Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 945/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2006-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. F. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia wsi Z. -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 945/05

U Z A S A D N I E N I E

W dniu [...] maja 2005 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie o połączenie przysiółków Z. i K., zmianę określenia rodzaju tych miejscowości z przysiółków na wieś Z. i zniesienie urzędowej nazwy przysiółka K. w Gminie, powołując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm./ w związku z art. 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych /Dz. U. nr 166, poz. 1612/, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami wsi T. i przysiółków Z. i K. W § 1 uchwały postanowiono przedstawić Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie za pośrednictwem Wojewody wniosek o zmianę urzędowych nazw i określenia rodzaju miejscowości w Gminie przez:

1) połączenie przysiółków Z. i K. w jedną miejscowość,

2) zmianę określenia rodzaju tych miejscowości z przysiółków na wieś i ustalenie dla niej urzędowej nazwy "wieś Z.",

3) zniesienie urzędowej nazwy i określenia rodzaju miejscowości "przysiółek K.".

W § 2 uchwały zawarto uzasadnienie wniosku, które jest następujące: Przysiółek Z. jest przysiółkiem wsi T., a od 1978 r. jest samodzielnym sołectwem. Przysiółek K. został przyłączony do gminy z Gminy H. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1997 r. /Dz. U. Nr 116, poz. 742/. Przysiółki Z. i K.:

- razem stanowią jednostkę pomocniczą gminy o nazwie sołectwa Z.,

- liczą łącznie 120 budynków mieszkalnych i 458 mieszkańców,

- ze względu na układ osadniczy i przestrzenny tworzą jednorodny obszar oddzielony od wsi T. lasem państwowym,

- mieszkańców łączą bliskie więzi społeczne i gospodarcze,

- wspólnie korzystają z obiektów użyteczności publicznej, jak szkoła, dom kultury, sklep,

- wspólnie realizują zadania publiczne na swoim terenie,

- posiadają dobrze rozwiniętą infrastrukturę techniczną, jak: gazyfikację, elektryfikację, kanalizację, wodociągi, telefonizację,

- posiadają wspólną numerację porządkową nieruchomości i w obiegu publicznym, w informacjach adresowych, w ewidencji ludności i w dowodach osobistych używana jest nazwa miejscowości "Z.".

W § 3 i 4 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy, określono datę wejścia w życie uchwały z dniem jej podjęcia.

Uchwałę tą zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. F. sołtys wsi Z. z powodu naruszenia interesu prawnego.

Według twierdzeń skargi Rada Gminy podejmując w dniu [...] maja 2005 r. uchwałę o utworzeniu nowej wsi Z. w granicach innych aniżeli w rzeczywistości istniejących granicach przysiółków Z. i K. oraz rzeczywistych granicach sołectwa Z. w szczególny sposób naruszyła nasz interes prawny, ponieważ chciała utworzyć "wieś Z." w nowych mniejszych granicach, aniżeli granice istniejące w rzeczywistości i w zupełności odzwierciedlające istniejący stan faktyczny i prawny. Zaskarżona uchwała jest niezgodna z art. 48 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiącym, że rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectwa do korzystania z mienia bez zgody zebrania miejskiego, a więc wszelkich praw majątkowych nabytych przez mieszkańców wsi przed 1990 r., nazwanych w tej ustawie mieniem gminnym. Faktycznie oznacza to, że rada gminy nie może znieść sołectwa istniejącego przed wejściem w życie powyższej ustawy bez zadecydowania o przeznaczeniu mienia gminnego, a tego nie może uczynić bez zgody zebrania wiejskiego. Tak naprawdę los sołectwa utworzonego przed 1990 r. zależy nie od woli rady gminy, a tylko od woli zebrania wiejskiego. Z punktu widzenia prawa wszystkie jednostki pomocnicze gmin mają taki sam status, niezależnie od tego, czy są to sołectwa w gminach wiejskich czy osiedla i dzielnice w dużych miastach /z wyjątkiem W./.

W 1978 r. Gminna Rada Narodowa określiła granice sołectwa "Z." opierając się na tradycyjnie przyjętych granicach oraz nadała nową numerację od nr 1 do 85 budynków i gospodarstw. Granice te nie budziły sporów między T. a Z., czego dowodem są podpisy radnych z T. i Z. pod uchwała z dnia [...] marca 1978 r. nr [...].

Z. rządzi Gmina za pośrednictwem sołtysa z Z., posiada własny statut i budżet, w dalszym ciągu się rozwija. W konkluzji wniesiono o pozytywne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę przewodniczący Rady Gminy wnosił o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, że nie można przyjąć, aby w niniejszej sprawie zachodziło naruszenie prawa lub interesu prawnego skarżącego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie ma charakteru skargi składanej w interesie publicznym /actio popularis/, dlatego do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nie można więc przyjąć, że skarżący wykazał legitymację procesową w sprawie, a zatem że zaskarżona przez niego uchwała naruszyła jego prawnie chroniony interes lub uprawnienie. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Zwrócono uwagę, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Należy przyjąć, że skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącego, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym jego interes prawny w omawianym względzie nie istnieje.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy działała zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, albowiem swój wniosek poprzedziła przeprowadzeniem konsultacji społecznych z mieszkańcami zainteresowanych miejscowości, omówiła wyniki wspomnianych konsultacji oraz dokonała wszystkich pozostałych czynności, do których obligował ją art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych /Dz. U. nr 166, poz. 1612, ze zm./. Zasadniczy spór w niniejszej sprawie dotyczy granicy między mającą powstać wsią Z. a wsią T. Brak porozumienia w tej kwestii między mieszkańcami nie może jednak wpływać na ocenę prawidłowości zaskarżonej uchwały, gdyż Rada Gminy podejmując tę uchwałę działała na podstawie i w granicach prawa. Podniesiony w skardze zarzut uszczuplenia dotychczasowych praw sołectwa Z. do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego i naruszenia przez to art. 48 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzasadniony. Na obszarze, który obecnie znajduje się w granicach sołectwa Z., a według projektowanych zmian nowotworzonej wsi Z. znajduje się w obszarze wsi T., niema nieruchomości stanowiących mienie komunalne gminy, bądź mienie przekazane w zarząd sołectwa Z. – są tam nieruchomości należące do osób prywatnych i innych podmiotów. Wyjaśniono również, że przedmiotowa sprawa kolejny już raz została skierowana do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie do rozpatrzenia i stwierdzono, że w wykazanym w uzasadnieniu stanie faktyczno-prawnym skarga zasługuje na oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wskazany obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiące przepisy prawa miejscowego, jak i na pozostałe akty tych organów /inne niż akty prawa miejscowego/ podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270/.

Skarga A. F. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591/. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Dopuszczalność skargi opartej na przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ograniczona jest więc przesłanką formalną, to jest uprzednim bezskutecznym wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, którym uchwała według skarżącego jest dotknięta oraz przesłanką o charakterze przedmiotowym – uchwała musi być podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 września 1996 III ARN 45/96 /OSNAPiUS 1997/8/125/ Sąd Najwyższy m. innymi stwierdził, że istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego /publicznego/.

Od wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r. Nr 78, poz. 473/, w świetle jej art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 /prawo do sądu/ art. 184 /sądowa kontrola administracji publicznej/, jak też art. 163, 166 ust. 1 i art. 169 ust. 1 /określających charakter zadań samorządu terytorialnego/ w orzecznictwie sądowym dominuje szerokie rozumienie określenia "sprawy z zakresu administracji publicznej", zawartego w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Takie stanowisko wynika też z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 3/98 /ONSA 1998/4/109/; Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela powyższe poglądy.

Z dołączonej do akt dokumentacji sprawy wynika, ze wezwanie, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skierowane przez skarżącego do Rady Gminy, to jest organu, który podjął kwestionowaną w skardze uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., okazało się bezskuteczne /vide uchwała tejże Rady z dnia [...] września 2005 r. nr [...]/. Zaskarżenie następnie powyższej uchwały z dnia [...] maja 2005 r. dokonane zostało z zachowaniem terminu określonego przepisami art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cyt. wyżej.

Przesądziwszy dopuszczalność skargi – wobec spełnienia przesłanki "bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa" i przesłanki o charakterze przedmiotowym /kwestionowana w skardze uchwała, w świetle wcześniejszych wywodów, niewątpliwie została podjęta w "sprawie z zakresu administracji publicznej"/ - przedmiotem oceny Sądu pozostaje legalność uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie o połączenie przysiółków Z. i K., zmianę określenia rodzaju tych miejscowości z przysiółków na wieś Z. i zniesienia urzędowej nazwy przysiółka K. w Gminie, w aspekcie naruszenia interesu prawnego /uprawnienia/ skarżącego, o czym wspomina art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Do takiego naruszenia dochodzi wówczas, gdy uchwała ogranicza, znosi lub uniemożliwia realizację uprawnienia skarżącego, a jednocześnie czyniąc to narusza prawo w sposób istotny. Tylko bowiem istotne naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale, w świetle art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. A do istotnych naruszeń przepisów, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał /vide wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998/3/79/.

Naruszenie zaś interesu prawnego skarżącego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy cyt. wyżej, to takie naruszenie jego subiektywnie pojmowanego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm powszechnie obowiązujących. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego ... /vide wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125/.

Wobec powyższego, gdy skarżący nie będzie w stanie wskazać naruszenia norm prawa obowiązującego, a Sąd – działając z urzędu /art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ - nie stwierdzi takich naruszeń, to skarżący, działając na podstawie art. 101 ust. 1 powyższej ustawy, nie będzie też mógł skutecznie zakwestionować uchwały organu gminy.

W ocenie Sądu, w szczególności w świetle oceny prawnej dołączonej do akt dokumentacji sprawy, skarżący nie wykazał, by Rada Gminy, podejmując w dniu [...] maja 2005 r. uchwałę nr ...], istotnie naruszyła prawo, a jak już wyżej wyjaśniono tylko takie naruszenie prawa mogłoby w konsekwencji prowadzić do uznania przez Sąd jej wadliwości. Zaskarżona uchwała została podjęta z powołaniem się na właściwą podstawę prawną, to jest na przepisy upoważniające zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych /Dz. U. nr 166, poz. 1612/ i z zachowaniem procedury tam określonej. W aktach sprawy znajduje się bowiem m. in. uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami przysiółków Z. i K., a także mieszkańcami wsi T., a przede wszystkim dowody przeprowadzenia wymaganych przez prawo konsultacji /art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. w/w/, których wynik był ostatecznie pozytywne /zał. nr 2 do wniosku z dnia 23 maja 2005 r. Wójta Gminy do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zał. do pisma z dnia 6 maja 2005 r. skierowanego przez mieszkańców przysiółków Z. i K. do Rady Gminy /.

Twierdzenia natomiast skarżącego, które odnoszą się do określenia w zaskarżonej przez niego uchwale granic nowotworzonej wsi Z. na poziomie innym od oczekiwanego przez skarżącego, nie świadczą o naruszeniu jego interesu prawnego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie istnieje związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego.

Podniesiony zaś w skardze zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały z art. 48 ustawy o samorządzie gminnym nie znajduje oparcia w zebranych dowodach i wobec stanowiska w tym względzie przedstawionego w odpowiedzi na skargę przez Przewodniczącego Rady Gminy, a które nie zostało przez skarżącego w postępowaniu sądowym zdyskredytowane, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

P.K. 9.01.2007 r.