Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6884/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7  i art. 80 kpa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 62/21 w sprawie ze skargi G.J. i L.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 13 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za uszkodzenie i zniszczenie drzew oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi G.J. i L.J. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 13 listopada 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 10 sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za uszkodzenie i zniszczenie drzew.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 14 grudnia 2018 r. skarżący zgłosił usunięcie rosnących drzew przez zakład energetyczny bez wymaganego zezwolenia.

Decyzją z 1 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha umorzył postępowanie dotyczące wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za uszkodzenie i zniszczenie drzew rosnących na działce nr [...] obręb nr [...], uznając, że do zniszczenia drzew doszło w stanie wyższej konieczności. Decyzją z 25 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę̨ do ponownego rozpatrzenia.

Kolejną decyzją z 14 listopada 2019 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha odstąpił od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za uszkodzenie i zniszczenie przedmiotowych drzew. Decyzją z 30 grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z 4 marca 2020 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha ponownie odstąpił od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za uszkodzenie i zniszczenie drzew. Decyzją z 30 kwietnia 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kolejną, czwartą w sprawie decyzją z 10 sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha odstąpił od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za uszkodzenie i zniszczenie drzew uzasadniając, że do uszkodzenia i zniszczenia drzew doszło w okolicznościach uzasadnionych stanem wyższej konieczności.

Odwołanie od powyższej decyzji z 10 sierpnia 2020 r. wnieśli skarżący.

Decyzją z 13 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha z 10 sierpnia 2020 r.

Skargę na decyzję z 13 listopada 2020 r. wnieśli skarżący.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy budzi zastrzeżenia, jest niepełny i nie może stanowić dostatecznej podstawy wydania decyzji orzekającej o braku wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Decyzją z 12 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha zezwolił A. S.A. z siedzibą w K. (dalej: spółka) na usunięcie drzew rosnących na terenie (między innymi) działki nr [...], stanowiącej własność skarżących. Z akt wynika, że decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, ale nie została wykonana.

Sąd I instancji wskazał, że na gruncie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm., dalej: u.o.p.) pojęcie stanu wyższej konieczności nie zostało zdefiniowane. Z wystąpieniem stanu wyższej konieczności mamy do czynienia wówczas, gdy zaistniała okoliczność jest spowodowana działaniem czynników obiektywnych, których w normalnym stanie nie da się przewidzieć, a wartość chronionego dobra musi być wyższa od tego, które ma ulec zniszczeniu. Zdaniem Sądu I instancji, ocenie organów powinna podlegać okoliczność, czy w stanie faktycznym sprawy, istotnie zaistniała tego rodzaju okoliczność. Stan wyższej konieczności to zaistnienie nagłej, niespodziewanej, niedającej się przewidzieć sytuacji, w której zniszczenie drzew jest jedyną możliwością usunięcia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu i życiu czy też mieniu. Dodatkowo należy uwzględnić zasadę subsydiarności, zgodnie z którą nie było możliwe uniknięcie niebezpieczeństwa jak tylko przez poświęcenie jakiegoś innego dobra. Dobro poświęcone zaś przedstawia wartość niższą od ratowanego. W tej jednak sprawie, toczyło się postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na wycinkę drzew na terenie działki skarżących. W tym postępowaniu przeprowadzono oględziny w terenie i w toku oględzin stwierdzono, że drzewa to głównie samosiejki. W czasie wizji lokalnej stwierdzono także, że drzewa przewidziane do usunięcia z działki nr [...] rosną bezpośrednio pod linią elektroenergetyczną lub w odległości mniejszej niż 2,7 metra, co stwarza zagrożenie zarówno dla tej linii, jak i dla osób przebywających w pobliżu. Brak jest możliwości przeprowadzenia cięć pielęgnacyjnych w taki sposób by nie powodować istotnych uszkodzeń drzew. Zwrócono także uwagę, że przedsiębiorca odpowiadający za prawidłowe funkcjonowanie sieci do przesyłu energii elektrycznej, zobowiązany jest do utrzymywania jej w prawidłowym stanie, w tym do usuwania drzew rosnących zarówno bezpośrednio pod tymi liniami, jak też w najbliższym sąsiedztwie.

W ocenie Sądu I instancji, ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą dokonać ustaleń w zakresie, czy obecnie usunięte drzewa były objęte wcześniej toczącym się postępowaniem w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew i czy sytuacja w tym zakresie uległa zmianie (zaostrzeniu) w ten sposób, że dopuszczalne jest uznanie, że zaistniało nagłe niebezpieczeństwo, które uprawniało do działań, bez uzyskania stosownego zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). W ocenie spółki, polegało to na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na dokonaniu oceny materiału dowodowego w sposób dowolny. W konsekwencji doprowadziło to do wewnętrznie sprzecznych wniosków, ponieważ Sąd I instancji uznał, że "skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a.". Jednocześnie Sąd I instancji orzekł, że "uwzględniając wskazane zasady, zdaniem sądu, skarga jest uzasadniona".

Zdaniem spółki, naruszenie powołanych przepisów polegało także na nieprawidłowościach w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji niewłaściwej ocenie zgromadzonych dowodów, w tym zwłaszcza zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, prowadzącym do błędnych ustaleń. Doprowadziło to do błędnego przyjęcia, że stan faktyczny jest niepełny i nie może stanowić dostatecznej podstawy wydania decyzji orzekającej o niewymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia.

Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Spółka zarzuciła wyłącznie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 80 k.p.a. i oparta jest na lakonicznym uzasadnieniu. Jak już wyżej wskazano, w ocenie Sądu I instancji, ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą dokonać ustaleń w zakresie, czy obecnie usunięte drzewa były objęte wcześniej toczącym się postępowaniem w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew i czy sytuacja w tym zakresie uległa zmianie (zaostrzeniu) w ten sposób, że dopuszczalne jest uznanie, że zaistniało nagłe niebezpieczeństwo, które uprawniało do działań, bez uzyskania stosownego zezwolenia. Wynika to z tego, że decyzją z 12 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha zezwolił spółce na usunięcie drzew rosnących na terenie (między innymi) przedmiotowej działki stanowiącej własność skarżących. Z akt wynika, że decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, ale nie została wykonana. Do tej okoliczności skarga kasacyjna w żadnej mierze się nie odnosi, koncentrując się wyłącznie na próbie wykazania, że do wycięcia drzew doszło w stanie wyższej konieczności. Powodem uchylenie zaskarżonej decyzji nie było zatem stwierdzenie, że do usunięcia drzew nie doszło w stanie wyższej konieczności, ale stwierdzenie, że w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy konieczne jest rozważenie wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ostatecznej decyzji zezwalającej na wycinkę drzew. Brak sformułowania zarzutów kasacyjnych podważających tę ocenę prawną Sądu I instancji, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Jednocześnie spółka częściowo nieprawidłowo sformułowała zarzuty kasacyjne wskazując, że do naruszenia powołanych wyżej przepisów doszło na skutek zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonania oceny materiału dowodowego w sposób dowolny. Należy jednak podkreślić, że Sąd I instancji nie ustala stanu faktycznego sprawy oraz nie dokonuje oceny materiały dowodowego sprawy, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji i postępowania, w którym ta decyzja została wydana, pod kątem zgodności z prawem. Czynności dowodowych oraz ich oceny dokonuje natomiast właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej spółka zarzuciła naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz uniemożliwienie jej czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Przepisy stanowiące podstawę powołanych zasad postępowania administracyjnego nie zostały w ogóle powołane w zarzutach kasacyjnych, a same zarzuty w tym zakresie nie zostały szerzej uzasadnione.

Spółka trafnie wskazuje w skardze kasacyjnej na uchybienie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które polegało na wskazaniu w pierwszej kolejności, że "Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a.". Z kolei w następnym zdaniu Sąd I instancji wskazał, że "Uwzględniając wskazane zasady, zdaniem sądu, skarga jest uzasadniona." Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ zarówno z sentencji zaskarżonego wyroku, treści oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w jego uzasadnieniu oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że skarga została uwzględniona.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Pomimo wniosku skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie kosztów postępowania. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, przepisy art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, a więc brak było podstaw do zwrotu kosztów w tym zakresie.