Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 216/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1b, art. 11b
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie prawa własności działki - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 216/21

U z a s a d n i e n i e

W dniu [...] września 2020 r. Rada Miejska w [....] podjęła uchwałę

nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na nabycie prawa własności działki nr [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...].

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r.,

poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32 poz. 191 ze zm.).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie złożył Wojewoda [...] wnioskując o stwierdzenie jej nieważności, wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie kosztów postępowania

wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że podjęta [...] września 2020 r. uchwała RM

w [...] wpłynęła do Wojewody [...] [...] października 2020 r., a organ ten w terminie 30 dni nie stwierdził jej nieważności we własnym zakresie. Pismem

z [...] października 2020 r. nr [...] Z-ca Burmistrza Miasta i Gminy [...] poinformował organ nadzoru, że sesja RM w [...] została zwołana w trybie stacjonarnym. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca zarządziła prowadzenie sesji

w trybie mieszanym, tj. stacjonarno - zdalnym, co pozwoliło na wzięcie udziału w niej dwóm radnym w trybie zdalnym. Jednakże o możliwości wzięcia udziału w sesji

w trybie zdalnym nie został poinformowany radny J.Ż., który był nieobecny na sali, w której odbywały się obrady stacjonarnie. Ponadto sesję prowadziła wiceprzewodnicząca rady, pomimo że w trybie zdalnym brał w niej udział również przewodniczący rady. Przewodniczący RM w [...] D.K. potwierdził, że sesja nr [...] z [...] września 2020 r. odbyła się w trybie mieszanym. Do pisma Przewodniczący Rady dołączył zawiadomienie o zwołaniu sesji wraz z porządkiem obrad i projektami uchwał, protokół sesji nr [...] z [...] września 2020 r., oświadczenie nieobecnego na sesji radnego J.Ż. oraz wydrukowaną wiadomość wysłaną [...] września 2020 r. godz. 17.10, z której wynikało, że Przewodniczący D.K. przekazał prowadzenie obrad sesji w dniu [...] września 2020 r. wiceprzewodniczącej RM w [...] E.W.

W ocenie Wojewody uchwała została podjęta w sposób istotnie naruszający

art. 11b, art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1 i ust. 1b u.s.g. oraz art. 15 zzx ustawy z dnia

2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz.1842 ze zm.), tj. przepisy regulujące procedurę podejmowania uchwał.

Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 15 zzx ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego,

w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym,

w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać

i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały,

z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie.

Wojewoda podkreślił, że przepis ten należy traktować jako lex specialis wobec przepisów odpowiednich ustaw regulujących działanie organów samorządu terytorialnego, jednakże tylko i wyłącznie w wąskim zakresie oraz nie powinien być on stosowany w sposób wyłączający możliwość udziału obywateli w tych obradach. Zasada jawności wynika wprost z przepisu art. 11b u.s.g. Wojewoda poddał

w wątpliwość także legalność uchwały podjętej w sposób wyłączający jawność obrad.

Zdaniem wnoszącego skargę [...] sesja RM w [...] /powinno być: [...]I - uwaga Sądu/ została zwołana i prowadzona z naruszeniem art. 15 zzx ust. 1 ustawy

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19 (...), gdyż została zwołana przez Wiceprzewodniczącą Rady jako sesja w trybie zwykłym, natomiast prowadzona była przez nią jako sesja zdalna. Zwołanie sesji w trybie z góry określonym pozwala radnym z wyprzedzeniem zaplanować udział w sesji w zależności od sytuacji epidemiologicznej i osobistej każdego z nich. Zmiana zaplanowanej sesji "zwykłej" na sesję w trybie zdalnym

w trakcie prowadzenia obrad, co miało miejsce w okolicznościach sprawy, nasuwa uzasadniony zarzut co do legalności podejmowanych uchwał. Przewodnicząca Rady jednoosobowo zdecydowała ad hoc, że w głosowaniu wezmą udział radni biorący udział w sesji w trybie zdalnym, co niejednokrotnie ma wpływ na wynik głosowania. Wiceprzewodnicząca zarządziła "przeprowadzenie sesji w trybie zdalnym

i stacjonarnym" dopiero w trakcie realizacji 5 punktu porządku obrad - przyjęcia porządku obrad, co również prowadziło do naruszenia procedury stanowienia prawa przez organ uchwałodawczy. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że część obrad była prowadzona w trybie stacjonarnym, a część - od momentu wydania zarządzenia przez Wiceprzewodniczącą - w trybie zdalnym. Takie zwołanie i prowadzenie sesji przez Wiceprzewodniczącą zamiast Przewodniczącego RM w [...] w sposób istotny narusza prawo. Zwrócono także uwagę, że nie posiadała ona upoważnienia ani do zwołania sesji, ani do jej prowadzenia. W protokole sesji znajduje się informacja, że Przewodniczący Rady był na niej obecny (w trybie zdalnym), natomiast w protokole nie odnotowano, aby wyznaczył on swojego zastępcę do prowadzenia obrad. Wojewoda wskazał także, że przekazanie prowadzenia sesji wiceprzewodniczącej nie wywiera skutku prawnego, gdyż zostało ono udzielone za pośrednictwem adresów mailowych prywatnych, nie zostało odnotowane w protokole obrad sesji, nie było znane uczestniczącym w sesji radnym. Wyznaczenie wiceprzewodniczącej do prowadzenia obrad nastąpiło po ponad godzinie trwania sesji i prawdopodobne jest, że nie było znane samej wiceprzewodniczącej prowadzącej w tym czasie obrady. Wojewoda uznał zatem, że wiceprzewodnicząca rady nie miała uprawnienia do zwołania sesji ani do jej prowadzenia, a dokonując jej zwołania naruszyła art. 19

ust. 2 oraz art. 20 ust. 1 u.s.g. Podejmowanie uchwał musi się odbyć na sesji zwołanej przez przewodniczącego, chyba żeby zachodzą okoliczności przewidziane w art. 19 ust. 2 u.s.g., a więc przewodniczący wyznaczyłby do dokonania tych czynności wiceprzewodniczącego, albo gdyby był nieobecny i nie wyznaczył wiceprzewodniczącego. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, bowiem wyznaczenie do prowadzenia sesji wiceprzewodniczącej w dniu [....] września 2020 r. o godz. 17 było bezskuteczne.

Wojewoda uznał także, że RM w [...] nie zapewniła koniecznych warunków technicznych do przeprowadzenia sesji w trybie zdalnym, co również skutkuje naruszeniem procedury podejmowania uchwał przez organ stanowiący gminy, a także zasady jawności, która wynika z art. 11b u.s.g. Konieczność zapewnienia obywatelom co najmniej dostępu do transmisji z obrad wynika z art. 20 ust. 1b u.s.g. Nagrania obrad RM w [...] nie są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy, natomiast "inny sposób zwyczajowo przyjęty" nie został określony w Statucie Gminy [...] Na stronie BIP i stronie internetowej Miasta i Gminy [...] brak jest informacji i odesłania do portalu internetowego, w którym jest zamieszczona transmisja i nagranie z obrad. Informację, gdzie znajduje się nagranie przebiegu obrad organ nadzoru otrzymał dopiero po przekazaniu przez Przewodniczącego Rady protokołu obrad sesji nr [...]. W końcowej części protokołu odnotowano, że nagranie z przebiegu obrad znajduje się na płycie CD w Biurze Rady oraz pod wskazanym linkiem. W tych okolicznościach organ uznał, że RM w [...] nie zapewniła obywatelom w sposób prawidłowy dostępu do transmisji i nagrań z obrad, co doprowadziło do istotnego naruszenia art. 20 ust. 1b u.s.g.

Reasumując Wojewoda podkreślił, że warunkiem ważności, legalności uchwały jest nie tylko jej zgodność z upoważnieniem ustawowym wyznaczającym granice przyjmowanej regulacji, ale również uchwalenie aktu w określonej przepisami procedurze. Ze względu na upływ 30-dniowego terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru, koniecznym było wniesienie skargi.

W odpowiedzi na skargę RM w [...] – reprezentowana przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] - wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zdaniem organu, procedury poprzedzające podjęcie uchwały oraz procedury realizowane w toku jej podejmowania nie zostały w żadnym zakresie naruszone, a tym bardziej nie doprowadziły do ograniczenia jawności działalności organów gminy. Z tej przyczyny organ jako bezpodstawne ocenił argumenty podnoszone w skardze.

Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w zakresie prowadzenia sesji przez wiceprzewodniczącą, mimo że obecny był przewodniczący, organ powołując się na art. 19 ust. 2 u.s.g. podał, że uprawnieniem przewodniczącego niezależnie od tego czy będzie uczestniczył w sesji czy nie, jest możliwość wyznaczania do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Zadania realizowane przez wiceprzewodniczącego rady mieszczą się w zasadzie w całości zadań które z mocy przepisów ustawy oraz statutu zostały przekazane do wykonywania przewodniczącemu rady. Wynika to z art. 19 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. Podkreślono, że w przepisie tym ustawodawca wyróżnia niejako dwie sytuacje. Po pierwsze, sytuację w której przewodniczący jest stale obecny, dostępny i może z powodzeniem wykonywać swoje zadania, jednak w celu usprawnienia prac rady może wyraźnie upoważnić wiceprzewodniczącego do wykonywania określonego zakresu, wycinka zadań. Może on upoważnić wiceprzewodniczącego do stałego analizowania projektów uchwał wpływających do rady. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby przewodniczący okazjonalnie upoważnił wiceprzewodniczącego rady do prowadzenia obrad rady. Sytuacje takie mogą mieć miejsce chociażby w przypadkach długotrwałych obrad rady. W takich sytuacjach przewodniczący może być obecny na sali obrad, przy czym z jego wyraźnego upoważnienia dany wiceprzewodniczący prowadzi obrady. Druga sytuacja jest zaś normowana art. 19 ust. 2 zd. 3 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Ustawodawca nie rozróżnia tu przyczyn nieobecności przewodniczącego, jednak chodzi tu o tego rodzaju nieobecność, która ze względu na czas jej trwania uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie rady.

W okolicznościach sprawy z uwagi na fakt pozostawania w kwarantannie Przewodniczący RM D.K. nie był w stanie osobiście uczestniczyć w sesji

w dniu [...] września 2020 r. Zatem upoważnił do prowadzenia obrad najpierw ustnie,

a następnie celem potwierdzenia powyższego, w sposób bardziej sformalizowany (mailowo) Wiceprzewodniczącą E.W. Powyższe potwierdzone zostało oświadczeniem Przewodniczącego z [...] grudnia 2020 r., które skierowane zostało do Wojewody Podkarpackiego oraz wydrukiem korespondencji mailowej pomiędzy przewodniczącym a wiceprzewodniczącą, w której D.K. potwierdził na piśmie przekazanie E.W. prowadzenie sesji. Zdaniem organu, nie zostały naruszone żadne procedury. Żaden przepis, zarówno ustawy jak i Statutu Gminy, nie zabrania Przewodniczącemu i Wiceprzewodniczącej brania jednoczesnego udziału w obradach, a tym bardziej nie zabrania Wiceprzewodniczącej prowadzenia sesji w przypadku, gdy z uwagi na tryb zdalny uczestnictwa przewodniczącego, prowadzenie przez nią obrad usprawniłoby przebieg i organizację sesji. Żaden przepis nie wskazuje także formy, w jakiej ma nastąpić przekazanie prowadzenia obrad sesji przez przewodniczącego, w tym nie wymaga dla skuteczności tej czynności zachowania formy pisemnej. Organ podkreślił, że od początku obrad sesji obecni na niej byli zarówno w trybie zdalnym Przewodniczący Rady, jak i jej Wiceprzewodnicząca. Fakt prowadzenia sesji przez Wiceprzewodniczącą nie był przez żadnego z radnych kwestionowany. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z § 12 ust. 1 statutu Miasta i Gminy [...], "Pracę Rady organizuje oraz prowadzi jej obrady Przewodniczący Rady lub Wiceprzewodniczący". W myśl zaś § 14 ust. 1, "Przewodniczący Rady, a w przypadku jego nieobecności Wiceprzewodniczący, w porozumieniu z Burmistrzem, przygotowuje i zwołuje sesje Rady". Organ podkreślił także, że nie można pominąć szczególnych okoliczności związanych z czasem pandemii i udziałem w sesji Przewodniczącego w sposób zdalny. Ze względów technicznych prowadzenie obrad sesji przez Przewodniczącego byłoby znacząco utrudnione, o ile w ogóle możliwe.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego zwołania sesji organ wyjaśnił, że art. 15zzx ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) umożliwił w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego oraz działającym kolegialnie organom wykonawczym w jednostkach samorządu terytorialnego możliwość zwoływania

i prowadzenia obrad, a także podejmowania rozstrzygnięć, w tym uchwał,

z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie. Opisany mechanizm nie jest obligatoryjnym mechanizmem dla JST i wymienionych organów. Kwestie techniczne nie zostały określone ustawowo i pozostają w gestii organizatora spotkań, o których mowa w komentowanym przepisie.

W okolicznościach sprawy sesja miała być przeprowadzona wyłącznie w trybie stacjonarnym. Jednakże z uwagi na niemożliwe do przewidzenia okoliczności - objęcie m.in. Przewodniczącego Rady kwarantanną, nie mógł on fizycznie uczestniczyć w sesji. Zatem umożliwiono mu zdalne wzięcie udziału w obradach. Nikt z obecnych na sesji radnych nie kwestionował możliwości brania udziału przez Przewodniczącego udziału w obradach w sposób zdalny, który w dniu, w którym odbyła się sesja, tj. [...] września 2020 r., został poinformowany przez Sanepid o fakcie objęcia go kwarantanną. Pozostawania na kwarantannie nie można utożsamiać z brakiem możliwości świadczenia pracy w ramach stosunku pracy. Kwarantanna wiąże się z zakazem opuszczania miejsca jej odbywania. Nie powoduje natomiast pozbawienia prawa wykonywania mandatu radnego. Jednym z podstawowych celów wprowadzenia możliwości zdalnego trybu obradowania przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego jest umożliwienie radnym, którzy ze względu na stan epidemii nie mogliby stawić się na posiedzeniu rady, wykonywania mandatu pomimo istniejących ograniczeń, w tym odbywania kwarantanny.

Organ podkreślił, że rozwiązania, by sesja odbywała się w sposób hybrydowy, były stosowane już na poprzednich sesjach i nie budziło to zastrzeżeń. Radni wiedzieli, że mogą zadecydować, czy mają możliwość brania udziału w sesji stacjonarnie czy chcą wziąć udział zdalny. Powyższe potwierdzone zostało oświadczeniem radnego J. Ż., który był nieobecny na sesji [...] września 2020 r., jednakże wprost wskazał, iż "był poinformowany, że sesja odbędzie się w sposób hybrydowy", a nadal, pomimo takiej wiedzy i tak nie uczestniczył w sesji. Z tych powodów jako chybione organ uznał zarzuty Wojewody dotyczące nieprawidłowości zwołania sesji i uniemożliwienia poprzez obrady hybrydowe udziału w niej wszystkim radnym.

Jako wewnętrznie sprzeczny i niezrozumiały organ ocenił zarzut Wojewody, że podjęcie kwestionowanej uchwały mogło naruszyć art. 11b u.s.g. Jego zdaniem, sesja prowadzona w trybie hybrydowym (mieszanym) [...] września 2020 r. z całą pewnością zapewniła obywatelom możliwość wstępu na sesję rady. Odbywała się ona stacjonarnie, a także w sposób zdalny umożliwiła uczestnictwo radnym, którzy

w danym momencie nie mogli uczestniczyć w obradach.

Organ zauważył, że postulowane przez Wojewodę zarzuty w zakresie nie zapewnienia obywatelom w sposób prawidłowy dostępu do transmisji i nagrań z obrad nie polegają na prawdzie. Nagrania te są ogólnodostępne w Biurze Rady, a także na profilu Gminy [...] na powszechnie dostępnym portalu, który umożliwia odtworzenie transmisji "na żywo", a także późniejsze jej oglądanie. Taki sposób przeprowadzania i udostępnienia transmisji praktykowany jest w Gminie [....] i innych gminach od dawna i nie budził jakichkolwiek zastrzeżeń zarówno ze strony radnych, jak i obywateli. Wyrazem tego jest § 17 ust. 3 Statutu, który stanowi: "Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej gminy lub na innym portalu będącym własnością Gminy". Końcowo wskazano, że od 2018 r. istnieje ustawowy obowiązek transmitowania i utrwalania przebiegu sesji za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk (art. 20 ust. 1b zd. 1 u.s.g.). Zastosowane przez RM rozwiązanie w postaci wprowadzenia trybu mieszanego sesji jest korzystne nie tylko z perspektywy organizacyjno - technicznej, ale zapewnia udział wszystkich radnych którzy chcą wziąć udział w obradach, lecz z różnych przyczyn (w tym kwarantanny) nie mogliby uczestniczyć i ostatecznie - z uwagi na obecność części radnych i wiceprzewodniczącego na sali obrad - gwarantuje obywatelom realizację przysługującego im prawa do wstępu na sesje rady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Powyższej kontroli na mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) poddane zostały m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie

z art. 147 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń, które prowadzą do zastosowania tej sankcji. O tym, że do stwierdzenia nieważności prowadzi tylko naruszenie kwalifikowane jako istotne, świadczy treść przepisów ustaw samorządowych. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Za istotne naruszenie prawa uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub

z naruszeniem podstawy do jego podjęcia. W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przedmiotem kontroli jest uchwała RM w [...] z [...] września 2020 r.

nr [...] wyrażająca zgodę na nieodpłatne nabycie przez Gminę [...]

prawa własności położonej w miejscowości [....] gm. [...] działki nr [...]

o pow. 0,11 ha, zabudowanej stacją uzdatniania wody.

Jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z 21 września 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] - działając na podstawie art. 20 ust. 1 u.s.g. - wniósł o zwołanie sesji RM w [...] na dzień [...] września 2020 r. Pismem z 25 września 2020 r. wiceprzewodnicząca RM w [...] skierowała do wszystkich radnych zawiadomienie o zwołaniu sesji, co do którego bezsporne jest, że wraz z porządkiem obrad i projektami uchwał zostało doręczone wszystkim radnym. Podczas posiedzenia stwierdzono nieobecność dwóch radnych, tj. przewodniczącego który został objęty kwarantanną oraz J.Ż., który nie usprawiedliwił swojej nieobecności.

W tych okolicznościach wiceprzewodnicząca zarządziła przeprowadzenie sesji

w trybie zdalnym i stacjonarnym, tj. hybrydowym, celem zapewnienia udziału nieobecnym radnym. J.Ż. poinformowany o możliwości odbycia sesji

w trybie hybrydowym (zdalnym) zrezygnował z tego prawa. W obradach wzięło udział 14 spośród 15 radnych wchodzących w skład Rady (wszyscy radni z wyjątkiem J.Ż.).

Wojewoda [...], któremu uchwała w ramach nadzoru została przekazania [...] października 2020 r. nie stwierdził jej nieważności, kierując skargę

z takim żądaniem do Sądu. Argumentacja skargi wskazuje, że Wojewoda dostrzega związek między sposobem prowadzenia obrad na sesji i ważnością podjętej na niej zaskarżonej uchwały poprzez istotne naruszenie art. 11b, art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1 i ust. 1b u.s.g.

Zdaniem Sądu, na ocenę powyższego muszą mieć wpływ okoliczności faktyczne i prawne towarzyszące procedurze podejmowania uchwały.

W marcu 2020 r. obszar kraju został dotknięty pandemią COVID-19, co przełożyło się na wprowadzenie szeregu ograniczeń. Regulacje prawne dotyczące tych kwestii zawarto w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. Nr 1842 ze zm.), która w art. 3 wprowadziła definicję polecenia wykonywania pracy zdalnej oraz warunki jej wykonywania. Zgodnie z art. 10 tej ustawy, Prezes Rady Ministrów może, na wniosek ministra właściwego do spraw zdrowia, nałożyć na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek wykonania określonego zadania w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Doprecyzowanie tych obowiązków nastąpiło w art. 15 zzx dodanym przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 568 ) zmieniającej w/w ustawę z dniem 31 marca 2020 r., zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych oraz samorządowych kolegiach odwoławczych mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).

W świetle powyższych przepisów nie budzi wątpliwości możliwość prowadzenia obrad w trybie zdalnym, chociaż przewidziany w u.s.g. tryb stacjonarny nie został wyłączony, stanowiąc nadal podstawowy sposób przeprowadzania sesji. Przewidziany w art. 15 zzx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 tryb prowadzenia obrad został więc wprowadzony okresowo, jako rozwiązane alternatywne, na czas trwania epidemii.

Ustawodawca określił dwie formy zdalnego trybu obradowania, w tym obradowanie z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. Nie określono wprost, czy w rozumieniu ustawy obejmują one także środki komunikacji elektronicznej lub choćby niektóre z nich. Zgodnie z ustawą z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, "środki komunikacji elektronicznej" to "rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną".

W ocenie Sądu w użytym w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 sformułowaniu "środki porozumiewania się na odległość" mieszczą się środki komunikacji elektronicznej, pod warunkiem możliwości identyfikacji komunikujących się osób.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że udzielone drogę e-mail upoważnienie do prowadzenia sesji RM na której podjęto zaskarżoną uchwałę pochodziło od jej Przewodniczącego D.K. i zostało skierowane do wiceprzewodniczącej E.W. Jego skutków nie może unicestwiać podnoszony przez Wojewodę fakt nieodnotowania tego w protokole, w sytuacji, gdy z okoliczności wynika, że nie kwestionował tego żaden z radnych i nie było również wątpliwości co do podmiotów komunikujących się. Nie podważa tego także korzystanie przez radnych z prywatnych adresów poczty e-mail. Celem ustawodawcy było umożliwienie radom gmin i ich komisjom obradowania w sytuacji zagrożenia epidemicznego i przy przyjęciu tego założenia należy dokonywać wykładni pozostałych przepisów u.s.g. dotyczących prowadzenia sesji.

Ubocznie należy zwrócić uwagę, że w związku z wprowadzeniem stanu epidemii wprowadzono również obostrzenia dotyczące m.in. gromadzenia się osób. Miały one wpływ na funkcjonowanie organów administracji publicznej, w tym organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Z tego też względu zaistniała potrzeba dostosowania organizacji pracy tych organów do panującej sytuacji w celu zapewnienia realizacji ciążących na nich z mocy prawa zadań i obowiązków.

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, wg którego przeprowadzenie obrad w trybie hybrydowym byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby taki tryb został przewidziany w zawiadomieniu o terminie posiedzenia. Podkreślić należy, że przy interpretacji wskazanych przepisów należy mieć na uwadze wyjątkowość okoliczności, jak również nieprzewidywalność wszystkich możliwych do wystąpienia w związku z tym sytuacji. Przepis ten daje możliwość uruchomienia środków komunikacji na odległość w sytuacjach nadzwyczajnych, celem umożliwienia przeprowadzenia obrad i udziału w nich zwłaszcza wszystkim członkom RM. Granice swobody w tym zakresie wyznacza obowiązek zapewnienia jawności obrad przewidziany w art. 11 b u.s.g., możliwy do ograniczenia jedynie w drodze ustawy.

Zdaniem Sądu, wiceprzewodnicząca RM w [...] prawidłowo podjęła przewidziane w ustawie działania, które miały na celu przeprowadzenie zaplanowanych obrad. Zmiana trybu obrad ze stacjonarnego na hybrydowy związana była z wyjątkową sytuacją objęcia Przewodniczącego RM kwarantanną, który to fakt zaistniał dopiero

w dniu zaplanowanych obrad i o czym wszyscy zainteresowani dopiero wtedy powzięli wiedzę. Co ważne, umożliwiono w ten sposób dwóm nieobecnym radnym możliwość uczestniczenia w sesji (Przewodniczącemu oraz J. Ż., mimo że ten ostatni pomimo tego i tak nie wziął w niej udziału). Wszyscy radni wyrazili zgodę na przebieg obrad w trybie hybrydowym. Każdy radny wziął udział w głosowaniu, a sposób głosowania został zaprotokołowany. Głosowanie odbyło się z poszanowaniem wszystkich praw. Dla ważności podjętych na sesji uchwał (w tym objętej skargą) nie ma również znaczenia fakt, że o hybrydowym trybie zadecydowano dopiero w pkt 5 porządku obrad. Poprzednie punkty porządku obrad dotyczyły przyjęcia protokołów z poprzednich sesji, co nie miało żadnego znaczenia dla ważności kwestionowanej uchwały. Z tych względów zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.s.g. jest bezzasadny.

Z powodu wprowadzenia hybrydowego trybu obrad RM na sesji w dniu

[...] września 2020 r. nie ucierpiała również zasada jawności. Zgodnie z art. 11 b u.s.g.:

1. Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

2. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

3. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy.

Treści przepisu ustawy odpowiada § 17 Statutu Gminy:

1. Sesje Rady są jawne.

2. Sesje są transmitowane i nagrywane przy pomocy urządzeń rejestrujących obraz

i dźwięk.

3. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej gminy lub na innym portalu internetowym będącym własnością Gminy.

4. Zaproszeni goście, przedstawiciele środków masowego przekazu oraz publiczność w czasie obrad Rady zajmują wyznaczone dla nich miejsca.

5. Utrwalanie przez publiczność przebiegu obrad sesji przy pomocy urządzeń audiowizualnych powinno nie utrudniać jej przebiegu, w tym transmisji i nagrywania obrad sesji.

Z akt sprawy wynika, że w trakcie sesji Rady odbywającej się [...] września 2020 r. zapewniono obywatelom możliwość wstępu na salę, na której sesja ta odbywała się stacjonarnie, ze zdalnym udziałem jednego radnego (Przewodniczącego)

i możliwością takiego w niej udziału radnego J.Ż. Upubliczniony został wynik głosowania oraz sposób głosowania przez każdego z radnych. Zachowano wymogi szeroko rozumianej zasady jawności działania organów gminy z art. 11b u.s.g. - prawo obywateli do uzyskiwania informacji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Bezzasadny okazał się zarzut nie zapewnienia obywatelom dostępu do transmisji i nagrań z obrad; jak wynika z kat sprawy, nagrania te są dostępne w Biurze Rady, jak również na profilu internetowym Gminy [...] Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 20 ust. 1b i art. 11b u.s.g.

W ocenie Sądu nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 19

ust. 2 u.s.g., poprzez prowadzenie obrad przez wiceprzewodniczącą w sytuacji, gdy obecny był również przewodniczący.

Zgodnie z powołanym przepisem zadaniem przewodniczącego jest organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem.

W ocenie Sądu z powyższego przepisu nie można wyciągać bezwzględnego zakazu przewodniczenia obradom przez wiceprzewodniczącego, zwłaszcza w sytuacji, gdy przewodniczący uczestniczy w obradach w trybie zdalnym, a wszyscy pozostali radni (bądź ich większość) w trybie stacjonarnym. Abstrahując od ewentualnych problemów z połączeniem internetowym, przemawia za tym również wzgląd na niewątpliwie większą dogodność i "techniczną" sprawność prowadzenia obrad (możliwość pewnej i szybkiej reakcji na doraźnie występujące sytuacje), których przebieg (w tym najistotniejszej kwestii głosowań) dużo łatwiej kontrolować osobie obecnej osobiście na sali obrad.

Tym samym powierzenie obowiązku prowadzenia obrad na sesji RM w [...]

[...] września 2020 r. wiceprzewodniczącej Rady, uczestniczącej stacjonarnie

w obradach hybrydowych było dopuszczalne i w pełni uzasadnione.

W niniejszej sprawie nie zachodzą również żadne wątpliwości co do wyniku głosowania w wyniku którego podjęto zaskarżoną uchwałę; przy 15-osobowym składzie RM i jednej osobie nieobecnej (radny J.Ż.), za uchwałą głosowali wszyscy uczestniczący w sesji radni, w tym uczestniczący zdalnie Przewodniczący Rady (wprawdzie protokół nie wskazuje wprost liczby głosów oddanych za podjęciem uchwały, niemniej wobec zapisów iż żaden radny nie głosował przeciwko podjęciu uchwały i nie wstrzymał się od głosu a uchwała została podjęta wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wszystkich wymienionych z imienia i nazwiska 14 radnych biorących udział w głosowaniu było za podjęciem uchwały).

Reasumując należy stwierdzić, że podejmując zaskarżoną uchwałę dołożono wszelkiej staranności w zachowaniu normujących tę kwestię procedur, dostosowując je w prawnie dopuszczalny sposób do zaistniałej sytuacji. Analiza zwołania i przebiegu posiedzenia RM w [...] w dniu [...] września 2020 r. nie wykazuje uchybień które miałyby wpływ na prawidłowość zaskarżonej uchwały, a tym samym dawałyby podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł

o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.