Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 318/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 85, art. 90 ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 20 listopada 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Służbie Więziennej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz, Jerzy Solarski (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 327/07 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we Wrocławiu z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2007r. sygn. akt IV SA/Wr 327/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we Wrocławiu z dnia [...] maja 2007r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - skargę oddalił.

W uzasadnieniu WSA przedstawił następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we Wrocławiu, na podstawie art. 85, art.90 ust.1 i art.91 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 207 z 2002r., poz. 1761, ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), utrzymał w mocy decyzję personalną Nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia [...] marca 2007r. o odmowie udzielenia J. S. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że żona funkcjonariusza J. S. uzyskała w dniu [...] sierpnia 1995r. na podstawie umowy najmu tytuł prawny do lokalu mieszkalnego znajdującego się w dyspozycji Gminy Wałbrzych, o pow. użytkowej [...] m2 i powierzchni mieszkalnej [...] m2. Lokal ten J. S. wraz z małżonką nabył na własność w dniu [...] lutego 2007r. W przedmiotowym lokalu, znajdującym się w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby w rozumieniu art. 85 ust. 3 ustawy, funkcjonariusz zamieszkuje wraz z żoną i dwojgiem nieletnich dzieci.

Wniosek natomiast dotyczył pomocy finansowej na uzyskanie nowego lokalu mieszkalnego - domu jednorodzinnego, który wnioskodawca ma otrzymać na podstawie umowy z dnia [...].12.2006 r. zawartej ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" w W. Organ odwoławczy powołując przepis art. 85 ustawy z dnia 26.04.1996 r. o Służbie Więziennej, a także § 2 pkt 1 rozporządzenia stwierdził, że wnioskodawcy przysługuje prawo do czterech norm powierzchni mieszkalnej, a więc prawo do lokalu o powierzchni mieszkalnej wynoszącej co najmniej 28 m2. W myśl art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu położonego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ponieważ J. S. jest współwłaścicielem, wraz z małżonką, lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej [...] m2, dlatego brak jest podstaw do udzielani żądanej pomocy finansowej.

W skardze J. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez pominięcie "widełkowych" norm mieszkalnych, art. 91 ust. 1 pkt 2 tej ustawy oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił i stwierdził, że spór sprowadza się do wykładni zastosowanych przez organy przepisów dotyczących uprawnień funkcjonariuszy w służbie stałej do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, bowiem stan faktyczny, w istocie, jest bezsporny. Cytując przepis art. 85 ust. 1 ustawy WSA wskazał, że realizacja uprawnienia może nastąpić dwutorowo, a to przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Jeżeli prawo do lokalu mieszkalnego nie może być zrealizowane przez przydział lokalu, ustawa przewiduje świadczenie pieniężne, a mianowicie pomoc finansową /art. 90 ustawy/ oraz równoważnik z tytułu braku mieszkania /art. 89 ustawy/. Wobec tego podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego stanowi art. 90 ust. 1 w zw. z art. 85 i art. 91 ustawy o Służbie Więziennej. Jest to bowiem forma realizacji prawa do lokalu w postaci pomocy finansowej /tak NSA w wyroku z dnia 6.07.2006 r., sygn. I OSK 1026/05/. Przesłanki prawa do lokalu wyznacza przepis art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, przy czym jednostkowa norma powierzchni mieszkaniowej wynosi od 7 do 10 m2. Granicę wyznaczającą prawo do pomocy finansowej funkcjonariusza kształtuje natomiast przepis art. 91 ust. 1 tej ustawy regulując sytuacje, w których funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, a więc sytuacje wyłączające również prawo do pomocy finansowej. Zatem z przepisów tych wynika, że funkcjonariuszowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli funkcjonariusz nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 85 ustawy, z powodu wystąpienia jednej z przesłanek negatywnych z art. 91 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej. Taką negatywną przesłankę stanowi zajmowanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego (art.91 ust. 1 pkt 1 ustawy). Formuła "na uzyskanie" jednoznacznie wskazuje, iż chodzi o funkcjonariusza, który ani nie ma tytułu prawnego do innego lokalu niż wymienione w art.90 ust. 1 ustawy, ani nie uzyskał decyzji o przydziale lokalu. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu jest zastępczą w stosunku do przydziału formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. Ponieważ skarżący nabył wraz z małżonką na własność lokal mieszkalny położony w W. o powierzchni mieszkalnej [...] m2 , która to powierzchnia odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, dlatego brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

W skardze kasacyjnej J. S. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości formułując zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 85 ust. 2 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu przez Sąd kryteriów wskazanych w art. 85 ust. 2 ustawy do oceny prawa skarżącego do przyznania mu pomocy finansowej opisanej w art. 90 ust. 1 i ich zupełne pominięcie przy wydaniu orzeczenia, podczas gdy przepis ten formułując tzw. "kryterium widełkowe" jednostkowych norm powierzchni mieszkalnej od 7 m2 do 10 m2 i uzależniając ustalenie tej powierzchni od stanu rodzinnego, stopnia służbowego lub zajmowanego stanowiska funkcjonariusza, nakłada na organy rozstrzygające o tym uprawnieniu, w tym przypadku Sąd, obowiązek ich uwzględnienia i wzięcia pod uwagę przy ocenie spełnienia przez funkcjonariusza przesłanek z art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, czego Sąd w rozpatrywanej sprawie zaniechał;

- naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 91 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, że powierzchnia mieszkalna lokalu zajmowanego przez skarżącego i jego rodzinę wyczerpuje zawartą w przepisie art. 90 ust. 1 ustawy definicję "w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby, lub w miejscowości pobliskiej", przez co nie można mu przydzielić lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie, skarżący nie ma prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, tym bardziej, że sformułowanie "na uzyskanie" zawarte w art. 91 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż chodzi o funkcjonariusza, który nie ma tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego niż wymieniony w art. 90 ust. 1 ustawy ani nie uzyskał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, podczas gdy treść tych przepisów nie dyskwalifikuje z możliwości o ubieganie się o pomoc finansową przez funkcjonariusza posiadającego tytuł prawny do lokalu wymienionego w art. 90 ust. 1 ustawy, a wręcz przeciwnie, okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia, albowiem możliwość przyznania pomocy finansowej związana jest z wielkością powierzchni mieszkalnej, ewentualnie posiadanego przez funkcjonariusza lokalu, a nie z samym faktem jego posiadania.

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej P.p.s.a., polegające na znacznym zawężeniu rozpoznania sprawy przez Sąd, w stosunku do granic zaskarżenia, wynikających ze złożonej skargi, przejawiającej się w pominięciu istotnych okoliczności dla rozpoznania przedmiotowej sprawy, takich jak charakter "kryterium widełkowego" jednostkowej normy mieszkalnej, oraz pominięcia brzmienia § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych /.../ istotnych dla rozstrzygnięcia uprawnienia skarżącego do pomocy finansowej oraz obliczenia posiadanej przez niego powierzchni mieszkalnej, co sprawiło, że w istocie Sąd uczynił przedmiotem rozpoznania jedynie wybiórczy wycinek przedmiotu zaskarżenia, nie dążąc nawet do wyjścia poza niego, do czego był zobowiązany, co w istocie poddaje w wątpliwość trafność wydanego rozstrzygnięcia;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nieustosunkowaniu się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do istotnych zarzutów skargi, mających wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i braku dokonania ich oceny, jak również na bezkrytycznym przyjęciu przez Sąd ustaleń poczynionych przez organy, które były podważane przez stronę skarżącą, a odnoszących się do sytuacji mieszkaniowej, rodzinnej i służbowej skarżącego.

Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, przy zasadzeniu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu stwierdzono, że z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika obowiązek wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, która to właśnie wyznacza jej granice. Pomimo tego obowiązku Sąd I instancji rozpoznał jedynie wycinek sprawy, nie bacząc na sformułowane w skardze zarzuty, w tym dotyczące wykładni przepisu art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej dokonanej przez organy. Dotyczy to również § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2003 r., którego ewentualne zastosowanie w przedmiotowej sprawie mogłoby rzutować na przyznanie dochodzonego przez skarżącego uprawnienia. Poddaje to w wątpliwość trafność rozstrzygnięcia w kontekście roli sądów administracyjnych wyznaczonej przez art. 1 i art. 3 P.p.s.a. Pominięcie tych elementów, jak również nieodniesienie się do nich w uzasadnieniu, stanowi uchybienie procesowe, co w świetle wyroku NSA sygn. II OSK 407/06 i sygn. II FSK 1165/05 zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 czyni zasadnym. Jeśli chodzi o kwestie materialnoprawne rozstrzygnięcia, to nie można się zgodzić z zaprezentowanym poglądem, że formuła "na uzyskanie" użyta w art. 90 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż chodzi o funkcjonariusza, który nie ma tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, niż te wymienione przez wskazany przepis, ani nie ma decyzji o przydziale lokalu. Z powyższego wynika, że art. 90 ust. 1 nie można interpretować w oderwaniu od art. 91 ust. 1 ustawy oraz innych przepisów rozdziału VI zatytułowanego "mieszkania funkcjonariuszy" /tak NSA w sprawie sygn. I OSK 1316/05/. Oznacza to, że przy badaniu uprawnień funkcjonariusza do pomocy finansowej należy wziąć pod uwagę przepisy art. 85-95 ustawy o Służbie Więziennej. Nie zmienia to jednak faktu, że nawet osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu mieszkalnego ma prawo do ubiegania się o pomoc finansową, o ile nie zajdą negatywne przesłanki wymienione w art. 91 ustawy. Odmienna interpretacja przyjęta przez WSA w zaskarżonym orzeczeniu nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej akceptacja prowadziłaby do usankcjonowania poglądu, wedle którego funkcjonariusz posiadający na własność lokal mieszkalny, np. kilkunastometrowy i mający na utrzymaniu kilkuosobową rodzinę, nie mógłby starać się o uzyskanie większego lokalu mieszkalnego ani o pomoc finansową na jego uzyskanie, z uwagi na posiadanie lokalu. Wskazano też, że w art. 91 ustawy o Służbie Więziennej sformułowane zostały negatywne kryteria przyznania pomocy finansowej, aby dokonujący oceny organ, względnie Sąd, kryteria te stosował. Nietrafne jest też stanowisko, że poprzez fakt nabycia przez skarżącego na własność lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej [...] m2 wypełnił on definicję zawartą w art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, albowiem pominięcie kwestii "widełkowych" norm nie może być uznane za należyte uzasadnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych podkreślając, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budził żadnych wątpliwości. Natomiast spór sprowadzał się do kwestii, czy organ był zobowiązany przyjąć, iż skarżący lub jego małżonek posiadają lokal mieszkalny, którego powierzchnia odpowiada pojęciu przysługującej mu i członkom jego rodziny powierzchni mieszkalnej, czy też, jak twierdzi skarżący, że lokal ten jest powierzchniowo mniejszy od obowiązujących i przysługujących mu norm. W tym zakresie Sąd I instancji wyczerpująco rozważył wszelkie zarzuty, gdyż wskazał, że ustawodawca normy powierzchni mieszkaniowej określił od 7 do 10 m2, wobec tego zasadnie przyjęte zostało, iż powierzchnia mieszkalna lokalu dotąd zajmowanego przez skarżącego wyczerpuje zawartą w art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej definicję "w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej". Ponieważ prawo do pomocy finansowej jest świadczeniem ekwiwalentnym w stosunku do prawa do lokalu mieszkalnego, a skarżący posiada już lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej minimalnej normie jednostkowej na jedną osobę w rodzinie w wysokości 7 m2, dlatego nie przysługuje mu już prawo do uzyskania innego lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, a w konsekwencji - prawo do pomocy finansowej na uzyskanie nowego lokalu mieszkalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano zarzuty mające oparcie zarówno w podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jak i w punkcie 2 tegoż artykułu, przy czym w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskazano na przepis art. 134 § 1 w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów polegało na znacznym zawężeniu sprawy w stosunku do zaskarżenia, zaś pominięcie tych elementów, jak również nieodniesienie się do nich w uzasadnieniu świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynikające z tego przepisu niezwiązanie granicami skargi oznaczało, że na skutek wniesienia skargi i uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego, przedmiotem postępowania stała się sprawa, którą wyznaczył wniosek strony i którą, po rozpatrzeniu tego wniosku, rozstrzygnęły organy w objętej skargą decyzji. Badając więc legalność zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi i podniesionych w niej zarzutów, sąd administracyjny miał obowiązek nawiązać do materialnego stosunku administracyjno-prawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji, a także do postępowania poprzedzającego decyzję. W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznaczył przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i jego ramy. Badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowiło istotę postępowania sądowego, a stwierdzenie spełnienia zarówno materialnych, jak i procesowych wymagań tego procesu konkretyzacji dawało podstawę uznania zaskarżonej decyzji za legalną (zob. wyrok NSA z 20 lipca 2005 r., sygn. I FSK 68/2005, Lex nr 172990).

W realiach sprawy Sąd I instancji dokonał kompleksowej oceny zarówno postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, jak również podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności WSA mając na uwadze wniosek strony, który wyznaczył granice sprawy sądowoadministracyjnej stwierdził, że spór nie dotyczył faktów, a jedynie wykładni zastosowanych przepisów prawa, przy czym stanowisko to zasługuje na pełną aprobatę tym bardziej, że skarga kasacyjna przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego nie podważa. Natomiast rozważania dotyczące prawa materialnego znalazły się w uzasadnieniu z konkluzją, że dokonana przez organy administracyjne wykładnia przepisów była prawidłowa. Jeśli chodzi natomiast o uzasadnienie zaskarżonego wyroku, to również wbrew skardze kasacyjnej zawiera ono wszelkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a.: zwięźle przedstawia stan sprawy, podaje wszystkie zarzuty skargi wraz z ich uzasadnieniem, streszcza stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę oraz zamieszcza rozstrzygnięcie z argumentacją odnoszącą się do podniesionych zarzutów, akceptującą dokonaną przez organy administracyjne wykładnią prawa materialnego. Wobec tego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia wskazanych skargą kasacyjną przepisów postępowania okazał się nieusprawiedliwiony.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano na przepisy art. 85 ust. 2 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 91 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepisy te zamieszczone zostały w rozdziale 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej i wraz z aktami wykonawczymi, w tym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), stanowią kompleksową regulację dotyczącą form pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy.

W rozdziale 6 ustawy, podstawowe i zarazem najszersze uprawnienie w postaci prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego unormowane zostało w art. 85. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, przy czym, w myśl ustępu 2, przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi uwzględnia się jego stan rodzinny, stopień służbowy lub zajmowane stanowisko oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie przepisów odrębnych, jednak nie więcej niż z dwóch tytułów; jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi od 7 m2 do 10 m2. Jednocześnie ustawa w art. 91 ust. 1 enumeratywnie wylicza sytuacje, w których funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do mieszkania stanowiąc w punkcie 1), że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi zajmującemu, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom a także funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (punkt 2). Sytuacje wykluczające prawo do mieszkania odnoszą się również do małżonka funkcjonariusza, jeżeli spełnia on warunki określone w pkt 1 lub 2 (art.91 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Z powyższych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosząca od 7 m2 do 10 m2 musi być uwzględniana przez organ na etapie przydziału funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przy czym o wielkości powierzchni lokalu w ramach tych "widełek" winny decydować okoliczności wymienione w art. 85 ust. 2 ustawy. Natomiast przy przesłankach wyłączających prawo do lokalu mieszkalnego ustawa odstąpiła od "widełkowego" kryterium, gdyż posługując się zwrotem "co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej" jednoznacznie wskazała na minimalną normę jednostkową wynoszącą 7 m2 . Zatem w sytuacji, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek ma lokal mieszkalny, o jakim mowa w art. 91 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy, którego powierzchnia jednostkowa (przypadająca na członka rodziny w rozumieniu art. 86 ustawy) wynosi co najmniej 7 m2 , to w takim przypadku traci on wynikające z art. 85 ust. 1 ustawy prawo do lokalu mieszkalnego. W realiach sprawy taka wykładnia przepisów oznaczałaby, że skarżący nie mógłby skorzystać z pomocy mieszkaniowej w formie przydziału lokalu mieszkalnego, gdyż wraz z małżonką jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej 35,03 m2, w którym to lokalu poza wymienionymi osobami zamieszkuje jeszcze tylko dwoje dzieci.

Konsekwencją braku prawa do lokalu mieszkalnego jest to, że skarżącemu nie przysługuje również pomoc finansowa przewidziana przepisem art. 90 ust. 1 ustawy. Prawo do pomocy finansowej, o którym mowa w art. 90 ustawy, jest bowiem świadczeniem ekwiwalentnym w stosunku do świadczenia rzeczowego w postaci otrzymania lokalu w drodze decyzji administracyjnej, a ponieważ brak byłoby podstaw prawnych do przyznania skarżącemu prawa do lokalu mieszkalnego, to również brak było podstaw do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Stąd też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.