Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3018/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 i art. 138 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 6, art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 1286
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o. o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 454/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o. o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 454/16 oddalił skargę A. sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta Torunia, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), art. 1, art. 2, art. 12, art. 14 oraz art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1286 ze zm.), § 1, § 2, § 3 uchwały Rady Miasta Torunia nr 363/93 z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia, § 1, § 2 i § 3 uchwały nr 365/08 Rady Miasta Torunia z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia, § 1 uchwały nr 904/14 Rady Miasta Torunia z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na rok 2015, po rozpatrzeniu wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, złożonych przez niżej wymienionych przedsiębiorców:

1. [...] sp. z o. o. - punkt sprzedaży ul. [...];

2. [...] sp. z o. o. sp. k. - punkt sprzedaży ul. [...];

3. [...] - punkt sprzedaży ul. [...];

4. [...] sp. z o. o. sp. k. - punkt sprzedaży ul. [...];

5. [...] - punkt sprzedaży ul. [...];

6. [...] - punkt sprzedaży ul. [...];

7. [...] - punkt sprzedaży ul. [...];

8. [...] - punkt sprzedaży ul. [...];

9. [...] sp. z o. o. [...] - punkt sprzedaży ul. [...];

10. [...] sp. z o. o. - punkt sprzedaży ul. [...];

11. [...] - punkt sprzedaży ul. [...];

12. [...] sp. z o. o.- punkt sprzedaży ul. [...]

udzielił C. sp. z o. o. sp. k. w punkcie sprzedaży ul. [...] oraz A. sp. z o. o. w punkcie sprzedaży ul. [...] zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na okres do dnia 30 czerwca 2020 r. Jednocześnie odmówił pozostałym wymienionym powyżej przedsiębiorcom udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18 % alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta Torunia wskazał, iż mając na uwadze przywołane w decyzji akty prawne (w tym uchwały Rady Miasta Torunia) oraz to, że ilość zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przewidzianych do rozdysponowania w tym postępowaniu jest mniejsza, niż ilość przedsiębiorców ubiegających się o nie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przyjął dodatkowe kryteria, przy zastosowaniu których dokonał rozstrzygnięcia, a mianowicie:

1. odległość od wnioskowanych przez ww. przedsiębiorców punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych do obiektów zastrzeżonych, określonych: uchwałą Rady Miasta Torunia Nr 365/08 z dnia 24 lipca 2008 r. i ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

2. godziny otwarcia wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów sprzedaży napojów alkoholowych, które zostały zadeklarowane przez przedsiębiorców we wnioskach;

3. usytuowanie wnioskowanych przez ww. przedsiębiorców punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta.

W wyniku wniesionych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wprowadzenie dodatkowych kryteriów, w przypadku gdy ilość zezwoleń - punktów jest mniejsza od liczby przedsiębiorców ubiegających się o ich wydanie, jest prawidłowe. Dokonując oceny kryteriów zastosowanych przez organ I instancji, Kolegium wskazało, że zastosowanie kryterium odległości od miejsc szczególnie chronionych nie budzi wątpliwości co do jego obiektywizmu, konkretyzacji oraz zgodności z celami ustawowymi. Podobnie oceniono uzależnienie udzielenia zezwolenia od liczby mieszkańców przypadających na jedno zezwolenie. W ocenie Kolegium wątpliwości budzi natomiast prawidłowość zastosowanego przez organ I instancji kryterium w postaci godzin otwarcia wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów sprzedaży napojów alkoholowych. O ile kryterium to zdaje się realizować cele ustawowe, to nie posiada ono jednak waloru stałości i względnej niezmienności, a wręcz miałoby charakter płynny, gdyż przedsiębiorcy składaliby określone oświadczenia celowo ograniczając czas sprzedaży alkoholu celem uzyskania zezwolenia. Brak jednak regulacji prawnych zakazujących zmianę określonych godzin sprzedaży alkoholu już po uzyskaniu zezwolenia. Kryterium to stanowiłoby uprzywilejowanie przedsiębiorców, którzy poprzez źle rozumianą elastyczność niweczyliby cele postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Ponadto, organ I instancji de facto nie zastosował pierwszego z określonych przez siebie kryteriów, ponieważ błędnie utożsamił spełnienie kryterium odległości od miejsc podlegających szczególnej ochronie z uzyskaniem pozytywnej opinii Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Tymczasem dodatkowe kryteria znajdują zastosowanie wyłącznie po spełnieniu kryteriów podstawowych. Opinia zaś dotyczy spełnienia tylko wymogów podstawowych, gdyż zgodnie z treścią art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, opinia komisji dotyczy wyłącznie zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy - miasta. W tej sprawie uchwała Rady Miasta Torunia dotyczy położenia miejsc chronionych w odległości 50 m od punktu. Dodatkowe kryterium dotyczy zaś istnienia tego rodzaju punktów w odległości od 50 m do 200 m. O ile komisja mogła czynić dodatkowe ustalenia, to nie mogła rozważań dotyczących tych dodatkowych kryteriów uczynić podstawą wyrażenia opinii negatywnej. Organ nie przeanalizował więc pierwszego kryterium w zakresie ustalonego stanu faktycznego. W tej sprawie wszyscy wnioskodawcy spełnili wymóg uzyskania pozytywnej opinii Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, ale nie wszyscy spełnili w jednakowym stopniu kryterium odległości od 50 do 200 m od obiektów chronionych, a skoro organ odwołał się od tego kryterium, to powinien je rozważyć, a nie ograniczyć się tylko do wniosków Komisji, zwłaszcza, że to kryterium różnicuje sytuację faktyczną wnioskodawców, a zatem mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji nie dokonał analizy zastosowanego warunku uznając, że wszyscy wnioskodawcy znajdowali się w tej samej sytuacji, gdy tymczasem dowody zgromadzone w sprawie zaprzeczają temu stanowisku. Okoliczność ta ma istotne znaczenie biorąc pod uwagę, że organ udzielił zezwolenia przedsiębiorcy, w przypadku którego w odległości do 200 m od punktu sprzedaży znajdował się obiekt podlegający ochronie, zaś odmówił udzielenia zezwolenia przedsiębiorcom, których punkt sprzedaży nie sąsiadował z tego typu obiektami w odległości do 200 m. Powyższe spowodowało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi celem dokonania oceny ustalonego stanu faktycznego pod względem obowiązujących przepisów prawa oraz ww. dodatkowych kryteriów udzielenia zezwolenia przyjętych przez organ. Organ stwierdził też, że Wydział [...] Uniwersytetu M. Kopernika nie stanowi punktu podlegającego szczególnej ochronie w rozumieniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

A. Sp. z o.o. w B. wniosła skargę na powyższą decyzję.

W odpowiedzi na skargę SKO w Toruniu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, między innymi w zakresie prawidłowości zastosowanego przez organ I instancji kryterium w postaci godzin otwarcia wnioskowanych przez przedsiębiorców punktów sprzedaży napojów alkoholowych, które zostały zadeklarowane przez przedsiębiorców we wnioskach, bowiem jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, o ile kryterium to zdaje się realizować cele ustawowe, to nie posiada ono waloru stałości i względnej niezmienności, a wręcz miałoby charakter płynny. Kryterium to stanowiłoby uprzywilejowanie przedsiębiorców, którzy poprzez źle rozumianą elastyczność niweczyliby cele postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu, przy czym brak jest regulacji prawnych zakazujących zmiany określonych godzin sprzedaży alkoholu już po uzyskaniu zezwolenia.

Zdaniem Sądu I instancji, nie ma żadnej przeszkody do wprowadzenia jako kryterium dodatkowego zwiększenia odległości punktów sprzedaży od obiektów chronionych. To, że określono w uchwale nieprzekraczalne odległości na poziomie 50 m, a które to kryterium wszystkie podmioty spełniły, nie oznacza, że jako kryterium dodatkowe nie może być przyjęte zwiększenie odległości. Kryterium to podlega wówczas ocenie organu i stanowi odrębne kryterium weryfikacji zgłoszeń. Jednakże organ I instancji nie zastosował tego kryterium, bowiem błędnie utożsamił spełnienie kryterium odległości od miejsc podlegających szczególnej ochronie z uzyskaniem pozytywnej opinii Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, podczas gdy dodatkowe kryteria znajdują zastosowanie wyłącznie po spełnieniu kryteriów podstawowych. Z akt sprawy wynika natomiast, że wszyscy wnioskodawcy spełnili wymóg uzyskania pozytywnej opinii ww. Komisji, ale nie wszyscy spełnili w jednakowym stopniu kryterium odległości od 50 do 200 m od obiektów chronionych. Jeśli organ odwołał się do tego kryterium, to powinien je rozważyć, szczególnie że różnicuje ono sytuację faktyczną wnioskodawców. Trafnie przy tym Kolegium uznało, że okoliczność ta ma istotne znaczenie biorąc pod uwagę, iż organ I instancji udzielił zezwolenia przedsiębiorcy, w przypadku którego w odległości do 200 m od punktu sprzedaży znajdował się obiekt podlegający ochronie, zaś odmówił udzielenia zezwolenia przedsiębiorcom, których punkt sprzedaży nie sąsiadował z tego typu obiektami w odległości do 200 m.

Sąd I instancji nie podzielił też zarzutu skargi w zakresie oceny charakteru obiektu - Wydziału [...] Uniwersytetu im M. Kopernika w Toruniu, iż nie stanowi "szkoły" w rozumieniu art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, podzielając w tym zakresie argumentację organu.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. To zaś uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego to organ pierwszej instancji dokona oceny zebranych dowodów i na ich podstawie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ze wskazanych powodów Sąd oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przez WSA w Bydgoszczy prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż trafne jest stanowisko organu odwoławczego jakoby organ I instancji, w ramach ustalenia dodatkowych kryteriów przyznania ograniczonej liczby zezwoleń względem liczby wnioskodawców, nie mógł ustalić kryterium w postaci godzin otwarcia punktów sprzedaży napojów alkoholowych, które zostały zadeklarowane przez przedsiębiorców we wnioskach, ponieważ kryterium to nie posiada waloru stałości i względnej niezmienności, podczas gdy jest to niezwykle istotne kryterium z punktu widzenia profilaktyki alkoholizmu, a ponadto przedsiębiorca nie może całkowicie dowolnie manipulować tym kryterium, albowiem godziny otwarcia wynikają z wielu innych czynników, w szczególności oceny w zakresie uzyskiwania dochodu względem ponoszonych kosztów, co obala tezę organu o pełnej elastyczności tego kryterium, a co za tym idzie, o niedopuszczalności jego zastosowania;

- art. 22 Konstytucji RP, w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z § 1 uchwały nr 365/08 Rady Miasta Torunia z dnia 24 lipca 2008 r. sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że uznaniowy charakter decyzji o wydaniu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w warunkach większej liczby wnioskodawców względem ilości dopuszczalnych punktów sprzedaży w świetle uchwały rady gminy polega na tym, że organ jako jedno z kryterium udzielenia zezwolenia może wskazać odległość od punktów chronionych od 50m do 200m (tj. nie ma przeszkód do wprowadzenia jako kryterium dodatkowego zwiększenia odległości punktów sprzedaży od obiektów chronionych), podczas gdy wyłączną kompetencję do określania zasad lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych w zakresie odległości ma rada gminy, która ustala tę kwestię w formie uchwały, a o zgodności lokalizacji konkretnego punktu wnioskodawcy z tą uchwałą orzeka gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych - ustanawianie zatem dodatkowego kryterium w postaci odległości od 50m do 200m w sytuacji, gdy wnioskodawca dysponuje pozytywną opinią komisji w zakresie odległości do 50m stanowi przekroczenie dopuszczalnych granic uznania administracyjnego i powoduje zastosowanie nieznanego ustawie dodatkowego kryterium odległości, pomimo iż ocena zgodności lokalizacji z uchwałą rady gminy w zakresie odległości jest wyłączną kompetencją gminnej komisji - naruszenie to prowadzi zatem do ograniczenia pozaustawowego chronionej konstytucyjnie zasady swobody działalności gospodarczej;

- art. 14 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 1 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Wydział [...] Uniwersytetu im M. Kopernika w Toruniu nie stanowi "szkoły" w rozumieniu art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a więc nie stanowi punktu podlegającego szczególnej ochronie w rozumieniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez WSA w Bydgoszczy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie przez WSA w Bydgoszczy błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i niedopełnienie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i w efekcie oddalenie skargi, pomimo braku podstaw;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 oraz 138 § 2 k.p.a. - poprzez błędne oddalenie skargi, w sytuacji braku zaistnienia w sprawie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, gdy postępowanie wyjaśniające organu I instancji dotknięte było wprawdzie pewnymi brakami (polegającymi na błędnym utożsamieniu spełnienia kryterium odległości od miejsc podlegających szczególnej ochronie z uzyskaniem pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych), które jednak można było uzupełnić w postępowaniu przed organem odwoławczym, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości albo w części i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Toruniu wniosło o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z tego mianowicie powodu, że – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem określonych przepisem art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek jej podjęcia. W ocenie Sądu I instancji, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy zasadnie eksponował znaczenie potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a to z tego powodu, że – jak wynika to z uzasadnienia kontrolowanego wyroku (por. s. 18 – 19) – jakkolwiek organ I instancji będąc do tego uprawnionym wprowadził kryteria dodatkowe, to jednak charakter jednego z trzech tych kryteriów oraz sposób zastosowania tych kryteriów spowodował, że rezultat prowadzonego w sprawie postępowania nie mógł być uznany za zgodny z prawem. Kryterium godzin otwarcia punktów sprzedaży napojów alkoholowych pozbawione bowiem było cechy stałości i względnej niezmienności, natomiast kryterium odległości (tj. usytuowania do 200 m od punktów sprzedaży napojów alkoholowych obiektów chronionych) nie zostało w ogóle rozpatrzone w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Kontrolowany wyrok odpowiada bowiem prawu mimo, że jego uzasadnienie należy uznać za częściowo błędne, co należy odnieść do podejścia Sądu I instancji do rozumienia pojęcia "szkoły", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i co w konsekwencji nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do potrzeby uznania za zasadny zarzut z pkt 1) tiret trzecie petitum skargi kasacyjnej. W tej kwestii – jednak bez wpływu na zasadniczy wniosek odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, a to z uwagi na wszystkie konsekwencje wynikające z art. 184 in fine p.p.s.a. – słusznie bowiem strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji błąd wykładni przepisu art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w związku z art. 1 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym.

W tej mierze należy podkreślić, że art. 14 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. wprowadza bezwzględny zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych – między innymi – na terenie szkół.

Co istotne, stanowiąc o "terenie szkoły" ustawodawca nie odnosi tego pojęcia do "szkoły" (oraz jej "terenu") w rozumieniu innych ustaw obowiązujących w systemie prawnym, w tym zwłaszcza ustaw, które zważywszy na przedmiot ich regulacji należałoby uznać za wiodące i tym samym podstawowe na gruncie gałęzi szeroko rozumianego prawa oświatowego. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to świadomy zabieg ustawodawcy, uzasadniony oraz korespondujący z celami i funkcjami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, o którym można i należy wnioskować na podstawie jej preambuły. Z jej treści wynika, że prawodawca uznał, iż życie obywateli w trzeźwości stanowi niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. W konsekwencji powyższego, na gruncie art. 1 ust. 1 przywołanej ustawy, wobec organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego sformułowany został obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z kolei, zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonywane są przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności, przez między innymi, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom jego nadużywania i poprzez ich usuwanie (art. 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 6 wymienionej ustawy). W judykaturze nie ma sporu odnośnie do identyfikowania i definiowania celów regulacji zawartej w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ani też odnośnie do treści przyjętych na jej gruncie szczegółowych rozwiązań gwarantujących efektywne ich realizowanie. W tej mierze, wskazać należy chociażby na ten ogólnie zorientowany aspekt argumentacji prawnej, który wynika z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 2/07, czy też z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyroki TK z dnia: 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 10/97; 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02; 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03; 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 26/09).

W świetle powyższego za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że rozumienie pojęcia "terenu szkoły", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, z oczywistych wręcz względów jest i musi być zorientowane celami oraz funkcjami tej ustawy, a więc ustawy, na gruncie której funkcjonuje. To zaś oznacza, że w relacji do podobnych mu pojęć występujących w ustawie o systemie oświaty oraz w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym, w ustawie z dnia 26 października 1982 r. ma ono charakter pojęcia w pełni autonomicznego, bo determinowanego tym zasadniczym motywem jej ustanowienia, którym było (i jest) życie obywateli w trzeźwości, jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu.

Stąd też, to jest zważywszy na wymieniony cel regulacji, ustanawiając (bezwzględny) zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych ustawodawca nie bez powodu odnosi go, między innymi, do terenu szkół, operując w tym względzie nieróżnicującym pojęciem "szkoły", które – jak powyżej już to podkreślono – ma w pełni autonomiczny charakter. Jeżeli więc ustawodawca nie wprowadza w zakresie odnoszącym się do terenu szkoły żadnego zróżnicowania, ani też nie ustanawia w tym względzie żadnych innych dyrektyw nakazujących uwzględniać treść regulacji prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty, czy też w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym – a to regulacji tej ostatniej ustawy podlegają przecież nota bene domy studenckie, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 182 r., co stanowi dodatkowy argument, w którego świetle tym bardziej nie sposób jest przyjąć, że zakaz sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych miałby obowiązywać na terenie domów studenckich i nie obowiązywać na terenie szkół wyższych – to lege non distinguente (nec nostrum distinguere) trzeba przyjąć, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, w rozumieniu przywołanego przepisu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, "terenem szkoły" jest teren każdej szkoły, w tym również teren szkoły wyższej.

Z przedstawionych powodów omawiany zarzut kasacyjny należało więc uznać za usprawiedliwiony.

Błędne podejście Sądu I instancji do przedstawionej kwestii spornej, nie oznacza jednak – jak powyżej już to podkreślono w kontekście konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. – że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu. Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało bowiem uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Stawiana na ich gruncie kwestia sporna wymaga, aby w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu z pkt 2) tiret drugie petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a.

Zarzut ten nie jest zasadny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że rezultat kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest wadliwy z tego powodu, że Sąd I instancji nie uwzględnił w dostatecznym stopniu określonych przepisem art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek jej wydania. W opozycji bowiem do stanowiska strony skarżącej trzeba stwierdzić, że Sąd ten prawidłowo i w pełni zasadnie ocenił, iż kontrolowana decyzja kasacyjna wydana została bez naruszenia prawa.

Jeżeli za uzasadnione uznać twierdzenie, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I instancji, a więc instytucją procesową służącą realizacji uprawnienia do żądania weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji, co oznacza, że istotą odwołania jest żądanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, to prowadzi to do wniosku, że postępowanie odwoławcze ma przede wszystkim charakter kontrolny, bowiem jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej, a dopiero w ramach tych uprawnień kontrolnych organ odwoławczy może podejmować zarówno decyzje uchylające zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzygające w tym zakresie o istocie sprawy (decyzje merytoryczne, odpowiednio reformatoryjne), jak i decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja kasacyjna), albo inne decyzje, do których należy także decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016).

Za oczywiste przy tym należy uznać to, że realizacja omawianych kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego nie może mieć dowolnego charakteru, albowiem za każdą z decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu decyzji organu odwoławczego (por. art. 138 k.p.a.), w relacji do danej sprawy oraz jej rozstrzygnięcia przez organ I instancji muszą stać określone racje – przesłanki – natury faktycznej oraz prawnej uzasadniające jej podjęcie. Co przy tym nie mniej istotne, ale też i oczywiste, w odniesieniu do każdej spośród decyzji wymienionych w art. 138 k.p.a., racje te – przesłanki – są odmienne.

Przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej zostały jasno i precyzyjnie określone przez ustawodawcę. Z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie wynika bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jeżeli przywołany przepis prawa ma charakter przepisu kompetencyjnego, a przepisy tego rodzaju podlegają wykładni ścisłej, co znajduje swoje uzasadnienie w zasadzie zakazu domniemywania kompetencji, to za oczywiste należy uznać, że ścisłej wykładni podlegają (również) przesłanki wydania decyzji, o której w nim mowa. Co więcej, z konwencji językowej, którą na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. operuje ustawodawca jasno i wyraźnie wynika również, że decyzja o której w nim mowa może być podjęta jedynie w sytuacji kumulatywnego ziszczenia się wymienionych w tym przepisie przesłanek, które pozostają ze sobą w ścisłym funkcjonalnym i merytorycznym związku, a mianowicie stanowczego stwierdzenia oraz wykazania przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co oznacza, że chodzi o ten zakres sprawy, w odniesieniu do którego na zasadzie równoznaczności należy przyjąć, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości – a więc, co należy podkreślić, nie przeprowadził tego postępowania w ogóle – lub w znacznej części, co nie pozostaje bez wpływu na możliwość rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, w tym przy wykorzystaniu instytucji dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego, o której mowa w art. 136 k.p.a. Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii za nie mniej istotne należy uznać i to, że wykładnia zorientowana na cel oraz funkcje art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnia twierdzenie, że przesłanka naruszenia przepisów postępowania, o której w nim mowa odnosi się przede wszystkim do naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające.

Decyzja kasacyjna – a więc decyzja o stricte procesowym charakterze – może być więc wydana tylko w sytuacji opisanej w hipotezie normy kompetencyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., to jest wówczas, gdy organ odwoławczy w stanowczy i przekonujący sposób stwierdzi oraz wykaże kumulatywne ziszczenie się określonych tym przepisem przesłanek jej podjęcia – tylko bowiem wówczas, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ I instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb jej rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

W świetle przedstawionych uwag, według Naczelnego Sądu Administracyjnego za w pełni uzasadnione trzeba uznać stanowisko, że nie ma usprawiedliwionych podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie przesłanki wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji kasacyjnej były inne, niż te, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji w pełni zasadnie bowiem ocenił, że kontrolowana decyzja wydana została bez naruszenia wymienionego przepisu prawa.

W świetle określonych przepisem art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek wydania decyzji kasacyjnej – o czym szeroko mowa była powyżej – za uzasadniony trzeba uznać wniosek o zaktualizowaniu się ich w rozpatrywanej sprawie.

Zasadniczym motywem podjęcia wymienionej decyzji było to, że orzekając w sprawie z wniosków zainteresowanych przedsiębiorców o udzielenie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu i wprowadzając kryteria dodatkowe służące racjonalizacji podjęcia decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych – co samo w sobie nie jest przecież niedopuszczalne, a z punktu widzenia celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, wręcz może być uznane za uzasadnione zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, ilość tych zezwoleń (a więc dystrybuowanych dóbr) jest mniejsza, niż liczba podmiotów ubiegających się o nie – organ I instancji nie dość, że jednego z tych kryteriów, a mianowicie kryterium odległości (tj. usytuowania obiektów chronionych w odległości do 200 m od punktów sprzedaży napojów alkoholowych) w ogóle nie rozpatrzył, to ponadto zastosował kryterium pozbawione cechy stałości i względnej niezmienności, a mianowicie kryterium godzin otwarcia punktów sprzedaży napojów alkoholowych.

To zaś – jak w pełni zasadnie należało przyjąć – nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę rezultatu postępowania przeprowadzonego w sprawie przez organ I instancji. Ocena ta nie mogła być inna, niż tylko krytyczna i nie mogła zmaterializować się w innym wniosku, niż wniosek o potrzebie wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., albowiem wskazane deficyty i ułomności postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji w sprawie z wniosków o udzielenie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu stanowiły konsekwencję naruszenia przepisów postępowania, skala zaś tego naruszenia, wobec koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, miała istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji nie przeprowadził bowiem postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a mianowicie w zakresie odnoszącym się do dodatkowych kryteriów, których wprowadzenie i zastosowanie sam przecież uznał za uzasadnione i konieczne dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy z wniosków o udzielenie wymienionych zezwoleń – jedno z tych kryteriów, to jest kryterium odległości, w ogóle nie zostało rozpatrzone, drugie zaś, to jest kryterium godzin otwarcia punktów sprzedaży, z uwagi na jego charakter nie mogło być uznane za miarodajne.

Wskazane deficyty i ułomności postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji nie mogły być – zważywszy na wszystkie konsekwencje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania – sanowane przez organ odwoławczy w sposób, w jaki w odniesieniu do dodatkowego kryterium odległości oczekuje tego strona skarżąca kasacyjnie. Jeżeli bowiem art. 136 k.p.a. stanowi o instytucji "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", to za oczywiste należy uznać, że wymienione postępowanie prowadzone przed organem odwoławczym może mieć – zgodnie z wolą ustawodawcy – wyłącznie charakter dodatkowy i uzupełniający w relacji do postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, w której to fazie postępowania obowiązuje ponadto zasada koncentracji materiału dowodowego. Skoro tak, to siłą rzeczy nie może być ono ukierunkowane na przeprowadzanie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, których wbrew obowiązkowi nie przeprowadził organ I instancji pozostawiając tym samym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nierozstrzygniętym, a to wobec zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, czy też – tak jak w rozpatrywanej sprawie – w znacznej jego części. W tej mierze, Sąd I instancji zasadnie – w ślad za organem odwoławczym – uznał, że wymienione dodatkowe kryterium odległości, to jest zlokalizowania miejsc chronionych w odległości do 200 m od punktów sprzedaży napojów alkoholowych, w ogóle nie zostało rozpatrzone przez organ I instancji, co oznacza jednocześnie brak oceny jego spełniania przez wnioskodawców. Ograniczenie się w tym względzie do kryterium podstawowego, którego ocena spełniania determinowana była pozytywnymi opiniami Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie mogło uzasadniać wniosku, iż w spornym w sprawie zakresie jest to wystarczające. Tym samym, o ile z ustaleń oraz formułowanych na ich podstawie ocen i wniosków wynikało, że wszyscy wnioskodawcy spełniają podstawowe kryterium odległości – co determinowane było treścią opinii komisji – to jednak z ustaleń tych nie wynikało z jakiego powodu za uzasadnione należałoby uznać stanowisko organu I instancji odnośnie do spełniania przez wszystkich wnioskodawców i to w takim samym stopniu, wymienionego kryterium dodatkowego, i to w sytuacji, gdy wymienione kryterium dodatkowe ze swej istoty różnicowało ich sytuację faktyczną. Zasadności wniosku odnośnie do braku rozpatrzenia omawianego kryterium dodatkowego jednoznacznie dowodzi okoliczność odmowy udzielenia zezwoleń przedsiębiorcom, których punkty sprzedaży nie sąsiadowały z miejscami chronionymi w odległości do 200 m i jednoczesnego udzielenia zezwoleń wnioskodawcom, których punkty sprzedaży zlokalizowane były w przestrzeni wyznaczonej wymienionym kryterium dodatkowym.

Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, sanowanie wskazanych deficytów postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem I instancji nie mogło nastąpić również poprzez przeprowadzenie tego rodzaju zabiegu, który miałby polegać na pominięciu zastosowania przez organ odwoławczy omawianego kryterium dodatkowego (por. s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju oczekiwanie nie może być uznane za usprawiedliwione, albowiem sprzeciwiają się temu wszystkie dotychczas przedstawione argumenty. W tym zwłaszcza te, które zaprezentowane zostały na tle istoty instytucji odwołania oraz istoty wywołanego nim postępowania. Ponadto, co w korespondencji do powyższego także należy podkreślić, jeżeli to organ I instancji – jako organ koncesyjny – posiłkował się wprowadzonymi przez siebie dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy kryteriami dodatkowymi mającymi racjonalizować proces udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, to za uzasadnione należy uznać stanowisko, że kryteria te nie mogły stanowić przedmiotu jakiejkolwiek modyfikacji w postępowaniu odwoławczym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Znajduje to swoje potwierdzenie w argumencie odnoszącym się do wymogu zachowania tożsamości sprawy, który z pewnością – to jest w sytuacji uznania tezy strony skarżącej za uzasadnioną – zostałby naruszony, a to poprzez zakłócenie tożsamościowej relacji między sprawą rozstrzygniętą przez organ I instancji i sprawą rozstrzyganą (w oparciu o inne kryteria) w postępowaniu wywołanym odwołaniem od decyzji tego organu. Z przedstawionego powodu, tym bardziej więc stanowiska strony skarżącej nie można uznać za prawidłowe.

W tym też miejscu trzeba podkreślić, że nie ma podstaw, aby twierdzić, iż wprowadzenie i zastosowanie w rozpatrywanej sprawie omawianego dodatkowego kryterium odległości – kwestionując je, strona skarżąca nie kwestionuje jednocześnie, co należy podnieść, dodatkowego kryterium godzin otwarcia, które uznaje za prawidłowe i uzasadnione (por. pkt 1 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej, o czym mowa dalej), ani też dodatkowego kryterium ilości punków sprzedaży w relacji do liczby mieszkańców, co we wskazanej sytuacji, w odniesieniu do proponowanego przez stronę podejścia do dodatkowych kryteriów świadczy o braku konsekwencji i bardzo selektywnym ich traktowaniu – nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa wskazywanych w pkt 1 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do wymienionego zarzutu kasacyjnego należy podnieść, że istotną okolicznością rozpatrywanej sprawy – co nie jest bez znaczenia dla wniosku, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony – jest to, iż ilość zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych podlegających rozdysponowaniu była mniejsza, niż liczba ubiegających się o nie przedsiębiorców. To zaś nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do potrzeby wprowadzenia i zastosowania w sprawie kryteriów dodatkowych służących – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – racjonalizacji procesu podejmowania decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych przy uwzględnieniu celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z tego też punktu widzenia, to jest gdy uwzględnić znaczenie celów wymienionej ustawy – o czym szeroko mowa była na wstępie – nie sposób jest zasadnie podważać dopuszczalność operowania przez organ koncesyjny obok kryteriów podstawowych, również kryteriami dodatkowymi, których wprowadzanie i stosowanie determinowane jest ilością dystrybuowanego dobra (zezwoleń) w relacji do liczby ubiegających się o nie podmiotów oraz celami przywołanej ustawy, co jednocześnie oznacza, że ustanawianie kryteriów dodatkowych nie jest celem samym w sobie. Stąd też – wbrew sugestii strony skarżącej – za oczywiste należy uznać, że nie dość, że operowanie przez organ koncesyjny kryteriami dodatkowymi udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie nosi cech uznaniowości, to również podobnie decyzja podejmowana na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi pozbawiona jest charakteru uznaniowego. Tym samym, w rozpatrywanej sprawie nie mogło dojść do zarzucanego przez stronę przekroczenia granic uznania administracyjnego, skoro wymieniona decyzja jest decyzją związaną (por. w tej mierze wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2296/15 i przywołane w jego uzasadnieniu przykłady z ugruntowanego już w tym względzie orzecznictwa).

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że kwestionowane przez stronę skarżącą dodatkowe kryterium odległości w żadnym stopniu nie może być uznane za ograniczające konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Jakkolwiek wymieniona wolność ma status konstytucyjny i jest konstytucyjnie gwarantowana, to jednak z oczywistych wręcz względów nie ma charakteru absolutnego, co motywowane jest potrzebą ochrony innych istotnych wartości. Jej ograniczenie jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy i może nastąpić ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Jeżeli w tym kontekście podkreślić, że działalność gospodarcza w zakresie odnoszącym się do sprzedaży napojów alkoholowych poddana została ścisłej reglamentacji prawnej, albowiem jej prowadzenie wymaga stosownego zezwolenia udzielanego przez właściwy organ administracji, zaś zasady oraz warunki prowadzenia tej działalności określa ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymieniona ustawa stanowi źródło rekonstrukcji ograniczeń prowadzenia regulowanej nią działalności gospodarczej ze względu na ważny interes publiczny, o którym mowa w art. 22 ustawy zasadniczej.

O ograniczeniach tych, w tym zwłaszcza gdy chodzi o ich treść oraz konsekwencje, wnioskować należy z kolei na podstawie preambuły wymienionej ustawy, a w tym kontekście na podstawie tego argumentu, że przyjęte na jej gruncie szczegółowe rozwiązania prawne ponad wszelką wątpliwość motywowane były potrzebą ochrony tej wartości, którą jest życie obywateli w trzeźwości, jako niezbędnego warunku moralnego i materialnego dobra Narodu. W tej mierze, w przywoływanej już powyżej uchwale siedmiu sędziów NSA z 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 2/07, jednoznacznie przyjęto, że cele wymienionej ustawy, wynikające już z jej tytułu i określone w jej preambule oraz w przepisach prawnych, całkowicie usprawiedliwiają ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych, albowiem życie obywateli w trzeźwości jest wartością niedającą się w żaden sposób porównać z utratą korzyści majątkowych przez przedsiębiorcę. Z kolei w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego konsekwentnie podkreśla się, że wzgląd na powszechnie uznane wartości, a także na na indywidualne i społeczne skutki wywołane nadmiernym spożyciem alkoholu, uzasadnia i usprawiedliwia zarazem, zarówno rygorystyczne określenie zasad obrotu napojami alkoholowymi, jak i równie rygorystyczne ich egzekwowanie (por. wyroki TK z: 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 10/97; 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02; 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03; 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 26/09).

Uwzględniając przedstawione argumenty oraz ich komplementarny względem siebie charakter nie sposób jest więc – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – zasadnie twierdzić, że wprowadzenie i zastosowanie w rozpatrywanej sprawie omawianego dodatkowego kryterium odległości miało ten skutek, że naruszało zasadę swobody działalności gospodarczej oraz wskazywane przez stronę skarżącą przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do wymienionych argumentów podnieść, że kwestionowane przez stronę skarżącą dodatkowe kryterium odległości wpisuje się w logikę celów oraz szczegółowych rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie wymienionej ustawy i podejmowanych na jej podstawie uchwał rady gminy odnośnie do lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2), a wręcz, że z logiką tą w oczywisty sposób koresponduje.

Jeżeli bowiem, tak jak podstawowe kryterium odległości, omawiane kryterium dodatkowe nakazuje uwzględniać lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych w relacji do dystansu dzielącego ten punkt od miejsca chronionego, to okoliczność, że wyznaczony kryterium dodatkowym dystans jest dłuższy (bo do 200 m), niż wyznaczony kryterium podstawowym dystans do 50 m, w żadnym stopniu nie może uzasadniać tezy o naruszeniu zasad sytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zwłaszcza, że wspólny mianownik wymienionych kryteriów wyznaczony jest przez tzw. miejsca chronione, to jest miejsca, w sąsiedztwie których nie mogą być zgodnie z przepisami obowiązującego prawa lokalizowane punkty sprzedaży napojów alkoholowych, co prowadzi do następującego i w pełni uzasadnionego wniosku. Mianowicie, w świetle przedstawionych uwag należy przyjąć, że omawiane kryterium dodatkowe trzeba uznać za tożsame – gdy chodzi o jego funkcję i istotę – podstawowemu kryterium odległości. W tym też kontekście, w odniesieniu do tego aspektu zagadnienia, który dotyczy kompetencji uchwałodawczych rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi trzeba podnieść, że źródłem stosowania w rozpatrywanej sprawie wskazanego kryterium dodatkowego – którego ocena spełniania może siłą rzeczy następować dopiero po spełnieniu kryterium podstawowego – była nie dość, że okoliczność odnosząca się do ilości wolnych zezwoleń w relacji do liczby ubiegających się o nie przedsiębiorców, to również – jeżeli nie przede wszystkim – ta prawnie doniosła i niekwestionowana w sprawie okoliczność, którą stanowiła podjęta na podstawie art. 4¹ przywołanej ustawy uchwała nr 904/14 Rady Miasta Torunia z dnia 13 listopada 2014 r., którą przyjęto Miejski Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Innych Uzależnień na 2015 r. ukierunkowany – co trzeba podkreślić – na ograniczenie dostępności środków psychoaktywnych, w tym alkoholu.

W związku z powyższym, okoliczność odnosząca się do ustalonego kryterium dodatkowego dłuższego – a przez to jednoznacznie wpisującego się w cele, treść i logikę rozwiązań prawnych służących przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wychowaniu w trzeźwości, poprzez ograniczanie dostępności alkoholu – dystansu sytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w relacji do miejsc chronionych, jak i okoliczność odnosząca się do znaczenia opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r., w sytuacji gdy wymieniona komisja nie była pozbawiona możliwości przeprowadzenia ustaleń dotyczących dodatkowego kryterium odległości – których nie przeprowadził organ I instancji – nie mogą, wbrew stanowisku strony skarżącej, uzasadniać stawianej przez nią tezy o naruszeniu prawa.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzut z pkt 1 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie ocenił, że wprowadzone i stosowane w postępowaniu przed organem I instancji dodatkowe kryterium godzin otwarcia punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie posiada koniecznej cechy stałości i względnej niezmienności.

W tej mierze, za uzasadnione i usprawiedliwione trzeba uznać bowiem oczekiwanie, aby kryteria stanowiące podstawę rozstrzygania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – w tym, tak jak w rozpatrywanej sprawie omawiane kryterium dodatkowe – charakteryzowały się cechą stałości, przede wszystkim zaś, istotną w relacji do okoliczności odnoszącej się do czasu, na który udzielane jest zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, cechą trwałości. Z natury rzeczy, kryterium dodatkowe odnoszące się do godzin otwarcia punktów sprzedaży napojów alkoholowych cechy takiej nie posiada, skoro – podobnie jak i ocena jego spełniania – oparte jest na samej tylko deklaracji wnioskodawcy. Ta zaś, ze swej istoty – zwłaszcza, gdy zwrócić uwagę na możliwe motywacje towarzyszące składaniu deklaracji o określonej treści – również nie poddaje się miarodajnej weryfikacji w relacji do okoliczności czasu, na który udzielane jest zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Przez to, omawiane kryterium dodatkowe rzeczywiście pozbawione jest wskazanych powyżej cech. Ponadto, jeżeli za uzasadniony uznać wniosek, że kryteria – w tym rzecz jasna kryteria dodatkowe, jeśli miałyby być wprowadzone – stanowiące podstawę rozstrzygania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powinny korespondować z celami regulacji prawnej służącej przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wychowaniu w trzeźwości – co oznacza, że od celów tych nie mogą abstrahować lub pozostawać w relacji do nich w jakiejkolwiek opozycji – to w świetle wszystkich dotychczasowych argumentów, tym bardziej stanowisko Sądu I instancji należy uznać za trafne, a omawiany zarzut za nieusprawiedliwiony.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzut z pkt 2 tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej. W świetle przedstawionych argumentów nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji kasacyjnej oraz jej rezultat nie były zgodne z prawem. Wyrok Sądu I instancji – mimo częściowo błędnego uzasadnienia, o czym mowa była na wstępie i co w świetle konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. pozostaje bez wpływu na powyższą ocenę – należało bowiem uznać za odpowiadający prawu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.