Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2931/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 us. 1, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1, art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 504/14 w sprawie ze skarg K. S., W. Ś., K. K., K. K., H. K., J. K., T. R., J. R., P. I., A. I., Z. N. i B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz B. N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., II SA/Kr 504/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skarg K. S., W. Ś., K. K. i K. K., H. K. i J. K., T. R.i J. R., P. I. i A. I. oraz Z. N. i B. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Krakowie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt. I. odrzucił skargi: K. S., T. R. i J. R.; w pkt. II. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w pkt. III. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; w pkt. IV. zasądził koszty postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] stycznia 2011 r., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej Upzp), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej – rozp. 1 MI z 2003), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589, dalej rozp. 2 MI z 2003) na wniosek Univers Developer Sp. z o.o. w Krakowie (inwestor) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (3 budynki) wraz z garażami podziemnymi na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. 44 Krowodrza wraz z infrastrukturą techniczną i układem drogowym, zjazdem i urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. j.w. przy ul. [...] w Krakowie".

W uzasadnieniu swojej decyzji organ gminy podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji wpłynął w dniu 25 czerwca 2009 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. Upzp. W toku postępowania strony wniosły uwagi i zastrzeżenia, wskazując, że planowana inwestycja charakteryzuje się dużą intensywnością zabudowy i nie nawiązuje do zabudowy na sąsiadujących działkach, nie zostały ujęte przepisy dotyczące zacienienia oraz niedopuszczalnego zbliżenia do granicy działek. Ustosunkowując się do zastrzeżeń organ wskazał, że ustalenie warunków zabudowy to jedynie pierwszy etap realizacji inwestycji, wydanie pozwolenia na budowę następuje po przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego, w którym wnioskodawca winien wykazać się prawem do terenu. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W trakcie postępowania uzyskano stosowne uzgodnienia. W ocenie Prezydenta Miasta Krakowa spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 Upzp, z tych względów wydano żądaną przez inwestora decyzję.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyli osobnymi pismami: T. R. i J. R., L. J. – C. i T. C., A. I. i P. I., H. K. i J. K., B. N. i Z. N., W. Ś. oraz K. S..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], po rozpoznaniu powyższych odwołań SKO w Krakowie utrzymało w mocy ww. decyzję.

WSA w Krakowie, postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r., II SA/Kr 1056/11 zawiesił postępowanie w sprawie, a to z uwagi na wszczęcie postępowania nieważnościowego względem zaskarżonej decyzji. SKO w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji własnej znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., albowiem jeden z odwołujących – T. C., zmarł w dniu 23 kwietnia 2011 r. Tym samym z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołań od decyzji organu I instancji, z udziałem następców prawnych zmarłego T. C., SKO w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], działając na podstawie przepisów art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 Upzp, § 1-9 rozp. 1 MI z 2003 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji podał, że sporządzona w postępowaniu analiza urbanistyczno-architektoniczna – w jego ocenie – odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozp. 1 MI z 2003. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 cyt. rozporządzenia. W analizie opisano sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry zabudowy. Kolegium nie kwestionowało zakresu obszaru analizowanego uznając, że istniejąca zabudowa wzięta pod uwagę przez urbanistę usytuowana jest w bezpośrednim albo bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, po tej samej stronie od ulicy [...]. W obszarze analizowanym – zdaniem organu odwoławczego – niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności są to działki nr [...] i [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Ponadto analiza została uzupełniona zdjęciami okolicznych zabudowań. W ocenie SKO w Krakowie parametry urbanistyczne przyszłej zabudowy zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozp. 1 MI z 2003, szczególnie w kontekście tego, że występująca w obszarze analizowanym zabudowa jest zróżnicowana i dopuszcza zabudowę zarówno o funkcji mieszkaniowej, jak i usługowej.

Dalej Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja zawiera ponadto prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe zamierzenie ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 Upzp z uwagi na dojazd drogą wewnętrzną bezpośrednio do ulicy Wybickiego.

Ponadto Kolegium odwołało się do dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych i stwierdziło, że organy, do których właściwości rzeczowej należy wydawanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, nie są właściwe do rozpoznania zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania w sąsiednim budynku z powodu ograniczenia dostępu do światła, hałasu z wentylacji, klimatyzacji itp., a kwestie te są brane pod uwagę dopiero w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę.

Skargi na powyższą decyzję do WSA w Krakowie wnieśli: K. S., W. Ś., K. K. i K. K., H. K. i J. K., T. R. i J. R., P. I. i A. I., Z. N. i B. N.

Jak podano w motywach wyroku sądu wojewódzkiego W. Ś. zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 10, art. 75 i art. 77 K.p.a. oraz nie uwzględnienie art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp. K. K. i K. K. zarzucili naruszenie przepisów art. 7, art. 10, art. 75 i art. 77 K.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 Upzp. H. i J. K. zarzucili naruszenie przepisów art. 7 K.p.a. i art. 12 K.p.a. P. I. i A. I. podnieśli te same argumenty co H. K. i J. K. Z. N. i B. N. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 107 w zw. z art. 140 K.p.a.; art. 104 K.p.a.; - art. 1 ust. 2 pkt 1 Upzp; - § 3 ust. 2 rozp. 1 MI z 2003 w zakresie rodzaju map będących podstawą zaskarżonej decyzji; - § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie obowiązującej linii zabudowy, jak również poprzez bezpodstawne wyłączenie części zamierzenia inwestycyjnego spod stosowania cyt. przepisu; - § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia ustalającego poprzez jego błędne zastosowanie; - § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie; - sprzeczność wewnętrzną decyzji w zakresie ustalenia geometrii dachu polegającą na rozbieżnościach pomiędzy określeniem geometrii w warunkach zabudowy terenu (zał. nr 1 do decyzji) oraz w części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (zał. nr 3).

Zarządzeniami z dnia 8 kwietnia 2014 r. skarżący zostali wezwani do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie brakujących odpisów skarg poświadczonych za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanych. Natomiast zarządzeniem z dnia 10 kwietnia 2014 r. zostali wezwani, stosownie do treści § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł. Pisma zawierały pouczenie, że nieuzupełnienie braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, skutkować będzie odrzuceniem skarg. Wezwania zostały skutecznie doręczone skarżącym. Mimo upływu zakreślonego terminu, zarządzenia sądu wojewódzkiego przez K. S., T. R. i J. R., nie zostały wykonane.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o oddalenie skarg i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

K. S. oraz T. R. i J. R. mimo prawidłowego wezwania nie uiścili wpisów sądowych, a zatem skargi ich sąd I instancji odrzucił.

Za uzasadnione uznano pozostałe skargi, choć nie wszystkie sformułowane w nich zarzuty okazały się trafne. W motywach swego wyroku WSA w Krakowie stwierdził, że nie można było uznać, iż ustalone warunki zabudowy dla przedsięwzięcia pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (3 budynki) wraz z garażami podziemnymi na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. 44 Krowodrza wraz z infrastrukturą techniczną i układem drogowym, zjazdem i urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. j.w. przy ul. [...] w Krakowie" nie naruszają zasady dobrego sąsiedztwa od czego uzależniona jest zmiana zagospodarowania terenu. WSA w Krakowie pokreślił, że zastrzeżenia budzi prawidłowość wyznaczenia obszaru analizy i poszerzenie tego obszaru w kierunku wschodnim i zachodnim, przy czym osoba sporządzająca tę analizę nie wskazała dostatecznych przyczyn takiego zabiegu. Analizą objęto budynki, które są dostępne z innych dróg publicznych, niż działki przeznaczone pod zabudowę. Nie wiadomo ponadto, czy analizę sporządzono na aktualnej mapie, gdyż brak jest na niej adnotacji o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego.

Zastrzeżenia związane z wyznaczeniem granic obszaru analizowanego przekładają się – w ocenie orzekającego WSA w Krakowie – na prawidłowość wyznaczonych cech, parametrów i wskaźników zabudowy. Średnia wysokość zabudowy w obszarze analizowanym jest niższa, mniejsza jest także średnia szerokość elewacji frontowej, niż to przyjęto w decyzji o warunkach zabudowy. Nieprawidłowo wyznaczono także nieprzekraczalną linię zabudowy, gdyż należało ją ustalić jako obowiązującą licząc od ulicy Wybickiego. Za niewystarczające uznano ustalenia odnośnie wymaganej liczby miejsc parkingowych, skoro odwołano się w decyzji o warunkach zabudowy do bliżej niesprecyzowanego pojęcia "programu zabudowy". Nie uwzględniono ponadto i tego, że odrębną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2012 r. przeniesiono warunki zabudowy na nowy podmiot – [...].

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zmiana zagospodarowania jest dopuszczalna w świetle art. 2 pkt 1 i art. 61 Upzp, gdy tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdaniem tegoż sądu nie można było uznać, że powyższe warunki w odniesieniu do wnioskowanego przedsięwzięcia zostały spełnione. Zasada "dobrego sąsiedztwa" ma gwarantować zachowanie ładu przestrzennego, oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan funkcji i cech zabudowy dotychczasowej, co nie oznacza, że nowa zabudowa musi być tożsama z już istniejącą. W ocenie sądu I instancji organ powinien jednak ocenić, mając na uwadze funkcje i cechy dotychczasowej zabudowy, jaki wpływ będzie miało wprowadzenie na analizowanym obszarze wnioskowanych rozwiązań. W tym zatem kontekście sąd ten uznał, że słuszne są zarzuty skarżących, iż wnioskowane przedsięwzięcie o parametrach, wskaźnikach i cechach ustalonych w kwestionowanych decyzjach nie tworzy harmonijnej całości z istniejącą już zabudową na działkach sąsiednich. W konsekwencji – zdaniem tegoż sądu – oznaczało to konieczność bardziej szczegółowego zbadania, czy wnioskowane przedsięwzięcie może być realizowane na terenie inwestora w sytuacji, gdy bezpośrednio sąsiaduje (od strony zachodniej) z zabudową jednorodzinną.

Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika −[...], uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego i strona postępowania administracyjnego, zaskarżyła ww. wyrok w części obejmującej punkty II, III i IV.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka zarzuca:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

a) § 3 ust. 1 i 2 rozp. 1 MI z 2003 w zakresie, w jakim uznano, iż ustalenie przez organ I instancji, potwierdzone przez organ II instancji, granic obszaru analizowanego nastąpiło z naruszeniem tego przepisu, gdy tymczasem sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz jego zakres został szczegółowo uzasadniony w treści sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, a więc zgodnie z treścią § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia;

b) § 6 ust. 2 rozp. 1 MI z 2003 w zakresie, w jakim sąd a quo uznał, że ustalenie przez organ I instancji szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji nastąpiło bez wystarczającego uzasadnienia, tj. z naruszeniem treści tego przepisu, gdy tymczasem analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, iż w tym przypadku ustalenie szerokości elewacji frontowej znajduje szczegółowe uzasadnienie zarówno w analizie urbanistyczno-architektonicznej, jak i w treści decyzji organów I i II instancji, co pozostaje w zgodzie z dyspozycją § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia;

c) § 7 ust. 3 i 4 rozp. 1 MI z 2003 w zakresie, w jakim uznano, że ustalenie przez organ I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków z dachem płaskim do 13 m do attyki lub gzymsu nastąpiło z naruszeniem treści tego przepisu, gdy tymczasem takie ustalenie tego parametru nastąpiło w nawiązaniu do występującej w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej, co nie jest sprzeczne z treścią § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia, a także zostało szczegółowo uzasadnione w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej, co pozostaje w zgodzie z dyspozycją przepisu § 7 ust. 4 cyt. rozporządzenia;

d) § 4 ust. 1 rozp. 1 MI z 2003 w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 1 Upzp w zakresie, w jakim uznano, że na podstawie tego przepisu organy administracyjne nie są uprawnione do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż użyte w tym przepisie sformułowanie "obowiązująca linia zabudowy" oznacza linię oficjalnie wyznaczaną przez organy administracyjne, a zatem na tej podstawie dopuszczalnym jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, co też prawidłowo, tj. zgodnie z tym przepisem, uczynił organ I instancji, a następnie potwierdził organ II instancji;

e) art. 61 ust. 1 Upzp w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c Upzp w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp

w zw. z § 2 pkt 6 rozp. 2 MI z 2003 r. w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej rozp. MI z 2002) w zakresie, w jakim sąd wojewódzki przyjął, że na podstawie tych przepisów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która wymaga następnie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę organy administracyjne są zobowiązane do precyzyjnego ustalania ilości miejsc parkingowych, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, która wymaga następnie decyzji o pozwoleniu na budowę organy administracyjne nie są zobowiązane do precyzyjnego ustalenia ilości miejsc parkingowych, a uprawnione są do ustalenia ilości miejsc parkingowych w sposób ogólny;

f) art. 61 ust. 1 Upzp w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c Upzp w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z § 2 pkt 6 rozp. 2 MI z 2003 r. w zw. z § 18 ust. 2 rozp. MI z 2002 w zakresie, w jakim sąd wojewódzki przyjął, że w niniejszym przypadku organy administracyjne wadliwie ustaliły ilość miejsc parkingowych, gdy tymczasem analiza treści decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, iż ustalenia organów administracyjnych w tym zakresie są prawidłowe, ponieważ nałożono na inwestora obowiązek zapewnienia we własnym zakresie miejsc postojowych w ilości dostosowanej do programu zabudowy, a na terenie inwestycji planuje się realizację łącznie do 100 miejsc postojowych naziemnych i podziemnych;

g) art. 61 ust. 1 Upzp w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1 Upzp w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z art. 56 Upzp w zw. z art. 1 ust. 2 Upzp w zw. z art. 2 pkt 1 Upzp w zakresie, w jakim sąd a quo uznał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, ponieważ jej realizacja naruszałaby ład przestrzenny, gdy tymczasem analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, a także wydane w niniejszej sprawie decyzje organów administracyjnych w sposób wyczerpujący – zdaniem Spółki – wykazały, iż planowana inwestycja nie godzi w zastany układ urbanistyczny, a także nie narusza zasad ładu przestrzennego oraz dobrego sąsiedztwa spełniając jednocześnie określone w art. 61 ust. 1 Upzp przesłanki warunkujące ustalenie warunków zabudowy.

Skarżąca Spółka zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zakresie, w jakim sąd wojewódzki uchylił decyzje organów I i II instancji uznając, iż organy I i II instancji naruszyły prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, a także przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 151 Ppsa w zakresie, w jakim sąd I instancji zaniechał oddalenia skargi z powodu braku naruszenia przez organy I i II instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, skarżąca Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części obejmującej w całości punkty: II, III, IV tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż nie ma naruszeń przepisów postępowania, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, w oparciu o art. 188 Ppsa, wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi.

Jednocześnie, na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa, Spółka wnosi o zasądzenie od skarżących na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym koszów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W skardze kasacyjnie obszernie uzasadniono sformułowane zarzuty kasacyjne.

W odpowiedzi L. J.-C. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako bezzasadnej. W odpowiedzi Z. i B. N. na skargę kasacyjną, sporządzonej przez adw. P. G., wniesiono o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku, skarżący wnoszą o jej oddalenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego na ich rzecz. W odpowiedzi K. i K. K. wniesiono natomiast o jej odrzucenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W replice Z. H. działającego przez [...] wniesiono o dopuszczenie dowodu z umowy o zastępstwo inwestycyjne z dnia 22 stycznia 2013 r. zawartej pomiędzy [...] a Z. H. oraz pełnomocnictwa z dnia 1 sierpnia 2014 r. udzielonego [...] przez Z. H. oraz odniesiono się do wniosków i zarzutów zawartych w odpowiedziach na skargę kasacyjną.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym radca prawny K. C. z substytucji adw. P. G. ‒ pełnomocnika [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] złożyła do akt sprawy potwierdzoną kopię odpisu skróconego aktu zgonu Z. N., informując zarazem, iż zmarły pozostawił żonę – B. N., która w postępowaniu była skarżącą. Radca prawny K. C. wniosła o zawieszenie postępowania, wniosku tego Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił.

Radca prawny K. C. imieniem swych mocodawców wniosła o odrzucenie skargi motywując to tym, że według oświadczenia Z.H. Spółka zbyła działkę nr [...], przez co utraciła przymiot strony legitymowanej do wniesienia skargi kasacyjnej. Na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej. W. Ś., K. K. i K. K. wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej, nadto K. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej zawarty w odpowiedzi na nią sporządzonej przez pełnomocnika Z. N. i B. N. nie mógł zostać uwzględniony, skoro skarżąca kasacyjnie Spółka była stroną postępowania administracyjnego i uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

Zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem orzekającego w sprawie Sądu skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

A. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Ppsa zostały sformułowane w kontekście – wadliwego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – przyjęcia przez WSA w Krakowie, iż doszło do naruszeń przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Zarzuty tak sformułowane mają w istocie następczy charakter wobec zarzutów naruszenia przez sąd a quo przepisów prawa materialnego, z tej przyczyny w pierwszej kolejności analizie poddane winny być zarzuty skonstruowane na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa.

B. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów § 3 ust. 1 i 2 rozp. 1 MI z 2003 poprzez ich błędną wykładnię. Cyt przepisy stanowią odpowiednio, że "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", oraz że "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Pod pojęciem "obszaru analizowanego" w cyt. rozporządzeniu przyjęto "teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania" (§ 2 pkt 4). Zgodzić należy się z tymi stwierdzeniami, zawartymi w motywach zaskarżonego wyroku, z których wynika, że doszło w sprawie do nieuzasadnionego poszerzenia obszaru analizowanego poza minimalną wartość określoną dyspozycją § 3 ust. 2 rozp. 1 MI z 2003 w kierunku wschodnim oraz zachodnim ponad dwukrotnie w stosunku do trzykrotnej szerokości frontu działki inwestycyjnej. Analiza urbanistyczno- architektoniczna stanowi podstawowy dokument, na podstawie którego wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność i zgodność z przepisami rozp. 1 MI z 2003 przesądzają w istocie o rezultacie postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje zaś przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Należy mieć na względzie, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1 rozp. 1 MI z 2003). Prawidłowe oznaczenie obszaru analizowanego na mapie jest zatem punktem wyjścia do określenia funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem.

Trafnie WSA w Krakowie zauważył, że brak było dostatecznego uzasadnienia dla takiego zabiegu, jakiego dokonał autor analizy, skoro w obszarze analizowanym znalazło się ponad dziesięć budynków, które są dostępne od innych ulic, niż działki przeznaczone pod planowaną inwestycję (w szczególności chodzi o budynki zlokalizowane na dz. nr ewid. [...],[...],[...] i [...], a także nr [...]). Skoro wyznaczenie obszaru analizowanego służyć ma dokonaniu analizy funkcji i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp nie sposób pomijać tych przesłanek dla logicznego wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie zaś z przepisem art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że "wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią (...) punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy" (tak NSA w wyroku z dnia 3 września 2014 r., II OSK 513/13, por. też wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09 oraz wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA, www.nsa.gov.pl). Trafnie sąd wojewódzki przyjął, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, w konsekwencji sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o przyjęte przez organ kryteria było prawidłowe (takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie, por. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., II OSK 1492/11, LEX nr 1367298 i z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1839/10, LEX nr 1152067). Konieczność wnikliwego uzasadnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość wskazaną w przepisie § 3 ust. 2 rozp. 1 MI z 2003 nie jest pozbawiona znaczenia. Wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią bowiem punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Zatem dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby też swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku. Trafnie w odpowiedzi na skargę Z. N. i B. N. wskazano, że znaczne poszerzenie obszaru analizowanego w dwóch kierunkach nie znajduje przekonującego uzasadnienia, skoro w judykaturze (powołanej w cyt. odpowiedzi) podkreśla się, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Większa część działek włączonych do obszaru analizowanego położona jest w znacznej odległości od terenu planowanej inwestycji, działki te są przy tym dostępne komunikacyjnie z innych dróg publicznych niż działki inwestora.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla oznaczonego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Gdy zaś idzie o akceptację dla tego sposobu wyznaczenia obszaru zawartą w uzasadnieniu decyzji SKO w Krakowie, to ograniczono się w nim do stwierdzenia, że zabudowa uwzględniona w analizie znajduje się w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie inwestycji, po tej samej stronie ulicy Wybickiego. Ponadto wskazano na dokumentację fotograficzną oraz tabelaryczną ilustrację. Wszystkie te stwierdzenia nie podważają jednak wywodów sądu wojewódzkiego odnośnie prawidłowości wykładni przepisów § 3 ust. 1 i 2 rozp. 1 MI z 2003.

C. Podnoszone przez Autora skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu zarzuty odnośnie nietrafności wywodu WSA w Krakowie, gdy idzie o posłużenie się przy okazji dokonywania analizy urbanistyczno-architektonicznej mapą nie przyjętą do zasobu geodezyjno-kartograficznego nie dowodzą naruszenia przepisu § 3 ust. 2 rozp. 1 MI z 2003, w którym wyraźnie i jednoznacznie wskazuje się, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Chodzi tu zatem o mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, o mapę katastralną, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zauważyć wypadnie, że z mocy § 9 ust. 3 rozp. 1 MI z 2003 wynika, iż część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. WSA w Krakowie trafnie dostrzegł, że na kopii mapy stanowiącej podstawę dokonania analizy urbanistyczno-architektonicznej brak adnotacji o jej przyjęciu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co rodzi wątpliwość odnośnie jej aktualności. Z tej przyczyny nie mogły odnieść skutku wywody skargi kasacyjnej odnośnie przekonania jej Autora, co do precyzji i rzetelności ustaleń organów odnośnie rodzaju zabudowy występującej w analizowanym obszarze.

D. W konsekwencji nietrafności zarzutu odnośnie zakresu obszaru analizowanego nie są uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 3 i 4 rozp. 1 MI z 2003 odnośnie szerokości i wysokości elewacji frontowej, wskutek błędnej ich wykładni. W odniesieniu do obu tych wartości istotne znaczenie ma średnia szerokość i wysokość elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Dopuszczalne w cyt. przepisach granice odstępstw od takich wartości muszą pozostawać w korelacji z prawidłowością ustalenia obszaru analizowanego. Skoro w przedmiotowej sprawie wadliwie wyznaczono obszar analizowany, to i wyznaczenie średnich wartości szerokości i wysokości elewacji frontowej obarczone zostało błędami, skutkującymi – zasadnie jak to przyjęto w motywach skarżonego wyroku – nakazem uwzględnienia skarg.

E. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku przez Autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 Upzp w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c Upzp w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z § 2 pkt 6 rozp. 2 MI z 2003 r. w zw. z § 18 ust. 2 rozp. MI z 2002 odnośnie wywodów sądu wojewódzkiego dotyczących wymogów ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc parkingowych. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało przy tym wskazać, o jaką postać naruszenia chodzi – czy o błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował przy tym zarzutów odnośnie art. 61 ust. 1 Upzp nie dostrzegając, że cyt. przepis dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne – punkty, a przy złożonej strukturze wewnętrznej przepisu konieczna jest precyzja sformułowania zarzutu, skoro Naczelny Sąd Administracyjny będąc nim związany, nie jest uprawniony do konkretyzowania sformułowanej przez stronę podstawy kasacyjnej. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

F. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp, gdy idzie o wadliwy – zdaniem skarżącej kasacyjnej Spółki – wywód sądu I instancji odnośnie konieczności sprecyzowania ilości miejsc parkingowych. Trafnie WSA w Krakowie przyjął, że ustalenie takiej ilości miejsc parkingowych winno nastąpić w samej decyzji o warunkach zabudowy, czego w realiach kontrolowanej przezeń sprawy zabrakło. Organ I instancji odwołał się w ustaleniach zawartych w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy do bliżej niesprecyzowanego i nie przewidzianego przepisami Upzp i rozp. 1 MI z 2003 pojęcia "programu zabudowy". Tymczasem z art. 54 pkt 2 lit. c Upzp stosowanego odpowiednio w sprawach ustalania warunków zabudowy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (podkr. Sądu) wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Trafnie przeto WSA w Krakowie uznał, że na etapie ustalania warunków zabudowy należało konkretnie wskazać na oznaczoną ilość miejsc parkingowych. Sąd w tym składzie podziela przywołany przez sąd wojewódzki pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 12 października 2012 r., II OSK 812/11 (LEX nr 1234145), wedle którego kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na konieczność ustalania ilości miejsc parkingowych na tym etapie prawnego przygotowania procesu inwestycyjnego wskazuje ponadto przywoływany w skardze kasacyjnej przepis § 18 ust. 2 rozp. MI z 2002, zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tym samym wyrok nie narusza także i tego przepisu.

G. W konsekwencji ustaleń zawartych w punktach B-F nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w jej pkt 1. g) odnośnie naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 Upzp w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1 Upzp w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp w zw. z art. 56 Upzp w zw. z art. 1 ust. 2 Upzp w zw. z art. 2 pkt 1 Upzp w zakresie, w jakim sąd wojewódzki uznał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, ponieważ jej realizacja naruszałaby ład przestrzenny. Pod tym pojęciem zaś, zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1 Upzp należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Dodać przy tym wypadnie, że w ocenie doktryny zauważalna w procesie przygotowywania projektu decyzji o warunkach zabudowy autonomia profesjonalisty z dziedziny urbanistyki podlega kontroli organów administracyjnych jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. W. Maciejko, Władztwo planistyczne osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy, "Administracja. Teoria-Dydkatyka-Praktyka" nr 4 (41)/2015, s. 57 i n.).

H. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia przepisu § 4 ust. 1 rozp. 1 MI z 2003 w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 1 Upzp, gdy idzie o ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. WSA w Krakowie stwierdził, iż ustalając tzw. nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 41 m od ulicy Wybickiego organ I instancji uchybił przepisowi § 4 ust. 1 rozp. 1 MI z 2003, skoro cyt. przepis posługuje się sformułowaniem "obowiązująca linia zabudowy". W realiach kontrolowanej sprawy, co wynika także z załącznika Nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy ustalenie tej linii zabudowy nastąpiło sprzecznie z wymogami określonymi w § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia, według którego jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej.

W judykaturze wskazuje się, że obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 Upzp zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli w sprawie decyzja dotyczyć ma obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem, to wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową - bez żadnego prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu (por. wywody zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 1218/11, LEX nr 1291855). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2012 r., II OSK 1134/11 (LEX nr 1251754) wskazano z kolei, że przepisy rozp. 1 MI z 2003 nie zawsze są zgodne z delegacją ustawową. Sąd w cyt. wyroku zauważył, że np. w art. 61 ust. 7 pkt 1 Upzp mowa jest o "linii zabudowy" tymczasem w § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia wprowadza się pojęcie "obowiązującej linii zabudowy", co bez wątpienia w drodze pozaustawowej nakłada na inwestora obowiązek ograniczający jego prawo własności. Przy czym żadne z tych pojęć nie zostało zdefiniowane w ustawie (Upzp), nie oznacza to jednak, że należy bezkrytycznie przyjąć rozumienie "obowiązującej linii zabudowy" takie, na jakie wskazuje wykładnia gramatyczna tego pojęcia.

W realiach kontrolowanej sprawy nie chodzi o budownictwo rozproszone, nadto z analizy wynikać ma, że tak ustalona linia zabudowy stanowić ma kontynuację linii zabudowy wyznaczonej "przez istniejącą wyższą zabudowę wielorodzinną zlokalizowaną w głębi terenu", do której nawiązywać będą planowane budynki mieszkalne". Z tak sformułowanej analizy nie wynika w żaden sposób, o jaką działkę sąsiednią chodzi, co prowadzi do wniosku, że i w tym zakresie nie jest trafny powyżej wskazany zarzut skargi kasacyjnej.

I. Uwzględniając powyższe uwagi dojść należało do wniosku, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, z tego względu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa, uwzględniając odpowiedź na skargę kasacyjną wniesioną przez profesjonalnego pełnomocnika B. N. (por. także uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiwsa 2013, nr 3, poz. 38).