Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 23/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13, art. 40d ust. 2, art. 4 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 75, art. 81, art. 85 par. 1 i 2, art. 67 par. 2 pkt 3, art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr. [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1017 (tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Prezydent [...] (dalej też jako "organ pierwszej instancji") wymierzył [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: spółka, skarżąca) karę pieniężną w wysokości 1.952 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie posesji nr [...] w dniach 12, 22 lutego 2019 r., 1 i 5 marca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową przymocowanego do elewacji posesji o pow. 3,08 m2, a w dniach 6 – 11 lutego, 13 - 21 lutego, 23 – 28 lutego, 2 – 4 marca 2019 r. poprzez umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza o powierzchni 0,21 m2 (rzut poziomy nośnika), bez zezwolenia zarządcy drogi.

Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018, poz. 2068 z późn. zm., dalej: u.d.p.), a także uchwały Rady [...]: Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz Nr [...] z dnia [...] maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że [...] lutego 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie posesji nr [...], podczas której stwierdzili umieszczenie w nim elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową przymocowanego do elewacji posesji [...], bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Organ podniósł, że podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach: 22 lutego, 1 oraz 5 marca 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem była karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO, Kolegium) decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy, w oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, iż stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy. Podkreślił nadto, że z dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego z [...] lutego 2019 r., wypisu z rejestru gruntów, wydruku mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy, wynika niezbicie, iż w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. posesji nr [...] we wskazanych powyżej dniach umieszczone były: reklama o zmiennej treści, a następnie wyświetlacz reklamowy, przymocowane do elewacji posesji bez zezwolenia zarządcy drogi. Urządzenia te były ustawione w granicach pasa drogowego drogi powiatowej [...], co wyraźnie wynika z mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy. Kolegium zauważyło, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt, obejmujący przestrzeń nad i pod nim. Skoro tak, to należało uznać reklamę i wyświetlacz reklamowy za znajdujące się właśnie w granicach tego pasa, bowiem zamocowane były one do ścian budynku i nadwieszone nad tym pasem na niewielkiej wysokości, w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że były widoczne dla użytkowników drogi. Według organu, wbrew stanowisku strony, miała ona zapewniony czynny udział w postępowaniu. Fakt jej nieobecności w trakcie sporządzania protokołu z kontroli pasa drogowego w [...] lutego 2019 r. i robienia zdjęć nie pozbawił jej tego prawa. Spółka miała zapewniony dostęp do wspomnianych materiałów dowodowych i mogła się z nim zapoznać oraz zająć w tym zakresie stanowisko. Wszelkie gwarancje procesowe zostały więc stronie zapewnione. Spółka nie kwestionowała, że jest właścicielem reklamy. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, bowiem prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i wyliczył karę pieniężną. Nie stwierdzono też, aby zaszły przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, spółka kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) opinia biegłego geodety na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia w terminie od 6 do 11 lutego, od 13 do 21 lutego, od 23 lutego do 28 lutego, od 2 do 4 marca 2019 r., podczas gdy kontrole organu miały miejsce w dniach 12 i 22 lutego, 1 i 5 marca 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik reklamowy był zamontowany w okresach pomiędzy kontrolami;

- art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącej spółki (lub jej przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącej (jej przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w rej posesji nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

- art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały Rady [...] Nr [...]w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy

z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż elektroniczny wyświetlacz w formie tzw. Citylight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za okresy od 6 do 11 lutego, od 13 do 21 lutego, od 23 lutego do 28 lutego, od 2 do 4 marca 2019 r. wymierzono bezpodstawnie;

- art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w związku z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W przypadku uchylenia obydwu decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, skarżąca wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

- dokumentu w postaci opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygnięcia spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.,

- pisma Zarządu Dróg Miejskich [...] z [...] września 2019 r. na okoliczność ustalenia, że działania organu mogą nosić znamiona czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w szczególności poprzez utrudnianie skarżącemu dostępu do rynku (art. 15 ust. 1 ww. ustawy).

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Pismem procesowym z 21 lipca 2020 r. skarżąca na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii uzupełniającej Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] lipca 2020 r.

Na rozprawie w dniu [...] września 2020 r. skarżąca cofnęła wniosek dowodowy z pisma Zarządu Dróg Miejskich z [...] września 2019 r., a Sąd postanowił oddalić pozostałe wnioski dowodowe skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Należy na wstępie zauważyć, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja dotknięta jest przede wszystkim naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Zabrania się bowiem dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi i działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne. Można dokonać zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ale po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, chyba że została zawarta umowa, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie to może być wydawane, z mocy art. 40 ust. 2 u.d.p., na: prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4).

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi skutkuje odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przez reklamę/elektroniczny jej wyświetlacz, należący do spółki. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej spółki reklama/wyświetlacz zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Mając na uwadze wyżej powołaną definicję pasa drogowego, to jego częścią jest droga (w myśl art. 4 pkt 2 u.d.p. to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym), a częścią drogi – jezdnia, którą według art. 4 pkt 5 u.d.p. jest część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów.

Dla odpowiedzialności na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. znaczenie ma zlokalizowanie reklamy/obiektu w pasie drogowym, a nie względem jezdni i umieszczenie jej bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1414/19; 22 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1019/19, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym według definicji zawartej w art. 4 pkt 23 u.d.p. reklamę stanowi umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b (tablica reklamowa to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem) i pkt 16c (urządzenie reklamowe - to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614).

Dlatego umieszczenie nośnika reklamy w pasie drogowym, na którym nie jest umieszczona reklama/reklama nie wyświetla się, bez względu na jego usytuowanie względem jezdni nie wyłącza odpowiedzialności właściciela tego nośnika.

Przechodząc do oceny przeprowadzonego postępowania, należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Dowód nie może być sprzeczny z prawem. Niektóre fakty wymagają przy tym posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami.

Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W tej sprawie organom nie udało się wykazać istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej kwestii. Dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych

z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego, gdyby inne dowody nie były wystarczające w rozumieniu art. 81 k.p.a Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aktach sprawy, owszem dołączono wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, ale nie zaznaczono na nich miejsca lokalizacji reklamy/wyświetlacza, a na wyrysie z mapy ewidencyjnej nie zaznaczono także przebiegu pasa drogowego. Natomiast brak jest innych dowodów na okoliczność przebiegu granicy pasa drogowego i tego, czy reklama/wyświetlacz zostały umieszczone w miejscu stanowiącym pas drogowy, czy elewacja posesji [...] znajduje się w pasie drogowym, jak wskazano w decyzji. Jak bowiem zaznaczono, na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez wrysowany przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Wbrew stanowisku SKO, nawet sporządzone fotografie nie dają pewności, czy w rzeczywistości – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki mieści się w pasie drogowym. Dokumentem, w oparciu o który można byłoby dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest też książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. Nr 67, poz.582). W kolumnie nr 35 książki drogi podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego. Ażeby niespornie ustalić, czy dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie powinna zostać przedstawiona kolizja umieszczonego w pasie obiektu reklamowego z liniami granicznymi pasa drogowego (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 70/20, opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w niniejszej sprawie na żadnym

z dołączonych dokumentów (wyrysie z mapy ewidencyjnej w skali 1:500 z [...] lutego 2019 r. oraz wydruku z mapy zasadniczej z [...] stycznia 2019 r.) nie umiejscowiono spornego nośnika reklamowego typu Citylight.

Natomiast w sytuacji kwestionowania przez stronę ustalonych przez organ

w tym zakresie faktów, zdaniem Sądu nie były wystarczające dla udowodnienia zajęcia pasa drogowego przeprowadzone samodzielnie i nieprecyzyjnie dokumentujące czynności wyjaśniające (protokoły kontroli, dokumentacja fotograficzna i karta kontroli zajęcia pasa drogowego) przeprowadzone przez pracowników organu. Mając na uwadze, że zarzucony spółce okres zajęcia pasa drogowego obejmował okres miesiąca, należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., wymagających w myśl art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. bezwzględnie sporządzenia protokołu oraz zawiadomienia skarżącej. W świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że – choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono – w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego protokołem z [...] lutego 2019 r.

Przeprowadzenie oględzin, po uprzednim zawiadomieniu spółki, mogłoby umożliwić jednoznaczne ustalenie, czy sporny nośnik znajdował się w pasie drogowym, zwłaszcza ze z dokumentacji fotograficznej wynika, że został umieszczony nad urządzeniami infrastruktury technicznej (nie wyjaśniono kwestii lokalizacji tych urządzeń we wzajemnym powiązaniu z lokalizacją nośnika reklamy). Dopiero, po tak przeprowadzonym dowodzie, w przypadku wątpliwości należałoby skorzystać z wiedzy fachowej geodety, czy to podczas ponownych oględzin bądź jego opinii, określającej, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.(por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ). Nie wyjaśniono też dokładnie, w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy i nośnika reklamowego.

Należy nadmienić, że kwestię kosztów postępowania związanych ze sporządzeniem opinii przez biegłego geodetę reguluje art. 262 i art. 263 k.p.a.

Ponadto zawiadomienie spółki o czynności oględzin, przy jej zastrzeżeniach związanych z istotą sprawy (reklama nie była umieszczona w pasie drogowym) byłoby realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wymaganej przez art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Nieprzeprowadzenie oględzin i odebranie w ten sposób stronie możliwości uczestniczenia w czynności, która mogłaby zasadniczą kwestię wyjaśnić, było istotnym naruszeniem ww. zasady.

Należy zauważyć, że jeżeli jednak czynności w tym zakresie stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 k.p.a. Dodać należy, że w aktach sprawy brak jest postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższego przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej do opinii Zespołu Rzeczoznawców Stowarzyszenia Geodetów Polskich, dołączonej do pisma skarżącej z 8 września 2020 r. (k. – 47-50 akt sądowych) na mocy art. 106 § 3 k.p.a. nie byłoby niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, zwłaszcza że dotyczyła obiektów zlokalizowanych w zupełnie innym rejonie W., miała charakter prywatny, a jak wyżej wskazano, należy najpierw skorzystać z wyżej wymienionych środków dowodowych, które mogą być wystarczające do wyjaśnienia istotnych okoliczności i przy tym szybszych oraz mniej kosztownych.

Należy też podnieść, że kwestionowane decyzje sankcjonują okres sprzed [...] lutego 2019 r. (od [...] lutego 2019 r.), mimo że w aktach administracyjnych protokół kontroli pasa drogowego z tego dnia stanowi pierwszy dowód w sprawie. Brakuje innych dowodów, że sporna reklama/wyświetlacz był zlokalizowany w omawianym miejscu przed [...] lutego 2019r.

Jeżeli zaś chodzi o naruszenie prawa materialnego, to podkreślić także należy, że zasadnie podniesiono w skardze, że organy nie wyjaśniły przyczyn, dla których uznały, że ów nośnik reklamowy spełniał kryteria wyczerpuje pojęcie obiektu budowlanego. Stosując właściwą takiemu obiektowi stawkę kary, wynikającą z poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały w sprawie wysokości stawek opłat należało uargumentować przyczyny, dla których nośnik reklamowy został w ten sposób zakwalifikowany, zwłaszcza w kontekście wyższej stawki dziennej (3,00 złotych) niż w przypadku reklamy (2,80 złotych) za 1 metr kwadratowy. Przypomnieć należy, że zachodzących w tym zakresie wątpliwości nie można było rozstrzygać na niekorzyść strony skarżącej. Przeczy temu nie tylko unormowanie przewidziane w art. 7a § 1 k.p.a., ale i utrwalone od lat orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 23 września 1982 r., sygn. akt II SA 1031/82, ONSA 1982/2, poz. 91). Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane są rozważyć stosowanie przepisów działu IVa k.p a. Zostało ono bowiem wszczęte po [...] czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189 f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy to bezwzględnie uczynić. W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem – wobec niepewności co do ustaleń faktycznych – nie jest pewne czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy do nałożenia kary pieniężnej.

Sąd zwraca ponadto uwagę, że strona w odwołaniu podniosła szereg zarzutów, które okazały się uzasadnione w postępowaniu prowadzonym przed Sądem. Tymczasem zarzuty te nie zostały w żaden sposób przez SKO rozpoznane. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno prezentować nie tylko stan faktyczny sprawy, ale i – jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a. – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji wydawanej na skutek wniesienia środka odwoławczego obowiązkiem organu jest nie tylko ponowne załatwienie sprawy w jej całokształcie, ale również rozpoznanie podniesionych w nim zarzutów. Przewidziane w polskim systemie odwołanie w postępowaniu administracyjnym ogólnym nie należy do środków prawnych sformalizowanych, a więc konstruowanie zarzutów przeciwko wydanej w pierwszej instancji decyzji nie należy do jego cech konstrukcyjnych. Dla jego wniesienia wystarczy, że strona nie jest zadowolona z treści decyzji. Niemniej, jeżeli jej adresat tego rodzaju zarzuty sformułował, do podstawowych obowiązków organu jest ich rozpatrzenie i wyjaśnienie w motywach decyzji wydawanej w postępowaniu odwoławczym przyczyn zajętego w tym zakresie stanowiska w sprawie.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn, dla których zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu zostały ocenione za nieuzasadnione. Pomimo obszerności tekstu decyzji Kolegium, decyzja ta w niewielkim stopniu odnosi się do realiów załatwianej w postępowaniu administracyjnym sprawy. Warto przypomnieć, że prawidłowo przygotowane rozstrzygnięcie organu administracji – w świetle wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. – nie tyle ma być obszerne, bo tego ustawodawca nie wymaga, ale jasne, konkretne i przekonujące, do czego z kolei obliguje ustanowiona w art. 11 k.p.a. zasada procesowa. Nie ma ona waloru wyłącznie programowego czy opisowego, ale dekodować z niej należy bardzo konkretne obowiązki organów prowadzących postępowanie. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, obowiązek sporządzenia uzasadnienia należy do pięciu podstawowych zasad wskazanych w pierwszym akcie europejskiego soft law określającym standardy postępowania administracyjnego, tj. rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy nr (77) 31 z 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w jej stosunkach z organami administracji (Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak (red.), Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 103–105). Siła argumentacyjna aktu stosowania prawa nie wyraża się w ilości zamieszczonych w jego uzasadnieniu słów, ale w spójności, klarowności i logice wywodu.

Tych przymiotów zaskarżonej decyzji brakuje i z tego powodu dotknięta jest ona naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy, bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją odwołania, wynik tego postępowania byłby inny.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów przy zapewnieniu spółce czynnego udziału w sprawie, zgodnie z art. 10 i art. 79 § 1, art. 81 k.p.a. oraz za pomocą włączenia w poczet materiału dowodowego prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia reklamy/wyświetlacza (w razie potrzeby gdy inne dowody nie będą wystarczające w odpowiedniej skali i sporządzonych przez uprawniony podmiot) oraz kopii książki drogi i przeprowadzenia oględzin, nawet gdyby nośnik został zdemontowany. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. (decyzja organu I instancji była dotknięta tymi samymi uchybieniami, a zakres postępowania, konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie) orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 900 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz kwotę 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej.