Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1615/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. R. i B. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako: "Minister", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018, poz. 2067 ze zm., dalej jako "u.o.z.o.z."), po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej jako "skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "organ I instancji", "organ konserwatorski") z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], odmawiającej wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] działki o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2018 r. [...] zwrócili się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpisanie do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] działki o nr ewid. [...] obręb [...] w [...], przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że są użytkownikami wieczystymi ww. działki, na której położona jest zabytkowa kamienica miejska przy [...], wpisana do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 1986 r. Wskazali, że wszelkie prace remontowe były uzgadniane i wykonywane według wytycznych Miejskiego Konserwatora Zabytków. Budynek jest posadowiony na kamieniach, brak ław fundamentowych, ze względu na drgania ul. [...] elewacja kamienicy jest popękana. Urząd Miejski w [...] odmówił dalszego przyznania 50% bonifikaty w opłacie za użytkowanie wieczyste, wskazując, że do rejestru zabytków wpisany jest jedynie budynek, co wyklucza uzyskanie przyznania bonifikaty w opłacie za użytkowanie wieczyste gruntu działki nr ewid. [...]. W związku z tym skarżący uznali za konieczne wystąpić o wpisanie do wojewódzkiego rejestru zabytków również gruntu, z którym kamienica jest trwale związana.

Organ I instancji zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] o wykonanie opinii w przedmiotowej sprawie. W dniu 15 lutego 2018 r. do organu wpłynęła opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

W dniu 26 lutego 2018 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej działki, podczas których sporządzono protokół.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. znak: [...] odmówił wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] działki o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżący pismem z dnia 17 maja 2018 r. złożyli odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że organ I instancji jako strony postępowania uznał jedynie użytkowników wieczystych przedmiotowej działki bez uwzględnienia jej właściciela. Zdaniem organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie z udziałem zarówno właściciela jak i użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości".

Ponownie - pismem z dnia 26 października 2018 r. - zawiadomiono strony postępowania, w tym właściciela działki – Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] - o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. W dniu 20 listopada 2018 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej działki, podczas których sporządzono protokół oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Ponowne oględziny przeprowadzono w dniu 3 stycznia 2019 r.

W skierowanym do organu I instancji piśmie z dnia 15 stycznia 2019 r. skarżący podnieśli, że zabytkowa kamienica wpisana do rejestru zabytków województwa [...], w całości pokrywa omawianą działkę. Skarżący przedstawili historię właścicieli omawianej działki i posadowionej na niej kamienicy. W ocenie skarżących wartość zabytkowa kamienicy jest tożsama z wartością zabytkową samego gruntu, z uwagi na okoliczność, że przedmiotowy obiekt wypełnia całą powierzchnię działki. Skarżący przywołali orzecznictwo sądów powszechnych.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 2019r. znak: [...], odmówił wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] działki o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji wskazał, że w celu oceny wartości zabytkowej przedmiotowej działki zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa, który wydał opinię w tej sprawie. Jak wynika z tej opinii budynki przy ulicy [...] do 1913 r. stanowiły jedną nieruchomość, do wybuchy II Wojny Światowej nosiły odpowiednio numery [...]. Posesja, z której wydzielono omawiane działki, powstała pod koniec XVIII wieku. W 1807 r. nabył ją [...], pruski urzędnik. Kolejny właściciel [...] stał się posiadaczem posesji, która na przełomie wieków uzyskała numerację od 914 do 922. Rozumiejąc handlowe znaczenie ul. [...], rozebrał stary dom [...] i zbudował okazałą trójkondygnacyjną kamienicę, która stała już w lipcu 1898 r. (obecnie jest to dom przy ul. [...]). W latach 1898 i 1899 dobudował dwie kolejne czynszówki. Mocą aktu notarialnego spisanego [...] czerwca 1913 r. [...] swoją nieruchomość sprzedał [...], która pozostała właścicielką nieruchomości do 1935 r., gdy zakupili ją [...]. Pomimo ogromu zniszczeń podczas II Wojny Światowej kamienica pod nr [...] przetrwała. Po wojnie stała się własnością państwową. Obecnie należy do prywatnych właścicieli.

Obecny kształt działki o nr geodezyjnym [...] przy ul. [...] w [...] zbliżony jest do nieregularnego prostokąta. Organ wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem skarżących zawartym w piśmie z dnia 15 stycznia 2019 r., że "zabytkowa kamienica, którą decyzją WKZ objęło wpisem do rejestru zabytków województwa [...], w całości pokrywa działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...]". Zdaniem organu oględziny wykazały, że przedmiotowa działka zabudowana jest także współczesnym budynkiem. Jak zapisano w protokołach z oględzin, działka: "usytuowana jest pomiędzy ulicami [...]. Działka zabudowana jest kamienicą wpisaną do rejestru zabytków oraz współczesnym budynkiem pełniącym funkcje usługowe, przylegającym do kamienicy". Zabudowanie działki współczesnym budynkiem spowodowało przerwanie ciągłości historycznej, przestrzennej i funkcjonalnej posesji przy ul. [...]. Jak wynika z mapy miasta [...] z 1937 r. za murowaną kamienicą na przedmiotowej posesji znajdowały się budynki gospodarcze.

Organ I instancji nie podzielił również stanowiska skarżących, wyrażonym we wniosku z dnia 22 stycznia 2018 r., że "(...) budynek jest murowany a grunt jest trwale związany z budynkiem jak jest wpisany budynek to grunt powinien być wpisany lub odwrotnie podstawa logiki" oraz w piśmie z dnia 15 stycznia 2019 r. że "Wartość zabytkowa kamienicy jest, bowiem tożsama z wartością zabytkową samego gruntu, z uwagi na okoliczności, iż przedmiotowy obiekt wypełnia cała powierzchnię w/w działki. W tym stanie faktycznym trudno jest zatem sobie wyobrazić sytuację, w której historia gruntu mogłaby być odmienna od historii zabytkowej tego obiektu, z którym jest nierozerwalnie związana". Organ podkreślił, że kamienica przy ul. [...] w [...] została wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 1986 r., l.dz. [...]. W sentencji decyzji określono, iż przedmiotem ochrony jest kamienica miejska pochodząca z ok. 1900 r. usytuowana w ciągłej zabudowie przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji napisano, że ,kamienica miejska wzniesiona na przełomie XIX/XX w., usytuowana w ciągłej zabudowie północnej pierzei ulicy [...] w [...] reprezentuje typ architektury o wystroju eklektycznym. Budynek ten usytuowany w historycznym centrum miasta [...] stanowiącym cenny zabytek planowania przestrzennego w XVIII w., jest przykładem XIX wiecznej zabudowy powstającej w okresie najintensywniejszego rozwoju miasta." Zdaniem organu konserwatorskiego z uzasadnienia decyzji wynika, że kamienica została wpisana do rejestru zabytków przede wszystkim ze względu na zachowane wartości artystyczne - reprezentuje kierunek w architekturze nazywany eklektyzmem. W związku z tym trudno uznać za zasadne stwierdzenie, że tożsame wartości posiada również grunt pod kamienicą.

Zdaniem organu konserwatorskiego historia dziejów przedmiotowej nieruchomości nie wskazuje na występowanie wartości historycznych czy naukowych. Historia kamienicy i działki na której jest usytuowana nie może być utożsamiana z wartościami historycznymi wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiotową nieruchomość można traktować jedynie jako świadka historii - przekazującego informacje historyczne odnoszące się do osób i zjawisk, mającego znaczenie jako fakt towarzyszący historii, ale jej niewspółtworzący. Miejsce to wpisuje się w historię [...], ale jej nie współtworzy. Wartości, ze względu na które wpisano do rejestru zabytków kamienicę przy ul. [...] w [...], nie przekładają się automatycznie na działkę, na której jest ona usytuowana. Wnioskowana do wpisu do rejestru zabytków działka musi posiadać indywidualne wartości artystyczne, historyczne lub naukowe, aczkolwiek wskazane wartości nie muszą występować łącznie. Zdaniem organu I instancji żadna z wartości w tym przypadku nie występuje. W omawianym przypadku w ustawową definicję zabytku wpisuje się jedynie kamienica. Brak cech odzwierciedlających bezpośrednio zabytkowy charakter działki o nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w [...] nie daje podstaw do uznania jej za zabytek zasługujący na indywidualną ochronę. Działka, jako wydzielony grunt, nie mieści się w żadnej kategorii, w której mógłby samodzielnie podlegać ochronie poprzez wpis do rejestru zabytków.

Odnosząc się do przywołanych przez skarżących wyroków Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt. IV CSK 202/17, oraz wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt. IV CSK 685/15, należy stwierdzić, że dotyczą one interpretacji pojęcia części nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec czego nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Skarżący pismem z dnia 12 lutego 2019 r. złożyli odwołanie od powyższej decyzji. Postawili zarzuty naruszenia:

a) art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. w zw. z art. 46 § 1 k.c. i art. 48 w zw. z art.50 k.c. i art. 235 § 1 i 2 k.c. - poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż przepisy u.o.z.o.z. umożliwiają wpisanie do rejestru zabytków budynku z pomięciem działki, na którym posadowiony jest obiekt, w sytuacji, gdy u.o.z.o.z. nie zawiera definicji legalnej " nieruchomości", a co za tym idzie wykładni przedmiotowego terminu należy dokonywać w uwzględnieniu zapisów art. 46 § 1 i 48 k.c., w zw. z art. 50 i art. 235 k.c.

b) art. 3 pkt 1 i 2 w z art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit h u.o.z.o.z. ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż działka gruntu o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w [...] nie wypełnia definicji zabytku nieruchomego, albowiem nie przedstawia wartości artystycznych, historycznych lub naukowych, a nadto nie mieści się w żadnej kategorii objętej wpisem do rejestru zabytków, albowiem nie jest dziełem architektury i budownictwa w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c) u.o.z.o.z, w sytuacji gdy wartość zabytkowa działki nie wynika z samej substancji posadowionego obiektu, a wypływa raczej z treści nadanej jej przez określone wydarzenia historyczne, jak również związana jest z działalnością wybitnych osobistości i instytucji, związanych z danym obiektem, co w wystarczającym stopniu uzasadnia podstawę wpisu.

Skarżący wskazali, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi zapis art. 3 pkt. 1 i pkt. 2 u.o.z.o.z, w myśl którego zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespól nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zdaniem skarżących powołana ustawa nie zawiera j definicji legalnej pojęcia nieruchomości, jednakże w tym zakresie należy posiłkować się unormowaniami wynikającymi kodeksu cywilnego, tj. art. 46 § 1 i art. 48k.c. Zdaniem skarżących nieruchomością w znaczeniu powyżej wskazanej ustawy jest nie tylko sam obiekt (kamienica), ale również i grunt znajdujący się pod nią, albowiem jest z nią trwale związany. Powyższa argumentacja nie pozwala zatem przyjąć zasadności dokonanej przez organ wykładni tegoż pojęcia, sprowadzającej się do twierdzenia jakoby działka ta jako wydzielony grunt, nie mogła korzystać z ochrony prawnej wynikającej z wpisu do rejestru zabytków, z uwagi na brak istnienia kategorii do której może zostać przyporządkowana. Kategoria ta, co prawda nie wynika wprost z ww. ustawy, niemniej jednak została wyznaczona definicją nieruchomości na gruncie przepisów prawa cywilnego, co nie wyklucza jej zastosowania w tymże postępowaniu.

Zdaniem skarżących tożsame stanowisko w podobnej sprawie zostało wyrażone w orzeczeniach Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt. IV CSK 685/15 oraz z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt. IV CSK 202/17, który jednoznacznie wskazał, iż według art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. przez zabytek nieruchomy rozumie się nieruchomość, jej części lub zespół nieruchomości będące dziełem człowieka. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określają jak należy rozumieć pojęcie części nieruchomości, a zatem jego wykładni należy dokonać z uwzględnieniem także definicji nieruchomości zawartej w art. 46 § 1 k.c. Pojęcie części nieruchomości nawiązuje do znaczenia prawnego nieruchomości jako takiej. Część nieruchomości nie może być utożsamiana z jej częścią składową, gdyż ta ostatnia została zdefiniowana w art. 47 § 2 k.c. Wobec tego część nieruchomości na kanwie przepisu art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy utożsamiać ze stanowiącym część nieruchomości gruntem wraz ze znajdującym się na nim jako jego część składowa budynkiem (art. 48 k.c.).

Skarżący podkreślili, że z uzasadnień ww. wyroków wynika, że nawet w razie wyodrębnienia budynku jako przedmiotu własności w związku z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego gruntu, jak również w wypadku podziału budynku z wyodrębnieniem samodzielnych lokali stanowiących przedmiot odrębnej własności, prawo własności budynku jest jako związane z prawem użytkowania wieczystego (art. 235 § 2 k.c.) częścią składową w rozumieniu art. 50 k.c., podobnie jak udział w nieruchomości wspólnej w skład której wchodzi grunt, jest prawem związanym z odrębną własnością lokalu (vide: wyrok SN z dnia 6 lipca 2016 t., sygn. akt. IV CSK 685/15).

Zdaniem skarżących z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący są użytkownikami wieczystymi działki o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w [...], której własność przypisana jest Skarbowi Państwa, niemniej jednak to oni obciążeni są opłatami wynikającymi z jej użytkowania, a przedmiotowy grunt mogą użytkować jedynie w zakresie w jakim wynika to z charakteru posadowionej tam kamiennicy. Użytkowanie niniejszej nieruchomości (gruntu) związane jest zatem nierozerwalnie z budynkiem, w którym znajdują się lokale usługowe. Z powyższego bezsprzecznie zatem wynika, iż prawo własności budynku jest niejako związane z prawem użytkowania wieczystego, jako jego częścią składową.

Skarżący podkreślili, że w ocenie Sądu Najwyższego brak posłużenia się przez ustawodawcę, tak jak w poprzednim stanie prawnym, pojęciem obiektu budowanego, względnie terminem części składowej gruntu, w pełni uzasadnia taką interpretację, która pojęciem zabytku nieruchomego (części nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków) obejmuje wpisany do rejestru zabytków budynek oraz grunt, na którym jest posadowiony, w granicach obrysu ścian zewnętrznych Powyższe wynika m.in. z uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 1995 r. I CKN 37/95, OSNC 1995/9/133; tezy 1 wyroku Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 2002 r. IV CKN 660/00. Zdaniem skarżących Sąd Najwyższy w powołanych orzeczeniach jednoznacznie wypowiedział się, co należy rozumieć pod pojęciem nieruchomości, a także jakiej interpretacji sformułowań prawnych należy dokonać ustalając definicję zabytku nieruchomego. Skarżący podkreślili, że stany faktyczne obu spraw nie są identyczne, niemniej jednak wywód prawny dotyczący interpretacji definicji zabytku nieruchomego jest w pełni zasadny w obu przypadkach.

Ponadto zdaniem skarżących wobec przedstawionego w decyzji I instancji opisu historycznego nie sposób nie uznać, że grunt pod kamienicą nie stanowi świadectwa minionej epoki, której zachowanie nie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną. Wręcz przeciwnie - grunt w obrysach ścian zewnętrznych położony pod budynkiem wpisanym do rejestru zabytków, również jest zabytkiem, albowiem dzieli jego los prawny. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie grunt posiada większą wartość historyczną niż zabytkowa kamienica, gdyż jego bogata historia sięga o 100 lat dalej niż kamienicy. Powyższe stanowi zatem, iż jest to zabytek nieruchomy, którego wartość zabytkowa nie wynika tylko i wyłącznie z samej substancji obiektu, a wypływa raczej z treści nadanej mu przez określone wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji związanych z obiektem (art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. h u.o.z.o.z). Skarżący podkreślili, że dom przy ul. [...], chociaż największy gabarytowo, miał najmniej wynajmowanych mieszkań. Na parterze mieściło się pięć lokali usługowych, w tym cukiernia [...]. pozostałe piętra domu zajmowała założona w 1911 r. przez [...] prywatna czteroklasowa męska szkoła żydowska. Było tam także mieszkanie [...], znanego w [...] nauczyciela buchalterii i rachunkowości. W roku 1935 kupili go [...].[...] był dentystą. Przed przeprowadzką na ul. [...], z żoną i córką [...] mieszkał w kamienicy przy [...], gdzie prowadził swoją praktykę, Największą firmą działającą przy ul. [...] było "Towarzystwo [...]" Poza tym mieszkali tu [...], współwłaściciel firmy [...] oraz [...], właściciel "[...]". Mieszkali tam również nauczyciele miejscowych szkół i urzędnicy różnych szczebli administracji państwowej.

Zdaniem skarżących skoro zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość stanowiąca nie tylko obiekt, ale również i grunt znajdujący się pod nim, to wartość historyczna, artystyczna i naukowa zarówno dla kamienicy jak i działki o nr ewidencyjnym [...] będzie dla nich niejako tożsama. Działalność wymienionych powyżej wybitych osobistości była bowiem prowadzona na tej nieruchomości jako całości. Z wpisów historycznych nie wynika, ażeby miała odrębne dzieje, co wyklucza możliwość ich odrębnego traktowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, obszernie przytaczając treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1813/12, wskazał, że zabytkami nieruchomymi, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie dóbr kultury (będącej podstawą do wydania decyzji o wpisie kamienicy do rejestru zabytków) oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mogą być zarówno grunty, jak i budynki, a decydujące znaczenie dla uznania ich za zabytek nieruchomy ma konstytutywny wpis do rejestru zabytków. Treść przepisów normujących definicję zabytku nieruchomego, a także przepisy, zawierające katalog zabytków nieruchomych, określają zakres ochrony konserwatorskiej dokonany tym wpisem. Wpisanie do rejestru zabytków budynku wpisem indywidualnym, nie oznacza, że do rejestru wpisany został grunt znajdujący się pod budynkiem. Zakres wpisu ograniczony jest bowiem do wpisywanego do rejestru budynku (będącego dziełem człowieka), stanowiącego część nieruchomości. Nie obejmuje części powierzchni ziemskiej, na której ww. dzieło budownictwa się znajduje (chyba, że inny zakres ochrony konserwatorskiej został wyraźnie wskazany w treści decyzji wpisującej). Zakres wpisu indywidualnego budynku nie obejmuje także powierzchni całej nieruchomości bądź całej działki geodezyjnej gruntu, na której wpisywany budynek jest posadowiony. Za powyższym poglądem przemawia treść art. 36 ust. 1 pkt 6 u.o.zo.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Przyjęcie stanowiska, iż grunt (działka), na którym znajduje się zabytek objęta jest wpisem do rejestru z uwagi na wpis indywidualny zabytku nieruchomego, w sytuacji przemieszczenia zabytku byłoby nie do pogodzenia z art. 9 u.o.z.o.z.. Bowiem w sytuacji przemieszczenia zabytku, grunt na którym znajdował się zabytek traciłby status wpisanego, a grunt na którym by został posadowiony niejako automatycznie zyskiwałby taki status. Zdaniem organu byłoby to w oczywisty sposób sprzeczne z przywołanym wyżej przepisem. Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 1986 r. ochroną konserwatorską została objęta kamienica przy ul. [...] w [...], wraz z jej fundamentami oraz piwnicami (jako pełny ustrój budowlany). Wpis ten nie obejmuje jednak gruntu oznaczonego w ewidencji jako działka nr [...]. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie zachowała się historyczna [...] związana z zabudową przy ul. [...], ani sposób zagospodarowania zaplecza przedmiotowej działki. Historia nieruchomości nie wnosi informacji o wartości zabytkowej opiniowanego gruntu pod budynkiem, a wydzielona działka nr ewid. [...] nie posiada samoistnych wartości zabytkowych oraz nie wypełnia przesłanek definicji otoczenia zabytku (art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z.).

Organ odwoławczy podkreślił, że wskazywane przez skarżących okoliczności historyczne związane są głównie z własnością nieruchomości, co nie może być przedmiotem ochrony konserwatorskiej, bowiem nie ma charakteru materialnego dokumentu przeszłości. Działalność prowadzona w obiekcie budowlanym tj. kamienicy przy ul. [...], również nie przekłada się bezpośrednio na wartość zabytkowa gruntu pod budynkiem. Natomiast okoliczności wskazane we wniosku wszczynającym postępowanie związane z przepisami o opłatach lokalnych (50% bonifikaty za użytkowanie wieczyste gruntu), pozostają bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, której istotą jest obiektywne stwierdzenie, czy działka nr ewid. [...] posiada wartości zabytkowe, uzasadniające objecie jej ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków.

Reasumując Minister podniósł, że nieruchomość gruntowa położona w granicach działki ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w [...] nie spełnia ustawowych przesłanek wskazanych w definicji legalnej zabytku nieruchomego, a zatem nie może zostać wpisana indywidualnie do rejestru zabytków.

Skargę na powyższą decyzję złożyli [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. w zw. z art. 46 § 1 k.c. i art. 48 k.c. w zw. i art. 50 k.c. i art. 235 § 1 i 2 k.c. poprzez błędną wykładnię skutkująca uznaniem, że ww. przepisy pozwalają na wpisanie do rejestru zabytków budynku z pominięciem gruntu, na którym jest on posadowiony, w sytuacji gdy u.o.z.o.z. nie zawiera definicji legalnej nieruchomości, tak wiec wykładni tego pojęcia na gruncie u.o.z.o.z. należy dokonywać z uwzględnieniem przepisów k.c. zwłaszcza, konstrukcja budynku (trwale związanie z gruntem, podpiwniczenie wpisane do rejestru zabytków) wyklucza przeniesienie budynku wpisanego do rejestru zabytków na inny grunt;

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędna wykładnię tj. art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h u.o.z.o.z. poprzez uznanie, że działka gruntowa o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] nie spełnia ustawowych przesłanek wskazanych w definicji legalnej zabytku nieruchomego, w sytuacji gdy ww. nieruchomość związana jest z działalnością wybitnych postaci historycznych oraz dokumentuje historie [...] na przełomie XIX i XX wieku, w szczególności upamiętnia rozwój społeczności żydowskiej (w 1911 r. na nieruchomości zaczęła działać prywatna, czteroklasowa, nioska szkoła żydowska [...], następnie przekształcona w gimnazjum [...]), co koreluje / treścią art. 6 ust. 1 pkt I lit. h u.o.z.o.z.;

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnie tj. art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. poprzez uznanie, że działka gruntowa o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] nie wypełnia znamion definicji otoczenia zabytku, w sytuacji gdy niemożliwe jest przeprowadzenie na tej nieruchomości jakichkolwiek prac bez ingerencji w substancję budynku, wraz z podpiwniczeniem, wpisanego do rejestru zabytków;

- naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, polegające na przyjęciu a priori, że działka gruntowa o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] nic jest związana z działalnością wybitnych postaci historycznych, a historia nieruchomości nie wnosi informacji o wartości historycznej gruntu pod budynkiem, w sytuacji gdy organy pierwszej i drugiej instancji nie ustaliły "historii nieruchomości", jej przeznaczeniu w przeszłości, znaczenia historycznego (w szczególności dla lokalnej społeczności żydowskiej) wydarzeń związanych z działalnością edukacyjną na nieruchomości oraz nie odniosły się do doniosłości historycznej wydarzeń, na które w toku postępowania wskazywał i skarżący;

- naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 11 i k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organy dlaczego w ocenie organu działka gruntowa o nr ew. [...] przy ul. [...] nie stanowi otoczenia zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. oraz dlaczego ww. nieruchomość w ocenie organu nie przedstawia wartości historycznej;

- naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 k.p.a. poprzez pominiecie zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw oraz zasady równego traktowania poprzez uznanie, że grunt pod budynkiem wpisanym do rejestru zabytków nie stanowi zabytku lub jego otoczenia, w sytuacji gdy na terenie [...] wpisano do rejestru zabytków szereg budynków wraz z gruntem, na którym budynki te są posadowione (przykładowo grunt pod zabudowaniami fabryki Towarzystwa [...]" przy ul. [...] w [...]. w obrębie których mieści się obecnie galeria handlowa).

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], którą Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynek dawnej "[...]" przy ul. [...] w [...] wraz z terenem w obrysie murów budynku, zlokalizowany na działce nr [...], obręb: [...].

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2 ww. ustawy).

W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zauważyć należy, iż przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Komentarz pod redakcją Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, Lex a Wolters Kluwer business – komentarz do art. 9 ustawy).

Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków czy też odmowie wpisu powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Zaznaczyć należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego -Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem wyżej wymienionych kardynalnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ochrony konserwatorskiej wnikliwie w uzasadnieniu decyzji przedstawił nie tylko opis nieruchomości, ale też dokonał jego oceny przez pryzmat wartości zarówno historycznych, artystycznych, jak i naukowych.

W przedmiotowej sprawie wnioskiem z dnia 22 stycznia 2018 r. [...] zwrócili się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wpisanie do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] działki o nr ewid. [...] obręb [...] w [...], przy ul. [...] w [...]. Podkreślić należy, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, że, jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], przedmiotowa działka nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...], stanowi własność Skarbu Państwa (reprezentowanego ustawowo), natomiast prawo użytkowania wieczystego gruntu posiadają [...]. Tym samym [...] są osobami uprawnionymi do wszczęcia postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków ww. działki. Ponadto, z treści ww. księgi wieczystej (dział III) wynika, że do rejestru zabytków pod numerem [...], wpisano "kamienicę położoną na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]", przy czym budynek stanowi odrębną nieruchomość (dział II) od działki gruntu w użytkowaniu wieczystym (dział [...]).

Powyższe dane odzwierciedlają stan prawny sprawy, bowiem decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 1986 r. znak: [...], do rejestru zabytków pod numerem [...], wpisano kamienicę przy ul. [...] w [...]. Z treści sentencji decyzji i jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest kamienica przy ul. [...] w [...], jako przykład architektury eklektycznej.

W ocenie stron skarżących fakt wpisania do rejestru zabytków budynku kamienicy przy ul. [...] w [...], oznacza, iż grunt pod ww. kamienicą tj. działka nr ewid. [...] także powinien być wpisany do rejestru, ze względu na posiadane wartości historyczne tożsame z wartościami ww. kamienicy, albowiem grunt pod budynkiem jest nierozerwalnie z nim związany.

W tym miejscu wskazać należy, że błędnie podnosiła strona skarżąca podczas postępowania administracyjnego, że zabytkowa kamienica, którą objęło wpisem do rejestru zabytków województwa [...], w całości pokrywa działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...]. Słusznie organ I instancji wskazał, że z protokołów oględzin wynika, że omawiana działka, usytuowana pomiędzy ulicami [...] i [...], zabudowana jest kamienicą wpisaną do rejestru zabytków oraz współczesnym budynkiem pełniącym funkcje usługowe, przylegającym do kamienicy, a usytuowanym przy ulicy [...]. Powyższe potwierdza dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas oględzin w dniu 20 listopada 2018 r., znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy (k. 47 akt) fragment mapy wydrukowanej ze strony internetowej Informacyjnego Portalu Mapowego GIS ([...]) [...], a także wynikające z karty ewidencyjnej kamienicy zestawienie powierzchni kamienicy (3 kondygnacje o łącznej powierzchni ok. 749 m2) z wynikającą z księgi wieczystej powierzchnią działki - 776 m2. Tym samym bezzasadny jest podstawowy argument wskazany przez skarżących we wniosku o wpis działki do rejestru zabytków, podtrzymywany podczas postępowania administracyjnego, że kamienica wpisana do rejestru zabytków województwa [...] w całości pokrywa omawianą działkę.

Niemniej odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. w świetle art. 46 § 1 k.c. i art. 48 w zw. z art.50 k.c. i art. 235 § 1 i 2 k.c., wskazać należy, że jest on bezpodstawny. Słusznie organ odwoławczy podniósł, że zabytek nieruchomy nie może być rozumiany jako nieruchomość w sensie cywilnoprawnym, lecz winien być rozumiany zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a–h ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W myśl art. 3 pkt 1 omawianej ustawy zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Natomiast w świetle art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z. przez zabytek nieruchomy rozumiemy nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1. Przykładowe zabytki nieruchome wymienia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a–h omawianej ustawy. Są to: krajobrazy kulturowe, układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane, dzieła architektury i budownictwa, dzieła budownictwa obronnego, obiekty techniki, a zwłaszcza kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe, cmentarze, parki, ogrody i inne formy zaprojektowanej zieleni, miejsca upamiętniające wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobowości lub instytucji. Zauważyć zatem należy, że w katalogu zabytków nieruchomych określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. wyodrębniono dwie kategorie zabytków: zabytki przestrzenne, tj. krajobraz kulturowy, układy urbanistyczne i ruralistyczne, zespoły budowlane) oraz zabytki indywidualne, tj. dzieła architektury i budownictwa (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 848/10, LEX nr 1081928).

Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że z powyższych przepisów wynika, że przedmiotem wpisu do rejestru zabytku jest dzieło człowieka bądź obiekt związany z jego działalnością np. dzieło architektury i budownictwa, którym w omawianej sprawie jest kamienica przy ul. [...] w [...]. Pomimo że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odwołują się do pojęcia nieruchomości, to brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wymogiem ustawowym jest wpisywanie nieruchomości do rejestru zabytków w całości bądź w granicach działki ewidencyjnej. Analogicznie w świetle art. 5 i art. 15 ust. 1 ustawy obowiązującej w momencie wpisania ww. kamienicy do rejestru zabytków (ustawy o ochronie dóbr kultury z 1962 r.), brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wymogiem ustawowym pod rządami ustawy z roku 1962 było wpisywanie nieruchomości do rejestru zabytków w całości bądź w granicach działki ewidencyjnej, skoro do rejestru zabytków można było wpisać dzieło budownictwa np. kamienicę.

Tym samym, w ocenie Sądu słusznie organy uznały, że wpisanie do rejestru zabytków budynku nie oznacza, że do rejestru wpisany został grunt znajdujący się pod budynkiem. Zakres wpisu ograniczony jest bowiem do wpisywanego do rejestru budynku (będącego dziełem człowieka), stanowiącego część nieruchomości. Nie obejmuje części powierzchni ziemskiej, na której ww. dzieło budownictwa się znajduje (chyba, że inny zakres ochrony konserwatorskiej został wyraźnie wskazany w treści decyzji wpisującej). Zakres wpisu indywidualnego budynku nie obejmuje także powierzchni całej nieruchomości bądź całej działki geodezyjnej gruntu, na której wpisywany budynek jest posadowiony. Przyjęcie takiej argumentacji mogłoby prowadzić np. do sytuacji, że wpisanie do rejestru zabytkowego budynku posadowionego na działce o bardzo dużym obszarze, na której znajduje się szereg obiektów o charakterze współczesnym, powodowałoby konieczność wpisania do rejestru zabytków tejże działki, mimo że zdecydowana większość zabudowy na niej się znajdującej nie posiada wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W ocenie Sądu byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności z art. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy.

Sąd podziela stanowisko organu I instancji, że przywołane przez skarżących orzeczenia dotyczą interpretacji pojęcia części nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec czego nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Podkreślić należy, że na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 1986 r. ochroną konserwatorską została objęta kamienica przy ul. [...] w [...], wraz z jej fundamentami oraz piwnicami, co potwierdza treść decyzji oraz znajdująca się w aktach administracyjnych karta ewidencyjna kamienicy. Wpis ten nie obejmuje jednak gruntu oznaczonego w ewidencji jako działka nr [...]. Organ I instancji prawidłowo ustalił w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że historia dziejów przedmiotowej nieruchomości nie wskazuje na występowanie wartości historycznych czy naukowych. Historia kamienicy i działki na której jest usytuowana nie może być utożsamiana z wartościami historycznymi wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Słusznie podniósł Minister, że wskazywane przez skarżących okoliczności historyczne związane są głównie z własnością nieruchomości, co nie może być przedmiotem ochrony konserwatorskiej, bowiem nie ma charakteru materialnego dokumentu przeszłości. Działalność prowadzona w obiekcie budowlanym tj. kamienicy przy ul. [...], również nie przekłada się bezpośrednio na wartość zabytkową gruntu pod budynkiem, nawet jeśli to była działalność męskiej prywatnej szkoły żydowskiej czy też żydowskich kupców. W tym miejscu podkreślić należy, że gdyby, jak chcą skarżący, przyjmować za wartość zabytkową gruntu okoliczność własności, to znaczna część nieruchomości gruntowych w Polsce winna być objęta ochroną konserwatorską (np. obszary dawnych "[...]" czy ziem należących do najznamienitszych rodów Rzeczypospolitej), co byłoby nadużyciem omawianej ustawy. Tym samym bezzasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. h u.o.z.o.z. poprzez uznanie, że sporna działka nie spełnia ustawowych przesłanek wskazanych w definicji legalnej zabytku nieruchomego, w sytuacji gdy ww. nieruchomość związana jest z działalnością wybitnych postaci historycznych oraz dokumentuje historie [...] na przełomie XIX i XX wieku, w szczególności upamiętnia rozwój społeczności żydowskiej oraz związany z tym zarzut naruszenia art. 77 § 1 o art. 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu bezpodstawny jest także zarzut naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 11 i k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organy dlaczego w ocenie organu działka gruntowa o nr ew. [...] przy ul. [...] nie stanowi otoczenia zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. oraz dlaczego ww. nieruchomość w ocenie organu nie przedstawia wartości historycznej. Organy wskazały, że nie zachowała się historyczna parcelacja związana z zabudową przy ul. [...], ani sposób zagospodarowania zaplecza przedmiotowej działki. Historia nieruchomości nie wnosi informacji o wartości zabytkowej opiniowanego gruntu pod budynkiem, a wydzielona działka nr ewid. [...] nie posiada samoistnych wartości zabytkowych oraz nie wypełnia przesłanek definicji otoczenia zabytku. Co do spełnienia przesłanki definicji otoczenia terenu podkreślić należy ponownie, że prawidłowo ustalono, że działka zabudowana jest kamienicą wpisaną do rejestru zabytków oraz współczesnym budynkiem pełniącym funkcje usługowe, przylegającym do kamienicy. Sąd w pełno podziela stanowisko organu I instancji, że zabudowanie działki współczesnym budynkiem spowodowało przerwanie ciągłości historycznej, przestrzennej i funkcjonalnej posesji przy ul. [...], tym samym działka nie spełnia definicji otoczenia zabytku.

Za niezasadny należy uznać zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez pominiecie zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw oraz zasady równego traktowania poprzez uznanie, że grunt pod budynkiem wpisanym do rejestru zabytków nie stanowi zabytku lub jego otoczenia, w sytuacji gdy na terenie [...] wpisano do rejestru zabytków szereg budynków wraz z gruntem, na którym budynki te są posadowione, przykładowo grunt pod zabudowaniami fabryki Towarzystwa [...]" przy ul. [...] w [...]. Ponieść należy, że zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. W niniejszej sprawie w świetle wyżej przytoczonych wywodów prawnych nie można uznać, że wpisanie budynku z działką na której posadowiony jest budynek do rejestru zabytków jest standardem. Niemniej wskazać należy, że skarżący nie podnosili podczas postępowania administracyjnego zarzutu, że terenie [...] wpisano do rejestru zabytków szereg budynków wraz z gruntem, tym samym nie miały szansy na ustosunkowanie się do tego zarzutu.

Bezpodstawny jest też zarzut błędnej wykładni art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 u.o.z.o.z. poprzez uznanie, że sporna działka nie wypełnia znamion definicji otoczenia zabytku, w sytuacji gdy niemożliwe jest przeprowadzenie na tej nieruchomości jakichkolwiek prac bez ingerencji w substancję budynku, wraz z podpiwniczeniem, wpisanego do rejestru zabytków. Wskazać należy, że skarżący wskazują na niemożliwość prac dotyczących znajdującej się na działce kamienicy i to jest oczywiste, albowiem kamienica objęta jest ochroną konserwatorską. Natomiast sama działka nie jest objęta taką ochroną i mogą być na niej prowadzone prace bez konieczności uzgodnień z konserwatorem zabytków, czego dowodem jest wybudowanie na omawianej działce drugiego, współczesnego budynku.

Stwierdzić również należy, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w oparciu o którą organy obu instancji orzekły o odmowie wpisu działki do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] jest kompletna i wystarczająca do wydania decyzji o takiej treści. Organy przeprowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a., a zarzuty stawiane pod tym kątem są bezpodstawne. Organ zebrał obszerny materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości, przeprowadził trzykrotnie oględziny omawianej działki, uzyskał opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa, a następnie w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.) rozpatrzył tak zebrany materiał dowodowy, zaś wnioski, konkluzje oraz odniesienie do podstawy prawnej znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), któremu również nie można zarzucić uchybień.

Dodatkowo wskazać należy, że okoliczności wskazane we wniosku wszczynającym postępowanie związane z przepisami o opłatach lokalnych (50% bonifikaty za użytkowanie wieczyste gruntu). Zdaniem skarżących taka bonifikata za użytkowanie wieczyste gruntu niejako zrekompensuje im konieczność napraw omawianego budynku w uzgodnieniu z konserwatorem zabytku. Zdaniem Sądu wpis do rejestru następuje nie z uwagi na opłacalność tego dokonania, a z uwagi na walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu. Dlatego też przesłanki ekonomiczne nie są brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wpisie zabytku z rejestru lub nie. Celem priorytetowym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bowiem ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako że nie miała usprawiedliwionych podstaw.