Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 369/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1 pkt.3 , art. 2 pkt.13
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 września 2009 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o. o. z siedzibą w K, kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 czerwca 2009 r. (....) na podstawie art. art. 59 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 pkt. l i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta K. odmówił [...] Sp. z o.o. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do 8 budynków) z usługami w parterze, z parkingami naziemnymi i podziemnymi, drogami wewnętrznymi i budową wjazdu z ul. [...] na terenie działek nr nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.

Organ administracji podał co następuje:

Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 26 maj 2009 r. (.......) w zakresie obsługi komunikacyjnej; opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 25 listopada 2008 r. (.....) w zakresie ochrony środowiska; opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. dnia 2 grudnia 2008r., (.....) w zakresie ochrony konserwatorskiej, opinię Biura Infrastruktury Miasta UMK z dnia 20 listopada 2008r., (.......); Uchwałę Rady Dzielnicy IX Nr XXXIII/259/2008 z dnia 18 listopada 2008 r.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 w/w ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków. Niespełnienie któregokolwiek z nich oznacza konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, zgodnie z art. 60 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, przy czym stanowisko (opinia) innego organu powinno być pozytywne, wskazujące na "zgodę" organu współdziałającego na ustalenie warunków zabudowy dla określonego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego.

W związku z tym, iż teren przedmiotowej inwestycji przylega do drogi, ul. [...] , w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrócono się o zajęcie stanowiska przez jednostkę wykonującą w imieniu Prezydenta Miasta K. funkcje zarządcy tej drogi, tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem administracji właściwym do orzekania w sprawach ustalenia warunków zabudowy jest prezydent miasta na prawach powiatu, który równocześnie - zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 Nr 19, póz. 115 ze zmian.) jest zarządcą wszystkich dróg publicznych zlokalizowanych na terenie miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Jeżeli do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, właściwy jest ten sam organ, regulacji zawartej w art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się , jednak z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika konieczność uwzględnienia stanowiska zarządcy drogi. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się bowiem warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (por. art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym).

W piśmie z dnia 26 maja 2009 r. (......) zarządca drogi wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej konieczna byłaby realizacja ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] , zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] . Ponieważ Inwestor nie odniósł się do propozycji zawarcia odpowiedniej umowy, została wydana negatywna opinia co do projektowanego przedsięwzięcia.

Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest zawsze związany wnioskiem i nie może go modyfikować ani interpretować w sposób niezgodny z intencją wnioskodawcy. W sytuacjach zaś, w których przepis prawa materialnego (w niniejszej sprawie — art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nakazuje wydać decyzję "po uzgodnieniu", stanowisko (opinia) powinno być pozytywne, wskazujące na "zgodę" organu współdziałającego na powzięcie rozstrzygnięcia określonej treści.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył [...] Sp. z o.o. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 107§ kpa oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 61.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podniósł, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu (ZIKiT) nie jest organem współdziałającym w sprawie w rozumieniu art. 106 kpa. Wskazała, że Zarządcą drogi jest Prezydent Miasta K. , a ZIKiT jest jedynie jednostką organizacyjną Gminy, realizującą zadania z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Nadto spółka podniosła, że w piśmie z dnia 6 stycznia 2009 r. ZIKiT poinformował, że wyda opinię końcową, której do chwili obecnej nie sporządził.

Wedle odwołującej się spółki żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zezwala organowi na uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od uprzedniego zawarcia umowy cywilnoprawnej w tym budowy drogi; także z art. 16 ustawy o drogach publicznych nie wynika, że umowa taka powinna zostać zawarta przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Z ustawy o drogach publicznych wynika, że stroną umowy jest inwestor inwestycji niedrogowej, podczas gdy o ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może wnioskować nie tylko inwestor. Decyzja o warunkach zabudowy może być bowiem wydana nie tylko na wniosek inwestora, ale także na wniosek dowolnej osoby fizycznej czy prawnej, która nim nie dysponuje.

Umowa na budowę czy też przebudowę drogi rodzi skutki finansowe. Uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem, od zawarcia takiej umowy, pozbawiłoby prawa do skutecznego wnioskowania o wydania decyzji o warunkach zabudowy osoby, które nie dysponują terenem, co z kolei byłoby niezgodne z przepisami u.p.z.p.

Zdaniem skarżącej Spółki organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął, że ul. [...] nie zapewni prawidłowej obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji; organ dokonał nadto wedle strony wnoszącej odwołanie rozszerzającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. przyjmując, że warunek w nim wymieniony może być uznany za spełniony dopiero po zagwarantowaniu w drodze umowy cywilnoprawnej - wykonanie robót budowlanych polegających np. na przebudowie drogi publicznej.

Decyzją z dnia 2 września 2009 r. (......) na podstawie art. 59, 61, 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podał:

Przesłanką do wydania odmownej decyzji było negatywne zaopiniowanie planowanego zamierzenia przez zarządcę drogi, a w zasadzie działającego w imieniu zarządcy Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , która jest jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej K.

W sytuacji, gdy decyzję oraz uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy wydaje ten sam organ, nie dochodzi do uzgodnienia zgodnie z art. 106 kpa, niemniej jednak ustalenia w zakresie wymaganym w art. 53 ust. 4 uzp stanowią istotny element postępowania dowodowego. W myśl art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - pod pojęciem "uzbrojenia terenu" - należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem drogi oraz wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Nawiązując natomiast do przesłanki wymaganego uzbrojenia formułowanej przez art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w myśl ust. 5 - warunek ten może być uznany za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało nadto, że art. 16 ustawy o drogach publicznych pozwala jednostkom samorządu terytorialnego zawierać z inwestorami stosowne umowy cywilnoprawne, w oparciu o które inwestorzy przystępują do finansowania inwestycji drogowych związanych z planowanym zamierzeniem o charakterze niedrogowym. Budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, a szczegółowe warunki takiej budowy lub przebudowy określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Umowy takiej inwestor nie zawarł.

Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. nie jest organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 kpa, niemniej jednak jego ustalenia składające się na całokształt ustaleń faktycznych w sprawie mogą rzutować na treść rozstrzygnięcia. Formalnie nie wydaje on postanowienia podlegającego rygoromkpa., ale z merytorycznego punktu widzenia ustalenia zwarte w jego opinii podjęte z punktu widzenia treści ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia wykonawczego odgrywają istotną rolę i kształtują w tym zakresie przyszłą decyzję o warunkach zabudowy. Samo ustalenie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej nie jest wystarczające, ponieważ elementem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie między innymi warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Przedmiotem działalności podstawowej wyspecjalizowanego podmiotu - Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jest organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie wszystkich spraw związanych z gospodarką komunalną oraz transportem w Gminie Miejskiej K. , w szczególności zadań związanych z pełnieniem funkcji zarządu dróg publicznych. Zatem w kompetencjach tej jednostki pozostaje ocena, czy istniejący w danym terenie układ komunikacyjny zapewni obsługę planowanej inwestycji.

Opinia ZIKiT co prawda nie ma waloru negatywnego uzgodnienia w rozumieniu art. 106 kpa w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, lecz stanowi istotny element postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sam organ ustalający warunki zabudowy. Zarząd drogowy powołany w ramach struktury organizacyjnej Gminy pełni rolę służebną w stosunku do zarządcy - organu administracji publicznej. Z merytorycznego punktu widzenia trudno polemizować ze stanowiskiem wyspecjalizowanej jednostki, w ramach której przeanalizowano kwestię skorelowania przyszłej inwestycji z istniejącym układem komunikacyjnym i dostrzeżono jego niewystarczającą przepustowość. Organ prowadzący postępowanie (jego właściwe jednostki dysponujące aparatem fachowym) powinien dokonać oceny, czy planowane zamierzenie wpłynie na przyległe tereny drogowe. Skoro wpływ konkretnego zamierzenia jest taki, że nie pozwala na jego wkomponowanie w istniejący system komunikacyjny bez uszczerbku dla bezpieczeństwa oraz przepustowości istniejących dróg, organ administracji publicznej (ewentualnie działająca w jego imieniu jednostka) władny był podjąć działania prawne zmierzające do uregulowania spornej kwestii. Brak stosownego porozumienia sprawia, że przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 upzp nie jest w niniejszej sprawie spełniona. Z punktu widzenia wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozwiązanie obsługi komunikacyjnej jako elementu koniecznej infrastruktury technicznej jest istotnym wymogiem, który musi zostać prawnie zagwarantowany już na etapie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy, a nie postępowania o pozwolenie na budowę.

Mimo, że w podstawie prawnej decyzji organ I instancji podał art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. (dostęp do drogi publicznej) zamiast art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, to jednak jej uzasadnienie wskazuje na prawidłowa podstawę prawną. Decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie i nie ma podstaw do jej wzruszenia.

Na powyższe rozstrzygnięcie [...] sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu i instancji.

Decyzji organu odwoławczego skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów art.: 52 ust. 3, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 61 ust. 1 pkt 3, art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; art. 7, 8, 77, 107 §1 i 3 kpa. Spółka powieliła zarzuty odwołania podkreślając, że organy administracyjne, uznając zawarcie umowy na realizację drogi publicznej za warunek wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, interpretują błędnie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezawarcie umowy na realizację drogi publicznej nie stanowi przeszkody w wydaniu pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy od planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednym z warunków wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jest to, by "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 było wystarczające dla zamierzenia budowlanego", a w definicji tego pojęcia (art. 2 pkt 13 tej ustawy) drogi się nie mieszczą. Przepis art. 16 ustawy o drogach publicznych może mieć zastosowanie, ale na etapie poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych (postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę), a nie na etapie ustalenia warunków zabudowy.

Spółka podniosła, że organ l Instancji określając podstawę prawną decyzji podał art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zamiast art. 61 ust. 1 pkt 3, a mimo to organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzje organu I instancji

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i niósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności tego aktu z prawem obowiązującym w dacie jego podjęcia.

Określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dalej – ustawą/ i rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r. tryb podejmowania i wymagania dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, są sformalizowane. Taki jednak ich charakter ma głębokie uzasadnienie: dokładna i systematyczna realizacja wszystkich tych wymagań ma zapobiegać powstawaniu substancji odbiegających od zastanego i istniejącego ładu przestrzennego. Zasadniczo bowiem decyzje o wprowadzeniu odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczno - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. To przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym mającym wymienione kwestie regulować. Przewidziana prawem możliwość ustalenia przez organ administracji warunków dla określonej inwestycji w przypadku braku planu stanowi wyjątek od tak określonej reguły, a kompetencja ta z założenia ma mieć charakter przejściowy. W owym "stanie zawieszenia" dopuszcza się realizację tylko takich inwestycji, które albo mają służyć celom publicznym, albo stanowią kontynuację i uzupełnienie istniejącego już porządku. Ratio legis art. 61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. To nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06). W tym znaczeniu planowanie sieci dróg i rozwiązań komunikacyjnych jest co do zasady elementem planowania przestrzennego, a nie uzupełnieniem poszczególnych inwestycji niedrogowych.

Dla inwestycji, która nie spełnia choćby jednego z warunków określonych ściśle odczytywanymi przepisami "ograniczającymi" swobodę inwestowania, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, ale też nie jest dopuszczalna odmowa ustalenia warunków w sytuacji, kiedy określone prawem przesłanki są spełnione. Nie ulega kwestii, że zarówno zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wymagania dla uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy to instrumenty ingerujące w prawo własności. Zakreślają one bowiem granice swobodnego dysponowania nieruchomością . Dlatego też ani zapisów planu, ani przesłanek dopuszczających zabudowę w wypadku braku planu nie można wykładać rozszerzająco.

Dopiero na tle powyżej poczynionych uwag przystąpić można do analizy przepisu art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. – w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji. Przepis ten został wskazany przez organ odwoławczy jako prawidłowa podstawa rozstrzygnięcia i rzeczywiście w sprawie ma on kluczowe znaczenie. Zgodnie z tym przepisem jedną z kumulatywnych przesłanek dopuszczenia możliwości realizowania określonej zabudowy jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jeśli więc przyjąć, że w pojęciu "uzbrojenie terenu" mieściły się także drogi publiczne stanowiące lub mające stanowić komunikacyjną "obsługę" zamierzonej inwestycji, to w konsekwencji należałoby dopuścić kompetencję organu do badania (na etapie ustalania warunków zabudowy) sposobu organizacji, potrzeb, warunków funkcjonowania i wydolności tej komunikacji. Negatywny wynik tego badania oznaczałby odmowę ustalenia warunków zabudowy, chyba że inwestor zagwarantowałby realizację odpowiedniej inwestycji drogowej w odpowiedniej umowie (zgodnie z art. 61 ust. 5 w/w ustawy). Taką wykładnię przepisu zastosował organ odwoławczy.

W ocenie Sądu jednak w pojęciu "uzbrojenie terenu" nie mieściły się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycje, a co za tym idzie podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogła być ocena organu, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "uzbrojenie terenu" umieszczała w katalogu pojęć, ale sama go w pełni nie definiowała. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 13 przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". Nietrudno zauważyć, że zacytowany przepis nie stanowi definicji uzbrojenia terenu, ani urządzeń tego uzbrojenia. Określa on jedynie co należy rozumieć pod pojęciem "budowa urządzeń infrastruktury technicznej". Objęcie tym pojęciem także budowy drogi nie oznacza jeszcze, że droga ta stanowi urządzeniem uzbrojenia terenu. "Infrastruktura techniczna" jest pojęciem szerszym od "uzbrojenia terenu" i dlatego w jej ramach, w cytowanym przepisie wymieniono odrębnie drogi i odrębnie urządzenia związane rzeczywiście z sieciami uzbrojenia terenu. Do tej drugiej tylko części, zdaniem Sądu, odnosić należało odesłanie z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Takie rozumienie w/w norm pozostawało w zgodzie także i z innymi regulacjami dotyczącymi "uzbrojenia terenu". Choć bowiem przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do tych innych regulacji nie odsyłają, to jednak zasada spójności całego systemu prawa sprzeciwia się nadawaniu zupełnie odmiennych znaczeń tego samego pojęcia użytego w różnych aktach, przy braku jasnych, wyraźnych i jednoznacznych samodzielnych definicji. W art. 2 ust. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne "sieci uzbrojenia terenu" zdefiniowano jako "wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp." Drogi zatem nie są w rozumieniu tej ustawy elementem sieci uzbrojenia terenu, choć są nimi np. tunele.

Jak wskazano na wstępie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak każda inna, może ograniczać prawo dysponowania nieruchomością, ale tylko w wyraźnie wskazanych granicach. Konieczność odpowiedniego uzbrojenia terenu przewidzianego do zagospodarowania stanowi takie ograniczenie i jako takie nie może być kwestią domysłu, lecz musi wprost z przepisu wynikać. Z cytowanych zaś powyżej przepisów nie wynikało, aby w pojęciu uzbrojenia terenu miały mieścić się drogi, choć przecież nic nie stało na przeszkodzie, aby odpowiednie wymaganie co do dróg także wyraźnie do ustawy wprowadzić.

W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo wywiodły, że przeprowadzenie procedury uzgadniającej w trybie art. 106 kpa jest niedopuszczalne, ale też prawidłowo uznały, że ocena zarządcy drogi może mieć znaczenie dla należytego wyjaśnienia sprawy. Bez podstawy jednak przyjęły, że określone przez zarządcę wymagania i oceny co do obsługi komunikacyjnej determinować muszą treść decyzji. Takie założenie doprowadziło w istocie do naruszenia normy wynikającej z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.

Sąd, uznając za zbędne ich powtarzanie, podziela argumenty skargi jako te, które przemawiają za przyjętą wykładnią przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Sąd podziela też te zarzuty skargi, które odnoszą się do uchybień proceduralnych. Choć organ II instancji wskazał, że odmowa ustalenia warunków spowodowana jest niespełnieniem przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, to w tym zakresie nie zmodyfikował decyzji organu I instancji , który w podstawie prawnej swej decyzji wymienił art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Co więcej, nawet w uzasadnieniu organ I instancji wyraźnie do przepisu art. 61 ust 1 pkt 3 nie nawiązał, eksponując, jako podstawę odmowy "brak pozytywnego uzgodnienia wymaganego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy". Oczywisty brak spójności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem decyzji organu I instancji został co prawda dostrzeżony przez organ odwoławczy, ale zgodzić się należy ze skarżącym, że nie było to wystarczające. W decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy konieczne jest precyzyjne wskazanie podstawy prawnej, której towarzyszyć muszą opis, ustalenia i oceny ściśle do niej się odnoszące.

Ostatecznie jednak przyczyną, dla której należało uchylić decyzje zarówno zaskarżoną , jak i ją poprzedzającą jest naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego. Organ jednak w ponownym postępowaniu uwzględnić będzie musiał stan prawny istniejący w dacie rozstrzygania, a więc wynikający między innymi ze zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2010.106.675)

Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.