Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 364/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9a, art. 10 ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 24 par. 1 pkt 1 i 4, art. 26 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu dotacji celowej na współfinansowanie Powiatowego Urzędu Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w R. z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasta R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] Starosta [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") działając na podstawie art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: "u.f.p.") oraz art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: "Op") w związku z art. 67 u.f.p. i art. 9a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.; dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia") orzekł o określeniu zobowiązania Gminy Miasta [...] wobec Powiatu [...] z tytułu dotacji celowej na współfinansowanie Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (dalej: "PUP") za miesiąc styczeń 2012 roku na kwotę [...] zł.

Uzasadniając Starosta przytoczył brzmienie art. 9a ust. 1-3 ustawy o promocji. Wskazał, iż pomimo prowadzonych negocjacji, w tym wymiany korespondencji pomiędzy Powiatem [...] jako powiatem prowadzącym, a Gminą Miasta [...] jako powiatem dotującym nie doszło do zawarcia porozumienia określającego wysokość, terminy i zasady przekazywania dotacji. Zauważył, iż ustalony zgodnie

z uchwałą budżetową plan finansowy PUP na rok 2012 r. przewiduje koszty jego działania na kwotę [...] zł. Wysokość ta zaakceptowana została przez wszystkich członków Powiatowej Rady Zatrudnienia, w tym również przez przedstawicieli Gminy Miasta [...].

Organ I instancji podniósł, iż w przypadku braku zawarcia porozumienia ustawodawca w art. 9a ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia przewidział rozwiązanie zgodnie, z którym powiatowi prowadzącemu przysługuje wobec powiatu dotującego roszczenie, a jego wysokość ustalana jest jako udział w całości poniesionych kosztów, w tym inwestycji i zakupów inwestycyjnych, równy ilorazowi liczby mieszkańców

z terenu powiatu dotującego do łącznej liczby mieszkańców z całego obszaru działania powiatowego urzędu pracy według stanu na koniec roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym koszty zostały poniesione, pomniejszony o kwotę refundacji,

o której mowa w art. 9 ust. 2d, na realizację przez powiat prowadzący projektów współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Pracy dotyczących powiatu dotującego. Jednocześnie wskazał, iż [...] marca 2012 r. Gmina Miasta [...] została powiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania

w sprawie ustalenia wysokości zaległości.

Rozpoznając niniejszą sprawę Starosta ustalił, iż poniesione przez PUP koszty działalności w miesiącu styczniu 2012 roku, pomniejszone o kwotę refundacji, o której mowa w art. 9 ust. 2d ustawy o promocji zatrudnienia, na realizację przez powiat prowadzący projektów współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Pracy, dotyczących powiatu dotującego wyniosły [...] zł. Wyjaśnił, iż wysokość ta ustalona została na podstawie wyciągów bankowych

i raportów kasowych, stanowiących dowody zapłaty należności z faktur i list płac,

a zatem dokumentujących rzeczywiście poniesione koszty działalności PUP.

Organ I instancji wskazał także, iż łączna liczba mieszkańców zamieszkujących na obszarze działania PUP, według stanu na koniec poprzedniego roku budżetowego, ustalona na podstawie informacji statystycznych ogłaszanych przez Główny Urząd Statystyczny wynosi [...] osób, z czego na obszarze Miasta [...] zamieszkuje [...] osób, zaś na obszarze Powiatu [...][...] osoby. Uwzględniając wysokość poniesionych kosztów działania PUP oraz proporcję liczby mieszkańców Miasta [...] i Powiatu [...] wynoszącą [...] % - [...] %, to stosownie do art. 9a ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia Powiatowi [...] należna jest ze strony Gminy Miasta [...] kwota [...] zł. Jednocześnie Starosta podniósł, iż dnia [...] lutego 2012 r. Gmina Miasta [...] przekazała na rzecz Powiatu [...] kwotę [...] zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów działania PUP w miesiącu styczniu 2012 roku, to pozostała do zapłaty kwota [...] zł, stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą należną, a kwotą zapłaconą stanowi zaległość.

Konkludując Starosta wskazał, iż przysługująca powiatowi dotacja na współfinansowanie kosztów działalności PUP stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, decyzje w odniesieniu do tych należności, przysługujących powiatowi wydaje w I instancji Starosta. Stosownie zaś do art. 67, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą

o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeku postępowania administracyjnego

i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W myśl art. 21 § 3 Op, jeżeli

w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo, że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miasta [...] wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego:

– art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia, poprzez błędną wykładnię, że roszczenie wynikłe z niezawarcia porozumienia pomiędzy powiatem prowadzącym, a powiatem dotującym jest niepodatkową należnością budżetową i może być dochodzone w postępowaniu administracyjnym;

– art. 60, art. 61 i art. 67 u.f.p., art. 21 § 3 Op poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do roszczenia cywilnoprawnego;

2) postępowania administracyjnego tj.:

– art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

– art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

– art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego sprawy;

– art. 10 k.p.a. poprzez ograniczenie stronie czynnego udziału w postępowaniu

i uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie, co do zebranych dowodów

i materiałów, które miały być ocenione;

– art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony.

Uzasadniając Gmina wskazała m.in., iż Starosta dokonał błędnej wykładni art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia kwalifikując sprawę ustalenia wysokości kwoty należnej powiatowi prowadzącemu urząd pracy jako sprawę indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Kwalifikacji tej – zdaniem Gminy – przeczy treść art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia, nakazująca oceniać ją w kategoriach cywilnoprawnych. Po pierwsze - z uwagi na wskazanie dwustronnego porozumienia, jako podstawy ustalenia wysokości i terminów płatności zobowiązania z tytułu prowadzenia powiatowego urzędu pracy, po wtóre - przepis ten w ust. 4 stanowi o roszczeniu dotyczącym ustalenia tej wysokości, a więc o instytucji prawa cywilnego. Powyższe tezy uzasadniają również zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 1 pkt 1 k.p.a. art. 60, art. 61 i art. 67 u.f.p., art. 21 § 3 Op. Zdaniem Gminy konsekwencją przyjęcia przez Starostę błędnej wykładni art. 9a ustawy o promocji było wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej tj. naruszenie art. 6 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt: II GW 15/12 Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy Wojewodą [...], a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] wskazał Wojewodę [...], jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania Gminy Miasta [...] od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2012 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] znak: [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w związku z art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...] (dalej: "skarżąca", "Gmina") od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wysokości zobowiązania Gminy Miasta [...] wobec Powiatu [...] i określił wysokość zobowiązania Gminy Miasta [...] wobec Powiatu [...] z tytułu dotacji celowej na współfinansowanie Powiatowego Urzędu Pracy za miesiąc styczeń 2012 roku na kwotę [...] zł.

Uzasadniając organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył brzmienie przepisów stanowiących ramy prawne niniejszej sprawy. Wskazał, iż zgodnie z art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia, powiatowy urząd pracy realizujący zadania, o których mowa w art. 9 ust. 1, obejmujący obszarem swojego działania kilka powiatów, jest współfinansowany z budżetów tych powiatów. Powiat, którego jednostką organizacyjną jest powiatowy urząd pracy,

o którym mowa w ust. 1, zwany dalej "powiatem prowadzącym", otrzymuje dotacje celowe na wydatki bieżące z budżetów innych powiatów, których zadania realizuje, zwanych dalej "powiatami dotującymi". Powiaty dotujące oraz powiaty prowadzące zawierają dwustronne porozumienia określające wysokość, terminy i zasady przekazywania dotacji celowej na współfinansowanie kosztów funkcjonowania powiatowego urzędu pracy z uwzględnieniem zmniejszenia dotacji o kwotę refundacji ze środków Funduszu Pracy, o której mowa w art. 9 ust. 2d, na realizację przez powiat prowadzący projektów współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Pracy, dotyczących powiatu dotującego. W przypadku niezawarcia porozumienia, o którym mowa w ust. 3, wysokość roszczenia przysługującego powiatowi prowadzącemu jest ustalana jako udział w całości poniesionych kosztów, w tym inwestycji i zakupów inwestycyjnych, równy ilorazowi liczby mieszkańców z terenu powiatu dotującego do łącznej liczby mieszkańców

z całego obszaru działania powiatowego urzędu pracy według stanu na koniec roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym koszty zostały poniesione – pomniejszone

o kwotę refundacji, o której mowa w art. 9 ust. 2d, na realizację przez powiat prowadzący projektów współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Pracy dotyczących powiatu dotującego.

Organ odwoławczy zauważył, iż jak wynika z powyższego roszczenie, o którym mowa w ust. 4 cyt. artykułu, ma charakter publicznoprawny, bowiem obowiązek jego ponoszenia wynika wprost z przepisów ustawy, a jego wysokość oraz sposób obliczania jest precyzyjnie określony w ww. ust. 4. Jest to – zdaniem Wojewody – swoistego rodzaju zapłata za wykonanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, mająca jednocześnie charakter powszechny. Z uwagi na publiczny charakter i pobieranie go w związku z określonym działaniem organów administracyjnych, roszczenie to nie może być traktowane jako świadczenie cywilnoprawne. Ponadto roszczenie to nie ma charakteru cywilnoprawnego, gdyż strony nie posiadają swobody w kształtowaniu łączącego ich stosunku prawnego (tak jak to ma miejsce w przypadku stosunku cywilnoprawnego), w szczególności co do wysokości roszczenia czy wyboru kontrahenta. Roszczenie to nie ma również charakteru daniny publicznej, gdyż analizowane roszczenie ma charakter ekwiwalentny (odpłatny), jest bowiem ponoszone za wykonywanie zadań przez powiatowy urząd pracy.

Zdaniem organu odwoławczego, porozumienie, o którym mowa w ust. 3 art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia, ma typowy charakter porozumienia administracyjnego, którego treść, zakres oraz podmioty zostały określone przez przepisy ustawy administracyjnej. Dlatego też użytego tylko w ust. 4 tegoż artykułu pojęcia "roszczenie" nie można traktować w kategoriach cywilistycznych w odróżnieniu od treści pozostałych ustępów tego artykułu, które stanowią o administracyjnym charakterze tego rodzaju współfinansowania. Wojewoda uznał zatem, iż powstały spór winien być rozstrzygnięty na drodze administracyjnej, a nie cywilnej.

Jednocześnie podkreślił, iż z uzasadnienia orzeczenia NSA rozpatrującego spór kompetencyjny nie wynika, aby sąd podjął jakiekolwiek rozważania dotyczące charakteru prawnego powstałego sporu i jego możliwości rozstrzygnięcia na gruncie prawa cywilnego. Z powyższego Wojewoda wywiódł, iż brak stanowiska sądu w tej sprawie oznacza, iż zaakceptował administracyjny charakter powstałego sporu. Tym samym za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia.

Rozpatrując podstawy formalno-prawne wydanej przez Starostę decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż co prawda w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji nie został powołany podany poniżej przepis, ale zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.) źródłami dochodów własnych powiatu są dotacje z budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego. Dotacje są dochodem powiatu, a zatem mają charakter należności publicznoprawnych. W myśl art. 60 u.f.p. środkami publicznymi, stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jak z tego wynika jest to katalog otwarty,

o czym stanowi użyte słowo "w szczególności". W związku z tym organ odwoławczy uznał, że dochodem budżetu powiatu stanowiącym nieopodatkowane należności budżetowe jest również dotacja celowa (roszczenie), o którym mowa w art. 9a ww. ustawy. Pominięcie ww. przepisu nie powoduje jeszcze konieczności uchylenia decyzji

i przekazania z tego powodu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dlatego też – zdaniem Wojewody – organem właściwym do wydania decyzji w odniesieniu do tej należności jest zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. starosta, który wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo zastosował przepisy ordynacji podatkowej. Za prawidłowe uznał wskazanie w podstawie prawnej decyzji Starosty art. 21 § 3 Op, jednocześnie uznając za niezasadne zarzuty naruszenia art. 1 pkt 1 i art. 6 k.p.a., art. 60, art. 61 i art. 67 u.f.p. oraz art. 21 § 3 Op.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77, art. 78 oraz art. 10 k.p.a. Wojewoda wskazał, iż Gmina miała możliwość czynnego udziału

w postępowaniu, w tym składania wniosków dowodowych, od dnia powzięcia informacji o jego wszczęciu, jednakże od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania do dnia [...] marca 2012 r., tj. do dnia zapoznania się z aktami sprawy, po otrzymaniu zawiadomienia o zgromadzeniu przez Starostwo materiału dowodowego w sprawie, nie podjęła żadnych działań i nie zgłosiła żadnych wniosków dowodowych. Organ odwoławczy zauważył, iż wprawdzie Starostwo nie uwzględniając wniosku dowodowego Gminy naruszyło przepisy k.p.a., jednakże w ocenie Wojewody nie miało to istotnego wpływu na wynik postępowania. Nadto podniósł, iż wystąpił do Starostwa

o uzupełnienie materiału dowodowego i dostarczenie zestawienia kosztów poniesionych na działalność PUP w miesiącu styczniu w ujęciu analitycznym, o co wnioskowała Gmina w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. Przekazane zestawienie potwierdza wysokość kosztów poniesionych na działalność PUP w miesiącu styczniu 2012 r., pomniejszonych zgodnie z art. 9 ust. 2d ustawy o promocji zatrudnienia, tj. [...] zł, wskazanych w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, iż zapoznał się z przedstawionym zestawieniem i po przeanalizowaniu stwierdził, że wskazane koszty odnoszą się do działalności powiatowego urzędu pracy i nie zawierają elementów, które można by kwestionować z uwagi na niezasadność ich poniesienia. Ponadto zauważył, iż sam zainteresowany, tj. Gmina nie zapoznała się z wnioskowanymi dokumentami i nie wniosła żadnych zastrzeżeń do kwot tam zawartych. Dlatego też wobec braku zastrzeżeń, co do wysokości tych kwot, Wojewoda uznał je za bezsporne.

Wojewoda za zasadny uznał zarzut błędnego ustalenia liczby mieszkańców [...] według stanu na dzień 31 grudnia 2011 r., będącej miernikiem wyliczenia kosztów. Zaznaczył, iż błędne obliczenie przez Powiat [...] udziału Gminy

w całości poniesionych kosztów działalności PUP, nie wynikało z błędów

w przeprowadzonym postępowaniu lecz z faktu, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji dane o liczbie mieszkańców Powiatu [...] i Gminy Miasta [...], które to dane stanowią podstawę obliczenia udziału w kosztach działalności urzędu pracy, nie były Powiatowi [...] znane. Oficjalne dane o liczbie mieszkańców powiatu i gminy na dzień 31 grudnia 2011 r. zostały bowiem opublikowane przez Główny Urząd Statystyczny dopiero w dniu 13 sierpnia 2012. Zgodnie z danymi opublikowanymi w publikacji "Ludność w gminach według stanu w dniu 31 grudnia 2011 r. bilans opracowany w oparciu o wyniki NSP’2011" liczba ludności Gminy Miasta [...] na dzień 31 grudnia 2011 r. wynosiła [...], zaś liczba ludności w Powiecie [...] wynosiła [...]. W związku z powyższym udział Gminy w całości poniesionych kosztów działalności PUP w miesiącu styczniu 2012 r. winien wynieść [...] %, a nie jak orzeczono w zaskarżonej decyzji [...] %. Tym samym udział Gminy w kosztach działalności PUP poniesionych w miesiącu styczniu wynosi: [...] zł x [...] % = [...] zł. Ponieważ Gmina przekazała na rzecz Powiatu [...] kwotę [...] zł na pokrycie kosztów działalności PUP w miesiącu styczniu 2012 r., wysokość zobowiązania Gminy względem Powiatu [...] z tytułu dotacji celowej wynosi [...] zł. Z tego względu Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w części dotyczącej wysokości zobowiązania Gminy względem Powiatu [...].

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyła Gmina wnioskując o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego - tj. art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia poprzez jego błędną wykładnię, że roszczenie wynikłe z niezawarcia porozumienia pomiędzy powiatem prowadzącym, a powiatem dotującym ma charakter publicznoprawny i może być dochodzone w postępowaniu administracyjnym;

2) przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

– art. 1 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sprawa może być rozstrzygnięta w trybie administracyjnym;

– art. 6 k.p.a. przez jego niezastosowanie, to jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

– art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i nie umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego,

– art. 26 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, to jest usankcjonowanie decyzji Starosty będącego organem niewłaściwym w tej sprawie.

Rozwijając zarzuty skargi skarżąca powtórzyła, iż roszczenie, o którym mowa

w art. 9a ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia ma charakter cywilnoprawny. Jak wynika z ww. przepisu niezawarcie porozumienia co do pokrywania kosztów funkcjonowania PUP pomiędzy powiatem dotującym, a powiatem prowadzącym skutkuje roszczeniem dotyczącym ustalenia wysokości ponoszonych kosztów po stronie tego ostatniego,

a roszczenie jest instytucją prawa cywilnego. Skarżąca podniosła m.in., iż wydana decyzja Wojewody, wbrew twierdzeniom uzasadnienia, nie ma podstawy prawnej, czym narusza art. 6 k.p.a. Taką podstawą – w ocenie skarżącej – nie jest art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przywołany przez Wojewodę, ani też art. 60, 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 u.f.p., czy też art.

2 § 1 pkt 1, art. 3 pkt 3c i pkt 8 oraz art. 21 § 3 Op. Żaden z tych przepisów – zdaniem Gminy - nie daje podstawy do wydania decyzji administracyjnej ustalającej opłatę powiatowi dotującemu na rzecz powiatu prowadzącego powiatowy urząd pracy.

W rezultacie decyzja Wojewody nie zawiera materialnoprawnej podstawy, bowiem za takową nie można w żaden sposób uznać kompetencyjnego przepisu art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, a tym bardziej przepisu art. 9a tej ustawy, który - jak wyżej wskazano - dotyczy roszczenia cywilnoprawnego i również nie zawiera dyspozycji do wydania decyzji administracyjnej. W ocenie Gminy, z powyższych względów zaskarżona decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja Starosty winny zostać usunięte z obrotu prawnego, jako rozstrzygające sprawę nie mającą charakteru administracyjnoprawnego, zatem dotknięte wadą nieważności określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Gmina zauważyła nadto, iż gdyby jednak przyjąć za właściwą kwalifikację przedmiotowej sprawy jako rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, to skarżąca zarzuca Wojewodzie naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 26 § 2

w związku z § 3 i art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Podniosła bowiem, iż Wojewoda, jeśli już uznał za właściwy tryb administracyjny, to winien uchylając decyzję Starosty, umorzyć postępowanie administracyjne z uwagi na niewłaściwość organu, który ją wydał. Zdaniem Gminy zachodzi tu klasyczny przypadek z pominiętego przez Wojewodę art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym Starosta powiatu podlegał wyłączeniu w sprawie,

w której stroną jest ten powiat. Zatem zgodnie z art. 26 § 2 i 3 k.p.a. Wojewoda z mocy samego prawa stał się właściwym do wydania decyzji w I instancji, bądź też do wyznaczenia innego organu orzekającego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Powiat [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) (dalej; "p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie oznaczonym treścią art. 134 p.p.s.a., Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte należy uznać za zasadne.

Podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z treścią art. 9a ust. 1 tej ustawy powiatowy urząd pracy realizujący zadania,

o których mowa w art. 9 ust. 1, obejmujący obszarem swojego działania kilka powiatów, jest współfinansowany z budżetów tych powiatów. Powiat, którego jednostką organizacyjną jest powiatowy urząd pracy, o którym mowa w ust. 1, zwany dalej "powiatem prowadzącym", otrzymuje dotacje celowe na wydatki bieżące z budżetów innych powiatów, których zadania realizuje, zwanych dalej "powiatami dotującymi" (ust. 2 art. 9a). Powiaty dotujące oraz powiaty prowadzące zawierają dwustronne porozumienia określające wysokość, terminy i zasady przekazywania dotacji celowej na współfinansowanie kosztów funkcjonowania powiatowego urzędu pracy

z uwzględnieniem zmniejszenia dotacji o kwotę refundacji ze środków Funduszu Pracy, o której mowa w art. 9 ust. 2d, na realizację przez powiat prowadzący projektów współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Pracy dotyczących powiatu dotującego (ust. 3 art. 9a). W myśl ust. 4 art. 9a ustawy

o promocji zatrudnienia w przypadku niezawarcia porozumienia, o którym mowa w ust. 3, wysokość roszczenia przysługującego powiatowi prowadzącemu jest ustalana jako udział w całości poniesionych kosztów, w tym inwestycji i zakupów inwestycyjnych, równy ilorazowi liczby mieszkańców z terenu powiatu dotującego do łącznej liczby mieszkańców z całego obszaru działania powiatowego urzędu pracy według stanu na koniec roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym koszty zostały poniesione

– pomniejszony o kwotę refundacji, o której mowa w art. 9 ust. 2d, na realizację przez powiat prowadzący projektów współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Pracy dotyczących powiatu dotującego. Art. 9 ust.

1 ustawy o promocji zatrudnienia określa zadania samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy. Odwołanie się w art. 9a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia do art. 9 ust. 1 tej ustawy, określającego zadania samorządu powiatu, o których mowa, wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, iż współfinansowanie, o którym mowa

w art. 9a dotyczy tychże zadań. W myśl art. 10 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia,

w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej: 1) organem właściwym jest starosta; 2) organem wyższego stopnia jest wojewoda. Brzmienie tego przepisu wskazuje na to, iż także postępowania prowadzone na podstawie art. 9a ustawy

o promocji zatrudnienia są postępowaniami administracyjnymi, albowiem brak jest odmiennej regulacji ustawowej co do tej kwestii. Wskazywane w art. 9a ust. 3 tej ustawy dwustronne porozumienia, stanowią porozumienia administracyjne. Na taki ich charakter wskazują okoliczności, iż stronami tych porozumień są jednostki samorządu terytorialnego będące jednostkami od siebie niezależnymi, na które w art. 9a ustawy

o promocji zatrudnienia nałożony został obowiązek współfinansowania realizowanych zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy (por. Komentarz Magdaleny Paluszkiewicz do art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy LEX 2011). Charakteru administracyjnego nie traci "roszczenie", o którym mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Brak jest bowiem zapisu ustawy, który wskazywałby na odmienny – cywilnoprawny charakter tego roszczenia i na właściwość sądów powszechnych w tej mierze. Jednocześnie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.) (dalej: "k.p.c."), Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Tym samym stwierdzenie, iż roszczenie ma charakter cywilnoprawny wymaga znalezienia podstawy prawnej w akcie prawnym wchodzącym w zakres wskazany w art. 1 k.p.c. lub też znalezienie przepisu szczególnego, z którego wynikałby cywilny charakter sprawy. Wobec tego, iż podstawa prawna "roszczenia", o którym mowa w zaskarżonej decyzji znajduje się w akcie prawnym nie wymienionym w art. 1 k.p.c. i brak jest też przepisu szczególnego,

o którym mowa wyżej, brak jest podstaw do podzielenia poglądu skarżącej, iż mamy tu do czynienia z roszczeniem cywilnoprawnym. Na trafność tego poglądu nie wskazują także przytaczane przez skarżącą w załączniku do protokołu rozprawy: Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1992 roku sygn. akt III CZP 138/91, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2009 roku w sprawie sygn. akt IV CSK 117/09 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 7 maja 2013 roku w sprawie I ACa 159/13. Zarówno Uchwała, jak i wyroki, o których mowa odnoszą się do roszczeń odszkodowawczych, mających podstawę w przepisach kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu twierdzenie o administracyjnym charakterze niniejszej sprawy wskazane wyżej nie pozostaje w sprzeczności z art. 1 k.p.a. Zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Pojęcie sprawy indywidualnej oznacza konkretne określenie podmiotów będących stronami w sprawie i konkretne określenie sytuacji, w jakiej te podmioty się znajdują (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. Prof. zw. dr hab. Marka Wierzbowskiego i Prof. nadzw. Dr hab. Aleksandry Witkowskiej 2.wydanie Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2013 str. 18). Nie ulega wątpliwości, iż orzekanie przez właściwy organ o roszczeniu wynikającym z art. 9a ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia pomiędzy powiatem prowadzącym i powiatem dotującym spełnia przesłanki konkretności charakteryzujące pojęcie sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W tych okolicznościach w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania za zasadne zarzutów naruszenia art. 9a ustawy o promocji zatrudnienia, art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 6 k.p.a., wskazywanych w skardze, jak również uznania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej za dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

z przyczyn w skardze wskazanych.

Z uwagi na administracyjny charakter roszczenia będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji właściwe w sprawach z tym związanych są organy wskazane w art. 10 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. O ile nie ulega wątpliwości, iż organem właściwym w tej mierze jest starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda, dokonywanie oceny legalności decyzji poddanej ocenie w niniejszej sprawie nie może odbyć się bez odniesienia się do przepisów Działu I Rozdziału 5 k.p.a. W ocenie Sądu zasadne są zarzuty skarżącej co do niezastosowana w niniejszej sprawie przez organy obu instancji art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 26 § 2 i 3 k.p.a., a ponadto art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., mimo, iż zachodzą okoliczności uzasadniające ich zastosowanie.

Jak wynika z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. W myśl art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej także podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu

w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych

w punkcie 2 i 3. Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku

o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) (dalej: "ustawa

o samorządzie powiatowym") organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu.

W myśl art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu i w jego skład wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. W myśl art. 33b ustawy

o samorządzie powiatowym starostwo powiatowe obok powiatowego urzędu pracy, będącego jednostką organizacyjną powiatu i jednostek organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, stanowi powiatową administrację zespoloną. Jednocześnie zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit.

b ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru, w starostwie powiatowym są to starosta, wicestarosta oraz pozostali członkowie zarządu powiatu - jeżeli statut powiatu tak stanowi. Jak wynika z § 80 ust.

1 Statutu Powiatu [...] ze Starostą i Wicestarostą nawiązuje się stosunek pracy na podstawie wyboru. W tych okolicznościach Starosta [...], reprezentujący na zewnątrz Powiat [...], będąc jednocześnie pracownikiem Starostwa i organem właściwym w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych

z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia, jak to wynika

z art. 10 ust. 7 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, w sprawie, w której przedmiotem jest roszczenie Powiatu [...] z art. 9a ust. 4 tej ustawy, jako powiatu prowadzącego, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Pozostawanie przez Starostę [...] w stosunku zatrudnienia, o którym mowa wyżej i sprawowanie funkcji organu wykonawczego Powiatu [...], poprzez przewodniczenie Zarządowi tego Powiatu, a tym samym pełnienie funkcji jego przedstawiciela ustawowego można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć, chociażby pośredni, wpływ na prawa lub obowiązki Starosty. Powyższe wypełnia przesłanki art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy jednocześnie zauważyć, iż o ile sposób obliczenia wysokości roszczenia z art. 9a ust.4 ustawy o promocji zatrudnienia, z uwagi na wskazany w tym przepisie sposób dokonywania obliczeń może nie rodzić wątpliwości co do prawidłowości obliczenia kwoty roszczenia, o tyle przepis ten wskazuje na okoliczność niezawarcia porozumienia, jako przesłankę ustalenia roszczenia, o którym mowa. Wydaje się, iż oznacza to tym samym konieczność dokonania oceny czy w istocie do zawarcia porozumienia nie doszło, czy zostały podjęte przez strony działania zmierzające do jego zawarcia, co dla prawidłowej oceny wymaga zachowania bezstronności przez organ orzekający w sprawie. Z uwagi na reprezentowanie Powiatu [...] na zewnątrz wobec sprawowania funkcji Przewodniczącego Zarządu Powiatu [...], Starosta [...] jest także przedstawicielem ustawowym strony – Powiatu [...], co sprawia, że zachodzi także przyczyna wyłączenia wynikająca z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe sprawia, że wyłączona jest możliwość upoważnienia przez Starostę innej osoby do załatwienia niniejszej sprawy. Powyższe sprawia, że zostały w niniejszej sprawie spełnione przesłanki z art. 26 § 3 k.p.a., należy bowiem uznać, że Starosta [...] stał się niezdolny do załatwienia niniejszej sprawy. Tym samym wobec brzmienia tego przepisu zastosowanie znajduje art. 26 § 2 k.p.a. (por. Uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 roku sygn. akt OPS 1/03 publ. ONSA 2003/4/115, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2013 r. w sprawie I OSK 2211/11 - LEX nr 1336382, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012 r. w sprawie I OSK 732/11 – LEX nr 1218897, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r. w sprawie II OSK 879/06 – LEX nr 345956).

Wobec tego, iż przepisy te nie zostały przez organy obu instancji zastosowane zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja ją poprzedzająca - jako wydana przez organ podlegający wyłączeniu podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.

b p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

Orzeczenie z punktu 2 wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w treści art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. oraz § 6 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Kwota [...] zł obejmuje kwotę [...] zł uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego oraz kwotę [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika.