Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 724/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.),, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi "S." S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 roku (dalej "zaskarżoną decyzją") Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "GIOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ") z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wprowadzanie w 2012r. ścieków przemysłowych z zakładowej mechaniczno- biologiczno-chemicznej oczyszczalni do wód z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...], utrzymał decyzję WIOŚ w mocy.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] udzielił [...] spółce akcyjnej z siedzibą w [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód poprzez odprowadzanie istniejącym wylotem w km 12+632 do kanału [...] oczyszczonych ścieków przemysłowych z zakładowej mechaniczno-biologiczno-chemicznej oczyszczalni ścieków. Zgodnie z pkt 1.1 decyzji stały zrzut ścieków z oczyszczalni wynosił 20,3 m3/dobę oraz 7500 m3 rocznie. Zgodnie z warunkami określonymi w pkt I.3 w pozwoleniu wodnoprawnym koncentracja zanieczyszczeń zawartych w ściekach po ich oczyszczeniu nie mogła przekroczyć następujących wartości:

ChZT <125mg02/l

BZT5 < 25 mg 02 /I

Zawiesina ogólna < 35 mg/l

OWO < 30 mg/l

Azot ogólny < 30 mg N/l

Fosfor ogólny < 3 mg/l

Węglowodory ropopochodne < 15 mg/l

Zgodnie z pkt II pozwolenia wodnoprawnego raz na dwa miesiące należało przeprowadzić badanie jakości odprowadzanych ścieków. Badanie jakości odprowadzanych ścieków należało przeprowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami. Studzienkę kontrolną (pierwsza z oczyszczalni) wskazano jako miejsce poboru ścieków do kontroli.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] stwierdził, na podstawie wykonywanych i przedstawionych przez prowadzącego instalację badań, iż w 2012 roku odprowadzano ścieki z naruszeniem warunków obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. tj. próby do badań nie były pobierane średniodobowo, badania jakości ścieków nie były wykonywane z wymaganą częstotliwością tj. raz na dwa miesiące. Zawiadomieniem z dnia [...].02.2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie ścieków z oczyszczalni zakładu [...] S.A. w okresie od dnia [...].01.2012r. do dnia [...].12.2012r. z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...].03.2011 r. znak: [...].

W dniu [...].04.2014r. odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której przedstawiciel [...] S.A. zobowiązał się dostarczyć do dnia [...].04.2014r. informacje dot. ilości ścieków odprowadzonych w okresie od [...].01.2012r. do [...].12.2012r. Informacja taka nie została przekazana do WIOŚ, w związku z czym do obliczeń przyjęto ilość ścieków wykazaną w przesłanych do WIOŚ zbiorczych zestawieniach informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za rok 2012, tj. [...] m3.

Pismem z dnia [...].05.2014 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] zawiadomił [...] S.A. z siedzibą w [...] o zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W dniu [...].05.2014r. skarżąca spółka zapoznała się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz złożyła do akt postępowania administracyjnego pisemne wyjaśnienia z dnia [...] maja 2014r., w których wskazała, że oczyszczalnia ścieków typu bioclere pracuje od 1999r. Zgodnie z instrukcją eksploatacji oczyszczalni ścieków przedsiębiorstwa [...] w [...] ścieki powinny być dostarczane do oczyszczalni w sposób ciągły, a ewentualne przerwy nie mogą przekraczać 3 dni. Z uwagi na prace zakładu w ciągu jednej zmiany roboczej, ścieki do oczyszczalni nie mogły być dostarczane w sposób ciągły. Napływ ścieków odbywał się średnio 3 razy na dobę - rano przed rozpoczęciem pracy, po zakończeniu pracy pierwszej zmiany i ewentualnie, jeżeli na wydziale akrylu lub magazynu była ustawiona praca dwuzmianowa po zakończeniu pracy drugiej zmiany roboczej. Wobec czego skarżący nie był w stanie wykonywać pobierania próbek do badania średniodobowo. Jednocześnie skarżący zastrzegł, że przy wystąpieniu WIOŚ w sprawie nieprawidłowego poboru ścieków wystąpi do Starosty [...] w sprawie zmiany postanowień pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto z treści załączonej do w/w pisma instrukcji eksploatacji oczyszczalni ścieków wynika, że w okresie trzydniowych przerw w dopływie ścieków lub znacznego zwiększenia ich ilości należało zmniejszyć czas zraszania złoża i zwiększyć recyrkulację osadów i ścieków do osadnika wstępnego. W dłuższych okresach zmniejszonego dopływu ścieków można było zatkać dwa zraszacze regulując przy tym ilość pompowanych ścieków zaworem kulowym wmontowanym w układ zraszania. W ten sposób można było ograniczyć aktywnie pracującą część złoża i skoncentrować na niej cały dostępny ładunek zanieczyszczeń biologicznych. Poprawiało to "odżywianie" tej części złoża i pomagało w utrzymaniu błony biologicznej w okresie niskiego obciążenia oczyszczalni.

Decyzją z dnia [...] maja 2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] - działając na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1, 4, art. 305a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 16 września 2011 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2012, § 8 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, art. 63 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa - wymierzył "[...]" S.A. z siedzibą [...] administracyjną karę pieniężną za okres od [...] stycznia 2012r. do [...] grudnia 2012r. w wysokości: [...] zł za odprowadzanie ścieków z oczyszczalni zakładowej z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...].03.2011 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] wskazał, że brak poboru próbek ścieków średniodobowo stanowi naruszenie § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. W okresie od dnia [...].01.2012r. do dnia [...].12.2012r. skarżący nie wykonywał badań jakości ścieków z wymaganą częstotliwością tj. raz na dwa miesiące. Nie wykonał badania w okresie marzec - kwiecień 2012r. Próby ścieków pobrane w dniach [...].02.2012r., [...].05.2012r., [...].07.2012r, [...].09.2012r. i [...].11.2012r. nie były pobierane jako próby średniodobowe, w związku z powyższym organ przyjął, zgodnie z treścią art. 305 a ust 1 pkt 2 lit. a) ustawy Prawo ochrony środowiska, przekroczenie warunków korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi o 80% od wartości dopuszczalnej określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Wielkość naruszenia w okresie od dnia [...].01.2012r. do dnia [...].12.2012r. została ustalona na podstawie przekroczeń wszystkich wskaźników zanieczyszczeń. Wysokość kary została wyliczona zgodnie z przepisem § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.

W dniu [...] czerwca 2014 roku [...] S.A. z siedzibą w [...] złożyła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2014r. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 12 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji po upływie roku od zakończenia kontroli, naruszenie wynikających z art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. zasad obiektywizmu i zaufania do działań organu poprzez wszczęcie - na podstawie wyników tej samej kontroli - przeciw spółce kolejnego postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy dwa poprzednie postępowania (dotyczące stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego i wymierzenia kary za przetwarzania odpadów bez zezwolenia) zakończyły się korzystnymi dla spółki rozstrzygnięciami, naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy wyjaśnień strony złożonych [...].05.2014r. oraz dokumentów w postaci wiadomości e-mail z [...].05.2014r z Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w [...] oraz instrukcji eksploatacji oczyszczalni - co doprowadziło do naruszenia zasady rozstrzygania sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie istnienia faktycznej możliwości dokonywania przez spółkę średniodobowego poboru próbek do badań ścieków - co doprowadziło do naruszenia zasady rozstrzygania sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), błędne przyjęcie, że brak dostarczania ścieków do oczyszczalni w sposób ciągły, nie upoważnia do odstąpienia od wymogu średniodobowego pobierania próbek ścieków do badań a strona powinna zapewnić możliwość odprowadzania ścieków w sposób ciągły - co prowadzi do domagania się od spółki wykonania obowiązku w praktyce niemożliwego do spełnienia, naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne wskazanie podstaw prawnych rozstrzygnięcia, tj. wskazanie art. 299 ust. 1 pkt. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, art. 305 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz jednoczesne pominięcie art. 305 ust. 2 oraz 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska i jednoczesne wskazanie art. 305a ustawy - Prawo ochrony środowiska - co w rezultacie prowadzi do wątpliwości w zakresie podstaw prawnych nałożonej kary i sprzeczności pomiędzy podstawami prawnymi wskazanymi w sentencji decyzji oraz wywodami zawartymi w uzasadnieniu decyzji, jednoczesne wskazanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 305a ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, podczas gdy w doktrynie podkreśla się, że w sytuacji braku przeprowadzenia któregoś z wymaganych pomiarów, zastosowanie może znaleźć tylko jedna z powyższych podstaw prawnych, naruszenie art. 305 ust. 3 pkt. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że "przedstawione wyniki nasuwają zastrzeżenia", mimo braku uprzednich ustaleń, czy wyniki analiz rzeczywiście nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji - co w rezultacie doprowadziło do przedwczesnego przyjęcia, że przedstawione wyniki nasuwają zastrzeżenia. "[...]" S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Treść pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] marca 2011 r. na szczególne korzystanie z wód poprzez odprowadzanie istniejącym wylotem w km 12+632 do kanału [...] oczyszczonych ścieków przemysłowych z zakładowej mechaniczno-biologlczno-chemicznej oczyszczalni ścieków udzielonego [...] S.A. z siedzibą w [...] została zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r. w ten sposób, że jeżeli odprowadzenie ścieków odbywało się w sposób ciągły to prowadzony monitoring odprowadzanych ścieków musiał odbywać się zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, natomiast jeżeli zrzut ścieków następował okresowo i w związku z tym nie było możliwości prowadzenia badań ciągłych to próbki do badań należało pobierać w momencie zrzutu ścieków do zbiornika.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 roku, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r.

Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska - po rozpoznaniu odwołania skarżącej - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2014r. Uzasadniając rozstrzygnięcie GIOŚ wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na wniosek skarżącej w dniu [...] marca 2011 r. w pkt II organ zobowiązał stronę do okresowych badań jakości odprowadzanych ścieków wymienionych w punkcie I, co dwa miesiące, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na wniosek skarżącej, która była zobowiązana przedłożyć operat wodnoprawny. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu co do braku możliwości odprowadzania ścieków w sposób ciągły w ciągu doby organ odwoławczy przyjął, że spółka albo nie przygotowała rzetelnie dokumentacji o wydanie pozwolenia albo od czasu jego wydania zmieniły się warunki funkcjonowania zakładu. W żadnym punkcie operatu wodnoprawnego nie wskazano, że z uwagi na stosowaną technologię nie ma możliwości by oczyszczane w zakładowej oczyszczalni ścieki były odprowadzane w sposób ciągły w okresie doby i że nie ma możliwości pobierania średniodobowych próbek do badań. Nie wskazano, że zrzut ścieków będzie nieregularny w ciągu doby. W wielu punktach operatu znajdują się odniesienia do zgodności proponowanych warunków korzystania ze środowiska z przepisami rozporządzenia z 2006r. W pkt 13 operatu spółka wskazała wprost, że proponuje się monitoring ścieków przemysłowych zgodny z rozporządzeniem z 2006r. Organ odwoławczy rozpatrując na nowo sprawę przeanalizował również opis funkcjonowania oczyszczalni zawarty w Instrukcji Eksploatacji Oczyszczalni, z której wynika, że "ścieki powinny być dostarczane do oczyszczalni w sposób ciągły, a ewentualne przerwy nie mogą przekraczać 3 dni". W pkt 4.2 operatu skarżący wskazał, że praca w zakładzie odbywa się od poniedziałku do piątku w systemie trójzmianowym. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska dawało to organowi wydającemu pozwolenie wodnoprawne podstawy do przyjęcia, że produkcja odbywa się w ciągu trzech zmian w okresie doby, a co za tym idzie, że oczyszczalnia pracuje w sposób ciągły. Natomiast w piśmie z dnia [...] maja 2014r. spółka wyjaśniła że praca w zakładzie odbywa się "zasadniczo w ciągu jednej zmiany roboczej". Jeśli więc od dnia wydania pozwolenia zmienił się stan faktyczny w zakładzie (praca na jedną zmianę, a nie na trzy), który miał wpływ na realizację obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, to spółka nie mogła samodzielnie dokonać zmiany warunków tego pozwolenia, lecz powinna wystąpić do właściwego organu ochrony środowiska o dokonanie takiej zmiany uwzględniającej nowe realia funkcjonowania zakładu. Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] marca 2011 r. jest ostateczne i obowiązuje tak podmiot, któremu została wydana jak i organy Inspekcji Ochrony Środowiska. Z treści operatu wodnoprawnego oraz pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, aby spółka wnioskowała o uproszczony sposób pobierania próbek (tj. 3 w ciągu godziny), w związku z czym Starosta [...] nie dopuścił w pozwoleniu z dnia [...] marca 2011 r. odstępstwa od obowiązujących przepisów rozporządzenia z 2006r., co do sposobu prowadzenia pomiarów.

Pomiary jakości ścieków w próbkach pobranych w dniach [...] lutego 2012r., [...] maja 2012r., [...] lipca 2012r., [...] września 2012r., [...] listopada 2012r. zostały uzyskane z analizy próbek powstałych ze zmieszania trzech próbek (a nie dwunastu), pobranych w ciągu jednej godziny (a nie w ciągu doby). Ze sprawozdań z badań ww. próbek, nie wynika też by próbki do badań były pobierane proporcjonalnie do przepływu. Próbki pobrane w sposób niezgodny z zasadami powodują, że uzyskane wyniki analiz budzą zastrzeżenia ponieważ są niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji zanieczyszczeń zawartych w ściekach odprowadzanych do środowiska i nie mogą być uznane. Wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. To z kolei pocięło za sobą konieczność przyjęcia, że dla każdego wymaganego, a nieuznanego lub niewykonanego pomiaru, wystąpiło przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, co zaś skutkuje obowiązkiem wymierzenia kary. Organ I instancji do ustalenia wielkości przekroczeń (dla niewykonanego pomiaru oraz pomiarów w próbkach nieśredniodobowych) i obliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej prawidłowo zastosował wskazane w decyzji własnej przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a p.o.ś. oraz dopełniające go przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zastosował również prawidłowe stawki kar określone w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 16 września 2011 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na rok 2012.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 12 k.p.a. nie wiąże terminu przeprowadzania kontroli z wszczęciem postępowania. Kontrola została przeprowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej i nie mają do niej zastosowania przepisy K.p.a. Ponadto z art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wynika, że stwierdzenie naruszenia następuje na podstawie wyników pomiarów prowadzonych przez podmiot, które stosownie do art. 149 p.o.ś. powinien przedkładać do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska i organu ochrony środowiska. Żaden przepis prawa nie ogranicza wszczęcia kilku różnych postępowań na podstawie ustaleń jednej kontroli, jeśli przedmiotem tych postępowań są odrębne sprawy. W tym przypadku kara jest wymierzona na podstawie przepisów ustawy p.o.ś. za wprowadzanie ścieków z naruszeniem warunków pozwolenia, zaś postępowanie w sprawie przetwarzania odpadów bez wymaganego pozwolenia miało miejsce na podstawie przepisów ustawy o odpadach. Bez znaczenia pozostawał również brak przeprowadzenia dowodu czy spółka ma możliwość pobierania do badań próbek w sposób średniodobowy, proporcjonalnie do przepływu, ponieważ organy Inspekcji są związane treścią pozwolenia - ostatecznej decyzji wydanej w sprawie przez właściwy organ, który w tym przypadku nie określił w pozwoleniu innego sposobu odprowadzania ścieków i pobierania próbek do badań niż wynikający z przepisów. Podstawą prawną wydania decyzji w sprawie wymierzenia kary są przepisy art. 298 ust. 1 pkt 1 Poś, w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2 art. 305 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 i ust. 4 Poś oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś, natomiast przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, są przepisami uzupełniającymi i określają sposób ustalania wysokości kary za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, gdy przekroczenie dotyczy więcej niż jednej substancji albo więcej niż jednego warunku pozwolenia oraz sposób ustalania wysokości kary za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, gdy liczba próbek niespełniających wymagań pozwolenia jest większa od dopuszczalnej, co miało miejsce w tej sprawie.

Skarżąca w skardze na decyzję GIOŚ z dnia [...] stycznia 2016r., zarzuciła:

- naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie znaczenia decyzji Starosty [...] z [...].06.2014r. przy rozstrzyganiu odwołania strony,

- naruszenie art. 15 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w treści sentencji decyzji z [...].05.2014r. art. 305 ust. 1 i ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska i wskazanie w treści sentencji decyzji z [...].05.2014r. art. 305a ustawy - Prawo ochrony środowiska, bez sprecyzowania, która jednostka redakcyjna tego przepisu została zastosowana, - oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na zapisach operatu wodnoprawnego przy jednoczesnym całkowitym pominięciu, że spółka nie miała faktycznej możliwości dokonywania średniodobowego pomiaru próbek do badań ścieków a nałożenie na spółkę kary pieniężnej za naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym stanowi ukaranie spółki za niewykonanie obowiązku niemożliwego do wykonania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja z [...] stycznia 2016 r. i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] maja 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wymierzeniu kary za odprowadzenie ścieków z oczyszczalni zakładowej z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Mateńalnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2016. poz. 672 j.t.) - dalej p.o.ś., jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. 2005, Nr 260 poz. 2177 ze zm.) oraz przepisy obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 16 września 2011 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2012 (M.P. Nr 94, poz. 957) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. 2006, Nr 137, poz. 984 z późn. zm.).

Kwestię sporną stanowi czy podmiot, na który kara została nałożona miał możliwość wykonywania pomiaru próbek zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Strona skarżąca wywodzi bowiem, że nie miała faktycznej możliwości dokonywania średniodobowego pomiaru próbek do badań ścieków, albowiem napływ do komory ścieków oczyszczanych był nieregularny i wielokrotnie podczas pobierania próbek nie było napływu, co ma wskazywać, że spółka nie miała faktycznej możliwości dokonywania średniodobowego pomiaru próbek do badań ścieków. GIOŚ zaś stoi na stanowisku, że skarżącej spółce były znane przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego określające warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, miejsce, minimalną częstotliwość, sposób pobierania próbek do badań, ponieważ stanowiły "podstawę prawną" opracowania przez spółkę operatu wodnoprawnego przedłożonego Staroście, tj. dokumentu stanowiącego wymagany ustawą prawo wodne element wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto strona skarżąca w żadnym miejscu operatu wodnoprawnego nie wskazała, że ścieki odprowadzane z oczyszczalni jej zakładu nie odpływają w sposób ciągły w okresie doby i że nie ma możliwości pobierania średniodobowych próbek do badań.

Rozstrzygając tak zakreślony spór, Sąd uznał, że stanowisko wyrażone przez organ zasługuje na aprobatę. W szczególności natomiast Sąd uznał za pozbawiony podstawy prawnej pogląd, iż modyfikacja sposobu odprowadzenia ścieków opisanego w operacie wodnoprawnym stanowi przesłankę do odstąpienia od wymierzania kary administracyjnej.

Art. 298 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. stanowi, że administracyjne kary pieniężne wymierza się za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 p.o.ś. (w pozwoleniu wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi), warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.

Zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów.

Zgodnie z § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego rozporządzenie określa warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, w tym najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń, miejsce i minimalną częstotliwość pobierania próbek ścieków, metodyki referencyjne analizy ale także sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom.

Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego ścieki przemysłowe wprowadzane do wód, odpowiadają wymaganym warunkom jeżeli:

średnie roczne wartości azotu ogólnego i fosforu ogólnego nie przekraczają najwyższych dopuszczalnych wartości tych wskaźników określonych w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia;

co najmniej w czterech z sześciu kolejnych średnich dobowych próbkach ścieków zmierzone wartości pozostałych wskaźników zanieczyszczeń obecnych w ściekach nie przekraczają najwyższych dopuszczalnych wartości tych wskaźników określonych w tabeli II w załączniku nr 3 do rozporządzenia.

Dopuszczalne wartości stężeń zanieczyszczeń zostały ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] marca 2011r. dla wyników badań, które powinny być wykonane w próbkach średnich dobowych, proporcjonalnych do przepływu. W punkcie II pozwolenia wodnoprawnego wskazano, że badania jakości odprowadzanych ścieków należy prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zatem zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, tj. średniodobowo proporcjonalnie do przepływu, w rozumieniu definicji zawartej w § 2 pkt 1 w/w rozporządzenia z 2006r. Wszystkie obowiązki związane z prowadzeniem pomiarów nakładane w pozwoleniach wodnoprawnych przez organy ochrony środowiska dotyczą prowadzenia pomiarów w próbkach średniodobowych.

Ustawodawca w art. 128 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 z późn. zm.) ustalił, że w pozwoleniu wodnoprawnym określa się sposób i zakres prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód, do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych albo wykorzystywanych rolniczo, o ile wykraczają one poza wymagania wynikające z przepisów, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, albo z przepisów odrębnych. W takiej sytuacji, gdy nie ma możliwości prowadzenia pomiarów w sposób wynikający z rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego organ ochrony środowiska w pozwoleniu wodnoprawnym określa precyzyjnie sposób i zakres prowadzenia pomiarów. Gdy jednak organ ochrony środowiska nie ma wątpliwości, że sposób i zakres prowadzenia pomiarów nie wykracza poza warunki wynikające z przepisów nie ustala szczegółowo sposobu prowadzenia pomiarów, wskazuje jedynie konieczność prowadzenia pomiarów zgodnie z przepisami. W toku niniejszego postępowania bezspornym było, iż w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] marca 2011 r. w jego pkt II organ zobowiązał skarżącą do okresowych badań jakości odprowadzanych ścieków wymienionych w punkcie I, co dwa miesiące, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Bezspornym w okolicznościach przedmiotowej sprawy było, że próbki ścieków pobrane w dniach [...] lutego 2012r., [...] maja 2012r., [...] lipca 2012r., [...] września 2012r., [...] listopada 2012r. zostały uzyskane z analizy próbek powstałych ze zmieszania trzech próbek (a nie dwunastu), pobranych w ciągu jednej godziny (a nie w ciągu doby). Ze sprawozdań z badań ww. próbek, nie wynika też by próbki do badań były pobierane proporcjonalnie do przepływu. Próbki pobrane w sposób niezgodny z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego powodują, że uzyskane wyniki analiz budzą zastrzeżenia ponieważ są niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji zanieczyszczeń zawartych w ściekach odprowadzanych do środowiska i nie mogą być uznane. Zgodnie z art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia. Wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Strona skarżąca w toku niniejszego postępowania nie kwestionowała okoliczności, że taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego organy administracji publicznej obu instancji stosownie do art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., który stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone - odpowiednio o określony wskaźnik procentowy, wymieniony w lit. a-d tego przepisu (w tej sprawie o 80%) przyjęły, że dla każdego wymaganego, a nieuznanego lub niewykonanego pomiaru, wystąpiło przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, co zaś skutkowało obowiązkiem wymierzenia kary administracyjnej. Prawidłowo organy stwierdziły również, że skarżąca spółka w 2012 roku nie wykonała jednego z 6 wymaganych pomiarów.

Organy zasadnie ustaliły wielkości przekroczeń (dla niewykonanego pomiaru oraz pomiarów w próbkach nieśredniodobowych) i obliczyły wysokości administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a p.o.ś. oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, które w § 9 ust. 1, 2 i 4, które stanowią, że:

jeżeli liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym jest większa od dopuszczalnej, karę ustala się, dokonując obliczenia substancji, w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik, wprowadzonej do wód lub do ziemi w okresie objętym oceną, z naruszeniem wymaganych warunków, zgodnie z wzorem wskazanym w § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia oraz decyzji organu I instancji,

jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji w ściekach, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, do ustalenia kary przyjmuje się wszystkie substancje, których dopuszczalna wartość została przekroczona,

jeżeli przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczy więcej niż jednej substancji, wymienionych w liczbie porządkowej 60-76 załącznika, to karę ustala się, przyjmując ilość tej substancji, której przekroczenie pociąga za sobą najwyższą karę.

W tym miejscu należy podkreślić, że nałożenie kary w sytuacji określonej art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska nie stanowi fakultatywnego uprawnienia organu administracji, lecz jego obowiązek wynikający z art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, dlatego wydając decyzje w rozpatrywanej sprawie, organy administracji nie mogły odstąpić od wymierzenia kary w warunkach przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska ze względu na niemożliwość pobierania przez skarżąca spółkę średniodobowych próbek do badań oraz nieregularny zrzut ścieków w ciągu doby. Z tego względu, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie jest zasadny, skoro wykonanie ustawowego obowiązku organu administracji nie zależy od jego uznania, lecz od stwierdzenia zaistnienia ustawowo określonej okoliczności, z którą ustawodawca związał obowiązek nałożenia kary, co w niniejszej sprawie zostało prawidłowo ustalone.

Odnosząc się zarzutów sformułowanych w skardze należy wskazać, że zmiana pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] marca 2011 r. dokonana decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r. w zakresie sposobu pobierania próbek nie spowodowała jednak, że skarżąca spółka została zwolniona już w 2012 roku z obowiązku dokonywania pomiarów w próbkach średnich dobowych. Taka interpretacja prawna godziłaby w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 k.p.a. Nadto Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. uznał, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdził jej nieważność.

Również zarzut oparcia zaskarżonej decyzji na zapisach operatu wodnoprawnego przy jednoczesnym całkowitym pominięciu, że spółka nie miała faktycznej możliwości dokonywania średniodobowego pomiaru próbek do badań ścieków przez co nie mogła być jej wymierzona administracyjna kara pieniężna, należy uznać za chybiony. Organ odwoławczy zgodnie z regulacją art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. był zobowiązany zebrać i przeanalizować wszystkie dowody i materiały, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Operat wodnoprawny, któremu art. 132 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2001 r. Prawo wodne miał istotne znaczenie w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i powinien być sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Organ odwoławczy słusznie stwierdził, że operat wodnoprawny stanowił w przedmiotowej sprawie dowód, że skarżąca nie sygnalizowała braku możliwości stałego w ciągu doby zrzutu ścieków z oczyszczalni zakładu oraz, że nie wnioskowała o ustalenie w pozwoleniu wodnoprawnym odmiennego, niż określony w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego sposobu pobierania próbek do badań.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Przy czym zauważyć należy, iż organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. Zgodnie z obowiązującymi przepisami organ odwoławczy wskazał na podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia po ponownym rozpoznaniu w całości sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.