Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1367/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 185 ust. 1, art. 192
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3882/15 w sprawie ze skarg Z. L., J. S. i K. S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. IV SA/Wa 3882/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skarg Z. L., J. S. i K. S. na decyzję Ministra Środowiska z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Przedmiotem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. L., J. S. i K. S. (dalej: skarżący) jest decyzja Ministra Środowiska z [...] października 2015 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane m. in. przez skarżących od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2015 r. znak [...] orzekającą o zmianie pozwolenia zintegrowanego.

Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...], udzielił Spółce Z. [...] S.A. z siedzibą w P. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do wtórnego wytopu metali nieżelaznych lub ich stopów, w tym do oczyszczania lub przetwarzania metali z odzysku, o zdolności produkcyjnej powyżej 4 ton wytopu na dobę dla ołowiu i kadmu lub powyżej 20 ton wytopu na dobę dla pozostałych metali, zlokalizowanej w K. (województwo [...]). Decyzja ta została zmieniona decyzjami z [...] marca 2011 r. i [...] września 2011 r.

Spółka złożyła w dniu 7 sierpnia 2013 r. do Marszałka Województwa [...] kolejny wniosek o zmianę decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego, w części dotyczącej parametrów technicznych i technologicznych instalacji. Organ I instancji uwzględnił powyższy wniosek i decyzją z [...] lipca 2015 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił swoją decyzję z [...] grudnia 2010 r. i doręczył ją jedynie wnioskodawcy.

W pismach z 30 lipca 2015 r. skarżący złożyli odwołanie od decyzji z [...] lipca 2015 r. o zmianie decyzji o udzieleniu Spółce Z. [...] S.A. z siedzibą w P. pozwolenia zintegrowanego.

Minister Środowiska decyzją z [...] października 2015 r. umorzył postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie. Organ podał, że według art. 185 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Z. L., J. S. i K. S. wnieśli na tę decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Z. L. oraz J. S. i K. S. na decyzję Ministra Środowiska z [...] października 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 6 października 2016 r., sygn. IV SA/Wa 3882/15 uchylając zaskarżoną wskazał, że nie podziela stanowiska organu, że o braku po stronie skarżących interesu prawnego przesądza treść art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W postępowaniach, które nie zmierzają do "wydania pozwolenia" (a więc np. w postępowaniach nadzwyczajnych) ma natomiast zastosowanie art. 28 k.p.a. W sensie procesowym sprawa o wydanie pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska jest odrębną sprawą administracyjną od sprawy o zmianę tego pozwolenia, rozpatrywanej na podstawie art. 155 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Minister Środowiska (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. G. W. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z [...] października 2015 r., znak [...], z naruszeniem:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, dalej: p.u.s.a., oraz art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a., a także art. 28 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) i art. 155 k.p.a. oraz art. 3 pkt 29, art. 185 ust. 1, art. 192 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (POŚ) przez niezgodne z zasadami kontroli administracji publicznej przyjęcie, iż stronami postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego z [...] grudnia 2010 r., znak [...], decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2015 r., znak [...], mogą być inne podmioty niż wskazane w art. 185 ust. 1 POŚ, podczas gdy krąg stron postępowania o zmianę tej decyzji jest taki sam, jak w przypadku wydawania pozwolenia zintegrowanego, a więc zawsze jest to aktualny prowadzący instalację lub także, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze, gdyż postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dotyczy tylko praw i obowiązków administracyjnych tych podmiotów;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 oraz art. 153 p.p.s.a., a także art. 28 k.p.a. i art. 155 k.p.a. oraz art. 3 pkt 29, art. 185 ust. 1, art. 192 POŚ, przez niezgodne z zasadami kontroli administracji publicznej niewskazanie w uzasadnieniu wyroku Sądu z jakiego materialnego przepisu prawa administracyjnego w związku z art. 28 k.p.a. wynika interes prawny dla skarżących do bycia stronami postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego, w sytuacji gdy z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że z samego art. 28 k.p.a. nie wypływa interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego, gdyż interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, jak i jego zmiany może być wyprowadzony tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, na podstawie, których wydaje się pozwolenie zintegrowane, a te przepisy nie dotyczą ustalenia obowiązków i praw innych podmiotów niż prowadzącego instalację (art. 185 ust. 1 POŚ), a także przepisy te nie przyznają żadnych praw właścicielowi nieruchomości czy innym podmiotom, ani nie nakładają na nie żadnych obowiązków, w przypadku gdy nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania;

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 oraz art. 153 p.p.s.a. w związku art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, że prowadzona przez uczestnika postępowania instalacja znacząco i poważnie oddziałuje na stan zdrowia ludzi zamieszkujących, a także brak wskazania dowodów, z których to ma wynikać i niewskazanie tego w uzasadnieniu do wyroku, w sytuacji, gdy w tym zakresie ani organ I instancji, ani organ II instancji nie przeprowadzili żadnego postępowania dowodowego, które mogłoby być przedmiotem kontroli Sądu, gdyż nie była to kwestia istotna w sprawie określenia kręgli stron postępowaniu administracyjnego na gruncie art. 185 ust. 1 w związku z art. 192 POŚ oraz art. 155 k.p.a.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.;

1) art. 28 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a., a także art. 3 pkt 29, art. 185 ust. 1, art. 192 POŚ przez przyjęcie, że stronami postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego mogą być inne podmioty niż wskazane w art. 185 ust. 1 POŚ, podczas gdy krąg stron postępowania o zmianę pozwolenia zintegrowanego jest taki sam jak w przypadku wydawania tego pozwolenia, a więc zawsze jest to aktualny prowadzący instalację lub także, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze, a w związku z tym, że skarżący nie byli i nie są stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, to nie są oni również stronami postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego;

2) art. 28 oraz art. 155 k.p.a., a także art. 3 pkt 29, art. 185 ust. 1 oraz art. 192 POŚ przez przyjęcie przez Sąd w wyroku, że z samego art. 28 k.p.a. bez bliższego określenia przepisów prawa materialnego wypływa interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego, podczas gdy interes prawny do bycia stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, jak i jego zmiany może być wyprowadzony tylko z przepisów materialnego prawa administracyjnego, na podstawie, których wydaje się pozwolenie zintegrowane, a te przepisy nie dotyczą ustalenia obowiązków i praw innych podmiotów niż prowadzącego instalację (art. 185 ust. 1 POŚ), a także żaden z tych przepisów nie przyznaje żadnych praw właścicielowi nieruchomości lub innej osobie, ani nie nakłada na nich żadnych obowiązków, w przypadku gdy nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania;

3) bledną wykładnie art. 185 ust. 1 POŚ i niezastosowanie w sprawie art. 3 pkt 29 oraz art. 192 POŚ w związku z art. 155 k.p.a. i przyjęcie, że zmiana pozwolenia zintegrowanego nie jest postępowaniem o wydanie pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, o którym mowa w art. 181 ust. 1 POŚ, podczas, gdy zmiana pozwolenia zintegrowanego w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem o wydanie pozwolenia, a więc pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, o którym mowa wart, 181 ust. 1 POŚ, co też miało miejsce w niniejszym postępowaniu, gdyż decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2015 r., znak [...], jak sam Sąd wskazuje w uzasadnieniu wyroku, pozwolono na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii przez pięciokrotnie zwiększenie ilości odpadów wytwarzanych, składowanych i sprowadzanych do zakładu z zewnątrz do przetwarzania oraz utworzono nowy niebezpieczny odpad, a więc decyzja ta jest rodzajem decyzji o wydaniu pozwolenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że biorąc pod uwagę, że w przypadku pozwolenia zintegrowanego wydanego Z. [...] S.A. zachodzi tożsamość między stronami obu postępowań, to tylko Z. [...] S.A. może być stroną postępowania o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Stanowiska Sądu, że art. 185 ust. 1 POŚ nie ma zastosowania w postępowaniu o zmianę pozwolenia na korzystanie ze środowiska, ponieważ dotyczy jedynie postępowania o wydanie pierwotnego pozwolenia, nie można podzielić. Stanowisko to w ocenie skarżącego kasacyjnie, jest sprzeczne z szeregiem orzeczeń sądów administracyjnych.

Powołując się na wskazane powyżej zarzuty:

1. na podstawie art. 188 p.p.s.a, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, w całości i oddalenie skarg skarżących na decyzję Ministra Środowiska z [...] października 2015 r., znak [...];

2. w przypadku braku podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3. na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o zasadzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. O naruszeniu ww. przepisów można mówić w sytuacji, gdy Sąd I instancji wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjnie nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zarzuca Sądowi I instancji przekroczenia zakresu przedmiotowego sprawy, ani też zastosowania kryterium innego niż zgodność decyzji z prawem. Kwestionuje natomiast prawidłowość zaskarżonego wyroku, gdyż nie zgadza się z oceną prawną Sądu I instancji dotyczącą legalności decyzji Ministra Środowiska z uwagi na przyjęcie przez ten Sąd, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wadliwej wykładni art. 185 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: p.o.ś.). Wskazać należy, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę decyzji, objętej zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem.

Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przedstawionego jako samodzielna podstawa nie można kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie bowiem z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą kasację, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok Sądu I instancji takie stanowisko zawiera.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie zatem art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć.

Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie jest zasadny. Wyrok Sądu I instancji zawiera ocenę prawną wiążącą w procesie przeprowadzenia wykładni przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy. Za przedmiot związania należy bowiem uznać te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez Sąd I instancji w wydanym przez niego orzeczeniu. Z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak również oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z rozważań przedstawionych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia z 6 października 2016 r.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Skarżący kasacyjnie zarzut dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a. powiązał z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. bez wskazania czy jest to zarzut naruszenia prawa materialnego czy innego naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że rzepisami prawa procesowego są wszelkie normy określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Określenie stron postępowania administracyjnego, jakkolwiek następuje jako skutek posiadania interesu prawnego wyprowadzonego z konkretnej normy prawna materialnego, to jednak jest zagadnieniem procesowym uregulowanym w niniejszej sprawie przepisem art. 28 k.p.a. Jest to zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przepisami prawa procesowego są bowiem wszelkie normy określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Określenie stron postępowania administracyjnego, jakkolwiek następuje jako skutek posiadania interesu prawnego wyprowadzonego z konkretnej normy prawna materialnego, to jednak jest zagadnieniem procesowym uregulowanym w niniejszej sprawie przepisem art. 28 k.p.a. Powyższa wada w formułowaniu zarzutu kasacyjnego nie może tworzyć bariery w jego ocenie na gruncie niniejszej sprawy. Postawiony zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji, wskazując na istnienie interesu prawnego skarżących w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego nie wskazał z jakiego przepisu materialnego prawa administracyjnego w zw. z art. 28 k.p.a. ten interes prawny wynika. Sąd I instancji błędnie zatem przyjął, że na gruncie art. 28 k.p.a. podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego jest sam art. 28 k.p.a. niezależnie od przepisów administracyjnego prawa materialnego określających prawa i obowiązki, które mają być ustalone w decyzji administracyjnej. Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że art. 28 k.p.a. zawęża w stosunku do art. 185 ust. 1 p.o.ś.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że z przepisu art. 192 p.o.ś. wynika wyraźnie, że przepisy o wydaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Oznacza to, że w każdym postępowaniu o zmianie warunków pozwolenia, również dokonywanych w trybie art. 155 k.p.a. stosuje się przepisy o wydaniu pozwolenia. Oznacza to, że strony postępowania o wydanie takiej decyzji reguluje art. 185 ust. 1 p.o.ś. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a., krąg stron postępowania wyznacza art. 185 ust. 1 p.o.ś. Treść art. 185 ust. 1 p.o.ś. wyraźnie ogranicza krąg stron postępowania w postępowaniu dotyczącym wydawania pozwoleń emisyjnych jedynie do prowadzącego instalację, której dotyczyć ma pozwolenie, oraz do podmiotów władających powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, jeśli został on utworzony w związku z eksploatacją instalacji. Ponadto zawężenie to wynika z treści art. 155 k.p.a., który wyraźnie stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Według art. 155 k.p.a., bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany, bądź uchylenie decyzji w tym trybie jest zgoda strony lub stron postępowania, które nabyły prawa.

Zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., jest trybem nadzwyczajnym i biorąc pod uwagę możliwość zmiany decyzji ostatecznej przepis ten, musi być interpretowany ściśle. Tryby nadzwyczajne uregulowane w k.p.a. wykluczają rozszerzającą interpretację przepisów regulujących te instytucje prawne. Wobec niespełnienia tego warunku przez skarżących stanowisko przyjęte w decyzji Ministra Środowiska z [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego było trafne, a WSA w Warszawie, dokonał błędnej kontroli tego rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że rzepis art. 185 ust. 1 p.o.ś. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Do zagadnienia "odpowiedniego" stosowania przepisów o wydawaniu pozwoleń emisyjnych, na gruncie art. 192, odniósł się NSA stwierdzając, że przepis ten "jednoznacznie stanowi, że przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Oznacza to, że kwantyfikator "odpowiednio" należy zawsze odnosić do konkretnej sytuacji prawnej i faktycznej w granicach, które dopuszcza wykładnia prawa. Dlatego też należy brać pod uwagę w tym zakresie okoliczność, czy oznaczone przepisy odpowiadają istocie i celowi postępowania, w którym powinny być pomocniczo zastosowane, jak i czy nie są sprzeczne z przepisami, które normują dane postępowanie" (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2013 r., sygn. II OSK 577/12). Ponadto w piśmiennictwie wskazuje się, że "W decyzji dokonującej zmiany pozwolenia należałoby jako podstawę prawną, poza przepisami materialnymi, uwzględnić obok art. 192 także art. 163 KPA. Przepis ten stanowi bowiem, że właściwy organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w KPA, jeżeli przewidują to przepisy szczególne, a takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 192 PrOchrŚrod". (zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2014, s. 603).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w zw. z art. 185 ust. 1, art. 192 p.o.ś. Jako pozbawiony podstaw Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 3 pkt 29 p.o.ś. Przepis ten zawiera definicję ustawową pojęcia "pozwolenie". Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił bowiem w żaden sposób w czym upatruje naruszenie definicji ustawowej ww. pojęcia prawnego.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została w tej sprawie dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a., w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości ze względów słusznościowych i rozważając całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy.