustalenia "szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz regulacjach cytowanego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Ponadto przepis ten odsyłając do § 4 ust. 19 określającego "zasady i warunki podziału nieruchomości" uzasadnia wniosek, że w zaskarżonym planie potraktowano odrębnie instytucję scalenia i instytucję podziału nieruchomości. Nie ustalono w zaskarżonym planie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W ocenie Sądu z przytaczanych przez organ przykładowo zapisów § 8 ust. 2 pkt 1a nie tylko nie wynikają tak rozumiane "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", lecz przede wszystkim nie można wnioskować o "szczegółowych zasadach i warunkach scalania i podziału nieruchomości" z ustaleń planu regulujących przeznaczenie terenu. Obowiązek określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów wynika z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy i jego wykonanie nie może być utożsamiane z określeniem "szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości". Niezależnie od tego Sąd wskazał, że poza § 8 ust. 2 pkt 1a odnoszącym się do obszarów MN w zaskarżonym planie nie nawiązano do parametrów "nowowydzielanych" działek, co nawet przy przyjęciu stanowiska organu prowadziłoby do wniosku, że dla pozostałych obszarów planu nie ustalono "szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości". Sąd podkreślił, że wprawdzie treść planu miejscowego należy odczytywać zarówno z jego części tekstowej, jak i części graficznej, jednakże gdy chodzi o "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", to nie można przyjąć, że dla spełnienia tego wymogu wystarczyłoby samo graficzne wskazanie granic działek budowlanych na rysunku planu. Bez określenia zasad scalania i podziału w części tekstowej plan nie może być traktowany jako określający zasady i warunki, które mogą być następnie podstawą do przeprowadzenia scalania i podziałów nieruchomości, zgodnie z art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2005 r. II OSK 43/05).

W ocenie Sądu zaskarżony plan nie zawiera obligatoryjnego elementu jakim są szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Nie wykazano również, aby na terenie objętym ustaleniami planu zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające radę miasta do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków. Rada zobowiązana więc była do wyczerpania zakresu delegacji ustawowej i do uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Skoro zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu jakim są zasady scalania i podziałów nieruchomości konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego całego aktu. Pominięcie obligatoryjnego elementu planu oznacza bowiem, że w pozostałym zakresie plan, dotknięty brakami, nie może funkcjonować zgodnie z prawem.

Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że tracą na znaczeniu dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zarzuty naruszenia przez organ planistyczny władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie nieruchomości należącej do skarżących pod tereny komunikacji – drogę gminną klasy dojazdowej 3.KDD. Zdaniem Sądu zarzut ten nie jest jednak uzasadniony.

Nadto w ocenie Sądu organ planistyczny podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane w pierwszym zdaniu tekstu zaskarżonej uchwały nie dopuścił się w tym zakresie ani naruszenia zasad sporządzania planu ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego.

Podjęcie takiej uchwały w kwestii zgodności projektu planu z ustaleniami studium – co zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym może mieć miejsce łącznie z uchwaleniem planu – przekłada się w zakresie wynikającym z charakteru studium i art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - na treść zaskarżonego planu.

Ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu trybu postępowania planistycznego poprzez przyjęcie w tekście zaskarżonego planu uchwały o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium, jak również brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie zasad sporządzania planu rozumianych – w orzecznictwie i doktrynie - jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

Sąd stwierdził, iż wniosek o zgodności ustaleń zaskarżonego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego z ustaleniami studium wynika z porównania treści tych aktów planistycznych. Z treści zaskarżonego planu wynika, że należąca do skarżących działka nr [...] położona przy ul. O. położona jest w terenach oznaczonych symbolem 3.KDD - tereny komunikacji przeznaczone pod drogi publiczne klasy dojazdowej z dopuszczeniem realizacji podziemnego przejazdu i zieleni urządzonej (§ 11 ust. 10 tekstu planu) oraz w obszarze 14.U/M - tereny usług komercyjnych z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi lub mieszkaniami w budynkach usługowych.

W studium w stosunku do terenu działki nr [...] położonej przy ul. O. obowiązują ustalenia dla obszaru OC1, tj. obszarów zabudowy w strefie centralnej miasta. Jest to strefa mieszcząca się w strefie rozwoju funkcji osadniczych, o zróżnicowanych warunkach rozwoju, istniejącym zagospodarowaniu, pełnionych funkcjach oraz kierunkach zagospodarowania (§ 3 ust. 2 pkt 1 tekstu studium). Dominującą funkcją strefy OC – centralnej jest funkcja usługowa z udziałem towarzyszącej funkcji mieszkaniowej i obsługi turystyki oraz znaczącym udziałem zieleni urządzonej. Strefa OC1 wchodzi w zakres strefy OC, a zatem w niej również obowiązują kierunki zagospodarowania określone dla strefy OC niezależnie od tego, że dla strefy OC1 przewidziano wprost w § 10 ust. 4 pkt 12 lit. c jako kierunek zagospodarowania konieczność rozwiązania problemów komunikacyjnych w drodze modernizacji i uzupełniania urządzania ulic (w tym m.in. niezbędne poszerzenia jezdni). W ustaleniach studium uwzględniono zatem kwestię lokalizacji dróg dojazdowych. Oznacza to, że studium przewidziało w kierunkach zagospodarowania przestrzennego gminy dopuszczalność lokalizacji na jej terenie dróg dojazdowych, a zwłaszcza nie wyłączyło kompetencji rady gminy w zakresie przeznaczenia terenów pod te drogi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Skoro przewidziano w studium realizację dróg lokalnych dojazdowych, pozostawiając kwestie ich projektowania późniejszym działaniom planistycznym, tj. m.in. działaniom na etapie tworzenia planu miejscowego, to deklaracja zaskarżonej uchwały o zgodności zaskarżonego planu ze studium w omawianym zakresie jest zasadna.

Sąd zaznaczył, że okoliczność, iż zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami studium nie oznacza jednak automatycznie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

Konieczna jest zbadanie, czy organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawidłowo w stosunku do nieruchomości skarżącej zrealizował służące mu władztwo planistyczne, a zwłaszcza czy nie przekroczył granic tego władztwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, iż wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny. Uwzględnienie treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, prowadzi do wniosku o dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę prawa własności nieruchomości należącej do skarżących. Sąd zaznaczył, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących składającej się z działki nr [...] położonej przy ul. O. w Zakopanem Sąd stwierdził, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia nie przekreślają możliwości skarżących korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Skarżący mogą rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu (tj. gdy chodzi o część nieruchomości położonej w obszarze 14.U/M tereny usług komercyjnych – mogą ją przeznaczyć pod zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi lub mieszkaniami w budynkach usługowych (przeznaczenie podstawowe) - § 9 ust. 1 tekstu uchwały, a gdy chodzi o część nieruchomości położoną w obszarze 3.KDD – pod drogę dojazdową również do swojej nieruchomości, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez wskazywane przez skarżącą ustalenia § 11 ust. 10 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 3.KDD). Zdaniem Sądu niezasadnie skarżący zarzucają organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego.

Analiza ustaleń planu dotyczących nieruchomości należącej do skarżących wykazuje, że ingerencja w prawo własności skarżących była uzasadniona interesem publicznym a zatem legalna. Niewątpliwie uchwała dla działek skarżącej przewiduje w ich większej części przeznaczenie umożliwiające zabudowę działki oznaczone symbolem 14.U/M, jedynie część nieruchomości składającej się z działki skarżących ma przeznaczenie drogowe oznaczone jako 3.KDD. Wprawdzie przebieg planowanej drogi obejmuje część obiektu budowlanego znajdującego się na działce skarżących, jednakże uwzględniając motywy przyjętego rozwiązania wyrażone w odpowiedzi na uwagi składane do projektu planu przez skarżących, jak i w odpowiedzi na skargę, nie można postawić organowi planistycznego zarzutu dowolności przekraczającej granice władztwa planistycznego. W ocenie Sądu organ skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interes prawny skarżących i interes publiczny i w wyniku tego procesu doszedł do prawidłowych wniosków o zasadności – również z punktu widzenia wymogu zachowania ładu przestrzennego – przeprowadzenia drogi 3.KDD w miejscu określonym w części graficznej przedmiotowego planu, tj. m.in. na obszarze działki należącej do skarżących. Sąd podzielił stanowisko organu planistycznego, że zaprojektowanie przebiegu drogi 3.KDD po trasie, która nie ingerowałby w budynek skarżących prowadziłoby do funkcjonowania dwóch dróg tj. istniejącej ulicy, która jest jedynym połączeniem komunikacyjnym zapewniającym obsługę terenów oznaczonych symbolami 7.MN i 8.U oraz nowego odcinka drogi poprowadzonego przez tereny potencjalnie inwestycyjne. W konsekwencji nieruchomość zlokalizowana przy ul. O. znalazłaby się na "wyspie" zlokalizowanej pomiędzy dwoma drogami. Za przekonujący Sąd uznał argument organu planistycznego, że funkcjonowanie dwóch dróg nie tylko nie ma uzasadnienia ekonomicznego, ale w znacznym stopnie zwiększa uciążliwości wynikające z oddziaływania ruchu komunikacyjnego na sąsiednia tereny o funkcji mieszkaniowej i mieszkalno-usługowej.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżących, że w ustaleniach dla terenu 3.KDD Rada Miasta Zakopanego dopuściła przesuwanie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania przez nieokreślony podmiot i w nieokreślonym trybie. Sąd wskazał, iż w części graficznej planu zaznaczono w sposób czytelny i wyraźny linie rozgraniczające teren oznaczony symbolem 3.KDD, a ustalenia zawarte w części opisowej dla tego terenu nie stanowią o elastyczności tych linii, a jedynie o tym, że w liniach rozgraniczających znajduje się teren przeznaczony dla lokalizacji ulicy klasy dojazdowej o zmiennej szerokości nie mniejszej niż 10 m oraz dla jej elementów. Oznacza to, że w terenie 3.KDD ustalono warunki w zakresie parametrów drogi, a nie odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi teren 3.KDD.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Zakopane, reprezentowana przez radcę prawnego M. M. – F., zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Organ zarzucił wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na niewłaściwej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8, bo nieuwzględniającej art. 15 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy , prowadzącej do niewłaściwego zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 8 cyt. ustawy i § 4 pkt 8 cyt.. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i niezastosowania art. 15 ust.3 pkt 1 cyt. ustawy, a w konsekwencji na błędnym uznaniu , że rada miasta miała obowiązek określenia zasad scalania i podziału nieruchomości, mimo , że w zaskarżonym planie nie występowały obszary wymagające scalenia i podziałów nieruchomości.

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, polegające na uznaniu, że w zaskarżonym planie występowały obszary wymagające scalenia i podziału, mimo, iż z zapisów planu wynika, że obejmuje on obszary, dla których nie można faktycznie przeprowadzić takich działań,

- art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niewłaściwe zastosowanie i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez pominięcie w uzasadnieniu analizy , jakie faktycznie obszary, o jakim przeznaczeniu i powierzchni obejmuje zaskarżony plan,

- art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez uwzględnienie skargi, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały mimo, że Rada Miasta Zakopane nie naruszyła zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez pominięcie obligatoryjnego elementu planu (bo w zaskarżonym planie nie występowały obszary przewidziany do scalenia i podziału) ani przez przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Podnosząc powyższe zarzuty Rada Miasta Zakopane wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozumowanie sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe, ponieważ zostało oparte na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Wbrew treści zapisów planu miejscowego dla obszaru Śródmieście – Zachód (obejmującego ścisłe centrum Miasta Zakopane, tzn. głównie ulicę Krupówki i jej bezpośrednie sąsiedztwo) Sąd uznał, że w terenie tym mogą występować obszary wymagające przeprowadzenia scalenia i podziału. Konieczność wprowadzenia zasad scalenia i podziału oraz ich zakres wynika z warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem, i możliwe jest ich pominięcie zwłaszcza w terenach, o tak ogromnym rozdrobnieniu i nasyceniu tkanką budowlaną, że względu na brak możliwości osiągnięcia celu procedury scalania i podziału, jakim jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania terenów.

Rada podkreśliła, iż charakter zainwestowania obszaru objętego planem "Śródmieście - Zachód" całkowicie wyklucza możliwość przeprowadzenia procedury scalenia i podziału nieruchomości, z uwagi na faktyczne warunki panujące na danym obszarze, co jasno widać na przykładzie uwag składanych do projektu planu w trakcie 3 wyłożeń projektu planu do wglądu publicznego, jak też w trakcie dyskusji publicznych. W efekcie przeprowadzonej analizy wyciągnięto jednoznaczne wnioski, iż tereny przewidziane w planie do zainwestowania są już na tyle zagospodarowane i zabudowane, iż możliwe jest wprowadzenie nowego zainwestowania jedynie na istniejących działkach geodezyjnych, stanowiących pojedyncze niezabudowane enklawy pośród ścisłej zabudowy śródmieścia Zakopanego. Szczegółowa analiza wykazała, że faktyczna zmiana sposobu użytkowania, po uchwalaniu planu może mieć miejsce jedynie dla następujących terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: 7.MN (pow. 0,07 ha); 20.WIN (pow. 0,09 ha), 24.MN (pow. 0,26 ha) i 27.MN (pow. 0,14). Pozostałe, objęte opracowaniem planu tereny osiedleńcze (w tym tereny: zabudowy mieszkaniowej, usług komercyjnych i usług publicznych), nie wykazują zmiany przeznaczenia na skutek uchwalania nowego planu w stosunku do ich dotychczasowego przeznaczenia i sposobu użytkowania. Tym samym przeprowadzenie procedury scalania i podziału nieruchomości dla obszarów, dla których plan nie wprowadza faktycznej zmiany zagospodarowania terenów i funkcji istniejących budynków, jest bezzasadne.

Tereny niezabudowane objęte zaskarżonym planem, to tereny położone w ścisłym centrum miasta Zakopane, i nie będą podlegały procedurze scalenia i podziału, ponieważ stanowią: tereny zieleni urządzonej, tj. tereny zieleni stanowiącej obudowę biologiczną cieków wodnych, oraz pojedyncze działki o bardzo niewielkich powierzchniach, zlokalizowane pomiędzy istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz istniejącą zabudową usługową. Specyfika obszaru objętego planem miejscowym Śródmieście Zachód, stanowiącego ścisłe centrum Miasta Zakopane, powoduje, że obszar ten jest już intensywnie zainwestowany i zabudowany. Organ dodał, że nowy plan nie wprowadza dla tego obszaru nowych funkcji, które odbiegałyby zdecydowanie od faktycznego sposobu dotychczasowego użytkowania większości terenów oraz takich zakazów, które ingerowałyby w znaczny sposób w istniejącą substancję miejską. Analiza stanu własności terenów oraz istniejących podziałów geodezyjnych na terenie objętym opracowaniem doprowadziła organ planistyczny do wniosku, że jedyne podziały, jakie występują na analizowanym obszarze związane są z regulacjami majątkowymi, w wyniku których wydzielane są działki o parametrach nie pozwalających na realizację na nich żadnych inwestycji.

W związku z powyższym, ustalenie w planie szczegółowych parametrów nowo wydzielanych działek na analizowanym obszarze Zakopanego, w kontekście możliwego, bo wynikającego z art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu, nie ma istotnego wpływu na sposób zagospodarowania terenów i nie stwarza korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów.

W ocenie organu Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił stanu faktycznego terenów objętych planem, dla których to brak było merytorycznych podstaw do stwierdzenia, iż w wyniku procedury scalenia i podziału mogłyby zostać stworzone korzystniejsze warunki ich zagospodarowania lub w istocie procedura taka w ogóle nie mogła zostać przeprowadzona. Sąd wydał zaskarżony wyrok bez wyjaśnienia, w oparciu o zapisy planu, jakiego rodzaju tereny ,o jakiej powierzchni i o jakim przeznaczeniu obejmuje ten plan. Konsekwencją tego była niewłaściwa wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 8, bo pomijająca treść art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a polegająca na uznaniu, że wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 8 wymóg określenia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziałów nieruchomości jest bezwzględny do wszystkich terenów objętych planem a nie jedynie dla obszarów, które w planie zostały przewidziane do takich działań. Tymczasem intencją ustawodawcy było określenie zasad scalania i podziału nieruchomości głównie w terenach nie zainwestowanych, w celu wyznaczenia terenów pod drogi gminne i systemy infrastruktury technicznej, jak również w celu racjonalnego zagospodarowania wolnych terenów i zachowania ładu przestrzennego. W terenach stanowiących centra miast o utrwalonej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, często objętych strefami ochrony konserwatorskiej, ustalanie zasad scalania i podziału nieruchomości pozostaje bez wpływu na kształtowanie w tych obszarach zabudowy, zwłaszcza, iż podziału można również dokonać niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Wprowadzanie przedmiotowych regulacji w centrach miast o utrwalonej strukturze funkcjonalno - przestrzennej zupełnie mijałoby sie zatem z celem takich regulacji, jakim jest stworzenie możliwości lepszego wykorzystania i zainwestowania terenów w zgodzie z przeznaczeniem określonym w planie .

Zdaniem organu, w terenach stanowiących centra miast o utrwalonej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, często objętych strefami ochrony konserwatorskiej, ustalanie zasad scalania i podziału nieruchomości pozostaje bez wpływu na kształtowanie w tych obszarach zabudowy, zwłaszcza, iż podziału można również dokonać niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Wprowadzanie przedmiotowych regulacji w centrach miast o utrwalonej strukturze funkcjonalno - przestrzennej zupełnie mijałoby się z celem takich regulacji, jakim jest stworzenie możliwości lepszego wykorzystania i zainwestowania terenów w zgodzie z przeznaczeniem określonym w planie.

Rada Miasta Zakopanego podkreśliła, iż w następstwie błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 cyt. Ustawy, Sąd niewłaściwie zastosował ten przepis, a nie zastosował art. 15 ust. 3 pkt, co spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bezpodstawne zastosowanie art. 147 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ powołał się na orzecznictwo w przedmiocie obowiązku wprowadzenia do planu zasad i warunków scalania i podziałów nieruchomości (np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2085/11, wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r. II OSK 424/10).

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył P. M., reprezentowany przez radcę prawnego A. Z., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. Na podstawie art. 204 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P. M. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. P. M. podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze z dnia 11 sierpnia 2011 r. oraz w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2011 r. Ponadto wskazał, iż art. 101 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednoznacznie określa jakie tereny nie mogą być objęte procedurą scalania i podziału nieruchomości, cyt: "1. Przepisy niniejszego rozdziału regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. 2. Przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. 3. Przepisów rozdziału nie stosuje się do nieruchomości, które zostały objęte postępowaniem scaleniowym na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów". Zdaniem skarżącego ustawa nie wyłącza zatem możliwości objęcia procedurą scalania i podziału nieruchomości zabudowanych czy zainwestowanych, ani też nie ogranicza tej procedury jedynie do terenów, których sposób zagospodarowania czy przeznaczenie ulegają zmianie na skutek uchwalenia miejscowego planu. Nadto art. 102 ust. 4 ustawy wskazuje, że zabudowane części nieruchomości mogą być objęte uchwałą, o której mowa w ust. 3, za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Argumenty podniesione w tym zakresie należy zatem uznać za niewystarczające dla wykazania braku konieczności określenia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

P. M. wskazał, iż w powołanych w skardze kasacyjnych orzeczeniach jak i w przywoływanych w ich uzasadnieniach stanowiskach doktryny oparto się na utrwalonym poglądzie, zgodnie z którym elementy wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinny obligatoryjnie znaleźć się w planie jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli natomiast stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Zgadzając się z takim stanowiskiem P. M. podkreślił, że jeśli mowa tu o stanie faktycznym odnośnie zasad scalania i podziału, to chodzi o charakter terenów objętych planem miejscowym (choćby na tle powołanego art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami) a nie o okoliczność, czy w ramach planu miejscowego występują tereny wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Należy bowiem podkreślić odrębność ustępów 2 i 3 artykułu 15 ustawy, stanowiących osobno o elementach obligatoryjnych planu (ust. 2) i o elementach fakultatywnych (ust. 3). Nadto w art. 15 ust. 2 pkt 8 mowa jest o szczegółowych zasadach i warunkach scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (a więc wszystkich nieruchomości objętych planem), zaś w art. 15 ust. 3 granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, uzasadnione są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164, poz.1587).

Przypomnieć należy, iż jak stanowi art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej "u.p.z.p." - kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 r., sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271) Samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie, nie wolno absolutyzować, skoro jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania publiczne "w ramach ustaw". Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. jednoznacznie stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p. przyznaje kompetencję do sporządzenia projektu m.p.z.p. ( wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta ). Ustępy 2 i 3 dotyczą uszczegółowienia treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dalej "m.p.z.p." A mianowicie, ustęp 2 art. 15 określa obligatoryjne elementy treści m.p.z.p. (obowiązkowe ustalenia planu ), zaś ustęp 2 art. 15 przewiduje, jakie elementy można określić w planie miejscowym (w zależności od potrzeb – fakultatywne ustalenia planu).

Przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p., ustalając zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, reguluje m.in. kwestie dotyczące scalania i podziału nieruchomości objętych planem.

I tak, art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Jednocześnie – stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. - planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

Ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego - § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Zaznaczyć przy tym należy, iż gmina ma obowiązek określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy) w przypadku, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących danego terenu wynika konieczność ustalenia takich szczegółowych zasad (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Także w doktrynie podkreśla się, że plan miejscowy winien zawierać obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli natomiast stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2, to brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem ( por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 155).

Wobec powyższego, aby stwierdzić, czy zasadne jest zamieszczenie w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego istniejącego na terenie objętym m.p.z.p.

Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, przy czym Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych, lecz bada czy dokonane przez organ administracji publicznej ustalenia odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 31).

Zgodnie z art. 133 § 1 p. p. s. a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). A zatem, podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s. 317 - 318).

Proces badania przez Sąd zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu winna potwierdzać treść uzasadnienia wyroku. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709).

Tymczasem w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, aczkolwiek jest obszerne, to jednocześnie jest wybiórcze i nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie odwołał się do konkretnych okoliczności faktycznych, a więc nie uzasadnił podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do stanu faktycznego danej sprawy.

Takie działanie nie stanowi prawidłowego wykonania kontroli legalności zaskarżonego aktu prawnego. Skoro bowiem gminę obciąża obowiązek określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy) w przypadku, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących danego terenu wynika taka konieczność, to Sąd pierwszej instancji, aby stwierdzić nieważność m.p.z.p. (w całości lub w części ) winien jednoznacznie wskazać, iż stan faktyczny i prawny konkretnego terenu/konkretnych terenów wymaga określenia takich zasad i warunków. Nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że w zaskarżonej uchwale brak elementu planu miejscowego, jakim są szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Sąd pierwszej instancji wprawdzie trafnie przywołuje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądy piśmiennictwa, iż rada gminy może odstąpić od określania szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów, to jednak nie rozpatruje takiej możliwości w kontekście okoliczności tej konkretnej sprawy.

W takiej sytuacji nie można uznać, aby stwierdzenia Sądu pierwszej instancji odzwierciedlały stan faktyczny sprawy i znajdowały oparcie w materiale dowodowym. Sąd pierwszej instancji może zakwestionować stanowisko organu planistycznego, ale w takim przypadku winien przywołać określone argumenty znajdujące oparcie w stanie faktycznym i prawnym terenów objętych m.p.z.p., powołać określone dokumenty i wypowiedzieć się, czy dokumentom tym daje wiarę czy też nie dał wiary lub odmówił mocy dowodowej i jakich uczynił to przyczyn.

Z powyższych względów uznać należy, że stan faktyczny i prawny terenów objętych m.p.z.p., w tym sposób zagospodarowania i zainwestowania terenów, charakter zabudowy i zurbanizowanie terenu, nie został przez Sąd pierwszej instancji należycie rozważony. Tymczasem to te m.in. okoliczności świadczą o tym, czy odnośnie terenów objętych m.p.z.p. istnieje konieczność określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Rada Miasta Zakopane uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części terenu Miasta Zakopane, tj. dla Śródmieścia - Zachód. W takiej sytuacji rodzi się pytanie, czy dla tego terenu zachodzi konieczność określenia w m.p.z.p. szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Tych uzasadnionych wątpliwości nie wyjaśnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Tymczasem wyeliminowanie z obrotu prawnego m.p.z.p. z uwagi na naruszenie zasad sporządzenia m.p.z.p. wymaga jednoznacznych ustaleń i jednoznacznego stwierdzenia naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Skutki prawne, jakie powoduje stwierdzenie nieważności planu miejscowego, nakłada na Sąd administracyjny obowiązek zachowania szczególnej rozwagi i wnikliwości.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zauważył jedynie brak kauzalnych elementów planu miejscowego, nie oceniając, czy konieczne było wobec obszaru objętego tym planem, ustalanie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Przypomnieć należy, iż - stosownie do art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) - celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

Problematykę scalania i podziału nieruchomości regulują także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej"u.g.n.", w Rozdziale 2 Działu III, przy czym – jak stanowi art. 2 pkt 2 u.g. n.- ustawa ta nie narusza ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, ze zm.). Przepisy rozdziału 2 Działu III u.g.n. regulujące sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne – art. 101 ust. 1 u.g.n. Przepisów tych nie stosuje się do nieruchomości, które zostały objęte postępowaniem scaleniowym na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów – art. 101 ust. 3 u.g.n.

Zgodnie z art. 102 ust. 1 u.g.n. gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo, gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem ( z zastrzeżeniem ust. 4 art. 102 u.g.n. dotyczącego zabudowanych części nieruchomości, które mogą być objęte uchwałą, o której mowa w ust. 3, za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych) – art. 102 ust. 1 u.g.n.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na różnicę pomiędzy scaleniem, a podziałem nieruchomości. W praktyce zdarza się często, że nieruchomości są tak wadliwie ukształtowane (np. wąskie i długie działki), że w ogóle nie można zrealizować na nich inwestycji. W celu nowego ukształtowania niekorzystnej dla realizacji inwestycji struktury granic, w przepisach zostały unormowane sprawy scalania nieruchomości, a następnie ich ponownego podziału na działki gruntu. Różnica między podziałem a scaleniem i wtórnym podziałem jest taka, że przy podziale nieruchomości, nowe działki gruntu zawarte są w granicach istniejącej nieruchomości, natomiast scaleniem obejmuje się większy teren, łączy się istniejące działki w jedną i dopiero dokonuje się nowego podziału.

Skoro przedmiotem zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały jest teren Śródmieście – Zachód Miasta Zakopanego, to konieczne jest rozważenie, czy teren ten wymaga określenia w m.p.z.p. szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

Przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji nie cenił m.p.z.p. w aspekcie charakterystyki przedmiotowego terenu, czy koniecznym było zamieszczenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, mimo iż w uzasadnieniu wyroku przywołał stanowisko zawarte w piśmiennictwie, iż rada gminy może odstąpić od obowiązku określenia szczególnych warunków i zasad scalenia i podziałów.

Przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cognes, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10). Ustalenia w tym przedmiocie z woli ustawodawcy mają charakter obowiązkowy i tylko w sytuacjach szczególnych, rada gminy może od nich odstąpić. Przy ocenie, czy możliwe jest pominięcie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości należy mieć na uwadze charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Stwierdzenie ewentualnego braku konieczności ustalania w m.p.z.p. zasad scalania i podziału nieruchomości położonych na terenie objętym planem może być wynikiem ustalenia, że nieruchomości tworzące ten obszar są w większości zagospodarowane w sposób czyniący bezprzedmiotowym zamieszczanie w m.p.z.p. szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

A zatem, przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) należy rozumieć w ten sposób, iż określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji winien rozważyć kwestie dotyczące zawarcia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w oparciu o charakterystykę terenu objętego planem miejscowym. Powołanie się na przepis ustawy bez podania konkretnych argumentów, znajdujących uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy, nie jest wystarczającym uzasadnieniem dla stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Jednocześnie zauważyć należy, iż Rada Miasta Zakopane winna umożliwić Sądowi pierwszej instancji poczynienie ustaleń w powyższym zakresie. Tymczasem wiele okoliczności dotyczących stanu faktycznego danego terenu Rada wskazała dopiero w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy zasadne okazały się także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 i art. 144 § 1 p.p.s.a. oraz art. 147 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.