Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 534/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 80, art. 81
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skarg J. W., D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargi w całości


UZASADNIENIE

Dnia [...] grudnia 2011 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia – parku elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej mocy 20 MW, maksymalnie 6 turbin.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Wójt [...], wskazując na art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 79, art. 80 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 353, dalej jako u.u.i.o.ś.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako K.p.a.) odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie parku elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą o łącznej mocy do 20 MW w miejscowości [...].

Uzasadniając decyzję Wójt opisała przebieg postępowania. Lokalizacja planowanego przedsięwzięcia w proponowanym wariancie jest zgodna z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar, na którym planuje się inwestycję oznaczony jest symbolem R/EW, tj. tereny rolnicze z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych. Inwestycja polega na budowie instalacji wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru o całkowitej wysokości ponad 30 m, zatem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej jako Rozporządzenie) kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] opinią sanitarną z dnia [...] kwietnia 2012 r. uznał konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu w opinii z dnia [...] kwietnia 2012 r. również stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił wymagany zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Wójt nałożyła obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określiła zakres raportu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Wójt zawiesiła postępowanie do czasu przedłożenia raportu. W dniu 7 sierpnia 2014 r. Inwestor przedłożył raport. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wójt podjęła postępowanie w sprawie.

Zgodnie z przedłożonym raportem planowana inwestycja ma polegać na budowie czterech elektrowni wiatrowych o mocy do 4 MW każda i o minimalnej wysokości wieży wynoszącej 117 m n.p.t., maksymalnej średnicy wirnika 150 m i maksymalnej całkowitej wysokości turbiny 200 m n.p.t. Budowa farmy wiatrowej wiąże się z budową infrastruktury towarzyszącej w postaci dróg dojazdowych, placów montażowych służących do złożenia konstrukcji turbiny, infrastruktury elektroenergetycznej - dla przedmiotowej farmy planowano ułożenie kabli pod ziemią, wzdłuż istniejących dróg. Farma miałaby funkcjonować w sposób ciągły. Praca turbin odbywałaby się pod ciągłym monitoringiem, a w przypadku odnotowania nieprawidłowej pracy któregokolwiek z systemów turbina zostałaby automatycznie wyłączona. Turbiny wiatrowe podlegają stałym przeglądom, w celu utrzymania ich w odpowiednim stanie technicznym. Kontroli podlegają między innymi: szczelność systemów, jakość znajdujących się w obiegu chłodziw, olejów i substancji ropopochodnych, a także stan techniczny fundamentów.

Wójt wskazała, że inwestycja jaką jest budowa zespołu elektrowni wiatrowych stanowi źródło (1) hałasu emitowanego do środowiska zarówno na etapie budowy, eksploatacji jak i likwidacji farmy wiatrowej, (2) infradźwięków na etapie eksploatacji farmy wiatrowej, (3) promieniowania elektromagnetycznego na etapie eksploatacji farmy wiatrowej, (4) powstawania odpadów na etapie budowy, eksploatacji oraz likwidacji farmy wiatrowej, (5) emisji gazów i pyłów do powietrza podczas etapu budowy i likwidacji farmy wiatrowej, (6) ścieków socjalno - bytowych na etapie budowy oraz likwidacji farmy wiatrowej. Wójt obszernie opisała poszczególne uciążliwości: hałas, infradźwięki, efekt migotania cieni, oddziaływanie pól elektromagnetycznych, emisję zanieczyszczeń do atmosfery, zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wód, wpływ na rośliny i zwierzęta, na krajobraz, zabytki i oddziaływanie skumulowane.

Wójt oceniła, że przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z jego uzupełnieniem zawiera wszystkie zapisy wymagane art. 66 ust. 1 u.u.i.o.ś. PPIS opinią z dnia [...] października 2014 r. zaopiniował pozytywnie i bez zastrzeżeń warunki realizacji przedsięwzięcia. RDOŚ postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. uzgodnił pozytywnie realizację przedsięwzięcia oraz określił warunki jego realizacji, ustalając konieczność wykonania kontrolnych pomiarów poziomów hałasu w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od uruchomienia inwestycji.

Wójt wskazała, że zdaniem organów opiniujących możliwe jest wystąpienie przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu, co z kolei skutkuje koniecznością wyciszenia turbin. Autor raportu nie podaje jednak w jaki sposób następuje wyciszenie, strony technologicznej. Wójt podkreśliła, że chociaż lokalizacja planowanego przedsięwzięcia w proponowanym wariancie jest zgodna z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to uwzględnić trzeba fakt, iż lokalizacja na wyznaczonym obszarze możliwa jest tylko w przypadku jeżeli nie zostaną przekroczone normatywne parametry środowiska m.in. w zakresie emisji hałasu.

Dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112, dalej jako Rozporządzenie w sprawie hałasu). Dla potrzeb ustalenia i kontroli warunków korzystania ze środowiska, mają zastosowanie wskaźniki równoważnego poziomu hałasu dla pory dnia, rozumianej jako przedział czasu od godz. 6.00 do godz. 22.00 oraz równoważnego poziomu hałasu dla pory nocy, rozumianej jako przedział czasu od godz. 22.00 do godz. 6.00. Analizując zasięg oddziaływania akustycznego na załączonych do raportu mapach obrazujących rozkład izofon ustalono, iż poziom hałasu z zakresu 40-45 dB, generowany przez turbiny, obejmuje tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MN/RM tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej. Zgodnie z Rozporządzeniem w sprawie hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obowiązują następujące poziomy hałasu: dla pory dnia < 50 dB, dla pory nocy < 40 dB. Zatem nocą dopuszczalny poziom hałasu na części terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zostałby przekroczony i wynosiłby powyżej 40 dB. Wprawdzie w § 13 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu wprowadzono zapis, iż dla terenów oznaczonych symbolem MN/RM obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone w przepisach szczególnych jak dla terenów zabudowy zagrodowej tj. dla pory dnia 55 dB, dla pory nocy 45 dB, należy jednak uznać, że rozporządzenie jest aktem prawa nadrzędnym w stosunku do uchwały Rady Gminy.

Przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu (w tym przypadku progu 40 dB) dotyczą nie tylko terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczonych w planie miejscowym, ale również obecnie istniejących we wszystkich trzech wariantach realizacji przedsięwzięcia. Dodatkowo dla wariantu nr 3 (wysokość elektrowni 117 m) następuje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu dla terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 3U. Podstawową funkcją terenu jest zabudowa usług zdrowia i obecnie znajduje się tam Oddział [...]. Zgodnie z zapisami § 13 ust. 5 pkt 3 Uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 3U obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone w przepisach szczególnych jak dla terenów szpitali poza miastem, tj.: dla pory dnia < 45 dB, dla pory nocy < 40 dB. Wariantu 3 nie zaleca do realizacji nawet autor raportu, ze względu na prognozowane przekroczenia na terenach przeznaczonych pod przyszłą zabudowę.

Wójt wskazała, że przewidywane oddziaływanie elektrowni wiatrowych w zakresie hałasu, zdaniem autora raportu spełnia wymogi Rozporządzenia w sprawie hałasu, natomiast jak wynika z powyższej analizy, biorąc pod uwagę zagospodarowanie faktyczne terenu, wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów. Również w opinii Ministerstwa Zdrowia z dnia 21 lutego 2013 r. hałas pochodzący od farm wiatrowych jest bardziej uciążliwy niż inne rodzaje hałasu i nawet poziom 40 dB w nocy może być zbyt wysoki w przypadku turbin wiatrowych. Biorąc pod uwagę, że teren ma charakter wiejski, bez obiektów przemysłowych, można stwierdzić, że lokalizacja turbin może wpłynąć na zmianę klimatu akustycznego okolicy. Sytuacja ta powoduje duży niepokój, brak akceptacji inwestycji przez znaczną liczbę mieszkańców oraz ich obawy związane ze zdrowiem. Brak akceptacji społeczności lokalnej, może w przyszłości skutkować wystąpieniem efektu nocebo (przeciwieństwo placebo), który może stać się problemem zdrowia publicznego, generując negatywne skutki ekonomiczne. Podobne wątpliwości budzą zagadnienia związane z wytwarzaniem przez turbinę wiatrową infradźwięków, których wpływ na zdrowie ludzi nie został jednoznacznie naukowo opisany. Również efekt migotania cieni jest problemem często pomijanym przy analizie wpływu lokalizowanych siłowni wiatrowych na środowisko.

Wójt stwierdziła, że w sprawie występuje kolizja interesu wnioskodawcy i interesu społecznego. Lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia zagraża bezpieczeństwu zdrowotnemu obywateli (przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, widoczny efekt migotania cieni wobec minimalnej odległości 650 od zabudowy mieszkaniowej).

W odwołaniu od opisanej decyzji Inwestor zarzucił naruszenie:

1. art. 6 K.p.a. poprzez niedziałanie przez organ na podstawie przepisów prawa,

2. art. 7-8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ocenienie na podstawie części materiału dowodowego czy wszystkie okoliczności zostały udowodnione oraz niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wydanie decyzji, która nie spełnia wszystkich wymogów określonych przepisami prawa,

3. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania oraz niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności poprzez niezawiadomienie ich o wszczęciu postępowania,

4. art. 33 ust. 1 u.u.i.o.ś. poprzez niepodanie do publicznej wiadomości społeczeństwu wszystkich informacji wymaganych tym przepisem oraz zbieranie uwag i wniosków społeczeństwa w sposób nieprzewidziany w art. 34 tejże ustawy.

Mając na uwadze zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, jak również konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie w znacznej części, Inwestor wniósł o uchylenie decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wraz ze wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając SKO napisało, że stosownie do przepisów u.u.i.o.ś. organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia w przypadkach ściśle określonych w ustawie i należą do nich:

- niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy);

- odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający ( art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ustawy);

- brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie wskazanym przez organ, innym niż proponowany przez wnioskodawcę, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę (art. 81 ust. 1 ustawy),

- wykazanie znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 z późn. zm., dalej jako u.o.p.) – art. 81 ust. 2 ustawy,

- wykazanie, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm., dalej jako P.w.) – art. 81 ust. 3 ustawy.

Dalej SKO wskazało na orzecznictwo sądów administracyjnych, że pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOŚ, PPIS) nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne uzgodnienie nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. W rezultacie wydając decyzję odmowną organ winien wykazać wadliwość zajętych stanowisk (opinii, uzgodnień) i merytorycznie odnieść się do dokonanych pozytywnych uzgodnień. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się bowiem w niemożności wydania przez organ prowadzący postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w sposób odmienny niż to uczynił organ uzgadniający (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1027/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 320/12).

Niezależnie od powyższego wydając decyzję odmowną obowiązkiem organu jest szczegółowo wyjaśnić z jakich względów nie zaakceptował stanowiska organu uzgadniającego – RDOŚ oraz opiniującego przedsięwzięcie – PPIS. SKO podkreśliło, że Wójt nie wskazała które konkretnie uzgodnienia budzą wątpliwości. Powołanie się na brak norm i przepisów wykonawczych regulujących emisję infradźwięków oraz brak dostatecznych badań odnośnie wpływu migotania cieni i refleksów światła na zdrowie człowieka - wymaga dodatkowego wyjaśnienia. Organy administracji nie mogą tworzyć norm innych niż wynikające z powszechnego prawa, które uzasadniałyby odmowę wydania decyzji środowiskowej. Z tego względu organ I instancji winien ponownie rozważyć, czy obawy społeczeństwa, w świetle obowiązujących przepisów są uzasadnione. Opinia społeczeństwa winna być uwzględniona w procesie wydawania decyzji środowiskowej - podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, jednak sprzeciw społeczeństwa nie może być jedyną przesłanką odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi wyższego stopnia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając powtórzył argumenty organu I instancji, w tym argumenty dotyczące hałasu, infradźwięków, efektu migotania cieni, oddziaływania pól elektromagnetycznych, emisji zanieczyszczeń do atmosfery, zanieczyszczenia powierzchni ziemi i wód, wpływu turbin na rośliny i zwierzęta, krajobraz, zabytki oraz oddziaływania skumulowanego. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 534/15.

Na opisaną decyzję skargę do WSA w Poznaniu wniósł także D. G., identycznym pismem jak skarżący J. W. Skarga została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 551/15.

W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o oddalenie skarg, podkreślając, że zgodnie z przepisami u.u.i.o.ś. organ odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia w przypadkach ściśle określonych w przepisach u.u.i.o.ś. Do powyższych kwestii nie odniosła się Wójt wydając odmowną decyzję. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że każda ze stron, w tym szczególnie wnioskodawca, ma prawo do oceny przedłożonego materiału dowodowego przez organ I jak i II instancji. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach była zatem należyta i kompleksowa ocena przedłożonego raportu oraz dokonanych w sprawie uzgodnień i odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w decyzji, że lokalizacja przedmiotowego przedsięwzięcia zagraża bezpieczeństwu zdrowotnemu obywateli, bez szczegółowej analizy w tym zakresie, nie czyni zadość wymaganiom stawianym w przepisach prawa dla decyzji środowiskowej. Nadto, zdaniem SKO, organ I instancji w toku postępowania nie wyjaśnił rozbieżności odnośnie zakresu inwestycji, jaką planuje zrealizować inwestor.

Pismem z dnia 26 stycznia 2016 r. Inwestor, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi J. W. w całości. Pełnomocnik napisał, że ten Skarżący nie ma legitymacji skargowej i wniósł o przeprowadzenie przez sąd dowodu z pisma Wójta do SKO, z dnia [...] października 2015 r., na okoliczność, że działka tego Skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji.

Pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. Inwestor wniósł o oddalenie skargi D. G., oceniając, że zaskarżona decyzja zawiera konieczne elementy i jest prawidłowa.

Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2016 r. Sąd postanowił o połączeniu spraw zarejestrowanych pod sygn. akt IV SA/Po 534/15 ze sprawą o sygn. akt IV SA/Po 551/15 do wspólnego rozpoznania a także rozstrzygnięcia i prowadzeniu połączonych spraw dalej, pod sygn. akt IV SA/Po 534/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Żadna z obu skarg nie może zostać uwzględniona, jednak każda z innego powodu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że podziela stanowisko Inwestora, że skarżącemu J. W. nie przysługuje legitymacja skargowa.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W postępowaniu administracyjnym interes prawny musi być wywodzony z przepisów prawa materialnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest więc od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Stąd osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 p.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi.

W tym miejscu wskazać należy ponadto, iż dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca, konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. O interesie osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy potencjalnie mogły zostać naruszone, w tym względzie, konkretne przepisy, do których zaliczyć również należy przepisy art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

J. W. na wezwanie Sądu z dnia 14 września 2015 r. (k. 52 akt sądowych) wykazał, że jest właścicielem działki nr [...] (k. 64, 71). Jak wynika z mapy dołączonej do uzupełnienia Raportu (k. 46 akt adm.) działka znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Sąd zaznacza, że wezwał Skarżącego do wykazania swojego interesu prawnego we wniesieniu skargi (k. 52) i stwierdza, że Skarżący w odpowiedzi, w piśmie z dnia 20 września 2015 r. nie wykazał, aby planowana inwestycja naruszyła jego interes prawny – w razie zrealizowania. Argumenty skargi to właściwie powtórzenie argumentów organu I instancji, argument zawarty w piśmie z dnia 20 września 2015 r. to jednozdaniowe przekonanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomość tego Skarżącego (k. 56). Wszystkie te argumenty, w ocenie Sądu, mogą świadczyć jedynie o posiadaniu przez Skarżącego interesu faktycznego w sprawie. Samo subiektywne odczucie tego Skarżącego, iż powinien brać udział w postępowaniu, nie pozwala jeszcze uznać, że może być uznany za stronę postępowania

Sąd podkreśla specyficzną sytuację proceduralną obu Skarżących, spowodowaną każdorazowymi doręczeniami w trybie art. 49 K.p.a. i to w przypadku wydania decyzji odmownej przez organ I instancji oraz decyzji kasacyjnej przez organ wyższego stopnia. Otóż z pisma Wójta do SKO z dnia 9 października 2015 r., nadesłanego przez Inwestora (k. 134-138 akt sądowych) wynika, że organ administracji weryfikował właścicieli nieruchomości położonych w strefie oddziaływania akustycznego, zakreślonej przez Inwestora, znajdującej się w materiałach przedstawionych przez Inwestora. Innymi słowy, w razie wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, pozytywnej dla Inwestora, każdorazowo organy administracji powinny weryfikować także rzetelność zakreślenia strefy oddziaływania akustycznego przez Inwestora, na przykład poprzez ocenę dowodu zaprezentowanego przez właściciela/użytkownika wieczystego działki znajdującej się – według Inwestora - poza strefą oddziaływania akustycznego. Taka weryfikacja generalnie nie ma miejsca przy wydawaniu decyzji odmownej i decyzji kasacyjnej, tym bardziej doręczanych w trybie art. 49 K.p.a., a więc w sytuacji gdy ustawodawca ma na względzie potrzebę uproszczenia procedury w określonego rodzaju sprawach.

Sąd stwierdza, że J. W. nie wykazał interesu prawnego w sprawie i nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd podziela pogląd, że skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w I instancji) podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1131/14, LEX nr 1634902). Z tego powodu Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę J. W.

Przystępując do oceny skargi D. G. Sąd stwierdza, że ten skarżący jest współwłaścicielem działki [...] (k. 54 akt IV SA/Po 551/15). Jak wynika z mapy dołączonej do uzupełnienia Raportu (k. 46 akt adm.) narożny fragment działki znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co oznacza, że D. G. posiada legitymację skargową.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdza, że SKO wydało trafne rozstrzygnięcie w sprawie. Przede wszystkim Sąd podziela ocenę prawną zaprezentowaną przez SKO, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być wydana jedynie w przypadkach określonych w przepisach u.u.i.o.ś. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 powyższej ustawy), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 tej ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy, wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 u.o.p. (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j P.w. (art. 81 ust. 3 ustawy). Jeśli więc żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań (tak także np. WSA w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 285/13; Lex nr 1333585; WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1128/14; CBOSA).

W niniejszej sprawie ocenie sądu podlega rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., czyli decyzja kasacyjna. Kontrola legalności takiej decyzji sprowadza się do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego wynika zatem, że konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach. Po pierwsze – na wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz – po drugie – uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie do tego podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (tak również WSA w Łodzi uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 519/15; CBOSA). Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji SKO, które po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji Wójta, potraktowało sprawę, jako nie wyjaśnioną należycie. Zdaniem sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja, mimo długiego toku postępowania, wymaga uprzedniego ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie – stosownie do art. 136 K.p.a. – leży w kompetencjach organu odwoławczego.

Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie parku elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W toku postępowania organ I instancji nałożył na Inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia ustalając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Po złożeniu przez inwestora wspomnianego raportu został on poddany procedurze uzgodnienia z RDOŚ, który postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia, oraz procedurze zaopiniowania przez PPIS, który opinią z dnia [...] października 2014 r. zaopiniował pozytywnie warunki realizacji przedsięwzięcia.

Z motywów rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, że powodem uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej były dwie zasadnicze okoliczności. Przede wszystkim, jak słusznie dostrzegło Kolegium, jedynym powodem odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie może być sprzeciw społeczny, czy protesty mieszkańców. Innymi słowy, żaden przepis u.u.i.o.ś. nie uzależnia wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od zgody czy akceptacji, bądź braku sprzeciwu społeczności lokalnej, z tego powodu sprzeciw społeczny nie może blokować wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji gdy spełnione są wszystkie warunki do wydania takowej decyzji.

Po wtóre – jak wskazało SKO – powodem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji jest okoliczność, iż tenże organ naruszył przepis art. 6-8, art. 10, art. 77 i art. 80 K.p.a. Naruszenie wspomnianych przepisów przejawiało się przede wszystkim w tym, że organ przyznając prymat sprzeciwowi społecznemu, praktycznie pominął zgromadzone w sprawie dowody w postaci raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienie RDOŚ i opinię PPIS, podczas gdy – stosownie do przepisów ustawy – organ był zobligowany poddać te dowody ocenie zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy. Wójt skupiła się tylko na zagadnieniu możliwego, zdaniem organów opiniujących, wystąpienia przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu, co skutkuje koniecznością wyciszenia turbin. Wójt zarzuciła autorowi raportu, że nie podał w jaki sposób następuje wyciszenie, od strony technologicznej. Sąd stwierdza, że tego typu brak wiedzy nie może uzasadniać wydania decyzji odmownej. Marginalnie Sąd zauważa, że organ I instancji nawet nie próbował wyjaśnić podniesionej przez siebie wątpliwości, przede wszystkim wzywając Inwestora do udzielenia stosownych wyjaśnień.

Sąd podkreśla, że organ I instancji skoncentrował się na braku akceptacji lokalnej dla planowanej inwestycji, podkreślając sprzeciw społeczny, któremu – wbrew przepisom prawa – tenże organ przyznał prymat pozwalający na wydanie negatywnej dla Inwestora decyzji. Bezspornie – stosownie do treści art. 80 ust. 1 ustawy – jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Z treści powołanych przepisów wynika, że organ, orzekając w sprawie środowiskowych uwarunkowań, ma obowiązek uwzględnić wszystkie wymienione w art. 80 ust. 1 ustawy wyznaczniki i – jak wskazano wcześniej – nie ma podstaw do przyznania prymatu jedynie opinii społeczności lokalnej.

Sąd ocenia, że powyższe ustalenia wykraczają poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 K.p.a. Uwadze nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez SKO znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 519/15; CBOSA i wymienione w nim orzecznictwo).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i z tego powodu, na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd oddalił skargę D. G. Jak wspomniano wyżej, skarga J. W. także została oddalona, jednak z powodu braku legitymacji skargowej tego skarżącego.