Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1085/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 94, art. 94 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3, art. 5a ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 26 marca 2018 r. Nr XLIII/406/2018 w przedmiocie nadania statutu sołectwu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Chmielniku uchwałą nr XLIII/406/2018 z dnia 26 marca 2018 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zmianami), dalej zwaną "u.s.g." w § 1 nadała statut sołectwu Sędziejowice, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia je nieważności w całości, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zarzucił naruszenie:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust.2 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem przewidzianej procedury i niepoddanie projektu statutu społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego Sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady, a regulującej zasady i tryb przeprowadzania tych konkretnych konsultacji z mieszkańcami, podjętej na podstawie art.5a ust. 2 u.s.g.;

- art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 3 ust. 1 statutu, przez co doszło do poszerzenia zakresu działań – zadań sołectwa, a zarazem jego organów tj. zebrania wiejskiego, zadań sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zakres działań i zadań sołectwa powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania;

- art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 5 ust. 1 pkt 2 i 3 , § 6 ust. 2 i § 7 ust. 1 pkt 1 statutu sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom i zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenie ich obrodom - co istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa;

- art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści § 7 ust. 4 i 5 i § 8 ust. 2 zdanie drugie statutu wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego w pierwszym terminie i wyznaczenie zebrania w drugim terminie w przypadku braku kworum oraz wymagania kworum dla ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Chmielniku, podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie uczyniono nawet zapisu w treści początkowej uchwały "Po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami nadaje się statut ..." i przez to nie wskazano, że taka regulacja została w gminie wprowadzona uchwałą. W uzasadnieniu do tej uchwały wskazano, że w miesiącu lutym b.r. odbyły się konsultacje z mieszkańcami sołectw na terenie gminy w przedmiocie projektów statutów sołectw.

Z pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Chmielniku wynika, że Rada nie podjęła uprzednio uchwały w przedmiocie i trybie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych. Z treści pisma i przesłanych załączników wynika, że w uchwale nr IV/44/2003 z dnia 22 lutego 2003 roku uchwalającej Statut Miasta i Gminy Chmielnik, jako załącznik nr 4 do tej uchwały - określono ogólnie zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Chmielnik. Projekt zaskarżonej uchwały Burmistrz przy piśmie z 30 stycznia 2018 r. przekazał sołtysom Gminy Chmielnik w liczbie 26, co poświadcza lista z pokwitowania ich odbioru. Odrębną uchwałą i zarządzeniem Burmistrza postanowiono przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami, ale w innej sprawie, utworzenia nowego sołectwa z istniejącego sołectwa Celiny, zatem te akty nie dotyczą przedmiotu sprawy, a nadto nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym.

Zatem poza przekazaniem sołtysom za pokwitowaniem projektów statutów, nie istnieje żaden inny dokument potwierdzający rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami. Przy tym w ogóle nie zachowano trybu i procedury przeprowadzenia konsultacji - z uchwały o której wspominano powyżej, a która stanowi załącznik nr 4 do statutu Miasta i Gminy Chmielnik. Wątpliwości budzi więc to, czy projekt statutu został w ogóle uprzednio w sposób właściwy podany do wiadomości mieszkańców sołectwa przez sołtysów - w jaki sposób go przedstawiono i w jakiej formie, jak przebiegała dyskusja nad jego postanowieniami i jaki był jej wynik i jak zaopiniowano projekt. Zatem konsultacji nie przeprowadzono.

Z kolei z informacji uzyskanej od Wojewody Świętokrzyskiego - pismo z 31 lipca 2019 r. wynika, że organ nie wydawał rozstrzygnięć nadzorczych co do tej uchwały. Do Dziennika Urzędowego w latach 2017 - 2019 Rada Miejska w Chmielniku nie przekazywała do publikacji uchwał w przedmiocie i trybie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów sołectw. Nie może być zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca nadania statutu sołectwu, powinna była zostać podjęta dopiero po podjęciu uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami - nie zaś w sposób przedstawiony powyżej - a to dla spełnienia wymogu z art. 5 a ust. 2.

Prokurator zaznaczył, że w niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały, przekazano projekty statutów sołtysom, co potwierdzają przedstawione dokumenty, jednak nie przeprowadzono konsultacji i w trybie właściwym i na podstawie wymaganej odrębnej uchwały i bez szczegółowych ustaleń co liczby mieszkańców akceptujących projekt statutu, głosów przeciwnych i bez pozytywnego zaopiniowania. Co jednak najistotniejsze, konsultacje nie odbyły się na podstawie uchwały gminy wydanej na podstawie art. 5a, co przemawia jednoznacznie za uznaniem, że nie mogą zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo i tym samym, już tylko z tego powodu należy przyjąć, że takie ich przeprowadzenie jak wskazane w załączonych dokumentach - istotnie narusza art. 35 ust. 1 u.s.g.

Odnośnie pozostałych zarzutów skarżący Prokurator zauważył, że Rada była zobowiązana do precyzyjnego określenia zadań organów jednostki pomocniczej oraz zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę. Natomiast użycie w § 3 ust. 1 statutu zwrotu "w szczególności" stwarza szerokie pole do interpretacji, pozwalając wykonawcy uchwały na poszerzenie zakresu zadań sołectwa oraz listy kompetencji sołtysa, zebrania wiejskiego i rady sołeckiej. Określenie zadań sołtysa, rady sołeckiej i zebrania wiejskiego jest uzasadnione i znajduje podstawę w normie kompetencyjnej art. 35 ustawy. Należy pamiętać jednak, że decydując się na określenie zakresu działań i zadań organów jednostki pomocniczej rada zobowiązana jest do wskazania tych kompetencji w sposób wyczerpujący.

W zaskarżonym statucie Rada przyznała sołtysowi prawo do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom oraz zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenie ich obrodom. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Zatem zebranie wiejskie jest obligatoryjnym organem uchwałodawczym. W konsekwencji uwzględnienie sołtysa jako przewodniczącego, kierującego obradami zebrania wiejskiego stoi w sprzeczności z celem funkcjonowania zebrania wiejskiego, wskazanym w przepisach ustawy, ponieważ sołtys i zebranie wiejskie to dwa odrębne organy sołectwa. Podobnie należy opowiedzieć się w zakresie zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i kierowania jej pracami.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Chmielniku wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, Burmistrz Miasta i Gminy Chmielnik pismem z 30 stycznia 2018 r. przekazał projekt uchwały w sprawie nadania statutu sołtysowi, w celu konsultacji projektu statutu z mieszkańcami, wyznaczając termin akceptacji lub zgłoszenia na piśmie ewentualnych uwag do Sekretarza Gminy Chmielnik. Ponadto, projektowany tekst statutu był umieszczony na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w Chmielniku od 21 marca 2018 r. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Chmielnik zostały uregulowane w załączniku nr 4 do Statutu Miasta i Gminy Chmielnik (uchwała nr IV/44/2003 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 22 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta i Gminy Chmielnik. W zakreślonym terminie do 16 lutego 2018 r. i po tym terminie, nie zgłoszono żadnych uwag do zaproponowanego projektu statutu sołectwa. W związku z tym, skierowano projekt uchwały w powyższej sprawie na sesję 26 marca 2018 r. W dniu 30 marca 2018 r. Wojewoda Świętokrzyski otrzymał powyższą uchwałę i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tego aktu. W latach 2017-2019 Rada Miejska w Chmielniku nie podejmowała odrębnej uchwały w sprawie konsultacji, ponieważ kwestie te były uregulowane w § 16 Statutu Miasta i Gminy Chmielniku i w załączniku nr 4 Statutu Miasta i Gminy Chmielnik.

Dalej organ wskazał, że zapisy zawarte w § 8 załącznika do uchwały, a w szczególności § 8 ust. 2 - zdanie drugie, wprowadzono w celu uniknięcia sytuacji, gdy do wyboru sołtysa i rady sołeckiej zgłosi się np. jeden uprawniony mieszkaniec i to on zdecyduje o ważności wyboru. Takiej sytuacji ustawodawca nie przewidział. Z kolei zapisy zawarte w § 7 ust. 4 i 5, wprowadzono w celu uniknięcia sytuacji, gdy o ważności spraw dla ogółu mieszkańców Sołectwa może zdecydować np. pięciu uprawnionych mieszkańców pod nieobecność większości. Takiej sytuacji ustawodawca również nie przewidział.

Organ uznał także, że stwierdzenie nieważności niniejszej uchwały nie wyeliminuje z obrotu prawnego kwestionowanych zapisów, ponieważ są one we wcześniej obowiązującej uchwale Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 22 lutego 2003 roku. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Sędziejowice. Ponadto nawet gdyby przyjąć zasadność zarzutów skarżącego, to zakwestionowanie części zapisów uchwały nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu jej nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

W niniejszej sprawie Prokurator objął skargą uchwałę Rady Miejska w Chmielniku z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie nadania statutu sołectwu Sędziejowice. Zasadniczy i najdalej idący zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, co następuje.

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

Wyjaśnienia jednocześnie wymaga, że obowiązek konsultacji odnosi się nie tylko do takich elementów statutu (jego zmiany), które określone są w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej) i art. 35 ust. 3 pkt 4 tej ustawy (zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji), ale także do tych określonych w pkt 1 (nazwa i obszar jednostki pomocniczej), jak i w pkt 2 art. 35 ust. 3 u.s.g. (zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej). Określenie "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej", którym posługuje się ustawodawca w art. 35 ust. 1 u.s.g., jest określeniem szerszym niż "organizacja i zadania organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. To pierwsze obejmuje nie tylko drugie z wymienionych, ale także wszystkie inne elementy treści statutu jednostki pomocniczej. Inaczej mówiąc, w pojęciu "organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej" mieszczą się nie tylko kwestie związane z organizacją i zadaniami organów jednostki pomocniczej oraz kwestie związane z zadaniami przekazywanymi jednostce przez gminę i sposobem ich realizacji, ale również nazwa i obszar jednostki pomocniczej oraz zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (zob. także A. Feja-Paszkiewicz, "Statut jednostki pomocniczej gminy - co konsultować?", Samorząd Terytorialny 5/2017). Wyartykułowany w art. 35 ust. 1 u.s.g. obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnieść należy w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej.

Sąd dostrzega przy tym, że odmienne stanowisko w tym zakresie zaprezentował NSA w wyrokach z: 9 czerwca 2010 r., II OSK 378/10 i 1 września 2010 r., II OSK 1310/10 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za poglądem w zakresie niewyróżniania na tle art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych przemawia z jednej strony to, że jedną z najistotniejszych kwestii dla podmiotu, którego substrat osobowy tworzą mieszkańcy, są zasady i tryb wyborów organów działających w ich imieniu. Trudno w związku z tym uznać, że mieszkańcy jednostki pomocniczej (sołectwa) mają być pozbawieni prawa do wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag w ramach konsultacji społecznych w zakresie tak istotnej dla mieszkańców kwestii, jak zasady i tryb wyboru organów tej jednostki pomocniczej. Ponadto, konsekwencją zaakceptowania stanowiska przeciwnego musiałoby być założenie, że w przypadku wprowadzenia zmian w statucie jednostki pomocniczej zainteresowana rada gminy każdorazowo będzie władna ocenić, czy dana regulacja mieści się w zakresie określonym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. i czy istnieje w związku z tym ustawowy obowiązek przeprowadzenia konsultacji. W efekcie można by mówić o pojawieniu się na tle art. 35 ust. 1 u.s.g. konsultacji wybiórczych lub ograniczonych, bowiem to zainteresowana rada gminy będzie decydować, czy dana kwestia, ujęta w statucie jednostki pomocniczej – poza elementami wskazanymi w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. - zostanie poddana konsultacjom. Nie można wykluczyć, że i w tym ostatnim obszarze, w którym konsultacje są obligatoryjne, mogłyby się pojawić kwestie dyskusyjne oraz że zainteresowane gminy będą dowodzić, ilekroć będzie to dla nich "wygodne", że konkretna zmiana statutu jednostki pomocniczej nie podlega obligatoryjnym konsultacjom, bowiem nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. Na koniec podkreślić należy, że pogląd o obligatoryjnym przeprowadzeniu konsultacji w sytuacji regulowania statutem jednostki pomocniczej wyłącznie kwestii ujętych w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., w istocie zawęża prawo mieszkańców do udziału w przewidzianych prawem konsultacjach, co nie czyni zadość konstytucyjnym zasadom społeczeństwa obywatelskiego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 roku, II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec takich uchybień niemożliwym jest pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa.

W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz nie różnicowały, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12, WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15, czy WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15).

Należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady poprzedzającej czynność konsultacji. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Chmielniku niewątpliwie taką regulację posiadała, gdyż została ona zawarta w załączniku nr 4 do uchwały tej Rady nr IV/44/2003 z dnia 22 lutego 2003 r. uchwalającej Statut Miasta i Gminy Chmielnik. W załączniku tym zostały określone zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Chmielnik.

Nie można się zgodzić ze skarżącym Prokuratorem, że powyższy akt nie dotyczy niniejszej sprawy, ponieważ skarżona Rada nie posiada wymaganej odrębnej uchwały wydanej na podstawie art. 5a u.s.g. W opinii Sądu bowiem, możliwe jest ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zarówno odrębnej uchwały określającej zasady i elementy trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, dotyczącej organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej określanych statutem dla każdej jednostki pomocniczej, jak i, tak jak to zrobiła Rada Miejska w Chmielniku, ustanowienie jednej, wspólnej regulacji mającej formę uchwały, dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych w tej Gminie z mieszkańcami. Kompetencja organu uchwałodawczego do wyboru sposobu regulowania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami wynika z art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem w jego brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały:

1. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.

2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Z treści powyższego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że podjęta na jego podstawie uchwała ma zastosowanie do wszystkich wypadków konsultacji przewidzianych ustawą, a także w innych sprawach ważnych dla gminy, a wiec do wszystkich konsultacji, bez względu na ich przedmiot. W przeciwnym razie przepis ten, a dokładnie jego ust. 2 miałby inne brzmienie, a mianowicie przewidywałby, że zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami poszczególnych spraw określają w każdym przypadku odrębne uchwały rady gminy.

Jednak dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. każdorazowo zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Jak już była o tym mowa, w niniejszej sprawie zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Chmielnik zostały określone w załączniku do uchwały nr IV/44/2003 z dnia 22 lutego 2003 r. Jednak czynności podjęte przez Burmistrza, które jak wynika z odpowiedzi na skargę ograniczyły się do przekazania projektu uchwały w sprawie nadania statutu sołtysom poszczególnych sołectw w celu konsultacji projektu statutu z mieszkańcami, nie są wystarczające do spełnienia warunków przeprowadzenia konsultacji społecznych, a przede wszystkim nie są zgodne z zasadami i trybem określonymi w powyższym załączniku nr 4 do uchwały tej Rady nr IV/44/2003 z dnia 22 lutego 2003 r. Podobnie nie jest wystarczające do spełnienia ustawowego wymogu poprzedzenia podjęcia uchwały konsultacjami z mieszkańcami, umieszczenie tekstu statutu na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy w Chmielniku, zwłaszcza, że w niniejszej sprawie nastąpiło to w dniu 21 marca 2018 r., a więc zaledwie 5 dni przed datą podjęcia zaskarżonej uchwały i bez jakiegokolwiek związku z przyjętym w Gminie Chmielnik trybem konsultacji, a także bez jakiejkolwiek informacji w treści umieszczonego na stronie internetowej ogłoszenia, o możliwości zgłoszenia uwag do opublikowanego projektu.

Należy zauważyć, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu nowego statutu (jego zmiany) - czego jednak w omawianym przypadku zabrakło. To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257). Obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami istnieje nie tylko przy uchwaleniu statutu jednostki pomocniczej, ale również przy jego zmianie, przy czym bez znaczenia jest charakter dokonywanych zmian (por. wyrok WSA w Opolu z 10.05.2016 r., II SA/Op 151/16 i powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

Z tych wszystkich powodów Sąd ocenił jako zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutów sołectw społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który został uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Konsekwencją takiego ustalenia jest konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Z uwagi na takie rozstrzygnięcie za bezprzedmiotowe Sąd uznał odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy. Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.