Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 478/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi A Spółki z o. o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania J. S. małżonków S., uchyliło decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...]i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] ustalił na wniosek Spółki A z o.o. w G. warunki zabudowy dla budowy budynku napraw samochodów z myjnią samochodową na terenie nr ewid. dz. 617/4, położonym w miejscowości Blok D. przy ul. A.

W odwołaniu od tej decyzji J. S. małżonkowie S., właściciele sąsiedniej nieruchomości nr ewid. 616/2 zakwestionowali ulokowanie zamierzenia wnioskodawcy ze względu na jego uciążliwy charakter i negatywny wpływ na posiadaną nieruchomość. Uważają, że jest ono niezgodne z prawem i narusza ich interesy. Zarzucili, że decyzja nie określa, jakie to samochody będą naprawiane, myte i garażowane. Nie uwzględnia ona przede wszystkim faktów, że na terenie wnioskodawcy urządzona została już baza samochodów ciężarowych, uciążliwa dla otoczenia i funkcjonująca bez żadnych ograniczeń czasowych. Nadto, na terenie tym inwestor wybudował także warsztat samochodowy na podstawie wcześniejszej decyzji organu gminy o warunkach zabudowy tyle, że wydanej z rażącym naruszeniem prawa, unieważnionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Na teren bazy o każdej porze dnia i nocy wjeżdżają i garażują samochody ciężarowe o długości 25 m i dużym tonażu. Odwołujący się wyjaśnili, że mycie samochodów odbywa się nawet w nocy i "pod chmurką", a zanieczyszczona chemikaliami, smarami i ropą woda spływa do przydrożnego rowu i na ich działkę. Woda z mycia samochodów rozpryskuje się na drzewa owocowe i ogródek warzywny. Smród i hałas wdziera się do mieszkania. Zdaniem stron działalność Spółki A z o.o. .zatruwa środowisko, a okoliczności te nie zostały uwzględnione przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, która jest drugą decyzją w zakresie tej samej inwestycji.

W uzupełnieniu odwołania odwołujący dodatkowo wyjaśnili, że decyzją z dnia [...]. nr [...], którą załączyli do pisma, Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność pozwolenia na budowę warsztatu napraw samochodowych, udzielonego Spółce A z o.o. przez Starostę [...] decyzją z dnia [...]. nr [...].

Spółka A z o.o. odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą związaną z usługami transportowymi autocysternami. Na terenie posiadanej działki znajduje się baza transportowa pojazdów samochodowych, które w związku z charakterem wykonywanej działalności - przewóz płynnych i neutralnych artykułów spożywczych wymagają mycia. Ścieki z terenu utwardzonego i placów manewrowych są odprowadzane poprzez separator do zbiornika okresowo wybieralnego, a więc w ocenie spółki woda z mycia pojazdów nie przedostaje się na sąsiednią nieruchomość i nie zanieczyszcza gruntu. Spółka nie uważa, aby prowadzona działalność stwarzała zagrożenia i uciążliwości dla mieszkańców w sąsiedztwie, gdyż dokłada wszelkich starań, aby prowadzona działalność nie przeszkadzała społeczeństwu. Dalej podkreślono, że inwestycja na terenie działki nr ewid. 617/4 została wykonana przez Spółkę A z o.o. zgodnie z prawomocnymi na czas realizacji decyzjami i pozwoleniami wydanymi przez właściwe organy. Uzyskała ona również pozwolenie na użytkowanie wybudowanego budynku. Natomiast wobec stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, na wniosek Spółki organ gminy wydał nową decyzję z dnia [...], będącą obecnie przedmiotem zaskarżenia.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie Kolegium analiza całokształtu sprawy prowadzi do wniosku, że nie wszystkie okoliczności zostały w pierwszej instancji ustalone i uwzględnione, a także poddane właściwej subsumpcji przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

SKO zaakcentowało, że kwestionowana decyzja została podjęta na wniosek Spółki A z o.o. złożony w dniu 2 października 2014 r. Z ustaleń oraz wyjaśnień Spółki i skarżących wynika, że powyższy wniosek jest drugim wnioskiem w sprawie tej samej inwestycji, dla której z wcześniejszego wniosku Spółki A z o.o.o tej samej treści, złożonego w organie I instancji w dniu 28 listopada 2011 r. podjęta została przez ten organ wspomniana wcześniej (ostateczna) decyzja z dnia [...][...], nr [...]ustalająca warunki zabudowy dla tej inwestycji jako projektowanej. Na podstawie m.in. tej decyzji Starosta [...]i, przywołaną już wcześniej decyzją z dnia [...] udzielił Spółce A z o.o.pozwolenia na budowę spornej między stronami inwestycji. Jak nadto wyjaśniła Spółka A z o.o., projektowany budynek został wybudowany i otrzymał pozwolenie na użytkowanie. Powyższa decyzja o warunkach zabudowy z dnia 2 marca 2012 r. została wszak wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...], z przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydana z rażącą obrazą prawa materialnego. Jak wskazało Kolegium w tej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] znak [...], zamierzenie, dla którego ustalone zostały warunki zabudowy decyzją z dnia [...]było wymienione w obowiązującym wówczas § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji, w myśl art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) zamierzenie to wymagało decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dołączanej przez inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wbrew tym przepisom, decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] nie została poprzedzona wymaganą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Stąd też decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności.

Kolegium stwierdziło, iż z akt sprawy i okoliczności podjęcia zaskarżonej decyzji nie wynika wszak, w jaki ostatecznie sposób organ gminy zakończył postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy wszczęte wnioskiem Spółki A z o.o. wniesionym w dniu [...], po unieważnieniu jego decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy. Natomiast pozostają w związku z tym kwestie nie wyjaśnione w ogóle w pierwszej instancji, a więc z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jakie znaczenie ma kolejny wniosek Spółki wniesiony [...] o treści i w przedmiocie tożsamym jak w poprzednim wniosku. Zdaniem organu odwoławczego należy rozważyć, czy w rzeczywistości wniosek ten został przedstawiony organowi gminy jako wyraz (w celu) potwierdzenia aktualności poprzednio złożonego w dniu [...]wniosku w sprawie i kontynuacji postępowania wszczętego tym wnioskiem, czy też wniesiony w dniu [...] przez Spółkę A z o.o. wniosek jest w istocie nowym wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie, a jeśli tak, to czy nie dochodzi do kolizji pomiędzy postępowaniami, a nadto po ustaleniu rzeczywistego stanu inwestycji (już zrealizowanej), to jakim celom służyć ma wystąpienie inwestora i decyzja o warunkach zabudowy (np. dla potrzeb postępowania naprawczego prowadzonego przez organy właściwe w sprawach budowlanych).

Zdaniem Kolegium błędem organu I instancji było przyjęcie do rozpoznania wniosku Spółki A z o.o.w sytuacji, gdy nie spełniał on wszystkich wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. "a" i "c" u.p.z.p., jako że nie zawiera w ogóle charakterystyki inwestycji w zakresie zapotrzebowania na wodę i energię oraz danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko (niezależnie od kwalifikacji z punktu widzenia cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Wniosek ten jedynie ogólnikowo stwierdza, że inwestycja nie wpływa negatywnie na środowisko. Pomimo tej wady organ gminy poprzestał na tym stwierdzeniu, nie podejmując też działań zmierzających do uzupełnienia braków wniosku z art. 64 § 2 K.p.a.

Kolegium zarzuciło też, że organ I instancji nie uczynił przedmiotem ustaleń i rozważań jakiego rodzaju samochodów dotyczy budowa warsztatu napraw samochodów z myjnią samochodową. Kolegium stanęło na stanowisku, że pojęcie funkcji usługowej może się odnosić do różnorodnych obiektów i działalności. Kwestia zatem w tym, czy można je wkomponować w istniejący ład przestrzenny. Na tak postawione pytanie, zebrany w sprawie przez organ gminy materiał dowodowy, w szczególności przeprowadzona analiza zagospodarowania terenów, nie daje jednoznacznej odpowiedzi.

Następnie Kolegium podniosło zastrzeżenia wobec analizy urbanistycznej: w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania organ I instancji stwierdził, że teren inwestycji jest zlokalizowany w obszarze różnorodnej funkcyjnie zabudowy, gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa, jednakże analiza nie przedstawia istniejących obiektów usługowych, a także rodzaju i charakteru działalności usługowej na terenie analizowanym. Nie można zatem przesądzić kwestii kontynuacji funkcji inwestycji w zależności od specyfiki zabudowy zastanej na obszarze analizowanym.

Z kolei w przedmiocie ustalonych cech zabudowy Kolegium zauważyło, że organ gminy odstąpił od podstawowych wymogów normatywnie określonych i wyznaczył cechy w inny sposób (ustalono linię zabudowy -10 m od krawędzi jezdni, wielkość powierzchni zabudowy od 14% do 26,1%, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przy uwzględnieniu § 7 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego). Następnie SKO stwierdziło, że charakterystyczne dla opisanych działań organu jest to, że w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy analiza obejmuje 28 działek, a średni wskaźnik ich zabudowy wynosi 3,4 %, natomiast dla ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, analiza obejmuje jedynie 5 działek z zabudową usługową, przy czym nie wskazuje ona (oprócz wcześniej zakreślonych zastrzeżeń) uzasadnienia dla tak wybiórczego ograniczenia punktów odniesienia się. Z tych względów przeprowadzona przez organ gminy analiza urbanistyczno-architektoniczna - zdaniem Kolegium - wymaga niewątpliwie uzupełnienia w znacznym zakresie, w szczególności o uzasadnienie, pozwalające na przesądzenie o zasadności i prawidłowości ustalenia cech. Wymaga równocześnie szczegółowego uzasadnienia organu gminy kwestia dopuszczenia realizacji budynku w granicy z nieruchomością nr ewid. dz. 617/5.

Innym jeszcze zagadnieniem na tle wniosku Spółki jest z góry przyjęcie przez organ gminy w przeprowadzonej analizie, spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, choć wniosek nie określa w ogóle wielkości zapotrzebowania na wodę i energię elektryczną, przy czym jednocześnie nie wypowiadają się w tej mierze gestorzy sieci.

Niezależnie od podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych, Kolegium nie zgodziło się z poglądem organu I instancji, że projekt rozstrzygnięcia uzyskał uzgodnienie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z ust. 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. z zarządcą drogi powiatowej. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 460) zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu (będący organem kolegialnym). Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby organ gminy projekt decyzji w sprawie przedstawił temu organowi, a zatem nie można twierdzić, że uzyskał uzgodnienie w drodze "milczącej zgody".

Na koniec Kolegium uznało, że organ I instancji rozpoznając wniosek Spółki A z o.o. złożony w dniu [...] o ustalenie warunków zabudowy, nie zbadał umocowania osoby uprawnionej do złożenia tego wniosku w świetle art. 30 § 3 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółką A z o. o. z siedzibą w G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), poprzez przyjęcie, iż wniosek z

dnia 2 października 2014 r. nie spełniał wszystkich wymogów wskazanych w tym przepisie, w sytuacji gdy w treści wniosku wyjaśniono przedmiotową okoliczność, co znalazło potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, oraz uchylonej decyzji Wójta Gminy D., natomiast ocena tych zapisów w kontekście zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", nie ma znaczenia w sprawie, albowiem decyzja nie uprawnia do budowy i nie ma waloru wykonawczego, przez co okoliczności te powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu dalszych decyzji w sprawie, przez co organ

niezasadnie uchylił zaskarżoną decyzję,

2. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż w sprawie organ wydający

decyzję o warunkach zabudowy nie sprawdził, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego w sytuacji gdy w

treści wniosku złożonego w dniu 2 października 2014 r. wyjaśniono przedmiotową okoliczność, co znalazło potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, oraz uchylonej decyzji Wójta Gminy D. przez co niezasadnie uchylono zaskarżoną decyzję,

oraz rażącego naruszenia przepisów postępowania, mającego wpływ na wydaną decyzję a to:

1. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w sytuacji gdy wskazania i nieprawidłowości przedstawione w zaskarżonej decyzji dotyczą co najwyżej mało wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, podjęcia nieznacznych działań wyjaśniających oraz niedostatków samego uzasadnienia, a nie wskazują na okoliczności uzasadniające przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przez co organ w sposób niczym nieuzasadniony przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

2. art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w żadnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, w szczególności celem zbadania umocowania wnioskodawcy do złożenia wniosku w sytuacji gdy organ mógł wyjaśnić wszelkie powstałe i zasygnalizowane w decyzji wątpliwości przeprowadzając takie postępowanie, czego zaniechał wydając nieuzasadnioną decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia,

3. art. 12 K.p.a. oraz art. 35 § 1 K.p.a. z którego wynika, iż organ administracji powinien w sprawie działać możliwie wnikliwie i szybko oraz bez zbędnej zwłoki, natomiast w niniejszym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło wydać decyzję merytoryczną w sprawie, bowiem nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a pomimo to wydana decyzja została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania wpływając znacząco na wydłużenie prowadzonego postępowania.

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. albowiem Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania bez jakiejkolwiek podstawy do wydania takiej decyzji. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tylko i wyłącznie gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji więc ustawodawca enumeratywnie wskazał sytuacje, w których organ ma prawo wydać taką decyzję. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie okoliczności takie nie zaistniały. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie więc poza rozważaniami organu powinny być okoliczności przedstawione w odwołaniu. Organ bowiem nie bada wpływu projektowanej zabudowy na tereny sąsiednie, czy też dokonywanych immisji, co jednak Kolegium w części wzięło pod uwagę przy wskazywaniu naruszenia art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit a i c u.p.z.p. Wydana decyzja natomiast nie uprawnia do budowy i nie ma waloru wykonawczego przez co sposób prowadzonej działalności, czy też ewentualne immisje nie mają znaczenia w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącej organ II instancji słusznie przyjął, iż wniosek złożony w dniu [...] jest drugim wnioskiem tej inwestycji, bowiem wcześniejsza decyzja z dnia [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...]. W konsekwencji w sytuacji braku decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestycji skarżącego koniecznym stało się złożenie wniosku w dniu [...] celem uzyskania decyzji w sprawie. Zdaniem skarżącej ustalenia powyższego mogło dokonać Kolegium w drodze postępowania uzupełniającego. Spółka A z o.o. zakwestionowała także pogląd organu, iż jej wniosek nie spełniał wymagań formalnych, gdyż nie określał zapotrzebowania w przedmiocie infrastruktury. W tym zakresie okoliczności te zostały wyjaśnione w pełni w złożonym wniosku w dniu [...].Bezpodstawna jest także ocena tych zapisów w kontekście zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", albowiem wydana decyzja nie uprawnia do budowy i nie ma waloru wykonawczego, przez co okoliczności te powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu dalszych decyzji w sprawie. Jednocześnie materiał dowodowy zebrany w sprawie wprost wskazuje, iż działalność skarżącego, oraz inwestycja może zostać wkomponowana w ład przestrzenny bez jakiegokolwiek zastrzeżenia. Natomiast samo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sytuacji powzięcia wątpliwości miało możliwość wyjaśnienia tej kwestii, albowiem nie jest ona tak istotna żeby poprzez jej brak uchylać zaskarżoną decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania, takie powinno być wyjątkowym działaniem. Podobnie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. bowiem organ wydający decyzję o warunkach zabudowy sprawdził, iż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W treści wniosku złożonego w dniu [...] wyjaśniono przedmiotową okoliczność, co znalazło potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym i wydanej decyzji Wójta Gminy D. Przeciwne twierdzenie organu powinno zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym, co również nie miało miejsca. W zakresie podniesionego braku zbadania umocowania osoby uprawnionej do złożenia wniosku z dnia [...] twierdzenie to jest zupełnie niezrozumiałe dla skarżącej. Zdaniem strony okoliczność ta mogła zostać bezspornie wyjaśniona przez SKO.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko organ zauważył ponadto, że organ I instancji nie ustalił także rodzaju, charakteru i rozmiaru inwestycji mimo, że wniosek tego nie określał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowanym na tle przywołanej normy prawnej podkreśla się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Także w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). Zatem, w sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Artykuł 138 § 2 K.p.a. nie będzie miał zastosowania także wówczas, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a jedynie kwestią sporną będzie jego ocena (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 23 lipca 2014r. sygn. akt IV SA/Po 152/14 – Lex nr 1504190, Szczecinie z dnia 29 maja 2014r. sygn. akt I SA/Sz 1255/13 – Lex nr 1479047 i sygn. akt I SA/Sz 1256/13 - Lex nr 1479048, Kielcach z dnia 15 maja 2014r. sygn. akt II SA/Ke 272/14 – Lex nr 1467825).

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12 (Lex nr 1575600), zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, sąd po przeanalizowaniu materiału dowodowego podzielił w całości stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o konieczności uchylenia decyzji Wójta Gminy D. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wbrew stanowisku strony skarżącej organ I instancji popełnił tak wiele błędów, że rola Kolegium sprowadzałaby się zasadniczo do samodzielnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i to w znaczącym zakresie (o ile nie w całości), a do tego bez wątpienia organ odwoławczy biorąc pod uwagę zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. nie jest uprawniony w trybie art. 136 K.p.a.

W pierwszej kolejności, jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy konieczne było wyjaśnienie przez Wójta Gminy D., czy, a jeśli tak, to w jaki sposób zakończyło się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wszczęte wnioskiem skarżącej Spółki, złożonym w organie w dniu [...], po uprzednim wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] o warunkach zabudowy dla tożsamej inwestycji, co w obecnie prowadzonym postępowaniu. Nie można zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że skoro pierwotna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...]. została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...], to konieczne stało się złożenie w dniu [...] nowego wniosku w tym przedmiocie. Stwierdzenie nieważności decyzji nie kończyło automatycznie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i w dalszym ciągu do rozpoznania pozostawał wniosek skarżącej Spółki z dnia [...]. Rzeczą organu I instancji było zatem bez wątpienia wyjaśnienie i prawidłowe udokumentowanie z poszanowaniem podstawowych zasad procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) powyższych kwestii oraz ustalenie, jaką faktycznie rolę spełnia kolejny wniosek Spółki w przedmiocie tej samej inwestycji. Wyjaśnienie tej kwestii ma niebagatelne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy biorąc pod uwagę obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadę powagi rzeczy osądzonej tzw. "res iudicata". W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. W przeciwnym wypadku decyzja dotknięta będzie wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Dodatkowo, skoro budynek został już wybudowany i otrzymał pozwolenie na użytkowanie konieczne było ustalenie celu wnioskowania o warunki zabudowy. Decyzja taka wymagana jest bowiem w postępowaniu zmierzającym do legalizacji obiektu budowlanego, kiedy to organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego wydaje postanowienie, w którym nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; Z akt sprawy nie wynika jednak, aby na skarżących taki obowiązek został nałożony.

Niewątpliwie trafne są argumenty organu II instancji o brakach formalnych wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...], które nie zostały dostrzeżone i sanowane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w przewidzianym do tego trybie i terminie.

W rozumieniu art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W tej sprawie wniosek Spółki A z o.o. z dnia [...] stanowiący podstawę wydania przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy, nie określa wielkości zapotrzebowania na wodę i energię elektryczną, wskazując wyłącznie, iż będzie ono realizowane z istniejących przyłączy. Do wniosku nie załączono też promes albo umów z gestorami sieci, a przecież obowiązkiem organu było zbadanie, czy istniejące media są wystarczające dla zapewnienia dostatecznych dostaw wody i energii elektrycznej. Pomimo braków w tym zakresie organ I instancji z góry przyjął, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystraczające dla zamierzenia inwestycyjnego, czym niewątpliwie naruszył dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Powinnością organu I instancji, biorąc pod uwagę powody wcześniejszego stwierdzenia nieważności wydanej przezeń decyzji z dnia [...] oraz brzmienie obecnie obowiązującego § 3 ust. 1 pkt 75 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397), było również zweryfikowanie z należytą starannością ogólnikowego stwierdzenia zawartego w treści wniosku o braku negatywnego oddziaływania na środowisko i jednoznaczne ustalenie, czy inwestor winien legitymować się uprzednio uzyskaną decyzją środowiskową.

Wójt Gminy D. uchylił się również od zbadania, czy wniosek o warunki zabudowy opatrzyła podpisem osoba upoważniona do reprezentowania Spółki A z o.o. zgodnie z aktualnym na dzień złożenia wniosku odpisem z KRS, którego w aktach sprawy I instancji brak. Niewątpliwie wspomniana wadliwość mogłaby zostać usunięta w toku postępowania uzupełniającego przed organem odwoławczym, gdyby oczywiście był to jedyny mankament tego postępowania.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym dostatecznego wyjaśnienia w świetle brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i obowiązującej "zasady dobrego sąsiedztwa" było ustalenie przez organ I instancji jakiego rodzaju samochodów (czy osobowych, czy ciężarowych) dotyczy budowa warsztatu napraw samochodów z myjnią samochodową.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela podkreśla się, że zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2106/12 - publ. G.Prawna SiA 2014/69/6 oraz na stronie internetowej pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl, 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 305/12 - Lex nr 1352904, 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 222/14 – Lex nr 1640564, 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 31/13 – Lex nr 1493701, 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2089/12 – Lex nr 1444506).

Trafne jest wreszcie stanowisko Kolegium o błędach popełnionych przez organ I instancji przy sporządzaniu analizy urbanistycznej i opartych na niej wnioskach. W judykaturze przyjmuje się, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak by możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych, niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie winny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 – Lex nr 1291874, 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 332/11 – Lex nr 1404642 i 25 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 1607/09 – Lex nr 992490). Podkreśla się przy tym, że co do zasady parametry zabudowy, w oparciu o rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 993/14 - Lex nr 1649950).

Sporządzona dla potrzeb tej sprawy analiza urbanistyczna terenu dotknięta jest niewątpliwie licznymi wadami, brakami i nieścisłościami, które bez uprzedniej ich konwalidacji przez organ I instancji dyskwalifikowały jej wartość dowodową i przydatność dla ustalenia warunków zabudowy.

Przede wszystkim sporządzona dla potrzeb tej sprawy analiza urbanistyczna nie pozwala na ocenę jakiego rodzaju obiekty usługowe występują w granicach terenu analizowanego i o jakim charakterze prowadzona jest w nich działalność usługowa. Nie można tym samym biorąc pod uwagę zakres pojęcia "funkcja usługowa" i występującą na terenie analizowanym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową jednoznacznie stwierdzić, że inwestycja będzie kontynuowała funkcję zabudowy występującej w obszarze analizowanym i będzie możliwa do wkomponowania w istniejący ład przestrzenny. Stanowisko organu I instancji o spełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest wobec powyższego przedwczesne.

Rację ma również organ odwoławczy twierdząc, że brak jest rzetelnego uzasadnienia dla ustalenia innego niż średni dla obszaru analizowanego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Z poczynionych w analizie ustaleń wynika, że średnia wartość rozważanego parametru kształtuje się na poziomie 3,4%, zaś organ ustalił rzeczony parametr na poziomie 14-26,1%, uzasadniając wyłącznie zastosowanie wielkości 26,1%.

Brak jest rzetelnego wyjaśnienia ze strony organu I instancji przyczyn uwzględnienia do obliczenia parametrów dotyczących szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu znacznie mniejszej ilości obiektów (5 działek), aniżeli przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (28 działek). Zasadą jest ustalanie poszczególnych parametrów zabudowy na podstawie analizy cech wszystkich obiektów znajdujących się w graniach terenu analizowanego. Tymczasem w tej sprawie brak jest charakterystyki wszystkich 28 nieruchomości przyjętych do analizy porównawczej w zakresie poszczególnych parametrów z § 6 - § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analiza urbanistyczna, jak prawidłowo oceniło Kolegium, powinna zostać także uzupełniona o wskazanie powodów dopuszczalności realizacji inwestycji w granicy z nieruchomością nr ewid. 617/5.

Zakres omówionych uchybień wymaga bezspornie przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Dowodzi przede wszystkim konieczności uzupełnienia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a następnie przeprowadzenia ponownej, zgodnej z wymogami wspomnianego rozporządzenia analizy urbanistycznej, która pozwoli organowi I instancji na podjęcie decyzji odpowiadającej przepisom obowiązującego prawa.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1105/14 (Lex nr 1650681), w którym stwierdzono, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a.), natomiast analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli organ odwoławczy pominął analizę urbanistyczną sporządzoną na zlecenie organu I instancji, nie wskazując w uzasadnieniu decyzji, dlaczego odmówił temu dowodowi wiarygodności i mocy dowodowej, oraz ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające (w zasadzie w całości), to doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawienia stron prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej. Organ nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy, lecz musi oprzeć się w tym zakresie na wynikach sporządzonej przez osobę uprawnioną analizy. W przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.).

W realiach tej sprawy – wbrew stanowisku strony skarżącej – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie mogło rozstrzygnąć sprawy co do meritum, bowiem gdyby to uczyniło, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja odpowiada bezspornie wymogom art. 138 § 2 K.p.a., a w jej motywach organ odwoławczy precyzyjnie ustosunkował się do stwierdzonych uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego.

Z tych wszystkich powodów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

IB