Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 410/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska- spr. Sędziowie: NSA Jerzy Krupiński Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2005 roku sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Gminy Izbicko z dnia 28 września 2004 r., nr XXVIII/140/04 w przedmiocie zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XII/64/03 z dnia 29 września 2003 r. podjętą w oparciu o art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717) oraz art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 27 poz. 96 z późn. zm.) Rada Gminy Izbicko postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Izbicko II".

Działając zgodnie z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Zarząd Gminy przesłał podjętą uchwałę wraz z dokumentacją planistyczną Wojewodzie Opolskiemu celem dokonania oceny zgodności z prawem. W trakcie oceny przesłanej dokumentacji stwierdzono naruszenie procedury związanej z wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu, a następnie z jego uchwaleniem. Zebrane informacje i dokumenty jednoznacznie wskazywały na uchybienia związane z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt. 5 i art. 36 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a dotyczące procedury sporządzania planu, udostępnienia planu do publicznego wglądu, udzielania informacji o jego ustaleniach zainteresowanym. Z powodu naruszenia trybu postępowania – Wojewoda Opolski – orzeczeniem organu nadzoru z dnia 8 marca 2003 r. Nr R.VI.HN.7042-102/2003 stwierdził nieważność uchwały Nr XII/64/03 Rady Gminy Izbicko z dnia 29 września 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze treść orzeczenia nadzorczego Wójt Gminy Izbicko powtórzył dwukrotnie wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. W powtórzonym wyłożeniu planu (w maju 2004 r.) zarzuty wnieśli S. i W. P., A. i J. K., E. P., J. K. Wnoszący zarzuty, z wyłączeniem J. K., domagali się przyznania przysługującej rekompensaty albo przeznaczenia działek nr a, b, c pod zabudowę mieszkaniową, w takim zakresie jaki był ustalony w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego. J. K. właściciel działek nr d i e żądał przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego całych działek pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a nie tylko w pasie 50 metrowym wzdłuż ulicy [...] w O. Zarzut ten został odrzucony uchwałą Nr XXIV/126/04 Rady Gminy Izbicko z dnia 26 lipca 2004 r., natomiast pozostałe trzy zarzuty zostały uwzględnione i w konsekwencji wystąpiono o uzgodnienie odpowiedniej zmiany projektu planu do Urzędu Górniczego.

Trzeciego wyłożenia planu do publicznego wglądu dokonano w sierpniu 2004 r. W zgłoszonym w dniu 17 sierpnia 2004 r. zarzucie T. K. stwierdziła, że został naruszony jej interes prawny jako współwłaścicielki działek numer d i e położonych w O. włączonych w granice terenu górniczego, co zdaniem wnoszącej zarzut ogranicza możliwość użytkowania nieruchomości w dotychczasowy sposób, obniża również wartość nieruchomości w stosunku do obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Izbicko uchwalonego w 1994 r. i obowiązującego do 31 grudnia 2003 r.

T. K. zarzuciła ponadto, że sporządzenie planu terenu górniczego "Izbicko II" jak również uzyskanie koncesji przez A SA na wydobywanie wapieni triasowych, nie może powodować ograniczenia dysponowania nieruchomością.

W zarzucie podniosła także kwestie związane ze sprawą administracyjną, której celem było wydanie na rzecz spółki A koncesji na wydobywanie wapieni ze złoża "Izbicko II".

Uchwałą Rady Gminy Izbicko Nr XXVIII/140/04 z dnia 28 września 2004 r. podjętą na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po rozpatrzeniu zarzutu wniesionego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Izbicko II’ w okresie jego kolejnego, trzeciego wyłożenia do publicznego wglądu odrzucono w całości zarzut wniesiony przez T. K.

W uzasadnieniu uchwały Rada wyjaśniła, że działki numer d i e w O. znajdują się w granicach terenu górniczego "Izbicko II" (tzn. terenu leżącego w zasięgu pośrednich oddziaływań kopalni, w odróżnieniu od "obszaru górniczego," w którym dozwolone jest wydobywanie kopalin) ustalonego w decyzji koncesyjnej Nr [...] dnia 22 lipca 2003 r. na wydobywanie kopalin ze złoża wapieni "Izbicko II" wydanej przez Wojewodę Opolskiego na rzecz A SA w T. na mocy przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, było to odnowienie wcześniejszej koncesji, połączone z niewielką zmianą granic oraz zmianą nawy terenu górniczego, uprzednio nazwanego "Kamień Śląski".

Sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania terenu górniczego jest obowiązkiem nałożonym na koncesjobiorcę i Gminę Izbicko w art. 53 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Przyjęte w projekcie planu granice terenu górniczego są wtórne w stosunku do koncesji, nie mogły podlegać rewizji w trakcie sporządzania planu, były zaakceptowane w postępowaniu koncesyjnym przez właścicieli nieruchomości.

Rada podniosła, że Wojewoda Opolski przeprowadził odrębne postępowanie w sprawie odnowienia koncesji, w postępowaniu tym uczestniczyli małżonkowie K. i w wyniku negocjacji otrzymali rekompensatę finansową za zwiększone koszty opracowania projektu budowlanego i wzmocnienia fundamentów przyszłego budynku na działkach numer d i e.

Rada argumentowała, że działki numer d i e były dotychczas i są nadal użytkowane jako grunty rolne, a wyłożony projekt planu zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje ograniczeń w dalszym rolniczym użytkowaniu tych działek związanych z działalnością kopalni wapienia , przyczyną dla której działki te włączono do terenu górniczego jest możliwość występowania słabych drgań wywołanych robotami strzałowymi, nie wpływającymi ujemnie na sposób prowadzenia i plonowania upraw.

Rada wyjaśniła również, iż w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Izbicko II" przeznaczono część działek numer d i e w O. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) w takim zakresie powierzchniowym, jak to miało miejsce w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Izbicko, zatwierdzonym uchwałą nr XXXIV/149/94 Rady Gminy Izbicko z dnia 25 maja 1994 r. W konsekwencji Rada Gminy, podkreśliła, że skarżąca uzyskała przywrócenie w planie miejscowym możliwości zabudowy mieszkaniowej na działkach nr d i e w takim zakresie jak przewidywał poprzedni plan dodatkowo otrzymując rekompensatę finansową od Spółki A.

Uchwałę tę doręczono skarżącej.

W dniu 27 października 2004 r. T. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając ograniczanie zaskarżoną uchwałą prawa dysponowania nieruchomością, do której posiada tytuł prawny. Podniosła, że projektowany plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwi jej przeznaczenia spornych nieruchomości pod zabudowę, a poszerzenie granic terenu górniczego spowoduje obniżenie wartości nieruchomości, podkreśliła, iż nikt nie zechce kupić posiadanych przez nią działek.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Izbicko wniosła o oddalenie skargi. podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Stwierdziła, że żaden przepis prawa nie zabrania wnoszenia budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie górniczym, jeżeli miejsce realizacji inwestycji jest przeznaczone na ten cel w planie miejscowym, a tak będzie w przypadku działek numer d i e i tylko w przypadku braku planu miejscowego wymagane jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy m.in. z właściwym organem nadzoru górniczego (art. 53 ust. 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Rada zauważyła, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spowoduje zwiększenia przewidywanych kłopotów ze znalezieniem nabywców przedmiotowych działek stanowiących własność skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc legalności, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona uchwała odpowiada wymogom prawa.

Przedmiotem postępowania administracyjnego jest uchwała Rady Gminy o odrzuceniu zarzutu na ustalenia przejęte w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjęta w oparciu o art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 199 r. nr 15 poz. 139 ze zm.). Warunki skargi na taką uchwałę formułuje art. 24 ust. 4 ustawy. Skargę może złożyć wnoszący zarzut w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Nie jest kwestionowane, że skarżąca zachowała termin do złożenia skargi. Była również osobą wnoszącą zarzut i to jej zarzut został odrzucony zaskarżoną uchwałą. Była więc podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi pod warunkiem wykazania, że jej interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Izbicko, stanowiącej realizację uchwały Nr XII/64/03 z dnia 29 września 2003 r. Spełnienie tej przesłanki podmiotowej wniesienia skargi zostało zawarowane w art. 24 ust. 4 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Tak określona legitymacja podmiotu wnoszącego skargę oznacza, że skarżący powinien wykazać, iż istnieje interes prawny lub uprawnienie, które da się treściowo połączyć z projektowanym planem oraz, że zapis planu godzi w ten interes lub uprawnienie. Tytuł własności działki nr d i e w O. i planowanie poszerzenia granic terenu górniczego, świadczy o istnieniu interesu prawnego skarżącej i zagrożenie tego interesu przez projekt zmiany planu. Co do części działki, projekt wkracza bowiem w całą sferę uprawnień właścicielskich skarżącej wynikających z prawa cywilnego, a co do części działki – w sferę użytkowania terenu.

Uprawniony podmiot może domagać się stwierdzenia nieważności uchwały odrzucającej zarzut. Z konstrukcji art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym można wywnioskować, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały odrzucającej zarzut może być:

- bezpodstawność odrzucenia zarzutu

-niezachowanie wymaganej przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym procedury mogącej mieć istotny wpływ na treść uchwały w przedmiocie zarzutu

- brak w uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Obowiązek uwzględnienia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z 31.08.1998 r. sygn. akt IV SA 695/98 ONSA 2000/1/16, z 13.12.1999 r. sygn. akt 1671/99, ONSA 2001/1/29). Skarżąca nie wykazała, aby Rada Gminy w Izbicku, rozpatrując jej zarzut, miała obowiązek go uwzględnić.

Projekt zmiany planu nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Rada Gminy w Izbicku działała w granicach przysługującego jej uznania i mimo to, że został naruszony prawem chroniony interes skarżącej, wynikający z jej uprawnień właścicielskich, nie można jej zarzucić, iż nadużyła tego uznania. Nie można nie zauważyć, że do podjęcia uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Izbicko II" organy gminy zostały zobligowane przepisem art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27 poz. 96 z późn. zm.). Przepis ten odbiera gminie władztwo planistyczne w zakresie swobody decydowania o przystąpieniu do sporządzania planu, o granicach terenu górniczego i o uprawnieniach koncesyjnych. Rada gminy może jedynie zmieniać dotychczasowy lub wynikający z potrzeb górnictwa sposób zagospodarowania w granicach ustanowionego koncesją terenu górniczego, uzgadniając to z Urzędem Górniczym. Należy podnieść, że Rada Gminy po uzgodnieniu z urzędem Górniczym dopuściła w zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowę mieszkaniową dla części działek skarżącej i trzech sąsiednich działek uwzględniając wniesione zarzuty.

Ocena, czy wybrano rozwiązanie merytorycznie najlepsze nie mieści się w zakresie kontroli sądowej uchwały odrzucającej zarzuty na projekt zmiany planu. Z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można odczytać uprawnienia sądu do oceny projektu zmiany planu pod względem słuszności, fachowości czy też wyboru rozwiązania najmniej uciążliwego dla społeczności lokalnej. Sąd nie może zatem wkraczać w kompetencje gminy i wskazywać, które z projektowanych rozwiązań powinny zostać wybrane jako najlepsze. Nie mogły więc być uwzględnione te zarzuty skargi, które podważały przeprowadzoną procedurę z powodu nieuwzględnienia zgłaszanych propozycji. Z nieprzekroczeniem granic uznania mamy doczynienia nie tylko wtedy, gdy organ gminy uwzględni propozycje osób zainteresowanych, ale i wówczas gdy, przed przejęciem projektu zmiany planu rozważa różne możliwości. W niniejszej sprawie organy gminy nie przekroczyły granic uznania oraz wybrały projekt nie naruszający przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżona uchwała zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu tym znajdują się elementy stanowiące wypowiedzenie się organu w kwestii indywidualnej, dotyczącej sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej. Niezależnie od tego łączy te sytuacje z obszarem przekraczającym interes skarżącej. Odwołuje się do potrzeb społeczności lokalnej oraz wskazuje na konieczność zmiany planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Izbicko II" w związku z przepisami ustawy Prawo geologiczne i górnicze i wydaną decyzja koncesyjną Nr [...] z dnia 22 lipca 2003 r. na wydobywanie kopalin ze złoża wapieni "Izbicko II".

Wreszcie Rada Gminy w Izbicku , po wydaniu orzeczenia nadzorczego zachowała procedurę wynikającą z art. 18 – 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Podsumowując rolę Sądu w kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że sprowadzała się ona do sprawdzenia czy Rada Gminy w Izbicku, realizując swoje kompetencje planistyczne, określone głownie w art. 4 ust. 1 i art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie naruszyły uprawnień skarżącej. Uprawnienia te polegały na możliwości udziału w postępowaniu, przedstawienia swoich racji, obowiązku ich rozważenia przez organy gminy oraz możliwości zapoznania się z uzasadnieniem faktycznym i prawnym uchwały. Tak zakreślony katalog praw podmiotowych skarżącej nie został zaskarżoną uchwałą i poprzedzającą ją procedurą uszczuplony. Omawiana uchwała nie narusza również, w stosunku do nieruchomości skarżącej, powszechnie obowiązujących norm prawa materialnego, oznacza to, według oceny Sądu, że nie ma podstaw do uwzględnienia skargi.

W związku z treścią skargi oraz uzupełniającego pisma procesowego skarżącej rekapitulując, Sąd pragnie stwierdzić, że zgodnie z art. 24 ust. 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wniesienia tego środka potrzebna jest szczególna legitymacja opierająca się na samym istnieniu interesu prawnego lub uprawnienia, które da się treściowo połączyć z projektowanym planem. Interes taki powinny wynikać obiektywnie z prawa materialnego, nie wystarczy twierdzenie, że interes prawny lub uprawnienie znajduje związek z przygotowywanym planem. Trzeba ten związek wykazać na gruncie przepisów prawa tzn. udowodnić, że zapis projektu planu godzi w ten interes lub uprawnienie. W konsekwencji, oznacza to, że w świetle art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prawo wniesienia zarzutu nie przysługuje w oderwaniu od wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego choćby z tego tytułu, że wnoszący wskazuje na inne powody np. mandat radnego obligujący do szczególnego zainteresowania rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu w imieniu szerszej społeczności. Zakwestionowanie ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu w ten sposób, że następuje wyrażenie niezadowolenia z jego rozwiązań jest możliwe przez każdego (osobę fizyczną i prawną lub każdą inną jednostkę organizacyjną) nie legitymującego się jakąkolwiek szczególną okolicznością – w formie prawnej protestu – art. 23 ust. 1 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące protestu nie stwierdzają, że na uchwałę rady gminy o uwzględnieniu lub odrzuceniu protestu można wnieść skargę do sądu administracyjnego. Legitymacja do złożenia takiej skargi wynika z reguł ustawy o samorządzie terytorialnym na podstawie art. 101 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 Nr 13 poz. 74 ze zm.), po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Zważyć należy, że Sąd Administracyjny nie może wkraczać w celowość i słuszność działania organów samorządu gminnego w dziedzinie planowania przestrzennego.

Wobec powyższego należało na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.