Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2438/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 1 pkt 3, art. 7, art. 75, at. 77 psr. 1 oraz 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 45
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2258/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2258/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę J.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Jak podał sąd w uzasadnieniu swego wyroku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia na wniosek W. K. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...], w ustawowym terminie przysługującym W. K., złożyła J.W.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu ww. odwołania, umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy podał, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast na podstawie art. 61a K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ podał też, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb), stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 uPb, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Sąd wojewódzki przywołał ustalenia GINB, który to organ wskazał, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 uPb, stanowisko to wspierając powoływaniem się na judykaturę. Celem cyt. przepisu – w ocenie organu odwoławczego – jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w nim podmiotów. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że w dacie wystąpienia z wnioskiem przez ten podmiot planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości, co także potwierdzać ma przywoływane przez organ odwoławczy orzecznictwo.

W rozpoznawanej sprawie obszar oddziaływania obiektu – w ocenie GINB – należało wyznaczyć w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., rozp. MI z 2004) – dla budynku obory i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze zm., rozp. MRiGŻ z 1997) – dla zamkniętego zbiornika na gnojowicę.

GINB wskazał jednocześnie, że w niniejszej sprawie postępowanie organu I instancji toczyło się wyłącznie na wniosek W. K. J.W. nie brała udziału w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji. Organ dodał, że jest ona właścicielką działek o nr ew. [...] i [...] położonych we wsi [...], nie sąsiadujących z nieruchomością inwestycyjną. Z akt przedmiotowej sprawy ma nie wynikać, aby obszar oddziaływania spornej inwestycji mógł rozciągać się na teren działek J.W.. Z analizy projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., wynika, że budynek obory, posadowiony został w odległości ponad 40 m od granicy działki o nr ew. [...] użytkowanej jako grunty orne oraz ponad 50 m od granicy zabudowanej działki nr ew. [...].

W dalszych wywodach sąd a quo przywołał ustalenia organu odwoławczego odnośnie odległości dzielących nieruchomości, której właścicielką jest J.W. od obiektów objętych pozwoleniem na budowę, jak i odległości tych obiektów od granic nieruchomości skarżącej, które wynikają z projektu zagospodarowania terenu, stwierdzając w ich wyniku, że nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku obory wyznaczonym warunkami technicznymi. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozp. MI z 2002, odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m³ powinna wynosić co najmniej: 15 m od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych i 7,5 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu odległość planowanego zbiornika szczelnego dwukomorowego o pojemności 5 m³ wynosi ok. 33 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ok. 40 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Przytaczając treść § 6 ust. 4 MRiGŻ z 1997, organ eksponował, iż odległość zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce mierzona od pokryw i wylotów wentylacyjnych powinny wynosić co najmniej 15 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich (pkt 1) i 4 m od granicy działki sąsiedniej (pkt 3), przywołano w tym względzie ustalenia z projektu zagospodarowania terenu, z których wynika, że zbiornik na płynne odchody zwierzęce zaprojektowany został w odległości ok. 50 m od granicy z działką o nr ew. [...] i ok. 175 m od granicy z działką o nr ew. [...].

Sąd wojewódzki powtórzył wywody GINB, który powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami wynikającymi z norm uPb i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.

W wyroku sądu pierwszej instancji przywołano dalej stwierdzenie GINB, wedle którego wprawdzie ustalenia raportu o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko z 2007 r. oraz aneksu do tego raportu z listopada 2007 r., zostały zanegowane postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymanym następnie w mocy postanowieniem własnym tego organu z dnia [...] lutego 2011 r. to jednak w ocenie tego organu ta okoliczność nie ma wpływu na wydane przez niego rozstrzygnięcie, albowiem z treści postanowienia SKO w [...] nie wynikać ma, aby obszar oddziaływania spornej inwestycji mógł rozciągać się na teren działek J.W.. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że w wyniku wydania postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (PWIS) z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], znak: [...], po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie obory wolnostojącej bezściółkowej dla krów mlecznych na 200 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą na działce inwestycyjnej, na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w [...], znajdującym się w obrocie prawnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., Nr-[...], znak: [...], uzgodnił warunki realizacji ww. inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z treści ww. postanowienia wynikać ma, że realizacja kwestionowanej inwestycji nie wprowadzi ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich, nie powoduje ujemnego oddziaływania na ludzi i zdrowie publiczne w obszarach przeznaczonych dla stałego ich pobytu, a jej wpływ na środowisko zamyka się w granicach działki inwestycyjnej.

W dalszych wywodach sądu wojewódzkiego przytoczono kolejne motywy zaskarżonej decyzji, w której stwierdzono, że do umorzenia postępowania odwoławczego dochodzi wówczas, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce m. in. w przypadku, gdy wnoszący odwołanie twierdził, że jest stroną postępowania, a organ odwoławczy nie zweryfikował pozytywnie tego twierdzenia w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków nie zostało w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane należy wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wspierając powyższe uwagi przykładami zaczerpniętymi z judykatury wskazywano w zaskarżonej decyzji, że subiektywne odczucia i uciążliwości danego podmiotu spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie poparte żadnym ograniczeniem prawnym świadczy jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym skarżącego podmiotu, a tylko posiadanie interesu prawnego uzasadnia przyznanie przymiotu strony postępowania. Organ dodał, że J.W. nie przedstawiła żadnych dowodów na istnienie wskazanych przez siebie oddziaływań, a to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 uPb. W ocenie GINB interes prawny skarżącej nie wynika również z korzystania przez inwestora z drogi sąsiadującej z nieruchomościami J.W., również fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobom poszkodowanym tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 uPb.

W uzasadnieniu wyroku przywołano kolejne stanowisko organu odwoławczego, który – wspierając je także przykładami zaczerpniętymi z orzecznictwa – wywodził, że pewne ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Naprowadzono, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Interes faktyczny zaś, pomimo iż istotny dla zainteresowanych, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 K.p.a. jak i art. 28 ust. 2 uPb.

Sąd wojewódzki powtórzył pogląd GINB, powołującego się na motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2012 r., II OSK 15 [...]0, w którym przyjęto, iż z § 11 rozp. MRiGŻ z 1997 wynika, że usytuowanie budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych, powinno uwzględniać przeważające kierunki wiatrów, tak żeby przez jak najdłuższą część roku znajdowały się one po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz względem obszarów chronionych. Jest to przepis skierowany do inwestora, projektanta obiektu oraz organu administracji, który kontroluje zgodność projektowanej inwestycji z tym przepisem. Nie jest to natomiast przepis, który dawałby innym podmiotom jakieś uprawnienie lub nakładał na te podmioty obowiązek.

Zdaniem organu odwoławczego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej nie wynikają z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2014 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87).

W ocenie organu II instancji cytowane w odwołaniu wyroki sądów administracyjnych nie przesądzają, że J.W. posiada przymiot strony w omawianej sprawie. Odwołująca się nie posiada przymiotu strony uprawniającego ją do skutecznego negowania w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., natomiast merytoryczne zarzuty zawarte w odwołaniu nie mają mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Dalej organ odwoławczy wskazywał, że organem właściwym do stwierdzenia realizacji spornej inwestycji niezgodnie z ustaleniami projektu budowlanego jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, natomiast okoliczność ta nie ma wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Uznanie odwołującej się za stronę w postępowaniu, dotyczącym kwestionowanego przedsięwzięcia, toczącym się przed organem nadzoru budowlanego nie ma wpływu na uznanie jej za stronę w postępowaniu nieważnościowym w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę na to przedsięwzięcie.

Skargę na ww. decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. do WSA w Warszawie złożyła J.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wyznaczenia obszaru oddziaływania wobec niewykonania przez Wojewodę [...] wytycznych z wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06;

2) art. 28 K.p.a. z uwagi na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania i niezawiadomienia stron objętych pozwoleniem na budowę, tj. W. K. – następcy prawnego E. H., następcy prawnego zmarłej strony postępowania M. K. i strony pominiętej w tym postępowaniu – J. G.;

3) art. 170 i art. 153 Ppsa w zakresie związania wyrokiem NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, w sprawie sposobu wyznaczenia obszaru oddziaływania oraz wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., VII SA/Wa 239/12, a także innymi wyrokami NSA i WSA w Warszawie, w których została wypracowana linia orzecznicza dla tej konkretnej inwestycji w zakresie sposobu wyznaczenia obszaru oddziaływania i wyrokami WSA w Białymstoku, w których J.W. została potraktowana jako strona postępowania w pozwoleniu na budowę;

4) art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. a, b, c i ust. 4 w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 1 uPb wobec braku protokolarnej kontroli w terenie z udziałem stron, w zakresie oddziaływania spornego obiektu;

5) art. 107 § 3 K.p.a., wobec nie odniesienia się do treści odwołania;

6) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4, oraz art. 80 K.p.a. wobec nie zebrania wszystkich dowodów w sprawie, a tym samym nie rozpoznania całego materiału dowodowego w przedmiocie oceny zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz nie ustalenia aktualnego stanu prawnego kwestionowanej inwestycji;

7) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. w zw. z art. 7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji poprzez brak oceny działania Wojewody [...] i utrzymywania w obrocie prawnym nieważnej z mocy prawa decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., brak poszanowania zasady praworządności i obiektywizmu oraz lekceważenie prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., VII SA/WA 239/12;

8) art. 32 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne pozbawienie prawa strony - dokonano naruszenia praw i wolności obywatela stanowiącego o prawie do równego traktowania przez władze publiczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem VII SA/Wa 2258/14 WSA w Warszawie skargę oddalił.

W pierwszej kolejności sąd wojewódzki zrekapitulował przebieg postępowania administracyjnego, zauważając, że zaskarżona decyzja wydana została na skutek odwołania wniesionego przez J.W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...]. W ocenie sądu pierwszej instancji postępowanie to uruchomione zostało na żądanie W. K., która wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją wydaną w I instancji, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. została doręczona tylko W. K., jako stronie postępowania administracyjnego, odwołanie od powyższej decyzji wniosły zaś wspólnym pismem W. K. oraz J. W. GINB wydał na skutek tego odwołania dwie decyzje w tej samej dacie – [...] sierpnia 2014 r., tj.: 1) decyzję znak: [...] – po rozpatrzeniu odwołania W. K. – uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i umarzającą postępowanie organu I instancji, oraz 2) decyzję znak: [...], orzekającą o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania skarżącej – J.W.. W odrębnym postępowaniu WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., VII SA/Wa 2257/14 oddalił skargę J.W. na pierwszą z tych decyzji GINB.

W motywach wyroku VII SA/Wa 2258/14 stwierdzono, że organ prawidłowo uwzględnił w sprawie art. 28 K.p.a. i posiłkowo (z uwagi na przedmiot sprawy) przepis art. 28 ust. 2 uPb, nadto – dokonał prawidłowej oceny okoliczności sprawy w kontekście wskazanych norm prawnych. W konsekwencji, zdaniem tegoż sądu, organ ten zasadnie orzekł w sprawie, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Organ odwoławczy przyjął prawidłowo, że o interesie prawnym skarżącej w rozumieniu wskazanej normy prawnej nie mogą świadczyć subiektywne odczucia skarżącej i uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem przedmiotowego budynku inwentarskiego. Z racji podnoszonych okoliczności odwołująca się nie posiada interesu prawnego w rozumieniu ww. przepisów prawa. W efekcie, organ II instancji orzekł w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego było sprawdzenie, czy odwołanie pochodzi od uprawnionego podmiotu – strony postępowania. GINB uznał, iż odwołująca się nie jest stroną w sprawie i – w ocenie WSA w Warszawie – przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji analizę w tym zakresie, uwzględniającą wszystkie te aspekty, które mogły mieć jakiekolwiek znaczenie prawne, w tym te istotne dla samej odwołującej się. W ocenie tego sądu, analiza ta potwierdza zasadność i prawidłowość wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia.

Wskazano dalej w wyroku, że kwestia interesu prawnego J.W. nie była oczywista i wymagała poczynienia szeregu ustaleń i rozważań, z uwzględnieniem orzeczeń sądów administracyjnych, jakie do tej pory w tym przedmiocie zostały już wydane (a wskazywały na kierunki niezbędnej analizy). Przywołano w tym aspekcie fragment motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., OSK 1133/12, w którym Sąd Naczelny wskazywał m. in. na to, że obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, ze względu na ich rodzaj, należą do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co samo przez się wskazuje, że obszar ich oddziaływania może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące, w tym nieruchomość skarżącej. Z tego względu w przypadku budowy tego rodzaju obiektów wymagane jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko oraz określenie warunków, których spełnienie minimalizuje skutki oddziaływania. Z tej przyczyny nie można z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę takiego obiektu, gdyż jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków; ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora.

Sąd wojewódzki zauważył też, że choć na przestrzeni lat 2004-2015 toczyło się wiele postępowań mających w różnym zakresie związek z ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, a w związku z tymi postępowaniami zapadły też liczne wyroki sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jednak w żadnym z nich nie przesądzono, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniach związanych ze wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Orzekając w niniejszej sprawie sąd a quo wziął pod uwagę także ostatni z wyroków NSA odnoszący się do interesu prawnego skarżącej. W wyroku tym, z dnia 27 sierpnia 2015 r., II OSK 2302/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż stroną postępowania o pozwolenie na budowę inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa (a tego rodzaju inwestycji dotyczy postępowanie), może być nie tylko właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, który może doznać ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Stroną postępowania w takim przypadku może być także właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która w związku z realizacją inwestycji dozna innego rodzaju ograniczeń. Muszą to być ograniczenia, przed powstaniem których ochrony można poszukiwać w oparciu o przepisy prawa administracyjnego np. na nieruchomość zacznie docierać hałas, którego dotychczas nie było, zapachy, promieniowanie elektromagnetyczne. Jednocześnie Sąd Naczelny podniósł, że część powoływanych przez skarżącą kasacyjnie argumentów mających uzasadniać istnienie jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym nie zasługuje na uwzględnienie. Twierdzenie, że użytkowanie budynku inwentarskiego będzie skutkowało emisją azotu i metali ciężkich jest nieuzasadnionym domniemaniem. Nie zostało ono przez skarżącą kasacyjnie w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione. Także twierdzenie, że użytkowanie budynku spowoduje wystąpienie takich zjawisk jak emisja kurzu, pojawienie się dużej ilości much, szczurów, myszy i innych owadów roznoszących nieczystości z obory, oparte jest jedynie na dowolnych domniemaniach skarżącej kasacyjnie. Abstrahując od tego na ile realne jest wystąpienie tego rodzaju zjawisk stwierdzono w powyższym wyroku, że gdyby one zaistniały, to ochrona przed nimi może być realizowana w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym. Za realne Sąd Naczelny uznał natomiast obawy skarżącej kasacyjnie przed emisją nieprzyjemnych zapachów na jej działkę w związku z realizacją inwestycji. Sąd ten wskazał, że ustalenie, czy taka możliwość istnieje wymaga zapoznania się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko oraz uzależnione jest od dokonania oceny przydatności dowodowej tego dokumentu.

W ocenie sądu pierwszej instancji, dostrzegając wskazany w ww. wyroku kierunek postępowania w zakresie ustalenia interesu prawnego skarżącej, uznać należało, iż kontrolowane rozstrzygnięcie ten kierunek uwzględnia. GINB wskazał bowiem nie tylko na zachowanie odległości wynikających z rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, ale też wziął pod uwagę raport o oddziaływaniu projektowanego przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneks do tego raportu z listopada 2007 r., i – co podkreślono w wyroku – "pozostające w obrocie prawnym postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. uzgadniające warunki realizacji spornej inwestycji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych". Z tego ostatniego orzeczenia wynikać ma, że sporna inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich, nie powoduje ujemnego oddziaływania na ludzi i zdrowie publiczne w obszarach przeznaczonych dla stałego ich pobytu, a jej wpływ na środowisko zamyka się w granicach działki inwestycyjnej.

Zdaniem WSA w Warszawie w tym też powyżej przedstawionym kontekście (dotyczącym interesu prawnego skarżącej) GINB słusznie w wydanej w postępowaniu odwoławczym decyzji dokonał ponownej oceny interesu prawnego skarżącej. Rozważania te, zdaniem sądu pierwszej instancji, są prawidłowe. Uwzględniają charakter spornej inwestycji, sposób jej zlokalizowania, odległość tej inwestycji (na którą składa się budynek inwentarski, zamknięty szczelny zbiornik na płynne odchody zwierzęce oraz dwukomorowy szczelny zbiornik na ścieki socjalno-bytowe) od nieruchomości i zabudowań skarżącej, jak również jej oddziaływanie na środowisko. W konsekwencji, nie wskazują one na to, aby w badanej decyzji błędnie przyjęto, iż skarżąca nie ma interesu prawnego do uruchomienia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gm. [...].

Sąd wojewódzki stwierdził przy tym, iż skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją wydaną w postępowaniu nieważnościowym przez organ I instancji. W ślad za organem odwoławczym, stwierdzono że przyznanie J.W. interesu prawnego w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej przedmiotowej inwestycji, nie przesądza o jej interesie prawnym w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę tej inwestycji.

W konsekwencji, i wspierając się powołaniem na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, zdaniem sądu pierwszej instancji, GINB słusznie przyjął, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym, toczącym się na skutek wniosku W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze sąd ten uznał, iż skarga jest niezasadna i nie podzielił zarzutów w niej podniesionych. Jednocześnie zauważono, iż wobec formalnego charakteru zaskarżonej decyzji, nie można było kontrolą w sprawie objąć decyzji ją poprzedzającej wydanej przez Wojewodę [...].

W konsekwencji skargę z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła – reprezentowana przez fachowego pełnomocnika – J.W. Występujący w jej imieniu pełnomocnik zaskarżył ww. orzeczenie w całości i na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 718, Ppsa – w skardze powołano nieaktualny Dziennik Ustaw) powołanemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 28 ust. 2 uPb, przez niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że skarżącej J.W. nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym, toczącym się na skutek wniosku W. K. z dnia 14 maja 2009 r.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewłaściwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące bezzasadnym uznaniem, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym;

- naruszenie art. 145 § 1 "pkt 1c" Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, poprzez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu i pominięcie całokształtu okoliczność sprawy w związku z rozpoznaniem sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy, którego nie zgromadził skarżony organ w postępowaniu administracyjnym w związku z obowiązkiem wynikającym z art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.;

- naruszenie art. 145 § 1 "pkt 1c" Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, wobec nie wzięcia pod uwagę naruszeń prawa przez organ skarżony i organ I instancji;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (ustawa z dnia 25 lipca 2002 r., w dacie wniesienia skargi kasacyjnej, Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, dalej Pusa), poprzez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu i nie dostrzeżenia rażącego naruszenia prawa przez organ; pominięcie całokształtu okoliczność sprawy w związku z rozpoznaniem sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy; pominięcia faktów znanych sądowi z urzędu, w warunkach kiedy kwestia oddziaływania spornej inwestycji, oraz interes prawny skarżącej w pozwoleniu na budów tej inwestycji zostały osądzone prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych, a także nie dostrzeżenia uchybień prawnych skarżonej decyzji GINB w związku z naruszeniem przez skarżony organ art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa poprzez zaniechanie samodzielnego ustalenia przez sąd stanu faktycznego i nie dostrzeżenie naruszenia przez organ prawa materialnego, w postaci art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., art. 127 § 1 i 2 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a., a w konsekwencji, oddalenie skargi z powodu przyjęcia za wiarygodną, wadliwą ocenę stanu prawnego wyrażoną w zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. w warunkach, kiedy obszar oddziaływania nie został wyznaczony przez uprawniony organ - Wojewodę [...];

- naruszenie art. 151 Ppsa wobec niesłusznego oddalenia skargi;

- naruszenie art. 153 Ppsa oraz art. 170 Ppsa wobec nie wzięcia pod uwagę wyroków powołanych w skardze, a będących w aktach sprawy, którymi był związany sąd, w zakresie wytycznych i oceny prawnej kwestii osądzonych powołanymi wyrokami, takich jak: oddziaływanie spornej inwestycji, wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącą oraz kwestii przymiotu strony skarżącej;

- naruszenie art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez naruszenie prawa do rzetelnego procesu sądowego.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 183 § 1 pkt 4 Ppsa strona skarżąca wnosi o:

uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zrekapitulowano okoliczności, w których wydano zaskarżoną decyzję, naprowadzając, że postępowanie zostało wywołane wspólnym wnioskiem J.W. i W. K. zawartym w podaniu z dnia 14 maja 2009 r., które były przekazane przez GINB wg właściwości Wojewodzie [...]. We wniosku tym wnoszące domagały się stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę. Kolejno zapadały w tej sprawie: 1) decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o umorzeniu postępowania uchylona decyzją GINB z dnia [...] września 2011 r., 2) postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania, utrzymane postanowieniem GINB z dnia [...] listopada 2011 r., które zostały uchylone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r., VII SA/Wa 239/12. W efekcie Wojewoda [...] decyzją wydaną w dniu [...] kwietnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności w stosunku do W. K. i tej decyzji nie doręczył J.W.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły wspólnie J.W. i W. K., w efekcie GINB decyzją z dnia [...] maja 2014 r. wydaną w stosunku do W. K. uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś odrębną decyzją z tej samej daty umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do J.W..

Po tych orzeczeniach Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. wydaną w I instancji i wskazując, że rozpoznaje wniosek W. K. z dnia 14 maja 2009 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniosły wspólnie J.W. i W. K., w efekcie GINB odrębnymi decyzjami z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydanymi w tej samej dacie – dnia [...] sierpnia 2014 r., tj.: 1) decyzją znak: [...] – po rozpatrzeniu odwołania W. K. – uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji, oraz 2) decyzją znak: [...], orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania skarżącej – J.W.. Ta pierwsza decyzja była przedmiotem odrębnej skargi J.W., którą wyrokiem VII SA/Wa 2257/14 oddalono. Wyrok ten jest przedmiotem odrębnej skargi kasacyjnej.

J.W. w skardze kasacyjnej zarzuca, że sąd wojewódzki nie rozpatrzył całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, bezzasadnie zaaprobował pogląd GINB, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony. Skarżąca kasacyjnie eksponuje, że sąd związany był wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanymi w sprawach II OSK 20/06 oraz II OSK 1133/12, nie wykonując wytycznych wynikających z tego ostatniego wyroku. Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że w tej samej sprawie była już wydana przez Wojewodę [...] decyzja o umorzeniu postępowania z tego samego wniosku (decyzja z dnia [...] lipca 2011 r.), ale decyzja ta została przez GINB uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Przez umorzenie postępowania przed organem I instancji wniosek nie został rozpatrzony co do istoty, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. J.W. wywodzi, wspierając swój wywód powoływaniem się na judykaturę, iż brak doręczenia jej decyzji organu I instancji nie mógł pozbawić prawa do wniesienia odwołania.

WSA w Warszawie bezkrytycznie podzielając pogląd organu odwoławczego nie ocenił właściwie skutku, jaki wynika dla skarżącej z powodu umorzenia postępowania, tym samym naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa oraz art. 153 i 170 Ppsa, jako że był związany oceną prawną wyrażoną w wyrokach II OSK 208/06 oraz II OSK 84/08 w aspekcie oddziaływania spornej inwestycji na działki sąsiadujące, w tym na nieruchomość skarżącej. W tym zakresie przyznając, że rzeczywiście w żadnym z przywołanych orzeczeń sądowych nie stwierdzono wprost o statusie J.W. jako strony w sprawie dotyczącej źródłowego pozwolenia na budowę, to jednak umknąć miało uwadze sądu wojewódzkiego, że o tym statusie wypowiedzieć miał się WSA w Białymstoku w prawomocnym postanowieniu II SAB/Bk 37/08.

Skarżąca eksponuje, że przedmiotowa inwestycja należy do tych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, a inwestor nie przedłożył takiego raportu oddziaływania przedsięwzięcia, który spełniałby wymogi prawa. Brak jest decyzji środowiskowej, a raport oraz jego aneks, na który powołano się w zaskarżonej decyzji i co zostało zaakceptowane przez sąd wojewódzki, zostały podważone przez właściwe organy. Sąd nie wziął pod uwagę, że obszar oddziaływania nie został ustalony przez Wojewodę [...], jak tego wymagano w wyroku II OSK 208/06.

Sąd wojewódzki nie dostrzegł naruszenia szeregu przepisów prawa, opierał się na niepełnym materiale dowodowym. Ponadto przytoczono szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które zapadły w sprawach dotyczących źródłowego pozwolenia na budowę. W konkluzji stwierdzono, że wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku J.W. ma interes prawny w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., dodatkowo eksponując wywód zawarty w wyroku II OSK 1133/12, w którym powoływano się na motywy uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2012 r., I OPS 2/12.

Nie ulegać ma wątpliwości, że J.W. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, zatem miała interes w postępowaniu nadzwyczajnym, mającym za przedmiot powyższą decyzję. Sąd zaniechać miał kontroli ustalenia stanu faktycznego, rozpoznał sprawę pobieżnie.

Skarżąca podczas rozprawy podtrzymała zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo uzasadnionych podstawach.

A. Zarzuty naruszenia art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nie mogą zostać uznane za skuteczne, skoro autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że są to artykuły o rozbudowanej strukturze, zawierające w istocie więcej niż jeden przepis, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

B. Zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa wedle którego w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesione w skardze kasacyjnej. Cyt. przepis ma charakter wynikowy, regulujący sposób orzekania przez sąd administracyjny, a uzależniony od nie stwierdzenia przez ten sąd naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. Cyt. przepis w istocie nie może stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro ma ogólny (blankietowy) charakter. Stawiając zarzut jego naruszenia należy go powiązać z innymi konkretnymi przepisami, autor skargi kasacyjnej ograniczył się w jej petitum do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia tego przepisu wobec niesłusznego oddalenia skargi.

C. Podobnie jak w pkt B. niniejszego uzasadnienia oceniać przyjdzie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (a nie art. 145 § 1 pkt "1c" jak to omyłkowo w skardze kasacyjnej w kilku przypadkach wskazano) Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa, ich trafność tylko wówczas okazałaby się zasadna, gdyby doszło do naruszenia innych przepisów Ppsa wskazanych w skardze kasacyjnej, względnie sąd wojewódzki nie dostrzec miał naruszonych przez organ II instancji przepisów prawa wskazanych w części zarzutów skargi kasacyjnej (pkt II. 2.). Gdy idzie o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, to nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie powyższego przepisu, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybić miał sąd pierwszej instancji wadliwie przyjmując, iż nie doszło do takiego naruszenia prawa przez organ, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Gdy idzie o zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 Pusa, stanowiących odpowiednio, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej", oraz "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej", to trudno dopatrzeć się jego zasadności, jakoby sąd pierwszej instancji miał "zaniechać realizacji funkcji kontrolnej". WSA w Warszawie rozpoznał wszak skargę J.W., nie jest sporne, że przedmiot tej skargi będący decyzją administracyjną jest efektem "działalności administracji publicznej", z samej zaś skargi kasacyjnej nie wynika, aby sąd ten zastosował inne kryterium kontroli decyzji GINB niż kryterium zgodności z prawem. Zupełnie inną kwestią zaś jest, czy wynik tej kontroli w postaci wyroku oddalającego skargę, jest prawidłowy, a co zdaje się kwestionować J.W. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Pusa jest chybiony.

D. Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 Ppsa. Przepis ten, nakazujący sądowi wydać wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, jest adresowany do sądu administracyjnego i jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego prowadziła do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może jednak służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r., II OSK 209/16, LEX nr 2404444). Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał, czego jednak – jak wynika to z treści petitum zarzutu naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, oraz z jego uzasadnienia – skarżąca kasacyjnie nie dowodzi, albo wyrokował nie zamknąwszy uprzednio rozprawy. Żaden z tych przypadków nie wystąpił. J.W. eksponuje natomiast wadliwe działanie skarżonego organu w aspekcie nakazu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, wadliwą ocenę stanu faktycznego przez sąd wobec orzekania w oparciu o niepełny materiał dowodowy, brak dostrzeżenia naruszenia prawa materialnego – tu wskazywano w skardze kasacyjnej przepisy art. 7, 75, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 Ppsa okoliczność, że sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie oceny przydatności dla dokonania ustaleń faktycznych części zgromadzonych dowodów i pominięcia tych dowodów, które strona uznaje za najistotniejsze. Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

E. Istota kontrolowanej sprawy sprowadza się – w przekonaniu NSA – do oceny trafności stanowiska GINB, jakoby J.W. nie posiadała przymiotu strony postępowania, w której zapadła decyzja Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak i postępowania zakończonego tą źródłową decyzją. Sąd pierwszej instancji w świetle zaprezentowanej obszernej argumentacji organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji, doszedł do przekonania, że to stanowisko organu odwoławczego jest trafne. Stanowiska tego nie podziela orzekający w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.

F. Wbrew ustaleniom przyjętym w zaskarżonym wyroku, źródłowe podanie z dnia 14 maja 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. zostało wniesione wspólnie przez J.W. i W. K.. Umknęło uwadze sądu wojewódzkiego, że obie wnioskodawczynie kwestionowały bezczynność Wojewody [...] w tym zakresie (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., II OSK 535/11), a następnie zapadające kolejne formalne rozstrzygnięcia organu I instancji. Okoliczność, że decyzja organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności źródłowego pozwolenia na budowę, wydana w dniu [...] czerwca 2014 r. ograniczała się do wskazania, iż zapadła wyłącznie po rozpatrzeniu wniosku W. K. oraz że nie była doręczana J.W., nie wykluczałaby od merytorycznego nakazu rozpoznania jej odwołania przez GINB, gdyby przysługiwał skarżącej przymiot strony w znaczeniu materialnym. Pominięta przez organ I instancji strona ma prawo wnieść odwołanie w terminie otwartym dla ostatniej ze stron postępowania, której doręczono decyzję wydaną w tej instancji. Na tę okoliczność powołano się słusznie w skardze kasacyjnej. WSA w Warszawie doszedł do przekonania, że jednak J.W. nie przysługuje taki status w rozumieniu art. 28 ust. 2 uPb, to z kolei zaś uprawniać miało GINB do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Poglądu tego nie podziela Sąd orzekający w tym składzie.

G. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku jednym z zasadniczych argumentów, które skłoniły sąd a quo do uznania za prawidłową (zgodną prawem) decyzję organu odwoławczego było to, że GINB wziął pod uwagę raport oddziaływania na środowisko z kwietnia 2007 r. dotyczące przedmiotowej inwestycji (objętej źródłową decyzją o pozwoleniu na budowę) oraz aneks do tego raportu z listopada 2007 r., eksponowano ponadto znaczenie postanowienie PPIS w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. uzgadniającego pod względem sanitarnym warunki realizacji spornej inwestycji. Skarżąca kasacyjnie zwalcza powyższe wywody sądu pierwszej instancji, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów art. 153 i art. 170 Ppsa, nadto kwestionując wiarygodność posłużenia się powyższym raportem oraz aneksem do niego. Te argumenty skarżącej kasacyjnie są zasadne.

H. WSA w Warszawie nie dostrzegł, że kwestia przydatności raportu oddziaływania na środowisko oraz aneksu do niego została oceniona przez NSA w wyroku II OSK 2720/12 z dnia 9 lipca 2013 r., który zapadł w granicach sprawy i którym związany był orzekający w tej sprawie sąd wojewódzki (art. 190 Ppsa), a ponadto związany nim jest orzekający obecnie Sąd (art. 153 Ppsa). W wyroku tym podkreślono, że w przypadku inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, wymaga się szczególnej analizy pod kątem ich oddziaływań. NSA eksponował, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, będący opracowaniem przygotowywanym i składanym przez inwestora "uzyskuje szczególne znaczenie, gdy w oparciu o niego wydana zostanie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, która następnie wiąże organy administracji na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Można wówczas uznać, że dokument taki, wraz z tą decyzją, charakteryzuje dane przedsięwzięcie". Dalej w wyroku II OSK 2720/12 wskazywano, przywołując liczne zastrzeżenia jakie wobec przedłożonego przez inwestora raportu były zgłaszane, jak i orzeczenia innych organów (PWIS w [...] oraz SKO w [...]), w których podważano wartość dowodową raportu z 2007 r., by w konsekwencji uznać, że poddany w tym postępowaniu kontroli wyrok WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1133/11 nie odniósł się w ogóle do okoliczności w jakich raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powstał, w jakim postępowaniu był sporządzony i czy stał się podstawą wydania jakiejkolwiek decyzji, a także czy był kwestionowany, a nadto czy odpowiada on inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. W wytycznych zawartych w wyroku II OSK 2720/12 wskazano, iż sąd wojewódzki, któremu wówczas zwrócono sprawę do ponownego rozpatrzenia, będzie "obowiązany ocenić wartość dowodową raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a więc: wyjaśnić w jakim postępowaniu raport ten został wykorzystany, czy był przez uprawnione organy kwestionowany, czy stwierdzono z nim jakiekolwiek braki, a także – co najistotniejsze – zweryfikować, czy odnosi się on do całości inwestycji w kształcie określonym w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] znak [...] oraz czy jest on wyczerpujący, zwłaszcza w zakresie sprecyzowania w nim charakterystyki oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie. Dopiero takie ustalenia mogą być podstawą do uznania, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma walor dowodowy i pozwala określić zakres ujemnego oddziaływania przedsięwzięcia na działce na nieruchomości sąsiednie, ewentualnie wykluczyć istnienie takiego oddziaływania".

W konsekwencji powyższego wyroku II OSK 2720/12 zapadł wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 2144/13, którym to wyrokiem uchylono decyzję GINB z dnia [...] marca 2011 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wydanej w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego źródłowym pozwoleniem na budowę. W powyższym wyroku WSA w Warszawie obszernie przywołał dotychczasowe orzeczenia administracyjne i wyroki sądów administracyjnych, które zapadły w sprawie, względnie poruszały ustalenia dotyczące legitymacji procesowej W. K. oraz J.W.. Odnosząc się do przydatności raportu oddziaływania na środowisko z 2007 r. oraz jego aneksu w wyroku VII SA/Wa 2144/13 stwierdzono, że "nie można przyjąć wartości dowodowej wspomnianych dokumentów ze względu na stwierdzone w nich nieprawidłowości, a w konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł oprzeć swojego rozstrzygnięcia całkowicie na ww. dokumentach bez dokonania własnej, samodzielnej analizy wspomnianego obszaru oddziaływania spornej inwestycji". Sąd wojewódzki analizując ocenę tego raportu dokonaną stosownymi orzeczeniami PWIS w [...] oraz SKO w [...] stwierdził ponadto, że: "W rezultacie nie można było przyjąć, że może on stanowić podstawę wydania postanowienia uzgadniającego". W wytycznych zawartych w wyroku VII SA/Wa 2144/13 sąd wojewódzki zobowiązał GINB do: "dokonania własnej, samodzielnej oceny i wytyczenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji w celu jednoznacznego ustalenia istnienia legitymacji procesowej skarżących J.W. i W. K.", nakazując przy tym, aby organ ten "miał na uwadze, że ww. obszar powinien zostać ustalony przy uwzględnieniu wszystkich przepisów prawa wprowadzających ograniczenia w zabudowie, a zatem także z zakresu ochrony środowiska, a nie tylko w oparciu o przepisy regulujące warunki techniczno-budowlane. Ocena ta powinna zostać dokonana bez odniesienia do Raportu przedłożonego przez inwestora oraz Aneksu nr 2 do tego Raportu, których wartość dowodowa została podważona. W zależności od wyników dokonanej oceny obowiązkiem organu będzie wydanie decyzji uwzględniającej istnienie ww. legitymacji procesowej skarżących lub jej braku, przy rygorystycznym przestrzeganiu reguł sporządzania uzasadnienia określonych w art. 107 § 3 K.p.a.".

Powyższej oceny zawartej w wyroku VII SA/Wa 2144/13 w analizowanym aspekcie nie uwzględnił GINB, jak i obecnie orzekający sąd wojewódzki, zatem uchybiono przepisowi art. 153 Ppsa stanowiącemu w dacie orzekania przez GINB, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Innymi słowy, dla odmowy odwołującej się w sprawie J.W. przyznania statusu strony, nie można było posłużyć się ustaleniami zawartymi w raporcie oddziaływania na środowisko z 2007 r. i aneksie do tego raportu, bo ta kwestia została już prawomocnie przesądzona wyrokiem VII SA/Wa 2144/13.

I. Nie ma także żadnego znaczenia dla oceny tego statusu treść i motywy postanowienia PPIS w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., wydanego w trybie uzgodnienia w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań, opierające się na powyższym raporcie przedłożonym przez inwestora. Jak ustalono to w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 336/17, istotne znaczenie dla oceny przydatności treści powyższego postanowienia w aspekcie statusu J.W. jako strony postępowania mającej za przedmiot źródłowe pozwolenie na budowę, miały wywody zawarte w wyroku NSA z dnia 4 listopada 2014 r., II OSK 97/14, a dotyczącego sprawy przewlekłego prowadzenia przez Wójta Gminy [...] postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. W powyższym wyroku NSA stwierdził, że: "...przepisy prawa materialnego czyniły postępowanie bezprzedmiotowym od początku. Skoro realizowane przez A. H. przedsięwzięcie było realizowane w dacie wniesienia wniosku (23 marca 2006 r.) na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę (a w istocie już niemal w całości zrealizowane, skoro dnia 30 czerwca 2006 r. inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie), a inwestycja została uzgodniona decyzją (...) przez organ ochrony środowiska i decyzją (...) przez organ inspekcji sanitarnej, brak było podstaw do prowadzenia postępowania z wniosku z 23 marca 2006 r.". J.W. w sprawie II OSK 336/17 wskazywała, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zostało zakończone decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o jego umorzeniu. Postanowienie uzgodnieniowe wydane w trybie art. 106 § 1 K.p.a. ma ścisły związek z postępowaniem w sprawie głównej. W judykaturze stwierdzono, że "Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Stanowisko zatem, jakie w formie postanowienia zajmuje nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2016 r., II OSK 2580/14, LEX nr 2142369). Stanowisko powyższe podziela Sąd także i w tej sprawie, co oznacza, że bezprzedmiotowe było dla wykluczenia statusu strony u odwołującej się – J.W. – powoływanie się na treść postanowienia PPIS w [...] z dnia [...] lutego 2010 r., z którego wynikać miało m. in., że inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w użytkowaniu terenów sąsiednich, a jej wpływ na środowisko zamyka się w granicach działki inwestycyjnej, skoro postępowanie główne zostało umorzone. Z ustaleń wyroku w sprawie II OSK 336/17 wynika ponadto, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dotyczące przedmiotowej inwestycji, w którym zapadło postanowienie PPIS w [...], na które powoływał się sąd pierwszej instancji i skarżony organ, zostało umorzone decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W tym zatem aspekcie uznać wypadnie za trafne zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej odnośnie naruszenia przepisów art. 153 i 170 Ppsa, poprzez pominięcie tych prawomocnych orzeczeń sądowych, wskazanych powyżej, w których zostały do chwili podjęcia zaskarżonego wyroku wypowiedziane określone poglądy, mające znaczenie dla dopuszczalności powoływania się na oznaczone kwestie, dla potrzeb ustalenia statusu strony – J.W.

J. GINB umarzając postępowanie odwoławcze przywołał treść art. 28 ust. 2 uPb w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, w aspekcie statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wywodząc iż stronami będą tylko właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jako terenu wyznaczonego w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowania terenu. Gdy zaś chodzi o obszar oddziaływania obiektu to wyznaczać go w przedmiotowej sprawie miały przepisy rozp. MI z 2002 w odniesieniu do obory i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki oraz przepisy rozp. MRiGŻ z 1997 w odniesieniu do zamkniętego zbiornika na gnojowicę (s. 3 zaskarżonej decyzji). Dokonując analizy treści powyższych przepisów organ odwoławczy doszedł do przekonania, że odwołującej się nie przysługuje status strony, a w konsekwencji umorzono postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Ocenę powyższą zaakceptował sąd pierwszej instancji. W skarżonym wyroku stwierdzono, że rozważania organu odwoławczego są prawidłowe. Sąd a quo jednocześnie stwierdzając, że choć toczyło się wiele postępowań mających w różnym zakresie związek z ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, a w związku z tymi postępowaniami zapadły też liczne wyroki sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (sąd przywołał fragmenty wyroku z dnia 15 października 2013 r., II OSK 1133/12), to jednak w żadnym z nich nie przesądzono, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniach związanych ze wskazaną decyzją o pozwoleniu na budowę – wywodził, iż wziął pod uwagę także ostatni z wyroków NSA odnoszący się do interesu prawnego skarżącej. W tym aspekcie przywołano fragmenty uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2015 r., II OSK 2302/14. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko o braku podstaw do przyznania odwołującej się statusu strony w sprawie, w której zapadła decyzja Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę jest nieprawidłowe, a wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę J.W. na decyzję GINB w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego zapadł z naruszeniem przepisów art. 153 i 170 Ppsa.

K. Niesporne jest, że odnośnie źródłowego przedsięwzięcia inwestycyjnego wydano już wiele prawomocnych orzeczeń sądowych, w których zawarte zostały wypowiedzi odnośnie istotnych aspektów w odniesieniu do kwestii posiadania w sprawie statusu strony przez J.W. Nie ulega ponadto wątpliwości, że z powyższych wyroków, a zwłaszcza z wyroków wydanych w sprawach II OSK 2720/12 i VII SA/Wa 2144/13, wynikały, w konsekwencji art. 153 Ppsa, oznaczone wytyczne względem GINB, które poprzez wyrażone w tych wyrokach oceny prawne i wskazania wiązały ten organ przy rozpatrzeniu sprawy z odwołania J.W.

Sąd w tym składzie dochodzi do przekonania, że GINB prowadząc postępowanie – wbrew ocenie wyrażonej w zaskarżonym wyroku – nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nieruchomości J.W. nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektów objętych źródłowym pozwoleniem na budowę. Sądowi wojewódzkiemu w zaskarżonym wyroku umknęło uwadze, że w wyroku II OSK 2720/12 nakazano odnieść się i ocenić znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia innych wyroków sądów administracyjnych powiązanych ze sprawą dotyczącą legalności źródłowego pozwolenia na budowę. W szczególności wskazywano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, w którym sąd ten oceniał zgodność z prawem uchwały Rady Gminy [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wypowiadając się w te sposób, iż stwierdzono w nim, że "nieruchomość objęta kwestionowaną uchwałą - działka o nr [...] przeznaczona jest w tymże planie pod inwestycję, która będzie oddziaływała na nieruchomości sąsiednie. Za taką należy bowiem uznać oborę o projektowanej obsadzie inwentarza – 200 DJP".

L. Te same argumenty, które zostały wskazane w wyroku II OSK 2720/12, nakazujące uwzględniać sądowi pierwszej instancji przy rozstrzyganiu o zasadności umorzenia postępowania odwoławczego z powodu braku legitymacji procesowej przez odwołującą się, rozstrzygnięć i ocen prawnych wydanych w innych wyrokach prawomocnych wiążących się z przedmiotową sprawą, a które zapadły już po wydaniu powyższego wyroku, są aktualne także i w przedmiotowej sprawie. Skarżąca kasacyjnie – zasadnie z powołaniem się na przepis art. 170 Ppsa, z którego wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby – wskazuje na motywy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., II OSK 1133/12, który odnosił się do kwestii oceny legitymacji strony w sprawie pozwolenia na budowę, dotyczącego przedmiotowej inwestycji. W wyroku tym wywodzono, a wywód ten podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, że "stroną postępowania o pozwolenie na budowę (czy to w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym), winny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale i takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać. W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, by zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" winny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (...). Obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obszarem bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, a pojęcie to należy utożsamiać z obszarem, na który potencjalnie może oddziaływać inwestycja, a więc i nawet takim, który bezpośrednio z terenem inwestycji nie sąsiaduje". Przekładając te uwagi na realia przedmiotowej sprawy, a okoliczność wedle której przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne nie jest kwestionowana, stwierdzić należy, iż ustalenie przez GINB, że obiekty objęte źródłową decyzją o pozwoleniu na budowę zostały w projekcie zagospodarowania terenu ujęte jako spełniające odległości wskazane w § 12 ust. 1 oraz § 36 ust. 1 rozp. MI z 2002, a także w § 6 ust. 4 rozp. MRiGŻ z 1997, nie wyklucza a priori możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości nawet bezpośrednio nie sąsiadujące z działką inwestycyjną. Takiej możliwości nie wykluczył także Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez sąd pierwszej instancji wyroku II OSK 2302/14 z dnia 27 sierpnia 2015 r. W cyt. wyroku wskazano wszak, że "stroną postępowania (...) może być także właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która w związku z realizacją inwestycji dozna innego rodzaju ograniczeń. Muszą to być ograniczenia, przed powstaniem których ochrony można poszukiwać w oparciu o przepisy prawa administracyjnego np. na nieruchomość zacznie docierać hałas, którego dotychczas nie było, zapachy, promieniowanie elektromagnetyczne". W wyroku II OSK 2302/14 wskazano, iż tylko część (podkr. Sądu) powoływanych wówczas przez J.W. argumentów, mających uzasadniać istnienie jej interesu prawnego nie zasługiwała na uwzględnienie. Za realne Sąd Naczelny uznał natomiast obawy skarżącej kasacyjnie przed emisją nieprzyjemnych zapachów na jej działkę w związku z realizacją inwestycji. Sąd ten wskazał, że ustalenie, czy taka możliwość istnieje wymaga zapoznania się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko oraz uzależnione jest od dokonania oceny przydatności dowodowej tego dokumentu. Sąd pierwszej instancji tych wywodów zawartych w wyroku II OSK 2302/14 nie zinterpretował prawidłowo.

M. Argumentu odmawiającego J.W. statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym GINB doszukiwał się w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2012 r. (w zaskarżonej decyzji podano błędną datę wydania tego wyroku), II OSK 15 [...]0 (CBOSA.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy przytoczył fragment powyższego wyroku, w którym Sąd Naczelny wypowiadał się odnośnie treści § 11 rozp. MRiGŻ z 1997, stwierdzając, iż "z przepisu tego wynika, że usytuowanie budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych, powinno uwzględniać przeważające kierunki wiatrów, tak żeby przez jak najdłuższą część roku znajdowały się one po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz względem obszarów chronionych. Jest to przepis skierowany do inwestora, projektanta obiektu oraz organu administracji, który kontroluje zgodność projektowanej inwestycji z tym przepisem. Nie jest to natomiast przepis, który dawałby innym podmiotom jakieś uprawnienie lub nakładał na te podmioty obowiązek". W ocenie Sądu przywołanie fragmentu powyższego wyroku, bez jakiejkolwiek analizy okoliczności rozpoznawanej przez Sąd Naczelny sprawy II OSK 15 [...]0 (dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego), w granicach której sporządzone opinię biegłego w aspekcie oddziaływania odorowego fermy norek, na wsparcie argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, jest nieskuteczne. Z przywołanego wyroku wynika wszak i to, że przepis § 11 rozp. MRiGŻ z 1997 jest skierowany m. in. do organu administracyjnego, który ma kontrolować zgodność projektowanej inwestycji z tym przepisem. Z zaskarżonej decyzji nie wynika w żaden sposób, aby GINB uwzględnił obowiązek zastosowania powyższego przepisu w aspekcie oceny statusu J.W. jako strony postępowania.

O. Konkludując, w świetle powyższych wywodów uznać wypadnie, że stanowisko GINB odmawiające odwołującej się przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym jest nieprawidłowe, wynika z błędnej wykładni art. 28 ust. 2 uPb w realiach tej sprawy, przy uwzględnieniu powołanych powyżej wyroków sądów administracyjnych. Z tych względów zarzut naruszenia powyższego przepisu sformułowany w skardze kasacyjnej jest trafny.

P. W konsekwencji powyższych uwag za trafny przyjdzie uznać zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., skoro umorzenie postępowania odwoławczego z powodu błędnego przyjęcie, że J.W. nie przysługiwał przymiot strony było nietrafne.

R. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Ppsa i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Wobec stwierdzenia naruszeń przepisów art. 153 i 170 Ppsa w aspekcie wskazanym w pkt G-K niniejszego uzasadnienia, uznając przy tym zarzuty skargi za uzasadnione w zakresie naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 uPb zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. Rolą GINB będzie rozpoznanie merytoryczne wniesionego odwołania. Organ odwoławczy będzie miał na względzie ocenę zawartą w niniejszym wyroku w aspekcie przysługiwania odwołującej się przymiotu strony postępowania.

S. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 § 1 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa.