Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 991/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz. 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 82
journal: Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196
law: Obwieszczenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
article: art. 3 pkt 44, art. 102
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz. 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Teza: Art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085 ze zm./ odnosi się wyłącznie do tych sytuacji, w których wyrządzenie szkody, polegającej na zanieczyszczeniu ziemi, zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./; wyklucza to uznanie poprzednika prawnego władającego za "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu.

TEZY

Art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085 ze zm./ odnosi się wyłącznie do tych sytuacji, w których wyrządzenie szkody, polegającej na zanieczyszczeniu ziemi, zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./; wyklucza to uznanie poprzednika prawnego władającego za "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2005 r. II SA/Lu 344/05 w sprawie ze skargi Polskiego Koncernu Naftowego O. SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 17 lutego 2005 r. (...) w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie; (...).


UZASADNIENIE

Zaskarżonym orzeczeniem z dnia 31 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 17 lutego 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty J. z dnia 29 grudnia 2004 r. (...), odrzucającą zgłoszenie przez Polski Koncern Naftowy O. S.A. zanieczyszczenia ziemi na terenie działki nr 3166 w J.-L.

Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd uznał za uzasadniony zarzut skarżącej PKN O. S.A., że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085 ze zm./, zwanej dalej ustawą poprzez niesłuszne przyjęcie, że spółka ta, jako następca prawny CPN S.A. /w 1999 r. nastąpiło połączenie Centrali Produktów Naftowych S.A. z P. P. S.A., w wyniku którego następcą prawnym CPN S.A. stała się P. P. S.A., a następnie PKN O. S.A./, będącej potencjalnym sprawcą zanieczyszczeń ponosi - na zasadzie sukcesji uniwersalnej - pełną administracyjną odpowiedzialność za przejęte grunty i spowodowane na nich przez CPN S.A. szkody w środowisku. Z dezaprobatą Sądu spotkała się dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wykładnia tego przepisu przyjmująca, że choć jest to lex specialis, to nie wyłącza jednak odpowiedzialności następcy prawnego za stan majątku przejętego w ramach sukcesji generalnej.

Zgodnie z argumentacją, Sądu konstrukcja powołanego art. 12 ustawy określająca warunki, jakie musi spełniać zgłaszający aby skorzystać z dobrodziejstwa tejże ustawy, skutkującego uwolnieniem się od ciążącego na nim, jako władającym powierzchnią ziemi, obowiązkiem rekultywacji zanieczyszczonej gleby przewidzianym w art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm./ jest unormowaniem szczególnym w odniesieniu do przepisów, z których wynika zasada sukcesji uniwersalnej. Następstwo prawne nie ma znaczenia dla zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy w stosunku do następcy. Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w tym przepisie ma na celu umożliwienie uwolnienia się od odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi lub gleby przez podmiot, który przejął władanie obszarem ziemi już zanieczyszczonej przez poprzednio władającego, po spełnieniu warunków określonych w tym przepisie. Przyjęcie stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, że sukcesja generalna wyłącza możliwość stosowania powołanego art. 12, czyniłoby ten przepis martwym. Literalne brzmienie tego przepisu uprawnia do możliwości skorzystania z niego przez wszystkich "władających" powierzchnią w dniu wejścia w życie ustawy i brak jest podstaw, by z ich grona wyłączać następców prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził także w zaskarżanym wyroku, że organ odwoławczy w uchylanej decyzji nie odniósł się do kwestii, czy strona skarżąca wypełniła wszystkie przesłanki, o których mowa w powołanym art. 12 ustawy Stosownie do wskazówek zawartych w wyroku, kwestie te powinny być wyjaśnione i ocenione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał również, że w świetle sprawy bezspornym było, że zgłaszający - PKN O. S.A. władał działką nr 3166 w dniu 1 października 2001 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska (...), zatem organ I instancji odrzucając zgłoszenie uwzględnił informację PKN O. S.A. dotyczącą niezwłocznego uzupełnienia dokumentacji o brakujące wyniki badań potwierdzające fakt zanieczyszczenia gruntu, a następnie prawidłowo ocenił przedłożoną w tej sprawie dokumentację zwracając uwagę, że sprawcą zanieczyszczenia mógł być zarówno CPN S.A., jak też i sam zgłaszający.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2005 r. i na podstawie art. 173 par. 1 i par. 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ zaskarżył go w całości zarzucając mu:

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 12 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że następca prawny podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby może uwolnić się od odpowiedzialności za to zanieczyszczenie, jeżeli spełni warunki ustawy, tj. dokona zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r., dołączy do zgłoszenia wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot;

naruszenie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Z art. 12 ust. 1c ustawy wynika wyraźnie, że jednym z warunków przyjęcia zgłoszenia jest udowodnienie przez zgłaszającego, że zanieczyszczenia dokonał inny podmiot. Dokonane przez PKN O. S.A. zgłoszenie należało odrzucić z tej przyczyny, że zgłoszenia dokonał ten sam podmiot, który był sprawcą zanieczyszczenia ziemi. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że PKN O. S.A jest następcą prawnym CPN S.A. Następstwo to istnieje od 1999 r., to jest od daty połączenia Spółek i wykreślenia CPN S.A. z rejestru Spółek. Połączenie Spółek nastąpiło na podstawie art. 463 pkt 1 i art. 464 par. 1, 2 i 4 obowiązującego wówczas Kodeksu handlowego i w następstwie połączenia spółek, na Spółkę przejmująca przeszły z chwilą wykreślenia spółki przejętej z rejestru handlowego w myśl art. 465 par. 3 obowiązującego w dacie połączenia spółek Kodeksu handlowego, wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Wykreślenie spółki CPN S.A. z rejestru handlowego nastąpiło w dniu 7 września 1999 r. Przejście praw i obowiązków spółki przejętej na spółkę przyjmującą stanowi sukcesję uniwersalną obejmującą wszystkie prawa i obowiązki podmiotu przejętego. Oznacza to, że w wyniku połączenia spółek - PKN O. S.A. stał się następcą prawnym CPN S.A.

Następstwo prawne obejmuje nie tylko stosunki z zakresu prawa cywilnego, ale także zakresu prawa administracyjnego. Przyjęcie innego poglądu prowadziłoby do wniosku, że z chwilą przejęcia spółki przez inną spółkę następuje wygaśnięcie wszelkich aktów administracyjnych skierowanych do spółki przejętej oraz zwolnienie spółki przejmującej od obowiązków wynikających z tych aktów.

Kolegium przyznaje, że przepis art. 12 ust. 1 ustawy, jak również przepis art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska używa takich pojęć jak: "władający", "inny podmiot". nie reguluje wprost kwestii odpowiedzialności za zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu przez następców prawnych, jednak użyty w tych przepisach zwrot "inny podmiot" jest tak oczywisty i czytelny, że chodzi o podmiot, który nie ma żadnych powiązań z obecnym podmiotem władającym.

Skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie, aczkolwiek nie w pełni można zgodzić się z argumentacją zawartą w jej uzasadnieniu, a odnoszącą się do wykładni art. 12 ustawy.

Ustawa prawo ochrony środowiska odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym /art. 82 ustawy/, jednostki organizacyjne wykonywające działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.

W ujęciu ustawy Prawo ochrony środowiska, odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej dokonania może na koszt władającego dokonać jej starosta /art. 102 ust. 5 i ust. 7/. Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze zbywcą /art. 102 ust. 2 i 3/.

Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenia gleby spowodował inny podmiot ale do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.

Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.

W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając /przejmując/ określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych.

Uregulowania objęte art. 12 ustawy, których błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r.

Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, i dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i zostało opracowane przez osobę będącą względem władającego w dniu wejścia w życie tej ustawy, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delict powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego uregulowania poprzednika prawnego władającego.

Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.

Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.

Kierując się tymi przesłankami w wykładni cytowanego przepisu, nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dokonanie zgłoszenia o jakim mowa w tym przepisie ma na celu uwolnienie się od odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi lub gleby przez podmiot, który przejął władanie obszarem ziemi zanieczyszczonej przez poprzednika władającego.

Zgodzić natomiast należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż z uregulowania objętego tym przepisem wprost nie wynika sukcesja obowiązków obciążających poprzednika władającego, co pozostaje jednak bez wpływu na ocenę trafności zarzutu skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że poprzednik prawny władającego jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 ustawy.

Uznając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię za uzasadniony, na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.