Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1371/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art 24 § 1 pkt 5 w zw z art 27 § 1, art 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 §1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków-Śródmieście od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1408/11 w sprawie ze skargi Urzędu Skarbowego Kraków-Śródmieście na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków – Śródmieście kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1408/11, po rozpatrzeniu skargi Urzędu Skarbowego Kraków-Śródmieście na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji komunalizacyjnej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] uchyliła w całości decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Kraków własności zabudowanej nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Krowodrza, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 203/15 o powierzchni 0,5370 ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...]. Jednocześnie Komisja powyższą decyzją stwierdziła nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Kraków własności przedmiotowej nieruchomości. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie wniósł o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu wniosku Dyrektor Izby Skarbowej wskazał na szereg okoliczności, które powinny stanowić o tym, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego "[...]", które to okoliczności powodują, że nie doszło do komunalizacji z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] wznowiła postępowanie, a następnie decyzją z dnia 16 maja 2011 r. nr KKU-102/10 odmówiła uchylenia własnej decyzji komunalizacyjnej z dnia 12 lutego 2009 r. wskazując na jej prawidłowość. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że dowody wskazywane przez wnioskodawcę, wbrew jego przekonaniu, nie świadczą o zasadności jego twierdzeń, a zatem brak jest podstaw do uznania, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, co uniemożliwiałoby komunalizację z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Urząd Skarbowy Kraków-Śródmieście reprezentowany przez Izbę Skarbową w Krakowie, w imieniu której działał Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Kwestionowanemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) poprzez przyjęcie, że podstawą rozstrzygnięcia, czy nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do przedsiębiorstwa państwowego jest jedynie dokument decyzji administracyjnej wydanej przez odpowiedni organ, pomijając wszelkie inne dokumenty mogące potwierdzić fakt jej wydania. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranych w sprawie materiałów dowodowych oraz niesprecyzowanie motywów danej interpretacji dowodów, co uniemożliwiło stronie kontrolę poprawności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów skarżący zawarł w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. skarżący uzupełnił skargę podnosząc m.in., że organ nie dostrzegł, że w sprawie zachodzi jeszcze jedna przesłanka do uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie - Prezydent Miasta Krakowa wystąpił w postępowaniu w dwóch wzajemnie ze sobą sprzecznych rolach, tj. jako organ gminy występujący z wnioskiem o komunalizację i jako przedstawiciel Skarbu Państwa. Komisja dodatkowo naruszyła art. 24 § 1 pkt 5 kpa, albowiem obie decyzje wydane w niniejszej sprawie podpisał A. C., który powinien podlegać wyłączeniu. Kolejnym pismem procesowym z dnia 23 września 2011 r. skarżący dokonał dalszego uzupełnienia skargi, wskazując dodatkowe argumenty za jej zasadnością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1408/11 oddalił skargę i wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Ponieważ instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, owa wadliwość musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego. Sąd przywołał treść art. 145 § 1 pkt 5 kpa i podkreślił, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał, iż istniejące w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej, a nieznane Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej dokumenty, tj. protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] kwietnia 1972 r. sporządzony przez Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa, zarządzenie Nr [...] z dnia [...] listopada 1977 r. wydane przez Naczelnego Dyrektora Zjednoczenia Przemysłu Wyrobów Metalowych, książka rewizji dźwigu nr [...] z lat 1977-1992 oraz akt notarialny z dnia 29 grudnia 1993 r. Rep. A Nr [...], w którym stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji, wskazują, że działka nr 203/15 w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego - Biuro Projektów Przemysłu Wyrobów Metalowych "[...]", a zatem nie było podstaw do jej komunalizacji. Zdaniem skarżącego z odpisu księgi wieczystej [...] oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] września 1972 r. jednoznacznie wynika, że Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa w dniu [...] sierpnia 1972 r. wydało decyzję nr [...], oddającą w odpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony nieruchomości państwowe, m.in. przedmiotową działkę. Nieruchomości te następnie zostały przekazane protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] września 1972 r. przedsiębiorstwu "[...]". Z informacji uzyskanych z Archiwum Miasta Krakowa wynika, że powyższa decyzja nie zachowała się, niemniej jednak w ocenie skarżącego stwierdzenie jej istnienia w treści dokumentu, tj. protokołu zdawczo-odbiorczego, jest niepodważalnym dowodem jej istnienia. Zdaniem Sądu wskazywane przez skarżącego dowody nie prowadzą do uznania za zasadne jego twierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego eliminującym komunalizację. W związku z czym słusznie przyjął organ, że żadna z przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 kpa nie została spełniona.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych, a w niniejszej sprawie do przedsiębiorstwa "[...]". Komunalizacyjny skutek przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy zobowiązuje do potwierdzenia właściwej gminie nabycia prawa własności danego mienia, jeśli zostały spełnione następujące warunki: uwzględniono stan faktyczny i prawny danego mienia w dniu wejścia tego przepisu w życie, mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić własność Skarbu Państwa i należeć - w rozumieniu tego przepisu - do jednego z podmiotów w nim wymienionych, oraz nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., odmowa natomiast stwierdzenia nabycia wymaga wykazania przesłanki lub przesłanek wyłączających dane mienie z komunalizacji.

W ocenie Sądu prawidłowo Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że wskazywane przez skarżącego dowody nie prowadzą do stwierdzenia istnienia zarządu przedsiębiorstwa państwowego w stosunku do przedmiotowej działki, eliminującego komunalizację. W dacie sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 5 września 1972 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159). W świetle art. 8 ust. 1 tej ustawy dla powstania użytkowania konieczne było uzyskanie decyzji administracyjnej właściwego organu administracji państwowej, a w odniesieniu do jednostek państwowych przekazujących sobie grunt bez zmiany sposobu jego użytkowania decyzji jednostki nadrzędnej nad jednostką przekazującą, wydanej po zasięgnięciu opinii właściwego organu administracji państwowej - art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (t.j. Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19). Użytkowanie nie mogło powstać w sposób dorozumiany (por. wyrok NSA z 11 września 2007 r. sygn. akt I OSK 450/07, LEX nr 384409, wyrok NSA z 27 lutego 1998 r. I SA 1857/97 LEX nr 44636). W aktach sprawy brak jest takiej decyzji, a wskazana w protokole z dnia 5 września 1972 r. decyzja z dnia 19 sierpnia 1972 r. nie może stanowić zdaniem Sądu potwierdzenia przekazania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu, gdyż nie wynika z treści tego protokołu, czego owa decyzja dotyczyła. Sąd podkreślił, że w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z treści art. 38 ust. 2 tej ustawy jednoznacznie wynika, że zarząd nieruchomości był ustanowiony w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z tego przepisu obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo zostały przejęte. Przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd Izbie Skarbowej w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 1990 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zdarzenia zaś mające miejsce po dniu 27 maja 1990 r. pozostają bez wpływu na ustalenia prowadzące do wydania decyzji komunalizacyjnej. W tej sytuacji zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd uznał za chybiony.

Nie było również, zdaniem Sądu, podstaw do stosowania (na podstawie dowodów zgłoszonych przez skarżącego) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, a więc przepisu wyłączającego z komunalizacji składniki mienia należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, ponieważ określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych przedsiębiorstw w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, czyli posiadanie określonego tytułu prawnego, a ponadto przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 tej ustawy. WSA w Warszawie wskazał, że podważenie komunalizacji mienia może nastąpić jedynie w przypadku wykazania, że mienie to w dniu 27 maja 1990 r. należało do przedsiębiorstwa państwowego "[...]" w znaczeniu prawnym a nie faktycznym. Sąd wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. w księdze wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości wpisany był Skarb Państwa jako jej właściciel, a skarżący przyznał, iż w dniu 24 września 1982 r. zostały wykreślone przedsiębiorstwa państwowe "[...]" i Zjednoczenie Przemysłu Wyrobów Metalowych jako zarządcy nieruchomości.

Sąd uznał także za całkowicie chybiony zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 3 kpa poprzez występowanie w postępowaniu komunalizacyjnym Prezydenta Miasta Krakowa w podwójnej roli: jako organu gminy i jako przedstawiciela Skarbu Państwa.

Instytucja wyłączenia uregulowana w art. 24-27 kpa stanowi procesową gwarancję bezstronności organu w prowadzonym postępowaniu, nie dotyczy zaś sytuacji opisanej przez skarżącego. To nie Prezydent Miasta Krakowa był organem administracji prowadzącym postępowanie komunalizacyjne a Wojewoda Małopolski, a następnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa jako organ odwoławczy.

Za chybiony uznał Sąd także zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa poprzez to, że jeden z członków Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej uczestniczył w wydaniu wcześniejszej kwestionowanej decyzji oraz w wydaniu decyzji zaskarżonej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 112/07 LEX nr 456645 stwierdził, że wyłączenie od orzekania w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem środka odwoławczego osoby, która brała udział w orzekaniu w pierwszej instancji, umożliwiające zapewnienie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości proceduralnej odnosi się do tej samej sprawy administracyjnej. Nie ma podstaw konstytucyjnych bądź ustawowych do rozszerzenia przywołanej reguły na nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji, tj. postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Naczelnik Urzędu Skarbowego Kraków-Śródmieście działający przez Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1 - przepisów prawa materialnego, czyli:

- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) przez jego błędne zastosowanie i zaaprobowanie poglądu, że przedmiotowa nieruchomość jako należąca do rady narodowej, terenowych organów stopnia podstawowego stała się własnością gminy z dniem wejścia w życie ustawy. Przedmiotowa nieruchomość była w zarządzie przedsiębiorstwa Biuro Projektów i Komplementacji Dostaw Przemysłu Wyrobów Metalowych "[...]", a następnie została przekazana Izbie Skarbowej w Krakowie oraz naczelnikowi Urzędu Skarbowego Kraków – Śródmieście;

- art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst pierwotny: Dz. U. Nr 22, poz. 99) przez jego błędne zastosowanie, Biuro Projektów i Komplementacji Dostaw Przemysłu Wyrobów Metalowych "[...]" uzyskało bowiem tytuł prawny do tej nieruchomości znacznie wcześniej; przesądza o tym wpis nr 20 do rejestru przedsiębiorstw państwowych prowadzonego przez Ministra Finansów;

- art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) przez jego błędną wykładnię. Nieruchomość będąca przedmiotem postępowania należała do przedsiębiorstwa państwowego, którego organem założycielskim był naczelny i centralny organ administracji państwowej. Podległość przedsiębiorstwa w stosunku do naczelnych i centralnych organów administracji państwowej istniała aż do dnia jego likwidacji. Wspomniany przepis wyłącza możliwość komunalizacji składników mienia, które służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Na nieruchomości znajduje się budynek będący siedzibą Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków-Śródmieście. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267, ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych podlegają jako organy administracji rządowej niezespolonej naczelnicy urzędów skarbowych. Zatem nieruchomość zajmowana przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków-Śródmieście nie powinna podlegać komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1;

2 - przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 kpa, art. 24 § 1 pkt 5 kpa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 618). W przedmiotowej sprawie orzekał A. C., który podpisał obie decyzje. Stanowisko przedstawione przez WSA w Warszawie jest niezgodne z aktualnym brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 kpa, który wyłącza każdego pracownika organu administracji publicznej od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taka wykładnia powyższego przepisu jest sprzeczna z wykładnią dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, który uznał poprzednio obowiązujące brzmienie powyższego przepisu za niezgodne z Konstytucją. Błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że instytucja wyłączenia pracownika nie miała zastosowania do nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji, tj. do postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jako zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa w związku z art. 4 pkt 9 i 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) skarżący uważa również występowanie w podwójnej roli Prezydenta Miasta Krakowa jako organu gminy i jako Skarbu Państwa zwłaszcza w przedmiotowej sprawie, gdzie dwie role pozostają ze sobą w konflikcie i nie ma kto reprezentować Skarbu Państwa, który traci tytuł prawny do nieruchomości;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Skoro Sąd stwierdził brak udziału Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków-Śródmieście zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i wznowieniowym to w myśl powołanych przepisów powinien uchylić obie zaskarżone decyzje na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez zaaprobowanie lakonicznego uzasadnienia decyzji,

- art. 138 P.p.s.a. poprzez błędne określenie strony skarżącej jako Urzędu Skarbowego Kraków-Śródmieście zamiast Naczelnika Urzędu Skarbowego Kraków-Śródmieście zgodnie z art. 28 § 2 P.p.s.a.

- art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia wyroku: brak powołania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, brak oceny prawnej;

- art. 106 § 3 P.p.s.a., art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. w związku z art. 236 K.p.c., art. 244 § 1 K.p.c. – sad dopuścił dowód z dokumentów zawnioskowanych przez stronę, co wynika z protokołu rozprawy, jednakże nie wiadomo, co na ich podstawie stwierdził, względnie dlaczego przedstawionym w toku postępowania sądowoadministracyjnego dokumentom odmówił wiarygodności;

- art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. poprzez uznanie za prawidłowe stanowiska organu, że podstawą wyłączającą komunalizację mienia jest jedynie fizyczne posiadanie decyzji administracyjnej ustanawiającej prawa zarządu dla poprzednika aktualnego posiadacza nieruchomości, całkowite pominięcie dowodów zgłoszonych przez skarżącego.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W szerokim uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Pismem z dnia 17 maja 2012 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania: Skarb Państwa i Gmina Miejska Kraków reprezentowani przez Prezydenta Miasta Krakowa, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na zasadnie postawiony w niej zarzut w części dotyczącej wadliwości składu Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, która wydała zaskarżoną decyzję. Jak trafnie wskazała strona wnosząca skargę kasacyjną, z akt administracyjnych sprawy wynika, że A. C. brał udział zarówno w wydaniu decyzji z dnia 12 lutego 2009 r., jak i w wydaniu decyzji z dnia 16 maja 2011 r., kończącej postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania komunalizacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie opisana sytuacja procesowa stwarzała podstawy do wyłączenia pracownika organu. Zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 680/12, że kwestia wyłączenia pracownika organu była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego i uchwał podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. P 57/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego (w ocenie składu orzekającego te same argumenty dotyczą również członków Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej) z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. W dalszej części uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia, czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji.

Kwestia wyłączenia osoby, która orzekała w postępowaniu "zwykłym" od orzekania w postępowaniu wznowionym była natomiast przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego na gruncie przepisów regulujących instytucję wyłączenia sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. SK 6/07, publ. OTK-A 2008/8/137, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 18 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Na powyższy problem zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07, w którym przywołując dotychczasowe orzecznictwo Trybunału i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazał, że istotą tzw. bezstronności obiektywnej jest "nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. Reguły wyłączenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości (...) przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności". Drugi wymiar bezstronności, tzw. bezstronność subiektywna, polega zaś na tym, że sędzia musi mieć jeszcze dodatkowo wewnętrzne przekonanie o możliwości wydania wyroku bez faworyzowania jakiegokolwiek uczestnika postępowania. Ponadto Trybunał wskazał, że zarówno kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym ma swoje źródło w tym samym stanie faktycznym. Nie tylko więc wymagają one oceny tych samych okoliczności i dowodów, ale niekiedy nawet ustosunkowania się przez skład orzekający do tych samych zarzutów (choć stawianych z myślą o osiągnięciu nieco innych celów). W opinii Trybunału Konstytucyjnego okoliczność orzekania tego samego sędziego w sprawie legalności decyzji o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji, którą wcześniej kontrolował w ramach "zwykłego" postępowania sądowoadministracyjnego należy zaliczyć do bezwzględnych przesłanek wyłączenia sędziego, która zawsze i a priori powinna ze względu na swoją wagę powodować wyłączenie sędziego z mocy ustawy. Potencjalne zagrożenie dla bezstronności sędziowskiej w opisywanej sytuacji jest bowiem tego typu, że - niezależnie od faktycznych okoliczności danej sprawy - może wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że analogiczne sytuacje, jak te opisane przez Trybunał, będą miały miejsce we wszystkich nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego - także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1222/11). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko, że choć powyższe rozważania odnoszą się do sędziów, to jednak w demokratycznym państwie prawnym wymaganie bezstronności nie może być ograniczone wyłącznie do sędziów (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r. sygn. akt K 11/95). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołując się na zasadę sprawiedliwości proceduralnej podkreśla się, że zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie de facto kontrolowała swój sposób załatwienia danej sprawy (uchwała NSA z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12).

Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym brak jest podstaw do wyłączenia członka kolegium orzekającego poprzednio w tej samej sprawie, ze względu na brak tożsamości przedmiotowej i podmiotowej pomiędzy sprawami rozstrzyganymi w dwóch różnych trybach (wyrok z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 678/11). Jednakże zauważyć należy, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, w którym w wyniku wniosku o wznowienie sprawy organ orzekający zobligowany był do weryfikacji własnej decyzji z dnia 12 lutego 2009 r., którą to decyzją Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa m.in. stwierdziła nabycie, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Kraków, własności spornej nieruchomości. Oznacza to, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zobligowana była m.in. do wypowiedzenia się co do zaistnienia przesłanek uregulowanych zarówno w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jak i istnienia przesłanek zawartych w art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Rozpatrując zatem ponownie sprawę w trybie wznowieniowym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ma obowiązek przedstawić swoją ocenę co do przyjętej wykładni lub zastosowania prawa w kontrolowanej w tym trybie decyzji z dnia 12 lutego 2009 r. Mogą zatem powstać wątpliwości co do bezstronności członka Komisji, który brał udział w wydaniu objętej kontrolą decyzji.

W świetle przedstawionych wywodów stwierdzić należy, że członek składu Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej rozpoznający sprawę w postępowaniu komunalizacyjnym podlega wyłączeniu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 (w brzmieniu obecnie obowiązującym) w związku z art. 27 § 1 kpa, w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania komunalizacyjnego zakończonego wydaną z jego udziałem ostateczną decyzją, na każdym etapie tego postępowania.

Z omówionych względów Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnione uznał stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydając zaskarżoną decyzję orzekała w składzie niezgodnym z prawem, tj. z udziałem członka podlegającego wyłączeniu, co stanowiło określoną w art. 145 § 1 pkt 3 kpa przesłankę do wznowienia postępowania. Stwierdzenie wystąpienia tej przesłanki skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Omawiana przesłanka wyłączenia członka Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy, naruszone przepisy mają bowiem na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Stwierdzenie w rozpatrywanej sprawie naruszenia formalnego skutkowało tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do merytorycznych zarzutów, gdyż w zaistniałej sytuacji okazały się one przedwczesne. Rozpoznając sprawę ponownie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wyznaczy skład orzekający z uwzględnieniem omówionych okoliczności prawnych.

Mając powyższe na uwadze, wobec braku naruszeń, które wiązałyby się z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania przed Sądem I instancji, na podstawie art. 185 w związku z art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.