Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1170/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska – Krupa (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] lipca 2018r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec J. S. (zwany dalej: "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019r. poz. 288, ze zm.; zwanej dalej "u.z.e.f."). W podstawie prawnej wskazał art. 8a u.z.e.f. oraz wyjaśnił, że decyzję wydał po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z [...] marca 2017r.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżącego zwolniono ze służby w Policji [...] września 2009r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c u.z.e.f. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] września 1982r. do [...] kwietnia 1983r. (7 miesięcy i 28 dni). Całkowity okres służby Skarżącego wynosił 29 lat, 5 miesięcy. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynikało, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989r. Z dokumentów przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że Skarżący po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Był wyróżniany nagrodami i wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych Skarżącemu karach dyscyplinarnych.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 8a u.z.e.f., w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ww. przesłanki formalne muszą być spełnione łącznie i ich spełnienie otwiera możliwość zastosowania art. 8a u.z.e.f. wobec konkretnej osoby. Organ ma także obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Przesłankę krótkotrwałości należy każdorazowo i indywidualnie oceniać w ujęciu bezwzględnym, ogólnym (długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa) i proporcjonalnym, abstrakcyjnym (porównanie stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby). Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym i trudno określić choćby przybliżoną definicję, ale biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że jest ona tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Również przesłanka rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, ma charakter nieostry i powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Rzetelność w ujęciu określającym postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby. Warunek "narażenia zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister, odwołując się do całkowitego okresu służby Skarżącego (29 lat, 5 miesięcy) i pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa przez 7 miesięcy i 28 dni, uznał, że nie można mówić o służbie krótkotrwałej w ujęciu bezwzględnym i proporcjonalnym. Skarżący nie legitymował się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa, jak i osiągnięcia Skarżącego w służbie oraz charakter i warunki jej pełnienia nie dowodziły, aby sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a u.z.e.f., skutkujących wyłączeniem stosowania względem Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

2. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgodził się z ww. stanowiskiem Ministra i stwierdził, że spełnia wszystkie ustawowe kryteria, pozwalające na zastosowanie art. 8a u.z.e.f.

Skarżący podkreślił, że ze służby w SB odszedł na własną prośbę, na co zwrócił uwagę już we wniosku z [...] marca 2017r., gdyż specyfika tej służby nie spełniała Jego oczekiwań i nie chciał tam dalej pracować. Skarżący wskazał też, że od [...] maja 1983r. rozpoczął pracę w MO – kilka lat przed zmianami ustrojowymi. Rzetelnie wykonywał swoje obowiązki, przestrzegając prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Raz zachował się niezgodnie z wymaganiami stawianymi przez przełożonych – [...] lipca 1984r. wziął ślub kościelny, co było niemile widziane. Przed wstąpieniem w związek małżeński przeprowadzono ze Skarżącym rozmowę profilaktyczno-ostrzegawczą, a gdy nie odniosła skutku, pomijano przy premiach pieniężnych i awansach na wyższy stopień w korpusie chorążych. Mimo to Skarżący rzetelnie wywiązywał się z obowiązków pełnionych po 12 września 1989r., o czym świadczą awanse na kolejne stopnie służbowe, zwiększone dodatki służbowe, nagrody i brak kar dyscyplinarnych oraz pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia. Stwierdzenie Ministra, że Skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie jest niewłaściwe i krzywdzące. Skarżący wskazał też, że spełniał przesłankę krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990r., gdyż okres ten wynosił jedynie 7 miesięcy i 28 dni, co w porównaniu z całkowitym okresem służby daje ok. 2,27% całości służby.

3. Minister decyzją z [...] marca 2019r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 u.z.e.f., utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra z [...] lipca 2018r., podtrzymując jej podstawę faktyczną i prawną.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że abstrahując od jednoznacznej oceny krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, Skarżący nie spełnia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Wyrażenie przez funkcjonariusza, zgodnie z rotą ślubowania, gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsame z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w ww. przepisie. Ocena tego winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych. Minister, oceniając spełnienie przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z [...] listopada 2017r. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawarte w informacji z [...] października 2017r., dotyczące przebiegu służby. Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań przez Skarżącego i wskazał, że wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych, wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe oraz brak kar dyscyplinarnych. Skarżącego wielokrotnie wyróżniano nagrodami pieniężnymi i podwyższonym dodatkiem służbowym. Charakter zadań realizowanych przez Skarżącego do zwolnienia ze służby ([...] września 2009r.) i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być jednak oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Przebieg służby nie wskazuje więc, by Skarżący spełnił przesłankę "szczególnego przypadku", który zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a u.z.e.f. ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby "oczywista", bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Minister, powołując się, że przesłanki z art. 8a u.z.e.f. muszą być spełnione łącznie, stwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie wobec Skarżącego art. 8a u.z.e.f.

4. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra z [...] marca 2019r. i z [...] lipca 2018r., z uwagi na naruszenie:

a) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązków na nim ciążących, niedokonanie wykładni pojęć niedookreślonych z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i nieocenienie wystąpienia zawartych w tym przepisie przesłanek w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy, nierozpatrzenie materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że Skarżący nie podlega wyłączeniom z art. 8a u.z.e.f.;

b) przepisów prawa procesowego przez nieuzasadnione przyjęcie, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa w myśl art. 13b u.z.e.f., trwający 7 miesięcy i 28 dni, nie należy do krótkotrwałego, gdy w stosunku do całkowitego okresu aktywności zawodowej stanowił ok. 2,27%, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

c) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. przez nieumotywowanie w należyty sposób wydanej decyzji, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także przez brak wykazania należytej staranności w prowadzeniu sprawy, wskutek czego wydano decyzję na podstawie niepełnego materiału dowodowego, który nie uwzględniał słusznego interesu Skarżącego,

d) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie zasady przyjaznej interpretacji przepisów. Jeżeli przedmiotem postępowania jest odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, należy rozstrzygnąć je na korzyść strony, co Minister zignorował w sprawie;

e) art. 77 k.p.a. w związku z art. 88 k.p.a. polegające na sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do niezastosowania art. 8a u.z.e.f., gdyż pominięto, że praca Skarżącego - funkcjonariusza Policji - polegała na służbie narodowi, strzeżeniu bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia.

Skarżący w uzasadnieniu podniósł, że przebieg jego służby może kwalifikować go do naliczenia świadczeń emerytalnych z art. 8a ust. 2 u.z.e.f., gdyż okres jego służby w SB był krótkotrwały w ujęciu bezwzględnym i proporcjonalnym. Dodatkowo wyjaśnił, że został przydzielony do pracy w SB po odbyciu zastępczej służby wojskowej w ZOMO. Napisał [...] stycznia 1982r. raport o przyjęcie do pracy w Komisariacie Miejskim, ale podczas rozmowy z pracownikiem kadr dowiedział się, że przydzielono go do pracy w SB i skierowano na kurs chorążych. Kurs ten odbył w WSO w [...] od [...] czerwca 1982r. do [...] sierpnia 1982r. Skarżący poinformował przełożonych, że specyfika pracy w SB nie spełnia jego oczekiwań i po odbyciu zastępczej służby wojskowej chciał zwalczać pospolitą przestępczość, że nie opozycję polityczną. Ma to odzwierciedlenie w opinii służbowej sporządzonej przed mianowaniem na funkcjonariusza stałego. Skarżący napisał też [...] kwietnia 1983r. raport do Komendanta Wojewódzkiego w [...] o przeniesienie z SB do MO, do czego doszło od [...] maja 1983r. Skarżący pracował tam do października 1989r., skąd przeniesiono go na stanowisku dyżurnego do Rejonowego Urzędu Spraw wewnętrznych, gdzie pełnił służbę do [...] września 2009r. Skarżący wskazał, że nie prowadził działań przeciw opozycji politycznej i nikt z jego powodu nie ucierpiał. Służbę w latach 1990-2009 pełnił rzetelnie i z poświęceniem. Nie był karany, lecz wielokrotnie nagradzany premiami pieniężnymi. Spełniał więc warunki z art. 8a u.z.e.f., kwalifikujące go do wyłączenia stosowania art. 15c u.z.e.f.

5. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty są uzasadnione.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

3. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed [...] stycznia 1999r. i którzy w okresie od [...] lipca 1944r. do [...] lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, wymaga sprawdzenia, czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego w pełni podziela, że "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego. W sprawie rozpatrywanej - art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Tym samym obligatoryjne jest dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

4. Sąd wskazuje, że w kontekście powyższych rozważań na uwzględnienie zasługiwał zarzut procesowy skargi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a., choć z innych powodów niż wskazywane przez Skarżącego.

Zarzut ten należało uwzględnić w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", w związku z brakiem ustosunkowania się przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podnoszonych przez Skarżącego konsekwentnie, najpierw we wniosku z [...] marca 2017r., a następnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] lipca 2018r., okoliczności braku wpływu Skarżącego na miejsce zatrudnienia w SB, po odbyciu zastępczej służby wojskowej, jak również chęci dobrowolnego odejścia Skarżącego ze służby w SB, zaakceptowanej przez przełożonych Skarżącego. Wadliwość ta jest tym bardziej istotna, że Minister dysponował w świetle akt administracyjnych sprawy dowodami, które mogły zostać ocenione stosownie do art. 80 k.p.a. (k. 19, 20, 54 akt administracyjnych sprawy) w związku z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. a ponadto w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister wprost wskazywał, że przesłanki z ww. przepisu art. 8a ust. 1 u.z.e.f. należy oceniać indywidualnie. Ocen tych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło, co nie zasługuje na aprobatę i stanowi o naruszeniu ww. przepisów w stopniu istotnym, gdyż nie doszło do uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami.

Zdaniem Sądu w ten sposób Minister naruszył także art. 77 § 1 k.p.a. W świetle bowiem ww. przepisu organ administracji publicznej obowiązany jest m.in. do wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Tym samym Minister, wydając zaskarżoną decyzję powinien, ze względu na treść art. 77 § 1 k.p.a., odnieść się do wszelkich okoliczności podnoszonych przez Skarżącego, gdyż tylko wówczas można uznać, że doszło do rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy w sposób wyczerpujący. Sąd nie może za organ administracyjny oceniać, jako pierwszy, okoliczności, których Minister nie ocenił w żaden sposób w toku całego postępowania administracyjnego, choć powinien, gdyż Skarżący konsekwentnie podnosił, że w jego ocenie są one istotne z punktu widzenia art. 8a u.z.e.f. Skarżący wskazywał, że spełnił przesłankę krótkotrwałości zarówno w ujęciu bezwzględnym (długość okresu pracy na rzecz totalitarnego państwa), jak i w ujęciu proporcjonalnym (długość ww. okresu do całego okresu służby) a dodatkowo podnosił, że [...] stycznia 1982r. złożył raport o przyjęcie do pracy w Komisariacie Miejskim, ale podczas rozmowy z pracownikiem kadr dowiedział się, że przydzielono go do pracy w SB i skierowano na kurs chorążych. Kurs ten odbył w WSO w [...] od [...] czerwca 1982r. do [...] sierpnia 1982r. Skarżący poinformował przełożonych, że specyfika pracy w SB nie spełnia jego oczekiwań i po odbyciu zastępczej służby wojskowej chciał zwalczać pospolitą przestępczość, że nie opozycję polityczną.

Brak dokonania oceny ww. okoliczności przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje również na naruszenie art. 8 k.p.a., który statuuje zasadę zaufania do organów administracji publicznej. Skarżący powinien mieć bowiem możliwość poznania stanowiska organu w zakresie podniesionej przez Skarżącego argumentacji w kontekście zastosowania przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 u.z.e.r.

Sąd stwierdza również, że jakkolwiek Minister wydając zaskarżoną decyzję, wbrew zarzutom skargi, dokonał wykładni abstrakcyjnej pojęć niedookreślonych, którymi posługuje się przepis art. 8a ust. 1 u.z.e.f. ("krótkotrwałość", "rzetelność" służby), tym niemniej z uwagi na ww. wadliwość proceduralną nie można uznać, że odniósł się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", który zdaniem Skarżącego zachodził w rozpoznawanej sprawie.

Sąd wyjaśnia ponadto, że podziela dotychczasowe stanowisko prezentowane w orzecznictwie Sądów administracyjnych, że o szczególnie rzetelnej służbie, czyli służbie wyróżniającej funkcjonariusza spośród innych funkcjonariuszy, mogą niewątpliwie świadczyć nagrody i awanse, których istotą jest przecież podkreślenie wyjątkowej postawy funkcjonariusza (por. wyroki WSA w Warszawie z: 9 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1740/18, 17 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 60/19 - dostępne na www.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie organ nie kwestionując, że Skarżący od 1990r. był nagradzany i awansowany uznał, że Skarżący nie wypełnił przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Sąd stwierdza jednak, że wbrew sugestii Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016r., poz. 283), jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. Tymczasem, zauważyć należy, iż w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. został spełniony.

Zdaniem Sądu, z brzmienia tego przepisu nie można jednak wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że do spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Tym samym przyjętą przez organ interpretację należy uznać zatem za wykładnię zawężająca ww. przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że Skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. nie została spełniona, zwłaszcza, że organ wprost w uzasadnieniu decyzji wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez Skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989r.

Warto też wskazać, że Minister wydając zaskarżoną decyzję nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby Skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które - zdaniem organu - nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Organ nie przybliżył także postawy Skarżącego i jego osiągnięć w służbie. Tym samym oceny Ministra w tym zakresie wymykają się w istocie spod sądowej kontroli, bo nie wiemy do jakich konkretnych i zindywidualizowanych okoliczności faktycznych odnosi się organ, a jest to niezbędne, gdy wydawana jest decyzja w ramach tzw. uznania administracyjnego.

5. Minister, orzekając ponownie w sprawie, zastosuje się do ocen prawnych i wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu orzeczenia.

6. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.