Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 776/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61, art. 66 ust. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 14
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasto [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2022 r. nr OA.7721.13.2.2022 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr NB-R.5140.4.2021; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Gminy i Miasto [...] kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr NB-R.5140.4.2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał Burmistrzowi Gminy i Miasta [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] poprzez:

1. zabezpieczenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] przed dostępem osób trzecich, poprzez zamontowanie tablic ostrzegawczych, zabraniających wejścia na teren działki osobom nieupoważnionym oraz wykonanie zabezpieczeń uniemożliwiających bezpośrednie wejście do budynku przez otwory drzwiowe jak i okienne, np. poprzez zabicie tych otworów deskami – w terminie natychmiastowym,

2. wykonanie niezbędnych i koniecznych zabezpieczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego, aby nie stwarzał zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia w obrębie działek i obiektów zlokalizowanych na działkach sąsiednich, poprzez zabezpieczenie ściany szczytowej przed zawaleniem w kierunku ulicy [...] oraz zabezpieczenie elementów połaci dachowej znajdującej się w zbliżeniu do działki sąsiedniej nr ewid. [...] poprzez zdjęcie luźnych cementowych dachówek i obcięcie luźno wystających drewnianych elementów więźby dachowej oraz zabezpieczenie murowanego z cegły komina ponad drewnianym stropem nad parterem - w terminie do 31 września 2022 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że 5 października 2021 r. przeprowadzona została na działce nr [...] w [...] kontrola. W jej trakcie stwierdzono, że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji drewnianej z dobudowanym do budynku gankiem, murowanym z cegły. Od strony południowej znajduje się ściana szczytowa do poziomu stropu parteru, obmurowana cegłą, dach na budynku dwuspadowy, kryty dachówką cementową. Dach zawalony w całości do środka budynku, strop nad parterem drewniany, załamany do środka budynku, pozostałe dwie ściany szczytowe drewniane wraz z krokwiami skrajnymi, szczyty obite deskami. Ponad zawalony strop wystaje komin murowany z cegły. Od budynku zostało odłączone zasilanie elektryczne, budynek jest usytuowany około 70 cm od ogrodzenia międzysąsiedzkiego z działką o numerze ewid. [...], okap dachu wystaje około 50 cm poza obrys ścian zewnętrznych budynku, na ścianie budynku od strony działki [...] zamontowana skrzynka gazowa - wewnątrz brak licznika gazowego, ganek budynku niezadaszony, w całości zniszczony dach, budynek nieużytkowany, teren ogrodzony.

Organ uznał, że ww. budynek w obecnym stanie stwarza zagrożenie życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, a więc zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1, 3, 4 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – zwana dalej "P.b.") i należy zobowiązać Burmistrza Gminy i Miasta [...] do wykonania niezbędnych zabezpieczeń budynku.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina [...] zarzucając rażące naruszenie prawa poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie tj. Burmistrza Gminy i Miasta [...], który jako organ administracji samorządowej nie może być stroną postępowania, ani adresatem obowiązków należących do właściciela lub zarządcy obiektu, jeśli nie wynika to z przepisów szczególnych. Gmina nie zakwestionowała ustaleń dotyczących stanu technicznego budynku. Natomiast jej zdaniem zarówno Burmistrz Gminy i Miasta [...], jak i Gmina i Miasto [...] są niewłaściwymi adresatami obowiązków nakładanych zaskarżoną decyzją. Budynek nie jest własnością ani nie jest w posiadaniu Gminy. Wskazała na naruszenie art. 66 ust. 1 P.b., art. 7 ust. 1 pkt 1 i 14 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 k.p.a. i zawnioskowała o uchylenie decyzji. Wyjaśniła, że U.G., A.B. i G.S. są domniemanymi spadkobiercami po Z.S. Zrzeczenie się przez wyżej wymienione nieruchomości nie ma znaczenia prawnego i nie daje gminie podstaw do jakichkolwiek działań w stosunku do budynku mieszkalnego.

Decyzją z dnia 23 maja 2022 r. nr OA.7721.13.2.2022 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (PWINB) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i równocześnie nakazał Gminie i Miastu [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] poprzez:

1. zabezpieczenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] przed dostępem osób trzecich, poprzez zamontowanie tablic ostrzegawczych, zabraniających wejścia na teren działki osobom nieupoważnionym oraz wykonanie zabezpieczeń uniemożliwiających bezpośrednie wejście do budynku przez otwory drzwiowe jak i okienne, np. poprzez zabicie tych otworów deskami – w terminie do 30 czerwca 2022 r.,

2. wykonanie niezbędnych i koniecznych zabezpieczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego, aby nie stwarzał zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia w obrębie działek i obiektów zlokalizowanych na działkach sąsiednich, poprzez zabezpieczenie ściany szczytowej przed zawaleniem w kierunku ul. [...] oraz zabezpieczenie elementów połaci dachowej znajdującej się w zbliżeniu do działki sąsiedniej nr ewid. [...] poprzez zdjęcie luźnych cementowych dachówek i obcięcie luźno wystających drewnianych elementów więźby dachowej oraz zabezpieczenie murowanego z cegły komina ponad drewnianym stropem nad parterem - w terminie do 30 września 2022 r.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 P.b.

W uzasadnieniu organ wskazał, że czynności dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji pozwoliły na ustalenie, że stan techniczny przedmiotowego budynku jest nieodpowiedni i zagraża życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia. Bezsprzecznie istnieje konieczność wykonania wskazanych w decyzji czynności celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Ma to na celu zapewnienie bezpieczeństwa pieszych i uczestników ruchu drogowego, bezpieczeństwa na działce sąsiedniej i znajdującemu się na niej budynkowi oraz zapewnienie bezpieczeństwa osób postronnych i usunięcie zagrożenia dla życia i zdrowia. Zdaniem PWINB wydany nakaz nie wykracza poza zakres usunięcia nieprawidłowości, o których mowa w art. 66 P.b.

Zaskarżoną decyzją organ powiatowy zobowiązał do natychmiastowego wykonania części zabezpieczeń bez wskazania konkretnej daty tj. do wykonania zabezpieczeń w terminie natychmiastowym. W związku z tym PWINB zreformował w tym zakresie zaskarżoną decyzję. Z ustaleń dokonanych podczas kontroli wynika, że budynek od lat jest nieużytkowany, dlatego nie było konieczności zakazywania użytkowania tego budynku.

Odnośnie zarzutu dotyczącego błędnego wskazania podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku PWINB wyjaśnił, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, że charakter własności/władania Z.S. (zmarłego w 1992r.) dla działki nr ewid. [...] został określony jako - władanie samoistne. Posiadanie samoistne jest stanem, w którym posiadacz zarówno faktycznie włada rzeczą, jak i przejawia wolę posiadania jej jak właściciel, nie posiada jednak tytułu własności nieruchomości. Posiadanie samoistne to stan faktyczny, a nie prawny i w wyniku dziedziczenia nie jest możliwe, aby nabyć posiadanie samoistne bez objęcia tej nieruchomości w posiadanie. Wobec powyższego nie można stwierdzić, że córki zmarłego Z.S.: G.S., U.G. czy A.B. są podmiotami zobowiązanymi, tj. właścicielami czy zarządcami nieruchomości na których można nałożyć obowiązki wynikające z art. 66 P.b.

Stan własności działki nr ewid. [...] pozostaje nieuregulowany i brak jest możliwości ustalenia właściciela tej działki i budynku na niej usytuowanego. W takiej sytuacji prawidłowo organ I instancji uwzględnił treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. – "u.s.g.") zgodnie z którym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów - oraz art. 7 ust. 1 pkt 14 tej ustawy - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli.

PWINB wskazał, że adresatem decyzji jest Gmina [...]. Wobec tego, że w decyzji organ I instancji wskazał Burmistrza, koniecznym było zreformowanie decyzji, wskazując jednocześnie prawidłowy termin wykonania obowiązków.

Skargę na tę decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina i Miasto [...] wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 61, art. 66 ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że córki zmarłego Z.S.: G.S., U.G. i A.B. nie są podmiotami zobowiązanymi tj. zarządcami działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] do wykonania nakazów organów.

2. art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 14 u.s.g. poprzez niezasadne przyjęcie, że Gmina i Miasto [...] ma wykonać nakazy organów nadzoru budowlanego na działce nr ewid. [...], nie będącej jej własnością ani w jej zarządzie.

Gmina wskazała, że Z.S. był samoistnym posiadaczem ww. nieruchomości. Nie był właścicielem, ale władał nieruchomością jak właściciel czyli jako zarządca. Również czynności zarządcze po śmierci ojca wykonywała A.B., która w latach 2000-2009 była płatnikiem podatku za działkę nr ewid. [...] oraz usytułowanych na niej budynków. Powyższe zostało potwierdzone w zebranym materiale. Gmina wskazała, że posiadanie jest dziedziczne i wchodzi do spadku. Na poparcie tej tezy przywołała poglądy orzecznictwa. Zdaniem strony skarżącej G.S., U.G., A.B. są zarządcami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Zatem to one odpowiadają za stan techniczny budynku mieszkalnego. Wskazanie innego podmiotu do usunięcia nieprawidłowości winno mieć miejsce dopiero w razie braku możliwości ustalenia przez organ nadzoru budowlanego właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

Skarżąca wskazała, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą w szczególności sprawy: (...) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami (...); porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 14). Organ uznając Gminę za podmiot zobowiązany uczynił to przedwcześnie i naraził ją na niegospodarność. Wydatki poniesione w związku z usunięciem nieprawidłowości nie są celowe. Wydatki jakie może ponieść Gmina dysponując środkami publicznymi muszą być prawnie uzasadnione. Strona skarżąca miałaby legitymację do usunięcia nieprawidłowości, gdyby córki nieżyjącego Z.S. zasiedziały nieruchomość, stając się współwłaścicielami i przekazały w formie darowizny nieruchomość na rzecz Gminy. Jednak nie dokonały one takich czynności prawnych, które rodziłyby skutki prawne.

Końcowo zauważyła, że organ pominął dokonanie ustaleń czy obiekt został legalnie wybudowany czy stanowi samowolę budowlaną.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko dotychczas wyrażone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja PWINB wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 4 P.b.

Zgodnie z tym przepisem: w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Adresatami decyzji są – w zależności od stanu faktycznego sprawy – właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca (61 P.b.), a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który np. z upoważnienia tych podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie. Kryterium wyboru adresata decyzji nakładającej obowiązki z art. 66 ust. 1 P.b. powinno być związane z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Celem regulacji nakładającej określone obowiązki jest doprowadzenie do wykonania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Tylko podmiot, który posiada określone prawa do wejścia na teren nieruchomości i wykonania określonego obowiązku, może być adresatem takiej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1791/17, to i wszystkie powołane w spawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można wykluczyć, że w niektórych przypadkach podmiotem tym będzie władający, zwłaszcza w razie nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. Możliwe będzie także, iż nakaz zostanie wydany w stosunku do syndyka masy upadłości czy też likwidatora. Adresując decyzję do podmiotu władającego, organ musi mieć na uwadze to, że ma być ona wykonalna, w przeciwnym bowiem razie zaistnieje przesłanka nieważności (art. 156 k.p.a.).

W niniejszej sprawie nałożenie obowiązku z art. 66 P.b. dotyczyło budynku usytuowanego na działce nr ewid [...] położonej w [...]. Obowiązek został skierowany początkowo do Burmistrza Gminy i Miasta [...]. PWINB w decyzji reformatoryjnej jako adresata wskazał Gminę i Miasto [...].

PWINB wyjaśnił, że podziela stanowisko PINB co do możliwości nałożenia obowiązku z art. 66 P.b. w nawiązaniu do treści przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Jak sam stwierdził, przedmiotem kontrowersji jest natomiast wskazanie podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku.

W związku z treścią art. 61 P.b., adresatem decyzji wydanej na mocy art. 66 jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego lub jego części.

Uznając brak możliwości ustalenia właściciela czy zarządcy przedmiotowego obiektu budowlanego PWINB, tak jak i PINB uwzględnił treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), zgodnie z którym – do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów – oraz art. 7 ust. 1 pkt 14 tej ustawy – zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli.

Na tle poglądów orzecznictwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Rz 976/19 dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – takie rozwiązanie jako dopuszczalne, aczkolwiek traktowane jako zupełnie wyjątkowe – jest możliwe, gdy zawiodą wszystkie inne sposoby ustalenia podmiotu, który powinien odpowiadać za stan techniczny obiektu.

Zdaniem organów taka właśnie sytuacja występuje w niniejszym przypadku; istnieje budynek, którego stan techniczny jest zły i stwarza realne zagrożenie życia i zdrowia ludzi, a stan własności działki, na której jest usytuowany jest nieuregulowany.

W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie za adresata nakładanego nakazu nakazało uznać Gminę i Miasto [...] zobowiązując ją do wykonania niezbędnych zabezpieczeń budynku będącego przedmiotem postępowania, ponieważ obecny stan własności działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] pozostaje nieuregulowany.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył te obowiązki na Burmistrza Gminy i Miasta [...], który nie posiada przymiotu strony, może jedynie występować w tym postępowaniu w imieniu Gminy i Miasto [...], co było powodem konieczności zreformowania zaskarżonej decyzji w tym zakresie oraz wskazania jednocześnie prawidłowego termin wykonania obowiązku (wrzesień ma tylko 30 dni).

Oceniając powyższą kwestię od razu należy zastrzec, że nie sposób kategorycznie wykluczyć możliwości oparcia rozstrzygnięcia w tej sprawie na ww. przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Ale takie rozwiązanie należy traktować jako zupełnie wyjątkowe, jako swoisty środek ultima ratio, gdy zawiodą wszystkie inne sposoby ustalenia podmiotu, który powinien odpowiadać za stan techniczny obiektu budowlanego. Przedwczesne sięgnięcie po takie rozwiązanie mogłoby bowiem prowadzić do niebezpiecznego precedensu, zgodnie z którym gminy przejmowałyby odpowiedzialność za stan techniczny wszelkich położonych na ich terenie obiektów budowlanych, jeżeli tylko wystąpiłyby jakiekolwiek trudności z ustaleniem podmiotów ustawowo zobowiązanych i odpowiedzialnych za stan tych obiektów. Godzi się zauważyć, że na takie niebezpieczeństwo zwrócono już uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – na kanwie pokrewnych spraw z zakresu prawa budowlanego, związanych z ustalaniem podmiotu zobowiązanego do rozbiórki obiektu budowlanego – kładki (zob. wyrok NSA z 21.05.2013 r., II OSK 206/12; por. też wyrok NSA z 05.04.2013 r., II OSK 2354/11; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Wprawdzie w art. 66 P.b. nie wskazano wyraźnie adresata obowiązku nakładanego na podstawie ust. 1, jednakże już umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 6 Prawa budowlanego pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych" (art. 61–art. 79 P.b.) i nałożenie przez ustawodawcę określonych w tym rozdziale obowiązków związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego na jego właściciela lub zarządcę wskazują, że również te podmioty powinny być adresatem nakazu przewidzianego w art. 66 ust. 1 P.b. Wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie ww. przepisu będzie bowiem zwykle konsekwencją nie uczynienia zadość – spoczywającym właśnie na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego – obowiązkom utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, bez dopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 P.b.). Potwierdza to aktualne orzecznictwo oraz wypowiedzi doktryny (por.: wyroki NSA: z 06.02.2013 r., II OSK 1852/11, CBOSA; z 02.12.2015 r., II OSK 838/14, CBOSA; A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 10 do art. 66). Jedynie wyjątkowo, w sytuacji niemożności ustalenia właściciela lub zarządcy danego obiektu, orzecznictwo dopuszcza uczynienie adresatem takiej decyzji innego podmiotu (faktycznie władającego nieruchomością – zob. wyrok NSA z 12.01.2017 r., II OSK 976/15, CBOSA).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ II instancji co najmniej przedwcześnie uznał za adresata nakładanego nakazu, Gminę wskazaną w zaskarżonej decyzji, jako że nie wykorzystano wszystkich istniejących w tej sprawie możliwości dowodowych dla ustalenia właściwego adresata (adresatów) obowiązku z art. 66 P.b., którym co do zasady winien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że ustalenia organów co do adresata obowiązku z art. 66 P.b. ograniczyły się do dołączenia do akt wypisu z rejestru gruntów na dz. nr [...] w [...] i ustalenia następców prawnych wpisanego tam jako posiadacz samoistny, nieżyjącego Z.S.

Rację ma skarżący zarzucając organom, że błędnie przyjęły brak możliwości dziedziczenia posiadania. Wskazał on, z powołaniem się na postanowienie SN z dnia 28 kwietnia 1999 r., I CKU 105/98, że dziedziczenie posiadania rzeczy polega na przejściu na spadkobierców z mocy prawa, z chwila otwarcia spadku wszystkich skutków prawnych, jakie wynikały z jej posiadania przez spadkodawcę, nie zależy natomiast od tego, czy spadkobiercy objęli w faktyczne władztwo rzecz znajdująca się dotychczas w posiadaniu spadkodawcy, a więc czy kontynuują jego posiadanie.

Na uzasadnienie tego stanowiska powołał w skardze także wyrok SN z dnia 2 lutego 2017 r., I CSK 260/16 oraz postanowienie SN z dnia 16 listopada 2017 r., VCSK 15/17. W obszernym wywodzie sugerował, że trzy spadkobierczynie, córki Z.S. odziedziczyły posiadanie samoistne po ojcu bez konieczności wykonywania jakichkolwiek aktów posiadania do nieruchomości. Wg skarżącego winny one wnieść sprawę o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości i ja wygrać, przy konieczności (lub nie) zaliczenia okresu posiadania samoistnego ojca.

Sąd nie do końca zgadza się z tym stanowiskiem.

Oczywiście dziedziczność posiadania jest niekwestionowana, w tym także pogląd wskazujący, że do nabycia posiadania w drodze dziedziczenia przez spadkobierców nie jest konieczne wykazywanie jakichś aktów posiadania co do jego przedmiotu.

W dacie śmierci Z.S. w 1992 r. jego córki odziedziczyły więc posiadanie samoistne przedmiotowej nieruchomości. Nie ma natomiast dowodów na fakt takiego posiadania przedmiotowej nieruchomości przez nie w dacie orzekania przez organy.

Posiadanie samoistne nieruchomości polega na faktycznym wykonywaniu w stosunku do niej wszelkich uprawnień, które składają się na treść prawa własności, a zatem, co do zasady, przynależą właścicielowi (art. 336 k.c.). Oznacza to, że ten, kto jest posiadaczem samoistnym rzeczy powinien być przez otoczenie postrzegany jako jej właściciel. Dla samoistnego posiadania rzeczy konieczne jest zatem sprawowane nad nią faktycznego władztwa (corpus) oraz zamiar władania nią dla siebie (cum animo rem sibi habendi). Posiadacz zależny natomiast włada rzeczą w zakresie innego prawa niż własność, dlatego czynnik woli (animus) stanowi kryterium, które pozwala odróżnić posiadanie samoistne od posiadania zależnego.

Stwierdzenie, czy określona osoba jest posiadaczem nieruchomości i przypisanie temu posiadaniu cech świadczących o jego samoistnym lub zależnym charakterze oraz o dobrej lub w złej wierze posiadacza wynika z ustalonych okoliczności faktycznych danej sprawy. Okoliczności te pozwalają stwierdzić, czy określona osoba wykonywała w stosunku do nieruchomości czynności faktyczne wskazujące na samodzielny, rzeczywisty, niezależny od woli innej osoby stan władztwa nad nią i czy jej dyspozycje przedmiotem władania odpowiadały dyspozycjom właściciela (zob. m.in. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 6 grudnia 1991 r., III CZP 108/91, OSNC 1992, Nr 4, poz. 48 oraz uchwałę Pełnego Składu Izby Cywilnej z 26 października 2007 r., li! CZP 30/07, OSNC 2008, Nr 5, poz. 43).

Niepodejmowanie ewentualnie przez córki Z.S. aktów świadczących o władaniu przedmiotową działką po śmierci ojca oznacza, że trudno uznać je za jej posiadaczy, bo władanie rzeczą jest niezbędnym elementem jej posiadania.

Właściciel nie musi wykazywać się żadną aktywnością wobec swojej rzeczy, żeby zachować prawo własności do niej, ale posiadacz, który pragnie nieruchomość zasiedzieć kosztem dotychczasowego właściciela musi w widoczny sposób manifestować swoje władztwo quasi – właścicielskie nad nią (tak słusznie SN w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2013 r., III CSK 12/13).

W rozpoznawanej sprawie zachowanie córek Z.S. przemawia za ich brakiem przekonania odnośnie do woli wewnętrznej i jej uzewnętrznienia w zakresie prawa własności, a więc co do posiadania samoistnego, co wymagałoby odpowiedniego zamanifestowania, wymaganego od posiadacza samoistnego, nie mającego uregulowanej sytuacji prawnej do rzeczy, którą włada (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2000 r., V CKN 164/00, nie publ., z dnia 18 października 2013 r., III CSK 12/13, nie publ., z dnia 12 lutego 2014 r., IV CSK 271/13, nie publ., z dnia 19 grudnia 2014 r., III CSK 354/13, nie publ. oraz z dnia 19 lutego 2015 r., III CSK 188/14, nie publ.).

Kwestię tę jednak należy wyjaśnić w toku postępowania dowodowego.

Konieczne będzie, zdaniem Sądu zweryfikowanie tezy o nieustalonym stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości za pomocą dokumentów geodezyjnych i hipotecznych. Z akt nie wynika, aby organy ustaliły czy dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta, czy tzw. dawna księga wieczysta, z jakich działek )parcel gruntowych) i czyjej własności powstała dz. nr [...].

W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2020 r., II OSK 2358/20. Poszukiwanie właściciela nieruchomości, co do której należało wydać decyzję w trybie art. 66 P.b. nie może ograniczyć się do lektury wypisu z rejestru gruntów.

NSA zaznaczył, że stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków wskazuje się właścicieli nieruchomości, lecz nie oznacza to, że następuje to dla potrzeb postępowań administracyjnych dotyczących nieruchomości. W toku dokonywania ustaleń faktycznych dotyczących właściciela nieruchomości objętej postępowaniem organ może posiłkować się danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, jednak nie powinien tego czynić automatycznie i bezrefleksyjnie. Dokonując ustaleń dotyczących właściciela nieruchomości można korzystać z danych zawartych w ewidencji, ale wedle takich samych reguł jak ze wszystkich innych materiałów dowodowych. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do aktualności czy też wiarygodności danych zawartych w ewidencji, organ powinien skonfrontować treść tych danych z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Kierując się zasadą prawdy obiektywnej organ powinien więc ocenić te dane w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza gdy istnieją wątpliwości, że ewidencja nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego. Wpis ewidencyjny co do właściciela/posiadacza nieruchomości ani nie korzysta z domniemania prawdziwości (jak odpowiednie wpisy w księdze wieczystej), ani też nie mówi się o rękojmi wiary publicznej tych wpisów (w przeciwieństwie do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych).

Reasumując tą część rozważań decyzja organów obu instancji w zakresie ustalenia jako adresata obowiązków z art. 66 P.b. jednostki samorządu terytorialnego była przedwczesna.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zgodzić się ze skarżącym, że przepis art. 66 P.b. nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego: z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2088/15, z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 695/16, z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 479/17, z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1196/09, z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1424/08. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto celem wydawanych na podstawie art. 66 P.b. jest doprowadzenie do usunięcia stwierdzonych w budynku nieprawidłowości dotyczących jego stanu technicznego, nie zaś poszukiwanie przyczyn ich powstania oraz osób odpowiedzialnych za ich powstanie (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3167, LEX nr 2761943).

W kontrolowanej sprawie poza sporem był fakt, że stwierdzone przez organy nadzoru budowlanego uszkodzenia budynku były wynikiem braku remontów i dbałości, związane z jego nieużytkowaniem przez ostatnie kilkadziesiąt lat. Przepis art. 61 P.b. formułujący obowiązki ciążące na właścicielu lub zarządcy, a których niezachowanie skutkuje wydanie decyzji w oparciu o art. 62 ust. 3, czy też art. 66 P.b. nie ma zastosowania do obiektów budowlanych powstałych w wyniku samowoli budowlanej. Obowiązek nałożony w tym trybie może więc dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, czyli związanych z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy. Zastosowanie art. 66 ust. P.b. w sprawie nie budzi więc zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu spawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.