Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1104/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 x ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowo- Produkcyjnego "[...]" Spółki z o. o. z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 maja 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary za nieprzekazanie odpadów do właściwej regionalnej instalacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Usługowo- Produkcyjnego "[...]" Spółki z o. o. z siedzibą w D. kwotę 200 / dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 9x ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednol. Dz. U. z 2012r, poz. 391) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednol.Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), a także § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Usługowo - Produkcyjnego [...] Sp. z o.o. w D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję

Burmistrza Z z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], nakładającej na ten podmiot karę pieniężną w wysokości [...] zł. za nieprzekazanie za l kwartał 2013 r. odebranych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Z. zmieszanych odpadów komunalnych, do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Orzekając w ten sposób wskazała na następujące okoliczności.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. Przedsiębiorstwo Usługowo - Produkcyjne [...] Sp. z o. o. w D., jako podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Z., przedłożył Burmistrzowi [...] sprawozdanie za l kwartał 2013 r., w którym wskazał, iż niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne o łącznej masie [...] Mg, przekazane zostały Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej D. - Składowisko w [...].

W dniu [...] września 2013r. do Burmistrza [...] wpłynęło pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska informujące o wynikach kontroli przeprowadzonej w Gminie [...], której przedmiotem była ocena realizacji zadań wynikających ze znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym weryfikacji sprawozdań kwartalnych przekazywanych przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy [...]. W piśmie tym wskazano, że wyniki kontroli dają podstawę do przyjęcia, że w l i II kwartale 2013 r. Przedsiębiorstwo Usługowo - Produkcyjne [...] Sp. z o. o. w D. naruszyło obowiązek określony w art. 9e ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, zgodnie z którym zobowiązane było do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zgodnie z "Planem Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego", którego wykonanie ogłoszone zostało Uchwałą Nr XXV/398/2012 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 r., Gmina [...] znajduje się na terenie regionu tarnowskiego, gdzie regionalnymi instalacjami są: Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w T. przy ul. [...] oraz Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne "[...]" w Tarnowie przy ul. [...]. Ze złożonych przez [...] Sp. z o. o w D. sprawozdań kwartalnych wynika natomiast, że zmieszane odpady komunalne przekazane zostały nie do jednej z wyżej wymienionych instalacji regionalnych, lecz Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej D. -Składowisko w [...].

W następstwie powyższej informacji Burmistrz [...] decyzją z [...] września 2013 r., znak [...], nałożył na Przedsiębiorstwo Usługowo - Produkcyjne [...] sp. z o. o. karę pieniężną w wysokości [...] zł. za nieprzekazanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Usługowo -Produkcyjnego [...] Sp. z o. o w D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzja z dnia [...] listopada 2013r., znak [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 k.p.a., uwzględniając że skarżący nie został nawet zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie i nie brał w nim bez swej winny czynnego udziału. Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja podlegać winna uchyleniu, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona podnosi, iż w postępowaniu przed organem pierwszej nie miła możliwości przedstawienia wyjaśnień, dlaczego nie przekazała zmieszanych odpadów komunalnych do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, a na składowisko odpadów w Szarwarku.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Burmistrz [...] zawiadomił Przedsiębiorstwo Usługowo - Produkcyjne [...] Sp. z o. o. w D. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzekazywanie w l kartele 2013 r. odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy [...] zmieszanych odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ustalił nadto, że Przedsiębiorstwo Usługowo - Produkcyjne "[...] Sp. z o. o. w D.. w l kwartale 2013 r. nie współpracowało z Regionalną Stacją Segregacji Odpadów Komunalnych w [...] przy ul. [...], a w konsekwencji, iż Stacja ta nie odmówiła przyjęcia zmieszanych odpadów komunalnych.

Następnie pismem z [...] marca 2014 r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy na zasadzie z art. 10 k.p.a., w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

Po upływie wyznaczonego terminu, Burmistrz [...] wydał zaskarżona obecnie decyzję. Organ pierwszej instancji ustalił, że Przedsiębiorstwo Usługowo - Produkcyjne [...] Sp. z o. o. w [...]. wpisane pod numerem 1 do rejestru działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy [...] w sprawozdaniu za l kwartał 2013 r., jako instalację do której przekazała niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne (kod 20 03 01) w ilości 9,90 Mg, wskazał Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej D.- Składowisko w [...], który zgodnie z "Planem Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego" ( Uchwała Nr XXV/398/2012 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 r.) nie jest wymieniony jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych. Instalacjami tymi są Regionalna Stacja Segregacji Odpadów Komunalnych w [...] przy ul. [...] i Sortownia zmieszanych odpadów komunalnych w T. . Ustalono również, że Przedsiębiorstwo [...]" Sp. z o. o. w l kwartale 2013r, nie współpracowało z Regionalną Stacją Segregacji Odpadów Komunalnych w [...], przy ul. [...], oraz że Stacja ta nie odmówiła przyjęcia zmieszanych odpadów komunalnych. Zasadnym zatem było kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust.1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Od wyżej przytoczonej decyzji Przedsiębiorstwo Usługowo - Produkcyjne [...] Sp. z o. o w [...] złożyło odwołanie w ustawowym terminie, zarzucając "naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez nie uwzględnienie konstytucyjne zasady ne bis in idem oraz z daleko idącej ostrożności procesowej, naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób uderzający w zasadę pogłębiania zaufania do organowa władzy publicznej w wyniku pominięcia w jego toku okoliczności związanych z pozyskaniem wiadomości przez odwołującego, co do możliwości przekazania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej w [...]".

Uwzględniając tak ustalony stan faktyczny sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 9e ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednol. Dz. U. z 2012r, poz. 391), zwanej dalej ustawą, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Jeżeli przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, nie przekazuje takich odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek (art. 9x ust.1 pkt 3 ustawy). Kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 (art. 9zb ust. 1 ustawy).

Stosownie do treści § 1 pkt 3 Uchwały Nr XXXIII/560/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXV/398/2012 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 r. w spawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 5 marca 2013 r., poz. 1828), która weszła w życie z dniem 19 marca 2013 r. i zmieniła m.in. przepis § 7 tejże uchwały, dla Regionu Tarnowskiego, (w którym znajduje się m.in. gmina Dąbrowa Tarnowska), instalacjami przewidzianymi do zastępczej obsługi regionu do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn, są:

1) Regionalna Stacja Segregacji Odpadów Komunalnych w Tarnowie, ul. Cmentarna,

2) Sortownia zmieszanych odpadów komunalnych w Tarnowie - Klikowej,

3) Instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w

Krakowie, ul. Krzemieniecka 40,

4) Instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w Krakowie, ul. Półłanki 64,

5) Sortownia zmieszanych odpadów komunalnych w Krakowie, ul. Nad Drwiną 33,

6) Zakład Zagospodarowania Odpadów w Tylmanowej, Osiedle Rzeka 419,

7) Zakład Utylizacji Odpadów a Nowym Targu, ul. Jana Pawła 11115,

8) Zakład Zagospodarowania Odpadów w Myślenicach, ul. Kornela Ujejskiego 341.

Z zestawienia treści ww. przepisu ze zmienianym nim przepisem § 7 Uchwały Nr XXV/398/2012 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 r. wynika, że do dnia 19 marca 2013r. w Regionie Tarnowskim funkcjonowało wyłącznie pięć instalacji (zastępczych) do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych wymienionych powyżej w pkt 1-5. Od dnia wejścia w życie uchwały zmieniającej ww. przepis rozpoczęły funkcjonowanie kolejne trzy, wymienione w pkt 6-8.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że w pierwszym kwartale 2013 r. Przedsiębiorstwo Usługowo - Produkcyjne [...] Sp. z o. o. w [...]nie przekazywała odpadów komunalnych zmieszanych (o kodzie 20 03 01) do żadnej z instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, wymienionej w § 7 cyt. uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 r. Odpady te przekazywane były natomiast Gminnemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej [...]- Składowisko w [...].

Jak wynika z przytoczonych na wstępie przepisów uchwał Sejmiku Województwa Małopolskiego w przedmiocie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego", Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej D.- Składowisko w [...] nie został wyznaczony w "Planie Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego", jako instalacja przewidziana do zastępczej obsługi regionu do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn. Podkreślenia wymaga, że stosownie do treści § 9 ust. 2 Uchwały Nr XXV/398/2012 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 r. w spawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego", Składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Szarwarku przewidziane zostało do zastępczej obsługi regionu tarnowskiego, ale jedynie odnośnie "składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno - biologicznego przetwarzania", a nie "przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych". Z treści przywoływanej Uchwały wynika bowiem, że dla regionu tarnowskiego odrębnie określa się "instalacje do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych" (§ 7), "instalacje do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów" (§ 8) oraz "instalacje do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno -biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości sortowania odpadów komunalnych''(§ 9). Jedynie zaś odnośnie ostatnio powołanych odpadów (odpadów powstających w procesie mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości sortowania odpadów komunalnych) składowisko w [...] uznane zostało za instalację zastępczą. W rozpoznawanym przypadku kara dotyczyła nieprzekazania odebranych od właścicieli nieruchomości "zmieszanych odpadów", do przyjmowania których w regionie Tarnowskim uprawnione były instalacje wymienione w § 7 Uchwały Nr XXV/398/2012 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 r. w spawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego".

Reasumując, ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że Przedsiębiorstwo Usługowo - Produkcyjne [...] Sp. z o. o. w [...]., w I kwartale 2013 r. nie przekazywało odebranych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy [...] zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 20 03 01 do instalacji przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych wskazanych w uchwale Nr XXXIII/560/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. Odpady te były przekazywane podmiotowi, który nie posiadał statusu instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych dla Regionu Tarnowskiego tj. regionalnej instalacji przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych bądź instalacji zastępczej właściwej dla Regiony Tarnowskiego dla takich odpadów. Z tej przyczyny należy stwierdzić, że spełnione zostały znamiona deliktu administracyjnego określonego w art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje karę pieniężną w wysokości od 500 zł. do 2000 zł. za pierwszy ujawniony przypadek nie przekazania do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych. Prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił najniższy przewidziany ustawą wymiar kary w kwocie [...] zł. w sytuacji, gdy okres l kwartału 2013r. stanowił początek wdrożenia nowego systemu gospodarki odpadami i jest to pierwszy ujawniony przypadek, a zatem stopień szkodliwości czynu nie jest znaczny.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło po pierwsze, że nie zwalnia z obowiązku wymierzenia kary, o której stanowi art. 9x ust.1 pkt 3 ustawy, nieznajomość przez profesjonalnego przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne przepisów, w tym odnośnie zastępczych instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych dla Regionu Tarnowskiego i to w sytuacji, gdy wiedza w tym zakresie zawarta była w ogólnie dostępnych uchwałach Sejmiku Województwa Małopolskiego. Po wtóre, art. 9zb ust. 1 ustawy stanowi, iż "kary pieniężne o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2". W świetle tego uregulowania, właściwość miejscowa organu dla wymierzenia kary, o której mowa w przytoczonym wyżej przepisie, zależy od "miejsca wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej". Skoro zatem decyzją z dnia 28 listopada 2013r. na Przedsiębiorstwo Usługowo - Produkcyjne [...] Sp. z o. o. w [...] Burmistrz [...] nałożył karę pieniężną za nieprzekazanie odebranych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy [...] zmieszanych opadów komunalnych, a obecnie zaskarżona decyzja Burmistrza [...] dotycząca wymierzenia kary za nie przekazanie regionalnej instalacji odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odnosi się do odpadów zebranych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie innej gminy (gminy [...]), gdzie Spółka również wpisana jest do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie tej gminy, to brak jest usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia, że naruszony został zakaz orzekania po raz drugi w tej samej sprawie (ne bis in idem), czy art. 2 Konstytucji RP.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], Przedsiębiorstwo Usługowo-Produkcyjne [...] Sp. z o.o. w [...] zarzucała w pierwszym rzędzie jej wydanie z naruszeniem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie konstytucyjnej zasady ne bis in idem. Z ostrożności procesowej podnosiła także zarzuty naruszenia: art. 8 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób uderzający w zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej w wyniku pominięcia w jego toku okoliczności związanych z pozyskaniem przez Spółkę od przedstawicieli właściwych organów

władzy publicznej informacji co do możliwości przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej w Szarwarku; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do drugiego z zarzutów odwołania, a mianowicie naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej

w kontekście informacji pozyskanych przez Spółkę od przedstawicieli władz publicznych o możliwości przekazywania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji zastępczej w [...]

Z uwagi na powyższe skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] w całości i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu podnoszonych zarzutów skarżąca podawała, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], Burmistrz [...] nałożył już karę pieniężną na Przedsiębiorstwo Usługowo - Produkcyjne [... Sp. z o.o. za nieprzekazanie odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych za I kwartał 2013 r. przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, tj. składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w [...] przy ul. [...] a zatem w tym samym przedmiocie - za ten sam czyn, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Nadmienić należy, iż postępowanie wszczęte przez Gminę [...] zakończyło się uiszczeniem przez skarżącą w dniu [...] marca 2014 r. nałożonej kary.

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanym w wyroku z dnia 3 listopada 2004 r., sygn. akt K 18/03 : "zasada ne bis in idem (...) jest elementem zasady państwa prawnego. Wszelkie odstępstwa od tej zasady, w szczególności zaś stworzenie organowi władzy publicznej kompetencji do dwukrotnego zastosowania środka represywnego wobec tego samego podmiotu za ten sam czyn, stanowiłoby naruszenie regulacji konstytucyjnych " (Legalis numer 65577).

Wobec powyższego, zakładając nawet, że skarżąca dopuściła się naruszeń w nieprzekazywaniu odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych wskazać należy, iż były to czyny o charakterze ciągłym, a zatem winny być uznane jako jedna całość, za którą może zostać ukarany co najwyżej jednokrotnie. Taka kara została już zaś na skarżącą nałożona decyzją Burmistrza [...] Po przeprowadzonej w Gminie [...] kontroli przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska skarżąca podjęła niezwłoczne działania naprawcze.

Spółka podkreślała również, że wobec odmowy przyjęcia zmieszanych odpadów komunalnych na Składowisku Odpadów w [...] przy ul. [...] pozyskała informację we właściwych organach władzy o możliwości przekazania odpadów do Składowiska zastępczego w [...]. Działając w zaufaniu do przedstawicieli władzy oraz mając na uwadze treść przepisów prawa skarżąca przekazywała odpady do składowania w Szarwarku, stąd przedstawiciele władzy publicznej dopuścili się naruszenia jednej z podstawowych zasad funkcjonowania administracji publicznej naruszonej w art. 8 k.p.a. Skarżąca nie może zareagować obojętnie na sytuację, kiedy to urzędnik nie odpowiada za treść udzielanych wytycznych i informacji, utrzymując się z pensji pochodzącej m.in. z podatków regulowanych przez Spółkę, zaś wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z trudności interpretacyjnych wynikających z wówczas nowo obowiązujących norm prawnych obciąża się wyłącznie uczciwie funkcjonującego przedsiębiorcę.

Znamiennym także pozostaje, iż do zarzutów w tej materii w nie odniesiono się w jakikolwiek sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czym naruszono dyspozycję art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne.

Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że organ drugiej instancji w sprawie niniejszej prawidłowo wykonał obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, w tym sensie, że rozważył wyczerpująco i przy użyciu trafnych argumentów zarzuty odwołania. Ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji są prawidłowe, zostały dokonane na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów, których walor nie był przez skarżącego kwestionowany. Wybór materialnoprawnych podstaw orzekania nie budzi zastrzeżeń, zaś w toku postępowania przed organami obu instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zachowano wymogi wynikające z przepisów, które gwarantują stronie czynny udział w sprawie.

Wbrew temu, co zarzuca skarżący nie istnieją przesłanki do uznania, że zaskarżona decyzja i ja poprzedzająca decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszenie art 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na nieuwzględnienie konstytucyjnej zasady ne bis in idem z powodów przez niego podawanych, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy prowadząc wywód wskazujący na brak tożsamości czynów i spraw.

Z zaskarżonej decyzji wynika również, że kara wymierzona skarżącemu za delikt administracyjny została orzeczona w najniższych granicach, zaś organ drugiej instancji określając taką jej wysokość miał na uwadze zarówno fakt zmiany przepisów, jaki okoliczności związane z dotychczasowa niebudzącą zastrzeżeń działalności Spółki na terenie gminy Żabno.

Trafnie uznano, że nie stanowi okoliczności zwalniającej z obowiązku wymierzenia kary fakt zmiany przepisów, która przedsiębiorcy winna być znana. Ewentualne wprowadzenia skarżącej w błąd przez urzędników co do właściwości poszczególnych instalacji nastąpiło poza przedmiotowym postępowaniem administracyjnym, nie ma ono znaczenia prawnego, zaś nadto należy zauważyć, że dla wykazania takiego faktu skarżąca, mając także możliwość nie zgłaszała, konkretnych wniosków dowodowych.

Pomimo bezzasadności zarzutów skargi oraz wyżej wskazanych pozytywnych uwag obie kwestionowane decyzje należy wyeliminować z obrotu prawnego

W tym zakresie należy mieć na uwadze, że ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu i czystości porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.), dokonała zmiany reżimu prawnego działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 2012 r. działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości stała się działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), nie zaś jak uprzednio wymagająca wydania decyzji. Formalną podstawą prawną działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest uzyskanie przez przedsiębiorcę wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Taki rejestr wójt, burmistrz lub prezydent miasta, którego właściwość miejscową determinuje miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Warunki wykonywania działalności w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych zostały określone w Rozdziale 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednol. Dz. U. z 2012r, poz. 391 – zwana dalej w skrócie ustawą), wśród których jedną z regulacji stanowi powołany już art. 9 art. 9b ust.1 -2 ustawy.

Zgodnie z treścią art. 9e. ust. 1 pkt 1 ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości selektywnie zebranych odpadów komunalnych do instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

W myśl art. 9j ust. 2 pkt 4 ustawy, jednym z przypadków wykreślenie z rejestru działalności regulowanej stanowi stwierdzenie, że przedsiębiorca po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne, odpady zielone lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do instalacji innych niż regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych.

Zgodnie z treścią art. 9n. ustawy :

1. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań.

2. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy.

3. Sprawozdanie zawiera:

1) informacje o masie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych oraz sposobie ich zagospodarowania, wraz ze wskazaniem instalacji, do której zostały przekazane odebrane od właścicieli nieruchomości zmieszane odpady komunalne, odpady zielone oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania;

2) informacje o masie odpadów komunalnych ulegających biodegradacji:

a) przekazanych do składowania na składowisku odpadów,

b) nieprzekazanych do składowania na składowisku odpadów i sposobie ich zagospodarowania;

3) liczbę właścicieli nieruchomości, od których zostały odebrane odpady komunalne;

4) wskazanie właścicieli nieruchomości, którzy zbierają odpady komunalne w sposób niezgodny z regulaminem.

4. Podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie działa na podstawie umowy, o której mowa w art. 6f ust. 1, i nie świadczy takiej usługi w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2, jest obowiązany zamieścić w sprawozdaniu także informacje o osiągniętych poziomach recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

5. Podmiot, o którym mowa w ust. 4, dołącza do sprawozdania wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem zawarł umowy na odbieranie odpadów komunalnych oraz wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi umowy te uległy rozwiązaniu lub wygasły. W wykazach zamieszcza się imię i nazwisko albo nazwę oraz adres właściciela nieruchomości, a także adres nieruchomości.

Z art. 9u ust. 1-2 wynika, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy, do której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 i 1238).

Artykuł 9x ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który nie przekazuje odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2.000 zł za pierwszy ujawniony przypadek. Nakładając karę za delikt z art. 9x ust. 1 pkt 3 wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest zobowiązany wziąć pod uwagę okoliczności wskazane w art. 9zc komentowanej ustawy.

Opisana wyżej sytuacja oznacza popełnienie deliktu administracyjnego, za który ustawodawca przewidział karę pieniężną względnie określoną ( minimum wynosi 500 zł, maksimum zaś 2000 zł), ale z zastrzeżeniem, że to ma być pierwszy ujawniony przypadek. Jeżeli przedsiębiorca dopuszcza się takiego deliktu po raz drugi, sankcję za powyższe przewiduje już powoływany art. 9j ust. 2 pkt 2 ustawy, który zobowiązuje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej. Jeżeli mimo wykreślenia przedsiębiorca nadal odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, to popełnia zagrożony karą surowszą delikt administracyjny z art. 9 x ust. 1 pkt 1 niezależnie od tego, jakie to są odpady i co z nimi zrobi.

Całokształt wskazanych regulacji nakazuje przy tym uznać, że pojęcie "pierwszy ujawniony przypadek", używane w art.9x ust. 1 pkt 3 ustawy, należy interpretować systemowo, tj. mając na uwadze przepisy nakładające na gminę oraz inne organy obowiązki nadzoru i kontroli w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. W ramach "pierwszego ujawnionego przypadku" winny zatem mieścić się wszelkie zdarzenia zaistniałe na terenie danej gminy, stanowiące nieprzekazanie przez przedsiębiorcę odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, które miały miejsce do daty wydania decyzji na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 3 ustawy. W toku wszczętego postępowania wszelkie takie przypadki należy ustalić oraz za tak określony delikt administracyjny wymierzyć sankcję na zasadach przewidzianych w art. 9x ust. 1 pkt 3 i art. 9zc ustawy. Dopiero dalsze postępowanie przedsiębiorcy w sposób sprzeczny z prawem winno wywołać skutek wykreślenia go z rejestru działalności regulowanej, o czym mowa w art. art. 9j ust. 2 pkt 2 ustawy.

W sprawie niniejszej organu obu instancji nie rozważyły w ujawnionym stanie faktycznym wyżej wskazanych przepisów, stąd wydały decyzję przedwcześnie, z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77§1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Nie wyjaśniły bowiem kompleksowo, jakie zdarzenia w ich całokształcie obejmuje zastosowana kara, w tym w szczególności, czy również II kwartale 2013 r. skarżący prowadził działalność z naruszeniem analogicznych przepisów. Dostępne w aktach administracyjnych pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r., znak [...], informujące o wynikach kontroli przeprowadzonej w Gminie [...], której przedmiotem była ocena realizacji zadań wynikających ze znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym weryfikacji sprawozdań kwartalnych przekazywanych przez podmioty odbierające odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy [...], wskazuje, że Przedsiębiorstwo Usługowo - Produkcyjne [...] Sp. z o. o. w D. naruszyło obowiązek określony w art. 9e ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach także w II kwartale 2013 r. Co prawidłowości takich wskazań nie odniesiono się w wydanych decyzjach, jak również nie wyjaśniono, czy ujawniono inne zdarzenie, które należało objąć jedna karą.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowo administracyjnego orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.