Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1490/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1, art. 10, art. 119, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 230/16 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. P. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016r., sygn. akt V SA/Wa 230/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł A. P., zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające bardzo istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono przyczyn wniesienia pisma pt.: "Protest" ani intencji i woli skarżącego, który wniósł pismo pt.: "Protest", co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach i pouczeniach obu decyzji przysługujących mu uprawnień co do środków odwołania, będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

2) art. 119 w zw. z art. 10 p.p.s.a. poprzez niejawne rozpoznawanie w postępowaniu uproszczonym niniejszej sprawy, które jest sprawą o znacznym stopniu skomplikowania i wymagało czynnego udziału skarżącego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym uczestnictwa w rozprawie i złożenia wyjaśnień oraz wniosków na poparcie swoich twierdzeń, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady jawności, a także naczelnej zasady postępowania - tj. czynnego udziału stron w postępowaniu sądowym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej w całości oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów pomocy, prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - według norm przepisanych. Oświadczył też, że koszty te nie zostały dotychczas zasądzone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skargę tą uznał za pozbawioną podstawy prawnej.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych podnieść trzeba, że skarga kasacyjna jest szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich tych wymogów, choć w zakresie poszczególnych objętych zarzutami przepisów prawa w różnym stopniu.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 119 w zw. z art. 10 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, jako wywołujący najdalej idące skutki prawne, podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Uznanie bowiem tego zarzutu za zasadny byłoby wystarczającą i samodzielną podstawą prawną uchylenia zaskarżonego wyroku. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się jednak naruszenia tych przepisów, co czyni skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną.

Zarzucając naruszenie tych przepisów przez Sąd I instancji, tj. rozpoznanie skargi skarżącego z naruszeniem zasady jawności postępowania i zasady czynnego udziału strony w pierwszoinstancyjnym postępowaniu sądowoadministracyjnych - skarżący kasacyjnie podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że sprawa niedopuszczalności odwołania jest sprawą o znacznym stopniu skomplikowania i wielowątkową, której rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym budzi uzasadnione wątpliwości. Prowadzi on długoletni spór z organem ARiMR związany z przyznaniem tzw. dopłat bezpośrednich (ONW), mający już wiele wątków. Skarżący kasacyjnie, będący inżynierem i rolnikiem, oczekiwał, aby Sąd I instancji zbadał dokładnie jego intencje i wolę, co mogło zostać zrealizowane podczas "rozprawy administracyjnej". Miał on bowiem wolę wystąpić na rozprawie przed WSA i zaprezentować swoje stanowisko, przy jednoczesnym udziale pełnomocnika.

Rozpoznając tak umotywowany zarzut kasacyjny – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie podważył zasadności rozpoznania tej sprawy przez Sąd I instancji w trybie uproszczonym, sam zarzut kasacyjny zawiera zaś wadę konstrukcyjną. Przepis art. 119 p.p.s.a. zawiera bowiem cztery odrębne jednostki redakcyjne, stanowiące samodzielną podstawę rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, a skarżący kasacyjnie – wbrew wymogowi ustawowemu - nie wskazał, naruszenie której z nich zarzuca Sądowi I instancji i na czym jej naruszenie polega. Z kolei przepis art. 10 p.p.s.a., ustanawiający zasadę jawności postępowania sądowoadministracyjnego, nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, a art. 119 p.p.s.a. jest przepisem szczególnym, uprawniającym Sąd I instancji do skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. A zatem dla skutecznego sformułowania analizowanego zarzutu kasacyjnego konieczne było – poza wskazaniem naruszonego przepisu wraz z jego mniejszymi jednostkami redakcyjnymi – także wykazanie, że Sąd I instancji naruszył przesłanki rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, a także, że naruszenie tych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w tym sensie, że gdyby sprawy nie rozpoznano na posiedzeniu niejawnym mógłby zapaść wyrok innej treści niż zaskarżony. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera stosownej argumentacji, gdyż nie wskazuje w jaki sposób rozpoznanie skargi skarżącego na rozprawie mogłoby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia sprawy; jak i nie podnosi, że Sąd I instancji naruszył przesłanki zastosowania trybu uproszczonego, a ściślej, że przekroczył granice dyskrecjonalności sądowej, a rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym naruszył prawo do sądu. Pamiętać bowiem trzeba, że stosownie do stanowiącego podstawę rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym art. 119 pkt 3 p.p.s.a. "sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeśli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". Konstrukcja prawna uprawnienia sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oparta została – jak dowodzi analiza tego przepisu – na uznaniu Sądu i katalogu zaskarżonych skargą postanowień, który obejmuje zaskarżone w tej sprawie postanowienie o niedopuszczalności odwołania jako postanowienie kończące postępowanie administracyjne. Rozważając zastosowanie z urzędu fakultatywnego trybu uproszczonego na podstawie tego przepisu Sąd bierze pod uwagę trzy elementy, a mianowicie po pierwsze, czy zastosowanie w sprawie trybu uproszczonego gwarantuje pełne rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej; po drugie, czy zaskarżony akt mieści się w katalogu postanowień wymienionych w analizowanym przepisie; oraz po trzecie, czy prawo stron postępowania sądowoadministracyjnego jest zagwarantowane (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Lex 2012).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie zaistniały tak określone przesłanki skierowania skargi do rozpoznania w trybie uproszczonym z urzędu. Pomimo wskazanej wadliwości skargi kasacyjnej w tym zakresie w oparciu o argumentację uzasadnienia skargi kasacyjnej można przyjąć, że skarżący kasacyjnie naruszenia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a. upatruje w niemożności pełnego rozpoznania sprawy dopuszczalności odwołania w trybie uproszczonym z uwagi na skomplikowany i wielowątkowy charakter tej sprawy. Nie sposób przy tym nie odnieść wrażenia, że owo skomplikowanie tej sprawy wiąże z wieloletnim sporem z organami ARiMR co do przyznania mu płatności bezpośrednich, co spowodowało brak ufności do treści kierowanych do niego przez te organy pism i wadliwą ocenę konsekwencji prawnych oświadczenia co do treści jego pisma zatytułowanego "Protest". Taka argumentacja bez wykazania, że w sprawie wbrew ocenie Sądu I instancji nie zachodziły przesłanki do zastosowania trybu uproszczonego nie jest – jak przyjmuje judykatura – wystarczająca do skutecznego zakwestionowania trafności zastosowania przez wojewódzki sąd administracyjny trybu uproszczonego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też obaw skarżącego kasacyjnie co do skomplikowanego charakteru sprawy dopuszczalności odwołania. Przede wszystkim takiego charakteru nie ma postanowienie o charakterze procesowym – postanowienie o niedopuszczalności odwołania. W tej sprawie postanowienie to zapadło w konsekwencji jednoznacznego i kategorycznego oświadczenia skarżącego kasacyjnie zawartego w piśmie z dnia [...] listopada 2015r. zatytułowanym "Protest", a będącego odpowiedzią na pismo organu z dnia [...] listopada 2015r. zawierające informację o błędnym pouczeniu w decyzji ostatecznej o środku jej zaskarżenia oraz o przekazaniu "odwołania" skarżącego z dnia [...] października 2015r. do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza treści tego oświadczenia nie pozostawia najmniejszych wątpliwości co do intencji skarżącego kasacyjnie i trybu rozpoznania tego odwołania, co wyklucza samo w sobie przypisanie tej sprawie skomplikowanego charakteru. Nie zachodziła zatem konieczność weryfikowania woli skarżącego kasacyjnie wyrażonej w piśmie zatytułowanym "Protest", z jego udziałem w toku rozprawy sądowoadministracyjnej. Dodać trzeba, że sprawa dopuszczalności odwołania nie ma – wbrew odczuciom skarżącego kasacyjnie - charakteru wielowątkowego, jest ona bowiem odrębną sprawą od szeregu wcześniejszych spraw przyznania skarżącemu kasacyjnie płatności rolnych, o zgoła odmiennym charakterze prawnym od tych ostatnio wymienionych. Z tego względu subiektywne odczucie skarżącego o skomplikowanym i wielowątkowym charakterze spraw płatności rolnych z uwagi na wieloletni spór z organami ARiMR w żaden sposób nie może być odnoszony do sprawy o charakterze procesowym, a dotyczącym dopuszczalności odwołania od decyzji ostatecznej. Ale gdyby nawet przyjąć wbrew zaistniałym w tej sprawie okolicznościom faktycznym, że sprawa dopuszczalności odwołania ma charakter skomplikowany i wielowątkowy, to zgodzić się trzeba z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, że sam fakt skierowania sprawy wielowątkowej do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym nie stanowi sam w sobie o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 119 p.p.s.a. jeśli nie towarzyszy mu – jak już wskazano - zakwestionowanie podstaw do zastosowania trybu uproszczonego (tak np. wyrok NSA z dnia 18 października 2013r., II OSK 698/13, Lex nr 1559871).

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., tj. zarzut pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, również nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając ten zarzut przede wszystkim wskazać należy, iż Sąd I instancji nie mógł w sprawie dotyczącej płatności ONW naruszyć przepisów art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. Przepisy te na mocy art. 21 ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2016 r., poz. 1387 z późn. zm.; dalej: u.w.r.o.w.), podlegają wyłączeniu. Stosownie bowiem do treści przepisu art. 21 ust. 2 u.w.r.o.w., w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Art. 21 powołanej ustawy w ust. 3 stanowi zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepisy te nie zostały wymienione w treści zarzutu kasacyjnego, ani przywołane w ich rozwinięciu, co ma tę konsekwencję – biorąc pod uwagę istotę analizowanego zarzutu kasacyjnego sprowadzającego się do braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego na okoliczność przyczyn wniesienia pisma zatytułowanego "Protest" i intencji oraz woli skarżącego, wnoszącego "Protest" – że ustalenia faktyczne tej sprawy nie zostały podważone i stanowią one podstawę oceny zastosowania art. 134 k.p.a. Ten ostatni przepis nie został też objęty żadnym zarzutem kasacyjnym, ani też przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podważenie ustaleń faktycznych nie mogło też nastąpić poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie służy bowiem - jak to czyni skarżący kasacyjnie w tej sprawie – do kwestionowania poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, a poprzednio przez organy administracji publicznej, a więc prawidłowości zajętego stanowiska i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (tak np. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019r., II OSK 1222/18, Lex nr 2682356, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017r., II GSK 1763/17, LEX nr 2424217, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017r., I FSK 529/16, LEX nr 2422667). Może on stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy (tak np. wyrok NSA z dnia 23 maja 2019r., II OSK 1695/17, Lex nr 2697108). Normie art. 134 p.p.s.a. sąd mógłby uchybić jedynie, gdyby strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które sąd ten pominął, względnie, gdyby w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017r., II OSK 489/16, LEX nr 2409528). Tego rodzaju okoliczności skarga kasacyjna nie podnosi jednak. Z tych to już względów w sprawie nie zaistniała podstawa do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można też zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 8 i art. 107 k.p.a. powiązanych z art. 1 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić trzeba, że art. 107 k.p.a. składa się z pięciu paragrafów, a pierwszy z nich z dziewięciu punktów, zaś art. 8 k.p.a. z dwóch paragrafów, które – wbrew wymogom ustawowym skargi kasacyjnej jako szczególnego i sformalizowanego pisma procesowego - nie zostały w przypadku żadnego z nich wskazane ani w treści zarzutu kasacyjnego, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Co więcej skarżący kasacyjnie nie zawiera też obligatoryjnej argumentacji, która odnosiłaby się do tych przepisów. Nie sposób więc ustalić w oparciu o treść skargi kasacyjnej w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisu i jaki wpływ naruszenie to miało na wynik sprawy. Oznacza to, iż w tym zakresie zarzut kasacyjny zawiera wadę konstrukcyjną, uniemożliwiającą merytoryczną jego ocenę przez Sąd kasacyjny.

Niemniej jednak – pomimo wskazanych wad konstrukcyjnych analizowanego zarzutu pkt 1 petitum skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wadliwości zaskarżonego wyroku w zakresie ustaleń faktycznych i ich oceny w świetle art. 134 k.p.a., a stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Nie ma bowiem racji skarżący kasacyjnie, który w uzasadnieniu tego zarzutu podnosi, że w sprawie konieczne było wyjaśnienie przyczyn wniesienia przez niego pisma zatytułowanego "Protest" oraz jego intencji i woli determinującej wniesienie tego "Protestu". Okoliczności te wynikają przecież w sposób nie budzący najmniejszej wątpliwości ze złożonych przez skarżącego do akt administracyjnych pism, jasno, stanowczo i precyzyjnie potwierdzającego rzeczywiste intencje strony. Wobec tego wskazać trzeba na niekwestionowane skargą kasacyjną okoliczności, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w decyzji odwoławczej z dnia [...] października 2015r. zawarł błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia tej decyzji w drodze odwołania do Prezesa ARiMR zamiast w drodze skargi do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosując się do tego pouczenia skarżący wniósł odwołanie z dnia [...] października 2015r. Mając na uwadze wadliwe pouczenie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR pismem z dnia [...] listopada 2015r. poinformował skarżącego o fakcie wadliwego pouczenia oraz, że z uwagi na treść art. 112 k.p.a. pismo z dnia 27 października 2015r. (odwołanie od decyzji nr 554/15) zostanie przekazane jako skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W odpowiedzi na tą informację skarżący kasacyjnie w kluczowym dla sprawy piśmie z dnia [...] listopada 2015r. zatytułowanym "Protest" kategorycznie sprzeciwił się uznaniu spornego "odwołania" za skargę do sądu administracyjnego i zażądał rozpoznania tegoż odwołania przez Prezesa ARiMR. W piśmie tym skarżący kasacyjne użył sformułowań takich jak "ja protestuję za takim bandyckim urzędniczym działaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., który uniemożliwia mi przesłanie mojego odwołania na decyzje do Prezesa ARiMR, tylko kieruje to odwołanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi", "protestuję na manipulowaniem treścią decyzji i pozbawienie mnie możliwości odwołania do II instancji, tak jak przewiduje prawo zmieniając moje odwołanie do Prezesa ARiMR w Warszawie w skargę do WSA w Łodzi, podejmując decyzję o skierowaniu mojego odwołania, jako skargi do WSA w Łodzi", "moje odwołanie z dnia [...] października 2015r. do prezesa ARiMR nie jest skargą do WSA", "dlatego ja protestuję przed tak podjętą decyzją" oraz "proszę Pana Prezesa ARiMR o interwencję w tej sprawie". Powyższe sformułowania dowodzą, że wolą skarżącego kasacyjnie, poinformowanego o błędnym pouczeniu, było, aby jego pismo z dnia [...] października 2015r. zostało rozpoznane jako środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji – w postępowaniu odwoławczym przez Prezesa ARiMR. Kategorycznie sprzeciwiał się on natomiast potraktowaniu tegoż pisma jako skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tak zwerbalizowane stanowisko skarżącego kasacyjnie organ ARiMR obowiązany był respektować i zastosować się do żądania "Protestu". Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądowym na gruncie art. 63 § 2 k.p.a., normującym elementy podania, w tym żądanie jako jeden z nich, o charakterze żądania decyduje sama strona a nie organ (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2017r., IV SA/Gl 707/17, LEX nr 2415069). Określenie żądania jest obowiązkiem strony, która zwraca się do organu o podjęcie działania. W konsekwencji uprawnienie do określenia żądania, w razie wątpliwości, czy też jego doprecyzowania posiada tylko strona. Powyższa reguła ma zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania, w jakim strona chce dochodzić swoich praw. Organ nie może zatem wyręczyć strony i zdecydować za nią, w jakim przedmiocie i w jakim trybie będzie toczyć się postępowanie zainicjowane jej podaniem (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008r., II OSK 510/07, LEX nr 505314, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2019r., II SA/Kr 421/19, LEX nr 2720392, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 listopada 2017r., II SA/Sz 1090/17, LEX nr 2406070). Organ jest związany żądaniem strony (wyrok NSA z dnia 26 września 2017r., II OSK 1071/16, LEX nr 2393211). W razie wątpliwości co do treści żądania obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, tj. ustalić treść żądania strony (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015r., II OSK 578/14, LEX nr 1990872, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2017r., IV SA/Gl 707/17, LEX nr 2415069). Z uwagi na wskazane okoliczności faktyczne tej sprawy organ nie mógł – wbrew wyraźnemu sprzeciwowi skarżącego – potraktować pisma z dnia 27 października 2015r. jako skargi do WSA w Łodzi i ją przekazać temu Sądowi do rozpoznania wraz z odpowiedzią na tę skargę. Pamiętać bowiem trzeba, że narzucanie stronie trybu postępowania, którego zastosowanie wiąże się ze spełnieniem ostrzejszych wymogów formalnych, a takie niewątpliwie wiążą się ze we wniesieniem skargi do sądu administracyjnego stanowiłoby nieuprawnione wkroczenie w uprawnienia procesowe strony (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008r., II OSK 510/07, LEX nr 505314). Z postępowaniem sądowym wiążą się wszak restrykcyjniejsze wymogi formalne co do pism i trybu postępowania, jak i obowiązek ponoszenia kosztów tego postępowania.

Nie sposób też utożsamiać – jak tego oczekuje skarżący kasacyjnie - obowiązku informacyjnego organu ARiMR, zrealizowanego w doręczonym skarżącemu piśmie organu z dnia [...] listopada 2015r., z obowiązkiem udzielania przez organ stronie porad prawnych czy też doradztwa co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego (tak wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019r., II GSK 1890/18, Lex nr 2626643). Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by zastępował stronę w jej aktywności (zob. powołany już wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019r., II GSK 1890/18, Lex nr 2626643). Wobec treści pisma organu ARiMR z dnia 3 listopada 2015r. nie można zarzucić organowi naruszenia obowiązku informacyjnego wobec skarżącego. Organ ten, z uwagi na wadliwe pouczenie w decyzji ostatecznej o środku jej zaskarżenia, poinformował o tym fakcie skarżącego, a następnie wskazał, że wniesione przez stronę pismo z dnia [...] listopada 2015r. należy potraktować, stosownie do gwarancji prawnej strony określonej art. 112 k.p.a., jako skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego i podał, że zamierza ją przekazać do sądu. Wbrew subiektywnemu odczuciu skarżącego kasacyjnie nie poniósł on negatywnych skutków realizacji wadliwego pouczenia, gdyż to on właśnie nie zgodził się na nadanie temu pismu – tak jak to zamierzał uczynić organ - właściwego trybu. W tych okolicznościach nie znajdują racjonalnego uzasadnienia argumenty skarżącego kasacyjnie, że jako osoba nie posiadająca wykształcenia prawniczego "nie zdawał sobie w pełni sprawy, że ostatni etap postępowania dotyczył kwestii proceduralnych, a na pismo organu zareagował w sposób bardzo emocjonalny, wystosowując pismo zatytułowane "Protest" w sytuacji gdy jego zamiarem było wniesienie skutecznego i prawidłowego środka odwoławczego od decyzji nr 554/15, zaś pismo organu z dnia [...] listopada 2015r. potraktował jako lekceważące jego osobę, co wzbudziło jego odwrotną reakcję.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).