Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1316/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 506/12 w sprawie ze skargi G. P. na bezczynność Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 i przekazuje sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na rzecz G. P. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2013 r., II SAB/Wa 506/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. P. na bezczynność Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej "Prezes KRUS") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej – zobowiązał Prezesa KRUS do rozpoznania wniosku G. P. z dnia 31 października 2012 r., doprecyzowanego pismem z dnia 16 listopada 2012 r., w zakresie pkt 2 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania (pkt 1 wyroku), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), natomiast w pozostałej części oddalił skargę (pkt 3 wyroku). Sąd zasądził też od Prezesa KRUS na rzecz G. P. kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania

Powyższy wyrok wydano w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 31 października 2012 r. G. P. zwrócił się do Prezesa KRUS, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm. – zwanej dalej "u.d.i.p.") o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca wskazał, że w związku z postępowaniem o zamówienie publiczne prowadzone przez centralę KRUS na “Usługi eksploatacji, modyfikacji, konserwacji oraz prowadzenia prac rozwojowych systemu do obsługi świadczeń emerytalno-rentowych" zakończonym w sierpniu 2011 r. i w związku z otrzymanymi umowami z podmiotami: 1. "Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z.", 2. "[...]" sp. z o.o., wnosi o nadesłanie "kopii wykonanych przez te firmy pism, opracowań, opinii i wszelkich dokumentów przekazanych KRUS przez te firmy w związku z w/w. postępowaniem".

Wnioskodawca wskazał, że wnosi o przekazanie żądanej informacji pisemnie, listem poleconym na wskazany adres do korespondencji, w formie kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem - dla dokumentów, które istnieją w formie papierowej oraz w formie nagranej płyty CD z kopiami dokumentów - dla dokumentów, które istnieją w formie elektronicznej.

W odpowiedzi Prezes KRUS (pismo z dnia 14 listopada 2012 r., [...]) przekazał poświadczone za zgodność z oryginałem kopie ogłoszenia o zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz umowy, w przygotowaniu, których uczestniczyła "Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z." z siedzibą w S. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, że wskazana we wniosku "[...]" sp. z o.o. nie brała udziału postępowaniu o zamówienie publiczne, a tym samym KRUS nie posiada żadnej dokumentacji przygotowanej przez wyżej wymienioną. KRUS zawarł natomiast umowę na świadczenie usług doradczych w zakresie wsparcia przeprowadzenia postępowania przetargowego na eksploatację, modyfikację, konserwację oraz prowadzenia prac rozwojowych systemu do obsługi świadczeń emerytalno-rentowych z "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. W związku z powyższym organ zwrócił się do G. P. o potwierdzenie, czy jego wniosek z dnia 31 października 2012 r. dotyczy wyżej wymienionej spółki.

W piśmie z dnia 16 listopada 2012 r. G. P. potwierdził, że jego wniosek dotyczył dokumentów z firmy "[...]" sp. z o.o. Jednocześnie zwrócił uwagę, że jego wniosek nie dotyczył dokumentów proceduralnych KRUS a "wykonanych przez te firmy pism, opracowań, opinii i wszelkich dokumentów przekazanych KRUS przez te firmy w związku z ww. postępowaniem". Podkreślił, że przedmiotem wniosku są dokumenty wytworzone przez obie wskazane firmy.

Następnie przy piśmie z dnia 30 listopada 2012 r. organ przekazał G. P. poświadczone za zgodność z oryginałem kopie specyfikacji istotnych warunków zamówienia przygotowanej przez "[...]" sp. z o.o. i po jej zatwierdzeniu przekazanej oferentom oraz raport audytora (RTA) zawierający propozycje odpowiedzi na pytania oferentów do specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że "[...]" sp. z o.o. dokonała oceny ofert w postępowaniu o zamówienie publiczne na "Usługi eksploatacji, modyfikacji, konserwacji oraz prowadzenia prac rozwojowych systemu do obsługi świadczeń emerytalno-rentowych" w KRUS w Warszawie. Z uwagi jednakże na fakt, że ocenie tej podlegały oferty w części utajnione przez oferentów (w szczególności w zakresie koncepcji realizacji obsługi eksploatacyjnej oraz modyfikacji systemu), a ocena się do nich odnosi, nie może być udostępniona w trybie dostępu do informacji publicznej, ponieważ dotyczy aspektów stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.

Pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. G. P. złożył skargę na bezczynność Prezesa KRUS. Podniósł, że do dnia złożenia skargi nie otrzymał żądanych dokumentów, nie została mu również doręczona żadna decyzja administracyjna. W związku z powyższym wniósł o nakazanie organowi niezwłoczne wydanie decyzji w sprawie lub nadesłanie żądanych dokumentów oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie uwagi, wskazując, że nie dopuścił się bezczynności. Motywując swoje stanowisko organ podkreślił, że w niniejszej sprawie udzielił skarżącemu żądanych informacji dotyczących prowadzonego przez Centralę KRUS postępowania o zamówienie publiczne na "Usługi eksploatacji, modyfikacji, konserwacji oraz prowadzenia prac rozwojowych systemu do obsługi świadczeń emerytalno-rentowych" - zgodnie z wnioskiem z dnia 31 października 2012 r. Wskazał, iż "Konsultanci Zamówień Publicznych – D.Z." oraz "[...]" sp. z o.o. brały udział w powyższym postępowaniu o zamówienie publiczne zgodnie z zawartymi przez KRUS umowami. Kopie umów zostały przesłane skarżącemu we wcześniejszej korespondencji pismem z dnia 25 października 2012 r. Natomiast dokumentacja przygotowana przez Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z. oraz "[...]" Sp. z o.o. została przesłana skarżącemu, jako załączniki do pism organu z dnia 14 listopada 2012 r. oraz z dnia 30 listopada 2012 r.

W ocenie Prezesa KRUS, udzielając wyżej wymienionych informacji, organ dopełnił wszelkich aktów staranności w zakresie udzielenia wyczerpujących i wiążących skarżącego wyjaśnień.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2013 r., II SAB/Wa 506/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa KRUS do rozpoznania wniosku G. P. z dnia 31 października 2012 r., doprecyzowanego pismem z dnia 16 listopada 2012 r., w zakresie pkt 2 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania (pkt 1 wyroku), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), natomiast w pozostałej części oddalił skargę (pkt 3 wyroku)

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p.

Następnie Sąd wskazał, że zdaniem skarżącego bezczynność Prezesa KRUS polega na nieudostępnieniu informacji (niewydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji) objętych wnioskiem z dnia 31 października 2012 r. Wnioskiem tym skarżący wystąpił o nadesłanie kopii pism, opracowań, opinii i wszelkich dokumentów wykonanych i przekazanych KRUS przez: (1) "Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z." oraz (2) "[...]" Sp. z o.o. w związku z prowadzonym przez KRUS postępowaniem o zamówienie publiczne na "Usługi eksploatacji, modyfikacji, konserwacji oraz prowadzenia prac rozwojowych systemu do obsługi świadczeń emerytalno - rentowych".

Zdaniem Sądu nie było sporne w sprawie, że Prezes KRUS, jako organ administracji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udzielenia posiadanej informacji publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Sporną natomiast pozostawała kwestia, czy pomimo udzielenia skarżącemu odpowiedzi i przekazania informacji przy pismach z dnia 14 listopada 2012 r. oraz z dnia 30 listopada 2012 r., organ pozostaje w bezczynności względem żądania zawartego we wniosku z dnia 31 października 2012 r.

Wyjaśniając powyższe Sąd zauważył, że skarżącemu zostały udostępnione w ustawowym terminie, poświadczone za zgodność z oryginałem: kopie ogłoszenia o zamówieniu, specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz umów, w przygotowaniu, których uczestniczyła firma "Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z." z siedzibą w S. (przy piśmie z dnia 14 listopada 2012 r.), a także kopie specyfikacji istotnych warunków zamówienia przygotowanej przez "[...]" sp. z o.o. oraz raportu audytora (RTA) zawierającego propozycje odpowiedzi na pytania oferentów do specyfikacji istotnych warunków zamówienia (przy piśmie z dnia 30 listopada 2012 r. przesłanym w następstwie doprecyzowania wniosku przez skarżącego). Sąd dodał, że z pisma organu z dnia 12 grudnia 2012 r. wynika, że są to wszystkie dokumenty, przygotowane z udziałem wymienionych podmiotów.

Jednocześnie w piśmie z dnia 30 listopada 2012 r. organ poinformował skarżącego o braku możliwości udostępnienia w trybie u.d.i.p. - dokonanej przez "[...]" sp. z o.o. - oceny ofert w postępowaniu o zamówienie publiczne z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa i utajnienie części tychże ofert przez oferentów.

Sąd wyjaśnił, że w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zatem kwestia, czy przekazanie przez organ powyższej informacji czyni zadość wymogom określonym w u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej wprowadzone zostało do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Dyrektyw interpretacyjnych dla ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "informacja publiczna" należy poszukiwać w art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Uprawnienie określone w tym przepisie jest zasadą, zatem wyjątki od tego uprawnienia powinny być wykładane ściśle.

Za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacją publiczną będzie treść dokumentów wytworzonych przez podmioty obowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Chodzi tu o wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego.

Sąd powołał się również na wyrok z dnia 9 lutego 2007 r., I OSK 517/06 (publ. ONSAiWSA 2008/6/99), w którym Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował pogląd, wedle którego informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób informacje te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne jest natomiast, aby dokumenty służyły realizacji zadań publicznych przez organ i odnosiły się bezpośrednio do niego.

Wskazując na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez "[...]" sp. z o.o. ocena ofert w postępowaniu o zamówienie publiczne posiada walor informacji publicznej. Informacja ta, przygotowana przez podmiot zewnętrzny na zlecenie organu administracji publicznej, zatwierdzona przez ten organ, została wykorzystana do realizacji określonego celu - wyłonienia najlepszego oferenta w postępowaniu o zamówienie publiczne. Ocena ofert stanowiła część formalnej dokumentacji postępowania i jako taka posiada cechę dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Skoro zatem wymieniona informacja mieści się zakresie przedmiotowym u.d.i.p., Prezes KRUS winien rozpatrzyć wniosek w powyższym zakresie, do czego został zobowiązany na podstawie art. 149 p.p.s.a. - jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że powyższe zobowiązanie nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia informacji (organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź poprzez udostępnienie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia). W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podmiot obowiązany może bowiem ograniczyć dostęp do żądanej informacji publicznej np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeśli jednak odmawia, to jest obowiązany dokonać tego w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Uwzględniając skargę na bezczynność organu we wskazanym wyżej zakresie Sąd nie stwierdził, aby istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku).

Osobno Sąd odniósł się do dalszych żądań G. P. Podkreślił, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w pozostałym zakresie, to jest obejmującym - jak dodatkowo wyjaśnił skarżący na rozprawie - wszystkie dokumenty robocze wytworzone w toku postępowania o zamówienie publiczne przez firmy: "Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z." oraz "[...]" sp. z o.o. Sąd wyjaśnił, że materiały robocze, powstające we wstępnej fazie projektowania dokumentu i służące przygotowaniu jego ostatecznej wersji nie posiadają, w ocenie Sądu, waloru informacji publicznej. Walor taki posiadają dokumenty w ich ostatecznej wersji, zaakceptowane przez organ (zleceniodawcę) i wykorzystane następnie do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego. Takie dokumenty zyskują przymiot dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Sąd wskazał też, że podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, zgodnie z którym nie stanowią informacji publicznej różnego rodzaju materiały znajdujące się co prawda w posiadaniu organu, których jednak zawartość (treść) intelektualna nie została użyta przez organ przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw publicznych, a przez to materiały te nie nabrały cech dokumentów urzędowych. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności odnośnie pozostałej części wniosku skarżącego, skoro udostępnił w ustawowym terminie wszystkie informacje mające walor informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od punktu 3 wyroku złożył G. P. wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie w tej części sprawy do ponownego rozpoznania. Domagał się również zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi G. P. zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że dokumenty wytworzone w toku postepowania o udzielenie zamówienia publicznego przez "Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z." oraz "[...]" sp. z o.o. nie mają waloru informacji publicznej, podczas gdy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacje publiczną w rozumieniu ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej G. P. wyjaśnił, że nie zgadza się z wyrokiem, gdyż informacje, o które wnioskował stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Skarżący powołał następnie szereg wyroków sądów administracyjnych na poparcie tezy, że informację publiczną są "również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów". Są to przede wszystkim "wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas gdy nie pochodzą wprost od niego".

Następnie G. P. zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę (w pkt 3) motywując wyrok tym, że materiały robocze, o które wnioskował, nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., gdyż nie mają charakteru urzędowego. Zdaniem skarżącego art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie stanowi katalogu zamkniętego. Ponadto należy odnieść się do definicji dokumentu urzędowego zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.: "Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy".

G. P. powołał się następnie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że co do zasady udostępnieniu podlega wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy czy prywatny. Bez znaczenia jest też to czy są to dokumenty "wewnętrzne" czy "robocze".

G. P. wyjaśnił, że dokumenty, o które wnioskował pismem z dnia 31 października 2012 r. mają walor dokumentacji publicznej. Dokumenty te zostały przekazane KRUS przez "Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z." oraz "[...]" sp. z o.o. na potrzeby postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Żądane dokumenty nie są, zdaniem skarżącego, wersjami roboczymi, notatkami, ale są dokumentami "zamkniętymi" i "skończonymi", które stanowiły podstawę działań KRUS i przesłankę decyzyjną w postępowaniu o zamówienie publiczne. Nie istniała zatem żadna z okoliczności ograniczających określona w art. 5 u.d.i.p.

Skarżący kasacyjnie skonkludował, że żądane przez niego dokumenty spełniają przesłanki do ich udzielenia: są w posiadaniu organu, który na podstawie u.d.i.p. jest obowiązany do ich udzielenia, służyły do realizacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego oraz zawierają informację publiczną.

W końcowej części skargi kasacyjnej G. P. zaznaczył też, że według stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "nie stanowią informacji publicznej różnego rodzaju materiały znajdujące się, co prawda, w posiadaniu organu, których jednak zawartość intelektualna nie została użyta przez organ przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw publicznych, a przez to materiały te nie nabrały cech dokumentów urzędowych". Tymczasem - zdaniem skarżącego – w wyroku nie zostało wykazane, że materiały, o które wnioskował, nie zostały wykorzystane przez organ administracji do celów publicznych. Przeciwnie – wnioskowane materiały dotyczyły postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego przez KRUS, dlatego należy uznać, że służyły do realizacji celów publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Podkreślił, że wraz z pismem z dnia 14 listopada 2012 r. oraz wraz z pismem z dnia 30 listopada 2012 r. zostały przesłane skarżącemu wszystkie kopie posiadanych przez organ dokumentów sporządzonych przez "Konsultanci Zamówień Publicznych – D.Z." oraz "[...]" sp. z o.o. Niewątpliwym jest zatem, że organ nie pozostaje w bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie objętej skargą kasacyjną skarżący postawił zarzut naruszenia prawa materialnego obejmującego naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że dokumenty wytworzone w toku postepowania o udzielenie zamówienia publicznego przez "Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z." oraz "[...]" sp. z o.o. nie mają waloru informacji publicznej, podczas gdy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacje publiczną w rozumieniu ustawy.

Powyższy zarzut skargi kasacyjnej oscylował w zasadzie wokół jednej zasadniczej okoliczności: zdaniem G. P. – w związku z postępowaniem o zamówienie publiczne prowadzonym przez centralę KRUS na “Usługi eksploatacji, modyfikacji, konserwacji oraz prowadzenia prac rozwojowych systemu do obsługi świadczeń emerytalno-rentowych" – przez współpracujące z KRUS "Konsultanci Zamówień Publicznych – D. Z." oraz "[...]" sp. z o.o. zostały wytworzone, złożone do akt postępowania oraz wykorzystane przez organ do procedury przetargowej, dokumenty zawierające informację publiczną, których nie otrzymał pomimo wniosków z dnia 31 października 2012 r. i z dnia 16 listopada 2012 r.

Skarga kasacyjna odnosi się do części zaskarżonego wyroku oddalającego skargę (pkt 3).

W tej części wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nawiązał do stwierdzenia G. P. złożonego na rozprawie dnia 18 marca 2013 r., w którym sprecyzował on zakres skargi i wyjaśnił, że skarga obejmuje także bezczynność organu w zakresie "wszystkich dokumentów roboczych wytworzonych w toku postępowania przez firmy: Konsultanci Zamówień Publicznych – D.Z. oraz [...] sp. z o.o." W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga – w zakresie określonym i sprecyzowanym na rozprawie – nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd powołując się na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11 stwierdził, że "nie stanowią informacji publicznej różnego rodzaju materiały znajdujące się co prawda w posiadaniu organu, których jednak zawartość (treść) intelektualna nie została użyta przez organ przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw publicznych, a przez to materiały te nie nabrały cech dokumentów urzędowych".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny – co do charakteru informacji zawartej w dokumentach roboczych wytworzonych przez Konsultanci Zamówień Publicznych D. Z. oraz [...] sp. z o.o. (na które wskazał G. P. na rozprawie w dniu 18 marca 2013 r.) – jest zdecydowanie przedwczesny.

Odwołując się do poglądów wyrażanych już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 1 grudnia 2011 r., I OSK 1550/11, wyrok z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 2118/11, orzecznia.nsa.gov.pl) zauważyć należy, że przepisy Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej dały podstawę do przyjęcia zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 października 2002 r., II SA 1956/02, M. Prawn. 2002/23/1059, 25 marca 2002 r., II SA 4059/02, M. Prawn. 2003/10/436, wyrok z dnia 12 grudnia 2006 r., I OSK 123/06, Lex 291357). Podzielić należy stanowisko, że informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej – w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. O publicznym charakterze informacji świadczy to, czy została ona wykorzystana do zadań publicznych. Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania i służyło do realizacji zadań organu, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter, który można określić jako "wewnętrzny", czy "roboczy".

W każdym więc przypadku rozpatrzenie konkretnego wniosku o udostępnienie informacji wymaga szczegółowej analizy. Dopiero w jej wyniku organ ustala, czy żądana informacja ma charakter publiczny, a w dalszej kolejności jakie normy regulują tryb jej udostępnienia.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podważył zasadność żądania G. P. w części dotyczącej dokumentacji roboczej Prezesa KRUS wytworzonej przez Konsultanci Zamówień Publicznych D. Z. oraz [...] sp. z o.o. opierając się wyłącznie na abstrakcyjnie wyrażonym stanowisku, co do tego, że dokumenty robocze nie mają charakteru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. W realiach niniejszej sprawy argument, którym posłużył się Sąd pierwszej instancji, jest niewystarczający.

Trafnie wskazuje skarżący w skardze kasacyjnej, że z jednej strony Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że nie podlegają udostępnieniu materiały znajdujące się w posiadaniu organu, których zawartość intelektualna nie została użyta przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw publicznych (przez to nie nabrały cech dokumentów urzędowych), natomiast z drugiej strony w uzasadnieniu wyroku nie ustala i nie wykazuje, że materiały o jakie wnioskował skarżący, nie zostały wykorzystane przez organ do celów publicznych.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 marca 2013 r., II SAB/Wa 506/12 nie zostało w ogóle ustalone:

– jakie konkretnie dokumenty robocze miał na myśli skarżący precyzując zakres skargi na rozprawie? (informację tą należało uzyskać zwracając się do skarżącego),

– czy istnieją w posiadaniu Prezesa KRUS jakiekolwiek dokumenty robocze związane z prowadzonym przez centralę KRUS zamówieniem publicznym na “Usługi eksploatacji, modyfikacji, konserwacji oraz prowadzenia prac rozwojowych systemu do obsługi świadczeń emerytalno-rentowych" zakończonym w sierpniu 2011 r., których nie udostępniono G. P.? (informację tą należało uzyskać zwracając się do organu) oraz

– jakie znaczenie miały te dokumenty (jeżeli istnieją) dla przebiegu wskazanego wyżej zamówienia publicznego prowadzonego przez centralę KRUS.

Dopiero po ustaleniu, że istnieją w posiadaniu Prezesa KRUS dokumenty robocze objęte żądaniem skarżącego, a mu nie udostępnione, możliwe będzie podjęcie rozważań, czy te konkretne dokumenty robocze stanowią informację publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla też, że całościowa interpretacja wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, na który powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny wcale nie pozwala stwierdzić, że zawarta w nim argumentacja przemawia za nieudostępnieniem dokumentów mających charakter roboczy. Po pierwsze, wyrok I OSK 678/11 był wyrokiem korzystnym dla wnioskującego o udostępnienie informacji. Oddalono w nim skargę kasacyjną złożoną przez organ, zobowiązany wyrokiem pierwszej instancji do udostępnienia puli pytań egzaminacyjnych, w tym pytań niewykorzystanych, przygotowanych na potrzeby egzaminów medycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował w nim pogląd Sądu pierwszej instancji, że udostępnieniu podlegają także pytania niewykorzystane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie I OSK 678/11 nie stanowią informacji publicznej dopiero takie materiały znajdujące się w posiadaniu organu, których "zawartość (treść) intelektualna nie została użyta czy wykorzystana przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw".

Przeniesienie poglądu zawartego w wyroku I OSK 678/11 na grunt tej sprawy potwierdza tylko ocenę, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do tego, że dokumenty robocze będące w posiadaniu Prezesa KRUS nie podlegają udostępnieniu, jest przedwczesne. Nie można bowiem kwestii tej przesądzić bez wskazania o jakie konkretne dokumenty chodzi i jakie znaczenie miały te dokumenty z punktu widzenia zadań publicznych realizowanych przez organ.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że trafny jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Bez podstawowych ustaleń dotyczących tego, o jakie dokumenty skarżący wystąpił, czy są one w posiadaniu organu oraz jakie miały znaczenie dla sprawy, nie można bowiem przesądzać, że dokumenty te nie stanowią informacji publicznej. Samo wskazanie przez skarżącego, że chodzi o dokumenty "robocze" nie może być w tym zakresie decydujące.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany będzie zatem ustalić jakie dokumenty robocze miał na myśli G. P. precyzując zakres skargi w toku rozprawy z dnia z dnia 18 marca 2013 r.; czy istnieją w posiadaniu Prezesa KRUS jakiekolwiek dokumenty robocze objęte wnioskiem skarżącego, a mu nieudostępnione, a następnie – jeżeli takie dokumenty istnieją – Sąd powinien rozważyć czy dokumenty te zostały użyte bądź wykorzystane przy załatwianiu sprawy publicznej (tj. w toku procedury przetargowej) i czy powinny zostać udostępnione w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 3 oddalającym skargę i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.