Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 615/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Elżbieta Ptak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2014r. sprawy ze skargi D. M. J. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z montażem wewnętrznej instalacji gazowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]), podjętą na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. - o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), Prezydent W. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na montażu wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu położonym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. T. [...] we W. (dz.nr[...], AM [...], obręb P.), zmienionej decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r., z powodu braku podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 ust. k.p.a.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po złożenia w dniu 27 września 2012 r. przez D. M. J. wniosku o wznowienie - z uwagi na pozbawienie możliwości udziału w toczącym się postępowaniu bez własnej winy – postępowania zakończonego opisaną powyżej decyzją Prezydenta W., postanowieniem Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. wznowiono postępowanie w sprawie. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r., organ administracji architektoniczno - budowlanej zawiesił je jednak z urzędu ze względu na toczące się postępowanie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym lokalu przy ul. T.[...] we W. Postępowanie to zostało następnie podjęte postanowieniem nr [...] z dnia [...] r.

Dalej wyjaśniono, że przedmiotem zakończonego wydaniem decyzji postępowania, którego wznowienia domaga się D.J. była wewnętrzna instalacja gazowa w lokalu nr [...] przy ul T. [...] we W. Na skutek wniosku inwestora - "N. M.- C. sp. j. - organ administracji architektoniczno - budowlanej, ustalił strony postępowania dla przedmiotowej inwestycji kierując się brzmieniem art. 28 k.p.a. oraz treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r poz. 1409 z późn. zm.), będącego przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. i wskazując, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "interes prawny lub obowiązek", o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania oraz dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowania inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości. Tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu ze wskazaniem konkretnego naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Powoduje to niedopuszczalność rozszerzającej interpretacji kryteriów ustalenia stron na przepisy inne niż te, które wyznaczają obszar oddziaływania obiektu, a tym bardziej nie upoważnia organu do uznania związków wynikających zarówno z przepisów k.p.a. jak i kodeksu cywilnego.

W oparciu o powyższe regulacje organ administracji architektoniczno - budowlanej w niniejszej sprawie za stronę postępowania uznał inwestora, oraz Wspólnotę Mieszkaniową działającą przez zarządcę nieruchomości położonej przy ul. T. [...] we W. - tj. firmę "Z." sp. z o.o. Wskazał przy tym, że w złożonym zgodnie z prawem oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w miejscu dotyczącym przywołania dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwestor przywołał zgodę wspólnoty mieszkaniowej (uchwałę nr [...] z dnia [...]r.).

W trakcie trwania postępowania wznowieniowego organ ustalił, że D. J.jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości oraz właścicielem wyodrębnionego lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul T. [...]we W. Charakter planowanych robót budowlanych (montaż wewnętrznej instalacji gazu) wskazuje, że roboty budowlane dotyczyć będą części wspólnych nieruchomości oraz wnętrza lokalu inwestora, co też uzasadnia przyjęcie, że stroną kwestionowanego postępowania administracyjnego w myśl art. 28 ust 2 Prawa budowlanego był zasadnie tylko inwestor i zarządca. W efekcie ustalenie, że wnioskodawca nie był stroną postępowania zwykłego, powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. Skoro bowiem w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to osoby uważające się za strony postępowania zwykłego, winny wskazać, a organ ocenić, czy i którym z podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego były w czasie trwania postępowania zwykłego. Zgodzić się przy tym należy z poglądem, że ustawodawca przesądził, iż źródłem interesów prawnych innych osób niż inwestor są normy stanowiące podstawę prawa własności (użytkowania wieczystego, zarządu nieruchomości), a właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości mają legitymację procesową, o ile związek interesów prawnych tych osób z postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę jest tego rodzaju, że istnieje oddziaływanie obiektu na nieruchomości należące do tych podmiotów. Brak takiego oddziaływania wyklucza legitymację procesową. Organ wskazał przy tym, że wprawdzie ustawodawca definiuje w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jednak nie zmienia to w istotnym stopniu ocenności związków pomiędzy postępowaniem o pozwolenie na budowę określonego obiektu, a interesami prawnymi osób innych niż inwestor. Należy jednak przyjąć, że związki te muszą mieć, po pierwsze, charakter bezpośredni, tzn. oddziaływanie obiektu przez to, że ogranicza zagospodarowanie terenu w otoczeniu tego obiektu, wpływa niekorzystnie (tj. właśnie ograniczając zagospodarowanie terenu) na wykonywanie prawa własności, a w dalszej kolejności i na prawo zabudowy nieruchomości sąsiadujących z obiektem budowlanym. Natomiast okoliczność, że interes prawny zgodnie z przyjętymi i akceptowanymi założeniami teoretycznymi wynika bezpośrednio z normy prawnej, determinuje też sposób rozumienia "właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości". Sam fakt zarządzania - w szerokim znaczeniu tego słowa - nieruchomością przez określony podmiot nie uzasadnia jego interesu prawnego, lecz konieczne jest odnalezienie normy prawa materialnego, z której wynika status zarządcy nieruchomości, chroniony następnie normą z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Takie ograniczenie oznacza, że osoby trzecie, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, mogą skutecznie kwestionować planowane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Pojęcie interesu prawnego powinno być przy tym rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, związana z interesem osobistym skarżącego. Zdaniem organu planowana inwestycja polegająca na montażu wewnętrznej instalacji gazu w żaden sposób nie będzie oddziaływać na nieruchomości skarżącego w sposób niekorzystny na wykonywanie prawa własności, a zatem nie dojdzie do nieuprawnionego ograniczenia zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego. Z tych względów wykluczone jest przyznanie skarżącemu tak rozumianego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym spornym pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych.

Dalej Prezydent W. wskazał, że dla nieruchomości położonej przy ul. T. [...]we W. została powołana wspólnota mieszkaniowa, w efekcie czego znajdują tutaj zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie z art. 22. ust 2 tej ustawy do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności, oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. W przedmiotowej sprawie inwestor uzyskał zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej na realizację planowanego przedsięwzięcia, a przywołana przez inwestora w tym przedmiocie uchwała jest dokumentem, który daje inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie wskazanym przez Wspólnotę. Organ nadmienił przy tym, że właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy.

Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ stwierdził, że nie wystąpiła żadna ze wskazanych przesłanek wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. Dodał przy tym, że przedmiotowa inwestycja została wykonana, co też potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...]r. Ponadto, z akt sprawy dotyczących wznowienia postępowania w sprawie montażu wewnętrznej instalacji gazu wynika, że w dniu [...] r. przedstawiciel PINB dokonał oględzin miejsca inwestycji. Podczas oględzin został sporządzony protokół nr[...], a do protokołu zostało dołączone oświadczenie M. M. o wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej zgodnie z decyzją Prezydenta W. nr [...] zmienioną decyzją nr[...]. Organ administracji architektoniczno - budowlanej stwierdził, że informacje zawarte w decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r., oraz w protokole z oględzin są wystarczającym dowodem, aby stwierdzić że inwestycja polegająca na montażu wewnętrznej instalacji gazowej została wykonana.

Wreszcie wskazano, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r. postępowanie wznowieniowe z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest prowadzone zarazem co do tego, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, jak i co do spełnienia przesłanki z tegoż przepisu. Jeżeli okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną, to jednocześnie należy stwierdzić, że nie wystąpiła w sprawie faktyczna podstawa wznowieniowa wymagana do przejścia przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Tym samym ustalenie przez organ orzekający we wznowionym postępowaniu, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. M. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do meritum sprawy, ewentualnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego i dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawię co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń okoliczności faktycznych sprawy, polegających na przyjęciu, iż lokal, do którego tytuł prawny posiada odwołujący się, znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu, w wyniku czego, organ odmówił przyznania statusu strony;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 zd. 2 i art. 10 k.p.a. przez dokonanie niedokładnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, polegającego na przyjęciu, iż lokal, do którego tytuł prawny posiada odwołujący znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu, czym naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i w konsekwencji odmówił przyznania statusu strony;

- art. 8 w zw. z art. 107 ust. 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób wykluczający możliwości weryfikacji prawidłowości decyzji Prezydenta W., a to w wyniku enigmatycznego uzasadnienia w zakresie okoliczności faktycznych, na podstawie których organ ustalił, iż lokal, do którego tytuł prawny posiada odwołujący się, znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu, w wyniku czego, organ odmówił przyznania statusu strony;

- art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezasadne jego zastosowanie, w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez odmowę uchylenia decyzji wskutek wadliwego przyjęcia, iż nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, podczas gdy lokal, do którego tytuł prawny posiada odwołujący się, jest położony w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy przez niewłaściwe zastosowanie, w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż odwołujący się nie jest stroną postępowania, podczas gdy lokal, do którego tytuł prawny posiada odwołujący się, jest położony w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych.

Uzasadniając powyższe zarzuty strona wskazała, że kluczowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę ma ustalenie czy określony podmiot posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w tzw. "obszarze oddziaływania obiektu", a pojawiające się wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. W tym miejscu odwołujący się podał, że na mocy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...]r. (Nr[...]) zmienionej następnie decyzją nr[...], nastąpiło poprowadzenie instalacji gazowej do pomieszczeń lokalu użytkowego położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. T.[...]oraz instalacja i podłączenie kuchni gazowej oraz taboretu gazowego w tym samym lokalu, a więc poprowadzenie instalacji gazowej umożliwiającej prowadzenie w lokalu użytkowym działalności gastronomicznej, położonym bezpośrednio pod lokalem, do którego tytuł prawny posiada odwołujący się. Tym samym odwołujący się, jako właściciel lokalu położonego bezpośrednio nad lokalem, którego dotyczy decyzja w przedmiocie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych z uwagi na rodzaj planowanej inwestycji i skutki jej oddziaływania na nieruchomość bezspornie powinien być stroną postępowania.

Odwołujący wskazał również, że w przedmiotowym pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z jej art. 3 pkt 20, został określony jako dz. nr[...], AM[...], obręb P. we W., a takie oznaczenie odnosi się do całej nieruchomości budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. T.[...], a więc także do lokalu, do którego tytuł prawny posiada. Jeżeli zaś odwołujący się jest właścicielem lokalu znajdującego się w ustalonym obszarze oddziaływania obiektu, to posiada on interes prawny i jest - oprócz inwestora - stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych.

D.M. J. podniósł, że nie można podzielić stanowiska, iż w przedmiotowym postępowaniu stroną jest wyłącznie inwestor oraz Wspólnota Mieszkaniowa, działająca przez zarządcę nieruchomości. Takie bowiem ustalenie kręgu stron postępowania nie jest zgodne z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i stanowi konsekwencję bardzo wąskiego rozumienia przez organ pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Odwołujący się podkreśla, iż - wyznaczając obszar oddziaływania obiektu - organ powinien uwzględnić in concreto zarówno usytuowanie obiektu względem lokalu odwołującego się, jak również funkcję, przeznaczenie i inne charakterystyczne cechy inwestycji. Tymczasem decyzja organu nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych i rozważań co do charakteru i wielkości wykonywanych robót budowlanych, pomimo tego, iż prace związane z montażem instalacji gazowej mają duży wpływ na funkcjonowanie instalacji w całym budynku mieszkalnym wielorodzinnym i obwarowane są szczególnymi regulacjami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie.

Dalej wskazał, że organ nie dokonał zbadania, czy interes prawny odwołującego się mógł zostać potencjalnie naruszony. Jeżeli natomiast taka możliwość mogłaby tylko zaistnieć, to należało odwołującemu się przyznać status strony i z jego udziałem ponownie rozpoznać sprawę. Uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania dawałoby bowiem szansę na zbadanie, z udziałem zainteresowanych podmiotów, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego rzeczywiście wystąpiło, a jeśli tak, to czy mogło mieć wpływ na merytoryczny efekt rozpoznania wniosku inwestora. Przyznanie statusu strony nie stanowi bowiem potwierdzenia naruszenia interesu prawnego podmiotu, ale daje gwarancję zbadania tej kwestii, pozostającą w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej określonymi w art. 7, 8 i 9 k.p.a. Tym samym zdaniem odwołującego się organ zaniechał właściwego wyważenia interesów inwestora i podmiotów zainteresowanych.

Zdaniem strony odwołującej się za błędne należy uznać stanowisko organu uznające, iż zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej wyłącza prawo właściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego do wzięcia udziału w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w jednym z lokali użytkowych położonych w obrębie tej samej nieruchomości. W tym kontekście wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż podmiot uprawniony do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego może być podmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obok występującej Wspólnoty Mieszkaniowej, jeżeli wykaże, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia do korzystania z niego. Tym samym udział w postępowaniu administracyjnym wspólnoty mieszkaniowej nie wyłącza, ani nie ogranicza uprawnienia właściciela lokalu do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Odwołujący się zauważył też, że na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż organ administracyjny w postępowania o sygnaturze [...] dotyczącym robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu użytkowego nr [...] położonego w budynku mieszkalnym przy ul. T. [...] we W. uznał go za stronę postępowania, podczas gdy w przedmiotowej sprawie o identycznym de facto stanie faktycznym organ administracji nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, czym też pozbawił stronę możliwości czynnego udziału w sprawie, naruszając tym samym art. 10 k.p.a. w zw. art. 28 Prawa budowlanego, jak również art. 7, 8 i 9 k.p.a.

Wreszcie odwołujący się podniósł, że nie można podzielić stanowiska organu, jakoby fakt wykonania robót budowlanych miał istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i przemawiał za słusznością odmowy uchylenia zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta nie może być bowiem przesłanką sanującą wadliwość postępowania o udzielenie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, a także nie stanowi przyczyny uniemożliwiającej wznowienie postępowania w rozumieniu przepisów art. 145 - 152 k.p.a.

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Wojewoda D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że charakter robót zatwierdzonych decyzją Prezydenta W. polegających w istocie na montażu kuchenki gazowej i gazowego urządzenia gastronomicznego oraz przebudowie części budynku - wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej od istniejącego pionu dn50 znajdującego się na klatce schodowej do lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. T. [...] we W. wskazuje, że nie doprowadzą one do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, zmiany formy architektonicznej budynku jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ponadto, zamierzone roboty budowlane będą dotyczyć lokalu użytkowego oraz części wspólnych budynku przy ul. T. [...] we W., co wywołuje ten skutek, że stroną w postępowaniu będą tylko inwestor oraz zarządca nieruchomości reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową niniejszego budynku. Wojewoda nadmienił przy tym, że nie jest oczywiście wykluczony udział w postępowaniu administracyjnym obok podmiotu reprezentującego daną wspólnotę mieszkaniową także właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych oraz którzy mają oni udział w gruncie, jednakże pod warunkiem, że wykażą własny, zindywidualizowany interes prawny.

Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy Wojewoda wskazał, że D. M. J., jako współwłaściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. T. [...] jest również współużytkownikiem wieczystym części wspólnych nieruchomości (dz.nr[...], AM-[...], obręb P.), które nie są przeznaczone do wyłącznego użytku właścicieli lokali. W toku postępowania podmiot ten nie wskazał również na wystąpienie konkretnych, obiektywnych okoliczności wynikających z określonych przepisów prawa, które będą się wiązały z rzeczywistym ograniczeniem sposobu korzystania z jego wyodrębnionego lokalu mieszkalnego. Bez wpływu na niniejszą sprawę pozostaje bowiem wskazywany przez odwołującego się fakt położenia lokalu nr [...] dokładnie nad lokalem użytkowym (jak wskazano, sypialnia odwołującego się, znajduje się centralnie nad pomieszczeniem, w którym dokonana została instalacja i podłączenie kuchni gazowej oraz taboretu gazowego), gdyż prawnie relewantne ograniczenia w sposobie korzystania z lokalu nie są tożsame z ewentualnymi uciążliwościami wygenerowanymi przez realizację spornej inwestycji (np. hałas, wpływ na funkcjonowanie instalacji gazowej w całym budynku).

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, planowane roboty budowlane nie będą oddziaływać na lokal nr [...] w sposób niekorzystny na wykonywanie prawa własności, a zatem nie dojdzie do nieuprawnionego ograniczenia zagospodarowania lokalu będącego współwłasnością D. M. J. Z tych względów wykluczone jest przyznanie odwołującemu się przymiotu strony w postępowaniu zakończonym spornym pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych. Ustalenie zaś, że wnioskodawca postępowania wznowieniowego nie był stroną postępowania zwykłego zakończonego wydaniem przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...]r. powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie uchylenia - we wznowionym postępowaniu - przedmiotowej decyzji.

Na marginesie Wojewoda zauważył, że ustalenie, czy odwołujący się ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r., nr[...], jest uzależnione od ustalenia, czy nieruchomość, do której przysługuje mu wskazany w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane tytuł prawny, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji zatwierdzonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r., nie zaś od "innych" spraw prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego.

Ponadto, organ II instancji przyznał rację odwołującemu się, iż kwestie związane z wykonaniem decyzji dotychczasowej są dla bytu postępowania wznowieniowego bez znaczenia i nie mogą stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki odmowy uchylenia takiej decyzji w trybie wznowienia postępowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył D. M. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie dowolnej - zamiast swobodnej — oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji dokonanie nieprawidłowych ustaleń okoliczności faktycznych sprawy, polegających na przyjęciu, iż lokal, do którego tytuł prawny posiada skarżący, znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu, w wyniku czego, organ odmówił przyznania statusu strony;

- art. 6, art. 7, art. 9 zd. 2 i art. 10 k.p.a. poprzez dokonanie niedokładnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy i błędne przyjęcie, iż lokal, do którego tytuł prawny posiada skarżący, znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektu, a w konsekwencji odmówienie przyznania statusu strony;

- art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i wydanie odmiennej decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych, a w konsekwencji odmowę przyznaniu statusu strony;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, tj. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., w sytuacji, gdy okoliczności sprawy przemawiały za uznaniem, iż skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu i bez własnej winy nie brał w nim udziału, co wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji w całości;

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na montażu wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu położonym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. T. [...] we W. podczas gdy skarżący posiada przymiot strony w tym postępowaniu i bez własnej winy nie brał w nim udziału;

- art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez wydanie merytorycznej decyzji, utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, pomimo przyjęcia przez organ, iż skarżący nie jest stroną postępowania, w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż będąc właścicielem lokalu znajdującego się bezpośrednio nad lokalem, w którym przeprowadzano inwestycję, posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na montażu wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu położonym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. T. [...] we W., w konsekwencji czego organ winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do meritum sprawy lub przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez Prezydenta W.;

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z jej art. 3 pkt 20 poprzez niewłaściwe zastosowanie, w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i błędne przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy lokal, do którego tytuł prawny posiada skarżący, jest położony w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym jest on stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych dla inwestycji polegającej na montażu wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu położonym w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym;

- art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do miejsca wykonywania instalacji gazowej, w konsekwencji czego organ stwierdził, iż lokal, do którego tytuł prawny posiada skarżący, nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, w którym przeprowadzano inwestycję i odmówił przyznania statusu strony skarżącemu.

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi, które w znacznej mierze pokrywają się z zarzutami i argumentacją odwołania skarżący wskazał, że w niniejszym postępowaniu organ nie dokonał zebrania, ani rozpatrzenia całości materiału dowodowego, przyjmując a prori, iż wykonanie robót budowlanych polegających na montażu instalacji gazowej pozostaje bez wpływu na prawa skarżącego, a tym samym lokal skarżącego nie znajduje się w sferze oddziaływania obiektu. Mimo wznowienia postępowania administracyjnego, organ nie przeprowadził ustaleń w przedmiocie wpływu prac związanych z montażem instalacji gazowej na lokal skarżącego, pomimo, że wykonanie instalacji gazowej oddziałuje na funkcjonowanie instalacji w całym budynku mieszkalnym wielorodzinnym i obwarowane jest szczególnymi regulacjami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W przedmiotowej sprawie organ dokonał przyjęcia a prori, iż "planowane roboty budowlane nie będą oddziaływać na lokal nr [...] w sposób niekorzystny na wykonywanie prawa własności, a zatem nie dojdzie do nieuprawnionego ograniczenia zagospodarowania lokalu będącego współwłasnością D.J.". Nie zauważył już jednak, iż ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu i nie może ograniczać się do kwestii określenia miejsca, w którym inwestycja jest przeprowadzana. Biorąc pod uwagę możliwość spowodowania szkodliwego wpływu montażu instalacji gazowej na otoczenie organ winien - zdaniem skarżącego - stwierdzić, iż osoby legitymujące się tytułem prawnym do lokali bezpośrednio przylegających do lokalu, w którym inwestycja jest przeprowadzana, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu i są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na wykonanie instalacji gazowej. Dopiero przyznanie skarżącemu statusu strony postępowania umożliwiłoby rozważenie okoliczności, czy zarzuty skierowane w stosunku do przeprowadzanej inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Brak natomiast stworzenia skarżącemu możliwości postawienia zarzutów przeciwko wykonaniu instalacji gazowej w budynku wielorodzinnym stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 7, 9, 10, 77 i 80 k.p.a.

Zdaniem D.M. J. naruszenie art. 8 i 10 k.p.a. nastąpiło także poprzez błędne przyjęcie poglądu, iż okoliczność bycia stroną postępowania administracyjnego jest niezależna od ustaleń poczynionych w innych postępowaniach administracyjnych. W tym kontekście powtórzono zarzut, iż organ administracyjny w postępowania dotyczącym robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie lokalu użytkowego nr [...] położonego w budynku mieszkalnym przy ul. T.[...]uznał go za stronę postępowania, podczas gdy w przedmiotowej sprawie o identycznym de facto stanie faktycznym organ administracji nie zawiadomił go o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Skarżący podniósł również, iż w niniejszym postępowaniu organ wydał decyzję merytoryczną odmawiającą uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, chociaż nie przeprowadził całego postępowania wznowieniowego. Ograniczył się bowiem wyłącznie do ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki postępowania wznowieniowego. Skarżący zwrócił przy tym uwagę na brak konsekwencji organu administracyjnego, który mimo wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i późniejszego stwierdzenia braku dopuszczalności wznowienia postępowania, wydał decyzję merytoryczną w sprawie. Ponadto, D. J. nadmienił, iż organ nie uznając go za stroną postępowania winien postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, a nie podejmować merytoryczne rozstrzygnięcie.

Dalej podniesiono, że w postępowaniu zwykłym organ administracyjny nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania uniemożliwiając tym samym skarżącemu wypowiedzenie się co do okoliczności sprawy i zgromadzonego w sprawie materiału, a stanowisko organu, jakoby w każdej sytuacji okoliczność braku udziału w postępowaniu zwykłym przesądzała o niemożności wznowienia postępowania, uznać należy za błędne. W tym kontekście skarżący podał, że wykładnia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazuje, iż zasada tożsamości sprawy w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania jest zachowana w przypadku, gdy udział w postępowaniu bierze strona, która w postępowaniu zwykłym była pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu bez swojej winy. Wejście do postępowania strony, która w postępowaniu zwykłym nie brała udziału bez swojej winy, nie stanowi modyfikacji podmiotowej, która uniemożliwiałaby dokonanie zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną. Inne rozumienie wskazanego przepisu, tj. prowadzące do uznania, iż w każdej sytuacji, w jakiej strona nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, nie może być również stroną postępowania wznowieniowego, przesądzałoby o zbędności art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się zaś do stanowiska organu, jakoby lokal, do którego tytuł prawny posiada skarżący nie znajdował się w sferze oddziaływania obiektu, powtórzono - odwołując się do brzmienia art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jak również poglądów judykatury - że wyznaczając ten obszar organ powinien uwzględnić in concreto zarówno usytuowanie obiektu względem lokalu skarżącego jak również funkcję, przeznaczenie i inne charakterystyczne cechy inwestycji i nie może ograniczać się wyłącznie do miejsca przeprowadzania robót. Natomiast wszystkie pojawiające się wątpliwości na temat legitymacja do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie organ zaniechał przeprowadzenia oceny, czy interes prawny skarżącego mógł zostać potencjalnie naruszony. Tymczasem w sytuacji gdyby taka możliwość mogłaby tylko zaistnieć, należało skarżącemu przyznać status strony i z jego udziałem ponownie rozpoznać sprawę. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż charakter planowanej inwestycji bezspornie przemawia za tym, iż jako właściciel lokalu nr [...] położonego bezpośrednio nad lokalem nr[...], którego dotyczy decyzja w przedmiocie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych powinien być stroną postępowania. W jego ocenie uchylenie przez Wojewodę D. decyzji Prezydenta W. dawałoby szansę na zbadanie, z udziałem zainteresowanych podmiotów, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego rzeczywiście wystąpiło, a jeśli tak, to czy mogło mieć wpływ na merytoryczny efekt rozpoznania wniosku inwestora. Przyznanie statusu strony nie stanowi bowiem potwierdzenia naruszenia interesu prawnego podmiotu, ale daje gwarancję zbadania tej kwestii, pozostającą w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej określonymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Zdaniem skarżącego w realiach niniejszej sprawy organ nie dokonał właściwego wyważenia interesów inwestora i podmiotów zainteresowanych, a ustalając w sposób nieprawidłowy obszar oddziaływania obiektu uniemożliwił zainteresowanym podmiotom udział w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Nadmienił przy tym, że decyzja organu nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych i rozważań co do charakteru i wielkości wykonywanych robót budowlanych, co oznacza iż nie zawiera merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo wydania orzeczenia co do meritum sprawy.

Wreszcie skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż organ nie dokonał ustaleń w przedmiocie posiadania przez skarżącego odrębnego od Wspólnoty Mieszkaniowej interesu prawnego do udziału w sprawie.

Konkludując skarżący podał, że w przedmiotowym postępowaniu organ administracyjny nie dokonał całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego, a rozpatrując materiał dowodowy nie miał na względzie słusznego interesu obywateli. Twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji Wojewody D. z dnia [...]r. jednoznacznie natomiast wskazują, iż większość ustaleń została dokonana przez organ administracyjny a priori, w oderwaniu od całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki, których wystąpienie otwiera możliwość prawną ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania.

Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca - generalnie - przyznał organowi, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, i egzekucyjne, Warszawa 1996).

Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 k.p.a. (postanowienie o wznowieniu postępowania), albo w trybie art. 149 § 3 k.p.a. (postanowienie o odmowie wznowienia postępowania).

Podejmując orzeczenie o wznowieniu postępowania właściwy organ – jeżeli nie działa na zasadzie oficjalności - wypowiada się wyłącznie o dopuszczalności wznowienia postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej – przy uwzględnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych - oraz o zachowaniu przez podmiot wnioskujący o wznowienie terminu do wystąpienia z tym żądaniem.

Do treści takiego postanowienia nie można natomiast wprowadzić stwierdzeń, co do tego czy rzeczywiście wystąpiła przesłanka wznowieniowa oraz co do formalno- i materialnoprawnych skutków jej faktycznego zaistnienia.

Zważyć natomiast należy – co stanowczo jest podkreślane w doktrynie i w orzecznictwie, że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy wznowienia okoliczności uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postepowania administracyjnego, kwestie z tym związane muszą być rozważone w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 wskazanej powyższej ustawy procesowej. Z tej racji obowiązuje w postępowaniu wznowieniowym subiektywna koncepcja legitymacji procesowej strony, a oceny organu właściwego, co do procesowego statusu jednostki wnoszącej o wznowienie postępowania i dopuszczalności tego wniosku pod względem podmiotowym nie może w żadnym razie determinować fakt nieuczestniczenia przez nią w prowadzonym w sprawie postępowaniu jurysdykcyjnym.

Gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony, zapewnionych w art. 10 § 1 kpa ustawodawca skonstruował poprzez przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wymaga, aby zasadność zarzutu naruszenia prawa strony oceniać wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym (prawidłowo wszczętym i prowadzonym zgodnie z zasadami przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego), a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania dopuszczalności wznowienia postępowania. Wyjaśnić przy tym należy, że przyjmowanie w postępowaniu wznowieniowym subiektywnej koncepcji legitymacji procesowej nie oznacza w konsekwencji dowolnego przyznawania statusu strony postępowania administracyjnego, bowiem status taki zawsze wynikać musi z obowiązujących przepisów prawa materialnego. Teoretyczna różnica bowiem między tą a obiektywną koncepcją legitymacji procesowej strony sprowadza się wyłącznie do momentu, w którym właściwy organ orzeka o istnieniu interesu prawnego lub obowiązku, o jakich mowa w art. 28 kpa. Wg koncepcji obiektywnej organ jest do tego uprawniony przed wszczęciem postępowania wg koncepcji subiektywnej po przeprowadzeniu postępowania w sprawie.

Zdaniem Sądu – uwzględniającego w dokonywanej w sprawie ocenie powyżej przedstawione uwarunkowania prawne-czynności procesowe podjęte w postępowaniu instancyjnym należy uznać za prawidłowe, a przyjęte przez organy orzekające stanowisko za oczywiście zasadne i zasługujące w jednoznaczny sposób za aprobatę.

Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że żądanie weryfikacyjne D.M.J. skierowane było do postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce "N." Spółka jawna M. C. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na montażu kuchenki gazowej i gazowego urządzenia gastronomicznego oraz wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej od istniejącego pionu dn 50 znajdującego się na klatce schodowej do lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. T. [...] we W. (działka nr[...], AM-[...], obręb P.). Ze względu na przedmiot sprawy postępowanie prowadzone było przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Postanowienia tej regulacji stanowiły również podstawę dla wskazania przez właściwy organ administracji architektoniczno- budowlanej podmiotów, dysponujących statusem strony tego postępowania. Takie uprawnienie w postępowaniu, którego dotyczy przedmiotowy wniosek weryfikacyjny przyznane zostało – poza inwestorem – zarządcy nieruchomości, działającemu imieniem Wspólnoty Mieszkaniowej ul. T. [...]we W. na podstawie § 3 pkt 12 umowy zlecenia z dnia [...] r., poprzedzonej uchwałą nr [...] właścicieli lokali wyodrębnionych w tej nieruchomości w sprawie powierzenia zarządu nieruchomością Spółce Z. sp. z o.o. Nie przyznano go D. M. J. – współwłaścicielowi lokalu mieszkalnego nr [...] (położonego bezpośrednio nad lokalem użytkowym stanowiącym teren inwestycji) w budynku przy ul. T. [...] oraz części wspólnych nieruchomości budynkowej i współużytkownikowi wieczystemu działki gruntu oznaczonej numerem geodezyjnym [...] (AM-[...], obręb P.).

Zdaniem Sądu klasyfikacja stron postępowania została przez organ administracji architektoniczno- budowlanej dokonana prawidłowo, a nieuwzględnienie w tym kręgu podmiotowym D. M. J. wynikało z niespełnienia przez niego przesłanek wymaganych dla legitymacji procesowej.

Zważyć bowiem należy, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane – stanowiącym lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 kpa – stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor "oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w przepisie art. 3 pkt 20 powoływanej ustawy, w treści którego ustawodawca wyjaśnił, że oznacza ono teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Istotne przy tym jest, że roboty budowlane objęte pozwoleniem udzielonym decyzją kończącą kwestionowane postępowanie polegały na wykonaniu wewnętrznej instancji gazowej od istniejącego pionu dn 50 znajdującego się na klatce schodowej do lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym przy ul. T. [...] we W. oraz montażu kuchenki gazowej i gazowego urządzenia gastronomicznego (taboretu gastronomicznego).

Teren inwestycji na żadnym z etapów jej realizowania nie obejmował lokalu mieszkalnego w [...] mieszczącego się w przedmiotowym budynku i był ograniczony do lokalu użytkowego i części klatki schodowej, stanowiącej przedmiot współwłasności.

W warunkach obowiązującego stanu prawnego brak jest też – zdaniem Sądu – podstaw do uznania, że opisane powyżej roboty budowlane oddziaływują na nieruchomość skarżącego w sposób ograniczający prawa właścicielskie i możliwość jej zagospodarowania.

W piśmiennictwie i judykaturze podkreśla się bowiem – w ocenie Sądu zasadnie – konieczność uwzględniania przez właściwy organ zindywidualizowanych dla danej sprawy okoliczności przy realizowaniu ustawowej powinności samodzielnego ustalenia stron postępowania w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę z zastosowaniem reguł, wynikających z treści art. 3 pkt 20 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane (np. Anna Ostrowska: Prawo budowlane, Komentarz, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 795/06).

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela także pogląd prezentowany przez komentatorów powoływanej ustawy i w orzecznictwie administracyjnym, zgodnie z którym w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę udzielanego innym podmiotom nie ma miejsca "automatyzm", a samo położenie nieruchomości w sąsiedztwie inwestycji nie jest jeszcze tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, bowiem przez oddziaływanie, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, należy rozumieć tylko takie, które narzuca normy prawa materialnego i jest ujemne poprzez to, że powoduje ograniczenia praw i możliwości zagospodarowania terenu (np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 718/13, Lex 1407375; w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1453/12, Lex 1250084; A Kostka: Prawo budowlane, Komentarz).

Sąd akceptuje również stwierdzenie, że: "samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziaływuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je daje właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1045/12, Lex nr 1330213).

W tych okolicznościach należy uznać, że Prezydent W. zasadnie nie włączył D. M. J. do kręgu stron postępowania dotyczącego pozwolenia na opisywane wcześniej roboty budowlane, a w konsekwencji, że nie zaistniała przyczyna wznowienia tego postępowania, wskazana we wniosku weryfikacyjnym, a uwzględniona w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W tym kontekście należy też wyjaśnić, że w judykaturze administracyjnej niekwestionowany jest pogląd zgodnie z którym stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 §1 pkt kpa o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie decyzji na podstawie art. 105 kpa (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2509/10, Lex nr 1145611; 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1406/10, Lex nr 1070327; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 725/11, Lex nr 1027143; w Warszawie z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1345/11, Lex nr 1155839; w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2181/10, Lex nr 1096665; w Szczecinie z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 628/10, Lex nr 754865).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Wojewoda D. orzekając w sprawie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i prawa procesowego, a zaskarżona decyzja nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego i stosowanie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł, jak w sentencji.

PM 14.01.2015 r.