Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 720/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Elżbieta Woźniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia 17.08.2018 r., znak: [...] - po rozpoznaniu wniosku Z. K. z dnia 06.03.2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy – Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ("Organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję [...] z dnia 22.02.2018 r., znak: [...], w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

Ww. zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – zwanej w skrócie "K.p.a.") i art. 59 ust. 3, art. 41a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r., poz. 2336 z późn. zm. - zwanej w skrócie "u.u.s.r.")

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy wskazał, co następuje.

Decyzją z dnia 22.02.2018 r., znak: [...], odmówiono Panu Z. K. umorzenia składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników za okres od I kw. 2018 r. do IV kw. 2018 r. z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku.

Dnia 15.12.2017 r. płatnik otrzymał pomoc finansową w kwocie [...]zł z ARiMR - decyzja nr [...] Decyzją tą przekroczono limit kwoty, o którą Pan Z. K. mógł starać się o pomoc publiczną z programu pomocowego [...]).

Dalej wskazano, że pomoc powinna być udzielona na warunkach określonych w art. 25 rozporządzenia Komisji (UP.) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UP 1. 193/1) rolnikom i producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej, szkody spowodowane wystąpieniem huraganu, gradu lub deszczu nawalnego, oszacowane przez komisję wynoszą powyżej 30 % średniej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w ostatnim okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji. Łączna kwota pomocy w odniesieniu do jednego gospodarstwa rolnego lub działu specjalnego produkcji rolnej, z wyłączeniem pomocy udzielonej producentowi rolnemu w związku z wystąpieniem szkód w lasach, nie może przekroczyć 80 % kwoty obniżenia dochodu obliczonego zgodnie z art. 25 ust. 6 rozporządzenia nr 702/2014. Ponadto, kwota ta powinna zostać pomniejszona o 50%, jeżeli nie została zawarta umowa ubezpieczeniowa obejmująca ochroną ubezpieczeniową w okresie 12 miesięcy, co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych z wyłączeniem pastwisk.

Odnosząc się do powyższego, Organ odwoławczy wskazał, że podjęto działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego.

W wyniku przeprowadzonego dodatkowego postępowania wyjaśniającego ustalono, że Pan Z. K. nie zawarł umowy ubezpieczeniowej na co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych z wyłączeniem pastwisk. Polisy zawarte są między firmą ubezpieczeniową, a Panem K. K. i Panią J. K..

Biorąc pod uwagę powyższe utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 22.02.2018 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Prezesa KRUS z dnia 17.08.2018 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Organu I instancji, Z. K. (dalej "Skarżący") wniósł o jej zmianę

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że argumenty zawarte w decyzji mijają się z prawdą, ponieważ Jego gospodarstwo jest objęte ubezpieczeniem w 100 % od lat (polisy w załączeniu). Uprawy opisane w protokole klęskowym podpisanym przez Wojewodę Z. były ubezpieczone w ramach polisy córki J. K. i syna K. K., gdyż ubezpieczyciel w danym roku ograniczał się tylko do stałych klientów ze względu na limit środków w ramach dofinansowania z budżetu Państwa.

Dalej wskazał, iż znamienne, że na podstawie tych samych dokumentów KRUS P. pozytywnie rozpatrzył jeden z wniosków i umorzono składki za wnioskowany okres.

Następny zarzut – jak dalej wskazał Skarżący - że pomoc finansowa otrzymana z ARiMR stanowi 80 % jest nieprawdą, ponieważ stanowi ona zaledwie w 30 % rekompensaty strat.

Skarżący przy tym wyjaśnił, że ubiega się o umorzenie składek do 25 kwietnia 2018 roku, ponieważ od tego dnia jest na emeryturze.

Zdaniem Skarżącego, postawa pracowników KRUS P. jest niezrozumiała, ponieważ pomimo licznych monitów i skarg, nadal cechuje ich nieprzychylność do rolników. Przykładem jest sytuacja pani T. B. z B. , którą odesłano do adwokata w celu wypełnienia wniosku po śmierci męża. Dopiero przychylność i zrozumienie pani w KRUS C. pomogła tej Pani w tak trudnych chwilach. Skąd tyle pogardy do drugiego człowieka? Takich problemów nie mają rolnicy ubezpieczeni w innych oddziałach np. S. , C., C., a pracują na podstawie tych samych przepisów prawa.

Sumując Skarżący wskazał, że w związku z faktem, że został wyjątkowo pokrzywdzony decyzją KRUS P., prosi o zmianę decyzji.

W odpowiedzi na skargę na decyzję Prezesa KRUS z dnia 17.08.2018 r., znak: [...], doręczoną Skarżącemu w dniu 24.08.2018 r. w sprawie umorzenia składek za 2018 r., Prezes KRUS - reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego - wniósł o oddalenie skargi w zakresie umorzenia składek za I i II kwartał 2018 r., umorzenie postępowania w pozostałym zakresie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na rzecz Prezesa KRUS.

W uzasadnieniu ww. odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Prezesa KRUS wskazał, co następuje.

Skarżący nie zgadza się z treścią decyzji odmawiającej umorzenia składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne rolników za okres od I kwartału 2018 r. do IV kwartału 2018 r. ze względu na bezprzedmiotowość wniosku.

Powyższa decyzja została wydana w toku postępowania wszczętego na wniosek Skarżącego z dnia 22.01.2018 r. o umorzenie składek za cały 2018 rok (dowód: str. 131 akt). Wniosek został złożony na podstawie przepisów dotyczących pomocy w ramach de minimis oraz na podstawie obowiązującego programu pomocowego w rolnictwie. Skarżący, składając wniosek, powołał się na te same dowody, które dotyczyły jego wcześniejszego wniosku z 06.11.2017 r. o umorzenie składki za IV kwartał 2017 r. (dowód: str.88 akt, str. 131 akt).

Wniosek o umorzenie składki za IV kwartał 2017 r. zakończył się wydaniem decyzji z 24.01.2018 r., znak: [...], na podstawie której umorzono składkę za kwartał 2018 r. w kwocie [...]zł w ramach programu pomocowego [...]) opublikowany: [...].

Decyzja ta – jak dalej wskazał pełnomocnik Prezesa KRUS - została uchylona decyzją z dnia 06.09.2018 r., gdyż Skarżący przekroczył kwotę pomocy, określoną w art. 25 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25.06.2014 r., uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Pomoc ta dotyczyła rolników i producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej wystąpiły szkody spowodowane huraganem, gradem lub deszczem nawalnym i zostały oszacowane przez komisje powyżej 30 % średniej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech ostatnich lat w ostatnim pięcioletnim okresie poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji.

Uchwałą Rady Ministrów nr 129/2017 z dnia 28.08.2017 r. został ustanowiony program pomocy dla rolników i producentów rolnych, którzy ponieśli szkody w gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej wystąpieniem w sierpniu 2017 roku huraganu, gradu lub deszczu nawalnego. Program pomocy został zarejestrowany przez Komisję Europejską po numerem [...]). Łączna kwota pomocy przypadająca na jedno gospodarstwo rolne lub dział specjalny po wyłączeniu pomocy przypadającej na szkody w lasach, nie mogła przekroczyć 80 % obniżenia dochodu obliczonego na podstawie art. 26 ust. 6 rozporządzenia nr 702/2014 i powinna być pomniejszona o 50 % średniej produkcji lub dochodu związanego z produkcją, jeżeli nie została zawarta umowa ubezpieczeniowa, obejmująca ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50 % powierzchni upraw w okresie 12 miesięcy.

Skarżący we wniosku (str. 131 akt) przedłożył następujące dokumenty:

- formularz informacji przestawionych przy ubieganiu się o pomoc w rolnictwie lub rybołówstwie inną niż pomoc de minimis w rolnictwie łub rybołówstwie (str. 136 akt), z którego wynikało, że otrzymał pomoc w kwocie [...]zł w dniu 15.12.2017 r.

- decyzję ARiMR nr BP [...] z dnia 15.12.2017 r. o przyznaniu pomocy (str. 137 akt), potwierdzającą powyższe,

- polisy ubezpieczeniowe za okres od 24.10.2016 r. do 23.10.2017 r. 'wystawione przez [...] na nazwisko ubezpieczających: K. K., J. K. ( str. 162- 164),

- umowę dzierżawy z 22.03.2018 r. na grunty rolne o powierzchni [...] ha fizycznych zawartą pomiędzy wydzierżawiającą T. B. a dzierżawcą Z. K. (str. 167-168).

Kierując się treścią tych dowodów, Organ nie zmienił treści decyzji z 22.02.2018 r., znak [...], w której uznał, że wniosek Skarżącego jest bezprzedmiotowy i umorzył postępowanie administracyjne.

Decyzja, którą skarży Skarżący, została wydana w toku ponownego rozpoznania sprawy, na wniosek z dnia 22.01.2018 r. zakończonego wydaniem decyzji w dniu 17.08.2018 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję z dnia 22.02.2018 r.

Wyżej wskazane decyzje powołują się na bezprzedmiotowość wniosku o umorzenie składek za okres od I kwartału 2018 r. do IV kwartału 2018 r. Określenie to jest nieprawidłowe, gdyż wniosek Skarżącego w postępowaniu administracyjnym został rozpoznany merytorycznie a przedmiotem rozpoznania było udzielenie ulgi w zakresie należności składkowych za cały rok 2018. Skarżący nie udowodnił prawa do udzielania pomocy w postaci umorzenia składki za od I kwartału do IV kwartału 2018 r., gdyż:

- w dniu 15.12.2017 r. otrzymał pomoc finansową w kwocie [...]zł i dalsza pomoc mu nie przysługiwała, gdyż przekroczony został limit pomocy z programu pomocowego [...]);

- nie udowodnił, że zawarł umowę ubezpieczeniową na uprawy rolne, gdyż ubezpieczającymi byli: J. K., K. K..

Nadto, pełnomocnik Prezesa KRUS wskazał, że udzielenie pomocy w zapłacie składek za III i IV kwartał 2018 roku było bezprzedmiotowe, gdyż Skarżący w dniu 25.04.2018 r. nabył prawo do emerytury z ZUS (str. 175 akt) i jego obowiązek opłacania składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne rolników z mocy prawa ustał w dniu 15.05.2018 r. (str. 177 akt). Zatem, nie można było umorzyć nieistniejącego zobowiązania.

Jednocześnie pełnomocnik Prezesa KRUS wskazał, że w postępowaniu administracyjnym została decyzją z dnia 06.09.2018 r., znak: [...], uchylona wcześniejsza decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za IV kwartał 2017 r. z tych samych powodów merytorycznych, które zostały wskazane przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie składek za rok 2018.

Dalej pełnomocnik Prezesa KRUS wyjaśnił, że w dniu 14.09.2018 r. wpłynęła skarga na powyższą decyzję, po czym wskazał, że w związku ze złożeniem dwóch skarg na decyzje organu, które pozostają ze sobą w związku, organ wnosi o połączenie ich do łącznego rozpoznania na podstawie art. 111 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednocześnie wnosi o uznanie, że:

1/ pomoc w zakresie umorzenia składek za I i II kwartał 2018 r. została rozpoznana merytorycznie i skarżącemu taka pomoc nie przysługuje; w tym zakresie skarga powinna być oddalona

2/ pomoc w zakresie umorzenia składki za III i IV kwartał 2018 r. jest bezprzedmiotowa, gdyż takie zobowiązanie nie występuje; w tym zakresie postępowanie powinno być umorzone. Wobec powyższego wnosi jak na wstępie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje.

Skargę uwzględniono, jednak z przyczyn innych niż wskazanych w skardze.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zaś, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane: z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - zobowiązuje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – zwanej w skrócie "P.p.s.a") .

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (przepis art. 57a nie ma zastosowania w badanej sprawie).

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w wyżej zakreślonej kognicji i stwierdził,

że Organ odwoławczy prowadził postępowanie z uchybieniem zasad właściwych dla prowadzonego postępowania i wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się tym samym istotnego naruszenia przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wymagającego uchylenia zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w myśl art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 19960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – zwanej "K.p.a."), w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie regulują zasad i przebiegu postępowania o umorzenie należności z tytułu składek.

Zatem, skoro kwestia umorzenia stanowi indywidualną sprawę rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., to jego przepisy powinny być stosowane w przebiegu całego postępowania (chyba że, stosownie do art. 181 K.p.a., przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach), także w postępowaniu przed organami odwoławczymi. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku do Prezesa KRUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w K.p.a.

Do decyzji Prezesa KRUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie znajduje zastosowanie art. 127 § 3 K.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (niesporne).

Przedmiotem skargi, a więc kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem, była decyzja Prezesa KRUS z dnia 17.08.2018 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia 22.02.2018 r., znak: [...], w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników.

W zdaniu pierwszym uzasadnienia ww. zaskarżonej decyzji, Organ odwoławczy wskazał, że:

"Decyzją z dnia 22.02.2018 r., znak: [...], odmówiono Panu Z. K. umorzenia składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników za okres od I kw. 2018 r. do IV kw. 2018 r. z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku.".

Natomiast, jak wynika z akt badanej sprawy, wskazaną decyzją z dnia 22.02.2018 r., znak: [...], Prezes KRUS, działając jako organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie ze względu na bezprzedmiotowość wniosku, podczas gdy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Organu odwoławczego:

"(...) podjęto działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego.

W wyniku przeprowadzonego dodatkowego postępowania wyjaśniającego ustalono, że Pan Z. K. nie zawarł umowy ubezpieczeniowej na co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych z wyłączeniem pastwisk. Polisy zawarte są między firmą ubezpieczeniową, a Panem K. K. i Panią J. K..

Biorąc pod uwagę powyższe utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 22.02.2018 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania.".

Powyższe okoliczności pozostają ze sobą w istotnej sprzeczności, z jednej bowiem strony Organ odwoławczy wskazał we wstępnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że decyzją z dnia 22.02.2018 r., znak: [...], odmówiono Skarżącemu umorzenia składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników za okres od I kw. 2018 r. do IV kw. 2018 r., co nie znajduje oparcia w aktach administracyjnych sprawy, z drugiej zaś strony Organ odwoławczy końcowo wskazał, że: "(...) utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 22.02.2018 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania", co potwierdzają akta badanej sprawy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący wnioskiem z dnia 25.01.2018 r. domagał się umorzenia składek za cały 2018 rok, zaś decyzją z dnia 22.02.2018 r., znak: [...], Prezes KRUS Placówka Terenowa w P. umorzył postępowanie administracyjne wobec bezprzedmiotowości wniosku, którą następnie zaskarżoną decyzją z dnia 17.08.2018 r. Prezes KRUS Oddział Regionalny w K. utrzymał w mocy w wadliwy sposób, jak wyżej wskazano.

Wskazać zatem należy, że w myśl art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć (§ 2). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (§ 3a). O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4).

W stanie faktycznym badanej sprawy, Skarżący w zwykłej formie pisemnej złożył wniosek do Prezesa KRUS o umorzenie składek za cały 2018 rok.

Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy:

1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji;

2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a.;

3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym;

4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie.

Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny organu administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. Konsekwencje prawne niespełnienia jednej lub kilku z powyższych przesłanek wszczęcia postępowania na żądanie strony są zróżnicowane.

Jednakże, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem żądania zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki, postępowanie zostaje wszczęte na wniosek strony z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Postępowanie na wniosek strony wszczyna się bowiem z dniem doręczenia żądania strony organowi, stosownie do ww. art. 61 § 3 K.p.a., co należy rozumieć w ten sposób, że skutek taki powstaje po stwierdzeniu przez organ administracji publicznej istnienia w sprawie wskazanych wyżej przesłanek albo po stwierdzeniu przez organ, że strona uzupełniła braki formalne i procesowe wniosku. Wówczas wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje z mocy prawa, tj. z dniem doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej, i tylko w takich granicach doręczenie żądania strony może być uznane za zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania na wniosek strony. Z tych też względów, rozstrzyganie kwestii wszczęcia postępowania w drodze aktu administracyjnego jest zbędne. Dotyczy to również wszczęcia postępowania z urzędu, w którym organ administracji publicznej jest także zobligowany do ustalenia istnienia przesłanek co do dopuszczalności wszczęcia postępowania w danej sprawie, z tym że z natury rzeczy przedmiotem tej oceny jest charakter sprawy oraz właściwość organu do jej załatwienia w drodze decyzji.

Przy czym, jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2038/97:

"Według przytoczonego przepisu art. 61 k.p.a., żądanie strony wszczyna postępowanie administracyjne, co oznacza, że wszczęcie postępowania w razie zgłoszenia wniosku przez stronę nie jest uzależnione od woli organu. Stąd też organ nie jest uprawniony wypowiadać się w formie orzeczenia co do tego, czy postępowanie może być wszczęte. Zgodnie z przyjętym poglądem w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 1992 r., V SA 178/92 - ONSA 1993 Nr 1 poz. 20), w polskim prawie administracyjnym nie istnieje podstawa prawna do wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Z tego samego powodu organy administracyjne nie posiadają uprawnienia do wydawania orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, skoro postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (art. 61 § 3 k.p.a.)".

Jednakże zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2).

W świetle przytoczonego przepisu art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki:

1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej;

2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem jednakże przyczyn wskazanych w przepisach Rozdziału 1 Działu II K.p.a., w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 08 listopada 2018 r, I OSK 2691/16, Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do przepisu art. 61a K.p.a., wskazał, że:

"Zgodnie z art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest, według art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. W sprawie istotne jest wystąpienie przesłanki przedmiotowej. Przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie.".

W kontekście powyższego, niezbędne jest zatem rozróżnienie, czy doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego (i zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania oraz podjęcia działań w zakresie żądania w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego, w wyniku których dokonano ustaleń i ich oceny, stanowiących podstawę meritum rozstrzygnięcia w sprawie), czy też wystąpiły materialne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Między bowiem czynnościami procesowymi podejmowanymi przez organ i stronę w fazie wszczęcia postępowania a wszczęciem postępowania rozumianym jako zdarzenie, od którego biegną terminy załatwienia sprawy administracyjnej, aktualizują się uprawnienia strony do udziału w tym postępowaniu.

W stanie faktycznym badanej sprawy, ww. decyzją z dnia 22.02.2018 r. Organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ze względu na bezprzedmiotowość wniosku (tj. z dnia 25.01.2018 r. o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za 2018 r.), natomiast Organ odwoławczy rozstrzygnięcie to zaakceptował, chociaż w sentencji zaskarżonej decyzji orzekł w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie rolników na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i sprzecznie w jej uzasadnieniu w istocie sprawy stwierdził, że: "(...) Decyzją z dnia 22-02.20-18 r., znak: [...] odmówiono Panu Z. K. umorzenia składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników za okres od I kw.2018 r. do IV kw. 2018 r. z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku", a następnie stwierdził, że: "(...) podjęto działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego. W wyniku przeprowadzonego dodatkowego postępowania wyjaśniającego ustalono, że Skarżący nie zawarł umowy ubezpieczenia na co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych z wyłączeniem pastwisk. Polisy zawarte są między firmą ubezpieczeniową a Panem K. K. i Panią J. K..", po czym wskazał, że: "Biorąc pod uwagę powyższe utrzymano w mocy zaskarżoną decyzje z dnia 22-02-2018 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania". Zwrócić przy tym również należy uwagę, że Organ I instancji ww. decyzją z dnia 22.02.2018 r. umorzył postępowanie administracyjne z innego powodu niż wskazał Organ odwoławczy, tj. wobec stwierdzenia przekroczenia pułapu otrzymanej pomocy z programu pomocowego.

Nadto, mimo braku w aktach administracyjnych zawiadomienia Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie z wniosku Skarżącego z dnia 22.01.2018 r. (wpływ do KRUS PT P. - 25.01.2018 r.) o umorzenie składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników za 2018 rok - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 K.p.a. - Organ I instancji podjął w tej sprawie czynności wyjaśniające, gromadząc dowody istotne dla rozstrzygnięcia żądania, a także zawiadomił Skarżącego w trybie art. 10 § 1 K.p.a. (o prawie do wypowiedzenia się w terminie 7 dni co do zebranego materiału dowodowego w sprawie), po czym wydał ww. decyzję z dnia 22.02.2018 r. umarzającą postępowanie administracyjne ze względu na bezprzedmiotowość wniosku wobec stwierdzenia, że: (...) przekroczono pułap otrzymanej pomocy z programu pomocowego nr [...]).". A zatem, Organ I instancji w zakresie żądania Skarżącego (wynikającego z wniosku o umorzenie składek za 2018 rok) przeprowadził postępowanie w tej sprawie, i w związku z tym wobec dokonanych udokumentowanych ustaleń - w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego - zobowiązany był przyjęty wniosek Skarżącego załatwić przez wydanie decyzji, tutaj stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. (zgodnie zaś z art. 104 K.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2).

Przy czym, co istotne w kontekście ww. decyzji z dnia 22.02.2018 r. umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, w myśl art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Instytucję umorzenia postępowania, przewidzianą w art. 105 K.p.a., wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, przy czym przepis ten kładzie jednak akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość całego postępowania, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a.. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła rację jej rozstrzygania (odpadła przyczyna załatwienia sprawy w drodze postępowania administracyjnego), mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 462). Na przykład, w wyroku NSA w Łodzi z 18.04.1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2, poz. 80, przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy"), z kolei w wyroku NSA z 21.09.2007 r., I OSK 602/07, przyjęto, że: "Uchybienie terminu prawa materialnego powoduje, że nie istnieje przedmiot postępowania, a w konsekwencji postępowanie nie może być wszczęte, a gdy jednak zostało wszczęte musi zostać umorzone jako bezprzedmiotowe".

Zatem, w okolicznościach faktycznych i prawnych występujących w badanej sprawie, Organ I instancji, przyjmując wniosek Skarżącego o umorzenie składek na 2018 rok, zobowiązany był w pierwszej kolejności rozważyć, czy wystąpiła przesłanka niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie z powodu braku podstaw materialnoprawnych do rozstrzygnięcia sprawy na drodze postępowania administracyjnego na żądanie strony (wówczas zachodzi podstawa odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 K.p.a.), a jeżeli wystąpiła podstawa do wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego o umorzenie składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników za 2018 rok, należało zawiadomić o tym fakcie Skarżącego i dopiero przeprowadzić postępowanie w tej sprawie w celu jej załatwienia, i jeżeli nie wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania w sprawie (art. 105 § 1 K.p.a.), ustalić, czy wystąpiły przesłanki materialnoprawne uzasadniające odmowę umorzenia wnioskowanych składek lub ich umorzenie (w części lub w całości), a następnie po uprzednim zawiadomieniu strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a., rozstrzygnąć sprawę przez wydanie decyzji.

Natomiast Organ odwoławczy, rozpoznając wniosek Skarżącego z dnia 06.03.2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zobowiązany był ponownie rozpatrzyć sprawę w zakresie żądania Skarżącego zawartego we wniosku z dnia 25.01.2018 r. i ustalić czy, Organ I instancji zgodnie z prawem przeprowadził postępowanie, nie uchybiając zasadom przewidzianym w K.p.a., a więc, jeżeli zachodziła podstawa do wszczęcia postępowania, czy dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.), zaś wydając decyzję, czy spełnił wymogi określone w art. 107 § 1 K.p.a., w tym, czy prawidłowo wskazał podstawę prawną, a także, czy prawidłowo przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne (czy zastosował przepisy prawa w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy). W badanej sprawie podstawą prawną orzeczenia Organu I instancji o umorzeniu postępowania był w istocie przepis art. 105 § 1 K.p.a., i w tym kontekście w pierwszej kolejności Organ odwoławczy powinien dokonać oceny sprawy, a dopiero w dalszej kolejności ustalić, czy sprawa powinna być rozpatrzona w innym trybie (na innej podstawie prawnej).

Zdaniem Sądu, takiej oceny w niniejszej sprawie Organ odwoławczy nie przeprowadził. Decyzja organu administracji publicznej w przedmiocie umorzenia należności składkowych nie może być dowolna, gdyż powinna spełniać wskazane wyżej wymogi. Przede wszystkim stanowisko organu musi znaleźć pełny wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów odniesionych przez stronę skarżącą (tutaj, we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem decyzji, jego bowiem zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowania decyzji, gdyż w przeciwnym przypadku pozbawiona jest możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie faktyczne musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Poza tym argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji powinna być tak wyartykułowana by poddawała się kontroli.

Tych wszystkich elementów zabrakło w zaskarżonej decyzji, co stanowiło naruszenie ww. przepisów postępowania.

Ponownie rozstrzygając sprawę w przedmiocie wniosku Skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za 2018 rok, Organ odwoławczy - uwzględniając powyższą ocenę prawną Sądu, stosownie do art. 153 P.p.s.a. - dokona ponownie oceny okoliczności faktycznych i prawnych występujących w badanej sprawie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy - chyba że wystąpi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. - a następnie, w zależności od ustaleń, wyda odpowiednio do oceny całokształtu okoliczności występujących w sprawie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 1 - § 2b K.p.a., które spełniać będzie wymogi określone art. 107 § 1 - § 3 K.p.a.

Nadto, Sąd zwraca także uwagę, że akta administracyjne powinny prowadzone zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 66a K.p.a., a więc przede wszystkim w sposób chronologiczny i oddzielnie dla każdej sprawy, tj. odrębnie dla sprawy z wniosku o umorzenie składek dotyczących 2017 roku i odrębnie dla sprawy z wniosku o umorzenie składek za 2018 rok, ponieważ każdy wniosek zainicjował inną sprawę administracyjną (inny zakres żądania). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że akta sprawy są prowadzone wspólnie, zarówno dla sprawy z wniosku o umorzenie składek za 2017 jak i sprawy z wniosku o umorzenie składek za 2018 r. Nadto, metryka sprawy powinna być załączona na pierwszej stronie akt administracyjnych. Obowiązkowi temu Organ zobowiązany będzie dochować przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego nie orzeczono wobec ustawowego zwolnienia sprawy przewidzianego w art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.

Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń NSA: www.nsa.gov.pl