Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 655/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92a
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 79, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 10 ust. 2
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 592/12 w sprawie ze skargi Jana K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w G. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od J. K. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w G. kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 22 listopada 2012r. sygn. akt: III SA/Gd 592/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę J. K. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w G. z [...] czerwca 2012r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców.

Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że decyzją z [...] kwietnia 2012r., nr [...] Inspektor Pracy w G., na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) oraz art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007r, Nr 125, poz. 874 ze zm. dalej-u.t.d.), nałożył na J. K., prowadzącego działalność gospodarczą Usługi Transportowe K. J., karę pieniężną w kwocie 18.000,00 zł. z tytułu naruszenia norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw w jeździe oraz dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku kierowców w transporcie międzynarodowym. Powyższe naruszenia wyrażały się w skróceniu przez kierowców zatrudnianych w kontrolowanym przedsiębiorstwie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, prowadzeniu przez nich pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy, jak również wiązały się z przekroczeniem maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu tegoż przewozu, a także przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni przy wykonywaniu przewozu drogowego.

Na skutek rozpoznania odwołania, zaskarżoną decyzją, Okręgowy Inspektor Pracy w G., na podstawie art. 138§1 pkt 1 z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej-k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że naruszenia stwierdzono podczas kontroli przedsiębiorstwa Usługi Transportowe K. J. w okresie od 2 do 28 lutego 2012r., a zostały one szczegółowo opisane w treści protokołu z kontroli. W dniu 11 kwietnia 2012r. zawiadomiono stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej i poinformowano o prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, w zakresie stwierdzonych naruszeń. Strona wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego oraz dołączyła kserokopię listy obecności zatytułowanej:

"Zestawienie pracowników, biorących udział w spotkaniu w 2011r.", wyjaśniając przy tym, że jest to lista obecności ze spotkania, na którym kierowcy zostali poinformowani przez pracodawcę o konieczności stosowania przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, odpoczynkach i przerwach.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż kierowcy przesłuchiwani w charakterze świadków zeznali, że nie byli informowani przez pracodawcę w 2011r. o obowiązujących ich przepisach w zakresie czasu pracy, w tym także kierowcy których nazwiska znajdowały się na liście obecności przedłożonej wraz z odwołaniem. Kierowcy: J. L., K. D., M. S., A. S., K. W., W. Ł. zeznali, że o popełnionych przez nich w 2011r. naruszeniach przepisów o czasie prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw i odpoczynków dowiedzieli się od J. K. dopiero po kontroli Państwowej Inspekcji Pracy. Wcześniej pracodawca nie przeprowadzał rozmów dyscyplinujących z kierowcami. Organy uznały, że lista obecności z bliżej nie określonego spotkania pracodawcy z pracownikami-nie opatrzona datą, ani wskazaniem czego spotkanie dotyczyło nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej. W przedsiębiorstwie nie było bieżącego monitoringu czasu pracy kierowców i analizy plików pobranych z kart kierowców pod kątem ewentualnego naruszania przez nich przepisów w zakresie czasu prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw i odpoczynków. W przedsiębiorstwie nie dokonywano kontroli, J. K. nie mógł stosować odpowiednich rozwiązań organizacyjnych mających na celu wyeliminowanie takich naruszeń prawa. Na brak odpowiedniej dyscypliny wskazywał fakt, że pracodawca nie zastosował w 2011r. wobec żadnego z kierowców kar porządkowych ani rozmów dyscyplinujących w związku z popełnianymi przez nich naruszeniami. Powyższe potwierdzili w zeznaniach przesłuchiwani kierowcy. Kierowcy zatrudnieni w przedsiębiorstwie sporządzali wydruki z urządzenia rejestrującego, jednakże wydruki te niszczyli po upływie 28-29 dni, ponieważ pracodawca nie wydał polecenia przechowywania wydruków ani przekazywania wydruków do pracodawcy. Przedsiębiorca tym samym nie realizował obowiązku przechowywania wydruków z urządzenia rejestrującego przez co najmniej rok po ich sporządzeniu, wynikającego z art. 14 ust 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Powyższe wskazuje na całkowity brak kontroli kierowców przez przedsiębiorcę, co w konsekwencji wyklucza możliwość zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej przy wykonywaniu przewozów drogowych. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że art. 92 b u.t.d. w stosunku do kontrolowanego przedsiębiorcy nie mógł znaleźć zastosowania. Przedsiębiorca nie zapewnił właściwej organizacji i dyscypliny pracy, ponieważ nie realizował obowiązku wynikającego z art. 10 ust. 2 rozporządzenia WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 Urz. UE L. 102/1 z 11.04.2006r), w myśl którego przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia.

Organy uznały za udowodnione naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców a tym samym prawidłowo nałożono karę za: skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego w kwocie 11.600,00 zł; przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego w kwocie 2.700,00 zł; przekroczenie łącznego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni przy wykonywaniu przewozu drogowego w łącznej kwocie 1.300,00 zł; prowadzenie pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy w łącznej kwocie 3.200,00 zł.

II.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniósł J. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazując, że złożył wyjaśnienia i przedłożył kopię listy obecności ze spotkania jakie miało miejsce w 2011, na którym to spotkaniu kierowcy oprócz spraw organizacyjnych zostali poinformowani przez pracodawcę o konieczności stosowania przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, odpoczynkach oraz przerwach. W ocenie Skarżącego organ dokonując interpretacji przepisu art. 92b u.t.d. naruszył zakres swoich uprawnień, gdyż organy administracji państwowej wydając decyzję są obowiązane stosować obowiązujące normy prawne a nie wytworzone przez siebie interpretacje lub tworzone poprzez interpretację prawo. Ustawodawca wprowadził wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika w art. 92 b u.t.d. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012r. wskazując przesłanki tej odpowiedzialności i są to dwie przesłanki, tj: 1. właściwa organizacja i dyscyplina pracy ogólnie wymagana w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiająca przestrzeganie przez kierowców przepisów: - rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

* rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń

rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

* Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe

przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94,

poz. 1086 i 1087);

2. prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie Skarżącego obie te przesłanki zostały przez niego spełnione.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał, że skarga była niezasadna. W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Skarżący nie kwestionował w toku postępowania samego przekroczenia norm czasu pracy kierowców stwierdzonego w toku kontroli, podnosił jednak, iż w jego ocenie spełnione zostały warunki określone w art. 92 b ust. 1 u.t.d. czyniące bezzasadnym nałożenie kary na podmiot wykonujący przewóz drogowy. Stosownie do jego treści, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia

przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006r. w

sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu

drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak

również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń

rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe

przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94,

poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii

zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do

działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że art. 92b u.t.d. w stosunku do kontrolowanego przedsiębiorcy nie mógł znaleźć zastosowania. Przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniających rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 1.04.2006) nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców tak, aby nie dochodziło do naruszeń. Wyrazem tego obowiązku jest m.in. art. 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisy rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów oraz odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się pracownicy tego przedsiębiorstwa.

Na skutek kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie prowadzonym przez Skarżącego ustalono szereg naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców. Inspektorzy pracy na wniosek strony przesłuchali w charakterze świadków wskazanych przez J. K. kierowców, które to zeznania potwierdziły brak w przedsiębiorstwie regularnej kontroli przestrzegania tych przepisów. Pracodawca nie analizował danych z tachografów cyfrowych oraz danych zawartych w plikach kart kierowców pod kątem ich czasu pracy oraz przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdu. W przedsiębiorstwie nie było również bieżącego monitoringu czasu pracy kierowców. W przedsiębiorstwie nie dokonywano kontroli, skarżący nie mógł stosować odpowiednich rozwiązań organizacyjnych mających na celu wyeliminowanie popełnianie przez kierowców naruszeń przepisów o czasie jazdy, obowiązkowych odpoczynkach i przerwach. Na brak odpowiedniej dyscypliny wskazywał również fakt, że pracodawca nie zastosował w 2011r. wobec żadnego z kierowców kar porządkowych, rozmów dyscyplinujących w związku z popełnianymi przez nich naruszeniami. Konsekwencją wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw i odpoczynków jest kara pieniężna. Art. 92 a ust. 1 u.t.d. stanowi, że ten, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50,00 zł do 10.000,00 zł. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 20.000,00 zł dla podmiotu

zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 11 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli (art. 92 a ust. 3 pkt 2 u.t.d.).

Istotne znaczenie dla interpretacji pojęcia właściwej organizacji i dyscypliny pracy miał art. 14 ust. 2 rozporządzenia 3821/85, który stanowi, że przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.

Zatrudnieni w przedsiębiorstwie kierowcy przesłuchani podczas kontroli wskazali, iż sporządzali wydruki z urządzenia rejestrującego, jednakże wydruki te niszczyli po upływie 28-29 dni, ponieważ pracodawca nie wydał im polecenia przechowywania wydruków ani przekazywania wydruków do pracodawcy. Przedsiębiorca nie realizował zatem obowiązku przechowywania wydruku z urządzenia rejestrującego przez co najmniej rok po ich sporządzeniu, wynikającego z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Powyższe wskazuje na całkowity brak kontroli kierowców przez przedsiębiorcę, co w konsekwencji wykluczało możliwość zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej przy wykonywaniu przewozów drogowych. Sam skarżący powoływał się w toku postępowania na zbyt wysoki koszt oprogramowania niezbędnego dla analizowania danych odczytów z urządzeń rejestrujących czas pracy kierowców.

W odniesieniu do przedłożonej przez Skarżącego listy obecności ze spotkania pracodawcy z kierowcami organ kontroli nie mógł uznać, że stanowi ona potwierdzenie wypełniania przez przedsiębiorstwo transportowe obowiązku regularnych kontroli przestrzegania przepisów o czasie jazdy i obowiązkowych odpoczynkach i przerwach. Na dokumencie tym nie wskazano daty i przedmiotu spotkania i nie mógł on stanowić podstawy do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Powodów do spotkania pracodawcy i pracowników mogło być oczywiście wiele.

Przedsiębiorca ma obowiązek zapewnienia takiej organizacji pracy w prowadzonym przez siebie przedsiębiorstwie transportowym, aby wyeliminować lub przynajmniej zminimalizować zagrożenie wystąpienia naruszeń przepisów regulujących kwestię czasu pracy kierowców. Samo poinformowanie kierowcy o obowiązku przestrzegania czasu pracy lub skierowanie do niego takiego polecenia nie jest wystarczające. Ten obowiązek jest oczywisty i wynika ze wskazanych wyżej przepisów prawa. Chodzi o zastosowanie takich rozwiązań organizacyjnych, które zawierać będą bodźce skłaniające kierowców do przestrzeganie przepisów prawa. Dopiero wykazanie, że przedsiębiorca takie rozwiązania

zastosował, a pomimo tego kierowca naruszył przepisy, spowodować może uwolnienie przedsiębiorcy od odpowiedzialności. Powołane prawodawstwo wspólnotowe przypisuje szczególną wagę zapewnieniu przestrzegania i kontrolowania ścisłych norm czasu pracy kierowców, związanemu z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu lądowym w sytuacji komercyjnej presji na ilość przewożonych ładunków i szybkość wykonywanych przewozów. Presja ta prowadzić może, przy braku konsekwentnego i skutecznego egzekwowania przepisów regulujących kwestię czasu pracy kierowców do zagrożenia bezpieczeństwa nie tylko kierowców ale i innych uczestników ruchu drogowego. Wszystkie obowiązki wynikające z powołanych wyżej przepisów prawa wspólnotowego obciążały przedsiębiorcę transportowego już od czasu ich wejścia w życie-rozporządzenia są bowiem aktami prawa podlegającymi bezpośredniemu stosowaniu. Wejście natomiast w życie od 1 stycznia 2012r. art. 92 b ust. 1 u.t.d. ma jedynie taki skutek, że pracodawca może w wymienionych w tym przepisie sytuacjach zwolnić się od odpowiedzialności. Nie oznacza to bynajmniej, że w okresie wcześniejszym pracodawcę nie obciążały obowiązku określone w omawianych wyżej przepisach prawa wspólnotowego.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących przesłuchania świadków przed wszczęciem postępowania, bez udziału skarżącego, jak i faktu, że skarżący nie był poinformowany o terminie przesłuchania świadków, nie mógł w nich uczestniczyć, oraz nie był pouczony o przysługujących mu prawach wskazać należy, iż są on bezzasadne, albowiem organy przeprowadziły postępowanie kontrolne zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W myśl art. 93 ust.1 u.t.d. karę pieniężną, o której mowa w art. 92 a ust. 1 u.t.d. nakłada w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Karę nakłada się w wysokości określonej w załączniku nr 3 do ustawy dla przedsiębiorcy lub podmiotu realizującego przewóz (art. 92 a ust. 6 u.t.d.). Stosownie do art. 89 ust. 1 pkt 6 ustawy z 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy, inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy-są uprawnieni do kontroli zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju. Kontrolę tę przeprowadza się zgodnie z przepisami ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W ocenie Sądu organy administracyjne w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującymi przepisami ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przeprowadziły kontrolę przedsiębiorstwa skarżącego i w jej rezultacie, na podstawie ustaleń protokołu kontroli nałożyły karę pieniężną w wysokości 18.000,00 zł. z tytułu naruszenia norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw w jeździe oraz dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku kierowców w transporcie międzynarodowym.

Udowodnienie okoliczności zwalniających przedsiębiorcę transportowego od odpowiedzialności związanej z naruszeniem przepisów o czasie pracy kierowców spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi wynikające z nich skutki prawne.

IV.

Skarżący J. K. działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. zarzucił: na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) naruszenie:

-art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wynikające z błędnego uznania, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne nie naruszył przepisów procesowych gwarantujących stronie czynny udział w postępowaniu w szczególności art. 79 k.p.a. podczas gdy w istocie organ w toku postępowania kontrolnego uniemożliwił stronie udział w czynności przesłuchania świadków (korzystając z trybu kontroli przewidzianego w Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu) a na etapie postępowania administracyjnego zaniechał powtórzenia tej czynności procesowej czego nie dostrzegł Sąd I instancji,

-art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 10§1 k.p.a. w zw z art. 7 i art. 77§1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie oraz naruszenie art. 80 k.p.a. tj. zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnym uznaniu (bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego), że pracodawca nie zapewniał właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców odpowiednich przepisów o czasie pracy kierowców będące skutkiem błędnej wykładni art. 92bu.t.d.,

-art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, mimo, iż poddana kontroli decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego naruszającego prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym a w postępowaniu naruszono zasadę prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów. Prawidłowe zastosowanie przepisów proceduralnych w niniejszej sprawie w szczególności art. 145§1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w okolicznościach niniejszej sprawy prowadziłoby

do uchylenia zaskarżonej decyzji a zatem uchybienia proceduralna Sądu I instancji miały wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego-art. 92b u.t.d. poprzez aprobatę błędnej wykładni tego przepisu dokonaną przez organ prowadzący postępowanie a w konsekwencji błędne niezastosowanie go w okolicznościach niniejszej sprawy tj, uznanie, że przez "organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców odpowiednich przepisów" należy rozumieć stosowanie systemu kar mobilizujących w ten sposób pracowników do przestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy kierowców oraz dochowanie obowiązku przechowywania wydruków z urządzeń rejestrujących podczas gdy prawidłowe rozumienie tego przepisu ma oznaczać takie zorganizowanie pracy w przedsiębiorstwie (ustalenie czasu przewozu uwzględniając wymagane prawem przerwy, uwzględnienie tej okoliczności przy uzgadnianiu terminów realizacji usług przewozowych, sprawny załadunek i przygotowanie dokumentacji bez opóźnień itp.) by pracownik mógł dojechać na miejsce docelowe nie naruszając przepisów o czasie pracy kierowców a w konsekwencji niezasadne ustalenie, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji nie odpowiada dyspozycji tej normy prawnej.

Wskazując na powyższe wniesiono na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie i o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej na koszt Skarżącego.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który został powiązany z naruszeniem art. 7, art.1O§1, art. 77§1, art. 79, art. 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie formułując te zarzuty, kwestionuje poprawność przeprowadzonego postępowania wskazując, że uniemożliwiono mu udział w czynności przesłuchania świadków (kierowców).

Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie kontrolne ( prowadzone przez inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy) nie stanowi postępowania administracyjnego sensu stricto. Postępowanie kontrolne nie stanowi formalnej części postępowania administracyjnego, a postępowania te rozdziela zamknięcie procesu kontroli ustaleniem jej wyników. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów k.p.a.( art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy) nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego, (por. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2010r. sygn. akt: I OSK 315/10, cyt.:"Skoro postępowanie kontrolne nie stanowi postępowania administracyjnego sensu stricto, wydane w jego toku postanowienie (....) nie jest postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego". Także w doktrynie zwraca się uwagę na odrębność postępowania kontrolnego oraz postępowań, w których następuje stosowanie powyższych władczych instrumentów prawnych. Stosowanie tych środków dokonywane jest bowiem poza ramami postępowania kontrolnego, według właściwych, odrębnych od tego postępowania trybów. I tak, wydawanie decyzji administracyjnych podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wniesienie powództwa czy wniosku do sądu - kodeksu postępowania cywilnego. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie kontrolne oraz postępowanie administracyjne pozostają ze sobą w ścisłym związku m.in. poprzez powiązanie podmiotem je prowadzącym, tj. organem inspekcji pracy. Co więcej, w postępowaniu kontrolnym, na mocy art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy pomocniczo zastosowanie znajdują również przepisy k.p.a. Oznacza to, że czynności dokumentujące ustalenia faktyczne, podejmowane przez organ kontrolujący muszą spełniać wymagania stawiane przez k.p.a. środkom dowodowym, z których mogą korzystać podmioty postępowania administracyjnego. (...) Korzystanie w postępowaniu kontrolnym z środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. nie oznacza, że postępowanie kontrolne można uznać za toczące się według reguł określonych w całości przez k.p.a. Mimo pewnych cech wspólnych, postępowanie kontrolne nie stanowi formalnej części postępowania administracyjnego, a postępowania te rozdziela zamknięcie procesu

10

kontroli ustaleniem jej wyników (vide: M. Gersdorf, J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, LexisNexis Warszawa 2008, s. 82-83)"

Dodatkowo należy zaznaczyć, że na wniosek Skarżącego, Inspektor Pracy w G. pismem z 11 kwietnia 2012r. udostępnił stronie informacje o przeprowadzonych dowodach, dołączając kserokopie protokołów przesłuchania kierowców, zaś Skarżący nie składał dalej idących wniosków dowodowych. Zasadnie zatem przyjęto, że postępowanie administracyjne wszczęte w tej sprawie, przeprowadzono prawidłowo. Organy administracji wyczerpały swoje możliwości dowodowe, oceniły cały zebrany materiał dowodowy, którego ocena nie była dowolna. Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych dowodów wskazujących na to, że nie miał wpływu na powstałe naruszenia a nastąpiły one wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Co ważne i co wymaga podkreślenia, Skarżący nie kwestionował w toku postępowania samego przekroczenia norm czasu pracy kierowców stwierdzonego w trakcie postępowania kontrolnego natomiast odmiennie od organów oceniał konsekwencje tego stanu rzeczy.

Odnosząc się do kwestii zastosowania przez Państwową Inspekcję Pracy art. 12 Konwencji Nr 81 dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu, to wskazać należy, że kasator jedynie hipotetycznie powołuje się na ten przepis, stwierdzając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "organ kontrolny prawdopodobnie korzystał z tego przepisu". Taki sposób uzasadniania zarzutów jest wadliwy nie pozwala na jego kontrolę.

Naruszenie natomiast art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji gdyby Sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez Sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani materialnego ani procesowego. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony, proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania czy też innych naruszeń prawa (np. materialnego), które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie.

Powyższe oznacza, że podniesione w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania są bezzasadne.

Chybiony jest także zarzut dokonania błędnej wykładni art. 92b u.t.d. Problem prawny jaki zarysował się w sprawie poddanej kontroli instancyjnej dotyczył tego czy organy inspekcji pracy zasadnie nałożyły na Skarżącego karę pieniężną jako konsekwencję stwierdzonych uchybień w zakresie przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw w jeździe oraz dziennego i tygodniowego czasu odpoczynku kierowców w transporcie międzynarodowym przez kierowców zatrudnionych w firmie transportowej Skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie wymierzona kara pieniężna jest sankcją o charakterze administracyjnym i została nałożona na podstawie art. 92a u.t.d., który reguluje odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy (przewoźnika drogowego lub przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe na potrzeby własne, a także innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w rozumieniu przepisów u.t.d.) jak również innych podmiotów wykonujących inne czynności związane z przewozem drogowym.

Pojęcie "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Konieczne jest zatem uwzględnienie bezpośrednio treści przepisów prawa unijnego.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) 561/2006 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE z 4 listopada 2006r., L 102/1), przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Ponadto w art. 10 ust. 4 rozporządzenia (WE) 561/2006 wskazano, że przedsiębiorstwa, spedytorzy, nadawcy ładunku, organizatorzy wycieczek, główni wykonawcy, podwykonawcy oraz agencje zatrudniania kierowców zapewnią, aby uzgodnione umownie harmonogramy transportu były zgodne z przepisami niniejszego rozporządzenia.

Istotne znaczenie dla interpretacji pojęcia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ma również przepis art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985r. ze zm.), który stanowi: przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.

Przedsiębiorca w świetle obowiązujących przepisów jest nie tylko zobowiązany do stworzenia takich warunków pracy kierowców aby mogli przestrzegać przepisów dotyczących transportu drogowego, ale jest także zobowiązany do świadczenia usług

transportowych zgodnie z obowiązującym prawem. Przedsiębiorca jest odpowiedzialny za rezultaty prowadzonej działalności transportowej, a nie wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem. Wszelkie stwierdzone nieprawidłowości obciążają zatem przedsiębiorcę. Wszelkie oświadczenia składane przez samych kierowców np. o zgodzie na pełną odpowiedzialność za kary administracyjne i mandaty nie zwolniły przewoźnika od kar administracyjnych bowiem do stwierdzenia jego odpowiedzialności wystarczające jest ustalenie, że nastąpiło naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, nawet jeśli powstało ono w sposób niezawiniony.

Kontrola przeprowadzona w przedsiębiorstwie Skarżącego wykazała natomiast szereg nieprawidłowości (szczegółowo zreferowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). Obowiązek przechowywania wykresówek czy innych dokumentów podyktowany jest zamiarem przeciwdziałania ewentualnemu "dopasowywaniu" istniejącej dokumentacji do stwierdzonych już uchybień w celu ich zniwelowania i wyłączenia w ten sposób odpowiedzialności za te uchybienia. Archiwizowanie tworzonej dokumentacji jest też jednym z warunków prawidłowego działania przedsiębiorstwa. Charakter stwierdzonych naruszeń, ich powtarzalność, brak reakcji przedsiębiorcy wskazują jednoznacznie, że naruszenia te tolerował i nie podejmował działań zapobiegawczych. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawierał żadnych przesłanek wskazujących na możliwość nie wszczynania postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205§2 p.p.s.a. oraz na podstawie §14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw z §6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r, w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).