Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 243/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 71 ust. 1 pkt 2a, art. 75 ust. 1 pkt 8, ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 674
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 grudnia 2013 r., Prezydent Miasta E., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 i art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 z późn. zm.), uznał z dniem 11 grudnia 2013 r. J.W. za osobę bezrobotną i jednocześnie odmówił mu przyznania prawa do zasiłku. Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że bezrobotny zarejestrował się w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, które zgłosił do ewidencji działalności gospodarczej. Zgodnie zaś z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy, w takim przypadku bezrobotnemu przysługuje zasiłek dopiero po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, o ile nie wystąpią okoliczności powodujące utratę statusu bezrobotnego.

W odwołaniu, złożonym od tej decyzji, J.W. stwierdził, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania był zatrudniony na etacie (łącznie przez okres co najmniej 365 dni) i osiągał z tego tytułu wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego opłacał składki na Fundusz Pracy. Zdaniem odwołującego się, organ pierwszej instancji błędnie powiązał powyższe z wykonywaną równolegle dodatkową działalnością, która nie miała żadnego wpływu na wypracowany okres składkowy. Zgodnie bowiem z art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nabył prawo do zasiłku już od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy.

Wojewoda W., decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że odwołujący się w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy, to jest od 10 czerwca 2012 r. do 10 grudnia 2013 r. był zatrudniony: przez 42 dni w "[...]" (od dnia 10 czerwca 2012 r. do dnia 21 lipca 2012 r.), przez 332 dni w "[...]" (od dnia

16 sierpnia 2012 r. do dnia 13 lipca 2013 r.), przez 31 dni "[...]" (od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r.), przez 80 dni (od dnia 2 września 2013 r. do dnia 20 listopada 2013 r.) pobierał zasiłek chorobowy, a podstawę wymiaru zasiłku stanowiła kwota wyższa od kwoty minimalnego wynagrodzenia. Rejestrując się zatem w dniu 11 grudnia 2013 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w E., odwołujący się spełnił warunki do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych określone w art. 71 ustawy, gdyż z tytułu zatrudnienia legitymował się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym 405 dni i z tytułu pobierania zasiłku chorobowego okresem wynoszącym 80 dni (łącznie 485 dni). Wojewoda podniósł jednocześnie, że odwołujący się od dnia 2 października 2012 r. wykonywał działalność gospodarczą, którą zawiesił w dniu 14 czerwca 2013 r. (przewidywany okres zawieszenia do dnia 14 czerwca 2015 r.). W ocenie organu odwoławczego, w tej sytuacji zastosowanie miał art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy, zgodnie z którym prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który zarejestrował się jako bezrobotny w okresie zgłoszonego do ewidencji działalności gospodarczej, zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. W takim przypadku, zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy, zasiłek przysługuje po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy. Organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca nie uzależnił zastosowania powyższego przepisu od podstawy opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. W tej sytuacji, bez znaczenia było, czy pochodziły one z zatrudnienia, czy z równoległego wykonywania działalności gospodarczej. Przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie uprawniają organów administracji do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Prawo to mogą otrzymać wyłącznie osoby spełniające wszystkie kryteria przyjęte w ustawie.

W skardze, złożonej do tut. Sądu, J.W wywiódł, że art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi wyraźnie, że należy łączyć okresy różnej formy działalności zarobkowej dla uzyskania "łącznie okresu co najmniej 365 dni". Ustawa ta jednak nie nakazuje łączyć wszystkich pozostałych okresów ponad wymagane 365 dni. Skarżący zauważył, że jego obowiązkiem było wykazanie wszystkich okresów i form zatrudnienia od początku kariery zawodowej, aż do dnia rejestracji w urzędzie. Wskazał, że organy obu instancji potwierdzają, iż na podstawie złożonych przez niego dokumentów, nabył prawo do zasiłku przysługującego bezrobotnemu, określone w art. 71 ustawy. Błędnie, zdaniem skarżącego, zinterpretowano art. 75 ust.1 pkt 8 i art.75 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdyż w sprawie nie zaistniała konieczność łączenia okresów zatrudnienia i prowadzonej działalności gospodarczej dla uzyskania wymaganego okresu zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, w myśl postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych kryteriów wykazała, że decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa.

Kwestię uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych reguluje ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie również jako "ustawa o promocji zatrudnienia".

W sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący z momentem zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy spełnił przesłanki do otrzymania statusu osoby bezrobotnej. Sporna jest natomiast kwestia, od kiedy skarżącemu przysługuje zasiłek z tytułu bezrobocia.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 powołanej ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 tej ustawy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych, a ponadto gdy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony lub wykonywał inną działalność zarobkową, wymienioną w pkt 2 powołanego art. 71 tej ustawy i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy ( art. 71 § 1 pkt 2 a tej samej ustawy). Przy czym zastrzeżenie, określone przepisem art. 75 ustawy o promocji zatrudnienia, dotyczy nieprzysługiwania prawa do tego zasiłku między innymi dla tego bezrobotnego, który zarejestrował się jako bezrobotny w okresie, zgłoszonego do ewidencji działalności gospodarczej, zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej.(art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy). W takim przypadku zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy.

Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż skarżący, rejestrując się w dniu 11 grudnia 2013 r. w PUP w E. spełnił warunki do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, określone w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia, bowiem z tytułu zatrudnienia legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku, wynoszącym 405 dni oraz z tytułu pobierania zasiłku chorobowego okresem wynoszącym 80 dni (łącznie 485 dni). W rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji uznały jednak, że skarżący, rejestrując się jako bezrobotny w dniu 11 grudnia 2013 r., spełniał negatywną przesłankę przewidzianą w art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia, wyłączającą możliwość przyznania zasiłku dla bezrobotnych po upływie 7 dni od dnia rejestracji, bowiem zarejestrowanie się przez skarżącego w urzędzie pracy miało miejsce w okresie zgłoszonego do ewidencji działalności gospodarczej, zawieszenia wykonywania tej działalności (od dnia 14 czerwca 2013 r. do dnia 14 czerwca 2015 r.). W takim przypadku – w ocenie organów obu instancji – zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, zasiłek przysługuje po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy.

W ocenie Sądu, taka wykładnia powołanego przepisu jest wadliwa, bowiem omawiana sankcja z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy, wyłączona jest w sytuacji, gdy skarżący, jako osoba bezrobotna, legitymuje się okresem zatrudnienia co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem. Sam zaś organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że "skarżący legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku, wynoszącym 405 dni oraz z tytułu pobierania zasiłku chorobowego, wynoszącym 80 dni – łącznie 485 dni, co przekracza wartość wymaganą przepisami ustawy (minimum 365 dni)". Organ przyjął jednak jednocześnie, że fakt zawieszenia przez skarżącego z dniem 14 czerwca 2013 r. prowadzonej działalności gospodarczej oznacza, że nie przysługuje mu – zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia – prawo do zasiłku dla bezrobotnych i w takim przypadku prawo to przysługuje po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy – zgodnie z powołanym wyżej art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, nabycie prawa do zasiłku nie jest uzależnione od opłacania przez skarżącego składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej przez okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni – art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Skarżący nawet nie spełniał tego warunku – działalność gospodarczą rozpoczął bowiem w dniu 2 października 2012 r., a zawiesił ją w dniu 14 czerwca 2013 r.

Skarżący spełniał w dacie rejestracji warunki do uznania go za osobę bezrobotną, jest bowiem - w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f - osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął. Skarżący zawiesił działalność gospodarczą i fakt ten jest istotny dla uznania go za osobę bezrobotną.

Skarżący spełnił też – jak stwierdził to w decyzji sam organ drugiej instancji - warunki do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia, bowiem z tytułu zatrudnienia legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku.

W tej sytuacji, odwoływanie się przez organy do art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem przepis ten dotyczy osoby, która zawiesiła działalność gospodarczą i o zasiłek dla bezrobotnych ubiega się z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej.

W przedmiotowej sprawie bowiem, bez całościowego przeprowadzenia procesu wykładni, a więc bez ustalenia celu, jaki przyświecał przy ustalaniu danego przepisu, nie sposób ustalić jego znaczenia. Racjonalny ustawodawca uzależnił zaś przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, a w zasadzie okresu, od którego to świadczenie będzie przysługiwało, od przyczyny i trybu rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy (art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy). Lektura przepisu i projektu uzasadnienia do ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 257, poz. 1725), zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia z dniem 1 lutego 2011 r. wskazuje na intencje ustawodawcy. W uzasadnieniu tym stwierdzono, że "zmiana art. 71 ust. 1 jest konsekwencją zmiany w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, na mocy której w okresie zgłoszonego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej można uzyskać status bezrobotnego. Ponieważ zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek zainteresowanego, jest uzasadnione analogiczne traktowanie tej sytuacji z rozwiązaniem stosunku pracy z własnej inicjatywy lub na mocy porozumienia stron przez pracownika. Należy zauważyć, że pracownicy w sytuacji rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron mogą uzyskać zasiłek dla bezrobotnych po upływie 90 dni od dnia rejestracji".

Reasumując, wyniki wykładni celowościowej i funkcjonalnej, ale również językowej wskazują, że brak jest podstaw do odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, spełniającej przesłanki do jego nabycia z tytułu zatrudnienia tylko na tej podstawie, że osoba ta ponadto zawiesiła prowadzoną działalność gospodarczą.

Jak wskazano powyżej, fakt ten ma znaczenie przy ustalaniu statusu bezrobotnego. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszą sprawą, zmieniony został przez art. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze powołanej wyżej ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw. Dokonano w nim zmiany definicji bezrobotnego, poprzez doprecyzowanie, w jakim okresie osoba posiadająca działalność gospodarczą może jednocześnie posiadać status bezrobotnego. Doprecyzowano między innymi, że można posiadać status bezrobotnego, posiadając wpis do ewidencji działalności gospodarczej w okresie, w którym zgłoszono zawieszenie prowadzenia działalności. Tym samym, co jest bezsporne, skarżący posiada status bezrobotnego, ponieważ w dniu 14 czerwca 2013 r. zawiesił prowadzenie - do dnia 14 czerwca 2015 r. - działalności gospodarczej.

Organy orzekające błędnie zaś zinterpretowały przesłanki warunkujące zastosowanie przepisów prawa materialnego, powołanych w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego.

Skarżący tymczasem jest osobą, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1lit. a ustawy, a fakt zawieszenia działalności gospodarczej uprawnia go do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, ale nie wyłącza prawa do nabycia zasiłku dla bezrobotnych zgodnie z tym przepisem.

Na marginesie wskazać też należy, że skarżący zarejestrował się w PUP po zakończeniu okresu pobierania zasiłku chorobowego, co miało miejsce w miesiącu listopadzie 2013 r., a nie po zawieszeniu prowadzenia działalności gospodarczej, które nastąpiło w dniu 14 czerwca 2013 r.

Ponadto, w stanie faktycznym sprawy organ nie może przyznawać zasiłku z tytułu zatrudnienia, ustalając wcześniej sankcję (90 dni) z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Działanie takie nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa i celu ich uchwalenia.

Reasumując, organ dokonał błędnej interpretacji powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającej wpływ na wynik sprawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, na podstawie art. 152 tej ustawy, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

-----------------------

7