Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 46/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88, art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Centrum Nauki i Biznesu "Ż." Sp. z o.o. w Ł. na decyzję D. Kuratora Oświaty z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej Publicznej Szkole Centrum Nauki i Biznesu "Ż." w L. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 88 w związku z art. 5c pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. z 2004 r. Dz. U. nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej ustawa, oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. j. z 2000 r. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., cofnął Policealnej Szkole Centrum Nauki i Biznesu "Ż." w L., prowadzonej przez Centrum Nauki i Biznesu "Ż." Sp. z o.o. w Ł., dalej strona skarżąca, uprawnienia szkoły publicznej i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniach [...] maja i [...] czerwca 2010 r. pracownicy Wydziału Oświaty, Kultury i Sportu Urzędu Miasta L. przeprowadzili kontrolę w Policealnej Szkole Centrum Nauki i Biznesu "Ż." w L., dalej policealna szkoła, w zakresie zgodności ze stanem faktycznym liczby słuchaczy wykazywanych w miesięcznych rozliczeniach otrzymywanej dotacji budżetowej. Po zakończeniu kontroli pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Zastępca Prezydenta Miasta L. przekazał D. Kuratorowi Oświaty protokół kontroli, wskazując m. in. na nieprawidłowości w zakresie sposobu prowadzenia dokumentacji przebiegu nauczania decydującej o wysokości przekazywanej z budżetu powiatu dotacji.

W związku z przekazaną informacją w dniu [...] października 2010 r. wizytatorzy Kuratorium Oświaty we W. przeprowadzili w policealnej szkole kontrolę w zakresie spełniania przez szkołę warunków określonych w art. 7 ust. 3 pkt 1 i 4 ustawy. Doraźna kontrola potwierdziła nieprawidłowości w zakresie spełniania przez policealną szkołę warunków określonych w art. 7 ust. 3 ustawy.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. organ I instancji wystąpił do Prezesa Najwyższej Izby Kontroli o przeprowadzenie kontroli u strony skarżącej w zakresie prawidłowości wydatkowania i rozliczania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na prowadzenie szkół, z uwagi na skalą dotacji udzielonej stronie skarżącej, która prowadziła kilkadziesiąt szkół na terenie całego kraju. Podał, że przeprowadzenie kontroli w tym zakresie w szkołach prowadzonych przez stronę skarżącą na terenie miasta było niemożliwie z uwagi na nieudostępnienie dokumentacji finansowej dotyczącej wykorzystania dotacji.

Podał, że w dniach [...] i [...] listopada 2011 r. pracownicy Wydziału Oświaty, Kultury i Sportu Urzędu Miasta L. przeprowadzili kolejną kontrolę w policealnej szkole w zakresie zgodności liczby słuchaczy wykazywanych w miesięcznych rozliczeniach otrzymywanej dotacji budżetowej ze stanem faktycznym, w oparciu o prowadzoną dokumentację organizacyjną i dokumentację przebiegu nauczania. W jej wyniku stwierdzono szereg nieprawidłowości w zakresie spełniania warunków określonych w art. 7 ust. 3 ustawy.

Podał, że po przeprowadzonej kontroli, pismem z dnia 27 grudnia 2011 r. organ I instancji przekazał D. Kuratorowi Oświaty protokół kontroli, wskazał na stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości oraz poinformował o zamiarze cofnięcia policealnej szkole uprawnień szkoły publicznej. Ponownie wniósł o stwierdzenie w trybie nadzoru pedagogicznego spełniania przez szkołę warunków określonych w art. 7 ust. 3 ustawy.

Dalej wskazał, że D. Kuratorium Oświaty pismem z dnia [...] lipca 2012 r. poinformowało o przeprowadzonej kontroli w dniu [...] lipca 2012 r. w policealnej szkole, dotyczącej realizacji zaleceń wydanych po kontroli przeprowadzonej w dniach 27 i 28 marca 2012 r. W przedmiotowym piśmie stwierdzono, że policealna szkoła nie spełnia warunków określonych w:

a) art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy, ponieważ realizuje obowiązkowe zajęcia w wymiarze niższym niż określony w ramowym planie nauczania oraz w szkolnym planie nauczania;

b) art. 7 ust. 3 pkt 3 ustawy, ponieważ przeprowadza egzaminy semestralne w formie pisemnej z przedmiotów zawodowych podstawowych dla zawodu w ilości innej niż dwa, co jest niezgodne z § 25 ust. 3 rozporządzenia MEN z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów w szkołach publicznych (t. j. Dz. U. nr 83, poz. 562 ze zm.);

c) art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy, w zakresie: prowadzenia księgi słuchaczy, dzienników lekcyjnych i arkuszy ocen. Ponadto księga arkuszu ocen nadal nie została skompletowana;

d) art. 7 ust. 3 pkt 6 ustawy, ponieważ nie posiada dokumentów potwierdzających, że zatrudniła nauczycieli do obowiązkowych zajęć edukacyjnych posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych.

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej policealnej szkole, prowadzonej przez stronę skarżącą.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy, szkoła niepubliczna może uzyskać uprawnienia szkoły publicznej (wymienione w ust. 2), jeżeli:

1) realizuje programy nauczania uwzględniające podstawy programowe wymienione w ust. 1 pkt 4 lit. a,

2) realizuje zajęcia edukacyjne w cyklu nie krótszym oraz w wymiarze nie niższym niż łączny wymiar obowiązkowych zajęć edukacyjnych określony w ramowym planie nauczania szkoły publicznej danego typu,

3) stosuje zasady klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów, o których mowa w ust. 1 pkt 5, z wyjątkiem egzaminów wstępnych,

4) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania ustaloną dla szkół publicznych,

5) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - kształci w zawodach określonych w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego, o której mowa w art. 24 ust. 1,

6) zatrudnia nauczycieli obowiązkowych zajęć edukacyjnych, o których mowa w pkt 2, posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli szkół publicznych; przepisy ust. 1a i 1d stosuje się odpowiednio z zastrzeżeniem art. 86.

Wskazał, że stosownie do art. 88 ustawy, uprawnienia szkoły publicznej mogą zostać cofnięte przez organ, który je nadał, jeżeli w trybie nadzoru pedagogicznego zostanie stwierdzone niespełnianie warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3 lub określonych zgodnie z art. 86 ust. 2. Cofnięcie uprawnień następuje w drodze decyzji administracyjnej i w przypadku szkoły podstawowej lub gimnazjum jest równoznaczne z ich likwidacją z końcem roku szkolnego, w którym decyzja stała się ostateczna.

Wyjaśnił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności kontrole przeprowadzone przez organ oraz Kuratorium Oświaty we W. potwierdziły, że policealna szkoła nie spełnia warunków o których mowa w art. 7 ust. 3 ustawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 88 ustawy, organ I instancji cofnął uprawnienia szkoły publicznej policealnej szkole, prowadzonej przez stronę skarżącą. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ uznał, że jest to niezbędne dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami oraz ze względu na interes społeczny (art. 108 §1 k.p.a.). Wskazał, że strona skarżąca uprawniona jest do otrzymywania dotacji na słuchaczy zapisanych do policealnej szkoły i wyjaśnił, że dotacja ta przekazywana jest na podstawie miesięcznych informacji o liczbie słuchaczy. Podał kwoty dotacji otrzymanych przez stronę skarżącą w ostatnich latach i wskazał, że interesem społecznym jest, aby dotacje otrzymywały szkoły spełniające wymogi ustawowe. Wyjaśnił, że miał na uwadze słuchaczy, którzy podejmują naukę w szkole, z uwagi na to, że posiada ona uprawnienia szkoły publicznej. Jednak, zdaniem organu I instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że policealna szkoła nie spełnia warunków do posiadania uprawnień szkoły publicznej.

Strona skarżąca wniosła odwołanie od decyzji pierwszo – instancyjnej.

D. Kurator Oświaty, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a) w związku z art. 88 ustawy, uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu wskazał, że policealna szkoła, została wpisana do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta L. zaświadczeniem z dnia [...] 2009 r. nr [...] (sygn. [...]) jako szkoła ponadgimnazjalna dla dorosłych kształcąca w formie zaocznej o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku, której ukończenie umożliwia osobom posiadającym wykształcenie średnie uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu. Wskazał, że szkoła uzyskała z dniem rozpoczęcia działalności uprawnienia szkoły publicznej, co potwierdza decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2009 r. sygn. [...] o nadaniu uprawnień szkoły publicznej.

Podał, że organ I instancji jako podstawę prawną wydanej decyzji zasadnie wskazał art. 88 ustawy, to jednak oraz art. 5c pkt 3 ustawy nie dotyczy rozstrzyganej sprawy, ponieważ odnosi się do zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego jako organów prowadzących szkoły i placówki publiczne.

Wyjaśnił, że przesłanką cofnięcia uprawnień szkoły publicznej jest niespełnianie warunków, na jakich je nadano, zarówno w trybie art. 85 ustawy, jak i na podstawie art. 86 ustawy. W trybie nadzoru pedagogicznego działalność szkoły może ocenić jedynie organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołą niepubliczną, w tym wypadku kurator oświaty. Wskazał, że pierwszym etapem postępowania jest wszczęcie szczególnej procedury przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, polegającej na zgromadzeniu i analizie, zwłaszcza w wyniku kontroli, danych o działalności szkoły niepublicznej i wydaniu zaleceń przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał, że pełnomocnik strony skarżącej dokonał niewłaściwej interpretacji art. 33 i art. 34 ustawy, twierdząc, że organ nadzoru pedagogicznego winien stosować w odniesieniu do szkół niepublicznych art. 34 ustawy. Zdaniem pełnomocnika, zawarte w treści art. 88 ustawy sformułowanie "stwierdzenie w trybie nadzoru pedagogicznego", stanowiące przesłankę cofnięcia szkole uprawnień szkoły publicznej, powinno oznaczać wydanie aktu administracyjnego na podstawie art. 34 ustawy. Uzasadnił to tym, że do szkół niepublicznych stosuje się przepis art. 39 ust. 2 ustawy, stanowiący o orzekaniu decyzją administracyjną o skreśleniu słuchacza z listy uczniów. Podał, że taka interpretacja nie znajduje potwierdzenia w przepisach ustawy, bowiem brak jest w nich odniesienia zarówno do art. 34, jak i do art. 39 ust. 2 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, art. 88 ustawy nie wskazuje, aby przed wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej musiała być uprzednio wydana decyzja na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy, stwierdzająca prowadzenie działalności z jej naruszeniem i nakazująca usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. Wystarczające jest bowiem stwierdzenie w trybie nadzoru pedagogicznego niespełnienia warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3 ustawy. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenia w trybie nadzoru pedagogicznego, że niepubliczna szkoła prowadzi działalność sprzeczną z prawem lub statutem, nie wymaga wydania decyzji, ponieważ następuje to dopiero w razie wykreślania wpisu z ewidencji.

Odnosząc się do twierdzenia pełnomocnika strony skarżącej, że uchybienia w działalności szkoły były drobne, nie były oczywiste, rażące i długotrwałe, a zatem zastosowanie sankcji z art. 88 ustawy było niewspółmierne do stwierdzonych uchybień, stwierdził, że powyższe wnioski nie znajdują uzasadnienia w aktach sprawy. Organ odwoławczy, podniósł, że w okresie od października 2010 r. do lipca 2012 r. w zakresie nadzoru pedagogicznego w policealnej szkole przeprowadzono cztery kontrole. W ich wyniku stwierdzono, że szkoła nie spełnia warunków zawartych w art. 7 ust. 3 pkt 2, 3, 4 i 6 ustawy. Zatem, zdaniem organu odwoławczego nie można zgodzić się, że wskazane nieprawidłowości były drobne, nie charakteryzowały się rażącym stopniem i długotrwałością, ponadto wskazał, że ustawodawca uzależnił stosowanie sankcji z faktem występowania naruszenia, nie zaś z subiektywną oceną mocy tego naruszenia. Wskazał, że twierdzeniu pełnomocnika dotyczącego wykonania zaleceń zgodnie z wnioskami pokontrolnymi, przeczą wyniki kontroli ich realizacji, przeprowadzonej w trybie nadzoru pedagogicznego w dniu [...] czerwca 2012 r., a ujęte w piśmie organu prowadzącego nadzór pedagogiczny z dnia [...] lipca 2012 r.

Za bezzasadny organ odwoławczy uznał natomiast zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., stanowiący o konieczności umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał, że organ I instancji pismem z dnia [...] lipca 2012 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r. dokonał powiadomienia strony skarżącej o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału. Podniósł, że o ile można by było przyjąć, że strona skarżąca, jak twierdzi, nie skorzystała z przysługującego jej prawa, bowiem wyznaczony termin upłynął z dniem 14 sierpnia 2012 r., o tyle po otrzymaniu kolejnego pisma z wyznaczonym terminem do dnia 9 września 2012 r. również z tego uprawnienia nie skorzystała. Zauważył, że strona skarżąca nie wskazała jakie czynności mogłaby dokonać przed organem czynnie uczestnicząc w postępowaniu, a których dokonać nie mogła w związku z naruszeniem, jej zdaniem, art. 10 k.p.a.

Organ odwoławczy odnosząc się do przeprowadzonego postępowania pierwszo – instancyjnego podniósł, że informacja o wszczęciu postępowania z urzędu została przekazana stronie skarżącej pismem z dnia 30 lipca 2012 r., podczas gdy z dokumentacji wynika, że zamiar wydania decyzji w sprawie organ I instancji przedstawił już w piśmie z dnia 27 grudnia 2011 r., kierowanym do organu nadzoru pedagogicznego. Wskazał, że powyższe uzasadnia stwierdzenie, że już w tamtej dacie strona skarżąca powinna zostać poinformowana o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., co nie miało miejsca. Zatem, strona skarżąca mogła uznać, że tego rodzaju działanie odbywa się z naruszeniem art. 8 k.p.a. Wskazał, że czynności zmierzające do zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, niezależnie od faktu, czy byłby on przydatny do odpowiedniego argumentowania stanowiska organu I instancji, były podejmowane przed zawiadomieniem strony skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie. Wskazał jednak, że zgodnie z art. 88 ustawy, organ I instancji nie ma podstaw do wszczynania postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień przed otrzymaniem od organu sprawującego nadzór pedagogiczny informacji o niespełnianiu warunków zawartych w art. 7 ust. 3 ustawy. Wskazał, że w takiej sytuacji wszczęte w tej sprawie postępowanie powinno zawierać etap gromadzenia dowodów. Wskazał, że organ I instancji powinien ocenić, czy zgromadzone dowody i materiały uzasadniają podjęcie decyzji cofającej uprawnienia, bowiem zgodnie z zawartym w przepisie zwrotem organ "może" je cofnąć oznacza, że decyzja taka podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Organ odwoławczy, na podstawie analizy akt sprawy, stwierdził, że organ I instancji nie zebrał całości materiału dowodowego, a co za tym idzie nie uzasadnił właściwie decyzji o cofnięciu uprawnień szkole niepublicznej. Wskazał, że informacja przekazana przez organ nadzoru w dniu [...] lipca 2012 r. o niespełnianiu warunków z art. 7 ust. 3 ustawy przez policealną szkołę do dnia wydania decyzji, tj. do [...] września 2012 r., nie pociągnęła za sobą żadnych działań ze strony organu I instancji. Podniósł, że organ I instancji nie wystąpił do organu nadzoru pedagogicznego o przekazanie pełnej dokumentacji z przeprowadzanych czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego, nie starał się również uzyskać potwierdzenia, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie.

Podniósł, że organ I instancji w treści swojej decyzji nie wspomniał o kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru pedagogicznego w dniu [...] grudnia 2011 r., pomimo że wobec wydanych szkole zaleceń, pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ I instancji został o tym fakcie poinformowany. Wskazał, że pominięto również fakt, o którym organ nadzoru pedagogicznego informował pismem z dnia [...] marca 2012 r., tj. o planowanej i zrealizowanej w rezultacie kontroli, w wyniku której ponownie wykryto nieprawidłowości, czego następstwem były czynności mające na celu kontrolę realizacji wydanych zaleceń. W podsumowaniu wskazał, że organ I instancji nie zebrał w całości materiału dowodowego, a posiadanego nie przedstawił całościowo, co pozwoliłoby bezspornie dowieść, że wydanie decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień jest uzasadnione. W rezultacie doprowadziło to do nieprzedstawienia w treści decyzji szczegółowego stanu faktycznego i jego analizy.

Wskazał, że uprawnienie organu do wydawania decyzji w tym zakresie nie zwalnia go z obowiązku zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego, celem wydania decyzji o treści przekonywującej pod względem prawnym i faktycznym, a zatem realizacji obowiązków, wynikających z art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1981 r. sygn. SA 234/81, ONSA 1981), tym bardziej, że wydana decyzja jest aktem o charakterze uznaniowym.

Wskazał, że analiza akt sprawy wskazuje, że organ I instancji prawidłowo wskazał normy prawne regulujące przedmiotowy zakres sprawy rozstrzygany decyzją. Podjął również kroki mające na celu przeprowadzenie dowodów w tym zakresie, ale nie dokonał ich właściwej kwalifikacji i oceny.

Podniósł, że organ I instancji zobowiązany był zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wskazać w uzasadnieniu faktycznym decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, bowiem stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego dotyczącego sprawy. Brak tych elementów w decyzji stanowić będzie naruszenie prawa, zarówno bowiem z zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. art. 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. Stwierdził zatem, że organ I instancji nie ustalił i nie wskazał w decyzji wystarczającego uzasadnienia faktycznego, co powinno zostać przez niego zweryfikowane i uzupełnione.

Odnosząc się do nadanego decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien rozważyć czy spełnione zostały przesłanki ustawowe jego wprowadzenia, o których mowa w art. 108 § 1 k.p.a. Podał, że wskazany przepis uprawnia bowiem do nadania rygoru w sytuacji zagrożenia gospodarstwa narodowego ciężkimi stratami, a także ze względu na inny interes społeczny. Dodał, że jeżeli organ bezspornie udowodni, że wypłacone zostały świadczenia nienależne, uzasadniać to może stanowisko, że prowadziło to do szkód w gospodarstwie narodowym. Jednak, abstrahując od wysokości pobranych świadczeń nienależnych i ewentualnego zakwalifikowania ich do ciężkich strat, wskazał, że przepis art. 108 k.p.a. ma wyraźnie prewencyjny charakter, ma zapobiegać ciężkim stratom i nie uzasadnia nadawania rygoru w sytuacji, gdy straty zostały już wyrządzone. Odwołując się natomiast do pojęcia niezbędności niezwłocznego działania, podał, że ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w jej wykonaniu zagrażałaby dobrom chronionym. Podniósł, że organ administracji nie może nadać swej decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, jeżeli nie uzasadni takiego rozstrzygnięcia jedną z okoliczności wskazanych w art. 108 k.p.a., których nie można interpretować rozszerzająco (wyrok NSA z dnia 24 maja 1983 r., sygn. I SA 20/83 i wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998 r., sygn. V SA 686/97).

Dalej podał, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia i sprowadzają się do przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, analizy zastosowanych w sprawie norm prawnych, a następnie do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego zachodziły więc przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie;

2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie wskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji szczegółowych czynności jakie należy wykonać i przepisów, jakie należy zastosować, bowiem wskazówki udzielone dla organu I instancji co do dalszego postępowania są zbyt ogólne;

3) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego w szczególności brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podnoszonej przez pełnomocnika strony skarżącej w toku postępowania;

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego decyzji, a w konsekwencji uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.;

5) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;

6) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

7) art. 11 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek przez organ administracji publicznej, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy;

8) art. 33 i art. 34 ustawy, poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że Kurator Oświaty nie musi w pierwszej kolejności w trybie nadzoru nad szkołą wskazać ewentualnych uchybień oraz wyznaczyć terminu na ich usunięcie, a dopiero w przypadku ich nie usunięcia stosować należy sankcję w postaci cofnięcia szkole uprawnień szkoły publicznej;

9) art. 88 ustawy, poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że jednorazowe uchybienia mogę być podstawą cofnięcia szkole uprawnień szkoły publicznej, podczas gdy użyty w przepisach zwrot "niespełnianie warunków" wskazuje na to, że ustawodawca przewiduje sankcję w postaci odebrania uprawnień w sytuacjach, gdy uchybienia te mają charakter rażący, wielokrotny i długotrwały;

10) art. 88 ustawy, przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, podczas gdy uchybienia powstałe w szkole prowadzonej przez skarżącą nie były rażące, a organ nadzoru zaniechał wezwania do ich usunięcia w trybie nadzoru pedagogicznego (art. 34 ust. 1 ustawy) i bez wyczerpania przewidzianej procedury wskazywania na naruszenia i żądania ich usunięcia, zastosował najdotkliwszy dla strony i uczniów środek;

11) art. 34 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i odmowę zastosowania w sprawie, na skutek przyjęcia, że organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie jest zobowiązany, w oparciu o art. 34 ust. 1 ustawy, do wydania, przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wykreślenia szkoły (placówki) niepublicznej z ewidencji, decyzji administracyjnej o prowadzeniu działalności sprzecznie z prawem wraz z wyznaczeniem tej szkole (placówce) terminu na usunięcie dostrzeżonych uchybień, choć takie wymaganie ciążyłoby na nim w przypadku, gdyby zmierzał do odebrania zezwolenia na prowadzenie szkoły publicznej osobie fizycznej lub osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego (art. 34 ust. 3 ustawy), ze skutkiem w postaci przymusowej likwidacji takiej szkoły.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy, nie przedstawił własnej wykładni stanu prawnego w przedmiotowej sprawie. Wskazała, że w sprawie konieczne jest szczegółowe zbadanie czy zebrany w sprawie materiał dowodowy zgromadzony w aktach pozwalał na przyjęcie, że w policealnej szkole niespełnione zostały warunki, o których mowa w art. 7 ust. 3 ustawy. Wobec powyższego stwierdziła, że organ nie poczynił szczegółowych ustaleń faktycznych i nie podjął działań zmierzających do wszechstronnego zebrania dowodów.

Podniósł, że organ nadzoru nie wydał dyrektorowi szkoły stosownych poleceń nakazujących usunąć stwierdzone uchybienia w wyznaczonym terminie pod rygorem cofnięcia szkole uprawnień, a w konsekwencji w ocenie strony skarżącej nie było podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień szkoły publicznej. Podniósł, że strona skarżąca w toku licznych kontroli zgłaszała zastrzeżenia do protokołów kontroli, realizując przy tym zgłaszane przez organ I instancji zalecenia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Dodał, że większość wytycznych była zrealizowana bezpośrednio po przeprowadzonych kontrolach, jeszcze przed otrzymaniem przez szkołę wystąpień pokontrolnych, a wydawane zalecenia nie podlegały rekontroli.

Strona skarżąca podniosła, że wydanie decyzji o cofnięciu szkole niepublicznej uprawnień szkoły publicznej, powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym okoliczności, o których mowa w treści art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy, a bez przeprowadzenia takiego postępowania, jest niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa skutkującym obowiązkiem stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stwierdziła, że decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podała, że organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszo-instancyjne ze względu na jego bezprzedmiotowość, bowiem uprzednio nie stwierdzono w decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 34 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy, naruszenia przepisów tej ustawy i nie wyznaczono stronie skarżącej terminu do usunięcia uchybień. Zatem, nie można przyjąć, aby powstał stan faktyczny, z którym norma prawa materialnego tj. art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy wiąże możliwość wykreślenia szkoły niepublicznej z ewidencji szkół i placówek niepublicznych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając więc legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja D. Kuratora Oświaty z [...] listopada 2012 r. nr [...], którą organ ten, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powołany przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasacyjnej ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ odwoławczy nie może wyrazić swojego poglądu prawnego w sprawie, ani też, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wobec tego przedmiotem oceny Sądu jest prawidłowość zastosowania w sprawie wskazanego unormowania.

Należy również wskazać, że podstawą materialnoprawną podejmowanych w niniejszej sprawie decyzji jest art. 88 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. z 2004 r. Dz. U. nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej ustawa. Przepis ten stanowi, że: "Uprawnienia szkoły publicznej mogą zostać cofnięte przez organ, który je nadał, jeżeli w trybie nadzoru pedagogicznego zostanie stwierdzone niespełnianie warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3 lub określonych zgodnie z art. 86 ust. 2. Cofnięcie uprawnień następuje w drodze decyzji administracyjnej i w przypadku szkoły podstawowej lub gimnazjum jest równoznaczne z ich likwidacją z końcem roku szkolnego, w którym decyzja stała się ostateczna." Sformułowanie zawarte we wskazanym przepisie: "mogą zostać cofnięte" wskazuje na to, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter uznaniowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1305/05, lex nr 873153 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 13/12).

Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i innych przepisach k.p.a., jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 767/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny sprawy. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym zobowiązaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. W przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i rozpatrzenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98, lex nr 47243).

Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego również winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Zatem, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Wskazać również należy, że przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, że obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 180/05 (lex nr 166546), uniemożliwia, w przypadku jej zaskarżenia, ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że zasadnie organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a następnie nie dokonał jego oceny i nie uzasadnił właściwie decyzji o cofnięciu uprawnień szkoły publicznej.

Słusznie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien ustalić pełny stan faktyczny sprawy, poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego sprawy. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w celu ustalenia powyższych okoliczności organ I instancji winien rozważyć możliwość dopuszczenia jako dowodów w sprawie pełną dokumentację z przeprowadzanych czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego oraz zbadania czy stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, tym bardziej, że strona skarżąca podniosła w skardze, że realizowała zgłaszane przez organ I instancji zalecenia. Ponadto słusznie organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu decyzji należy przedstawić pełny stan faktyczny sprawy, w tym i wyniki przeprowadzonej przez organ nadzoru pedagogicznego kontroli w dniu [...] grudnia 2011 r. oraz ustalenia z czynności pokontrolnych dotyczących realizacji wydanych zaleceń. Należy zgodzić się, że organ I instancji obowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy, dokonać jego wszechstronnej oceny i przede wszystkim wnikliwie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 88 ustawy ma charakter uznaniowy.

Mając na uwadze powyższe, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że w uzasadnieniu orzeczenia wydanego w I instancji zabrakło wymienionych ustaleń. Należy stwierdzić, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przestawił przebieg czynności kontrolnych dokonanych w policealnej szkole, nie podejmując nawet próby wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Stwierdzenie przez organ I instancji, że wobec niespełnienia warunków, o których mowa w art. 7 ust. 3 ustawy zasadne jest cofnięcie uprawnień szkoły publicznej, nie może być uznane za właściwe i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że była to decyzja uznaniowa i rozstrzygająca na niekorzyść strony skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze, a dotyczących naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty, Sąd stwierdza, że ocena dotycząca naruszenia przepisów prawa materialnego stanowi nadal kwestię otwartą i będzie podlegać rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku skutecznego wniesienia skargi na niezadowalające stronę orzeczenie organu II instancji. Zatem wypowiedź Sądu w tej materii uznać należy za przedwczesną, bowiem taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 r. sygn. akt SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Zauważyć również należy, że na rozprawie, która odbyła się przed tut. Sądem w dniu 5 kwietnia 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję z dnia 11 marca 2013 r. nr OKS.442.3.2013.VII, od której złożono środek odwoławczy. Zatem, można domniemywać, że organ I instancji uznał, że istnieją podstawy do uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego oceny.

Biorąc pod uwagę powyższe, słusznie organ odwoławczy uznał, że rozpoznanie przedmiotowej sprawy wymaga dokonania kompletnych ustaleń faktycznych. Wskazać należy, że postępowanie dowodowe powinno zostać przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa procesowego, w tym przede wszystkim zgodnie z wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w świetle której organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy. W tym też celu, zgodnie z wymogami określonymi w treści art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie dokonać jego oceny w uzasadnieniu decyzji stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.).

Wobec powyższego zgodzić się należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ II instancji trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1313/98, lex nr 48725). W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. Aby naprawić uchybienia organu I instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Stwierdzić należy, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji orzeczenia.