Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 814/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 53 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1022/10 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od M. K. na rzecz Gminy L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1022/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości położonych w L. w rejonie ulic D., J. oraz cmentarza [...] w L.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Na wniosek właścicieli posiadających ponad 50% powierzchni gruntów przeznaczonych, w tym planie pod budownictwo mieszkaniowe, po przeprowadzeniu analizy okoliczności uzasadniających wszczęcie postępowania scaleniowego Rada Miasta w L. w dniu [...] stycznia 2009 r. podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do scalenia i podziału wymienionych w niej nieruchomości, położonych w rejonie ulic D., J. oraz cmentarza [...] w L., a objętych uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] terenu budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, położonego w rejonie ulic D., J. oraz cmentarza [...] w L. Projekt uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, na posiedzeniu rady uczestników scalenia w dniu [...] października 2009 r. został pozytywnie zaopiniowany do wyłożenia i w dniach od [...] do [...] listopada 2009 r. został wyłożony do wglądu uczestnikom postępowania, o czym wszyscy uczestnicy zostali powiadomieni. W trakcie wyłożenia uczestnicy scalenia zgłosili zastrzeżenia dotyczące zaproponowanych w projekcie uchwały terminów realizacji urządzeń komunalnych oraz żądanie przyśpieszenia zakończenia postępowania scaleniowego. Uwzględniając część żądań uczestników scalenia, dotyczących skrócenia terminów realizacji wybudowania infrastruktury urządzeń komunalnych, Rada Miejska w L. podjęła uchwałę z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w L. w rejonie ulic D., J. oraz cmentarza [...] w L. Uwierzytelnione kserokopie uchwały zostały przesłane uczestnikom postępowania, a informacja o podjęciu uchwały została podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w L. w dniach od [...] kwietnia do [...] czerwca 2010 r. oraz ogłoszenie w prasie lokalnej. Wobec niezłożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz niezłożenia skargi do sądu administracyjnego Burmistrz L. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w L. o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów m. L. dotyczących ujawnienia nowego stanu po scaleniu i podziale nieruchomości, a wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. złożonym do Sądu Rejonowego w L. Wydział Ksiąg Wieczystych o ujawnienie nowego stanu w księgach wieczystych, zgodnie z uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. R. Ł., K. G.-M., H. K., C.A. T., N. W. T. zgłosili sprzeciw wobec niezgodnego z pierwotnymi ustaleniami ustalenia granic działek nr [...] i [...] złożyli wniosek o rezygnację z procedury scalenia i podziału nieruchomości. Wskazali, że wyrażali zgodę na pomniejszenie działek o 2,5 mb, gdy w rzeczywistości ich działki pomniejszone zostaną o 5 mb. W odpowiedzi Burmistrz L. poinformował wnioskodawców o przebiegu dotychczasowego postępowania oraz wyjaśnił kwestię pomniejszenia powierzchni działek, a także wyrażenia przez nich zgody na dopłatę w gotówce za różnicę w powierzchni wynikającą z niemożliwości przydzielenia po scaleniu nieruchomości w powierzchni w pełni równoważnej. W dniu [...] lipca 2010 r. uprawniony geodeta dokonał czynności wyznaczenia, utrwalenia (stabilizacji) i wskazania na gruncie uczestnikom postępowania granic nowo wydzielonych działek powstałych w wyniku scalenia i podziału, z której to czynności sporządzony został protokół. Kolejnym (niepodpisanym) pismem z dnia [...] lipca 2010 r. R. Ł., K. G.-M., H. K., C. A. T., N. W. T. podtrzymali swój sprzeciw i rezygnację z procedury scalenia i podziału nieruchomości oraz wyznaczenia drogi dojazdowej do działek. W odpowiedzi na powyższe Przewodniczący Rady Miejskiej w L. wskazał, iż nie znalazł podstaw do zmiany uchwały w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., skierowanym do Burmistrza L., M. K. wskazał, że w toku postępowania z działki nr [...] wydzielono nieruchomość o pow. 0,1471 ha z przeznaczeniem na drogi i co do tej części pozbawiono go prawa własności, dlatego wniósł o przekazanie mu na własność innej nieruchomości, wartościowo i powierzchniowo zbliżonej do wskazanej powierzchni, z zastrzeżeniem ewentualnych dopłat. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Burmistrz L. wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje przyznawania działek zamiennych za grunty przejęte pod drogi w wyniku scalenia. Za zajęty grunt gmina może wypłacić odszkodowanie. Nadto przyznanie zamiennej działki byłoby sprzeczne z przepisami dotyczącymi scalenia i podziału nieruchomości, jak również z przepisami ustawy o gospodarzenie nieruchomościami, które nakazują zbywanie nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, w drodze przetargu. Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. A. G., D. C., W. L., B. M. oraz M. K. - zastępowany przez D. K. złożyli do Burmistrza Miasta L. żądanie przeprowadzenia zmian w podziale działek tj. dróg w okolicy cmentarza żydowskiego. Podnieśli, iż nie wyrażają zgody na powstałą w wyniku podziału drogę na działce nr [...] o szerokości 15 m oraz na drogę na działce nr [...] o szerokości 12 m, które to powstały niezgodnie z założeniami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto zgłoszony został sprzeciw co do podziału działki nr [...], która obejmuje teren zabytkowego wąwozu i wszelkiego rodzaju zabudowa nie może tam zostać zrealizowana. Ustosunkowując się do powyższego Burmistrz L., w piśmie z dnia [...] września 2010 r. podniósł, że merytoryczną podstawą scaleń i podziałów jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który określa szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości. W uchwalonym w dniu [...] listopada 2004 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] droga objęta omawianym wnioskiem, oznaczona jest symbolem 2KD, a jej szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 10 do 12 m. Zatem przyjęte zostały minimalne szerokości ulic zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Szerokość drogi - działki nr [...] - w liniach rozgraniczających wynosi zgodnie z rysunkiem planu od 10 do 12 m. W pasie tym przewidziano oprócz budowy jezdni i chodników, również prowadzenie nowych sieci infrastruktury technicznej. Za niezasadne organ uznał dodawanie przez wnioskujących, do wydzielonego pasa drogowego, istniejącej w terenie drogi polnej, znajdującej się poza granicą gruntów objętych scaleniem i podziałem, która to powstała z części cmentarza żydowskiego i już na etapie sporządzania planu miejscowego została wyłączona z opracowania, zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej. Końcowo organ wskazał, że postępowanie scaleniowe zostało zakończone, a nowy stan prawny ujawniony w ewidencji gruntów m. L. i w księgach wieczystych.

Uwzględniając skargę M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że w jego ocenie skarżona uchwała podjęta została z naruszeniem przede wszystkim art. 105 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydzielenie działek gruntu pod nowe drogi lub poszerzenie dróg istniejących prowadzi do pomniejszenia powierzchni nieruchomości dotychczas posiadanych przez właścicieli czy też użytkowników wieczystych, a więc z tego powodu ustawodawca statuuje zasadę, że pomniejszenia dokonuje się proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem, w porównaniu do powierzchni działek wydzielonych pod nowe drogi czy poszerzenia istniejących. Skoro więc art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o pomniejszeniu o powierzchnię niezbędną do wydzielenia lub poszerzenia dróg i pomniejszeniu proporcjonalnym do powierzchni wszystkich nieruchomości oraz do ogólnej powierzchni dróg, to z uchwały o scaleniu i podziale powinno to w sposób nie budzący wątpliwości wynikać. Powinno zostać wykazane, że pomniejszenia działek dokonano, i że nastąpiło to na wydzielenia lub poszerzenie dróg w niezbędnym zakresie i że zachowane zostały proporcje co do powierzchni ogólnej nieruchomości i dróg. Ani skarżona uchwała, ani też zebrane w toku postępowania dowody nie wskazują, aby przyjęte zostały zasady proporcjonalnego pomniejszenia do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem. Ani skarżona uchwała, ani też postępowanie w rozpoznanej sprawie nie wykazało, że pomniejszenie nieruchomości nastąpiło o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowa drogę, czy też poszerzenie drogi już istniejącej. Skarżonej uchwały nie poprzedza też opracowanie geodezyjne wykazujące łączną powierzchnię wszystkich nieruchomości objętych scaleniem a także łączną powierzchnię nieruchomości (działek) przeznaczonych do wydzielenia pod drogę, podczas gdy dopiero te dwie wielkości pozwalają na ustalenie proporcjonalnego pomniejszenia powierzchni, która przypada na każdego uczestnika. Konsekwencją wskazanych istotnych uchybień było to, że nie znając łącznej powierzchni wszystkich nieruchomości, a także nieokreślenie niezbędnej powierzchni pod budowę (poszerzenie) drogi nie można było skarżoną uchwałą prawidłowo wykonać dyspozycji przepisu art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przydzielając, w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem, nieruchomości składające się z takiej liczby działek, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej, zaś dopiero jeżeli nie ma możliwości wydzielenia nieruchomości o powierzchni równoważnej - ustalić dopłaty w gotówce. Brak respektowania przepisów dotyczących scalania i podziału nieruchomości zarówno skarżoną uchwałą wraz z jej uzasadnieniem, jak i procedurą, a w konsekwencji zaskoczenie uczestników postępowania nadmiernym i niesygnalizowanym wcześniej pomniejszeniem ich nieruchomości spowodowało nie tylko wniesienie skargi, ale także wyrażoną w pismach zalegających w aktach sprawy rezygnację z procedury scalania i podziału większości uczestników tego postępowania z przyczyn wywiedzionych jak w skardze.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2011 r. Gmina Miasta L. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 §2 pkt 6 i art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 i 3 oraz art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wskutek pominięcia i w efekcie poprzez błędne przyjęcie, że skarżący bezskutecznie wezwał Radę Miejską w L. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego i zachował termin do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, oraz że skarga nie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt 6 i §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- art. 3 §2 pkt 6 i art. 147 §1 w zw. z art. 141 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wraz z 6 załącznikami stanowiącymi jej integralne części, mimo że uzasadnienie wyroku nie zawiera dostatecznych wyjaśnień podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a wyjaśnienia zawarte w wyroku nie odpowiadają faktom i dowodom zebranym w aktach sprawy,

- art. 3 §2 pkt 6 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez określenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku - z pominięciem wymogu określenia, w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany - w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała została już wykonana i rozstrzygnięcie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 105 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; w dacie podjęcia skarżonej uchwały Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza ten przepis i jako taka jest nieważna w całości, a tę nieważność należy stwierdzić zaskarżonym wyrokiem.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że kontroli sądu administracyjnego mogła podlegać uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości, jeżeli sąd otrzymałby skargę osoby uprawnionej w terminie przewidzianym przepisami prawa. Uchwałą o przystąpieniu do scalenia i podziału, uchwała o zmianie tej uchwały oraz uchwała o scaleniu i podziale były przedmiotem badania zgodności z prawem przez Wojewodę Podkarpackiego, i organ ten nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień przepisom prawa i nie wezwał do reasumpcji żadnej z wymienionych uchwał, ani nie stwierdził nieważności w części lub całości którejkolwiek z uchwał. M. K. nie składał żadnych wniosków, uwag, ani zastrzeżeń dotyczących szerokości projektowanych dróg, proponowanych do przyznania nowych działek, a jedynie zastrzeżenie, co do proponowanych terminów wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Organy miasta nie miały obowiązku zawiadamiać M. K. na piśmie o sposobie rozstrzygnięcia wniosków, uwag i zastrzeżeń innych osób. Otrzymał on jednak całą uchwałę w dniu [...] maja 2010 r. M. K. termin 30 dni do zaskarżenia uchwały (będącej rozstrzygnięciem wszelkich wniosków, uwag i zastrzeżeń uczestników postępowania scaleniowego, w tym wniosków wskazujących działki gruntu, które chcieliby otrzymać w zamian za dotychczas posiadane nieruchomości objęte scaleniem i podziałem) do sądu administracyjnego upłynął w dniu 6 czerwca 2010 r., a skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył w dniu 7 października 2010 r. za pośrednictwem Burmistrza L., tj. po upływie 5 miesięcy od dnia doręczenia skarżonej uchwały. M.K. złożył do Burmistrza L. pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w L. [...] sierpnia 2010 r.) z wezwaniem do przekazania mu na własność innej nieruchomości, wartościowo i powierzchniowo zbliżonej do powierzchni 0,1471 ha wydzielonej z działki nr [...] z przeznaczeniem na drogi. Burmistrz L. udzielił Skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., które skarżący otrzymał w dniu [...] sierpnia 2010 r., dlatego termin do złożenia skargi określony w art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, upłynął skarżącemu w dniu 24 września 2010 r. i skargi w tym terminie nie złożył, lecz uczynił to dopiero w dniu 7 października 2010 r. Nie można zgodzić się z sytuacją, że uczestnik postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości będzie okresowo, co jakiś czas, składał do Burmistrza (zamiast do Rady Miejskiej) pisma z różnymi żądaniami w kwestii zmiany, odmiennego od życzeniowego, rozstrzygnięcia Rady Miejskiej w L., nie będzie ich oznaczał jako wezwanie do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, będzie otrzymywał odpowiedzi od Burmistrza, a każdą z tych odpowiedzi będzie mógł uznać - lub nie - za rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Burmistrz L. wystąpił w dniu [...] czerwca 2010 r. z wnioskiem do Starosty L. i w dniu [...] czerwca 2010 r. z wnioskiem do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w L. o wprowadzenie zmian zgodnie z uchwałą, ponieważ w ustawowym terminie nikt z uczestników scalenia nie wezwał Rady Miejskiej w L. do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto konieczne było wyznaczenie i utrwalenie na gruncie granic nieruchomości i wprowadzenie uczestników postępowania na nowe nieruchomości. Kiedy już dokonane zostały zmiany w ewidencji gruntów i w księgach wieczystych, po czym geodeta przystąpił do wyznaczenia i utrwalenia na gruncie granic nieruchomości, żona M. K. (jako jego pełnomocnik w postępowaniu scaleniowym) sformułowała - wbrew oczywistym faktom, zdarzeniom i stanowi prawnemu sprawy - nowe zarzuty (wraz z czterema innymi osobami) dotyczące szerokości drogi, nazywając ją "autostradą" i w dniu [...] sierpnia 2010 r. złożyła je do Burmistrza. Skarga wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako spóźniona, jest niedopuszczalna i z tego powodu podlega odrzuceniu. W piśmie podpisanym przez 5 osób (w tym żonę skarżącego) stwierdzono, że osoby te nie wyrażają zgody na powstałą w wyniku podziału drogę na działce nr [...] o szerokości 15 metrów oraz drogę na działce nr [...] o szerokości 12 metrów, "które powstały niezgodnie z pierwotnymi założeniami". Równocześnie osoby te wyrażają zgodę na drogi o szerokości 6 metrów jako drogi dojazdowe. Wnioskodawcy wyznaczyli Burmistrzowi termin 14 dni od dnia doręczenia pisma na dokonanie odpowiedniej zmiany. Szczegółową odpowiedź Burmistrza otrzymali wszyscy autorzy pisma, w tym także D. K. pismem z dnia [...] września 2010 r. - doręczonym w dniu 14 września 2010 r. Korespondencja żony skarżącego, występującej jako jego pełnomocnik w postępowaniu scaleniowym, nie miała charakteru wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie była bowiem kierowana do Rady Miejskiej w L. i nie zawierała wezwania pod rygorem skierowania sprawy do sądu administracyjnego. Sformułowanie zawarte w piśmie 5 uczestników scalenia z dnia [...] sierpnia 2010 r. do Burmistrza: "Na decyzję władz Miasta i rozpatrzenie naszego żądania czekamy 14 dni od daty doręczenia pisma, bowiem w przeciwnym razie sprawę skierujemy do właściwych organów", żadną miarą nie można było uznać za "zagrożenie wniesienia skargi do sądu administracyjnego", a raczej należało uznać za zagrożenie actio popularis z art. 227 i art. 229 pkt 1 lub pkt 3 kpa, której przedmiotem w szczególności może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących i którą składa się: na radę gminy - do wojewody, a na burmistrza - do rady gminy. Tak to przynajmniej wynikało z treści pisma uczestników, którzy proponowali zmianę szerokości drogi i wyrażali zgodę na jej zmniejszenie. Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował treść pisma i zignorował dyspozycję art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie dokonując subsumpcji rzeczywistego stanu faktycznego pod przepis, którym się kierował, ale którego w ogóle nie wskazał i nie omówił sposobu jego rozumienia. Załączony do skargi przez pełnomocnika skarżącego odpis pisma 5 uczestników postępowania scaleniowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie spełnia wymogów formalnych wezwania Rady Miejskiej w L. przez skarżącego do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego. Stwierdzenie w piśmie, że osoby te nie wyrażają zgody na powstałą w wyniku podziału drogę na działce nr [...] o szerokości 15 metrów oraz drogę na działce nr [...] o szerokości 12 metrów, "które powstały niezgodnie z pierwotnymi założeniami", a równocześnie, że osoby te wyrażają zgodę na drogi o szerokości 6 metrów jako drogi dojazdowe, nie jest wezwaniem stanowiącym conditio sine qua non skuteczności skargi. Sama skarga również zawierała dyskwalifikujące braki formalne. Prawidłowe pełnomocnictwo skarżącego dla adwokata - rzekomo z dnia [...].10.2010 r. - doręczone zostało dopiero w dniu 8.11.2010 r. na wezwanie Sądu z dnia 28.10.2010 r. W dniu sporządzenia i wniesienia skargi pełnomocnik posiadał tylko pełnomocnictwo od pełnomocnika skarżącego w postępowaniu scaleniowym z dnia [...].10.2010 r,, nie obejmujące prawa do udzielania dalszych pełnomocnictw i występowania przed sądami administracyjnymi. W skardze oznaczono skarżącego i uczestników, natomiast w ogóle nie wskazano strony przeciwnej - właściwego organu Miasta L. Skargę wniesiono za pośrednictwem Burmistrza, zamiast za pośrednictwem Rady Miejskiej w L. - organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. Skarżący, ani jego żona jako pełnomocnik w postępowaniu scaleniowym, nigdy nie wezwali Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, czym naruszyli przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny. Skarga wpłynęła do Burmistrza w dniu [...] sierpnia 2010 r., a zatem dopiero po upływie pół roku po podjęciu aktu przez właściwy organ i po jego doręczeniu skarżącemu za potwierdzeniem odbioru w dniu [...] maja 2010 r. W niniejszej sprawie skarga nie była przedmiotem uchwały w sprawie jej rozpoznania, ponieważ do Rady Miejskiej w L. nie wpłynęła żadna skarga żadnego z uczestników scalenia w przedmiocie uchwały w sprawie scalenia i podziału nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2010 r., poza wystąpieniem pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. innych niż w tej sprawie osób, które później nie złożyły skargi do sądu administracyjnego, ani nie są uczestnikami w tym postępowaniu. W skardze zawarto w sposób niedopuszczalny dalej idące zarzuty, niż w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r, w kwestii utworzenia drogi na działce nr ewid. [...] niezgodnie z założeniami Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nowe zarzuty, których nie było w piśmie z dnia 26 sierpnia 2010 r. naruszenia art. 105 ust. 1 ustawy i gospodarce nieruchomościami, poprzez niewskazanie, czy powierzchnia każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejszona została o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących, proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Niedopuszczalne jest rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi zawierającej zarzuty, które nie były zawarte w wezwaniu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiot zaskarżenia musi pokrywać się z przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia. Pismo skarżącego z dnia 25 sierpnia 2010 r. zdecydowanie różni się zakresowo od skargi, czego Sąd pierwszej instancji nie zauważył. W tych okolicznościach - i uwzględniając wszystkie wymienione braki formalne skargi, należało ją odrzucić. Z tych względów w pełni uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyże przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wskutek pominięcia treści tych przepisów i błędne przyjęcie, że skarżący bezskutecznie wezwał Radę Miejską w L. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego i zachował termin do złożenia skargi, oraz że skarga nie podlegała odrzuceniu na podstawie. Uzasadnienie wyroku nie zawiera dostatecznych wyjaśnień podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a wyjaśnienia zawarte w wyroku nie odpowiadają faktom i dowodom zebranym w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu poświęcił wiele uwagi na fakty i zdarzenia nie mające żadnego znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie. Zauważył, że do Rady Miejskiej w L. wpłynęła skarga 5 uczestników scalenia w przedmiocie uchwały w sprawie scalenia i podziału nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2010 r., którzy później nie złożyli skargi do sądu administracyjnego, ani nie są uczestnikami w tym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji omówił to pismo i odpowiedź na nie, ale trudno zrozumieć cel, dla którego to uczynił, bowiem nie wyciągnął ze zdarzenia żadnych wniosków. zajął się kolejnym niepodpisanym pismem z dnia [...] lipca 2010 r. nie będącym zatem dokumentem tych osób i odpowiedzią przewodniczącego Rady Miejskiej, po której nie nastąpiło złożenie skargi do sądu administracyjnego. Sąd chciał wyeksponować wrażenie, jak dużo było protestów, skarg i wniosków dotyczących meritum scalenia i podziału - innych osób niż skarżący - oraz jak bardzo zasługuje uchwała w tej sprawie na wycofanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Uzasadnienie wyroku w znacznej mierze powtarza twierdzenia skargi, a pomija wyjaśnienia strony przeciwnej zawarte w piśmie przygotowawczym z dnia [...] stycznia 2011 r. Wrażeniu temu nie powinien poddać się sąd kasacyjny, ponieważ odpowiedź Burmistrza w sprawie dopłat w gotówce za różnicę w powierzchni przed i po scaleniu usatysfakcjonowała tę grupę uczestników i nie podjęła ona dalszych czynności w sprawie. Skoro wyrok Sądu pierwszej instancji nie jest prawomocny, to nie wywołuje on jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu, dlatego niezbędne jest, aby sąd ten określił, nie tylko: czy, ale i w jakim zakresie akt może być wykonany. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził jedynie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd wykluczył zatem wykonanie jakichkolwiek czynności wynikających z zaskarżonej uchwały, gdy tymczasem uchwała ta została już wykonana odnośnie wprowadzenia zmian z niej wynikających w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych i rozstrzygnięcie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Uprawniony geodeta dokonał wyznaczenia, utrwalenia i wskazania granic nowo wydzielonych działek powstałych w wyniku scalenia i podziału z udziałem m.in. pełnomocnika skarżącego, który podpisał protokół z tej czynności bez zastrzeżeń. Spóźniona nadmiernie skarga została uwzględniona w sytuacji, gdy skutki prawne zaskarżonej uchwały już się dokonały, a pozostały do wykonania wyłącznie czynności faktyczne nie wywierające skutków prawnych lecz będące następstwem wykonania rozstrzygnięć uchwały. Wyznaczona w terenie droga, powstała w wyniku scalenia i podziału zgodnie z planem i projektem podziału, ma szerokość od 10 do 12 m, a nie jak twierdzi pełnomocnik -17 m. Zapisy planu przewidują możliwość przesuwania granic (linia przerywana), co w konsekwencji umożliwia zmianę powierzchni działek wewnątrz kompleksów ustalonych w planie i zgodnie z tymi ustaleniami zostały wydzielone poszczególne działki budowlane. Porównywanie powierzchni obliczonych graficznie przez pełnomocnika na podstawie rysunku planu z powierzchniami obliczonymi podczas sporządzania projektu podziału nieruchomości na podstawie współrzędnych geodezyjnych jest nieporozumieniem. W postępowaniu scaleniowym ważne jest, ażeby każdy uczestnik scalenia, po pomniejszeniu jego powierzchni o grunt przewidziany pod drogi otrzymał powierzchnię równoważną, a w przypadku niemożności otrzymania powierzchni równoważnej otrzymał dopłatę, przy czym przepisy dotyczące scalenia nie przewidują obowiązku przyznania działek tylko na dotychczas użytkowanym gruncie. Uprawniony przez Burmistrza geodeta przygotował geodezyjną dokumentację projektową scalenia i podziału nieruchomości, na którą składa się mapa z geodezyjnym projektem scalenia i podziału nieruchomości i rejestr nieruchomości, z wykazaniem stanu dotychczasowego oraz stanu nowego po scaleniu i podziale. Tylko mapa z geodezyjnym projektem podziału nieruchomości i rejestr nieruchomości po nadaniu klauzuli o przyjęciu do państwowego zasobu jest zwracana wykonawcy jako zasób użytkowy dla zleceniodawcy prac. Wykonawca skompletował dokumentację geodezyjną w następujących zasobach: Zasób bazowy - 2 teczki; Zasób przejściowy - 2 teczki; i przekazał ją do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. w dniu [...] grudnia 2009 r. za nr [...]. W przekazanym do PODGiK w L. operacie technicznym w Zasobie przejściowym na stronach 29-31 jest obliczona ze współrzędnych ogólna powierzchnia wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem i powierzchnia kompleksów, w tym powierzchnia nowych dróg jako oddzielnych kompleksów. Ogólna powierzchnia wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem wynosi 4,3771 ha, natomiast powierzchnia wydzielonych działek pod nowe drogi i poszerzenie istniejących wynosi 0,5709 ha. Na stronie 60-tej samej teczki jest wyliczony stosunek ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących w stosunku do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem i wynosi 13,04 %. Na podstawie tak przygotowanych wyliczeń - zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, został przygotowany projekt uchwały wraz z załącznikami wymienionymi w art. 104 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W Rejestrze nieruchomości z wykazem zmian gruntowych dotyczących scalenia i podziału nieruchomości będącym załącznikiem nr 6 do zaskarżonej uchwały wykazany jest dotychczasowy stan gruntów objętych scaleniem i podziałem według stanu w księgach wieczystych i ewidencji gruntów m. L. oraz dane podmiotowe. W kolumnie pod nazwą "Obszar objęty scaleniem i podziałem" są wyszczególnione wszystkie numery i powierzchnie działek objętych scaleniem i podziałem, a na dole kolumny jest podsumowana powierzchnia ogółem wszystkich działek objętych scaleniem i wynosi 4,3771 ha. Powierzchnia ta zgodna jest z obliczeniami powierzchni ogólnej scalenia i podziału, które są skompletowane i przekazane PODGiK w L. Ponadto powierzchnia ta jest zgodna z powierzchniami działek wykazanymi w §1 pkt 2 lit. a - j zaskarżonej uchwały. W następnej kolumnie pod nazwą "Grunt przeznaczony pod drogę" w poszczególnych wierszach kolumny jest wykazana powierzchnią, jaka jest przeznaczona z każdej działki pod nowe drogi i poszerzenie istniejących, wyliczona zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z obliczeniami przekazanymi do PODGiK w L., powierzchnia projektowanych dróg wynosi 0,5709 ha, ogólna powierzchnia powierzchni gruntów objętych scaleniem wynosi 4,3771 ha, a procentowy udział projektowanych nowych dróg i pod poszerzenie dróg istniejących w ogólnej powierzchni gruntów objętych scaleniem wynosi 13,04%. Takim wskaźnikiem zostały wyliczone powierzchnie gruntów przewidziane pod drogi z każdej działki wykazanej w kolumnie "Obszar objęty scaleniem i podziałem" i wykazane w kolumnie "Grunt przeznaczony pod drogę", a na dole kolumny jest podsumowana cała powierzchnia wyliczona pod drogi i wynosi 0,5709 ha. Powierzchnia ta jest zgodna z powierzchnią działek wykazanych w §1 pkt 3 lit. m uchwały, które przechodzą na własność Gminy z przeznaczeniem na drogi gminne publiczne. W następnej kolumnie pod nazwą "Powierzchnia gruntu, przeznaczona do wydzielenia właścicielowi" są podane powierzchnie jakie powinien otrzymać właściciel w nowych działkach, po pomniejszeniu o grunt niezbędny pod drogi, wykazany w poprzedniej kolumnie, a na dole kolumny podana jest łączna powierzchnia należna wszystkim uczestnikom scalenia po dokonaniu pomniejszenia. Natomiast suma powierzchni wykazanych na dole kolumn "Grunt przeznaczony pod drogę" i "Powierzchnia gruntu przeznaczona do wydzielenia właścicielowi" jest równa sumie wykazanej w kolumnie "Obszar objęty scaleniem i podziałem" i wynosi 4,3771 ha. Mając powierzchnie wykazane w wymienionych kolumnach można bez trudu sprawdzić, czy pomniejszenie działek, o którym mowa art. 105 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest obliczone prawidłowo i czy pomniejszenie jest jednakowe dla wszystkich działek do objętych scaleniem i czy powierzchnie wykazane w kolumnie "Powierzchnia gruntu przeznaczona do wydzielenia właścicielowi" są pomniejszone zgodnie z art. 105 ust. 2 powołanej ustawy w stosunku do powierzchni działek włączonych do scalenia. Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący załącznikiem nr 3 i 4 do zaskarżonej uchwały (część graficzna i część opisowa) narzuca obowiązek utrzymania w większości dotychczasowych granic działek oraz wydzielania nowych dróg zgodnie z rysunkiem planu, a tylko granice działek podziału wewnętrznego oznaczone na rysunku planu liniami przerywanymi mogą być przesuwane na szerokości wszystkich działek jednocześnie o 5 m, w ramach poszczególnych konturów w celu zachowania tzw. punktów widokowych, już na początku przystąpienia do scalenia i podziału, właściciele nieruchomości na zebraniu informacyjnym zostali poinformowani, że nie będzie możliwe wydzielenie nowych działek o powierzchni równoważnej i że zgodnie z art. 105 ust. 2 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, za różnice w powierzchni, w zależności czy powierzchnia otrzymanych działek będzie mniejsza lub większa w stosunku do powierzchni wniesionej do scalenia i pomniejszonej o powierzchnie niezbędną pod drogi, będą dokonywane odpowiednie dopłaty w gotówce. Po tym zebraniu część właścicieli złożyła oświadczenia, że wyrażają zgodę na dopłaty z tego tytułu, chociaż powołany art. 105 ust. 2 tego nie wymaga. Dlatego w Rejestrze nieruchomości kolumna "Powierzchnia gruntu do obliczenia ekwiwalentu" została podzielona na dwie części, w części pierwszej pod nazwą "należna właścicielowi" są wykazane brakujące powierzchnie należne tym właścicielom, którzy otrzymali nowe działki o powierzchni mniejszej od powierzchni wykazanej w kolumnie "Powierzchnia gruntu przeznaczona do wydzielenia właścicielowi" (powierzchni dotychczasowej pomniejszonej o grunt pod drogi zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), natomiast w części drugiej pod nazwą "należne gminie" są wykazane różnice w powierzchniach, w związku z otrzymaniem nowych działek o powierzchni większej od powierzchni wykazanej w kolumnie "Powierzchnia gruntu przeznaczona do wydzielenia właścicielowi" (powierzchni dotychczasowej pomniejszonej o grunt pod drogi zgodnie z art. 105 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 1 powołanej ustawy, dopłatę, o której mowa w art. 105 ust. 2, wypłaca właściwy organ. Dlatego właściciele, którzy otrzymują powierzchnię mniejszą od należnej, otrzymają od Miasta L. dopłaty w gotówce, a właściciele, którzy otrzymują powierzchnie większe od należnej powierzchni będą obciążeni dopłatą na rzecz Miasta. Projekt uchwały wraz z załącznikami został pozytywnie zaopiniowany przez Radę uczestników scalenia, a następnie został wyłożony do wglądu uczestnikom postępowania na okres 21 dni, o czym wszyscy zostali pisemnie poinformowani. Podczas wyłożenia żaden uczestnik postępowania nie złożył na piśmie żadnych wniosków, uwag i zastrzeżeń dotyczących szerokości dróg oraz pomniejszenia działek o grunt przeznaczony pod drogi. Wówczas nikt nie kwestionował szerokości dróg, ich położenia, wielkości proponowanych działek oraz wielkości gruntu, za które będą naliczane dopłaty. Złożone były tylko zastrzeżenia co do terminów budowy infrastruktury technicznej. Po zakończeniu wyłożenia projektu zastrzeżenia zaopiniowane zostały przez Radę uczestników scalenia, a wnoszący zastrzeżenia zostali pisemnie poinformowani o terminie i miejscu podejmowania uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości. Rada Miejska w L. podejmując przedmiotową uchwałę uwzględniła w części zastrzeżenia złożone podczas wyłożenia projektu uchwały i skróciła terminy budowy infrastruktury technicznej przewidziane w projekcie uchwały. Uwierzytelnione kopie uchwały wraz z uzasadnieniem zostały doręczone wszystkim uczestnikom postępowania scaleniowego za zwrotnym poświadczeniem odbioru, informacja o podjęciu uchwały została wywieszona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim, ogłoszona w gazecie [...] oraz na stronach internetowych Urzędu. Po otrzymaniu uchwały żaden z uczestników postępowania scaleniowego nie wezwał Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały. Dlatego Burmistrz wystąpił z wnioskami o ujawnienie nowego stanu w ewidencji gruntów i w księgach wieczystych. Ponadto wystąpił do upoważnionego geodety o wyznaczenie i utrwalenie na gruncie granic nieruchomości powstałych w wyniku scalenia i podziału. Geodeta zgodnie z przepisami o rozgraniczeniu nieruchomości, zawiadomił pisemnie uczestników scalenia i podziału nieruchomości, o terminie wyznaczania i wskazania uczestnikom postępowania granic nowo wydzielanych gruntów oraz ich utrwalania. Dopiero podczas okazania w terenie granic nowo wydzielonych dróg, właściciele działek nr [...] i nr [...] zażądali zmiany przebiegu drogi - działki nr [...] lub wycofania ich działek ze scalenia i podziału. Po odmowie Rady Miejskiej uwzględnienia żądań, właściciele nie skorzystali z możliwości zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Ponadto właściciel działki nr [...] zażądał w odrębnym piśmie przydzielenia działki zamiennej za grunt przejęty pod drogi, co stanowi dowód, że doskonale wiedział, jaka powierzchnia z jego nieruchomości została proporcjonalnie przeznaczona pod drogę. Natomiast właściciele działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] - w tym M. K. - po otrzymaniu odmowy przyznania działki zamiennej, zażądali zmniejszenia szerokości drogi [...]. Kiedy Burmistrz L. pisemnie poinformował, że nie ma możliwości zmiany szerokości dróg bez zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, M. K. wniósł skargę do WSA. Zmiana szerokości dróg i ich lokalizacji nie mogłaby nastąpić bez zmiany miejscowego planu zagospodarowania planu, gdyż plan ten uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2004 r. określił ściśle lokalizację dróg i ich szerokości. Zastrzeżenia co do szerokości dróg i ich lokalizacji powinny być składane podczas procedury uchwalania planu, a nie dopiero po zakończeniu postępowania scaleniowego. Na etapie wyłożenia projektu uchwały uczestnicy postępowania byli zapoznawani z projektem uchwały, a przede wszystkim z mapą projektu scalenia, rejestrem nieruchomości, w tym z proponowanymi nowymi działkami, ich położeniem, powierzchnią, pomniejszeniami związanymi z proporcjonalnym przejęciem gruntu pod drogi oraz powierzchniami, za które będą wyliczone dopłaty z tytułu otrzymania powierzchni mniejszej lub większej od powierzchni należnej. Mapa z projektem scalenia i podziału nieruchomości została sporządzona zgodnie ze wzorem nr 42 do instrukcji G-5. Rejestr nieruchomości, o którym mowa w art. 104 ust. 2 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, został sporządzony zgodnie z §176 ust. 2 Instrukcji technicznej G-5, na podstawie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która została przekazana do PODGiK w L. i zawiera: łączną powierzchnię gruntów objętych scaleniem i podziałem, która jest podana jako suma kolumny pod nazwą "Obszar objęty scaleniem i podziałem"; powierzchnię wydzieloną z każdej działki objętej scaleniem i podziałem o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi i poszerzenie istniejących dróg, wyliczoną jednakowym procentem w wysokości 13,04 %; pomniejszenie każdej działki wykazane jest w kolumnie pod nazwą "Grunt przeznaczony pod drogę", a na dole kolumny jest podana ogólna powierzchnia gruntów przewidzianych pod projektowane drogi; w kolumnie pod nazwą "Powierzchnia gruntu przeznaczona do wydzielenia właścicielowi" wykazane są poszczególne powierzchnie należne właścicielom nieruchomości do wydzielenia w nowych działkach (powierzchnie dotychczasowe pomniejszone o grunt przeznaczony pod drogi; w kolumnie pod nazwą "Powierzchnia gruntu do obliczenia ekwiwalentu" są podane powierzchnie, za które będą dokonywane dopłaty z tytułu otrzymania nowych działek o powierzchni mniejszej lub większej od należnej powierzchni równoważnej; skarżona uchwała wraz załącznikami została doręczona za zwrotnym poświadczeniem odbioru wszystkim uczestnikom scalenia i żaden uczestnik nie wezwał Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały. Przepis art. 104 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mówiący co powinna zawierać uchwała rady gminy o scaleniu i podziale oraz Instrukcja techniczna G-5 Ewidencja gruntów i budynków w części dotyczącej scalenia i podziału nieruchomości nie zobowiązują, ażeby uchwała zawierała obliczenia powierzchni ogółem gruntów objętych scaleniem i podziałem oraz obliczenia powierzchni gruntu niezbędnego pod nowe drogi i poszerzenie istniejących dróg istniejących. Przepis ten nie przewiduje także, ażeby w uchwale było wykazane, że pomniejszenia działek dokonano, że nastąpiło to na wydzielenie lub poszerzenie dróg w niezbędnym zakresie i że zachowane zostały proporcje co do powierzchni ogólnej nieruchomości i dróg, skoro wszystkie niezbędne dane są wykazane w załączniku Nr 6 do uchwały - w Rejestrze nieruchomości. Mając podaną w rejestrze powierzchnię ogólną obszaru objętego scaleniem i podziałem wraz z powierzchniami poszczególnych działek, powierzchnię ogólną przeznaczoną pod drogi wraz z powierzchniami pomniejszenia każdej działki, bez większego trudu można wyliczyć, że pomniejszenie każdej działki wynosi jednakowo 13,04% i jest obliczone zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Można także sprawdzić, że powierzchnie przewidziane do wydzielenia właścicielowi w nowych działkach, to powierzchnie dotychczasowych ich działek pomniejszone o 13.04% każda jednakowo, tzn. że są zachowane proporcje. Dlatego niezrozumiałe całkowicie są postawione zarzuty, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, a w szczególności art. 105 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro wszystkie obliczenia i dane wykazane w rejestrze nieruchomości są ściśle sporządzone zgodnie z tym przepisem. W przedłożonej Sądowi dokumentacji nie ma dokumentów potwierdzających, że nie były respektowane przepisy dotyczące scalenia i podziału zarówno w skarżonej uchwale wraz z jej uzasadnieniem, jak i w procedurze, oraz że uczestnicy postępowania zostali zaskoczeni nadmiernym i nie sygnalizowanym wcześniej pomniejszeniem ich nieruchomości. Wręcz przeciwnie, już na etapie podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości uczestnicy scalenia byli wstępnie informowani, jaki w przybliżeniu procent swoich powierzchni będą musieli przekazać pod drogi. Sąd zakwestionował prawidłowość danych zawartych w załączniku Nr 6 do uchwały tylko na podstawie subiektywnych odczuć i ocen, bez postawienia merytorycznych zarzutów, opierając się tylko na zarzutach zawartych w skardze, nie sprawdzając, czy zarzuty są zgodne z przedłożoną dokumentacją.

W pismach z dnia 4 kwietnia 2011 r. i z dnia 14 lipca 2011 r. – stanowiących odpowiedź na skargę kasacyjną - uczestnik postępowania kasacyjnego M. K. wskazał na argumentację mającą uzasadniać jego wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd pierwszej instancji naruszył art. 53 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1273, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) poprzez zaniechanie dokonania oceny dopuszczalności wniesienia skargi przez M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości.

Zgodnie z powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarga na uchwałę rady gminy może być zatem złożona do sądu administracyjnego dopiero po uprzednim wezwaniu rady gminy do usunięcia naruszenia tą uchwałą. W art. 53 §2 ppsa określono natomiast termin wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Złożenie skargi do sądu administracyjnego obliguje ten sąd do ustalenia, czy skarga jest dopuszczalna, a zatem, czy skarżący – przed złożeniem skargi do sądu - wezwał radę gminy do usunięcia naruszenia kwestionowaną uchwałą.

Z zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji dokonał takiej oceny, ponieważ w wyroku tym Sąd w ogóle nie odniósł się do tej kwestii. Dopuszczalność złożenia skargi do sądu administracyjnego nie stanowi zaś okoliczności domniemanej z faktu jej rozpatrzenia przez sąd, lecz musi być przedmiotem oceny sądu, skoro niespełnienie ustawowych warunków dopuszczalności złożenia skargi skutkuje jej odrzuceniem wykluczającym dokonywanie przez sąd jakiejkolwiek oceny zaskarżonego aktu. Brak oceny Sądu pierwszej instancji w tym zakresie wyklucza dokonywanie jej przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przedmiotem oceny jest zaskarżony wyrok, a nie akt oceniany przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego tylko w kontekście nieważności postępowania przed tym sądem określonej w art. 183 §2 pkt 1 ppsa ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej wynikającej z obiektywnych okoliczności sprawy. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie dopuszczalność drogi sądowej uwarunkowana jest oceną charakteru czynności skarżącego poprzedzających wniesienie skargi, co powinno być przedmiotem orzeczenia Sądu pierwszej instancji.

W konsekwencji wskazanego naruszenia, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonej uchwały błędnie przyjmując, iż art. 105 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) powoduje konieczność wykazania w uchwale o scaleniu i podziale w sposób niebudzący wątpliwości wskaźnika zmniejszenia powierzchni nieruchomości objętych tą uchwałą ze względu na wydzielenie w tym obszarze terenu przeznaczonego pod nowe drogi publiczne i poszerzenie istniejących dróg.

Zgodnie z powołanym art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powierzchnię każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejsza się o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Pomniejszenie to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. W zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej zgodnie z przepisem ust. 1. Jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce.

Powyższy przepis nie określa elementów treści uchwały o scaleniu i podziale, lecz co najwyżej jej skutki prawne, dlatego wynik wykładni tego przepisu dokonanej w zaskarżonym wyroku nie mógł skutkować uznaniem tej uchwały za nieważną. Nieważność uchwały nie może bowiem być wynikiem zabiegów interpretacyjnych obowiązującego prawa, lecz musi wynikać z zestawienia oceny jej treści i procedury jej podjęcia z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu prawa określającego te kwestie.

Z tego względu należało zatem uwzględnić również zarzut skargi kasacyjnej dokonania w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkującej uznaniem zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały za nieważną w całości.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni wyrażoną powyżej ocenę popełnionych naruszeń.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 §2 ppsa uznając, iż skarżący do Sądu pierwszej instancji nie może ponosić negatywnych konsekwencji w skorzystaniu z konstytucyjnego prawa do sądu w przypadku naruszeń prawa będących wynikiem zaniechania przez ten Sąd oceny dopuszczalności złożenia tej skargi.