Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 221/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skarg J. W., W. W, i innych na decyzję Wojewody [...] z dnia 16 grudnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. W., W. W. i innych, kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. W. i W. W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 grudnia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 581 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 31 marca 2014 r. nr [...], orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości, utworzonej z części działek nr [...], nr [...], nr [...] i działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], na rzecz J. W., W. W., T. W., R. K., J. R., A. W., W. W., A. K., E. M., M. J., M. J., M. J., M. K., A. W., J. W., A. S., S. K. i B. O..

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z dnia 9 kwietnia 2001 r. J. W. "w imieniu swoim i innych spadkobierców" wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonych w byłej gm. kat. [...], oznaczonych jako parcele: l. kat. [...], l. kat. [...], l.kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...]..

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta [...] decyzją z dnia 31 marca 2014 r. nr [...] orzekł:

1. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...]. gm. kat. [...] na rzecz: J. W., W. W., T. W., R. K., J. R., A. W., W. W., A. K., E. M., M. J., M. J., M. J., M. K., A. W., J. W., A. S., S. K. i B. O.,

2. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...]. gm. kat. [...] na rzecz: J. W., W. W., T. W., R. K., J. R., A. W., W. W., A. K., E. M., M. J., M. J., M. J., M. K., A. W., J. W., A. S., S. K. i B. O.,

3. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] na rzecz: J. W., W. W., T. W., R. K., J. R., A. W., W. W., A. K., E. M., M. J., M. J., M. J., M. K., A. W., J. W., A. S., S. K. i B. O.,

4. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...] na rzecz: J. W., W. W., T. W., R. K., J. R., A. W., W. W., A. K., E. M., M. J., M. J., M. J., M. K., A. W., J. W., A. S., S. K. i B. O..

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że na podstawie uzyskanych w toku postępowania postanowień spadkowych oraz odpisów skróconych aktów małżeństwa ustalił, że osobami uprawnionymi do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są osoby wymienione w sentencji decyzji.

Z porównania mapy katastralnej z mapą ewidencyjną sporządzonego w dniu 23 marca 2005 r. przez geodetę uprawnionego D. K. przy uwzględnieniu zmian w ewidencji po sporządzeniu porównania wynikających z podziałów działek: nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. wynika, że zawnioskowane do zwrotu części parcel katastralnych: l. kat. [...] i I. kat [...] b. gm. kat. [...] stanowią obecnie część działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Części parcel: I. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowią obecnie działkę nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Części parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...], l. kat. [...] oraz całe parcele: l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...] stanowią obecnie część działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., natomiast części parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowią obecnie część działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K..

Z pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta z dnia 17 maja

2013 r. wynika, że zawnioskowana część działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. nie jest obciążona prawami obligacyjnymi (najmu, dzierżawy, użyczenia) bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich, działki: nr [...], nr [...] zajęte są pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", a działka nr [...] objęta jest decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 10 maja 2012 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa AL Jana Pawła II oraz ulic: M., S., L., oraz [...] wraz z rozbudową odcinka ul L. w K. (zadanie 2) o długości 200 m; rozbiórka, przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej; przebudowa oraz budowa ekranów akustycznych; rozbudowa infrastruktury tramwajowej wraz z siecią trakcyjną oraz przystankami dla komunikacji zbiorowej tramwajowej i autobusowej; oraz rozbiórka istniejącej zabudowy kolidującej z rozbudowanym układem drogowym". Z ww. decyzji wynika, że działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. w całości znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji i w całości przeznaczona jest jako pas drogowy.

Natomiast przy piśmie z dnia 17 października 2013 r. Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta przesłał uchwałę nr [...] Prezydium Rady Polskiego Związku Działkowców z dnia 2 lutego 2011 r. "w sprawie wykreślenia z Rejestru ROD Krajowej Rady PZD Rodzinnego Ogrodu Działkowego " [...]" w K., woj. małopolskie", z której wynika, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w K. został wykreślony z Rejestru Rodzinnych Ogrodów Działkowych z dniem podjęcia uchwały.

Dalej organ stwierdził, iż dwie z trzech przesłanek zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy: J. W., W. W., i inni.. są spadkobiercami poprzednich współwłaścicieli, natomiast wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy odstąpienia własności, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 26 listopada 1969 r. nr Rep. [...], zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94 - tekst jednolity).

Dla ustalenia, czy zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w niniejszej sprawie dopuszczalny, w prowadzonym postępowaniu należało dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n.

Przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich II w K. aktem notarialnym z dnia 26 listopada 1969 r. nr Rep. [...], zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, z przeznaczeniem na urządzenie Parku Kultury i Wypoczynku. Granice wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie określa wydana przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia

7 lipca 1965 r., nr [...].

Na podstawie mapy wykonanej w skali 1:2880, stanowiącej załącznik graficzny do ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 7 lipca 1965 r., nr [...] ustalono lokalizację szczegółową dla Parku Kultury i Wypoczynku oznaczoną kolorem zielonym na terenie położonym w K. w dzielnicy [...]. Zawnioskowane do zwrotu parcele: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], b. gm. kat. [...] w całości znajdują się w granicach lokalizacji Parku Kultury i Wypoczynku oraz według ww. mapy ponadto położone są w terenie przeznaczonym do wywłaszczenia, oznaczonym kolorem niebieskim.

Zagospodarowanie terenu pod Park Kultury i Wypoczynku miało być przeprowadzone etapami, a plan zagospodarowania terenu i plany zazielenienia nie były jeszcze w momencie wydania ww. decyzji lokalizacyjnej opracowane. Projekt realizacyjny Parku Kultury i Wypoczynku etap IV obejmujący teren zawnioskowanych do zwrotu parcel został sporządzony w 1969 r., jednak do jego zatwierdzenia wymagana była opinia autora Szczegółowego Planu Miejscowego Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku.

Zgodnie z ww. opinią, teren etapu IV/3, na którym położone są zawnioskowane do zwrotu parcele, miał stanowić tereny trawiaste bez zieleni wysokiej, a alejki spacerowe miały w zasadzie omijać przedmiotowy obszar.

Na podstawie "Opisu technicznego do projektu realizacyjnego Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury i Wypoczynku w K. - etap IV", opracowanego na podstawie zlecenia i umowy DIM II w K. Nr [...] z dnia 22 kwietnia 1969 r., pozyskanego od Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta w dniu 27 lutego 2012 r. ustalono, że realizowane zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku miało polegać na luźnym zadrzewieniu jego przestrzeni z dużymi płaszczyznami otwartymi ze względu na możliwość dobrego przewietrzenia terenu. Ze względu na fakt, że teren IV etapu zajęty był pod uprawy rolne i łąki przewidywano jedynie ulepszenie gleby ziemią urodzajną grubości 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową. Natomiast z punktu 11 poświęconemu sportowi wynika, że o ile zgodnie z danymi wyjściowymi do projektu IV etapu Parku Kultury "Zadanie III" zaprojektowano typowe trawiaste boiska sportowe do koszykówki, siatkówki i piłki nożnej, jednak nie miały one posiadać charakteru inwestycji trwałych, bowiem zlokalizowane zostały na terenie docelowego parkingu (wg. szczegółowego planu miejscowego) oraz nie zostały zaopiniowane pozytywnie przez mgr inż. L. F., autora szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku w K..

W doktrynie ugruntowany jest pogląd, że z tego względu, iż cel wywłaszczenia w decyzji często jest określony w sposób ogólnikowy (w tym przypadku jako Park Kultury i Wypoczynku) bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, w prowadzonym postępowaniu w sprawie jej zwrotu niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena przeznaczenia tej nieruchomości na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączonej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego.

Mając na uwadze powyższe szeroko opisane w uzasadnieniu decyzji zmiany koncepcji zagospodarowania terenu przedmiotowych parcel, organ I instancji ustalił, że uszczegółowionym celem wywłaszczenia zgodnie z wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 7 lipca 1965 r., nr [...] było zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku w K..

W celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w okresie dziesięciu lat po jej wywłaszczeniu pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. odbitki zdjęć lotniczych w skali 1:2000, obrazujących teren wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], b. gm. kat. [...] aktualnych na dzień 14 września 1970 roku i na dzień 22 sierpnia 1975 roku. Analiza zdjęcia wykonanego w 1970 r. pozwala stwierdzić, że już w tej dacie w pobliżu zawnioskowanych do zwrotu byłych parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. [...] urządzone zostały alejki spacerowe (ciągi piesze), stanowiące integralną część terenu rekreacyjnego Parku Kultury i Wypoczynku, a teren wywłaszczonych parcel stanowił zieloną przestrzeń pomiędzy ww. alejkami, a widocznymi na opisywanym zdjęciu alejkami położonymi na zachód od przedmiotowej nieruchomości. Na zdjęciu późniejszym, wykonanym w 1975 roku, widoczny stan zagospodarowania parcel: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] b. gm. kat. [...] jest taki sam jak na zdjęciu wykonanym w 1970 r. jednakże na części terenu parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] na skutek przeprowadzenia inwestycji o charakterze liniowym prowadzone były prace budowlane, w tym prace ziemne, które w znaczący sposób naruszyły urządzoną w początkach lat 70-tych XX w. przestrzeń Parku Kultury i Wypoczynku. Zdaniem organu I instancji, nie zmienia to jednak faktu, iż w dniu 14 września 1970 r. cel wywłaszczenia był już zrealizowany.

Ze zbiorów archiwalnych o sygn. akt. [...] pozyskano kserokopię mapy zasadniczej w skali 1:500 o godle mapy 1024D-2 dz. adm. N. m. K.. W środkowej części niniejszej mapy naniesione zostały w sierpniu 1975 r. zmiany wynikające z powykonawczego pomiaru inwentaryzacyjnego sieci ciepłowniczej - co zostało odnotowane w opisie ramki sekcyjnej tej mapy. Z treści niniejszej mapy można jednoznacznie wywnioskować, że inwestycja liniowa prowadzona na terenie byłych parcel: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowiła budowę magistrali ciepłowniczej.

Również z mapy sytuacyjno-wysokościowej wykonanej w skali 1:2000, złożonej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 20 lipca 1978 r. wynika, że obszar parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] b. gm. kat. [...] stanowił teren budowy, jednak na powyższej mapie zaznaczone zostały również chodniki asfaltowe biegnące w okolicy przedmiotowej nieruchomości, których układ jest zgodny z projektem realizacyjnym Parku Kultury i Wypoczynku - Tymczasowe Zagospodarowanie - Plan Ogólny - Etap IV13 z października 1969 r.

Dodatkowo w dniu 20 sierpnia 2013 r. przeprowadzona została dla celów dowodowych rozprawą administracyjna połączona z oględzinami zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Na podstawie kopii mapy zasadniczej ustalono, że część działki nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...] stanowi teren ogrodzony i niedostępny dla osób postronnych urządzony jako ogródki działkowe. Teren części działki nr [...] w granicach wywłaszczonych parcel stanowi teren jezdni biegnącej przy ul. L. na południe od niej, teren chodnika, pas zieleni, jezdnię ul. L. wraz z wysepką, pas zieleni, teren ścieżki rowerowej, chodnika, i kończy się na terenie pasa zieleni przy chodniku od strony północnej. Teren działki nr [...] również jest zagrodzony i niedostępny dla osób postronnych. Teren ten jest porośnięty dziko rosnącymi drzewami i krzewami. Jest niezagospodarowany, znajdują się na nim zniszczone altanki. Jedynie od strony południowej teren działki nr [...] stanowi pas zieleni przy ul. L., jest nieogrodzony. Teren części działki nr [...] w granicach za wnioskowanych do zwrotu parcel stanowi w części południowej skarpę, a w pozostałej części teren łąki, niezagospodarowany. Granica południowa biegnie na wysokości ogrodzenia porośniętego krzewami i pnączami, rosnącymi dziko. W części północno-wschodniej rośnie jedno drzewo liściaste.

Organ I instancji stwierdził, że wykorzystanie nieruchomości na cel inny niż wskazany w orzeczeniu o wywłaszczeniu po prawidłowym zrealizowaniu celu wywłaszczenia należy uznać za dozwolone w świetle art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i takie działanie nie rodzi obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia wykonywanie prawa własności (lub innego prawa) na takiej nieruchomości nie jest ograniczone innymi warunkami poza tymi, którym poddane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11.

W konkluzji Starosta podał, że przedmiotowej nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia i powinno się orzec o odmowie jej zwrotu na rzecz poprzedniego współwłaściciela oraz spadkobierców poprzedniego współwłaściciela. Cel wywłaszczenia, określony jako urządzenie Parku Kultury i Wypoczynku i skonkretyzowany na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej oraz projektu realizacyjnego Parku Kultury i Wypoczynku - Tymczasowe Zagospodarowanie - Plan Ogólny - Etap IV/3 z października 1969 r. jako zazielenienie ww. parku został zrealizowany już w roku 1970, a więc w terminach wynikających z przepisów art. 137 u.g.n., o czym świadczą zdjęcia pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W.. Późniejsze zmiany sposobu zagospodarowania i przeznaczenia nieruchomości nie mają znaczenia dla stwierdzenia jej zbędności na cel wywłaszczenia, skoro cel został definitywnie osiągnięty. Przez późniejsze zmiany sposobu zagospodarowania terenu należy rozumieć budowę magistrali ciepłowniczej w [...] biegnącej na części przedmiotowej nieruchomości oraz związane z tą inwestycją usypanie hałd ziemi z wykopów i zdewastowanie przedmiotowego terenu przez ciężki sprzęt oraz następcze przeznaczenie części terenu wcześniej zajętego pod park jako teren ogródków działkowych. W wyniku tych działań zawnioskowana do zwrotu działka nr [...] oraz części działek: nr [...] i nr [...] stanowią teren pozostały po zlikwidowanych ogródkach działkowych.

Na marginesie organ I instancji podał, że działka nr [...] objęta jest decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 10 maja 2012 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa AL Jana Pawła U oraz ulic: M., S., L., L., S. oraz C. wraz z rozbudową odcinka ul. L. w K. (zadanie 2) o długości 200 m; rozbiórka, przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej; przebudowa oraz budowa ekranów akustycznych; rozbudowa infrastruktury tramwajowej wraz z siecią trakcyjną oraz przystankami dla komunikacji zbiorowej tramwajowej i autobusowej; oraz rozbiórka istniejącej zabudowy kolidującej z rozbudowanym układem drogowym". Z ww. decyzji wynika, że działka nr [...] w całości znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji i w całości przeznaczona jest jako pas drogowy.

Na podstawie art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 - tekst jednolity) z dniem zawiadomienia, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Art. 13 u.g.n. wprowadza definicję obrotu, przez którą należy rozumieć "(...) każdą czynność prawną prowadząca do zmiany podmiotu, któremu przysługuje jakiekolwiek prawo do nieruchomości stanowiącej przed tą czynnością (a często także po jej dokonaniu) własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły B. O., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata J. W. oraz J. W., działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik W. W., T. W., R. K., J. R., A. K., W. W., i inni..

Strony podniosły zarzut błędnego i nieprecyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, a w konsekwencji błędne ustalenie w zakresie wykorzystania tych nieruchomości na cele wywłaszczenia oraz zarzut nieprawidłowego przyjęcia przez organ administracji braku zbędności wywłaszczonych nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu pomimo niezrealizowania urządzenia Parku Kultury i Wypoczynku na nieruchomościach objętych wnioskiem, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 16 grudnia 2014 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu podał, że zgromadzona przez organ I instancji szeroka dokumentacja wywłaszczeniowa pozwala na przyjęcie, iż pozyskany do akt sprawy projekt Parku Kultury i Wypoczynku -Tymczasowe Zagospodarowanie - Plan Ogólny - Etap IV/3 z października 1969 r. został sporządzony zgodnie ze sporządzonym jeszcze przed nabyciem omawianej nieruchomości przez Skarb Państwa "Szczegółowym Planem Miejscowym Kultury i Wypoczynku", a tym samym zawiera on wiarygodne informacje określające, jak dokładnie w ramach omawianej inwestycji zamierzono wykorzystać przedmiotowe parcele. Analiza tegoż projektu potwierdza również trafność wniosku Starosty [...], iż na przedmiotowym terenie znajdować się miały tereny trawiaste bez zieleni wysokiej.

Z kolei analiza projektu realizacyjnego "Planu ogólnego Parku Kultury, Tymczasowe Zagospodarowanie etap IV/3" z października 1969 r. pozwala stwierdzić, że wywłaszczone parcele znajdują się na terenie oznaczonym symbolami KN i KS, czyli w obszarze terenów trawiastych bez zieleni wysokiej i zlokalizowanego pomiędzy ścieżkami spacerowymi zaprojektowanymi w obrębie inwestycji pn. Park Kultury i Wypoczynku.

W załączniku do Uchwały Nr 8/106/69 Prezydium Rady Narodowej m. K. z 31 marca 1969 r. "Program IV etapu Parku Kultury i Wypoczynku w K." wskazano natomiast, iż "ze względów realizacyjnych urządzenie terenu podzielono na trzy zadania stopniowo podlegające wywłaszczeniu, zazielenieniu i zagospodarowaniu". Realizacja zadania 3 zaplanowana została na lata 1973-1974, a obszar zadania 3 przewidziany był jako sektor sportu, mający składać się z 3-4 boisk trawiastych do siatkówki, 2 boisk trawiastych do koszykówki i 2 boisk trawiastych do piłki nożnej. Boiska miały być oddzielone pasami zieleni, a wokół boisk miały przebiegać ścieżki wraz z towarzyszącymi im ławkami i koszami na śmieci. W pobliżu os. [...] przewidywano wykonanie ogródka jordanowskiego dla dzieci w wieku przedszkolnym. Finansowanie i realizację urządzeń sportowych i ogródka jordanowskiego pozostawiono do późniejszego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji uznał, iż realizacja i położenie boisk oraz ogródka jordanowskiego nie została jednoznacznie określona, gdyż ich realizacje pozostawiono do późniejszego rozstrzygnięcia, a zatem wybudowanie ww. urządzeń nie można uznać za cel wywłaszczenia, ponieważ z zebranych materiałów wynika, że plany te nie zyskały ostatecznej akceptacji.

W kontekście powyższego nie sposób zaprzeczyć, iż stan zagospodarowania przedmiotowego terenu uwidoczniony na pozyskanej przez organ I instancji z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej odbitce ze zdjęcia lotniczego wykonanego we wrześniu 1970 jest niemal identyczny z tym zaplanowanym i przedstawionym na wspominanym projekcie Parku Kultury i Wypoczynku - Tymczasowe Zagospodarowanie - Plan Ogólny - Etap IV/3 z października 1969 r. Analiza ww. fotografii pozwala stwierdzić, że już w tej dacie w pobliżu zawnioskowanych parcel urządzone zostały alejki spacerowe, stanowiące integralną część terenu rekreacyjnego Parku Kultury i Wypoczynku, a teren wywłaszczonych parcel stanowił zieloną przestrzeń pomiędzy ww. alejkami. Istnienie takiego stanu zagospodarowania wynika także z kolejnej odbitki ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 1975 r. oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej wykonanej w skali 1:2000, złożonej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 20 lipca 1978 r. Jakkolwiek dokumenty te wskazują również na fakt, iż co najmniej od połowy lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku na części omawianego obszaru prowadzone były prace budowlane związane z budową magistrali ciepłowniczej w [...] to jednak okoliczności te nie mają żadnego wpływu na stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia już w okresie roku od dnia jej nabycia przez Skarb Państwa. Powyższego w żaden sposób nie zmienia także aktualny sposób użytkowania tej nieruchomości.

Tym samym część działek: nr [...], nr [...], nr [...] i działki nr [...]. poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych parcel nie można uznać za zbędne na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i należało orzec o odmowie ich zwrotu.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli J. W., W. W., T. W., i inni.. działający przez pełnomocnika adw. J. W. oraz W. W. i A. W., działający przez pełnomocnika adw. P. P..

Skarżący działający przez pełnomocnika adw. J. W. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego i procesowego:

- 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której błędnie i nieprecyzyjnie ustalono cel wywłaszczenia nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot,

- art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której przyjęto brak zbędności wywłaszczonych nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacji gdy nie zostały zrealizowane urządzenia Parku Kultury i Wypoczynku na nieruchomościach objętych wnioskiem pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna,

- art. 15 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 140 w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie ponownego, całościowego zbadania sprawy administracyjnej i samodzielnej oceny celu wywłaszczenia nieruchomości i stopnia jego realizacji, z jednoczesnym bezkrytycznym i niejako automatycznym potwierdzeniem ustaleń organu pierwszej instancji w tym zakresie, czego konsekwencją jest naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasad oficjalności i prawdy obiektywnej,

- art. 140 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim organ odwoławczy zaniechał wyczerpującego zebrania i przede wszystkim rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej i poprzestał na powtórzeniu fragmentów uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, co znalazło odzwierciedlenie w treści lakonicznego uzasadnienia skarżonej decyzji.

A. W. i W. W. w swojej skardze na decyzję Wojewody podnieśli zarzut naruszenia:

- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 136 ust. 3 i w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n., polegającego na: a) braku skonkretyzowania (nieprecyzyjne ustalenie) celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, b) błędnym uznaniu, że cel wywłaszczenia tj. realizacja Parku Kultury i Wypoczynku w K. na przedmiotowej nieruchomości został osiągnięty przed upływem 10 lat licząc od wydania decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji pozwala uznać brak zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel, dla którego została wywłaszczona,

- art. 6 K.p.a. poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich istotnych aspektów sprawy, przede wszystkim (i) kiedy i kto wykonał jakiekolwiek czynności zmierzające do powstania Parku oraz (ii) kiedy nastąpiło jego udostępnienie dla mieszkańców K. oraz (iii) dlaczego w poprzednich latach wydano kilka decyzji administracyjnych na podstawie, których zwrócono sąsiednie działki ich poprzednim właścicielom (wywłaszczone także w celu realizacji Parku),

- art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji naruszenie słusznego interesu strony, tj. poprzez niezgromadzenie całości materiału dowodowego w postaci decyzji o rozpoczęciu i zakończeniu realizacji Parku, jego map z zaznaczeniem alejek, infrastruktury sportowo-rekreacyjnej, parkingu, itp., i uznaniu o zakończeniu realizacji Parku głównie na podstawie zdjęć lotniczych, na których brak ww. infrastruktury, więcej widoczne są prace budowlane związane z realizacją magistrali ciepłowniczej,

- art. 8 w związku z art. 107 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez (i) przyjęcie zakończenia w roku 1970 realizacji Parku pomimo braku rzeczywistego funkcjonowania tego typu obiektu na przedmiotowej nieruchomości i następnie stwierdzenie, że skutkiem tego cel wywłaszczenia został osiągnięty oraz (ii) pomimo istnienia takiego samego stanu prawnego jak i faktycznego, poczynienie ustaleń odmiennych od tych zawartych w decyzjach administracyjnych, które orzekły o zwrocie sąsiednich działek, które także wcześniej zostały wywłaszczone pod realizację Parku,

- art. 15 i art. 136 K.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutów odwołania od decyzji organu l instancji i ograniczenie się do wybiórczego powtórzenia argumentów z decyzji organu l instancji,

- art. 80 K.p.a., w związku z art. 7 K.p.a. polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego organ administracji dokonał błędnych ustaleń faktycznych, tj. że z dołączonych do akt sprawy zdjęć lotniczych wynika, iż w roku 1970 zrealizowano cel wywłaszczenia tzn. Park, pomimo braku istnienia jego całej infrastruktury,

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia pomimo braku wykazania zrealizowania celu wywłaszczenia, co powinno skutkować uznaniem zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu.

W odpowiedzi na skargi, Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne - w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec częściowo uzasadnionych zarzutów skarg, wskazanych poniżej, skargi należało uwzględnić, a zaskarżoną decyzję organu II i organu I instancji - uchylić.

W kontrolowanej sprawie bezsprzeczny jest zakres podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości a także zaktualizowanie wskazania przedmiotu wniosku, czyli wywłaszczonych nieruchomości oraz ich obecny stan faktyczny.

Zgodnie z treścią art. 136 ustawy z dnia z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 581 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) "1. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

2. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

3. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

4. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3.

5. W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa.

6. (utracił moc)".

W myśl art. 137 u.g.n. ". 1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Zgodnie z art. 19 ustawy nowelizującej z 2003 r., art. 1 pkt 89 lit. "a"- tej ustawy wszedł w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. 22 września 2004 r. Z tym dniem nastąpiła zmiana (uchylenie) dotychczasowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.:

"Art. 137. 1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (...)

2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany".

Artykuł 1 pkt 89 lit. "a" w związku z art. 19 ustawy nowelizującej z 2003 r. - wprowadził zatem obecnie obowiązujące brzmienie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Biorąc pod uwagę, że przywołana powyżej treść art. 137 u.g.n. w brzmieniu obecnie obowiązującym, weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. , a nieruchomość, w sprawie której został złożony wniosek o jej zwrot jako zbędnej na cel wywłaszczenia została skomunalizowana, przy czym gmina nie podnosi realizacji przez siebie celu wywłaszczenia, Sąd zauważa, że podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r. , sygn. akt. P 38/11, Dz. U. 2014 r. poz. 376, zgodnie z którym "Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu. Odwołanie się do kolejności odczytania przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w kolejności nawiązującej do dotychczas stosowanej normy sądowo-administracyjnej zapobiega kwestionowanemu przez sąd pytający wstecznemu działaniu tego przepisu. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki – na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna".

Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., stosowane względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (por. wyroki: WSA w Krakowie z 30 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 271/08, Lex nr 563126; WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, Lex nr 477381; WSA w Kielcach z 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 517/09, Lex nr 573736; NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 600/09, Lex nr 595437; WSA w Krakowie z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1442/09, Lex nr 633058; WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 556/10, Lex nr 737774; WSA w Krakowie z 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 850/10, Lex nr 753665; WSA w Krakowie z 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1422/10, Lex nr 953288; WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 38/11, Lex nr 1097220; NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1433/10, Lex nr 990175; NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10, Lex nr 1149305; WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 145/13, Lex nr 1310239).

Dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n. w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero więc gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie.

Jednocześnie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ocenę dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01).

Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 193/06, Lex nr 291163; 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, Lex nr 1082774; 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1924/10, Lex nr 1149269; 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10, Lex nr 1149305)".

Dla kontrolowanej przez WSA w Krakowie sprawy, przyjęta wykładnia prawa oznacza, że w przypadku wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany - w sprawie nie ma znaczenia termin, o którym stanowi art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n..

Dopiero w sytuacji ustalenia, że cel wywłaszczenia na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany znajduje zastosowanie treść art. 137 ust. 1 u.g.n. w przedmiocie zawartych w nim terminów.

Analiza treści zaskarżonych decyzji organu I i II instancji oraz akt administracyjnych kontrolowanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że właściwe w sprawie organy administracji publicznej naruszyły treść art. 6, art. 8, art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla załatwienia sprawy. Jednocześnie naruszenia przez organ II instancji art. 8, art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. - doprowadziły w konsekwencji do naruszenia przez ten organ art. 15 i art. 136 K.p.a. poprzez m.in. brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutów odwołania od decyzji organu l instancji i ograniczenie się do względnie wybiórczego powtórzenia argumentów z decyzji organu l instancji.

W sytuacji, kiedy organ II instancji nie byłby w stanie z przyczyn prawnych uzupełnić postępowania wyjaśniającego powinien rozważyć zastosowanie art. 138 par. 2 k.p.a.

Jednocześnie organy właściwe w sprawie przyjęły wykładnię prawa a konkretnie art. 137 u.g.n., w której przy wykazanym - w ich przekonaniu - założeniu, że ustalony przez nie cel wywłaszczenia został zrealizowany, organy te "trzymały się" koncepcji/wykładni nawiązującej do terminów, o których stanowi art. 137 u.g.n.

W konsekwencji zamiast zastanowić się, czy istnieje wiarygodny materiał dowodowy pozwalający na wykazanie, że odkodowany przez organy cel wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach został zrealizowany nawet w terminie późniejszym , ale za to w sposób jednoznaczny - organy I i II instancji przedwcześnie i w sposób nienależycie udokumentowany skoncentrowały się na wykazaniu tej okoliczności na rok 1970 - w sposób pośrednio naruszający wykładnię w/w prawa tj. art. 137 u.g.n. i standardy postępowania dowodowego/wyjaśniającego zawarte w k.p.a.

Oczywiście w tle sprawy, jeżeli chodzi o upływ czasu, pozostaje w pewien sposób okoliczność, że w chwili obecnej żadna wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość nie jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia ustalonym w kontrolowanych decyzjach przez organy właściwe w sprawie.

Tym samym Sąd podziela zarzuty obu skarg dotyczących wadliwości postępowania wyjaśniającego w stopniu mającym znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, poza dokonaną w nich wykładnią art. 137 u.g.n., z której wynika, że termin 10 lat o którym jest mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 - jest wiążący dla oceny niezbędności wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia w tym właśnie terminie 10 lat od zawarcia aktu notarialnego. Inaczej mówiąc, Sad nie pozdiela zarzutów skargi w zakresie sprzecznym z wykładnią art. 137 u.g.n. dokonaną dla potrzeb sprawy i przedstawioną powyżej.

Sąd podziela stanowisko skarżących zawarte w skargach, że naruszenie zasad postępowania wyjaśniającego zarówno w przedmiocie określenia celu wywłaszczenia jak i stwierdzenia, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia - mogło doprowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przy zaistnieniu ustawowych przesłanek uzasadniających ich zwrot.

Dla kontrolowanej przez Sąd sprawy fundamentalne znaczenie posiadają dwie kwestie.

Pierwszą z nich stanowi właściwe odkodowanie/sformułowanie przez właściwe organy celu publicznego na jaki zostały wywłaszczone przedmiotowe nieruchomości.

Druga to ustalenie zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej, zasady swobodnej, ale nie dowolnej, oceny materiału dowodowego, zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej - czy przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na prawidłowo ustalony, odkodowany cel wywłaszczenia.

W odniesieniu do celu wywłaszczenia należy stwierdzić, że cel ten został wymieniony w akcie notarialnym z dnia 26 listopada 1969 r. nr Rep. [...],

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich II w K. aktem notarialnym z dnia 26 listopada 1969 r. nr Rep. [...], zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, z przeznaczeniem na urządzenie Parku Kultury i Wypoczynku.

Granice wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie określa wydana przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia

7 lipca 1965 r., nr [...].

Sąd podziela stanowisko organów administracyjnych podnoszące, że "w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że z tego względu, iż cel wywłaszczenia w decyzji często jest określony w sposób ogólnikowy (w tym przypadku jako Park Kultury i Wypoczynku) bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, w prowadzonym postępowaniu w sprawie jej zwrotu niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena przeznaczenia tej nieruchomości na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączonej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego".

Jednak pomimo podzielania tego przywołanego stanowiska, Sąd dochodzi do wniosku, że właściwe w sprawie organy nie zweryfikowały, nie sprawdziły wszystkich potencjalnych możliwości w przedmiocie treści badanego celu wywłaszczenia. Zresztą wokół niewłaściwego odkodowania przez organy celu wywłaszczenia koncentrują się zarzuty skargi, podnosząc w tym zakresie błędy postępowania wyjaśniającego.

Organ I instancji na s. 9 uzasadnienia swojej decyzji stwierdza: "(.....) najwcześniejszy dokument graficzny obrazujący sposób planowanego zagospodarowania wywłaszczonego terenu i w tym względzie pozwalający skonkretyzować cel na jaki zostały wywłaszczone parcele stanowiące przedmiot niniejszej decyzji, czyli Szczegółowy Plan Miejscowy Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku (którego to planu nie udało się odnaleźć w toku postępowania) został sporządzony w 1966 r. i zatwierdzony w 1967 r".

Organ I instancji, na którym przede wszystkim spoczywa ciężar przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dowodowego - w zasadzie do porządku dziennego przeszedł, bez bliższych wyjaśnień - w stosunku do faktu nie odnalezienia załącznika graficznego uchwały w przedmiocie Szczegółowego Planu Miejscowego Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku.

Nie skoncentrował się na znalezieniu materiału dowodowego pozwalającego na jednoznaczne, precyzyjne ustalenie jego treści w zakresie relewantnym dla sprawy.

Tymczasem treść tego dokumentu posiada szczególnie istotne znaczenie dla dookreślenia zasadniczego, podstawowego celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości.

Co prawda organ II instancji na s. 2 w uzasadnieniu swojej decyzji pisze , że "Niewątpliwie zgormadzona przez organ I instancji szeroka dokumentacja wywłaszczeniowa (.....) pozwala na przyjęcie, iż pozyskany do akt sprawy projekt Parku Kultury i Wypoczynku Tymczasowe Zagospodarowanie - Plan Ogólny-Etap IV/3 z października 1969 r. sporządzony zgodnie ze sporządzonym jeszcze przed nabyciem omawianej nieruchomości przez Skarb Państwa "Szczegółowym Planem Miejscowym Kultury i Wypoczynku", a tym samym zawiera on wiarygodne informacje określające, jak dokładnie w ramach omawianej inwestycji zamierzono wykorzystać przedmiotowe parcele. Analiza tego projektu potwierdza również trafność wniosków Starosty, iż na przedmiotowym terenie znajdować się miały tereny trawiaste zieleni wysokiej a alejki spacerowe miały w zasadzie omijać przedmiotowy obszar".

Zarazem Organ II instancji na s. 3 uzasadnienia swojej decyzji pisze cytując

pkt 11 opisu technicznego, o jakim w nim mowa "Na terenie IV/3 zaprojektowano trawiaste boiska sportowe do koszykówki, siatkówki i piłki nożnej - przeznaczono do użytku ogólnego publiczności odwiedzającej park. Uwaga należy zaznaczyć, że w/w urządzenia sportowe nie będą posiadać charakteru inwestycji trwałych, bowiem zlokalizowane są na terenie docelowego parkingu".

Z opinii autora szczegółowego planu miejscowego parku mgr inż. L. F., a także w/w opisu technicznego można zatem wywieść, że Program IV etapu Parku Kultury i Wypoczynku w K. z 31 marca 1969 r. jest w pewnym zakresie niezgodny z szczegółowym planem miejscowym parku. Wskazane sprzeczności powinny być wyjaśnione w zakresie relewantnych działek w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.

Organ II instancji nie odniósł się w swojej decyzji wprost do zarzutu zawartego w odwołaniu B. O. podnoszącego, że "Szczegółowy Plan Miejscowy Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku poparty opinią jego autora, uszczegóławiający go w odniesieniu do części nieruchomości obejmującej przedmiotowe działki szkic koncepcyjny Centralnego Parku Kultury w K. etap IV –ty "tymczasowe zagospodarowanie" oraz wykonawczy do nich "Opis techniczny do projektu realizacyjnego Tymczasowego zagospodarowania Parku Kultury i Wypoczynku w K. – etap IV" przewidywały bowiem urządzenie na terenie działek [...], [...], [...] tymczasowych obiektów sportowych z przeznaczeniem na docelowa budowę parkingu. Precyzyjne określenie celu nie może abstrahować od tych okoliczności" (k. 18 akt administracyjnych organu II instancji)".

Takie działanie organu II instancji stanowi m.in. naruszenie zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej i jednocześnie dowodzi braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że cel publiczny w rozumieniu urządzenia Parku Kultury i Wypoczynku, o którym jest mowa w w/w akcie notarialnym, niewątpliwie był etapowany. Na realizację celu ostatecznego składały się cele cząstkowe służące realizacji całości.

Z akt sprawy wynika, że zagospodarowanie terenu pod Park Kultury i Wypoczynku w K. miało być przeprowadzone etapami, a plan zagospodarowania terenu i plany zazielenienia nie były jeszcze w momencie wydania ww. decyzji lokalizacyjnej opracowane.

W załączniku do uchwały Nr 8/106/69 Prezydium Rady Narodowej m. K. z 31 marca 1969 r. "Program IV etapu Parku Kultury i Wypoczynku w K." wskazano natomiast, iż "ze względów realizacyjnych urządzenie terenu podzielono na trzy zadania stopniowo podlegające wywłaszczeniu, zazielenieniu i zagospodarowaniu". Realizacja zadania 3 zaplanowana została na lata 1973-1974 a obszar zadania 3 przewidziany był jako sektor sportu (.....)".

Projekt realizacyjny Parku Kultury i Wypoczynku etap IV obejmujący teren zawnioskowanych do zwrotu parcel został sporządzony w 1969 r., jednak do jego zatwierdzenia wymagana była opinia autora Szczegółowego Planu Miejscowego Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku.

Zgodnie z ww. opinią, teren etapu IV/3, na którym położone są zawnioskowane do zwrotu parcele, miał stanowić tereny trawiaste bez zieleni wysokiej, a alejki spacerowe miały w zasadzie omijać przedmiotowy obszar.

Na podstawie "Opisu technicznego do projektu realizacyjnego Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury i Wypoczynku w K. - etap IV", opracowanego na podstawie zlecenia i umowy DIM II w K. Nr [...] z dnia 22 kwietnia 1969 r., pozyskanego od Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta w dniu 27 lutego 2012 r. ustalono, że realizowane zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku miało polegać na luźnym zadrzewieniu jego przestrzeni z dużymi płaszczyznami otwartymi ze względu na możliwość dobrego przewietrzenia terenu. Ze względu na fakt, że teren IV etapu zajęty był pod uprawy rolne i łąki przewidywano jedynie ulepszenie gleby ziemią urodzajną grubości 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową. Natomiast z punktu 11 kserokopii Opisu technicznego (k. 391 Tomu II administracyjnych akt sprawy organu I instancji) poświęconemu sportowi wynika, że o ile zgodnie z danymi wyjściowymi do projektu IV etapu Parku Kultury "Zadanie III" zaprojektowano typowe trawiaste boiska sportowe do koszykówki, siatkówki i piłki nożnej, jednak nie miały one posiadać charakteru inwestycji trwałych, bowiem zlokalizowane zostały na terenie docelowego parkingu (wg. szczegółowego planu miejscowego) oraz nie zostały zaopiniowane pozytywnie przez mgr inż. L. F., autora szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku w K..

Sąd w tym miejscu wskazuje, że w oparciu o swoje ustalenia organy administracji publicznej doszły do wniosku, iż uszczegółowionym celem wywłaszczenia, zgodnie z wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 7 lipca 1965 r., nr [...] - było zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku w K..

Te ustalenia organów administracji publicznej pomijają w pewien sposób zjawisko etapowania realizacji Parku, oraz że w akcie notarialnym jest mowa o urządzeniu Parku Kultury i Rozrywki, co m.in. pomimo ogólności tego stwierdzenia, generuje jednak określony stopień urządzenia wywłaszczonych nieruchomości w znaczeniu zagospodarowania wywłaszczonych nieruchomości na Park Kultury i Rozrywki.

W kontrolowanej sprawie organy uzasadniają wykorzystanie wywłaszczonych nieruchomości na w/w zazielenienie przez prosty fakt znajdowania się przez nie w granicach Parku oraz w względnym pobliżu wybudowanych ścieżek.

Tymczasem organ I instancji nie rozważa, czy wywłaszczony teren został rzeczywiście w jakikolwiek sposób zagospodarowany, czy urządzono na nim zieleń, czy zmodyfikowano jego rolny charakter, czy zrealizowano przewidywane ulepszenie gleby ziemią urodzajną grubości 3 cm oraz przez zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową o czym jest mowa powyżej.

Biorąc pod uwagę etapowanie inwestycji trzeba zastanowić się, czy w sprawie ma wiodące i zarazem wystarczające znaczenie realizacja celu etapowego czy ewentualnie ostatecznego, finalnego zakładanego w sposób sformalizowany przez inwestora. Problemem w sprawie jest, czy cel zazielenienie parku było celem etapowym, czy końcowym, finalnym.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, należałoby zatem zweryfikować na podstawie poszerzonego w ramach możliwości wynikających z k.p.a., materiału dowodowego, (zeznań ew. świadków, fotografii, innych niż dotychczas, zebranych dokumentów) przypuszczenie/tezę, czy celem finalnym nie było ewentualnie urządzenie na przedmiotowym, wywłaszczonym terenie parkingu (wg. szczegółowego planu miejscowego).

W przekonaniu Sądu teza ta powinna podlec weryfikacji przez organy administracyjne w ramach postępowania dowodowego. Organy te powinny zbadać, czy celem końcowym, finalnym wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości nie było ewentualnie umieszczenie na tym terenie inwestycji stałych w tym np. w/w docelowego parkingu.

W nawiązaniu do ustaleń zawartych w pkt 11 Opisu technicznego do projektu realizacyjnego Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury i Wypoczynku w K. - etap IV", poświęconemu sportowi wynika, że o ile zgodnie z danymi wyjściowymi do projektu IV etapu Parku Kultury "Zadanie III" zaprojektowano typowe trawiaste boiska sportowe do koszykówki, siatkówki i piłki nożnej, jednak nie miały one posiadać charakteru inwestycji trwałych, bowiem zlokalizowane zostały na terenie docelowego parkingu (wg. szczegółowego planu miejscowego) oraz nie zostały zaopiniowane pozytywnie przez mgr inż. L. F., autora szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku w K..

Biorąc pod uwagę etapowanie inwestycji, można zatem stwierdzić, że o ile jest bezsprzeczne zrealizowanie alejek, tak odwrotnie zazielenienie parku na przedmiotowych wywłaszczonych nieruchomościach budzi wątpliwości, bo organ nie wykazał przez zdjęcia lotnicze, że przedmiotowy teren/wywłaszczone nieruchomości znajdujący się przy alejkach został w jakikolwiek sposób zazieleniony na potrzeby parku o zobowiązującej inwestora do działania inwestycyjnego nazwie Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku w K.. Wręcz przeciwnie na znajdującym się w aktach sprawy zdjęciu z roku 1970 widoczna jest szachownica pól typowa dla gruntów o przeznaczeniu rolnym,

Teza organu administracyjnego o wykorzystaniu wywłaszczonej nieruchomości na zazielenienie Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku w K. nie jest uzasadniona stwierdzeniem organu I instancji podnoszącego że, "Analiza zdjęcia wykonanego w 1970 r. pozwala stwierdzić, że już w tej dacie w pobliżu zawnioskowanych do zwrotu byłych parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. [...] urządzone zostały alejki spacerowe (ciągi piesze), stanowiące integralną część terenu rekreacyjnego Parku Kultury i Wypoczynku, a teren wywłaszczonych parcel stanowił zieloną przestrzeń pomiędzy ww. alejkami, a widocznymi na opisywanym zdjęciu alejkami położonymi na zachód od przedmiotowej nieruchomości. Na zdjęciu późniejszym, wykonanym w 1975 roku, widoczny stan zagospodarowania parcel: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] b. gm. kat. [...] jest taki sam jak na zdjęciu wykonanym w 1970 r. jednakże na części terenu parcel: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], na skutek przeprowadzenia inwestycji o charakterze liniowym prowadzone były prace budowlane, w tym prace ziemne, które w znaczący sposób naruszyły urządzoną w początkach lat 70-tych XX w. przestrzeń Parku Kultury i Wypoczynku". Zdaniem organu I instancji, nie zmienia to jednak faktu, iż w dniu 14 września 1970 r. cel wywłaszczenia był już zrealizowany.

Zdaniem Sądu, urządzenie parku nie polega jedynie na wybudowaniu ścieżek, potrzebna jest także różnego typu infrastruktura, a nieodzownie towarzysząca temu przedsięwzięciu zieleń powinna także posiadać wymiar/charakter zieleni urządzonej, nawet jeżeli miałaby być to trawa i zakrzewienia.

Zdaniem Sądu, materiał zgromadzony w aktach sprawy pozwala na stwierdzenie, że organy administracyjne udokumentowały pewien etap rozpoczęcia realizacji Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku w K., przy czym trzeba zauważyć, że problemem na tym etapie jest wykazanie zagospodarowania przedmiotowego wywłaszczonego terenu na ten park.

Ponownie przeprowadzone postępowanie powinno wyjaśnić, czy i jaki był cel ostateczny, końcowy, finalny na który zostały przejęte przedmiotowe nieruchomości, w ramach etapowania realizacji Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku w K.. W tym, z uwzględnieniem weryfikacji, czyli ustosunkowania się przez organ I instancji do tezy o ewentualnym celu ostatecznym w postaci umieszczenia na tym terenie inwestycji stałych np. w/w docelowego parkingu.

Realizacja etapu pośredniego, dodatkowo przy braku jednoznacznego, nie budzącego wątpliwości udokumentowania ma danym etapie "zazielenienia" realizacji ingerencji zagospodarowującej "zazieleniającej" wywłaszczony teren, nie oznacza jednoznacznie realizacji ew. celu zasadniczego, którego byt powinien być zweryfikowany w ramach postępowania wyjaśniającego. Rozstrzygnięcia zatem wymaga ustalenie, czy cel etapowy inwestycji może być traktowany jako uzasadniający niezbędność i wykorzystanie nieruchomości na cel określony w dokumencie wywłaszczeniowym. Jednoznaczne wypowiedzi utrudnia fakt nie odnalezienia uchwały w przedmiocie Szczegółowego Planu Miejscowego Centralnego Parku Kultury i Wypoczynku.

Podsumowując Sąd zauważa, że właściwe organy nie dokonały w szczególności analizy przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie zawarcia aktu notarialnego tożsamego z aktem wydania decyzji wywłaszczeniowej. Nie zainteresowały się ew. zmianą planu miejscowego wobec sytuacji, że na terenie przeznaczonym pod przedmiotowy park zaczęto realizować magistralę ciepłowniczą. Nie ustaliły, czy ew. wywłaszczone nieruchomości stały się zbędne na cel określony w akcie notarialnym/wywłaszczeniowym wskutek ew. zmian planistycznych co do sposobu zagospodarowania terenu.

Organ II instancji zarazem w żaden sposób nie ustosunkował się do argumentacji zawartej w odwołaniu a nawiązującej do tego, że w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich zostały wydane na rzecz byłych właścicieli decyzje o zwrocie tych wywłaszczonych nieruchomości. Ten sam problem został podniesiony w skardze do WSA w Krakowie. Z uwagi na jego pominięcie przez organ II instancji, wypowiadanie się w tym przedmiocie przez Sąd jest przedwczesne, gdyż w pierwszej kolejności powinny to uczynić właściwe organy administracyjne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, właściwe w sprawie organy powinny wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego postępowania.

Przedstawione wyżej naruszenia prawa procesowego organu I i II instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością wydania wyroku o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji organu II i I instancji w związku z art. 145 § ust. 1 pkt 1 lit.a i c i art. 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania, jak w pkt II i III sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.