Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1302/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 119 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną (po rozbiórce istniejącej zabudowy) na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (część), [...], obręb [...], przy ul. [...] we [...].

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Wskazanym wyżej postanowieniem [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Po przeprowadzeniu stanu zachowania i stopnia przekształceń całego zabytkowego osiedla, organ konserwatorski stwierdził, że historyczny sposób zagospodarowania na poziomie kwartału i poszczególnych parceli utrzymany jest w bardzo wysokim stopniu i powinien zostać utrzymany również w odniesieniu do działki nr [...]. Nie należy dopuścić do tak dalekiego zainwestowania powierzchni nieruchomości kosztem zieleni komponowanej i terenu o funkcji rekreacyjnej. Ponadto, istniejący budynek należy do jednego z historycznych etapów rozwoju osiedla, skalą i architekturą wpisuje się w kameralny charakter założenia mieszkaniowego i koresponduje z współczesnymi mu obiektami.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył D. S. wskazując, że w części historycznego układu urbanistycznego dzielnicy [...], szczególnie w kwartale, gdzie położony jest teren inwestycji ograniczony ulicami [...],[...] i [...], posadowione są w zdecydowanej większości budynki przebudowane lub wzniesione w latach 60-90. XX. wieku. Znajdują się tam również nowoczesne budynki biurowe. Zwrócono też szczególna uwagę na współczesną, chaotyczną zabudowę ul. [...], również położonej na obszarze chronionym, gdzie budynki usługowe przez swą formę i lokalizację wpływają negatywnie na wartości terenu chronionego. W kolejnych pismach strony wskazano, że organ I instancji, po przekazaniu zażalenia wraz z aktami do organu wyższego stopnia, dokonał bezprawnej korekty karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, na podstawie której wywodził swoją właściwość rzeczową do orzekania w sprawie. Z karty ewidencyjnej wykonanej w 2015 r., na której określono granice obszaru chronionego, usunięto we wrześniu 2018 r. m.in. teren bezpośrednio graniczący z miejscem planowanej inwestycji, mianowicie ul. [...] wraz z niskiej jakości zabudową usługową. Ponadto zmiana układu przestrzennego osiedla [...] w trakcie postępowania w tym celu, żeby podważyć argumenty podniesione w zażaleniu skarżącego, nie da się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Rozpatrując zażalenie organ II instancji zważył, że dla terenu działek nr [...] i nr [...] (część) nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, zgodnie z przepisem art. 4 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy, którą stosownie do przepisu art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków uzgadnia w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Do form ochrony konserwatorskiej należą: wpis do rejestru zabytków, wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenia ochrony w miejscowymi planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Stanowisko w sprawie uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wojewódzki konserwator zabytków zajmuje w formie postanowienia, o którym mowa w art. 106 kpa.

Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków do orzekania w przedmiotowej sprawie wynika z faktu ujęcia historycznego układu urbanistycznego osiedla [...] w gminnej ewidencji zabytków założonej Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. W aktach sprawy znajdują się dwie karty ewidencyjne obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków. Pierwsza z nich dotyczy historycznego układu urbanistycznego dzielnicy [...] wraz z cmentarzem [...] we [...], druga dotyczy układu przestrzennego osiedla [...]. W obu powyższych kartach, przedmiotem ochrony jest historyczny układ urbanistyczny osiedla [...], a teren działek nr [...] i nr [...] (część) przy ul. [...] we [...] położony jest w granicach wskazanych tam chronionych obszarów.

Jak wynika z przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, planowana inwestycja miałaby polegać na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną (po rozbiórce istniejącej zabudowy). W warunkach zabudowy i sposobie zagospodarowania terenu wskazano: funkcja usługowo-mieszkalna; obowiązująca linia zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] - do 0,27; szerokość elewacji frontowrej od 12 do 14 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do 11,5 m od poziomu istniejącego terenu; maksymalna wysokość budynku 11,5 m od poziomu istniejącego terenu z wycofaniem od strony północnej (ogród) ostatniej kondygnacji na głębokość min. 4 m; dach płaski - do 150; udział powierzchni biologicznie czynnej - minimum 25 % w stosunku do powierzchni działki nr [...].

Zdaniem organu zażaleniowego, organ ochrony zabytków I instancji, słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, kierując się zasadą określoną w treści art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m.in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Zabytkiem jest tutaj historyczny układ urbanistycznego osiedla [...], rozumiany zgodnie z przepisem art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako historyczny układ ruralistyczny, tj. przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ochrona takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to m.in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, a także zachowanie historycznych gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu.

Zabytkowe osiedle mieszkaniowe [...] we [...] powstało w latach 30. XX w.. Historyczna zabudowa willowa reprezentuje dwa zasadnicze typy architektoniczne. Pierwszy, to budynki dwukondygnacyjne, z gankiem lub ryzalitem, przykryte wysokim czterospadowym dachem krytym dachówką ceramiczną - indywidualnie ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Do drugiego typu należą budynki o mniejszej skali, dwukondygnacyjne, z gankiem lub tarasem nad garażem, nakryte dachem płaskim. Proporcje bryły, układ elewacji, kształt i podziały okien oraz skromny detal architektoniczny pozwalają umieścić je w nurcie architektury modernistycznej lat 40. XX w. - obiekty te nie zostały indywidualnie ujęte w gminnej ewidencji zabytków. W obu typach zabudowy, teren w głębi parceli przeznaczony jest na zieleń rekreacyjną. Przeznaczony do rozbiórki budynek mieszkalny położony na terenie działki nr[...] stanowi niewielką willę, powtarzającą gabaryty oraz intensywność zabudowy parceli, analogiczne do modernistycznej zabudowy z lat 40. XX w.. Znaczną część tej działki stanowi zieleń.

Z karty ewidencyjnej wykonanej w październiku 2015 r. dla historycznego układu urbanistycznego dzielnicy [...] wraz z cmentarzem [...] we [...] wynika, że na terenie chronionego obszaru położone są współczesne budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne, budynki hotelowe i warsztatowe, świadczące o znacznym przekształceniu zabytkowego sposobu zagospodarowania tego terenu. Natomiast z karty ewidencyjnej wykonanej we wrześniu 2018 r. dla układu przestrzennego osiedla [...] wynika, że wyszczególnione powyżej współczesne elementy zabudowy zostały wyłączone z granic chronionego obszaru osiedla [...].

Organ podkreślił, że w przedłożonym do uzgodnienia przedmiotowym projekcie decyzji ustalono, że szerokość elewacji frontowej planowanego budynku wyniesie od 12 m do 14 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przy dachu płaskim do 11,5 m. Natomiast w części przedłożonego projektu decyzji, zawierającego wyniki analizy urbanistycznej wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej na analizowanym obszarze wynosi 11,5 m, natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wynosi 7 m. Zatem średnie wartości metryczne, określone dla nowego budynku w ocenianym projekcie decyzji są zdecydowanie wyższe niż analogiczne średnie wartości wskazane w analizie urbanistycznej. Ponadto, ustalony w ww. projekcie decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] - do 0,27 sprawi, że część ogrodowa parceli zostanie zmniejszona na rzecz nowego budynku mieszkalnego.

Zdaniem organu zażaleniowego, realizacja zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku usługowo-mieszkalnego o szerokości elewacji frontowej do 14 m i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przy dachu płaskim do 11,5 m znacznie przekracza średnie, analogiczne wartości metryczne dla zabudowy na tym terenie i jest tym samym niezgodna z historycznie ukształtowanym i zachowanym do naszych czasów sposobem kształtowania gabarytów zabudowy na terenie historycznego układu ruralistycznego [...] w granicach określonych na karcie ewidencyjnej wykonanej we wrześniu 2018 r.. Posadowienie planowanego budynku o znacznych gabarytach na terenie działki nr [...] wpłynie negatywnie na chronione na tym obszarze relacje przestrzenne pomiędzy zabudową współczesną a historyczną, gdzie szerokość elewacji frontowej oraz wysokość całkowita budynku odgrywają istotne znaczenie w zachowaniu zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. Ponadto, określony w przedłożonym projekcie decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] - do 0,27, doprowadzi do zachwiania istotnych na tym terenie proporcji pomiędzy częścią zabudowaną parceli, a terenem zielonym w głębi działki.

Odnosząc się na koniec do treści zażalenia organ stwierdził, że wydając swoje postanowienie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie odniósł się do przekształceń zabytkowego obszaru historycznego układu urbanistycznego dzielnicy [...] wraz z cmentarzem [...], które tak szczegółowo za to zostały wskazane przez stronę skarżącą. Ponieważ jednak owe przekształcone i zdegradowane obszary zostały wyłączone z granic chronionego obszaru, określonych w karcie z października 2015 r., organ II instancji winien był rozpatrzyć niniejszą sprawę w oparciu o aktualny stan prawny, tj. granice chronionego obszaru, określone w karcie układu przestrzennego osiedla [...] wykonanej we wrześniu 2018 r..

W tym stanie rzeczy organ zażaleniowy orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2019 r. wniósł D. S., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

obrazę przepisu art. 64 Konstytucji, przez pozbawienie skarżącego możliwości swobodnego dysponowania swoją własnością i zastosowanie ograniczeń, które nie wynikają wprost z przepisów prawa;

obrazę przepisu art. 6 kpa w związku z art. 2 Konstytucji, mającą wpływ na treść orzeczenia w ten sposób, że organ II Instancji zaakceptował postępowanie organu I Instancji, który nie rozpatrzył sprawy obiektywnie, zgodnie z obowiązującym prawem, tylko dokonywał czynności mających na celu wydanie orzeczenia niekorzystnego dla skarżącego;

obrazę przepisu art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa, mającą wpływ na treść orzeczenia, a to pominięcie w swoich rozważaniach i nierozpatrzenie dowodu w postaci dokumentacji fotograficznej dołączonej do zażalenia i do pisma przygotowawczego skarżącego z 29 października 2018 r.;

obrazę przepisu art. 124 § 2 kpa, mającą wpływ na treść orzeczenia w ten sposób, że skarżący, nie znając argumentacji prawnej nie mógł ustosunkować się do pominięcia przez organ II Instancji zarzutów podniesionych w piśmie przygotowawczym skarżącego z 29 października 2018 r., iż brak było podstawy prawnej do "aktualizacji" karty ewidencyjnej historycznego układu przestrzennego osiedla [...] i nie można wykluczyć, że w załączonej do pisma z 12 października 2018 r. mapce organ I Instancji poświadczył nieprawdę, iż budynki powstały w latach 1925-1940;

obrazę przepisu art. 6 kpa, mającą wpływ na treść orzeczenia, przez uznanie, że organ I Instancji, w trakcie postępowania odwoławczego mógł dokonać "aktualizacji" karty ewidencyjnej historycznego układu przestrzennego osiedla [...] (pismo z 12 października 2018 r.), mimo braku podstawy prawnej;

obrazę przepisu art. 8 kpa, mającą wpływ na treść orzeczenia, przez "aktualizację" karty ewidencyjnej historycznego układu przestrzennego osiedla [...] w trakcie postępowania odwoławczego;

obrazę przepisu art. 6 kpa, mającą wpływ na treść orzeczenia, przez uznanie, że organ ochrony zabytków ma uprawnienia do oceny relacji przestrzennej i wskaźników wielkości zabudowy do proporcji działki, mimo że brak ku temu podstaw prawnych i są to kompetencje Wydziału Architektury;

obrazę przepisów art. 32 ust. 2 Konstytucji i art. 8 § 1 kpa, przez nierówne traktowanie podmiotów w tym samym stanie faktycznym i prawnym.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i o zasądzenie od organu II Instancji na swoją rzecz kosztów procesu: uiszczonego wpisu, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz taryfowych kosztów zastępstwa adwokackiego w sześciokrotnej stawce minimalnej, z uwagi na nakład pracy pełnomocnika.

W złożonych następnie pismach przygotowawczych skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty, wnioski i twierdzenia, uzasadniając dodatkowo zarzut obrazy przepisów art. 32 ust. 2 Konstytucji i art. 8 § 1 kpa, a także odniósł się do kwestii usunięcia we wrześniu 2018 r. z karty ewidencyjnej wykonanej w 2015 r. m.in. terenu bezpośrednio graniczącego z miejscem planowanej inwestycji oraz do jego porównania przez organ II instancji z historycznym układem ruralistycznym [...], zamiast [...] na nieznanej podstawie prawnej i z niewiadomych powodów merytorycznych.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż skarga jest bezzasadna.

Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym.

Na wstępie podkreślić należy, że Sąd w całości podzielił ustalenia dokonane przez organy obu instancji i dokonaną przez nie ocenę stanu faktycznego, stąd nie ma potrzeby ich powtarzania.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, którym utrzymano w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną (po rozbiórce istniejącej zabudowy) na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (część), [...], obręb [...], przy ul. [...] we [...].

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w związku z art. 64 ust. 1), w tym z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (pkt 2).

Stosownie do art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.), wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Z art. 22 ust. 5 pkt 3 tej ustawy wynika, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (inne niż zabytki nieruchome wpisane do rejestru i inne niż zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków). Wpis do takiej ewidencji, choć nie następuje na podstawie decyzji administracyjnej, a jest aktem wewnętrznym administracji jakim jest zarządzenie, to jednak podlega kontroli sądowo-administracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ppsa w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., II OSK 1950/12, LEX nr 1413428).

W związku z tym, choć budzą wątpliwości konsekwencje prawne wpisu zabytku do ewidencji gminnej, to w nauce podkreśla się, że po zmianie dokonanej ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474), gminne ewidencje zabytków stały się jedną z prawnych form ochrony tych obiektów, mimo że wcale nie została jako taka wymieniona w przepisach, w szczególności w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na mocy powołanej noweli, obiekty ujęte w gminnej ewidencji podlegają więc uzgodnieniom konserwatorskim m.in. na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zaś różnica w traktowaniu zabytków ujętych w rejestrze i tych wskazanych w ewidencji ma charakter wyłącznie proceduralny, a zabytki włączone do gminnej ewidencji zabytków traktowane są identycznie jak inne nieobjęte żadną formą ochrony zabytki w znaczeniu materialnym, czyli takie, które odpowiadają ustawowej definicji z art. 3 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Artur Ginter, Anna Michalak; Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz; WK 2016).

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie normy rangi konstytucyjnej, poprzez pozbawienie go możliwości swobodnego dysponowania swoją własnością i zastosowanie ograniczeń, które nie wynikają wprost z przepisów prawa. Pominął przy tym okoliczność, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. W okolicznościach niniejszej sprawy ograniczenia takie wynikają właśnie z ustawy o ochronie zabytków, a nie sposób przy tym przyjąć, że naruszają one istotę prawa własności, zwłaszcza że w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest badana kwestia tytułu prawnego do terenu planowanej inwestycji. Poza tym niemożność zagospodarowania takiego terenu zgodnie z zamierzeniami, nie zaprzecza istocie prawa własności, bowiem nie pozbawia właściciela zasadniczych atrybutów tego prawa, czy po prostu zagospodarowania w sposób zgodny z przepisami szczególnym (w tym przypadku z ustawą o ochronie zabytków).

Nie można też zarzucić organowi I Instancji, że nie rozpatrzył sprawy obiektywnie, zgodnie z obowiązującym prawem, tylko dokonywał czynności mających na celu wydanie orzeczenia niekorzystnego dla skarżącego. Niezałatwienie sprawy zgodnie z oczekiwaniami strony nie świadczy bowiem o braku obiektywizmu, tak jak nie można utożsamiać takiej sytuacji z postulatem uwzględniania słusznego interesu strony. Organy obu instancji działały w ramach swoich ustawowych kompetencji, powołując w swych orzeczeniach stosowną podstawę prawną.

W postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, zwłaszcza przed organem I instancji, przeprowadzone zostało bardzo szczegółowe badanie okoliczności faktycznych, co znalazło odzwierciedlenie w obszernym uzasadnieniu. Wynika z tego jednoznacznie, że kwartał ograniczony al. [...], ul. [...] i ul. [...] położony jest w północnej części obszaru [...], objętego ochroną konserwatorską. Został on zagospodarowany w zasadniczym stopniu w latach 30. XX w.. [...] i [...] - dzisiejsze ulice [...] i [...] - wytyczono przed 1934 r., gdy w zachodniej części kwartału istniały już Fundacja [...] i rozgłośnia radiowa. Pozostała część tego terenu została przeznaczona na zabudowę willową, z budynkami we frontowej części ogrodzonych działek, z rozległą częścią ogrodową, zajmującą całe wnętrze bloków zabudowy, i ogródkami frontowymi. Jako pierwsze, po 1935 r., powstały domy po północnej stronie ul. [...] (przedwojenna [...]), od wschodu. Zabudowa tej pierzei została ukształtowana przypuszczalnie w latach 1938-1939. Historyczne budynki mieszkalne w omawianym kwartale reprezentują dwa zasadnicze typy architektoniczne:

dwukondygnacyjne, z gankiem lub ryzalitem, przykryte wysokim czterospadowym dachem krytym dachówką ceramiczną, z II. połowy lat 30. (ujęte w gminnej ewidencji zabytków);

budynki o mniejszej skali, dwukondygnacyjne, z gankiem lub tarasem nad garażem (głównie z boku), nakryte dachem płaskim.

Proporcje bryły, układ elewacji, kształt i podziały okien oraz skromny detal architektoniczny (np. gzymsy schodkowe, zaokrąglone narożniki jednego z budynków) większości pozostałych budynków, pozwalają umieścić je w nurcie modernistycznym, być może z lat 40. XX wieku. Nie figurują one jednostkowo w ewidencji zabytków, jednak stanowią integralny element historycznego krajobrazu osiedla.

Niekwestionowany był fakt, iż teren inwestycji nie jest wpisany do żadnego rejestru zabytków, jednak bezspornie obszar historycznego układu urbanistycznego dzielnicy [...] wraz z cmentarzem [...] wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków założonej Zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r.. Jak już wyżej zostało to wyjaśnione, okoliczność ta nie wpływa na zakres ochrony konserwatorskiej. Gminną ewidencję zabytków prowadzi właściwy samorządowy organ wykonawczy (w tym przypadku Prezydent [...]), dlatego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie posiada kompetencji do weryfikacji zasobu tej ewidencji oraz oceny zasadności ujęcia tam określonych obiektów.

Zaznaczyć przy tym należy, że tak podkreślane przez skarżącego wyłączenie z obszaru chronionego jego części, co miało miejsce we wrześniu 2018 r. – nastąpiło w innym postępowaniu, jest więc faktem, który nie może być skutecznie kwestionowany w niniejszej sprawie. Poza tym, co nie mniej istotne, wyłączenie to nie objęło terenu planowanej inwestycji, więc tym bardziej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, bez względu na to, kiedy wyłączenie to nastąpiło. Również bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia dokonania w przeszłości pewnych przekształceń chronionego obszaru, bowiem nie oznacza to możliwości dalszego ich dokonywania.

Dopóki więc obszar, na którym położony jest teren planowanej inwestycji jest uwzględniony w gminnej ewidencji zabytków [...], to objęty jest ochroną konserwatorską i dlatego uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w kształcie objętym wnioskiem inwestora prowadziłoby do nieuzasadnionego pomniejszenia zasobów dziedzictwa kulturowego tego miasta i byłoby sprzeczne z celami ochrony zabytków.

Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, a organ współdziałający ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swojego stanowiska. Podejmuje on czynności w ramach swojej właściwości, uczestnicząc w czynnościach już prowadzonego postępowania w sprawie zawisłej przed innym organem. Przy tym, działając w zakresie własnych kompetencji i powierzonych przez ustawę zadań, nie może wkraczać w kompetencje organu właściwego do wydania decyzji.

Organ ochrony konserwatorskiej zobligowany jest zatem ocenić pod kątem ochrony zabytków przedłożony przez organ główny projekt decyzji o warunkach zabudowy i uzgodnić ten projekt albo odmówić jego uzgodnienia – w tym przypadku z uwagi na niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z państwowym porządkiem prawnym w odniesieniu do ochrony zabytków.

W kwestii ochrony zabytków, to właśnie właściwy konserwator zabytków jest organem wyspecjalizowanym. Szczególną uwagę trzeba przy tym zwrócić na fakt, że przedmiotem ochrony w tym przypadku nie jest jednostkowy obiekt, np. konkretny budynek, lecz obszar historycznego układu urbanistycznego dzielnicy. Stąd też w takiej sytuacji, wbrew zarzutom skargi, nie można odmówić organowi ochrony konserwatorskiej uprawnienia do oceny relacji przestrzennej i wskaźników wielkości zabudowy do proporcji działki, mimo że zasadniczo są to kompetencje organu architektonicznego.

W postanowieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (a w ślad za nim w zaskarżonym postanowieniu) szczegółowo wyjaśniono, dlaczego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego w przedstawionym kształcie nie może zostać uzgodniony. Gdyby organy dokonały oceny zgodnej z oczekiwaniami skarżącego, to faktycznie doszłoby do zniweczenia znaczenia gminnej ewidencji zabytków. Do takiej jednak oceny nie jest uprawniony organ administracji stosujący prawo w trybie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle zaprezentowanych wywodów, zdaniem Sądu organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. W sprawie nie doszło do naruszenia zasady legalizmu, a organom nie można zarzucić, że prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej lub naruszyły inne zasady wyrażone w art. 8 kpa (proporcjonalności, bezstronności lub równego traktowania). Podkreślić wreszcie należy, że w niniejszej sprawie organy badały konkretne okoliczności, więc ewentualne odnoszenie się do innych postępowań jest niedopuszczalne, zwłaszcza że planowana inwestycja miałaby obejmować rozbiórkę istniejącej zabudowy.

Na zakończenie Sąd wskazuje, że porównanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia miejsca planowanej inwestycji z historycznym układem ruralistycznym [...], zamiast [...] – stanowi oczywistą omyłkę, co wynika z całego kontekstu, w jakim użyta została ta nieprawidłowa nazwa.

Skoro więc planowana inwestycja nie czyni zadość przepisom o ochronie zabytków, to zasadnie odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z powyższym, za chybione należało uznać wszystkie wyartykułowane przez skarżącą zarzuty naruszenia tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Na zakończenie wskazać trzeba, że poza zarzuconymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonego postanowienia.

Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.