Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2719/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1-6
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. H. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1181/18 w sprawie ze skargi [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2018 r. znak SKO ZP/415/292/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1181/18, po rozpoznaniu skargi [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2018 r. znak SKO ZP/415/292/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa wskutek wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zwanej inwestorem), na podstawie m.in. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej zwanej u.p.z.p.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588; dalej zwanego rozporządzeniem) oraz art. 104, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.) decyzją z dnia 19 marca 2018 r., nr AU-2/6730.2/380/2018 (zmienioną decyzjami z dni: 19 lipca 2010 r., 13 września 2012 r., 20 marca 2012 r., 23 stycznia 2014 r., 11 czerwca 2014 r., 27 listopada 2014 r., 3 grudnia 2014 r., 16 grudnia 2014 r., 22 maja 2015 r., 17 marca 2017 r., 23 marca 2017r., 11 sierpnia 2017 r. oraz 3 października 2017 r.) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami wbudowanymi wraz z drogą wewnętrzną, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...] obr. [...], trzema zbiornikami bezodpływowymi na nieczystości ciekłe na działce nr [...] obr. [...], drogą dojazdową z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...],[...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...] " oraz umorzył postępowanie dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego: "Budowę zjazdu na działce nr [...] obr. [...] w [...] ".

W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że poprzedzając wydanie tej decyzji w dniu 15 lutego 2013 r. została wydana decyzja nr AU-2/6730.2/365/2013 o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W związku z wniesionym odwołaniem od tej decyzji sprawa była rozpatrywana przez Kolegium, które decyzją z dnia 11 lipca 2013 r. znak SKO.ZP/415/224/2013 uchyliło decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. W dniu 11 maja 2016 r. ponownie została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego pod nr AU-2/6730.2/800/2016. W związku z wniesionym odwołaniem od ww. decyzji sprawa była ponownie rozpatrywana przez Kolegium, które decyzją z dnia 22 listopada 2016 r. znak SKO.ZP/415/461/2016 uchyliło decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia wskazując, że zasadnym jest ponowne sporządzenie, zgodnie z wymogami prawa, analizy urbanistyczno-architektonicznej w celu ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości cech istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy i w oparciu o tak opracowany dokument wyznaczenie parametrów dla nowoprojektowanego zamierzenia inwestycyjnego, zbadania dostępności do drogi publicznej terenu inwestycji oraz zbadanie tego, czy istniejące lub planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

[...] w [...] wniosło odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, które decyzją z dnia 28 czerwca 2018 r. znak SKO.ZP/415/292/2018, na podstawie art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., § 3-8 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało ją w mocy.

Motywując rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Podał, że warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy sporządzonej przez osobę uprawnioną. Jest to nowa analiza sporządzona w związku ze wskazaniami Kolegium zawartymi w decyzji z dnia 22 listopada 2016 r. Zauważono w niej, że wprawdzie w niewielkiej odległości poza wyznaczonym obszarem znajduje się zabudowana działka [...]. Jest to jednak zabudowa dostępna od strony ul. [...], poza pasem zabudowy ukształtowanej wzdłuż ul. [...]. Dlatego może ona stanowić punkt odniesienia dla kształtowania zabudowy przy ul. [...], nie zaś przy ul. [...]. Zaznaczono, że dla sąsiednich działek [...] i [...] w 2012 r. wydane zostały decyzje ustalające warunki zabudowy, jednak do dnia sporządzenia analizy nie zostały one zrealizowane. Tymczasem ustalanie warunków zabudowy następuje w oparciu o analizę istniejącego stanu, a nie przewidywanego. Jednocześnie, zdaniem organu, analiza jest spójna i kompletna i może stanowić punkt odniesienia dla badania poszczególnych cech i wskaźników nowej zabudowy.

Następnie organ stwierdził, że kwestia linii zabudowy została wyjaśniona w analizie. Wskazano jakie uwarunkowania wpływają na możliwość odstąpienia w konkretnym wypadku od ustalenia linii zabudowy. Zauważył przy tym, że dopuszczalne jest odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy i to nie tylko w sytuacji tzw. zabudowy rozproszonej.

Odnośnie wskaźnika zabudowy organ II instancji wskazał, że wnioskowany przez inwestora wskaźnik na poziomie 18% jest zbyt wysoki. Stwierdził natomiast, że niemal cała działka [...] pozostanie w niezmienionym stanie. Gdyby ustalono wskaźnik łączny dla działki [...] i [...] wygenerowałoby to wskaźnik na poziomie 4%. Nie dałoby się uzasadnić takiego odstępstwa od wskaźnika średniego (wynoszącego 11%). Z kolei zastosowanie wskaźnika średniego umożliwiałoby realizację obiektów o łącznej powierzchni zabudowy do ok. 1000 m2, co nie byłoby dopuszczalne w świetle aktualnego zagospodarowania terenu. W ocenie organu wyjaśnienia te uzasadniają przyjęte rozstrzygnięcie, a obowiązujące przepisy prawa nie stoją temu na przeszkodzie. Przyjął zatem, że wskaźnik jest ustalony prawidłowo, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia (skorygowany przez organ odwoławczy z wskazanego w I instancji § 5 ust. 4).

Mając na względzie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 organ zauważył, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W załączniku nr 1 decyzji sformułowano warunki dotyczące sposobu zaopatrzenia inwestycji w wodę, gaz, energię elektryczną i cieplną. Wskazano, że w rejonie inwestycji występuje miejska sieć wodociągowa i gazowa. Z informacji technicznej przedłożonej przez dysponentów sieci wynika, że możliwe jest przyłączenie projektowanych budynków do sieci wodociągowej oraz sieci elektroenergetycznej. Natomiast zaopatrzenie w energię cieplną realizowane będzie w oparciu o indywidualne zbiorniki gazowe, zaś odprowadzanie wód opadowych na teren własny. Zauważył jednak, że w załączniku nr 1 pkt II. 4 lit. b sposób odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami wskazano, że co prawda z punktu widzenia u.p.z.p. dopuszczalne jest odprowadzanie ścieków w oparciu o szczelne zbiorniki bezodpływowe. Natomiast zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422; dalej zwanego rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) zbiorniki na nieczystości ciekłe nie mogą być stosowane na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie i zalewanie wodami opadowymi, stąd decyzja o warunkach zabudowy może nie spotkać się z kontynuacją w postaci pozwolenia na budowę. Akceptując takie rozwiązanie podkreślił, że przepisy o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowią przepisów szczególnych w rozumieniu u.p.z.p. Dodał, że teren inwestycji, jako położony w granicach administracyjnych miasta Krakowa nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Zarazem, w opinii organu II instancji, decyzja pozostaje także w zgodzie z przepisami odrębnymi. Uwzględnia wymagania i ograniczenia zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, co znalazło wyraz w załączniku nr 1 i 3 do zaskarżonej decyzji. W szczególności zostały one przeanalizowane w załączniku nr 1 pkt 2 lit. a (m.in. warunki zagospodarowania terenu wynikające z potrzeb ochrony środowiska) oraz w załączniku nr 1 pkt 2 lit. e (powinno być c) warunki zagospodarowania wynikające z ustanowionych parków krajobrazowych. W tym punkcie wskazano, że ze względu na położenie terenu planowanej inwestycji na obszarze Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego należy przestrzegać wszelkich zakazów wprowadzonych w rozporządzeniu nr 18/06 Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. dotyczącego utworzenia Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. W tym samym punkcie zobowiązano w razie zagrożenia zniszczeniem siedlisk przyrodniczych przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę do uzyskania zgody Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lub Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie na odstępstwo od zakazów określonych w obowiązujących przepisach ustawy o ochronie przyrody. W związku z położeniem terenu inwestycji na obszarze zagrożenia powodziowego sformułowano warunki wynikające z opinii Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 6 listopada 2017 r.

W konsekwencji uznał, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Organ II instancji nie podzielił zarzutów dotyczących walorów przyrodniczych i związanej z tym wewnętrznej sprzeczności analizy, dopuszczenia budowy zespołu trzech domów która nie stanowi ani uzupełnienia, ani kontynuacji istniejącej rozproszonej i pojedynczej zabudowy, sprzeczności dopuszczenia do przedmiotowej zabudowy z zasadą zachowania ładu przestrzennego i zasadą kontynuacji zabudowy i układów urbanistycznych, położenia inwestycji w zasięgu zagrożenia powodziowego rzeki Wisły i zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej powodującego zmniejszenie zdolności retencyjnych terenu oraz niewystarczającego zalecenia ubezpieczenia inwestycji i zastosowania materiałów odpornych na działanie wody, niezgodności decyzji z zakazami sformułowanymi w rozporządzeniu Wojewody Małopolskiego w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło [...] w [...], kwestionując zasadność jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 grudnia 2018 r. stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.) skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego, natomiast na zasadzie art. 135 p.p.s.a. uchylił także decyzję organu pierwszej instancji.

Jak stwierdził Sąd, słusznie wskazano w analizie i zaskarżonej decyzji, że teren inwestycji niewątpliwie zlokalizowany jest w południowo zachodniej części miasta w rejonie ulic [...] i [...], w obszarze słabo zainwestowanym. Cechą charakterystyczną obszaru jest duże nasycenie zielenią. Ze względu na walory krajobrazowe miejsce to zostało włączone do Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. Ponadto teren ten stanowi obszar korytarza ekologicznego Wisły. Jest także terenem o międzynarodowym znaczeniu - jest częścią sieci europejskiej EECONET. Uwarunkowania przyrodnicze i krajobrazowe skutkują koniecznością utrzymania wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Teren pod inwestycję kubaturową jest płaski, nieogrodzony, niezagospodarowany i niezabudowany. Od południa graniczy z działką zabudowaną domem mieszkalnym jednorodzinnym. Większa część terenu inwestycji na działce [...],[...],[...] oraz całość na działce [...] stanowią część obszaru objętego sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Kostrze - rejon ulicy Falistej". Sąd dodał, że plan miejscowy "Kostrze - rejon ulicy Falistej", procedowany w czasie wydawania zaskarżonych decyzji, został dnia 26 września 2018 r. uchwalony przez Radę Miasta Krakowa uchwałą nr CXI/2952/18 (Dz. Urz. Woj. Małop. z 15 października 2018 r., poz. 6832) i wszedł w życie w dniu 30 października 2018 r., zatem dzień po wydaniu pozwolenia na budowę. Plan miejscowy przewiduje tereny rolnicze w parku krajobrazowym na terenie całej działki nr [...] i na większości terenu działki nr [...], a częściowo tereny zieleni w parku krajobrazowym obejmujące starorzecze wraz z obudową biologiczną. Na obu kategoriach terenów (R.1-R.13 oraz ZN/WS.1-ZN/WS.3) przewidziano zakaz lokalizowania budynków.

Sąd podkreślił, że istotne wnioski organów dotyczące ustalenia przewidzianych przepisami prawa parametrów, cech i wskaźników inwestycji powinny być wyprowadzane przez organ z prawidłowo sporządzonej analizy. Tymczasem, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nakreślony w załączniku nr 3 do decyzji I instancji – części graficznej wyników analizy, wyznaczony przez analizatora, a zaakceptowany przez organy obszar analizy nie jest właściwie uzasadniony. W ocenie Sądu, wyznaczony w sprawie obszar analizy nie jest obszarem minimalnym w rozumieniu ww. rozporządzenia. Przyjęcie zaś obszaru o średnicy ponad dwukrotnie większej niż minimalna, nie zostało uzasadnione. W tym zakresie Sąd wyraził stanowisko, że odległość, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, jest odległością pomiędzy granicami obszaru analizowanego, a nie odległością "od terenu inwestycji". Dlatego też przyjął, że wyznaczony obszar analizy – uznany przez organy za minimalny - został znacznie poszerzony w stosunku do obszaru "minimalnego", co nie zostało uzasadnione w zaskarżonych decyzjach.

W konsekwencji Sąd zakwestionował przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a przede wszystkim, że spełnia zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Sądu błędne wyznaczenie obszaru analizowanego (w tym przypadku wytyczenie – bez uzasadnienia - obszaru analizy większego niż minimalny) oznacza przeprowadzenie postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które musi skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy urbanistycznej, w której zostanie przyjęty obszar analizy minimalny, bądź większy niż minimalny (ale wówczas uzasadnienie jego wyznaczenia winno być zawarte w decyzji organu). Natomiast wadliwe oznaczenie obszaru analizowanego skutkuje wadliwością ustalenia pozostałych wymagań dotyczących nowej zabudowy. Dotyczy to przede wszystkim takich parametrów jako wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej a także geometrii dachu.

Sąd wyjaśnił, że skoro oceniając wydaną w przedmiotowej sprawie decyzję o ustaleniu warunków zabudowy doszedł do wniosku, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób wadliwy, to powyższe w konsekwencji uniemożliwiło kontrolę prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem odnoszenie się do prawidłowości wyznaczenia ww. wskaźników i parametrów (w tym zarzucanego w skardze parametru intensywności wykorzystania terenu) byłoby w niniejszej sprawie przedwczesne.

W ocenie Sądu ujęty i zaakceptowany przez organy przyjęty przez analizatora obszar analizowany wskazuje na niedopuszczalne "poszukiwanie" takich obiektów budowlanych, które pozwolą pozytywnie załatwić wniosek inwestora z uwzględnieniem możliwie najkorzystniejszych dla niego parametrów nowej zabudowy. Zauważył w niniejszej sprawie wskaźnik powierzchni nowej zabudowy ustalono w decyzji na poziomie 15 % mimo, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym - z uwzględnieniem budynku na dz. [...] i [...] (nr [...]) wynosi ok. 11%. Organ wykroczył tu ponad średnią z przyjętego w sprawie obszaru analizy wskazując, że "...uwzględniając pewne niedokładności pomiarów geodezyjnych istniejących budynków (np. powierzchnie zabudowy na mapie nie uwzględniają powierzchni kształtowanej przez podcienia) – dopuszczono niewielką tolerancję w stosunku do obliczonej wielkości średniej..." oraz "...Maksymalny wskaźnik zabudowy: "15%" pozwoli na realizację budynków o powierzchniach zabudowy wynoszących maks. 111 m2, a więc nawiązujących do wielkości budynków wolnostojących na dz. [...] i [...]....".

Zdaniem Sądu nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie na dostosowaniu warunków zabudowy do zamiaru inwestora. Zaznaczył w załączniku nr 1 do decyzji WZ wskazano, że wskaźnik zabudowy ustala się na podstawie analizy, zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia, podczas gry taka jednostka redakcyjna nie występuje w § 5, który składa się z dwóch ustępów.

Dostrzegł także inne nieprawidłowości decyzji. Argumentował, że wyznaczenie linii zabudowy według załącznika nr 2 do decyzji na terenie części działki nr [...] o szerokości 5,3 m przeznaczonym w inwestycji jedynie pod drogę wewnętrzną i infrastrukturę techniczną, należy uznać za niewłaściwe, mimo obszernego uzasadnienia w analizie i decyzjach. Wskazał, że opisując ustalenie szerokości elewacji frontowej stosownie do § 6 rozporządzenia, organ słusznie wskazał, że szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ wskazał, że mając na uwadze uwarunkowania przestrzenne oraz sposób usytuowania budynków względem ul. [...] na poziomie wskaźnika średniego za "elewację frontową" przyjmuje elewację od strony projektowanego zjazdu na dz. [...] (od strony północno-zachodniej granicy z dz. [...]). W załączniku nr 3 do decyzji I instancji wskazano zaś, że wjazd na teren inwestycji kubaturowej na dz. [...] odbywać się będzie od strony północnej - zatem "szerokość elewacji frontowej" budynków projektowanych na tej działce należy przyjąć również od strony północnej. Przypomniał, że jako część frontową działki, która była podstawą wyznaczenia obszaru analizy, przyjęto jej południowo-wschodni bok, od strony ul. [...], oznaczony na załącznikach nr 2 i nr 4 jako odcinek AB. Tymczasem jako elewacje frontowe (znajdujące się od strony frontu działki), których szerokość oraz wysokość górnej krawędzi elewacji, gzymsu lub attyki wyznacza się zgodnie z § 6 i § 7 rozporządzenia, określono w analizie i decyzjach elewacje północno-zachodnie, mierzone w płaszczyźnie prostopadłej do dłuższych granic działki nr [...]. Powyższe, zdaniem Sądu, stanowi niewyjaśnioną i nieuzasadnioną sprzeczność wewnętrzną analizy i decyzji.

Zaakceptował ustalenia organów w kwestii spełnienia w niniejszej sprawie warunków dotyczących sposobu zaopatrzenia inwestycji w wodę, gaz, energię elektryczną i cieplną. Natomiast istotne wątpliwości Sądu budził określony w załączniku nr 1, pkt II. 4 lit. b, sposób odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami. Sąd uznał, że uzasadnienie decyzji nie wykazuje spełnienia wymogu wykazania uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie odprowadzanie ścieków. Zaakcentował przy tym, że przy kontroli legalności przedmiotowych decyzji nie ma znaczenia fakt, że następnie doszło do wydania pozwolenia na budowę.

W opinii Sądu, mimo słusznego, co do zasady stwierdzenia, że § 34 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, znajduje zastosowanie na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, to organ na etapie decyzji WZ nie może abstrahować od konsekwencji treści tego przepisu i to w sytuacji, gdy teren inwestycji niewątpliwie znajduje się zarówno w obszarze podlegającym szczególnej ochronie środowiska, jak i narażonym na niebezpieczeństwo powodzi oraz zalewowym. Wyjaśnił, że § 34 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, od dnia 1 stycznia 2018 r. w dodanym ust. 2 przewiduje w drodze wyjątku, że: przepisu ust. 1 (dotychczasowe brzmienie § 34) nie stosuje się do zbiorników na nieczystości ciekłe, dla których została wydana decyzja na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121, ze zm.) lub na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566), jednak - zdaniem Sądu - ani organ I, ani II instancji nie wzięły pod uwagę aktualnej treści tego przepisu i nie poddały go analizie w kontekście okoliczności niniejszej sprawy.

Sąd skonstatował zatem, że rozstrzygnięcie decyzji I instancji nie spełnia opisanych wymogów, co powinno skutkować jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Przyznał natomiast rację organom, że w niniejszej sprawie spełniony był określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. warunek dostępu teren inwestycji do drogi publicznej.

Na koniec Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ II instancji bez dostatecznej podstawy faktycznej i prawnej, naruszając art. 138 k.p.a. uznał, że wydana przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku wniósł inwestor oraz uczestnik T. H., zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. § 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez błędne przyjęcie, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalnym jest zastosowanie przepisów techniczno-budowlanych, w tym przepisów § 34 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia i zastosowanie przepisów tego rozporządzenia, gdy tymczasem normy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej p.b.) mają zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego tj. postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, a więc nie mogą mieć zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a ponadto przepis art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. wyłącza możliwość formułowania przez organ w stosunku do wnioskodawcy dodatkowych warunków lub świadczeń, które uzależniałyby wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w tym w szczególności wynikających z przepisów § 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:

- art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, polegającą na uznaniu, iż opisana w przywołanych przepisach rozporządzenia "odległość" jest odległością pomiędzy granicami obszaru analizowanego, a nie odległością od terenu inwestycji, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem;

- art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, polegającą na uznaniu, iż na gruncie tych przepisów rozporządzenia niedopuszczalnym (wadliwym) jest wyznaczenie linii zabudowy na terenie przeznaczonym w inwestycji jedynie pod drogę wewnętrzną i infrastrukturę, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż takie wyznaczenie linii zabudowy (na terenie przeznaczonym w inwestycji jedynie pod drogę wewnętrzną i infrastrukturę) jest na gruncie przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszczalne, o ile będzie wynikać to ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej;

3. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim uchylono decyzje organów I i II instancji, uznając błędnie, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dopuszczalnym jest zastosowanie przepisów techniczno- budowlanych, w szczególności przepisów § 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a tym samym uznając, iż organy I i II instancji winny przepisy te wziąć pod uwagę i poddać je analizie w kontekście sprawy, gdy tymczasem przepisy te nie mogą mieć zastosowania w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ normy tego rozporządzenia zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i mają zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego, tj. postępowania zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, a więc postępowanie organów I i II instancji było w tym zakresie prawidłowe, a ponadto przepis art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wyłącza możliwość formułowania przez organ w stosunku do wnioskodawcy dodatkowych warunków lub świadczeń, które uzależniałyby wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w tym w szczególności wynikających z przepisów § 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a tym samym naruszono art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim nie oddalono skargi, pomimo że organy I i II instancji prawidłowo nie zastosowały przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności przepisów § 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w z w. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim uchylono decyzje organów I i II instancji, błędnie przyjmując, że opisana w § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia "odległość" jest odległością pomiędzy granicami obszaru analizowanego, a nie odległością od terenu inwestycji, a tym samym błędnie przyjmując, że wyznaczony w sprawie obszar analizy - uznany przez organy I i II za minimalny - został znacznie poszerzony w stosunku do obszaru minimalnego, co zdaniem Sądu, nie zostało uzasadnione w decyzjach organów I i II instancji, gdy tymczasem granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, a więc uznać należy, iż wyznaczony w sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, a tym samym naruszono art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim nie oddalono skargi, pomimo że organy I i II instancji prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany, tj. zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim uchylono decyzje organów I i II instancji, błędnie przyjmując, że wyznaczenie w sprawie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie 15% stanowi w istocie przejaw dostosowania warunków zabudowy do zamiaru inwestora, gdy tymczasem decyzja organu I instancji zawiera szczegółowe wyjaśnienie i uzasadnienie przyczyn wyznaczenia tego wskaźnika na poziomie innym, aniżeli średni obliczony na podstawie zabudowy występującej w całym obszarze analizowanym, tj. zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia (odwołanie się w treści załącznika nr 1 decyzji organu I instancji do § 5 ust. 4 rozporządzenia stanowi oczywistą omyłkę pisarską), a tym samym naruszono art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie oddalono skargi, pomimo że organy I i II instancji prawidłowo wyznaczyły w sprawie wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, tj. zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim uchylono decyzje organów I i II instancji, błędnie przyjmując, że na gruncie sprawy niewłaściwym jest wyznaczenie linii zabudowy według załącznika nr 2 decyzji organu I instancji na terenie 425/6 o szerokości 5,3 m przeznaczonym w inwestycji jedynie pod drogę wewnętrzną i infrastrukturę techniczną, pomimo że organ I instancji szczegółowo wyjaśnił i uzasadnił przyczyny wyznaczenia w niniejszej sprawie linii zabudowy, zgodnie z § 4 ust 4 rozporządzenia, powołując się w tym zakresie na uwagi i wytyczne uprzednio wydanej w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 listopada 2016 r., znak SKO.ZP/415/461/2016, a tym samym naruszono art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie oddalono skargi, pomimo że w niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczono linię zabudowy, tj. zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a w zakresie, w jakim uchylono decyzje organów I i II instancji, błędnie przyjmując, iż ustalenie na gruncie sprawy elewacji frontowej jako elewacji mierzonej w płaszczyźnie prostopadłej do dłuższych granic działki nr [...] stanowi niewyjaśnioną oraz nieuzasadnioną sprzeczność wewnętrzną analizy i decyzji organu I instancji, gdy tymczasem płaszczyznę prostopadłą do dłuższych granic działki nr [...] stanowi zarówno część frontowa tej działki, jak i przyjęta elewacja frontowa, a więc zgodnie z treścią przepisu § 6 ust 1 rozporządzenia, a tym samym naruszono art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie oddalono skargi, pomimo że organy I i II instancji prawidłowo wyznaczyły w sprawie szerokość elewacji frontowej przyszłej zabudowy, tj. zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a w zakresie, w jakim uchylono decyzje organów I i II instancji, błędnie przyjmując, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie uwzględniono, warunków wynikających z opinii Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 6 listopada 2017 r., gdy tymczasem warunki te zostały uwzględnione w treści decyzji organu I instancji - załącznik nr 1 " Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu" (pkt. II.3.), a tym samym naruszono art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie oddalono skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego prawidłowo uwzględniono warunki wynikające z opinii Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 6 listopada 2017 r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim uznano, że wnioskowana inwestycja stanowi ingerencję w zastany układ w zbyt dużym stopniu oraz, że ze względu na walory przestrzenne miejsca korzystne byłoby zachowanie istniejącego sposobu zagospodarowania działki (łąka), gdy tymczasem w toku postępowania administracyjnego zarówno przed organem I instancji, jak i organem II instancji wykazano, że ze względu na istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym, a także realizowaną zabudowę mieszkaniową na działkach stanowiących najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji, planowana inwestycja ingeruje w zastany układ w minimalnym stopniu, a uwzględniając stan faktyczny w tym miejscu nie istnieją żadne przesłanki, aby zachować istniejący sposób zagospodarowania działki (łąka), a co tym samym stanowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie oddalono skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego prawidłowo uwzględniono warunki przestrzenne tego miejsca, z uwzględnieniem konieczności ingerencji w zastany układ w minimalnym stopniu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od [...] na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Za usprawiedliwiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przepis § 3 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie Sądu I instancji wyznaczony w sprawie obszar analizowany nie jest obszarem minimalnym w rozumieniu § 3 pkt 2 rozporządzenia, gdyż odległość, o której mowa w tym przepisie jest odległością pomiędzy granicami obszaru analizowanego, a nie odległością od granic terenu inwestycji. Takie stanowisko nie jest prawidłowe, bowiem sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora. Przyjęcie takiej interpretacji § 3 ust. 2 rozporządzenia, jaką zaprezentowano w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji powodowałoby znaczne zawężenie obszaru analizowanego, a w przypadku działki o niewielkiej szerokości frontu w stosunku do długości działki większą część tego obszaru stanowiłaby działka inwestora. Należy ponadto zwrócić uwagę na fakt, iż objęcie obszarem analizowanym jak największej liczby działek sąsiednich jest bardziej korzystne dla inwestorów, gdyż umożliwia uwzględnienie przez organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy cech zabudowy znajdującej się w dalszej odległości od działki inwestora, tworzącej jednak na danym terenie pewną urbanistyczną całość. Na ścisły związek przepisu § 3 powołanego rozporządzenia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1636/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), stwierdzając: "Paragraf 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi o materialnym związku wyznaczonego obszaru analizowanego z zasadą dobrego sąsiedztwa ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Stanowi zatem powiązanie wyznaczenia analizowanego obszaru z realizacją przesłanek dobrego sąsiedztwa (...)". Dodatkowym argumentem przemawiającym za prawidłowością wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazanej w skardze kasacyjnej jest treść § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Oznacza to, że obszar ten powinien być wyznaczony dookoła działki, z każdej jej strony. W § 3 ust. 2 rozporządzenia ustalono natomiast minimalną odległość, w jakiej powinny być wyznaczone granice tego obszaru. Z treści obu tych przepisów wynika, iż określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki, a nie między granicami wyznaczonego obszaru. Prowadzi to do wniosku, iż organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki. Podobne stanowisko było już wcześniej wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2344/20, LEX nr 3063656, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467,. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18, wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 987/09 oraz wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18, LEX nr 3115133).

Nadto z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że są w nim określone minimalne odległości obszaru analizowanego. Tymi minimalnymi odległościami jest zarówno trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak i wskazana w tym przepisie odległość nie mniejsza niż 50 metrów. Powołany przepis nie określa natomiast odległości większej czy też maksymalnej. Jest to bowiem uzależnione od warunków istniejących na terenie, na którym zamierzona jest realizacja inwestycji określonej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 3346/14, LEX nr 2260905 oraz wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1484/15, LEX nr 2316906).

W tej sytuacji należy podzielić stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony prawidłowo. Przyjmując, że wjazd na teren inwestycji odbywa się od ulicy [...] front działki wynosił około 32m, zatem obszar analizowany wyznaczono jako trzykrotność tej wartości tj. 96m od granicy działki, co jak słusznie wskazano w wynikach analizy urbanistycznej stanowiło minimalną odległość o jakiej mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji nie ma tu mowy o nieuzasadnionym poszerzaniu obszaru analizowanego w celu poszukiwania zabudowy umożliwiającej ustalenie parametrów dla projektowanej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

W oparciu o wadliwe przyjęte stanowisko co do błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego Sąd I instancji uznał, że nie jest możliwa ocena przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy wskaźników, po czym jednocześnie stwierdził, że zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa oraz wskazał na błędy w zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, wyznaczonej linii zabudowy, sprzeczności w treści decyzji co do przyjętej elewacji frontowej w stosunku do frontu działki oraz braku uzbrojenia terenu w zakresie odprowadzania nieczystości.

W tej sytuacji zasadnym jest zajęcie stanowiska również w tych kwestiach, zwłaszcza, że są one także przedmiotem skargi kasacyjnej. Nietrafne zatem jest stanowisko Sądu I instancji co do braku prawidłowości wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Jak wyjaśniono w wynikach przeprowadzonej analizy urbanistycznej oraz w uzasadnieniach decyzji obu instancji, średni wskaźnik zabudowy dla całego obszaru analizowanego wynosi 11%, tym niemniej ze względu na wyraźne wyodrębnienie w obszarze analizowanym dwóch stref zabudowy po obu stronach ulicy [...], dokonano również wyliczenia wskaźnika zabudowy w strefie, w której położona jest działka inwestora i wyliczono, że średni wskaźnik zabudowy na tym terenie wynosi 14%. Wskazano przy tym, że projektowane budynki mają powierzchnie zabudowy ok 130 m2 co nawiązuje do powierzchni zabudowy innych budynków na tym terenie. Gdyby przyjąć średni wskaźnik z całego obszaru analizowanego projektowane budynki nie mogłyby mieć większej powierzchni zabudowy niż 84 m2, co stanowiłoby powierzchnię zabudowy znacznie mniejszą od występującej na tym terenie. Zatem zasadnie organ architektoniczno-budowlany ustalił ten wskaźnik w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia na poziomie 14% +/_ 1%, co w tej sytuacji uznać należy, że służy zachowaniu ładu przestrzennego na tym terenie. Powołanie w tym punkcie decyzji przez organ I instancji § 5 ust. 4 niewątpliwie stanowiło oczywistą omyłkę pisarską, na co wskazuje uzasadnienie decyzji w tym zakresie oraz stanowisko zajęte przez SKO w zaskarżonej decyzji, gdzie już prawidłowo powołano § 5 ust. 2 rozporządzenia jako podstawę wyznaczenia tego wskaźnika.

Nie znajduje uzasadnienia również stwierdzenie Sądu I instancji co do wadliwego wyznaczenia linii zabudowy. Nie wiadomo czy wadliwości w tym zakresie Sąd dopatruje się w niewyznaczeniu linii zabudowy na działce przeznaczonej pod zabudowę, czy też w wyznaczeniu linii zabudowy w obrębie działki drogowej przyległej do ul. [...]. Brak jest również wyjaśnienia dlaczego uzasadnienie sposobu wyznaczenia linii zabudowy przyjęty w sporządzonej analizie urbanistycznej, nie uzasadnia, w ocenie Sądu I instancji, sposobu jej wyznaczenia przez organ. Należy przy tym zauważyć, że linia zabudowy została wyznaczona na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej, z treści której wynika, że w obszarze analizowanym linie zabudowy nie są wykształcone formalnie, budynki są lokowane w kilku liniach zabudowy, przy czym w odległości znacznie mniejszej niż odległość działki inwestycyjnej od ulicy [...], nadto teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do ulicy [...] i zlokalizowany jest w całości w obrębie pasa zabudowy po stronie północnej ul. [...], a znajdujące się po tej samej stronie drogi zabudowania znajdują się w odległości około 115 m od granicy działki drogowej ulicy [...]. Zatem teren na którym planowana jest inwestycja znajduje się w większej odległości od drogi publicznej niż możliwa do wyznaczenia linia zabudowy. W tej sytuacji ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Jeżeli nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2145/20, LEX nr 3094484). Należy również pamiętać, że obowiązujące przepisy nie reglamentują wyznaczenia obowiązujących linii zabudowy. Nie ograniczają także wyznaczenia owej linii jedynie do tej granicy terenu inwestycyjnego, do której nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Celem ustalenia tych linii jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2580/17, LEX nr 2742839). Jednakże w sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki, ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony, nie powoduje naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1389/17, LEX nr 2685283).

Zasadnie także podnoszą skarżący kasacyjnie, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie zachodzi w sprawie również sprzeczność pomiędzy decyzją a wynikami analizy urbanistycznej, co do przyjętego frontu działki inwestycyjnej a ustaloną elewacją frontową projektowanych obiektów budowlanych. W treści decyzji organu I instancji wskazano, że jako szerokość elewacji frontowej przyjęto elewację mierzoną w płaszczyźnie prostopadłej do dłuższych granic działki nr [...]. Z kolei SKO wskazało, że wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie od strony północno-zachodniej, zatem szerokość elewacji frontowej projektowanych budynków należy również przyjąć od strony północnej. Podobne stwierdzenie zawiera analiza urbanistyczna. Takie zapisy w zestawieniu z załącznikiem graficznym decyzji nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, zarówno co do przyjętego frontu działki, jak i elewacji frontowej.

Wreszcie, błędnie Sąd I instancji odwołuje się w zakresie wymogów odprowadzania ścieków do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują bowiem zastosowania przepisy techniczno-budowlane. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma jedynie ustalić, czy wnioskowana inwestycja w danym terenie jest możliwa do zrealizowania w świetle przepisów u.p.z.p., nie jest jednak uprawniony ustalać żadnych szczególnych warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które wkraczałyby w zakres zastrzeżony dla projektu budowlanego - w tym dla projektu zagospodarowania działki lub terenu (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2151/12, LEX nr 1444439). Zatem z przepisów ww. rozporządzenia Sąd I instancji błędnie wywiódł "niewykazanie spełnienia wymogu uzbrojenia terenu inwestycji w zakresie odprowadzania ścieków". Przez istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. należy rozumieć nie tylko możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, ale i zastosowanie zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 578/18, LEX nr 2825443). Natomiast odrębną kwestią jest czy na etapie projektowania inwestycji, a następnie uzyskania pozwolenia na budowę dopuszczalne będzie zaprojektowanie i wykonanie na tym terenie zbiornika bezodpływowego, co będzie podlegało ocenie organów architektoniczno-budowlanych na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Wynika to także z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 428/13, LEX nr 1378944).

Mając powyższe na uwadze oraz to, że Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny zaskrzonej decyzji, również w kontekście zarzutów skargi, zasadnym było na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskrzonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Jednocześnie na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że skarżące [...] nie powinno ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy uchyleniu podlegał wyrok WSA uwzględniający skargę z powodów innych niż w niej wskazane.