Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3049/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1 pkt 3, ust. 1a, ust. 4  i ust. 5 pkt. 1 i 2, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 141 § 4,  art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 1-6, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 369/19 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2019 r., nr P.7721.130.2018 06ME w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r., II SA/Ol 369/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. F. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] lipca 2018 r., [...] nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku o wymiarach 5,90 x 9,70 m wybudowanego w miejscu 4 garaży typu "blaszak"; garażu typu "blaszak" o wymiarach 3,00 x 6,05 m, posadowionego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku gospodarczego oraz 11 garaży typu "blaszak" o wymiarach 3,00 x 5,0 m każdy – na działce [...] przy ul. [...] w [...] .

W motywach wyroku Sąd zgodził się z organami nadzoru budowlanego, że wybudowanie opisanych wyżej obiektów nastąpiło z istotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w uzyskanym uprzednio przez J. F. pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2002 r., [...] ([...] , [...] ). Zmianie względem pierwotnych ustaleń projektowych uległa lokalizacja zespołu garaży (jego kształt) oraz wymiary i kubatura części z nich. Ponadto skarżący wykonał dodatkowe pomieszczenia w załamaniach zespołu garażowego, powstałych w wyniku zmiany lokalizacji części garaży. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego zasadnie zatem stwierdziły, że skarżący wybudował obiekty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Sąd wywodził dalej, że opisane odstępstwa organy prawidłowo zakwalifikowały – na mocy art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt. 1 i 2 art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej "P.b.") – jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wymagające uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 P.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury (pkt 1), i charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a (pkt 2). Stosownie z kolei do art. 36a ust. 1 P.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Sąd zaznaczył, że w zaistniałej sytuacji Inspektor Powiatowy obowiązany był do wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W myśl z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Na mocy ust. 1a, w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego z naruszeniem art. 36a ust. 1a, przepisy ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 P.b. stosuje się odpowiednio. Ustawodawca przewidział w ust. 4, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5).

Wskazując na powyższe regulacje Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że skarżący był bezskutecznie wzywany do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji zespołu garaży – projektu budowlanego zamiennego inwestycji. Dodatkowo wezwanie takie skierował doń Inspektor Wojewódzki w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. W konsekwencji, wobec niewykonania przez skarżącego obowiązków sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (wyjściowo nałożonych przez Inspektora Powiatowego decyzją z dnia [...] marca 2018 r.), prawidłowo zastosowano wobec niego art. 51 ust. 5 P.b., to jest orzeczono nakaz rozbiórki obiektów budowlanych objętych postępowaniem.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przywołany wyżej przepis jest jednoznaczny. Jeżeli strona nie realizuje nałożonych obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję z art. 51 ust. 5 P.b. Ustawa nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od nakazu rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, gdyż ustawodawca nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia.

Sąd nie uwzględnił także podniesionych w skardze zarzutów. Nie podzielił argumentów J. F., że z uwagi na to, że garaż trzystanowiskowy ma elewację podobną do elewacji domu i ogrodzenia, a projekt obligował do wykonania zespołu 4 garaży jedynie "w zabudowie zwartej, o atrakcyjnym wyglądzie zewnętrznym", to Inspektor Powiatowy nie powinien wydać nakazu rozbiórki garażu trzystanowiskowego. Sąd podkreślił, że prawo nie dopuszcza uznaniowości w przypadku ustalenia przez ten organ, że inwestor wybudował dany obiekt budowlany odmiennie, niż wynikało to z zatwierdzonego projektu budowlanego. Pozwolenie na budowę nie pozwalało na wykonanie garażu trzystanowiskowego, lecz 4 garaży w zwartej zabudowie.

Końcowo Sąd podkreślił, że przedmiotem sprawy jest zbadanie zgodności z prawem decyzji o nakazie rozbiórki garaży tymczasowych z uwagi na nieprzedłożenie przez skarżącego projektu zamiennego tej inwestycji. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że Inspektor Powiatowy już po wydaniu nakazu rozbiórki poinformował o tym fakcie Starostę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł J. F. zarzucając naruszenie:

– art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., poprzez uznanie, iż organy w sytuacji zmiany uwarunkowań formalno-prawnych (uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) niweczących legalizowane zamierzenie inwestycyjne, "mogły ograniczyć się do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, w przypadku gdy jest to jedynie możliwe, w przypadku gdy stwierdzone odstępstwa nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa",

– art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") polegające na braku wyczerpującego odniesienia Sądu pierwszej instancji do skargi, lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, które stanowi jedynie powtórzenie argumentów decyzji i jako takie nie poddaje się kontroli instancyjnej,

– art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") polegające na błędnym zastosowaniu reguł postępowania skutkujących pominięciem istotnych i podnoszonych przez skarżącego okoliczności (to jest, że po otrzymaniu decyzji z dnia [...] marca 2018 r., podjął próbę postępowania naprawczego poprzez doprowadzenie wykonywanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to jest "poprzestawiania garaży zgodnie z pozwoleniem").

Wskazując na powyższe J. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej akcentowano, że skarżący w dniu 20 maja 2018 r. informował Inspektora Powiatowego o podjęciu działań w celu usytuowania garaży zgodnie z opracowaną dokumentacją – pozwoleniem na budowę. Zdaniem skarżącego mógłby on doprowadzić dzięki temu do stanu zgodnego z prawem. Otrzymał natomiast informację, że roboty budowlane nie mogą być kontynuowane.

Skarżący wywodził, że w sprawie, z uwagi na charakterystykę obiektów budowlanych, mogły być stosowane art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. Zabudowę można było doprowadzić do stanu poprzedniego, względnie do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem skarżącego organy niewłaściwie zdecydowały się prowadzić postępowanie z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., ponieważ wykonanie projektu zamiennego w obecnych uwarunkowaniach nie mogło prowadzić do legalizacji. Jest to związane z brzmieniem obowiązującego planu miejscowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie należało rozważyć, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nałożenie na niego obowiązków doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, tak aby możliwe było sporządzenie też dla zabudowy projektu zamiennego.

W piśmie procesowym z dnia 10 września 2019 r. zatytułowanym "Uzupełnienie skargi kasacyjnej", pełnomocnik jeszcze raz podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku nie odniósł się do skargi ani do pism J. F. .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zajęcia stanowiska co do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na braku wyczerpującego odniesienia się Sądu pierwszej instancji do zarzutów skargi oraz naruszenia powiązanych przepisów art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. polegającego na pominięciu podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących jego działań po wydaniu przez Inspektora Powiatowego decyzji z dnia [...] marca 2018 r.

Wbrew ocenie skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zaskarżony wyrok, choć rzeczywiście nie jest obszernie uzasadniony, to z całą pewnością zawiera wystarczające wyjaśnienie faktyczne i prawne (art. 141 § 4 P.p.s.a.). W tym miejscu należy wskazać, że przedstawione w poprzednim akapicie zarzuty w istocie rzeczy ukazują sposób rozumowania J. F. , które jest nieadekwatne do uwarunkowań prawnych niniejszej sprawy. Otóż skarżący konsekwentnie domaga się wnikliwego odniesienia się do treści skargi, zakładając, że podniesione przez niego kwestie pozwolą inaczej spojrzeć na sprawę. Tymczasem okoliczności podniesione w skardze, po części nawiązaniem do których jest uzasadnienie kolejnego zarzutu kasacyjnego (naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a.), sprowadzają się do forsowania tezy, że w reakcji na decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] marca 2018 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. o obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, J. F. mógł zaproponować organom korekty polegające na innym zlokalizowaniu spornych garaży ("poprzestawiać [je] zgodnie z pozwoleniem"). Stanowisko skarżącego świadczy o niezrozumieniu przez niego z jaką procedurą miał do czynienia i że jako osoba, która naruszyła prawo, musiał się liczyć z konsekwencjami nie tylko w sferze materialnej, ale także z postaci poddania się stosownym czynnościom formalnym.

Odnosząc się do wywodów zawartych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zwraca skarżącemu uwagę, że inwestycję w postaci budowy zespołu garaży na działce [...] przy ul. [...] w [...] zrealizował z istotnym odstąpieniem od uzyskanego pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2002 r., [...] . Położenie jak i charakterystyka istniejących obiektów są tak odmienne od położenia i charakterystyki zaprojektowanych obiektów, że skarżący z całą pewnością musiał sobie zdawać sprawę, iż realizuje inwestycję w warunkach naruszenia prawa. Co więcej, inwestycja nie została formalnie oddana do użytku, choć pouczenie o tym znajdowało się w pozwoleniu z dnia [...] stycznia 2002 r. W rezultacie J. F. , jako osoba, która uchybiła prawu budowlanemu, powinien liczyć się z koniecznością doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a to – w zaistniałych warunkach – wymagało przeprowadzenia stosownej procedury z art. 50 i 51 P.b.

W niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny mamy do czynienia z budową, którą zrealizowano w warunkach opisanych w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., czyli w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Z tego powodu wydano adresowaną do J. F. decyzję z dnia [...] marca 2018 r. o nałożeniu na niego obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Skarżący decyzji tej nie zaskarżył i stała się ona ostateczna i wykonalna. Nie ma więc już podstaw do polemiki zawartym w niej rozstrzygnięciem, co bezskutecznie skarżący próbuje czynić w skardze kasacyjnej. W tym miejscu warto na marginesie odnotować, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej w decyzji z dnia [...] marca 2018 r. znajduje się element treściowy, o którym skarżący wspominał, a mianowicie projekt zamienny ma odzwierciedlać nie tylko stan inwestycji ("uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych"), ale też zawierać – co było postulatem J. F. – elementy pozwalające na doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem ("uwzględniać [...] konieczne do wykonania roboty budowlane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem").

Najważniejsze w sprawie jest jednak to, że skarżący decyzji z dnia [...] marca 2018 r. nie wykonał i to pomimo, że bezpośrednio po jej wydaniu w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. deklarował, że to uczyni. Co więcej, nie przedstawił wymaganego projektu budowlanego zamiennego nawet, gdy otrzymał ku temu dodatkową szansę – został o to wezwany przez Wojewódzkiego Inspektora pismem z dnia [...] marca 2019 r., [...] pod rygorem utrzymania w mocy decyzji rozbiórkowej. W zaistniałych okolicznościach organy nadzoru budowlanego były w pełni uprawnione do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 P.b.

Dopełniając powyższe wyjaśnienia należy odnieść się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. J. F. wywodzi, że na podstawie tego przepisu był wzywany do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, ale jego złożenie traktował on jako zbędne, gdyż – jak wyjaśnił na stronie 4 skargi kasacyjnej – nie mógł zalegalizować zespołu garaży z uwagi na niezgodność z planem miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia w tym miejscu, że z perspektywy niniejszej sprawy najważniejsze jest, że skarżący rezygnując z wykonania decyzji z dnia [...] marca 2018 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. (której nie kwestionował) sam pogorszył swoją sytuację prawną, "zmuszając" niejako organy do skierowania procedury naprawczej w kierunku nakazu rozbiórki z art. 51 ust. 5 P.b. Można dodać, że nie składając projektu zamiennego J. F. pozbawił się możliwości choćby próby obrony inwestycji.

W sprawie innych zarzutów kasacyjnych nie podniesiono, w tym w szczególności nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji (art. 51 ust. 5 P.b.). Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny – uprawniony do orzekania w granicach skargi kasacyjnej – nie badał sprawy w innych obszarach przedmiotowych aniżeli przeanalizowane powyżej.

Uznawszy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 czerwca 2022 r. (k. 114 akt sądowych).