Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 957/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 2 pkt 7, art. 15 ust. 3 pkt 4b, art. 26 ust. 1, art. 32
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2726/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2726/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [..] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej "GDDKiA") utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] czerwca 2015 r. o odmowie uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w J.. Uzasadniając swoje orzeczenie organ wskazał, że teren objęty projektem planu przylega do pasa drogowego autostrady A4, w tym węzła drogowego "J.". Autostrada na przedmiotowym odcinku, jest objęta umową koncesyjną, zawartą ze spółką [...] S.A. (z 19 września 1997 r.). Projekt planu na rysunku oraz w § 26 tekstu wyznacza teren na potrzeby drogi publicznej klasy "autostrada" w podziale na: teren 1 KDA, związany z istniejącym przebiegiem pasa drogowego autostrady wraz z istniejącym węzłem autostrady "J."; teren 2 KDA, stanowiący rezerwę pod przyszłą rozbudowę węzła autostrady "J.". Wprowadzona rezerwa pod przyszłą rozbudowę węzła autostrady (2 KDA) nie znajduje odzwierciedlenia w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 68 z 2014 r., poz. 2045), zwanym dalej "PZPWŚ". W ocenie organu, zarzut Gminy J., odnośnie rozbudowy węzła "J." jest niezasadny. Postulat, zapisany w PZPWŚ, dotyczy "Drogi Współpracy Regionalnej", zwanej dalej "DWR", co nie wiąże się z rozbudową węzła "J.". Wobec powyższego, wprowadzenie w Planie rezerwy terenu pod przyszłą rozbudowę węzła drogowego "J." w ciągu autostrady A4 (teren 2 KDA) jest sprzeczne z art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Projekt "Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2014 - 2023", przygotowany przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju oraz plan inwestycyjny GDDKiA również nie przewidują rozbudowy węzła "J.". W takiej sytuacji argumentacja Gminy co do tego, że ramy czasowe rozbudowy węzła "J." nie stoją w sprzeczności z powyższym Programem, jest niezasadny, gdyż rezerwa terenu pod rozbudowę węzła w planie miejscowym wiąże się z nabywaniem nieruchomości. Uprawnienie dotyczące planów rozwoju sieci drogowej (w tym autostrady A4) oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzenia planów (w tym rezerwa pod przyszłą rozbudowę), nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg krajowych przysługuje GDDKiA, co wynika z art. 19 ust. 3 w związku z art. 20 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015, poz. 460). Wobec tego GDDKiA nie wniosła uwagi na etapie zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J., jak również na etapie zawiadomienia w sprawie przystąpienia do sporządzenia danego planu, w zakresie rezerwy terenu dla rozbudowy węzła drogowego "J.". Ponadto rozbudowa węzła "J." jest sprzeczna z zapisami umowy koncesyjnej, a ustalony w planie teren pod rozbudowę tego węzła jest niezgodny z decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r., ustalającą lokalizację drogi dla zadania "poszerzenie linii rozgraniczających autostradę A4 Katowice - Kraków od km 340+100 (węzeł "M." bez węzła) do km 365+580 i od km 365+717 do km 366+150 na terenie województwa śląskiego".

W skardze na to postanowienie Gmina Miasto J. zarzuciła naruszenie przepisów: art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że ustalenia projektu planu naruszają wskazane przepisy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko, wyrażone w skarżonym rozstrzygnięciu, i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa.

Sąd uznał, że stanowisko zajęte przez GDDKiA nie prowadzi do naruszania władztwa planistycznego gminy wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie, zarządca drogi krajowej, którym jest w imieniu Skarbu Państwa GDDKiA, zajął stanowisko, że nie zamierza przebudowywać węzła autostrady A4 tak, aby skomunikować go z przewidywaną drogą (DWR). Z kolei przeznaczenie w planie miejscowym gruntów na tego rodzaju zabudowę prowadziłoby do ograniczania możliwości ich wykorzystania na inne cele. To obowiązujący plan określa bowiem możliwości wykorzystania nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie może mieć znaczenia - w kontekście rozważania, czy jest dopuszczalne przeznaczenie w planie miejscowym gruntów na rozbudowę drogi, wbrew potrzebom wyrażanym przez jej przyszłego zarządcę – okoliczność, jaka jest struktura własnościowa nieruchomości pod rozbudowę w konkretnym przypadku. Reguły, wyznaczające granice władztwa planistycznego gminy w tego rodzaju sytuacjach, mają bowiem charakter uniwersalny. W jej sytuacji nie sposób uznać, aby uprawnione było stanowisko organu gminy, jakoby bez znaczenia była okoliczność, że aktualnie nie jest planowana rozbudowa węzła. Skoro nie jest ona zakładana przez podmiot, mający wyłączne kompetencje do decydowania w danym zakresie, nie można uznać, aby ochrona władztwa planistycznego gminy mogła przemawiać za swobodą w tej kwestii. Prowadzi to do wniosku, że gdy postanowienia planu miejscowego pozostają w związku z istniejącą infrastrukturą drogową, należącą do gestii innych organów władzy publicznej niż gmina, ich stanowisko musi być uwzględnione w ramach przyjmowanych rozwiązań. Mają one samodzielnie kompetencje do określania na realizację, których przedsięwzięć mogą zostać zagwarantowane w ramach planu tereny.

W rozpatrywanym przypadku GDDKiA wskazał, że rozbudowa nie jest zakładana i pozostawałoby to w sprzeczności z umową koncesyjną. Bez znaczenia jest, że treść tego dokumentu nie jest znana Gminie. Bowiem GDDKiA ponosi odpowiedzialność za rozbudowę dróg krajowych (art. 20 pkt 1 i 17 ustawy o drogach publicznych). Kontrola prawidłowości jego działań w danym zakresie (w kontekście celowości, w tym ewentualnych zaniechań) wykracza poza kompetencje sądów administracyjnych. Nie może być więc także elementem oceny prawidłowości określonego stanowiska w rozpatrywanej sprawie. Kolejność i zakres realizacji inwestycji infrastrukturalnych nie należy do segmentu spraw, gdzie wykonywanie władzy publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych.

Zdaniem Sądu, chybione są zarzuty skargi, jakoby konieczność zaplanowania rozbudowy węzła wynikała z postanowień PZPWŚ, wobec treści art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na załączonej do skargi części graficznej tego dokumentu DWR nie została w ogóle naniesiona (k. 10). Z kolei w części tekstowej PZPWŚ droga ta jest wymieniona jedynie jako przykładowe – możliwe przedsięwzięcie dla realizacji wskazanego celu (część 3.4. Rozwój planowanych systemów infrastruktury cel 1.1. drugi punktor, tiret 3 – strona 11 i 12 akt). Świadczy o tym użycie sformułowania "wzmacnianie sieci powiązań obszaru województwa z terenami sąsiednimi, w tym na przykład:" w części dotyczącej omówienia celów, gdy chodzi o kierunki polityki przestrzennej w zakresie rozbudowy infrastruktury drogowej. W takiej sytuacji nie sposób uznać, aby realizacja danej drogi mogła być traktowana, jako wiążące postanowienie danego planu wojewódzkiego, choć trafnie zauważa Gmina, że gdyby miałoby ona zostać kiedyś zrealizowana, w świetle koncepcji wskazanej w PZPWŚ, zakładano jej ewentualne powiązanie z autostradą A4 węzłem – został on bowiem wymieniony expressis verbis, jako punkt orientacyjny przebiegu drogi. Za wiążące mogą być uznane jedynie te ustalenia planu wojewódzkiego, które dotyczą rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, w myśl art. 39 ust. 3 pkt 3, według reguł wskazanych w ust. 5 danego artykułu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie może mieć w sprawie znaczenia przywoływana kwestia ewentualnej zgodności ze Studium oraz wcześniejszego uzgodnienia tego ostatniego dokumentu z GDDKiA. O ile z treści tego dokumentu wynika w istocie założenie rozbudowy węzła, wobec realizacji DWR, zmiana stanowiska organu uzgadniającego może skutkować wyłącznie powstaniem roszczeń odszkodowawczych, wobec potrzeby zmiany Studium (art. 26 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) tak, aby uchwalony Plan, zgodny z warunkami wynikającymi z uzgodnień (także z GDDKiA), nie naruszał równocześnie ustaleń tego dokumentu (wobec treści art. 20 ust. 1 ustawy). Zdaniem Sądu, nie może mieć także znaczenia w sprawie - podnoszona w skardze - kwestia, że dane przedsięwzięcie (przebudowa węzła) nie musi być zrealizowane na koszt zarządcy drogi. Ostatecznie bowiem to właśnie zarządca decyduje, czy dana inwestycja ma być zrealizowana. O ile nie ma on woli jej realizacji, jest bez nauczenia, czy możliwe byłoby jej sfinansowanie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina Miasto J., zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust.3 pkt 4b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.; dalej u.p.z.p); poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie naruszają w/w przepisy,

2) naruszenie art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie naruszają w/w przepisy, a także naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 1 i 5 w/w ustawy poprzez jego niezastosowanie do oceny obowiązków Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikających z przepisów ustawy o drogach publicznych,

3) naruszenie art. 26 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się odrzuceniem przez Sąd argumentacji strony skarżącej dotyczącej zgodności przedstawionych rozwiązań z ustaleniami obowiązującego w J. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] stycznia 2015 r.).

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu pierwszej podstawy kasacyjnej wskazano, iż zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012. Zdaniem Gminy, Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Śląskiego (dalej: PZPWŚ) uchwalony w 2004 r. wyraźnie i jednoznacznie wskazał na autostradzie A4 węzeł J. - J., na przecięciu z postulowaną do wykonania drogą oznaczoną jako Droga Współpracy Regionalnej (DWR). Jest ona dobrze widoczna jako linia kropkowana na planszy Kierunków Polityki Przestrzennej, czego Sąd nie dostrzegł. Szczególne zaznaczenie węzła w PZPWŚ, czego Sąd I instancji nie kwestionuje, oznacza, że wyznaczono dla niego ważną rolę w systemie komunikacyjnym województwa śląskiego i uznano za jego element. W ten sam sposób postrzega to Gmina Miasta J. kierując na niego korytarz komunikacyjny DWR. W chwili obecnej droga ta uzyskała już status drogi wojewódzkiej nr DW [...] i niezależnie od odcinka zrealizowanego w J. powstaje też w gminach O., L., Ch. i Ch., w województwie małopolskim. Jej powstanie, a przede wszystkim podłączenie do autostrady A4 w J. na węźle J., jest głównym celem zainteresowanych gmin, widzących w tym element swojej aktywizacji gospodarczej i niezbędny korytarz komunikacyjny na ważnym dla nich kierunku, Przywołane przez Sąd argumenty GDDKiA o braku zainteresowania planami rozbudowy węzła J. uznane zostały przez Sąd I instancji za oczywiste w sytuacji, gdy rozwój sieci drogowej nie jest "prywatną" sprawą GDDKiA, ale realizacją polityki państwa, w której bierze się pod uwagę także interesy samorządów lokalnych. Uzasadniając drugą z podstaw kasacyjnych, Gmina wskazała, iż zadania Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i Autostrad (dalej: GDDKiA) uregulowano m. in. wart. 18 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z w/w przepisem zadaniem GDDKiA jest współudział w realizacji polityki transportowej w zakresie dróg oraz współpraca z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy I utrzymania infrastruktury drogowej. Odmowa uzgodnienia rozwiązań przestrzennych wynikających z planów rozbudowy sieci drogowej w skali ponadlokalnej jest naruszeniem tych zasad ustawowych. Sąd nie wykazał, że sama odmowa uzgodnienia, jak i przywołane argumenty wynikają z przyznanych GDDKiA uprawnień ustawowych. Podnosił za to wielokrotnie, że jako zarządca dróg ma on rozliczne uprawnienia, m. in. do decydowania o przeznaczenia terenów pod inwestycje drogowe. Strona skarżąca, tworząc plan miejscowy nie wnosiła o rozbudowę węzła, co oznaczałoby wejście w zakres władztwa GDDKiA, ale o uzgodnienie rezerwy terenu pod przyszłą jego rozbudowę, która i tak odbywać się będzie na koszt wnioskodawcy. Ma tu zastosowanie art. 25 ust. 4 u.d.p. Wnioskowany teren znajduje się poza pasem autostrady, a jego struktura własnościowa predestynuje do przeznaczenia drogowego, nawet jeśli będzie to dopiero w dalszej perspektywie czasowej. Obowiązek nabywania nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych, o którym mowa w art. 20 pkt 17 zachodzi z chwilą realizacji inwestycji, a inwestycja ta nie powstanie bez zgody Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, która jest formalnym zarządcą autostrady. Brak uzgodnienia wymusza odstąpienie od wprowadzenia ustaleń w planie "[...]", jednak plan nie może pozostawiać obszaru spornego bez żadnych ustaleń. Argumenty GDDKiA, podzielone również przez Sąd I instancji, jakoby oznaczało to konieczność wykupu oraz niezgodność z planami rozwoju sieci drogowej zawartymi w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2014 - 2023, są tu zupełnie bez związku. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" wykonywany był dla obszaru położonego na południe od autostrady A4 i związany był z jej przebiegiem tylko o tyle, że obejmował drogę wojewódzką DW [...] przecinającą A4 na węźle J. (J. - P.). Węzeł ten - wtedy jeszcze skrzyżowanie dwupoziomowe - istnieje od czasów, gdy nie było jeszcze autostrady A4. Dziś funkcjonuje w ograniczonych relacjach ruchowych (wjazd i wyjazd jedynie w kierunku zachodnim), pomimo posiadania wszelkich możliwości rozwoju dla dowolnych relacji. Gmina Miasta J. wielokrotnie w przeszłości wnioskowała o "odblokowanie" tego węzła, jednak nie znajdowało to poparcia GDDKiA, działającego tu wyjątkowo zgodnie z koncesjonariuszem tego odcinka A4 [...]S. A.

W uzasadnieniu trzeciej podstawy kasacyjnej wskazano, iż odrzucenie przez Sąd I instancji argumentacji strony skarżącej dotyczącej zgodności przedstawionych rozwiązań z ustaleniami obowiązującego w J. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2015 r. pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Gmina, przystępując do planu "[...]", przyjęła ustalenia Studium jako wiążące zwłaszcza, że nie miała dla nich negatywnej opinii GDKKiA. Zapisana w Studium planowana rozbudowa węzła J. (J. - P.) wpisywała się w politykę miasta J. dotyczącą rozwoju sieci drogowej na południe trasą DWR i była konsekwencją ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa śląskiego. Ze względu na zasadę wyrażoną w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrerktor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołane przepisy stanowią, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1). Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 3 pkt 4b ustawy w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012. W uzasadnieniu tego zarzutu Gmina J. podniosła, iż przeznaczenie terenu 2 KDA jako rezerwy pod przyszłą rozbudowę węzła J. jest zgodne z ustaleniami Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Śląskiego z 2004 r., gdzie na wyrysie dotyczącym Rozwoju Ponadlokalnych Systemów Infrastruktury, System Transportu Drogowego przewidziano taki węzeł. Należy jednak zauważyć, że powoływany przez Gminę Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Śląskiego z 2004 r. utracił moc z dniem 28 września 2016 r. na podstawie § 5 uchwały Nr V/26/2/2016 z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Śląskiego 2020+ (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2016 r., poz. 4619). Zatem powoływanie się na ustalenia Planu Województwa z 2004 r., które już nie obowiązują jest w tej sytuacji bezpodstawne. Planując zagospodarowanie spornego terenu Gmina powinna zatem wziąść pod uwagę ustalenia nowego Planu Województwa z 2016 r.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 19 ust. 3 w zw. z art. 20 oraz art. 18 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Przepis art. 20 ustawy o drogach publicznych zawiera katalog zadań zarządcy drogi (pkt 1-20). Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy również: wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych i współpraca z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów. Zgodnie z art. 20 pkt 1 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest co do zasady zarządcą dróg krajowych i autostrad (art. 19 ust. 2 i 3 ustawy). Zatem planowanie rozwoju sieci tych dróg należy do jego kompetencji, a nie do zadań gminy. To, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy nakazuje Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad współpracę z organami samorządu terytorialnego w zakresie rozbudowy i utrzymania infrastruktury drogowej nie oznacza, że organ ten ma akceptować wszystkie gminne projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenów związanych z lokalizacją dróg krajowych i autostrad. Skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządca drogi nie przewiduje rozbudowy węzła J., pod którą to rozbudowę Gmina chce przeznaczyć sporny teren, to brak jest podstaw do uzgodnienia przez ten organ projektu planu w tym zakresie. Gmina nie może ignorować stanowiska zarządcy drogi krajowej lub autostrady w zakresie lokalizacji i przebiegu dróg tej klasy, zwłaszcza, że są to elementy infrastruktury o znaczeniu ponadlokalnym. Sąd I instancji słusznie wskazał, że władztwo planistyczne gminy w tym zakresie podlega ograniczeniu.

Podkreślenia również wymaga, że kontrola prawidłowości działań i zaniechań zarządcy drogi w zakresie budowy dróg (ich celowości i racjonalności) wykracza poza kompetencje sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl art. 1 § 2 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem działań administracji publicznej, a nie ich celowość. W tej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ uzgadniający, a kwestie związane z lokalną polityką w zakresie przebiegu infrastruktury drogowej nie należą do oceny Sądu.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odrzucenie przez Sąd argumentacji Gminy dotyczącej zgodności przedstawionych rozwiązań z ustaleniami obowiązującego w J. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2015 r. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy i nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 19 maja 2011 r. wnosił uwagi do projektu Studium, wskazując, iż obsługa komunikacyjna terenów przyległych do autostrady A4 oraz drogi ekspresowej S1 ma następować wyłącznie poprzez układ dróg lokalnych, bez możliwości włączenia do w/w dróg. W przekazanym Gminie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (pismem z dnia 9 maja 2013 r.) piśmie koncesjonariusza autostrady A4 - spółki [...] S.A. z dnia 7 maja 2013 r. wyraźnie wskazano, iż na terenie objętym projektowanym Studium spółka planuje wybudować nowy węzeł B., który jest węzłem alternatywnym dla węzła J.. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uzgadniał projektu Studium uchwalonego w 2015 r., lecz wyrażał swoje uwagi do tego projektu, z których nie wynikała milcząca akceptacja rozbudowy węzła J., jak twierdzi Gmina. Organ ten nie jest związany treścią Studium w zakresie rozbudowy węzła J., której nie zamierza realizować.

Dodać należy, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek dokonywania w oceny aktualności studium i planów miejscowych i przekazania wyników analiz radzie gminy. W myśl art. 32 ust. 2 i 3 ustawy rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w ust. 2, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności zgodność studium albo planu miejscowego z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1. Gmina jest więc obowiązana zaktualizować Studium, uwzględniając inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (w tym inwestycje drogowe) wskazane w obecnie obowiązującym Planie Województwa z 2016 r.

Natomiast Sąd błędnie uznał, że w tej sprawie zastosowanie ma art. 26 ust. 1 w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, iż organ, z którym uzgodniono projekt studium lub projekt planu miejscowego, ponosi koszty zmiany tych projektów, spowodowane późniejszą zmianą stanowiska. W literaturze wskazuje się, że organ wydający postanowienie o uzgodnieniu projektu studium bądź planu, na podstawie art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a., jest związany postanowieniem z chwilą jego doręczenia. Obciążenie organu właściwego do uzgodnienia projektu studium bądź planu miejscowego kosztami zmiany stanowiska następuje jedynie w przypadku, gdy przyczyną tych zmian jest niezgodność z prawem potwierdzona orzeczeniem sądu administracyjnego lub organu administracji publicznej (I. Zachariasz [w:], H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz do art. 26 ustawy, Lex 2013, T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Zakamycze 2004, s. 126). Jak wynika z twierdzeń Gminy i dokumentów zebranych w aktach sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uzgadniał projektu Studium z 2015 r., zatem przepis art. 26 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miał w tej sprawie zastosowania. Uchybienie Sądu w tym zakresie nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.