Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 351/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 603/14 w sprawie ze skargi G. Ś. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 603/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. Ś. uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym uwzględnianego przy wzroście uposażenia zasadniczego oraz poprzedzający go rozkaz personalny Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w części dotyczącej odmowy zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu, rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), ustalił st. sierż. G. Ś. na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień 19 listopada 2007 r., wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w wymiarze 5 miesięcy i 29 dni i określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 9 września 2013 r. w wysokości 6% oraz odmówił zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 30 lipca 1997 r. do dnia 6 czerwca 2000 r. Organ stwierdził, że funkcjonariusz nie spełniał warunków umożliwiających uznanie go za domownika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, tzn. nie spełniał przesłanki stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Zeznania świadków organ uznał za niewiarygodne. Grunty należące do gospodarstwa są od siebie oddalone o około cztery kilometry i świadkowie nie mogli widzieć wnioskodawcy jednocześnie pracującego w tym samym czasie w różnych miejscach. G. Ś. był w tym okresie uczniem Liceum Ogólnokształcącego. Czas spędzony na dojazdy, zajęcia w szkole oraz naukę własną uniemożliwiał mu świadczenie stałej pracy w gospodarstwie. Pomagał jedynie w prowadzeniu gospodarstwa. Organ odnotował jeszcze, że wnioskujący nie zamieścił informacji o swojej pracy w gospodarstwie rolnym w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji.

G. Ś. złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego w części dotyczącej odmowy zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od dnia 30 lipca 1997 r. do dnia 6 czerwca 2000 r. i wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie. Zarzucił naruszenie:

- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 101 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez błędną interpretację, że praca w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie nauki w szkole nie podlega zaliczeniu do stażu pracy z uwagi na niemożliwość świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w trakcie tejże nauki;

- art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy poprzez błędną jego wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki do jego zastosowania;

- art. 6 ust. 2 lit. c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez niezastosowanie przesłanek dotyczących stałości pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika.

Podniósł, że odległość czterech kilometrów można pokonać rowerem, czy samochodem w kilka lub kilkanaście minut. Zlecone przez ojca czynności wykonywał codziennie przez kilka lub kilkanaście godzin. Było to doglądanie sadu,, uczestniczenie w przygotowaniu sadzonek, rozsad, pielęgnowanie ich, uczestniczenie w pracach związanych z przygotowaniem zbiorów, przygotowaniem do transportu i ze sprzedażą. Dojazd do szkoły (odległość 7 km) zajmował mu około 15 minut w jedną stronę. Na prace domową poświęcał nie więcej, niż 30 minut. Wystarczyło mu uczestniczenie w zajęciach szkolnych. Potwierdzeniem jego zdolności było później studiowanie na dwóch kierunkach oraz odbycie w tym czasie stażu. W czasie przyjęcia do służby wskazał, ze jego ojciec jest rolnikiem. Nie miał wówczas świadomości, że regulacje ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym pozostają w związku ze służbą w Policji.

Komendant Główny Policji, rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z treścią art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Organ ustalił, że G. Ś. w dniu 27 maja 1997 r. ukończył 16 lat oraz we wnioskowanym okresie zamieszkiwał wspólnie z rodzicami w miejscowości R.. Miał określone obowiązki w gospodarstwie rolnym rodziców. Jednak w świetle innych okoliczności, znajdujących potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w przedmiotowej sprawie, wykonywanie tych obowiązków nie jest wystarczające do uznania, że świadczył w gospodarstwie rolnym rodziców pracę o charakterze stałym. Wymiar obowiązków związanych z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania danego gospodarstwa rolnego jest ściśle związany z powierzchnią tego gospodarstwa oraz rodzajem koniecznych do prowadzenia w nim prac. Mając na względzie fakt, że gospodarstwo rolne rodziców wnioskodawcy w latach 1997-2000 znajdowało się w obrębie dwóch miejscowości (R., R.) oraz miało łączną powierzchnię ok. 3 ha., nie można uznać, że wymiar niezbędnych do zapewnienia jego prawidłowego funkcjonowania obowiązków wymagał stałej pracy kilku osób. Grunt stanowiący obszar ok. 3 ha (wliczając w to użytki rolne zabudowane) należący do rodziców wnioskodawcy oraz różnorodność produkcji roślinnej świadczą o niewyspecjalizowanym charakterze tego gospodarstwa. Ojciec wnioskodawcy stale przebywał i pracował w swoim gospodarstwie rolnym. Do prowadzenia tego rodzaju gospodarstwa nie potrzeba stałej pracy dodatkowych osób. Tak więc praca wnioskodawcy nie miała istotnego znaczenia dla funkcjonowania gospodarstwa, tym bardziej, że mimo zaprzestania pracy przez skarżącego nie zmniejszyło ono areału. Rozmiar gospodarstwa rolnego oraz fakt, że prowadził je wyłącznie ojciec policjanta (matka była zatrudniona w gminnej bibliotece) przesądza o niewielkim nakładzie pracy jaki w ogóle był potrzebny do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Uwzględniając zatem liczbę osób zamieszkujących na terenie przedmiotowego gospodarstwa rolnego, stałą pracę świadczoną przez ojca policjanta na rzecz gospodarstwa, brak wyspecjalizowanej produkcji rolnej, zarówno w zakresie zwierzęcym, jak i roślinnym, nie tylko nie było potrzeby, ale także możliwości świadczenia przez stronę stałej pracy.

Organ odwoławczy wskazał również, że praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego nastawienia psychicznego polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym. Pojmowana w ten sposób cecha stałości świadczy o istotnym znaczeniu nastawienia samego domownika na stałe świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym i odpowiadającą temu nastawieniu niezmienną możliwość skorzystania z jego pracy przez rolnika prowadzącego gospodarstwo. Sam policjant nie traktował wykonywanych w gospodarstwie czynności jako pracy. Potwierdza to fakt, że w życiorysie z dnia 17 maja 2007 r. policjant szczegółowo opisując swoje życie, począwszy od dnia urodzenia, a skończywszy na okresach zatrudnienia w charakterze nauczyciela, nie wskazał na pracę w gospodarstwie rolnym rodziców.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przedstawiane zeznania świadków powinny być na tyle wiarygodne, aby można je było potraktować jako równoważne w zakresie wartości dowodowej z informacjami zawartymi w świadectwach służby czy świadectwach pracy, które co do zasady stanowią podstawowy dowód w takim postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie świadkowie zgodnie twierdzą, że wnioskodawca wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 27 maja 1997 r. do dnia 6 czerwca 2000 r. Wskazują, że praca ta była stała i wykonywana w pełnym wymiarze czasu. Zeznania świadków nie mogą jednak zostać uznane za wiarygodny i wystarczający dowód potwierdzający świadczenie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ zauważył, że zeznania te pozostają w sprzeczności z innymi posiadanymi przez organ dowodami, znajdującymi się w aktach osobowych policjanta, jak również nie wypełniają przesłanek mogących stanowić podstawę do zadośćuczynienia żądaniu strony. Przyjmując bowiem, że policjant uczestniczył w zajęciach szkolnych od godz. 8.00 do godz. 14.00 oraz uwzględniając przy tym czas niezbędny na powrót do domu ok. 1 godziny (w tym dojście ze szkoły na przystanek PKS, przejazd środkiem transportu oraz dojście od przystanku autobusowego PKS do domu), czas poświęcany na spożywanie posiłków (obiad, kolacja) ok. 1 godz., przygotowanie do zajęć szkolnych (30 minut, zgodnie z oświadczeniem strony), czas przeznaczony na konieczny wypoczynek oraz wieczorną toaletę należałoby uznać, iż policjant każdego dnia kończył swą aktywność życiową ok. 23.30, co z uwagi na ówczesny wiek policjanta jest niewiarygodne. Wskazywanie zatem przez świadków, że praca w gospodarstwie rolnym rodziców była stała, świadczona przez wymienionego w pełnym wymiarze czasu, a świadkowie widzieli stronę codziennie, jak pracowała 5-6 godzin i więcej, wobec wypełniania podstawowych obowiązków szkolnych oraz uwzględnienia koniecznego w ówczesnym okresie czasu na wypoczynek nocny pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

W ocenie organu odwoławczego zeznania świadków budzą szereg wątpliwości w zakresie ich wiarygodności. Zeznania te wykluczają się wzajemnie tracąc tym samym na wiarygodności. Nie sposób bowiem przyjąć, że świadkowie zamieszkali w miejscowościach oddalonych od siebie ok. 4 km mogli w tym samym czasie widywać wnioskodawcę pracującego w gospodarstwie rolnym rodziców. Nie można uznać za wiarygodne twierdzenie świadka, że mimo zamieszkiwania w sąsiedniej miejscowości mógł obserwować pracę policjanta w sadzie położonym w innej miejscowości. Jeden ze świadków nie poprzestał na zrelacjonowaniu faktów, których był świadkiem, dokonał natomiast pewnego założenia uznając, że z samego faktu, iż ojciec policjanta posiadał tunele foliowe, przechowalnie i sad, wnioskodawca musiał w nich pracować. Jeżeli zeznania świadków nie są wiarygodne chociażby w części, to ta okoliczność przedkłada się na cały okres ujęty w zeznaniach. Organ zauważył nadto, że pisemne oświadczenie osoby fizycznej co do postrzeżonych przez nią faktów jest jedynie dokumentem prywatnym i nie może być utożsamiane z dowodem z zeznania świadka. Składając pisemne oświadczenie, świadek oświadcza to co sam chce, bez możliwości uzupełnienia, czy uściślenia podanych faktów. Poza tym pisemne oświadczenia świadków z dnia 6 września 2013 r., nie zostały przez nich sporządzone, a tylko podpisane, co dodatkowo może wywoływać wątpliwości, co do wiarygodności, kompletności i rzetelności podanych w oświadczeniu faktów.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że nie kwestionuje wykonywania przez policjanta obowiązków, które polegały, między innymi na "sadzeniu, pieleniu, podlewaniu, nawożeniu, zbieraniu owoców". Jednak obowiązki te stanowiły jedynie pomoc rodzicom przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Komendant stwierdził, że to nie na organie spoczywa obowiązek dowodzenia okoliczności potwierdzających pracę w gospodarstwie rolnym. Organ winien jedynie ocenić przedstawione dokumenty.

G. Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Argumentował, że różnorodność upraw generowała różnorodność prac. Wytwarzano tysiące sztuk sadzonek. Uprawa pod osłonami odbywała się w 8-10 dużych tunelach (o wymiarach 12 na 30 metrów). Kiedy rozpoczął staż i studiował rodzice ograniczyli uprawy w tunelach i całkowicie zrezygnowali z uprawy truskawek.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny organu I instancji w części dotyczącej odmowy zaliczenia skarżącemu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, należy uznać za wadliwe. Sąd stwierdził, że uzasadnienia zarówno zaskarżonego rozkazu personalnego, jak i poprzedzającego go rozkazu personalnego nie zawierają przedstawienia prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Organy, badając problematykę łączenia przez skarżącego obowiązków ucznia szkoły ponadpodstawowej z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, nie ustaliły w sposób stanowczy, czy taka okoliczność miała miejsce, czy też nie. W toku postępowania ustalono, że w sprawie zarówno świadkowie, jak i wnioskodawca w oświadczeniu podają, że praca w gospodarstwie rolnym rodziców była świadczona w sposób stały i pomimo tego stwierdzono, że praca skarżącego, w okresie uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej mogła stanowić jedynie pomoc rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i miała charakter pracy doraźnej. Organy nie dokonały zatem prawidłowej analizy zeznań świadków.

Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że skarżący w niniejszym postępowaniu powołał świadków, którzy zeznając w sposób spójny i logiczny potwierdzili okoliczności wskazywane przez funkcjonariusza. W takiej sytuacji organy mogły postąpić w dwojaki sposób, tj. uwzględnić wniosek strony o zaliczenie spornego okresu do pracowniczego stażu pracy lub też dokonać negatywnej oceny zeznań świadków. Organy, wybierając ten drugi sposób postępowania powinny jednak dysponować innym materiałem dowodowym, z którego wynikałyby fakty przeczące twierdzeniom strony i świadków przez nich wskazanych. W ocenie Sądu, organy nie dysponowały materiałem dowodowym, z którego mogłyby wywieść wnioski sprzeczne z twierdzeniami strony.

Za nietrafne Sąd uznał stanowisko organów, sprowadzające się do twierdzenia, że zeznania świadków i oświadczenie strony pozostają w sprzeczności z innymi posiadanymi przez organy dowodami. Organy mają tu na myśli dokumenty znajdujące się w aktach osobowych policjanta, z których to wynika, że na etapie ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji, nie wspominał on, że pracował w gospodarstwie rolnym rodziców w żądanym okresie. Takiej informacji strona nie musiała podawać, gdy starała się o przyjęcie do służby, bowiem wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie rzutowało na możliwość przyjęcia do służby w Policji. Zdaniem Sądu, organy nie posiadały materiału dowodowego, umożliwiającego skuteczne podważenie twierdzeń skarżącego o wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w okresie, gdy pobierał naukę w szkole ponadpodstawowej. Pobieranie nauki w szkole nie wyklucza jeszcze możliwości wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. Wnioski organów Sąd uznał za gołosłowne, gdyż nie zostały poparte żadnymi dowodami. Podstawy odmowy ustalenia policjantowi wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym nie mogła także stanowić odległość od miejsca zamieszkania skarżącego do szkoły, bowiem nie była ona znacząca.

Sąd uznał, że organy nie dysponowały materiałem dowodowym, wystarczającym do skutecznego podważenia zeznań świadków, potwierdzających wykonywanie przez funkcjonariusza pracy we wskazanym okresie, a błędnie oceniając ich oświadczenia postąpiły pochopnie. Świadkowie zeznali zgodnie, że skarżący pracował w gospodarstwie rolnym swoich rodziców, gdy pobierał naukę w szkole, a cały swój czas wolny od nauki poświęcał na tą pracę. Sąd zwrócił także uwagę na wewnętrzną sprzeczność w dokonanej ocenie zeznań świadków. Z jednej strony organy nie uznały tych zeznań za wiarygodne, a z drugiej, oparły się na nich, ustalając, że skarżący jedynie pomagał rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa. W ocenie Sądu, również nietrafiona jest argumentacja organów, że nie jest prawdopodobne, aby w stosunkowo niewielkim gospodarstwie rolnym rodziców (3 ha) była potrzeba aby pracowała w nim więcej niż jedna osoba. Powyższe potwierdza tylko, zgodnie z zarzutami zawartymi w skardze, że organy wydały swoje rozstrzygnięcia na podstawie jedynie swoich przypuszczeń i domniemań, które nie znajdują oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

Ponadto Sąd wskazał, że w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje rozróżnienie przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjmować, że skoro osoba, mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Ocena taka musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych. Obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Nieodzowne jest sięgnięcie do specjalnego znaczenia roli domownika w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Sąd pierwszej instancji, nawiązując do orzecznictwa Sądu Najwyższego podsumował tę kwestię stwierdzeniem, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą.

Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, uwzględniając wykładnię dokonaną przez Sąd organy będą zobowiązane do ustalenia stanu faktycznego w sposób kompletny, dokonania oceny zgromadzonych dowodów w taki sposób, aby ocena ta była swobodna, lecz nie dowolna. Sąd stwierdził, że organy są uprawnione do zakwestionowania przedłożonych przez stronę dowodów, lecz muszą to uczynić w sposób przekonywujący. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona.

Skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji. Zaskarżył wyrok w całości i zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403) poprzez uznanie, że organy Policji dokonały wadliwej wykładni pojęcia "domownika", przy jednoczesnym braku określenia na czym polega mylne rozumienie przez organy stosowanego przepisu, w sytuacji gdy wykładnia dokonana przez organy miała charakter prawidłowy, organy dokonując jej szeroko odniosły się do ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa i zasadnie uznały, że stała praca będąca jednym z elementów definicji domownika to nie pomoc, jakiej w warunkach wiejskich zwyczajowo udziela się w ramach pomocy rodzinnej osobom prowadzącym gospodarstwo rolne, ale okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego, a tym samym błędne uznanie, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], oraz rozkaz personalny Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w części dotyczącej odmowy zaliczenia do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym naruszają wymieniony wyżej przepis prawa materialnego;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że organy Policji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób prawidłowy i pełny oraz nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany powołanymi powyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w sytuacji gdy w toku prowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, organy Policji w prawidłowy i wyczerpujący sposób zebrały i rozważyły materiał dowodowy w sprawie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7, 77 i 80 K.p.a., w sposób wystarczający wyjaśniły także kryteria, którymi kierowały się przy wydaniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych wskazań dla organów Policji co dalszego postępowania, a jedynie lakoniczne stwierdzenie, że organ zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego, sprawy "w sposób kompletny" bez wskazania o jakie okoliczności organ winien uzupełnić materiał dowodowy, w oparciu o jakie źródła dowodowe powinien to uczynić, czy też jakie czynności powinien przeprowadzić.

Komendant Główny Policji wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. Ś. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że organy Policji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób prawidłowy i pełny oraz nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany powołanymi powyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu, nie jest zasadny. Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji powołał się na przepisy art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a., jako naruszone przez organy, ale we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia, odnoszącym się do ustalenia stanu faktycznego, wskazał także na naruszenie art. 80 K.p.a. Z przywołania przez Sąd tych przepisów oraz rozważań Sądu odnoszących się do stanowiska organów w zakresie postępowania wyjaśniającego wynika, że Sąd zakwestionował przede wszystkim niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz błędną ocenę materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Ten efekt kontroli Sąd odniósł do okoliczności istotnych z punktu widzenia materialnego wymogu pojęcia domownika, zdefiniowanego w art. 6 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 277 ze zm.), tj. stałej pracy w gospodarstwie rolnym.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie było trafne. W zgodzie z wymogami § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) funkcjonariusz złożył wniosek wraz z dokumentami potwierdzającymi okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, w tym zeznaniami dwóch świadków. W tej sytuacji procesowej, organ miał obowiązek rozważenia, czy przedłożone dowody wyczerpują materiał dowodowy oraz jakie istotne ustalenia faktyczne można na podstawie tych dowodów poczynić.

Jest niewątpliwe, że organy nie przeprowadziły dowodów, które podważyłyby wiarygodność dowodu z zeznań świadków. Od razu można natomiast skonstatować, że kwestionowanie przez Komendanta Głównego w skardze kasacyjnej mocy dowodowej zeznań świadków, z uwagi na to, że złożone zostały przed pracownikiem urzędu gminy, a nie przed organem prowadzącym postępowanie w niniejszej sprawie nie może odnieść zamierzonego skutku. To przecież organy administracyjne prowadzą postępowanie wyjaśniające oraz podejmują czynności procesowe. Jeśli zatem uważały, że zachodzi potrzeba uzupełnienia dowodów z zeznań świadków uzyskanych w drodze pośredniej, to nic nie stało na przeszkodzie by te dowody w drodze bezpośredniej przed organami przeprowadzić.

Zakwestionowanie mocy dowodowej dowodu, w tym także dowodu z zeznań świadka, jest możliwe także bez przeprowadzania innych dowodów w spornym zakresie, ale na podstawie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgodnego z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 354). Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że dyskwalifikacja przez organy dowodów z zeznań świadków była sprzeczna z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego.

Sąd zasadnie przyjął również, że argumentacja organu zmierzająca do podważenia wiarygodności świadków W. S. i A. Ś. nie jest przekonująca. Dowolna jest ocena, według której, powierzchnia gospodarstwa (około 3 ha z zabudowaniami) oraz różnorodność produkcji roślinnej świadczą o braku potrzeby pracy innych, niż ojciec skarżącego, w tym gospodarstwie. W gospodarstwie tym prowadzona była produkcja sadownicza, ogrodnicza i szkółkarska (produkcja sadzonek). Tego rodzaju działalność, wbrew "kategorycznemu stwierdzeniu" organu, zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, może być bardziej pracochłonna, niż produkcja roślinna (zboża, ziemniaki, buraki itp.). To samo odnosi się do upraw prowadzonych w tunelach foliowych, w porównaniu z uprawami polowymi. Nie wystarczy zatem, przy ocenie potrzeb gospodarstwa w zakresie "rąk do pracy" ograniczyć się do podania powierzchni uprawianych gruntów oraz stwierdzenia, że było to gospodarstwo niewyspecjalizowane. Warto jeszcze zauważyć, że poprawność terminologiczna tego ostatniego stwierdzenia w stosunku do rzeczywistej działalności analizowanego gospodarstwa budzi wątpliwości. Ocena o nieprzydatności skarżącego w gospodarstwie nie powinna być dokonana bez oparcia się o konkretne i szczegółowe ustalenia dotyczące tego gospodarstwa. Taka konkretna ocena była zaś możliwa, gdyż te szczegółowe okoliczności zostały wskazane w oświadczeniu samego skarżącego oraz w zeznaniach świadków. Nadto, zostały przez skarżącego podkreślone, w nawiązaniu do ustaleń organu pierwszej instancji, w odwołaniu. W związku z omawianą kwestią można zatem skonstatować, że kryterium obszarowe jest niewystarczające dla oceny gospodarstwa pod względem pracochłonności. Ten sposób rozumowania upada chociażby w sytuacji, w której, według skarżącego, po jego odejściu z gospodarstwa miało dojść do zlikwidowania części upraw w tunelach foliowych. Dopiero zbadanie tych okoliczności pozwoliłoby na formułowanie ustaleń bardziej odpowiadających stanowi rzeczywistemu.

Nie odpowiada rzeczywistości teza organu, która posłużyła do sformułowania oceny o braku wiarygodności zeznań świadków, według której, zeznania świadków są sprzeczne i wykluczają się wzajemnie. Z zeznań świadków nie wynika przecież, że widzieli G. Ś. pracującego w oddalonych od siebie ok. 4 kilometry miejscach w tym samym czasie. Chodziło przecież nie o tę samą chwilę lecz o ten sam okres. W okresie podlegającym ocenie wnioskodawca mógł zaś pracować zarówno w R., jak i w R. Nadto, nie wiadomo na czym organ odwoławczy oparł się twierdząc, że nie jest możliwe obserwowanie przez świadka pracy skarżącego w sadzie w innej miejscowości, niż ta w której świadek mieszkał.

Również założenie organu, że kończenie aktywności życiowej około 22.30 przez liczącego wówczas kilkanaście lat skarżącego jest niewiarygodne, nie zostało poparte nawet próbą dokonania ustaleń faktycznych w tym zakresie. Konieczne jest natomiast przypomnienie, że w świetle utrwalonego orzecznictwa, nie jest z góry wykluczana możliwość wykonywania stałej pracy w gospodarstwie przez ucznia szkoły ponadpodstawowej, nawet jeśli szkoła do której uczęszcza jest położona w innej miejscowości, odległej od miejsca zamieszkania o kilka kilometrów. Możliwości wykonywania stałe pracy przez ucznia wymagają zawsze indywidualnego zbadania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2081/14).

Ujawnienie przez funkcjonariusza pracy w gospodarstwie rolnym dopiero po wielu latach od podjęcia służby może budzić wątpliwości, czy taka praca rzeczywiście była przez niego wykonywana. Jednakże wspomniana okoliczność może jedynie utrudniać należyte udokumentowanie charakteru i okresów pracy w gospodarstwie rolnym, ale sama nie dyskwalifikuje jeszcze zasadności zgłoszonego żądania. W omawianej kategorii spraw istotne jest przede wszystkim to czy funkcjonariusz w dostateczny sposób wykaże, że wykonywał on pracę w gospodarstwie rolnym, a nie to kiedy zdecyduje się na ujawnienie takiego faktu i wystąpienie z określonym roszczeniem (patrz: wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 272/14). Oceniając wagę wystąpienia z roszczeniem po kilku latach od wstąpienia do służby w Policji należy co najmniej odnieść się do argumentacji skarżącego w tym zakresie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy powtórzył stanowisko organu pierwszej instancji w tej kwestii, nie odnosząc się do motywów skarżącego dotyczących okoliczności wystąpienia z roszczeniem, wskazanych w odwołaniu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych wskazań dla organów Policji co dalszego postępowania, a jedynie lakoniczne stwierdzenie, że organ zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego, sprawy "w sposób kompletny" bez wskazania o jakie okoliczności organ winien uzupełnić materiał dowodowy, w oparciu o jakie źródła dowodowe powinien to uczynić, czy też jakie czynności powinien przeprowadzić. Przede wszystkim skonstatować należy, że braki w materiale dowodowym wykazywane przez Sąd pierwszej instancji odnosiły się do podważania przez organy wiarygodności zeznań świadków oraz twierdzeń skarżącego co do pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym. Sąd w kilku kwestiach z tą pracą związanych jasno stwierdził, że organ nie miał podstaw dowodowych do podważenia twierdzeń skarżącego poparty zeznaniami świadków. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro organy Policji nie dysponowały takim materiałem dowodowym, to ich ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, przedłożonego przez wnioskodawcę, była dowolna. W konsekwencji wskazania co do dalszego postępowania skupiły się tym, jak te ocenę przeprowadzić, aby nie naruszała ona zasady określonej w art. 80 K.p.a. W tej sytuacji, jest wyrazem niezrozumienia stanowiska Sądu wynikające z podstawy kasacji oczekiwanie by Sąd pierwszej instancji we wskazaniach co do dalszego postępowania sugerował organom, jakie dowody powinny przeprowadzić w celu podważenia dotychczasowych dowodów wykazujących spełnienie przesłanki stałej pracy w gospodarstwie.

Nie jest zasadna materialna podstawa skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji dokonał trafnej wykładni pojęcia domownika, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 277 ze zm.). Nie ma podstaw do utożsamiania statusu domownika z wymogami charakteryzującymi rolnika, skoro różniące ich cechy wynikają wprost z ustawy. Według art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przez rolnika rozumie się osobę prowadzącą działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, Natomiast w myśl art. 6 pkt 2 tej ustawy, domownik stale pracuje w gospodarstwie rolnym. Rolnik zatem prowadzi gospodarstwo rolne (w ramach tego prowadzenia mieści się także wykonywanie pracy), zaś domownik w tym gospodarstwie pracuje. Wnioski, jakie Sąd pierwszej instancji sformułował na tle tych różnic terminologicznych oddają istotę obu porównywanych ról ekonomicznych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.