Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2631/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 166/14 w sprawie ze skargi Gminy Białe Błota na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 16 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Białe Błota na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 18 sierpnia 2010 r., znak: [...] Starosta Bydgoski zezwolił na budowę drogi gminnej ul. P. oraz łącznika między ul. S. a ulicą B. w miejscowości Białe Błota. Na realizację powyższej inwestycji przeznaczona została m.in. nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...] o pow. 0,0753 ha i nr [...] o pow. 1,2002 ha wydzielone z działki nr [...] o pow. 28,2026 ha, nr [...] o pow. 0,2446 ha wydzielona z działki nr [...] o pow. 1,1181 ha i nr [...] o pow. 0,0686 ha wydzielona z działki nr [...] o pow. 0,1147 ha, zapisana w księdze wieczystej [...], której właścicielem do dnia ostateczności decyzji był Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Bydgoszcz. Z dniem 4 października 2010 r. przedmiotowa działka stała się z mocy prawa własnością Gminy Białe Błota.

Decyzją z dnia 8 maja 2012 r., znak: [...] Starosta Bydgoski, w związku z decyzją z dnia 18 sierpnia 2010 r. Starosty Bydgoskiego nr 13/2010 znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej budowie drogi gminnej ulicy Przemysłowej oraz łącznika między ul. S. a ul. B. w Białych Błotach, orzekł o ustaleniu na rzecz Skarbu Państwa – w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa Bydgoszcz odszkodowania w wysokości łącznej 230.580,00 zł, za nabycie przez Gminę Białe Błota prawa własności tej nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi oraz zobowiązał do jego wypłaty Wójta Gminy Białe Błota jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który określił wartość rynkową gruntu jako przedmiotu prawa własności na kwotę 219 600,00 zł, mając na uwadze znowelizowany z dniem 16 sierpnia 2011 r. ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., który wskazuje że w tego typu sprawach wartość nieruchomości określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji o realizacji inwestycji drogowej, dlatego zasadnym jest wskazanie, iż w pierwszej kolejności ustalenia wymaga przeznaczenie wycenianej nieruchomości. Podstawowy zaś wyznacznik w tejże kwestii stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Z akt niniejszej sprawy w ocenie orzekającego organu wynika, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Białe Błota, większa część przedmiotowej nieruchomości znajdowała się w jednostce osadniczej 7. Białe Błota, w strefie produkcyjno-usługowej [...], natomiast działki nr [...] znajdowały się w strefie wysp leśnych.

Mając na uwadze przytoczone wcześniej uwarunkowania prawne oraz fakt, iż w dniu wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej przejęta część nieruchomości przeznaczona była w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania pod zabudowę produkcyjno-usługową oraz pod wyspy leśne, biegła w swoim operacie zdaniem organu zasadnie przyjęła, iż zachodzą przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i określenia w ten sposób wartości wywłaszczonej nieruchomości.

Podkreślono, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wskazał na stronie 18-23 operatu, że dokonał analizy rynku nieruchomości inwestycyjnych o różnych funkcjach, tj. usługowej, mieszkaniowo-usługowej i innej inwestycyjnej, na terenie gminy Białe Błota. Przebadano akty notarialne transakcji z lat 2009–2011, dwa lata przed wyceną. Dokonano analizy transakcji gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i mieszkaniową. W wyniku analizy rynku i weryfikacji danych, zestawiono 24 nieruchomości gruntowych sprzedanych w latach 2009-2011, będących własnością, w segmencie nieruchomości na których mogą być realizowane przedsięwzięcia inwestycyjne, zabudowa usługowo-mieszkaniowa i usługowa. Następnie dokonano analizy transakcji gruntami leśnymi w regionie, które mogą stanowić odniesienie dla wycenianej nieruchomości. Zestawiono 12 transakcji niezabudowanych z drzewostanem.

Mając na uwadze definicję wartości rynkowej, zgodnie z którą jest to najbardziej prawdopodobna cena jaką można uzyskać za nieruchomość, czyli taka cena, przy której liczba transakcji jest największa, cena zawarta była w przedziale: C min. = 35,00 zł/m², C max = 65,69 zł/m², C śr. = 46,01 zł/m². Ten przedział cenowy mieści się w granicach cen najczęściej uzyskiwanych w transakcjach sprzedaży gruntów w gminie Białe Błota. Wykorzystując dane z lokalnego rynku nieruchomości podobnych, zastosowano metodę korygowania ceny średniej – w wysokości [...], co stanowi kwotę 51,12 zł za 1 m², dla działek nr [...]. Natomiast wartość rynkowa działek nr [...], które stanowiły wyspy leśne, wyliczono na podstawie analizy rynku, a do zbioru włączono 12 transakcji, z których wybrano do porównań trzy transakcje nieruchomości leśnych i określono wartość rynkową tych działek w wysokości 3,11 zł/m², powiększając tą wartość o 50% zgodnie z przepisem ust. 3 § 36 rozporządzenia z 2004 r.

Uwzględniając treść art. 18 ust. 1 ustawy cyt. wyżej o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, rzeczoznawca majątkowy określił, według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, wartość rynkową działek gruntu, stanowiących przedmiot prawa własności (str.28 - 34), przejętych z mocy prawa pod drogę gminną o powierzchni łącznej 1,5887 ha, położoną przy ul. P. w Białych Błotach, gmina Białe Błota, na kwotę ogółem 219.600,00 zł.

W trakcie prowadzonego postępowania próbowano ustalić, czy nieruchomość została wydana przez byłego właściciela w ustawowym terminie. W myśl bowiem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z art. 18 ust. 1e wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, w przypadku gdy dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda te nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Według oświadczenia przedstawiciela Wójta Gminy Białe Błota na rozprawie administracyjnej w dniu 19 marca 2012 r., nie miał on wiedzy na ten temat i wnosił o wyznaczenie 14 dniowego terminu na przesłanie pisemnej odpowiedzi w tej kwestii. W dniu 16 kwietnia 2012 r. dostarczono do Starostwa Powiatowego w Bydgoszczy protokół zdawczo-odbiorczy przedmiotowych działek, dlatego wysokość odszkodowania powiększono o 5%.

Mając na uwadze zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, na dzień 19 marca 2012 r. wyznaczony został termin rozprawy administracyjnej. Na rozprawie rzeczoznawca majątkowy wniósł o załączenie do protokołu wykazu transakcji rynkowych nieruchomości drogowych na terenie gminy Białe Błota, gdzie żadna z tych transakcji nie była wydzielona z nieruchomości inwestycyjnej i ich ceny kształtowały się na niższym poziomie, niż ceny przyległych gruntów inwestycyjnych. Przedstawiciel Wójta Gminy Białe Błota zaproponował zawarcie ugody w niniejszej sprawie i zaproponował kwotę 110 000,00 zł. oraz termin wypłaty odszkodowania do końca maja 2012 r. Przedstawiciel Nadleśnictwa Bydgoszcz odmówił wyrażenia zgody na zawarcie ugody, albowiem nie ma upoważnienia do wydania oświadczenia woli w tej kwestii.

Zdaniem organu I instancji operat szacunkowy sporządzony przez biegłą został przyjęty jako dowód w sprawie, ponieważ w jego ocenie spełnia wszystkie wymogi określone przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Został wykonany z należytą starannością, a przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości odzwierciedlają rzeczywiste ceny rynkowe na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Jednocześnie wskazano, że strona nie przedstawiła dowodu, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy, a w wypadku kwestionowania operatu (uznanego przez organ za wiarygodny) na stronę przechodzi ciężar dowodzenia wadliwości operatu. Mając na uwadze przytoczone okoliczności uznano za prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie przedłożonego w dniu 16 grudnia 2011 r. operatu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wójt Gminy Białe Błota wniósł o jej uchylenie.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko zwrócił uwagę, że określając stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień 18 sierpnia 2010 r. w protokole z oględzin zapisano, że w stosunku do działek nr [...] "Drzewostan zgodny z opisem taksacyjnym w Nadleśnictwie Bydgoszcz". Uczestniczący w oględzinach zastępca nadleśniczego Nadleśnictwa Bydgoszcz A.B. oświadczył, potwierdzając własnoręcznym podpisem, że opisany w protokole stan nieruchomości jest tożsamy, jak w dniu 18 sierpnia 2010 r., to jest w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nr [...].

Ponadto z prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej zdaniem organu wynika, że na dzień ostateczności decyzji, to jest w chwili nabycia gruntu na własność Gminy Białe Błota, w Dziale III "Prawa, Roszczenia i Ograniczenia" wpisane były następujące ograniczone prawa rzeczowe:

• "Prawo do bezpłatnego współużywania drogi która prowadzi od podwórza młyńskiego w Prądach wzdłuż bagna (trzęsawiska) przez obwody leśne [...] do parceli katastralnej [...] (...)",

• "Nieodpłatna służebność gruntowa na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] polegająca na prawie korzystania z drogi (przejścia i przejazdu) – stanowiącej działkę oznaczoną numerem [...] o pow. 0,0433 objętej KW nr [...]".

• Dział IV "Hipoteka" nie zawierał żadnych wpisów.

Mając na uwadze ujawnione w Dziale III księgi wieczystej ograniczone prawa rzeczowe organ I instancji ustalił, że prawa te nie miały wpływu na wysokość odszkodowania, dlatego nie podlegały uwzględnieniu przy jego ustaleniu.

W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy Białe Błota nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0753 ha, nr [...] o pow. 1,2002 ha, nr [...] o pow. 0,2446 ha i nr [...] o pow. 0,0686 ha, położonej przy ul. P. w Białych Błotach, w ocenie organu odwoławczego stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 grudnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, zaktualizowany na podstawie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dniu 20 grudnia 2012 r., w którym wartość rynkowa nieruchomości określona została na kwotę łączną 219.600,00 zł.

Podniesiono, że podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy na potrzeby ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem jest zbadanie, czy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości wycenianej. Po jednoznacznym potwierdzeniu tego faktu, wartość nieruchomości określa się zgodnie z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z celu wywłaszczenia, natomiast jeżeli cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, wyceny zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy, należy dokonać według aktualnego sposobu jej użytkowania (tzw. zasada korzyści).

Na potrzeby wyceny rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że na dzień wydania przez Starostę Bydgoskiego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to jest na dzień 18 sierpnia 2010 r. dla działek: nr [...] nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązywało natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Białe Błota zatwierdzone Uchwałą Nr XLVI/504 Rady Gminy Białe Błota z dnia 28 maja 2010 r. W operacie biegła podała, że według ustaleń studium działki nr 2146 i nr 2020/3 położone były w jednostce osadniczej 7 Białe Błota na terenie oznaczonym symbolem 7. P2 - strefa produkcyjno-usługowa, natomiast działki nr [...] położone były w strefie Kierunków Ochrony Środowiska Przyrodniczego – wysp leśnych.

Mając na uwadze opisaną powyżej zasadę korzyści wynikającą z ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy na potrzeby wyceny w pkt 8 Analiza i charakterystyka rynku nieruchomości na str. 19–26 operatu przeanalizowała rynek nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny o funkcji zgodnej z aktualnym sposobem użytkowania działek – grunty przeznaczone na cele usługowe i leśne. Ponadto w Załączniku nr 8, stanowiącym integralną część operatu szacunkowego przeanalizowała transakcje nieruchomościami o funkcji zgodnej z alternatywnym sposobem użytkowania – grunty nabywane pod drogi.

Dokonując analizy transakcji drogowych przeprowadzonych na rynku lokalnym obejmującym teren gminy Białe Błota, w badanym okresie czasu 11.2009–2011 biegła odnotowała piętnaście transakcji, które zestawiła w Załączniku nr 8. Ceny tych transakcji kształtowały się w przedziale od 6 zł/m2 do 90 zł/m2, natomiast średnia cena wyniosła 31,96 zł/m2.

W odniesieniu do działek: nr [...] o pow. 0,2446 ha i nr [...] o pow. 0,0686 ha, przeznaczonych zgodnie z obowiązującym studium na cele produkcyjno-usługowe, badaniem objęła transakcje nieruchomościami niezabudowanymi, wielkoobszarowymi, przeznaczonymi na cele usługowe, z terenu powiatu bydgoskiego i powiatu toruńskiego w latach 2009–2011, które zestawiła w Tabeli 2 na str. 23 operatu. Ceny tych nieruchomości kształtowały się w przedziale od 35,00 zł/m² do 65,69 zł/m², natomiast średnia cena wyniosła 46,01 zł/m².

Analiza rynku w ocenie Wojewody wykazała, że średnia ceny transakcyjne nieruchomości drogowych to jest w przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia, są niższe, dlatego rzeczoznawca, zgodnie z zasadą korzyści, określenia wartości wywłaszczonych działek: nr [...] i nr [...] dokonała według aktualnego sposobu użytkowania na podstawie cen nieruchomości przeznaczonych na cele usługowe.

Do określenia wartości rynkowej gruntu zastosowała podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Wyliczenia średniej ceny 51,12 zł/1m² uwzględniającej wartość uzyskanych współczynników korygujących, rzeczoznawca dokonała w oparciu o zbiór 24 transakcji nieruchomościami podobnymi do przedmiotu wyceny pod względem cech użytkowych, funkcjonalnych, przeznaczonymi pod zabudowę usługową. W badanym okresie czasu ceny nieruchomości utrzymywały się na niezmienionym poziomie, dlatego cen transakcyjnych nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny nie korygowała ze względu na upływ czasu. Ponadto do określenia wartości rynkowej działki nr 2146 zastosowała dodatkowy współczynnik korekcyjny K=1,05, aby "odzwierciedlić wartość drewna możliwego do uzyskania z drzew, które rosły na wycenianym gruncie". W związku z powyższym po przemnożeniu ceny 51,12 zł przez powierzchnię gruntu wynoszącą 2446 m² oraz wartość współczynnika K=1,05, wartość rynkową działki nr [...] biegła określiła po zaokrągleniu na kwotę 125.000,00 zł. Natomiast wartość rynkową działki nr [...] po przemnożeniu ceny 51,12 zł przez powierzchnię gruntu wynoszącą 686 m² określiła po zaokrągleniu na kwotę 35.100,00 zł.

W odniesieniu do działek: nr [...] o pow. 0,0753 ha i nr [...] o pow. 1,2002 ha przeznaczonych zgodnie z obowiązującym studium na cele leśne, rzeczoznawca badaniem objęła transakcje nieruchomościami leśnymi niezabudowanymi z drzewostanem, zawartymi w latach 2009 - 2011 na terenie województwa kujawsko - pomorskiego i ustaliła, że zawarto dwanaście transakcji podobnych do przedmiotu wyceny, które zestawiła w Tabeli 3 na str. 25 operatu. Ceny tych nieruchomości kształtowały się w przedziale od 1,19 zł/m² do 5,03 zł/m².

Z przeprowadzonej przez biegłą analizy zdaniem organu odwoławczego wynika, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych są wyższe, aniżeli ceny nieruchomości o przeznaczeniu leśnym w związku z powyższym, zgodnie z zasadą korzyści, do określenia wartości rynkowej działki nr [...] należało zastosować przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Jednak analiza wykazała brak podobieństwa nieruchomości drogowych do wycenianych działek, dlatego ceny transakcyjne tych nieruchomości nie mogły zostać wykorzystane w procesie wyceny.

W związku z tym wartość rynkowa nieruchomości określona została zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia z wykorzystaniem cen transakcyjnych nieruchomości leśnych, jako przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. Do wyceny biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Mając na uwadze, że cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości, zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wyliczoną wartość rynkową działek nr [...] dodatkowo powiększyła o 50%.

Po porównaniu działki nr [...], z której wydzielono działki nr [...] przeznaczone pod budowę drogi, z trzema nieruchomościami najbardziej podobnymi pod względem lokalizacji oraz warunków techniczno-użytkowych, wybranymi z Tabeli 3, wartość rynkowa działki nr [...] wraz z drzewostanem, po uwzględnieniu współczynników korygujących oraz powiększeniu o 50% wyniosła po zaokrągleniu 3.500,00 zł, natomiast wartość rynkowa działki nr [...] wraz z drzewostanem, po uwzględnieniu współczynników korygujących oraz powiększeniu o 50% wyniosła po zaokrągleniu 56.000,00 zł. Ponieważ w badanym okresie czasu ceny nieruchomości utrzymywały się na niezmienionym poziomie, cen transakcyjnych nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny nie korygowano ze względu na upływ czasu.

Organ wziął również pod uwagę treść art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z którego wynika, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna – wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu 4.10.2010 r. W zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym znajduje się Protokół zdawczo-odbiorczy gruntów z dnia 11 października 2010 r. potwierdzający wydanie przez byłego właściciela działek: nr [...], Gminie Białe Błota. W związku z tym, że nieruchomość została wydana w terminie ustawowym uprawniającym do powiększenia odszkodowania, wysokość przysługującego odszkodowania została powiększona o 5% wartości nieruchomości.

Wojewoda podniósł również, że w rozpatrywanej sprawie inwestycja dotyczy drogi gminnej, zarządzanej zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) przez wójta, do którego w myśl art. 20 tej ustawy należy między innymi pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych. Natomiast zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), do którego odsyła przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w odniesieniu do dróg gminnych zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. W związku z powyższym do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązany został Wójt Gminy Białe Błota.

Po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty podniesione przez Wójta Gminy Białe Błota w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu braku w treści operatu szacunkowego analizy rynku drogowego, skutkującego zdaniem Wójta naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie kwestionowanego przez odwołującego się operatu szacunkowego, mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, zdaniem organu odwoławczego uznać należy, iż jest on chybiony, gdyż rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonała analizy rynku nieruchomości z uwzględnieniem tzw. zasady korzyści, a na potrzeby wyceny zbadała zarówno rynek nieruchomości niezabudowanych o funkcji usługowej jak również rynek nieruchomości o funkcji drogowej. Analiza wykazała, że średnie ceny nieruchomości "drogowych" są niższe od cen nieruchomości usługowych, natomiast wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu leśnym. Z tego względu realizując zasadę korzyści uregulowaną w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zdaniem Wojewody określenia wartości działek: nr [...] biegła dokonała zgodnie z ust. 3 według aktualnego sposobu użytkowania, gdyż przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. W odniesieniu natomiast do działek nr [...] mając na uwadze, że cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości działek, zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wyliczoną wartość rynkową dodatkowo powiększyła o 50%.

Tym samym w ocenie organu odwoławczego uznać również należy, iż zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie kwestionowanego przez odwołującego się operatu szacunkowego, jest bezzasadny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Wójt Gminy Białe Błota wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r., II SA/Bd 166/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia 8 maja 2012 r. nr [...]. Jednocześnie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, jak również zasądził od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Gminy Białe Błota kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), a w szczególności przepis art. 18 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W myśl natomiast przepisu art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 cyt. ustawy Stosownie zaś do przepisu art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651) – mającej, w myśl art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (cyt. wyżej), zastosowanie w niniejszej sprawie, ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości, przy czym podstawę ustalenia wartości nieruchomości, zgodnie z art. 134 ust. 1–2 u.g.n. stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, przy obliczaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Sąd zwrócił uwagę, że ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość należy mieć przede wszystkim na względzie wynikającą z art. 128 u.g.n. zasadę, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości prawa, którego uprawniony jest pozbawiany. Bliższe określenie tej wartości ustawodawca daje w art. 134 u.g.n. wskazując, że chodzi o wartość rynkową. Zdaniem WSA w Bydgoszczy nie jest natomiast jasne, jakie czynniki należy brać pod uwagę przy określeniu tak określonej wartości. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r., (sygn. akt K 4/10; wyrok dotyczący m.in. zgodności z Konstytucją i przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisów § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r., ale odnoszący się także do sytuacji prawnej po tej nowelizacji) "Pierwotnie, zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości nieruchomości należało uwzględniać w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami". Po zmianie nowelizacją z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492; dalej: ustawa z 28 listopada 2003 r.) chodzi już o "przeznaczenie". Ponadto, w art. 154 u.g.n., adresowanym do rzeczoznawców majątkowych, ustawodawca jako czynniki, które należy uwzględnić przy szacowaniu nieruchomości, wskazywał: "rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania (...)".

Wspomniany Sąd zaznaczył, że regulacja zawarta w przywołanych przepisach ustawy jest niespójna i nie pozwala na precyzyjne ustalenie zakresu znaczeniowego poszczególnych sformułowań, którymi ustawodawca posługuje się w kilku artykułach dotyczących tej samej kwestii. W szczególności nie jest jasny sens "przeznaczenia" nieruchomości (bez odesłania do planu zagospodarowania), zwłaszcza gdy – tak jak w art. 134 ust. 2 u.g.n. – jest ono przeciwstawione "sposobowi użytkowania" (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 715). Jedyne kryterium, które powtarza się we wszystkich przepisach dotyczących określania wysokości odszkodowań, to "stan nieruchomości". Jest to też jedyne kryterium zdefiniowane w art. 4 u.g.n., który w pkt 17 pod pojęciem "stan nieruchomości" nakazuje rozumieć: "stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona" (po nowelizacji z 2010 r. do tej definicji dodano "stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej", który jednocześnie zniknął z art. 134 i art. 154 u.g.n.). Trybunał podkreśla, że jest to niewątpliwie najszersze pojęcie, jakim posługuje się ustawodawca, opisując nieruchomość. Obejmuje ono trzy zasadnicze elementy: stan faktyczny, stan prawny i stan otoczenia nieruchomości. Stan prawny z kolei obejmuje także przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. W komentarzach podkreśla się znaczenie tej definicji w procesie wyceny nieruchomości, który powinien uwzględniać wszystkie aspekty zawarte w pojęciu "stanu nieruchomości"; "pominięcie któregoś z nich powinno być uznane za błąd mogący mieć wpływ na wynik wyceny" (por. część IV pkt 2.1.2 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10; publ. OTK-A z 2012, nr 9, poz. 106 oraz System Informacji Prawnej LEX pod nr 1220282).

Podzielając powyższy pogląd Trybunału Sąd uznał, że ustalenie wartości nieruchomości nie może nastąpić w oparciu o takie "przeznaczenie" nieruchomości, które zostało ustalone wyłącznie w oparciu kryteria wskazane w art. 154 u.g.n. tj. w ściśle określonej kolejności, tj. najpierw w oparciu o określone dokumenty, a dopiero na końcu w oparciu o stan faktyczny. Trzeba dostrzec, że zdefiniowany w art. 4 pkt 17 u.g.n. "stan nieruchomości", na podstawie którego ma być określona wartość nieruchomości, obejmuje na równi "stan faktyczny" istniejący na nieruchomości (tj. "aktualny sposób użytkowania" czy "faktyczny sposób użytkowania") jak też "stan prawny" (w tym jej przeznaczenie w planie miejscowym wraz z "surogatami" planu wskazanymi w art. 154 u.g.n.). Wyartykułowany w art. 154 u.g.n. sposób określania "przeznaczenia" nieruchomości należy zatem odczytywać jako wskazanie kierunku poszukiwań cech nieruchomości, której wartość ma być oszacowana, przy czym wskazanie to nie wyklucza jednoczesnego brania pod uwagę innych niż opisanych w art. 154 u.g.n. uwarunkowań prawnych, a także uwarunkowań faktycznych dotyczących wycenianej nieruchomości. W przeciwnym razie należałoby uznać, że art. 154 u.g.n. w sposób sprzeczny z art. 4 pkt 17 u.g.n. określa ścisłą hierarchię kryteriów, zgodnie z którymi możliwe jest określenie stanu wycenianej nieruchomości.

Zdaniem WSA w Bydgoszczy powyższe spostrzeżenia należy uwzględnić w szczególności w przypadku kiedy na danym obszarze brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, który w sposób wiążący dla wszystkich podmiotów prawa określa możliwości wykorzystania danej nieruchomości. W przypadku kiedy dla danego obszaru sporządzono jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które powinno być punktem odniesienia do określenia przeznaczenia ("stanu") nieruchomości, nie można pomijać innych uwarunkowań prawnych wpływających na możliwości wykorzystania danej nieruchomości, a tym samym na jej wartość. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie ogranicza zatem potencjalnych nabywców nieruchomości w możliwościach wykorzystania tej nieruchomości. Ograniczeniem w takim przypadku będą inne wymogi prawne, w tym konieczność uzyskania ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy, która – jak wynika zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też z orzecznictwa sądów administracyjnych – nie opiera się na treści studium. Ograniczeniem są też przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1205, ze zm.), które wprowadzają szczególną ochronę w odniesieniu do gruntów leśnych; ochronę tego rodzaju, że indywidualny inwestor musi ją uwzględnić, jako że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne może dokonać się tylko w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy), a więc w procedurze, której indywidualny inwestor, nie będący gminą, nie może ani samodzielnie przeprowadzić, ani spowodować jej wszczęcie. Trudno w tej sytuacji uznawać, że nieruchomość, która faktycznie jest gruntem leśnym, a w studium ma przeznaczenie np. na cele produkcyjno-usługowe, rzeczywiście w obrocie rynkowym będzie uznawana za nieruchomość, której stan pozwala inwestorowi na takie właśnie (produkcyjno-usługowe) zagospodarowanie nieruchomości, a tym samym, że najbardziej prawdopodobną ceną, możliwą do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.), będzie cena odpowiadająca nieruchomościom, które już są zagospodarowane jako produkcyjno-usługowe lub takie ich przeznaczanie zostało określone w planie zagospodarowania przestrzennego. Innym uwarunkowaniem prawnym związanym ze studium jest w ocenie Sądu pierwszej instancji także to, że stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. O ile zatem w studium wyraźnie wskazano, że dany obszar jest przeznaczony jako teren pod drogę, to w istocie zapis ten – w powiązaniu z cytowanym wyżej art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesądza o przeznaczeniu nieruchomości dotychczas niezainwestowanych, co do których nie podjęto żadnych działań inwestycyjnych np. w postaci uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie przy ustalaniu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że na dzień wydania przez Starostę Bydgoskiego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to jest na dzień 18 sierpnia 2010 r. dla działek: nr [...] nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obowiązywało natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Białe Błota zatwierdzone Uchwałą Nr XLVI/504 Rady Gminy Białe Błota z dnia 28 maja 2010 r. W operacie biegła podała, że według ustaleń studium działki nr [...] położone były w JEDNOSTCE OSADNICZEJ 7. Białe Błota na terenie oznaczonym symbolem 7. P2 – strefa produkcyjno – usługowa, natomiast działki nr [...] położone były w strefie Kierunków Ochrony Środowiska Przyrodniczego – wysp leśnych.

Zdaniem WSA w Bydgoszczy taki sposób ustalenia przeznaczenia omawianej nieruchomości jest zgodny z przepisem art. 154 ust. 2 u.g.n., w myśl którego w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Biorąc pod uwagę tak określone przeznaczenie nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy ustalając wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości oparł się na analizie rynku nieruchomości w segmencie gruntów przeznaczonych pod cele inwestycyjno-usługowe.

Odnosząc się więc do wskazanego przez rzeczoznawcę majątkowego sposobu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z zapisu operatu nie wynika, by biegły przy analizie nieruchomości wziął pod uwagę fakt, iż przedmiotowa nieruchomość jest gruntem leśnym, z czym wiążą się określone utrudnienia dla właściciela w zakresie wykorzystania nieruchomości. Aby powyższa nieruchomość mogła być przeznaczona na cele nieleśne, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266; ze zm.) konieczny jest bowiem stosowny zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przy ustalaniu wartości nieruchomości należało w ocenie Sądu pierwszej instancji wziąć pod uwagę, że jest to nieruchomość wprawdzie przeznaczona, zgodnie ze studium, pod funkcje usługowo-produkcyjne, ale aby mogła być użytkowana zgodnie z przeznaczeniem konieczne jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe cechy nieruchomości powinny zostać uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego przy analizie rynku nieruchomościami. Trzeba pamiętać, że przewidziana w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasada przysługiwania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie na cale publiczne oznacza, że odszkodowanie to winno odpowiadać wartości utraconego prawa własności, lecz nie powinno wartości tej przewyższać. Analizując zagadnienie regulacji w polskim systemie prawa problemu sposobu obliczania wartości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, niewątpliwie należy dojść do wniosku, że podstawową zasadą jest określenie tej wysokości odpowiednio do aktualnej ceny, którą można za nią uzyskać, ustalonej na dzień ustalenia odszkodowania, na którą zasadniczy wpływ mają aktualnie charakteryzujące ją cechy. Nie można pomijać też okoliczności, że celem wywłaszczenia omawianej nieruchomości była konieczność realizacji inwestycji drogowej, co rzecz jasna nie powoduje zwiększenia jej wartości w kontekście regulacji art. 134 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Oznacza to, że nie są to zwroty o tożsamej zawartości znaczeniowej. Ważne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest też to, że zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Tak więc bezpośredni wpływ na określenie wartości ma m.in. prawidłowo określony stan tej nieruchomości w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 17 u.g.n., a nie tylko jej przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował tego, że stosownie do art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Z ust. 1 powyższego przepisu wynikają przykładowe propozycje dla rzeczoznawcy, aby miał w szczególności na uwadze cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, a jak nie to w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dalej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy w przypadku jej braku faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Oprócz przeznaczenia nieruchomości wg ustaleń planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca nie zwolnił rzeczoznawcy z uwzględnienia przy wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości od uwzględnienia stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że na prawidłowość ustalenia wysokości odszkodowania wpływ mogło mieć również, naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (cyt. wyżej). Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że wysokość odszkodowania za przejęcie gruntu pod drogę publiczną ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania, a więc dnia wydania decyzji ustalającej odszkodowanie.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie wartość nieruchomości, a co za tym idzie wysokość odszkodowania, została ustalona przez organ I instancji na podstawie operatu szacunkowego z dnia 16 grudnia 2011 r. W dokumencie tym wartość nieruchomości określono według poziomu cen na dzień 16 grudnia 2011 r. Wydając zatem decyzję w dniu 8 maja 2012 r. organ I instancji ustalił wysokość odszkodowania według wartości nieruchomości, ustalonej w operacie, na dzień 16 grudnia 2011 r., nie zaś na dzień przyznania odszkodowania. W żaden sposób nie odniósł się przy tym w decyzji do tego, jaki wpływ na wartość nieruchomości miał upływ pięciu miesięcy od dnia, na który oszacowano wartość nieruchomości. Brak ustaleń organu w tym zakresie stanowił, w ocenie Sądu, naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Powołując się na obie podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł następujące dwojakiego typu zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania ustalać należy również w oparciu o inne kryteria niż unormowane w art. 154 u.g.n., w tym o kryterium uznania nieruchomości za las w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.);

b) art. 134 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu cechy przeznaczenia nieruchomości, ustalonej w zgodzie z art. 154 u.g.n. w procesie określania wartości wywłaszczanej nieruchomości;

d) § 36 ust. 1 i art. 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w zw. z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące ustaleniem przeznaczenia nieruchomości również na podstawie innych kryteriów niż treść wskazanych w ostatnim z ww. przepisów dokumentów planistycznych;

e) art. 21 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) polegające na przyjęciu, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o ochronie gruntów leśnych, a w dalszej kolejności, iż przepisy te uniemożliwiają ustalenie przeznaczenia nieruchomości wyłącznie w oparciu o obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

g) art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na jego błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, iż przepis ten stanowi normę z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy jako przepis znajdujący się w dziale IV rozdziale I u.g.n., stanowi regulację szczególną wprowadzoną na potrzeby określania przez biegłych rzeczoznawców wartości nieruchomości.

Po drugie, naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy Wojewoda Kujawsko-Pomorski w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, a podjęte rozstrzygnięcie oparł na wiarygodnym operacie szacunkowym, uwzględniającym stan nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.g.n. oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz aktualne ceny rynkowe, co winno skutkować zastosowaniem przez Sąd art. 151 p.p.s.a. i oddaleniem skargi.

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 53, poz. 1269 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wskazanymi przez Sąd pierwszej instancji wadami prawa materialnego, tj. nie narusza art. 4 pkt 17 u.g.n. oraz 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak też art. 151 u.g.n., oraz uwzględnia wartość nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej), a także – wobec uznania wiarygodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego – nie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego;

v) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na nieustosunkowaniu się do podniesionego przez organ zarzutu braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisów o ochronie gruntów leśnych, co utrudnia polemikę z podjętym rozstrzygnięciem oraz kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną Wójt Gminy Białe Błota wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych wskazanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) i nie stwierdzając przy tym zaistnienia przesłanek nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Analiza środka odwoławczego wniesionego w niniejszej sprawie prowadzi jednak do wniosku, iż istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne. Zatem koniecznym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji naruszeń przepisów procedury administracyjnej (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego.

Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie odszkodowania za nieruchomości objęte decyzją Starosty Bydgoskiego z dnia 18 sierpnia 2010 r., na podstawie której organ zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy P.j i łącznika między ulicami S. a B. oraz orzekł o przejściu na rzecz Gminy Białe Błota części nieruchomości – działek nr nr [...], stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa Bydgoszcz.

Rozpatrując sprawę Sąd pierwszej stwierdził, że organy obydwu instancji błędnie ustaliły wysokość odszkodowania. Sąd stwierdził, że w przypadku, gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (a jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) przy określaniu przeznaczenia nieruchomości, nie można pomijać innych uwarunkowań prawnych wpływających na możliwość wykorzystania danej nieruchomości, a tym samym na jej wartość. Nadto Sąd zakwestionował dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego analizę rynku nieruchomości drogowych.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W świetle ust. 2, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Podkreślenia wymaga, że cytowany przepis jest jedyną normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. W pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w sytuacji braku studium lub decyzji, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowi podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości.

W przypadku ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, punktem wyjścia jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym wysokość odszkodowania w takiej sytuacji ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis art. 23 specustawy, nakazuje natomiast w sprawach nieuregulowanych w dziale 3 tej ustawy regulującym nabywanie nieruchomości pod drogi, w tym kwestie odszkodowania, odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pojęcie stanu nieruchomości ustawodawca zdefiniował w art. 4 pkt 17 u.g.n. jako stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Podstawę zaś ustalenia wysokości odszkodowania – w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartością rynkową jest natomiast najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 u.g.n.). Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Sporządzając operat szacunkowy dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę na podstawie specustawy, rzeczoznawca musi mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w rozpoznawanej sprawie w brzmieniu po nowelizacji, która weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r.), a w szczególności treść § 36, który w ustępie pierwszym stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W § 56 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia ustawodawca wskazał zaś, że w operacie szacunkowym musi się znaleźć m.in. opis stanu nieruchomości oraz wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Z analizy powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż przeznaczenie nieruchomości jest jednym z elementów (obok m.in. stanu nieruchomości) jakie rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania (również za tytułu przejęcia gruntu pod inwestycję drogową) obowiązany jest wziąć pod uwagę.

Ograniczenie w określeniu przez rzeczoznawcę majątkowego przeznaczenia nieruchomości w sposób, jaki wynika wprost z treść art. 154 ust. 2 u.g.n. nie może mieć swojego źródła – jak przyjął to Sąd pierwszej instancji w charakterze samego studium. Nie kwestionując oceny prawnej tego aktu planistycznego dokonanej przez WSA w Bydgoszczy, zwrócić należy uwagę, iż przepis art. 154 u.g.n. nie stanowi normy prawnej z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego. Gdyby racjonalny ustawodawca uchwalając przepisy dotyczące sposobu ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość chciał uzależnić ustalenie przeznaczenia nieruchomości od charakteru aktów planistycznych i ich wpływu na potencjalne wykorzystanie nieruchomości, nie uznałby treści studium za podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rację ma więc skarżący kasacyjnie, że pozbawione usprawiedliwionych podstaw są zarzuty Sądu odwołujące się do "słabszej" rangi studium, którego treść nie jest wystarczająca do uzyskania prawnej możliwości określenia zagospodarowania nieruchomości.

Za przyjęciem wykładni art. 154 ust. 2 u.g.n. zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku nie mogą również przemawiać inne uwarunkowania prawne wpływające na możliwość wykorzystania danej nieruchomości. Istnienie takiego ograniczenia Sąd wywiódł ze sposobu faktycznego użytkowania części spornych działek stanowiących grunt leśny. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 7 ustawy, traktujący między innymi o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego. Uszło jednak uwadze Sądu, że w analizowanym przypadku istotne znacznie ma treść w art. 21 ust. 1 specustawy drogowej, który wyłącza zastosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stosunku do tego rodzaju gruntów, jeśli są one objęte decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis ten stanowi bowiem wprost, że do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy w tym miejscu zauważyć, że nawet przyjęcie tezy wyrażonej przez Gminę Białe Błota, że celem przepisu art. 21 ust. 1 specustawy było usprawnienie procesu budowy dróg, a nie wprowadzanie sztucznych regulacji w odniesieniu do zasad określania wysokości odszkodowania, nie może doprowadzić do konkluzji, iż przepis art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wpływa na możliwość ustalenia przeznaczenia nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego wyłącznie w oparciu o obowiązujące studium. Ponadto, mając na uwadze dokonaną wyżej ocenę wpływu charakteru prawnego studium na możliwość odstąpienia od zastosowania literalnej wykładni art. 154 ust. 2 u.g.n., stwierdzić należy, że dla celów ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu pod drogę, zapisy ewidencji gruntów nie mogą mieć pierwszeństwa przed ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odmienna interpretacja wprost narusza normę art. 154 ust. 2 u.g.n. stanowiąc wykładnię contra legem (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1391/12, Lex nr 1456960).

Wskazać należy, że dokonana przez Sąd wykładnia przepisów regulujących kwestię ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa przez gminę na podstawie specustawy doprowadziła de facto do niezastosowania przez Sąd przepisu rangi ustawowej, tj. art. 154 ust. 2 u.g.n. i nakazania organowi ustalenia wysokości odszkodowania tylko w oparciu o faktyczny sposób użytkowania działek. Ponadto przyjęcie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji prowadzi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do uznania, iż przepis w omawianym zakresie jest zbędny. Tymczasem, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, przywołując stanowisko wyrażone w piśmiennictwie prawniczym, niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia przepisu, przy którym pewne jego zwroty są traktowane jako zbędne.

Jak wynika przy tym z operatu szacunkowego biegły wziął również pod uwagę stan przedmiotowych działek, o jakim mowa w przywołanym przez Sąd przepisie art. 4 pkt 17 u.g.n., i podał, że działki te położone są w ramach kompleksów leśnych, ze znajdującą się w okolicy zabudową. Rzeczoznawca uwzględnił również stan zagospodarowania nieruchomości i stopień wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej. Mając na uwadze cechy i stan przedmiotowej nieruchomości, do porównania przyjęto nieruchomości z pod zabudowę produkcyjno-usługową i częściowo pod drogi. Stan przedmiotowej nieruchomości biegły wziął również pod uwagę przy ocenie gruntu w aspekcie cech rynkowych, wskazując na ich otoczenie i sąsiedztwo oraz infrastrukturę techniczną. W tej sytuacji nie sposób zarzucić biegłemu, a za nim organom orzekającym w sprawie ustalenia odszkodowania, jak uczynił to Sąd I instancji, naruszenia przepisu art. 4 pkt 17, czy art. 154 u.g.n., które znalazły w sprawie zastosowanie na mocy odesłania znajdującego się w przepisie art. 12 ust. 5 specustawy.

Zgodzić się również należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd błędnie uznał, iż organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 18 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi) przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W analizowanej sprawie ustalenie odszkodowania, które nastąpiło w decyzji Starosty Bydgoskiego z 27 listopada 2013 r. zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, odnosiło się do stanu istniejącego w dacie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej (na co wskazano już powyżej), natomiast kwota odszkodowania odnosiła się do wartości nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszym składzie, w pełni podziela zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 154 ust. 2 u.g.n., co w konsekwencji prowadzi również do uznania zasadności pozostałych zarzutów naruszania prawa materialnego wskazanych w pkt 1 lit. a/–d/ i f/ petitum skargi kasacyjnej koncentrujących się wokół tej kwestii.

Niezasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada wymogom tego przepisu i choć nie odnosi się do wszystkich kwestii, które według skarżącego kasacyjnie powinny stać się przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji, to możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, czego wyrazem są poczynione wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważania.

Przyjmując zatem, że sformułowane przez Sąd pierwszej instancji zarzuty naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów proceduralnych, były jedynie konsekwencją przyjętej przez ten Sąd wadliwej wykładni prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie doszło jedynie do obrazy prawa materialnego. Należy jednak zwrócić uwagę, iż zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. został o tyle błędnie skonstruowany, że za pomocą przepisów art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego decyzji. Przepisy te mają bowiem jedyne charakter ustrojowy i ich naruszenie mogłoby mieć miejsce jedynie wtedy, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w ogóle kontroli kwestionowanych przez skarżącego decyzji, albo dokonał wprawdzie takiej kontroli, ale wg innych kryteriów, aniżeli zgodność decyzji z prawem. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca.

Mając na uwadze powyższe i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O zwrocie kosztów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.