Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2283/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2495
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek  organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie  ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 123/18 w sprawie ze skargi Gminy Grodzisk Wielkopolski na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr KN-I.4102.27.2017.2 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Gminy Grodzisk Wielkopolski kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasycyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Po 123/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi Gminy Grodzisk Wielkopolski na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr KN-I.4102.27.2017.2 w przedmiocie zmiany nazw ulic, uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r., poz. 744 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o zakazie propagowania komunizmu" ulicy 27 Stycznia w miejscowości Grodzisk Wielkopolski nadał nazwę o. Józefa Marii Bocheńskiego. Zarządzenie zastępcze weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Z uzasadnienia zarządzenia wynika, iż nazwa ulicy 27 Stycznia spełnia rolę daty symbolizującej komunizm. Jak wskazuje Wojewoda zarządzenie zastępcze musi być poprzedzone uzyskaniem opinii IPN. I w tej sprawie taka opinia została wydana. Wynika z niej, iż w dniu 27 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Grodzisk Wielkopolski (obecnie woj. wielkopolskie). Zgodnie z polityką władz komunistycznych wydarzenie to było celebrowane jako dzień wyzwolenia oraz powód do wyrażenia wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. W latach 1944-1945 Armia Czerwona stała się narzędziem ponownej aneksji niemal połowy terytorium kraju oraz budowy komunistycznego systemu, w pełni zależnego od władz w Moskwie. Stacjonowanie Armii Czerwonej na ziemiach polskich po roku 1944 r. uniemożliwiło odbudowę niepodległej Rzeczypospolitej Polskiej i było podstawowym czynnikiem, który zapewnił funkcjonowanie państwa komunistycznego na ziemiach polskich, objętych dominacją ZSRS.

Wojewoda wskazał także że skoro nazwa przedmiotowej ulicy nie została przez organ gminy zmieniona w ustawowym terminie, a obowiązek tej zmiany został potwierdzony w opinii IPN, to postanowił nadać tej ulicy nazwę o. Józefa Marii Bocheńskiego.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła Gmina Grodzisk Wielkopolski, domagając się uchylenia tego aktu i zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie:

1/ art. 1 i 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez przyjęcie, że nazwa ulicy "27 Stycznia" położonej w Grodzisku Wielkopolskim honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej do miasta i spełnia rolę daty symbolizującej komunizm;

2/ art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

W uzasadnieniu podkreślono, że dzień 27 stycznia obchodzony jest w Grodzisku Wielkopolskim jako dzień radości z zakończenia okupacji niemieckiej, a jednocześnie jako dzień upamiętniający mieszkańców miasta, którzy w tym dniu zginęli bądź zostali ranni podczas nalotu. Podczas bombardowania 27 stycznia 1945r. przez Niemców rynku miasta zginęło ośmiu mieszkańców, a wielu zostało rannych i trwale okaleczonych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zarządzeniu zastępczym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone zarządzenie zastępcze naruszyło art. 2 i 7 Konstytucji RP. Podstawę uchylenia zaskarżonego zarządzenia zastępczego stanowił przepis art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W pierwszej kolejności Sąd rozważył kwestię ewentualnej konieczności umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Odnosząc się do powyższego Sąd zauważył, że zasada wynikająca z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP pozwala sądowi administracyjnemu na odmowę zastosowania przepisu ustawy pozostającego w oczywistej sprzeczności z Konstytucją. Dalej Sąd wskazał na przepis art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku, a następnie wyjaśnił, że przepis art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2495) w części w jakiej wprowadził do ustawy nowelizowanej art. 6c w zakresie odnoszącym się do zarządzeń zastępczych o jakich mowa w art. 6 ust. 2 narusza konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz wynikającą z art. 2 Konstytucji RP oraz narusza art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W sprawie niniejszej Sąd zauważył, iż ustawodawca w art. 4 ustawy nowelizującej wprost i wyraźnie wypowiedział się w kwestii przepisów przejściowych wskazując, że znowelizowane przepisy (w tym wprowadzony art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu) mają zastosowanie do niezakończonych spraw wszczętych przed jej wejściem w życie. Zaś stanowisko, że zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia podzielił także NSA w uchwale z dnia 20 października 1997r. FPK 11/97 (ONSA 1998, nr 1, poz. 10). Dalej Sąd podkreślił, że w świetle zasady lex retro non agit bezpośrednie stosowanie ustawy nowej nie może jednakże dotyczyć zdarzeń zaistniałych "w całości" przed jej wejściem w życie. W ocenie Sądu, skoro skarga na zarządzenie zastępcze na datę otworzenia się terminu do jej złożenia (na datę doręczenia gminie zarządzenia zastępczego) była dopuszczalna, a obowiązujące wtedy przepisy nie wymagały spełnienia dodatkowych wymogów (tu wykazania, że niedokonanie zmiany nazwy wynikało z braku możliwości wykonania obowiązku z przyczyn niezależnych od jednostki samorządu terytorialnego lub ich związku), to późniejsze wprowadzenie nowych wymogów odnoszących się do okresu, kiedy gmina winna samodzielnie dokonać zmiany, stanowi niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym i pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego działanie prawa wstecz.

Inaczej rzecz ujmując orzekający w sprawie Sąd odczytał wprowadzony ustawą nowelizującą art. 6c z pominięciem zapisów "oraz art. 6 ust. 2" i "oraz art. 6 ust. 1", jako ustanowionych w ustawie nowelizującej z oczywistym i niebudzącym wątpliwości naruszeniem Konstytucji, co oznacza, że przepis ten w zakresie w jakim odnosi się do zarządzeń zastępczych z art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Oceniając zaś zakwestionowane zarządzenie zastępcze merytorycznie, Sąd podniósł, iż nietrafny był zarzut art. 7 k.p.a., skoro w odniesieniu do zaskarżonego aktu przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Nadto Sąd wyjaśnił, że wymóg uzyskania opinii IPN należy rozumieć w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii, a nie że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. Wymóg uzyskania tej opinii nie zwalnia wojewody z badania czy spełnia ona wymogi opinii, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm oraz czy nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi "na pierwszy rzut oka" błędami. Tymczasem Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego przytoczył jedynie treść opinii Instytutu Pamięci Narodowej, zgodnie z którą nazwa ulicy "27 Stycznia" w miejscowości Grodzisk Wielkopolski jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy, bowiem tego dnia nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do Grodziska Wielkopolskiego. Wojewoda Wielkopolski nie dokonał jakiejkolwiek samodzielnej oceny wartości dowodowej tej opinii, jak i samodzielnych ustaleń co do istnienia w danej konkretnej sprawie podstaw prawnych do wydania kwestionowanego zarządzenia zastępczego. Natomiast Sądowi z urzędu wiadomo, a czego w ogóle nie wziął pod uwagę Wojewoda Wielkopolski, że opinie dotyczące nazw ulic związanych z datami styczniowymi czy lutowymi w województwie wielkopolskim brzmiały praktycznie identycznie. Zmieniano tylko zapis dotyczący daty wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości oraz nazwę samej miejscowości i nazwę ulicy wymagającą jakoby zmiany na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy, ograniczono się do ogólnikowego wskazania, że niepełna data ulicy celebrowała wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości jako "dzień wyzwolenia". Zdaniem Sądu nie wykazano by nazwa ulicy była historycznie wykorzystywana do propagowania bądź symbolizowania komunizmu, względnie by była aktualnie odbierana w społeczności lokalnej jako symbolizująca bądź propagująca komunizm. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego pominięto dokument źródłowy jakim jest protokół z posiedzenia Rady Narodowej w Grodzisku z dnia 27 stycznia 1946 r., na którym podjęto uchwałę o zmianie nazwy dawnej ulicy Zamkowej na ulicę 27 Stycznia. W protokole tym – zawartym w aktach sprawy – zawarte są zapisy, zgodnie z którymi wniosek o dokonanie zmiany nazwy ulicy motywowany był potrzebą upamiętnienia oswobodzenia miasta, zaś do nadania nazwy 27 Stycznia wybrana została ulica, na której rozbite zostały ostatnie kryjówki żołnierzy hitlerowskich. Brak jest również informacji w jaki sposób w Grodzisku Wielkopolskim data ta była celebrowana. Ma to znaczenie dla ustalenia, czy data "27 stycznia" nie została następnie "zawłaszczona" przez władze totalitarne i wykorzystywana do propagowania, bądź symbolizowania ustroju komunistycznego. Zdaniem Sądu poczynienie tego rodzaju ustaleń pozwoliłoby na zweryfikowanie tezy skarżącej Gminy jakoby data 27 stycznia 1945 r. w świadomości mieszkańców nie wiąże się z propagowaniem lub symbolizowaniem komunizmu, lecz jest odnoszona do ofiar działań wojennych jakie miały miejsce w Grodzisku 27 stycznia 1945 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Wielkopolski, zaskarżając wydany wyrok w całości i domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie jego uchylenia i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezastosowaniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w związku z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu i uchylenie zarządzenia zastępczego, w sytuacji gdy zaskarżenie zarządzenia zastępczego przez Gminę Grodzisk Wielkopolski było niedopuszczalne;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegające na błędnej wykładni poprzez niezasadne przyjęcie, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie stanowi dla organu nadzoru podstawy do wydania zarządzenia zastępczego;

3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż nazwa ulicy "27 Stycznia" nie jest niezgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu i tym samym nie uzasadnia konieczności wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru; oraz na błędnym przyjęciu, że Wojewoda nie wykazał by zachodziły określone w ustawie o zakazie propagowania komunizmu przesłanki prawne do wydania zarządzenia zastępczego;

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Grodzisk Wielkopolski wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie tej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Jednakże z uwagi na charakter zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia przepisów procesowych w przedmiocie braku legitymacji dla Gminy Grodzisk Wielkopolski do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze z dnia 13 grudnia 2017r. i tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie Wojewody Wielkopolskiego, wobec niedopuszczalności skargi Gminy Sąd pierwszej instancji z uwagi na treść art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie mógł rozpoznawać wniesionej w tej sprawie skargi i jej uwzględnić, lecz winien umorzyć wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe.

Powyższy zarzut jest całkowicie nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy stało się ono z innych przyczyn bezprzedmiotowe. Zwrot normatywny: "stało się bezprzedmiotowe" użyty w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oznacza, że chodzi o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi. Innymi słowy postępowanie przed sądem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego trakcie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W powołanym przepisie chodzi o przeszkodę mającą charakter trwały, uniemożliwiającą prowadzenie dalszego postępowania w sprawie- patrz wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017 r. II OSK 2798/15, publikowany LEX nr 2261496.

Według art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2495) "skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego oraz związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Artykuł 4 powołanej wyżej ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. stanowi: "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Sprawy wszczęte i niezakończone należy wiązać z przedmiotem regulacji ustawą z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu. Ustawa zawiera regulację materialnoprawną zakazu propagowania komunizmu i tryb wprowadzenia tej regulacji określając właściwość jednostek samorządu terytorialnego i środki nadzoru przyznane wojewodzie. Nie reguluje postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis intertemporalny art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., a zatem do spraw wszczętych przed organami jednostek samorządu terytorialnego, a w zakresie stosowania środków nadzoru do postępowania wszczętego przed organem nadzoru i niezakończonych zarządzeniem zastępczym. Zakończenie postępowania nadzorczego następuje z dniem doręczenia zarządzenia zastępczego. Poza sporem jest, że zarządzenie zastępcze zostało w tej sprawie doręczone 13 grudnia 2017 r. Postępowanie nadzorcze zostało zakończone, co wyłączyło stosowanie do postępowania nadzorczego art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., która weszła w życie dnia 7 stycznia 2018 r. Wydanie zarządzenia zastępczego kończy postępowanie przed organem nadzoru, zaś wniesienie skargi do sądu administracyjnego, otwiera kolejny etap postępowania - postępowania sądowoadministracyjego, w którym zastosowanie mają przepisy p.p.s.a. Tym samym art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z art. 4 tej ustawy nie miał zastosowania w niniejszej sprawie rozpoznanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Brak zatem było podstawy do wyprowadzenia wykazywanej we wniesionym środku odwoławczym niedopuszczalności skargi Gminy Grodzisk Wielkopolski do sądu administracyjnego, a tym samym brak było jakichkolwiek przesłanek do zastosowania w sprawie wskazywanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Ponadto dodatkowo należy zauważyć, że art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy ją wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze. Wprowadzenie regulacji o treści, że skarga do sądu administracyjnego "przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku", przesądza o zasadności lub niezasadności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze. Ustanowiony ustawowy termin obowiązku zmiany w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu jest złagodzony regulacją art. 6c tej ustawy. Nie daje zatem art. 6c przedmiotowej ustawy podstaw do wyprowadzenia niedopuszczalności skargi (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).

Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Przepisy art. 6 ust. 1-4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Z przepisów tych wynika, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie dwunastu miesięcy od dnia jej wejścia w życie takie nazwy (ust. 1), zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku, zgodnie z ust. 2 wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął 12 miesięczny termin. Zgodnie z art. 6 ust. 3 wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy.

Nie jest sporne, że już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 ustawy w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, których patronów ulic należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Skoro celem ustawy jest wyeliminowanie zjawiska propagowania komunizmu, to aby daną nazwę, osobę uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać wykazane, że symbolizują określony system polityczny i znajduje to uzasadnienie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Szczególnie dotyczy to, jak w tej sprawie, nazwy ulicy składającej się jedynie z dnia i miesiąca bez odniesienia się do roku. W sytuacji, gdy symbolika danej daty i do tego bez roku ma się odnosić do wydarzenia sprzed wielu lat (ponad 70 lat), to niezbędne jest bardzo precyzyjne wykazanie, że funkcjonująca w przestrzeni publicznej tak jak w tej sprawie ul. "27 Stycznia" w Grodzisku Wielkopolskim faktycznie symbolizuje komunizm.

Natomiast Wojewoda Wielkopolski wbrew twierdzeniom wniesionej skargi kasacyjnej, nie wykazał w motywach wydanego aktu nadzoru by nazwa ul. "27 Stycznia" w Grodzisku Wielkopolskim w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości symbolizowała komunizm. Niesporne jest, iż Wojewoda Wielkopolski podejmując przedmiotowe zarządzenie zastępcze, w którym uznano, że nazwa ulicy "27 Stycznia" w Grodzisku Wielkopolskim spełnia rolę daty symbolizującej komunizm, w całości oparł się na opinii IPN z dnia 3 listopada 2017 r., która formułowała taki wniosek. Zaś z opinii tej wynikało, że w dniu 27 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Grodzisk Wielkopolski. Zgodnie z polityką władz komunistycznych wydarzenie to było celebrowane jako "dzień wyzwolenia" oraz powód wdzięczności wobec Armii Czerwonej. Generalnie uznano, że przedmiotowa nazwa honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości, spełnia rolę daty symbolizującej komunizm. W aktach sprawy znajduje się również protokół z posiedzenia Miejskiej Rady Narodowej w Grodzisku z dnia 27 stycznia 1946 r., który wskazuje na towarzyszące nadaniu nazwy ulicy: "27 Stycznia" intencje. Materiały te zostały ocenione przez Sąd pierwszej instancji w kontekście motywów zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wskazano, że co najmniej przedwczesne i nieoparte na wyczerpująco ustalonym materiale dowodowym są wskazania zawarte w opinii IPN, a powielone w zarządzeniu zastępczym, jakoby nazwa ulicy upamiętniająca datę 27 stycznia 1945 r. wiązać miała się wyłącznie z wkroczeniem do Grodziska Wielkopolskiego oddziałów Armii Czerwonej.

Nadto Sąd wyjaśnił, że wymóg uzyskania opinii IPN w tym postępowaniu nie zwalnia Wojewody z badania czy spełnia ona wymogi opinii, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm oraz czy nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi "na pierwszy rzut oka" błędami. Wykazano, że Wojewoda Wielkopolskie wyłącznie powielając opinię IPN nie dokonał jakiejkolwiek samodzielnej oceny wartości dowodowej tej opinii, jak i samodzielnych ustaleń co do istnienia w danej konkretnej sprawie podstaw prawnych do wydania kwestionowanego zarządzenia zastępczego. Zaznaczono, co potwierdza również skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający skargi kasacyjne Wojewody Wielkopolskiego od wyroków WSA w Poznaniu, iż w sprawach zmiany nazw ulic związanych z datami styczniowymi czy lutowymi w województwie wielkopolskim opinie IPN były lakoniczne i brzmiały praktycznie identycznie, a różnił je tylko zapis dotyczący daty wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy, wskazano, że niepełna data ulicy celebrowała wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości jako "dzień wyzwolenia". Stąd też uznano, w okolicznościach tej sprawy, iż faktycznie w żaden sposób nie zostało wyjaśnione czy rzeczywiście w danej miejscowości nadanie nazwy ulicy wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnianiem jej wkroczenia do danej miejscowości, a tym samym czy symbolizowała lub propagowała komunizm. Zaznaczono, iż nie wykazano by nazwa ulicy była historycznie wykorzystywana do propagowania bądź symbolizowania komunizmu, względnie by była aktualnie odbierana w społeczności lokalnej jako symbolizująca bądź propagująca komunizm. Sąd pierwszej instancji podkreślił dodatkowo, że Wojewoda w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego pominął dokument źródłowy jakim jest protokół z posiedzenia Miejskiej Rady Narodowej w Grodzisku z dnia 27 stycznia 1946 r., na którym podjęto uchwałę o zmianie nazwy dawnej ulicy Zamkowej na ulicę 27 Stycznia. W protokole tym – pomieszczonym w aktach sprawy – zawarte są treści, zgodnie z którymi wniosek o dokonanie zmiany nazwy ulicy motywowany był potrzebą upamiętnienia oswobodzenia miasta, zaś do nadania nazwy ul. "27 Stycznia" wybrana została ulica, na której rozbite zostały ostatnie kryjówki żołnierzy hitlerowskich. Brak jest również informacji w jaki sposób w Grodzisku Wielkopolskim data ta była celebrowana. Ma to znaczenie dla ustalenia, czy data bez wskazania roku, a określona jako "27 stycznia" nie została następnie "zawłaszczona" przez władze totalitarne i wykorzystywana do propagowania, bądź symbolizowania ustroju komunistycznego. Zdaniem Sądu poczynienie tego rodzaju ustaleń pozwoliłoby na zweryfikowanie tezy skarżącej Gminy jakoby data 27 stycznia 1945 r. w świadomości mieszkańców nie wiązała się z propagowaniem lub symbolizowaniem komunizmu, lecz jest odnoszona do ofiar działań wojennych jakie miały miejsce w Grodzisku 27 stycznia 1945 r.

Z zaprezentowanego stanowiska Sądu, mającego przecież odzwierciedlenie w aktach przedmiotowej sprawy, wyraźnie wynika, że samo twierdzenie, że przedmiotowa nazwa honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej w dniu 27 stycznia 1945 r. nie jest dostatecznym argumentem za przyjęciem tezy, iż ul. 27 Stycznia (bez wskazania daty) w sposób oczywisty symbolizuje komunizm, skoro dopuszczalna jest również i odmienna interpretacja przedstawiona przecież w motywach zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji na podstawie innych dokumentów, jak chociażby protokółu z posiedzenia Miejskiej Rady Narodowej z dnia 27 stycznia 1946 r. w Grodzisku, który został całkowicie pominięty przez organ nadzoru przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego. W wyroku z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 254/18, dotyczącym warunków uznania daty za upamiętniającą komunizm wskazano, iż "1. Sama świadomość społeczeństwa z założenia nie jest adekwatnym dowodem mogącym stwierdzić, że data mierzalna dniem i miesiącem (a zatem nie data kalendarzowa) symbolizuje komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu. 2. Aby data symbolizowała (upamiętniała) komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu, to musi wynikać z jej brzmienia, względnie nazwy własnej opatrzonej dodatkowym kwantyfikatorem, bądź wreszcie z intencji, jakie przyświecały jej twórcom". Skład orzekający w tej sprawie podziela w pełni powyższe stanowisko NSA, jak i motywy zamieszczone w ww. wyroku na poparcie przywołanych tez.

Tym samym organ nadzoru, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w sposób niewątpliwy nie wykazał, by ul. "27 Stycznia" - bez oznaczenia roku -symbolizowała określony system polityczny (komunizm) i że ta data znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Brak takiego stanowiska w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym nie pozwala, jak słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, na uznanie zaskarżonego aktu nadzoru za odpowiadający prawu. Dlatego też zasadnie zastosowano konstrukcję prawną z art. 148 p.p.s.a. uchylając zaskarżone zarządzenie zastępcze. Tym samym nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu polegający na błędnej ich wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, iż nazwa ulicy: "27 Stycznia" nie jest niezgodna z art. 1 ww. ustawy.

Ponadto skarga kasacyjna zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez przyjęcie, że opinia IPN nie stanowi dla organu nadzoru podstawy do wydania zarządzenia zastępczego. Zarzut ten nie jest również usprawiedliwiony.

Jak już wyżej wykazano wydanie zarządzenia zastępczego wobec niewykonania obowiązku z art. 6 ust. 1 omawianej ustawy wymaga zasięgnięcia opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Zatem z ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. jednoznacznie wynika, że opinia IPN jest niewątpliwie podstawowym materiałem dowodowym, natomiast sama w sobie jest niezaskarżalna. Zasadnie, w okolicznościach tej sprawy, jednak Sąd pierwszej instancji uznał, że opinia ta nie jest wiążąca dla organu nadzoru.

Nadanie opinii Instytutu Pamięci Narodowej charakteru wiążącego pozostawałoby w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, gdyż faktycznym organem nadzoru byłby wtedy Instytut Pamięci Narodowej, a nie wojewoda. Jak wynika z poglądów w judykaturze – opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie ma charakteru wiążącego. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że opinia jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem (patrz: R. Lewicki – Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym - Warszawa 2008, str. 99) - patrz wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 658/18. Obowiązki IPN jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody zmierzające do wydania zarządzenia zastępczego nie są tożsame. To na wojewodzie, jako organie wydającym zarządzenie zastępcze, spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający, choć nie wydaje zarządzenia zastępczego, powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to, że jest on zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak ma to czynić organ załatwiający sprawę.

Tym samym Sąd pierwszej instancji właściwie zinterpretował art. 6 ust. 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Oznacza to, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie wiąże Wojewody. Wydając zarządzenie zastępcze organ nadzoru obowiązany jest nie tylko poddać pełnej ocenie opinię IPN co do jednoznacznego ustalenia spełnienia przesłanek z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, ale też dokonać ustaleń we własnym zakresie, a całość tych ustaleń winna zostać zamieszczona w uzasadnieniu wydanego zarządzenia zastępczego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawie, na mocy art. 184 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.