Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3442/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant asystent sędziego Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 55/15 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz Z. S. 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 55/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi Z. S. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] i [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 rok i 2010 rok.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżący w dniu [...] maja 2009 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), na 2009 r., na powierzchni 161,11 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją z dnia [...] marca 2010 r., przyznał skarżącemu wnioskowaną płatność, w wysokości 14 835,97 zł. Środki przyznane niniejszą decyzją zostały przelane na rachunek bankowy skarżącego [...] marca 2010 r. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2010 r. W następstwie tego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J., w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., przyznał skarżącemu omawianą płatność w wysokości 14 305,68 zł.

W dniu [...] czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącego środków, wypłaconych mu z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), na 2009 r. Pismo informujące skarżącego o tym fakcie odebrała jego pełnomocnik, w dniu 4 czerwca 2013 r. Kolejne zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności wysłano do skarżącego w dniu 10 stycznia 2014 r., uwzględniając wskazania Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., który dopatrując się nieprawidłowości w sposobie procedowania organu I instancji, uchylił wcześniejszą decyzję w tym przedmiocie. Następne zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysłano do skarżącego 18 sierpnia 2014 r., po uchyleniu przez organ odwoławczy, decyzją z [...] czerwca 2014 r., decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J., w przedmiocie ustalenie nienależnie pobranych płatności.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2014 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności na kwotę 530,29 zł wraz z odsetkami, liczonymi jak odsetki od należności podatkowych – na podstawie art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 8 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438, ze zm.; dalej: ustawa o Agencji). Organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do upływu terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych płatności, gdyż do momentu podjęcia przez organ pierwszych czynności, zmierzających do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie minęły 4 lata.

W ocenie organu, w sprawie nie ma również podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, na podstawie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 796/2004), gdyż wypłata środków w wyższej niż należna wysokości nie była skutkiem pomyłki organu, ponadto nie zaistniała sytuacja, w której rolnik nie mógł wykryć nieprawidłowości przy wypłatach płatności.

Podobna sytuacja miała miejsce - jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - jeżeli chodzi o płatności na 2010 r. Skarżący w dniu [...] maja 2010 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w J. wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), na 2010 r., na powierzchni 155,74 ha. Organ I instancji, decyzją z dnia [...] października 2010 r., przyznał skarżącemu wnioskowaną płatność, w wysokości 14.024,25 zł. Środki przyznane niniejszą decyzją zostały przelane na rachunek bankowy skarżącego 19 listopada 2010r.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R., stwierdził nieważność ww. decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności. W następstwie tego organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., przyznał skarżącemu płatność w wysokości 14.484,54 zł, a w dniu 3 czerwca 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącego środków, wypłaconych mu z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), na 2010 r. Pismo informujące skarżącego o tym fakcie odebrała jego pełnomocnik w dniu 4 czerwca 2013 r. Kolejne zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysłano do skarżącego w dniu 10 stycznia 2014 r., uwzględniając wskazania Dyrektora [...] OR ARiMR w R., który dopatrując się nieprawidłowości w sposobie procedowania organu I instancji, uchylił wcześniejszą decyzję w tym przedmiocie.

Następne zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysłano do skarżącego 18 sierpnia 2014 r., po uchyleniu przez organ odwoławczy, decyzją z [...] czerwca 2014 r., decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J., w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, decyzją z dnia [...] września 2014 r., ustalił skarżącemu nienależnie pobrane płatności na kwotę 539,71 zł – na podstawie art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji. Organ stwierdził, że różnica pomiędzy kwotą płatności, przyznaną decyzją z dnia [...] października 2010 r., a decyzją z [...] lipca 2012 r., przekracza równowartość 100 Euro, w związku z tym nie ma podstaw do odstąpienia od ustalania nienależnie pobranych środków.

Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że w sprawie nie doszło do upływu terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych płatności, gdyż do momentu podjęcia przez organ pierwszych czynności, zmierzających do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie minęły 4 lata.

W ocenie organu, w sprawie nie było również podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, na podstawie art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE Nr L 316 z 2009 r., s. 65, ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009), gdyż wypłata środków w wyższej niż należna wysokości nie była skutkiem pomyłki organu, ponadto nie zaistniała sytuacja, w której rolnik nie mógł wykryć nieprawidłowości przy wypłatach płatności.

Dyrektor [...] OR ARiMR w [...], decyzjami z dnia [...] listopada 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia.

Skargi na decyzje organu II instancji wniósł Z. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - po połączeniu spraw w celu łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia (art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: ppsa) - uzasadniając oddalenie skarg na podstawie art. 151 tej ustawy wskazał przede wszystkim, że postępowanie mające na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, jest odrębnym postępowaniem, mającym na celu określenie jedynie wielkości tychże nienależnie pobranych środków, w oparciu o wydane już ostateczne rozstrzygnięcia, W związku z tym w jego trakcie nie jest i nie może być badana prawidłowość decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych, w ramach których wyeliminowane z obrotu prawnego zostały decyzje, przyznające płatności w pierwotnej wysokości. Z tego względu Sąd nie jest władny rozszerzyć, zgodnie z wnioskiem skarżącego, sprawowanej kontroli administracyjnej zaskarżonych decyzji, również o decyzje Dyrektora [...] OR ARiMR w R. z dnia [...] maja 2012 r., w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] marca 2010 r. i [...] października 2010 r.), na podstawie art. 135 ppsa.

Dalej Sąd wskazał, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności wynika z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 80 ust.1 rozporządzenia nr 1122/2009. Przepisy te stanowią, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, obliczone zgodnie - odpowiednio - z ust. 3 i ust. 2 wyżej przytoczonych regulacji. Od obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności istnieją odstępstwa, o których mowa w art. 73 ust.4 rozporządzenia nr 796/2004 (co do płatności na 2009 r.) i w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (co do płatności na 2010 r.). Stosownie do treści art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Z kolei art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, które z dniem 1 stycznia 2010 r. zastąpiło rozporządzenie nr 796/2004, stanowi, że obowiązek zwrotu płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

W sprawach organy zasadnie zdaniem WSA uznały, że świadczenia w zwiększonej wysokości, za lata 2009-2010, zostały wypłacone nie na skutek błędu organu, lecz na skutek zadeklarowania przez beneficjenta nieprawidłowej powierzchni działek rolnych, uprawniających do płatności. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że organ I instancji nieprawidłowo zweryfikował wnioski złożone przez skarżącego, posługując się nieaktualnymi ortofotomapami do wyznaczenia maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Jak zauważył bowiem organ odwoławczy, obowiązkiem rolnika było zadeklarowanie rzeczywistej powierzchni uprawniającej do płatności. W rozpoznawanych sprawach skarżący zadeklarował zawyżoną powierzchnię działek uprawnioną do płatności, niezgodną ze stanem faktycznym, a organ przyznający płatność nieprawidłowości tej w porę nie wykrył.

Skoro - zdaniem WSA - nie można mówić o błędzie organu, to badanie możliwości wykrycia takiego błędu przez stronę staje się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutu, związanego z kwestią ewentualnego przedawnienia obowiązku zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych płatności Sąd I instancji podzielił stanowisko organów stwierdzając, że w obydwu sprawach przedawnienie to nie nastąpiło.

W odniesieniu do płatności na 2009 r., obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat; jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, wskazany okres jest ograniczony do czterech lat (art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004). Wobec tego, że wypłata płatności miała miejsce w dniu 25 marca 2010 r., natomiast pierwsze pismo o możliwości zwrotu środków, w związku z pobraniem płatności w zawyżonej wysokości wystosowano do skarżącego 12 marca 2013 r. (skarżący odebrał pismo 13 marca 2013 r.), to nawet gdyby przyjąć, że skarżący działał w dobrej wierze, to brak byłoby podstaw do przyjęcia, że jego zobowiązanie uległo przedawnieniu. Do dnia otrzymania zawiadomienia o istniejącej możliwości zwrotu środków został on bowiem poinformowany 13 marca 2014 r., a więc przed upływem czteroletniego terminu od pobrania płatności.

Sąd stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, pozwalające na kwalifikację działań skarżącego, jako działań podjętych w dobrej wierze. Składając bowiem i podpisując wniosek potwierdził on, że znane mu są zasady przyznawania płatności, a także przepisy obowiązujące w tym zakresie, w tym m. in. art. 12 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, dotyczący obowiązku skorygowania wstępnie zadrukowanego formularza, w celu zadeklarowania aktualnej powierzchni działek uprawnionych do płatności. Mimo tego w złożonych wnioskach o przyznanie płatności zadeklarował zawyżone powierzchnie działek rolnych. W tych okolicznościach Sąd uznał, że nie można uznać, że działanie skarżącego cechowała dobra wiara. Nawet więc, gdyby hipotetycznie przyjąć, że zawiadomienie skarżącego o możliwości zwrotu pobranych płatności nie spowodowało przerwania biegu terminu przedawnienia, to z uwagi właśnie na złą wiarę skarżącego w tym zakresie, nie można byłoby stwierdzić upływu terminu przedawnienia, który w tym wypadku wynosi 10 lat.

W odniesieniu do płatności na 2010 r. organ zasadnie zdaniem WSA przyjął za datę dopuszczenia się nieprawidłowości w niniejszej sprawie, dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności, tj. [...] maja 2010 r., jednakże przedawnienie w tym wypadku biegnie, zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, do momentu zakończenia realizacji programu, który był realizowany w latach 2007-2013. Ostatnia wypłata środków z tego tytułu mogła nastąpić do dnia 31 grudnia 2015 r., tak więc przedawnienie mogło upłynąć z tym właśnie dniem. Doręczenie zawiadomienia o możliwości zwrotu pobranych płatności nastąpiło 19 sierpnia 2014 r., a więc jeszcze przed tym terminem, doprowadzając do jego przerwania. W związku z powyższym nie można mówić o przedawnieniu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że organy obu instancji słusznie uznały, że skarżący nie był uprawniony do pobrania płatności na rok 2009 oraz rok 2010, w pierwotnie przyznanych wysokościach. W takiej sytuacji przekazane mu środki pieniężne z tytułu wypłaty płatności należało uznać za świadczenia pobrane nienależnie, a to skutkowało - w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o Agencji - zobowiązaniem skarżącego do ich zwrotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. S. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 w zw. z art. 135 ppsa w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) - pkt 2 (jak doprecyzowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) poprzez błędne przyjęcie, iż skoro w sprawie doszło do skutecznego wyeliminowania decyzji pierwotnie przyznających płatności ONW na 2009 i 2010 rok, to Sąd jest tym związany, podczas gdy decyzje stwierdzające nieważność zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zatem nie zastosował przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarpa a było niezbędne dla końcowego jej załatwienia;

2. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) ppsa poprzez niezastosowanie tych przepisów przez Sąd, mimo że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów tj.:

a) art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, że w sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków, podczas gdy nie zostały prawidłowo doręczone stronie decyzje stwierdzające nieważność z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie których opierają się zaskarżone decyzje;

b) art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności, podczas gdy w sprawie zachodzą wszystkie przewidziane w tym przepisie przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności,

c) art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na skutek błędnego przyjęcia, iż przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło w wyniku doręczenia zawiadomienia możliwości zwrotu pobranych płatności w dniu 19 sierpnia 2014 r., podczas gdy bieg terminu przedawnienia przerywa dopiero prawidłowe doręczenie decyzji, która w tym przypadku została doręczona skarżącemu dopiero w dniu 25 września 2014 roku, a więc po upływie 4 lat, w konsekwencji czego nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu należności;

e) art. 40 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie iż stronie prawidłowo doręczono decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. oraz decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., podczas gdy w rzeczywistości decyzję tę doręczono osobie nieuprawnionej;

f) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, dokonaniu dowolnej oceny zebranych dowodów w konsekwencji czego uznano, że w rozpatrywanej sprawnie nie zaistniały przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności;

g) art. 8 i art. 107 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia i zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń co uniemożliwia kontrolę decyzji, w szczególności niewyjaśnieniu dlaczego skarżącego nie cechowała dobra wiara, która ma fundamentalne znaczenie przy ustaleniu przedawnienia zwrotu płatności;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 Konstytucji w zw. z art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2009 oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przewidziane w tych przepisach przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności, podczas gdy w sprawie wystąpiły przesłanki skutkujące stwierdzeniem braku obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności gdyż płatność w pierwotnej wysokości została przyznana na wskutek pomyłki organu (sporządzenia niewłaściwych map i nieprawidłowości w systemie identyfikacji działek rolnych), która to pomyłka w zwykłych okolicznościach nie mogła zostać wykryta przez rolnika.

2. art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2009 poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek dowolnego przyjęcia, iż rolnik nie działał w dobrej wierze, chociaż działał on w zaufaniu do dokumentów urzędowych, a nadto iż w sprawie nie upłynął okres przedawnienia obowiązku zwrotu pobranych płatności podczas gdy w sprawie upłynął krótszy czteroletni okres przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w sytuacji gdy działania skarżącego cechowała dobra wiara. Sąd całkowicie pominął, iż dane zawarte we wnioskach, dotyczących powierzchni działek są wstępnie wskazywane przez ARiMR, czym rolnik był wprowadzany w błąd.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm, a także o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowań administracyjnych wszczętych wnioskami skarżącego z dnia 1 grudnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności wydanych przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] decyzji, na podstawie których doszło do nieskutecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwotnie przyznających płatności ONW na 2009 i 2010 rok.

Postanowieniem z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1533/15, NSA zawiesił, a następnie - w dniu 26 listopada 201 r. - podjął postępowanie ze skargi kasacyjnej Z. S. z uwagi na zakończenie postępowań administracyjnych wszczętych wyżej wymienionymi wnioskami skarżącego z dnia 1 grudnia 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie zasługiwał na uwzględnienie.

Poza sporem w podstawie prawnej zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji - - w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 i 2010 - wskazano art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji.

Przepis ten stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Literalne brzmienie przytoczonego przepisu jednoznacznie wskazuje zatem, że prawidłowe jego zastosowanie - przez wydanie decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków - ma miejsce wówczas, gdy ustalenia stanu faktycznego sprawy wskazują, że doszło do pobrania określonych tym przepisem środków m. in. w sposób nienależny.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji podzielił przy tym stanowisko organów, że środkami pobranymi nienależnie - w rozumieniu przytoczonego przepisu - są m. in. środki pobrane wprawdzie na podstawie ostatecznej decyzji przyznającej płatności, jednakże nieważność których następnie stwierdzono.

Stanowisko to skargą kasacyjną kwestionowane nie jest.

Nie ulega wątpliwości, że uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie - a taki zarzut postawiono w skardze kasacyjnej odnośnie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji - polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99).

Stan faktyczny zarzutem naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie podważany. Z kolei poczynionym w tej sprawie ustaleniom - że stwierdzono nieważność decyzji przyznających płatności ONW za rok 2009 i 2010 -nie postawiono zarzutów uchybień procesowych. Był to bowiem fakt niesporny i ewentualne tego typu zarzuty nie mogłyby zostać uznane za trafne.

Podkreślenia wymaga bowiem, że decyzja - nawet zawierająca wady wyliczone w art. 156 § 1 kpa i pomimo tych wad - jest aktem administracyjnym, istniejącym w obrocie prawnym do czasu jego eliminacji w trybie i na zasadach określonych w kodeksie. Nawet akt wadliwy w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności do czasu stwierdzenia jego nieważności wywołuje skutki prawne i wiąże inne organy państwowe. Przysługuje mu domniemanie ważności (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.,2016; komentarz do art. 156 kpa, teza 3.).

Trzeba jednak zauważyć, że wnoszący skargę kasacyjną (zarzutem sformułowanym w pkt 1 jej petitum) kwestionował zasadność stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnie przyznających płatności; podnosił, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Co prawda zarzut ten powiązano z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 135 ppsa, a w tym zakresie z wnoszącym skargę kasacyjną nie można się zgodzić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał bowiem, że art. 135 ppsa wyraźnie ogranicza zakres kognicji sądu jedynie do aktów podjętych w granicach konkretnej sprawy. Zasadne jest twierdzenie, że "określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 ppsa, wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga", zatem zarówno w postępowaniach z trybu głównego jak i postępowaniach nadzwyczajnych. Określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje jednak, że chodzi o sprawy administracyjne w ujęciu materialnym, tzn. tożsame tak co do elementów podmiotowych jak i przedmiotowych, przy czym tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. WK 2016; komentarz do art. 125 teza 4.).

Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak przesłanek, by stwierdzenie nieważności decyzji przyznających płatności mieściło się w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności - z uwagi na odmienne podstawy przede wszystkim prawne ale także faktyczne rozstrzygnięć w tych przedmiotach.

Pomijając nietrafny zarzut naruszenia art. 135 ppsa, trzeba mieć na względzie, że w skardze kasacyjnej zawarto - uwzględniony następnie - wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa z uwagi na toczące się postępowania administracyjne wszczęte wnioskami skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnie przyznających płatności ONW na rok 2009 i 2010.

Poza sporem decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdzono nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. w sprawie przyznania skarżącemu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2009 i 2010.

Nie ulega kwestii, że kontrolując legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych sąd administracyjny co do zasady bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia ich wydania.

Nie można jednak pomijać specyficznych skutków prawnych stwierdzenia nieważność decyzji. Otóż, w doktrynie trafnie wskazuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej usuwa decyzję z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że wraz z tą decyzją z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne (uprawnienia bądź obowiązki). Fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji na zasadach określonych w kpa ma moc wsteczną wywołuje zatem ten skutek, że eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby ona w ogóle nie została podjęta (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - j.w. teza 14 oraz G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. wyd. III, LEX,2010 - komentarz do art. 156 kpa, teza 5.).

W tym stanie rzeczy za usprawiedliwiony uznać trzeba postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji - przez wadliwe zastosowanie ostatniego z powołanych przepisów.

Do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 i 2010 doszło bowiem wobec ustalenia, że płatności te pobrano na podstawie decyzji, co do których stwierdzono nieważność. Fakt zaś stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzających nieważność decyzji w przedmiocie wyżej wymienionych płatności wywołuje ten skutek – jak wyżej wskazano – że skutki prawne tych decyzji, na podstawie których ustalono fakt nienależnego pobrania płatności, upadły z mocą wsteczną, co z kolei oznacza, że wyeliminowano skutki prawne tych wadliwych stwierdzeń nieważności decyzji przyznających płatność, tak jakby w ogóle decyzje te nie zostały podjęte. Odpadła zatem okoliczność faktyczna, która stanowiła przesłankę stwierdzenia nienależnego pobrania płatności w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji i uzasadniała zastosowanie tego przepisu do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Już z tych też względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, a odniesienie się do dalej idących zarzutów jest bezprzedmiotowe.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2) wydano na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ppsa oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).